sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — Kapitaliseringsverksamhet (på engelska capital redemption) i (artikel 5.1) finns såvitt känt framförallt i och , och denna typ av rörelse anses sakna egentligt försäkringsinslag35. Inte heller sådan verksamhet där den ersättning som utgår vid för- säkringsfall beror på hur mycket tillgångar det finns i verksamheten och där premierna är fasta (artikel 5.2) torde anses vara försäk- ringsrörelse. Samma bedömning görs när det gäller verksamhet som 1992/93:257 s. 106 f. samt Rapport från och enligt regleringsbreven 2006 Skatte- och försäkringsrörelseregler för livförsäkring, s. 16 fotnot 8. avser ömsesidig försäkring utan betalning av eller upp- rättande av försäkringstekniska avsättningar (artikel 5.3). Såvitt utredningen känner till finns det inte något företag som endast meddelar assistansförsäkring i den form som är undantagen från direktivets tillämpningsområde (artikel 6). Mot bakgrund av den särskilda möjlighet till undantag som finns i nuvarande reglering, 1 kap. 19 § 2 FRL, bör dock denna form av verksamhet nu helt undantas från tillämpningsområdet för FRL. Undantaget för det som kallats fronting, dvs. ömsesidiga före- tag som bedriver skadeförsäkringsverksamhet och som med andra ömsesidiga företag har ingått avtal som omfattar full återförsäk- ring för ingångna försäkringsavtal eller avtal som innebär att acceptföretaget inträder i det överlåtande företagets förpliktelser enligt försäkringsavtalen (artikel 7), bör även fortsättningsvis bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Jämför äldre reglering där det fanns särskilda dispensmöjligheter36 för denna typ av verksamhet. Verksamhet som utövas av ömsesidiga understödsinstitut där förmånerna varierar med tillgången på medel medan bidragen från medlemmarna utgörs av ett fast belopp (artikel 9.1) bör bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Undantaget för verksamhet som drivs av andra företag än för- säkringsföretag, och vars verksamhet bedrivs till förmån för anställda och omfattar en särskild företagsgrupp eller bransch och som ger ett skydd vid dödsfall eller vid förlust av arbetet (artikel 9.2) gränsar mot sådan tjänstepensionsrörelse som av utredningen före- slås bli reglerad i en särskild lag om tjänstepensionsrörelse, jfr. avsnitt 6.1 och kapitel 17. Undantaget för återförsäkringsföretag som upphört med sin verksamhet behandlas i kapitel 23. Artikel 10, som inte ingår i konsolideringen, behandlar undantag för livförsäkringar som tillhandahålls av organisationer som till- handahåller försäkringsförmåner endast vid dödsfall och där stor- leken av förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravnings- kostnaden för en avliden eller där förmånerna utgår genom service- förmåner. Utredningens förslag innebär att organisationer – däribland begravningskassor – som endast bedriver den typ av verksamhet som 36 1 kap. 10 § tredje stycket 3 i försäkringsrörelselagen (1982:713). är undantagen från Solvens II-direktivet enligt artikel 10 nu helt undantas från FRL:s tillämpningsområde. Det finns 17 begravningskassor som registrerats hos . Dessa kassor tillhandahåller sannolikt endast försäkringsförmåner där storleken av förmånerna inte över- stiger den genomsnittliga begravningskostnaden, vilket innebär att de kommer att bli helt undantagna från regleringen i FRL. Det finns tre motiv för utredningens förslag. För det första har begravningskassorna ofta omfattande dispenser från FRL och står i praktiken redan utan tillsyn. En ordning där ett företag enligt är registrerat eller står under tillsyn, men där det i praktiken inte utförs någon kontroll ger en felaktig bild för den konsument som kontrollerar att ett företag finns med i Finansinspektionens företagsregister. Genom att helt undanta dem från tillståndsplikt och tillsyn blir det tydligt för kunderna att före- taget inte står under tillsyn. För det andra är den verksamhet som undantas sådan som ger begränsad ersättning. Skyddsvärdet