sou · GZB334 · 2011-04-04 00:00:00 — analysen bör ingå en bedömning av vilka resurser som krävs för genomförandet. Styrmedel väljs utifrån vad som bedöms vara mest ändamålsenligt och kostnadseffektivt sett i ett samhällsperspektiv, med ekosystemansatsen som utgångspunkt. Frågor om tillsynen av regelefterlevnaden och behov av utvärderingar av styrmedels effektivitet behöver också uppmärksammas. De åtgärder och styrmedel som kopplas till etappmålen behöver konsekvensbedömas. För detta deluppdrag har vi utgått från befintligt underlag och existerande konsekvensbedömningar. Viktiga aspekter när vi har bedömt det befintliga underlaget är hur det utifrån ekosystemansatsen belyser effekterna på miljö, näringsliv, samhällsekonomin i övrigt och offentliga finanser. Kravet på innehåll i och omfattning av en konsekvensbedömning beror till viss del på etappmålets karaktär och utformning. Förekomsten av tillräckliga konsekvensbedömningarna har varit väsentligt för vilka etappmål som vi kan föreslå redan i detta betänkande. Inom de områden där vi bedömer att det saknas tillräckligt underlag för att bedöma möjliga etappmål föreslår vi att fördjupade analyser genomförs. 7Förslag till etappmål – Luftföroreningar är inom flera områden ett föregångsland vad gäller luftföroreningar. Stora framgångar har uppnåtts under . Vi ser resultatet genom minskade utsläpp av luftföroreningar och en bättre luftkvalitet. Luftkvaliteten förbättrades avsevärt . Därefter har halterna av flera luftföroreningar inte minskats i någon påtaglig utsträckning trots att de svenska utsläppen har fortsatt att gå ned. Utsläpp från länderna inom EU är en viktig orsak till att luftkvaliteten inte har förbättrats i högre grad. För att begränsa halterna av de föroreningar som bildar marknära ozon kommer den viktigaste arenan dessutom att vara global. Inom vissa tätortsområden är det dock svenska och lokala föroreningskällor som orsakar en sämre luftkvalitet lokalt. Åtgärder som minskar luftföroreningarna genomförs fortlöpande med stöd av den svenska och europeiska miljölagstiftningen. I vissa fall kan det också krävas förändringar i bl.a. regelverk och styrmedel för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Samarbetet inom EU är centralt eftersom större delen av de luftföroreningar som berör har sitt ursprung i utsläpp utanför gränser. Det krävs ett gemensamt arbete av alla aktörer som verkar inom området för att etappmålen ska nås. Vi föreslår här: Etappmål om begränsade utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar i . Etappmål om begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten. Förslag till etappmål – Luftföroreningar Etappmål om luftföroreningar från småskalig vedeldning. Luftföroreningar påverkar flera miljökvalitetsmål. I detta kapitel behandlas de föroreningar som omfattas av miljökvalitetsmålen luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Miljökvalitetsmålet luft innebär att luften är så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142). De preciseringar som har fogats till miljökvalitetsmålet luft har utformats som gränsvärden. De innebär att halterna av luftföroreningar inte överskrider lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Riktvärdena sätts med hänsyn till personer med överkänslighet och astma. Riktvärdena anger tillåtna halter av följande ämnen -bens(a)pyren, -partiklar (PM10 och PM2,5)1, -marknära ozon, 1 Inandningsbara partiklar. Suffixen anger storleken i mikrometer (en tusendels millimeter). Sådana partiklar härrör till exempel från vägtrafik samt förbränning av biobränslen och oljeprodukter. En del kommer med vindar från övriga . Förslag till etappmål – Luftföroreningar Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning Miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning innebär att de försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/ 10:142). Preciseringen av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning anger att depositionen av försurande ämnen i ett generationsperspektiv inte överskrider den kritiska belastningen för mark och vatten. Onaturlig försurning av marken begränsas så att den naturgivna produktionsförmågan, arkeologiska föremål och den biologiska mångfalden bevaras. Markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet. Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte ska ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/ 10:142). Preciseringarna för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning anger kvalitativa bedömningar och kriterier för halter av kväveföreningar och andra gödande ämnen i mark och vatten (se prop. 2009/10:155 s. 140). Vad gäller luftföroreningar är det ämnet ammoniak som berörs under detta miljökvalitetsmål. var utsläppen av flyktiga organiska ämnen (NMVOC, Non Methane Volatile Organic Compounds) i . Utsläppen har halverats . Det delmål för utsläppen av flyktiga ämnen som beslutade var att dessa inte fick överskrida . Delmålet har således nåtts. Flyktiga organiska ämnen frigörs vid ofullständig förbränning av Förslag till etappmål – Luftföroreningar bensin, olja, trä m.m. De kan också härstamma från avdunstning från lösningsmedel och bensin. av utsläppen kommer från användningen av lösningsmedel i produkter. Biltrafik och transporter svarar för av utsläppen. Katalysatorreningen hos bilar är den faktor som förklarar största delen av minskningen av utsläppen av flyktiga organiska ämnen från fordon. Energiförsörjningen och industriprocesser, d.v.s. utsläppen från fasta anläggningar, svarar för medan arbetsmaskiner svarar för . Utsläppen av kväveoxider (NOX)2 beräknas ha uppgått till 2010, en minskning jämfört med . Kväveoxider bildas vid all slags förbränning. Enligt det delmål för utsläppen av kväveoxider som beslutade ska dessa ha minskat till . Utsläppen väntas ligga på eller strax över delmålsnivån. Transportsektorn svarar för drygt hälften av kväveoxidutsläppen i . De tunga transporternas andel har ökat med tiden och är nu större än den från lätta fordon. Även anläggningar för energiförsörjning (el- och värmeproduktion) och industriprocesser släpper ut kväveoxider. De svarar för knappt en tredjedel av de totala utsläppen i . Den tredje stora gruppen är s.k. arbetsmaskiner, inkl. militära fordon, jord- och skogsbruksmaskiner etc. Denna grupp svarar för av de totala utsläppen av kväveoxider. Utsläppen av svaveldioxid (SO2) har minskat kraftigt . Orsaken är framför allt förbättrad rökgasrening i stora förbränningsanläggningar och inom industrin samt en övergång till bränslen med låg svavelhalt. Ersättning av kol och olja med biobränslen har också bidragit till minskningen av utsläppen. Utsläppen 1980 var och minskade till 1990. har utsläppen kontinuerligt minskat och var 2009 , vilket är en minskning jämfört med . Enligt det delmål för utsläpp av svaveldioxid som beslutade ska dessa ha minskat till . Delmålet har således nåtts. Ammoniakutsläppen (NH3) var , vilket är en minskning med . Jordbruk är huvudkällan och bidrog med av de totala 2 Kväveoxider bildas vid all förbränning vid hög temperatur, oberoende av bränslets kemiska sammansättning. De utsläppta kväveoxiderna (NOx) innefattar både kvävemonoxid (NO) och kvävedioxid (NO2), men i atmosfären omvandlas NO snabbt till NO2. Förslag till etappmål – Luftföroreningar Enligt det delmål för utsläpp av ammoniak som beslutade ska dessa ha minskat med mint års nivå. Delmålet har således nåtts. Regeringen bedömde 2010 i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) att det är möjligt att inom en generation från det att målet antogs skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet luft om omfattande åtgärder vidtas. Luftkvaliteten förbättrades avsevärt . Därefter har halterna av flera luftföroreningar inte minskat i någon påtaglig utsträckning. Regeringen bedömde att det blir svårt att nå bl.a. lågrisknivåerna för bens(a)pyren och marknära ozon till 20253. I beräknas luftföroreningar 2020 därför fortfarande avkorta livslängden med . Det är även osäkert om partikelhalterna kan minska till oskadliga nivåer. Vi konstaterade att de delmål som anges som tak för utsläppen i genomgående har uppnåtts. För de delmål som formulerats som föroreningshalter i luften är situationen delvis en annan. Detta förklaras i stor utsträckning av importen av luftföroreningar. Även svenska utsläpp bidrar i några fall till de alltför höga nivåerna av luftföroreningar. Det gäller framför allt spridningen av partiklar i våra tätorter. Luftföroreningarna som kommer in från har kraftigt minskat som följd av den industriella omstruktureringen. Det försurande nedfallet har därigenom kraftigt minskat och fortsätter att minska. 