sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — har funnits i världen men världen inte i lika hög grad i . Det är först som en stark invandring och ett ökande antal utländska studenter har gjort det svenska samhäl- let mindre homogent, mer likt världen i övrigt. Diskussionen om den svenska integrationspolitiken innehåller exempel på olösta och svårlösta problem. Våra offentliga institutioner och våra organisationer är, med flera betydande undantag, ännu huvudsakligen inriktade på det invanda svenska samhället. I en del avseenden ligger det publika – , regeringen, myndigheterna och övrig förvalt- ning – steget efter det privata näringslivet och de enskilda medbor- garna, särskilt de unga och de nya, när det gäller att anpassa sig till globaliseringens villkor och utnyttja dess möjligheter. Vårt EU- medlemskap har förvisso förändrat bilden, men det råder fort- farande i det svenska politiska livet en arbetsmässig uppdelning mellan utrikespolitiska och inrikespolitiska frågor, mellan det inter- nationella och det nationella. Den är i stor utsträckning kon- struerad. Vad påverkar och svensk politik? Utredningens utgångspunkt är att de förändringar i den globala miljön som har beskrivits i det föregående självfallet kommer att påverka även . Det är knappast möjligt att skilja ut vilka omvärldsförändringar som har en specifik innebörd för just vårt land. Men utredningen vill ändå ange ett antal förhållanden som, utöver de i föregående avsnitt skisserade allmänna trenderna, före- faller ha särskild innebörd för . säkerhet har i väsentliga avseenden ökat, men i andra minskat. Det ter sig osannolikt att kommer att utsättas för ett specifikt riktat militärt angrepp. Händelser i närtid visar emellertid att ett krisförlopp, även i , kan börja mycket oväntat och utvecklas snabbt, även utan stora truppinsatser. Risken för terroristangrepp och andra liknande händelser är en realitet även för . Säkerhetsbegreppet har vidgats. Företeelser som miljöhot och finansiella kriser har fått en säkerhetspolitisk innebörd som ställer nya krav på samordning och överblick inom och utrikesförvaltningen. Det kan antas att det fortsatt kommer att finnas ett ökande tryck från medborgare utanför och att söka en framtid i länder där försörjningsmöjligheterna ter sig långt större än i deras hemländer. Bedömningen av framtida migra- tionsströmmar kommer att ställa ökade krav på Regeringskans- liet och utrikesförvaltningen. Kraven på en rättssäker och effek- tiv handläggning av migrationsärendena kommer att öka. Män- niskosmuggling och människohandel kan komma att tillta. ekonomi är i hög grad beroende av den internationella ekonomiska utvecklingen och är därmed också på ett särskilt sätt utsatt för den ökande konkurrens som globaliseringen inne- bär. Försörjningstrygghet blir alltmer en del av vår utrikes- och säkerhetspolitik. har dragit utomordentligt stor nytta av liberaliseringen av världshandeln och behöver även fortsättningsvis med all kraft försvara och utveckla den internationella frihandeln, även i det europeiska samarbetet. En allt större del av den internationella handeln avser tjänstehandel. och närområde fortsätter att vara centrala för , men en utrikespolitik för välstånd måste också upp- märksamma andra världsdelar. Analys av framtidens marknader är väsentligen en fråga för före- tag och främjarorganisationer, men utrikesförvaltningen har också ett ansvar som främjare av nationella ekonomiska intressen. De globala ekonomiska och politiska tyngdpunktsförskjutningar som äger rum kan komma att ändra de spelregler för handel och ekonomiskt samarbete som ett land som har vant sig vid. Det kan innebära en ny osäkerhet som måste ha bered- skap för. Det nordiska samarbetet behöver föras vidare och bli mer inrik- tat på de nordiska länderna som en faktor i det internationella sam- arbetet. är det av f.d. gränsområden som mer än andra präglas av stabilitet, demokrati och ekono- miskt framåtskridande. Svensk diplomati har bidragit till