sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Skillnader i uttagsmönster mellan olika kunder och trögheten i de anslutna byggnadernas uppvärm- ningssystem gör att det förekommer sammanlagring i alla fjärr- värmenät och det är normalt inte något problem om enskilda kun- ders beräknade anslutningseffekt kortvarigt överskrids. Det förekommer även att kunder har temperaturkrav som avvi- ker från den standardiserade temperaturkurvan. I vissa fall kan det bli aktuellt att fjärrvärmeföretaget måste sätta in särskilda produk- tionsresurser som har kapacitet att klara dessa kunders avvikande temperaturkrav. Exempel på kunder som kan kräva fjärrvärmetem- peraturer som avviker från de standardiserade är vissa industrier, vårdinrättningar eller absorptionskylmaskiner. Vid en åtskillnad av det integrerade fjärrvärmeföretagets funk- tioner måste den information om kunders samlade värmebehov och enskilda kunders avvikelser från det normala förbrukningsmönstret som hanteras internt inom fjärrvärmeföretaget, hanteras av olika företag. Den som idkar handel med fjärrvärme måste för- medla information om de kunders värmebehov som denne har åta- git sig att leverera fjärrvärme till, och i vad mån värmebehovet avvi- ker från det som kan betraktas som normalt, till den producent eller de producenter som denne anlitar, och boka in den produk- tion som tillgodoser kundernas behov. Detta är sannolikt inte något reellt problem i det fall det gäller kunder som är anslutna till fjärrvärmesystemet. Då har distributören sannolikt den kunskap som behövs för att fjärrvärmen ska komma fram till kun- derna och har även möjlighet att inom ramen för balansansvaret övervaka att produktionen överensstämmer med respektive handla- res åtaganden gentemot sina kunder. Vid nyanslutning av kunder krävs emellertid att det finns ett utvecklat system för överföring av information mellan aktörerna på den lokala marknaden. 6.5.1Olika avtal på en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad Vilka avtal som är nödvändiga på en konkurrensutsatt fjärrvärme- marknad beror på hur marknadsstrukturen ser ut på marknaden ifråga. I avsnitt 6.1 konstaterades att utifrån såväl ett konkurrens- perspektiv som ett kundperspektiv, samt utifrån erfarenheterna från el- och gasmarknaderna, bör distributionsverksamheten sär- skiljas från den övriga verksamheten. I avsnittet fördes dessutom Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken ett resonemang kring behovet av åtskillnad mellan handel med och produktion av fjärrvärme. Vilka avtal som kommer att vara nöd- vändiga på en fjärrvärmemarknad med tredjepartstillträde beror således också på vilka krav som kommer att ställas avseende åtskill- nad. I Figur 6.3 illustreras avtalsstrukturen på en fjärrvärmemark- nad där de olika verksamhetsgrenarna – handel, produktion och distribution – sker separerat från varandra.23 Figur 6.3 Avtalsförhållanden på en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad Nätinnehavaren, eller distributören, har en central roll på markna- den. Det är distributören som ser till att värme fysiskt distribueras till kunderna. Distributören måste således ha dels ett distributions- avtal med kunderna, dels ett nätanslutningsavtal med producen- terna på marknaden. I nätanslutningsavtalet regleras de anslut- ningsvillkor som ska gälla för att producenten ska kunna ansluta sig till nätet och börja föra in och sälja producerad värme. I avtalet framgår överenskommen lämplig anslutningspunkt samt kvalitets- krav avseende produktionen (temperatur, tryck, effekt, beräknad tillförd energimängd, leveransåtagande och ansvarsfördelning för att upprätthålla en hög leveranstrygghet). Nätinnehavaren kommer också att ha ett behov av att träffa avtal om fysisk balanshållning med någon producent. kundens avtal med nätinnehavaren, avser ett abonnemang på distributions- 23 Huruvida denna marknadsstruktur är en följd av krav om åtskillnad eller om det skett på företagens egna initiativ är i detta perspektiv av underordnad betydelse. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Den avgift som kunden betalar för distributionstjänsten är övervakad genom att distributionsverksamheten är reglerad med en intäktsram. Det torde stå distributören fritt att, inom intäkts- ramen, utforma avgiften med fasta och rörliga komponenter. De rörliga komponenterna kan utgå såväl utifrån kundens energi- som effektuttag. Debitering torde ske som , dvs. i efterhand efter uppmätt förbrukning. För en ny kund, som önskar ansluta sig till det lokala fjärr- värmenätet krävs, innan denne kan ingå distributionsavtal, att avtal om anslutning träffas med nätinnehavaren. En kund som önskar ansluta sig till det lokala fjärrvärmenätet kontaktar företrädesvis nätägaren. Det bör poängteras att införande av tredjepartstillträde avser nya producenter – en kund har inte heller vid tredjepartstill- träde någon laglig rätt att bli ansluten till ett fjärrvärmenät. Om kunden befinner sig i ett område där fjärrvärme finns utbyggt och är villig att betala aktuell anslutningsavgift finns emellertid inga ekonomiska incitament från företagens (nätägare, handlare, produ- cent) sida att inte låta kunden ansluta sig, tvärtom. Härvid föränd- ras således inte situationen jämfört med . Det kommer vid tredjepartstillträde, precis som , att finnas mycket goda möj- ligheter för en potentiell kund att ansluta sig om denne befinner sig på rimligt avstånd från befintligt fjärrvärmenät. En kund kommer dock inte vid en konkurrenssituation, lika lite som , att kunna kräva att nätägaren eller någon annan aktör bekostar en anslutning för kunden ifråga. Utöver avtalet med den lokala nätinnehavaren, distributören, måste en kund också ha ett avtal om köp av värmeenergi, ett fjärr- värmehandelsavtal. Detta avtal träffar kunden med en fjärrvärme- handlare. Om produktion och handel sker i ett integrerat företag träffas avtalet istället med denna integrerade aktör. Genom fjärr- värmehandelsavtalet får kunden tillgång till det värmeerbjudande som tillhandahålls av den aktör som kunden väljer att köpa sin värme av (i det fall det finns flera aktörer som erbjuder avtal till kund). Aktören åtar sig att leverera aktuellt erbjudande och till överenskommet pris. I erbjudandet kan exem- pelvis ingå avtal om leverans av värme med ett visst ursprung (t.ex. enbart värme som produceras med förnybara energikällor) och tilläggstjänster. Aktören åtar sig även att se till att det finns produktion som kan tillgodose kundens behov av värme av tillräcklig effekt och temperatur. Kunden kan även här debiteras för sin förbrukning i efterhand som . Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken I det fall produktions- och handelsverksamheten sker åtskilt krävs även ett avtal mellan producent och handlare, ett produktions- avtal. Genom detta avtalas om tillgång till den värmeeffekt och det produktionsinnehåll som i varje förbrukningssituation motsvarar den värmeeffekt och den kvalitet som fjärrvärmehandlaren kontrakterat kunder för. Det är här viktigt att fjärrvärmehandlaren informerar de producenter denne ingått avtal med om eventuella ändrade värmebehov hos de kunder denne har kontrakt med eller förändringar i kundstocken. För en god transparens på kundmark- naden är det också angeläget att fjärrvärmehandlarna tydligt redo- visar vilka producenter de ingått avtal med och vilken produktions- sammansättning man köpt. Genom detta underlättas kunders möj- ligheter att välja fjärrvärmehandlare utifrån de individuella prefe- renserna avseende exempelvis miljöaspekter. För att säkra balansen mellan tillförsel och konsumtion av fjärr- värme i varje situation krävs ett balansavtal mellan fjärrvärmehand- lare och nätinnehavaren där någon tar på sig det ekonomiska ansva- ret att fjärrvärmenätet tillförs lika stor värmeeffekt som i varje situ- ation tas ut av fjärrvärmekunderna. 