sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Vår bedömning är att dagens system bör ersättas av en modell med kompetensbaserade turordningsregler i kombination med anställningstidsberoende uppsägningsavgifter (i stället för en del av dagens arbetsgivaravgifter) som finansieringsform för arbetslöshetsförsäkringen. Ett sådant system kan bättre än det nuvarande tillvarata både arbetsgivares och arbetstagares intressen. Kan en sådan reform inte genomföras bör mindre förändringar vidtas: man bör begränsa arbetsgivarnas möjligheter att använda upprepade tidsbegränsade anställningar, låta undantaget för två nyckelpersoner från turordningsreglerna vid uppsägningar på grund av arbetsbrist gälla för alla arbetsgivare och minska kostnads- 32 Även lägre skattesatser för tjänster som köps av privatpersoner, till exempel de så kallade RUT- och –avdragen, bidrar sannolikt till att flytta jobb från den svarta till den vita sektorn. Även dessa avdrag kan dessutom antas ha gynnat sysselsättningen i svaga grupper. ansvaret för (åtminstone de små) arbetsgivarna under tvister om uppsägningar av personliga skäl. Arbetsmarknadens funktionssätt kan också förbättras genom att reducera barriärer för inträdande företag på marknader med imperfekt konkurrens. Detta kan underlätta för svaga grupper att ta sig in på arbetsmarknaden och därmed bidra till en bättre lönebildning. Det finns även skäl att utsträcka de insatser som genomförts i vissa branscher för att motverka svartarbete till fler branscher, vilket bör leda till fler vita jobb och gynna svaga grupper på arbetsmarknaden. av de svenska skatteintäkterna kommer från skatt på arbete. Det är därför naturligt att skattesystemets utformning kommer att påverka hur mycket människor arbetar, hur mycket de anstränger sig på jobbet, i vilken utsträckning de skatteplanerar och därmed hur stora skatteintäkterna blir. Ett väl utformat skattesystem ska generera intäkter till det offentliga utan att snedvrida individers beteende mer än nödvändigt. Förutom att vara effektivt bör skattesystemet dessutom uppfattas som rättvist. I detta kapitel diskuterar vi hur det svenska skattesystemet kan förbättras utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv. Diskussionen bygger i många avseenden på bilaga 12 som innehåller en mycket detaljerad forskningsöversikt. I avsnitt 6.1 diskuterar vi några generella lärdomar om hur ett skattesystem bör vara utformat. Därefter, i avsnitt 6.2, beskriver vi det svenska skattesystemet kortfattat. I avsnitt 6.3 till 6.6 föreslår vi ett antal reformer av dagens system. Avsnitt 6.7 sammanfattar diskussionen. Ett enhetligt grundavdrag bör införas. Detta skulle innebära att beräkningen av jobbskatteavdraget kan förenklas avsevärt. Ett enkelt och transparent system är en förutsättning för att personer ska reagera på de positiva ekonomiska incitament som skapas av jobbskatteavdraget. Den högsta marginalskatten bör sänkas. Ett flertal studier har visat att en avskaffad värnskatt inte leder till sänkta skatteintäkter. Det finns skäl att avvakta med ytterliga förstärkningar av jobbskatteavdraget. Tröskeleffekterna har redan sänkts betydligt och effekterna av det nuvarande systemet bör utvärderas innan ytterligare förändringar görs. Den generella nedsättningen av arbetsgivaravgifter för unga anställda bör avskaffas. Nedsatta arbetsgivaravgifter bör riktas mot mer väldefinierade grupper med en tydligt svag ställning på arbetsmarknaden Skatter har tre olika, delvis motsägande, syften. För det första används skatter för att generera intäkter för att finansiera offentligt tillhandahållna varor som till exempel polis, skola och sjukvård. För det andra används skatter för att omfördela inkomst mellan personer. För det tredje kan skatter användas för att internalisera externa effekter. Det sistnämnda är typiskt motivet bakom, till exempel, miljöskatter. Förutom i undantagsfall kommer skatterna att påverka personers beteende. I det tredje fallet är det just det som är