sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — länderna är i genomsnitt på av det i . 14 är en brittisk tidskrift, vars tonvikt är internationell politik och ekonomi. räknas som en av de mest respekterade nyhetstidskrifterna i världen. Diagram 3 Kostnadsnivån i olika länder (+/-%) jämfört med kostnadsnivån i (=0). Enligt CSN ska studiemedelsbeloppet i t.ex. vara högre än i för att kompensera för kostnadsnivån där. Enligt borde studiemedelsbeloppet vara lägre i än i . Enligt index borde beloppet vara lägre där. För ska beloppet enligt CSN vara högre, enligt lägre och enligt lägre, än i . * index för redovisas som ett genomsnitt på lägre än i . 8.1.7Brister i den nuvarande modellen Den nuvarande metoden att fastställa landsbelopp för utlandsstudie- medel har som ovan visats brister. Metoden grundar sig på ambas- sadernas subjektiva bedömningar om kostnadsläget i respektive land och sannolikt skiljer sig bedömningarna åt beroende på vad som anses vara en rimlig levnadsnivå för en studerande. Troligen utgår ambassaderna från kostnadsnivåerna i de större städerna, i stället för ett genomsnitt för landet. Ett annat problem är att CSN inte får svar från en del ambassader på enkätutskicken och därför saknar underlag för de länderna. har uppgett att 28 länders beskickningar, bland annat den danska och den amerikanska ambassaden, inte svarade på de utskickade en- käterna inför fastställandet av utlandslånebeloppen /2011. CSN verkar inte heller, som nämnts ovan, anse att metoden är tillförlitlig, utan myndigheten gör i många fall en egen rimlighets- bedömning av utlandslånebeloppet. Detta innebär att CSN i själva verket inte fastställer utlandslånebeloppen i enlighet med ambassa- dernas bedömningar av kostnadsnivåerna, i de fall som CSN anser att nivåerna inte är rimliga. Detta medför att de landsbelopp som fastställs inte alltid avspeglar kostnadsnivåerna i respektive land på ett adekvat sätt. En jämförelse med OECD:s prisindex och Big Mac- indexet, visar också att i de flesta länderna överstiger de fastställda studiemedelsbeloppen behovet av studiemedel, vilket innebär att stu- diemedelsbeloppen inte skulle behöva vara så höga som de belopp som CSN har fastställt. Dessutom innebär den nuvarande modellen att riksdag och regering överhuvudtaget inte har något inflytande över hur mycket utlandsstudiemedlet fastställs till. Storleken på det svenska studiemedlet har emellertid fastslagits av och reg- leras i studiestödslagen där det framgår att studiemedel får lämnas för av prisbasbeloppet vid heltids- studier15. Sammantaget finner vi att den nuvarande metoden inte fungerar på ett tillfredställande och rättvist sätt samt att tillförlitligheten av insamlade kostnadsuppgifter kan ifrågasättas. Metoden bör därför ersättas med någon annan metod. 8.1.8En mer förfinad beloppsberäkning för utlandsstudiemedel? Utredningen har fått i uppdrag att analysera alternativa modeller och metoder för fastställande av studiemedelsbelopp vid studier utomlands. Det skulle vara önskvärt att finna en metod dels där landsbeloppen fastställs på ett mer objektivt sätt än enkätutskick till ambassader och konsulat, dels där administrationen förenklas för CSN. En utgångspunkt är att metoden ska vara enkel och flexibel samt inte grunda sig på godtyckliga bedömningar av vad som är en rimlig levnadsnivå i ett visst land. Att försöka ta in fler och mer rättvisande uppgifter för att även fortsättningsvis bestämma landsbeloppen genom inhämtande av kost- 15 3 kap. 11 § studiestödslagen (1999:1395). nadsuppgifter från de olika länderna, bedömer vi inte vara något alter- nativ. Ett tillvägagångssätt som grundar sig på uppskattningar av kostnader är dels för skönsmässigt, dels inte det enkla och flexibla system som bör eftersträvas. För att beloppen ständigt ska vara väl avvägda måste dessutom förändringar göras , till exempel vid valutaförändringar. En annan modell är att beloppsberäkningen kopplas till någon form av kostnadsindex. Beräkningen skulle då bli