sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — bedömning är att den information som lämnas till är relativt detaljerad och kan utgöra en god grund för nationell statistik på upphandlingsområdet. Den bör komplet- teras med information från andra källor. De dokument som omger upphandlingen, de databaser som finns gällande överprövningar och information ur ekonomisystem kan vara intressanta komple- ment. En upphandlingsstatistik som bygger på information från upphandlingsannonser, efterannonsering, avtalsdatabaser och ekonomisystem förutsätter att någon form av system för identi- fikation upprättas för att transaktioner i ekonomisystemet ska kunna kopplas samman med rätt kontrakt och upphandlings- information. Vilka data som ska ingå i den nationella upphandlingsstatistiken aktualiserar därmed en rad frågor. Frågorna omfattar ambitions- nivå, vilka uppgifter som ska samlas in, om upphandlingar under tröskelvärdena ska ingå, om statistiken ska inkludera uppgifter från ekonomisystem och huruvida direktupphandlingar och information om överprövning ska ingå. Frågan om omfattning ska ställas mot nyttan med statistiken i förhållande till resursåtgång i samband med insamling och handhavande. Till detta kommer frågor om hur statistikinsamlingen ska organiseras och för vem den ska vara sökbar. Frågan om organisationen av den nationella statistiken behandlas inte närmare här men utredningen ser den nationella upphandlingsstatistiken som ett komplement till de annons- databaser som finns . Det finns alltså, enligt vår mening, ingen uppenbar konkurrenssituation mellan dessa och skapandet av nationell upphandlingsstatistik, snarare tvärtom. Annonsdata- baserna utgör sannolikt en viktig komponent i detta arbete. Den nationella upphandlingsstatistiken ska dock ägas av staten. Det är inte heller utredningens avsikt att i detta skede besvara frågan för vem statistiken ska vara sökbar, men detta kommer att beröras nedan. I nästa avsnitt presenteras tre olika tänkbara alternativ för den nationella upphandlingsstatistiken. Dessa tre varierar i detaljerings- grad för de data som ska samlas in och i frågan om LOU- och LUF-upphandlingar understigande tröskelvärdena ska ingå i statistiken. I detta avsnitt presenteras tre alternativa lösningar för den natio- nella upphandlingsstatiken. Direktupphandlingarna förutsätter inget formaliserat upp- handlingsförfarande varför insamling av data om dessa kan tendera att, i förhållande till nytta, bli allt för resurskrävande. En möjlighet är att samla in ett minimum av uppgifter om direktupphandlingar som överstiger ett visst belopp. Ett annat alternativt är att direkt- upphandlingar endast ingår i den del av statistiken som gäller volym och slutligt värde. I så fall krävs dock en länkning till ekonomi- systemen; det är sannolikt inte rimligt i förhållande till direkt- upphandlingarnas värde att kräva rapportering. Obetingat omfattningen av de uppgifter som ska samlas in bör inrapporteringen i så hög grad som möjligt ske elektroniskt och i samband med annan obligatorisk rapportering till eller annonsering i andra annonsdatabaser. Utgångspunkten är att den nationella upphandlingsstatistiken ska vara systematiskt och elektroniskt sökbar med goda filtreringsmöjligheter. Det första alternativet är att statistiken baseras på de uppgifter som lämnas in till . Det betyder att den nationella statistiken när det gäller och endast kommer att omfatta upp- handlingar som överstiger tröskelvärdena. Med anledning av bristerna i rapporteringen till måste denna förbättras så att de inlämnade uppgifterna på ett bättre sätt än representerar de LOU- och LUF- upphandlingar som överstiger tröskelvärdena.41 Det behöver således bli en skärpning gällande antalet upp- handlingar som rapporteras in och en högre kvalitet på de svar som lämnas. Vidare måste det ske en översyn av vilka uppgifter som ska vara obligatoriska. Flera av uppgifterna som efterfrågas i standard- formulären är inte obligatoriska att rapportera. 