sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — Utlämningslagen och utlämningsförordningen gäller inte om lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder är tillämplig. Det finns också särskilda regler för utlämning inom (lagen [1959:254] om utlämning för brott till , , och ). Överförande av lagföring till eller från en stat som har tillträtt lagföringskonvention regleras genom lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott och tillhörande förordning. I och med att överförande av lagföring sker enligt lagföringskonventionen föreligger svensk straffrättslig kompetens (2 kap. 3 a § ). Åklagarmyndigheterna har inte, såvitt kunnat utrönas, identifierat något behov av nya former av stöd från utländska brottsbekämpande myndigheter som har samband med utredningsuppdraget. Inte heller om polisens möjligheter att begära sådant stöd utökas påverkas åklagarväsendets verksamhet på sådant sätt att dess behov av stöd från utländska brottsbekämpande myndigheter skulle öka. huvuduppgift är att kontrollera flödet av varor över gränserna. Verket är också tillsammans med polisen och gränskontrollmyndighet med ansvar för kontroll av personers ut- och inresa. Det internationella samarbetet är ett naturligt inslag i verksamhet. Inom EU pågår dessutom ett omfattande utvecklingsarbete inom tullområdet, e-Customs, för att göra lagstiftningen och arbetsformerna mer moderna och enhetliga. 4Rådets rambeslut /584/RIF av om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna samt lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder med tillhörande förordning. 5Utlämningslagen är föremål för översyn av (Ju 2009:16). Uppdraget ska redovisas till regeringen . Behovet av ett fördjupat operativt samarbete I brottsbekämpande verksamhet är kontakterna med utländska tullmyndigheter en viktig del. Utbyte av information mellan myndigheter i olika stater är fundamentalt. II konventionen6 utgör grunden för samarbetet inom EU. Gränsöverskridande samarbete förekommer vidare bl.a. inom ramen för arbetet inom Europol och genom Östersjösamarbetet. Sambandspersonal placerad i andra länder underlättar informations- och underrättelsearbetet. Vidare möjliggör det nordiska polis- och tullsamarbetet, PTN, direktkontakter med nordiska sambandsmän över hela världen (se avsnitt 2.3). Den internationella samverkan kan alltså konstateras vara väl utvecklad. Till stor del består den av ett snabbt och enkelt utbyte av information och underrättelser med andra stater. Behovet av operativ samverkan i den internationella brottsbekämpande verksamheten tillgodoses bl.a. genom möjligheten att företa gränsöverskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande (se vidare avsnitt 2.2.9). Om svensk förundersökning inte pågår eller inleds har också möjlighet att besluta om att inrätta en gemensam utredningsgrupp (3 § lagen [2003:1174] om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar) eller efter att tillstånd inhämtats från åklagare ansöka om kontrollerad leverans utomlands. Utöver det samarbete som redan bedrivs har inte, enligt vad utredningen inhämtat, kunnat identifiera ytterligare behov av stöd på svenskt territorium från utländska brottsbekämpande myndigheter som har anknytning till detta utredningsuppdrag. har visserligen framfört att det finns ett visst behov av en rättslig reglering som medger att tulltjänstemän från annan stat själva kan hålla och genomföra förhör med misstänkta eller andra för utredningen intressanta personer här i . Behovet torde vara begränsat eftersom en rätt för utländska tjänstemän att medverka vid förhör i redan finns. Att utöka den möjligheten till en rätt att självständigt genomföra förhör väcker flera följdfrågor, inte minst eftersom tullmyndigheternas verksamhet och tjänstemännens befogenheter påtagligt skiljer sig åt mellan olika stater. Utredningen bedömer därför att den frågan bör behandlas i ett annat sammanhang än det förevarande. 6 Konvention upprättad på grundval av artikel K 3 i fördraget om Europeiska unionen om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar, se även lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete med tillhörande förordning samt prop. 1999/2000:122. Behovet av ett fördjupat operativt samarbete verksamhet skiljer sig åt i förhållande till andra svenska brottsbekämpande myndigheter eftersom myndighetens uppdrag huvudsakligen består i att bedriva sjöövervakning och att med fartyg patrullera områden till sjöss. Sjöövervakningsuppdraget genomförs också genom bl.a. flygövervakning. Uppdraget omfattar Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt land i anslutning till dessa vatten. Vidare får med