mer enkel och flexibel, och dessutom skulle det inte finnas någon risk för godtyck- lighet vid fastställandet av beloppen. Problemet är emellertid att hitta ett index som speglar de speci- fika kostnader som en studerande har vid utlandsstudier. Ett generellt problem med att jämföra varukorgar i olika länder är att tillgänglig- heten till olika varor samt konsumtionsmönstret i länderna skiljer sig åt, vilket medför att utformningen av varukorgarna för prisjämförel- ser kan vara svår. Att beräkna utlandsbeloppen med hjälp av OECD:s prisindex har även avfärdats av CSN på den grunden att detta inte utgår från kostnadsaspekter som kan jämföras med en utlandsstude- randes specifika levnadsomkostnader. OECD:s prisindex bygger på en omfattande undersökning där man jämför vad en korg med varor och tjänster, till exempel el, frisörbesök, hemelektronik, tandläkar- besök, trädgårdsmöbler, tapeter, bilinköp, semesterresor, hushålls- apparater, husdjur, etc., kostar i olika länder. Den jämförelsen blir därför för vidsträckt för att den ensam ska ligga till grund för en beräkning av utlandslånebeloppen. Däremot är undersök- ning en bra indikator för att belysa vad det generellt kostar att leva i ett visst land. Den främsta invändningen mot att använda sig av månadsvisa prisjämförelser är emellertid att indexet endast omfattar 30 länder, medan CSN fastställer utlands- lånebelopp för 131 länder. För övriga drygt 100 länder redovisar inga prisjämförelser. Big Mac-indexet omfattar något fler länder än OECD:s prisindex, men det indexet mäter inte heller en studerandes specifika levnads- omkostnader och kan därför inte ensamt läggas till grund för beräk- ning av utlandslånebeloppen. Vi har inte heller funnit något annat kostnadsindex som kan vara användbart vid fastställande av utlandslånebeloppet. Ett annat alternativ är att schablonisera utlandslånebeloppen. Denna modell föreslås, som tidigare nämnts, av . Ett system som innebär ett gemensamt lånebelopp för samliga länder skulle förenkla CSN:s handläggning av utlandsstudiemedel avsevärt samt vara mer förutsebart för den studerande. Systemet skulle inte heller grunda sig på godtyckliga bedömningar. Majoriteten av de remissinstanser som yttrade sig över Studie- sociala kommitténs förslag var negativa till att införa ett schablon- belopp för utlandsstudiemedel och anförde bland annat att studie- medlen bör täcka faktiska omkostnader som en studerande har och att hänsyn därför bör tas till kostnadsläget i olika länder. Många av dem framhöll att det kommer att begränsa de studerandes valfrihet i fråga om studieland och att de studerande kommer att bli tvungna att välja att studera i länder med lägre prisnivå. En annan synpunkt som framfördes är att förslaget går emot den strävan som finns om ett ökat internationellt utbyte. Ett par av remissinstanserna befarade att konsekvenserna av att ha samma lånebelopp i hela världen kom- mer att skapa en ännu större social snedrekrytering i fråga om vilka som kan studera utomlands. Det befarades också att förslaget skulle ge onödigt höga lånekostnader för studenter som studerar i länder med låga kostnader. Några av remissinstanserna påpekade att det behövs ett bättre system än det som tillämpas för att fastställa de utlandsstuderandes faktiska levnadsomkostnader i varje enskilt land, men ingen föreslog hur ett sådant system skulle kunna se ut. De remissinstanser som var positiva till införandet av ett schablon- belopp framförde bland annat att förslaget är enklare och tydligare, samt att det skulle underlätta administrationen och innebära en förenkling av regelverket. Frågan är om införandet av ett schablonbelopp skulle styra stu- denternas val att endast studera i vissa länder, vilket vissa remiss- instanser uttryckt farhågor för. Regeringen har, som framgår av av- snitt 3.2, uttalat en strävan att fler studenter vid svenska universitet och högskolor ska studera en period utomlands inom ramen för sin utbildning. Regeringen har därvid anfört att det