sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Den närmare utformningen av dessa krav har varierat. Medan det i Länsstyrelseinstruktionen föreskrivs att länsstyrelserna ska integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering, anger instruktionen för att myndigheten i sin verksamhet [ska] belysa, analysera och uppmärksamma åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna. I instruktionerna för Specialpedagogiska skolmyndigheten, samt föreskrivs, åter, att respektive myndighet ska integrera [] perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet . I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas in140 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet struktioner införts en hänvisning till de mänskliga rättigheterna, har det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan funnits en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat uppnå med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera fall har det också framförts att dialogen med i fråga om regeringens avsikter kunde varit mycket bättre. Även jag har tvingats ställa mig frågan vad regeringen får antas ha menat när den i en myndighetsinstruktion infört t.ex. ett krav på att myndigheten ska integrera perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Min dialog med företrädare för olika delar av under utvärderingsarbetets gång har dock inte lett till något verkligt klargörande av den saken. Regeringen bör, mot bakgrund av vad som här redovisats, tydligare kommunicera vad den vill uppnå med sin styrning och samordning av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna i . 4.2.2 Ett större genomslag för principen om fördragskonform lagtolkning En möjlighet är givetvis att regeringen genom sin myndighetsstyrning i det här sammanhanget endast velat uppmärksamma myndigheterna på deras skyldighet att bemöta enskilda med respekt för vars och ens inneboende mänskliga värdighet.10 En annan är att skrivningarna tar sikte på att säkerställa att alla som kommer i kontakt med den offentliga förvaltningen bemöts, och får sina ärenden prövade, utan diskriminering. Den senare läsningen har stöd i den vikt som regeringen i handlingsplanen fäst vid arbetet mot diskriminering. Under mina konsultationer har det också framkommit att bemötandefrågor av detta slag, liksom ett specifikt ickediskrimineringsperspektiv, inte sällan kommit att få en framträdande plats i enskilda myndigheters interna MR-arbete. Enligt min mening måste emellertid de särskilda krav som ställts på vissa myndigheter när det gäller de mänskliga rättigheterna tolkas mera långtgående än så. Hade regeringen verkligen avsett så begränsade krav hade det naturligen framgått av de särskilda uppdragens eller myndighetsinstruktionernas ordalydelse. 10 Jfr artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna: Alla människor äro föda fria och lika i värde [eg. värdighet] och rättigheter. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 I stället har regeringen valt att använda sig av brett formulerade hänvisningar till de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget finns det anledning att påminna om att både och andra internationella s.k. kärnkonventioner om de mänskliga rättigheterna innehåller krav på att de konventionsslutande staterna genom lagstiftning och på andra sätt förverkligar de rättigheter som respektive konvention tar sikte på.11 När det gäller erkänner konventionsstaterna vidare uttryckligen behörighet i alla frågor som rör tolkningen och tilllämpningen av konventionen.12 I allt detta ligger en skyldighet för det allmänna och dess representanter både att undvika handlanden som kan strida mot MR-förpliktelser och att aktivt utöva sin verksamhet på ett sätt som bidrar till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom det egna ansvarsområdet. Av handlingsplanen framgår också att syftet med åtgärd 104 var just att tydligare uppmärksamma vissa myndigheter på deras ansvar för att de mänskliga rättigheterna inte kränks.13 Regeringen betonade i det sammanhanget att respekten för och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna måste ses som ett förhållningssätt i den ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan av. De insatser som genomförs sades vidare syfta till att öka såväl kunskapen och medvetenheten om, som respekten för, de mänskliga rättigheterna som bindande åtaganden för . Utgångspunkterna i internationella konventioner om mänskliga rättigheter inom respektive