sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Myndigheter som nyttjade lokalerna behövde inte erlägga hyra. PSA beslutade över underhåll och renovering och genomförde nybyggnation efter dialog med myndigheterna. Myndigheternas möjlighet att besluta över vilka lokaler de skulle disponera var mycket begränsade. PSA hade en stor arbetsstyrka och genomförde omfattande arbeten i egen regi. beslutade regeringen att minska egen-regi verksamheten; av arbetsvolymen skulle upphandlas. Kort därefter avslöjades korruption inom PSA i samband med upphandling av byggnadsarbeten. Dessa och andra missförhåll- anden belystes i The Wardale Report som togs som utgångspunkt av regeringen för att inleda en omfattande reformering av PSA. Tanken var från början att staten skulle sälja många fastigheter till privata ägare men behålla en kärna av fastigheter att förvaltas av ett statligt bolag som skulle agera kommersiellt. 1990 delades PSA i dels en egendomsförvaltande del dels en tjänstedel. Tjänstedelen delades 1992 i tre delar varav de två delar som arbetade med projektledning respektive fastighetsunderhåll senare såldes till privata företag. Den tredje delen som arbetade som ett slags rådgivande organ i lokalfrågor avvecklades . inleddes försök med PFI72, där privata fastighetsägare uppförde byggnader åt statlig verksamhet. Tankarna på ett stort kommersiellt statligt fastighetsbolag övergavs dock hastigt av regeringen och istället upp- löstes PSA's egendomsförvaltning . Varje departement fick själv ta ansvaret för de statliga byggnader som deras verksamhet nyttjade. Förändringarna kan beskrivas som smått kaotiska. En del departement skapade egna övergripande 72 Initiative som ofta också kallas Public Private Partnership (PPP), på svenska OPS. organisationer för egendomsförvaltning73, men i de flesta fallen delegerades ansvaret ner på myndighetsnivå74. Förvaltning av olika slags byggnader Typ av statliga eller tidigare statliga byggnader som används Ambassader och ambassadörsresidens i andra länder Häkten, fängelser och liknande institutioner Museer, arkiv, andra byggnader för kulturinstitutioner, t.ex. statliga teatrar The Foreign and Commonwealth Office Privata fastighetsägare 73Den största är som har ansvaret för det brittiska försvarets samtliga egendomar och som därmed är förvaltare för av yta. som får ett årligt anslag på över 1 miljard GBP och har ca 4 000 anställda och förvaltar förutom de rena militära anläggningarna även ca 50 000 lägenheter för försvarsanställda. har avyttrat fastigheter som försvaret inte längre har behov av för cirka 1,5 miljarder GBP. 74Begreppet myndighet är inte entydigt i . En verksamhet sorterar under ett departement och verksamhetens grad av självständighet i förhållande till departementet bestäms av departementet. Likväl uppfattas olika verksamheter som myndigheter med sär- skiljande namn och ofta en egen logotyp. Därtill finns Non-departemental public bodies (NDPB) i dagligt tal en Quango vilket kan uttydas quasi-autonomous non-governmental organisation, vars styrelse är ansvarig för verksamheten även om de agerar på uppdrag av ett ministerium och oftast erhåller anslag från ministeriet. Självständigheten är i verkligheten begränsad. Bilaga 5 SOU 2011:31 Typ av statliga eller tidigare statliga byggnader som används Byggnader särskilt anpassade för militära ändamål (t.ex. radarstationer, bergrum, är förvaltningen av statliga byggnader mycket fragmenterad med flera hundra myndigheter som har ansvar för sina egna lokaler. Aggregerat över hela statsförvaltningens lokalanvändning så består den till av lokaler i statliga byggnader, av lokaler som tillhandahålls genom PFI avtal och till av förhyrda lokaler. Den grundläggande principen är att varje myndighet inom ramen för sina anslag måste täcka kostnader för förhyrda lokaler och för underhåll av existerande byggnader och eventuella nybyggnader. Det finns således inte något enhetligt system för hyressättning utifrån vare sig