sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — Före ikraftträdandet av frihetsberövandelag avsåg regleringen enbart ersättning vid frihets- berövanden och andra frihetsinskränkningar, t.ex. anmälnings- skyldighet och reseförbud. 1989 tillkallades en kommitté för översyn av det allmännas skadeståndsansvar. Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55). Betänkandet låg till grund lag, som i vissa avseenden gavs ett nytt innehåll och en annorlunda utformning än den tidigare lagen på området. Av intresse i nu aktuellt sammanhang är framförallt införandet av en särskild bestämmelse i lagens 8 §, som innebär att det allmänna bär ett strikt skadeståndsansvar för person- och sak- skador som har uppkommit i samband med våldsanvändning som utövas med stöd av 10 § eller 23 § första stycket första meningen polislagen (1984:387) eller enligt vissa bestämmelser i utsöknings- balken och tullagen (2000:1281). I 10 § polislagen föreskrivs att en polisman i vissa särskilt angivna situationer får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. I 23 § första stycket första meningen polislagen angavs tidigare att en del av denna rätt till våldsanvändning även gäller för vissa andra kategorier, bl.a. tjänstemän vid . Genom en lag- ändring flyttades dessa bestämmelser i oförändrat skick från 23 § till 29 § polislagen. Vid en senare lagändring gjordes också vissa språkliga ändringar i paragrafen. Hänvisningen i 8 § frihetsberövandelagen bör alltså därför rätteligen avse 29 § första stycket första och andra meningarna polislagen i stället för 23 § första stycket första meningen samma lag. Ersättning för egendom som skadats i samband med teknisk undersökning En förutsättning för rätt till ersättning är enligt bestämmelsen att den skadelidande inte betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat för polisen att använda våld. Den som t.ex. vägrar att öppna en dörr där polisen har rätt att ta sig in har alltså inte rätt till ersättning om polisen tvingas förstöra dörren. Bakgrunden till regleringen om ersättning vid laglig vålds- användning var ett konstaterande av att våldsanvändning mot person eller egendom i vissa fall kan orsaka avsevärd person- eller sakskada utan att det begåtts något fel eller någon försummelse från polisens sida. Den som drabbats av skada kunde därför stå utan möjlighet att få ersättning, även om en princip om strikt ansvar för farlig verksamhet kan anses gälla utan stöd av lag. Med hänsyn till det oklara rättsläget ansåg regeringen att det var motiverat med en särskild reglering. Regeringen anförde att det stämmer illa överens med den generositet som staten bör visa, att en utomstående oskyldig skadelidande ska stå utan ersättning i dessa situationer. Vidare anfördes att ingripanden som medför person- eller sakskada ofta är helt oantastliga och kanske till och med nödvändiga för att ingripandet – t.ex. gripandet av en farlig rymling – ska bli lyckosamt. Även om den enskilde som lider skada har ett intresse av att brott förhindras eller beivras, ter det sig enligt regeringen stötande att han eller hon ensam ska bära följderna av ett sådant ingripande. Regeringen pekade vidare på att det av flera skäl är viktigt att polisens arbete har allmänhetens förtroende och att en ordning som innebär en rätt till ersättning kan bidra till ett ökat sådant förtroende (se prop. 1997/98:105 s. 22 ff.). I sitt remissvar till kommitténs betänkande förordade Rikspolis- styrelsen att bestämmelsen om ersättning vid laglig vålds- användning skulle utvidgas till att omfatta även skador på egendom som uppkommit i samband med kriminalteknisk undersökning och som drabbat brottsoffer. Enligt regeringens mening skiljer sig dock sådan skada från de skador som kan uppstå vid laglig vålds- användning och det var i de senare fallen som det hade identifierats ett verkligt behov av reglering. Det skulle enligt regeringens uppfattning medföra ytterligare gränsdragningssvårigheter