7.2.3Konventioner, lagstiftning och pågående initiativ (CLRTAP4) är en regional konvention för , , samt länderna i och som gäller minskningar av utsläppen av långväga 3Enligt EEA:s statusrapport hade det året endast ett fåtal överskridanden av det som enligt EU är det långsiktiga målet för ozonhalten till skydd för hälsan. Det svenska ozonmålet enligt preciseringarna (70 μg) ligger långt under det som EU har som gränsvärde (120 μg). Förslag till etappmål – Luftföroreningar Konventionen har arbetats fram inom FN:s ekonomiska kommission för (UNECE). Också EU har anslutit sig till konventionen, som trädde i kraft . Protokollet om försurning, övergödning och marknära ozon (Göteborgsprotokollet) trädde i kraft . Det omfattar nationella utsläppstak som inte får överskridas efter 2010 för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak samt vissa obligatoriska åtgärder för att minska utsläppen. Göteborgsprotokollet är under revision och en överenskommelse om ett reviderat protokoll väntas till slutet av 2011. Internationella sjöfartsorganisationen, IMO, är fackorgan för internationell handelssjöfart och har till uppdrag att förbättra standarden för sjösäkerhet och förhindra miljöförstöring till havs. Den så kallade MARPOL-konventionens5 bilaga VI reglerar utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten. Bilagan trädde i kraft . liksom flertalet övriga medlemsländer i EU har ratificerat bilaga VI.6 EU som organisation är inte ansluten till . IMO enades 2008 om skärpta krav på det bränsle som används i sjöfarten globalt. För , och Engelska kanalen gäller nya särskilt stränga regler. har som medlem i EU åtaganden att begränsa de nationella utsläppen av samma föroreningar som regleras i Göteborgsprotokollet. Bestämmelserna finns i takdirektivet7. Även här regleras således de nationella utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar och ammoniak. trädde ett nytt direktiv i kraft om utsläpp från industrin – industriutsläppsdirektivet8. Industriutsläppsdirektivet är en sammanslagning och omarbetning av bl.a. direktivet om åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, direktivet för stora förbränningsanläggningar, direktivet för avfallsförbränning 5International Convention for the Prevention of Pollution from Ships. 6Malta, , , och är inte anslutna till MARPOL. 7Europaparlamentets och rådets direktiv /81/EG om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (takdirektivet). 8Europaparlamentets och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). Förslag till etappmål – Luftföroreningar och lösningsmedelsdirektivet.9 Direktivet påbjuder bl.a. användning av bästa tillgängliga teknik (Best Available Techniques, BAT) och innehåller regler om högsta tillåtna utsläpp av svaveldioxid och kvävedioxider från stora förbränningsanläggningar. Takdirektivet och industriutsläppsdirektivet sätter tak för utsläppen av luftföroreningar. Inom EU finns också ett luftkvalitetsdirektiv10 som införlivats i svensk rätt genom luftkvalitetsförordningen (2010:477). Inom luftkvalitetsförordningen finns föreskrifter om maximala föroreningshalter som i princip är utformade som halterna i några av de tidigare delmålen i miljömålssystemet. De nivåer som anges i luftkvalitetsförordningen skiljer sig dock från dem i delmålen och de gällande preciseringarna till miljökvalitetsmålen. Avsikten inom EU är att luftkvalitetsdirektivet ska revideras , särskilt när det gäller bestämmelserna för ämnet PM2,5.11 Svensk lagstiftning och nationella initiativ Luftkvalitetsdirektivet har i genomförts genom regler i främst (1998:808) och i luftkvalitetsförordningen (2010:477). Utöver finns en hel del annan lagstiftning med kopplingar till miljökvalitetsnormer för utomhusluft, bl.a. (1987:10) som ersätts av nya (2010:900). Bestämmelserna i med betydelse för luftföroreningar finns främst i 5 kapitlet. Förhållandevis omfattande ändringar gjordes i dessa bestämmelser genom lagändringar som trädde ikraft den 1 september 2010.12 Det finns fyra kategorier av 9Europaparlamentets och rådets direktiv /1/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (direktivet om åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar), och rådets direktiv /80/EG av om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar (direktivet för stora förbränningsanläggningar), och rådets direktiv /76/EG av om förbränning av avfall (direktivet för avfallsförbränning) och rådets direktiv /13/EG av om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar (lösningsmedelsdirektivet). 10Europaparlamentets och rådets direktiv /50/EG av om luftkvalitet och renare luft i (luftkvalitetsdirektivet). Suffixen anger storleken i mikrometer (en tusendels millimeter). Sådana partiklar härrör till exempel från vägtrafik samt förbränning av biobränslen och oljeprodukter. En del kommer med vindar från övriga . 