sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — Med tanke på hur sammansättningsreglerna är utformade är grundtanken att en assessor kan ersätta ett råd inte hållbar, särskilt när ett råd är ledigt för något särskilt uppdrag eller föräldra- ledighet. Bör några bestämmelser som finns i förordning 6.4.9Regler om rättens sammansättning Vårt förslag: Vilka olika kategorier av lagfarna domare som rätten ska vara sammansatt av ska framgå av lag. De bestämmelser som finns i 22 § tingsrättsinstruktionen, 23 § hovrättsinstruk- tionen 22 § kammarrättsinstruktionen, 6 a § (de två första men- ingarna) instruktionen för Arbetsdomstolen och 12 a § instruk- tionen för Patentbesvärsrätten ska därför föras till lagnivå. Sam- tidigt ska de förenklas. I tingsrätt, hovrätt och kammarrätt ska, om flera lagfarna domare ingår i rättens sammansättning, i vart fall rättens ord- förande vara ordinarie domare i domstolen. Dessutom ska, i de situationer där tre eller flera domare ingår i sammansättningen, ytterligare en domare vara eller ha varit ordinarie domare. Som ska ett hyresråd kunna vara andre domare i tingsrätt och hovrätt. I tingsrätt ska detsamma gälla för en assessor. Den som av regeringen utsetts som tillfällig domare ska i detta samman- hang jämställas med ordinarie domare. Domstolen ska i vissa fall till rättens ordförande kunna förordna den som har varit ordi- narie domare i domstolen eller den som är ordinarie domare i en annan domstol av samma slag. Vissa bestämmelser om sammansättningen i Arbetsdomstolen, Patentbesvärsrätten, Migrationsöverdomstolen och kammarrätt som finns i instruktioner ska föras till lagnivå. De mer ingående bestämmelserna om sammansättningen av intresseledamöter i Arbetsdomstolen ska inte heller anges i lag eftersom de utgör verkställighetsföreskrifter. Vi har i det föregående föreslagit att regler om de icke ordinarie domarnas behörighet att delta i den dömande verksamheten bör ha sin utgångspunkt i lag. Dessa bestämmelser är en aspekt av rättens domförhet. En annan aspekt på domförheten är de regler finns i 22 § tingsrättsinstruktionen, 23 § hovrättsinstruktionen 22 § kammarrätts- instruktionen, 6 a § (de två första meningarna) instruktionen för Arbetsdomstolen och 12 a § instruktionen för Patentbesvärsrätten. Bestämmelserna tar sikte på hur rätten ska vara sammansatt av olika kategorier av lagfarna domare. I likhet med vad som sagts i det föregående om de icke ordinarie lagfarna domarnas behörighet att döma, torde dessa regler höra till det obligatoriska lagområdet. De kan enligt vår mening inte vara Bör några bestämmelser som finns i förordning verkställighetsföreskrifter, eftersom de inte kan sägas bygga vidare på någon i lag angiven regel om sammansättning av flera lagfarna domare. Bestämmelserna bör därför framgå av lag. Också tidigare utredningar har övervägt om inte dessa regler borde framgå av lag. De utredningarna föreslog emellertid inte någon lagreglering av de icke ordinarie lagfarna domarnas behörighet, var- för det då inte heller var möjligt att i lag ange bestämmelser om sammansättningen. Om, som vi föreslår, den grundläggande be- hörigheten för de icke ordinarie domarna lagregleras kan också be- stämmelserna om sammansättningen föras till lag. Bestämmelserna om tingsrätts och hovrätts sammansättning bör under sådana för- hållanden föras till och bestämmelsen om kammar- rätts sammansättning till förvaltningsprocesslagen (jfr våra överväg- anden i kapitel 5 om att sammansättningsreglerna i lagen om all- männa förvaltningsdomstolar ska föras till förvaltningsprocess- lagen). Vad beträffar Arbetsdomstolen och Patentbesvärsrätten förs bestämmelserna lämpligen till lagen om rättegången i arbetstvister respektive lagen om Patentbesvärsrätten. I 22 § fjärde stycket tingsrättsinstruktionen anges att tingsfiskal får delta i rätten som en av tre lagfarna ledamöter om det inte är fråga om handläggning av sådan mål och ärenden som kräver särskild er- farenhet. Denna begränsning är enligt