sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Också Försvarsmakten kan i vissa fall verkställa frihetsberövanden och får, även om det sällan förekommer, därvid ombesörja transporter.2 Även förordnade tjänstemän som ordningsvakter och skydds- vakter har enligt särskilda regler möjlighet att verkställa vissa for- mer av frihetsberövanden. En ordningsvakt som har omhändertagit någon ska emellertid skyndsamt överlämna den omhändertagne till närmaste polisman. En skyddsvakt som genomfört exempelvis ett gripande ska anmäla detta till polisman.3 Dessa krav inne- bär att nämnda yrkesgrupper sällan kan komma att behöva transpor- tera en frihetsberövad person. Befälhavare på luftfartyg får enligt 5 kap. 5 § luftfartslagen (1957:297) se till att gärningsman som begått något svårare brott ombord inte avviker och får omhänderta honom för att hindra det. Gärningsmannen får inte utan sitt medgivande vara omhändertagen längre än till dess han kan överlämnas till en behörig svensk eller utländsk myndighet. Enligt 24 kap. 7 § andra stycket får vidare envar gripa den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, om denne påträffas på bar gärning eller på flyende fot, s.k. envarsgripande. Det- samma gäller den som är efterlyst för brott. Även i dessa fall ska den gripne skyndsamt överlämnas till närmaste polisman. Den polis- man som tar emot den gripne anses ha att pröva om gri- pandet ska hävas.4 Som huvudregel gäller att den myndighet som ansvarar för den lokal där den gripne, anhållne eller häktade befinner sig också ansvarar för behandlingen av denne. Denna s.k. lokalprincip kommer till ut- tryck i 16 § förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häktesförordningen), jfr 7 kap. 1 § häkteslagen 1Se t.ex. 29 § första stycket polislagen, 2 och 3 §§ lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning samt 21 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 2Se t.ex. 29 § första stycket polislagen och 41–45 §§ lagen (1994:18§§) om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. 3Se t.ex. 29 § tredje stycket polislagen samt 13 och 17 §§ lagen (1990:217) om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar m.m. 4SOU 2002:44 s. 81 f. Grundläggande kartläggning av transportverksamheten (2010:611). Den anses innebära att den myndighet som ansvarar för den lokal där den frihetsberövade befinner sig också svarar för efter- följande transporter av denne.5 En liknande regel finns i 11 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716). En motsvarande huvudregel torde gälla även för andra typer av frihetsberövade personer. Att så bör vara fallet följer av rent praktiska hänsyn, framförallt i situationer då trans- portbehovet är direkt hänförligt till den frihetsberövades person, exempelvis om denne behöver transporteras till sjukhus. De lokaler som frihetsberövade personer placeras i är främst Polisens arrester, anstalter och häkten, Migrations- verkets förvar, Statens institutionsstyrelses LVM-hem och särskilda ungdomshem, landstingens vårdinrättningar samt Rättmedicinalver- kets undersökningsenheter. och saknar däremot i princip egna lokaler för förvar av frihetsberövade personer. Bilden kompliceras dock bl.a. av att det är vanligt att även kriminal- vårdspersonal arbetar på polisarrester. Det förekommer också att Kriminalvården driver en polisarrest på uppdrag av Polisen. Så är fallet när det gäller . Avgörande är vilken myndighet som svarar för den lokal som den frihetsberövade ska föras från. Vilken myndighet som svarar för den eventuella lokal personen ska föras till är däremot av mindre betydelse för den grundläggande ansvarsfördelningen. Nämnda huvudregel får modifieras i de fall en transport kräver s.k. polisiär kompetens och personen befinner sig i lokaler som en myndighet ansvarar för som saknar sådan kompetens. Vid sådana transporter är det vanligt att polismyndigheterna efter en begäran om handräckning helt ombesörjer transporten eller biträder vid denna. Ofta ger polismyndigheten sedan