sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Utbildning som ges av utbildnings- anordnare som ingår i ett nationellt utbildningssystem och huvud- sakligen finansieras av offentliga medel är däremot inte en tjänst.8 Av praxis framgår dessutom att det inte är nöd- vändigt att känna till om de skolor, som är belägna i den medlems- stat där mottagaren av tjänsten har sitt hemvist, tillhandahåller tjänster i den mening som avses i artikel 57 FEUF (f.d. artikel 50 EG) eller inte, för att kunna avgöra om artikel 56 FEUF är tillämp- lig. Det enda relevanta är att privatskolan i en annan medlemsstat kan anses tillhandahålla tjänster mot ersättning.9 Det innebär att principen om fri rörlighet för tjänster blir tillämplig så fort det finns något medlemsland som tillhandahåller utbildning som utgör tjänster och oberoende av om det i går att få studiemedel för sådana tjänster. Det fall som är mest intressant när det gäller det svenska studie- medlet för utlandsstudier är när tjänstemottagaren söker upp tjänste- utövaren i den stat där denne har sin verksamhet. En person som önskar köpa en tjänst har därmed rätt att resa in i en annan stat inom EU och åtnjuter där skydd mot särbehandling och får inte hindras att medföra den erforderliga summan pengar som behövs för att betala tjänsten.10 Flera domar har kommit att röra turister, som är att betrakta som tjänstemottagare. Från rättspraxis av senare datum märks särskilt den fria rörligheten för sjukvårdstjänster. Möj- ligheten att söka och erhålla sjukvård i en annan medlemsstat och begära ersättning i efterhand från det nationella socialförsäkrings- 7Mål C-76/05, och . 8Målen C-263/86, Humbel och , C-109-92, Wirth och C-76/05, och Gootjes- . 9Målen C-76/05, och och C-372/04, Watts. 10Jfr de förenade målen 286/82 och 26/83 Luisi och Carbone, 1984, s. 377; svensk specialutgåva, volym 7, s. 473. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier systemet grundas på rätten för EU-medborgarna att utnyttja tjänster i andra medlemsstater, däribland sjukvårdstjänster. Enligt fördragets regler förbjuds nationella regler som hindrar de fyra friheterna; fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital. Det finns dock möjligheter för en medlemsstat att ha sådana regler om vissa förutsättningar är uppfyllda. För att vara tillåtna måste de nationella regler som strider mot grundläggande principer vara motiverade. Antingen genom fördragsfästa undantag eller genom tvingande hänsyn till allmänintresset. Av artikel 52 FEUF (f.d. arti- kel 46 EG) framgår att medlemsstaternas lagar och andra författ- ningar får innehålla nationella bestämmelser som föreskriver sär- skild behandling av utländska medborgare när bestämmelserna grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Artikel 52 FEUF har tolkats snävt i rättspraxis. För att begreppet allmän ordning ska kunna åberopas krävs att det föreligger ett verkligt och allvarligt hot mot samhällets grund- läggande intressen. har erkänt att vad som räknas som värden av grundläggande karaktär i ett samhälle kan variera från medlemsstat till medlemsstat.11 Däremot har den endast i ytterst få fall godkänt skäl som hänvisar till allmän ordning. I ett fall som gällde personligt beteende vilket inbegrep drogmissbruk och skapade ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot samhällets grundläggande intressen accepterades sådana skäl i och för sig.12 Likväl fann att den berörda åtgärden – utvisning från territoriet efter brottmålsdom – inte var motiverad. I ett annat fall godtog domstolen en medlemsstats uppfattning att spel som simulerar dödande av människor strider mot mänsklig värdighet13 och i ett tredje att hasardspel medförde risker för samhällsordningens grundläggande värden14. Däremot har EU- domstolen inte godtagit hänvisningar till allmän ordning i fråga om nationell lagstiftning med krav på ett minimikapital hos vissa företag i syfte att skydda fordringsägarna15 eller på att ledningen måste vara bosatt inom etableringsstaten så den kan delges besked 11Mål C-36/02, Omega, 2004, s. I-9609. 12Mål C-348/96, Calfa, 1999, s. I-11 13Mål C-36/02, Omega, 2004, s. I-9609. 14Mål C-124/97, Läärä, 1999, s. I-6067. 15Mål C-212/97, Centros, 1999, s. I-1459, punkterna 32–34. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Likaså har konstaterat att det faktum att en medborgare i en medlemsstat inte lyckats fullgöra de rättsliga formaliteterna rörande utlänningars tillträde, rörlighet och uppehåll inte i sig kan anses medföra något hot mot allmän ordning.17 Även i fråga om allmän säkerhet krävs för åberopandet att det föreligger ett verkligt och allvarligt hot mot samhällets grundlägg- ande intressen. har godtagit bl.a. syftet att säker- ställa tillgången på råolja och anfört att denna är av vital betydelse för ett land, eftersom inte bara dess ekonomi utan framför allt dess institutioner, dess väsentliga offentliga verksamheter och till och med invånarnas överlevnad är beroende av den.18 Den har också godtagit en medlemsstats syfte att förebygga allvarliga olyckor i hamnar.19 I en dom rörande förebyggandet av allvarliga kroppsskador på personer, där det hänvisades till begreppet allmän säkerhet, be- kräftade att syftet hör till samhällets grundläggande intressen. uttalade den att artikel 46 i EG-fördraget (nu artikel 52 FEUF), i egenskap av undantag från en grundläggande princip i fördraget, ska tolkas restriktivt och endast kan åberopas när det gäller ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen.20 När det gäller hälsa har ännu inte lämnat någon specifik definition. I och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (Rörlighetsdirektivet, se vidare av- snitt 7.2.1) förklaras emellertid begreppet folkhälsa på följande sätt: De enda sjukdomar som kan motivera åtgärder som begränsar den fria rörligheten ska vara sjukdomar som kan vara epidemiska enligt Världs- hälsoorganisationens gällande bestämmelser samt andra smittsamma infektions- eller parasitsjukdomar om de i den mottagande medlems- staten omfattas av skyddsbestämmelser som gäller för de egna medborg- arna. 16Mål C-350/96, , 1998, s. I-2521. punkterna 40–42. 17Mål 48/75, , 1976, s. 497, punkterna 38 och 39; svensk specialutgåva, volym 3, s. 73. 18Mål 72/83, , 1984, s. 2727, punkt 34; svensk specialutgåva, volym 7, s. 633. 19Mål C-266/96, Corsica Ferries, 1998, s. I-3949. 20Mål C-257/05, kommissionen mot , 2006, s. I-134. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Relevant rättspraxis bekräftar dock, på samma sätt som i fråga om övriga undantagsskäl, att hänsyn till hälsa endast kan åberopas när det gäller något verkligt och tillräckligt allvarligt hot.21 Begreppet folkhälsa har använts när medlemsstater har argumenterat med hän- visning till behovet av att upprätthålla en väl avvägd läkar- och sjukhusvård som är tillgänglig för alla eller till befolkningens överlevnad för att motivera vissa begränsningar med avseende på tillstånd för sjukhusvård i andra medlemsstater.22 hänvisade därvid allmänt till uttalanden rörande folkhälsan i tidigare rättspraxis, men godtog i det konkreta fallet utan någon särskild hänvisning till folkhälsan som sådan en motivering som var grundad på behovet av säkerhetsplanering. Möjligheter för medlemsstaterna att upprätthålla inskränkningar i den fria rörligheten utöver fördragets undantag har utvecklats i rättspraxis med början i Cassis de fallet (C- 120/78). Här kom fram till att det inte endast är undantagen i fördragen som kan rättfärdiga nationella bestämmel- ser som hindrar den fria rörligheten utan även sådana som är moti- verade av s.k. tvingande hänsyn till allmänintresset. Enligt EU- domstolens praxis utgör bl.a. folkhälsan, konsumentskyddet, djur- hälsan och skyddet av stadsmiljön sådana tvingande hänsyn till all- mänintresset. De skäl som godtas enligt doktrinen om tvingande hänsyn till allmänintresset kan emellertid inte heller i detta samman- hang anges uttömmande, eftersom ytterligare undantag kan utvecklas i rättspraxis. Enbart ett tvingande hänsyn till allmänintresset är dock inte tillräckligt för att medlemsstaterna ska tillåtas upprätt- hålla särregleringar som innebär att de nationella reglerna hindrar den fria rörligheten. Sammantaget krävs att fyra grundläggande förut- sättningar är uppfyllda. Förutom att de nationella bestämmelserna ska vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, ska de tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, vara ägnade att säker- ställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Detta slog fast i målet Gebhart (C-55/94). 21Mål C-257/05, kommissionen mot , 2006, s. I-134, punkt 25. 22Mål C-372/04, Watts, 2006, s. I-4325, punkt 105. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier 7.2Utbildning, studiestöd och Utbildningspolitiken är i första hand en nationell angelägenhet och det finns klara skillnader mellan EU-ländernas utbildningssystem. EU:s program på utbildningsområdet syftar till att stimulera till samarbete och utbyten. Det finns även samarbetsprogram med länder utanför EU. Utbildning av högsta kvalitet är däremot ett måste om EU ska kunna bli ett kunskapssamhälle och hävda sig i den globala världsekonomin. Så trots att varje EU-land för sin egen utbildningspolitik, så sätter de upp gemensamma mål och utbyter erfarenheter. Dessutom finansierar EU en rad program för allmän utbildning, yrkesutbildning och volontärarbete. Programmen bidrar till både deltagarnas personliga utveckling och EU:s ekonomiska potential. För en redogörelse av de olika utbildningssamarbetena i , se kapitel 5. I artikel 165 FEUF stadgas att unionen ska bidra till utveck- lingen av en utbildning av god kvalitet genom att främja samarbete mellan medlemsstaterna och genom att vid behov stödja och kom- plettera deras insatser, som unionen fullt ut ska respek- tera medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll och ut- bildningssystemens organisation samt medlemsstaternas kulturella och språkliga mångfald. Målet för unionens insatser vad gäller utbildning ska vara att -utveckla den europeiska dimensionen inom utbildningen särskilt genom undervisning i och spridning av medlemsstaternas språk, -främja rörligheten för studerande och lärare, bl.a. genom att verka för ett akademiskt erkännande av examensbevis och studietider, -främja samarbete mellan utbildningsanstalter, -utveckla informations- och erfarenhetsutbyte i frågor som är ge- mensamma för medlemsstaternas utbildningssystem, -främja utvecklingen av distansundervisning. I artikel 166 FEUF finns liknande bestämmelser rörande unionens yrkesutbildningspolitik. Här stadgas att unionen ska genomföra en yrkesutbildningspolitik som ska understödja och komplettera med- lemsstaternas insatser, som unionen fullt ut ska respek- tera medlemsstaternas ansvar för yrkesutbildningens innehåll och organisation. Målen för unionens insatser vad gäller yrkesutbild- ningspolitik ska vara att och det svenska studiemedlet för utlandsstudier -underlätta anpassningen till industriella förändringar, särskilt genom yrkesutbildning och omskolning, -förbättra den grundläggande och fortsatta yrkesutbildningen för att underlätta inträde och återinträde på arbetsmarknaden, -underlätta tillträde till yrkesutbildning och främja rörligheten för yrkeslärare och för elever i sådan utbildning, särskilt de unga, -stimulera samarbete i fråga om yrkesutbildning mellan undervis- ningsanstalter och företag, -utveckla informations- och erfarenhetsutbyte i frågor som är ge- mensamma för medlemsstaternas yrkesutbildningssystem. Bistånd till studier i form av bidrag och lån till uppehälle faller inom EUF-fördragets tillämpningsområde. Innebörden av detta blir att fördragets principer om likabehandling och fri rörlighet för EES-medborgare är tillämpliga på det svenska studiestödet.23 Studiestöd utgör generellt en social förmån. Som enda land i , har dock beslutat att studiebidrag och extra tillägg inom studiehjälpen utgör familjeförmåner enligt förord- ning (EEG) nr 1408/71, som ersattes av Europa- parlamentets och Rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen. Innebörden av detta är att studiehjälpen delvis påverkas av annan unionsrätt än studiemedlet vilket gör att jämförelser av dessa regelsystem inte är fullt ut möjliga i alla delar. Studiehjälp i form av inackorderings- tillägg är dock till skillnad från de övriga delarna i studiehjälpen klassificerat som en social förmån. Studiemedel ses däremot enligt unionsrätten som en social förmån (jfr mål C-293/83 Gravier, C-39/86 Lair och C-209/03 Bidar). Den migrerande arbetskraften ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets egna medborgare. Detta slås fast i artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, en förord- ning som har direkt tillämpning i svensk rätt. Migrerande arbets- tagare och egenföretagare samt deras familjemedlemmar som kan härleda rättigheter från unionsrätten har därför möjlighet att få svenskt studiestöd både för studier i och utomlands på samma villkor som bosättningslandets egna medborgare (jfr bl.a. C-30/89 Bernini). Rätten till sociala förmåner knyts till arbetstagare som 2009/10:141 s. 42. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier nyttjar den fria rörligheten inom EU. Begreppet arbetstagare blir därför avgörande. Begreppet definieras inte närmare i fördraget utan har tolkats av (se bl.a. C-357/89 Raulin).24 Denna del av unionsrätten blir främst intressant när det gäller frågan om vilka andra unionsmedborgare som har rätt till svenskt studiemedel. Frågan om vilka andra unionsmedborgare som har rätt till svenskt studiemedel har varit föremål för en översyn och med an- ledning av denna har ett antal ändringar genomförts i den nationella lagstiftningen. Det ska också nämnas att bestämmelser om ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis ingår i för- dragets kapitel om etableringsrätt. Artikel 53 FEUF (f.d. artikel 47 EG) stadgar att och rådet i enlighet med det ordi- narie lagstiftningsförfarandet, i syfte att underlätta