sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — Mot denna bakgrund ser utredningen att en viktig uppgift för en statlig tolktjänstmyndighet bör vara att säkerställa en samlad nationell statistikförsörjning avseende tolktjänst, såväl inom de samhällsområden där myndigheten själv ansvarar för tolktjänsten som inom andra samhällsområden Myndigheten bör ta initiativ till datainsamling på områden där statistik saknas samt i dialog med berörda myndigheter, organisationer och andra aktörer samordna befintliga underlag. Myndigheten bör även på regeringens uppdrag kunna analysera tillgång, användning och behov av tolkar inom olika områden och lämna förslag till förändringar där detta är motiverat. I de kontakter utredningen haft med berörda myndigheter och organisationer har synpunkten framförts att det vore ända- målsenligt att inkludera även annan språktolkning. s.k. kontakt- tolkning, i en ny tolktjänstmyndighets uppdrag och verksamhet. Utredningen konstaterar att det förefaller finnas vissa paralleller när det gäller problem med nationell likvärdighet, uppföljning och kvalitetsutveckling. Utredningen har dock inte haft i uppdrag att analysera språktolkområdet och har därför inte lagt tid och resurser på någon djupare analys av förutsättningarna att förändra orga- nisationen av denna relativt omfattande verksamhet. Ett sådant uppdrag har dessutom givits till Statskontoret. På ett principiellt plan är det emellertid en intressant idé som det kan finnas skäl att på ett lämpligt sätt överväga i ett senare skede. 6.1.5En gemensam huvudman mer resurs- och kostnadseffektivt Ett femte skäl till förslaget om en statlig myndighet handlar om resurs- och kostnadseffektivitet. Som framgått av kartläggningen i kapitel 3 och analysen i föregående kapitel, beskriver tolkcentralerna de nuvarande handläggningsrutinerna vid tolkförmedling som kompli- cerade och resurskrävande. Utredningens uppskattning av tolkcentral- ernas kostnader för administration, ledning samt övriga förvalt- ningskostnader, bl.a. baserat på statistik från , är att dessa uppgår till cirka 100 miljoner kronor.3 Detta har enligt 3 Denna siffra inkluderar tolkarnas omkostnader, däribland reskostnader m.m. tolkcentralerna själva bl.a. sin förklaring i att mycket tid används för att förhandla och klargöra betalningsansvaret mellan lands- ting/regioner, mellan landsting/regioner och myndigheter eller organisationer. Om en ny organisation kan minska de admi- nistrativa kostnadernas andel av de totala tolkkostnaderna – med bibehållen kvalitet i förmedling och utförande – skulle det vara i linje med målsättningen om en ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation. Utredningen anser att en gemensam huvudman i form av en statlig myndighet ger bättre förutsättningar för en utveckling i den riktningen. En statlig huvudman har också bättre förutsättningar att tydlig- göra ansvarsfördelningen mellan en sådan huvudmans särskilda ansvar för tolktjänst i vissa angivna situationer och andra statliga och kommunala myndigheters allmänna ansvar att vid behov anlita tolk som följer av förvaltningslagen och ansvars- och finansierings- principen. Tolktjänst som delvis finansieras av staten i form av statsbidraget till landstingen, kommer när ansvarsfördelningen tydlig- görs i högre utsträckning bekostas av ansvarig huvudman. Det gäller bl.a. vissa kommunala verksamheter som får sina tolk- kostnader täckta av landstingens medel för vardagstolkning. 