sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Skickar yttrande till regeringen. Tillstyrker eller avstyrker verksamheten. Håller ny huvudförhandling. Ger tillstånd och beviljar villkor enligt . Får överlåta till att besluta om villkor avseende strålsäkerheten. Beslutar om villkor som meddelas i etapper. Med anläggningar för kärnteknisk verksamhet avses med hän- visning till utredningens författningsförslag till 12 kap. 4 § 2 a följande: a)kärnteknisk verksamhet innefattande uppförande, innehav eller drift av -anläggning som är avsedd eller som har varit avsedd för en reglerbar nukleär kedjereaktion av kärnprocesser (kärn- reaktor), -anläggning i vilken processer med joniserande strålning uppkommer (spallation eller andra liknande processer) där innehållet av de radioaktiva ämnen som uppstår under processen kräver kylning, -anläggning för att bryta eller utvinna uranhaltigt material eller andra ämnen med fissila eller fertila egenskaper, som kan användas för framställning av bränsle till en kärnreaktor, -anläggning för hantering eller bearbetning av radioaktivt material eller -anläggning för förvaring som avses bli bestående (slutför- ) eller annan förvaring (lagring) av radioaktivt avfall. Den nuvarande lagregleringen för tillståndsprövning framgår översiktligt av kapitel 4 och kapitel 5.4.1-5.4.3. Av bestämmelserna framgår att det är förbjudet att uppföra och driva en anläggning för verksamhet med strålning utan tillstånd utfärdade enligt och kärntekniklagen. I vissa fall när det gäller en anläggning för hantering av radioaktivt avfall krävs det tillstånd enligt respektive strålskyddslagen. Bestämmelserna innebär alltså att det krävs två separata tillstånd för att få inneha och driva en kärnteknisk anläggning, respektive att inneha en anläggning för att bearbeta, hantera, lagra respektive att slutförvara radioaktivt avfall. Det är fråga om dels ett tillstånd enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen, dels ett tillstånd enligt . Frågor om tillstånd enligt för verksamheter prövas av miljödomstolen. Regeringen ska dock innan miljödomstolens tillståndsprövning pröva tillåtligheten av nya anläggningar för kärn- teknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärnteknik- lagen samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle28. Det anges uttryckligen i lagen att det ska vara nya verksamheter som obligatoriskt ska prövas av regeringen. Efter regeringens tillåtlighetsprövning går ärendet vidare till miljödomstolen. Om regeringen finner att en verksamhet är tillåtlig får miljödomstolen inte neka tillstånd. Det bör i sammanhanget observeras att rege- ringen får tillåta en verksamhet endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt detta. Den s.k. vetoventilen ger dock regeringen rätt att under vissa förutsättningar bortse från fullmäktiges beslut. Gemensamt för de verksamheter som omfattas av regeringens obligatoriska prövningsplikt är att de utgör viktiga samhälls- intressen som de riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk värdefulla naturresurser29. Verksamheter som kan komma ifråga för regeringsprövning är de som generellt sett har en betydande miljöpåverkan som konkurrerande eller mot- stridiga intressen måste vägas samman för att den bästa lösningen ska kunna nås. Frågor om tillstånd enligt kärntekniklagen prövas av regeringen om det är fråga om större anläggningar medan mindre anläggningar prövas av . Är det fråga om drift av en anläggning för radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen prövas frå- gan om tillstånd av . Av framgår att balken ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten30. Det innebär att i de avseenden som omfattar joniserande eller icke- joniserande strålning gäller parallellt med strålskyddslagen och kärntekniklagen. Således kan frågor som rör anläggningssäkerhet och strålskydd i ett tillståndsärende komma att prövas lika nog- grant enligt såväl som kärntekniklagen och strål- skyddslagen utifrån de syften de olika lagarna har att tillgodose. 28Jfr 17 kap. 1 § . 1997/98:45 s. 215. 