om man skulle frångå anknytningen till viss närmare bestämd vålds- användning. Regeringen avstod därför från att lämna något förslag om rätt till ersättning av allmänna medel i andra fall (a. prop. s. 25). Handläggningen av ärenden om ersättning enligt frihets- berövandelagen sker i enlighet med bestämmelser i förordningen (1995:301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Ersättning för egendom som skadats i samband med teknisk undersökning 3 och 5 §§ förordningen framgår att anspråk enligt 8 § frihets- berövandelagen handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Skador med anledning av polisingripanden handläggs alltså av Rikspolis- styrelsen. Den centrala förvaltningsmyndigheten ska enligt 7 § förordningen samråda med Justitiekanslern om ärendet är av principiell natur eller av stor ekonomisk betydelse. Ett beslut i ett ärende som handläggs enligt förordningen får inte överklagas (15 §). Förslag: Den som orsakas sakskada med anledning av att hans eller hennes egendom genomgått teknisk undersökning i brotts- utredande syfte ska ha rätt till ersättning. Ersättning ska dock kunna vägras eller sättas ned under vissa förutsättningar, bl.a. om den skadelidandes eget beteende föranlett undersökningen. Det saknas alltså generella regler som gör det möjligt för enskilda att få ersättning för egendom som skadats i samband med teknisk undersökning som vidtagits i brottsutredande syfte. För att skadestånd enligt skadeståndslagen ska komma i fråga krävs fel eller försummelse från myndighetens sida. Det torde dock vara ovanligt att det förekommer skadeståndsgrundande fel eller för- sumlighet i samband tekniska undersökningar. Enligt utredningens mening är det en brist att enskilda saknar en rätt att bli kompenserade i de fall skadeståndslagen inte är tillämplig. Utvecklingen på kriminalteknikens område och den ökade betydelsen av teknisk bevisning medför att antalet tekniska undersökningar ökar. Det innebär i sin tur att risken för att enskilda och andra ska drabbas ekonomiskt ökar i motsvarande utsträckning. I många fall är det nämligen nödvändigt att skada eller förstöra den egendom som ska analyseras i syfte att t.ex. få fram en DNA-profil. I en del fall kan det uppfattas som stötande att enskilda skade- lidande inte kan gottgöras för skador som uppstår med anledning av statens intresse av att utreda brott. Det skulle möjligen kunna hävdas att det även ligger i enskildas intresse att brott utreds och upp och att man därför skulle få acceptera att inte bli Ersättning för egendom som skadats i samband med teknisk undersökning Ett sådant synsätt framstår dock som förlegat och ligger inte heller i linje med skyddet för egendom enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet till . Utredningen anser därför att det finns ett behov av att lagfästa en rätt till ersättning för egendom som skadas i samband med teknisk undersökning som genomförs inom ramen för en brottsutredning. Avsikten är att ersättning i första hand ska komma i fråga vid skador som drabbat brottsoffer eller andra personer som inte varit misstänkta för brott. Det bör dock inte vara uteslutet för staten att kunna kompensera även dömda eller misstänkta personer. Om bestämmelsen ges en sådan räckvidd finns det emellertid särskild anledning att överväga regler som skapar ett utrymme för att vägra eller jämka ersättning. Utredningen återkommer till denna fråga nedan. Innebörden av begreppet teknisk undersökning finns inte definierat i lag eller annan författning. Utredningen är av uppfattningen att en ersättningsreglering bör ha ett brett tillämpningsområde. Avsikten är därför att i princip alla typer av undersökningar och analyser som vidtas i brottsutredande syfte och som innebär att egendom skadas eller förstörs ska omfattas. I vissa fall skadas föremål redan vid brottsplatsundersökningen, som kan innefatta olika former av tekniska undersökningar. Exempelvis kan egendomen vara så skrymmande att den