sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Beslut om uppehålls- och arbetstillstånd är i huvudsak centraliserade till på grundval av intervjuer som genomförs av en ambassad eller ett konsulat. Vissa beslut om tillstånd för besök och studier kan dock tas av ambassad eller konsulat. Dessa får emeller- tid inte besluta om avslag, utan måste lämna över ärenden som de bedömer inte kan beviljas till . är enligt 1 § förordning (2007:996) med instruk- tion för förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsök- ande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Migrations- verket har i sin tur, med stöd i utlänningslagen (2005:716) och utlän- ningsförordningen (2006:97), bemyndigat ambassader och konsulat att fatta beslut i olika ärenden. När det gäller viseringar är ambas- sader och konsulat genom viseringskodexen direkt bemyndigade att fatta beslut. Enligt myndighetens instruktion ska se till att beslutsfattandet är förutsebart och enhetligt samt att verksam- heten bedrivs effektivt och med god kvalitet. Verket ska också samverka med andra ansvariga myndigheter inom området för att säkerställa kvaliteten och effektiviteten i verksamheten (2 § för- ordning (2007:996) med instruktion för ). Utöver de bemyndiganden om att fatta beslut i viserings- och tillstånds- ärenden som kommer av förordningar anges utrikesrepresentationens roll i 7 a § Förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen: Beskickningar och konsulat skall handlägga ärenden enligt utlänningslagstiftningen samt biträda och polismyndigheter med utredning i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Migration är även ett av många områden som ryms i utrikes- representationens bredare rapporterings- och påverkansuppdrag. har emellertid huvudansvaret för effektiviteten och rättssäkerheten i handläggningsprocesserna, även vad gäller den Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter del av ärendehanteringen som sker i utlandet. Detta innebär bl.a. att personal från ofta har följt med på inspek- tionsresor till olika ambassader och konsulat. Att migrations- attachéerna har förts från till kan också delvis ses som en förstärkning av verkets kontrollfunktion. har tidigare fastställt riktlinjer för att utfärda visum (visumpraxis). Viseringskodexens ikraftträdande förändrar förutsättningarna för detta. Exakt hur ansvar kommer att se ut är oklart, men praxis kommer i sista hand att avgöras av . Förstärkt samverkan genom Helga-gruppen Genom beslut (UD 2002/336/MAP) samt (Ju 2008/5502/SIM) har regeringen uppdragit åt , och att sam- råda innan beslut fattas i en rad frågor med bäring på migration.32 Det rör bl.a. verksamhetsplaneringen för ambassader och konsulat i den del migrationsfrågor berörs, migrationsattachéer, organisations- och personalfrågor i berörda delar av utrikesrepresentationen samt IT-stöd för handläggning av migrationsärenden. ska tillsätta gruppens ordförande. Samrådsgruppen, även kallad , och dess beredningsgrupper ska utgöra ett forum för strategisk samverkan. Gruppen anger som ett av sina mål att genom samrådet säkra den helhetssyn på migra- tionspolitiken som statsmakterna beslutat om. Helga-samarbetet har inte fungerat tillfredsställande . Några av de som utredningen pratat med menar att samarbetet blev för operativt och tappade den strategiska inrikt- ning som krävs för att det skulle ge tillräckligt mervärde. En nystart har emellertid skett och samrådsgruppen har sammanträtt . Utredningen anser att ett livskraftigt och aktivt samarbete mellan , och är avgör- ande för en för positiv utveckling inom migrationsområdet. Ärendehandläggningen sker ofta genom processer där flera aktörer 32 Regeringen fattade av formella skäl ett nytt beslut då , som inkluderats i beslutet , upphörde i och med att utlänningslagen (2005:716) trädde i kraft. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter samverkar och ska verksamheten förbättras krävs aktivt strategiskt samarbete mellan de inblandade. Omvärldsförändringarna, ny teknik och utvecklingen av europeisk lagstiftning gör det svårare men ännu viktigare för att skaffa sig en helhets- syn på migrationsfrågor vilket bl.a. kan uppnås genom samråd i Helga-gruppen. På så sätt ökar samstämmigheten i hanteringen av frågorna och stuprör i styrningen undviks. och dess beredningsgrupper kan användas på flera sätt. Det är en arbetsform för att fånga upp initiativ och behov från verksamheten. Samarbetet är därtill en viktig informationskanal som bidrar till god kommunikation mellan olika aktörer. Helga- samarbetet bör emellertid också användas proaktivt av , främst , för att i ett tidigt skede initiera strategiskt beredningsarbete inför framtida lagstiftnings- projekt, EU-förhandlingar eller annat arbete inom migrations- området. Helga-samarbetet bör således ha en framträdande roll både när det gäller att implementera och att formulera svensk migra- tionspolitik. Utökad rekryteringsbas för migrationstjänster i utrikes- representationen Migrationsverksamheten inom utrikesförvaltningen ställer särskilda krav på personalens kompetens. På ambassader och konsulat med stora mängder migrationsärenden är det därför gynnsamt för verk- samheten att inte bara rekrytera från . tjänstgör personal från i utrikes- representationen. Ett problem är emellertid att det närmast ute- slutande rört sig om tjänster som finansieras via de i tillfälliga medel som UD har fått som ersättning för ökande mängder migrationsärenden. För dessa till- sätter man 14–15 långtidsförstärkningar och 30–40 semesterför- stärkningar. Att finansieringen har skett via tillfälliga medel som delas ut i stället för genom en justering av anslaget innebär att UD bara har kunnat rekrytera personal från för kortare perioder och med kort varsel. Förhållandet försvårar strategisk personalplanering. Kortsiktigheten är givetvis också pro- blematisk på det privata planet för de personer som skickas ut. En långsiktigare finansieringsmodell bör därför utvecklas, vilket har föreslagits i avsnitt 5.3.1. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Utredningen anser att extern personal, främst men inte uteslut- ande från , ska vara en uttalad del av UD:s lång- siktiga kompetensförsörjning. Rekryteringen till fler migrations- tjänster inom utrikesrepresentationen bör öppnas upp så att extern kompetens kan nyttjas i större utsträckning. UD-personal bör även kunna tjänstgöra på och därmed bidra till att kompetensen i båda organisationerna ökar. I utrikesrepresentationen ingår externrekryterad personal på samma sätt som annan personal i ambassaden eller konsulatet och leds av beskickningschefen. Tjänstgöringsperioden bör vara samma som för reguljär UD-personal, dvs. bör personen, åtminstone i de fall den kommer från Migra- tionsverket, beviljas tjänstledigt därifrån och därmed ha möjlighet att återvända till sin hemmaorganisation efter utlandstjänst- göringen. Då det rör sig om längre tjänstgöring, ofta på svåra orter, måste villkoren för de som sänds ut vara goda. Om den strategiska rekryteringsbasen på detta sätt kan breddas får UD ett större antal kvalificerade sökande till en typ av uppdrag som annars kan vara svåra att bemanna, utrikesorganisationen får in viktig kompetens och personal får utökad internationell erfaren- het. sker utrullningen av VIS-systemet, vars övergripande syfte är att förbättra genomförandet av den gemensamma viserings- politiken, det konsulära samarbetet och samrådet mellan centrala viseringsmyndigheter.33 Systemet innebär stora möjligheter till effektiviseringar och högre kvalitet i processerna inom utrikesför- valtningen. Arbetet med detta bör prioriteras av alla inblandade aktörer. Anpassad prövning av olika ärenden, exempelvis skriftlig utredning i länder med folkbokföring, innebär ytterligare effektiviser- ingar och förbättrad service. har fattat ett princip- beslut och utrullning kommer att ske . 