sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — står det klart att mycket saknas. De strukturer som finns tar inte sin utgångspunkt i alla internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Lagstiftning, granskning av författningsförslag, myndigheternas uppdrag och tillsyn och uppföljning av offentliga verksamheter omfattar endast ett urval rättigheter eller vissa grupper eller delar av befolkningen. Helhets- grepp saknas i arbetet, samordningen är begränsad och anknyt- ningen till konventionerna om mänskliga rättigheter svag. Det finns inte heller något uttalat människorättsperspektiv i den offent- liga verksamheten. Det finns exempel på statliga myndigheter, kommuner och landsting som arbetar mer aktivt och uttalat utifrån de mänskliga rättigheterna. Delegationens erfarenheter tyder också på att intres- set för sådant arbete har ökat . Det finns en tydlig efterfrågan på stöd och kunskap om hur de internationellt reglerade mänskliga rättigheterna ska förstås och tillämpas i svensk offentlig verksamhet. Tydliga direktiv efterfrågas. De initiativ som tas inom området är dock inte samordnade och, vilket är mer problematiskt, blir sällan livskraftiga. Delegationens erfarenhet är att intressanta och genomarbetade initiativ ofta blir av tillfällig karaktär därför att skyldigheten för alla delar av det allmänna att respektera internationella åtaganden sällan är uttalad. Denna skyldighet uttrycks t.ex. endast undantagsvis i lagstift- ningen, i myndigheternas instruktioner och i tillsynen. Forsk- ningen och kunskapsutvecklingen i fråga om de mänskliga rättig- heterna är främst inriktad på andra länder, inte på frågor om hur de mänskliga rättigheterna efterlevs, tolkas och uppfattas i . Hela den svenska offentliga verksamheten ska respektera internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. är denna skyldighet till stor del underförstådd. Detta medför en risk för att satsningar på kompetensutveckling, att integrera de mänskliga rättigheterna i styrdokument, att utarbeta vägledningar osv. Uppdrag som myndigheterna får om de mänskliga rättigheterna riskerar att uppfattas som pålagor som kan nedprioriteras när ekonomiskt och annat utrymme minskar. Vidare finns det inget tydligt incitament för myndig- heterna att uttolka de mänskliga rättigheternas mer konkreta innebörd för svenska förhållanden om lagar och förordningar inte visar att skyddet av rättigheterna ingår i myndigheternas ansvars- områden. Satsningar på utbildning om de mänskliga rättigheterna i utbildningsväsendet kan på liknande sätt upplevas som överflödiga om rättigheterna inte ställs i relation till den svenska vardagen, till studentens kommande yrkesliv eller om kunskapen inte efterfrågas i arbetslivet. Utvecklingen av forskning och kunskapsutveckling om de mänskliga rättigheterna kan på samma sätt lätt bli begränsad om det inte görs några satsningar på området eller om efterfrågan på kunskap är svag. Delegationen menar därför att det behövs ett helhetsgrepp och en struktur som på ett hållbart sätt kan skydda de mänskliga rättigheterna i med utgångspunkt i de internationella åtagandena. Det finns all anledning att ge de mänskliga rättig- heterna samma centrala position i den svenska inrikespolitiken som de har i utrikespolitiken. En sådan struktur för skydd av de mänskliga rättigheterna bör omfatta flera delar. Rättigheternas roll i svensk lag behöver tydliggöras och stärkas och den offentliga verksamheten styras så att samtliga mänskliga rättigheter blir en del av den ordinarie verksamheten. Vidare erfordras att tillsynen av offentlig verksam- het omfattar granskning av respekten för de mänskliga rättig- heterna samt att utbildning om rättigheterna i utbildningsväsendet utvecklas och relateras till den verklighet elever och studenter Det behövs också en strategi för kompetensutveckling om de mänskliga rättigheterna för personer verksamma inom den offentliga sektorn. Det civila samhällets organisationer, medierna och näringslivet, måste också ges förutsättningar och stimuleras till att ännu tydligare arbeta med mänskliga rättigheter. Medveten- heten om de mänskliga rättigheterna som egna rättigheter, och som ett eget ansvar, behöver stärkas bland allmänheten. För att skapa överblick, utveckla en samlad kunskap och fungera pådrivande för dessa insatser krävs ett oberoende organ med uttryckligt mandat att främja säkerställandet av de mänskliga rättig- heterna. Nedan, i kapitel 4–9, redogör delegationen för sina övervägan- den och förslag med avseende på rättsligt skydd, en aktör med samlat uppdrag rörande de mänskliga rättigheterna, styrning och tillsyn, utbildning och kompetensutveckling, forskning, statistik och kunskapsutveckling om de mänskliga rättigheterna samt, slutligen, det civila samhällets och näringslivets