sou · GZB347 · 2011-05-24 00:00:00 — Det huvudsakliga intrycket är att det har varit en relativ låg aktivitet i de olika samverkansorganen vad gäller att genomföra myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet (jfr bilaga 3). Exempel på myndighetsgemensamma aktioner som ges av de personer som har svarat på enkäten är tillsyn enligt alkohollagstiftningen, kontroller av olika branscher t.ex. byggsektorn, restaurangbranschen, taxiverksamhet, växlingskontor och skrotbranschen samt utbildnings- och informationsarbete bl.a. för att öka kvaliteten i upphandlingar. Vad gäller myndighetsgemensamma aktioner för att bekämpa ekonomisk brottslighet uppger några svarande att sådana initiativ numera tas inom samverkan mot den grova organiserade brottsligheten. utvärdering av de regionala samverkansorganen Formerna för samverkan i de regionala samverkansorganen har utvärderats av i rapporten av de regionala samverkansorganen (dnr ADO-02-307/99), som Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet lämnades till regeringen . I uppdraget ingick att föreslå förändringar i mån av behov. Rapporten innehåller en redovisning av utvecklingen av samverkansorganens verksamhet och förekommande former för samverkan. En allmän och grundläggande bedömning i rapporten är att de regionala samverkansorganen har varit betydelsefulla för utvecklingen av ekobrottsbekämpningen. En majoritet av de tillfrågade intressenterna har klart betonat behovet av en särskilt organiserad samverkan mot ekobrottsligheten på regional nivå. I rapporten föreslås bland annat att den regionalt samordnade planeringsprocessen ska vidareutvecklas. De regionala samverkansorganens ansvar för uppföljning och rapportering föreslås avgränsas till regionalt initierade och myndighetsövergripande åtgärder och aktioner. Vidare föreslås att landshövdingens unika förutsättningar att bygga nätverk, fungera som koordinator, driva frågor och bilda opinion även fortsättningsvis ska utnyttjas i den brottsförebyggande verksamheten. Åklagardistrikten föreslås utgöra geografisk bas för de regionala samverkansorganen i stället för länen, med en landshövding inom respektive område som ordförande. revisorers granskning –2001 revisorer granskade på eget initiativ statens insatser mot ekonomisk brottslighet. Resultatet av granskningen redovisades i rapporten /02:3 Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. I granskningen framkom kritik mot arbetsformer. Rådet behövde friare arbetsformer och sådana diskuterades också inom (s. 86). De regionala samverkansorganen föreföll fungera som kontaktskapande organ, men betraktades inte i allmänhet som operativa och därmed inte som nödvändiga. Revisorerna lämnade inget förslag när det gällde och de regionala samverkansorganen. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Resultatet av utredningens enkät om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Utredningen har med bistånd av Statskontoret genomfört en enkätundersökning riktad till representanter för samtliga myndigheter i landets alla femton SAMEB. Syftet med enkäten var att få uppgifter om hur arbetet i samverkansorganen har fungerat mot bakgrund av de mål och uppgifter som gäller för verksamheten. Kartläggningen har också syftat till att fånga upp och beskriva eventuella överlappningar i den struktur som byggts upp för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Enkäten innehåller arton frågor, se bilaga 2. Fyra av frågorna är helt öppna med möjlighet att lämna s.k. fritextsvar. Resten av frågorna har fasta svarsalternativ med möjlighet att motivera svaret när det är påkallat. Frågorna är formulerade så att de svarande ombeds ge sin egen åsikt. De svarar alltså inte för den myndighet de företräder i samverkansorganet. Svarsfrekvensen för undersökningen som helhet uppgick till . Mer om hur enkäten har genomförts beskrivs i en enkätsammanställning som har gjorts av ansvarig utredare