sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Förslaget ger ökade möjligheter för regering och riksdag att styra planeringsprocessen genom ett policybeslut, som anger inriktning, samt genom årliga beslut i anslutning till budgetpropo- sitionen om ekonomiskt planeringsutrymme samt planerings- och genomförandeprogram. Styrningen underlättas också genom kvali- tetssäkring av beslutsunderlaget för statligt finansierade åtgärder och åtgärdsområden enligt planerings- och genomförandepro- grammet, som revideras . Förutsättningarna för rationellt genomförande stärks genom att förslås ge beställ- ningsbemyndigande . Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... beslutet (Grindar) grannländer, EU, globalt), Nationella (formellt beslut med grannländer, EU, globalt), Nationella - val av princip- Val av åtgärd för att lösa specifik uppgift/ ÖP, RUP, RUFS tjälsäkring, bärighet, Förslag till avtal om Arbets- /jvgsplan, med ett nytt år -Stöd bland berörda aktörer, -nytta /kostnad -synergier mellan parter -Planens ända- mål och inriktning – Samhälls- ekonomisk och samlad effekt- bedömning -Skarpa kvalitetskrav på underlag enligt grind 1. -Utrymme inom ramen för ekonomiskt planeringsutrymme -Kvalitetssäkrat underlag (second opinion) Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 4.3.3Analys av förslagen till system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur Vi har som ett led i vårt arbete uppdragit åt CTS () vid () att ta fram ett underlag som belyser förändringar av den långsiktiga infrastrukturplaneringen som kan behövas för att hantera ett ökat inslag av medfinansiering. Underlaget har fokus på hur (SOU 2009:31) principiella utgångspunkter för ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen påverkas av olika former av medfinansiering. En ytterligare utgångspunkt är det Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet (N2010/1684/TE) som överlämnades av trafikverken till regeringen . I den rapport som biläggs detta slutbetänkande redovisas forskarnas slutsatser. De konstaterar inledningsvis i sin sammanfattning och sina slutsatser att bättre möjligheter att hantera medfinansiering har varit en viktig utgångspunkt för förslagen till nytt planeringssystem och det nya planeringssystemet påverkar hur medfinan- siering kan ske. Exempelvis ökar sannolikheten för att nya finansieringskällor ska bli aktuella med det nya planeringssystemet. Särskilt bedömer de att användningen av brukaravgifter kan komma att öka. Det gäller både väg- och banavgifter som används, som helt nya former såsom exploateringsavgifter eller regionala fastighetsskatter. Det finns enligt den analys som forskarna har gjort viktiga skillnader mellan respektive trafikverkens förslag till nytt planeringssystem: förslag har de transportpolitiska målen och principerna som utgångspunkt och fokuserar på vilka resultat som den ekonomiska planeringen av åtgärder i transportsystemet ska ge. Trafikverkens förslag har en rumslig och planhushållningsorienterad utgångspunkt som i högre grad fokuserar på den fysiska planeringens resultat. En naturlig konsekvens av detta är att trafikverkens förslag till nytt planeringssystem involverar betydligt fler aktörer som är aktiva i planeringen. Trafikverkens förslag till planeringssystem har som uttalat mål att underlätta medfinansiering. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Eftersom trafikverkens förslag är mer preciserat och närmare beskrivet än gäller slutsatserna främst trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. En viktig slutsats är att regering och riksdag bör klargöra sin syn på medfinansiering. Som framgår av tabellen kan statens huvud- syfte antingen vara att en större volym åtgärder ska genomföras, eller att nyttan ska öka (genom att öka det gemensamma ansvars- tagandet för åtgärder inom transportinfrastrukturen). Möjligen kan syftena kombineras, men det skapar i så fall svårigheter att formulera tydliga kriterier för när medfinansiering ska bli aktuell. Kriterier som påverkar urval Öka nytta av medel Kriterier som påverkar urval - utväxling av statens utformning och utväxling av Kriterier som påverkar urval Regering och riksdag bör också tydliggöra om medfinansiering ska tillåtas påverka prioriteringen av projekt eller inte. I analysen har de i huvudsak utgått från att den ska tillåtas påverka prioriteringarna, eftersom det annars är svårt att tro att intresset för medfinansiering ska kunna bli särskilt stort. När väl detta har klargjorts går det att formulera kriterier för när medfinansiering är önskvärt. De vill dock understryka att det är fullt tänkbart att inte använda medfinansiering för att påverka prioriteringarna. Det handlar då om att förbättra utformningen av projekt genom att en