sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Ytterligare ett svenskt initiativ till förbättrad styrning är den ständiga arbetsgruppen FinGov för styrning och finansiering som inrättats av Ecosoc. FinGov är det enda formella forum där hela UNODC:s verksamhet kan diskuteras på ett integrerat sätt. Arbetsgruppen kan dessutom lämna rekommendationer till CND och CCPCJ. De båda kommissionerna har beslutat att arbetsgrup- pens mandat ska gälla till 2013, då kommissionerna ska granska resultaten och besluta om gruppen ska få fortsatt mandat. 76Joint Inspection Unit. 77JIU/REP/2010/10. Den så kallad lanserades av UNODC i samband med en ministerkonferens i , där även deltog. Syftet är att utifrån principen om gemensamt ansvar bekämpa illegal handel med och missbruk av opiater i länderna utmed smugglingsvägarna från . Ett femtiotal länder, bland dem alla EU:s med- lemsländer, och internationella organisationer är anslutna till sam- arbetet, åtminstone på papperet. Inledningsvis handlade det om att förbättra gränskontroll och brottsbekämpning. har sam- arbetet utvidgats till att även gälla kemiska prekursorer, penning- tvätt och hälsofrågor. består av fyra huvudkomponenter: 1.En mekanism för återkommande konsultationer i form av tre rundabordsdiskussioner på expertnivå samt ett årligt 2.Ett Internetbaserat verktyg, ,79 som har utvecklats av UNODC för att tillhandahålla information för samordning av tekniskt bistånd till länderna utmed smugglingsvägarna. 3.Ett nätverk av nationella strategiska analytiker i prioriterade län- der (, , , , , , och ). Förutom det konstituerande mötet i hölls en ministerkonferens i . En tredje kommer att hållas i . finansieras av frivilliga bidrag till UNODC. Bland de regelbundna bidragsgivarna finns , , , och . har deltagit mycket sporadiskt i samarbetet. Trots det har UNODC finansierat delar av med medel från det svenska basbidraget till UNODC. En oberoende utvärdering har visat att utgör en möjlighet till diskussion i konstruktiv anda, men att det är svårt att få gehör för rekommendationerna från expertmötena. Även om alla deltagare var positivt inställda till att införa , så har det – trots att det anses användarvänligt – i praktiken använts i mycket liten utsträckning. 79Automated Donor Assistance Mechanism. är en relativt stor bidragsgivare till internationell narkotikakontroll genom FN-systemet. Det finansiella stödet till UNODC (tidigare UNDCP) har varit omfattande sedan organisationen bildades . Traditionellt har , och varit de tre största givarna av allmänna icke-öronmärkta bidrag. Programmet för Junior Professional Officers80 har också haft betydelse. finns ingen svensk JPO i UNODC, men har ett tiotal unga svenskar ställts till organisationens förfogande genom programmet. halverades det så kallade basbudgetstödet från 90 mil- joner kronor till som ett resultat av den organi- sationsbedömning av UNODC som gjorde 2008.81 Enligt bedömningen är UNODC en relevant organisation utifrån målen för svensk utvecklingspolitik och sakverksamheten är mycket pro- fessionell. Den externa effektiviteten i projektgenomförandet ansågs relativt god medan den interna effektiviteten var mer problematisk, vilket har att göra med att UNODC har två styrelser. Även bidrag uppgår till , vilket gör till den sjätte största givaren. Traditionellt har stått för en mycket stor andel av de allmänna icke-öronmärkta bidragen. är det svenska bidraget till GPF av samma storleks- ordning som och . Tillsammans svarar de tre givarna för en fjärdedel av det allmänna icke-öronmärkta bidraget.82 Det har tidigare funnits en svensk strategi för samarbetet med UNODC (2004–2007).83 Strategin innehöll ett antal positioner i olika frågor, bland annat för finansiering, styrning och ledning. finns ingen uttalad strategi för hur ska förhålla sig till UNODC. Med utgångspunkt i den strategi för multilateralt utvecklingssamarbete som regeringen antog har dock varit mycket aktivt genom svenska delega- 80JPO-programmet gör det möjligt för yngre välutbildade personer att tjänstgöra i FN och vissa andra internationella organisationer. För svensk del administreras programmet av SIDA och står för alla kostnader för svenska JPO:s. JPO-programmet är för många det första steget in i FN. Se vidare under avsnitt 2.12. Ökat internationellt deltagande av svenska experter. 