sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Detta om det sker för att förvissa sig om att beviljandet av studiestöd till studerande som önskar studera i andra medlemsstater inte blir en orimlig börda som kan få betydelse för nivån på det stöd som staten totalt kan ge. Regeln enligt vilken det krävs studier i ursprungs- medlemsstaten innebär emellertid enligt domstolen att det på ett orimligt sätt ges prioritet åt en omständighet som inte nödvändigt- vis är representativ för graden av samhällsintegration i den med- lemsstaten för ansökan om studiebidrag. En sådan regel går således utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet och kan därför inte anses vara proportionerlig. beslutade att i fall som dessa utgör artiklarna 17 EG och 18 EG hinder för villkor enligt vilket studerande, för att komma i åtnjutande av studiebidrag för studier i en annan med- lemsstat än den i vilken de är medborgare, ska ha studerat under i ursprungsmedlemsstaten och de studier för vilka studiebidrag söks ska utgöra en fortsättning på studierna i ursprungs- medlemsstaten. 7.2.3EU-domstolens mål Kommissionen mot Ett mål som rörde unionsmedborgarskapet samt artikel 18 och 21 FEUF prövades av domstolen , mål C-73/08, Kom- missionen mot . hade infört en nationell bestämmelse som begränsade antagningen till vissa franskspråkiga medicinska och paramedicinska utbildningar för personer som vid tiden för inskriv- ningen inte kunde anses vara bosatta i . och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Bakgrunden till regleringen var att den högre utbildningen i den franskspråkiga gemenskapen grundas på fri tillgång till utbildning, utan begränsning av det antal studenter som skrivs in. Den franska gemenskapen i hade konstaterat en märkbar ökning av det antal studenter från andra medlemsstater som skrev in sig, i synnerhet vad avsåg nio medicinska och paramedi- cinska utbildningar. I begäran om förhandsavgörande angav att ökningen beror på den stora ström av franska studenter som söker sig till den franskspråkiga gemenskapen då utbildningen ges på samma språk som i , och har begränsat till- träde till nämnda utbildningar. menade dels att situationen riskerade bli orimligt betungande för de offentliga finanserna och inverka menligt på kvaliteten på utbildningen. Dels riskerade situa- tionen leda till att för få studenter bosatta inom den aktuella gemen- skapen utexamineras, vilket i längden leder till att det inte finns tillräckligt med medicinskt utbildad personal för att vårdkvaliteten inom folkhälsosystemet ska kunna garanteras. Domstolen inledde med att erinra om att unionsrätten inte in- kräktar på medlemsstaternas behörighet att organisera sina utbild- nings- och yrkesutbildningssystem. Vid utövandet av denna be- hörighet är medlemsstaterna dock skyldiga att iaktta unionsrätten och särskilt bestämmelserna om rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium (för liknande resonemang, se mål C-76/05 och och förenade målen C-11/06 och C-12/06 och ). Det står således med- lemsstaterna fritt att välja antingen ett undervisningssystem med fri tillgång till utbildning eller ett system med reglerat tillträde. När de sedan valt system måste detta systems villkor vara förenligt med unionsrätten och i synnerhet principen om förbud mot diskrimi- nering på grund av nationalitet. Domstolen slog fast att den belgiska särbehandlingsbestämmelsen utgjorde en indirekt diskriminering på grund av nationalitet som är förbjuden såvida det inte finns sakliga skäl för den. För att vara motiverad ska den berörda åtgärden dess- utom vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det legitima mål som eftersträvas med den, och inte gå utöver vad som är nödvän- digt för att uppnå detta mål. Beträffande argumentet att finan- sieringen av den högre utbildningen blir orimligt betungande kon- staterade domstolen att eftersom det framkommit att högre utbild- ning finansieras genom ett slutet-kuvert-system, där de totala medlen inte påverkas av det totala antalet studenter, så kan rädslan för en orimlig börda inte anses motivera skillnaden i behandling. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Domstolen sade vidare att det inte kunde uteslutas att förebyggande av en risk för ett nationellt utbildningssystems över- levnad, eller för dess enhetlighet, kan motivera särbehandling av vissa studenter. Här föreföll dock de åberopade sammanfalla med skäl hänförliga till skyddet för folkhälsan och det var därför så prövningen skulle ske. Domstolen sade att det ankommer på den nationella domstolen att avgöra huruvida de skäl som åberopas inne- bär en verklig risk för folkhälsoskyddet. Om nationell domstol skulle finna att så var fallet ska den dessutom göra en bedömning av om huruvida den lagstiftning som är aktuell kan anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av målet att skydda folkhälsan. Domstolen listar sedan vilka bedömningar den nationella dom- stolen måste göra. Här kan nämnas att den nationella domstolen bland annat ska bedöma om en begränsning av antalet studenter som inte är bosatta i verkligen kan öka antalet högskole- utbildade personer som kan garantera tillgången på sjukvård i den franskspråkiga gemenskapen. Därefter ska den nationella dom- stolen avgöra om den lagstiftning som är aktuell i de nationella målen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga om det inte finns åtgärder med mindre begränsande verkan som gör det möjligt att uppnå målet. Domslutet i frågan om folkhälsan var sedan följande. Artiklar- na 18 och 21 FEUF utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i de nationella målen, som begränsar det antal studenter som inte anses bosatta i som får skriva in sig på medicinska och paramedicinska utbild- ningar vid lärosäten, såvida inte den hänskjutande domstolen, efter att ha gjort en bedömning av samtliga relevanta omständigheter som lagts fram av de behöriga myndigheterna, finner att nämnda lagstift- ning är motiverad av hänsyn till målet att skydda folkhälsan. 7.2.4Sveriges yttrande i mål C-542/09, Europeiska kommissionen mot I pågår ett mål som rör frågan om en medlemsstat i sin nationella lagstiftning rörande studiefinansiering får lov att uppställa ett bosättningskrav, mål C-542/09, Europeiska kommissionen mot . Målet har ännu inte avgjorts men har gett in ett yttrande i målet till domstolen. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier I nederländsk lag finns alltså ett bosättningskrav när det gäller rätt till studiemedel för studier utomlands. För att få rätt till studie- medel för utlandsstudier krävs att den studerande ska ha varit lag- ligen bosatt i i minst tre av de som föregått inskrivningen till studierna ifråga. Enligt kommissionen strider denna bestämmelse mot likabehandlingsprincipen i artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68 då den utgör en in- direkt diskriminering av migrerande arbetstagares familjemedlemmar. Den nederländska regeringen har bestritt kommissionens talan och anfört tre grunder för sitt bestridande. Den första är att den ifrågasatta regleringen inte innebär någon indirekt diskriminering eftersom de som är bosatta i inte befinner sig i en jämförbar situation med de som inte är det i förhållande till syftet med bestämmelsen. Syftet med bestämmelsen är att öka studenternas benägenhet till studier utanför . Den andra är att den nederländska regeringen anser att kommissionen grundar sin talan på en felaktig tolkning av artikel 7.2 i förordningen. Den neder- ländska regeringens tredje grund för bestridandet är att den aktu- ella regleringen är befogad med hänsyn till tvingande skäl av all- mänintresse och att regleringen är proportionerlig i förhållande till dessa ändamål. Den har i sitt yttrande angett att den bi- träder den nederländska regeringens yrkande om att kommissionens talan ska ogillas. Den har vidare uppgett att den i allt väsentligt ansluter sig till de grunder och omständigheter som