sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Enligt denna bestämmelse får en polis- man, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, bland annat om han möts med våld eller hot om våld (punkt 1), någon som ska häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller polismannen annars möts av motstånd när han ska verkställa ett sådant frihets- berövande (punkt 2), det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön (punkt 3), eller åtgärden i annat fall är oundgängligen nödvändig för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att den inte kan genomföras utan våld (punkt 7). Med våld eller hot om våld enligt 10 § första stycket 1 polislagen avses inte endast våld å person utan även ringare grader av våld som riktar sig mot någon annan. Att spjärna emot eller att klamra sig fast omfattas således av punkten men däremot inte rent passivt motstånd som t.ex. att vägra att flytta sig. All form av motstånd, även passivt, omfattas dock av 10 § första stycket 2 polislagen (se och , Polislagen, En kommentar, 8 uppl. s. 81 och m.fl., , En kommentar kap. 13–24 s. 24:28). Bestämmelsen i 10 § första stycket 7 polislagen avser klara undantagsfall som inte omfattas av de andra reglerna men där vålds- användning från allmän synpunkt ändå framstår som ofrånkomlig. I förarbetena nämns bland annat intresset av att upprätthålla fungerande kommunikationer, t.ex. att trygga framkomligheten på exempelvis vägar och flygplatser, och skydd av människors personliga säkerhet vid bland annat statsbesök (se prop. 1983/84:111 s. 89). Återsändande av tredjelandsmedborgare via Vid sidan av bestämmelserna om våldsanvändning i polislagen har polismän även rätt att åberopa BrB:s allmänna ansvarsfrihets- grunder om nödvärn och nöd i 24 kap. Reglerna om laga befogenhet att bruka våld är även tillämpliga. Bestämmelserna i och polislagen överlappar alltså varandra i viss mån. Bestämmelsen om laga befogenhet att bruka våld i 24 kap. 2 § BrB har vi redogjort för i avsnitt 11.3. Polisens befogenhet att belägga någon med fängsel regleras i 10 a § polislagen jämförd med 15 § första stycket lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. upphör dock den lagen att gälla och ersätts av häkteslagen (2010:611). ändras bestämmelsen i 10 a § polislagen så att den i fortsättningen hänvisar till 4 kap. 10 § häkteslagen. Enligt den sistnämnda bestämmelsen får en intagen beläggas med fängsel vid förflyttning inom förvaringslokalen och vid transport eller annars under vistelse utanför förvaringslokalen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. En intagen får vidare enligt samma bestämmelse beläggas med fängsel om han eller hon uppträder våldsamt och det är absolut nödvändigt med hänsyn till den intagnes egen eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa. En polisman har, enligt 10 a § polislagen, samma rätt att belägga någon med fängsel då han omhändertar eller på annat sätt inskränker någons rörelsefrihet. Regeln i 10 a § polislagen omfattar alltså alla fall då en polisman ingriper genom att omhänderta eller på annat sätt inskränker en persons rörelsefrihet. Fängsel kan t.ex. användas under transport av personer som ska hämtas till förhör eller hållas kvar för förhör. Om det uppstår ett behov av att använda fängsel på någon som inte är frihetsberövad bör polisen, vid bedömningen av om det föreligger behov av att använda fängsel, dock ta särskild hänsyn till ändamålet med ingripandet (se och , Polislagen, En kommentar, 8 uppl. s. 87). I polislagen finns även flera bestämmelser som ger en polisman rätt att omhänderta en person. De bestämmelser som är av intresse i detta sammanhang är 11 § och 13 §. Har en polismyndighet enligt en särskild föreskrift befogenhet att besluta att någon ska omhändertas, får en polisman omhänderta denna i avvaktan på polismyndighetens beslut, om polismannen finner att föreskrivna förutsättningar för ett beslut om omhänder- tagande