sou · GYB315 · 2011-01-01 00:00:00 — Enligt vad utredningen har erfarit uppstår det problem vid myndig- heternas brottsförebyggande arbete rörande unga i risksituationer till kriminalitet. Det är framför allt i det vardagliga samarbetet mellan polisen och som problemen uppstår. Offentlighets- och sekretesslagens utformning anges ofta som ett hinder för det brottsförebyggande samarbetet mellan polisen och . Från polisens sida har det uttryckligen hänvisats till den danska retsplejelovens § 115 som en effektiv sekretessbrytande reglering i det brottsförebyggande arbetet (se närmare om den paragrafen i bilaga 6). Det kan hållas för visst att ett uppgiftsutbyte mellan socialtjänst och polis ökar möjligheterna till ett framgångsrikt brottsföre- byggande arbete, t.ex. i de sociala insatsgrupper som utredningen föreslår. Ett förbättrat samarbete mellan socialtjänst och polis som leder till att unga hindras från att begå brott skulle gagna inte minst den unge själv. Att uppgifter inte lämnas från socialtjänst till polis i brottsförebyggande syfte beror främst på den långtgående sekretessen inom . Även med beaktande av de undantag från sekretessen som finns är utrymme för att lämna uppgifter till polisen högst begränsade. En av viktigaste utgångspunkter är att dess insatser i individuella ärenden ska präglas av frivillighet och självbestämmande.13 Socialtjänstlagens grundläggande principer om frivillighet och självbestämmande har haft en avgörande betydelse för sekretessregleringen på område. Vidare är det av avgörande betydelse för socialtjänstmyndig- heterna att den enskilde kan känna sig förvissad om att de uppgifter han lämnar inte blir kända för andra än de som handlägger hans ärende. Utan ett sådant förtroende från den enskildes sida skulle det vara svårt för att bedriva fram- gångsrik behandlingsverksamhet. Fråga är om mot denna bakgrund ändå inte i vissa situationer ska få lämna uppgifter om unga till andra myndigheter. 13 Jfr 1 kap. 1 § och 3 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453). Överväganden och förslag – nyrekrytering Utökad möjlighet för att lämna uppgifter om unga till polisen i brottsförebyggande syfte Det skulle säkert vara möjligt att i större utsträckning än förebygga brott, om uppgifter kunde lämnas från till polisen om unga som misstänks vara i risksituationer. I betänkandet SOU 2003:99 fanns ett förslag med sådant innehåll (se avsnitt 6.5.1) som ännu inte har lett fram till någon lagstiftning. Av remissinstanserna var och Barnens rätt i samhället () emot förslaget. Kritiken från och inriktade sig i huvudsak på att allmänhetens förtroende för kunde äventyras genom förslaget och att förslaget var diskriminerande eftersom det bara avsåg barn och inte även vuxna (jfr 1 kap. 2 § regeringsformen). Beträffande farhågorna om att förtroendet för kan komma att urholkas genom förslaget vill utredningen framhålla följande. Risken för att förtroendet ska urholkas måste vägas mot möjligheten att avvärja att unga involveras i kriminalitet. För att ändå inte äventyra förtroendet för mer än nödvändigt bör uppgiftsmöjligheten vara begränsad. I sammanhanget ska även beaktas att det uppgiftslämnande som anses nödvändigt från till polisen i det brottsförebyggande arbetet kanske inte sällan sker i strid med offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser eller med en vidsträckt tolkning av 10 kap. 2 § samma lag. Detta förhållande har såvitt utredningen känner till inte påverkat förtroendet för i någon större omfattning. Genom åtgärden skulle därmed lagstiftningen anpassas så att den bättre överensstämmer med den faktiska tillämpningen. Liksom Offentlighets- och sekretesskommitténs föreslag (SOU 2003:99) bör, då polisen begär ut uppgifter, en förutsättning vara att bedömer det som lämpligt att uppgiften lämnas ut. Alltså blir det som alltid avgör om upp- gifterna om den unge ska lämnas ut till polisen. Detta bör garantera att förtroendet för inte urholkas genom reformen. När det gäller invändningen att förslaget skulle vara diskriminerande mot unga gör utredningen följande bedömning. Av 1 kap. 2 § regeringsformen framgår att det allmänna ska motverka diskriminering av människor bl.a. på grund av ålder. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att avsikten är att betona att barn i princip ska bemötas som jämlika individer och att de ska ha Överväganden och förslag – nyrekrytering rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå när det gäller frågor som rör dem själva.14 Bestämmelsen är inte en rättsligt bindande regel utan ett program- och målsättningsstadgande som ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för samhälls- verksamhetens inriktning. Paragrafens främsta funktion är att ålägga det allmänna att positivt verka för att de ifrågavarande målsättningarna i största möjliga utsträckning förverkligas. För att kunna förhindra rekryteringen till kriminella nätverk är det särskilt väsentligt att ungas brottslighet motverkas. Det är därför enligt utredningen befogat med särskilda åtgärder, däribland ett delvis utökat uppgiftslämnande från socialtjänst till polis, som tar sikte just på unga. Således är det utredningens uppfattning att möjligheterna för att lämna uppgifter om unga i brottsförebyggande syfte till polisen bör utökas. Utredningen anser att huvuddragen av Offentlighets- och sekretesskommitténs föreslagna lättnad i socialtjänstsekretessen bör genomföras (se närmare om förslaget i avsnitt 6.5.1). Till skillnad från kommittén menar utredningen dock att lättnaden i sekretessen bör utökas till att avse enskild som inte fyllt . De sociala insatsgrupper som utredningen föreslår kommer främst att arbeta med unga upp till . Det är därmed viktigt att kan bidra med för insatsgrupperna nödvändig information även beträffande dem som fyllt 18 men inte . Vidare befinner sig de flesta som vårdas vid de särskilda ungdomshemmen där med stöd av 3 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Enligt 21 § LVU ska vården upphöra senast när den unge fyller . Ett förslag från utredningen är att unga med erfarenhet av kriminella grupperingar, som vårdas hos , inför utskrivnings- planeringen ska aktualiseras hos den sociala insatsgruppen (se avsnitt 9.4). Detta understryker också behovet av att lättnaden i sekretessen avser unga som inte fyllt . Sammanfattningsvis ska sekretess inte hindra att uppgift om enskild som inte fyllt lämnas från myndighet inom social- tjänsten till polismyndighet, om det finns en påtaglig risk för att den unge ska begå brott och uppgiften kan antas bidra till att förhindra detta. Om uppgiften efterfrågas av polismyndighet krävs därtill att , med hänsyn till övriga omständigheter, finner att det också är lämpligt att uppgiften lämnas ut. 2001/02:72 s. 50. Överväganden och förslag – nyrekrytering Ändringen av socialtjänstsekretessen ska bidra till att de sociala insatsgrupperna ska kunna arbeta med individrelaterade ärenden enligt de intentioner som redovisats i avsnitt 6.2. Förslag: (Brå) får i uppdrag att, tillsammans med , , och (SiS), utarbeta en riskbedöm- ningsmanual som kan användas av de sociala insatsgrupperna i deras arbete med att identifiera unga som riskerar att utveckla en kriminell livsstil. har allt fler myndigheter som arbetar med lagöverträdare uppmärksammat behovet av att kunna göra strukturerade riskbedömningar. För polisens del har utvecklingen kommit längst inom området våld i nära relationer, där flera polis- myndigheter använder den s.k. SARA-modellen. Modellen består av ett antal frågor som behandlar olika aspekter av den inträffade händelsen respektive tidigare händelser. Mot bakgrund av de sammanvägda svaren vidtas olika skyddsåtgärder. Det övergripande syftet med att polisen använder riskbedömningar vid relationsvåld är att förhindra upprepad utsatthet. I en rapport15 från (SiS) konstateras att: Strukturerade beslutsstöd eller checklistor för att bedöma risk för brottslighet är effektivare än