sou · GYB3105 · 2011-01-01 00:00:00 — Arbetsutbudet såväl som det privata pensionssparandet kan minska. En fråga av betydelse i sammanhanget är om det finns alternativa eller kompletterande lösningar som skapar bättre incitament att öka arbetsutbudet. Detta är en naturligtvis en komplicerad fråga men givet den struktur vi utgår från med modeller för sysselsättning (sannolikhet för att ha en pensionsgrundande inkomst) och pensionsgrundande inkomster så finns det i princip en möjlighet att göra en konsekvensanalys av olika effekter. En sådan effekt är betydelsen av utbildning, och som framgår av modellerna ovan så ingår utbildning både i sannolikheten att ha pensionsgrundande inkomst och i dess nivå. Två varianter av utbildningens betydelse har testats; dels har vi ökat utbildningspremien för utrikes födda genom att öka utbildningsparametrarna , dels har vi testat effekten av att låta alla individer som har den lägsta utbildningen istället få en gymnasieutbildning. Detta är således kraftiga förändringar och bägge dessa alternativ leder till en ökad andel med inkomst och även en högre inkomstnivå. Denna förändring är emellertid inte tillräckligt stor för att åstadkomma en märkbar relativ pensionshöjning. Av detta skäl redovisas heller inte denna utvärdering i någon tabell. Det är uppenbarligen så att det behövs orimligt stora förändringar i avkastningen på utbildning för att (i modellen) förbättra pensionerna till den nivå som krävs för att komma i nivå med de inrikes födda. För att undersöka effekten av en ökad förvärvsfrekvens så utgår vi från att de utrikes födda har samma parametrar som de inrikes födda i modellen som simulerar sannolikheten för en positiv pensionsgrundande inkomst. Utrikes födda kvinnor får samma parametrar som inrikes födda kvinnor och utrikes födda män får samma som inrikes födda män. Som framgår av tabell 12 medför detta en något högre pensionsinkomst relativt inrikes födda män. Här är den relevanta jämförelsen tabell 8 för prisindexering och tabell 10 för inkomstindexering. För de utrikes födda kvinnorna innebär en högsta andel för de yngsta . För att höja denna andel ytterligare måste inkomsten öka ytterligare. För att erhålla en sådan ökning krävs åtgärder utöver ökad avkastning på utbildning. Inkomst från allmän ålderspension – en prognos Prognos av pensionsinkomsten för utrikes födda indelat efter födelsekohort och kön i relation till inrikes födda män, samt givet bosättning i och samma modell för sannolikheten att ha en pensionsgrundande inkomst som för inrikes födda Not: antagande om en inflation på , och en nominell PPM-avkastning på . En sammanfattning av de resultat som redovisas här är att de utrikes föddas pensioner, och då i synnerhet kvinnornas, är alltför låga för att skapa förutsättningar för en rimlig levnadsstandard. För att öka den disponibla inkomsten till en acceptabel nivå krävs både äldreförsörjningsstöd och bostadsstöd. Ett tänkbart alternativ som eventuellt inte medför alltför stor statsfinansiell kostnad är att inkomstindexera garantipensionen. Detta tillsammans med 40 bosättningsår ger en allmän pension som ligger mellan 70–av en inrikes född mans pension. Den högre garantipensionen kommer att medföra lägre statliga utgifter för äldreförsörjningsstöd och bostadsbidrag. Det ska dessutom framhållas att detta även innebär högre pension för de inrikes födda kvinnorna. En alternativ lösning bygger på ett ökat förvärvsarbete och högre inkomstnivåer för immigranterna. Hur detta ska uppnås är naturligtvis en komplicerad fråga. Ett pensionssystem som ger en pensionsinkomst i relation till inbetald avgift är ur flera synpunkter ett rimligt system. innebär en sådan ordning att individer med låga inbetalda avgifter också har en låg pension (en klassisk konflikt mellan ett system som är baserat på inbetalda avgifter och kravet på en ekonomisk grundtrygghet). Det är även möjligt att hävda att det allmänna pensionssystemet ger en låg ersättning för höginkomsttagare. För inkomster över