sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — Detta hör givetvis samman med den erfarenhet som efterfrågas för anställningen som sådan. såg åldersfördelningen ut så här. Den övervägande majoriteten av myndighetscheferna är följaktligen mellan . Åldrarna varierar mellan och . För att utreda om kollektivet myndighetschefer har blivit äldre eller yngre har vi jämfört ålderfördelningen med hur den såg ut för åren 1995 och 2005.8 Vi kan då konstatera 7Mer om regeringens syn på vad förmågorna innebär, se skr. 2009/10:43 s. 26 f. 8Undersökningen har gjorts med utgångspunkt från att 173 myndigheter motsvaras av eller är desamma som 173 myndigheter . fanns i 146 fall samma eller motsvarande myndigheter. Skillnaden i antal beror på att myndigheter lagts ner, slagits ihop, bytt namn och att nya myndigheter har kommit till. Myndighetschefens roll i statsförvaltningen att den genomsnittliga åldern på myndighetschefer under har ökat med . var genomsnittsåldern för myndighetschefer 55 år och 9 månader.9 var genomsnittsåldern för myndighetschefer 56 år och 4 månader.10 är genomsnittsåldern för myndighetschefer . Antal kvinnor och män var av myndighetscheferna kvinnor. Det var en ökning och . anställde regeringen totalt 31 myndighetschefer, varav 16 var kvinnor. var andelen kvinnor . Det innebär en ökning . 9Baserat på ett underlag om chefer för 146 myndigheter. 10Baserat på ett underlag om chefer för 173 myndigheter. Det bör dock noteras att om underlaget istället baseras på 146 myndigheter blir genomsnittsåldern och 10 månader. I direktiven anges att utredningen ska pröva om rekryteringen av myndighetschefer har fungerat tillfredsställande med de nuvarande anställningsvillkoren. De regler som omgärdar rekryteringsprocessen är en del av villkoren för att bli anställd som myndighetschef. Hur rekryteringsprocessen är upplagd har också betydelse för i vilket skede myndighetschefen informeras om och – ibland – får möjlighet att diskutera villkoren för sin anställning. Grundläggande bestämmelser om tillsättning av statliga anställningar finns i 12 kap. 5 § RF. Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.1 Regeringen har i budgetpropositionerna lagt fast riktlinjer för hur rekryteringen av myndighetschefer ska genomföras.2 Det är regeringen som anställer myndighetscheferna. Själva anställningsförfarandet är speciellt eftersom det är en följd av utnämningsmakten. Innebörden av utnämningsmakten har beskrivits i avsnitt 3.1. Anställningsförfarandet är – med undantag för vad som gäller för anställning av rektorer – formlöst. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt gjorde regeringen bedömningen att den författningsreglering som 1Det har ställts särskilda behörighetskrav för rektorer vid universitet och högskolor. 11§ högskoleförordningen föreskrivs att den som uppfyller behörighetskraven för anställning som professor eller lektor är behörig att vara rektor (eller prorektor). Se propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor, prop. 2009/10:149 s. 45 f. 2Förfarandet ska präglas av förutsebarhet, spårbarhet och öppenhet och utnämningarna ska endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Se budgetpropositionen , prop. 2006/07:1 utgiftsområde 2, s. 38 f, och budgetpropositionen , prop. 2007/08:1 utgiftsområde 2, s. 52 f. finns är tillräcklig för att regeringen ska kunna utnämna en chef för respektive myndighet, och att det inte finns något behov av att lagreglera att grundläggande beredningskrav ska iakttas i den process som föregår utnämningar.3 Det viktigaste syftet med varje rekryteringsprocess är att finna den bäst lämpade kandidaten. Med utgångspunkt i en s.k. kravprofil analyseras vilka sökkanaler som ska användas. Kravprofilen är det dokument som inleder varje rekryteringsprocess, oavsett om befattningen annonseras ut eller inte. I regel rekryteras myndighetschefer med hjälp av s.k. intresseannonsering men i vissa fall även utan föregående annonsering. För rektorerna gäller dock ett särskilt rekryteringsförfarande. Dessa arbetstagare anställs av regeringen efter förslag av lärosätets styrelse, mer om detta i avsnitt 4.3. Utredningen om sekretess vid anställning av myndighetschefer beskrev rekryteringsförfarandet i huvudsak på följande sätt. Det aktuella departementet har ansvaret för att upprätta kravprofilen och, i förekommande fall, formulera annonsen. Departementet tar också ställning till om det för den aktuella rekryteringen kan behövas externt rekryteringsstöd. När intresseanmälningar och eventuellt underlag från en rekryteringsfirma kommit in fortsätter beredningen av anställningsärendet. Den fortsatta beredningen går till på samma sätt som när en tjänsteman ska rekryteras till . Det bör även påpekas att statssekreteraren regelmässigt deltar i arbetet, bl.a. vid intervjuerna. Efter genomförda intervjuer vidtar referenstagning. När den politiska ledningen i departementet bestämt sig för en huvudkandidat stäms namnet av med