föreligger och att dröjsmål med omhändertagandet innebär fara för liv eller hälsa eller någon annan fara (se 11 § polislagen). Återsändande av tredjelandsmedborgare via Av 13 § första stycket polislagen följer att en polisman får avvisa eller avlägsna en person från ett visst område eller utrymme om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna och det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas. Detsamma gäller om en sådant åtgärd behövs för att en straffbelagd handling ska kunna avvärjas. Enligt andra stycket i samma bestämmelse får en person tillfälligt omhändertas när en åtgärd enligt första stycket är otillräcklig för att det avsedda resultatet ska uppnås. Det uppträdande som kan ge anledning till ett omhändertagande enligt bestämmelsen ska innefatta ett angrepp på ett ordnings- intresse som är av betydelse för allmänheten eller som annars är av vikt från allmän utgångspunkt. Det måste också vara fråga om en pågående ordningsstörning eller om ett uppträdande som utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen. En potentiell fara för att ordningen kan komma att störas utgör alltså aldrig skäl för ett omhändertagande. En persons blotta närvaro på en plats kan t.ex. inte utgöra ett tillräckligt skäl för ett ingripande, även om det är känt att han eller hon brukar bråka och uppträda ordningsstörande. Som en ytterligare förutsättning krävs att ingripandet verkligen är nödvändigt för ordningens upprätthållande. I första hand bör en polisman ingripa med tillsägelser eller anmaningar. Först om det inte hjälper kan avvisning, avlägsnande, och, i sista hand, ett omhändertagande övervägas. Den som har omhändertagits enligt 11 § och 13 § andra stycket polislagen ska förhöras (se 16 § första stycket). Har omhändertagandet skett enligt 13 § andra stycket polislagen ska den omhändertagne enligt 16 § andra stycket polislagen friges möjligt efter förhöret. Den som är får dock enligt samma stycke hållas kvar för att genom polisens försorg skyndsamt kunna överlämnas till sina föräldrar, annan vårdnadshavare, en tjänsteman inom eller någon annan lämplig vuxen person. I samma stycke slås också fast att ingen får hållas kvar med stöd av 13 § andra stycket polislagen längre än . Av 17 § polislagen framgår bland annat att en omhändertagen som fyllt får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen och säkerheten. Med förvar avses i detta sammanhang insättning i arrest eller annan inlåsning (se prop. 1996/97:175 s. 34). Enligt kommentarer till dessa bestämmelser bör den som omhändertagits enbart med stöd Återsändande av tredjelandsmedborgare via av polislagen normalt inte sättas in i arrest (se avsnitt 17.4.1). Han eller hon är dock skyldig att uppehålla sig på anvisad plats och bör inte få röra sig fritt inom polisens lokaler. Slutligen finns det även bestämmelser i polislagen om kropps- visitation. En polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon får i anslutning till ingripandet kroppsvisitera denne i den utsträckning som är nödvändig av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål ska kunna tas om hand eller för att hans identitet ska kunna fastställas (19 § första stycket). Sådan visitation som behövs från ordnings- och säkerhetssynpunkt när någon har berövats friheten av polisen brukar i dagligt tal kallas för skyddsvisitation (se samma källa s. 120 f.). Bestämmelsen är tillämplig även vid ingripanden när den omhändertagne inte tas in i häkte eller polisarrest. 