sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — Detta skulle i sin tur kunna bidra till att minska de oklarheter ifråga om rollfördelning som i vissa fall kan uppstå mellan dem som arbetar med en förundersökning. pekade, som nämnts tidigare, särskilt på att en bristande överensstämmelse mellan förunder- sökningsledarens, i det fallet åklagarens, formella och sakliga ansvar kan leda till just oklarheter, spänningar och brister mellan de personer som är involverade i utredningen (SOU 1999:88 s. 994 f.). Det bör dock framhållas att kommissionens slutsatser i första hand tog sikte på den i många avseenden mycket särpräglade förunder- sökningen om mordet på statsminister . Bristerna i torde i en del avseenden t.ex. kunna tillskrivas de allmänt kärva och speciella förhållandena som rådde mellan olika intressenter i utredningen. Även JK har i det tidigare berörda ärendet framfört uppfattningen att de konfliktsituationer som uppstått vid den aktuella utredningen hade sin grund mera i personliga mot- sättningar mellan företrädare för ledningsgruppen och åklagaren än i principiellt olika uppfattningar om ansvaret för förunder- sökningens ledning (JK-beslut s. 161). Låt vara att JK i samma Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar ärende bedömt att en delning av förundersökningsledarskapet mellan polis och åklagare i vissa fall kan godtas, en uppfattning som inte torde vara förenlig med gällande rätt. Vad som framkommit genom bl.a. arbete bör alltså sättas in i sitt sammanhang och tolkas med viss försiktighet om generella slutsatser ska dras. I t.ex. utredningarna rörande Malexandermorden, mordet på utrikesminister och morden i har någon motsvarande problematik inte funnits. En klar nackdel med att i detalj författningsreglera förunder- sökningsledarens ansvar, eller närmare arbetsuppgifter, är svårig- heten att åstadkomma en heltäckande och meningsfull reglering. Det finns en svårighet i att förutse alla situationer som kan uppkomma och som i sin tur kan aktualisera frågor kring roll- och ansvarsfördelning. Effekten av en alltför detaljerad reglering kan därför bli att vissa sådana situationer hamnar mellan stolarna. Ett alternativ skulle kunna vara att, vid sidan av det över- gripande helhetsansvaret, precisera och särskilt reglera vissa väsentliga delar av ansvarsområdet. Som tidigare nämnts är det inte rimligt att förundersöknings- ledaren, ens i formellt hänseende, ska vara att betrakta som ytterst ansvarig för samtliga åtgärder som kan vidtas i samband med en förundersökning. Det gäller framför allt sådant som ligger helt utanför undersökningsledarens kontroll, t.ex. att annan än förundersökningsledaren med stöd av egen behörighet fattar beslut om tvångsmedel inom ramen för förundersökningen. Inte heller kan det förväntas att undersökningsledaren ska lämna detalj- instruktioner avseende sådant som framstår som grundläggande och självklart. Utredningen anser att det i och för sig kan finnas ett behov av en utförlig reglering av förundersökningsledarens formella ansvar, inte minst med hänsyn till förutsebarheten för dem som arbetar med brottsutredande verksamhet. En sådan reglering riskerar dock att falla på sitt eget grepp, nämligen att ändamålet med att detaljreglera går förlorat om inte alla situationer och infallsvinklar täcks in av lagstiftningen. Såvitt utredningen kunnat finna förekommer det inte heller inom något annat område av offentlig förvaltning att gränserna för det straffrättsliga och disciplinära ansvaret i detalj regleras genom lag eller annan författning. Det finns också goda skäl för detta, nämligen vad som sagts om risken för att något område Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar kommer att lämnas oreglerat och därmed riskera att falla utanför ansvarsområdet. När det gäller brottsutredningar bör alltså i likhet med vad som gäller alla andra områden av offentlig verksamhet gränserna för det straffrättsliga och det disciplinära ansvaret prövas när frågan blir aktuell