sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — 2007/08:147 s. 30. Underlätta för cirkulär migration sättning för permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl vara att utlänningen har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt . Om inte permanent uppehållstillstånd beviljas, ska utlänningen lämna landet. I praxis görs en bedömning av om permanent uppehållstillstånd ska ges trots avbrott i själva arbetstiden utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Grundsynen är att det är anknytningen till arbets- marknaden som ger grunden för det permanenta uppehålls- tillståndet och att arbetstagaren därför ska ha arbetat under huvud- delen av de som han eller hon haft uppehållstillstånd för arbete. Viss frånvaro exempelvis på grund av sjukskrivning eller föräldraledighet kan dock accepteras. En person som haft uppe- hållstillstånd grundat på anställning men som inte arbetat, exempelvis på grund av arbetslöshet, föräldra- ledighet eller sjukskrivning, kan däremot inte påräkna att få perma- nent uppehållstillstånd. Det finns inte något generellt svar på var gränsen går för hur lång bortavaro som kan accepteras utan en bedömning görs i varje enskilt fall. I delbetänkandet144 framgår beträffande det nya regelverket för arbetskraftsinvandring att endast var fjärde person beviljats ett uppehålls- och arbetstillstånd som överstiger . Vidare framgår att det är först när regelverket varit i kraft som det går att göra en analys av i vilken utsträckning arbets- kraftsinvandrare kvalificerar sig för att stanna i med ett permanent uppehållstillstånd, hur många som lämnar för gott eller väljer att lämna och sedan komma tillbaka för ytterligare en period. Även om det är för tidigt att nu göra en sådan analys anser vi att det i syfte att främja den cirkulära migrationen redan nu bör vara möjlighet att i vidare mån göra avbrott i kvalifi- ceringsperioden för permanent uppehållstillstånd. Det kan exem- pelvis handla om migranter som vill göra avbrott i sitt arbete i för att arbeta utomlands och därefter fortsätta att arbeta i och detta kanske upprepade gånger. Det kan också vara fråga om migranter som stått utanför arbetsmarknaden på grund av exempelvis föräldraledighet eller sjukskrivning men därefter fortsatt att arbeta i . Genom en för- längning av tiden för kvalificering blir regelverket mer flexibelt och det skapas större möjligheter för en migrant att röra sig mellan två eller flera länder även . 144 SOU 2010:40 avsnitt 4.2. Underlätta för cirkulär migration tiden inom vilken kvalificeringen ska ha skett lämpligen kan för- längas från till . Migranten ska fortfarande ha haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt för att kvalificera sig för permanent uppe- hållstillstånd. Däremot får vid beräkning av fyraårsfristen uppe- hållstillstånd för arbete som ligger något längre tillbaka i tiden tillgodoräknas även om det varit avbrott mellan tillstånds- perioderna. Vidare kan den som exempelvis varit sjukskriven eller föräldraledig under kvalificeringsåren kompensera detta genom ytterligare arbetstillstånd,145 se förslag i avsnitt 4.4.2. 4.4.4Förenklingar i regelverket för spårbyte från tidigare asylsökande till arbetskraftsinvandrare I avsnitt 4.1.7 redogörs för huvuddragen i gällande rätt beträffande uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande. Som där framgår är en asylsökande, som huvudregel, undantagen från kravet att ha arbetstillstånd (AT-UND) och kan alltså arbeta asylansökan handläggs.146 I och med det nya regelverket för arbetskraftsinvandring som trädde i kraft infördes en möjlighet för asyl- sökande som fått avslag på sin asylansökan att söka uppehålls- och arbetstillstånd utan att lämna landet.147 Som motiv för bestäm- melsen anförde regeringen bl.a. följande.148 En av de grundläggande intentionerna med den nu gällande utlän- ningslagen är, precis som flera remissinstanser påpekat, att asyl- processen ska ha en tydlig