sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — Det har visat sig att trots att flera av grannländerna i regio- nen har en betydligt lägre socio-ekonomisk standard så väljer många av invandrarna att lämna . Genom det tillåtande permanenta tillståndet vet vederbörande att han eller hon kan komma tillbaka för bosättning om så önskas, och blir därigenom mer rörlig.6 Medan ett svenskt medborgarskap innebär en ovillkorlig rätt att när som helst återkomma till efter en flyttning utomlands innebär ett permanent uppehållstillstånd att detta kan återkallas om bosättningen i upphör. 5Se delbetänkandet SOU 2010:40, avsnitt 6.5, s. 147–154. 6Bedford, Callister och Didham (2010). Centralt från analysen i delbetänkandet 2.8Globaliseringen skapar nya förutsättningar för deltagande och närvaro i vardagsliv och samhällsliv i flera länder Även om migrationen fortfarande till stor del är lokal, och det fort- farande är vanligt att människor flyttar inom sitt eget land eller till länder i närområdet, har globaliseringen öppnat möjligheten för fler att flytta allt längre bort från sin hembygd. har för- bättrade kommunikationsmöjligheter gjort det möjligt att fortsatt ha en levande relation med familj och vänner runt om i världen. Det går att kommunicera snabbt, enkelt och billigt med alla delar av världen och teknikutvecklingen skapar ständigt nya möjligheter och verktyg för kommunikation. Kontakten med kvarvarande familj gör det också möjligt med ett kontinuerligt kunskapsutbyte mellan migranter och personer i ursprungsländerna. De nya möjligheterna till kommunikation har öppnat för virtuell cirkulation i betydelsen överföringar av kunskap, värderingar och idéer utan att personen fysiskt flyttar. Möjligheten att upprätthålla kontakten med vänner och familj i ursprungslandet är inte bara av stor social betydelse utan kan också vara viktigt för individens möjlighet att återknyta till ursprungslandet om personen har för avsikt att flytta tillbaka. På många sätt gör möjligheten att kommunicera under bortavaron att möjligheterna till cirkulär migration ökar. Detta gäller inte enbart möjligheten att flytta tillbaka , utan lika mycket möjligheten att t.ex. starta verksamhet i ursprungslandet, trots att man är fort- satt bosatt i sitt nya hemland, eller möjligheten att under kortare vistelser t.ex. delta i olika utvecklingsprojekt. Kommittén konstaterade också i delbetänkandet att de nya migrationsmönstren får konsekvenser för många familjer, t.ex. vad det gäller ansvarsfördelning och roller inom familjen. Även barn i familjen påverkas av en flyttning, oavsett om de flyttar med sina föräldrar eller blir kvar på hemorten. I de fall där endast en av för- äldrarna migrerar faller ansvaret för familjen på den kvarvarande partnern. I vissa länder är det vanligt att båda föräldrarna migrerar från landbygden till städerna eller till ett annat land för att kunna försörja familjen. I dessa fall lämnas barnen över till mor- eller far- föräldrar eller till andra kvarvarande släktingar. I många familjer där en förälder migrerat är den ekonomiska situationen bättre än för Centralt från analysen i delbetänkandet andra familjer i samma situation, finns sociala nackdelar i form av förlorad trygghet och närhet till föräldrarna.7 2.9Utgångspunkter i det svenska samhället för en politik för cirkulär migration och utveckling Kommitténs arbete grundar sig på inställningen att det är positivt att människor kan migrera och det är viktigt att i största möjliga mån undanröja hinder för ökad rörlighet. I den mån det är möjligt bör människor själva kunna besluta var de ska bo och hur de ska leva sina liv. Den demografiska utvecklingen i med en allt äldre be- folkning underbygger behovet av migration till . finns det , och har historiskt alltid funnits, strömmar av migranter i båda riktningarna, vilket gör att det krävs en orealistiskt stor migration såväl i demografiskt som politiskt hänseende för att migrationen demografiskt ska kompensera för en åldrande