sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att närmare analysera förutsättningarna för att införa ett lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten och därigenom skapa förut- sättningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna. förordnades bankdirektören att vara särskild utredare. Som experter förordnades kanslirådet , ämnesrådet , avdelningsrådet , departementssekreteraren , vice verkställande direktören , civilingenjören , juristen , ämnesrådet , departementssekreteraren , analytikern , juristen och civil- ingenjören . entledigades med verkan . förordnades rättssak- kunnige till expert i utredningen från samma datum. entledigades med verkan . förordnades civilingenjören till expert i utredningen från samma datum. Som huvudsekretare förordnades kammarrättsassessorn . Civilingenjören för- ordnades som utredningssekreterare och civil- ekonomen förordnades som utredningssekreterare . entledigades med verkan från . Nationalekonomen förordnades som utredningssekreterare med verkan . Utredningen har antagit namnet (N 2009:02). Enligt direktivet skulle utredningen redovisa sina överväganden och lämna förslag till lagstiftning (dir. 2009:5). Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2010:10 och dir. 2010:126) ska utredningen i stället redovisa sitt arbete . Jag överlämnar härmed betänkandet Fjärrvärme i konkurrens (SOU 2011:44). Experterna i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med betänkandet. Detta innebär inte att experterna i alla delar står bakom de slut- satser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de över- väganden och förslag som betänkandet innehåller. Förslaget i korthet ...................................................... Utgångspunkter – bakgrund......................................... 3.1.2 Andra utredningar av betydelse................................... Fjärrvärmefrågor i EU ............................................................. Fjärrvärmelagen och fjärrvärmeförordningen ........................ Tillsynsuppgifter enligt fjärrvärmelagen...................... 3.5.3 Särskild lagstiftning för kommunala bolag.................. Klimat- och energipolitiska mål .............................................. Klimat- och energipolitiska styrmedel.................................... 3.7.2 Nytt system för energi- och koldioxidskatt på 3.7.4 Systemet för utsläppshandel inom EU ........................ Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad ........................ Det tekniska systemet.............................................................. Drift av fjärrvärmesystem............................................. Fjärrvärmens utveckling i och andra länder............. 4.2.1 Fjärrvärmens utveckling i .............................. 4.2.2 Fjärrvärme i andra länder jämfört med ......... Fjärrvärme i miljö- och samhällsekonomiskt perspektiv..... Aktörer på fjärrvärmemarknaden............................... Fjärrvärmepriser och prisutveckling.......................... Lönsamhet i fjärrvärmebranschen.............................. 4.6Bedömningar av fjärrvärmens framtida potential och 4.7Externa producenters möjligheter till tillträde till 4.7.1 Utnyttjande av industriell restvärme......................... 4.7.2 Principer för värdering av restvärme ......................... 4.7.3 Restvärmeleveranser till fjärrvärmenäten ......... 4.7.4 Potential för ökat utnyttjande av industriell 4.7.5 Andra typer av externa leveranser ............................. 4.7.6 Restvärme från andra källor ....................................... Infrastruktur för fjärrvärme jämfört med el och gas ........... Förutsättningar för tredjepartstillträde till Effekter av konkurrensutsättning......................................... 5.1.1 Monopol och konkurrens enligt ekonomisk teori ... 5.1.3 Principiell analys av konkurrensutsättning av Handel med värme på en lokal fjärrvärmemarknad ............. 5.2.3 Konkurrensmässiga utmaningar på en producentmarknad respektive kundmarknad ........... 5.3Investeringar i fjärrvärme på en konkurrensutsatt 5.4 Olika former av tredjepartstillträde till fjärrvärmenät......... 5.4.3 Jämförelse mellan olika former för 5.5 Konkurrensaspekter på fjärrvärmemarknaden..................... Möjlighet till nätutbyggnad ....................................... Förekomsten av inträdeshinder ................................. 5.5.7 Risk för samordnade priser ........................................ 5.6Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmemarknader av olika storlek.................................... De största fjärrvärmemarknaderna ............................ Fjärrvärmemarknaderna i mellanskiktet 100 GWh – De minsta fjärrvärmemarknaderna ............................ Sammankoppling av fjärrvärmenät............................. 5.7Miljöaspekter kring införande av tredjepartstillträde till 5.7.1 Miljöeffekter av ökad andel restvärme i 5.7.2 Miljöeffekter av minskat beroende av biobränslen 5.7.3 Miljöeffekter av förändrade Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken ....... 6.1Åtskillnad nödvändig på en konkurrensutsatt 6.1.1 Åtskillnad mellan distribution och övrig 6.1.2 Åtskillnad mellan produktion av och handel med 6.2 Reglering av naturliga monopol ............................................ Förhandsreglering eller efterhandsreglering ............. Initialvärdering av kostnaderna.................................. 6.2.4 Analys av behovet och utformningen av reglering 6.3Fjärrvärme med bibehållen kvalitet och effektivitet vid 6.3.1 Grundläggande förutsättningar ................................. 6.3.2 Teknisk effektivitet och kvalitet i 6.3.3 analys av tekniska förutsättningar för tredjepartstillträde till 6.3.4 System, balans och effektreserv på el- och 6.3.5 System, balans och effektreserver i fjärrvärmenät .... 6.3.6 System, balans och effektreserv i fjärrvärmenät av 6.3.7 Behovet av en särskild systemoperatör ..................... 6.4 Hantering av överföringsbegränsningar ............................... 6.4.1 Vad menas med en överföringsbegränsning?............ 6.4.2 Marknadsmodellen påverkar möjligheterna i 6.4.3 Metoder för att hantera överföringsbegränsningar i ett system med implicit handel av 6.5Avtalsförhållanden och handel med fjärrvärme vid tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten ................................ 6.5.1 Olika avtal på en konkurrensutsatt 6.5.2 Mätning och avräkning vid tredjepartstillträde......... 6.5.3 Handel på en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad i praktiken .................................. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag............ föreslår att ett generellt tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten införs...................... 7.2Distributionen av fjärrvärme bör regleras för att skydda kunderna mot oskälig prissättning........................................ 7.3Krav på åtskillnad främjar konkurrensen och bör införas mellan distribution och övrig verksamhet............................ 7.4Nödvändigt med kraftfulla åtgärder för att hantera Krav på juridisk åtskillnad mellan produktion och handel bör införas för att främja konkurrensen........ En fungerande fjärrvärmemarknad förutsätter att producenterna agerar konkurrensneutralt................. 7.5Goda förutsättningar för handel är avgörande för en väl 7.6Tredjepartstillträde ger fler aktörer möjlighet att investera i fjärrvärme.............................................................. 7.7Effektiv drift och tillförlitlighet garanteras av en 7.8Aktiv tillsyn och marknadsövervakning krävs på en 7.9Uppföljning och utvärdering för främjande av Äganderätt och näringsfrihet................................................. Egendomsskyddet i regeringsformen ........................ 8.1.3 Skydd för rätten att bedriva näring............................ 8.2Tillståndsförfarande för att bedriva distribution av 8.3 Undantag från lokaliseringsprincipen................................... 8.3.1 Rättslig reglering av verksamhet ............. 9.1.1 Effekter på konkurrensen på 9.1.2 Långsiktiga effekter för förutsättningar för investeringar i fjärrvärme och kraftvärme ................. 9.1.3 Effekter av ytterligare integration mellan 9.1.4 Effekter för marknaden .................................. Tillförlitliga och effektiva fjärrvärmesystem........................ 9.2.1 Konsekvenser avseende tillförlitlighet och Konsekvenser avseende försörjningstrygghet .......... 9.2.3 Konsekvenser avseende teknisk effektivitet ............. 9.3.2 Konsekvenser avseende energi- och Konsekvenser för marknadens aktörer................................. 9.4.3 Nya aktörer på fjärrvärmemarknaderna .................... Förslag till finansiering ............................................. Gemensamma bestämmelser om fjärrvärmeverksamhet ..... Bestämmelser för integrerade fjärrvärmeföretag ................. Bestämmelser för åtskilda verksamheter .............................. Tillsyn, överklagande m.m..................................................... Energi- och effektenheter.................................................. Erfarenheter från utländska fjärrvärmemarknader......... Erfarenheter från liberalisering av andra marknader...... Det har framförts kritik mot fjärrvärmeföretagens starka ställning i relation till sina kunder vilket har lett fram till dagens nuvarande lagstiftning på området. Lagstiftningen