sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Det finns både samhällsekonomiska kostnader och ökade risker för framtida kostnader kopplade till utlandsstudier. En av dem är kostn- ader för ökad utlåning av studielån och som konsekvens därav risk för ökade avskrivningskostnader. De samhällsekonomiska kostnaderna pga. detta är dock små i sammanhanget, eftersom det är den enskilde som bär den största kostnaden för studielån. Sannolikt bidrar utlandsstudier till en ökad risk för framtida avskrivningar av studieskulder, även om denna risk motverkas av att de utlandsstu- derande i genomsnitt kommer att ha högre inkomster. Andra samhällsekonomiska kostnader för utlandsstudier beror på att utlandsstuderande, pga. studierna utomlands, tenderar att ha en sammanlagt längre studietid än om de inte utlandsstuderat. Under denna studietidsförlängning kan den studerande utöver studiemed- lets lånedel också uppbära studiemedlets bidragsdel, som ökar den samhällsekonomiska kostnaden. Det är dock av de utlandsstuderande som i CSN:s enkätundersökning uppgett att ut- landsstudierna förlängt studietiden. I sammanhanget är dock denna kostnad liten, eftersom studietidsförlängningen i de allra flesta fall enbart rör sig om en eller ett par terminer. Studietidsförlängningen kan också i ett livslönesammanhang beräknas som uteblivna skatte- intäkter av arbete och därmed som en indirekt ökad samhällskost- nad. Även denna kostnad är i sammanhanget liten eftersom studie- tidsförlängningen i allmänhet enbart rör sig om någon eller några terminer. Liknande synsätt kan också läggas på att utlandsstudier kan leda till en ökad risk för att de studerande efter avslutade studier inte arbetar i och därmed inte genererar skatteintäkter. Sist- nämnda indirekta kostnad, eller egentligen lägre skatteintäkt, är utan tvivel den största samhällsekonomiska kostnaden i sammanhanget. Detta eftersom det då ofta handlar om uteblivna skatteintäkter , ibland under resten av den utlandsstuderandes förvärvsliv om denne emigrerat för gott från . Det är dock inte belagt att det är utlandsstudierna i sig som orsakar emigrationen. Man ska också komma ihåg att antalet universitets- och högskoleutbildade som immigrerar till , , över- stigit antalet universitets- och högskoleutbildade som emigrerar från . är i detta sammanhang en nettomottagare av hög- utbildade personer12. Utlandsstudier bidrar sannolikt till att ge studenter ökade förut- sättningar för att emigrera, men emigrationen kan lika väl vara ett resultat av den ökade globaliseringen. Allt talar för att utvecklingen mot en alltmer globaliserad värld kommer att fortsätta och att migrationen till och från kommer att öka. Ökad migration är helt enkelt en del av priset för en allt mer öppen och tillgänglig värld. Att det i sin tur kan leda till minskade skatteintäkter måste i sammanhanget betraktas som en randanmärkning av ringa betydelse. I synnerhet mot bakgrund av att det är fler högutbildade som migrerar till än från . Mot detta ska de samhällsekonomiska vinsterna av utlandsstu- dier ställas. Det finns naturligtvis många samhällsekonomiska vinster av utlands- studier, även om de liksom kostnaderna för utlandsstudier ofta kan vara svåra att värdera i monetära termer. En vinst är att det är stu- denten som i stor utsträckning står för utbildningskostnaden utom- lands. I är högskoleutbildning kostnadsfri för studenten och staten står för utbildningskostnaden. Universitet och högskolor i får utbildningsersättning av staten i förhållande till hur många som studerat och vad de presterat. Ersättningen var i genomsnitt per helårsstudent. Utbildnings- kostnader för utlandsstudier får studenterna finansiera själva. 