Kriminalvården i uppgift att genomföra transporten. I undantagsfall kan emellertid även Kri- minalvården av säkerhetsmässiga skäl ha behov av att anlita Polisen för transporter, se kapitel 16. I fråga om verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut överlämnas ärendet i stället till polismyndig- heten som själv eller genom Kriminalvården ombesörjer transporten, se kapitel 6. Nämnda transporter innebär således att en myndighet övertar ansvaret för att vidmakthålla ett frihetsberövande från en annan myndighet. Att den myndighet som ansvarar för den lokal där den frihets- berövade befinner sig i normalfallet också ansvarar för transporterna av honom eller henne, innebär inte nödvändigtvis att den myndig- 5 Se även utredningens direktiv 2009:14, s. 6. Grundläggande kartläggning av transportverksamheten heten också avgör om det finns ett behov av transport. Vid kallelse till domstolsförhandling eller annan förrättning är det således den kallande myndigheten som bestämmer att den frihetsberövade ska transporteras för inställelse. I sammanhanget bör påpekas att vistelselokalen inte alltid behöver överensstämma med vad som kan förväntas utifrån hur frihetsberö- vandet benämns. Häktade personer kan således vara placerade i andra lokaler än i häkte (exempelvis vid sjukhusvistelse), som icke-häktade personer kan vara placerade i häkte (exempelvis förvarstagna enligt utlänningslagen). 3.2.3Behov av s.k. polisiär kompetens Under en transport av en frihetsberövad person måste frihetsberö- vandet vidmakthållas. I takt med att skalskyddet höjs, dvs. säker- heten inom anstalter och andra lokaler, ökar risken för incidenter i samband med transporter, exempelvis att personen avviker, fritas eller utsätts för hot. Detta kräver att den personal som utför transpor- ten har s.k. polisiär kompetens, dvs. dels förmågan, dels behörig- heten att tillgripa tvångsmedel. Med förmåga avses då inte endast att personalen ska ha erforderlig utbildning och erfarenhet, utan också att den har tillgång till den utrustning som behövs för att faktiskt kunna genomföra transporten, exempelvis säkerhetsutrustade bilar. Säkerhetsaspekterna gör sig gällande såväl i förhållande till den frihetsberövade personen, exempelvis vid suicidrisk, som i förhål- lande till allmänhet och transportpersonal. Detta förutsätter inte minst arbetsmiljömässiga överväganden. Vilken förmåga och behörighet att tillgripa tvångsmedel olika yrkesgrupper bör ha avgörs emellertid även av avväganden av prin- cipiell natur. När det gäller personal anses det så- lunda viktigt att i stor utsträckning renodla verksamheten från polisiär kompetens. Verket ska i stället på olika sätt motivera den person som ska avvisas eller utvisas att själv medverka till ett återvändande.6 Även när det gäller personal som arbetar med tvångsomhändertag- na personer inom landsting samt Statens institutionsstyrelses LVM- hem och särskilda ungdomshem, skulle långtgående tvångsbefogen- heter kunna skada den enskildes förtroende för personalen och förutsättningarna för vården därmed försämras. I vilken utsträck- ning personal vid olika myndigheter har möjlighet att använda tvångs- 6 Se bl.a. prop. 1997/98:173 s. 30 ff. Grundläggande kartläggning av transportverksamheten medel i förhållande till de frihetsberövade personer de arbetar med varierar i många fall beroende på om de befinner sig inom eller utom den lokal där personen är placerad. Nämnda renodling av yrkesrollerna innebär att behovet av polisiär kompetens i stället tillgodoses genom möjlighet till polishandräck- ning alternativt att uppdraget, såsom vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, överlämnas till Polisen. I andra fall har myndigheter tvärtom fått ökade polisiära befo- genheter. Exempelvis har såväl tull- som kustbevakningstjänstemän i många hänseenden samma befogenheter som polismän. Om en person är på fri fot är det ofta den myndighet som tagit initiativ till frihetsberövandet som har störst kunskap om eventuella säkerhetsrisker förknippade med personen. När en frihetsberövad person placerats i en lokal är det i normalfallet den myndighet som har ansvaret för lokalen som har bäst kännedom om eventuella säker- hetsrisker. En ordning som innebär att den myndighet som besitter nämnda kunskap inte är identisk med den myndighet som ska utföra transporten förutsätter därför möjligheter till och rutiner för infor- mationsutbyte mellan myndigheterna för att inte säkerheten ska bli eftersatt, se kapitel 20. 