sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Myndigheten ska besluta om olika åtgärder för att rätta till missförhållanden i verksamheten. Dessutom ska tillsynsmyndigheterna fortlöpande kontrollera om meddelade villkor för verksamheten är tillräckliga, med utgångspunkt i strål- säkerheten och balkens allmänna målsättning. får meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall. Ett föreläggande får förenas med vite. 5Jfr 31 § strålskyddslagen samt prop. 1987/88:88, s. 88. 6Jfr 32 och 34 §§ strålskyddslagen. 7Jfr 32 § andra stycket strålskyddslagen. 8Jfr 33 § strålskyddslagen. 9Jfr 31 och 33 §§ strålskyddslagen. om förbud mot en verksamhet eller en åtgärd kan meddelas om det behövs. får ingripa även mot den som bedriver verksamhet med strålning utan tillstånd. En möjlighet för tillsynsmyndigheten i ett sådant fall är att, vid sidan av föreläg- gande och förbud, förelägga om tillståndsprövning enligt 9 kap. 6 § . Ett föreläggande är möjligt också mot en verksam- hetsutövare som inte längre driver verksamheten – den har kanske överlåtits eller lagts ned. Verksamhetsutövaren är skyldig att avhjälpa olägenheter som verksamheten medfört tills de upphört. får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i denna balk eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Detsamma gäller också för den som annars är skyldig att avhjälpa olägenheter från sådan verksamhet. har också möjlighet att kräva undersök- ningar och liknande utredningar från verksamhetsutövarens sida för att tillsynen ska kunna genomföras. Ett sådant krav kan inne- fatta såväl provtagningar som efterforskningar och utredningar. I det sammanhanget har tillsynsmyndigheten möjlighet att uppdra åt någon annan än verksamhetsutövaren (eller likställd) att utföra undersökningen – alltså fristående expertis med särskild sakkunskap på det aktuella området. Verksamhetsutövaren är skyldig att ersätta kostnaden för undersökningen. Den som utfört en sådan undersökning får inte obehörigen röja eller utnyttja vad de då har fått veta om affärs- eller driftsförhållanden eller förhål- landen av betydelse för landets försvar. En tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut ska gälla även om det överklagas. För att fullgöra sina uppgifter som tillsynsmyndighet har en myndighet rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel. Myndigheten har också en rätt att där utföra undersökningar och andra åtgärder som är nöd- vändiga för tillsynen. Rätten till tillträde gäller också den som handlar på myndighetens uppdrag, t.ex. en sakkunnig som ska göra en besiktning av en anläggning eller annan teknisk undersökning före ett myndighetsbeslut. 9.2.2En översikt över de administrativa sanktioner som är knutna till tillsynen på strålsäkerhetsområdet Förelägganden innebär att någon åläggs att utföra något. Det kan handla om att ta fram analyser, inkomma med åtgärdsprogram men också om att vidta konkreta fysiska åtgärder såsom t.ex. ombygg- nationer. Ett beslut om förbud kan innebära alltifrån att hela driften vid en anläggning eller verksamhet stoppas, till att en verksamhet förbjuds att utföra ett visst moment i sin verksamhet. Förelägganden och förbud enligt kärntekniklagen, strålskyddslagen eller får förenas med vite.10 Ett vite är ett belopp fastställt i ett myndighetsbeslut med förbud eller krav om åtgärder och som ska betalas av den som inte fullgör myndighetens krav i det aktuella beslutet. Bestämmande av vitesbeloppet sker i det enskilda fallet med beaktande av vilken verksamhet och vilket företag det handla om samt vilken kostnad åtgärderna i fråga kan resultera i. Närmare bestämmelser finns i lagen (1985:206) om viten. Som framgår av den lagen ska vitet bestämmas till belopp som bl.a. med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållanden kan antas förmå honom att följa föreläggandet.11 Det bör naturligtvis inte under- stiga kostnaden för den förelagda åtgärden. har också möjligheten att förelägga s.k. löpande vite. Ett löpande vite bestäms till en viss summa per tidsperiod, till exempel för som beslutet inte följts. På detta vis kan man komma till rätta med tredska att följa föreläggandet, eventuellt genom att en verksamhetsutövare systematiskt överklagar vitesbeslut. 