sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — avgiften kan beräknas på ett sätt, medan faktureringen sker på ett annat sätt. Hur avgiften för hushåll som har växelvis boende barn ska beräknas är en fråga som har blivit alltmer aktuell i och med de senaste årens kraftiga utveckling av barns växelvisa boende. Problematiken är dock inte isolerad till frågan om just denna boen- deform, vilket utvecklas närmare nedan. Behov av en enhetlig avgiftsprincip Utgångspunkten för avgiftsberäkningen enligt maxtaxan är den avgiftsgrundande inkomsten i det hushåll som barnet tillhör.138 Detta anges inte uttryckligen i förordningen om maxtaxa, men följer av dess 3 § som reglerar avgiftstaket. Någon omfattning anges dock inte ifråga om barnets boende eller vistelse i hushållet. Vilka personkategorier som ingår i ett hushåll anges i 4 § för- ordningen om maxtaxa. har genom en framställan till regeringen om ändring i förordningen gjort gällande att det råder oklarhet kring hur hushållsbegreppet ska förstås och vad som ska gälla när ett barn bor växelvis hos sina föräldrar.139 Enligt Skolver- ket kan det finnas skäl att förtydliga hushållsbegreppet i paragrafen. Utredningens bedömning är att problemet för avgiftsuttaget inte handlar om ett barns boende eller hur boendet är fördelat mellan 137Se närmare om dessa avgiftsprinciper i avsnitt 10.3.7. 138Jfr Svenska kommunförbundets (numera Kommuner och Landsting) skrift Lagens ramar kring avgifter inom förskola, fritidshem m.m. (2001), s. 16. 139Framställan från till , daterad , dnr U2009/6971/S om förändringar i förordningarna 2001:160 och 2001:161. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . hushållen, utan om att ange vilket föräldrahushåll som ska avgifts- beläggas.140 Utredningen anser att ett avgiftsuttag inte bör grunda sig på barnets folkbokföring eftersom denna uppgift inte alla gånger av- speglar barnets faktiska boende i hushållet. Det är emellertid svårt att i regelverket för maxtaxa ta hänsyn till vilka olika boendeformer ett barn kan ha och hur detta ska påverka avgiftsuttaget. Dessutom ger inte barnets boende eller folkbokföring en rättvisande bild av föräldrarnas behov av omsorg. Avgiftsuttaget bör i stället ta sin utgångspunkt i det eller de hushåll där barnets förälder (en eller båda) innehar en plats för barnet.141 Avgiftsuttaget bör därför göras utifrån det eller de föräldrahushåll som innehar platsen, dvs. enligt en platsinnehavsprincip. Det finns flera skäl som talar för en platsinnehavsprincip som enhetlig grund för avgiftsuttaget med stöd av maxtaxan. Syftet med utredningens förslag om att platsinnehavet ska utgöra grunden för avgiftsuttaget är framför allt utjämna skillnader i avgiftshänseende mellan olika typer av hushåll, och därmed också bidra till att undanröja konfliktdrivande faktorer mellan särlevande föräldrar. Genom att bestämma vilket hushåll som ska avgiftsbeläggas mins- kas omotiverade skillnader i avgiftsuttag för samma tjänst, sam- tidigt som ett visst boende inte premieras i avgiftshänseende fram- för ett annat. Platsinnehavsprincipen tar på ett bättre sätt än folk- bokföringsprincipen hänsyn till respektive förälders behov av om- sorg av barnet, inkomst och försörjningsbörda. Dessutom minskar betydelsen av barnets folkbokföringsadress vid ett avgiftsuttag enligt platsinnehav. Barn till särlevande föräld- rar är ofta folkbokförda på den fastighet där mamman är folkbok- förd, vilket får till följd att det endast är den avgiftsgrundande in- komsten i mammans hushåll som beaktas när avgiften beräknas. Sett ur ett jämställdhetsperspektiv är det därför fördelaktigt med en platsinnehavsprincip eftersom det bidrar till en jämnare fördelning av avgiften mellan föräldrarna. Dessutom svarar det bättre mot 140Hushållsbegreppet förekommer även på andra håll inom utbildningsområdet. 141Detta skulle också innebära att kommunerna fakturerar respektive hushåll den summa hushållet ska betala. Om respektive hushåll ska betala sin del av avgiften, behöver föräldrarna inte ansöka om en delad faktura. Att föräldrarna kan ha önskemål om hur faktureringen ska ske, t.ex. att en förälder faktureras hela beloppet, är en dock en annan sak. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . principen om föräldrarnas gemensamma försörjningsansvar för barnet om båda föräldrahushållens inkomst läggs till grund för avgiftsberäkningen. Det finns för övrigt också kommuner som enbart av administrativa skäl beräknar avgiften på barnets folk- bokföring och skickar fakturan till detta hushåll, oavsett vilket av föräldrahushållen som nyttjar tjänsten. Genom platsinnehavsprin- cipen minskar också risken för att föräldrarna kan dra ekonomiska fördelar av var barnet är folkbokfört. En annan fördel med en platsinnehavsprincip är att den ökar förutsägbarheten i fråga om vilket föräldrahushåll som ska avgifts- beläggas. Det är också rimligt att föräldrar, oavsett vilken kommun de bor i, ska kunna förutse hur avgiften fördelas mellan två hushåll, och vad utfallet av en sådan fördelning blir. Det är viktigt att understryka att utredningens förslag om vilket hushåll som ska avgiftsbeläggas inte handlar om att alla föräldrar med barn i t.ex. förskola och fritidshem ska betala lika mycket i avgift för denna tjänst. Det handlar heller inte om att kommunerna ska beräkna avgiften på ett visst sätt eller att samtliga kommuner ska ta ut samma avgift. Avgiften kan mycket väl variera beroende på i vilken kommun föräldrarna bor.142 Vilken avgift en kommun tar ut kan bl.a. bero på kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Maxtaxan sätter endast ett tak för avgiften. Utredningens förslag påverkar heller inte hur kommunerna väljer att fakturera hushållen. Exempelvis kan två särlevande föräldrar ha kommit överens med kommunen om hur avgifterna dem emellan ska faktureras. Närmare om utformningen av platsinnehavsprincipen Med utgångspunkt i ovanstående anser således utredningen att avgiften ska beräknas för det eller de hushåll där barnets förälder (en eller båda) innehar plats för barnet i t.ex. förskola. Därmed behöver man inte beakta hos vem av föräldrarna barnet bor. När det är fråga om två hushåll som har en gemensam plats för barnet föreslår utredningen att avgiften beräknas för respektive hushåll. Vid en viss nivå är det nödvändigt att de båda avgifterna relaterar 142 En kommun kan ta betalt för tjänster som den tillhandahåller andra än de egna kommun- medlemmarna. Detta framgår av 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900). Kostnaderna för förskola m.m. torde i princip vara lika hög som för de egna medlemmarna. När det gäller vilken övergripande princip som ska gälla för avgiftsuttaget bör det därför inte spela någon roll i vilken kommun föräldrarna och barnet bor. Det torde nämligen inte vara ovanligt att en av föräldrarna bor i en kommun som gränsar till den kommun där platsen för t.ex. förskolan finns. Detta är särskilt vanligt i storstadsregionerna. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . I annat fall kan avgifterna tillsammans komma att överstiga den maximala avgiften för en plats. Enligt utredningen är det nödvändigt att detta kommer till uttryck i förordningen om maxtaxa. Dessa villkor bedöms heller inte stå i strid med det kom- munala självbestämmandet, vilket utvecklas närmare nedan. Det bör också framhållas att tillämpar en större andel av landets kommuner en avgiftsprincip som överensstämmer med utredningens förslag. Föräldrarnas innehav av plats för barnet i förskola och fritidshem Det ligger i sakens natur att avgiften för ett barns plats i t.ex. för- skola är en gemensam angelägenhet för sammanlevande föräldrar, särskilt i de fall de båda pga. studier eller arbete har behov av en förskoleplats. Föräldrar som inte lever tillsammans har av naturliga skäl olika behov av platsen, både och utifrån respektive förälders arbets- eller studieförhållanden. I de fall endast en av för- äldrarna har behov av plats och har tilldelats en plats för barnet, kan det enligt utredningen inte vara rimligt att den andra föräldern helt eller delvis, beroende på vilken princip för avgiftsuttag som tilläm- pas i en enskild kommun, ska betala för tjänsten. Att avgiftsbelägga ett särlevandehushåll där föräldrarna inte har något behov av plats torde i sig vara konfliktdrivande, vilket både många enskilda som företrädare för myndigheter och organisationer har påtalat till utredningen. Det är därför rimligt att båda föräldrarna ska inneha platsen för att avgiftsberäkningen ska göras enligt platsinnehavsprincipen. En umgängesförälder kan också ha behov av omsorg för barnet, vilket kan skilja sig från boförälderns behov. Utredningen har dock ingen närmare uppfattning av i vilken omfattning umgängesföräld- rar anmäler eget behov och får del av plats för barnet. Sannolikt förekommer det mer sällan. I praktiken är det förmodligen så att umgängesföräldern delvis nyttjar den plats boföräldern har för bar- net, men utan att umgängesförälderns inkomster ligger till grund för avgiften. Utredningen kan inte se att det finns några över- vägande skäl som talar för att närmare reglera hur avgiften ska be- räknas i dessa fall, då hänsyn till avgift för förskola m.m. bör tas enligt bestämmelser om beräkning av underhålls- bidrag och dessutom har beaktats inom ramen för underhållsstö- dets belopp. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Ett avgiftstak för respektive hushåll Som redan följer av den kommunala likställighetsprincipen ska medlemmar i en kommun som utgångspunkt betala lika mycket i avgift för samma tjänst. Enligt likställighetsprincipen får de be- handlas olika endast om det finns saklig grund för det.143 Detta resonemang är relevant även i den situation det nu är fråga om. Ur utredningens perspektiv är den levererade tjänsten av plats i t.ex. förskola, likvärdig oberoende av hos vem av föräldrarna barnet bor. Med andra ord nyttjar föräldrarna samma plats, oberoende av hus- hållstyp. Utredningens förslag innebär att avgift beräknas för det hushåll där barnets förälder (en eller båda) innehar platsen för barnet i om- sorgen. I det fall särlevande föräldrar innehar en gemensam plats för barnet, ska avgift beräknas för respektive föräldrahushåll. I och med att det handlar om två hushåll, men ett och samma barn, bör de båda avgifterna vid en viss nivå relatera till varandra. I annat fall kan hushållen, beroende på den avgiftsgrundande inkomstens storlek, sammanlagt komma att betala mer än vad den maximala avgiften är för en plats. En konstruktion av avgiftstaxan som tillåter att avgifterna för respektive hushåll sammantaget blir högre än den maximala avgif- ten (för en plats) gör skillnad i avgiftshänseende mellan olika typer av hushåll, och i realiteten mellan föräldrar. Så vitt utredningen känner till utgör avgiftsuttaget från två hushåll inte något problem för de kommuner som tillämpar principen om platsinne- hav – avgifterna tillsammans överstiger inte maxtaxans tak. Trots det bör det ändå framgå av regleringen om maxtaxa att avgifterna för en gemensam plats tillsammans inte ska överstiga den maximala avgiften för en plats. Detta innebär i realiteten ett slags avgiftstak för respektive hushåll inom ramen för taket i maxtaxan. På vilken nivå detta tak hamnar för vart och ett av de båda hushållen beror på vilka avgifter som räknats fram för respektive hushåll. Följande exempel kan tydliggöra detta. Om det ena hushållet ska betala i avgift och det andra hushållet ska betala i avgift, kommer dessa båda avgifter tillsammans inte att överstiga avgiften för en plats, dvs. Men om avgiften för det sistnämnda hushållet i stället blir , når hushållens avgif- 143 Vad Regeringsrätten i fråga om barnomsorgsavgifter har ansett utgöra sakliga skäl för sär- behandling har vissa drag av allmänna skälighetsbedömningar (m.fl., Kommunal- lagen - Kommentarer och praxis, 2006, s. 357). Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . ter tillsammans över taket i maxtaxan. Detta innebär då att den maximala avgiften för platsen måste fördelas mellan hushållen. Fördelning av den maximala avgiften Om den framräknade avgiften för respektive hushåll tillsammans överstiger den maximala avgiften för en plats bör en fördelnings- regel träda in.144 Avgiften för en plats fördelas i dessa fall propor- tionerligt mellan hushållen motsvarande den avgift som har räknats fram för respektive hushåll. Det kan tydliggöras med följande exempel. Om den framräknade avgiften för det ena hushållet är och avgiften för det andra hushållet är , ska det första hushållet betala 700/(700 + 840) * , dvs. , och det andra hushållet den resterande delen, . Men det kan också bli så att båda hushållen kan komma att få betala lika mycket i avgift. Så blir fallet om de framräknade avgifterna för respektive hushåll är högre än den maximala avgiften för en plats, dvs. båda hushållens avgifter når taket i maxtaxan. De ska då betala hälften var, dvs. För den enskilda förälderns del finns det inte alltid en överens- stämmelse mellan avgiftsuttaget och en förälders försörjningsför- måga på det sätt som underhållsskyldigheten kommer till uttryck i (7 kap. 1 § FB). Om det i ett hushåll, på vilkets inkomster det ska beräknas en förskoleavgift, finns en styvförälder med hög inkomst kan nämligen barnets förälder få betala en avgift som är högre än vad förälderns förmåga är. Detta är dock ofrån- komligt om avgiften ska beräknas utifrån det nuvarande hushålls- begreppet i förordningen om maxtaxa. Att föreslå ändringar i själva avgiftsobjektet, ligger dock inte inom ramen för utredningens upp- drag. En ändring i hushållsbegreppet skulle för övrigt leda till effekter på andra håll som inte utredningen kan överblicka. Den nuvarande ordningen följer också principen om att inkomstprövade stöd i allmänhet tar hänsyn till de inkomster som finns i ett hushåll. 144 Det innebär ett särskilt moment i avgiftsberäkningen. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . 13.6.3Står villkoret för avgiftsuttag i konflikt med det kommunala självbestämmandet? Avgiftssystemet med maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet är finansierat med statsbidrag. En särskild fråga är vilket utrymme staten har att genom statsbidrag styra villkoren för avgifterna. Denna fråga är inte okomplicerad. En viktig utgångspunkt är att olika typer av hushåll inte ska behandlas olika. Det är dock möjligt att särbehandla vissa hushåll, men då måste det finnas saklig grund för det. måste man ta hänsyn till att varje kommun ges förutsättningar att ha egna avgiftskonstruktioner beroende på lokala förutsättningar, dock inom ramen för de principer som lig- ger till grund för kommunernas avgiftsuttag. Frågan om det före- slagna villkoret för avgiftsuttaget står i konflikt med det kom- munala självbestämmandet behandlas i det följande. Kommunerna har i stor utsträckning själva mandat att besluta om avgifter inom ramen för självbestämmandet. Utredningen ser därför inget behov av reglera hur avgiften ska beräknas eller vad den närmare ska grunda sig på inom ramen för maxtaxan.145 Maxtaxan sätter endast ett tak för avgiften. Enligt utredningens bedömning är det tillräckligt att det i förordningen för maxtaxa endast anges vilket hushåll avgiften ska grunda sig på och hur av- gifterna för en gemensam plats ska relatera till varandra. Detta innebär visserligen att staten anger ytterligare ett villkor för stats- bidraget. Detta låter sig därför inte automatiskt göras, eftersom hänsyn måste tas till det kommunala självbestämmandet. Varje form av åläggande för en kommun kan innebära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen.146 