sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Bestämmelsen bör dock flyttas och placeras i det nya kapitlet om uppsikt i UtlL. När det gäller handläggningen hos en domstol av ett yrkande om att en utlänning ska ställas under uppsikt bör domstolen ges en möjlighet att pröva yrkandet utan att hålla muntlig förhandling i frågan. Det bör få ske om det är uppenbart att en sådan inte behövs. Det torde vara förhållandevis vanligt att en utlänning medger att ställas under uppsikt, t.ex. för att slippa att i förlängningen bli förvarstagen eller för att uppsikten ses som en möjlighet att visa att det inte finns någon risk för att han eller hon avviker. Att ett yrkande om uppsikt medges bör vara ett exempel på när det kan anses uppenbart obehövligt att hålla en muntlig förhandling för att pröva yrkandet. När en domstol håller en muntlig förhandling i en uppsiktsfråga bör en utlännings frånvaro inte heller utgöra hinder mot förhandlingen om utlänningen kallats till förhandlingen eller om det finns anledning att anta att utlänningen avvikit eller annars håller sig undan. När en fråga om t.ex. en förlängning av den tid en utlänning får hållas kvar i förvar ska prövas i en domstol, finns utlänningen i stort sett alltid tillgänglig eftersom han eller hon redan är förvarstagen. Vi har därför föreslagit att en utlänning alltid ska närvara vid en förhandling där en begäran om förlängning prövas om det inte finns något synnerligt hinder. När en fråga om Förändrade processuella regler om uppsikt förlängning av den tid en utlänning ska få vara ställd under uppsikt ska prövas finns utlänningen däremot inte tillgänglig på samma sätt som om han eller hon varit förvarstagen. Om våra förslag genomförs kommer det sannolikt därför ibland inträffa att en utlänning inte infinner sig till en förhandling i en uppsiktsfråga. En muntlig förhandling i en uppsiktsfråga bör således i vissa fall kunna hållas även om en utlänning inte infinner sig. Avslutningsvis ser utredningen inget behov av att en polismyndighet ska kunna fatta interimistiska beslut om uppsikt. Bestämmelserna om interimistiska beslut om förvar föreslås därför inte gälla i fråga om uppsikt. 9Ärenden som prövas av regeringen 9.1Ärenden som prövas enligt UtlL 9.1.1Vilka ärenden prövar regeringen enligt UtlL? Det är inte bara , polismyndigheterna och migra- tionsdomstolarna som prövar utlänningsärenden, utan även regeringen. Regeringen prövar dels överklaganden i säkerhets- ärenden som handläggs enligt LSU dels vissa ärenden enligt UtlL. var regeringen även sista instans i säkerhetsärenden som handläggs enligt UtlL men prövar regeringen inte längre de ärendena. Vad som gäller i säkerhets- ärenden återkommer vi till i avsnitt 9.2. De ärenden enligt UtlL som regeringen prövar är främst ärenden om upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Därutöver kan regeringen enligt 8 kap. 20 a § UtlL pröva ärenden om upphävande av återreseförbud som meddelats EES-medborgare eller deras familjemedlemmar. När det gäller de sist nämnda ärendena torde de inte vara sådana ärenden som avses i 10 kap. 12 § första stycket UtlL. Regeringen är alltså inte handläggande myndighet när den handlägger ett ärende som enbart handlar om upphävande av ett återreseförbud, och de ärendena kommer därför inte att nämnas i den fortsatta redo- görelsen. Enligt 8 kap. 14 § första stycket UtlL får regeringen helt eller delvis upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott som meddelats av allmän domstol. får dock även en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott som meddelats av allmän domstol. Ärenden som prövas av regeringen När regeringen prövar en fråga om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott får regeringen besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet. För tiden till dess regeringen avgör ärendet, får även ansvarigt statsråd besluta om inhibition (se 12 kap. 11 § UtlL). Enligt uppgift från prövar regeringen ungefär 150 ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott . När det gäller upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem finns en särskild bestämmelse i 12 kap. 17 § UtlL. Om beslutet om utvisning avseende en sådan utlänning ska verkställas efter det att avgörandet meddelades, ska en polismyndighet innan beslutet verkställs, utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det vid utredningen kommer fram att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till som tillsammans med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL. Verkställighet får i sådant fall inte ske innan regeringen har avgjort ärendet (se 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL). När det gäller ärenden