sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Särskild utbildning bör krävas även för att på uppdrag av Kriminalvården utföra bevaknings- och Privata utförare av transporttjänster Utbildningen bör avse kriminalvårdskunskap. En sådan utbildning är befogad även när det handlar om transport- uppdrag. Med hänsyn till att transportuppdragen även bör kunna avse personer som är föremål för handräckning, bör utbildningen även omfatta grundläggande kunskaper om andra personer i utsatta situationer. bör efter samråd med Kriminalvården utfärda föreskrifter och allmänna råd, vari det närmare anges vilka krav som bör uppställas på väktare som får anlitas för dessa uppdrag. har tillsyn över auktoriserade bevakningsföretag och deras anställda. Det fordras därför inte några ytterligare bestäm- melser om tillsyn över de väktare som anlitas av Kriminalvården. Däremot bör Kriminalvården underrätta om ett förord- nande återkallas. 11.5.2Hur ska lagregleringen se ut? Förslag: I lagar som ger Kriminalvården rätt att utföra trans- porter av frihetsberövade personer införs bestämmelser som ger myndigheten möjlighet att förordna väktare från auktoriserade bevakningsföretag att, inom ramen för sin anställning där, utföra vissa transporter av frihetsberövade personer. Med hänsyn till att ett självständigt utförande av transportuppdrag åt Kriminalvården innebär myndighetsutövning krävs, som konsta- terats i det föregående, att lagstöd införs för anlitandet av privata utförare. Det är lämpligt att knyta an till de lagtekniska lösningar som finns när det gäller Kriminalvårdens möjligheter att anlita väktare för bevakningsuppdrag (6 kap. 81 § KvaL och 22 § häkteslagen) och som har överförts till den nya fängelselagen (15 kap. 3 och 4 §§) respektive den nya häkteslagen (8 kap. 1 och 2 §§). Tillägg bör där- för göras till dessa lagrum. Utredningen erinrar här om det påpek- ande som gjorts i avsnitt 11.4.2 när det gäller innebörden av be- greppen vistelse inom respektive utom anstalt. Tillägget innebär att möjligheten att förordna väktare för bevakningsuppdrag utvidgas till att också omfatta vissa transporter av de frihetsberövade personer som omfattas av dessa lagar. Övriga lagar som genom utredningens förslag ger Kriminalvården rätt att utföra transporter av frihets- Privata utförare av transporttjänster berövade personer bör hänvisa till nämnda bestämmelse i den nya häkteslagen. Det bör inte i lag närmare anges vilka typer av transportuppdrag som bör komma i fråga att överlämna till privata utförare. I stället bör det ankomma på Kriminalvården att närmare utfärda föreskrifter i detta hänseende. Om utomstående personal anlitas av Kriminalvården för att ut- föra transporter av frihetsberövade personer, har den genom reglerna om laga befogenhet i 24 kap. 2 § stöd för att under vissa omständigheter använda våld. Personalen ges genom detta lagrum samma lagliga rätt att vid behov använda våld som kriminal- vårdspersonal har. Vid transporter av klienter som omfattas av krimi- nalvårdslagstiftningen omfattas den av de tvångsbefogenheter som följer av kriminalvårdslagstiftningen, exempelvis rätt att i vissa situa- tioner använda fängsel. Med hänsyn till att förordnanden kan komma att avse andra klientgrupper än de som omfattas av denna lagstift- ning, bör emellertid rätten att använda fängsel regleras särskilt. I fråga om förordnande och tystnadsplikt bör samma regler gälla som vid anlitande av väktare för bevakningsuppdrag. 