sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — Varje gång en sådan fråga uppkommer måste flera faktorer beaktas. Det bör bl.a. beaktas om en uppgift har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighets- utövning. I det förra fallet bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter normalt vara utesluten. När det gäller uppgifter av det senare slaget bör däremot meddelarfrihet oftast föreligga. Vidare kan den enskilda sekretessbestämmelsens utformning ge viss ledning. I fråga om sekretessbestämmelser utan skaderekvisit kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i någon mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). I vårt arbete med att utforma nya författningsförslag vad gäller informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslig- het – däribland kompletterande bestämmelser i – bör vi mot Ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) bakgrund av det ovan sagda även överväga huruvida den tystnadsplikt som följer av vår föreslagna sekretessbestämmelse också bör inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Eftersom vi föreslår en ny bestämmelse i 35 kap. 5 a § OSL med absolut sekretess finns det enligt vår bedömning än större anled- ning att överväga om meddelarfriheten ska inskränkas. På sätt som vi framhållit ovan (se avsnitt 10.2) är anledningen till att vi har valt absolut sekretess i vår föreslagna nya bestämmelse i 35 kap. 5 a § OSL att utlämnandet av uppgifter är särskilt känsligt på grund av dels den omfattande och breda typ av uppgifter som det aktuella informationsutbytet kan leda till (se vidare avsnitt 7.1.2), dels det faktum att ett stort antal samarbetande myndigheter får ta del av uppgifterna. Mot denna bakgrund anser vi att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Skäl föreligger därför enligt vår mening att införa en komplet- tering i 35 kap. 24 § OSL där rätten att meddela och offentliggöra uppgifter regleras. Kompletteringen innebär att den tystnadsplikt som följer av vår föreslagna sekretessbestämmelse i 35 kap. 5 a § OSL ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 11Justeringar i register- författningarna 11.1Allmänt vad gäller lag eller förordning m.m. Som angivits ovan i kap. 5 är en förutsättning för ett fungerande informationsutbyte vid myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet att det inte finns något som hindrar utbytet av personuppgifter i exempelvis myndigheternas register- författningar. De brottsbekämpande myndigheterna – t.ex. polisen och Kust- bevakningen – har till uppgift att bekämpa brott. De icke brottsbekämpande myndigheterna har varierande verksamheter. Exempelvis har till uppgift att utge ersättningar av olika slag, men även att återkräva sådan utgiven ersättning om det sedermera visar sig att denna inte skulle ha utgivits. Myndigheternas skyldigheter – både de brottsbekämpande och icke brottsbekämpande – att samarbeta för att bekämpa grov organiserad brottslighet framgår av regleringsbrev, myndighets- instruktioner och regeringsbeslut. I de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar regleras, på olika tydliga sätt, att myndigheterna får utbyta upp- gifter när de bekämpar brott. De icke brottsbekämpande myndigheternas registerför- fattningar innehåller bestämmelser om behandling av person- uppgifter, t.ex. bestämmelser om hur uppgifter får lämnas ut. Även om det således finns bestämmelser i myndigheternas registerförfattningar som reglerar utlämnande av uppgifter m.m., har vi i vårt arbete funnit att vissa kompletteringar bör göras i registerförfattningarna för att därmed förbättra och förtydliga möjligheten för myndigheterna att utbyta information i det nu aktuella sammanhanget, vad gäller informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. En ytterligare frågeställning i detta sammanhang är om en reglering som berör personuppgiftsbehandling bör ha lagform för att den enskildes personliga integritet därmed ska kunna ha ett tillfredställande skydd. Gällande reglering inom området för de myndigheter som är aktuella vad gäller informationsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet har både lag- och förordningsform. För flertalet av de registerförfattningar som är förordningar finns dock i olika betänkanden förslag om ändringar till lagform (se vidare kap. 5). Att också beakta i sammanhanget är att regeringen i kommittédirektiven Integritet, effektivitet och öppenhet i en modern e-förvaltning (dir. 2011:86) givit