sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — En modell har utarbetats men arbetet har inte tagits vidare. Det finns indikatorssystem inom en rad politikområden, bl.a. jämställd- hetspolitiken, ungdomspolitiken och integrationspolitiken. Ett arbete med indikatorer för barnpolitiken pågår också. 3.7Civilsamhälle, näringsliv och massmedier 3.7.1Mänskliga rättigheter och privata aktörer Relationen mellan mänskliga rättigheter och privata aktörer, såsom individer, civilsamhälle, näringsliv och massmedier har flera dimensioner. För det första ger de mänskliga rättigheterna ett nödvändigt skydd för individen, men även för andra privata aktörer, gentemot staten. Organisationer inom det civila samhället är i sitt arbete beroende av att rättigheter som föreningsfriheten, mötesfriheten, yttrandefriheten och religionsfriheten respekteras. För företag aktualiseras ofta frågor om t.ex. äganderätten och rätten till domstolsprövning. Medierna är beroende av att bl.a. informationsfriheten och yttrandefriheten respekteras. För det andra har privata aktörer ett eget ansvar att respektera de mänskliga rättigheterna. För det tredje kan privata aktörer, såsom organisationer inom det civila samhället, företag och massmedier, spela en viktig roll i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Det civila samhället har en central betydelse för de mänskliga rättigheterna. Begreppet det civila samhället används här som en samlingsbeteckning på de aktörer och verksamheter som män- niskor bildar och driver tillsammans för gemensamma intressen och som är skilda från staten, marknaden och det enskilda hus- hållet. Bland de organisationer som verkar inom det civila samhället kan nämnas ideella föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund, vissa kooperativ, samfälligheter och nätverk. Organisationer inom det civila samhället kan t.ex. bevaka att staten och andra aktörer respekterar de mänskliga rättigheterna, dokumentera och påtala kränkningar av de mänskliga rättigheterna och företräda enskilda, grupper och intressen, nationellt och internationellt. Organisa- tioner inom det civila samhället kan också bedriva ett omfattande arbete med att stärka kunskapen och medvetenheten om de mänsk- liga rättigheterna. Massmediernas granskning av den offentliga sektorn har en viktig funktion för de mänskliga rättigheterna och demokratin. Medierna kan också stimulera debatt om mänskliga rättigheter och bidra till att stärka medvetenheten och kunskapen i dessa frågor. Näringslivets roll diskuteras oftast i relation till företagens ansvar för att respektera de mänskliga rättigheterna, men näringslivet kan också aktivt bidra till arbetet för rättigheterna, bl.a. genom ekonomiskt eller annat stöd eller genom att lyfta fram de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet, för sin personal, sina handelspart- ners eller sina kunder. Privata aktörers ansvar för de mänskliga rättigheterna Den folkrättsliga förpliktelsen för att de mänskliga rättigheterna följs åvilar helt och hållet staten i vid bemärkelse, såsom har beskrivits (avsnitt 2.1). I sin juridiska form markerar rättig- heterna gränserna för statens maktutövning och slås fast i kon- ventioner eller traktat, som är avtal slutna av stater representerade av sina regeringar. Inte desto mindre är det klart att de mänskliga rättigheterna omfattar ett ansvar för varje individ att respektera andra personers rättigheter. I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, artikel 29, sägs t.ex. att var och en har plikter mot samhället. I artikel 30 tydliggörs att ingenting i förklaringen får tolkas som en rätt för en stat, en grupp eller en enskild person att ägna sig åt en verksamhet eller att utföra en handling som syftar till att omintetgöra någon av rättigheterna i förklaringen. En motsvarande formulering finns även i Europa- konventionen, artikel 17. Alla har alltså ett ansvar för att utöva sina mänskliga rättigheter på ett sätt som inte inskränker andras rättigheter. Det har förts en diskussion om hur privata aktörers ansvar för de mänskliga rättigheterna ska kunna tydlig- göras. Även om sådana aktörers åsidosättanden av de mänskliga rättigheterna oftast innebär överträdelser av nationell lagstiftning som ska beivras nationellt har de nationella reglerna inte alltid ansetts tillräckliga. Ett problem kan vara att det land där övergrepp begåtts inte har något intresse av att ställa någon till svars eller att det saknar nödvändig lagstiftning eller institutioner för att detta ska kunna ske. För individer har det internationella straffrättsliga ansvaret tydliggjorts alltmer sedan det och framåt och definitivt slagits fast genom antagandet av den internationella brottmålsdomstolens stadga 1998.255 Vad gäller