sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Ställningstagandet bör även ses i perspektiv av att systemutvecklingen inom spårburen trafik går i riktning mot alltfler förarlösa tåg. Exempel på sådana system finns t ex i både och . Ett annat exempel är den nybyggda metron i . Det skulle vara svårt att tillämpa ett utökat föraransvar i fordonssystem som drivs förarlöst. Trafikledningen intar en intressant position i järnvägssystemet mitt emellan delfunktionerna infrastrukturförvaltning och trafikdrift. De arbetsuppgifter som utförs av trafikledningen avser kapacitetstilldelning och operativ trafikledning. Det är uppgifter med stark koppling till infrastrukturens prestanda och allmänna tillstånd. Men trafikledning handlar också om att i varje givet ögonblick leda och styra tågrörelser på ett sådant sätt att järnvägsföretagens affärsmål kan uppnås och att kundernas, transportköparnas önskemål om tillförlitlig, punktlig och säker leverans tillgodoses. I den meningen har trafikledningen också starka kopplingar till trafikdriften. Av järnvägslagen (2004:519) framgår att trafikledning är en verksamhet som ingår i infrastrukturförvaltarens uppgifter. I 1 kap. 4 § definieras begreppen infrastrukturförvaltare och järnvägsinfrastruktur och i dessa definitioner beskrivs trafikledningsanläggningar som en del av infrastrukturen och drift av anläggningar som hör till infrastrukturen som en uppgift för infrastrukturförvaltaren: infrastrukturförvaltare: den som förvaltar järnvägsinfrastruktur och driver anläggningar som hör till infrastrukturen järnvägsinfrastruktur: för järnvägstrafik avsedda spår, signal- och säkerhetsanläggningar, trafikledningsanläggningar, anordningar för elförsörjning av trafiken samt övriga fasta anordningar som behövs för anläggningarnas bestånd, drift eller brukande Trafikledning förekommer emellertid i annan lagstiftning även som fristående delsystem. I 3 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg beskrivs trafikledning som en delmängd av verksamhetsområdet drift av spåranläggningar: Trafikledning är dock en särskild verksamhetsgren, om den som driver spåranläggningen har överlåtit ansvaret härför till någon annan (särskild trafikledningsverksamhet). I EU:s nya driftskompatibilitetsdirektiv (2008/57/EG) ingår trafikledning som en delmängd i det funktionella delsystemet drift och trafikledning och omfattar förfaranden och utrustning som krävs för en sammanhängande drift av de olika strukturella delsystemen, både under normala förhållanden och begränsad drift, inbegripet övning, framförande av tåg, trafikplanering och trafikledning. Det förhållandet att trafikledningen bestäms på delvis olika sätt i olika regelverk kan skapa förvirring. Önskvärt vore därför att skilja funktionen trafikledning från både tågdriften och från den tekniska och ekonomiska förvaltningen av infrastrukturen och ge den en tydlig identitet som en egen funktion. En sådan åtgärd skulle även kunna ge möjlighet att ta upp en diskussion om ett särskilt trafikledningsansvar. Då det gäller den organisatoriska placeringen av trafikledningen för det nationella järnvägsnätet i konstaterar jag att den numera är en enhet inom . Jag har inte för avsikt att i den här utredningen lämna några förslag som påverkar eller förändrar det förhållandet. Jag har inte sett att man genom någon förändring skulle vare sig reducera tillträdeströsklar till järnvägsmarknaden eller skapa bättre förutsättningar för en marknadsdriven utveckling. Trafikledningsfunktionen spelar emellertid en så viktig roll inom järnvägssystemet att det finns anledning att här, i alla fall för fullständighetens skull, göra en kortfattad genomgång av trafikledningen och hur den verkar. Vid delningen av det gamla affärsverket SJ i infrastrukturförvaltaren och trafikföretaget placerades trafikledningen hos SJ. Det dröjde innan den flyttades till . Då hade antalet trafikoperatörer på den svenska järnvägsmarknaden blivit så många att det inte längre var möjligt att låta en av de operatörer som