sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — – samordning och utveckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Sammanfattningen i betänkandet finns i lättläst version och i teckenspråksöversättning. Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att kartlägga och analysera hur nuvarande reglering, finansier- ing, organisering och tillsyn av tolktjänst till barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet fungerar inom olika samhällsområden. Utredaren ska lämna de förslag, inklusive förslag till författningsändringar, som föranleds av analysen (dir. 2010:87). , generaldirektör för skolmyndig- heten, förordnades som särskild utredare. förordnades som sakkunniga i utredningen departementssekreteraren vid , departementssekreteraren vid , departementssekreteraren vid och departementssekreteraren vid Utbildningsdeparte- mentet. förordnades utredaren vid Social- styrelsen, handläggaren vid Kommuner och Landsting, handläggaren vid , språkvårdaren vid , och folkminnen, ordföranden i Talför tillika verksamhetschefen vid i , och sakkunnig vid Arbetsförmedlingen som experter att biträda utredningen. entledigades från uppdraget och kanslirådet förordnades som sakkunnig fr.o.m. . entledigades från uppdraget som sakkunnig . har varit utredningens huvudsekreterare fr.o.m. . Jur. kand. har varit utred- ningens sekreterare fr.o.m. . Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda sakkunniga och experter. Sakkunniga och experter har i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Däremot kan skilda uppfattningar finnas i enskildheter och beträffande formuler- ingar utan att detta har behövt komma till uttryck i något särskilt yttrande. En referensgrupp har varit knuten till utredningen. I referens- gruppen har ingått , , , Unga Hörselskadade, , , , , , Förbundet , , , hörselskadade och språkstörda barn, , Vuxendöva i samt , Barnplant- orna - med Cochleaimplantat och Barn med Hörapparat. , Dövblind ungdom, har ingått i gruppen men inte deltagit vid sammanträdena. Utredningen, som har antagit namnet , får härmed överlämna betänkandet, En samlad Tolktjänst - samordning och utveckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet (SOU 2011:83). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Övergripande principer och lagar.................................. Grundläggande principer och lagar i .......................... Ansvars- och finansieringsprincipen ........................... Regeringsformen och diskrimineringslagen ............... Lagen om valfrihetssystem ...................................................... Lagen om valfrihetssystem ........................................... 2.5.1 Tillsyn över statliga myndigheter................................. Tillsyn över tolkar......................................................... Tolktjänst i , och ............................. Tolkanvändning inom olika samhällsområden – en vardagstolkning – om landstingens ansvar för tolk till döva, dövblinda och hörselskadade ................ Statistik över vardagstolkning...................................... 3.2.5 Ingen möjlighet att överklaga utebliven tolk .............. 3.2.6 tillsyn över vardagstolkning .............. Organisatorisk placering m.m...................................... Tillgänglighet, beredskapstolkning m.m. .................... Prioriteringsordning för tolkuppdrag.......................... Tolkanvändning i siffror............................................. 3.5 Tolktjänst i vård och omsorg .................................................. 3.5.3 Tolkanvändning i vård- och omsorg............................ Tolktjänst på utbildningsområdet........................................... 3.6.2 Tolkanvändning i förskola, skola och 3.6.3 bedömning av vardagstolkning med anknytning till skolans verksamhet..................... Tolktjänst vid folkbildning.................................................... Tolkanvändning inom folkhögskola.......................... Tolkanvändning inom studieförbund........................ 3.7.4 bedömning av vardagstolkning med anknytning till folkhögskolornas och 3.8 Tolktjänst vid högre utbildning ............................................ 3.8.2 Särskilt pedagogiskt stöd åt studerande med olika slag av funktionsnedsättning...................................... för studerande – ett regeringsuppdrag ...................... Utbildningar som anordnas av enskild huvudman............... Utbildningar som anordnas av en enskild huvudman som får statsbidrag ................................... Utbildningar som anordnas av enskild huvudman som inte får statsbidrag............................................... Departementspromemorian Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering ....... Tolktjänst i arbetslivet ........................................................... 