sou · GYB396 · 2011-01-01 00:00:00 — Kostnaderna för särskolans olika former har tagits bort då omfattningen i antagandena blir försumbar. Om antagandet i stället är att det kommer att finnas skillnad i intresset för omprövningar mellan elever från högskoleförberedande program (gymnasieskolan HF) och elever från yrkesprogram (gymnasieskolan YF) från gymnasieskolan kan kostnaderna beräknas enligt tabell 6.2. Med dessa antaganden för antalet omprövningar uppgår kostnaden beroende på valt scenario till antingen eller . En utgångspunkt för utredningens ställningstaganden är att lärares betygssättning är en form av myndighetsutövning. Även lärares betygssättning i en fristående skola är en form av myndighetsutövning. En skola utgör oftast en del av en myndighet. En annan utgångspunkt är att en myndighets allmänna handlingar ska hållas samlade och ordnade. Dessa krav gäller för offentligt drivna skolor. Utredningens förslag om förtydligande av kravet på att lärare ska dokumentera elevers kunskaper och att elevers resultat, t.ex. prov- och arbetsresultat, ska sparas innebär enligt utredningens bedömning att även skolhuvudmännens ansvar för myndigheten skolan förtydligas. Varje huvudman bör ta ställning till hur detta ska lösas på det mest rationella sättet. Hänsyn måste tas till kravet på att spara elevers originalhandlingar och kraven på arkivbildning. Huvudmannen måste utgå från en bedömning av vad som är en allmän handling i skolan. Genom utredningens kontakter har uppfattningen förts fram om att dessa frågor inte har prioriterats inom offentliga skolor och att utredningens förslag på detta område därmed inte är realistiska ur en kostnadsaspekt. Offentligt drivna skolor måste ses som verksamheter där myndighetsutövning pågår. Kravet att spara dokumentationen som ligger till grund för de beslut som fattas på offentliga skolor, dvs. de betyg som sätts, gäller därför . Det innebär att offentliga skolor redan bör ha kostnader för arkivbildning som inrymmer dokumentation, i form av lokaler och viss personal. Konsekvenser med anledning av utredningens förslag Utredningen har i kapitel 3 framfört att bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet även kan gälla för elevarbeten i olika former och att dessa därmed ska sparas. Eleven producerar under undervisningens gång olika arbeten, t.ex. skrivningar eller andra alster. Läraren bedömer löpande vad eleven kan och gör egna anteckningar om detta. Läraren lämnar tillbaka elevens originalhandlingar till eleven, som antingen tar hem dem eller låter dem ligga i sitt skåp på skolan. Lärarens dokumentation utgör senare underlag för lärarens betygssättning av eleven. Vad som händer när originalhandlingarna lämnas tillbaka till eleven är att handlingar som är allmänna och som ska förvaras av myndigheten lämnas ut från skolan. Även om eleven förvarar handlingarna i sitt skåp måste de fortfarande bedömas som allmänna eftersom elevens skåp inte är elevens egendom som bara denne har tillgång till. Utredningens förslag att reglerna för dokumentation och sparande av elevers originalhandlingar ska förtydligas förändrar egentligen inte skolans/myndighetens skyldigheter som gäller . Att frågorna, som tidigare nämnts, inte prioriteras i skolorna förändrar inte vår bedömning. Ytterst är det huvudmannens ansvar att se till att kunskap om och resurser för hanterandet av allmänna handlingar finns på skolorna. En realistisk bedömning är att omfattningen av de handlingar som måste sparas kan komma att öka på grund av att dokumentationskravet förtydligas. Beräknas kostnaden utifrån att varje skola i genomsnitt behöver tillföras en administrativ resurs motsvarande en timmes arbete för dokumentationshantering uppkommer följande kostnader. Konsekvenser med anledning av utredningens förslag Tjänstgöringsgrad (%) Av statistiken framgår också att av årskullen som började gymnasieskolan har 4 700 elever genomgått minst en prövning i komvux. Höjs avgiften för prövning med innebär det en ökad intäkt till sektorn med . Beräkningarna som redovisats ovan vilar på en mycket osäker grund. Utredningen har som tidigare nämnts ingen erfarenhet eller praxis att utgå från utan måste basera beräkningarna på antaganden och uppskattningar. Vi har därför utgått från i huvudsak följande två alternativ. I ett alternativ beräknas kostnaden för rektors omprövningar och kostnaderna för lärares dokumentation utifrån det lägre alternativet med antagandet om en procents omprövningar i alla skolformer. Administrationen beräknas utifrån att en administrativ resurs motsvarande en timmes arbete avsätts. Prövning (höjd avgift) Den andra beräkningen beskriver ett alternativ där omprövning av rektorn beräknas omfatta en procents omprövningar i flera skolformer. Undantagen är gymnasieskolan där vi beräknar sex Konsekvenser med anledning av utredningens förslag procents omprövningar för elever på högskoleförberedande program och för elever på yrkesprogram. För gymnasial vuxenutbildning beräknas två procents omprövningar. Administrationen beräknas på ett tillskott av en resurs motsvarande av en administrativ resurs i 3 300 skolor där betyg sätts. Det motsvarar knappt en timmes arbete . Kostnaden för lärarens dokumentation beräknas på det högre alternativet för antalet omprövningar, dvs. av antalet satta betyg. För särskild prövning utgår vi ifrån en höjning av avgiften för prövning med . Särskild prövning (höjd avgift) Även ett tredje alternativ kan diskuteras där beräkningen utgår från att det egentligen inte skett någon förändring i skolornas ansvar för att arkivera betygsunderlaget, dvs. det uppstår inga nya administrativa kostnader. Kostnaden för ett alternativ med en procents omprövningar utom i gymnasieskolan och gymnasial komvux blir därmed . Kostnaden i minimialternativet blir . Utredningen har i kapitel 5 fört resonemang om det systematiska kvalitetsarbetet som ett verktyg för en huvudman och en rektor att se till att betygssättningen förbättras på en skola. Kvaliteten kan höjas i den meningen att kunskapen om bestämmelserna, bedömarkompetens, dokumentationskompetens m.m. diskuteras och successivt förbättras. Åtgärder kan vidtas av rektorn för att förbättra betygssättningen och därmed rättssäkerheten för eleverna och därmed minska elevernas behov av omprövning. Å andra sidan kan vetskapen om möjligheten till omprövning och benägenheten att begära omprövning öka . Konsekvenser med anledning av utredningens förslag Möjligheten till prövning utnyttjas i stor utsträckning av elever från naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen. Sannolikt sker det huvudsakligen för konkurrenskomplettering. Elever från bygg-, fordons-, energi- och industriprogrammen utnyttjar möjligheterna i mycket begränsad omfattning. Det är tänkbart att samma mönster upprepas för begäran om omprövning. Eftersom omprövning innebär att eleven inte måste visa sina kunskaper igen kan det också tänkas att en möjlighet till omprövning kan verka mera lockande för elever från de program som i mindre omfattning utnyttjar möjligheten till prövning. Generellt bedömer utredningen att elevers begäran om omprövning, och därmed kostnaden för den, sannolikt kommer att minska . Ett initialt intresse från elevernas sida kan tänkas klinga av . Betygssättningen och lärarens löpande information om elevens kunskapsutveckling bör kunna förbättras genom systematiskt kvalitetsarbete, vilket också bör bidra till att minska behovet av omprövning. Förändringarna i skollagen kan även bidra till att behovet minskar. En elev kan t.ex. begära att läraren redogör för skälen för betyget vilket i sig kan vara tillräckligt för eleven. Sannolikt kommer elever också att märka att rektorn åtminstone inledningsvis kan ha svårigheter att bedöma om betyget är riktigt eller inte utifrån lärarens dokumentation. 