får därför anses som litet då det belopp som kan utgå inte får överstiga en genomsnittlig begravnings- kostnad. Om undantaget utformas som utredningen föreslår med- för undantaget att dessa typer av verksamheter fortfarande kan vara försäkringsrörelse, vilket gör det tillåtet för ett försäkringsföretag att erbjuda sådan försäkring. För det tredje ingår ofta olika former av efterlevandeskydd i kollektivavtalade försäkringar och gruppförsäkringar, vilka succes- sivt får anses ha ersatt den begränsade begravningsersättningen. Begravningskassornas verksamhet har därmed minskat i betydelse. Att begravningskassorna nu undantas kan ses som ett resultat av utvecklingen inom försäkringsbranschen. Sammantaget anser utredningen att de begravningskassor som är undantagna från Solvens II-direktivet inte längre ska regleras genom FRL. Utredningen bedömning är att det för konsumenternas del inte innebär någon väsentlig skillnad om begravningskassorna nu helt undantas från regleringen i FRL, jämfört med rådande ordning. De har ofta dispenser och någon faktisk tillsyn utövas inte. 6.3Undantag beroende på storlek Enligt nu gällande regler kan ett försäkringsföretag ansöka om att, helt eller delvis, undantas från enskilda bestämmelser i . Prövningen görs från fall till fall och utförs av . Ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar vars verk- samhet omfattar direkt skadeförsäkringsrörelse kan få undantag om verksamheten inte omfattar kredit- eller borgensförsäkring eller annan ansvarsförsäkring än sådan som är underordnad. Undantag kan fås om det finns möjlighet till uttaxering från delägare eller medlemmar, om den årliga premieinkomsten från rörelsen inte överstiger och om minst hälften av premie- inkomsten kommer från företagets delägare eller medlemmar. Lokala skadeförsäkringsbolag som bara meddelar assistansförsäk- ring i form av naturaförmåner och vars premieinkomst inte över- stiger kan också få undantag. Försäkringsföretag som driver direkt livförsäkringsrörelse kan söka och få undantag om företaget bara erbjuder dödsfallsförsäk- ring och förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravnings- kostnaden för en avliden person eller utgår i annan form än pengar37. Undantag kan också medges för försäkringsföreningar som uppfyller krav på uttaxeringsrätt för medlemmar och vars årliga premieinkomster inte överstiger ett belopp som motsvarar . Utöver dessa generella bestämmelser om undantag kan ett ömse- sidigt försäkringsbolag eller en försäkringsförening få nedsättning av det lagstadgade kravet på garantibelopp med högst en fjärdedel. Bakgrunden till det nuvarande svenska systemet med tillstånds- eller registreringsplikt och individuella dispenser återges på flera ställen i tidigare utredningar38. I finns flera mindre så kallade sockenbolag, vilka är lokala ömsesidigt bedrivna försäk- ringsföretag som försäkrar egendom. När försäkrings- rörelselag infördes fördes samtliga dessa bolag in under lagen. Sam- tidigt medgav dåvarande samtliga husdjurs- sockenbolag i princip generell befrielse från bestämmelserna i lagen. När inträdde i EU ändrades bestämmelserna för att anpassas till det europeiska regelsystemet och dispensmöjligheterna 37Utredningen föreslår i avsnitt 6.2 att sådan verksamhet undantas från reglering. 38Se t.ex. SOU 2006:55 Ny associationsrätt för försäkringsföretag, s. 477 ff. anpassades till EU:s direktiv på skadeförsäkringsområdet, vilket medförde vissa förändringar av hur dispens kunde medges. Någon särskild övergångsregel infördes inte och frågan om hur de tidigare generella dispenserna förhöll sig till de nya reglerna klarlades inte. begärde 1995 hos regeringen att lokala ömse- sidiga skadeförsäkringsbolag som uteslutande meddelar husdjurs- försäkringar ska undantas från FRL:s tillämpningsområde och där- med också från inspektionens tillsyn. Begäran har inte lett till lag- stiftning. 