10Jfr 22 § kärntekniklagen, 34 § strålskyddslagen och 26 kap. 14 § . 11Jfr 3 § lagen (1985:206) om viten. Återkallelse av tillstånd innebär att ett tillstånd fråntas en verksamhetsutövare och fortsatt verksamhet förbjuds.12 En sådan åtgärd kan sägas vara det kraftigaste ingripandet mot en verksamhet som fått tillstånd. För att verksamheten ska kunna återupptas krävs en ny ansökan om tillstånd för verksamheten. Reglerna är desamma beträffande tillstånd, dispens och godkännande. För att återkallelse av ett tillstånd ska bli aktuellt ska det röra sig om väsentliga överträdelse av föreskrifter eller villkor alternativt att det annars föreligger synnerliga skäl ur säkerhets- eller strålskydds- synpunkt. Rättelse på den objektansvariges bekostnad Om någon inte vidtar en åtgärd som lagstiftningen kräver eller som tillsynsmyndigheten har beslutat om i ett föreläggande, får myndig- heten utföra åtgärden på den ansvariges bekostnad. 9.3Regeringens skrivelse om tillsyn 9.3.1En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn lämnade regeringen en skrivelse13 till riks- dagen om hur den offentliga tillsynen ska förbättras. I skrivelsen redovisar regeringen generella bedömningar för hur en tillsyns- reglering bör vara utformad. För att bli mer effektiv och rättssäker bör tillsynen vara tydligare och mer enhetlig. Någon allmän till- synslag bör inte införas, men tillsynsregleringarna bör utformas utifrån de bedömningar som regeringen redovisar i skrivelsen. har i ett betänkande14 ställt sig bakom rege- ringens skrivelse och anser i likhet med regeringen att skrivelse kan utgöra ett stöd och en vägledning för det fortsatta arbetet med att se över sektorslagar och deras tillsynsbestämmelser och utgöra en utgångspunkt när regler för tillsyn på nya områden utformas. 12Jfr 15 § kärntekniklagen, 28 § strålskyddslagen och 24 kap. 3 § . 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. 142009/10:FiU12 s.18. Nedan följer en sammanfattning av regeringens bedömning i de frågor som har mest beröring med regleringen på strålsäkerhets- området. 9.3.2En tydligare statlig tillsyn15 Grundläggande är att staten ska ge kommunerna stöd för att de ska kunna utföra den tillsyn som de har getts ansvar för. De statliga samordnande myndigheterna bör inom respektive område genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn. Genom uppföljning kan eventuella brister som bör åtgärdas i kommunernas tillsyn identifieras. För att ytterligare minska icke önskvärda variationer och brister i den kommunala tillsynen bör de statliga samordnande myndigheterna inom sina respektive områden ges möjligheter att utfärda föreskrifter om tillsynen. Sektorslagar som ger kommuner ansvar för tillsyn bör därför innehålla ett bemyndigande till regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter om till- synen. Denna föreskriftsrätt bör gentemot kommunerna inriktas på grundläggande krav för en väl fungerande tillsyn, såsom tillsynsplaner, urvalskriterier för och utförande av inspektioner och dokumentation. Föreskriftsrätten bör även innehålla möjligheten att kräva in vissa uppgifter för att kunna genomföra tillsyns- vägledning. När en brist konstateras vid tillsyn måste tillsynsorganet ha möjlighet till någon form av ingripande, som ska vara effektivt och tydligt. Ingripanden vid tillsyn har inte enbart ett bestraffande syfte. De ska även ha en framåtsyftande funktion och tillse att regler följs . är det viktigt att tillsynsorganen kan ingripa mot regelöverträdelser där överträdelsen inte går att göra ogjord. Sanktioner vid tillsyn bör vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna. De olika möjligheter till sanktioner som är tillgängliga för ett tillsynsorgan bör därför kunna användas vid såväl mindre som mer allvarliga brister i en 15 Nedanstående framställning bygger på innehållet i Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 37-53. Ingripandena kan då anpassas till den enskilda situa- tionen. Den myndighet som är ansvarig för samordningen inom ett tillsynsområde bör följa och utvärdera tillämpningen av ingripande- möjligheterna. 