sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Opinionsgruppen för säker slutför- ser det som naturligt att sistahandsansvaret för slutförvaret övergår till staten när reaktorägarnas och avfallsbolagets ansvar upphör. Gruppen delar arbetsgruppens syn på att statens ansvar ska vara kopplat till ägande och förfoganderätt över den kärnämnen som slutförvaras. Ett framtida samhälleligt ansvar och ägande ställer krav på att staten deltar mer aktivt i slutförvarsprocessen redan nu och på så sätt försäkrar sig om att det framtida ansvaret blir rimligt och möjligt att axla. Även Miljövänner för kärnkraft Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle delar arbetsgruppens uppfattning att det är för tidigt att i detalj lagstifta om förhållanden som kan inträffa om närmare . Om det inte längre finns någon som kan göras ansvarig är det rimligt att staten får ikläda sig det resterande ansvaret. Enligt Miljöorganisatio- nernas kärnavfallsgranskning bör inte den föreslagna lagändringen införas eftersom den inte uppfyller det uppdrag som regeringen gav myndigheterna. Istället pekar organisationen på att ett antal frågor är obesvarade och föreslår därför att en ny utredning tillsätts för att se över viktiga ansvarsfrågor inom kärnavfalls- området. Miljörörelsens kärnavfallssekretariat ser positivt på att ansvarsfrågan blir tydligare och instämmer i arbetsgruppens syn- punkt att det är lämpligt att vänta med lagändringen så att industrin inte har mindre incitament att ta sitt långsiktiga ansvar. Sekreta- riatet tar även upp en del andra frågor som är förknippade med frågor kring slutförvaringen av använt kärnbränsle. Enligt är det önskvärt med en klar precisering av när industrins ansvar upphör och var ansvaret ligger därefter. Det finns därför goda skäl att förtydliga det långsiktiga ansvaret genom en lagändring. Sannolikt uppkommer, under den långa tid som återstår innan slutförvaret slutligen försluts, nya frågeställningar som kan komma att ändra förutsättningarna för lagregleringen. Detta kan i så fall föranleda nya lagändringar, efter sedvanlig beredning av frågorna. Det finns dessutom rent allmänt goda skäl för att uttryckligen lagfästa den princip om statens sistahands- ansvar som uttalats i lagförarbeten på området. Den föreslagna lagbestämmelsen bör ändras så att det framgår att det som regleras är tillståndshavarnas rättigheter och skyldigheter enligt lag. har inget att erinra mot föreslagen ändring. Sveriges Energiföreningars har lämnat kommentarer till vissa avsnitt i skrivelsen samt förslag om att inrätta en nationell ständigt bevakad driftövervakning av all nukleär verksamhet i . 8.3Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det införs en lagregel som reglerar statens sistahandsansvar för det använda kärnbränslet. Ett sådant lagstadgande har flera fördelar. Staten har genom att ratificera konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hante- Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle ring av radioaktivt avfall (avfallskonventionen) åtagit sig ett sistahandsansvar för säkerheten. Genom den lagreglering utred- ningen föreslår tydliggörs statens ansvar. En sådan regel kan skapa en trygghet för berörda aktörer såsom den kommun där bränslet kommer att deponeras, dess invånare, fastighetsägare och även kraftindustrin. Genom en systematisk statlig tillsyn elimineras risken för att tillståndshavarnas drivkraft avtar för att fullfölja sitt ansvar för att nå en lösning på hur det använda bränslet ska slutförvaras. Ett statligt övertagande av rättigheter och skyldigheter när det inte finns någon tillståndshavare som kan utkrävas ansvar fordrar noggranna civilrättsliga överväganden avseende ägarför- hållandena till det använda bränslet. Utredningen har även uppmärksammat frågor som är förknippade med den fastighet där slutförvaret är beläget i händelse av en konkurs eller likvidation hos fastighetens ägarbolag. Den bedömning som