sou · GZB320 · 2011-03-15 00:00:00 — Underrättelser går tillbaka till medlemsstaternas brotts- bekämpande myndigheter som härigenom får ett bättre underlag för sin operativa verksamhet. Härutöver stöder Europol medlems- staterna med rådgivning och fördjupade specialkunskaper vid utredningar och tillhandahåller även strategiska underrättelser för att främja operationer i medlemsländerna m.m. 17.1.3Organisation och olika anställningsformer Europols övergripande ledning handhas av en styrelse medan dess dagliga verksamhet leds av en direktör. Europols huvudkontor ligger i i . I varje medlemsstat finns en nationell enhet som är förbindelselänk mellan Europol och medlemsstaten. Den nationella enheten har till huvudsaklig arbetsuppgift att förse Europol med uppgifter från de nationella polisregistren eller motsvarande som ska överlämnas till Europols olika dataregister. De nationella enheterna tar även emot uppgifter som kommer från Europol och vidarebefordrar dem till behöriga nationella myndigheter. De anställda vid de nationella enheterna följer respektive medlemslands författningar. I är sådan nationell enhet. Nationella sambandsmän i Europol Vid Europols huvudkontor arbetar särskilda sambandsmän som är utsända från respektive medlemsland. Sambandsmännen har till uppgift att praktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och de nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a. analysarbetet. Sambandsmännen är inte anställda av Europol utan är ut- skickade från medlemsländerna och lyder under sitt medlemslands nationella enhet. De arbetar därigenom under respektive medlemslands nationella lagar och regler. har tre sambandsmän vid Europol, två från polisen och en från . Sambandsmännen har s.k. tjänstepass utfärdade av Utrikes- departementet. Tjänstepasset ger immunitet under tjänstetid, men inte under fritid. Europeiska tjänstemän i Europol Inom Europol finns även personal som är direkt anställd av Europol (Europoltjänstemän). Det är fråga om experter och analytiker inom olika områden, såsom exempelvis kriminal- underrättelse- och analysverksamhet. Tjänstemännen bearbetar och analyserar bl.a. den information som kommer in till Europol från medlemsländerna och andra källor. Eftersom dessa Europoltjänstemän är anställda av Europol, arbetar de under EU:s särskilda bestämmelser och är inte knutna till medlemsländernas regler. Tjänstemännen lyder under EU:s allmänna tjänsteföreskrifter med vissa undantag. Undantagen gäller främst när Europol- tjänstemän verkar utanför och i andra länder (t.ex. i s.k. gemensamma utredningsgrupper – JIT). Artikel 41 i Europeiska rådets beslut om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol) innehåller följande bestämmelser angående diskretion och tystnadsplikt. 1.Ledamöterna i styrelsen, direktören, de biträdande direktörerna, Europols anställda och sambandsmännen ska avhålla sig från varje handling och varje uttalande som skulle kunna skada Europols anseende eller dess verksamhet. 2.Ledamöterna i styrelsen, direktören, de biträdande direktörerna, Europols anställda och sambandsmännen samt varje annan person, som uttryckligen har ålagts diskretions- och tystnadsplikt, får inte till någon obehörig person eller till allmänheten sprida sakförhållanden eller upplysningar som kommer till deras kännedom i deras tjänsteutövning eller vid utövandet av deras verksamhet. Detta gäller inte för sakförhållanden eller upplysningar som är för obetydliga för att omfattas av sekretesskrav. Diskretions- och tystnadsplikten ska kvarstå även efter att de har avslutat sin tjänst, sitt anställningsavtal eller sin verksamhet. Den särskilda skyldighet som avses i första meningen ska meddelas särskilt av Europol, varvid de rättsliga följderna av en överträdelse ska påpekas. Meddelandet ska vara skriftligt. 3.Ledamöterna i styrelsen, direktören, de biträdande direktörerna, Europols anställda och sambandsmännen samt andra personer som är underkastade den skyldighet som anges i punkt 2 får inte utan hänvändelse till direktören eller, om det rör sig om direktören, till styrelsen, avlägga vittnesmål i eller utom domstol eller uttala sig om de uppgifter som har kommit till deras kännedom i deras tjänsteutövning eller vid utövandet av deras verksamhet. Styrelsen, eller i förekommande fall direktören, ska kontakta domstol eller annan behörig myndighet för att säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas enligt den nationella lagstiftning som är tillämplig på den berörda myndigheten. Sådana åtgärder kan vidtas antingen för att närmare regler för vittnesmål ska fastställas för att säkerställa att sekretess bibehålls för