41 , Bättre statistik om offentliga upphandlingar, Rapport 2011:5, 2011. På motsvarande sätt kan statistik om LOV-upphandlingar baseras på de annonser som finns på valfrihetswebben eller i andra annonsdatabaser. Alternativ 1 innebär att den nationella upphandlingsstatistiken kommer att sakna de variabler i Tabell 6.1 som är markerade med ett nej i kolumnen finns i formulär. Statistiken kommer därmed att innehålla data på upphandlings- och delkontraktsnivå. Det kommer inte att finnas några uppgifter på upphandlingar under tröskelvärdena eller direktupphandlingar eller anbud. Alternativ 1 gör det möjligt att få en bild av svensk offentlig upphandling för upphandlingar över tröskelvärdena samt LOV- upphandlingar. En korrekt bild av vad som upphandlas och för hur mycket det handlas kräver dock att statistiken bygger på informa- tion från ekonomisystem. Alternativ 1 gör det möjligt för upp- handlande myndigheter och enheter att analysera den del av upphandlingen som överstiger tröskelvärdena. Detta innebär förmodligen att statistiken får ett lägre värde för upphandlande myndigheter och enheter som inte genomför eller deltar i upp- handlingar över tröskelvärdena. Statistiken kan inom ramen för alternativ 1 ha ett visst värde för leverantörer i den meningen att de kan identifiera upphandlingscykler och intressanta marknader för större upphandlingar. Det kommer dock inte att vara en tillräcklig grund för en sådan analys och inte heller relevant för företag som primärt är intresserade av de mindre omfattande upphandlingarna. I den mån alternativ 1 har ett värde för forskningen kommer den endast att kunna fokusera på upphandlingar överstigande tröskel- värdena. Samma sak gäller för utvärdering av den offentliga upp- handlingen som styrinstrument inom olika politikområden. Det kommer att vara möjligt att identifiera de upphandlingar över tröskelvärdena som kan vara intressanta att analysera vidare. En sådan analys kräver dock komplettering med information från andra källor (se tidigare diskussion). Det blir dock svårt att på ett enkelt sätt identifiera upphandlingar som kan vara intressanta att studera utifrån små och medelstora företags förutsättningar att delta i offentliga upphandlingar eller i vilken grad upphandlingen stimulerat till innovationer. För detta krävs data på anbudsnivå. Utan data på anbudsnivå försvåras även möjligheten att använda statistiken för upptäckta karteller. Utan länk till ekonomisystem och avtalsdatabaser kan inte den nationella upphandlingsstatistiken utgöra en grund för avtalsuppföljning eller ge en representativ bild av faktiskt utbetalda belopp eller vad som köps in. Det senare är särskilt problematiskt i samband med ramavtal. Om information om ovanstående är önskvärt behövs ytterligare uppgifter ur förfrågningsunderlag, öppningsprotokoll, anbudssam- manställning, ekonomisystem eller databaser omfattande överpröv- ningar. Alternativ 1 inkluderar inte upphandlingar under tröskelvärdena och utgör därför inte en tillräcklig grund för att ge en rättvisande bild av den totala offentliga upphandlingen i . Alternativ 2 innebär att alternativ 1 kompletteras med LOU- och LUF-reglerade upphandlingar under tröskelvärdena. Avsaknaden av standardformulär för upphandlingar understigande tröskel- värdena gör att alternativ 2 förutsätter att någon form av rutin för detta upprättas. Helst ska statistik för upphandlingar under och över tröskelvärdena omfattas av samma rutin och om möjligt harmoniserade (elektroniska) formulär. Alternativ 2 innebär att statistiken innehåller all information markerad med ja i kolumnen finns i formulär i tabell 6.1 men inte de variabler som i samma kolumn är markerad med ett nej. Detta innebär att det blir möjligt för myndigheter och enheter att få en bättre bild av enskilda upphandlingar, ett urval av upp- handlingar eller upphandlingen som helhet, vilket även är bra för leverantörer och forskare. Alternativ 2 ger också, jämfört med alternativ 1, en bättre grund för en helhetsbild av svensk offentlig