sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — för det järnvägsnät som staten förvaltar, som fastställer avgifterna med stöd av järnvägslagen. Grundprincipen är att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturför- valtare ska avgiftssättas på likvärdigt sätt. nya inriktning för utveckling av tjänster och prissättning innebär att de avgiftskomponenter som ingår i sär- skilda avgifter i större utsträckning kommer att differentieras utifrån den kapacitetssituation som råder i järnvägsnätet. Betal- ningsviljan får därmed på ett tydligare sätt komma till uttryck i prissättningen. Attraktiva tåglägen kan prissättas högre. Denna utveckling har redan påbörjats, då till exempel en differentiering av tåglägesavgiften har införts för att bland annat bättre anpassa avgiften till kapacitetssituationen. Som ytterligare ett led i strävan mot mera differentierade särskilda avgifter, debi- teras passageavgifter på vissa sträckor i de tre storstäderna , och vid vissa mer attraktiva tider. Vägledande för dessa avgifter har bland annat varit en översiktlig bedömning av kapacitetssituationen. Genom att differentiera avgifterna och höja dem för till exempel tågläge hög och passageavgifterna i de tre storstadsområdena avser man att uppnå en styrande effekt från tider och platser som har begränsad kapacitet. Genom att på så sätt sprida användandet uppnår man en mera effektiv användning av järnvägsinfrastruk- turen och därmed en ökning av den totala kapaciteten i systemet. Enligt 29 § Väglagen (1971:948) kan regeringen bestämma att avgift får tas ut för begagnande av väg. Avgifter kan endast tas ut för att finansiera nya väganläggningar. Vidare finns begränsningar såvitt avser tung trafik. Möjligheterna att ta pålagor inom vägsystemet styrs av det regelverk som ställs upp i och rådets direktiv /62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användning av vissa infrastrukturer, det så kallade Eurovinjettdirektivet. Vägavgifter som tas ut på det transeuropeiska vägnätet, eller på delar av detta vägnät, måste uppfylla direktivets villkor. Direktivets vägavgiftsregler är utformade som maximinivåer. Grundprincipen är att vägavgifter maximalt får motsvara kostnaden för investering i och drift av den avgiftsbelagda infrastrukturen. För del ingår väg E4 mellan och , väg E6 mellan och , samt väg E18 mellan och Töckfors i det transeuropeiska vägnätet, enligt och rådets beslut nr 1692/96/EG av om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. För det vägnät som omfattas av direktivet gäller att tidsbaserad och distansbaserad avgift inte får tas ut på någon given fordonskategori för användandet av ett och samma vägavsnitt. Medlemsstaterna får dock ta ut både distans- och tidsbaserade avgifter för användandet av broar, tunnlar och bergspass. Ett särskilt undantag från direktivets regler finns för avgifter som är särskilt utformade för att motverka tids- och platsrelaterad trafik- överbelastning i stadsområden. Det är den förstnämnda möjlig- heten som nyttjats för att ta ut avgifter för finansieringen av broar vid och . På uppdrag av , och har arbetat med att utveckla kunskap kring och lösningar för avgifter inom vägtrafiken. Projektet omfattar därvid alla former av brukaravgifter, befintliga och tänkbara fram- tida, och arbetar med målsättningen att skapa en enhetlig nationell lösning som verkar inom ramen för regelverket inom EU. Det förslag som redovisas i bilaga till detta betänkande tar upp frågan om enhetlighet och effektivitet i tekniskt och uppbörds- mässigt hänseende. Det är uppenbart att det krävs en enhetlighet i dessa avseenden. Det förslag som läggs fram i bilagan till detta betänkande av bör kunna utgöra en konstruktiv grund för den fortsatta utvecklingen av systemet. Även enhetlighet i avgiftsmässigt hänseende bör eftersträvas. Enhetligheten bör avse lika avgifter per fordonsklass oberoende vilken avgiftsbelagd bro man passerar. I det sammanhanget finns principer fastställda i det s.k. eurovinjettdirektivet, vilket förbundit sig att efterleva. När det gäller avgifter på broarna i respektive har inte enhetlighet i avgiftsmässig bemärkelse uppnåtts. Av avtalen framgår att vid färd med personbil över bron i ska avgift erläggas medan personbilar inte behöver betala någon avgift vid passage av bron i . En sådan skillnad måste kunna motiveras utifrån trafikekonomiska överväganden, nämligen att avledningseffekten är mycket större i än i . Om så inte är fallet bör det ur den synvinkeln inte förekomma några skillnader. Det finns alltid en större acceptans för ekonomiska ingripanden eller interventioner om pålagorna delas lika av alla. Det skulle tala för en enhetlighet i avgiftssättningen oberoende av vilken nybyggd bro eller tunnel