sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — Finansiering via traditionell skatt och renodlat finansierande avgifter kommer att tävla om tredje- och fjärdeplatsen: vilket som är bäst beror huvudsakligen på den relativa dödviktsförlusten. 11 Så länge skattefaktor 2 inte anses vara mindre än 1. En fråga av annan art är om vägavgifter är rättvisa. Frågan vad som upplevs som rättvist har inte något självklart svar, men påverkas starkt av hur effekterna av vägavgifter, såväl nyttor som kostnader, fördelas mellan olika grupper. Genom medfinansiering med avgifter kommer effekterna att fördelas annorlunda än de skulle ha gjort med helt anslagsfinansierade investeringar. Rättvist att användarna betalar Det kan ses som rättvist att de som utnyttjar en väg också är de som betalar den, snarare än att hela skattebetalarkollektivet delar kostnaden. Detta ligger i linje med en allmän samhällsutveckling mot högre grad av avgiftsfinansiering. Ett transportekonomiskt argument för användarfinansiering är att det minskar risken för ett överutnyttjande av vägen. Detta argument gäller dock bara om externa effekter, såsom utsläpp av partiklar, inte redan är fullt ut internaliserade av exempelvis bränsleskatter. Orättvist att bara vissa användare betalar Det finns också argument för att medfinansiering med avgifter kan upplevas som orättvist. Ett argument är att det främst blir de med hög inkomst som har råd att betala och därmed få nytta av investeringen. När vägen delvis finansieras via anslag är detta särskilt giltigt, eftersom de med lägre inkomst då sponsrar en väg de inte har råd att använda. Ett annat argument är att ett partiellt införande av vägavgifter, där vissa vägar betalas av användarna medan andra inte gör det, också kan ses som orättvist. Ett exempel är att i den senaste åtgärdsplaneringen krävde att förbifart skulle medfinansieras för att tas med, medan motsvarande krav inte fanns för förbifart Katrineholm12. Liknande argument kring orättvisa kan uppstå om en kommun avgiftsbelägger en väg där främst en annan kommuns invånare färdas – se kapitel 4.2. 12 Det finns många tänkbara exempel, just detta har bara valts för att det är kommuner av likartad storlek med liknande problem från dagens genomfartstrafik. Undantag kan vara orättvisa och ge oönskade effekter En annan aspekt på rättvisa är att undantag från, eller rabatt på, en avgift kan upplevas som antingen rättvisa eller orättvisa. Krav på undantag ställs ofta från olika grupper och kan vara svåra att politiskt stå emot. En risk man löper är dock – förutom intäktsbortfall – att det kan leda till oönskat beteende. En jämförelse kan t.ex. göras med problemen med falska handikapptillstånd eller debatten inför avgifterna i om snedvriden konkurrens mellan taxi och budbilar. En annan risk är att det upplevs som orättvist att några ska slippa avgift, men inte andra. En särskild svårighet när det gäller vägavgifter är om utländsk trafik kan avgiftsbeläggas, särskilt lastbilar. I exempelvis är utländsk trafik undantagen, delvis som en eftergift åt de svårigheter det innebär att kräva in avgifterna i efterhand. Där är andelen utländsk trafik låg och därmed de oönskade bieffekterna små. I exempelvis finns en större oro för att andelen utländska (särskilt norska) lastbilar ska öka, och därmed snedvrida konkurrensen på speditörsmarknaden, och kanske också minska effekten av avgiftssystemet. Som grupp är höginkomsttagare normalt förlorare Effekterna för olika grupper beror delvis på vad vi antar att alternativet till avgiftsfinansieringen hade varit – skulle vägen ha byggts ändå men utan avgift eller skulle den inte ha blivit byggd eftersom den då inte kunnat finansieras? Om alternativet hade varit att ingen väg skulle ha byggts kan alla de som väljer att nyttja vägen fast de tvingas betala sägas vara vinnare. Trots avgift får de ju så stor nytta av den nya förbindelsen att de är beredda att använda vägen. Några direkta förlorare är svåra att se13. Indirekt kan skattebetalare ses som