sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — I handräckningsärenden skiljer sig praxis dels mellan polismyndigheterna, dels mellan olika typer av handräckning. I verkställighetsärenden och ärenden som rör internationellt straffrättsligt samarbete är däremot utgångspunkten att Kriminalvården utför transporterna. Det bör påpekas att de transportuppdrag Kriminalvården utför åt andra myndigheter ofta innefattar bevakningsuppgifter i sam- band med transporterna. Bevakning kan krävas i samband med uppe- håll i transporten, bl.a. vid övernattning, lunchpauser eller, vid utrikestransporter, transitering. Om syftet med transporten exem- pelvis är besök vid sjukvårdsinrättning eller vid domstolsförhand- ling eller liknande förrättning, står transportpersonalen vanligen även för bevakning i samband därmed. Ur ett tidsmässigt perspek- tiv kan transporten rentav vara av underordnad betydelse. Så är fallet när transportpersonalen efter en kortare transport bevakar den frihetsberövade under en hel dags domstolsförhandling. I samtliga situationer då Kriminalvården utför transporter åt andra myndigheter får Kriminalvården uppdraget av Polisen (polis- myndigheterna, Säkerhetspolisen eller polissamarbete, IPO). Vilket förfarande som före- gått detta uppdrag skiljer sig dock beroende på vilken typ av trans- port det är frågan om. I handräckningsärenden har Kriminalvårdens transporter före- gåtts av ett transportuppdrag av en polismyndighet. Polismyndig- heten har i sin tur fått en handräckningsbegäran av en myndighet som önskar biträde. I dessa fall är således i vart fall tre myndigheter involverade i förfarandet, och uppdraget vandrar i flera led. Den myndighet som gjort begäran om handräckning bär då det huvud- sakliga ansvaret för personen som åtgärden rör. svarar däremot för att åtgärden genomförs. I de fall polismyndig- heten själv genomför handräckningen ankommer det på denna att se till att åtgärden sker på ett säkert och i övrigt lämpligt sätt. Om polismyndigheten har gett Kriminalvården i uppgift att utföra trans- porten och Kriminalvården accepterat detta, får däremot ansvaret för transporten anses ha övergått till Kriminalvården. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? Det synes inte ha utvecklats någon praxis innebärande att de myndigheter som begär handräckningen vänder sig direkt till Krimi- nalvården. Däremot förekommer det kontakter mellan den beställ- ande myndigheten och transporttjänsten i praktiska frågor. Även när Kriminalvården genomför transporter vid verkställig- het av avvisnings- eller utvisningsbeslut i verkställighetsärenden som överlämnats till polismyndighet av enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen (2005:716) handlar det om ett förfarande i flera led. När väl lämnat över ärendet till polismyndigheten övergår emellertid i princip ansvaret för ären- det till polismyndigheten. Detta innebär en väsentlig skillnad i för- hållande till handräckningsförfarandet. När Kriminalvården på uppdrag av polismyndighet transporterar personer som ska avvisas i enlighet med en polismyndighets beslut eller utvisas i enlighet med en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i enlighet med 12 kap. 14 § tredje stycket ut- länningslagen, begränsas däremot de involverade myndigheterna i huvudsak till polismyndigheten och Kriminalvården. På motsvar- ande sätt är Säkerhetspolisen och Kriminalvården delaktiga i för- farandet när Kriminalvården på Säkerhetspolisens uppdrag hanterar transporter av personer som ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden enligt 12 kap. 14 § andra stycket utlän- ningslagen. När det gäller transporter i samband med internationellt straff- rättsligt samarbete varierar det förfarande som föregår transportupp- dragen. Transportbeställningarna görs dock vanligen av IPO eller polismyndigheterna. Problem till följd av oklart verksamhetsansvar Kriminalvården har inte i lag eller annan författning ålagts ett for- mellt ansvar