myndighets verksamhetsområde borde, enligt regeringen, tydliggöras. För att fullgöra detta ansvar kan det inte vara tillräckligt att myndigheternas medarbetare bemöter enskilda på ett sätt som allmänt reflekterar samhällets grundläggande värderingar om varje individs inneboende mänskliga värdighet. Vad som krävs är också att myndigheterna säkerställer att deras beslut och andra åtgärder även till sitt innehåll står i samklang med internationella åtaganden om respekt för enskildas mänskliga rättigheter. Det är enligt min mening också så som de nu aktuella skrivningarna om 11 Se t.ex. art. 1 i ; art. 2.2 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter; art. 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ; art. 2 i FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering; art. 2 i FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor; art. 2 och 16 i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning; art. 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter. 12 , art. 32. 13 Handlingsplanen, s. 104 f. 142 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet mänskliga rättigheter i myndighetsuppdrag och myndighetsinstruktioner måste tolkas. Det är dock svårt att se att handlingsplanen i den här delen lett till ett sådant resultat. Medan jag under mitt utredningsarbete kunnat konstatera att det genomförts åtskilliga utbildningar om mänskliga rättigheter inom statlig förvaltning, tycks de mera sällan direkt ha syftat till att främja rättigheternas genomslag i myndigheternas rättstillämpning. En vanligt förekommande inställning, som jag mött även under det här utredningsarbetets gång, är i stället att konventioner om mänskliga rättigheter må vara värdefulla som instrument på en mer övergripande nivå, men att uppgiften för medarbetare i den svenska offentliga förvaltningen är strikt begränsad till att tillämpa svensk lag. Under konsultationsprocessen har den reaktionen också återkommande tagits upp av företrädare för både statliga myndigheter och kommuner. Den har då ibland beskrivits som en särskild svårighet när det gäller både att integrera MR-arbetet i den ordinarie verksamheten och att förbättra kunskapen och medvetenheten om åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna. Utgångspunkten att den som företräder det allmänna gentemot enskilda har att följa och tillämpa svensk lag är naturligtvis riktig. Den kommer för övrigt till uttryck redan i 1 kap. 1 § regeringsformen där det slås fast att den offentliga makten utövas under lagarna. Frågan är dock vad detta betyder i förhållande till internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna när det gäller rättskipning och förvaltning. Frågan som sådan om internationella konventioners ställning i svensk rätt och om en eventuell inkorporering av flera sådana konventioner än behandlas särskilt i avsnitt 6.2. är den enda konvention om mänskliga rättigheter som gäller som direkt tillämplig svensk lag.14 Genom bestämmelsen i 2 kap. 19 § regeringsformen finns också ett förbud mot föreskrifter som strider mot åtaganden enligt konventionen. bestämmelser ska alltså tillämpas av såväl domstolar som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter likaväl som rent interna svenska rättsregler. Med andra konventioner om de mänskliga rättigheterna förhåller det sig annorlunda. De är inte direkt tillämpliga som svensk lag. Däremot ska svenska rättsregler – enligt principen om fördrags14 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 konform lagtolkning – så långt det är möjligt med hänsyn till reglernas ordalydelse tolkas så att de står i överensstämmelse med dessa konventioner.15 Tillämpningen av denna princip utgör en oumbärlig länk mellan den svenska nationella rättsordningen och innehållet i de konventioner som åtagit sig att följa. I avsnitt 6.2.2 behandlas närmare bl.a. svenska domstolars hänvisning till internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna i sin rättstillämpning. Principen om fördragskonform lagtolkning har dock i praktiken haft en svag ställning i svensk rättstradition. Denna tradition har i stället främst betonat folksuveräniteten, det vill säga ensamrätt att, såsom folkets främsta företrädare, genom lagstiftning slå fast enskildas rättigheter och skyldigheter. I samband med att en konvention ratificeras görs också i regel en genomgång av vilka ändringar som kan behöva göras i svensk lagstiftning för att leva upp till konventionsåtagandena. I och med att sådana justeringar