sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. för sitt barns försörjning. Möjligheten att dela på barnbidraget handlar därför i praktiken om att ge föräldrar bättre förutsättningar att klara av att ta sitt försörjningsansvar när barnet vistas hos honom eller henne. Det är i sammanhanget otillfredsställande att reglerna om bidragsmottagare är utformade på ett sådant sätt att en av föräldrarna själv kan avgöra om bidraget ska delas eller inte när barnet bor växelvis – oavsett om föräldrarna i praktiken delar på kostnaderna för barnet. En sådan utformning gagnar inte föräldrar- nas förutsättningar att samarbeta om barnets försörjning, och det faktum att barnbidraget i de flesta fall i praktiken lämnas till modern om hon vill det, kan dessutom bidra till att konservera könsroller. Anledningen till att en förälder inte medverkar till en delning av barnbidraget har dock inte alltid ekonomiska orsaker. En separa- tion utgör för de flesta människor en omvälvande livshändelse där många känslor påverkar de beslut och överväganden en förälder gör. Det är inte ovanligt att de familjeekonomiska förmånerna används som ett slagträ eller maktmedel mellan de separerade par- terna. Att i dessa fall inte vilja medverka till en delning av barn- bidraget är således inte helt ovanligt.38 Det kan heller inte hållas för otroligt att i de fall den ursprung- liga bidragsmottagande föräldern inte medverkar till delning, vill heller inte den andra föräldern ta kostnader för inköp till barnet med hänvisning till att om den andra parten ändå får hela bidraget får denne också stå för inköpen. Ytterligare ett problem som hör samman med möjligheten till delning av barnbidraget rör konsekvenserna för flerbarnstilläggen som ingår inom ramen för det allmänna barnbidraget. Fler- barnstillägg lämnas för hushåll som har två eller fler barn. Om barnbidraget delas för ett barn ska flerbarnstillägget lämnas pro- portionellt utifrån det antal barn som föräldern får helt eller delat barnbidrag för. Det får enligt utredningen anses otillfredsställande att en förälder som lever i en ombildad familj med såväl egna barn från ett tidigare förhållande som styvbarn och gemensamma barn med en ny partner, kan vara förhindrad, alternativt ha sämre förut- sättningar (beroende på antal barn), att uppbära flerbarnstillägg jämfört med en kärnfamilj med samma försörjningsbörda. Detta beror på att möjligheten att uppbära flerbarnstillägg är beroende av om föräldern mottar ett helt eller halvt barnbidrag för barnet. 38 Sådana synpunkter framfördes i samband med utredningens hearing från FSR. Se bilaga 10. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. förälder kan således skapa negativa ekonomiska konsekvenser för en f.d. partners nya familj genom att inte medverka till delning av barnbidraget. Konstruktionen av den nuvarande delningsregeln för barnbidra- get kan också innebära problem i förhållande till andra rättsområ- den. Om t.ex. en boendetvist i en domstol resulterar i att barnet ska bo växelvis hos båda sina föräldrar kan det innebära ytterligare konflikter mellan föräldrarna om den ursprungliga bidragsmottaga- ren inte vill dela med sig av barnbidraget. Det finns därför behov av en större samstämmighet mellan olika rättsområden som reglerar föräldrars rättigheter, skyldigheter och ansvar för barnen i samband med en separation, eller när de av andra orsaker inte lever samman. Den nu nämnda situationen torde tala för att barnbidraget ska kunna delas även när endast en av föräldrarna har anmält delning vid växelvis boende. Sammanfattningsvis anser utredningen att den nuvarande kon- struktionen av barnbidragsregelverket skapar onödigt många kon- flikter mellan särlevande föräldrar, och det finns därför anledning att föreslå justeringar av reglerna för delning av barnbidraget, se mer om detta under avsnitt 13.1. behandling av frågan om delning av barnbidrag Möjligheterna till att dela barnbidraget har sedan det infördes