3.10.1 Arbetsgivarens ansvar ................................................. 3.10.2 Vardagstolkning med anknytning till arbetslivet...... 3.10.3 Arbetsförmedlingens insatser .................................... 3.10.4 Organisation och finansiering hos 3.10.5 Arbetsförmedlingens rapport om arbetsmarknadspolitikens stöd till de primära 3.10.6 Tillsyn och statistik..................................................... 3.10.7 Utredningens kontakter med Tolktjänst i kultur-, fritids- och föreningsliv ....................... 3.11.1 Tolktjänst på kulturområdet ...................................... 3.11.2 Tolktjänst i fritids- och föreningsliv.......................... Rikstolktjänst för förtroendevalda........................................ Förmedlingstjänster, distanstolkning och elektroniska 3.13.2 Förmedlingstjänster och distanstolkning.................. 3.13.3 Utveckling av elektronisk kommunikation............... 3.13.4 Bidrag till utrustning för elektronisk 3.13.5 Stimulansmedel för skrivtolkning på distans ............ 3.13.6 Fritt val av hjälpmedel................................................. Tolkning och ledsagning........................................................ Tolkanvändarnas bedömning av nuvarande och Tolkanvändning, tolkbehov och mörkertal.......................... 4.3Bedömning av nuvarande reglering och organisering av Förmedlingstjänster och distanstolkning............................. Personkännedom och relation till tolken ............................. Barn och ungdomars tolkbehov............................................ Skillnader mellan kvinnors och mäns tolkbehov ................. 4.8Tolkbehov bland personer med annan etnisk bakgrund och nationella minoriteters tolkbehov.................................. 4.9Kombinerad ledsagning och tolkning för personer med Tolktjänst i ett tioårsperspektiv – bedömning av några Några principiella utgångspunkter........................................ 5.1.1 Samsyn kring det nuvarande systemets brister......... 5.1.2 Svårt att förutse framtida tolkbehov ......................... 5.1.3 Förändrad organisation och regelverk innebär inte ökade resurser...................................................... 5.1.4 Vem är tolkanvändare?............................................... 5.1.5 Tolkyrkets status och villkor är avgörande för 5.1.6 Tolktjänst – en rättighet för den enskilde eller en skyldighet för samhället? En brukarorienterad modell .................................................. 5.2.1 Samordning utifrån målsättningen om en 5.2.2 Ökat självbestämmande för de primära 5.2.3 Forum för inflytande över hur tolktjänsten 5.2.4 Ökad valfrihet för de primära tolkanvändarna.......... En ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation .......... 5.3.1 För- och nackdelar med en gemensam huvudman.... 5.3.2 Staten som huvudman för tolktjänst?........................ 5.3.3 Ny eller befintlig myndighet? och Teletal samt distanstolkning – del av reguljär tolktjänst?......................................... Ett tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt regelverk....... 5.4.1 Behovet av att reglera avvägning mellan särskild resurs och sektorsansvar............................................. 5.4.2 Är det motiverat med en särskild lag om En statlig tolktjänstmyndighet.............................................. 6.1.1 Från vårdperspektiv till språkperspektiv ................... 6.1.2 Bättre förutsättningar att uppnå nationell 6.1.3 Bättre förutsättningar att möta behov av 6.1.4 Bättre förutsättningar för kvalitetsutveckling, uppföljning och statistikförsörjning.......................... 6.1.5 En gemensam huvudman mer resurs- och 6.1.6 Statlig huvudman underlättar statlig samordning..... 6.1.7 Uppgifter för en statlig tolktjänstmyndighet............ 6.1.8 En statlig tolktjänstmyndighets organisation ........... En ny lag om tolktjänst.......................................................... Definition av tolkning ................................................ 6.2.2 Definitioner av primära och sekundära 6.2.3 Vardagstolkning upphör som begrepp ...................... 6.2.4 Tolktjänst i offentlig verksamhet............................... Tolktjänst erbjuds i situationer av privat karaktär samt vid fritids- och föreningsaktiviteter.................. Tolktjänst erbjuds i arbetslivet .................................. Målgruppen för den nya lagen om tolktjänst............ Ledsagning i anslutning till tolktjänst ....................... får erbjuda rikstolktjänst.... 6.2.12 Tolktjänst får erbjudas genom tolk på plats eller 6.2.13 Stöd till personligt biträde ......................................... 6.3 Valfrihetssystem för tolktjänster .......................................... Motiven för valfrihetssystem är giltiga för 6.3.2Tolktjänstmyndigheten får tillhandahålla valfrihetssystem i enlighet med det förfarande som anges i LOV ........................................................ 6.3.3 Förvaltningslagens tillämpning.................................. 6.4 Tolktjänst inom utbildningsverksamhet .............................. 6.4.1Tolkanvändning och framtida tolkbehov vid utbildning som regleras i skollagen bör kartläggas 6.4.2 Tolktjänst vid högskoleutbildning och vid utbildning som anordnas av enskild huvudman........ och Teletal samt distanstolkning .......................................... 6.5.2 Distanstolkning som initieras av tolkanvändarna 6.5.3 Samverkan avseende utveckling och innovation....... 6.6Försöksverksamhet med tolktjänst utan Uppföljning och tillsyn av tolkverksamheten...................... Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser .... Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag............ Kostnadsneutralitet och ökad resurseffektivitet....... Förslag till finansiering av Ekonomiska konsekvenser för landsting/regioner... Ekonomiska konsekvenser för primärkommuner .... Ekonomiska konsekvenser för staten........................ Ekonomiska konsekvenser av förslaget om Sysselsättning och offentlig service i olika delar Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.............................................................. 7.1.10 Konsekvenser av förslaget att valfrihetssystem för tolktjänster ................................ 7.1.11 Övriga konsekvenser .................................................. Förslaget till lag om tolktjänst till barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen .... 9.3Förslaget till förordning om ändring i förordning om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga............................................... FN:s konvention om barnets rättigheter Barn med Cochleaimplantat och Folkbokföringslagen (1991:481) Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Lagen (2007:1091) om offentlig Lagen (2008:962) om valfrihetssystem Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Allmänt om utredningens uppdrag Utredningen har kartlagt och analyserat hur nuvarande reglering, finansiering, organisering och tillsyn av tolktjänst till barndoms- döva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet fungerar inom olika samhällsområden. Utredningen redovisar i betänkandet hur bestämmelser om tolktjänst inom olika samhällsområden är utformade och tillämpas, i vilken omfattning och på vilket sätt tolktjänst erbjuds samt hur tolkanvändarna själva upplever att det nuvarande systemet fungerar. Utredningen har därutöver bl.a. analyserat frågor om upphandling av tolktjänster genom att inrätta valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, tillsyn, teknik- användning, kvalitetsutveckling, uppföljning samt statistikför- sörjning på tolktjänstområdet. Vidare har utredningen i enlighet med kommittédirektiven belyst för- och nackdelar med en gemensam huvudman för tolktjänst jämfört med dagens system. Utredningens målsättning har varit att utforma ett förslag till en brukarorienterad modell för tolktjänst med en ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation samt ett tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt regelverk. I följande sammanfattning redovisas vissa övergripande upp- gifter från kartläggningen, analysens huvudsakliga slutsatser samt utredningens förslag i korthet. Slutligen redovisas en sammanfattning av förslagens ekonomiska konsekvenser. Övergripande principer och lagar Övergripande principer om funktionsnedsattas rätt till delaktighet i samhället finns uttryckta i internationella konventioner och i nationella funktionshinderspolitiska mål. En viktig principiell utgångspunkt när det gäller funktionshinderspolitiken är den s.k. ansvars- och finansi- eringsprincipen som innebär att det är varje sektors ansvar att verksamheten är tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning. När det gäller lagstiftning finns den för tolktjänst mest centrala bestämmelsen i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, enligt vilken landstingen är skyldiga att erbjuda tolktjänst för vardags- tolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskad- ade (3 b §). Målgrupperna omfattas också av förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om