81Svensk bedömning av multilaterala organisationer. mot brott och narkotika, UNODC. 822010 gav dock ett stort obundet engångsbidrag som uppgick till av GPF. 83Working in Partnership with UNODC, A Swedish Strategy Framework for 2004–2007, utarbetad av SIDA på uppdrag av regeringen. 84Strategi för multilateralt utvecklingssamarbete, UD 2007, /content/1/c6/09/74/15/2536da9c.pdf tionen i när det gäller att driva på förändrings- och effektivi- seringsprocessen inom UNODC och för att främja en restriktiv, men hälsoinriktad internationell narkotikapolitik inom CND. Internationella narkotikakontrollstyrelsen (INCB) inrättades 1968 i enlighet med allmänna narkotikakonvention och är ett kvasijuridiskt oberoende organ under Ecosoc med uppgift att främja efterlevnaden av de tre internationella narkotikakonventionerna. Häri ingår såväl kontrollerande som stödjande verksamhet. INCB består av 13 opartiska och oberoende ledamöter som tjänar i sin personliga kapacitet. De väljs av Ecosoc för en femårsperiod med möjlighet till omval. Tio av dem väljs bland kandidater som föreslås av FN:s medlemsstater eller parterna till konvention.85 Tre ledamöter med medicinsk, farmakologisk eller farmaceutisk erfaren- het väljs utifrån en lista av experter som nomineras av WHO.86 INCB har en nyckelroll i den internationella kampen mot nar- kotika. I utövandet av de fördragsenliga funktionerna bistås INCB av ett sekretariat, som är en administrativ enhet i UNODC87, men som i sakfrågor är ansvarig direkt inför styrelsen. Huvudsekretera- ren utnämns av FN:s generalsekreterare i samråd med styrelsen. För att garantera INCB:s oberoende finansieras det helt av FN:s reguljärbudget. Det gäller även sekretariatet. INCB övervakar den lagliga hanteringen av narkotika och psy- kotropa ämnen runt om i världen. Det görs på basis av statistisk information som parterna är skyldiga att lämna enligt all- männa narkotikakonvention och psykotropkonvention. INCB administrerar också ett system för behovsberäkning av narkotika och psykotropa ämnen som ska spegla behoven av sådana läkemedel för medicinsk behandling som avledning för olagliga ändamål förebyggs. När INCB har bekräftat beräkningarna kan landet i fråga tillverka eller importera den angivna mängden narkotika eller psykotropa ämnen i förteckningarna II, III och IV. Kvoterna publiceras i två årliga tekniska rapporter.88 85Nuvarande ledamöter är från , , , , , , Syd- , , och . 86Dessa kommer från , och . 87RES E/1991/48, A/46/104. 88Narcotic Drugs – Technical Reports och Psychotropic Substances – Technical Report. Tillsammans gör de statistiska uppgifterna och behovsberäk- ningarna det möjligt för INCB att garantera tillgången till narko- tika och psykotropa ämnen för legitima ändamål och bedöma om bestämmelserna som begränsar användningen följs. Utöver den information som lämnas om narkotika och psyko- tropa ämnen uppmanas också parterna till narkotikabrotts- konvention (artikel 12) att lämna information till INCB om kemiska ämnen som ofta används vid olaglig tillverkning av narkotika och psykotropa ämnen (förteckningarna I och II, bland annat ättiksyraanhydrid som används vid tillverkning av heroin).89 INCB har ett online-system för att i förväg anmäla export av vissa kemikalier (PEN Online). är 111 länder registre- rade i systemet – däribland genom . PEN Online har utvecklats till det viktigaste redskapet för att övervaka internationell handel med kemikalier som omfattas av konvention och förhindra att de avleds för olagliga syften. INCB ger ut en årlig rapport över tillämpningen av artikel 12.90 INCB har en fortlöpande dialog med regeringarna. Det sker genom regelbundna konsultationer och särskilda