sou · GZB39 · 2011-02-10 00:00:00 — Det kan röra sig om kostnader för sjukvård och tandvård, men också om kostnader för att täcka olika rehabilite- ringsbehov. Ersättningen blir på det här sättet högst individuell. Beloppet kan följaktligen också variera kraftigt beroende på det behov som finns för beslutet. Hur allvarlig vanvård som faktiskt drab- bat den enskilde har däremot ingen betydelse för beloppets storlek. Ett system för att bevilja ersättning utifrån den drabbades behov kan konstrueras på olika sätt. Ett sätt kan vara att det på ansökan av den enskilde en gång för alla – utifrån en behovsbedömning – med- delas ett slutligt beslut av något beslutande organ. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade kan vara att det inrättas en fond ur vilken vanvårdade har möjlighet att löpande ansöka om kostnader som kan uppkomma till följd av vad de blivit utsatta för som barn. 7.3.5Modell 4: Ersättning som bekräftelse Den fjärde modellen utgår från att det inte går att mäta den enskil- des kränkning eller lidande i pengar. Ersättning enligt denna modell lämnas i stället som ett erkännande av samhällets svek mot den drab- bade. Den utgör ett bevis på att man uppmärksammat den enskildes lidande och att man tror på hans eller hennes berättelse. Ersättning- en kan inte betecknas som ett skadestånd i traditionell mening, eftersom det inte har till syfte att ersätta någon specifik kränkning, skada eller kostnad för den enskilde. Ersättningens storlek blir enligt den här modellen oberoende av vanvårdens art eller varaktighet. För att rätt till ersättning över huvud taget ska komma i fråga måste visserligen krävas att vanvården varit av viss svårighetsgrad. När väl den gränsen passerats, blir det emel- lertid fråga om ett och samma belopp för alla berörda, utan inbördes gradering. De fyra modellerna ovan kan kort sammanfattas på följande sätt. Modell 1 syftar till att kompensera för den kränkning som den drab- bade upplevt. Modell 2 avser att ersätta den skada som vanvården orsakat. Modell 3 erbjuder ersättning till den enskilde utifrån vilket faktiskt behov han eller hon bedöms ha . I modell 4, slutligen, utgör ersättningen ett erkännande av samhällets svek och en be- kräftelse på det lidande som vanvården inneburit för den drabbade. Ersättningen enligt modellerna 1–3 är individuell och kan variera i storlek utifrån den enskildes skada respektive behov. Ersättnings- beloppet enligt modell 4 är däremot ett och samma för alla som be- viljas ersättning. När det gäller ersättning för kränkning enligt modell 1 kan det tyckas tilltalande att den enskilde kompenseras för det lidande som vanvården innebar. Det faktum att kränkningen kan ha upplevts olika av olika personer talar också för att det vore rimligt med individuella ersättningsbelopp. Det är emellertid svårt att sätta sig in i och be- Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade döma enskilda människors lidande. Särskilt när det gäller händelser som skett långt tillbaka i tiden. Men oavsett när händelserna inträffat är det i det närmaste omöjligt att på ett rättvist sätt gradera olika människors upplevelser av vanvården och att ställa dessa i relation till ett visst ersättningsbelopp. Beslut om skadestånd för kränkning på grund av brott fattas visserligen i svenska domstolar. Svårigheterna att bedöma den verkliga kränkningen har emellertid medfört att fokus i dessa fall främst ligger på gärningen och inte så mycket på den enskildes upplevelse av situationen. Graderingen av skadeståndet görs därför i praktiken genom mer eller mindre objektiva bedömningar av den kränkande handlingen. Här har praxis mycket stor betydelse för vilken ersättning som normalt sett följer på olika gärningar.39 I den mån man verkligen avser att ersätta den enskildes upplevda kränkning går det emellertid inte att utgå enbart från gärningen. Liknande situationer kan upplevas högst olika av olika människor. För att bedöma individens verkliga lidande förutsätts därför att hän- syn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet, vilket av naturliga skäl är mycket svårt. Möjligheten att bedöma den verkliga kränkningen är därför i stor utsträckning beroende av den enskildes förmåga att uttrycka sina känslor och upplevelser av det in- träffade. Rätten till en högre ersättning blir i slutändan beroende av om sökanden lyckas bevisa att han eller hon utsatts för den kränk- ning som krävs för den högre ersättningsnivån. Det finns dessutom en påtaglig risk för att de vanvårdade kommer att känna sig orättvist behandlade om en myndighet ska tala om vad deras individuella lidande är värt i pengar. Detta talar enligt ut- redningens mening för att ersättningsbeloppet inte ska knytas till en värdering av den kränkning som den drabbade upplevt i samband med samhällsvården. När det gäller modell 2 (ersättning för skador som uppkommit till följd av vanvården), kan konstateras att det i många fall skulle vara svårt att i efterhand avgöra vilka skador som är att hänföra till vanvården och vilka som kan ha andra orsaker. Det gäller särskilt beträffande den drabbades hälsa och den svårdefinierade rätten till ersättning för förlorade möjligheter (loss of opportunity). Men även skadorna i sig kan vara svåra att värdera. Utredningen anser därför att inte heller denna modell är att föredra. 39 Se mer om praxis i avsnitt 7.6. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Modell 3 (ersättning utifrån behov) har den fördelen att ersätt- ning betalas ut på grund av det verkliga behov av ersättning som den drabbade har . På så sätt kan den här modellen sägas träffa dem som verkligen behöver hjälpen. Ersättningen kan därför betraktas som både konstruktiv och framåtblickande. Just det förhållandet att ersättningen utgår från det behov som föreligger kan emel- lertid också medföra att den uppfattas som orättvis. Graden av van- vård som drabbat en människa som barn behöver nämligen inte nödvändigtvis stå i relation till det lidande eller det hjälpbehov som samma människa upplever i vuxen ålder. Med den här modellen skulle den som upplevt svår vanvård, men som av olika anledningar klarat sig förhållandevis bra i livet, inte ha rätt till ersättning. Sam- tidigt skulle den som utsatts för lindrigare vanvård kunna ha ett betydligt större behov av stöd och hjälp, och därmed också större möjligheter till ersättning. En lösning som innebär att ersättning be- viljas utifrån nuvarande behov riskerar således att tappa förankringen i det förflutna. Det kan därför också ifrågasättas om en sådan lösning verkligen motsvarar de krav som ställs på ekonomisk ersättning i en upprättelseprocess. En upprättelseprocess har ju till sitt yttersta syfte att hantera just relationen till händelser som inträffat bakåt i tiden. Denna nackdel kan i viss mån anses gälla även beträffande ersätt- ning för efterföljande skador enligt modell 2. Det bör betonas att ersättningen är till för människor som bär på mycket svåra erfarenheter från den tid de var i samhällets vård. Många av de drabbade har genom sina upplevelser förlorat förtro- endet för samhället och myndigheterna. Samhället får därför i det närmaste anses ha förverkat möjligheten att inta rollen av att veta vad som är bäst för dessa människor. En ordning där samhället sätter sig över de drabbade och bestämmer vilket behov av hjälp de har i livet kan mot denna bakgrund uppfattas som direkt olämplig. Av dessa skäl avråder utredningen även från att använda modell 3. Modell 4 (ersättning som erkännande och bekräftelse), slutligen, innebär alltså att ersättning utgår som ett erkännande av det som hänt och inte som ett försök att kompensera den skada som uppkommit på grund av vanvården. Detta medför att ersättningsbeloppet är en- hetligt till alla som beviljas ersättning, oavsett arten eller varaktig- heten av vanvården. Ett system med ett enhetligt ersättningsbelopp kan uppfattas som orättvist av några. Det kan emellertid också betecknas som rättvist just på grund av att alla får ett och samma belopp. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade betonat ovan är det nämligen inte möjligt att på ett objektivt sätt gradera olika människors upplevelser av vanvården eller att jämföra olika sorters vanvård. Insikten att det inte går att på ett rättvist sätt kompensera de vanvårdade för den skada de orsakats talar därmed för att ersättningen bör utgöras av ett enhetligt belopp till alla drab- bade. En strävan att trots detta ersätta det verkliga lidandet skulle dessutom innebära att orimligt stor vikt lades vid den enskildes för- måga att presentera sina känslor och upplevelser av vanvården. För ett enhetligt belopp talar också synpunkter som framförts till utredningen från det norska Prosjekt Oppreisning (Propp), som i bistår såväl kommuner och län som enskilda som drabbats av vanvård. Enligt dessa synpunkter hade ett enhetligt ersättnings- belopp varit att föredra. Erfarenheterna i visar nämligen, enligt Propp, att ett graderat ersättningssystem riskerar att hos den vanvårdade skapa en känsla av att ha blivit orättvist behandlad när det gäller ersättningsnivån. Upplevelsen av att ha blivit orättvist be- handlad kan, enligt Propp:s erfarenheter, uppkomma i förhållande till andra ersättningsberättigade, men också i förhållande till den egna ersättningen, när den enskilde anser att han eller hon borde ha fått ett högre ersättningsbelopp. Det kan noteras att ersättningen till dem som tvångssteriliserats betalades ut med ett enhetligt, schabloniserat, belopp. Även för denna grupp människor var det lidande enskilda personer genomgått på grund av steriliseringen mycket olika. I delbetänkande (SOU 1999:2) anges som ett exempel på detta att sterilisering kunde drabba en omyndig kvinna som ännu inte hunnit få barn, men också en betydligt äldre kvinna som redan hade flera barn och svåra hemförhållanden. gjorde bedömningen att mycket talade för att kränkningen mot den yngre kvinnans integritet och liv kunde anses mer djupgående och allvar- lig än den kränkning som drabbade den äldre kvinnan. Utredningen konstaterade emellertid att det är svårt att sätta sig in i och bedöma enskilda människors lidande och att gradera detta, vilket angavs som ett skäl att föreslå en enhetlig ersättning. Som ytterligare skäl för en enhetlig ersättning angav utredningen att en graderad ersättning riskerar att leda till besvikelser hos de drabbade och att en enhetlig ersättning skulle underlätta handläggningen av ersättningsfrågan. Som den här utredningen framfört på flera ställen tidigare i be- tänkandet är det av stor vikt att en utbetalning av ersättning till de berättigade ska kunna ske . Det går inte att bort- se från att en enhetlig ersättning sannolikt skulle underlätta hand- Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade läggningen av ersättningsfrågorna. Därmed skulle också ersättning kunna betalas ut snabbare. Sammanfattningsvis anser utredningen att starka skäl talar för att ekonomisk ersättning till den som drabbats av vanvård i den sociala barnavården bör utgå med ett enhetligt belopp i enlighet med den ersättningsmodell som här kallats modell 4. Ersättningen bör därmed betraktas som ett erkännande av att den ersättningsbe- rättigade utsatts för oförsvarligt lidande och inte som en skadestånds- rättslig kompensation för någon konkret skada. 7.4Vilka förhållanden bör ge rätt till ersättning? Utredningens förslag: Ersättning ska beviljas för övergrepp eller försummelse av allvarlig art. Frågan om övergreppet eller försummelsen har varit av allvar- lig art ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter för händelsen. Särskild vikt ska läggas vid om över- greppet eller försummelsen har medfört en påtaglig risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling allvarligt skadas. Utredningen ska enligt direktiven besvara frågan hur lämpliga kri- terier för en eventuell ekonomisk ersättning bör utformas. En central del i denna frågeställning gäller vilka förhållanden som ska