roll. Delegationens överväganden och förslag avseende förslagens konsekvenser och finansiering redovisas i kapitel 10. Syftet är att dessa förslag tillsammans ska bilda en struktur för hållbart skydd av de mänskliga rättigheterna, där varje del för- utsätter och stärker utvecklingen inom de övriga delarna. Omvänt försvagas förändringsarbetet inom ett område om utvecklingen inom ett annat avstannar. Förslagen om en struktur för hållbart skydd av de mänskliga rättigheterna i är också avsedda att tydliggöra de mänskliga rättigheternas roll som en gemensam internationell och nationell värdegrund för samhället. Del II - Förslag 4 Det rättsliga skyddet Delegationen har bl.a. genom sitt utåtriktade arbete funnit att det ansvar som åvilar alla delar av det allmänna att respektera de mänskliga rättigheterna i enlighet med internationella åtaganden inte alltid framgår tydligt. Såsom har beskrivits i avsnitt 3.2.5 finns det endast ett fåtal hänvisningar till interna- åtaganden om de mänskliga rättigheterna i svensk lagstiftning. Vid ratificering av traktater på detta område har normharmoni ofta konstaterats föreligga. Det har dock även förekommit att anpassningar av svensk lagstiftning varit behövliga inför en ratificering. I vissa fall har sådana anpassningar fått genom- föras senare för att lagstiftningen ska vara förenlig med konven- tionsorganens tolkning. Rättstillämparen kan normalt utgå ifrån att lagstiftaren utformat författningar så att dessa står i överensstämmelse med internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Det finns också system för att bl.a. under lagstiftningsprocessen kontrollera att författningsförslag och andra förslag överensstämmer med konventionerna. har ett dualistiskt förhållningsätt till relationen mellan nationell och internationell rätt, vilket innebär att internationella åtaganden behöver införlivas i svensk lagstiftning för att bli direkt tillämpliga. Det har sällan ansetts finnas något behov av att erinra om internationella åtaganden i lagstift- ningen, eftersom denna antas vara i överensstämmelse med kon- ventionerna. Det har inte heller funnits någon rättslig tradition av att tolka konventionerna eller använda övervakningsorganens utslag och uttalanden. Sedan inkorporeringen av och inträde i EU-samarbetet har det dock blivit nödvändigt för domstolar och myndigheter att tolka och tillämpa rättsregler och annat material av internationell karaktär. Därmed har även frågor om överensstämmelsen mellan författningsförslag och gällande rätt samt och allt oftare uppkommit. Enligt delegationens bedömning finns det anledning att nu tyd- ligare lyfta fram de mänskliga rättigheterna under lagstiftningspro- cessen liksom för rättstillämpningen. har som en del av målet för demokratipolitiken fastställt att de mänskliga rättig- heterna ska respekteras i Sverige.1 Regeringen har förklarat att de mänskliga rättigheterna, såsom de uttrycks genom interna- åtaganden och den svenska lagstiftningen, inte får kränkas på någon nivå i samhället. Regeringen har också förklarat som sin avsikt att den, för att uppnå detta mål, avser att stärka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna samt förbättra samordningen av arbetet för rättigheterna.2 För att full respekt för de mänskliga rättigheterna ska säker- ställas och kränkningar av rättigheterna förebyggas behöver de mänskliga rättigheterna skyddas kontinuerligt och beaktas på varje stadium av lagstiftnings- och rättstillämpningsprocessen. Det inter- nationella regelverket om de mänskliga rättigheterna står under ständig förändring, dels genom att nya instrument antas, dels genom att tolkningen av redan befintliga överenskommelser utvecklas. Det senare sker främst genom domar från bl.a. Europa- domstolen, men även de synpunkter och yttranden som interna- övervakningskommittéer och andra organ framför har betydelse. Det finns numera i en större vana än tidigare av att beakta domar och av att följa hur tolkningen av utvecklas genom domstolens praxis. Förändringar inom andra delar av det internationella regelverket om mänskliga rättigheter behöver dock också följas. utvecklas även det nationella rättssystemet och dess tillämpning. Konventionerna om de mänskliga rättigheterna och relaterat material från internationella organ behöver finnas med och beaktas fortlöpande under denna utveckling. Lagstiftnings- och rättstillämpningsprocessen kan förenklat beskrivas som ett förfarande som omfattar flera stadier, från stat- liga utredningar med författningsförslag, bered- ning av förslagen inklusive remissförfarandet, Lagrådets granskning av lagförslag samt, slutligen, rättstillämpningen inom domstolar 2008/09:1, bet. 2008/09:KU1, rskr. 2008/09:83. 