sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — Om det utöver misstanke om bidragsbrott även finns misstanke om brott enligt 15 kap. 10 § bör gärningen anmälas enligt 6 § bidragsbrottslagen. Utredningens förslag: Sanktionsavgiften ska bestämmas till av summan, före eventuellt avdrag för skatt, av den ekonomiska förmån som på grund av lämnande av oriktig uppgift eller underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt har betalats ut felaktigt. Detsamma ska gälla om lämnande av oriktig uppgift eller underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt skulle ha lett till felaktig utbetalning om uppgiften eller underlåtenheten hade lagts till grund för utbetalning. Sanktionsavgiften får i dessa fall inte beräknas på mer än närmast följande utbetalning. På vilket sätt ska sanktionsavgiften beräknas? När utredningen nu har att ta ställning till sanktionsavgiftens storlek blir frågan vilka faktorer som bör kunna inverka på storleken och hur avgiften i det enskilda fallet ska räknas ut. I fråga om såväl miljösanktionsavgifter som sanktionsavgifter på yrkesfiskets område gäller att sanktionsavgiftens storlek bestäms av regeringen. När avgifternas storlek bestäms sker det med hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och den överträdda bestämmelsens skyddsintresse. När det gäller den nu föreslagna sanktionsavgiften skulle det möjligen kunna hävdas att skyddsintresset varierar mellan olika typer av förmånsutbetalningar. Således skulle exempelvis utbetalningar inom socialförsäkringens område hypotetiskt kunna anses ha ett starkare skyddsintresse än exempelvis utbetalningar inom studiehjälpen. En annan hypotetisk möjlighet är att förmåner av försäkringskaraktär där den enskilde själv bidrar till finansieringen skulle kunna anses som antingen mer eller mindre skyddsvärda än helt skattefinansierade förmåner. Enligt utredningens mening måste dock skyddsintresset bedömas vara detsamma inom hela det område där sanktionsavgiften föreslås bli aktuell. De utbetalningar som enligt utredningens förslag omfattas av sanktionssystemet utgör de centrala delarna av trygghetssystemen. Det finns inte anledning att bedöma någon av dessa förmåner som mer eller mindre skyddsvärd än de övriga. Det intresse som ska skyddas är således detsamma i samtliga de fall där en sanktionsavgift föreslås kunna komma i fråga. Sanktionsavgiften ska uteslutande vara aktuell vid oriktigt uppgiftslämnande eller underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt. Det finns med andra ord inte anledning att låta avgiften variera beroende på om den oriktiga uppgiften lämnats till exempelvis CSN eller till en arbetslöshetskassa. Utredningens slutsats blir därför att den aktuella bestämmelsens skyddsintresse inte bör läggas till grund för bedömningen av hur stor avgiften bör vara. Den andra parametern som används vid beräkningen av storleken på sanktionsavgifterna inom fisket och miljösanktionsavgifterna är överträdelsens allvar. Här kan det konstateras att det i fråga om sanktionsavgifter inom trygghetssystemen finns ett enkelt sätt att mäta överträdelsens allvar, nämligen genom att ta fasta på det belopp som har eller kunde ha betalats ut felaktigt. Det skulle naturligtvis i och för sig kunna invändas att det felaktigt utbetalda beloppet är ett trubbigt sätt att värdera allvaret eftersom det inte ger utrymme för bedömningar av den enskildes subjektiva förutsättningar. Sanktionsavgiften ska dock – som framgår av kapitel 4 – utgå oberoende av uppsåt eller oaktsamhet. Med en sådan ordning finns det inte skäl att låta avgiftens storlek påverkas av de insikter och kunskaper som den enskilde hade. I stället kan den enskildes personliga förutsättningar beaktas inom ramen för de befrielsegrunder som behandlas i avsnitt 6.13. Det skulle vidare kunna invändas att det kan förekomma situationer där det finns anledning att vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek beakta även andra omständigheter än storleken av det belopp