sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — prognos, vid inledningen av bekämpningen, pekade på en total kostnad om i för smittbekämpning av mjältbranden på Hallandsgården. Hösten hade 49,5 miljoner betalts ut i ersättning till dem som drabbats av kostnader eller haft uppdrag till följd av bekämpningen av utbrottet. Den drabbade gården har ersatts med för sanering, i djurvärde och i produktionsförlust. Övriga ersatta kostnader uppstod för sanering och produktionsförluster vid det undersökande laboratoriet och vid destruktionsanläggning för djurkadaver som hann smittas innan smittan hade konstaterats. Enligt bedömning, hösten , kommer tillkom för utestående fakturor. Det innebär att mjältbrandsutbrottet i kommer att kosta staten , vilket således överensstämmer med prognos. 10.5Utredningens kommentarer om epizootibekämpning Djursmittor uppträder på många olika sätt där SVA har en aktiv del bl.a. för att bedöma kliniska symtom. Möjligheterna att hantera olika sjukdomar hos djur skiljer sig åt mellan smittor och djurslag. Bekämpningsåtgärderna anpassas därför i stor utsträckning till situationen vid varje utbrott. I epizootihandboken finns anvisningar om vad olika aktörer ska göra vid utbrott av specifika smittor. Här finns t.ex. specificerat vad som gäller vid utbrott av mjältbrand och om specifika avspärrningar, erforderlig skydds- utrustning m.m. Men också vad som påverkas av en spärrförklaring, att material, redskap, djur m.m., som kan överföra smittämne får inte föras till eller från spärrad anläggning. Tillämpningen av regelverket kring bekämpning av djursmittor sker situationsanpassat. Beredskapsplanens organisation har tillämpats vid utbrottet av aviär influensa och i kampanjen mot blåtunga. I övriga utbrott har sannolikt epizootihandboken legat till grund för arbetet och som också haft betydelse vid insatserna mot blåtunga och aviär influensa. Vid PRRS-utbrottet organiserades insatserna efter handboken och en NLC upprättades. Utbrottet av mjältbrand hanterades inom djuravdelningen. Det hävdas att utbrott av epizootier kännetecknas av ett överraskningsmoment. De utbrott som skett i av blåtunga och aviär influensa var väntade. Smittan fanns i närområdet och spridningsvägarna gjorde det till en tidsfråga innan smittan skulle konstateras i . Myndigheterna hade hunnit förebereda sig genom praktiska övningar av beredskapsorganisationen. Jordbruks- verkets erfarenheter av beredskapsorganisationen vid bekämp- ningen av blåtunga och aviär influensa var mycket goda. Bered- skapen inför utbrotten fungerade väl och de insatser som gjordes tycks ha följt beredskapsplanen och haft en ändamålsenlig struktur och fungerat bra utifrån myndigheternas erfarenheter. Som framgått av redogörelsen har medlemsländerna valt att tillämpa direktivet om bekämpning av blåtunga på olika sätt. I ligger beslutskompetensen på . Verket beslöt att tillämpa vaccinering och att vaccineringen skulle genomföras i verkets regi och finansieras med statliga medel. I , där regeringen beslutar i frågor av det här slaget, valde regeringen också en vaccineringsstrategi men överlät till näringen att genomföra strategin. De offentliga utgifterna har därmed begränsats. Under kampanjens två första år har statens kostnader uppgått till motsvarande . I beräknas kampanjen mot blåtunga komma att kosta . har varit befriat från blåtunga och det kan vara rimligt att vid en första introduktion välja att försöka utrota viruset. är fortsatt öppet för att smittan återigen kommer in i landet allt eftersom vaccinerade djur med tiden ersätts med ovaccinerade djur. valde en annan väg än och beslöt att möta blåtungehotet med en statligt finansierad vaccina- tionskampanj. När det gäller epizootierna PRRS och mjältbrand fanns ett överraskningsmoment vid utbrotten. Mjältbrand hade inte uppträtt i på . Mjältbrandssporer kan dock överleva länge och finnas vilande i naturen. Smittan kan därför blomma upp och infektera djur om det ges förutsättningar för det. PRRS är utbredd i och