sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — infördes en ny bestämmelse om verkställighetshinder när en utlänning som avvisats eller utvisats ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skydds- behövande (se 12 kap. 8 a § första stycket UtlL). Bestämmelsen hindrar dock inte att utlänningen överlämnas, utlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd (se 12 kap. 8 a § tredje stycket UtlL). Det finns inte någon bestämmelse i UtlL om verkställighets- hinder när det gäller en begäran från en annan stat om utlämnande eller överlämnande av en utlänning som är föremål för brotts- utredning alternativt redan är dömd för brott. Någon diskussion om hur man bör se på situationen att den som ska avvisas eller utvisas har begärts utlämnad eller överlämnad förekommer inte i förarbetena till 12 kap. 8 a eller 9 § UtlL eller någon annan bestämmelse i UtlL. Vägledande avgöranden på området torde inte heller finnas. Som framgår av redogörelsen ovan har åtaganden enligt en rad konventioner och andra internationella rättsakter som reglerar utlämning och överlämnande för brott. I förhållande till de stater som omfattas av de konventioner som har ratificerat, eller av de bilaterala eller multilaterala avtal som ingått, har en folkrättslig förpliktelse att bevilja utlämning eller överlämnande om förutsättningarna för det är uppfyllda. Stor praktisk betydelse har även rambeslutet om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder. Rambeslutet är bindande för Verkställighetshinder vid utlämning för brott och ett överlämnande till en annan medlemsstat får enligt rambeslutet vägras endast i de fall där en sådan rätt följer av beslutet. Varken i konventionerna, avtalen eller rambeslutet har angetts att kan vägra att utlämna eller överlämna en utlänning enbart för att han eller hon avvisats eller utvisats enligt svensk utlänningslagstiftning. Verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som sker under ett pågående förfarande om utlämning eller överlämnande leder dock de facto till att utlämning eller överlämnande inte kan ske. Att en begäran om utlämning eller överlämnande görs precis innan en förestående verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning torde i och för sig vara en situation som sällan inträffar. I praktiken anhålls eller häktas ofta den utlänning som eftersöks för utlämning eller överlämnande, vilket innebär att utlänningen inte finns tillgänglig för de myndigheter som ska verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Reglerna om anhållande och häktning gör att det finns ett faktiskt verkställighetshinder som gör att den angivna situationen är ovanlig. I de få fall när situationen väl inträffar kan sättet att agera från svensk sida dock vara svårt att förklara för den stat, eller i före- kommande fall, den domstol eller tribunal, som begärt utlämning eller överlämnande. Risken finns därför att avsaknaden av hinder mot verkställighet i dessa fall kan påverka möjligheter till internationellt samarbete på utlämningsområdet. Det är även uppenbart att situationen är svår att förena både med folkrättsliga och EU-rättsliga förpliktelser i sammanhanget. I detta perspektiv finns det alltså ett klart behov av en ny regel om verkställighetshinder. I utredningens direktiv påpekas att förhållandet mellan migrationsrättsliga och straffrättsliga former för att överföra någon till en annan stat väcker frågor om iakttagande av mänskliga rättigheter i enlighet med internationella regler och praxis. Såväl utlänningslagstiftningen som utlämningslagstiftningen har utformats för att uppfylla grundläggande krav på mänskliga fri- och rättigheter. UtlL får anses var väl uppdaterad på området. Flertalet bestämmelser i lagen har t.ex. ändrats för att uppfylla Verkställighetshinder vid utlämning för brott kraven i skyddsgrundsdirektivet2 och asylprocedurdirektivet (se prop. 2009/10:31). Även arresteringsorderlagen är en förhållande- vis ny lagstiftning. I den finns ett uttryckligt stadgande om att överlämnande inte får beviljas om det skulle strida mot eller de tilläggsprotokoll till konventionen som gäller som lag här i landet. Utlämningslagen har däremot varit i kraft och speglar delvis en annan tids förhållanden. Utlämningslagen är dock föremål för en översyn av Utlämnings- utredningen. Utredningen ska bland annat analysera utvecklingen på området mänskliga rättigheter och med beaktande av den ta ställning till nödvändiga ändringar i nuvarande reglering (se dir. 2009:88 s. 16–17). Vissa skillnader när det gäller dessa frågor torde därför finnas mellan t.ex. UtlL och utlämningslagen. Utgångspunkten för