sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — För att säkra en acceptabel svarsfrekvens så föregicks enkäten utav ett informationsmejl till samtliga kommun- och landstings- direktörer, därefter skickades påminnelser ut i tre omgångar. Undersökningens avslutades , då hade den uppnått en svarsfrekvens på vilket motsvarar 257 kommuner/ landsting. På vissa frågor finns ett partiellt bortfall vars omfattning kan utläsas i varje diagram. Fråga 1 – Finansiella mål Inom vilka områden har kommunen/finansiella mål för god ekonomisk hushållning i budget ? (Flera svarsalternativ möjliga) I stort sett samtliga, , av kommunerna och landstingen har i sin budget finansiella mål för verksamhetens netto- kostnader. Denna grupp fick även svara på fråga 1b) och 1c). Relativt många kommuner/landsting, , har även satt finansiella mål för Självfinansieringsgrad för investeringar. Om- kring en tredjedel har satt mål för soliditet, låneskuld samt för skattesats. Diagram 1 Procent (Bas 257) Fråga 1b) – Marginaler i resultatmålet För vilka faktorer lägger ni in en marginal i resultatmålet? (Flera svarsalternativ möjliga) Omkring hälften av de 230 kommuner/landsting som svarat på frågan anger att de lägger in en marginal i resultatmålet för faktorer som värdesäkring av eget kapital, oförutsedda händelser och inve- steringar. En knapp tredjedel anger konjunktursvängningar som en faktor. Diagram 2 Procent (Bas 230) Fråga 1c) – Utvärdering av resultatmål Mot vilket resultat utvärderas resultatmålet för god ekonomisk hushållning? Knappt två femtedelar av de svarande kommunerna/landstingen utvärderar balanskravsresultaten mot resultatmålet för god eko- nomisk hushållning. En knapp tredjedel anger Resultat före extra- ordinära poster och en fjärdedel svarar Resultat efter extraordinära poster. Diagram 3 Procent (Bas 253) Fråga 2 – Budget då målen inte beräknas uppnås Hur har kommunen/hanterat budgeten när de finansiella målen inte beräknats uppnås, svara generellt utifrån ? (Flera svarsalternativ möjliga) Då de finansiella målen inte beräknas uppnås brukar två fjärdedelar av respondenterna kräva åtgärder i verksamheterna. En dryg tredje- del anger att de helt enkelt brukar acceptera att målen förmodligen inte kommer att uppnås och en knapp tredjedel svarar att de brukar anpassa målen till den rådande ekonomin. En fjärdedel av kommunerna/landstingen svarar att situationen inte varit aktuell. Diagram 4 Procent (Bas 257) Fråga 3a) – Öronmärkning av medel för resultatutjämning Vilket kriterium bör ligga till grund för att få reservera/öronmärka medel för resultatutjämning mellan goda och dåliga år? Drygt två femtedelar av de svarande kommuner/landsting anser att ett kriterium som bör ligga till grund för att få öronmärka medel för resultatutjämning är att årets resultat överstiger det egna finan- siella målet. En tredjedel anger alternativet visst resultat över en given period som är längre än som ett rimligt kriterium och en knapp femtedel anger alternativet årets resultat överstiger noll- resultatet En dryg tiondel väljer det öppna svarsalternativet annat. Diagram 5 Procent (Bas 253) Fråga 3b) – Hantering av reserverade medel På vilket sätt bör reserverade medel för resultatutjämning hanteras för att redovisningen ska bli tydlig och transparent? En tredjedel av respondenterna tycker att reserverade medel för resultatutjämning ska hanteras som bokslutsdisposition, efter resultat före extraordinära poster, i resultaträkningen eller som en egen rad i balansräkningen. En lika stor andel anser att samma medel snarare ska hanteras i balanskravsutredningen och med notering under eget kapital. En något mindre andel, 25 respektive av de svarande, anger alternativet som avsättning i resultaträkning och balansräkning samt endast i eget kapital. Diagram 6 Procent (Bas 247) Fråga 4 – Balanskravets påverkan på styrningen Vilka faktorer bedömer ni är viktigast för balanskravets påverkan på styrningen i er kommun/landsting? En stor majoritet, , av