om inhibition framgår av 12 kap. 12 § UtlL att ett beslut om inhibition ska meddelas om ett interna- tionellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas. Inhibition ska dock enligt bestämmelsen inte meddelas om synnerliga skäl talar emot det. De internationella organ som avses är bland annat Europa- domstolen och , . Vilken myndighet eller domstol som är behörig att fatta beslut enligt 12 kap. 12 § UtlL framgår inte av paragrafen. Indirekt framgår dock av 10 kap. 15 § tredje stycket UtlL – som handlar om när regeringen är handläggande myndighet – att regeringen är behörig att fatta sådana beslut. Enligt uppgift från är det ansvarigt statsråd som prövar en begäran om inhibition om den avser ett beslut om utvisning på grund av brott, medan det är som prövar övriga fall. I de fall det kommer in en begäran om inhibition till som inte avser ett beslut om utvisning på grund av brott fattas inte något beslut av regeringen, utan ärendet lämnas över till . Enligt uppgift från mottar regeringen ungefär tio Ärenden som prövas av regeringen ärenden enligt 12 kap. 12 § UtlL . Antalet ärenden kan dock fluktuera kraftigt. kom det t.ex. in ett stort antal framställningar om inhibition från avseende utlänningar som utvisats till . När regeringen handlägger ett ärende enligt UtlL är de allmänna reglerna om förvar och uppsikt i 10 kap. UtlL tillämpliga. Reglerna om förutsättningarna för att ta en utlänning i förvar, om ny prövning av ett beslut om förvar och om att beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet är alltså tillämpliga. I vissa fall finns dock särskilda regler. I 10 kap. 15 § UtlL finns bestämmelser om när regeringen är handläggande myndighet och i 10 kap. 11 § tredje stycket UtlL finns bestämmelser om muntlig förhandling i ett ärende om förvar och uppsikt som handläggs av regeringen. I 14 kap. 7 § UtlL finns även särskilda regler om överklagande. Enligt 10 kap. 15 § första stycket UtlL är regeringen handläggande myndighet från det att ett ärende har tagits emot av det departement som har till uppgift att bereda ärendet. I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 12 kap. 11 § första stycket och 12 § UtlL ska regeringen dock inte anses som handläggande myndighet innan ett beslut om inhibition har meddelats (se 10 kap. 15 § tredje stycket). Som vi redogjort för ovan kan inhibition meddelas enligt 12 kap. 11 § UtlL i ett ärende om återbrytning av ett beslut om utvisning på grund av brott och enligt 12 kap. 12 § UtlL om ett interna- tionellt organ begärt det. I ärenden om upphävande av beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem uppkommer dock inte frågan om inhibition om ärendet har lämnats över till regeringen enligt 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL. I de ärendena framgår det nämligen av 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL att verkställighet inte får ske förrän regeringen avgjort ärendet. Det sagda innebär att undantagsregeln i tredje stycket i 10 kap. 15 § UtlL är tillämplig i de flesta ärenden enligt UtlL som regeringen handlägger, medan bestämmelsen i 10 kap. 15 § första stycket UtlL endast är tillämplig i de ärenden som lämnats över till regeringen enligt 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL. Ärenden som prövas av regeringen ansvar som handläggande myndighet inträder alltså som huvudregel inte när ett ärende tas emot, utan när ett beslut om inhibition fattas. Reglerna innebär att regeringen som huvudregel inte kan upphäva ett beslut om förvar som ett uppehållstillstånd meddelas om något beslut om inhibition inte meddelats dess- förinnan (detta problemen har utredningen redogjort för mer utförligt i avsnitt 6.1.4). Även om det är regeringen som är den handläggande myndigheten får regeringen inte fatta beslut om att ta någon i förvar eller att ställa någon under uppsikt, utan får endast upphäva beslut om förvar eller uppsikt. Ansvarigt statsråd har i stället bemyndigats att fatta beslut i frågor om förvar och uppsikt (se 10 kap. 15 § andra stycket). Ordningen är ett avsteg från principen att regeringsärenden avgörs av regeringen som kollektiv vid ett regeringssammanträde. Endast i ett fåtal fall har den formella beslutanderätten lagts hos ett statsråd på detta sätt. I princip samtliga dessa fall har beslutanderätten gällt frågor som har samband med departementsadministration och beredningsarbete i vid mening. Att besluta om förvar och uppsikt medan ett ärende är under beredning i har ansetts tillhöra beredningen av ett ärende i vidsträckt mening (se prop. 1981/82:146 s. 161). I kommentaren till UtlL anges att ett statsrådets beslut om förvar eller uppsikt måste fattas under handläggningen av ärendet