upphandling. De brister som nämndes under alternativ 1 kvarstår om inte data kompletteras med information från andra källor. Alternativ 3 innebär att alternativ 2 kompletteras med information från förfrågningsunderlag, öppningsprotokoll och anbudssamman- ställning. Alternativ 3 innebär att den nationella upphandlings- statistiken kommer att innehålla data på samtliga nivåer, dvs. upp- handlings-, delkontrakts- och anbudsnivå. Detta alternativ inkluderar upphandlingar över och under tröskelvärdena samt LOV-upphandlingar och innebär att variabler markerade med ja och nej i kolumnen finns i formulär i tabell 6.1 kommer att ingå i statistiken. Alternativ 3 ger, jämfört med alternativ 1 och 2, sannolikt förutsättningar för en statistik och analyser av hög kvalitet. Det blir även möjligt att med hjälp av upphandlingsdata hitta indikatorer på karteller. Jämfört med alternativ 1 och 2 blir det inom ramen för alternativ 3 även möjligt att göra något mer omfattande utvär- deringar av via upphandlingen förd politik. I och med att anbuds- givarna och deras anbud blir synliga i statistiken kan olika typer av företags (storlek, ägarform etc.) förutsättningar att delta i offent- liga upphandlingar analyseras. Givet att obligatoriska krav och utvärderingsmodell dokumenteras kan statistiken utgöra ett under- lag för att analysera offentlig upphandlings bidrag till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. För att studera effek- terna på innovationsbenägenheten krävs information om t.ex. förekomsten av dialog och förhandling. För avtalsuppföljning och uppgifter om värden och volymer i samband med ramavtal krävs en länkning till ekonomisystem. I enlighet med alternativ 1 och 2 kan alternativ 3 också utvidgas till att innehålla information om eventuell överprövning. Alternativ 3 är sannolikt, jämfört med alternativ 1 och 2, förenat med en högre nytta för enskilda myndigheter, leverantörer och forskare. Det är alltså inte bara förutsättningar för kartellspårning och bättre analys av den aggregerade offentliga upphandlingen som blir resultatet av alternativ 3. 6.9.4Sammanfattande kommentarer om alternativa lösningar Valet av alternativ eller varianter av dessa bör baseras på en av- vägning mellan resursåtgång och nytta. De olika alternativen i för- hållande till omfattning och nivå på statistiken och tänkbar användar- nytta för olika aktörer eller syften sammanfattas i tabell 6.2. SOU 2011:73 Nationell upphandlingsstatistik Alternativa lösningar i förhållande till olika aktörers nytta med Över tröskelvärdena (Ö) Under tröskelvärdena (U) Direktupphandling (D) Över tröskelvärdena (Ö) Under tröskelvärdena (U) Direktupphandling (D) Över tröskelvärdena (Ö) Under tröskelvärdena (U) Direktupphandling (D) Enskild myndighet el. Alternativ 1 är minst resurskrävande men innebär i förhållande till alternativ 2 och 3 en lägre nytta för de olika intressenter som diskuterats. Alternativ 3 är det mest resurskrävande alternativet men ger också förutsättningar för mer välgrundade analyser än de andra alternativen. Sammanfattningsvis kan den nationella statistiken oavsett alternativ kompletteras med information från ekonomisystem och databaser omfattande överprövningar. Detta ger 12 olika möjliga utfall och de sammanfattas i tabell 6.3. Tabell 6.3 Möjliga utfall för de tre alternativen för nationell upphandlingsstatistik Notera att direktupphandlingarnas vara eller icke vara i den nationella upphandlingsstatistiken är en komplicerad fråga, vilket i tabell 6.2 indikeras i form av ett frågetecken. Det är självklart att direktupphandlingarna ska vara med om den nationella upp- handlingsstatistiken ska besvara frågan om hur mycket den offentliga sektorns totala anskaffningar uppgår till. Men frågan är om det är rimligt i förhållande till de resurser en sådan insamling skulle kräva. Direktupphandlingarna skulle i bästa fall kunna ingå i statistiken om insamlingen baseras på information ur ekonomi- system. Men eftersom det inte krävs något formaliserat förfarande i