man råkar passera. Med en tillämpning av förespråkat enhetlighetskrav vid avgiftssättningen så bör avgiftsfinansierade broar och tunnlar utgöra en resultatmässig enhet där de samlade intäkterna från avgiftsuppbörden och de samlade utbetalningarna för räntor och amorteringar jämte upp- bördskostnaderna samlas upp och redovisas. Vi har låtit göra en översiktlig studie hur finansieringen av transportinfrastrukturen är utformad i olika länder. Genomgången visar att transportinfrastrukturen i de studerade länderna alltjämt är ett område där staterna har en mycket aktiv roll både som ägare, operatörer och finansiärer av verksamheten. En förklaring kan vara att man genom sådana arrangemang velat försäkra sig om att stordriftsfördelar i verksamheterna tas tillvara och att resurser inte splittras på flera olika operatörer. En annan orsak har varit att det varit administrativt omständligt och tekniskt komplicerat samla in brukaravgifter av olika slag. På vägsidan har det också varit möjligt att finansiera de direkta kostnaderna för vägnätet under en uppbyggnadsfas med bränsle- och fordonsskatter av olika slag. Genomgående sker dock en förändring i många länder när det gäller finansieringen. Dels finns en ökande insikt att de externa effekterna av tran- sporterna, som emissioner, trängsel och buller behöver prissättas i högre utsträckning . Dels är investeringsbehoven mycket stora i åldrande system där kapacitetstaken ofta nåtts i många storstadsområden. I en situation där många regeringar är ovilliga att höja skatter av politiska skäl, eller är förhindrade att ta på sig nya åtaganden av statsfinansiella skäl blir avgiftsfinansiering i olika former alltmer intressant i många länder. Vart fall på järnvägssidan är den avgiftsfinansierande andelen mycket låg i jämfört med många andra länder. I budgetpropositionen för framhölls att om kommuner eller regioner efter beslut av en betydande majoritet skulle göra framställan om att införa trängselavgifter som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljö- problem, kommer regeringen att bereda frågan. Enligt utredningens mening bör det, såsom det uttrycktes i ovan nämnda proposition, vara ett nödvändigt villkor att det ska finnas en betydande majoritet i de kommuner eller regioner som står bakom en framställan om införande av trängselskatter som ett led att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem. I de fall trängselskatten även ges en uttalad finansierande roll bör läggas till att den majoritet som står bakom framställan också gör ett åtagande som är långsiktigt stabil. Det bör dock betonas att det inte är tillräckligt med en framställan om trängselskatt. Det krävs också att åtgärden är den mest effektiva för att nå åtgärdens primära syfte. När det gäller enhetlighet och effektivitet i tekniskt avseende i uppbörden av trängselskatter hänvisar vi till vad som anförts i frågan under föregående avsnitt om brukaravgifter. Med stöd av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bestämmelsen innebär en möjlig- het, men ingen skyldighet för kommunen att lämna bidrag till byg- gande av statlig väg och järnväg. Någon motsvarande bestämmelse avseende farleder för vilka staten ansvarar finns inte. Enligt gällande regleringsbrev för får verket tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar där förskottering (lån) sker från kommuner, landsting eller enskilda under förutsättning att avtalet inte inne- håller sådana villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. Den sammanlagda skulden för de av Trafik- verket och regeringen godkända förskotteringarna avseende all- männa vägar och investeringar i järnvägsanläggningar får ej över- stiga av i regleringsbrevet angivet belopp. Förskottering av objekt vars byggkostnad överstiger ska underställas regeringens prövning. Vi föreslår att tydliga kriterier läggs för när förskottering ska tillåtas i stället för den beloppsbegränsning som finns. Vi förutser också att intresset för förskotteringar minskar till följd av det förslag till nytt planeringssystem som vi lägger fram i detta betänkande. En planeringsram för transportinfrastrukturen är inget beslut om framtida anslag. Den är en restriktion som är satt för att planeringen och prioriteringen av åtgärder ska ske utifrån en så realistisk bedömning som möjligt av en framtida utgiftsvolym. Den sätts därvid med hänsyn till vad riksdag och regering gör för prognoser om framtida finansiellt utrymme vägt mot anspråken inom andra offentliga utgiftsområden. Planeringsramen i sig har inga konsekvenser för den årliga utgiftsnivån inom den offentliga sektorn eller det offentliga sparandet. Nivåerna på utgifterna och sparandet bestäms av andra faktorer. Det hindrar inte att plane- ringsramen