6.1.6Statlig huvudman underlättar statlig samordning Som framgått av tidigare avsnitt finns resurser för tolktjänst på en rad olika anslag i statens budget. Detta har sin främsta förklaring i det faktum att olika verksamheter, i enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen, avsatt resurser för att verk- samheten ska vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning, däribland döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Landstingen står för den enskilt största kostnaden för tolk- tjänst, men det finns även ett antal olika statliga anslag där medel för tolktjänst ingår. Det gäller såväl riktade statsbidrag som delar av verksamhets- eller förvaltningsanslag. Det är utredningens upp- fattning att målsättningen om ett tydligt lättöverskådligt system för tolktjänst främjas av att dessa resurser delvis samordnas. En statlig huvudman med ett helhetsperspektiv på tolktjänsten har förutsättningar att samordna såväl själva tolkverksamheten inom de områden som omfattas av huvudmannens ansvar, som statistik- uppföljning av tolktjänst nationellt – även sådan tolktjänst som utförs och bekostas av andra huvudmän. 6.1.7Uppgifter för en statlig tolktjänstmyndighet Den nya tolktjänstmyndighetens huvuduppgift ska enligt utred- ningen vara att förmedla och utföra tolktjänst. I uppdraget att förmedla tolktjänst ska ingå att nationellt och regionalt samordna och koordinera tolkuppdrag utifrån aktuella behov och efterfrågan i olika delar av landet. Myndigheten ska även ansvara för tillhandahållande av förmed- lingstjänsterna , och Teletal samt för distanstolkning. Vidare ska myndigheten genom informationsinsatser, råd och stöd till statliga och kommunala myndigheter bidra till ökad kunskap om offentliga verksamheters ansvar att vid behov anlita tolk. Myndigheten ska också säkerställa nationell kunskaps- statistik- försörjning på tolktjänstområdet samt bedriva ett långsiktigt kvalitets- utvecklingsarbete på tolktjänstområdet. Samverkan med berörda myn- digheter och organisationer ska säkerställas genom ett särskilt sam- verkansråd. Till myndigheten ska även knytas ett nationellt tolktjänstråd med representanter för organisationer som företräder primära tolkanvändare. I följande avsnitt utvecklar och redovisar utredningen sina överväganden och förslag kring vart och ett av ovan nämnda uppgifter. Myndighetens uppgifter bör regleras i en förordning med instruk- tion för myndigheten. Tolkbeställningar och övrig service Som framgår av utredningens lagförslag kan de primära tolk- användarna erbjudas tolktjänst av myndigheten i ett antal i lagen angivna situationer. Myndighetens främsta uppgift är således att hantera tolkbeställningar som avser tolktjänst för primära tolk- användare i situationer som omfattas av myndighetens ansvar. Utredningens bedömning är att beställningen i sådana situationer i normalfallet görs av den primäre tolkanvändaren själv. Om det gäller en tolksituation som omfattas av myndighetens ansvar och den primäre tolkanvändaren av något skäl inte själv kan eller vill göra tolkbeställningen, kan en annan person göra beställningen i dennes ställe. Exempel på sådana personer kan vara vårdnadshavare till minderåriga primära tolkanvändare eller företrädare för offent- liga verksamheter, t.ex. en mottagningssköterska på en vårdcentral. Det bör även vara myndighetens uppgift att vid behov hantera förfrågningar om tolktjänst i situationer som inte omfattas av myn- dighetens ansvar. Om en primär eller sekundär tolkanvändare vänder sig till myndigheten och önskar göra en beställning av tolktjänst i en situation som inte omfattas av myndighetens ansvar, bör myndigheten informera om hur en tolkbeställning kan göras direkt av tolkleverantören. Om den primäre eller den sekundäre tolkanvändaren är osäker på vems ansvar det är att tolk anlitas, bör myndigheten bistå med råd och stöd. Myndighetens uppgifter i detta avseende redovisas utförligare under rubriken , råd och stöd till andra myndigheter nedan. Mot bakgrund bl.a. av att utredningen föreslår att myndigheten ska ges ett ansvar för förmedlingstjänsterna , och Teletal, är personer med tal- eller språkproble- matik en ytterligare målgrupp för myndighetens verksamhet i nämnda delar. Denna grupp omfattas inte av den föreslagna lagen om tolktjänst, men utredningen gör bedömningen att målgruppen ändå i tillämpliga delar bör omfattas av myndighetens verksamhet och att exempelvis tjänsten Taltjänst bör kunna erbjudas av myndig- heten. Förmedla