sou · GZB364 · 2011-10-14 00:00:00 — Av förarbetena till den tidigare lydelsen av regeringsformen (SFS 1974:152, omtryckt i SFS 2003:593) framgår att det ansågs varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Det uttalades vidare att det var av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden hade en fri sektor inom vilken de kunde ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område fanns utrymme för en initiativrätt. Det anfördes även att denna initiativrätt kunde sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som borde komma till klart uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Principen om självstyrelse har fått en tydligare markering i nuvarande bestämmelser i , genom att det i klargörande syfte i den nya lagen införts nya bestämmelser i 14 kap. 2 § RF. I bestämmelserna anges att principen om självstyrelse gäller för all verksamhet. I förarbetena anförs att tydliggörandet inte innebar att den kommunala självstyrelsen utvidgades. Det skulle även i fortsättningen vara möjligt att föreskriva skyldig- Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar heter för kommuner och landsting i speciallagstiftning, i de fall detta motiverades av vikten att åstadkomma en reglering som gav likvärdig service för invånarna, oberoende av var de var bosatta. I dessa fall måste dock, anfördes det vidare, den föreslagna proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF beaktas (prop. 2009/10:80 s. 211). Beträffande införandet av proportionalitetsprövningen vid inskränkning av självstyrelse anförde regeringen (a. prop. 212– 213) att det inte var ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden ställdes mot andra intressen och att det ibland uppstod en omfattande diskussion kring kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt och nationella krav på en enhetlig reglering. Det ansågs viktigt i sådana sammanhang att den kommunala självstyrelsen blev föremål för ingående överväganden. Bestämmelser om proportionalitetsprövning ansågs därför fylla en viktig funktion till skydd för den kommunala självstyrelsen. Regeringen anförde att proportionalitetsprövningen därvid borde innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avsåg skulle kunna uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Det framhölls att det huvudsakliga syftet med bestämmelserna var att åstadkomma en ordning som innebar att intresset av självstyrelse under beredningen av lagförslag regelmässigt ställdes mot de intressen som låg bakom lagförslaget. Regeringen anförde också att av bestämmelsens fakultativa utformning framgick det att bedömning när det gäller konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen inte kunde bli föremål för lagprövning i efterhand. Proportionalitetsprövningen ska granskas av Lagrådet enligt 8 kap. 21 § andra stycket 5 RF. Enligt förarbetena infördes den bestämmelsen för att säkerställa att lagstiftning av betydelse för den kommunala självstyrelsen som regel skulle bli föremål för lagrådsgranskning. Det anfördes att i bestämmelsen låg en tydlig markering av den kommunala självstyrelsens betydelse (a. prop. s. 213). Kommunallagen (1991:900) (KL) innehåller grundläggande bestämmelser om kommunerna och deras befogenheter samt åligganden som tilldelats dem. Principen om självstyrelse finns i 1 kap. 1 § KL. Där anges att är indelat i kommuner och landsting och att dessa Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Enligt 2 kap. 1 § KL får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna reglering brukar benämnas kommunernas allmänna eller generella kompetens och det är främst med stöd av den som kommunernas beslutande församlingar ska utöva sitt självstyre. Av bestämmelsen framgår även att den allmänna kompetensen begränsas av att en angelägenhet måste bäras upp av ett till kommunen knutet intresse för att kunna bli föremål för kommunens omvårdnad (lokaliseringsprincipen). Av 2 kap. 2 § KL framgår dessutom att kommuner och landsting ålagts en skyldighet att behandla sina medlemmar lika (likställighetsprincipen), såvida det inte finns sakliga skäl för något annat. Vid sidan av KL finns ett stort antal lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på olika områden, exempelvis SoL samt (2010:900). Det framgår även av 2 kap. 4 § KL att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Den närmare innebörden av bestämmelsen om kommunernas självstyrelse belyses i förarbetena