förslaget införd redan i 7 kap. 4 § lagen om domstolar och domare. I förslaget till 7 kap. 5 § lagen om domstolar och domare hanteras notariernas medverkan i s.k. tresitsar, vilket behandlas i nuvarande 22 § femte stycket tingsrätts- instruktionen (se avsnitt 6.4.4). I övrigt bör de regler som finns i 22 § tingsrättsinstruk- tionen, 23 § hovrättsinstruktionen och 22 § kammarrättsinstruk- tionen förenklas när de förs upp på lagnivå. Enligt vår mening bör i huvudsak samma principiella överväganden ligga till grund för de tre bestämmelserna. En naturlig utgångspunkt är att om flera lagfarna domare sam- tidigt ingår i rättens sammansättning så bör i vart fall rättens ord- förande vara ordinarie domare i den aktuella domstolen. Dessutom bör, i de situationer där tre eller flera domare ingår i sammansätt- ningen, ytterligare en domare vara eller ha varit ordinarie domare. Som bör ett hyresråd kunna vara andre domare i tingsrätt och hovrätt. I tingsrätt bör detsamma gälla för en assessor, vilket också det stämmer överens med den nuvarande ordningen. Den som av regeringen utsetts som tillfällig domare bör vid tillämpningen av dessa regler jämställas med ordinarie domare. Även om de nu Bör några bestämmelser som finns i förordning nämnda reglerna bör utgöra huvudregler bör det även finnas en möjlighet för domstol att i vissa fall till rättens ord- förande förordna den som har varit ordinarie domare i domstolen eller den som är ordinarie domare i en annan domstol av samma slag. Detta bör förutsätta särskilda skäl. De två första meningarna i 6 a § instruktionen för Arbetsdom- stolen bör utan ändringar kunna föras in i lagen om rättegången i arbetstvister, lämpligen som en ny 3 kap. 2 a §. Som framgått av av- snitt 6.4.7 föreslår vi att den tredje meningen i 6 a § instruktionen för Arbetsdomstolen förs in som ett nytt stycke i 3 kap. 8 § lagen om rättegången i arbetstvister. Ytterligare regler om Arbetsdomstolens sammansättning fram- går av 5, 6, 7, 8 §§ instruktionen för Arbetsdomstolen. De reglerna avser sammansättningen av intresseledamöter och bygger vidare på de bestämmelser som i detta avseende framgår av lagen om rätte- gången i arbetstvister. Enligt vår bedömning bör dessa regler kunna anses vara verkställighetsföreskrifter. De tillför inte något väsentligt nytt i förhållande till vad som framgår av lag. De bör således även kunna framgå av domstolsinstruktionen. 12 a § instruktionen för Patentbesvärsrätten kan utan materiella ändringar föras in i lagen om Patentbesvärsrätten, lämpligen som en ny 4 a §. I 22 a § kammarrättsinstruktionen ges en föreskrift om hur Migrationsöverdomstolen ska vara sammansatt vid förstärkt sam- mansättning enligt 16 kap. 3 § utlänningslagen. Föreskriften, som innebär att i en sådan sammansättning ska presidenten eller vara ordförande och övriga ledamöter vara ordinarie domare, passar bättre in i utlänningslagen än i förvaltningsprocesslagen. Vi föreslår därför att regeln förs in i 16 kap. 3 § utlänningslagen. Den av oss föreslagna 3 kap. 3 § förvaltningsprocesslagen (som väsentligen mot- svarar den gällande 12 § lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar) borde egentligen innehålla en upplysning om möjligheten att besluta om sådan förstärkt sammansättning, eftersom den inne- bär en avvikelse från den i övrigt gällande regeln att mer än fyra lagfarna ledamöter inte får ingå i kammarrättens sammansättning. Eftersom vi undviker att i detalj diskutera innehållet i de bestäm- melser som flyttas från lagen om allmänna förvaltningsdomstolar till förvaltningsprocesslagen har vi dock avhållit oss från att införa något sådant förtydligande i förslaget. I linje med dessa överväganden ligger att också bestämmelsen i 24 § kammarrättsinstruktionen, som föreskriver undantag från kravet Bör några bestämmelser som finns i förordning på särskilda ledamöters medverkan vid prövning mål om fastig- hetstaxering, bör föras in i fastighetstaxeringslagen. De föreskrifter som finns i 24 § andra stycket kammarrättsinstruktionen bör på lagnivå ersätta föreskriften i nuvarande 22 kap. 4 § andra stycket fastighetstaxeringslagen, som innehåller en delegation till regeringen att meddela föreskrifter om detta. bör också den därmed besläktade föreskriften i 22 kap. 6 § första stycket fastighetstaxe- ringslagen upphävas. 