förlorare om en del av vägen finansieras via anslag och samhället inte får så stor nytta av sin insats (vägen) som det skulle ha kunnat få (för att vägen underutnyttjas). Intressantare är situationen när alternativet hade varit att vägen skulle ha byggts, men inte haft någon avgift. Vid renodlat finansierande avgifter blir de som betalar också de som förlorar på avgiften, men även de som inte (anser sig) ha råd att betala utan 13 Förutsatt att avgift bara tas ut på den nya vägen. avstår från att resa. Normalt är de som betalar i högre grad höginkomsttagare, män, medelålders och barnfamiljer – därför att de oftare har råd att betala (höginkomsttagare), oftare åker bil (män och medelålders) eller har hårdare tidsrestriktioner (barnfamiljer). Fördelningseffekterna i det enskilda fallet beror dock på hur ärendefördelning och alternativa resmöjligheter ser ut just där. Vid trängselavgifter där intäkterna används för att finansiera nya vägar14 blir resultatet normalt likartat. En viktig skillnad är dock att de som betalar avgift delvis kompenseras av att de gör restidsvinster. Om avgifter tas ut på fler platser än den nya vägen (såsom i och snart ) kan förlorarna vara fler. Dels för individer där avgiften är en större uppoffring än nyttan av kortare restider, dels för individer som gör andra anpassningar (exempelvis att åka kollektivt eller att avstå från att resa). Observera att även i de grupper som i genomsnitt kommer att vara vinnare finns det enskilda individer som kan drabbas hårt, exempelvis låginkomsttagare som är beroende av bil till arbetet. Höginkomsttagare vinnare om avgifter ersätter andra skatter På ett annat sätt kan höginkomsttagare ses som vinnare om avgiftsfinansiering blir vanlig. Ett ökat inslag av avgiftsfinansierad infrastruktur innebär nämligen en generell förskjutning från progressiv till regressiv skatteskala när man flyttar skatt från inkomst (hög marginalskatt) till avgifter. Avgifter är i praktiken en platt skatt i relation till användandet av vägen, och eftersom användandet av vägen vanligen inte stiger linjärt med inkomsten blir nettoeffekten en regressiv skatt i relation till inkomsten. 4 Argument kopplade till beslutssituationen 4.1Effekter kopplade till acceptans och integritet För att kunna använda vägavgifter som instrument för medfinansiering av infrastruktur krävs acceptans hos politiker och helst också allmänhet. Allmänhetens acceptans är starkt kopplad till om avgifterna upplevs som rättvisa, vilket i sin tur beror på fördelningseffekterna. För politisk acceptans är det dessutom viktigt med 14 Avgifter som inte används för finansiering av vägar ligger utanför denna pm. kontroll över utformning, avgiftsnivå och intäktsanvändning – även . Acceptansfrågor är viktiga att fundera på inför beslut om finansierande vägavgifter, men behandlas inte vidare här. Sammanfattningsvis visar tidigare studier dock att finansierande avgifter har högre acceptans bland såväl allmänhet som politiker än trängselavgifter. En aspekt på acceptans förtjänar också att lyftas fram här eftersom den har stor betydelse i den dagspolitiska debatten, nämligen frågan om personlig integritet. Ett avgiftssystem som innebär omfattande kartläggning av människors rörelser kan uppfattas som mer integritetskränkande än vad som kan accepteras. I praktiken kan ett vägavgiftssystem aldrig skapa persondata av lika känslig natur som ett telekomsystem, där personliga relationer och politiska åsikter är förhållandevis lätt spårbara. I allmänhetens ögon kan de ändå vara oacceptabelt att lägga ytterligare en integritetskränkande åtgärd till raden av dem som redan existerar. Tekniskt är det möjligt att i stor utsträckning minimera integritetsintrånget, och till och med skapa ett system som erbjuder helt anonym betalning, med bibehållen möjlighet att upptäcka och beivra fusk. Huvudskälet till att det inte är möjligt att passera genom trängselskattesystemet i anonymt är att det är en skatt, och att skatter måste gå att överklaga. Så länge tiden för omprövning och överklagande inte passerats måste därför allt beslutsunderlag finnas kvar. Om en finansierande avgift utformas just som en kommersiell avgift finns större möjligheter till flexibilitet i designen av systemet, för att bygga in exempelvis ett större integritetsskydd. Ett system för kilometerskatt kan under vissa omständigheter komma att skapa väldigt detaljerade uppgifter om rörelsemönster, och är därför mer känsligt i fråga om personlig integritet. är det rimligt att anta att avgifter som endast gäller tung trafik näst intill uteslutande registrerar yrkestrafiken, och torde därför vara mindre känsligt. 4.2Effekter på regionala beslut Om en kommun eller region inför en vägavgift så berörs även invånare i andra kommuner eller regioner, som inte har någon formell möjlighet att genom val påverka beslutsfattarna i den första kommunen eller regionen. Det skapar uppenbarligen ett incitament att utforma vägavgiftssystemet så att det i första hand drabbar resenärer från andra kommuner och regioner, vilket i sin tur kan leda till överbeskattning av trafiken. Om kommuner fick ta ut avgifter hur de ville är det lätt att komma på tänkbara situationer där detta skulle kunna bli ett reellt problem. Ett exempel (observera att det inte är något som diskuteras) kan vara om skulle välja att ta ut en för hög avgift (dvs. som är högre än kostnaden för den trängseln som orsakas i ) nära bron mot . En sådan avgift skulle nästan uteslutande betalas av Ekerös invånare, medan trafiknyttor och intäkter skulle tillfalla . Dagens situation är å andra sidan asymmetrisk på ett annat sätt: en kommun kan skapa vägträngselproblem i en intilliggande kommun t.ex. genom att bygga bostäder i lägen som är svåra att kollektivtrafikförsörja. Eftersom varje kommun har ansvar för sitt eget gatunät, så blir det den intilliggande kommunens ansvar att lösa trängselproblemen – trots att det kan vara den första kommunen som skapar det. För att använda samma exempel som ovan så kan man tycka att borde betala för att de leder trafik som orsakar köer och luftföroreningar dit. En lösning skulle kunna vara en (samhällsekonomiskt optimal) trängselavgift nära bron mot . 4.3Effekter på statsbudget och objektval Om och när finansierande avgiftssystem börjar få någorlunda stor omfattning öppnas en ny intäktskälla för finansiering av infrastruktur. Detta får nog anses ha skett i och med de infrastrukturplaner som har fastställts. Även om systemen ibland i formell mening är avgifter (tullvägar) och ibland skatt (trängselskatter) innebär det i praktiken att en ny skattekälla öppnas. Det betyder att det totala skatte- och avgiftsuttaget från individer och företag ökar. Öronmärkta avgifter kan komma att påverka statens utgiftstak. Det skulle kunna ske genom att utgiftstaket höjs utan att det ligger någon medveten strategi bakom, vilket i sin tur kan minska pressen på att hålla nere de statliga utgifterna. Det är också tänkbart att staten ser denna fara och framöver väljer att skära ner på de vanliga anslagen till infrastrukturinvesteringar för att på så sätt hålla utgiftstaket oförändrat. I så fall skulle den framtida handlingsfriheten minska. Något hårdraget riskerar vi alltså att inte kunna bygga bra objekt som vi inte känner till , för att vi har byggt många halvbra objekt . En annan risk är kopplad till avgifterna som en del i så kallade paketlösningar. För lokala och regionala politiker blir pengar till infrastruktur då ingen stor politisk kostnad15. När staten lovar att bidra med lika mycket pengar ökar risken att det ses som ett tillfälle att få mycket byggt till ett lågt pris. Denna tendens kan förstärkas om avgifterna i första hand beskattar andra kommuners invånare genom att infarts- och genomfartstrafik avgiftsbeläggs. När infrastrukturpaket sätts samman leder förhandlingarna i praktiken ofta till en lösning där alla parter till slut får sitt (denna mekanism finns beskriven i exempelvis utvärderingar av Dennispaketet). Det innebär ett bruttotänkande och stora paket som ofta innehåller dåliga objekt (och ibland till och med två åtgärder som löser samma problem16). Risken är alltså att medfinansieringen leder till onödigt stor investeringsvolym där det också ingår samhällsekonomiskt olönsamma objekt. Det är också tänkbart att ett ökat regionalt inflytande (vilket är en naturlig följd av ökad avgiftsfinansiering) leder till att andra typer av objekt än kommer att prioriteras. Investeringar som i hög grad syftar till att uppfylla nationella mål kan komma att prioriteras ned i förhållande till investeringar med hög andel lokal nytta. Exempelvis kan en förskjutning ske från åtgärder i nationella godsstråk eller för ökad miljöhänsyn till investeringar som ger ökad kapacitet för lokal och regional trafik. 4.4Effekter på beslutsunderlagens kvalitet Avslutningsvis ska ett sista argument kort beröras, nämligen att medfinansiering ibland kan skapa incitament att ta fram bättre beslutsunderlag. Bättre beslutsunderlag kan skapas om medfinansiering sker med privat kapital, exempelvis genom ett offentligt– privat-samverkansprojekt (OPS) där ett bolag får ta ut avgifter mot att de står för (en del av) investering och drift. Tanken är att när privata investerare riskerar sina egna pengar kommer de inte automatiskt att acceptera prognoser och kalkyler som gjorts av 15Det politiska priset att införa avgifter har varit högt, men i takt med allt fler paket har det sjunkit. 16Exempelvis Marieholmstunneln och trängselskatterna i som båda avlastar flaskhalsar i bl.a. Tingstadstunneln. myndigheter eller lobbyorganisationer17. I stället kommer de att göra oberoende prognoser, due diligence och riskanalyser. Observera att i de avgiftsprojekt som är aktuella i just nu är det inte privata aktörer som får intäkterna18. Eftersom betalmotorvägar är vanliga runt om i är det dock inte otänkbart att sådana lösningar kommer framöver. En liknande effekt kan uppstå även utan privat kapital vid medfinansiering med avgifter (eller andra typer av lokala bidrag). Om användarna ska betala (en väsentlig del) av investeringskostnaden så minskar incitamenten hos vägens förespråkare (normalt användarna eller deras företrädare) att överdriva nyttor och underskatta kostnader. Gör de det kan nämligen användarna bli tvungna att betala högre avgifter19. En erfarenhet från svenska infrastrukturpaket där medfinansiering med avgifter har ingått är att det i stället ofta lett till att beslut fattats utifrån sämre beslutsunderlag än normalt. Skälet är att det ofta är bråttom när paketen ska sys ihop som objekt som har legat långt bort i planeringen plötsligt blir aktuella. Det gör att även dåligt utredda objekt tas med. En inneboende logik bakom paketen – ofta beskriven som att delarna ingår i en odelbar helhet – gör också att det är svårt att ompröva beslut om förutsättningar förändras över tiden. Syftet med denna pm är att hjälpa den som funderar över medfinansiering genom avgifter att förstå om det är en bra idé eller inte. Det är främst fyra typer av effekter man då bör fundera över: 1.Trafikala effekter (inklusive externa effekter) 4.Effekter på framtida handlingsfrihet 17Att kostnader ofta underskattas och nyttor överdrivs i prognoser och kalkyler är välbelagt i internationell forskningslitteratur, exempelvis Flyvbjerg (2009) Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built – and what we can do about it. 18Exempelvis drivs av statligt ägt bolag. 