sou · GZB357 · 2011-07-01 00:00:00 — Om det saknas möjlighet till mildare ingripanden kan det leda till att inget ingripande sker trots en konstaterad brist eftersom den som utövar tillsynen inte vill vidta en alltför ingripande åtgärd. Den som utsatts för ett ingripande bör ha möjlighet att få detta överprövat. Vid en klar misstanke om en straffbar överträdelse bör tillsynsorgan vara skyldiga att göra en anmälan till åtal. Ett tillsynsorgan bör ha möjlighet att besluta om förelägganden i enskilda fall och ett åtgärdsföreläggande bör kunna förenas med vite. Tillsynsorganet bör ha möjlighet att interimistiskt stoppa en verksamhet. Tillsynsorganet bör också ha rätt att få upplysningar, Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet ta del av handlingar som behövs för tillsynen och få tillträde till lokaler samt kunna få biträde av polismyndighet och . Sanktionsavgiften bör ses som ett komplement till övriga ingripandemöjligheter. Utformningen av en sanktionsavgift vid tillsyn bör vidare uppfylla de principer om sanktionsavgifters användningsområde och utformning som angavs i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142), som redogjorts för i avsnitt 5.3. Det bör finnas möjlighet för tillsynsorgan att i vissa undantagsfall låta bli att ta ut en sanktionsavgift. Förhållandena skiljer sig åt mellan olika tillsynsområden i alltför hög grad för att en generell reglering av beloppsintervall ska vara motiverad. Beslut om sanktionsavgifter vid tillsyn måste kunna överklagas. Enligt det nuvarande sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet har de möjligheter och befogenheter som ett tillsynsorgan anses behöva ha. När det gäller påförande av sanktionsavgift tillämpar regelmässigt den rutinen att ett avgiftsföreläggande skickas till den som anses ha gjort sig skyldig till en överträdelse. Beslutet om att skicka ett avgiftsföreläggande kan inte överklagas men avgiftsföreläggandet i sig innebär inte heller i sig någon rättslig verkan för den som föreläggande riktas mot. Först om föreläggandet godkänns uppkommer en skyldighet för den som fått föreläggandet att betala avgiften. Godkänns inte avgiftsföreläggandet har att ta ställning till om en ansökan om påförande av avgift ska ges in till förvaltningsrätten. Ett beslut av förvaltningsrätten om påförande av sanktionsavgift kan överklagas. I övrigt är regeringens bedömning i skrivelsen av hur en tillsynsreglering bör vara utformad en utgångspunkt för utredningen vid utformningen av sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet 5.6Europakonventionen, och internationella åtaganden Utredningens bedömning: Syftet med sanktionsavgifterna på arbetsmiljöområdet och övertidsavgifterna på arbetstidsområdet är sådant att artikel 6 i är tillämplig. Bestämmelserna bör därför ges en sådan utformning att de rättssäkerhetsgarantier som följer av denna artikel uppfylls. Sanktionssystemet på dessa områden ska också utformas med beaktande av förbudet mot dubbelbestraffning i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till . Enligt artikel 6 i åtnjuter en person som står anklagad för brott de rättssäkerhetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten till en rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Begreppet brott i den mening som avses i är ett autonomt begrepp, vilket innebär att det ska ges en självständig och allmängiltig tolkning. Vad som är ett brott i konventionens mening bestäms av tre kriterier, nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet. Det räcker att ett av dessa kriterier är uppfyllt för att artikel 6 ska vara tillämplig. Om en överträdelse klassificeras som brott i den nationella lagstiftningen betraktas den även som brott i konventionens mening. Att en överträdelse inte klassificeras som brott i nationell rätt innebär emellertid inte nödvändigtvis att den faller utanför begreppet brott i konventionens mening. Om ett av de övriga kriterierna är uppfyllda blir artikel 6 tillämplig. Av betydelse för kriteriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp talar det för att fråga är om brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada, är handlingen till sin natur straffrättslig. Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet Sanktionsavgifterna på arbetsmiljöområdet har till syfte att avskräcka och ersätter straff som överträdelserna annars kan leda till. Det kan därför antas att bestämmelsernas syfte är sådant att artikel 6 i är tillämplig. Reglerna bör därför ges en sådan utformning att de rättssäkerhetsgarantier som följer av denna artikel uppfylls. Det innebär bl.a. att den enskilde ska underrättas om vilken gärning som läggs honom till last och ges tillfälle att yttra sig över anklagelsen. Den enskilde ska även ha möjlighet att inom rimlig tid få sin sak prövad av domstol. I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem). Begreppet straff i den mening som avses i får även anses omfatta vissa administrativa sanktioner som t.ex. vite. Denna artikel kan därför komma att aktualiseras i sådana fall då vite kombineras med t.ex. ett bötesstraff eller en administrativ sanktionsavgift. Inom arbetsmiljöområdet används inte straff och sanktionsavgift parallellt, vilket framgår av 8 kap. 2 § andra stycket arbetsmiljölagen. Frågan om att ha kvar de straffrättsliga sanktionerna på områden där det föreskrivs sanktionsavgifter diskuterades i förarbetena när sanktionsavgifter infördes på arbetsmiljöområdet. 1993/94:186 s. 52 f. gjorde regeringen den bedömningen att det allmänt sett var mindre lämpligt att ha två parallella sanktionssystem. När det gällde det väl avgränsade område där införandet av sanktionsavgifter föreslogs ansågs sanktionsavgiften vara en tillräcklig reaktion. Av 8 kap. 1 § arbetsmiljölagen framgår också att straff inte kan ådömas den som bryter mot ett föreläggande eller förbud om föreläggandet eller förbudet har förenats med vite. Förbudet mot dubbelbestraffning aktualiseras emellertid på så sätt att det är ett av skälen till inställningen inom att det inte är möjligt för verket att utfärda förelägganden eller förbud när det gäller överträdelser av föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud och när det är fråga om s.k. perdurerande brott där verket endast anser sig kunna göra en åtalsanmälan, vilket som nämnts uppfattas som ett problem (se avsnitt 5.1.1). Utredningen anser att det bör övervägas om föreläggande och förbud med vite kan användas i fler situationer än och om det är möjligt att använda dessa medel även i fall där anser att verket bara kan göra en åtalsanmälan. I det sammanhanget bör det övervägas hur detta kan åstadkommas Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet SOU 2011:57 utan att man hamnar i konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning. Även inom arbetstidsområdet gäller att straff inte kan ådömas den som bryter mot ett föreläggande eller förbud om föreläggandet eller förbudet har förenats med vite. Däremot kan övertidsavgift påföras parallellt med straff för brott mot bestämmelserna om övertid i arbetstidslagen och vägarbetstidslagen. Övertidsavgift infördes för att påföras vid sidan av straff vid brott mot bestämmelserna om övertid i syfte att skärpa påföljden för överträdelser av övertidsbestämmelserna. När det gäller dessa fall aktualiseras förbudet mot dubbelbestraffning och frågan om det kan anses strida mot detta förbud att såväl straff som övertidsavgift döms ut för samma gärning. Om de nuvarande sanktionerna straff och övertidsavgift ersätts med sanktionsavgifter, vilket utredningen som nämnts bedömer som en mer effektiv reglering, kommer det bara att finnas en påföljd för överträdelser av bestämmelserna. Förbudet mot dubbelbestraffning aktualiseras då inte. Även på arbetstidsområdet bör frågan om hur ska kunna använda förelägganden eller förbud med vite i kombination med straff eller sanktionsavgift utan att hamna i konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning övervägas. Inom EU finns det ett ramdirektiv på arbetsmiljöområdet, rådets direktiv /391/EEG av om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet. Enligt artikel 4 i detta direktiv ska medlemsstaterna vidta tillräckliga åtgärder för att säkerställa att arbetsgivare, arbetstagare och arbetstagarrepresentanter omfattas av sådana lagar och andra författningar som behövs för att bestämmelserna i direktivet ska kunna genomföras i praktiken. I andra punkten i artikeln stadgas det att medlemsstaterna i synnerhet ska se till att en ändamålsenlig kontroll och tillsyn säkerställs. Med stöd av artikel 16.1 i ovannämnda direktiv har också ett antal särdirektiv antagits, vilka närmare preciserar kraven på arbetsmiljön i olika hänseenden. De flesta särdirektiven innehåller Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet inga bestämmelser om skyldigheter för medlemsstaterna att ha påföljdssystem. I några direktiv ställs det dock krav på att medlemsstaterna ska fastställa påföljder för överträdelser av bestämmelser som antagits för att genomföra direktivet. I rådets direktiv /32/EU av om genomförande av det ramavtal om förebyggande