sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Vidare har nationella institutioner som inrättas enligt Parisprinciperna ett brett mandat att arbeta utifrån alla interna- tionellt erkända mänskliga rättigheter, dvs. de mänskliga rättigheter som erkänns i konventioner och internationell sedvanerätt, snarare än endast vissa rättigheter eller delar av befolkningen. Delegationen anser att även detta helhetsgrepp är nödvändigt för att ett systematiskt och långsiktigt arbete ska kunna bedrivas. En nationell rättigheter kan och ska inte ta över det ansvar för att konventionerna om de mänskliga rättigheterna efterlevs som åvilar alla delar av den offentliga verksamheten. Institutionen bör i stället ges en övergripande, undersökande, stödjande och pådrivande roll i förhållande till andra samhällsaktörer. Därmed skulle arbetet för det av fastställda målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna i stärkas. Delegationens förslag: Den nationella liga rättigheter inrättas under . Enligt Parisprinciperna är det centralt att en nationell rättigheter är oberoende. En myndighets oberoende påverkas bl.a. av dess huvudmannaskap. Frågan är alltså om den nationella bör inrättas under eller under regeringen. Av Parisprinciperna framgår att en nationell rättigheter i hög grad bör vara fri att styra och genom- föra sitt arbete på det sätt den finner lämpligt utan inblandning från andra organ, främst landets regering. Det framgår t.ex. att den kan ha ordinarie medlemmar från parlamentet, medan eventuella repre- sentanter för regeringen enligt principerna endast bör ges en rådgivande roll. Vidare bör nationella institutioner för mänskliga rättigheter ges tillräckliga resurser för att vara oberoende från regeringen och de bör också kunna uttala sig om regeringens ställ- ningstaganden. I en rapport till underströk generalsekreteraren vikten av de nationella institu- tionernas självständighet och oberoende.15 Delegationen föreslår att institutionen ska ges ett brett mandat att främja säkerställandet av de internationellt erkända mänskliga rättigheterna (se närmare avsnitt 5.2.1–5.2.2). Ett sådant uppdrag omfattar bl.a. att undersöka och rapportera om hur förvaltnings- myndigheter, kommuner och landsting bedriver sin verksamhet för att internationella åtaganden om de mänskliga rättig- heterna ska efterlevas. Arbetet med dessa uppgifter ställer stora krav på institutionens integritet och oberoende. De flesta statliga myndigheter i lyder under regeringen. Det är också främst genom sina myndigheter som regeringen styr riket. Myndigheternas uppgifter syftar alltså i stor utsträckning till att förverkliga regeringens politik inom ett visst område, varför ett sådant lydnadsförhållande är rimligt. En myndighet under rege- ringen kan få nya eller ändrade uppgifter genom beslut av rege- ringen och regeringen kan styra verksamhetens inriktning. Delegationen anser att uppgiften för en nationell rättigheter är av ett väsentligt annorlunda slag än det 15 A/HRC/13/44, , p. som andra statliga myndigheter har. En nationell rättigheter karaktäriseras av att dess arbete ska bedrivas med stor självständighet och oberoende från främst regeringen. Regeringen är ytterst ansvarig för att säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras och garanteras på nationell nivå, bl.a. genom sin styrning av förvaltningsmyndigheter. En central uppgift för en nationell rättigheter är att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna genom bl.a. själv- ständiga undersökningar av situationen i landet. En placering av den nationella institutionen under skulle ge den största möjliga självständighet gentemot regeringen. Delegationens slut- sats är därför att den nationella heter bör inrättas under . 5.1.4En ny myndighet inrättas Delegationens förslag: Den nationella liga rättigheter inrättas i form av en ny myndighet. I avsnitt 5.1.3 har delegationen redogjort för sitt förslag om att den nationella ska inrättas under . Det är därför av intresse att undersöka om detta skulle kunna göras genom att den nationella institutionens uppgifter läggs på en befintlig myndighet under . Den myndighet som i så fall skulle ligga närmast till hands är ombudsmän (, JO). Även är av visst intresse för övervägandena om en nationell rättig- heter. I har, som tidigare nämnts (avsnitt 3.3.4), en utredning föreslagit att ett människorättscenter ska inrättas i form av en självständig enhet vid den finska justitieombudsmannens kansli.16 Centrets uppgifter föreslås omfatta såväl de grundläggande fri- och rättigheterna enligt den finska grundlagen som de mänskliga rättig- heterna enligt de internationella människorättskonventionerna och 16 Kansallisen ihmisoikeusinstituution perustaminen, Betänkanden