sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — 272Förordning (2008:62) om statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans, förordning (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering, förordning (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt. 273Förordning (2000:7) om statsbidrag till handikapporganisationer, förordning (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer, förordning (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter. Kommittén mot rasdiskriminering betonade 2008 i sitt yttrande om vikten av att ge tillräckligt stöd till organisationer som arbetar för de mänskliga rättigheterna, särskilt mot rasdiskrimi- nering.274 Företagens ansvar för de mänskliga rättigheterna Frågor om företagens sociala ansvar, bl.a. för de mänskliga rättig- heterna, har diskuterats åtminstone . Inom antogs 1977 en trepartsdeklaration med principer om de multinationella företagens sociala ansvar (Tripartite concerning Policy). Principerna ger vägledning för företag, regeringar samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer t.ex. beträffande anställningsvillkor och arbetsförhållanden. Principerna ses regelbundet över och har försetts med flera tillägg, bl.a. rörande tvistlösning.275 Även för ekonomiskt samarbete och utveckling () har utarbetat riktlinjer rörande multinationella företag och mänskliga rättigheter (). Sedan den första versionen lades fram har riktlinjerna omarbetats . Den senaste versionen är , men en ny översyn pågår och en uppdaterad version av riktlinjerna kan väntas 2011.276 Riktlinjerna, som bl.a. behandlar de mänskliga rättigheterna, fackliga rättigheter samt åtgärder för att motverka barnarbete, är gemensamma rekommendationer till företag från ett drygt 40-tal regeringar. De har förhandlats fram i samarbete med fackföreningarnas, arbetsgivarnas och enskilda organisationers representanter vid , vilka samtliga står bakom riktlinjerna. De anslutna ländernas regeringar har åtagit sig att främja riktlinjer genom att bl.a. inrätta s.k. nationella kontakt- punkter. I ligger ansvaret för den nationella kontakt- punkten under handelspolitik. Arbetet genomförs bl.a. inom ramen för det tidigare 274CERD/C/SWE/CO/18, . 275International Labour Office, Tripartite and Social Policy, 2006. 276OECD , antagna genom and , . nämnda projektet , som arbetar med frågor om näringslivets samhällsansvar. Den nationella kontaktpunkten ska främja användandet och förståelsen av riktlinjerna genom att bl.a. vara ett forum för diskussion och förmå företag att följa rikt- linjerna. Globalt Ansvar bjuder in svenska aktörer för utbyte av information i frågor om företagens sociala ansvar, s.k. corporate responsibility. Referensgruppen är ett forum för dialog, diskussion och erfarenhetsutbyte Den svenska kontaktpunkten sammanställde 2006 en handbok om riktlinjer. ger en kort bakgrund till riktlinjerna och beskriver översiktligt hur de kan användas. Den illustreras också med ärenden som varit aktuella. I hand- boken finns dessutom en översättning av riktlinjerna.277 riktlinjer uppdateras och en reviderad version av riktlinjerna ska troligen publiceras . Inom ramen för Globalt Ansvar arbetar regeringen också med FN:s Global Compact, ett initiativ från FN:s generalsekreterare som bygger på principer kring mänskliga rättigheter, arbetsrättsliga frågor, miljö och korruption riktade till företag. Global Compact bygger på tio principer om mänskliga rättigheter, rättigheter inom arbetslivet, miljö och anti-korruption. Enligt de två principerna om mänskliga rättigheter bör företagen stödja och respektera skyddet för internationellt erkända mänskliga rättigheter och säkerställa att de inte är delaktiga i brott mot mänskliga rättigheter. var 90 svenska företag och organisationer registrerade med- lemmar i Global Compact. för mänskliga rättigheter i näringslivet FN:s dåvarande underkommission för mänskliga rättigheter utsåg professor till rapportör för frågor om transnationella företag och mänskliga rättigheter. Detta arbete ledde till att underkommissionen 2003 antog normer om före- tagens ansvar för de mänskliga rättigheterna.278 FN:s arbete med frågorna har sedan fortsatt, och utsåg FN:s general- sekreterare professor till sin specielle representant för frågor om företag och mänskliga rättigheter. Hans rapport med ett 277OECD:s riktlinjer för multinationella företag – en handbok, , 2006. 