1 kap. 3 § . Parallellt med den nu beskrivna tillståndprövningen, prövar den berörda kommunen frågor om detaljplan och byggnadslov för anläggningen. Schematiskt kan processen för tillståndsprövningen enligt miljö- balken och kärntekniklagen av anläggningar för verksamhet med strålning beskrivas enligt följande. Prövningen enligt kärntekniklagen innebär en bedömning av om den kärntekniska anläggningen, till exempel i anslutning till en höjning av den högsta tillåtna termiska effekten hos en kärn- kraftsreaktor, kan förväntas drivas på ett sådant sätt att säkerhets- och strålskyddskraven uppfylls även efter en effekthöjning av reaktorn. Detta innebär att bedömningen görs med utgångspunkt i de grundläggande säkerhetskraven enligt kärntekniklagen och de grundläggande strålskyddskraven enligt strålskyddslagen samt före- skrifter som preciserar dessa krav. Bedömningen görs vidare med utgångspunkt i de allmänna hänsynsreglerna enligt 2 kap. miljö- balken, den inlämnade miljökonsekvensbeskrivningen samt en preliminär säkerhetsredovisning med tekniska och andra redo- visningar av den planerade anläggningen eller åtgärden och dess drift. Enligt kärntekniklagen gäller tillståndskravet även innehav av en kärnteknisk anläggning. Ett tillstånd att driva en kärnteknisk anläggning ställs således till en angiven innehavare. Tillståndet att driva en viss kärnteknisk anläggning, exempelvis en kärnkraft- reaktor, gäller alltså enbart tillståndsinnehavaren och ingen annan. Av förarbetena till kärntekniklagen framgår, att med hänsyn till den vikt som i ett tillståndsärende måste läggas vid en sökandes förutsättningar att uppfylla de krav som ställs på verksamheten, får en tillståndshavare inte utan vidare överlåta ett givet tillstånd på någon annan. Om överlåtelse sker av en kärnteknisk anläggning måste den nye innehavaren söka tillstånd för att inneha och driva anläggningen. I samband med ansökan om tillstånd så prövas sökandens sakkunskap och förutsättningar i övrigt att bedriva den kärntek- niska verksamheten på ett betryggande sätt. Vidare prövas sökan- dens möjligheter att fortlöpande upprätthålla säkerheten och strål- skyddet. har bemyndigats att meddela de ytterligare villkor som behövs med hänsyn till strålskyddet31. De grundläggande bestämmelserna i kärntekniklagen ger till- sammans med de allmänna skyldigheterna för tillståndsinnehavare en adekvat uppfattning om vad begreppet drift av en kärnteknisk anläggning innebär. Enligt dessa bestämmelser ska tillståndsinne- havaren vid driften vidta de åtgärder som krävs för -att förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, fel- aktigt handlande eller annat som kan leda till radiologisk olycka (kärnsäkerhet), -att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet använt kärnbränsle och kärnavfall (avfallshante- ring), -att avveckla och riva de kärntekniska anläggningar i vilka verksamheten inte längre ska bedrivas (rivning och avveckling), -att förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall (fysiskt skydd), samt -att se till att de förpliktelser efterlevs som följer av överenskommelser i syfte att förhindra kärnsprängningar och spridning av kärnvapen (kärnämneskontroll). 31 Jfr 27 § strålskyddslagen resp. 14 § strålskyddsförordningen (1988:293). I stort saknas det preciserade krav på vad en ansökan enligt strålskyddslagen ska innehålla. Generellt tar prövningen enligt strålskyddslagen sikte på en bedömning av om de grundläggande strålskyddskraven i strålskyddslagen är uppfyllda samt föreskrifter som preciserar dessa krav. Lagen är utformad så att den ger möjlighet att anpassa tillståndsförfarandet till strålkällornas farlighet och behovet av särskild kompetens hos brukaren. Mot den bakgrunden ger lagen en möjlighet för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, att bestämma den nedre gränsen för lagens tillämplighet genom att föreskriva undantag från lagen tillämpningsområde i sin helhet eller i vissa delar, s.k. friklassning32. Från strålskyddssynpunkt harmlösa mängder av radioaktivitet och tekniska anordningar som avger svag joniserande strålning kan helt undantas från strålskyddslagstiftningens tillämpningsområde. Undantag får också göras från lagens regler angående tillstånds- plikt. Undantag kan endast föreskrivas i de fall det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts.33 Beträffande vissa nya anläggningar för kärnteknisk verksamhet ska regeringen innan miljödomstolens tillståndsprövning pröva till- låtligheten av verksamheten. Det gäller sådan kärnteknisk verk- samhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle34. Det anges uttryckligen i lagen att det ska vara nya verksamheter som obliga- toriskt ska prövas av regeringen. Verksamheter som enligt kan komma ifråga för regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning är stora infrastruk- turella anläggningar som generellt sett har en betydande miljö- påverkan. De utgör viktiga samhällsintressen som de riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivnings- 32 Jfr 3 § strålskyddslagen. 1987/88:88 s. 67. 