i varje särskilt fall för sig. Ett annat skäl mot en detaljreglering av ansvaret är att förunder- sökningsområdet också i andra avseenden är sparsamt reglerat, vilket det finns goda skäl för. Brottsutredningar är sinsemellan så olika att regleringen måste göras utan alltför många detalj- föreskrifter för att kunna tillämpas i praktiken. Vidare är regleringsfrågan enligt utredningens uppfattning beroende av hur det föreskrivna helhetsansvaret ska uppfattas. Som nämnts kan det inte göras några omedelbara kopplingar till eller relevanta jämförelser med det straffsanktionerade tjänstefels- ansvaret. Förarbetsuttalandena som gjordes i anslutning till lagändringen av 23 kap. 3 § RB bör enligt utredningen tolkas som att ansvarsbestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK är ett uttryck för att förundersökningsledarskapet inte är möjligt att dela och att det ankommer på förundersökningsledaren att upprätthålla denna princip genom att i varje given förundersökning ha en helhetssyn, vilket inte låter sig göras om någon del avskiljs. Utredningen uppfattar alltså bestämmelsen som en övergripande principiell riktlinje för brottsutredningens bedrivande snarare än som en ansvarsbestämmelse i strikt mening. Om regleringen är avsedd att utgöra en sådan generell utgångspunkt, härledd från principen om det odelbara förundersökningsledarskapet, minskar intresset och behovet av att i författning mer precist beskriva dess innebörd. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det inte är ändamålsenligt att i detalj reglera vad som ska innefattas i för- undersökningsledarens ansvar. Däremot kan det finnas anledning att analysera om bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK av tydlighetsskäl bör vara utformad på ett annat sätt än enligt nuvarande lydelse. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 7.5.1. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar 7.3.2Särskilt om åklagarens ansvar som förundersökningsledare Bedömning: Åklagaren har samma ansvar för förundersök- ningens bedrivande som andra förundersökningsledare. Detta innebär bl.a. att en åklagare som kopplas in redan under det s.k. spaningsstadiet i en förundersökning har samma formella ansvar som en polisiär förundersökningsledare har i motsvarande situation. I föregående avsnitt har ansvarsfrågan behandlats utan beaktande av vem som leder förundersökningen, dvs. åklagaren, polismyndig- heten eller annan brottsutredande myndighet. Nedan är utgångs- punkten att åklagaren är förundersökningsledare. Den i sammanhanget väsentligaste skillnaden mellan att åklagaren leder förundersökningen och att annan gör det är att två separata myndigheter handlägger samma ärende fast med olika uppgifter. En effekt av detta är, som tidigare nämnts, att åklagaren inte kan påverka hur en utredning prioriteras och vilka resurser som tillförs. På ett övergripande plan har ett visst inflytande över polismyndigheternas planering etc. (jfr t.ex. 2 kap. 9 § och 3 kap. 4 § polisförordningen), men detta torde knappast ha någon betydelse i enskilda ärenden. Det står klart att det ankommer på åklagaren att sörja för prioriteringen och användningen av resurserna i en brotts- utredning. Ett sådant ansvar är också nödvändigt för att åklagaren ska kunna styra och leda utredningen på ett tillfredsställande sätt. Däremot kan det inte anses vara helt klarlagt vilket ansvar åklagaren som förundersökningsledare har för resurstilldelningen. JO har riktat kritik mot åklagaren för att denne inte i tillräcklig utsträckning drivit på utredningen genom påminnelser m.m. Det kan alltså konstateras att åklagaren i vart fall är ålagd ett ansvar för att genom påtryckningar försöka få till stånd de utredningsåtgärder som han eller hon gett direktiv om. För att inte riskera oskäliga dröjsmål i förundersökningens framåt- skridande måste det även fortsättningsvis vara så att åklagaren är ålagd ett sådant ansvar. I den mån riktlinjer på området följs, bör detta inte heller föranleda några orimliga praktiska konsekvenser. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar I den stora merparten av brottsutredningar inträder åklagaren som förundersökningsledare först när det finns en skäligen misstänkt person, dvs. när utredningen passerat det rena spanings- stadiet och gått in i utredningsstadiet. I stora och komplicerade ärenden rörande i första hand grova våldsbrott förekommer dock att åklagaren kopplas in redan under spaningsstadiet. I och med att åklagaren då formellt övertar förundersökningsledarskapet upphör polismyndighetens behörighet att besluta om tvångsmedel och andra åtgärder som kräver beslut av undersökningsledaren. Åklagaren övertar därmed också formellt ansvaret för det spanings- och utredningsarbete som bedrivs (SOU 1987:72 Del 2 s. 298). Arbetet under spaningsstadiet syftar huvudsakligen till att fastställa om brott har begåtts och vem eller vilka som kan misstänkas. I ett större spaningsarbete ingår ofta åtgärder av utpräglat polisiär natur, t.ex. dörrknackning och andra särskilda åtgärder för att få fram namn på tänkbara vittnen. Kriminaltekniska undersökningar och spårning av mobiltelefoner är andra vanligt förekommande åtgärder. Det är polisen som besitter störst kunskaper på dessa områden. Vanligtvis planeras och genomförs också sådana uppgifter relativt självständigt av polisen, medan åklagaren i egenskap av förundersökningsledare löpande hålls underrättad om vad som framkommit för att kunna bedöma den fortsatta inriktningen på utredningen. Detta är en naturlig roll- och kompetensfördelning. Arbetet under spaningsstadiet är således till stora delar av en annan natur än det som bedrivs i ett renodlat utredningsskede. Frågan är om detta förhållande bör föranleda att åklagarens formella ansvar för spaningsåtgärder i någon mån bör speglas av dennes reellt sett små möjligheter att i detalj styra det arbetet. En författningsreglerad inskränkning i aktuellt avseende av åklagarens ansvar eller arbetsuppgift är förenad med vissa gränsdragnings- och definitionssvårigheter. En relevant definitions- fråga är t.ex. vilka åtgärder som kan anses ha en sådan renodlad spaningskaraktär att de bör undantas från åklagarens ansvar. Det kan vara svårt att göra en sådan kategorisering. Det är vidare inte ovanligt att spaningsåtgärder vidtas även på utredningsstadiet, varför det inte i samband med en reglering går att göra en gränsdragning mellan åtgärder som vidtas på spaningsstadiet respektive utredningsstadiet. Ett exempel på en sådan situation är att det i förundersökningen finns en misstänkt person och att utredningen såvitt avser denne är inne i en utredningsfas, medan Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar det fortfarande pågår spaning för att knyta andra personer till brottet och att utredningen i den delen befinner sig på spanings- stadiet. Ett annat exempel är att det pågår spaning för att stärka bevisen mot en misstänkt person och att utredningen därför kan sägas befinna sig i utredningsstadiet. Åklagaren måste i båda fallen ha överblick över utredningen i dess helhet. Just nödvändigheten av att åklagaren i den pågående för- undersökningen har en helhetsbild, vilket bl.a. är en förutsättning för att kraven på rättssäkerhet och objektivitet fullt ut ska kunna tillgodoses samt för att tillsyns- och kontrollfunktionen ska kunna utövas, talar för att det formella ansvaret ytterst också ska ligga på åklagaren. Om åtgärder som planeras och genomförs av polisen på spaningsstadiet generellt undantas från åklagarens ansvar, kan det inte uteslutas att utvecklingen i förlängningen skulle gå mot något som liknar ett delat förundersökningsledarskap, vilket inte är önsk- värt. En ansvarsfördelning av sådant slag skulle sannolikt minska åklagarens möjligheter att effektivt styra förundersökningen i händelse av meningsskiljaktigheter (jfr SOU 1987:72 s. 113). Vad som dock framkommit är att det hos många åklagare, av helt förklarliga skäl, kan finns brister i kunskaperna om polisens spanings- och underrättelseverksamhet samt de metoder som används i samband med detta. En förutsättning för att åklagaren ska kunna leda och styra detta arbete på tillfredsställande sätt är att dennes kunskaper på området ökar. Det fordras därför att åklagare lokalt eller centralt utbildas i dessa frågor. Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att det såvitt gäller åklagarens formella ansvar som förundersökningsledare inte bör göras någon skillnad mellan åtgärder av spaningskaraktär och andra åtgärder. Denna uppfattning innebär att polisen även fortsättningsvis kommer att relativt självständigt bedriva spanings- arbete och vidta åtgärder inom ramen för detta, medan åklagaren som förundersökningsledare ytterst har det övergripande ansvaret. Det bör framhållas att åklagaren i denna egenskap givetvis i enskildheter kan lämna konkreta spaningsdirektiv om han eller hon anser det befogat. Den slutliga bestämmanderätten ligger alltid på åklagaren och polisen har en skyldighet att fortlöpande hålla denne underrättad. Trots det anförda skulle den i någon mån bristande överensstämmelsen mellan det sakliga och det formella ansvaret i undantagsfall kunna leda till att det uppstår sådana spänningar och brister som noterats i t.ex. . Mot bakgrund av de mycket speciella förhållanden och förutsättningar som förelåg i den Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar utredningen, präglade av bl.a. personliga motsättningar, bör enligt utredningens uppfattning inte de slutsatser som dragits av ensamma ligga till grund för en ändring av den nuvarande ordningen för ansvars- och arbetsfördelning. Såvitt utredningen erfarit är det mycket ovanligt att den bristande överensstämmelsen i praktiken vållar några problem mellan dem som arbetar med en förundersökning. I utredningens direktiv anges att åklagaren som förundersökningsledare är ansvarig för alla åtgärder som vidtas inom ramen för förundersökningen. Vidare sägs att åklagaren formellt också ansvarar för de åtgärder som t.ex. polisen vidtar med stöd av sin egen behörighet. har redogjorts för att JO, i ett ärende där två åklagare arbetade med samma förundersökning, uttalat att föreskriften i 1 a § andra stycket FUK måste förstås så, att den ordinarie för- undersökningsledaren har ett övergripande ansvar för för- undersökningens bedrivande, men inte för beslut som en annan befattningshavare fattar (JO 2006/07 s. 54). Utredningens ovan redovisade ståndpunkt är att denna tolkning även gäller för beslut som t.ex. polisiära tjänstemän fattar med stöd av egen behörighet i en åklagarledd förundersökning, dvs. att var och en ansvarar för sina egna beslut. Syftet med bestämmelsen kan inte ha varit att den ska uppfattas på annat sätt. Regleringen ger dock ett visst tolkningsutrymme och därmed en viss osäkerhet rörande ansvars- fördelningen, vilket behandlas nedan. 7.4Ansvarsfördelningen när flera åklagare handlägger samma ärende Bedömning: Principen om det odelbara förundersöknings- ledarskapet hindrar inte att flera åklagare arbetar tillsammans i en förundersökning och att förundersökningsledaren vid för- hinder tillfälligt överlämnar ledarskapet till en annan åklagare. Vid ett sådant tillfälligt inträde blir ersättaren att anse som förundersökningsledare och därmed ansvarig för de åtgärder som han eller hon vidtar. För dessa situationer krävs ingen särskild författningsreglering. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar I avsnitten 6.7.4 och 6.7.5 har närmare redogjorts för Åklagar- myndighetens respektive JO:s syn på innebörden av att flera åklagare arbetar tillsammans med en förundersökning. Arbetssättet är särskilt vanligt i stora och omfattande mål som avser grov våldsbrottslighet eller ekonomisk brottslighet, men förekommer även i andra ärenden, t.ex. när det finns en särskild hotbild eller om s.k. massgripanden eller motsvarande aktualiseras. Handläggnings- formen är i många fall nödvändig för att utredningen ska föras framåt med nödvändig skyndsamhet. Ärendets natur kan även i andra avseenden kräva insatser av flera åklagare. Enligt vad som tidigare utvecklats saknas utrymme för att dela förundersökningsledarskapet. Kollegialt beslutsfattande är alltså inte möjligt. Synsättet har goda skäl för sig. Det torde inte råda något tvivel om att det är fördelaktigt att förundersöknings- ledaruppgiften fullgörs av endast en person som har överblick över och ansvar för utredningen i dess helhet. Det odelbara förundersökningsledarskapet säkerställer också att det inte finns någon tvekan om vem som har mandat att fatta t.ex. beslut om tvångsmedel. Inte minst från polisens synpunkt är en sådan tydlighet viktig. I Knutbyrapporten slogs fast att osäkerhet kring frågan om vem som leder förundersökningen kan få förödande konsekvenser för resultatet av förundersökningen. Vikten av att noggrant dokumentera om det är polis eller åklagare som innehar förundersökningsledarskapet framhölls också. Utredningen instämmer i denna uppfattning. Enligt JO:s mening hindrar inte principen om det odelbara förundersökningsledarskapet att flera åklagare arbetar tillsammans under en förundersökning och att den ordinarie förundersöknings- ledaren vid förhinder tillfälligt överlämnar uppgiften att leda förundersökningen till någon av de biträdande åklagarna. När en åklagare tillfälligt träder in och fattar beslut blir denne, enligt JO, att anse som förundersökningsledare (2006/07 s. 54). I en förundersökning ska alltid, så snart det är möjligt, utses en förundersökningsledare. När flera åklagare är engagerade i en utredning måste utgångspunkten vara att förundersökningsledaren står för det huvudsakliga beslutsfattandet. Han eller hon har då också det övergripande ansvaret. Den eller de andra åklagare som arbetar med utredningen måste emellertid i händelse av förhinder hos ordinarie befattningshavare kunna träda in för att ärendet ska kunna drivas framåt. Systemet med jouråklagare och bevakning av åklagartjänster under t.ex. semesterperioder bygger på samma syn- Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar I t.ex. Knutbyärendet var upplägget sådant att en åklagare utsågs att leda förundersökningen medan en annan biträdde. I utredningen rörande mordet på arbetade två åklagare, varav en var utsedd till förundersök- ningsledare, tillsammans hos polisen. Båda fattade i samband med detta beslut om tvångsmedel. JO uttalade att en sådan ordning inte kunde vara avsedd med beaktande av det principiella synsätt som uppbär helhetsansvaret i 1 a § FUK. Däremot hade JO inga invändningar mot det arbetssätt som tillämpades därefter, nämligen att åklagarna tjänstgjorde vid olika tillfällen och i samband med detta fattade beslut. JO noterade att åklagarna uppgett att utred- ningsmännen var väl medvetna om vem de skulle vända sig till. Inte sällan uppkommer situationen att förundersökningsledaren tillfälligt är oanträffbar på grund av ett tjänsteåtagande inom ramen för förundersökningen, t.ex. en pågående domstolsförhandling, och att det krävs att ett viktigt tvångsmedelsbeslut fattas . uppfattning (RättsPM 2008:3) är att det då bör vara möjligt för den biträdande åklagaren att kunna träda in som förundersökningsledare och fatta ett sådant beslut. Enligt är situationen att jämföra med polismans rätt att ta gods i beslag vid fara i dröjsmål enligt 27 kap. 4 § andra stycket RB. Det anförs att detta är en av de stora vinsterna med att ha dubbla åklagare engagerade i ett ärende, dvs. att polisen i princip alltid kan få ett beslut av en åklagare som är väl insatt i ett omfattande ärende i stället för att behöva vända sig till jourhavande åklagare. Utredningens uppfattning är att det i en sådan situation handlar om att den biträdande åklagaren tillfälligt träder in som för- undersökningsledare och ersätter den ordinarie förundersöknings- ledaren. Exemplet utgör i det närmaste en variant på det tjänstgöringsförfarande som tillämpades efter den inledande fasen av utredningen rörande mordet på . Som anförts