sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Exempel på detta är framförallt försvarsbesluten och förändringar i järnvägsinfrastrukturen. I den mån staten äger och förvaltar dessa fastigheter uppstår ofta ett behov av att avveckla en del av beståndet. Detta bör ske på ett så ekonomiskt fördelaktigt sätt som möjligt, ofta genom konvertering och olika utvecklingsinsatser. Denna fastighetsutveckling och försäljningsverksamhet kräver särskild kompetens och en viss volym för att den ska kunna bedrivas effektivt. Denna fastighets- utveckling syftar till att skapa ekonomiska värden. Men fastighets- utveckling innebär också att fastighetsägaren tar en ekonomisk risk. Statsmakterna bör fastställa generella principer för i vilken omfattning statliga fastighetsbolag ska genomföra utvecklings- projekt som inte har tillkommit för att tillgodose statliga behov. Förslagen i betänkandet innebär att kommer att vara statens enda myndighet med fastighetsförvaltning som huvuduppgift. Utredningen föreslår att verksamheten vid indelas i en tydligare portföljstruktur med transparent finansiell styrning och uppföljning per fastighetstyp samt att verket ges i uppdrag att marknadsvärdera hyres- fastigheterna. Förslagen väntas resultera i en mer ändamålsenlig styrning av myndigheten. Statsmakterna får förutsättningar att på ett tydligare sätt följa ekonomiska flöden och resultat i olika delar och jämföra ekonomisk information med övriga aktörer på fastighetsmarknaden. När det gäller styrningen av de statliga fastighetsbolagen föreslår utredningen att bolagsordningarna för fastighetsbolagen utvecklas så att respektive bolags uppdrag tydligare framgår. I styrningen av fastighetsbolagen bör hänsyn tas till den samlade statliga fastighetsstrategin. Utredningen bedömer att det kan finnas behov av att pröva om ytterligare styrtal ska utvecklas och användas för att uppnå en effektiv ägarstyrning. Utredningen har vidare gjort ett antal bolagsspecifika iakttagelser som bör övervägas vid regeringens kommande bolagsgenomgångar av de statliga fastighetsbolagen. Förbättringsåtgärder avseende myndigheternas lokalförsörjning I syfte att ge statliga myndigheter bättre förutsättningar att analysera sitt lokalutnyttjande och sina lokalkostnader i jämförelse med andra myndigheter och liknande verksamheter bör Ekonomi- styrningsverket ges i uppdrag att tillgängliggöra statistik som underlag för analysen av effektiviteten i myndigheternas lokal- försörjning. Detta skulle ge regeringen möjlighet att analysera myndigheternas lokaleffektivitet och få ett bättre underlag för att bedöma möjligheten till strukturförändringar på olika politik- områden. Myndigheter med flera hyresavtal bör dessutom vara skyldiga att inneha hyresavtal med olika längd som resulterar i ett väl avvägt samlat hyresåtagande för att möta verksamhetsförändringar. bör ges i uppdras att redovisa den genomsnittliga löptiden för varje myndighets kontraktsportfölj och samlade ekonomiska hyresåtagande. Myndigheterna har som hyresgäster det fulla ansvaret för funktionskrav och hyreskostnader vid lokalanskaffning som kräver nybyggnad eller omfattande ombyggnader. Utredningen bedömer att myndigheterna som beställare av ny- och ombyggnationer behöver utveckla genomförandeprocesser och kostnadsupp- följningar. Eftersom nyproduktion som beställs av myndigheter ofta avser specialutformade fastigheter som förutsätter långa hyres- avtal bör detta leda till kostnadseffektivare nyproduktioner och långsiktigt effektivare resursanvändning. Utredningen har föreslagit principer som bör utgöra utgångs- punkt för nya hyresavtal mellan och de fem institutionerna , och , och Kungliga Dramatiska Teatern. Utredningen har haft samråd i denna del med repre- sentanter för samtliga fem kulturinstitutioner och med och gör bedömningen att det finns en samsyn kring utredningens förslag. Konsekvenserna av att utgångspunkterna tillämpas blir att kulturinstitutionerna som hyresgäster får en mer förutsägbar hyreskostnad