hos regeringen, dvs. innan regeringen fattar sitt slutliga beslut. När regeringen fattat sitt beslut, kan statsrådet inte längre påverka frågan om förvar eller uppsikt (se Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 9 uppl. s. 498). Av förarbetena framgår att ett beslut om förvar som meddelats av ett statsråd har samma varaktighet som ett förvarsbeslut som meddelats av eller av en polismyndighet, dvs. Ett sådant beslut gäller alltså även efter det att regeringen beslutat i ärendet. Efter denna tidpunkt åligger det den verkställande myndigheten att inom samma tidsfrister ta ställning till om tvångsåtgärden ska bestå (se prop. 1988/89:86 s. 109). Även om det inte uttryckligen framgår av 10 kap. 15 § andra stycket UtlL följer det av de ovan nämnda uttalandena att ansvarigt statsråd inte kan fatta beslut om förvar eller uppsikt i anslutning till att regeringen slutligt avgör ett ärende. Vare sig regeringen eller ansvarigt statsråd fattar således något beslut om att en utlänning t.ex. ska hållas kvar i förvar när ett ärende avgörs slutligt. Ärenden som prövas av regeringen Regeringen kan dock alltid upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt, vilket alltså gäller även när ärendet avgörs slutligt. De ovan nämnda uttalandena ger även svar på frågan när regeringens ansvar som handläggande myndighet upphör, vilket inte framgår av 10 kap. 15 § UtlL. Av uttalandena framgår att ansvaret får anses upphöra när regeringen avgör ärendet. Ansvaret som handläggande myndighet återgår därefter till polismyndighet- en (se 10 kap. 13 § UtlL; av den bestämmelsen framgår att en polis- myndighet är handläggande myndighet från det att myndigheten tar emot ett beslut om utvisning för verkställighet, dock inte då beslutet inte får verkställas på grund av bl.a. ett beslut om inhibition). Ett statsråds beslut att ta någon i förvar eller att ställa någon under uppsikt kan prövas i domstol. Av 14 kap. 9 § tredje stycket UtlL framgår att på framställning av en utlänning ska pröva om ett statsråds beslut om förvar eller uppsikt ska bestå. För förståelsen av utformningen av 10 kap. 15 § andra stycket UtlL kan det finnas anledning att kort nämna bakgrunden till varför regeringen inte får fatta beslut om att ta någon i förvar eller att ställa någon under uppsikt. Bestämmelsen i 10 kap. 15 § andra stycket UtlL infördes med utlänningslag. kunde regeringen både fatta beslut om att ta en utlänning i förvar och om att upphäva sådana beslut. Regeringens förvarsbeslut gällde dock i och kunde inte överklagas. kunde ansvarigt statsråd fatta interimistiska beslut om förvar som var överklagbara till Regeringsrätten. Av förarbetena till utlänningslag framgår att förändringen skedde därför att den tidigare ordningen inte ansågs stå i god överensstämmelse med åtaganden i artikel 5 i (se prop. 1988/89:86 s. 108–110). Den artikeln stadgar bland annat att den som berövats sin frihet ska äga rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av frihetsberövandet prövas snabbt. Genom att ta bort behörigheten för regeringen att fatta beslut om att ta någon i förvar eller att ställa någon under uppsikt, och i stället bemyndiga ansvarigt statsråd att fatta de besluten, gjordes alla sådana beslut överklagbara. Det kan även nämnas att som alternativ till den nuvarande ordningen föreslog , som föregick utlänningslag, att även regeringens beslut skulle kunna överklagas till Regeringsrätten. Detta var dock Regeringsrättens ledamöter Ärenden som prövas av regeringen De anförde bland annat att det enligt utredningens förslag skulle införas en vidare möjlighet för Regeringsrätten att överpröva ett beslut av regeringen än den som skedde efter rättsprövning enligt den dåvarande lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (se SFS 1988:205). Detta eftersom prövningen hos Regeringsrätten skulle avse beslutet i hela dess vidd och inte bara gälla frågan om beslutet strider mot någon rättsregel. Mot bakgrund av bland annat denna invändning föreslogs den ordning som gäller (se prop. 1988/89:86 s. 108–110). När det slutligen gäller muntlig förhandling i ett ärende om förvar eller uppsikt som handläggs av regeringen får ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt en migrationsdomstol att hålla den. Bestämmelserna i 13 kap. UtlL gäller då i tillämpliga delar. Vid den muntliga förhandlingen ska en representant från närvara. får besluta att även andra personer än utlänningen ska höras vid förhandlingen (se 10 kap. 11 § tredje stycket UtlL). 