kommunerna och landstingen anser att ett tydligare ekonomiskt fokus är en mycket viktig faktor för balanskravets påverkan på styrningen i den egna kommunen/ . anser att denna faktor är ganska viktig. Flertalet av respondenterna, , tycker även att faktorer som större politiskt engagemang för ekonomin, skärpt ekonomisk kontroll/uppföljning och bättre ekonomiskt resultat är mycket eller ganska viktiga faktorer. Den faktor som upplevs som minst viktig är minskad flexibilitet kring budgetering. En fjärdedel av respondenterna ser denna faktor som oviktig. Diagram 7 Procent (Bas 235 till 247) Fråga 5 – Balanskravets påverkan på långsiktig planering På vilket sätt påverkar balanskravet den långsiktiga planeringen för god ekonomisk hushållning? (Flera svarsalternativ möjliga) Drygt två tredjedelar av respondenterna anser att balanskravet har givit förutsättningar för ett ökat fokus på god ekonomisk hus- hållning. Knappt hälften svarar att balanskravet ökar fokus på att klara av enskilda år vilket medför att fokus minskar på det lång- siktiga perspektivet. Sammantaget kan man se att nästan samtliga kommuner/ lands- ting anser att balanskravet påverkar den långsiktiga planeringen på ett eller annat sätt. tycker inte att balanskravet påverkar alls. Diagram 8 Procent (Bas 251) Fråga 6 a) och b) – Budgetering med underskott Har kommunen/budgeterat med underskott 2010 och/eller 2011?... om ja, hänvisas till synnerliga skäl? Knappast någon av de svarande kommunerna och landstingen har budgeterat med underskott 2010 och/eller 2011, alla utom svarar därför nej på frågan. Av de elva respektive 13 kommuner/landsting som har budge- terat med underskott så var det fem stycken som angav synnerliga skäl 2010 samt tre stycken som gjorde det 2011. Diagram 9 Procent (Bas 248 och 251) Fråga 7 – Öronmärkning för framtida kostnader För vilka ändamål har kommunen/nyttjat möjligheterna till öronmärkning för framtida kostnader inom eget kapital –2009? (Flera svarsalternativ möjliga) De flesta kommuner/landsting, , har valt att inte göra några öronmärkningar alls –2009. Utöver dessa så har omkring en tredjedel av respondenterna öronmärkt medel för framtida pensioner. En mindre andel har öronmärkt medel för omstruktureringar, resultatutjämningar samt investe- ringar. Dessa andelar är elva, . Diagram 11 Procent (Bas 249) Fråga 8 – Avsättningar i balansräkningen Har ni gjort avsättningar i balansräkningen –2010 (exkl. deponier, Landstings Ömsediga Försäkring och pensioner intjänade efter 1998)? (Flera svarsalternativ möjliga) Drygt hälften av kommuner och landsting har inte gjort avsättningar i balansräkningen . Cirka en femtedel har gjort avsättningar för pensioner och omkring tiondel har gjort det för omstruktureringar respektive för framtida projekt. Ett fåtal, , har gjort det för investeringar och/ eller för resultatutjämning. har valt alternativet annat. Diagram 12 Procent (Bas 248) Fråga 9 – Redovisning av balanskravsresultaten Hur redogjorde ni för balanskravsresultatet i årsredovisningen ? (Flera svarsalternativ möjliga) De flesta kommuner/landsting, , redogjorde för balanskravresultatet via en text i förvaltningsberättelsen. En tredje- del redogjorde i en not i resultaträkningen och en tiondel direkt i resultaträkningen. Diagram 13 Procent (Bas 251) Fråga 10 – Balanskravsresultat i den lagstadgade resultaträkningen Hur ser ni på att föra in balanskravsresultatet, genom ytterligare rad/er, i den lagstadgade resultaträkningen? Fler än hälften av de kommuner och landsting som svarat på enkäten tycker att balanskravresultat bör redovisas separat från resultaträkningen. Omkring en tredjedel tycker att ytterligare rader i den lagstadgade resultaträkningen ger balanskravresultatet ökad legitimitet. En tiondel av de svarande menar att balanskravresultatet är för otydligt för att redovisas i resultaträkningen. Vidare svarar en knapp tiondel att de redan redovisar balanskravresultatet i resultat- räkningen. Diagram 14 Procent (Bas 244) Fråga 11 – Påverkande faktorer för budgetarbetet Vilka av följande yttre faktorer upplever ni har haft störst ekonomisk påverkan på ert budgetarbete , 2010 och 2011? Markera högst två alternativ . De flesta svarade kommuner och landsting, , upplever att skatteintäkter har haft störst ekonomisk påverkan , 2010 och 2011. Därefter upplevs statsbidrag ha haft störst påverkan, speciellt då två tredjedelar angav detta som en påverkande faktor. av kommunerna och lands- tingen menar att behov i kärnverksamheten haft den största ekono- miska betydelsen för budgetarbetet. Den största förändringen ser man på faktorn stats- bidrag. var det av kommunerna och lands- tingen som angav denna faktor. angav 42 respek- tive av respondenterna statsbidrag som en påverkande yttre faktor. De faktorer som minst andel kommuner/landsting tycker ha påverkat budgetarbetet var arbetslöshet samt värdeförändringar i finansiella tillgångar. Diagram 15 Procent (Bas 245) Fråga 12 – Fullmäktiges budgetbeslut När tar fullmäktige ordinarie budgetbeslut, valår undantaget? Enkätresultaten visar tydligt att fullmäktige hos de flesta kommuner /landsting tar ordinarie budgetbeslut , drygt hälften anger detta. I resterade kommuner landsting är det vanligast att beslutet tas . Diagram 16 Procent (Bas: 254) Fråga 13 – Budgetförändringar vid avvikelser från budgetprocess Om ni har avvikit från ordinarie budgetprocess , vad har det lett till för budgetförändringar? (Flera svarsalternativ möjliga) Omkring hälften av de kommuner/landsting som besvarat enkäten har inte avvikit från ordinarie budgetprocess. För de som har avvikit så har avvikelsen i de flesta fall lett till extra anslag till verksamheterna, anger detta alternativ. För relativt många kommuner och landsting, 14 till 20, så har avvikelsen lett till ett nytt budgetbeslut. Övriga budget- förändringar framgår i tabellen nedan. Den budgetförändring som förändrats mest är spar- beting för verksamheten, 2009 angav av respondenterna detta alternativ, var motsvarande andel . Diagram 17 Procent (Bas 245) Fråga 14 – Åtgärder till följd av förändringar i skatteunderlagsprognoser Vilka åtgärder vidtog ni under löpande till följd av förändringar i skatteunderlagsprognoserna? (Flera svarsalternativ möjliga) Generellt sett så skiljer sig de åtgärder som kommunerna/ lands- tingen vidtagit markant . Andelen som inte vid- tagit några åtgärder alls har ökat successivt från . var det fler kommuner/landsting som anställde personal, gjorde detta och våren. Detta kan jämföras med 2009 då inga kommuner/landsting anställde personal. Vidare var det en större andel som gav extra anslag till verksamheten samt tidigarelade investeringar jämfört med . Åtgärder som vidtogs i större utsträckning än 2010 var varslande av personal, uppsägningar av personal, sparbeting för verksamheten, senareläggning av beslutade investeringar samt nyt- tjande av buffert för att möta förändringar. Diagram 18 Procent (Bas 245) Fråga 15 – Användning av statligt konjunkturstöd Hur har ni använt/kommer att använda det statliga konjunkturstödet? (Flera svarsalternativ möjliga) Två tredjedelar av respondenterna har använt/har som avsikt att använda det statliga konjunkturstödet till att få ett förbättrat resultat. Vidare anger en dryg tredjedel av kommunerna/ lands- tingen att de ska använda stödet till att säkra en högre syssel- sättning än de tidigare haft samt till tillfälliga satsningar som annars inte kunde ha genomförts. Diagram 19 Procent (Bas: 252) Fråga 16 – Budgetbeslut om buffert Om kommunen/har tagit budgetbeslut om buffert för oförutsedda händelser åren 2009–2011 hur stora var de i mkr? (Ingen buffert = 0) I frågan fick kommunerna/landstingen ange bufferten fritt i miljo- ner kronor. För överskådlighetens har svaren sorterats in i inter- enligt diagrammet. Fördelningarna av kommunernas och landstingens beslutade buffrar följer i stort sett samma mönster . Omkring hälften av respondenterna har inte haft beslut om någon buffert under de tre aktuella