företag har det ibland dessutom varit ett problem att det kan vara oklart vilket lands lagstiftning som ska ligga till grund för ansvar om det företag eller den organisation som anklagelserna riktar sig emot har en multinationell struktur. Det har därför utvecklats ett flertal riktlinjer och andra instrument för att tydliggöra företagens 255 A/CONF.183/9, Statute of the International Criminal Court, . ansvar för de mänskliga rättigheterna, såsom beskrivs närmare nedan (avsnitt 3.7.3). Diskussionerna om vilket ansvar organisationer inom det civila samhället har i förhållande till bl.a. de mänskliga rättigheterna har främst lett till utarbetandet av uppförandekoder och liknande själv- reglerande instrument. Frågan har t.ex. varit aktuell i förhållande till organisationer som arbetar med humanitärt eller annat bistånd. Ett betydelsefullt exempel på självreglerande instrument inom detta område är Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief . hade denna kod undertecknats av 458 humanitära organisationer inom det civila samhället.256 En internationell standard för socialt ansvar som är avsedd att kunna användas inom flera samhällssektorer är nu under utarbe- tande.257 Internationella standardiseringsorganisationen (Interna- tional Organization for Standardization, ISO) planerar att lansera denna standard under beteckningen ISO 26000. Standarden utformas främst för organisationer och verk- samheter inom näringslivet och det civila samhället, men är även tänkt att kunna användas inom den offentliga sektorn. Syftet med ISO 26000 är att underlätta för företag, myndigheter och andra organisationer att arbeta med frågor om socialt ansvar, bl.a. mänskliga rättigheter, men även t.ex. miljö och arbetsrätt. I den del av ISO 26000 som avser de mänskliga rättigheterna utgår standar- den från internationella konventioner. Den omfattar bl.a. förkla- ringar av centrala principer om mänskliga rättigheter och riktlinjer för hur företag, organisationer och verksamheter kan gå till väga för att integrera de mänskliga rättigheter i verksamheten, identi- fiera situationer där de mänskliga rättigheterna riskerar att kränkas samt följa upp och utvärdera hur de mänskliga rättigheterna följs i verksamheten. Standarden är avsedd att fungera som en vägledning och inte avsedd att användas för certifiering. Arbetet med ISO 26000 har pågått och involverat ett flertal centrala aktörer på människorättsområdet, såsom , FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna, FN:s särskilde representant för mänskliga rättigheter i näringslivet samt flera organisationer inom det civila samhället, däribland Human Rights Watch och . Arbetet leds av det svenska standardiserings- 256Koden och listan över organisationer som undertecknat den finns på . 257Draft International Standard ISO/26000. institutet () i samarbete med motsvarighet, ABNT. Gemensamt för de ovan beskrivna internationella instrumenten om privata aktörers ansvar för de mänskliga rättigheterna är att de är frivilliga riktlinjer som reglerar ansvar men inte skyldigheter i juridisk mening. Ofta ger de även staten en tydlig roll i att tillse att de frivilliga riktlinjerna sprids och används. Samverkan mellan olika samhällsaktörer i arbetet med handlingsplaner och liknande strategier för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå Vid utarbetandet av de svenska nationella handlingsplanerna för de mänskliga rättigheterna har omfattande konsultationsprocesser genomförts. Syftet med dessa processer har både varit att identi- fiera problem rörande de mänskliga rättigheterna och att inhämta förslag på åtgärder. Konsultationerna har omfattat en rad aktörer, bl.a. statliga myndigheter, kommuner, landsting, universitet och högskolor, organisationer inom det civila samhället och arbets- marknadens parter.258 Planernas genomförande har samordnats av arbetsgrupper inom med tjänstemän från de olika departementen.259 för genomförandet av handlingsplanerna har dock inga direkta samråd genomförts med de aktörer som lämnade syn- punkter inför handlingsplanernas utarbetande. Däremot har de kallats till möten där regeringen har redovisat genomförandet av den andra nationella handlingsplanen. Vid sidan av samråd om de nationella handlingsplanerna för mänskliga rättigheter äger dock dialog med olika samhällsaktörer rum i ett flertal andra sammanhang och politikområden där de mänskliga rättigheterna aktualiseras, t.ex. inom handikappolitiken, barnpolitiken, jämställdhetspolitiken, minoritetspolitiken och den internationella handelspolitiken. Som exempel kan nämnas samråd i frågor om de nationella minoriteterna, där ansvarigt statsråd och företrädare för de nationella minoriteterna deltar, det kommunala partnerskap som regeringen har stött för att stimulera till samverkan och dialog om barnets rättigheter på nivå 2005/06:95, s. 19–20, skr. 2001/02:83, s. 19–20. 