takbeloppet (8,07 inkomstbasbelopp) betalar arbetsgivaren en pensionsavgift utan att detta ger några pensionsrätter . Det allmänna pensionssystemet ger således en låg ersättning både för låga och höga livsinkomster. Av uppenbara skäl är det problemet med låga inkomster som är relevant för denna rapport då utgångspunkten är en beskrivning av invandrares pensioner. Som framgår av våra resultat spelar garantipensionen och framförallt indexeringen av denna en viktig roll för de utrikes föddas ålderspensioner. Det bör framhållas att indexeringen av våra ersättnings- och bidragssystem är direkt kopplad till frågan om välfärdssystemens generositet. Då indexeringsfrågan är av en så central betydelse finns det anledning att än en gång kommentera och belysa denna fråga. Som utgångspunkt är det intressant med en internationell utblick. har i ett antal rapporter jämfört den rådande konventionen beträffande indexering bland sina medlemsländer (se framförallt [17]). I detta sammanhang framhålls att indexering rent formellt vanligtvis avser förändringen av pensioner när dessa börjat betalas ut. framhåller även skillnad mellan indexering och uppräkning (valorization), nämligen att indexering avser pensionen efter den börjat utbetalas och uppräkning avser ökningen av pensionsbehållningen före utbetalning: past earnings are re-evaluated to take into account changes in living standard between the time pension right accrued and the time they are claimed. This is called valorization or pre-retirement indexation. När det gäller ålderspensioner är det en vanlig standard att dessa är prisindexerade, och enligt är så fallet i t.ex. , , , , , och . Exempel på länder som använder inkomstindexering är , , och . Det är tveksamt varför inkluderar bland exemplen på länder med prisindexering; den korrekta benämningen är som vi redan nämnt följsamhetsindexering, dvs. Betydelsen av skillnaden mellan pris- och inkomstindexering har varit ett grundtema i denna rapport. [18] ger ytterligare argument – givet real inkomstökning medför en inkomstindexering en pensionsförmögenhet högre än om denna varit prisindexerad. framhåller vidare att en blandning av pris- och inkomstindexerad pension blivit allt vanligare. Länder som , , , och använder en sådan typ av indexering. Ytterligare en variant är även progressiv indexering där lägre inkomster ges en högre indexering. Den varianten används i , , och [19]. I indexeras t.ex. höga pensionsinkomster med ett index som är lägre än prisindex, och låga och genomsnittliga pensioner är prisindexerade. har prisindexering upp till ett takbelopp, och inkomster däröver ökas med fasta belopp. Indexering påverkar inte bara den utbetalda pensionen utan också väsentliga parametrar i systemet. I behovsprövade grundpensionssystem är uppräkningen av nivåerna före pensionstillfället av större betydelse än indexeringen av de utbetalda beloppen. framhåller att och utgår från prisindexering vid uppräkningen av dessa grundpensioner (dvs. garantipensionen för del) och fortsätter: The implication is that these programs will disappear. For new entrants, the minimum retirement income in 45 years would be just of average earnings in and in . It is difficult to believe that it would be politically possible to pay such a low income to poor old people. As a result, these policies are unlikely to be sustainable. Samma rapport [18] poängterar vidare att de pensionsberäkningar som själva redovisar för har erhållits genom att man utgått från att garantipensionen är inkomstindexerad. Detta illustrerar väl problemet; en prisindexering av garantipensionen innebär en icke hållbar lösning som leder till en orimligt låg relativ inkomstnivå redan vid första utbetalningen. Därför är det inte ens meningsfullt att utgå från detta i simuleringen av framtida pensioner. Som tidigare nämnts är frågan om indexering kopplad till frågan om social grundtrygghet. Från en logisk utgångspunkt är det svårt att acceptera att garantipensionen som genom ett moget övervägande