åren, andelen var något lägre 2010 och låg då på . Andelen som beslutat om en buffert i storleksordningen ett till fem miljoner har ökat något, från . har andelen som tagit beslut om en större buffert (sex till tio miljoner) minskat, från 2011. Den andel kommuner/landsting som tagit beslut kring buffertar från 16 miljoner och uppåt har inte varierat så mycket , från 2011. Diagram 20 Procent (Bas 234) Fråga 17 – Den ekonomiska nedgångens effekter på skattesatsen Om ni har höjt alternativt avstått från att sänka skattesatsen berodde det då huvudsakligen på den ekonomiska nedgången? Drygt åtta av tio svarande kommuner/landsting anger att det inte varit aktuellt att höja eller avstå från att sänka skattesatsen. En tiondel har höjt eller avstått från att sänka skattesatsen och menar att detta beror på den ekonomiska nedgången. Diagram 21 Procent (Bas 247) Fråga 18 – Viktigt för att skapa stabila planeringsförutsättningar Vad är viktigast för att skapa mer stabila planeringsförutsättningar för kommuner och landsting? besked från regeringen anses viktigast för att skapa mer stabila planeringsförutsättningar, av de svarande kom- munerna och landstingen ser detta som mycket viktigt och ytter- ligare som ganska viktigt. En nästan lika stor andel anser att det är centralt att viktiga ekonomiska förutsättningar från regeringen anges . Utökade marginaler i den egna budgeten tycker av de svarande är mycket viktigt för att skapa mer stabila planerings- förutsättningar, tycker detta är ganska viktigt. Slutligen anser att utökade marginaler är ovik- tigt i att skapa planeringsförutsättningar. Diagram 22 Procent (Bas 251) Fråga 19 – Lösningar för stabilare planeringsförutsättningar Vilken eller vilka av följande lösningar skulle ni föredra för att få stabilare planeringsförutsättningar och jämnare ekonomiska förutsättningar ? (Flera svarsalternativ möjliga) Två tredjedelar av respondenterna tycker att de skulle få stabilare planeringsförutsättningar om kommuner och landsting ges möjlighet att inom regelverket skapa någon form av individuell utjämningsreserv. Två femtedelar ser konjunkturanpassade stats- bidrag som en bra lösning och en tredjedel tycker att de årliga skatteinkomsterna borde baseras på en genomsnittlig skatteunder- lagsutveckling. Endast ett fåtal, , av kommunerna och landstingen tycker inte att några förändringar behövs. Diagram 23 Procent (Bas 250) Fråga 20 – Avslutande kommentarer Har du några avslutande kommentarer? Av de svarande kommunerna och landstingen så var det 44 som tog tillfället i akt och gav en avslutande kommentar. Några av dessa handlade om enkätens uppbyggnad, t.ex.om vissa frågor var svåra att förstå. Andra handlade om respondenternas syn på arbetet med budget och ekonomi. Några gav även ytterligare förslag på insatser som kan göras för att förbättra/förenkla arbetet. erfarenheter från revisionsföretagen , Tillämpningen av regler om ekonomisk förvaltning och redovisning i kommuner och landsting Balanskravet bedöms ha en central roll i kommunernas/landstingens styrning och uppföljning, bland både politiker och tjänstemän. Balanskravet har möjliggjort för politiker och tjänstemän centralt i kommunerna/landstingen att hårdare driva kravet på verksamheterna att ha en ekonomi i balans och lett till ökad kostnadsmedveten- heten på alla nivåer. Dessutom har kravet föranlett att revisionens granskningar fokuserar på ekonomi i balans som en del i ansvars- prövningen. Balanskravets innehåll har påverkat betydelsen av externredovisning. Skillnaden mellan olika poster, extraordinära, jämförelsestörande eller engångsposter har blivit mer betydelsefullt i och med att de vid uttolkning av balanskravet eventuellt kan exkluderas. Efterlevnaden av balanskravet ges hög prioritet. Kommuner/ landsting vill inte gärna figurera i media eller få anmärkningar i revisionsrapporter att man inte uppfyller balanskravet. I de fall kommunen/inte uppfyllt balanskravet ska enligt lagen en åtgärdsplan upprättas. Detta görs