sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Det nära samrådet mellan ministerierna och de delvis integrer- ade politiska arbetsformerna i det brittiska under- lättar för DFID och dess landkontor att bedriva ett arbete som är i samklang med de brittiska utrikespolitiska prioriteringarna. Den nya brittiska regeringen har inte annonserat några grundläggande förändringar i DFIDs ställning eller inriktningen av den brittiska utvecklingspolitiken, men har starkt betonat att effektiviteten i genomförandet och genomslaget för de olika insats- erna ska stå i främsta rummet. En översyn, , pågår just . Dess syfte är innovativt i meningen att DIFD gör jämförelser mellan program i olika länder för att med hjälp av resultatet styra biståndet till de sektorer och länder där det gör mest nytta. Kretsen av mottagarländer ska reduceras, samverkan med andra ministerier stärkas, samstämmigheten mellan olika politikområden som har fattigdomsbekämpning som mål ska bli bättre, det nation- Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter ella säkerhetsrådets samordnande roll understryks. Liksom i har en transparensgaranti utfärdats. Ett oberoende utvärderingsinstitut ska sättas upp, med svenska Sadev som en av förebilderna. har erfarenhet av övergång från en fristående biståndsad- ministration till ett system där biståndsverksamheten är integrerad i utrikesministeriet. Den utredning som låg till grund för den nuvarande ordningen gav två förslag. Det ena gick ut på att biståndsmyndigheten skulle förstärkas, bli mer självständig och få egen styrelse. Det andra på att Norad skulle integreras i norska utrikesministeriet. Beslutet, som genomfördes , blev en hybrid; Norad skulle finnas kvar men förändras till fackdirektorat med uppgift att vara rådgivande kunskapsorganisation och kvalitetssäkrare utan eget budgetansvar, utom för NGO-biståndet. I övrigt fördes ansvaret för biståndsbudgeten och genomförandet av utvecklingsprogrammen in i norska utrikesministeriet. Det har två ministrar, utrikes- ministern och biståndsministern, som dessutom är miljöminister och chef för . är uppdelat på ett antal avdelningar varav en för regionala frågor och utveckling som huvudsakligen är bistånds- ministerns avdelning. Humanitärt bistånd ligger emellertid inom FN-avdelningen och lyder under utrikesministern. Denna för- delning får bl.a. till följd att utrikesministern disponerar cirka 30 pro- cent av den norska biståndsbudgeten och använder den delen för humanitärt stöd och kris- och konfliktinsatser. Det gör exempelvis att hela den norska biståndsinsatsen i finansieras av en budget som utrikesministern förfogar över. All personal vid norska biståndsambassader är anställd av norska utrikesministeriet. Biståndsspecialister finns egentligen inte längre bland den fasta personalen. Specialist- kompetens anlitas vid behov och anställs med tidsbegränsning, på ambassaderna eller i , ofta från Norad. Lokalanställd personal används mer och mer. Kurser för dem erbjuds i . har decentraliserat en stor del av planläggning och genom- förande av biståndet till ambassaderna och de multilaterala dele- gationerna. Det sker genom årliga tilldelningsbrev vari mål och strategier för biståndet preciseras. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter erna tilldelade medel relativt fritt, med undantag för det generella budgetstödet. Instruktioner utfärdas från men oftast på begäran när ambassaderna känner behov av det. De norska tjänstemän och politiker som utredningen har haft kontakt med tycker att resultatet av omorganisationen i stort sett varit bra. Norad har ett begränsat uppdrag och har inte rätt att utfärda instruktioner. Men Norad har icke desto mindre en betyd- elsefull kunskapsroll och står i ständig dialog med utrikesministeriet och ambassaderna. Senaste DAC-genomgången av (2008) pekade bl.a. på just på vikten av att utnyttja Norad och även på annat sätt se till att personalen på ministeriet och på ambassaderna har tillräcklig biståndskompetens. Samrådet mellan norska utrikesministeriet och andra ministerier i breda utrikespolitiska frågor är huvudsakligen organiserat genom ad hoc-grupper. Sådana finns på områdena för miljö, klimat, vissa av millenniemålen, trafficking m.m. I några fall finns en gemensam budget för ministerieöverskridande insatser. 