sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — en myndighet att ta ut avgifter utifrån vissa noggrant angivna kriterier. Det finns flera olika begrepp som har använts för att beskriva de situationer som uppträder när två eller flera parter söker komma överens om åtgärder i transportinfrastrukturen och hur dessa ska finansieras. Förutom medfinansiering använts ibland begreppen motfinansiering och samfinansiering. förekommer också begreppet kompletterande finansiering. Alternativ finansiering använts ibland för att beskriva situationer där investeringar i infrastruktur finansieras på annat sätt än via anslag på statsbudgeten. I vårt slutbetänkande kommer vi att försöka definiera begreppen och knyta dem till de situationer som vanligtvis förekommer i samband med finansiering och ansvarsfördelning för investeringar eller andra åtgärder som rör transportinfrastrukturen. 2.8Gällande avtal om medfinansiering Frågan om hur mycket som ska produceras av den kollektiva nyttigheten bestäms – i vart fall teoretiskt – ytterst av värdet på det marginella nyttotillskottet av ytterligare produktion av den kollektiva varan/tjänsten med avseende på de mål som gäller för den samlade politik regering och riksdag lagt fast. överlämnade regeringen propositionen 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt till för behandling och beslut. Regeringen föreslog bl.a. att godkänna vad regeringen föreslog om att den statliga planeringsramen för transportinfrastruktur för perioden –2021 skulle uppgå till och skulle användas på så sätt att används för drift och underhåll av statliga vägar och för drift och underhåll av järnvägar. För investeringar skulle användas . Detta blev också beslut (. 2008/09:TU2, riksdagsskrivelse 1008/09:145). I det beslut (N2008/8698/IR) i vilket regeringen uppdrog åt trafikverken att upprätta ett gemensamt förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2021 konstaterade regeringen som tidigare nämnts i bilaga till beslutet att volymen åtgärder .. kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genomföra åtgärder av gemensamt intresse och nytta för staten och intressenterna. Medfinansiering kan enligt samma bilaga ske t.ex. genom direkta ekonomiska bidrag eller i form av brukaravgifter. Regeringen fastställde i beslut (N2009/6374/TE) nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt definitiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden –2021. Av bilaga till beslutet framgår att utöver de givna ramarna tillkommer medel genom avtal om medfinansiering som trafikverken och länen tecknat för enskilda objekt samt brukarfinansiering och EU-medel. Totalt tillförs genom detta . Bidragen från trängselskatter och vägavgifter för de aktuella investeringarna ska enligt avtalen generera skatte- och avgiftsintäkter om 25–. Bidragen ska täcka kostnader för byggande samt räntor och amorteringar . kommer enligt bilagan investeringar på uppskattningsvis att genomföras genom medfinansiering från trängselskatter (39,) och vägavgifter (2,). EU-medel beräknas bidra med . Med utökade banavgifter tillförs ytterligare för finansiering av kvalitetshöjande insatser i järnvägsinfrastrukturen. Vidare förs från den regionala investeringspotten till s.k. samfinansiering av objekt i nationell plan. Medfinansieringsåtgärderna på finansieras enligt nämnda regeringsbeslut både genom trängselskatteintäkter och genom avgifter samt genom lån i . Medfinansieringen genom upptagning av lån kommer att återbetalas genom trängselskatter och vägavgifter , cirka 25–. Intäkterna från trängselskatter och vägavgifter har i de tecknade avtalen knutits till finansiering av särskilt utpekade projekt. Som en följd av de avtal som träffats om medfinansiering föreslog regeringen i prop. 2009/10:99 Utgiftsområde 22 att godkänna en utökad ram om för att inrymma de objekt i i som enligt Stockholmsöverenskommelsen delvis ska finansieras med inkomster från trängselskatt eller vägavgifter (inklusive Förbifart ), de objekt i som ingår i Västsvenska paketet och som delvis ska finansieras med trängselskatt (inklusive Marieholmstunneln och Västlänken) samt broar över Sundsvallsfjärden på och över på som delvis finansieras med vägavgifter. I avsnitt 3 i detta betänkande redovisar vi vår utvärdering av förhandlingsarbetet kring medfinansiering i åtgärdsplaneringen för perioden –2021. Den inventering som gjorts av de tecknade avtalen visar att den samlade finansieringen av de objekt för vilka det tecknats avtal om medfinansiering uppgår till . Av dessa utgörs cirka 61 miljarder av anslag över statsbudgeten, och resterande 67 miljarder från trängselskatter och brukaravgifter jämte bidrag från kommuner, regioner och kommersiella aktörer. I vårt slutbetänkande kommer vi att föreslå riktlinjer och processer i fråga om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur i den långsiktiga planeringen. En central fråga är bland annat formerna för och innehållet i redovisningen av medfinansiering och parternas åtaganden därvidlag. 