sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — halverades det s.k. basbudgetstödet från till som ett resultat av den organisa- tionsbedömning av UNODC som gjorde 2008.41 Även bidrag uppgår till , vilket gör till den sjätte största givaren. Traditionellt har också stått för en mycket stor andel av de allmänna icke-öronmärkta bidragen. är det svenska bidraget till GPF i samma storleksord- ning som och . Tillsammans svarar de tre givarna för en fjärdedel av det allmänna icke-öronmärkta bidraget.42 Det har tidigare funnits en svensk strategi för samarbetet med UNODC (2004–2007).43 Strategin vilade på tre allmänna principer: a.ett delat ansvar för den internationella narkotikasituationen, det vill säga producent- och konsumentländer har lika stort ansvar, b.ett balanserat angreppssätt, det vill säga det ska vara balans mellan efterfrågeminskning och utbudsminskning, och c.narkotikafrågan ska integreras i utvecklingsplanerna. Strategin innehöll ett antal positioner i olika frågor, bland annat för finansiering, styrning och ledning. 40JPO-programmet gör det möjligt för yngre välutbildade personer att tjänstgöra i FN och vissa andra internationella organisationer. För svensk del administreras programmet av SIDA och står för alla kostnader för svenska JPOs. JPO-programmet är för många det första steget in i FN. 41Svensk bedömning av multilaterala organisationer. mot brott och narkotika, UNODC. 422010 gav dock ett stort extra obundet bidrag som uppgick till av GPF. 43Working in Partnership with UNODC, A Swedish Strategy Framework for 2004–2007, utarbetad av SIDA på uppdrag av regeringen. finns ingen uttalad strategi för hur ska förhålla sig till UNODC, men har varit mycket aktivt när det gäller att driva på förändrings- och effektivi- seringsprocessen inom UNODC och för att främja en restriktiv men hälsoinriktad internationell narkotikapolitik inom ramen för CND. har också deltagit aktivt i policyarbetet med anti- korruptionsfrågor (UNCAC), gränsöverskridande organiserad brotts- lighet (UNTOC) och när det gäller kriminalpolitiska frågor i all- mänhet, bland annat för att stärka arbetet mot människohandel eller våld mot kvinnor. Den tidigare nämnda organisationsbedömningen av UNODC gjordes som ett led i strategin för multilateralt utveck- lingssamarbete. Den så kallade Multistrategins nyckelbegrepp, rele- vans och effektivitet, skulle vara vägledande i bedömningen av varje organisation. Enligt bedömningen 2008 är UNODC en relevant organisation i förhållande till målen för svensk utvecklingspolitik. Det är den enda globala organisation som ger normativt stöd till FN:s medlemsländer inom verksamhetsområdena olagliga droger, organiserad brottslighet, människohandel och människosmuggling, illegal vapenhandel, korruption och terrorism. Även det tekniska bistånd som UNODC lämnar på dessa områden bidrar till att göra organisationen relevant. Utvärderingen av UNODC 2008 visade att den externa effekti- viteten44 i projektgenomförandet var relativt god och sakverksam- heten mycket professionell. Det största problemet ansågs vara den interna effektiviteten,45 vilket i sin tur till stor del hade att göra med att UNODC har två styrelser som dessutom företrädesvis ägnar sig åt normativa frågor och politiska förhandlingar. Ytterligare för- svårande faktorer var att en mycket stor del av budgeten utgörs av frivilliga medel och huvudsakligen öronmärkta sådana, vilket ansågs underminera ledningens möjligheter att prioritera och använda resurserna flexibelt. En ny organisationsbedömning är under arbete. 44Med extern effektivitet avses vilka resultat och effekter som uppnås genom verksamheten. 