varit föremål för många diskussioner och det förslag som regeringen ursprungligen lämnade till kom senare att ändras vid riksdagsbehandlingen av förslaget. För att lämna en bakgrundsbild till nuvarande bestämmelser lämnas därför i det följande en beskrivning av de argument som förts fram i debatten om delat barnbidrag. har frågan om delning av barn- bidraget varit aktuell. Till grund för diskussionen låg delvis den vårdnadsreform som infördes och som förespråkade gemen- sam vårdnad och samförståndslösningar mellan särlevande föräld- rar. Även förändringar i familjebildningen och barns boendeformer, framför allt den ökande andelen barn som bor växelvis hos sina för- äldrar låg bakom diskussionen.39 Vidare påkallade rådande värde- ringar i fråga om jämställdhet en översyn av utbetalningsreglerna. Efter vårdnadsreformen ställde föräldrar uttryckligen ökade krav på 39 RFV Analyserar 2000:3, Delat barnbidrag, avsnitt 3.3–3.4. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. att barnbidraget ska kunna delas, då barnbidragsbestämmelserna av många upplevdes som omoderna och orättvisa. Flera rapporter har behandlat frågan om hur barnbidraget på lämpligaste sätt ska kunna fördelas och delas mel- lan föräldrar, dels utifrån föräldrarnas antagna försörjningsbörda, dels med tanke på jämställdhetsperspektivet och att lagstiftningen ska vara könsneutral. Vid en analys av delat barnbidrag fann dåva- rande () skäl för att synen på barn- bidraget behövde moderniseras och att lagstiftningen på området behövde anpassas till en förändrad familjebildning.40 Föräldrarna som har gemensam vårdnad om barnet skulle ges ökad valfrihet i fråga om hur barnbidraget ska betalas ut och de borde kunna få välja att dela på barnbidraget. Vid beslut om växelvis boende talade enligt RFV mycket för att huvudregeln borde vara att barnbidraget automatiskt delas, om inte föräldrarna önskar en annan lösning. Regeringen gav RFV i uppdrag att analysera och pröva förutsättningarna för en mer könsneutral lagstiftning avse- ende det allmänna barnbidraget och flerbarnstillägget.41 Utgångs- punkten var att regelverket även i fortsättningen skulle vara enkelt att tillämpa och administrera samt åtnjuta hög legitimitet. lämnade den då nybildade myndigheten ringskassan sin rapport.42 ansåg att all lagstift- ning, om möjligt, bör vara könsneutral. Reglerna om vem som ska ta emot barnbidrag kan dock inte göras könsneutrala i alla situatio- ner då vårdnadslagstiftningen utskiljer sig när barnets föräldrar är ogifta vid barnets födelse. förordade ändringar av barnbidragsregelverket för de föräldrar som har gemensam vård- nad och föreslog dels att alla föräldrar ska få anmäla vem av föräld- rarna som ska få barnbidraget, dels att föräldrar som har växelvis boende barn får dela på bidraget även om de inte är överens. Vid gemensam vårdnad om ett barn skulle den förälder som föräldrarna har anmält som bidragsmottagare ha rätt att uppbära barnbidraget. Om det inte gjordes någon anmälan skulle bidraget betalas ut till modern. För särlevande föräldrar med gemensam vårdnad om ett barn som hade växelvis boende hos föräldrarna, skulle det införas en möjlighet att dela barnbidraget så att hälften utbetalades till var- dera föräldern. Om endast en av föräldrarna skulle göra en anmälan 41Socialdepartementets dnr S2004/5213/SF. 42Försäkringskassan, Utredning om könsneutralt och delat barnbidrag, , dnr 6321212/05. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. om delat barnbidrag fick bidraget delas om det finns en lagakraft- vunnen dom eller ett av socialnämnden godkänt avtal om växelvis boende, såvida inte den andra föräldern kunde visa att sådant bo- ende inte förelåg. En delning skulle också vara möjlig på anmälan av en förälder om underhållsstöd vid växelvis boende lämnas till bar- net. förslag tog inte sikte på delning av barn- bidraget när föräldrar lever tillsammans eller i övrigt är överens om en delning. Flera alternativ till hur delning (och fördelning) av bidraget skulle kunna göras mer könsneutralt analyserades dock i rapporten. bedömning var att frågan om vem som får barnbidraget i en sammanlevande familj inte är något stort problem och att de flesta av bidragsmottagarna ansåg att systemet fungerar bra. Enligt är de flesta föräldrar som väljer att ha barnen boende växelvis överens om hur barnets för- sörjning ska vara ordnad. När de önskar att dela barnbidraget ser de helst att staten gör en delning. Det viktiga är att de blir sedda som ansvarsfulla föräldrar. Det är först när föräldrarna inte är överens om barnets boende och hur kostnader ska vara fördelade som pro- blemet med utbetalning av barnbidraget uppstår. fick ett blandat remissmottagande.43 Fler än hälften av remissinstanserna stödde förslaget i dess helhet. Vissa av remissinstanserna saknade en analys och utredning om dels hur föräldrar fördelar kostnaderna för barnet, dels vilka kon- sekvenser en delning av barnbidraget får för barnet. Regeringen lade förslag till grund för regeringens förslag till ny lagstiftning i frågan.44 Regeringens förslag om delat barnbidrag (inklusive delat vård- bidrag) blev föremål för omfattande debatter i både och i media. Efter kammardebatten enades om att bifalla reservationer som lämnades från de fyra borgerliga partierna (dåva- rande opposition) tillsammans med , avseende ut- formningen av delningsregeln. Av behandling av försla- get framgår att en majoritet inte ville bifalla regeringens förslag om att barnbidraget skulle delas vid växelvis boende efter anmälan från endast en av föräldrarna, om det fanns en lagakraftvunnen dom 43Socialdepartementets dnr S2005/2375/SF. 2005/06:20 Delat barnbidrag vid växelvis boende, m.m. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. eller ett av socialnämnden godkänt avtal om växelvis boende, eller om underhållsstöd vid växelvis boende var beviljat för barnet.45 ansåg att det var positivt att barn- bidraget skulle kunna delas och att bidraget i och med förslaget kan betalas ut till den förälder som anmäls, och inte med automatik till modern, vilket skedde i en större utsträckning innan lagändringen. Utskottet var dock negativt till en delning vid växelvis boende baserat på anmälan från endast en av föräldrarna då det ansåg att detta skulle kunna leda till fler konflikter och tvister och låsa för- äldrarna vid en uppgörelse om växelvis boende utan hänsyn till bar- nets skiftande behov under uppväxten. Det ansågs att förslaget frambringade boendelösningar som inte var för barnets bästa och att det fanns en uppenbar risk att fler motsätter sig växelvis boende p.g.a. risken att bli av med barnbidraget, eller att fler önskar växelvis boende för att få halva barnbidraget och undgå underhålls- skyldighet. Det uppmärksammades också att den ena förälderns disponibla inkomst skulle minska (oftast moderns) om denne blev av med halva bidraget. Utskottet ansåg vidare att barnbidraget inte är en belöning till den som tar omsorgsansvar, utan är till för att möta barnets materiella behov. Vid en situation där växelvis boende föreligger finns också ett aktivt delat omsorgsansvar. Däremot ger det växelvisa boendet i sig enligt utskottet inga garantier för att även kostnadsansvaret delas mellan vårdnadshavarna. En möjlighet att dela barnbidraget vid växelvis boende efter anmälan av endast den ena föräldern förutsatte enligt utskottet, att även de stora kostnaderna för ett barn – som t.ex. barnomsorgskostnaden – kan delas. Utskottet motsatte sig därför regeringens förslag och gjorde ändringen att vid växelvis boende ska föräldrarna gemensamt anmäla en delning till . Kravet på att föräldrarna gemensamt ska begära delning gällde både i förhållande till barn- bidraget och vårdbidraget. I samband med riksdagsbehandlingen av förslaget om delat barnbidrag m.m. lämnade också ett tillkännagivande till regeringen om att det finns ett behov av att ta ett större grepp om de regler och bidrag som påverkar särlevande föräldrars möjligheter till att ha en fungerande försörjning och omsorg om sina gemen- samma barn.46 Det uttalades att det behövdes en samlad utredning ur ett barnperspektiv om de bidragsregler som påverkar barn till 45Socialförsäkringsutskottets betänkande 2005/06:SfU7, Delat barnbidrag vid växelvis boende m.m., s. 13 f. 46Anfört utskottsbetänkande, s. 15 f. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. särlevande föräldrar samt hur kostnadsansvaret fördelas mellan för- äldrarna. ansåg att regeringen skulle tillsätta en utredning som ser till hela försörjningsbilden, vilket således är bak- grunden till denna utrednings kommittédirektiv. Utredningens telefonundersökning om delat barnbidrag På uppdrag av utredningen genomförde intervjuföretaget telefonintervjuer med knappt 800 föräldrar. Intervjuerna genomfördes som en s.k. omnibus där flera olika frå- gor från olika uppdragsgivare ställs till intervjupersonerna. Syftet med undersökningen var att få kunskap bl.a. om hur föräldrar ser på delning av det allmänna barnbidraget.47 av samtliga föräldrar ansåg i undersökningen att barnbidraget ska kunna delas med hälften mellan föräldrar. avvisade för- slaget och drygt var tionde förälder var tveksam eller svarade vet inte. Särlevande föräldrar var mer positiva till delning än samman- boende föräldrar och kvinnor var mer positiva än män. Bland för- äldrar vars barn bor växelvis ansåg att barnbidraget bör kunna delas. De föräldrar vars barn bor hos den ena föräldern, liksom särlevande föräldrar som barnet bor mest hos var minst positiva till en delning. De föräldrar som ansåg att barnbidraget ska kunna delas till hälften mellan föräldrarna fick även frågan om hur delningen bör ske. Det är framför allt två sätt som föredras; att bidraget kan delas lika efter anmälan från båda föräldrarna, vilket i högre utsträckning föredras av kvinnor, samt att barnbidraget ska delas automatiskt i samband med barnets födelse, vilket föredras av män. 47 Se sammanfattning av undersökningen i bilaga 4. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. På vilket sätt ska barnbidraget kunna delas, procent, TNS Efter anmälan från båda Automatiskt i samband med Tveksam, Vet ej De föräldrar som svarade att barnbidraget ska kunna delas till hälf- ten fick dessutom en fråga om varför de tycker så. Över hälften av föräldrarna ansåg att det är en viktig signal för att betona föräldrar- nas gemensamma försörjningsansvar för barnet. ansåg att barnbidraget borde delas eftersom det är rättvist utifrån fördelningen av kostnader, och en dryg fjärdedel ansåg att det borde delas för att det är jämställt för föräldrarna. Det är fler män än kvinnor som anser att det är viktigt ur ett jämställdhetsperspek- tiv. Många öppna svar visade att föräldrarna ville få välja själva, men att en delning var lämplig när föräldrarna inte bor ihop. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. Diagram 5 Varför tycker du att barnbidraget ska delas? procent, TNS 2010 Begränsade delningsmöjligheter är en konfliktfaktor mellan föräldrar Utredningen instämmer i stora delar i socialförsäkringsutskottets argumentation (se ovan) och har stor förståelse för farhågan om att en framtvingad delning kan leda till fler tvister och osämja om bar- nets tidsfördelning hos respektive förälder. Därtill kommer att ingen situation är den andra lik och det framstår som en omöjlighet att reglera en delning av barnbidraget på ett sätt som alla parter är nöjda med och som helt utesluter tvister. Det är dock angeläget att så långt möjligt minska de konfliktdri- vande effekterna av ett regelverk och utredningen kan då konsta- tera att problemen mellan särlevande föräldrar vad avser deras möj- ligheter att dela på barnbidraget vid växelvis boende fortfarande kvarstår som innan delningsregeln infördes . Lagstiftarens väl- vilja för barnets skull om att föräldrarna måste vara överens om att dela på barnbidraget har i motsats till vad som var avsett i stället kommit att försvåra samarbetet mellan föräldrarna. Problemet med den nuvarande delningsregeln är nämligen att den ursprungliga bidragsmottagaren i praktiken får en vetorätt att avgöra om en del- ning ska kunna ske och eftersom bidragsmottagaren inte vill bli av med halva sitt barnbidrag sker ingen delning, även om barnet bor växelvis och båda föräldrarna tar del i barnets kost- nader. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. I detta sammanhang bör det också poängteras att en förälder som uppbär hela barnbidraget trots att barnet bor växelvis i många fall faktiskt blir överkompenserad utifrån det delade försörjnings- ansvar som föräldrarna kan antas ha för barnet – och det gäller oav- sett vilken ekonomisk standard föräldern har. Det är viktigt att understryka att barnbidraget inte är avsett att stärka den ensamstå- ende förälderns ekonomi och är heller inte att se som en belöning för att föräldern tar ett omsorgsansvar för barnet. Barnbidraget är till för att möta barnets materiella behov, något som båda föräld- rarna vanligtvis gör vid ett växelvist boende. Att kunna dela på barnbidraget när barn bor växelvis förefaller också vara en rimlig anpassning till dagens boendeformer för barn. Utredningen anser därför att det finns anledning att föreslå utökade möjligheter för båda föräldrar att vara mottagare av barnbidraget, se avsnitt 13.1. Vad gäller utökade möjligheter för båda föräldrar att vara bidragsmottagare bör man enligt utredningen lagstiftningsmässigt skilja på å ena sidan situationen för två sammanboende föräldrar som får ett nyfött barn, å andra sidan situationen när boendeför- hållandena och situationen ändras för ett äldre barn. Om en moder står som mottagare av barnbidraget kommer hon efter en eventuell separation från fadern fortsätta att vara bidragsmottagare om hon har hand om barnet – hela eller hälften av tiden. Om hon vid sepa- rationstillfället eller därefter, inte är villig att dela bidraget med fadern i de fall han har barnet boende hos sig i princip halva tiden är någon delning inte möjlig. Av den anledningen kan det finnas ett värde i att även sammanboende föräldrar redan från det att barnet föds, om de så vill, har en möjlighet att dela på barnbidraget. Detta ligger även i linje med den ekonomiska familjepolitikens uttalade målsättning om att föräldrars valfrihet ska öka.48 Se närmare härom i avsnitt 13.1 nedan. För att barnets båda föräldrar, även vid särlevnad, ska få bättre och mer jämlika förutsättningar att kunna täcka barnets kostnader, måste även andra faktorer än förmåga och vilja att samarbeta kring barnets ekonomi beaktas. Det räcker inte att dela på barnbidrag om kostnader, för t.ex. förskola, hamnar hos enbart en av föräldrarna. Vid växelvis boende kan de flesta föräldrar antas ta ansvar för sitt försörjningsansvar och dela på kostnader för barnet. 48 Regeringens mål för utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn, är att den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard samt ökad valfrihet och stärkt makt över den egna livssituationen för alla barnfamiljer, prop. 2010/11:01, s. 11. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. också återspegla sig i delade intäkter för barnet. Det finns därför behov av att se över och anpassa regler och förfaranden även inom andra samhällsområden, i syfte att få ett samlat grepp om både kostnader och bidrag som är kopplade till att det finns barn i ett hushåll. Se närmare avsnitt 10.3.7 och 13.6 om avgifter för förskola m.m. 10.3.3Vårdbidrag för barn med funktionsnedsättning eller sjukdom Vårdbidraget är ett behovsprövat bidrag som ger föräldrar möjlig- het att vårda barn funktionsnedsättning eller sjukdom. Av 22 kap. 3 § socialförsäkringsbalken SFB framgår att en förälder har rätt till vårdbidrag för ett barn som behöver tillsyn och vård eller om det uppkommer merkostnader p.g.a. barnets sjukdom eller funktionsnedsättning.49 