sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — En myndighetschef som är anställd för en bestämd tid omfattas inte av de trygghetsregler som gäller för andra arbetstagare i staten, t.ex. . Det finns därför bestämmelser om särskilda avgångsförmåner för flertalet av cheferna. För generaldirektörer, landshövdingar och vissa andra myndighetschefer som anställs av regeringen med tidsbegränsade anställningar finns, utöver det statliga pensionsavtalet, särskilda regler om avgångsvederlag eller inkomstgaranti i förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning, i det följande benämnd avgångsförmånsförordningen. Förordningen trädde i kraft , men tillämpas fr.o.m. . En närmare redogörelse för avgångsförmåner och pensionsvillkor finns i skrivelsen Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43 s. 11– 13). av de nu aktuella myndighetscheferna omfattas inte av de generella bestämmelserna i avgångsförmånsförordningen. En del av dem är tjänstlediga från andra statliga anställningar och kan återgå till dessa om chefsanställningen inte förlängs. För andra kan regeringen i enstaka fall besluta om avgångsvederlag eller pension med stöd av dels frikretsavtalet, dels det s.k. verksledningsbemyndigandet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226). Genom bemyndigandet har överlåtit åt regeringen att fatta beslut om avgångsvederlag eller pension till enskilda individer i statsförvaltningen som inte omfattas av bestämmelserna i avgångsförmånsförordningen. Behovet av en utredning Regeringens ambition är att anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen ska vara öppna, tydliga och ändamålsenliga. Det finns behov av en grundlig undersökning av i vilken utsträckning de nuvarande anställningsvillkoren uppfyller denna ambition. Syftet med översynen är att säkerställa att villkoren är utformade på ett sådant sätt att de dels främjar möjligheterna för regeringen att kunna rekrytera de mest lämpade personerna för att leda en statlig myndighet, dels främjar en god ekonomisk hushållning med statens resurser. Om utredaren med anledning av översynen skulle föreslå väsentligt ändrade anställningsvillkor för myndighetscheferna, kan detta naturligtvis medföra behov av ändringar i avgångsförmånerna. Det finns dock även andra skäl för att se över utformningen av dessa förmåner. De nuvarande avgångsförmånerna för chefer inom staten tillkom i då regleringen av anställningsvillkor för statliga anställningar i högre grad än skilde sig från vad som gällde på den privata och kommunala arbetsmarknaden. Under har synen på anställningsvillkoren i staten förändrats och villkoren anpassats till vad som gäller för övriga arbetsmarknadssektorer. Avgångsförmåner för chefer i statsförvaltningen har inte i samma utsträckning följt med i denna utveckling. Det har medfört att dagens reglering av avgångsförmåner brister i flexibilitet och därför inte är helt ändamålsenlig. Den nuvarande åldersgränsen för beviljande av inkomstgaranti och avsaknaden av alternativa avgångsförmåner bidrar till en inlåsningseffekt. En myndighetschef som bryter ett förordnande eller tackar nej till en förlängning har inte automatiskt rätt till en avgångsförmån. Det innebär att en myndighetschef som önskar sluta före anställningstidens utgång kan känna sig tvingad att stanna kvar i anställningen, något som inte är gynnsamt för vare sig personen eller verksamheten. Avgångsförmånsförordningen ger heller inte regeringen någon möjlighet att erbjuda en myndighetschef en alternativ förmån. För regeringen återstår emellanåt endast att lösa en ledningsfråga genom att erbjuda myndighetschefen en annan anställning än den som myndighetschef, men med bibehållna förmåner anställningstiden löper. Benägenheten hos en myndighetschef som förflyttats att på eget initiativ söka en anställning utanför den statliga sektorn kan naturligtvis påverkas av att de statliga avgångsförmånerna är relativt förmånliga. För den som har rätt till inkomstgaranti innebär det t.ex. en garanterad försörjning fram till pensionsåldern. För arbetsgivaren regeringen kan systemet innebära en bundenhet av ett arbetsgivaransvar under en relativt . Visserligen utgör den förflyttade myndighetschefen en resurs som kan användas för andra arbetsuppgifter, men om antalet förflyttningar av olika skäl varit ganska stort kan det uppkomma problem att matcha olika personers kompetens mot tillgängliga anställningar och arbetsuppgifter. Förflyttningar har ibland skett med mycket kort varsel. Detta har i sin tur lett till att det uppstått vissa svårigheter att hitta lämpliga arbetsuppgifter för tidigare myndighetschefer, även om dessa problem oftast har varit av övergående natur. Det finns mot denna bakgrund anledning att se över förflyttningsskyldigheten