sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — 129 , Kommuners, landstings och statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, 2006. tider av oro, motsättningar inom landet och andra svårigheter. Därför är skyddet grundat i internationella överenskommelser, vilka ingen stat ensam förfogar över eller ensidigt kan ändra sedan den tillträtt överenskommelsen. Det är varje stats ansvar att säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras inom landet av hela den offentliga sektorn. Vad detta ansvar innebär mer konkret har reglerats i en rad internationella konventioner, dvs. för bindande mellan- statliga avtal. Utifrån det syfte som anges i (artikel 1.4), att organisationen ska åstadkomma internationell samverkan vid befordrande och främjande av aktningen för mänskliga rättig- heter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad, har FN redan från sin tillblivelse arbetat för att medlemsstaterna ska inrätta särskilda organ för skydd av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.130 har aktivt stött den inställningen. Som framgått ovan har internationella övervakningsorgan för mänskliga rättig- heter också rekommenderat att inrätta en nationell rättigheter i enlighet med Parisprinciperna. En nationell rättigheter utgår i sitt arbete direkt från det internationella regelverket, snarare än natio- nell lagstiftning. Utifrån ett sådant mandat ska den främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna genom utbildning och information men också genom att mera systematiskt undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras, granska författningsförslag och föreslå författningsändringar och andra åtgärder m.m. Verksamhet av dessa slag bedrivs visserligen i någon mån av några olika redan befintliga myndigheter i . I förhållande till bredden av de mänskliga rättigheterna har dock dessa myndigheter mycket avgränsade ansvarsområden och uppgifter. Det saknas en nationell aktör med det generella mandat i det internationella regelverket om de mänskliga rättigheterna som en nationell institu- tion bör ha. Delegationen har haft i uppdrag att stödja arbetet med de mänskliga rättigheterna och att lämna förslag om hur sådant stöd kan ges efter det att delegationen avslutat sitt uppdrag. Regeringen har alltså redan i direktiven konstaterat att det föreligger ett behov av fortsatt stöd. Delegationens erfarenheter från genomförandet av 130 United Nations, , National Human Rights Institutions, Professional Training Series No. 4, 1995, s. V, ECOSOC res. 2/9, , avsnitt 5. den främjande delen av uppdraget bekräftar att ett sådant behov föreligger. Det har funnits en betydligt större efterfrågan på samarbete med delegationen om t.ex. utbildning och information om de mänskliga rättigheterna än vad delegationen kunnat tillgodose. De kontakter delegationen har haft med statliga myn- digheter, kommuner och landsting, liksom SIFO-undersökningen och andra kartläggningar som delegationen låtit ta fram, visar också på ett fortsatt behov av stödjande verksamhet av denna typ. Intresset för att på ett mer uttryckligt och direkt sätt arbeta utifrån konventionerna om mänskliga rättigheter tycks också ha ökat , bl.a. inom verksamhet. Det kan således konstateras att det finns behov av ett fortsatt stödjande och främjande arbete för de mänskliga rättigheterna. Mot bakgrund av de erfarenheter som har gjorts och de kunskaper som samlats in gör delegationen bedömningen att det vid sidan av sådana främjande uppgifter även finns behov av åtgärder av mer skyddande karaktär. En synpunkt som har framförts återkom- mande av de statliga myndigheter, kommuner och landsting som delegationen varit i kontakt med har varit att kopplingen mellan de mänskliga rättigheterna och den dagliga verksamheten i olika delar av den offentliga sektorn behöver tydliggöras. De mänskliga rättig- heterna uppfattas ofta som alltför abstrakta och svårtolkade för att på ett tydligt sätt kunna ingå bland de normer och kunskaper som styr och inverkar på beslut och verksamhet inom den offentliga sektorn. Förståelsen av de mänskliga rättigheterna som ett för bindande internationellt regelverk behöver också stärkas. En stödjande och främjande verksamhet kan visserligen bidra till att tydliggöra rättigheterna i förhållande till svensk offentlig verk- samhet. Delegationen bedömer dock att rättigheternas innebörd skulle konkretiseras i högre grad, samt att brister i rättig- hetsskyddet skulle förebyggas och identifieras mer effektivt, om situationen för de mänskliga rättigheterna i systematiskt och kontinuerligt undersöktes med utgångspunkt i konventio- nerna. Inom ramen för sitt främjande uppdrag har delegationen inte endast samverkat