huvudsyftet med skatterna, medan man i de två tidigare fallen i regel vill uppnå så små beteendeförändringar som möjligt. Som diskuterades i avsnitt 2.3 påverkar skatter personers arbetsutbud längs två marginaler. Den första avser om en person väljer att delta i arbetskraften eller inte. Detta kallas den extensiva marginalen. I vilken utsträckning ett skattesystem är skadligt för den extensiva marginalen beror på hur det påverkar tröskel- effekterna, det vill säga hur mycket en person tjänar ekonomiskt på att gå från att inte arbeta till att arbeta. Eftersom människor uppskattar ledig tid kommer en del att välja att inte arbeta om det inte lönar sig tillräckligt att ta ett arbete. Förutom skattesystemet så beror även tröskeleffekterna på hur socialförsäkrings- och socialbidragssystemen är utformade eftersom dessa ger personer ersättning även om de inte arbetar. Den andra marginalen avser hur många timmar en person väljer att arbeta givet att hon arbetar. Detta kallas den intensiva marginalen. I vilken utsträckning ett skattesystem påverkar den intensiva marginalen beror på marginaleffekterna, det vill säga hur mycket en person får behålla efter skatt av inkomsten från ytterligare en arbetad timme. Det är dock inte uppenbart att en höjd skatt leder till att människor väljer att arbeta mindre, då det finns två effekter av höjd skatt som motverkar varandra. Å ena sidan så innebär en höjd skatt att det lönar sig sämre att arbeta, vilket gör att vi kan förvänta oss att man arbetar mindre (detta kallas för substitutionseffekten). Å andra sidan så innebär en höjd skatt att de som arbetar får lägre nettoinkomst om de arbetar lika mycket som . Detta, som kallas för inkomsteffekten, skapar en tendens för personer att vilja arbeta mer. De empiriska studier som finns (se bilaga 12 för en översikt) pekar på att en höjd skatt typiskt leder till färre arbetade timmar (det vill säga substitutionseffekten dominerar över inkomsteffekten). Förutom antal arbetade timmar kan höga marginaleffekter också påverka hur mycket personer anstränger sig på arbetet för att få högre lön, i vilken utsträckning de investerar i utbildning och hur mycket de skatteplanerar. En viktig faktor är därmed i hur hög grad de taxerade inkomsterna, och därmed de totala skatteintäkterna, förändras då skattesystemet ändras. Ett land med ambitioner att ha en jämn inkomstfördelning kommer att vilja ha en progressiv inkomstskatt. En progressiv skatt innebär att ju högre inkomst en person har, desto större andel av inkomsten tar staten in i skatt. Som framgick ovan så kommer dock beteendet att påverkas av skattesystemet. Detta innebär att det troligen finns en högsta marginalskatt över vilken skatteintäkterna faktiskt faller. En skatt som varken genererar skatteintäkter eller rättar till en externalitet kan inte motiveras med mindre än att samhället föredrar att vissa individer får minskad levnadsstandard utan att någon annan får det bättre. Ett sådant synsätt är enligt vår uppfattning inte försvarbart. Mycket av den teoretiska skattelitteraturen utgår från att alla personer har en fullständig förståelse för skattesystemets utformning. I realiteten är detta inte alltid fallet. Resultaten i ett antal nyare empiriska studier tyder på att skatteinstrument som är tänkta att påverka människors beteende, till exempel skatteavdrag som syftar till att premiera övergångar till arbete, inte alltid är effektiva eftersom grupperna de riktar sig mot inte förstår hur systemet fungerar. Sammantaget baseras vår bedömning av skattesystemets utformning på följande utgångspunkter: Skatter kan användas för att generera intäkter, omfördela inkomster eller korrigera för externaliteter. Skattesystemets utformning påverkar både i vilken utsträckning personer väljer att delta i arbetskraften och hur många timmar de väljer att arbeta. Det finns en avvägning mellan att utjämna inkomst och behålla incitament till arbete. Det finns en avvägning mellan minskade tröskeleffekter och minskade