Systemet med maxtaxa är frivilligt för kommunerna att använda. Om en kommun väljer att tillämpa maxtaxa kommer de villkor som anges för att få statsbidraget medföra att kommunen också måste tillämpa en viss avgiftsprincip. Kommunerna ska dock själva kunna välja hur avgif- ten ska beräknas. Trots det torde de nu aktuella villkoret sannolikt vara att bedöma som en inskränkning av självstyret. Frågan är då om inskränkningen går utöver vad som är nödvän- digt med hänsyn till ändamålet. Statsbidrag för maxtaxa i förskolan och fritidshemmet är ett villkorat bidrag till en verksamhet som är 145Jfr vad som anges om avgiftsgrundande inkomst i 5 § förordningen om maxtaxa. 146Av 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i det kommunala självstyret inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . obligatorisk.147 utgör denna verksamhet en central del av det kommunala välfärdsområdet. Dessutom riktar sig bidraget till en verksamhet som rör hushåll med barn, varför det ur både ett hushållsekonomiskt- och jämlikhetsperspektiv är angeläget att inte särbehandla olika typer av hushåll. Inte heller bör två hushåll som har en gemensam plats debiteras avgifter på olika sätt. Samma hän- syn måste i det fallet tas till båda hushållens avgiftsgrundande inkomster. Enligt utredningen bör principerna för avgiftsuttaget för de hushåll där föräldrarna inte bor tillsammans, men som ändå nyttjar samma plats vara så enhetliga som möjligt bland landets kommu- ner. måste det finnas ett stort utrymme för lokala anpassningar av avgiften. finns det ett stort antal kommuner som tillämpar samma avgiftsprincip. Många kommuner beräknar avgiften utifrån inkomsterna i två hushåll och hushållens behov av plats. Sammantaget anser utredningen att inskränkningen inte går utöver vad som i detta fall är nödvändigt med hänsyn dess ändamål. Ur ett barnperspektiv är det dessutom viktigt att inte föräldrar drabbas ekonomiskt eller löper risk att diskrimineras av en hanter- ing som har sin grund i att en kommun tillämpar en viss avgifts- princip, eller av administrativa skäl använder sig av en viss debiter- ingsrutin, eller att det faktureringssystem kommunen använder är utformat eller fungerar på ett visst sätt. Även om kommuner använder olika avgiftsgrunder kommer det inte direkt att drabba barnet eftersom det ändå får sin plats i omsorgen. En enhetlig princip för avgiftsuttaget ger ändå likvärdiga villkor för barn i olika kommuner och olika typer av hushåll. Detta torde stå i överensstämmelse med princip om icke-diskriminering, som bl.a. inne- bär att en konventionsstat ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering pga. föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning. 147 Pedagogisk omsorg utgör inte någon obligatorisk del utan kommunerna ska sträva efter att i stället för förskola eller fritidshem erbjuda barn pedagogisk omsorg om barnets vård- nadshavare önskar det, se skollagen (2010:800). SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Utredningens förslag: Bestämmelserna i förordningen om max- taxa ska träda i kraft . fastställer slutligt statsbidrag för maxtaxa för kom- mande bidragsår (bidragsåret motsvarar kalenderår). Kommunerna ansöker om statsbidrag och dessa ansökningar lämnas in . I det nu aktuella fallet måste hänsyn tas till att behöver nödvän- dig tid att informera om förändringar. Kommunerna kan dessutom behöva göra nödvändiga anpassningar till följd av bestämmelserna. Det är därför lämpligt att de nya bestämmelserna om maxtaxa trä- der i kraft . Del II Åtgärder för bättre information och stöd till särlevande föräldrar Föräldrarnas gemensamma ansvar för ett barn upphör inte vid en separation eller skilsmässa – föräldraskapet är livslångt. Hur föräld- rarna än väljer att utforma sina liv och sin fortsatta relation till var- andra efter en separation, måste barnet få möjlighet att utveckla en