sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Detta framstår än mer som ett problem när det enligt undersökningar förefaller finnas många barn som det inte lämnas något underhåll för trots att barnet har rätt till det (se tabell 3 ovan och diagram 2 nedan). Om det fanns större möjligheter till rådgiv- ning i dessa situationer eller samordning mellan de olika systemen skulle föräldrars kunskap om vad försörjningsansvar för ett barn innebär öka, och sannolikt skulle det också minska möjligheterna att undkomma den underhållsskyldighet som en frånlevande föräl- dern har. I avsnitt 13.7–10 nedan lämnar utredningen förslag om bättre stöd till föräldrar för att få till stånd ett fungerande sam- arbete om barnet. enkätundersökning till underhållsstödsföräldrar visar att insatser för att nå målet är otillräckliga (se mer om detta nedan under avsnitt 11.7). En fjärdedel av föräld- rarna känner enligt denna undersökning inte till att de kan reglera underhållet på egen hand.64 En annan kunskapsmätning som har genom- fört visar också att kunskapen om möjligheten för separerade för- äldrar att själva komma överens om underhållsbidrag är bristfällig.65 hade då kunskap om att föräldrarna själva kan enas om underhållets storlek. Mer än hälften av föräldrarna i mät- ningen angav vidare att de i första hand skulle vända sig till Försäk- ringskassan när det gäller frågor om (civilrättsliga) underhållsbidrag. Även i den undersökning som genomfört under 64Riksrevisionen, Underhållsstöd – för barnets bästa?, s. 41 och 66. 65Försäkringskassan Analyserar 2006:7, Skilda vägar. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn 2010 konstateras att föräldrar har bristfälliga kunskaper om under- hållsregler.66 Utredningen kan konstatera att det således finns tre fristående undersökningar som visar att särlevande föräldrar har bristfälliga kunskaper om underhållsregler och de två olika sätt som underhåll kan regleras på. Även utredningens och fokus- gruppssamtal indikerar detsamma. Utredningen instämmer därför med om att det inte kan anses vara en god ordning att barn riskerar att gå miste om ett högre underhåll pga. att föräld- rarna inte känner till regelverket, inte vet hur man går tillväga, eller att de inte kommer överens. Enligt utredningen krävs det därför ökade stöd- och informationsinsatser för dessa föräldrar, vilket ut- redningen återkommer till under avsnitt 13.4.1. och 13.7–10 nedan. 11.6Underhållets omfattning och storlek Genom att bearbeta resultat från intervju- undersökning om särlevande föräldrar och deras barns boende och underhåll, har utredningen försökt kartlägga hur föräldrar reglerar underhåll samt hur stort underhållet är vid olika situationer. I dia- gram 2 nedan framgår hur många av boföräldrarna som tar emot underhåll, antingen via underhållsstödssystemet eller via ett över- enskommet underhållsbidrag. De föräldrar som angett att barnen bor växelvis är exkluderade. – varav inom underhållsstödet samt med underhållsbidrag – tar emot 1 173 eller . Enbart av bo- föräldrarna har angett att de tar emot ett underhåll som är högre än , medan tar emot ett under- hållsbidrag som är . De boför- äldrar som har ett underhållsbidrag som överstiger mottar i genomsnitt per barn. Det före- kommer dock enligt enkätsvar betydligt större belopp i enstaka fall67 vilket gör att det genomsnittliga värdet över- stiger medianen. Den slutsats som kan dras är att det finns ett 66Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2011:5, s. 85. 67Försäkringskassan har i sin undersökning (Socialförsäkringsrapport 2011:5) funnit att kvotdelningsmetoden för beräkning av underhållsbidrag under vissa ekonomiska för- hållanden kan resultera i mycket höga underhåll. I tidigare allmänna råd om underhållsbidrag (1989:6) fanns tidigare en reduceringsregel om att orimligt höga under- hållsbidrag som kvotdelningsmetoden kan ge upphov till inte skulle gälla. Allmänna rådet upphörde att gälla 1997. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn mycket litet samband mellan den bidragsskyldiges inkomst och stor- leken på underhållet (se avsnitt 11.4 ovan). Diagram 2 På vilket sätt regleras underhållet samt storleken på underhållet , intervjustudie Av ovanstående cirkeldiagram framgår att av de föräldrar som reglerar underhållet själva har ett högre underhåll än . En slutsats som kan dras av detta är att det finns många barn som går miste om ett underhåll som översti- ger detta belopp. De bidragsskyldiga föräldrar som betalar mer än , har i allmänhet en högre inkomst. Deras genomsnittliga inkomst är i jämförelse med resterande bidragsskyl- diga i undersökning som har en genomsnitts- inkomst på 32 200 . I övrigt avviker inte dessa bidrags- skyldiga som betalar mer än från andra bidragsskyl- diga med avseende på utbildning, födelseland eller barnets ålder. Som framkommit ovan är en av utgångspunkterna för det upp- satta målet om att fler föräldrar ska reglera underhållet på egen hand, att fler barn ska kunna få det underhåll de enligt föräldrabal- ken är berättigade till. Utredningens undersökningar (i kapitel 12 nedan) visar att om barnets föräldrar i en större utsträckning valde att avtala om ett underhållsbidrag skulle många barn, utifrån föräld- rarnas ekonomiska förutsättningar, få mer i underhåll än vad de får Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Totalt skulle av barnen som det lämnas fullt underhållsstöd för, få mer i underhållsbidrag enligt utredningens fiktiva beräkningar (se mer om dessa beräkningar i avsnitt 12.5). En mycket hög andel barn, , som återfinns bland de tre tiondelar (deciler) som är mest ekonomiskt utsatta, skulle enligt utredningens beräkningar få ett avsevärt större underhåll om för- äldrarna kom överens om ett underhållsbidrag i stället för att söka underhållsstöd. Enligt undersökning har cirka en tredjedel av barnen som det lämnas fullt underhållsstöd för (vilket motsvarar cirka 50 000 barn), föräldrar som har ekonomiska förutsättningar att själva reglera underhållet. Det finns således en stor andel barn inom underhållsstödet som skulle kunna få ett större underhåll om föräldrarna i stället skulle överenskomma om ett underhåll (utifrån regler).68 Det bör dock poängteras att beroende på skillnader i föräldrarnas ekonomiska överskott, kan det, om än i liten omfattning, även fin- nas boföräldrar som skulle få ett lägre belopp om föräldrarna själva reglerade underhållet utanför underhållsstödet. Det gäller generellt sett den situationen när boföräldern har förhållandevis höga in- komster och den underhållsskyldige föräldern har mycket låga. 11.7Orsaker till att föräldrar väljer underhållsstöd har i samband med granskningen av underhållsstö- det, frågat föräldrar om orsakerna till varför de valt att reglera underhållet för sina barn via underhållsstödet.69 En enkät sändes till 2 000 föräldrar, både betalningsskyldiga och bidragsmottagare.70 Föräldrarna valdes slumpmässigt ur den grupp av föräldrar som använde sig av underhållsstödet och som bedömdes av ha full betalningsförmåga samt inte hade några skulder för obetalda återbetalningsbelopp hos Kronofogdemyndig- heten. Gruppen var begränsad till de föräldrar som hade ett första beslut om underhållsstöd , det år då målet om att fler 68Utredningen vill dock åter igen framhålla att även om de ekonomiska förutsättningarna finns för att reglera ett underhåll via , kan det finnas andra orsaker till att för- äldrarna inte har förutsättningar att komma överens om ett avtal om underhållsbidrag. 69En komplett redovisning av enkätstudie om underhållsreglering som är utförd av företaget , finns i s. 37 ff samt dess bilaga 2. 701 000 föräldrar i vardera gruppen och totalt sett hälften kvinnor och hälften män, kvinnorna utgjorde av bidragsmottagarna och männen av de betalningsskyldiga. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn föräldrar ska reglera underhållet för sina barn på egen hand inför- des. Totalt representerar enkätstudien 104 704 unika föräldrar. Kvinnorna finns företrädesvis i de lägre inkomstgrupperna, upptill i månadsinkomst, medan männen företrädesvis åter- finns i de högre inkomstgrupperna, i månadsinkomst och däröver. Svarsfrekvensen var (som ofta i den här typen av undersök- ningar), relativt låg. svarade på enkäten. Det är därför vanskligt att dra alltför långtgående slutsatser av resultaten. Svaren ger dock en förhållandevis tydlig bild av hur föräldrarna uppfattar situationen, oavsett kön, ålder, inkomstgrupp och region. Av svaren står det klart att var fjärde förälder inte känner till att de kan lösa underhållet för sina barn på egen hand utan Försäk- ringskassans inblandning. Resultatet är detsamma oavsett grupp. av de betalningsskyldiga och av bidragsmot- tagarna kände inte till att de kunde lösa underhållet på egen hand. Resultatet blir detsamma om man delar upp svaren i kvinnor och män, åldersgrupper eller inkomstgrupper. Hälften av de svarande angav att de inte fått någon information från om att de kan sköta betalningen av under- hållet på egen hand. Även här kvarstår bilden oavsett grupp av sva- rande. av de betalningsskyldiga och av bidragsmottagarna angav att de inte hade fått någon information av om att de kan sköta betalningen av underhållet själva. Av de som svarat att de har fått information från Försäk- ringskassan angav majoriteten att informationen har förmedlats till dem muntligen via telefon eller i ett personligt möte. svarade att de fått muntlig information. Även här kvarstår bilden oavsett vilken grupp som analyseras. På frågan om varifrån föräldrarna fått information om hur underhåll för sina barn kan lösas svarade hälften att de fått infor- mation från . angav vänner och bekanta som den främsta informationskällan och inte fler än var tionde angav att de fått information från kommunernas social- tjänst, familjerätt eller familjerådgivning. av de svarande hade fått informationen från sociala medier eller andra typer av medier. framstår av naturliga skäl som den instans som underhållsstödsföräldrar i första hand vänder sig till när de har frågor om hur underhåll för barn ska lösas (endast föräldrar som reglerar underhåll via underhållsstöd deltog i under- sökningen). Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn ställde också frågor om vilket eller vilka de vikti- gaste skälen är till att föräldrarna låter sköta betalningen av underhållet samt vad som skulle kunna få dem att ändra sig. Mer än hälften svarade att den främsta anledningen är att säkerställa att pengarna kommer . Omkring var sjätte svarade att det antingen var de själva eller den andre föräldern som inte accepterade att underhållet löses på annat vis än genom underhålls- stöd. Var tionde angav att det främsta skälet var att de får ett kvitto på att underhållet är betalt. Det som enligt enkätstudien skulle kunna få föräldrarna att ändra sig och betala underhållet för sina barn utan Försäkringskas- sans inblandning var om det fanns ett sätt att säkerställa att peng- arna kommer (av de svarande), om en opartisk instans kunde hjälpa dem att beräkna underhållets storlek (10 pro- cent av de svarande), eller om det fanns ett enkelt sätt att göra um- gängesavdrag (av de svarande). Så många som svarade att ingenting skulle kunna få dem att sköta underhållet för sina barn på egen hand, inte ens om skulle ta betalt för att sköta in- och utbetalningar av underhållet. Det förefaller finnas en förhållandevis stor misstro mellan bar- nets föräldrar i den meningen att boföräldern inte litar på att underhållet ska betalas i enlighet med deras egna överenskommelse. Svaren kan, enligt , också betyda att det finns föräld- rar som inte vill betala mer i underhåll än de som motsvarar underhållsstödets belopp.71 Undersökning- ens resultat kan dessutom tolkas som att underhållsstödssystemets konstruktion har inneburit att