12 Samverkan mellan myndigheter Utredningen har ovan funnit att Kriminalvården även fortsättnings- vis bör utföra transporter åt andra myndigheter. En verksamhet som kräver ett stort antal olika aktörers delaktighet bygger på att det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan dessa. Därutöver krävs ett väl fungerande samarbete. Samarbetet är nödvändigt för att hitta lösningar som minskar behovet av transporter och som, i de fall en transport måste ske, underlättar planeringen och genomförandet av denna. Samverkan är dock framförallt viktigt för att fokus ska ligga på de individer som berörs, så att dessa inte kommer i kläm mellan olika myndigheter. Nedan följer en beskrivning av bakgrunden till de problemställ- ningar utredningen här tar upp (avsnitt 12.2), gällande rätt (av- snitt 12.3) samt utredningens överväganden och förslag i denna del (avsnitt 12.4). Behovet av samverkan rörande handräckningsfrågor uppmärk- sammas särskilt i avsnitt 17.6.5. () pekade i rapporten på problemet att häkten och anstalter med kort varsel tvingas omdisponera personal för att transportera klienter till förhandlingar i domstol och där bevaka dem.1 Med större framför- hållning skulle enligt RRV ett mer effektivt resursutnyttjande vid häkten och anstalter sannolikt kunna åstadkommas. Kriminalvårds- styrelsen rekommenderades att diskutera frågan med Domstols- verket. 1 Fu 1991:10. Statskontoret konstaterade i rapporten av kriminalvården att RRV:s förslag inte hade lett till en lösning av problemet med korta ledtider inför domstolsförhandlingar.2 I rap- porten framhölls att det ankom på varje enskild kriminalvårds- myndighet att hos domstolarna försöka få förståelse för önskemålen om ett bättre samarbete gällande planering av förhandlingar. Stats- kontoret fann dock att det inte var möjligt att åstadkomma en väsentligt förbättrad samplanering mellan domstolar och kriminal- vård, samt att det var orealistiskt att anta att några större besparings- effekter kunde uppkomma genom sådan samverkan. Enligt Stats- kontoret skulle dock betydande besparingsvinster i fråga om trans- porter och bevakning kunna göras genom ökad användning av video- teknik och genom att häktningsförhandlingar i ökad utsträckning hölls i häkten. Mot bakgrund av bl.a. transportorganisatoriska problem fick Beredningen för rättsväsendets utveckling i uppdrag att pröva om en bättre lokalisering av myndigheter inom rättsväsendets område skulle kunna minska problemen. Beredningen, som redovisade sitt arbete i ett flertal delbetänkanden, förespråkade en ökad samord- ning mellan rättsväsendets myndigheter i lokaliseringsfrågor.3 Uppdraget innefattade även frågor om forum för häktning, häktning med stöd av videoteknik samt frågor om häktningsförhandlingar i andra lokaler än domstolens. I syfte att i möjligaste mån undvika transporter av anhållna och häktade föreslog beredningen att det skulle bli möjligt att handlägga frågor om häktning och andra tvångsmedel vid en annan domstol än den som senare skulle handlägga åtalet.4 och lade i pro- memorian Samordning av häktesverksamhet på regeringens uppdrag fram ett antal förslag och rekommendationer som syftade till en effektivare häktesverksamhet. I promemorian identifierades ett antal framgångsfaktorer, bl.a. ökad samverkan, förändrade forumregler, ökad användning av videoteknikutrustning samt särskilda häktnings- förhandlingssalar. Vidare föreslogs att säkerhets- och transport- aspekter alltid skulle ges största uppmärksamhet vid arbete med pro- jektering och omlokalisering av häkten och polishus genom att de 3SOU 2003:114 s. 385 ff. 4SOU 2003:74 s. 257 ff. Förslaget bereds alltjämt inom . förbereddes för eventuellt framtida utnyttjande av en del av lokalerna som häktningsförhandlingssalar.5 redovisade , , Riks- polisstyrelsen och i rapporten samordning av rättsväsendets myndigheter i på uppdrag av regeringen ett antal förslag, varav flera av betydelse för transporter av frihetsberövade. Bland förslagen kan nämnas en ökad använd- ning av videokonferensteknik samt friare forumregler vid prövning av häktningsframställningar.6 På regeringens uppdrag har Kriminalvården, , och i Rapport om be- hovet av häkteskapacitet och dess lokalisering i föreslagit att häkteskapaciteten i utökas genom att den nuvarande provi- soriska häktesverksamheten i permanentas och utökas samt att häktesverksamheten bedrivs på respektive läns huvudort, nämligen , , , och Östersund.7 Enligt rapporten bör en sådan lösning bidra till att belastningen på Krimi- nalvårdens