sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — internationella engagemang på narkotikaområdet internationella engagemang på narkotikaområdet Betänkande av Utredningen om internationella engagemang på narkotikaområdet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. I takt med att narkotikaproblemen har ökat i världen har också behovet av ett globalt narkotikasamarbete vuxit. Slutsatsen var att internationella engagemang borde stärkas, vilket i allra högsta grad gäller fortfarande. Utredningen om internationella engage- mang på narkotikaområdet kan konstatera att det inte råder någon brist på samarbetsmöjligheter, det finns snarare enorma möjlig- heter att verka aktivt. försöker vi vara med lite överallt med resultatet att vi sällan mäktar med att driva frågor. I bästa fall förhindrar vi att andra som har en annan narkotikapolitisk inriktning vrider utveck- lingen i för oss oönskad riktning. En tydligare fokusering och prio- ritering av befintliga resurser skulle stärka förmåga att påverka inom ramen för det internationella samarbetet. På sjuttio- och åttiotalen och en bit in hade som exempel en mer framskjuten position i det internationella samarbetet. Det är en position som vi skulle kunna nå igen. Det kräver emellertid en omfokusering, från bevakning till främjande av svenska intressen. För detta behövs inga stora omdaningar. Vår politik är tydlig, det som krävs är att den formuleras och presente- ras på ett sätt som gör den mer tillgänglig och begriplig i ett inter- nationellt sammanhang. Det behövs även en tydlig prioritering av var resurserna ska läggas. Man hör ofta att är ett litet land med begränsade resur- ser. Men det finns universitet, kompetenta myndigheter och enga- gerade organisationer. Det är resurser som skulle kunna mobiliseras i det internationella arbetet. Utredningen föreslår att fokuserar och i första hand pri- oriterar samarbetet i FN och i EU. FN-systemet är det samarbete där det fattas avgörande narkotikapolitiska beslut med global räck- vidd. EU är med sina 27 medlemsstater en aktör som man inte bortser från i internationella sammanhang. deltar med viss framgång i det praktiska EU-samarbetet. Vi skulle också behöva bli mer aktiva i politiken, särskilt nu när EU står inför uppgiften att utforma en nya narkotikastrategi. Under arbetets gång har utredningen kunnat konstatera att kun- skapen om olika internationella samarbetsmöjligheter och hur man driver frågorna framåt behöver stärkas. Det saknas också en effek- tiv organisation kring det internationella arbetet. Även när det gäller själva sakfrågan så behövs det en kunskapsförstärkning på ett generellt plan. Detta skulle man kunna rätta till utan att tillföra ytterligare medel genom en tydligare fokusering och styrning. Tyd- liga signaler om vad prioriterar i det internationella sam- arbetet, både vad gäller samarbetsarenor och innehåll i politiken, skulle leda långt. De förslag som utredningen presenterar är tänkta att underlätta en sådan utveckling. Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet inter- nationella engagemang på narkotikaområdet (SOU 2011:66) Överväganden och förslag............................................ Ansvar att agera........................................................................ Den internationella narkotikapolitiska debatten ................... Debatten inom FN ....................................................... Debatten inom EU ....................................................... Den svenska narkotikapolitiken.............................................. Ett narkotikafritt samhälle........................................... En balanserad narkotikapolitik .................................... 2.3.3 Kriminalisering av bruket av narkotika ....................... Vård och behandling..................................................... Inställningen till skademinskning................................ Bedömning och förslag................................................. Ekonomiska och sociala rådet ...................................... FN:s narkotika- och brottsbekämpningsprogram...... Övriga internationella överenskommelser ................ 2.4.11 Bedömning och förslag............................................... 2.5 Övrigt samarbete på global nivå ............................................ Globala fonden för bekämpning av aids, tuberkulos och malaria................................................ Internationella finansiella aktionsgruppen mot Bedömning och förslag............................................... EU-samarbetet mot narkotika ................................... Bedömning och förslag............................................... 