3.2.4Särskilda behov hos personen som ska transporteras Kriminalvårdens och personal, liksom personal vid kommunernas socialnämnder, landstingens vårdinrättningar och Statens institutionsstyrelses LVM-hem och särskilda ungdomshem, har speciell kompetens när det gäller de respektive personkategorier som de primärt arbetar med. Polisen har bred allmän erfarenhet av att möta människor i utsatta situationer, medan och Kust- bevakningens personal i allmänhet har mindre vana vid människor med särskilda behov. Frihetsberövade personer, främst de som är föremål för någon form av tvångsvård, har ofta nedsatt psykisk eller fysisk status eller har av andra skäl särskilda behov, exempelvis på grund av låg ålder. I allvarligare fall kan tillståndet innebära att transporten kan befaras skada personens hälsa eller annars utgör hinder för inställelse vid exempelvis en förrättning. Det kan innebära att läkares medgivande krävs föra att transporten ska genomföras.7 Exempelvis torde en 7 Se t.ex. 42 § tredje stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) samt 9 kap. 3 § fängelselagen (2010:610). Grundläggande kartläggning av transportverksamheten person som tvångsvårdas enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) i många fall ha laga förfall för inställelse till för- handling vid allmän domstol. I andra fall ska transporten genom- föras trots personens dåliga psykiska eller fysiska status eller just på grund av detta tillstånd, exempelvis en sjuktransport, transport för inställelse till tvångsvård eller omplacering av säkerhetsskäl. Sådana transporter ställer särskilda krav på transportpersonalen i fråga om bemötande och grundläggande medicinsk kunskap för att transporten ska kunna genomföras så smidigt som möjligt. De kan också inne- bära behov av särskilda fordon eller möjlighet till övernattning på vårdinrättning etc. Därtill kommer i många fall särskilda krav på skyndsamhet. Ovan har diskuterats vissa faktorer som påverkar hur transportverk- samheten fördelas mellan olika myndigheter. Det är tydligt att de myndigheter som verkställer frihetsberövanden, förfogar över lokaler alternativt kan tillgodose behov av s.k. polisiär kompetens eller sär- skilda behov också är de som i störst utsträckning genomför trans- porter av frihetsberövade personer. Polisen och Kriminalvården står därför för flertalet sådana transporter. Rutiner för fördelningen av transporterna har utvecklats till följd av nämnda faktorer. Transportverksamheten som sådan har däremot inte stått i centrum för den ordning som har växt fram, utan tvärtom fått anpassas utifrån rådande omständigheter. Fördelningen av trans- porter av frihetsberövade personer mellan myndigheter har därför endast i liten omfattning skett utifrån vad som hade varit mest ända- målsenligt i transporthänseende. Den ansvariga myndighetens praktiska möjligheter att faktiskt genomföra transporten är avgörande för vilken myndighet som sedan utför denna, när detta kan ske och, i vissa fall, om den kommer till stånd överhuvudtaget. De myndigheter som har kommit att utföra många transporter har haft bättre förutsättningar än andra att ut- veckla rutiner kring transportverksamheten, avsätta personal och tillhandahålla fordon, s.k. stordriftsfördelar. Sådana förutsättningar har i sin tur lett till att dessa myndigheter i ökad omfattning också Grundläggande kartläggning av transportverksamheten kommit att utföra allt fler transporter åt andra myndigheter med sämre möjligheter att utföra transporterna. Särskilt mindre myndigheter, som