medfinansiär tar ansvar för en standard som går utöver statens minimistandard. I så fall påverkar dock medfinansieringen knappast själva planerings- systemet. En annan slutsats är att en omfattande medfinansiering kan ha problematiska effekter för möjligheterna att uppnå mål för planeringen som ligger i linje med allmänintresset och som leder till en effektiv resursanvändning i transportsektorn. De tror därför att det fordras relativt strikta kriterier för att ange hur och när en medfinansiering kan vara aktuell att överväga. Det ligger då nära till Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... hands att koppla dessa kriterier till resultat av de samhälls- ekonomiska kalkyler som ska göras för åtgärderna. De har därför beskrivit ett antal mer eller mindre realistiska tänkbara sådana kriterier uppdelade efter tre huvudsyften; ökad total investerings- volym, ökad nytta av statliga medel samt ökad standard i projekt- utformningen. Översikten över en del av forskningslitteraturen som är inriktad på transportplanering pekar på att det finns två skolor som ger helt olika implikationer för hur ett ändamålsenligt planeringssystem bör läggas upp. Den ena skolan har sitt ursprung i ekonomi och statsvetenskap och betonar vikten av att hävda allmänintresset mot olika särintressen genom tydliga och rationella tekniskt-ekono- miska riktlinjer för planeringen samt en strikt koppling mellan planeringsansvar och budgetansvar. Den andra skolan har en mera planeringsteoretisk utgångspunkt och framhåller betydelsen av kommunikation, dialog och samverkan för att fånga upp de olika aspekter som finns på planeringsprocessen och dess mål. Båda riktningarna kan dock sägas ha en gemensam bas i en kritik mot nuvarande transportplanering som går ut på att planerings- underlagen har begränsad betydelse för planeringsutfallet. De har också översiktligt beskrivit grundläggande teorier om samverkan mellan organisationer och vad som driver fram sådan samverkan samt vilka kriterier som bör gälla för en samverkan som syftar till att tillgodose olika samhällsintressen. Förslaget till nytt planeringssystem från Trafikverken innebär enligt deras bedömning ett trendbrott där planeringen går från en utpräglat rationalistisk planeringsfilosofi till en mer kommunikativ planering. I detta ligger också att starkare inslag av fysisk planering tas in i den ekonomiska planeringen. De ser såväl fördelar som risker med denna utveckling. Exempel på risker är att kommu- nikativ planering kan komma att leda till tidsödande och resurs- krävande planeringsprocesser med tvivelaktig demokratisk förank- ring, där engagemanget inte kommer att sträcka sig utöver vad som är ett uttryck för individers eller organisationers egenintressen. Förslaget verkar också bygga på en tanke att intressenter ska diskutera sig fram till vad som är lämpliga lösningar. Detta förut- sätter att staten (i form av bland annat ) har en bild av vad som är en önskvärd samhällsutveckling. De bedömer att det kan vara svårt att förena ett sådant mer planhushållningsorienterat synsätt med nuvarande transportpolitik. är transportpolitiken nämligen tydligt orienterad mot att skapa förutsättningar för ett Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... decentraliserat beslutsfattande och en långtgående valfrihet för transportkonsumenterna. En annan risk kan bli ökade rollkonflikter eftersom trafik- verkens förslag till nytt planeringssystem innehåller en större uppsättning planeringsaktörer som dessutom uppträder i många skilda roller i planeringsprocessen. Störst risk för rollkonflikter bedömer vi att kommer att ha eftersom det ska ha en stor mängd uppgifter. Några exempel är att svara för underlaget till regeringens policybeslut, att tillsammans med regionerna besluta om åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen, att kvalitetssäkra underlaget för regionernas åtgärdsplaner och komplettera och sammanställa åtgärdsplanerna nationellt. Det framstår som angeläget att bestämma hur stort inflytande regering och riksdag ska ha i det nya planeringssystemet och särskilt kanske över prioriteringarna av projekt. Trafikverkens förslag ger sken av att alla aktörers inflytande ska öka, men det är knappast realistiskt. Sammantaget uppfattar vi att får en något mindre roll i trafikverkens förslag medan däremot Trafik- verkets ansvar och inflytande ökar. Om det lokala och regionala inflytandet ökar som en motprestation för medfinansiering kan större vikt behöva läggas vid att i policybesluten analysera och anvisa styrmedel för att nå nationella mål. Dessutom bör då ökade krav ställas på uppföljning och utvärdering. Forskarna vid /KTH ser ett behov av att fördjupa beskriv- ningen av hur planeringsprocessen i praktiken ska gå till. De tror