sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — har regeringen haft ett verksamhetsmål för underhålls- stödet om att underhåll i ökad utsträckning ska regleras direkt mellan föräldrarna. (och dåvarande Riksförsäkrings- verket) har enligt regeringens årliga regleringsbrev till myndigheten, haft i uppdrag att arbeta för målet och återrapportera hur det uppfylls. Syftet med målet är dels att minska antalet ärenden hos där fullt underhållsstöd lämnas och där betalningsförmåga finns, dels att det kan finnas ekonomiska fördelar för barnet om föräldrarna löser underhållet direkt mellan sig, eftersom en beräkning av ett underhållsbidrag utifrån båda för- äldrarnas ekonomiska förmåga, i vissa fall kan innebära att barnet får ett högre underhåll än underhållsstödets maximala belopp på . Om färre föräldrar reglerar underhållet via underhållsstödet förväntas dessutom administra- tionskostnader att minska. är målet för underhållsstödet något förändrat och anger att ska verka för att särlevande föräldrar i större utsträckning på egen hand reglerar underhållet för barnet. Riktade insatser för s.k. direktreglering , innan blev en statlig myndighet, pågick inom flera av de regionala allmänna försäkrings- kassorna projekt som kallades Ut ur US.42 Anledningen var att kassorna konstaterat att underhållsstödet inte nyttjades som det var tänkt vid dess införande. Från att vara samhällets yttersta stöd till barn med ensamstående föräldrar när den underhållsskyldige föräldern inte kan bidra till barnets försörjning genom att betala underhållsbidrag, kom underhållsstödet i stället att användas av en majoritet av de föräldrar som hade att komma överens om ett un- derhåll för barnet.43 Föräldrarna gjorde med andra ord sällan egna överenskommelser och vände sig i stället till för 42Bland annat i och i bedrevs sådana projekt. Se mer i Försäkrings- kassan Analyserar 2005:14 På egna ben – betalning av barnets underhåll direkt mellan föräldrarna. 43År 2002 fanns 2/3 av barn med ensamstående föräldrar inom underhållsstödssystemet. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn att söka underhållsstöd, med resultatet att försäkringskassorna blev förmedlare av underhåll mellan föräldrarna. De insatser som gjordes inom ramen för dessa Ut ur US-pro- jekt varierade mellan de olika försäkringskassorna, bl.a. vad gäller frågan om man hade gemensamma eller separata samtal med barnets föräldrar. I handlade det om att först kontaktade den bidragsskyldige föräldern och argumenterade och motiverade denne att betala underhållet direkt till den andra föräldern. Trots i vissa avseende tidskrävande arbetssätt hade vissa län (t.ex. ) goda resultat. En mycket stor andel av både bidragsskyldiga föräldrar och boföräldrar tyckte att direkt- betalningen av underhållet fungerade bra eller ganska bra.44 Utvär- deringen av projekten visar att en avgörande faktor för att föräldrar ska övergå till att reglera underhållet utanför underhållsstödet är deras kontakt med varandra. De som övergick till att reglera under- hållet direkt mellan varandra hade en betydligt bättre och mindre konfliktfylld relation jämfört med dem som fortsatte att sköta underhållet via och underhållsstödet.45 Efter det att blev en statlig myndighet har det skett omfattande omorganisationer inom myndigheten. har handläggningen av underhållsstöd koncentrerats till nio natio- nella försäkringscenter i landet.46 I årsredovisningen upp- gav att man pga. omorganisationen inte hade arbetat aktivt med att få föräldrarna att själva reglera underhållet. Myndighetens riktade insatser återupptogs dock under andra halv- året 2009.47 Med målsättningen om en ökad direktreglering som grund arbetar således med att öka kunskapen hos separerade föräldrar om att barnets underhåll kan bestämmas genom ett civilrättsligt avtal om underhållsbidrag, eller att under- hållsstödet i stället kan bestå av ett utfyllnadsbidrag som fyller upp till det maximala underhållsstödsbeloppet om . På finns som framkommit, information om hur föräldrar kan träffa avtal om underhållsbidrag 44Försäkringskassan Analyserar 2005:14, s. 8. Utvärdering och uppföljning av projektet i visade att av de bidragsskyldiga och av boföräldrarna tyckte att direktbetalningen av underhållet fungerade bra eller ganska bra. Undersökningen baserades på 258 intervjuer, efter ett bortfall av 97 personer, dvs. en svarsfrekvens på . Bortfallsanalys finns i nämnda rapport, s. 20. 