ostrukturerade modeller som inte bygger på denna kunskap. SiS har börjat tillämpa ett riskbedömningsinstrument, SAVRY (Structured Assessment of Violence Risk in Youth) i behandlingsarbetet med unga inom SiS- vården. I samtal som utredningen haft med företrädare för SiS ser man fortfarande vissa svårigheter med att koppla resultaten från riskbedömningar till det konkreta behandlingsarbetet. Motsvarande erfarenhet tycks föreligga inom polisen vad gäller arbetet med SARA-modellen. Det är därför viktigt att påpeka att utformningen och användningen av riskbedömningsinstrument återkommande bör följas upp och utvärderas så att brister rättas till. 15 , N. (2003). Att bedöma risk för återfall bland antisociala unga. En kunskaps- översikt. SiS följer upp och utvecklar 2/03. Överväganden och förslag – nyrekrytering Resultatet av riskbedömningen ska vägleda den som utför en sådan bedömning om lämpliga åtgärder. Användningen av risk- bedömningsinstrument ska vara ett stöd i det arbete som görs för att motverka nyrekrytering till kriminella nätverk. Målsättningen med att utveckla en riskbedömningsmanual är att bättre kunna identifiera vilka unga som löper risk att rekryteras till kriminella nätverk. Detta genom att olika aktörer kan ha information som, om den läggs samman om den enskilde individen, möjliggör att relevanta insatser kan göras tidigare. Ett exempel på differentiering av insatser framkom vid utred- ningens möte i . Som redovisats arbetar man i strukturerat inom ramen för skola, socialtjänst och polis (SSP). Inom SSP-samarbetet i har det utvecklats fyra nivåer av insatser för unga baserat på vilka problembeteenden som föreligger (se närmare om nivåerna i avsnitt 5.4). i har påbörjat ett arbete med att ta fram en s.k. riskmall för unga lagöverträdare under . Förutom uppgifter om aktuell och eventuell tidigare brottslighet ska information om den unges sociala nätverk och relationer kartläggas i syfte att identifiera unga som riskerar att rekryteras till kriminella grupperingar. I en promemoria16 avseende åtgärder mot ungdomsbrottslig- heten som det danska redovisade anges som första punkt att regeringen kommer att ta initiativ till att förbättra möjligheterna för tidig identifiering av barn och unga med förhöjd risk för brottslighet. Det gäller exempelvis riskfaktorer relaterade till skolan, familjen och den unges livsstil. Vidare kommer en katalog över relevanta reaktionsmöjligheter som kan kopplas till resultatet av riskbedömningen att utarbetas. Utredningen har konstaterat att myndigheter som kommer i kontakt med unga lagöverträdare har behov av en gemensam syn på hur de fortsatta insatserna bör utformas. En ung person som påträffas tillsammans med en äldre person som är känd av polisen för inblandning i grövre brottslighet kan vara en sådan riskfaktor som , polisen och skolan bör beakta. Om den unge också har problem i skolan och är känd av för narkotikamissbruk eller andra sociala problem indikerar detta en betydligt förhöjd risk för att den unge är på väg in i en tyngre kriminalitet. En enskild händelse som observeras av polis – 16 konsekvens, opfølgning og omsorg – en markant styrket indsats mod ungdoms- kriminalitet. Överväganden och förslag – nyrekrytering exempelvis att den unge umgås med kriminella personer – bör därför sättas in i ett större sammanhang. Utredningen föreslår att får i uppdrag att tillsammans med , , och SiS, utarbeta en manual för riskbedömning som kan användas i de sociala insatsgruppernas arbete mot nyrekrytering. 6.7Tillfälligt omhändertagande av unga Förslag: Omhändertagande enligt 12 § polislagen ska också få ske om någon som kan antas vara under anträffas under förhållanden som innebär en påtaglig risk för att han eller hon kommer att involveras i allvarlig brottslig verksamhet. I dessa situationer ska socialtjänstsekretessen inte hindra att en uppgift som behövs för ett polisiärt ingripande lämnas av personal inom till en polismyndighet. Enligt 12 § polislagen (1984:387) får polisman ta hand om dem som kan antas vara under och anträffas under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling. Den omhändertagne ska skyndsamt över- lämnas till sina föräldrar eller någon annan vårdnadshavare eller till socialnämnden. Bestämmelsen överfördes till polislagen från 2 § lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande. Det var på förslag av brottskommission som bestämmelsen infördes. Bakgrunden till bestämmelsen var att kommissionen hade funnit att det fanns behov av en särskild föreskrift som gjorde det möjligt för polisen att under vissa nödfallsliknande förhållanden tillfälligt omhänderta den som kunde antas vara under . För en sådan åtgärd kunde enligt kommissionen inte bara anföras rent humanitära skäl. Ett ingripande kunde även vara motiverat från brottsförebyggande synpunkt, nämligen när det fanns uppenbar risk för att barnet annars kunde bli utsatt för något övergrepp. Avsikten med ett omhändertagande fick endast vara att se till att barnet så skyndsamt som möjligt kom bort från den skadliga miljön. Kommissionen uttalade också att bestämmelsen Överväganden och förslag – nyrekrytering skulle tillämpas endast i undantagsfall och i sådana sammanhang där den aktuella situationen inte kunde lösas på annat sätt, t.ex. genom att polismannen kunde förmå den unge att självmant återvända hem. Av begreppet skyndsamt skulle vidare framgå att den polisman som verkställt omhändertagandet utan onödig omgång skulle överlämna den unge till hans föräldrar, annan vårdnadshavare eller socialnämnden.17 I förarbetena till polislagen uttalas att bestämmelsen är avsedd att tillämpas exempelvis då barn uppehåller sig i s.k. knarkarkvartar eller hittas omtöcknade av berusningsmedel i rivningsfastigheter.18 Vidare nämns att det även kan gälla ungdomar som påträffas på hotellrum tillsammans med äldre, asociala personer eller som i övrigt befinner sig i en sådan situation att man kan befara att de blir otillbörligt utnyttjade. höjdes åldersgränsen i bestämmelsen till att omfatta unga . I förarbetena till ändringen nämns att ett omhändertagande fortfarande bara ska tillgripas som en yttersta åtgärd. Exempel på sådana omständigheter kan vara allvarliga fall av t.ex. missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verk- samhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Det nämns också att den unges ålder givetvis inverkar på bedömningen av situationens allvar.19 Åtgärden ska ses som en social skyddsåtgärd. Om det behövs för att en straffbelagd handling ska kunna avvärjas får en polisman enligt 13 § polislagen avvisa, avlägsna eller omhänderta personen. Ingripande enligt bestämmelsen kan ske såväl vid brottslig handling som vid fara för brott. För ett omhändertagande krävs vid fara för brott att faran är omedelbar. För ingripanden med stöd av 12 § polislagen har både humanitära och brottsförebyggande skäl ansetts kunna anföras. De konkreta exempel som ges i förarbetena på situationer där bestämmelsen är avsedd att tillämpas synes framför allt grunda sig på humanitära skäl. Det konkret brottsförebyggande exemplet som ges – att ungdomar påträffas på hotellrum tillsammans med äldre, asociala personer eller som i övrigt befinner sig i en sådan situation att man 17Se angående det anförda prop. 1973:115 s. 140 ff. 1983/84:111 s. 29. 1990/91:86 s. 22. Överväganden och förslag – nyrekrytering kan befara att de blir otillbörligt utnyttjade – går ut på att skydda de unga från någon annans brottsliga handling. Förevarande utredning är dock främst inriktad på att undersöka om mer kan göras för att skydda unga från att själva dras in i organiserad brottslighet. Många av dem som dras in i sådan brottslighet far mycket illa socialt. Alltså talar även humanitära och sociala skäl för att ytterligare åtgärder behövs för att hindra nyrekrytering till denna brottslighet. I samtal med företrädare för polisen respektive har framförts att 12 § polislagen inte alltid är ändamålsenligt utformad. Rekvisiten som måste vara uppfyllda för att bestäm- melsen ska få tillämpas upplevs av många som alltför snäva. I sammanhanget kan pekas på att förarbetena talar om att nödfallsliknande förhållanden ska föreligga. I förarbetena till ändring av 12 § polislagen nämns att bestämmelsen har tillämpats sparsamt, men ändå har ansetts ha en självklar plats i vår lagstiftning.20 Enligt uppgifter till utredningen förs ingen särskild statistik över tillämpningen av bestämmelsen. Utredningen har dock inte fått några indikationer på att användningen av paragrafen skulle ha ökat . I stället kan det hållas för visst att bestämmelsen fortfarande tillämpas sparsamt. Detta kan bl.a. bero på de kvalificerande rekvisit som måste vara uppfyllda för att bestämmelsen ska få tillämpas. Behov av en tydligare möjlighet att använda 12 § polislagen i syfte att motverka att unga rekryteras till kriminella nätverk får anses föreligga. 6.7.3Tydligare möjlighet att omhänderta unga i risksituationer Utgångspunkt för de fortsatta övervägandena är det faktum att unga, som umgås med personer som redan är kända för brottslig verksamhet, löper en påtaglig risk att dras in i sådan verksamhet. Det finns uppgifter om att vissa kriminella nätverk rekryterar nya medlemmar bl.a. genom att dra till sig ungdomar genom att ordna fester och liknande sammankomster. Framför allt av sociala skäl är det befogat att polisen får möjlighet att omhänderta ungdomar som går på sådana tillställningar eller annars vistas i en lokal eller på en fastighet där en kriminell gruppering håller till. Med den lydelse som 12 § polislagen har kan det uppstå tvekan om ett 1990/91:86 s. 10. Överväganden och förslag – nyrekrytering ingripande med stöd av bestämmelsen kan ske för att se till att den unge kommer bort från den skadliga miljön. Än mer tvekan om rätt till omhändertagande enligt 12 § polislagen föreligger, om ungdomar anträffas tillsammans med av polisen känd medlem eller medlemmar ur ett kriminellt nätverk i en mer allmän miljö än den nyssnämnda. Även i sådana situationer kan det utifrån omständigheterna i det enskilda fallet vara befogat att polisen har möjlighet att genomföra ett omhändertagande. Som exempel kan ges att en ung person sent eller påträffas i en bil tillsammans med en eller flera av polisen kända gängkriminella personer. Vad som nämnts innebär att 12 § polislagen bör ändras, så att det tydligare framgår att polisen får ingripa i syfte att motverka nyrekrytering till kriminella nätverk. En frihetsberövande åtgärd är ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten. Därför bör den ändring som görs inte vidga tillämpningsområdet för bestämmelsen mer än nödvändigt. Att lätta på de kvalificerande rekvisiten i 12 § polislagen bör därför inte komma i fråga. I stället anser utredningen att det till bestämmelsen bör fogas ett nytt stycke som särskilt avser situationer då någon som kan antas vara under anträffas under förhållanden som innebär en påtaglig risk för att han eller hon kommer att involveras i allvarlig brottslig verksamhet. Med allvarlig brottslig verksamhet avses verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller därutöver. Som angetts ovan kan det finnas anledning att befara att den unge ska involveras i allvarlig brottslig verksamhet om han eller hon vistas i en miljö där risken att bli indragen i sådan verksamhet är stor. Även om den unge vistas i mer allmän miljö kan det finnas anledning att befara att denne ska involveras i allvarlig brottslig verksamhet. Så kan vara fallet när den unge riskerar att dras in i kriminalitet, t.ex. för att han tidigare begått brott, och anträffas tillsammans med en eller flera av polisen kända gängkriminella personer. I övrigt får ingripanden för att avvärja en straffbelagd handling ske inom de ramar som 13 § polislagen sätter. I de fall arbetar i nära anslutning till polisen före- faller det naturligt att både polis och socialtjänst i samband med att en ung person tagits om hand är med när föräldrarna kommer för att hämta sitt barn, eller vilket också kan bli aktuellt när polisen transporterar hem den unge. Ett s.k. orossamtal med föräldrarna och den unge där polis och socialtjänst redogör för riskfyllda Överväganden och förslag – nyrekrytering situationer kan ibland vara en tillräcklig åtgärd för att den unge inte ska hamna i svårare kriminalitet. 