fann JO ingen anledning att anmärka på arbetssättet i det fallet och under förutsättning att dokumentationen sker på erforderligt sätt samt att den biträdande åklagaren är väl insatt i ärendet bör arbetssättet fungera tillfredsställande. Enligt utredningens mening är det således inte fråga om att flera åklagare delar på förundersök- ningsledarfunktionen, dvs. ett avsteg från principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. Det torde alltså enligt nuvarande reglering inte finnas något hinder mot att den biträdande åklagaren träder in som förundersökningsledare när den Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar ordinarie förundersökningsledaren i och för sig är i tjänst, men inte är anträffbar på grund av andra åtaganden i tjänsten. Utredningen finner sammantaget ingen anledning att föreslå någon annan ordning än den som JO godtagit och som Åklagar- myndigheten i huvudsak anslutit sig till (se RättsPM 2008:3). En självklarhet i sammanhanget är också att båda åklagarna i en större förundersökning är insatta i och har en klar överblick över utredningen i dess helhet. Vad som anförts har fokuserat på utredningar där åklagaren är förundersökningsledare. Det kan dock vara så att det även i utredningar som leds av t.ex. polismyndigheten finns ett behov av att en biträdande förundersökningsledare tillfälligt ersätter den ordinarie av samma skäl som i åklagarfallet. Så länge detta inte innebär ett avsteg från principen om det odelbara förunder- sökningsledarskapet finns det inget som hindrar ett sådant arbetssätt. Bedömning: När flera åklagare – inom ramen för samma förundersökning – fattar beslut om t.ex. tvångsmedel innebär detta ett avsteg från det odelbara förundersöknings- ledarskapet. I vissa situationer, t.ex. vid s.k. massgripanden, är ett sådant avsteg av rättssäkerhetsskäl nödvändigt. Detta bör författningsregleras. har i RättsPM 2008:3 beskrivit några situationer då en åklagare, som är i tjänst och arbetar med det aktuella ärendet, får anses vara förhindrad att utöva sitt förunder- sökningsledarskap. En är då många personer frihets- berövats genom gripande, s.k. massgripande. Det finns exempel där över 100 personer gripits misstänkta för våldsamt upplopp i samband med en fotbollsmatch. Förutom i samband med idrotts- evenemang kan tänkas att denna mycket ovanliga situation uppstår i anslutning till demonstrationer av olika slag. Vid ett massgripande kan det vara omöjligt för en ensam åklagare, som är för- undersökningsledare, att i handläggningens inledningsfas hantera tvångsmedlen utan att åsidosätta kraven på skyndsamhet och noggrann dokumentation. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar har ansett att det, om det i sådana situationer inte är möjligt att dela upp beslutsfattandet på flera åklagare, finns en avsevärd risk att beslut om anhållande eller hävande av gripande sker senare än enligt de krav på skyndsamhet som lagstiftaren ställt upp (jfr 24 kap. 8 § RB). Varje frihets- berövande måste prövas individuellt. Det finns också föreskrifter som anger att åklagare måste dokumentera beslut om tvångsmedel (föreskrifter om dokumentation och under- rättelser vid tvångsmedel [ÅFS 2005:30]). uppfattning om möjligheten att dela upp beslutsfattandet vid massgripanden gäller även vid större planerade tillslag, där många personer ska förhöras och ett stort antal beslag görs. Skälen för att tillvägagångssättet även i en sådan situation ska kunna tillämpas är desamma som vid massgripanden. En uppdelning av beslutsfattandet mellan två eller flera åklagare på det sätt som beskrivits kan ses som ett avsteg från principen om ett odelbart förundersökningsledarskap. Den omständigheten att flera åklagare inom ramen för samma förundersökning parallellt fattar beslut om t.ex. tvångsmedel kan nämligen uppfattas som en uppdelning av förundersökningsledningen och de befogenheter som är knutna till funktionen, även om en av åklagarna i och för sig formellt utsetts till förundersökningsledare.