sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Unionen ska säkerställa samstämmighet mellan all sin politik och verksamhet. Vissa bestämmelser ska beaktas eller respekteras i hela unionens verksamhet. Enligt artikel 10 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska unionen vid genomförandet av sin politik och verksamhet söka bekämpa all diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Lissabonfördraget innebär att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blir rättsligt bindande för medlemsstaterna och EU:s institutioner samt för EU:s medlemsstater när dessa tillämpar EU- rätten. Enligt artikel 6.1 i har stadgan samma rättsliga värde som fördragen själva. ska övervaka att stadgan efterlevs. Stadgan utvidgar dock inte unionens befogenheter och kan inte heller användas för att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning på de områden som stadgan avser. De grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan har endast verkan inom ramen för de befogenheter som framgår av fördragen. Syftet med stadgan har varit att i ett dokument samla de rättigheter, friheter och principer som enligt existerande regler redan erkänns av EU, så att 1993/94:114, s. 27, prop. 2007/08:168, s. 74, och m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 30-31. de blir överskådliga och lättförståeliga för unionens medborgare och myndigheter. Det materiella innehållet i stadgan kan dock med tiden komma att påverkas av praxis från . fri- och rättigheter gäller även fortsätt- ningsvis. Enligt Lissabonfördraget ska EU ansluta sig till Europa- konventionen. När detta har skett kommer enskilda i EU:s med- lemsstater att kunna väcka talan mot EU:s institutioner inför . 3.2.8Synpunkter från FN:s övervakningskommittéer om konventionernas ställning i svensk rätt FN:s övervakningskommittéer har i flera fall framfört synpunkter och rekommendationer avseende vilken ställning konventioner om mänskliga rättigheter har i svensk rätt. för ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter uttalade i sina avslutande slutsatser om att det var bekymmersamt att inte har gett konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter tillräckligt genom- slag i svensk lagstiftning. Kommittén klargjorde att detta påpe- kande gjorts även tidigare samt betonade att konventionsstaten ska ta alla lämpliga steg för att garantera att konventionens bestäm- melser får full effekt i nationell lagstiftning i syfte att säkerställa att konventionens rättigheter kan åberopas direkt i domstolarna. Kommittén bad också att i sin nästa periodiska rapport tillhandahålla information om rättsfall där de rättigheter som erkänns i konventionen behandlas.88 Regeringen anförde för sin del att internationella överenskommelser måste transformeras eller inkorporeras för att bli direkt tillämpliga, men att svensk lag i enlighet med fördragskonform tolkning ska tolkas i överensstäm- melse med överenskommelsen. Regeringen meddelade också att den inte kände till något rättsfall där det framkommit att svenska bestämmelser står i konflikt med konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.89 för mänskliga rättigheter gjorde ett motsva- rande uttalande i sitt yttrande om 2009 angående att det i svensk rätt saknas ett tydligt sätt att ge full effekt åt bestäm- melserna i om medborgerliga och politiska 88E/C.12/SWE/CO/5, , p. 89E/C.12/SWE/Q/5/Add.1, , p. 1–3. rättigheter.90 Vid sin granskning av den tidigare svenska rapporten hade kommittén bett om exempel på rättsfall där svenska dom- stolar hade tillämpat eller använt konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter för att tolka svensk lag.91 Regeringen angav i ett skriftligt svar ett antal exempel på rättsfall där svenska domstolar hänvisat till konventionen.92 Regeringen angav vidare att det är mer förekommande att hänvisningar görs till Europakon- ventionen och praxis än till konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, då är del av den svenska lagstiftningen. Regeringen framförde vidare att ger huvudsakligen samma eller till och med starkare skydd än . rättigheter framförde dock i sina avslutande slutsatser synpunkter på att konventionen inte är direkt tillämplig för svenska domstolar och myndigheter. I motsats till vad regeringen anfört erinrade kommittén också om att konventionen i vissa fall ger ett mer långtgående skydd än Europakonventionen.93 uttryckte i sina avslutande slutsatser om oro över att domstolar inte hän- visar till konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor.94 Såsom nämnts i avsnitt 3.2.5 har beklagat att inte inkorporerat den definition av tortyr som finns i konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förned- rande behandling eller bestraffning.95 rättigheter bad 2009 om information om framsteg beträffande frågan om att inkorporera i den nationella rätten och om återstående utmaningar i detta hänseende.96 Regeringen framförde i sitt svar att en politik för barnets rättigheter genomsyrar regeringens arbete. Vidare redogjorde regeringen för koordineringen av regeringens arbete med dessa frågor. Regeringens ståndpunkt var att det inte finns något behov av att inkorporera konventionen i svensk lag och hänvisade till att använder sig av transformering för att föra in internationella konventioner i svensk 90CCPR/CO/74/SWE, och CCPR/C/SWE/CO/6, , p. 91CCPR/C/SWE/Q/6, , p. 92CCPR/C/SWE/Q/6/Add.1, , p. 2–7. 