för att utföra transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter. Det innebär att det står myndigheten fritt att neka att utföra ett uppdrag. I praktiken är det också mycket vanligt att så sker, ofta med hänvisning till att det inte finns något billag att tillgå. Även om Kriminalvården inte har något formellt ansvar har myn- digheten i praktiken tagit ett stort ansvar för sådana transporter. Detta ansvar förefaller till stor del vara just självpåtaget. Så små- ningom har etablerats en ordning som innebär att Kriminalvården i Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? dag förutsätts ta ett sådant ansvar. Denna ordning har också befästs genom förarbetsuttalanden, föreskrifter och, i fråga om flertalet verkställighetsärenden, det faktum att Kriminalvården tilldelas medel för verksamheten ur budget. Kriminalvårdens transporttjänster efterfrågas i betydligt större utsträckning än transporttjänstens resurser medger. De prioriterings- grunder som transporttjänsten använder för att avgöra vilka trans- porter som ska utföras har varierat . Generellt sett har dessa emellertid inte inneburit att transporter inom Kriminal- vårdens direkta ansvarsområde, dvs. främst transporter av häktade och intagna, genomgående har prioriterats före transporter inom det indirekta ansvarsområdet, dvs. transporter åt andra myndig- heter. Kriminalvården har således i praktiken inte gjort någon klar åtskillnad mellan de transporter som myndigheten ska utföra och de transporter som den får utföra. Den skillnad som ändå finns mellan det formella och förväntade ansvaret kan illustreras av ett beslut av ().8 I beslutet behandlade JO frågan om verkställighet av avvis- ning skett möjligt. I ärendet hade polismyndigheten inled- ningsvis gjort bedömningen att det var av vikt att Q avvisades snabbt. Eftersom personal från Kriminalvårdens transporttjänst inte fanns att tillgå för bevakning krävdes att en polisman beordrades att tjänstgöra under övertid. Den befattningshavare som tog ställ- ning till detta medgav med hänvisning till kostnadsaspekter dock inte något övertidsuttag. Verkställigheten fick därför anstå tills Kriminalvårdens personal fanns tillgänglig. JO uttalade att det krav på att avvisning ska ske möjligt som uppställs i 12 kap. 15 § utlänningslagen bör innebära att avvisningen ska ske så snart den i det enskilda fallet praktiskt sett låter sig genomföras. I det konkreta fallet var den som skulle avvisas frihetsberövad. JO kon- staterade att frihetsberövandet kunde ha upphört om polismyndigheten valt att använda sin egen personal för bevak- ningen. Inga andra skäl än kostnader för övertidsuttag hade anförts för den lösning som i stället valdes. Att under de omständigheter som förelåg använda polisman för bevakning hade, enligt JO, inte tett sig som en extraordinär åtgärd. Den hade varit i linje med vad som sägs i de allmänna råden om att polispersonal får användas då Kriminalvårdens personal inte kan genomföra verkställigheten och 8 Dnr 2411-2008. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? denna inte kan anstå.9 Avvisningen borde därför ha verkställts i enlighet med vad som ursprungligen planerades. Av utredningen framgick att beslutet att avvakta verkställigheten fattades utifrån före- ställningen att det var Kriminalvården som hade ansvaret för att avvisningen skedde i enlighet med utlänningslagens krav. Enligt JO var det emellertid polismyndigheten som hade detta ansvar. Att verksamhetsansvaret i praktiken är oklart leder till betydande effektivitetsförluster, särskilt då flera myndigheter kan komma i fråga för att utföra transporter. Hur Kriminalvårdens transporttjänst prioriterar transporter påverkar exempelvis direkt belastningen på polismyndigheterna, som däremot saknar möjlighet att påverka Kriminalvårdens prioriteringar. Oklarheterna innebär svårigheter för myndigheterna att planera och dimensionera beredskap för trans- portverksamhet. Felaktiga förväntningar av vilken kapacitet som