2.7 Övrigt samarbete på europeisk nivå...................................... Organisationen för säkerhet och samarbete i Europeiska nätverket för kriminaltekniska Bedömning och förslag............................................... Nordliga dimensionens partnerskapsprogram för hälsa och socialt välbefinnande .................................. Bedömning och förslag............................................... Polis- och tullsamarbetet i ........................... Nätverket för den aktuella drogsituationen i Bedömning och förslag............................................... 2.10.1 Rapportering till ....................... 2.10.2 Rapportering till Europeiska Unionen...................... 2.10.3 Ad hoc-rapportering.................................................... 2.10.4 Bedömning och förslag............................................... Ansvarsfördelning, samordning och kunskapsutveckling... 2.11.1 Nationella aktörer, samarbeten och samordning...... 2.11.2 Bedömning och förslag............................................... Ökat internationellt deltagande av svenska experter........... 2.12.1 FN och andra internationella organisationer............ 2.12.2 Europeiska unionen.................................................... 2.12.4 Bedömning och förslag............................................... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Förteckning av deltagarna i expertgruppen.................... Bilaga 4 och 5 i separat volym Bilaga 4 Internationella samarbeten på narkotikaområdet Bilaga 5 Konventionerna – en sammanfattning Narkotikaproblemet har blivit alltmer globalt. Den olagliga narko- tikahandeln göder en global kriminell industri som värderas till och som utgör ett växande hot mot sta- bilitet och säkerhet. Inget land kan ensamt bekämpa den olagliga handeln. Vi påverkas av det som händer i vår omvärld. Praktiskt taget all olaglig narkotika som konsumeras i framställs någon annanstans och förs in i landet olagligt. Internationella soci- ala och kulturella strömningar påverkar attityder och beteenden. Även andra länders lagstiftning har inverkan. är därför i högsta grad beroende av internationellt samarbete på narkotika- området. Utredningen har haft till uppgift att kartlägga interna- engagemang på narkotikaområdet och beskriva möjligheter till bättre resursutnyttjande och samordning. Utgångspunkten har varit den svenska narkotikapolitiken så som den har fastslagits av riksdag och regering och FN:s narkotikakonventioner. Konvention- ernas fundament är att vi behöver narkotiska preparat för medicinska och vetenskapliga ändamål, men att de inte ska användas för nöjes skull eftersom de är beroendeframkallande och kan ha skadliga eller till och med dödliga biverkningar. Denna utgångspunkt ifrågasätts alltmer i den internationella narkotikapolitiska debatten. Det har ingått i utredningens uppdrag att redovisa den debatten. Slutsatsen är att de som verkar för ett paradigmskifte som innebär avkriminalisering – och i en del fall även legalisering av framför allt cannabis – har tagit initiativet i debatten. domineras den offentliga berättelsen om narkotikapolitik av misslyckande, fäng- else, brott mot mänskliga rättigheter och brist på effektiv smärt- lindring. Det finns också en annan berättelse, den om frihet från narkotikaberoende och misär, om human missbruksbehandling, utbildning, stöd och rehabilitering som alternativ till fängelse lik- som tillgång till kontrollerad och vetenskapligt underbyggd effek- Den berättelsen hörs inte lika tydligt i det offent- liga samtalet. Den måste få en röst, för även om de som förordar en uppluckring av konventionerna inte har fått något större genom- slag för sina idéer i FN:s och EU:s policyformuleringar, så syns och hörs de inte bara i den offentliga debatten utan också bland inter- nationella tjänstemän i multilaterala organisationer. De som likt har en hög narkotikapolitisk ambition måste göra sina röster hörda, inte bara i förhandlingsrummen utan också i den offentliga debatten. En aktiv omvärldsbevakning är en förutsättning. Att väcka debatt och att delta i debatten är att på- verka. Utredningen argumenterar för ett aktivt förhållningssätt, både i förhandlingsrummen och i den offentliga debatten. Även politiska överenskommelser som inte är rättsligt bindande är av strategisk betydelse. Det är genom sådana överenskommelser som narkotikapolitiska positionsförändringar förhandlas fram. Genom att de antas med konsensus ger de politisk legitimitet åt de insatser som rekommenderas och kan användas som språngbräda för nar- kotikapolitiska förändringar och för förändringar i nationella och internationella regelverk. För vidkommande innebär det att gå ett steg längre än vi har gjort under det senaste