sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Vår bedömning är att den främsta potentialen med ett system med arbetslöshetsvarierande avgifter är att skapa tydliga incitament för parterna att beakta de långtidsarbetslösas situation i löneförhandlingar. Detta innebär att kostnaderna för de långtidsarbetslösa måste påverka avgifterna. Det bör noteras att aktivitetsstödet egentligen inte fyller någon funktion i dagens system. Fram utgjorde de dagar som de sökande deltog i program överhoppningsbar tid, vilket innebar man sparade ersättningsdagar under deltagandet. I och med att detta system togs bort, vilket var en rimlig förändring, försvann också mycket av logiken med att ha olika ersättningssystem för de som deltar i åtgärder och de som inte gör det. En negativ konsekvens av de två ersättningssystemen är dessutom att det är svårt att bedöma hur stor del av de arbetslösa som täcks av inkomstrelaterad ersättning respektive får enbart grundbeloppet. Vår bedömning är därför att aktivitetsstödet bör avskaffas och att ersättningen till programdeltagare i stället bör bli en del av arbetslöshetsförsäkringen. I det nuvarande systemet beror medlemsavgifterna till a-kassan på om medlemmen är sysselsatt eller inte. Detta skapar onödiga tröskeleffekter – en del av avkastningen av att börja jobba försvinner i ökade medlemsavgifter. Det är därför viktigt att medlemsavgifterna är samma för sysselsatta och arbetslösa. Om de sysselsatta medlemmarna betalar en högre avgift så lönar det sig mindre att börja arbeta. Avgiften till arbetslöshetsförsäkringen bör inte betraktas som en konsumtionsvara, utan som en obligatorisk kostnad som är förknippad med att arbeta. Vår samlade bedömning är att den bästa lösningen är att arbetslöshetsförsäkringen görs obligatorisk precis som arbetslöshetsförsäkringarna i de flesta andra länder och precis som sjuk- och föräldraförsäkringarna i . Om detta inte är möjligt så bör arbetslöshetsförsäkringen göras de facto obligatorisk genom kraftigt sänkta avgifter. Dessutom kan det vara önskvärt att låta försäkringsavgifterna variera beroende på den totala arbetslösheten på respektive avtalsområde. Arbetslöshetsvarierande avgifter bör dock inte prioriteras före låga medlemsavgifter så länge medlem- skapet är frivilligt. Eftersom avgiftsdifferentieringen kräver att avgifterna är höga så bör systemet överges om inte försäkringen görs obligatorisk. Oberoende av dessa överväganden bör medlemsavgifterna vara desamma för såväl arbetslösa som sysselsatta medlemmar och aktivitetsstödet bör integreras i arbetslöshetsförsäkringen. 8.5Samspelet mellan arbetslöshetsförsäkringen och systemet för försörjningsstöd I bilaga 9 konstateras att den svenska arbetslöshetsförsäkringen innehåller de flesta av de incitamentsmekanismer som forskningen har identifierat som betydelsefulla. Systemet bedöms därför i en internationell jämförelse vara väl utformat vad gäller avvägningen mellan försäkring och incitament. I stora drag delar vi denna uppfattning även om vi i detta kapitel föreslår att antal möjliga förbättringar av det nuvarande systemet. Ersättningen fungerar dock bara väl för personer som uppfyller arbetsvillkoret och därmed har rätt till ersättningen. Som framgår av bilaga 11 gäller det endast en begränsad del av de arbetssökande. Vår bedömning är att den klart största bristen i det nuvarande ersättningssystemet för arbetssökande är att för många är hänvisade till det behovsprövade försörjningsstödet eller saknar ersättning helt. Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen innebär att endast de individer som har arbetat har rätt till ersättning. En fördel med det är att det gör att arbetslösa har mycket starka incitament att hitta ett första jobb. En annan fördel är att kravet också fungerar som ett test av arbetsviljan – den som verkligen inte vill arbeta kommer heller inte att få någon ersättning om det krävs att man arbetat tidigare. Dessutom kommer de arbetslösa som hittar ett jobb att ha incitament att behålla det under åtminstone . Arbetsvillkoret innebär dock att många arbetslösa ställs utanför ersättningssystemet. Speciellt missgynnas de som träder in i arbetskraften, som ungdomar och nyanlända utrikes födda. Dessa grupper får i stället antingen söka arbete utan ersättning eller vända sig till kommunernas socialtjänst för att ansöka om försörjningsstöd. Kontrasten mellan den väl avvägda arbetslöshetsförsäkringen med tydliga villkor och sekvenser av karensdagar, avtrappning och obligatoriska program, och det behovsprövade försörjningsstödet är slående. Med tanke på att försörjningsstödet är utformat för att utgöra ett yttersta skyddsnät för personer med sociala problem och inte ursprungligen är tänkt som en arbetslöshetsersättning är detta inte så konstigt. Eftersom försörjningsstödet i praktiken för många fungerar som en arbetslöshetsersättning (av biståndstagarna behöver enligt kommunerna bistånd på grund av arbetslöshet) är det dock bekymmersamt att stöden innehåller så få komponenter av det som karaktäriserar ett väl designat ersättningssystem. Det kanske största problemet med försörjningsstödet som ersättningssystem vid arbetslöshet är behovsprövningen som innebär att ersättningen minskar fullt ut med den ökade arbetsinkomsten om en mottagare hittar ett arbete. För den sökande innebär det alltså att den ekonomiska vinsten av att ta ett tillfälligt arbete helt tillfaller . Ett system där det inte lönar sig (kortsiktigt) att ta ett ströjobb, eller att marginellt öka antalet arbetade timmar, är inte ett bra ersättningssystem för arbetssökande. Det finns inte heller några starka finansiella incitament för mottagare av försörjningsstöd att delta i arbetsmarknadspolitiska program och därmed få aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning från . Anledningen är att dessa stöd är så låga att de inte tar mottagaren över socialbidragsnormen.43 Ytterligare ett problem är att Arbetsförmedlingen inte har några möjligheter att genomföra sanktioner mot de grupper som saknar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen om de inte söker aktivt efter arbete. Det är i stället kommunens socialtjänst som kan genomföra sanktioner och dra in hela eller delar av försörjningsstödet. Enligt Socialtjänstlagen kan kräva att arbetsföra biståndstagare står till arbetsmarknadens förfogande, vilket innebär att de aktivt söker arbete och deltar i lämpliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. har även möjlighet att ställa krav på deltagande i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet för personer , och för andra om det finns särskilda behov av kompetensutveckling. Som framgår av bilaga 11 är detta också något som flertalet av kommunerna gör, vilket innebär att sanktioner kan utfärdas för biståndstagare som inte lever upp till kommunernas krav. Möjligheten för kommunernas socialtjänst att dra in hela eller delar av försörjningsstödet innebär i praktiken att vissa personer riskerar att stå utan det yttersta skyddsnätet och en skälig levnadsnivå. Det faktum att Social- 43 Ett aktivitetsstöd om per dag innebär efter skatt, utvecklingsersättning . tjänstlagen endast är en ramlag betyder också att kommunerna själva väljer i vilken utsträckning de vill utnyttja möjligheten att utfärda sanktioner, vilket är olyckligt ur ett rättsäkerhetsperspektiv. Vår bedömning är att dagens system inte klarar av att både tillhandahålla ett yttersta skyddsnät och att ge tillräckliga incitament för de som står utanför arbetslöshetsförsäkringen att finna ett arbete. Systemet behöver därför reformeras. Den enklaste och tydligaste reformen är att behålla grundstrukturen i det nuvarande systemet men att göra det lättare för arbetslösa att få tillgång till grundersättningen i arbetslöshetsförsäkringen. ligger grundbeloppet för de som uppfyller arbetsvillkoret på , vilket motsvarar efter skatt. Detta belopp är väl i linje med för försörjningsstöd om plus hyra. Vårt förslag är därför att ersättningen för deltagande i program (nuvarande aktivitetsstöd och