6.4.10Frågan om vem som ska vara ordförande i kollegial sammansättning Vår bedömning: Bestämmelser om vem som ska vara ordför- ande i en kollegial sammansättning hör till det obligatoriska lag- området. En sådan bestämmelse bör dock inte intas i lagen om domstolar och domare. Som framgått av den föregående framställningen har det i ett annat lagstiftningsärende diskuterats huruvida regler om vem som ska vara ordförande i en kollegial sammansättning hör till det obligatoriska lagområdet (se avsnitt 6.3.5). Lagrådet anförde i det sammanhanget att frågan om utseende av ordförande inte kan anses angå endast domstolarnas inre organisa- tion, eftersom ordförandeskapet är förenat med särskilda befogen- heter och skyldigheter, bl.a. i fråga om omröstning. Enligt vår men- ing finns det fog för denna inställning. Frågan om vem som ska vara rättens ordförande i en kollegial sammansättning är under alla förhållanden inte mindre betydelsefull från rättssäkerhetssynpunkt (jfr prop. 1973:90 s. 388 och våra överväganden i avsnitt 6.4.1). Så- ledes bör sådana regler framgå av lag. Bestämmelser om vem som ska vara ordförande i en kollegial sammansättning är direkt knutna till rättegången. Också de frågor som ligger i ordförandefrågans förlängning rör rättegången. Frågan om detta rymmer många aspekter. Den är också fristående från de frågor vi i övrigt diskuterar i detta betänkande. Med hänsyn härtill lämnar vi inget förslag till lagbestämmelse i denna fråga. Bör några bestämmelser som finns i förordning 6.4.11Vem som är chef för domstolen samt vilka mellanchefer som kan finnas Vårt förslag: Ledningsuppgifter på olika nivåer inom domstolarna ska anges i lag. Upplysningar om vem som är chef för hela dom- stolen respektive en avdelning inom den ska framgå av lagen om domstolar och domare. Ledarskapet ska markeras med användande av orden leds av. Som framgått av den föregående framställningen pekas det i olika lagar ut vilka ordinarie domare som kan finnas i domstolarna. Så- ledes framgår det exempelvis av och lagen om all- männa förvaltningsdomstolar att det i tingsrätt och förvaltningsrätt kan finnas , chefsrådmän och rådmän och att det i hovrätt och kammarrätt kan finnas president, lagmän samt hovrätts- och kammarrättsråd. Av lagbestämmelserna framgår dock inte att chefskap alltid, eller typiskt sett, är förknippat med vissa av de olika befattningarna. Således framgår inte att en i underrätt eller en president är chef för sin domstol eller att en chefsrådman eller överrättslagman typiskt sett är chef för en avdelning i sin domstol. Denna information framgår i stället av respektive domstols instruk- tion. Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare föreslog i sitt betänkande att ledningsuppgifter på olika nivåer inom domstolarna skulle markeras i lagtexten (1–3 kap. rätte- gångsbalken respektive lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Kommittén konstaterade att instruktionerna använde benämningen administrativ chef för att markera domstolschefens ledaransvar och att denna benämning var mindre lyckad eftersom den kunde förväxlas med att vara chef för en myndighets administrativa avdelning. För att markera domstolschefens ledaransvar valde kom- mittén i stället uttrycket som leder arbetet i domstolen (SOU 2000:99 s. 347). Kommittén övervägde också att i lagtexten införa en erinran om att ledningen av domstolen ska utövas med iakttagande av domar- nas självständighet vid fullgörandet av deras dömande och rätts- tillämpande uppgifter. Enligt kommitténs bedömning riskerade dock en sådan reglering att bli tämligen invecklad och kommittén ansåg den knappast vara nödvändig. Med hänsyn härtill stannade