sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — Mot bakgrund av detta är det nödvändigt att kan delegera uppgifter till den systembalans- ansvarige, vilken enligt utredningens förslag även är en transmis- sionsnätsoperatör. Enligt gasförsörjningsförordningen har emellertid kommis- sionen i händelse av kris rätt att kräva vissa uppgifter direkt av den behöriga myndigheten. Vissa uppgifter bör således inte delegeras till någon annan. Det är därför sannolikt nödvändigt att måste upprätta viss jourberedskap för att kunna sköta kommunikationen med kommissionen utanför ordinarie kontorstid när så krävs. Försörjningstrygghetsavgiften som delas av och föreslås dock oavkortat finansiera Statens energimyndighets fortsatta arbete med försörjningstryggheten för gas. Försörjnings- trygghetsavgiftens storlek är en fråga att hanteras av regeringen och . För naturgasföretagen väntas tillämpningen av gasförsörjnings- förordningen innebära ett ökat administrativt arbete i form av upprättande av nya förebyggande åtgärdsplaner och krisplaner. följd av den kraftigt skärpta försörjningsnormen krävs även snabbare och mer omfattande åtgärder i krissituationer för att säkerställa gasförsörjningen till skyddade kunder. Som en konse- kvens av detta kan stora och små företag vid en krissituation komma att kopplas bort snabbare . Innebörden av begreppet skyddade kunder är dock oförändrat jämfört med tidigare, varför gasförsörjningen till hushållskunder även fortsätt- ningsvis kommer att prioriteras vid ett avbrott i tillförseln av gas till . Utredningens förslag kring den framtida hanteringen av system- ansvaret för gas är inte något resultat av tvingande regler från EU. kan således välja att bibehålla nuvarande ordning där tre aktörer i praktiken delar på systemansvaret. Detta förutsätter dock att samtliga aktörer uppfyller kraven för att kunna certifieras i enlighet med gasförordningens artikel 3. Konsekven- serna av föreslagen överföring av dagens systemansvarsverksamhet för gas hos bör bli mer gynnsamma för den svenska gasmarknaden jämfört med att bibehålla dagens ordning. Figur 6.1 Nuvarande rollfördelning på den svenska gasmarknaden. Ur ett ekonomiskt perspektiv väntas en överföring av system- ansvarsverksamheten för gas till en privat aktör inte medföra annat än ytterst marginella konsekvenser för Svenska kraftnäts del. Organisationsmässigt är Svenska kraftnäts verksamhet för gas integrerad i verksamheten för el. Av koncernens drygt 325 anställda uppges motsvarande 4–beröras av överföringen av systemansvaret för gas till . Majoriteten av den personal som arbetar med gas har emellertid även motsvarande uppgifter eller ansvar inom el. Konsekvensen för den berörda personalen av en överföring av systemansvaret för gas blir att dessa personer fortsättningsvis enbart kommer att arbeta med frågor inom el. En överföring av Svenska kraftnäts nuvarande systemansvars- verksamhet för gas till väntas därför inte medföra annat än marginella konsekvenser för Svenska kraftnäts nuvarande organisation. Svenska kraftnäts nuvarande uppgifter som system- ansvarig myndighet beskrivs i betänkandets avsnitt 2.5. En överföring av systemansvarsverksamheten för gas hos till det privata företaget bedöms ha direkt inverkan på tillsyn. Detta ligger i sakens natur då är systemansvarig myndighet och ett privat företag utan någon möjlighet till myndighetsutövning. Utredningen bedömer emellertid att konsekvenserna för tillsyn bör bli av begränsad omfatt- ning. Detta beror bl.a. på att utövar tillsyn mot i egenskap av lednings- innehavare på den svenska gasmarknaden. Vidare omfattar Energi- marknadsinspektionens nuvarande tillsyn utformningen av Svenska kraftnäts balansavtal. Utredningen föreslår att , i samband med överföringen av systembalansansvaret från , övertar Svenska kraftnäts nuvarande balansavtal genom att dessa överlåts från till . Alternativt kan ingå motsvarande avtal med de balansansvariga aktörerna. Härigenom kommer den tillsyn som omfattar två aktörer