nära och god relation till båda sina föräldrar, såvida det inte står i strid med barnets bästa. Ur barnets perspektiv är det viktigt att för- äldrarna gör sitt bästa för att så långt möjligt försöka mildra de negativa konsekvenser som en separation kan innebära för barnet. kan det dock vara svårt för föräldrarna att se konsekvenser av separationen ur barnets perspektiv, inte minst om föräldrarna befinner sig i en konfliktfylld situation. För barnets skull är det därför viktigt att eventuella konflikter så långt möjligt kan hanteras på ett bra sätt, eller i bästa fall undvikas, och att såväl föräldrar som barn i ett tidigt skede av separationen kan erbjudas stöd och hjälp i frågor som kan påverka barnets situation och vardag. Utredningens analyser (se bl.a. kapitel 6) visar att livssituatio- nen och välbefinnandet för barn som bor växelvis hos föräldrarna inte skiljer sig i någon större utsträckning från situationen för barn som bor i kärnfamiljer. Föräldrar till barn som bor växelvis verkar också samarbeta tämligen väl i frågor som rör barnet. Bilden ser dock något annorlunda ut för de barn som bor hela eller merparten Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . av tiden hos en förälder, oftast mamman, och har umgänge eller ingen kontakt alls med den andra föräldern, oftast pappan. Sam- arbetet om barnet fungerar överlag sämre mellan dessa föräldrar, och samarbetet riskerar dessutom att försämras . (För en närmare redogörelse om föräldrasamarbete, se kapitel 9.) Barn till dessa föräldrar riskerar att få en sämre livssituation än barn som bor växelvis, och de kan antas ha en ökad utsatthet efter en separa- tion i jämförelse med andra barn till separerade föräldrar. Det finns därför stor anledning att särskilt vara uppmärksam på och rikta samhällets stödinsatser till dessa föräldrar och deras barn i syfte att få till stånd ett fungerande samarbete om barnet. Utredningen vill dock framhålla att det snarare är de bakomliggande orsakerna till varför barnet inte bor med eller har liten kontakt med båda sina föräldrar som har betydelse för barnets välmående – inte själva omfattningen av barnets boende hos respektive förälder. Många särlevande föräldrar saknar såväl information och kun- skap som stöd och hjälp i frågor som rör ekonomi och barns för- sörjning. Bristen på kunskap och stöd i dessa frågor kan både bidra till att försvåra föräldrarnas samarbete i frågor som rör barnet, för- stärka andra redan pågående konflikter mellan föräldrarna och även bidra till att barn inte får tillräckligt underhåll för sin försörjning. Utredningen lämnar i följande avsnitt förslag till hur samhällets stöd till särlevande föräldrar och deras barn kan utvecklas och för- bättras för att så långt möjligt främja ett fungerande samarbete mellan föräldrarna i frågor som rör barnets omsorg och försörj- ning. Utgångspunkten för förslagen är att åtgärderna så långt möj- ligt ska sätta barnets intressen, behov och rättigheter främst. 13.7Samarbetssamtal om ekonomiska frågor som rör barnet Utredningens förslag: Samarbetssamtalen ska även behandla ekonomiska frågor som rör barnet. Insatserna för att erbjuda samarbetssamtal till alla föräldrar i samband med en separation behöver förstärkas. Samarbetssam- tal ska erbjudas gifta föräldrar i samband med ansökan om äktenskapsskillnad. För samboföräldrar och föräldrar som aldrig har levt ihop bör erbjudande om samarbetssamtal ske genom SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . utökad information via kommunernas egna informationskanaler samt genom information från . bör få regeringens uppdrag att, i samråd med och , ta fram ett utbild- ningsmaterial som kan erbjudas kommunerna för att kompe- tensutveckla personal om ekonomiska frågor rörande barn, innefattande kunskap om kostnader för att täcka barns behov i olika åldrar, föräldrars försörjningsansvar m.m. Bestämmelsen föreslås träda i kraft .