sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — Ett sätt att minska informationskraven är att jämföra olika kostnadskomponenter för de upphandlingsformer som används mot motsvarande komponenter hos ett givet rimligt alternativ och anta att allt annat är lika (ceteris paribus). Detta innebär att det råder en viss osäkerhet om alternativet är det bästa, men sådana jämförelser är åtminstone möjliga att göra. I denna studie har alternativet som valts varit att upphandla direkt från leverantören utan krav på anbud i viss form. Dessutom avgränsas jämförelsen i första hand till olika transaktionskostnader på beställarsidan. 2.5Beräkning av transaktionskostnaderna i teorin I detta avsnitt presenteras ett sätt att bestämma trans- aktionskostnaderna hos de upphandlande organisationerna i teorin givet att all relevant information vore tillänglig. I kapitel 4 beskrivs hur skattningar gjorts utifrån den information som finns i SCBs enkät, vilket avviker något från det som presenteras här. Detta avsnitt tjänar därmed främst som en teoretisk bakgrund till dessa skattningar och kan hoppas över. Det antas att transaktionskostnaden ges av den arbetstid som läggs ned på upphandlingen. I inkluderas samtliga delmoment som upphandlingen ger upphov till. Detta innebär att delmoment innan (t.ex. behovsidentifiering), under (t.ex. för- handling) och efter (t.ex. arbete med överprövningar) upphandl- ingen görs ingår. Kostnaden bestäms av den totala tid som läggs ned på upphandlingarna multiplicerat med lönekostnaden. Detta kan uttryckas mer formellt genom att numrera de olika typer av varor och tjänster som organisationerna upphandlar. Detta kan göras med en lista i=1,2,3,, V där i betecknar en viss vara (t.ex. lokalvård) och V betecknar den vara med högst nummer (och därmed också antalet olika varutyper).5 På samma sätt kan man göra en lista över alla organisationer som lyder under eller 5 För att förenkla framställningen betecknas det som upphandlas som varor trots att upp- handlingen kan avse även tjänster och byggentreprenader. En sådan lista ges av j=1,2,3,, M där j betecknar en organi- sation (t.ex. ) och M numret på den sista organisationen och även det totala antalet sådana organisationer. Den arbetstid som behövs för upphandlingen av de olika varorna samt den lönekostnad organisationen har måste även betecknas. Med tij betecknas det totala antalet timmar som organisationen j använder för att upphandla varan i och wj betecknar den lönekostnad som organisationen j har för sin upphandlande personal. För att bestämma total upphandlings- kostnad för varorna i=1,2,3,, V på organisationen j summeras helt enkelt produkten av lönekostnaden och arbetstiden för de varor som upphandlas enligt följande formel: C j = ii==1V tij w j . Notera att för vissa varor är tij , då organisationen inte upphandlar Total upphandlingskostnad för hela landet och därmed trans- aktionskostnaden kräver att man summerar över samtliga organisa- tioner som omfattas av /LUF. Detta ges av följande uttryck: C = jj==1M C j = jj==1M ii==1V tij wj För att bestämma detta uttryck krävs information om samtliga organisationers tidsanvändning för samtliga varor som upphandlas samt den organisationsspecifika upphandlingslönen. Den senare torde vara mindre svår att få en uppfattning om eftersom den finns tillgänglig. Dessutom finns aggregerad lönestatistik att utgå ifrån vid skattningar. Tidsanvändningen mäts dock normalt inte i orga- nisationerna och finns således inte tillgänglig. Denna information skulle vidare sannolikt vara mycket kostsam att inhämta om det krävdes att den skulle vara heltäckande för samtliga varor och tjänster samt för samtliga organisationer.6 Konsekvensen av detta innebär att transaktionskostnaderna måste vila på mer eller mindre säkra uppskattningar, vilket kommer att framgå i kapitlen fram- över. 6 Dessutom skulle information om olika upphandlingsförfarandens tidsförbrukning vara nödvändig. Detta kommer att tydliggöras i avsnitt 4.1. 