5.2.3Styrdokument för utvecklingssamarbetet – dagsläget Det svenska utvecklingssamarbetet styrs av en rad dokument på olika nivåer. En grupp styrdokument är de internationella över- enskommelser och handlingsplaner för utvecklingssamarbete som har anslutit sig till. Till de mer ambitiösa och innehållsrika hör millennieutvecklingsmålen när det gäller inriktning och mål, dvs. vad som ska göras. Parisdeklarationen och slutsatserna från Accra-mötet är en överenskommelse om metoder, dvs. hur det ska göras. Utöver dessa grundläggande dokument finns det en betydande mängd av beslut, planer och uttalanden som gjorts av olika inter- nationella organisationer till vars målsättningar har anslutit sig. Dit hör bland annat EU:s operativa ramverk för medlems- ländernas utvecklingssamarbete. Till styrdokumenten får också anses höra den del av den internationella folkrätten, som har en tillämpning inom utvecklingssamarbetet. Internationella överenskommelser är inte styrande för svenska myndigheter. För att bli det måste de införlivas i svensk rätt eller omsättas i riksdags- eller regeringsbeslut. Det har ofta skett genom att de beskrivits och givits stöd i propositioner Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter som behandlat det svenska utvecklingssamarbetet och vilka sedan har godkänts av . De för utvecklingssamarbetet viktigaste riksdagsbesluten är de årliga budgetpropositionerna och de principiella inriktningspro- positioner som lämnas med längre mellanrum. Den viktigaste av dessa är propositionen Gemensamt ansvar. politik för global utveckling var inte en biståndspropositionen utan en proposition om hur olika politikområden, däribland biståndet, ska samverka med varandra för att bidra till global utveckling. I denna proposition sattes fattigdomsmålet upp som enda mål för utvecklingssamarbetet. Utvecklingspolitiken är därutöver föremål för skrivelser till som innehåller riktlinjer bl.a. för biståndet. En sådan återkommande skrivelse är redovisningen till av det s.k. PGU-arbetet. Riksdagsbesluten är inte riktade till Sida utan till regeringen. För att de ska bli operativa mot Sida krävs, såsom gentemot varje myn- dighet, regeringsbeslut. De för styrningen av Sida viktigaste reger- ingsbesluten är Sidas instruktion, som fick ny lydelse , av regeringen beslutade strategier och policies samt regleringsbreven. Strategierna kan vara geografiska eller tematiska eller inriktade på det multilaterala arbetet. Policies är ofta tematiska. har det varit en strävan att de dokument, som har ett politiskt styrande innehåll av större räckvidd ska beslutas av regeringen och inte av Sida. Vid sidan av de formella styrinstrumenten pågår självfallet en viktig informell dialog mellan UD och Sida i olika frågor. Den har efterhand blivit mer systematisk men kan utvecklas ytterligare (se nedan). 5.2.4Relationen mellan UD och Sida. Bedömningar och förslag. Det svenska organiserade utvecklingssamarbetet kan sägas ha inletts med för svenskt tekniskt bistånd, som inrättades och som sedan omvandlades till () . tillkom andra myndigheter med biståndsinriktning, framför allt utbildningsberedningen sedermera Beredningen för internationellt teknisk bistånd, (BITS), forsk- ningsorganisationen (SAREC) och importkontoret för u-landspro- Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter SOU 2011:21 dukter, (IMPOD), bistånd, . Alla dessa verksamheter inordnades i ett nytt Sida . har två nya myndigheter med biståndsinriktning tillkommit, nämligen och internationellt utvecklingssamarbete (Sadev). Till myndigheterna med biståndsuppdrag bör också räknas /UD som har ett myndighetsansvar för det multi- laterala biståndet. Riskkapitalbolaget , som inrättades 