45Intern effektivitet rör interna system och rutiner och speglar hur väl organisationen är anpassad för att kunna leverera goda resultat. (The Pact Initiative)46 lanserades av UNODC i samband med en ministerkonferens i om narkotika- smuggling från till . Syftet är att utifrån princi- pen om gemensamt ansvar bekämpa illegal handel med och miss- bruk av opiater i länderna utmed smugglingsvägarna från . Ett femtiotal länder, bland dem alla EU:s medlemsländer, och internationella organisationer är anslutna till samarbetet på ett eller annat sätt. Inledningsvis handlade det om att förbättra gräns- kontroll och brottsbekämpning. Vid en andra ministerkonferens hölls i utvidgades samarbetet till att även gälla kemiska prekursorer, penningtvätt och hälsofrågor. arbete sker utifrån följande: informationsutbyte om opiatsmuggling och missbrukstrender, förstärkning av faktaunderbyggda policys och strategier, utveckling och genomförande av nationella och regionala pro- gram och projekt, samordning av narkotikarelaterat tekniskt bistånd. består av tre huvudkomponenter. Den första är en mekanism för återkommande konsultationer i form av tre runda- bordsdiskussioner på expertnivå samt ett årligt Meeting. Den andra är Automated Donor Assis- tance Mechanism (), som är ett internetbaserat verktyg för att tillhandahålla information för samordning av tekniska bistånd till länderna utmed smugglingsvägarna. Den tredje är ett nätverk av nationella strategiska analytiker i prioriterade länder (, , , , , , och ). finansieras av frivilliga bidrag till UNODC. Bland de regelbundna bidragsgivarna finns , , , och . UNODC har även tillfört medel ur det svenska bidraget. deltog vid det konstituerande mötet i och har i övrigt deltagit mycket sporadiskt. engagemang i paktens verksamhet är begränsat. Internationella narkotikakontrollstyrelsen (, INCB) 47 inrättades 1968 i enlighet med allmänna narkotikakonvention och är ett oberoende organ under Ecosoc med uppgift att främja efterlevnaden av de tre internatio- nella narkotikakonventionerna. Häri ingår såväl kontrollerande som stödjande verksamhet. INCB består av 13 opartiska och obe- roende medlemmar som väljs av Ecosoc och som tjänar i sin per- sonliga kapacitet, inte som regeringsrepresentanter. Tio av dem väljs bland kandidater som föreslås av FN:s medlemsstater eller parterna till konvention.48 Tre medlemmar med medicinsk, farmakologisk eller farmaceutisk erfarenhet väljs utifrån en lista av experter som nomineras av WHO.49 Omval är möjligt. För sju av de nuvarande medlemmarna går mandatet ut och för resterande sex medlemmar . Eftersom INCB övervakar att de nationella myndigheterna föl- jer narkotikakonventionernas bestämmelser, är medlemmarnas opartiskhet viktig. Därför får de inte inne- ha någon befattning eller utöva någon verksamhet, som kan hindra dem att med opartiskhet fullgöra sina åligganden (artikel 9.2 konvention). Styrelsen möts , , . INCB har en nyckelroll i den internationella kampen mot nar- kotika. I utövandet av de fördragsenliga funktionerna bistås INCB av ett sekretariat, som är en administrativ enhet i UNODC,50 men som i sakfrågor är ansvarig endast inför styrelsen. Huvudsekretera- ren utnämns av FN:s generalsekreterare i samråd med styrelsen. INCB har betydligt vidare uppgifter och befogenheter än sina föregångare, vars huvudsakliga uppgift var att ge tillstånd till opi- umproduktion för medicinska ändamål. INCB övervakar den lag- liga hanteringen av narkotika och psykotropa ämnen runt om i världen. Det görs på basis av statistisk information som parterna är skyldiga att lämna enligt allmänna narkotikakonvention och psykotropkonvention. Uppgifter om produktion, till- verkning, förbrukning, lagerhållning och beslag ska lämnas in en gång . Varje kvartal ska dessutom statistik över import och 48Nuvarande medlemmar är från , , , , , , , , och . 49Dessa kommer från , och . 