myndigheters ansvar för att vid behov anlita tolk (8 §). Därutöver finns regelverk till stöd för målgrupp- erna bl.a. i form av skollagens (2010:800) bestämmelser om elever med behov av särskilt stöd, i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och i diskrimineringslagen (2008:567) när det gäller stöd- och anpassningsåtgärder i arbetsliv och högskola. Även i (1942:740) och i förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns bestämmelser avseende anlitande av tolk vid behov. Tolkanvändare och tolkanvändning i siffror Tolkanvändningen bland barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet har stadigt ökat – under vissa perioder mer och under andra perioder mindre. förefaller ökningen plana ut något. Antalet av tolkcentralerna utförda tolkuppdrag ökade dock från cirka 56 2001 till cirka 75 2010.1 Ett annat sätt att beskriva utvecklingen är att studera hur antalet tolkanvändare förändrats. uppskattade Handikapputred- ningen antalet tolkanvändare till cirka 5 000 individer. Knappt – – fanns det enligt uppföljning cirka 6 700 tolkanvändare. 1 , Nyckeltal 2010, Rapport (2011). det cirka 5 300 individer som var registrerade tolk- användare. Motsvarande siffra för är cirka 6 200.2 Det kan alltså konstateras att antalet tolkanvändare inte uppvisar någon markant ökning, trots att antalet tolkuppdrag ökat påtagligt. Om det totala antalet vuxendöva, barndomsdöva, hörselskadade och personer med dövblindhet – uppskattningsvis cirka 1,3 miljoner individer – ställs i relation till tolkcentralernas uppgift om cirka 6 200 tolkanvändare innebär det att av hela målgruppen är tolkanvändare. Uppgifter från tolkcentralerna om antal utförda tolktimmar samt antal tolkanvändare indikerar att en genomsnittlig tolkanvändare beställer . Tolkanvändningen varierar dock i så stor utsträckning mellan olika kategorier av användare att denna typ av genom- snittssiffror i princip saknar värde. Barndomsdöva och personer med dövblindhet är tolkanvändare i avsevärt högre utsträckning än exempelvis äldre som fått en hörselsnedsättning sent i livet. De mest frekventa tolkanvändarna använder tolk , medan andra kanske beställer tolk vid något enstaka tillfälle . Av de tolkanvändare som beställer tolk hos tolkcentralen kate- goriseras cirka två tredjedelar som barndomsdöva, knappt en tredjedel som vuxendöva och som personer med dövblindhet. Gruppen hörselskadade fördelar sig mellan dessa kategorier beroende på vilken tolkmetod de efterfrågar vid beställningstillfället. Tolkbristen, mätt som andel av beställda uppdrag där tolkcentralen inte kunnat tillhandhålla tolk, uppgår till i genomsnitt i landet (2010). Finansieringen av samhällets tolktjänst sker på olika sätt. Ett riktat statsbidrag om fördelas via till landstingen/regionerna. Landstingen/regionerna avsätter därutöver i egna resurser. Vidare avsätts inom universitets- och högskole- systemet, inom arbetsmarknadspolitiken, för s.k. rikstolktjänst samt till folkhögskolor i form av ett tilläggsbidrag som hanteras av Specialpedagogiska skolmyndigheten. 2 , Nyckeltal 2010, Rapport (2011). styrelsen avsätter för vissa förmedlings- tjänster som nyttjas av målgrupperna. Därutöver avsätts medel inom ramen för ett antal statliga myndigheters ordinarie förvalt- ningsanslag. Som exempel kan nämnas polis- och rättsväsendet, som regelmässigt anlitar och bekostar tolk vid behov. Även kommuner och ideella verksamheter finansierar tolktjänst inom sina respektive verksamheter. Enskilda arbetsgivare med tolkbehov anlitar eller anställer själva tolkar. Utredningen gör bedömningen att samhällets kostnader för tolk- tjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet samman- lagt uppgår till 300 – . Dock saknas jämförbar och tillförlitlig statistik på många områden, varför siffrorna endast ska ses som uppskattningar. Bristen på heltäckande nationell statistik över tolkanvändning och tolkkostnader är ett av de problem som utredningen identifierat. Tolkanvändning inom vissa samhällsområden Utredningen har inom ramen för kartläggningen översiktligt beskrivit tolkanvändningen inom vissa samhällsområden. Utred- ningen konstaterar bl.a. följande. Tolktjänst i syfte att möjliggöra för elever att delta i under- visning i skolan förefaller vara mycket ovanligt. Det förekommer i viss utsträckning att kommuner anställer elevassistenter med varierande grad av teckenspråkskompetens som därmed får fungera som tolkar åt en eller flera elever. Kontakter med skolan som inte är under- visning, som föräldramöten och utvecklingssamtal, har delvis täckts av vardagstolkning, även om det lett till diskussioner mellan landstingens/regionernas tolkcentraler och skolhuvudmännen om vems ansvaret för sådan tolktjänst är. Specialskolorna och Riks- gymnasierna är arbetsgivare med tolkbehov som tillgodoses med både anställda och upphandlade tolktjänster. Även på vuxenutbildningsområdet är tolkanvändningen mycket begränsad. Inom folkbildningen anlitas tolk i högre utsträckning, liksom vid högskoleutbildningar. Tolkanvändning inom utbildning som anordnas av enskilda utbildningsanordnare som inte får stats- bidrag saknas uppgifter om, men det är utredningens bedömning att detta är mycket ovanligt. Tolktjänst inom området vård och omsorg utförs huvudsakligen som en del av landstingens/regionernas vardagstolkning och dessa situationer hör till vardagstolkningens mest centrala områden. Tolktjänst i arbetslivet erbjuds dels inom ramen för lands- tingens/regionernas vardagstolkning, dels genom stöd från . Det ges dock endast för vissa specifika situationer i arbetslivet och inte för att möjliggöra för tolkanvändaren att utföra reguljära arbetsuppgifter. Tolktjänst i kultur- fritids- och föreningslivet omfattas av vardags- tolkning och erbjuds således av landstingens/regionernas tolk- centraler. Dock tillhör sådana tolkuppdrag de lägre prioritetskate- gorierna inom vardagstolkningen. Förmedlingstjänsterna , och Teletal samt distanstolkning är tekniska lösningar som möjliggör för tolk- användare att kommunicera såväl spontant som planerat. Användandet av tjänsten ökar, medan tjänsten minskar. Förmedlingstjänsterna finansieras av . Efter utredningens övergripande kartläggning framträder bilden av ett system där ansvaret för att anlita och finansiera tolktjänst i samhället vilar på så många olika myndigheter och huvudmän och styrs av så många olika regelverk att det begränsar samhällets möjligheter att erbjuda en resurseffektiv tolktjänst av hög kvalitet. Det gäller till viss del även tillhandahållandet av de olika tekniska lösningar som tolkanvändare nyttjar. Systemet är svåröverblickbart för tolkanvändarna. Olikheter i förutsättningar och i tillämpningen av gällande bestämmelser i olika delar av landet innebär att systemet inte är nationellt likvärdigt. När det gäller regelverket reglerar olika bestämmelser delvis samma situationer, vilket försvårar tillämpningen för landsting/regioner och andra huvudmän. Utredningens samlade analys är således att det nuvarande systemet för tolktjänst inte kan sägas motsvara målsättningen om en brukarorienterad modell med en ändamålsenlig och kostnads- effektiv organisation samt ett tydligt, förutsägbart och lättöver- skådligt regelverk. Denna bedömning delas av de aktörer som medverkat i utred- ningsarbetet och som på olika sätt berörs av frågor om tolktjänst – intresseorganisationerna, landstingens/regionernas tolkcentraler, tolk- företagen, organisationer som företräder tolkarna och företrädare för andra berörda myndigheter och organisationer. Utredningen har i enlighet med kommittédirektiven analyserat frågan om för- och nackdelar med en gemensam huvudman för tolktjänst jämfört med dagens system. Inom ramen för denna analys har utredningen prövat skälen för att landstingen även fortsättningsvis skulle ha ett ansvar för tolktjänst motsvarande vardagstolkning samt skälen för att staten skulle överta detta ansvar. Utredningen har analyserat om någon befintlig myndighet eller annan aktör skulle kunna utgöra en lämplig huvudman för tolktjänst. Frågan om huvudmannaskap har diskuterats ingående i utredningens expert- och sakkunniggrupp samt i referensgruppen. Ledamöterna har ombetts inkomma med förslag och synpunkter i frågan. Utredningen kan konstatera att de i båda grupperna funnits en mycket bred enighet kring slutsatsen att tolktjänsten bör hanteras av en gemensam huvudman, att denna huvudman bör vara staten samt att en ny myndighet bör bildas för ändamålet. Mot bakgrund av kartläggningen och analysen är utredningens slutsatser att En mer brukarorienterad modell kan skapas genom att; -Samordna tolktjänsten utifrån målsättningen om en ingång för tolkanvändarna -Öka inslaget av självbestämmande för tolkanvändarna i samband med tolkbeställningar -Inrätta ett nationellt forum för tolkanvändarnas inflytande över hur tolktjänsten bedrivs -Öka möjligheterna för tolkanvändarna att själva välja utförare av tolktjänst En mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation kan skapas genom att; -Resurser för tolktjänst samlas och samordnas till en huvudman -Synsättet på tolktjänst förändras från ett vårdperspektiv till ett språk- och tillgänglighetsperspektiv -Förutsättningar skapas för kvalitetsutveckling, uppföljning och statistikförsörjning på tolktjänstområdet