som riskerat att betalas ut felaktigt. Exempelvis kan ett regelverk vara mycket svåröverskådligt, eller den förmånsberättigade av personliga skäl ha svårt att sätta sig in i regelverket. Att låta fastställandet av sanktionsavgiftens storlek bli beroende av även sådana faktorer kan dock förväntas leda till att huvuddragen i regelverket blir otydligt, vilket leder till minskad förutsebarhet. Även dessa och liknande omständigheter bör enligt utredningens mening i stället beaktas inom ramen för de befrielsegrunder som föreslås. Det faller sig således naturligt att låta överträdelsens allvar bedömas utifrån det belopp som riskerades. En överträdelse som riskerat att leda till, eller har medfört, utbetalning av ett högre belopp bör föranleda en högre sanktionsavgift än en överträdelse som har eller hade kunnat resultera i en lägre utbetalning. En sanktionsavgift kopplad till överträdelsens storlek kan tillämpas på ett enhetligt och okomplicerat sätt av de statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som har att besluta om en sanktionsavgift. En avgift utformad på detta sätt kan således förväntas gynna intresset av förutsebarhet och likabehandling. Utredningens slutsats blir således att sanktionsavgiften bör kopplas till det aktuella beloppets storlek. Avgiften bör utgöra en procentuell andel av förmånsbeloppet Frågan blir då hur en ordning där avgiften kopplas till det riskerade beloppet ska se ut. Inom skattetilläggets område är sanktionsbeloppet kopplat just till överträdelsens omfattning. När skattetilllägget först infördes togs tillägget i fråga om inkomst- och förmögenhetsskatten i alla situationer ut av det skatte- eller avgiftsbelopp som skulle ha undandragits, och i fråga om de indirekta skatterna och arbetsgivaravgifterna . Det uppmärksammades dock snart att reglerna var alltför kategoriska och års taxering infördes en lägre avgiftsnivå för vissa fall (se , och , Skattetillägg och skattebrott, 2006, s. 80, med där gjorda hänvisningar till prop. 1971:10 och 1976/77:92). Därefter skedde successiva nyanseringar och skattetillägg utgår med huvudsakligen följande belopp. Enligt taxeringslagen, som innehåller regler om främst fastställelse av underlaget för att ta ut skatt eller avgift, är skattetillägget av sådan skatt som, om den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha påförts den skattskyldige. Beträffande mervärdesskatt är procentsatsen i stället av den skatt som felaktigt skulle ha tillgodoräknats den skattskyldige. Tillägget ska dock i stället beräknas till , eller i fråga om mervärdesskatt , när den oriktiga uppgiften har rättats eller hade kunnat rättas med ledning av kontrollmaterial som normalt är tillgängligt för och som har varit tillgängligt för verket före utgången av november månad taxeringsåret. Om den oriktiga uppgiften består i att ett belopp har hänförts eller kan antas komma att hänföras till fel taxeringsår eller fel redovisningsperiod ska tillägget beräknas efter eller, i fråga om mervärdesskatt, . Enligt skattebetalningslagen, som gäller vid bestämmande, debitering, redovisning och betalning av skatt m.m., är tillägget av den skatt som, om den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha påförts eller felaktigt skulle ha tillgodoräknats den skattskyldige. Tillägget ska beräknas efter när har rättat eller hade kunnat rätta den oriktiga uppgiften med ledning av kontrollmaterial som normalt är tillgängligt för verket och som har varit tillgängligt för verket före utgången av året efter beskattningsåret. Till den del den oriktiga uppgiften består i att ett belopp hänförts eller kan antas komma att hänföras till fel redovisningsperiod, ska tillägget beräknas efter . Frågan är då om det är lämpligt att – i linje med vad som gäller i fråga om skattetillägget – bestämma sanktionsavgiftens storlek till en procentsats av det belopp som betalats ut felaktigt eller som kunde ha betalats ut felaktigt. En sådan ordning skulle vara såväl förutsebar för den enskilde, som tämligen