behöver plockas isär för att kunna analyseras. Det kan också vara så att föremålet avsiktligt skadas genom att t.ex. ett tygstycke från ett bussäte skärs bort för att närmare kunna undersökas vid senare tillfälle. När egendom eller spår väl säkrats sker den efterföljande analysen vanligtvis antingen vid någon av polisens tekniska rotlar eller vid SKL. Även i denna miljö kan det uppstå skador. Exempelvis är det i våldtäktsutredningar en vanligt förekommande åtgärd att först ta målsägandens kläder i beslag och därefter, i samband med att den tekniska analysen ska genomföras, avsiktligt klippa sönder klädesplaggen i syfte att säkra DNA-spår. Ett annat exempel är att beslagtagen teknisk utrustning, t.ex. mobiltelefoner och datorer, oavsiktligt skadas vid den tekniska undersökningen. Ett exempel på en annan typ av teknisk undersökning är test- körning av fordon, t.ex. mopeder som misstänks vara trimmade. I samband med en sådan testkörning kan tänkas att fordonet av något skäl kommer till skada. Enligt utredningens mening kan det inte i en ersättnings- bestämmelse av aktuellt slag närmare definieras vad som avses med teknisk undersökning. Den enda inskränkningen bör vara att Ersättning för egendom som skadats i samband med teknisk undersökning undersökningen ska ha vidtagits i brottsutredande syfte. Om det i praktiken uppstår gränsdragningsfall får dessa lösas genom praxis hos de myndigheter som ska pröva ersättningsanspråken. Statens ansvar vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder enligt frihetsberövandelagen är strikt. Enligt utredningens mening talar mycket för att detsamma bör gälla vid ersättning för egendom som skadas vid tekniska undersökningar. I de flesta fall där en fråga om ersättning kan uppkomma i anledning av en sådan under- sökning torde egendomen ha kommit i myndighetens besittning genom en tvångsåtgärd, företrädesvis beslag. Det nära sambandet med användning av reella tvångsmedel talar för att ansvaret bör vara strikt. För den skadelidande som tvingats lämna från sig egendomen saknar det också betydelse hur skadan uppstått. Det väsentliga för honom eller henne är att bli kompenserad i skälig utsträckning. Om en rätt till ersättning för sakskada i samband med teknisk undersökning skulle kräva ett felaktigt eller försumligt agerande från statens sida skulle det i princip inte innebära någon förbättring i förhållande till den nuvarande möjligheten att begära skadestånd enligt skadeståndslagen. Ansvaret bör därför vara strikt. I ärenden om ersättning för frihetsberövanden kan ersättningen jämkas på flera olika grunder. Enligt 6 § första stycket frihets- berövandelagen har den skadelidande inte rätt till ersättning om han eller hon själv uppsåtligen har föranlett åtgärden. Bestämmelsen tar sikte på fall där den skadelidande felaktigt anger sig som skyldig till brott. Enligt tredje stycket samma bestämmelse kan ersättning också vägras eller sättas ned om den drabbades eget beteende har föranlett beslutet om frihetsinskränkning eller om det med hänsyn till övriga omständigheter är oskäligt att ersättning lämnas. Ersättning får dock inte vägras eller sättas ned enbart på den grunden att misstanke om brott kvarstår utan att skuldfrågan är klarlagd. Den uttryckliga möjligheten att jämka ersättningen på grund av eget beteende fanns inte enligt den tidigare gällande lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Ett av skälen för att ändra reglerna på denna punkt, vilket skedde i samband med införandet av frihetsberövandelagen 1998, var att det i den praktiska tillämpningen hade uppmärksammats att rätten att få ersättning i anledning av ett frihetsberövande ibland hade gett resultat som uppfattats som stötande. I förarbetena hänvisas till det s.k. Lindomefallet, där Justitiekanslern beviljat ersättning för den Ersättning för egendom som skadats i samband med teknisk undersökning person som varit huvudmisstänkt. Beslutet väckte stor upp- märksamhet och