utredningen gör är att det är önskvärt att fastigheten övergår till staten när tillståndshavaren upphör att existera. Utredningen pekar i detta sammanhang på den möjlighet till expropriation som staten har enligt 2 kap. 5 § expropriationslagen (1972:719). Ett expropriationsförfarande är dock endast möjligt då ägarbolagen till den mark där slutförvaret för använt kärnbränsle är beläget är på väg att upplösas genom likvidation eller konkurs. Någon expropriation kan, mot bakgrund av den för- fattningsreglerade ansvarsfördelningen mellan staten och reak- torinnehavarna, inte komma i fråga under andra omständigheter än dessa. bolagen är verksamma har staten således inte någon rätt att expropriera marken. Utredningens bedömning av författningsförslaget Ett lagstadgande av statens sistahandsansvar för det använda kärnbränslet har flera tilltalande fördelar. Statens ansvar, som förvisso kommer till uttryck genom ratificering av Avfalls- konventionen och i förarbetsuttalanden, tydliggörs genom en direkt lagregel vilket kan skapa en trygghet för berörda aktörer såsom den kommun där bränslet kommer att deponeras, dess invånare, fastighetsägare och även kraftindustrin. Den arbetsgrupp som utredde frågan kom emellertid till slutsatsen att det inte var lämpligt redan nu lagfästa statens sistahandsansvar. Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle av de bärande skälen var att gruppen ansåg att det skulle kunna innebära ett minskat incitament för de aktuella aktörerna att fullt ut ta sitt långsiktiga ansvar om statens ansvar uttryckligen framgår direkt i lagstiftningen. Även tidsaspekten – ett slutförvar för använt kärnbränsle kommer troligtvis inte förslutas förrän omkring eller ännu längre fram i tiden om befintliga reaktorer ersätts med nya – talade enligt arbetsgruppen emot en lagreglering av statens ansvar, långt innan en sådan regel skulle få någon som helst praktisk betydelse. Utredningen får dock ansluta sig till några av remissinstansernas bedömningar att ett lagfäst sistahandsansvar för staten snarare innebär ett incitament för staten och berörda myndigheter att genom reglering och kontroll försäkra sig om att reaktorinne- havarna fullföljer sitt lagstadgade ansvar att slutförvara det använda bränslet. Utredningen kan beträffande tidsaspekten till viss del dela arbetsgruppens uppfattning men bedömer inte att arbetsgruppens bedömning i sak är på något vis avgörande för frågans fortsatta hantering. Om principen lagfästs är det inte orimligt att förvänta sig att det kan komma att krävas justeringar av den om nya frågeställningar uppkommer. Sådana ändringar får då beredas i sedvanlig ordning. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det finns över- vägande skäl som talar för att införa en lagreglering av statens sistahandsansvar för det använda kärnbränslet. Regleringen kan bidra till att skapa en trygghet för samtliga aktörer som är berörda av frågan. Genom en systematisk statlig tillsyn elimineras risken för att tillståndshavarnas drivkraft avtar för att fullfölja sitt ansvar för att nå en lösning på hur det använda bränslet ska slutförvaras. När statens sistahandsansvar inträder kan det vara lämpligt att äganderätten till hela den eller de fastigheter där slutförvaret är beläget och äganderätten/förfoganderätten till det använda kärn- bränslet också övergår till staten. Det inkapslade använda bränslet i slutförvaret har ett betydande ekonomiskt värde som kan vara möjligt att realisera . Ett sådant förfarande kräver att äganderättsförhållandena till bränslet är klarlagda. Ytterligare en fråga som kan komplicera bilden är om något av de bolag som har Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle deponerat bränsle i slutförvaret eller rentav SKB skulle gå i konkurs. Vilka anspråk på egendom – t.ex. fastigheter eller använt kärnbränsle – kan staten och övriga bolag som deponerat använt kärnbränsle i det gemensamma slutförvaret göra gällande mot