till lagen. Där uttalades (prop. 1990/91:117 s. 22 f.) bl.a. att ett sätt att markera vikten av självstyrelse kunde vara att skriva in principen i kommunallagen. Detta kunde lämpligen ske genom att det i lagens inledningsparagraf angavs att kommuner och landsting skulle sköta de angelägenheter som angavs i lagen eller i särskilda författningar på den kommunala självstyrelsens grund. Det anfördes att en sådan bestämmelse markerade att det i grunden handlade om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gällde för all verksamhet. Den kommunala självstyrelsen kunde dock inte vara total, angavs det. Sålunda, uttalades det vidare, gav regeringsformen stöd för att genom lag bestämde grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Det anfördes att det var som genom lag bestämde deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse ansågs alltså ytterst avgöras av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar Uttalanden i andra förarbeten och av Lagrådet om den kommunala självstyrelsen Den närmare innebörden av begreppet självstyrelse har också varit föremål för överväganden (SOU 1996:129 s. 12, 179 och 193). Kommittén menade att självstyrelse är ett svårfångat begrepp som används både för att beteckna en princip och som ett honnörsord. Enligt kommitténs mening kunde den kommunala självstyrelsens innebörd sammanfattas med följande ord: Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive själva skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. I betänkande finns även en redovisning av lagstiftningsärenden där frågor om den kommunala självstyrelsens räckvidd aktualiserats för tiden (a. bet. 140–165). I , Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (SOU 2007:93 s. 35 ff.) redogörs för lagstiftningsärenden för tiden därefter. Några av dessa är av intresse för detta lagstiftningsärende och kan därför nämnas. 1998/99:122 föreslog regeringen sanktioner i form av minskning av statsbidrag för att på det sättet förmå kommuner att avhålla sig från att avhända sig sina kommunala bostadsföretag. Lagrådet uttalade i sitt yttrande (bet. 1998/99:BoU11 s. 23 ff.) att den föreslagna åtgärden utan tvivel innebar ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Frågan var om åtgärden gick längre än som kunde godtas från konstitutionella utgångspunkter. Lagrådet ansåg att, med den obestämda avgränsning som regeringsformen gav åt den kommunala självstyrelsen, denna fråga ytterst var av politisk natur men att det allvarligt kunde ifrågasättas om en inskränk- Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar ning i den kommunala rätten till självstyrelse borde göras på det föreslagna sättet. 1998/99:KU4y s. 12) ansåg dock med tanke på det övergripande ansvaret som staten har inom bostadspolitiken att det fick anses godtagbart att tillfälligt inskränka det kommunala självbestämmandet på detta område. beslutade senare lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag m.m. 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m. föreslogs en skyldighet för kommunerna att anordna bostadsförmedling med en möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling. I yttrande över förslaget (a. prop. s. 63 f.) anförde Lagrådet att den föreslagna bestämmelsen, att regeringen skulle få förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling innebar att regeringen skulle kunna ingripa i kommunfullmäktiges beslutanderätt i konkreta frågor rörande kommunens angelägenheter. Det var alltså inte fråga om att genom föreskrifter i lag ge landets kommuner vissa uppgifter eller åligganden. Lagrådet påpekade att beslut av kommunfullmäktige kan underkastas en viss statlig kontroll med tillämning av kommunalbesvärsinstitutet, men att detta kan resultera endast i att ett beslut upphävs, medan den statliga kontrollen inte kan ta sig uttryck i förelägganden för kommunen att besluta på ett visst sätt eller vidta andra åtgärder. Lagrådet framhöll att den kommunala självstyrelsens innersta kärna måste vara att de folkvalda i form av fullmäktige ska kunna dryfta och besluta i frågor rörande den egna kommunen samt att själva principen skulle komma att sättas åsido om regeringen – låt vara såsom i detta fall på ett begränsat område – medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet ansåg att regeringen borde använda andra medel i sitt samarbete med kommuner i fråga om bostadsförsörjningen, och avstyrkte förslaget i denna del. Regeringen hänvisade till tidigare ställningstaganden av och ansåg att det inte fanns några hinder mot att införa en möjlighet att som en yttersta utväg förelägga en kommun att ta sitt lagenliga ansvar för bostadsförsörjningen genom att anordna bostadsförmedling (a. prop. s. 21). anförde att det delade regeringes bedömning (yttr. 2000/01:KU6y). Utskottet såg inte heller att det fanns några hinder för en generell bestämmelse som ålägger kommunerna skyldigheter att anordna bostadsförmedling, kombinerat med möjligheter till dispens från skyldigheten. Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar senare lagen (2000:1318) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 2000/01:36 Sjukhus med vinstsyfte föreslogs en lag om inskränkning i landstingens rätt att överlämna driften av akutsjukhus. Den inskränkning som föreslogs var formulerad så, att uppgiften att ansvara för driften av akutsjukhus inte fick överlämnas till den som avsåg att driva verksamheten med syfte att skapa vinst åt ägare eller motsvarande intressent. Lagrådet anförde (a. prop. s. 30 f.) att det, när man diskuterar huruvida de föreslagna lagbestämmelserna inkräktar på den kommunala självstyrelsen, ligger nära till hands att undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Tanken skulle vara att, om olika möjligheter finns att nå samma mål, ska välja den som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt. Man kunde enligt Lagrådet se det som en sorts proportionalitetsprincip som motsvarade den som kom till uttryck i dåvarande 2 kap. 12 § RF avseende begränsningar i grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Lagrådet påpekade att det i lagrådsremissen inte hade diskuterats om målet med lagstiftningen kunde nås på annat sätt än genom det föreslagna förbudet. Lagrådet tillstyrkte alltså inte förslaget. I regeringens förslag i propositionen gjordes lagen tidsbegränsad. Regeringens bedömning var att allas rätt till en god hälso- och sjukvård var av sådan väsentlig betydelse för välfärden i landet som helhet att statliga åtgärder i detta fall borde kunna komma i fråga. Inskränkningen i landstingens självstyrelse, som dessutom föreslogs bli tidsbegränsad, fick därför anses godtagbar. delade denna bedömning (yttr. 2000/01:KU7y). 2004/05:145 Driftsformer för offentligt finansierade sjukhus föreslogs på nytt bestämmelser som skulle inskränka landstingens möjligheter att genom avtal med någon annan överlämna driften av hälso- och sjukvård som ges vid sjukhus. I propositionen pekade regeringen på att förslaget inskränkte den kommunala självstyrelsen genom att landstingen inte fritt skulle kunna bestämma hur deras verksamhet skulle bedrivas eller hur verksamheten skulle organiseras, men att detta, såvitt avsåg regionsjukhus och regionkliniker, måste ställas mot det nationella intresset av att stärka samordningen och bibehållandet av den högspecialiserade vården och att inskränkningen därför var godtagbar. Såvitt gällde övriga sjukhus gjordes bedömningen att allas rätt till en god hälso- och sjukvård var av sådan betydelse att inskränkningen även i detta avseende var Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar godtagbar (a. prop. s. 51 f.). Lagrådet berörde inte frågan om den kommunala självstyrelsen i sitt yttrande (a. prop. s. 71 f.). 3.2.2Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Enligt 2 § andra stycket LMA får en kommun anordna boenden för ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2. Bestämmelsen infördes i samband med lagändringarna 2006. Regeringen anförde i motiven (prop. 2005/06:46 s. 46) att drift av boendeenheter för asylsökande ensamkommande barn hade en mycket svag anknytning till kommunens område, en anknytning som skulle uppkomma först efter det att överenskommelse träffats och efter det att utlänningar anvisats plats i kommunen. Allmänintresset för ett sådant projekt ansågs svagt. Regeringen gjorde därför bedömningen att det var nödvändigt att kommunerna gavs behörighet i lag att kunna anordna sådana boenden för att detta skulle omfattas av den allmänna kommunala kompetensen. 