sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Det kan t.ex. innebära att hyresgästen då inte behöver förbinda sig att betala hela kvarvarande hyresåtagande om avtalet sägs upp . Hyresgästen kan i så fall ha en möjlighet att ingå ett kortare hyresavtal utan att avtalet innehåller klausuler om kompletterande betalningsåtaganden. Fastighetsägaren tar då en större risk att inte hitta någon ny hyresgäst eller tvingas bygga om eller göra omfattande anpassningar av byggnaden och därför vilja kompensera sig för denna risk i hyresavtalet. Hur lång avskrivningstid som tillämpas i kalkylen, dvs. vilken ekonomisk livslängd investeringen har, eller vilken avskrivnings- profil som tillämpas måste också förhandlas fram utifrån parternas preferenser. Vill man ha en jämn hyra över tiden eller en högre hyra inledningsvis som faller över tiden? En linjär avskrivningsprofil dvs. att lika stora belopp skrivs av innebär, allt annat lika, att hyran sjunker över perioden. En annan variant är att utforma avskrivningarna enligt en annuitetsmodell så att avbetalningen på kapitalet tillsammans med räntan blir ett lika stort belopp . Genomförs investeringar i befintliga byggnader t.ex. tillbygg- nader, ombyggnader eller andra investeringar som innebär att nya funktioner tillförs fastigheten hanteras dessa normalt som en tillkommande nyinvestering och regleras i ett tilläggsavtal till det tidigare hyresavtalet och kan ha kortare eller längre löptid. Detta görs oavsett om den ursprungliga byggnaden är nyuppförd eller gammal. Den ränta som åsätts kapitalvärdet och därmed ger kapital- kostnaden är en annan faktor som kan vara en del av en förhandling mellan hyresgäst och fastighetsägaren. Fastighetsägaren har dels att ta hänsyn till den kostnad man har för lånat kapital, dels det avkastningskrav som ställs på det egna kapitalet eller myndighets- kapitalet. Normalt vägs detta samman till en kalkylränta som ligger till grund för kostnadshyran. Underhållskostnader är kostnader för att återskapa funktionen i fastigheten och delas normalt in i löpande underhåll och planerat underhåll. Löpande underhåll avser åtgärder som syftar till att återställa en funktion som oförutsett nått en oacceptabel nivå. Planerat underhåll är underhåll som är planerat till sin art, omfatt- ning och tid, alltså inte för att möta helt oförutsedda behov, och kan syfta till att minska behovet av löpande underhåll, minska mediaförbrukning eller att förlänga intervallen för ännu större underhållsinsatser. Underhållskomponenten i hyran kan vara ett fast belopp per kvadratmeter lokalyta och en överenskommelse om vilka under- hållsinsatser som omfattas. Den kan variera över tiden. För en nybyggd eller nyrenoverad byggnad är det rimligt att planera för en inledningsvis lägre underhållsnivå jämfört med en äldre byggnad. Eftersom avskrivningarna ska spegla slitaget av fastigheten finns det ett samband mellan underhåll och avskrivningar, eftersom underhållet syftar till att återställa detta slitage. Det kan därför vara möjligt och rimligt att koppla avskrivningar till underhållsnivå så att en högre nivå på planerat underhåll leder till lägre avskrivningar. Driftskostnader är kostnader som syftar till att upprätthålla funktionen i byggnaden och avser typiskt sett mediaförsörjning (el, värme, kyla, vatten), tillsyn, vård av byggnaden, byte av förbruk- ningsmaterial m.m. Fördelningen av ansvaret för drift- och underhållskostnader mellan hyresgäst och hyresvärd är en del av villkoren i hyres- kontraktet (vilket även är fallet i avtal med marknadshyra). Van- ligen anges ansvaret i en gränsdragningslista som är en del av hyres- avtalet. Administrationskostnader är de kostnader fastighetsägaren har för lednings- och stödfunktioner och avser normalt både fastig- hetsägarens centrala administration och det som är relaterat till den aktuella fastigheten, ibland är komponenten uppdelad. Även denna del kan kalkyleras som ett fast belopp per kvadratmeter förhyrd lokalyta. Flera av fastighetsägarens