utvecklingsersättning) höjs till per dag även för de som inte uppfyller arbetsvillkoret. Vidare föreslår vi att de som inte omfattas av arbetslöshetsförsäkringen får rätt att gå in i ett garantiprogram . Genom dessa förändringar kommer en stor andel av de som tar emot försörjningsstöd inte längre att behöva stöd från kommunerna. Vi vill poängtera att en sådan reform i många avseenden bygger på den struktur som redan finns . Ungdomar står för en stor del av mottagandet av försörjningsstöd och tanken är redan att de ska delta i jobbgarantin för ungdomar. De (relativt få) ungdomar som har arbetslöshetsersättning särskiljer sig från andra ungdomar genom att de både har tidigare arbetslivserfarenhet och har visat sin arbetsvilja. De kan därför möta samma regler som äldre personer med inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. För de utrikes födda är situationen likartad, efter avslutat introduktionsprogram bör de enligt nuvarande regler gå in i jobb- och utvecklingsgarantin om de är arbetslösa. En fördel med en sådan reform är att det blir tydligare att det är Arbetsförmedlingen som har huvudansvaret för ersättning och åtgärder för arbetslösa och att Arbetsförmedlingen får möjlighet att genomföra sanktioner för denna grupp. Dessutom frigörs resurser för kommunernas socialtjänst som kan fokusera på de grupper som har sociala problem. Systemet blir dock dyrare, då vissa personer som inte var berättigade till försörjningsstöd på grund av att de hade alternativa försörjningsmöjligheter nu blir berättigade till ersättning. är det knappast önskvärt att personer som verkligen söker jobb ska sakna ersättning (annars hade vi inte behövt någon a-kassa). Man skulle naturligtvis kunna bestämma nivån på grundersättningen genom en behovsprövning för de grupper som inte uppfyller det nuvarande arbetsvillkoret och på så sätt hålla nere kostnaderna.44 Det är emellertid inte självklart vem som skulle genomföra en sådan behovsprövning. Arbetsförmedlare har typiskt sett inte den kunskap och erfarenhet som krävs för att göra en behovsprövning och har omfattande arbetsuppgifter. Socialsekreterare har den nödvändiga kunskapen, men om man låter ansvaret för behovsprövningen ligga kvar hos kommunen så kommer denna reform inte att frigöra de resurser hos som annars skulle vara möjliga. Dessutom uppstår ett koordineringsproblem mellan myndigheterna. Vi anser därför inte att grundersättningen bör behovsprövas för de som saknar arbetslivserfarenhet. Ett annat problem med en utökad rätt till grundersättningen är möjligheten att grupper som i realiteten inte står till arbetsmarknadens förfogande får tillgång till ersättningen. Det talar för att ersättning till grupper som saknar tidigare arbetslivserfarenhet bör vara betingad på deltagande i obligatoriska program och på . Vårt förslag ovan uppfyller dessa villkor eftersom det kräver att personer som inte omfattas av arbetslöshetsförsäkringen endast får statlig ersättning om de väljer att delta i ett garantiprogram. Ett alternativ till att utöka rätten till grundersättning är att behålla arbetsvillkoret men i stället göra om försörjningsstödet till en dagpenning. Detta innebär att det inte lönar sig finansiellt för en biståndstagare att ta ett arbete enstaka dagar eftersom ersättningen då kommer att minska med samma belopp som arbetsinkomsten ökar med. Om försörjningsstödet i stället görs om till en dagpenning så blir marginaleffekterna mindre; en biståndstagare som arbetar en eller förlorar försörjningsstödet för , men kommer fortfarande att tjäna på att ta det tillfälliga arbetet. Rent praktiskt kan det gå till så att kommunerna beslutar om behovsprövade ersättningsnivåer som , men att ersättningsnivån i stället bestäms per dag av arbetslöshet för en ramperiod. Biståndsmottagare får därefter deklarera vilka dagar de arbetat och 44 Detta skulle medföra fördelar jämfört med nuvarande system eftersom det skulle vara lättare att reducera bidragen i proportion till antalet arbetade dagar istället för i proportion