av stick- och skärskador inom hälso- och sjukvården som ingåtts av Hospeem och Epsu anges det i p. 10 i ingressen att medlemsstaterna bör fastställa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder vid överträdelser av bestämmelserna i detta direktiv. I och rådets direktiv /148/EG av om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för asbest i arbetet (artikel 20), och rådets direktiv /40/EG av om minimikrav för arbetstagares hälsa och säkerhet vid exponering för risker som har samband med fysikaliska agens (elektromagnetiska fält) i arbetet (artikel 9), rådets direktiv /122/Euratom av om kontroll av slutna radioaktiva strålkällor med hög aktivitet och herrelösa strålkällor (artikel 15) föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa lämpliga påföljder för överträdelser av nationell lagstiftning som antagits enligt direktivet. Påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Detta krav ställs också i maskindirektivet, och rådets direktiv /42/EG av om maskiner och om ändring av direktiv /16/EG (omarbetning) (artikel 23). I artikel 14 i Rådets direktiv /33/EG om skydd av minderåriga i arbetslivet formuleras kravet så att varje medlemsstat ska fastställa de åtgärder som ska vidtas vid överträdelse av de bestämmelser som antas för att genomföra detta direktiv. Dessa åtgärder måste vara effektiva och rimliga. Några direktiv (rådets direktiv /82/EG av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och rådets direktiv /29/Euratom av om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning) ställer krav på att medlemsstaterna tillser att behöriga myndigheter upprättar system för tillsyn och andra kontrollåtgärder resp. upprättar ett inspektionssystem. De materiella kraven i olika hänseenden som EU-direktiv ställer genomförs i främst genom föreskrifter. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet I anslutning till genomgången av de straffbelagda föreskrifterna i avsnitt 6.2.2 och 6.2.3 redogörs för de krav som direktiven ställer och som aktualiseras när det gäller utformningen av sanktionssystemet. Även inom arbetstidsområdet finns det ett antal direktiv att beakta. EU:s arbetstidsdirektiv, och rådets direktiv /88/EG av om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, innehåller bestämmelser om dygnsvila, raster, veckovila, begränsning av veckoarbetstid, årlig semester, nattarbete och hälsoundersökning av nattarbetande m.m. och att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att de minimikrav som ställs följs. Direktivet innehåller ingen särskild bestämmelse med krav på sanktionssystem. Direktivet ersatte direktivet 93/104/EG. Direktiven har i princip genomförts i svensk rätt genom ändringar i arbetstidslagen 1996 och 2005. Arbetstagarna på den kollektivavtalsreglerade delen av arbetsmarknaden tillförsäkras de minimivillkor som följer av direktivet genom att undantag i kollektivavtal enligt 3 § i arbetstidslagen får göras endast under förutsättning att undantagen inte innebär att mindre förmånliga villkor ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet. Inte heller får beslut om dispens enligt 19 § i arbetstidslagen innebära att mindre förmånliga villkor ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av direktivet. En arbetsgivare som tillämpar sådana bestämmelser i ett kollektivavtal som strider mot bestämmelserna i arbetstidsdirektivet ska betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som har skett. När det gäller vägtransporter finns särskilda bestämmelser i och rådets direktiv /15/EG av om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter. I artikel 11 i detta direktiv stadgas att medlemsstaterna ska fastställa ett sanktionssystem för överträdelser av de nationella bestämmelser som antas enligt detta direktiv samt vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att sanktionerna tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Direktivet har genomförts genom vägarbetstidslagen. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet För flygpersonal gäller flygarbetstidsdirektivet, rådets direktiv /79/EG av om genomförande av det europeiska avtal om arbetstidens förläggning för flygpersonal inom civilflyget som har ingåtts mellan Association of (), Europeiska transportarbetarfederationen (ETF), (), () och (). I artikel 3 föreskrivs att medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv eller senast den dagen ha försäkrat sig om att arbetsmarknadens parter genom avtal har vidtagit alla nödvändiga åtgärder. Det finns ingen särskild bestämmelse om krav på sanktioner. För att genomföra de bestämmelser som inte redan genomförts i svensk rätt infördes lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget. Denna lag innehåller bestämmelser om årsarbetstiden och om lediga dagar på stationeringsorten för flygpersonal inom civilflyget. I övrigt gäller arbetstidslagens bestämmelser för sådan personal. Avvikelser från lagens bestämmelser får göras i kollektivavtal endast under förutsättning att de inte innebär att mindre förmånliga villkor ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av direktivet. För personal inom järnvägstrafiken gäller rådets direktiv /47/EG av om avtalet mellan Europeiska järnvägsgemenskapen (CER) och Europeiska transportarbetarfederationen (ETF) om vissa aspekter på villkoren för anlitande av mobila arbetstagare i gränsöverskridande driftskompatibel trafik inom järnvägssektorn. I artikel 4 anges att medlemsstaterna ska fastställa lämpliga påföljder för överträdelse av de nationella bestämmelser som fastställs för tillämpning av direktivet samt vidta de åtgärder som behövs för att se till att de genomförs. Påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen om kör- och vilotider vid internationell järnvägstrafik. Även enligt denna lag får avvikelser i kollektivavtal göras endast under förutsättning att de inte innebär att mindre fördelaktiga villkor ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av direktivet. En arbetsgivare som tillämpar sådana bestämmelser i ett kollektivavtal som strider mot direktivet ska enligt 28 § betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som har skett. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller också ett antal bestämmelser att beakta. Enligt artikel 31.1 har varje arbetstagare rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden. Enligt artikel 31.2 har varje arbetstagare rätt till en begränsning av den maximala arbetstiden samt till dygns- och veckovila och årlig betald semester. Enligt artikel 32 är barnarbete är förbjudet. Minimiåldern för att ta anställning får inte vara lägre än den ålder vid vilken skolplikten upphör, utan att det påverkar tillämpningen av sådana regler som kan vara mer fördelaktiga för ungdomar och med förbehåll för begränsade undantag. De ungdomar som har anställning ska åtnjuta arbetsvillkor som är anpassade till deras ålder samt skyddas mot ekonomiskt utnyttjande och mot allt arbete som kan vara till skada för deras säkerhet, deras hälsa, deras fysiska, mentala, moraliska eller sociala utveckling eller äventyra deras utbildning. När det gäller rättskipning behandlar artikel 47 rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol, artikel 48 presumtion för oskuld och rätten till försvar och artikel 49 principerna om laglighet och proportionalitet i fråga om brott och straff. I punkten 3 i artikel 49 stadgas att straffets stränghet bör inte vara oproportionerlig i förhållande till lagöverträdelsen. Artikel 50 behandlar rätten att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott. I artikeln anges att ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Vad som sagts i avsnitt 5.6.1 om vilka bedömningar som bör göras med hänsyn till de krav som artikel 6 i och artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till ställer gäller även i detta sammanhang. antog rekommendation nr R(91)1 om administrativa sanktioner. Rekommendationen riktar sig främst till medlemmar, däribland , men är inte rättsligt bindande. Rekommendationens principer innebär att sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktioner ska framgå av lag, förbud Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet mot retroaktiv tillämpning, förbud mot dubbla administrativa sanktioner grundade på samma gärning och till skydd för samma intressen och krav på snabb handläggning. Varje åtgärd som kan leda till en administrativ sanktion riktad mot en viss person ska leda till ett slutligt avgörande. En person som riskerar en administrativ sanktion ska informeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa samt beredas möjlighet och tillräckligt med tid för att besvara dessa. Bevisbördan ska ligga på den administrativa myndigheten. Det ska slutligen vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol. Enligt artikel 32 i FN:s konvention om barnets rättigheter, som anger att konventionsstaterna särskilt ska fastställa en minimiålder eller minimiåldrar som minderåriga ska ha uppnått för tillträde till arbete och föreskriva en lämplig reglering av arbetstid och arbetsvillkor för minderåriga, ska konventionsstaterna