har varit i kraft . Eftersom kritiken inte påtagligt minskat och lagens syfte att åstadkomma en starkare ställning för kunderna inte till fullo har infriats samt att vissa fjärrvärmeföretag kan sägas ha problem med bristande förtroende, tillsatte regeringen ningen med uppdraget att utforma ett regelverk för tredjepartstill- träde till fjärrvärmenäten. Ett sådant tillträde syftar till att ytter- ligare stärka fjärrvärmekundernas ställning samt att åstadkomma en effektivare värmemarknad med lägre fjärrvärmepriser och en för- bättrad miljö. Utredningens förslag syftar till att skapa förutsättningar för kon- kurrens på fjärrvärmemarknaden, såsom en del av värmemarkna- den. Genom förslaget kan de direktiv som varit ledande för utred- ningens arbete komma att uppnås , även om det också kan komma att krävas ytterligare åtgärder för att till fullo tillgodose framförallt de miljömässiga målen. Fjärrvärmenäten kan i vissa avseenden jämföras med näten för överföring av el och naturgas; såväl fjärrvärme som el och naturgas är ledningsburen energi där infrastrukturen, dvs. ledningarna, är ett naturligt monopol. Fjärrvärmemarknaderna skiljer sig emellertid åt inbördes vad gäller bland annat storlek, produktionsformer, pro- duktionskapacitet, tillgång till restvärme och andra konkurrens- aspekter. En viktig skillnad mot el- respektive gasmarknaderna är också att fjärrvärmemarknaderna är utpräglat lokala och bär därför på mycket varierande förutsättningar. El och gas har andra karak- täristika som energislag vilket möjliggör handel nationellt och också över landsgränser. Fjärrvärme har inte de fysiska förutsätt- ningarna att etablera en nationell, och än mindre en internationell, marknad. Fjärrvärme produceras genom att vatten värms upp i en pro- duktionsanläggning av något slag. Det uppvärmda vattnet distribu- eras i ett slutet rörledningssystem till de byggnader som är anslutna till fjärrvärmesystemet, där fjärrvärmen används för att i första hand täcka byggnaders behov av rumsuppvärmning och för bered- ning av varmvatten. Produktionsanläggningar för fjärrvärme kan antingen vara anläggningar som producerar enbart värme, eller kraftvärmeverk som utöver värme även producerar el. I de flesta fjärrvärmesystem finns flera olika produktionsanläggningar. Fjärr- värme distribueras från dessa anläggningar till fjärrvärmekunderna. hanteras alla dessa funktioner inom ett integrerat fjärrvärme- företag. Detta företag svarar således för produktion, distribution och försäljning av fjärrvärme och har också det yttersta ansvaret i förhållande till fjärrvärmekunderna. Fjärrvärme kan produceras på ett flertal olika sätt; kraftvärmeverk, enskilda värmeverk, med vär- mepumpar eller genom att utnyttja överskottsvärme från en indust- riell process etc. Flera olika producenter kan därför ha ett intresse av att få tillträde till ett befintligt fjärrvärmenät för att få avsättning för sin produktion av värme. sker detta i olika slag av sam- arbetsformer mellan producenten i fråga och fjärrvärmeföretaget i ett antal fjärrvärmenät i landet. Någon konkurrens mellan produ- centerna kan således inte förekomma. Dagens regelverk för fjärrvärmeverksamhet innebär att det inte finns någon tillträdesrätt till ett fjärrvärmenät för någon annan än ägaren till fjärrvärmenätet. En ägare av ett fjärrvärmenät är dock skyldig att förhandla med en aktör som önskar tillträde till nätäga- rens rörledningssystem. Inget hindrar emellertid nätägaren att, efter förhandling, neka tillträde även om fjärrvärmelagen fastslår att fjärrvärmeföretaget ska försöka komma överens om ett tillträde med den som begärt det. För en intresserad fjärrvärmeproducent är det således avgörande att komma överens om tillträde med nät- ägaren, fjärrvärmeföretaget, som också producerar fjärrvärme. Genom att ge flera producenter tillgång till fjärrvärmenäten kan förutsättningar för konkurrens skapas. Genom det förslag som presenteras i detta betänkande ges intresserade fjärrvärmeprodu- center en sådan tillträdesrätt. För att kunna införa tredjepartstill- träde behöver vissa ytterligare åtgärder vidtas för att fjärrvärme- systemen också ska präglas av en säker och tillförlitlig drift med en hög försörjningstrygghet och leveranssäkerhet. Kunderna ska också kunna känna sig trygga att priserna på fjärrvärmen är skäliga givet de förutsättningar som finns för produktion och distribution av fjärrvärme på respektive marknad. Distributionen av fjärrvärme utgör alltid, likt distributionen av el och gas, ett natur- ligt monopol. För att säkerställa att fjärrvärmekunderna inte betalar ett oskäligt pris för distributionstjänsten föreslår utredningen att en prisreglering på denna tjänst, lik den reglering som finns för distributionen