vid Statskontoret, se bilaga 3. Där presenteras även enkätens huvudsakliga resultat i skrift och tabeller vad avser de svar som lämnats med hjälp av fasta svarsalternativ. Vad är positivt respektive negativt med SAMEB-arbetet? Fråga 12 i enkäten gällde vad som upplevs som positivt med SAMEB-arbetet. Sammanfattningsvis är det i huvudsak följande som framhålls i svaren. Etableringen av personliga nätverk – upparbetade kontakter mellan myndighetsföreträdare gör det enklare att ta kontakt och samverka över myndighetsgränserna. Informationsutbyte mellan myndigheterna kring verksamhetsinriktning, förutsättningar och prioriteringar ger ökad insyn och förståelse för varandras kompetens och agerande. Myndighetssamverkan skapar goda förutsättningar för att kunna samordna resurser mot en regional problembild. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Att landshövdingen håller i mötena är en framgångsfaktor. Landshövdingen kan, när intresse finns, driva frågor och föra saken vidare. Fråga 13 i enkäten gällde vad som upplevs som negativt med SAMEB-arbetet. Sammanfattningsvis är det i huvudsak följande som framhålls i svaren. Samverkan sker mest för formens skull i form av informationsutbyte och resulterat inte i så många konkreta operativa åtgärder. Forumet tar tid men saknar makt. Fler aktörer borde ingå t.ex. kommunen. Myndigheterna har olika geografiska ansvarsområden. Myndighetsföreträdare som inte är verksamma i området. SAMEB-arbetet och satsningen mot den grova organiserade brottsligheten överlappar varandra, vilket resulterar i visst dubbelarbete. SAMEB har spelat ut sin roll efter bildandet av de regionala underrättelsecentren. Avsaknaden av centrala direktiv för arbetets bedrivande och uppföljning. Olika förutsättningarna för SAMEB-arbetet till följd av de olika strukturer som finns i landet vad gäller åklagar- och polisarbetet. Mötesfrekvensen är för låg och det saknas kontinuitet i samverkan. Synpunkter från myndigheterna centralt Enkätfrågorna skickades även ut centralt till myndigheter med representant/er i ett eller flera SAMEB och även till samtliga myndigheter i för kännedom och kommentarer. medlemmar gavs också tillfälle att ge synpunkter på hur verksamheten där fungerar och bör bedrivas . Svar kom från Arbetsförmedlingen, , , , , , , och . En sammanställning av några av synpunkterna som myndigheterna lämnade följer här. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Arbetsförmedlingen: Enligt 4 kap. 7 § förordningen (2007:1030) ska Arbetsförmedlingen säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter. Arbetsförmedlingen deltar inte i samverkan i någon av RUC:arna. Det är av mycket stor vikt att myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet utvecklas till en naturlig del i varje myndighets arbetssätt. Arbetsförmedlingen saknar egentlig kännedom om hur samverkan har fungerat mellan andra myndigheter. Arbetsförmedlingen har varit aktiv i SAMEB i mycket begränsad omfattning men önskar framöver vara delaktig i alla län. Samverkan är nödvändig i dessa frågor för att få resultat varför ett väl fungerande SAMEB torde vara en framgångsfaktor. : Om ambitionen är att följa ekobrottsutvecklingen skulle det kräva stora insatser och betydande resurser. Det behövs ett större omtag kring hur brottsbekämpningen ska styras i landet och hur brottsutvecklingen ska följas. Det vore lämpligt att försöka omfamna ett vidare brottsfält som täcker in både ekonomisk brottslighet (), organiserad brottslighet () och möjligen lite till där en nationell lägesplan kan vara viktig. : har främst sammanträtt när det blivit aktuellt att utarbeta den rapport om ekonomisk brottslighet som ska lämnas till regeringen . har inte haft regelbundna och frekventa sammanträden. fyller inte längre någon central funktion avseende samverkan kring den ekonomiska brottsligheten. Samverkan mellan de olika myndigheterna kan bl.a. ske i andra