sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — Att ha a-kassa definieras utifrån medlemskap i en arbetslöshetskassa inklusive alfa-kassan. Denna grupp består alltså delvis av personer med statlig grundersättning. Vissa grupper återfinns i större utsträckning än andra bland mot- tagarna av ekonomiskt bistånd. Detta gäller främst ungdomar och personer födda utanför västvärlden, det vill säga personer som i stor utsträckning saknar tidigare erfarenheter på den svenska arbetsmarknaden. Det är också vanligare att ensamstående med barn tar emot bistånd än övriga grupper. Slutligen tar personer med lägre utbildning oftare emot bistånd än personer med högre utbild- ning. Antalet biståndstagare samvarierar till stor del med arbetslös- heten, vilket tyder på att många behöver ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet. Detta mönster stämmer överens med att de grupper som är överrepresenterade bland biståndstagarna typiskt saknar tidigare arbetsmarknadserfarenhet och därför står utanför Bilaga 11 till LU2011 Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför? den statliga arbetslöshetsförsäkringen. Denna bild går också ihop med de uppgifter över försörjningshinder som kommunerna numera registrerar och som redovisades i avsnitt, 3.1; av biståndstagarna hade arbetsrelaterade hinder. Det är troligt att dessa grupper inte har tidigare arbetslivs- erfarenhet och därför står utanför arbetslöshetsförsäkringen. var av biståndstagarna inskrivna vid Arbetsförmedlingen . Denna grupp skil- jer sig från övriga inskrivna på så sätt att de är yngre, har lägre utbildning och i större utsträckning är födda utanför västvärlden14. Om något så har gruppen inskrivna med ekonomiskt bistånd alltså sämre anknytning till arbetsmarknaden än övriga inskrivna. Om man tar hänsyn till att inskrivna med ekonomiskt bistånd skiljer sig från övriga inskrivna både vad avser individegenskaper och tidigare arbetslöshetshistoria finner man att denna grupp i lägre utsträck- ning än övriga deltar i program. Det går inte heller att utskilja någon större förändring av andelen i program då personer i denna grupp har rätt att gå in i Jobb- och utvecklings- garantin. 14 Med västvärlden avses personer födda i , , och . 4Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Det finns i princip två tänkbara vägar att gå för att öka sysselsätt- ningen bland biståndstagarna. Antingen kan man göra det mer attraktivt för bidragstagarna att arbeta istället för att ta emot bistånd, eller så kan man försöka öka sannolikheten att den arbets- löse blir erbjuden ett jobb genom att t.ex. öka dennes humankapi- tal. Den första vägen bygger på uppfattningen att biståndsmotta- gandet är frivilligt i det avseende att det faktiskt går att hitta ett jobb, men att personen föredrar att ta emot bistånd. Den andra vägen utgår istället från att individen för tillfället har så låg pro- duktivitet att ingen är villig att anställa honom eller henne vid rådande löneläge. Jag vill poängtera att ingen av dessa synsätt för- modligen beskriver hela sanningen, utan att de olika bilderna passar olika bra för att olika individers biståndstagande. Det finns flera sätt att göra det mer attraktivt för en person att arbeta och mindre attraktivt att ta emot bistånd. Det enklaste sättet är naturligtvis att sänka nivån på biståndet15, men eftersom försörj- ningsstödet i redan ligger på en nivå som ska motsvara skä- liga levnadskostnader och ska utgöra det yttersta skyddsnätet så är det knappast en önskvärd väg att gå.16 Ett annat sätt är att göra det mer lönsamt att arbeta. Politiska beslut har gått i denna riktning, till exempel genom införandet jobbskatteavdraget. Eftersom försörjningsstödet är behovsprövat så finns det dock även med ett jobbskatteavdrag stora marginaleffekterna kvar av att 15Att ändrade bidragsnivåer påverkar också antal bidragstagare. Det visar bl.a. studier av m.fl. (2004) och och (2008). 