början och ett tydligt slut. Ett av målen med asylprocessen är att de sökande ska få en rättssäker prövning med ett snabbt definitivt besked på sin ansökan. För att upprätthålla legitimi- teten i asylsystemet är det också viktigt att lagakraftvunna beslut respekteras. Att införa en möjlighet att ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kan skapa osäkerhet om slutpunkten i asylprocessen. Mot detta ska vägas att en utlänning som har kommit till och arbetat för handläggningen av ansökan om uppehålls- tillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt, har påbörjat en 145Enligt den föreslagna undantagsregeln i 6 kap. 2 b § UtlL. 1465 kap. 4 § UtlF. 1475 kap. 15 a § UtlL. 2007/08:147 s. 47. Underlätta för cirkulär migration etablering på den svenska arbetsmarknaden. Att någon i en sådan situ- ation ska tvingas lämna för att ansöka om uppehållstillstånd för arbete är inte i linjen med regeringens övriga förslag om ett effekti- vare system för arbetskraftsinvandring. Därtill kommer att det kan framstå som oskäligt och inte minst vara kostsamt för den enskilde och hans eller hennes familj. För en arbetsgivare kan det bli ett eko- nomiskt avbräck om arbetstagaren tvingas utebli från arbetsplat- sen för att lämna och söka nödvändiga tillstånd. Det gäller sär- skilt om personen innehar en sådan position att produktionen eller verksamheten i stort blir lidande om han eller hon uteblir från arbetet. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att det under vissa förutsättningar bör vara möjligt för en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehö- vande i övrigt avslagits, att ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd inifrån landet. var det 24 232 personer, varav 15 747 män och 8 485 kvinnor, som ansökte om asyl i och 2010 var det 31 901 personer, varav 19 861 män och 12 040 kvinnor. Av dessa upp- skattas drygt hälften slutligen få avslag på sin ansökan. inkom 1 262 ansökningar om spårbyte från tidigare asylsökande. Av dessa fick 387 personer bifall, 300 personer avslag och 360 ansökningar avvisades på grund av att ansökan getts in för sent.149 Av dem som beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete kom de flesta från och de vanligaste yrkena var städare samt köks- och restaurangbiträden. Bland dem som fått ett beslut om avslag eller avvisning var det som efter att de lämnat ansökte om arbetstillstånd på nytt från utlandet. avgjordes 1 080 ärenden, varav 478 ansökningar fick bifall, 278 avslag och 304 avvisades. De krav, se nedan, som ställs på ett spårbyte för tidigare asyl- sökande har lett till att det är en begränsad grupp som kvalificerar sig för ett byte även om antalet ansökningar som bifalls ökat något. Dessutom är det många ansökningar som avvisas. Det är oskäligt att en person som påbörjat en etablering på den svenska arbets- marknaden, och som i och för sig uppfyller kraven för arbets- kraftsinvandrare, ska behöva lämna för att göra ansökan från utlandet. Mot bakgrund av detta har vi funnit skäl att se över om det kan göras vissa lättnader i kraven. En utgångspunkt är att det alltjämt ska vara fråga om migranter som påbörjat en etablering på arbetsmarknaden. Lättnader i kraven torde därmed inte leda till någon större ökning av antalet ansökningar, men att fler har en 149 Övriga ansökningar har bl.a. avskrivits. Underlätta för cirkulär migration möjlighet att få ett bifall. Vidare är det väsentligt att det inte skapas en ordning som leder till att asylsystemet utnyttjas av den som vill resa in i för att få tillträde till arbetsmarknaden. Som anförs i tidigare förarbeten måste därför skälen för lättnader i kraven vägas mot risken av urholkning av asylrätten och dess legitimitet. Utgångspunkten för regelverket ska alltjämt vara att det finns ett klart slut i asylprocessen där ett lagakraftvunnet beslut respekteras. Vidare är det angeläget att återvändandearbetet för den som fått ett avslagsbeslut på sin