inte regelbundet organiserar transporter, kan ha svårt att utveckla rutiner och bygga upp en be- redskap för uppdragen. Ett sådant exempel är , vars organisation inte avpassats till transporter till lands. Ett annat exem- pel är mindre polismyndigheters möjligheter att ansvara för verk- ställighet av avvisningar eller utvisningar. En fungerande transport- verksamhet förutsätter då omfattande samarbete med andra aktörer. Transportbehov uppkommer ofta plötsligt och kan vara svåra att förutse. Få myndigheter, Kriminalvården (transporttjänsten) undan- tagen, har därför möjlighet att avsätta personal som har som sin pri- mära arbetsuppgift att utföra transporter. I den mån andra myndig- heter skulle avsätta personal till att primärt utföra transporter, skulle det normalt också förutsätta att denna hade andra arbets- uppgifter för att ingen överkapacitet skulle uppstå. Transporterna ses i stället som ett område som ligger utanför och som inkräktar på den egentliga verksamheten. Dessutom är de ofta nödvändiga och kan sällan anstå . Detta innebär att flertalet myndig- heter löser uppkomna transportbehov från gång till gång, ofta utan fastslagna rutiner. De transporter som man inom typiskt sett anser vara särskilt besvärliga att lösa är transporter till häktningsförhand- lingar, transporter i samband med handräckning enligt LVU och LPT samt vissa verkställigheter av avvisnings- och utvisningsbeslut. Problemen är särskilt påtagliga i samband med storhelger. Vid vissa typer av transporter av frihetsberövade personer påver- kar myndigheternas prioriteringar fördelningen av vem som utför transporterna. Så är fallet när myndigheterna har möjlighet att anlita annan myndighet för att utföra transporten, närmast polismyndig- heten eller Kriminalvården. Med hänsyn till att polismyndigheterna, till skillnad från Kriminalvården, har ett direkt verksamhetsansvar för handräckningsuppdrag och verkställighet av avvisnings- och utvis- ningsbeslut, innebär det i praktiken att ansvaret för att transpor- terna genomförs ytterst ligger hos polismyndigheterna. Grundläggande kartläggning av transportverksamheten En systematisering av transportverksamheten försvåras av att det förekommer en rad lokala variationer, där inblandade aktörer slutit överenskommelser sinsemellan eller en lokal praxis annars kommit att utvecklas. Variationerna beror till stor del på olika geografiska betingelser ute i landet. Därtill kommer att behovet av transporter kan varieras utifrån ett mycket stort antal situationer och olika kate- gorier av frihetsberövade personer. Inte sällan uppkommer trans- portbehovet dessutom med kort varsel. Detta ställer höga krav på flexibilitet och uppfinningsrikedom hos inblandade myndigheter för att finna ändamålsenliga lösningar. – liksom all verksamhet som rör frihetsberövade personer – omgärdas av långtgående regelverk, innebär detta att transporterna organiseras från fall till fall. Nämnda variationer och oklarheter gör att kartläggningen nedan bygger på förenklingar och inte gör anspråk på att vara heltäckande eller i alla delar konsekvent.8 Redogörelsen tar vidare endast upp transporter som sker inom ramen för svensk myndighetsutövning. Anställda inom Polisen, Kriminalvården och Försvarsmakten kan därutöver komma att hantera frihetsberövade personer vid deltagan- de i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Systematiseringen tar sin utgångspunkt i vilka transporter olika myndigheter rent faktiskt utför . En beskrivning av vilka kate- gorier av frihetsberövanden som faller inom respektive myndighets primära ansvarsområde finns i kapitel 4–6. Inrikestransporter av frihetsberövade personer efter verkställan- de av frihetsberövande. Inrikestransporter av frihetsberövade personer placerade i polis- arrest. 