utredningen i detta sammanhang är dock att en utlänning ges ett tillräckligt skydd för sina mänskliga fri- och rättigheter oavsett om utlänningen är föremål för ett avvisnings- eller utvisningsförfarande eller ett förfarande för utlämning eller överlämnande. Någon närmare analys av om införandet av ett verkställighetshinder skulle innebära att en utlänning skulle kunna försättas i en sämre, men fortfarande godtagbar, situation än om ett sådant hinder inte införs kommer därför inte att göras. Någon sådan analys gjordes för övrigt inte heller när bestämmelsen i 12 kap. 8 a § tredje stycket UtlL – som möjliggör utlämning eller överlämnande utan hinder av att en fråga om uppehållstillstånd är föremål för prövning – infördes (se prop. 2009/10:31 s. 278–279). Den enda fråga med anknytning till mänskliga rättigheter som i sammanhanget är av intresse enligt utredningens uppfattning är den fråga som gäller specialitetsprincipen som nämns i kommitté- direktiven. Som angetts tidigare innebär specialitetsprincipen ett förbud mot att åtala eller straffa den som utlämnas eller överlämnas för ett brott som inte omfattas av framställningen om utlämning eller överlämnande och som har begåtts före utlämningen eller överlämnandet. Den nuvarande regleringen innebär att en utlänning i vissa fall förlorar det skydd mot lagföring eller frihetsberövanden för tidigare brott som specialitetsprincipen ger. Situationen kan uppkomma om ett beslut om avvisning eller 2 Rådets direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredjelands- medborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. Verkställighetshinder vid utlämning för brott utvisning verkställs till den stat som begärt utlänningen utlämnad eller överlämnad innan ansökan om utlämning eller överlämnande prövats. Att det saknas regler om verkställighetshinder innebär alltså en klar nackdel för den enskilde i den angivna situationen och även att kraven enligt specialitetsprincipen inte uppfylls. Också i detta perspektiv finns det alltså ett behov av en ny bestämmelse om verkställighetshinder. Utredningens förslag: Har en ansökan gjorts med begäran om att en utlänning ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller en internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd, får ett beslut att avvisa eller utvisa honom eller henne inte verkställas förrän ansökan prövats slutligt och därvid avslagits. Har en ansökan beviljats får verkställighet inte heller ske. Mot bakgrund av det som anförts i avsnittet ovan föreslår utredningen att det ska införas en bestämmelse i UtlL om att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om en ansökan gjorts med begäran om att en utlänning ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller en internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd. Bestämmelsen bör föras in i 12 kap. UtlL där övriga bestämmelser om verkställighet av avvisning eller utvisningsbeslut samlats. Förfarandet i de olika lagarna om utlämning och överlämnande skiljer sig åt. I vissa utlämningsärenden kan en åklagare eller Riksåklagaren besluta om utlämning medan det i andra ärenden är regeringen som fattar beslutet. När det gäller överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder är det i stället en allmän domstol som beslutar om överlämnande och beslutet är överklagbart i två instanser. Den nya verkställighetsregeln bör därför få en generell utformning för att passa alla typer av förfaranden. Verkställighets- hindret bör inträda när en ansökan med en begäran om utlämning eller överlämnande gjorts och bör upphöra när ansökan prövats slutligt och därvid avslagits. Har en ansökan beviljats får verkställighet inte heller ske. Verkställighetshinder vid utlämning för brott Utredningen bedömer att den nya bestämmelsen kommer att bli enkel att tillämpa. Enligt 3 § andra stycket lagen (1998:621) om misstankeregister ska misstankeregistret innehålla uppgifter om den som har begärts överlämnad eller utlämnad för brott. Samma rutiner som tillämpas när det gäller bestämmelsen i 12 kap. 9 § UtlL om verkställighetshinder på grund av brott kan alltså tillämpas även i detta fall (se avsnitt 12.2.4 där dessa rutiner beskrivs). Inför en verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning kan således en handläggare hos en polismyndighet eller kontrollera i misstankeregistret om utlänningen har begärts överlämnad eller utlämnad. Om så är fallet kan handläggaren enkelt konstatera att hinder mot verkställighet finns. Därefter bör en löpande kontakt hållas med den instans som prövar om utlämning eller överlämnande ska beviljas för att kontrollera om verkställighetshindret alltjämt finns eller om det har upphört. Utredningen anser mot denna bakgrund att det inte är nödvändigt att införa några bestämmelser om underrättelseskyldighet mellan olika myndigheterna på grund av den nya regeln om verkställighetshinder. Enligt vad utredningen har erfarit kan det emellertid finnas vissa situationer där det på grund av tekniska orsaker uppstår en fördröjning från det att någon begärs utlämnad eller överlämnad till dess att uppgiften om det förs in i misstankeregistret. Detta är något som bör uppmärksammas vid den fortsatta beredningen av ärendet. 