asylansökan inte fördröjs mer än nödvändigt. De nuvarande kraven för spårbyte För att en migrant, vars ansökan om uppehållstillstånd som flykt- ing eller annan skyddsbehövande har avslagits, ska beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete krävs att avslagsbeslutet har vunnit laga kraft och att migranten fortfarande vistas i landet.150 Här kan noteras att det när en asylansökan avslås som huvudregel ska meddelas ett beslut om avvisning eller utvisning.151 Vidare måste personen ha en anställning. Detta innebär att migranten, med stöd av ett undantag från kravet på arbetstillstånd (AT-UND) måste ha arbetat som ansökan om uppehållstillstånd handlagts. Anställningen ska dess- utom löpa från ansökningstillfället. Vidare ska de krav152 som ställs för att arbetstillstånd ska kunna beviljas ha upp- fyllts anställningen varat och också vara uppfyllda under den fortsatta anställningstiden. Detta innebär att anställ- ningen ska göra det möjligt för migranten att försörja sig. Inkomsten från heltids- eller deltidsanställningen måste vara av sådan storlek att han eller hon inte behöver försörjningsstöd153 för att täcka kostnaderna för bl.a. boende och uppehälle. Vidare får lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. En ansökan om uppehållstillstånd enligt bestämmelsen ska ha kommit in till senast efter det att beslutet om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som flykt- ing eller annan skyddsbehövande har vunnit laga kraft. 1505 kap. 15 a § UtlL. 1518 kap. 16 § UtlL. 1526 kap. 2 § första stycket UtlL 153Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Underlätta för cirkulär migration får in en ansökan efter det att tidsgränsen har passerats ska ansökan avvisas. Bakgrunden till två- veckorsfristen är att en person som avvisas ska lämna landet och en person som utvisas ska lämna landet från det att beslutet vann laga kraft.154 Om migranten inte lämnar landet eller om det måste antas att utlän- ningen inte har för avsikt att frivilligt lämna landet , ska beslutet istället verkställas möjligt. Eftersom det inte alltid är möjligt för att pröva en ansökan innan utlänningen är skyldig att lämna landet har möj- lighet att tillfälligt stoppa verkställigheten av ett beslut om avvis- ning eller utvisning (inhibition).155 Den som får avslag på en ansökan om uppehållsillstånd kan överklaga detta beslut till migrationsdomstol.156 Däremot kan ett avslag på ansökan om arbetstillstånd inte överklagas. Förslag: Kravet i 5 kap. 15 a § utlänningslagen på minst sex månaders anställning ändras till tre månaders anställning. Vidare införs en möjlighet att uppfylla kraven för spårbyte genom två anställningar. Det kan dels vara fråga om två parallella anställ- ningar, dels två på varandra följande anställningar under tre- månaders fristen. En av dessa anställningar ska avse en tids- period om från ansökningstillfället. Slutligen för- längs tidsfristen för ingivande av ansökan . 15412 kap. 15 § andra stycket UtlL. Begreppet avvisning betecknar de fall där avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet i första instans efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter utlänningens ankomst till . Begrep- pet utvisning betecknar avlägsnande av utlänningar som antingen vistas i än från den första ansökan efter ankomsten till landet eller som har begått brott av en viss svårhetsgrad. 