konkurrerade om spårkapaciteten hantera trafikledningen. Det blev nödvändigt att ge trafikledningen en mera neutral placering. Men den behövde också en neutral ställning i förhållande till infrastrukturförvaltaren, eller banhållaren som var den tidens begrepp. Banhållaren konkurrerade också om spårkapaciteten, inte för trafikering men för att kunna utföra underhåll och företa de transporter som krävdes för underhållet. Lösningen blev att en särskild myndighet, Tågtrafikledningen, inrättades. Den nya myndigheten fick dock inte någon självständig ställning i organisatoriskt eller administrativt avseende. Den placerades under chefen för och dess administrativa verksamhet inordnades i administrativa processer på samma sätt som tidigare . Tågtrafikledningen hade ingen egen instruktion utan dess uppgifter och organisation beskrevs i instruktionen för . Att man valde denna konstruktion styrdes av en önskan från statsmakterna att hålla nere antalet myndigheter och inte expandera den offentliga administrationen. I sakfrågorna skulle dock Tågtrafikledningen vara helt självständig. Inrättandet av Tågtrafikledningen hade föreslagits i en statlig utredning Om järnvägens trafikledning m.m. (SOU 1996:9). Utredningen hade förordat en helt självständig myndighet. Huvudargumentet för detta hade inte varit konkurrensneutralitet utan att man såg trafikledning i första hand som myndighetsutövning. Arbetsfördelningen mellan Tågtrafikledningen och var komplicerad. Tågtrafikledningen beslutade om kapacitetstilldelning och om den operativa trafikledningen men var utförare av trafikledningsuppgifterna. hade en utveckling tagit fart inom EU med olika åtgärder för att modernisera och anpassa det gemensamma europeiska järnvägssystemet. I det s.k. andra järnvägspaketet kom nya regler som bl. a. beskrev trafikledning som en del av driften av infrastrukturanläggningar. Reglerna arbetades in i den nya svenska järnvägslagen. I samband med antagandet av lagen gjordes en ny organisatorisk förändring för trafikledningsfunktionen. Myndigheten Tågtrafikledningen lades ner och trafikledningsuppgifterna fördes helt över till och samordnades med övriga verksamhet. Anledningen till att det under de gångna dryga tjugo åren av förändringar inom järnvägssystemet tillämpats flera olika organisatoriska lösningar när det gäller trafikledningen är förmodligen den mellanställning som trafikledningsfunktionen intar mitt i skärningspunkten mellan trafikering och infrastrukturförvaltning. Beslutet att vid delningen av det gamla SJ 1988 placera trafikledningsfunktionen vid trafikföretaget tog fasta på sambanden mellan trafikledning och trafikverksamhet. Det var först längre fram som sambanden med infrastrukturförvaltningen kom att få överhand. Även andra sätt att organisera trafikledningen är tänkbara, också med mera marknadsmässig framtoning. Det finns inga synliga spärrar i gällande regelverk som skulle förhindra sådana lösningar. Men jag har, som redan nämnts, inte för avsikt att här framlägga några förslag i den riktningen. 9.2Trafikplanering, trafikeringsavtal och operativ trafikledning I kapacitetstilldelningsprocessen skapas den årliga tågplanen och befintlig kapacitet fördelas mellan de järnvägsföretag som ansökt om att få trafikera järnvägsnätet. Villkoren för trafikeringen framgår dels av järnvägsnätbeskrivningen, dels av det trafikeringsavtal, TRAV, som upprättas mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget. Det kan i sammanhanget nämnas att TRAV avtalet är under utveckling och infrastrukturförvaltarens förväntade prestation är under klarläggning. Ett gemensamt och samhälleligt önskemål är att få ut så stor effekt som möjligt av anläggningarna. Men här kolliderar gällande regelverk med önskan om bästa möjliga utnyttjande. Oavsett hur trafikledningen på statens järnvägsinfrastruktur organiseras föreligger målkonflikter mellan järnvägslagen och samhällets krav om bästa möjliga utnyttjande av infrastrukturen. Järnvägslagen ger infrastrukturförvaltaren rätt att i