4Andra översyner och lagstiftningsarbeten 4.1Aktiv väntan – asylsökande i tillkallade regeringen en särskild utredare för att se över bestämmelserna om mottagandet av asylsökande. Utredningen överlämnade betänkandet Aktiv väntan – asylsökande i (SOU 2009:19) . Utredningen hade till uppdrag att se över bestämmelserna om mottagandet av asylsökande och vid behov föreslå författningsändringar. Utredningsdirektiven (Dir. 2007:172) angav som utgångspunkt för översynen att mottagandet skulle bidra till en rättssäker, effektiv och human asylprocess med kort handläggningstid. Det skulle också främja de asylsökandes möjligheter till sysselsättning och egenförsörjning såväl som asylprocessen pågår som vid ett beviljande av uppehållstillstånd. Vidare skulle det vara utformat på ett sätt som möjliggjorde ett snabbt återvändande efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut med så korta vistelsetider i asylsystemet som möjligt. Utredningen föreslog en ny lag om asylsökandes och vissa andra utlänningars vistelse i . Lagen föreslogs innehålla bestämmelser om boende, svenskundervisning, annan sysselsättning, ekonomiskt bistånd samt andra sociala insatser för asylsökande och vissa andra utlänningar. Det föreslogs att bestämmelserna i nuvarande 3 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.m. (LMA) om boende m.m. för ensamkommande barn skulle överföras till den nya lagen. Det föreslogs även att i samband med att den nya lagen skulle träda i kraft så skulle LMA upphöra att gälla. Det föreslogs inga nya särskilda bestämmelser för ensamkommande barn. Betänkandet har skickats på remiss och bereds inom . Andra översyner och lagstiftningsarbeten 4.2Ansvarsfördelning mellan bosättningskommun och vistelsekommun fick en särskild utredare i uppdrag att utreda vistelsebegreppet i socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) i vissa situationer, se även avsnitt 3.1.5. Utredningen överlämnade betänkandet Ingen får vara . (SOU 2009:38) . Utredningen hade bl.a. i uppdrag att ta ställning till hur ansvarsfördelningen skulle se ut mellan kommuner när det gäller ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd. Enligt utredningsdirektiven (Dir. 2008:13) skulle utredaren se över hur kommunerna tillämpade dåvarande 16 kap. 1 och 2 §§ SoL (nuvarande 2 a kap. 10–12 §§ och 4–5 §§) när det gällde ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd samt undersöka om det fanns behov och möjlighet att tydliggöra strukturerna och förbättra samarbetet mellan berörda kommuner när barn flyttade från en kommun till en annan. Som bakgrund till uppdraget angavs att ansvarsfördelningen mellan kommuner kunde framstå som otydlig när barn anvisats av till en kommun enligt LMA men sedan placerats i ett boende i en annan kommun. Om inte kommunerna kom överens om att ärendet enligt SoL kunde flyttas till den faktiska boendekommunen så skulle anvisningskommunens ansvar för barnets stöd- och hjälpbehov kvarstå, medan boendekommunen skulle ansvara för introduktionen i samhället när uppehållstillstånd meddelats. Översynen omfattade inte, enligt utredningsdirektiven, kommunernas ansvar gentemot , eller lämpligheten och konsekvenser av reformen i LMA som genomfördes . Utredaren gjorde bedömningen att den dåvarande ansvarsfördelningen mellan kommunerna huvudsakligen fungerade bra. Utredaren gjorde även bedömningen att ett ärende som rör ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd borde flyttas över till en annan kommun bl.a. om barnet hade sin starkaste anknytning till den andra kommunen. Flera remissinstanser motsatte sig bedömningen om ansvarsfördelningen och menade att den inte fungerade tillfredsställande (prop. 2010/11:49 s. 76, Ansvarsfördelning mellan bosättningskommun och vistelsekommun). Det anfördes bl.a. att eftersom barnen inte kom vidare från ankomstkommunerna på grund av brist på platser i kommuner med överenskommelser om boendeplatser så fungerade ansvarsfördelningen inte bra. Barn och ungdomar fick permanent uppehållstillstånd de vistades i ankomstkommunerna Andra översyner och lagstiftningsarbeten vilket innebar ett åtagande utöver ett tillfälligt mottagande, anfördes det. Vidare påtalades att lagändringarna i LMA inte fungerade enligt intentionerna om kommunernas ansvar för ensamkommande barnens boende. Detta berodde på, anfördes det, att barnen blev kvar i ankomstkommunerna och inte fick direkt tillgång till de insatser som behövdes. Regeringen konstaterade (a. prop. s. 77) att platsbristen i kommunerna gjorde att barnen blev kvar längre i ankomstkommunerna än vad som var lämpligt. Antalet platser hade inte motsvarat behovet och det var angeläget att antalet platser i kommunerna utökades för att möjliggöra att barnets behov av skydd och stöd tillgodosågs på