3 Data och material SCB hade i samråd med uppgiften att utforma en enkät som skulle skickas ut till de viktigaste typerna av organisationer som är skyldiga att följa eller LUF.7, 8 Antalet sådana organisationer var initialt av 891 organisationer. Av dessa uppgav sex att de var nedlagda eller av någon anledning inte hade upphandlingar. Dessutom angav fem att de hade någon form av samordnade upphandlingar med en organisation som skulle svara. Om dessa tas bort är 880 organisationer är skyldiga att följa /LUF och gör upphandlingar. Denna siffra bygger emellertid på antagandet att samtliga organisationer som av olika anledningar inte upphandlar har svarat. Sannolikt finns det fler sådana organi- sationer. Om det antas att andelen (som ej upphandlar) är samma bland de svarande som de icke-svarande, försvinner ytterligare 19 organisationer. Om hänsyn till detta tas blir det skattade antalet organisationer som är skyldiga att följa eller LUF 861. Denna siffra kommer att användas i fortsättningen. Det fanns flera syften med enkäten och analys av trans- aktionskostnader var endast ett. När enkäten utformades gjordes också ett val mellan en mindre omfattande enkät med potentiellt högre svarsfrekvens och en mer omfattande med lägre svars- frekvens. Valet föll på det senare alternativet. Svar kom in från 324 organisationer, vilket utgör av de organisationer som fick en enkät. Denna relativt låga svarsprocent är naturligtvis problematisk när det gäller skattningar av olika kostnader som avses gälla hela landet och därmed samtliga upphandlande organisationer. SCB gjorde ingen bortfallsanalys varför det också är svårt att med säkerhet veta hur pass representativa de organi- sationer är som har svarat. För att få någon uppfattning om respondenternas grad av representativitet kommer därför här göras en rudimentär bort- fallsanalys där respondenternas fördelning av organisationstyper jämförs med motsvarande fördelning bland de icke-svarande. Dessutom jämförs respondenterna mot icke-svarande i en organisa- tionstyp som kan förväntas vara jämförbara och som dessutom utgör en viktig grupp, nämligen kommunerna. 7Enkäten gick ut till alla kommuner, landsting och statliga myndigheter. Dessutom fick de som är upphandlande enheter i försörjningssektorerna (och som får statistikenkät) utredningens enkät. 8Det generella samlingsbegreppet organisation kommer att användas för att beteckna de myndigheter och enheter som är skyldiga att följa eller LUF. fallsanalys framgår att det finns vissa skillnader mellan de svarande och icke-svarande, vilket motiverar att man är försiktig med siffror som förutsätter att de svarande utgör en representativ grupp. är skillnaderna tämligen begränsade och knappast alar- merande. Man kan tänka sig att olika kategorier av organisationer har olika upphandlingsbehov och även genomför upphandlingar på olika vis. Det är därför av intresse att veta hur pass representativa de svarande är i detta avseende. I ett dokument om enkäten som ställt till förfogande framgår att det bland de svarande finns 97 kommuner (eller inköpsförbund), 10 länsstyrelser, 126 statliga myndigheter, 83 aktiebolag samt åtta landsting (eller regionförbund). I samma dokument finns svars- frekvenser för de olika organisationstyperna som framgår av nedan- stående tabell. Svarsfrekvens baserat på organisationskategori I Tabell 1 framgår att vissa kategorier av respondenter har högre svarsfrekvens än andra. Statliga myndigheter och länsstyrelser är överrepresenterade bland de svarade medan kommuner, landsting samt aktiebolag är underrepresenterade. Även om dessa skillnader bör noteras så bör det också uppmärksammas att samtliga organisationstyper är väl representerade och att variationen i svarsfrekvenserna trots allt är begränsad. 3.2Bortfallsanalys avseende budget och upphandlingsandel En viktig aspekt i transaktionskostnadsanalysen är hur omfattande upphandlingsprocessen är bland de svarande. En grundläggande restriktion för organisationernas upphandling är deras budget. Det är därför viktigt att det inte finns någon stor skevhet i urvalet i detta avseende, t.ex. att endast organisationer med en stor budget och resurser svarar medan de mindre låter bli. För att undersöka detta valdes undergruppen kommuner ut för att undersöka huru- vida det finns skillnad mellan de svarande kommunernas budgetar och de icke-svarandes. Kommuner valdes ut bland annat då verksamheterna i denna kategori organisationer är likartade och även de regleringar som de lyder under. Dessutom finns data om budget lättillgänglig hos SCB för samtliga kommuner. Från årsredovisningar kan man få fram varje kommuns totala kostnader , vilket ger en god indikation på omfattningen av verksamheten och därmed också upphandlingsbehovet. Genomsnittskostnaden bland kommuner som svarade var 1,6 miljarder och den var 1,8 miljarder bland de icke svarande. Detta är en tämligen marginell skillnad och man kan alltså sluta sig till att omfattningen på verksamheten bland de svarande och icke- svarande är ungefär lika stor. Det ska dock noteras att gruppen som svarat är mer homogen än gruppen som inte svarat. Gruppen som svarat innehåller ingen riktigt stor kommun (varken , eller tillhör de som svarat), men heller inte oproportionerligt många små. Det innebär att variansen i kostnads- fördelningen i denna grupp är väsentligt lägre än motsvarande i gruppen som inte svarat.9 Även om den totala omfattningen av de svarande kommunernas verksamhet är ungefärligen lika stor som de som inte svarat är det möjligt att de svarande kommunerna har en högre andel upp- handling. Exempelvis är det inte omöjligt att kommuner som anser att upphandling är ett bra sätt att sköta delar av den offentliga verksamheten också är mer motiverade att svara på en omfattande enkät. Det finns ingen lättillgänglig statistik över hur mycket kommunerna upphandlar totalt. Däremot har SCB statistik på hur stor andel av kommunernas verksamhetsbudget för ett antal verksamhetsområden som är upphandlad. Detta kan användas som en grov indikator på kommunernas upphandlingsbenägenhet. Om man studerar andelen som är upphandlad inom verksam- 9 Ett så kallat test förkastar att de två kostnadsfördelningarna är lika. hetsområdet infrastuktur så framgår att gruppen som svarat har en genomsnittlig andel upphandlad verksamhet på . Mot- svarande siffra är något högre bland de som inte svarat (20,). Dessa siffror ger inte stöd åt att de kommuner som svarat skiljer sig markant i upphandlingsbenägenhet från övriga. 4 Uppskattning av transaktionskostnader I detta kapitel beskrivs hur transaktionskostnaderna skattas utifrån svar på SCBs enkät och siffror inhämtade från . Metoden är att skatta kostnaden genom att välja ut upphandlingen av ett fåtal varor och tjänster enligt de olika upphandlings- förfaranden som kan tillämpas enligt /LUF. Genom att studera det antal timmar som genomsnittsorganisationen behöver för att göra en upphandling av olika varor och enligt olika upphandlingsförfaranden kan man få en uppfattning om vilket spann upphandlingskostnaderna rör sig inom. När dessa uppgifter är framtagna kommer olika sammanvägningar att diskuteras som baseras på att den vägda tiden för en typisk upphandling multipliceras med det antal upphandlingar som görs. I samband med att siffrorna tas fram och skattningarna görs, problematiseras vissa aspekter i metoden. Ett huvudproblem i en uppskattning av transaktionskostnaden på det sätt som presenterades i det teoretiska avsnittet (se avsnitt 2.5) är att bestämma upphandlingarnas tidsåtgång. Antag att det totala antalet timmar en organisation ägnar åt upphandling ges av T j = ii==1V tij . Då tij anger den totala tid organisationen lägger ner på upphandling av en viss vara kan man förmoda att denna är starkt beroende av antalet sådana upphandlingar organisationen gör.10 Om nij är antalet upphandlingar organisa- tionen gör av vara i och t ij är tidsåtgången för en genomsnittlig (eller typisk) upphandling av denna vara i