sou · GZB319 · 2011-03-09 00:00:00 — Inför den nya etableringsreformen gör regeringen bedömningen att det är viktigt att länsstyrelserna vidareutvecklar denna samverkan på regional nivå, särskilt när det gäller samordning av verksamhet som svenskundervisning för invandrare och samhällsorientering, där det finns stora möjligheter till stordriftsfördelar. Sfi ingår alltså som ett naturligt inslag i länsstyrelsernas ansvarsområde. Dels genom att språkkunskaper och utbildningsmöjligheter för vuxna är ett av de prioriterade områdena inom integrationspolitiken, dels genom att sfi ingår i de etableringsinsatser som har i uppdrag att främja samverkan mellan. Vi delar regeringens bedömning att det är viktigt att länsstyrelserna inför den nya etableringsreformen vidareutvecklar samverkan på regional nivå av de kommunala verksamheterna, där svenskundervisning för invandrare är av central betydelse. Då vårt förslag till tidsbegränsning bland annat syftar till att tydliggöra sfi som en integrationspolitisk åtgärd är det viktigt att samverkan kommer till stånd oavsett om sfi-deltagaren omfattas av etableringsreformen eller inte, vilket ligger i linje med det övergripande ansvar som länsstyrelserna redan har inom integrationsområdet. Vi förslår därför att länsstyrelserna får i uppdrag att främja samverkan mellan kommuner som bedriver sfi, i syfte att öka möjligheterna att erbjuda en differentierad undervisning. I uppdraget bör ingå att dels göra en behovsinventering av vilken typ av samverkan Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? som behövs för att få till stånd en mer individualiserad undervisning, dels vid behov ge förslag på hur en samverkan över kommungränserna kan utformas utifrån deltagarnas behov och förutsättningar. Det är även värt att notera att de förslag som vi lägger när det gäller flexibelt lärande i tidigare avsnitt i detta kapitel också bedöms ha potential att öka samarbetet över kommungränserna och därmed skapa möjligheter till ett mer differentierat utbud. Våra förslag syftar till att effektivisera utbildningen så att det skapas gynnsammare förutsättningar för invandrare att integreras i samhället och för att de snabbare ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Behovet av att utveckla sina färdigheter i svenska tar emellertid inte slut för att man fått arbete och en inkomst och kan försörja sig själv. ligger fokus till största delen på sfi när det gäller invandrares språkinlärning. Sfi står ofta som samlingsnamn för all svenskundervisning och förväntningarna är höga på att det just inom denna skolform ska finna möjligheter att tillgodose behovet av svenskundervisning i livets olika skeden. Att lära sig ett nytt språk är emellertid ett livslångt projekt och det måste finnas möjligheter att lära sig svenska på olika sätt och i livet. Som tidigare nämnts utgör sfi den första viktiga basen för det livslånga lärandet av det svenska språket. Oavsett vad man lägger i begreppet att vara färdig med sfi innebär en avslutad utbildning i sfi att man endast har fått grundläggande kunskaper i det svenska språket, kunskaper som man senare kan behöva vidareutveckla på olika sätt. Det måste därför finnas en tydlig fortsättning inom samhällets ordinarie strukturer. En tidsbegränsning av utbildningen i svenska för invandrare ställer därmed krav på att det ordinarie utbildningssystemet kan svara upp mot de behov deltagarna har efter avslutad utbildning. En tidsbegränsning ställer även krav på att att arbetsmarknadspolitiska insatser anpassas till målgruppen. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? 3.4.1Studieplanen ska även omfatta deltagarens planer efter avslutad sfi Som tidigare nämnts kommer det att bli obligatoriskt med individuella studieplaner även inom utbildningen i svenska för invandrare. Studieplanen kommer att bli ett viktigt verktyg vid planeringen av hur deltagarens utbildning ska läggas upp och ska innehålla uppgifter om den enskildes utbildningsmål och planerad omfattning av studierna liksom den enskildes behov, önskemål och förutsättningar. För att kunna utforma undervisningen på ett ändamålsenligt sätt måste man veta vad den ska leda till i ett längre perspektiv. En del läser sfi som en första början på en längre universitetsutbildning och andra har kanske siktet inställt på att få ett arbete . För några kan det vara aktuellt med fortsatta studier inom vuxenutbildningen och andra kanske behöver lära sig svenska primärt för att klara sin vardag i . Då handlar det kanske mest om att ha tillräckliga svenskkunskaper för att kunna prata med sina barn, att fungera i ett socialt umgänge, kunna ta kontakter med barnavårdscentralen, vården, skolan etc. Det finns med andra ord mycket att vinna