sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att det av lagbestämmelsen endast ska framgå att rikstolktjänst får erbjudas förtroendevalda i de primära tolkanvändarnas riksorganisationer när de utför intressepolitiska uppdrag av riksövergripande karaktär. Utredningen anser att får avgöra vilka ytterligare riksorganisa- tioner än de som omfattas av rikstolktjänsten som ska få ta del av sådan tolktjänst. Utredningen anser att medel för rikstolk- tjänst på lämpligt sätt bör öronmärkas i budget för myndigheten (se kapitel 7). 6.2.12Tolktjänst får erbjudas genom tolk på plats eller genom distanstolkning Utredningens förslag: Tolktjänst får erbjudas genom tolk på plats eller genom distanstolkning. Distanstolkning får erbjudas om det är möjligt och motiverat med beaktande av den primäre tolkanvändarens individuella behov. En definition av distanstolkning ska införas i lagen om tolk- tjänst. Distanstolkning bör definieras som tolkning där minst en person fysiskt befinner sig på en annan plats och står i bild-, ljud- eller textförbindelse med de andra personerna. Skälen för förslaget: utförs tolktjänst antingen genom att en tolk utför tolkning på plats eller genom distanstolkning. landsting/regioner bedriver egen distanstolkningsverksamhet på distans inom den vardagstolkning som de är skyldiga att erbjuda. Utredningens förslag avseende sådan distanstolkning som tolk- användare själva initierar och som erbjuds via befintliga tekniska plattformar för förmedlingstjänster redovisas i avsnitt 6.5. Intresseorganisationerna har av utredningen ombetts att bedöma och inkomma med synpunkter på i vilken utsträckning och i vilka situationer de primära tolkanvändarna anser att distans- tolkning kan vara ett alternativ till tolk på plats. Organisationerna har i det sammanhanget även pekat på andra aspekter, problem och möjligheter som distanstolkning och annan teknikanvändning kan innebära för tolkanvändarna. Det finns en oro från intresseorga- nisationernas sida att distanstolkning ska ersätta tolk på plats av ekonomiska skäl. Vikten av att det alltid måste vara den primäre tolkanvändarens frivilliga val att välja distanstolkning understryks av flera organisationer. Tekniken är inte heller tillräckligt utvecklad för att kunna erbjuda fullgod bildkvalitet. Interoperabiliteten, dvs. att olika tekniska produkter kan fungera tillsammans, måste bli bättre. Det gäller både mjukvara och hårdvara. Intresseorganisa- tionerna ser att distanstolkning kan göra tolkningen mer lättillgänglig och vara ett alternativ vid akuta tolkbehov. I situatio- ner där kommunikationen handlar mer om information än dialog är distanstolkningen ett möjligt alternativ, liksom i situationer då den primäre tolkanvändaren av integritetsskäl hellre får stöd via teknik än genom fysisk närvaro av en tolk. Intresseorganisationernas syn på skrivtolkning på distans och text- och bildtelefoni indikerar att tolkanvändarna ser alla former av text- och bildtelefoni som en form av distanstolkning som behöver samordnas med annan tolk- tjänst, anpassas till hur tolkanvändarna nyttjar tolk på plats och kvalitetsutvecklas i ett bredare kontext som handlar om tolktjänst generellt. Utredningen har förståelse för intresseorganisationernas farhågor men noterar även organisationernas positiva syn på distans- tolkning. Utredningen konstaterar även att distanstolkning kan vara ett sätt att göra tolktjänsten mer kostnadseffektiv och kan med bra teknisk utrustning och med rätt mötesteknik i vissa sammanhang vara ett lika bra alternativ för tolkanvändarna som tolk på plats. Utredningen anser att distanstolkningen kan vara ett bra alternativ vid korta tolkuppdrag där tolkning ska ske mellan två personer, t.ex. vid läkarbesök. Utredningen anser att distans- tolkningen bör vara en del av den tolktjänst som Tolktjänstmyn- digheten ska erbjuda. I vissa fall kan det gå lika bra med distanstolkning som en tolk på plats. Om det går lika bra med distanstolkning beror på om