enkel att tillämpa för statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshets- En konstruktion med en procentsats skulle dessutom beakta intresset av proportionalitet mellan den oriktiga uppgiften och sanktionsavgiften. Någon särskild nackdel med att beräkna sanktionsavgiften som en procentsats har utredningen inte kunnat finna. Utredningens slutsats blir alltså att sanktionsavgiften bör bestämmas till en procentsats av det belopp som betalats ut eller kunnat betalas ut felaktigt. Beräkningen bör göras på beloppet före eventuellt avdrag för skatt. Slutligen kan det nämnas att det under utredningsarbetet har ifrågasatts om det inte skulle vara möjligt att koppla sanktionsavgiftens storlek till kostnaden för förfarandet. Enligt utredningens mening bör en sådan lösning inte väljas. Avsikten är inte att avgiften ska finansiera sanktionssystemet. I stället ska avgiftens storlek bestämmas utifrån bl.a. överväganden om prevention. Finns det behov av flera procentsatser? Den nu föreslagna sanktionsavgiften kommer att aktualiseras på flera olika rättsområden. Dessutom kommer de fall där avgift påförs att variera avsevärt i fråga exempelvis det undandragna beloppet. Det kan också förutses att en del personer kommer att åläggas avgift . Mot den nu angivna bakgrunden finns det skäl att överväga om det behövs flera olika procentsatser för att beräkna sanktionsavgiften. Här måste framför allt kraven på förutsebarhet och enkelhet beaktas. För att tillgodose dessa krav bör regleringen inte utformas på ett alltför detaljrikt sätt, med olika procentsatser att tillämpa i olika situationer. Det saknas skäl att bedöma vissa bestämmelser inom trygghetssystemens område som mer skyddsvärda än andra. Dessutom ska sanktionssystemet enligt utredningens förslag tillämpas av flera statliga förvaltningsmyndigheter, alla kommuner och de 32 arbetslöshetskassorna. På detta sätt skiljer sig förutsättningarna markant från förutsättningarna på skattetilläggets område, där endast fattar beslut. Detta talar för en ordning med en bestämd procentsats som är densamma i samtliga fall oberoende av vilken förmån som är aktuell. En särskild fråga i detta sammanhang är om det bör införas skilda procentsatser för dels dem som lämnar oriktiga uppgifter, och som således inte har ålagts sank- tionsavgift, och dels dem som tidigare lämnat oriktiga uppgifter och tidigare ålagts sanktionsavgift. På det straffrättsliga området finns det flera exempel på bestämmelser som på motsvarande sätt syftar till att skärpa reaktionen vid återfall. Inom det nu aktuella systemet skulle det i och för sig kunna hävdas att den som ertappas med att ha lämnat en felaktig uppgift kanske kan tillrättaföras genom en lägre avgift än andra. Den låga avgiften skulle då fungera som en varning som han eller hon skulle kunna erinras om att avgiften blir högre vid en eventuell upprepning. Mot att göra en sådan åtskillnad talar dock bl.a. intresset av enkelhet och förutsebarhet. Regelverket ska tillämpas av många olika myndigheter och organisationer. Dessutom riskerar det att bero på ren slump om en beslutande statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa känner till en tidigare sanktionsavgift; något register bör som framgår av kapitel 11 inte införas. Dessutom kommer det att krävas en komplicerad reglering om avgiften ska kunna skärpas i de fall där återfallet består i en lagöverträdelse som inte omfattas av sanktionssystemet utan ska polisanmälas. Slutligen ska det framhållas att utrymmet för variationer i de flesta fall blir litet eftersom en minimiavgift bör gälla (se avsnitt 6.10). Enligt utredningens mening bör inte regler om sådan åtskillnad som diskuteras införas. Hur hög bör procentsatsen vara? Utredningen anser att avgiften ska vara så hög att den kan antas få en preventiv effekt. Avgiften måste uppfattas som kännbar. får avgiften inte bli så hög att den kan uppfattas som oproportionerlig i förhållande till det fel som begåtts. I många fall blir det ju fråga om