sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — Den nuvarande modellen tar endast viss hänsyn till om tillgångarna har matchats med skuldsidan, dvs. om tillgång- arna har en löptid som passar de utbetalningar man förväntar sig och att räntekänsligheten i värdet av tillgångar och skulder kan vara ungefär likadan. Inte heller tas hänsyn till eventuella diversifie- ringseffekter som uppkommer till följd av riskspridning i tillgångs- portföljen. Ytterligare en nackdel med den nuvarande regleringsmodellen är att det finns en risk att tillsynen främst riktas in på att kontrollera att placeringarna ryms inom angivna gränser. Bland fördelarna med dagens modell kan nämnas att regleringen är relativt enkel och robust, vilket bl.a. innebär fördelar när det gäller regelefterlevnad och tillsyn. 1 föreskrifter och allmänna råd om skuldtäckning i svenska försäkrings- företag (FFFS 2011:20). Solvens II är ett riskbaserat regelverk med kapitalkrav (solvens- kapitalkrav och minimikapitalkrav), som tillsammans med övriga bestämmelser i regelverket ska ge ett tillräckligt skydd för försäk- ringstagarna. I beräkningen av solvenskapitalkravet ingår bl. a. kapitalkrav för marknadsrisk och motpartsrisk. Det innebär att exponeringen mot investeringsrisker täcks av kapitalkraven. När det gäller försäkringsföretagens2 tillgångar innehåller Solvens II- direktivet krav på att alla tillgångar ska placeras enligt aktsamhets- principen (på engelska person principle). I direktivet preci- seras aktsamhetsprincipen genom olika kvalitativa bestämmelser, där vissa bestämmelser gäller för alla tillgångar medan andra bestämmelser skiljer sig åt beroende på om tillgången motsvarar minimikapitalkravet eller solvenskapitalkravet eller om den motsva- rar försäkringstekniska avsättningar. Det finns dessutom särskilda bestämmelser för fondförsäkringstillgångar. Det grundläggande kravet, som gäller för alla tillgångar i försäk- ringsföretaget, är att företaget endast får investera i tillgångar vars risker företaget kan identifiera, mäta, övervaka, hantera, kontrollera och rapportera samt på lämpligt sätt beakta i den Egna risk- och sol- vensbedömningen. Alla tillgångar – och särskilt de som motsvarar minimikapitalkravet och solvenskapitalkravet – ska dessutom inve- steras på ett sätt som säkerställer säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för portföljen som helhet. Vidare ska tillgången placeras geografiskt på ett sätt som säkerställer att tillgången är tillgänglig för företaget. När det gäller tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar ska dessa även investeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandenas art och löptid. Dessa tillgångar ska investeras, utifrån företagets lämnade information om målet med investeringen (på engelska any disclosed policy objective), på det sätt som bäst gagnar försäkringstagarnas intressen. Direktivet innehåller, utöver ovan nämnda regler, även särskilda regler för investering av tillgångar som innehas med avseende på livförsäkringsavtal där försäkringstagaren står investeringsrisken. Särskilda investeringsregler gäller då förmånerna enligt ett försäk- ringsavtal är direkt knutna till värdet av andelar i en värdepappers- fond eller till värdet av tillgångar som ingår i en intern fond som ägs av försäkringsföretaget. Vidare finns särskilda investeringsreg- 2 Placeringsregler för tjänstepensionsföretag behandlas i 17 kap. ler för investeringar då förmånerna enligt ett försäkringsavtal är direkt knutna till ett aktieindex eller till något annat referensvärde. Särskilda investeringsregler gäller även i de fall då förmåner, som är knutna till värdet av andelar i en värdepappersfond, tillgångar som ingår i en intern fond som ägs av försäkringsföretaget, ett aktieindex eller till något annat referensvärde, innefattar en garan- terad avkastning på investeringen eller någon annan garanterad förmån. Bland investeringsreglerna i direktivet finns även bestämmelser kring investeringsfrihet, tillgångarnas geografiska