det. I berörs intressen i särskilt hög grad. är vår största granne i , och en strate- gisk partner till EU. Det ligger därför i intresse att ha ett konstruktivt och brett samarbete med . Förhållan- det kompliceras av olikheter i synen på grundläggande frågor som mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatlighet, och i synen på EU:s och gemensamma närområde. Bedömningar av förhållanden i närområdet bör alltmer inklu- dera utvecklingen i det strategiskt viktiga Arktis-området. Ökad svensk turism och besöksresor till forna hemländer leder till större krav på konsulär och annan service utomlands. Hot av olika slag mot informationsfriheten på Internet och andra i media kan påverka och närområde. Ovanstående punkter är av naturliga skäl skissartade. Vad de i ope- rativa termer betyder för den eller går inte att i alla avseenden förutsäga. Just därför måste det finnas beslutsstrukturer och en organisation av arbetet i som kan möta olika situationer, och som har förmåga att göra prioriteringar i enlighet med svenska intressen och hålla fast vid dem. Det slut medförde en radikal förändring av och världens säkerhetspolitiska miljö. För betydde det också att den utrikespolitiska handlingsfriheten ökade. Det blev möjligt att söka medlemskap i . kunde inta en plats i det europeiska utrikespolitiska samarbete som man tidigare hade stått utanför. Ett samarbete med Nato kunde inledas. Den tidigare neutralitetspolitiken förlorade gradvis sitt ursprung- liga innehåll. Kvar står militär alliansfrihet. Ett uttryck för den är att inte är medlem i Nato, men alliansfriheten är inte längre det begrepp som huvudsakligen definierar säkerhetspolitik. Perceptionen av som ett neutralt land lever dock starkt kvar, hemma och i omvärlden. Det svenska medlemskapet i EU skulle kunna uttryckas som en självvald omvärldsförändring. EU är en politisk allians. Genom den har förhållanden som har legat utanför intressesfär, blivit något som måste förhålla sig till och i många fall har en skyldighet att ta aktiv ställning till. har dragit slutsatsen att inte kan förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat EU-land eller ett annat nordiskt land. Detta deklarerade ansvarstagande för närområde för in nya behov i svensk omvärldsanalys. har varit pådrivande vid . kom- mer även fortsättningsvis att ha ett starkt intresse av att EU:s östra närområde ska få ett nära förhållande till EU, grundat på frihet, demokrati, mänskliga rättigheter och ekonomiskt framåtskridande. EU:s bidrag till samarbetet mellan världens länder är förmod- ligen att EU-länderna lyckats demonstrera att det går att åstad- komma en omfattande rättslig och politisk reglering av förhållandet mellan självständiga stater. EU visar att suveränitet kan delas. Lissabon-fördraget och EU:s gemensamma utrikestjänst är ytter- ligare ett steg i den riktningen. EU:s strävan mot att bli en alltmer betydelsefull politisk och ekonomisk kraft kommer att fortsätta, men det nya fördragets faktiska betydelse för EU:s inflytande i världen går inte att avgöra . Det överför inte nya utrikes- politiska befogenheter från medlemsländerna till EU men det innebär en omfördelning av det utrikespolitiska inflytandet mellan EU:s institutioner. En ny och till sitt arbetssätt innovativ inter- nationell aktör skapas genom den gemensamma utrikestjänsten, EEAS. Den kan komma att få dynamiska effekter på EU:s gemen- samma utrikespolitik men den ändrar i grunden inte medlems- ländernas behov av egna utrikesrepresentationer. Det faktiska inflytande i världen som EU som union kan utöva avgörs i hög grad av medlemsländernas ekonomiska styrka och den ekonomiska solidaritet länderna kan uppvisa sinsemellan. Denna förmåga sätts under den pågående finansiella krisen på prov. Lissabonfördraget och EEAS, liksom den gemensamma politik som EU tidigare enats om på flera områden, måste ses också mot den bakgrunden. En internationell omvärldsbeskrivning av det slag som utredningen gjort i det föregående kan i bästa fall