259Förordnanden i en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter (Ju 2000:M), dnr Ju2000/2608/LED, samt Förordnanden i en interdepartemental arbetsgrupp för mänskliga rättigheter (Ju 2006:E), dnr Ju2006/4035/D. samt regeringens dialog med företag inom ramen för initiativet Globalt Ansvar, där frågor om näringslivets samhällsansvar behand- las (se vidare avsnitt 3.7.3). De flesta åtgärderna i de nationella handlingsplanerna för mänskliga rättigheterna har rört statliga myndigheter. Vissa åtgär- der rör dialog eller annat utbyte med kommuner och landsting. En åtgärd beskriver t.ex. att regeringen uppmuntrar kommuner och landsting att använda regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna i som mål för sitt eget arbete och att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättig- heterna.260 Privata aktörer berörs indirekt av några åtgärder, t.ex. regeringens arbete med Globalt Ansvar (åtgärd 124). En annan åtgärd rör icke-diskriminering som villkor för statligt stöd till organisationer inom det civila samhället (åtgärd 96). Organisatio- nerna nämns också som viktiga aktörer för genomförandet av flera åtgärder som bl.a. rör frågor om att sprida information och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna. Regeringen betonar också mer allmänt i skrivelsen att det är angeläget att föra dialog och samarbeta med privata aktörer kring frågor om mänskliga rättigheter, bl.a företag och enskilda organisationer. om nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter förespråkar en hög grad av samverkan mellan olika samhällsaktörer både i samband med att en handlingsplan utarbetas och då den genomförs och följs upp.261 pekar ut organisationer som arbetar för mänskliga rättigheter som nyckel- aktörer som regeringen bör samverka med i arbetet, både med att utarbeta och att genomföra handlingsplaner. Andra aktörer som pekas ut som viktiga är nationella institutioner för mänskliga rättigheter, företag och representanter för massmedierna. FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna har i en rapport sammanfattat erfarenheterna från olika länders arbete med bl.a. nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna. I rapporten framförs att det är centralt att det finns en kommitté som kan koordinera arbetet med att utarbeta handlingsplanen samt att denna grupp bör omfatta både myndig- heter och organisationer från det civila samhället. 2005/06:95. 261Office of the United Nations High Commissioner For Human Rights, Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, 2002. deltagande bör även karaktärisera arbetet med att genomföra hand- lingsplanen, enligt rapporten.262 kommissarie för mänskliga rättigheter har i en rekommendation om systematiskt arbetet för de mänskliga rättigheterna betonat vikten av samarbete mellan olika aktörer även när åtgärder för systematiskt arbete för mänskliga rättigheter ska genomföras. Genom att samla berörda aktörer från olika samhälls- sektorer – såsom myndigheter, kommuner, civilsamhälle och repre- sentanter för marginaliserade grupper – både under planerings- och genomförandefaserna i arbetet med nationella handlingsplaner och liknande dokument kan effektiviteten i genomförandet stärkas, anser kommissionären. Svårigheter som uppstår vid genomförandet av åtgärder kan t.ex. diskuteras genom att representanter för olika myndigheter sammankallas under implementeringsfasen.263 Det kan i detta sammanhang noteras att regeringen aviserat att den avser att bjuda in bl.a. organisationer inom det civila samhället till en dialog.264 Dialogen ska behandla vilken roll dessa organisationer kan spela för att bidra ytterligare till att stärka respekten för samt kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna, samt hur fler organisationer kan involveras i sådant arbete. Frågor om hur samverkan i arbetet för de mänskliga rättigheterna mellan stat, kommun och det civila samhället, ska också diskuteras. Det varierar mellan olika länder vilken roll de nationella institu- tionerna för mänskliga rättigheter har i arbetet med nationella handlingsplaner och liknande strategier, bl.a. beroende på institu- tionens förhållande till regeringen respektive . Det van- ligaste är att regeringen bär hela ansvaret för både utarbetande och genomförande av sådana dokument. Det förekommer dock också att den nationella institutionen leder utarbetandet av planen, eller någon del av den. I gav parlamentet i uppdrag åt landets kommission för mänskliga rättigheter att ha en sådan roll. Syftet var att skapa förutsättningar för en inkluderande process. I planen betonas att medan regeringen har ett särskilt ansvar för de mänskliga rättigheterna så har även lokala och regionala myndig- heter ett ansvar, liksom näringslivet, organisationer m.fl. Rege- 262United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, Experience with National Human Rights Action Plans, Indicators and National Human Rights Institutions, , s.1. 