stöd av särskilda föreskrifter eller beslut bedriva verksamhet även utanför nämnda områden. I bl.a. territorialvattengränserna och i den ekonomiska zonen bygger samverkan med brottsbekämpande myndigheter i andra stater till stor del på FN:s havsrättskonvention.7 I havsrättskonventionen regleras bl.a. kuststatens rätt till förföljande av utländska fartyg, s.k. hot pursuit (artikel 111). I övrigt har internationella arbete till stor del sin grund i samarbetet inom EU. , Frontex och den gemensamma fiskeripolitiken är några av hörnstenarna i detta samarbete. Inom ramen för Frontex pågår bl.a. ett arbete med ett permanent kustbevakningsnätverk för EU:s södra gränser och ett europeiskt nätverk för kustbevakning. En viktig del av den internationella verksamheten är också de internationella miljöräddningsinsatserna. I brottsbekämpande verksamhet nationellt tillgodoses eventuella behov av stöd genom samverkan med nationella myndigheter. har, såvitt framgått, inte identifierat några ytterligare behov av operativt stöd från utländska brottsbekämpande myndigheter som har samband med detta utredningsuppdrag. 7 United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS, se SÖ 2000:1, prop. 1995/96:140. 7Utgångspunkter för regleringen av ett fördjupat samarbete Utredningens bedömning: Regleringen av ett fördjupat internationellt polissamarbete bör utformas utifrån följande utgångspunkter: 1.Svensk polis ska ges bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag gentemot medborgarna, dvs. förbättra brottsbekämpning och brottsprevention. 2.Samma krav på rättssäkerhet för den enskilde och kvalitet i polisarbetet ska ställas på uppgifter som utförs inom ramen för internationellt polissamarbete som om uppgiften utförs nationellt. 3.Regleringen ska vara klar, tydlig och lätt att tillämpa. När det förs diskussioner om hur den nationella och internationella brottsbekämpningen bör utvecklas hänvisas det ofta till polisens eller andra brottsbekämpande myndigheters behov. Det är också dessa myndigheter som har bäst kunskap om vad som behövs för en effektiv brottsbekämpning och som anger sina önskemål om nya verktyg och metoder. Men resonemanget om ett fördjupat internationellt polissamarbete måste i första hand utgå från medborgarnas behov. Brottsbekämpning och brottsprevention sker i första hand i medborgarnas intresse och det är alltså dessa som har rätt att göra anspråk på en effektiv brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. I direktiven till utredningen framhålls också, att ett väl fungerande internationellt polissamarbete är en viktig beståndsdel Utgångspunkter för regleringen av ett fördjupat samarbete för att polisen ska uppfylla de krav som medborgarna har rätt att ställa på polisverksamheten i . Internationaliseringen och de geografiska gränsernas minskande påverkan på människors levnadsförhållanden har öppnat för en gränsöverskridande brottslighet som ställer allt större krav på det internationella samarbetet i brottsbekämpningen (se kapitel 4). Prüm- rådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet innehåller alla regleringar som syftar till att ge myndigheterna i samarbetande länder möjlighet att fördjupa det operativa arbetet i vissa angivna situationer. Även om rådsbesluten och samarbetsavtalet är resultat av det internationella samarbetet mellan regeringar och brottsbekämpande myndigheter i EU och i , har behovet av att utveckla det internationella polissamarbetet sin grund i just medborgarnas anspråk på en effektiv brottsbekämpning. Människor måste kunna känna tillit till att bekämpningen av den gränsöverskridande brottsligheten sker samordnat och i samarbete med andra länder. Detta innebär att brottsbekämpningen som en av statens kärnuppgifter – och i grunden en rent nationell angelägenhet – också blir en del i ett internationellt sammanhang, där måste värna om kvaliteten och effektiviteten i brottsbekämpningen i ett större perspektiv än det nationella. Genom att höja nivån på effektiviteten på alla myndigheter genom samarbete i olika former, gynnas därför alla medborgare i de berörda länderna. I ett mer nationellt perspektiv är det viktigt att framhålla, att ett fördjupat operativt samarbete med brottsbekämpande myndigheter i andra länder inte i grunden bör påverka det uppdrag som polisen och de andra brottsbekämpande myndigheterna har gentemot medborgarna. Ett fördjupat operativt samarbete bör i stället ses som ett komplement i relativt få situationer, där svensk polis eller andra svenska brottsbekämpande myndigheter kan fullgöra sina uppdrag på ett bättre sätt genom samarbete med myndigheter i andra länder. Det är ogörligt att svenska