en särskild utredare i uppdrag att bl.a. göra en översiktlig inventering av registerförfattningarna, närmare analysera hur dessa fungerar inom tre olika verksamhetsområden som kommer att preciseras i regeringens tilläggsdirektiv, samt utarbeta en mall för register- författningar samt modellregleringar. En utgångspunkt i svensk rätt är att det i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen stadgas att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. I vårt arbete har vi som utgångspunkt haft att grundläggande frågor bör regleras i lag, medan detaljfrågor lämpligen bör regleras i förordning. Frågor om regleringen av personuppgifter har behandlats av , som bl.a. påpekat att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag (se bet 1990/91:KU11 s. 11 och 1997/98:KU8 s. 48). Denna uppfattning har även regeringen givit uttryck för (se bl.a. prop. 1990/91:60 s. 58). Enligt vår mening är den automatiserade behandling av person- uppgifter som förekommer vad gäller de myndigheter som omfattas av det aktuella informationsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet (se kap. 5) av sådan karaktär och omfattning att de grundläggande principerna för behandling givetvis bör slås fast i lag. SOU 2011:80 Justeringar i registerförfattningarna Mot bakgrund av det föreliggande lagstiftningsarbetet (se kap. 5) vad avser vissa av de i vårt betänkande aktuella myndig- heterna och med beaktande av regeringens kommittédirektiv 2011:86 nämnda ovan, finner vi emellertid inte skäl i detta sammanhang att föreslå någon ändring av utformningen av aktuella registerförfattningar vad gäller frågan om regleringen ska vara i lag i stället för i förordning. Vi har därför i våra förslag nedan utgått från gällande rätt inom området och – där exempelvis en registerförfattning utgör en för- ordning – föreslagit tillägg eller justeringar i gällande förordning. Vi har bedömt att de bestämmelser som i huvudsak kommer att omfattas av våra föreslagna kompletteringar i registerförfatt- ningarna är ändamålsbestämmelserna (se avsnitt 11.2.1–11.2.2 nedan) och i vissa fall – som följdändringar härtill – de bestäm- melser som reglerar känsliga uppgifter och lagöverträdelser (se avsnitt 11.2.3 nedan). Härutöver kommer frågor om direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling att aktualiseras (se avsnitt 11.3). 11.2Ändringar i registerförfattningarnas ändamålsbestämmelser 11.2.1Allmänt om ändamålsbestämmelserna och informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet Ändamålet för behandlingen av personuppgifter är av stor vikt från integritetssynpunkt. I avsnitt 5.2–5.3 ovan har vi redogjort för den allmänna bakgrunden till ändamålsbestämmelserna, dels i personuppgifts- lagen (1998:204), dels i myndigheternas registerförfattningar. Vidare har i avsnitt 5.4 specifikt redogjorts för de däri angivna myndigheternas aktuella registerförfattningar vad gäller bl.a. ändamålsbestämmelserna. I avsnitt 5.3.2 ovan har vi även närmare gett förklaringar till begreppen primära respektive sekundära ändamål, dvs. dels sådana ändamål som är direkt anpassade till den verksamhet som bedrivs av myndigheten (primära ändamål), dels sådana ändamål som i stället kan hänföras till andra myndigheters eller enskildas önskemål (sekundära ändamål). Sekundära ändamål förutsätter förekomst av primära ändamål. Skäl föreligger nu att överväga om det finns anledning att göra justeringar eller tillägg i registerförfattningarna för att därmed få till stånd ett i än högre grad fungerande informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet, och – om så blir aktuellt – lägga fram förslag till nya eller modifierade bestämmelser. På sätt som redogjorts för ovan (se avsnitt 5.4.1–5.4.12) finns för de aktuella myndigheterna inte några uttryckliga ändamålsbestämmelser som särskilt reglerar behandlingen av personuppgifter vid informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Registerförfattningarna för de brottsbekämpande myndig- heterna – polisen, , och – innehåller ändamåls- bestämmelser som omfattar ett sådant samarbete, genom att det däri anges att personuppgifter får behandlas exempelvis för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Detta utgör myndigheternas primära ändamålsbestämmelser och får därmed anses gälla sådan verksamhet som myndigheterna har befogenhet att ingripa mot. Vid det nu aktuella informationsutbytet mellan myndigheter vid samarbete mot grov organiserad brottslighet kan det