sou · GZB333 · 2011-04-15 00:00:00 — Barngrupper kan också ha en sådan sammansättning eller storlek att barnen inte får tillräcklig omsorg eller stimulans i sin utveckling. I förskolan och i fritidshemmen finns många små barn som kan ha svårt för att ge tydligt uttryck för eller påtala missförhållanden i verksamheten. Föräldrarna är också beroende av den omsorg som erbjuds och ger ibland uttryck för att de är oroliga att det går ut över deras barn om de klagar. Förskoleklassen är en frivillig skolform för elever som ännu inte ska fullgöra sin skolplikt, dvs. Det finns drygt 100 000 elever i utbildningen. Utbildningen i förskoleklassen syftar till att stimulera elevernas utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt skolgång. Undervisningen sker utifrån läroplanens mål, men det finns inte några mål eller särskilda kunskapskrav som eleverna ska uppnå. Det finns inte så många exempel på avvikelser som specifikt rör förskoleklassens utbildning. Det finns inte heller något underlag som tyder på att avvikelser skulle vara kopplade till någon särskild del av utbildningen, utan det förekommer olyckor, kränkningar, elever som inte får tillräckligt med stöd m.m. i förskoleklassen likaväl som i andra skolformer. Eleverna i förskoleklassen är fortfarande små och kan ha svårt att ge tydligt uttryck för missförhållanden. Med hänsyn till elevernas ålder kan det också ställas höga krav på t.ex. tillsyn och uppsikt i utbildningen. Det finns flera olika skolformer för elever att fullgöra skolplikten i. Störst i omfattning är med ca 890 000 elever. Det finns ca 12 000 elever i grundsärskolan, ca 500 elever i specialskolan och ett hundratal elever i sameskolan. Av rapporterna och tillsynsbesluten som utredningen tagit del av framkommer flera olika former av avvikelser i utbildningarna. Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel vikelserna kan delas upp i olika kategorier. Det finns avvikelser som specifikt berör en enskild elev, t.ex. att en elev blir utsatt för kränkande behandling, blir mottagen i fel skolform, inte får sin rätt till utbildning tillgodosedd eller inte får tillräckligt med stöd för att nå kunskapskraven. Det finns också avvikelser som berör en hel grupp av elever, t.ex. att det saknas lärare med rätt utbildning eller att det saknas utrustning för olika ämnen. Betygen sätts kanske inte enbart utifrån kursplanernas mål och de nationella betygskriterierna. Elevernas inflytande över undervisningen kan också brista. Här ryms även arbetsmiljörelaterade avvikelser, t.ex. dålig ventilation, dåliga dusch- och toalettutrymmen eller farliga lekredskap. Det finns också avvikelser som inte har en lika direkt koppling till eleverna, men som ändå rör verksamheten, t.ex. att rektorn inte tar sitt pedagogiska ledningsansvar eller att dokumentationen om verksamheten brister. Gymnasie- och gymnasiesärskolan är frivilliga skolformer för elever som har fullgjort sin skolplikt. Även om skolformerna är frivilliga följer vissa förpliktelser för eleverna som börjar en utbildning, t.ex. krav på närvaro. De allra flesta ungdomar deltar i någon form av gymnasial utbildning. Utbildningarna omfattar ca 400 000 elever. I rapporterna och tillsynsbesluten framträder inga avvikelser som är specifika för gymnasie- eller gymnasiesärskolan. En vanlig avvikelse är att elever i behov av särskilt stöd inte får det tillgodosett. Det förekommer också kränkande behandling. Precis som för skolformer för skolpliktiga kan avvikelserna beröra enskilda elever, grupper eller en hel verksamhet. Det kan vara arbetsmiljörelaterade avvikelser eller avvikelser som handlar om bedömning och betygssättning eller om elevernas inflytande över utbildningen. I ett avseende kan man se en skillnad mot utbildningarna för skolpliktiga elever. Det gäller lärarnas och skolans förväntningar på eleverna. Eftersom det är en frivillig skolform och på grund av elevernas ålder ställer personalen högre krav på elevernas egna engagemang både när det gäller frågor om särskilt stöd och inflytande i undervisningen. Det kan i vissa fall leda till att svagare elever missgynnas i utbildningen. Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel Skolformerna vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare riktar sig i huvudsak till elever som har fyllt . Skolformerna är frivilliga. Det är ofta välfungerande utbildningar och de avvikelser som finns i rapporter och tillsynsbeslut avser brister i utbildningarnas dokumentation och kvalitetsarbete med t.ex. uppföljning och utvärdering av utbildningens resultat. Det handlar mer sällan om avvikelser som direkt berör eleverna. En anledning till det kan vara att skollagen anger att vuxenutbildnings syfte är att stimulera och stödja vuxna i sitt lärande. Det finns därutöver inga särskilda bestämmelser om t.ex. en elevs rätt till stöd som det finns för barn- och ungdomsutbildningarna. Det kan medföra att enskilda elevers stödbehov inte uppmärksammas på samma sätt som i barn- och ungdomsutbildningen. Ett undantag är särskild utbildning för vuxna där avvikelserna ofta handlar om att eleverna inte ges förutsättningar att nå kunskapskraven för att undervisningstiden är för liten eller för att kurserna inte följer de nationella kursplanerna. Särskilda utbildningsformer utgör ett komplement till skolväsendet och riktar sig i huvudsak till elever som av olika anledning inte kan delta i de ordinarie skolformerna. Skolinspektionen är tillsynsmyndighet för de särskilda utbildningsformerna. I en del utbildningsformer, t.ex. utbildning vid särskilda ungdomshem, står andra delar av verksamheten under tillsyn och kommer att omfattas av den utvidgade lex Sarah-bestämmelsen . I granskningar och tillsyn som har gjorts av vissa särskilda utbildningsformer framgår att det finns avvikelser i utbildningarna. En del avvikelser handlar om brister när det gäller att tillgodose elevers behov av särskilt stöd eller brister i att ge eleverna en utbildning som motsvarar en utbildning inom skolväsendet. Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel Annan pedagogisk verksamhet omfattar dels öppen förskola och öppen fritidsverksamhet dels familjedaghem eller andra omsorgslösningar. Läroplanerna ska vara vägledande men är inte bindande för verksamheterna. Skollagen ställer bl.a. krav på att verksamheterna ska ha en god kvalitet och stödja barn med speciella behov. Skolinspektionen är tillsynsmyndighet för verksamhet med offentlig huvudman och kommunen är tillsynsmyndighet för pedagogisk omsorg som bedrivs av enskild huvudman och som kommunen har förklarat ha rätt till bidrag. Det saknas underlag för att utredningen ska kunna uttala sig om förekomst av avvikelser i annan pedagogisk verksamhet. 2.3.8Offentlig eller enskild huvudman Underlaget som utredningen har använt sig av visar inte på några anmärkningsvärda skillnader i avvikelser mellan offentlig () och enskild huvudman oavsett skolform. Kommunen har ansvar för att ge tillstånd till och utöva tillsyn över de enskilda förskolorna. Det saknas en nationell bild av utbildningen i enskilda förskolor. Det kan dock på goda grunder antas att det förekommer samma typer av avvikelser i förskolor med enskild huvudman som i förskolor med huvudman. 2.3.9Skolans och andra verksamheters skyldighet att göra anmälningar till socialnämnd, och kontakter med polismyndighet Som framgår av avsnitt 1.3.5 har skolan en skyldighet att i vissa fall göra en anmälan till socialnämnden eller till . Det finns också en lagstadgad skyldighet för skolan m.fl. verksamheter att samverka med socialnämnd, polis och hälso- och sjukvårdsmyndigheter. Trots dessa regleringar råder det ofta en osäkerhet hos personalen i skolan om och när man ska kontakta eller anmäla något till socialnämnden eller . Eftersom polisen som huvudregel inte utreder misstanke om brott som är begångna av barn finns också en osäkerhet hos skolans personal när man ska kontakta polisen. Att inte anmäla eller att dröja med en Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel anmälan kan medföra att andra myndigheters insatser fördröjs och det kan vara till men för barnet eller eleven som berörs. 2.4Mot vad ska prövningen av om ett missförhållande föreligger göras? Utredningens bedömning: Prövningen av om ett missförhållande föreligger görs mot skollagen och andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten. Definitionen av missförhållande är inte bara beroende av vilket syfte en anmälningsskyldighet har, utan också mot vad prövningen ska göras. De exempel på avvikelser som har redovisats ovan är avvikelser i förhållande till främst skollagen, men också arbetsmiljölagen och annan lagstiftning. Det handlar i huvudsak om avvikelser där tillsynsmyndigheterna ställer krav på åtgärder. För att göra definitionen av ett missförhållande konkret och enkel att tillämpa bedömer utredningen att prövningen av om ett missförhållande föreligger ska göras mot skollagen och de andra författningar som gäller för de skollagsreglerade utbildningarna och verksamheterna. Med andra författningar avser utredningen t.ex. skolformsförordningarna samt