placering och förbud mot krav på pantsättning av tillgångar i vissa fall dvs. ett förbud för system med bruttoreserver som kräver att tillgångar ställs som säkerhet för att täcka ej intjänade och oreglerade skador. Direktivet innehåller uttryckliga bestämmelser om investerings- frihet dvs. bestämmelser att medlemsstaterna inte får föreskriva att försäkringsföretaget ska investera i vissa slag av tillgångar, inte ska kräva förhandsgodkännande eller systematisk anmälningsplikt när det gäller investeringsbeslut och inte får kräva att tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar som hänför sig till försäkringsrisker som är belägna inom EES, måste vara placerade inom EES. De investeringsregler som finns i Solvens II innebär alltså mindre detaljreglering och därmed större frihet för företagen att självständigt utforma sin investeringsstrategi utifrån den verk- samhet och risk företaget har. I gengäld får försäkringsföretaget ett kapitalkrav baserat på de investeringar som gjorts. Genom tjänstepensionsdirektivet infördes den s.k. person rule i svensk rätt. Begreppet har i den svenska språkversionen av tjänstepensionsdirektivet översatts med aktsamhetsprincipen. Skä- len till denna beteckning var dels att markera att det var fråga om en ny princip i vår rättsordning, dels att särskilja principen från den befintliga s.k. försiktighetsprincipen. I samband med införandet av aktsamhetsprincipen angavs aktsamhetsprincipen vara ett exempel på en kvalitativ regleringsansats för hur förvaltningen av pensions- medel bör vara anordnad. Det konstaterades då att principen ligger till grund för rörelseregleringen av tjänstepensionsinstitut i fram- förallt de . I förarbetena noterades bl.a. att definition av hur en förvaltare bör uppträda enligt akt- samhetsprincipen lyder: En person som har anförtrotts förvalt- ningen av en pensionsfond måste uppfylla sina skyldigheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i en lik- nande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning3. I uttrycks principen på det sättet att förvaltaren får placera fondens medel som om det vore hans egna medel, men att han därvid är underkastad en plikt att agera i förmånstagarnas intresse och, i förekommande fall, först efter att ha konsulterat kvalificerade rådgivare. Aktsamhetsprinci- pen angavs vara inriktad på beslutsprocessen snarare än på resulta- tet av det individuella tjänstepensionsinstitutets investeringar. Ingen typ av investering betraktas som oaktsam i sig. Enligt akt- samhetsprincipen kan ett investeringsbeslut inte betraktas isolerat. Ett enskilt investeringsbeslut måste enligt principen grunda sig på vilka effekter som beslutet förväntas få för rörelsen i sin helhet. Aktsamhetsprincipen ansågs vara nära sammanbunden med princi- perna om diversifiering, matchning mellan tillgångar och skulder samt tillfredsställande betalningsberedskap, dvs. principer som återfinns även i gällande försäkringsrörelsereglering.4 Genom Solvens införs aktsamhetsprincipen för alla försäkringsföretag. Aktsamhetsprincipen i Solvens II bygger på den princip, som redan finns på tjänstepensionsområdet. Enligt Solvens II-direktivet ska företagen ha tillgångar av tillräcklig kvali- tet för att täcka sina samlade finansiella åtaganden. Det innebär att alla försäkringsföretag kan investera sina tillgångar utan att behöva ta hänsyn till detaljerade restriktioner i form av investeringsregler som anger godkända tillgångsslag och kvantitativa begränsningar av hur stor andel som får investeras i varje tillgångsslag eller hur stor andel som får härröra från samma emittent. Slopandet av detalje- rade investeringsregler innebär dock inte att försäkringsföretagen är fria att investera helt fritt, eftersom direktivet i stället innehåller ett antal kvalitativa investeringsregler. 