och att de behöver lägga mindre resurser på hyresfrågor, som det ger möjlighet att förvalta fastigheterna långsiktigt. Utredningen har i regeringens direktiv från fått i uppdrag att göra en översyn av den statliga fastighetsförvaltningen. Regeringen konstaterar i direktiven att det är angeläget att pröva det statliga åtagandet när det gäller fastighetsförvaltningen och att det behövs tydligare gränser och vägledande principer för statens förvaltning av fastigheter. De riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen som beslu- tades av 1991 (och som redovisas i avsnitt 3.2.1 av detta betänkande) bedömer regeringen som alltjämt rimliga och bör utgöra utgångspunkten för översynen. Direktivens uppdrag kan delas in i tre huvudsakliga områden: Principer för vad staten ska äga Förvaltningen och finansieringen av kulturfastigheter Strukturen på den statliga fastighetsförvaltningen En helhetsbild och tydligare kriterier för när staten ska äga fast egendom ska tas fram vilket innefattar en inventering av fastigheter som förvaltas av statliga myndigheter och bolag. Utredningen ska lämna förslag till vägledande principer för när staten ska äga och förvalta fastigheter i myndighetsform och vidare analysera om det finns skäl för att de fastigheter staten äger även fort- sättningsvis ska ägas av staten. Utredningen ska också ange vilka fastigheter eller grupper av fastigheter som bör avyttras till privata aktörer, överlåtas till annan fastighetsförvaltande myndighet eller till ett statligt bolag. Utredningen ska utifrån de redovisningar och utfört inom ramen för Kultur- fastighetsutredningen lämna förslag till vilka fastigheter staten ur ett kulturhistoriskt perspektiv bör förvalta. I detta sammanhang ska utredningen också bedöma hur det påverkar Statens fastighets- verks nuvarande förvaltning av s.k. bidragsfastigheter. Finansier- ingsformen för bidragsfastigheterna ska analyseras och förslag lämnas till framtida finansiering och ska särskilt möjligheterna till medfinansiering från andra aktörer belysas. Regeringen finner det vidare angeläget att den nuvarande orga- nisationen för statlig fastighetsförvaltning utvärderas och anger att den framtida organisationen för förvaltningen ska vara ändamåls- enlig. I det sammanhanget ska beaktas att ansvarsfördelningen mellan myndigheter och statliga bolag ska vara ändamålsenlig. Antalet fastighetsförvaltande myndigheter ska vara begränsat. Utifrån dessa utgångspunkter ska utredningen analysera effektivi- teten i förvaltningen och lämna förslag till en effektivare struktur och till åtgärder för hur denna kan uppnås. Mer specifikt ska utredaren föreslå vilka myndigheter som fortsättningsvis ska ha ett fastighetsförvaltande uppdrag och hur det ska formuleras och föreslå hur myndigheternas fastighetsförvaltningsansvar bör förtydligas, avgränsas eller avvecklas. Utredningen ska belysa effekterna av att statens fasta egendom förs samman i större områden och därmed färre myndigheter och särskilt utvärdera och i förekommande fall föreslå förändringar i fördelningen mellan myndigheter och statliga bolag. Vidare ska för- och nackdelar övervägas med att samla viss kompetens i en myndighet. Möjligheterna att upphandla viss verksamhet ska belysas. Utredningen har också i uppdrag att utifrån Försvarsmaktens framtida fastighetsbehov göra en översyn av försvarets fastighets- förvaltning och föreslå nödvändiga förändringar. Direktiven anger särskilt att statens fastigheter för naturvårdsändamål, såsom nationalparker och naturreservat, inte omfattas av utredningens uppdrag och inte heller fastigheter för produktivt skogsbruk samt mark ovanför odlingsgränsen. Dess- utom omfattas inte frågor som behandlas av (SOU 2008:104) dvs. frågor som rör verksamhetsformer för universitet och högskolor och förslag i den utredningens betänkande om ägandet av fastigheter som lärosätena nyttjar. Genom tilläggsdirektiv fick utredningen i uppdrag att belysa underhållskostnader och antikvariska merkostnader