kvartsseklet. Under sjuttio- och åttiotalen var en drivande kraft i det internationella arbetet mot narkotika. Vi verkade för att syntetiska droger som amfetamin skulle underkastas internationell kontroll. Vi tog initiativ till att införa vård och behandling som komplement eller alternativ till straff i konventionerna. Initiativen utgick från förändringsbehov som hade identifierats av med hjälp av ett engage- rat civilsamhälle. Förändringarna kunde införlivas i det internatio- nella kontrollsystemet utan att fundamenten rubbades. På samma sätt bör agera . Tillsammans med likasinnade bör vi driva på förändringsarbetet och verka för att narkotika- konventionerna respekteras fullt ut. Det kommer att kräva en om- fokusering från bevakning, som har dominerat agerande , till främjande av svenska narkotikapolitiska intressen grundade i syften. Det finns ett mycket stort antal samarbetsmöjligheter, både inom EU och i övrigt. I en ideal värld skulle vi använda oss av alla möjligheter. Men resurserna är inte obegränsade. Vi måste prioritera. Annars riskerar vårt engagemang att spridas ut tunt och varken bli hackat eller malet. När det gäller samarbete på politisk och strategisk nivå föreslår utredningen att störst kraft läggs på samarbetet inom FN och EU. De många praktiska samarbetsmöjligheterna som EU- samarbetet ger är också viktiga i två hänseenden, dels för att uppnå operativa mål, dels för att de erbjuder möjligheter att föra ut svensk narkotikapolitik. Ett särskilt känsligt område är samarbetet kring hiv/aids. Mycket av den narkotikapolitiska debatten kretsar kring begreppet harm reduction (på svenska skademinskning). I begreppet ingår allt från att erbjuda narkotikamissbrukare tak över huvudet till att ordna så kallade sprutrum, där den som är beroende av narkotika kan inji- cera i en ren och lugn miljö. Uttrycket harm reduction förekommer i de policydokument som antagit i syfte att minska spridningen av hiv/aids och avser då bland annat sprut- utbytesprogram för injektionsmissbrukare. I de narkotikapolitiska överläggningarna är uttrycket mycket kontroversiellt och det före- kommer inte i de narkotikapolitiska överenskommelserna inom FN, trots att ett antal EU-länder – dock inte – aktivt verkar för att få acceptans för termen harm reduction. har antagit en policy för det internationella hiv- och aidsarbetet. Policyn förespråkar sprututbyten inom ramen för breda behandlingsprogram. En stridsfråga inom FN-samarbete är om det hiv-förebyggande arbetet ska inriktas bara mot injek- tionsmissbrukare eller om det är viktigt att rikta sig också till andra narkotikamissbrukare. En annan stridsfråga är om hiv-prevention också ska omfatta narkotikaförebyggande arbete och missbruks- behandling. Trots att strategi Getting to Zero har målet att förebygga alla nya hiv-infektioner bland människor som använ- der narkotika blir det regelmässigt svåra förhandlingar kring detta i narkotikapolitiska sammanhang. Det krävs helt enkelt en bättre samordning mellan CND och , vilket CND har uttalat sig för i en resolution. Utredningen framhåller mot bak- grund härav att måste kunna tala med en röst när det gäller narkotikamissbruk och hiv/aids, oavsett sammanhang. Samord- ningen behöver förbättras inför förhandlingar i de båda styrorga- nen liksom i Ecosoc och generalförsamlingen. Utredningen föreslår vidare att den utvärdering som ska göras av den svenska policyn för det internationella hiv- och aidsarbetet överväger om policyn bör konkretiseras i förhållande till de narko- Utredningen föreslår också att verkar för en utvärdering av de harm reduction-verksamheter som finansieras av Globala fonden för bekämpning av aids, tuberkulos och malaria. Att klargöra narkotikapolitiska ställningstaganden Den svenska narkotikapolitiken präglas av en restriktiv hållning där ledstjärnan är den långsiktiga ambitionen att skapa ett narkotika- fritt samhälle. Denna restriktiva grundinställning har fått en rad praktiska konsekvenser för politiken och avspeglas också i de ställ- ningstaganden som gör eller behöver göra i konkreta frågor som diskuteras internationellt. narkotikapolitik är inte beskriven i sin helhet i ett lätt åtkomligt dokument. Den som behöver veta inställning i en specifik narkotikapolitisk fråga måste därför själv göra efter- forskningar genom att gå tillbaka till olika förarbeten och andra dokument där svenska positioner förklaras. I vissa fall är positio- nerna inte heller entydiga. Detta ger upphov till osäkerhet i inter- nationella förhandlingar och skapar merarbete både för den som förhandlar och för den som ska utforma instruktioner. Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att ställ- ningstagande bör preciseras i en rad frågor som återkommer i inter- nationella diskussioner och förhandlingar. Till de frågor som bör preciseras hör kriminalisering av det egna bruket av narkotika, inställningen till narkotikaberoende som sjukdom eller beteende, det förebyggande arbetets roll, polisinsatser mot missbruk av nar- kotika, harm reduction och legalisering av cannabis. Utredningen föreslår att preciseringarna ska ligga till grund för utarbetande av en raminstruktion, som beslutas av regeringen och som ska gälla för berörda departement och myndigheter i interna- förhandlingar och i arbetet med att föra ut svensk narkoti- kapolitik. FN-systemet är det samarbetssammanhang där avgörande beslut fattas i förhållande till narkotikapolitikens grundvalar. Utredningen föreslår att en policy utarbetas för narkotikapolitiska engagemang i FN. Narkotikafrågorna är tekniskt komplicerade och politiskt känsliga. De hör ihop med andra för viktiga poli- tikområden. Exempelvis finns det ett starkt samband mellan nar- kotikapolitik, bekämpning av hiv och mänskliga rättigheter. Utrot- ning av olagliga narkotikagrödor och alternativ utveckling har bäring på miljöpolitik och fattigdomsbekämpning. Brottsbekämp- ning med inriktning på olaglig narkotikahandel hör ihop med kor- ruptionsbekämpning och mänskliga rättigheter. Det måste finnas en samstämmighet mellan de olika politikområdena. Åtgärder som främjar de narkotikapolitiska målen får inte motverkas av åtgärder inom andra politikområden och vice versa. FN:s () är den viktigaste interna- forumet, inte bara för beslut om kontroll av narkotika, psykotropa ämnen och prekursorer utan även för narkotikapolitisk debatt och styrning av FN:s narkotika- och brottsbekämpnings- program (UNODC). Genom att ta initiativ till resolutioner kan medlemsstaterna aktualisera frågor som annars kanske skulle leva ett undanskymt liv och genom att delta aktivt i förhandlingarna om resolutioner kan man påverka skrivningarna. De flesta resolutio- nerna får inte alltid någon större praktiskt betydelse, men de kan betyda mycket när det gäller att sätta dagordningen för politiken och det internationella samarbetet. har gått från att vara ett av de mest drivande länderna i kommissionsarbetet till att vara ett i huvudsak bevakande land, sär- skilt på det normativa området. Det operativa segmentet som fun- gerar som styrorgan för UNODC:s verksamhet på narkotikaområ- det är ett undantag. Där har varit mycket drivande och även framgångsrikt. Med tanke på den tyngd som ett enat EU kan ha är det viktigt att försöka få till stånd resolutioner som alla EU-stater kan ställa sig bakom. Det går dock inte att bortse från att narkoti- kapolitiken och därmed ställningstaganden i vissa strategiska frågor skiljer sig åt mellan EU-länderna. bör därför sträva efter att förankra idéer bland likasinnade, även bland länder som inte är medlemmar i . Ett aktivt deltagande i CND kräver att den svenska delegatio- nen utökas med representanter för andra berörda departement, främst , och i förekommande fall även exper- ter från myndigheter. Kampen mot droger, brottslighet och terrorism är prioriterade områden för FN. Här har UNODC en nyckelroll. är en stor bidragsgivare till organisationen. Utredningen föreslår att en svensk organisationsstrategi för UNODC utarbetas gemensamt av , och Justitiedeparte- mentet. Strategin bör omfatta positioner både i organisationsfrågor som styrning, ledning och finansiering av verksamheten – inklusive stabs- och stödfunktioner för såväl huvudkontor som fältverksam- het – och i frågor som gäller sakverksamheten. Inriktningen bör vara balans mellan UNODC:s verksamheter med avseende på efterfrågeminskning och utbudsminskning, och att det ska råda balans inom området efterfrågeminskning mellan förebyggande insatser, vård och behandling och skademinskning. är det slagsida mot utbudsminskning och skademinskning. WHO har en nyckelroll i det internationella kontrollsystemet för narkotika och psykotropa ämnen. CND kan inte fatta beslut om ändringar i 1961 och konventioner utan att en gransk- ning gjorts av för narkotikaberoende (ECDD) och en rekommendation utfärdats av WHO. Denna upp- gift är reglerad i narkotikakonventionerna och kan vare sig ändras eller upphöra med mindre än att konventionerna omförhandlas. Trots att det är fråga om en fördragsgrundad uppgift har WHO inte sammankallat ECDD och en rad potentiellt mycket skadliga ämnen har därför inte kunnat prövas för inter- nationell kontroll. WHO:s motivering är att verksamheten inte kan finansieras. Detta är oacceptabelt. Utredningen anser att bör bevaka att den uppgift som ålagts WHO genom de internatio- nella narkotikakonventionerna uppmärksammas i den pågående reformprocessen och behandlas som