9.1.3Utredningens överväganden och förslag De ärenden som regeringen kan pröva enligt UtlL är förhållandevis få och kräver i stor utsträckning särskild reglering. Det gäller inte minst i frågor och förvar och uppsikt. Om man lyfte bort dessa ärenden från regeringen skulle det vara möjligt att förenkla de processuella reglerna om förvar och uppsikt väsentligt. Utredningen anser därför att det kan ifrågasättas om regeringen i fortsättningen ska kunna pröva dessa ärenden. Denna fråga omfattas emellertid inte av utredningens direktiv. Här finns dock anledning att nämna att regeringen anfört följande angående dessa ärenden (se prop. 2009/10:31 s. 232). Det ligger nära till hands att föreslå att prövningen enligt 8 kap. 14 § UtlL helt lyfts bort från regeringen och läggs över på migrations- domstolarna. En sådan ordning skulle ligga i linje med den allmänna strävan att regeringens förvaltningsärenden så långt det är möjligt bör föras över till myndigheterna. En så långtgående lösning kräver dock fortsatta överväganden och kan därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Med hänsyn till utredningens direktiv är således grund- förutsättningen att även regeringen prövar vissa ärenden i vilka det Ärenden som prövas av regeringen kan förekomma beslut om förvar och uppsikt. Utredningen lämnar därför förslag till förändrade processuella regler om förvar och uppsikt även för dessa ärenden. Utgångspunkten för våra följande överväganden är att de processuella reglerna om förvar och uppsikt som gäller regeringen ska vara så lika de övriga föreslagna reglerna om förvar som möjligt. Anledningen till det är dels att det är olämpligt att skapa två helt olika parallella regelsystem i UtlL, dels för att regelsystemet i stort ska kunna hänga ihop. Utredningen föreslår därför att begreppet handläggande myndighet ska ersättas med lokutionen behörig när det gäller frågor om förvar även i detta fall. Utredningen före- slår även att reglerna om ny prövning av ett beslut om förvar ska tas bort och ersättas med andra omprövningsregler. I nästa avsnitt kommer vi att behandla frågan om det bör införas en obligatorisk domstolsprövning av ett beslut om förvar i de ärenden som prövas av regeringen eller om andra omprövningsregler bör införas. Domstolsprövning av ett beslut om förvar i ett regeringsärende Utredningens förslag: När regeringen handlägger ett ärende om upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott ska det vara ansvarigt statsråd som kan bli behörig när det gäller frågor om förvar, inte regeringen. Ett statsråd ska således alltjämt kunna fatta beslut om att ta en utlänning i förvar och kunna upphäva sådana beslut. Även regeringen ska dock alltjämt kunna upphäva ett beslut om förvar. Det ska inte införas någon obligatorisk domstolsprövning av ett statsråds beslut om förvar. Dessa beslut ska i stället alltjämt kunna prövas av på framställning av utlänningen. Det finns två alternativ för hur en obligatorisk domstolsprövning skulle kunna införas för ett beslut om förvar som fattas i ett regeringsärende. Det ena alternativet är att flytta över beslutande- rätten från ansvarigt statsråd till regeringen och ålägga regeringen en skyldighet att inom begära prövning av förvarsbeslutet i . Det andra alterna- tivet är att i stället ålägga ansvarigt statsråd en sådant skyldighet. Ärenden som prövas av regeringen Enligt nuvarande regler är regeringens beslut inte överklagbara, utan kan endast prövas av inom ramen för resnings- och rättsprövningsinstituten. Att flytta över beslutanderätten när det gäller förvarsbeslut från ansvarigt statsråd till regeringen, och införa en rätt för en utlänning att påkalla prövning av förvarsbeslutet i Högsta förvaltnings- domstolen, skulle alltså innebära en ny ordning som inte tidigare förekommit i övrig svensk rätt. Att dessutom ålägga regeringen en skyldighet att inom begära prövning av förvarsbeslutet i , skulle i grunden förändra det nuvarande förhållandet mellan regeringen och Högsta förvaltnings- domstolen. För att motivera en sådan nyordning skulle det krävas mycket starka skäl, vilket det inte finns i detta fall, bland annat med beaktande av att detta rör sig om förhållandevis få ärenden . Det kan inte heller anses lämpligt att i stället ålägga ansvarigt statsråd en skyldighet att begära prövning av ett beslut om förvar i . har stark restriktivitet iakttagits när det gäller att delegera regeringens uppgifter till ett enskilt statsråd. Redan nuvarande ordning är ett avsteg från hur regeringsbeslut som huvudregel fattas. Att begära prövning i en domstol av ett beslut om en tvångsåtgärd, och att agera motpart till utlänningen i det mål som skulle handläggas i domstolen, kan knappast hänföras till de slags åtgärder som normalt ingår i beredningsarbetet av ett regeringsärende. En ordning där ett statsråd åläggs en sådan uppgift skulle således te sig främmande både