förordningarna om läroplaner och kursplaner men också arbetsmiljölagen, , offentlighets- och sekretesslagen m.fl. För att göra bedömningen av om det är ett missförhållande enligt skollagen eller andra författningar kan den som ska göra prövningen behöva stöd. Stöd kan hämtas från förarbeten, myndigheternas uttolkning av lagstiftningen i tillsynsbeslut och den vägledning vid tillämpningen av viss lagstiftning som finns i myndigheters allmänna råd. Utredningen har valt två exempel där den som gör prövningen kan behöva stöd. Enligt 6 kap. 2 § svarar ett barns vårdnadshavare för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter. För att hindra att barnet orsakar skada för någon annan svarar vårdnadshavaren också för att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas. Det saknas en tydlig reglering av hur denna tillsyn och uppsikt ska utövas ett barn eller en elev Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel vistas i förskola, fritidshem eller skola. Av förarbetena till nya skollagen (prop. 2009/10:165 s. 680–682) framgår bl.a. att skolpersonal har en tillsynsplikt och ansvar för elever under skoltid. För att pröva om t.ex. bristande tillsyn av barn i en förskola är ett missförhållande kan den som gör prövningen använda Skolinspektionens tillsynsbeslut som stöd eller allmänna råd och kommentarer Kvalitet i förskolan (2005). Här framgår t.ex. att förskolan, fritidshemmet och skolan har ansvar för tillsyn och uppsikt av barn och elever de vistas där. Ett annat exempel där den som ska pröva om det föreligger ett missförhållande kan behöva stöd är skollagens bestämmelser om att förskolan och fritidshemmet ska erbjuda en god miljö och att barngruppen har en lämplig sammansättning och storlek. Även här kan tillsynsbeslut och allmänna råd ge vägledning. 3 Definition av missförhållande 3.1Tänkbara definitioner av vad som kan utgöra ett missförhållande Frågan är om varje avvikelse från skollagen och de andra författningar som gäller för de skollagsreglerade utbildningarna och verksamheterna ska betraktas som ett missförhållande eller om det är vissa avvikelser som också utgör ett missförhållande. En annan fråga är om ett missförhållande måste röra en specifik elev eller om det kan röra en hel grupp eller en verksamhet? I definitionen av vad som kan utgöra ett missförhållande måste hänsyn också tas till vad skollagen anger som sådana missförhållanden som kan ligga till grund för sanktioner mot huvudmän som inte vidtar åtgärder mot påtalade avvikelser. Att det kan betraktas som ett missförhållande att en elev utsätts för kränkande behandling, att en skolpliktig elev inte går i skolan eller att ett barn lämnar förskolan utan att någon märker det kan nog de flesta vara överens om. Den enskilde elevens eller barnets hälsa (med hälsa avser utredningen både fysisk och psykisk hälsa) eller säkerhet utsätts för skada eller risk för skada vid sådana händelser. Kan det förhållandet att en elev inte får tillräckligt med stöd för att nå kunskapskraven eller att elever undervisas av lärare som inte har utbildning för det ämne de undervisar i utgöra ett missförhållande? Här är det inte uppenbart att elevernas hälsa skadas eller riskerar att skadas men det har ändå en påverkan på elevernas utbildning och deras möjlighet att, efter sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. I det fallet att en elev inte får tillräckligt med stöd finns en direkt koppling till elevens möjlighet att nå kunskapskraven och få betyg som underlag för fortsatt utbildning eller arbete. I det andra fallet handlar det om en klar avvikelse från skollagens krav, men det kanske inte är lika klart att eleverna riskerar att inte nå kunskapskraven eller att elevers hälsa riskerar att I båda fallen handlar det också om elevernas rätt till en utbildning som uppfyller skollagens krav. Utifrån de exempel på avvikelser som redogjorts för i avsnitt 2.3, utredningens ställningstagande avseende syftet med en anmälningsskyldighet (avsnitt 2.2) och mot vad en prövning av om ett missförhållande föreligger ska göras (avsnitt 2.4) överväger utredningen följande definitioner. Missförhållanden avser avvikelser som innebär att barn eller elever far illa eller en allvarlig risk för barns eller elevers hälsa eller säkerhet Denna definition avser att fånga in de mest allvarliga missförhållandena i en utbildning eller annan verksamhet. Som exempel på missförhållanden enligt denna definition avses då tidigare nämnda avvikelser som berör ett barns eller en elevs, eller en grupps, hälsa eller säkerhet. Med