är angeläget att studentutbytet med andra länder inte bara sker i vårt närområde, utan över hela världen. Det är därför av stor betydelse att det svenska studiemedelssystemet utformas så att det inte förhindrar det av rege- ringen uttalade målet om att svenska studerandes internationella rör- lighet ska öka. Frågan är således om en förändring av utlandslåne- beloppen medför en risk för att studerande kommer att välja bort studier i högkostnadsländer och i stället välja att antingen studera i eller i något lågkostnadsland. Till att börja med kan noteras att de länder som enligt CSN motiverar de högsta studiemedlen , såsom , , , , och , enligt OECD:s prisindex för inte är mycket dyrare att leva i jämfört med . I och är det tvärtom billigare och ett lägre studiemedel (respektive ) än det svenska studiemedlet () skulle därmed kunna utgå. Det är av ovannämnda länder endast i som det är nämnvärt dyrare att leva i och stu- diemedel bör utgå med ett något högre belopp () än det svenska studiemedlet. Däremot bör, enligt indexet, , och , tre länder som inte har omnämnts i diskussio- nen som högkostnadsländer, ha ett avsevärt högre studiemedel (, respektive ) än det svenska studiemedlet. Även om OECD:s prisjämförelse inte ensamt bör ligga till grund för beräkningen av utlandsstuderandes levnads- omkostnader, kan det ändå ge en ungefärlig prisbild av ett lands gene- rella kostnadsnivå för en bred kategori varor och tjänster. Denna ungefärliga prisbild antyder att lånebeloppet för de flesta länder skulle kunna sänkas för att bättre motsvara nivån på lånebeloppet för . CSN har i sitt remissvar kommit till den slutsatsen att det inte är säkert att studerandeflödet skulle förändras nämnvärt vid ett schablonberäknat belopp. CSN påpekar att inte heller dagens stu- diemedelssystem innebär full kostnadstäckning för samtliga utbild- ningar utomlands, utan studerande som inte har andra medel till sitt förfogande saknar ekonomiska möjligheter att genomgå vissa dyrare utbildningar.16 Det kan i detta sammanhang åter framhållas att det svenska stu- diemedlet inte ger full täckning av en studerandes levnads- omkostnader i , utan endast cirka 93–. Dessutom skiljer sig en studerandes levnadsomkostnader åt beroende på var i denne studerar. En studerandes kostnader för boende och mat är högre i till exempel än i . Trots skillnader i kostnadsnivåerna mellan de stora och de mindre städerna i , utgår ett och samma studiemedelsbelopp för alla studerande i . I vissa fall är till och med skillnaderna för en studerandes levnads- 16 CSN, Remissvar till Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28), , s. 36. omkostnader inom större än skillnaderna mellan levnads- omkostnaderna i och ett annat land eller skillnaderna mellan levnadsomkostnaderna i olika länder. En utlandsstuderandes levnads- omkostnader är även olika beroende på om denne bor och studerar i en storstad eller på landsbygden i utlandet. har till exempel ett studiestödssystem där ett högre belopp utgår för stu- derande som bor i än för studerande som bor i en annan del av landet. Det nuvarande differentierade utlandsstudiemedelssystemet täcker således inte alltid de faktiska omkostnader som en studerande har och hänsyn tas inte till de geografiska kostnadsskillnaderna inom . Det svenska studiemedelssystemet är således inte något full- ständigt rättvist system ur den aspekten att alla studiemedelstagare har exakt samma levnadsstandard. Frågan är då om man ska efter- sträva detta för utlandsstuderande studiemedelstagare och försöka upprätthålla ett differentierat system för att fastställa utlandslåne- beloppen, när det visar sig att detta system är svåradministrerat, tidskrävande samt bygger på godtyckliga bedömningar. Dagens system är dessutom kostnadsdrivande, eftersom det leder till hög skuldsättning för de utlandsstuderande. En risk med ett sådant system är att den studerande inte upplever att denne fått en positiv behållning av sina studier utomlands. Enligt de studier vi låtit