45Försäkringskassan Analyserar 2005:14, s. 7. 46Totalt finns 17 nationella försäkringscenter och underhållsstödet handläggs i , , , , , , och . I henteras enbart underhåll i internationella ärenden. 47Försäkringskassans årsredovisning 2009, s. 75. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn till sina barn. Där finns också blanketter för avtal och ett beräk- ningsinstrument som föräldrarna kan ha hjälp av. I arbetsprocess för underhållsstöd ingår att informera separerade föräldrar om att de själva i första hand ska sköta barnets försörjning. Om det vid ansökningstillfället inte är möjligt för den bidragsskyldige föräldern att betala direkt till boföräldern, kontaktas den bidragsskyldige efter med förslag om direktbetalning till den andra föräldern. Enligt återrapportering har målet allt sedan det infördes bedömts vara uppfyllt. har grundat denna bedömning på att allt färre särlevande föräldrar reglerar underhållet via underhållsstödet. har dock inte redovisat hur myndighetens egna insatser för målet har bidragit till måluppfyllelsen, även om ansett att dess arbete med att få föräldrarna att sköta underhållet direkt mellan sig har haft effekt. För detta har kritiserat regeringen för att man inte har efterfrågat någon analys av effekterna av Försäk- ringskassans insatser, utan nöjt sig med den positiva utvecklingen av måluppfyllelsen.48 Tabellen nedan visar andel föräldrar som reglerar underhållet utanför underhållsstödssystemet. Utgångspunkten för beräkningen är det totala antalet barn med särlevande föräldrar och de fall där fullt underhållsstöd lämnas från . Från dessa har de föräldrar (underhållsärenden) dragits bort som inte har förut- sättningar att reglera underhållet själva med anledning av bristande betalningsförmåga; dvs. de ärenden där den bidragsskyldige har fastställt i återbetalningsbelopp eller har blivit beviljad anstånd med anledning av bristande betalningsförmåga. 48 , Underhållsstödet för barnets bästa?, s. 36. SOU 2011:51 Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Utveckling av måluppfyllelse andel föräldrar som reglerar under- hållet utanför underhållsstödet (US), åren 2002–2010 0–17 år har i sin återrapportering av målet angett att den främsta orsaken till att antalet barn med underhållsstöd har mins- kat beror på de låga födelsetalen och . Av den hittillsvarande bedömningen av mål- uppfyllelsen förefaller det också som om slutsatsen dragits att de särlevande föräldrarna reglerar underhållet på egen hand om de inte finns inom underhållsstödssystemet. Under den nämnda tidsperio- den har dock antalet separationer minskat och antal barn som bor växelvis hos föräldrarna ökat markant. Enligt utredningen förefaller den mest troliga förklaringen till måluppfyllelsen snarare vara att det är just det växelvisa boendet som är orsaken till att de sär- levande föräldrarna inte längre finns inom underhållsstödssystemet. När barnet bor växelvis torde det vanligtvis vara så att föräldrarna reglerar underhållet genom att de ansvarar för barnets kostnader när vardera föräldern har barnet hos sig (se mer om detta i avsnitt 11.10 nedan samt 13.4.5). Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Hur många har förutsättningar att direktreglera? I granskning av underhållsstödet framgår att det, enligt uppgifter från ,49 finns drygt 53 000 bidrags- skyldiga föräldrar inom underhållsstödssystemet som är skuldfria och fullbetalande som trots att de sannolikt har ekonomisk för- måga att betala underhåll utan inblandning, använder sig av underhållsstödssystemet för att reglera under- hållet.50 Detta motsvarar av de bidragsskyldiga inom systemet. har tidigare beräknat att de skulle kunna spara in 60–om de skuld- fria och fullbetalande föräldrarna reglerade underhållet för sina barn på egen hand.51 En sådan besparing skulle motsvara av administrationskostnaderna för underhållsstödet.52 Beräkningen baseras på att alla de föräldrar i underhållsstödssystemet som har ekonomiska förutsättningar att i stället reglera underhållet via ett avtal om underhållsbidrag. Ur barnets perspektiv bör det dock beaktas att om föräldrarna har mycket stora samarbetssvårigheter kan det – oavsett den bidragsskyldiges goda ekonomi – trots allt ligga i barnets intresse att underhåll ändå regleras med stöd av underhållsstöd. Det är inte realistiskt att tro att samtliga skuldfria och fullbetalande föräldrar kommer att vilja, eller har förutsätt- ningar, att reglera underhållet på egen hand. Det kan dock inte anses vara vare sig försvarbart eller ett effek- tivt användande av statens medel att låta föräldrar som har förut- sättningar att själva reglera underhållet, använda och underhållsstödet som en betalningsförmedlare för att själva slippa komma överens om underhåll för ett barn. Särskilt inte som det primära ansvaret för barnets försörjning åvilar föräldrarna, inte staten. Med en tydligare styrning mot det uppsatta målet om ökad direktreglering skulle dels fler barn kunna få ett högre underhåll, dels skulle staten få möjlighet att spara in såväl bidrags- som admi- nistrationskostnader för underhållsstödet. 49Riksrevisionen, Underhållsstödet – för barnets bästa?, s. 37 f och 41. 50Gruppen bidragsskyldiga har emellertid begränsats till att avse de föräldrar som har ett första beslut om underhållsstöd , då målet om en ökad direktreglering mellan föräldrarna infördes i regleringsbrev. Sannolikt är därför gruppen skuldfria och fullbetalande bidragsskyldiga ännu fler. 51Försäkringskassans årsredovisning samt Analyserar 2005:14, s. 41. Besparingen beräknas bli och 2 och framåt. 52Den totala förvaltningskostnaden för underhållsstödet uppgick till . har kostnaden dock ökat något till . Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn 11.4Underhållsstödsbeloppet har blivit norm I detta sammanhang vill utredningen lyfta fram de många indika- tioner som utredningen har fått på att underhållsstödets belopp har blivit starkt normerande för det underhåll som ska lämnas för bar- net. Av såväl utredningens fokusgruppssamtal som Försäkringskas- sans intervjuundersökning53 framgår att underhållsbelopp på 1 173 eller (vilket är underhållsstödets tidigare respektive nuvarande månadsbelopp), är det som vanligtvis lämnas i underhållsbidrag (eller underhållsstöd) för barnet.54 Av undersökningar framgår att ett under- hållsbelopp på är helt dominerande, av de 2 000 föräldrar som ingått i undersökningen har angett att de betalar exakt detta belopp i underhåll. Av de bidragsskyldiga för- äldrarna betalar . Det genomsnittliga beloppet är . De föräldrar som inte betalar något underhåll, men som kanske borde göra det, är exklu- derade. Även boföräldrarna i undersökningen har lämnat en sam- stämmig bild om att är den helt dominerande stor- leken på underhåll. Av dessa är det t.o.m. som upp- gett att de tar emot exakt . ligger inom intervallet 1 173 till . Av de föräldrar som svarat på frågan om storleken på underhållets storlek är det 40 pro- cent som reglerar underhållet via underhållsstöd. Underhållsstöds- beloppet har därmed en normativ effekt på de föräldrar som själva reglerar underhållet. 53Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2011:5. 54Underhållsstödsbeloppet höjdes med . Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Diagram 1 Hur stort underhåll tar boföräldern emot för barnet , 2010 Det torde vara ett rimligt antagande att särlevande föräldrar vill ändra underhållets storlek om det inträffar förändringar avseende deras inkomster, familjesammansättning, boendekostnad, barnets ålder etc. Av de särlevande föräldrar som deltagit i Försäkringskas- sans undersökning är det dock som har uppgett att underhållets storlek har förändrats pga. ändrade för- hållanden, trots att av föräldrarna har uppgett att barnets boende har förändrats och att den genomsnittliga tiden är knappt sju år.55 Det förefaller således som det underhåll som fastställs i samband med separationen i stor utsträckning ligger fast trots ändrade förhållan- den. Spridningen av underhållets storlek är enligt liten och särskilt gäller detta när underhållsstöd lämnas eftersom ingen förälder då betalar mer än och barn. Bland föräldrar som reglerar underhållet själva är det genomsnittliga underhållsbidraget 1 353 kronor.56 Det finns en tydlig koppling mellan förälders utbildningsnivå och på vilket sätt underhåll regleras. Bland föräldrar med låg ut- bildning är det vanligare med underhållsstöd. 55Anförd rapport, s. 46 f. 56Anförd rapport, s. 48. SOU 2011:51 Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Kopplingen mellan förälders utbildning och underhållsform, Källa: , Socialförsäkringsrapport 2011:5, s 50. Det är rimligt att anta att den underhållsskyldige förälderns inkomst påverkar underhållets storlek. under- sökning visar emellertid att det finns ett mycket svagt samband mellan den underhållsskyldige förälderns inkomst och hur mycket denne betalar i underhåll. av variationen i under- hållets storlek kan förklaras av den underhållsskyldige förälderns inkomst (för samtliga som ingått i undersök- ning).57 Sambandet är dock något starkare om analysen endast sker på de fall när barnet bor enbart med en förälder, s.k. exklusiva bo- föräldrar; av variationen i underhållets storlek kan då förklaras av den underhållsskyldige förälderns inkomst. Kopplingen mellan inkomst och underhållets storlek borde rim- ligen vara starkare bland föräldrar som själva reglerar underhållet, eftersom underhållsbidragets regler inte har ett tak och är baserade på båda föräldrarnas ekonomiska förmåga. Men studier visar att för dessa är av variationen i underhållsbidraget storlek som förklaras av den underhållsskyldiges inkomst. Många av de särlevande föräldrar som deltagit i Försäk- ringskassans fokusgruppssamtal har spontant påtalat att de skulle vilja se en mycket starkare koppling mellan föräldrarnas ekono- miska förmåga och storleken på underhållet.58 Den svaga kopp- lingen som finns torde i hög grad vara en konsekvens av att så många föräldrar reglerar underhållet via underhållsstödet och att övriga pga. låga kunskaper har föreställningen att ett underhåll ska vara maximalt . Att underhållsstödets belopp tenderar att få en normativ effekt för storleken på av föräldrarna överenskommet underhållsbidrag, förekom även när det tidigare bidragsförskottet fanns. De juridiska ombuden yrkade då för sina klienters räkning vanligtvis bidragsför- 57Anförd rapport, s. 51–53. 58Anförd rapport, s. 69. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn skottets belopp som underhållsbidrag, för att på så sätt undvika att underhållsbidraget blev alltför lågt och som därmed föranledde ett reducerat bidragsförskott. Den slutsats som kan dras är att när staten bestämmer beloppet som ska förskotteras för ett uteblivet underhåll, är det mycket viktigt att vara medveten om beloppets normativa effekt. Om det är önskvärt att underhållets storlek i större utsträckning ska spegla båda föräldrarnas ekonomiska förutsättningar i förhål- lande till barnets behov, krävs det att den normativa effekten av beloppet på försvagas. Det är tydligt att en stor majo- ritet av de förhandlingar som uppstår mellan föräldrarna i samband med en separation, slutar med att beloppet på fast- ställs som barnets underhåll. Det är möjligt att detta beror på att beloppet uppfattas som ett tak för den underhållsskyldige och som ett golv för den mottagande föräldern. För