kostnadskomponenter, t.ex. drift och underhåll, förändras med den allmänna prisutvecklingen, därför regleras normalt den avtalade hyran med avseende på prisutveck- lingen, så kallad indexering. Om indexeringen sätts på hela hyres- beloppet i längre hyresförhållanden kommer fastighetsägaren att överkompenseras eftersom även kapitalkostnadsdelen indexeras. När det gäller hur upplåtelsen i övrigt ska hanteras finns också olika möjligheter i kostnadshyresmodeller. Ska uppskattade kost- nadskomponenter räknas av mot faktiska kostnader och en reglering ske i efterhand eller ska kalkylen ligga fast och fastighets- ägaren stå risken för avvikelser upp och ner i kalkylen? Om avräkning ska ske, vilka komponenter ska i så fall räknas av och hur ofta? Mediakostnader regleras till exempel ofta mot faktisk förbrukning för att ge hyresgästen incitament att hushålla med el, vatten osv. Parterna kan komma överens om hur räntevariationer ska hanteras: Ska kapitalkostnaderna räknas om med jämna mellan- rum med hänsyn till ränteläget förändras? Eftersom verkligheten alltid blir en annan än den kalkylerade innebär alla dessa ställnings- taganden en viss fördelning av risk mellan hyresvärden och hyresgästen. Det kan också vara av intresse för parterna att komma överens om hur hyran ska sättas och övriga villkor om fortsatt förhyrning är aktuell i en framtida situation då hyresavtalet löpt ut. Inom begreppet kostnadshyra finns alltså så många olika faktorer att variera att man inte kan tala om kostnadshyra som en enda modell utan snarare ett hyressättningskoncept som kan utformas på olika sätt beroende på t.ex. vilken typ av fastighet det är fråga om, vilken tidshorisont hyresgästen har, vilken risk- fördelning parterna vill uppnå och hur omfattande administra- tionen av lokalförsörjningen man kan acceptera. Utredningen konstaterar att i de fall utformningen av kostnadshyran har lett till en förutsägbar hyreskostnad för hyresgästen har den fungerat väl. I de fall utformningen har inneburit stora variationer av hyres- kostnaden har modellen lett till problem. I olika beslutsunderlag om statlig fastighetsförvaltning har kostnadshyra beskrivits som en enhetlig modell. Utredningen anser inte att det är möjligt att tala om kostnadshyra som en given modell, färdig att applicera i ett hyresförhållande. Kostnadshyra har av olika statliga fastighetsförvaltare utformats på olika sätt. Skillna- derna i tillämpning får olika konsekvenser för parterna. Det är därför angeläget att modellen utförligt redovisas när begreppet Genom detta uppnås en ökad jämförbarhet mellan olika hyresmodeller. Den generella syn regeringen gav uttryck för i proposition 1997/98:137, att det inte är lämpligt att påtvinga statliga hyres- gäster och statliga fastighetsförvaltare en viss utformning av hyres- sättningsmodell bör fortsatt tjäna som utgångspunkt. Utredningen anser att den exakta innebörden bör bestämmas i en överens- kommelse mellan parterna, men bör utgå från enhetliga defini- tioner och att det finns en tydlighet i ansvarsfördelningen. Av den diskussion som varit framkommer ibland uppfattningen att kostnadshyra måste vara politiskt beslutad och att kostnadshyra inte är något som används i en fungerande marknad. Utredningens bedömning är att kostnadshyra mycket väl kan vara affärsmässig och är den metod som, i någon form, används generellt då marknadshyra inte kan bestämmas. Om hyresnivån inte kan bestämmas genom att läsa av marknaden är det naturligt att använda en kostnadskalkyl som utgångspunkt för hyressättningen. Detta behöver inte betyda att upplåtelsen inte sker på marknads- mässiga villkor. Kostnadshyra kan vara affärsmässig i den meningen att den är en hyressättning där hyresgäst och hyresvärd i frivilliga avtal bestäm- mer förutsättningarna för hyran. Detta är särskilt tydligt vid nyinvesteringar i byggnader för vilka det inte finns en marknad utifrån vilken hyran kan fastställas. Vid teckning av hyreskontrakt för en sådan byggnad kan hyresgästen göra en upphandling och