behövs kan leda till att det avsätts för stora resurser och en över- kapacitet uppstår eller – troligare – att behovet underskattas. Vilken myndighet som sedan i det enskilda fallet kommer att utföra en transport kan vara en tillfällighet. Detta torde vara en av anled- ningarna till att även många större myndighetsorganisationer, t.ex. polismyndigheter, saknar en särskild transportorganisation och att transportbehovet får lösas från fall till fall. I de fall befintlig kom- petens finns, kan det hända att denna går förlorad för att den an- vänds alltför sällan. I den mån kompetensen saknas, kan en oför- beredd transport innebära bl.a. säkerhetsmässiga risker. Att verk- samheten sprids på flera myndigheter medför vidare att dessa var för sig inte uppnår sådana volymer att organisationen blir flexibel och att andra stordriftsfördelar kan utnyttjas. Oklar ansvarsfördelning innebär dessutom svårigheter för berörd personal att överblicka vad som gäller. Det kan leda till att enskilda transportuppdrag – såsom i det ovan refererade JO-ärendet – faller mellan stolarna, vilket av rättssäkerhetsskäl är särskilt olyckligt, eftersom det handlar om frihetsberövade personer. Oklarheterna kan också leda till misstro mellan berörda myndig- heter, eftersom det är svårt att bilda sig en uppfattning om andra myndigheters faktiska möjligheter att utföra transporter. Ett kon- kret exempel härpå är att det för utomstående kan vara svårt att överblicka eller ifrågasätta de prioriteringsgrunder som transport- tjänsten använder vid planering av sin verksamhet. 9 Allmänna råd till 6 § föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? vanligen polismyndigheten – måste dessutom bära det yttersta an- svaret för att transporten kommer till stånd. Därtill kommer den onödiga administration och eventuella tids- utdräkt som blir följden när Kriminalvårdens transporttjänst till- frågas om den har möjlighet att utföra en transport men inte har det eller när transporten, sedan uppdraget accepterats, måste ställas in. Det bör påpekas att nämnda problem har att göra med oklar- heter i fördelning av verksamhetsansvar, vilka med dagens ordning främst uppkommer mellan polismyndigheter och Kriminalvården. När det gäller var gränsen går mellan å ena sidan det ansvar som en myndighet som begär handräckning har och å andra sidan en polis- myndighet som kan få i uppgift att biträda, ska avgörande för vem som ska utföra uppdraget i stället vara om Polisens särskilda kom- petens kan förväntas krävas. Den beställande myndigheten avgör emellertid själv om så ska anses vara fallet. Även detta förfarande kan emellertid leda till misstro mellan myndigheterna i fråga om ett behov verkligen föreligger, se diskussionen om överutnyttjande, av- snitt 17.3. Att ansvarsfördelningen tydliggörs är särskilt viktig, eftersom transporter av frihetsberövade personer förefaller vara uppgifter som flertalet involverade myndigheter helst skulle vilja slippa, främst på grund av att de inkräktar på respektive kärnverksamhet. Vilket ansvar bör Kriminalvården ha för transporter åt andra myndigheter? Det är angeläget att de oklarheter som finns rörande Kriminalvårdens verksamhetsansvar för transporter åt andra myndigheter undanröjs. Utredningen har ovan funnit att andra myndigheter har ett be- hov av de transporttjänster som Kriminalvårdens transporttjänst utför, samt att transporttjänsten även ska kunna anlitas för att transportera frihetsberövade personer åt andra myndigheter. Den efterfrågan som finns på transporttjänstens tjänster överstiger emellertid de möjligheter som transporttjänsten har att utföra transporter. Transporttjänsten utför uppskattningsvis omkring en tredjedel av de transporterna som sker inom ramen för handräck- ning men flertalet av utrikestransporterna i verkställighetsärenden. Ett klargörande av transporttjänstens ansvar för transporter åt andra myndigheter måste motsvaras av reella möjligheter för trans- porttjänsten att utföra dessa. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? dimensionering skulle det närmast innebära att det vore lämpligt att låta Kriminalvårdens ansvar omfatta vissa personkategorier medan andra personkategorier uteslöts. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är frågan emellertid om Polisen eller Kriminalvården bör genomföra transporterna. Som ovan angetts är det i effektivitetshänseende generellt sett önskvärt att Kriminalvården avlastar Polisen i så stor utsträckning som möj- ligt. Utgångspunkten bör vara att Polisens resurser ska tas i an- språk endast då Polisens särskilda tvångsbefogenheter behövs. I de fall en person redan är frihetsberövad men det ändå kan befaras att transporten inte kan utföras utan att tvång behöver tillgripas, inne- bär det att Kriminalvården – i stället för Polisen – bör biträda vid transporten. Anledningen härtill är att Kriminalvården i allmänhet är lika väl lämpad som Polisen när det gäller att vidmakthålla ett frihetsberövande. När ett frihetsberövande ska verkställas krävs där- emot Polisens särskilda tvångsbefogenheter, eftersom det i sådana situationer kan bli aktuellt att fastställa identitet samt att genom- föra husrannsakan och kroppsvisitation. I de fall polismyndigheten finner det tidsbesparande samt logistiskt, säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt bör polismyndigheten därefter ha en möjlighet att överlämna verkställigheten av transportuppdrag till Kriminalvården. Nämnda skillnad motiverar följande ansvarsfördelning mellan Polisen och Kriminalvården. Kriminalvården ska – i stället för Polisen – genom sin transport- tjänst biträda vid transporter i handräckningsärenden avseende frihetsberövade personer som vistas i den beställande myndighetens eller annan myndighets lokaler. Vid övriga transporter av frihetsberövade personer ska Kriminal- vården genom sin transporttjänst svara för transportuppdrag som överlämnats av Polisen. Sistnämnda kategori omfattar övriga handräckningsärenden, verk- ställighetsärenden, ärenden rörande internationellt straffrättsligt sam- arbete, m.m. samt transporter av personer som är placerade i . Utredningen ser emellertid ingen anledning att begränsa polismyndigheternas möjligheter att överlämna verkställigheten av transportuppgifter till dessa avgränsade transporttyper. En sådan möjlighet bör således finnas även när det gäller andra transporter, närmast transporter av personer som inom ramen för den s.k. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? brottsmålskedjan frihetsberövats av polis utan att vara placerade i . Det bör påpekas att Kriminalvårdens ansvar för handräcknings- ärenden inte omfattar situationer då ordningsstörningar finns med i bilden, eftersom ordningshållning är Polisens ansvar. Nämnda ordning överlämnar till den enskilda polismyndigheten att avgöra i vilka fall det är lämpligt att överlämna verkställigheten till Kriminalvården. Lämplighetsbedömningen innefattar såväl logis- tiska som säkerhetsmässiga avvägningar. Ett överlämnande är så- ledes inte logistiskt eller kostnadsmässigt motiverat om polismyn- digheten exempelvis har verkställt ett omhändertagande enligt någon av nämnda lagar om tvångsvård och endast en kortare trans- port till vårdgivaren återstår innan handräckningen är slutförd. Även i övrigt torde överlämnande av transportuppgifter mindre ofta aktua- liseras vid kortare transporter. Ett överlämnande är inte heller lämp- ligt om transporten på grund av risken för fritagning eller av annan särskild anledning kräver att polismyndigheten utför åtgärderna för att dessa ska kunna genomföras på ett betryggande sätt (jfr Krimi- nalvårdens rätt att begära polishandräckning, se kapitel 16). Att polismyndigheten ska ha en möjlighet att överlämna verkställigheten av transportuppgifter till Kriminalvården, måste mot- svaras av en skyldighet för Kriminalvården att utföra de transporter som Polisen överlämnar. Därmed åstadkoms en klar ansvarsfördel- ning mellan myndigheterna. Att