konkursboet och konkursborgenärer. För att kunna göra överväganden i fråga om det slutliga ansvaret för det förslutna slutförvaret bör äganderätts- och konkursrela- terade frågeställningar behandlas utförligt. De frågor som aktuali- seras i samband med konkurs hos ett bolag är i princip desamma om ett bolag upphör genom likvidation. – Frågor kring äganderätten till det använda bränslet – Euratoms optionsrätt och egendomsordning Bestämmelserna i kapitel 6 i Euratomfördraget om försörjning (artiklarna 52–76) syftar till att genom en gemensam försörjnings- politik tillförsäkra medlemsländerna lika tillgång till , råmaterial och speciella klyvbara material (anrikat uran och pluto- nium). En särskild byrå (Euratoms försörjningsbyrå, EFB) har optionsrätt till , råmaterial och särskilt klyvbart material som produceras inom medlemsländerna. Definitionen av speciella klyvbara material enligt artikel 197 Euratomfördraget omfattar använt kärnbränsle. Reglerna om optionsrätt är utformade för en situation med brist på uran, där användarna ska tillförsäkras en lika tillgång till kärnbränsle i enlighet med fördragets syften. Någon sådan brist på uran har aldrig rått på världsmarknaden. Bestämmelserna har därför aldrig kommit att tillämpas enligt sin ordalydelse.6 Enligt artiklarna 86 och 87 i Euratomfördraget är speciella klyvbara materialen gemenskapens egendom. Gemenskapens ägan- derätt omfattar alla speciella klyvbara material som framställts eller importerats av en person eller ett företag och som är föremål för den enligt Euratomfördraget avsedda säkerhetskontrollen av dessa material. Medlemsstaterna, personerna eller företagen har dock obegränsad rätt att använda och förbruka de speciella klyvbara material bortsett från de inskränkningar som gäller i fråga om säkerhetskontrollen, strålskyddsreglerna och bränsleförsörjnings- byråns optionsrätt. 1994/95:118 s. 20–21. Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle I formell mening omfattar äganderättsreglerna och options- rätten alltså även använt kärnbränsle. I förhandlingar om medlemskap i den Europeiska unionen säkerställdes att den for- mella ägande- och optionsrätten inte ska påverka det svenska slutförvarsprogrammet. Det har skett genom den gemensamma förklaringen om tillämpning av Euratom-fördraget, som ingår i slutakten till anslutningsfördrag. I förklaringen anges att varje medlemsstat avgör vilken politik den ska föra när det gäller slutstegen i kärnbränslecykeln. I samband med förhandlingarna mottog den en skrivelse från kommissionen om tillämpningen av reglerna om optionsrätt. Av skrivelsen framgår att optionsrätten aldrig var avsedd att tillämpas beträffande använt kärnbränsle.7 – Frågor kring en eventuell konkurssituation Aktiebolag kan avvecklas genom försäljning, fusion, delning, likvidation och konkurs. Utredningen tar närmast sikte på de situationer där bolagen inte lever vidare i någon form utan där de helt upphört att existera genom antingen konkurs eller likvidation. Till ett konkursbo räknas all egendom som tillhörde gäldenären när konkursbeslutet meddelades eller tillfaller honom under konkursen och är sådan att den kan utmätas.8 Det använda kärnbränslet representerar ett inte obetydligt ekonomiskt värde och det torde inte föreligga hinder för att betrakta bränslet som egendom som ska ingå i konkursboet, under förutsättning att det bolag som försätts i konkurs formellt sett kan göra anspråk på äganderätten till bränslet. En given förutsättning är självklart att det använda bränslet skulle kunna realiseras och ge intäkter. Endast egendom som är sådan att den kan utmätas ingår enligt 3 kap. 3 § konkurslagen (1987:672) i konkursboet. För att egendom ska kunna utmätas förutsätts i första hand att den är överlåtbar men även beträffande egendom som kan överlåtas föreligger åtskilliga förbud mot utmätning.9 Av bestämmelserna om utmätningsförbud, som avser förbud på grund av egendomens beskaffenhet i 5 kap. utsökningsbalken (1981:744) kan konstateras att ingetdera skulle kunna vara tillämpligt på använt kärnbränsle. 