samverkansforum. Det finns därför ingen anledning att ha kvar . Samverkan för att motverka ekonomisk brottslighet på regional nivå sker förutom i SAMEB även i andra samverkansformer som inte är förordningsreglerade – framförallt genom RUC. Det finns därför inte längre skäl att ha kvar SAMEB. Det finns inte något behov av en författningsreglerad samverkan som med och . : deltar i men inte i SAMEB och har inte några synpunkter på verksamheten i . : I och med tillskapandet av men även Operativa rådet har plattform förändrats. har arbetet i nästan uteslutande varit inriktad på att avge föreskriven rapportering till regering, vilket även dominerat de få möten som ägt rum. Ansvaret för rapporteringen till regeringen borde kunna överlämnas till medan kan läggas ned. Vad gäller SAMEB finns det behov av att skapa en mer enhetlig inriktning för arbetet i SAMEB-grupper. Om arbetet inom SAMEB tog sikte på de uppgifter som ligger inom och berörda kommuners ansvarsområde och särskilt fokuserade på tillståndsgivningen inom tillståndspliktig verksamhet skulle arbetet i SAMEB under länsstyrelsernas ledning kunna finna nya Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet infallsvinklar och bättre samspela/samordna med GOB-arbetet. De kommunala initiativ som bedrivs behöver stöd och samordning och här kan SAMEB-gruppen med utökad eller förändrad sammansättning utgöra ett värdefullt forum. Lotteriinspektionen: Lotteriinspektionen deltar inte i samverkan i någon av RUC:arna. SAMEB är viktigt för att skapa dialog mellan myndigheter men det är tveksamt om det arbetet leder till något konkret. : Arbetet inom SAMEB har för vidkommande minskat i betydelse då arbetet inom ramen för regeringens satsning mot grov organiserad brottslighet prioriteras i enlighet med regleringsbrevet för . Det regionala operativa arbetet sker för räkning främst inom ramen för RUC och inte i SAMEB. Det finns en risk för överlappning och dubbelarbete genom att behålla SAMEB i dess nuvarande form då det är svårt att särskilja den ekonomiska brottsligheten från annan organiserad brottslighet. Om SAMEB ska finnas kvar bör SAMEB:s roll i förhållande till RUC förtydligas för att undvika överlappning. Arbetet inom har främst betydelse inför beredningen och färdigställandet av den rapport om den ekonomiska brottsligheten som utarbetas av . Det skulle vara en fördel att samordna arbete med arbete eller integrera i . : Aktiviteterna i har i huvudsak begränsats till samarbetet omkring och utgivningen av den s.k. treårsrapporten till regeringen. Sedan , Operativa rådet och RUC:arna inrättades har samverkansaktiviteterna mellan berörda myndigheter i viss mån förändrats såväl på central som regional nivå. Verkscheferna samverkar numera i och i stort sett samtliga eko-kammare inom myndigheten är representerade i de olika regionala RUC:arna. Mycket talar för att samverkan på central nivå även i frågor som rör ekobrottsbekämpning bör ske i . Det finns även anledning att överväga att begränsa samverkansaktiviterna på regional nivå i SAMEB både ur ett effektivitets- och ett kvalitivitetsperspektiv. Eftersom behovet av samverkan förändras bör samverkan fortsättningsvis inte regleras i författning utan det bör överlåtas åt myndigheterna själva att bestämma formerna för samverkan. Möten med SAMEB i och samt Utredningen har ordnat informationsmöten med två SAMEB – det i och samt det i . Det förstnämnda täcker ett stort geografiskt område och består av Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Det andra avser ett län och består av de myndigheter som utpekas i förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Vid mötena deltog representanter för tre länsstyrelser, tre polismyndigheter, åklagarkammare, fiskala och brottsbekämpande verksamhet, , , och . Myndighetsrepresentanterna lämnade synpunkter på hur myndighetssamverkan fungerar och hur den bör organiseras . Utredningens sammantagna intryck av