orga- 10 I enlighet med avsnitt 2.5 och för att förenkla framställningen betecknas det som upp- handlas som vara trots att upphandlingen också kan avse såväl tjänster som byggentre- prenader. nisationen kan tidsåtgången skattas av tij nijt ij . En komplikation avseende tij är att man kan förmoda att denna beror på vilket upp- handlingsförfarande (direktupphandling, öppet förfarande m.m.) som tillämpas. För upphandlingsförfarandet u har vi information om tidsåtgången för organisationen j avseende vara i. betecknas med t ij,u . Vi kan använda dessa observationer till att få fram organisationernas genomsnittliga tidsanvändning för en typisk upphandling av varan i med förfarandet u genom att utgå från formeln: t i,u = Mj=1t ij,u av tidsanvändning till upphandling för olika varor baserat på upphandlingsform. De formella kraven på de olika upphandlingsförfarandena (förenklat, urval, öppet, selektivt samt förhandlat) finns reglerat i samt LUF. När det gäller direktupphandling avses en upphandling som genomförts utan krav på anbud i viss form.12 15 (29) 333 (59) 100 (1) 177 (145) 23 (25) 306 (16) 250 (1) 123 (53) 26 (82) 197 (49) 120 (12) 97 (231) 17 (11) 221 (18) 290 (2) 143 (42) 22 (8 ) 142 (28) 100 (53) 22 (4) 327 (17) 219 (28) 23 (159) 95 (165) 105 (16) 255 (187) 148 (16) Organisationernas genomsnittliga tidsanvändning i timmar för olika förfarande och olika varor (t i,u ). Siffror i parentes anger antal organisationer som genomsnittet bygger på. * Vägt genomsnitt för vara baserat på frekvens av upphandlingsformer. ** Vägt genomsnitt för upphandlingsform baserat på frekvens av varor (t u ). 11 Denna formel gäller för det fall att samtliga M organisationer svarar samt har uppgivit att de har haft upphandling av en viss vara (i) upphandlingsform (u). Då inte alla organisationer svarat på enkäten samt endast en begränsad andel av dessa har genomfört upphandlingar av en viss vara och upphandlingsform betecknar vi antalet organisationer som har sådana upphandlingar med M i,u . När vi bestämmer denna utifrån enkätsvaren blir formeln något modifierad till t i,u = Mj=1t ij,u Mi,u där t ij,u = 0 för organisationer som inte svarat eller uppgett att de haft någon upphandling av denna typ. 12 ordalydelse följer (2 kap. 23§) och användes genomgående i enkäten. När man läser tabellen bör man vara försiktigt med de siffror som endast baseras på ett fåtal observationer. Det finns emellertid en del viktig information i tabellen. För det första uppvisar olika upp- handlingsförfaranden en stor variation i hur mycket tid som organisationerna lägger på dem. Det upphandlingsförfarande som tar minst tid är inte oväntat direktupphandlingar med minsta genomsnittsantal timmar för lokalvård och högsta för intellektuella tjänster . Det vägda genomsnittet för upphandlingsformen som kan betecknas med t u erhålls om man tar genomsnittet över de olika varorna men låter varornas vikt bestämmas av hur vanliga eller frekventa de är. Det vägda genomsnittet för direktupphandling är . Detta kan jämföras med öppet förfarande där det lägsta genomsnittet ligger (för avfall) och det högsta (för lokalvård). Det vägda genomsnittet för detta förfarande är vilket är drygt elva gånger högre än för direktupphandling. Man kan även notera att det förenklade förfarandet har en genomsnittlig tidskostnad som ligger någonstans mittemellan direktupphandling och öppet förfarande med ett vägt genomsnitt . Detta är logiskt då syftet med detta förfarande är att vara något enklare än det öppna men ändå uppfylla vissa krav (för upphandlingar under tröskelvärdena).13 När det gäller de övriga upphandlingsförfarandena bör man vara försiktig med att dra några slutsatser då antalet observationer för dessa är lågt. Ett tydligt mönster är dock att upphandlingsförfarandena som tillåts under tröskelvärdena (direktupphandling, förenklat förfarande samt urvalsförfarande) kräver samtliga mindre tid än de som måste tillämpas för upphandlingar över tröskelvärdena. Detta är fullt begripligt då den förra typen av upphandlingar gäller mindre kontraktsvärden än de senare.14 Dessutom genererar upphandlingar över tröskelvärdena sannolikt fler anbud än de som ligger under, 13Det finns något olika tröskelvärden för statliga myndigheter och övriga upphandlande myndigheter (kommuner, landsting m.fl.). För de förra är tröskelvärdet drygt 1,2 miljoner och för de senare är det avseende upphandling av varor och tjänster. För upphandling av byggentreprenader gäller ett väsentligt högre tröskelvärde. 