34 Jfr 17 kap. 1 § . påverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk värdefulla naturresurser.35 Konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att den bästa lösningen ska kunna nås. Nästan all tillståndsprövning enligt bestämmelser innebär visserligen att olika hänsyn måste beaktas och vägas mot varandra. Denna avvägning av olika intressen är särskilt markant vid den typ av verksamheter som är aktuell för regeringsprövning. Prövningen av vilken påverkan på omgivningen som kan tolereras i dessa fall rymmer inte sällan samhällsfrågor som bör lösas utifrån ett nationellt perspektiv. De bedömningar som ska göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden. Ofta kan enskilda intressen ställas mot allmänna intressen eller olika allmänna intressen mot varandra. Prövningen måste utformas så att en så allsidig samman- vägning som möjligt av olika hänsyn kan åstadkommas.36 Beredningsunderlag som regeringen får från miljödomstolen respektive för tillåtlighetsprövningen omfattar en bedömning av -om driften av den kärntekniska anläggningen kan förväntas uppfylla säkerhets- och strålskyddskraven, -verksamhetens inverkan på människors hälsa och på miljö, -verksamhetens lokalisering, -verksamhetens effekter på markanvändning, energianvändning, transporter m.m. I samband med prövningen kan regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose även allmänna intressen37. Om regeringen har givit tillåtlighet till verksamheten håller miljö- domstolen huvudförhandling och meddelar tillstånd. Vid pröv- ningen har domstolen att beakta följande frågor: 1997/98:45 s. 215. 1997/98:45 s. 437. 37Jfr 17 kap. 7 § Tillstånd till miljöfarlig verksamhet får lämnas för begränsad tid.38 Enligt praxis39 ska tillstånd i större utsträckning kunna tids- begränsas. Skälet är att samhällets miljökrav ändras och skärps tack vare teknisk utveckling och ökad kunskap. Det framhålls dock att tidsbegränsning i första hand bör tillämpas på stora verksamheter som har en kraftig miljöpåverkan. Ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet får förenas med villkor.40 Vid utformningen av villkoren bör domstolen beakta att de ska kunna utgöra grund för bedömningen av huruvida en överträdelse har begåtts och de i så fall också ska kunna ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystem.41 Övriga frågor som ska beaktas är att tillståndet inte meddelas i strid med gällande planbestämmelser och att det inte medverkar till att en miljö- kvalitetsnorm överträds Tillstånd till miljöfarlig verksamhet får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda.42 Det gäller dock inte för stat, kommun, landsting eller kommunal- förbund. Inte heller den som är skyldig att betala avgift eller ställa säkerhet enligt lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hante- ringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet behöver ställa säkerhet för åtgärder som omfattas av sådana avgifter och säker- heter. 3822 kap. 27 § första stycket . 39Miljööverdomstolens dom , mål nr M 8782-99. 4016 kap. 2 § andra stycket . 1997/98:45 del 2 s. 204. 4216 kap. 3 § första stycket . Tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens.43 Detsamma gäller när någon har underlåtit att ansöka om nödvändigt tillstånd, godkännande eller dispens. De som inte har fullgjort sina skyldigheter vid en typ av verksamhet kan således få avslag på en tillståndsansökan vid en helt annan typ av verksamhet. Tillstånd kan dock vägras endast om det finns anledning att befara att missförhållandena kan komma att upprepas.44 Vid tillståndsprövningen enligt ska hänsyn tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten ska kunna utnyttjas på ett ända- målsenligt sätt.45 Exempel på vad som avses kan vara vägar och kraftledningar. Hänsyn kan även tas till farliga transporter som ska ske till och från den prövade verksamheten.46 Villkor för flera verksamheter Om två eller flera som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet kommer överens om att vidta åtgärder för att före- bygga eller motverka olägenheter för människors hälsa och miljön, får domstolen meddela villkor som omfattar två eller flera verk- samheter. Som förutsättning för detta gäller att möjligheterna att följa miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt.47 4316 kap. 6 § . 1997/98:45 del 2 s. 207. 4516 kap. 7 § . 1997/98:45 del 2 s. 208. 