transportorganisation, som i dagens läge inte sällan inne- bär en begränsning för möjligheterna till häktessamordning, minskar. Utredningen effektivitet betonade i betänkandet Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning vikten av att Krimi- nalvårdens verksamhetsställen samlokaliseras med andra myndig- heter för att på så sätt bl.a. minska transportkostnaderna. Myndig- heten framhöll dock att fördelarna med samlokalisering främst gäller häktesverksamheten, medan sådan lokalisering har mindre betydelse i fråga om anstalter.8 Betydelsen av en ökad användning av videokonferensutrustning vid domstolsförhandlingar för att minska antalet transporter av fri- hetsberövade och därmed minska kostnaderna, säkerhetsriskerna och miljöbelastningen har lyfts fram av flera myndigheter, däribland i rapporten kring häktningsbered- skap9 samt av Kriminalvården i rapporten vid dom- stolstransporter. 5Domstolsverket, dnr 1489-2003. 6Dnr Ju2005/5300/DOM. 7Regeringsbeslut (Ju2010/3266/och 2010/3267/). 8SOU 2009:13 s. 108 f. 9Domstolsverkets rapportserie 2010:2, s. 32. 10Kriminalvårdens internrevision – rapport 2010:2. Att samverkan ska ske mellan myndigheter föreskrivs i ett flertal lagar. Allmänt hållna bestämmelser återfinns i flera författningar. I 6 § förvaltningslagen (1986:22) föreskrivs att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksam- heten. En motsvarande regel finns i 6 § andra stycket myndighets- förordningen (2007:515) där det stadgas att myndigheter ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Bestämmelser om samverkan återfinns också i flera lagar som rör särskilda verksamheter,11 liksom i flera myndigheters instruk- tioner.12 Vidare anges i Kriminalvårdens arbetsordning att transport- tjänstens verksamhet ska bedrivas i samverkan med övriga delar av Kriminalvården, Polisen, och andra samarbets- partners. Myndigheters befogenheter i lokalförsörjningsfrågor regleras bl.a. i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. I 8 § förordningen anges att varje myndighet, inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten, får besluta om sin egen lokalförsörjning. Inom ramen för de resurser som myndigheten förfogar över får en myndighet enligt 9 § också ingå de hyres- och arrendeavtal som myndigheten behöver för sin verksamhet. Därutöver styrs enskilda verksamheters lokaliserings- planering av en rad myndighetsspecifika regler.13 11Enligt 3 § polislagen (1984:387) ska Polisen samarbeta med myndigheter och organisa- tioner vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Andra myndigheter ska ge Polisen stöd i dess arbete. I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, föreskrivs att i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården ska samverka med samhällsorgan, organisationer och privata vårdgivare. 12Se t.ex. 2 § första stycket andra punkten förordningen (2007:996) med instruktion för Migra- tionsverket, 5 § förordningen (2007:1132) med instruktion för samt 3 § andra stycket förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården (av- seende häktesorganisationen). 13För en utförlig genomgång av dessa regler, se SOU 2003:114 s. 378 ff. påbörjades en försöksverksamhet med video- konferens vid domstolsförhandlingar. Sedan generella bestämmelser om videokonferens infördes i 5 kap. 10 § rätte- gångsbalken respektive 14 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) kan parter, personer som ska höras i bevissyfte och andra som ska delta i ett sammanträde inför rätten delta genom videokonferens. ska dock huvudregeln vara att den som ska delta i ett sammanträde ska infinna sig i rättssalen eller där sammanträdet annars hålls. Vid bedömningen av om det finns skäl för ett sådant deltagande ska rätten särskilt beakta de kostnader eller olägenheter som skulle uppkomma om den som ska delta i sammanträdet måste infinna sig i rättssalen. Härvid kan just kostnader för transport och bevakning vägas in. Ett av skälen till dessa regler var att transporter av frihetsberövade