och utlåtanden 45/2010, , s. 57 f. (sammanfattning på svenska). Den finska justitieombudsmannens nuvarande ställ- ning, resurser och laglighetsövervakande uppgifter, samt befogen- heter att övervaka att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses, ska enligt förslaget förbli oförändrade. Enligt betänkandet ska de uppgifter som föreslås för människorättscentret tillsammans med justitieombudsmannens lag- lighetsövervakning täcka de uppgifter som omfattas av Parisprin- ciperna. Det finska justitieministeriet utarbetar en proposition till om en rättigheter. Det kan övervägas om en liknande lösning skulle kunna vara aktuell för svensk del. JO:s tillsyn över att lagstiftningen följs i den offentliga förvaltningen, att särskilt tillse att medborgarnas grund- läggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten samt myndighetens behandling av klagomål från allmänheten skulle då kombineras med uppgifterna för en nationell rättigheter. En sådan lösning kan dock knappast vara aktuell, av flera skäl. JO har en särskild konstitu- tionell ställning som ombudsmän och en del av riks- dagens kontrollmakt . JO är ett extraordinärt tillsyns- organ vars verksamhet inte är avsedd att ersätta den ordinarie tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra samhälls- organ. JO:s roll är således att stå vid sidan av andra samhällsorgan och att bedriva sin tillsyn utifrån sin oberoende ställning. Uppdraget är främst reaktivt. En central del av JO:s uppdrag är att pröva enskilda klagomål. I själva verket kan det sägas att denna del av verksamheten med tiden kommit att bli en dominerande uppgift för JO. Som framgår i avsnitt 5.2.2 är det delegationens uppfattning att den nationella inte bör ha till uppgift att pröva enskilda klagomål. Den bör i stället ägna sig åt övergripande uppföljningar och undersökningar av situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i samt att föreslå åtgärder för att förbättra situationen i det avseendet när det behövs. Det bör vidare nämnas att JO:s uppgift att utöva tillsyn över att lagar och andra författningar följs utgår ifrån nationell rätt. Man- datet för en nationell rättigheter är grun- dat i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Det omfattar även frågor av mer främjande karaktär, såsom utbild- ning, kunskapsutveckling och åtgärder för att öka medvetenheten om de mänskliga rättigheterna. Att tillföra JO de uppgifter som ska utföras av en nationell rättigheter skulle alltså sammanfatt- ningsvis kräva en fundamental förändring och utvidgning av JO:s uppdrag, som är fastslaget i grundlag. Det kan knappast komma i fråga att inom ramen för delegationens uppdrag lämna förslag till så grundläggande konstitu- förändringar som detta skulle innebära. Delegationen har därför kommit till slutsatsen att det inte är aktuellt att en nationell institutions uppgifter skulle tillföras JO. svarar för årlig revision av statliga myndigheter och granskar myndigheternas effektivitet. Syftet med den årliga revi- sionen är att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räken- skaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. En effektivitetsgransk- ning ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Myndighetens granskning omfattar varken kommuner eller landsting eller företag och andra privata aktörer. Av det sagda framgår att mandat, både när det gäller arbets- uppgifter och tillämpningsområde, skiljer sig helt från vad som ska gälla för en nationell rättigheter. Det bör därför, enligt delegationens mening, inte kunna komma i fråga att lägga uppgiften att vara en sådan nationell institution i på . Sammanläggning med Justitiekanslern, Skolinspektionen eller Forum för levande historia Mot bakgrund av att delegationen föreslår att de uppgifter som ankommer på en nationell rättigheter ska utföras av en myndighet under , kan uppgifterna inte läggas på någon av de andra myndigheter som annars närmast ansetts kunna komma i fråga, det vill säga Justitiekanslern (), (), (), Skolinspektionen eller Forum för levande historia (se avsnitt 3.3.5). Att föreslå en ändring av huvudmannaskapet för dessa myndig- heter så att de också kom att lyda under är en fråga som helt faller utanför delegationens uppdrag. När det gäller JK faller en sådan tanke dessutom redan på det faktum att myndighetens roll per definition är att vara regeringens högste ombudsman. Skolinspektionen är för sin del en typisk förvaltningsmyndighet, varför det bör vara uteslutet att den skulle kunna lyda under riks- dagen. När det gäller DO, BO, Skolinspektionen och Forum för levande historia talar dessutom även dessa myndigheters nuvarande ansvarsområden och uppgifter emot att någon av dem skulle ges rollen som