1998/99:87 om ändrade försäkringsrörelseregler s. 154 ff framgår bl.a. att det kan ifrågasättas om skälen för en särreglering är tillräckligt starka avseende mindre ömsesidiga bolag. Regeringen ansåg sig inte beredd att föreslå att olika mindre bolag helt skulle undantas från särregleringen, men att en översyn borde inledas. Vidare bedömdes att en näringsrättslig reglering är befogad med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för direktförsäkringstagarna och andra ersättningsberättigade som kollek- tiv om försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden som hör samman med försäkring. Någon skillnad på grund av storleken på rörelsen gjordes inte även om det ifrågasattes att det finns behov av reglering för mindre ömsesidiga bolag. Av SOU 2006:55 s. 477 ff. framgår att mindre lokala bolag som bedriver husdjursförsäkring, s.k. kreatursbolag, vanligtvis har en kundkrets som består av mindre jordbruk och att de normalt för- säkrar grisar, kor och hästar. Verksamheten är alltså inriktad främst på företagsförsäkring. Ofta erbjuder inte bolaget ett fullvärdigt försäkringsskydd, varför försäkringen i regel behöver kompletteras hos en annan försäkringsgivare och försäkringsbeloppen är ofta ganska blygsamma. Vidare framgår att lagstiftarens krav på socken- bolag39 varierat men olika former av befrielser från bestäm- melserna i försäkringsregleringen har funnits med. Hanteringen av små försäkringsföretag behandlades senast i prop. 2009/10:246 s. 403 ff. Regeringen valde då att fortsätta att utnyttja EU-direktivens möjligheter till särbehandling av små försäkringsföretag och behöll ett generellt dispensförfarande för dessa försäkringsföretag. Som skäl anförde regeringen bl.a. att en översyn av undantagen för mindre försäkringsföretag kommer att 39 Ett sockenbolag definierades som ett ömsesidigt försäkringsbolag som försäkrar egendom på landsbygden, vilkas verksamhetsområde var mindre än ett härad eller, om det omfattade delar av flera härader, mindre än tio socknar, SOU 2006:55, s. 477 ff. ske i samband med införandet av Solvens II-direktivet. Vidare framgår att understödsföreningar, som enligt tidigare bestämmelser inte behövt tillstånd för sin verksamhet, får intill utgången av på sig att ansöka om tillstånd och inrätta sig efter de nya bestämmelserna för verksamheten. Solvens II-direktivet omfattar inte vissa företag på grund av deras storlek. Alla företag som har tillstånd att bedriva försäkringsrörelse när direktivet träder i kraft ska emellertid få fortsätta att ha tillstånd, och företag som är undantagna från direktivet på grund av storlek ska ha möjlighet att få tillstånd enligt direktivet. Av artikel 4 i Solvens II-direktivet framgår kriterierna för att ett försäkringsföretag ska vara undantaget från direktivet. Undantaget gäller för företag som har en verksamhet som inte överstiger en viss storlek och under förutsättning att företaget inte bedriver viss typ av försäkringsverksamhet. Enkelt uttryckt får företagets brutto- premieinkomster inte överstiga och de försäk- ringstekniska avsättningarna, såväl på solo- som gruppnivå, får inte överstiga . Vidare får företaget inte erbjuda ansvars- försäkring, kredit- och borgensförsäkring eller ha en verksamhet som överstiger en viss nivå. Samtliga villkor måste vara uppfyllda för att företaget ska vara undantaget. Om något av de belopp som finns i kraven överskrids under tre på varandra följande år ska direktivets bestämmelser tillämpas från och med det fjärde året. Om ett företag som ansöker om auktorisation förväntas överskrida de i artikeln angivna beloppen ska direktivet tillämpas. Direktivet ska upphöra att gälla för försäkringsföretag för vilka tillsynsmyndigheten har fastslagit att de angivna tröskelbeloppen inte överskrids. Undantaget gäller inte för företag som driver gränsöverskridande verksamhet när Solvens II-direktivet träder i kraft. 