uppgifterna eller, om den nationella lagstiftningen så tillåter, för att vägra utlämnande av uppgifter i den mån det krävs för att skydda Europols eller en medlemsstats intressen. Om det enligt en medlemsstats lagstiftning finns en rätt att vägra vittna, ska personer som avses i punkt 2 som kallats att vittna vara skyldiga att skaffa tillstånd att vittna. Tillståndet ska beviljas av direktören eller, om det är denne som är kallad att vittna, av styrelsen. Om en sambandsman kallas att vittna med anledning av uppgifter denne mottagit från Europol, får tillståndet inte ges förrän den medlemsstat som sänt den berörde sambandsmannen har givit sitt samtycke till detta. Skyldigheten att ansöka om tillstånd att vittna ska kvarstå även efter att de har avslutat sin tjänst, sitt anställningsavtal eller sin verksamhet. När det finns en möjlighet att vittnesmålet kan komma att omfatta information och underrättelser som en medlemsstat har överfört till Europol eller som tydligt rör en medlemsstat, ska denna medlemsstats synpunkter inhämtas innan tillståndet beviljas. Tillstånd att vittna får vägras endast i den mån det är nödvändigt för att skydda överordnade skyddsvärda intressen för Europol eller den eller de berörda medlemsstaterna. Varje medlemsstat ska behandla alla överträdelser av den diskretions- eller tystnadsplikt som avses i punkterna 2 eller 3 som överträdelser av skyldigheter i deras egen lagstiftning om tystnadsplikt eller skydd av sekretessbelagt material. De ska säkerställa att dessa regler och bestämmelser är tillämpliga även på deras egna tjänstemän som i samband med sin tjänsteutövning har kontakt med Europol. Enligt artikel 41.2 ovan får således Europols anställda och sambandsmännen samt andra som uttryckligen ålagts diskretions- och tystnadsplikt – inte till någon obehörig person eller till allmänheten sprida sakförhållanden eller upplysningar som kommer till deras kännedom i deras tjänsteutövning eller vid utövandet av deras verksamhet. I artikel 41.3 finns vidare bestämmelser som reglerar vad .. Europols anställda och sambandsmännen samt andra personer som är underkastade den skyldighet som anges i punkt 2.. har att rätta sig efter inför ett eventuellt avläggande av vittnesmål i eller utom domstol eller uttalande om de uppgifter som har kommit till deras kännedom i deras tjänsteutövning eller vid utövandet av deras verksamhet. I artikel 41.4 första stycket anges att medlemsstaterna ska behandla alla överträdelser av diskretions- eller tystnadsplikten enligt artiklarna 41.2 och 41.3 som överträdelse av skyldigheter i staternas egen lagstiftning om tystnadsplikt eller skydd av sekretessbelagt material. I artikel 41.4 andra stycket anges vidare att medlemsstaterna ska säkerställa att dessa regler och bestämmelser är tillämpliga även på deras egna tjänstemän som i samband med sin tjänsteutövning har kontakt med Europol. Av artikel 12 a) i protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier framgår följande angående tjänstemän och anställda i Europeiska gemenskaperna. Inom varje medlemsstats territorium och oberoende av statstillhörighet skall tjänstemän och övriga anställda i gemenskaperna a) åtnjuta immunitet mot rättsliga förfaranden vad avser handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning, inbegripet muntliga och skriftliga uttalanden, om inte annat följer av bestämmelserna i de fördrag som dels behandlar reglerna för tjänstemännens och de anställdas ansvar gentemot gemenskaperna, och dels domstolens behörighet att döma i tvister mellan gemenskaperna och deras tjänstemän och övriga anställda; de skall åtnjuta denna immunitet även efter det att deras uppdrag har upphört, Från dessa regler om immunitet och privilegier har därefter gjorts undantag för Europoltjänstemän som tjänstgör i operativ verksamhet, särskilt gemensamma utredningsgrupper (jfr förslag till Rådets förordning – EG, Euratom – om ändring av förordning – Euratom, EKSG, EEG – nr 549/69 om fastställande av de grupper av tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna som ska omfattas av bestämmelserna i artikel 12, artikel 13 andra stycket samt artikel 14 i protokollet om immunitet och privilegier för Europeiska gemenskaperna). För att undantag från reglerna om immuniteten ska gälla krävs alltså bestämmelser i fördrag som anger annat. I artikel 339 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) anges följande sekretessbestämmelser. Medlemmarna av unionens institutioner, medlemmarna av kommittéer samt tjänstemän och övriga anställda i unionen ska, även efter det att deras uppdrag upphört, vara förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden. Bestämmelserna i fördraget får anses medföra att ovannämnda regler om immunitet inte är gällande. För anställda vid de olika EU-organen gäller även interna tjänsteföreskrifter, av vilka framgår att tjänstemännen har rätt till yttrandefrihet med hänsyn tagen till principer om lojalitet och opartiskhet. för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna –förordningen nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen –innehåller följande artiklar om tystnadsplikt och yttrandefrihet. 