till inkomsterna som är fallet med försörjningsstödet. hur mycket (men inte hur mycket de tjänat) i efterhand. Det är oklart om detta system skulle öka eller minska kommunernas kostnader för försörjningsstöd. Visserligen kommer personer som arbetar fortfarande att få försörjningsstöd de dagar de inte arbetar, men å andra sidan ökar incitamenten för att faktiskt arbeta. Dessutom kan behovsprövningen av försörjningsstödet fortfarande göras, vilket håller nere kostnaderna. En nackdel med förslaget är att huvudansvaret för försörjningen och möjligheter för sanktioner fortfarande ligger kvar hos . Ett annat sätt att göra det mer lönsamt för individer med bidrag att börja arbeta är att införa någon form av förvärvsstimulanser som tillåter biståndstagare att behålla en del av sitt bidrag om de får ökad inkomst eller att undanta viss inkomst från arbete vid behovsprövningen. För att även öka biståndstagarnas incitament att delta i Arbetsförmedlingens aktiviteter kan man låta dessa undantag gälla även för ersättningar som man får om man deltar i dessa aktiviteter. Ett sådant system har dock många nackdelar. Framför allt finns det en stor risk att man också gör det mer lönsamt att ta emot bidrag, vilket skulle öka inflödet och kostnaderna för försörjningsstöden. Systemet kan dessutom uppfattas som orättvist då personer med samma bruttolön kommer att få behålla olika mycket efter skatt beroende på deras biståndshistorik. De empiriska forskningsresultat som finns av liknade åtgärder är dessutom inte entydigt positiva. Vår samlade bedömning är att det finns starka skäl att genomföra reformer i dagens ersättningssystem för de arbetslösa som inte omfattas av arbetslöshetsförsäkringen för att säkerställa att alla arbetssökande har tillgång till ett yttersta skyddsnät som de ges tydliga incitament att aktivt söka arbete. Vi anser att det bästa sättet att göra detta är att utöka rätten till grundersättningen i arbetslöshetsförsäkringen. Praktiskt skulle detta kunna genomföras genom att man ger de som saknar tidigare a-kassa rätt att gå in i ett garantiprogram efter tre månaders arbetslöshet, och därmed få en ersättning på per dag. Försörjningsstödet kan i detta fall finnas kvar som ett yttersta skyddsnät för personer som inte kan försörja sig. Det är rimligt att precis som kan ställa krav på arbetsföra personer att stå till arbetsmarknadens förfogande. Men detta bör framförallt handla om att dessa ska registrera sig vid Arbetsförmedlingen och ta del av förmedlingens program. 8.6Ersättningstak, avtrappning av ersättningsnivån och obligatoriska program I huvudsak har vi valt att inte diskutera ersättningsnivåernas optimala nivå eftersom vi inte anser att det finns tillräckligt precisa forskningsresultat för att göra någon bedömning av detta (se bilaga 9 för en forskningsöversikt). En viktig aspekt är dock hur ersättningen ska bestämmas. är den högsta möjliga ersättningen per arbetsdag, vilket ger i ersättning för en person som jobbat heltid innan hon blev arbetslös. Det innebär att stora grupper sysselsatta får en ersättning vid arbetslöshet som ligger långt av den tidigare lönen. En del av dessa personer får visserligen även en kompletterande ersättning från kollektivavtalsbaserade och/eller privata försäkringar även om väldigt lite är känt om omfattningen av dessa försäkringar. Oavsett detta innebär det nuvarande systemet i praktiken att försäkringens värde urholkas över tiden då taket inte räknats upp i takt med lönerna. Vi anser att taket automatiskt bör justeras i takt med löneutvecklingen. Ett incitamentsskapande element som ofta förespråkas i forskningslitteraturen är en fallande ersättningsprofil, vilken kan motiveras på två sätt (se bilaga 8 och 9). Det första motivet är att det skapar en bättre incitamentsstruktur eftersom det gör att de som varit arbetslösa då tjänar mer på att ta ett arbete eftersom dessa arbeten återkvalificerar till mer generösa ersättningsnivåer. Det andra motivet är att de som varit arbetslösa länge kan förväntas ha tappat