statsrådsberedningen varpå departementet kan föra upp ärendet för regeringsbeslut.4 Kravprofilen blir en allmän handling först i samband med att regeringen fattar sitt anställningsbeslut. Skälet till denna ordning är att det har ansetts vara olämpligt att i förväg ge kandidater exakt kännedom om vilka krav och önskemål om erfarenheter regeringen har på den nya myndighetschefen. Regeringen har uttalat att det finns en uppenbar risk att personer skulle kunna anpassa sina svar vid en intervju efter de formuleringar som finns i kravprofilen, om denna under rekryteringsprocessen vore en allmän handling, något som skulle kunna leda till sämre kvalitet i chefsrekryteringen. Den tid det tar att bereda anställningsärenden varierar. Om den tid inkluderas som krävs för att upprätta en kravprofil, pröva om en viss rekrytering ska föregås av annonsering, vidta de administrativa 2009/10:175 s. 124. 4Se betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer, 2009:4 s. 32. åtgärder som krävs för att publicera en annons samt bestämma skälig tid för intresserade att komma in med intresseanmälningar uppgår den genomsnittliga totala tiden för en rekryteringsprocess till omkring ett halvår.5 4.2Rekrytering med och utan intresseannonsering Intresseannonsering ska vara huvudregel vid rekrytering av en myndighetschef. Annonsen kan närmast beskrivas som en nedbantad kravprofil och publiceras kortfattat oftast i riksmedia, lokala media och fackmedia. På regeringens hemsida lämnas en mer utförlig beskrivning av befattningen, av vilka kvalifikationer regeringen anser att en ny chef ska ha och vilka färdigheter som anses särskilt meriterande. När regeringen väljer att annonsera ut lediga anställningar som myndighetschef används begreppet intresseanmälan som benämning för den handling som kommit in från en kandidat i ett sådant ärende. Detta uttryck används för att markera att det är fråga om ett formlöst anställningsförfarande som inte behöver ta hänsyn till reglerna i anställningsförordningen (1994:373). Regeringen har uttalat att, även om ett öppet rekryteringsförfarande är bra, det finns situationer då det av olika anledningar är bäst för verksamheten att rekryteringen hanteras utan annonsering. Det kan handla om oförutsedda vakanser då en chef behöver rekryteras skyndsamt, men även om andra fall då det av olika skäl inte är lämpligt med ett annonseringsförfarande. Som en generell utgångspunkt avstår regeringen från att använda annonsering såvitt gäller – för utredningen aktuella chefer – anställning av JK, RÅ, överbefälhavare, chefen för och landshövdingar. Vid anställning av JK och RÅ föreligger så pass specifika anställningskrav att regeringen har ansett att annonsering inte är något stöd i rekryteringsprocessen. Vid rekryteringen av överbefälhavare kan det, enligt regeringen, bl.a. av säkerhetsskäl vara olämpligt med ett annonseringsförfarande. Speciella förutsättningar gäller också vid rekrytering av chefen för . Starka skäl har vidare ansetts tala för att regeringen ska kunna rekrytera landshövdingar brett och förutsättningslöst och utan intresseannonsering. är speciellt och kräver enligt regeringen egenskaper som inte alltid sammanfaller med de krav som i övrigt ställs på myndighetschefer. God kännedom om och insikter i det 5 Se skr. 2009/10:43 s. 19–20. politiska beslutssystemet kan vara ett sådant krav. Regeringen har ansett att det inte är möjligt att på förhand ange samtliga de situationer då annonsering inte är lämplig. Detta har motiverats med att verksamhetens behov måste vara det som ytterst styr valet av rekryteringsprocess.6 4.3Rekrytering av myndighetschefer till styrelsemyndigheter Av och till har diskuterats om regeringen generellt eller regelmässigt borde delegera rekryteringen av myndighetschefer till styrelsen i s.k. styrelsemyndigheter. Senast denna fråga avhandlades av regeringen var i skrivelsen om utnämningspolitiken. Då angav regeringen bl.a. följande. Regeringen är ansvarig inför och mot bakgrund av den stora strategiska betydelse valet av myndighetschef har vore det märkligt med en ordning där utkrävde ansvar av regeringen i en fråga rörande en myndighet där någon annan rekryterat chefen i fråga. Enligt regeringen förefaller det också osannolikt att enskilda styrelser skulle prioritera frågan att tillvarata de generella ledarskapskrav som ställs vid rekrytering av en myndighetschef.7 I en typ av styrelsemyndigheter, universitet eller högskolor som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen, har emellertid styrelsen en särskild roll att fylla vid rekrytering av myndighetschefen. Förfarandet skiljer sig nämligen från förfarandet vid anställning av övriga myndighetschefer, eftersom det är det berörda lärosätet som – utöver vad som bestäms i högskoleförordningen – råder över rekryteringen (inklusive att besluta om lämplig kravprofil och hur rekryteringsprocessen ska gå till). Universitets- och högskolestyrelserna hanterar rekryteringsförfarandet och lämnar