93CCPR/C/SWE/CO/6, , p. 94CEDAW/C/SWE/CO/7, , p. 95CAT/C/SWE/CO/5, , p. 96CRC/C/SWE/Q/4, . Regeringen skulle dock överväga om lagstiftningen på nytt behöver ses över för att stärka barnets rättigheter.97 Kommittén angav i sina avslutande slutsatser att den var bekymrad över att konventionen inte utgör svensk lag, vilket kan påverka till- lämpningen av konventionens rättigheter. Kommittén uppmanade att vidta alla nödvändiga åtgärder för att den svenska lagstiftningen ska vara i full överensstämmelse med konventionen och rekommenderade att arbeta för att konventionen ska bli svensk lag. Vidare rekommenderade kommittén att bestämmel- serna i konventionen ska ges företräde vid en konflikt mellan svensk lag och konventionernas bestämmelser.98 Sammanfattningsvis kan sägas att FN:s övervakningskom- mittéer rekommenderat att konventionerna ska kunna tillämpas direkt av rättstillämparen för att de på så sätt ska få ett större genomslag i svensk rätt. Alla konventioner om mänskliga rättigheter som har tillträtt har införlivats i svensk rätt genom transformering, med undantag för , som har inkorporerats. Det har gått inkorporeringen och konventionen verkar successivt ha fått ett tydligare genomslag i rättstillämpningen. har inkorporerat och FN- konventionerna om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, om medborgerliga och politiska rättigheter, om barnets rättigheter, om avskaffande av alla former av diskriminering av kvinnor samt om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. De flesta av dessa konventioner har företräde framför annan lag. Frågan om inkorporering eller transformering är att föredra beträffande konventioner om mänskliga rättigheter är komplicerad. Det finns, enligt delegationens uppfattning, både argument som talar för transformering och för inkorporering. En inkorporering av en människorättskonvention kan anses markera de mänskliga rättigheternas betydelse. Det är sannolikt att en följd också blir att medvetenheten och kunskapen om konven- tionerna ökar, vilket kan komma att främja överensstämmelsen mellan konventionen och den inhemska rätten. 97CRC/C/SWE/Q/4/Add.1, . 98CRC/C/SWE/CO/4, . inkorporering att konventionerna blir direkt tillämpliga för domstolar och myndigheter vilket kan ses som en fördel för den enskilde. är konventionerna avfattade på ett sätt som skiljer sig från inhemsk lagstiftning. Några konventionsartiklar har en vag innebörd och lämnar ett större utrymme för tolkning inom rättstillämpningen än vad svenska författningar normalt gör. Vid transformering är det lagstiftaren, dvs. , och inte dom- stolarna, som tolkar konventionerna. Genom transformering blir också lagtexten avfattad på svenska och på ett sätt som rätts- tillämpningen är van vid. kan transformering innebära en risk för att konventionernas bestämmelser inte återspeglas helt korrekt i den nationella lagstiftningen och att det inte framgår tydligt att de internationella åtagandena ska beaktas. Dessa är endast några av de skäl som talar för respektive emot inkorporering. Det kan också konstateras att det har gått frågan om en eventuell inkorporering av en konvention om mänskliga rättigheter, i det fallet , senast utred- des i Sverige.99 Det finns förespråkare för att om barnets rättigheter ska inkorporeras. Regeringen har i propo- sitionen Strategi för att stärka barnets rättigheter i förklarat att den avser att initiera en kartläggning för att belysa om svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med de i fastslagna rättigheterna.100 Inför ratificering av konventioner om mänskliga rättig- heter görs en översyn av huruvida den svenska lagstiftningen står i överensstämmelse med konventionen eller om lagändringar behövs för att den ska kunna följas. När det gäller FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter har normharmoni oftast konstaterats föreligga. Frågan om inhemsk lagstiftning överensstämmer med en konvention om mänskliga rättigheterna är dock komplicerad och svår att besvara. Detta gäller särskilt i fråga om nya instrument, vars