marknadshyror eller för avkastning på kapital. The Treasury75 har som vägledning presenterat beräkningsmodeller för att jämföra kostnader för ägda lokaler med marknadshyror. Men varje departement har inom ramen för sin verksamhet kunnat avgöra hur man vill förfara med sina fastigheter. Emellertid tas vid tilldelningen av anslag hänsyn till hur departementets lokalförsörj- ning ser ut. Vid försäljning av fastigheter har the Treasury haft 75 Det brittiska finansministeriet. speciella avräkningsregler för att departementen långsiktigt kunnat tillgodogöra sig intäkterna genom ändrade anslagsnivåer. Under de senaste 4–5 åren har det dock vuxit fram en ökad medvetenhet om att statlig verksamhet inte utnyttjat sina lokaler så effektivt som möjligt. Det har funnits ett politiskt tryck att minska kostnader för lokaler. Inom ramen för OGC76 bildades the . Denna gruppen har haft till uppgift att arbeta för effektivare lokalanvändning. Tre huvudsakliga medel; Effektivare, mera professionell fastighetsförvaltning Relokalisering av verksamheter till orter med lägre hyresnivå.77 Förändringar av arbetsplatsernas utformning för att öka antalet arbetsplatser/yta. har omvandlats till the Government Property Unit som ligger inom BIS 78. I en rapport till finansministern 200479 belystes problemen med dålig resursutnyttjande inom den statliga fastighetsförvaltningen. Detta ledde till att the Treasury beställde olika konsultrapporter för att ytterligare belysa problemen. Detta utmynnade i ett effektivitetsprogram benämnt High Performing Property. 76OGC Office of är en organisation som tillkom i syfte att förbättra statsförvaltningens förmåga att göra goda affärer. Det fanns en uppfattning om att staten ofta saknade förmåga att göra bedömningar av olika kommersiella möjligheter och därför kom att ingå ofördelaktiga avtal. OGC har huvudsakligen arbetat med statlig upphandling och fungerar både som upphandlingscentral och som rådgivande organ i förhållande till ministerier och dess myndigheter. Inom ramen för OGC arbete uppmärksammades även statens hyreskontrakt och utnyttjandet av statliga fastigheter. Detta var ett av arbets- områdena för inom OGC. OGC har varit underställd the Treasury. 77Under det har 25 000 arbetsplatser flyttats från till andra delar av . Utflyttningen har huvudsakligen varit motiverad av sänkta löne- och hyreskostnader. Det har funnit en klar politisk vilja att genomföra en sådan relokalisering av arbetsplatser. Dock har det inte funnit en politisk vilja att styra de flyttade arbetsplatserna till specifika orter. Flytten har främst skett till , i första hand . 78Government Property Unit överfördes till , Innovation and Skills (BIS) men enheten är dock underställda en minister i The Cabinet Office som har ansvaret för Public Sector Efficiency and Reform. 79Toward of under . Denna strategi bygger på: en tydlig och övergripande ansats för integration av egendoms- förvaltning i varje myndighets strategiska målsättning och förvaltning. tydligt definierat och avstämt ledningsansvar som ska utövas av kompetent och duktig personal och om så är lämpligt bör leda till representation i myndighetens ledningsgrupp eller styrelse. användning av resultatmätning och andra verktyg för att leverera kontinuerlig förbättring av förvaltningen av myndighetens egen- domstillgångar optimerad användning och drift av en myndighets egendom, inklusive tidig upptäckt och avyttring av ej utnyttjade egen- domar, liksom optimal användning av byggnader och arbetsyta genom att anta effektiva normer för arbetsyta liksom hållbarhetsmål presenterades the Framework for Sustainable Develop- ment on the med åtgärder för effektivare energihushållning i statliga lokaler. 