med verksamheter inom den offentliga sektorn, utan även arbetat gentemot allmänheten, särskilt ungdomar. Verksamheten har väckt ett stort gensvar och intresse. Enligt delegationens erfarenhet är det dock fortfarande ett vanligt förhållningssätt till de mänskliga rättigheterna att dessa främst är relevanta för människor i andra länder och i mindre grad för Ett långsiktigt skydd för de mänskliga rättig- heterna förutsätter att det finns en medvetenhet både om de egna rättigheterna och om det egna ansvaret för att respektera andras rättigheter. Ett mer uttryckligt och utbrett arbete med information och debatt om de mänskliga rättigheterna bör kunna bidra till att stärka människorättsperspektivet i samhället i stort och till att förebygga främlingsfientlighet, diskriminering och intolerans. En nationell rättigheter kan ha en viktig roll i att lyfta och tydliggöra de mänskliga rättigheterna också för allmänheten. Delegationens slutsats är att en nationell mänskliga rättigheterna bör inrättas i . Närmare över- väganden och förslag i den delen redovisas i kapitel 5. 3.4Styrning och tillsyn av arbetet med de mänskliga rättigheterna Ansvaret för att säkerställa att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna respekteras vilar ytterst på staten. och regeringens styrning av statlig och verksamhet är således av central betydelse för att de mänskliga rättigheterna ska efterlevas. Styrningen av offentlig verksamhet sker främst genom lagstiftning och, vad gäller statlig verksamhet, även genom andra författningar. Tolkningen av lagstiftningen sker ytterst i domstolarna. Utifrån lagstiftningen fattar dock statliga myndigheter, kommuner och landsting en mängd beslut och bedriver verksamhet som direkt berör den enskilde och som kan aktualisera en rad frågor om de mänskliga rättigheterna. Några exempel är besluten och verksamheten inom , hälso- och sjukvården, socialförsäkringen, stadsplaneringen, kriminal- vården samt flyktingmottagandet. Förutom lagstiftningen är bl.a. myndigheternas instruktioner, regleringsbrev och särskilda rege- ringsbeslut av stor betydelse för styrningen av denna verksamhet. För kommunens styrning av den egna verksamheten är bl.a. budget- och strategidokumentet ett centralt styrinstrument. Den verksamhet som bedrivs inom statliga och kommunala myndigheter behöver också kontrolleras och följas upp i för- hållande till de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som har tillträtt. Även den statliga och kommunala tillsynen av myndigheternas verksamhet är således av stor vikt för att kontrollera att de mänskliga rättigheterna efterlevs. Tillsynen regleras i fler än 230 lagar och sker inom olika sektorer i samhället. Fler än 90 statliga myndigheter, inklusive länsstyrel- serna, har tillsynsuppgifter. Några exempel är , Skol- inspektionen, , och DO. Deras uppgifter omfattar att identifiera brister inom sina respektive verksamhetsområden och att komma med förslag på ändringar i lagstiftningen. Till detta kommer den tillsyn som kommunerna själva ansvarar för. Vidare är JO ett extraordinärt gransknings- och tillsynsorgan som ligger vid sidan av såväl den statliga som den kommunala förvaltningsorganisationen och som inte är avsedd att ersätta den tillsyn som ankommer på andra organ i samhället (se avsnitt 3.3.5). I skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) anger regeringen att begreppet tillsyn avser själv- ständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekten upp- fyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter samt att tillsyn vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den som ansvarar för den verksamhet som granskats. Utöver dessa grunder för begreppet tillsyn anser regeringen att definitionen bör anpassas till respektive sektorsområde.131 Regeringen konstaterar i skrivelsen att den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som bl.a. och regeringen har beslutat. Tillsynen bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i sam- hället, som rättsäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna ska genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas tillvara.132 Det kan tilläggas att har endast ett fåtal statliga tillsynsmyndigheter uppdrag som uttryckligen omfattar de mänsk- liga rättigheterna (se avsnitt 3.4.3). Tillsynen bör, enligt regeringen, främst utgå från bindande föreskrifter. De allmänna råden kan tjäna som vägledning för hur föreskrifterna ska tolkas eller tillämpas. I de fall då tillsynen utgår från ramlagstiftning eller regler som har mer av målkaraktär så kan dock allmänna råd och nationella bedömningar, som finns t.ex. inom hälso- och sjukvården och , utgöra grund för 2009/10:79, s. 14. 