ageranden där endast vanlig oaktsamhet kan läggas den enskilde till last och som alltså inte är straffbelagda. I sammanhanget kan en jämförelse göras med skattetillägg som i huvudfallet är antingen eller av det undanhållna beloppet. Avgiftens storlek måste bestämmas efter en avvägning mellan intresset av prevention och kravet på proportionalitet. Någon närmare vägledning för den bedömningen – i form av exempelvis studier om preventiv effekt – har utredningen inte kunnat finna. Det kan dock konstateras att de förmåner som är aktuella i många fall utgör den enskildes hela försörjning under det att skatt beräknas som endast en del av inkomsten. Att bestämma avgiftens storlek till – den högsta nivån för skattetillägg – framstår i det perspektivet som allt för strängt. Utredningen finner vid en samlad bedömning att sanktionsavgiften bör bestämmas till av det belopp som har betalats eller kunde ha betalats ut felaktigt. Beräkning av sanktionsavgift när det skett en felaktig utbetalning I de fall där en felaktig utbetalning har skett torde det normalt inte uppkomma några svårigheter när det gäller att avgöra på vilket belopp sanktionsavgiften ska beräknas. Avgiften ska beräknas på det belopp som har betalats ut felaktigt. En särskild svårighet när det gäller avgiftsberäkningen kan dock tänkas uppkomma i de fall då avgift ska åläggas på grund av underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt. Det beror på att det finns förmåner där det är svårt att slå fast när i tiden som anmälningsplikten borde ha fullgjorts. Studiemedelsområdet är ett sådant område. Den studerande får ha inkomster upp till ett fribelopp utan avdrag på studiemedlen. Eftersom studiemedel betalas ut löpande kan det bl.a. uppkomma fall där de första utbetalningarna görs då den studerandes inkomster håller sig under fribeloppet. Mot slutet av ersättningsperioden kan inkomsterna dock ha uppgått till sådana belopp att det inte alls finns någon rätt till studiemedel. CSN får ingen annan information om de studerandes inkomst än en taxeringsuppgift från och den uppgiften lämnas inte som studiemedlen betalats ut. Först då återkrävs det felaktiga beloppet. Om den studerande inte lämnar in en specifikation av när inkomsten överskred fribeloppet kommer CSN i praktiken att ha svårt att avgöra som studenten skulle ha anmält att inkomsterna ändrats. Det skulle mot denna bakgrund kunna övervägas att införa en ordning där sanktionsavgift får beräknas på hela det belopp som det kan konstateras att den enskilde inte varit berättigad till. Detta skulle innebära att avgiften beräknades oberoende av om någon eller några utbetalningar var riktiga vid respektive utbetalningstidpunkt. I avsnitt 6.3 har utredningen funnit att sanktionsavgift endast bör få tas ut beträffande utbetalningar som gjorts efter det att en anmälan borde ha gjorts. Det kan således bara bli aktuellt med sanktionsavgift om det är utrett att det återstår någon utbetalning efter det att anmälningsplikten inträtt. Att bevissvårigheter kan uppkomma motiverar inget avsteg från det ställningstagandet. Om det inte låter sig utredas när anmälningsplikten uppkom och det därför är oklart om det återstod någon utbetalning i tiden därefter bör beslut om avgift alltså inte fattas. Beräkning av sanktionsavgift när det inte skett någon felaktig utbetalning I de fall där utbetalning inte har skett kan beräkningen av sanktionsavgiften bli mer problematisk. Hur vet man vilket belopp som hade kunnat betalas ut felaktigt om inte oriktigheten hade upptäckts? I vissa fall avser den oriktiga uppgiften eller den underlåtna anmälan endast någon eller några enstaka kommande utbetalningar. Ett exempel kan vara en ansökan om tillfällig föräldrapenning avseende en enstaka dag. Ett annat exempel kan vara en ansökan om studiemedel, där det kan röra sig om ett fåtal kommande utbetalningar under ett läsår. I fall som dessa framstår det som enkelt att slå fast vilka kommande men ännu icke genomförda utbetalningar som kan läggas till