6.3.2Olika regleringsnivåer beroende av storlek Utredningens bedömning: Det bör införas tre regleringsnivåer i regleringen av försäkringsföretag. Skäl för utredningens bedömning: Utredningen anser att det bör införas tre regleringsnivåer i FRL. De allra minsta företagen, mikroförsäkringsföretagen, bör lämnas oreglerade. finns företag med en balansomslutning som överstiger den lägsta nivån, men som inte kommer upp i Solvens II-direktivets nivå. För dessa företag föreslår utredningen nationella särregler. Övriga för- säkringsföretagska fullt ut följa de bestämmelser som införs till följd av Solvens II-direktivet. 6.3.3Reglering av mindre försäkringsföretag Utredningens bedömning: bör utnyttja Solvens II- direktivets möjlighet att införa nationella bestämmelser för vissa av de företag som är undantagna enligt artikel 4 i Solvens II- direktivet. Skäl för utredningens bedömning: Av skäl 6 i Solvens II-direktivet framgår att en medlemsstat ska kunna kräva att de företag som är undantagna från direktivet enligt nationella bestämmelser ska registrera sig, och medlemsstaterna kan också låta dessa företag omfattas av någon annan form av stabilitetstillsyn och lagstadgad tillsyn i lämplig omfattning. Det finns ett antal särdrag hos mindre försäkringsföretag som bör lyftas fram när man överväger särreglering. De mindre sak- försäkringsföretagen har ofta en rörelse som är begränsad till ett visst geografiskt område, och har som en följd av detta en mindre riskspridning. En följd av en sådan geografisk begränsning kan vara att en enda dåligt genomförd skadereglering, med påföljande dåligt rykte, kan ha en långt större påverkan på hela affärsverksamheten än hos ett rikstäckande försäkringsföretag. En geografisk begräns- ning kan också innebära att t.ex. frågor om intressekonflikter kan se annorlunda ut. De riktigt små försäkringsföretagen har ofta få anställda. Det finns till och med försäkringsbolag som inte har mer än ett par anställda, vilket naturligtvis innebär lägre kostnader, men kan också medföra ökade risker bl.a. genom att företagsstyr- ningen måste hanteras på ett annat sätt än i företag med fler anställda. är mindre försäkringsföretag ofta välskötta med god ekonomi och låga priser gentemot sina kunder. De kan ha känna sina kunder på orten vilket ger en god kontroll över riskerna. Dessa försäkringsföretag bidrar till att pressar priserna och därmed gynnar de konkurrensen inom hela branschen. Utredningen kan konstatera att de försäkringsföretag som inte omfattas av Solvens II-direktivet på grund av sin storlek teoretiskt omfattas av FRL . har emellertid beviljat omfattande dispenser och ett betydande antal av dessa försäkrings- företag står i praktiken inte under tillsyn. För understödsföreningar (nuvarande försäkringsföreningar) fanns enligt lagen (1972:262) om understödsföreningar liknande möjligheter till undantag och Finans- inspektionen har meddelat ett betydande antal av dessa företag att de står under så kallad begränsad tillsyn40. Utredningen bedömer att det finns ett liknande skyddsbehov för direktförsäkringstagare och andra ersättningsberättigade i mindre försäkringsföretag jämfört med det skyddsbehov som finns i större bolag. Detta mot bakgrund av bl.a. de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för enskilda om åtagandet inte fullföljs. Dessa mindre försäkringsföretag har en begränsad och enklare verk- samhet. Därtill kan utredningen konstatera att den administrativa bördan för dessa mindre försäkringsföretag med Solvens II-reg- lerna riskerar att bli alltför stor och kosta allt för mycket för dessa mindre försäkringsföretag. Det finns en betydande risk att många företag skulle tvingas avsluta sin verksamhet till följd av alltför betungande regelbörda. Det finns därmed skäl att införa enklare regler för dessa mindre företag. Utredningens avsikt är inte att sänka nivån på skyddet för försäkringstagare och andra ersättnings- berättigade. Utredningen ambition är att införa bestämmelser som ger samma skydd, men som är enklare att tillämpa. Utredningen föreslår därför att ska utnyttja Solvens II- direktivets möjlighet att införa nationella särregler för mindre för- säkringsföretag. 