genomföra verkar dock detta inte vara fallet (se vidare avsnitt 2.2). En annan risk är att vissa delar av de utlånade beloppen inte kommer att betalas tillbaka, utan skrivas av , vilket strider mot den grundläggande principen att studielån, precis som alla andra lån, ska betalas tillbaka. Ett annat problem med det nuvarande utlandsstudiemedelsyste- met är att det uppstår situationer som är svåra att hantera på ett rättvist och flexibelt sätt. Situationer när systemet är svårhanter- bart är till exempel när svenska universitet och högskolor förlägger delar av sin undervisning utomlands, när studerande studerar i två eller flera länder parallellt eller växelvis under en och samma studie- period, samt vid distansstudier i ett annat land. Liknande svårigheter uppkommer även när universitet och högskolor nu har fått en möjlig- het att tillsammans med en eller flera svenska eller utländska läro- anstalter ge gemensamma utbildningar som leder till gemensamma examina. Om man inför ett gemensamt utlandsstudiemedelsbelopp skulle en del av dessa problem komma att förenklas, se vidare av- snitt 10.2. Att införa ett system med ett schablonbelopp ligger nära till hands om man jämför med våra nordiska grannländer. Som redogjorts för i kapitel 6 ges studiestöd i , och med sam- ma belopp för studier i utlandet som för studier i respektive hem- land. I finns dock möjlighet dels till ett högre lånebelopp, dels till ett högre bostadstillägg för utlandsstuderande än för stu- derande i . är således det enda landet i som har ett differentierat system för utlandslånebeloppen. Vi har inte heller funnit något annat land i världen som har ett sådant system. Argumentet att ett schablonbelopp skulle leda till onödigt höga lånekostnader för studenter som studerar i länder med lägre prisnivå, anser vi inte vara beaktansvärt, eftersom man får förutsätta att de studerande inte drar på sig en högre skuld än vad som är nödvän- digt. Oavsett vilket, så bör de studerande själv få avgöra graden av låntagande kontra behov av studiemedel i dessa länder. Ett schablonbaserat system skulle vara enkelt, flexibelt och objek- tivt. Systemet skulle vara avsevärt enklare för CSN att administrera genom att myndigheten slipper enkätutskicken till ambassaderna och därpå följande enskilda bedömningarna för cirka 130 länder. De stu- derande skulle även gynnas på så sätt att systemet skulle bli enklare att förstå och mer förutsebart. Därutöver skulle ett sådant system innebära en möjlighet att flytta över regleringen av utlandsstudie- stödet från CSN:s föreskrifter till lag eller förordning, vilket vore mer lämpligt, eftersom det nuvarande systemet när CSN fastställer utlandslånebeloppen innebär att riksdag och regering inte har någon som helst kontroll över utgifterna för utlandsstudier. Enligt vår mening talar många skäl för att det inte är rimligt att ha en reglering som fastställer en studerandes levnadsomkostnader i varje enskilt land och att ett system med ett generellt lånebelopp för studier utomlands i stället bör införas. Frågan om ett sådant system kommer att innebära att färre studerande studerar utomlands beror dock delvis på vilket belopp ett generellt lånebelopp kommer att fastställas till. 8.1.10Ett schabloniserat utlandslånebelopp kombinerat med ett nytt lån för utlandsstuderande? Frågan är om ett och samma studiemedelsbelopp ska utgå för såväl studier i som för studier i utlandet eller om det ska utgå ett schabloniserat belopp som förslagsvis också kopplas till prisbas- beloppet, men är något lägre eller högre än det svenska beloppet. Av de /2011 fastställda utlandslånebeloppen utgår, som tidigare nämnts, ett högre belopp än i i 64 länder och ett lägre belopp än i i 22 länder. I 45 länder utgår ett belopp motsvarande det svenska beloppet. Medelvärdet för lånebeloppet i de 29 länder som redovisar prisuppgifter för, och där av samliga utlandsstudiemedelstagare studerade /10, är . I samtliga 131 länder som CSN fastställer studielån för, är medelvärdet för