2005/06:95, 2009/10:106, prop. 2009/10:1. och myndigheter med de möjligheter till tolkning och norm- prövning som dessa har. Frågan om hur de mänskliga rättigheterna ska beaktas inom utredningsväsendet, bl.a. i samband med utformningen av författ- ningsförslag, behandlas i avsnitt 6.2.4 och 6.2.6. Vad gäller arbete med författningsförslag kan konstateras att det finns funktioner som har till uppgift att överväga förslagens överensstämmelse med de mänskliga rättigheterna. Även om det är av stor vikt att en sådan funktion är så organiserad att den fullt ut kan säkerställa att nya författningar inte avviker från internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna, avstår delegationen från att lämna förslag avseende interna organisation. Frågan om författningsförslags överensstämmelse med konven- tionerna om de mänskliga rättigheterna aktualiserar även Lagrådets roll. Lagrådets yttrande över lagförslag bör enligt 8 kap. 18 § rege- ringsformen inhämtas bl.a. över fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning. Lagrådets roll avseende granskning av lagförslag i för- hållande till de mänskliga rättigheterna behandlas nedan (avsnitt 4.2). Vad slutligen beträffar rättstillämpningen så ska svenska författ- ningar tolkas fördragskonformt, dvs. i överensstämmelse med internationella åtaganden om bl.a. de mänskliga rättig- heterna, så långt detta är möjligt inom ramen för den svenska författningens ordalydelse. Principen om fördragskonform tolk- ning utgör alltså den kanal genom vilken ska säkerställas att praxis inte avlägsnar sig från de internationella förpliktelserna. Principens tillämpning förutsätter att information om den internationella rätten och dess utveckling tillförs rättstillämparen tillräckligt ofta för att denne ska känna igen de situationer där de mänskliga rättig- heterna aktualiseras. I takt med att det internationella regelverket blir mer komplext kan konventionerna om de mänskliga rättig- heterna därför tydligare behöva lyftas fram för rättstillämpningen inom områden där respekten för den enskildes rättigheter är av särskild vikt. Delegationen har övervägt denna fråga i två av- seenden, dels om det finns skäl att genom inkorporering göra kon- ventionerna till direkt tillämplig rätt i , dels om uttryckliga hänvisningar till konventionerna om de mänskliga rättigheterna bör göras i författningar inom olika områden. Delegationens över- väganden och förslag i dessa två avseenden redovisas i avsnitt 4.3 (inkorporering), 4.4 (grundlagsbestämmelser) och 4.5 (hänvis- ningar i lag). Delegationens förslag: Lagrådets förutsättningar att beakta internationella åtaganden om de mänskliga rättig- heterna förstärks. Regeringen anför i propositionen om en reformerad grundlag att det svenska normkontrollsystemet även i fortsättningen bör inne- hålla både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskon- trollen bör ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttranden och efterhandsprövningen bör ske genom konkret normprövning av både domstolar och andra offentliga organ i samband med rätts- tillämpning i enskilda fall.3 Såsom har beskrivits i avsnitt 3.2.6 inhämtas Lagrådets yttrande över lagförslag av regeringen eller riksdagsutskott. Sådana yttranden bör bl.a. inhämtas över fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning. Inhämtande av yttrande från Lagrådet kan dock underlåtas i vissa fall. Lagrådets granskning ska bl.a. avse hur lagförslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt samt till rättssäkerhetens krav. Trots att Lagrådets yttrande över ett lagförslag inte är bindande för regeringen eller , så har yttrandet stort inflytande på lagstiftningsärendet. Regeringen framför i propositionen att även en kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga regelverk kan ingå i normprövning i en mer vidsträckt mening.4 Lagrådets normkontroll omfattar svenska bestämmelsers förenlig- het med och . Regeringen har till för de mänskliga rättigheterna uttalat att det är självklart att Lagrådet skulle reagera även om det finner att föreslagen lagstiftning inte står i överensstämmelse med något av övriga internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, såsom FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättig- heter.5 Det kan i detta sammanhang nämnas att det i den finska 2009/10:80 s. 141. 2009/10:80 s. 141. 