2006 ersattes dessa av Sustainable Operations on the (SOGE- normerna).80 Normerna har visat sig vara svåra att uppfylla för en del departement. Vissa myndigheter, t ex National Health har genomför omfattande insatser för ökad energieffektivitet, men saknat resurser för att nå målen, andra har haft svårare att applicera normerna i sin verksamhet. Den nuvarande regeringen har aviserat att nya normer kommer att publiceras . High Performing Property rapporten följdes upp av High Performing Property Implementation Plan. Denna kan beskrivas som ett ytterligare försök att öka kunskaper och intresse för effektivare fastighetsförvaltning hos olika myndigheter sam- tidigt som OGC introducerade en rad olika effektivitetsmått och 80 Dessa mål innehöll bl.a. Den dåvarande uppåtgående trenden i koldioxidutsläppen från kontor skulle brytas . Minskade koldioxidutsläpp med 12,fram till 2010-11, och jämfört med /2000 nivåer. Statens kontorsbyggnader skulle vara koldioxidneutrala . Energieffektiviteten per m² skulle öka , och jämfört med /2000 nivåer. av elförbrukningen skulle komma från förnybara energikällor . av elförbrukningen skulle komma från kraftvärme (2010). krav på rapportering från myndigheter. Viktigast är kravet på att varje departement ska utarbeta en Managment Plan. publicerade The Treasury, Operational Efficiency Programme för fastigheter81. Utgångspunkter var att trots ut- försäljning av statlig egendom så fanns det offentliga fastigheter till ett värde av cirka 370 miljarder GBP eller cirka 6 000 GBP per invånare i . 2/3 av dessa tillgångar tillhör kommuner och regioner. Utredningen uppskattade att egendom, exklusive bostäder, för cirka 10 miljarder GBP borde säljas under den kom- mande och att de årliga besparingarna för offentliga fastigheter borde kunna uppgå till 5 miljarder GBP. Några av rekommendationer i programmet var: en minskning av kontorsytan för den centrala för- valtningen genom ändrade kontorslokaler, inklusive intro- duktion av delade arbetsplatser. borde sänkas till högst men helst lägre per fulltidsekvivalent anställd. Övrig förvaltning borde kunna reducera sitt lokalbehov . Gemensam upphandling av fastighetsförvaltningstjänster borde kunna ge samlade besparingar på ½ miljard GBP . I programmet föreslogs också att ny central fastighetsfunktion skulle inrättas. Dess arbetssätt skulle inte ha likheter med den tidigare existerande , utan arbeta med en strategisk syn på rationaliseringar och avyttrande etablera standarder och råd för fastighetsförvaltning överblick över fastighetsförvaltningen effektivitet Detta har resulterat i Government Property Unit. I sammanhanget framhölls att det skulle vara nödvändigt att väga intäkter av försäljning av fastigheter mot möjligheterna att utveckla fastigheter till samhällsnyttiga funktioner, t ex billiga bostäder. Programmet föreslog även väsentliga ändringar i incitamenten för de olika departementen att rationalisera sitt fastighetsinnehav. I det nuvarande systemet för budgetallokering till departementen, 81 Framtagen under eldning av . som varit i bruk , beräknas visserligen ett slags avkastningskrav baserat på fastigheternas värde och avskrivning av byggnadsinvesteringar, men detta har till stor del varit ett fiktionärt eftersom det ligger inom ramen för kapitalbudgetens delar som skyddas för nedskärningar. Principen har varit att intäkter vid försäljning av egendom disponeras av respektive departementet för kapitalinvesteringar men inte för drifts- kostnader. har i budgeten fastställts försäljnings- mål, varvid departementen åläggs en viss volym försäljning av egendom . I programmet konstateras att en sådan top- down hantering inte är tillfredsställande och kan riskera leda till inoptimala resultat. I programmet förordas att departementen vidarebefordrar kapitalavkastningskraven till underliggande myndigheter för att på sätt skapa incitament i verksamheten att reducera fastighets- kostnader. Slutligen framhålls att olika sektorer måste etablera egna normer för fastighetsbeståndet användning.82 Som synes har en mycket stor andel lokaler som avser OPS lösningar. Skillnaden mellan OPS (PFI) -lösningar och vanliga hyresavtal är inte alltid glasklar. Huvuddelen av dessa OPS- avtal handlar om fastigheter som ministerier