Vårdbidraget lämnas utifrån barnets samlade vård- och tillsynsbehov. Detta behov kan variera beroende på exempelvis arten och graden av sjukdom eller funktionsnedsättning. Vårdbidraget utgör främst en ersättning för det vård- och till- synsarbete som föräldern utför, dels en ersättning för de merkost- nader som uppkommer p.g.a. av barnets funktionsnedsättning eller sjukdom. Bidraget kan även sägas utgöra en kompensation för det inkomstbortfall som barnets omvårdnad kan medföra om föräldern måste avstå från förvärvarbete.50 För föräldrar har därför vårdbidra- get stor betydelse. Även för det enskilda barnet är vårdbidraget betydelsefullt, då det kan bli omhändertaget i hemmet av sina för- äldrar. I 22 kap. 15 § SFB anges att om båda föräldrarna har rätt till vårdbidrag för ett visst barn, får den förälder bidraget som står för den huvudsakliga tillsynen och vården av barnet. Regleringen utgår således från att det är en av föräldrarna som har den huvudsakliga tillsynen och vården av barnet. Detta kriterium ställdes upp då man utgick från att en av föräldrarna normalt måste avstå från förvärvsarbete för att ta hand om barnet. har det bl.a. införts nya möjligheter för föräldrar och barn att få andra for- mer av hjälp, t.ex. genom assistansersättning. Det har också blivit 49I lagtexten används begreppet funktionshinder. 1981/82:216 om förbättringar av vårdbidraget till föräldrar med handikappade barn m.m., s. 10 f och 27. Någon full kompensation för inkomstbortfallet är dock inte avsedd. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. mer vanligt att barn till särlevande föräldrar bor växelvis (se mer i kapitel 6 ovan). Regelverket för vårdbidrag erbjuder en möjlighet för båda för- äldrarna att få del av ett vårdbidrag. Om båda föräldrarna begär det ska halva vårdbidraget betalas ut till var och en av dem. En förut- sättning för delning är att föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet och att båda tar del i vården av barnet (22 kap. 16 § SFB). I likhet med det allmänna barnbidraget finns det alltså möjlighet för föräldrar att dela på ett vårdbidrag om föräldrarna gemensamt anmäler detta. Att vårdbidraget kan fördelas mellan föräldrarna kan vara betydelsefullt för framför allt särlevande föräldrar, då ett vård- bidrag kan uppgå till ett relativt stort belopp, och utgöra en viktig kompensation för de insatser en förälder utför för ett barn som kräver särskild tillsyn eller vård. I tabellen nedan framgår i vilken omfattning respektive förälder är mottagare av samt delar på vårdbidraget. Tabell 4 Antal utbetalade vårdbidrag, fördelning efter kön och typ, Såvitt utredningen erfar utgör inte dagens regelverk om rätten till och utbetalning av vårdbidraget något särskilt problem för de för- äldrar som bor ihop och som har ett barn med funktionsnedsätt- ning eller sjukdom. Vårdbidraget kan i dessa fall förutsättas komma både barnet och föräldrarna till del. Däremot kan det uppstå komplikationer i det fall föräldrarna separerar, eller om de aldrig har bott tillsammans. För en särlevande förälder som deltar i tillsynen och vården av barnet, men som inte har rätt till vårdbidrag, kan nuvarande bestämmelser innebära be- gränsade möjligheter att kunna ta hand om barnet och tillgodose barnets behov av särskild tillsyn och vård. I en enkätundersökning51 riktad till familjerättsadvokater, handläggare 51 Enkätundersökningen genomfördes av professor vid , och redovisas i JT 2004/05, s. 814 ff, Ryrstedt E., Bidrag och särboende föräldrar. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. vid de kommunala familjerättsmottagningarna respektive handläggare vid om bl.a. vårdbidragets betydelse för särlevande föräldrar att enas om vårdnaden och barnets bosättning, framkommer att tvister om vem av föräldrarna som ska uppbära bidraget förekommer i en relativt liten utsträckning. Bidraget verkar heller inte ha någon större effekt på enighet om vårdnaden eller var barnet ska bo.