sou · GZB310 · 2011-02-02 00:00:00 — riktad utbildnings- och informationsverksamhet inom anti- dopningsområdet, övrig informations- och opinionsbildande verksamhet inom antidopningsområdet, och upprätta ett samarbeta med i frågor av betydelse i det förebyggande arbetet mot dopning. Sammantaget anser utredningen att de möjligheter till samarbete som angivits ovan bör tas till vara och samlas hos den fristående nationella antidopningsorganisationen. Till de arbetsuppgifter inom idrottsområdet som angivits i avsnitt 7.2.5 föreslår utredningen att den även ska ha följande arbetsuppgifter utom idrottsområdet: Initiera forskning om antidopningsfrågor i samhället och ge råd inför sådan forskning, bygga upp och fortlöpande uppdatera en nationell kunskaps- bank inom antidopningsområdet, förebyggande åtgärder riktade till gym- och träningsanlägg- ningar, riktade utbildnings- och informationsverksamhet inom antidop- ningsområdet, Utformningen av den framtida antidopningsverksamheten övrig informations- och opinionsbildande verksamhet inom antidopningsområdet, och upprätta ett samarbeta med i frågor av betydelse i det förebyggande arbetet mot dopning. 8 Val av organisationsform 8.1Myndighet eller inte? I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) slås fast att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Om staten tillsammans med annan part engagerar sig i anslagsberoende verksamhet kan det dock enligt ovannämnda proposition vara motiverat att en statlig uppgift utförs i privaträttslig verksamhetsform. Det finns sålunda två huvudvägar, antingen ska den nationella anti- dopningsorganisationen (NADO) bedrivas i myndighetsform eller i någon privaträttslig verksamhetsform. Tänkbara organisationsformer kommer att belysas nedan. I ovan nämnda proposition beskrivs myndighetsformen som flexi- bel med goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förutsättningar. Regeringen kan också besluta om ändrad led- ningsform för myndigheten. För myndigheten finns stor handlingsfrihet inom ramen för till- delade medel genom mål- och resultatstyrningen. ställs krav på redovisning och uppföljning av verksamhetens resultat. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) leds en myndighet av en myndighetschef tillsammans med en styrelse, en styrelse, eller De olika formerna beskrivs här nedan utifrån betänkandet Från verk- sförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23, s. 113 ff). Myndighet som leds av en myndighetschef Myndigheten leds av en chef, som sköter den löpande verksamheten och ska avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse. Myndighetschefen har ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. Regeringen kan föreskriva att det vid sidan av myndighetschefen ska finnas ett råd och bestämma vad rådet ska ha för funktion. Rådet har inte något formellt ansvar. Formen ska användas när det finns behov av en mer direkt och tydlig styr- ning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Myndigheter kan vara stora som små. Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse Myndigheten leds av en chef som sköter den löpande verksamheten och som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid sin sida har chefen en styrelse med insyn i verksamheten. Styrel- sen har både en rådgivande och beslutande funktion. Genom att styrelsen är beslutsorgan i vissa frågor fungerar den som kontroll- organ och blir ansvarig i dessa delar inför regeringen. Styrelsen har dock inte något formellt ansvar för planering och inriktning av verk- samheten, inte heller över fördelningen av resurserna inom de ramar som anges av regeringen i regleringsbrev. Formen anses vara att föredra där bl.a. bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av vikt. Utredningen som lämnade ovanstående betänkande ansåg dock att det i varje enskilt fall noga bör övervägas om det inte ur ansvars- synpunkt vore lämpligare med en annan ledningsform. Vidare ansåg den att om avsikten är att tillföra särskilda kunskaper eller erfaren- heter, att tillföra myndighetschefen råd eller att skapa möjligheter till medborgerlig insyn är den tidigare beskrivna styrelseformen att föredra. Myndighet som leds av en styrelse Myndigheten leds i detta fall av styrelsen, som ansvarar kollektivt inför regeringen för verksamheten. Styrelsen ansvarar för att myn- dighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställs av regeringen och för myndighetens finanser. Styrelsen beslutar om verksamhetsplan och avgör ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter. Myndighets- chefen ansvarar för den löpande verksamheten i enlighet med styrel- sens direktiv. Regeringen