och de förordningsreglerade avgångsförmånerna i syfte att pröva om de medger nödvändig flexibilitet och rörlighet i chefsförsörjningen. För chefer som inte omfattas av avgångsförmånsförordningen finns genom verksledningsbemyndigandet en möjlighet att få del av motsvarande avgångsfömåner. Regeringens praxis för beviljande av sådana avgångsförmåner beskrivs närmare i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, avsnitt 13.6.3). Verksledningsbemyndigandet har varit till nytta för regeringen i arbetet med chefsförsörjningen, men är till sin ordalydelse och begreppsapparat otidsenligt. Utvärdering av nuvarande förhållanden Utredaren ska pröva om rekryteringen av myndighetschefer har fungerat tillfredsställande med de nuvarande anställningsvillkoren. I detta ingår att bedöma om villkoren varit tillräckligt attraktiva för att kunna attrahera de mest lämpade personerna. Utredaren ska även analysera om anställningsvillkoren är tillräckligt tydliga och begripliga. Utredaren ska vidare undersöka om systemet med förflyttningsskyldighet varit ett ändamålsenligt instrument för att hantera situationer då ett byte av myndighetschef ansetts behövas för myndighetens bästa. Utredaren ska särskilt analysera om förflyttningsinstrumentet haft några negativa effekter. Utredaren ska med utgångspunkt i dessa frågeställningar bedöma om den nuvarande ordningen med visstidsanställningar utgör en rimlig avvägning mellan regeringens behov av att kunna göra förändringar i ledningen av en myndighet och myndighetschefens behov av anställningstrygghet. Utredaren ska analysera om avgångsförmånerna för myndighetscheferna är ändamålsenliga. Utredaren ska vidare undersöka om det finns behov av ändringar i verksledningsbemyndigandet i syfte att anpassa det till dagens situation. I detta ingår att se över finansieringen av förmåner enligt bemyndigandet, vilka personalkategorier som bör omfattas av ett sådant bemyndigande och vilka villkor som ska gälla vid beviljande av en avgångsförmån. Utredaren ska slutligen undersöka om den samlade kretsen av myndighetschefer underutnyttjas genom att de som är anställda för bestämd tid inte har någon ovillkorlig rätt att arbeta fram till antingen pensionsåldern enligt gällande kollektivavtal () eller, med stöd av LAS regler, fram till . Det finns flera exempel på att myndighetschefer inte har erbjudits fortsatt anställning till någon av de angivna tidpunkterna, i vissa fall trots att de uttryckt önskemål om detta. Flertalet av dem har då haft rätt till inkomstgaranti eller chefspension och de har således varit garanterade en viss inkomstnivå fram till pensionsåldern. Frågan är om alla möjligheter uttömts att bereda dessa personer fortsatt anställning inom staten. Förslag till ändrade eller nya villkor Med utgångspunkt i de ovan redovisade frågeställningarna ska utredaren vid behov lämna förslag till olika alternativa anställningsvillkor för myndighetscheferna. Förslagen får avse såväl anställningsformer som anställningsskydd och avgångsförmåner. Utredaren ska göra bedömningar av i vilken utsträckning som förslagen kan tänkas påverka intresset för de aktuella anställningarna. En grundläggande fråga är om anställningen ska gälla för en bestämd tid eller tills vidare. Om myndighetscheferna skulle komma att anställas tills vidare, kan förutsättningarna för att upprätthålla rörligheten bland myndighetscheferna komma att ändras. Utredaren bör överväga vilka åtgärder som kan behövas för att utveckla rörligheten. Rektorer vid universitet och högskolor ska dock inte kunna anställas tills vidare. föreslog i betänkandet Enklare regler för statsanställda (SOU 1992:60) att anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning i fortsättningen borde regleras på samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden. Som en följd av detta borde, enligt utredningen, reglerna om förflyttning och entledigande av affärsverkschefer upphävas. I stället borde frågor om anställningsskydd och övriga anställningsvillkor regleras i det enskilda anställningsavtalet med större möjlighet till anpassning. På detta sätt skulle bl.a. möjligheterna att rekrytera chefer från den privata delen av arbetsmarknaden bli bättre och därmed bidra till en ökad rörlighet mellan olika arbetsmarknadssektorer. I propositionen En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. uttalade regeringen emellertid att den inte ansåg att det sammantaget skulle bli en bättre lösning att ta bort gällande bestämmelser. Utredningens förslag genomfördes därför inte (prop. 1993/94:65 s. 47–49). Mot bakgrund av reformeringen av utnämningspolitiken och utvecklingen i övrigt kan det finnas skäl att på nytt analysera förslag och överväga om det kan vara ett alternativ till gällande regelverk. Om