sålt men då ett långt hyresavtal ingått i upplägget. Sådana avtal gav i sig initialt goda försäljningsintäkter men ledde ofta till höga årliga lokalkostnader. Inte minst har problemen med denna typ av avtal accentuerats av att myndigheternas uppgifter förändrats och olika myndigheter fusionerats. I en del fall styrs myndigheterna lokalisering av gamla . Problem har även uppstått när PFI- fastigheter bytt ägare och de nya ägarna inte har haft full förståelse för förut- sättningar för avtalen. En del PFI-fastigheter lider av nedsatt underhåll som har negativ inverkan på myndighetens verksamhet. Ett avgörande problem är att avtalen utgör en fast avgift som myndigheten inte kan påverka ens när ministeriet tvingas göra kraftiga anslagsminskningar. 82 Ett exempel är the som genom att introducera nya statiska mått kunna visa att Higher Education Institutions reducerat sina lokalbehovet från 12 till 7,9 m² per student redan mellan 2001/02 och 2005/06. Denna typ av single-building PFI-lösning rekommenderar inte Government Property Unit. Efterhand som avtalen löper ut bör de ersättas med vanliga hyresavtal. Man är även tveksam till ny- byggnader med PFI. Ny lagstiftning kommer att göra att redovisas som en del av statsskulden. Däremot är man betydligt mera positiva till en typ av avtal som ingåtts av vissa stora myndigheter. Det gäller bl.a. Her Majesty's Revenue and Customs (HMRC)83 som ingått ett avtal med ett privat fastighetsbolag. Det innebär att bolaget ställer lokaler till HMRC:s förfogande mot en viss arbetsplatshyra. Det står HMRC fritt att öka eller minska antalet anställda på en ort och att dra ner det totala antalet anställda. Fastighetsbolaget har tagit över existerande lokaler både ägda och förhyrda. Bolaget kan sedan flytta HRMC verksamheter till lokaler som passar myndighetens planerade personalstyrka för . Avtalet ger HRMC stora fördelar menar som fastighetsbolaget fick tillgång till intressanta lokaler i samband med fusionen av det två delarna av HRMC. Även som upprätthåller över 1 000 arbets- förmedlingar (jobcentres) har ingått liknande avtal. har cirka 270 olika ambassader och generalkonsulat med en personalstyrka på ca 13 000 personer. Det brittiska utrikes- ministeriet (FCO)84 förvaltar själv ambassader/ konsulat, residens och ett stort antal tjänstebostäder i utlandet, liksom en stor kontorsfastighet vid . Totalt beräknas dessa fastigheter vara värda kring 1,6 miljarder GBP. Värderingen av fastigheterna är dock behäftad med en del brister främst i länder med outvecklade fastighetsmarknader85. Av det totala antalet lokaler och bostäder, ca 4 00086 som FCO disponerar i utlandet är hyrda, resten ägs av . Bostäder hyrs i större utsträckning, är ägda, medan av lokalerna för ambassader och konsulat finns i 83HM Revenue & Customs (HMRC) bildades , genom en sammanslagning av skatte- verket, Inland Revenue and och , HM Customs and Excise Department. 84The Foreign and Commonwealth Office – FCO. 85Det finns också ca 380 fastigheter som på något sätt har skänkts till den brittiska staten och där därför byggnaden och /eller marken eventuellt måste återlämnas till värdlandet istället för att avyttras. 86Cirka 400 kontorsbyggnader, ca 220 residens och 3 400 andra tjänstebostäder. Men förhållandena varierar mellan olika delar av världen, i är enbart av bostäderna ägda av FCO. riktade the National Audit Office – kritik mot FCO's fastighetsförvaltning87. I revisionsrapporten, som granskade hanteringen både av de ägda fastigheterna och de förhyrda lokalerna och bostäderna, anfördes bl.a. att mer än hälften av ambassaderna/konsulaten hade outnyttjade kontorsytor eller outnyttjade bostäder. Likaså framhölls att 2/3 av byggnads- projekten var försenade och att inte höll kostnadsramarna. I rapporten påpekades att de enskilda utlandsmyndigheterna helt saknade incitament till att medverka till effektivare lokal- utnyttjande och att uppdelningen inom FCO mellan en Estate Unit som svarade för ägda fastigheter