istället att omfatta en aktör, , som redan står under tillsyn av . Föreslagen ordning för hanteringen av systembalansansvaret på gasmarknaden bedöms härigenom bli tydligare ur tillsynssynpunkt. Att den nuvarande systemansvariga myndigheten utgår och ersätts av en privat aktör bedömer utredningen därför inte bidra till en mer omfattande tillsyn än dagens. Utredningen föreslår vidare att ska godkänna balansavtalets villkor på förhand. Detta ligger i linje med intention att införa ex-ante reglering av nättariffer. Konsekvenserna av förändringen bedöms i första hand utgöras av en omfördelning av arbete i tiden. Uppgifter som görs i efterhand kommer med utredningens förslag att utföras på förhand. Nuvarande balansavtal löper dess- utom tillsvidare vilket ytterligare begränsar antalet förhandsgransk- ningar. I samband med en överföring av systembalansansvaret är det visserligen rimligt att balansavtalet inledningsvis kan behöva justeras oftare än vad som är fallet , eftersom det nuvarande balansavtalet är resultatet av utveckling. bör emellertid antalet förhandsgranskningar sjunka i takt med att de nya förutsättningarna stabiliseras. Förhandsgranskningen av balansavtalet bedöms vara relevant mot bakgrund av att den systembalansansvarige kan utgöras av ett privat företag. Utredningen föreslår vidare att nuvarande myndighetsuppgifter med koppling till Svenska kraftnäts systemansvarsverksamhet för gas överförs till . För Energimark- nadsinspektionens del väntas de tillkommande myndighetsuppgift- erna utgöras av föreskriftsrätt enligt naturgasförordningens (2006:43) 23 och 27 §§, vilka riktar sig till . Omfattningen av den utökade föreskriftsrätten bedöms motsvara maximalt av en heltidstjänst, vilket motsvarar en kost- nad på . Vidare väntas Energi- marknadsinspektionen särskilt samverka med i frågor som rör utvecklingen av den gemensamma marknaden för el. Detta enligt förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1118) med instruktion för . Dessa uppgifter utförs emellertid . Förändringen väntas därför inte leda till några kostnadsökningar. Figur 6.2 Utredningens förslag bygger på att den systemansvariga myndighetens myndighetsuppgifter överförs till andra myndigheter medan övriga uppgifter överförs till den systembalansansvarige aktören 6.2.3Konsekvenser för den svenska försörjningstryggheten för gas Överföringen av systembalansansvaret från till är sannolikt till fördel vid eventuella störningar i gas- försörjningen. Konsekvenserna av överföringen är dock betydligt mindre omfattande än konsekvenserna av att säkerställa gasför- sörjningsförordningens tillämpning i . Då det svenska natur- gassystemet är helt beroende av en enda inmatningspunkt är en i grunden starkare försörjningstrygghet beroende av att nya inmatningspunkter tillkommer. Att överföringen av systembalansansvaret tidsmässigt kan ske i relativt nära anslutning till genomförandet av gasförsörjnings- förordningen är positivt. Det ansvar som delas mellan , , och övertas av som behörig myndighet och som systembalansansvarig aktör. Härigenom erhålls en betydligt tydligare roll- och ansvarsför- delning på marknaden jämfört med nuläget. Detta väntas innebära fördelar för gasförsörjningstryggheten i form av färre och kortare beslutsvägar med kortare reaktionstider och bättre förutsättningar för att säkerställa försörjningen till de skyddade kunderna. Konsekvenserna beror dock endast till viss del på själva över- föringen av systembalansansvaret, även om denna i sig inverkar positivt. Gasförsörjningsförordningens krav att utse en behörig myndighet liksom gasmarknadsdirektivets skärpta krav på ägar- mässig åtskillnad av transmissionsnätsoperatörer bidrar i hög grad till den nya strukturen på marknaden. 