12 , rapportnr 2010:10 R, s. 65. kan betraktas som en samhällsekonomisk vinst. I stället för att behöva finansiera ytterligare utbildningsplatser i motsva- rande ett helt universitet, studerar nära 28 000 studenter utomlands och finansierar merparten av dessa studier själva. De cirka 6 000 som deltar i utbytesprogram bidrar inte till vinst, eftersom utbytet för- enklat innebär att en utbildningsplats i byts mot en utomlands. Kvar är då cirka 22 000 studenter som i genomsnitt studerade utomlands . Det uppskattas motsvara cirka 12 100 helårs- studenter utomlands, som då besparar det svenska utbildningssyste- met i genomsnitt och helårsstudent. Totalt beräknas den samhällsekonomiska besparingen, vinsten, då uppgå till drygt 8oo . En annan samhällsekonomisk vinst av utlandsstudier är att de utlandsstuderande har högre inkomster än de som inte utlandsstu- derat. Det ger ökade skatteintäkter för samhället, även efter att studieskulderna är återbetalda. Denna inkomstskillnad tenderar också att öka . Ett försiktigt antagande är att de som utlands- studerat, under hela sitt arbetsliv i genomsnitt har högre årlig inkomst än de som inte utlandsstuderat. Det medför ökade skatteintäkter. De totala skatteinkomsterna av arbete (direkta och indirekta skatter) uppgick enligt statsbudgeten13 till . Dessa genereras av dem som arbetar. Cirka 40 pro- cent av de arbetande har högskole- eller universitetsutbildning och denna grupp har i genomsnitt högre inkomster än dem med lägre utbildningsnivå. Gruppen uppskattas stå för av skatteunderlaget. Av de med högskole- eller universitetsutbildning beräknas ha utlandsstuderat, något som genererar högre inkomster. Det innebär att skatteinkomsterna är större än vad de skulle varit utan utlandsstudier. Skatteinkomsterna genererade av de med högskole- eller universitetsutbildning beräknas uppgå till av totala skatteinkomsterna av arbete, dvs. till 446 mil- jarder kronor 2010. Av dessa genererar de utlandsstuderande 15 pro- cent, dvs. Utan utlandsstudier hade de genererat lägre skatteinkomster, dvs. Utlandsstudier uppskattas då generera knappt fyra miljarder kro- nor i ökade skatteinkomster av arbete . Detta är naturligtvis en grov uppskattning, men tyder ändå på att de utlandsstuderandes högre inkomster leder till betydande samhällsekonomiska vinster. 13 Enligt budgetpropositionen . Utöver nämnda samhällsekonomiska vinster brukar utlandsstudier anses bidra till ökad export och internationella affärsmöjligheter, liksom höjd utbildningskvalitet vid svenska läroanstalter och till en ökad förståelse för andra kulturer. Det är naturligtvis närmast ogör- ligt att uppskatta det samhällsekonomiska värdet av dessa effekter i monetära termer. Utlandsstudier leder till samhällsekonomisk vinst Även om det inte har varit möjligt att värdera samtliga samhälls- ekonomiska vinster och kostnader, är det uppenbart att vinsterna är väsentligt högre än kostnaderna. Det beror i huvudsak på att de utlandsstuderande bär en större kostnad för sina studier genom att de själva står för merparten av utbildningskostnaden, medan sam- hället står för utbildningskostnaden för studerande i . Därtill får de som utlandsstuderat i genomsnitt högre inkomster i än de som inte gjort det. Inkomstskillnaderna består dessutom , vilket innebär att de som utlandsstuderat genererar ökade skatte- intäkter och på så sätt bidrar till samhällsekonomisk vinst även efter att deras studieskulder är betalda. Sammantaget uppskattas enbart dessa förhållanden generera samhällsekonomiska vinster på , . Resultaten från de olika studierna är relativt entydiga. Utlands- studier och utlandserfarenheter påverkar individer positivt, både på ett personligt utvecklingsplan och i termer av högre inkomst. I en anställningssituation värderar arbetsgivarna personer som har utlands- studerat högre än personer som inte har gjort det, även om det för vissa grupper av utlandsstuderande tar att hitta ett arbete. Sammantaget ger dock utlandsstudier en positiv effekt både för samhället och för individen. Vi kommer i detta avsnitt kortfattat redogöra för Studiesociala kommitténs betänkande, Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28), i de delar det rör studiemedel för utlands- Vad kommitténs förslag innebär i detalj redogör vi för i re- spektive kapitel där vi tar upp och utreder den reglering som för- slaget bygger på. Studiesociala kommitténs sammantagna bedömning är att utlands- studiemedlen uppvisar brister och att justeringar bör göras inom ramen för det befintliga systemet. Bristerna avser framför allt otyd- lig inriktning, bristande uppföljning, hög skuldsättning och stora risker för felaktiga utbetalningar. Dessutom tar utlandsstudiemedlen större administrativa resurser i anspråk än övriga delar av studie- medelssystemet. 