2.9Gällande lagstiftning om brukaravgifter Transportinfrastrukturen kännetecknas av ett antal egenskaper som gör att marknaden misslyckas med att åstadkomma en effektiv lösning när det gäller utbud och prissättning. Detta marknadsmisslyckande beror av stora inslag av externa kostnader, stordriftfördelar och inslag av kollektiva nyttigheter. Som en följd av dessa misslyckanden har samhället intervenerat med korrigerande åtgärder. Staten har ansvaret för betydande delar av det svenska väg- och järnvägsnätet och bestämmer villkoren för att utnyttja infrastrukturen med hjälp av avgifter bl.a. inom ramen för EU- rätten. Gällande lagstiftning om brukaravgifter för finansiering och användning av transportinfrastruktur återfinns ett flertal lagar och förordningar. I avsnitt 4.3 görs en närmare genomgång av väglagen (1971:948), järnvägslagen (2004:519), förordningen (1997:1121) om farledavgift samt de avgiftsbestämmelser som rör luftfarten. I det sammanhanget behandlas också de direktiv och de EU-förord- ningar som påverkar införande och utformning av brukaravgifter i . Vidare görs en närmare redovisning av skillnader mellan avgift och skatt samt de krav som rör beslut om och redovisning av skatter och avgifter. Dessa regelverk utgör viktiga utgångspunkter för våra överväganden om införande och utformning av brukaravgifter och de villkor för lån som tas upp för finansiering av statlig transportinfrastruktur. Med den grundläggande uppgiftsfördelningen som råder mellan staten och kommunerna förutsätts samverkan, dialoger och förhandlingar ske mellan parterna för att få till stånd ett önskvärt samhällsbyggande och effektiva transporter. kan ansvarsfördelningen medföra att kommunernas preferenser avviker från statens i termer av utformning, omfattning, tidsmässigt genomförande och lokalisering av den statliga infrastrukturen att de är beredda att betala för att få sina önskemål tillgodosedda. Eftersom infrastrukturen i fråga är statlig och prioriteras efter statens möjligheter och hänsyn, kan ett lämnat bidrag möjliggöra hänsyn till även det som inte fångas upp av statens direkta intressen. Möjligheterna formellt och reellt att lämna bidrag har öppnats för kommunerna genom ändringar i kommunernas formella befogenheter respektive i förändrade redovisningsprinciper för kommunerna. Mot den bakgrunden kan vi konstatera att förhandlingar om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur, bidrar till en fördjupad dialog mellan stat och kommun i planeringen. Medfinansiering spelar därigenom en roll ur ett samhällsplaneringsperspektiv. Den dialog som uppstår när båda parter bidrar med önskemål utifrån sina hänsyn, kunskaper och sin vilja och möjlighet till bidrag är betydelsefull. Med det sagda återstår frågorna om under vilka förutsättningar och former och med vilka ekonomiska resurser som medfinansiering ska kunna ske och vilka principer som då ska göra sig gällande. Det är väsentligt att upprätthålla respekten för och utgå från de regler som återfinns bl.a. i regeringsformen och budgetlagen. Dessa är till för att skapa en ordning som tryggar transparens och tydlighet i beslutsfattandet och som ger möjlighet till att ta ansvar och utkräva ansvar. Den generella regelmassan i dessa lagar ger emellertid också möjlighet till undantag. Såsom medfinansieringen kommit till uttryck i de avtal som tecknats förutsätts flera avsteg från grundläggande principer i nämnda lagar. Grundläggande är att statens inkomster ska redovisas på statsbudgetens inkomstsida och att utgifter redovisas på dess utgiftssida. Vidare ska investeringar i transportinfrastruktur finansieras med anslag och inte med lån. Utredningens grundläggande utgångspunkt är att reglerna ska iakttas. Om särskilda skäl föreligger kan besluta om undantag, vilket också sker. I detta delbetänkande redovisas förhandlingsarbetet kring medfinansiering i åtgärdsplaneringen för perioden –2021 jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. Ifråga om överväganden om brukaravgifter problematiserar vi frågeställningarna avseende de legala och tekniska möjligheterna samt lämpligheten med införande och utformning av avgifter. Vi redovisar vidare de för- och nackdelar som kan vara förknippade med den typen av finansiering. Förslag om utformning och införande av brukaravgifter har starka kopplingar till utformningen av de riktlinjer och processer som bör gälla för medfinansiering i den långsiktiga planeringen. Inte minst rör det frågan om mandatfördelningen på den statliga sidan vid förhandlingar och slutande av avtal om medfinansiering. I vårt slutbetänkande kommer frågan att behandlas vidare. Även överväganden kring lånevillkor äger kopplingar till frågan om styrningen inom staten. 3Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010-2021 Under förberedelserna inför propositionen 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt fick trafikverken uppdraget från regeringen att utarbeta modeller och metoder för att tydliggöra förutsättningar för och förbättra möjligheterna till regional, och privat medfinansiering av investeringsobjekt. Trafikverken fick därefter gemensamt, efter att propositionen antagits och planeringsramen om fastställts, uppgiften att inom ramen för åtgärdsplaneringen systematiskt pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. Uppdraget innebar att diskussioner om medfinansiering fick en formell roll i åtgärdsplaneringen. Dessutom fick diskussionerna en reell sluttidpunkt för att kunna beaktas i det kommande förslaget om nationell plan till regeringen. Även om uppdraget till trafikverken1 inte formellt innebar att träffa så många avtal som möjligt så blev detta den praktiska effekten. Ett betydande förhandlingsarbete genomfördes med resultatet att trafikverken upprättade och undertecknade ett 50-tal överenskommelser om medfinansiering till ett totalt värde av . 1 Dåvarande och , samt och dåvarande Luftfartsstyrelsen. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Som framgår av figuren nedan var planeringsramen om 417miljarder kronor till stora delar redan innan planperioden hade påbörjats intecknad av tidigare beslutade åtgärder såsom närtidssatsning, pågående och redan utpekade projekt, räntor och amorteringar. Årlig pla ne rings ram A mortering Försko ttering A mortering ränta BV Fritt (ännu inte prioriterat) Manöverutrymmet för nya satsningar var alltså starkt begränsat och hotet om nedprioriteringar till följd av förseningar eller fördyringar i pågående projekt överhängande. Mot denna bakgrund kunde ytterligare medel från medfinansiärer få en mycket viktig funktion, liksom satsningar på effektivisering och produktivitetshöjning samt förbättrad styrning och kostnadskontroll av stora projekt. Detta utgjorde en viktig bakgrund som förklarar det omfattande förhandlingsarbete som genomfördes med mycket begränsad tid för förberedelser, planering och förankring mellan och inom de berörda organisationerna avseende hur förhandlingarna skulle gå till. I direktivet till utredningen ingår att genomföra en utvärdering av detta förhandlingsarbete. Utvärderingen ska ligga till grund för vidare överväganden. Utvärderingsarbetet har fokuserats kring kartläggning och analys av hur förhandlingsarbetet bedrivits och uppfattats av parterna och vilket resultat det har medfört. Vi har även utrett parternas förväntningar i samband med förhandlingar, liksom deras respektive tolkning av resultatet. Konsultföretaget har på utredningens uppdrag genomfört en insamling, Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 kartläggning och analys av tillgängligt material, med särskild inriktning på egna material. Kartläggningen har kompletterats med intervjuer per genomförd förhandling med företrädare för dels trafikverken dels medfinansiärerna. Totalt omfattar utvärderingen 54 förhandlingsprocesser, varav vissa omfattar mer än ett objekt och andra aldrig ledde fram till något avtal.2 Det bör påpekas att partsföreträdarnas behörighet inte har analyserats särskilt, utan att arbetet inriktats mot att beskriva hur arbetet gått till i de aktuella fallen. I normalfallet har det inneburit att trafikverken företrätt staten medan kommun, region eller privata aktörer utgör medfinansiär. 3.2Bakgrund och ingångsvärden till förhandlingarna För att belysa utgångspunkten för förhandlingsarbetet är det viktigt att lyfta fram några av de förutsättningar som parterna har arbetat utifrån och som kan ha präglat förväntningarna på resultatet av förhandlingen. Det fanns några uttalade drivkrafter som uttrycktes i samband med närtidssatsningen och propositionen 2008/09:35: Större total åtgärdsvolym. Ökat gemensamt ansvarstagande. Förbättrat inflytande för lokala och regionala aktörer i planering och utformning av samhällets infrastruktur. Genom extra resurser kan genomförandet av pågående projekt accelereras. Dessutom fanns några andra omständigheter, uppfattningar och argument som bör ha påverkat intresset för överenskommelser positivt: Vissa lokala nyttor kopplade till bl.a. miljöeffekter, tillgänglighet, markvärdesökningar och regional utveckling fångas inte av traditionella samhällsekonomiska bedömningar. 2 Rapporten från medfinansieringsförhandlingarna inför den nationella planen 2010-2021 dnr N 2010:09/2011/1. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Förbättrade möjligheter för lokala intressenter att på ett trovärdigt sätt gemensamt med kommuner och regioner formulera sina behov och betalningsvilja. Medfinansiering kan minska risken för överskattade nyttor/underskattade kostnader. Den statliga budgetprocessen där medel till investeringar beviljas i taget. Möjligheter att exploatera kommersiell nytta, framför allt genom brukaravgifter, skulle kunna minska den offentliga bördan. Informella signaler om att medfinansiering kunde minska risken att hamna utanför den nationella planen. Till förhandlingarna fördes underlag från den pågående fysiska planeringsprocessen i de aktuella fallen. Beroende på i vilket skede planeringen befann sig kunde precisionen för kostnadsuppskattningar respektive samhällsnytta variera betydligt mellan de olika objekten och även konkretiseringen avseende objektens detaljutformning och rum. Även om detaljplan inte fanns framme, och därmed förknippade kostnadsuppskattningar, ingicks alltså överenskommelser om medfinansiering. Från trafikverkens sida erbjöd man en förbättrad möjlighet att medverka i slutskedet av åtgärdsplaneringen. Det fanns inga formella eller uttalade löften om att medfinansiering skulle leda till att man från sida kunde räkna med att påverka vare sig utformning eller tidsplanering. Ändå var det denna möjlighet som man från och regional sida måste ha uppfattat som den absolut viktigaste möjligheten och anledningen att medverka i förhandlingar, trots farhågor om riskerna att staten skulle kunna frångå delar av sitt ansvar eller genom budgetmässiga justeringar minska det statliga finansiella åtagandet i takt med att det kommunala åtagandet materialiserades. I någon mån byggde alltså förhandlingarna på förväntningar om att regeringen åtagit sig att hantera enskilda objekt i förhållande till den nationella planen samt att vidta budgetmässiga prioriteringar efter dess fastställande. Osäkerheten har hanterats genom att överenskommelserna villkorats både i samband med avsiktsförklaringar genom fastställande av den nationella planen (om objektet inte kommer med förfaller överenskommelsen) och vid medfinansieringsavtal (utbetalningsplan fastställs i samband med Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 genomförandeavtal och förutsätter årliga budgetbeslut i förväntad takt). Det finns dock även i många fall betydande osäkerheter kopplade till förseningar och fördyringar som inte ännu har behandlats mellan parterna. Även objektens avgränsning kom att prövas genom förhandlingarna, genom s.k. paketöverenskommelser med inspiration från bl.a. Stockholmsöverenskommelsen. Genom att bedriva förhandlingar om samtidig etablering av flera närliggande objekt visade det sig i flera fall vara möjligt att få till stånd objekt som inte självständigt klarat kraven på samhällsekonomisk lönsamhet. Det är vidare uppenbart att förväntningarna kring kopplingen mellan medfinansiering och planering/ prioritering inte har stämt överens mellan eller ens inom de organisationer som har deltagit i förhandlingarna. För flertalet medfinansiärer har möjligheten till prioritering av medfinansierade objekt varit en absolut förutsättning för förhandling, medan trafikverken har kommunicerat olika budskap vid olika tillfällen på central respektive lokal nivå rörande förutsättningar för att låta medfinansieringens påverka prioriteringar i planen. , i slutfasen av den interna beredningen av planeringsramen för den kommande planperioden, ökade intresset inom att utöka utrymmet genom att bredda basen för finansiering genom medverkan och tillskott från nyttotagare under rubriceringen medfinansiering. De vägprojekt som under förberedelserna inför propositionen 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt utpekades som kandidater för OPS-upphandling blev även pilotprojekt i förhandlingsarbetet inför den kommande närtidssatsningen. och blev tillsammans med Umeåpaketet föregångare och avsiktsförklaringar tecknades kring de aktuella objekten. 