oftast genom hänvisning till kommande budgetbeslut och mer sällan i form av en detaljerad åtgärdsplan. Balanskravet är befogat och nödvändigt för att kommunerna/ landstingen långsiktigt ska kunna leverera de tjänster och den service som medborgarna efterfrågar och behöver. tanke på de stora, ej bokförda, pensionsskulder som finns i ansvars- förbindelsen. Reglernas exakta utformning bör däremot ses över och/eller ett antal preciseringar göras. Problem och otydligheter som byråerna ser i nuvarande regler för balanskrav och redovisning vilka kan motverka ett långsiktigt ekonomiskt tänkande och en god ekonomisk hushållning för att klara bl.a. konjunktursvängningar Fokusering på balanskravet riskerar att planeringen och diskus- sionen om god ekonomisk hushållning hamnar i bakgrunden. Asymmetrin i balanskravet – synnerliga skäl Det finns en otydlighet kring uppbyggnad av reserver inom eget kapital för att möte sämre tider. Eftersom lagen inte ger tillräcklig vägledning är uppfinnings- rikedomen stor. Tydliggör balanskravsutredningen och vad som kan räknas som synnerliga skäl. Prövning av balanskravet – lagen Ett grundläggande problem är att balanskravsresultatet inte prövas utanför kommunen/fullmäktige. Det ingår inte i revisorernas upp- drag att uttala sig om balanskravsutredningen. Definition av god ekonomisk hushållning Ett grundläggande problem är att det är svårt för enskilda kom- muner att definiera vad som är god ekonomisk hushållning hos dem. Hur stor del av pensionerna bör vara finansierade, vad är en rimlig nivå på soliditet osv. Kortsiktighet i planeringen – kreativitet Balanskravet har lett till ökad förekomst av kreativ bokföring och bokslutspolitik för att påverka resultatet i önskad riktning. För att klara balanskravet prioriteras ibland kortsiktiga eko- nomiska överväganden framför långsiktiga, trots att de är ogynn- samma långsiktigt. Exempel kan vara försäljningar av tillgångar som bedöms kunna räknas in i balanskravsresultatet. Skatter och andra intäkter Svängningar i skattenetto över åren är ett stort problem i kom- munernas ekonomiska planering. Dessa kan både rädda/täcka upp gamla underskott men också sänka ett resultat innevarande år. Detta gör att kommunernas egna åtgärder och besparingar får mindre betydelse eftersom skatterna har så stor betydelse. Till detta kommer andra oplanerade intäkter såsom konjunkturbidrag och återbetalning av avtalsförsäkringar. Reglera redovisningen av pensionskostnaderna i balanskravs- utredningen för jämförbarhet oavsett vald modell för pensions- skulden. Redovisa hela kostnaden för pensioner så att balanskravs- resultatet inte ger en för bra bild av överskott. Förekomst av bokslutspolitik och s.k. kreativ bokföring i syfte att åstadkomma ett visst resultat Bokslutspolitik är vanligt förekommande och sker både inom och utanför ramen för god redovisningssed. Balanskravets tillkomst har påverkat innehållet i den finansiella rapporteringen. När och hur redovisning av transaktioner sker styrs i vissa fall av balanskravet. Vid goda år görs avsättningar, som i vissa fall inte är balansgilla, som kan återföras vid behov eller för ett specifikt ändamål kommande år. Planering av verksamhet efter resultat Både försäljningar av tillgångar och planering av exploaterings- projekt anpassas till rådande ekonomiska läge. Oklarheter i vilka poster som ska regleras i balanskravsutredningen öppnar möjlighet till kreativitet. Exempel icke legitima poster Avsättning för framtida verksamhet Informella förpliktelser, t.ex. omstruktureringskostnader Avstå från att göra avskrivningar Felaktig fördelning mellan driftkostnader och investeringsutgifter Felaktig periodisering av intäkter, t.ex. konjunkturstöd Alternativ pensionsberäkning/fullfondera Exempel legitima (vissa fall tveksamma) poster Anpassa av- och nedskrivningsbehoven till rätt tid. Partiell inlösen av pensionsåtagande. Försäljningar av tillgångar som delas upp . Anpassar exploateringsintäkter till ekonomisk situation. Avstår