för- knippade med kulturbyggnader i allmänhet och jämföra dessa med andra typer av byggnader, se över modell och tillämpning av hyressättningen som används för huvudbyggnaderna för , Kungliga Dramat- iska Teatern, , och , föreslå nya eller ändrade principer för hyressättningen, se över underhållsnivån för dessa byggnader och bedöma hur en rimlig nivå kan upprätthållas. Direktiven biläggs utredningen i sin helhet i bilaga 1 och 2. Eftersom utredningens direktiv är mycket omfattande och i vissa delar kan uppfattas efterfråga detaljerade förslag har utredningen funnit det tillrådligt att redovisa hur vi valt att tolka och avgränsa uppdraget. Fastighet enligt jordabalken avser ett markområde som är fast egendom med fastighetstillbehör (t.ex. byggnader, andra anlägg- ningar och växtlighet) och utgör en rättslig enhet. När vi i detta betänkande använder begreppet fastighet gör vi det inte i första hand i en strikt juridisk mening, utan ordet kan avse byggnad utan att särskilt beakta marken eller sammanhållna områden och miljöer som sträcker sig över flera fastigheter. kan fastighet betyda broar, det smala markområde där det går järnvägsräls, fornminnen eller statyer, försvarsanläggningar o.s.v. utan att kopplingen egentligen görs till fastigheten i strikt mening. Begreppet fastighet används alltså i en vid betydelse. Utredningen kommer att behandla fastighetsinnehavet i stort och redovisa de olika aktörernas förvaltning och utgår från olika bestånd och olika typer av innehav. Däremot går utredningen inte igenom det statliga innehavet fastighet för fastighet. Förutom de byggnader som specifikt nämns i tilläggsdirektiven, kommer utredningen huvudsakligen att behandla enskilda fastigheter som exempel. De statligt ägda bolag utredningen behandlar är de där staten genom regeringen äger aktier och som omfattas av regeringens Således behandlar utredningen inte som såldes och ägs till lika delar av Första, Andra, Tredje och . Även om AP-fonderna är statliga myndigheter som regleras i lag så betraktas inte deras innehav här som statligt ägda bolag. Utredningen fokuserar på de aktörer som har fastighets- förvaltning som sin huvuduppgift. Bland framför allt de statligt ägda bolagen finns fastighetsbestånd som i en del fall utgör stora värden och som i de flesta fall används i den egna verksamheten. Detta gäller till exempel , , AB kanal- bolaget och . Dessa fastighetsbestånd har utredningen inte behandlat. När det gäller myndigheter vars uppdrag är inriktat på tran- sportinfrastrukturen har en omstrukturering genomförts parallellt med vår utredning. har tillskapats och rymmer till stor del den verksamhet som bedrevs i och som därmed avvecklats. produktionsverksamhet och vissa delar av verksamhet har bolagiserats. verksamhet har renodlats och flygplatsverksamheten har bolagi- serats genom bildandet av . och Luft- fartsverkets fastighetsinnehav är efter omstruktureringen mer renodlat och begränsat. Eftersom statsmakterna tagit ett större grepp om denna sektor har inte utredningen sett det som sitt uppdrag att djupare analysera det fastighetsinnehav som kvarstår i myndighetsförvaltning annat än vad gäller kulturfastigheter. Direktiven undantar skogsmark, mark för naturskydd och de delar av fjällvärlden som förvaltas av staten. Detta har föranlett utredningen att i princip inte behandla frågor som rör mark- fastigheter där inte byggnaderna på fastigheten är det betydande värdet och skälet till att staten äger fastigheten. Detta innebär till exempel att betydande fastighetsinnehav inte behandlats av utredningen. Vissa markområden såsom försvarets övnings- och skjutfält behandlas dock till viss del. Det finns aspekter av statens fastighetsförvaltning eller frågeställningar som inte direkt framgår av direktiven men som är nödvändiga att behandla för att kunna lämna ett välbalanserat underlag och lämpliga förslag. En sådan aspekt är statliga myndigheters lokalförsörjning. Eftersom statens fastighetsinnehav till stor del förhyrs av statliga