nationell rättigheter. I bak- grundsanalysen (avsnitt 3.3.5) lämnas en närmare redogörelse för dessa myndigheter i det avseendet. Sammanfattningsvis drar dele- gationen följande slutsatser. främsta uppgift är att utöva tillsyn över att diskrimineringslagen (2008:567) följs. DO har i den delen rätt att föra talan i domstol för enskilda vars rättigheter enligt diskrimineringslagen trätts för när. En mycket stor del av DO:s verksamhet, på samma sätt som när det gäller JO, handlar därför om att hantera och pröva enskilda klagomål, en uppgift som den nationella över huvud taget inte, enligt delegationens uppfattning, bör ha. Redan detta för- hållande gör att DO inte vore en lämplig aktör i rollen som natio- nell institution. Härtill kommer att DO:s uppdrag är begränsat till att verka mot diskriminering. Även om antidiskrimineringsperspektivet är en mycket viktig del i arbetet för de mänskliga rättigheterna utgör det endast en del. Mänskliga rättigheter är ett betydligt vidare begrepp än diskriminering. Frågor om mänskliga rättigheter som diskute- rats vad gäller svenska förhållanden utan samband med diskrimi- nering har t.ex. gällt avvisningar i strid med förbudet mot tortyr, rättigheter för frihetsberövade personer, rätten till privatliv, äganderätten, rätten till domstolsprövning och rätten till effektiva rättsmedel.17 DO:s mandat skulle alltså behöva utvidgas i stor omfattning om myndigheten skulle ges uppdraget som nationell institution för 17 Se t.ex. skr. 2005/06:95, s. 131 ff. Omfattande förändringar av myndigheten skulle därmed krävas. Den framtida institutionens arbete blir sammanfattningsvis av så påtagligt annorlunda karaktär än det arbete som DO bedriver att det inte är lämpligt att lägga dessa uppgifter på DO. Det faktum att DO avser att ansöka om ackredi- tering till organisationen for the Promotion and Protection of Human Rights (ICC, se avsnitt 3.3.4) har inte någon betydelse för frågan om en nationell institution med övergripande mandat att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna bör inrättas i . Delegationen har tidigare i ett delbetänkande föreslagit att DO ska ges huvudansvaret för att främja, skydda och övervaka FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I delbetänkandet konstaterade dock delegationen att om liknande uppgifter kom att utvecklas för samtliga konventioner om mänsk- liga rättigheter borde frågan tas upp igen (se vidare avsnitt 5.2.2). Vad gäller () kan det konstateras att myndigheten visserligen har mångårig erfarenhet av att ha som sin huvuduppgift att i främja genomförandet av en konvention om mänskliga rättigheter, nämligen FN:s konvention om barnets rättigheter. Myndigheten besitter därmed värdefull kunskap om sådant arbete. BO:s avgränsade arbetsområde talar dock emot att BO ges uppdraget att utföra de uppgifter som ankommer på en nationell rättigheter. En sådan institution ska arbeta utifrån alla internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Att göra om BO till ett nationellt organ för att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna generellt skulle inne- bära en betydande utvidgning av BO:s uppdrag och stora behov av organisatoriska förändringar. BO:s roll har dessutom successivt kommit att förstärkas och myndigheten har en stark ställning när det gäller att bevaka barns rättigheter. Risken finns att det perspek- tivet skulle försvagas och att den särskilda kompetens som byggts upp inom barnrättsområdet skulle gå förlorad. Sammantaget leder det sagda till att det, enligt delegationens upp- fattning, inte är lämpligt att ge BO rollen som nationell rättigheter. Skolinspektionen ska visserligen enligt 7 § i sin instruktion integrera perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Skol- inspektionens verksamhetsområde är dock avgränsat till utbild- ningsområdet och mycket specialiserat. Dessa förhållanden, till- sammans med det faktum att Barn- och elevombudet inom myndigheten har till uppgift att pröva ett mycket stort antal enskilda klagomål, en uppgift som den nationella institutionen inte bör ha enligt delegationens förslag, gör att det får anses helt ute- slutet att ge inspektionen uppdraget som nationell institution (se även avsnitt 3.3.5). Forum för levande historia har, enligt sin instruktion (2007:1197), till uppgift att vara ett nationellt forum som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Myndigheten ska bedriva utåtriktad verksamhet med inriktning på kunskap, kultur och utbildning. Verksamheten ska bedrivas i nära kontakt med pågående forskning, andra kultur- och utbildningsinstitutioner samt myndigheter, organisationer och föreningar vars verksamhet rör liknande frågor. Sammanfatt- ningsvis har Forum för levande historia visserligen ett uppdrag som tydligt rör de mänskliga rättigheterna men som är klart avgränsat till utbildnings-, informations- och kulturverksamhet. Inte heller Forum vore därför, enligt delegationens uppfattning, lämpligt som nationell institution med generellt ansvar för att främja säker- ställandet av mänskliga rättigheter i . Sammantaget leder det sagda till slutsatsen att den nationella bör inrättas som en ny myndighet. Delegationens förslag om institutionens uppgifter och organisa- tion beskrivs närmare nedan (avsnitt 5.2–5.3). Frågor om formerna för institutionens inrättande behandlas i avsnitt 5.4. 