dock uppstå situationer som avser behandling av personuppgifter för andra myndigheters behov, både vad gäller dessa myndigheters egna verksamheter och i dessa myndigheters verksamhet som avser samverkan mot grov organiserad brottslighet. För polisens del kan konstateras att det i 2 kap. 8 § 6 b polisdatalagen (2010:361) finns en sekundär bestämmelse som stadgar att uppgifter vad avser de primära ändamålsbestämmelserna – t.ex. vad gäller att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet – även får behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i en myndighets verksam- het om informationen tillhandahålls inom ramen för myndighets- överskridande samverkan mot brott. Det behövs därmed inte göras någon ändring eller något tillägg i polisdatalagens ändamålsbestämmelser. Ej heller bedömer vi att det behöver göras någon ändring eller något tillägg i förordningen (2006:937) om behandling av person- uppgifter inom åklagarväsendet, dvs. den registerförfattning som är tillämplig för och . I förordningen anges som huvudregel i 7 § att uppgifter om den som kan misstänkas för brott och om andra personer får behandlas, när det behövs för att en åklagare ska kunna utföra de uppgifter som enligt eller annan författning ankommer på åklagare. I 8 och 9 §§ anges vidare att uppgifter även får behandlas, när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos en brottsbekämpande eller brottsbeivrande myndighet eller för att lämna uppgifter till andra, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Vad gäller – som också är en brotts- bekämpande myndighet – framgår av 4 § förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom att myndigheten i sin brottsbekämpande verksamhet får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott som enligt lag eller förordning har som uppgift att ingripa mot eller för att utreda sådana brott. Eftersom det nu aktuella informationsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet även kommer att innefatta exempelvis brott som inte ligger inom verksam- hetsområde, finns det enligt vår mening anledning att – åtminstone av tydliggörande skäl – införa en kompletterande ändamåls- bestämmelse i den sistnämnda registerförfattningen. utför också brottsbekämpande verksamhet genom Skattebrottsenheterna. Utformningen av ändamålsbestämmelsen i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar skiljer sig åt jämfört med motsvarande ändamåls- bestämmelser i bl.a. polisdatalagen. För att det inte ska uppstå oklarheter huruvida personupp- giftsbehandling vad gäller uppgifter vid informationsutbyte vid myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet omfattas av registerförfattning, föreslår vi att det – av tydlighetsskäl – ska införas en komplettering i registerförfattning. verksamhet är delvis brottsbekämpande. I lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande (tullbrottsdatalagen) verksamhet finns primära ändamålsbestämmelser liknande dem som anges ovan för polisen m.fl. Eftersom de sekundära ändamålsbestämmelserna har vissa särdrag jämfört med t.ex. bestämmelserna i polisdatalagen bedöms det i tydliggörande syfte finnas skäl att göra ändringar i tullbrottsdatalagens ändamålsbestämmelser. Härutöver bedömer vi att det finns behov att införa nya ändamålsbestämmelser vad gäller den icke brottsbekämpande verksamheten vid respektive , dvs. beskattningsverksamhet och fiskala verksamhet. finns ändamålsbestämmelser i dessa registerförfattningar som möjliggör tillhandahållande av information som behövs i respektive brottsbekämpande verksam- het. Vid det nu aktuella informationsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet kan – som vi bedömer det – emellertid även komma att uppstå situationer då enbart den icke brottsbekämpande verksamheten vid var och en av dessa myndig- heter berörs av ett sådant informationsutbyte och efterföljande åtgärder. Här kan jämförelser göras med det som anförs nedan vad gäller exempelvis och . Mot bakgrund härav anser vi att det föreligger skäl att föreslå tillägg i registerförfattningarna vad gäller dels beskattningsverksamhet, dels fiskala verksamhet. Vad därefter gäller de icke brottsbekämpande myndigheterna – , , och , kan enligt vår mening finnas behov av att – främst av tydliggörande skäl – införa en ändamålsbestämmelse som omfattar just ett informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Vi är medvetna om den problematik som kan uppstår när nya ändamålsbestämmelser föreslås. Införandet