befolk- ning. Migranter kan dock utgöra ett välkommet bidrag till utbudet av arbetskraft och bidra till att föryngra befolkningen. Den cirkulära migrationen påverkar inte bara utvecklingen i ursprungsländerna. Det finns även en stor grupp cirkulärmigranter födda i som när de kommer tillbaka hit för med sig kun- skap, erfarenheter och värderingar som är av stor betydelse för utvecklingen i . Kommittén har understrukit att asylrätten är av särskild bety- delse inom migrationspolitiken. har genom sitt tillträde till internationella konventioner och genom sin lagstiftning ett orubb- ligt ansvar för att ge skydd till dem som är i behov av detta. De samhällsförhållanden och regelverk som styr och påverkar såväl migration och utveckling är mycket sammansatta. Detta gör att en sammantagen politik för migration och utveckling formas inom flera politikområden. 7 Se delbetänkandet SOU 2010:40, avsnitt 6.7, s. 160–164 och längre fram kapitel 8. 3 Några grupper av migranter Gemensamt för alla migranter brukar framhållas att de utgör en grupp självständiga och företagsamma personer och att själva det faktum att de har flyttat från ett land till ett annat är ett bevis på detta. Den bakomliggande tanken, vilken ofta framförs i migra- tionsteorier, är att personliga egenskaper gör, allt annat lika, att en viss kategori av människor flyttar och en annan kategori stannar kvar. Migranter har också det gemensamt att de allra flesta av dem är relativt unga. Genom sin ålder bidrar de med en föryngring, om än bara tillfällig om de inte stannar kvar i landet, av befolkningen i det land de flyttar till. Genom sin relativa ungdom och att de i de flesta fall ännu inte har bildat familj är migranter också ofta netto- bidragare till de offentliga finanserna. De betalar skatt, men får inte i någon stor utsträckning transfereringar från den offentliga sektorn i form av t.ex. barnbidrag eller konsumerar offentliga tjänster som vård och basutbildningar. Några grupper av migranter kan antas vara mer benägna än andra att göra cirkulära flyttningar och därmed bidra till utveckling både i och i sina ursprungsländer. Både arbetskrafts- invandrare och internationella studenter är grupper som är särskilt rörliga. Deras uppehållstillstånd är tidsbegränsat och syftet är i många fall att endast stanna en period i för att genom arbete eller studier öka sin kompetens. Vidare är egenföretagare en grupp som bidrar till utveckling och skapar sysselsättning, oavsett om det handlar om utländska entreprenörer som startar verksamhet i eller näringsidkare med utländsk bakgrund som startar verksamhet i ursprungslandet. Några grupper av migranter 3.2Reformen för arbetskraftsinvandring bidrar till fler cirkulära migranter infördes ett nytt regelverk för arbetskrafts- invandring som innebar att det blev möjligt att invandra till av arbetsmarknadsskäl även om man är medborgare i ett land utanför EU/EES och Schweiz.1 Tillstånd ges initialt för en tids- begränsad period som är kopplad till det avtal som arbetstagaren har med en arbetsgivare i . Grundprincipen är att en arbets- givare själv kan avgöra om han eller hon vill anställa en arbetstagare från ett land utanför EU/EES, men det måste ske på samma villkor som om man anställer en person som redan finns på den svenska arbetsmarknaden. Cirka 14 000 arbetstillstånd2 har utfärdats till personer utanför EU/EES och , vilket är en minskning med knappt 1 000 innan. Minskningen kan helt förklaras av att det utfärdades nästan 2 800 färre tillstånd i kategorin Medhjälpare inom jordbruk, trädgård och skogsbruk, de flesta av dem berörde s.k. bärplockare.3 Män utgör av arbets- kraftsinvandrarna och dominerar således stort bland dem.4 Länderna som arbetskraftsmigranter kommer från uppvisar en stor geografisk spridning och utfärdades arbets- tillstånd för personer från drygt 100 länder utanför EU/EES och . är fortfarande det land från vilka flest arbets- tagare från tredje land kommer, detta trots att det skett en nära nog halvering mellan 2010 och 2009.5 ligger stabilt som det land varifrån näst flest personer kommer. Bland de tio största länderna ökade antalet arbetstillstånd till , , , och . Förutom har även minskningen varit markant för och även här handlar det om färre tillstånd inom branschen Medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fisk. Det svenska regelverket för arbetskraftsinvandring tar ett hel- hetsgrepp på invandringen av arbetskraft i och med att det behandlar tillstånd för hela arbetsmarknaden oavsett vilka kvalifika- 1 Se beskrivning i kommitténs delbetänkande SOU 2010:40 avsnitt 4.2 ss. 91–98 som även innehåller statistik. För en utförlig beskrivning av gällande lagstiftning se avsnitt 4.1 Gällande rätt. 2Enheterna som redovisas är antalet tillstånd, vilket i det närmaste borde motsvaras av individer. Se tabell i bilaga 2, tabell 1 och 2. 3Se tabell i bilaga 2, tabell 3. 4Se tabeller, bilaga 2. 5Se tabell i bilaga 2, tabell 4. Några grupper av migranter tioner som en specifik tjänst kräver. I många länder är reglerna olika för olika segment av arbetsmarknaden eller för olika kate- gorier av arbetstagare. I det första fallet är det vilka kvalifikationer i form av formell utbildning som krävs för en viss befattning och i det andra fallet är det individens kvalifikationer specifikt i form av utbildning. I länder med ett s.k. poängsystem, som och , kan myndigheterna med hjälp av detta skräddarsy vilka kvalifikationer och egenskaper som arbetskraftsinvandrarna ska ha, t.ex. beträffande utbildning, ålder och språkkunskaper. I några länder beslutar myndigheterna att för vissa sektorer av arbets- marknaden ska ett bestämt antal arbets- och uppehållstillstånd tillåtas för ett specifikt år. Exempelvis har ett sådant kvotsystem. Av de arbetstagare från tredje land som beviljades arbetstillstånd hade uppskattningsvis en högskole- utbildning. Den största gruppen av dessa är IT-specialister. Unge- fär avsåg yrken som kräver någon form av yrkes- utbildning. Stora grupper är Slaktare, bagare, konditorer m.fl. och Byggnads- och anläggningsarbetare. Den största gruppen, , arbetar inom yrken som enbart kräver kortare eller ingen utbildning. Den största gruppen av arbetstagare bland dessa är Medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fisk. Tillstånden ges för den tid som kontraktet med arbetsgivaren löper, initialt dock som längst , med möjlighet till förlängning . Det är endast för grupperna Medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fisk samt Tecknare, under- hållare, professionella underhållare m.m. som den genomsnittliga tillståndstiden klart understiger . För gruppen Dataspecia- lister respektive Ingenjörer och tekniker ligger den genom- snittliga tiden knappt vilket borde innebära att det finns en spridning där många har längre tillstånd och många har kortare. Tendensen är att tillstånden generellt blivit längre.6 Arbetskraftsinvandrare är på många sätt en mobil grupp. De har tagit beslutet att migrera till stor del, kan man anta, grundat på att de har fått ett arbete. Deras första tillstånd, vilket de är medvetna 6 Se bilaga 2, tabell 5. Några grupper av migranter om vid sitt beslut, är tidsbegränsat. De är således redan från början inställda på att bryta upp igen eller ser det åtminstone som en möjlig framtid. Mot denna bakgrund är det troligt att många av dem blir cirkulärmigranter senare i livet. En relativt stor andel av arbetskraftsinvandrarna till , ungefär var tredje, har en högskoleutbildning. Detta gör dem spe- ciellt intressanta i sammanhanget cirkulär migration och utveck- ling. De högutbildade kan förväntas ha en särskilt viktig roll att spela vad gäller att påverka utvecklingen i sina ursprungsländer i positiv riktning. Men även de med kortare utbildning tillför sina ursprungsländer element som bidrar till utveckling. Det handlar dels om att överföra värderingar och nya arbetserfarenheter som påverkar utvecklingen i positiv riktning, dels om pengar man skickar hem till sin familj. Pengar som i dessa fall kan vara av avgörande betydelse för familjens levnadsförhållanden och konsumtion av såväl dagligvaror som utbildning och sjukvård. Arbetskraftsinvandrarna påverkar utvecklingen genom att de fyller luckor på den svenska arbetsmarknaden som är svåra att fylla. I vissa positioner kan vakanser skapa flaskhalsar som endast kan fyllas av kvalificerade arbetstagare från tredje land. Detta kan t.ex. gälla många av de IT-tekniker från som fått arbete i . IT är också en utvecklingsbransch i flera av ursprungsländerna och som anställd i kan bidra till utvecklingen i ursprungslandet. Arbetskraftsinvandrarna är också en grupp där vi kan, om sejouren i varit lyckosam, förvänta oss att många återvänder till . Vid det andra, eller vid upprepade återvändanden till , kommer de att vara ännu bättre kvalificerade genom att de har byggt upp sin kompetens i svenska språket och lärt känna förhållanden och kulturen på svenska arbetsplatser. De internationella studenterna är på många sätt en nyckelgrupp när det gäller cirkulär migration och utveckling. Gruppen är ung och rörlig, en flyttning mellan länder ligger på många sätt i utbytes- studiernas natur. Internationella studenter är en mycket viktig grupp för många av utvecklingsländerna, eftersom de utgör en högt kvalificerad resurs som med internationell erfarenhet på olika sätt kan bidra till utvecklingen i ursprungsländerna. Några grupper av migranter Även för utvecklingen i är de internationella studenterna av stor betydelse. Under sin studietid i bidrar de genom sin skiftande bakgrund till nya perspektiv vilket gynnar den inter- nationella forskningsmiljön och mångfalden inom högskolan. I de fall de internationella studenterna väljer att stanna i efter examen utgör de ett tillskott av högt kvalificerad arbetskraft till den svenska arbetsmarknaden. Vid ett återvändande till ursprungslandet blir de i bästa fall ett slags ambassadörer för . Gruppen kan spela en roll för etablerandet av affärskontakter och andra kontakter i och med att de känner förhållandena i väl. De kan även utgöra viktiga politiska kontakter. De internationella studenterna kan under vissa förutsättningar få ett uppehållstillstånd för arbete när de har avslutat sina studier. Det är också en grupp som kan i många fall förväntas återvända till , med nya kunskaper och ny kompetens. Genom upprepade kontakter med bygger de upp sin kompetens i svenska språket och svensk kultur. Även globalt sett är de internationella studenterna en allt större grupp. Antalet studenter som studerar i ett annat land växer stadigt. var antalet internationella studenter ca 2,8 miljo- ner.7 Studenterna driver den globala utvecklingen framåt och bidrar till att en allt mer transnationell värld utvecklas globalt. Avgifter för studenter från tredje land påverkar antalet inkommande studenter /2010 studerade drygt 42 000 utländska studenter i , en ökning med nästan 6 000 personer jämfört med det föregående läsåret. Av dessa var drygt en tredjedel studenter på ett utbytesprogram, medan resterande två tredjedelar var freemover- studenter, eller fritt inresande studenter. Båda grupperna har ökat , men de fritt inresande studenterna har mer än fördubblats de senaste fem åren.8 Fram till och med var det avgiftsfritt för alla studenter att studera på universitet och högskolor i . I propositionen Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska 7IOM (2010), World Migration Report – The future of migration, capacities for change, s. 120. 