mer av sitt humankapital (eller värdera den lediga tiden högre). Resonemangen ligger väl i linje med uppfattningen om att arbetslöshetsersättningen bör fungera som en omställningsförsäkring och inte som en försäkring mot permanenta nedsättningar av de arbetslösas produktivitet. I en del nyare forskning har det dock framhållits att förekomsten av sparade medel talar emot en fallande ersättningsprofil. Sparade resurser gör att de korttidsarbetslösa kan klara sig bra (dvs. de har mindre behov av försäkringen), medan de som varit arbetslösa länge kan ha uttömt sina sparmedel (dvs. de har större behov av försäkringen). Därmed förändras avvägningen mellan försäkring och incitament, vilket skulle tala emot en fallande ersättningsprofil. Till viss del innebär dock karensperioden att delar av sparandet uttöms. I det nuvarande systemet omfattas inte de personer som får den högsta möjliga ersättningen, det vill säga per dag, av den fallande ersättningsprofilen. De personer som innan de blev arbetslösa hade en månadslön månad får alltså samma ersättning oavsett hur länge de är arbetslösa (i form av ersättning ). Ett argument för denna ordning är att höginkomsttagare i större utsträckning än andra har sparade medel. Det innebär att deras försäkringsbehov under korta arbetslöshetsperioder är relativt lågt (men på lång sikt kan vara högt då sparmedlen är uttömda). Ett andra argument är att personer med höga tidigare arbetsinkomster i många fall får en så låg andel av sin tidigare lön i ersättning att de alltid har starka incitament att söka arbete. Vi bedömer dock att det finns anledning att införa en avtrappning även av takersättningen. En anledning till detta är att en fallande reservationslön kan vara särskilt eftersträvansvärd för de som har haft en hög lön om man betraktar arbetslöshetsförsäkringen som en omställningsförsäkring. Huvudskälet är att det är sannolikt att produktiviteten (och sökintensiteten) bland de tidigare högavlönade som är kvar i arbetslöshet länge är betydligt lägre än för de som just blivit arbetslösa – något som talar för att även reservationslönen bör falla. Det är viktigt att den initiala ersättningen är tillräckligt hög för att de som inte har sparade medel ska ges tid att hitta ett jobb med god matchningskvalitet. är det troligt att de tidigare högavlönade som är arbetslösa inte längre har kvar den produktivitet som motiverade den ursprungliga lönen. För att reservationslönen ska anpassas efter produktiviteten kan det därför vara lämpligt att ersättningen faller. Noterbart är även att den konstruktion som de flesta länder använder för sina arbetslöshetsförsäkringar innebär att ett fast belopp som är lika för alla (unemployment assistance), ungefär motsvarande det svenska grundbeloppet, tar vid efter en tids arbetslöshet. I dessa fall är alltså den avtagande ersättningen mer påtaglig för de med tidigare hög lön. För att inkorporera fördelarna med en fallande ersättningsprofil även för andra än de med tidigare låga inkomster kan ersättningstaket tidigt i arbetslöshetsperioden höjas, som ersättningsprofilen får falla med tiden i arbetslöshet. Förändringen kan genomföras utan kostnader om den initiala ersättningen höjs och den slutliga ersättningen sänks. I förlängningen är det tänkbart att ersättningen över tiden bör närma sig en nivå som är densamma för alla arbetslösa. Exakt vilken grundnivå som bör användas tar vi inte ställning till. Den kan dock mycket väl sättas så att tidigare lågavlönade personer får samma ersättning som , medan tidigare högavlönade personer får en högre ersättning tidigt i arbetslöshetsperioden och därefter möter en ersättningsprofil som över tiden faller till samma lägstanivå som för de arbetslösa som tidigare hade låga löner. En fördel med ett sådant system är att tidigare högavlönade personer som förlorat humankapital efter får starka incitament att söka även jobb med en lön som motsvarar deras nya lägre produktivitet. Detta kan ha positiva effekter inte minst med betydande strukturomvandling. Det