2009/10:79, s. 5. Det är då endast fråga om rekommendationer från tillsynsorganets sida.133 Ett strikt avgränsat tillsynsbegrepp hindrar, enligt regeringens mening, inte att tillsynsmyndigheterna även kan ha till uppgift att arbeta främjande och förebyggande för att effektivt uppnå lagstift- ningens mål. Detta kan delvis ske inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten som alla myndigheter har enligt 4 § förvalt- ningslagen (1986:223). Om det bedöms nödvändigt att gå längre än denna allmänna skyldighet kan uppgifterna specificeras i författ- ning.134 Det huvudsakliga ansvaret för tillsyn och uppföljning av lag- stiftningen ligger på staten. Kommunerna svarar dock själva för viss tillsyn. Utöver obligatoriska tillsynsuppgifter som kommunerna ålagts i speciallagar, förekommer också att avgränsade tillsynsupp- gifter på vissa områden överlåts till en enskild kommun från staten enligt bestämmelser i vissa lagar. Landstingens uppgifter omfattar inte tillsyn. Ytterligare kontroll av offentlig verksamhet sker genom revision. I avsnitt 3.3.5 har uppdrag att granska den statliga verksamheten beskrivits. För den kommunala verksam- heten finns revision. I detta avsnitt görs en genomgång av de regelverk och andra styrdokument som delegationen bedömt har en viktig funktion när det gäller styrning och tillsyn av om offentlig verksamheter bedrivs i enlighet med internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. I avsnitt 3.4.2, beskrivs förvaltningslagen (1986:223), som på ett övergripande sätt reglerar såväl statlig som I avsnitt 3.4.3 beskrivs styrningsinstrumenten för de statliga myndigheterna medan frågor om styrning, tillsyn och revision av verksamhet behandlas i avsnitt 3.4.4. I avsnitt 3.4.5 redogör delegationen för sina erfarenheter och slutsatser vad avser styrning och tillsyn av hur internatio- nella åtaganden om de mänskliga rättigheternas respekteras i den offentliga verksamheten. Delegationens förslag i dessa avseenden redovisas i kapitel 6. 2009/10:79, s. 14 ff. 2009/10:79, s. 18. Förvaltningslagen (1986:223) reglerar förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Vissa delar av lagen, bl.a. bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet, gäller också annan förvaltnings- verksamhet hos dessa myndigheter. Lagen berör således en mycket stor del av den statliga och kommunala verksamheten. Syftet med lagen är att värna medborgarnas rättssäkerhet och att säkerställa myndigheternas service till allmänheten. Lagen inne- håller bl.a. regler om snabb och enkel handläggning av ärenden, om ett lättbegripligt myndighetsspråk och om muntliga inslag i handläggningen. Viktiga frågor som regleras i lagen är bl.a. rätt till tolkning, ombud och till att få ta del av uppgifter samt beslut, rättelse, omprövning och överklagande av beslut. Lagen innehåller också regler om myndigheternas samverkan med andra myndig- heter Alla myndigheter ska, liksom den övriga offentliga förvalt- ningen, bedriva sin verksamhet i överensstämmelse med internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna, även om konventionerna (med undantag för ) inte är direkt tillämplig lag (se avsnitt 3.2). Förvaltningslagen innehåller dock ingen bestämmelse om myndigheternas ansvar för att respek- tera internationella åtaganden om de mänskliga rättig- heterna. En särskild utredare har lämnat betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) till regeringen. Betänkandet har remissbehandlats. En utgångspunkt för utredarens uppdrag var att göra förvaltningslagens regler så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt och dessutom anpassade för en alltmer utbyggd elektronisk förvaltning (dir. 2008:36). Utredaren skulle också göra en analys som sätter in den svenska förvaltningsrätten i ett internationellt sammanhang. Utredaren skulle bl.a. överväga om vissa svenska förvaltningsrättsliga regler behöver anpassas till den internationella utvecklingen, t.ex. till EG-rätten, för att underlätta samarbetet inom EU. I direktiven lyfts också skyldigheter enligt fram vad avser handläggningstider och skyldigheten att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel mot långsam handläggning. Enligt artikel 13 i ska var och en, vars i konventionen angivna rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. av artikeln behöver de rättsmedel som åsyftas inte avse domstols- prövning. Utredaren föreslår ett system, som ger möjlighet att under pågående behandling av ett ärende vända sig till högre instans, normalt en förvaltningsdomstol, med begäran om dess ingripande för att påskynda handläggningen. Domstolen ska kunna förelägga myndigheten att avgöra ärendet.135 I sitt betänkande lämnar utredaren förslag om en ny