sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — princip samma uppdrag. Dessutom är de många62 vilket i en mening gör arbetsgivarfunktionen, om den ska utövas med omsorg, särskilt krävande. Landshövdingarna och länsstyrelserna har synnerligen varierande uppgifter. Rektorerna och lärosätena har i vissa avseenden högre autonomianspråk, med stöd i regeringsformen, än andra myndighetschefer och myndigheter.63 Båda kategorierna chefer behandlas i lönehänseende tämligen schematiskt, och tillsättning/utnämningsprocessen avviker beträffande båda från den som tillämpas för andra myndighetschefer. I det ena fallet, landshövdingarna, har regeringen gett uttryck för att kravprofilen och rekryteringsprocessen är speciell vilket medför bl.a. att befattningarna inte annonseras ut.64 I det andra fallet, lärosätena och rektorerna, finns styrelser med s.k. fullt ansvar vilka har ett avgörande inflytande på rekryteringen. Vi har i tidigare avsnitt föreslagit att också landshövdingarna i fortsättningen ska lönesättas individuellt. Eftersom frågan om länsindelningen och en eventuell regionalisering av övervägs i annat sammanhang avstår vi från vidare tankar om eventuella förändringar vad gäller arbetsgivarfunktionen i förhållande till landshövdingarna.65 Rektorernas situation förtjänar emellertid ytterligare några kommentarer. Det måste betraktas som en närmast oöverstiglig uppgift för den ansvarige statssekreteraren att fullt ut fungera som en ansvarsfull arbetsgivarföreträdare i förhållande till drygt trettiotalet rektorer. De är många, och dessutom är lärosätena, till följd av sina autonomianspråk, på ett visst avstånd från regeringen. Det är emellertid angeläget att arbetsgivarfunktionen för rektorerna inte urholkas. Också dessa arbetstagare har ett berättigat krav på att kontakterna med arbetsgivaren ska fungera. Mot bakgrund av lärosätenas autonomianspråk är det dock rimligt att kontakterna med regeringen inte är av samma intensitet och omfattning som för många andra myndighetschefer. Inte minst mot bakgrund av den speciella roll som lärosätenas styrelser spelar vid rekryteringen av rektorer – det är styrelsen som 6221 respektive 34. Det bör noteras att 33 universitet och högskolor sorterar under ett och samma departement. 63I 2 kap. 18 § andra stycket RF, anges att forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag. 64Se dock avsnitt 9.9.2. 65Se direktiven för den pågående utredningen av statlig regional förvaltning m.m., dir. 2009:62. efter en omfattande process föreslår vem som ska utses, och regeringen utser regelmässigt den som styrelsen föreslår – skulle det kunna tänkas att styrelsens ordförande skulle kunna fullgöra arbetsgivarfunktionen i förhållande till rektor. Det kan dock bli svårt att garantera en samsyn i villkorsfrågor mellan myndighetschefer och rektorer, men också mellan rektorerna, om varje lärosätesordförande skulle utöva arbetsgivarfunktionen. En sådan lösning kräver förstås också ett särskilt bemyndigande från regeringen samt ett stort mått av vägledning och/eller utbildning. Dessutom är det trots allt regeringen som utser rektor och, framför allt, som beslutar om rektors villkor. Någon ändring därvidlag är inte aktuell. Mot denna bakgrund är det knappast lämpligt att ge ordförandena vid styrelserna för lärosätena det fulla ansvaret för arbetsgivarfunktionen. Också för rektorerna bör således statssekreteraren ha ett uttryckligt ansvar för arbetsgivarfunktionen. Med en sådan lösning följer dock en del praktiska problem. Det går knappast att begära att en statssekreterare, överlupen också med många andra viktiga uppgifter, ska ha t.ex. årliga utvecklingssamtal och lönesamtal med samtliga rektorer och inte heller att denne statssekreterare ska ha en sådan kunskap och kännedom om verksamhet och ledarskap vid alla lärosäten att sådana samtal kan hålla erforderlig kvalitet. En intern arbetsfördelning i det aktuella departementet skulle dock kunna göra det möjligt för statssekreteraren att, med