9.3.4Ingripanden vid mindre allvarliga överträdelse Tillsynsorganet bör ha författningsreglerade möjligheter till ingripanden vid mindre allvarliga överträdelse. Om det saknas möjligheter till mildare ingripanden kan detta leda till att inget ingripande sker trots en konstaterad brist, eftersom den som utövar tillsynen inte vill vidta en alltför ingripande åtgärd. En gemensam beteckning på ett sådant lindrigt ingripande kan vara anmärkning. För en hög regelefterlevnad på lång sikt är det viktigt att kontakterna mellan tillsynsorganen och de objektsansvariga sker med förtroende och respekt, vilket främjas av ett stort inslag av dialog. En sådan dialog bör bejakas. Innan ett ingripande görs kan det därför i vissa fall vara aktuellt med påpekanden och rekommendationer för att få till stånd en frivillig rättelse. Den som utsätts för ett ingripande bör ha möjlighet att få detta överprövat. Detta gäller anmärkningar och motsvarande åtgärder. När en verksamhet som står under tillsyn förutsätter ett tillstånd av en myndighet eller någon annan form av förhandsprövning kan detta tillstånd eller liknande beslut återkallas vid misskötsamhet. Beslut av detta slag innebär att den tillsynspliktiga verksamheten måste upphöra och utgör därför de allvarligaste ingripandeåtgär- derna vid tillsyn. Det kan därför antas att tillsynsorganen i viss mån drar sig för att i ett första skede använda dessa instrument. När det föreligger klara skäl för att återkalla ett tillstånd respektive förbjuda en verksamhet, men där det av omständlig- heterna i det enskilda fallet framgår att det föreligger särskilda skäl att underlåta detta, kan en lämplig form av ingripande vara att utfärda en varning. Ett tillsynsorgan bör ha en möjlighet att besluta om förelägganden i enskilda fall. Möjligheten att utforma föreläggandet för att kunna styra beteendet hos den objektsansvarige bör vara vitt och i princip ansluta till tillsynens omfattning. Föreläggandets utformning skapar möjligheter för tillsynsorganet att anpassa ett ingripande efter vad som är behövligt ur sektorslagens perspektiv. Ett åtgärds- föreläggande bör kunna förenas med vite. 9.3.7Rättelse på den enskildes bekostnad Ett tillsynsorgan bör ha möjlighet att besluta om rättelse på den objektsansvariges bekostnad utan att behöva begära verkställighet genom . Därigenom blir tillsynsprocessen kortare. Tillsynsorganen bör ha en möjlighet att besluta om rättelse för det fall den objektsansvarige inte följer ett åtgärdsföreläggande. Den möjligheten bör användas om det föreligger behov av en snabb handläggning för att undanröja risker inom tillsynsområdet och det är enklare att tillsynsorganet själv rättar till överträdelsen. Använd- ningen av rättelse bör förutsätta att ett åtgärdsföreläggande först har meddelats. Det bör även finnas en möjlighet att utan föregående åtgärds- föreläggande besluta om rättelse på den objektsansvariges bekost- nad, om den objektsansvarige underlåter att göra något som följer direkt av sektorslagen. Det bör dock krävas att det finns vissa kvalificerande skäl för en sådan rättelse. En anledning att använda en sådan möjlighet kan vara att det finns anledning att anta att den objektsansvarige inte kommer att följa ett åtgärdsföreläggande. Inom vissa verksamheter kan en överträdelse få så stora kon- sekvenser att verksamheten måste upphöra till dess ett bättre beslutsunderlag finns att tillgå. Tillsynsorgan bör då ha en möjlig- het att ingripa i avvaktan på ett slutligt beslut om återkallelse eller förbud genom att interimistiskt stoppa en verksamhet eller ta om hand ett föremål. Det bör dock krävas starka skäl för ett sådant tillfälligt beslut. Även om ett interimistiskt beslut ska upphävas så snart det inte längre finns behov av det, bör beslutet inte kunna gälla tills vidare utan för en avgränsad tidsperiod. 