kommittén för att inte föreslå någon ändring i detta avseende. Bör några bestämmelser som finns i förordning Vi ansluter oss till bedömningen att ledningsuppgifter på olika nivåer inom domstolarna bör markeras i lagtext. Upplysningar om vem som är chef för domstol eller avdelning inom domstol bör framgå av lagen om domstolar och domare. En särskild fråga är vilka mellanchefer – dvs. chefer för avdel- ningar och andra enheter inom domstolarna inom de allmänna dom- stolsslagen – som ska kunna finnas . Vi återkommer till den frågan i kapitel 11. Redan här kan dock konstateras att om s.k. enhetschefer ska kunna finnas även bör bestämmelserna innehålla upplysningar även om den möjliga förekomsten av sådana ledningsfunktioner. Vi har övervägt att markera ledarskapet med användande av orden är chef eller liknande, men har stannat för att – i analogi med hur myndighetsinstruktioner brukar avfattas – använda orden leds av (jfr SOU 2004:23 s. 302 ff. med förslag till förebild för myndig- hetsinstruktion). Vår bedömning: bör inte från regeringen överta rätten att besluta om domkretsindelningen. I olika sammanhang har det diskuterats om domstolarnas ställning borde skärpas genom att domkretsindelningen fördes över från re- geringens till behörighetsområde. Frågan togs också upp i en av expertgruppsrapporter (Bestäm- melser om domstolarna i regeringsformen, SOU 2007:69, s. 31). Under det senare årtiondet har domstolsväsendet genomgått en omfattande reformering, varvid bl.a. hälften av landets tingsrätter och länsrätter lagts ned. Under denna process har regeringen fort- löpande informerat om kommande förändringar och riks- dagen har ställt sig bakom dessa. I dessa kontakter har uttalat att den anser det vara en självklarhet att regeringen i sina överväganden beaktar vad uttalat om principerna för dom- stolsorganisationen. I den nämnda expertgruppsrapporten konstaterades att det otvivelaktigt skulle innebära en viss garanti för ökad stabilitet om domkretsindelningen gjordes lagbunden, som det ifråga- sattes om det fanns något behov av att ändra på gällande Bör några bestämmelser som finns i förordning I expertgruppsrapporten lämnades ett förslag till grundlags- ändring för det fall det skulle bedömas som lämpligt att föra över domkretsindelningen till behörighetsområde. Tanken att föra upp domkretsindelningen till lagnivå följdes inte upp i betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Att regeringsformen inte kräver att domskretsindelningen sker i lagform innebär i sig inte något hinder mot att tar över normgivningsfrågan genom att helt enkelt lagstifta om indelningen. Några vägande principiella skäl för ett sådant ställningstagande finns dock inte. Vi anser inte att det föreligger något behov att ändra den nuvarande regleringen. 7Fördelning och omfördelning av mål Som redogjorts för i avsnitt 5.1 har vi också fått i uppdrag att överväga om domstolsinstruktionernas bestämmelser om fördel- ning av mål bör få lagform. I samband därmed har vi också tilldelats uppgiften att överväga de förslag till bestämmelser om omfördel- ning av mål som lagts fram av Utredningen om förtursförklaring. Frågan om fördelning av mål är delvis reg- lerad i regeringsformen. Såvitt avser vissa domstolar innehåller dom- stolsinstruktionerna mer detaljerade föreskrifter om fördelningen. Några lagbestämmelser finns det dock inte. Det finns inga författningsbestämmelser om omfördelning av mål. Av 11 kap. 3 § andra meningen regeringsformen följer att ingen annan myndighet än domstolen får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Bestämmelsen infördes den 1 janu- ari 2011. Bestämmelsen är uttryckt som ett förbud och ger i sig ingen ledning om hur fördelningen ska gå till. konstaterade i sitt betänkande En refor- merad grundlag (SOU 2008:125) att det tidigare i 1 § förordningen (2007:1073) med instruktion för uttryckligen hade föreskrivits att inte fick föreskriva att en viss rotel Fördelning och omfördelning av mål eller ett visst mål eller