indirekt har betydelse för de framtida nivåerna på det för de offentliga finanserna viktiga nyckeltalen. För att koppla beslut om planeringsramen till den statliga reglerade budgetprocessen finns två vägar att gå. kan i det ena fallet besluta om en definitiv planeringsram som konsti- tueras av såväl anslag som olika former av medfinansiering. I det fallet får inslaget av medfinansiering rymmas inom den definitiva planeringsramen. I det fallet har ex ante full kontroll på planeringen. I det andra fallet kan planeringsramen komma att förändras till följd av de avsiktsförklaringar om medfinansiering som träffas i samband med åtgärdsplaneringen. I detta fall kommer genom bl.a. bemyndigandeinstitutet ha full kontroll ex post över planeringen. I båda fallen har och regeringen full kontroll över anslag och bemyndiganden om att träffa avtal om framtida åtaganden för staten. Vi föreslår att beslutar om en planeringsram som kan komma att överskridas genom vilja till medfinansiering. Vi gör den bedömningen att den volym som medfinansieringen kan komma att omfatta blir relativt sett marginell i förhållande till summan av ramarna för planering av transportinfrastrukturen under de när- maste planeringsperioderna. Detta i kombination med att och regeringen har en fullständig kontroll över avtal om medfinan- siering, anslag, lån och sparandet motiverar vårt förslag i denna del. Incitamenten till medfinansiering kan också bli något större om det finns ett utrymme som kan påverkas. Genom att ska föra förteckning och samlat redovisa innehållet i samtliga tecknad avsiktsförklaringar får riksdag och regering i efterhand den infor- mation som för deras del behövs. Vi har låtit genomföra en omfattande genomgång av tillämpningen av de statsstödregler som är knutna till vårt deltagande i den europeiska gemenskapen. Syfte är att få underlag för att bedöma gränsdragningen i ansvar och finansiering mellan stat och enskilda som rör utveckling och förvaltning av transportinfrastruktur. Statsstödsreglerna syftar till att tillse att det stöd medlems- staterna beviljar inte leder till en otillbörlig snedvridning av kon- kurrensen. Lika konkurrensvillkor ska upprätthållas för alla företag som är verksamma på EU:s inre marknad, oavsett i vilken med- lemsstat de är etablerade. Om vissa företag ges obefogade selektiva fördelar, innebär detta att marknadskrafterna inte belönar eller dröjer med att belöna de mest konkurrenskraftiga företagen, vilket i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. Statliga stöd- åtgärder kan också leda till att marknadsmakten koncentreras till vissa företag, t.ex. när de företag som inte får statligt stöd måste inskränka sin verksamhet på marknaden eller när stödet används till att bygga upp hinder för tillträde till marknaden. Om konkur- rensen snedvrids på detta sätt finns en risk att konsumenterna drabbas av högre priser, lägre kvalitet på varorna och minskad inno- vation. Å andra sidan anses statliga stödåtgärder under vissa förutsätt- ningar också kunna vara effektiva medel för att uppnå mål av gemensamt europeiskt intresse. De kan rätta till marknadsmiss- lyckanden och därmed få marknaderna att fungera bättre och öka den europeiska konkurrenskraften. De kan även bidra till att främja social och regional sammanhållning, hållbar utveckling och kultu- rell mångfald. Investeringar i transportinfrastruktur har traditionellt ansetts utgöra en allmän ekonomisk-politisk åtgärd som inte faller in under statsstödsreglerna. Anledningen är att så länge som infrastrukturen direkt finansieras av offentliga myndigheter och är öppen för alla användare, såväl faktiska som potentiella, på lika och icke-diskrimi- nerande villkor, så kan inte vissa företag eller viss produktion anses gynnas framför andra på ett sätt som snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Kommitténs uppdrag och arbete .................................. Regionernas åtaganden/uppgifter ........................................... 2.3.1 Kollektivtrafik på väg och järnväg ............................... 2.3.2 Regional planering och organisering ........................... Regional fysisk planering ............................................. Regional ekonomisk infrastrukturplanering............... Den fysiska planeringen ............................................... Den ekonomiskgeografiska samhällsutvecklingen ................ 3Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna rörande trafik, infrastruktur och samhällsbyggande.............................. 3.1Den långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen av transportinfrastruktur för perioden –2021 ..................... Planeringssystemets principiella utformning .............. 