besök. Sådan tyst diplomati har lett till förbättrad lagstiftning i flera länder. INCB kan i första hand begära förklaringar av regeringar då man har indi- kationer på att konventionens syften riskerar att allvarligt äventy- ras. Vidare kan man anmoda regeringar att vidta åtgärder för att rätta till det som fallerar. Som en sista utväg kan styrelsen föreslå sanktioner mot landet i fråga. En viktig del av INCB:s arbete är att stödja parterna i deras till- lämpning av narkotikakonventionerna. Sekretariatet har utbildnings- program för nationella administratörer med inriktning på hur man fullgör sina konventionsåtaganden. Utbildningen sker ofta i sam- arbete med WHO och UNODC. INCB har tagit initiativ till en rad samarbetsprojekt för kontroll av prekursorer, vilket har bidragit till att minska tillgången till kemikalier som används i olaglig tillverkning av narkotika och psy- kotropa ämnen, bland andra Prism och Cohesion som är inriktade på prekursorer för amfetamin respektive heroin. De internationella narkotikakonventionerna ålägger INCB att lämna en årsrapport över sitt arbete. Rapporten innehåller en analys av narkotikakontrollsituationen runt om i världen med syftet att 89RES E/1995/20. 90INCB Annual Report on the Implementation of Article 12 of the United Nations Con- vention against Illicit Trafficking in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1988. göra regeringarna medvetna om situationer – både förekommande och potentiella – som kan äventyra konventionernas syften. Den innehåller också ett kapitel som är en djupdykning i ett särskilt ämne. Exempelvis handlade djupdykningskapitlet rapport om sambandet mellan narkotika och korruption. Årsrapporten kompletteras av tekniska rapporter om narkotika, psykotropa ämnen och prekursorer. Denna information krävs för kontrollen av den lagliga hanteringen och för att förhindra avledning till olagliga kanaler. Rapporterna diskuteras av () och överlämnas genom dennas försorg till Ecosoc med de kommentarer som kommissionen finner lämpliga. är traditionellt en av de starkaste försvararna av de interna- narkotikakonventionerna. Detta till trots har endast en svensk varit invald i INCB.91 är tillstånds- och tillsynsmyndighet för den legala hanteringen av narkotika och psykotropa ämnen enligt allmänna narkotikakonvention och psykotropkonven- tion. Det är också uppgift att föra förteckning över alla substanser som är narkotikaklassade i . deltar genom och i delar av samarbetsprojekten . WHO, som grundades , är för hälsofrågor och därmed den ledande normerande aktören på hälsoområdet. WHO har ett flertal huvuduppgifter: att erbjuda ledarskap i hälsofrågor, att främja forskning, kunskapsutveckling och kunskapsspridning, att sätta normer, standarder och riktlinjer och befrämja genom- förandet av dessa, att utveckla etiska och vetenskapligt under- byggda policyalternativ, att ge tekniskt stöd, vara katalysator för förändring och bygga upp hållbar institutionell kapacitet, samt att följa hälsoutvecklingen och fastställa utvecklingstrender. 91 Professor som var medlem perioden –1986. När det gäller narkotika har WHO tre huvuduppgifter: att tillsammans med Internationella narkotikakontrollstyrelsen (INCB) säkerställa tillgången till kontrollerade ämnen som också är inkluderade i WHO:s modellförteckning över nödvän- diga läkemedel (Model List of Essential Medicines), att utfärda rekommendationer till FN:s () om kontroll av psykoaktiva ämnen enligt nar- kotikakonvention och psykotropkonvention, och att främja forskning och kunskapsspridning, att sätta nor- mer/standarder/riktlinjer för prevention och beroendebehand- ling och befrämja genomförandet av dessa samt att ge tekniskt stöd i sådana frågor. WHO och INCB delar ansvaret för att se till att patienter vid behov får tillgång till mediciner som står under internationell kon- troll. De ska förhindra att medicinerna kommer på avvägar eller missbrukas. WHO har utvecklat programmet Till- gång till kontrollerad medicin (Access to Controlled