1991, ingår också i den svenska biståndsstrukturen. Det finns alltså nu och i det förflutna flera myndigheter som har bistånd som huvuduppdrag. Därtill kommer, som nämndes ovan, ett ganska stort antal myndigheter som förfogar över bistånds- medel för särskilda uppdrag och samarbetsprojekt inom sina verk- samhetsområden. Sida är emellertid den i särklass största av de svenska biståndsorganisationerna och förfogar över cirka hälften av biståndsbudgeten. Som framgår av det föregående har flertalet andra bistånds- givarländer ingen fristående biståndsorganisation av Sidas karaktär utan har integrerat biståndsverksamheten i utrikesministeriet. För- valtningsmyndigheter av svensk typ förekommer knappast i andra länder. För svensk del har det aldrig på allvar övervägts att integrera Sida i UD eller – som gjort med Norad – förvandla Sida till en organisation för kunskap och kvalitetsutveckling utan egen budget. De specifika styrningsproblem som finns mellan den polit- iskt ansvariga regeringen och den fristående myndigheten skulle visserligen upphöra om hela biståndsverksamheten integrerades i /UD men utredningen har av flera skäl valt att inte lägga något sådant förslag. Det främsta är att en integrering av en myndighet – i synnerhet i denna storleksordning – i skulle strida mot svenska förvaltningstraditioner och inte ligga i linje med den renodling av politiska roll som vill se. En sådan åtgärd skulle knappast heller lösa biståndets främsta problem, nämligen svårigheten att förvandla intentioner i givar- landet till måluppfyllelse i mottagarlandet. Det finns historiska förklaringar till att rollfördelningen mellan UD och Sida har skilt sig från den som vanligen gäller mellan reger- ing och myndighet. Till en del beror det på att regeringar, uttalat eller outtalat, har velat ha det så. Personer med ett starkt politiskt mandat har satts att leda Sida. Karaktären av Sidas uppdrag, som är Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter utveckling av andra länder, har ytterligare bidragit till att Sida har givits eller skaffat sig utrymme för stor självständighet. Bistånd till ett annat land är alltid uttryck för en politisk vilja, till och med om det inte åtföljs av några specifika krav. Men har biståndet försetts med explicita politiska villkor som visserligen ofta har utformats i partnerskap mellan givare och mottagare men ändå i grunden har formulerats av givar- samfundet och uppfattats som politiska av mottagarna. Biståndet kom därutöver alltmer att inrikta sig på fred och säkerhet, på demo- krati och mänskliga rättigheter och på centrala samhällsfunktioner på annat sätt . Det blev därmed mer av en aktör i mottagar- landets politik. De styrinstrument som regeringen förfogar över gentemot sina myndigheter är inte skapade för en sådan situation. Utrikespolitik kan inte styras genom regleringsbrev. Utredningen gör i det följande ett antal överväganden rörande UD:s och Sidas roller. De kan med viss tillspetsning sägas ta sikte på att så långt möjligt neutralisera styrningsnackdelarna av att UD och Sida förblir separata enheter, utan att för den skull förändra grunddragen i den svenska förvaltningsmodellens uppdelning i Regeringskansli och myndighet. Rollfördelning bör betyda att båda parter blir starka i sina specifika roller. Den oklarhet i rollfördelningen som finns kan bero på olika för- väntningar på den andra parten och kanske också på olika själv- bilder. En tydligare rollfördelning måste därför börja med en öppen och ömsesidig diskussion om ansvar och förväntningar. Här finns enligt utredningens mening utrymme för preciseringar och klar- lägganden. Exempel på sådana samrådsfrågor kulle kunna vara de följande: Regeringen ska utforma biståndspolitiken men i det arbetet ska Sida enligt sin instruktion bistå med expertstöd, bedömning och analys. Vad det närmare innebär i fråga om fördelning av ansvar, kapacitet och kompetens är exempel på en fråga som Sida och UD antagligen behöver diskutera närmare. Innebörden av Sidas