och de geografiska enheterna med ansvar för budgeten för förhyrda lokaler inte var ändamåls- enlig. Vidare framhölls att uppföljning och kontroll var otillfreds- ställande och de IT instrument som fanns för fastighets- och lokalförvaltning endast användes i vissa länder. Som ett resultat av granskningen tillsattes en arbetsgrupp som tog fram FCO's Estate Strategy. Denna har sedan uppdaterats efter regeringsskiftet. Denna innehåller en rad ambitioner om att förbättra fastighetsförvaltningen. Grundläggande är att det inte finns något system för hyres- debitering varken för FCO som helhet eller internt inom FCO. Man har inte heller några planer på att införa ett sådant system. Däremot gör man inom FCO analyser av alternativkostnaderna för olika fastigheter för att avgöra vilka som i första hand bör avyttras. Den största försäljningen var ambassadbyggnaden i som 2008 avyttrades för 40 miljoner GBP varefter ambassaden flyttade till nya lokaler i ett privatägt höghus dit även andra länder som och har flyttat sina ambassader. På grund av det ansträngda budgetläget kommer FCO att tvingas genomföra betydande besparingar . FCO har liksom andra delar av den brittiska statsförvaltningen haft en ambition om att utnyttja sina lokaler mera effektivt. framhåller man att verksamhetens natur i sig gör det svårt att skapa lika yteffektiva kontor som är möjligt för förvaltningslokaler i . Bl.a. förhindrar ofta säkerhets- krav och sekretessregler den typ av öppna kontorslokaler som 87 Adapting the Foreign and Commonwealth Offices global estate to the modern world, National Audit Office, Report by the Comptroller and Auditor General, 11 February 2010. blivit vanliga i . Jämförelser blir därför lätt miss- visande. Ambitionen är dock att successivt flytta till mindre lokaler. FCO har minskat på antalet ägda fastigheter för att istället hyra lokaler i kommersiella kontorsbyggnader. Även antalet ägda residens har minskat. I vissa fall har en försåld byggnad ersatt med en nyförvärvad eller nybyggd. I den fortsatta processen kommer ytterligare ambassadbyggnader att avyttras och ambassad- och konsulatkanslier att inrymmas i kommersiella kontors- fastigheter på fler orter. Under de närmast åren har FCO ett mål att avyttra egendom till värde av 50 miljoner GBP. Inom FCO ser man dock en nödvändighet att göra omfattande investeringar i kvarvarande fastigheter. Genom att bygga om ambassadbyggnader, eller även bygga nytt, kan yteffektiviteten förbättras, så att utrymme kan beredas för annan verksamhet, t.ex. tjänstebostäder eller lokaler för . Vid ombyggnaderna ska även energieffektiviteten beaktas88. De årliga underhållskostnaderna motsvarar enbart av det bokförda värdet av fastigheterna. FCO har ambitionen att alla dess lokaler ska uppfylla höga arbetsmiljö-, miljö- och säkerhets- krav och vara representativa för . Beträffande arbetsmiljö ska i princip samma krav som gäller i uppfyllas, eller värdlandets regler om dessa är högre89. I den mån detta inte är praktiskt möjligt eller kostnadsmässigt rimligt ska en noggrann bedömning göras i varje fall. Detta påverkar också valet mellan ägda fastigheter och förhyrda lokaler. FCO uppskattade att av lokalerna behöver åtgärdas i närtid avseende brister beträffande arbetsmiljö eller säkerhet. FCO har gjort en inventering av byggnadernas historiska betydelse. Slutsatser blev att de har 38 fastigheter, både ambassader och residens, som har sådan historisk, kulturell eller politisk signifikans att de ska bevaras som brittiska och underhållas på ett särskilt sätt. FCO kommer fortsättningsvis att dra nytta av bevarandekompetensen inom English Heritage. 