6.5.2Mätning och avräkning vid tredjepartstillträde De flesta fjärrvärmeföretag har övervakningssystem som med- ger kontinuerlig övervakning och fjärravläsning av produktionsdata för sina produktionsanläggningar. Många företag har också fjärr- avläsning av timvärden för de större kunderna och i relativt stor utsträckning även av samtliga kunder.24 Som en konsekvens av införande av tredjepartstillträde uppstår ett behov av att verifiera affärsuppgörelser i större omfattning än vad som är aktuellt . Det gäller både för att avräkna leveranser mellan producenter och fjärrvärmehandelsföretag som mellan pro- ducenter sinsemellan i enlighet med beskrivningen av energibyte mellan producenter i avsnitt 6.3.6 (Figur 6.2). Härigenom skapas sannolikt ett behov av kompletterande mätning. Detta komplette- rande behov av mätning kan, beroende på hur producentavtalen är utformade, även ställa krav på att värmeleveransens tekniska kvali- tet påvisas, exempelvis med avseende på absolut temperaturnivå och leveranstidpunkter. Det finns mycket utvecklade och 24 I Sernhed och (2009) anges att 10 av 30 intervjuade företag har möjlighet till timavläsning för alla kunder. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken sofistikerade tekniker för kontinuerlig mätning och fjärravläsning av mätare. Systemen för mätning och fjärravläsning tenderar gene- rellt också att sjunka i pris. Kostnaden för utökad mätning och avräkning torde därför inte vara högre än vad som kan motiveras med hänsyn till de konkurrensfördelar som väntas uppstå vid kon- kurrensutsättning av fjärrvärmenäten. Då det gäller mätning och debitering av kundförbrukning gäller huvudsakligen att debitering grundar sig på en preliminär uppskattad förbrukning. Avläsning sker i regel årsvis för fjärr- värmekunder med lägre förbrukning, men andelen mätare som avläses ökar successivt genom att mätare kontinuerligt byts ut. Energitjänstedirektivet innehåller bestämmelser om mätning och upplysande fakturering av energianvändning.25 Medlems- staterna ska bl.a. se till att slutförbrukare av fjärrvärme för hus- hållsbruk har, så långt det är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och proportionerligt i förhållande till möjliga energibesparingar, individuella mätare som till ett konkurrenskraftigt pris korrekt visar slutförbrukarens faktiska energianvändning och ger informa- tion om faktisk användningstid. Som en del i implementeringen av energitjänstedirektivet har regeringen föreslagit en komplettering av fjärrvärmelagen som innebär att det införs bestämmelser om skyldighet för fjärrvärmeföretag att mäta kundens värmeförbruk- ning och att rapportera mätresultaten till kunden . Fjärr- värmeföretagens debitering av kunderna föreslås också enbart få basera sig på uppmätta mängder och att debitering ska ske minst . Ett krav på mätning innebär i praktiken att fjärr- värmeföretagen behöver byta till fjärrvärmemätare med möjlighet till fjärravläsning för alla kunder i de fall de ännu inte installerat detta. Reglerna om mätning och rapportering av mätresultat samt om debitering har därför föreslagits träda i kraft först . Härigenom får fjärrvärmeföretagen en rimlig tid för att genomföra de anpassningar och investeringar i teknisk utrustning som krävs för att uppfylla de nya kraven. De nya kraven för mätning och rapportering av mätresultat till fjärrvärmekunder bedöms medverka till att underlätta införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. Detta bl.a. eftersom byte av handlare underlättas genom att nätinnehavaren kan fjärravläsa 25Europaparlamentets och rådets direktiv /32/EG (artikel 13). 2010/11:73. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken mätarställningen för övergången. Om inte fjärr- avläsning är möjlig måste mätaren istället läsas av manuellt – antingen av kunden själv eller av nätinnehavaren. Eftersom mätaren är fysiskt placerad hos kunden blir denne i en sådan situation på ett eller annat sätt sannolikt inblandad i avläs- ningen. Denna process, som kan uppfattas som krånglig, utgör en byteskostnad som torde minska incitamentet för kundaktivitet. Att fjärrvärmekunderna informeras om sin förbrukning av fjärr- värme med tätare intervall bidrar även till att göra kunderna mer medvetna om den egna förbrukningen och effekterna av ett even- tuellt förändrat beteende. Detta bidrar till att kundernas ställning på fjärrvärmemarknaden stärks. 