anställer myndighetschefen och utser styrelsens ordförande samt övriga ledamöter. Myndighet som leds av en nämnd Nämndmyndigheter betecknas som en kategori myndigheter som främst kännetecknas av ett begränsat och avgränsat ansvarsområde och att organisationen är av ringa storlek samt framför allt behovet av en kollektiv beslutsform. Formen bör dock användas sparsamt och en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Nämnden utgör myndighetens ledning och ansvarar för myndig- hetens verksamhet enligt de mål som regeringen har ställt upp. Nämnden ansvarar för verksamheten inför regeringen. En kansli- chef eller direktör, utsedd av regeringen, svarar för den löpande verk- samheten enligt direktiv och riktlinjer utfärdade av nämnden. Det finns två alternativ om verksamheten ska bedrivas som nämndmyndighet, antingen inom en egen myndighet eller som en del av en annan myndighet. Om den ska ha ett eget kansli ska den ha en chef för kansliet, som anställs av nämnden. har det fullständiga ansvaret för nämnden när det gäller såväl finansiering som handläggande personal och administrativt stöd. Är det fråga om en egen myndighet har Kammarkollegiet vid behov ansvaret att erbjuda administrativt stöd. Någon definition av hur en centrumbildning ska se ut synes inte finnas. Den förefaller vara en för varje ändamål särskilt formad organisationsstruktur för nära samverkan mellan staten och externa parter med syfte att bedriva verksamhet inom ett verksamhetsom- Centrumbildningar förekommer ofta inom universitetsvärlden. Ett sådant centrum har vare sig budget- eller personalansvar, varför ett ansvarsutkrävande kan träffa någon som inte har deltagit i centrumets verksamhet. Ett exempel med idrottsanknytning finns vid . Det är Nationellt centrum för främjande av fysisk aktivitet hos barn och ungdom. Centrumet har till uppgift att stödja skolor i arbetet med ökad fysisk aktivitet och andra hälsofrämjande verk- samheter för barn och ungdom. Centrumet leds av en styrelse som består av en ordförande och åtta övriga ledamöter. Ett annat exempel finns vid i . Det är uppgift är att initiera, sam- ordna, stödja och informera om forskning inom idrottens område. Centrumet ska också skapa förutsättningar för samarbete mellan forskare vid olika universitet och högskolor samt andra engagerade inom området. Centrumet leds av en styrelse med en ordförande och 13 ledamöter. 8.1.2För- och nackdelar med myndighetsform I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) anges att fördelarna med att driva en verksamhet i myndighetsform är att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet. Offentlighetsprincipen och meddelarskyddet bidrar till öppenhet och insyn i verksamheten. Ingår myndighetsutövning i verksamheten är myndighetsformen i princip det enda alternativet. Viss myndighetsutövning kan dock med stöd av lag delegeras till enskilda. Frågeställningarna kommer att belysas nedan. Ytterligare en fråga som bör belysas i frågan om val av organisa- tionsform är kraven enligt lagen (2007:1091) om offentlig upp- handling. Om antidopningsverksamheten är att anse som myndighetsutövning är sålunda viktigt för att avgöra i vilken organisationsform NADO:n ska bedrivas. Myndighetsutövning definieras i den äldre förvaltnings- lagen (1971:290) som utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jäm- förbart förhållande. Befogenheten ska härröra från det allmänna. Den fristående nationella antidopningsorganisationens uppgifter finns beskrivna i kapitel 7. Det regelverk som styr verksamheten inom idrotten är och antidopningsreglerna, som styrs av Världsantidopningskoden. Regelverket är således av privaträttslig natur. Utanför idrotten avses dopningskontroller och informations- verksamhet vara en följd av privaträttsliga avtal. Någon skyldighet gentemot det allmänna för en enskild person att följa antidopnings- reglerna inom idrotten eller ett avtal gentemot en gym- eller träningsanläggning finns inte. Som framgår av avsnitt 9.10 avses NADO:n inte av det allmänna få någon befogenhet att bestämma över enskilda. Enligt utredningens uppfattning kan det alltså inte vara fråga om myndighetsutövning. Endast om utredningen skulle föreslå en lag- reglering som skulle innebära en skyldighet för en enskild person att underkasta sig dopningskontroll kan det vara fråga om myndig- hetsutövning. Som framgår av kapitel 9 lämnas inte något sådant förslag av utredningen. Någon anledning att NADO:n ska ha myn- dighetsform på grund av att det är fråga om myndighetsutövning finns sålunda inte. Det förhållandet att delar av verksamheten kommer att finansieras av statliga medel förändrar inte den slutsatsen. Enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen har enskild rätt att ta del av allmänna handlingar (offentlighetsprincipen). 