6.2.4Konsekvenser för den svenska gasmarknaden Konsekvenser för den kortsiktiga balanseringen av naturgassystemet Som systemansvarig myndighet har bland annat utvecklat och förfinat balansavtalet med de balansansvariga aktö- rerna och vidareutvecklat de verksamhetsrutiner och nätverk som krävs för att den löpande kortsiktiga balanseringen av naturgas- systemet ska fungera. En tänkbar kostnadsminskning till följd av överföringen av systembalansansvaret till bygger på att dagens systemansvarsverksamhet för gas hos överförs mer eller mindre i befintligt skick till . Förändringar i verksamhetsrutiner och IT-stöd för t.ex. meddelandehantering, rapportering, balanshållning och avräkning bör därför endast genomföras om de är nödvändiga i syfte att uppnå eftersträvade effektivitetsvinster eller är påkallade till följd av förändringar i EU:s tvingande regelverk. Arbetet med att utforma den nuvarande gasmarknads- plattformen omfattade ett intensivt förändringsarbete inom den svenska gasbranschen –2007. Om väsentliga delar av detta arbete skulle behöva göras om till följd av överföringen av systembalansansvaret från till , är den förväntade ekonomiska vinsten av överföringen snabbt ersatt av ytterligare kostnader. Det är därför viktigt att nuvarande balansavtal mellan och de balansansvariga aktörerna överlåts från till , alternativt tecknas på nytt mellan och de balansansvariga i samband med överföringen av systembalansansvaret. Härigenom är det möjligt att undvika kostnadsökningar till följd av förändringar i balansavtalet. Om överföringen genomförs i form av ett projekt inklusive erforderliga integrations- och verksamhetstester, upp- skattas den specifika projektkostnaden inte att överstiga . Beloppet utgjorde den ekonomiska ramen för gas- branschens gemensamma projekt i samband med driftsättningen av den nya gasmarknadsplattformen. Parallellt med detta projekt bedrevs inom ett separat projekt i förberedelserna för rollen som systemansvarig myndighet. Överföringen av systembalansansvaret från till bedöms emellertid vara av mindre omfattning än det förändringsarbete som genomfördes . I samband med överföringen kommer aktörerna att behöva uppdatera sina Ediel-adresser då träder in i rollen som systembalansansvarig. Denna typ av uppdatering ligger emellertid inom ramen för relativt vanligt förändringsarbete på marknaden. Vid genomförandet av den testfas som föreslås av utredningen kommer aktörerna att få rapportera parallellt till och fram till dess att har genomfört sin sista slutavräkning i egenskap av systemansvarig myndighet. Den parallella rapporteringen är nöd- vändig för testfasens genomförande och väntas inte bidra till något väsentligt merarbete för aktörerna. De fortsatta löpande kostna- derna med koppling till den kortsiktiga balanseringen väntas kunna sänkas till följd av effektivitetsvinster genom överföringen. Konsekvenser i form av roll-, ansvarsfördelning och effektivitetsvinster De tänkta fördelarna med en överföring av den kortsiktiga balanseringen, eller systembalansansvaret, är i första hand inte kopplade till att verksamheten överförs från . Fördelarna väntas uppnås genom att samla systembalansansvar och ägande av transmissionsnät hos en och samma aktör, vilket i övrigt är fallet i fråga om den svenska elmarknaden där såväl är systemansvarig myndighet som ägare till det svenska stamnätet. Om systembalansansvaret för hela det svenska naturgassystemet hanteras av den aktör som dessutom ansvarar för drift, över- vakning, underhåll och utbyggnad av det svenska transmissions- nätet för gas, kan en aktör ansvara för och utföra samma uppgifter som delas av tre aktörer. Den övervakning av systemet som upphandlas av finns inom den nya föreslagna systembalansansvarige aktörens organisation, . System- övervakningen som utförs parallellt av såväl som av , kan hanteras av . Dagens samarbetsavtal mellan den danska systemansvariga aktören Energinet.dk och respektive är utformat som ett trepartsavtal, vilket kan ersättas av ett avtal mellan Energinet.dk och . De systemansvarigas representation inom ENTSOG, vilken utgörs av såväl som , kan ombesörjas av . De övergripande konsekvenserna för den svenska gasmarknaden i konsekvens med detta bedömer utredningen bli en tydligare roll- och