9.3.9Återkallelse av tillstånd och förbud En tillsynsmyndighet bör ges möjligheten att återkalla tillstånd och liknande förhandsbesked samt att förbjuda en verksamhet som inte kräver tillstånd. Dessa ingripandemöjligheter är de mest ingripande inom tillsynsområdet. Det bör därför tydligt framgå av ett tillståndsbeslut att tillståndet kan återkallas. Det allra vanligaste är att tillsynsmyndigheten även är till- ståndsmyndighet inom området och därför kan återkalla tillstånd. Om dessa två närliggande funktioner är uppdelade mellan två olika myndigheter bör inte tillsynsmyndigheten kunna återkalla till- ståndet. Sanktionsavgifter bör endast förekomma inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse skett eller inte. Sanktionsavgiften bör ses som ett komplement till övriga ingripandemöjligheter och användas för att i enskilda fall kunna nyansera dem. När storleken på sanktions- avgiften ska bestämmas bör hänsyn tas till olika omständigheter såsom överträdelsen art. Även andra omständigheter såsom bestämmelsernas betydelse för tillsynsområdet bör beaktas. För att tillgodose de krav som följer av bör det finnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att under vissa förutsättningar underlåta att besluta om sanktionsavgift. Bestäm- melserna i det sjunde protokollet till om rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger kan behöva upp- märksammas. Beslut om sanktionsavgifter vid tillsyn måste kunna överklagas. För att ett system med sanktionsavgift ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt bör bestämmelser om hur sanktionsavgiften ska betalas ingå i sektorslagen. Ett beslut om sanktionsavgift som beslutas av en tillsynsmyndighet bör utgöra en exekutionstitel som kan verkställas utan ett domstolsförfarande. För detta behövs en reglering som anger att en sanktionsavgift får verkställas om den är obetald och förfallen till betalning. Detta kräver i sin tur en regle- ring om när betalning ska ske och till vem. Slutligen bör det i dessa fall finnas en reglering av indrivningen av en förfallen sanktions- avgift. Det bör analyseras ytterligare hur och var en begränsning av tillsynsorgans möjlighet att vid vite förelägga någon att medverka i utredning av verksamhet som kan föranleda straff eller sanktions- avgift ska regleras. I vissa situationer när vite används kan uppgiftsskyldigheten komma i konflikt med grundläggande rättssäkerhetskrav. Ett exempel på detta är rätten att vara passiv, som inryms i begreppet rättvis rättegång enligt artikel 6 i . Om det finns anledning att anta att en person som omfattas av tillsyn har begått brott, får inte tillsynsorganet förelägga denne att vid vite medverka i utredningen av en fråga som har samband med brottsmisstanken. Det är dock möjligt för tillsynsorganet att utan föreläggande efterfråga uppgifterna, att besluta ett föreläggande utan vite eller att förelägga andra än den misstänkte att vid vite att lämna ut de uppgifter som behövs. Den objektsansvarige kan naturligtvis också själv frivilligt lämna erforderliga uppgifter. För att uppnå en ökad tydlighet i regelverk om ingripanden vid tillsyn bör det i vissa fall finnas en reglering av de situationer då tillsynsorganen inte behöver vidta någon åtgärd mot den objekts- ansvarige för en konstaterad brist. Det kan gälla situationer då det är mer lämpligt att låta bli att ingripa, t.ex. då överträdelsen är ringa eller då den objektsansvarige har vidtagit rättelse. Rättelse bör dock inte utgöra en godtagbar grund för eftergift i allvarliga fall. När det gäller sanktionsavgifter har det ifrågasatts om ett strikt ansvar, utan något utrymme att beakta förhållanden av subjektiv natur, är förenligt med . Det kan därför vara nödvändigt att ange att