bibehållet ansvar för frågorna, delegera hela eller delar av den praktiska arbetsgivarfunktionen för rektorerna till någon annan befattningshavare i departementet. Det är emellertid nödvändigt att statssekreteraren, som departementets högsta tjänsteman, har egen kännedom om rektorernas förhållanden och om hur de utövar sitt chefskap. En sammantagen bedömning talar enligt vår mening således för att det ändå måste vara statssekreteraren som också för rektorerna inte bara har det yttersta ansvaret för att funktionen utövas och fungerar, utan som också i stor utsträckning utövar den. En sådan lösning hindrar dock inte att delar av arbetet läggs ut på andra befattningshavare i departementet. Vi vill dock poängtera att det är av stor vikt att rektorerna erbjuds regelbundna, personliga och enskilda samtal med statssekreteraren om villkoren för anställning. Av hänsyn till statssekreterarens arbetsbörda är det dock ofrånkomligt att sådana samtal begränsas i frekvens. Vidare är det önskvärt att regeringen i större utsträckning än engagerar också styrelseordföranden i hanteringen av rektors anställningsförhållanden.66 Ordföranden har i regel kontinuerlig och nära kontakt med rektor och god kännedom om förhållandena vid lärosätet och rektors insatser. Det är därför naturligt att den ansvarige statssekreteraren har kontakter med styrelsens ordförande, t.ex. inför utvecklingssamtal med rektor samt inför lönesättning och lönerevision. Arbetstagarens ansvar för att upprätthålla relationen En myndighetschef måste kunna ställa krav på att kontakterna med arbetsgivaren fungerar. Hur kontakterna fungerar hänger dock inte bara på arbetsgivaren. Arbetstagaren måste själv aktivt arbeta för att kontakterna fungerar och för att få kännedom om villkoren för sin anställning. Regeringen måste också kunna förutsätta att myndighetschefen sätter sig in i det sammanhang där han eller hon kommer att verka. Det är alltså befogat att arbetsgivaren klargör och ställer krav på att också myndighetscheferna ska inse vilka villkor som gäller för arbete på chefsnivå i en politiskt styrd organisation. Dessa innebär bl.a. att relationen till arbetsgivaren inte alltid fungerar optimalt och att det ankommer också på arbetstagaren att utveckla och vårda relationerna. Som chef för en myndighet som lyder direkt under regeringen är det också av dessa skäl angeläget att ha grundläggande kunskaper bl.a. om hur regeringen och fungerar, både principiellt och praktiskt. I övervägandena om behov av fördjupande utbildningsinsatser för myndighetschefer föreslår vi också ett tydligare fokus på förvaltningspolitiska frågor (avsnitt 9.4.3). I detta sammanhang bör även poängteras att myndighetschefer med lång erfarenhet från statsförvaltningen kan vara ett stöd för att utveckla relationen med en oerfaren statssekreterare. 66 Det är regeringen som utsett också ordföranden, varför ett visst subordinationsförhållande dem emellan kan anses föreligga. förutsätts ordföranden delta i den årliga myndighetsdialogen, även om så inte alltid blir fallet. 9.6.3Hur kan arbetsgivarfunktionen utövas? För att till fullo kunna utöva arbetsgivarfunktionen måste arbetsgivarens representanter ha goda insikter i vilka villkor som kan gälla för en anställning som myndighetschef, innebörden av dessa villkor, grundläggande kunskap om hur och var gränserna mellan regeringen och myndigheterna går samt kännedom om var myndighetschefen finns i detta system. Frågan är då vilka verktyg och hjälpmedel som statssekreterarna kan behöva för att utöva arbetsgivarfunktionen. Med tanke på frågornas karaktär och regeringens prerogativ att själv bestämma sin organisation och arbetets närmare innehåll har utredningen stannat för att endast definiera ett antal tänkbara förslag som kan erbjuda en förändrings- och förbättringspotential för regeringens roll som arbetsgivare och kontakterna mellan och myndighetscheferna. finns det ett fortlöpande program inom som syftar till regelbundna utbildnings- och utvecklingsinsatser