järnvägsnätsbeskrivningen definiera vid vilka tider och med vilken kapacitet banan kan trafikeras utan att hänsyn behöver tas till samhällsekonomiska aspekter. Två konfliktområden föreligger. Det första är konflikterna mellan skilda tåg. Det största problemet föreligger inte vid tågmöten på enkelspåriga banor, utan mellan tåg som färdas i samma riktning men med olika medelhastigheter. Problematiken kan illustreras av en bana som medger ett begränsat antal tåg och riktning om tågens maximala hastighetspotential utnyttjas, men upp till så många tåg och riktning om man istället utnyttjar banans kapacitet optimalt. Om tåg framförs med samma hastighet får flera tåg plats på spåret per tidsenhet än om hastigheten är olika. Om ett optimalt banutnyttjande skulle medges skulle kapaciteten på befintlig infra- struktur, i synnerhet runt storstäderna, kunna ökas markant vilket skulle öka den samhällsekonomiska effektiviteten. Det andra konfliktområdet är konflikten mellan infrastrukturförvaltarens behov av tillgång till banan för underhåll och järnvägsföretagens behov av tillgång till banan för trafik. Järnvägslagen ger infrastrukturförvaltaren rätt att i järnvägsnätsbeskrivningen definiera vid vilka tider banan är tillgänglig för trafik sedan behövlig tid för underhåll intecknats. Ifråga om privaträttsligt ägd infrastruktur är lagens synsätt oantastligt, men ifråga om statligt ägd infrastruktur kan synsättet ifrågasättas. Infrastrukturförvaltaren gör sina bedömningar om behov av tillgång till tid för underhåll utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. Frågan blir helt enkelt vilken arbetsmetod som blir företagsekonomiskt billigast inte vilken arbetsmetod som blir samhällsekonomiskt mest fördelaktig. Ett tydligt exempel på detta är spårbyten där spårbyteståg kräver långa avstängningar av spåren vilket stoppar tågtrafiken under många timmar, kanske hela dygn, man ger sig ut på banan för att arbeta. Används istället företagsekonomiskt mindre gynnsamma arbetsmetoder för spårbytet, reduceras störningarna i tågtrafiken varvid den samhällsekonomiska effektiviteten ökar. Det är viktigt att det finns ett tydligt samband mellan vad som överenskommits i TRAV och vad den operativa trafikledningen gör i sanningens ögonblick, dvs. då tågtransporten levereras till kunden och då kunden konsumerar den. Avreglering, ökad konkurrens och fler operatörer på spåren leder till att kraven på den operativa trafikledningen ökar. Trafikledningsbeslut måste därför vara av sådan kvalitet att de uppfattas som logiska och som led i en kontinuerlig strävan att optimera spårutnyttjandet. Ett problem därvidlag är att det fortfarande, vilket belysts ovan, saknas allmänt accepterade prioriteringsregler för konflikter mellan tåg-tåg och tåg-banarbeten. Men oavsett tilldelningsprincip och prioriteringsregler måste de operativa besluten i varje situation följa de principer som väglett kapacitetstilldelningen och kommit till uttryck i TRAV. Kapacitetstilldelningen och den operativa trafikledningen måste med andra ord vara väl synkroniserade. 9.4Samverkan med järnvägsföretagens driftledning Det är en sanning med viss modifikation att den operativa trafikledningen ligger hos infrastrukturförvaltaren. Om man med operativ trafikledning menar ledning och styrning av tågrörelser, manövrering av signal- och säkerhetssystem samt kontroll av pågående spårarbeten är det korrekt. Det är det huvudsakliga arbetet vid fjärrtrafikledningscentraler. Man bör till uppgiften även räkna driftledning av energiförsörjningen i kontaktledningssystemet, den s.k. eldriftledningen samt resandeinformation via högtalare och andra dynamiska informationsmedia på stationer och övriga informationspunkter. Till trafikledningen i vid mening hör också den verksamhet som bedrivs vid de olika järnvägsföretagens driftledningsenheter eller transportledningar. Där står man i fortlöpande kontakt med såväl trafikledning som förare och annan ombordpersonal. Man utövar en form av kontinuerlig, operativ arbetsledning. Om