diskussionerna är att representanterna generellt sett anser att samverkansorganens roll behöver diskuteras och att myndighetssamverkan måste förändras och få en ny inriktning om den ska behållas. De flesta var eniga om att myndighetssamverkan skapar nätverk som gör det lättare att ta kontakter, vilket i sig är värdefullt, men att samverkan inte resulterat i så många konkreta brottsförebyggande eller brottsbekämpande åtgärder. Många ansåg att de regionala samverkansorganen endast bör ha en strategisk brottsförebyggande roll och att den operativa samverkan bör ske inom ramen för samverkan mot den grova organiserade brottsligheten. Flera av deltagarna lämnade synpunkten att syftet och målsättningen med samverkan måste klarläggas om den överhuvudtaget ska finnas. 7.2Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten tog regeringen initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. Ett antal experter fick i uppdrag att lämna förslag till åtgärder som skulle lägga grunden till en effektivare och mer uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. Experterna redovisade sina förslag i promemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38). Med promemorian som underlag beslutade regeringen (Ju2008/5776/PO) att ge , , , , , , och i uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet En del av uppdraget rörde myndighetssamverkan inom underrättelseområdet. Regeringen beslutade att behålla de tre regionala underrättelsecentrum i storstadslänen, där verksamhet har bedrivits , samt att inrätta ytterligare fem regionala underrättelsecenter. För att skapa förutsättningar för en effektiv underrättelseverksamhet på nationell nivå inrättades också ett myndighetsgemensamt nationellt underrättelsecenter. Vidare vidtog regeringen åtgärder för att vidareutveckla Operativa rådet till ett nationellt myndighetsgemensamt beslutsorgan i operativa frågor. En viktig aspekt med betydelse för rådets funktionssätt var att dess sammansättning skulle baseras på en bred myndighetsrepresentation på lika villkor. För att skapa förutsättningar för ett gemensamt ansvarstagande ges därför varje representant fullvärdig status som ledamot i rådet. Den nya formen för myndighetssamverkan inrättades formellt och det operativa arbetet startade . För att skapa nödvändig effektivitet och uthållighet behövde myndigheterna också besluta om den gemensamma verksamhetens strategiska inriktning. Mot bakgrund av det inrättades ett myndighetsgemensamt samverkansråd . 7.2.1Samverkansrådet mot grov organiserad brottslighet mot grov organiserad brottslighet () träffas och består av myndighetscheferna för , , , , , , , , och samt rikskriminalchefen, som är föredragande. sammanträder med rikspolischefen som ordförande. Beslut i fattas alltid i konsensus. ger det nationella underrättelsecentret i uppdrag att ta fram en årlig myndighetsgemensam lägesbild av den grova organiserade brottsligheten. Utifrån lägesbilden tas ett årligt strategiskt beslut om en gemensam inriktning för mobiliseringen mot grov organiserad brottslighet. Beslutet är styrande för verksamheten i Operativa rådet. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Operativa rådet består av höga operativa chefer från samma myndigheter som är representerade i . Fyra av myndigheterna (, , och Polisen) har utökad representation i rådet. representeras av en åklagare och en polis. representeras av en person från beskattningsverksamheten och en från den brottsbekämpande verksamheten. representeras av åklagare från de tre internationella åklagarkamrarna i , och . Polisen representeras av åtta chefer från de sju regionerna (region nord har två representanter). I Operativa rådet träffas representanter för de samverkande myndigheterna med rikskriminalchefen som ordförande. Operativa rådet prioriterar och inriktar de myndighetsgemensamma operativa resurserna. Representanterna har mandat att fatta operativa beslut för