gjorts förutsätts den svenska lagstiftningen därefter av myndigheter och domstolar överensstämma med konventionernas krav, en förutsättning som emellertid inte alltid behöver vara riktig. Konventionerna är dessutom till sin natur levande väsen vars innehåll och betydelse förändras och från ett sammanhang till ett annat.16 Sammanfattningsvis menar jag att kunskapen och medvetenheten behöver förstärkas inom all offentlig verksamhet om att de konventionsreglerade rättigheterna utgör ett viktigt tolkningsmaterial – tillsammans med andra centrala rättskällor som förarbeten och vägledande domar från de högsta nationella domstolarna – när svenska interna rättsregler ska tillämpas. Regeringen bör därför tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter , kommuner och landsting samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet ska uppmärksamma konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning. En mer medveten och konsekvent tillämpning av principen om fördragskonform lagtolkning kan på även medföra att den svenska rättstraditionen rent allmänt berikas med ett från konventionerna hämtat mer levande och dynamiskt rättighetsperspek15 Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32–40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref. 79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363 I-III s. 513 och s. 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657. 16 Se t.ex. när det gäller , dom i Tyrer ./. 5856/72, st. 31. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet tiv, vilket enligt min uppfattning vore en eftersträvansvärd utveckling. 4.3 Närmare om författningsreglering och annan myndighetsstyrning Styrningen av de statliga myndigheternas verksamhet är, som nämnts, av central betydelse för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna förverkligas. Frågan hur myndighetsstyrningen kan förbättras i det avseendet har behandlats också i det slutbetänkande som Delegationen för mänskliga rättigheter i (MR-delegationen) lämnade till regeringen i oktober 2010.17 I min egenskap av ledamot i delegationen har jag deltagit aktivt i utformningen av de förslag som lämnas i det betänkandet och står också bakom dem. För att underlätta läsbarheten och förståelsen av den förevarande utvärderingen i dess helhet, kommer jag i det följande att redovisa även sådana överväganden och rekommendationer som sammanfaller med vad som lagts fram i MR-delegationens betänkande. Därtill lämnas här också andra synpunkter och rekommendationer. Som framgått i föregående avsnitt har regeringen i handlingsplanen framhållit dels behovet av att tydliggöra den betydelse som internationella konventioner om mänskliga rättigheter har inom olika myndigheters ansvarsområden, dels att respekten för och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna måste ses som en del av den ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan av. Jag delar den uppfattningen. Som också framhållits står ett begränsat antal styrmedel till regeringens förfogande i förhållande till domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom rättskipning och offentlig förvaltning. Det främsta styrmedlet är lagstiftning. stiftar lag, i huvudsak efter initiativ från regeringen. Sådan författningsreglering omfattar såväl det offentlig- och förvaltningsrättsliga regelverk som mer allmänt styr de statliga och kommunala myndigheternas verksamhet, t.ex. regeringsformen, förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommu17 SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 nallagen (1991:900), som sådan lagstiftning som materiellt reglerar verksamheten inom vissa områden. För myndigheter under regeringen har regeringen även möjlighet att i förordning med myndighetsinstruktion fastställa myndigheternas ansvarsområden och uppgifter samt i övrigt reglera hur de ska bedriva sin verksamhet. Härtill kommer regeringens möjlighet att till myndigheter lämna särskilda uppdrag. Sådana uppdrag kan antingen ta formen av ett särskilt regeringsbeslut eller tas in som en del av det årliga regleringsbrev i vilket regeringen också anger myndigheternas finansiella förutsättningar. Det ska sägas här att användningen av regleringsbreven när det gäller annan styrning än den rent finansiella har minskat. En tydlig trend inom är att regleringsbreven inte längre i samma utsträckning som tidigare ska användas för att ge myndigheterna särskilda uppdrag. Tidsbegränsade uppdrag bör i första hand lämnas genom särskilda regeringsbeslut. I övrigt bör myndighetsinstruktionerna vara det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndigheterna.18 Regeringens s.k. informella styrning av myndigheterna, i form av dels den myndighetsdialog som genomförs mellan regeringen och respektive myndighetschef, dels löpande kontakter mellan och myndigheterna, är också av stor betydelse. 