myndighetsansvar är en annan sådan fråga. Sida har under sin instruktion ett självständigt ansvar gentemot andra delar av det svenska samhället på samma sätt som andra myn- digheter. Därtill kommer för Sidas del ett ansvar gentemot länder som Sida slutit har avtal med och ett ansvar mot andra givarländer och organisationer. Detta måste kunna utövas. Ett ytterligare ämne som behöver diskuteras är delegering till ambassaderna. Utredningen är av uppfattningen att en ökande grad Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter av delegering av genomförandet av biståndssamarbetet till ambassad- erna är en riktig väg att gå. Det förutsätter att personalen på de ambassader som har biståndsuppdrag har kompetens för och intresse av utvecklingsfrågor. Till delegeringen hör instruktionsrätten i biståndsfrågor mot ambassaderna. Den bör enligt utredningens mening ligga kvar på Sida vad gäller genomförandet. Här kan också uppstå gränsdrag- ningar som bör diskuteras ytterligare. Utredningen har i sitt delbetänkande föreslagit att ambassad- ernas myndighetsstatus ska avskaffas. Följden av detta förslag är att utlandsmyndigheterna fullt ut blir en del av . Det har på några håll uppfattats som problematiskt att svenska förvalt- ningsmyndigheter, däribland Sida, därigenom skulle få instruk- tionsrätt gentemot enheter i . Utredningen delar inte denna farhåga. Sidas rätt att instruera utlandsmyndigheterna regleras i 7 § förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR). Utredningen har i delbetänkandet föreslagit att IFUR ska upphöra och identiska bestämmelser i stället föras in i föreslagna med arbets- ordning för utrikesrepresentationen. I sitt remissvar till delbetänk- andet bedömer också Sida att en sådan reglering i arbetsordning erbjuder en lösning. Bland utredningens observationer finns en som handlar om det multilaterala biståndet. En betydande del av genomförandet av det multilaterala biståndet ligger i under det att det bilaterala biståndet ligger på en myndighet. Det kan förklaras av att det är väsentlig skillnad mellan multilateralt bistånd och bilateralt vad avser genomförande och politiskt ansvar, men utredningen vill ändå notera att ansvarsuppdelningen mellan UD och Sida avseende dessa båda biståndsformer inte är självklar. Till bilden hör också att Sida har utbetalningsansvar för bidragen till de multilaterala organisa- tionerna inom FN-systemet, de finansiella institutionerna och EU. har Sida enligt gällande riktlinjer ett vidare ansvar än så för det multilaterala biståndet och därtill ett självständigt ansvar för den blandform som kallas multibi-bistånd. Utredningen vill också peka på den nära koppling som finns mellan bilateralt och multi- lateralt bistånd vid genomförandet i fält. Här finns fortfarande utrymme för synergivinster. En ytterligare observation som berör biståndet, men som har en betydligt bredare innebörd, är att det sammanhållande och pådriv- ande ansvaret för politiken för global utveckling (PGU) ligger hos Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter biståndsministern, trots att PGU inte är biståndspolitik utan ett åliggande för alla delar av . Den svenska bistånds- ministern har därmed ett ansvar för globala frågor och för inter- nationell utvecklingspolitik som går långt utöver traditionellt bistånd. Det medför bland mycket annat ett ökande behov av kompetens inom UD och dess biståndsenheter som kan delta i den viktiga inter- nationella debatt som förs om förutsättningar och drivkrafter för att skapa utveckling. Följande punkter sammanfattar utredningens slutsatser. De riktar sig huvudsakligen till UD. Det beror på att UD har den över- ordnade rollen men också på att utredningen bedömer att ett för- ändringsarbete är nödvändigt även på UD för att uppnå en mer långsiktig och samordnad styrning av svenskt bistånd och svensk utvecklingspolitik. En av erfarenheterna från och Neder- länderna är just denna: det är ofta svårare att få fram och behålla biståndspolitisk kompetens än det