på att redan från början tänka in vad nästa steg kommer att bli. Dels kan undervisningen anpassas till den enskildes behov på ett bättre sätt, dels kan det bidra till en smidigare övergång till nästa fas. Enligt en enkätundersökning som () genomförde 2008 ville nästan hälften av sfi-deltagarna ha mer information om arbetsmarknaden och studiemöjligheter efter sfi. 20 Utgångspunkten bör alltså vara att studieplanen även ska omfatta deltagarens planer efter avslutad sfi. För personer som avser att fortsätta studera efter avslutad sfi är det viktigt att övergången till det ordinarie utbildningssystemet fungerar på ett smidigt sätt. För dem som står i begrepp att arbeta efter avslutad sfi är det lika viktigt att det inte uppstår några onödiga glapp i övergången från sfi till Arbetsförmedlingen. Det är även viktigt att det finns en tydlig planering efter avslutad sfi för deltagare som inte står till arbetsmarknadens förfogande. För denna grupp kan idéburna organisationer spela en viktig roll. Det innebär att fler aktörer än kan bli inbegripna i processen med att upprätta och följa upp studieplanen. Förutom lärare kan det t.ex. handla om studievägledare och syokonsulenter. 20 SCB Temablad 2009:1. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? Skolinspektionen får i uppdrag att följa upp hur intentionerna i de styrdokument som gäller för den grundläggande vuxenutbildningen tillämpas i praktiken. Vid behov ska Skolinspektionen föreslå åtgärder i syfte att få till stånd en bättre överensstämmelse mellan styrdokumentens intentioner och tillämpning. I kommentarer till den grundläggande vuxenutbildningen framkommer att kraven på flexibilitet och anpassning till olika gruppers och individers behov är stora. Utbildningen ska med elevernas tidigare utbildning och livserfarenhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för deltagande i samhällslivet. De studerandes egna erfarenheter, kunskaper, behov och intressen utgör på så sätt utgångspunkten och avgör på vilken nivå studierna ska påbörjas. Den studerande ska själv kunna välja studietakt, vilket gör att studierna ska kunna kombineras dels med arbete eller praktik, dels med studier i andra skolformer. Hjälpmedlet som lyfts fram i detta sammanhang är de individuella studieplanerna. Det finns således inget i det nuvarande regelverket som omöjliggör en smidig övergång från utbildning i svenska för invandrare till övrig vuxenutbildning. Det är dock långt ifrån alltid som det är lika flexibelt i praktiken. Vi har under våra studiebesök ofta stött på uppfattningen att man först måste ha uppnått godkänt i sfi på D-nivå innan man kan fortsätta läsa svenska som andraspråk inom komvux. Det är intressant att notera att denna tämligen cementerade uppfattning tycks leva sitt eget liv vid sidan av de styrdokument som faktiskt gäller för den grundläggande vuxenutbildningen. Här finns ett stort informationsproblem som behöver åtgärdas, vilket är en uppgift för . I annat fall riskerar studietiden för nyanlända invandrare att förlängas i onödan. Vi föreslår att Skolinspektionen får i uppdrag att följa upp hur de intentioner som återspeglas i de styrdokument som gäller för den grundläggande vuxenutbildningen tillämpas i praktiken samt vid behov föreslå åtgärder i syfte att få till stånd en bättre överensstämmelse mellan intentioner och tillämpning. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? 3.4.3Ökad yrkesprofilering inom den grundläggande vuxenutbildningen Personer som har en låg utbildningsnivå vid ankomsten till har ofta en lång väg att gå innan de får sitt första arbete. är vägen onödigt lång, enligt de intryck vi fått under våra studiebesök. Med tanke på den uppförsbacke vissa har framför sig är det därför angeläget att särskilt fokusera på denna grupp när det handlar om att snabbare kunna etablera sig på arbetsmarknaden. läser invandrare med kort utbildning vanligtvis sfi . Vid en tidsbegränsning kommer en del av dessa personer att fortsätta läsa svenska inom den grundläggande vuxenutbildningen. En del kommer även att ha fortsatta behov av läs- och skrivträning efter avslutad sfi. Det tar naturligtvis olika för olika individer att skaffa en språkliga grund att stå på. Både utbildningsbakgrund och det s.k. språkliga avståndet är faktorer som spelar in. När det gäller sfi finns inget klarlagt samband mellan i sfi och ökade möjligheter att få arbete. Rent generellt ökar etableringen på arbetsmarknaden ju som gått sedan invandringen. Däremot påverkas inte etableringsgraden i lika stor utsträckning av om man slutfört sfi-undervisningen eller ej.21 Att förlänga utbildningstiden ökar således inte per automatik möjligheterna att få arbete. Att medvetet skjuta upp inträdet på