för statssekreterare. Myndighetsstyrning finns med som en del av detta program. Lämpligen kan detta program innehålla även relevanta delar om myndighetschefers villkor för anställning samt en diskussion om hur myndighetscheferna kan och bör bemötas i relationen med arbetsgivaren. bör utarbeta en informationsskrift för arbetsgivarföreträdarnas arbete med villkorsfrågor för myndighetschefer. I skriften kan anges t.ex. att arbetsgivarföreträdarna har en skyldighet att meddela myndighetscheferna att en lönerevision ska äga rum och att de måste bereda myndighetscheferna tillfälle till samtal i frågan som ett led i ärendets beredning och innan beslut fattas. Det är också viktigt att det i vägledningen finns exempel på hur ett beslut om förändrade villkor bör meddelas den anställde. Eftersom vi föreslår att statssekreterarna ska svara för arbetsgivarfunktionen är det också viktigt med en samordnad och löpande kvalitetssäkring av att funktionen utövas och fungerar. Det är därför angeläget att arbetstagarna med jämna mellanrum tillfrågas om hur de bedömer att kontakterna med arbetsgivarens företrädare fungerar. Vid våra samtal med ett urval av nu aktiva statssekreterare har vi också förstått att det finns önskemål om sådan feedback. Utredningen har att överväga om nuvarande avgångsförmåner är ändamålsenliga samt att ta ställning till vilka villkor som ska gälla för att en f.d. myndighetschef ska ha rätt till en förmån. Vi har enligt våra direktiv möjlighet att föreslå nya nivåer på ersättningar eller nya ålderskriterier. Vi har även utrymme att föreslå att en förmån ska avskaffas, och vi kan lämna förslag på nya förmåner. Om vi finner det lämpligt, kan vi också föreslå ändringar i kretsen av de arbetstagare som omfattas av avgångsförmånsförordningen. Utredningens förslag om avgångsförmåner för myndighetschefer ska vara väl avvägda i förhållande till gällande anställningsvillkor och till regeringens ambition med att upprätthålla arbetslinjen. Vad gäller regeringens möjlighet att fatta särskilda beslut om avgångsersättningar ställs i direktiven bl.a. frågan om det behövs förändringar i det s.k. verksledningsbemyndigandet i syfte att anpassa det till dagens situation. 9.7.1Behöver myndighetschefer avgångsförmåner? Vår bedömning: För myndighetschefer som anställs tidsbegränsat behövs rimliga och realistiska avgångsförmåner som fungerar både när dessa chefer är mitt i sin yrkeskarriär och mot slutet av densamma. Att vara myndighetschef är ett speciellt samhällsuppdrag i den kedja som förverkligar regeringens politik. Det går inte att jämställa en myndighetschefs arbetsuppgifter och arbetsförhållanden med någon annan yrkesgrupps. håller sådana särdrag att det motiverar att deras villkor i vissa avseenden avviker från vad som i allmänhet gäller på arbetsmarknaden.67 Staten måste också kunna attrahera personer med lämplig utbildning och erfarenhet, goda ledaregenskaper och chefsförmågor att söka en tidsbegränsad anställning som myndighetschef. En sådan anställning måste framstå som ett realistiskt och lockande alternativ till chefsanställningar som har andra typer av och i regel bättre anställningsskydd. Mot bakgrund av att utredningen föreslår att myndighetschefer fortsatt ska anställas tidsbestämt behövs avgångsförmåner som är utformade så att de främjar en bra rekrytering och den flexibilitet och rörlighet som behövs i chefsförsörjningen. En rätt till avgångsförmåner väger till viss del upp att myndighetschefer inte omfattas av den trygghetsreglering som följer med en anställning tills vidare. Det är således motiverat att det finns särskilda regler om avgångsförmåner för dessa arbetstagare. Sammanfattningsvis anser vi alltså att det även fortsättningsvis behövs goda avgångsförmåner som fungerar när en f.d. myndighetschef befinner sig mitt i sin yrkeskarriär men också mot slutet av densamma. En rätt till avgångsförmåner bör vara en del av det villkorspaket som följer med en anställning som myndighetschef. En möjlighet