exempelvis att den fysiska och ekonomiska planeringen så långt möjligt bör hållas i sär. Skälet är att det är olyckligt att skapa bindningar i ett så tidigt skede som den ekonomiska planeringen. Konkret kan en lösning vara att i fasen åtgärdsval överge tanken på att ha dialog om medfinansiering med intressenter redan i fyrstegs- analysen. Om fyrstegsanalysen ska fungera som avsett behöver statsmakterna (genom ) ta ställning till vad som är önskvärda åtgärder innan man funderar på hur kostnader kan delas. Det är också viktigt att även i ett framtida planeringssystem med årliga omprövningar kunna jämföra åtgärder mot varandra, vilket ställer krav på att gemensamma planeringsförutsättningar så långt möjligt används. Ett intressant sätt att garantera en rimlig projektutformning är en modell som används i . Där styr den samhällsekonomiska kalkylen starkare än i , som dock särintressen får granska kalkylen. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Vidare tror forskarna att det är viktigt att tydligare än i trafikverkens förslag möjliggöra omprövning av projekt. Därför bör det klargöras hur revideringen ska ske av projekt som ligger i åtgärdsplan och ska tas med planeringsprogram. Det bör också tydliggöras när en omprövning av projekt och finansierings- överenskommelser kan bli aktuell. Vad händer om det exempelvis visar sig att den preliminära samhällsekonomiska lönsamheten blir lägre när en senare grind passeras eller vad händer om kostnaderna för objektet ökar mer än en viss procentsats? Realistiska möjlig- heter för regeringen att kunna göra självständiga bedömningar bör dessutom skapas. Nära kopplat till detta är att det bör klarläggas vilka tran- sportpolitiska bindningar som ett åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen kan medföra. Åtgärdsplaneringen inleds med en process som kallas åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen. I denna process ska det utrönas vad olika berörda aktörer är beredda att göra för att bidra till att utveckla transportsystemet i regionen. Forskarnas tolkning är att processen ska utmynna i överenskommelser om åtgärdspaket som läggs in som en förutsättning för den fortsatta planeringen. I princip kan detta innebära att infrastrukturåtgärder villkoras mot att andra åtgärder som gäller priser, avgifter eller trafikering genomförs och omvänt. Ett sådant system av transportpolitisk byteshandel kan innebära att och regeringens tran- sportpolitiska handlingsfrihet efter hand begränsas. Kostnaden för att ändra väsentliga inslag i den transportpolitiska mål- och medelsarsenalen kommer åtminstone att öka successivt eftersom de kan nödvändiggöra omförhandlingar av en rad överenskommelser. De anser också att spelreglerna för medfinansiering bör tydlig- göras. Det fanns i den senaste åtgärdsplaneringen en känsla av godtycklighet i urvalsprocessen hos medfinansiärerna. Ett viktigt steg som diskuterades ovan är att formulera tydliga kriterier för när medfinansiering ska bli aktuell. Andra saker som kan klargöra spelreglerna är att: Förtydliga de olika avtalens status. De bedömer att det skarpa avtalet bör ha civilrättslig verkan, men däremot inte de tidigare avtalen. Tydliggöra vilket mandat tjänstemän har. Skapa arbetsformer som underlättar för att skilja på sina roller. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Ta fram tydlig tidsplan för tecknandet av skarpa avtal. Slutligen anser de anlitade forskarna att det bör utredas vilka transaktionskostnader som kommer att uppstå vid ett omfattande system för medfinansiering. Vid offentlig-privat samverkan (OPS) utgör transaktionskostnaderna normalt en mycket stor post som i många fall gör denna typ av lösningar ineffektiva. Deras bedömning är att ett system med olika typer av medfinansieringslösningar (och som kan innefatta såväl offentlig-offentlig samverkan som offent- lig-privat samverkan) kommer att ge upphov till liknande transak- tionskostnader. I vissa fall kan transaktionskostnader antagligen bli förhållandevis större än vid traditionella OPS-lösningar. Problemet förstärks av att åtgärdernas livslängd medför att ett mycket stort antal samverkanskontrakt kan komma att lagras upp successivt från planeringscykel till planeringscykel och kräva omfattande förvalt- nings- och uppföljningskostnader. Frågan är alltså om dessa ännu till stor del okända kostnader motsvarar mervärdet av den med- finansiering som eftersträvas. 