kräver stora personella och ekonomiska resurser. Även av säkerhetsskäl kan det finnas anledning att minimera antalet sådana transporter, t.ex. när det finns risk för fritagning.14 Bedömning och förslag: Kriminalvården bör ta initiativ till ett strukturerat och kontinuerligt samarbete med andra aktörer i fråga om inrikestransporter. Samarbete bör ske på såväl central som regional/lokal nivå. Samarbetet på central nivå bör bl.a. omfatta: -Utformande av föreskrifter, handböcker och annat vägledande material. -Diskussioner och klargörande av ansvars- och rollfördelning mellan olika personalgrupper i samband med transporter. -Utformande av serviceåtagande respektive tidsfrister för beställ- ningar av transporter. -Utformande av blanketter för beställningar av transporter. 14 SOU 2001:102 s. 83 ff., prop. 2004/05:131 s. 95 och 224 ff. samt prop. 2007/08:139 s. 25. Samarbetet på regional/lokal nivå bör bl.a. omfatta: -Utformande av checklistor, information med kontaktuppgifter m.m. Kriminalvården utför transporter åt flera olika samhällsorgan, främst polismyndigheterna, , Statens institutions- styrelse, kommuner och landsting, men även på uppdrag av dom- stolar och . förekommer emellertid inget eller endast begränsat samarbete mellan dessa aktörer i transport- frågor. Utredningen har haft kontakt med företrädare för myndig- heter som beställer transporter. Avsaknad av strukturerat samarbete och andra brister i samverkan förefaller vara generella problem. Det är angeläget att samarbete kommer till stånd på såväl central som lokal nivå. Med tanke på den centrala roll som Kriminal- vårdens transporttjänst spelar i transportverksamheten, är det lämpligt att Kriminalvården har en samordnande roll i sådant samarbete. Sam- arbetets övergripande mål bör vara att skapa ömsesidig förståelse för varandras arbete och de förutsättningar som verksamheten be- drivs under för att därigenom utveckla en rättssäker och effektiv transportverksamhet. På central nivå bör samarbetet bl.a. omfatta utformande av re- spektive myndighets föreskrifter, handböcker och annat vägledande material. Ett område som därvid särskilt bör belysas och regleras är ansvarsfördelningen mellan olika personalkategorier i det operativa arbetet, såväl under transport som i samband med överlämnande vid avfärd och ankomst. Att det råder en samsyn i denna fråga är särskilt viktigt när det gäller de transporter som kan innebära att flera personalkategorier medverkar, exempelvis när personal från en beställande myndighet medföljer en transport i samband med hand- räckning. När det gäller rutiner vid transportbeställningar har ovan disku- terats vikten av serviceåtagande från utförarens sida och klara rutiner för iakttagande av tidsfrister för beställarna, se avsnitt 8.4.6. Enhet- liga blanketter bör utformas för ändamålet. Även detta bör vara ett angeläget område för samverkan. På regional/lokal nivå bör samarbetet särskilt syfta till att ut- veckla rutiner för transportbeställningar samt för var avhämtning och avlämning ska ske. Samarbetet bör också inkludera utbyte av kontaktuppgifter och diskussioner kring säkerhetsrutiner. Särskilt om samverkan mellan domstolar och transporterande myndigheter Inställelse till domstolsförhandling är en vanlig anledning till trans- porter av frihetsberövade personer. Sådana transporter utförs främst av Kriminalvårdens lokala verksamhetsställen, dvs. häkten och an- stalter, samt polismyndigheterna. Med hänsyn till att inställelse till domstol ofta sker med kort varsel och de säkerhetsaspekter som gör sig gällande i särskilt brottmål, är det angeläget att samarbetet fungerar. Hur väl samverkan mellan domstolar och transporterande myndig- heter fungerar i frågor som rör inställelse till förhandling synes variera i landet. Kriminalvårdens regionala transportorganisation i har påtalat att samverkan brister i främst två hänseenden; dels när det gäller frågor rörande bevakning och säkerhet i samband med förhandling, dels i fråga om