Medications Programme) i samråd med INCB och ett antal frivilligorganisatio- ner. WHO har även utfärdat rekommendationer om rationell användning av förskrivna mediciner och publicerat riktlinjer för hur man kan skapa balans mellan tillgänglighet och kontroll.92 WHO har uppdraget enligt FN:s narkotikakonventioner att granska psykoaktiva ämnen i syfte att bedöma missbrukspotentia- len. För detta har WHO inrättat en oberoende expertkommitté som beskrivs närmare nedan. Ansvaret för kunskapsutveckling, riktlinjearbete m.m. när det gäller beroendefrågor ligger på programmet Management of Sub- stance Abuse som i sin tur ingår i avdelningen Mental Health and Substance Abuse. Flera publikationer som rör narkotika har getts ut, bland dem riktlinjer för behandling av opiatberoende.93 Program- met deltar också i ett samarbetsprogram med UNODC för att främja uppbyggnaden av behandlingssystem i låg- och medelinkomstländer. Mentalhälsoavdelningen har publicerat ett antal så kallade ATLAS-rapporter om mental hälsa och neurologiska till- 92WHO Policy in National Policies on Controlled Substances, Guidance for Availability and Accessibility for Controlled Medicines, WHO 2011. 93Guidelines for the Psychosocially Assisted Pharmacological Treatment of Opioid Dependence, i samarbete med UNODC, WHO 2009. Den senaste handlar om tillgången på resurser för prevention och behandling av missbruk i 147 länder.94 Som nämnts är WHO det fackorgan inom FN-systemet som av narkotikakonvention och psykotropkonvention har tilldelats uppgiften att granska psykoaktiva ämnen utifrån ett medicinskt, vetenskapligt och folkhälsomässigt perspektiv i syfte att bedöma missbruksbenägenheten95. En begäran om granskning av ett ämne initieras efter anmälan till FN:s generalsekreterare, antingen av en stat som tillträtt konventionerna eller av WHO. Granskningen genomförs av för narkoti- kaberoende (ECDD96), vars ledamöter utses av WHO:s general- direktör och representerar bästa möjliga oberoende expertis för det normativa uppdraget. Nya riktlinjer för hur granskningsförfarande ska gå till antogs av i januari 2010.97 Förfarandet innehåller två steg. Det första steget, förgranskning (pre-review), är en preliminär granskning för att avgöra om det finns tillräcklig information för att motivera att man går vidare till steg två och genomför en kritisk granskning, det vill säga en fullständig utvärdering. Förgranskningen är således en preliminär analys och resultatet kan på detta stadium inte ligga till grund för att avgöra om ett ämnes kontrollstatus ska ändras. Syftet med en fullständig utvärdering (critical review) är att avgöra om expertkommittén ska råda generaldirektören att rekommendera CND att ett psykoaktivt ämne ska ställas under internationell kontroll eller – i det fall det redan är reglerat i någon av de två konventionerna – om det bör flyttas från en kontrollförteckning till en annan eller avföras helt från förteckningarna. En fullständig utvärdering genomförs när: en konventionspart har lämnat en anmälan till generalsekretera- ren angående internationell kontroll av ett ämne enligt 1961 eller konvention, 94ATLAS-SU: Resources for Treatment and Prevention of Substance Use Disorders, WHO 2010. 95Regleringen syftar till att säkerställa att patienternas medicinska behov kan tillgodoses utan onödiga inskränkningar som missbruk av ämnet ifråga förhindras. Analysen av missbruksbenägenheten fastställer i vilken utsträckning ett ämnes farmakologiska egen- skaper gör det sannolikt att ämnet kan ge upphov till missbruk och beroende. 