ett bra sätt. Det anfördes vidare att hade utökat antalet ansökningsenheter till nio för att avlasta de fyra stora ankomstkommunerna. Vidare anförde regeringen att reformen om kommunernas ansvar för mottagande av ensamkommande barn hade varit i kraft och att det därför fanns skäl att följa upp reformens genomförande. När det gällde frågan om överflyttning av ärenden mellan kommuner underströk regeringen vikten av att ensamkommande barn behandlades på samma sätt som andra barn i behov av hjälp och stöd. Överflyttning av ärenden skulle därför göras enligt samma principer som för ärenden som rör andra barn, anfördes det. Förutom de förändringar i SoL som redovisats i avsnitt 3.1.5 medförde förslagen inga materiella ändringar i bestämmelserna som särskilt avser asylsökande ensamkommande barn. 4.3Översyn av den statliga ersättningen till kommuner för mottagande av ensamkommande barn Inom genomförs f.n. en översyn av den statliga ersättningen till kommuner för mottagande av ensamkommande barn, inom ramen för en departementspromemoria. Promemorian beräknas vara färdig . Statlig ersättning lämnas enligt nuvarande ordning till kommunerna enligt förordningarna (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl., (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. respektive (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Översynen syftar till att få till stånd ett enklare och mer effektivt system för utbetalning av den statliga Andra översyner och lagstiftningsarbeten ersättningen till kommunerna för mottagande av ensamkommande barn. Systemet ska vara hållbart , ha en större grad av förutsebarhet och därmed också en högre legitimitet. Bakgrunden till översynen är bl.a. att flera kommuner har framfört kritik mot nuvarande ersättningssystem främst vad gäller svårigheter att överblicka gällande ersättningar. Ett förslag om en översyn av bestämmelserna har också lämnat av koordinatorn för mottagandet av ensamkommande barn (slutrapport Hem ljuva hem), se avsnitt 5. Såväl enskilda kommuner som Kommuner och Landsting har också framfört synpunkter på att ersättningsnivåerna i vissa fall är för låga. Därutöver har synpunkter på handläggningstider vad gäller prövning och utbetalning av ersättningar framförts. Detta har anförts som skäl till att vissa kommuner tvekar till att teckna överenskommelser med . – slutrapport från regeringens koordinator fick f.d. landshövdingen i i uppdrag av regeringen att som regeringens koordinator medverka i arbetet med att skapa fler mottagningsplatser för asylsökande ensamkommande barn som anländer till . fick även i uppdrag att vid behov föreslå förbättringar i nuvarande mottagningssystem och att redovisa kommunala argument mot att träffa överenskommelser med om mottagande av asylsökande ensamkommande barn. Slutrapporten , ljuva hem redovisades . I rapporten beskrivs bl.a. ett antal argument som framkommit från kommunerna mot att träffa överenskommelser om mottagande. Vanligaste argumentet hade med resurser att göra, dvs. brist på pengar, lämpliga lokaler, erforderlig kompetens, gode män, familjehem eller andra resurser. Kommunerna trodde sig därvid inte få täckning för sina kostnader inom socialtjänst och skola. Vissa kommuner ansåg sig inte har råd att iordningställa lämpliga lokaler och det anfördes farhågor att det skulle uppstå vård- eller försörjningskostnader för barnet eller eventuella anhöriga efter att den statliga ersättningen upphört. Att det saknades lokaler var ett argument från vissa kommuner med bostadsbrist. Vidare ansåg vissa kommuner att de saknade den kompetens som krävdes eller att de inte trodde sig kunna rekrytera den kompetens som krävdes för ett mottagande. Många kommuner redovisade dessutom svårigheter att rekrytera gode män och familjehem. Vidare anfördes som argument från vissa kommuner att de helt enkelt inte insett problemets vidd och att det behövdes tid att reagera på nivå. Hem ljuva hem – slutrapport från regeringens koordinator En ståndpunkt från några kommuner gick ut på att staten borde ha det operativa ansvaret för de ensamkommande barnen och att man från kommunernas sida sa nej till mottagande så länge det gick. Flera mellanstora eller stora kommuner som tog emot flyktingar och ofta ett antal ensamkommande barn i s.k. eget boende hade dittills tvekat att träffa överenskommelser därför att de tyckte sig ta tillräckligt stort ansvar. De ansåg att andra kommuner borde bidra mer.