framförhållning i samband med domstolarnas begäran om inställelse till förhandling. Rättens ordförande svarar för säkerheten under en domstolsför- handling som bevakningspersonalen (vanligen transport- personalen) svarar för bevakning av frihetsberövade personer, se avsnitt 16.3.1. Även om rättens ordförande beslutar i frågor om exempelvis fängselanvändning i förhandlingssalen, förutsätter denna ordning ett samspel med transportpersonalen. Den transporterande myndigheten, som vanligen också har svarat för den frihetsberövades förvaring, besitter i allmänhet bäst kunskap om personens farlighets- grad och rymningsbenägenhet. Det är angeläget att domstolarna är lyhörda för önskemål från transportpersonalen även i andra frågor, exempelvis när det gäller placering i rättssalen, lämpligheten av att dom avkunnas i direkt anslutning till huvudförhandlingens avslut- ande etc. Rutiner för sådant informationsutbyte som fordras bör – med beaktande av det krav som finns på rättens opartiskhet – diskuteras inom ramen för samverkan mellan domstolarna och de transporterande myndigheterna. Sådant samarbete bör även omfatta frågor rörande ansvarsfördelningen under förhandlingar, bl.a. genom samövningar, exempelvis utrymningsövningar. Frågan om framförhållning i samband med domstolars begäran om inställelse till förhandling togs, som nämnts, upp av bl.a. Stats- kontoret. Man skulle i och för sig kunna tänka sig att domstolarna fick boka in förhandlingar med frihetsberövade personer utifrån ett schema som transportorganisationen fastställde och som upprättades utifrån tillgängliga transportlag och fordon. Utredningen har emeller- tid ovan slagit fast att det inte är möjligt att varje enskild verk- samhet som är beroende av transporter ska anpassas till transport- funktionen. Utgångspunkten måste i stället vara att transportverk- samheten ska utformas utifrån övriga myndigheters behov, se av- snitt 8.4.1. Det är i princip upp till varje enskild domare att avgöra var och när häktnings- och domstolsförhandlingar ska äga rum. Därvid måste många omständigheter beaktas, varav vissa ligger utan- för domstolens påverkansmöjligheter. Avgörande är framförallt de tidsfrister och krav på skyndsamhet som lagstiftningen uppställer för prövning av frihetsberövanden, men även den egna personalens, åklagarnas och advokaternas planering. Därtill kommer schemalägg- ning av nämndemäns tjänstgöring liksom lokaltillgång. Detta inne- bär att domstolarna i varierande möjlighet har möjlighet att ta hän- syn till den transporterande myndighetens synpunkter. Mot bak- grund härav gör utredningen, i likhet med Statskontoret, bedöm- ningen att det inte är möjligt att åstadkomma en väsentligt för- bättrad samplanering mellan domstolar och bl.a. Kriminalvården, samt att det är orealistiskt att anta att några större besparings- effekter kan uppkomma genom sådan samverkan. Utredningen förespråkar trots det ett nära samarbete mellan dom- stolar och transporterande myndigheter för att därigenom tydlig- göra vilka önskemål och förväntningar som finns. Det är exempel- vis angeläget att transportören i det enskilda fallet så snart det är möjligt får besked om när en förhandling ska äga rum. Häktnings- framställningar föregås ofta av underhandskontakter mellan åklagare och tingsrätt. I de fall det kan bli aktuellt med förhandling under veckoslut eller helg förekommer enligt flertalet tingsrätter sådana kontakter regelmässigt.15 Även när det gäller mål med häktade per- soner, särskilt sådana mål som kräver ett större antal förhandlings- dagar, är det vanligt att åklagaren vid underhandskontakter med tingsrätten ger preliminära uppgifter om när ett åtal kan förväntas ges in och att diskussioner om lämplig tid för förhandling då inleds. Även Kriminalvården bör få del av sådan information. Även om problemet med bristande framförhållning i första hand rör häktningsförhandlingar och förlängda brottmålsförhandlingar, kan noteras att bestämmelsen i 45 kap. 14 § andra stycket rättegångs- 15 