14.3.2Analys av polislagens regler Utredningens bedömning: En polisman har enligt flera bestämmelser i polislagen befogenhet att under vissa förut- sättningar använda våld eller tvång när en tredjelandsmed- borgare ska ledsagas till ett anslutande flyg enligt transiterings- lagen. I vissa situationer kan tredjelandsmedborgaren enligt polislagen även omhändertas, beläggas med fängsel eller skydds- visiteras. Bestämmelserna i polislagen är dock inte heltäckande. av de fall en tredjelandsmedborgare transiterar enligt transiteringsdirektivet finns inte någon möjlighet enligt polislagen att placera och inkvartera tredjelandsmedborgaren i säkert förvar eller att utöva andra medel för att förhindra eller avbryta tredjelandsmedborgarens eventuella försök att motsätta sig transitering. När en polisman enligt 7 § 1 transiteringslagen hämtar en tredje- landsmedborgare på ett flygplatsområde och ledsagar denne till anslutande flyg får polismannen enligt utredningens uppfattning anses utföra en sådan tjänsteåtgärd som är en förutsättning för att 10 § polislagen ska kunna bli tillämplig. Om förutsättningarna enligt 8 § polislagen och någon av förutsättningarna i 10 § första stycket 1–7 polislagen är uppfyllda har polismannen alltså befogenhet att använda våld i den mån andra medel är otillräckliga Återsändande av tredjelandsmedborgare via och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Om polis- mannen t.ex. möts med våld eller hot om våld kan polismannen enligt första punkten i bestämmelsen använda våld för att genomföra tjänsteåtgärden. Som vi redogjort för tidigare räcker det att polismannen möts av en ringa grad av våld för att bestämmelsen ska ge en befogenhet att använda våld. Som vi också nämnt tidigare omfattas dock inte alla former av motstånd av bestämmelsen i 10 § första stycket 1 polislagen. Om en tredjelandsmedborgare vägrar att medverka, men inte gör mer motstånd än att t.ex. med sin kroppstyngd omöjliggöra polis- mannens uppgift, är bestämmelsen inte tillämplig. Bestämmelsen gäller inte heller i den situationen att tredjelandsmedborgaren inte angriper polismannen på något sätt utan t.ex. enbart försöker att undkomma genom att springa från platsen. I de två sist angivna situationerna kan en polisman däremot ha befogenhet att använda våld enligt 10 § första stycket 2 polislagen. En förutsättning för det är dock att den person som gör passivt motstånd eller som försöker att undkomma är frihetsberövad. Så är inte fallet med en tredjelandsmedborgare som transiterar enligt transiteringsdirektivet om han eller hon inte omhändertagits enligt 13 § polislagen. I de angivna situationerna kan en polisman därutöver ha befogenhet att använda våld enligt 10 § första stycket 7 polislagen. Enligt bestämmelsen får en polisman använda våld om åtgärden är oundgängligen nödvändig för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att den inte kan genomföras utan våld. En avgörande fråga för om bestämmelsen kan bli tillämplig är dock om en polismans uppgift att ledsaga en tredjelandsmedborgare till ett anslutande flygplan över huvud taget kan anses utgöra en åtgärd som vidtas för att upprätthålla allmän ordning eller säkerhet. Denna fråga har även nära samband med frågan om polisens uppgifter enligt utlänningslagstiftningen är att hänföra till polisens arbete med att upprätthålla allmän ordning eller säkerhet eller enbart till den s.k. polismyndighets- verksamheten. Frågan har betydelse inte bara för vilken befogenhet en polisman har att använda våld, utan även för befogenheten enligt 13 § polislagen att tillfälligt omhänderta en person som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. I förarbeten och doktrinen torde dessa frågor inte ha ägnats något större uppmärksamhet, förutom att det finns ett uttalande i kommentaren till polislagen. Där anges att när det gäller polisens Återsändande av tredjelandsmedborgare via serviceverksamhet så bör reglerna i LPT och UtlL nämnas samt att dessa lagar ger en polismyndighet befogenhet att bland annat besluta om omhändertagande i vissa särskilda situationer. Det sägs även att omhändertagandet därvid inte sker på grund av brott utan som en förberedelse för ett utomstraffrättsligt ingripande från samhällets sida. Slutligen anges att i de fall polismyndigheten sålunda enligt särskild föreskrift får besluta att ta hand om någon, får enligt 11 § polislagen den enskilde polismannen