av en ny ändamåls- bestämmelse kan skicka ut signaler om att det därmed tidigare inte har funnits tillräckligt författningsstöd för uppgiftsutbyte. Behandling av personuppgifter när det gäller utbyte av t.ex. underrättelseinformation och framtagning av underlag som ska ligga till grund för att motverka grov organiserad brottslighet är, enligt vår mening, av sådan betydelse att det inte är tillfredställande att ett stöd för en sådan personuppgiftsbehandling ska behöva sökas tolkningsvägen eller vara förknippad med osäkerhet. Våra förslag vad gäller ändringar i ändamålsbestämmelserna införs av främst tydliggörande skäl. Vi anser inte att det alternativt är tillräckligt att i stället föra in en upplysningsparagraf i respektive registerförfattning med hän- visning till vår nya lag (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot brottsbekämpning. Vi föreslår därför att det i var och en av de icke brotts- bekämpande myndigheternas registerförfattningar och i några av de brottsbekämpande myndigheternas författningar (se avsnitt 11.2.2) förs in en kompletterande ändamålsbestämmelse. Införandet av en särskild ändamålsbestämmelse betonar vikten av informationsutbyte vid myndigheters samverkan inom det nu aktuella området. Vad gäller utformningen av ändamålsbestämmelsen har frågor väckts om möjligheten att – i likhet med vad som föreslås i polis- datalagen (2010:361) – införa en sekundär ändamålsbestämmelse som är mer allmänt utformad. Bestämmelsen i polisdatalagen har, som ovan nämnts, lydelsen myndighetsöverskridande sam- verkan mot brott. Mot bakgrund av våra kommittédirektiv – som begränsar vårt uppdrag till att avse författningsändringar vad gäller enbart grov organiserad brottslighet – har vi dock inte funnit det möjligt att i detta sammanhang föreslå en sådan allmänt utformad ändamåls- bestämmelse. Vid framtagandet av en ny specifik ändamålsbestämmelse har uttryckts farhågor över om inte informationsutbyte vid annat myndighetssamarbete än utbyte av information vid samarbete mot just grov organiserad brottslighet kan riskeras att hamna i kläm. Vidare har av samma skäl framförts funderingar över om att visst informationsutbyte – som inte kommer att omfattas av vår före- slagna nya lag – kan riskeras att tappas bort. Med anledning härav vill vi på nytt betona att ändamåls- bestämmelsen är införd av förtydligande skäl. Vi har inte för avsikt att utesluta någon form av samarbete som myndigheterna ägnar sig åt. I flertalet av de aktuella registerförfattningarna har våra föreslag till nya bestämmelser inom detta område placerats bland register- författningarnas primära ändamålsbestämmelser. Anledningen härtill är att enligt vår mening utgångspunkten att myndigheterna, bl.a. genom regeringens beslut (JU 2008/5776/PO) – i vilket myndigheterna ges i uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (se vidare avsnitt 3.3 ovan) – får anses ha som en del av sin verksamhet att utbyta information med andra myndigheter vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Vi är medvetna om att placeringen av ändamålsbestämmelserna i registerförfattningarna kan diskuteras. Argument kan föras om att ändamålet bör ses som ett sekundärt ändamål. En avvägning av var paragrafen placeras får göras från myndighet till myndighet bl.a. beroende på registerförfattningens utformning och struktur. I flertalet registerförfattningar har, som nämnts ovan, vi ansett det som lämpligt eller rimligt att placera bestämmelsen bland myndighetens primära ändamål. I ett fall (se nedan vad gäller ) har vi bedömt att det är bättre – med hänsyn till hur registerförfattningen i övrigt är utformad – att placera bestämmelsen bland myndighetens sekundära ändamål. Oavsett var ändamålsbestämmelsen placeras är avsikten med vår bestämmelse att myndigheterna inte ska känna någon osäkerhet vid behandlingen av personuppgifter vid informationsutbyte inom det nu aktuella området. Vi avser inte heller att, bara för att bestämmelsen placeras bland myndigheternas primära ändamål, införa några nya uppgifter för myndigheterna. Sammanfattningsvis föreslår vi därför att en ändamålsbestäm- melse med i stort sett följande utformning ska införas i de i avsnitt 11.2.2 angivna myndigheternas registerförfattningar. Personuppgifter får behandlas för informationsutbyte i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Våra bedömningar och förslag: I de registerförfattningar som reglerar , Kriminalvården, Kronofogdemyndig- heten, , , och