samband med själva direktupphandlingen finns det ingen tillgänglig information om själva tillvägagångssättet eller hur många leveran- törer som tillfrågats. Det finns därmed inga standardformulär att bygga statistikinsamlingen på. För en någorlunda kvalitativ statistik om direktupphandlingar krävs formaliserad dokumentation, t.ex. hur många leverantörer som tillfrågats. Nyttan med sådan statistik bör dock övervägas noga och vara motiverad i förhållande till resursutgången. Den är sannolikt oproportionerlig med tanke på direktupphandlingsgränsen och det stora antalet direktupp- handlingar som avser mycket små värden. Oavsett vilket alternativ som pekas ut som det mest lämpliga anser utredningen att inrapporteringen i så hög grad som möjligt ska samordnas med den rapportering som är obligatorisk och i övrigt också karaktäriseras av skalfördelar samt ske elektroniskt. Det gör att samordning med annonsdatabaser och elektroniska upphandlingssystem inklusive avtalsdatabaser bör eftersträvas. Statistikinsamlingen bör också utmynna i en databas som är systematiskt och elektroniskt sökbar med goda filtrerings- möjligheter. Detta föranleder frågan om hur marknaden för annonsdatabaser och elektroniska upphandlingssystem ser ut. Kammarkollegiet har på regeringens uppdrag gjort en kartläggning som även omfattar upphandlande myndigheters användning av e-upphandling.42 Kammarkollegiet ska bidra till att skapa förutsättningar för en helt igenom elektronisk upphandlingsprocess. Inom ramen för detta arbete har marknaden för systemstöd i samband med upphandling kartlagts. Denna kartläggning omfattar processen från annons till dess att kontrakt tecknas och baseras på enkäter, vilka följts upp med samtal. Inledningsvis identifierades 20 systemleverantörer som relevanta för kartläggningen. Av dessa valde 13 att delta i undersökningen. När det gäller annonsering och annonsdatabaser rapporteras att tio av de 13 systemleverantörerna har elektroniska funktioner för att skapa underlag för annonsering av förfrågningsunderlag. Publi- cering sker då antingen i egen annonsdatabas eller någon annan leverantörs databas. I de fall upphandlingens värde överstiger tröskelvärdena sker också publicering i . Kammarkollegiet rapporterar att de olika leverantörernas annons- databaser skiljer sig åt i omfattning och täckning. täcker av marknaden för annonser från svenska upp- handlande myndigheter. Resterande del av marknaden utgörs i huvudsak av och . Elektroniska upphandlingssystem utgör ett komplement till annonsdatabaserna och samtliga leverantörer i Kammarkollegiets kartläggning säger sig kunna tillhandahålla detta. De olika leveran- törernas system är dock olika utvecklade när det gäller t.ex. hantering av utvärderingsmodeller, kombinationsupphandlingar, pris- och produktkataloger samt användandet av intelligent stöd i upphandlingsprocessen. Systemen varierar också i förmåga att tillhandahålla avtalsdatabaser, uppföljning och statistik. Gemen- samt för alla leverantörer i kartläggningen är att drift av system och 42 Kammarkollegiet, Kartläggning av marknaden för elektroniska upphandlingssystem och annonsdatabaser, , Dnr 95 2962-10 och Kammarkollegiet, Uppföljning av upp- handlande myndigheters användning av e-upphandling, . databaser ligger på systemleverantörernas servrar, vilket kallas Software as a Service (SaaS). Systemen riktar sig i första hand in sig på upphandlingar över och under tröskelvärdena men de kan även hantera direktupp- handlingar. Av kartläggningen framgår att det vid en direkt- upphandling inom ramen för flera av systemen är möjligt att skicka en elektronisk förfrågan till en eller flera leverantörer. Anbud kan lämnas inom ramen för de elektroniska upp- handlingssystemen direkt på systemleverantörens webbplats. Obligatoriska krav besvaras via formulär innehållandes ja- och nej- frågor. Det finns möjlighet att publicera utvärderingsmodell och till denna kopplade vikter, poängskalor eller kriterier så att anbudsgivaren själv kan simulera utfallet