marginaleffekter om skattesystemet ska kunna generera skatteintäkter. Skatten på arbete består av arbetsgivaravgifter och inkomstskatter och dessa bör analyseras gemensamt. Inslag i skattesystemet som syftar till att påverka beteenden får bättre effekt ju mer synliga de är. I detta avsnitt ges en kortfattad beskrivning av de viktigaste delarna av det svenska inkomstskattesystemet. För en noggrannare beskrivning, se bilaga 12. Skatt på arbetsinkomst tas dels ut som en inkomstskatt som betalas av löntagarna, dels som socialavgifter som betalas av arbetsgivarna. Kapitalinkomst beskattas avskilt från förvärvsinkomster med en proportionell skattesats på . Vi har i utredningen valt att inte närmare diskutera kapitalbeskattningen eller indirekta skatter (t.ex. moms). Nedan beskrivs först reglerna om inkomstbeskattning och därefter reglerna om socialavgifter. Dagens inkomstskattesystem är uppbyggt på några grundstenar. Dessa är en proportionell skatt, en statlig progressiv skatt, ett grundavdrag samt en skattereduktion på arbetsinkomster (det som brukar kallas för jobbskatteavdraget). Samtliga inkomsttagare med en positiv beskattningsbar inkomst33 betalar en proportionell skatt där medelskattesatsen var , med en lägsta skattesats på () och en högsta skattesats på (). Förutom den kommunala inkomstskatten utgår en statlig skatt på beskattningsbara förvärvsinkomster (). Den statliga inkomstskattetabellen har två trappsteg. Marginalskattesatserna i vart och ett av stegen är . Den högre skattesatsen (den så kallade värnskatten) betalas av personer med beskattningsbara inkomster (). Om man enbart betraktar inkomstskatten för privatpersoner var högsta marginalskattesats på förvärvsinkomst alltså om man räknar utifrån den genomsnittliga kommunala skattesatsen.34 Om vi även tar hänsyn till arbetsgivaravgiften så var den högsta marginalskatten i stället av lönekostnaden. Grundavdraget görs automatiskt av när personers beskattningsbara inkomst beräknas. Denna skattereduktion dras från individens taxerade totala förvärvsinkomst (summan av arbetsinkomst och sociala transfereringar). Grundavdraget skiljer sig åt för olika inkomstnivåer. Det fasas in på lägre inkomstnivåer och fasas ut på högre inkomstnivåer. Denna konstruktion medför att marginalskatten varierar mycket beroende på personers taxerade inkomst. infördes ett jobbskatteavdrag, vilket innebar en skattereduktion för arbetsinkomster (reduktionen gäller inte för inkomst från sociala transfereringar). Jobbskatteavdraget har gradvis byggts ut , 2009 och 2010. Reduktionen är utformad på ett tekniskt komplicerat sätt där storleken beror på både den kommunala skattesatsen och grundavdraget. I och med jobb- 33 Den beskattningsbara inkomsten definieras enligt som taxerad inkomst minus grundavdrag. 34 För höginkomsttagare i var marginalskatten . skatteavdraget sänks marginalskattesatsen för taxerade förvärvsinkomster på . Men i motsats till de flesta andra länder som har infört skattereduktioner för förvärvsarbetande fasas det svenska jobbskatteavdraget inte ut vid högre inkomstnivåer. Personer omfattas av mer generösa regler, där jobbskatteavdraget enbart är en funktion av förvärvsinkomstens storlek och alltså inte beror på den kommunala skattesatsen eller grundavdraget. Figur 6.1 visar marginalskattesatsen, eller marginaleffekten, och den genomsnittliga skattesatsen som en funktion av förvärvsinkomsten, med och utan jobbskatteavdraget under förutsättning att all inkomst som tillhandahålls är förvärvsinkomst för personer . På ett sätt förenklade jobbskatteavdraget beräkningen av marginalskatten eftersom antalet trappsteg minskade från åtta till sex och inte längre hoppade upp och ner (som den streckade linjen i figuren). Ett stort antal skattebetalare med medelinkomster får sin marginalskattesats sänkt med . Marginalskatterna för de som tjänar påverkas inte av jobbskatteavdraget. Skattebetalare med mycket låga inkomster fick dramatiska sänkningar av både den genomsnittliga skattesatsen