8Se bilaga 2, tabell 6. Några grupper av migranter studenter9 som lämnades till föreslogs ett införande av studieavgifter för studenter från tredje land. Förändringen träder i kraft från och med . Syftet med införandet av avgifter är att frigöra resurser som kan nyttjas till att ytterligare öka kvaliteten i högskoleutbildningen. De första uppgifterna från antagningen visar att antalet ansökningar har minskat avsevärt till följd av införandet av avgifter. Till masterprogram med studiestart höst- terminen 2011 sökte omkring 25 000 studenter, en minskning jäm- fört med 2010 med . Minskningen av antalet sökande till internationella kurser10 var ännu större, till höst- terminen 2011 sökte knapp 6 000 studenter, en minskning . Totalt sökte för studiestart drygt 31 000 internationella studenter till masterprogram eller internationella kurser.11 Av dessa har endast omkring hälften slutfört sin anmälan genom att antingen betala anmälningsavgift eller styrkt sin avgifts- befrielse. Totalt har endast omkring 6 000 studenter som inte är avgiftsbefriade slutfört sin anmälan . Antalet ansökningar till masterprogrammen har minskat från studenter från nästan alla länder12. Bland studenter från utveck- lingsländer har antalet ansökningar minskat kraftigt. Exempelvis har antalet sökande från , och , de länder från vilka flest studenter sökte 2010, sjunkit med mer än 85 procent.13 Från de tolv länder med vilka bedriver långsiktigt utvecklingssamarbete har ansökningarna till masterprogrammen minskat , nästan 10 000 personer, från närmare 15 000 till knappt 5 000.14 Ansökningarna har minskat ytterligare något för studenter från de länder som kategoriserar som Least Developed Countries, från närmare 16 000 till knappt 5 000.15 Även antalet sökande från EU/EES-länder har minskat, men i betydligt mindre omfattning än sökande från de länder där man är skyldig att betala en studieavgift. Ansökningarna från studenter med betyg från ett EU/EES-land minskade med . 10I internationella kurser genomförs undervisningen på engelska. 11Se bilaga 2, tabell 7. 12Studenternas ursprungsland avgörs av från vilket land de har angivit att de har tidigare studiemeriter, alltså inte på medborgarskap eller födelseland. 13Se bilaga 2, tabell 8. 14Se bilaga 2, tabell 9. 15Detta redan före sista datum för att betala anmälningsavgift. Siffrorna kommer att förändras när VHS gör en slutlig sammanräkning. Några grupper av migranter Egenföretagare är en viktig grupp som med sin verksamhet driver utveckling framåt i såväl som i ursprungsländerna. Egen- företagare bidrar både till ekonomisk utveckling, ökad syssel- sättning och nya idéer och innovationer. Egenföretagaren som cirkulärmigrant har två bottnar, dels migrerande näringsidkare som kommer till och bidrar till utvecklingen av arbetsmarknaden här, dels egenföretagare i som startar verksamhet i sina ursprungsländer och/eller bedriver handel med sina hemländer.16 Personer från tredje land vilka vill bedriva egen närings- verksamhet i kan söka uppehållstillstånd för att bedriva sådan verksamhet. För att få uppehållstillstånd krävs bland annat att man kan uppvisa realistiska affärsplaner och att den sökande har tillräcklig egen försörjning för att leva i under . Trots att möjligheten att invandra till som näringsidkare finns, är det få som ansöker. fick 90 personer uppe- hållstillstånd som näringsidkare, medan nära två av tre ansökningar avslogs. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett ärende gällande en egenföretagare 2010 var . Näringsidkare som invandrar till har stor potential att bidra till utvecklingen både i och i sina ursprungsländer. Det är angeläget att är attraktivt för denna grupp och i största möjliga mån förenklar för företagare att etablera sig i . Även egenföretagare som redan finns i men som önskar starta verksamhet i sitt tidigare hemland kan vara av stor betydelse för utvecklingen. Det fanns närmare 75 000 utrikes födda företagare i och av alla nya före- tag som startas i startas av en person född i utlandet.17 Många av dessa har inte för avsikt att återvända till ett tidigare hemland eller starta näringsverksamhet där. Det finns dock bland dessa personer med idéer och affärsplaner för verksamhet i utlandet. Många migranter har stor kännedom om marknaden i sina tidigare hemländer och intressanta affärsidéer, men har av olika skäl svårt att genomföra dessa. Det är av stor vikt att dessa goda affärsidéer på bästa sätt kan tas tillvara. 