utdelning från dotterbolag goda år/lyfter utdelning svaga år. Förekomst av öronmärkning av eget kapital Öronmärkning är relativt vanligt förekommande. Det kan dock ge en skev bild av resurser som egentligen inte finns om hänsyn tagits till hela pensionsåtagandet, värdeökningen av ansvarsförbindelsen. redovisningsmodell som hade öronmärkningar av olika slag ändrades för att redovisningen skulle bli enklare och ge bättre förutsättningar för analys av ekonomin. Möjligen skulle någon form av målkapital leda till mer rationell hantering och en ökad långsiktighet i kommunernas styrning. Befarat aktieägartillskott till dotterbolag Förändringar när det gäller tillämpningen av nuvarande regler och benägenheten att tänja på dessa Balanskravet ses alltmer som en självklar faktor att utfå ifrån, både i ledningen och till viss del i verksamheten. Detta har lett till att tillämpningen av såväl reglerna i kommunallagen och lagen om redovisning förefaller ha blivit sämre , i syfte att påverka resultatet. Det finns en större benägenhet att tänja på gränserna i dåliga tider. Allt fler gör avsättningar och reser- veringar av olika slag. Dessutom redovisar fler och fler pensioner enligt fullfondsmodell. Allt fler använder sig av synnerliga skäl för att motivera undan- tag från att återställa ett negativt resultat. En möjlig förklaring till att tillämpningen av redovisnings- reglerna blivit sämre över tiden kan vara att institutionerna som ska säkerställa denna är svaga. Det är möjligt att bryta mot lagregler utan någon påföljd. Detta gör att legitimiteten för regler och nor- mer successivt försvagas. Andra iakttagelser när det gäller de aktuella regelverkens funktionssätt Det är viktigt att komma ihåg att redovisningens syfte är att identifiera problem inte lösa dem. I demokratiskt styrda organisationer är det viktigt att de som utkräver ansvar gör detta på grundval av ett rättvisande, relevant och tillförlitligt underlag. Politiker som medvetet förvanskar redo- visningsinformation med hjälp av ickelegitima bokslutspolitiska åtgärder tar därför på sig ett stort ansvar. Dessutom prövas om den grundläggande principen om god ekonomisk hushållning, dvs. att varje generation ska finansiera sin service och inte överlåta detta till kommande generationer. En förklaring till att använda redovisningen för att lösa problem kring balanskravet är att det i allmänhet finns en bristande peda- gogisk förmåga att förklara konsekvenserna av svängningar, förän- dringar m.m. i den reala ekonomin. Hela pensionsskulden bör bokföras då blandmodell strider mot all redovisningsteori vilket undergräver förtroendet för redovis- ningen i kommuner och landsting. De stora ekonomiska skillnader som finns kommuner/landsting emellan ger olika problematik inom balanskravsreglerna. Balanskravet bör gälla för koncernnivån. 1Beräkningsexempel på olika varianter av ett stabiliseringssystem I denna bilaga beskrivs närmare den principiella utformningen av ett regelsystem för att stabilisera de kommunala intäkterna . Regelsystemets egenskaper illustreras med ett antal räkne- exempel. För att renodla illustrationerna tillämpas regelsystemet på en stiliserad konjunktur där tillväxten av skatteunderlaget antas variera symmetriskt och regelbundet kring en stabil trend. I bilagan redovisas även beräkningar baserade på såväl historiska utfall som på scenarier för de kommande 15 åren. Stabiliseringssystemet innebär att kommuner och landsting erhåller ett bidrag när skatteunderlaget växer långsamt. Systemet finansieras genom en minskning av sektorns ekonomiska utrymme, nedan kallad avgift, som kan utformas och tas ut på olika sätt. Storleken på bidragen och avgifterna beror på ambitionen i utjäm- ningen av intäkterna. Ju starkare utjämning över tiden, desto större årliga flöden av bidrag och avgifter. Om systemet även ska klara långvariga svackor i skatteunderlagets utveckling kommer de sam- lade bidragen att kunna uppgå till betydande belopp. 1.1.1Stark och svag stabilisering