hälsa avser utredningen både fysisk och psykisk hälsa. Det är t.ex. mobbning och andra former av kränkande behandling, brister i bemötande av barn och elever, bristande tillsyn m.m. Även brister i arbetsmiljön som t.ex. undermåliga lokaler och byggnader, trasiga redskap eller utrustning eller toaletter som inte fungerar kan utgöra ett missförhållande enligt definitionen. Brister i elevhälsan kan vara ett missförhållande om elever för sin psykiska eller fysiska hälsa behöver stöd av skolsköterska, kurator eller skolpsykolog och skolan inte kan erbjuda det stödet. Bristande skolmåltider och skolskjutsar kan också inverka på barns eller elevers fysiska eller psykiska hälsa eller säkerhet. Definitionen överensstämmer med de exempel som anges i förarbetena till nya skollagen (prop. 2009/10:165 s. s. 553–555, 902–903) på sådana missförhållanden som kan ligga till grund för en återkallelse av ett tillstånd att bedriva en fristående förskola eller skola, beslut om statliga åtgärder för rättelse eller för att meddela beslut om tillfälligt verksamhetsförbud för en utbildning eller verksamhet. Missförhållanden avser avvikelser som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål Det här är en bredare definition som avser, förutom missförhållanden som riskerar barns eller elevers hälsa och säkerhet, undervisningens innehåll eller barns och elevers rätt att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Definitionen överensstämmer med vad som omfattas av rapporteringsskyldighet inom hälso- och sjukvården samt som har fokus på avvikelser eller missförhållanden som rör den eller de som får vård eller insatser inom hälso- och sjukvården respektive . Definitionen är något snävare än tillsynsmyndigheternas möjlighet enligt skollagen att förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten. Missförhållanden avser alla former av avvikelser i utbildningen eller verksamheten Denna definition avser alla former av avvikelser som kan förekomma i en utbildning eller verksamhet även om de inte direkt påverkar barn och elever. Definitionen överensstämmer helt med skollagens bestämmelse om föreläggande. 3.2Utredningens definition av missförhållande Utredningens förslag: Ett missförhållande avser avvikelser från skollagen eller andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten och som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Anmälningsskyldigheten omfattar utbildningar inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Annat sätt att fullgöra skolplikten enligt 24 kap. 23– 25 §§ skollagen undantas från anmälningsskyldighet. 3.2.1Avvikelser som rör hälsa, säkerhet eller möjlighet att utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål De olika exempel på missförhållanden som har lyfts fram av utredningen är mycket varierande. Utredningen bedömer att det är svårt att utforma en definition som innehåller en uttömmande uppräkning av vad som ska betraktas som missförhållande. Definitionen bör utformas så att anmälningsskyldigheten kan vara ett verktyg i huvudmannens kvalitetsarbete som barnets bästa värnas. Utredningen förordar därför att man använder definitionen som anger att missförhållanden avser avvikelser som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Med en sådan definition relaterar begreppet missförhållande till skollagens syfte med utbildning och annan verksamhet (jfr 3 kap. 3 § skollagen). Bestämmelsen i 3 kap. 3 § skollagen om att alla barn och elever, utifrån sina förutsättningar, ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål omfattar visserligen inte särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Av 24 kap. skollagen om särskilda utbildningsformer framgår emellertid att de olika utbildningsformerna ska motsvara utbildningen inom en av skolväsendets skolformer, t.ex. ska utbildning för elever som vårdas på sjukhus så långt det är möjligt motsvara , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan (24 kap. 17 § skollagen). Det framgår också av 25 kap. skollagen att annan pedagogisk verksamhet t.ex. ska bedrivas i ändamålsenliga lokaler i grupper med en lämplig sammansättning och storlek. För bedrivande av verksamheten ska det finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses (25 kap. 7 § skollagen). Definitionen bör därför formuleras så att barns och elevers möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål omfattas. Om man begränsar definitionen till att enbart avse missförhållanden där barn eller elever far illa eller när det finns en allvarlig risk för deras hälsa eller