ge en uppfattning om de framtida huvudfrågorna i den internationella politiken. Men vad utrikesministerier faktiskt ägnar sitt dagliga arbete åt avgörs lika mycket av nationella prioriteringar och intressen, visioner och till- fälliga opinioner och av det som kan kallas den nationella själv- bilden. Till en omvärldsanalys för utrikesförvaltningen hör därför även den svenska hemvisten. Utrikespolitiken är på gott och ont också en spegel av inrikespolitiken. – och övriga internationella delar av – ska återspegla de värderingar och opinioner som är förhärskande i , som uppgiften också är att för- medla och förklara andra länders värderingar och därmed bidra till realismen i den svenska politikens egna positioner. Denna dubbla uppgift har alltid funnits men kan komma att bli mer markerad framöver, inte minst genom i EU-arbetet. Till våra värderingar hör numera också uppfattningar och aspi- rationer hos de många nya svenskarna. De är en tillgång, inte bara i högtidstalen, utan som medverkande i vår utrikestjänst i vid mening. Till det som anger möjligheter och begränsningar för svensk ut- rikespolitik hör också och utrikesförvaltningens organisation och resursläge. Det är i denna globala verklighet och utifrån dessa nationella förutsättningar som svensk utrikespolitik ska agera och svenska intressen främjas och försvaras. Regeringen som ska bedriva denna utrikespolitik behöver till sitt stöd en effektiv, flexibel och kom- petent förvaltning, och ett nätverk i utlandet av ambassader, kon- sulat, representationer och delegationer. Det är om den förvalt- ningen denna utredning handlar. 2Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Omvärldsanalysen resonerar kring den internationella utvecklingen och dess inverkan på och på förutsättningar för den internationella arbete. I detta kapitel läggs inlednings- vis vissa principiella utgångspunkter fast vad gäller utrikespolitik. Därefter dras slutsatser om vad omvärldsförändringar innebär för svensk internationell politik och för den förvaltning som ansvarar för att bedriva den. En beskrivning görs av internationella verksamhet, liksom av utrikesförvaltningen och dess uppdrag samt omfattning. Slutligen diskuteras var svensk inter- nationell diplomatisk närvaro är motiverad för att maximera genom- slag för svenska intressen och möjliggöra en allmänt effektiv utrikes- politisk verksamhet. I kapitlet presenteras bedömningar som ligger till grund för efterföljande kapitels förslag. De enda skarpa förslag som läggs gäller utrikesrepresentationen. Utrikespolitik syftar till att främja och försvara ett lands säkerhet, välstånd och samhälleliga intressen internationellt. Svensk utrikespolitik ska ha en tydlig förankring i svenska intressen. Inrikes- och utrikespolitik vilar på samma värdegrund. Gränsen mellan dem suddas alltmer ut. Inrikespolitiken internationali- seras och utrikes- och säkerhetspolitiken har allt tydligare koppling till nationella förhållanden. Detta har samtliga departement och annan offentlig förvaltning att förhålla sig till. Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Globaliseringen, det svenska EU-medlemskapet och de senaste 20 årens geopolitiska och säkerhetspolitiska utveckling ställer krav på ett Regeringskansli med internationell kompetens och utblick. I har varje departement ansvar för internationella aspekter av sina ansvarsområden. har inom huvud- ansvar för helheten i utrikespolitik. har därtill två huvudsakliga verksam- hetsuppdrag (jämför matris i avsnitt 2.3.2): att strategiskt och effektivt främja och försvara intressen internationellt, samt att med god kvalitet och i enlighet med regelverk genomföra sina verksuppdrag och tillhandahålla vissa andra tjänster. Utrikesrepresentationen är ett redskap för Regeringens samlade internationella politiska intressen. Behov finns av ökat interdepartementalt samråd och av för- stärkta beredningsformer i internationella frågor i . Multilateralt arbete kommer att öka i vikt för att finna lös- ningar på globala utmaningar. Ett strategiskt bilateralt arbete utgör grunden för multilateral förmåga och framgång. Svensk diplomatisk närvaro bör prioriteras. –i tongivande geopolitiska maktcentra, politiska och eko- nomiska, –i framväxande geopolitiska maktcentra, politiska och eko- nomiska, –i viktigare EU-länder, –på orter med säte för multilaterala organisationers huvud- kontor, centrala för svensk politik, samt där formande och bevakning av nya multilaterala strukturer så kräver, samt –i länder eller regioner av särskilt intresse för (pre- ciseringar görs i bilaga 4). Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Begreppet utrikespolitik är svårt att definiera på ett meningsfullt sätt. Det har att göra med en stats samlade, kollektiva hållning och agerande i relation till omvärlden. Den formuleras nationellt men uttolkas internationellt, och kan ha olika syften och tidsperspektiv för olika frågor. Men måste den alltid vara del av en hel- het. Det är helheten som definierar en stats utrikespolitik. har utrikespolitik kallats för statens första försvarslinje. En utrikespolitik präglad av dialog och diplomati har ofta visat sig vara en fungerande metod för att undvika krig. Enkelt uttryckt kan sägas att utrikespolitik är den politik en stat för gentemot andra stater i syfte att tillgodose sina intressen. Genom utrikespolitiken strävar staten efter att uppnå säkerhetsmål, välståndsmål och ideologiska mål. Detta gäller generellt sett alla stater och kan sägas ha stått sig väl genom historien. Prioriteringar inom dessa övergripande mål och vilka metoder som tillämpas för att nå dem varierar dock mellan länder och . ställer ökad föränderlighet kvar på flexibilitet i organisa- tioner och arbetsmetoder för att främja nationella intressen. Utrikes- politik handlar fortfarande om rikets förhållande till andra stater, men andra aktörer än stater och regeringar har tagit plats på den utrikespolitiska scenen. Som beskrivits i omvärldsanalysen har världssamfundet förändrats, kontaktytor mellan länder mång- dubblats, nationell politik internationaliserats (och tvärtom) och teknik och kommunikationer skapat nya möjligheter. Det internation- ella arbetet har därav förändrats, och utrikesförvaltningar och andra statliga företrädare världen över anpassar sig till nya förhållanden. En mer omfattande diskussion om vad utrikespolitik innebär förs i avsnitt 3.1. strävar utrikespolitiskt efter att även under dessa nya omständigheter främja och försvara landets säkerhet och välstånd, samt ideologiska intressen internationellt. Det handlar om politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen. Denna breda definition tillämpar utredningen i betänkandet. Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Länge ansågs säkerhetsmålen främjas bäst av att vårt land förhöll sig uttalat neutralt i händelse av krig och hade ett starkt gräns- försvar uppbackat av en nationell försvarsindustri. Omvärldsför- ändringar ledde stegvis till en omprövning av neutralitetspolitiken och förändringar av försvarspolitikens inriktning, från territoriellt försvar till mer internationella insatser. Målet är detsamma, dvs. säkerhet, men medlen för att uppnå det förändras. Samma resonemang kan föras vad gäller välståndsmål, även om svensk politik länge har grundats på en övertygelse om att eko- nomisk öppenhet och frihandel gynnar svensk välfärd – en inrikt- ning som har tjänat väl i globaliseringen. Målet att stärka och främja svensk konkurrenskraft är mer aktuellt än någonsin under dessa förutsättningar. Att i utrikespolitiken främja ideologiska eller samhälleliga intressen innebär att även internationellt främja och försvara värden som ligger till grund för vårt eget samhälle. Öppenhet, tolerans, icke-korrup- tion, frihandel, stöd till ett samhälles svaga grupper, främjandet av en ren miljö, respekt för mänskliga rättigheter, jämställdhet och försvar av flerpartisystem och demokrati, är förhållandevis oom- tvistade samhälleliga värderingar som ligger