33 Systemet regleras i och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse. Den svenska delen av systemet innehåller bl.a. en möjlighet att söka visering via Internet, ett elektroniskt bokningssystem och ett nytt avgifts- hanteringssystem. E-ansökan omfattar även betalning via Internet. I den svenska delen har man också valt att bygga in en möjlighet att söka uppehållstillstånd för gäststudier via Internet. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter effektivisering finns även i de åtgärder som utredningen har före- slagit i delbetänkandet. När lagar och förordningar stiftas eller omarbetas måste man i beredningsarbetet ta hänsyn till potentiella framtida effektiviseringar i verksamheten. Följande lista innehåller några punkter som är viktiga för fortsatt utveckling och som påverkas av pågående lagstiftnings- arbete eller kan bli föremål för framtida regelförändringar. Möjlighet för representerande att fatta negativa beslut i viseringsärenden. Detta påverkar starkt möjlig- het att representeras av andra länder. Möjlighet till outsourcing inklusive upptag av biometri vad gäller viseringar. Stöd finns i viseringskodexen, men anpassning av svensk lagstiftning måste ske. Arbete med detta har påbörjats. Ökade möjligheter till samarbete med framförallt nordiska länder gällande alla typer av migrationsärenden. De nordiska administra- tionscheferna har rekommenderat de nordiska utrikesministrarna att samarbetet inte bara ska handla om representations- och viseringsfrågor utan gälla alla förekommande migrationsfrågor på utlandsmyndigheterna. Den potentiella vinsten med ett utökat samarbete är stor. 6Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Flera kapitel i betänkandet berör styrningsfrågor. I kapitel 4 pre- senteras förslag som syftar till att skapa en proaktiv formulering och styrning av regeringens utrikespolitik. Den föreslagna stats- sekreterargruppen ska även initiera beredning av frågor om utrikes- representationens placering och inriktning. Utifrån särskilda upp- drag i direktiven tar sedan kapitel 5 upp styrning och rollfördelning mellan departement och myndigheter inom utvecklingssamarbete, handelsfrämjande och migrationsverksamhet. Detta kapitel tar upp frågor och förslag som rör styrning av själva utrikesförvaltningen. De tre kapitlen hör ihop. Kapitlet tar upp utmaningen att planera/styra och att följa upp en utrikesför- valtnings verksamheter. En diskussion om begreppet effektivitet förs. Här lyfts fram varför förstärkt analyskapacitet och en sam- manhållen policyformulering ger effektivitet och en strategisk bas för verksamheten. Jämförelser görs med andra länders utrikesför- valtningar och med hur man där arbetar för att skapa ändamålsenlig styrning och uppföljning av varierade utrikespolitiska verksam- heter. En extern studie som utförts på uppdrag av utredningen, for Diplomacy, presenteras utförligt i kapitlet och ligger till grund för vissa bedömningar och förslag om sammanhållen policyformulering och styrning. Studien bifogas betänkandet (bilaga 10). Utöver de resonemang och förslag i rapporten som utredningen lyfter fram kan den också i övrigt tjäna som referensdokument och ge uppslag till fortsatta reformer inom utrikesförvaltningen. Avslutningsvis diskuteras i kapitlet frågor om finansiering av internationell verksamhet med fokus på utrikesförvaltningen. styrning måste anpassas efter den verk- samhet som bedrivs och efter de förutsättningar som påverkar Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning För en organisation som med fokus utanför landets gränser bedriver ett stort antal olika verksamheter där tidsperspektiv, kon- kretionsgrad, geografisk inriktning, förutsägbarhet, intressenter, lokala förutsättningar och finanseringskällor varierar är enklare standardmodeller för styrning och uppföljning knappast tillämp- bara. Effektivitet uppnås om verksamheten bedrivs i enlighet med en välförankrad, sammanhållen strategisk inriktning och med tyd- liga mål som kvalitativt och i möjlig omfattning kvantitativt följs upp regelbundet. Utmaningen ligger i att skapa en sammanhållen styrning av utrikesförvaltningens omfattande uppdrag och att kunna följa upp dess olika verksamheter. En långsiktigt effektiv verksamhet ställer också krav på förutsägbarhet och relevans i utrikes- förvaltningens finansiering. 6.1Yttre och inre effektivitet i utrikesförvaltningen Utredningen har i uppdrag att belysa och lämna förslag om effektivitetshöjande åtgärder för utrikesförvaltningen och dess verksamheter. Ordet effektivitet har en dubbel innebörd. Det omfattar dels huruvida rätt uppgifter utförs, dels om uppgifter utförs på rätt sätt. Engelskan använder de två begreppen effective- ness och efficiency. Svenskan talar ibland om yttre effektivitet och inre effektivitet, eller förklarar de sammanförda begreppen som graden av måluppfyllelse i förhållande till resursåtgång. Frågan om effektivitet handlar om att nå resultat och effekt med vidtagna åtgärder och förd utrikespolitik. Det gäller att vässa politiska processer och förvaltningen, och att därigenom inom givna resurs- ramar kunna bedriva ett effektivt internationellt påverkansarbete och genomföra verksuppdraget. Gör då utrikesförvaltningen rätt saker? De sammanlänkade för- ändringar som en ökad globalisering, murens fall och EU- inträde utgör har stegvis ändrat förutsättningarna och därmed påverkat utrikespolitiken och dess förvaltning. I backspegeln kan konstateras att utrikesförvaltningen knappast stått opåverkad. En betydande anpassning har skett . EU-arbetet genomsyrar all verksamhet, säkerhetspolitiken har lagts om, utvecklingssamarbetet har ökat och reformerats, handelsfrämjandet intensifierats, det konsulära arbetet ändrat karaktär och migrations- ärendena mångdubblats. Svensk närvaro har som nämnts genom- Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning gått stora förändringar; har 59 utlandsmyndigheter avvecklats och cirka 40 stycken öppnats. Till detta ska läggas för- ändringar som skedde i och med departementssammanslagningen 1997. På ett övergripande plan har alltså utrikesförvaltningen anpassats efter nya förhållanden. Dess verksamhetsinriktning har också legat och ligger alltjämt i linje med uppdrag och regeringens politik, i form av den i regeringen gemensamberedda utrikes- deklarationen, styrande regeringsbeslut och gällande regelverk. Om utgångspunkten för att bedöma verksamhetens yttre effektivitet (dvs. att göra rätt saker) hålls såpass allmän finns inget som tyder på att inriktning och verksamheter på det övergripande planet allvarligt avviker från målen. För att möjliggöra mer kvali- ficerade bedömningar av yttre effektivitet måste man emellertid kunna utgå från konkreta och uppföljningsbara beslut. Utrikesför- valtningen går i denna riktning genom att för perioden –2014 lägga fast en strategisk inriktning för verksamheten. Prövning av det regelstyrda verksuppdragets yttre effektivitet kan dock inte ske på principiell nivå i verksamhetsplaneringen. Att ompröva verks- uppdraget kan i stället kräva justering av författningar. Inre effektivitet, eller produktivitet, i meningen användning av tillgängliga resurser på ett sådant sätt att maximering sker av pro- duktion av varor och tjänster är kanske den uttolkning av begreppet effektivitet som oftast görs i svenskan. Fokus ligger då på om man gör saker rätt snarare än om man gör rätt saker. De krav om förbättrad effektivitet som har ställts på utrikesförvaltningen har ofta hänförts hit. Inte minst utifrån de budgetproblem som för- valtningen har haft har den inre effektiviteten stått i fokus. Vissa delar av uppdraget är enklare att bedöma effektivitet för än andra. Ju mer handfasta, standardiserade, förutsägbara, löpande, återkommande och oberoende av externa förutsättningar uppgift- erna är, desto enklare är det att bedöma effektiviteten och jämföra verksamheten ambassader eller enheter emellan, eller t.o.m. med andra utrikesförvaltningars motsvarande verksamheter. Mer utför- liga diskussioner om hur verksamhetens effektivitet bör följas upp förs i avsnitt 6.2.3. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning 6.2Analys, policyformulering, styrning och uppföljning av utrikesförvaltningens verksamheter En utrikesförvaltnings verksamhetscykel kan beskrivas som följer: -utblick och analys -policyformulering och sättande av mål -planering och prioritering av verksamheter och resurser -genomförande av verksamheter/aktiviteter -uppföljning och utvärdering -eventuell justering av policy eller av aktiviteter På det övergripande planet går cykeln att jämföra med många andra verksamheters och organisationers. Avsnitt 6.2 går igenom de olika huvudmomenten för den svenska utrikesförvaltningen och föreslår förbättringar. Som referenser för resonemang och förslag har utred- ningen låtit en internationell konsult göra bedömningar av vad som krävs för att formulera, bedriva och följa upp en framgångsrik utrikespolitik. Dessutom har utredningen fört samtal med ett tiotal jämförbara länders utrikesförvaltningar för att samla erfarenheter (avsnitt 6.2.4). Den huvudsakliga lösningen ligger i att skapa en tydlig och sammanhållen styrning i departementets ledning. För att få till stånd en mer ändamålsenlig styrningsprocess föreslås också inrättande av en funktion för analys, policy och planering (avsnitt 6.2.5). Den förenklade och mer strategiskt inriktade verksam- hetsplaneringsprocess som är under införande i utrikes- förvaltningen välkomnas. Departementets ledning måste styra verksamhet och för- valtning sammanhållet och strategiskt. Kabinettssekreterarens övergripande mandat att leda och samordna arbetet inom utrikesförvaltningen i sin helhet bör förtydligas. Expeditionschefens mandat bör stärkas och knytas till kabinettssekreterarens. Ett sekretariat knutet till ledningen bör inrättas för att hålla samman analysverksamhet, policyformulering och planering. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Analysverksamheten i UD måste stärkas. Planering och sam- ordning av större arbeten och allmänna prioriteringar bör hanteras av sekretariatet. UD måste förbättra uppföljningen av verksamhet och resurs- utnyttjande. Verksamheten avgör vilken kombination av kvalitativ och kvantitativ metod som bör tillämpas. Uppföljningssystemet måste möjliggöra bedömning av resursåtgång per verksamhet för att departementets ledning ska kunna styra och prioritera mellan verksamheter. Ett återrapporteringsformat för utrikesförvaltningens sam- lade verksamhet bör utvecklas, bl.a. för . Löpande behov av effektiviseringar och verksamhets- utveckling måste kunna identifieras och leda till förändringar. Enhetschefer och chefer i utlandsorganisationen liksom expeditionschefen bör ges ett tydligt ansvar att omhänderta förändringsidéer i organisationen. UD:s inspektörsfunktion bör stärkas. Inspektörernas upp- drag kan även omfatta inspektion av hemmaenheter och fungera som stöd för effektivisering av verksamhet. 6.2.1Strategiska verksamhetsmål – utgångspunkter för styrning av statlig förvaltning Utgångspunkten för att kunna bedriva bra verksamhet är att sätta upp bra mål. (), som är huvud- myndighet för utveckling av styrningen av statlig verksamhet, ger vägledning och pekar på ett antal fördelar. Centralt är att målen är relevanta så att de möjliggör prioriteringar. Man ska kunna styra och följa upp verksamhet mot målen. Mål ska tydliggöra vad led- ningen vill uppnå med verksamheten och kunna användas som instrument för att leda den. De kan bidra till att skapa en tydlighet inom organisationen för det sammanhang man verkar i. En tydlig och väl kommunicerad inriktning för verksamheter minskar också ofta trycket på ledningen eftersom den möjliggör delegering av ställningstaganden och beslut inom ramen för den strategiska inriktningen. Beslutsgångar och beredningstider kan kortas ner och ge effektivitetsvinster. Tydliga mål kan även nyttjas för att externt Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning förklara