och marginalskattesatsen. För höginkomsttagare blir minskningen av den genomsnittliga skattesatsen mer blygsam. Figur 6.1 Marginalskattesats (övre figur) och genomsnittlig skattesats (nedre figur) som en funktion av förvärvsinkomst () Genomsnittlig skattesats utan jobbskatteavdrag Not: Figuren gäller för personer och förutsätter att all inkomst utgörs av förvärvsinkomst. Skattetabellen inbegriper grundavdraget, skattereduktion för förvärvsinkoms och statlig inkomstskatt. Källa: Bilaga 12 Förutom skattereduktionen på arbetsinkomster (jobbskatteavdraget) finns också en skattereduktion för köp av hushållsnära tjänster (RUT-avdraget)35 samt för köp av tjänster som avser tillbyggnad, ombyggnad och renovering, främst av fast egendom (ROT-avdraget). Skattebetalaren får en skattereduktion på av kostnaden för arbetet . De lagstadgade arbetsgivaravgifterna har legat på en stabil nivå på omkring 32–av bruttolönen sedan mitten av 1990- talet. För tillfället är den . Man ska dock komma ihåg att socialavgifterna också ger arbetstagaren rätt till ett antal sociala förmåner så som sjukförsäkring och ålderspension. Kopplingen mellan det inbetalda beloppet och nivån på förmånerna är emellertid begränsad. Löneinkomster som överstiger 7,5 prisbasbelopp genererar i allmänhet inga förmåner. Dessutom är arbetsgivaravgifterna halverade för personer . För äldre arbetstagare som omfattas av det nya pensionssystemet är arbetsgivaravgifterna nedsatta till ungefär en tredjedel. Det finns även arbetsmarknadspolitiska subventioner som minskar lönekostnaderna för vissa arbetstagargrupper där nystartsjobben är en sysselsättningssubvention som riktas till långtidsarbetslösa och instegsjobben en subvention som riktas mot nyanlända utrikes födda. 6.3Avvägningen mellan marginalskatter och tröskeleffekter För att stimulera arbetskraftsdeltagandet (dvs. den extensiva marginalen) bör man sträva efter minskade tröskelffekter – det bör helt enkelt bli mer lönsamt att gå från bidragstagande eller inaktivitet till ett arbete med en normal arbetstid. För att få de sysselsatta att jobba fler timmar (dvs. den intensiva marginalen) bör man i stället sträva efter låga marginalskatter för de som arbetar. Vilken marginal man bör fokusera på beror dels på hur man ser på omfördelning, dels på hur mycket olika inkomstgrupper påverkas av skattesystemet. Dessutom spelar det roll hur många personer som finns i olika inkomstintervall eftersom även detta säger något om hur stora skatteintäkter som kan genereras av att en viss grupp börjar arbeta mer. Det är väldigt svårt att utforma ett skattesystem som har låga tröskeleffekter, små marginaleffekter och genererar 35 Skattereduktioner ges också när hushållsnära tjänster ingår som löneförmåner. För att göra det lönsamt för bidragstagare att börja arbeta bör skattesatsen vara låg på låga inkomster. Men detta medför att skattesatserna behöver höjas längre upp i fördelningen för att generera skatteintäkter. Som en konsekvens kommer marginalskattesatserna att bli högre för personer med högre taxerad inkomst, vilket försämrar incitamenten för dessa att öka sitt arbetsutbud. Detta problem blir ännu tydligare om man dessutom vill att skattesystemet ska vara transparent och lätt för medborgarna att förstå. 6.3.1Minskade tröskeleffekter – jobbskatteavdraget Om fokus är på den extensiva marginalen, det vill säga att få så många människor som möjligt att arbeta, är det viktigt att tröskeleffekterna inte är för stora. Ett sätt att minska tröskeleffekterna är att minska generositeten i socialförsäkringssystemen och/eller i det ekonomiska biståndet. Men i en välfärdsstat kan detta vara problematiskt då det försämrar situationen för utsatta grupper. Ett alternativ är att ha en låg skatt på låga inkomster. Det är också ett viktigt syfte bakom jobbskatteavdraget som är utformat för att göra det mer lönsamt att ta ett arbete. Bilaga 12 visar att tröskeleffekterna i har minskat avsevärt, vilket till största del beror på jobbskatteavdraget. De