trafikavvecklingen, som termen lyder på fackspråk, löper som planerat består arbetet vid drift- och transportledningsenheterna av att övervaka och kontrollera händelseutvecklingen. Vid trafikstörningar ingriper man för att hantera inställda tåg, i samråd med trafikledning fatta beslut om omledning av trafik, lösa problem med brutna anslutningar samt vid behov anordna ersättningstrafik med andra tåg eller med landsvägsfordon. Det måste också klargöras att operativa trafikledning inte enbart är den verksamhet som bedrivs vid fjärrtrafikledningscentralerna. Vid finns också ett stort antal lokaltågklarerare som manövrerar ställverk, signaler och växlar på linjesträckor och stationsområden som inte är fjärrstyrda. En fortlöpande och god kommunikation mellan infrastrukturförvaltarens trafikledning och järnvägsföretagens driftledningsenheter är avgörande för effektiv trafikavveckling av hög kvalitet. har man tagit konsekvenserna av detta och samlokaliserat järnvägsföretagens driftledning och trafikledning. Det gjordes t ex vid trafikledningscentralen i där förutom dåvarande trafikledare även driftledningspersonal från pendeltågoperatören arbetade. 9.5Andra former av trafikledning En intressant form av trafikledning finns vid och andra lokalbanor i samt inom tunnelbanan och vid landets spårvägar. Där utövar inte infrastrukturförvaltaren operativ trafikledning. I dessa trafiksystem är den istället överlåten till den kontrakterade trafikoperatören för den tid under vilken uppdragsavtalet gäller. Den legala grunden för sådant överlåtande återfinns för lokaljärnvägarnas del i Järnvägsstyrelsens föreskrifter om tillträde till järnvägsinfrastruktur (JvSFS 2005:1) och för tunnelbana och spårväg i lagen (1990:1157) om säkerheten vid tunnelbana och spårväg. Det offentligrättsliga säkerhetsansvaret vilar i situationer då trafikledningen överlåtits på operatören. I fallet med lokalbanorna innebär ansvaret en form av infrastrukturförvaltaransvar. I tunnelbanan och vid spårvägarna beskrivs trafikledningen i det fall den överlåtits till någon annan än spårinnehavaren som en särskild verksamhetsgren. För sådan trafikledning fordras särskilt tillstånd. 9.6En jämförelse med luftfarten Trafikledning inom luftfarten bedrivs på delvis annat sätt än inom järnvägstrafiksystemet. Här lämnas för jämförelsens skull en kortfattad redogörelse för detta. Allt luftrum över jordytan och även över de stora havsområdena är fördelat mellan staterna i form av flyginformationsregioner (FIR). Över respektive stats territorium bestämmer länderna om vilka luftfartyg som får utöva trafik samt vilka regler som gäller i luftrummet. Det finns internationellt överenskomna trafikregler att hålla sig till. Luftrummet kan vara kontrollerat eller okontrollerat. I det kontrollerade luftrummet leds trafiken av flygledare som i samarbete med piloten bestämmer flygfartygens färd. I det okontrollerade luftrummet är det piloten ensamt som ansvarar för färden. Det kontrollerade luftrummet är indelat i olika områden som har en utsträckning i såväl ytled som i höjdled. Det finns kontrollzoner runt de flesta flygplatser. De sträcker sig från marken upp till . Ovanför kontrollzonen tar ett terminalområde över. Detta sträcker sig över en större yta och kan omfatta flera flygplatser. Terminalområdet börjar således och slutar . Ovanför terminalområdet börjar det yttäckande kontrollerade luftrummet som sträcker sig . Okontrollerad flygning kan således äga rum dels utanför kontrollzonerna runt flygplatsen upp till och på höjder ovanför . All annan flygning sker i kontrollerat luftrum. I bedrivs lokal flygtrafiktjänst på 37 civila och militära flygplatser inklusive två civila och tre militära terminalkontroller. De lokala enheterna kallas ATS, och dessa leder således trafiken i såväl kontrollzonerna som inom terminalområdena. Flygtrafiken i det övre luftrummet leds från två kontrollcentraler som ligger på flygplatserna och . På finns också ett . Infrastrukturen för kommunikations-, navigations- och övervakningstjänst består av cirka 500 anläggningar. Färdplaneringen inför en flygning hanteras av flygplaneringstjänsten som betjänar såväl nationell som internationell flygtrafik med nödvändig information för planering och genomförande av flygning. Här tar man emot och vidareförmedlar den information som flygoperatörerna måste lämna för sina flygningar. Inför planeringen och genomförandet av flygningen behöver piloten tillgång till aktuella väderprognoser, samt information om aktuella förhållandena på destinations- och alternativa landningsplatser. 