bestämts till ett visst värde , därefter år för år ska reduceras relativt övriga inkomster. Samma resonemang gäller i stort sett samtliga bidrags och ersättningssystem. Ett argument kan vara att det blir statsfinansiellt påfrestande, men om så är fallet borde den relativa nivån sättas lägre redan det år bidraget introduceras och sedan uppräknas med inkomsten. Denna diskussion förs även i [17]. Indexeringsproblemet gäller även takbeloppen i de flesta ersättningssystem. Takbeloppet i det allmänna pensionssystemet är inkomstindexerat men i sjukpenningen samt i aktivitets- och sjukersättningen är taken prisindexerade. Ersättningen vid arbetslöshet är diskretionärt bestämd, dvs. uppräkningen sker genom politiska beslut, och samma gäller för försörjningsstödet. Utöver det faktum att denna blandning av olika principer försvårar förståelsen av uppräkningen av de olika systemen finns det uppenbarligen ett behov av att renodla och förenkla dessa system. Naturligtvis har detta behov påtalats tidigare. Exempelvis nämner Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst behovet av en inkomstindexering [19]. argumenterar den utredningen för att detta inte nödvändigtvis måste vara samma inkomstindex som konstruerats för pensionssystemet. Detta inkomstindex innehåller en viss tröghet eftersom det är baserat på inkomsten , vilket kan vara olämpligt för ersättningssystem som är mer kortsiktiga som t.ex. ersättningen vid sjukdom. Men detta är trots allt bara en mindre teknisk invändning. Den viktiga principen är att ersättningssystemen, via ett lämpligt index, bör vara kopplade till den ekonomiska tillväxten. En omfattande diskussion om indexering av ålderspensioner ges även i [17]. I den studien ges ett antal argument för en inkomstindexering men även argument emot. Ett argument emot kan vara att en inkomstindexering medför ökade statliga utgifter, men när det gäller ålderspensioner så bör en inkomstindexerad garantipension i ha en hög självfinansieringsgrad. En ökad garantipension medför automatiskt ett minskat äldreförsörjningsstöd och även rimligen ett minskat behov av bostadstillägg. ligen även hävdas att en inkomst från garantipensionen är mindre stigmatiserande och därför att föredra för individen jämfört med ett äldreförsörjningsstöd. En invändning mot argumentet att det blir statsfinansiellt dyrt är dessutom att det svenska pensionssystemet till sin konstruktion är självfinansierande. Det är enbart garantipensionen som är finansierad via statsbudgeten. Ett skäl till att pensionssystemet är stabilt är den s.k. bromsen. Förekomsten av bromsen komplicerar beskrivningen av indexeringen av pensionen men den svenska inkomstpensionen är således följsamhetsindexerad med en balansmekanism som kan innebära en lägre eller högre indexering. En fråga relaterad till ersättningsnivåer är de ekonomiska incitamentsproblem som följer av en inkomstindexerad garantipension, eller rent generellt av en mer generös grundpension. Marginaleffekterna i pensionssystemet är redan vid utgångspunkten stora. En ökad nivå på garantipensionen innebär att den ekonomiska avkastningen av att arbeta ett extra år för en låginkomsttagare kommer att vara mycket liten. Ett annat sätt att presentera denna potentiella konflikt är att utgå från pensionen för en individ som arbetat hela livet men med en låg inkomst. Den individens pension kommer att vara obetydligt högre än den garantipension en individ kan erhålla utan att arbeta. Den disponibla inkomsten (då effekten av skatter och bidrag inkluderas) av att arbeta ett helt liv med låg inkomst kan vara obetydligt högre än den disponibla inkomst som erhålls utan arbete. När det gäller konsekvensberäkningar av olika ändringar i pensionsreglerna och vilka fördelningseffekter dessa leder till bör utgångspunkten vara effekten på hushållens disponibla inkomst. Detta innebär att inte bara bidragssystemen måste inkluderas i beräkningarna utan även skattesystemet. När det gäller beskattning av pensioner kan det återigen vara intressant att applicera ett internationellt perspektiv. Enligt [20] är de huvudsakliga systemen när det gäller beskattning av pensioner: 1.