bör noteras att ett sådant system inte nödvändigtvis behöver medföra vare sig ökade kostnader eller en generell omfördelning från tidigare lågavlönade till tidigare högavlönade personer. Systemet kan mycket väl utformas så att värdet av arbetslöshetsförsäkringen i genomsnitt är detsamma som i nuvarande system. En ytterligare aspekt på den fallande ersättningsprofilen är de program som i kallas garantier. Dessa program är utformade så att de som varit arbetslösa (för de flesta) bara får fortsatt ersättning om de väljer att delta i åtgärden. Det faktum att garantierna är obligatoriska kan i huvudsak motiveras som ett sätt att testa arbetsviljan hos de arbetslösa. I detta avseende är garantierna ett substitut till sänkta ersättningar – de som är kvar i arbetslöshet och inte vill delta i programmet får det sämre genom att de tvingas vara med. Ett problem med detta är dock att garantierna kostar pengar, medan sänkt ersättning sparar pengar. Två motiv brukar framföras för att man ska använda obligatoriska program trots detta. Det ena är att det drabbar de som värderar sin ledighet högt hårdast, vilket är önskvärt då det är troligt att dessa personer är arbetslösa för att de inte vill hitta ett arbete. Resurserna som programmet tar upp kan då vara väl använda. Det andra motivet är att garantierna kan motiveras med en önskan om att uppnå ekonomisk omfördelning snarare än allmän omfördelning av välbefinnande. Enligt ett sådant synsätt är garantierna ett bättre sätt att skapa incitament till arbete än sänkta ersättningar när ersättningen nått en tillräckligt låg nivå. Det skulle dock tala för att garantierna borde träda in först efter att den lägsta ersättningsnivån är uppnådd – inom ramen för dagens system skulle det betyda att garantierna skulle kunna bli obligatoriska efter övergången till 65 procents ersättning. Diskussionen om arbetslöshetsförsäkringen har handlat om personer som helt saknar arbete. Men det finns även en grupp som är arbetslösa endast på deltid, och som i vissa fall också har rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Utformningen av ersättningen till deltidsarbetslösa har varierat över tiden. Speciellt har ersättningsperiodens längd varierat kraftigt: varierade ersättningsperioden mellan noll och . har de som är deltidsarbetslösa rätt till ersättning motsvarande maximalt 75 . Reglerna om 75 hela dagars ersättning innebär att en halvtidsarbetslös får ersättning under maximalt , eller , vilket är hälften så som den som är heltidsarbetslös. Skulle ersättningsperioden för deltidsarbetslösa i stället vara skulle det medföra att en halvtidsarbetslös skulle ha rätt till ersättning under dubbelt så som en heltidsarbetslös. Observera att den deltidsarbetslöse, när de har tagit slut, har rätt att säga upp sig från sitt arbete och i stället få heltidsersättning från arbetslöshetsförsäkringen om lönen från deltidsarbetet är lägre än heltidsersättningen. De upprepade förändringarna av ersättningsperiodens längd speglar troligen det faktum att det är svårt att veta hur man ska se på deltidsarbetslöshet. Deltidsarbetslöshet är ett tillstånd som är positivt i jämförelse med heltidsarbetslöshet, men negativt i jämförelse med heltidssysselsättning. Det är svårt att bedöma vilket som är det relevanta alternativet om ersättningsperioden förkortas. Risken för att negativa beteendeeffekter ska uppstå är dessutom speciellt stor för deltidsarbetslösa: om de får ersättning blir inkomsten efter skatt nära den inkomst som ges av en heltidsanställning som den korta arbetstiden ger möjlighet till mer ledig tid. De deltidsarbetslösa slipper också många av de indirekta och sociala kostnader som är förknippade med heltidsarbetslöshet – de får arbetslivserfarenhet, de har arbetskamrater, och de slipper det stigma som kan vara förknippat med att sakna arbete. Dessutom finns risken att en del personer, för att få ersättning, kan uppge att de vill arbeta mer – det vill säga att de är deltidsarbetslösa – trots att de i inte alls vill arbeta mer.