12Lag (2010:882) om ändring i . Förslag till etappmål – Luftföroreningar Den första kategorin handlar om s.k. gränsvärdesnormer, dvs. normer vars angivna förorenings- eller störningsnivå inte får över- eller underskridas. Den andra kategorin är s.k. målsättningsnormer, dvs. normer som anger förorenings- eller störningsnivåer som ska eftersträvas eller som inte bör över- eller underskridas. Samtliga miljökvalitetsnormer för utomhusluft tillhör någon av dessa två kategorier. I finns också bestämmelser om s.k. indikativa normer och om de normer i övrigt som följer av vårt EU-medlemskap. Införandet av EU:s industriutsläppsdirektiv innebär en skärpning av kraven för stora förbränningsanläggningar. För andra industrianläggningar som omfattas av direktivet innebär direktivet krav på att tillstånden för anläggningarna regelbundet ska ses över och omprövas. Syftet är att säkerställa att villkoren i tillstånden överensstämmer med bästa tillgängliga teknik. Regeringen har tillsatt en utredning som har i uppdrag att senast vid utgången av 2011 lämna förslag på hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. I regeringens proposition En sammanhållen klimat och energipolitik (prop. 2008/09:162) redovisade regeringen visionen att ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. En minskad fossilanvändning, liksom åtgärder för att öka energieffektiviteten i transportsystemet, minskar luftföroreningarna från trafiken. 7.3Struktur för etappmål om luftföroreningar De miljöpolitiska åtgärderna för att begränsa luftföroreningarna i sker inom tre nyckelområden med följande inriktning: Minskad import av luftföroreningar. Minskade inhemska utsläpp av luftföroreningar. Förbättrad lokal luftkvalitet genom åtgärder på lokal nivå. Minskad import av luftföroreningar Utsläppen av luftföroreningar har minskat radikalt i sedan miljömålssystemet infördes. De delmål inom luftområdet som avser begränsningar i utsläppen har nåtts. De delmål som avser miljökvaliteten har däremot inte kunnat nås. Större delen av de föroreningshalter som mäts i luften i svenska bakgrundsmiljöer Förslag till etappmål – Luftföroreningar utanför tätorterna beror på utsläpp utanför även om luftkvaliteten i större tätorter ofta är starkt påverkad av lokala utsläpp främst från trafiken. av den ammoniak som finns i luften importeras från våra grannländer. För kväveoxiderna bedöms importen svara för . När det gäller marknära ozon och ozonbildande ämnen, främst kväveoxider och flyktiga organiska ämnen, är importen något högre. En central svensk miljöpolitisk uppgift är att genom internationellt samarbete skapa ett internationellt regelverk som begränsar utsläppen av luftföroreningar inte bara i utan också i våra grannländer. medlemskap i skapar goda förutsättningar för detta. Det finns möjligheter att skärpa kraven på utsläppsminskningar. pågår en revidering av Göteborgsprotokollet inom . Det bedöms att förhandlingarna om detta protokoll ska kunna avslutas . Inom EU finns avsikten att därefter revidera också det s.k. takdirektivet för att få nya bestämmelser som reglerar de nationella utsläppen av viktiga förorenande ämnen. Fönstret är öppet för svenska insatser att minska importen av luftföroreningar. Målet bör vara ett regelverk inom EU som påtagligt minskar den utländska tillförseln av luftföroreningar till . Det räcker inte att begränsa enbart importen. Även de svenska utsläppen behöver minskas för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Ett nytt reviderat takdirektiv kommer också med största sannolikhet att ställa krav på att minska sina utsläpp. Det kommer troligen framför allt att gälla utsläppen av kväveoxider där utan några marginaler klarar EU:s nuvarande utsläppstak. Även utsläppen av partiklar och flyktiga organiska föreningar behöver minskas för att ska kunna nå miljökvalitetsmålen, framför allt på lokal nivå. Lokala åtgärder för förbättrad luftkvalitet En generell bedömning är att luftkvaliteten i har förbättrats radikalt . Det finns dock fortfarande lokalt en besvärande miljösituation på vissa platser. Det gäller framför allt Förslag till etappmål – Luftföroreningar halterna av kvävedioxid, organiska ämnen och partiklar som på vissa orter eller områden ligger långt över miljökvalitetsnormerna. Trafik och småskalig vedeldning är här betydelsefulla utsläppskällor. Även fartyg som ligger i hamn släpper ut svaveldioxid, kväveoxider och partiklar med ofta betydande lokal påverkan. Det är ofta kommunerna som genom samhällsplanering, tillsyn eller andra åtgärder är bäst lämpade att hantera situationer med besvärande luftföroreningar, under förutsättning att föroreningshalterna på nationell nivå är på en godtagbar nivå. Kommunerna har legala möjligheter att åtgärda lokala miljöproblem genom att t.ex. införa förbud mot dubbdäck på vissa belastade gator. När flera kommuner berörs är också en viktig aktör. Frågan om kommunerna har legala möjligheter att på ett effektivt sätt åtgärda lokala miljöproblem är central. 