3.1.2 Planeringssystemets tillämpning i den senaste 3.2 Den fysiska planeringen av transportinfrastruktur................ Föreslagen ny lagstiftning ............................................ 3.2.3 Några remissynpunkter på ny lagstiftning som berör den långsiktiga planeringen ................................ 3.3 Långsiktig regional planering .................................................. 3.4Påtalade och identifierade brister i dagens Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen ......................... 4.2Planering av infrastrukturinvesteringar – från teknokrati 4.3Trafikverksutredningens och Trafikverkens förslag till 4.3.2 Trafikverkens förslag till nytt planeringssystem....... 4.3.3 Analys av förslagen till system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur ....................... 4.4Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen och dess 4.4.1 Planeringens omfattning, syften och möjligheter..... Planeringens innehåll och utformning....................... Planeringsförutsättningarnas regionala variationer ............. Samordning mellan fysisk och ekonomisk planering .......... Medfinansiering i planeringsprocessen ....................... Medfinansiering – en form av samverkan............................. Former för samverkan................................................ Medfinansieringens roll i planeringsprocessen .................... Varför medfinansiering av transportinfrastruktur............... Ansvarsfördelning vid medfinansiering................................ Statens ansvar och mandat..................................................... Avtal som medför utgifter för staten på längre Hur ska bemyndigande att ingå avtal om medfinansiering hanteras i .................... Regionernas ansvar och mandat............................................ Kommunernas ansvar och mandat........................................ Avsiktsförklaringar och civilrättsligt bindande avtal........... Finansieringsformer och medfinansiering............................ Finansiering med anslag ............................................. Brukaravgifter – enhetlighet och effektivitet............ Bidrag från staten utomstående ................................. Hanteringen av planeringsramar och den statliga 5.10.1 Statsstödsreglernas syfte ............................................ 5.10.2 Otillåtna statliga stödåtgärder ................................... 5.10.3 Överföring av statliga medel...................................... 5.10.5 Övervakning av statsstödsreglernas efterlevnad ....... 5.10.8 Specifika regler för transportsektorn......................... 5.10.9 Möjliga statsstödsinslag vid medfinansiering av Konsekvenser av våra förslag om nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur och riktlinjer och processer för medfinansiering ................. Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2010:92)................................. Bilaga 2 Investeringsplanering - från teknokrati till realpolitik - ().............. Bilaga 3 Värdeskapande förhandlingar & (KTH) ................................................. Bilaga 4 Erfarenheter av alternativa finansieringsformer i andra länder - (KTH) .................... Bilaga 5 Enhetliga och effektiva brukaravgifter i vägtrafiken (ARENA)............................................. Bilaga 6 Medfinansierings påverkan på planeringssystemet (CTS/KTH, (CTS/VTI) och (CTS/WSP)........... 1 Kommitténs uppdrag och arbete Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven (dir. 2010:92) Medfinansiering i samband med den långsiktiga plane- ringen av transportinfrastruktur, se bilaga 1. Vår uppgift är att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering av transport- infrastruktur, t.ex. i form av bidrag eller brukaravgifter, i det framtida planeringssystemet för transportsystemet. Som en grund för förslaget har vi genomfört en utvärdering av förhandlings- arbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för . Den presenterades i vårt delbetänkande Medfinansiering av transportinfrastruktur – utvärdering av för- handlingsarbetet och överväganden om brukaravgifter och låne- villkor (SOU 2011:12). Vi ska även analysera trafikverkens förslag till nytt plane- ringssystem och anpassa förslaget till våra förslag rörande med- finansiering. Vid behov ska vi vidare lämna andra förslag på justeringar och kompletteringar som kan utveckla och förtydliga trafikverkens förslag. Vi ska därvid beskriva vårt utvecklade och anpassade förslag med utgångspunkt från ett regeringsperspektiv och särskilt beakta regeringens kontakter med myndigheter och inflytande över planeringen samt behovet av regional förankring och dialog med användarna. Regeringen konstaterar i