1.En tjänsteman får inte utan tillstånd lämna ut information som han fått tillgång till i tjänsten, om inte denna information redan har offentliggjorts eller är tillgänglig för allmänheten. 2.Denna skyldighet skall åligga tjänstemannen även efter det att han har lämnat tjänsten. 1.En tjänsteman har rätt till yttrandefrihet, med vederbörlig hänsyn till principerna om lojalitet och opartiskhet. 2.Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 12 och 17 skall en tjänsteman i förväg underrätta tillsättningsmyndigheten om han avser att offentliggöra eller låta offentliggöra, ensam eller tillsammans med andra, texter som har samband med gemenskapernas verksamhet. Om tillsättningsmyndigheten kan visa att texten allvarligt kan skada gemenskapernas legitima intressen skall den skriftligen efter underrättelsen informera tjänstemannen om sitt Om inget sådant beslut har meddelats inom skall tillsättningsmyndigheten anses inte ha haft några invändningar. Enligt ovan nämnda artikel finns en lagstadgad rätt till yttrandefrihet, visserligen med vederbörlig hänsyn till principerna om lojalitet och opartiskhet (artikel 17 a punkten 1). En tjänsteman har vidare en skyldighet att inte agera eller uppträda på ett sätt som kan skada tjänstens anseende (artikel 12). Tjänstemannen måste också, enligt artikel 17 a punkten 2 första stycket, informera sin myndighet om att han eller hon avser att publicera något, även om ett tidigare krav på uttryckligt tillstånd nu har tagits bort. Enligt artikel 17 a punkten 2 andra stycket måste myndigheten meddela ett negativt beslut för att publiceringen ska stoppas. Myndigheten måste i sammanhanget visa att en publicering allvarligt kan skada unionens intressen. Bestämmelsen om tystnadsplikt (artikel 17) stadgar att information får lämnas ut under vissa förutsättningar (tillstånd krävs). Information som redan har offentliggjorts eller är tillgänglig för allmänheten får lämnas ut utan sådant tillstånd. Reglerna om s.k. whistleblowing innebär både en skyldighet och en rättighet att rapportera oegentligheter (art. 21 a, 22 a och 22 b). De innebär dock inte att det är tillåtet att vända sig till någon utanför institutionerna om man misstänker korruption eller andra allvarliga oegentligheter. Om man gör det riskerar tjänstemannen disciplinära påföljder såsom t.ex. avsked – även om anklagelserna visar sig befogade. Gemenskapsrättsliga sanktioner, såsom disciplinära åtgärder enligt tjänsteföreskrifterna (varning, degradering, avstängning från tjänsten eller förlust av ålderspension) samt avskedande, finns endast gentemot dem som är anställda inom gemenskapen. Bortsett från tjänstemännens disciplinansvar saknar föreskrifter om påföljder för åsidosättande av tystnadsplikt. Frågan som därvid uppstår är huruvida den som bryter mot sekretessbestämmelsen i artikel 339 i EUF-fördraget kan dömas för brott enligt medlemsstaternas egna straffbestämmelser. Från gemenskapens sida förväntas att varje medlemsstat beivrar de brott mot tystnadsplikten som dess medborgare begår (jfr Statskontoret 2000:3 s. 62 Öppenhet och insyn i myndigheternas EU-arbete). I sammanhanget kan också noteras att i artikel 194 i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget) anges följande. Ledamöterna och medlemmarna av gemenskapens institutioner, medlemmarna av kommittéerna, gemenskapens tjänstemän och övriga anställda samt alla andra personer, som antingen i tjänsten eller genom sina offentliga eller privata förbindelser med gemenskapens institutioner eller anläggningar eller med de gemensamma företagen skaffar sig eller får vetskap om sådana faktiska förhållanden, upplysningar, kunskaper, dokument eller föremål vilka är sekretess- belagda med stöd av bestämmelser som utfärdats av en medlemsstat eller någon av gemenskapens institutioner, är skyldiga att även efter det att deras tjänst eller förbindelser har upphört, bevara sekretessen gentemot alla obehöriga personer samt allmänheten. Varje medlemsstat skall betrakta ett åsidosättande av denna skyldighet som ett brott mot statens sekretessregler; staten skall därvid både i sakligt hänseende och när det gäller behörigheten