40 Med stöd av 2 § andra stycket lagen (1972:262) om understödsföreningar har Finans- inspektionen tillämpat s.k. begränsad tillsyn över åtskilliga understödsföreningar. Detta innebär t.ex. att företagen inte ger in försäkringsteknisk utredning eller skickar in handlingar om sin verksamhet till inspektionen, FI Dnr 7474-00-399. Utredningens förslag: bör utnyttja Solvens II-direktivet möjlighet att helt undanta försäkringsföretag vars premie- inkomst understiger från reglering och tillsyn. Detta förutsatt att verksamheten faller in under Solvens II-direktivets undantag på grund av storlek. Skäl för utredningens förslag: Det finns i av tradition många mycket små – ofta geografiskt avgränsade – försäkrings- företag. Dessa är registrerade hos . I princip samtliga har emellertid dispens från rapporteringsplikt och det är därför okänt hur aktiva företagen egentligen är. Beslut om att helt undanta vissa mindre företag från regelverket har vid upprepade tillfällen skjutits , med hänvisning till kommande över- syn. Möjligheten att särbehandla försäkringsföretag regleras nu i Solvens II-direktivet. Utredningen har bedömt att det bör införas nationella särregler för mindre försäkringsföretag. Men det innebär inte att dessa mindre försäkringsföretag ska vara oreglerade, utan de företag som står under tillsyn ska uppfylla materiella krav och rapportera regel- bundet, om än i begränsad omfattning, se kapitel 18 för utred- ningens förslag till särregler. Om samtliga försäkringsföretag som uppfyller Solvens II- direktivets krav för att vara undantagna på grund av storlek måste uppfylla kraven i de nationella särregler som utredningen föreslår, skulle dessa mycket små lokala försäkringsverksamheter sannolikt helt upphöra. Detta vore enligt utredningens bedömning olyckligt om dessa företag skulle vara tvungna att upphöra med verk- samheten då de får anses uppfylla en viktig funktion, inte minst på landsbygden. En möjlighet vore att helt undanta vissa typer av verksamheter från lagstiftningen. Utredningen bedömer emellertid att det inte är praktiskt genomförbart att dela in olika verksamheter i mer eller mindre skyddsvärda. Om t.ex. kreaturs- bolag skulle undantas från all form av reglering skulle det i princip innebära att det anses mindre skyddsvärt när en bonde förlorar sina kreatur och därmed sin försörjning, än om någons kylskåp går sönder eller cykel blir stulen. Det går enligt utredningen inte att dra den typen av gränslinjer. För att inte tvinga bort de minsta försäkringsföretagen från marknaden helt och hållet gör utredningen bedömningen att de absolut minsta försäkringsföretagen inte ska behöva stå under någon tillsyn alls, och inte vara tillstånds eller registreringspliktiga. Skyddsvärdet i dessa företag får anses begränsat då de är mycket små med en mycket liten verksamhet. De minsta försäkrings- företagen är till övervägande del ömsesidigt bedrivna försäkrings- företag och bedriver en lokal verksamhet med en större närvaro från försäkringstagarna. Företagen har dessutom i praktiken stått utan tillsyn och reglering . Utredningens uppfattning är att försäkringstagare i försäkringsföretag bör kunna förlita sig på att aktiv tillsyn utövas över de försäkringsföretag som har tillstånd eller är registrerade. Utredningens förslag om att helt undanta dessa företag innebär inte någon större ändring jämfört med vad som gäller , men ger en ökad tydlighet för försäkringstagarna. En lämplig avgränsning är enligt utredningen att helt undanta all verksamhet där premieinkomsterna inte överstiger , sett . Det bör noteras att dessa mikro- försäkringsföretag kan omfattas av andra regelverk. 