direktiven att väl fungerande infra- struktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer. Medfinansiering, som t.ex. bidrag från och privat sektor eller inkomster från trängselskatt eller brukaravgifter, kan bidra till ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastruk- turen. Medfinansiering kan även bidra till att en större volym Kommitténs uppdrag och arbete åtgärder kan genomföras än vad som skulle varit möjligt med enbart statliga medel. De offentliga finanserna belastas dock av en ökad volym åtgärder på infrastrukturområdet i de delar den finansieras av staten eller av den kommunala sektorn. De offentliga finanserna påverkas också i de fall investeringarna finansieras med lån i Riksgälds- kontoret, som sedan betalas av med avgifts- och skatteintäkter från brukarna. Det finansiella sparande påverkas av en ökad investe- ringsvolym oavsett om medlen kommer från statlig eller sektor. Upptagande av lån och medfinansiering från kommunerna påverkar därmed, liksom rena statliga utgifter, utrymmet för kon- junkturpolitik och stimulansåtgärder. Även s.k. förskottering (lån) från kommuner påverkar den offentliga sektorns totala utgiftsnivå och finansiella sparande. Påverkan sker dels när investeringen genomförs dels när staten återbetalar det förskotterade beloppet (lånet). Det är således en fråga om förskjutning i tiden. Under åtgärdsplaneringen för har önskan att få ett inflytande från regionalt håll varit stort och bl.a. kommit till uttryck genom att medverka med medfinansiering. I beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för ut- veckling av transportsystemet för ingår ett stort antal objekt där avtal om medfinansiering har undertecknats. Det ökade inslaget av medfinansiering väcker enligt direktivet frågor om hur medfinansiering framöver bör hanteras i infrastruk- turplaneringen. Därtill kommer att processerna för såväl den eko- nomiska som den fysiska planeringen är under översyn. Regeringen fastställde genom beslut den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av tran- sportsystemet samt de definitiva ekonomiska ramarna för trafik- slagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden –2021. Den statliga ramen utökades med genom ett 50-tal avtal om medfinansiering. Medfinansieringen består i huvudsak av inkomster från trängselskatt och brukaravgifter men också av bidrag från och privat sektor. En väsentlig uppgift enligt direktiven är att reda ut hur med- finansiering kan bidra till ändamålsenliga och regionalt förankrade investeringsbeslut. Medfinansiering innebär enligt direktiven att den aktör som drar nytta av en investering i högre grad är med och betalar investeringen i fråga. Medfinansiären kan därmed även få ett visst inflytande över investeringens utformning och storlek. Kommitténs uppdrag och arbete finns enligt direktiven skäl att tro att ökade drivkrafter därmed kan skapas för att prioritera rätt, som incitament att under- skatta kostnader och överdriva nyttor minskar. Medfinansiering anses också utgöra ett bra sätt att skapa bättre samspel mellan utveckling på regional och lokal nivå och transportrelaterade utvecklingsfrågor. lyfts i direktiven fram farhågor om att medfinan- siering kan bli ett sätt att köpa sig förbi kön och att den leder till att samhällsekonomiska värderingar inte blir tillräckligt styrande vid prioriteringen av statliga investeringar. Mot denna bakgrund ska vi analysera under vilka omständlig- heter medfinansiering kan bidra till val av infrastrukturinveste- ringar som är effektiva ur ett bredare samhällsperspektiv. Principer för medfinansiering bör utvecklas. Viktiga frågeställningar är: Hur kan det säkerställas att lokal medfinansiering inte leder till suboptimerade lösningar sett i ett systemperspektiv? Hur kan balansen i utbyggnad över landet bibehållas? En särskild fråga i detta sammanhang är om medfinansiering bör kunna påverka prioriteringen mellan och utformningen av objekt, och i så fall på vilket sätt? Särskild uppmärksamhet bör ägnas paketöverenskommelser. Hur bör kopplingen till den statliga budgetprocessen regleras? Vi ska föreslå hur en medfinansieringsprocess som säkerställer regeringens och kontroll över utgifter (såväl årliga verksamhetsbundna utgifter som räntor och amorteringar) och skuldsättning bör utformas. En särskild frågeställning är hur spelregler och rollfördelning mellan staten å ena sidan och och privat sektor å den andra kan tydliggöras. Vid medfinansiering sker en uppluckring av gränsen mellan nationella, regionala, kommunala och enskilda parters åtaganden. Det kan vara positivt genom att stimulera effektivitet, frigöra kreativa idéer, underlätta samordning och skapa nya synergier, men ansvarsförhållandena blir mindre tydliga.