begära in offerter från olika potentiella hyresvärdar som i konkurrens erbjuder en hyresnivå (och andra villkor för förhyrningen). Även om alla de olika komponenterna inte redovisas öppet bygger hyran sannolikt på en kostnadskalkyl, som jämförelser görs av den faktiska nivån på snarlika objekt och liknande marknader. I sådana fall kan man tala om att kostnadshyran är marknadsmässig. Eftersom statliga myndigheters förhyrningar och statliga fastig- hetsförvaltares upplåtelser av ändamålsbyggnader inte fungerar annorlunda än i samhället i övrigt finns det ingen anledning att avvika från hur fastighetsmarknaden i stort fungerar. Den nuvarande ordningen för hur försörjningen av lokaler för de statliga myndigheterna ska gå till har gällt . I enlighet med den har myndigheterna en stor frihet att själva bestämma över sin lokalförsörjning så länge den sköts inom ramen för de resurser som myndigheten har tilldelats. Ett direkt syfte med den nya ord- ningen var att man från och regeringens sida förväntade sig att den nya ordningen skulle leda till en bättre effektivitet och besparingar inom lokalförsörjningsområdet. Redovisningen nedan bygger på en rapport från Ekonomistyr- ningsverket (ESV) , Statliga myndigheters lokaler – upp- följning av lokalhyror och areor. I kapitel 5 redovisade utredningen två sätt på vilket kostnaderna för myndigheternas lokalförsörjning kan mätas. Det ena är lokalkostnaderna såsom framgår av myndig- heternas ekonomiska redovisning och bland annat redovisas års- redovisningarna och det andra är hyreskostnad som redovisas i ESV:s Kontrakt- och AnvändarRegister (). I registreras inte Försvarsmaktens lokaler eller utlandsmyndigheternas lokaler. För de totala lokalkostnaderna finns sammanställningar . Av dessa framgår att kostnaderna har ökat från till eller . För att göra siffrorna jämförbara med kan För- svarsmakten och utlandsmyndigheternas lokalkostnader exklude- ras. Ökningen blir då . Skillnaden beror på att Försvars- makten har minskat sina lokalkostnader . ESV menar att ökningen av de totala lokalkostnaderna förklaras av en kombination av ökade förhyrda ytor och ökade pri- ser (hyra per kvadratmeter). har konsument- priset (KPI) stigit . Diagram 14.1 Lokalkostnader för –2008 Diagram 14.2 Lokalkostnader samt KPI för –2008 För att förstå hur ökningen av lokalkostnaderna fördelas mellan prisutveckling och volymutveckling får databasen användas eftersom lokalareor registreras i den. Det innebär att man utifrån registret kan avläsa prisutvecklingen per kvadratmeter. Denna stati- stik finns redovisad . Enligt har hyreskostnaden för de statliga myndigheternas lokalinnehav (som alltså inte omfattar Försvarsmakten och utlandsmyndigheterna) – 2008 ökat medan lokalarean har ökat med 17 pro- cent . Den genomsnittliga hyran har ökat . Diagram 14.3 Samtliga myndigheter Diagram 14.4 Lokalarea och hyreskostnad –2008 Av diagram 14.4 framgår att den samlade lokalarean ökade –2003. För perioden –2008 har lokalarean endast ökat . En mycket stor del av den ökade hyreskostnaden förklaras av tillväxten av universitet och högskolor. En ökning har också skett för myndigheterna inom gruppen central förvaltning. hyreskostnaderna är en kombination av ökade lokalareor och ökade priser per kvadratmeter. I diagram 14.5 redovisas hyreskostnadens utveckling för olika myndighetsgrupper och i diagram 14.6 redovisas utvecklingen av den förhyrda lokalarean för dessa grupper. I diagram 14.7 beskrivs hyran per kvadratmeter fördelat på myndighetsgrupper. Av diagrammet framgår att de högsta hyrorna per kvadratmeter betalas inom gruppen central förvaltning. En faktor som påverkar detta är att det inom denna grupp finns en större koncentration till än för flertalet andra grupper. 