Kriminalvården ska ha ett verksamhetsansvar för transport- uppdrag innebär att myndigheten, sedan den tilldelats ett uppdrag, även omfattas av de tidsfrister och andra skyndsamhetskrav som kan gälla för frihetsberövanden, exempelvis bestämmelsen i 12 kap. 15 § tredje stycket utlänningslagen om att beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas möjligt. Utredningen återkommer i kapitel 14 till hur nämnda ordning bör regleras rättsligt. Den reglering som där föreslås innebär att det inte längre ska finnas några oklara gränser mellan polismyndigheters och Kriminalvårdens ansvar, utan att det finns en ansvarig myndig- het i varje enskilt fall. Även med ett tydligt formulerat verksamhetsansvar kvarstår emellertid ett betydande behov av samverkan, se kapitel 12. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? 8.4.5Ett förenklat administrativt förfarande i handräckningsärenden Förslag: En myndighet som behöver biträde med en transport av en frihetsberövad person som vistas i myndighetens eller annan myndighets lokaler ska kunna begära biträde direkt hos Krimi- nalvården. Dagens handräckningsförfarande går som nämnts till på så sätt att en myndighet begär biträde av polismyndigheten som i sin tur i vissa fall lämnar ett transportuppdrag vidare till Kriminalvården. Utredningen har ovan föreslagit att Kriminalvården ensam ska ha ansvar för att biträda myndigheter med vissa transporter i sam- band med handräckning, nämligen transporter av frihetsberövade personer som vistas i den beställande myndighetens eller annan myndighets lokaler. Därmed uppkommer frågan om det är ändamåls- enligt att en begäran om biträde i en sådan situation ska gå via polis- myndigheten. När polismyndigheten får en begäran om handräckning ska den pröva om begäran är korrekt i formellt hänseende, närmast om den som gör begäran är behörig samt om det objektivt sett föreligger en handräckningssituation. ska däremot inte göra någon materiell prövning, dvs. ta ställning till om begäran är sakligt motiverad, se avsnitt 17.2.1. Enligt vad som framkommit i den enkätundersökning som utred- ningen låtit polismyndigheterna besvara är detta administrativa för- farande i allmänhet inte särskilt tidskrävande. Med hänsyn till att förfarandet inte innebär någon prövning i sak finns det emellertid inte någon egentlig anledning till att polismyndigheten ska agera mellanhand för att hantera en begäran om biträde som Kriminal- vården ska svara för. Vikten av framförhållning vid planerig av verk- samheten samt det faktum att det i vissa fall kan finnas akut upp- komna transportbehov, gör dessutom att även små tidsbesparingar är värdefulla. För ett förenklat administrativt förfarande talar även att infor- mationskedjan förkortas när färre myndigheter är inblandade. Detta innebär en minskad risk för att viktig information inte når den som ska utföra transporten. Dessutom underlättas den kontakt som behövs mellan den myndighet som begärt åtgärden och ut- föraren av att det inte finns ett mellanled. Sådan kontakt kan vara Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? nödvändig i samband med att transporten planeras men även under dess genomförande. Mot bakgrund av vad som sagts bör myndigheter som behöver biträde med en transport av en frihetsberövad person som vistas i den beställande myndighetens eller annan myndighets lokaler kunna begära biträde direkt hos . En sådan ordning har så- väl Kriminalvården som förordat. 