6.3Konsekvenser vid tillträde till högre studier Utredningen har även haft anledning att fundera över vilka konsekvenser en rätt till omprövning kan ha vid antagning till fortsatta studier. Det går att identifiera två tillfällen där den tidsfrist som vi föreslår för begäran om omprövning kan påverka elevens möjligheter att delta i antagningen. Det är vid övergången mellan och gymnasieskolan och vid övergången mellan gymnasieskolan eller gymnasial vuxenutbildning och högskolan eller . Med några undantag sätts de betyg som ingår i slutbetyget i , specialskolan eller grundsärskolan i samband med slutet av vårterminen i årskurs 9 eller, i specialskolan, i årskurs 10. Eleven söker preliminärt till gymnasieskolan på höstterminsbetyget i årskurs 9 och får ett preliminärt intagningsbesked före vårterminens slut. I de flesta kommuner förs elevens slutbetyg elektroniskt över till Konsekvenser med anledning av utredningens förslag intagningsnämnden efter terminsslutet. Den slutliga intagningen sker vanligen i juni – juli. Beroende på hur eleverna väljer och accepterar platser, sker kompletterande intagningar under större delen av sommaren. Ett rimligt scenario är att en elev begär omprövning i ett eller möjligen två ämnen och att det handlar om högst ett betygssteg i varje ämne. Eleven kan begära en omprövning av ett betyg senast efter den dag betyget sattes, såvida det inte finns synnerliga skäl. Läraren och rektorn ska därefter handlägga en omprövning skyndsamt. Det kan sannolikt förutsättas att läraren och rektorn under handläggningen agerar på ett sådant sätt att eleven inte missgynnas vid antagning till fortsatta studier. En elev i gymnasieskolan läser beroende på program 30–35 olika kurser under en treårig utbildning. Ungefär en tredjedel av kurserna avslutas varje läsår. Det innebär att möjligheterna för eleverna att begära omprövning följer tidpunkten när betyget ska vara satt. I och med att utredningen föreslår att den tidpunkten ska regleras i lag blir den mera distinkt . I ungefär en tredjedel av kurserna sätts betyget vid vårterminens slut i årskurs 3. Om eleven begär omprövning av dessa betyg kan det tidsmässigt få konsekvenser för elevens möjligheter att komplettera sina betyg inför antagning till högskolan. Ansökan till högskolan för studier på höstterminen ska göras före på vårterminen. En elev hade (2010) möjlighet att komplettera sin ansökan med t.ex. slutbetyget från gymnasieskolan . skickades det första antagningsbeskedet ut. Sökanden ska svara på detta och därefter skickades ett andra antagningsbesked ut . Tiden från när betyget är satt och eleven underrättas om beslutet om betyg och till dess betygskompletteringen till högskolan ska vara inlämnad kan vara kort. Vilka konsekvenser det får för eleverna är svårt att överblicka. I vissa kommuner och från vissa fristående skolor söker i stort sett varannan elev till högskolan. Från andra huvudmän är övergångsfrekvensen lägre. Det står klart att en del av ansvaret för att processen går snabbt också vilar på den elev som sökt till högskolan. Eleven bör inte vänta innan han eller hon begär omprövning om han eller hon vill kunna använda ett eventuellt höjt betyg vid ansökan till fortsatta studier. Även om läraren och rektorn ska handlägga en begäran om omprövning skyndsamt är tiden knapp. Konsekvenser med anledning av utredningens förslag att en gymnasieskola t.ex. bör diskutera vilka rutiner för betygssättning man har och vilken organisation man måste ha för att kunna hantera omprövningar snabbt och rättssäkert. Det kan hända att skolan inte hinner hantera omprövningen av ett gymnasiebetyg innan tidsgränsen för betygskomplettering till högskolan har passerats. Det kan få som följd att eleven får stå över till nästa antagningstillfälle. För den enskilde eleven är detta naturligtvis olyckligt i de fall rektorn konstaterar att betyget är oriktigt, men det kan vara svårt att undvika. Det primära syftet med en möjlighet till omprövning av betyg av rektorn är att öka rättssäkerheten för eleverna. Omprövningens syfte är att konstatera om betygssättningen är riktig – inte en väg att höja betyg. Våra förslag förutsätter att lärare och rektorer hanterar en begäran om omprövning skyndsamt. Även om hanteringen är skyndsam kommer den inte i alla lägen att kunna tillgodose elevernas behov av att kunna åberopa ett omprövat betyg, t.ex. i samband med komplettering av ansökan till högskolan. 