grund för beräkningen. I andra fall kan dock en oriktig uppgift leda till utbetalningar under en lång, eller till och med oöverskådlig, tid framöver. Ett exempel på detta kan vara utbetalningar inom pensionssystemet. I dessa situationer är det naturligtvis svårt att alls uppskatta hur många kommande utbetalningar som riskeras genom en oriktig uppgift eller en underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt. En korrigerande uppgift kan ju komma att lämnas in. Dessutom kan den enskilde av någon anledning förlora rätten till en förmån. I dessa fall framstår det inte som lämpligt att låta avgiften bli beroende av en beräkning baserad på ännu inte genomförda utbetalningar. En sådan ordning – som i praktiken skulle bli en ren spekulation om antalet kommande utbetalningar – bör inte införas. En tänkbar lösning skulle kunna vara att begränsa underlaget för avgiftsberäkningen till ett visst antal kommande utbetalningar, exempelvis utbetalningar eller . Enligt utredningens mening skulle dock även en sådan ordning i många fall bygga på lösa antaganden om antalet kommande utbetalningar. Visserligen rör det sig här om en mer begränsad tid men det blir ändå svårt att säkert veta vad som egentligen riskerats genom den oriktiga uppgiften. Den enskilde kanske får en anställning och slutar uppbära studiemedel. Den enda rimliga lösningen på det nu diskuterade problemet är enligt utredningens mening att sanktionsavgiften i de fall då någon utbetalning inte har skett alltid beräknas på enbart närmast följande utbetalning. Hur ska avgiften bestämmas när flera oriktiga uppgifter lämnats? En oriktig uppgift som orsakat eller kunnat orsaka en felaktig utbetalning bör i enlighet med utredningens förslag föranleda en sanktionsavgift. Det förekommer emellertid inte sällan att den som ansöker om en förmån lämnar oriktiga uppgifter . Det kan gälla inom samma förmån på det sättet att den som begär arbetslöshetsersättning lämnar oriktiga uppgifter på de s.k. kassakorten . Ett annat exempel är upprepade ansökningar om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Man kan också tänka sig att en person ansöker om flera förmåner hos och att det först senare visar sig att det i flera ärenden lämnats oriktiga uppgifter. Frågan blir då vilken betydelse det bör få för sanktionsavgiftens beräkning att det lämnats flera oriktiga uppgifter. Ska – i linje med den påföljdsrabatt som förekommer inom straffrätten – ett stort antal oriktiga uppgifter leda till att den samlade avgiften blir lägre än vad den hade blivit om respektive fel föranlett avgiftsbeslut vid olika tillfällen? En utgångspunkt för övervägandena i dessa frågor måste vara att regelverket ska vara enkelt att tillämpa för de beslutande statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. måste regelverket ge utrymme för att ålägga avgifter som är proportionerliga i förhållande till lagöverträdelsen. I huvudsak finns det två sätt att lösa dessa frågor på. Det ena är att ett avgiftsbeslut fattas för varje oriktig uppgift eller för varje förmånsslag. Det andra alternativet är att de handläggande organisationerna fattar ett beslut om en gemensam avgift för alla oriktiga uppgifter som rör förmåner som organisationen handlägger. När det gäller det första alternativet där varje fel eller varje förmånsslag föranleder en avgift, kan flera minimiavgifter (se följande avsnitt) i något fall i och för sig leda till en oproportionerligt sträng reaktion. Effekterna av det kan dock mildras genom en tillämpning av befrielsegrunderna. Enligt utredningens mening bör utgångspunkten vara att det – i linje med det första alternativet – ska fattas ett beslut om sanktionsavgift för varje oriktig uppgift eller underlåtenhet som kunnat leda till en felaktig utbetalning. En sådan ordning är enkel, förutsebar och lättöverskådlig. Det kan dock undantagsvis tänkas förekomma fall där ett krav på att fatta flera beslut om sanktionsavgift skulle innebära ett onödigt administrativt merarbete, eller riskera att framstå som förvirrande för den enskilde. Regelverket bör lämna öppet för de handläggande organisationerna att i sådana undantagsfall fatta ett gemensamt beslut om avgift för flera oriktiga uppgifter. Utredningens slutsats blir därför att det inte bör införas någon särskild bestämmelse om hur avgiften ska beräknas i de nu aktuella fallen. 