4.4Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen och dess användning Planeringen ska omfatta alla trafikslag, vara trafikslags- övergripande och bidra till att de tranportpolitiska målen nås. Planeringen av transportinfrastrukturen ska avse dess användning, förvaltning och utveckling. Planering, budgetering och uppföljning ska ske i samma termer. Långsiktiga planer ska upprättas och fastställas året efter att ordinarie allmänna val ägt rum. ska besluta om planeringsramar och anslag för drift, avhjälpande underhåll, förebyggande underhåll, reinves- teringar, uppgraderingar respektive nybyggande av transport- infrastruktur jämte administration, inkl effektiviseringar av transportsystemet. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... beslutar om fördelning av planeringsramar för uppgraderingar och nybyggande med uppdelning på stor- stadslän respektive övriga landet. beslutar om stora och komplexa investerings- objekt över en viss nivå och särskilt sådana som äger betydande inslag av stadsbyggnad. Regeringen fastställer Nationell plan för transportsystemet för perioden. upprättar förslag till nationell plan för tran- sportinfrastruktur. Inom varje län ska upprättas en länsplan om fördelning av medel för investeringar (nybyggande) och uppgraderingar av transportinfrastruktur. Länsplanen för regional transport- infrastruktur fastställs av det organ som företräder regio- nen/länet. Beslut om åtgärder ska grundas på samhällsekonomiska analyser och deras bidrag till att uppnå de transportpolitiska målen. Planeringshorisonten ska vara indelad i tre fyra- årsperioder och konkreta åtgärder ska redovisas för för den närmaste fyraårsperioden. Den nya planeringsordningen ska av regeringen efter riks- dagsbehandling meddelas genom ändringar i de förordningar som styr upprättande av nationella och regionala planer för transportinfrastrukturen. Dessa ändrade förordningar bör föreligga inför etableringen av det nya planerings- systemet. I planeringen ska undersökas förutsättningarna för med- finansiering och alternativ finansiering av statlig transport- infrastruktur. Om förutsättningar och vilja till medfinansiering av tran- sportinfrastruktur föreligger ska detta dokumenteras med avseende på intressenter, omfattningen, innehållet i och syftet med medfinansiering samt utformningen av den fort- satta processen inför slutlig överenskommelse om medfinan- siering. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 4.4.1Planeringens omfattning, syften och möjligheter Planeringen ska omfatta samtliga trafikslag – luftfart, sjöfart, väg och järnväg. Planeringens syftar till att för den närmaste över- blickbara perioden prioritera åtgärder som gör att användningen, förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen på bästa sätt bidrar till att uppnå de transportpolitiska målen. Planeringen omfattar inte alla typer av åtgärder som påverkar användningen av transportinfrastrukturen. Dit hör exempelvis vissa delar av skattelagstiftningen. Det betyder att planeringen utgår från vissa förhållanden som får tas för givna. Prioriteringen av åtgärder sker således inte förutsättningslöst. Planeringen omfattar vidare enbart den statliga transportinfrastrukturen och inte den transport- och annan infrastruktur med annan huvudman som är starkt kopplad till de vägar, järnvägar och farleder för vilka staten har ansvaret. Inte heller där är den statliga planeringen förutsätt- ningslös utan kräver hänsynstagande. Planeringen av transportinfrastruktur präglas och måste präglas av betydande kontinuitet. Beslut om utveckling av transport- infrastruktur tar att genomföra. Det betyder att nya planeringsomgångar baseras på beslut som tagits och som bestämmer förutsättningarna och begränsar ramarna för kommande beslut. Låsningarna och rum är därmed stora. Det innebär emellertid inte att beslutsutrymmet är så begränsat att det inte går att påverka inriktningen och innehållet i politiken för transportinfrastrukturen. Det finns en mängd viktiga politiska frågor som rör använd- ningen, förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen för att få en tillfredsställande transportförsörjning i landets alla delar och åstadkomma en hög funktionalitet i transportsystemet. Ska vi underhålla och utveckla det vi har eller ska vi bygga nytt, ska vi ha trängselskatter eller ska vi bygga bort flaskhalsarna, ska vi bygga mötesspår eller bygga hela stråk med dubbelspår, ska vi satsa på trafikinformation eller ska vi uppgradera infrastrukturen, ska vi satsa på kollektivtrafik på vägen eller på järnvägen, ska vi satsa på landsbygdsvägarna eller de större vägarna, ska skogstransporterna få bättre förutsättningar, vilken beredskap ska finnas för att möta oväntade händelser och hur ska vi få ut mesta möjliga av våra gemensamma resurser och åtgärder och hur ska fördelningen göras. Dessa och många fler frågor och aspekter ska besvaras och vägas samman i den långsiktiga planeringen för att därefter genomföras. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Planeringssystemet ska vara ett redskap för att kunna avgöra dessa politiskt väsentliga frågor. 