är att få fram diplomatisk kompe- tens. Sedan utredningen fick sina direktiv har ett omfattande reform- arbete inletts inom Sida. Det bör få uppvisa resultat innan ytter- ligare förändringar aktualiseras. Utredningen välkomnar och ser fram mot resultatet av detta reformarbete. I sitt förhållande till Sida bör UD utforma en tydlig och internt konsoliderad bild av vad man förväntar sig av Sida som bistånds- myndighet och vad departementet självt bör ansvara för. UD bör avhålla sig från detaljstyrning och överutnyttjande av de formella styrinstrumenten. Enligt utredningens mening bör sam- arbetsstrategierna och de andra styrdokumenten, under myndig- hetsinstruktionen, ses som ramar för verksamheten mer än som föreskrifter för den. Den formella myndighetsstyrningen, som är nödvändig, bör kompletteras med mer flexibla former för informellt samråd och dialog. Sådana finns redan men de måste vidareutvecklas och bli mer accepterade. Förhållandet mellan det politiskt beslutsfattande departementet och den genomförande myndigheten behöver bli mer organiskt och förståelsen på myndigheten för att den har ett utrikespolitiskt uppdrag måste utvecklas. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter UD:s kompetens som beredningsorgan för regeringens bistånds- politiska beslut och som ansvarig för styrning av myndigheten bör stärkas betydligt. Sida har resursmässigt haft en större analys- kapacitet än UD vilket är en obalans som enligt utredningens mening måste rättas till. En förstärkt styrningsförmåga på UD är inte bara en fråga om resurser. Det är enligt utredningens mening också en fråga om samordning mellan enheter och mellan departementets tre huvud- områden: politik, bistånd och handel. är fem funktionella och sex regionala enheter på UD ansvariga för formulering och styr- ning av biståndspolitiken. Därtill kommer ett flertal enheter som inte har ett direkt biståndsansvar men för vilka biståndet är ett viktigt politiskt och ekonomiskt instrument. UD bör lägga vikt vid sin förmåga att rekrytera och behålla den särskilda kompetens som behövs för att formulera en långsiktig bistånds- och utvecklingspolitik. UD bör överväga huruvida den nuvarande fördelningen av ansvar för det multilaterala biståndet mellan UD och Sida är ändamåls- enlig. Det politiska ansvaret för genomförandet av politiken för global utveckling (PGU) ligger i hela . Utredningen noterar emellertid att det pådrivande och sammanhållande ansvaret ligger hos biståndsministern, vilket självfallet ställer bredare krav på UD:s och UD:s biståndsenheter. Sedan utredningen inledde sitt arbete har Sida fått en ny instruk- tion, ny ledning och ny organisation. har utsetts, vars huvuduppgift enligt utredningens uppfattning är att under instruk- tionen medverka till att säkerställa god myndighetsförvaltning och medelsanvändning. Ett omfattande förändringsarbete äger nu rum inom myndigheten. Detta förändringsarbete bör enligt utredningens mening fortsätta och även inkludera en intern diskussion om de skillnader i synen på uppdraget som finns mellan UD och Sida och som delvis är en följd av befästa kulturskillnader. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Sida måste som förvaltningsmyndighet, med den ställning och det ansvar som svenska myndigheter har, också kunna ta på sig detta ansvar. Det innebär bl.a. att myndigheten måste ha själv- ständigt ansvar och en viss egen policy- och analyskapacitet för att kunna fullgöra sitt uppdrag gentemot mottagarländer, mot andra givarorganisationer, mot sin egen styrelse och mot media och extern utvärdering. Avseende UD och Sida En fortsatt delegering till utlandsorganisationen av ansvar för analys, beslut och genomförande bör ske. Utsända Sida-tjänste- män bör mer än se sig som del av ambassaden. Distink- tionen mellan bistånd och politik bör tonas ner. Ambassadernas roll som genomförande enheter, under ambas- sadörens ledning, bör ytterligare förtydligas. En ökad delegering av utvecklingssamarbetet till ambassaderna förutsätter