förvalt- ningslag som ska ha en kärna av grundläggande rättssäkerhets- garantier. Den nuvarande möjligheten att genom bestämmelser i förordning sätta förvaltningslagen helt eller delvis ur spel föreslås avskaffas, liksom nuvarande begränsningar i lagens tillämpnings- område avseende exekutiv och brottsbekämpande verksamhet. Nuvarande begränsning avseende bör dock, enligt utredaren, föras över till den nya lagen. Denna avser sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900).136 Utredaren föreslår att det ska slås fast i lagen att myndigheterna i all förvaltningsverksamhet ska iaktta principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet. I betänkandet framförs att det är angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna normer. Det finns också ett behov, enligt utredaren, av att ge ett konkret incitament till en bättre observans av kraven på saklighet och objektivitet. Kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet ska uttryckas i en bestämmelse i den nya förvaltningslagen om grunderna för god förvaltning. Enligt bestämmelsen ska myndig- heter i sin verksamhet iaktta saklighet och opartiskhet. Utredaren konstaterar att myndigheterna, enligt och andra länders nationella rätt liksom enligt och , bl.a. har att iaktta objektivitetsprincipen. Principen kan kortfattat beskrivas som ett förbud mot att ta ovidkommande hänsyn eller, positivt uttryckt, en skyldighet att agera sakligt och opartiskt. Utredaren nämner bl.a. att en obefogad särbehandling av en person eller en personkategori är ett brott mot kravet på saklighet och opartiskhet. Utredaren föreslår att objektivitetsprincipen får ett genomslag i den nya förvaltningslagen genom att det i bestäm- melsen om grunderna för god förvaltning införs ett andra stycke 135SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 299 ff. 136SOU 2010:29, s. 122. om att myndigheter i sin verksamhet ska iaktta saklighet och opartiskhet.137 Enligt utredarens förslag ska lagen även slå fast att propor- tionalitetsprincipen, som i någon form erkänts i alla europeiska stater, gäller också i . I bestämmelsen om grunderna för god förvaltning ska således föreskrivas att en myndighet endast får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse om ingreppet kan antas leda till det avsedda resultatet. Det ska framgå av den föreslagna bestämmelsen att ingreppet aldrig får vara mer långtgående än vad som behövs och att det får göras endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår för den som ingreppet riktas mot. Utredaren framför att förslaget till ny förvaltningslag har utformats med beaktande av de förpliktelser som följer av internationella åtaganden enligt Europakon- ventionen och . genomsyras av proportionalitetsprincipen, framhåller utredaren. Att avvägningar ska göras mellan allmänna och enskilda intressen framgår av flertalet artiklar, och principens innehåll har preciserats genom praxis. Vanligen aktualiseras proportionalitets- principen vid tillämpning av de artiklar i som under vissa förutsättningar medger begränsningar i där stipulerade fri- och rättigheter.138 Ärenden ska, enligt utredarens förslag, handläggas enkelt, snabbt och ekonomiskt utan att den enskildes rättssäkerhet åsido- sätts. En sådan handläggning gagnar både den enskilde och det allmänna, menar utredaren.139 Den nu gällande förvaltningslagen innehåller en motsvarande bestämmelse om att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Utredaren lämnar således förslag som tydliggör vissa aspekter av internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Däremot lämnas inget förslag på en bestämmelse som på ett mer övergripande sätt hänvisar till dessa åtaganden. 137SOU 2010:29, s. 149 ff. 138SOU 2010:29, s. 156 ff. 139SOU 2010:29, s. 204 ff. 3.4.3Styrning av de statliga myndigheterna Nedan följer en genomgång av några centrala statliga styrinstru- ment, liksom en beskrivning av myndigheternas egen normgivning samt av kommittéväsendets roll och uppdrag. Myndighetsförordningen (2007:515) gäller förvaltningsmyndig- heter under regeringen. I förordningen fastställs de krav som är gemensamma för samtliga myndigheter under regeringen och som rör själva förvaltningen, dvs. Myndig- hetsspecifika krav ska anges i myndigheternas instruktioner, regle- ringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. De krav som är gemen- samma för myndigheterna och som ställs i myndighetsförord- ningen gäller t.ex. myndigheternas organisation, ansvarsfrågor, formalia kring beslut samt andra frågor av förvaltningspolitisk karaktär. I myndighetsförordningen regleras vilket ansvar chefen för en statlig myndighet, eller i förekommande fall en styrelse eller en nämnd, har inför