sin myndighet eller polisregion. Beslut fattas alltid i konsensus. och Operativa rådet har ett kansli som ansvarar för att bereda de ärenden som ska behandlas och beslut som ska tas. De nio särskilda aktionsgrupperna är administrativt och fysiskt inplacerade vid åtta polismyndigheter och vid . Aktionsgrupperna ska verka nationellt och flexibelt och i princip uteslutande arbeta i insatser beslutade av Operativa rådet. Aktionsgrupperna består av totalt 200 polisanställda. Grupperna i regionerna Väst, Syd och har 30 anställda vardera. De andra regionerna har 20 anställda i varje grupp. Grupperna består av chefer/ledare, spanare, utredare, analytiker, registratorer och administratörer. 7.2.4Ett nationellt underrättelsecenter (NUC) Det nationella underrättelsecentret finns hos och består av personal från samverkansmyndigheterna utom . Dessutom finns och representerade i NUC. Centret består av en Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet strategisk analysfunktion och en kommande operativ underrättelsefunktion. Samordning och utveckling av centret sker genom en arbetsgrupp med representanter från de medverkande myndigheterna. Den nationella inriktningen är vägledande för Operativa rådet, som bestämmer vilka operativa insatser aktionsgrupperna ska arbeta med. NUC redovisade en lägesbild av den grova organiserade brottsligheten (NUC rapport 2010:1b). I rapporten beskrivs kriminella verksamheter och anges bl.a. att en stor majoritet av de strategiska personerna är multikriminella och en vanlig kombination är ekobrott och bedrägerier. Om den ekonomiska brottsligheten anges vidare bl.a. följande (s. 10). Ekonomisk brottslighet bedrivs antingen i företagsform eller i enskild regi. Utan skatt-rakt-ned-i-fickan-principen fungerar när verksamheten har liten omfattning. Så snart den blir mer omfattande är någon typ av registrerat företag nödvändigt, ett faktum som aktörer inom den grova organiserade brottsligheten är väl medvetna om. De vanligaste ekobrotten är alltjämt bokförings- och skattebrott, till exempel användandet av svart arbetskraft och osanna fakturor. Punktskattebrotten fortsätter att befinna sig på en hög nivå. En utveckling som dock är tydlig är att fler grovt kriminella numera börjat intressera sig för ekonomisk brottslighet. Ekobrottslighet kännetecknas bland annat av att laglig och brottslig verksamhet blandas samman samt att både legala och kriminella aktörer kan förekomma i brottsuppläggen. är den lagliga verksamheten eller fasaden en förutsättning för att begå vinningsbrott i form av oredligheter, skatte- och bokföringsbrott. Som regel verkar de faktiska huvudmännen via bulvaner eller målvakter och exponerar sig så lite som möjligt. Ekonomisk brottslighet kan generera mycket stora vinster och relativt låga straffsatser i förhållande till brottsutbytet samt utredningstekniska svårigheter bidrar sannolikt till det stora intresset. Byggbranschen fortsätter att vara mest förekommande i kopplingen mellan ekonomisk brottslighet och grov organiserad brottslighet. Det är en bransch som omsätter stora summor med möjlighet till stora vinster för ekobrottslingar. Andra aktuella verksamhetsområden är städbranschen samt säsongsarbete så som asfaltering, snöskottning och trädgårdsskötsel. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet 7.2.5Regionala underrättelsecenter (RUC) på åtta platser i landet Regionala underrättelsecenter finns i , , , , , , och . Det innebär att det finns två regionala underrättelsecenter i den norra polisregionen och en i de övriga. Underrättelsecentren har funnits olika länge och verksamheten har kommit olika långt. Verksamheten är under utveckling och det pågår ett gemensamt arbete med att ta fram ett ramverk vad gäller metodutveckling, samsyn och samordning. I RUC ingår i enlighet med regeringens uppdrag , , , , , , och . Även andra myndigheter deltar i arbetet efter utvärdering och beslut i respektive