16Rosholm och Vejlin (2010) undersöker hur en sänkning i bidraget till nyanlända flyktingar i påverkar i vilken utsträckning dessa får jobb eller lämnar arbetskraften och finner effekter på bägge utfallen. Det är främst män med relativt hög utbildning i åldersintervallet 30–50 som börjar arbeta. Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011 ta ett tillfälligt arbete (eller öka antalet arbetade timmar margi- nellt). När en biståndstagare börjar jobba och tjäna pengar så mins- kar nämligen dennes försörjningsstöd med samma summa. Ett sätt att undvika detta är att undanta viss inkomst när man beräknar behovet av ekonomiskt bistånd. SOU 2007:2 föreslog till exempel en förvärvsstimulans som gick ut på att personer som haft social- bidrag skulle få behålla en inkomstökning . föreslog också en liknande reform. I avsnitt 4.1 nedan kommer jag att närmare beskriva forskningen om effekter av finansiella incitament. Man kan också göra det mindre attraktivt att ta emot bistånd genom att villkora detta på att biståndstagaren deltar i någon slags aktivitet. Därmed begränsar man vad han/hon kan använda sin arbetsfria tid till. Denna tanke har länge varit framträdande i den aktiva arbetsmarknadspolitiken och är även en viktig del av kommunernas arbete med biståndstagare. I avsnitt 4.2 redogör jag för vad forskningen kan lära oss om aktiveringskrav och sanktioner. Om man istället utgår från att biståndstagaren faktiskt vill arbeta, men att han har svårt att hitta ett jobb, så är metoderna för att öka sysselsättningen delvis annorlunda. Först och främst kan man tänka sig åtgärder som hjälper den arbetslöse att söka jobb bättre. Det kan handla om jobbsökarkurser eller förbättrad match- ning mellan lediga jobb och arbetssökande. För det andra kan man försöka höja produktiviteten hos individen genom t.ex. utbildning eller praktik. Detta kan mycket väl ske genom arbetsmarknads- politiska åtgärder som kurser, praktik och annat stöd. Erfarenheter från denna typ av åtgärder diskuteras i avsnitt 4.3. Slutligen så kan man sänka kostnaden för arbetsgivaren att anställa arbetslösa, genom riktade anställningsstöd eller sänkta arbetsgivaravgifter för vissa grupper. Även detta är något som till- lämpas i för ungdomar, äldre eller långtidsarbetslösa. I avsnitt 4.4 diskuterar jag vad forskningen lär oss om detta. Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Ett sätt att öka incitamenten för individen att börja arbeta är att höja den inkomst som individen får om hon jobbar. Den politik som förts har också till stor del syftat till att göra det mer lönsamt att arbeta. Som en del av denna politik har ett jobb- skatteavdrag införts, vilket innebär att arbetsinkomst beskattas lägre än annan inkomst. Utformningen av det svenska jobbskatte- avdraget, dess förväntade effekter och forskningsresultat från lik- nande reformer i andra länder (till exempel och ) diskuteras utförligt i bilaga 12 i denna volym.17 Jag kommer därför inte diskutera detta närmare här. Även med ett jobbskatteavdrag kvarstår det faktum att försörjningsstödet mins- kar krona för krona när arbetsinkomsten ökar och att marginal- skatten för biståndstagare därmed blir . Det finns två sätt att ändra detta. Det ena är att bortse från viss arbetsinkomst när behovet av ekonomiskt bistånd fastställs. I den amerikanska litteraturen har detta kallats earnings disregards och jag kommer i fortsättningen benämna detta med undantagen inkomst. Ett exempel på detta från tillämpningen i är att ungdomars inkomst från sommarjobb inte räknas med i hushållets inkomst när man bedömer om hushållet är berättigat till ekono- miskt bistånd eller inte. Denna typ av finansiella incitament gör att de 100-procentiga marginaleffekterna av att gå från bistånd till arbete minskar, och fler kan tänkas välja att arbeta. En konsekvens av en åtgärd av detta slag är dock att hushåll som inte tidigare var berättigade till ekonomiskt bistånd nu blir det. Det är också tänk- bart att de som i ursprungsläget arbetar nu väljer att arbeta mindre