sou · GZB333 · 2011-04-15 00:00:00 — Rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden – för barns Betänkande av Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur en skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen kan utformas (dir. 2010:44). Till särskild utredare förordnades lagmannen . Som experter att biträda utredningen förordnades ämnesrådet , departementssekreterarna , ämnessakkunniga samtliga från samt ämnessakkunniga Feryal Mentes, , kanslirådet , och departementssekreteraren , Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Till utredningen har en referensgrupp knutits med representanter för , , , Barn- och elevombudet, och , , , och . Som sekreterare i utredningen anställdes undervisningsrådet . Utredningen – som har antagit namnet Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. – överlämnar betänkandet Rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden – för barns och elevers bästa (SOU 2011:33). Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ 1.1.2 Definition av missförhållanden enligt lex ......... 1.1.3 Förändringar i lex ............................................... Skollagen (2010:800) ............................................................... Utbildningar och verksamheter................................... Syftet med utbildning................................................... 1.2.3 Olika former av kontroll enligt skollagen – uppföljning, utvärdering, tillsyn och granskning ....... 1.2.5 Nuvarande former av anmälningsskyldighet som rör barn och elever........................................................ Hur kan man påtala ett missförhållande ? Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och Behövs en anmälningsskyldighet?........................................... Vad är syftet med att införa en anmälningsskyldighet?......... 2.3Exempel på avvikelser inom skolväsendet och övriga Förskola och fritidshem ............................................... Skolformer för skolpliktiga .......................................... Gymnasieskola och gymnasiesärskola ......................... Annan pedagogisk verksamhet..................................... 2.3.8 Offentlig eller enskild huvudman ................................ 2.3.9Skolans och andra verksamheters skyldighet att göra anmälningar till socialnämnd, 2.4Mot vad ska prövningen av om ett missförhållande Definition av missförhållande....................................... 3.1Tänkbara definitioner av vad som kan utgöra ett 3.2 Utredningens definition av missförhållande........................... 3.2.1Avvikelser som rör hälsa, säkerhet eller möjlighet att utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål........................ 3.2.2Alla utbildningar och verksamheter enligt skollagen omfattas förutom annat sätt att fullgöra 3.2.3 Hela utbildningen eller vissa delar ............................... Utbildning på arbetsplatser .......................................... 3.2.6 Enskilda barn och elever eller grupp av barn och 3.2.7 Barn eller elever som söker till utbildning eller 3.2.8 Offentlig respektive enskild huvudman...................... Rapporterings- och anmälningsskyldighet ..................... Rapporterings- eller anmälningsskyldighet............................ Vem ska omfattas av en rapporteringsskyldighet? Personalkategorier och anställningsformer ................ 4.2.2 Personal i förskole- och skolenhet .............................. 4.2.4 Personal i elevhälsa och studie- och Annan pedagogisk verksamhet .................................... 4.3Information om skyldigheten att rapportera ett När ska en rapport göras? När inträder rapporteringsskyldigheten?.................... 4.4.2 Inom den egna verksamheten ...................................... Mottagare av en rapport .......................................................... Annan pedagogisk verksamhet .................................... 4.6Rapporteringsskyldigheten i förhållande till andra former av anmälningsplikt....................................................... Anmälningsskyldighet enligt skollagen....................... 4.6.2 Anmälningsskyldighet enligt annan lagstiftning ........ Hantering av rapporter ................................................ Rapporter – vad händer?.......................................................... 5.1.1 Utgångspunkter för hanteringen av en rapport.......... Avhjälpa ett missförhållande........................................ 6.1Allvarligt missförhållande eller påtaglig risk för ett Vem ska anmäla och när?....................................................... 6.4Vad gör tillsynsmyndigheten med en anmälan om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande?...................................................... Samtycke och information ......................................... Samtycke, barns rätt att uttrycka sina åsikter....................... Information till barn, elever och vårdnadshavare................. 7.2.1 Behövs särskild information till dem som berörs av ett missförhållande? 7.2.2 Vem ska informeras?................................................... 7.2.3 Informationens innehåll och omfattning .................. 7.2.4 Särskild information vid diskriminering, trakasserier och kränkande behandling...................... Anonyma rapporter och anmälningar........................... 