föreskriva lämpliga straff eller andra påföljder i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande av artikeln. Internationella arbetarorganisationen (), för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor, tar fram konventioner och rekommendationer för rättigheter i arbetslivet. Ett antal konventioner som har anslutit sig till innehåller bestämmelser att beakta. Några av konventionerna ställer krav på att sanktioner ska finnas för överträdelser av lagar och föreskrifter. Det kravet finns i konvention (nr 138) om minimiålder för tillträde till arbete och konvention (nr 148) om skydd för arbetstagare mot yrkesrisker i arbetsmiljön som förorsakas av luftföroreningar, buller och vibration. Även konventionen (nr 81) angående arbetsinspektion inom industri och handel och konvention (nr 129) om yrkesinspektion inom jordbruket ställer krav på att lämpliga straffbestämmelser Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet resp. påföljder meddelas för överträdelser av regler, vilkas efterlevnad inspektör ska övervaka. Konvention (nr 139) om förebyggande och kontroll av yrkesrisker förorsakade av cancerframkallande ämnen och agenser, konvention (nr 162) om säkerhet vid användning av asbest, och konvention (nr 170) om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet innehåller däremot inte något krav på att medlemsstaterna inför lämpliga påföljder. Artikel 9 i konventionen (nr 155) om arbetarskydd och arbetsmiljö anger att tillsynen över tillämpningen av lagar och föreskrifter beträffande arbetarskydd och arbetsmiljö ska säkerställas genom ett tillfredsställande och lämpligt inspektionssystem. Tillsynssystemet ska innefatta lämpliga sanktioner vid överträdelser av lagar och föreskrifter. Enligt konvention (nr 187) om ett ramverk för att främja arbetsmiljö ska varje medlemsstat i samråd med arbetsgivarnas och arbetstagarnas mest representativa organisationer fastställa, upprätthålla, fortlöpande utveckla och med jämna mellanrum ompröva ett nationellt system för arbetsmiljö. I det nationella systemet för arbetsmiljö ska bl.a. ingå ett system som garanterar att nationella lagar och förordningar efterlevs, bl.a. inspektionssystem. Det ska också ingå ett system för insamling och analys av data om arbetsolyckor och arbetssjukdomar, med beaktande av relevanta ILO- instrument och bestämmelser om samordning av berörda system för försäkring eller social trygghet som omfattar arbetsolyckor och arbetssjukdomar. I anslutning till genomgången av de straffbelagda föreskrifterna i avsnitt 6.2.2 och 6.2.3 redogörs för krav som konventionerna ställer och som aktualiseras när det gäller utformningen av sanktionssystemet. 6Utredningens överväganden och förslag på arbetsmiljöområdet 6.1.1Ökad användning av förelägganden och förbud Utredningens bedömning: bör kunna använda sig av möjligheten att meddela föreläggande och förbud även vid överträdelser av föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud. Inom är som angivits i avsnitt 5.1.1 uppfattningen att när det gäller överträdelser av föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud och när det är fråga om s.k. perdurerande brott är det inte möjligt för verket att utfärda förelägganden eller förbud utan det verket kan göra i de situationerna är att göra en åtalsanmälan. Detta uppfattas som ett problem då ett föreläggande eller förbud uppfattas som det effektivaste sättet att åstadkomma ett åtgärdande av en brist i arbetsmiljön Den rådande uppfattningen inom har bl.a. sin grund i ett uttalande av i ämbetsberättelsen 1983/84 s. 354 f. I det aktuella ärendet uttalade sig om dåvarande policy i fråga om anmälan till polismyndighet. I sitt yttrande i ärendet hade uppgivit att huvudregeln var att polisanmälan inte gjordes i fall där besiktning av en maskin eller anordning inte skett då besiktningsskyldigheten täcktes av en direkt straffsanktionerad föreskrift. I sådana fall togs istället frågan om meddelande av förbud mot användning av maskinen eller anordningen upp. Sådana förbud meddelades att gälla eller efter viss tidsfrist. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet ombudsmannen ansåg att denna ordning inte kunde godtas när det gäller föreskrifter som innebär att användande utan att besiktning skett är straffbelagt eftersom sådana föreskrifter innebär att det redan föreligger ett förbud mot användandet. I allmänhet borde det därför vara onödigt att meddelar ett särskilt förbud i dessa fall. Om det undantagsvis skulle vara lämpligt att ändå ingriper med förbud borde förbudet alltid gälla .