kunna ge rätt till ersättning. Utredningen har mottagit ett stort antal synpunkter från de van- vårdade och deras organisationer i denna fråga. Synpunkterna har varierat åtskilligt när det gäller vilken grad av missförhållanden som ska kunna aktualisera en rätt till ersättning. Några har gått ut på att det bör vara tillräckligt att man har blivit intervjuad av Vanvårds- utredningen. Andra har varit inriktade på att endast de mest allvar- liga fallen av vanvård bör kunna resultera i ersättning. Utredningen behandlar i detta avsnitt frågan om vilka förhål- landen som ska kunna ge rätt till ersättning. Frågan om vilka krav som bör ställas på att dessa förhållanden också haft samband med samhällsvården behandlas i avsnitt 7.5. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade 7.4.2Vanvårdsutredningens definition av vanvård definition av begreppet vanvård utgår från . Varje bemötande av ett enskilt barn som i något avseende avvikit från de rättigheter som stadgas i konventionen har därmed betecknats som vanvård. har därefter sorterat in vanvården i två huvudgrupper: försummelse och övergrepp.40 Försummelse har delats in i -otillräcklig omvårdnad i fosterhem eller på institution, -otillräcklig tillsyn av fosterföräldrar eller institutionspersonal, samt -bristfällig skolgång. Övergrepp har delats in i -fysiskt/emotionella övergrepp och -sexuella övergrepp. har inte funnit det meningsfullt att fullt ut skilja på fysiska övergrepp och emotionella övergrepp trots att flera försök har gjorts i den riktningen. Man menar att alla övergrepp innehåller komponenter av emotionella kränkningar. De fysiskt/emotionella övergreppen är enligt Vanvårdsutred- ningens klassificering indelade i -fysiskt våld med tillhygge, -övrigt fysiskt våld, -skadligt tvång, -regler och straff, -hot och hotfulla situationer, -integritetskränkning, samt -särbehandling och orättvisor. De sexuella övergreppen är indelade i -hands on-övergrepp och -hands off-övergrepp. 40 Avsnittet bygger på definition av begreppet vanvård så som den är be- skriven i sammanfattningen till delbetänkande (SOU 2009:99), s. 23 f. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Hands on-övergrepp innebär enligt definition beröring/penetrering av offret. Hands off-övergrepp utgörs däremot av övergrepp där offret inte är utsatt för någon fysisk beröring. Det är viktigt att påpeka att utredningen inte har som sin uppgift att definiera vad som bör betecknas som vanvård. Det här avsnittet handlar i stället om att formulera kriterierna för en rätt till ekonomisk ersättning. Men även om utredningen således inte har till uppgift att definiera vanvård, så finns det behov av att använda tydliga begrepp för de handlingar som kan ligga till grund för en rätt till ersättning. Utredningen ställer sig i det avseendet bakom övergripande klassificering av situationer som kan utgöra vanvård. Liksom anser således utredningen att det finns skäl att dela upp vanvården i övergrepp och försummelse. Uppdelningen skapar inte någon klar och definitiv gräns mellan dessa båda begrepp. Åtskilliga fall av vanvård skulle således kunna sorteras in under såväl övergrepp som försummelse. Utredningen förklarar i det följande sin syn på begreppen. I samband med detta presenterar utredningen också ett antal exempel. Det är dock inte möjligt att lämna någon fullständig redogörelse för vilka fall som utgör övergrepp eller försummelse. Redogörelsen här nedan ska således betraktas enbart som en exemplifiering av begreppen och inte som en uttömmande beskrivning. De fall som betecknas som övergrepp kan i sin tur delas in i fysiska, psykiska och sexuella övergrepp. Beträffande samtliga grupper av övergrepp gäller att det i princip saknar betydelse om gärningen kan klassificeras som en brottslig handling. Det är i stället övergreppet mot det enskilda barnet som måste bedömas. Detta utvecklas närmare i samband med kravet på allvarlig art nedan. Med fysiska övergrepp avses framförallt det förhållandet att fysiskt våld av något slag utövats mot barnet, med eller utan tillhygge. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade rör sig således i första hand om situationer som kan rubriceras som brott mot liv eller hälsa enligt 3 kap. . Härunder sorterar handlingar som exempelvis misshandel eller försök till dråp eller mord. Begreppet fysiska övergrepp kan innefatta även andra situa- tioner. Handlingar som kan betecknas som olaga tvång eller grov fridskränkning är exempel på detta. Men även vad som kan kallas utnyttjande i arbete, dvs. att barnet använts som arbetskraft för att utföra arbete som i förhållande till barnets ålder och utveckling varit alltför tungt, kan utgöra ett fysiskt övergrepp. Psykiska övergrepp omfattar handlingar som inneburit att barnet utsatts för psykiskt lidande genom mer eller mindre systematiska kränkningar. Härunder sorterar hot om våld eller andra otillbörliga repressalier med syfte att kränka barnet. Hotfulla situationer som där barnet på grund av uttalade eller outtalade hotelser upplevt stark rädsla, oro eller förvirring hör också hit. Att barnet tvingats se på när fosterföräldrarna slagit andra i familjen bör regelmässigt också betraktas som ett psykiskt övergrepp mot barnet. Till denna grupp av övergrepp kan föras även integritetskränkningar, nedvärdering och negativ särbehandling i förhållande till fosterföräldrarnas biolo- giska barn alternativt andra barn på institutionen. Till sexuella övergrepp hör alla handlingar eller situationer med sexuell innebörd där barnet utnyttjats för att tillfredsställa annans behov. Hit hör enligt utredningens mening samtliga krimina- liserade sexualbrott enligt 6 kap. . Övergreppet behöver inte ha innefattat fysiskt våld eller ens fysisk beröring. Även sådana övergrepp som utgör exempelvis utnyttjande av barn för sexuell pose- ring omfattas således av begreppet. Med försummelse avses handlingar som innefattar underlåtenhet att tillgodose barnets grundläggande behov eller i övrigt underlåtenhet att garantera och befrämja barnets trygghet, säkerhet och utveckling i psykologiskt, medicinskt, socialt eller fysiskt hänseende. Försum- melsen kan således vara av många olika slag. Det kan handla om att barnet inte fått tillräckligt med mat eller endast serverats undermålig kost. Det kan också handla om att barnet av fosterföräldrarna nekats tillgång till nödvändig sjukvård och tandvård eller viktiga mediciner. Men även mer allmänna brister i omvårdnaden kan räknas hit, exem- pelvis en kontinuerlig underlåtelse att sköta barnets hygien. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Till försummelse bör föras också olika former av otillräcklig tillsyn, där de som ansvarat för barnet inte haft tillräcklig uppsikt över barnet och barnet av den anledningen utsatts för oacceptabla risker eller farliga miljöer. Försummelse kan vidare i vissa fall ut- göras av att barnet förvägrats normal skolgång eller att barnet inte fått stöd och hjälp med skolarbetet. Slutligen kan nämnas att barnet kan ha blivit utsatt för försummelse av mer psykiskt eller socialt slag om det exempelvis genomgående utsatts för en mycket känslokall uppfostran eller helt förvägrats kontakt med kamrater. Som utredningen utvecklat i kapitel 6 finns starka skäl som talar för att det bör införas en möjlighet till ersättning för vanvård i vissa fall. är det viktigt att framhålla att ett system med ekonomisk ersättning innebär en extraordinär möjlighet för de berörda att söka ersättning som inte andra skadedrabbade grupper i samhället har. I förarbetena till steriliseringsersättningslagen har betonats att förslaget till ersättning åt dem som steriliserats innebär ett betydande avsteg från gällande skadeståndsrättsliga principer när det gäller det all- männas ansvar och att förslaget därför inte ska kunna åberopas av andra grupper som kan komma att kräva skadestånd av staten. Det finns således anledning att vara försiktig med att låta möj- ligheten till ersättning på grund av vanvård