sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — Innan vi ser närmare på de nämnda alternativen finns det anled- ning att något beröra en fråga som återkommande väcks då och då. Det gäller frågan om alla anställningar som hovrätts- och kammar- rättsråd bör göras till befordringstjänster. Från personer inom och utanför domarkåren har ett antal gånger framförts synpunkter i sådan riktning. I flertalet utländska rättsordningar ses en sådan ordning som naturlig. För ett sådant ställningstagande kan också anföras att domarna i hovrätt och kammarrätt har till uppgift att överpröva de lägre domstolarnas avgöranden och att domarna i de domstolarna därför bör vara särskilt skickliga. Någon tradition med sådan inriktning har vi dock inte i . Det synsätt som präglat den svenska rättegångsordningen har väsentligen poängterat att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans. Att som ett krav för att få tillträde till anställningar som ordinarie domare i mellaninstanserna införa att sökanden ska ha varit rådman framstår även av andra skäl som mindre Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen Detta kan synas följa redan av att vissa personer inte lämpar sig lika bra som rådmän som råd i en överrätt. Att reservera de befordrade anställningarna för mellaninstanserna skulle också leda till en alltför stark koncentration av sådana anställningar till ett få- tal städer i landet. Vi bedömer också att en sådan ordning skulle få ganska betydande negativa inverkningar exempelvis när det gäller möjligheterna att rekrytera domare bland andra yrkeskategorier som är verksamma utanför domstolsväsendet. Frågan om ett för- ändrat statusförhållande mellan anställningar som rådmän respek- tive hovrätts- och kammarrättsråd blir då väsentligen en fråga om eventuella skillnader i lönelägen. Vi ser det inte som vår uppgift att lägga fram några förslag i en sådan fråga. Vi lämnar frågan om eventuell skillnad i status mellan rådmän och råd i mellaninstanserna och övergår i stället till att se närmare på om det bör skulle vara lämpligt att inrätta anställningar för domare med specialistkunskaper. Karaktären på målen i våra domstolar har förändrats under . Tendensen är att målen blir alltmer kompli- cerade. I de svenska domstolarnas vardag ingår numera att tillämpa inte bara författningar som tillkommit enligt traditionell svensk lag- stiftningsmetod. har en stor del av rättskällorna sitt ur- sprung i beslut inom den Europeiska unionen, vilket i sig lett till att processen att finna och tolka rättskällorna ofta ser annorlunda ut. Det handlar därvid inte bara om att ta ställning till vilket innehåll en viss regel har utan ofta nog också om att bedöma dess betydelse i en svensk kontext, exempelvis i en situation där den svenska rätten kan synas ha en annan innebörd än gemenskapsrätten. Dessutom är mängden författningar större. Generellt kan konstateras att en till- tagande globalisering också har medfört att domstolarna oftare är förr har anledning beakta även utomeuropeiska rättskällor i sitt dömande. Vid sidan av att rättskällorna blir alltmera internationella till sin karaktär utvecklas samhället på olika sätt. utvecklas mot ett alltmer mångkulturellt samhälle och många svenskar har sina rötter i andra samhällsordningar än den svenska. Dessutom ger tekniska och ekonomiska innovationer nya förutsättningar för den enskilde medborgaren. Vad som just sagts är några exempel på orsaker till att det ställs särskilda krav på den enskilde domarens för- måga att sätta sig in i och förstå sociala, kulturella, tekniska och ekonomiska sammanhang av olika slag. Det är inte svårt att förutse Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen att sådana och liknande krav kommer att bli än mer frekventa i fram- tiden. Som framhållits inte minst i anslutning till de senaste grund- lagsändringarna har domstolarna en fundamental roll i samhället, bl.a. som garanter för den enskildes rättssäkerhet. Dom- stolar måste stå rustade för