tillsynsmyndigheten i vissa undantagsfall inte behöver ta ut en sanktionsavgift, t.ex. om det vore oskäligt. Tillsynsorganets ställningstagande att underlåta att ingripa bör komma till uttryck i ett beslut, om inte annat för att den objekts- ansvarige ska få vetskap om att det aktuella tillsynsförfarandet har avslutats. Det normala bör vara att tillsyn sker avseende ett förhållande som råder vid det aktuella tillfället, men det finns områden där över- trädelser kan visa sig först . Om tillsynen då enbart ska ske utifrån dagens förhållanden och en kort preskriptionstid kan tillsynsmyndigheten i praktiken ha mycket små möjligheter att göra effektiva ingripanden. Inom vissa områden kan vidare effekterna även av allvarliga överträdelser visa sig efter så att det är olämpligt att fastställa någon preskriptionstid. En tydlighet om vad som gäller kring preskription för en viss bestämmelse är viktig ur ett rättssäkerhetsperspektiv. En enhetlig preskriptionstid för all tillsyn skulle underlätta för objektsansvariga som står under tillsyn enligt regleringar i flera regelverk. Skillnader mellan förutsättningar inom olika tillsynsområden och möjlig- heterna till effektiva ingripanden väger dock enligt regeringens mening tyngre. Regeringen bedömer därför till skillnad från utred- ningen att en preskriptionstid, inom de tillsynsområden där en sådan är lämplig, bör fastställas för varje tillsynsområde utifrån områdets specifika förutsättningar. I likhet med övriga delar av den offentliga förvaltningen ska till- synsorgan bemöta medborgare och företag respektfullt. Detta är viktigt för att behålla förtroendet för tillsynen och underlättar även tillsynsarbetet. I de flesta fall behöver inte heller tvångsmedel användas vid utförandet av tillsynen. Det är dock viktigt att till- synsorgan på de områden där det behövs har ett tydligt författ- ningsstöd för att vidta åtgärder i de fall då den objektsansvarige inte är samarbetsvillig. För de objektsansvariga är det viktigt att veta hur långt tillsynsorganets befogenheter sträcker sig. Regeringen delar utredningens slutsats att det av integritetsskäl bör prövas särskilt noga om ett tillsynsorgans tillträdesrätt även ska inkludera bostäder. En sådan rätt bör endast ges om det är nödvändigt för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Så är fallet inom vissa områden, där den tillsynspliktiga verksamheten ofta bedrivs i bostäder eller där det kan vara svårt att dra en tydlig gräns mellan verksamhetslokaler och bostäder. Att tillträdesrätten även innefattar bostäder bör då särskilt anges i lagstiftningen. I övrigt bör tillsynsorganets tillträdes- och undersökningsrätt inte begränsas på annat sätt än att omfattningen av denna rätt ska vara nödvändig för tillsynen samt att de områden, anläggningar, platser, byggnader, lokaler, transportmedel eller andra utrymmen som omfattas ska användas i den tillsynspliktiga verksamheten. 9.3.16Rätt till upplysningar m.m. Förfarandet att inhämta upplysningar, handlingar, föremål eller liknande bör ske i två steg. Först begär tillsynsorganet av den objektsansvarige att få ta del av de begärda objekten. Uppnås inte syftet med begäran får den objektsansvarige föreläggas att komma in med det som har begärts. För att föreläggandet ska få effekt bör det kunna förenas med vite. Det kan antas att en objektsansvarig som har begått en regel- överträdelse kan frestas att förstöra viktiga handlingar eller före- mål. Om en sådan risk föreligger bör det finnas en möjlighet för tillsynsorganet att genom ett beslut omhänderta hand- lingar eller föremål. Ett sådant beslut ska upphävas så snart säker- hetsåtgärden inte längre behövs. Om en objektsansvarig vägrar tillsynsorganet tillträde till en lokal eller liknande för undersökning kan tvångsåtgärder behöva använ- das. Att vidta sådana åtgärder ligger normalt sett inte inom ett tillsynsorgans befogenheter. Genom en tydlig författningsreglering bör ett tillsynsorgan på de områden där det behövs ha möjlighet