under vissa förutsättningar verkställa omhändertagandet i avvaktan på beslut av polismyndigheten (se samma källa s. 22). I kommentaren till polislagen hänförs således polisens uppgifter enligt UtlL till polisens serviceverksamhet. Möjligheten att omhänderta en utlänning enligt 13 § polislagen nämns inte heller, utan enbart omhändertagande enligt 11 § polislagen. Att enbart hänföra polisens uppgifter enligt utlännings- lagstiftningen till polisens serviceverksamhet kan dock enligt utredningens mening inte anses helt riktigt. Genom UtlL har polisen getts en central roll i utlänningskontrollen och även getts befogenhet att använda en rad tvångsåtgärder. Avsikten med utlänningskontrollen är att hindra att vissa utlänningar vistas i landet. Det finns ett flertal bestämmelser i utlänningslagstiftningen om när ett uppehållstillstånd inte ska beviljas och om när ett beslut om avvisning eller utvisning ska meddelas som utgår från hänsynen till allmän ordning och säkerhet (se 5 kap. 17 §, 8 kap. 1 § 5–6 p, 2 § första stycket 2–5 p, 7 a § och 8 § UtlL och LSU samt prop. 2005/06:77 s. 76–77). En utlänning kan t.ex. utvisas på grund av brott eller av hänsyn till rikets säkerhet eller av andra skäl som är att hänföra till hans eller hennes person. Det är i huvudsak polismyndigheterna som ansvarar för verkställigheten av dessa utvisningsbeslut. När en polismyndighet verkställer ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelats med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet är det enligt utredningens mening svårt att se att den åtgärden inte vidtas just i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Vid en sådan verkställighet bör därför bestämmelsen i 10 § första stycket 7 polislagen kunna bli tillämplig i de fåtal fall utlänningen inte är förvarstagen (eller omhändertagen med stöd av 11 § polislagen och 10 kap. 17 § UtlL). Det förutsätter förstås att övriga villkor enligt bestämmelsen är uppfyllda. Vid bedömningen av om det är oundgängligen nödvändigt att bruka våld bör man t.ex. kunna beakta hur grov brottslighet som en Återsändande av tredjelandsmedborgare via utlänning gjort sig skyldig till. Att med våld hindra en utvisad utlänning som gjort sig skyldigt till grova våldsbrott från att avvika när han eller hon transporteras till en flygplats torde t.ex. kunna anses oundgängligen nödvändigt för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande. Däremot är det inte lika självklart att den förutsättningen är uppfylld när det gäller en utlänning som utvisats för att han eller hon nekats ett uppehållstillstånd på grund av mindre allvarlig brottslighet. Allt verkställighetsarbete som en polismyndighet utför kan dock inte anses vara att hänföra till arbetet med att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Många utlänningar avisas eller utvisas på grund av andra orsaker och med stöd av andra bestämmelser än de som nämnts ovan. Att generellt säga att en utlänning som har avvikit efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut utgör en person som stör den allmänna ordningen och säkerheten eller utgör en omedelbar fara för denna, är inte heller lämpligt. Likaså torde det inte kunna anses ordningsstörande i sig att inte aktivt medverka i en verkställighetssituation. På samma sätt som i övriga fall när det gäller ett omhändertagande enligt 13 § polislagen krävs det alltså ett konkret störande uppträdande från en utlännings sida för att man ska kunna överväga att omhänderta honom eller henne med stöd av bestämmelsen. En utlänning som i en verkställighetssituation enbart gör passivt motstånd eller som enbart försöker springa från platsen torde alltså inte kunna omhändertas för att han eller hon stör den allmänna ordningen. Dessa situationer har man i utlänningslagstiftningen i stället löst genom att en utlänning som inte medverkar till att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs kan tas i förvar och därmed även omhändertas