detta, bl.a. genom att domarkåren be- folkas av personer med mycket hög kompetens, även inom speci- fika ämnesområden. Bland de professionella aktörer som för talan i domstolarna, såsom advokater och åklagare, har man haft en med- veten strävan att specialisera sig på vissa ämnesområden. Det har från flera håll framförts att det är viktigt av rättssäkerhetsskäl och för förtroendet för domstolarna att rättens ledamöter har samma grad av fördjupade kunskaper inom olika områden som parterna. Detta betyder dock inte nödvändigtvis att man behöver överge den traditionella inställningen att domarkåren i huvudsak ska bestå av generalister. Det finns enligt vår mening ett stort värde i att denna grundinställning även fortsättningsvis är rådande. En domare bör ha en överblick över rättsordningen som helhet. De nämnda aktörerna har andra roller än domaren och det är deras sak att lägga fram saken inför domstolen i ett kontradiktoriskt förfarande. Den stora variationen av olika slag av mål och ärenden gör också att det knappast är genomförbart att inrätta domstolarna utifrån en före- ställning att även domaren i målet alltid ska vara specialist på det ämne som berörs. Domstolen måste vara stor nog och ha en mål- sammansättning som kan motivera valet av specialitet. Att domarna även fortsättningsvis väsentligen bör vara genera- lister hindrar emellertid inte att det även i denna grupp bör finnas personer som också är särskilt väl skickade att hantera vissa typer av mål. Som redan nämnts talar rättssäkerhetsskäl för detta. En så- dan ordning är också ägnad att öka förtroendet för domstolarna och kan när det gäller särskilda måltyper också förväntas bidra till ett effektivare resursutnyttjande. Det finns således ett starkt intresse hos samhället och domstol- arna att det finns domare som, vid sidan av att vara generalister, också ges förutsättningar att specialisera sig på visst sätt. I ett gene- rellt perspektiv finns således ett sådant verksamhetsbehov. Som vi nämnt tidigare finns det redan nu ett flertal domstolar som valt att inom sig utse enskilda domare till specialister inom något ämnesområde. Möjligheterna att på detta sätt kunna förkovra sig inom ett valt område har uppfattats positivt bland de flesta domare. I enlighet med vad som uttalats i våra direktiv kan det Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen emellertid finnas skäl att ta ytterligare ett steg och inrätta särskilda, befordrade anställningar som kan sökas av personer med specialist- kompetens inom ett visst ämne. måste emellertid noteras att det även finns ett antal skäl som ger anledning till tvekan om att det bör inrättas specialist- tjänster av antytt slag. Som nämnts är ett av huvudsyftena med att inrätta särskilda anställningar att befrämja nyrekryteringar och sti- mulera enskilda domare till att stanna kvar i domarkarriären. Mot den bakgrunden kan man tycka att i vart fall utgångspunkten bör vara att det ska finnas åtminstone någon sådan anställning i alla under- och mellaninstanser. Hur många anställningar det kan komma att röra sig om är naturligtvis en politisk och ekonomisk fråga. Om man beaktar den inledningsvis nämnda utgångspunkten att man kan ha anledning kompensera för den nedgång i antalet befordrade anställningar som skett , kan man anta att det skulle kunna handla om kanske något fler än hundra anställningar. Antalet förvaltnings- och tingsrätter är 60 och därtill kommer tio kammar- och hovrätter. Det finns således en risk att det för varje domstol bara blir fråga om enstaka eller ett fåtal anställningar. Att en domare får anställ- ning som specialist kan då komma att motverka flexibla ordningar för framtida anpassning och i stället bidra till att organisationen blir statisk genom att man kanske binder upp för mycket resurser till en viss specialitet. Domstolarnas förmåga att uppfylla medborgarnas och andra intressenters berättigade krav på verksamheten måste ständigt utvecklas. Erfarenheten visar att det kan vara mycket