4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter Rekommendationer: En översyn bör göras av hur myndigheternas ansvar för förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter är formulerat. Översynen bör omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag som getts till myndigheterna genom särskilda beslut, samt samordnas med arbetet med att införa motsvarande hänvisningar i vissa särskilt betydelsefulla lagar och i myndighetsförordningen (2007:515). 2009/10:175, s. 111 ff. 146 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet Översynen bör syfta till en mer genomtänkt utformning av kraven på myndigheterna, särskilt med beaktande av principen om fördragskonform lagtolkning, samt en bättre samordning med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag. Myndigheterna bör uppmärksammas på betydelsen av att särskilt utsatta grupper ges möjlighet till inflytande i frågor som berör dem, och att myndigheterna därför så långt det är möjligt ska samråda med representanter för dem i sådana frågor. För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga om ansvar för mänskliga rättigheter formuleras så att de uttryckligen inbegriper också tillsynsverksamheten. För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret utformas så att det, på det sätt som gällde före , blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. dialog med myndigheterna om sådana uppdrag bör förbättras så att osäkerhet om regeringens avsikter med uppdragen så långt möjligt kan undvikas. Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare myndigheter som bör ges sådana uppdrag. En utgångspunkt bör vara att de som har eller har haft sådana uppdrag även fortsättningsvis bör ha det. I övrigt bör i första hand prioriteras sådana myndigheter vars ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor risk för åsidosättanden av enskildas grundläggande rättigheter, samt myndigheter med omfattande kontakter med allmänheten. De två lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter, JOinstruktionen respektive lagen om JK:s tillsyn, bör förtydligas så att det där framgår att deras kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Förutom de mera allmänt utformade åtgärderna 11 och 104 i handlingsplanen innehåller planen också ett tiotal åtgärder som handlar 147 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 om uppdrag till vissa myndigheter när det gäller mer specifika frågor om de mänskliga rättigheterna. Här avses främst åtgärderna 57– 58, 68–69, 71–72, 82, 88, 98 och 118. Åtgärderna 39, 40 och 121 kommer att behandlas särskilt längre fram i det här betänkandet. egen uppföljning har, enligt min mening, visat på resultat av endast omkring hälften av dessa särskilda uppdrag. I några fall är uppföljningen så pass otydlig att det inte går att dra några slutsatser av den. I några andra har åtgärden endast bestått i en beskrivning av uppdrag som redan getts tidigare. Åtgärd 11 i handlingsplanen innebar bl.a. att regeringen skulle ge ett antal statliga myndigheter i uppdrag att upprätta antidiskrimineringsstrategier, samt att låta utvärdera dessa uppdrag. Någon utvärdering av de uppdragen kom dock aldrig till stånd. Däremot gav regeringen Statskontoret ett uppdrag att utvärdera sådana strategier som hos vissa myndigheter hade utarbetats tidigare. Statskontorets utvärdering omfattade strategier som (numera Arbetsförmedlingen), , , , , Försvarshögskolan, Försvarsmakten samt (numera ) tagit fram mellan åren 2002 och 2004.19 Statskontorets bedömning är att uppdragen inte haft något omfattande genomslag när det gäller myndigheternas arbete mot diskriminering. Endast i fallet med försvarsmyndigheterna hade det skett några bestående förändringar. Enligt Statskontoret finns det flera möjliga förklaringar till varför uppdragen om antidiskrimineringsstrategier fått så olika genomslag. Det handlar bl.a. om att innehållet i uppdragen inte alltid varit tydligt i förhållande till myndigheternas kärnverksamhet, att det funnits skillnader i regeringens styrning och uppdragens utformning samt att uppföljningar varit inriktade på genomförda insatser i stället för på effekterna av dessa insatser. Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen, som nämnts, i stor utsträckning använt sig av särskilda uppdrag lämnade i myndigheters regleringsbrev. Således har Domstolar, Forum för levande historia, , , , , samtliga länsstyrelser, , , , , , samt Åklagarmyndig19 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet heten –2009 erhållit olika uppdrag om att till exempel höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive myndighet eller återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar. Härutöver har regeringen även i ett begränsat antal förordningar med myndighetsinstruktioner infört en skyldighet för respektive myndighet att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. I uppföljning av handlingsplanen anges att det mot bakgrund av resultatet av mitt utvärderingsuppdrag kommer att övervägas huruvida det finns behov av liknande skrivningar också i instruktionerna för andra myndigheter. Myndighetsstyrningens betydelse för förverkligandet av MR-åtaganden menar jag gör att myndigheternas ansvar i det avseendet bör tydliggöras, både för fler myndigheter och på ett bättre sätt. Som jag redovisat ovan har det inte sällan funnits en osäkerhet hos myndigheter när det gäller regeringens avsikt med de formuleringar som förts in i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev. I flera fall har det också framförts att dialogen med i fråga om regeringens avsikter kunde varit avsevärt bättre. Dessa intryck stämmer väl med de slutsatser som Statskontoret redovisat i sina utvärderingar av olika myndighetsuppdrag på det här området. Vid mina konsultationer har även framkommit att många myndigheter upplever en trängsel bland de många olika uppgifter som lagts på dem, främst genom uppdrag i regleringsbrev eller genom särskilda regeringsbeslut men också genom krav som ingår myndighetsinstruktioner. Det talas t.o.m. om ett slags perspektivtrötthet när det gäller kraven på myndigheterna, t.ex. när det gäller jämställdhet och icke-diskriminering, mångfald, miljöhänsyn m.m. Förordningen (2007:825)med länsstyrelseinstruktion kan tjäna som illustration till det och till den beskrivna osäkerheten om regeringens avsikter i det här sammanhanget. I länsstyrelseinstruktionens 5 § förtecknas vissa sektorsövergripande uppgifter som har. Här nämns i åtta punkter integrering av jämställdhetsperspektiv i verksamheten, genomgående användning av könsuppdelad statistik, barnkonsekvensanalys och hänsynen till barns bästa, tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning, beaktande av det nationella folkhälsomålet och de av fastställda miljökvalitetsmålen, regelförenkling för företag, samt (i punkten 5) att ska integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och be149 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 akta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering (min kursivering). Det finns skäl att fråga sig hur MR-kravet i punkten 5 förhåller sig till främst kraven på jämställdhetsperspektiv, upprättande av barnkonsekvensanalyser och hänsyn till barns bästa. Kraven framstår nu som likställda men från varandra åtskilda, vilket på goda grunder kan sägas förvirra mer än vad det klargör. Bättre hade förmodligen varit att uppställa ett grundläggande krav som tydligare tar sikte på myndighetens ansvar när det gäller att förverkliga åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, skilt från skrivningar om uppgifter med avseende på särskilda undergrupper av frågor som i och för sig har en tydlig koppling till mänskliga rättigheter. Sammanfattningsvis bör regeringen, enligt min mening, se över de skrivningar där hänvisningar till de mänskliga rättigheterna förekommer i olika styrdokument riktade till myndigheter. Det gäller både myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag i särskilda regeringsbeslut. Översynen bör syfta till en tydligare utformning av kraven på myndigheterna, inklusive att analysera hur MR-åtaganden påverkar den egna verksamheten och behovet av att utveckla metoder och arbetssätt för att säkerställa att myndigheten lever upp till sitt ansvar i de här avseendena. Vid utformningen bör särskilt beaktas kravet på fördragskonform lagtolkning . Som redan framhållits är ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om de mänskliga rättigheterna att behovet av sådana åtgärder som har störst betydelse för människor som tillhör särskilt utsatta grupper synliggörs.