ärende skulle tilldelas en viss domare eller på annat sätt bestämma hur dömande uppgifter skulle fördelas mellan enskilda domare. Enligt var det principiella förbud som hade kommit till uttryck i stadgandet av sådan betydelse för domstolarnas självständighet att det borde ges en generell ut- formning och regleras på grundlagsnivå (s. 315). föreslog att en regel om att varje domstol själv beslutar hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare skulle föras in i anslutning den allmänna regeln om dom- stolarnas självständighet. Utredningens förslag hade följande lydelse: Ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Varje domstol bestämmer själv hur döm- ande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Vid remissbehandlingen påpekade att den föreslagna formuleringen i praktiken skulle ge domstolschefen be- stämmanderätt över hur dömande uppgifter ska fördelas mellan en- skilda domare, vilket enligt förbundet skulle innebära en försvag- ning av de enskilda domarnas ställning. Regeringen instämde i för- bundets åsikt. I propositionen (prop. 2009/10:80 s 128 f.) anfördes att den föreslagna formuleringen kunde ge intryck av att fördel- ningen av mål och ärenden uteslutande ska avgöras av domstols- chefen i administrativ ordning, vilket skulle skapas ett utrymme för domstolschefen att besluta om fördelningen av mål och ärenden utifrån kriterier som kan ifrågasättas från ett rättssäkerhetsperspek- tiv. Vidare skulle utredningens förslag enligt regeringen innebära ett hinder mot att i lag eller andra föreskrifter införa generella reg- ler om fördelning av mål och ärenden i domstol. En sådan konse- kvens hade inte åsyftats. Mot den bakgrunden föreslog regeringen att bestämmelsen skulle ges en lydelse som innebär att varken re- geringen eller någon förvaltningsmyndighet får bestämma hur döm- ande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Enligt propositionen innebär detta att domstolarna vid fördel- ningen av mål och ärenden bara har att rätta sig efter rättsregler i lag och inte får ta emot direktiv om hur fördelningen ska ske i ett särskilt fall. I specialmotiveringen konstaterades att bestämmelsen inte innebär något hinder mot att meddelar föreskrifter i lag om domstolarnas lottning av inkomna mål eller att det i lag t.ex. slås fast vissa allmänna förutsättningar för hur en domstol ska gå Fördelning och omfördelning av mål till väga när handläggningen av ett mål eller ärende fördröjts (s. 286). Närmare bestämmelser om fördelning av mål framgår av vissa av domstolsinstruktionerna. Regleringen är i princip likalydande i instruktionerna för tings- rätterna, hovrätterna, förvaltningsrätterna och kammarrätterna. De föreskriver följande. Grunderna för fördelning av arbetsuppgifterna och de övriga bestämmelser som behövs för verksamheten ska fram- gå av arbetsordningen. Mål och ärenden ska fördelas mellan de orga- nisatoriska enheter som anges i arbetsordningen. Fördelningen av mål ska ske genom lottning. Undantag från kravet på lottning får göras för mål av särskild art, för mål från viss del av domkretsen, för att mål som har inbördes samband ska kunna handläggas av samma organisatoriska enhet och för att uppnå en fördelning av mål mellan domstolens domare som framstår som rimlig. Dom- stolschefen eller chefsrådman bör delta när domstolen avgör mål om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets art. I instruktionerna för och Högsta förvaltnings- domstolen föreskrivs att målen ska fördelas mellan de organisa- toriska enheter som anges i arbetsordningen och att domstolen be- slutar om riktlinjer för fördelning av målen på de organisatoriska enheterna. Det finns i instruktionerna för de högsta domstolarna inget krav på att målen ska . I instruktionen för Arbetsdomstolen föreskrivs att målen ska fördelas mellan ordförandena efter den turordning målen kommit in till domstolen. Vidare föreskrivs att målen också ska fördelas mellan sekreterarna efter turordningen och att arbetsbördan såvitt