sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — För ett sådant genomslag krävs att de ekonomiska förutsättningarna i betydande utsträckning medvetandegörs för den enskilde anställde, inom vars arbetsuppgifter det ingår att begära handräckning eller inställelse, t.ex. domstolssekreterare. Det är också tveksamt om en minskning av ett eventuellt över- utnyttjande i någon större utsträckning skulle innebära besparingar för samhället i stort. Anledningen härtill är att beslutet inte rör huruvida transporten ska ske eller inte, utan endast rör vem som ska utföra denna. I den utsträckning handräckning inte begärs, kommer transporten i normalfallet i stället att genomföras av re- spektive beställande myndighet, som således får stå för transport- arrangemanget. Med hänsyn till att varje enskild berörd myndighet inte kan förfoga över transportfunktioner av sådan storlek som Kriminalvårdens transporttjänst, är det troligt att sådana transporter i många fall tvärtom blir dyrare än om transporttjänsten utför dessa. Det kan också ifrågasättas om ekonomisk styrning genom avgifts- uttag skulle motverka problemen med sena beställningar eller bidra till att efterfrågan av transporter styrs till tidpunkter då transport- verksamheten inte är så hårt belastad. Anledningen härtill är att de myndigheter som beställer transporterna är bundna av att följa lagstadgade frister. Detta gäller i hög grad de myndig- heter som hanterar människor som är tvångsomhändertagna, men även de allmänna domstolarna. Exempelvis styrs domstolarnas be- gäran om inställelse till förhandlingar av lagstadgade tidsfrister om anhållna och häktade personer. Domstolarna är dessutom beroende av andra aktörers, däribland åklagarnas, agerande och tidsramar, lik- som andra omständigheter som ligger utanför deras kontroll. I de fall transporter rör resor i samband med sjukvård ligger det också i sakens natur att det är uteslutet att beställa trans- porter eller att styra dessa till tidpunkter då transportverk- samheten inte är så hårt belastad. Det rör sig således om verksam- het som är – och bör vara – förhållandevis okänslig för ekonomisk styrning. Debitering för transporterna skulle också innebära en omfattande administration och därmed stora transaktionskostnader. Det är troligt att detta merarbete skulle vara så stort att det inte skulle stå i rimlig proportion till de belopp som det är frågan om och att transak- tionskostnaderna delvis skulle äta upp den samhällsekonomiska vinst som en debitering av transporterna skulle syfta till. I de fall det är domstolarna som är beställare av de transporter som Krimi- nalvården utför, bör särskilt framhållas att såväl beställare som ut- förare statsfinansiellt hör till samma utgiftsområde (rättsväsendet, utgiftsområde 4). Det bör vidare påpekas att det inte är troligt att möjligheten att ta betalt skulle innebära någon ekonomisk vinst för Kriminalvården. Enligt den huvudregel som gäller för disposition av avgiftsinkomster bör offentligrättsliga avgifter inte disponeras av myndigheten utan tillföras statskassan. Även i de fall intäkterna av avgiftsbelagd verk- samhet får disponeras kan emellertid det ekonomiska utfallet bli negativt för den myndighet som bedriver denna. Ett exempel härpå är polismyndigheternas stämningsmannaverksamhet, som visat betydande underskott. Som framgår nedan är prissättning i dessa sammanhang kompli- cerad på så sätt att den måste bygga på uppskattningar och prognoser utifrån historiska uppgifter. Sådana uppskattningar blir sällan eller aldrig rättvisande och kan bli föremål för omfattande diskussioner mellan myndigheter. Det är i och för sig inte unikt att myndigheter tar betalt för en tjänst trots att denna är mer eller mindre obligatorisk. Detta gäller även gentemot andra myndigheter. Ett sådant exempel är den årliga revision som utför genom granskning av årsredovis- ningarna för bl.a. förvaltningsmyndigheterna. Uttrycket ekonomisk styrning är emellertid mindre passande när det