enligt 11 § polislagen. De ovan förda resonemangen kan appliceras även på en polis- mans uppgift att ledsaga en tredjelandsmedborgare till ett anslutande flygplan enligt transiteringslagen. Beroende på vilken tredjelandsmedborgare som ska transitera, och av vilken orsak han eller hon utvisats från den medlemsstat som ansökt om transitering, torde alltså en polismans uppgift att ledsaga en tredje- landsmedborgare till ett anslutande flygplan kunna anses utgöra en tjänsteåtgärd som vidtas för att upprätthålla allmän ordning eller säkerhet. I vissa undantagsfall bör en polisman alltså kunna använda våld enligt 10 § första stycket 7 polislagen för att hindra tredjelandsmedborgaren från att avvika. Beroende på tredjelands- medborgarens agerande torde han eller hon även kunna omhänder- Återsändande av tredjelandsmedborgare via tas med stöd 13 § polislagen i vissa fall. I detta sammanhang måste dock beaktas att en ansökan om transitering enligt 5 § transiteringslagen får avslås om den tredjelandsmedborgare som ska transitera kan antas utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan eller skada internationella relationer. Det kan därför antas att bestämmelserna i 10 § första stycket 7 och 13 § polislagen kommer att vara tillämpliga i ytterst få transiteringsfall. Det kan också tilläggas att ingen får hållas kvar enligt 13 § polislagen än och att en person som omhändertagits enligt bestämmelsen som huvudregel inte heller får placeras i ett häkte eller en polisarrest. Om en transitering kräver övernattning kan bestämmelsen i 13 § polislagen alltså aldrig ge stöd för ett omhändertagande en hel natt. När det därefter gäller befogenheten att belägga en tredjelands- medborgare med fängsel krävs det att tredjelandsmedborgaren är frihetsberövad eller att hans eller hennes rörelsefrihet är inskränkt på något annat sätt. Det innebär i praktiken att en polisman endast torde kunna använda fängsel om en tredjelandsmedborgare om- händertagits. Samma sak gäller rätten att skyddsvisitera en tredje- landsmedborgare. Eftersom förutsättningarna att omhänderta en tredjelandsmedborgare är starkt begränsade är även möjligheterna att använda fängsel och att genomföra en skyddsvisitation begränsade. Sammanfattningsvis finns det flera bestämmelser i polislagen som ger en polisman befogenhet att under vissa förutsättningar använda tvång eller våld när en tredjelandsmedborgare ska ledsagas till ett anslutande flyg enligt transiteringslagen. I vissa situationer kan tredjelandsmedborgaren även omhändertas, beläggas med fängsel eller skyddsvisiteras. Bestämmelserna i polislagen är dock inte heltäckande. av de fall en tredjelandsmedborgare transiterar enligt transiteringsdirektivet finns det inte någon möjlighet enligt polislagen att placera och inkvartera tredjelands- medborgaren i säkert förvar eller att utöva andra medel för att förhindra eller avbryta tredjelandsmedborgarens eventuella försök att motsätta sig transitering. Återsändande av tredjelandsmedborgare via Utredningens förslag: En tredjelandsmedborgare ska få tas i förvar av en polismyndighet om det är absolut nödvändigt för att en transitering ska kunna genomföras. Beslutet om förvar ska få fattas endast om åtgärden står i rimlig proportion till syftet med beslutet. Beslutet ska upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet. När det gäller verkställigheten av ett förvarsbeslut samt placeringen och behandlingen av en förvarstagen tredjelands- medborgare ska bestämmelserna om detta i UtlL gälla i tillämpliga delar, med vissa undantag. När det gäller behovet av att det införs bestämmelser om förvar eller andra tvångsmedel delar utredningen de uppfattningar som framfördes av Lagrådet och i det lagstiftnings- ärende som föregick transiteringslagen. Som både Rikspolis- styrelsen och Lagrådet påpekat måste man räkna med att det i samband med en transitering kan uppkomma situationer som gör att det finns ett behov av att