6.3.5Utformning av särregler för mindre försäkringsföretag Utrednings förslag: Regleringen för mindre försäkringsföretag bör införas som generella särregler. Skäl för utredningens förslag: Frågan är om särregleringen för mindre försäkringsföretag bör införas genom generella eller indivi- duella dispenser eller om särregleringen bör utformas som generella eller individuella särregler jämfört med vissa bestämmelser i , eller som undantag från lagen i kombination med bemyndigande för tillsynsmyndigheten att utforma föreskrifter. I nuvarande FRL hanteras mindre försäkringsföretag genom ett system med generella eller individuella dispenser och frågan är om särregleringen nu bör byggas upp på samma sätt. En uppenbar fördel med ett individuellt dispensförfarande är att dispenserna kan skräddarsys för varje enskilt företag. Nackdelen med systemet med dispenser är att det är arbetskrävande och kostsamt och kritiserades av flera remissinstanser i prop. 2009/10:246, en ny försäkrings- rörelselag, s. 409 ff. Det kan också vara svårt att förena ett dispens- förfarande med att försäkringsföretag ska likabehandlas från myndig- heternas sida. Det kan också vara svårt för försäkringsföretagen att bedriva en långsiktig verksamhet med tidsbegränsade dispenser. Utredningen föreslår istället att reglerna utformas som generella särregler i förhållande till de regler i FRL som är direkt hänförliga till Solvens II-direktivet, eller som undantag från lagen i kombi- nation med bemyndigande för tillsynsmyndigheten att skriva före- skrifter. Utredningen bedömer att särreglerna kommer att få avgörande och ingripande betydelse för mindre försäkringsföretag och ska därför framgå av lag och inte i föreskrifter. De generella särreglerna bör omfatta samtliga företag som upp- fyller direktivets kriterier för att vara undantagen. För att sär- reglerna ska kunna tillämpas måste också verksamheten uppfylla kriterierna för att vara försäkringsverksamhet som omfattas av till- ståndsplikt och tillsyn. 6.3.6Placering av särregler för mindre försäkringsföretag Utredningens förslag: Särskilda bestämmelser för mindre för- säkringsföretag bör placeras i ett eget kapitel om mindre företag i . Skäl för utredningens förslag: Utredningen har övervägt om särreglerna ska placeras i en egen lag eller i ett särskilt kapitel i FRL. Om särregleringen placeras i en särskild lag torde bestäm- melserna kunna bli mer skräddarsydda, jämfört med alternativet där man har att utgå från bestämmelserna i . Å andra sidan skulle en särskild lag troligen behöva innehålla en hel del hänvis- ningar till FRL, alternativt innehålla bestämmelser som redan finns i FRL. Införandet av en särskild lag skulle bryta mot systemet med att alla regler för försäkringsföretag som bedriver försäkrings- verksamhet finns i en enda gemensam reglering som införts . Även om det alltså finns vissa fördelar med en särskild lag, talar övervägande skäl för en lösning som bygger på att FRL i grunden är lämplig. Utredningen har i avsnitt 5.1 om tjänstepension kommit fram till att den verksamhet tjänste- pensionsföretag bedriver bör regleras i en särskild lag och det skulle kunna tala för att särreglerna för mindre försäkringsföretag också placeras i en egen lag. Men enligt utredningen är dessa två särregler- ingar inte fullt ut jämförbara. Ett mindre försäkringsföretag är alltjämt ett försäkringsföretag och får bedriva försäkringsrörelse. Ett tjänstepensionsföretag som följder den särskilda regleringen för tjänstepensionsföretag får endast bedriva just tjänstepensions- rörelse. Genom att införa samtliga bestämmelser för försäkrings- rörelse i en lag och samtliga bestämmelser för tjänstepensions- rörelse i en annan lag skapas en tydlig struktur. Utredningen har övervägt om det vid varje bestämmelse i FRL ska anges om den är tillämplig även för mindre försäkringsföretag eller om det redan i första kapitlet i FRL ange vilka bestämmelser i som inte är tillämpliga för mindre försäkringsföretag eller om det ska införas ett eget kapitel för mindre försäkringsföretag. Vid en samlad bedömning anser utredningen att det är mest praktiskt och användarvänligt att samla bestämmelserna i ett kapitel. Det bör i inledningen av det kapitel som innehåller särreg- lerna finnas en samlad och uttömmande hänvisning till de bestäm- melser i FRL som gäller för dessa mindre försäkringsföretag.