6.5.3Handel på en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad i praktiken Handeln på en konkurrensutsatt lokal fjärrvärmemarknad torde inte kunna inrättas enligt den modell som huvudsakligen tillämpas på elmarknadens råkraftsmarknad, börshandel. Detta då det sanno- likt inte kommer att finnas någon handelsplats jämförbar med , se avsnitt 5.2. De flesta fjärrvärmesystem i landet är inte av en storlek som motiverar att en handelsplats för fjärrvärme inrättas mer än möjligen på den största fjärrvärmemarknaden i . Handel torde istället huvudsakligen ske bilateralt mellan producenter och kunder, eller, i det fall produktions- och handelsverksamhet inte sker integrerat, mellan producenter och fjärrvärmehandlare respektive mellan fjärrvärmehandlare och kun- der. I båda fallen kommer kunden att ingå ett avtal med nätinne- havaren om leverans av fjärrvärme via fjärrvärmenätet och ett avtal med en producent/fjärrvärmehandlare om värmeleveransens om- fattning, innehåll och kvalitet. Det bör ligga i aktörernas intresse att se till att dessa avtal samordnas på lämpligt sätt för att därige- nom dels öka förståelsen för marknadsstrukturen, dels underlätta för kunden rent praktiskt. 7Sammanfattande analys, slutsatser och förslag Svenska fjärrvärmemarknader skiljer sig väsentligt åt sinsemellan vad gäller bland annat storlek, produktionsformer, produktions- kapacitet, tillgång till restvärme och andra konkurrensaspekter. Större regionala marknader kan visserligen åstadkommas genom sammankopplingar mellan de lokala marknaderna. En sådan mark- nadsexpansion kan bidra till att förutsättningarna för en funge- rande konkurrens förbättras. Förutsättningarna för konkurrens kommer dock inte att kunna bli lika goda som på exempelvis el- och gasmarknaden. El och gas har andra karaktäristika som energi- slag vilket möjliggör handel nationellt och även över landsgränser. En förutsättning för en sådan marknadsexpansion är att energin kan transporteras över långa avstånd utan alltför stora förluster. Fjärrvärme har inte de fysiska förutsättningarna att etablera en nationell, och än mindre en internationell, marknad. Det finns en gräns för hur lång en ekonomiskt effektiv transmissionsledning för fjärrvärme kan vara. Med dagens teknik rör det sig om avstånd på tre–, beroende på vilka energislag som används för produk- tion av den fjärrvärme som avses överföras. Trots att en regionali- sering av fjärrvärmemarknaderna kan förbättra konkurrensförut- sättningarna på vissa håll i kommer inte skillnaderna mellan förutsättningarna på olika orter att elimineras. Fjärrvärmemarkna- derna på olika orter kommer således att skilja sig åt relativt mycket också . För att kunna införa tredjepartstillträde behöver vissa åtgärder vidtas för att fjärrvärmesystemen också ska präglas av en säker och tillförlitlig drift med en hög försörjningstrygghet och leveranssäkerhet. Kunderna ska också kunna känna sig trygga att priserna på fjärrvärmen är skäliga givet de förutsättningar som finns för produktion och distribution av fjärrvärme på respektive mark- nad. För att uppnå konkurrensneutralitet på en marknad där distri- Sammanfattande analys, slutsatser och förslag butionsverksamheten utgör ett naturligt monopol måste åtskillnad införas mellan denna och den verksamhet som ska konkurrens- utsättas. En sådan åtskillnad medför administrativa kostnader för de integrerade fjärrvärmeföretagen. Vidare föreligger ett behov av en förstärkt reglering av de delar av fjärrvärmeverksam- heten där reell konkurrensutsättning inte är möjlig. En utökad reglering innebär dock också merkostnader, såväl för fjärrvärmeföretagen som för berörda myndigheter. Vid en konkur- rensutsättning av fjärrvärmeproduktionen uppstår också i vissa fall ett behov av en central aktör med ett övergripande ansvar att systemet