föräldrar inte har behövt ta sitt försörjningsansvar, och själva försöka komma över- ens om ett underhåll för barnet. I stället har föräldrarna getts möj- ligheten att utnyttja staten som betalningsförmedlare. Som tidigare konstaterats finns det anledning att ställa frågan vilka incitament som kan få föräldrarna att ändra sin inställning. Skulle en avgiftsbelagd betalningsförmedling innebära att föräldrar i större utsträckning reglerar underhållet på egen hand? Är fråge- ställningarna om underhåll alltför komplicerade för de separerade föräldrarna att försöka lösa på egen hand? Svaren på dessa frågor varierar säkert från fall till fall. kan utredningen konsta- tera att med nuvarande beräkningsverktyg har föräldrar cirka 20 olika variabler att uppskatta och komma överens om för att själva 71 s. 39. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn kunna beräkna ett underhållsbidrag. har också konstaterat att det inte är lätt för föräldrar att själva komma över- ens om ett underhållsbidrag när det saknas en fungerande och lätt- använd formel för att göra egna beräkningar.72 Föräldrarnas kun- skapsnivå förefaller enligt såväl som Försäkrings- kassans undersökningar vara förhållandevis låg och frågan är om boföräldrarna skulle ha en annan inställning om de var medvetna om att underhållet skulle vara högre om det reglera- des via regler i stället för underhållsstödet. Så länge det finns två olika sätt att reglera underhåll och som inte vilar på samma beräkningsgrund, kommer det sannolikt fort- sätta att finnas ekonomiska skäl för föräldrar att välja det ena regel- verket framför det andra. Enligt utredningens mening finns det därför starka skäl som talar för att ett nytt framtida offentligrätts- ligt system för att reglera underhåll i stället bör vila på en civilrätts- lig överenskommelse mellan föräldrarna. Det bör dock enligt utredningen alltjämt finnas ett offentligrättsligt stöd som förskot- terar underhåll till barn i händelse av att föräldrar inte kan komma överens eller som utges för att garantera barnet en rimlig försörj- ning när underhåll enligt fastställt underhållsbidrag av någon orsak uteblir, eller för det fall att det saknas en bidragsskyldig förälder. Utredningen återkommer närmare till detta i avsnitt 13.4.3. 11.8Föräldrar saknar stöd att reglera underhåll på egen hand Det har ovan framkommit att det finns stora kunskapsbrister hos särlevande föräldrar om vilka rättigheter och skyldigheter de har i fråga om underhåll till barn. Denna kunskapsbrist kan säkert vara en avgörande förklaring till varför underhållsbeloppet är så pass normerande även för de föräldrar som väljer att själva reglera underhållet. I samband med att underhållsstödet infördes avskaffades det ansvar som socialnämnden hade enligt regler att se till att barn tillförsäkrades underhåll.73 kunde då också självständigt för barnets räkning väcka talan i domstol om fast- ställande av underhållsbidrag. Denna bestämmelse ansågs emeller- tid inte längre behövas då underhållsstödet infördes. 72Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2011:5, s. 82. 73Tidigare 7 kap. 11 § FB som är upphävd genom lag (1996:1031). Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn melser som finns i 6 kap. FB skapar möjligheter för föräldrarna att komma överens om hur om vårdnad, boende och umgänge ska ordnas. Det förefaller dock som om frågan om underhåll har blivit underordnad dessa aspekter. Utredningen anser därför att det finns skäl att ifrågasätta varför socialnämnderna som kan godkänna avtal om vårdnad, boende och umgänge, inte också ska kunna bevaka att barnets ekonomiska situation blir tillfredsställande reglerad och att ett barn får ett tillräckligt underhåll från båda sina föräldrar. Detta är dock inte liktydigt med att det är socialnämnden som är den mest lämpade instansen för att beräkna underhållsbidrag. Avsaknaden av en instans som har ansvar för att bistå de föräld- rar som så