närmare innebörd ännu inte klargjorts genom praxis. De interna- överenskommelserna om mänskliga rättigheter är inte statiska dokument. Rättigheternas innebörd förtydligas och ut- vecklas efterhand genom konventionsorganens tolkning. Frågan om huruvida den nationella lagstiftningen stämmer överens med en konvention kan därför inte besvaras en gång för alla. Jämförelser behöver göras noggrant och återkommande om full respekt för de 2009/10:232, s. 41. mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas, såsom anges i regeringens långsiktiga mål. Sådana undersökningar behöver göras på flera sätt. I samband med utarbetandet av förslag om nya författningar behöver jäm- förelser med internationella åtaganden göras både inom kommittéväsendet och i . Lagrådet har också vissa möjligheter att granska lagförslags överensstämmelse med konven- tioner om de mänskliga rättigheterna, även utöver Europakonven- tionen. Domstolarna och myndigheterna ska beakta konventionerna om mänskliga rättigheter inom ramen för principen om fördragskon- form tolkning. För att principen ska tjäna sitt syfte, att motverka att beslut fattas som inte överensstämmer med de mänskliga rättigheterna, krävs en förståelse för vilka frågor som aktualiserar internationella åtaganden på detta område. I den nationella lagstiftningen är konventionerna om de mänskliga rättigheterna dock inte synliggjorda i någon högre grad, med undantag för . Här kan en jämförelse göras med den bestämmelse som infördes i norsk grundlag om att det åligger statens myndigheter att respektera och säkerställa de mänskliga rättigheterna. Det finns, enligt delegationens mening, behov av att närmare överväga hur de mänskliga rättigheterna kan tydliggöras inom ramen för både lagstiftning och rättstillämpning. Delegatio- nens förslag i dessa avseenden lämnas i kapitel 4. 3.3En myndighetsstruktur som systematiskt främjar de mänskliga rättigheterna i En central del i delegationens uppdrag är att lämna förslag på hur det fortsatta stödet i arbetet för full respekt för de mänskliga rättigheterna i kan erbjudas efter det att delegationen avslutat sitt uppdrag. Efter genomförandet av den främjande delen av uppdraget kan delegationen bekräfta att det finns behov av sådant stöd. I budgetpropositionen förtydligade rege- ringen att det i delegationens uppdrag ingår att se över hur frågan om nationella institutioner som inrättas enligt de s.k. Paris- principerna med uppgift att bevaka frågor om de mänskliga rättigheterna ska lösas.101 Uttalandet syftar på de riktlinjer för sådana nationella institutioner som har utarbetats inom FN- systemet. En redovisning av Parisprinciperna lämnas i avsnitt 3.3.2. I avsnitt 3.3.3 behandlas synpunkter från internationella över- vakningsorgan om avsaknaden av en nationell rättigheter i . Avsnitt 3.3.4 innehåller en beskriv- ning av sådana institutioner i några andra länder. I avsnitt 3.3.5 görs en genomgång av i vilken utsträckning det i finns befintliga aktörer som har uppgifter som motsvarar en nationell rättigheter. En undersökning om vilket behov av stöd som finns för arbetet för de mänskliga rättigheterna redovisas i avsnitt 3.3.6. Delegationens erfarenheter och slutsatser om behovet av en nationell rättigheter beskrivs i avsnitt 3.3.7. Delegationens förslag i den delen lämnas i kapitel 5. Frågan om inrättandet av nationella institutioner för mänskliga rättigheter diskuterades första gången i FN redan 1946.102 Frågan har tagits upp återkommande . FN:s kommission för mänskliga rättigheter tillsatte 1990 en arbetsgrupp om nationella institutioner och antog generalförsamlingen Principles relating to the Status of National Institutions. Principerna är rekommendationer till medlemsstaterna om vilken typ av aktör som bör finnas på nationell nivå för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna.103 Principerna formulerades i och kallas därför för Parisprinciperna. Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter i 1993 enades FN:s medlemsstater genom Wiendeklarationen, som antogs av generalförsamlingen , om att alla länder bör ha en nationell rättigheter.104 var en av de pådrivande staterna för deklarationen. har runt 65 av världens länder nationella institutioner för mänskliga rättigheter som överensstämmer med Parisprinciperna, varav 10 av EU:s medlemsländer (se vidare avsnitt 3.3.4). 2008/09:1, utgiftsområde 1, , s. 68. 102ECOSOC resolution 2/9, . 103A/RES/ 48/134, . 