14Återsändande av tredjelands- medborgare via Enligt utredningens kommittédirektiv ska utredningen undersöka behovet av att i svensk rätt införa den möjlighet till bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel i samband med transitering vid återsändande med flyg som medges i transiterings- direktivet. I de fall det bedöms nödvändigt ska utredningen lägga fram förslag till författningsändringar. När en utlänning som avvisats eller utvisats ska återsändas sker det i stor utsträckning med flyg. Om det finns ett direktflyg till det land som utlänningen ska sändas till utnyttjas som huvudregel det flyget men om det av någon anledning inte går eller om någon direktförbindelse överhuvudtaget inte finns måste utlänningen transitera via ett annat land. skedde transiteringar i de stater som ingår i med stöd av överens- kommelser mellan berörda nationella myndigheter. Svenska och tyska myndigheter hade bland annat ett samarbete genom vilket svenska verkställande myndigheter gavs möjlighet att genomföra transiteringar via samtliga tyska flygplatser. I syfte att underlätta transitering av tredjelandsmedborgare som ska återsändas till en land via en flygplats som ligger i en annan medlemsstat antog dock rådet transiteringsdirektivet. Direktivet trädde i kraft . Direktivet har genomförts i svensk rätt i lagen (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare (transi- teringslagen). I lagen finns bestämmelser om transitering i samband med att en tredjelandsmedborgare, som har avvisats eller utvisats från en stat som är medlem i Europeiska unionen eller , Återsändande av tredjelandsmedborgare via SOU 2011:17 eller , återsänds med flyg via (1 § första stycket). Med tredjelandsmedborgare avses i lagen en person som inte är medborgare i en stat som är medlem i Europeiska unionen eller medborgare i , eller (1 § andra stycket). ska som centralmyndighet enligt 3 § transiteringslagen ange de polismyndigheter som ska vara kontakt- organ vid de flygplatser i som kan bli aktuella för transi- tering. ska vidare enligt samma bestämmelse ta emot ansökningar om ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om bistånd i samband med transitering samt besluta i fråga om tillstånd och bistånd vid transitering i . I 4 § transiteringslagen finns bestämmelser om beslut om transitering. Ett sådant beslut ska meddelas från det att en ansökan kom in till . Om det finns särskilda skäl får tiden förlängas, dock med högst . Om ett beslut inte fattas inom de angivna tidsfristerna får den ansökande medlemsstaten genomföra transiteringen av tredje- landsmedborgaren efter anmälan till . Bistånd vid en sådan transitering behöver dock inte lämnas om sådana omständigheter som utgör skäl att återkalla ett tillstånd enligt 6 § transiteringslagen har framkommit. En ansökan om transitering genom får enligt 5 § transiteringslagen avslås om -tredjelandsmedborgaren som ska transiteras är åtalad för brott eller är efterlyst för att avtjäna ett straff i , -transiteringen genom andra stater eller återsändande till destina- tionslandet inte går att genomföra, -transiteringen kräver att tredjelandsmedborgaren förflyttar sig mellan flygplatser i , -det av praktiska skäl inte är möjligt att lämna det begärda biståndet vid den begärda tidpunkten, eller -tredjelandsmedborgaren kan antas utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan eller skada internationella relationer. Ett tillstånd till transitering kan återkallas, om sådana omständigheter som enligt 5 § utgör skäl att avslå en ansökan om transitering har framkommit (6 § transiteringslagen). Återsändande av tredjelandsmedborgare via Har tillstånd till transitering meddelats får enligt 7 § 1 transite- ringslagen en polismyndighet hämta tredjelandsmedborgaren på flygplatsområdet och ledsaga denne till anslutande flyg. Detta gäller även för det fall en transitering kräver byte av flygplats (se prop. 2004/2005:168 s. 31). En polismyndighet får vidare enligt andra punkten i samma bestämmelse ta emot, förvara och vidarebefordra en tredjelandsmedborgares pass, biljett och andra resehandlingar under transiteringen. En transitering ska enligt 8 § första stycket nämnda lag genomföras inom kortast möjliga tid från det att transiteringen påbörjades och får inte överstiga . Om det finns särskilda skäl får enligt andra stycket samma bestämmelse tiden för transiteringen förlängas, dock med högst . I förordningen (2005:755) om transitering av tredjelands- medborgare har regeringen meddelat närmare föreskrifter om ansökningsförfarandet. 