och utföra tolktjänst Med uppgiften att förmedla tolktjänst avses främst att ansvara för kontakten mellan primär tolkanvändare och tolkbolag eller personal i den egna organisationen på motsvarande sätt som görs på tolkcentralerna. Förmedling kan emellertid även handla om att fungera som länk mellan primär tolkanvändare och annan ansvarig myndighet i de fall tolkanvändaren vänder sig till Tolk- tjänstmyndigheten men ansvaret åvilar annan myndighet. Myndig- heten bör utveckla en nationell beställningsportal i form av en webbplats där tolkbeställningen görs. Enligt utredningen bör systemet bygga på att de primära tolkanvändarna lägger upp individuella profiler som används i beställningsmomentet. Utred- ningen ser positivt på det utvecklingsarbete som ett antal lands- tings/regioners tolkcentraler påbörjat kring ett gemensamt bok- ningssystem. Myndigheten bör i arbetet med att utveckla en användarvänlig beställningsportal beakta det arbete som lands- tingen/regionerna gjort i detta avseende. Beställningsportalen bör om möjligt innehålla sådana uppgifter som exempelvis tillgängliga tolkar med specifik kompetens i olika delar av landet. I samband med tolkbeställningen bör det finnas möjligheter för beställaren att ange specifika önskemål, exempelvis om det handlar om tolkning för barn, tolkning för personer med flera funktionsnedsättningar eller om det krävs specifik ämneskompetens. Systemet bör vara så transparent som möjligt i den meningen att tolkanvändaren bör kunna följa sin beställning och få en tydlig bekräftelse på beställ- ningen. Den långsiktiga målsättningen bör vara att det finns en ingång för tolkanvändarna oavsett vilken myndighet eller annan aktör som har ansvaret för att tolk anlitas. Detta är relativt okomplicerat när det gäller de situationer som omfattas av Tolktjänstmyndig- hetens ansvar, men myndighetens ansvar bör alltså även kunna omfatta att bistå genom förmedling av en beställning till annan myndighet. På vissa områden, exempelvis när det gäller högre utbildning, är det tydligt vilken huvudman som ansvarar för tolk- tjänsten och då är en kontakt med sanno- likt inte nödvändig. Grundprincipen bör dock vara att den primäre tolkanvändaren alltid ska kunna vända sig till som därefter i dialog med berörd huvudman klargör ansvaret för beställning och kostnader. Beredskapstolkning och öppna mottagningar m.m. Utredningen kan konstatera att rutinerna vid akuta tolk- beställningar utanför ordinarie kontorstid ser olika ut i olika delar av landet. Det system som tillämpas i flest landsting/regioner – att SOS Alarm eller sjukhusens akutmottagningar har listor över verksamma tolkar som rings in vid behov – förefaller osäkert och tidskrävande. Ur arbetsmiljösynpunkt är det dessutom otillfreds- ställande för tolkarna att det inte finns ett joursystem och tydliga regler för tjänstgöringens villkor och ersättning m.m. Utred- ningens bedömning är att i samarbete med SOS Alarm och berörda akutsjukvårdsenheter bör utveckla ett system med beredskapstolkar. Erfarenheterna från de landsting/regioner där en sådan modell tillämpas, såsom i , bör särskilt beaktas. Utredningen anser att myndigheten, inom ramen för det uppdrag om förmedlingstjänsterna , och Teletal samt distanstolkning som redovisas i avsnitt 6.5, bör beakta de tekniska lösningar som möjliggör för tolkanvändare att själva kontakta en larmcentral vid akuta situationer. Även i dessa frågor är det motiverat att myndigheten samverkar med SOS Alarm. När det gäller frågan om öppna mottagningar som erbjuder tolktjänst utan förbokning vid vissa tider, är tolkcentralernas bedömning att efterfrågan på detta successivt minskar. Det är framför allt äldre tolkanvändare som nyttjar denna möjlighet . Många av de ärenden som de öppna mottagningarna tidigare hanterat, exempelvis myndighetskontakter via telefon, kan lösas med förmedlingstjänster eller distanstolkning. Det kan trots detta vara motiverat att myndigheten erbjuder öppna mottagningar på de