50RES E/1991/48, A/46/104. Parterna uppmanas också att på frivillig basis lämna information om ursprungsland respektive slutdestination för import och export av psykotropa ämnen i förteckningarna III och IV konvention. INCB administrerar också ett system för behovsberäkning av narkotika och psykotropa ämnen som ska spegla behoven av sådana läkemedel för medicinsk behandling som avledning för olagliga ändamål förebyggs. De nationella myndigheterna är ålagda att förse INCB med årliga beräkningar. Dessa granskas av styrelsen med det dubbla syftet att begränsa användningen till det som krävs för medicinska och vetenskapliga ändamål och se till att det finns tillräckligt för dessa ändamål. När INCB har bekräftat beräkningarna kan landet i fråga tillverka eller importera den an- givna mängden narkotika eller psykotropa ämnen i förteckningarna II, III och IV. Kvoterna publiceras i två årliga tekniska rapporter.51 Utöver den information som lämnas om narkotika och psyko- tropa ämnen uppmanas också parterna till narkotikabrotts- konvention (artikel 12) att lämna information till INCB om kemiska ämnen som ofta används i olaglig tillverkning av narkotika och psykotropa ämnen (förteckningarna I och II, bland annat ättiksyraanhydrid som används vid tillverkning av heroin).52 INCB har ett internetbaserat system för att i förväg anmäla export av vissa kemikalier (PEN Online). är 111 länder registrerade i systemet – däribland – och säkerhetsrådet har uppmanat till användning av PEN, vilket har utvecklats till det viktigaste redskapet för att övervaka internationell handel med de kemikalier som omfattas av konvention och förhindra att de avleds för olagliga syften. INCB ger ut en årlig rapport över till- lämpningen av artikel 12.53 INCB har en fortlöpande dialog med regeringarna. Det sker genom regelbundna konsultationer och särskilda besök. Sådan tyst diplomati har lett till förbättrad lagstiftning i flera länder. INCB kan i första hand begära förklaringar av regeringar då det finns indikationer på att konventionens syften riskerar att allvarligt äventyras. Vidare kan INCB anmoda regeringar att vidta åtgärder för att rätta till det som fallerar. Som en sista utväg kan styrelsen föreslå sanktioner mot landet i fråga. 51Narcotic Drugs – Technical Reports och Psychotropic Substances – Technical Report. 52RES E/1995/20. 53INCB Annual Report on the Implementation of Article 12 of the United Nations Con- vention against Illicit Trafficking in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1988. En viktig del av INCB:s arbete är att stödja parterna i deras till- lämpning av narkotikakonventionerna. Sekretariatet har utbildnings- program för nationella administratörer med inriktning på hur man fullgör sina konventionsåtaganden. Utbildningen sker ofta i sam- arbete med WHO och UNODC. INCB har tagit initiativ till en rad samarbetsprojekt för kontroll av prekursorer, vilket har bidragit till att minska tillgången till kemikalier som används i olaglig tillverkning av narkotika och psy- kotropa ämnen. De internationella narkotikakonventionerna ålägger INCB att lämna en årsrapport över sitt arbete. Rapporten innehåller en analys av narkotikakontrollsituationen runt om i världen med syftet att göra regeringarna medvetna om situationer – både förekommande och potentiella – som kan äventyra konventionernas syften. INCB uppmärksammar regeringar på luckor och svagheter i den natio- nella kontrollen och i genomförandet av konventionerna samt läm- nar rekommendationer till förbättringar, både nationellt och inter- nationellt. Årsrapporten bygger på information som lämnas av regeringar, FN-organ och andra organisationer såsom , () och regionala organisationer. Årsrapporten kompletteras av de ovan nämnda tekniska rap- porterna om narkotika, psykotropa ämnen och prekursorer. Denna information krävs för kontrollen av den lagliga hanteringen och för att förhindra avledning till olagliga kanaler. Rapporterna diskuteras av CND och överlämnas genom dennas försorg till Ecosoc med de kommentarer som kommissionen finner lämpliga. För att garantera INCB:s oberoende finansieras det helt av FN:s reguljärbudget. Det gäller även sekretariatet. är traditionellt en av de starkaste försvararna av de interna- konventionerna på området. är tillstånds- och tillsynsmyndighet för den legala hanteringen av narkotika och psykotropa ämnen enligt 1961 års allmänna narkotikakonvention och psykotropkonven- tion. Det är också uppgift att föra förteckning över