det tekniskt är möjligt att ha distanstolkning, den aktuella tolkningssituationen och på den primäre tolkanvändarens individuella behov. Utredningen bör därför inte i lagtexten ange exakt när distanstolkning ska användas och när tolkning ska ske på plats. Utredningen anser att en bedömning måste göras inför varje enskilt tolkningsuppdrag och att en bedömning bör göras mot bakgrund av de nämnda aspekterna. Det medför att i samband med den enskilda tolkbeställningen tar ställning till om tolktjänst kan erbjudas genom tolk på plats eller genom distanstolkning. I den avvägningen kommer självfallet den primäre tolkanvändarens egen önskan väga tungt. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en lagbestäm- melse ska införas i den nya lagen om tolktjänst att tolktjänst också får erbjudas genom distanstolkning, om det är möjligt och motiverat med beaktande av den primäre tolkanvändarens individuella behov. Utredningen anser vidare att det i lagen om tolktjänst bör finnas en definition om vad som avses med distanstolkning. Utredningen har tidigare pekat på skillnaden mellan distanstolk- ning, som bygger på en förbindelse mellan två fysiska platser, och förmedlingstjänst som innebär förbindelse mellan tre fysiska platser. Om en tolkanvändare exempelvis väljer att använda den tekniska plattformen för för att få tolkstöd i en situation då den person han eller hon önskar kommunicera med befinner sig på samma fysiska plats, är detta således definitions- mässigt distanstolkning och inte förmedlingstjänst. Utredningen föreslår i lagen att distanstolkning ska definieras som tolkning där minst en person fysiskt befinner sig på en annan plats och står i bild-, ljud- eller textförbindelse med de andra personerna. 6.2.13Stöd till personligt biträde Utredningens bedömning: Arbetsförmedlingen ska även i fort- sättningen besluta om stöd till personligt biträde, dock inte sådant stöd som avser tolkkostnader. ska erbjuda tolktjänst i arbetslivet. Skälen för bedömningen: Arbetsförmedlingen får enligt 18 och 19 §§ förordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga, lämna ekonomiskt stöd till personligt biträde med högst till arbetsgivare eller annan som har kostnader för ett personligt biträde åt en anställd med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga, när denne behöver ett biträde. Av förordningen framgår att detta dock inte gäller i fråga om utvecklingsanställning eller trygghets- anställning. Stöd till personligt biträde kan vidare erhållas när person med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och som är företagare eller fri yrkesutövare behöver biträde. Stödet kan också vara aktuellt då en person med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program, arbetslivsinriktad rehabilitering eller då en ungdom deltar i praktisk arbetslivsorientering. Till företagare som har funktions- hinder som medför stora kommunikationssvårigheter får stöd lämnas med högst . Stödet till personligt biträde avser att vara en kompensation för merkostnader för arbetsgivare till exempelvis döva, hörselskadade eller personer med dövblindhet. En person kan behöva ett biträde för att utföra vissa arbetsuppgifter, t.ex. att svara i telefon eller hjälp med redigering av texter. En praxis har utvecklats hos Arbetsförmedlingen att stödet till personligt biträde även kan användas för att kompensera tolkkostnader för arbetsgivaren. Utredningen har i kartläggningen avseende tolktjänst vid utbild- ning inom ett företag, uppmärksammat att den enskilde måste skriva in sig på Arbetsförmedlingen för att hans eller hennes arbetsgivare ska kunna erhålla stöd till tolkkostnader vid utbildning inom ett företag. Även för att arbetsgivaren ska kunna få stöd till personligt biträde krävs att den anställde skriver in sig på Arbetsförmedlingen. Vid bedömningen om ansökt stöd ska beviljas ska Arbetsförmedlingen utreda om personen har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga – eftersom medlen för