4716 kap. 8 § . Tillstånd till miljöfarlig verksamhet får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta 1.särskild undersökning av berört område, 2.särskilda åtgärder för att bevara berört område, och 3.särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Den som drar nytta av ett tillståndsbeslut kan av Miljödomstolen åläggas att utföra eller bekosta undersökningar av det område som påverkas av verksamheten, åtgärder för att bevara detta område eller åtgärder för att gottgöra det intrång som verksamheten medför. Vid bedömningen av om villkor ska meddelas har det betydelse hur allvarligt intrång som verksamheten medför samt vilken nytta som åtgärderna medför.48 När det finns skäl till det får miljödomstolen förordna att tillståndet till en verksamhet får tas i anspråk även om domen inte har vunnit laga kraft.49 Kärnteknisk verksamhet förutsätts alltid medföra betydande miljö- påverkan. Detta får en särskild betydelse när det gäller omfatt- ningen av en miljökonsekvensbeskrivning och förfarandet för att ta fram en sådan50. Det finns inget hinder för miljödomstol mot att pröva frågor som rör kärnsäkerhet och strålskydd Miljödomstolen i hade att ta ställning till i vilken omfattning som frågor om kärnsäkerhet och strålskydd skulle prövas enligt när kärnkraftverket vid prö- 1997/98:45 del 2 s. 208. 49Jfr 22 kap. 28 § . 50Se förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Kärnkraftsföretaget gjorde gällande att dessa frågor i första hand borde regleras av specialmyndigheterna – dåvarande och - med stöd av kärntekniklagen och strålskyddslagen, och att en reglering även enligt skulle medföra en dubbelprövning som kunde leda till motstridighet och otydlighet om vilka krav som gällde för kärnsäkerheten och strålskyddet vid kärnkraftverket. fann – liksom miljödomstolen - att några formella hinder mot att reglera frågor om kärnsäkerhet och strålskydd i tillståndet till kärnkraftverket enligt inte finns, utan att det var en lämplighetsfråga. Med det övergripande utredningsvillkoret som det var fråga om och där tyngdpunkten kom att ligga på en slutavvägning mellan nyttan av de åtgärder som kan aktualiseras vid tillämpningen av 2 kap. 3 § och kostnaderna för dessa enligt 2 kap. 7 § , fann Miljööver- domstolen att en lämplig balans åstadkoms mellan specialmyndig- heternas mer detaljinriktade reglering och den mer generella avvägning som domstolen har att göra.51 I en rapport till regeringen52 har berört frågan om hur pass ingående miljödomstolen i ett miljömål som rör ett kärnkraftverk eller annan kärnteknisk anläggning bör pröva säkerheten hos anläggningen mot bakgrund av att säkerhets- frågorna också prövas parallellt med stöd av kärntekniklagen respektive strålskyddslagen. En utgångspunkt kan vara, framhålls det i rapporten, att prövningen enligt av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar enbart ska gälla frågor som rör utsläpp av radioaktiva ämnen till mark luft eller vatten i samband med normaldrift av den kärntekniska anläggningen samt hantering och slutförvaring av det använda kärnbränsle eller kärn- avfall som genereras i samband med driften av den kärntekniska anläggningen. En annan utgångspunkt är att miljöprövningen enligt , liksom fallet är när det gäller prövningen enligt kärntekniklagen, också ska innefatta en bedömning av de olägen- heter av joniserande strålning som kan bli följden om säkerheten i anläggningen på en eller flera punkter skulle brista och att det därigenom skulle ske en radiologisk olycka. Enligt uppfattning kan det knap- past bli frågan om några olägenheter av joniserande strålning i samband med drift av en kärnteknisk anläggning så länge förmågan 51 Se dom MÖD 2006:70 (M 3363-06). 52Dnr SSM 2008/2535. hos anläggningens så kallade barriärer och djupförsvar att före- bygga radiologiska olyckor är intakt. 5.5.5Strålsäkerhetsmyndighetens beredning av tillståndärenden och prövning av tillståndsvillkor En ny kärnteknisk anläggning ska, som framgått, prövas både enligt kärntekniklagen och . Enligt ansökningsordningen ska en ansökan om tillstånd lämnas in dels till Strålsäkerhetsmyndig- heten, som bereder ärendet enligt kärntekniklagen53, dels till miljö- domstolen, som bereder ärendet enligt miljöbalken54. Till ansökan ska i båda ärendena, således även i ärendet enligt kärntekniklagen, fogas en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . bedömer ärendet med utgångspunkt i de grundläggande säkerhetskraven enligt kärntekniklagen och de grundläggande strålskyddskraven enligt strålskyddslagen samt föreskrifter som preciserar dessa krav, i de allmänna hänsyns- reglerna enligt 2 kap. , den inlämnade miljökonsekvens- beskrivningen samt en första preliminär säkerhetsredovisning med tekniska och andra redovisningar av den planerade anläggningen och dess drift som ska fogas till ansökan. Myndigheten bedömer i sin beredning, med utgångspunkt i ansökningshandlingarna, om verksamheten kan förväntas bli bedriven på ett sådant sätt att säkerhets- och