14.2Transiteringsdirektivet – bestämmelser om förvar och andra tvångsmedel Transiteringsdirektivet innehåller en fakultativ bestämmelse om förvar och andra tvångsmedel som inte genomförts i svensk rätt. Artikel 5.3 ger medlemsstaterna en möjlighet att, i enlighet med nationell lagstiftning, placera och inkvartera tredjelandsmedborgare i säkert förvar samt utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta tredjelandsmedborgares eventuella försök att motsätta sig transitering. I departementspromemorian Bistånd vid transitering i samband med återvändande med flyg (Ds 2004:57), i vilket det lämnades förslag till hur transiteringsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt, anges följande när det gäller artikel 5.3 (se s. 58–59). Det förekommer att utlänningar som avvisats eller utvisats från en stat som ingår i Europeiska unionen eller från eller transiterar genom . Möjligheterna att ta en utlänning i förvar begränsas till de bestämmelser som finns i 6 kap. utlänningslagen (utlänningslag, utredningens anmärkning) och omfattar inte ovan nämnda transitsituationer. bedöms dock inte behovet av att kunna använda dessa åtgärder vara särskilt stort. Det kan emellertid vara så att svenska myndigheter bör ha en möjlighet dels att bistå den ledsagande personalen för att säkerställa att utlänningen inte avviker eller att det uppstår Återsändande av tredjelandsmedborgare via andra problem, dels att ingripa vid icke-ledsagade transiteringar. Eftersom förvar är en ingripande åtgärd ska detta dock tillgripas bara om det är nödvändigt (se t.ex. proportionalitetsprincipen i 1 kap. 1 § UtlL). Detta gäller även andra tvångsåtgärder. Det eventuella behov som kan finnas samt möjligheterna att införa bestämmelser med detta innehåll bör därför utredas närmare. Direktivet innehåller inte någon skyldighet att införa bestämmelser med detta innehåll. Det är därför inte heller av den anledningen nödvändigt att nu föreslå nya tvångsbestämmelser. När departementspromemorian remissbehandlades var flera remiss- instanser kritiska till att frågan om tvångsmedel inte löstes i lagstiftningsärendet. ansåg i sitt remissvar att tvångsåtgärder kan komma att behövas t.ex. när en transitering tar och framförallt när den kräver en övernattning. Rikspolis- styrelsen framförde också att ett förvarstagande kan vara nödvändigt om en utlänning sätter sig till motvärn eller om denne försöker att avvika från flygplatsen. ansåg därför att tvångsåtgärder måste kunna vidtas vid tillämpningen av bestämmelserna. tog även upp frågan om var tredjelandsmedborgaren ska placeras. Styrelsen påpekade att det är som har möjlighet att besluta att en utlänning i stället för att placeras på en förvarsenhet ska placeras i kriminal- vårdsanstalt, häkte eller polisarrest. ansåg att en polismyndighet bör kunna avgöra var en utlänning som tagits i förvar enligt transiteringsdirektivet ska vistas . JO anförde i sitt remissvar att han delade den i promemorian uttalade bedömningen beträffande behovet av närmare utredning i fråga om huruvida direktivets bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel bör genomföras i svensk rätt. Han anförde även att vissa av de i promemorian angivna ordnings- problemen torde kunna bemästras utifrån polislagens (1984:387) regler om polisingripande vid ordningsstörning och att en närmare analys av frågan vore värdefull. I den därefter beslutade lagrådsremissen fanns inte något förslag om förvar eller andra tvångsmedel med. Lagrådet ansåg i sitt yttrande att det var otillfredsställande att frågan om användning av tvångsmedel i samband med transitering inte löstes i det aktuella lagstiftningsärendet. Enligt Lagrådet måste man räkna med att det i samband med en transitering kan uppkomma behov av att använda förvar och andra tvångsmedel för att genomföra åtgärden. Lagrådet ansåg att det därför var av stor vikt att det i lagstiftning klargjordes Återsändande av tredjelandsmedborgare via under vilka former och i vilken utsträckning tvång får användas (se prop. 2004/05:168 s. 49). I propositionen 2004/05:168, Återsändande av tredjelands- medborgare via , gjorde regeringen samma bedömning som den som gjorts i den ovan nämnda promemorian. Regeringen bedömde alltså att det inte var nödvändigt att förslå några förvars- och tvångsbestämmelser men uteslöt inte att sådana regler kunde komma att behövas . Regeringen ansåg även att vad Lagrådet hade anfört inte föranledde någon annan bedömning (se s. 24). 