handlar om åtgärder som det inte går att välja om de ska utföras eller på något annat sätt styra över. Biträde av polismyndigheten (Kriminalvården) för att genomföra en transport ska inte ske om inte förutsättningarna för handräckning är uppfyllda. Men omvänt gäller också att biträde faktiskt är nödvändigt när de nämnda förutsättningarna är upp- fyllda. Ekonomisk styrning skulle i trängda ekonomiska lägen kunna leda till oönskade resultat, dvs. att biträde inte begärs trots att det är nödvändigt. I det sammanhanget bör påpekas att handräckningsinstitutet inne- bär en ingripande form av myndighetsutövning. Transporter av fri- hetsberövade personer kan inte jämställas med annan service eller ses som vilken transportverksamhet som helst. Det måste nämligen beaktas att det i grunden finns ett beslut om frihetsberövande som har särskilda syften. Frihetsberövandet kan ibland, t.ex. när det gäller missbruksvård, vara ett skydd för den enskilde. Ofta syftar frihets- berövanden även till att skydda allmänheten eller andra intressen i samhället. När det finns förutsättningar för ett frihetsberövande måste självklart säkerheten vara tillräckligt hög för att vidmakthålla detta. Frihetsberövanden är i allmänhet begränsade i tiden och kräver i många fall omprövning inom vissa frister. De transporter som utifrån de lokala verksamhetsställenas planering orsakar särskilda problem är i första hand inställelser till domstol med kort varsel, främst till häktningsförhandlingar. De svårigheter som finns med att genom prissättning påverka framförhållning samt fördelning av transport- beställningar kan illustreras just av denna typ av förhandlingar. Anledningen till den relativt korta framförhållningen vid häkt- ningsförhandlingar är den snäva tidsfrist som i 24 kap. 13 § rätte- gångsbalken uppställs för prövning av häktningsfrågan, nämligen att prövning ska ske utan dröjsmål och aldrig senare än efter det att den misstänkte greps eller anhållningsbeslutet verk- ställdes. När en domstol får in en framställning om häktning är det tidsmässiga utrymmet för när förhandlingen ska äga rum därför relativt begränsat. Även om svårigheter att genomföra en längre transport av den misstänkte enligt förarbetena till bestämmelsen kan vara en faktor att beakta när tidpunkt för förhandling bestäms, innebär uttrycket utan dröjsmål ett allmänt skyndsamhetskrav för att krav på skyndsam domstolsprövning inte ska åsidosättas.5 Att fristen för häktningsförhandling, liksom många andra frister, ger visst utrymme för flexibilitet bör i normal- fallet inte innebära att en domstol – på grund av att ianspråks- tagande av en tidigare inställelsetransport är dyrare än en senare transport – ska välja den senare tidpunkten för häktningsförhandling. Ett sådant ekonomiskt hänsynstagande skulle inte bara strida mot de allmänna skyndsamhetskrav som uppställs av rättssäkerhetskäl, utan även kunna få negativa följder för domstolens verksamhet i övrigt. Mot bakgrund av vad som sagts är det viktigt att inte enbart ekonomiska överväganden avgör på vilket sätt en transport av en frihetsberövad person genomförs. 13.4.4Praktiska aspekter – Hur skulle prissättning ske? är ordningen den att Kriminalvården ombesörjer många men långt ifrån samtliga handräckningstransporter. Polismyndigheterna överlämnar således inte alla sådana transporter, utan utför även så- dana själva eller med hjälp av annan personal. Den enkätunder- sökning som utredningen har genomfört ger vid handen att andelen överlämnade transporter varierar mycket kraftigt mellan polismyndig- heterna. Enligt en grov uppskattning lämnar polismyndigheterna i genomsnitt över omkring en tredjedel av alla handräckningstrans- porter till Kriminalvården. Att Kriminalvården under sådana omstän- digheter skulle börja ta ut avgifter för sina transporter, skulle leda till mindre önskvärda resultat, eftersom polismyndigheternas trans- porter alltjämt skulle utföras utan kostnad. Den omständigheten att en begäran om handräckning