263CommDH(2009)3, Recommendation on Systematic Work for Implementing Human Rights at the National Level, , p. 6, 7.1, 8 och 10. 2009/10:106, Dialog om samhällets värdegrund, s. 57. ringen och dess myndigheter, samt lokala myndigheter, har dock ansvaret för genomförandet av de flesta åtgärderna i planen.265 I sin rapport om erfarenheterna från olika länders arbete med bl.a. nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna framför FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna att nationella institutioner för de mänskliga rättig- heterna kan ha en viktig roll i att hålla konsultationer om nationella handlingsplaner. Medan ägandeskapet och ansvaret för en hand- lingsplan bör ligga på regeringen, kan en nationell institution t.ex. leda arbetet med den kartläggning av problem rörande de mänskliga rättigheterna som utgör grunden för en nationell handlingsplan. Vidare kan nationella institutioner för de mänskliga rättigheterna övervaka och utvärdera genomförandet av en handlingsplan i sam- arbete med andra aktörer, t.ex. organisationer inom det civila samhället.266 Inledningsvis beskrevs hur de mänskliga rättigheterna och det civila samhället skyddar och är beroende av varandra. Staten bör respek- tera och noggrant skydda det civila samhällets självständighet och integritet för att på så sätt garantera det civila samhällets grans- kande, röstbärande och opinionsbildande funktioner. Regeringen har i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) betonat vikten av en hög grad av engagemang inom det civila samhället. Genom beslut om propositionen har ett mål för politiken fastställts.267 Målet är att villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras, bl.a. genom att det civila samhällets förutsättningar att verka stärks. I propositionen beskrivs att organisationerna inom det civila samhällets har flera roller, även om skillnaden mellan dessa olika roller inte alltid är så tydlig i praktiken. Flera roller kombineras också ofta med varandra.269 Enkelt uttryckt kan dock sägas att 265The Action Plan for Human Rights, Priorities for Action: 2005–2010, s. 3 och 266United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, Experience with National Human Rights Action Plans, Indicators and National Human Rights Institutions, , s. 5. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. 268IJ2008/2110/UF, IJ2009/2235/UF. 2009/10:55, s. 42 ff. organisationerna inom det civila samhället för det första har en viktig roll som röstbärare och opinionsbildare. I denna egenskap är organisationerna centrala för demokratin. De kan ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen. De kan agera påtryckare och kritisera den offentliga maktutövningen och på så sätt fungera som en motvikt till den offentliga makten. Organisationernas roll som röstbärare och opinionsbildare är därmed mycket viktig också för skyddet och främjandet av de mänskliga rättigheterna. Respekten för de mänskliga rättigheterna, och kunskapen och medvetenheten om rättigheterna, är i hög grad beroende av ett starkt och varierat civilsamhälle där olika organisationer, grupper och intressen kan komma till tals. För att respekten för de mänskliga rättigheterna ska upprätthållas behöver det finnas orga- nisationer som bevakar och lyfter människorättsfrågor och som kan föra fram människors erfarenheter av vilka problem, brister och styrkor som finns i skyddet och genomförandet av rättig- heterna. I propositionen anges, för det andra, att många organisationer inom det civila samhället också erbjuder olika typer av service till sina medlemmar och till människor i allmänhet. Vad gäller organisationernas roll för de mänskliga rättigheterna kan t.ex. påpekas att organisationerna har stor betydelse för att förmedla stöd och annan service för människor med olika behov. Vidare bedriver organisationer inom det civila samhället omfattande utbildning om de mänskliga rättigheterna, bl.a. inom ramen för studieförbunden. För det tredje påpekas det i propositionen att det blir allt vanligare att aktörer inom det civila samhället har en roll som utförare och leverantör av tjänster. I propositionen avses då sådana tjänster som i regel utförs mot full ersättning, t.ex. efter upp- handling. Organisationer inom det civila samhället bedriver bl.a. omfattande verksamhet inom välfärdsområdet, t.ex. förskolor, skolor, vård och omsorg. När organisationerna på