studier av jobbskatteavdraget som har gjorts bygger på mikrosimuleringar. Simuleringarna utgår från vissa förväntade beteendeeffekter och därefter beräknas hur många fler personer som borde ha börjat arbeta tack vare de sänkta tröskeleffekterna. Studierna har typiskt funnit att reduktionen bör leda till avsevärda ökningar av arbetsutbudet, men har varit otydliga om vilka grupper det är som i störst utsträckning kan förväntas börja arbeta. Även om dessa beteendeeffekter (mätta som elasticiteter) i största möjligaste mån har byggt på den bästa tillgängliga kunskapen så är slutsatserna osäkra. Behovet av studier på faktiska utfall är därmed mycket stort. Vår bedömning är att man bör vänta med att ytterligare förstärka jobbskatteavdraget. Anledningen är att tröskeleffekterna redan har sänkts betydligt i och med de genomförda stegen i jobbskatteavdraget. Det är därför sannolikt att många av de personer som befinner sig utan arbete är relativt okänsliga för ytterligare finansiella incitament. kraftigt subventionerad i , vilket i viss utsträckning också fungerar som ett jobbskatteavdrag eftersom det gör det betydligt billigare för småbarnsföräldrar som väljer att börja arbeta. Med tanke på jobbskatteavdragets utformning (dvs. utan utfasning) blir ytterligare förstärkta jobbskatteavdrag statsfinansiellt dyrt. Dessutom kan höginkomsttagare förväntas minska sitt arbetsutbud vid ett höjt jobbskatteavdrag eftersom ett sådant ger dem högre arbetsinkomster utan att påverka marginalskatterna (dvs. jobbskatteavdraget har endast inkomsteffekter). Skulle framtida utvärderingar av jobbskatteavdraget visa att effekterna på arbetskraftsdeltagandet är i den storleksordning som antyds av mikrosimuleringsmodellerna bör man emellertid överväga att omvärdera denna rekommendation. Om framtida utvärderingar i stället indikerar att jobbskatteavdraget inte har stimulerat arbetskraftsdeltagandet som förväntat bör man överväga om skattereduktionen i stället ska avskaffas eller konstrueras om. En nackdel med jobbskatteavdraget, som det är konstruerat, är att de minskade tröskeleffekterna som avdraget ger upphov till inte är speciellt synliga. Risken är att beteendeeffekterna är mindre än förväntat om de grupper som förväntas reagera på de ökade incitamenten till arbete inte förstår dem fullt ut. (2009) visar att kunskapen om jobbskatteavdraget är låg: av befolkningen i åldern vet att det existerar. Av dessa uppger att de kände till jobbskatteavdraget väl. Det är särskilt intressant att notera att okunnigheten om jobbskatteavdraget är störst i grupper med svag anknytning till arbetsmarknaden. av de arbetslösa kände till jobbskatteavdraget. Detta är bekymmersamt eftersom det är dessa grupper som förväntas påverkas mest. Det leder också till att de simuleringar av jobbskatteavdragets effekter som gjorts blir mindre trovärdiga. Till detta kommer det faktum att forskningen visar att incitament måste vara både tydliga och påtagliga för att få effekt (se bl.a. bilaga 12). Ett exempel är en ny forskningsstudie som visar att arbetssökande reagerar kraftigare på nedsatta bidrag än på återanställningsbonusar även om båda åtgärderna ökar värdet av att få ett arbete relativt att vara fortsatt arbetslös (van der Klaauw och van Ours 2010). Detta antyder att det kan vara mer effektivt att låta skattereduktionen även gälla arbetslöshetsersättningen, men i stället sänka ersättningen före skatt (så att inkomsten för de arbetslösa efter skatt i princip behålls oförändrad). jobbskatteavdraget visar sig ha haft mindre effekter än förväntat är det ett alternativ som bör övervägas. 