går via polismyndigheten innebär vidare att det formellt är Polisen – inte den myndighet som begärt handräckningen – som beställer transporten av Kriminalvården. Det måste också ifrågasättas om ett införande av differentierade avgifter i syfte att komma till rätta med problemet med sena trans- porter skulle vara lämpligt. Anledningen härtill är att sent beställda transporter på grund av bristande resurser hos ofta löses just genom att polismyndigheterna genomför dessa. I sådana fall skulle följden alltså bli att senkomna beställningar utförda av polismyndigheterna – till skillnad från tidiga beställningar utförda av Kriminalvården – skulle vara kostnadsfria. I konsekvens härmed skulle ett införande av avgifter för de transporter Kriminalvården 1996/97:21 s. 10 ff. utför åt andra myndigheter innebära att ett avgiftsuttag även borde övervägas i fråga om de transporter som polismyndigheterna utför. Prissättning försvåras vidare av att de tjänster som prissätts inte utförs inom ramen för en nationellt enhetlig transportorganisation. Kriminalvårdens transportverksamhet är inte enhetligt organiserad, utan det förekommer en rad regionala variationer. Variationerna rör fördelningen av ansvaret mellan å ena sidan transporttjänsten och å andra sidan de lokala verksamhetsställena, men även i vilken ut- sträckning privata utförare anlitas för bevakningsuppgifter som inne- fattar transporter. Nämnda faktorer försvårar eller omöjliggör ett avgiftsuttag, eftersom avgifterna annars skulle variera regionalt. Utöver dessa synpunkter som är av mer principiell natur förut- sätter ekonomisk styrning genom avgifter ställningstagande till vilka transporttjänster som ska avgiftsbeläggas och i förhållande till vilka beställare så ska ske. En första fråga är om det skulle finnas anled- ning att avgiftsbelägga de transporter som transporttjänsten utför åt beställare inom , dvs. att införa interndebitering. Då interndebitering skulle avse myndighetens interna angelägenheter och inte omfattas av avgiftsförordningen, skulle den vara mindre tekniskt komplicerad än debitering av transporter utförda åt externa beställare. De påståenden om överutnyttjande som finns hänför sig emellertid i första hand till transporter åt externa aktörer. Därtill kommer att intern debitering inom myndigheten skulle generera stora transaktionskostnader i fråga om administration. Det eventuella överutnyttjande som ekonomisk styrning skulle kunna motverka anses, som nämnts, främst förekomma i fråga om transporter av tvångsomhändertagna personer. Utifrån detta resone- mang skulle därför i första hand dessa transporter avgiftsbeläggas. En naturligare avgränsning vore dock att även andra handräcknings- åtgärder, exempelvis transporter enligt utlänningslagen (2005:716), skulle omfattas. Om avgifterna även syftar till att komma till rätta med problemet med sena beställningar samt att styra efterfrågan av transporter , borde de emellertid även omfatta exempelvis de transporter som domstolarna beställer för inställelse till förhandling. Då sådana trans- porter vanligen inte genomförs av transporttjänsten utan av de lokala verksamhetsställena, skulle avgifterna även behöva omfatta anstalts- och häktesnära transporter. I en situation då en domstol begär en tvångsomhändertagen per- son som vistas på en institution inställd till en förhandling och insti- tutionen i sin tur begär handräckning av polismyndigheten, är det också tveksamt vilken myndighet som den ekonomiska styrningen bör riktas till; domstolen som bestämmer tid för förhandling eller institutionen som avgör behovet av handräckning? Även om man vid prissättning kan tänka sig att tillämpa olika priser när vissa beställare orsakar högre kostnader, är det tveksamt om det är möjligt att ta ut avgifter av vissa beställande myndigheter men inte av andra. Frågan är dock delvis avhängig utformningen av regeringens instruktion och regleringsbrev till Kriminalvården, näm- ligen vilka myndigheter Kriminalvården