97EB126/21. Riktlinjerna är publicerade i Guidance on the WHO review of psychoactive substances for international control, 2010. CND explicit begär en granskning av ett ämne, en förgranskning har resulterat i en rekommendation om en fullständig utvärdering, eller information har kommit WHO till del om att ett ämne tillver- kas olagligt, är särskilt skadligt för folkhälsan och samhället och inte har någon erkänd terapeutisk användning. ska sammanträda när det är påkallat och minst för att fullgöra sina uppgifter enligt narkotikakonven- tionerna. Så har dock inte skett i praktiken. Det senaste samman- trädet ägde rum , . På grund av detta har ett antal begärda granskningar, bland annat av ketamin, inte kunnat genomföras. Detta beror på att WHO inte har priorite- rat den årliga kostnaden för ECDD () med medel från den reguljära budgeten. Regeringen antog en organisationsstrategi för WHO för perioden –2015.98 Narkotika nämns inte i den svenska strategin. Fem områden där avser att spela en sär- skilt aktiv och pådrivande roll pekas ut: 1.WHO som en effektiv institution, 2.starka och hållbara hälsosystem, 3.hälsofrämjande samt förebyggande och kontroll av icke-smitt- samma sjukdomar, 4.allvarliga hot mot hälsan med fokus på antibiotikaresistens, samt 5.sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter. är huvudman för WHO och är därmed ytterst ansvarig för att leda och samordna berörda aktörer i arbetet med strategin. leder de årliga högnivåmötena med WHO:s högsta ledning. Syftet är att med utgångspunkt i strategin utbyta tankar och idéer samt att lägga grunden för beredningen av frivilliga bidrag till WHO. 98 Strategi för samarbete med () 2011–2015, , S2010/3711/EIS. gemensamma program mot hiv/aids () bildades för att stärka FN:s arbete mot hiv/aids. Tio FN- organisationer, bland dem UNODC, ingår numera i som samarbetsorganisationer (co-sponsors). Sekretariatet har sitt säte i . Vid sidan av huvudkontoret finns tre kontaktkontor, sju regionala team och 84 fältkontor. Sekretariatet leds av en exekutivdirektör som utnämns av FN:s generalsekreterare på rekommendation av de tio samarbetsorgani- sationerna. Styrelsen (PCB) består av 22 medlemsländer som väljs av Ecosoc för en treårsperiod. är medlem i PCB för perio- den –2012. PCB sammanträder som regel . De tio samarbetsorganisationerna och fem frivilligorganisationer, inklu- sive föreningar för människor som lever med hiv, har rätt att delta i PCB:s sammanträden. De har dock inte rösträtt. Samarbetsorgani- sationerna ingår i som granskar budget och verksamhetsplaner samt lämnar synpunkter på beslutsunderlag till PCB. Det internationella ramverket för arbetet mot hiv/aids utgörs av Millenniedeklarationen och tre FN-deklarationer, som betonar vikten av förebyggande arbete, inklusive så kallade harm reduction-insatser för injektionsmissbrukare100 samt allmän tillgång (access) till förebyggande program, behandling, omvårdnad och stöd.101 Medlemsländerna har också förbundit sig att verka för att fram halvera spridningen av hiv bland injektionsmissbrukare.102 Deklarationerna beskrivs utförligare i avsnitt 2.4.10 Övriga internationella överenskommelser. UNAIDS-strategin –2015103 styrs av en nollvision: Noll nya infektioner, noll aids-relaterade dödsfall, noll diskrimine- ring. De övergripande åtagandena är dels att få till stånd allmän tillgång till hiv-prevention, behandling, omvårdnad och stöd, och dels att bromsa spridningen av hiv och vända trenden till en minsk- ning och på så sätt bidra till att Millenniedeklarationens mål upp- fylls. 99A/RES/55/2 United Nations Millennium Declaration. 100A/RES/S-26/2 on HIV/AIDS. 101A/60/L.57 Political /AIDS. 102A/RES/65/L.49. 103UNAIDS 2011–2015 Strategy Getting to Zero, 2010. Enligt UNAIDS-strategin bör debatten handla mer om inci- dens104 än prevalens105. Motiveringen är att man därmed lättare kan identifiera de viktigaste sammanhangen och grupperna för smitt- överföring, vilket i sin tur hjälper till att ta ut den strategiska rikt- ningen för att stoppa nya infektioner. För del innebär det bland annat att se till att det finns strategisk information om epidemierna och drivkrafterna bakom så att insatserna koncentre- ras dit där de ger störst utbyte för pengarna. Ett tjugotal länder har identifierats för intensifierade insatser. För att hamna på listan måste landet i fråga motsvara minst tre av fem kriterier. Två kriterier rör injektionsmissbrukare, nämligen 1.att det uppskattningsvis finns