svårt att förutse framtida behov av olika slag. Dess- utom torde behovet av specialister inom en domstol sällan vara koncentrerat bara till någon enstaka specialitet. Utrymmet för att utveckla andra specialiteter, som efterhand kan komma att visa sig lika eller mer angelägna än den man inledningsvis valt, kan komma att reduceras. I de största domstolarna finns av naturliga skäl ett större ut- rymme för olika specialiteter och den nämnda problematiken blir avsevärt mindre om man väljer att koncentrera anställningarna till sådana domstolar. Det finns också en särskild problematik när det gäller frågor om vilket ämne som en viss anställning som specialist ska omfatta. Många olika ämnen kan vara angelägna för skilda domstolar och det fram- står inte som ändamålsenligt att bestämma detta centralt för hela landet. I stället måste rimligen den enskilda domstolen få ett stort Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen inflytande över denna fråga. Beslut om vilken specialitet som an- ställningen ska avse måste rimligen fattas innan den lyses ut och annonsen bör innehålla en klar kravspecifikation. Om det då bara rör sig om någon enstaka anställning kan det vålla svårigheter för domstolen att bestämma vilken inriktning som ska premieras, sär- skilt om det finns kända pretendenter som representerar olika spe- cialiteter. Att lysa ut en specialistanställning med ospecificerat inne- håll, och därefter bestämma innehållet i anställningen först när man vet vilka slags specialister som söker anställningen, torde visser- ligen vara teoretiskt möjligt. Resultatet av ett sådant förfaringssätt kan dock i stor utsträckning komma att bero på tillfälligheter. Det kan också vara förenat med betydande svårigheter att på ett objek- tivt godtagbart sätt jämföra vem av flera sökande med skilda specia- liteter som framstår som skickligast. Dessutom kan det naturligen rent allmänt synas som om verksamhetsnyttan inom den enskilda domstolen bör vara avgörande för vilket slag av specialitet som dom- stolen ska representera. Det finns alltså en risk för att den specialisering som sannolikt måste komma till stånd bland domarna rent av hämmas om man inrättar särskilda specialistanställningar. Behovet av stimu- lans för enskilda domare att fördjupa sina kunskaper i särskilda ämnen kan åstadkommas på andra, mer flexibla sätt än genom att ett fåtal domare befordras genom regeringsutnämning. Som vi tidi- gare varit inne på är det redan nu möjligt att genom högre lön premiera den som inom ramen för sin anställning som rådman eller råd tar på sig exempelvis uppgiften att vara specialist inom ett visst ämnesområde. Befordrade anställningar utan chefskap kan som redan antytts utformas även på andra sätt än som specialistanställningar. Den ovan berörda risken att organisationen kan komma att bli statisk är mindre framträdande om man i stället väljer en mera allmän inriktning på de befordrade anställningarna. I stället för att knyta anställningarna till någon viss specialistfunktion, kan de inrättas för att exempelvis premiera särskilt skickliga domare. Allmänna och traditionellt accep- terade skicklighetskriterier kan gälla för en sådan anställning. En befordrad anställning av sistnämnda slag behöver inte nödvän- digtvis förenas med några särskilda arbetsuppgifter. Det kan dock synas ligga ganska nära till hands att knyta något slag av särskilda uppgifter även till sådana anställningar. Om man till de befordrade anställningarna vill knyta någon syssla eller funktion skulle hovrätterna och kammarrätterna kunna till- Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen föras ytterligare anställningar som viceordförande eller, enligt vårt förslag om förändring av titel för dessa domare, vice hovrätts- och kammarrättslagman. En sådan anställning kan utformas så att den viktigaste funktionen för vederbörande är att vara ordförande vid förhandlingar och föredragningar eller verka för en sammanhållen praxisbildning inom domstolen. Någon