kritiserades häftigt (se prop. 1997/98:105 s. 25 f.). Även när det gäller ersättning för skador som uppkommit vid teknisk undersökning skulle det i vissa situationer vara stötande att ersättning lämnades. Liksom vid frihetsberövanden bör ersättning vägras i fall där den skadelidande felaktigt angett sig själv för brott och detta föranlett en skadebringande teknisk undersökning. När den skadelidande har begått det brott som varit anledningen till att den tekniska undersökningen gjorts får han eller hon också anses ha framkallat undersökningen och de risker för skador som denna kan innebära. Ersättning bör då inte lämnas, såvida det inte finns särskilda skäl. Jämkning bör vidare kunna ske i vissa fall när den skadelidande i och för sig friats från misstankarna, men har agerat på ett sådant sätt att han eller hon dragit misstankarna till sig. Jämkning på grund av den skadelidandes eget beteende enligt 6 § tredje stycket första meningen frihetsberövandelagen avser just sådana fall. Något behov av att även i andra situationer kunna jämka en ersättning för skada som uppstått till följd av en teknisk undersökning har utredningen inte kunnat finna. När det gäller målsägande eller andra personer som inte varit misstänkta för brott bör jämkningsmöjligheten över huvud taget inte bli aktuell att tillämpa. I frågan om var bestämmelser om ersättning för egendom som skadats vid teknisk underökning bör införas, anser utredningen att skadeståndslagen inte är något lämpligt alternativ. Skälen för denna ståndpunkt är att skadeståndslagen dels är en ramlagstiftning, dels har culpaprincipen som utgångspunkt. Enligt utredningens upp- fattning bör i första hand övervägas att föra in bestämmelserna i frihetsberövandelagen. Som nämnts tidigare föreslog Rikspolis- styrelsen redan i samband med att den nuvarande frihetsberövande- lagen infördes, att det borde läggas till en bestämmelse om rätt till ersättning för sakskada som uppkommit vid teknisk undersökning. Vad som talar emot en sådan placering är att lagen enbart reglerar ersättning med anledning av frihetsberövanden eller laglig vålds- användning. Ersättning för skador som uppkommit vid teknisk undersökning saknar direkt koppling till sådana åtgärder. Å andra sidan har den undersökta egendomen i många fall kommit i myndighetens besittning genom en tvångsåtgärd, i första hand beslag. Alternativet till en placering i frihetsberövandelagen är, såvitt utredningen kan bedöma, att införa en ny lag som särskilt reglerar ersättning med anledning av teknisk undersökning. Ersättning för egendom som skadats i samband med teknisk undersökning sådan lösning är dock mindre lämplig. Enligt utredningen blir det nämligen tydligare och mer överskådligt för både tillämpare och enskilda om regler som avser statligt ersättningsansvar av ungefär samma slag hålls samman. Sammantaget anser utredningen att skälen för att föra in de aktuella reglerna om ersättning i frihets- berövandelagen överväger. Av 3 och 5 §§ förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten framgår att anspråk med stöd av 8 § frihetsberövandelagen – som gäller ersättning med anledning av laglig våldsanvändning – handläggs av den centrala förvaltnings- myndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Ersättning vid frihetsberövanden handläggs av Justitiekanslern. Enligt utredningens mening bör ersättningsanspråk gällande sak- skada som uppkommit med anledning av teknisk undersökning handläggas i samma ordning som anspråk grundande på laglig våldsanvändning. 