strålskyddskraven uppfylls. Ansökan överlämnas därefter till regeringen tillsammans med myndighetens yttrande över ärendet. Miljödomstolen bereder ärendet i enlighet med bestämmelserna i 22 kap. . Utgångspunkten är på samma sätt som i kärntekniklagsärendet de allmänna hänsynsreglerna enligt 2 kap. , den inlämnade miljökonsekvensbeskrivningen, ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning. I propositionen med förslag till följdlagstiftning till m.m. beskrivs den tänkta ordningen med prövningen enligt 53Jfr 24 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet. 54 Jfr 20 kap. 2 § . och kärntekniklagen av kärntekniska anläggningar så att miljödomstolens handläggning enligt sker parallellt med en beredning av tillståndsärendet enligt kärntekniklagen. Tillåtlighetsprövningen enligt och tillståndspröv- ning bör, enligt vad som framgår av förarbetena, samordnas så att såväl miljödomstol som berörd kommun har tillgång till expert- myndigheternas granskningsrapporter i kärntekniklagsärendet vid sin behandling av tillåtlighetsprövningen enligt . Även regeringens slutliga beredning och beslut enligt de båda lagarna bör ske samordnat. Efter att tillåtlighetsprövningen enligt har slutförts hos regeringen lämnas ärendet åter till miljödomstolen om det krävs tillstånd enligt och då prövas alla utsläpp och störningar från anläggningen.55 Tillståndsberedningens omfattning och inriktning Syftet med myndighetens beredning av ett tillståndsärende är, som framgått ovan, att bedöma om verksamheten kan förväntas bli lokaliserad, utformad och bedriven på ett sådant sätt att säkerhets- och strålskyddskraven, kraven på fysiskt skydd samt de allmänna hänsynsreglerna uppfylls. Denna bedömning ska grundas på ingående granskning av ansökningshandlingarna, vid behov egna utredningar och analyser samt de yttrande som inkommit i ärendet. Arbetets omfattning och inriktning avgörs av ärendets art, t.ex. om det är tillståndspliktiga ändringar av en befintlig anläggning eller uppförande av en ny anläggning, om det är nya oprövade konstruk- tionslösningar eller beprövade sådana som ska användas. Med utgångspunkt i de krav som gäller kärntekniska anläggningar ska följande förhållanden och aspekter ingå i tillämplig omfattning: -Redogörelser för den planerade anläggningens lokalisering, konstruktion och utförande med dess barriärer och funktioner av olika slag. -Analyser av anläggningens barriärer och funktioners förmåga att dels förebygga olyckor som kan leda till skadlig verkan av 55 Se prop. 1997/98:90 s. 271. strålning (radiologisk olycka) och lindra konsekvenser om olyckor ändå sker, dels förhindra obehörigt intrång och sabotage. -Den planerade verksamhetens utsläpp och strålningspåverkan från utsläpp i omgivningen under normala och störda drift- förhållanden samt vid antagna olycksförlopp. -Utformningen av den planerade verksamhetens personalstrål- skydd. -Planerat omhändertagande av kärnavfall och annat radioaktivt avfall som uppkommer i verksamheten samt planer för framtida avveckling av anläggningen. -Den sökandens tillämpning av allmänna hänsynsregler i 2 kap. . -Utformningen av den planerade verksamhetens fysiska skydd mot obehörigt intrång och sabotage samt mot obehörig befatt- ning med kärnämne och kärnavfall. -Utformningen av den planerade verksamhetens beredskap att vidta skyddsåtgärder inom anläggningen i händelse av störningar och haverier, eller hot om sådana samt åtgärder för att återföra anläggningen till säkert och stabilt läge. -Den sökandes organisation, ekonomiska och personella resurser samt kompetens för att upprätthålla säkerheten och strålskyddet samt det fysiska skyddet så länge skyldigheterna enligt kärn- tekniklagen kommer att kvarstå. -Den sökandes planerade ledning och styrning av uppförande, drift och fysiskt skydd av anläggningen samt av kärnämnes- kontrollen. -Den sökandes ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet för ersättning vid radiologiska olyckor. Om en ansökan omfattar flera alternativa anläggningstyper eller flera alternativa konstruktioner och utformningar ska de av ovan- stående aspekter som berörs av detta bedömas för varje anlägg- ningstyp eller utformning. Komplexa icke kärntekniska anläggningar arbete med beredning av tillstånd för andra komplexa anläggningar där joniserande strålning används ska i huvudsak ha samma omfattning och inriktning som arbetet med beredning av tillstånd för kärntekniska anläggningar. Vissa för- hållanden och aspekter kommer dock att skilja, både med hänsyn till verksamhetens art och med hänsyn till olikheter i kravbild. Underlag som behövs för beredning av tillstånd