regeringen. Där anges även att alla myndig- heter måste ha arbetsordningar samt vilka frågor som ledningen inte kan delegera. Av 3 § framgår att myndighetens ledning ansvarar för verk- samheten inför regeringen och att ledningen ska se till att verk- samheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt de för- pliktelser som följer av medlemskap i . Myndighetsförordningen innehåller ingen bestämmelse, för- utom den ovan nämnda om EU, som hänvisar till interna- åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Dessa åtaganden omfattar delvis andra och fler förpliktelser om mänskliga rättig- heter än de som kommer till uttryck i EU:s stadga om grund- läggande rättigheter, som blivit rättsligt bindande för EU:s medlemsstater. Myndigheternas instruktioner och myndighetsdialogen Myndigheternas instruktioner är grundläggande instrument för regeringens styrning och gäller tills vidare. Instruktionerna för myndigheter som lyder under regeringen beslutas i regel av regeringen i form av en förordning. Till skillnad från bl.a. förvaltningslagen och myndighets- förordningen, som gäller för myndigheterna mer generellt, ska instruktionen tydliggöra den enskilda myndighetens uppdrag. I instruktionen bör bl.a. myndighetens ansvarsområde, uppgifter och ledningsform regleras. Detaljeringsgraden varierar från myndighet till myndighet. Vanligtvis regleras där inte tidsbegränsade uppgifter som kan förväntas förändras . I instruktionen regleras inte heller sådana uppgifter eller uppdrag som regeringen anser sig behöva beskriva utförligt. Sådana uppgifter och uppdrag formuleras i stället i särskilda regeringsbeslut. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt formulerade regeringen mål och riktlinjer för det fortsatta arbetet att utveckla i första hand den statliga förvalt- ningen. fattade beslut enligt propositionen i juni 2010.140 Den offentliga förvaltningen har, enligt regeringen, en viktig roll för att uppnå en samhällsgemenskap där alla medborgare och invånare, kvinnor och män, har goda möjligheter att förverkliga sin egen potential, utöva sina rättigheter samt fullgöra sina skyldig- heter. Den offentliga förvaltningen har även en viktig roll för det demokratiska statsskicket, anför regeringen. Regeringen konsta- terar vidare att de flesta människor så gott som , direkt eller indirekt, kommer i kontakt med någon del av den offentliga sektorn.141 Genom propositionen införs ett nytt mål för förvaltnings- politiken med betoning på rättssäkerhet, effektivitet, kvalitet, service och tillgänglighet.142 Regeringen anför att viktiga utgångs- punkter bl.a. är mänskliga rättigheter och principen om icke- diskriminering. De statsanställdas kunskaper om och förståelse för de grundläggande värdena behöver stärkas, enligt regeringen, som framhåller att det är myndigheternas ledning som ansvarar för att arbetet med ett offentligt etos hålls levande och för att det är tydligt för alla statsanställda vad rollen som statstjänsteman innebär.143 I propositionen nämns också att instruktionerna bör vara det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndig- heterna.144 Som ett led i den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna aviserade regeringen att den 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2009/10:175, s. 23. 2009/10:175, s. 27. 2009/10:175, s. 36. 2009/10:175, s. 111 ff. avsåg att i sin myndighetsstyrning se över hur ansvaret för att respektera de mänskliga rättigheterna kan tydliggöras för myndig- heter vars verksamhet är av särskild betydelse för att rättigheterna ska säkerställas för den enskilde (skr. 2005/06:95, åtgärd 104). En rad myndigheter räknades upp som relevanta. Av regeringens slutuppföljning av handlingsplanen framgår att för vissa av dessa myndigheter (länsstyrelserna, och Statens skol- verk) har ansvaret för de mänskliga rättigheterna tydliggjorts i myndigheternas instruktioner.145 Dessutom har bestämmelser som hänvisar till de mänskliga rättigheterna förts in i instruktionerna för Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten, vilka inte omfattades av den nämna åtgärden i handlingsplanen. Ett flertal myndigheter har även formuleringar i sina instruktioner som hänvisar till vissa mer avgränsade rättighetsfrågor, t.ex. principen om barnets bästa eller jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare har en rad myndigheter har fått tillfälliga uppdrag rörande de mänskliga rättigheterna genom sina regleringsbrev, t.ex. uppdrag att genomföra kompetensutvecklingsinsatser. De insatser som myndigheterna har genomfört till följd av sådana uppdrag, liksom de redogörelser för dessa insatser som lämnats bl.a. i årsredo- visningarna, har varierat i omfattning.