sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — Den allmänna slutsatsen av undersökningen är att det råder relativt måttliga skillnader när det gäller faktorintensitet om man ser på den existerande differentieringen i fråga om mervärdesskatt (the rather modest difference between employment shares for low-skilled workers in sectors favoured by the lower VAT rates and the rest of the economy [den ganska blygsamma skillnaden mellan sysselsättningsgraden för lågutbildade arbetstagare inom sektorer som gynnas av lägre mervärdesskattesatser och resten av ekonomin], s. 28). Det förekommer däremot ganska stora variationer mellan vissa enskilda sektorer. Inom frisörsektorn beräknas andelen icke yrkesutbildade vara endast (i ). Däremot förekommer en mycket hög andel icke yrkesutbildad personal inom städning av bostäder. Andelen icke yrkesutbildade personer inom sektorn små reparationstjänster ligger på , vilket är relativt högt. Inom restaurangsektorn är andelen mot 26 totalt i ekonomin. Dessa siffror baseras på europeiska uppgifter, inte svenska. Utifrån generella bedömningar finns det emellertid knappast hållpunkter för att tro att de relativa skillnaderna mellan näringsgrenar skulle skilja sig väsentligt i . Det är två förhållanden som avgör snedvridningseffekterna av en reducerad mervärdesskattesats på ett skatteobjekt. Den direkta kompenserade priselasticiteten anger hur mycket efterfrågan på objektet ändras. Ju mer elastisk efterfrågan på objektet är, desto starkare blir snedvridningen och tillhörande effektivitetsförlust. Korselasticiteten anger hur efterfrågan på andra förmåner ändras. En reducerad mervärdesskatt ger högre efterfrågan på komplementära objekt och lägre efterfrågan på alternativa objekt. En ökad (reducerad) efterfrågan på andra objekt är negativ (positiv) för effektiviteten om det andra objektet har nedsatt mervärdesskattesats. I en marknadsekonomi med konkurrens på marknaderna speglar producentpriset marginalkostnaden inom produktionen, medan konsumentpriset återspeglar konsumenternas marginella betalningsvilja. Skatten utgör differensen (skattekilen) och anger därmed hur mycket konsumenternas marginella värdesättning överstiger marginalkostnaden. Om denna differens är positiv innebär en minskad förbrukning inom en enhet en effektivitetsförlust, eftersom värdet av den förlorade enheten är högre än den kostnadsbesparing som uppnås. Kostnaden kommer på motsvarande sätt att överstiga värdet om objektet subsidieras. Då medför en konsumtionsökning en effektivitetsförlust, eftersom kostnadsökningen överstiger värdeökningen. Eftersom subventionen utgör skillnaden mellan kostnad och värde mätt efter konsumenternas värdesättning kommer subventionen gånger förändringen av volym att vara ett mål vid effektivitetsförlust, i alla fall vid små förändringar. Om konsumtionen av flera subsidierade objekt ökar räknar man ut den totala effektivitetsförlusten genom att lägga ihop alla dessa effektivitetsförluster. Genom att betrakta en referenssituation med enhetlig mervärdesskattesats på som en neutral referenssituation utan snedvridningar av konsumtionssammansättningen kan vi tolka reducerade mervärdesskattesatser som subventioner. De reducerade satserna inom det svenska systemet för mervärdesskattesatser motsvarar, vilket nämndes redan i inledningen, en subvention på . En ytterligare ändring i en mervärdesskattesats kommer då generellt att påverka konsumtionen av alla objekt, och då kan man mäta effektivitetsförlusten i fråga om ändringarna i subventionerad (skattefavoriserad) konsumtion enligt ovan. Då skulle vi i princip vilja ta hänsyn till både reducerade mervärdesskattesatser och de subventioner som HUS-avdragen medför. Med ett skatteavdrag på kan subventionen bli betydande. HUS- avdragen är utformade så att det finns en övre gräns för tillåtna avdrag. I hushåll där denna gräns är bindande förekommer ingen subvention på marginalen, och förändringar i efterfrågan får följaktligen inga effektivitetsmässiga följder till