sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Enkätsvaren tyder på att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte skulle vara förenad med betydande kostnader för myndigheterna i form av anskaffning av IT-stöd eller utbildning. Detta verkar också rimligt med tanke på att det övervägande flertalet myndigheter , i varierande utsträckning, lämnar ut elektroniska kopior. av myndigheterna som besvarat enkäten har uppskattat att kostnaderna inte kommer att överstiga . ESV har inte begärt att myndigheterna ska göra några kvalificerade beräkningar. Precisionen i myndigheternas bedömningar kan alltså variera, men skattningarna bör trots allt kunna ge en indikation om storleksordningen på kostnaderna. Det är emellertid inte meningsfullt att använda dem som utgångspunkt för en beräkning av vad en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form totalt skulle kunna kosta de statliga myndigheterna. Något underlag som beskriver hur kommuner och landsting ser på kostnaderna förknippade med en skyldighet att lämna ut kopior av allmänna handlingar i elektronisk form har ESV inte haft tillgång till. Kostnader för att lämna ut allmänna handlingar Kostnaderna för att lämna ut kopior av allmänna handlingar bör i allmänhet vara avsevärt lägre om det sker i elektronisk form än i pappersform. Förutsättningen är då att skyldigheten begränsas till handlingar som redan är lagrade i digital form och att handlingarna får lämnas ut i det format eller den teknik som myndigheten har tillgång till. Vissa typer av uppgifter får enligt lag eller förordning inte lämnas ut, vilket innebär att handlingar kan behöva sekretessprövas och i vissa fall maskeras. Den hanteringen gäller oavsett vilken form som används för utlämnandet. Att lämna ut en kopia i pdf-format med e-post bör kosta mindre än att skicka den med vanlig post. Men om myndigheten inte får ta ut en avgift som täcker kostnaderna för sekretessbehandlingen kan avsevärda kostnader uppstå för myndigheten vid massuttag. Intäktsbortfall för myndigheter med avgiftsfinansierad informationsverksamhet Analysen av intäktsbortfall bygger på den enkät ESV sänt till nio myndigheter som förvaltar stora register eller databaser och som har en avgiftsfinansierad informationsverksamhet eller förhållandevis stora intäkter av avgifter för kopior m.m. enligt 15 § avgiftsförordningen En sammanställning av enkätsvaren finns i bilaga 3. Intäktsbortfallet, som uppskattas till 400–, beror framför allt på att myndigheternas uppdragsverksamhet förväntas minska kraftigt om privata aktörer kan göra s.k. massuttag av uppgifter ur register eller andra databaser och sedan i sin tur bearbeta och sälja informationen. För att åtminstone försöka minimera intäktsbortfallet för myndigheter med omfattande avgiftsfinansierad informationsverksamhet skulle följande åtgärd kunna övervägas. Myndigheten får ett bemyndigande att under vissa förutsättningar ta ut och bestämma avgifter för att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Ett ekonomiskt mål bestäms som t.ex. innebär att avgifterna får beräknas så att högst full kostnadstäckning uppnås för att göra informationen tillgänglig för externa användare, dvs. så att högst uttagskostnaden täcks. På är det rimligt att anta att åtminstone en del av myndigheterna kan komma att behöva anpassa sig till en betydligt mindre uppdragsvolym . föreslog i en rapport till regeringen om principer för prissättning av informationstjänster en enhetlig princip för prissättning av informationsuttag, nämligen att avgifter för uttag av information ur databaser skulle beräknas så att full kostnadstäckning uppnås för att framställa och distribuera uttagen. Närmare bestämt definierades uttagskostnaden som grund för prissättningen på följande sätt: Den föreslagna huvudprincipen innebär att avgifterna för uttagen skall täcka samtliga kostnader som direkt eller indirekt är hänförliga till uttagen i fråga. Avgifterna skall däremot inte täcka en andel av kostnaderna för den basverksamhet där databasen används som ett stöd.3 Att beräkna uttagskostnaden för varje enskilt uttag är oftast omöjligt. Av praktiska skäl baseras avgiften i regel på någon form av genomsnittlig kostnad. Det innebär t.ex. att de totala kostnaderna för uttagen i fråga divideras med förväntad volym [].4 3Riksrevisionsverket (1995) , s. 40. 4Ibid., s. 47. Mot bakgrund av beslut om en enhetlig princip för avgiftsuttag för att i elektronisk form tillhandahålla begärda uppgifter5 gav regeringen ESV i uppdrag att ta fram exempel och råd om hur kostnader för uttag i elektronisk form ska beräknas. Enligt rapporten ingår i kalkylmodellen för uttagskostnad: direkta lönekostnader, övriga direkta kostnader, avskrivningar och räntekostnader, andel av kostnader för lednings- och stödfunktioner, beaktande av ackumulerade över-/underskott. Om erfarenhet saknas från försäljning av uttag ur databasen i fråga kan volymantaganden utgöra ett problem vid beräkning av styckkostnad.6 5.4Kostnader för att hantera avgiftsuttag Många myndigheter har i sina enkätsvar vittnat om att kostnaderna för att lämna ut enstaka allmänna handlingar i elektronisk form, oftast med e-post, är så låga att ett elektroniskt utlämnande innebär att myndigheten i själva verket gör en besparing jämfört med kostnaderna för att skicka kopior på papper. Om antalet kopior på papper t.ex. är tio sidor ska myndigheten enligt 16 § avgiftsförordningen ta ut en avgift på + porto + eventuell postförskottsavgift. Om kopiorna skickas med postförskott tar myndigheten en ekonomisk risk. Det kan nämligen hända att beställaren inte hämtar ut postförskottet. Oavsett om myndigheten skickar kopiorna mot postförskott eller utfärdar en faktura på beloppet kommer kostnaderna för att hantera avgiftsuttaget (den s.k. transaktionskostnaden) sannolikt att vida överstiga avgiftsintäkten. Detsamma gäller normalt om myndigheten på begäran skickar enstaka allmänna handlingar som finns lagrade elektroniskt med e- post. I sådana fall skulle transaktionskostnaden för att hantera ett avgiftsuttag i regel bli betydligt högre än kostnaden för att hantera beställningen. Det är alltså inte överraskande att de flesta myndigheter tacksamt lämnar ut de begärda handlingarna via e-post utan avgift. 1997/98:136, bet. 1997/98 KU31, rskr. 1997/98:294. 6Ekonomistyrningsverket (1999), s. 15. 5.5Avgiftssättningens påverkan på efterfrågan Så kallade kollektiva nyttigheter kännetecknas av två egenskaper Sådana nyttigheter tillhandahålls i allmänhet i offentlig regi och finansieras med skatter. Information kan i vissa avseenden betraktas som en kollektiv nyttighet. Om information används förändras inte informationsmängden. Att en användare brukar informationen inkräktar därmed inte på någon annans användningsmöjligheter. Den första egenskapen för en kollektiv nyttighet är alltså uppfylld. Att det överhuvudtaget finns en marknad för information och att prissättningsfrågan diskuteras beror på att den andra egenskapen inte är uppfylld. Det är ju tekniskt möjligt och utan oöverstigliga kostnader att hindra informationsanvändning. Därför kan ett utlämnande av information mot betalning övervägas. Att samla in, lagra och bearbeta information är vanligen förenat med höga fasta kostnader. De rörliga kostnaderna per uttag är däremot ofta låga. Den genomsnittliga styckkostnaden minskar därför i takt med att utbudet ökar. Om styckkostnaden fortsätter att minska vid den kvantitet som den totala marknaden efterfrågar uppstår ett naturligt monopol, dvs. ett enda företag kan tillgodose marknadens hela efterfrågan av en viss produkt till en lägre styckkostnad än två eller flera företag tillsammans. Ett pris som är lika med marginalkostnad är villkoret för att en vara eller tjänst ska produceras och konsumeras i en omfattning som är samhällsekonomiskt effektiv. Ett pris som överstiger marginalkostnaden kan leda till en underkonsumtion, dvs. de konsumenter som bara är villiga att betala de kostnader som är direkt förenade med deras beställning, trängs undan. Problemet är att underskottet vid marginalkostnadsprissättning (eftersom marginalkostnaden vid naturligt monopol är lägre än den genomsnittliga styckkostnaden) måste finansieras med andra medel, troligen skatter. Marginalkostnaden för att skicka t.ex. en diarieförd, icke sekretessbelagd allmän handling som finns lagrad elektroniskt med e-post till en beställare är normalt mycket låg. Som tidigare nämnts är det i regel inte samhällsekonomiskt effektivt att i ett sådant fall ta ut en avgift för utlämnandet. Men om beställningen t.ex. innebär att uppgifter ska ställas samman eller bearbetas på något annat sätt kan en avgiftsbeläggning vara motiverad. Avgiftssättningens påverkan på efterfrågan av allmänna handlingar i elektronisk form kan inom ramen för detta uppdrag bara besvaras i allmänna termer. Hur priskänslig efterfrågan är beror naturligtvis på vem som efterfrågar informationen och på hur väsentlig informationen är för beställarna. Företag som t.ex. begär massuttag för att sedan i sin tur bearbeta och sälja uppgifter vidare är naturligtvis som regel betydligt mindre priskänsliga än privatpersoner. Priset på allmänna handlingar som lämnas ut elektroniskt bör normalt inte överstiga uttagskostnaden som kan ses som en approximation av marginalkostnad. (1999), Att beräkna kostnader m.m. för information i elektronisk form (ESV 1999:6). (1995), Principer för prissättning av informationstjänster (RRV 1995:64). (2001), Remissyttrande över Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) (SK dnr 2001/0451, Lf dnr 199/01). Bilaga 2.1 – Uppdraget Uppdrag om ekonomisk konsekvensanalys av ett införande av en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form uppdrar åt att strukturera, presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Uppdraget ska redovisas till kommittén . Den parlamentariskt sammansatta (Ju 2008:06) har i uppdrag att utreda frågan om utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form (dir. 2008:26). Kommittén har att närmare analysera om det i sekretesslagen eller i annan lag ska införas en skyldighet för myndigheter – generellt eller i mer begränsad utsträckning – att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Kommittén ska i samband härmed analysera vilka konsekvenser en sådan skyldighet skulle få för enskildas personliga integritet. Om kommittén lämnar förslag om att införa en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form har kommittén att överväga om en sådan skyldighet bör leda till ändringar i avgiftsförordningen. I uppdraget ingår också att analysera om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas. Enligt nu gällande bestämmelser i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) har en myndighet ingen skyldighet att lämna ut allmänna handlingar som utgör upptagningar för automatiserad behandling i annan form än utskrift, om inte annat följer av lag (2 kap. 13 § TF). En myndighet har således som utgångspunkt ingen skyldighet att lämna ut en elektroniskt lagrad allmän handling i elektronisk form. lämnade i sitt betänkande Integritet, Offentlighet och Informationsteknik (SOU 1997:39) förslag till ändringar i 2 kap. TF som innebar en skyldighet att lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk form. På uppdrag av regeringen gjorde Statskontoret en kostnadsanalys av förslaget (Statskontorets rapport 1997:11). förslag i denna del föranledde dock inte regeringen att gå vidare med förslaget eftersom detta ansågs kräva ytterligare överväganden. Det främsta skälet var att konsekvenserna av förslaget inte var tillräckligt utredda (dir. 1998:32 s. 5). Även Offentlighets- och sekretesskommittén lämnade i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) förslag om att myndigheter skulle ha en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. På uppdrag av Offentlighets- och sekretesskommittén gjorde Statskontoret också en kostnadsanalys (Statskontorets rapport av skyldighet för myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, dnr 2000/318-5). Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag föranledde dock inte regeringen att gå vidare med förslaget, bl.a. då det enligt regeringen var svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kunde få för skyddet av den personliga integriteten (prop. 2001/02:70 s. 29). har i uppdrag att åter överväga frågan om myndigheternas skyldigheter när det gäller offentlighetsinsyn ska innefatta också ett utlämnande av elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Det kan antas att införandet av en sådan skyldighet kommer att medföra ekonomiska konsekvenser för myndigheterna. Dessa konsekvenser ska enligt kommitté- direktiven analyseras på nytt. uppdrar åt att strukturera, presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Vid analysen ska både ökade kostnader och intäktsbortfall beaktas. Utgångspunkten för uppdraget ska vara följande. Ett nollalternativ bör beskrivas baserat på en kartläggning av i vilken utsträckning myndigheterna utnyttjar möjligheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. En sådan beskrivning möjliggör en bedömning av de faktiska effekterna av att myndigheternas möjligheter ersätts med en skyldighet. Påverkan på antalet förfrågningar om att få ut allmänna handlingar som en skyldighet att lämna ut handlingar elektroniskt kan antas få bör beskrivas. Det kan vidare antas att införandet av en sådan skyldighet kommer att medföra ekonomiska konsekvenser för myndigheterna i form av påverkan på myndigheternas kostnader för att hantera utlämnanden av allmänna handlingar. Sådana kostnadskonsekvenser bör beskrivas och analyseras. En eventuell intäktsminskning i myndigheternas verksamhet som avser försäljning av offentlig information – till följd av en skyldighet att lämna ut handlingar elektroniskt – bör beskrivas och analyseras. Storleksordningen på ett möjligt intäktsbortfall bör redovisas. Särskilt de myndigheter som är intäktsfinansierade bör uppmärksammas i denna analys och då speciellt hur s.k. massuttag av allmänna handlingar påverkar verksamheten. Avgiftssättningens påverkan på utlämnanden av offentlig information i elektronisk form bör beskrivas och analyseras. Bland annat bör frågan uppmärksammas huruvida myndigheternas kostnader för att ta betalt för andra uttag av allmänna handlingar i elektronisk form än s.k. massuttag (dvs. småuttag av allmänna handlingar i elektronisk form) förhåller sig i relation till den avgift myndigheten har möjlighet att debitera för uttaget. Därtill bör uppmärksammas vilken effekt avgiftssättningen för elektroniska kopior av allmänna handlingar kan tänkas ha på efterfrågan när det gäller att få ut allmänna handlingar. Undersökningen ska omfatta myndigheter inom stat, kommuner och landsting. Beträffande förhållandena inom kommuner och landsting är det tillfyllest med en beskrivning baserad på uppgifter från Kommuner och landsting. Kommittén svarar för kostnader, dock högst . Sammanställning av enkätsvar om kopior av allmänna handlingar i elektronisk form Population: Enkäten skickades till de 245 myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen. En myndighet, Kronofogden, har tagits ur populationen, eftersom frågorna inte är relevanta för myndighetens verksamhet. Populationen består alltså av 244 myndigheter. Antal svarande myndigheter: 189 myndigheter svarade på enkäten. Bortfallsanalys: De myndigheter som inte svarat på enkäten fördelar sig rätt jämnt mellan olika slag av verksamhetsområden, men det finns en viss övervikt av lärosäten, kulturmyndigheter och nämndmyndigheter. Utifrån enkätsvaren från myndigheter med likartad verksamhet, bedömer ESV att myndigheterna i bortfallet i de flesta fall inte i någon större omfattning lämnar ut kopior av allmänna handlingar. Av den anledningen har de kanske inte ansett sig berörda av frågorna i enkäten och därför inte så motiverade att besvara dem. ESV bedömer att svarsfrekvensen är så pass hög att bortfallet inte på något väsentligt sätt påverkat möjligheterna dra generaliserbara slutsatser av enkätsvaren Fråga 1 I vilken omfattning får ni beställningar från allmänheten på kopior av allmänna handlingar? Allmänheten är alla som med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen har rätt att del av allmänna handlingar. 100–1 000 beställningar 1 000–10 000 beställningar Fråga 2 Vad för slags allmänna handlingar har allmänheten tillgång till direkt på er webbplats Fråga 3 Om allmänna handlingar inte är tillgängliga på webbplatsen, lämnar ni ut kopior i elektronisk form till allmänheten? Lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form Lämnar inte ut allmänna handlingar i elektronisk Fråga 4 Ungefär hur stor andel utgör kopiorna i elektronisk form av det totala antalet kopior av allmänna handlingar som ni lämnar ut till allmänheten ? 5 a Vilket är det vanligaste mediet när ni lämnar ut kopior av allmänna handlingar i elektronisk form till allmänheten? 5 b Annat medium, nämligen: En myndighet har angett att något annat medium än e-post eller CD är vanligast. Myndigheten har svarat på följande sätt: Enstaka uppgifter som hämtats ur allmän handling kan skickas efter begäran per e-post. Detta är vanligt. Uttag av information från en databas lämnas oftast på CD. Fråga 6 I vilken omfattning förekommer massuttag av kopior av allmänna handlingar i elektronisk form? Med massuttag menar vi uttag utöver enstaka handlingar eller registeruppgifter, i extremfallet kopior av hela register eller databaser. Fråga 7 Förekommer det att ni tar ut en avgift när ni lämnar ut kopior av allmänna handlingar i elektronisk form till allmänheten? Fråga 8 a Vilka principer använder ni för att bestämma avgiftens storlek? Avgift som motsvarar uttagskostnaden Samma avgift som för papperskopior Fråga 8 b Annan princip, nämligen: Sju myndigheter svarade att de använde en annan princip än uttagskostnad eller avgift för papperskopior: Fastställda avgifter av myndigheten enligt 4 § avgiftsförordningen. Enligt särskilt beslut som vi samrått med ESV om. och minsta debiterbara tid är . Enligt särskilt beslut som vi samrått med ESV om. och minsta debiterbara tid är . Samma avgift som för papperskopior när vi scannar, direkt utlämnande elektroniskt tar vi inte ut avgift för. Egna avgifter med stöd av undantag från avgiftsförordningen enligt vår instruktion. Samma avgift som för papperskopior av allmänna handlingar, men med tillämpning av undantaget enligt 13 § förordningen (2007:1110) med instruktion för . Fråga 9 Skulle det vara förenat med betydande kostnader för er om myndigheterna blev skyldiga att tillhandahålla kopior av allmänna handlingar i elektronisk form? Fråga 10 a Ange orsakerna till kostnaderna. Anskaffning av IT–stöd (mjukvara och hårdvara) Utbildning av personal med nödvändig kompetens Samtliga 54 myndigheter som svarat ja på fråga 9 har också svarat på fråga 10 a. I tablån nedan redovisas olika kombinationer av svar. Anskaffning av IT–stöd, utbildning av personal och andra Anskaffning av IT–stöd och utbildning av personal Anskaffning av IT–stöd och andra kostnader Utbildning av personal och andra kostnader Anskaffning av IT–stöd Fråga 10 b Andra kostnader, nämligen: Frågan har besvarats av 39 myndigheter, alltså fler än de som i fråga 10 a uppgett att det förutom kostnader för anskaffning av IT-stöd och utbildning av personal kommer att uppstå andra kostnader. sexton myndigheter nämnt kostnader för att överföra handlingar på papper till elektronisk form, nio myndigheter nämnt kostnader för personal i största allmänhet och sex myndigheter nämnt kostnader i samband med säkerhetsrutiner eller sekretessbehandling (t.ex. maskering). Fråga 11 Var vänlig uppskatta de totala kostnaderna enligt fråga 10. 200–500 tkr 500–1 000 tkr > 1 000 tkr. Av de 54 myndigheter som svarade ja på fråga 9 har fem myndigheter inte svarat på fråga 11. Fem myndigheter som svarat att det inte skulle uppstå betydande kostnader har ändå svarat på fråga 11. Samtliga uppskattar att kostnaderna skulle bli lägre än . Fråga 12 Hur förväntar ni er att antalet beställningar av kopior av allmänna handlingar kommer att påverkas om myndigheterna blir skyldiga att lämna ut dem i elektronisk form? Fråga 13 Övriga kommentarer Sjuttio myndigheter tog vara på tillfället att med egna ord kommentera olika aspekter på frågan om en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Här finns inte utrymme för att fullständigt återge alla kommentarer, men vissa teman beskrivs nedan. Sekretess har berörts av ett dussintal myndigheter. Det gäller dels problem med att vissa slag av uppgifter inte får lämnas ut i elektronisk form, dels att handlingar behöver kopieras, maskeras och skannas innan de kan lämnas ut på det sättet. Ett axplock kommentarer: Det skulle närmast vara en besparing att få skicka ut uppgifterna elektroniskt men det kan vi [] inte enligt vår registerförordning. Vi [i län] bör ta i beaktande personuppgiftslagens regler om behandling av personuppgifter när vi lämnar ut elektroniskt. [] genom studiestödsdatalagen som träder i kraft kommer CSN:s möjlighet att lämna uppgifter på elektronisk väg att starkt begränsas. De allmänna handlingar lämnar ut innehåller ofta sekretessbelagda uppgifter varför det krävs maskning innan handlingarna lämnas ut. Eftersom handlingarna också ofta innehåller känsliga personuppgifter ställs det särskilda säkerhetskrav för att de t.ex. ska kunna lämnas ut via e-post. förutsätter att det finns formellt godkända och tekniskt säkra elektroniska lösningar för sekretessbeläggning av uppgifter i elektroniska handlingar innan det i lagstiftningen införs obligatoriska krav på elektroniskt utlämnande. Vi [] använder det fantastiska markeringsverktyget i Windows för sekretessbeläggning av text i pdf-filer på skärmen, dock måste handlingarna skrivas ut och skannas för att maskeringen ska bli bestående. Många myndigheter befarar problem på grund av att en stor del av deras handlingarna är i analog form. Först efter det att domstolarnas handlingar blivit tillgängliga i elektronisk form bör det införas en skyldighet att också tillhandahålla dem i den formen []. Pappershandlingar är det som gäller i våra [i ] arkiv, så om allmänheten kan kräva handlingar i digital form då måste handlingarna skannas någon begär det. [i ] anser att det skulle vara förödande för verksamheten om det inför[s] en skyldighet att lämna ut elektroniskt innan generellt har en elektronisk ärendehantering. Om myndigheten tvingas lämna ut handlingar i elektronisk form [] som förvaras i pappersformat ser vi [] att utlämnandet försvåras. Hänsyn måste tas till t.ex. inbundna äldre arkivhandlingar samt storleken på handlingen. Relaterad till föregående problem är brist på tekniska möjligheter som bl.a. följande myndigheter tagit upp: CSN har inte systemstöd för att lämna ut allmänna handlingar utan åtgärder. saknar vi [] tekniska möjligheter, vilket innebär betydliga investeringskostnader, men i ett planerat ärende- och dokumenthanteringssystem kommer det med automatik att generera dessa möjligheter. Några myndigheter klagar på brist på stöd i avgiftsförordningen för att ta ut avgifter för kopior i elektronisk form, bl.a. följande: Vi [] måste [] kunna ta betalt för de digitala handlingarna på ett rimligt och enkelt sätt, något avgiftsförordningen inte stödjer. Om det blir en skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar i elektronisk form bör även avgiftsförordningen omformuleras så att det blir tydligt att myndigheten [] kan ta en avgift för utlämnande i elektronisk form! Vi [] skulle önska att det fanns regler i Avgiftsförordningen som tydligt talade om kostnaden för att få digitala kopior av dokument.