sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Resultat som presenteras i bilaga 7 visar att ökad konkurrens på dessa marknader leder till högre löner och högre sysselsättning, inte minst bland grupper som i övrigt har det svårt på arbetsmarknaden. En central del av regleringarna på arbetsmarknaden är anställningsskyddet. Anställningsskyddet, precis som många andra typer av arbetsmarknadsregleringar behövs eftersom arbetsmarknaden kännetecknas av betydande friktioner och informationsproblem – dåliga arbetsgivare kan överleva eftersom arbetstagarna inte på något enkelt sätt kan välja vilken typ av arbetsgivare de vill arbeta för. Därför måste arbetstagarna skyddas av ett förutsägbart regelverk som innebär att de inte kan sägas upp helt godtyckligt om de till exempel påpekar att arbetsgivaren inte följer gällande arbetsmiljöregler. Dessutom medför en uppsägning att samhället förlorar betydande skatteintäkter och i stället får större utgifter för arbetslöshetsförsäkringen – kostnader som arbetsgivarna inte behöver ta hänsyn till när de säger upp personal. Ett felaktigt utformat anställningsskydd riskerar å andra sidan att ge upphov till betydande negativa effekter framförallt i termer av minskad strukturomvandling och en ineffektiv användning av arbetskraften. Den huvudsakliga nackdelen med det nuvarande svenska anställningsskyddet är att det skapar för mycket personalom- sättning bland de nyanställda och för lite personalomsättning bland de med längre anställningstider. Orsaken till snedvridningen är kombinationen av tre egenskaper inom det svenska anställningsskyddet: arbetsgivarnas möjligheter att välja vem som ska sägas upp är mycket begränsade (bland tillsvidareanställda) som det är lätt och relativt billig att säga upp personal med hänvisning till arbetsbrist, medan möjligheterna att ha tidsbegränsat anställda är mycket stora. Systemet skyddar inte personalen mot godtyckliga uppsägningar på ett effektivt sätt eftersom det bara skapar ett skydd för de som har en tillsvidareanställning och en lång anställningstid. Dessutom behöver arbetsgivaren inte beakta samhällets kostnader när någon sägs upp eftersom man inte behöver betala några uppsägningsavgifter. Till detta kommer det faktum att det lönar sig för arbetsgivaren att byta ut de nyanställda med jämna mellanrum för att behålla flexibiliteten i organisationen. Risken finns att vi över tiden kommer att få se ett allt större antal arbetsgivare som organiserar sin produktion utifrån de möjligheter till flexibilitet som ges av att arbetsgivare får använda ett obegränsat antal tidsbegränsat anställda. Skillnaderna i regelverk mellan tidsbegränsat anställda och tillsvidareanställda är större i än i något annat OECD-land. Det finns med andra ord goda skäl att sträva efter reformer som harmoniserar anställningsskyddet för tidsbegränsat anställda med reglerna för tillsvidareanställda. Skyddet bör utformas så att det inte finns några trösklar där det lönar sig att byta ut en anställd mot en annan bara för att detta skapar flexibilitet. bör reglerna på ett bättre sätt ge arbetsgivarna incitament att beakta samhällets kostnader för uppsägningar samt ge de nyanställda arbetstagarna ett rimligt skydd mot godtyckliga uppsägningar. Vår bedömning är att dagens system bör förändras på ett sätt som gör att skyddet i huvudsak baseras på uppsägningsavgifter. Uppsägningsavgifterna kan ersätta arbetsgivaravgifterna som finansiering av arbetslöshetsförsäkringen. Det innebär lägre totala arbetsgivaravgifter för arbetsgivare som inte säger upp någon, och högre avgifter för övriga arbetsgivare. Avgifterna bör växa steglöst med anställningstiden oavsett anställningsform. Det gör att personer med längre anställningstid skyddas mer än de med kortare anställningstid som trösklarna mellan olika anställningsformer försvinner. Till viss del kommer uppsägningsavgifterna att fungera som ett skydd mot godtyckliga uppsägningar – det kommer att kosta att säga upp någon, även de nyanställda. Men eftersom det svenska