lånebeloppet 1 578 kro- nor . Medelvärdet för lånebeloppet i de 102 länder som inte redovisar prisuppgifter för, och där följaktligen av samtliga utlandsstudiemedelstagare studerade, är . Detta betyder att om samma belopp ska ut- gå för studier i utlandet som för studier i , kommer för de flesta länderna utlandsstudiemedel utgå med ett lägre belopp än . För att studiemedelssystemet inte ska utgöra hinder för rege- ringens mål att öka studerandes rörlighet är det av stor betydelse att studerande har ekonomiska möjligheter att bedriva kvalitativa studier utomlands. Detta talar för att nivån på utlandsstudiemedlet bör vara så hög att en studerande ska ha möjlighet att utan en egen förmögenhet bedriva studier i vart fall i merparten av världens län- der. Å andra sidan är det angeläget att de utlandsstuderande inte drar på sig alltför höga studieskulder så att studiemedelssystemets ekonomiska stabilitet riskeras. Det är enligt vår mening inte accep- tabelt att en utlandsstuderandes skuldsättning är så hög att denne inte kommer att kunna betala tillbaka delar av studielånet innan det på grund av åldersskäl skrivs av. Ett sådant system kan uppfattas som ett förtäckt bidragssystem och upprätthåller inte en god samhälls- ekonomi. Detta är ett skäl för att hålla nere nivån på utlandsstudie- medlet. För att hitta en balans mellan dessa motstridiga målsättningar anser vi att utgångspunkten ska vara att lånebeloppet ska vara detsamma var man än studerar, det vill säga att ett och samma studiemedels- belopp utgår för såväl studier i , som för studier i utlandet. Ett sådant system skulle vara enhetligt, enkelt och flexibelt och innebära att det svenska systemet skulle överensstämma med syste- men i våra nordiska grannländer. Om lånebeloppet är detsamma för såväl studier i som för studier i utlandet skulle, vid en jäm- förelse med OECD:s prisindex för , det gemensamma lånebeloppet täcka behovet av studiemedel i de flesta länderna. Endast 7 av 29 länder har en kostnadsnivå som är högre än den svenska Sammanlagt 6 668 utlandsstudiemedelstagare bedrev /10 studier i något av dessa 7 länder, vilket motsvarar av samtliga studiemedelstagare (cirka 28 000). Detta inne- bär att det lånebelopp som utgår för studier i skulle räcka till att erhålla en skälig levnadsnivå och därmed möj- liggöra utlandsstudier i de flesta länderna. De studiemedelstagare som bedriver studier i länder med en låg kostnadsnivå kan emellertid välja att låna ett lägre belopp än det gemensamma lånebeloppet för att undvika en hög skuldsättning. Ett grundstudielån på den fastställda nivån för det svenska stu- diemedlet är dock inte bekymmersamt varken samhällsekonomiskt eller på individnivå, eftersom de flesta studiemedelstagare förmår att återbetala lånet. Frågan är då hur de studerande som bedriver studier i de länder som har en högre kostnadsnivå än ska finansiera sitt uppe- hälle. För att inte begränsa de studerandes valfrihet i fråga om studie- land eller hindra de studerandes internationella rörlighet, bör det finnas en möjlighet för de utlandsstuderande att erhålla ytterligare medel. Detta skulle kunna ske genom att de ges ökade lånemöjlig- heter. Ett sådant lån bör vara tillgängligt för alla utlandsstuderande, som i övrigt uppfyller kraven för utlandsstudiemedel. Detta oavsett om det utgår ett lägre lånebelopp för det aktuella studielandet än det svenska lånebeloppet eller om kostnadsnivån i det aktuella landet är lägre än den svenska kostnadsnivån. Skälet för att vi anser att ett sådant lån inte ska behovsprövas är att systemet ska vara enhetligt, enkelt och flexibelt. För det fall att inte alla utlandsstu- derande skulle ha rätt att erhålla ett sådant extra lån skulle man vara tvungen att, på samma sätt som , fastställa varje enskilt lands kostnadsnivå för de utlandsstuderande. I stället är det upp till varje utlandsstudiemedelstagare att ta ställning till om denne har behov av att låna ytterligare medel utöver grundlånet. Eftersom det rör sig om ett lån, som