alla substanser som är narkotikaklassade i . deltar genom och i delar av projekten . Deltagandet samordnas av EU- kommissionen. Projekten, som syftar till att minska tillgången på kemikalier som används i olaglig tillverkning av narkotika och psy- kotropa ämnen, är inriktade på amfetamin respektive heroin och kokain. Endast en svensk, , har varit medlem i INCB (1982– 1986). Det finns ett antal fackorgan (specialized agencies) inom FN- systemet för hantering av specifika frågor, däribland Världshälso- organisationen (WHO)54. Fackorganen är självständiga organisa- tioner med egna medlemsländer och egna budgetar. Fackorganen har varsin beslutande församling där alla organisationens medlems- stater ingår och dess styrelse väljs av församlingen. Chefen för respektive fackorgan väljs också av församlingen. Fackorganen har egna sekretariat. Intäkterna kommer från medlemsavgifter och fri- villiga bidrag. Fackorganen samarbetar med varandra, FN och FN:s under- organ via Ecosoc, som de rapporterar till en gång . Nästan alla fackorgan deltar via , UNDP, i FN-systemets gemensamma bistånds- och utvecklingsarbete. WHO, som grundades , är för hälsofrågor och därmed den ledande normerande aktören på hälsoområdet. narkotikakonvention och psykotropkonvention tilldelar WHO uppgiften att granska psykoaktiva ämnen utifrån ett medicinskt, vetenskapligt och folkhälsomässigt perspektiv i syfte att bedöma missbruksbenägenheten och utfärda rekommendatio- ner till CND om kontrollåtgärder. WHO har sex huvuduppgifter: att erbjuda ledarskap i hälsofrågor, att främja forskning, kunskapsutveckling och kunskapsspridning, att sätta normer/standarder/riktlinjer och främja genomförandet av dessa, att utveckla etiska och vetenskapligt underbyggda policyalternativ, att ge tekniskt stöd, vara katalysator för förändring och bygga upp hållbar institutionell kapacitet, samt att följa hälsoutvecklingen och fastställa utvecklingstrender. Enligt arbetsplanen –2015 ska WHO verka för invester- ingar i hälsa för att minska fattigdomen, bidra till en säker hälsa för individen, bidra till universell tillgång till hälso- och sjukvård, iden- tifiera sociala faktorer som skapar hälsa och ohälsa, stärka hälso- system och verka för rättvis tillgång till hälso- och sjukvård, sam- manföra kunskap, vetenskap och teknologi, samt arbeta med styr- ning och ledarskapsfrågor. Världshälsoförsamlingen (World Health Assembly, WHA) är WHO:s högsta beslutande organ som träffas en gång och består av representanter för samtliga 193 medlemsländer. Dess roll är att godkänna och anta organisationens tvååriga programbudget, besluta om politiska och tekniska riktlinjer, utse generaldirektören och övervaka att WHO:s finansiella riktlinjer efterlevs. Styrelsen () sammanträder och består av 34 tekniskt kvalificerade medlemmar som utses av de medlemsstater som har valts för en treårsperiod av WHA. hade senast plats i styrelsen 2000–2003. WHO:s sekretariat leds av en generaldirektör, en vice general- direktör, elva biträdande generaldirektörer och regiondirektörer. Kinesiskan utsågs till generaldirektör . Hennes mandat gäller . Sekretariatet är uppdelat i ett huvudkontor och sex regionkontor. Vid sidan av huvudkontoret i , och de sex regionkontoren har WHO också cirka 150 fältkontor. Det totala antalet anställda är cirka 8 000. Regionerna är av mycket olika storlek i antal medlemsländer, verksamhet och budget. WHO:s Europaregion (Euro), där ingår, består av 53 länder. Regionkontoren leds av politiskt tillsatta regiondirektörer och styrs av en regionkommitté, bestående av regionens medlemsländer. Inom Europaregionen finns också ett rådgivande organ till regionkommittén (, SCRC). är medlem i SCRC, som vice ordförande 2010–2011 och som ordförande 2011–2012 samt ex Officio 2012–2013. När det gäller narkotika har WHO tre huvuduppgifter: att utfärda rekommendationer till FN:s () om kontroll av psykoaktiva ämnen enligt nar- kotikakonvention och psykotropkonvention, att tillsammans med INCB säkerställa tillgången