förutsätts bistå med trans- porter inom ramen för sina anslag och inte. Det bör påpekas att avgiftsuttag vid transporter åt andra myndig- heter skulle kunna få betydande och svårförutsedda ekonomiska konsekvenser för främst , vars klienter i större utsträckning än andra transporteras med taxiflyg. Prissättning av den typ av transporter som det här är fråga om kräver noggranna överväganden. Det är rimligt att utgå från att en prissättning av transporterna skulle bygga på full kostnadstäckning. Verksamheten skulle därmed utslaget finansiera sig själv. Avgifterna skulle då inkludera alla kostnader hänförliga till trans- porterna, bl.a. löner, lokaler, fordon och administration. Detta inne- bär att man vid prissättningen skulle beakta exempelvis i vilken utsträckning personal som står till transporttjänstens förfogande vid lägre arbetsbelastning kan utnyttjas för andra uppgifter. Pris- sättningen borde vidare göras utifrån ett styckpris och lämpligen baseras på tidtaxa. De avgifter som polismyndigheter kan ta ut med stöd av ersättningsförordningen skulle då kunna tjäna som exempel, se avsnitt 13.2.1. Ett alternativ härtill är en fast grundavgift i kombi- nation med en rörlig avgift. Hänsyn skulle därvid lämpligen tas till regionala skillnader, eftersom det inte är rimligt att exempelvis kommuner i norra , där avstånden ofta är längre, skulle drabbas av högre kostnader än andra kommuner. Även om prissättningen borde bygga på en genomsnittlig självkostnad, vore det rimligt att delvis differentiera avgifterna, så att exempelvis sena beställningar eller transporter vid vissa tider föranledde högre avgifter. 13.4.5Alternativ till ekonomisk styrning Huvudargumenten för att avgiftsbelägga transportverksamheten är att genom ekonomisk styrning minska ett eventuellt överutnyttjande av Kriminalvårdens transporter, att minska antalet transportbeställ- ningar som görs sent samt att styra efterfrågan till tider då trans- porttjänsten är mindre hårt belastad. Som framgått är ett avgiftsuttag för transporter av frihetsberövade personer inte okomplicerat. Det är därför viktigt att behandla alter- nativen till ekonomisk styrning. Frågan om ett eventuellt överutnyttjande och hur ett sådant kan motverkas genom att förutsättningarna för handräckning tydliggörs i de olika handräckningsbestämmelserna har tidigare tagits upp i flera utredningar. Det förekommer också uppgifter om att antalet trans- portbeställningar som avser psykiskt sjuka minskar när polismyn- digheten ställer krav på att transporten ska genomföras som en sjuk- transport och bara erbjuder eskort, inte ett totalt övertagande av transporten. I olika sammanhang har också föreslagits att det i de olika lagarna om tvångsvård skulle införas bestämmelser om att personal från den beställande myndigheten ska följa med transporten, vilket skulle minska riskerna för att handräckning begärs i onödan. En redogörelse för tidigare förslag i dessa frågor lämnas i kapitel 17. Där finns också utredningens överväganden i dessa delar. Det viktigaste medlet mot ett eventuellt överutnyttjande, liksom mot sena beställningar och en ojämn fördelning av transporter , torde emellertid vara utbildning och information i kombination med samverkan mellan berörda myndigheter. Utredningens vidare överväganden i denna del finns i avsnitt 17.6.5. Det saknas tillräckligt underlag för att bedöma i vilken utsträck- ning det förekommer ett överutnyttjande av handräckningsinsti- tutet. I enskilda fall synes det dock förekomma obefogade beställ- ningar av handräckning. Ekonomisk styrning kan, typiskt sett, användas för att minska ett överutnyttjande av en tjänst, antalet sena beställningar och för att styra efterfrågan , dvs. sådana problem som kan antas före- komma i fråga om de transporter som Kriminalvården utför. Ett eventuellt överutnyttjande skulle till viss del kunna motverkas genom att Kriminalvårdens transporter avgiftsbelades. Detsamma gäller i viss mån problem med sena beställningar och ojämn