detta sätt utför tjänster på uppdrag från det allmänna har de ansvar för att respektera de mänskliga rättigheterna på samma sätt som andra aktörer som bedriver offentlig verksamhet. Frågor om statligt stöd till det civila samhällets organisationer behandlas som en del i propositionen. Där beskrivs en kartläggning av detta stöd som gjorts inom som en uppdate- ring av en tidigare kartläggning som Statskontoret genomförde 2003.270 Kartläggningen av statliga bidrag till det civila samhällets organisationer för omfattar 103 olika bidrag över stats- budgeten. De största bidragen som omfattats av kartläggningen 2009 gick till organisationer inom folkbildning (3,), idrott (1,) och bistånd som förmedlas till utlandet genom organisationer inom det civila samhället (2,). Några av de bidrag som beskrivs i kartläggningen syftar till att stödja organisationer verksamma inom områden som har samband med mänskliga rättigheter. Det finns t.ex. bidrag för organisationer som bedriver verksamhet mot rasism och intolerans, organisationer som förebygger och motverkar diskriminering samt organisationer som en del av sin verksamhet arbetar mot diskriminering, t.ex. organisationer för homo- och bisexuella samt transpersoner, orga- nisationer för personer med funktionsnedsättning samt för kvin- nors organisering och arbete med jämställdhetsprojekt. Vidare finns statligt stöd för de nationella minoriteterna och deras organisationer. Det finns även bidrag för ungdomsorganisationer, organisationer som arbetar med eller för barn, organisationer som bedriver fredsfrämjande verksamhet samt, såsom framgick ovan, organisationer som bedriver biståndsverksamhet. Det saknas dock bidrag som särskilt syftar till att stödja organisationer som arbetar med frågor om mänskliga rättigheter mer uttryckligen och övergripande. lär sådana organisa- tioner kunna söka stöd för delar av sin verksamhet från andra bidragssystem, såsom de som nämnts ovan. I de kartläggningar som gjorts av det statliga stödet delas bidragen in i bl.a. dessa bidragsformer: -Organisationsbidrag, som är ett generellt bidrag till en organisa- tion där bidraget inte avgränsas till särskilda verksamheter. -Verksamhetsbidrag, som är ett riktat bidrag till en viss eller till flera angivna verksamheter som organisationen bedriver. -Projektbidrag, som är ett riktat bidrag till ett projekt, dvs. till en i tiden avgränsad verksamhet. 270 Bidrag till ideella organisationer. Kartläggning, analys och rekommendationer, Statskontoret 2004:17, samt kartläggning diarieförd i ärende IJ2009/1033/UF som ett led i utarbetandet av prop. 2009/10:55, En politik för det civila samhället. -Uppdragsersättningar, som är ersättning för en verksamhet som en organisation bedriver enligt avtal eller överenskommelse. Uppdragsersättningarna är alltså inte bidrag i egentlig mening. Regeringen konstaterar i propositionen att organisationsbidragens andel av det totala stödet har minskat som projektbidragen och uppdragsersättningarna har ökat. Rege- ringen förklarar att den avser att arbeta för att vända denna utveckling, eftersom projektbidrag och uppdragsersättningar är betydligt mer styrande för organisationerna än organisations- bidragen. Projektbidragen är också kortsiktiga och ofta styrda av detaljerade villkor. Med hänsyn till det civila samhällets centrala roll i demokratin anser regeringen att det är angeläget att staten inte styr organisationerna mer än nödvändigt. Dessa bör i stället så långt som möjligt kunna verka fritt, självständigt och kritiskt i samhällsdebatten, även om grundläggande villkor måste ställas på vilka typer av organisationer som kan uppbära statligt stöd, t.ex. att de respekterar principen om icke-diskriminering.271 En jämförelse kan göras mellan de olika bidragstyper som beskrivits ovan och de befintliga bidragssystem som finns för verksamhet rörande vissa frågor om mänskliga rättigheter. Då framgår att organisationer som arbetar för mänskliga rättigheter ur ett övergripande perspektiv kan söka verksamhetsbidrag och projektbidrag för delar av sin verksamhet från befintliga bidrags- system, dvs. för sådana aktiviteter som passar in i bidragssystemen för t.ex. verksamhet mot rasism och intolerans, diskriminering eller för jämställdhet.272 Vidare framgår att organisationer av visst slag, t.ex. handikapporganisationer och ungdomsorganisationer eller de nationella minoriteternas organisationer, kan bedriva verksamhet som rör de mänskliga rättigheterna på grundval av de organisa- tionsbidrag som de kan få just för att de är den typen av organisationer.273 Däremot finns det inte några tydliga möjligheter för organisationer som har syftet att arbeta för mänskliga rättig- heter att söka organisationsbidrag. 2009/10:55, s. 142 f. och 157 f.