15Tillfälligt omhändertagande av egendom för att en brottsutredning inte ska försvåras I utredningens uppdrag ingår att överväga om det bör införas viss kompletterande lagstiftning för att stärka den enskildes rättssäker- het. Bakgrunden till denna del av uppdraget är att det har uppmärksammats att det beträffande vissa åtgärder som kan behöva vidtas under en förundersökning saknas lagreglering och att lagstiftningen beträffande andra är otydlig. I direktiven framhålls att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv kan finnas skäl att införa uttryckliga bestämmelser om dessa åtgärder. Ett område där det enligt direktiven saknas reglering är polisens och övriga brottsutredande myndigheters behov av att tillfälligt omhänderta egendom inom ramen för en brottsutredning, t.ex. att inför ett förhör frånta en misstänkt person hans eller hennes mobiltelefon för att hindra personen från att ringa ett samtal (se JO 2005/06 s. 84, som redovisas i nästa avsnitt). Utredningen ska därför överväga om lagstiftningen bör ändras för att ge en polismyndighet eller polisman möjlighet att tillfälligt omhänderta egendom för att en brottsutredning inte ska försvåras. 15.2JO 2005/06 s. 84 () har i ett ärende tagit upp en fråga som rör polisens möjligheter att tillfälligt omhänderta egendom för att förhindra att en brottsutredning försvåras (JO 2005/06 s. 84). Den fråga som behandlades av JO var om det fanns rättsligt stöd för Tillfälligt omhändertagande av egendom för att en brottsutredning inte ska försvåras polisens åtgärd att på grund av kollusionsfara omhänderta en mobiltelefon vid verkställandet av ett hämtningsbeslut. Ärendet refereras utförligt i detta avsnitt. Genom en bestämmelse i 23 kap. 7 § andra stycket rättegångs- balken (RB) ges möjlighet att i vissa fall hämta en person till förhör utan föregående kallelse om utredningen gäller ett brott på vilket fängelse kan följa och det skäligen kan befaras att han eller hon med anledning av en kallelse genom undanröjande av bevis eller på annat sätt skulle försvåra utredningen (kollusionsfara). I det aktuella ärendet beslutade förundersökningsledaren att en man och hans hustru, vilka båda var misstänkta för hot mot tjänste- man, skulle hämtas till förhör utan föregående kallelse för att höras vid samma tillfälle. Grunden för beslutet var att utredningen kunde försvåras om makarna hade inbördes kontakt före förhören. När hämtningen skulle verkställas påträffades endast mannen som, då polismännen berättade för honom att han skulle förhöras, tog upp sin mobiltelefon och gick undan för att ringa. Polismännen, som antog att mannen avsåg att ringa sin hustru, omhändertog då mobiltelefonen. Telefonen återlämnades sedan förhöret med mannen avslutats. I anmälan till JO anförde mannen att polismännens om- händertagande av mobiltelefonen innebar att polisen utan laglig grund tagit telefonen i beslag. Mannen klagade vidare över att han hindrats från att ringa samtalet. Inledningsvis påtalade JO att visst tvång får användas vid polisens verkställighet av ett beslut om hämtning till förhör samt att en misstänkt som hämtas till ett förhör under vissa förut- sättningar får tvångsvis tas i förvar han eller hon är skyldig att stanna kvar (se 23 kap. 9 § fjärde stycket RB). I förarbetena nämns som exempel på en sådan situation att det finns risk för att den som ska höras för olämplig kommunikation med någon som också ska förhöras (prop. 1996/97:175 s. 54). JO påpekade (med hänvisning till NJA 1993 s. 360 I och II samt nämnda prop. s. 51 f.) att för att undvika detta har det antagits i de allra flesta fall vara tillräckligt att den som ska höras anmodas att stanna kvar med exempelvis bevakning i öppen lokal. JO konstaterade att före mobiltelefonens tid kunde polisen tämligen enkelt hindra en förhörspersons kontakter med om- världen genom att placera honom eller henne i ett rum utan telefon eller ställa personen under bevakning, men att situationen är annorlunda. Den rikliga förekomsten av mobiltelefoner innebär en SOU 2011:45 Tillfälligt omhändertagande av egendom för att en brottsutredning inte ska försvåras ökad risk att personer som hämtas till förhör på grund av kollusionsfara, försvårar utredningen genom ett olämpligt telefon- samtal eller sms-meddelande. Även om detta troligtvis i de flesta fall kan undvikas på samma sätt som tidigare genom att personen ställs under bevakning, ställer