104A/RES/48/121, . Enligt Parisprinciperna bör en nationell institution ha befogen- het att främja och skydda de mänskliga rättigheterna och ges ett så brett mandat som möjligt som är tydligt formulerat i grundlag eller annan lag, där också institutionens sammansättning och verksam- hetsområde specificeras. Härutöver behandlar principerna också en sådan nationell institutions uppgifter, sammansättning, garantier för institutionens oberoende och mångfald, frågor om dess arbets- metoder, samt vissa frågor om statusen för sådana institutioner som har befogenhet att behandla enskilda klagomål. Parisprin- ciperna beskrivs sammanfattningsvis i det följande och återfinns i sin helhet i bilaga 5. Det bör observeras att listan över de uppgifter som beskrivs i Parisprinciperna inte är uttömmande, utan endast exemplifierande. Parisprinciperna är att se som minimirekommendationer som inte utesluter att en nationell institution ges vidare befogenheter än de som beskrivs i principerna.105 Enligt Parisprinciperna bör en nationell rättigheter kunna utföra följande uppgifter: Lämna rådgivande yttranden, rekommendationer, förslag och rapporter till regeringen, parlamentet eller annat behörigt organ i alla frågor som rör främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter, på uppdrag av dessa organ eller på eget initiativ, samt också kunna publicera dem, lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig till och verka för att de tillämpas effektivt, uppmärksamma regeringen på situationer där de mänskliga rättigheterna kränks och lägga fram förslag för att komma 105 rättigheter, General . 2, , p. 4, Burdekin, National Human Rights Institutions in the Asia-Pacific Region, 2007, s. 119, Pohjolainen, The Evolution of National Human Rights Institutions – The Role of the United Nations 2006, s. 6, for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010, s. 11. tillrätta med dem, samt vid behov ge synpunkter på regeringens ställningstaganden till sådana förslag, föreslå att staten ansluter sig till internationella överens- kommelser om de mänskliga rättigheterna och verka för att dessa tillämpas effektivt, bidra till de rapporter som staten ska lämna till och till regionala organ samt göra oberoende uttalanden med anledning av dessa, ha kontakter med organ inom FN-systemet, regionala organ och nationella institutioner i andra länder som arbetar med frågor om mänskliga rättigheter, bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forsk- ning om mänskliga rättigheter och medverka vid genom- förandet av sådana program, samt informera och vidta andra åtgärder för att bidra till en ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna. Oberoende, arbetssätt och mångfald Ledningen för en nationell rättigheter bör utses genom ett officiellt beslut där också mandatets längd bör framgå. Institutionen bör tillförsäkras tillräckliga medel för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Häri ligger att den bör kunna ha egna lokaler och egen personal och inte vara föremål för finansiell styrning i sådan utsträckning att dess oberoende kan ifrågasättas. Inom ramen för sitt ansvarsområde bör den nationella institu- tionen själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt, vilka frågor den tar upp, vilka externa kontakter den tar och vilken information den inhämtar eller publicerar. Enligt Parisprinciperna bör den nationella institutionen inrättas på ett sådant sätt att den kan samarbeta med eller bestå av företrädare för organisationer inom det civila samhället som bl.a. arbetar med frågor om de mänskliga rättigheterna samt fackföre- ningar och yrkesföreningar, representanter för olika filosofiska och religiösa inriktningar, universitet och expertis, samt företrädare för landets parlament. I den mån även representanter för regeringens ministerier eller departement ingår, så bör dessa representanter endast ha en rådgivande funktion. Tilläggsprinciper om prövning av enskilda klagomål En nationell institution kan också, men måste inte, ges befogenhet att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna. För institutioner som har ett sådant uppdrag gäller, enligt Parisprinciperna, att de kan ges befogenhet att söka nå en frivillig överenskommelse genom förlikning eller meddela bindande beslut, informera klagande om deras rättigheter, särskilt om vilka rättsmedel som finns och verka för den enskildes tillgång till dem, överlämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet, samt ge rekommendationer till andra myndigheter för att de personer som framfört klagomål ska kunna utöva sina rättigheter. 