orter myndigheten finns representerad. Det kan också finnas anledning att överväga andra alternativ, exempelvis ambulerande tolktjänst som erbjuds vid vissa fasta tider på flera olika orter i en region i samarbete med bibliotek, medborgarkontor eller andra lämpliga institutioner. Utredningens sammantagna bedömning när det gäller öppna mottagningar är att myndigheten bör diskutera detta med företrädare för tolkanvändarna inom ramen för det tolktjänstråd som föreslås inrättas och därefter vid behov utforma ett system som är resurseffektivt och anpassat till dagens tolkvändare. Information, råd och stöd till andra myndigheter Enligt kommittédirektiven ska ansvars- och finansieringsprincipen vara en styrande utgångspunkt för utredningens kartläggning, analys och förslag. I analyskapitlet redovisar utredningen ett resonemang om hur en avvägning mellan behovet av särskilda resurser och respektive sektors ansvar bör göras. När det gäller åtgärder i syfte att bidra till att ansvars- och finansieringsprincipen tillämpas mer konsekvent, har utredningen inte funnit det lämpligt att föreslå ytterligare rättslig reglering. Utredningen vill i stället peka på hur en statlig tolktjänstmyndighet kan ges ett ansvar för information, råd och stöd till andra myndigheter när det gäller tolktjänst. De kontakter utredningen haft med landstingens/regionernas tolkcentraler, med intresseorganisationer och med enskilda tolkar, vittnar om brister när det gäller myndigheters kunskaper och rutiner i situationer där tolkbehov föreligger. Detta kan leda till att den ansvarige tjänste- mannen föreslår att den primäre tolkanvändaren själv ska ombesörja att tolk anlitas. Kostnaden belastar då ofta landstingens/regionernas resurser för vardagstolkning, trots att ansvaret i själva verket åvilar Riktade informationsinsatser som upp- märksammar myndigheter på statlig och nivå om deras ansvar samt rådgivning och praktiskt stöd, skulle enligt utred- ningens uppfattning bidra till att bestämmelsen i förvaltningslagen om att anlita tolk samt ansvars- och finansieringsprincipen tillämpades i högre utsträckning än . Vidare skulle en tolktjänstmyndighet via regionala kontor kunna etablera regionala samarbetsnätverk mellan myndigheten och regionens övriga statliga och kommunala verksamheter. Genom samarbetet kan myndigheterna erbjudas stöd och råd kring hur de ska agera när ett tolkbehov aktualiseras. Det kan handla om var gränsen går mellan deras och tolktjänstmyndighetens eller andra myndigheters ansvar eller vilka tolkföretag som kan anlitas med stöd av ramavtal som myndigheter kan avropa från. kan genom samarbetet bygga upp ett nätverk av kontaktpersoner i andra offentliga verksamheter som kan användas i situationer då en primär tolkanvändare vänt sig till med sin förfrågan eller beställning. Med ett tydligt uppdrag att informera och ge råd och stöd till andra offentliga verksamheter kan , enligt utredningens uppfattning, bidra till att ansvars- och finansierings- principen får ett ökat genomslag och att förvaltningslagens bestäm- melser i högre grad efterlevs. Enligt utredningen kan det också på vissa områden vara motiverat att myndigheten träffar principöverenskommelser med företrädare för verksamheter på central nivå om ansvaret för tolkkostnader. Exempelvis skulle myndigheten och Folkbildnings- rådet kunna träffa överenskommelser om hur tolkförsörjningen kan säkerställas inom studieförbundens verksamhet, vilket är ett område som både kan ses som fritids- och föreningsliv och utbildning. Kvalitetsutveckling, uppföljning och statistikförsörjning Tillgången till statistik över tolkanvändningen i är en för- utsättning för att kunna arbeta med kvalitetsutveckling av tolk- tjänsten. Hur antalet tolkanvändare förändras uppdelat på olika typer av tolkanvändare och olika tolkformer, inom vilka samhällsområden tolkbehovet är störst, hur, när och av vem tolk- beställningar görs, skäl till avbokningar och inte utförda tolkuppdrag och olika offentliga