myndigheter – eller motsvarande myndigheter i andra länder – var och en nationellt ensidigt skulle rusta för varje tänkbar situation. I stället får det anses ligga i de brottsbekämpande myndigheternas uppdrag från medborgarna att göra prioriteringar och lösa vissa väl avgränsade och mycket krävande uppgifter på ett rättssäkert och effektivt sätt genom ett fördjupat samarbete med andra länder. Det samarbete som sker mellan myndigheter inom EU inom ramen för exempelvis Europol och Schengenöverenskommelsen är en bra illustration till hur svenska Utgångspunkter för regleringen av ett fördjupat samarbete myndigheter har getts bättre förutsättningar att fullgöra sina uppgifter genom ett ökat internationellt samarbete. Ett utökat gränsöverskridande samarbete kan också tillgodose vissa regionala och lokala aspekter i medborgarnas intresse. Även om utgångspunkten är att polisen ska ha förmåga att på egen hand fullgöra sitt uppdrag i alla delar av landet, kan det framförallt i glesbygdsområdena vara svårt att upprätthålla samma polisiära närvaro som på andra platser, och förutsättningarna att bedriva en fullt ut effektiv verksamhet försvåras givetvis av de stora geografiska avstånden. Ett fördjupat samarbete mellan polismyndigheter i gränsområdena skulle vara en fördel för medborgarna och öka tryggheten. Om det blir möjligt att samarbeta vid patrullering och annan form av övervakning, skulle verksamheten bli mera kostnadseffektiv och också allmänt öka effektiviteten genom en förstärkning av polisverksamheten i vissa områden. En viktig utgångspunkt för utredningens fortsatta överväganden är därför, att en ny reglering bör ge svensk polis ännu bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag gentemot medborgarna, dvs. förbättra brottsbekämpning och brottsprevention. En annan viktig utgångspunkt för överväganden om ett fördjupat samarbete med brottsbekämpande myndigheter i andra länder bör vara medborgarnas anspråk på rättssäkerhet och kvalitet. Det allmännas och de svenska myndigheternas åtaganden gentemot medborgarna i dessa hänseenden förändras inte av att uppgiften utförs i samarbete med myndigheter i andra länder. Också om en svensk myndighetsuppgift utförs av en utländsk myndighet, bör medborgarna kunna förvänta sig lika hög grad av rättsäkerhet och kvalitet som om uppgiften utförs av en nationell myndighet. När det gäller de områden inom förvaltningen som kan betecknas som statens kärnverksamheter – dit polisens och de övriga brottsbekämpande myndigheternas verksamhet hör – gör sig detta särskilt starkt gällande. Människors förtroende för de brottsbekämpande myndigheternas verksamheter blir därmed en hörnsten när nya och utvecklade samarbetsformer i det internationella polissamarbetet övervägs. Det innebär att en ny ordning som bygger på bestämmelserna i rådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet måste utformas så, att grundläggande principer om rättssäkerhet Utgångspunkter för regleringen av ett fördjupat samarbete och den enskildes rättigheter i övrigt kan upprätthållas. Nya möjligheter till internationellt polisiärt samarbete måste därmed utformas i ljuset av de grundläggande bestämmelserna i 1 och 2 kap. regeringsformen (RF) och tillämpliga artiklar i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). De viktigaste bestämmelserna som gäller den offentliga verksamheten gentemot medborgarna är i korthet följande. Den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket RF). Detta innebär att alla offentliga organ är bundna av och underordnade gällande författningsregleringar i sin verksamhet. Av objektivitetsprincipen och likhetsprincipen (1 kap. 9 § RF) följer vidare att medborgarna har ett berättigat krav på att myndigheterna i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. De i svensk grundlag skyddade fri- och rättigheterna finns i 2 kap. RF. Utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet är att det gäller för både svenska medborgare och andra här i riket. I 2 kap. 20 och 21 §§ anges att många av de uppräknade rättigheterna kan begränsas genom lag för ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Enligt bestämmelserna i 2 kap. RF tillförsäkras enskilda en frihet att bl.a. i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, att anordna och bevista sammankomster samt att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats (2 kap. 1 § första stycket 1, 3 och 4 RF). (Yttrandefriheten är vidare närmare reglerad i tryckfrihetsförordningen, TF, och yttrandefrihetsgrundlagen, YGL.) Mötes- och demonstrationsfriheterna får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter endast begränsas