3Financial Market Trends, No. 2004/06:165 s. 102 f. 8.3.1Grundläggande principer för samtliga tillgångar Utredningens förslag: Ett försäkringsföretag ska göra samtliga sina investeringar på ett aktsamt sätt. Investeringar får endast göras i tillgångar vars risker försäk- ringsföretaget kan identifiera, mäta, övervaka, hantera, kontrol- lera, rapportera och på lämpligt sätt beakta i den egna risk- och solvensbedömning som företaget ska göra. Investeringar i tillgångar ska göras på ett sätt som säkerställer säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för de samlade till- gångarna. I händelse av intressekonflikter mellan försäkringsföretaget och försäkringstagarna ska tillgångarna investeras på ett sätt som bäst gagnar försäkringstagarnas intressen. Investeringar ska förvaras på ett sätt som säkerställer att till- gången är tillgänglig för försäkringsföretaget. Skäl för utredningens förslag: Bestämmelserna i artiklarna 132– 134 i Solvens II-direktivet om investeringar föreslås med vissa språkliga justeringar tas in i lagtexten. Utredningen har valt att översätta investments med investeringar, vilket är en skillnad mot ordvalet i den svenska versionen av Solvens II-direktivet och tidi- gare svenska genomföranden då investments översatts till placer- ingar. Utredningens förslag syftar till att tydliggöra skillnaden mot tidigare regelverk, där investeringsreglerna framför allt berörde de tillgångar, som redovisas under rubriken i den publika balansräkningen. Investeringsreglerna i Solvens II-direkti- vet berör däremot samtliga tillgångar i solvensbalansräkningen och har genom införandet av aktsamhetsprincipen en annan utformning än de tidigare kvantitativa kraven. En fortsatt användning av ordet placeringsregler skulle enligt utredningen kunna uppfattas som en ny kvantitativ reglering. Utredningen föreslår dessutom att ordet instrument inte tas in i den svenska lagbestämmelsen, eftersom instrument kan anses täckas av begreppet tillgångar. Dessutom föreslår utredningen att orden portföljen som helhet ersätts med orden de samlade tillgångarna, eftersom ordet portfölj inte är entydigt. Enligt den inledande bestämmelsen i artikel 132.1 ska ett försäk- ringsföretag investera alla sina tillgångar enligt den aktsamhetsprin- cip som närmare beskrivs i artikel 132.2–132.4. En motsvarande bestämmelse ska med vissa språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten. Enligt utredningen kan aktsamhetsprincipen närmast betraktas som ett samlingsbegrepp för ett antal principer som ska gälla för ett försäkringsföretags tillgångar. Vissa av dessa principer är över- gripande i den meningen att de gäller för alla tillgångar (artikel 132.2 första och andra styckena) medan andra principer gäller endast för tillgångar som innehas för ett visst närmare bestämt syfte (artikel 132.2 tredje till fjärde styckena, artikel 132.3 och artikel 132.4. Enligt utredningen är aktsamhetsprincipen i grunden en skydds- reglering för försäkringstagarna, eftersom principen kan ses som en form av kvalitetsreglering kring de investeringar som ytterst ska täcka försäkringsföretagets åtaganden gentemot försäkringstagarna. Kvalitetsregleringen handlar inte enbart om tillgången i sig, utan även om de rutiner och processer som används. Aktsamhetsprinci- pen kan också beskrivas som en kvalitativ reglering kring den balans som måste finnas mellan företagets risktagande och dess förmåga att bära de risker som risktagandet skapar. Från denna utgångspunkt, dvs. skyddet av försäkringstagarna, är aktsamhets- principen densamma för alla typer av försäkringsföretag. Aktsam- hetsprincipen kommer emellertid att påverka försäkringsföretagen på olika sätt, eftersom företagen har olika grundförutsättningar när det gäller tillgänglig kapitalbas, investeringsstrategi, riskaptit, längd på försäkringsåtaganden, m.m. Bestämmelsen i artikel 132.2 första stycket om de grundkrav som ställs i fråga om riskkontroll vid investeringar i tillgångar ska med några språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten som en sådan grundläggande princip som gäller för alla investeringar. Enligt direktivet ska försäkringsföretag endast investera i tillgångar och instrument vars risker kan identifieras, mätas, övervakas, han- teras, kontrolleras, rapporteras och på lämpligt sätt beaktas i den Egna risk- och solvensbedömningen. Dessa kvalitativa krav gäller alla tillgångar inklusive derivatinstrument. Enligt utredningen innebär bestämmelsen bl.a. att investeringsprocesserna ska ingå i företagets riskhanteringssystem, jfr. även 11 kap om företagsstyrning och riskhantering. Enligt artikel 135.1 får Kommissionen anta genomförande- bestämmelser som specificerar dessa kvalitativa krav. Kommissio- nen har dock inte ännu lämnat förslag på genomförandebestämmel- ser i den föreslagna förordningen. För att undvika konflikt med eventuellt kommande reglering på lägre nivå har utredningen valt att inte närmare specificera de kvalitativa kraven. Bestämmelsen i artikel 132.2 andra stycket som innebär krav på säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för portföljen som hel- het samt krav på tillgångars lokalisering anges i direktivet vara till- lämplig på Alla tillgångar, och särskilt de som täcker minimikapi- talkravet och solvenskapitalkravet, . . .. Utredningen har tolkat bestämmelsen på det sättet att kraven gäller för alla tillgångar, och att det därför inte behöver uttryckligen anges i den svenska lagtex- ten att bestämmelsen också gäller för de tillgångar som täcker minimikapitalkravet och solvenskapitalkravet. Bestämmelsen om att investeringar i tillgångar ska göras på ett sätt som säkerställer säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för de samlade tillgångarna innebär inte att ett försäkringsföretag är förhindrat att placera i t.ex. illikvida tillgångar, så länge aktsam- hetsprincipen iakttas. Följaktligen kan företaget ha enskilda inve- steringar som inte klarar samtliga kvalitetskrav så länge företagets investeringar totalt sett uppfyller kraven. I grunden gäller inve- steringsfrihet, och den bedömning som ska göras vad avser säker- het, kvalitet, likviditet och lönsamhet vid ett enskilt investerings- beslut avser effekten på de samlade tillgångarna. Kravet i Solvens II-direktivet på lokalisering av tillgångar innebär att tillgångarna ska vara investerade så att deras åtkomst garanteras, vilket enligt utredningen innebär att tillgångarna ska vara tillgängliga så att de kan realiseras vid behov. Lokalisering har i tidigare regelverk defi- nierats som geografisk placering. Utredningen menar dock att bestämmelsen inte bara träffar var investeringen har gjorts rent geografiskt, utan att innebörden är att investeringen ska vara till- gänglig för företaget när den behövs oavsett var den finns. Utred- ningen har därför valt att istället använda benämningen förvaring, som utredningen anser är en bättre benämning. Det finns något krav på att tillgångarna ska vara förvarade inom EES. När det gäller bestämmelsen i artikel 132.2 fjärde stycket om prioriteringsordning i händelse av intressekonflikt anser utred- ningen att även den bestämmelsen ska tas in i den svenska lagtexten med vissa språkliga justeringar. Utredningens förslag: För alla tillgångar utom de tillgångar som motsvarar försäkringsteknisk avsättning för livförsäkringar för vilka försäkringstagaren bär risk, som avses i avsnittet 8.3.4 punkterna 1 och 2 gäller följande: 1.Derivatinstrument eller andra liknande finansiella instrument får endast användas för att sänka risken i ett försäkrings- företag eller för att i övrigt effektivisera förvaltningen av företagets tillgångar. 2.Investeringar i tillgångar som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad ska hållas på aktsamma nivåer. 3.Tillgångarna ska investeras så att lämplig riskspridning upp- nås. Med lämplig riskspridning menas att tillgångarna ska vara investerade på ett sådant sätt att försäkringsföretaget undviker a.ett överdrivet beroende av en viss tillgång, emittent eller grupp av företag, b.en överdriven exponering mot ett geografiskt område, c.en överdriven riskackumulering i de samlade tillgångarna, och d.en överdriven riskkoncentration mot samma emittent eller av emittenter som tillhör samma grupp Skäl för utredningens förslag: De särskilda bestämmelserna i arti- kel 132.4 i Solvens II-direktivet kring vad som ska gälla för alla till- gångar utom fondförsäkringstillgångar ska med några språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten. När det gäller bestämmelsen om användning av derivatinstru- ment kan det noteras att det i Solvens II-direktivet saknas en defi- nition av begreppet derivat. Utredningen anser därför att begreppet derivatinstrument bör preciseras i lagtexten. Bestämmelsen finns redan i nuvarande regelverk och har endast kompletterats med ordet derivatinstrument i förslaget till lagtext. Derivatinstrument kan användas till att sänka risken i förvaltningen, vilket förbättrar möjligheterna för försäkringsföretagen att matcha tillgångarna mot åtagandena, vilket kan bidra till en effektiv portföljförvaltning. Förutsättningen är dock att instrumentet bidrar till att sänka risken i verksamheten eller till att effektivisera förvaltningen av företagets En investering i ett derivatinstrument ska göras i enlig- het med aktsamhetsprincipen precis som övriga tillgångar enligt ovan. Enligt artikel 132.4 fjärde och femte stycket framgår att till- gångarna ska vara väl diversifierade på ett sådant sätt att man und- viker överdrivet beroende . . . och att investeringar i tillgångar som emitteras av samma emittent eller av emittenter som tillhör samma grupp inte får medföra att ett försäkringsföretag utsätts för överdriven riskkoncentration. Utredningen menar att den senare formuleringen inte i sak tillför något utöver vad som redan framgår av övriga föreslagna bestämmelser, men att bestämmelsen tas in i den svenska lagtexten för att tydliggöra att företagen ska undvika en överdriven riskexponering mot en och samma emittent eller emittenter som tillhör samma grupp. Det bör dock noteras att det inte är fråga om några kvantitativa begränsningar som i tidigare regelverk. 8.3.3Principer för tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar Utredningens förslag: Tillgångar som motsvarar försäkrings- tekniska avsättningar ska utöver vad som följer av övriga bestämmelser vara lämpliga med hänsyn till åtagandenas art och löptid. Dessa tillgångar ska investeras, utifrån den information som försäkringsföretaget lämnat om målet med investeringen, på det sätt som bäst gagnar försäkringstagarnas intressen. Skäl för utredningens förslag: Bestämmelsen i artikel 132.2 tredje stycket första meningen i Solvens II-direktivet om att tillgångar som innehas för att täcka försäkringstekniska avsättningar även ska investeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till försäkrings- och återförsäkringsskuldernas art och löptid ska med några språk- liga justeringar tas in i den svenska lagtexten. Utredningen anser att orden tillgångar som innehas för att täcka försäkringstekniska avsätt- ningar ska ersättas med orden tillgångar som motsvarar försäk- ringstekniska avsättningar, eftersom det torde vara det som avses i den aktuella artikeln. Att tillgångarna kan komma att användas för att infria de underliggande åtagandena är en annan sak. orden försäkrings- och återförsäkringsskulderna ersättas med begreppet åtagandena. Bestämmelsen finns delvis i nuvarande regelverk, men den gällde då bara för tjänstepensionsverksamhet. Någon begränsning till en viss verksamhet finns dock inte i artikel 132.2 i Solvens II-direkti- vet. Även bestämmelsen i artikel 132.2 tredje stycket andra meningen om att tillgångarna som avses ska investeras i alla försäk- ringstagarnas bästa intresse, med hänsyn till lämnad information om mål för investeringarna ska med språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten. Utredningen har valt att översätta the best interest of all policyholders and beneficiaries med på det sätt som bäst gagnar försäkringstagarnas intressen. Utredningen har därmed valt att behålla delar av den översättning som gjordes i samband med införandet av Tjänstepensionsdirektivet i FRL eftersom den engelska ordalydelsen är oförändrad. Utredningen har dock ändrat den tidigare översättningen av policyholders and beneficiaries till försäkringstagarnas eftersom den tidigare översättningen i FRL till ersättningsberättigades passar tjänstepensionsverksamhet, men inte för all övrig verksamhet som bestämmelsen omfattar. Den svenska lagtexten har i enlighet med Solvens II-direktivet en hänvisning till lämnad information om målet med investeringen. Enligt utredningen kan sådan information lämnas på försäkrings- företagets hemsida, via kundutskick, kundbesked, reklam eller på annat sätt. Enligt utredningen kan även offentliggjorda invester- ingsriktlinjer och den Egna risk- och solvensbedömningen vara sådan lämnad information som kan ge försäkringstagaren en befogad för- väntan på att informationen om målet för investeringen är korrekt och kommer att genomföras. Det innebär att den information som försäkringsföretaget lämnar om hur tillgångar som motsvarar för- säkringstekniska avsättningar investeras, ska infrias. Det innebär dock inte att alla detaljer i företagets investeringsregler ska offent- liggöras. 8.3.4Principer för tillgångar som motsvarar avsättningar för vissa förmåner i livförsäkringsavtal Utredningens förslag: Tillgångar som motsvarar försäkrings- teknisk avsättning för livförsäkringar för vilka försäkringstaga- ren bär risk ska dessutom investeras enligt följande. 1.När förmånerna (på engelska benefits) är knutna till värdet på andelar i ett fondbolag enligt 1 § 7 lagen (2004:46) om inve- steringsfonder ska tillgångarna investeras så att de så nära som möjligt motsvarar andelarna. Detsamma gäller förmåner som är knutna till tillgångar som ingår i en intern fond som innehas av försäkringsföretaget. 2.När förmånerna är knutna till ett aktieindex eller till något annat referensvärde än de som avses i punkt 1, ska tillgång- arna investeras så att de så nära som möjligt motsvarar de tillgångar aktieindexet eller referensvärdet baseras på. 3.När förmånerna enligt punkterna 1 och 2 innefattar en garan- terad avkastning på investeringen eller någon annan garante- rad förmån gäller begränsningarna i avsnittet 8.3.2 för de till- gångar som motsvarar ytterligare försäkringstekniska avsätt- ningar för den garanterade förmånen. Skäl för utredningens förslag: Bestämmelserna i artikel 132.3 i Solvens II-direktivet som gäller tillgångar som innehas med avse- ende på livförsäkringsavtal där försäkringstagarna står för inve- steringsrisken ska med betydande språkliga justeringar tas in i den svenska lagtexten. Bestämmelsen i artikel 132.3 fjärde stycket inne- bär enligt utredningen att de tillgångar som motsvarar försäk- ringstekniska avsättningar för garanterad avkastning på invester- ingar eller någon annan garanterad förmån i en fondförsäkring eller dylikt inte lyder under samma investeringsbestämmelser som de tillgångar som motsvarar de övriga avsättningarna för den aktuella försäkringen. För de tillgångar som motsvarar garanterad avkast- ning eller förmåner i en fondförsäkring eller dylikt gäller i stället de bestämmelser som gäller för alla andra tillgångar. Formuleringen så nära som möjligt motsvarar andelarna i arti- kel 132.3 andra stycket i direktivet ska enligt utredningen tolkas på det sättet att premierna för en fondförsäkring ska placeras i andelar i sådana till försäkringen knutna fonder som försäkringstagaren från tid till annan bestämmer, jfr. nu gällande FRL. Tolkningen bygger på att det i artikel 132.3 första stycket finns en hänvisning till artikel 132.2, där det bl.a. sägs att tillgångarna ska investeras i försäkringstagarens bästa intresse med hänsyn till eventuella dekla- rerade mål för placeringarna. En intern fond består av tillgångar i det egna försäkringsföreta- get. Utredningens bedömning: Bestämmelserna i tivet om investeringsfrihet och förbud mot krav på förhands- godkännande eller systematisk anmälningsplikt när det gäller investeringsbeslut angående tillgångar i ett försäkringsföretag föranleder inga genomförandeåtgärder.