1994/95:118 s. 21. 83 kap. 3 § konkurslagen (1987:672). 9Zeteo lagkommentarer 3 kap. 3 § till konkurslagen (1987:672). Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle 5 kap. 10 § utsökningsbalken stadgar att om förbud mot utmätning i vissa andra fall gäller särskilda föreskrifter. Många av de utmät- ningsförbud som har meddelats rör försäkrings- och sociallagstift- ning. I samband med en eventuell konkurssituation ställs således äganderättsfrågan till det använda kärnbränslet på sin spets. Vid en eventuell, förvisso osannolik men teoretisk möjlig, kon- kurssituation för SKB uppstår även grundläggande frågeställningar kring huruvida staten skulle kunna göra anspråk på äganderätten till marken där förvaret ligger. Marken har ett visst ekonomiskt värde och enligt konkursrättsliga regler ska den ingå i konkursboet och därmed bli föremål för utdelning till konkursborgenärerna enligt särskilt fastställd rätt till betalning enligt reglerna i förmåns- rättslagen (1970:979). Den gemensamma förklaringen om tillämpningen av Euratom- fördraget synes ta sikte på att det är upp till varje enskilt medlemsland att själv bestämma om det använda bränslet ska åter- användas genom upparbetning eller direktdeponeras. Förklaringen behandlar inte själva äganderättsfrågan. Det juridiska värdet av skrivelsen från kommissionen till den om tillämpningen av Euratoms optionsrätt torde vara begränsat. Utredningen bedömer därför att i strikt formell mening omfattas det svenska använda kärnbränslet fortfarande av ägande- och optionsrättsreglerna i fördraget, även om reglerna aldrig har till- lämpats och viss mån skulle kunna kallas obsoleta. Frågan är vilken praktisk betydelse det har att ägande- och optionsrättsreglerna formellt sett omfattar det använda kärn- bränslet. Det kan till att börja med konstateras att reglerna inte har fått några följder för eller de kraftproducerande företagen. Så länge dagens situation består – mellanlagring av bränslet i Clab i väntan på slutförvaret – har utredningen svårt att förutse att reglerna skulle få någon praktisk betydelse. Det är först när det använda bränslet har deponerats och slutförvaret ska förslutas, kraftbolagens skyldigheter är fullgjorda eller en konkurssituation hos något av ägarbolagen eller SKB uppstår som frågan ställs på sin spets. Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle Om staten, i enlighet med utredningens författningsförslag, ansvarar för de skyldigheter och rättigheter som tidigare åvilat till- ståndshavaren om denne har upphört att existera har utredningen svårt att se att ägande- och optionsrättsreglerna skulle kunna få någon reell betydelse. Vad som övergår till staten är ansvar och skyldigheter att omhänderta det använda bränslet, ett ansvar som staten dessutom redan har åtagit sig genom att ratificera Avfalls- konventionen. Huruvida det är Euratom som formellt sett äger bränslet har, såvitt utredningen kan bedöma, ingen praktisk betydelse i den situationen. Staten bör därmed kunna överta ansvaret för slutförvaret utan att också äganderätten till bränslet övergår i statlig regi. Att staten ansvarar för förvaret medan äganderätten till bränslet formellt sett fortfarande tillkom- mer gemenskapen är således ett fullt möjligt scenario enligt utredningen. Det skulle kunna hävdas att det använda kärnbränslet är sådan egendom som inte ingår i konkursboet, eftersom reaktorföretagen aldrig har kunnat göra anspråk på någon formell äganderätt. De fastighetsrättsliga frågorna aktualiseras oavsett på vilket sätt SKB upphör att existera, genom frivillig likvidation eller mindre troligt, genom ett konkursförfarande. I båda fallen ska bolagets tillgångar försäljas för att eventuellt överskott ska kunna delas ut till aktieägare respektive borgenärer. SKB har uppgett att bolaget har för avsikt att om möjligt förvärva