sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Enligt utredningens beräkningar innebär förslaget om avskaffat underhållsstöd vid växelvis boende inga konsekvenser för utgif- terna för kommunernas ekonomiska bistånd enligt socialtjänst- lagen. Detta är inte liktydigt med att det inte kommer finnas hus- håll som behöver ökat ekonomiskt bistånd. När även det höjda bostadsbidraget för boföräldrar beaktas blir det sammanlagda resultatet dock mer eller mindre neutralt. En stor andel av föräldrar som uppbär underhållsstödets växelvisstöd har låga inkomster och uppbär även ekonomiskt bistånd. Av tabell 5 framgår att det är en relativt stor andel av hushållen med framför allt bostadsbidrag som även har ekonomiskt bistånd, vilket är vanligast bland dem med lägst inkomst. Det är även den grupp som mottar högst bostadsbidragsbelopp och som därför potentiellt kan förlora högst belopp om de har barn som bor växel- vis. 9 , Socialförsäkringsrapport 2011:5, Särlevande föräldrar och deras barns boende och underhåll. Rapporten visar att valde mellan av de nyseparerade föräldrarna växelvis boende för sina barn. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 5 Hushåll med bostadsbidrag och/eller underhållsstödets växelvis- stöd, fördelat efter antal hushåll med låg inkomst och andel av hushållen som har ekonomiskt bistånd Antal hushåll med disp. inkomst 100 tkr eller 15.4.3Sammantagna konsekvenser för enskilda som uppbär underhållsstöd vid växelvis boende och/eller bostadsbidrag Sammantaget innebär utredningens förslag att avskaffa växel- visstödet och ersätta det med ett växelvisbidrag inom bostads- bidraget att fler personer vinner än förlorar, som fler sannolikt uppfattar bidragsförändringarna som mer rättvisa. Utred- ningen anser därför att det finns skäl att ändra bestämmelserna för bostadsbidrag på det sätt som föreslås i avsnitt 13.3 och 13.4.5 trots att det finns hushåll som förlorar på förslagen. Cirka 140 000 barnhushåll har bostadsbidrag, 17 600 hus- håll har underhållsstöd vid växelvis boende och drygt 10 000 hus- håll tar emot båda stöden. Av diagram 1 framgår att det är bland föräldrar som har bostadsbidrag utan växelvisstöd som störst antal förlorare i ekonomisk standard finns. Detta är de föräldrar som får bostadsbidrag som boföräldrar men som med utredningens förslag i stället kommer att få bostadsbidrag som växelvisföräldrar. Det som enbart uppbär växelvisstödet kommer dock att bli av med det. Att en del av dem ändå inte förlorar på utredningens förslag beror på att det minskade underhållsstödet ersätts med ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Diagrammet nedan visar föränd- Konsekvenser av utredningens förslag ringen i ekonomisk standard för olika hushållstyper. För 68 pro- cent av hushållen innebär förslagen höjt bidrag, för läm- nas nivån oförändrad och för av hushållen resulterar förslagen i en ekonomisk förlust. Diagram 1 Andel hushåll som vinner, förlorar eller vars ekonomiska situa- tion blir oförändrad med utredningens förslag om avskaffat underhållsstöd vid växelvis boende som ersätts med växelvis- bidrag inom bostadsbidraget, fördelat på olika hushållstyper, 2010 Förlorare: 44 000 Oförändrat: 14 000 Vinnare: 123 000 Med hemmavarande barn ej växelvist boende I tabell 6 framgår bidragsbelopp för olika hushållstyper före och efter utredningens förslag.10 Nivåerna på förändringen av beloppen visar tydligt att de stora förändringar kommer att kunna ske för det relativt sett lägre antal föräldrar som mottar underhålls- stödets växelvisstöd. 10 Beloppet gäller med beaktande av den aviserade höjningen av bostadsbidraget. Se budgetpropositionen ,prop. 2010/11:1, utgiftsområde 12, s. 38. Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2011:51 Bidragsbelopp för olika hushållstyper samt enligt utredningens förslag, kronor Konsekvensen av att införa ett växelvisbidrag inom bostadsbidraget och att avskaffa underhållsstöd vid växelvis boende innebär således att såväl de föräldrar som uppbär sistnämnda stöd som de som har barn boende växelvis med bostadsbidrag inklusive särskilt bidrag för hemmavarande barn, skulle förlora på utredningens för- slag. Som mest handlar det om eller för en förälder som har tre barn folkbokförda hos sig. Detta belopp gäller de hushåll som har de lägsta inkomsterna. Det är således inte enbart de som tar emot underhållsstöd vid växelvis boende som förlorar på utredningens förslag. De belopp som dessa växelvisföräldrar förlorar används dock till att stärka ekonomin för hela den grupp som generellt sett har den svagaste ekonomin, dvs. ensamstående föräldrar som har barn boende hos sig den största delen av tiden. Att underhållsstöd vid växelvis boende avskaffas och ersätts med ett växelvisbidrag inom bostadsbidraget torde inte försvåra samarbetet mellan särlevande föräldrar och därmed inte heller leda till fler processer i domstol om barns boende eller omfattning av umgänge. Att stöd från samhället lämnas med ett större beaktande av föräldrarnas antagna försörjningsbörda torde i de flesta fall upplevas som mer rättvist mellan föräldrarna. För föräldrar vars barn bor växelvis innebär förslagen ökade möj- ligheter till att få bidrag till sitt boende på lika villkor. Förslagen bedöms ha en positiv effekt på jämställdheten genom att båda för- Konsekvenser av utredningens förslag äldrar får likvärdiga möjligheter att ta sitt försörjningsansvar och omsorg om barnet. 15.5Behov av övergångslösning med anledning av avskaffat växelvisstöd inom underhållsstödet och införande av växelvisbidrag inom bostads- bidraget Som framgått ovan kommer utredningens förslag att innebära negativa ekonomiska konsekvenser för de föräldrar som mottar särskilt bidrag för hemmavarande barn som boföräldrar, trots att barnet bor växelvis. Dessa föräldrar kommer med utred- ningens förslag att få ett lägre bidragsbelopp genom det föreslagna växelvisbidraget. De föräldrar inom denna hushållstyp som sam- tidigt har mottagit underhållsstödets växelvisstöd kommer att få en ännu större minskning av totalt bidragsbelopp med anledning av att sistnämnda växelvisstöd föreslås avskaffas. Enligt utredningen är det därför nödvändigt att dämpa de nega- tiva ekonomiska konsekvenserna för denna grupp bidragsmotta- gare. Detta kan göras genom att antingen höja ersättningsnivåerna inom bostadsbidraget eller införa någon form av övergångslösning. Att höja ersättningsnivåerna för att helt undvika ekonomiska för- luster för de enskilda, skulle innebära mycket stora höjningar och är vare sig realistiskt eller lämpligt. För att övergången mellan det avskaffade växelvisstödet och växelvisbidraget inom bostadsbidraget inte ska innebära alltför stora förluster för berörda hushåll är det enligt utredningen lämp- ligt med en övergångslösning. En sådan kan utformas på flera olika sätt. Utredningen väljer att lämna förslag på en möjlig lösning som finansieras inom befintliga anslag. En övergång som kan tillämpas är att låta boföräldrar få av den föreslagna höjningen av det sär- skilda bidraget på för att sedan nästföljande år få hela den föreslagna höjningen. Den nya nivån för växelvis- bidrag kan dock införas redan från . kan underhållsstödets växelvisstöd lämnas med hälften för att sedan helt tas bort nästföljande år. Vissa administrativa svårigheter kan uppstå en övergångslösning tillämpas eftersom rätten till bostadsbidrag grun- Konsekvenser av utredningens förslag das på en uppskattad inkomst framåt, medan underhålls- stöd vid växelvis boende baseras på den senaste taxerade inkoms- ten, vilket vanligtvis är inkomsten som föräldern hade tidi- gare. Med anledning av detta är det angeläget att en eventuell över- gångslösning inte blir alltför långvarig. Även det faktum att vissa av de oönskade effekter som utredningens förslag undanröjer, kvar- står för en övergångslösning talar för en kort över- gångsperiod. Förmånstiden för underhållsstöd föreslås tidsbegränsas och lämnas efter beslut för en period om maximalt . Därefter ska efter ansökan en förnyad prövning