sou · GZB338 · 2011-04-14 00:00:00 — Om servicecentret i stället ska använda kundmyndighetens systemstöd kommer en särskild justering göras med hänsyn till detta. Bastjänsterna inom personaladministration omfattar tre olika typer av löneadministration, beslutsskrivning och tjänstepensionsadministration. Tjänstepensionsadministration kommer att utföras i samverkan med SPV. Utredningen föreslår följande avgiftsnivåer för tjänster inom personaladministration: Indikativa avgiftsnivåer inom personaladministration Per myndighet och år Schemalagd arbetstid 24/7 Ålders-, Sjuk-, 1 Fakturering sker . Beräkningsgrunder på årsbasis fördelas jämt . Bastjänsterna inom ekonomiadministration omfattar leverantörsfakturahantering, kundfakturering, anläggningsredovisning samt redovisning och bokslut. Beräkningsbas för anläggningsredovisning är antal poster i anläggningsregistret. Även om det nästan uteslutande är i samband med registrering och utrangering av anläggningstillgångar som arbete för servicecentret uppstår anser utredningen att antalet poster är en enkel beräkningsgrund som är rättvisande . Det skapar också bättre incitament att kontinuerligt uppdatera anläggningsregistret. Att utforma en prismodell baserad på styckpriser för löpande redovisning och bokslut är en utmaning, då det inte finns någon naturlig transaktionsvolym att basera avgiften på. Utifrån dialog med utredningens experter bedömer utredningen emellertid att fördelarna med volymbaserad prissättning överväger nackdelarna. De storheter som avgiftsmodellen för löpande redovisning och bokslut bygger på är följande: -myndighetens omslutning, -antal leverantörsfakturor relaterad till myndighetens förvaltning (det vill säga exklusive fakturor relaterade till tredje part med anledning av kundens myndighetsutövning)2 -antal finansieringskällor med intäkter på mer än respektive . Prismodellen för löpande redovisning och bokslut kan behöva vidareutvecklas utifrån de inledande erfarenheterna. Utredningen föreslår följande avgiftsnivåer för tjänster inom ekonomiadministration: 2 Förekommer exempelvis hos Arbetsförmedlingen. Prismodell och avgiftsnivå SOU 2011:38 Indikativa avgiftsnivåer inom ekonomiadministration Traditionell, scanning-workflow. Kontering av externt konto Kontering av externt konto Kundfakturera inkl reskontra, påminnelse, krav och räntekrav via brev eller elektroniskt snitt – utskick via brev eller Per post i anlägg- bokslut (Prismodell kan Beräkningsgrunder på årsbasis fördelas jämt . 4Tjänsten är uppbyggd på att servicecentret gör kontroll av varje faktura i samband med definitivbokning varför skillnaden jämfört med hantering med kontering är begränsad i den processlösning som finns. 5Tjänst utgår från att servicecentret administrerar utskick av faktura. Vill kundmyndigheten själv fakturera kan servicecentret hantera endast reskontra, påminnelse och krav. Särskilt avtal måste då etableras. 6Antal leverantörsfakturor relaterade till myndighetens förvaltning. tredje part med anledning av kundens myndighetsutövning exkluderas (Arbetsförmedlingen är ett exempel på myndighet med sådana fakturor). Servicecentrets verksamhet bygger på att kunna arbeta enhetligt med standardiserade rutiner, arbetssätt, gränssnitt och kommunikationsvägar mot kundmyndigheterna inom väl avgränsade tjänster. Inom såväl ekonomisom personaladministration kan det emellertid vara aktuellt med särskilda krav och anpassningar som är myndighetsspecifika. Är uppgifterna av mer varaktig karaktär och en del av kundmyndighetens normala verksamhet med goda förutsättningar för servicecentret att utföra hanteras det som en tilläggstjänst med särskilt avtalat pris. Om behovet är mer av tillfällig karaktär (utredningar, särskilda behov av fördjupning eller analys, större omstruktureringar som tillfälligtvis påverkar servicecentrets arbetsbelastning väsentligt) används begreppet specialtjänst och debiteras på timbasis. Tjänsten för e-beställningar och dess ingående delar samt gränssnitt mot andra verksamhetsprocesser behöver analyseras vidare, i syfte att precisera när i tiden tjänsten kan erbjudas och hur den kan prissättas. Arbetet med att etablera e-beställningar som tjänst ska inledas . 