möjligt ska fördelas jämt vid fördelningen av målen. I instruktionen för Patentbesvärsrätten föreskrivs att varje leda- mot (utom domstolens ordförande) som huvudregel ska ha en rotel och att målen ska fördelas på dessa rotlar efter deras tekniska klassi- ficering och rättsliga beskaffenhet. Instruktionen överlämnar till dom- stolen att meddela ytterligare föreskrifter som behövs om fördel- ningen av målen på rotlar. Instruktionerna för respektive Försvars- underrättelsedomstolen innehåller inga regler om att eller hur mål ska fördelas. Fördelning och omfördelning av mål Den nuvarande utformningen av instruktionerna för tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt infördes såsom tidigare konstaterats . Fram till dess hade dessa domstolsinstruk- tioner alla föreskrivit att målen skulle fördelas på rotlar som var och en förestods av domare. Det fanns då inget uttryckligt krav i domstolsinstruktionerna på att fördelningen skulle ske genom lott- ning, men att så skulle ske ansågs ändå ligga i reglerna. Vid för- delningen fick även enligt de då gällande reglerna beaktas de prin- ciper som anges som undantag från lottningskravet, dvs. för mål av särskild art, för mål från viss del av domkretsen, för mål med inbördes samband och för att uppnå en jämn fördelning av arbets- bördan. Instruktionerna för hovrätterna och kammarrätterna innehöll fram också föreskrifter som innebar att domstolen fick be- sluta att ett mål som tilldelats en viss rotel skulle flyttas över till en annan rotel. Det förutsatte särskilda skäl. De ändringar som skedde avsåg reglering i förordningar, varför det inte finns några lättillgängliga förarbeten att tillgå. De uttalanden som går att hitta är inte heller så utförliga som normalt är fallet inför ändringar av lag. Vilka tankar som inom låg bakom ändringar kan bl.a. utläsas av en där utarbetad promemoria daterad , vilken bifogades när förslaget till ändringar till tingsrättsinstruktionen delades. Promemorian behandlar ett antal frågor rörande beredningsorganisationen i tingsrätt. Det konstateras i promemorian att avsikten är att ändringar motsvarande de i pro- memorian behandlade ska införas också i övriga domstolsinstruk- tioner. Under rubriken av mål och ärenden samt ansvar anförs i promemorian bl.a. följande: Tingsrätterna skall enligt förslaget ges större frihet att avgöra hur det inre arbetet i domstolen ska organiseras. Regeln om att varje , rådman och fiskal skall ha en rotel tas bort. I förslaget anges i stället att mål och ärenden skall fördelas mellan organisatoriska enheter. Vilka organisatoriska enheter som skall finnas i en tingsrätt anges i tingsrättens arbetsordning. Tingsrätterna kan t.ex. välja att fördela arbetet på ett antal organisatoriska enheter med en domare i varje och en gemensam beredningsorganisation vid sidan om enheterna eller på större organi- satoriska enheter bestående av flera domare med en gemensam bered- ningsorganisation inom enheten. De föreslagna reglerna utesluter inte att tingsrätterna väljer att arbeta i organisatoriska enheter som mot- svarar de nuvarande rotlarna. De organisatoriska enheterna inom en Fördelning och omfördelning av mål tingsrätt behöver inte vara uppbyggda på samma sätt utan kan ha vari- erande storlek och uppbyggnad. Fördelningen av mål och ärenden mellan de organisatoriska enheterna skall ske genom lottning. För vissa sär- skilt angivna fall ges möjlighet till undantag från kravet på lottning. När tingsrätterna ges frihet att avgöra hur det inre arbetet i dom- stolen skall vara organiserat måste en anpassning ske av reglerna om ansvar för mål och ärenden. Liksom enligt nuvarande regler skall det för varje mål eller ärende finnas en anställd som är ansvarig. Ansvaret frikopplas från indelningen i organisatoriska enheter och kan under målets handläggning ligga hos olika personer. Ansvaret kan t.ex. inledningsvis läggas hos en beredningschef som arbetar i en beredningsorganisation utanför de organisatoriska enheter som målen på.