de föräldrar som reglerar underhållet utanför underhållsstödet finns egentligen ingen koppling till detta belopp men trots det verkar beloppet tillämpas oavsett föräldrarnas ekonomiska förmåga. En bidragande orsak till detta kan vara att det beräkningsverktyg som tillhandahålls på För- säkringskassans webbplats är relativt svårt att tillämpa och komma överens om. Underhållsbidragsbeloppet baseras i detta verktyg på ett tjugotal olika variabler som föräldrarna har att bedöma, varav många är svåra att uppskatta och ha en samstämmig bild av. Om boföräldern inte är nöjd med ett underhåll på återstår dessutom endast möjligheten att söka juridisk hjälp för att ytterst få ett avgörande i domstol. Det är enligt utredningen inte rimligt att en domstol ska vara den enda instans som kan besluta om ett högre underhåll. Detta måste anses vara bristfälligt utifrån ett barn- perspektiv. Alla ekonomiska transaktioner mellan föräldrarna sker dock inte inom ramen för det ordinarie månatliga underhållsbidraget eller underhållsstödet. av boföräldrarna i Försäkrings- kassans undersökning har uppgett att den underhållsskyldige föräl- dern bidrar utöver det ordinarie underhållet med i genomsnitt per månad.59 Av de underhållsskyldiga föräldrarna har angett att de bidrar med i genomsnitt per 59 Anförd rapport, s. 55 f. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn månad utöver underhållet. Föräldrarna har således väldigt olika uppfattningar om i vilken omfattning den underhållsskyldige föräl- dern bidrar ekonomiskt utöver det ordinarie underhållet, både i förhållande till att det förekommer och till hur mycket som i så fall lämnas. Föräldrarna har dock relativt samstämmiga uppfattningar om vad det extra ekonomiska stödet går till. Ungefär hälften av föräldrarna uppger att det täcker kostnader för fritidsaktiviteter och kläder. Baserat på vad särlevande föräldrar uppgett i såväl utredningens som fokusgruppssamtal, torde det vara van- ligast att den bidragsskyldige föräldern köper en sak direkt till bar- net. Påfallande många uttalade i fokusgrupps- samtal att man gör så för att veta exakt vad de extra pengarna går till. Detta bekräftar den misstro som kan råda mellan de särlevande föräldrarna och som har framkommit i flera andra sammanhang i betänkandet när det gäller föräldrars förutsättningar att komma överens om barnets försörjning. 11.5Risk att barn går miste om underhåll Av studie om särlevande föräldrar och deras barns boende och underhåll framkommer att det är en överras- kande stor andel barn till särlevande föräldrar som det inte regleras något underhåll för överhuvudtaget.60 Baserat på de barn som huvudsakligen bor hos en förälder är det av dessa som inte mottar något underhåll alls. Om de barn som finns i underhållsstödssystemet räknas bort är andelen som inte mottar något underhåll. har inte kun- nat uppskatta hur många av dessa som saknar underhåll av legi- tima skäl (se mer om detta nedan). 60 Anförd rapport, s. 57 och 84. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Tabell 3 Omfattningen av underhållsreglering enligt föräldrars svar på enkätundersökning, exkl. föräldrar vars barn bor växelvis, procent, 2010 Källa: , Socialförsäkringsrapport 2011:5, s. 57. Tabellen omfattar 1 167 barn som har sitt huvud- sakliga boende hos en av föräldrarna. Omständigheterna kring barnen varierar i enskilda fall och en del kan förklaras med att föräldrarna har tagit huvudansvaret för varsitt barn, dvs. syskon eller liknande. Situationen kan liknas vid ett väx- elvist boende då inget underhåll enligt regler behö- ver fastställas, men i stället väljer föräldrarna att låta varsitt barn bo på heltid hos respektive förälder. Enligt stu- die framgår emellertid att av barnen bodde på samma sätt som sitt syskon, vilket torde tala för att det ändå finns en viss andel barn som det inte utges underhåll för trots att det bor huvudsakligen hos en förälder. I såväl utredningens egna som i fokus- gruppssamtal