tillämpa sina rättsregler om brott mot statens säkerhet eller om brott mot tystnadsplikt. Staten skall på begäran av varje berörd medlemsstat eller kommissionen väcka talan mot var och en under dess jurisdiktion som begår ett sådant brott. Enligt andra stycket ovan (kursiverat) ska i detta fall varje medlems- stat uttryckligen betrakta ett åsidosättande av tystnadsplikten som ett brott mot statens egna sekretessregler. Av den s.k. meddelarfrihetens princip, vilken är fastslagen i 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), följer att det i viss mån är möjligt att lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift. Det avgörande är att uppgifterna lämnas för offentliggörande. Av 2 kap. 1 § TF framgår att, till främjande av ett fritt menings- byte och en allsidig upplysning, ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 2 § TF får denna offentlighetsprincip begränsas endast om det anges i en särskild lag eller annan lag som den Den särskilda lag som åsyftas här är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 18.2.2Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Enligt 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller förbud för myndighet att röja eller utnyttja en uppgift enligt lagen, eller lag eller förordning som lagen hänvisar till. Ett sådant förbud gäller också för en person som har fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet 1. på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, 2. på grund av tjänsteplikt eller 3. på annan liknande grund. 18.2.320 kap. 3 § Brott mot tystnadsplikten är kriminaliserat enligt 20 kap. 3 § . Bestämmelsen har följande lydelse. Röjer någon uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller utnyttjar han olovligen sådan hemlighet, dömes, om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst . Den som av oaktsamhet begår gärning som avses i första stycket, dömes till böter. I ringa fall skall dock ej dömas till ansvar. I nämnda bestämmelse är det således kriminaliserat när någon röjer en uppgift som han eller hon är förpliktad att hålla hemlig ..enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.. Med hänsyn till den inom straffrätten rådande legalitets- principen torde det vara svårt att tillämpa denna straffbestämmelse på den tystnadsplikt som föreskrivs i en EU-rättslig fördragsregel eller förordning. För svensk del begränsas vidare det straffrättsliga ansvaret för brott mot tystnadsplikten av meddelarfriheten. Någon meddelarfrihet tillämpas dock inte av EU:s institutioner, och ett EU-organ är därmed oförhindrat att efterforska vem som har lämnat ut hemliga uppgifter till massmedia (jfr Statskontoret 2000:3 s. 62, Öppenhet och insyn i myndigheternas EU-arbete). Bestämmelserna i 2 kap. om tillämpligheten av svensk lag förutsätter att det föreligger en gärning som enligt svensk lag är ett brott. Bestämmelserna avser att avgöra huruvida svensk lag är tillämplig och svensk domstol kompetent beträffande brottet, dvs. en fråga som kan kallas frågan om den svenska kompetensen (NJA II 1962 s. 51). 2 kap. 2 § innehåller regler för brott utom riket och har följande lydelse. För brott som begåtts utom riket döms efter svensk lag och vid svensk domstol, om brottet begåtts 1.av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i , 2.av utlänning utan hemvist i , som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här, eller 3.av annan utlänning som finns här i riket och på brottet enligt svensk lag kan följa fängelse . Första stycket gäller inte, om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller om den begåtts inom område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen. I fall som avses i denna paragraf får inte dömas till påföljd som är att anse som strängare än det svåraste straff som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gärningsorten. De inskränkningar av svensk domsrätt som anges i andra och tredje styckena gäller inte för brott som avses i 6 kap. 1–6 §§, 8 § tredje stycket och 12 § eller försök till sådana brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt . Inte heller gäller inskränkningarna för brott som avses i 4 kap. 1 a § eller 16 kap. 10 a § första stycket 1 och femte stycket eller försök till sådana brott. Huvudreglerna beträffande brott som begåtts utom riket framgår av 2 § ovan. Enligt första stycket i nämnda paragraf omfattar den svenska kompetensen, i enlighet med den s.k. personalitets- principen, i princip alla av svensk medborgare begångna brott. Med svensk medborgare jämställs härvid bl.a. utlänning med hemvist i . Av andra stycket i samma paragraf framgår huvudregeln om kravet på dubbel straffbarhet, dvs. att en av förutsättningarna för att kunna lagföra brott i är att gärningen inte är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten. I paragrafens tredje stycke finns en bestämmelse som innebär att även om gärningen är straffbar på gärningsorten, får den svenska domstolen inte döma till hårdare straff än vad som maximalt kan utdömas enligt straffskalan för gärningen på gärningsorten. 