2008 var av lokalerna för central förvaltning lokaliserade till . Andelen av statliga myndigheter förhyrda lokaler i har varit stabilt på en nivå mellan 19–. Diagram 14.6 Area mellan 1994–2009 Diagram 14.7 Hyra/m2 Som framgår av redovisningen ovan är staten inte bara en stor fas- tighetsägare utan även en mycket stor hyresgäst. De samlade lokal- kostnaderna för statens myndigheter uppgår till . En mycket begränsad effektivisering av lokalkostna- derna på skulle medföra i lägre kostnad . De stora ekonomiska effekterna av en kostnadseffektiv lokalförsörjning motiverar att denna fråga ges en högre prioritet än vad som varit fallet. I den utvärdering av fastighetsreformen som gjordes 1996 (se avsnitt 3.4) redovisades att någon lokaleffektivisering inte gjorts . Ytan per anställd hade ökat under den peri- oden. På grund av utvecklingen på fastighetsmarknaden hade kost- naden per kvadratmeter minskat, men detta ekonomiska utrymme användes till mer centralt belägna lokaler och större yta per anställd. I utvärderingen konstaterades också att den lokalhyra som myndigheterna betalade per kvadratmeter var högre än marknads- hyran . I utvärderingen redovisades också bedömningen att tonvikten borde ligga på att bevara flexibiliteten i den totala lokalanvänd- ningen genom att myndigheterna ska ha en portföljsammansätt- ning av sina förhyrningar som ger dem möjlighet att lämna en del av sina kontrakt snabbt utan stora kostnader. Bevakningen av denna flexibilitet borde enligt utvärderingen ske som en del av bud- getprocessen. Utredaren föreslog också att lokalförsörjnings- planerna borde avskaffas och att istället allmänna regler integreras i budgetprocessen som innebär att myndigheterna ska minska sin lokalåtgång och kostnad med ett visst antal procent och att myndigheterna inte skulle få ingå kontrakt som innebär att lokalkostnader ökar med ett visst antal procentenheter. I propositionen som behandlade utvärderingen (prop. 1997/98:137) föreslog regeringen när det gäller styrningen av de statliga myndig- heternas lokalförsörjning att den nuvarande begränsningen att teckna långa hyreskontrakt skulle ersättas av en modell som ställde krav på flexibilitet i myndigheternas lokalbindning. Innebörden kunde t.ex. vara att myndigheterna skulle hålla en portfölj av kontrakt som löper ut vid olika tillfällen om man hyr lokaler med liknande användningsområde. Styrningen av flexibiliteten föreslogs ske inom ramen för den reguljära budgetprocessen. Hur modellen borde utformas avsåg regeringen att fortsatt bereda inom reger- Regeringen aviserade också att man skulle ta initiativ för att utarbeta en modell för redovisning av myndigheternas effek- tivitet i lokalförsörjningen, t.ex. hur lokalkostnaden per anställd redovisas över tiden. Dessa åtgärder har ännu inte genomförts. Efter 1990-talets fastighetskris stabiliserades fastighetsmarkna- den och hyrorna höjdes. De myndigheter som utnyttjat den svaga fastighetsmarknaden till större och mer centrala lokaler drabbades då av betydande kostnadsökningar. Samma mekanismer gäller även när hyresmarknaden försvagas och hyrorna tillfälligt har sänkts. Myndigheten har att välja mellan att flytta verksamheten eller att acceptera hyreshöjningen. Om myndigheter väljer att flytta drabbas de av kostnader för flytten och de störningar i verksam- heten som flytten medför. Det kan få som effekt att myndigheten väljer att kvarstå som hyresgäst trots höjningen. För fastighetsäga- ren blir det på detta sätt ekonomiskt lönsamt att i perioder med svag fastighetsmarknad ge förhållandevis höga hyresrabatter eftersom sannolikheten för fortsatt förhyrning är hög. Vid omförhandling av hyresavtalet får sedan marknadshyran fullt genom- slag. Det innebär att även om myndigheten kan träffa ett för- månligt hyresavtal vid en central lokalisering eller med stor area per anställd så riskerar myndigheten i ett längre perspektiv att få höga lokalkostnader. Lokaler i de mest attraktiva lägena och lokaler som inte är yteffektiva kommer alltid att vara oförmånliga för staten. Den av ESV redovisade utvecklingen av lokalkostnader och areor tyder på att myndigheterna inte har ökat sin lokaleffektivitet för att motverka kostnadsutvecklingen. I en rapport från ESV om den statliga lokalförsörjningen (ESV 2006:20) konstaterades