har det förekommit boföräldrar som har uppgett att de inte mottar något underhåll för att de i stället prioriterar barnets kontakt med den andra föräldern, eller som inte vill förvärra en konflikt med den frånlevande föräldern genom att kräva underhåll, eller söka underhållsstöd som får till följd att den andra föräldern blir återbetalningsskyldig. Det finns även föräldrar som valt att av- stå från underhåll för barnet pga. rädsla och hot från den andra för- äldern, det har flera fokusgruppsdeltagare vittnat om i Försäk- ringskassans studie.61 Gjorda överenskommelser mellan föräldrarna i samband med separationen kan dessutom vara sköra vilket kan medföra att föräldrar avstår från att kräva underhåll. Bland de barn som det enligt uppgift inte utges något underhåll för, kan det också förekomma att barnet bor med enbart en föräl- 61 Anförd rapport, s. 72 Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn der som inte är vårdnadshavare som barnet är folkbokfört hos den andra föräldern. I en sådan situation föreligger inte rätt till underhåll.62 Det kan således till viss del finnas legala skäl till varför underhåll inte lämnas. Ytterligare en förklaring till varför underhåll inte lämnas kan vara att boföräldern har en betydligt högre inkomst än den bidrags- skyldige och därför inte tar emot underhåll – vilket skulle kunna bli resultatet även om ett underhållsbidrag skulle fastställas. Det kan även tänkas att i de fall båda föräldrarna har mycket god ekonomi, anser föräldrarna att de inte behöver underhållet och att det därför inte är mödan värt att komma överens om ett underhåll. har också ställt frågan om hur många dagar som barnet bor eller vistas hos föräldern. Dessa svar visar att det finns föräldrar som, trots att de uppgett att barnet inte bor växelvis, har angett att barnet ändå bor hos dem 10–. Det är möjligt att dessa föräldrar anser att barnets um- gänge är så pass omfattande att de därför inte har valt att reglera något underhåll. I vilken omfattning det finns rimliga förklaringar till varför underhåll inte utges mellan de föräldrar som deltagit i Försäkrings- kassans enkätundersökning är mycket svårt att bedöma. Det bör därför inte dras alltför långtgående slutsatser av resultatet avseende denna aspekt. samlade bedömning är ändå att det inte lämnas något underhåll för av barn som bor huvudsakligen hos en förälder.63 Det faktum att en andel för- äldrar i intervjuundersökning har uppgett att det inte lämnas något underhåll för barnet tillsammans med två helt separat genomförda fokusgruppssamtal med liktydiga signaler, ger emellertid en fingervisning om att det finns en grupp barn som helt går miste om ett underhåll trots att de är berättigade till det. Även utredningens bearbetningar av SCB:s studie Jämställt föräldraskap har uppvisat resultat som pekar i samma riktning. Det går dock inte att dra några säkra slutsatser av detta pga. definitio- nen av växelvis boende i de bakomliggande enkätfrågorna. 62Jfr 7 kap. 2 § FB respektive 17 kap. 3 § och 18 kap 15 § SFB. 63Anförd rapport, s. 58. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn 11.5.1Bristande kunskaper om underhållsregler Att inget underhåll lämnas för barnet kan också vara ett tecken på att föräldrarna har låga eller inga kunskaper om underhållsregler. Såväl utredningens egna som undersökning om särlevande föräldrar visar att det saknas kunskap om vilka kostna- der ett underhåll ska täcka och vad barn kostar. Utöver Försäk- ringskassans information och beräkningsverktyg på myndighetens webbplats, finns ingen annan officiell information om under- håll som riktar sig till särlevande föräldrar. Det politiskt uppsatta målet för underhållsstödet om att fler föräldrar, när de har förutsättningar för det, ska reglera underhållet själva, kan förefalla märkligt i det avseendet att det inte finns någon instans som kan ge erforderligt stöd för att föräldrarna ska kunna komma överens om barnets underhåll.