15512 kap. 12 a § UtlL. 15614 kap. 3 § UtlL. Underlätta för cirkulär migration Som framgår ovan är möjligheten till spårbyte reserverad för migranter som arbetat av asylansökan. En förutsättning är att migranten haft en anställning under minst sex månader.157 har som mål att alla asylsökande ska få sin ansökan prövad . Handläggningstiden har också minskat. var den genomsnittliga handläggningstiden för asylsökande . En konsekvens av de kortare handlägg- ningstiderna är att en migrant som söker asyl inte hinner, i många fall, uppnå en anställningstid innan ansökan avgjorts. Den som får ett avslagsbeslut kvalificerar sig således inte för ett spårbyte. Vid införandet av möjligheten till spårbyte var naturligtvis utgångspunkten att den som får avslag också ska ha en reell möjlighet att få en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd prövad. Vi anser därför att kravet på sex månaders anställning ska ändras till tre månaders anställning. Även en sådan kortare anställ- ningstid innebär att migranten påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden. Enligt nuvarande regler ska den asylsökande ha en anställning hos samma arbetsgivare både och om från ansökningstillfället. Den asyl- sökande som exempelvis först haft en anställning och därefter en annan anställning uppfyller alltså inte kraven för spårbyte. Det- samma gäller den som exempelvis haft två del- tidsanställningar som tillsammans gör att kravet på att försörja sig uppnås. Detta är troligtvis en av anledningarna till att så få kvalifi- cerar sig för ett spårbyte. Mot bakgrund härav anser vi att det finns skäl att tillåta anställning hos fler än en arbetsgivare. Häremot måste dock vägas att myndigheternas kontrollmöjligheter försvåras om den sökande har flera arbets- givare. Det är väsentligt att systemet inte försämras på så sätt att det blir lättare att utnyttja denna arbetskraft. En utökning av anta- let anställningar bör därför begränsas till två anställningar. 2007/08:147 s. 48. Underlätta för cirkulär migration Detta innebär att en asylsökande vid ansökningstillfället kan, , ha haft två anställningar som tillsammans uppfyller försörjningskravet och som var och en uppfyller kraven på att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Eller så kan den sökande, , haft två på varandra följande anställningar som var och en uppfyller kraven enligt lagen.158 När det gäller arbetserbjudandet om från ansök- ningstillfället så ska detta avse en av de tidigare anställningarna. En begränsning till en anställning är här befogad eftersom det annars blir en skillnad i förhållande till andra arbetskraftsinvandrare. Ett beslut från att avslå en asylansökan vinner laga kraft när det gått efter att den sökande tagit del av beslutet från . Ett beslut från migrations- domstolen vinner laga kraft från den dag beslut meddelades. Om beslutet inte har meddelats vid en muntlig för- handling och det inte heller vid en sådan förhandling har till- kännagetts när beslutet kommer att meddelas, räknas överklagan- detiden från den dag han eller hon fick del av beslutet.159 Ett beslut från Migrationsöverdomstolen vinner laga kraft direkt. Som fram- går ovan har en tidigare asylsökande , efter det att beslutet att avslå asylansökan vunnit laga kraft, på sig att ge in en ansökan om spårbyte till . Enligt ovan framgår att en relativt stor andel av ansökningarna om spårbyte avvisas på grund av att de inkommit . En förklaring till detta kan vara att den asylsökande under asyl- processen inte alltid nås av information om möjligheten till spår- byte samt inom vilka korta tidsfrister ett sådant måste ske. För att öka förutsättningarna för ett spårbyte i praktiken anser vi att tids- fristen bör förlängs och detta trots den inverkan det kan ha på återvändandearbetet. 1586 kap. 2 § första stycket UtlL. 15916 kap. 10 § UtlL. Underlätta för cirkulär migration 4.4.5Förslag om familjeåterförening för spårbytare Förslag: I 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen om uppehålls- tillstånd till familjemedlemmar i vissa fall tas in en hänvisning till 5 kap. 15 a § första stycket 1 och 2 utlänningslagen. En utlänning som har anknytning till en person som beviljats uppehållstillstånd efter ett spårbyte från tidigare asylsökande till arbetskraftsinvandrare kan beviljas uppehållstillstånd.160 Det är fråga om familjemedlemmar161 och utgörs exempelvis av make, maka, sambo och ogifta barn. Bestämmelsen är endast tillämplig för familjemedlemmar vars ansökningar om uppehållstillstånd som flyktingar