3.3.3Synpunkter från internationella organisationer har vid ett flertal tillfällen lämnat syn- punkter avseende avsaknaden i av en oberoende institution eller myndighet med brett mandat att följa upp och sprida kunskap om förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. När granskades av för mänskliga rättigheter inom ramen för dess periodiska granskning av medlems- länderna (, UPR) rekommenderade fjorton länder att inrätta en nationell rättigheter i enlighet med Parisprinciperna.106 I sitt senaste yttrande om uttryckte för mänskliga rättigheter oro över att ännu inte har någon oberoende nationell rättigheter. Kom- mittén framförde att bör inrätta en sådan institution med brett mandat rörande mänskliga rättigheter och förse den med tillräckliga resurser.107 för barnets rättigheter berömmer i sin senaste rapport det arbete som bedrivs av (), men efterlyser ytterligare åtgärder för att stärka BO:s roll. Kommittén anser bl.a. att ombudsmannen bör ha en oberoende ställning i förhållande till regeringen i enlighet med Parisprin- ciperna.108 Även mot tortyr har kommenterat frågan om en nationell rättigheter i (se även 106A/HRC/15/11, . 107CCPR/C/SWE/CO/6, , p. 108CRC/C/SWE/CO/4, p. 15 och 16. Enligt artikel 18 i det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning ska de stater som ratificerat protokollet utse eller inrätta ett eller flera oberoende övervakande organ för att förebygga de handlingar som konventionen förbjuder. Kommittén har ifrågasatt den inställning som regeringen har redovisat för kommittén att ombudsmän () och Justitiekanslern () har denna funktion i . Kommittén framhåller att ingen av dessa myndigheter har några förebyggande uppgifter utan endast arbetar reaktivt. bör därför, enligt kommittén, antingen överväga att utse något annat organ att utföra uppgifterna enligt protokollet eller tillföra resurser för att de av regeringen utpekade myndigheterna ska kunna möta protokollets krav.109 Tre av FN:s övervakningskommittéer har behandlat frågan om nationella institutioner för mänskliga rättigheter i s.k. allmänna kommentarer (General ), nämligen , sociala och kulturella rättigheter, Kommittén mot rasdiskriminering och rättigheter.110 För att underlätta medlemsstaternas arbete med att inrätta nationella institutioner för mänskliga rättigheter har FN också tagit fram en handbok med riktlinjer (se närmare avsnitt 3.3.4).111 Vidare har bl.a. utarbetat rekommendationer om nationella institutioner för mänskliga rättigheter.112 för grundläggande rättigheter kartlade 2009 de nationella institutionerna för mänskliga rättigheter i EU:s med- lemsstater i syfte att identifiera brister och problem i strukturen för skyddet av de grundläggande rättigheterna inom EU.113 Kartlägg- ningen beskrivs i avsnitt 3.3.4. Enligt byrån är det ett problem att det i många medlemsländer saknas ett nationellt organ med övergripande uppgifter rörande de mänskliga rättigheterna, såsom att främja konventionerna och sprida kunskap om rättigheterna. Byrån framför i rapporten att alla EU:s medlemsstater bör ha 109CAT/C/SWE/CO/5, , p 25. 110E/C.12/1998/25, , A/48/18, , p. 116, och CRC/GC/2002/2, . 111United Nations, , National Human Rights Institutions, A handbook on the and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, Professional Training Series No 4, 1995. 112AI INDEX: IOR 40/007/2001. 113European for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010. oberoende nationella institutioner för mänskliga rättigheter med inflytande och mandat som omfattar samtliga rättigheter.114 3.3.4Nationella institutioner för mänskliga rättigheter i andra länder Utformningen av nationella institutioner för mänskliga rättigheter varierar världen över. I FN-sammanhang brukar man skilja på kommissioner för mänskliga rättigheter, ombudsmannaorganisa- tioner och specialiserade institutioner. Enligt om nationella institutioner för mänskliga rättigheter fungerar kommissionerna oftast oberoende av andra regeringsorgan.115 De arbetar i första hand med att dels skydda personer mot diskriminering, dels skydda de medborgerliga och politiska rättigheterna. En kommission kan dock även ha i uppdrag att främja och skydda de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. En av de vanligaste uppgifterna för en kommission är att ta emot och undersöka klagomål från enskilda om påstådda övergrepp mot mänskliga rättigheter. Däremot är det ovanligt att kommissionerna har befogenhet att fatta juridiskt bindande beslut rörande enskilda klagomål. Andra viktiga uppgifter är att syste- matiskt granska regeringens politik avseende de mänskliga rättig- heterna och hur staten följer sin egen lagstiftning och internationell rätt om mänskliga rättigheter samt att föreslå förbättringar om så behövs. En kommission brukar också anförtros ett övergripande ansvar för att sprida information om mänskliga rättigheter. Kommissionerna är vanligtvis sammansatta av ledamöter med olika bakgrund, var och en med speciell kunskap eller särskilda erfaren- heter inom området mänskliga rättigheter. Beteckningen ombudsman står, enligt , vanligtvis för ett personligt ämbete men kan också vara en grupp personer som utses av parlamentet.