6.4Prövning av offentliga åtaganden Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår att varje betänkande ska innehålla en prövning av offentliga åtaganden. Dessa ska vara övervägda och motiverade. Prövning av situationen ska grundas på ett tillstånd där förändringen inte fanns. Fördelar och nackdelar med åtagandet respektive fördelar och nackdelar om åtagandet inte fanns ska anges. Utredningens förslag innebär ett utökat åtagande för de offentliga huvudmännen eftersom omprövning av rektorn inte finns . Utredningen bedömer att åtagandet att elever ska få en möjlighet att ompröva sina betyg genom att någon annan granskar lärarens betygssättning är motiverat av rättssäkerhetsskäl för eleverna. En lärare som undervisar i de skolformer och de årskurser där betyg ska sättas har i sitt yrke rätten och skyldigheten att bedöma och betygssätta en elevs prestationer och kunskapsutveckling. Lärarens betygssättning är en form av myndighetsutövning. I annan myndighetsutövning har den som beslutet gäller möjlighet att begära att beslutet omprövas eller möjlighet att få en annan instans än den beslutsfattande att pröva ärendet på nytt. Konsekvenser med anledning av utredningens förslag som inte kan få ett betyg granskat av någon annan än den betygssättande läraren kan sägas befinna sig i en beroendeställning till läraren. I 3 kap. 20 § skollagen har införts en bestämmelse om att den som har satt betyget har en skyldighet att ändra det om det är uppenbart oriktigt och om ändringen kan ske snabbt och enkelt. Bestämmelsen utgår från förvaltningslagen. har därmed tagit ställning till att det ska finnas en möjlighet för eleven att klaga på sitt betyg till läraren. Utredningens förslag syftar till att ytterligare stärka elevernas rättssäkerhet genom att eleven ska kunna gå ytterligare ett steg och begära att någon annan granskar lärarens betygssättning. En tillkommande effekt av utredningens förslag är att det görs tydligt att betygsättning är ett myndighetsarbete som sker på en skola. Det ställer krav på att såväl administrationen som de som beslutar om betyg ska följa reglerna för en myndighets arbete. En annan fördel är att det klargörs att elevens originalhandlingar och lärarens dokumentation av elevens kunskaper är ett underlag för beslutet om betyg. Denna dokumentation blir normalt allmän handling och ska därmed sparas. Utredningen har i sin analys kommit fram till att dessa regler gäller , men de har av olika skäl och i olika grad sannolikt inte tillämpats full ut i de verksamheter som har en skyldighet att tillämpa dem. Utredningen bedömer att det är en fördel att dessa regler klargörs genom utredningens förslag. Skolhuvudmännen får därmed ett incitament till att vidta åtgärder för att förbättra kompetensen hos sin pedagogiska och administrativa personal inom området. En tillkommande effekt av utredningens förslag är att en bättre utförd dokumentation av underlaget för betygssättningen bättre klargör på vilka grunder betyg sätts. Sparas underlaget kan en skola löpande följa upp och utvärdera lärarnas tolkning av kursplaner och betygskriterier. Detta kan enligt utredningens bedömning få en positiv pedagogisk effekt och även leda till att betygssättningen blir mera korrekt. Nackdelarna med utredningens förslag är, i de delar där nya ställningstaganden görs, att det ställs krav för att denne ska kunna komplettera sina egna anteckningar till en form som kan läsas och förstås av någon annan. Utredningen har i kapitel 5 pekat på att det är skolhuvudmännens ansvar att organisera en skolas arbete så att läraren ges denna nödvändiga tid. Konsekvenser med anledning av utredningens förslag 6.5Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Utredningens förslag innebär att reglerna för myndighetsutövning, beslutsfattande, allmänna