för att på så sätt bli berättigade till ekonomiskt bistånd. De kan ju i så fall uppnå samma inkomst som tidigare men med färre arbetade timmar. Vi kan därför inte uttala oss om den totala förväntade effekten på arbetsutbudet. För att undvika att fler blir berättigade till bidrag kan man behålla samma behovsprövning som tidigare, det vill säga när man först ansöker om bistånd, men undanta viss inkomst när biståndet väl har beviljats. Många amerikanska delstater använder detta system. En potentiell bieffekt är att det blir lönsamt för individer att ta emot bistånd innan de börjar jobba. Detta skulle kunna innebära att personer anstränger sig mindre för att klara sig själva, då det blir mer lönsamt att få försörjningsstöd. 17 Se även diskussionen i m.fl. (2008a). Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011 Det andra sättet, som är nära besläktad med det första, är att låta biståndstagarna behålla en del av sitt ekonomiska bistånd trots att de får ökade arbetsinkomster. Detta kallas claw back taxes i den amerikanska litteraturen och kommer i fortsättingen att benämnas sänkta implicita skattesatser. Ett exempel på ett sådant system kan vara att en biståndstagare får behålla hela försörjningsstödet upp till en viss summa intjänad inkomst och får behålla hälften av försörjningsstödet (en marginalskatt på ) upp till en annan summa intjänad inkomst. Även detta system har dock nack- delen att det blir lönsamt att först ta emot bistånd ett tag innan man börjar arbeta. Ett sätt att ta del av de positiva effekterna av finansiella incita- ment, men undvika de möjliga negativa effekterna är att endast låta åtgärden gälla de som tar emot ekonomiskt bistånd. Detta kan liknas vid en tillfällig amnesti. En sådan åtgärd kan dock ge förväntningar om att liknande åtgärder kan komma att införas , vilket skulle kunna medföra att fler försöker bli berättigade till ekonomiskt bistånd, för att kunna ta del av liknande stimulanser. Dessutom kommer en sådan åtgärd inne- bära att personer som har samma lön får behålla olika mycket efter skatt, vilket kan hota legitimiteten i systemet. En åtgärd som är besläktad med de två metoderna är en med- borgarlön, eller det som i den amerikanska litteraturen har kallats negative income tax, vilket innebär att samtliga samhällsmedborgare har rätt till en grundplåt oavsett om de jobbar eller inte. Fördelar med en sådan politik är att man undviker de stora marginaleffek- terna av att gå från bidrag till arbete som föreligger vid ett behovs- prövat bidrag, samt att man slipper eventuella negativa effekter av skamkänslor och liknande som kan hindra folk som verkligen behöver hjälp att söka sådan. Dessutom är systemet troligare billi- gare att administrera då man inte behöver genomföra behovspröv- ningen. Nackdelarna är naturligtvis att incitamenten att arbeta minskar, eftersom individen får pengar utan motprestation, och att systemet kan bli väldigt dyrt. Det strider också mot Socialtjänst- lagens utgångspunkt att det är varje individs plikt att först och främst stå för sin egen försörjning. Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Vad vet vi då om effekterna av de typer av åtgärder som diskuterats ovan? Grogger och (2005) sammanfattar slutsatserna från ett antal experimentella studier i och konstaterar att det visserligen finns tendenser till att åtgärderna leder till att fler tar emot bistånd, men att de även verkar öka sysselsättningen. Hur stora effekterna är beror på hur generösa systemen är och vilka krav som ställs på biståndstagare för att de ska få behålla delar av sin inkomst (i något fall har detta berott på tidigare arbetshistoria). Matsudaira och Blank (2008) finner att möjligheterna i en del amerikanska delstater av att undanta viss inkomst när behovet av bistånd beräknas har haft väldigt liten effekt på arbetsutbudet bland ensamstående mödrar i USA.18 Vidare finner de att många kvinnor som faktiskt var berättigade till bistånd inte fick något. Det är