myndigheter för att tillgodose behovet av lokaler för statlig verksamhet är lokalförsörjningsfrågorna intimt förknippade med den statlig fastighetsförvaltningen. Utredningen väljer därför att också behandla frågor om myndigheternas lokalförsörjning och lämna vissa förslag på området. Som en del av de förändringar i myndighetsstyrningen som genomfördes fick myndigheterna större frihet och större ansvar för att lösa sin lokalförsörjning. Detta var också en av de viktiga utgångspunkterna för reformeringen av fastighetsförvaltningen som genomfördes , vilket visar att de båda perspektiven är nära förknippade med varandra. En annan fråga som inte nämns generellt i direktiven, men som i en snävare form finns i tilläggsdirektiven, är frågan om hyres- sättning. Många av de frågeställningar som aktualiserats om den statliga fastighetsförvaltningen sedan reformen i början på 1990- talet tar sin utgångspunkt i hyressättningsprinciper. Utredningen kommer därför att behandla denna fråga inte bara som en del av tilläggsuppdraget utan även ur ett mer generellt perspektiv. I utredningen har en grupp av sakkunniga och experter ingått som har varit värdefull genom att den tillfört både kompetens från olika sektorer och expertis om fastighetsförvaltning och ekonomi- styrning. I gruppen har dessutom en gedigen erfarenhet av utvecklingen i den statliga fastighetsförvaltningen funnits att tillgå. Gruppen har haft 13 sammanträden. Vid dessa möten har även myndigheter, bolag och experter föredragit olika frågor och uppdragstagare avrapporterat sitt arbete. Vid utredningsarbetets start fanns som utgångspunkter underlag som varit mycket värdefulla i utredningsarbetet: Dels en rapport som PWC sammanställt på uppdrag av regeringen (Närings- departementet) med en samlad genomgång av statens fastigheter, dels som varit av central betydelse för utredningens arbete med det statliga innehavet av kulturfastigheter. För att få underlag till redovisningar, bedömningar och förslag har en rad insatser av olika slag utförts på utredningens uppdrag: Newsec har, med hjälp, genomfört en översiktlig marknadsvärdering av huvuddelen av verkets fastig- hetsbestånd. har på utredningens initiativ uppdragit åt att göra en översiktlig marknads- värdering av verkets fastighetsbestånd. har tillsammans med berörda myndig- heter (, , Fortifikations- verket, ) genomfört en omfattande komplettering av Konsulten , , har utfört en genomgång av de statliga fastighetsbolagens, Statens fastig- hetsverks och ekonomiska redovisning i årsredovisningar och sammanställt och analyserat nyckeltal Professorn i fastighetsekonomi vid KTH (och tidigare sekreterare i om utvärdering av Byggnads- styrelsens ombildning) har bidragit med kunskap bl.a. i en promemoria med reflektioner kring statens fastighets- förvaltning Konsulten har bidragit med den redovisning som avser fastighetsförvaltning och lokalförsörjning i andra länder PWC har gått igenom hyresmodeller hos statliga hyresvärdar och granskat dessa i förhållande till gällande redovisningsregler och -principer har granskat hur underhåll hanteras i de i tilläggdirektiven utpekade kulturinstitutionerna, genomfört jämförelser med andra institutioner och beskrivit och bedömt merkostnader i denna typ av byggnader. Dessutom har utredningen kunnat dra nytta av det arbete som utfördes av KPMG på uppdrag av Utredningen 2009:05 och som återges i den utredningens betänkande En effektivare förvaltning av statens fastigheter (SOU 2010:92). Utredningen har haft möten med ett stort antal aktörer inom fastighetsförvaltning, såväl de statliga aktörerna som andra aktörer, övriga myndighetsrepresentanter, andra intressenter och oberoende experter (en lista över möten finns i bilaga 3). De fastighetsförvaltande myndigheterna och har på ett utmärkt sätt ställt upp med att tillhandahålla all slags information och varit tillgängliga för diskussioner och för att svara på frågor. Utredningen har samrått med Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:05) och med Ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (Fö 2010:01). I enlighet med direktiven har utredningen också samrått med , , Riksantikvarie- ämbetet och övriga fastighetsförvaltande myndigheter (, , , ), de statligt ägda fastig- hetsbolagen (Akademiska hus, Specialfastigheter, Jernhusen, Vasallen), , , Förvalt- ningsavdelningen inom samt Försvarsmakten. Inom ramen för arbetet med tilläggsuppdraget har utredningen också samrått med , Kungliga Dramatiska Teatern, , , och . För att direkt ge läsaren en uppfattning om omfattningen av det statliga fastighetsinnehavet ges i kapitel 2 en översiktlig beskrivning av omfattningen av det statliga fastighetsägandet och de statliga myndigheters lokalkostnader. I kapitel 3 redovisas utgångspunkter och genomförande av fastighetsreformen 1993. Detta görs relativt detaljerat eftersom reformen dels bildar utgångspunkten för dagens struktur dels för att principerna som då beslutades av enligt våra direktiv ligger fast. Vidare redovisas utvecklingen efter reformen vad avser förändringar i strukturen och olika initiativ som tagits och frågor som aktualiserats. I kapitlen 4–6 redovisas hur den statliga fastighetsförvaltningen ser ut , både vad gäller regelverk och olika statliga fastig- hetsförvaltare, såväl myndigheter som statliga bolag. Här redovisas också situationen när det gäller statliga myndigheters lokal- försörjning. Kapitel 7 och bilaga 5 redovisar på ett övergripande plan statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning i några andra länder. I kapitel 8–15 utvecklas olika frågeställningar tillsammans med utredningens överväganden och förslag. Eftersom kulturfastigheter och försvarets fastigheter omnämns särskilt i direktiven och flera förslag på området lämnas behandlas dessa områden i egna kapitel. Även uppdraget som gavs i tilläggsdirektiven, och som bland annat rör ett antal specifika kulturinstitutioners byggnader, redovisas i ett särskilt kapitel mot slutet. Sist i betänkandetexten redovisas en konsekvensanalys. 2Översikt över statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjning Utredningen vill inledningsvis översiktligt beskriva statens två roller på området, staten som fastighetsägare och staten som hyres- gäst. I båda rollerna är staten en stor aktör på den svenska fastig- hetsmarknaden. I de efterföljande kapitlen belyser utredningen detaljerat dessa två roller. Statens fastighetsförvaltning sker dels i ett antal myndigheter och dels i ett antal helägda aktiebolag. De fastigheter som staten äger direkt förvaltas av särskilt bestämda myndigheter. De större bestånden förvaltas av och , som har fastighetsförvaltningen som sin huvuduppgift. Övriga fastig- hetsförvaltande myndigheter förvaltar framför allt fastigheter som de själva utnyttjar. Staten äger fyra bolag som har till uppgift att förvalta fastig- heter. Dessa bolag är , , och . Förvaltningen sker utifrån samma regelverk som gäller för övriga aktiebolag. Staten äger alltså inte fastigheterna direkt utan äger samtliga aktier i bola- gen. Även vissa andra statligt helägda bolag, t.ex. , och Swedavia äger fastigheter, men har inte fastighetsför- valtning som sin huvuduppgift. Värdet på det statliga fastighetsinnehavet oavsett förvaltnings- form uppgår totalt till uppskattningsvis . Eftersom myndigheterna och bolagen tillämpar olika värderings- principer av fastigheterna är inte uppgifterna direkt jämförbara, men Översikt över statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjning enligt de uppgifter som tagits fram fördelar sig värdena för de största aktörerna på följande sätt: mdr kr, 2009 Myndigheter med fastighetsförvaltning som huvuduppgift: 3 499 000 4 Övriga myndigheter som förvaltar större innehav av fastigheter: mdr kr, 2009 Övriga bolag med större fastighetsinnehav: 1Bokförda värden med undantag av och . 2Översiktlig marknadsvärdering gjord av och på uppdrag av utredningen, se avsnitt 6.1.1. 