utredaren finner det lämpligt kan han eller hon inom ramen för den nuvarande regleringen i avgångsförmånsförordningen föreslå nya nivåer på ersättningar eller nya ålderskriterier. Utredaren kan även föreslå att en förmån ska avskaffas och lämna förslag på nya förmåner. Om utredaren finner det lämpligt kan utredaren också lämna förslag till ändringar av kretsen som omfattas av avgångsförmånsförordningen. Utredarens förslag om avgångsförmåner för myndighetschefer ska vara väl avvägda i förhållande till gällande anställningsvillkor och till regeringens arbete med att upprätthålla arbetslinjen. Det står utredaren fritt att lämna förslag i andra avseenden i syfte att åstadkomma ändamålsenliga anställningsvillkor för myndighetscheferna. Utredaren ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Som tidigare nämnts är lönerna för myndighetscheferna, med undantag för landshövdingarna, individuella. Om utredaren lägger fram förslag om en ändrad anställningsform som innebär ett försämrat anställningsskydd, kan det inte uteslutas att detta påver- kar lönenivån generellt. Blivande myndighetschefer kan vilja kompensera sig genom högre löner. Utredaren ska i arbetet beakta de särskilda förutsättningar som gäller för rektorer för universitet och högskolor, t.ex. när det gäller anställningsförfarande, arbetets art och verksamhetens behov. I den utsträckning utredaren finner det lämpligt kan andra bedömningar göras för denna grupp än för övriga myndighetschefer. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med , och . Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av (Fi 2010:07) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om en översyn av anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen (dir. 2010:103). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . I instruktionen för respektive myndighet bestämmer regeringen vilken titel som chefen för myndigheten ska ha. Nedan finns för utredningen aktuella chefstitlar. 1 Vi har valt att hänföra också chefen för till kretsen av myndighetschefer. Säkerhetspolisen är visserligen ingen egen förvaltningsmyndighet utan hör till . Säkerhetspolischefen anställs dock genom beslut av regeringen för en bestämd tid. Se avsnitt 1.2. Generaldirektör är den vanligast förekommande titeln på chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen.2 Rektor tituleras den som är chef för ett av de 34 statliga universiteten eller högskolorna. Rektorerna anställs av regeringen efter förslag av lärosätets styrelse. Landshövding benämns den som är chef för en av de 21 länsstyrelserna. Direktör tituleras cheferna för vissa myndigheter som är relativt små sett till antalet anställda. Exempel på myndigheter vars chef benämns direktör är för europapolitiska studier och för utveckling i staten. Överintendent är den gemensamma benämningen på cheferna för de nio statliga museerna. har en del av dessa chefer benämnts museichefer. Ordförande tituleras chefen för , och . Kanslichef benämns chefen för . Det finns också myndigheter som leds av en chef med en unik titel. Rikspolischef, överbefälhavare, riksantikvarie, riksgäldsdirektör och universitetskansler är exempel på sådana titlar.3 Chefer som omfattas av utredningen Cheferna för följande 198 myndigheter omfattas av utredningen. 2Det finns 102 st generaldirektörer. 2009/10:43 s. 5 f och prop. 2011/12:1 utgiftsområde 2 s. 54. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande Forum för levande historia Havs- och vattenmyndigheten i i på Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Inspektionen för socialförsäkringen internationellt utvecklingssamarbete Internationella programkontoret för utbildningsområdet Justitiekanslern för utveckling i staten Livrustkammaren och med Stiftelsen i i i i i i i i län i i i län i i i i i i i län i Myndigheten för handikappolitisk samordning Myndigheten för internationella adoptionsfrågor Myndigheten för kulturanalys Myndigheten för radio och tv Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar Myndigheten för utländska investeringar i Myndigheten för vårdanalys i Riksarkviet Riksutställningar Rymdstyrelsen Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ESF-Rådet) Statens museer för världskultur Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) (Sida) för Europapolitiska studier (Sieps) geologiska undersökning Verket för innovationssystem () 4 Chefen för omfattas av utredningen, se avsnitt 1.2. Trygghetsregler för andra statligt anställda Statens avtalsförsäkringar är ett samlingsnamn på förmåner enligt PA 03, , Avtal om delpension, Avtal om ersättning vid personskada (PSA) och Avtal om statens tjänstegrupplivförsäkring (TGL-S). Försäkringarna finansieras genom den statliga försäkringsmodellen som trädde i kraft . Försäkringsmodellen