av rätt till underhållsstöd ske. Tids- begränsningen föreslås inte gälla när underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag och inte heller i ärenden om underhållsstöd där det finns beslut om anstånd för obetalda återbetalningsbelopp. Att införa tidsbegränsade underhållsstöd innebär visserligen ingen förenkling för enskilda föräldrar eftersom de behöver ansöka om de önskar fortsätta reglera underhållet via underhålls- stöd. Förslaget kommer sannolikt att kräva fler diskussioner för- äldrarna emellan om att i stället försöka komma överens om ett underhållsbidrag. Detta måste ändå anses vara rimligt då det är för- äldrarna, inte staten, som har det primära ansvaret för barnets för- sörjning. Särskilt motiverat är det i de fall föräldrarna använder underhållsstödet som en ren pengaförmedling trots att de har eko- nomiska förutsättningar att avtala om ett underhåll för barnet som är högre än underhållsstödets maximala belopp . Enligt uppgifter fanns det drygt 28 000 bidragsskyldiga föräldrar, vilket motsvarar 36 000 barn för vilka det återbetalas fullt underhållsstöd. Om underhållet i stället skulle regleras utanför underhållsstödet genom ett avtal om underhållsbidrag, torde det innebära att barn i större utsträckning skulle få ett högre underhållsbelopp jämfört med , vilket är positivt för barnet och övriga i det hushåll där bidragsmottagaren bor. För den underhållsskyldige föräldern innebär en ökad Konsekvenser av utredningens förslag reglering av underhåll via ett avtal om underhållsbidrag att fler skulle få betala mer i underhåll än vad som görs . Enligt utred- ningens beräkningar (se avsnitt 12.5) skulle av alla barn till särlevande föräldrar, motsvarande nästan 50 000 barn, få mer i underhållsbidrag än i underhållsstöd. Flertalet av dessa barn har boföräldrar som återfinns i de lägre inkomstdecilerna. Förslag om tidsbegränsade underhållsstöd kommer innebära att fler beslut om underhållsstöd behöver fattas. Detta kommer medföra större personalinsatser från och därmed också ökade administrationskostnader; detta för en socialförsäkringsför- mån som är förknippad med relativt höga administra- tionskostnader, totalt . Ökade administrationskostnader kan dock vägas upp av att tidsbegränsade underhållsstöd sannolikt ger möjlighet att få till stånd fler underhållsregleringar via underhållsbidrag samt att fler underhållsstöd kan betalas ut som utfyllnadsbidrag. Det innebär i sig både lägre administrations- och försäkringskostnader med anledning av lägre kostnad för utskick av inbetalningskort till bidragsskyldig, och även en minskad administration generellt sett med anledning av mindre ärendevolymer utan förluster i form av uteblivna återbetalningar. handläggning av tidsbegränsade underhålls- stöd kan införas i samband med den årliga omprövningen av underhållsstödet. I ett sådant fall dras ärenden med fullt under- hållsstöd in om återbetalningsbeloppet kommer att bli för . Om alla föräldrar till de 36 000 barn (se avsnitt 15.6.1 ovan) som de bidragsskyldiga föräldrarna har förmåga att betala fullt underhållsstöd för skulle välja att reglera underhållet utanför underhållsstödet, skulle det med en styckkostnad på per utbetalning innebära en minskning av administrations- kostnaden med . Dagens utfyllnadsärenden lämnas oförändrade. Ärenden där bidragsskyldiga har förmåga att återbetala ett belopp som är lägre än men där fullt underhållsstöd lämnas för barnet, skulle i stället kunna omvandlas till utfyllnadsärenden. För enskilda föräldrar och barn är det viktigt att Försäkrings- kassan går ut med information till berörda inom under- Konsekvenser av utredningens förslag hållsstödssystemet om att tidsbegränsade underhållsstöd kommer att införas och vad detta medför. Genom förslaget att införa tidsbegränsade underhållsstöd ökar möjligheten till att underhåll i en större utsträckning kan regleras via ett underhållsbidrag. Som utredningen visar i kapitel 12 finns det, framförallt i de lägre inkomstklasserna, ett stort antal barn som