att bistånds- ambassaderna bemannas med chefer som har kompetens och intresse av att leda en biståndsambassad. Ambassaden måste se sig som en arbetsenhet för alla vid ambassaden förekommande upp- gifter; inte som en UD-del och en Sida-del. Instruktionsrätten gentemot ambassader i frågor som rör genom- förande av beslutade biståndsprogram bör ligga kvar på Sida. Utredningen vill som avslutning på detta avsnitt återigen betona det självklara i att den viktiga gränsen i biståndssamarbetet inte går mellan departement och myndighet utan mellan de mål, ambi- tioner, och förväntningar som biståndsgivaren har å ena sidan och verkligheten på fältet å den andra. Ambassadernas landnärvaro, landkunskap och sammanföringen i fält av regeringens och myn- dighetens ansvar är därför viktig för relevans och realism i bistånds- arbetet. Utredningen vill också poängtera att biståndets möjligheter och begränsningar i det globala arbetet för utveckling och ekonomisk tillväxt nu att föremål för en internationell och delvis kritisk diskus- sion. Den kommer att fortsätta och även föras i . Utredningen anser att fortsatta överväganden om en tydlig rollfördelning mellan och svenska myndigheter med biståndsuppdrag måste ske som en del av denna större diskussion. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter väganden om det svenska utvecklingssamarbetets framtida mål, roll och organisation bör äga rum. 5.3Utrikesförvaltningens verksuppdrag och andra tjänster Kapitel 3 behandlas utrikesförvaltningens breda utrikespolitiska uppdrag. I avsnitt 5.1 och 5.2 diskuteras styrningen av handels- och främjandeverksamhet samt av utvecklingssamarbetet. Utrikes- förvaltningens andra roll är att sköta konsulära och migrations- relaterade förvaltningsmyndighetsuppgifter, samt att utföra andra typer av tjänster gentemot enskilda individer, organisationer, myn- digheter och företag (jämför matrisen i avsnitt 2.3.2). Följande kan allmänt sägas om tjänster som utrikesförvaltningen, främst utrikesrepresentationen, tillhanda- håller. Tjänster såsom hantering av viseringsärenden eller konsulärt bistånd till nödställda är ålagda utrikesrepresentationen i författ- ning eller instruktion. Visst stöd och informationsinhämtning för svenska myndig- heter, information till svenskar samt en del andra uppgifter är resultatet av överenskommelser eller har naturligen fallit på utrikes- förvaltningen. En viktig del av utrikesrepresentationens tjänster rör handels- och investeringsfrämjande. Hit hör bl.a. ambassadernas och konsulatens funktion som dörröppnare, deras arbete med myn- dighetspåverkan och deras insatser för att stärka Sverigebilden i utlandet. Tjänster med främjande som huvudsyfte är dock att betrakta som en del av den bredare rollen att främja svenska intressen, och har diskuteras tidigare i detta kapitel. Omfattning och inriktning på utrikesförvaltningens verksuppdrag och tillhandahållande av tjänster påverkas av många nationella och internationella faktorer såsom politiska omvälvningar eller kriser, regelförändringar, migrationsströmmar och resemönster. Nedan, under respektive avsnitt redogörs närmare för vilka förändringar som påverkar verksamheten. Redan här kan emellertid sägas att det globala resandet och de globala migrationsströmmarna har vuxit Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter och förutses fortsätta växa . Framför allt utrikes- förvaltningens hantering av konsulära ärenden och migrationsärenden förutses därför öka i omfattning och betydelse. Detta ställer krav på utrikesförvaltningen och . Verksuppdraget och de övriga tjänster som behandlas i detta och följande avsnitt påverkar hela Sverigebilden och inverkar på andra politikområden. Som exempel är arbetskraftsinvandring en del av näringspolitiken och migration har tydliga kopplingar till utveck- lingspolitik.13 Konsulära frågor kan påverka diplomatiska relationer, och en smidig viseringshantering vid ambassader och konsulat kan gynna näringslivskontakter mellan och utlandet.