en organisations verksamheter, dess mervärde och resultat. För utrikesförvaltningen, vars policy- och verksuppdrag inte är direkt synliga i det svenska samhället, finns här fördelar. Mål kan också fungera som motivation för medarbetarna att göra ett bra arbete och de kan användas i ett kontrollsyfte. Den som delegerar en uppgift har lättare att bedöma om uppgiften är utförd om det finns ett tydligt mål. ESV pekar på att typer av mål och former för styrning och upp- följning måste avgöras av verksamhetens art. Mål kan uttryckas som ett övergripande syfte med verksamheten och vad den för- väntas leda till. De kan i andra fall ange konkret vad som ska upp- nås. Alla mål är inte möjliga att precisera och mäta utan att viktiga aspekter förloras på vägen. I sådan fall kan det vara mer ändamåls- enligt att låta kvalitativa bedömningar ligga till grund för en bedömning av måluppfyllelsen. I arbete med målformuleringar bör man även beakta frågor om hur målet ska följas upp, skriver ESV på sin hemsida. Liknande resonemang förs i I SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (, 2007). Här diskuteras i huvudsak regeringens styrning av underliggande myn- digheter, men flera av utredningens analyser och förslag kan appli- ceras allmänt på statlig styrning, även på styrning av utrikesförvalt- ningen. I rapporten konstateras att alla diskussioner om styrning och utvärdering måste ha som grundförutsättning att skillnader mellan verksamheter och organisationer som bedriver dem får avgöra hur de ska styras och följas upp. Hänsyn måste enligt tas till t.ex. hur standardiserad och repetitiv verksam- heten är, hur direkt eller indirekt den är, om den är kortsiktig eller snarare långsiktig, hur observerbar och mätbar den är, om inverkan av yttre faktorer är omfattande, om en och samma organisation bedriver olika typer av verksamhet, myndighetens storlek, geo- grafiska spridning m.m. pekar också på att resultat- styrning inte är en entydigt tolkad term inom statsförvaltningen. Den mer vidsträckta definition som bl.a. återfanns i Styrutred- ningens direktiv menar är bra, men den bidrar inte med något nytt i förhållande till tidigare syn på hur staten ska styra sin förvaltning.1 1 Resultatstyrning av statlig verksamhet innebär att mål anges, att resultaten följs upp och/eller utvärderas och att en bedömning görs som kan ligga till grund för åtgärder. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Utredningen konstaterar att strategiska mål bör styra även utrikesförvaltningens verksamheter, att de måste vara formulerade ett ändamålsenligt sätt och kunna följas upp med metod som avgörs av verksamhetens art. 6.2.2Sammanhållen analys som grund för strategisk policy För att i dagens verklighet formulera relevant politik och lägga fast strategiska verksamhetsinriktningar eller mål, krävs utblick och kapacitet för omvärldsanalys och strategisk planering. Det är inget unikt för en utrikesförvaltning. Men utifrån det ansvar utrikesför- valtningen/UD har inom att ha en helhetssyn på utrikespolitik är det viktigt att där finns en tydlig kapacitet och ett ansvar att analysera globala utvecklingstrender som också påverkar politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen. Omfattning och bredd av uppdraget ställer krav på sammanhållen och välavvägd prioritering av analysverksamhet inom departe- mentet och på samarbete och dialog externt. Bra analyser ska ligga till grund för en proaktiv policy- formulering som i sin tur möjliggör ett effektivt och samstämmigt utrikespolitiskt påverkans- och förhandlingsarbete. Det krävs om och EU:s intressen ska få internationellt genomslag. har konstaterat att den generellt behöver ha tillgång till analyser och bedömningar av framtida utveckling av komplexa skeenden inom olika politikområden för ett effektivt beslutsfattande och proaktivt agerande (/, 2009). Det handlar om att kunna möta globaliseringens utman- ingar. /pekar allmänt på brister i regeringens arbete och inom .