5.2Institutionens mandat och arbetsuppgifter Delegationens förslag: Den nationella liga rättigheter ges ett brett mandat att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i . Mandatet omfattar dock inte att pröva klagomål om kränkningar av de mänskliga rättig- heterna i enskilda fall. Enligt de två inledande rekommendationerna (artikel 1 och 2) i Parisprinciperna bör en nationell institution ha befogenhet att främja och skydda de mänskliga rättigheterna och ges ett så brett mandat som möjligt. Uppdraget bör vara tydligt formulerat i grundlag eller annan lag, där också institutionens sammansättning och befogenheter specificeras. Även om detta inte sägs uttryckligen i alla delar av Parisprinciperna är det, med tanke på det internationella sammanhang i vilket prin- ciperna antogs, klart att med mänskliga rättigheter i första hand avses de rättigheter som slås fast i internationella överenskommel- ser och sedvanerätt.18 De allra flesta arbetsuppgifter som beskrivs i principerna hänvisar till de mänskliga rättigheterna generellt. Upp- giften att verka för att nationella författningar m.m. överensstäm- mer med de internationella överenskommelserna och att se till att överenskommelserna tillämpas effektivt (Parisprinciperna, artikel 3 b) är dock uttryckligen avgränsad till de internationella instru- ment om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig till. Enligt kartläggningen av nationella institutioner i EU:s med- lemsstater har majoriteten av dessa institutioner ett brett mandat som omfattar alla mänskliga rättigheter, eller alla mänskliga rättig- heter i konventioner som landet har anslutit sig till.19 Såsom nämndes ovan saknas det en myndighet med ett övergripande uppdrag att verka för efterlevanden av de internatio- nellt erkända mänskliga rättigheterna i . Den enda befintliga myndighet som har ett uppdrag med direkt koppling till konven- tionerna om mänskliga rättigheter är BO, vars verksamhet är avgränsad till FN:s konvention om barnets rättigheter. Delegationen anser att det är centralt att en svensk nationell rättigheter ges ett mandat som uttryck- ligen omfattar de internationellt erkända mänskliga rättigheterna, dvs. de som slås fast i konventioner och andra internationella dokument, och inte endast de mänskliga rättigheter som kommer till uttryck i nationell lagstiftning. 18Vikten av att institutionerna har bredast möjliga mandat med uppgifter som omfattar de internationellt erkända mänskliga rättigheterna och inte endast rättigheter i nationell lag- stiftning betonas även av för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General . 10, E/C.12/1998/25, , p. 3, för barnets rättigheter, General . 2, CRC/GC/2002/2, , p. 8, Burdekin, National Human Rights Institutions in the Asia-Pacific Region, 2007, s. 19, Pohjolainen, The Evolution Of National Human Rights Institutions – The Role of the United Nations, 2006, s. 7, och i rekommendationer om nationella institutioner för mänskliga rättigheter, AI IOR 40/007/2001, rekommendation 3.1. 19European for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010, s. 36. källan till internationella förpliktelser avseende de mänsk- liga rättigheterna och är bindande för oavsett hur den nationella lagstiftningen är utformad. Som närmare beskrivs nedan (avsnitt 5.2.2) är det, enligt delegationens mening, en viktig uppgift för en nationell rättigheter att uppmärk- samma om det uppstår diskrepanser mellan de internationella kon- ventionerna och det nationella skyddet av de mänskliga rättig- heterna. För att institutionen ska kunna fylla denna funktion måste dess mandat utformas så att det omfattar de internationellt erkända mänskliga rättigheterna. Därutöver bör institutionen även beakta och kunna främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna såsom dessa kommer till uttryck i svensk grundlag. Delegationen anser också att institutionens mandat bör omfatta alla frågor om mänskliga rättigheter, inte endast de som uttrycks i juridiskt bindande konventioner som ratificerats av . Det är angeläget att institutionen även kan arbeta med frågor som behand- las i