arbetsmarknaden kan snarare försvåra möjligheterna att få arbete i ett längre perspektiv. tenderar vissa lågutbildade personer att bli inlåsta i en sfi-undervisning som riskerar att bli en återvändsgränd. Det är olyckligt om motsvarande problem flyttas över till vuxenutbildningen vid en tidsbegränsning av sfi. Personer som saknar utbildning från sitt hemland eller som endast har en kort utbildning vid ankomsten till måste få möjligheter att komma ut i arbetslivet utifrån den kompetens de har. Det som kännetecknar många av de kortutbildade sfi-deltagare som vi har träffat är att de har arbetat under stora delar av sitt liv och är ivriga att få börja arbeta i . Det gäller inte minst analfabeter som ofta varit verksamma som entreprenörer i sina hemländer. Det visar att man mycket väl kan ha en uttalad arbetsförmåga trots att man kan ha problem med att läsa och skriva. Ambitionerna möts emellertid ofta av en slags uppgivenhet hos både sfi-anordnare och lärare. 21 2010: Svenska som (alla) andra språk, en översikt av svenskundervisningen. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? ningen tycks vara att det inte finns någon plats för kortutbildade invandare i dagens . Det finns all anledning att tro att invandare med kort utbildning och bristfälliga kunskaper i det svenska språket i viss mån redan finns på arbetsmarknaden, men att det då handlar om svartjobb. Det finns därför mycket att vinna på att rusta människor så att de i stället får möjligheter att ta sig in på den ordinarie arbetsmarknaden. Utmaningen ligger då i att närmare analysera och kartlägga vilka typer av arbeten som kan vara lämpliga för personer med kort utbildningsbakgrund och bristfälliga svenskkunskaper och utifrån denna kunskap utforma det stöd som behövs. Inom vuxenutbildningen kan det handla om att utveckla en tydligare yrkesprofil i syfte att korta vägen till arbete för denna grupp. Kombinationen yrke och språk förkortar vägen till arbete får i uppdrag att genom allmänna råd tydliggöra hur man på ett bättre sätt kan åstadkomma en yrkesinriktad studiegång inom vuxenutbildningen. Den kunskap som vuxna söker följer inte alltid den gängse indelningen i nivåer, program och kurser. Vuxna har hunnit skaffa sig erfarenheter av olika slag och behovet av kompletterande utbildning ser olika ut för olika individer. I regeringens proposition Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, prop. 2000/01:72 framkommer att vuxenutbildningen i allt för hög utsträckning mött individerna som ett kollektiv med gemensam bakgrund och gemensamma behov och att utbildningen ofta anordnats i form av färdiga paket. I den nämnda propositionen understryks att de individuella olikheterna ställer krav på en ökad flexibilitet. Vuxenutbildningen behöver alltså utformas på ett sådant sätt att det ger ett flexibelt stöd för individens lärande. Att få möjligheter att studera på olika nivåer kan vara av stort värde för att en individ ska kunna nå sina mål. Det kan t.ex. handla om att en person efter avslutad sfi har förutsättningar att tillgodogöra sig ett yrkesprogram på gymnasial nivå under förutsättning att han eller hon får möjligheter att förbättra sina svenskkunskaper på grundläggande nivå. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? Dagens kursplaner och styrdokument lägger inga hinder i vägen för att åstadkomma en sådan anpassad studiegång. I praktiken är dock utbildningen vanligtvis inte anpassad på det ovan beskrivna sättet, utan man tenderar att se på den i form av en trappa där en nivå måste av innan det kan bli aktuellt med nästa. Det är inte rimligt att en person med tidigare kort utbildning förväntas ha en fullständig grundskolekompetens och därefter en gymnasiekompetens innan frågan om arbete kan bli aktuell. En sådan syn tenderar att förlänga tiden i vuxenutbildningen i onödan. Utgångspunkten måste i stället vara att den yrkesinriktade utbildningen även kommer personer med bristfälliga svenskkunskaper till del. För att vägen till arbete ska kunna förkortas för denna målgrupp måste det vara möjligt för dessa personer att förbättra sina svenskkunskaper som de förvärvar kunskaper inom ett visst yrkesområde. Vi föreslår därför att får i uppdrag att genom allmänna råd tydliggöra hur man på ett bättre sätt kan åstadkomma en yrkesinriktad studiegång genom att kombinera ämnet svenska som andraspråk på grundläggande nivå med yrkesinriktade kurser på gymnasial nivå. Förslaget kan komma att innebära att kursplanen i ämnet Svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxenutbildningen behöver ses över, eftersom nuvarande kursplan primärt är utformad för att lägga grunden för fortsatta studier i svenska i en mer generell bemärkelse. Vi lägger dock inga förslag