8.3.5Anslutningsavgift för merkostnader i servicecentret Servicecentret kommer att ha merkostnader vid anslutning av varje myndighet, i form av anpassning av systemstöd eller stöd till kundmyndigheterna i arbetet med förändrade rutiner och processer hos kundmyndigheten. Vidare bedömer utredningen att det kan ta innan servicecentrets effektivitet för hanteringen av en ny kundmyndighet når upp till satta effektivitetsmål. Avräkning för servicecentrets merkostnader kan göras antingen genom en fast initial avgift eller genom att något högre priser tas ut för att nå kostnadstäckning. De myndigheter som köper tjänster från och verksamhetsstöd får en särställning då de redan är anslutna. Utredningen föreslår därför att dessa myndigheter inte ska betala anslutningsavgift. 8.4Pedagogiska dilemman vid jämförelser Myndigheter som överväger att ansluta sig till servicecentret kommer att jämföra utredningens förslag på prismodell och effektivitetsmål med den kostnad de har i sin egen nuvarande administration eller med andra leverantörer av tjänsterna. Det är angeläget att myndigheternas jämförelser görs på ett rättvisande sätt. Servicecentrets process för överenskommelse och kundanslutning (se avsnitt 11.4) och ESV:s vägledning för hur en lönsamhetsbedömning ska gå till kommer att vara ett stöd vid jämförelsen.7 Jämförelse av tjänsternas omfattning och innehåll Servicecentret ska tillhandahålla inkluderande tjänster. Det innebär att servicecentrets tjänster ska omfatta så många steg som anses möjligt inom varje process med bibehållna krav på standardisering. Syftet är att möjliggöra för kundmyndigheterna att frigöra sin administrativa personal för andra uppgifter, vilket är en förutsättning för att besparingspotentialen ska kunna realiseras. Mot denna bakgrund är det viktigt att jämförelser mellan servicecentret och andra leverantörer tar hänsyn till skillnader i tjänsternas utformning. Jämförelsen kräver detaljkunskap om varianter och gränsdragningen avseende ansvars- och uppgiftsfördelning mellan leverantör och kund. Jämförelse av samma nyttor och kostnadsposter i nuläge och vid anslutning till servicecenter När kostnader för administration beräknas tas inte alltid hänsyn till alla kostnadsposter. Ofta inkluderas inte kostnader för lokaler, ledning eller kostnader för drift, underhåll och utveckling av IT- stöd. Orsaken är att dessa kostnadsposter kan vara svåra att identifiera eller att de betraktas som trögrörliga. Att beräkna kostnaderna för personal eller handläggningsvolymer är däremot relativt enkelt. Mot denna bakgrund är det lätt att totalkostnaden för att utföra administrativa tjänster i egen regi underskattas, vilket leder till en missvisande jämförelse med de avgiftsnivåer som servicecentret 7 ESV 2011:3. kommer att erbjuda. Nedanstående figur illustrerar detta pedagogiska dilemma. Figur 8.2 Skev jämförelse av kostnader 8.5Hantering av risk i prissättningen Styckprissättning med fastställda priser gentemot kundmyndigheterna innebär att risken för underfinansiering hanteras av servicecentret i stället för av kundmyndigheten. Styckpriserna beräknas för en flerårsperiod, utifrån vissa antaganden om anslutningstakt till servicecentret. Om anslutningstakten blir lägre än beräknat riskerar servicecentret att gå med underskott. Underskottet måste då täckas av ägaren, det vill säga regeringen. Utredningen redovisar en känslighetsanalys i kapitel 10, med en lägre anslutningstakt. Känslighetsanalysen visar att även vid färre anslutande kundmyndigheter än planerat ger etableringen av servicecentret totalt sett ändå en positiv effekt för statsförvaltningen, även om det tar . 9Finansiering och budgetära konsekvenser Bedömningar: Budgetära konsekvenser för servicecentret rör uppstartskostnader, löpande verksamhetskostnader samt investeringar. kommer servicecentret att ha uppstartskostnader på , varav 15 miljoner belastar resultat. kommer de löpande verksamhetskostnaderna att uppgå till . Investeringsbehovet –2015 beräknas uppgå till . Resultatmässigt redovisar servicecentret en förlust , vilket balanseras av att verksamheten redovisar överskott. För att uppnå full kostnadstäckning på ska servicecentret anpassa avgiftsnivå och investeringar. För att avgifterna till servicecentret ska täcka alla kostnader (inklusive uppstartskostnader) måste ca 25 myndigheter (med motsvarande av antalet statligt anställda) ansluta sig. Utredaren ska enligt regeringens direktiv redogöra för förslagets budgetära konsekvenser. I detta kapitel avhandlas budgetära konsekvenser för servicecentret avseende uppstart, löpande verksamhetskostnader och investeringar, med hänsyn taget till en successiv anslutning av kundmyndigheter. Servicecentrets kostnader ska täckas av avgifter (se kapitel 8). Budgetära konsekvenser i övrigt avhandlas i lönsamhetskalkylen i kapitel 10. Finansiering och budgetära konsekvenser 9.2Kostnader som ska finansieras av avgifter Kostnadsbedömningarna grundas på nuvarande kostnader inom verksamhetsstöd, förutom IT-kostnader. Till denna kostnad läggs uppskattade kostnader för kundservice, myndighetsledning samt en ny beräknad IT-kostnad. och har bistått med vissa underlag för beräkningarna. Uppgifter har också inhämtats från Lantmäteriet. Därefter har kostnaderna dimensionerats utifrån tillkommande volymer samt produktivitetsförändringar jämfört med verksamheten i anslutande kundmyndigheter. Vidare har följande antaganden gjorts: -Kostnaderna bygger på effektivitetsnivå över . -Antalet kundmyndigheter ökar successivt 2012 till 2015 och anslutning antas ske vid halvårsskifte (med undantag för redan befintliga kundmyndigheter). Anslutningar därefter ingår inte i beräkningen. -Hänsyn har inte tagits till anslutningsavgifter och anslutningskostnader, eftersom de antas ta ut varandra. I de följande avsnitten beskrivs beräknade kostnader för servicecentrets uppstart, löpande verksamhet och investeringar. De uppstartskostnader för servicecentret som ska täckas av avgifter är budgeterade till . Av dessa avser 10 miljoner uppbyggnad av IT och skrivs av som en immateriell anläggningstillgång. 15 miljoner utgörs av kostnader för aktiviteter enligt handlingsplan för genomförande (se kapitel 16) som kostnadsförs . Servicecentret kommer således initialt att utnyttja en räntekontokredit hos Riksgälden, som senare minskar när servicecentrets likvida medel ökar genom ökade avgiftsintäkter. Avgiftsfinansiering av uppstartskostnaderna kan föranleda myndigheter att vänta med anslutning för att kunna undgå uppstartskostnaderna för servicecentret. Kundmyndigheterna går då emellertid miste om årliga besparingseffekter i den löpande driften. Det måste enligt utredningen vara tydligt för kundmyndigheten att ägaren (det vill säga regeringen) står för risken att servicecentret inte täcker alla sina kostnader om myndigheter med totalt lägre handläggnings- Finansiering och budgetära konsekvenser volymer än planerat skulle ansluta sig (ca 25 myndigheter med motsvarande av antalet statligt anställda). Utredningen har gjort en känslighetsanalys som visar att den samlade nyttan för staten är positiv även om bara tio myndigheter ansluter sig till servicecentret (se kapitel 10). Servicecentret skulle eventuellt gå med underskott, som regeringen skulle behöva täcka. 