4.4.2Planeringens innehåll och utformning Ett särskilt problem med nuvarande planeringssystem är frågan om resurser till drift och underhåll av transportinfrastrukturen, i synnerhet vad avser vägar och järnvägar. Inför den senaste åtgärds- planeringen tog beslut om planeringsramar för utveck- ling av transportsystemet om och för drift och underhåll om fördelat på statliga vägar och bidrag till enskilda vägar om och 64 mil- jarder kronor för drift och underhåll av det statliga järnvägsnätet. I dessa belopp om 217, 136 respektive återfinns alla de åtgärder som ska prioriteras och planeras för den närmaste . Många av de frågor om avvägningar mellan olika åtgärder som ytterst är av politiska karaktär och som exemplifie- rades under avsnitt 4.4.1 blir inte föremål för en prövning av . har granskat underlag för underhålls- insatser på statliga belagda vägar (RiR 2009:16). En övergripande slutsats var att dåvarande saknade tillräckliga och till- förlitliga beslutsunderlag för att säkerställa ett effektivt underhåll av det statliga vägnätet. sammanfattande slutsats efter granskning av underhållet av järnväg (RiR 2010:16) var likaledes att dåvarande inte hade förmått ta fram till- räckliga och tillförlitliga underlag för en effektiv styrning av underhållet av de statliga järnvägarna. Vidare konstaterade att trots stora anslag hade underhållsverksamhet sällan stått i fokus för kritisk samhällsdebatt och granskning. Intresset hade i stället ofta riktats mot investeringar i nya vägprojekt. Vi kan för vår del också konstatera att intresset även i den senaste planeringsomgången i likhet med de tidigare genomförda planeringarna i mycket hög grad koncentrerats till investeringarna i ny infrastruktur. efter att den långsiktiga planen fastställdes av regeringen har regeringen tvingats konstatera att det är nödvändigt att tillskjuta mer resurser till underhållet av järnvägar. Det finns således mycket starka skäl till att utforma den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur på ett annat sätt Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... att användningen och förvaltningen av transportinfrastrukturen ges större uppmärksamhet i en bredare och djupare samhällsdebatt. Vi föreslår en uppdelning av åtgärderna som ska planeras och prioriteras i kategorier som tar sikte på deras varaktighet i tiden. Till den första kategorin hör sådana aktiviteter som rör själva driften av systemen. Produktionen och konsumtionen av dessa åtgärder sker . I den andra kategorin återfinns de avhjälpande åtgärderna eller akuta åtgärder för att systemet ska fungera på avsett sätt. Hit hör snöröjning, halkbekämpning, lagning av potthål, akutinsatser på järnvägen när växlar gått sönder eller inte fungerar, när kontakt- ledningar rivits ned, etc. Dessa åtgärder är kortsiktiga och nöd- vändiga för att systemen ska fungera . Åtgärderna syftar till en tillfredsställande säkerhet, punktlighet och framkomlighet i systemen. Omfattningen av dessa åtgärder är bl.a. beroende av storleken på och hur väl det förebyggande underhållet respektive reinvesteringar har genomförts. Den tredje kategorin avser åtgärder som förebygger akuta fel och brister i systemen. Åtgärdernas effekter är relativt varaktiga. Hit hör beläggningsunderhåll av vägar, underhåll av växlar och signal- och elsystem, m.m. Underlåtenheter i det förebyggande underhållet skapa stora problem och ställer höga krav på akutunderhållet. Risken blir överhängande att kraven på säkerhet, punktlighet och framkomlighet inte kan uppnås på kort sikt. Komponenter i infrastrukturen har olika lång livslängd. Även med ett gott underhåll måste komponenter bytas ut med jämna mellanrum. Det är helt enkelt inte lönsamt att längre underhålla komponenten utan den måste bytas ut med nya komponenter, dvs. Reinvesteringar i transportinfrastrukturen utgör den fjärde kategorin. Det krävs en långsiktig strategi som rör olika åtgärder inom det akuta underhållet, det förebyggande underhållet och reinveste- ringarna i vilken dessa delar avvägs på ett sådant sätt att den situation nås där de samlade resurserna ger bästa utbyte. Den långsiktiga inriktningen bör syfta till att hålla avsedd funktionalitet givet trafikbelastning för att få väl avvägda sammantagna kostnader för transportinfrastrukturen. Strategin handlar om fördelning av resurser för akut underhåll, förebyggande underhåll och reinveste- ringar och sambanden dem emellan. Valet av strategi har olika finansiella konsekvenser. Detta val bör underställas ställningstagande både i planerings- budget- och uppföljningssam- Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... manhang och baseras på väl genomarbetade underlag från Trafik- verket och av regeringen framlagda förslag.