skulle få ett större underhåll från den bidragsskyldige föräldern om underhållsbidrag beräknades i stället för underhållsstöd. Eftersom det är ett betydligt större antal mammor än pappor som mottar underhållsstöd skulle förslaget kunna ge kvinnor en höjning av den disponibla inkomsten som även fäderna i större utsträck- ning kan ta ett försörjningsansvar efter förmåga. Utredningen föreslår att möjligheten till avdrag på återbetalnings- beloppet för lämnat underhållsstöd med anledning av umgänge, s.k. umgängesavdrag, ska avskaffas. Förslaget om avskaffade umgängesavdrag innebär att bidragsskyl- diga som nyttjar möjligheten till att göra umgängesavdrag kommer att få betala det fastställda återbetalningsbeloppet i en större omfattning än . analyser av um- gängesavdragen har visat att det är föräldrar med relativt bra inkomster som oftare gör avdrag jämfört med föräldrar som tjänar sämre.11 De bidragsskyldiga föräldrar som har ett fastställt åter- betalningsbelopp som understiger och barn är dessutom förhindrade att göra umgängesavdrag. Detta mins- kar risken för att ett avskaffat umgängesavdrag leder till att um- gänge försvåras för de bidragsskyldiga som har de lägsta inkoms- terna. De bidragsskyldiga som är föremål för utmätning genom försorg kommer också att med utred- 11 Analyserar 2005:1, Råd att umgås, s. 7. Se även avsnitt 11.11.3 ovan. Konsekvenser av utredningens förslag ningens förslag få tillgodogöra sig ett s.k. normalbelopp för de kostnader för barnets uppehälle som uppstår i samband med um- gänge. Ett avskaffande av umgängesavdragen innebär att boföräldrar inte längre kommer få något motsvarande avdrag på utgivet under- hållsstöd. Genom att i större utsträckning tillämpa nuvarande möj- lighet till s.k. nettoberäkning skulle dock sannolikt umgängeskost- nader i en mindre utsträckning bli föremål för konflikter och inne- bära färre samarbetsproblem mellan föräldrarna. Eftersom netto- beräkning innebär att föräldrarna kommer överens om ett umgänge borde det skapa förutsättningar både för samverkan mellan föräld- rar och även ett kontinuerligt umgänge. Det skapar förutsägbarhet både för barnet vad gäller umgänget och för boföräldern vad gäller underhållsstödets belopp. Eftersom de föräldrar som mest använ- der sig av umgängesavdraget är de med en relativt sett bättre eko- nomi, kan de små belopp som umgängesbidraget medger vara av mindre betydelse ekonomiskt sett. För de föräldrar som har löne- utmätning föreslår utredningen ett förbehållsbelopp för umgäng- esföräldrar som är större än umgängesavdraget. (se avsnitt 15.8 nedan). De föräldrar som önskar fortsätta med att i efterhand göra avdrag på underhåll har möjlighet att övergå till att i stället reglera underhåll via avtal om underhållsbidrag. Ur barnets perspektiv innebär förslaget att barnet inte längre blir en bärare av en ekonomisk förmån eller kostnad som båda för- äldrarna kan ha intresse i. Detta torde i sin tur bidra till att minska en konfliktfaktor mellan föräldrarna då de inte behöver visa på omfattningen av barnets vistelse i samband med umgänge hos en förälder. Umgängesavdraget är en tydlig konfliktfaktor då den enes avdrag direkt återspeglas av ett sänkt underhållsstödsbelopp. Ett avskaffande av umgängesavdragen kommer inte att påverka kostnaden för förmånsslaget eftersom avdragsrätten innebär att även underhållsstödet minskas med motsvarande belopp som den bidragsskyldige får minska sin betalningsskyldighet med. Om den bidragsskyldige inte återbetalar det debiterade beloppet kom- mer dock detta medföra ökade kostnader eftersom Försäkringskas- san då kommer betala ut ett högre underhållsstödsbelopp än tidi- gare. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget om att avskaffa umgängesavdrag innebär en administrativ besparing eftersom vid varje ansökan om umgängesavdrag ska såväl boförälder som bidragsskyldig få meddelande om beslutet. Om boföräldern inte bekräftat vistelsetiden i ansökan måste ytterligare kommunicering ske i ärendet. kom det in drygt 21 000 ansökningar om umgängesavdrag, vilket innebär minst två beslut i varje ärende. Enbart besparingen för utebliven portokostnad blir . Enligt uppskattade schablon för tidsåtgång motsvarar besparingen för utebliven hand- läggning närmare 4 årsarbetare. Därtill bör det även tillkomma andra administrativa besparingar med anledning av att Försäkrings- kassans IT-system inte behöver uppdateras eller vara föremål för registervård. Eftersom det är fler män än kvinnor som använder sig av umgäng- esavdraget innebär förslaget att det är flest män som förlorar eko- nomiskt på det, medan det är fler kvinnor som får behålla ett intakt underhållsstödsbelopp när umgängesavdraget avskaffas. Det är enligt uppgift främst män med relativt god ekonomi som använder sig av umgängesavdraget vilket med anledning av de små summor som avdraget kan ge, inte borde innebära så stor påverkan på deras ekonomin. För män med sämre ekonomi och som är föremål för utmätning föreslår utredningen ett förbehållsbelopp för umgänge som är större än umgängesavdraget, (se avsnitt 13.4.9 och 15.8.). Förslaget om avskaffade umgängesavdrag innebär såle- des en ekonomisk utjämning mellan könen. 15.8Förbehållsbelopp vid utmätning för umgänges- föräldrar Utredningen anser att en umgängesförälder vid utmätning av lön ska få förbehålla sig kostnader för barnets uppehälle. Konsekvenser av utredningens förslag Enligt uppgifter från () fanns det 104 000 gäldenärer som var föremål för löneutmät- ning. Av dessa hade 12 500 (vilket motsvarar ) skulder avseende återbetalningsbelopp för utgivet underhållsstöd. Det innebär att åtminstone 12 500 föräldrar med löneutmätning har barn för vilka de är, eller har varit, underhållsskyldiga och som skulle kunna få möjlighet att inom ramen för förbehållsbelopp, yrka på tillägg för umgängeskostnader. Huruvida dessa gäldenärer verkligen har ett aktivt umgänge med sina barn och kan påvisa fak- tiska merkostnader för umgänget är okänt. Vid löneutmätning genom KFM:s försorg får en boförälder till- godoräkna sig kostnader för barnets uppehälle genom det s.k. nor- malbeloppet, vilket inte en umgängesförälder får göra. Umgänges- föräldern får inte tillgodoräkna sig några kostnader för barnet, var- ken sådana som kan uppstå vid umgänge eller kostnader för barnets uppehälle. Det får däremot en boförälder göra, både när barnet är folkbokfört hos denne och vid växelvis boende. Vid växelvis bo- ende kan båda föräldrarna få tillgodoräkna sig kostnader för bar- nets uppehälle om båda är föremål för utmätning. Normalbeloppet för barnet delas då med hälften. Att även en umgängesförälder ska få tillgodoräkna sig ett belopp för kostnader för barnets uppehälle i samband med umgänge inne- bär således en förbättring för umgängesföräldern och dennes barn. Det stämmer väl överens med utredningens utgångspunkt att det inom familjeekonomiska regelverk i större utsträckning bör beak- tas vilken försörjningsbörda föräldern kan antas ha beroende på i vilken omfattning barnet bor eller vistas i förälderns hushåll. Utredningens förslag bedöms öka barns möjlighet till umgänge med en förälder och därmed också öka barnets kontakt med båda sina föräldrar. I utredningens undersökning på webbplats där barn till särlevande föräldrar har svarat på utredningens frågor, framkommer också att det händer att barn inte träffar den förälder som de inte bor stadigvarande med pga. att det saknas pengar. Utredningens förslag kan även bidra till att undanröja en konflikt- drivande faktor mellan särlevande föräldrar då det innebär ekono- miska förutsättningar för umgänge även för en förälder med löne- utmätning då denne får en förbättrad möjlighet att själv bekosta umgänget. Konsekvenser av utredningens förslag För staten uppgick indrivet belopp genom löneutmät- ning till nästan . Om man antar att varje löne- utmätningsbeslut genererar lika mycket pengar innebär det att de nämnda 12 500 löneutmätningsbesluten riktade mot gäldenä- rer med underhållstödsskulder, inbringar (av 2,8 