önskar, med att räkna fram och sluta överenskommelser om underhållsbidrag, innebär att i de fall föräldrarna inte kan komma överens är de hänvisade till ett juridisk ombud eller till att vända sig till domstol. Båda alternativen är kostsamma och en domstolsprocess är dessutom tidsödande och kan vara konflikt- drivande i sig, vilket kan vara till nackdel för såväl barnet som för- äldrarna. Hemförsäkringens rättsskydd och den offentliga rätts- hjälpen lämnar som framkommit ovan (se avsnitt 11.2), begränsat utrymme för ekonomiskt bistånd i dessa frågor. Bristen på information och konkret stöd till föräldrar om be- stämmelser om underhållsbidrag samt hur detta kan beräknas resulterar därför i att få avtal sluts och att föräldrarna, som egent- ligen har ekonomiska förutsättningar att komma överens om ett underhållsbidrag, i stället i stor utsträckning – i det närmaste per automatik – vid en separation vänder sig till med ansökan om underhållsstöd. I samband med det forskarsamtal som utredningen hade framkom synpunkter om att sedan underhållsstödet infördes (fr.o.m. ) finns det mycket som talar för att det skett en förändring i synen på hur föräldrarnas försörjnings- ansvar ska fullgöras. Många föräldrar som separerar tror – eller får rentav sådan information – att frågor om underhåll ska eller måste skötas via . Det har blivit allt mindre vanligt att föräldrar träffar avtal om underhållsbidrag, trots att detta skulle vara ekonomiskt mer fördelaktigt för barnet. Även antalet domar rörande underhållsbidrag har minskat markant sedan underhållsstödet infördes.74 I den information som 74 Minskningen beror sannolikt till stor del på att en vårdnadshavare tidigare ofta var tvingad att vända sig till domstol med yrkande om underhållsbidrag för att kunna vara säker på att få bidragsförskott. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn tidigare lämnade till föräldrar tillsammans med en blankett om ansökan om äktenskapsskillnad, lämnades information om att underhåll vanligtvis regleras via underhållsstöd och inte underhållsbidrag.75 Sådan information kan sända signaler om att underhåll ska regleras via underhållsstödet. Blanketten har visserligen ändrats och i informationen som är bilagd anges kortfattat om reglernas innehåll för både underhållsstöd och underhållsbidrag. Den tidigare informationen är ändå enligt utredningen talande för den syn som har funnit att underhåll som huvudregel regleras via underhållsstödet. Utredningen anser att den samhällsinformation som finns på ett bättre och tydligare sätt än borde informera om att det är för- äldrarna som har det primära försörjningsansvaret, och att statens ansvar är sekundärt. Även om såväl lagstiftaren76 som Försäkrings- kassan77 i olika sammanhang uttalar att det är föräldrarna som har det primära ansvaret för barnets försörjning, så är det utredningens bedömning att de särlevande föräldrarna handlar utifrån uppfattningen att underhåll måste regleras via underhålls- stödssystemet. Det förefaller som att det för särlevande föräldrar är otydligt vilket ekonomiskt ansvar man som förälder faktiskt har för sitt barn. Utredningen anser därför att det finns behov av att i en mycket större utsträckning klargöra vilket ansvar föräldrar har och vad det konkret sett innebär för dem. På så sätt kan eventuella missupp- fattningar förhindras. Konsekvensen av den okunskap som tycks råda bland föräldrar samt att ingen myndighet har ett ansvar för barnets underhåll, blir som konstaterats att barn inte får det underhåll de enligt är berättigade till. Ansvarsfördelningen mellan föräldrarna och staten är enligt ut- redningen inte tillräckligt tydligt uttalad och underhållsstöds- systemet kan uppfattas som orättvist och inte tillräckligt flexibelt av föräldrarna. Underhållsstödets konstruktion riskerar att urholka det gemensamma ekonomiska ansvaret för barnet om boföräldern alltför enkelt kan vända sig till för att söka underhållsstöd i stället för att försöka nå en överenskommelse med den bidragsskyldige föräldern. Att boföräldern har getts denna 75Följande information lämnades Det vanliga är att det utgår underhållsstöd och inte underhållsbidrag. Det är som beslutar om underhållsstöd och i det beslutet regleras även den bidragsskyldige förälderns återbetalningsskyldighet. 