att få hjälp av en lämplig myndighet när tvångsåtgärder krävs för till- synens genomförande. När det finns risk för hot eller handgripligheter i samband med tillsynens utövande bör det finnas möjlighet att begära biträde av en polismyndighet. När det handlar om att undanröja fysiska hinder för tillsynens genomförande bör det finnas möjlighet att begära biträde av . Eftersom behovet av biträde kan variera bör en tillsynsmyndighet ha möjlighet att vända sig endera till en polismyndighet eller beroende på det föreliggande behovet. Inom vissa områden kan biträde från och vara nödvändigt för att en effektiv tillsyn ska kunna bedrivas. Om en misstanke om en straffbar överträdelse inom det egna tillsynsområdet föreligger bör tillsynsorganet vara skyldigt att göra en anmälan till åtal. Misstankegraden för en sådan skyldighet bör vara låg för att markera att tillsynsorganet inte ska ta ställning till rena bevisfrågor. får inte misstanken vara så diffus att den saknar påtaglighet. Nivån på den misstankegrad som bör krävas kan mot denna bakgrund formuleras som att det ska finnas en klar misstanke om en straffbar överträdelse. Inom vissa områden kan dock skäl tala mot att införa en ovillkorlig skyldighet att göra anmälan till åtal. Det bör alltid prövas om det finns behov av en sådan skyldighet inom det aktuella området. Det kan även finnas områden där det förebyggande arbetet i hög grad bygger på rapportering av brister, tillbud och olyckor från de objektsansvariga. Inom dessa områden kan ett införande av en ovillkorlig skyldighet för tillsynsorganet att anmäla till åtal göra att rapporteringsviljan minskar. Missförhållanden kan döljas av rädsla för rättsliga efterverkningar, vilket kan vara kontraproduktivt för det övergripande syftet med tillsynen. Inom tillsynsområden där denna risk finns bör en ovillkorlig skyldighet att anmäla till åtal inte införas. 9.4Specifikt om frågan om åtalsanmälan på strålsäkerhetsområdet Om det finns misstanke om att någon med uppsåt eller av oaktsamhet bedriver kärnteknisk verksamhet eller verksamhet med strålning utan tillstånd, åsidosätter villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av respektive lagstiftning eller åsidosätter viss i kärntekniklagen angiven anmälningsskyldighet är Strålsäkerhets- myndigheten skyldig att anmäla det inträffade till åklagare om inte överträdelsen framstår som helt bagatellartad.16 Detsamma gäller enligt som ålägger tillsynsmyndig- heten en skyldighet att anmäla straffbelagda överträdelser till polis- eller åklagarmyndigheten när det finns misstanke om brott.17 ska inte pröva om brottet kan anses ringa18 eller om kanske det saknas både uppsåt och vårdslöshet – alltså om gärningen eventuellt inte kan leda till fällande dom; det är den andra myndighetens sak, och det får framgå av den följande brottsutredningen.19 I förarbetena betonas anmälningspliktens vikt, bl.a. med tanke på den betydelse inte bara lagstiftaren utan också allmänheten tillmäter just straffsanktioner på området.20 I allmänna råd betonas att anmälan ska ske i nära anslutning till överträdelsen för att klargöra att inte förhål- landet godtas av myndigheten, och att anmälningsskyldigheten inte bör påverkas av att en överträdelse anmälts av någon annan. Miljö- överdomstolen har med hänvisning till bestämmelsen i detta stycke funnit att anmälningsskyldigheten utgör ett led i tillsynen och att därför tillsynsmyndigheten har rätt att ta ut kostnaderna för detta arbete genom en avgift med stöd av 27 kap. 1 §.21 Skyldigheten att anmäla överträdelse till åtal har uppmärksam- mats av . Vad som har uppmärksammats är att en åtalsanmälan i vissa fall kan komma i konflikt med strävan efter att höja säkerheten vid kärntekniska anläggningar och annan verksamhet med strålning. Säkerheten vid en verksamhet bestäms nämligen inte bara av utformningen av tekniska system utan också av organisatoriska, 1992/93:98, s. 37 ff, JO:s ämbetsberättelse 1988/89 s. 341 ff. samt JO:s beslut den