anställningsskyddet inte innehåller någon prövning vid uppsägningar på grund av arbetsbrist kan vi ändå se fördelar med att behålla ett turordningsregelverk. Regelverket bör dock utformas på ett sätt som gör att det i betydligt mindre utsträckning än styr uppsägningsbesluten, och på ett sätt som är oberoende av anställningsformen. Den bästa lösningen är om kompetens får gå före anställningstid som bedömningsgrund – där parterna själva kan få i uppgift att bestämma hur kompetens ska definieras. Kompletterat med uppsägningsavgifter bedömer vi att man på så sätt på ett bättre sätt än inom dagens system kan tillvarata både arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen som det skulle innebära betydande samhällsekonomiska vinster. En fördel med att använda uppsägningsavgifter för att styra uppsägningsbesluten är att det innebär att den som fattar besluten (arbetsgivaren) också blir den som får bära kostnader och intäkter av sina beslut. Effektivitet på arbetsmarknaden, precis som på alla andra marknader, uppnås bäst om kostnader och intäkter bärs av den som fattar beslut. Vi anser att den svenska arbetsmarknaden skulle kunna förbättras om arbetsgivaravgifterna i större utsträckning användes för att få arbetsgivare att internalisera samhälleliga kostnader och intäkter av olika former av beslut – avgifter är i allmänhet ett bättre styrmedel än administrativa restriktioner. används arbetsgivaravgifterna bara som styrmedel när det gäller anställningar, genom att dessa är nedsatta för vissa svaga grupper (unga, äldre och personer med lång frånvaro från arbetsmarknaden). Principen att ge nedsatta arbetsgivaravgifter till de arbetsgivare som anställer svaga grupper är rimlig. Mycket talar för att det finns starka krafter i ekonomin som pressar samman lönerna inom breda grupper, inte minst inom en yrkeskategori på en enskild arbetsplats. Det är troligen lättare för ett företag att anställa två personer med liknande arbetsuppgifter och ha olika lönekostnader på grund av skillnader i arbetsgivaravgifter än på grund av skillnader i utbetald lön. Det gör att riktade nedsättningar av arbetsgivaravgifter kan vara bättre än sänkta inkomstskatter för att öka sysselsättningen bland individer med en svag ställning på arbetsmarknaden. Däremot anpassar sig lönerna snabbt om arbetsgivaravgifterna sänks för större kollektiv – forskningen visar entydigt att generella nedsättningar inte påverkar sysselsättningen. De långsiktiga arbetsgivaravgifterna för breda kollektiv bör därför betraktas som en del av inkomstskattesystemet och således inte ses som en efterfrågestimulans annat än på mycket kort sikt. Arbetsgivare bör få ett tydligare betalningsansvar även inom sjukförsäkringen. Sedan rehabiliteringskedjan infördes har sjukpenningen en utformning som innebär att den som drabbas av ohälsa får sin arbetsförmåga bedömd mot en bredare uppsättning arbetsuppgifter ju längre sjukperioden pågår. Detta styrsystem baseras på en rimlig princip. Efter en tillräckligt lång sjukskrivningsperiod bör inte längre arbetsplatsspecifika nedsättningar av arbetsförmågan ses som ett giltigt skäl till fortsatt sjukskrivning. För att systemet ska fungera effektivt är det dock viktigt att man verkligen uttömt möjligheterna för den sjukskrivne att återgå till den ursprungliga arbetsplatsen. En övergång till en ny arbetsgivare, speciellt i samband med ohälsa, kan vara en utdragen process som är förknippad med betydande kostnader för både individ och samhälle. Detta gör att det kan vara samhällsekonomiskt lönsamt med stora omställningskostnader för att göra det möjligt för den sjuke att stanna kvar på sin arbetsplats. Problemet med dagens system är att arbetsgivarna har små incitament att bidra till en sådan process, speciellt om den visar sig vara kostsam. Efter 14 dagars sjukskrivning övergår både bedömningen av arbetsförmågan och kostnadsansvaret från arbetsgivaren till . Efter 90 dagars sjukskrivning ska arbetsförmågan i princip bedömas mot andra arbetsuppgifter hos