att få del av avgångsförmåner bör dock inte betraktas som en del av själva ersättningen för anställningen. Vilken ersättning som betalas ut för anställning är en sak och möjligheten till avgångsförmåner en annan. Det är viktigt att påpeka att en fortsatt möjlighet för myndighetschefer att få avgångsförmåner inte är en för myndighetschefer exklusiv rätt till ekonomisk trygghet före den allmänna pensionsåldern. Som huvudregel har också andra statligt anställda rätt att med stöd av i vissa situationer få viss ekonomisk trygghet. Denna trygghet består bl.a. av möjlighet till inkomsttrygghetstillägg, avgångsersättning och pensionsersättning.68 Även andra har rätt till olika former av ekonomisk trygghet för det fall att ett uppdrag upphör före den allmänna pensionsåldern, t.ex. statsråden och ledamöter. Det finns inte skäl att f.d. myndighetschefer ska behandlas på annat sätt än dessa kategorier. 67 Jfr vad som sägs om riksdagsledamöters arbetsförhållanden i utredning /05:URF2, Ekonomiska villkor för ledamöter s. 8. 68 Se bilaga 3. Vårt förslag: Möjligheten till inkomstgaranti och avgångsvederlag ska finnas kvar. Syftet med sådana förmåner ska göras tydligt. I detta avsnitt kommer vi att ta ställning till om det fortsatt för myndighetschefer ska finnas en rätt till inkomstgaranti och avgångsvederlag, och om det finns behov av ändringar i kraven för att få del av dessa förmåner. Vad gäller inkomstgaranti gör utredningen följande bedömning. Inkomstgaranti är en bra grund för ekonomisk trygghet då en f.d. arbetstagare med statlig chefsanställning befinner sig nära pensionsåldern och efter ett avslutat uppdrag står utan anställning. Den nuvarande möjligheten till sådan ersättning kan också jämföras med att andra statligt anställda i vissa situationer kan ha rätt till pensionsersättning. Vi ser inte några skäl för att avskaffa systemet med inkomstgaranti. Däremot finns det skäl att se över kriterierna för att få rätt till inkomstgaranti. En inkomstgaranti bör – som vi ser det – syfta till en tillfällig försörjning i avvaktan på annan anställning eller rätt till ålderspension, en ekonomisk trygghet för den arbetstagare som befinner sig nära pensionsåldern och som vid anställningstidens utgång står utan en ny anställning. Begreppet inkomstgaranti betonar också själva trygghetsaspekten i ersättningen. Förmånen bör inte syfta till att ge varaktig försörjning. Vad som är syftet med inkomstgaranti bör också tydligare framgå av regleringen. Vad gäller den nuvarande möjligheten till avgångsvederlag för myndighetschefer gör utredningen följande överväganden. Myndighetschefer besitter i regel sådana kompetenser att de bör vara attraktiva på arbetsmarknaden. Det är också viktigt att de efter en anställning som myndighetschef finner nya anställningar där deras erfarenheter tas till vara. En möjlighet att få avgångsvederlag ger en ekonomisk trygghet under den tidsrymd (omställningstid) som kan behövas för att söka och få en ny lämplig anställning. Det nuvarande systemet med möjlighet att få ett avgångsvederlag kan bidra till en genomtänkt rörlighet i chefskollektivet. Det gynnar både staten, den enskilde och näringslivet. Om möjligheten till avgångsvederlag skulle avskaffas, skulle det dessutom kunna leda till att myndighetschefer i slutet av sin anställningstid skulle känna sig nödgade att leta efter nya arbetsuppgifter i stället för att vara fullt ut aktiva i chefsrollen under hela anställningsperioden. Mot denna bakgrund anser vi att myndighetschefers möjlighet att i vissa situationer få avgångsvederlag bör finnas kvar. Det är emellertid viktigt att betona syftet med en sådan ersättning – att skapa ekonomisk trygghet i den omställningssituation som kan uppstå när en anställning avslutas – samt att se över kriterierna för rätt till avgångsvederlag, se vidare avsnitt 9.7.4. Vår bedömning och våra förslag: Åldersgränsen för inkomstgaranti ska vara . En myndighetschef ska ha arbetat sammanhängande som myndighetschef för att rätt