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handlägg- ning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. Om NADO:n ska vara en myndighet ska således offent- lighetsprincipen gälla. I offentlighets- och sekretesslagen finns reglerat när allmänna handlingar omfattas av tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Den verksamhet som NADO:n ska bedriva bör, med hänsyn till de integritetskänsliga uppgifter om personer som hanteras, inte vara underkastad en offent- lighetsprincip utan långtgående undantag. Det skulle bära alltför långt att i detta sammanhang utreda om offentlighets- och sekretesslagen erbjuder reglering som gör det möjligt att sekretessbelägga upp- gifter som inte bör lämnas ut. Inte heller synes det som om det skulle underlätta för NADO:n att få ut allmänna handlingar, som inte bedömts som offentliga, om NADO:n vore en myndighetsorganisation. I kapitel 11 diskuterar utredningen möjligheterna till överföring av information i en pågå- ende förundersökning innan sekretessen upphör. Där konstateras att detta inte torde vara möjligt, ens med hjälp av lagstiftning. Slut- satsen dras där att det i denna fråga inte har någon betydelse om NADO:n är en myndighet eller inte. Någon fördel av att driva verksamheten i myndighetsform synes ur här genomgångna aspekter inte finnas. Snarare skulle det inne- bära en nackdel om inte skyddsvärd information kan sekretessbe- läggas genom tillämpning av offentlighets- och sekretesslagen. I avsnitt 8.2.3 diskuteras möjligheten att genom 2 kap 4 § offentlighets- och sekretesslagen besluta att handlingsoffentlighet ska gälla hos de organ som införs i bilagan till lagen, om hand- lingarna hör till den verksamhet som nämns där. Dessa organ ska då jämställas med myndigheter i vad avser lagens bestämmelser. Lagen om offentlig upphandling gäller offentlig upphandling av bl.a. tjänster. Bidrag från staten till den nya NADO:n omfattas inte av upphandlingskravet. Däremot torde NADO:n, oavsett om dess verksamhet bedrivs i myndighetsform eller privaträttslig form, själv bli att anse som en upphandlande enhet eftersom den kan anses som ett offentligt företag över vilket staten kan utöva ett domine- rande inflytande genom sin finansiering av en stor del av verksam- heten. I frågan om NADO:n ska drivas i myndighetsform eller i en privaträttslig form har dock detta inte någon betydelse. Fördelar respektive nackdelar ur andra aspekter En fördel med en myndighetsform som beskrivits i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) är att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas. I finns procedurregler för behandling av bestraffningsärenden som tillgodoser den enskildes rättssäkerhet. Om inte regelverket räcker till för alla uppkomna situationer till- lämpas de regler och principer som gäller enligt allmän lag. Myn- dighetsform är alltså inte motiverad bara av denna anledning. För övrigt ska NADO:n inte själv hantera den dömande verksamheten. Ur en synpunkt skulle myndighetsformen kunna spela roll, nämligen om det skulle vara enklare att tillåta den behandling av personuppgifter som är nödvändig i en antidopningsorganisation i en myndighet. En nackdel skulle kunna vara att myndighetsformen utgår ifrån en statlig styrning medan utgångspunkten för utredningens upp- drag är ett gemensamt ansvar mellan staten och RF. Det är för övrigt svårare att senare utöka statens och RF:s samarbete och ansvar med ytterligare intressenter. 8.2Privaträttslig struktur eller inte? Enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen kan förvaltnings- uppgift överlämnas till andra juridiska personer och enskilda indi- vider. Innefattar uppgiften myndighetsutövning ska det ske med stöd av lag. Det finns inte någon legal definition beträffande vad som avses med förvaltningsuppgift. Med förvaltningsuppgift torde dock avses samma som anges som angelägenhet i 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) En förvaltningsuppgift kan innebära myndighetsutövning och kan då överlåtas endast genom stöd i lag. I propositionen Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. (prop. 1995/96:61) anförs att även om en statlig verksamhet normalt ska bedrivas i myndighetsform kan det ibland finnas skäl att bedriva sådan verksamhet i en privaträttslig organisa- tionsform. Bakgrunden till den utredning som ledde fram till pro- positionen var att det genom stiftelselagens tillkomst inte längre var möjligt att skapa stiftelser som var beroende av regelbundna anslag från det