arbetsgivaren och mot andra arbetsuppgifter på hela arbetsmarknaden. För att prövningen mot andra arbetsuppgifter hos arbetsgivaren ska fungera effektivt bör dock arbetsgivaren ges incitament att vara behjälplig i processen. Vi bedömer därför att arbetsgivarna bör betala delar av kostnaderna för arbetstagarens sjukpenning fram till den 180:e sjukdagen.57 bör arbetsgivarens insatser bedömas och sanktioner i form av avgifter, eller fortsatt betalningsansvar enligt nederländsk modell, utfärdas om inte arbetsgivaren inte fullgjort sitt ansvar. En sådan typ av styrning skulle kunna ha positiva effekter inte bara på återgången till arbete, utan även i form av bättre incitament till att undvika långtidssjukskrivningar. För att undvika att personer med stor risk för sjukskrivning drabbas negativt skulle ett sådant ansvar behöva kompletteras med riktade sysselsättningssubventioner eller avgifts- 57 Vi har inte haft möjlighet att bedöma hur stora arbetsgivarnas kostnader bör vara men om ovanstående förändring i anställningsskyddet genomförs bör avgifterna koordineras så att det inte lönar sig att säga upp den anställde. nedsättningar till exempel till arbetsgivare som anställer personer med en historik av många sjukskrivningar, personer med specifika diagnoser eller äldre arbetstagare. har skattesystemet förändrats kraftigt genom införandet av jobbskatteavdraget. Avdraget innebär att arbetsinkomster beskattas mindre än transfereringar i de lägre inkomstintervallen. Som visas i bilaga 12 har bidraget inneburit en betydande förstärkning av incitamenten till arbete för de som får ersättning från något av de stora transfereringssystemen. Detta är positivt, inte minst för att just dessa incitament har varit ganska dåliga i . En nackdel med jobbskatteavdraget, som det är konstruerat, är att de minskade tröskeleffekterna som avdraget ger upphov till inte är speciellt synliga. Skattereduktionen som individen får varierar för olika inkomstgrupper och beror dessutom på grundavdraget, den kommunala skattesatsen och personens ålder. Incitamenten är därmed dolda i ganska komplicerat system och risken är att beteendeeffekterna är mindre än förväntat om de grupper som förväntas reagera på de ökade incitamenten till arbete inte förstår dem fullt ut. Forskningen visar också att tydlighet är viktigt för att incitament ska påverka faktiskt beteende (se bilaga 12) . En anledning till att systemet är komplicerat är att det interagerar med det inkomstvarierande grundavdraget. Om grundavdraget vore enhetligt skulle även jobbskatteavdraget kunna göras lättare att förstå. Eftersom det ekonomiska motiven bakom grundavdragets konstruktion är oklara, och den så kallade LO- puckeln halkar neråt i takt med reallöneutvecklingen, anser vi att man bör avskaffa detta inslag i skattesystemet och i stället införa ett enhetligt grundavdrag. Om grundavdraget tillåts se olika ut för löntagare och pensionärer slipper man dessutom en del fördelningsmässiga komplikationer i relation till delar av pensionärskollektivet. Givet den otydlighet som är inbyggd i jobbskatteavdraget, och det faktum att det ännu inte finns några utvärderingar av avdragets effekter (förutom de simuleringar som studerar incitamenten och inte faktiska effekter på sysselsättningen), anser vi inte att ytterligare steg i jobbskatteavdraget bör prioriteras. Behovet av utvärderingar på faktiska data är däremot skriande. Om systemet fungerar som simuleringarna antyder kan det expanderas. Om inte, bör tyngdpunkten i stället läggas på att göra systemet tydligare. Ett sätt är att införa ett enhetligt grundavdrag. Ett annat är att även låta skattereduktionen omfatta inkomster från arbetslöshetsförsäkringen och i stället sänka nivån på ersättningen så att de arbetslösa i princip får samma inkomst efter skatt som , men på ett tydligare sätt kan se skillnaden i inkomsten de får om de arbetar i stället för att vara arbetslösa. I de flesta skattesystem, och framförallt i , är marginaleffekterna som störst högst upp och längst ned i