ansvarsfördelning med effektivitetsvinster till följd av att uppgifter som hanteras av tre aktörer kan överföras och utföras av en aktör. Sammantaget bör en sådan konsolidering främja kunderna i det svenska naturgasnätet genom att de får del i uppnådda effektivitetsvinster och kostnadsminskningar. Enligt en uppskattning från bedöms företaget kunna utföra Svenska kraftnäts nuvarande uppgifter kopplade till den kortsiktiga balanseringen inom ramen för tre personår, jämfört med nuvarande 4–hos . Den förväntade effektiviseringen har bland annat sin grund i att utför uppgifter som upphandlar av eller . Den systembalansansvariges personella kostnader för den kortsiktiga balanseringen bedöms härigenom kunna sänkas med 1–. När det gäller avgiften för medlemskapet i ENTSOG fördelas denna per medlemsstat utifrån respektive medlemsstats röstvikt i organisationens generalförsamling. ensamt kan representera inom ENTSOG innebär därför inte någon ekonomisk vinst, utan innebär att framöver får bära hela avgiften då träder ur sin nuvarande roll. avgift till ENTSOG uppgår till , vilken fördelas med 2/3 på och 1/3 på . Konsekvenserna för de svenska slutförbrukarna kan upp- skattas men inte förutsägas. Detta beror bl.a. på att de framtida ägarförhållandena i det svenska transmissionssystemet för gas är okända, vilket även gäller för resultatet av Energimarknads- inspektionens framtida tillsyn. Dessutom är naturgasmarknadens konkurrenskraft en viktig faktor när tarifferna sätts, dvs. det finns hos nätägarna ett intresse att hålla tarifferna på en sådan nivå att naturgasen bibehåller sin konkurrenskraft gentemot konkurrerande alternativ. Utredningens förslag är därför utformade i syfte att ge en ökad flexibilitet i regleringen av den svenska gasmarknaden. Denna flexibilitet kommer även att kräva vederbörlig hänsyn till slutförbrukarna på marknaden med tanke på den osäkerhet som kan följa av en ökad flexibilitet. Genom att rollen som TSO formellt skiljs från rollen som systembalansansvarig öppnar utredningens förslag för åtminstone tre olika möjliga scenarier . Tillvägagångssättet är nödvändigt i syfte att erhålla ett regelverk som går att tillämpa oavsett framtida marknadsförutsättningar. Beroende på eventuella förändringar i den framtida avgräns- ningen mellan transmission och distribution och/eller framtida ägarförhållanden i det svenska transmissionssystemet kan slutför- brukarnas tariffnivå komma att påverkas i olika omfattning. Utredningen har av denna anledning anlitat konsultföretaget för att räkna på den uppskattade inverkan på tarifferna i transmissionsnätet vid olika förutsättningar. Konsultrapporten återfinns i sin helhet i bilaga 10. Alternativt scenario 1 – En TSO tillika systembalansansvarig Figur 6.3 Rollfördelning enligt scenario 1 Utredningens förslag möjliggör en lösning som bygger på att i egenskap av certifierad TSO övertar rollen som systembalansansvarig. I detta scenario antas äga hela det svenska transmissionssystemet för gas. Detta kan enligt utred- ningens bedömning ske på två sätt: 1.Swedegas AB förvärvar den del av transmissionssystemet som ägs av . 2.Energimarknadsinspektionen beslutar att E.ON Gas Sverige AB:s nuvarande transmissionsnät ska definieras som distribu- tionsnät varvid per definition blir ensam ägare till det som återstår av det svenska transmissionssystemet. Alternativt scenario 1.1 – förvärvar E.ON Gas Sverige AB:s grenledningar I det fall förvärvar de delar av transmissionssystemet som ägs av , kan de nuvarande två tarifferna i transmissionssystemet antas övergå till en. De slutförbrukare i den södra delen av naturgassystemet som sammanlagt betalar för två transmissionstariffer och en distribu- tionstariff, kommer härigenom att avlastas kostnaden för E.ON Gas Sverige AB:s nuvarande transmissionstariff och istället bära sin del av den nya gemensamma transmissionstariffen. kan de slutförbrukare i den norra delen av naturgassystemet, som inte berörs av E.ON Gas Sverige AB:s transmissionstariff, få bära en