Åldersbaserade skatteavdrag som innebär att äldre har ett mer generöst avdrag jämfört med de i yrkesaktiv ålder. Detta tilllämpas i länder som , , , , , , och . 2.Skattebefrielse för hela eller delar av pensionsinkomsten, som t.ex. i , , , , , och . 3.Sociala avgifter belastar normalt enbart löneinkomster och inte pensioner. Det finns emellertid några länder där avgifter tas ut på pensionsinkomster. Detta avser då hälso- och sjukvårdsavgifter, och sådana exempel är , , , , , och . Det finns även ett exempel på avgifter för änkepension. Denna beskrivning av skillnader i beskattning av pensioner bör kompletteras med den svenska modellen där pensionsinkomster beskattas med en högre skatteskala än arbetsinkomster. Detta är konsekvensen av jobbskatteavdraget, och reser återigen frågan om konflikten mellan en rimlig lägsta nivå och ekonomiska incitament. En variant vore att tillämpa jobbskatteavdraget på inkomst från allmän inkomstpension men inte på inkomst från garantipensionen. en allmän reflektion när det gäller möjligheten att ta fram bra beslutsunderlag. Denna fråga är kopplad till behovet av att göra konsekvensanalyser av vilken effekt olika regeländringar har på hushållens disponibla inkomster. Det är onekligen så att har en stor potential för att ta fram relevanta beslutsunderlag för konsekvensanalyser. är det tveksamt om denna potential utnyttjas. I [21] betonas betydelsen av att inkorporera de utrikes föddas situation i de policy-modeller som används för att ta fram beslutsunderlag, och vikten av att särskilt beakta skillnader i de bakgrundsfaktorer som är väsentliga för den ekonomiska standarden. Denna studie framhåller exempelvis pensionsberäkningar och framförallt de system som bygger på livsinkomster: knowing more about how immigrant earnings trajectories compare with those of the natives or vary across groups of immigrants would provide a much clear image on the relationship of immigrants to the pension system. Författarna framhåller behovet av dynamiska mikrosimuleringsmodeller för att genomföra konsekvensanalyser av effekter av ändrade regelverk. För att sammanfatta så framhålls vikten av att i dessa modeller skilja på: 1) inkomstprofiler för utrikes och inrikes födda, 2) utrikes födda från mindre och mer utvecklade länder, 3) speciell uppmärksamhet måste ägnas återinvandringen eftersom detta innebär avbrott i inkomstprofilerna. Den ansats som använts i denna rapport bygger på dessa förslag men är en förenklad och partiell ansats. hade kunnat vara att vidareutveckla redan existerande statiska eller dynamiska mikrosimuleringsmodeller. Här kan nämnas den dynamiska SESIM-modellen eller varianter av denna, och även den statiska FASIT-modellen med beteendeanpassning.1 Ett exempel på en sådan analys baserad på SESIM modellen är de generationsanalyser som redovisas i [24]. Denna generationsanalys är baserad på stora urval av individdata, där varje individ kan följas över hela livscykeln. Syftet är att beräkna individens livstidsbokslut. Mycket förenklat består livet (ur detta perspektiv) av tre perioder: barndomen, arbetslivet och ålderdomen. Barndomen kräver offentliga resurser, arbetslivet skapar offentliga resurser och ålderdomen är resurskrävande. En utrikes född person som anländer som vuxen har således lättare att få bokslutet att gå jämnt upp då personen ifråga inte krävt resurser som barn. huvudsyfte är att visa på skillnader i boksluten över generationerna. Som ett delresultat visas även vilken sysselsättningsnivå som krävs för att en utrikes född ska gå jämt upp mot de offentliga finanserna. Nivån varierar naturligtvis med invandrarens ålder men som en illustration nämns att det krävs en sysselsättningsgrad motsvarande för dem som invandrat , för att nettot mot det offentliga inte ska bli negativt. För dem som invandrar efter förblir nettot negativt även vid 100 