omfatta alltför många situationer. De skäl som ligger till grund för utredningens förslag om ersättning gör sig dessutom starkast gällande beträffande dem som utsatts för de mest allvarliga formerna av övergrepp eller för- summelse. Det måste därför noga övervägas vilken sorts vanvård som bör kunna ge rätt till sådan ersättning. Man bör således göra en tyd- lig skillnad mellan frågan om vad som kan betecknas som vanvård och vad som bör utgöra ersättningsberättigande vanvård. Utredningen har i avsnitt 7.3 ovan redovisat sin inställning att den ekonomiska ersättningen bör lämnas med ett enhetligt belopp till alla ersättningsberättigade. Det belopp som lämnas måste därför rimligen kunna fungera som en form av gottgörelse för alla de fall av vanvård som omfattas av möjligheten till ersättning. Det är ut- redningens uppfattning att behovet av upprättelse generellt sett är störst bland dem som råkat mest illa ut. Strävan att genom ekono- misk ersättning erbjuda upprättelse bör därför avse främst denna grupp. Om ersättning då lämnas för även förhållandevis lindriga fall Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade av kränkande behandling finns det en uppenbar risk att ersättningen förlorar karaktären av upprättelse för den målgrupp som främst avses. Kravet på verklig upprättelse åt dem som utsatts för allvarliga fall av övergrepp eller försummelse talar således för att mindre allvarliga fall av vanvård inte bör omfattas av rätten till ersättning. Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns skäl att ut- forma rätten till ekonomisk ersättning så att den enbart gäller för dem som utsatts för allvarliga övergrepp eller allvarlig försummelse. Detta kan beskrivas som att övergreppen eller försummelsen måste ha varit av allvarlig art för att ersättning ska kunna beviljas. Det är inte möjligt att ge en uttömmande beskrivning vad som krävs för att ett övergrepp eller en försummelse ska bedömas vara av allvarligt art. En sådan exakt beskrivning är inte heller önskvärd. En kränkning är normalt sett inte en isolerad händelse som kan be- dömas för sig. Verkligheten låter sig inte definieras på det sättet. I stället är det viktigt att hänsyn tas till hela bilden av i vilket samman- hang det skedde. Vad som utgör ett övergrepp eller en försummelse av allvarlig art får därför avgöras från fall till fall, med en värdering av samtliga omständigheter för händelsen. Utredningen föreslår att frågan om övergreppet eller försummel- sen varit av allvarlig art bör utgå från om det på grund av förhål- landena i det enskilda fallet funnits en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling allvarligt skadas. Förekomsten av en risk för allvarlig skada bör därmed ha stor betydelse för utgången av be- dömningen. Detta kan uttryckas som att särskild vikt bör läggas vid om sådan skada förelegat. Ordalydelsen ger därmed vid handen att en sådan risk innebär en presumtion för att övergreppet eller för- summelsen varit av allvarlig art. Även andra omständigheter kan emel- lertid påverka bedömningen. En prövning av om det förelegat en risk för en viss effekt innebär att det inte är avgörande om den riskerade effekten också inträffat. I det här aktuella fallet uppställs således inte något krav på att över- greppet eller försummelsen verkligen medfört någon allvarlig skada för den drabbade. Det räcker att det funnits en risk för en sådan skada. Risken bör emellertid ha varit påtaglig. I detta ligger att det inte kan vara fråga om någon ringa risk för skada. Övergående eller mindre betydande risk för skada är alltså inte tillräcklig.41 Utredningens förslag innebär således att särskild vikt ska läggas vid om övergreppet eller försummelsen medfört en påtaglig risk för 41 Jfr i detta fall 2 och 3 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade att den unges hälsa eller utveckling allvarligt skadas. Uttrycket hälsa eller utveckling används för att beskriva en persons fysiska eller psy- kiska hälsa eller sociala utveckling.