att vissa övergripande slutsatser kan dras om hur den statliga lokalförsörjningen och dess effektivitet har utvecklats som lokalförsörjningsförordningen har varit i kraft. Inledningsvis tecknade de statliga myndigheterna i ett antal fall avtal med en hyresnivå som klart översteg marknadens nivåer. Studier som gjordes i Statskontoret visar att myndigheter- nas avtalade nivåer därefter successivt närmat sig marknadens nivåer. Enligt ESV tecknade dock vissa myndigheter fortfarande hyresavtal på nivåer som ligger över de aktuella marknadshyrorna. I rapporten redovisas att det fanns stora variationer mellan olika myndigheter även om deras lokalbehov kan anses vara likartade. Som ett exempel redovisade ESV att om samtliga länsstyrelser upp- visade samma areaeffektivitet som den med det lägsta åtgångstalet så skulle den sammanlagda förhyrda arean för länsstyrelserna kunna ESV konstaterade även efter att ha studerat areapriset per kvadratmeter för perioden –2007 att det är i storstadsområdena, och i synnerhet i , som kostnadsnivån har ökat. För stora delar av övriga landet har hyres- nivåerna utvecklats i takt med inflationen och i vissa fall till och med lägre än så. Av rapporten framgår att det fanns cirka 185 statliga lokalbrukare inom tullarna i . Dessa betalade sammantaget ca 2,7 miljarder i årlig hyra. var den statliga förhyrningen inom tullarna i drygt 1,2 miljoner kvm och den årliga hyreskostnaden var lite . Vidare beskriver ESV att hyresnivån till stor del bestäms av lokalernas läge, i regel betalas högre hyra ju mera central lokalise- ringen är på orten. På mindre orter har statliga myndigheter av tra- dition haft en central placering. Någon större förändring i detta avseende har inte skett efter det att lokalförsörjningsordningen började gälla. På större orter, och särskilt i , är spridningen på hyresnivåerna och nivåernas fluktuationer över tiden betydligt större än vad som gäller för mindre orter. Som en över- gripande tendens har kunnat iakttas, återigen särskilt i , att myndigheterna har sökt sig till mera centrala lägen när hyres- nivåerna varit sjunkande. Den omvända rörelsen, att söka sig till mera perifera lägen när hyresnivåerna varit stigande, har inte varit lika påtaglig. Vad gäller hyresnivån kan myndigheterna påverka sin hyreskostnad dels genom att förhandla så att nivån inte överstiger marknadens nivåer i ett visst läge, dels genom det läge på orten man väljer för sin lokalisering. Däremot kan man inte påverka de förändringar som följer med marknadens fluktuationer. Det man däremot direkt kan påverka för att sänka sina lokalkostnader är ytanvändningen, det vill säga att se till att lokalerna är effektiva, att de är väl anpassade areamässigt till verksamhetens behov och att inte mer yta förhyrs än vad som är nödvändigt för att uppnå verk- samhetens mål. Utredningen lät professor på KTH, som var sekrete- rare utvärdering, att lämna sina synpunkter på bland annat varför fastighetsreformen inte gett önskade effekter vad gäller myndigheternas lokalförsörjning. Hans bedömning är följande: Mycket tyder på att ett av de grundläggande målen med statens fastig- hetsreform – att öka kostnadsmedvetenhet och pressa lokalkostna- derna – inte har uppnåtts. Lokalyta per anställd förefaller vara väsent- ligt större inom den offentliga sektorn och att pressa lokalkostnader tycks inte ha någon hög prioritet inom myndigheterna. En av huvudtankarna bakom den stora statliga fastighetsreformen var att kombinationen av målstyrning, rambudget och frihet för myndig- heten att besluta över den egna resursanvändningen skulle skapa starka incitament för att pressa lokalkostnaden. Då skulle ju myndigheten få mer pengar över till kärnverksamheten. Den högskola som pressar lokalkostnaderna skulle t.ex. få mer pengar över till undervisning och forskning. Det finns flera teorier om varför detta inte fungerat som tänkt. En teori knyter an till det som i den teoretiska litteraturen kalla för the ratchet effect, dvs. att den myndighet som