procents sysselsättning. Skälet till denna låga sysselsättningsgrad är naturligtvis att en individ som invandrat vid vuxen ålder inte utnyttjat offentliga resurser under barndomen. Detta är ett argument för att göra en generös bedömning då det gäller kriterier om 40 års bosättning. En möjlighet är att utvidga möjligheten till full garantipension att gälla alla invandrare och inte enbart flyktingar. Detta är en illustration av den potential som finns när det gäller möjligheten att förbättra beslutsunderlag och möjligheten till konsekvensanalyser av regelverkens effekter på de utrikes föddas levnadsvillkor i . och avslutningsvis är det naturligtvis så flyktinginvandring styrs av humanitära principer och dessa är överordnade den ekonomiska kalkylen. Den ekonomiska analysen kan emellertid visa på problem och föreslå förbättringar både vad gäller individernas levnadsstandard och statens finanser. 1 Se [22] för en beskrivning av SESIM-modellen och [23] för en variant av FASIT-modellen med beteendeanpassning. [1]. A Re- port. 1994 , D.C. [2], . Public Pension Reform in Europe: Policies, and Evaluation, The World Economy, 2003; 26(10): 1425–1445. [3]Borjas, G. The economic analysis of immigration, Handbook of Labor Economics 2003;3(1). [4], och , M. The Ethnic Employment and Income Gap in : Is Skill or Labor Market Discrimination the Ex- planation?, , 2009;111 (3). [5]Holzmann, R., Koettl, J., Chernetsky, T. Portability regimes of pension and health care benefits for international migrants: An analysis of issues and good practices. Paper commissioned by the Global Commission on International Migration 2005. [6]Avato, J., Koettl, J., Sabates-Wheeler, R. Regimes, Global Estimates, and Good Practices: The Status of Social Protection for International Migrants, World Development, 2010;38- (4): 455–466. [7], A. Portability of benefits rights in response to external and internal labor mobility: the experience. Paper presented at (), for and the Pacific in , 2004 8–10. [8]Marier, P., Skinner, S. The Impact of Gender and Immigration on Pension Outcomes in , Canadian Public Policy – Analyse de Politiques, 2008;XXXIV. [9]. Pension at a Glance: Public Policies across OCED Countries. [10], M., Laglagaron, L., 2002. Social Rights and Citizenship: An International Comparison A Report of the on Social Rights and Citizenship of the for , . [11], C (red). var god dröj! – Invandrare i välfärdssamhället, Välfärdspolitiska rådets rapport , , . [12], J. och Hammarstedt, M. med allt sämre arbetsmarknadsintegrering för invandrare, Ekonomisk Debatt, 2002; årg 30, nr 4. [13], L.R & Klevmarken. The Distribution of Wealth, Simulating an Ageing Population: A microsimulation approach applied to . Ed by and Bjorn . , , 2008;pp. 293–324, , . [14]Wooldridge, J. Econometric Analysis of Cross Section and , 2002;. [15]Wooldridge, J. Simple solutions to the initial conditions problem in dynamic, nonlinear panel data models with unobserved heterogeneity. 2005;20, 39–54. [16], L.R, Klevmarken, A, Mitrut, A. The income of the Swedish Baby Boomers, Simulating an Ageing Population: A microsimulation approach applied to . Ed by and Bjorn . 2008, , pp. 249–92, SBN 978-0-444-53253-4. [17]Whitehouse, E.R., Pensions, Purchasing Risk, Inflation and Indexation, Social, Employmnet and Migration Working paper 2009;No. [18]. Pension at a Glance: Public Policies across OCED Countries 2007. [19]. Pension at a Glance: in Countries 2009. [19]SOU 2003:50. Sjukpenninggrundande inkomst – skydd och anpassning. [20]Keenay, G, Whitehouse, E. The Role of the Personal Tax Sy- stem in : A Survey of 15 Countries, Fiscal Studies, 2003;24(1). [21]Duleep, H., Dowhan, D. Adding Immigrants to Microsimulation Models, Bulletin, 2008;68(1). [22], L.R. SESIM: A Swedish Micro-Simulation Model, Simulating an Ageing Population A microsimulation approach applied to . Ed by and Bjorn . , , 2008 pp. 55– 83, . [23], L.R. En skattepolitik för både innan- och utanförskapet. Utvärdering av jobbskatteavdraget samt