eller annan skyddsbehövande avslagits genom lagakraft- vunna beslut. Det kan förekomma att familjemedlemmars ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande inte handlagts gemensamt. I sådana situationer kan familje- medlemmarna antingen avvakta att deras ansökningar om uppe- hållstillstånd som flyktingar eller annan skyddsbehövande behand- las och, vid avslag, ansöka enligt denna bestämmelse eller ansöka om uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt vanliga regler.162 Bestämmelsen i 5 kap. 15 a § första stycket 2163 tar alltså sikte på vissa familjemedlemmar som själva varit asylsökande men fått avslag på sin ansökan. När det gäller familjemedlemmar som inte varit asylsökande finns däremot inte någon reglering. Migra- tionsverket har i praktiken löst detta genom en analog tillämpning av bestämmelsen i 4 kap. 4 a § UtlF. Enligt 4 kap. 4 a § UtlF får uppehållstillstånd beviljas familje- medlemmar till en utlänning som med stöd av 5 kap. 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i fall som avses i 6 kap. 2 § UtlL, dvs. anknytningspersonen har fått ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för arbete. Detta gäller familjemedlemmar som är make eller sambo till utlänningen, eller om familjemedlemmen är släkting i rakt nedstigande led till utlänningen eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är . 1605 kap. 15 a § första stycket 2 UtlL. 161Enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1 eller andra stycket UtlL. 2007/08:147 s. 57. 163Enligt vårt författningsförslag 5 kap. 15 a § andra stycket UtlL. Underlätta för cirkulär migration sådan familjemedlem ska beviljas i samma omfattning som för den utlänning som familjemedlemmen har anknytning till. Det är rimligt att bestämmelsen i 4 kap. 4 a § UtlF även kan till- lämpas avseende familjemedlemmar, som inte själva varit asyl- sökande, till en utlänning som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete efter ett spårbyte enligt 5 kap. 15 a § UtlL. Vi föreslår därför att en hänvisning till 5 kap. 15 a § UtlL tas in i 4 kap. 4 a § UtlF. 4.4.6Upprätthålla goda arbetsvillkor för arbetskraftsinvandrare Sedan de nya reglerna för arbetskraftsinvandring infördes är det som enda myndighet som handlägger tillstånden för tredjelandsmedborgare som vill komma till för att arbeta. För att ett arbetstillstånd ska beviljas krävs att utlänningen erbjudits en anställning och att anställningen gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig samt att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.164 För att säkerställa att lön, försäkrings- skydd och övriga anställningsvillkor inte är sämre ska Migra- tionsverket ge sammanslutningar av arbetstagare inom det verk- samhetsområde som tillståndet avser tillfälle att yttra sig. Migra- tionsverket får dock avgöra ärendet utan att så har skett, om arbetsgivaren redan har inhämtat ett sådant yttrande, där det annars inte behövs eller det föreligger särskilda skäl.165 Om anställningen upphör under pågående tillståndsperiod har migranten möjlighet att av från det att anställningen upphörde söka en ny anställning utan att uppehålls- tillståndet återkallas.166 Om han eller hon får en ny anställning som inte täcks av det beviljade arbetstillståndet ska en ny ansökan om arbetstillstånd lämnas in till och prövas av Migrationsverket.167 Det är således möjligt för en migrant som sagt upp sig att ansöka om 1646 kap. 2 § första stycket UtlL. 1654 kap. 7 a § UtlF. 1667 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. 1676 kap. 4 § jfr med 5 kap. 18 § första stycket 6 UtlL. Underlätta för cirkulär migration nytt arbetstillstånd för ett annat slag av arbete utan att behöva lämna . beviljades 13 612 tillstånd i arbetsmarknadsärenden för arbetstagare. 