allmänna. Det fanns då ett behov av att rättsligt reglera vilken organisationsform staten tillsammans med en annan part ska enga- gera sig i när det gäller verksamhet som är beroende av statligt stöd. I propositionen uttalas att när staten tillsammans med en annan part engagerar sig i verksamhet som är beroende av statligt stöd ska det ske främst genom att ett aktiebolag eller en ideell förening bildas. Den verksamhet som NADO:n ska bedriva kommer att vara bero- ende av statligt stöd. Det kan också finnas anledning att undersöka om det utöver aktiebolag eller ideell förening finns någon annan privat- rättslig form som kan vara användbar för NADO:ns verksamhet. Aktiebolag, ideell förening och några andra privaträttsliga verksam- hetsformer beskrivs närmare nedan. Aktiebolag regleras i aktiebolagslagen (2005:551). I lagen finns bestämmelser om bl.a. beslutsformer, ansvarsfördelning, insyn och kontroll. Det finns inga begränsningar i aktiebolagslagen när det gäller typ av verksamhet. Ett aktiebolag behöver inte ha som syfte att skapa vinst. Det finns dessutom möjlighet enligt aktiebolags- lagen att skapa ett aktiebolag med särskild vinstudelningsbegräns- ning. I 3 kap. aktiebolagslagen regleras bolagsordningens innehåll. Bolagets ändamål kan ändras genom beslut av aktieägarna på bolagsstämma. Rösträtten på bolagsstämman bestäms av innehavet av aktier, vilka kan ha olika röstvärde. Förhållandet mellan ägarna av aktiebolaget kan regleras i aktieägaravtal i samband med bildandet av bolaget eller . medgivande krävs för att staten ska kunna ingå som ägare i ett aktiebolag. Regeringens medgivande krävs för ändring av bolagsordningen. Aktiebolag har använts för offentligt finansierad verksamhet. Som exempel kan nämnas och . En ideell förening kännetecknas av att ändamålet är ideellt och/eller att dess verksamhet är ideell. En förening som främjar sina med- lemmars ekonomiska intressen anses inte ha ett ideellt ändamål. Det saknas en särskild lagstiftning för ideella föreningar, men det finns generella principer för verksamhetsformen som upprättats . Vidare finns lagreglering i bl.a. skattefrågor som direkt berör Formen är behandlad i den juridiska litteraturen. En praxis finns också på området. Idrottsföreningar är normalt ideella föreningar. En ideell förening blir en juridisk person i och med att den bildas, dvs. ett antal personer beslutar att bilda en förening och antar stad- gar av någon kvalitet samt utser en styrelse. Normalt har varje medlem en röst. Medlemmarna bestämmer vid föreningsmöte om verksam- heten och vilka som ska ingå styrelsen. Enligt riktlinjerna för arbete med bildandet av aktiebolag och ideella föreningar – Statens samverkan med annan part i aktiebolag och ideell förening, 2003, bör verksamhetsformen ideell förening främst övervägas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som ska delegeras. Det är emellertid också möjligt att använda formen med ett mindre antal aktörer. Om staten överlämnar en angelägenhet till en ideell förening kan det ibland finnas risk för att någon medlem med ett särintresse som strider mot det ursprungliga ändamålet får ett allt- för stort inflytande över verksamheten ifråga Om en ideell förening ska kunna vara lämplig som organisationsform bör staten därför lämpligen se till att staten, tillsammans med övriga förenings- bildare, får ett bestämmande inflytande i föreningen. bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. För stiftelser gäller stiftelse- lagen (1994:1220). Varaktighetskravet förutsätter att stiftelsen har tillräckligt kapital för att kunna fungera under (i praktiken minst sju till ). Enligt uppgift till utredningen från en företrädare för Kammar- kollegiet torde det dock räcka att stiftelsekapitalet är tillräckligt stort för att täcka avvecklingskostnader under förutsättning att stiftelsen kan täcka sina löpande verksamhetskostnader med ett kontinuerligt kapitaltillskott i form av avgiftsfinansiering. En stiftelses verksamhet leds av en styrelse som har att följa stiftelseförordnandet – en över- enskommelse mellan stiftarna – där ändamålet bestäms. Stiftarna har i denna egenskap efter det stiftelsen inflytande över den verksamhet som bedrivs. Ett stiftelseförordnande kan ändras. I vissa fall kan det ske genom beslut av styrelsen, i andra situationer efter tillstånd av och i några fall krävs tillstånd av Kammarkollegiet. För ändring av stiftelsens ändamål förutsätts tillstånd av Kammarkollegiet. Ett sådant tillstånd kan endast medges om stiftelseförordnandet på grund av ändrade förhållanden kan följas eller har blivit uppen- bart onyttigt eller uppenbart strider mot stiftarens avsikter. Det