till inkomstgaranti ska kunna aktualiseras. Uppdrag som statsråd och anställning som statssekreterare ska därvid fortsatt motsvara en anställning som myndighetschef. En rätt till inkomstgaranti ska vara knuten till att anställningstiden löper ut och att regeringen inte erbjuder arbetstagaren fortsatt anställning i samma befattning. Inkomstgarantin ska utgöra vad som enligt nuvarande regler motsvarar hel inkomstgaranti. Sådan tid då arbetstagaren på egen begäran varit tjänstledig ska, om den överstiger , räknas bort vid beräkning av anställningstiden. Inkomstgarantin ska påverkas av ny inkomst, utan att den enskilde får behålla ett prisbasbelopp av den nya inkomsten. Garantin ska minskas av den inkomst som ligger till grund för samordning. Bestämmelserna om inkomstgaranti måste i största möjliga mån förenklas. Det ligger nära till hands att jämställa inkomstgaranti med förtida pension, en form av pensionsersättning. Frågan är en sådan förmån ska kunna betalas ut till en f.d. arbetstagare. En myndighetschefs möjlighet att – visserligen efter en längre tids statligt chefsarbete – redan lämna arbetsmarknaden och ändå vara garanterad en viss försörjning fram till den allmänna pensionsåldern ter sig tveksam. Fråga uppkommer därmed om inkomstgaranti ska vara beroende av en avgående chefs ålder och i så fall om det finns skäl att höja åldersgränsen för garantin. Mot bakgrund av karaktären på ersättningen – det är en form av ekonomisk trygghet i avvaktan på annat arbete i nära anslutning till ålderspension – är det dock rimligt att relatera inkomstgaranti till åldern på den f.d. arbetstagaren. Nästa fråga är om det finns anledning att höja åldersgränsen för inkomstgarantin. Det finns flera omständigheter som talar för det. En högre åldersgräns skulle betona vad syftet är med att betala ut sådan ersättning (ekonomisk trygghet för en arbetstagare som nära pensionsåldern står utan arbete). En höjd åldergräns skulle också kunna främja en ökad rörlighet på arbetsmarknaden även för de arbetstagare som befinner sig i ett sent skede av arbetslivet och efter ett längre aktivt yrkesliv. Att medellivslängden fortsätter att stiga i innebär längre karriärtider, och det pågår diskussioner om en höjd pensionsålder.69 Sådana omständigheter talar också för att höja åldersgränsen för inkomstgaranti. Den övervägande majoriteten av nu aktiva myndighetschefer är mellan . Om åldergränsen för inkomstgaranti höjs, kan det inte uteslutas att det kan finnas lämpliga chefskandidater som anser att det av ekonomiska skäl är för otryggt att tacka ja till en tidsbegränsad anställning som myndighetschef. Att sådana situationer kan uppstå kan dock inte ensamt väga så tungt att det talar mot att höja åldersgränsen för inkomstgaranti. Frågan är då från vilken ålder en inkomstgaranti ska kunna betalas ut. Här anser vi att det finns anledning att hämta vägledning i de bestämmelser som gäller för andra statliga arbetstagare. Både i det allmänna pensionssystemet och PA 03 finns en nedre gräns vid för att göra s.k. förtida uttag av allmän pension respektive ålderspension. regler om pensionsersättning är också enligt huvudregeln knutna till en ålder . Också för myndighetschefers rätt till inkomstgaranti ter sig en gräns vid som väl avvägd. Mot denna bakgrund föreslår vi att åldersgränsen för inkomstgaranti ska vara . 69 För personer födda – 2009 har medellivslängden beräknats till för kvinnor och för män. Medellivslängden fortsätter därmed att öka något för såväl kvinnor som män. Se Kommuner och Landstings (SKL:s) och jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och effektivitet, Jämförelser mellan landsting publicerad 2010. Storleken på inkomstgaranti i relation till antal år i statlig chefsanställning Nuvarande regler om inkomstgaranti tar för storleken på garantins belopp hänsyn till antalet år i statlig chefsanställning. Det finns för- och nackdelar med detta. En arbetstagare som uppfyller regeringens ambitioner i chefsanställning premieras för