från delegeringssynpunkt men också för att även det i grunden skulle förändra förhållandet mellan en av regeringens ledamöter och . Inte heller denna lösning bör alltså komma i fråga. I denna del är det även viktigt att komma ihåg att de ärenden som regeringen prövar har anhängiggjorts hos regeringen genom att den berörde utlänningen själv har agerat. Utlänningen har t.ex. ansökt om att ett utvisningsbeslut ska upphävas eller har klagat hos som vänt sig till regeringen med en begäran om inhibition. I denna grupp av utlänningar finns det således få som själva inte har förmåga att ta till vara sin rätt. En utlännings möjlighet att påkalla prövning av ett beslut om förvar hos framstår därför som en tillräcklig rätts- säkerhetsgaranti i dessa ärenden. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att ansvarigt statsråd alltjämt bör vara behörig att fatta beslut om förvar. Ärenden som prövas av regeringen Utredningen anser även att det inte ska införas någon obligatorisk domstolsprövning av ett statsråds beslut om förvar, utan de besluten ska alltjämt endast kunna prövas av Högsta förvaltnings- domstolen på framställning av utlänningen. Eftersom det i praktiken är ansvarigt statsråd som ansvarar för förvarsfrågan under beredningen av ett regeringsärende anser utredningen att bör vara statsrådet, och inte regeringen, som är behörig när det gäller frågor om förvar. På samma sätt som tidigare bör behörigheten som huvudregel inträda när ett beslut om inhibition meddelas i ärendet om upphävande av ett beslut om utvisning på grund av brott. Regeringen bör dock ha kvar möjligheten att upphäva ett beslut om förvar i dessa ärenden, vilket regeringen alltså bör kunna göra även om det är statsrådet och inte regeringen som är behörig när det gäller frågor om förvar. Även om en obligatorisk domstolsprövning inte införs är det viktigt att också de beslut om förvar som fattas i ett regerings- ärende omprövas löpande. Utredningen anser att denna om- prövning bör göras av ansvarigt statsråd. Statsrådet bör dock inte, som vi redan nämnt, pröva ett beslut om förvar på nytt inom vissa tidsfrister. I stället bör i princip samma regler om fattande av beslut, och om förlängning av den tid en utlänning får hållas kvar i förvar, införas när det gäller ett statsråd som de vi förslagit när det gäller en migrationsdomstol. Dessa förslag utvecklas i det följande. Enligt våra förslag är det meningen att ett förvarsärende ska kunna aktualiseras hos regeringen i fyra olika situationer. 1.när ett behov av att ta en utlänning i förvar uppkommer ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar, 2.när en utlänning redan är förvarstagen eller det redan finns ett beslut om att en utlänning ska tas i förvar när ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar, 3.när en polismyndighet fattar ett interimistiskt beslut om förvar ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar, och 4.när ett beslut om förvar, som fattats i en utlännings frånvaro, verkställs ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar. Dessa situationer behandlas i de följande avsnitten. Ärenden som prövas av regeringen Utredningens förslag: När ansvarigt statsråd fattar ett beslut om att ta en utlänning i förvar ska statsrådet, på samma sätt som när en migrationsdomstol fattar ett sådant beslut i en utlännings frånvaro, inte fastställa någon tid för hur länge beslutet gäller. Om beslutet verkställs statsrådet är behörig när det gäller frågor om förvar ska statsrådet besluta hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. På samma sätt som när en domstol ska fastställa får tiden inte vara längre än absolut nödvändigt. Tiden får inte överstiga . I de fall en utlänning redan hålls i förvar när ansvarigt statsråd blir behörig när det gäller frågor om förvar, och en domstol inte har fastställt hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar, ska statsrådet pröva beslutet om förvar . Om statsrådet anser att utlänningen ska vara kvar i förvar ska statsrådet även bestämma hur längre det får ske. Tiden ska bestämmas på samma sätt som ovan. Om ansvarigt statsråd anser att en utlänning ska hållas kvar i förvar än vad en domstol bestämt, eller än vad statsrådet tidigare bestämt, ska statsrådet få fatta ett beslut om förlängning av den tid utlänningen får hållas kvar i förvar. Även i detta fall ska statsrådet i beslutet ange hur länge det får ske. Tiden ska fastställas på samma sätt som ovan. Ett beslut om förlängning ska endast kunna fattas innan tiden för hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar gått ut. Ett statsråds beslut om förvar ska på samma sätt som tidigare gälla även efter det att regeringen beslutat i ärendet.