miljarder), vilket innebär att utmätnings- belopp per gäldenär och månad blir (336 miljoner delat och därefter delat på 12 500 gäldenärer). Om man därefter gör antagandet att hälften av de 12 500 gäldenärerna kommer att bli berättigade till tillägg till normalbeloppet för um- gängeskostnader, och att denna kostnad i genomsnitt kan beräknas till , medför den nya tillämpningen att indrivet belopp kommer att minska med (gånger hälften av besluten gånger 12 månader). Det vill säga en utebliven eller senarelagd inbetalning på . En ny rättspraxis som innebär att KFM ska pröva gäldenärens yrkande om tillägg för umgängeskostnader och i förekommande fall beakta denna kostnad, kommer att innebära en ökad arbets- belastning för myndigheten. Som ovan beskrivits går det inte att närmare ange hur många gäldenärer som kan komma yrka tillägg för umgängeskostnad men det är inte troligt att gruppen är av ringa omfattning. KFM har lämnat förslag om ett mer förenklat och schabloniserat löneutmätningssystem som syftar till att bl.a. frigöra resurser som kan användas till andra arbetsuppgifter än att handlägga löneutmät- ningsbeslut.12 En praxisförändring som innebär att KFM ska pröva frågor om umgängeskostnader är dock inte ett led i denna riktning, utan snarare tvärtom. Att KFM får en ökad arbetsbelastning med anledning av förslaget är dock enligt utredningen inget giltigt argu- ment mot att införa förslaget. 12 , Förenklad löneutmätning, 2009. Konsekvenser av utredningens förslag 15.9Fördelning och avstående av föräldrapenning Utredningen föreslår att vid gemensam vårdnad om ett barn ska de med föräldrapenning som är beroende av förälders inkomstnivå (dvs. sjukpenningnivå eller grundnivå) fördelas med hälften till vardera föräldern. Detsamma gäller för de på lägstanivå som lämnas med samma belopp till alla föräldrar oavsett inkomst. Den förälder som önskar att ta ut fler än hälften av de totalt på sjukpenningnivå, måste enligt utred- ningens förslag be den andra föräldern om att hon eller han ska av- stå sina föräldrapenningdagar på den nivån. Motsvarande ska gälla när en förälder önskar att ta ut fler än hälften av de med föräldrapenning på lägstanivån. En förälders möjlighet att utan dialog med den andra föräldern, själv bestämma med vilken ersättningsnivå hon eller han väljer att ta ut sin föräldraledighet begränsas i viss mån genom utredningens förslag. Behovet av en dialog med den andra föräldern om hur antalet föräldrapenningdagar och nivån på ersättningen för på bästa sätt ska fördelas och planeras, kan därmed antas öka. Detta innebär att risken för att en förälder tar ut med högre ersättning utan att den andra förälderns fullt ut inser konse- kvenserna av detta, minskar. Att hälften av sjukpenning- respektive lägstanivådagarna förde- las med hälften till vardera föräldern kan antas främja barnets anknytning och umgänge med båda föräldrarna, då de ekonomiska förutsättningarna, för framför allt pappor att var föräldralediga med sitt barn förbättras. Förslaget kan sannolikt leda till att fler män tar ut de sjukpenning- grundande föräldrapenningdagarna. Detta torde innebära en mindre ökning av kostnaden för föräldrapenninganslaget eftersom pappor i snitt har högre inkomst än mammor. Utredningen bedö- mer att ökningen kommer att vara låg och rymmas inom befintlig ram. Konsekvenser av utredningens förslag En förälder ska fortsatt kunna avstå sin rätt till föräldrapenning till förmån för den andra föräldern, med undantag för de föräldrapenning på sjukpenningnivån som är reserverade för var- dera föräldern. Den förälder som avstår sin rätt till föräldrapenning ska anmäla med vilken ersättningsnivå föräldrapenningen avstås. Det innebär en begränsad initial utveckling av handläggningsstöd för föräldrapenning. Behovet av informationsinsatser om den faktiska innebörden av fördelning och avstående av olika typer av föräldrapenningdagar mellan föräldrarna antas öka i och med förslaget. Utredningen be- dömer att denna kostnad ryms inom förvaltningsanslaget.