inkomstfördelningen. Anledningen till de stora marginaleffekterna i nedre delen av fördelningen är transfereringssystemens utformning (arbetsinkomsterna leder till minskade bidragsinkomster) medan marginaleffekterna i den övre delen beror på att inkomstskattesystemen tenderar att vara progressiva (skatten är högre på höga inkomster). Progressiviteten har tydliga fördelningspolitiska fördelar, men medför försämrade incitament till utbildning och arbetsutbud bland höginkomsttagare. Det innebär att den optimala graden av progressivitet beror på hur mycket man värderar behovet av omfördelning, vilket är en rent politisk fråga. Det finns dock en gräns där den högsta marginalskatten blir så hög att en sänkt skattesats gör att skatteinkomsterna ökar. Enligt flera olika studier (se bilaga 12) befinner sig , i och med värnskatten över denna punkt. Detta tyder på att en sänkning av de högsta marginalskatterna skulle leda till högre skatteinkomster. Vi förordar därför ett avskaffande av värnskatten. 12.2Arbetsmarknadspolitik och ersättning till de arbetslösa Arbetslöshetsersättningen och Arbetsförmedlingens program är båda i många avseenden organiserade på genomtänkta sätt och i allmänhet väl utformade. Vi bedömer därför att det övergripande systemet främst kan förbättras genom att få en större täckningsgrad. Vi förespråkar att aktivitetsstödet för deltagare i program avskaffas och att ersättningen i stället införlivas med arbetslöshetsersättningen. Vidare föreslår vi att försörjningsstödets roll som försörjningsform för arbetslösa i princip avskaffas och att kommunerna inte längre ska stå som huvudmän för arbetsmarknadspolitiska program för mottagare av försörjningsstöd. Deltagande i en jobbgaranti bör erbjudas alla som inte uppfyller arbetslöshetsförsäkringens arbetsvillkor efter tre månaders arbetslöshet. Ersättningen för deltagande i program bör sättas tillräckligt högt för att mottagarna i allmänhet inte ska behöva komplettera ersättningen med försörjningsstöd. Det kan göras på två sätt: antingen höjs ersättningen för alla programdeltagare till det nuvarande grundbeloppet eller så ges de sökande rätt att prövas för ett högre belopp när de påbörjar programmen. Vi förespråkar i princip en allmän höjning även om kostnaderna naturligen då blir högre. Kommunernas möjligheter att ställa krav på aktivitetsdeltagande bland mottagare av försörjningsstöd bör därmed begränsas till att de ska registreras vid Arbetsförmedlingen, delta i de program som förmedlingen erbjuder och aktivt söka efter arbete. Ett sådant system har två stora fördelar. För det första avskaffas försörjningsstödet som huvudsaklig ersättning vid arbetslöshet. Stödet är behovsprövat vilket innebär att det är förknippat med väldigt svaga incitament. Det lönar sig inte alls för mottagare att ta tillfälliga jobb eller deltidsarbeten. Den andra fördelen är att Arbetsförmedlingen kan ges ett tydligare huvudansvar för alla arbetssökande. har mottagare av försörjningsstöd en blandning av huvudmän bland annat eftersom det är kommunerna, och inte Arbetsförmedlingen, som kan ställa de faktiska kraven på aktivitet. Mottagare av försörjningsstöd får också del av Arbetsförmedlingens program senare än andra sökande. Kommunernas åtgärder omgärdas inte heller av samma tydliga nationella regelverk och de varken utvärderas eller följs upp. Vi bedömer att det finns stora fördelar med att låta en aktör ha huvudansvaret för de arbetslösa och anser att Arbetsförmedlingen är det naturliga valet. Utrymmet för godtycklighet minskar och möjligheterna till uppföljning och utvärdering blir bättre. Kommunernas målsättningar med arbetsmarknadspolitiken överrensstämmer inte heller nödvändigtvis med de nationella målen (se t.ex. och 2006). ges huvudansvaret för anvisningar till program betyder inte att kommunerna ska förlora möjligheten att verka som utförare. Det är troligt att kommunerna har stora fördelar i arbetet med en del av de arbetslösa – inte minst de som vid sidan av arbetslösheten har sociala problem som