9.2.2Kostnader för löpande verksamhet Utredningen beräknar att servicecentrets kostnad för den löpande verksamheten 2012 är . Beräkningen bygger kalkylmässigt på att anslutning av nya myndigheter sker . Kostnaderna fördelar sig enligt följande: Figur 9.1 Kostnader för löpande verksamhet 2012 (mnkr) IT-stöd (drift, underhåll, avskrivningar) OH-kostnader (inklusive ledningsstab, internrevisor, utvecklingskostnader m.m.) Materiella och immateriella anläggningstillgångar finansieras via en räntekontokredit hos Riksgälden. Utredningen uppskattar investeringsbehovet i servicecentrets verksamhet –2015 till . Fram utgörs de viktigaste investeringarna av systemstöd för personal- och ekonomiadministration, införande av systemstöd för e-beställningar samt uppbyggnad av systemstöd för kundwebb och kundtjänst. Investeringarna beräknas uppgå till 2011 och 2012, till största delarna avseende IT-stöd. ingår endast begränsade nyinvesteringar i kalkylmodellen. Finansiering och budgetära konsekvenser SOU 2011:38 Investeringar 2011–2019 I budget som utredningen tagit fram baseras intäkterna på föreslagna avgiftsnivåer (se kapitel 8) och en successiv anslutning av handläggningsvolymer (se kapitel 10). Resultatet och priserna bygger på effektivitets- och prisnivå över . Resultatmässigt redovisar servicecentret en förlust . Ett ackumulerat underskott byggs med andra ord upp i verksamheten. Detta underskott balanseras av att verksamheten redovisar överskott. I kalkylmodellen uppstår ett ackumulerat överskott –2019 på ca , beroende på växande överskott . I realiteten kommer emellertid servicecentret att anpassa avgiftsnivå och investeringar så att full kostnadstäckning uppnås. Utgångspunkten är att servicecentret ska balansera resultatet och visa ett nollresultat. Avskrivningar avseende immateriella och materiella anläggningstillgångar ingår i budgetens kostnadssida. Samtliga antas ha en avskrivningstakt . Antal årsarbetskrafter beräknas 2012 uppgå till i genomsnitt 121 och uppgå till 334. Tabell 9.2 Budgeterat resultat före finansnetto samt antal årsarbetskrafter –2019 Budget (mnkr) Finansiering och budgetära konsekvenser Den nya myndighetens balansräkning kommer vara uppbyggd av främst följande poster: -Immateriella och materiella anläggningstillgångar. -Eventuellt ej avskrivna tillgångar som förs över från annan myndighet. Främst kan det röra sig om inventarier som de anställda använder i befintliga lokaler. -Utnyttjad räntekontokredit hos . -Eventuella pensionsskulder för personal som gjort en verksamhetsövergång till servicecentret. Detta bör i princip endast röra sig om delpensionsavtal, eftersom övriga pensioner inte skuldförs hos myndigheten. -Semester- och kompskulder för personal som gjort en verksamhetsövergång, i de fall denna lösning avseende semester och kompledighet överenskommits. Vid överföring av balansräkningsposter mellan avlämnande myndighet och servicecentret används bokfört värde som värderingsmetod. Det betyder att servicecentret ska betala motsvarande det bokförda värdet till avlämnande myndigheter för tillgångar och erhålla betalning enligt samma metod för de skulder som övertas. Fram till dess att servicecentret är självfinansierande behöver verksamheten tillgång till en räntekontokredit. Servicecentret kommer att utnyttja beviljad räntekontokredit i olika grad beroende på det finansiella resultatet. Alla investeringar i anläggningstillgångar finansieras via lån hos Riksgälden och amorteras i samma takt som avskrivningar görs. Finansiering och budgetära konsekvenser Tabell 9.3 Utnyttjad räntekontokredit och lån hos Riksgälden –2019. Upptagna lån och utnyttjad kredit redovisas med minus. Amorteringar redovisas med plus. Siffrorna i tabellen ovan är ungefärliga och ett genomsnitt . För att säkerställa servicecentrets likviditet, det vill säga kortsiktig betalningsförmåga, är det viktigt att analysera kassaflödet mer detaljerat över perioden. Utredningens bedömningar: Av drygt trettio myndigheter som visat intresse för anslutning till servicecentret har 26 myndigheter deltagit i en enkätundersökning. Det är hanteringsvolymerna hos dessa myndigheter som ligger grund för lönsamhetskalkylen. Sammantaget utgör de anställda i de deltagande myndigheterna av alla statligt anställda. Realisering av besparingspotentialen förutsätter att anslutning av denna volym säkerställs, men förutsätter inte att just dessa 26 myndigheter ansluter sig. Med utgångspunkt i underlaget har utredningen utfört tre lönsamhetskalkyler, som visar på följande