ska föras in en kompletterande ändamålsbestämmelse som stadgar att myndigheten får behandla personuppgifter för att utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om samarbete mot grov organiserad brottslighet. Bestämmelserna ska ha följande utformning (nedan anges utdrag ur paragraferna där tilläggen markeras kursivt). En ny, kompletterande punkt 7 införs i 114 kap. 7 § social- försäkringsbalken (2010:110), med följande lydelse. och får i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att --- 7. vad gäller utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. En ny, kompletterande punkt 4 införs i 3 § lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, med följande lydelse. Kriminalvården får behandla personuppgifter bara om det behövs för att --- 4. utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. En ny, kompletterande punkt 8 införs i 2 kap. 2 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndig- hetens verksamhet, med följande lydelse. Uppgifter får behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs i och verksamhet för --- 8. informationsutbyte i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. En ny kompletterande paragraf – 4 a § – införs i förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom Kust- bevakningen med följande lydelse. Personuppgifter får behandlas i brotts- bekämpande verksamhet, om det är nödvändigt för att utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. En ny, kompletterande punkt 4 införs i 3 § förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, med följande lydelse. Automatiserade register får föras i ärenden som handläggs av respektive myndighet (verksamhetsregister). I ett verksam- hetsregister får personuppgifter behandlas för --- 4. informationsutbyte i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslig- het. En ny, kompletterande punkt 4 införs i 1 § lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar enligt följande. Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter i verksamhet för att --- 4. utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet enligt 1. och 2. Ett tillägg görs i 1 kap. 4 § andra stycket lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet med följande lydelse. Uppgifter som får behandlas enligt första stycket får även behandlas för --- och för att utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. En ny kompletterande punkt 2 införs i 8 § lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verk- samhet med följande lydelse. Uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet enligt 7 § får även behandlas --- 2. för att utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Ett tillägg görs i 1 kap. 4 § andra stycket lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet med följande lydelse. Uppgifter som behandlas enligt första stycket får även behandlas för --- och för att utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Vad gäller Polisen, och Åklagar- myndigheten bedömer vi inte att det finns behov av komplet- terande bestämmelser av sådant slag som anges ovan. Som har anförts ovan krävs enlig vår mening förtydliganden i de gällande registerförfattningarna för att myndigheterna inte ska känna någon osäkerhet om det finns stöd för att myndigheterna ska få behandla aktuella personuppgifter inom aktuellt område. När det rör sig om en sådan viktig uppgift som att motverka grov organiserad brottslighet – där regeringen har vidtagit specifika åtgärder för att få till stånd ett förbättrat samarbete mellan olika myndigheter – finner vi det inte rimligt att myndigheterna ska söka ledning till stöd för sin personuppgiftsbehandling inom området genom att på ett eller annat sätt försöka uttolka gällande rätt. Våra föreslagna tillägg i registerförfattningarna får läsas mot bakgrund härav. Reglerna införs alltså för att tydliggöra för myndigheterna att de har rätt att behandla personuppgifter i den nu aktuella situationen. Vi föreslår tillägg i myndigheternas registerförfattningar vad gäller ändamålsbestämmelserna enligt följande. 114 kap. 7 § socialförsäkringsbalken (2010:110, SBF) innehåller de primära ändamålsbestämmelser som gäller för . I 114 kap. 8 och 9 §§ SBF finns bestämmelser som tar upp ytterligare uppgiftslämnande som sekundära ändamål (se vidare avsnitt 5.4.2 ovan). personuppgiftsbehandling vad gäller det aktuella informationsutbytet kan, enligt myndigheten, inte stödja sig på 114 kap. 7 § punkt 4 – handläggning av ärenden.