16Kommittén har också uppmärksammat att juridiska personer som önskar etablera sig i kan möta hinder i tillståndsprocessen. Kommittén har bedömt att detta ligger utan- för dess uppdrag. 17Tillväxtverket (2010) Utlandsföddas företagande i – fakta och statistik. 4 Underlätta för cirkulär migration Med migration avses flyttningar in och ut från ett land. Migra- tionen kan också vara cirkulär genom att det är fråga om flyttningar upprepade gånger. Ett led i en cirkulär migration kan vara såväl en flyttning in till som en flyttning ut från . Den kan gå i båda riktningarna över gränsen och därmed också vara förknippad med helt olika frågeställningar. För individen fattas beslut på olika premisser beroende på i vilken riktning flyttningen går. För utformningen av regelverket som ska hantera flyttningarna är det också två olika frågor. I detta avsnitt redogörs inledningsvis för det svenska regelverket för migration. Därefter presenteras kommitténs överväganden och förslag beträffande hur cirkulär migration kan underlättas genom förändringar i migrationslagstiftningen. En del av förslagen är mer generella, avsnitt 4.2 och 4.3, medan andra berör specifika grupper som arbetskraftsinvandrare, 4.4, egenföretagare 4.5 och inter- nationella studenter 4.6. Den gemensamma nämnaren för alla för- slag är att de ska underlätta cirkulär migration i syfte att främja dess positiva utvecklingseffekter. Överväganden kring portabilitet av sociala trygghetsförmåner och dess betydelse för cirkulär migra- tion finns i avsnitt 5. Underlätta för cirkulär migration 4.1Huvuddragen i gällande rätt avseende migration migrationspolitik bygger på en reglerad invandring. Den nationella rätten styrs till viss del av regleringen inom EU1 samt av avtal som träffats med olika stater. Vilka regler som tillämpas i det enskilda fallet avgörs bl.a. av om personen är medborgare inom EU/EES eller kommer från ett tredje land. Vidare är tillämplig- heten beroende av vilka skäl personen har haft för att komma till , vilket återspeglar vilket lagrum som uppehållstillståndet grundas på. Frågor kring invandring regleras i utlänningslagen (2005:716) (UtlL) och i utlänningsförordningen (2006:97) (UtlF) samt genom föreskrifter (MIGRFS). Det finns inte i svensk rätt ett särskilt regelverk för utvandring eller återvandring. Däremot finns det bestämmelser på olika områ- den som kan påverka en persons flyttningar ut och in i . Ett centralt område är här olika bestämmelser om social trygghet. finns de flesta bestämmelser om social- försäkringsförmåner samlade i socialförsäkringsbalken (SFB).2 Bestämmelser om arbetslöshetsförsäkring finns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring () och förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFO). I delbetänkandet har på olika ställen redogjorts för regler inom migrationsområdet, se exempelvis kapitel 6. Avsikten är att i detta avsnitt ger en mer samlad översikt av vilka bestämmelser som kan bli tillämpliga i samband med migration samt huvuddragen i dessa. Översikten omfattar inte bestämmelser på skatteområdet. Regel- verket för socialförsäkringsförmåner redogörs för under avsnitt 5.2 och för arbetslöshetsförsäkring under avsnitt 5.7. 1I avsnitt 9.4 i delbetänkandet (SOU 2010:40) redogörs för aktuella direktiv på migrations- området. Därefter har förslag till och rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, KOM (2010) 379 slutlig, det s.k. säsonganställningsdirektivet samt förslag till och rådets direktiv om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern överföring av personal, KOM (2010) 378 slutlig, det s.k. ICT-direktivet, presenterats. 2008/09:200 och 2009/10:69. Underlätta för cirkulär migration 4.1.2Fri rörlighet för EES-medborgare Principen om fri rörlighet för personer är grundläggande inom EU. bestämmelser om uppehållstillstånd för EES-medborgare3 ersattes av regler om uppehållsrätt och ett regi- streringsförfarande hos Migrationsverket.4 Uppehållsrätt för EES- medborgare regleras bl.a. i 3 a kap. UtlL.