stödet är reserverade för denna målgrupp samt om det är arbetsmarknads- politiskt motiverat att lämna stödet. Utredningen anser att det föreligger en risk för att den enskilde uppfattar detta förfarande som omotiverat. Utredningen har fört en diskussion med Arbetsförmedlingen om det är motiverat att helt föra över handläggningen av stöd till personligt biträde rörande de primära tolkanvändarna till den nya tolktjänstmyndigheten. Det som motiverar ett sådant överförande av stödet är att det skulle bli lättare och smidigare för den primäre tolkanvändaren och hans eller hennes arbetsgivare att endast behöva vända sig till en myndighet. Arbetsgivaren och den anställde skulle i så fall vända sig till när den behöver tolk i arbetslivet och när den vill ansöka om stöd till personligt biträde för arbetsgivarens merkostnader för den primäre tolkanvändaren. En annan fördel med det förslaget är att den primäre tolkanvändaren inte längre behöver skriva in sig på Arbetsförmedlingen. Det som talar emot ett sådant överförande av stödet till den nya tolktjänstmyndigheten är att det inte går att klart säga att det skulle förenkla handläggningen. Den primäre tolkanvändaren med flera funktionsnedsättningar och hans eller hennes arbetsgivare skulle i sådant fall få ansöka om stöd till personligt biträde hos både Arbetsförmedlingen och . Det föreligger i så fall risk för samordningsproblem mellan de olika myndigheterna. Dessutom skulle det inte medföra en förbättring för den enskilde. Med hänsyn härtill anser utredningen att beslut om stöd till personligt biträde även i fortsättningen ska beslutas av . Utredningen har i avsnitt 6.2.6 föreslagit att de primära tolk- användarnas möjlighet att erhålla tolktjänst i arbetslivet ska för- bättras genom att tolktjänst ska även kunna erhållas för att utföra vissa reguljära arbetsuppgifter. även i fortsättningen beviljar stöd till personligt biträde till arbetsgivarens tolkkostnader blir effekten att både Arbetsförmedlingen och den nya tolktjänstmyndigheten finansierar tolkkostnader. En av grund- tankarna i utredningens förslag är att så långt möjligt ha en huvud- man för tolktjänsten i syfte att systemet ska bli tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt. i fortsättningen endast beviljar stödet till personligt biträde till arbetsgivarens ökade löne- kostnader, exklusive kostnader i samband med tolkning och den nya erbjuder all tolktjänst i arbetslivet, skulle det medföra att det endast finns en huvudman för den tolktjänst i arbetslivet som samhället erbjuder. Det skulle även innebära en mer kostnadseffektiv handläggning av tolktjänsten. Utredningen ska enligt kommittédirektiven analysera förutsätt- ningar för att upphandla tolktjänster genom att inrätta valfrihets- system enligt LOV och föreslå eventuella nödvändiga författnings- ändringar. 6.3.1Motiven för valfrihetssystem är giltiga för tolktjänster Utredningens bedömning: Motiven bakom införandet av lagen om valfrihetssystem är giltiga för verk- samhet att utföra tolktjänster. Skälen för bedömningen: När LOV infördes angavs att syftet var att sätta brukaren i fokus och att åstadkomma en maktförskjutning från politiker och tjänstemän till medborgare. Dessutom eftersträvades ökad valfrihet och ökat inflytande, fler utförare och större mångfald. Ytterligare syften med införandet av LOV var att regelförenkla och att underlätta för små företag att vara leverantörer till offentlig sektor. Ett brukarinflytande förutsattes vidare öka kvaliteten på tjänsterna (prop. 2008/09:29, Lag om valfrihetssystem). Den stora skillnaden mellan ett valfrihetssystem enligt LOV och en traditionell offentlig upphandling enligt är att det i ett valfrihetssystem inte finns någon konkurrenssituation mellan leverantörerna för ett tilldelningsbeslut. I ett valfrihetssystem enligt LOV får alla leverantörer som godkänts teckna kontrakt med den upphandlande myndigheten om de skickat in en ansökan och uppfyller kraven, och några sådana