6.7.4Förslagets förenlighet med grundlag och konventioner En särskild fråga är hur det föreslagna tillägget till 12 § polislagen förhåller sig till vissa fri- och rättigheter i regeringsformen (RF), den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () jämte tilläggsprotokoll, FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter () och FN:s konvention om barnets rättigheter (). Det föreslagna tillägget till 12 § polislagen begränsar det i 2 kap. 8 § RF grundlagsfästa skyddet mot frihetsberövande och annat intrång i rörelsefriheten. Inskränkningen måste dock anses ske för ett godtagbart ändamål (2 kap. 12 § RF). Syftet med tillägget är nämligen att ungdomar som befinner sig i olämpliga situationer ska kunna få det skydd och stöd som de behöver för att inte dras in i allvarlig brottslig verksamhet. Inskränkningen bör även i övrigt anses godtagbar, eftersom den inte kan sägas gå längre än vad som är tillåtet och inte heller grundar sig på politisk eller annan sådan åskådning. Av motsvarande skäl bör förbudet också anses godtag- bart enligt bestämmelserna om rörelsefrihet i tilläggsprotokoll nr 4. I tidigare lagstiftningsärende har 12 § polislagen ansetts stå i överensstämmelse med artikel 5:1 d och artikel 9 som båda handlar om rätt till frihet samt artikel 37 b rörande frihetsberövande av barn.21 Den nu aktuella ändringen föranleder enligt utredningen ingen annan bedömning. I 10 kap. 20 § 1 offentlighets- och sekretesslagen finns en sekretessbrytande bestämmelse som korresponderar med 12 § polislagen. Enligt bestämmelsen hindrar socialtjänstsekretessen22 inte att en uppgift som behövs för ett polisiärt ingripande lämnas till en polismyndighet när någon som kan antas 1990/91:86 s. 19 ff. 2226 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Överväganden och förslag – nyrekrytering vara under påträffas av personal inom under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för den unges hälsa eller utveckling. I förarbetena till bestämmelsen anges att det i arbete med unga kan uppstå situationer där ett omhändertagande skulle behövas för att säkerställa att den unge kommer under en vuxens tillsyn, men där åtminstone tillfälligt saknar möjlighet att ingripa med tvång.23 Sådana situa- tioner kan enligt förarbetena uppstå t.ex. när socialtjänstpersonalen som ett led i sitt arbete vistas ute på stan bland ungdomar. Uppgifter om iakttagelser avseende ungdomar som socialtjänst- personalen gör vid sådan tjänstgöring bedömdes omfattas av socialtjänstsekretessen. är det viktigt att samhället reagerar snabbt i fall som avses i 12 § polislagen. Därför ansågs det att i en sådan situation, utan hinder av sekretess, borde kunna lämna sådana uppgifter till polisen som behövs för att polisen ska kunna ingripa. Den ändring av 12 § polislagen som förevarande utredning föreslår avser också situationer där det är viktigt att samhället reagerar snabbt. Därför bör socialtjänstsekretessen inte heller hindra att en uppgift – som behövs för ett polisiärt ingripande – lämnas till en polismyndighet när någon som kan antas vara under påträffas av personal inom under förhållanden som innebär en påtaglig risk för att den unge kommer att involveras i allvarlig brottslig verksamhet. 6.8Stärkt stöd till föräldrar 6.8.1Lagstadgat stöd till föräldrar Förslag: , skolan och polisen ska ha en i lag uttalad skyldighet att stödja och hjälpa föräldrar i deras ansvar att fostra sina barn. 2005/06:161 s. 87. Överväganden och förslag – nyrekrytering Föräldrar har enligt huvudansvaret för vård och fostran av sina barn så länge dessa är omyndiga.