278E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2, Norms on the Responsibilities of and with Regard to Human Rights, . utvecklat ramverk i dessa frågor lades fram inför för mänskliga rättigheter.279 bygger på tre kärnprinciper: 1.statens skyldighet att skydda enskilda mot att deras mänskliga rättigheter överträds av tredje part, dvs. av privata aktörer, inklusive företag, 2.näringslivets skyldighet att respektera de mänskliga rättig- heterna samt 3.tillgång till effektiva rättsmedel för dem som anser sig drab- bade av kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Rådet förnyade den speciella representantens mandat och uppmanade honom att göra ramverket genomförbart, bl.a. genom att vidareutveckla dess omfattning och innehåll och ge konkret vägledning för hur företagens arbete med mänskliga rättigheter kan bedrivas.280 uttryckte sitt fulla stöd för FN-rapportörens arbete med ramverket. Under det svenska ordförandeskapet i EU gav de svenska och spanska regeringarna i ett gemensamt uttalande förslag på hur ramverket kan implemen- teras i unionens policy och verksamhet. I uttalandet uppmanas EU och dess medlemsstater bl.a. att klargöra på vilket sätt bolagsrätten kan påverka företagens arbete med frågor om socialt ansvar, betona att respekt för de mänskliga rättigheterna bör ingå som en del i t.ex. bilaterala och multilaterala handels- och investeringsavtal samt exportgarantier, stärka näringslivets medvetenhet om dess ansvar att respektera de mänskliga rättigheterna med iakttagande av skälig försiktighet (due diligence) samt att verka för en bättre tillgång till effektiva rättsmedel, både inom och utanför domstolsväsendet.281 De koder och riktlinjer som utarbetats i syfte att tydliggöra företagens ansvar för bl.a. de mänskliga rättigheterna har vissa gemensamma drag. De bygger på frivillig medverkan från före- tagens sida och utgörs av juridiskt sett icke-bindande riktlinjer. som de riktlinjer och principer som formulerats till stora delar riktar sig direkt till företagen innebär de inte att någon del av 279A/HRC/8/5, Report of the Special Representative of the Secretary-General on the issue of Human Rights and and other , , . 280A/HRC/8/L.8, . 281Sammandrag av gemensamt uttalande från de svenska och spanska regeringarna i konferensrapporten , Respect, Remedy – a Conference on Corporate Social Responsibility (CSR), , 10–. statens ansvar för att säkerställa respekt för de mänskliga rättig- heterna flyttas över på företagen. I en resolution från betonade generalförsamlingen t.ex. regeringarnas ansvar och deras centrala roll för att bl.a. tillhanda- hålla nödvändig lagstiftning.282 Som framgått ovan framhålls också statens skyldighet att skydda enskilda mot att deras mänskliga rättigheter överträds av privata aktörer i det ramverk för företagens ansvar för de mänskliga rättigheterna som lagts fram inom FN. Statlig upphandling och mänskliga rättigheter Enligt för studier av offentlig ekonomi () uppgår de inköp som görs av den svenska offentliga sektorn till ett värde i storleksordningen 500 miljarder kronor.283 Den statliga upphandlingen motsvarar en stor del av detta belopp. Lagstiftningen om offentlig upphandling har lämnat utrymme för att statliga myndigheter vid offentliga upphandlingar ställer s.k. särskilda kontraktsvillkor, som är sociala, miljömässiga och andra villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras. Dessa villkor ska anges i annonsen om upphandling eller i förfrågningsunder- laget. Bestämmelser om särskilda kontraktsvillkor finns i 6 kap. 13 § och 