tilldelningskriterier som ekonomiskt mest fördelaktiga och lägsta pris som gäller enligt tillämpas inte. Konkurrens- situationen mellan leverantörerna uppstår i stället efter att kontrakt har tecknats och den pågår löpande under hela avtalsperioden. Det är inte fråga om en priskonkurrens mellan leverantörerna, eftersom priset fastställs av den upphandlande myndigheten redan i förfrågningsunderlaget. Valfrihetssystemet medför således att det uppstår en kvalitetskonkurrens i brukarledet. Den enskilda brukaren ges makt och möjlighet att bestämma vad som är god kvalitet genom att välja den utförare som han eller hon uppfattar tillhanda- håller den bästa kvaliteten. Motiven bakom LOV är giltiga för verksamhet att utföra tolktjänster Ett led i att göra tolktjänstsystemet mer brukarorienterad är att öka valfriheten och inflytandet för de primära tolkanvändarna genom att de själva får möjlighet att bestämma vilken tolkleverantör som ska utföra tolkningen. Syftet med valfrihetssystemet är att göra utbudet av tolktjänster större och mer varierat, vilket kommer att bidra till att tolkanvändarna kommer att ha ett större urval att välja mellan då de själva får välja tolkleverantör. Tolkanvändarna har genom valfrihetssystemet möjlighet att välja den tolkleverantör som de upplever utför den bästa tolkningen. Utredningen gör därför den bedömningen att tolkanvändarna kommer att uppleva att kvaliteten på tolktjänsterna ökar. Införande av valfrihetssystem innebär också att marknaden för tolkleverantörerna blir större och att det kommer att bli fler utförare på tolkmarknaden. Samma motiv som framförs i regeringens proposition Lag om valfrihetssystem är således giltiga för verksamhet att utföra tolktjänster. De fördelar som valfrihets- system kan ge såväl det allmänna som de primära tolkanvändarna och särskilt mindre tolkleverantörer bör tas tillvara även inom verksamhetsområde att utföra tolktjänster. Den nya tolktjänstmyndighetens uppdrag att utföra tolktjänster omfattar inte någon myndighetsutövning. Sådana tolktjänster kan därför enligt utredningens bedömning passa för valfrihetssystem. System med flera valfrihetssystem Om beslutar att inrätta valfrihetssystem för tolktjänster bedömer utredningen att myndigheten skulle behöva inrätta ett system med flera regionala valfrihetssystem. Det är inte kostnadseffektivt att ha valfrihetssystem som täcker stora regionala områden eftersom tolkarnas reskostnader i sådant fall skulle bli omfattande. Med hänsyn till detta skulle den upphandlande myn- digheten dessutom kunna utforma valfrihetssystem på ett sådant sätt att det är endast tolktjänst inom regionen som ska omfattas av valfrihetssystemet. Det nya myndigheten skulle också kunna göra bedömningen att valfrihetssystem inte ska inrättas i vissa regioner. Myndigheten kan bedöma att det inte finns underlag för att inrätta valfrihetssystem i en viss region, om behovet av tolktjänster är litet eller om det inte finns tillräckligt med tolkleverantörer i regionen. I dessa regioner kan myndigheten besluta att upphandla tolktjänster enligt eller att myndighetens anställda tolkar ska utföra tolkuppdragen. Tolktjänst som ska upphandlas inom valfrihetssystem skulle kunna vara tolktjänst i situationer av privat karaktär, för att utöva fritidsintressen, för att delta i föreningslivet, vid kontakter med hälso- och sjukvården samt tolkning i arbetslivet. Den upphandlande myndigheten skulle kunna välja att rikstolktjänst inte ska omfattas av valfrihetssystem. I sådant fall skulle rikstolktjänster förmedlas av den nya tolktjänstmyndigheten genom att myndighetens anställda tolkar eller upphandlade tolkar enligt utför rikstolktjänster. 