av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (2 kap. 24 § första stycket RF). Var och en ges också gentemot det allmänna ett skydd mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat sådant hänseende (2 kap. 2 § RF). Anteckning om en svensk medborgare i allmänt register får inte utan hans eller hennes samtycke grundas enbart på vederbörandes politiska åskådning (2 kap. 3 § RF). Dödsstraff får inte förekomma (2 kap. 4 § RF). Var och en är vidare skyddad mot kroppsstraff samt mot bl.a. medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (2 kap. 5 § RF). Även i andra fall är varje enskild gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kropps- Utgångspunkter för regleringen av ett fördjupat samarbete Han eller hon är skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Var och en är vidare gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § RF). (Dock har i praxis, måhända något överraskande, detta grundlagsskydd ansetts underordnat den processrättsliga principen om fri bevisprövning i brottmål, se NJA 1986 s. 489. Det innebär att bevis som tillkommit i strid med grundlagens integritetsskydd likväl kan åberopas i en brottmålsprocess och läggas till grund för en fällande dom.) Ingen svensk medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket (2 kap. 7 § RF). Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden och även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta (2 kap. 8 § RF). Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Konventionen och vissa av dess tilläggsprotokoll (1, 4, 6, 7 och 13) gäller som svensk lag. I konventionen (artiklarna 2–18) och dess tilläggsprotokoll upptas en relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter. Översiktliga genomgångar av dessa materiella skyddsregler finns i bl.a. SOU 1993:40 Del B s. 8 f. och prop. 1993/94:117 s. 29 f. De angivna bestämmelserna i regeringsformen och med tilläggsprotokoll bildar grundvalen för bl.a. de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet gentemot enskilda och uttrycker var och ens rättighetsskydd. Detta preciseras sedan i en rad olika författningar som närmare anger förutsättningarna för den polisiära verksamheten och för de andra brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. För att ett fördjupat operativt polissamarbete ska fungera och uppfylla de krav på rättsäkerhet och kvalitet som medborgarna ställer krävs att de länder som svensk polis och andra brottsbekämpande myndigheter kommer att samarbeta med har en verksamhet som uppfyller motsvarande krav på rättsäkerhet och kvalitet. Inom EU pågår också en utveckling som innebär att medlemsländerna närmar sig varandra när det gäller synen på rättsäkerhet och mänskliga rättigheter. Medlemsländerna i EU har alla ratificerat om de mänskliga rättigheterna. Respekten för dessa är en del av de s.k. Köpenhamnskriterierna, som anger förutsättningarna för medlemskap i . Utgångspunkter för regleringen av ett fördjupat samarbete Genom Lissabonfördraget är det också möjligt för EU som institution att ansluta sig till Europakonventionen.1 Ett tillträde kommer att innebära att i blir överordnad i vid prövning av om EU:s institutioner och medlemsstater lever upp till krav. Enskildas fri- och rättigheter i värnas också genom Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EGT C 364/01, 18.12.2000). Stadgan antogs 2000 som en politisk viljeförklaring. Lissabonfördraget erkänner de fri- och rättigheter som fastställs i stadgan och medför att EU:s institutioner och organ samt medlemsstaterna är rättsligt bundna av stadgan när de tillämpar unionsrätten. Stadgan innehåller i princip de klassiska friheter som också garanteras i och behandlar medborgerliga, politiska, ekonomiska samt sociala rättigheter. I har kommit att i rättspraxis ges ökad konkret inhemsk tillämpning. Frågan om normkonflikter, dvs. en prövning av grundlagsenligheten av föreskrifter på olika normhierarkisk nivå, där alltså lägre lag får vika för högre såsom RF, TF, YGL eller , har också kommit i ett nytt läge genom borttagandet av det s.k. uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF (prop. 2009/10:80 s. 145 ff.). Uppgiften för domstolarna att – i linje med en konstitutionell maktdelningsprincip - ge reellt innehåll åt det medborgerliga konstitutionella skyddet stärks härigenom. Utvecklingen av det polisiära samarbetet inom EU bör enligt utredningen gå hand i hand med utvecklingen av rättsäkerheten och kvaliteten i polisarbetet inom . Det är naturligt att svensk polis kommer att söka samarbete med polisen i andra europeiska länder, som har en verksamhet som i så stor utsträckning som möjligt utgår från ett rättssystem och arbetsmetoder vilka på detta område liknar det svenska. EU bygger också, som framgått, på en grundläggande samsyn i dessa rättsstats- och rättssäkerhetsfrågor. En viktig andra utgångspunkt för utredningens fortsatta arbete är således att rättsäkerhetsaspekter och kvalitet i polisarbetet blir en nödvändig förutsättning för ett fördjupat internationellt polissamarbete. 