följd av subvention. Det finns emellertid anledning att tro att flera av de tjänster som berättigar till HUS-avdrag är tjänster som ofta köps på svarta marknaden när HUS-avdrag inte utnyttjas, och därmed effektivt sett skattefavoriseras. Därför kan det likväl röra sig om en marginell snedvridning. För att kunna beräkna effektivitetsförlusten krävs förutom skattesatser uppgifter om konsumentrespons och konsumtion. Det finns dessvärre inte mycket empiri när det gäller sådana effekter. Nedan ska vi ta en titt på vad som finns. Den mest fullständiga källan ser ut att vara beräkningar för perioderna 1980– 2003 och 1994–1998. Nedan kommer jag huvudsakligen att titta på siffror för perioden –1998. beräkningar skiljer sig från dem som man normalt ser, i och med att fritid ingår som ett av objekten. För restaurangtjänster kan vi konstatera följande. Den direkta kompenserade priselasticiteten beräknas till -0,43, vilket måste karaktäriseras som en måttlig effekt som är mycket svagare än exempelvis för bilar (-1,87), utlandsresor (-1,56), böcker och tidskrifter (-1,55) och rekreationsobjekt (-1,56). Den direkta effekten kan knappast sägas väga tungt utifrån detta. Jag måste dock framföra tre förbehåll. En enda beräkning, som dessutom är gammal, utgör en tunn grund. Dessutom är punktberäkningar osäkra, och vi kan inte bortse från att effekten därför kan vara större eller mindre. Klevmarken (1990) beräknade priselasticiteten till -0,5, vilket är ungefär samma resultat som kom fram till. och (1995) beräknade den till -1,6. Detta är emellertid en kortsiktig och icke-kompenserad elasticitet, men den är också väsentligt större i siffervärde än kortsiktiga, icke-kom- penserade elasticitet (-0,64). Det kan därför finnas anledning att räkna med att elasticiteten kan vara något högre (i siffervärde) än beräkning. Men det kan också hända att elasticiteten blivit mindre (i siffervärde) med tiden, men att vi inte har tillgång till aktuella beräkningar. (1997) beräknade till exempel priselasticiteten för restauranger till att vara -1,0 utifrån äldre uppgifter från perioden –1996, medan resultatet för perioden 1980–2003 är -0,4. Utifrån den empiri som föreligger verkar det vara rimligt att räkna med en estimering av siffervärdet inom intervallet 0,5–1. I bilaga 2 har jag gjort några uppskattningar av effektivitetsförlusten av de direkta verkningarna av subventionering av alternativa (kompenserade) priselasticiteter. Jag mäter effektivitetsförlusten i förhållande till värdet av initial förbrukning. Vid en subventionsmarginal på 0,1 och en priselasticitet på -1 blir den relativa effektivitetsförlusten 0,01. Vid en subventionsmarginal på 0,15 och en priselasticitet på -1,5 blir den relativa effektivitetsförlusten 0,07. För de subventionsmarginaler och elasticiteter som kan vara aktuella för restaurangtjänster ser vi att effektivitetsförlusten betecknas som liten eller högst som moderat. Resultatet överensstämmer med det man ofta kommer fram till i fråga om moderata avgifter och subventioner. En viktig orsak är att en liten snedvridning bara orsakar en minimal effektivitetsförlust (en andra generationens effekt) när man börjar med effektiv allokering. Det är först när skattekilen når en viss nivå som ytterligare konsumtionsförändring leder till en betydande effektivitetsförlust (första generationens effekt). och uppger att egenpriselasticiteten för frisörtjänster är -0,69, medan utgiftselasticiteten beräknas vara 0,37. Frisörtjänsternas andel av den privata konsumtionen uppges vara . Om vi använder detta som det representativa hushållets utgiftsandel kan vi dra slutsatsen att den kompenserade priselasticiteten också är ungefär -0,7. I fråga om korsverkan finns det ännu färre uppgifter. (tabell A4) har beräknat följande kompenserade korspriselasticiteter för restaurangpriser: -0,004 -0,03 Eftersom detta är följder av stigande priser får sjunkande priser följder som går i motsatt riktning. En lägre mervärdesskattesats och lägre priser på restaurangtjänster medför