3.3Genomgång av de resulterande överenskommelserna Medfinansieringsobjektens finansiering har kartlagts med utgångspunkt i de genomförande- och finansieringsavtal som erhållits från . Medfinansieringen har utifrån avtalens Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 skrivningar indelats i fyra kategorier. Avtalsdokumentationen har dessutom analyserats avseende utformning och innehåll. Den totala omfattningen för medfinansieringsobjekten uppgår enligt avtalsdokumenten till cirka , varav de statliga medlen utgör . Den totala medfinansieringen uppgår till . Nedan illustreras medfinansieringsobjektens totala finansiering. Total finansiering av medfinansieringsobjekten Statliga medel /regional Kommersiellt bidrag EU-medel Av medfinansieringen står brukaravgifter för den största andelen medfinansiering och uppgår till . Medfinansiering via trängselskatter, som inkluderas i kategorin brukaravgifter, uppgår till cirka 37 miljarder och svarar för av kategorin brukaravgifter. Den kommunala och regionala medfinansieringen som väsentligen utgörs av skattefinansierade bidrag enligt avtalen uppgår till nästan , bidrag från kommersiella aktörer uppgår till cirka 3 miljarder och medfinansiering via EU-medel uppgår till . En stor andel av finansieringen står ett fåtal stora objekt för. Den största överenskommelsen där medfinansiering ingår är Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Denna överenskommelse, omfattar totalt varav staten via anslag betalar 17 miljarder, trängselskatteintäkter 14 miljarder och kommunala bidrag . Den kommunala och regionala medfinansieringen för uppgår till och Förbifart medfinansieras via trängselskatter med ett belopp på . Fyra mycket omfattande projekt står för en stor andel av den totala medfinansieringen: 1.Förbifart med en total investering på där medfinansieringen planeras uppgå till . 2.Citybanan i med en total investering på varav medfinansiering . 3.Västsvenska infrastrukturpaketet beräknas kosta . Medfinansiering sker med . 4.Norra länken i har en investering på i löpande penningvärde. Medfinansiering beräknas uppgå till . Andelen medfinansiering i de enskilda överenskommelserna varierar kraftigt med ett genomsnitt om av den totala bedömda investeringskostnaden, från några enstaka procentenheter (till exempel RV 55/56 Östra förbifarten där medfinansierar till och – Sagån där står för ) till i princip hela investeringskostnaden (till exempel ny järnväg förbi där står för av investeringskostnaden och Södertunneln i där står för Kommuner har sannolikt i viss mån kunnat tillgodoräkna sig satsningar inom ramen för det kommunala väghållaransvaret i samband med överenskommelser om medfinansiering. Detta gäller sannolikt även investeringar i resecentra och liknande kollektivtrafikanläggningar. Den totala omfattningen av specifika kommunala satsningar i egna anläggningar är av flera skäl svår att bedöma exakt. Bland annat påverkas möjligheterna till en sådan bedömning av det faktum att ett antal objekt ännu inte nått så långt i planeringsarbetet att detaljutformning och ansvarsfördelning har Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Det gör att vi inte kan utesluta att det kommunala åtagandet till en betydande andel kommer att utgöras av åtgärder inom det traditionellt kommunala åtagandet (så som resecentra, kollektivtrafikanläggningar) och där anläggningen är . Ett troligt scenario utifrån vår tolkning av befintliga överenskommelser är även att betydande medel till medfinansiering utgörs av tillskott som möjliggör en ny påfart, trafikplats, cykelbana eller ytterligare filer. Sådana tillskott bidrar förstås till att den lokala nyttan ökar, men det kan diskuteras i vilken utsträckning de ökar det totala planeringsutrymmet för statlig infrastruktur. Eftersom objekten befinner sig i olika planeringsskeden är betalningsplaner relativt ovanliga, vilket försvårar bedömningen av när olika typer av medfinansiering kan förväntas utbetalas. I många fall har dock kommuner erbjudit tidigareläggning genom index- och räntefria lån, s.k. förskottering. Markvärdesförändringar och framtida exploateringsvinster lyfts fram som motiv till att ingå överenskommelse, men inte i något fall har vi sett exempel på att exploateringsavtal bilagts överenskommelsen om medfinansiering. Fram tills att eventuella exploateringsavtal kan slutas måste den kommunala skattebasen anses utgöra grund för kommunala garantier, uttalade eller outtalade. En uppdelning av medfinansieringen har utförts på kategorierna: /regional medfinansiering. I denna kategori ingår kommunernas skattefinansierade bidrag samt medel som avsätts i regional plan samt länstransportsplan. Brukaravgifter (trängselskatter, banavgifter och vägavgifter). Kartläggningen har utgångspunkt i de genomförande- och finansieringsavtal som erhållits från . Då vi inte har haft tillgång till samtliga avtal har även information inhämtats via kompletterande intervjuer, internet, sammanställning över objekten samt i enstaka fall från nationell plan 2010–2021. Frågetecknen i den sista kolumnen i tabellen utvärdering medfinansiering i åtgärdsplanering 2010-2021 förskottering innebär att det i avsiktsförklaringarna och/eller genomförande- och finansieringsavtalen framgår att motpart har erbjudit sig att förskottera en del eller hela den statliga andelen av finansieringen. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021