1 pågår förhandlingar mellan kommissionen och om EU:s anslutning till konventionen. Utgångspunkter för regleringen av ett fördjupat samarbete En reglering som utformas utifrån rättssäkerhetsaspekter och kvalitet i polisarbetet måste också vara överblickbar för de enskilda medborgarna och andra. Ett utvidgat operativt polissamarbete kommer att mer eller mindre direkt beröra enskilda människor. Ett fördjupat samarbete enligt Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet innebär, att poliser från olika länder kan komma att uppträda och vara verksamma i . Medborgarnas kunskap om och förståelse av den reglering som avgör, vid vilka insatser och på vilket sätt utländska poliser får verka i , blir därmed en mycket viktig fråga. Ytterst rör det sig om medborgarnas förtroende för de brottsbekämpande myndigheterna och deras agerande inom ramen för ett fördjupat operativt internationellt samarbete. Detta ställer stora krav på att regelsystemet utformas på ett tydligt och klart sätt och att det blir lätt att tillämpa. Enligt utredningen måste det därför vara ett grundläggande krav, att medborgare och andra som vistas i i varje enskilt fall ska kunna avgöra om det är svensk polis eller polis från något annat land som agerar i . Enskilda måste också ha möjlighet att utan svårighet få kunskap om i vilka situationer utländska tjänstemän får verka på svenskt territorium och vilka befogenheter som de utländska tjänstemännen då har. Ett utvidgat operativt samarbete måste därmed bygga på ett system som uppfyller högt ställda krav på tydlighet och förutsebarhet. Klarheten tillgodoses också främst genom att regelsystemet, som styr de polisiära arbetsmetoder vilka får användas i samarbetet och ledningsfrågorna, görs tydligt, eftersom enskilda då lättare kan bedöma hur de kan komma att påverkas. Detta har betydelse också för den medborgerliga förståelsen och legitimiteten av ingripanden i av en utländsk tjänsteman. Också omfattningen av tillsyn, kontroll och ansvarsreglering samt andra åtgärder som kan vidtas i efterhand ska vara fullt överblickbar för medborgarna och andra enskilda. En tredje viktig utgångspunkt för utredningens fortsatta arbete är således att en reglering med utgångspunkt i Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet måste vara tydlig, klar och lätt att tillämpa. Utgångspunkter för regleringen av ett fördjupat samarbete Utifrån de utgångspunkter vilka angetts i det föregående redovisar utredningens sina fortsatta överväganden i de olika frågorna. Utredningen ska enligt direktiven överväga för vilka syften och under vilka förutsättningar insatser med stöd av utländska tjänstemän ska få begäras och genomföras i . Det handlar i huvudsak om att ange ramarna för de typer av insatser som kan bli aktuella för ett fördjupat internationellt polissamarbete. Denna fråga behandlar utredningen i kapitel 8. Hur ett fördjupat polisiärt samarbete kan genomföras med utgångspunkt i principen om rättsäkerhet och kvalitet i polisarbetet är nära knutet till i vilken ordning beslut fattas och hur ledningsansvaret utformas. Frågor om beslutsordning och ledningsstrukturer behandlas i kapitel 9. Nästa delfråga blir att bedöma behovet av en avgränsning av vilka tjänstemän från utländska myndigheter som ska få delta i en insats i samt vilka uppgifter och befogenheter som utländska tjänstemän ska ha i . Utredningen behandlar dessa frågor i kapitel 10. När utländska tjänstemän ges rätt att agera på svenskt territorium uppkommer frågan om i vilken utsträckning detta innebär att förvaltningsuppgifter överlåts och i vilken omfattning utländska tjänstemän kan anses utöva myndighet i . Bedömningen i dessa avseenden är centrala för hur den rättsliga regleringen ska utformas. Utredningen redovisar sina överväganden och slutsatser i denna del i kapitel 11. Möjligheten att utländska tjänstemän i vissa situationer kan komma att utöva myndighet i fordrar också noggranna överväganden i fråga om användning av vapen och annan utrustning, formerna för tillsyn över sådana tjänstemän samt beträffande tjänstemännens civilrättsliga och straffrättsliga ställning. Dessa frågor behandlas i kapitel . Likartade frågor blir aktuella också om svenska tjänstemän bjuds in att delta och utöva myndighet vid en insats i en annan stat.