3Översiktlig marknadsvärdering gjord av Newsec på uppdrag av utredningen, se avsnitt 4Bruttoarea, BTA. 5Luftfartsverkets bestånd av mark och fastigheter ingår huvudsakligen i där det per den 31/12 2010 är upptaget till 5,2 mdr kr (ej marknadsvärde). 6För fastighetsbolagen avses marknadsvärdering enligt IFRS, för övriga anskaffningsvärde minskat med ackumulerade ned- och avskrivningar. Översikt över statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjning Statens fastighetsinnehav ökar i takt med att de förvaltande myn- digheterna och bolagen löpande genomför nyinvesteringar och för- värv. Även avyttring av fastigheter sker, men netto ökar statens fastighetsinnehav relativt mycket. till det totala värdet är inte nyinvesteringarna anmärkningsvärt stora men eftersom de statliga fastighetsförvaltarna huvudsakligen har statliga myndigheter som hyresgäster finansieras de ökade hyreskostnaderna till följd av inve- steringarna huvudsakligen med anslagsmedel. Dock står även utveck- lingsverksamheten hos Jernhusen och Vasallen (där hyresgästerna inte enbart är statliga myndigheter) för en del av nyinvesterings- värdet. Per år, mnkr 7 7 För bolagen avser beloppet genomsnitt perioden –2009 och för myndigheterna avser beloppet 2009. Ett viktigt skäl till att staten äger fastigheter är att förse myndig- heter med lokaler att bedriva statlig verksamhet i. Det kan därför vara av intresse att redovisa hur myndigheternas samlade lokalför- sörjning ser ut. Statliga myndigheters totala lokalkostnader uppgick till drygt 20 miljarder kronor1. I detta ingår hyran för lokaler och kost- nader för drift och skötsel mm som inte ingår i lokalhyran och andra fastighetsrelaterade kostnader. har lokal- kostnader ökat , dvs. ökade KPI med . Den för- hyrda ytan uppgår till cirka 13 milj kvm2. 12008, enligt det statliga redovisningssystemet. 2Cirka 10 milj kvm ur 2009 + 2,9 milj kvm BTA avseende Försvarsmakten ur Årsfakta 2009. Översikt över statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjning Statliga myndigheter beslutar själv över hur man tillgodoser sitt lokalbehov och fördelningen mellan olika hyresvärdar fördelar sig enligt följande3: Staten äger ett stort fastighetsbestånd som är värt drygt 150 mil- jarder kronor. Huvuddelen av värdet förvaltas i statligt helägda bolag. Beståndet i de fastighetsförvaltande myndigheterna är inte mark- nadsvärderat men kan beräknas ha ett värde på . Som jämförelse uppgår det samlade marknadsvärdet på de 10 största börsnoterade fastighetsbolagens bestånd till 203 miljarder kronor4. Statens bestånd har ett samlat värde motsvarande mer än de sex största fastighetsbolagen på börsen. Räknat sammantaget är nyinvesteringstakten hos de statliga fas- tighetsförvaltarna hög, och uppgår till . De största nyinvesteringarna sker inom universitets- och hög- 3Bearbetning av , Försvarsmakten ingår ej eftersom man inte rapporterar kontrakt till . Om Försvarsmakten skulle ingått skulle andelen förhyrningar av statliga myndigheter öka något och andelarna för andra typer av hyresvärdar minska efter- som man huvudsakligen hyr av . 4Dagens industri 101103. Översikt över statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjning skolesektorn, kriminalvården och försvaret. Fastigheter till ett värde av avyttras. De statliga myndigheternas totala lokalkostnader uppgick till . Lokalkostnaderna ökar stadigt och förklaras både av stigande hyror och ökning av förhyrd yta. Nästan hälften av lokalerna hyrs av icke-statliga hyresvärdar och den andelen har ökat sedan fastighetsreformen genomfördes. En dryg tredjedel hyrs av de statliga fastighetsbolagen. En relativt liten del av myndigheternas lokaler hyrs numera av . 3Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning 3.1De statliga myndigheternas lokalförsörjning delegeras som en del av effektiviseringen av statsförvaltningen infördes i statsförvaltningen en ny form av styrning där en detaljerad budgetstyrning ersattes av mål- och resultatstyrning. Ansvar och befogenheter att hantera resurser delegerades till myndigheterna.