av el och gas, införs. För att skapa förutsättningar för konkurrens av produktion av och handel med fjärrvärme föreslår utredningen att krav på åtskillnad mellan de olika verksam- heterna distribution, produktion och handel införs. De fjärrvärme- nät där också produktionen utgör ett naturligt monopol är fram- förallt de mindre näten. Fjärrvärmeföretaget på dessa marknader är ofta ett kommunalt, relativt litet, energibolag. Det är inte givet att konkurrens kommer att uppstå på alla marknader. I de fall kon- kurrens inte uppstår är det inte önskvärt att påföra dessa företag en ökad administrativ börda som juridisk åtskillnad av produktion, distribution och handel innebär. Krav på åtskillnad innebär i dessa fall en onödig administrativ kostnad, som i slutänden betalas av företagets fjärrvärmekunder, eftersom effektivitetsvinster till följd av konkurrens inte uppstår. För att undvika onödiga merkostnader ska ett åtskillnadskrav bli gällande först när en konkurrenssituation faktiskt uppstått. Förslaget till rättslig reglering innebär att det införs en ny fjärrvär- melag som ersätter den nuvarande fjärrvärmelagen. Lagen utgår från den marknadssituation som finns med ett vertikalt integ- rerat fjärrvärmeföretag som hanterar alla delarna i fjärrvärmeverk- För de fjärrvärmeföretag som kommer att förbli integre- rade kommer regleringen till vissa delar att förbli oförändrad jäm- fört med vad som gäller enligt nuvarande fjärrvärmelag. Dessa fjärr- värmeföretag kommer emellertid att omfattas av en prisreglering av distributionsverksamheten. För att en sådan prisreglering ska bli praktisk genomförbar ställs krav på särredovisning av denna verk- samhet. Lagstiftningen innebär en skyldighet för nätinnehavaren, dvs. dagens fjärrvärmeföretag, att medge tillträde för en producent eller annan nätägare som vill få avsättning för fjärrvärmeproduk- tion. Tillträdet ska medges genom anslutning till nätinnehavarens rörledningar under skäliga villkor som garanterar en långsiktig leverans- trygghet. Om det genom ett tillträde uppkommer en konkurrens- situation ska tillsynsmyndigheten ålägga de, inom det aktuella fjärr- värmenätet, verksamma aktörerna, att genomföra en juridisk åtskill- nad mellan produktion, distribution och handel inom verksam- heten. Denna tillträdesskyldighet ersätter den befintliga förhandlingsskyldighet som finns i fjärrvärmelagen. Erfarenheterna har visat att bestämmelserna om förhandlingsskyldighet gällande tillträde till rörledningar inte gett den effekt som åsyftats. Inte heller möjligheten till medling av har haft önskad effekt. Förslaget innebär därför införande av ett reglerat tredjepartstillträde. Förslaget går dessutom längre i förhållande till den nu gällande fjärrvärmelagen; tredjepartstillträdet är obligator- iskt, utan undantag för några nät. Skyldigheten att skilja verksam- heterna åt inom ett integrerat företag följer också med automatik vid förekomsten av en konkurrenssituation, men där har tillsyns- myndigheten möjlighet att göra undantag i den mån kostnaderna för åtskillnaden skulle vara oproportionerligt stora i förhållande till nyttan därav. För att en marknad med konkurrens på det sätt utredningen föreslår ska kunna fungera optimalt i framförallt tekniskt hänseende har utredningen sett det som nödvändigt att införa ett ansvar för fjärrvärmenätens systemfunktion, ett system- operatörsansvar. I de fall där endast en nätinnehavare agerar på marknaden i fråga kommer denna att också vara systemoperatör. För de fall där flera nätinnehavare agerar på samma marknad stadgas ett gemensamt ansvar för systemoperatörsfunktionen. Nätinne- havarna kan själva organisera detta ansvar antingen genom att t.ex. upphandla tjänsten som systemoperatör eller genom att bilda ett gemensamt bolag för ändamålet. I förslaget ingår även ett utvidgat undantag från lokaliseringsprincipen för kommunala bolag som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Ett syfte med det nya regelverket är att skapa regler som underlät- tar för nya aktörer att komma in på marknaderna. Därigenom kan det skapas effektiv konkurrens. En effektiv konkurrens gynnar både utvecklingen av fjärrvärme som uppvärmningsalternativ, vilket bedöms vara positivt ur ett miljöpolitiskt perspektiv, och fjärrvär- mekunderna i ett långsiktigt perspektiv. Ett reglerat tredjepartstill- träde i enlighet med förslaget framstår enligt utredningens bedöm- ning som lämpligt utifrån de förutsättningar som råder på fjärrvärmeområdet, men också som en nödvändighet för att målen i direktiven ska kunna uppnås och slutligen vara avvägt på så sätt att nyttan för det allmänna står i rimlig proportion till den kostnad som förorsakas de berörda aktörerna. Tillsynen av lagen ska