2.3.1Studiesociala kommitténs syn på gällande regler om utlandsstudiemedel har bedömt att studiemedelssystemet sam- mantaget fungerar relativt väl och att det bidrar till att nå utbild- ningspolitiska mål. Kommittén betonar att ett studiestöd måste vara försvarbart ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och att det därför måste finnas vissa begränsningar, såsom beloppens storlek, hur länge stöd kan lämnas etc., för att en god samhällsekonomi ska upprätt- hållas. Vidare anför kommittén att det kan ses som motstridiga mål att studiestödet både ska ge goda möjligheter för individen att för- verkliga sina studieambitioner och ha en god effekt på samhällseko- nomin över tiden. Kommitténs uppfattning är emellertid att sådana intressekonflikter är ofrånkomliga, men det bör framgå av lagstift- ningen hur dessa ska hanteras.14 Kommittén konstaterar emellertid att det, trots att studiemedels- systemet fungerar väl på en övergripande nivå, finns utrymme för förbättringar, bland annat när det gäller utlandsstudiemedlen. Kom- mittén har identifierat fem huvudsakliga problem med studiemedlen för utlandsstuderande: En tydlig målsättning saknas för utlandsstudiemedlen och upp- följningen är bristfällig. Utlandsstuderande får ofta mycket höga studieskulder. Studiemedelsreglerna överensstämmer inte helt med EG-rätten. 14 SOU 2009:28 s. 225 ff. Det finns relativt stora risker för felaktiga utbetalningar av ut- landsstudiemedel. Studiemedel för studier utomlands kräver stora administrativa resurser.15 Administrationen av studiemedel för studier utomlands kräver större resurser än administrationen av studiemedel för studier i . Detta avspeglas bl.a. i att ett utlandsärende kostade 1 390 kro- nor att hantera, vilket ska jämföras med för ett studie- medelsärende som avsåg studier i . Skillnaden beror främst på att handläggningstiderna är längre för studiemedel för studier utomlands. Av utlandsärendena handläggs , jämfört för studiemedel i . Skill- naderna beror enligt CSN främst på att inga utlandsärenden kan hanteras maskinellt. Av studiemedelsärendena för studier i hanteras maskinellt.16 2.3.2Studiesociala kommitténs förslag för att förbättra utlandsstudiemedel17 föreslår att studiemedel för studier utom- lands ska ges med samma bidrags- och låneandel, och därmed med samma totalbelopp, som gäller vid studier i . Studerande utom- lands ska få tillgång till tilläggslån med samma förutsättningar som kommittén föreslår för studerande i . Kommitténs förslag när det gäller tilläggslån innebär att sådant lån ska kunna lämnas till alla studiemedelstagare av prisbasbeloppet vid heltidsstudier. Tilläggslån ska även kunna lämnas med deltidsomfatt- ning. Tilläggslån ska vid heltidsstudier kunna ges i högst 18 måna- der, eller motsvarande antal månader på deltid.18 Utlandsstuderande ska i princip på samma sätt som kunna få tilläggslån för merkostnader, vilka ska benämnas merkostnads- lån, för personförsäkring, resor och undervisningsavgifter. För att få merkostnadslån krävs att studierna pågår . Studiemedel för utlandsstudier ska betalas ut i efterskott på samma sätt som kommittén föreslår för studerande i . På den studerandes begäran ska dock merkostnadslån för försäkring, 15SOU 2009:28 s. 238 ff. 16SOU 2009:28 s. 243. 17SOU 2009:28 s. 307 f. 18SOU 2009:28 s. 275. resa och undervisningsavgift kunna betalas ut i förskott. Utöver detta ska även studielån motsvarande två månaders ordinarie studie- medel kunna betalas ut i förskott. Förskott ska kunna betalas ut innan studierna har påbörjats. Studiemedel ska beviljas för studier som pågår i minst en månad och bedrivs på heltid eller av heltid. 