8 Den oklara ansvarsfördelningen när det gäller transporter av anhållna och häktade har tagits upp av Beredningen för rättsväsendets utveckling i SOU 2003:74 s. 261 ff., av Domstols- verket och i promemorian Samordning av häktesverksamhet, Dom- stolsverket, dnr 1489-2003, s. 10 f., samt av , , Rikspolis- styrelsen och i rapporten samordning av rättsväsendets myndigheter i , dnr Ju2005/5300/DOM. Grundläggande kartläggning av transportverksamheten Inrikestransporter av frihetsberövade personer i handräcknings- ärenden på uppdrag av beställande myndighet. Utrikestransporter av frihetsberövade personer i avvisnings- eller utvisningsärenden. Utrikestransporter av frihetsberövade personer vid internatio- nellt straffrättligt samarbete, m.m. Inrikestransporter av frihetsberövade personer placerade på kri- minalvårdsanstalt. Inrikestransporter av frihetsberövade personer placerade på häkte. Inrikestransporter av frihetsberövade personer placerade i polis- arrest. Inrikestransporter av frihetsberövade personer i handräcknings- ärenden på uppdrag av Polisen. Utrikestransporter av frihetsberövade personer i avvisnings- eller utvisningsärenden på uppdrag av Polisen. Utrikestransporter av frihetsberövade personer vid internatio- nellt straffrättligt samarbete, m.m. Inrikestransporter av vissa frihetsberövade personer efter verk- ställande av frihetsberövande. Inrikestransporter av vissa frihetsberövade personer placerade i polisarrest. Inrikestransporter av vissa frihetsberövade personer efter verk- ställande av frihetsberövande. Inrikestransporter av vissa frihetsberövade personer placerade i polisarrest (enstaka fall). Inrikestransporter åt Polisen till sjöss (enstaka fall). Grundläggande kartläggning av transportverksamheten Inrikestransporter av frihetsberövade personer placerade i Migra- tionsverkets förvar. Utrikestransporter av frihetsberövade personer i avvisnings- eller utvisningsärenden. Inrikestransporter av frihetsberövade personer inom ramen för tvångsvård enligt LVM, LVU och lagen (1998:603) om verkställig- het av sluten ungdomsvård (LSU). Inrikestransporter av frihetsberövade personer inom ramen för tvångsvård enligt LPT, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV) och LVM. Inrikestransporter av vissa frihetsberövade personer efter verk- ställande av frihetsberövande (enstaka fall). I utredningens uppdrag att se över transportverksamhetens organi- sation ingår att undersöka dels om denna är ändamålsenligt organi- serad, dels om Kriminalvården ska utföra transporter åt andra myn- digheter. Kriminalvården utför i stor omfattning transporter åt andra myndigheter och har därmed en nyckelroll. Det finns därför anledning att beskriva Kriminalvårdens transportverksamhet mer ingående. Det bör påpekas att Kriminalvårdens transportverksamhet inte bara omfattar klienttransporter utan också godstransporter, både av klienters tillhörigheter och av annat gods. Utredningens uppdrag inriktar sig på transporter av frihetsberövade personer. I den fort- satta framställningen kommer fokus därför att ligga på sådana trans- porter. Nedan följer en redogörelse för Kriminalvårdens organisation och verksamhet (avsnitt 4.2), bakgrunden till den nuvarande organisa- tionen (avsnitt 4.3) samt gällande regelverk (avsnitt 4.4). Därefter följer en översiktlig beskrivning av den nuvarande transportverk- samheten (avsnitt 4.5), transporttjänsten (avsnitt 4.6) samt de lokala verksamhetsställenas transportverksamhet (avsnitt 4.7). Statistik rörande omfattningen av Kriminalvårdens transport- verksamhet, framtida transportbehov, finansiering och kostnadsut- veckling finns i avsnitt 10.3 och 10.4. 