förutsätts också att det föreligger synnerliga skäl för att ändamålet ska ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas. Stiftelseformen har tidigare använts, bl.a. inom kulturområdet. Handelsbolag och enkla bolag är andra privaträttsliga former. Ett handelsbolag skapas genom att två eller flera har avtalat att gemen- samt utöva näringsverksamhet i bolag och bolaget har förts in i handelsregistret. Enkelt bolag är om två eller flera har avtalat att utöva verksamhet i bolag utan att handelsbolag föreligger enligt lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. En ekonomisk förening har till ändamål att främja sina med- lemmars ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet. 8.2.3För- och nackdelar med olika privaträttsliga former Handelsbolag, enkelt bolag, ekonomisk förening Dessa associationsformer har till föremål för sin verksamhet att bedriva näringsverksamhet. Den föreslagna NADO:ns verksamhet beskrivs i kapitel 7. Där framgår att NADO:n främst ska bedriva antidopningsverksamhet i RF-idrotten med statliga bidrag som anslås för uppgiften. Det innebär att verksamheten till den absolut största delen inte är näringsverksamhet. Endast i den mån den innebär informations- och utbildningsverksamhet eller annan verksamhet utanför idrotten kan det vara fråga om näringsverksamhet. Verk- samheten i NADO:n är inte heller avsedd att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet, vilket är en förutsättning enligt lagen om ekonomiska föreningar (1987:667) för att en ekonomisk förening ska kunna registreras. Utredningen konstaterar att ingen av dessa associationsformer är lämpliga när staten tillsammans med en annan part ska engagera sig i antidopningsverksamhet i en NADO som är beroende av stat- liga bidrag Stiftelseformen har tidigare använts i sådana sammanhang där avsikten har varit att initiativtagarna i mycket liten omfattning ska ha möjlighet att påverka verksamheten. Genom ändringar i stiftelselagen har det blivit svårare att bilda en stiftelse, som inte har en garanterad varak- tigt finansierad verksamhet. Det är inte längre möjligt att bilda s.k. anslagsstiftelser. Verksamheten mot dopning inom idrotten har förändrats genom tillkomsten av Världsantidopningsbyrån (, ) och Världsantidopningskoden och kan komma att förändras ytterligare. Även NADO:ns verksamhet utanför idrotten kan komma att förändras med tillkommande uppgifter för att motarbeta bruket av dopningsmedel i samhället. Även om var- aktighetskravet skulle kunna uppfyllas innebär svårigheterna att ändra stadgarna och särskilt stiftelsens ändamål och styrelsens samman- sättning en nackdel för en verksamhet som kan komma att förändras med tiden så att NADO:n får förändrat ändamål för sin verksamhet eller en utvidgad verksamhet. Någon möjlighet att ta in nya intres- senter i en befintlig stiftelse finns dessutom inte. Aktiebolag är en av de associationsformer som rekommenderas i propositionen Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd m.m. (prop. 1995/96:61) när staten tillsammans med en annan part engagerar sig i verksamhet som är beroende av sådant stöd. Propositionen pekar på de stora möjligheter staten har att påverka verksamheten. Associationsformen är väl reglerad och möjligheterna till förändringar i enlighet med aktieägarnas vilja är stora. Även möjlig- heten att knyta ytterligare intressenter till verksamheten genom en utökning av antalet aktieägare är en fördel för verksamhetsformen. Bildarna av aktiebolaget kan genom aktieägaravtal bestämma verksamhetsinriktningen och ändra den i takt med en önskad utveckling. Genom förbehåll i bolagsordningen kan försäljning av aktier till ny ägare förhindras om en av bildarna av bolaget mot- sätter sig detta. På så sätt kan undvikas att särintressen, som inte överensstämmer med bolagets ursprungliga ändamål eller utvecklingen därav, får inflytande över verksamheten. Aktiebolagets ändamål kan ändras genom att bolagsstämman beslutar ändra bolagsordningen. Som framgått under avsnitt 8.2.2 krävs dock att regeringen ger sitt medgivande till ändring av bolagsordningen genom ett särskilt regeringsbeslut i ett bolag där staten är ägare. Möjligheterna till insyn kan säkerställas genom att det regleras i aktieägaravtalet. är den andra associationsformen som utpekas som lämplig i den ovannämnda propositionen (prop. 1995/96:61). Den ideella föreningen bör enligt riktlinjerna för arbete med bildandet av aktiebolag och ideella föreningar användas i sådana sammanhang där det finns en större krets av intressenter för verksamheten. Andra intressenter än staten och RF har utred- ningen inte funnit inför bildandet av den nya NADO:n.