chefsfunktion behöver inte knytas till anställningen. Ett problem med en sådan lösning kan dock vara att en sådan anställning möjligen inte skulle tjäna som motivationsfaktor för någon ny grupp av anställda. Den som är in- tresserad av en viceordförandeanställning kan ju söka en sådan. En annan uppgift som, om man så vill, kan knytas till nya befordrade anställningar skulle kunna vara att handlägga, eller vara referent i, särskilt svåra eller komplicerade mål. Anställningar med funktioner av sistnämnda slag skulle utan vidare kunna passa in även i tings- och förvaltningsrätternas verk- samhet. På liknande sätt som i fråga om hov- och kammarrätterna kan man eventuellt förena sådana anställningar vid underrätterna med uppgiften att vara ordförande när domstolen dömer i kollegial sammansättning. Kollegial sammansättning är sällsynt förekommande i förvaltningsrätterna men förekommer inte sällan vid tingsrätterna. Den tänkbara uppgiften att handlägga särskilt svåra eller kompli- cerade mål är dock gemensam för båda domstolsslagen. Även andra särskilda uppgifter än de nämnda är naturligtvis tänkbara. Det finns anledning att anta att behoven och preferens- erna skiftar mellan olika domstolar. Som vi återkommer till fram- står det som lämpligast att varje domstol får möjlighet att välja sin egen inriktning i dessa frågor. 11.3.2.3 Fördelning av anställningar När frågan om befordrade anställningar utan chefskap diskuteras framhålls ofta som centralt att dessa ska tillsättas i ett öppet för- farande där det är någon utanför den enskilda domstolen som fattar beslut. I samma anda framhålls i våra direktiv att om vi föreslår att det ska skapas nya befattningar bör utgångspunkten vara att anställ- ning ska ske efter ett ansökningsförfarande som huvudsakligen mot- svarar vad som gäller för ordinarie domare i övrigt. I den mån det inrättas befordrade anställningar utan chefskap bör därför beslutande- rätten för vem som ska tilldelas befattningen alltså ligga utanför Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen Med dagens beslutsstruktur innebär det att ärendena skulle beredas av . En tänkbar huvudsaklig inriktning skulle kunna vara att anställ- ningarna fördelades direkt på enskilda domare oberoende av i vilken domstol de arbetar. Med viss förebild i högskolevärlden – där det funnits en ordning där lektorer, inom sitt anställ- ningsförhållande, kunnat bli befordrade till professorer på grundval av sina meriter och oavsett om det funnits någon ledig professors- anställning – skulle man skulle kunna skapa en ordning där rådmän, hovrättsråd och kammarrättsråd fick ansöka om en befordran på grundval av sin befintliga anställning. Antalet sådana anställningar skulle kunna vara bestämt för hela landet, eller lämnas öppet. Samt- liga rådmän, hovrättsråd och kammarrättsråd skulle kunna söka en sådan befordran och uppgift skulle då vara att skilja ut de skickligaste domarna. Regeringen skulle sedan utnämna dem till befordrade anställningar i den domstol där vederbörande redan tidigare var anställd. Om antalet anställningar lämnades öppet skulle och regeringens prövning kunna gå ut på att avgöra om den en- skilde domaren uppfyllde ett abstrakt uppställt krav för sådan an- ställning, såsom att vederbörande är särskilt skicklig eller liknande. Om antalet anställningar däremot begränsas till antalet får de i stället sökas i ett förfarande där de sökande jämförs och rangord- nas. När en vakant sådan anställning lystes ut – typiskt sett när en sålunda befordrad domare lämnat sin anställning – skulle de obe- fordrade domarna i landet kunna söka anställningen i konkurrens med varandra. och regeringen skulle i ett sådant system ha till uppgift att välja ut den skickligaste domaren av de som sökt anställningen. Den skisserade modellen saknar helt förankring i den hittills- varande domstolstraditionen. Dessutom tar den endast hänsyn den enskildes intresse av befordran och bortser i övrigt helt från det be- hov av befordrade anställningar som kan finnas i enskilda domstolars verksamhet. Även ett antal praktiska och teoretiska svårigheter kan identifieras. Modellen bygger på att kriterierna för be- fordran ska vara desamma inom samtliga domstolar och det kan vara förenat med betydande svårigheter att jämföra kvalifikationerna hos domarna i de olika domstolarna. Dessutom skulle formerna för bestämmande av nya innehavare bli omständligt och för främst föranleda ett betydande merarbete som inte står i rimlig proportion till vinsten med de nya anställningarna. Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen ligare skäl till att modellen bör förkastas är att den inte ger ut- rymme för någon som ännu inte fått en ordinarie domaranställning att söka en befordrad anställning. Vi har mot den angivna bakgrunden kommit till slutsatsen att i den mån det införs nya befordrade anställningar utan chefskap så bör de utformas som särskilda anställningar och vara knutna till be- stämda domstolar. Anställningar som ämnesspecialist är, som framgått, enligt vår mening inte särskilt väl lämpade som befordrade befattningar av det slag som efterfrågats i våra direktiv. finns det inte någon anledning för oss att ta definitiv ställning i frågan om de nya an- ställningarna bör ha ett sådant innehåll eller exempelvis ett mera allmänt innehåll av det slag vi just skisserat. Som tidigare fram- hållits känner domstolarna själva bäst sina egna förhållanden och behov. Domstolarna bör därför ges ett stort inflytande över hur anställningarna utformas i den egna domstolen. Den bakomliggande tanken att de befordrade anställningarna ska öka attraktionskraften på domaryrket och befrämja nyrekryteringar talar som nämnts med styrka för att sådana anställningar – om de införs – bör finnas vid var och en av landets tingsrätter, förvalt- ningsrätter, hovrätter och kammarrätter. De svårigheter att rekry- tera nya domare som finns gäller i princip över hela landet. Minst är svårigheterna i Stockholms-, . Där har det , generellt sett, inte varit några rekryteringsproblem av betydelse. Att reservera de nya be- fordrade anställningarna för de större domstolarna, på ett likartat sätt som skedde när de s.k. 88-tilläggen fördelades, är således inte rationellt utan skulle potentiellt kunna ytterligare försvåra rekry- teringen av domare till domstolarna utanför de nämnda regionerna. framstår det som rimligt att hänsyn tas till domstol- arnas storlek när man bestämmer tilldelningen av befordrade an- ställningar. Någon form av proportionering bör därför vara styrande och de större domstolarna bör få en högre tilldelning än de mindre. Det är en politisk och ekonomisk fråga hur många befordrade anställningar utan chefskap som ska inrättas. Det tillgängliga under- laget för att bestämma hur många sådana anställningar som bör in- rättas är tämligen knapphändigt. En möjlighet kan vara att i det fortsatta lagstiftningsarbetet inhämta synpunkter om detta från domstolarna. Vi har inte gjort någon sådan förfrågan. I avsaknad av närmare ledning via uppgifter från enskilda dom- stolar om vilka behov som kan föreligga eller från annat håll är det Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen svårt att finna någon annan objektivt godtagbar metod än att här utgå från det inledningsvis redovisade förhållandena om den redu- cering av antalet befordrade anställningar, till vilka innehavaren utnämns av regeringen, som skett . Som framgått har antalet sådana anställningar reducerats från i runda tal 300 till 210. Om man utgår från att det, för att öka benägenheten att söka anställning som domare och skapa ytterligare incitament för domarna att stanna kvar i domstolsvärlden, i första hand bör handla om att kompensera för den nämnda nedgången i antalet be- fordrade anställningar blir det således fråga om att tillskapa ett nittiotal befordrade anställningar i under- och mellaninstanserna. Om man även tar hänsyn till att antalet obefordrade ordinarie domar- anställningar ökat påtagligt och kommer