14.3Svensk rätt om förvar, kvarhållande och andra tvångsåtgärder Som vi redogjort för ovan anges det i motiven till transiteringslagen att den möjlighet till förvarstagande som finns i svensk rätt begränsas till de situationer som anges i 6 kap. 2 § utlänningslag och att de situationerna inte omfattar de tredjelands- medborgare som transiterar i enlighet med transiteringsdirektivet (se prop. 2004/05:168 s. 24). utlänningslag ersattes av UtlL och de nuvarande reglerna om förvar finns i 10 kap. UtlL. De nuvarande bestämmelserna i 10 kap. 1–3 §§ UtlL motsvarar dock i huvudsak bestämmelserna om förvar i 6 kap. 2– 3 §§ utlänningslag (se prop. 2004/05:170 s. 292). Inte heller dessa regler omfattar således de tredjelandsmedborgare som transiterar enligt direktivet. Tilläggas kan att det i UtlL även finns regler om andra tvångsmedel än förvar och att det också i LSU finns regler om förvar och andra tvångsmedel. UtlL innehåller t.ex. bestämmelser om kvarhållande av en utlänning för utredning (se 9 kap. 11 §). Utan att gå in närmare på innehållet i någon av dessa bestämmelser kan utredningen konstatera att inte heller dessa regler är tillämpliga när en tredjelandsmedborgare transiterar enligt transiteringsdirektivet. En närmare analys av polislagens regler bör emellertid ske. En sådan har också efterfrågats av JO i det tidigare nämnda remissvaret. Nedan följer därför en redogörelse för vissa bestäm- melser i polislagen och därefter en analys om dessa bestämmelser kan bli tillämpliga i en transiteringssituation. Redogörelsen är främst inriktad på en polismans befogenhet att använda våld för att förhindra eller avbryta en tredjelandsmedborgares försök att Återsändande av tredjelandsmedborgare via motsätta sig transitering. Däri inbegrips även befogenheten att använda fängsel. I vissa fall beskrivs dock även regler om andra tvångsmedel som främst har betydelse för de förslag vi kommer att lämna i avsnitt 14.4. 14.3.1Bestämmelser om polisingripanden vid ordningsstörning I 1 § polislagen anges ändamålet med polisens verksamhet. I paragrafen stadgas: Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa ska polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Vad som avses med begreppet ordning och säkerhet är inte närmare utsagt. Olika försök har gjorts att definiera begreppet men enligt kommentaren till polislagen torde det i första hand vara att uppfatta så att polisen har en skyldighet och en befogenhet att förebygga, förhindra och vidta åtgärder mot brott som faller under allmänt åtal. I begreppet ryms emellertid också att polisen även i övrigt har en skyldighet att försöka säkerställa förutsättningarna för en i möjligaste mån trygg och friktionsfri samlevnad medborgarna emellan. I fråga om det sistnämnda måste dock enligt kommentaren en viss försiktighet iakttas när det gäller att utan uttryckligt författningsstöd hänföra det till polisens uppgifter att ingripa mot olika former av störningar. Detta såvida fråga inte är om en fara eller olägenhet av sådant slag att det ingår i polisens hjälpande uppgifter att ingripa (se och , Polislagen, En kommentar, 8 uppl. 28–29). Polisen uppgifter regleras i 2 § polislagen. Av den framgår bland annat att polisen har till uppgift att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten (punkt 1), övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat (punkt 2), och fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser (punkt 5). Av den sist nämnda punkten framgår att polisen enligt särskilda författningar har åligganden av skilda slag vid sidan av sina huvud- uppgifter. Detta gäller främst uppgifter inom området för allmän förvaltning och brukar hänföras till den s.k. polismyndighets- verksamheten eller till polisens serviceverksamhet. SOU 2011:17 Återsändande av tredjelandsmedborgare via När det gäller polisens befogenhet att använda våld eller tvång kan det först nämnas att behovs- och proportionalitetsprinciperna i 8 § första stycket polislagen måste beaktas vid alla former av polisingripanden. Enligt detta lagrum ska en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständig- heter. Om tvång måste användas får detta endast ske i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Lagstöd för polisens befogenhet att använda våld finns i 10 § första stycket polislagen.