verksamheters kostnader för tolkar, är bara några exempel på uppgifter som behövs för att kunna följa utvecklingen. En rad centrala frågor för kvalitetsutvecklingen, såsom tolk- utbildningens innehåll och utformning, behovet av fortbildning av tolkar, tolkanvändarnas förändrade krav och behov, förändrade användarmönster när det gäller tolk på plats och distanstolkning, är svårbedömda utan ett kvalitetssäkrat och nationellt heltäckande statistikunderlag. Det är angeläget att det fastställs kvalitetskriterier för olika tolkmetoder – teckenspråkstolkning, skrivtolkning, TSS-tolkning och dövblindtolkning – som kan ligga till grund för kravspeci- fikation vid upphandling och för utveckling av systemet med auktorisation. Myndigheten bör initiera ett arbete med sådana kvalitetskriterier i dialog med intresseorganisationerna och i sam- verkan med bl.a. Kammarkollegiet och den myndighet som kommer att ansvara för de uppgifter TÖI har . Den låga andelen auktoriserade tolkar är en viktig aspekt av kvalitetsarbetet som kräver ett samlat och långsiktigt ansvarstagande från samhällets sida. Som framgått av tidigare avsnitt anser utredningen att statistik- försörjningen på tolktjänstområdet uppvisar brister. Det saknas grundläggande statistik över tolkanvändningen inom ett antal olika offentliga verksamheter. I den mån det finns statistik att tillgå, är denna inte inhämtad och redovisad utifrån gemensamma riktlinjer och principer, vilket gör det svårt att jämföra, exempelvis tolk- användningen i olika län. Landstingens/regionernas tolkcentraler har inlett ett samarbete kring vissa grundläggande nyckeltal och en rapport baserad på uppgifter redovisades i juni 2011.4 Utredningen anser att bör ges i uppdrag att vidareutveckla den statistik som landstingen/regionerna tagit fram i samarbete med . Myndigheten bör också i samarbete med andra myndigheter ta initiativ till ny statistik- inhämtning på ett antal områden. Exempel på områden där utred- ningen ser ett behov av att inhämta ny statistik är utbildning inklusive vuxenutbildning, rättsväsendet samt delar av arbetslivet. 4 Nyckeltal 2010, Rapport , (2011). 6.1.8En statlig tolktjänstmyndighets organisation Nuvarande organisation av tolktjänst med landstingens ansvar för vardagstolkning, innebär att det finns tolkcentraler med verk- samhet i landets samtliga län. Tolkcentralerna har därigenom god lokalkännedom och kännedom om de primära tolkanvändare som nyttjar tolktjänst. Enligt intresseorganisationerna upplevs detta i huvudsak positivt. Det ger en trygghet och innebär ofta kvalitet i tolkförmedlingen i den meningen att tolkcentralen vet vilka preferenser och behov den enskilde tolkanvändaren har. finns det integritetsaspekter på frågan om tolkcentralernas person- kännedom på en ort eller i ett län. Organisationerna har uppmärk- sammat utredningen på att vissa tolkanvändare i vissa situationer kan uppleva det negativt att tolken har sådan inblick i personens privatliv och därför skulle föredra en tolk som de inte har denna relation till. Ett av skälen till utredningens förslag om en gemensam statlig huvudman är att skapa ett enhetligt lättöverskådligt system och en kostnadseffektiv organisation. Det är därför inte ändamålsenligt att den nya myndigheten etablerar verksamhet på alla orter där det finns en tolkcentral. är det viktigt att myndigheten har en regional organisation med effektiva kontaktytor mot hela landet. Ur ett arbetsmiljöperspektiv är den fysiska arbetsplatsen viktig genom att den erbjuder arbetsgemenskap och forum för tolkarna att diskutera svårigheter och utmaningar, exempelvis om tolketik. Detta är något som framförts till utredningen inom ramen för det samråd utredningen haft med arbetstagarorganisationerna. Mot denna bakgrund är utredningens bedömning är att en ny tolktjänstmyndighet därför bör ha 4–6 regionala enheter. Var myndigheten ska finnas representerad är huvudsakligen en fråga för en eventuell organisationskommitté i ett senare