Rutiner kring häktningsberedskap, rapportserie 2010:2, s. 17 f. balken, som reglerar när en huvudförhandling med en tilltalad som är anhållen eller häktad bör påbörjas, är ändrad. Genom ändringen har fristen förlängts från en från den dag, då åtal väcktes. Denna förändring bör förbättra möjlig- heterna till framförhållning i nämnda typ av mål. Också när det gäller rättens prövning av frihetsberövanden enligt lagarna om tvångsvård gäller i regel snäva tidsramar. Dom- stolarna bör införa rutiner som innebär att information om för- handlingar inte bara sänds till den omhändertagne utan också till vårdinstitutionen. Vidare skickas begäran om inställelse till för- handling i många fall till vårdinstitutionen per post. För tids vinnande bör domstolarna även via telefon, e-post eller fax möjligt underrätta institutionerna om när förhandling ska äga rum. Samverkan mellan å ena sidan domstolarna och de transporterande myndigheterna har därutöver betydelse för att minska behovet av transporter, se nedan. Särskilt om samverkan för att minska transportbehovet Bedömning och förslag: För att minska transporterna av fri- hetsberövade personer bör följande frågor få fortsatt uppmärk- samhet inom ramen för samverkan mellan myndigheter. -Flexibilitet när det gäller att förflytta personal till frihets- berövade personer, exempelvis vid häktningsförhandlingar. -Användning av videokonferensutrustning. -Utformande av checklistor, information med kontaktuppgifter m.m. bör delta i sådan samverkan och verkets förvar utrustas med videoteknikutrustning. Som ovan framhållits medför transporter av frihetsberövade per- soner stora kostnader. De är också förenade med säkerhetsrisker och kan allmänt skapa oro hos den som ska transporteras. Därtill kommer miljöhänsyn. Vid de frihetsberövanden som innebär tvångs- vård tillkommer vikten av att frihetsberövandet innebär just vård och inte i större utsträckning än nödvändigt går åt till transporter. Av nämnda skäl bör i första hand eftersträvas att minska antalet transporter eller i vart fall förkorta dessa. Samlokalisering mellan rättsväsendets myndigheter och domstolarna har blivit allt vanligare. Ofta används begreppet rättscentrum för att beteckna en byggnad eller ett område som inrymmer flera av rätts- väsendets olika delar. Att rättsväsendets olika delar samlokaliseras eller är placerade nära varandra har ur ett transportperspektiv flera fördelar. Förutom att det förkortar transportsträckorna, kan det inne- bära bättre möjligheter för domstolarna att i vissa fall hålla häkt- nings- och omhäktningsförhandlingar i anslutning till de lokaler där den frihetsberövade är placerade. Därtill kommer de goda förutsätt- ningar som skapas för samverkan mellan myndigheterna. har i ökad utsträckning fokuserats på lokali- seringsfrågor och samverkan mellan berörda aktörer i dessa frågor, bl.a. under senare års reformering av den yttre tingsrättsorganisa- tionen. En nätverksgrupp bestående av representanter för rätts- väsendet träffas regelbundet för att diskutera frågor rörande bl.a. lokalsamordning. Utredningen effektivitet, som bl.a. hade i upp- drag att se över myndighetens lokalförsörjning, konstaterade att Kriminalvården inte valt någon annan lösning för sin häktesverksamhet än att lokalisera nya enheter i anslutning till en anstalt eller samlokalisera häktet med andra myndigheter i rättskedjan.16 När det gäller samverkan inom rättsväsendet i lokaliserings- frågor kan särskilt framhållas vikten av att planeringen för Krimi- nalvårdens del inte bara innefattar häkten och anstalter, utan även Kriminalvårdens transporttjänst. Transporter av frihetsberövade personer berör emellertid även ett flertal myndigheter utanför rättsväsendet. Samverkanskanalerna mellan dessa och rättsväsendet är av naturliga skäl inte lika väl ut- vecklade. Inför framtida lokaliseringsbeslut kan betonas att det är angeläget att samråd sker, exempelvis mellan , Polisen och Kriminalvården i frågor rörande för- var. 16 SOU 2009:13 s. 109.