har lagt fram. Vidare har regeringen angett ytter- ligare några argument till utveckling av den tredje grunden. Man har därvid framhållit att unionsrätten inte innebär någon förplikt- else för medlemsstaterna att ha ett system för bistånd till de stu- derandes uppehälle. Enligt regeringen saknas därför gemensamma bestämmelser för hur system för bistånd till uppehälle för studerande ska vara utformade. Medlemsstaterna förfogar här över ett stort utrymme. Vidare har regeringen anfört att artikel 165 FEUF stadgar att unionen fullt ut ska respektera medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation. Enligt artikel 165.4 FEUF får unionens åtgärder inte omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar. Den har därför uppfattningen att det som ut- gångspunkt ankommer på medlemsstaterna själva att bestämma både de närmare målen för sina bidragssystem på utbildningsom- rådet och hur dessa ska utformas. Detta bör enligt regeringen på- och det svenska studiemedlet för utlandsstudier verka bedömningen av om eventuella bosättningskrav är förenliga med unionsrätten. För det fall att domstolen skulle komma fram till att det neder- ländska bosättningskravet utgör en begränsning i förhållande till artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68 anser den att bestämmelserna i vart fall inte innehåller några närmare villkor för medlemsstaternas sociala förmåner. Därför föreligger enligt regeringen inte någon direkt diskriminering på grund av nationalitet. Den har vidare anfört att målsättningen med den typ av bosättningskrav som är i fråga normalt sätt är att uppmuntra det egna landets studerande att stu- dera utomlands. Detta eftersom utlandsstudier anses i allmänhet berikande, inte bara för den berörda studerande personligen utan även för den inhemska arbetsmarknaden i stort. Mot denna bak- grund menar den att ett sådant bosättningskrav som är i fråga fyller ett legitimt intresse för en medlemsstat, nämligen det att endast bevilja studiemedel till personer som kan påvisa en viss grad av samhällsintegration i den staten. re- gering framför i sitt yttrande att den anser att det framgår av tidi- gare praxis att ett bosättningskrav kan uppställas för att säkerställa en tillräcklig anknytning för beviljande av socialt stöd (Mål C- 138/02 mot Secretary of State for Work and Pensions, 2004 I-2703.). Stöd menar man också står att finna i domstolens praxis i målen C-209/03 Bidar och C-158/07 Förster. Nämligen att det utgör ett legitimt intresse för en medlemsstat att begränsa gruppen av förmånstagare av studiemedel för att försäkra sig om att biståndet inte blir en orimlig börda som påverkar nivån på det sammanlagda bistånd som en medlemsstat kan ge. Såväl i Bidar som i Förster har domstolen behandlat frågan om bosättningskrav. I Bidar fastslog domstolen att ett bosättningskrav är ett rimligt och inte för långtgående krav för att säker- ställa att en studiemedelssökande är integrerad i värdmedlemsstaten. I Förster gjordes motsvarande uttalande beträffande ett bosättnings- krav . anförde vidare att det i det förevarande målet inte gäller studiemedel som finansieras av en medlemsstat för studier i samma medlemsstat (vilket var fallet i målen Bidar och Förster). Tvärtom gäller nu aktuellt mål studiemedel som finansieras av en medlemsstat för studier i en annan medlemsstat. Regeringen hän- visar vidare till att domstolen har konstaterat att ett liknande resonemang avseende risken för en orimlig börda i princip även kan och det svenska studiemedlet för utlandsstudier tillämpas med avseende på studiebidrag som en medlemsstat beviljar studerande som önskar studera i andra medlemsstater (mål C-11/06 och 12/06, se ovan avsnitt 7.2.2). Den anger i sitt yttrande att den ser tre huvud- sakliga problem med ett slopande av bosättningskravet. Det första problemet är att syftet med exportabiliteten av studiemedel går för- lorat vilket kan medföra en orimlig börda för den berörda med- lemsstaten. Det andra problemet är att det finns en risk för att studerande vars medlemsstater inte erbjuder sina inhemska studerande möjligheten att exportera studiemedel, söker sig till den medlems- stat som erbjuder de mest förmånliga studiemedlen utan att för den skull ha för avsikt att etablera en anknytning till staten ifråga (studiemedelsshopping). Det tredje problemet menar regeringen är att ett avskaffande av bosättningskravet skulle verka avskräck- ande för de medlemsstater som ännu inte erbjuder, men som funderar på att införa regler om studiemedel för studier utomlands. Kom- missionens krav på ett avskaffande av bosättningskravet skulle en- ligt regeringens bedömning följaktligen resultera i en total minsk- ning av studerandemobiliteten inom EU och EES. Enligt regeringen är detta i strid med de uppställda mål som finns för unionens in- satser, nämligen att främja rörligheten för studerande och lärare enligt artikel 165.2, strecksats 2, FEUF. Den menar avslutningsvis i sitt yttrande att den anser att ett sådant bosättningskrav som det nu är fråga om är befogat och att det inte kan anses gå längre än vad som är nöd- vändigt för att uppnå det befogade ändamålet. 7.3Tidigare synpunkter på de svenska reglernas förenlighet med Det svenska regelverket för studiemedel i allmänhet och utlands- studiemedel i synnerhet sågs över ur ett EU-rättsligt perspektiv 2006. Förändringar genomfördes genom propositionen Anpass- ningar av studiestödet till vissa EG-direktiv, m.m. (prop. 2005/06:134). Förändringarna innebar främst en anpassning av regelverket till ett antal EU-direktiv, bl.a. rörlighetsdirektivet. Det konstaterades att utvecklingen av har inneburit att den fria rörligheten för personer har underlättats och att principen om likabehandling av sociala förmåner, inklusive studiestöd, har utvidgats till vissa nya grupper. Förändringarna innebar bl.a. att utländska medborgare och det svenska studiemedlet för utlandsstudier med permanent uppehållsrätt i och utländska medborgare med ställning som varaktigt bosatta i eller i annan EU-stat under vissa förutsättningar ska jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till studiestöd. Trots den översyn som gjordes 2006 har den Studiesociala kom- mittén i sitt betänkande Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28) ändå pekat på vissa kvarstående brister. har i sitt betänkande gjort en analys av de nationella reglerna rörande studiestöd för utlandsstudier och reglernas förenlighet med EU-rätten.26 (), som överprövar en del av CSN:s beslut27, har i avgörande kommit fram till att 3 kap. 21 § studiestödsförordningen var oförenlig med (för en genomgång av ÖKS avgöranden, se avsnitt 7.3.1). Det som ansågs oförenligt med var kravet på att studierna måste pågå utomlands än i för att ge rätt till studiemedel. Även kravet på heltidsstudier utomlands var enligt ÖKS oförenligt med . har därför 3 kap. 21 § studiestödsförordningen fått en ny lydelse och denna bestämmelse är i detta avseende förenlig med . Efter ändringen gäller samma regler avseende studietakt och studietid som i för studier i EES samt i . En annan nationell bestämmelse som har kritiserats är bestäm- melsen om tilläggslån. Tilläggslån kan under vissa förutsättningar ges till en studerande som har arbetat innan han eller hon började studera. Bestämmelserna om tilläggslån finns i 3 kap. 14 § studie- stödslagen och i 3 kap. 12 § studiestödsförordningen. Tilläggslån får endast lämnas för studier vid en läroanstalt i . Studie- sociala kommittén har föreslagit att tilläggslån ska kunna lämnas för studier både i och utanför . Som bakgrund till detta för- slag har de anfört att det genom detta skulle ske en nödvändig an- passning till EU-rätten.28 Här ska dock nämnas att Studiesociala kommitténs förslag innebär en större förändring än vad kräver. Deras förslag går i huvudsak ut på att tilläggslån ska kunna lämnas till alla studiemedelstagare av prisbasbeloppet vid heltidsstudier. Tilläggslån ska alltså även kunna lämnas till de som studerar utanför EES och dessutom ska det ges till alla studenter, inte enbart till de som arbetat tidigare och är över 26SOU 2009:28 s. 319 f. 276 kap. 11 § studiestödslagen. 28SOU 2009:28 s. 321. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Tilläggslån ska enligt Studiesociala kommitténs förslag även kunna lämnas med deltidsomfattning. Tilläggslån ska vid heltids- studier kunna ges , eller motsvarande antal mån- ader på deltid.29 Studiesociala kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. När det däremot gäller tilläggslån för merkostnader som regleras i 3 kap. 15 § studiestödslagen och i 3 kap. 13 § i studiestödsför- ordningen lämnas sådana för studier utomlands (3 kap. 24 § andra stycket i studiestödsförordningen). Tilläggslån för merkostnader kan utgå för resor till och från studielandet samt för personförsäk- ring. Merkostnadslån för sådana kostnader lämnas enbart vid utlands- studier. Det kan också utgå som lån till undervisningsavgifter och kan då ges både för studier i och för studier utomlands. Enligt Studiesociala kommitténs bedömning strider det inte mot principerna om fri rörlighet för tjänster och personer att ställa upp ett krav på att studierna måste ske i en viss omfattning för att en studerande ska få rätt till merkostnadslån. Det är också så kom- mittén har lagt sitt förslag. Här ska dock sägas att kravet på längre studier gäller såväl för studier i som i andra länder i de fall där sådant lån kan utgå för både inhemska studier och studier utom- lands. har också föreslagit att tilläggslån för merkostnader ska byta namn till merkostnadslån. Motivet för att bara medge merkostnadslån för längre studier är enligt kommittén att det annars skulle göra kortare studier oproportionerligt dyra. Risken finns då, enligt , att studieskulden inte skulle stå i proportion till värdet av studierna. Kommitténs förslag är därför att de studier som merkostnadslånet lämnas för måste pågå vid studier på heltid och vid studier på deltid. Kommittén har avstått från att föreslå andra regler för länder utanför EES vad gäller merkostnads- lån.30 Studiesociala kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. Ett annat område som framförde syn- punkter på i sitt betänkande är studiestödsförordningens bestäm- melser om rätt till svenskt studiestöd inom respektive utan- för . Här skiljer sig reglerna åt, dels i fråga om möjligheten att få studiestöd på olika utbildningsnivåer, och dels i fråga om vilka kriterier som avgör om den utländska utbildningen ger rätt till studiestöd. har gjort bedömningen att det inte är möjligt att ha regler som innebär att studier i vissa EU- och 29SOU 2009:28 s. 275. 30SOU 2009:28 s. 321. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier EES-länder ger rätt till studiestöd men inte andra. Detta eftersom det innebär en uttrycklig särbehandling som endast grundas på natio- nalitet. Enligt Studiesociala kommitténs uppfattning måste därför dessa bestämmelser anpassas till . Denna ståndpunkt har framförts redan tidigare av regeringen i propositionen Förstärkning av studiestödet (prop. 2004/05:111 s. 47). I denna proposition fram- förde regeringen att det mot bakgrund av knappast längre behövs några särskilda nordiska bestämmelser. Studiesociala kom- mittén sade däremot, efter det att kommittén hade konstaterat att bestämmelserna skulle anpassas till , att det inte var en fråga för dem att avgöra vilka kriterier som skulle vara avgörande för om en utbildning ska ge rätt till studiemedel eller inte. Studie- sociala kommittén var av den uppfattningen att regeringen borde initiera en EU-rättslig översyn av vilka villkor som ska gälla för att en utbildning utomlands ska ge rätt till studiemedel och att denna översyn särskilt borde beakta behovet av att anpassa de nordiska särreglerna till . Det är också en del av det uppdrag som vi har fått.31 Enligt Studiesociala kommitténs bedömning kan det finnas ett behov av en precisering av de