det finns en oro för att den ska sprida sig till . Bekämpningen av PRRS avvek från de föreskrifter och förordningar som finns för hur ett epizootiutbrott ska hanteras. De riktlinjer som finns i epizootihandboken tycks inte ha utgjort det styrinstrument som är avsikten. Även vid bekämpningen av mjältbrand skedde flera misstag på grund av en otydlig ansvarsfördelning och många beslutsvägar. Därigenom försenades diagnosen och konstaterandet av smittan. Bekämpning av epizootiska sjukdomar berör många myndig- heter och påverkar många djurägare. Det är naturligtvis av stort värde om berörda myndigheter redan från början vet sin roll och sina uppgifter. De fallstudier som utredningen tagit del av tyder på att hur ett visst utbrott ska bekämpas avgörs från fall till fall. Det kan skapa oklarhet hos de samverkande myndigheterna och därmed förlänga tiden mellan misstanke och åtgärd som både kan skapa oro hos berörda djurägare och bli mer kostnadskrävande än nödvändigt. Enligt epizootilagen ska en veterinär som misstänker epizootisk sjukdom i en djurbesättning kontakta som har att besluta hur misstanken ska hanteras. Både i hanteringen av PRRS och mjältbrand tillämpades den ordning som, enligt utredningens bedömning, är det normala vid epizootiutbrott. Den veterinär som misstänker en epizootisk sjukdom kontaktar först SVA som, om misstanken kvarstår, kontaktar . I fallet med PRRS tog det anmärkningsvärt från det att misstanke förelåg till dess att beslutade om åtgärder. Från den tidpunkt då SVA meddelat om att det förelåg misstanke om PRRS tog det innan fått avspärrningen på plats. I fallet mjältbrand tog det att innan sjukdomsutbrottet kunde diagnostiseras. Det är oklart vad tidsutdräkten i de två fallen haft för betydelse för smittspridningen. Vikten av snabbt agerande är dock central i all epizootibekämpning. Värdet av att effektivt sprida information till allmänheten och djurägarna framhålls ofta när erfarenheterna från genomförda bekämpningsinsatser diskuteras. Särskilt viktigt är det att de som direkt berörs av utbrottet informeras om händelseförloppet och statens åtgärder. Det är naturligtvis inte acceptabelt att djurägaren ska informeras via media om att staten har för avsikt att bekämpa ett utbrott i djurägarens besättning. Näringens (Svenska Djurhälsovården och djurägaren) roll var viktig vid bekämpningen av PRRS. Näringens engagemang bidrog till en framgångsrik bekämpning. PRRS kan ha betydande konsekvenser för ekonomi och djurvälfärd och är viktigt incitament för engagemang och deltagande i bekämpningen. Den enskilde djurägaren och branschens organisationer har möjligheter och incitament att ta ett större ansvar vid bekämpning av djursmittor. Näringen själv har en betydande roll för att information ska nå djurägarna. Animalieproduktionen är välorganiserade och näringen står närmare djurhållarna än myndigheterna. De fallstudier som utredningen har genomfört visar att myndigheterna och djurägarna inte helt lever upp till de regler som finns för smittbekämpning i lagar, förordningar och föreskrifter. Det är ibland otydligt för utredningen vilka prioriteringar och kriterier som styrt omfattningen och inriktningen i de åtgärder myndigheterna ansvarar för. Lagstiftningen lägger hela ansvaret för bekämpningen på staten och ger i praktiken inget utrymme för den direkt berörde, djurägaren. De argument som lagstiftningen är uppbyggd kring ger heller inget utrymme för att djurägaren genom förebyggande åtgärder kan förhindra att en epizootisk smitta kommer in i besättningen eller underlätta bekämpning om smittan bitit sig fast. Det är utredningens bedömning att det går att för- bättra måluppfyllelsen och effektiviteten i insatserna för att bekämpa djursmittor genom att klargöra ansvar och roller för näringen och staten och genom tydligare kriterier för det statliga åtagandet. 