en ökad efterfrågan på livsmedel och därmed en effektivitetsförlust, eftersom livsmedel har en reducerad mervärdesskattesats och överkonsumeras från Effekten är emellertid obetydlig och knappast intressant. Man skulle intuitivt kunna tänka sig att lägre restaurangpriser skulle göra att folk köpte mindre livsmedel, men beräkning ger alltså inget belägg för detta. Samma slutsats gäller för hotelltjänster. Resultaten avviker från dem som presenteras av Economics och som utgår ifrån att hotell- och restaurangtjänster och livsmedel är nära substitut (s. 51) och att jämnare skattesatser medför effektivitetsvinster (s. 52–53). Efterfrågan på rekreation och kultur, som antagligen innehåller vissa momsfavoriserade objekt, kommer att minska. Det uppstår positiva effektivitetseffekter i den mån kategorin innehåller lågt beskattade objekt. Efterfrågan minskar också för kategorierna böcker och tidskrifter och diverse. I den mån kategorierna innehåller lågt beskattade objekt kommer det alltså att uppstå en effektivitetsförlust. Kategorin diverse omfattar antagligen objekt med HUS-avdrag, men det är omöjligt att urskilja dessa. Allt som allt talar siffrorna för att korsverkan kommer att ge en effektivitetsvinst för restaurangtjänster genom en reducering av mervärdesskatten. Det tyder på att en mindre reducering av mervärdesskatten kommer att ge en positiv nettoeffekt, även om vi bortser från arbetsutbuds- och sysselsättningseffekter och eventuella andra effekter. Orsaken är att om en direkt negativ effekt av snedvridningen skulle uppstå genom favorisering (subvention) av restaurangtjänster, så skulle denna effekt vara mycket liten vid en mindre reducering av mervärdesskatten om man börjar med ett pris utan snedvridning, medan korsverkan påverkar effektiviteten där det redan råder snedvridning, så att den omedelbara effekten blir större (en första generationens effekt). Gynnsam korsverkan är därför ett självständigt argument för en reducering av mervärdesskatten. Frisörtjänster är en liten kategori som det inte finns relevanta sifferuppgifter för. Att kategorin är liten i sig själv talar för att eventuella effektivitetsverkningar har begränsad betydelse, men vilka effekterna kan förväntas bli kan vi bara spekulera om. Utöver restaurangtjänster och frisörtjänster möjliggör EU, vilket nämndes i början av dokumentet, en reducerad mervärdesskatt på en rad andra tjänster, som ofta benämns lokala tjänster (locally supplied services).10 Många av dessa omfattas redan av HUS- avdrag och berörs följaktligen av den förutsättning för undersök- 10 I en del analyser inkluderas också restaurangtjänster eller frisörtjänster eller båda dessa i kategorin lokala tjänster. ningen som säger att de tjänster som omfattas av HUS-avdraget () alltså inte också (ska) omfattas av en eventuell mervärdesskattesänkning. Detta måste tolkas som att en mervärdesskattesänkning kommer att ersätta HUS-avdrag. (Därmed slipper man administrera två olika system för vad som i stort sett tjänar samma ändamål.) Det finns i allmänhet få uppgifter på den detaljnivå som krävs för att undersöka hur efterfrågan på de enskilda lokala tjänsterna varierar med arbetsutbud och svarar på priser och intäkter (elasticiteter). Man får i hög grad nöja sig med uppgifter eller beräkningar för hela kategorier som i större eller mindre utsträckning motsvarar kategorin lokala tjänster, t.ex. samlingsgrupper som andra tjänster. I Pirttiläs och Suoniemis analys finns två kategorier, andra tjänster och sociala tjänster, som kommer att omfatta tjänster som vi undersöker. För båda kategorierna råder ett svagt positivt samband med arbetsutbudet. Detta tyder, för att formulera det försiktigt, på att reducerade mervärdesskattesatser inte kommer att strida mot optimal beskattning. Jag kommer att återkomma till några enskilda tjänster nedan. I efterfrågesystem specificeras inte dessa tjänster, men de omfattas antagligen av kategorin diverse varor (miscellaneous goods) som är för omfattande för att vara en tillfredsställande