15 kap. 2 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och 6 kap. 14 § och 15 kap. 2 § lagen(2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. I propositionen Nya rättsmedel på upphandlingsområdet föreslog regeringen att en likalydande bestämmelse skulle införas i lagen om offentlig upphandling och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.284 Enligt bestämmelsen bör upphandlande myndigheter och enheter beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphandlingens art. Ändringarna införs som en ny bestämmelse i 1 kap. 9 a § i lagen om offentlig upphandling och i 1 kap. 24 a § i lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Riks- dagen har fattat beslut enligt propositionen och lagändringarna har trätt i kraft den 15 juli 2010.285 282A/RES/64/223, . 283Molander, Regelverk och praxis i offentlig upphandling, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2009:2, . 2009/10:180, s. 267. 2009/10:180, bet. 2009/10:FiU22, rskr. 2009/10:311. Regeringen anför i propositionen att det finns starka skäl att skapa incitament för de upphandlande myndigheter och enheter som ännu inte prövar möjligheten att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar.286 Den nya bestämmelsen är dock utformad som ett målsättningsstadgande som är avsedd att vara av vägledande snarare än bindande karaktär. Regeringen påpekar, i likhet med den utredning287 som utarbetade förslaget och några remissinstanser, att det är en svaghet med bestämmelsen att den enbart är ett målsättningsstadgande. Det finns därför inte någon möjlighet att med stöd av en sådan regel kräva av upp- handlande myndigheter och enheter att de ska ställa miljökrav eller sociala krav eller att med framgång juridiskt klandra en upp- handling för att sådana krav inte har ställts. Några remissinstanser har föreslagit att det ska vara obliga- toriskt för myndigheterna att göra en bedömning av vilka miljökrav som ska ställas vid en upphandling. Enligt detta förslag skulle underlåtenheten att göra en bedömning av vilka miljökrav som myndigheten eller enheten ska ställa kunna bli föremål för prövning i domstol. Regeringen menar dock att det inte skulle vara möjligt att följa upp och kontrollera om den upphandlande myn- digheten har gjort en sådan bedömning.288 I den utredning som lämnade förslaget om den nya bestäm- melsen övervägdes frågor om bestämmelsens förenlighet med EU- rätten, bl.a. avseende begreppet sociala hänsyn och dess tolkning. Utredningen hänvisar till en grönbok från kommissionen, och framför att begreppet sociala hänsyn ska ges en vid tolkning, som bl.a. täcker åtgärder för att trygga de grundläggande rättigheterna och principerna om likabehandling och icke-diskriminering.289 Att de mänskliga rättigheterna ingår i vad som anses som sociala hänsyn framgår också av en vägledning från . Enligt rådet omfattar begreppet sociala hänsyn bl.a. att interna- tionellt erkända normer för skäliga arbetsvillkor och mänskliga rättigheter inte eftersätts. Upphandlingsvillkor som rör mänskliga rättigheter kan t.ex. hänvisa till FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna eller de tio principer som omfattas av FN:s 2009/10:180, s. 272. 287SOU 2006:28, Nya upphandlingsregler 2. 2009/10:180, s. 272. 289SOU 2006:28, s. 189 f., och KOM (2001) 366 slutlig, . Främjande av en europeisk ram för företagens sociala ansvar, punkt 52. Global Compact.290 Det får därför anses klart att krav på respekt för de mänskliga rättigheterna omfattas av begreppet sociala hänsyn. Regeringen beslutade , genom förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt, att ett trettiotal statliga myndigheter ska ställa villkor med ändamål att motverka diskriminering hos leverantören, under förutsättning att kontraktet om upphandlingen har en löptid och ett beräknat värde på . Regeringen beslutade om förordningen som ett led i genomförandet av den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna (åtgärd 12). Syftet med förordningen