för personer att starta och utöva förvärvsverksamhet som egenföretagare, ska utfärda direktiv som syftar till ömsesidigt erkännande av examens-, utbild- nings- och andra behörighetsbevis och till samordning av med- lemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar om in- ledande och utövande av förvärvsverksamhet som egenföretagare. I artikel 53 FEUF anges också att i fråga om läkaryrket, liknande yrken och farmaceutiska yrken förutsätter den gradvisa avvecklingen av inskränkningarna en samordning av villkoren för att få utöva dessa yrken i de olika medlemsstaterna. fast- ställde rådet ett direktiv om en generell ordning för erkännande av examensbevis över högre utbildningar som omfattade studier. antog rådet sedan ett direktiv om er- kännande av gymnasiala och eftergymnasiala utbildningar som är kortare än . Detta arbete har sedan utvecklats ytterligare . Genom ett direktiv införde rådet regler avseende rätt till bosättning för studerande. Detta direktiv har sedan tillsammans med andra direktiv och en rad föreskrifter ersatts med ett samlat direk- tiv, och Rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (härefter rörlighetsdirektivet). 2009/10:141 s.42 f. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier tivet fastställs villkor för unionsmedborgares och deras familjemed- lemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium. Grundprincipen i rörlighetsdirektivet är att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar har rätt att fritt röra sig mellan, och att uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Detta ska kunna ske på ungefär samma villkor som när en medlemsstats medborgare flyttar och byter bostad och arbetsplats i det egna landet. Genom rörlighetsdirektivet blev det tillåtet för en unionsmedborgare att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre mån- ader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass (artikel 6). Varje unions- medborgare har vidare rätt att uppehålla sig inom en annan med- lemsstats territorium , om den berörda personen uppfyller vissa förutsättningar. En sådan förut- sättning är om personen är inskriven vid en privat eller statlig insti- tution, som är erkänd eller finansierad av den mottagande med- lemsstaten på grundval av dess lagstiftning eller administrativa praxis, med huvudsyftet att bedriva studier eller genomgå en yrkes- utbildning. Denna rätt till studier är dock beroende av att personen ska ha en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten samt avger en försäkran till den behöriga nationella myndigheten att han eller hon har tillräckliga tillgångar för att för- sörja sig själv och familjen så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelse- perioden (artikel 7). Vid införandet av rörlighetsdirektivet i svensk rätt gjordes änd- ringar i utlänningslagstiftningen som bl.a. innebar att de femåriga /EES-tillstånden togs bort. Ett nytt begrepp infördes, uppe- hållsrätt, som innebär en självständig rätt att uppehålla sig i . De tidigare uppehållstillstånden ersattes med ett registreringsför- farande. gäller att en EES-medborgare som är arbetstagare, egen- företagare, arbetssökande med verklig möjlighet att få en anställ- ning, studerande eller som har tillräckliga medel för sin försörjning har uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 § utlänningslagen (2005:716). Även familjemedlemmar till denna EES-medborgare har, oavsett med- borgarskap, uppehållsrätt enligt 3 a kap. 4 § utlänningslagen. Migra- tionsverket ska utfärda ett registreringsbevis för en unionsmed- borgare som vistas i . Familjemed- lemmar till sådan unionsmedborgare får i stället uppehållskort (3 a kap. 10 § utlänningslagen). Dessa handlingar utgör bevis för att och det svenska studiemedlet för utlandsstudier registrering eller anmälan har skett. När en EES-medborgare eller anhörig till sådan medborgare har vistats legalt i in- träder permanent uppehållsrätt (3 a kap. 6 och 7 §§ utlännings- lagen). En schweizisk medborgare kan få uppehållstillstånd i enligt 4 kap. 9–11 §§ utlänningsförordningen (2006:97). Anhöriga till schweiziska medborgare kan få uppehållstillstånd enligt 4 kap. 16 § utlänningsförordningen.25 Artikel 24 i rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser om likabehandling. Här stadgas att, om inte annat följer av specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlag- stiftningen, alla unionsmedborgare som uppehåller sig i mottag- ande medlemsstat i enlighet med rörlighetsdirektivet ska åtnjuta samma behandling som medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Här stadgas dock också ett undantag i artikel 24.2 där det sägs att den mottagande medlems- staten inte är skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehällets , eller i förekommande fall den som finns för vissa arbetssökande. Medlemsstat är inte heller skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier, inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån, till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som bibehåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar innan permanent uppehållsrätt beviljats. 