företrädare för vårt syfte. Detsamma gäller kategorin andra tjänster i det efterfrågesystem som används av Statistisk sentralbyrå i (norska ). Economics beräknar den okompenserade direkta priselasticiteten för lokala tjänster till -0,9. Budgetandelen uppskattas till 0,048. Det framgår inte vad inkomstelasticiteten uppgår till. Om den antas ligga inom intervallet 1–2 ligger den kompenserade priselasticiteten inom intervallet -0,85 – -0,8.11 Detta resultat gör att man måste vara uppmärksam på skattesnedvridningar av konsumtionssammansättningen. Det finns få uppgifter om korsverkan. Lokala tjänster är ofta egenaktiviteter, som man kan välja att utföra själv i stället för att köpa på den vita eller svarta marknaden. Potentialen för omallokering av tidsåtgången för egenaktiviteter till arbetsutbud på marknaden är beroende av hur mycket tid som i utgångspunkten används för egenproduktion. Dessutom kommer den historiska trenden inom denna tidsåtgång att kunna antyda vilken potential man kan förvänta sig 11 Economics har haft svårt att göra en meningsfull uppskattning i fråga om reparation och renovering av bostäder. (som vi saknar uppgifter för) och de påföljande åren. Jag kommer därför att se på vad som kan sägas om potentialen för omallokering av tidsåtgången utifrån empiri om tidsåtgång. Den norska undersökning av tidsåtgång som utförts av norska visar tidsåtgången för att själv skaffa sig fler sådana tjänster som mervärdesskattesatsen kan reduceras för.12 Jag kommer huvudsakligen att använda siffror (det senaste tillgängliga året) för personer i åldern 16–. Jag kommer att utgå ifrån att sifferuppgifterna för inte skiljer sig så mycket från dessa, i alla fall om man utgår från en situation utan HUS-avdrag. Betraktelser av potentialen för omallokering av tidsåtgång har sina begränsningar. Även om potentialen är stor är det inte säkert att reduceringen av mervärdesskatten (eller HUS-avdraget) faktiskt medför en betydande omallokering. Det kan dessutom vara så att marknadsinköp av tjänsterna ökar betydligt med arbetsutbudet utan att detta medför någon mer omfattande omallokering av tid från egenaktiviteter, vilket gör det till ett optimalt beskattningsargument för en reducerad skattesats. Nedan kommer jag att se på olika sidor i fråga om arbetsutbud och tjänster som ofta är egenaktiviteter, där potentialen för omallokering av tidsåtgång är ett centralt förhållande att belysa. Jag kommer också att se på möjligheterna när det gäller HUS-avdrag. Renovering och reparation av bostäder Undersökningen av tidsåtgång visar följande: Byggarbete, underhåll och renovering av bostäder. Genomsnittlig tidsåtgång för samtliga: . Genomsnittlig tidsåtgång för dem som utför denna aktivitet: och . Andel som utför denna aktivitet: . Trend: Ingen. Tidsåtgången och därmed potentialen för omallokering av tidsåtgången måste sägas vara omfattande. Omfattningen av renovering och reparation av bostäder har ett nära samband med ägande av bostad, inklusive fritidsbostad. Pirttilä och Suoniemi har undersökt sambandet mellan arbetsutbud 12 Se SSB (norska ) (2002). och bostadsform och kunnat konstatera ett tydligt negativt samband, dvs. ett positivt samband med fritid. Detta gäller, inte överraskande, särskilt för fritidsbostäder. Ett mindre bostadskapital talar isolerat sett för en mindre grad av egenaktiviteter, men det är ändå troligt att det för givet bostadskapital finns ett negativt samband mellan arbetsutbud och egenarbete i form av reparation och renovering av bostäder. Det står därmed inte klart i vilken grad den tid som används till reparation och renovering allt som allt varierar med arbetsutbudet. Reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av vissa bostäder omfattas av HUS-avdrag (ROT-arbete). Fönsterputsning och städning i privata hushåll Undersökningen av tidsåtgång visar följande: Rengöring och städning av bostäder. Genomsnittlig tidsåtgång för samtliga: . Genomsnittlig tidsåtgång för dem som utför denna aktivitet: (timmar och minuter ). Andel som utför denna aktivitet: . Trend: Fallande. Tidsåtgången är inte obetydlig, och det kan finnas en viss potential för omallokering av tidsåtgången. Economics har utifrån danska siffror antagit att detta är en sektor med en hög andel icke yrkesutbildade. Städarbete eller annat rengöringsarbete som utförs i bostaden omfattas av HUS-avdrag. Mindre reparationer av cyklar Undersökningen av tidsåtgång visar följande: Underhåll och reparation av annan utrustning (än bil och motorcykel) Genomsnittlig tidsåtgång för samtliga: Genomsnittlig tidsåtgång för dem som utför denna aktivitet: och . Procentandel som utför denna aktivitet: (i åldersgruppen 25–: ) Trend: svagt fallande Detta är en mycket bredare kategori än reparation av cyklar. Tidsåtgången måste ändå sägas vara mycket liten, och potentialen för omallokering av tidsåtgången är liten, inte minst bland den sannolikt mest produktiva delen av befolkningen. Skor, läderprodukter, kläder och liknande Undersökningen av tidsåtgång visar följande: Skötsel av kläder, skor, sömnad Genomsnittlig tidsåtgång för samtliga: Genomsnittlig tidsåtgång för dem som utför denna aktivitet: Andel som utför denna aktivitet: (i åldersgruppen 25–: ) Trend: klart fallande Tidsåtgången och potentialen för omallokering av tidsåtgången är obetydliga. Vård av kläder och hemtextilier när vården utförs i bostaden omfattas av HUS-avdrag. Economics har uppskattat andelen icke yrkesutbildade inom sektorn Small services of repairing (mindre reparationstjänster) till , vilket är relativt högt. Hushållsnära tjänster som hemhjälp och omsorgstjänster Siffror från undersökningen av tidsåtgång visar att det är relativt mycket tid som används till barnpassning och omsorg. Detta material är emellertid av begränsat intresse. Det har troligen skett stora förändringar , och detta är också ett område där det antagligen rådde stora skillnader mellan och 2000. Det är också oklart vilka slutsatser man bör dra av dessa sifferuppgifter. De flesta föräldrar vill använda till att själva passa och ta hand om sina barn, och marknadsinköp av sådana tjänster hamnar därmed i en annan kategori än de flesta andra tjänsterna. Tid som använts till vård av/hjälp till vuxna är i genomsnitt mycket begränsad, men utförs i en inte obetydlig omfattning av de relativt få som faktiskt utför denna aktivitet. Barnpassning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden och liknande aktiviteter omfattas av HUS-avdrag. Viktigare än en potentiell reducering av mervärdesskatten är det omfattande offentliga tillhandahållandet av barnomsorg (dagis) och andra omsorgstjänster i . I ekonomisk litteratur är det välbekant att det finns starka effektivitetsargument för ett sådant offentligt tillhandahållande där egenbetalningen är mycket låg när det gäller att motverka snedvridningar av arbetsutbudet.13 Det är därmed svårare att se vilken den extra fördelen är med en reducering av mervärdesskatten på denna typ av tjänster, med tanke på att det fortfarande ska finnas ett omfattande offentligt finansierat utbud. Det offentliga utbudet av barnomsorg är visserligen knutet till föräldrarnas arbete på marknaden, men utifrån effektivitetssynvinkel är det denna form av barnomsorg som får önskade effekter. Barnomsorg och andra vård- och omsorgstjänster kan ändå skattefavoriseras för att motivera till ett undvikande av svarta tjänster. Man kan också gynna dem som föredrar privat barnomsorg framför offentliga arrangemang. Den svenska tidsanvändningsundersökningen /01 innehåller några andra kategorier än den norska.14 Några centrala sifferuppgifter är följande: Städning av bostaden, tvätt, strykning Barnlösa sammanboende: Sammanboende föräldrar: Detta ligger på samma nivå som för dem som faktiskt utför denna aktivitet i . 13Se till exempel m.fl. (1996), m.fl. (2010). 