till kontrolle- rade ämnen som också är inkluderade i WHO:s modellförteck- ning över nödvändiga läkemedel (Model List of Essential Medici- nes), samt att främja forskning och kunskapsspridning, att sätta normer/stand- arder/riktlinjer för prevention och beroendebehandling och befrämja genomförandet av dessa samt att ge tekniskt stöd i sådana frågor. Granskningarna i enlighet med narkotikakonventionerna utförs av för narkotikaberoende (, ECDD) som inrättades 1949. En begäran om granskning av ett ämne initieras efter anmälan till FN:s generalsek- reterare, antingen av en stat som tillträtt konventionerna eller av WHO. Medlemmarna i ECDD utses av WHO:s generaldirektör och representerar den främsta oberoende expertisen på området. Kommittén ska sammanträda när det är påkallat och minst en gång . Så har dock inte skett i praktiken. Det senaste sam- manträdet ägde rum , i mars 2006.55 WHO uppger att det saknas medel för att sammankalla kommittén. Nya riktlinjer för hur granskningsförfarande ska gå till antogs av i januari 2010.56 Förfarandet innehåller två steg. Det första steget, förgranskning (pre-review), är en preliminär granskning för att avgöra om det finns tillräcklig information för att motivera att gå vidare till steg två och genomföra en kritisk granskning, det vill säga en fullständig utvärdering. När det gäller psyko- tropa ämnen krävs det information om faktiskt missbruk som 55WHO , WHO Technical Report Series 942. 56EB126/21. Riktlinjerna är publicerade i Guidance on the WHO review of psychoactive substances for international control, 2010. orsakar avsevärda folkhälsoskador och sociala problem i fler än ett land för att genomföra en fullständig utvärdering. Syftet med en fullständig utvärdering (critical review) är att avgöra om expertkommittén ska råda generaldirektören att rekommendera CND att ett psykoaktivt ämne ska ställas under internationell kontroll eller – i det fall det redan är reglerat i någon av de två konventionerna – om det bör flyttas från en kontrollför- teckning till en annan. En fullständig utvärdering genomförs när: en konventionspart har lämnat en anmälan till generalsekretera- ren med begäran om kontroll av ett ämne, CND explicit begär en granskning av ett ämne, en förgranskning har resulterat i en rekommendation om en fullständig utvärdering, eller information har kommit WHO till del om att ett ämne tillver- kas olagligt, är särskilt skadligt för folkhälsan och samhället inte har någon erkänt terapeutisk användning av någon av parterna. Kommitténs rapporter publiceras i Technical Reports Series. Den senaste rapporten är och behandlar bland annat bupre- norfin, ketamin, khat och GBL. Att säkra tillgången till mediciner som är underställda internationell kontroll WHO uppskattar att av världens befolkning (5,5 mil- jarder människor) bor i länder där kontrollerade mediciner för behandling av smärta antingen inte finns att tillgå eller endast finns i begränsad utsträckning. WHO och INCB delar ansvaret för att se till att patienter får tillgång till sådana mediciner vid behov och förhindra att medicinerna kommer på avvägar eller miss- brukas. WHO har utvecklat programmet Tillgång till kontrollerad medicin (Access to Controlled Medications Programme, ACMP) i samråd med INCB och ett antal frivilligorganisationer. Genom programmet ger WHO stöd till länder att utvärdera lagstiftning och praxis på området. Avsikten är också att utbilda hälsopersonal och administratörer. WHO har utfärdat rekommendationer om rationell användning av förskrivna mediciner och publicerat rikt- linjer för hur man kan skapa balans mellan tillgänglighet och kon- troll.57 Forskning, kunskapsutveckling och riktlinjer Beroendefrågor hanteras av programmet Management of Substance Abuse som ingår i avdelningen Mental Health and Substance Abuse. Bland verksamheter som rör narkotika kan nämnas kunskapssam- manställningar,58 forskning om behandling av narkotikaberoende och hiv/aids, utfärdande av riktlinjer för behandling av opiatbero- ende59 