10Något om ansvarsstrukturen inom sjöfarten respektive luftfarten Enligt 1 kap. 9 § sjölagen (1994:1005) gäller att ett fartyg när det hålls i drift ska vara sjövärdigt. Vad som närmare innefattas i detta regleras sedan i fartygssäkerhetslagen (2003:364), fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) och tillhörande föreskrifter. Fartygssäkerhetslagen innehåller även bestämmelser om certifikat, bemanning och inspektioner av fartyg. De rent tekniska föreskrifterna bygger framför allt på den internationella konventionen Safety of Life at Sea (SOLAS). Konventionen har förhandlats fram inom () Brott mot sjösäkerhetsbestämmelserna har belagts med straff i 8 kap. fartygssäkerhetslagen. Civilrättsligt gäller sedan att befälhavaren har ett ansvar för att se till att fartyget är i sjövärdigt skick innan en resa påbörjas (6 kap. 1 § sjölagen). Redaren är ansvarig för skada som befälhavaren, en medlem av besättningen eller lots orsakar genom fel eller försummelse i tjänsten (7 kap. 1 § sjölagen). Det primära ansvaret för sjövärdigheten har således lagts på redaren och i någon mån befälhavaren. Att det civilrättsliga ansvaret primärt har lagts på rederiet och befälhavaren betyder att även om skeppsvarvet utfört reparationer och underhåll på ett så bristfälligt sätt att detta givit upphov till en förlust eller skada kan inte befälhavaren eller redaren undgå ansvar enbart genom att hänvisa till varvet. Istället ses varvet som en medhjälpare för vilken rederiet svarar. Det ovanstående synsättet kan illustreras med den engelska så kallade Muncaster Castle-domen, [1961] 1 Lloyds Rep. Domen rörde i och för sig ansvaret för lastskador men synsättet är Något om ansvarsstrukturen inom sjöfarten respektive luftfarten Här ankom ett fartyg till från . Vid ankomsten visade det sig att hade lasten skadats genom att sjövatten trängt in i lastrummet under sjöresan. Skadan hade orsakats av att fartygets tagits in på varv före resan till . I samband med detta hade en inspektionslucka öppnats. Vid förslutningen av luckan hade en varvsarbetare dragit åt skruvarna till luckan på ett felaktigt sätt, vilket i sin tur givit upphov till vatteninträngningen. Rederiet ansågs ansvarigt för skadan på lasten även om det hade varit omöjligt att upptäcka felet vid en inspektion. På motsvarande sätt har ansvariga inom rederiet och befälhavaren ett ansvar för att sjösäkerhetsbestämmelserna uppfylls även om själva reparationen och underhållet lagts ut på ett annat företag. En annan fråga är sedan huruvida det i straffrättsligt hänseende föreligger uppsåt eller vårdslöshet i kontrollen av om varvet har utfört reparationen korrekt i förhållande till säkerhetsbestämmelserna. Samma sak gäller även i förhållande till företag som anlitas för kvalitetssäkring och certifiering. Redarna anlitar här vanligen olika så kallade klassningssällskap för kontroll och utfärdande av certifikat rörande fartyg. Dessa intar en mellanställning i så måtto att deras verksamhet är av såväl offentligsom privaträttslig natur. Klassningssällskapen har uppdrag av det offentliga att bland annat utfärda och förnya certifikat, men arbetar de på den enskilde redarens uppdrag med att klassa fartyget. Beträffande klassningssällskapens ansvar i förhållande till rederiet gäller att de inte svarar för att fartyget är sjövärdigt utan endast för att klassningen av fartyget företas på ett omsorgsfullt sätt. Domstolarna har därför varit tveksamma med att etablera ett