88SOGE-kraven gäller inte statlig egendom i utlandet. FCO räknar emellertid med att det är möjligt att detta kan kom att ändras vid översynen av SOEG /2012 så att successivt kraven kommer att tillämpas även i utlandet. Därför ställer FCO redan upp interna mål om reducerade CO2 utsläpp. strukturella krav i länder med jordbävningsrisk. Inte mindre än 91 olika offentliga brittiska myndigheter och organisationer har egna lokaler utanför Storbritannien90. Regeringen har en ambition om FCO's lokaler i högre utsträckning ska nyttjas av andra statliga organisationer. Detta borde vara kost- nadsbesparande och dessutom stärka synlighet i utlandet genom en gemensam lokalmässig plattform. FCO konsta- terar emellertid att det finns en rad hinder, främst eftersom möjlig- heterna för FCO att överenskomma om att debitera hyra för lokalerna som inkluderar kapitalkostnader är oklara, omständliga och alltför komplicerade, men även att andra statliga myndigheter har uppställt annorlunda krav än FCO beträffande säkerhet i förhållande till tillgänglighet. är det främst försvarsattachéer som tillhör och viseringspersonal som är utsänd av , en myndighet under Home Office, som finns i ambassad- och konsulatlokaler. FCO:s avdelning för Estate and Security har ansvaret för det stora fastighetsbeståndet. Inom denna enhet finns Estate Strategy med ett 16 medarbetare både diplomater och fastighetsförvaltare. Deras uppgift är att ta fram underlag för strategiska fastighets- beslut, främst försäljningar och viktiga hyreskontrakt. Man har också medverkat till att få fram effektivare fastighetsförvaltning på fältet. Detta arbete har tidigare genomförts med en blandning av egna specialistmedarbetare och inhyrda entreprenörer. kommer i princip hela fastighetsförvaltningsverksamheten i ett antal länder i att lämnas ut på entreprenad. Vid en offentlig upphandling vann ISS kontraktet. De har redan närvaro i samtliga aktuella länder. En liknad upphandling har redan genomförts som täcker 14 länder i . Vidare kommer man att tillsätta 5 regionala fastighetschefer. Dessa kommer inte att vara civil servants utan rekryteras från främst den privata sektorn och får ett strategiskt ansvar att kontrollera fastighetsförvaltningsentreprenörerna och planera fastighetsstrategier. 90 De största är the , (), , och UK Trade and Investment. , Media and Sports finns ett tiotal nationella museer91 som bedriver verksamhet anläggning- ar. Dessa erhåller årliga anslag från departementet. De förvaltar sina egna byggnader. Vid behov av större om eller nybyggnader erhåller de särskilda anslag. Samma gäller för British Library. Beträffande de flesta andra kulturinstitutioner är de i formell mening självständiga från staten även om de är garanterade statsanslag. Det gäller t.ex. för the , the och Centre som är registrerade som bolag eller som allmännyttiga organisationer. De statliga museerna är i hög grad beroende av statsanslagen. De tar normalt inte ut inträdesavgifter, men söker frivilliga bidrag, sponsorskap och donationer. Brittiska museer och teatrar tar i hög utsträckning emot donationer för att kunna uppföra nya byggnader eller ombyggnader. Ansvaret för statliga kulturfastigheter ligger huvudsakligen hos English Heritage92. Det är en non-departmental public body (NDPB) i dagligt tal en Quango93. English Heritage verksamhet ligger inom , Media and Sports område. English Heritage etablerades 1983 och övertog då cirka 400 historiskt värdefulla fastigheter från . English Heritage är en samlad myndighet för historiska byggnader. Utöver ansvar för sina egna fastigheter så fördelar English Heritage även statsbidrag till privata och kommunala fastighetsägare som äger historiskt värdefulla byggnader och som inte har ekonomiska möjligheter att själva fullt ut svara för under- hållskostnaderna. English Heritage har även en enhet för råd- givning beträffande underhåll av historiska byggnader. Det finns ca 760 olika byggnader och monument på English Heritage's fastigheter. I så stor utsträckning som möjligt ska British Museum och War Museum. 92För respektive finns motsvarande Quangos – Cadw respektive Historic . 93Quasi-autonomous non-governmental organisation. byggnaderna hållas öppna för allmänheten, dock mot en inträdesavgift, förutom för skolklasser. hade English Heritages byggnader 11 miljoner besökare.