är att öka medvetenheten om och efterlevnaden av diskrimineringslagen (2008:567). Enligt för- ordningen ska den upphandlande myndigheten förena villkoren med någon sanktion och kontrollera att leveran- tören uppfyller villkor om att motverka diskriminering. Uppfölj- ning ska genomföras minst en gång eller, vid kortare avtal än , minst en gång . har på regeringens uppdrag tagit fram allmänna råd för tillämpning av förordningen. Bestämmelsen om antidiskrimineringsvillkor är alltså av bin- dande karaktär, till skillnad från den vägledande bestämmelse om miljöhänsyn och sociala hänsyn som införts i lagen om offentlig upphandling och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. har haft regeringens uppdrag att utvärdera förordningen om antidiskrimine- ringsvillkor. Uppdraget har redovisats i rapport Utvärdering av antidiskrimineringsförordningen.291 har i enlighet med uppdraget undersökt om syftet med bestäm- melserna har uppnåtts, hur dessa har påverkat små och medelstora företags möjligheter att lämna anbud samt hur bestämmelserna förhåller sig till regeringens regelförenklingsarbete, för både före- tag och upphandlande myndigheter. Myndighetens slutsats är att förordningen inte har tillämpats på ett sätt som varit effektivt för att motverka diskriminering hos leverantören. Myndigheter har avstått från att använda sanktioner vid överträdelser mot anti- diskrimineringsvillkoren och i flertalet fall har myndigheterna inte följt upp villkoren. Vid en sammantagen bedömning anser Konkur- 290Sociala och etiska krav i offentlig upphandling, vägledning , , s. 5 och 10. 291Konkurrensverkets rapport 2009:2. rensverket att antidiskrimineringsförordningen bör upphävas och att det bör bli frivilligt för myndigheterna att tillämpa antidiskri- mineringsvillkor. Myndigheten konstaterar dock att behovet av råd och vägledning på området kommer att kvarstå även om förord- ningen avvecklas. Enligt vad som framgår i regeringens proposition om nya rättsmedel på upphandlingsområdet, där även förordningen om antidiskrimineringsvillkor i statliga upphandlingar beskrivs, delar regeringen inte bedömning.292 Massmediernas granskning av den offentliga maktutövningen är central för att problem om och kränkningar av de mänskliga rättigheterna ska bli kända och ventileras öppet. Medierna har också en viktig roll i att mer generellt skapa debatt och sprida medvetenhet och kunskap om de mänskliga rättigheterna. I delegationens uppdrag har ingått att utarbeta och genomföra strategier för ökad information och kunskap om de mänskliga rättigheterna samt att stimulera det offentliga samtalet om rättig- heterna. För att skapa ett kunskapsunderlag för detta arbete har delegationen givit i uppdrag åt forskare vid att genomföra en närmare granskning av hur och i vilken mån frågan om mänskliga rättigheter presenterades och beskrevs i svenska medier –2006. Uppdraget genomfördes av universitetslektor vid och design. Resultatet av granskningen har tidigare presenterats i delegationens rapport nyhetsmedier och mänskliga rättig- heter i – En översikt, SOU 2007:102. Här ges därför endast en sammanfattning av rapporten. Rapporten visar att det inte återfinns något sammanhållet tema som kan karaktäriseras som mänskliga rättigheter i den svenska nyhetsbevakningen. Begreppet ansågs därför oanvändbart som sökkriterium. Däremot aktualiseras rättighetsfrågor, utan att de benämns som sådana, inom en rad bevakningsområden, bl.a. diskriminering, flyktingfrågor, jämställdhetsfrågor, frågor om homosexualitet, bisexualitet och transsexualitet (HBT-frågor) och minoritetsfrågor. Rapportförfattaren valde därför att fokusera på medierapportering om grupper som riskerar att diskrimineras i samhället. 