6.3.2Tolktjänstmyndigheten får tillhandahålla valfrihetssystem i enlighet med det förfarande som anges i LOV Utredningens förslag: får tillhandahålla valfrihetssystem vid upphandling av tolktjänster. Tolktjänst- myndigheten ska i sådant fall tillämpa LOV. Skälen för förslaget: I LOV får kommunerna själva avgöra om valfrihetssystem är möjligt och lämpligt att införa och vilka delar av verksamheten som ska ingå i valfrihetssystem. I 5 § HSL föreskrivs däremot att ska organisera primärvården så att alla som är bosatta inom kan välja utförare av hälso- och sjuk- vårdstjänster samt få tillgång till och välja en fast läkarkontakt (vårdvalssystem). I lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare har Arbetsförmedlingen föreskrivits en skyldighet att erbjuda nyanlända invandrare ett valfrihetssystem med etablerings- lotsar, dvs. att valfrihetssystem ska vara obligatoriskt. I lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen får Arbetsförmedlingen själv bestämma om myndigheten vill tillhandahålla valfrihetssystem för tjänster inom myndighetens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Utredningen anser att det synsätt som gäller för kommunerna, dvs. att kommunerna själva är de som bäst kan avgöra om val- frihetssystem är möjligt och lämpligt att införa och vilka sorters tjänster som ska ingå i ett valfrihetssystem, ska gälla även för . Det bör därför inte vara obligatoriskt för att inrätta valfrihetssystem för tolktjänster. I skiljer man på A-tjänster och B-tjänster. A-tjänster förtecknas i bilaga 2 till lagen, B-tjänster i bilaga 3. Tjänsterna i bilagorna 2 och 3 delas in i 27 olika kategorier. kan LOV bara tillämpas i den kommunala sektorn för sådana tjänster inom hälso- vård och socialtjänster som är upptagna som B-tjänster i kategori 25 i bilaga 3 till , dock inte barn- och ungdomsomsorg. Enligt förteckningen över tjänstekontrakt (B-tjänster), bilaga 3 till , ingår tolktjänster i kategori 27 Övriga tjänster. Tolktjänster är således B-tjänster enligt . Det är inte nödvändigt med hänsyn till att i lagen precisera exakt på vilka kategorier av tjänster ett valfrihetssystem kan tillämpas. Det är i och för sig möjligt att beskriva tillämp- ningsområdet på ett annat sätt som inte är kopplat till den indel- ning av tjänster som finns i , t.ex. genom att direkt i lagtexten ange vilka tjänster som lagen är tillämplig på. Utredningen anser att det är bättre att i lagen om tolktjänst direkt ange att det är tolktjänster som ska få besluta att till- handahålla valfrihetssystem för. Om reglerna om att Tolktjänst- myndigheten ska kunna inrätta valfrihetssystem vid upphandling av tolktjänster kan ges en enklare utformning utan att det leder till några tillämpningsproblem är detta att föredra. Det kan inte antas leda till några praktiska problem för om tolktjänsterna beskrivs utan hänvisning till kategorierna i bilaga 3 till . Utredningen anser vidare att den exakta omfattningen av vilka tolktjänster som ska upphandlas inom valfrihetssystemet bestäms bäst av den nya myndigheten. I den nya lagbestämmelsen föreslås därför endast att de tjänster som den nya myndigheten får använda valfrihetssystem för anges som tolktjänster. LOV gäller, som tidigare nämnts, endast för valfrihetssystem inrättade för kommunala myndigheter och vissa organ som är lik- ställda med dem. Författningsreglering är därför nödvändig för att den nya tolktjänstmyndigheten ska kunna tillhandahålla valfrihets- system för tolktjänster i enlighet med det förfarande som anges i LOV. Tillhandahållande av valfrihetssystem för tolktjänster bör ske genom att i den nya lagen om tolktjänst ges möjlighet att tillhandahålla valfrihetssystem för tolktjänster. När myndigheten tillhandahåller valfrihetssystem ska myndigheten enligt den föreslagna lagen om tolktjänst tillämpa LOV. Utredningens förslag: ska tillämpa bestäm- melserna om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen när den tillhanda- håller valfrihetssystem. Skälen för förslaget: Av 1 kap. 3 § LOV framgår att förvaltnings- lagen inte tillämpas vid handläggningen av ärenden enligt LOV. Även om förvaltningslagens regler inte är tillämpliga är grundlägg- ande krav på rättssäkerhet ändå uppfyllda, t.ex. finns jävsbestäm- melser för kommunala myndigheter i kommunallagen. Eftersom