av sitt anbud. Detta förutsätter dock att upphandlaren inte brukar en modell där endogena referenspriser43 tillämpas (se avsnitt 4.13 om utvär- deringsmodeller). De elektroniska systemen kan hämta informa- tion från anbuden och automatiskt sammanställa öppnings- protokoll. Enligt samma princip kan systemen även generera utvärderingsrapporter, utvärderingsprotokoll och tilldelnings- beslut. Baserat på den information som finns i förfrågnings- underlaget kan systemen generera kontrakt. Kontraktsinforma- tionen kan i relevanta delar sedan överföras till en avtalsdatabas och i vissa fall till beställnings- och ekonomisystem. Nästan alla i kartläggningen deltagande leverantörer tillhanda- håller någon form av avtalsdatabas och det finns möjlighet att hantera ramavtal i systemen. Detta kan antingen göras i ett angränsande beställningssystem eller i en separat avtalsdatabas. Det finns även möjlighet att hantera avrop från ramavtalen. Även marknaden för elektroniska auktioner verkar väl utvecklad då flertalet leverantörer tillhandahåller denna funktion, antingen via det egna systemet eller via annan leverantörs system. Möjligheten att föra över information mellan olika upphandlings- system eller mellan upphandlingssystem, avtalsdatabaser och ekonomisystem kräver utformning av gränssnitt för kommunika- tion mellan systemen. Leverantörerna menar att det är fullt möjligt att skapa sådana gränssnitt. Av Kammarkollegiets rapport framgår att det ur samtliga upphandlingssystem går att få fram någon form av statistik, även 43 Med endogent referenspris menas att utvärderingen av ett anbud sker i förhållande till något eller några av de övriga anbuden i samma upphandling (eller på samma delkontrakt). Det är relativt vanligt att ett anbud utvärderas i förhållande till lägsta inkomna anbud. om den inte är organiserad som en systematiskt sökbar databas. Enskilda myndigheter kan använda den egna statistiken till uppföljning av sina upphandlingar och tecknade kontrakt. Uppfölj- ning kan ske med avseende på resultatet från en enskild upphandling, befintliga leverantörer och deras leveranser, avrop på befintliga ramavtal, avrops- och inköpsstatistik, hur en upphandling genomförts, samt bevakning av planerade eller påbörjade upphandlingar i syfte att hitta samordningsmöjligheter. bedömning är att det utifrån den befintliga marknaden för elektroniska upphandlingssystem finns goda förutsättningar att skapa nationell upphandlingsstatistik. De befintliga systemen är, oavsett vilket alternativ när det gäller omfattningen på statistiken som väljs, sannolikt en viktig kompo- nent i insamlingen av statistiken och visar att elektroniska lösningar är möjliga. Av Kammarkollegiets utredning framgår att det är möjligt att utveckla gränssnitt som möjliggör kommunikation mellan olika ekonomisystem och mellan ekonomisystem, avtalsdatabaser och annonsdatabaser. Detta kräver dock att någon form att metod, standardisering, för identifikation och länkning av upphandlingar, delkontrakt och transaktioner, t.ex. avrop, så att transaktionerna i ekonomisystemen länkas till rätt avtal och rätt upphandlings- information. Till frågan om förekomsten av elektroniska upphandlingssystem kommer frågan om i vilken utsträckning systemen används av upphandlande myndigheter och enheter. Detta har kartlagts av Kammarkollegiet 2011.44 Resultatet från den kartläggningen återges i korthet i nästa avsnitt. 44 Kammarkollegiet, Uppföljning av upphandlande myndigheters användning av e-upp- handling, . 