bäst hanteras av kommunernas socialtjänst. Det viktiga är dock att anvisningar och huvudansvar för arbetslöshetsproblemen ska ligga hos Arbetsförmedlingen och att de personer som behandlas av kommunerna väljs ut utifrån de individuella behoven, och inte utifrån försörjningsformen. har långt ifrån alla som deltar i kommunala aktiveringsprogram sociala problem, som en del av de som har arbetslöshetsersättning mycket väl kan ha en sådan problembild. För att skapa en acceptans för att Arbetsförmedlingen ska ha ett tydligare huvudansvar för de grupper som mottar försörjningsstöd måste dock Arbetsförmedlingens arbete förbättras på framförallt tre punkter. För det första måste aktivitetsgraden i garantierna öka. För det andra måste arbetet med kontroll och sanktioner stärkas. Slutligen måste förmedlingen bli bättre på att fördjupade arbetsgivarinriktade förmedlingsinsatser. Aktivitetsgraden i garantierna måste öka för att de i realiteten ska uppfylla sin uppgift som kontrollinstans. Den huvudsakliga orsaken till att de som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen måste delta i garantierna för att få fortsatt ersättning efter en viss tids arbetslöshet är att detta gör att man på ett bättre sätt kan kontrollera att de står till arbetsmarknadens förfogande och söker jobb. För att detta ska fungera så måste garantierna fyllas med ett större innehåll av aktiviteter än ett par enstaka timmar (vilket är fallet ). Arbetet med sanktioner kan också förbättras. Forskningen visar att ett väl utformat system för sanktioner och kontroll minskar de negativa incitamentseffekter som arbetslöshetsersättningen annars ger upphov till. Både aktivitetsstödet (för deltagare i program) och försörjningsstödet saknar ett explicit regelverk för sanktioner. Genom att avskaffa aktivitetsstödet och minska betydelsen av försörjningsstödet löser man båda dessa problem. Om försörjningsstödet behålls som ersättningsform för arbetslösa bör dock ett tydligt nationellt system med varningar och sanktioner införas i stället för dagens mycket oklara regelverk med stora regionala skillnader i tillämpning. Även inom arbetslöshetsförsäkringen finns det dock ett behov av förbättringar på detta område. Regelverket för kontroll bör inte enbart fokusera på antalet ansökningar eller om den sökande tackat nej till arbeten utan snarare på om den sökande bedrivit ett aktivt jobbsökande utifrån sina förutsättningar. Dessutom bör det finnas tydliga föreskrifter för små sanktioner och formella varningar vid små förseelser. Vidare bör det vara den sökandes uppgift att visa på en rimlig sökaktivitet. Mycket tyder på att ett arbetsgivarinriktat fördjupat förmedlingsarbete är ett kostnadseffektivt sätt att få svaga grupper i arbete. Sådana insatser är ett bra komplement till de stora sysselsättningssubventioner som finns . Arbetet behöver dock bedrivas i större skala än . Ett sätt att uppnå detta skulle vara att föra över resurser från subventionerna till mer aktivt förmedlingsarbete till förmån för de svagaste grupperna. Genom att ge arbetsförmedlare möjlighet att besluta om fördjupade subventioner, enligt den modell som tidigare användes för allmänt anställningsstöd, kan dessutom de två delarna integreras på ett bättre sätt än . Det finns goda skäl att rikta insatser mot svaga grupper. Detta ger sannolikt bättre förutsättningar för en väl fungerande lönebildning och minskar de negativa konsekvenserna av det bitande lönegolvet och kan därmed bidra till en lägre jämviktsarbetslöshet. Därför är det rimligt att ge mer resurser till de långtidsarbetslösa. Det nuvarande systemet lägger dock för stor vikt vid just arbetslöshetstiden, trots att det finns många andra tydliga indikatorer som kan användas för att redan tidigt se om en person kommer att ha svårt att få arbete och därför bör få ta del av mer resurser. Inte minst är arbetsförmedlarnas eget omdöme ett sådant verktyg. Vi ser också en potential att integrera statistiska profileringsinstrument i Arbetsförmedlingens arbete. Sådana