76Se t.ex. prop. 1995/96:208, Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m. s. 33 samt prop. 2004/05:116, Ett reformerat underhållsstöd, bl.a. s. 21 och 33. 77Försäkringskassans webbplats: /privatpers/foralder/separerar Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn möjlighet kan försvåra samarbetet mellan föräldrarna och än mer försvåras dessa möjligheter om den bidragsskyldige har eller tycker sig ha en sämre ekonomisk situation än boföräldern. Detta gäller inte minst eftersom underhållsstödet endast inkomstprövas gent- emot den bidragsskyldiges inkomst. Det saknas en instans eller en möjlighet för föräldrarna att få avtal om underhållsbidrag registrerade eller godkända. Detta får även konsekvenser när det gäller indrivning av underhåll utom- lands. För att ett avtal om underhållsbidrag ska erkännas och kunna verkställas utanför krävs någon form av godkännande eller registrering av myndighet eller domstol. uppfyller för när- varande inte dessa krav.78 Utifrån målsättningen om att särlevande föräldrar i en större utsträckning ska reglera underhållet själva (se ovan avsnitt 11. 3), gav regeringen i uppdrag att redovisa hur myndigheten själv eller tillsammans med andra kan ge föräldrar bättre stöd i att träffa avtal om underhållsbidrag.79 Försäkringskas- san föreslår i sin återrapportering att myndigheten skulle få reger- ingens uppdrag att bistå och hjälpa föräldrar att träffa avtal om underhållsbidrag, samt få befogenhet att godkänna avtal om under- hållsbidrag som föräldrarna har enats om, för att på så vis möjlig- göra verkställighet utomlands. Regeringen har dock inte återkom- mit i denna fråga. I stället gav regeringen Försäkringskas- san i uppdrag att lämna information om reglerna för underhålls- bidrag på sin webbplats.80 Enligt uppgifter från måste myndigheten avvisa föräldrar som har frågor om tolkningar av underhållsbidragsreglerna och hur dessa kan tillämpas med hän- visning till att det inte ingår i uppdrag.81 78Med undantag för avtal om engångsbelopp eller betalningsperioder som överstiger som måste fastställas och godkännas av socialnämnden, se 7 kap. 7 § FB. Sådana avtal är dock oerhört sällsynta. 79Socialdepartementets dnr S2006/2920/FST. 80Före hade i stället information om underhållsbidrags- reglerna samt en lathund för beräkning på sin webbplats. Denna var endast tänkt att ge föräldrar som själva ville räkna ut ett underhållsbidrag en grund att utgå i från. Då många föräldrar felaktigt uppfattade lathunden som att svarade på frågor som kan uppstå vid en beräkning av underhållsbidrag, beslöt att ta bort lathunden. tog myndigheten bort sin informationsbroschyr om underhållsbidrag till barn. I samma situation befinner sig . 81Framkom i samband med utredningens hearing . Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn 11.8.1Tidigare utredningar om behov av instans som hjälper föräldrar i frågor som rör barns försörjning Socialnämnderna hade enligt tidigare skyldighet att se till att underhållsbidrag till barn blev fastställt. Det gällde i de fall modern till barnet inte var gift och faderskapet till barnet därför skulle fastställas. Den bestämmelsen togs bort fr.o.m. i samband med att lagen om underhållsstöd trädde i kraft. Både (SOU 2001:24) och Underhållsstöds- utredningen (SOU 2003:42) framförde en modell som gick ut på att kommunerna skulle vara skyldiga att erbjuda samarbetssamtal även beträffande barns försörjning.82 Drygt hälften av de remissinstanser som yttrade sig över betänkande till- styrkte förslaget.83 Övriga remissinstanser avstyrkte eller ställde sig tveksamma till det.