2.3.3Studiesociala kommitténs bedömning av utlandsstudiemedel19 har gjort bedömningen att studiemedlen för studier utomlands bör ha en utbildningspolitiskt grundad inrikt- ning. De menar att regeringen i studiestödsförordningen bör ange tydligare regler om en sådan inriktning. Kommittén menar vidare att en EG-rättslig översyn bör göras av reglerna för studiestöd vid studier utomlands. En sådan översyn bör särskilt avse de särskilda bestämmelser som finns för studiestöd i de nordiska länderna. Det är bland annat detta uppdrag som vi har fått. Kommittén ansåg vidare att regeringen regelbundet bör se till att utlandsstudiemedlen följs upp. CSN och bör ges i uppdrag att följa upp utlandsstudiemedlens resultat och effekter. Kommittén menade också att regeringen bör införa ett bidrag för undervisningsavgifter för utbildning utomlands samt besluta om reg- ler och kostnadsram för ett sådant bidrag. Ett sådant bidrag för undervisningsavgifter bör kunna betalas ut i förskott. 2.4Utbildningskvalitet – begreppet godtagbar standard Vi ska analysera de krav som ställs på utländska utbildningar för att studiemedel ska kunna lämnas. Analysen ska ske mot bakgrund av att utlandsstudierna ska hålla hög kvalitet, och vi kommer också att beakta unionsrättsliga principer om fri rörlighet och likabehand- ling. I detta avsnitt tar vi upp kvalitetskraven på utländska utbild- ningar, hur kraven ser ut och de problem som dagens ordning medför. Avslutningsvis analyseras vad som skulle krävas för att kunna ställa högre krav på utbildningskvalitet. 19 SOU 2009:28 s. 308. En utbildning utomlands ska uppfylla vissa krav för att berättiga till studiemedel för utlandsstudier. Kraven kan grovt delas in i fyra delar: 1.Tidskrav: Utbildningen ska pågå och ske i viss omfatt- ning. Inom EES och i är minimikravet halvtidsstudier . Utanför EES och är minimikravet hel- tidsstudier . 2.Dokumentationskrav: Utbildningen ska avslutas med prov eller leda till examen. Stödtagaren måste kunna visa studieresultat, antingen betyg för varje kurs eller examensbevis för hela utbild- ningen. 3.Avgränsningskrav: För gymnasiala utbildningar utanför krävs att utbildningen inte ska finnas i eller att den inte med lika stor fördel kan genomgås i . Detta krav avgrän- sar vilka gymnasiala studier som berättigar till utlandsstudie- medel. 4.Kvalitetskrav: Utbildningen ska ha godtagbar standard. Här fokuserar vi på krav fyra, kvalitetskravet som stadgar att utbild- ningen ska ha godtagbar standard. Gällande kvalitetskrav på utbild- ningar utomlands är således formulerat som ett minimikrav eller som en lägsta accepterad nivå, dvs. att utbildningsstandarden ska vara godtagbar. Regeringens ambition är att de utbildningar som ger rätt till studie- medel ska hålla hög kvalitet. Frågan är då om nuvarande ordning över- ensstämmer med regeringens ambition? Behöver ordningen ändras, och i så fall på vilket sätt? 2.4.2Dagens prövning av utbildningskvalitet Ansvaret för att pröva om en utländsk utbildning har godtagbar standard är uppdelat mellan CSN och . CSN har ansvaret för att pröva utbildningar i , såväl på gymnasial som eftergymnasial nivå, och utanför på gymnasial nivå. Hög- skoleverket har ansvaret för att pröva eftergymnasiala utbildningar utanför . När det gäller utbildningar i utgår CSN i sin prövning från om utbildningen står under statlig tillsyn i studielandet och är jämförbar med en utbildning som ger rätt till studiemedel i . När det gäller utbildningar utanför sker prövningen på ett snarlikt sätt. Både CSN och utgår då i första hand från om utbildningen är erkänd av utbildningsmyndigheterna i studie- landet eller inte. Enligt CSN:s föreskrifter20 har en gymnasial utbildning utanför godtagbar standard om något av följande villkor är uppfyllt: 1.utbildningen är statlig eller ställd under statlig tillsyn, 2.utbildningen är ackrediterad av staten, en statlig myndighet eller en organisation som har statens