kvalitetskrav som gäller för att ut- ländska utbildningar ska ge rätt till studiemedel. För att vara för- enligt med bör dessutom de kvalitetskrav som ställs på utbildningar inom EU och EES vara likvärdiga med de kvalitetskrav som ställs på utbildningar i . Uppställda krav och kriterier bör därför enligt vara objektivt formulerade och kända på förhand av såväl tjänstemottagare som utbildnings- anordnare.32 gjorde vidare bedömningen att ett bi- drag för undervisningsavgifter vid studier utomlands skulle införas. Ett bidrag som skulle riktas mot utbildningar eller studier som be- döms vara särskilt värdefulla. Eftersom en begränsning i rätten till bidrag för undervisningsavgifter skulle kunna hindra den fria rörlig- heten menade att begränsningen måste vara motiverad av objektiva hänsyn av allmänt intresse. Sådana hänsyn måste vara oberoende av de berörda personernas nationalitet och stå i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med bestäm- melserna. Man måste alltså ta hänsyn till dessa omständigheter när kriterierna för vilka studier eller utbildningar som ska ge rätt till bidrag för undervisningsavgifter fastställs. Som exempel måste kri- 31SOU 2009:28 s. 322. 32SOU 2009:28 s. 322 f. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier terierna för beviljande av bidrag till undervisningsavgifter vara objek- tiva utifrån de utbildningspolitiska önskemålen om utbildningens innehåll och organisation. Alla utbildningsanordnare måste vidare ha möjlighet att uppnå kriterierna.33 presenterade däremot inte något förslag på hur detta bidragssystem skulle finansieras. CSN har i sitt yttrande över Studiesociala kommitténs betänk- ande (U2009/2195/SV, daterat ) beträffande de frågor som rör de nationella reglernas förenlighet med anfört i huvud- sak följande. Myndigheten tillstyrker kommitténs förslag om ett utökat och generellt tilläggslån även om den har vissa synpunkter på hur länge och med vilket belopp sådant tilläggslån ska kunna ut- gå. CSN menar att systemet underlättar för studerande att täcka plötsliga och oväntade kostnader såväl som ett allmänt högre kost- nadsläge under enskilda studieperioder, till exempel vid utlands- studier. Beträffande merkostnadslånen tillstyrker CSN att tilläggslån för merkostnader byter namn till merkostnadslån. Däremot anser myn- digheten att skiljelinjen mellan studier i och utomlands vad gäller merkostnadslån för rese- och försäkringskostnader är olämp- lig. I stället menar CSN att skiljelinjen bör gå mellan studier inom respektive utanför EU/EES. Vidare föreslår CSN att merkostnads- lånen för undervisningsavgifter bör indexregleras genom beslut av , det vill säga att de indexregleras genom en bestämmelse i studiestödslagen. Det är CSN:s uppfattning att regelverket bör vara enhetligt för studier inom EU/EES och att avvikande regler vid behov ska kunna gälla vid studier utanför EU/EES. Avvikelser bör dessutom förekomma endast när det är nödvändigt. CSN delar vidare kommitténs uppfattning att ett system med bidrag för undervis- ningsavgifter bör införas. CSN framförde vidare att ett regelverk som innebär att skilje- linjen i stället dras mellan studier inom EU/EES och utanför EU/EES är bättre anpassat till en europeisk verklighet. Ett sådant regelverk eliminerar dessutom risken för studiestödsregler som står i strid med . Dock finns enligt CSN:s uppfattning två motiverade avvikelser från ambitionen om ett enhetligt regelverk. Dels är det kravet bosättning i för rätt till studiemedel för studier utanför , och dels restrik- 33 SOU 2009:28 s. 322. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier tionerna för utländska medborgares rätt till svenskt studiemedel vid studier utanför Sverige.34 CSN har i sitt yttrande också tagit upp frågan om studiemedel för distansstudier. Sedan ÖKS (se redogörelse för beslutet i av- snitt 7.3.1) konstaterat att inskränkningar i rätten till studiemedel för distansstudier inom EU strider mot har CSN ändrat i sina föreskrifter.