direkt ansvar mellan de skadelidande tredje män och klassningssällskapen då det inte gått att klarlägga att ett sällskap varit direkt försumligt vid en klassning och att denna försumlighet sedan lett fram till skadan i fråga. På liknande sätt har i fråga om luftfarten den offentligrättsliga skyldigheten att tillse att luftfartyget är luftvärdigt knutits till ägaren eller brukaren. Det sagda framgår av 3 kap. 1 § luftfartslagen (2010:500). De närmare föreskrifterna om luftvärdighet meddelas i föreskrifter av Transportstyrelsen (3 kap. 2 §). Något om ansvarsstrukturen inom sjöfarten respektive luftfarten detaljföreskrifterna av Europeiska byrån för luftfartssäkerhet () på basis av Kommissionens förordning (EG) nr 1702/2003 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för luftvärdighets- och miljöcertifiering av luftfartyg och tillhörande produkter, delar och utrustningar samt för certifiering av konstruktions- och tillverkningsorganisationer samt Kommissionens förordning (EG) nr 2042/2003 om fortsatt luftvärdighet för luftfartyg och luftfartygsprodukter, delar och utrustning och om godkännande av organisationer och personal som arbetar med dessa arbetsuppgifter. En skillnad gentemot vad som gäller inom sjöfarten är här att tillverkningen av luftfartyg samt tillbehör till dem och utförande av underhållsreparations och ändringsarbete på luftfartyg, tillbehör och reservdelar är tillståndspliktig enligt 3 kap. 11 § luftfartslagen. Kravet på tillståndsplikt i det här avseendet förändrar dock inte det grundläggande ansvaret i luftfartslagen för luftvärdigheten. Även om brott mot tillståndsplikten sanktionerats genom straff ligger det grundläggande ansvaret för luftvärdigheten fortsatt på ägaren och brukaren av luftfartyget. Precis som i fråga om sjöfarten kan ägaren i princip inte undgå ansvar enbart genom att visa på att reparationer och underhåll har utförts av ett utomstående underhållsföretag. Den offentligrättsliga regleringen rörande säkerheten överensstämmer därmed också med hur det civilrättsliga ansvaret för skador har placerats. Enligt lagen om lufttransporter (2010:510) bär transportören ett i princip strikt ansvar för passagerare och gods som skadas i samband med lufttransporter. Lagen inkorporerar Konventionen om vissa enhetliga regler för lufttransporter (Montrealkonventionen). Konventionens bestämmelser har utsträcks även till omfatta inrikes transporter. Beträffande skada som drabbar tredje man regleras i 1 § lagen angående ansvarighet för skada i följd av luftfart (1922:382) att ägaren till luftfartyget är strikt ansvarig för sådana skador. Det faktum att ägaren och brukaren är primärt ansvariga för skador hindrar emellertid inte att en tillverkare eller ett drift- och underhållsföretag kan tänkas bära ett produktansvar om det visar sig att komponenter som har använts vid reparationen är säkerhetsmässigt bristfälliga. Det har förekommit i praxis att operatörer/transportörer gjort gällande regresskrav mot tillverkare då en olycka visat sig bero på konstruktionsfel eller andra säkerhetsbrister i flygplanet. Sådana diskussioner fördes mellan () och flygplanstillverkaren med anledning av ett antal uppmärksammade landningsolyckor med Något om ansvarsstrukturen inom sjöfarten respektive luftfarten flygplanstypen Dash Q 400 (SvD ). I samband med landningen bröts landningsstället av och passagerare kom till skada. Ett produktskadeansvar kan, som ovan anmärkts, också göras gällande direkt av exempelvis en skadelidande passagerare. 11.1Besök på Transportdepartementen i och samt tillsynsmyndigheten i Utredningen var på besök på Transportdepartementet och i samt på Transportdepartementet i . Vid besöken diskuterade vi följande frågor som också hade skickats ut i förväg. 1.UK/Netherland experiences of the present distribution of responsibility for Railway Safety between IMs and RUs. What are the strengths? What are the weaknesses? -Are minor RUs able to take the full responsibility? -Are minor IMs able to take the full responsibility?