t.ex. resolutioner som antas i för de mänskliga rättigheterna, , , EU eller andra internationella organ. Den internationella rättsordningen utvecklas till stor del genom uttalanden i bl.a. resolutioner. En nationell rättigheter bör ha ett mandat som ger den möjlighet att hålla sig uppdaterad om den internationella utveck- lingen. Att begränsa mandatet till ratificerade konventioner skulle medföra olyckliga begränsningar av institutionens mandat. Som exempel kan nämnas att FN:s allmänna förklaring för de mänskliga rättigheterna är en resolution och att föregångaren till FN-kon- ventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning fanns i de s.k. standardreglerna, som utgjorde icke-bindande principer. Vidare framgår det uttryckligen av Parisprinciperna att en nationell institution bör ha ett mandat som är så brett som möjligt, dvs. avse alla de mänskliga rättigheterna, snarare än endast vissa rättighetsfrågor. Som redan konstaterats är det just en aktör med sådant brett mandat som saknas i . Arbetet med att främja och skydda de mänskliga rättigheterna bör bedrivas syste- matiskt och utifrån ett helhetsperspektiv i syfte att identifiera alla typer av brister i rättighetsskyddet, oavsett rättighetsfråga. Delega- tionen anser alltså att institutionens mandat bör omfatta alla de internationellt erkända mänskliga rättigheterna. Mandatet bör även vara brett vad avser uppgifter och arbets- metoder. Enligt Parisprincipernas första rekommendation ska en nationell institution ges befogenhet att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. En slutsats som har dragits (avsnitt 3.3.7) är att behovet av fortsatt stöd i arbetet för de mänskliga rättig- heterna i inte endast omfattar främjande arbete utan även uppgifter av mer skyddande karaktär. Utifrån ett sådant dubbelt mandat kan, enligt delegationens bedömning, den nationella insti- tutionen mest effektivt och långsiktigt bidra till arbetet för det av fastställda målet, att de mänskliga rättigheterna ska respekteras i Sverige.20 Delegationen anser således att den svenska nationella institu- tionen för mänskliga rättigheter, liksom flertalet andra liknande institutioner i världen, ska ges ett brett mandat att främja och skydda de mänskliga rättigheterna, såsom de uttrycks i de interna- konventioner som förbundit sig att följa och andra dokument från internationella organ. Det framgår av avsnitt 3.3.4 att en stor majoritet av det sextiotal institutioner som ingått i FN:s kartläggning också har ett brett mandat med befogenheter att utföra alla de uppgifter som anges i Parisprinciperna.21 I avsnitt 5.2.2–5.2.5 ges en närmare beskrivning av vilka uppgifter den nationella institutionen bör ha. Parisprinciperna innehåller en särskild avdelning med tilläggs- principer av mer frivillig karaktär rörande institutioner som har befogenhet att behandla (hear and consider) enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Enligt dessa kan en institution ges befogenhet (may be authorized) att behandla sådana klagomål. Delegationen anser att övervägande skäl talar emot att den svenska institutionen ska ges sådan befogenhet . Dessa skäl beskrivs närmare i avsnitt 5.2.2. Enligt Parisprincipernas andra rekommendation bör institutio- nens uppdrag vara tydligt formulerat. betonas det i principerna att en nationell rättigheter bör åtnjuta en hög grad av oberoende. Såsom närmare beskrivs i avsnitt 5.1.3 anser delegationen att det är centralt att också den svenska institutionen, med hänsyn till dess uppdrag att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna, åtnjuter ett sådant oberoende. Oberoendet ställer krav på eget handlingsutrymme. Därför bör institutionens mandat vara så formulerat att det uttrycker institutionens uppgifter utan att dessa beskrivs som 2008/09:1, bet. 2008/09:KU1, rskr. 2008/09:83. 21United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, Survey on National Human Rights Institutions, 2009. direkta åligganden, med vissa undantag, t.ex. i fråga om rapporte- ring till (se avsnitt 5.2.5). Parisprinciperna innehåller också rekommendationer om vilka arbetsmetoder (methods of operation) som en nationell rättigheter bör kunna använda. Där detta är relevant beskrivs dessa rekommendationer i anslutning till varje uppgift som diskuteras nedan. Syftet med denna beskrivning är att illustrera på vilket sätt en nationell institution i skulle kunna tänkas arbeta. Det är dock viktigt att det lämnas till institutionen att utifrån sitt mandat och sin oberoende ställning själv avgöra vilka arbetsmetoder den ska använda. Som har beskrivits i avsnitt 3.3.2 och ovan ska en nationell insti- tution för mänskliga rättigheter ha ett brett mandat att främja och skydda de mänskliga rättigheterna.