8.1Rapporterings- och anmälningsskyldigheten kan inte Lojalitetsplikt – repressalieförbud............................... 9.1Finns det en konflikt mellan arbetstagares lojalitetsplikt Meddelarfrihet – meddelarskydd ............................... 9.1.3 Lagen om skydd för företagshemligheter.................. 9.1.4 Vad innebär lojalitetsplikt – Arbetsdomstolens 9.1.5 Rapporteringsskyldigheten strider inte mot 9.2 Behövs ett repressalieförbud?................................................ Behövs sanktioner?................................................... Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter............... Tystnadsplikt och sekretess .................................................. 11.2.1 Vilka uppgifter skyddas av offentlighets- och 11.2.2 Sekretessreglerade uppgifter för vilka sekretess är 11.2.3 Sekretessreglerade uppgifter för vilka offentlighet 11.2.4 Mot vem gäller sekretessen? 11.2.5 Sekretessbrytande bestämmelser ............................... 11.2.6 Sekretess hos ........................ 11.2.7 Skollagens regel om tystnadsplikt ............................. 11.3.1 Förhindrar reglerna om sekretess och tystnadsplikt skyldigheten att rapportera? 11.3.2 Skydd för uppgifter som har tagits in i en rapport eller en utredning........................................................ 11.3.3 Information till huvudmannen samt till elever 11.3.4 Anmälan om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande........... Ikraftträdande och konsekvenser................................ Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Rapporter, beslut och övriga referenser........................ Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur en skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen kan utformas (dir. 2010:44). Bakgrunden var att det inom andra samhällsområden finns en lagstadgad skyldighet för personal att rapportera eller anmäla missförhållanden i sin verksamhet. Någon motsvarande skyldighet finns inte inom skolväsendet m.fl. verksamheter. En skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle kunna bidra till att barnets eller elevens intressen bättre kan tas till vara. En anmälningsskyldighet skulle också kunna skapa bättre förutsättningar för kvalitetsarbete inom berörda verksamheter genom att fler och eventuellt andra typer av missförhållanden uppmärksammas än . I den mån missförhållanden kommer till tillsynsmyndighetens kännedom, kan en anmälningsskyldighet dessutom leda till att denna får bättre underlag för sin verksamhetstillsyn. Utredningen har tagit sin utgångspunkt i regleringen av lex inom område och lex inom hälso- och sjukvårdens område och de förändringar som har genomförts eller kommer att genomföras inom respektive område. Utredningen har också använt ett stort antal rapporter och beslut från bl.a. , Skolinspektionen, Barn- och elevombudet och som underlag för bedömningar och förslag. Utredningens förslag är formulerade utifrån skollagen (2010:800) som trädde i kraft och börjar tillämpas . När det gäller vuxenutbildning ska lagen dock tillämpas . Behov av en anmälningsskyldighet I skollagen ställs krav på att alla som är verksamma inom skolväsendet ska delta i ett kvalitetsarbete för att planera, följa upp och utveckla utbildningen så att målen enligt lagen och andra författningar uppfylls. Huvudmannen för utbildningen har ett ansvar för att vidta åtgärder om det i uppföljningen, eller det genom klagomål eller på annat sätt, kommer fram att det finns brister i verksamheten. För att försäkra att utbildningarna genomförs i enlighet med målen finns, utöver kraven på huvudmannens egna uppföljningsansvar, också regler om en statlig kontroll genom bl.a. tillsyn. Genom dessa system finns möjligheter att påtala ett missförhållande. Utredningen bedömer, även med beaktande av dessa system, att det finns ett behov av att införa en lagstadgad anmälningsskyldighet för missförhållanden inom skollagens område. Genomgången av rapporter och tillsynsbeslut visar att det förekommer många avvikelser från skollagens mål om en likvärdig utbildning där barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. upplever att det finns tendenser till att brister inte rättas till så snabbt eller målmedvetet som de borde. Mot bakgrund av att tillsynsmyndigheterna kontinuerligt visar på brister i utbildningar och verksamheter bedömer utredningen det som angeläget att skapa ytterligare system för att uppmärksamma och komma till rätta med bristerna. Barn och elever ska inte behöva vänta på ett beslut från en tillsynsmyndighet för att brister i en verksamhet eller utbildning ska uppmärksammas och åtgärdas. Enligt utredningens uppfattning är syftet med att införa en anmälningsskyldighet om missförhållanden inom skollagens område i första hand att snabbare än kunna uppmärksamma och åtgärda brister som berör barn eller elever som deltar i verksamheten eller utbildningen. En anmälningsskyldighet kommer också att tydliggöra ansvarsfördelningen i skollagen. Huvudmannens ansvar för att utbildningar och verksamheter genomförs enligt skollagens och andra författningars bestämmelser blir ännu tydligare. Att uppmärksamma och åtgärda missförhållanden blir en del av huvudmannens kvalitetsarbete; att planera, följa upp och vidta åtgärder för att verksamheten eller utbildningen ska uppfylla skollagens och andra författningars mål. Genom anmälningsskyldigheten