den kärnuppgift den är. ECDD:s verksamhet bör finansieras med medel ur den reguljära WHO-budgeten och inte vara beroende av öronmärkta frivilliga bidrag. bör ta upp frågan med WHO:s högsta ledning vid det årliga högnivåmötet samt även verka för att styrel- sen behandlar frågan om finansiering genom WHO:s reguljära budget. bör också undersöka om det är möjligt att få till stånd en gemensam position inom EU för en sådan lösning. Samarbetet inom Europeiska unionen EU är en viktig narkotikapolitisk aktör, både politiskt och i prak- tiskt samarbete. Att 27 europeiska länder enas om en narkotika- politisk inriktning är inget som man bortser från i internationella sammanhang. Tanken med att enas om en gemensam narkotika- strategi är att den ska ge mervärde åt de nationella strategierna. och handlingsplan är visserligen inte rätts- akter och därmed inte rättsligt bindande för medlemsstaterna, men ett stort antal av de åtgärder som handlingsplanen förespråkar är rättsligt bindande. Lissabonfördraget medför stora förändringar när det gäller förutsättningarna för det narkotikapolitiska samarbetet, framför allt på områdena rättsligt samarbete och utrikes frågor. Den nuvarande EU-strategin mot narkotika gäller . Principerna för efterföljaren har redan fastställts av i Stockholmsprogrammet. Strategin och handlingsplanen för dess genomförande ska utnyttja alla nya möjligheter till samarbete och samordning som Lissabonfördraget medför, i synnerhet i för- hållande till de länder och regioner som är av stor narkotika- politiskt betydelse. Strategin ska mobilisera det civila samhället och medverka till att förbättra narkotikapolitikens kunskapsbas genom att bidra till forskning och jämförbarhet mellan data. Utredningen föreslår att deltar aktivt i planeringen och genomförandet av en gemensam narkotikapolitik för EU. Den nya narkotikastrategin ska börja gälla och kommissionen har redan inlett arbetet. Det brådskar således. bör delta i det arbetet utifrån en väl genomtänkt departementsövergripande idé om vad bör omfatta och med beaktande av de föränd- rade villkor för samarbetet som Lissabonfördraget medfört. När det gäller deltagande i rådets övergripande arbetsgrupp för narkotikafrågor (HNG) anser utredningen att den svenska delega- tionen bör utökas med företrädare för och , när frågor inom dessa departements ansvars- områden förhandlas. I förekommande fall bör även experter från myndigheter delta. deltagande i drogtrojkor och narkotikamöten med län- der utanför EU har varit mycket sparsamt. bör använda de tillfällen till dialog som dessa möten erbjuder. Särskilt viktigt är det att använda EU-möten för att bygga allianser med likasinnade länder. Därutöver ger dessa möten en omedelbar inblick i vilka frågor som kan tänkas bli kontroversiella eller betydelsefulla av andra anledningar och som kan behöva lösas i andra internatio- nella sammanhang. Utredningen föreslår därför att berörda departe- mentet gemensamt avgör vilka länder som bör prioriteras för vidkommande i den dialog och det samarbete som genomförs regelbundet inom ramen för EU-samarbetet mot narkotika. När det gäller EU-samarbete på operativ nivå bedömer utred- ningen att det fungerar väl men att dess fulla potential inte alltid utnyttjas. Det gäller främst ECNN och i viss mån Europol. Europeiska kommissionen administrerar ett antal samarbetspro- gram som tillsammans ställer betydande medel till förfogande för myndigheter, forskningsinstitutioner och frivilligorganisationer för projekt och verksamheter som rör narkotika. Svenska projekt och organisationer är dåligt representerade i dessa program. Ansök- ningsförfarandet är långdraget och komplicerat och de svenska kontaktpunkterna för programmen ligger på olika myndigheter. Dessutom måste man ofta söka information via ett otal olika vägar. Utredningen föreslår att får i uppdrag att i samverkan med och upprätta en webbportal, det vill säga en introduktionssida för de EU-program som är av relevans för narkotikafrågorna. Förutom aktuell informa- tion om programmen, ansökningsformulär, länkar till programmen m.m. bör det också finnas information om vilka narkotikarelaterade projekt och verksamheter som redan har fått stöd. Det finns också EU-program för tekniskt bistånd till kandidat- länder, potentiella kandidatländer och grannländer. Programmen rör flera områden av narkotikapolitisk relevans såsom narkotika- politisk samordning, hälsofrågor, bekämpning av organiserad brotts- lighet, kapacitetsuppbyggnad för civilsamhället m.m. Enligt utred- ningens mening utgör dessa program, som Sida är kontaktpunkt för, outnyttjade resurser för svenskt vidkommande när det gäller att påverka den narkotikapolitiska utvecklingen i önskad riktning.