7.2.2EU-domstolens avgörande och Bucher Ett avgörande som har haft stor betydelse för inverkan på nationella regler om utlandsstudiemedel är dom i de förenade målen C-11/06 och C-12/06, och . Domen meddelades och gällde tolkning av artiklarna 17 EG och 18 EG (numera artiklarna 20 FEUF och 21 FEUF). Målen rörde och Buchers rätt till studiebidrag för studier vid högskolor som var belägna utanför territorium. Gällande nationell lagstiftning stadgade att Studerande som är stadigvarande bosatta i ska beviljas studiebidrag för att genomgå utbildning vid en i utlandet belägen läroanstalt om den studerande, efter att ha studerat vid en läro- anstalt inom landet under , fortsätter sin utbildning vid en läroanstalt i en medlemsstat i Europeiska unionen, den s.k. ett- årsregeln. 2009/10:141 s. 43 f. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier sade att medborgare i en medlemsstat, som stude- rar i en annan medlemsstat, är unionsmedborgare enligt artikel 17.1 EG och kan således eventuellt göra gällande de rättigheter som sam- manhänger med unionsmedborgarskapet, även gentemot den egna medlemsstaten. Bland de situationer som faller inom gemenskaps- rättens tillämpningsområde återfinns de som rör utövandet av de grundläggande friheter som följer av fördraget. Särskilt de som rör rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier i enlighet med artikel 18 EG. En nationell lagstiftning som missgynnar vissa nationella medborgare, endast på grund av att de utnyttjar rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan med- lemsstat, utgör en begränsning av de friheter som tillkommer varje unionsmedborgare. Detta eftersom fördragets möjligheter i fråga om fri rörlighet för unionsmedborgare inte kan få full verkan om en medborgare i en medlemsstat kan avskräckas från att utnyttja dem på grund av att det uppställs hinder för hans vistelse i en annan medlemsstat. Hinder i form av bestämmelser i hans ursprungsstat som medför nackdelar för honom enbart på grund av att han har utnyttjat dessa möjligheter. Denna aspekt menade domstolen är särskilt viktig inom utbild- ningsområdet eftersom målet där, enligt fördraget, bland annat är att främja rörligheten för studerande och lärare. Domstolen drog därför slutsatsen att om en medlemsstat har infört ett studiebidrags- system, enligt vilka studerande kan erhålla bidrag när de studerar i en annan medlemsstat, måste medlemsstaten säkerställa att de närmare bestämmelserna för att bevilja nämnda bidrag inte ger upphov till en omotiverad inskränkning i rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Enligt gemenskapsrätten kan en inskränkning vara motiverad endast om den grundar sig på ob- jektiva hänsyn av allmänt intresse som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna. Enligt dom- stolen utgör artiklarna 17 EG och 18 EG hinder för ett villkor enligt vilket studerande, för att ha rätt till studiemedel för studier i en annan medlemsstat än den egna, ska ha studerat under i ursprungsmedlemsstaten och de studier för vilka studie- bidrag söks ska utgöra en fortsättning på dessa studier. Dessa krav kan på grund av de personliga olägenheter, merkostnader och even- tuella dröjsmål som följer av dem avskräcka unionsmedborgare från att lämna den aktuella medlemsstaten för att studera i en annan medlemsstat och på så sätt utnyttja rätten att fritt röra sig och och det svenska studiemedlet för utlandsstudier uppehålla sig i denna medlemsstat enligt artikel 18.1 EG. Dom- stolen sade vidare att en sådan regel inte kan anses stå i proportion till målet att säkerställa att de berörda studerande skyndsamt av- slutar sina studier eller målet att underlätta för dem att välja rätt utbildning. Enligt domstolen kan en önskan att säkerställa att studiebidrag endast beviljas studenter som har kapacitet att klara sina studier, och visar att de klarar att bedriva och avsluta dessa skyndsamt, ut- göra ett berättigat mål. Att tillämpa den aktuella regeln förefaller däremot vara oförenligt med nämnda mål. Domstolen sade vidare att det även kan vara legitimt att en med- lemsstat endast beviljar studiestöd till studerande som kan påvisa en viss grad av samhällsintegration i denna stat.