5CCPR/CO/74/SWE/Add. 1, , p. grundlagen är uttryckligen reglerat att grundlagsutskottet, som är en del av , ska ge utlåtanden om lagförslags grundlags- enlighet och förhållande till internationella fördrag om mänskliga rättigheter. Regeringen har i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) föreslagit att Lagrådets roll ska stärkas, bl.a. genom att det ska bli obligatoriskt att inhämta Lagrådets yttrande rörande lagförslag inom Lagrådets granskningsområde. har anta- git grundlagsförslagen som vilande.6 Grundlagsförändringar kräver två likalydande riksdagsbeslut med ett val emellan. Förändringarna föreslås börja gälla . Regeringen anger i propositionen även att Lagrådets organisation bör förstärkas för att ytterligare förbättra förutsättningarna för dess granskning. Rege- ringen anför dock att det bör övervägas vidare på vilket sätt denna förstärkning lämpligen bör åstadkommas. Ny lagstiftning, bl.a. lagstiftning som berör de mänskliga rättigheterna, har kommit att få allt mer internationella inslag. Regelverket kan på så vis sägas ha blivit mer komplext. Såsom har nämnts i avsnitt 3.2.7 är EU:s stadga om de grundläggande rättig- heterna numera rättsligt bindande. Enligt Lissabonfördraget ska EU också ansluta sig till . Inom ramen för avgör genom sin dynamiska tolk- ning hur de i reglerade mänskliga rättig- heterna ska tolkas. internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna inom europeiskt och övrigt internationellt samarbete måste, enligt delegationens mening, ses som en helhet. Lagrådet skulle kunna fylla en viktig funktion för skyddet av de mänskliga rättigheterna genom att granska hur lagförslag förhåller sig till andra konventioner om de mänskliga rättigheterna än , som är inkorporerad i svensk lag, och de grundläggande rättigheter som omfattas av . Delegatio- nen föreslår därför att Lagrådets förutsättningar att beakta internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna ska för- stärkas. Hur detta ska ske kan övervägas i samband med den översyn av Lagrådets organisation som regeringen har aviserat. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304. 4.3Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter Delegationens förslag: En utredning ges i uppdrag att utreda lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt. Som tidigare nämnts (avsnitt 3.2.2) är det vanligaste sättet att införliva konventionsåtaganden med svensk rätt att, i den utsträck- ning som anses behövligt, införa eller ändra svenska bestämmelser så att överensstämmelse uppnås med konventionens krav (konsta- terande av normharmoni och/eller transformering). Ett annat tillvägagångssätt att införliva konventioner i rättsystemet är inkor- porering, dvs. att i lag föreskriva att konventionen ska gälla som direkt tillämplig lag i landet. Konventionens originaltext blir där- med gällande som svensk lag. Inkorporering har använts i endast ett fåtal gånger. Den enda konvention om mänskliga rättigheter som inkorporerats i sin helhet i svensk rätt är . Inkorporeringen skedde genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna, vilken trädde i kraft . I lagen föreskrivs att med tilläggsprotokoll ska gälla som lag här i landet. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . är, oavsett vilken av de ovan nämnda metoderna som används, folkrättsligt förpliktat att följa konventionerna. Det faktum att som stat har gjort åtaganden i förhållande till andra stater innebär att och regeringen ska se till att den nationella lagstiftningen stämmer överens med de internationella åtagandena. Företrädare för den offentliga makten, på både statlig och nivå, ska också vid rättstillämpningen tolka svensk rätt på ett sätt som är förenligt med konventionsåtagan- den. Principen om fördragskonform tolkning löser dock inte fall där det finns en direkt konflikt mellan bestämmelser i nationell rätt och en internationell konvention som inte har inkorporerats. I dessa fall måste rättstillämparen tillämpa den nationella rätten. Innehållet i internationella överenskommelser kan dock belysa innebörden av svenska bestämmelser, som ju ska vara förenliga med internationella åtaganden. Det finns förespråkare för att ska inkorporera fler av de konventioner om mänskliga rättigheter som ratificerats. FN:s över- vakningskommittéer har vid ett flertal tillfällen framfört syn- punkter om att internationella konventioner om mänskliga rättig- heter, med undantag för , inte är direkt till- lämpliga för svenska domstolar och myndigheter. Under kartlägg- ningsarbetet inför den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna framförde företrädare för referensgrup- perna, bl.a. Svenska avdelningen av Internationella Juristkommis- sionen, Civil Rights Defenders (dåvarande för mänskliga rättigheter), Advokater utan Gränser och , synpunkten att bör inkorpo- rera centrala människorättskonventioner, såsom konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konventionen om eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter. vid framförde att de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter bör få en tydligare ställ- ning i den svenska rättsordningen för att i det konkreta fallet kunna ge det skydd som varit avsett på folkrättslig nivå, t.ex. genom att konventionerna inkorporeras.7 Som beskrivits i avsnitt 