fram till att relationen mellan befordrade och samtliga domaranställ- ningar bör vara densamma som tidigare, dvs. ungefär 1:3, handlar det i stället om cirka 115 befordrade anställningar. De angivna förutsättningarna leder till slutsatsen att en befordrad anställning utan chefskap utifrån dessa antaganden bör tilldelas var och en av de 60 tings- och förvaltningsrätterna samt de tio hov- och kammarrätterna. De återstående kan fördelas mellan de större domstolarna väsentligen på grundval av deras inbördes storlek. Någon absolut rättvisa domstolarna emellan kan knappast åstad- kommas. En riktpunkt vid fördelningen kan dock vara det ovan angivna andelstalet. Att de angivna domstolarna skulle kunna tillföras sammanlagt något hundratal helt nya anställningar (utöver de redan befintliga) framstår inte som en realistisk tanke. Det skulle förutsätta ett be- tydande resurstillskott till domstolsväsendet. Ett faktisk inrättande av nya anställningar får mot den bakgrunden förväntas kunna ske företrädesvis i anslutning till att en anställning som rådman respek- tive hovrätts- eller kammarrättsråd blir vakant i domstolen. Detta kan ske p.g.a. att någon domare lämnar sin anställning eller till följd av att verksamheten vid domstolen befinns motivera en ökning av antalet ordinarie domare där. Vi är medvetna om att en sådan meto- dik kan leda till betydande fördröjningar innan omvandling kan ske hos enstaka domstolar. Det konkreta beslutet om en viss domstol ska få inrätta en eller flera befordrade tjänster bör, om det blir aktuellt, kunna fattas på samma sätt som det beslutas om en domstol ska få inrätta en ordinarie domartjänst. Således får frågan avgöras i budgetdialogen mellan och den enskilda domstolen, där regeringen Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen i slutänden fattar beslut om inte och domstolen kan komma överens. Sådana regler följer av domstols- instruktionerna och instruktionen för , vilken i detta hänseende kompletteras med en särskild föreskrift i regleringsbrevet. 11.3.2.4Ett inrättande av befordrade anställningar förutsätter tillskott av ytterligare resurser De omvandlade anställningarna bör, om de inrättas, av naturliga skäl vara förenade med högre lön än de obefordrade anställning- arna. Hur hög lönen inledningsvis ska vara är ytterst en fråga för förhandling mellan parterna i anslutning till utnämningen. När det gäller frågan om finansiering av den ökade kostnaden för dom- stolen är det viktigt att framhålla att detta bör ske utan ian- språktagande av det löneökningsutrymme som kan finnas för övriga anställda i domstolsväsendet. Om lönesättningen av nya, förhåll- andevis få, befordrade anställningar skulle ske på bekostnad av andra anställda kommer det att menligt påverka attraktionskraften hos de andra domaranställningarna. Detta skulle stå i stark kontrast till de grundläggande skälen för att de nya befordrade anställningarna i så fall inrättas. Om nya befordrade anställningar införs krävs därför ett resurs- tillskott från staten. Hur stort detta bör vara beror naturligen på antalet anställningar och hur mycket högre lönen ska vara i de nya anställningarna. Som ett exempel kan nämnas att om man räknar med att det inrättas 100 anställningar och att den genomsnittliga löneskillnaden per anställning är blir kostnads- ökningen, inklusive lönekostnadspåslag, strax . 11.3.2.5Bör särskilda befordrade anställningar utan chefskap inrättas vid domstolarna? Som framgått finns det skäl som talar för och emot att det införs befordrade anställningar av det slag som efterfrågas i våra direktiv. I en resursknapp värld är det av naturliga skäl förenat med risker att alltför hårt binda upp tillgängliga medel till särskilda funktioner. Även om avsikten vid inrättandet av nya anställningar skulle vara att de ökade lönekostnader som är förknippade därmed inte ska ske Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen på övriga anställdas bekostnad, finns det en risk att följderna blir sådana efter .