oklart om detta berodde på en ovilja bland kvinnorna att ta emot hjälp eller om de var ovetande om att de var berättigade till stödet. Moffitt (2007) sammanfattar den amerikanska forskningen med att konstatera att finansiella incitament av detta slag kan fungera om de genomförs tillsammans med andra åtgärder (till exempel aktiveringskrav) men att de som enda åtgärd inte åstadkommer mycket. I infördes ett nytt skatteavdrag för barnfamiljer. Det som skilde detta skatteavdrag från systemet i till exempel eller var att det samordnades med socialbidrags- systemet på så sätt att provinserna gavs möjlighet att undanta delar av detta skatteavdrag när behovet av ekonomiskt bistånd fastställ- des. och (2007) undersöker vilka effekter detta hade på arbetskraftsdeltagandet bland ensamstående mödrar.19 De finner att möjligheten att undanta den nya skattekrediten i) minskade sannolikheten att ta emot bistånd, ii) ökade arbets- utbudet och iii) ökade den totala inkomsten. Burtless (1986) sammanfattar resultaten från fyra experiment i med negativa inkomstskatter. Han finner att experimenten ledde till något minskat arbetsutbud och att minskningarna var störst där systemet var generösast. Deltagarna verkar dock ha underrapporterat sina arbetade timmar, och om man tar hänsyn till detta visar det sig att de flesta effekterna inte är statistiskt säker- 18Att studien undersöker effekter på ensamstående mödrar är att det är denna grupp som framför allt är berättigade till ekonomiskt bistånd i . 19Anledningen till att de fokuserar på ensamstående mödrar är att det är denna grupp som i största utsträckning erhåller socialbidrag. Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011 Burtless betonar slutligen att samtliga experiment ägde rum och att effekterna av en mer permanent reform troligen skulle ha större betydelse för arbetsutbudet. har tillämpat ett system med finansiella bonusar för biståndstagare som hittar ett arbete och behåller detta . För att vara berättigad till bonusen måste man dock ha varit biståndstagare . och van Ours (2010) finner inte några effekter av denna bonus på sannolikheten att börja arbeta. Genom att införa olika typer av förvärvsstimulanser som tillåter biståndstagare att behålla lite av sitt bidrag om de får ökad inkomst gör man det mer lönsamt för individer med bidrag att börja arbeta. finns risk att man också gör det mer lönsamt att ta emot bidrag. Vi kan därför inte säkert veta vilka effekter en sådan åtgärd får. Systemet kan dessutom uppfattas som orättvist då personer med samma bruttolön kommer att få behålla olika mycket efter skatt beroende på deras biståndshistorik. De empiriska forskningsresultat som finns kommer huvudsak- ligen från . Det är därför inte givet att resultaten kan överföras till den svenska kontexten. I verkar dock framgångarna med undantagen inkomst och lägre implicita skatte- satser ha varit måttliga. Inte heller den jobb-finnar-bonus som till- lämpats i tycks ha varit framgångsrik. Sammantaget indikerar detta att vi förmodligen inte kan förvänta oss allt för stora effekter av liknande åtgärder i . har en aktiv arbetsmarknadspolitik där arbets- lösa individer förväntas delta i arbetsmarknadspolitiska program. Tanken är att förmedlarna på de lokala arbetsförmedlingarna kan hänvisa den arbetslöse till olika program och att den som inte deltar ska bli av med sin ersättning.20 Socialtjänstlagen uttrycker också 20 För att kvalificera sig till grundförsäkringen måste individen uppfylla ett arbetsvillkor. kunde man även kvalificera sig till grundförsäkringen via ett studerandevillkor, men denna möjlighet finns kvar. Se Sibbmark (2009) för en närmare beskrivning av den ekonomiska ersättningen vid arbetslöshet. Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare tydligt att en arbetsför person ska söka arbete och delta i lämpliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. (2006) hävdar dock att förmedlingarna främst foku- serar på individer som omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Resultaten i avsnitt 3.3 ovan tyder på att det kan ligga något i denna bild, då sannolikheten att påbörja program är lägre bland bistånds- tagare än bland personer med ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen. Många kommuner upplever det också som att Arbetsför- medlingen gör för lite.21 Detta är troligen en av anledningarna till att det, parallellt med den statliga arbetsmarknadspolitiken, vuxit fram en omfattande arbetsmarknadspolitik riktad till mottagare av ekonomiskt bistånd.22 Enligt och (2004) tillhandahåller kommunerna en bred flora av program där olika typer av jobbsökaraktiviteter, praktikinsatser och arbetsför- beredande verksamheter kombineras.23 I och med en ändring i Socialtjänstlagen fick kommunerna formell rätt att ställa krav på praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet för ungdomar (18–) med socialbidrag. Bestämmel- serna kunde även tillämpas på individer som av särskilda skäl var i behov av kompetenshöjande insatser. och (2004) och (2005) visar att många kom- muner redan tidigare tillämpat hårdare krav och lagändringen bestod därför i viss mån av en anpassning till gällande praxis. Utvecklingen i liknar utvecklingen i , med en stark tradition av aktiv arbetsmarknadspolitik som även bistånds- tagare har rätt att delta i. En lagändring gav de norska kommunerna rätt att ställa krav på att biståndstagarna utförde arbetsuppgifter i regi (detta har gått under benämningen arbeid for socialhjelp). Exakt vilka uppgifter det kunde vara fastslogs inte utan beslutet lämnades till de enskilda kommunerna. Lødemel (2000) hävdar att de aktiveringsåtgärder som kommunerna har valt att genomföra är mindre individanpas- sade och utvecklande än vad ursprungligen avsåg, och mer inriktade på att göra bidrag mindre attraktivt.24 1995, det vill säga efter att den nya lagen började gälla, ställde ungefär en 21SKL (2004) visar att av cheferna i kommunerna anser att personer utan a-kassa inte får ta del av Arbetsförmedlingens insatser i särkskilt stor utsträckning. 22Med tanke på att utbetalningar av försörjningsstöd belastar den kommunala budgeten snarare än den statliga så är det kanske inte så konstigt att kommunerna försöker påverka antalet bidragstagare med de åtgärder som är möjliga. 23Se också (2008) för en diskussion om motiv till och framväxten av den kommunala arbetsmarknadspolitiken. 24Enligt Lødemel (1997) saknas element av träning och utbildning i av åtgärderna. Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011 tredjedel av de norska kommunerna krav, främst på ungdomar, att delta i aktivering (Lødemel, 1997). Vad vet vi då om effekterna av aktivering? Om vi fokuserar på de kommunala programmen i så vet vi tyvärr alldeles för lite. Det stora problemet är att till skillnad från vad som gäller för Arbetsförmedlingens program så saknas ofta dokumentation av såväl vad som ingår i åtgärderna som vilka som deltagit. Riksrevi- sionen har inte befogenhet att granska kommunerna utan denna granskning sköts av den kommunala revisionen, vilken enligt till exempel (2010) är behäftad med en hel del problem. Social- styrelsen har visserligen tillsynsansvar, men detta gäller främst att se till att Socialtjänstlagen följs. Vissa försök till utvärderingar av kommunala program har ändå gjorts. En tidig utvärdering av den så kallade Uppsalamodellen genomfördes av och (1998). Uppsalamodellen innebar framför allt ökade krav på bidragstagare att söka arbete och att ha tätare kontakter med handläggaren, som typiskt hade färre ärenden . Studien visar att denna åtgärd inte innebar att tiden som en individ tog emot bidrag minskade. Det gick alltså inte att påvisa positiva effekter av Uppsalamodellen. Ett annat försök med aktivering vars effekter har undersökts består av åtta social- bidragsprojekt i som genomfördes –1991 och som hade 600 deltagare. (2004) visar att dessa projekt inte hade någon effekt på kostnaderna för socialbidrag. En