fler än 100 000 injektionsmissbru- kare och en hiv-prevalens på i gruppen,106 och 2.att lagstiftning och brottsbekämpning utgör ett hinder för injek- tionsmissbrukare att få allmän tillgång till hiv-förebyggande insatser, hiv-behandling och omvårdnad. Den arbetsfördelning som har beslutats mellan samarbetsorganisa- tionerna ger UNODC huvudansvaret för att i samarbete med UNDP, WHO, , , och skydda narkotikamissbrukare från att smittas av hiv och att garantera till- gång till allsidiga hiv-tjänster för människor i fängelser och andra slutna miljöer. Till vägledning för arbetet med att förhindra spridning av hiv bland narkotikamissbrukare har WHO, UNODC och gett ut en teknisk guide.107 Avsikten är att guiden ska tjäna som vägledning för länder i deras strävan att göra hiv-förebyggande åtgärder allmänt tillgängliga för injektionsmissbrukare. I guiden förespråkas ett omfattande paket av stödinsatser: underhållsbehandling vid opiatmissbruk samt annan beroende- behandling, hiv-testning och rådgivning, 104Antalet nyrapporterade hiv-positiva individer. 105Det totala antalet smittade. 106Följande länder uppfyller detta kriterium: , , , , , , , , , , , , , och . 107WHO, UNODC, Technical Guide for countries to set targets for access to HIV prevention, treatment and care for injecting drug users, WHO 2009. förebyggande och behandling av sexuellt överförda sjukdomar, kondomprogram för injektionsmissbrukare och deras partners, riktad information och utbildning för injektionsmissbrukare och deras partners, vaccination, diagnos och behandling av hepatit, samt prevention, diagnos och behandling av tuberkulos. Samarbete mellan PCB och CND FN:s antog en resolution108 om sam- arbete mellan medlemsstater som är representerade både i CND och i PCB. Syftet med resolutionen var att få till stånd bättre samordning och överensstämmelse mellan hiv/aids-insatserna för att uppnå målet om allmän tillgång till prevention, omvårdnad, behandling och stöd- insatser för narkotikamissbrukare. Resolutionen uppmanar UNODC:s exekutivdirektör att delge CND alla relevanta PCB-beslut och att överlämna relevanta CND-resolutioner till PCB:s ordförande. Som svar antog PCB en resolution där styrelsen anmodade UNODC att verka för att uppföljningen av UNGASS 1998 om världens narkotikaproblem på ett adekvat sätt skulle återspegla betydelsen av att minska överföringen av hiv bland människor som missbrukar narkotika. Beslutet delgavs CND:s dåvarande ordförande i ett brev från exekutivdirektör daterat . I brevet skriver han att det inte finns några övertygande bevis för stora negativa konsekvenser av harm reduction såsom att människor som inte injicerat droger skulle börja göra det eller att det skulle medföra en ökat narkotikamissbruk eller injektionsmissbruk. Med andra ord, skriver han, ger harm reduction utmärkt avkastning på offentliga investeringar.110 beslutade PCB att anmoda sekretariat och samarbetsorganisationer, i synnerhet UNODC, att stärka arbetet 108RES 51/14 Promoting coordination and alignment of decisions between the Commission on Narcotic Drugs and on HIV/AIDS. 109Resolution 14.2 of the 23rd Meeting of , 15–. 110www.hrw.org/es/news/2009/02/12/letter-executive-director-unaids-chair-cnd för att förmå regeringar att åtgärda den ojämna och relativt låga förekomsten av tjänster för injektionsmissbrukare och att ut- veckla allsidiga modeller enligt de gemensamma riktlinjer som ut- färdats av WHO, UNODC och . Dessutom anmodades medlemsländerna att klargöra roller och ansvarsfördelning mellan nationella myndigheter och att se till att insatserna när det gäller narkotikakontroll, kriminalvård, folkhälsa och civilsamhället inte motverkar varandra.111 FN:s har i sin tur antagit resolutioner i linje med PCB:s olika beslut. var ordförande för 2006–2007 och ingår nu i styrel- sen (PCB) för mandatperioden –2012. För upp- gick det svenska reguljära bidraget till till 266 miljoner kro- nor. Bidraget är i samma storleksordning. är därmed den fjärde största givaren efter , och .