handlingar och dess offentlighet, att sådana handlingar ska sparas samt hållas ordnade, görs tydligare. En effektiv hantering av dessa regler har betydelse för allmänhetens insyn i verksamheterna och i förlängningen för den lokala demokratin. Regelverket gäller dock, enligt utredningens bedömning, för de kommunala skolorna. Därför bör det i sig inte medföra några tillkommande konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Vissa delar av utredningens förslag medför en ökad regelstyrning eftersom företeelser som varit oreglerade regleras. Vi har dock bedömt att regler om t.ex. när betyg ska anses satt, tidsgränser, m.m. är nödvändiga konsekvenser av utredningens förslag. Ett system som för huvudmän, rektorer, lärare och elever görs tydligt och hanterbart medför att vissa kritiska områden behöver regleras. En annan orsak till regleringen är att förändringarna även är tänkta att gälla för fristående skolor. Reglering behöver därför finnas i skollagen eller annan författning. 6.6Konsekvenser för små företag. Utredningens förslag kommer att påverka fristående skolor. Vissa fristående skolor drivs som små ekonomiska enheter i olika associationsformer. Dessa kommer att omfattas av de regler som utredningen föreslår bör införas i skollagen. Våra förslag kommer att få vissa ekonomiska konsekvenser för de offentliga skolorna. Det innebär att ersättningen till de fristående skolorna kommer att regleras enligt principen om lika villkor. Fristående skolor är inte myndigheter, men utför uppgifter som är myndighetsutövning, t.ex. betygssättning. De omfattas dock inte av reglerna för myndighetsutövning, reglerna om allmänna handlingar och deras offentlighet eller av kravet att sådana handlingar ska sparas och hållas ordnade. De har ingen skyldighet att lämna ut underlag för betygssättningen eller ens betyget i sig. Det medför, enligt utredningens bedömning, en skillnad i konkurrensläget gentemot offentligt drivna skolor. I utredningens referensgrupp har dock framfört att Konsekvenser med anledning av utredningens förslag fristående skolor vill ha ökad öppenhet och lika villkor med de kommunala skolorna i frågor som rör betygssättning. En möjlighet till omprövning av rektorn kan innebära att små fristående gymnasieskolor kan behöva samarbeta med offentliga skolor. Det är också något som gäller små kommunala skolor. Utredningen har förutsatt att rektorn vid bedömning av lärarens betygssättning kan behöva stöd av en annan lärare i kursen eller ämnet. I en mindre organisation kanske det endast finns en lärare som undervisar i en kurs. Rektorn för små skolor kan därmed behöva samarbeta med näraliggande fristående eller offentliga skolor. En administrativ svårighet och möjligen en kostnadsökning kan därmed uppstå för små skolor. Samarbete med andra skolor kan även ge en positiv effekt och vara gynnande för små skolor t.ex. öka förutsättningarna för en korrekt betygssättning. 6.7.1FN:s konvention om barnets rättigheter har förbundit sig att följa FN:s konvention om barnets rättigheter, , och därmed ge varje barn de rättigheter konventionen anger. Varje människa under räknas som barn.4 Då beslut fattas som rör barn ska en analys göras av de konsekvenser beslutet får för barn (prop. 1997/98:182). Av utredningens direktiv (dir. 2009:102) framgår att utredaren ska beakta barnperspektivet utifrån . En barnkonsekvensanalys kan sägas vara en förhandsprövning av de konsekvenser ett beslut kan få för det barn eller grupp av barn som berörs av beslutet. Utredningens förslag berör elever i kommunala och fristående skolor. Utredningens förslag aktualiserar främst fyra grundprinciper, nämligen förbudet mot diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6)samt rätten till inflytande (artikel 12). Förbudet mot diskriminering innebär att alla barn ska ha samma rättigheter utan åtskillnad av t.ex. barnets kön, religion, handikapp eller etniska ursprung, dvs. alla barn ska behandlas likvärdigt. Artikel 3 stadgar att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid 4 riksdag beslutade att ratificera FN:s konvention om barnets rättigheter. Konsekvenser med anledning av utredningens förslag alla åtgärder som rör barnet. Barnets bästa behöver inte vara utslagsgivande, men ska väga tungt då en avvägning görs mot andra intressen (prop. 1997/98:182). Vad som är barnets bästa bör grundas på en kombination av vetenskap och beprövad erfarenhet samt barnets åsikter om vad som är för hans eller hennes bästa (SOU 1997:116). Barnets rätt till utveckling inbegriper den mentala, emotionella, andliga, kulturella och sociala utvecklingen. Barnets rätt till inflytande innebär att barn som är i stånd att bilda egna åsikter har rätt att uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnet ska också ges möjlighet att höras i domstols- och administrativa förfaranden. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. 6.7.2Förslagens konsekvenser för barn och unga Utredningens förslag i förhållande till förbudet mot diskriminering diskuteras under konsekvenser för jämställdheten och integrationen. Barnets bästa och rätten till utveckling Utredningen föreslår att rektorn ska kunna ompröva en lärares betygssättning. Att fel kan rättas till är viktigt. Det viktigaste är dock, enligt utredningen, att betyg blir riktiga från början. Utredningens förslag kan i viss mån anses öka förutsättningarna för att betyget blir riktigt från början. Ett sådant förslag är förtydligandet av lärares skyldighet att dokumentera elevers kunskaper. Om förslaget leder till att lärare i större utsträckning dokumenterar elevers kunskapsutveckling bör även insynen och rättssäkerheten i betygssättningen öka. Dessutom kan den insyn rektorn får i lärares betygssättning tillsammans med det systematiska kvalitetsarbetet leda till en generell förbättring av betygssättningen och att fler elever är nöjda med sina betyg. Utredningen föreslår också att det i skollagen förs in en bestämmelse om att elever alltid ska underrättas om det betyg som satts. förtydligas att läraren därefter endast kan ändra betyget genom en omprövning och att betyget då inte kan sänkas. Förslagen kan bidra till att elever känner sig tryggare med att ett meddelat betyg står fast. Konsekvenser med anledning av utredningens förslag Om en elev anser att det satta betyget är felaktigt kan denne få en omprövning av rektorn, som om så är fallet kan ändra betyget. Rektorns ändring får inte innebära att betyget sänks. Konsekvensen blir en ökad rättssäkerhet för eleverna, vilket också har varit förslagets syfte. En möjlighet till omprövning av rektorn kan också medföra att elevens beroendeförhållande till enbart lärarens bedömning blir något mindre. En annan konsekvens kan vara att elevens möjlighet att komma in på önskad utbildning ökar om rektorn finner att ett betyg är oriktigt och därför höjer betyget. Dessutom kan elevens självkänsla och studiemotivation förbättras om eleven uppfattar att betygssättningen är riktig. Utredningen föreslår att en begäran om omprövning normalt ska göras från det att betyget sattes. Tidsgränsen kan möjligen ses som en viss försämring för elever i förhållande till bestämmelsen i 3 kap. 20 § skollagen, som ger elever en i tiden obegränsad rätt att begära omprövning av läraren. Det huvudsakliga skälet till den föreslagna tidsgränsen är att utredningen anser att det normalt saknas förutsättningar för att göra en rättssäker bedömning av ett betygs riktighet om det har gått . En rättssäker bedömning bör generellt sett gynna elever. Utredningen har vid utarbetandet av förslagen tagit hänsyn till barns och ungas åsikter om betygssättning och omprövning. Majoriteten av eleverna anser att de får riktiga betyg, men det finns även elever som är missnöjda med betygssättningen. De anser bl.a. att de bedöms utifrån sina personliga egenskaper, såsom flit och intresse, och att möjligheten att få ett högt betyg varierar beroende på lärare och skola. En övervägande majoritet av eleverna vill ha en möjlighet att kunna ompröva sina betyg.