lönsamhet med ett myndighetsgemensamt servicecenter: En enkel kalkyl baserad på de 26 myndigheterna. Kalkylen visar en besparingspotential på , vilket motsvarar en genomsnittlig effektiviseringspotential på . En kalkyl för staten, där den enkla kalkylen extrapolerats till 133 medelstora och stora myndigheter. Kalkylen visar en besparingspotential på . En utvidgad kalkyl som tar hänsyn till en realistisk etablering av servicecentret. Kalkylen baseras på en successiv anslutning av de 26 myndigheternas handläggningsvolymer. Kalkylen visar en nuvärdesberäknad besparing på totalt för , med hänsyn tagna till följande faktorer: -successiv anslutning av myndigheter till servicecentret, -uppstartskostnader för servicecentret, -anpassningskostnader för servicecentret och kundmyndigheterna, -omställningskostnader för övertalighet, -kostnader för ledning och overhead, -kostnader för systemdrift och förvaltning, -omfördelning av investeringar från myndigheterna till servicecentret. I den utvidgade kalkylen ingår en känslighetsanalys med tre scenarier, där anslutningstakt och effektivitet i servicecentret varieras. I alla tre scenarier är det samlade utfallet för staten positivt, men återbetalningstiden varierar. Enligt regeringens direktiv till utredningen är målet att anslutande myndigheters kostnader för de ekonomi- och personaladministrativa tjänster som tillhandahålls av servicecentret ska minska med i genomsnitt , i förhållande till ett uppmätt startläge. ESV och E-delegationen har tidigare uppskattat besparingspotentialen till 500–vid införande av gemensamma administrativa verksamhetsstöd inom statsförvaltningen. 10.2Effektivitet hos undersökta myndigheter och måltal för servicecentret Nyckeltal avseende effektivitetsmål är centrala för lönsamhetskalkylen då en grundläggande utgångspunkt för etablering av ett servicecenter är att enhetlig hantering av större volymer ger bättre förutsättningar att dra nytta av skalfördelar och därmed möjliggöra avsedd besparingspotential. I detta avsnitt redovisas effektivitetsmål för de tjänster som utredningen föreslår ska tillhandahållas av servicecentret. Alla effektivitetsmål uttrycks per årsarbetskraft, med undantag för löneadministration där målsättningen uttrycks som hanteringsvolym (vilket är för detta nyckeltal). De effektivitetsmål som utredningen satt upp för servicecentret är i huvudsak baserade på nuvarande effektivitet inom verksamhetsstöd. För de tjänster som saknas vid verksamhetsstöd har utredningen gjort bedömning av effektivitetsmål mot bakgrund av erfarenheter från andra verksamhetsstöd och efter samråd med . Sammanställning av nyckeltal finns i nedan tabell. För jämförelsens skull återges även de effektivitetsmål som E-delegationen använde och den effektivitet som har i dag.1 För löpande redovisning och bokslut finns inga gängse effektivitetstal som kan användas. Baserat på tidigare erfarenhet har därför utredningen antagit en effektiviseringspotential inom denna process på 25 procent.2 1Vid tolkning av – och eventuell jämförelse med – dessa effektivitetsmål ska beaktas att servicecentrets processer generellt är designade så att servicecentret tar stort ansvar för utförandet vad gäller bland annat service och intern kontroll. Ett undantag är rese- och utläggsräkningar där servicecentrets insats är begränsad till arkivering av kvitton och underlag. Kvalitetskontrollen i denna process förväntas utföras av attestant. 2Tidigare erfarenheter visar på en genomsnittlig besparingspotential på vid en koncentration av löpande redovisning och bokföring till ett Center. Då en del av de 26 myndigheterna är stora och redan har koncentrerat sin hantering och därmed uppnått vissa stordriftfördelar begränsas uppskattad besparingspotential till i genomsnitt . Tabell 10.1 Effektivitetsmål för servicecentret (handläggning per åa) (mål)4 Tjänstemän avvikelserapp 8–17 Tjänstemän närvarorapp 8–17 Schemalagd arbetstid 24/7 Nedan redovisas nuvarande effektivitet inom löneadministration och leverantörsreskontra. Dessa nyckeltal är de mest frekvent använda och visar aktuella skillnader i effektivitet mellan myndigheterna. Den streckade linjen utgör effektivitetsmålet för servicecentret. Inom löneadministrationen finns det stora skillnader i effektivitet mellan myndigheterna. Vid tolkning bör man beakta att 3E-delegationen och har inte alltid separata effektivitetstal för olika processlösningar, varför angivna effektivitetstal i vissa fall är genomsnittliga. 