6.10En minsta sanktionsavgift? Utredningens förslag: Ett minsta belopp ska bestämmas för varje sanktionsavgift. Detta belopp ska bestämmas av regeringen. Utredningens bedömning: Sanktionsavgiftens minsta belopp bör i dagens penningvärde vara . En minimiavgift bör bestämmas av regeringen Många av de belopp som riskerar att bli utbetalda på felaktiga grunder är små och skulle – vid en procentuell beräkning i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 6.9 – medföra en försumbar sanktionsavgift. Exempelvis skulle en riskerad felaktig utbetalning om med en procentuell beräkning leda till en sanktionsavgift om . Att ett sådant resultat bör undvikas av kostnads- och effektivitetsskäl är självklart. Ett sätt att åstadkomma det skulle kunna vara att införa en bestämmelse om att sanktionsavgift inte ska tas ut om avgiften skulle uppgå till ett försumbart belopp. Enligt utredningens mening är dock detta en mindre lämplig lösning. Att lämna oriktiga uppgifter som kan leda till att en ekonomisk förmån kan betalas ut felaktigt bör inte – bortsett från de undantagsfall som redovisas under avsnitt 6.12 – vara osanktionerat eller vara sanktionerat enbart genom återkrav. Ett annat sätt att lösa problemet med mycket små sanktionsavgifter är att införa en bestämmelse av innebörd att sanktionsavgiften – för varje beslut om avgift – alltid ska uppgå till minst ett visst belopp. En ordning utformad på detta sätt kan i och för sig få till följd att oriktiga uppgifter som lett till att endast ett litet belopp betalas ut felaktigt drabbas av en procentuellt strängare sanktion än oriktiga uppgifter som lett till att ett större belopp betalas ut felaktigt. Enligt utredningens mening motiverar dock det oriktiga uppgiftslämnandet som sådant att man i alla situationer tar ut en avgift om ett visst minsta belopp. Frågan blir då hur en sådan minimiavgift ska konstrueras. En möjlighet är att koppla minimiavgiftens storlek till en andel av prisbasbeloppet. Därigenom skulle avgiftens storlek bli opåverkad av förändringar i penningvärdet. Å andra sidan framstår det som inte helt nödvändigt med en bestämmelse som skulle få till följd att minimiavgiften förändras med några få kronor . Utredningen anser att minimiavgiften bör bestämmas till ett fast belopp. För att undvika behov av lagändringar i takt med inflationen bör regeringen ges rätt att bestämma detta minsta belopp. Frågan är då hur stort detta minimibelopp, sett till dagens penningvärde, lämpligen bör vara. Den lägsta bötespåföljd som i praktiken döms ut vid bidragsbrott, ringa brott, är . Därtill ska läggas avgift till brottsofferfonden med . Enligt utredningens mening är bötesbeloppet alltför högt för att tjäna som utgångspunkt vid bestämmande av minimiavgiftens storlek. En jämförelse skulle kunna göras med andra sanktionsavgifter, såsom miljösanktionsavgift eller sanktionsavgift på yrkesfiskets område. Det lägsta belopp som där valts, , är dock enligt utredningens mening även det alltför högt för att vara lämpligt inom trygghetssystemens område. Här ska även nämnas felparkeringsavgift, som ska bestämmas till . Detta belopp är enligt utredningens mening i stället alltför lågt för att användas inom ramen för den nu aktuella sanktionsavgiften. Även i denna fråga måste en avvägning göras mellan intresset av prevention och kravet på proportionalitet. Om minimibeloppet, för varje beslut om sanktionsavgift, bestäms till kommer sanktionsavgiften för felaktigt utbetalda belopp som understiger alltid att uppgå till minimiavgiften. Samtliga fall av ringa bidragsbrott (när de inte undantagsvis överlämnas till åklagare) kommer alltså att leda till minimiavgift.