6.3.2Sänkta marginalskatter – värnskatten Om man vill öka antalet arbetade timmar bör fokus ligga på marginalskatterna snarare än på tröskeleffekterna. Vid sidan om skattesystemet beror marginaleffekten också på de transfereringssystem som påverkar en individ vid en viss inkomstnivå. Det innebär att marginaleffekten i genomsnitt är högre bland de med allra lägst inkomst. Bilaga 12 visar att marginaleffekten har minskat för alla grupper förutom gruppen med allra högst inkomst (den tionde decilen av inkomstfördelningen), där marginaleffekten i stället har varit relativt . Hur skadliga är de höga marginaleffekterna för höginkomsttagarnas arbetsutbud och därmed det offentligas skatteintäkter? Det beror på hur hög skattebaselasticiteten är för denna grupp, det vill säga med hur många procent den taxerade inkomsten förändras när skattesatsen förändras med en procent. Svenska skattningar av skattebaselasticiteten ligger runt 0,2–0,3 för män och betydligt högre (om än mindre precist skattade) för kvinnor. Detta gäller dock för den genomsnittlige löntagaren. Det finns inga svenska studier som undersöker hur elasticiteterna skiljer sig åt för olika inkomstgrupper, men internationella studier tyder på att elasticiteterna är högre för höginkomsttagare än medelinkomsttagare. Bilaga 12 räknar på vad ett avskaffande av värnskatten, det vill säga den femprocentiga statliga skatten för beskattningsbara inkomster (siffra) skulle innebära för skatteintäkterna. Av bilagan framkommer att för rimliga antaganden på hur känsligt arbetsutbudet är för den grupp med så pass höga inkomster så skulle ett avskaffande av värnskatten leda till oförändrade eller ökade skatteintäkter. Resultatet i bilaga 12 stöds av analyser i och (2008) och Sørensen (2010). Det innebär att den högsta marginalskatten i svårligen kan motiveras – skatter som har så snedvridande effekter att de inte genererar några intäkter alls innebär en samhällsekonomisk förlust enligt alla rimliga värderingar av fördelningspolitiska aspekter. Därmed finns det mycket starka skäl för att den högsta marginalskatten i bör sänkas. Lämpligen genom att värnskatten avskaffas. Det kan även vara värt att närmare analysera om brytpunkten för den lägre nivån av statlig skatt bör höjas, för att på så sätt sänka marginalskatterna för den övre delen av medelinkomsttagarna. Även om ett avskaffande av värnskatten inte skulle missgynna någon direkt, eftersom skatteuttaget förväntas vara opåverkat eller öka, förändras naturligtvis fördelningsprofilen i skattesystemet eftersom framförallt höginkomsttagare gynnas. Därför kan det vara önskvärt att höja andra skatter för att motverka fördelningsmässiga konsekvenser. Detta kan exempelvis ske genom att höja fastighetsavgiften för fastigheter över ett visst värde. Fördelen med fastighetsskatten är att den skapar mindre snedvridande beteendeeffekter än skatter på arbete. En viktig förutsättning för att personer ska reagera på de ekonomiska incitament som skattesystemet innehåller är att skattesystemet är transparent så att personer förstår hur deras inkomst efter skatt påverkas av om och hur mycket de arbetar. Dagens inkomstskattesystem är mycket komplicerat, vilket framgår av figur 6.1. Till exempel är grundavdraget olika för olika inkomstnivåer.36 Jobbskatteavdraget har designats med detta komplicerade grundavdrag i åtanke och har i och för sig minskat antalet trappsteg i marginalskatterna som grundavdraget ledde till. Men detta innebär att formeln för hur jobbskatteavdraget beräknas har blivit komplicerad, då storleken på skattereduktionen beror på grundavdragets konstruktion, basbeloppets storlek och den kommunala skattesatsen. Formeln för jobbskatteavdraget skiljer sig också åt beroende på den skattepliktiges ålder. Vår bedömning är att grund- och jobbskatteavdragens nuvarande konstruktion medför att skattesystemet inte uppfyller kravet på transparens. Vi föreslår därför att grundavdraget förenklas genom att det görs enhetligt. Ett enhetligt grundavdrag kan uppnås antingen genom att det tas bort helt – i vilket fall grupper som enbart mottar skattepliktiga transfereringar behöver kompenseras på något sätt – eller sätts till 36 Grundavdraget utformades i samband med skattereform, men har därefter räknats upp med prisbasindex. Detta innebär att även om de olika intervallen var optimalt utformade så är detta långt ifrån självklart .