uppdrag att ackreditera utbild- ningar, eller 3.utbildningen är ackrediterad av en ackrediteringsorganisation som är allmänt accepterad. Enligt föreskrifter21 har en eftergymnasial utbildning utanför godtagbar standard om något av följande villkor är uppfyllt: 1.utbildningen är statlig, statligt erkänd eller ställd under statlig tillsyn, 2.utbildningen är erkänd av en regional myndighet som har sta- tens uppdrag att erkänna utbildningar, 3.utbildningen är erkänd av en organisation som har statens upp- drag att ackreditera utbildningar eller av en ackrediteringsorga- nisation som är allmänt accepterad, eller 4.utbildningen ingår som en del i ett utbytesprogram vid en svensk läroanstalt på eftergymnasial nivå. I föreskrifter finns också särskilda bestämmelser för vissa länder. Sådana finns för , och . Avsikten med denna särreglering är att ta hänsyn till hur respektive lands utbildningssystem är organiserat22. föreskrifter innehåller också särskilda bestäm- melser för språkutbildningar. Här sägs att även om villkoren i 1– 4 §§ inte är uppfyllda kan en förberedande kurs i språk anses ha godtagbar standard om något av följande villkor är uppfyllt: 20CSNFS 2001:1, 12 kap 11 §. 21HSVFS 1996:8, 1 §. 22HSVFS 1996:8, 2–4 §§. 1.Utbildningsarrangören har ett organiserat samarbete med ett uni- versitet eller en högskola i studielandet som anordnar utbildning som kan anses ha godtagbar standard enligt bestämmelserna i 1–4 §§. 2.Utbildningen är en språkutbildning som är godkänd av eller (). 3.Utbildningen är en språkutbildning som är anordnad av . Även om en eftergymnasial utbildning inte uppfyller något av ovan nämnda villkor kan , om det finns särskilda skäl, be- sluta att utbildningen kan anses ha godtagbar standard (6 § i Hög- skoleverkets föreskrifter, 1996:8). Hur går prövningen av godtagbar standard till i praktiken? Prövning av en utländsk utbildning aktualiseras genom att en ansö- kan om studiestöd för utlandsstudier kommer in till CSN. Hand- läggaren på CSN kontrollerar med utbildningsregistret om skolan och/eller utbildningen finns eller har prövats tidigare. Om utbild- ningen är prövad (av CSN eller ) fattar handläggaren beslut i studiestödsärendet utan att göra en ny prövning eller dokumentation av om utbildningen har godtagbar standard. Om skolan saknas eller om handläggaren inte kan avgöra utbildningens nivå skickas ärendet till skolprövning. För den över- vägande majoriteten av alla ansökningar om studiemedel för utlands- studier behöver dock inte frågan om utbildningen håller godtagbar standard prövas. hanterade CSN omkring 28 300 ansök- ningar om studiemedel för utlandsstudier. Under gjorde CSN cirka 2 500 skolprövningar, vilket innebär att av alla ansökningar gäller utbildningar vars standard redan har prövats. Om ärendet går vidare till skolprövning registrerar skolprövaren att en prövning initierats i ärendet. Först bedöms nivån på utbild- ningen23. Om utbildningen bedöms vara på gymnasial nivå avgör CSN om utbildningen har godtagbar standard och om så är fallet 23 Enligt 12 kap. 9–10 §§ samt 12 a § CSNFS 2001:1. huruvida motsvarande studier med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige24. Om utbildningen är på eftergymnasial nivå och ges i prövar skolprövaren vid CSN, utifrån föreskrifter25, om utbildningen har godtagbar standard. har dock inte delegerat någon beslutanderätt till CSN i dessa ärenden och en sådan delegering saknar enligt vår uppfattning dessutom stöd i lag- stiftningen. har ingen delegationsrätt i sin instruk- tion. Regeringen har dessutom i studiestödsförordningen på ett tydligt sätt angivit ansvarsfördelningen mellan CSN och Högskole- verket när det gäller att bedöma om en utbildning har godtagbar standard. Det är också CSN:s uppfattning att saknar rätt att delegera sådan beslutanderätt vidare26. Rent praktiskt går kontrollen till så att man i första hand kontrollerar referenslitteratur, information på aktuell skolas hemsida och så vidare för att avgöra om skolan/utbildningen är ackrediterad. Om