till grund för både svensk inrikes- och utrikespolitik. Svensk utrikespolitik har och ska ha en tydlig förankring i svenska intressen. Det kan ses som självklart, men kan också upp- levas som snävt och obekvämt, eller som svårtolkat. De utrikes- politiska målen kan t.ex. förhålla sig till varandra på olika sätt. De kan på ett övergripande plan interagera och konvergera. Exempelvis är EU och dess ekonomiska integration ursprungligen ett fredsprojekt, och svenskt medlemskap i anses främja såväl svenska säkerhets- och välfärdsmål som samhällsvärderingar. Att av säkerhetsskäl internationellt främja ett samhälleligt värde som demokrati förklaras av att demokratiska länder med respekt för mänskliga rättigheter sällan eller aldrig hamnar i väpnad konflikt med varandra. Utvecklingssamarbetet, som baseras på och ska främja många av ovan nämnda samhälleliga värderingar, har också en given bäring på säkerhetspolitiken. Och gynnas svenskt väl- stånd av att biståndet bidrar till att skapa utveckling och köpkraft i andra länder. De internationella ambitionerna hör alltså ofta ihop. Men svenska utrikesintressen kan också ha olika tidsperspektiv och ibland kontrastera. Att t.ex. bedriva ett effektivt arbete med att försvara mänskliga rättigheter sker långsiktigt och på bred front, Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll medan en framgångsrik bilateral exportsatsning kan generera ett konkret resultat . Avvägningar måste göras. Generellt för svensk del har ändå de grundläggande intressena legat förhållandevis fast . En löpande diskussion om vilka som är de främsta svenska politiska intressena att driva och försvara internationellt måste föras i den öppna sam- hällsdebatten. internationella arbete och engagemang är givetvis mycket mer omfattande än vad den offentliga förvaltningen står för. Men företags, organisationers och enskilda individers utrikesverksam- heter är inte denna utrednings uppdrag att analysera och värdera – även om dessa aktörers agerande också bidrar till att forma omvärldens uppfattning om landet . Denna utredning har i uppdrag att belysa utrikesförvaltningens/inter- nationella verksamheter. Några förvaltningsmyndigheters inter- nationella verksamhet och därigenom delaktighet i genomförandet av svensk utrikespolitik behandlas, i enlighet med direktiven, i betänk- andet (jämför kapitel 5). 2.1.3Utsuddad gräns mellan utrikes- och inrikespolitik En alltmer integrerad och globaliserad internationell miljö och ökat beroende mellan politikområden gör att gränsen mellan inrikes- och utrikespolitik suddas ut. De vilar, som nämnts, på samma värdegrund. Det är en utveckling som medlemskapet i EU har förstärkt och skyndat på. En långsiktigt framgångsrik inrikespolitik för ett litet omvärldsberoende land som måste allt mer ta avstamp i internationella utmaningar och förutsättningar, medan utrikespolitiken tar precis samma avstamp. Exempelvis måste svensk sysselsättningspolitik handla om att satsa på internationellt konkurrenskraftig utbildning, forskning, före- tagsutveckling och export på 15–. Debatt och politik får här inte fastna i nationella ersättningsnivåer och myndigheternas agerande. Man kan också säga att utrikespolitiken nationaliseras. Säker- hetspolitiska analyser och vägval måste göras i frågor som ligger bortom den traditionella säkerhetspolitiken.1 En bredare säker- 1 Den betecknas här som stöd för folkrätten och försvar av mänskliga rättigheter, svensk alliansfrihet, övriga försvarsfrågor samt nedrustning. Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll hetspolitik med inrikespolitiska förtecken kan omfatta också energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, terrorism, internationell brottslighet, internationella kapitalflöden och finansiell stabilitet, samt cybersäkerhet. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 3.1. Den inrikes- och utrikespolitiska konvergensen är en utveckling som kanske inte märks så tydligt för medborgarna. Den politiska debatten i reflekterar inte riktigt den internationalisering och globalisering som och svenska politiska förhållanden är en del av. Varför det är så är svårt att bedöma. Politiker i relaterar inte ofta till externa förhållanden, jäm- för sällan med andra länder och utgår inte från omvärldsberoende i debatten. Den bild som förmedlas är att det nationella politiska systemet kan hantera politiska utmaningar bättre än vad som i verkligheten är fallet. Detta är olyckligt och blir missvisande. Medborgarna har rätt att ha förväntningar på politiker att leverera både kort- och långsiktiga lösningar. För svenska och andra politiker, företrädare och myndigheter som har att fatta eller förverkliga politiska beslut, ställs därför allt högre krav på inter- nationell utblick och kompetens för att fatta riktiga beslut som säkrar vårt samhälles långsiktiga stabilitet och utveckling. Politiken och myndighetsföreträdare har ett ansvar att leda sina förvaltningar i en internationell och utrikespolitisk riktning som motsvarar den grad av globalisering som vårt samhälle befinner sig i. I detta arbete har ett internationaliserat Regeringskansli och däri en stark utrikes- förvaltningen en viktig roll att spela. Globaliseringen, det svenska EU-medlemskapet och den geopolit- iska och säkerhetspolitiska utvecklingen ställer krav på den i många olika avseenden. Förvaltningen som ska genom- föra politiken har också behövts förändras i riktning mot ökad internationalisering och utblick. Det gäller såväl , , statliga myndigheter och domstolar, som länsstyrelser, landsting och kommuner. Utan att peka ut någon institution som mer påverkad än någon annan kan konstateras att har genomgått stora förändringar. , som omfattar Statsrådsberedningen, departe- menten och , är en myndighet. har myndigheten också ett gemen- Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll samt förvaltningsanslag.2 Även som enmyndighet rymmer verksamhetsmässigt stora variationer, vilket är naturligt. Departementen skiljer sig åt vad gäller storlek, uppdrag, nation- ell/internationell dimension, bredd i den politiska verksamheten osv. De är olika organiserade och leds på olika sätt. Vissa, främst UD med utlandsorganisationen, utför verksuppgifter. Andra har omfattande lagstiftning och hantering av förvaltningsärenden. Några har krav på sig att inom ett politikområde ha mer av ett inter- departementalt perspektiv. Det gäller bl.a. UD inom ramen för utrikespolitiken i bred mening. har departementen, borträknat UD, internationella enheter eller sekretariat. samordnar de van- ligen också EU-arbetet, även om fackkompetensen återfinns på sak- enheterna. Dessa enheter/kanslier/sekretariat ser olika ut vad gäller omfattning och ansvar beroende av hur EU-reglerade och inter- nationellt beroende departementets politikområden är. Uppgifter som åvilar dem är vanligen EU-samordning, ansvar för annat multi- lateralt arbete (som i FN och ), nordiskt samarbete, övriga internationella frågor och processer inom departementets område samt departementsledningens reseplanering. Värt att notera är att internationellt främjandearbete, i meningen marknadsföring av svenska (politiska) lösningar – inom t.ex. vård, miljöteknik, jäm- ställdhetsarbete, utbildningspolitik – har blivit en växande uppgift för vissa departement. Statsrådsberedningen har utökat sitt inter- nationella/EU-arbete i och med att ansvaret för EU-samordningen överfördes från UD 2005 och då ett krishanteringskansli med omvärldsanalysfunktion inrättades 2006. EU-medlemskapet har haft en tydlig inverkan i riktning mot en ökad internationalisering av arbete. Flertalet rapporter, såväl interna departementsrapporter som utredningar, departementsskrivelser och externa studier, pekar på att tjänstemännen har ägnat åt EU-arbetet (t.ex. Statskontoret 1996:7, SOU 1997: 30, Ds 2000:27, 2003). Vissa enheter för- dubblade stegvis sin personal till följd av EU-inträdet.3 Antalet arbetsdagar i arbetsgrupper i ökar liksom politikers och 2Inom Utgiftsområde 1: .