6.11Upphandlande myndigheters användning av e- upphandling Kammarkollegiet har via en webbenkätundersökning kartlagt svenska upphandlande myndigheters användning av så kallad e- upphandling. Enkätundersökningen genomfördes och riktade sig till 483 upphandlande myndigheter (290 kom- muner, 21 landsting och 172 statliga myndigheter). Av dessa svarade (kommuner , landsting och statliga myndigheter ). I likhet med utredningens erfarenheter från hearings- och dialogmöten finner Kammarkollegiet att det finns delade meningar om vad som avses med elektronisk upphandling, e-upphandling. En definition som förekommer och användes i undersökningen är en helt obruten elektronisk process från framtagande av förfråg- ningsunderlag till färdigt kontrakt där inmatad information återanvänds genom hela processen och inte behöver registreras . Kammarkollegiet hänvisar till uppgifter från som visar att av alla upphandlande myndigheter införskaffat elektroniska upphandlingssystem. Undersökningen visar att av kommunerna, 50 pro- cent av landstingen och av de statliga myndigheterna har någon form av e-upphandling. Den relativt låga andelen för statliga myndigheter förklaras av hög andel små myndigheter som i första hand nyttjar de statliga ramavtalen. Bland de svarande anger av kommunerna, av landstingen och av de statliga myndigheterna att de har påbörjat införskaffning eller avser att införskaffa e-upp- handlingssystem . En något mindre andel av respektive myndighetstyp rapporteras ha en intention att införskaffa e-upphandlingssystem på . Sammanfatt- ningsvis visar undersökningen att av kommunerna antingen har, eller avser att eller på införskaffa e-upphandlingssystem. Motsvarande siffra för lands- tingen är (vilket i princip motsvarar alla utom ett landsting) och för de statliga myndigheterna. Det tycks finnas en positiv korrelation mellan myndigheter som gör många upphandlingar och i vilken grad elektronisk upphandling tillämpas. Bland de som säger sig tillämpa elektronisk upphandling är det långt ifrån alla som tillämpar detta för en upphandlings alla nio delmoment.45 En förklaring till detta var att en del av de myndigheter som infört system gjort detta relativt nyligt och därför inte implementerat alla funktioner . En del respondenter menade att elektroniska upphandlings- system inte passar för alla typer produkter som upphandlas, t.ex. byggentreprenader pekas ut som problematiska. I rapporten fram- hålls att det finns flera fördelar med elektroniska upphandlings- system. De ger exempelvis möjlighet att simulera utfall av olika utvärderingsmodeller, det gör annonsering lättare och det kvali- tetssäkrar anbuden genom att minska risken för formella fel. Vidare kan elektronisk upphandling ge tidsbesparingar i samband med hantering av inkomna anbud, utformning av förfrågningsunderlag och avtal samt stöd för kontroll av anbudsgivare mot kredit- upplysningsföretag och . En undersökning gjord av på vårt uppdrag visar också att införandet av elektroniska upphandlingssystem kan underlätta små- och medel- stora företags deltagande i offentliga upphandlingar.46 Enligt Kammarkollegiet såg flera av respondenterna ett behov av centralt upphandlat ramavtal för e-upphandlingssystem. Detta skulle bidra till mer enhetlighet inom offentlig elektronisk upp- handling men vara flexibelt i förhållande till enskilda myndigheters behov (se avsnitt 4.9). bedömning är det tycks finnas goda möjligheter till att basera insamlingen av en nationell upphandlings- statistik på elektroniska upphandlingssystem eftersom en över- vägande majoritet av de tillfrågade myndigheterna i Kammar- kollegiets undersökning redan infört sådana system eller är på god väg att göra detta. Frågan är dock hur representativ denna bild är för de myndigheter och enheter som inte träffades av enkäten. I ansvarar myndigheten for the Supervision for for works, services and supplies för insamling av data omfattande offentliga upphandlingar av byggentreprenader, 45För en redogörelse av de nio delmomenten se Kammarkollegiet, Uppföljning av upp- handlande myndigheters användning av e-upphandling, . 46Tillväxtverket, Hur kan upphandlande myndigheter/enheter öka företagens deltagande i offentliga upphandlingar? En redogörelse för uppdrag från Upphandlings- utredningen . varor och tjänster.47 Det huvudsakliga syftet med databasen är att tillhandahålla olika nyckeltal (indikatorer) för att tillse att regler- ingen av den offentliga upphandlingen karaktäriseras av tran- sparens, förenklingar och konkurrens.