detta. Ju en person har varit i statlig chefsanställning, desto högre belopp får vederbörande i inkomstgaranti. Detta ter sig emellertid tveksamt. För det första missgynnar en sådan reglering personer som meriterat sig på annat sätt än som myndighetschefer, t.ex. inom privat sektor.70 För det andra visar erfarenheten att regeringen har haft svårt att leva upp till ambitionen att karriären som myndighetschef ska vara , och den enskilde har inte något avgörande inflytande på detta. Med nuvarande reglering går det inte heller att utesluta att en myndighetschefs initiativ att på egen hand söka en anställning utanför den statliga sektorn kan påverkas av att reglerna för inkomstgaranti är relativt sett förmånligare, om arbetstagaren arbetar länge i statlig chefsanställning. Som huvudregel anställs myndighetschefer med en första anställningstid . statistik visar att den genomsnittliga anställningstiden i sådan anställning är drygt sju år.71 Det finns inte skäl att tro att detta skulle ha förändrats märkbart. Det innebär att regler om att storleken på inkomstgaranti är avhängig antal chefsår snarare understryker icke förverkligade målsättningar i chefsanställning än är avpassade till verkliga förhållanden. Ett tecken på detta är att regeringens ambition och strävan är att en myndighetschef bör vara verksam i en sådan befattning visserligen avspeglas i de nuvarande kraven för hel inkomstgaranti, men knappast är regel.72 Med hänsyn till inkomstgarantins karaktär av inkomsttrygghet för den som närmar sig pensionsåldern och med hänsyn till att åldern för inkomstgaranti föreslås höjas till anser vi att, oavsett om arbetstagaren varit myndighetschef i t.ex. sex, nio eller , den bör beräknas på samma sätt. 70Vid avgång från en chefsanställning ska – förutom de i bilaga till förordningen uppräknade anställningarna – endast uppdrag som statsråd, anställning som statssekreterare och tidigare anställning med beteckningen p anses motsvara chefsanställning, se 2 § tredje stycket avgångsförmånsförordningen. 71Se avsnitt 5.2.1. 2009/10:43 s. 32 och 8 § avgångsförmånsförordningen. bör alltså inte längre variera beroende (tjänstetiden). Det är i stället lämpligt att koppla samman en rätt till inkomstgaranti med den tid som i regel tillämpas för anställning av myndighetschefer om sex år.73 Liksom ska tid som statsråd och statssekreterare jämställas med kvalifikationstid som myndighetschef. Mer om omständigheter till grund för när inkomstgaranti ska kunna aktualiseras Nuvarande reglering är kopplad också till frågan om arbetstagaren själv ska kunna välja att tacka ja eller nej till ett erbjudande om en förlängd anställning och om inkomstgaranti då ska kunna aktualiseras. Här finns två möjligheter. En 62-årig myndighetschef med oavbruten chefsanställning kan efter anställningstidens utgång välja att tacka nej till ett erbjudande om fortsatt anställning och får då hel inkomstgaranti (3 § första stycket avgångsförmånsförordningen). En myndighetschef som har oavbruten chefsanställning och är fyllda kan, när anställningstiden löper ut, inte tacka nej till ett erbjudande om förlängd anställning och ändå få rätt till inkomstgaranti. Detta uttrycks genom att anställningen inte ska bli förnyad av någon annan anledning än att arbetstagaren begär det (se 3 § andra stycket avgångsförmånsförordningen, vår kursivering). Att anställningen står i bestämd form i författningstexten talar för att rekvisitet ska tolkas som att det är fråga om ett erbjudande om förlängd anställning i samma befattning.74 Man kunde naturligtvis tänka sig att rätten till inkomstgaranti skulle gå förlorad, om den enskilde tackar nej till ett erbjudande om en annan befattning. Det är emellertid knappast en rimlig lösning. Den enskilde ska inte behöva hålla till godo med vilken befattning som helst, inte ens om det är en befattning som myndighetschef. Regeringen skulle knappast ha någon glädje av en myndighetschef som, bara för att inte förlora rätten till ekonomisk trygghet, mot-