ske genom tillsynsmyndighetens försorg. kom- mer att få ett utökat ansvar vilket sannolikt kommer att kräva visst resurstillskott. kommer arbetsuppgifterna för den som inrättades 2008, genom den nuvarande fjärr- värmelagens tillkomst, att försvinna med förslaget. Vissa delar av de förslag utredningen lämnar i detta betänkande kan medföra ökade kostnader för fjärrvärmeföretagen. Utredningens bedömning är att förslaget totalt sett kommer att medföra kostnadsökningar för fram- förallt fjärrvärmeföretagen och tillsynsmyndigheten. De konkur- rensmässiga förutsättningarna, och därmed också det konkurrens- mässigt förväntade utfallet, kommer enligt utredningens bedöm- ning att bli olika för olika fjärrvärmemarknader. Fjärrvärme- kunderna kommer således också att påverkas på olika sätt beroende på vilken fjärrvärmemarknad man är en del av. Det är svårt att på förhand bedöma de långsiktiga effekterna och konsekvenserna på varje berörd marknad. En utvärdering av reformens effekter och måluppfyllelse bör därför göras . For several years there was criticism of the strong position of dis- trict heating companies in relation to their in , which led to the current legislation in the area. This legislation has been in force since 2008. Criticism has not diminished appreciably and the intention of the legislation to achieve a stronger position for has not been fully met. In addition, there seems to be a lack of public confidence in the district heating companies. Consequently, the Government set up the TPA (third party access) inquiry tasked with drawing up a regulatory framework for third party access to district heating networks. The purpose of such access is to further strengthen the position of district heating and to achieve a more effective heating market with lower district heating prices and environmental improvements. Aims of the proposal The Inquiry proposal is aimed at creating conditions for competi- tion in the district heating market as part of the heating market. Through the proposal the inquiry terms of reference that have gov- erned the work of the Inquiry can be achieved in the long term, even if further measures may be required to fully meet the envi- ronmental objectives in particular. District heating networks can in some respects be compared with the electricity and natural gas networks. All are conducted energy in which the infrastructure, i.e. the conducts, are a natural monop- The district heating markets are diverse, however, as regards size, production forms, production capacity, access to residual heat (most common as industrial waste heat) and other competitive aspects. An important contrast with the electricity and gas markets is also that the district heating markets are typically local and con- sequently the conditions they face vary greatly. Electricity and gas have other characteristics as energy forms, which enables trading nationally and across borders. District heating does not have the physical structure to establish a national, far less international, market. District heating is produced by heating up water in a production facility of some kind. The heated water is distributed in a closed pipeline system to the that are connected to the system. District heating is used primarily to meet the heating needs of and for provision of domestic hot water. Production facilities for district heating can be either plants that only produce heat, or combined heat and power plants (CHP) that generate elec- tricity as well as heat. In most district heating systems there are several different production facilities. District heating is distributed from these facilities to district heating . At present all these functions are managed in an integrated district heating com- pany. this company is responsible for production, distribu- tion and sale of district heating and also has the ultimate responsi- bility in relation to the district heating . District heating can be produced in several different ways: CHP, heat only boiler (HOB) plants, with heat pumps or by using surplus heat from an industrial process, for example. Several different producers thus have an interest in gaining access to an existing district heating network to distribute the heat they produce. At present this is done through various forms of collaboration between the producer in question and the district heating company in a number of dis- trict heating networks in . Consequently no competition between the producers can exist. Third-party access to the district heating networks The current regulatory framework for district heating operations means that there is no right of access to a district heating network for anyone other than the owner of the network.