använda förvar eller andra tvångsmedel för att genomföra en transitering. Av genomgången av gällande rätt framgår att det inte finns några heltäckande regler om förvar eller andra tvångsmedel i svensk rätt som är tillämpliga i en transiteringssituation. Utredningen anser därför att det bör införas sådana regler. Enligt våra direktiv ska utredningen överväga behovet av såväl bestämmelser om kvarhållande och förvar som andra tvångsmedel. När det först gäller kvarhållande finns regler i 23 kap. 9 § RB och 9 kap. 11 § UtlL som föreskriver en viss längsta tid under vilken någon är skyldig att stanna kvar utan att ett beslut om tvångsåtgärd behöver fattas (se prop. 1994/95:179 s. 71). I 23 kap. 9 § RB anges att den som inte är anhållen eller häktad inte är skyldig att stanna kvar för förhör än . Är det av synnerlig vikt att den som kan misstänkas för brottet är tillgänglig, är han eller hon enligt bestämmelsen dock skyldig att stanna kvar . På liknande sätt föreskrivs i 9 kap. 11 § UtlL att en utlänning i vissa fall är skyldig att stanna kvar för utredning. En utlänning får dock enligt bestämmelsen inte hållas kvar än nödvändigt och inte i något fall Återsändande av tredjelandsmedborgare via Behöver utlänningen hållas kvar än , måste ett beslut om förvar fattas. En regel om kvarhållande i en transiteringssituation skulle alltså kunna utformas med reglerna om kvarhållande i RB och UtlL som förebilder. För att en regel om kvarhållande skulle bli effektiv skulle dock krävas att den även innehåller en bestämmelse som skulle göra det möjligt att i vissa fall ta in en tredjelandsmedborgare i ett förvar, en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. I de fall en övernattning eller ett byte av flygplats ska ske kan det t.ex. vara nödvändigt. För den enskilde skulle den praktiska skillnaden mellan att hållas kvar eller att tas i förvar därför inte vara särskild stor. I vissa fall kan det även vara nödvändigt att hålla kvar en tredjelandsmedborgare i , vilket, mot bak- grund av utformningen av 6 kap. 9 § UtlL, skulle kräva att det även införs regler som gör det möjligt att ta tredjelandsmedborgaren i förvar när tidsfristen gått ut. Det kan dock ifrågasättas om det finns ett behov av att det införs regler om både kvarhållande och förvarstagande i dessa fall. Regler om kvarhållande skulle även i viss mån avvika från den övriga systematiken i utlänningslagstiftningen. Kvarhållande enligt nuvarande regler kan endast användas under utredningsskedet när det är oklart om en utlänning ska få stanna i eller inte. I verkställighetsskedet, vilket är mest likt en transite- ringssituation, är det endast möjligt att ta en utlänning i förvar eller att omhänderta en utlänning enligt 11 § polislagen i avvaktan på polismyndighets förvarsbeslut. Reglerna om befogenheten att fatta beslut om placering av en utlänning hos och om behandlingen av en utlänning som frihetsberövas i en verk- ställighetssituation är alla även skrivna utifrån förutsättningen att utlänningen har tagits i förvar. När det gäller utformningen av nya regler är det även viktigt att polislagens regler om befogenheten för en polisman att i vissa fall använda våld för att hindra en tredjelandsmedborgare från att avvika blir tillämpliga. En heltäckande sådan regel finns i 10 § första stycket 2 polislagen men för att den ska bli tillämplig torde det inte räcka med att en tredjelandsmedborgare enbart är skyldig att stanna kvar, utan det torde krävas att en tredjelandsmedborgare har blivit förvarstagen. Även i detta perspektiv skulle en regel om kvarhållande alltså ha vissa nackdelar. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte bör införas någon bestämmelse om kvarhållande av en tredjelandsmedborgare Återsändande av tredjelandsmedborgare via som transiterar genom men väl en bestämmelse som gör det möjligt att ta en tredjelandsmedborgare i förvar. Utredningen anser dock att en sådan bestämmelse bör tillämpas restriktivt.