kommer huvudmannen att få en ökad möjlighet att förebygga och förhindra att ett missförhållande uppstår eller upprepas. En anmälningsskyldighet kan också bidra till ett ökat underlag för Skolinspektionens respektive kommuners tillsyn. För att göra definitionen av ett missförhållande konkret och enkel att tillämpa bedömer utredningen att prövningen av om ett missförhållande föreligger ska göras mot skollagen och de andra författningar som gäller för de skollagsreglerade utbildningarna och verksamheterna. Utredningen föreslår följande definition av ett missförhållande. Ett missförhållande avser avvikelser från skollagen eller andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten och som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Ett missförhållande kan förekomma i alla delar av utbildningen eller verksamheten och kan beröra ett barn eller en elev såväl som grupper av barn eller elever. Anmälningsskyldigheten omfattar utbildningar inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Annat sätt att fullgöra skolplikten enligt 24 kap. 23–25 §§ skollagen undantas från anmälningsskyldighet. Definitionen av ett missförhållande och anmälningsskyldigheten utformas lika för offentlig och enskild huvudman. Skyldighet att rapportera ett missförhållande Utredningen föreslår, mot bakgrund av utformningen av lex och lex , att anmälningsskyldigheten för missförhållanden inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet delas upp i en rapporteringsskyldighet inom utbildningen eller verksamheten och en anmälningsskyldighet för allvarliga missförhållanden till tillsynsmyndigheten. Som en följd av detta föreslår utredningen också att anmälningsskyldigheten i 3 kap. 8 § och 6 kap. 10 § skollagen ska benämnas rapporteringsskyldighet. Rapporteringsskyldigheten omfattar dem som fullgör uppgifter i en förskole- eller skolenhet eller i annan verksamhet inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Förskolechefer och rektorer undantas från rapporteringsskyldigheten eftersom de har ett särskilt ledningsansvar enligt skollagen. Skyldigheten att rapportera inträder när den som omfattas av skyldigheten uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande i sin verksamhet. Rapporteringsskyldigheten ska inte kunna fullgöras anonymt. Rapporten lämnas till den som ansvarar för enheten eller verksamheten. Beroende på vilken verksamhet eller organisation som finns kan det vara förskolechefen, rektorn, annan verksamhetschef eller huvudmannen som är mottagare. Oavsett vem som är mottagare av rapporten har huvudmannen ett ansvar för att ha skriftliga rutiner för utformningen och hanteringen av en rapport. Mottagaren av en rapport är skyldig att informera huvudmannen för utbildningen eller verksamheten om att ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande har rapporterats. Mottagaren är också ansvarig för att utan dröjsmål utreda, dokumentera och avhjälpa ett rapporterat missförhållande. För att stödja huvudmännen i arbetet föreslår utredningen att får i uppdrag att utfärda allmänna råd om utformning och innehåll i rapporter, utredning och dokumentation. Utredningen föreslår att den som rapporterar ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande ska göra det utan dröjsmål. Samtycke behöver inte inhämtas från de barn eller elever som berörs. Barn och elever som berörs av ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande har dock rätt att få uttrycka sin åsikt i den utredning som görs. Deras åsikter ska tillmätas betydelse i valet av åtgärder för att avhjälpa ett missförhållande. Skyldighet att anmäla ett allvarligt missförhållande Om rapporten och utredningen visar på ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande är huvudmannen för utbildningen eller verksamheten skyldig att anmäla det till den myndighet, Skolinspektionen eller en kommun, som har tillsyn över utbildningen eller verksamheten. Utredningen föreslår att ett allvarligt missförhållande definieras som en avvikelse från skollagen eller andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten och som innebär ett allvarligt hot mot eller medför allvarliga konsekvenser för barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Anmälan om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande ska göras utan dröjsmål. Den utredning som finns ska ges in tillsammans med anmälan eller därefter. Utredningen av missförhållandet behöver dock inte vara avslutad och missförhållandet behöver inte vara avhjälpt. Syftet med att införa en rapporteringsskyldighet är att snabbt och effektivt åtgärda missförhållanden som berör barn eller elever. Förfarandet ska vara enkelt och odramatiskt och också utgöra ett led i utbildningens eller verksamhetens kvalitetsarbete. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att rapporteringsskyldigheten inte ska straffsanktioneras. Utredningen bedömer också att det ligger i såväl arbetsgivarens som arbetstagarens intresse att rapporteringsskyldigheten fullgörs och att ett repressalieförbud inte behövs. Att fullgöra en lagstadgad skyldighet kan inte anses strida mot en arbetstagares lojalitetsplikt mot sin arbetsgivare. Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter Enligt utredningens bedömning hindrar inte reglerna om sekretess och tystnadsplikt att den som fullgör uppgifter i en utbildning eller en verksamhet rapporterar ett missförhållande som berör barn eller elever. Utredningen bedömer dock att det är tveksamt om uppgifter som finns i en rapport eller en utredning om ett missförhållande omfattas av sekretess enligt 23 kap. 2 och 5 §§ offentlighets- och Utredningen anser att sekretesskyddet i 23 kap. 2 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen bör omfatta även uppgifter som finns i en rapport eller en utredning om ett missförhållande. Det är lämpligt att frågan övervägs i den översyn av sekretessreglerna inom skolväsendet (U 2010:02, dir. 2010:25) som pågår och som beräknas avsluta sitt arbete . Utredningen lämnar därför inte förslag på ändring i denna fråga. Utredningen föreslår att 23 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ändras så att uppgifter om enskilds personliga förhållanden i den kommunala tillsynsverksamheten enligt 26 kap. 4 § skollagen får samma sekretesskydd som finns i Statens skolinspektions tillsynsverksamhet. Utredningen bedömer att rapporter och utredningar av missförhållanden inte kommer att utgöra en sådan sammanställning av personuppgifter som är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter. Det finns därför inte behov av en särskild reglering för behandling av personuppgifter. Utredningen föreslår att skyldigheten att rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden regleras i ett eget kapitel i skollagen och att bestämmelserna träder i kraft . Införandet av en rapporterings- och anmälningsskyldighet om missförhållanden inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet kommer enligt utredningens bedömning att medföra att missförhållanden uppmärksammas tidigare än och kan avhjälpas snabbare. Rapporterna kommer också att vara ett underlag i utbildningens eller verksamhetens kvalitetsarbete. Utredningen bedömer att offentliga och enskilda huvudmän inte kommer att få ökade kostnader med anledning av rapporterings- och anmälningsskyldigheten. En viss kostnadsökning, ca /år, beräknas för Skolinspektionen som kommer att ta emot merparten av anmälningarna om allvarliga missförhållanden eller påtagliga risker för ett allvarligt missförhållande. Anmälningarna kommer sannolikt att medföra någon form av tillsynsinsats från myndigheten. Kommuner kommer också att ta emot anmälningar om allvarliga missförhållanden men enligt utredningens bedömning rör det sig om ett så litet antal per kommun att det inte medför en nämnvärd kostnadsökning för kommunen. lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 3 kap. 8 § och 6 kap. 10 § samt rubriken närmast före 6 kap. 10 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas ett nytt kapitel, 6 a kap., med följande lydelse. Om det inom ramen för Om det inom ramen för undervisningen eller genom resul- undervisningen eller genom resul- tatet på ett nationellt prov, gen- tatet på ett nationellt prov, gen- om uppgifter från lärare, övrig om uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till uppnås, ska detta rapporteras till Rektorn ska se till att Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd elevens behov av särskilt stöd särskilt stöd ska även utredas om särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårig- eleven uppvisar andra svårig- heter i sin skolsituation. heter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd. Skyldighet att anmäla, utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling Skyldighet att rapportera, utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling En lärare, förskollärare En lärare, förskollärare eller annan personal som får känne- annan personal som får känne- dom om att ett barn eller en elev dom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att med verksamheten är skyldig att anmäla detta till förskolechefen rapportera detta till förskole- chefen eller rektorn. eller rektor som får kännedom skolechef eller rektor som får om att ett barn eller en elev kännedom om att ett barn eller anser sig ha blivit utsatt för en elev anser sig ha blivit utsatt kränkande behandling i samband för kränkande behandling i sam- med verksamheten är skyldig att band med verksamheten är skyl- anmäla detta till huvudmannen. dig att rapportera detta till huvud- dig att skyndsamt utreda om- heterna kring de uppgivna kränk- ständigheterna kring de uppgivna kränkningarna och i förekom- fall vidta de åtgärder som skäligen mande fall vidta de åtgärder som kan krävas för att förhindra skäligen kan krävas för att för- kränkande behandling i fram- hindra kränkande behandling i Första stycket första och andra meningarna ska tillämpas på motsvarande sätt om ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasserier på sätt som avses i diskrimineringslagen (2008:567). För verksamhet som avses i 25 kap. och för fritidshem som inte är integrerade med en skolenhet eller förskoleenhet gäller första och andra styckena för den personal som huvudmannen utser. Rapportering, hantering och anmälan av missförhållanden Bestämmelserna i detta kapitel tillämpas på 2.särskilda utbildningsformer, utom annat sätt att fullgöra skolplikten enligt 24 kap. 23–25 §§ denna lag, och Med ett missförhållande avses i detta kapitel en avvikelse från denna lag eller andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten och som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet, att efter sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål.