sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — Om utlänningen vistas i med permanent uppehållstillstånd när åtal väcktes eller om han eller hon då varit bosatt i krävs synnerliga skäl för utvisning.110 En sådan omständighet som att den åtalade varit bosatt utomlands , men behållit sitt permanenta uppehållstillstånd, borde ingå vid bedömningen om det finns krav på synnerliga skäl. Tidsgränsen för behållande av permanent uppehållstillstånd torde därför inte ha någon betydelse ur denna aspekt. En annan faktor som kan ha betydelse är vilken rätt till sociala trygghetsförmåner som en person med permanent uppehålls- tillstånd som inte längre bor i kan ha. För exempelvis rätt till hälso- och sjukvård krävs som huvudregel att en person är folk- bokförd i . Folkbokföring ska ske av den som efter inflytt- ning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvila) i landet under minst ett år.111 Även beträffande bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner finns en koppling till bosättningen i , se närmare avsnitt 5.2. En utlänning med permanent uppe- hållstillstånd vars bosättning i upphör har alltså inte längre rätt till bosättningsbaserade förmåner. Innehavet av det perma- nenta uppehållstillståndet gör ingen skillnad i detta avseende. Där- emot kan en person med permanent uppehållstillstånd som åter- vänder till för att bosätta sig här få tillgång till bosättningsbaserade förmåner om övriga förutsättningar enligt lag- stiftningen är uppfyllda. När det gäller eventuella risker med att en person flyttar utomlands och felaktigt får bosättningsbaserade förmåner torde risken minimeras genom anmälningsskyldigheten som förutsättning att få behålla sitt permanenta uppehållstillstånd. Ytterligare en faktor som kan ha betydelse vid bestämmandet av tidsgräns är den studieavgift som medborgare från länder utanför EU/EES och ska betala vid högskoleutbildning i . Tredjelandsmedborgare som är bosatta i med permanent uppehållstillstånd är undantagna från denna studieavgifts- skyldighet. Detta med hänsyn till att deras anknytning till 1108 kap. 11 och 12 §§ UtlL. 1113 § folkbokföringslagen (1991:481). Underlätta för cirkulär migration och rättigheter i övrigt bör jämställas med svenska medborgare i fråga om högskoleutbildning vid svenska lärosäten.112 För att i praktiken öka möjligheterna till rörlighet in och ut ur för migranter med permanent uppehållstillstånd anser vi att tidsgränsen inte kan vara alltför kort utan att den åtminstone bör uppgå till . En sådan tidsgräns kan inte anses utgöra någon väsentlig nackdel utifrån de konsekvensområden som beskrivits ovan. När tidsfristen väl börjat löpa kan den endast avbrytas genom att den enskilde återvänder till med avsikt att bosätta sig i landet. Därefter bör det vara möjligt att göra en ny anmälan enligt undantagsregeln om bosättningen i åter upphör. 4.2.3Överväganden kring uppehållstillstånd och bosättningskravet Bedömning: Bosättningskravet för permanent uppehållstill- stånd bör finnas kvar. Det finns dock anledning att överväga mer grundläggande förändringar i till- ståndsgivningen enligt utlänningslagen. Kort bakgrund till dagens system med tidsbegränsat och permanent uppehållstillstånd Ett uppehållstillstånd är i rättslig mening ett dokument, som visar att en person har rätt att uppehålla sig i . Ett uppe- hållstillstånd kan vara tidsbegränsat (TUT) eller permanent (PUT). Det permanenta uppehållstillståndet introducerades och ersatte det tidigare bosättningstillståndet.113 Möjligheten användes till en början sparsamt. blev det dock allt mer vanligt med permanent uppehållstillstånd och då redan vid det första beslutet. Avsikten var att skapa större rättsäkerhet och trygghet för de personer som annars skulle behöva vistas i landet med ett tids- begränsat uppehållstillstånd. En annan avsikt var att underlätta handläggningen och minska antalet ärenden hos de handläggande myndigheterna.114 2009/10:65 s. 18 f. 1975/76:18 s. 143. 114Ds 2005:3 s. 56. Underlätta för cirkulär migration Den ordning i fråga om uppehållstillstånd som gäller bestämdes . gällde, att en utlänning som fick tillstånd att stanna i till en början fick ett uppehållstillstånd som avsåg en viss angiven tid, vanligen . När utlänningen haft uppehållstillstånd kunde han eller hon, om denne var fast bosatt i , i allmänhet få ett permanent uppe- hållstillstånd. infördes möjligheten för utlänningen att få permanent uppehållstillstånd redan från början, om dennes avsikt är att bosätta sig här och i övrigt accepteras för invandring.115 I förarbetena116 uttalades bl.a. följande. Sammanfattningsvis innebär vad jag nu har sagt, att de utlänningar som accepteras för invandring normalt får PUT från början. Det gäller i huvudsak flyktingar, sådana som omfattas av 5 eller 6 § UtlL, de som får tillstånd på grund av familjeanknytning eller annan anknytning hit eller inom ramen för arbetskraftsinvandring samt utlänningar som får stanna i på grund av politisk-humanitära eller allmänt humani- tära skäl. I de fall då s.k. uppskjuten invandrarprövning tillämpas skall dock tidsbegränsade UT alltid utfärdas. Detsamma gäller vid vistelse för gäststudier eller besök, antingen besöket gäller turism, tillfälligt arbete eller något annat. Det får liksom ankomma på att i praxis fastlägga i vilka fall en utlänning ska godtas som invandrare och därmed från början normalt få PUT. Liksom bör emellertid generellt gälla, att verket alltid har frihet att välja att utfärda ett tidsbe- gränsat UT även till en utlänning som avser att bosätta sig här och till- låts göra detta. Skäl kan ibland finnas till detta, exempelvis när tvek- samhet råder om utlänningens vandel eller försörjningsförmåga, när vistelsen här avses bli begränsad till eller utlänningen har uttryckt önskan att endast få ett tidsbegränsat UT. De riktlinjer som drogs upp för när ett permanent uppe- hållstillstånd ska ges torde alltjämt anses vara vägledande. För arbetskraftsinvandrare har dock regelverket ändrats i och med de nya reglerna som infördes . Enligt de tidigare reglerna kunde permanent uppehållstillstånd beviljas redan före inresan även vid arbetskraftsinvandring. gäller att tidsbegränsat tillstånd ska ges från början och att permanent uppe- hållstillstånd under vissa förutsättningar kan beviljas efter fyra år.118 Syftet bakom att återinföra tidsbegränsat uppehållstillstånd som en inledande tillståndsform vid arbetskraftsinvandring var att 1983/84:144 s. 86 ff. 1983/84:144 s. 88. 1988/89:86 s. 146, Wikrén m.fl. Utlänningslagen, Med kommentar, 9:e uppl., s. 96 2007/08:147 s. 146. Underlätta för cirkulär migration tillståndet så tydligt är kopplat till den anställning som en enskild arbetsgivare erbjuder migranten. En möjlighet för att underlätta rörligheten i förhållande till tredje land är att införa en mer tillåtande tillståndsform än vad som är fallet. Förslaget ovan om möjlighet att behålla sitt permanenta uppehållstillstånd även om bosättningen upphör är ett led i en sådan utveckling. Dessutom finns hos kommittén en viljeyttring att vid utformningen av en framtida migrationspolitik ytterligare se över tillståndsformen. Det kan handla dels om att i betydligt större utsträckning ge ett permanent uppehållstillstånd från början för den som kommer hit, dels att ta bort kravet att den som kommer hit ska ha för avsikt att bosätta sig i landet. Ett uppehållstillstånd skulle då inte heller återkallas om bosättningen i landet upphör. Härigenom skulle migranten få större trygghet genom att kunna lämna med vetskapen att det när som helst går att komma tillbaka. Tillståndet skulle i detta hänseende – möjligheten att åter bosätta sig i – komma att likna ett medborgarskap. Troligt- vis skulle många migranter med permanent uppehållstillstånd efter en femårig hemvisttid dock alltjämt välja att söka ett svenskt med- borgarskap eftersom detta innebär ytterligare ett antal fördelar, såsom exempelvis rösträtt. Som nämnts ovan kan dock en tryggare tillståndsform vara ett alternativ för den vars hemland inte tillåter dubbelt medborgarskap eller för den som av någon annan anled- ning inte önskar ett svenskt medborgarskap. Som framgår av delbetänkandet ökar rörligheten i världen alltmer och det finns många positiva effekter av detta. Ett omfat- tande samordningsarbete har skett och sker därför mellan olika länder i syfte att underlätta rörligheten. Detta gäller för del framför allt med länder inom vårt närområde samt inom EU, men även till viss del gentemot tredje land. När det gäller tredje- landsmedborgare innebär den ökade rörligheten och möjligheterna för denna nya krav på utlänningslagstiftningen. En mer trygg till- ståndsform skulle vara ett sätt att gynna cirkulär migration och utveckling. Det finns därför skäl att överväga grundläggande begrepp som bosättningskravet i lagstiftningen. Ovan har pekats på en del av de överväganden som vid en förändring bör göras och vilka konsekvenser som kan förutses. Underlätta för cirkulär migration kan därutöver finnas ytterligare politikområden där uppehålls- tillståndet ligger till grund för olika rättigheter och skyldigheter. Grundläggande ändringar i utlänningslagstiftningen kräver därför en bred översyn. Dessutom kan framtida direktiv från EU få betyd- else för utformningen av den svenska lagstiftningen. För närva- rande pågår det förhandlingar gällande det s.k. säsongs- anställningsdirektivet119 och det s.k. ICT-direktivet120 som kan komma att påverka svensk lagstiftning. Mot bakgrund av detta har kommittén valt att i detta betänkande lämna förslag som, utan att ändra bosättningsbegreppet, ger ökade möjligheter till rörlighet. Vi ser dock att en sådan mer genomgripande översyn, i syfte att ytter- ligare underlätta för cirkulär migration, behövs . 4.3.1Nuvarande krav på återvinning av medborgarskap I och med att lagen om svenskt medborgarskap121 trädde i kraft blev det i möjligt med dubbla medborgarskap.122 Den som är eller önskar bli utländsk medborgare får på ansökan befrias från sitt svenska medborgarskap.123 Det har ingen betydelse hur den sökande fått sitt svenska medborgarskap och det saknar också betydelse på vilket sätt det utländska medborgarskapet har förvärvats eller kommer förvärvas. avgjordes 210 ären- den om befrielse från svenskt medborgarskap och avgjordes 260 ärenden.124 Den som förlorat125 eller befriats från sitt svenska medborgar- skap har möjlighet att återfå detta genom en anmälan, s.k. återvin- ning.126 Bestämmelsen innebär att en tidigare svensk medborgare, som har utländskt medborgarskap eller är statslös, under vissa förutsättningar kan återfå svenskt medborgarskap på ett 119Förslag till och rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, KOM (2010) 379 slutlig. 120Förslag till och rådets direktiv om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern överföring av personal, KOM (2010) 121(2001:82) MedbL. 122SOU 1999:34 och prop. 1999/2000:147. 12315 § MedbL. 125Syftar till den som enligt tidigare medborgarskapslagar förlorat sitt svenska medborgar- skap vid förvärvande av utländskt medborgarskap eftersom dubbelt medborgarskap då inte var tillåtet. 1269 § MedbL. Ett förenklat anmälningsförfarande infördes . Underlätta för cirkulär migration enklare sätt än som gäller för naturalisation127 och utan den pröv- ning som sker i sådant fall. Enligt MedbL krävdes för återvinning av svenskt med- borgarskap att sökanden fått svenskt medborgarskap vid födseln och oavbrutet haft sitt hemvist i landet fram till samt att han eller hon vid tiden för anmälan haft hemvist i landet . Enligt förarbetena var syftet för dessa villkor bl.a.:128 I syfte att från den särskilda återvinningsmöjligheten avskära personer som, trots att de tidigare varit svenska medborgare, saknat verklig anknytning till . Återvinningsbestämmelsen ändrades i och med införandet av MedbL. gäller att den som har fyllt och som har förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap återfår detta, om han eller hon dels har permanent uppehållstillstånd i landet, dels haft hemvist i under sammanlagt och dels har hemvist här i landet . finns alltså inget krav på att sökanden förvärvat sitt medborgarskap vid födseln utan möjligheten till återvinning står öppen även för den som förvärvat medborgarskapet på annat sätt. I förarbetena framhöll regeringen att det inte finns skäl att överge grundtanken att utesluta från återvinningsmöjligheten sådana personer som saknar verklig anknytning till . Vidare att möjligheten bör förbehållas dem som har en stark förankring till bakåt i tiden. Enligt regeringens mening var emellertid det tidigare kravet på oavbruten hemvist intill onödigt restriktivt. En sådan verklig anknytning till som bör vara en förutsättning för återvinning kan som regel anses ha uppkommit även om inte hela uppväxttiden intill tillbringats i . Det ansågs därför tillräckligt att sökanden har haft hemvist i under sammanlagt före ålder.129 Anmälan om återvinning av medborgarskap130 som gäller en medborgare i ett nordiskt land som är folkbokförd i ska ges in till och prövas av i det län där den som anmälan gäller är folkbokförd.131 Övriga anmälningar ska ges in och prövas 127Enligt 11 § MedbL. 1950:217 s. 33. 1999/2000:147 s. 44 f. 130Enligt 9 § MedbL. 13122 § andra stycket MedbL och 3 § tredje stycket förordning (2001:218) om svenskt medborgarskap (MedbF). Underlätta för cirkulär migration av Migrationsverket.132 Vid ett för den sökande negativt beslut får beslutet överklagas till migrationsdomstol. avgjorde 17 anmälningsärenden om återvinning av svenskt medborgarskap och avgjor- des 16 sådana ärenden.133 4.3.2Överväganden och förslag om att förenkla kraven för att återvinna svenskt medborgarskap Förslag: Kravet i 9 § lagen om medborgarskap på hemvist här i landet under sammanlagt ska inte längre behöva vara uppfyllt . Möjligheten till dubbelt medborgarskap har stor betydelse för den cirkulära migrationen. Två medborgarskap ger en trygg hemvist i både ursprungs- och destinationslandet och skapar förutsättningar för att resa och flytta mellan länderna.134 Det kan dock finnas situationer när en invandrare som blivit svensk medborgare väljer att ansöka om befrielse av svenskt med- borgarskap. Så kan exempelvis vara fallet när hemlandet inte tillåter dubbelt medborgarskap och den enskilde önskar återvända till hemlandet för att t.ex. engagera sig politiskt och det ställs krav på att ha ett medborgarskap i hemlandet. Anknytningen till kan dock alltjämt vara mycket stark exempelvis genom att familjen bor kvar. Nuvarande krav på att återvinna svenskt medborgarskap kräver en hemvist om sammanlagt i landet . Detta innebär att en person som kommit till strax före eller inte har någon möjlighet att återvinna sitt svenska medborgarskap, trots hemvist i landet, utan åter måste för- värva svenskt medborgarskap efter ansökan (naturalisation). Det finns alltså en skillnad i möjligheterna att använda det enklare anmälningsförfarandet för den som fått svenskt medborgarskap genom födseln respektive den som fått svenskt medborgarskap genom naturalisation. Ett sätt att minska denna skillnad i lag- stiftningen är att ta bort kravet på att den sammanlagda hemvist- tiden ska vara förlagd . Detta innebär vidare att 13222 § första stycket MedbL och 3 § MedbF. 134Se även delbetänkandet SOU 2010:40 avsnitt 6.5. Underlätta för cirkulär migration den cirkulära migrationen underlättas något för den vars hemland inte tillåter dubbelt medborgarskap. Även om antalet ärenden om återvinning även kan antas bli av begränsad omfattning kan ändringen ha stor betydelse för den enskilde individen. Ett anmälningsförfarande är betydligt enklare och mindre kostsamt för individen än ett ansökningsärende. Avsikten med ändringen är däremot inte att den som växelvis bor i två länder upprepade gånger ska avsäga sig och därefter åter- vinna medborgarskapet. Genom att kravet sammanlagd hemvisttid i samt övriga krav enligt bestämmelsen finns kvar säkerställs att den sökande haft och har en stark anknytning till . En stark anknytning till grundad hemvist kan alltså enligt vår mening uppnås även under vuxen ålder. I avsnitt 3.3 beskrivs betydelsen av arbetskraftsinvandrare för cirk- ulär migration och utveckling. I avsnitt 4.1.9 redogörs för huvud- dragen i gällande rätt beträffande arbetskraftsinvandring. Som där närmare beskrivs trädde det nya regelverket kring arbetskraftsin- vandring i kraft . Eftersom regelverket enbart varit i kraft under finns det inte skäl att nu göra någon översyn av detta. Då det framkommit att det finns vissa tillämpningsproblem i regelverket har vi dock valt att lägga fram några förslag i syfte att underlätta för den som vill arbeta i och på så sätt undanröja hinder för ökad rörlighet. Detta gäller även regelverket för dem som varit asylsökande och efter ett avslagsbeslut söker uppehållstillstånd för arbete inifrån landet. Vidare har frågor diskuterats kring bedömningen av om lön och villkor för anställda utomlands uppfyller kraven för arbets- kraftsinvandrare samt om försörjningskravet, vilket är kopplat till nivån för försörjningsstöd, är tillräckligt. Dessa frågeställningar har dock bedömts ligga utanför kommitténs uppdrag. Även om det nya regelverket för arbetskraftsinvandring i stort sett tycks fungera bra har det i debatten uppmärksammats att det finns fall där migrerande arbetskraft inte får de arbetsvillkor som utlovats. Det är oklart i vilken omfattning detta sker. Det är viktigt att har ett hållbart och väl fungerande system där människor Underlätta för cirkulär migration Detta är viktigt ur ett individperspektiv, men även ur ett perspektiv att stimulera den cirkulära migrationen. Vi har därför valt att i korthet beskriva problematiken kring att villkoren för arbetstillstånd inte alltid följs, se avsnitt 4.4.6. Det ingår dock inte i vårt uppdrag att göra en total genomgång och översyn av problemen inom alla de rättsområden som berörs. 4.4.2Förslag om möjlighet att få arbetstillstånd än fyra år Förslag: Det införs i utlänningslagen en bestämmelse som inne- bär att arbetstillstånd ska kunna ges under en längre samman- lagd tid än om det finns särskilda skäl. Enligt gällande rätt får ett första arbetstillstånd inte ges än . Det får inte heller avse än anställningstiden. Tillståndet kan förlängas vid ett eller flera tillfällen, men den sam- manlagda tillståndstiden får inte vara längre än fyra år.135 En utlänning som har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt får beviljas permanent uppe- hållstillstånd.136 Om permanent uppehållstillstånd inte beviljas, ska utlänningen lämna . Dagens regelverk innebär till synes att en utlänning som efter sammanlagt tillståndstid – i en följd eller – önskar arbeta ytterligare en begränsad tid inte kan få tillstånd för detta. Har det varit avbrott i fyraårsperioden som inte kan anses vara av obetydlig omfattning är inte heller ett permanent uppe- hållstillstånd aktuellt. Ett permanent uppehållstillstånd ges som regel inte heller om utlänningen enbart önskar arbeta i en begränsad period och inte har för avsikt att bosätta sig här. Det framgår inte av tidigare förarbeten att en utlänning, som haft arbetstillstånd i sammanlagt , kan kvalificera sig för en ny sådan period. Det har visat sig att möjligheterna för anställda utomlands att arbeta och verka i har försvårats på grund av bestäm- melsernas utformning. En inte helt ovanlig situation är att hög- kvalificerad arbetskraft anställda inom en koncern i hemlandet 1356 kap. 2 a § UtlL. 1365 kap. 5 § första stycket UtlL. Underlätta för cirkulär migration skickas till för att därefter återvända till hemlandet. Efter ytterligare behöver de återvända till för kortare uppdrag.137 Problem kan alltså uppkomma när den sammanlagda tillståndstiden uppgår till . Här kan nämnas att en utlänning som har specialistuppgifter inom en internationell koncern och som i denna egenskap arbetar tillfälligt i för en sammanlagd tid som understiger är undantagen kravet på arbetstillstånd.138 I förarbetena till de nya bestämmelserna anges att den svenska arbetsmarknaden gynnas av längre tillståndstider samt att längre tillståndstider medför en kontinuitet som torde vara till fördel för arbetstagaren, arbetsgivaren och verksamheten som bedrivs på arbetsplatsen.139 Som beskrivits ovan innebär bestämmelserna dock ett hinder för en utlänning som vill återkomma upprepade gånger för att arbeta temporärt i när väl fyraårstiden uppnåtts. Det rör sig framför allt om personer som är anställda utomlands. I syfte att öka rörligheten på så sätt att en person kan komma tillbaka till för att arbeta kan det övervägas om den sammanlagda tiden för arbetstillstånd bör förlängas ytterligare. Även med en ny och längre tidsgräns kan dock problemen kvarstå, om än i mindre omfattning. Vi anser därför att det i stället bör införas en bestämmelse som innebär att en utlänning vid särskilda skäl ska kunna få arbets- tillstånd under en längre sammanlagd tid än . Migrations- verket har att närmare bedöma när sådana särskilda skäl ska anses föreligga. Det kan exempelvis vara fråga om personer som inte har för avsikt att bosätta sig i och alltså inte uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd, men som , , vill arbeta i . Typfallet torde här vara en person som är anställd utomlands. En annan situation kan vara när en person under en eller flera perioder stått utanför arbetsmarknaden på grund av exempelvis arbetslöshet, sjukskrivning eller föräldra- ledighet. Ytterligare arbetstillstånd bör då kunna ges så att denna person därefter kan komma att ha en sådan anknytning till arbets- marknaden att ett permanent uppehållstillstånd kan ges. Liksom nu är fallet har att vid förlängning av arbetstillstånd göra en ny prövning och kontrollera att de grund- 137Redovisning av arbetet med nya regler för arbetskraftsinvandring, , 112- 2009-19600. 1385 kap. 2 § första stycket 10 UtlF. 2007/08:147 s. 28. Underlätta för cirkulär migration läggande villkoren för tillståndet är uppfyllda och att det inte finns skäl som talar emot ett tillstånd.140 4.4.3Förslag om avbrott i kvalificeringsperioden för permanent uppehållstillstånd Förslag: 5 kap. 5 § första stycket utlänningslagen ändras på så sätt att permanent uppehållstillstånd får beviljas den som , i stället för som , har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt . En utlänning som har haft uppe- hållstillstånd för arbete i sammanlagt får beviljas permanent uppehållstillstånd.141 I förarbetena142 framhålls att en person som har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt bör kunna beviljas permanent uppehållstillstånd, eftersom han eller hon genom arbetet har visat sig bidra till samhällsutvecklingen och fått en stark koppling till . Vidare anges att de fyra åren med uppehållstillstånd för arbete bör vara sammanhängande dvs. Vissa mindre avbrott kan dock accepteras. I förarbetena anges följande.143 Regeringen framhåller vidare att det kan tänkas uppstå situationer där permanent uppehållstillstånd bör kunna beviljas trots att tiden med uppehållstillstånd för arbete inte varit sammanhängande. Det vore orimligt om varje mindre avbrott skulle medföra att permanent uppe- hållstillstånd inte kan meddelas. Det kan t.ex. inträffa att en utlänning mellan två anställningar i lämnar landet några månader. I en sådan situation bör den med uppehållstillstånd för arbete få tillgodoräknas vid beräknandet av fyraårsfristen. Motsvarande bör gälla för tid med uppehållstillstånd för arbete som ligger i nära anslut- ning till ikraftträdandet av de nya reglerna för arbetskraftsinvandring. Uppehåll mellan olika tillståndsperioder bör dock inte vara så många eller av sådan omfattning att anknytningen till den svenska arbets- marknaden försvagas. Inte heller bör perioder av uppehållstillstånd för arbete som ligger alltför långt tillbaka i tiden kunna tillgodoräknas. Mot den angivna bakgrunden bör enligt regeringens mening en förut- 140Enligt 5 kap. 17 UtlL. 1415 kap. 5 § första stycket UtlL. 2007/08:147 s 29 f.