14Det finns ingen ekonomisk naturlag som säger att högre kontraktsvärden kräver mer tidsåtgång av upphandlaren. Dock finns några troliga mekanismer som leder till detta. Man kan exempelvis förmoda att variansen (mätt i kronor) i de flesta fall är positivt korrelerad med kontraktsvärdet och om då sannolikheten att hitta det bästa anbudet är bestämd av den tid som organisationen lägger ner i upphandlingen (oavsett kontraktsvärde), kommer det att vara lönsamt att spendera mer tid på upphandlingar med höga kontraktsvärden än på upphandlingar med låga kontraktsvärden. vilket borde göra att vissa moment (som t.ex. utvärdering av leverantörer) tar . Det kan här vara på sin plats att jämföra dessa siffror med EU- kommissionens som rapporterar att en upphandling i kräver hos den upphandlande organisationen.15 Med åtta timmars arbetsdag motsvarar detta . Denna siffra gäller emellertid de mer reglerade upphandlingsförfarandena över tröskelvärdena (dvs. motsvarande öppet, selektivt och förhandlat) där antalet anbud i genomsnitt är 5,6. Om vi tar ett vägt genom- snitt över dessa förfaranden (igen baserat på frekvens) erhålls , vilket är en högre siffra än den som anges i EU- kommissionens rapport. De två siffrorna är emellertid inte väsens- skilda och vilken oro man bör hysa över skillnaderna beror på den precision man behöver i sina siffror. Avseende upphandlingen av olika typer av varor och tjänster är det viktigt att notera att även om det finns en viss variation i tidsåtgången så är denna väsentligt mindre än den mellan upp- handlingsförfarandena. Det går naturligtvis även att beräkna den vägda genomsnittliga tidsåtgången för olika varor och tjänster (där de olika upphandlingsförfarandenas vikt bestäms av deras respek- tive frekvens). Om vi bortser från de varor som har mindre än 50 observationer (dvs. portionsförpackad livsmedel och fastighets- skötsel) används i genomsnitt vid upphandling av intellektuella tjänster, vilket har lägst tidskostnad och på lokalvård som har högst tidskostnad. Detta innebär att den vara med högst genomsnittlig tidskostnad har knappt dubbelt så hög tidskostnad som den vara med lägst. Om det kan antas att detta mönster även gäller för de varor som inte tagits med i enkäten så har det den viktiga implikationen att upphandlingsformen är viktigare att ta hänsyn till än varutyp när det gäller uppskattningar av tidskostnader. I enkäten ingick frågor om antalet upphandlingar som gjordes vid organisationen (dvs. Ett problem med dessa frågor är dock att de är tämligen informationskrävande vilket innebär att kvaliteten på svaren varierar mycket. För att säkerställa en högre tillförlitlighet i antalet upphandlingar har därför siffror inhämtats 15 Se PWC, 2011, figur 2.9, s. 83. från som räknat samtliga upphandlingar som annonserats i kända databaser och upphandlingssystem.16 Denna statistik avser fem av de reglerade förfaranden som behandlats tidigare, nämligen förenklat, urval, öppet, selektivt och förhandlat. Dessa står för merparten av antalet reglerade upp- handlingar (se Tabell 3). Utöver detta har registrerat 344 upphandlingar. Av dessa utgör 326 upphandlingar under tröskelvärdet (45 tjänstekoncessioner, 176 ersättningsetableringar och 105 ej angivna) och 18 över tröskelvärdet (6 kvalifika- tionssystem, 8 konkurrenspräglade dialoger och 4 byggkonces- sioner). Det finns emellertid inga uppgifter om antalet direkt- upphandlingar i statistik. För att få en uppskattning av dessa används uppgifterna