RUC. Bland annat har Arbetsförmedlingen och Finanspolisen pekats ut som viktiga samarbetspartners. Vilka myndigheter deltar i RUC-samarbetet? deltar följande myndigheter i RUC-samarbetet på de olika orterna. och (RUC Nord – och respektive och ): Polisen, , , , , , , , och . (RUC Mitt – , och ): , , , , , , , , och . (RUC Bergslagen – , och län): Polisen, , , , , Kriminalvården, Säkerhets- Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet polisen och , samt en kontaktperson hos och . (och ): Polisen, , , , , , , och och (RUC Öst – , och ): Polisen, , , , , , , , , och . (RUC Väst – och ): , , , , i , i , , , , , , och . (RUC Syd – , , och ): Polisen, , , , , , , , , , och . representeras i regel både av en företrädare för beskattningsverksamheten och en för skattebrottsenheten. ingår i regel enbart i styrgrupperna. Hur bedrivs arbetet i ett regionalt underrättelsecenter? Ett regionalt underrättelsecenter har en handläggargrupp och en styrgrupp. Styrgruppen beslutar om inriktning, ger uppdrag och prioriterar handläggargruppens arbete. I handläggargruppen arbetar personer från de myndigheter som har befogenhet att arbeta med underrättelsearbete. Handläggargruppen redovisar resultat från kartläggning och analys till styrgruppen, som beslutar om vilken eller vilka myndigheter som tar ansvar för det operativa genomförandet. Det dagliga arbetet i RUC samordnas av den polis som utsetts till samordnare. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Myndigheterna i handläggargruppen kan delas in i två olika grupper. Den inre kärnan består av myndigheter som får bedriva kriminalunderrättelseverksamhet och förundersökning t.ex. Polisen, , , och . Övriga myndigheter såsom t.ex. beskattningsenheter, och samverkar inom de områden som respektive myndighets roll och regelverk medger. RUC Väst – ett exempel Som ett exempel på hur arbetet i ett regionalt underrättelsecenter kan vara upplagt följer här en beskrivning av verksamheten i RUC Väst i . Verksamhet i RUC Väst kom igång . Förutom en styrgrupp och en handläggargrupp utgör en samverkansgrupp en del av verksamheten. I samverkansgruppen ingår representanter för de myndigheter som inte får bedriva underrättelsearbete. i har en civil tjänsteman och två poliser som arbetar i handläggargruppen. En av poliserna har uppgiften att vara samordnare. Representanter från de andra myndigheterna deltar i handläggargruppen vid behov i enskilda ärenden på särskilt uppdrag av styrgruppen. Handläggarna arbetar tillsammans och på samma arbetsplats. För att behålla kontakten med den egna myndigheten och för att inhämta och utbyta information arbetar handläggarna en del av arbetstiden på hemmamyndigheten. Ett myndighetsgemensamt ärende i RUC Väst bereds i tre steg: 1. beslut och beställning, 2. kartläggning och 3. operativ beredning. I korthet kan arbetet beskrivas enligt följande. Styrgruppen tar beslut om kartläggning av ett objekt eller en företeelse. Styrgruppen kan även besluta om att en särskild operativ beredningsgrupp ska tillsättas redan i detta skede. Sedan inhämtar handläggargruppen underrättelseinformation och objektet eller företeelsen kartläggs. Under kartläggningen sker ofta en mellanrapportering till styrgruppen. Kartläggningen kan resultera i att styrgruppen beslutar att tillsätta en operativ beredningsgrupp – om en sådan inte redan är tillsatt – eller i att beslut tas om att ärendet inte ska drivas gemensamt utan överlämnas till en av myndigheterna för fortsatt handläggning. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet beredningsgruppen en operativ handlingsplan för ärendet. Den myndighet som kommer att styra ärendet tillhandahåller en operativ resurs som leder beredningsgruppen. Beredningsgruppen bedömer underrättelsematerialet och förutsättningarna för att inleda operativa åtgärder. När beredningsarbetet är färdigt föredras ärendet för styrguppen, som fattar beslut om vidare åtgärder.