4 508 arbetstagare ingick i gruppen medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fisk. Huvuddelen av dessa avsåg bärplockare.168 Problem när arbetsvillkoren inte uppfylls Det har framkommit uppgifter om fall där tredjelandsmedborgare i praktiken inte fått den lön och de villkor som utlovats och som varit förutsättningarna för arbetstillståndet. Vidare finns uppgifter om att det förekommer handel med arbetstillstånd. Olika fackför- bund har uppmärksammat att det på arbetsplatser med stor andel inflyttad arbetskraft förekommer missförhållanden. Det har exem- pelvis varit fråga om att de anställdas rätt att organisera sig har ifrågasatts, arbetsmiljön varit undermålig, att arbetstagarna arbetat för långa pass, att de varit oförsäkrade samt att lön utbetalats svart. I vilken omfattning utlänningslagstiftningens krav för att få ett arbetstillstånd kringgås är osäkert. har vid sin handläggning uppmärksammat några få enskilda ären- den där det förekommit dubbla anställningskontrakt och fall där arbetsgivare inte betalat ut sjuk- eller semesterlön till sina anställda. Vidare har i ett fåtal ärenden förekommit att arbetsgivare uppgett sig vara representanter för en arbetstagarorganisation genom att förfalska en underskrift i yttrandet över anställningserbjudandet.169 I de fall arbetsgivaren inte uppfyller villkoren enligt avtalet kan det vara svårt för den enskilde arbetstagaren att veta hur han eller hon ska agera. Det ligger inte alltid i arbetstagarens eget intresse att informera eller annan myndighet om dåliga anställningsförhållanden eftersom han eller hon i förlängningen löper en risk att tillståndet återkallas och att han eller hon som en följd av detta måste lämna landet. 168Se närmare statistik i bilaga 2. 169Migrationsverket (2010), Årsredovisning 2009, s. 62. Underlätta för cirkulär migration En grupp som särskilt uppmärksammats är plockare av vilda bär. De utländska bärplockarnas villkor har varit en problematisk fråga för . Inför bärsäsongen 2010 ändrade tillämpningen av gällande regelverk på så sätt att villkoren numera är desamma som för övriga arbetstagare från tredje land, dvs. även bärplockare måste erbjudas lön och övriga anställningsvillkor som är i nivå med svenska kollektivavtal. Detta fick till effekt att färre säsongsarbetare fick tillstånd för att plocka vilda bär 2010 jämfört med året innan. För rutiner när det gäller vem som ska garantera anställningsvillkoren gäller följande. I vissa fall är plock- aren anställd av ett utländskt företag och företaget har en filial registrerad i . Det är då filialen som ska garantera vilka anställningsvillkor som gäller. I de fall där ett svenskt företag vill köpa tjänsten bärplockning av ett utländskt bolag utan representa- tion i är det svenska företaget uppdragsgivare. Uppdrags- givaren måste begära att få detaljerna om lön och övriga anställ- ningsvillkor som gäller för plockarna i hemlandet från den faktiska arbetsgivaren. var det över 4 000 utländska bärplockare som beviljades arbetstillstånd för att plocka bär i . Många av dessa angav ett utländskt bemanningsföretag som arbetsgivare och en lokal bäruppköpare som uppdragsgivare. För personer som skickas till av sin arbetsgivare för att arbeta här en begrän- sad tid är lagen170 om utstationering av arbetstagare tillämplig. Lagen gäller arbetstagare från såväl EU som tredje land. Arbets- tagaren är då anställd i ett annat land och arbetar där, men är utsta- tionerad av sin arbetsgivare en begränsad tid. En utstationerad arbetstagare ska omfattas av en rad svenska arbets- och anställ- ningsvillkor, den s.k. hårda kärnan av rättigheter, så länge arbetet i pågår. För den bärplockare som anställs av ett företag, som är organi- serade eller har ett s.k. hängavtal, med verksamhet i blir Svenska Kommunalarbetarförbundets avtal med Skogs- och lantar- betsgivarförbundet gällande som kollektivavtal. var avtalad minimilön . För den som är anställd av ett utländskt företag som inte har verksamhet i , till Underlätta för cirkulär migration exempel ett bemanningsföretag, är det bemanningsavtalet som ska gälla. Minimilönenivån i det avtalet är .