fungerar optimalt med säkra och tillförlitliga värme- leveranser till kunderna; en roll som ingår i det integrerade fjärrvärmeföretagets samlade verksamhet. Inrättande av denna systemansvarsroll kan även den komma att innebära att de samlade kostnaderna för fjärrvärmeverksamheten ökar. Kostnaderna för en åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhetens konkurrensutsatta delar och de delar som inte konkurrensutsätts, kostnaderna som en utökad reglering innebär samt kostnaden för att i vissa fall upprätta en lokal systemoperatör, måste sammantaget ställas mot nyttan av att delar av fjärrvärmeverksamheten konkur- rensutsätts. Eftersom osäkerheten kring utfallet vid införande av konkurrens är relativt stor är det emellertid svårt att med säkerhet bedöma denna nytta, framförallt på en enskild fjärrvärmemarknad. Vidare är mycket av denna nyttoökning effekter som delvis kan förväntas ske först på . Det kommer således att ta tid innan det är möjligt att utvärdera effekterna av införandet av tredje- partstillträde. Vid genomförande av liberaliseringsreformer i allmänhet och betungande sådana i synnerhet, är det angeläget med en effektiv tillsyn och aktiv marknadsövervakning. Uppföljning och verklig redogörelse är nödvändig för att kunna göra en utvärdering av såväl reformens utfall som tillsynens effekter. Utredningen har haft i uppdrag att bl.a. belysa erfarenheterna av tredjepartstillträde på marknaderna för el och gas och andra infra- strukturer för att bedöma om det finns förutsättningar och är lämpligt att införa liknande regler för fjärrvärmenäten. Det förslag utredningen presenterar i detta betänkande motsvarar också i många avseenden den reglering som finns för elmarknaden. Ett av skälen härtill är att det bedöms finnas synergivinster, för såväl de tillämpande myndigheterna som för marknadsaktörerna, att regler- ingsmässigt i den omfattning det anses lämpligt hantera de lednings- Sammanfattande analys, slutsatser och förslag burna energislagen på liknande sätt, även om fjärrvärme har andra karaktäristika än både el och gas. 7.1TPA-utredningen föreslår att ett generellt tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten införs Utgångspunkten i utredningens förslag är att ett reglerat tredje- partstillträde införs på alla fjärrvärmemarknader i landet, dvs. såväl produktion av som handel med fjärrvärme konkurrensutsätts. Mot bakgrund av den genomgång av de svenska fjärrvärmemarknaderna som utredningen gjort (se kapitel 4) bedöms förutsättningarna för en situation med mer än en fjärrvärmeproducent, givet dagens infrastruktur, finnas på 10–15 fjärrvärmemarknader i landet. Bäst konkurrensförutsättningar finns i storstadsregionerna , och . Antalet fjärrvärmenät och fjärrvärmeföretag som omfattas är dock betydligt fler eftersom en marknad på många håll kommer att bestå av flera sammankopplade nät. Utredningen bedömer att cirka 30–40 företag på relativt kort sikt kan komma att omfattas av tredjepartstillträde i praktiken. På kan detta antal komma att öka till följd av förändrade produktionsförutsätt- ningar samt ökad integration. Syftet med reformen är att skapa förutsättningar för ytterligare fjärrvärmeproducenter samt att möjliggöra att lokala kundmarkna- der etableras där fjärrvärmekunderna själva kan vara aktiva och välja fjärrvärmehandlare. För att skapa förutsättningar för konkurrens föreslår utredningen att krav på juridisk åtskillnad införs såväl mellan produktion och distribution av fjärrvärme som mellan pro- duktion av och handel med fjärrvärme. Införande av konkurrens på en marknad leder generellt sett till att risken för oskäliga priser minskar. Utredningen har dock kon- staterat att den genomsnittliga lönsamhetsnivån i fjärrvärmesek- torn är relativt låg , dvs. generellt sett ter det sig som att fjärr- värmepriserna inte är oskäligt höga. För fjärrvärmemarknaden som helhet är det därför inte sannolikt att införandet av konkurrens kommer att leda till prissänkningar. På orter med en relativt hög lönsamhetsnivå och där bestående konkurrens kan etableras kan emellertid priset komma att sänkas genom införandet av tredje- partstillträde. Också på de orter där reell konkurrens inte etableras kan införandet av tredjepartstillträde ha en prisåterhållande effekt eftersom hotet om framtida konkurrens då uppstår. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag Distribution av fjärrvärme är ett naturligt monopol på samtliga fjärrvärmemarknader och för att möjliggöra konkurrens mellan producenter och fjärrvärmehandlare bör denna del separeras från handeln och produktionen. För att skydda kunderna från oskälig prissättning av denna monopoltjänst bör distributionen av fjärr- värme, likt distributionen av el och gas, regleras. Priset på distribu- tionstjänsten måste vidare vara transparent och tydligt för kunder och andra aktörer, etablerade och potentiella nya. Detta är viktigt inte minst för att underlätta för aktörer som överväger inträde på den aktuella marknaden att bedöma den egna konkurrenskraften. Produktionen av fjärrvärme är också den ett naturligt monopol på många fjärrvärmemarknader. På de större fjärrvärmemarkna- derna, samt på marknader där industriell restvärme eller möjlig- heter till andra former av lokal värmeproduktion finns tillgänglig, finns dock förutsättningar för mer än en aktör på produktions- sidan. Men antalet producenter på dessa marknader kommer att vara begränsat till ett mindre antal. Detta begränsar förutsättning- arna att etablera en fungerande konkurrens avseende produktionen av fjärrvärme. Kravet på åtskillnad mellan produktion av och handel med fjärrvärme syftar till att genom ökad transparens minska risken för oskälig prissättning av produktionen samt att skapa för- utsättningar för konkurrens i handelsledet. Utöver krav på åtskill- nad föreslår utredningen också att fjärrvärmeproducenterna ska vara skyldiga att agera konkurrensneutralt gentemot alla fjärrvärme- handlare. Utredningen bedömer att detta samt krav om juridisk åtskillnad är nödvändiga åtgärder för att skapa förutsättningar för en fungerande konkurrens avseende handeln med fjärrvärme. Om åtgärderna vid en utvärdering av modellen visar sig vara otillräckliga för att skapa goda konkurrensförutsättningar kan prisreglering av produktionen och/eller krav på ägarmässig åtskillnad mellan pro- duktion av och handel med fjärrvärme övervägas. För att åtskillnaden inte ska utgöra en kostnad som inte är till nytta för fjärrvärmekunderna och fjärrvärmemarknadernas funk- tion bör dessa krav inte träda ikraft förrän det lokala fjärrvärme- monopolet är utmanat också i praktiken, dvs. när en ny producent äntrat den lokala marknaden. Krav på åtskillnad mellan produktion, handel och distribution bör således inte omfatta fjärrvärmeföretag fram till dess att åtminstone en annan producent avser att etablera sig. Men för att säkerställa att detta i sig inte innebär ett ökat hinder för nya aktörer bör reglering av distributionen omfatta också dessa även fortsatt integrerade fjärrvärmeföretag. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag distributionsdelen ska kunna regleras också i de integrerade fjärr- värmeföretagen måste denna del skiljas ut såtillvida att den sär- redovisas. Målet med utredningens förslag är att på ett kostnadseffektivt sätt skapa så goda förutsättningar för konkurrens avseende pro- duktion av och handel med fjärrvärme som är möjligt givet de lokala förutsättningar som råder. Det är avgörande att införandet av tredjepartstillträde och konkurrens inte medför minskad tillför- litlighet i värmeleveranserna eller minskad effektivitet för systemet som helhet. I syfte att säkerställa en fungerande konkurrensutsättning till förmån för fjärrvärmekunderna bör systemet med tredjepartstill- träde följas upp och utvärderas. En utvärdering är nödvändig för att värdera om reformens genomförande har uppfyllt de ställda målen och vilka effekterna är. Utredningens förslag är genomgripande och förenat med möjligheter men också ett antal utmaningar, svårigheter och risker.