skede. Utredningen vill dock understryka vikten av att beakta på vilka orter det finns en omfattande verksamhet och vilka invester- ingar och andra insatser som gjorts på området. Exempelvis har läns landsting byggt upp en kompetens, bl.a. på förmedlingstjänst- och distanstolkningsområdet som på lämpligt sätt bör tas tillvara. Även i , i och i bedrivs en till volymen omfattande tolkverksamhet vilket det kan finnas skäl att särskilt beakta. I detta arbete är det också enligt utredningen angeläget att följa och beakta frågorna om en förändrad statlig regional förvaltning och eventuell regionindelning. överlämnade sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorga- nisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). har lämnat förslag som berör hela samhällsorganisationen. En del i betänkandet utgjordes av förslag som innebär att nya större län och landsting bildas. Kommittén föreslog vidare att ett antal uppgifter med anknytning till regional utveckling skulle föras över från staten till landstingen och att landstingen i fortsättningen ska benämnas regionkommuner. Kommittén föreslog att 6–9 regioner skulle ersätta dagens landstingsindelning. Regionförsök i och permanentades 2009 och ansökningar från regionerna och beviljades. Initiativ till nya landstingsindel- ningar genom sammanslagningar av landsting har också tagits i andra delar av landet. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen (dir. 2009:62). Utredaren ska ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Behovet av en översyn har aktualiserats bl.a. i samband med de initiativ som tagits om en ändrad landstings- indelning. Det kan också i detta sammanhang finnas skäl att beakta hur andra statliga myndigheter med en regional organisation valt att dela in landet. Exempelvis har SPSM utöver huvudkontor och nationella enheter valt en indelning i regionerna Södra, Västra, Östra, Mellersta och Norra. kommer att överta uppgifter från flera andra myndigheter som arbetat med tolktjänst- relaterade frågor och därmed har kunskap, erfarenheter och kontaktnät som är avgörande för myndighetens förutsättningar att bygga upp en väl fungerande ny verksamhet. Utredningens bedöm- ning är därför att det bör inrättas en tydlig och formaliserad struktur för samverkan mellan och ett antal andra myndigheter och organisationer, i synnerhet under den nya myndighetens uppbyggnadsskede. Utredningen föreslår att det till myndigheten knyts ett samverkansråd med representanter för bl.a. SKL, Arbetsförmedlingen, PTS, SPSM, Handisam, , , , vid och folkminnen, och Folkbild- ningsrådet. bör vara sammankallande och leda arbetet. Brukarinflytandet över verksamheten bör säkerställas genom ett särskilt tolktjänstråd. ska bestå av representanter för de intresseorganisationer som företräder de primära tolkan- vändarna samt företrädare för . Rådet ska bistå myndigheten i frågor om tolktjänst. ska ledas av chefen för . Skälet till det senare är bl.a. att myndighetens chef därigenom blir en direkt länk mellan rådet och myndighetens ledning samt att han eller hon kan förhålla sig objektiv till vissa särskilda frågor, exempelvis om vilka organisationer som bör kunna ta del av medlen för rikstolktjänst. Anställda och upphandlade tolkar Som framgått av redovisningen av den tolktjänst som tillhandahålls av landstingens/regionernas tolkcentraler i kapitel 3, har landstingen/regionerna valt olika modeller för sin organisation av tolktjänsten. Vissa landsting/regioner tillämpar en renodlad upphand- lingsmodell där samtliga tolktjänster köps av tolkbolag och tolk- centralens verksamhet endast omfattar funktioner för mottagning och samordning av tolkbeställningar samt lednings- och administra- tionsfunktioner. Andra landsting/regioner har valt en organisation med huvuddelen av tolkarna anställda. Däremellan finns ett antal exempel på kombinationslösningar där landsting/regioner såväl upphandlar som anställer personal eller arvoderar frilansande tolkar på timbasis.