innebär att arbetsgivarna bekostar de anställdas förmåner antingen genom att betala till SPV eller genom att skuldföra åtaganden i balansräkningen. I 1 § femte stycket anges att målet med trygghetssystemet är att så långt som möjligt skapa förutsättningar för att ingen anställd ska bli arbetslös till följd av arbetsbrist eller till följd av att arbetstagaren i samband med omlokalisering eller motsvarande väljer att inte följa med till den nya orten. Avtalet ger också statligt anställda möjlighet att under vissa förhållanden få inkomsttrygghetstillägg, avgångsersättning och pensionsersättning. En uppsagd arbetstagare som går över till en ny anställning tills vidare har – under maximalt – rätt till inkomsttrygghetstillägg, om avlöningsförmånerna är lägre i den nya anställningen än i den tidigare. Detta förutsätter bl.a. att avtalsenlig lön tillämpas i den nya anställningen.1 Syftet med inkomsttrygghetstillägg är att stimulera statligt anställda att våga byta yrke eller bransch och ta ett nytt arbete, även om lönen är lägre i den nya anställningen. Den arbetstagare som på grund av arbetsbrist har blivit uppsagd från en statlig anställning har rätt till avgångsersättning, om han eller hon har ersättning från arbetslöshetskassa (a-kassa). Om ersättningen från a-kassan inte uppgår till en viss procent av den tidigare månadslönen, utges mellanskillnaden, dvs. 1 Se 11 § . Bilaga 3 SOU 2011:81 Avgångsersättning är skattepliktig men inte pensionsgrundande i det allmänna pensionssystemet.2 En uppsagd arbetstagare som är anställd tills vidare – och vid entledigandet har mindre än kvar till pensionsåldern (se 7 § PA 03) – och som väljer att inte stå till arbetsmarknadens förfogande, har enligt huvudregeln rätt till pensionsersättning efter uppsägningstidens slut.3 Om det finns särskilda skäl kan också särskild pensionsersättning beviljas. Villkoret för denna ersättning är att vederbörande har fyllt och att han eller hon var vid entledigandet. Ett annat villkor är att personen är berättigad till a-kassa och eventuell avgångsersättning. Den som uppbär pensionsersättning, eller särskild pensionsersättning, har möjlighet att arbeta i viss omfattning utan att pensionen reduceras. Pensionsersättning och särskild pensionsersättning beräknas på samma sätt som ålderspension enligt 20 § PA 03. Historik om avgångsförmåner till chefer , då Statens allmänna tjänstepensionsreglemente (SPR) trädde i kraft, har de särskilda bestämmelserna om s.k. förordnandepension reglerats i särskilda kungörelser eller förordningar som föreskriver undantag från eller tillägg till de vanliga pensionsreglerna för statsanställda. I förordnandepensionskungörelsen (1959:288) var rätten till förordnandepension knuten till innehavet av en tjänst med ett tidsbegränsat förordnande, s.k. p-tjänst.4 infördes i den då gällande förordningen (1984:1041) om förordnandepension m.m. regler om minskning av förordnandepension på grund av andra inkomster (pensionssamordning). hade samordning skett endast på lönesidan enligt då gällande avlöningsbestämmelser för statsanställda. Samordning på pensionssidan infördes för att likställa förhållandet mellan de chefer som efter att ha fått förordnandepension övergick till privat eller anställning med de chefer som övergick 2Se 12 § samt skrivelse Om du blir uppsagd - eller omlokaliserad s.12. 3Det finns även i vissa andra fall rätt till pensionsersättning, se 14 § trygghetsavtalet. 4Tidigare fanns inom det statligt lönereglerade området ordinarie tidsbegränsade chefsanställningar med beteckningen p och ordinarie chefsanställningar tills vidare med beteckningen r. En r-tjänst kunde tillsättas med ett förordnande tills vidare eller tills vidare dock längst till viss tidpunkt. Arbetstagare med r-tjänst omfattades av LAS och trygghetsavtalet. till annan statlig anställning. Avsikten var att förhindra att någon skulle uppbära dubbla förmåner, både lön och pension. Lönesamordningssystemet var komplext och sker samordning i regel på pensionssidan, mer om detta nedan. infördes – genom SFS 1990:899 – bilagorna A och B i den nämnda förordningen. I bilaga A räknas de tjänster upp som är förenade med rätt till förordnandepension och i bilaga B de tjänster som är förenade med rätt till förordnandepension tills den som innehade tjänsten avgick från tjänsten. Denna ändring föregicks av en omfattande genomgång och prövning av vilka anställningar som borde vara förenade med förordnandepensionsrätt. En strävan var att dessa särskilda pensionsregler skulle gälla endast för en mycket begränsad krets. När de statliga avtalsparterna slöt ett nytt pensionsavtal, Pensionsplan för arbetstagare hos staten m.fl. (PA-91), i kraft , anpassades reglerna om förordnandepension till det nya avtalet genom förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m. Förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. trädde i kraft . De största förändringarna som då infördes var åldersgränser (55 respektive ) för rätt till chefspension före , samt rätt till avgångsvederlag för den som inte kunde komma i fråga för chefspension på grund av för låg ålder vid avgången. Fr.o.m. gäller ett nytt pensionsavtal på det statliga området, PA 03. För myndighetscheferna gäller numera förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning. Förordningen är en anpassning till det nya pensionsavtalet, men har också inneburit en del andra förändringar, bl.a. att benämningen inkomstgaranti förts in i stället för chefspension. Åldersgränsen för att få rätt till pensionsförmån (inkomstgaranti) höjdes från till för den arbetstagare som när anställningstiden löpte ut hade haft sådan anställning som avses i förordningen och som då ville sluta med rätt till inkomstgaranti. I de tre nu aktuella förordningarna föreskrivs att respektive pensionsavtal ska tillämpas med de tillägg och undantag som föreskrivs i förordningarna. I bilagan/bilagorna till förordningen anges vilka chefer som omfattas av respektive förordning.5 5 överväganden om pensionsförhållanden för statliga chefer finns t.ex. i prop. 1986/87:99 s. 144-145 och s. 159-165. Nedan följer en kort beskrivning av huvuddragen i förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m., den s.k. förordnandepensionsförordningen och förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m., den s.k. chefspensionsförordningen. I avsnitt 8.1.3 har vi redogjort för att det är fråga om att tre myndighetschefer omfattas av förordnandepensionsförordningen, och 15 – eller möjligtvis 16 – chefer av chefspensionsförordningen. Förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m. Rätt till förordnandepension har den arbetstagare som avgår vid anställningstidens utgång och som då har haft en eller flera sådana p-tjänster som anges i bilagorna i oavbruten följd , alternativt den arbetstagare som inte erbjuds förlängd anställning när förordnandet löper ut, under förutsättning att förordnandetiden varat . anställning med beteckningen p, uppdrag som statsråd samt anställning som statssekreterare anses motsvara chefsanställning. För hel förordnandepension krävs att i chefsanställning, eller motsvarande, kan tillgodoräknas. För den arbetstagare som har färre år reduceras pensionen för varje helt kvartal som tiden understiger , dock med högst . Bestämmelserna är utformade som tillägg till och undantag från den statliga pensionsplanen (PA -91). Bestämmelserna om förordnandepension tillämpas på de tjänster med beteckningen p (p- tjänster) som anges i förordningens bilagor A och B. Förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. Rätt till chefspension har den arbetstagare som fyllt , avgår vid anställningstidens utgång och som då har haft en eller flera sådana anställningar som anges i bilagan i oavbruten följd . Rätt till pension har också den arbetstagare som fyllt och inte erbjuds förlängd anställning när anställningstiden löper ut, under förutsättning att förordnandetiden varat . anställning med beteckningen p, uppdrag som statsråd samt anställ- ning som statssekreterare anses vid beräkning av tjänstetid motsvara chefsanställning. För hel chefspension krävs att i chefsanställning, eller motsvarande, kan tillgodoräknas. För den arbetstagare som har färre år reduceras pensionen för varje helt kvartal som tiden understiger , dock med högst . Bestämmelserna är utformade som tillägg till och undantag från den statliga pensionsplanen (PA -91). Bestämmelserna om chefspension tillämpas på de anställningar som anges i bilaga till förordningen. I vissa situationer finns också rätt till avgångsvederlag i stället för chefspension. Särskilt om samordning med andra inkomster När avgångsförmånsförordningen ersatte chefspensionsförordningen innebar det flera förändringar av regelverket. Bl.a. utmönstrades den s.k. lönesamordningen. För de arbetstagare som omfattades av förordnande- eller chefspensionsförordningen fortsatte dessa förordningar att gälla, om de inte valde att gå över på den nya avgångsförmånsförordningen. Det kan alltså fortfarande förekomma att vissa personer, som uppbär förordnande- eller chefspension och som fått en ny statlig anställning, omfattas av samordning på lönesidan. Systemet med lönesamordning är komplext.6 Om pensionen förändras, eller om andra inkomster tillkommer som påverkar pensionens storlek, måste reduceringen justeras. Detta medför merarbete för SPV och anställningsmyndigheten, men även för arbetstagaren som i samband med deklarationen särskilt måste redovisa samordningen för att få rätt pensionsgrundande inkomst.