19Vad som händer beror förstås på hur villkoren i avtalet om medfinansiering ser ut. Det viktigaste att analysera är kostnaderna av undanträngd trafik. Dessa kostnader beror på hur kostnadskänsligt resandet på vägen är. Det beror i sin tur på sammansättningen av trafik i utgångsläget och på hur bra alternativ det finns till att färdas på vägen. Kostnaderna av undanträngd trafik kan beräknas med hjälp av en trafikprognos. En kostnad som kan komma till är minskade positiva externa effekter. Trots förlusterna för undanträngd trafik kan vägavgifter vara en lämplig finansieringskälla om dessa kostnader är mindre än de undanträngningseffekter som alternativa finansieringskällor har. En fördel är också om avgifterna utöver att vara finansierande minskar trängsel. Hur stora undanträngningseffekter vanliga skatter har är omdebatterat. Nyttan av minskad trängsel går däremot att beräkna på samma gång som kostnaderna för undanträngd trafik beräknas. Några enkla tumregler kan sättas upp för när de trafikala kostnaderna av avgifter bör vara små:20 4.Trafikanter med höga tidsvärden Utöver de trafikala effekterna är det viktigt att ta hänsyn till kostnaden för införande och förvaltning av det tekniska och administrativa systemet. Erfarenheterna från trängselskatter i och vägavgifter i flera andra länder kan ge en fingervisning om hur designbeslut påverkar kostnader. Sammanfattningsvis är följande punkter viktiga för hur stora systemkostnaderna blir: 1.Om ett nytt system införs som en expansion av systemet för trängselskatter kan systemkostnaden bli låg. En förutsättning är att Transportstyrelsen får i uppgift att ta ut avgiften, eftersom ett nytt system annars måste byggas upp. 20 Hämtade ur WSP Analys & Strategi rapport 2007:5. 2.Om det är viktigt att få med utländsk trafik kommer det att kräva en speciallösning och därmed driva upp kostnaderna. 3.Om ett distansbaserat system som kräver en noggrannhet större än den som erbjuds av dagens färdskrivare i de tunga fordonen ska införas driver det upp kostnaderna. 4.Om ett skydd mot politiska risker behövs driver det upp kostnaderna. Även om undanträngningskostnader och systemkostnader är låga kommer avgifter att framstå som en dålig idé om bördefördelningen upplevs som orättvis. Frågan om vad som är rättvist har inget självklart svar, men det finns några saker att tänka på: 1.Det kan ses som rättvist att de som utnyttjar en väg också är de som betalar den. 2.Om det endast blir ett partiellt införande av vägavgifter, där vissa vägar betalas av användarna medan andra inte gör det, kan det dock ses som orättvist. 3.Många undantag från avgiftsplikt gör lätt att systemet uppfattas som orättvist, trots att undantagen införs för att undvika en oönskad bördefördelning. 4.Som grupp är höginkomsttagare normalt förlorare på avgiftslösningar om alternativet är att en väg utan avgifter skulle ha byggts. 5.Det finns en risk att en kommun eller region inför avgifter som främst drabbar invånare i andra kommuner eller regioner. finns å andra sidan en risk att en kommun skapar vägträngselproblem i en intilliggande kommun utan att ta ansvar för det. Effekter på framtida handlingsfrihet Med finansierande avgiftssystem öppnas en ny intäktskälla för staten. Det kommer att påverka den framtida handlingsfriheten för infrastrukturplaneringen. Några risker i detta är att: 1.Staten väljer att skära ner på de vanliga anslagen till infrastrukturinvesteringar för att på så sätt hålla utgiftstaket oförändrat. 2.Samhället nu tar på sig så stora kostnader att objekt som efterfrågas inte kan finansieras. 3.Paketlösningar kan leda till kraftigt ökade investeringsvolymer där det ingår samhällsekonomiskt olönsamma objekt. 4.Beslut fattats utifrån sämre beslutsunderlag än normalt. 1.Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. 2.Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. 3.Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. 4.Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. 5.Bemanningsdirektivets genomförande i . 6.Missbruket, Kunskapen, Vården. 7.Transporter av frihetsberövade. – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. 9.Barnen som samhället svek. Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. En ny väg för arbetet mot dopning. – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. Transporter av frihetsberövade [7] Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. Missbruket, Kunskapen, Vården. Barnen som samhället svek. Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. En ny väg för arbetet mot dopning. Bemanningsdirektivets genomförande i .