4Utredningen har i lönsamhetsbedömningen inte tagit särskild hänsyn till de möjligheter för ökad effektivitet som en separat kundsupport kan medföra för servicecentrets etablering utan utgått från en måleffektivitet i paritet med den effektivitet har. några myndigheter har schemalagd personal vilket sänker effektiviteten inom löneadministrationen något.5 Vissa myndigheter har också lagt in tid för reseräkningshantering inom löneadministrationen, vilket också har en negativ påverkan på deras effektivitet. Även med hänsyn taget till dessa förbehåll är skillnaderna i uppvisad effektivitet mellan myndigheterna och servicecentret betydande. Figur 10.1 Nuvarande effektivitet inom löneadministration M3 M4 M5 M6 M7 M8 M9 M10 M11 M12 M13 M14 M15 M16 M17 M18 M19 M20 M21 M22 (löneutbetalningar per årsarbetskraft)6 Inom leverantörsfakturahantering är variationen i effektivitet också stor. I jämförelsen har inte hänsyn tagits till om skanning av fakturor utförs av myndigheten själv eller om det utförs av extern part samt om kontering utförs av attestant i verksamheten eller av eko- nomifunktionen. Nuvarande effektivitet inom ekonomiadministration (leverantörsfakturor per årsarbetskraft)7 M2 M3 M4 M5 M6 M7 M8 M9 M10 M11 M12 M13 M14 M15 M16 M17 M18 M19 sonal som arbetar kontorstid. Dessa medarbetare utgör av det totala medarbetarunderlaget i undersökningen 6Vissa myndigheter har bara svarat på enkätfrågor för ett av områdena ekonomi- och personaladministration, varför antalet myndigheter är färre än 26 i figurerna. 7Vissa myndigheter har bara svarat på enkätfrågor för ett av områdena ekonomi- och personaladministration, varför antalet myndigheter är färre än 26 i figurerna. I tabellen nedan redovisas effekterna om alla de 26 myndigheterna som ingår i kalkylen uppnår den effektivitet som beräknas för servicecentret (ungefär motsvarande den effektivitet som har). Eftersom nuvarande effektivitet varierar beroende på myndigheternas storlek särredovisas medelstora myndigheter (150–2 000 anställda) och stora myndigheter (mer än 2 000 anställda)8. Tabell 10.2 Effektiviseringspotential i procent för de 26 myndigheterna Skillnaderna mellan olika delprocesser och mellan myndigheter av olika storlek är väsentlig. Stora myndigheter uppvisar en lägre effektiviseringspotential än medelstora myndigheter vilket inte är så förvånande då de redan har större möjligheter att dra nytta av stordriftsfördelar. Besparingseffekten för utlägg och reseräkningar är negativ för stora myndigheter men positiv för medelstora myndigheter. Det är inte ovanligt med stora uppmätta effektivitetsskillnader i just denna 8Små myndigheter definieras som myndigheter med mindre än 150 anställda och har inte tagits med i undersökningen. 9Servicecentrets effektivitet utgörs av vägd måleffektivitet per tjänst baserat på faktiska handläggningsvolymer. process då omfattningen av kontrollgranskning utförd i personalfunktionen varierar väsentligt. Vissa myndigheter har en hög grad av granskning förlagd på personalfunktionen medan kontrollen överlämnats till attestant hos andra. Utläggs- och reseräkningshanteringen är emellertid en begränsad hantering inom servicecentret och även om stora myndigheter uppvisar en negativ effekt så får det endast ett begränsat genomslag i den totala beräkningen. 10.3Tre varianter av lönsamhetskalkyl har genomfört en enkätundersökning bland det drygt trettiotal myndigheter som visat intresse för anslutning till servicecentret. Av dessa har 26 myndigheter deltagit i enkätundersökningen.