19 Tillägg i svensk rätt 19.1Jämförelse mellan Europolrådsbeslutet och svensk rätt 19.1.1Anställda i och sambandsmän På sätt som anges i 17 och 18 kap. ovan reglerar bestämmelserna i 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) tystnads- plikten angående uppgifter för vilka sekretess gäller samt innehåller 20 kap. 3 § de straffbestämmelser som är aktuella vid brott mot denna tystnadsplikt, dels för anställda vid de nationella enheterna, dvs. offentligt anställda i vid deras befattning med uppgifter från Europol, dels för nationella sambandsmän i Europol, dvs. de särskilda sambandsmän som är utsända från och arbetar vid Europols huvudkontor. Regeringen har i proposition 2008/09:14 s. 39; Godkännande av rådets beslut om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol) anfört att vad gäller ovannämnda kategorier av tjänstemän får anses leva upp till de krav på tystnadsplikt – och kravet på sanktioner vid brott mot denna – som ställs i rådsbeslutet. Frågan om tystnadsplikten m.m. för dessa tjänstemän är inte föremål för vår prövning (jfr vårt kommittédirektiv 2010:17 s. 6). Vad avser den personal som är direkt anställd av Europol (Europoltjänstemän) är situationen inte densamma som den som har redogjorts för ovan i avsnitt 19.1.1. Tillägg i svensk rätt Regeringen har i samband med tidigare lagstiftningsärenden om genomförande av Europolkonventionen (prop. 1996/97:164 s. 53; Europol) anfört att det finns ett område inom vilket sekretess och tystnadsplikt råder enligt Europolkonventionen som inte har direkt motsvarighet i svenska regler om sekretess och tystnadsplikt, men inom vilket som medlemsstat har åtagit sig att lagföra brott mot detsamma. Enligt regeringen borde frågan övervägas i annat lämpligt sammanhang. 2008/09:14 s. 39 har vidare anförts att den aktuella artikeln 41.4 i rådsbeslutet i sin helhet är överensstämmande med vad som gäller enligt Europolkonventionen. I propositionen framhålls vidare att vid förhandlingarna om rådsbeslutet framkom inga särskilda diskussioner rörande artikeln. Regeringen betonar även här att ..frågan med anknytning till Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 19.1.3Behov av särskilda regler? Som ovan nämnts förväntas från EU:s sida att varje medlemsstat beivrar de brott mot tystnadsplikten som dess medborgare begår. Frågan är därefter vilka regler i svensk rätt som finns för att kunna döma en svensk Europoltjänsteman (avsnitt 19.1.2 ovan) som bryter mot sekretessbestämmelsen i artikel 339 i EUF- fördraget, jämfört med artikel 41 i Europolrådsbeslutet, för brott mot tystnadsplikten. Eftersom, som nämnts ovan i avsnitt 18.2.3, kriminaliseringen av brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § kräver en koppling till lag eller annan författning, eller ett förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, medför detta i sin tur att Europoltjänstemännen – som är knutna till och som inte omfattas av svensk rätt i övrigt i dessa delar – ej heller kan anses omfattas av bestämmelser ovan. Vad avser första delen av vårt uppdrag enligt kommittédirektivet – att analysera om det finns behov av särskilda regler om Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter för att ska leva upp till bestämmelserna i – kan vi således konstatera att så är fallet. De Europolanställda tjänste- männen (se avsnitt 19.1.2) omfattas inte av samma regler som de Tillägg i svensk rätt som handhar Europolfrågor vid nationella enheten i eller sambandsmännen i Europol. För att svensk rätt ska anses motsvara de krav som ställs i artikel 41.1 i Europolrådsbeslutet (se avsnitt 19.1.1 ovan) krävs kompletteringar i svenska författningar. Sammanfattningsvis är det således inte tillräckligt att frågorna regleras i ett rådsbeslut, utan detta måste också genomföras i svensk lagstiftning. 19.1.4Utformningen av nya bestämmelser Vårt förslag: En ny lag som reglerar svensk Europolanställds befattning med hemliga uppgifter införs. I lagen anges följande. En svensk medborgare får inte obehörigen röja eller utnyttja en uppgift som han eller hon har fått kännedom om genom att delta i Europeiska polisbyråns (Europols) verksamhet på grund av anställning vid Europol. Frågan är hur regler såvitt nu är ifråga ska utformas.