CSN i sin prövning stannar vid att föreslå avslag eller om CSN inte kan bedöma sko- lans/utbildningens standard skickar myndigheten en remiss till Hög- skoleverket. Även i de fall CSN inte kan bedöma utbildningens nivå kan ärendet skickas till . Om då gör bedömningen att det rör sig om en utbildning på eftergymnasial nivå utanför beslutar om utbildningen ifråga kan anses ha godtagbar standard. beslut skickas därefter till CSN som sedan fattar beslut i det enskilda studiemedelsärendet. Om CSN kan bedöma att utbildningen har godtagbar standard dokumenteras beslutet i CSN:s diarium och elektroniska utbild- ningsregister. Syftet med prövningar är att bedöma utbildningar vid utländska universitet, högskolor och andra skolor för att avgöra om läroanstalten uppfyller kraven för godtagbar standard. Totalt görs ungefär 600 bedömningar , varav omkring hälften bedöms upp- fylla kraven för godtagbar standard. Majoriteten av ärendena kommer som remisser från CSN. Vid beredning av en studiemedelsansökan kan CSN fatta beslut om god- 243 kap. 23 § 1 p. studiestödsförordningen. 26Se 12 § 2 p. förordningen (2007:1293) med instruktion för . tagbar standard när den sökta utbildningen uppfyller kraven i Hög- skoleverkets föreskrifter. Detta gäller således för huvuddelen av alla ansökningar och förfrågningar som CSN får in. De ärenden som CSN remitterar till är ansökningar där CSN inte kan få fram tillräckligt med information för att kunna avgöra frågan om godtagbar standard, eller där CSN av andra skäl vill att Högskole- verket ska avgöra ärendet. Förfrågningar kan även komma från sökande studenter som vill ha besked om vad som gäller för en utbildning/skola och även direkt från utländska skolor som vill ta emot eller rekrytera svenska stu- denter. I enstaka fall initieras prövningar av . Ärendena registreras i ärendehanteringssystemet. Vid handlägg- ning gås insända (inscannade) handlingar igenom och sökning sker i de källor handläggaren har direkt tillgängliga. Rutinen är att kon- trollera om prövning har gjorts tidigare. Handläggaren får ofta göra en utredning som omfattar sökning i referensmaterial, kontakter med utländska systerorganisationer, internationella nätverk och utbild- ningsministerier. Vanligtvis saknas den information som behövs för att göra be- dömningen och handläggaren kontaktar då den sökande och begär in kompletterande uppgifter. Sökanden ombeds inkomma med kom- plettering . Ofta skriver handläggaren även direkt till skolan och informerar om vilka regler som tillämpas och ber om kompletterande uppgifter. Förfrågningar kan också sändas till erkän- nande utbildningsmyndighet i landet ifråga. Om den sökande inte besvarar kompletteringsbegäran eller på annat sätt hör av sig i ärendet fattar handläggaren beslut på grundval av de uppgifter som finns tillgängliga. Beslutet blir då att utbild- ningen/skolan inte uppfyller kraven för godtagbar standard. Finns underlag för ett bifallsbeslut tas det direkt. Grunder för bi- fallsbeslutet förs in i ärendehanteringssystemet. Om det är en mer omfattande grund för beslutet görs en tjänsteanteckning där beslutet motiveras. Beslutet i ärendet skickas till den sökande studenten. En kopia av beslutet och kopior av allt som är väsentligt i ärendet skickas till CSN som underlag för ärendets vidare handläggning vid CSN. I hand- lingarna till CSN kan markeringar göras som visar var väsentliga uppgifter för bedömningen har hämtats. Om uppgifter om läro- anstalten är hämtade ur en lista över erkända läroanstalter i ett visst land kan hela listan bifogas till CSN som underlag för bedömning av andra läroanstalter i det landet. förekommer det att en sökande begär omprövning av sitt ärende. Omprövningen registreras som ett nytt ärende som refererar till det tidigare. Omprövning kan även initieras av CSN om det gått sedan en utbildning/skola prövades av . Ver- ket kan även självt initiera omprövning om det framkommer upp- gifter som innebär att ett beslut behöver ändras. 2.4.3Problem med nuvarande ordning