minskar sina lokal- kostnader riskerar att få mindre anslag . Min bedömning är dock att denna risk måste bedömas som liten på kort sikt och på lång sikt är det så många andra faktorer som styr att det knappast går att identifiera vad som beror av vad. Det är andra faktorer som ligger bakom. Ett annat argument som framkommit är att fastighetsäga- ren sätter hyrorna utifrån en självkostnad för ett visst bestånd och att om vissa lokaler lämnas och står tomma så höjs hyran för resten av beståndet för att täcka fastighetsägarens kostnader. Därmed finns inga ekonomiska incitament för hyresgästen att lämna lokaler. Min bedöm- ning är att även om det säkert finns enstaka fall där detta inträffat, så kan denna risk minskas genom mer transparenta kontrakt av den typ som skissas nedan och det förefaller inte heller vara en viktig förklar- ing till myndigheternas agerande. Utifrån mina erfarenheter är det istället en kombination av två faktorer som ligger bakom att inte så mycket lokaleffektivisering skett inom offentlig sektor: –Ledningarna inom myndigheterna har helt enkelt andra mer akuta saker att arbeta med. sker ständiga förändringar inom alla myn- digheters område. Dessa förändringar och nya krav måste hanteras av ledningen och detta får helt enkelt högre prioritet. –Större lokalförändringar, t.ex. övergång till mer av kontorslandskap istället för egna cellkontor, eller flytt till områden med lägre hyres- nivåer, skulle möta motstånd från betydande delar av personalen. Led- ningen bedömer att vinsterna av en mer radikal förändring av lokal- situationen inte överstiger de risker som man tar genom att gå emot personalens önskemål. Utredningen delar bedömningen att de ekonomiska incitamenten för att stimulera en ökad effektivitet i lokalförsörjningen finns, men att de inte gett avsedd effekt. Därför måste de metoder som används kompletteras med nya instrument för att uppnå mål- sättningarna om en kostnadseffektiv statlig lokalförsörjning. Inom delar av privat tjänstesektor har verksamheternas lokal- kostnader börjat uppmärksammas på ett tydligare sätt. Effektivise- ringar uppnås genom en kombination av lokaliseringar i lägen med lägre hyresnivåer och att de nya lokalerna anpassas till verksam- heten så att ytan per anställd kan minskas. Till utredningen har t.ex. redovisats att det i nybyggda lokaler som är anpassade för verk- samheten kan uppnås en areaeffektivitet på ner per anställd, att per anställd är ett högst rimligt mål och att per anställd är möjligt att uppnå även i äldre kontorsfastigheter. 14.2Uppföljning och redovisning av effektiviteten i lokalförsörjningen Utredarens förslag: bör ges ett utvidgat uppdrag att tillgängliggöra statistik som underlag för analysen av effektiviteten i myndigheternas lokalförsörjning. Statistiken bör innehålla hyra per kvadratmeter och yta per anställd (eller annat lämpligt jämförelsemått). Reglerna om regeringens godkännande av långa avtal bör bibehållas men kompletteras med en regel om att myndigheter med flera hyresavtal är skyldiga att inneha hyresavtal med olika längd som är väl avvägd för att möta verksamhetsförändringar. ESV ska även ges i uppdrag att redovisa den genomsnittliga löp- tiden för varje myndighets kontraktsportfölj och det samlade ekonomiska hyresåtagande som myndigheten kontrakterat. Regeringen bör även överväga att ge ESV i uppdrag att i de ytt- rande de lämnar över hyreskontrakt som kräver regeringens medgivande, även uttala sig om den ekonomiska effektiviteten i kontraktet. Staten bör bättre kunna utnyttja de fördelar man har i ett hyresför- hållande såsom omfattningen av sina förhyrningar, långsiktigheten i hyresförhållandet och tryggheten i betalningsförmåga till att uppnå de bästa hyresvillkor som marknaden kan erbjuda. Som tidigare redovisats var syftet med fastighetsreformen att skapa ekonomiska incitament för att uppnå en hög kostnadseffek- tivitet. Ett flertal utvärderingar av reformen och rapporter om myndigheternas lokalförsörjning har utarbetats som konstaterar att