kommun som varit mycket aktiv när det gäller aktiverings- krav är stad. Efter lagändringen införde de olika stadsdelarna gradvis aktiveringsprogram för biståndstagare. m.fl. (2008b) undersöker effekterna av dessa program. För att ett lokalt program ska sägas innehålla aktiveringskrav krävs att de i) har schemalagd aktivitet för jobbsökande eller jobbträ- ning/praktik eller nästan , ii) omfattar alla indivi- der med försörjningsstöd som är arbetsföra och iii) är obligatoriskt för målgruppen för vilket icke-deltagande leder till hel eller delvis 25 Det finns också en effektutvärdering av . Programmet var riktat mot arbetslösa invandrare med låg utbildning och dåliga kunskaper i svenska. Enligt m.fl. (2002) verkar deltagarna i vara i jobb respektive självförsörj- ande i lägre utsträckning än en jämförbar kontrollgrupp. Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare nedsättning av försörjningsstödet. Programmen bestod i regel av jobbsökaraktiviteter i kombination med praktik/jobbträning.26 m.fl. finner att aktiveringskraven innebar att sannolik- heten att hushållet, som bidragsmottagaren tillhör, får ekonomiskt bistånd minskar. Dessutom har aktive- ringskraven haft positiva effekter på sysselsättningen i den men- ingen att de har i) ökat sannolikheten att vara sysselsatt, ii) ökat antalet månader som individerna erhåller löneinkomster samt iii) ökat löneinkomsterna. Det går inte att utifrån resultaten i m.fl. avgöra om det är kraven i sig eller innehållet i själva programmen som ger effekter. (2006) hävdar emellertid att vissa av de aktiveringsprogram som använts i , exempelvis den så kallade Skär- holmsmodellen, främst innebär kontroll av biståndstagarnas arbets- vilja snarare än någon individuell jobbsökarhandledning, vilket talar för att det faktum att programmen är obligatoriska spelar roll. Resultaten i m.fl. säger inte heller om aktiveringskra- ven har påverkat det totala antalet biståndstagare på grund av att personer slutat ta emot bistånd eller om det är så att vissa individer har valt att aldrig söka bistånd. och (2010) fokuse- rar på hur inflödet och utflödet påverkas av aktiveringskraven. De finner att minskningen i antal biståndstagare främst förklaras av ett ökat utflöde, det vill säga att tidigare biståndstagare inte längre får bistånd. Detta är särkskilt tydligt för ogifta utan barn. För ung- domar minskade istället inflödet, det vill säga färre ungdomar bör- jade ta emot bistånd då aktiveringskrav infördes. Detta kan tolkas som att hotet om aktivering fick ungdomarna att ta ett jobb eller börja studera istället för att söka försörjningsstöd. Att hot om program påverkar ungdomar stämmer överens med de annonse- ringseffekter som och (2006) finner då de utvärde- rar effekter av ungdomsprogram. (2003) utvärderar aktiveringskraven i Norge27 och finner att det framför allt är de med en svagare ställning på arbetsmarkna- den som har blivit utsatta för aktiveringskraven, där fokus har legat 262007 ersatte stad samtliga aktiveringsprogram ute i stadsdelarna med en gemen- sam organisation för arbetet med arbetslösa socialbidragstagare. Fem inrättades till vilka de som söker försörjningsstöd hänvisas vid första kontakten med om de uppger brist på arbete som orsak till biståndsbehovet. Klienterna ska sedan vistas ett visst antal timmar på dessa eller vara ute på anvisad praktik eller utbildning. Om en klient uteblir riskerar denne att få försörjningsstödet indraget. 27Till skillnad från m.fl. (2008b) och och (2010) studerar endast effekter för individer som redan har ekonomiskt bistånd, det vill säga bara utträdes- effekter. Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011 på arbete snarare än utbildning. Programmen verkar inte ha någon effekt på deltagarnas övergång till arbete och självförsörjning, åtminstone inte på kort sikt. I måste mottagare av ekonomiskt bistånd (en grupp som till stor del består av långtidsarbetslösa med dåliga arbetsmarknadsutsikter) söka jobb aktivt.