4.2Allmänt om Kriminalvårdens organisation och verksamhet Kriminalvården är en myndighet. Myndigheten, som hör till verksamhetsområde, ansvarar för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet samt utföra personutredningar i brottmål (1 § förordningen [2007:1172] med instruktion för Kriminalvården). Kriminalvården är indelad i sex regioner, ett huvudkontor och en transporttjänst. Huvudkontoret ligger i . Region- kontor finns i (Region ), (), (Region ), (Region ), (Region ) och (Region ). Regionerna leds av region- chefer. fanns 31 häkten, 55 anstalter och 35 fri- vårdskontor. Antalet årsarbetskrafter uppgick till drygt 9 000 perso- ner. Inom myndigheten finns de tre myndighetsgemensamma funk- tionerna internrevisionen, placeringsenheten och utbildningsenhe- terna. Placeringsenheten har ansvar för de intagnas placering och förflyttning till anstalt inom hela Kriminalvården. Utbildningsenhe- terna har hand om Kriminalvårdens interna grundutbildning och fortbildning. Vid huvudkontoret i finns verksledningens kansli och åtta enheter, nämligen klient- och säkerhetsenheten, ekonomi- och planeringsenheten, lokalförsörjningsenheten, utvecklingsenhe- ten, rättsenheten, personalenheten, IT-enheten och informations- enheten. Kriminalvården är vidare huvudman för och de 30 geografiskt fördelade övervakningsnämnderna. Fram sköttes transporter av frihetsberövade personer i stor utsträckning av Polisen. Fångvården, dvs. nuvarande Kriminal- vården, stod dock för sina egna transporter. Grunden för den nuvarande transportverksamheten lades genom propositionen Organisationen av polis-, åklagar-, och exekutions- väsendet m.m.1 I propositionen förordade departementschefen att fångvården skulle överta i princip alla de transporter som ankom på Polisen. Polisen skulle bara sköta sina mer verksamhetsnära trans- porter, såsom att ta med en anhållen person till förhör. Genom en sådan ordning skulle Polisen befrias från en stor del av de tids- krävande transportuppgifterna och därigenom få mer tid för sina huvuduppgifter att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Den föreslagna ordningen ansågs också medföra minskade kostnader, eftersom transporterna skulle kunna samordnas med fångvårdens omfattande transportverksamhet.2 Med anledning av nämnda uttalande tillsattes Förpass- ningsutredningen.3 Utredningen föreslog flera åtgärder, bl.a. inrät- tandet av fyra transportcentraler (TPC). Året därpå inleddes en för- söksverksamhet med fyra transportcentraler placerade i , , och . Anstalter och häkten skulle anmäla längre transporter till någon av transportcentralerna, som i sin tur hade till uppgift att samordna transporterna. Ordningen med fyra transportcentraler behölls . Ett behov av samordning av verksamheten ledde dock till att ville slå samman de fyra transportcentralerna till en enhet. Det medförde att transport- organisationen utreddes och att Transporttjänsten (TPT) blev en egen myndighet. är dock Kriminal- vården en myndighet och transporttjänsten en del av denna. Någon särskild lag eller förordning om transporter av frihetsberö- vade personer finns inte. Däremot är de bestämmelser som generellt reglerar behandlingen av respektive klientgrupp och verksamhet, åtminstone i vissa delar, tillämpliga på de transporter som utförs. När det gäller intagna inom rör det sig framförallt om lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL), förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt (KvaF), lagen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häkteslagen) och för- ordningen (1976:376) om behandling av häktade och anhållna m.fl. (häktesförordningen). I dessa författningar finns också några be- stämmelser som direkt tar sikte på transporter. Detsamma gäller den nya fängelselagen (2010:610) och den nya häkteslagen (2010:611), som träder i kraft . 1964:100 s. 350 f. Enligt 6 § förordningen med instruktion för Kriminalvården får Kriminalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikes- transporter av personer som är berövade friheten. Kriminalvårdens transportverksamhet är, åtminstone när det gäller transporttjänsten, förhållandevis detaljerat reglerad i Kriminalvår- dens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11). Regler av betydelse för transportverksamheten finns vidare i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om använd- ning av privata vaktbolag för bevakningsuppdrag (KVAF 2006:12). I fråga om transporter vid verkställighet av avvisnings- eller utvis- ningsbeslut bör även nämnas föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (RPSFS 2005:3, FAP 638-1).