7.4Minskad import av luftföroreningar 7.4.1Etappmål om begränsade utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar i Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: har insatser bidragit till att EU har beslutat om ytterligare begränsningar av nationella utsläpp av luftföroreningar genom en revision av det s.k. takdirektivet. Viktiga utgångspunkter för den svenska förhandlingspositionen är de europeiska utsläppsminskningar som behövs för att skapa förutsättningar att nå de svenska miljökvalitetsmålen och möjligheterna att begränsa de inhemska utsläppen. har insatser bidragit till att det nya Göteborgsprotokollet under CLRTAP ratificerats av tillräckligt många länder för att ha trätt i kraft. bör skyndsamt ratificera det nya Göteborgsprotokollet och internationellt verka aktivt för att andra länder, inte minst de som inte är medlemmar i , också skyndsamt ratificerar Göteborgsprotokollet. När ett nytt Göteborgsprotokoll antagits och när förhandlingarna inom EU om ett nytt takdirektiv är avslutade bör överväga nya etappmål för att hantera de inhemska utsläppen av de aktuella Förslag till etappmål – Luftföroreningar luftföroreningarna som ett led införandet av konventionen eller EU-direktivet. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och naturlig försurning är beroende av kraftiga minskningar av utsläppen av luftföroreningar utomlands, främst i . Ett centralt inslag i den svenska miljöpolitiken bör därför vara att verka för en aktiv miljöpolitik inom EU och bland medlemsländerna för att minska de europeiska utsläppen. Inom EU regleras utsläppen av luftföroreningar i främst takdirektivet och det nya industriutsläppsdirektivet. Takdirektivet reglerar ländernas utsläpp av svaveldioxid, kvävedioxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak. Det gällande direktivet antogs 2001 och gäller för de dåvarande medlemmarna i unionen (EU15). För de länder som därefter trätt in i unionen gäller särskilda regler som sattes i samband med inträdet. Takdirektivet anger utsläppstak som ska ha nåtts . Avsikten är att takdirektivet ska revideras för att bl.a. ange nya utsläppstak. En styrande faktor för arbetet i EU är den revision av Göteborgsprotokollet inom där såväl EU som medlemsländerna är parter. En bedömning är att ett reviderat protokoll kan vara färdigt . Göteborgsprotokollet blir bindande för EU och dess medlemsstater. EU kan därför inte besluta om högre tak för medlemsländernas utsläpp än dem som anges i Göteborgsprotokollet. Det står däremot medlemsländerna fritt att i revisionen av EU:s takdirektiv besluta om ambitiösare utsläppsbegränsningar. Betydelsen för miljökvalitetsmålen och generationsmålet Revideringen av EU:s takdirektiv är en viktig möjlighet för att förbättra förutsättningarna för att nå de svenska miljökvalitetsmålen avseende luftkvaliteten och belastningen av Förslag till etappmål – Luftföroreningar SOU 2011:34 föroreningar som kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak och också till en viss del partiklar. bör mot den här redovisade bakgrunden bidra aktivt till att EU genom en revision av det s.k. takdirektivet begränsar medlemsländernas utsläpp av luftföroreningar i en sådan utsträckning att den svenska miljösituationen förbättras påtagligt. En realistisk bedömning är att ett nytt takdirektiv kan beslutas . Direktivet beslutas av EU:s institutioner. Viktiga faktorer när den svenska förhandlingspositionen tas fram är de europeiska utsläppsminskningar som behövs för att skapa förutsättningar att nå de svenska miljökvalitetsmålen och möjligheterna att begränsa de inhemska utsläppen vid skärpta krav från EU. Hur långt kan nå i förhandlingarna kan inte bedömas . Det kan väntas att några länder kommer att ha betydande invändningar om de uppfattar att kraven blir kostsamma för dem. Åtgärder, styrmedel och konsekvensbedömning Det ligger i svenskt intresse att EU beslutar om ett ambitiöst takdirektiv med tanke på de importerade luftföroreningarnas betydelse för den svenska miljösituationen. En grundläggande riktlinje för svensk och europeisk miljöpolitik är principen att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle, PPP). Den bygger på tanken att om det behövs skyddsåtgärder för att minska miljöpåverkan, så är det den som orsakar påverkan som ska betala kostnaderna för åtgärderna. På det sättet internaliseras en del av miljökostnaderna och dessutom får förorenarna därmed också incitament till att sänka sina kostnader genom att välja produktionssätt som kräver mindre kostsamma skyddsåtgärder. Ett ambitiöst takdirektiv innebär därför ett ytterligare steg mot att korrigera de s.k. marknadsimperfektioner som fortfarande finns inom området.