modeller kan med relativt god precision bedöma risken för långtidsarbetslöshet redan vid inskrivningen och kan således vara ett bra stöd för förmedlarna i deras dagliga arbete. Arbetsförmedlare bör med hjälp av profileringsinstrumenten få möjlighet att anvisa personer med särskilt dåliga utsikter att finna ett arbete till jobb- och utvecklingsgarantin än . I praktiken tycks garantierna styra mycket av resurserna och arbetssättet inom jobb- och utvecklingsgarantin med sin kombination av intensivare resurser och sysselsättningssubventioner passar bra för de som har svårt att få jobb, oavsett arbetslöshetstid. Dessutom bör profileringsinstrument användas för att förbättra incitamenten inom ramen för arbetet med privata aktörer. Det finns starka skäl för att göra arbetslöshetsförsäkringen obligatorisk. En frivillig försäkring riskerar att få ett snedvridet urval av medlemmar. Det faktum att arbetslöshetsförsäkringen är den enda delen av det sociala trygghetsnätet som är valbart gör att det finns en uppenbar risk att alltför många väljer bort försäkringen i tron att något annat skyddsnät kommer att fånga upp dem ändå om allt går fel. Detta kan bidra till att många som blir arbetslösa hamnar i fel försörjningssystem. finns en risk att grupper med en liten arbetslöshetsrisk väljer att inte delta i försäkringen alls, eller väljer att delta först när risken för arbetslöshet väl ökar, till exempel i inledningen av en lågkonjunktur. Detta urholkar finansieringen av försäkringen. Mycket talar för att deltidsarbete är en viktig väg in på arbetsmarknaden. Det är därför viktigt att systemet uppmuntrar de jobbsökande att också acceptera sådana arbeten. är incitamenten snedvridna på två områden; dels genom försörjningsstödets behovsprövning som vi diskuterade ovan, dels genom att ersättningen för deltidsarbetslösa är begränsad . Ut- formningen av ersättningen till deltidsarbetslösa är en komplicerad fråga som kräver många avvägningar, men baserat på den analys som genomförts i bilaga 11 är det vår bedömning att deltidsarbetslösa bör få ersättning under minst lika lång kalendertid som heltidsarbetslösa. Åtgärder som syftar till att hjälpa arbetslösa att finna arbeten bör ha så stora kontaktytor mot den reguljära arbetsmarknaden som överhuvudtaget är möjligt. Detta gäller speciellt för grupper som saknar tidigare arbetslivserfarenhet. Forskningen visar att informella sökkanaler är oerhört betydelsefulla för företagens rekryteringar och att en mycket stor andel av alla arbeten hittas genom olika former av nätverk. Forskningen visar även genomgående att både arbetsmarknadspolitiska program och gymnasiala yrkesutbildningar fungerar bättre om de har större kontaktytor mot arbetsmarknaden. Delvis kan detta sannolikt förklaras med att innehållet i programmen förbättras om arbetsgivare är involverade i utformningen antingen direkt, eller indirekt genom det informationsutbyte som uppstår under de arbetsplatsförlagda delarna. Dessutom minskar risken att det bedrivs yrkesutbildningar som ger färdigheter som ingen arbetsgivare är intresserad av. En av de största utmaningarna på den svenska arbetsmarknaden är att förbättra arbetsmarknadsinträdet för unga. De ungas kunskaper, kontakter och motivation bestäms i huvudsak inom utbildningsväsendet. Detta ger utbildningsväsendet en central roll för att underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden. är ungas inträde förknippat med upprepade korta arbetslöshetsperioder, många tidsbegränsade anställningar, dåliga utfall för ungdomar med svaga studieresultat och ett sent arbets- marknadsinträde bland de ungdomar som studerar vid universitet och högskolor. Detta antyder att bland annat den gymnasiala yrkesutbildningen kan förbättras. Inslagen av arbetsplatsförlagd utbildning är i mycket låg. De nyinrättade lärlingsspåret är ett steg i rätt riktning, men arbetsgivarkontakterna bör integreras tydligare inom hela yrkesutbildningen. De höga svenska minimilönerna sätter också restriktioner på utbildningens utformning.