11Verksamheter för djurhälsokontroll samt utrotning och övervakning av sjukdomar I uppdraget ingår att se över omfattningen av och formerna för statens engagemang i de övervaknings- och kontrollprogram som drivs av näringens organisationer. Någon samlad redogörelse över det statliga engagemanget i olika övervaknings- och kontrollprogram finns inte. Utredningen har med stöd av rapporten om smittskyddets historia – se del C, bi- laga 6 – samt rapporter från de olika övervaknings- och kontroll- programmen, befintliga föreskrifter samt från beslutsunderlag för inrättandet eller förlängningen av program försökt skapa sig en upp- fattning om programmens utveckling och effektivitet. Begreppen bekämpning, kontroll, övervakning och program – en- samt eller sammansatt – används inte på ett enhetligt och tydligt sätt inom djurhälsoområdets lagar, förordningar, föreskrifter eller vägledningsdokument m.m. för handel med djur stadgar att det – beroende på smittämne eller typ av djur – ska finnas fung- erande system för bekämpning, kontroll eller övervakning. Dessa olika system brukar oftast betecknas som bekämpningsprogram, kon- trollprogram eller övervakningsprogram. Några zoonoser och zoo- notiska smittämnen ska också övervakas enligt I detta sammanhang används inte ordet program för sådan övervakning, utan den ska ske inom ramen för befintliga system i medlems- landet. Dessa kontroller av zoonoser och zoonotiska smittämnen avser främst produkter av djur och livsmedel där resultatet av kon- trollerna publiceras i den s.k. zoonosrapporten. Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. Nationellt ger lagstiftningen om kontroll av husdjur möjlighet för en djurhälsoorganisation att inrätta hälsokontrollprogram där besättningar kan ansluta sig individuellt eller anslutas kollektivt. Dessa hälsokontrollprogram benämns också ofta som frivilliga kon- trollprogram. Delar av den kontroll och övervakning som följer av – och som är obligatorisk – har uppdragits åt djur- hälsoorganisationerna som i sin tur har integrerat uppdragen med befintlig verksamhet eller i befintliga program. Dessutom har Jord- bruksverket med stöd av provtagningslagen inrättat obligatorisk hälsoövervakning för vissa smittämnen, vars syfte i några fall är att utrota sjukdomen. Den blandade användningen av dessa begrepp minskar transpa- rensen och möjligheten till överblick. Som exempel kan nämnas att det som ofta benämns det svenska salmonellakontrollprogrammet egentligen är ett samlingsnamn för alla föreskrifter (i lag, förord- ning eller myndighetsföreskrifter) jämte frivilliga program för orga- nisationer att anordna kontroller av salmonella. Begreppet kontroll är också mycket vanligt förekommande i lag- stiftning och i det sammanhanget handlar det om tillsyn eller kon- troll av hela eller delar av ett lagstiftningsområde, offentlig kon- troll. Sammantaget gör att denna del av systemet kring smittsamma djursjukdomar är svår att överblicka och svår att beskriva, eftersom det inte är klart vad som avses med begreppen kontroll respektive övervakning i alla sammanhang. Eftersom begreppens innehåll har förändrats över tiden när det gäller bl.a. graden av statlig medverkan i olika program kan några historiska paralleller ge bra förutsättningar att ta till sig de olika programmen. ger en sådan genom- gång en bild av de resultat som har uppnåtts . 11.2Några historiska jämförelser av åtgärder för djurhälsa och folkhälsa genomfördes omfattande insatser för att bekämpa två allvarliga sjukdomar i animalieproduktionen som också hade betydelse för folkhälsan. Det ena var arbetet med att utrota tuberkulos det andra att utrota brucellos. I inledningen blev det klarlagt att mjölk bidrog till att sprida tuberkulos. Krav på pastörisering av mjölk till kalvar in- fördes 1925 och för mjölk till människor 1939. Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. hade åtgärder vidtagits för att få svenska nötkreatur fria från tuber- kulos. Arbetet pågick i nästan precis , –1958. Inled- ningsvis utgjordes detta arbete av tuberkulinundersökning på frivillig grund med Lantbruksstyrelsen som ansvarig myndighet. Arbetet utvecklades inte som staten önskade sig och 1933 organiserades arbetet om efter förslag från en statlig kommitté. Ansvaret för tuber- kulosprogrammet överflyttades till Medicinalstyrelsen. Det praktiska arbetet sköttes av Hushållningssällskapen som var offentliga organ i den statliga lantbruksorganisationen. Pro- grammet var alltjämt frivilligt men det kom i praktiken att innehålla allt fler obligatoriska inslag (t.ex. att nötkreatur inte fick längre fritt föras in i vissa län). skärptes reglerna ytterligare genom en möjlighet att dela in landet i tuberkulosfria respektive tuberkulos- skyddade samt övriga områden. Det blev också möjligt att saluföra nötkreatur med betäckningen tuberkulosfria livdjur. blev tuberkulosfritt och 1961 fördes tuberkulos in i epizooti- lagen. Brucellosen orsakade förluster i lant- bruket i samma storleksordning som tuberkulosen. Sjukdomens stora spridning hade uppmärksammats i utredningen inför 1935-års epizootilag, bl.a. då det hade visat sig att brucellos – precis som tuberkulos – kunde spridas med mjölk. Brucellos gav upphov till cirka 150 fall av undulantfeber hos människor1. epizootisakkunniga hade framfört att tiden borde vara inne att vidta åtgärder mot sjukdomen. uppdrog regeringen till Lantbruksstyrelsen och Medicinalstyrelsen att utreda vilka åtgärder som borde vidtas. hade i ett yttrande anfört att en framtida brucellosbekämpning borde bygga på frivillig kontroll. Resultatet blev en kungörelse 1938 om åtgärder mot smittsam kastning (brucellos) vilken förordnade om frivillig bekämpning med stöd av statsbidrag. Också här kom det praktiska arbetet att skötas av Hushållningssällskapen. blev brucellosfritt 1957 och 1961 fördes sjukdomen upp bland de sjukdomar som omfattades av epizootilagen. Därmed hade ett avslut nåtts för de två stora kontrollprogrammen. inleddes ett tredje stort kontrollprogram, det mot salmonella, och som kom att bli det mest kostnadskrävande av samtliga kontroll- program som staten tagit ansvar för. De båda bekämpningspro- grammen mot tuberkulos respektive brucellos började i frivillig form 1 ställs diagnosen undulantfeber för ca 3 personer inom slutenvården i (Socst slutenvårdsstatistik). Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. och utvecklades med mer och mer obligatoriska inslag för att slut- ligen övergå till epizootilagstiftningens bekämpningsregler. Paratuberkulos är en smittsam kronisk tarmsjukdom hos idisslare som orsakas av en bakterie med många likheter med tuberkulos- bakterien. En likhet är att båda sjukdomarna kan vara tidsödande att diagnostisera på grund av de långa inkubationstiderna. Kun- skapen om sjukdomens utbredning i landet var oklar där 1928-års epizootisakkunniga ansåg utbredning vara ett problem, medan pro- positionen till 1935-års epizootilag angav att sjukdomen inte fanns i landet. Ett antal fall av paratuberkulos diagnostiserades emellertid och . Fall som kopplades till import av nötkreatur. Detta resulterade i att paratuberkulos infördes i epizootilagen 1952. – i anslutning till in- trädet i EU – diagnostiserades återigen ett antal fall av paratuberkulos i besättningar med importdjur samt i en inhemsk smittkedja som vid smittspårningen kunde hänföras till en import av nötkreatur . Denna förekomst av paratuberkulos föranledde att det år 19982 skapades ett frivilligt kontrollprogram för paratuberkulos under Svenska Djurhälsovårdens huvudmannaskap. Paratuberkulos omfattas fortfarande av epizootilagen. 11.2.2Fjäderfäbranschens initiativ kring salmonella tog initiativ till obligatorisk blodprovstagning på hönserier för Salmo- nella pullorum och Salmonella gallinarium. Den senare av dessa be- nämns oftast som hönstyfus och orsakar omfattande dödlighet i drabbade besättningar. Dessa två salmonellatyper är också de enda som omfattas av världshandelsreglerna. Sjukdomarna togs med 1928 och bekämpades med enbart tvångsmedel. lades kursen om till ett frivilligt bekämpningsprogram, med en kungörelse som definierade det nya programmet. Arbetet kom att ledas av 2 Det har gjorts gällande att programmet började men detta har inte verifierats. Vidare har gjorts gällande att kopplingen mellan Crohns sjukdom hos människor och bakterien som orsakar paratuberkulos var ett skäl för programmet. Inte heller detta påstå- ende har kunnat verifieras. Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. fjäderfäkonsulenten vid som ledde den frivilliga och senare statsunderstödda hönstyfus- bekämpningen i avelsbesättningar. Anslutna avelsgårdar fick – mot en årlig avgift – sina besättningar blodprovsundersökta. kontrolleras rutinmässigt att landets kommersiella avelsfjäderfä är fria från Salmonella pullorum och Salmonella galli- narum genom obligatorisk blodprovsundersökning inom ramen för Hönshälsoprogrammet som sköts av . Staten har bidragit med finansiering till programmet och det medfinansieras också av Stiftelsen . På initiativ av slaktfjäderfänäringen infördes en frivillig förebyggande salmonellakontroll med staten som huvudman. Pro- grammet var konstruerat som ett omfattande hygienprogram. Pro- grammet kompletterades med ett krav att anslutna besätt- ningar endast fick använda värmebehandlat foder. omvandlades programmet till ett obliga- toriskt kontrollprogram för alla uppfödare av slaktfjäderfä på ini- tiativ av näringen. Bakgrunden var att flera mindre uppfödare ställt sig utanför det frivilliga kontrollprogrammet för att nå konkurrens- fördelar genom att slippa de besvär och merkostnader som anslut- ning till programmet innebar (prop. 1982/83:172). Organiserad hälsokontroll av djur har pågått . Kon- trollformen har sitt ursprung i mer sjukdomsspecifika program och har drivits av berörda näringar med statligt stöd och under statligt överinseende. Verksamheten exemplifieras med hjälp av svinhälso- kontrollen eftersom den också beskriver utvecklingen på utförar- sidan. Den organiserade hälsokontrollen tog sin start med att en statlig konsulent i svinfrågor anställdes vid bakteriologiska Anstalt. Efter ett gemensamt förslag från veterinär- 3 Slutrapport STUDS (Större utbrott av smittsam djursjukdom) delprojekt , s. 87. Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. styrelsen, lantbruksstyrelsen och hur svinhälsokontrollen skulle organiseras beslutades om sådan kontroll genom en förordning om vissa bestämmelser till motverkande av svinsjukdomar4. Förordningen definierade vad friskförklaring innebar och vilken märkning som kunde ges djur som kom från en friskförklarad besättning. Förordningen använde begreppet skyddat område (begrepp som också fanns i tuberkulos- och brucellosbekämpningen) dit endast djur från friskförklarade besättningar fick föras. Hälsokontrollen kom inledningsvis att skötas av slakteriföre- ningarna men fördes över på hushållningssällskapen . Denna överföring var en följd av ett vid tiden ständigt diskussionsämne – nämligen om slakteriföreningarna kunde be- driva opartiska hälsokontroller. Deras opartiskhet ifrågasattes efter- som slakterinäringen var uppdelad i en föreningsdel och en privat del. Det var bl.a. inför utsikten att det skulle bildas två parallella organisationer som hälsokontrollen kom att föras över till hushåll- ningssällskapen. Hushållningssällskapen hade i takt med uppbyggnad av tuberku- los- och brucellosprogrammen byggt upp veterinära avdelningar med laboratorieverksamhet inom de flesta hushållningssällskapen. hade programmen minskat i omfattning och sällskapen stod med outnyttjad kapacitet, vilket gjorde att sällskapen kunde åta sig uppgifter inom den uppväxande hälsokontrollverk- samheten – alltså inte bara svinhälsokontrollen. Och för att driva hälsokontrollerna fick sällskapen visst statsstöd. Det är värt att påminna att hushållningssällskapens statliga anknytning. återfinns svinkontrollen inom Svenska Djurhälsovårdens verksamhet. 11.3.1Statens engagemang i den organiserade hälsokontrollen minskar försökte regeringen att klargöra ansvarsför- delningen mellan staten och hushållningssällskapen. Frågan behand- lades bl.a. i prop. 1967:74 om organisationen i jordbruksnäringen som syftade till att sammanföra uppgifter som rörde jordbrukets rationalisering till den nya lantbruksnämnden. Maj:ts förordning (1951:286) med vissa bestämmelser till motverkande av svin- sjukdomar. Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. visade departementschefen till de riktlinjer som hade dragits upp i prop. 1965:100 att i princip skulle lantbruksnämnderna ta över uppgifter som hade sådan betydelse för jordbrukets rationalisering i vid bemärkelse att de bör handhas av staten. Annan, från statens synpunkt i och för sig angelägen, verksamhet som hushållnings- sällskapen bedrev, borde föras över till annat organ än lantbruks- nämnden. I 1965-års proposition anförde departementschefen bl.a. att det borde övervägas om hushållningssällskapens befattning med sådan statsunderstödd verksamhet som kontrollföreningsverksam- heten, svinstamkontroll, stambokföring m.m. över huvud taget borde handhas av lantbruksnämnden. Och tillade det kan nämligen enligt min mening ifrågasättas om angivna verksamheter bör vara en upp- gift för staten. 1967:74, efter utredning av frågan, uttryckte departe- mentschefen att på de skäl utredningen angett finner jag starka skäl tala för att administrationen och ledningen av kontrollverk- samheten och stambokföringen i ökad utsträckning övertas av när- ingsutövarna själva.5 Resultatet blev att kom näringens organisationer att alltmer sköta hälsokontrollprogrammen. Regleringen för detta gavs i förordningen (1969:441) om organiserad hälsokontroll av husdjur. I propositionen med förslag till epizootilag m.m. (1979/80:61 s. 13) anförde föredragande statsrådet, mot bakgrund av den nya regeringsformen, att överlämnandet av ett bemyndigande till en organisation som innebär myndighetsutövning ska ske i form av lag. Författningsmässigt hade all organiserad hälsokontroll samlats under en förordning (1969:441) om organiserad hälsokontroll av husdjur. I förslaget till det som blev hälsokontrollagen (1980:370) ingick bl.a. uppgiften att pröva om djurens hälsotillstånd är sådant att de får säljas under särskild beteckning som anger att djuren är fria från vissa sjukdomar som hälsokontrollen avser. Med hänsyn härtill och till att beteckningen vid straffansvar är förbehållen djur som är anslutna till kontrollen är detta en form av myndighets- utövning som får anses kräva bemyndigande i lag. Möjligheten att försälja djur under särskild beteckning innebär vissa garantier för djurens hälsotillstånd och innebär ekonomiska fördelar för djurägarna6. 1967:74 s. 106. 1979/80:61 s. Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. Det bedrivs verksamheter av olika slag inom djurhälsoorganisa- tionerna som tillhandahåller tjänster som på olika sätt berör djurs hälsa. Det kan gälla analyser av verksamhet, veterinärbesök, andra tjänster som t.ex. obduktion. Organisationerna ordnar också kurser och genomför informationsinsatser, de tillhandahåller olika former av datastöd eller dataanalys av verksamhet samt avelsupplysningar och mycket annat. För de djurhälsoorganisationer som har med- lemmar inom primärproduktionen innebär medlemskapet att man har tillgång till de olika tjänsterna. För de djurhälsoorganisationer som inte bygger på medlemskap kan en djurägare med primär- produktion ansöka om att få sin besättning ansluten till en eller flera tjänster. För att medlemskapet eller ansökan om anslutning till en viss tjänst ska godkännas av organisationen krävs i allmänhet att vissa villkor är uppfyllda. Tjänsterna tillhandahålls mot avgift (ingår i medlemsavgift, avgift för ett paket med tjänster utöver medlemsavgiften eller som avgift för den enskilda tjänsten). kan för att bl.a. förebygga sjukdomar hos djur ge organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sam- manslutningar rätt att anordna frivillig kontroll av husdjur och av andra djur som människan har i sin vård. De frivilliga programmen är reglerade med stöd av lagen om kontroll av husdjur, m.m. samt förordningen om kontroll av husdjur, m.m.