8.4.6Serviceåtaganden i förhållande till beställande myndigheter Förslag: Kriminalvården bör genom serviceåtaganden tydliggöra de tidsmässiga ramarna för transportverksamheten. De beställ- ande myndigheterna bör å sin sida se över sina rutiner för hand- räckningar som avser transporter. Utredningen har ovan föreslagit att Kriminalvården ska få ett verk- samhetsansvar för att utföra vissa transporter åt andra myndig- heter. En sådan ordning bör emellertid för att vara effektiv och förutsägbar inte endast tydliggöra att Kriminalvården ska utföra dessa transporter, utan även inom vilka tidsramar det ska ske. Kriminalvården, som inte har något formellt ansvar för transporter åt andra myndigheter, planerar transporterna med stöd av en prioriteringslista.10 Listan är inte bindande, utan avsedd att vara ett planeringsinstrument. Den nuvarande prioriteringslistan är fastställd av generaldirektören efter hörande av de beställande myn- digheterna. Att transporterna planeras utifrån en prioriteringslista kan skapa osäkerhet hos de beställande myndigheterna om när transporterna kan komma till stånd, eftersom de kan ha svårt att överblicka hur hårt transporttjänsten belastas . En priori- teringslista måste dessutom vara relativ och även ta hänsyn till med vilken framförhållning transporterna beställs, eftersom en lågt prio- riterad transport annars ständigt kan få stå tillbaka för högpriori- terade ärenden. Med hänsyn till att en fungerande transportverksamhet förut- sätter bästa möjliga framsynthet och förutsägbarhet är det lämpligt att Kriminalvården i förhållande till de beställande myndigheterna 10 Kriminalvården, protokoll, dnr 19-2010-10148. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? formulerar ett s.k. serviceåtagande avseende hur långa väntetiderna är för transporter i olika typer av ärenden. Sådana serviceåtaganden (ibland kallade serviceförklaringar eller kundlöften) har blivit allt vanligare och används av flera myndigheter för att bl.a. tydliggöra för brukarna hur långa handläggningstiderna är.11 En liknande lösning används när det gäller utrikestransporter. I fråga om dessa transporter har Polisen och Kriminalvården inom ramen för sitt samarbete kommit överens om inom vilka tider Krimi- nalvården ska fastställa en preliminär respektive slutlig resplan. Denna ordning synes i allt väsentligt fungera väl. Serviceåtaganden avseende transporter bör utformas efter sam- råd med de beställande myndigheterna. Avgörande bör bl.a. de frister och andra skyndsamhetskrav som lagstiftningen anger för vissa frihetsberövanden vara. För att transportverksamheten ska fungera bör de beställande myndigheterna å sin sida se över vilka rutiner som används vid transportbeställningar. Även med ökad framförhållning från såväl beställarens som utförarens sida, är det ofrånkomligt att belastningen på verksam- heten kommer att variera . För att transportorganisationen ska kunna uppfylla sina åtaganden även under sådana perioder krävs övertidsuttag och möjligheter att ta in extern arbetskraft liksom en bättre arbetstidsförläggning. Vissa arbetstoppar, exempelvis inför stor- , är dock återkommande och därmed lätta att förutse. 8.4.7Särskilt om polismyndighetens biträde för verkställande av beslut om förvar i utlänningsärenden Bedömning och förslag: Det kan – framförallt i transporthän- seende – ifrågasättas om den nuvarande ordningen som innebär att polismyndigheten på begäran av den myndighet eller den dom- stol som har fattat ett beslut om förvar ska lämna den hjälp som behövs för att verkställa förvaret är kostnadseffektiv. Ansvars- fördelningen mellan å ena sidan och å andra sidan polismyndigheterna bör därför ses över. 11 Se t.ex. Statskontorets , bilaga 4, 2009:1. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? Frågan om förvar enligt utlänningslagen kan aktualiseras under hand- läggningen av ett ärende om avvisning eller utvisning såväl före som efter ett beslut om avlägsnande. Enligt 10 kap. 18 § utlänningslagen ansvarar för att beslut om förvar verkställs. I 10 kap. 19 § första stycket samma lag anges att polismyndigheten på begäran av den myndig- het eller den domstol som har fattat ett beslut om förvar ska lämna den hjälp som behövs för att verkställa beslutet. Med denna formu- lering avses att polismyndigheten ska delge utlänningen beslutet och transportera honom eller henne till förvarslokalen. Den täcker även situationen när en utlänning avvikit från förvarslokalen så att beslutet måste genomföras på nytt.