några alternativa reformer , SNS rapport . [24], , , , , W., 2006, Generationsanalyser – omfördelning mellan generationer i en växande välfärdsstat, Expertgruppen för studier i samhällsekonomi 2006:6. Ett råd bestående av forskare ska tillkallas med uppdrag att belysa relevanta forskningsrön inom det sociala området. Rådet ska agera som rådgivare till regeringen i hälso- och sjukvårdsfrågor och i sociala frågor samt förse regeringen med relevant kunskap för utformningen av välfärdspolitiken inom områden. Arbetet ska redovisas dels i en årlig rapport, dels vid återkommande möten med ansvariga statsråd och tjänstemän vid . Behovet av ett socialt råd Det svenska samhället står inför ett flertal utmaningar. Det stora utanförskapet och en åldrande befolkning sätter bl.a. socialförsäkringssystemen, hälso- och sjukvården och äldreomsorgen under finansiell press. ökar möjligheterna till att leva ett längre liv i hälsa för en stor del av befolkningen. För att möta dessa utmaningar krävs en effektiv och evidensbaserad politik. Aktuella forsknings- och utredningsresultat med relevans för utformning av välfärdspolitiken inom område behöver tas tillvara på ett mer effektivt sätt än . Flertalet myndigheter inom det sociala området följer forskningen inom respektive ansvarsområde. Det finns dock ett behov av att få en samlad syn på aktuella frågor som är bredare än någon myndighets verksamhetsområde. Genom att ha kontakt med välmeriterade forskare, verksamma inom det sociala området, kan man främja utformningen av en samlad evidensbaserad politik för det sociala området. För att på ett mer effektivt sätt än ta till vara aktuell kunskap, såsom nya forskningsrön på det sociala området, och främja utbytet mellan forskning och politik ska ett råd med välmeriterade forskare tillsättas av regeringen. Utöver dessa adjungeras generaldirektörerna för och till rådet. Rådets uppgift är att bidra till att bredda och fördjupa underlaget för framtida socialpolitiska avgöranden. Rådets verksamhet delas in i två huvudområden: -Att vara rådgivare till regeringen i frågor inom det sociala området. -Att förse regeringen med relevant kunskap för utformning av välfärdspolitiken inom områden. Rådet ska redovisa relevant och aktuell kunskap baserad på bl.a. svenska och internationella forskningsrön inom det sociala området. Rådet ska identifiera utvecklingstendenser och viktiga faktorer som har betydelse för välfärdssektorns funktion och utveckling. Rådet ska även agera rådgivare åt och lämna rekommendationer till regeringen i långsiktiga strategiska frågor. Rådet ska i sitt arbete samråda med berörda aktörer och utredningar som har relevans för rådets uppdrag. Det står rådet fritt att utarbeta arbetsformer och innehåll på ett sådant sätt som rådet bäst anser fylla syftet med uppdraget. I uppdraget ingår att löpande ge råd och information åt regeringen. Detta ska ske på följande sätt: -Möten med ansvariga statsråd minst . Respektive statsråd och rådet väljer ämne varannan gång. Diskussionerna inleds med förberedda inlägg från rådets medlemmar. -Regelbundna möten med berörda tjänstemän vid . ska rådet lämna en rapport till regeringen med en redogörelse för den verksamhet som rådet har bedrivit . Därutöver är rådet oförhindrat att lämna rapporter i valfria frågor. Rådets uppdrag omfattar perioden från till och med . Uppdraget ska slutredovisas . Antalet individer från ett icke OECD- land Tabell 1 Antalet individer från ett icke OECD-land boende i Statistiska modeller för framskrivning av pensionsgrundande inkomster Modeller för framskrivning av pensionsgrundande inkomster samt estimerade parametrar För framskrivningen av pensionsgrundande inkomst används två statistiska modeller. Först beräknas sannolikheten för en positiv inkomst, med en dynamisk random-effects logit modell. I enlighet med [14] och [15] definieras modellen, (1)d *it dit 1 1x1it 2 x2it k xkit ci it (2)ci 0 1 yi0 1x1i 2 x2i m xmi i it N (0,1) och i logistic dit 1 om d *it 0, dit 0 om d *it 0