3.2.3 har frågan om inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter () tidigare behandlats av en utredning (SOU 1997:116) och det pågår kontinuerligt en diskussion om denna fråga. och vissa organisationer inom det civila samhället förespråkar att konventionen ska inkorporeras. Regeringen har angett att den ska överväga om det finns behov av att se över gällande lagstiftning och tillämpningen av denna för att bättre kunna tillvarata barnets rätt och stärka dess ställning i olika sammanhang.8 Enligt propositionen Strategi för att stärka barnets rättigheter i avser regeringen att initiera en kartläggning för att belysa om svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med de i fastslagna rättigheterna.9 Regeringen uttalade även 2009 till för barnets rättigheter att en utredning av behovet av att göra till lag i kommer att baseras på en sådan analys. Regeringen framhöll dock att den inte ser att det 2005/06:95, s. 141 f. 2007/08:111, Barnpolitiken – en politik för barnets rättigheter, s. 16. 2009/10:232, s. 41. föreligger något behov av att inkorporera konven- tionen.10 Frågan om inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter har alltså diskuterats i ett flertal sammanhang. Rege- ringens och bedömning i frågan har varit att det inte är lämpligt att inkorporera konventionerna. Enligt delegatio- nens mening kan det anföras argument både för och emot en inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter. Utgångspunkten för delegationens överväganden är att det bör finnas en hög grad av medvetenhet om de mänskliga rättigheterna såväl inom rättstillämpande myndigheter som bland allmänheten. Av detta följer att bestämmelserna om de mänskliga rättigheterna bör vara tydliga och synliga. kommer vissa rättigheter till tydligt uttryck i svensk lag, medan andra inte uttrycks som just mänskliga rättigheter. En inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter är ett sätt att synliggöra dem i lagstiftningen. Frågan är dock komplicerad och konsekvenserna av en inkorpore- ring kan inte förutses. Erfarenheterna av inkorporering av konven- tioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt är begränsade till , vars bestämmelser till stora delar avspeglas i 2 kap. regeringsformen. Ett argument som ibland anförs mot inkorporering är att denna metod kan innebära en förskjutning av makt från lagstiftaren till domstolarna. På grund av att konventionsbestämmelserna ofta är vagt avfattade kan de lämna ett mer omfattande tolkningsutrymme än vad svenska lagar och författningar vanligen gör. Inkorporering behöver dock inte betyda att konventionen ges företräde framför annan lagstiftning. En inkorporerad konvention kan också vara jämställd med denna lagstiftning. För valdes ställning som vanlig lag men med en bestämmelse i regerings- formen om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta en sådan konventions- stridig regel åt sidan med stöd av lagprövningsrätten. Detta kan beskrivas som en ställning som är svagare än grundlag men starkare än vanlig lag. Vilken lösning som väljs har stor betydelse för rätts- tillämparnas tolkningsutrymme. Mot argumentet kan vidare an- föras att skillnaden mellan transformering och inkorporering främst aktualiseras då en nationell rättsregel är direkt oförenlig med ett åtagande i en konvention. I andra fall ska ju den 10 CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, , s. 2–3. rättstillämpande myndigheten alltid, det vill säga oavsett om konventionen inkorporerats eller införlivats genom transformering eller konstaterande av normharmoni, göra en tolkning av den nationella rättsregeln så att denna inte kommer i konflikt med konventionsregeln. Det kan även nämnas att inkorporering av konventioner mycket väl kan ske i kombination med att annan lagstiftning införs eller ändras. Några av de betänkligheter som vanligen nämns mot inkorporering, såsom att internationella konventioner är av en annan karaktär än svensk lagstiftning och att stora tolknings- problem kommer att uppstå på grund av rättigheternas vaghet, tappar en del av sin kraft med en sådan modell. Även vid en inkorporering är det möjligt att i andra författningar behålla eller införa andra, mer preciserade och långtgående bestämmelser, än de som konventionen innehåller. har, som beskrivits tidigare, valt att inkorporera flertalet av de centrala . De flesta har företräde framför annan lag, medan en saknar sådant företräde (se avsnitt 3.2.3). Olika konventioner om mänskliga rättigheter har också fått olika starkt genomslag i norsk rättspraxis. Den norska regeringen har dock anfört att norsk rätt, med tanke på att lagstiftningen vid ratificeringen av konventionerna ansågs vara i överensstämmelse med konventionerna, i överraskande många fall ansetts stå i strid med dessa.11