samt ett samarbetsprogram med UNODC för att främja byggandet av behandlingssystem i låg- och medelinkomstländer. Mentalhälsoavdelningen har publicerat ett antal så kallades ATLAS- rapporter om mental hälsa och neurologiska tillstånd. Den senaste handlar om tillgången på resurser för pre- vention och behandling av missbruk i 147 länder.60 ger WHO ut en årlig världshälsorapport som inne- håller expertbedömningar av den globala hälsan och med fokus på ett utvalt ämne. rapport handlade särskilt om finansiering av hälso- och sjukvårdssystem. WHO:s budget består dels av medlemsavgifter, det vill säga den reguljära budget som fastställs av WHO, dels av frivilliga bidrag som medlemsländerna själva beslutar om. För perioden –2011 uppgår den totala budgeten till . Medlems- avgifterna utgör nästan , motsvarande av den totala budgeten. Resten utgörs av frivilliga bidrag från medlemsländerna och andra givare, varav en del är icke-öron- märkta bidrag. är den största bidragsgivaren följt av Stor- och . 57WHO Policy in National Policies on Controlled substances, Guidance for Availability and Accessibility for Controlled Medicines, WHO 2011. 58Ett exempel är Neuroscience of psychoactive substance use and dependence, WHO 2004. 59Guidelines for the Psychosocially Assisted Pharmacological Treatment of Opioid Depen- dence, i samarbete med UNODC, WHO 2009. 60ATLAS on substance use (2010) Resources for treatment and prevention of substance use disorders, WHO 2010. för narkotikaberoende (ECDD) ska sammanträda minst för att fullgöra sina uppgifter enligt narkotikakonventionerna. Då ECDD, som tidigare nämnts inte sammanträtt , har ett tiotal begärda granskningar, bland annat av ketamin och cannabis därför inte genomförts. Enligt WHO beror detta på att organisationen inte har kunnat täcka den årliga kostnaden för ECDD () med medel från den reguljära budgeten. WHO föreslår att finansierar ECDD eller att medlemsstaterna bidrar med frivilliga medel till ECDD. medlemsavgift uppgick till . Avgiftens storlek baseras på den reguljära budgetens omfattning och påverkas av den amerikanska dollarns valutakurs, som är den valuta budgeten fastställs i. har också finansierat en del av kostnaden för WHO:s ramkonvention om tobakskontroll, . Därutöver ges frivilliga bidrag som kanaliseras via Sida. För budgetperioden –2011 uppgår bidrag till , varav 213 miljoner är frivilliga bidrag. –2009 var det tolfte största givarlan- det.61 När det gäller frivilliga bidrag till WHO tas hänsyn till regeringens policy för internationella hiv/aids-arbete och policy för forskning inom utvecklingssamarbetet samt strategi för globala ämnesstrategiska utvecklingsinsatser liksom strategi för Sidas stöd till forskningssamarbete. gjordes en bedömning av WHO som ett led i strate- gin för multilateralt utvecklingssamarbete.62 Enligt bedömningen är WHO mycket relevant för den svenska utvecklingspolitiken. Reger- ingens tematiska prioriteringar i biståndspolitiken är alla centrala perspektiv som skär tvärs igenom WHO:s arbete. Utvärderingen av WHO visade att den externa effektiviteten var relativt god, men att det fanns behov av att förbättra organisatio- 61När det gäller medlemsavgift var nummer 17 i storleksordning. Bland de frivilliga bidragsgivarna var den åttonde största givaren. 62Svensk bedömning av multilaterala organisationer. nens förmåga att leverera resultat på landnivå. Den interna effekti- viteten bedömdes som relativt god. Organisationen har tagit beslut i riktning mot en förstärkt mål- och resultatstyrning, ökad finansi- ell kontroll och förbättrad uppföljning, men mycket återstår att göra för ett framgångsrikt genomförande av den strategiska planen och styrsystemet i hela organisationen. Regeringen antog en organisationsstrategi för WHO för perioden –2015.63 avser att spela en särskilt aktiv och pådrivande roll i följande fem frågor: WHO som en effektiv institution, starka och hållbara hälsosystem, hälsofrämjande samt förebyggande och kontroll av icke-smitt- samma sjukdomar,