all mark som krävs för anläggningen, dvs. inte endast berggrunden utan även mark ovanför slutförvaret10 och utredningen utgår härmed från att bolaget kommer att stå som ensamägare till all mark som behöver ianspråk- tas för slutförvaret. När staten övertar tillståndshavarens rättigheter och skyldig- heter är det i princip en förutsättning att marken där slutförvaret är beläget övergår i statlig ägo . Härigenom tillförsäkras inte bara statens direkta kontroll över såväl det deponerade bränslet som markens framtida användningsområde utan även frågan om kärn- ämneskontroll efter förslutning underlättas betydligt med staten som markägare. Oavsett om SKB skulle upphöra som juridisk person genom frivillig likvidation eller, mindre troligt, konkurs, ska bolagets tillgångar realiseras och skulder betalas. Eventuellt överskott till- faller aktieägarna eller borgenärerna. Marken där slutförvaret är 10 SKI/SSI Rapport 2007:01 Statens ansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle, s. 40. Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle beläget betingar ett visst ekonomiskt värde och det är därför troligt att den skulle försäljas alternativt ingå i konkursboet. Eftersom staten har ett stort intresse av hur marken används även efter att slutförvaret är förslutet kan det därför vara rimligt att staten har möjlighet att förvärva marken i samband med att bolaget, genom likvidation eller konkurs, upphör att existera som juridisk person. Ett alternativ för att säkerställa statlig ägo skulle vara expropria- tion enligt 2 kap. 5 § expropriationslagen (1972:719). Enligt paragrafen får expropriation ske för att upprätta skydds- eller säkerhetsområde eller bereda utrymme för särskild anordning, om området eller anordningen behövs till skydd mot naturhändelse som är menlig från allmän synpunkt, mot vatten- eller luftförore- ning eller mot menlig inverkan i övrigt från industri eller annan anläggning. Härför krävs dock att området eller anordningen behövs till skydd mot allmänfarlig eller annars från allmän syn- punkt menlig naturhändelse, mot vatten- eller luftförorening eller mot menlig inverkan i övrigt från industri eller annan anläggning. Bestämmelserna är avsedda att medge också att utrymme tas i anspråk för skadeförebyggande åtgärder utan att äganderätten till marken exproprieras. Enligt förarbetena avses med skyddsområde mark intill sådan anläggning som själv kräver skydd, t.ex. en sjö som levererar vatten till ett vattenverk och därför måste skyddas mot föroreningar. Med säkerhetsområde avses område kring anläggning som kan medföra fara, t.ex. atomkraftanläggning.11 En expropriation innebär alltid ett ingripande i den enskildes äganderätt. Ett ingripande med stöd av expropriationslagen är, mot bakgrund av den författningsreglerade ansvarsfördelningen mellan staten och reaktorinnehavarna, endast möjlig då ägarbolagen till den mark där slutförvaret för använt kärnbränsle är beläget är på väg att upplösas genom likvidation eller konkurs. Någon expropria- tion kan inte komma i fråga under andra omständigheter än dessa. bolagen är verksamma har staten således inte någon rätt att expropriera marken. Det är först när verksam- heten har upphört som expropriationsförfarandet kan aktualiseras. Därmed bedömer utredningen att konsekvenserna av den före- slagna regleringen inte får någon reell påverkan på ägarbolagen så länge de är verksamma samt att påverkan efter att bolagen upphört med sin verksamhet endast är marginell. 11 Se prop. 1972:109, s. 268. Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle Efterbehandlingsansvaret enligt 10 kap. innebär att det är förorenaren som ska betala för miljöstörningar som verk- samheten har gett upphov till. Skyldigheten att avhjälpa skada eller olägenhet kvarstår till dess att dessa har upphört, oavsett om verksamheten har lagts ned eller överlåtits. Om någon verksam- hetsutövare inte står att finna övergår efterbehandlingsansvaret till fastighetsägaren om denne för förvärvet kände till eller borde ha upptäckt föroreningarna. Efter att äganderätten till marken där slutförvaret är beläget övergått i statlig ägo är det därmed staten som ansvarar helt och fullt för efterbehandlingsansvaret om slutförvaret orsa- kar skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Från har ansvaret för den operativa tillsynen enligt i frågor som rör verksamhet med joniserande och icke-joniserande strålning, dvs. kärnteknisk verksamhet enligt kärntekniklagen och verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen. Strålsäkerhetsmyndig- heten är också tillsynsvägledande myndighet enligt i frågor som rör verksamhet med joniserande och icke-joniserande strålning. Vem som har tillsynsansvaret anges i miljötillsynsförord- ningen (2011:13). tillsynsregler enligt 26 kap. är kompletta i den bemärkelsen att den på samma sätt som gäller enligt kärnteknik- lagen och strålskyddslagen stödjer tillsynsmyndighetens uppgift att säkerställa att reglerna om strålsäkerheten fullgörs. Myndigheten ska besluta om olika åtgärder för att rätta till missförhållanden i verksamheten. Dessutom ska tillsynsmyndig- heterna fortlöpande kontrollera om meddelade villkor för verksamheten är tillräckliga, med utgångspunkt i strålsäkerheten och balkens allmänna målsättning. får meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall. Ett föreläggande får förenas med vite. Även beslut om förbud mot en verksamhet eller en åtgärd kan meddelas om det behövs. får ingripa även mot den som bedriver verksamhet med strålning utan tillstånd. får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i denna balk eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Detsamma gäller också för den som annars är skyldig att avhjälpa olägenheter från sådan verksamhet. har också möjlighet att kräva under- sökningar och liknande utredningar från verksamhetsutövarens sida för att tillsynen ska kunna genomföras. Ett sådant krav kan innefatta såväl provtagningar som efterforskningar och utred- ningar. En tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut ska gälla även om det överklagas. För att fullgöra sina uppgifter som tillsynsmyndighet har en myndighet rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel. Myndigheten har också en rätt att där utföra undersökningar och andra åtgärder som är nödvändiga för tillsynen. Rätten till tillträde gäller också den som handlar på myndighetens uppdrag, t.ex. en sakkunnig som ska göra en besiktning av en anläggning eller annan teknisk undersökning före ett myndighetsbeslut. Enligt vad utredningen funnit finns det inte några skäl att ändra bestämmelserna om materiella bestämmelser om strål- säkerhet förs in i 12 kap. och Strålsäkerhetsmyndig- heten blir tillsynsmyndighet enligt balken. Några smärre kompletteringar av bestämmelserna i 26 kap. är dock nöd- vändiga. -26 kap. 1 § behöver kompletteras med en hänvisning till verksamhet med strålning om materiella strålsäkerhets- bestämmelser förs in i 12 kap. . -26 kap. 3 § behöver kompletteras med en hänvisning till att är tillsynsmyndighet för verk- samhet med strålning. -26 kap. 20 § behöver kompletteras med en hänvisning till tillståndsplikten enligt 12 kap. 5 §. -26 kap. 27 § behöver kompletteras med en hänvisning till för- hållanden av betydelse för rikets säkerhet. Kärnkraften svarar för en betydande del av elför- sörjning och anses därför ha en påverkan på det svenska totalförsvaret. Verksamheten vid kärnkraftreaktorerna är mot den bakgrunden av betydelse för rikets säkerhet och omfattas av mot den bakgrunden av säkerhetsskyddslagens (1996:627) bestämmelser om säkerhetsskydd. Med säkerhetsskydd avses dels skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, dels skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säkerhet, dels skydd mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terrorism), även om brotten inte hotar rikets säkerhet.