onekligen mobiltelefonens tillgänglighet andra krav på bevakningen. JO pekade på att problem kan uppkomma t.ex. om en person trots bevakning tar upp telefonen och försöker ringa alternativt i smyg skicka i väg ett sms- meddelande. Den åtgärd som var föremål för granskning i ärendet – att vid verkställighet av ett hämtningsbeslut ta ifrån mannen hans mobil- telefon för att avvärja kollusionsfara – var enligt JO inte att betrakta som ett beslag, utan den fick snarare ses som ett s.k. tillfälligt omhändertagande av egendom. Vad gäller frågan om det fanns något rättsligt stöd för en sådan åtgärd, hävdade polismyndigheten att sådant fanns i 8 § polislagen (1984:387). I 8 § första stycket polislagen stadgas att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ska, under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständig- heter. Om tvång måste tillgripas, ska det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Vidare föreskrivs i andra stycket att ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen inte får grundas enbart på bestämmelserna i första stycket. Enligt JO:s uppfattning kunde ett tillfälligt omhändertagande knappast grundas på 8 § polislagen. JO motiverade sin uppfattning enligt följande. Visserligen är det skydd för rätten till egendom som ges i 2 kap. 18 § (numera 15 §) regeringsformen begränsat, men ett tillfälligt omhändertagande torde utgöra en sådan in- skränkning i äganderätten som enligt artikel 1 i första tilläggs- protokollet till fordrar uttryckligt lagstöd. I och med inkorporering med svensk rätt bör föreskriften i 8 § andra stycket polislagen ges den innebörden att ett ingripande enligt bestämmelsens första stycke inte heller kan ske utan annat lagstöd om åtgärden inskränker någon av de i upptagna fri- och rättigheterna. JO angav som exempel på sådant lagstöd bestämmelserna i 24 a–24 d §§ polislagen om tillfälligt omhändertagande av egendom för att Tillfälligt omhändertagande av egendom för att en brottsutredning inte ska försvåras förhindra trafiknykterhetsbrott (se närmare om dessa bestäm- melser i avsnitt 15.3). Däremot, påpekade JO, fanns det inte något lagstöd för tillfälligt omhändertagande av egendom i den aktuella situationen. JO tog vidare upp frågan om polisen med stöd av sin s.k. befallningsrätt genom en tillsägelse hade kunnat försöka hindra mannen från att använda sin mobiltelefon. Efter att ha konstaterat att de grundläggande principer för polisingripanden som läggs fast i 8 § polislagen gäller generellt i polisens verksamhet, framhöll JO att detta lagrum dock inte i sig kan åberopas som grund för någon befallningsrätt i polisens brottsutredande verksamhet (se JO 2003/04 s. 91). Det förhåller sig i stället så, att polisens befogenheter i denna verksamhet anses ha fått en i princip fullständig och uttömmande reglering i 23– 28 kap. RB. Enligt JO måste således en befallning eller annan åtgärd i den brottsutredande verksamheten ha sin grund i någon av de befogenheter som enligt tillkommer polisen, t.ex. att som i förevarande fall hämta en person till förhör. JO uttalade att i en situation som den aktuella, där syftet med hämtningsbeslutet var att makarna inte skulle få tillfälle att försvåra utredningen genom att tala med varandra innan de hördes, hade han därför inte någon invändning mot att polisen genom en tillsägelse försöker hindra en misstänkt person från att kontakta den andre misstänkte. Dock, påpekade JO, uppkommer svårigheter om personen vägrar att lyda en sådan tillsägelse. JO menade att det vore rimligt om polisen i en sådan situation hade möjlighet att tillfälligt omhänderta en mobiltelefon, men konstaterade mot bak- grund av det tidigare anförda att en sådan åtgärd fordrar lagstöd. Avslutningsvis anförde JO att han dock kunde tänka sig vissa situationer i vilka det är mer tveksamt om polisen genom tillsägelser har rätt att försöka helt hindra vederbörande från att ringa, t.ex. ett samtal till dennes arbetsplats.