från SCBs enkät. Om det antas att genomsnittet av samtliga organisationernas uppgifter om andelen direktupphandlingar är korrekt kan denna siffra i kombination med siffror användas för att få erhålla en uppskattning över antalet direktupphandlingar. Ett problem med SCBs enkät är att begreppet direkt- upphandling kan tolkas på olika sätt. Enligt enkäten klargjordes att Med direktupphandling avses upphandlingar som genomförts utan krav på anbud i viss form. Denna definition utesluter i princip inte högst vardagliga inköp (som t.ex. kaffebröd till fikarasten). Då enkäten ställts till upphandlingsansvariga har emellertid inte avsikten varit att få in uppgifter om denna typ av inköp utan upphandlingar av sådan betydelse att ansvariga för upphandling engageras i dem. Efter en del korrigeringar av enkätsvaren för att utesluta bl.a. denna typ av tolkningar kan man komma fram till att direktupphandlingarna utgörs av av det totala antalet upphandlingar.17 Det ska sägas att denna siffra är osäker och beror något på vilka svar som inkluderas i SCBs enkät. Vid fram- räknandet av andelen direktupphandlingar har två inkluderings- 16Detta inkluderar bl.a. Allegos och Mercells databaser samt upphandlingssystemen e- Avrop, EU-Supply, samt Avantra. 17Det finns en mängd olika sätt att missförstå frågorna om antalet upphandlingar i SCBs enkät. Därför har endast svar som är trovärdiga och någorlunda konsistenta tagits med. Ett antal olika problem upptäcktes vid en genomgång av svaren. Vanliga fel var att respondenten inte inkluderade direktupphandlingarna i det totala antalet upphandlingar, att man angav antal när man skulle ange procentandel, att andelarna för de olika upphandlingsformerna ej summerade till , att man i direktupphandlingar sannolikt tog med alla typer av inköp, att man angav noll som svar p.g.a. att man inte ansåg sig kunna svara på frågan om antal. Efter att korrigeringar för svar där det fanns uppenbara missuppfattningar, inkluderades endast svar där andelar summerade till och där svaren om antal i övrigt bedömdes som någorlunda rimliga. metoder använts, den första tillämpade generös inkludering och resulterade i andel på , den andra som ställde något mer strikta krav gav andelen . Siffran som används () är ett vägt genomsnitt av dessa uppskattningar. Om antalet upphandlingar som inte är direktupphandlingar uppgår till 19089 innebär det att antalet direktupphandlingar kan skattas till 51 611 och att det totala antalet upphandlingar blir 70 700 (se Tabell 3). Antal (totalt, Andel ( %) Antal (totalt) anger hur många upphandlingar av en viss form respondenterna hade. Genomsnittsantal anger det genomsnittliga antalet upphandlingar av en viss form för en organisation. Andel anger det totala antalet upphandlingar av en viss form dividerat med det totala antalet upphandlingar (70 700). Av Tabell 3 bör det stå klart att direktupphandling är det vanligaste upphandlingsförfarandet och att det förenklade förfarandet är näst vanligast . Därefter kommer det öppna förfarandet med 6 procent.18 De övriga upphandlings- formernas antal utgör endast någon enstaka procentenhet till- sammans. 4.3Uppskattning av tidsåtgång och transaktionskostnader Vi använder de uppgifter om antal timmar som de olika upp- handlingsförfarandena tar enligt Tabell 2. För att betona osäker- heten i uppskattningen återges i Tabell 4 dels det lägsta genom- snittliga antal timmar (Min tid) som ett upphandlingsförfarande tar för en vara och dels det högsta (tid). Vi använder även det vägda antal timmar som ett upphandlingsförfarande (Vägt) tar. Därefter multipliceras antalet upphandlingar av varje förfarande med de olika tiderna och olika totaltider erhålls, vilka i sin tur summeras över samtliga upphandlingsförfaranden (i kolumnen längst till höger i Tabell 4 nedan). Den totaltid som erhålls när man 18 Det kan noteras att i som inte hade med direktupphandlingar och förenklade upphandlingar, var även öppet förfarande det vanligaste upphandlingsformen inom EU.