givetvis ska betalas tillbaka, är det i den studerandes eget intresse att inte låna mer medel än vad denne har behov av. CSN bör dock hjälpa de studerande inför detta val, till exempel genom att på hemsidan publicera OECD:s prisjäm- förelser eller andra uppgifter om ett lands kostnadsnivå som myn- digheten har tillgång till. Vår förhoppning är därmed att de studeran- de inte ansöker om ett sådant extra lån för det fall att de ska studera i ett land som har en lägre kostnadsnivå än , vilket de flesta länderna i OECD:s prisjämförelse har. Hur ett sådant lån ska ut- formas återkommer vi till i avsnitt 10.5. Vi kommer i detta avsnitt att titta på en annan del av utlandsstudie- medlen än de landsspecifika lånebeloppet, nämligen merkostnadslånen och då särskilt på merkostnadslån för undervisningsavgifter som ofta utgör en stor del av den totala låneskulden för en utlandsstuderan- de. En viktig fråga blir om dessa styr valet av studieland. Vi kommer också att titta på hur de ska utformas på bästa sätt. 8.2.1Hur stort ska lånebeloppet för undervisningsavgifter vara? Lånebeloppet för undervisningsavgifter har varit detsamma , vilket innebär att beloppet inte täcker avgiften i lika många länder som det gjorde 1994. Med hänsyn till inflation borde dagens lån till undervisningsavgifter uppgå till per läsår för att motsvara den svenska köpkraften . Ett sätt att undvika en sådan urholkning är at knyta lånebeloppet till prisbasbeloppet. regleras prisbasbeloppet i social- försäkringsbalken. 2 kap. 6 § socialförsäkringsbalken stadgar att vissa beräkningar som anges i denna balk ska grundas på ett prisbasbe- lopp eller förhöjt prisbasbelopp som beräknas . Av 2 kap. 7 § samma lag framgår att prisbasbeloppet räknas fram genom att bastalet 36 396 multipliceras med det jämförelsetal som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni året före det som prisbasbeloppet avser och prisläget . Det avrundas sedan till närmaste hundratal kronor. Med prisbasbelopp avses i såväl stu- diestödslagen som studiestödsförordningen prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken (1 kap. 3 § studiestöds- lagen och 1 kap. 9 § studiestödsförordningen). Lånebeloppet för undervisningsavgifter är . Vid indexreglering av merkostnadslånet för undervisningsavgifter anser vi att utgångspunkten bör vara att om förslaget varit genomfört skulle ett belopp motsvarande det som utgår enligt gällande rätt ha utgått. Hur indexregleringen ska genomföras återkommer vi till i avsnitt 10.4. 8.2.2Styr merkostnadslånen vid utlandsstudier studievalen? Vi strävar efter att våra förslag inte ska innebära att de studerande styrs till vissa länder. Vi har ovan redogjort för att vi inte anser att ett schabloniserat lånebelopp skulle styra studenternas val av stu- dieland, särskilt inte om detta kombineras med någon form av extra lånemöjlighet. Ett förhållande som skulle kunna styra valet av studie- land är däremot de nuvarande merkostnadslånen för resor, försäk- ring och undervisningsavgifter som den studerande kan få vid studier utomlands. De maximala lånebeloppen för resor är landsspecifika, medan det maximala lånebeloppet för försäkring är enhetligt. Låne- beloppen för resor och försäkring är i sammanhanget små, och är enligt vår bedömning av mindre betydelse för valet av studieland. Mer- kostnadslånet för undervisningsavgifter är däremot väsentligt högre och utgör en stor lånepost för många av de utlandsstuderande. Vi anser att merkostnadslånet för undervisningsavgifter har större bety- delse för valet av studieland än övriga merkostnadslån. Lånebeloppet för undervisningsavgifter är begränsat till eller för ett läsår , det utgår som längst (motsvarande sex läsår) och det är samma maximala lånebelopp för alla länder. Det nuvarande lånebeloppet för undervisningsavgifter täcker inte undervisningsavgifterna i en del länder, exempelvis i . Där överstiger undervisningsavgifterna vid universitet och högskolor i många fall det nuvarande maximala lånebeloppet för avgifter.