2009/10:180, s. 271. Rapporten visar att inte heller nyhetsrapporteringen inom dessa bevakningsområden är särskilt rikhaltig. Enligt är grupper som riskerar att diskrimineras och kränkas i samhället underrepresenterade i nyhetsmedierna. Rapportförfattaren menar också att grupper som är underordnande i samhället ofta beskrivs på ett diskriminerande eller stereotypt sätt i medierna. Bevakningen inom vissa områden, såsom genusfrågor, är dock jämförelsevis väl utvecklad. lät genomföra en fallstudie av rapporteringen i frågor med anknytning till mänskliga rättigheter samt grupper som riskerar att diskrimineras i samhället i dagstidningarna , och . Resultaten bekräftar, enligt rapportförfattaren, osynligheten i medier för grupper som riskerar att diskrimineras i samhället. menar hon att tendenser till positiva förändringar kan skönjas i de tre tidningarnas bevakning . Jämställd- hetsfrågor bevakas kontinuerligt och etnisk diskriminering har blivit ett etablerat bevakningsområde, om än inte stort. Flykting- frågor behandlas jämförelsevis ofta ur människorättsliga perspektiv och medierna lyfter fram vissa kränkningar av personer som miss- tänks ha anknytning till terrorism. Brottsbevakningen innehåller färre inslag av diskriminerande rapportering i förhållande till personer med icke-svensk bakgrund än . Viktiga diskriminerande mönster i mediebevakningen i för- hållande till utsatta grupper kvarstår dock, enligt rapportför- fattaren. Samhällsinvånare med utländsk bakgrund, etniska mino- riteter, personer med HBT-orientering och personer med funk- tionsnedsättning är osynliggjorda, och viktiga frågor som berör grupperna tas inte upp. HBT-frågor, hemlöshet och barnets rättig- heter, liksom rasism och rasistiskt våld, behandlas knappast alls. Arbetet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå kräver en hög grad av dialog, öppenhet, samverkan och förtroende mellan regeringen, myndigheter, kommuner och landsting och privata aktörer, bl.a. organisationer inom det civila samhället. De svenska nationella handlingsplanerna för mänskliga rättigheter har utarbetas efter omfattande samråd med en rad aktörer i samhället, medan regeringen och staten burit ansvaret för att utforma och genomföra Det är angeläget att upprätthålla en tydlighet i att staten, företrädd av regeringen, bär det yttersta ansvaret för att de mänskliga rättigheterna respekteras. Det kan emellertid över- vägas om en högre grad av samverkan än tidigare skulle kunna uppnås kring själva åtgärderna i en handlingsplan eller motsvarande och genomförandet av dessa åtgärder. En angelägen fråga är t.ex. om det är möjligt att kommuner och landsting påtar sig en mer aktiv roll i samarbete med de statliga aktörerna. Det är viktigt att det finns en uppslutning kring arbetet för de mänskliga rättig- heterna, där olika aktörer kan ta på sig en egen roll, för att det ska skapas delaktighet och för att effektiviteten ska vara så god som möjligt. I detta sammanhang kan det noteras att det pågår ett arbete med att ta fram en internationell standard för socialt ansvar (ISO 26000) som bl.a. omfattar riktlinjer om de mänskliga rättig- heterna avsedda att kunna användas av verksamheter inom såväl näringsliv, civilsamhälle och offentlig sektor. Respekten för de mänskliga rättigheterna, och kunskapen och medvetenheten om rättigheterna, är beroende av ett starkt och varierat civilsamhälle där olika organisationer, grupper och intres- sen kan komma till tals. Demokratin och respekten för de mänsk- liga rättigheterna stärks av att det finns organisationer inom det civila samhället som bevakar och lyfter frågor om de mänskliga rättigheterna och som kan föra fram människors erfarenheter av vilka brister och styrkor som finns i skyddet av rättigheterna. Delegationen konstaterar att det saknas bidragssystem för statligt stöd till organisationer som har till syfte att arbeta för de mänskliga rättigheterna, även om vissa delar av sådana organisa- tioners verksamhet kan finansieras med t.ex. projektbidrag. Det är angeläget att det finns möjligheter till långsiktiga och mindre styrda bidrag för organisationer som arbetar för de mänskliga rättigheterna, på samma sätt som det finns möjligheter för bl.a. organisationsbidrag för organisationer