i detta skede, utan lämnar denna fråga till för bedömning. Arbetsförmedlingen får i uppdrag att utforma arbetsmarknadsutbildningar för personer som är analfabeter eller har kort utbildning vid ankomsten till och som efter avslutad utbildning i svenska för invandare söker arbete och bedöms kunna få det inom branscher där det inte är så höga krav på svenskkunskaper. Arbetsförmedlingen får även i uppdrag att utforma yrkesinriktade kurser i svenska för personer med bristfälliga Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? svenskkunskaper som efter en tids förvärvsarbete blivit arbetslösa och som söker nytt arbete. Personer som varit analfabeter eller som haft kort utbildning vid ankomsten till har ofta en mycket lång väg att gå innan de har skaffat sig den grundutbildning som de flesta i har. För många handlar det om att först klara av sfi som inte sällan kan ta och sedan återstår ytterligare inom den grundläggande vuxenutbildningen innan man kan börja orientera sig mot arbetsmarknaden. har vi hört många lärare som vittnat om – och vi har även själva sett – att personer som varit analfabeter vid ankomsten till ofta har en mycket stark egen drivkraft i lärandet. Att äntligen få en chans till utbildning ses som en stor möjlighet och många vill få ett arbete . Många är vana att arbeta och har arbetat under hela sitt liv. En del har även verkat som entreprenörer av olika slag. Vi har under våra studiebesök fått exempel på följande yrken som analfabeter har erfarenheter av: bilmekaniker, städare, skräddare, rörmokare, bagare och frisör. Detta är drivkrafter som vi borde ta tillvara på ett bättre sätt, enligt vår mening. Ett sätt att göra det är att inte vänta i kanske innan frågan om arbete aktualiseras. En person som inte kan läsa eller skriva svenska på grundskolenivå har små möjligheter att få ett arbete i . Men även om möjligheterna är begränsade anser vi att dörren mot arbetslivet borde öppnas i ett tidigare skede. Som vi tidigare nämnt finns det anledning att tro att invandrare med kort eller ingen utbildning till vissa delar redan finns på den svarta arbetsmarknaden och det finns naturligtvis fördelar med att i stället tillvarata denna kompetens inom den reguljära arbetsmarknaden. Ett sätt kan vara att erbjuda arbetsmarknadsutbildningar som särskilt riktas till denna målgrupp. Dessa utbildningarna måste då skräddarsys efter en noggrann analys över tänkbara branscher som deltagaren förväntas kunna få arbete inom efter avslutad kurs, eftersom det för denna grupp de facto handlar om ett begränsat antal möjliga arbetstillfällen. Risken är annars att man blir arbetslös efter avslutad kurs. finns möjligheter att kombinera sfi med insatser från Arbetsförmedlingen. Det kan t.ex. handla om instegsjobb, arbetspraktik eller olika typer av förberedande utbildningar. Omfattningen av dessa s.k. kombinationsinsatser varierar runt om i landet. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? förmedlingen har tagit fram en implementeringsstrategi22 inför den nya etableringsreformen som trädde i kraft . Där framkommer bland annat att den arbetsmarknadsutbildning som Arbetsförmedlingen upphandlar ska kunna kombineras med sfi. Därutöver planeras vissa målgruppsinriktade aktiviteter, t.ex. serviceutbildning (inkl. hushållsnära tjänster) som riktar sig till vissa nyanlända arbetssökande med kortare utbildning. Man planerar även för ett arbetsförberedande orienteringsprogram för korttidsutbildade som ska kunnas kombineras med sfi-studier, samhällsorientering och vid behov med övrig vuxenutbildning. Vissa av de ovan beskrivna insatserna riktar sig specifikt till den målgrupp som omfattas av etableringsreformen. Gruppen analfabeter är jämförelsevis liten. Den syns inte i statistiken men går att uppskatta utifrån vissa utgångspunkter. Om man utgår från de deltagare som påbörjat utbildningen på den lägsta studievägskursen (1A), har deltagit i läs- och skrivinlärning och har tidigare utbildning så uppgår gruppen till av samtliga nybörjare –2009. En majoritet utgörs av personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av flyktingskäl samt deras anhöriga, dvs. en majoritet omfattas av etableringsreformen och faller därmed under Arbetsförmedlingens ansvar. Det är rimligt att anta att även övriga med liknande utbildningsbakgrund och behov kommer att kunna få del av dessa insatser, eftersom Arbetsförmedlingen, förutom det ansvar man har fått genom etableringsreformen, redan har ett ansvar för att samtliga nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden.23 Ur integrationssynpunkt är det viktigt att man får möjligheter att kontinuerligt förbättra sina språkkunskaper och stärka anställningsbarheten även i ett längre perspektiv, inte minst i perioder av arbetslöshet. I de fall en person blir arbetslös efter att ha arbetat inom en bransch där det endast krävs rudimentära svenskkunskaper är det därför viktigt att det finns en beredskap för att erbjuda fortsatt svenskundervisning. I annat fall kan ett tidigt arbetsmarknadsinträde få negativa konsekvenser och i stället leda till ett mer eller mindre permanent utanförskap. Vid behov bör därför Arbetsförmedlingen även utforma kurser i yrkesinriktad svenska som riktar sig till personer som efter en tids förvärvsarbete inom en bransch där det 22Förberedelsearbetet inför den nya lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända, Arbetsförmedlingens återrapportering . 23Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? endast krävs begränsade språkkunskaper blivit arbetslösa och på nytt söker arbete. Vi föreslår sammanfattningsvis att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att utforma särskilda arbetsmarknadsutbildningar som riktar sig till personer som är analfabeter eller endast haft kort utbildning vid ankomsten till och som efter avslutad utbildning i svenska för invandrare söker arbete och bedöms kunna få det inom en bransch där det endast krävs begränsade svenskkunskaper. Utbildningen ska innehålla yrkessvenska som är anpassad till den aktuella branschen. Vi föreslår även att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att utforma kurser i yrkessvenska som riktar sig till personer som efter en tids förvärvsarbete inom en bransch där det endast krävs begränsade språkkunskaper blivit arbetslösa och på nytt söker arbete. 3.4.5Tidsbegränsning av sfi – konsekvenser för I direktiven till utredningen ställs bland annat frågan om en tidsbegränsning av sfi innebär att kommunernas möjligheter att ställa krav på studier i svenska kan komma att inskränkas. I detta avsnitt beskriver vi närmare den analys vi har gjort av konsekvenserna för med anledning av denna fråga. I 4 kap 1 § socialtjänstlagen (2001:453) regleras rätten till bistånd. Här framkommer att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. I rättstillämpning och handläggning24 vidareutvecklas de krav som kan ställas på en person som är arbetslös. Där framgår bland annat att om den enskilde är arbetslös bör socialnämnden i regel kunna kräva att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande på heltid och är villig att ta anvisat arbete. Kravet gäller i första hand heltidsarbete, om sådant finns att få. Den enskilde måste emellertid söka och ta varje lämpligt arbete, således även deltidsarbete. För en biståndssökande som arbetar deltid kan krav ställas på heltidsarbete, om det är möjligt att 24 Ekonomiskt bistånd, Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala , 2003. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? Den enskilde har med andra ord inte rätt att avstå från att arbeta heltid och kompensera inkomstbortfallet med ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Skyldigheten att söka arbete inkluderar i princip också deltagande i verksamhet som anordnas för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, praktik eller arbetsrehabiliterande åtgärder. Även grundutbildning i svenska, särskilda introduktionsprogram för nyanlända invandrare och s.k. arbetssökarverksamheter räknas normalt in här.25 Det finns dock inget stöd i lagen eller i rättspraxis för att villkora ekonomiskt bistånd genom att kräva att den enskilde deltar i arbete eller sysselsättning som inte ryms inom den vanliga arbetsmarknaden eller arbetsmarknadspolitiken eller inte är att betrakta som praktik eller kompetenshöjande åtgärd.26 Det är även viktigt att komma ihåg att alltid måste göra en individuell bedömning av den biståndssökandes behov och förmåga. ekonomiska kris fick vissa grupper, särskilt ungdomar, stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det fick till följd att de i ökad utsträckning var hänvisade till försörjningsstöd för sin försörjning. I syfte att bryta denna utveckling förtydligade regeringen i propositionen Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) skyldighet att bistå med aktiva åtgärder samt den enskildes eget ansvar att göra vad man kan för att bli självförsörjande. Nya bestämmelser infördes som ger kommunen rätt att begära att ungdomar som uppbär försörjningsstöd ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. De nya bestämmelserna regleras i 4 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453) och innebär att socialnämnden kan ställa krav på att den som får försörjningsstöd ska delta i viss praktik eller kompetenshöjande verksamhet. Bestämmelsen är tänkt som ett undantag i de fall personen ifråga inte kan ges någon lämplig arbetsmarknadsåtgärd.