större del av den sammanlagda kostnaden för överföringen i transmissionssystemet genom den nya gemensamma transmissionstariffen. Detta beror på att en del av kostnaden för transmissionssystemet som tidigare endast burits av vissa slutförbrukare kan komma att fördelas på alla. Om denna tariffsammanslagning genomförs med de volymer och kostnader som följer av som basår väntas den samlade överföringskostnaden i transmissionssystemet, i enlighet med konsultföretagets bedömning, för det norra kundkollektivet att öka med . Detta motsvarar en kost- nadsökning på . Utjämningen innebär en motsvarande sänkning om för det södra kund- kollektivet. Då det södra kundkollektivet står för en större natur- gasanvändning än det norra, väntas den procentuella kostnads- minskningen i söder uppgå till . Det kan således antas finnas starka incitament för kundkollek- tivet i den norra delen av naturgassystemet att bibehålla nuvarande tariffstruktur. torde det av naturliga skäl finnas tydliga incitament för en gemensam transmissionstariff hos kundkollek- tivet i den södra delen av naturgassystemet. Det är i sammanhanget viktigt att påpeka att det är möjligt att genomföra en förändring av ägandet i transmissionssystemet utan att erhålla den utjämningseffekt som beskrivits ovan. Genom att t.ex. låta förvaltningen av stamledning och grenledningar ske inom separata bolag med samma ägare kan nuvarande tariffstruktur i praktiken bibehållas. Som nämnts tidigare är naturgasmarknadens konkurrenskraft grundläggande i sammanhanget. Den framtida transmissionstariffen är emellertid en fråga att hantera av den nya ägaren vid en eventuell affär . Alternativt scenario 1.2 – Ny gränsdragning mellan transmission och distribution Om Energimarknadsinspektionen skulle finna att den del av transmissionssystemet som ägs av bör definieras som distributionsnät, kan dagens tariffstruktur i allt väsentligt förväntas kvarstå. Den del av transmissionssystemet som utgörs av stam- ledningen kommer i konsekvens med detta alternativ att utgöra transmissionssystemet i sin helhet. E.ON Gas Sverige AB:s nuvarande transmissionstariff utgår och kvar blir Swedegas AB:s befintliga tariff i transmissionssystemet. För kundkollektivet i den norra delen av naturgassystemet väntas detta leda till en oförändrad tariffnivå jämfört med . För kundkollektivet i den södra delen av naturgassystemet bedömer utredningen att utfallet blir ungefär detsamma. Slut- förbrukare anslutna till E.ON Gas Sverige AB:s nuvarande distri- butionsnät skulle komma att bära kostnaden för en trans- missionstariff till och en distributionstariff till . Jämfört med tidigare torde nivån på distribu- tionstariffen öka till följd av att E.ON Gas Sverige AB:s nuvarande transmissionsnät införlivas i distributionsnätet. Eftersom infra- strukturen är densamma, oavsett om den benämns transmissions- eller distributionsnät, torde kostnadsmassan att fördela på kund- kollektivet vara oförändrad. För slutförbrukare anslutna till distributionsnätägare, annan än , nedströms E.ON Gas Sverige AB:s nuvarande transmissionsnät, väntas konsekvensen bli att nuvarande två transmissionstariffer och en distributionstariff ersätts av en transmissionstariff och två distributionstariffer. Enligt resone- manget att kostnadsmassan torde vara densamma, oavsett var gränsen dras mellan transmission och distribution, bör den sam- manlagda nätkostnaden för dessa slutförbrukare i allt väsentligt bli oförändrad jämfört med tidigare. Nuvarande tariffstruktur kommer i princip att bibehållas. Tariffstrukturen är av naturliga skäl svår att hantera. Konsekvenserna av att förändra strukturen har blivit allt mer kritiska. Detta beror på att nya slutförbrukare har trätt in på marknaden efter överväganden baserade på förutsättningar som radikalt kan förändras vid en omstrukturering av tarifferna. Sam- tidigt tydliggör de tänkbara konsekvenserna av en omstrukturering i hög grad det förhållande som råder för kundkollektivet i den södra delen av systemet. Genom de