efterfrågan. De transportbeställningar som det här är fråga om kan emeller- tid inte liknas vid beställningar på en fri marknad. Det handlar således om transporter där det inte finns någon alternativ utförare att vända sig till. I normalfallet rör det sig dessutom om transporter som måste genomföras, varför en alternativkostnad uppkommer även om beställaren av någon anledning skulle avstå från att begära handräckning och i stället utföra transporten själv. Ett avgiftsuttag vid transporter skulle vidare orsaka stora trans- aktionskostnader. Det bör dessutom framhållas att beställarna är offentliga myndigheter, i många fall – i likhet med Kriminalvården I vissa fall tillhör de dessutom rättsväsendet och därmed samma statsfinansiella utgiftsområde. Ett avgiftsuttag kan därför – särskilt mot bakgrund av de oklarheter som finns när det gäller på- ståenden om ett överutnyttjande – ifrågasättas ur ett samhällseko- nomiskt perspektiv. är dessutom inte att betrakta som en fri nyttighet, utan något som får användas endast i de fall då det finns grundad anledning att anta att Polisens (Kriminalvårdens) sär- skilda tvångsbefogenheter är påkallade för åtgärdens genomförande och bör därmed endast komma i fråga som en nödfallsåtgärd. Be- ställarna av handräckningsåtgärder är emellertid inte endast bundna av förutsättningar om i vilka fall biträde får begäras, utan även när det gäller åtgärden bör utföras, exempelvis lag- stadgade frister. Det sagda gör att utrymmet för ekonomisk styrning är mycket litet. Det bör också framhållas att handräckningsinsti- tutet är en form av ingripande myndighetsutövning och att trans- porterna innebär ett vidmakthållande av frihetsberövanden, som ytterst syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Även rättssäkerhetsaspekter talar därmed mot att avgiftsbelägga trans- porterna. Ett införande av ekonomisk styrning väcker vidare frågor av prak- tisk natur, eftersom handräckningsbeställningar i ett första led hanteras av polismyndigheterna, som också genomför den överväg- ande delen av handräckningsåtgärderna själva. Även enligt utred- ningens förslag kommer många transporter i samband med hand- räckningar att hanteras av polismyndigheterna. Därtill kommer att ett avgiftsuttag förutsätter ställningstaganden i fråga om vilka trans- porter som ska avgiftsbeläggas, vilket kräver gränsdragningar som kan vara svåra att motivera. Detsamma gäller beräkningen av avgift- erna. Detta innebär att även praktiska hänsyn talar mot ett avgifts- uttag. En prissättning för att undvika överutnyttjande skulle i detta sammanhang närmast vara ett uttryck för en misstro myndigheter emellan. Enligt utredningens mening är det lämpligare att de problem som här tagits upp i stället motverkas genom andra åtgärder än eko- nomisk styrning, främst genom att ansvarsfördelningen vid hand- räckning tydliggörs, information samt samarbete mellan berörda myndigheter. Utredningen har ovan gjort bedömningen att transportverksam- heten vid hanteringen av frihetsberövade personer inte fyller någon självständig funktion, utan närmast är en nödvändig stödfunktion. Med hänsyn till det stora antalet samhällsfunktioner som är beroende härav, bör transportverksamheten i ett organisatoriskt perspektiv därför – med respekt för transportverksamhetens villkor – i huvud- sak anpassas till dessa andra verksamheter och inte tvärtom. Mot bakgrund av vad som sagts bedömer utredningen att verk- samheten även fortsättningsvis bör finansieras genom Kriminal- vårdens anslag. 14Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter Kriminalvården utför transporter åt andra myndig- heter i tämligen stor omfattning. Utredningen har gjort bedömningen att Kriminalvården även fortsättningsvis bör utföra sådana trans- porter. I utredningens uppdrag ingår att analysera behovet av ett ut- ökat lagstöd för överlämnande av transportuppdrag från Polisen till Kriminalvården. Uppdraget innefattar i denna del flera olika typer av transporter, nämligen Polisens överlämnande av transportuppdrag i handräcknings- ärenden, Polisens överlämnande av transportuppdrag från eller till en lokal som Polisen har ansvaret för, Polisens överlämnande av transportuppdrag som avser verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, samt Polisens överlämnande av transportuppdrag i ärenden rörande internationellt straffrättsligt samarbete. Med anledning av utredningens förslag att beställande myndigheter ska kunna vända sig direkt till Kriminalvården för biträde med vissa transporter i handräckningsärenden, se avsnitt 8.4, bör en rättslig reglering även omfatta transportuppdrag i handräckningsärenden som Kriminalvården får direkt från beställande myndighet. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter Nedan följer en genomgång av gällande rätt (avsnitt 14.2), bak- grund (avsnitt 14.3) samt utredningens överväganden och förslag i denna del (avsnitt 14.4). Frågan om hur transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter ska regleras hör samman med frågan om Kriminal- vårdens rätt att vid behov använda våld och annat tvång vid trans- porter. Denna fråga behandlas i kapitel 16. Enligt artikel 5 i måste varje frihetsberövande ha stöd i lag och falla inom någon av de kategorier som uppräknas i artikel 5:1. I artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europa- konventionen finns bestämmelser om den personliga rörelsefriheten och under vilka förutsättningar inskränkningar i rörelsefriheten är tillåtna. I 2 kap. 8 § regeringsformen anges att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot frihetsberövande. Av 2 kap. 12 § regeringsformen framgår att en begränsning av detta skydd får göras endast genom lag och under vissa närmare angivna förutsättningar. Enligt 2 kap. 22 § likställs med svensk medborgare utlänning här i riket i fråga om bl.a. skydd mot frihetsberövande. Den princip som kommer till uttryck i och regeringsformen benämns vanligen legalitetsprincipen. Principen inne- bär bl.a. att befogenhet för en viss myndighet att ingripa i en en- skilds personliga förhållanden klart ska framgå av lag eller annan författning. Exempel på sådana frihetsberövanden som åsyftas i 2 kap. 8 § reger- ingsformen finns i de olika författningar som reglerar skilda former av tvångsvård, i utlänningslagen (2005:716) samt i lagar om inter- nationellt straffrättsligt samarbete. I dessa finns också bestämmelser som ger Polisen rättsligt stöd för att i vissa situationer genomföra Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter transporter och därmed också befogenhet att vid behov använda våld och annat tvång. Nedan följer en genomgång av bestämmelser som ligger till grund för de transportuppgifter som Polisen – i större eller mindre utsträckning – lämnar till Kriminalvårdens transporttjänst. Därut- över förekommer det att Kriminalvården utför transporter av frihets- berövade personer som förvaras i en lokal som Polisen har ansvaret för. Att Polisen har rätt att transportera sådana personer följer av den s.k. lokalprincipen, se 16 § förordningen (1976:376) om behand- lingen av häktade och anhållna m.fl. (häktesförordningen), av- snitt 3.2.2. Lagen om vård av missbrukare i vissa fall En bestämmelse om handräckning finns i 45 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).1 Paragrafen upptar ett antal situationer då polismyndigheten ska lämna biträde. Innan behovet av vård prövas ska missbrukaren i regel genomgå en läkarundersökning som utvisar hälsotillstånd och vårdbehov. eller rätten har då möjlighet att få polishandräck- ning för att inställa missbrukaren till undersökningen. kan också begära polismyndighetens biträde för att föra den som ska beredas vård eller som är omhänder- tagen enligt LVM till ett LVM-hem eller till sjukhus för vård. På begäran av verksamhetschefen vid ett sjukhus ska polismyndigheten också lämna biträde för att föra den som verksamhetschefen be- slutat att hindra från att lämna sjukhuset till ett LVM-hem.