inom många andra verksamhetsområden. Det finns därför, enligt delegationens mening, behov att se över om de befintliga systemen för statligt stöd till det civila samhällets organisationer fungerar tillfredsstäl- lande med avseende på deras arbete för de mänskliga rättigheterna. En rad projekt, riktlinjer och samarbeten pågår nationellt och internationellt för att tydliggöra både svenska och utländska företags ansvar för de mänskliga rättigheterna. Arbetet har bedri- vits under en rad år inom flera internationella organisationer, såsom , och FN. kommer troligen ett arbete med att uppdatera riktlinjer för multinationella företag att slutföras. Riktlinjerna behöver då spridas i . Genom att ett ramverk för företag och mänskliga rättigheter har utarbetats inom FN-systemet har det också skapats en bra plattform inom denna organisation för att arbeta vidare med att tydliggöra företagens ansvar för de mänskliga rättigheterna. Regeringen har uttryckt sin avsikt att utveckla arbete utifrån ramverket i det uttalande som ordförandeskap i EU gjorde gemensamt med tillträdande ordförandeskap . I uttalandet nämndes bl.a. möjligheterna att använda bolagsrättsliga åtgärder och bilaterala handels- och investeringsavtal för att konkretisera arbetet med företagens sociala ansvar. En angränsande fråga är att en bestämmelse införts om att upphandlande myndigheter och enheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphand- lingar i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphand- lingens art. Begreppet sociala hänsyn kan även omfatta hänsyn till de mänskliga rättigheterna. Det är centralt för de mänskliga rättigheterna generellt, liksom för demokratin och skyddet av yttrandefriheten, att staten slår vakt om massmediernas oberoende och integritet. På grund av mass- mediernas stora genomslagskraft har dessa ett stort ansvar för att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls och för att inte bidra till diskriminerande eller kränkande attityder i samhället. I rapporten och mänskliga rättig- heter i (SOU 2007:102) framfördes att rapporteringen i nyhetsmedier i frågor om de mänskliga rättigheterna är begränsad och att grupper och personer som särskilt riskerar att utsättas för kränkningar av de mänskliga rättigheterna är underrepresenterade i nyhetsrapporteringen. 3.8Behovet av en ny struktur för skydd av de mänskliga rättigheterna i Regeringens långsiktiga mål är full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.293 Enligt delegationens uppfattning är det nödvändigt att de mänskliga rättigheterna genomsyrar all offentlig verksamhet för att arbetet för detta mål ska vara effektivt. 2005/06:95, s. 12. Givet den kunskap som samlats in och de erfarenheter som gjorts har delegationen dragit den övergripande slutsatsen att det behöver skapas en struktur för hållbart skydd av mänskliga rättig- heter i . Vissa avgränsade delar av ett sådant skydd finns redan på plats inom de områden som presenterats ovan i bak- grundsanalysen. Det finns ett starkt juridiskt skydd för flera mänskliga rättigheter, såsom dessa kommer till uttryck i svensk lagstiftning, och det finns vissa mekanismer som bl.a. har funk- tionen att undvika att lagstiftning och rättstillämpning skiljer sig från internationella åtaganden om de mänskliga rättig- heterna. Det finns också tillsyn och styrning av offentlig verk- samhet som avser att skydda några mänskliga rättigheter eller mänskliga rättigheter för en del av befolkningen, t.ex. barn. Det finns även funktioner som kan ge myndigheter, kommuner och landsting stöd i delar av deras arbete för att säkerställa respekten för vissa av de mänskliga rättigheterna i verksamheten. Undervis- ning och utbildning på olika nivåer av utbildningsväsendet har vissa inslag av mänskliga rättigheter. Likaså kan den existerande sta- tistiken användas för kunskapsutveckling om några aspekter på de mänskliga rättigheterna. Slutligen förekommer också viss forskning på temat mänskliga rättigheter i .