nuvarande två tarifferna i transmissionssystemet bidrar slutförbrukarna i den södra delen i praktiken till att subventionera överföringen av gas till företag som i vissa fall konkurrerar på samma marknad. Utredningen bedömer att det är viktigt att nå en form av lösning som kan uppfattas som rättvis och realistisk av kundkollektivet i sin helhet. Möjligen ligger denna lösning någonstans mitt emellan att genomföra en fullständig omstrukturering och att befästa dagens förhållanden. Tariffutjämningen mellan norr och söder kan t.ex. ske . Detta är möjligt genom att en framtida ägare av det nuvarande transmissionssystemet i sin helhet förvaltar stam- och grenled- ningar i separata bolag, vilket har belysts ovan. Genom att bibehålla separata transmissionstariffer är det möjligt att fasa ut den ena tariffen under kontrollerade former. Upplägget med separata bolag hos en och samma ägare gör det även möjligt att bibehålla dagens tariffstruktur. Utredningen bedömer att Energimarknadsinspek- tionen i egenskap av tillsynsmyndighet har en viktig roll att fylla i det fortsatta arbetet med tariffstrukturen på den svenska gasmarknaden. I detta arbete bedömer utredningen att det är lämpligt att inhämta synpunkter från naturgaskunderna och i synnerhet från de stora industriella slutförbrukarna. Alternativt scenario 2 – Två TSO:er varav är systembalansansvarig Figur 6.4 Rollfördelning enligt scenario 2 Föreslaget regelverk möjliggör även en lösning där avyttrar sina delar av transmissionssystemet till en annan aktör än . I detta scenario övertar systembalansansvaret och är certifierad som TSO. delar ägandet av transmissionssystemet med ytter- ligare en certifierad TSO. För den nytillkomna TSO:n gäller som för övriga transmis- sionsnätsoperatörer att tariffnivån är föremål för Energimark- nadsinspektionens tillsyn. Under förutsättning att tillsynsmyndig- heten inte har anledning att förändra förutsättningarna torde tariff- nivån för kundkollektivet som helhet således kvarstå oförändrad, liksom nuvarande tariffstruktur. Den huvudsakliga skillnaden mellan detta scenario jämfört med scenario 1 ovan, är att systemansvaret för transmissionssystemet i praktiken kommer att delas av två aktörer istället för att innehas av en aktör. Trots att detta scenario bygger på att också den nytillkomna aktören är certifierad som TSO, kommer system- balansansvaret att innehas av . Detta beror på att regeringen enligt detta scenario har utsett till systembalansansvarig. I detta scenario väntas roll- och ansvars- fördelning inte bli lika tydlig som i scenario 1. I konsekvens med detta finns inte samma förutsättningar för tänkbara effektivitets- vinster. Alternativt scenario 3 – Två TSO:er och som systembalansansvarig Bild 6.5 Rollfördelning enligt scenario 3 Slutligen möjliggör utredningens förslag en ordning som i princip motsvarar dagens. I detta scenario har E.ON Gas Sverige AB:s nuvarande delar av transmissionssystemet avyttrats till en ny aktör vilken uppfyller kraven för certifiering som TSO. Till följd av utredningens förslag är inte längre systemansvarig myndighet. Däremot har något i detta scenario bidragit till att det inte har skett någon överföring av dagens systemansvarsverk- samhet för gas hos till en privat aktör. har istället gått från att vara systemansvarig myndighet till att vara systembalansansvarig. För den nytillkomna TSO:n gäller som för övriga transmis- sionsnätsoperatörer att tariffnivån är föremål för Energimarknads- inspektionens tillsyn. Under förutsättning att tillsynsmyndigheten inte har anledning att förändra förutsättningarna torde tariffnivån för kundkollektivet som helhet således kvarstå oförändrad, liksom nuvarande tariffstruktur. Detta scenario innebär att systemansvaret för transmissions- systemet fortfarande delas av tre aktörer. Den huvudsakliga skillnaden jämfört med är att utredningens föreslagna regelverk tillåter en övergång i enlighet med något av de två först beskrivna scenarierna utan vidare förändring av naturgaslagen.