leverantörer enligt LOV får ansöka om rättelse hos allmän förvalt- ningsdomstol ges också en möjlighet till domstolsprövning. I 4 kap. 5 § LOV finns vidare en bestämmelse om att 10 § förvalt- ningslagen ska tillämpas vid bedömningen av när en handling ska anses inkommen till den upphandlande myndigheten. Frågan är om den nya tolktjänstmyndigheten, trots 1 kap. 3 § LOV, ska tillämpa förvaltningslagen vid tillhandahållandet av valfri- hetssystem. I förvaltningslagen finns regler om förfarandet vid handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Förvaltningslagens bestäm- melser gäller så länge inte några avvikande bestämmelser har meddelats i någon annan författning. I sådana fall ska, enligt 3 § första stycket förvaltningslagen, bestämmelserna i förvaltnings- lagen inte tillämpas. LOV anvisar särskilda förfaranderegler för upphandling av valfrihetssystem som avviker från förvaltnings- lagens. Exempelvis kan en leverantör som inte godkänts av den upphandlande myndigheten inte överklaga ett sådant beslut utan får i stället ansöka om rättelse (10 kap. 1 §). Avsikten är således att förvaltningslagens regler om överklagande inte ska gälla. är också att förvaltningslagens bestämmelser om muntlig hand- läggning, kommunikation och omprövning inte ska gälla. Att i den föreslagna lagen om tolktjänst föreskriva att förvaltningslagen ska tillämpas, trots 1 kap. 3 § LOV, skulle innebära att två uppsätt- ningar av förfaranderegler med delvis olika syften konkurrerar vid upphandling. Detta skulle innebära risk för tillämpningsproblem och konflikter i förhållande till syftet med den särskilda regleringen i LOV. För att undvika detta bör förvaltningslagen inte vara tillämplig när upphandlar med valfrihetssystem. På det viset blir det också tydligt för att det är förfarandereglerna i LOV som ska gälla vid sådana upphandlingar. Eftersom LOV inte innehåller några bestämmelser om jäv, bör det dock särskilt anges att jävsbestämmelserna i 11 och 12 §§ förvaltningslagen ska tillämpas när genomför sådana upphandlingar. Utredningen föreslår därför att ska tillämpa bestämmelserna om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen när den tillhandahåller valfrihetssystem. Av utredningens kommittédirektiv framgår att utredaren ska se över om det är nödvändigt att reglera rätten till tolktjänst inom områden som inte omfattas t.ex. inom högskoleutbildning och privata utbildningar. I kommittédirektiven anges att i vissa fall, t.ex. beträffande privata utbildningsinsatser, är ansvaret oreglerat. Detta har enligt direktiven lett till att döva och hörselskadade inte har kunnat få del av utbildning. Frågan om tolktjänst vid utbildning som regleras i skollagen har däremot inte specifikt lyfts fram i direktiven. Dock har intresseorganisationerna till utredningen påtalat att detta är ett område där tolkanvändarna upplever att ansvaret är otydligt och mörkertalet beträffande faktiska tolkbehov stort. Utredningen har, bl.a. mot den bakgrunden, valt att översiktligt belysa även detta område. 6.4.1Tolkanvändning och framtida tolkbehov vid utbildning som regleras i skollagen bör kartläggas ytterligare Utredningens bedömning: Regeringen bör ge den nya i uppdrag att kartlägga tolkanvändningens nuvarande omfattning samt bedöma framtida behov av tolktjänst vid utbildning som regleras i skollagen. Uppdraget bör genomföras i samverkan med SPSM och samt i samråd med SKL. Skälen för bedömningen: Som framgår av kartläggningen i kapitel 3 innehåller skollagen regler om skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna som anordnas av offentliga eller enskilda huvudmän. I och med den nya skollagens ikraftträdande gäller, så långt det är möjligt, samma regler för fristående och offentliga skolor. Fri- stående skolor ska i de flesta fall rätta sig efter samma regelverk som kommunala skolor. Lagen började i huvudsak tillämpas fr.o.m. . Utredningen kan konstatera att elevens rätt till särskilt stöd stärks med den nya skollagen.