14Se SCB, tidsanvändningsundersökningen 2000/01. Yngre barnlösa sammanboende: Barnlösa 45–sammanboende: Sammanboende föräldrar: 20– Det framgår inte exakt vilka aktiviteter som ingår i underhållsarbete. Båda kategorierna måste sägas rymma en inte obetydlig potential för omallokering av tidsanvändningen. Eftersom det tas för givet att inga kategorier ska omfattas av både HUS-avdrag och reducerad mervärdesskattesats måste mervärdesskattesänkningen för lokala tjänster hamna inom ramen för branscher som inte omfattas av dagens HUS-avdrag, eller så måste HUS-avdrag ersättas med en reducering av mervärdesskattesatsen. Att välja mindre branscher medför normalt begränsade effekter, som ett sådant system medför administrativa kostnader. Enligt min bedömning är HUS-avdrag ett effektivare system för många av de aktuella tjänsterna, särskilt med tanke på den begränsning av svartarbete som diskuteras i avsnittet om skatteundandragande nedan. I ett hänseende kan en reducering av mervärdesskatten medföra effekter som inte uppnås genom HUS-avdrag. Man kan få effekter på köp av tjänster också när omfattningen överstiger det eventuella avdragsbeloppet. Det kan vara det maximala avdragsbeloppet eller, för personer med låg inkomst och skatt, det skattebelopp som skattebetalaren vill ha för HUS-avdrag. (Såvitt jag förstår är det inte möjligt att rulla avdrag framåt.) Men om man vill gynna större inköp kan detta göras genom att utöka möjligheterna till HUS-avdrag. Diskussionen ovan framhäver att en optimal differentiering är beroende av styrkan i olika typer av beteenderespons inom ekonomin, t.ex. priselasticiteter i efterfrågan. Dessa ändrar sig . Det har därför hävdats (Sørensen, 2007, Economics) att den optimala differentieringen måste anpassas med tiden, och att detta medför osäkerhet och bristfällig förutsägbarhet. Detta har därför använts som ett argument för enhetlig beskattning, där detta problem inte uppstår. I de fall där det finns goda argument för en avvikande sats på en vara eller tjänst skulle man likaväl kunna tänka sig att ha en fast reducerad skattesats , även om en oförändrad sats egentligen inte skulle vara optimalt i sammanhanget. Man kan ändå uppnå ett bättre samhällsekonomiskt resul- tat än vid användning av en icke-optimal standardsats. Någon optimerande finjustering kommer man i alla fall inte att kunna uppnå. 4 Sysselsättning och arbetslöshet Inom fackområdet offentlig ekonomi undersöker man hur skatterna påverkar effektiviteten i resursanvändningen fördelad på arbete och fri tid och fördelad på produktion och konsumtion av olika varor och tjänster. En annan fråga, som ligger mer i gränslandet till makroekonomi, är hur man ska kunna utnyttja resurserna, i synnerhet i vilken utsträckning man kan utnyttja den tillgängliga arbetskraften och uppnå full sysselsättning. Detta diskuteras huvudsakligen inom makroekonomin, där anpassningen av skatte- nivån är ett centralt instrument som, snarare än utformningen av skattesystemet, diskuteras vid sidan av offentliga utgifter, ränte-, penning- och valutapolitik och arbetsmarknadsregleringar. Den företeelse inom skattestrukturen som har fått störst uppmärksamhet i detta sammanhang är progressiviteten i skattesystemet. Om man utgår ifrån att löneförhandlingarna är viktiga för sysselsättningen och att fackföreningarna väger högre lön mot andra faktorer, t.ex. goda arbetsmöjligheter, kommer en inkomstökning som skattas bort att kunna snedvrida anpassningen mer i riktning mot att en reducerad arbetslöshet får stor betydelse. Detta diskuteras i allt väsentligt med utgångspunkt från inkomstskatten. Även om diskussionen i princip skulle kunna utvidgas till att omfatta indirekt beskattning så är det knappast rationellt att blanda in sådana hänsyn i utformningen av indirekt beskattning utöver inkomstskatten. Detta hänsyn har väl heller inte varit framträdande vid den praktiska utformningen av inkomstskatten. Variation i sysselsättning och arbetslöshet är konjunkturfenomen som kräver en situationsbetingad anpassning av användningen av instrument . Det tyder på att skattestrukturen blir mindre fast och mindre förutsägbar ju fler sidor av skattesystemet som man blandar in i konjunkturpolitiken.