säkerhet, kommer man sannolikt inte att komma åt många av de förhållanden som, jämfört med eller hälso- och sjukvårdens områden, är specifika för utbildning eller verksamhet inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Utredningen ser det som angeläget att defi- nitionen har en tydlig koppling till skollagens mål och syften med utbildning och annan verksamhet. Med den ännu bredare definitionen som anger att missförhållande avser alla former av avvikelser i utbildningen eller verksamheten kommer anmälningsskyldigheten att innebära att huvudmannen får ett omfattande underlag för sitt kvalitetsarbete och att tillsynsmyndigheten kan få ett bättre underlag i tillsynen, vilket också är ett av syftena med att införa en anmälningsskyldighet. Utredningen anser dock att en lagstadgad anmälningsskyldighet i första hand måste ha barns och elevers bästa i fokus. Avvikelser som inte direkt berör barns och elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål kan tas omhand på annat sätt än genom en lagstadgad anmälningsskyldighet om missförhållanden. Redan skollagens krav på huvudmannens kvalitetsarbete borde medföra att huvudmannen har system för att identifiera brister som behöver åtgärdas. Den lagstadgade anmälningsskyldigheten bör därför i första hand syfta till att lyfta fram missförhållanden som har en direkt beröring med barns och elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Det visar också på vikten av en skyndsam och effektiv hantering för att komma till rätta med dessa missförhållanden. Oavsett val av definition kommer en anmälningsskyldighet också att utgöra ett komplement till huvudmannens kvalitetsarbete och tillsynsmyndigheternas tillsyn genom att missförhållanden uppmärksammas på ett tidigt stadium. Utredningen vill återigen framhålla det som framfördes i propositionen om förändringar i lex (prop. 2009/10:131), att en anmälningsskyldighet är ett effektivt instrument för att i ökad utsträckning och på ett enklare sätt kunna identifiera, dokumentera och åtgärda fel, brister och missförhållanden av varierande grad. Att påtala och rätta uppkomna fel och brister samt att vara lyhörd för synpunkter och klagomål är också åtgärder som kan bidra till att säkerställa en god kvalitet inom skolväsendet m.fl. verksamheter. Frågan om det föreligger ett missförhållande prövas mot skollagen och andra författningar som gäller för utbildningen och verksamheten, t.ex. arbetsmiljölagen. 3.2.2Alla utbildningar och verksamheter enligt skollagen omfattas förutom annat sätt att fullgöra skolplikten En av principerna för nya skollagen har varit att regleringen för alla skolformer i så stor utsträckning som möjligt ska vara lika där det är lämpligt. Även om missförhållanden, enligt tidigare nämnda exempel, främst förekommer inom förskolan, fritidshemmet och utbildningar för skolpliktiga elever så finns det exempel på missförhållanden från de flesta utbildningar eller verksamheter vilket talar för att anmälningsskyldigheten ska omfatta alla utbildningar och verksamheter som regleras i skollagen. Det innebär att utbildningar inom skolväsendet, utbildning och verksamhet som bedrivs på entreprenad, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet omfattas. Utredningen bedömer dock att det finns skäl att undanta annat sätt att fullgöra skolplikten, som regleras i 24 kap. skollagen. Annat sätt att fullgöra skolplikten regleras i 24 kap. 23–25 §§. För att få medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt än i de utbildningar som regleras i skollagen krävs bl.a. synnerliga skäl och insyn i verksamheten. Ett medgivande får bara ges i taget. Utredningen bedömer att i de fall som ett medgivande ges ger de aktuella bestämmelserna goda förutsättningar för att uppmärksamma eventuella missförhållanden utan att en lagstadgad anmälningsskyldighet behöver införas. 3.2.3Hela utbildningen eller vissa delar Exemplen visar att missförhållanden, som innebär att barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet, att utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål riskeras, förekommer i alla delar av en utbildning eller verksamhet. Det går inte att urskilja någon särskild del där det inte kan uppstå ett missförhållande eller något som av särskilda skäl inte ska betraktas som ett missförhållande. Det finns i detta sammanhang anledning att särskilt behandla frågan om undervisningens innehåll kan utgöra ett missförhållande. Utbildningen inom skolväsendet är målstyrd. Det finns mål och riktlinjer för undervisningen i läroplanerna och kursplanerna.