sedan förslag till regeringen om en lämplig kandidat. Regeringen har som praxis att följa styrelsernas förslag. Under den process som leder fram till att lärosätet i fråga identifierar en kandidat är en rad aktörer delaktiga. I propositionen Den öppna högskolan uttalade regeringen härvid bl.a. följande. Det är viktigt att lärare, övriga anställda och studerande ges ett starkt inflytande när rektorskandidat tas fram, eftersom det är grundläggande 2009/10:56 s. 22 och skr. 2009/10:43 s. 21 ff. 2009/10:43 s. 31. för rektors legitimitet som chef för myndigheten. Vid flera lärosäten används det tidigare förfarandet med valförsamling. Det är en bra metod, men det interna förankringsarbetet kan också ske på annat sätt. Det väsentliga är att samtliga lärare, övriga anställda och studenterna tillförsäkras inflytande. Processen bör fastställas innan styrelsen börjar sitt arbete med att ta fram förslag på rektor.8 I 2 kap. 8 § högskoleförordningen anges att, innan styrelsen lämnar sitt förslag, den ska höra lärarna, övriga anställda och studenterna på det sätt som styrelsen bestämmer. Rektor anställs sedan genom beslut av regeringen.9 4.4Sekretess i ärenden om anställning av myndighetschefer lät Utredningen om sekretess vid anställning av myndighetschefer genom genomföra en undersökning som bestod av 400 telefonintervjuer med höga chefer – varav hälften från den privata och hälften från den offentliga sektorn – för att kartlägga viljan att ge in intresseanmälningar för myndighetschefsanställningar. Av de tillfrågade kunde tänka sig att söka en sådan anställning, om ansökan inte blev offentlig, och skulle kunna tänka sig att söka en anställning, även om ansökan blev offentlig. Det var alltså av de intervjuade som – när utredningen genomfördes – sade sig skola avstå från att söka en anställning på grund av offentligheten.10 Efter förslag från utredningen trädde en ny sekretessbestämmelse i kraft . Bestämmelsen gör det möjligt att sekretessbelägga uppgifter om vem som söker en anställning som myndighetschef (39 kap. 5 b § OSL). I bestämmelsen anges att sekretess gäller i ärende om anställning av en myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Det är alltså inte endast namnet på den som anmält intresse som omfattas av sekretess utan även t.ex. uppgifter om adress och tidigare meriter kan omfattas av 2001/02:15 s. 159. 9I propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor avhandlades ånyo frågan om vem som ska anställa en rektor. Några förändringar i förhållandet att det är regeringen som anställer rektor föreslogs inte (se prop. 2009/10:149 s. 47 f.). 10Se SOU 2009:4 s. 41 f. sekretess, om uppgifterna enskilt eller tillsammans med andra uppgifter kan leda till att den enskildes identitet avslöjas.11 Bestämmelsen har ett så kallat omvänt skaderekvisit. Det innebär en presumtion för att uppgiften inte ska lämnas ut. Sekretess enligt 39 kap. 5 b § OSL gäller i högst . Bestämmelsen ska inte tillämpas i ärenden om anställning av rektor vid ett lärosäte.12 11Se propositionen om Sekretess i vissa anställningsärenden, prop. 2009/10:56 s. 49. 12I 10 a § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) anges följande. Sekretess enligt 39 kap. 5 b § OSL gäller inte i ärenden om anställning av rektor vid ett universitet eller en högskola som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen. Vi har att bedöma om den nuvarande ordningen med i huvudsak visstidsanställningar av myndighetschefer utgör en rimlig avvägning mellan å ena sidan regeringens behov av att kunna göra förändringar i ledningen av en myndighet, å andra sidan myndighetschefens behov av anställningstrygghet. En grundläggande fråga är om en anställning som myndighetschef ska gälla för en bestämd tid eller tills vidare. I detta kapitel kommer vi att redogöra för de anställningsformer som finns för anställning av myndighetschefer. 5.1En myndighetschefs anställning i förhållande till LAS och Lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, reglerar förhållandet mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Huvudregeln vid anställning av arbetstagare i allmän eller enskild tjänst är att ett anställningsavtal gäller tills vidare (4 § LAS). Det finns en möjlighet att i vissa situationer avvika från huvudregeln om anställningar tills vidare genom anställningar som tidsbegränsas (5 och 6 §§ samma lag). I 1 § andra stycket LAS undantas vissa arbetstagargrupper från lagens tillämpning. Däribland finns arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning. I förarbetena motiverades detta undantag med att dessa arbetstagare har en utpräglad arbetsgivarfunktion och en särskild förtroendeställning i förhållande till arbetsgivaren.1 När det gäller undantagets tänkta tillämpning på det statliga området uttalades i förarbetena att lagen inte bör gälla för 1 Se Kungl. Maj:ts proposition nr 1973, prop. 194–195, och propositionen Om ny anställningslag m.m., prop. 1981/82:71 s. 92 f. bl.a. generaldirektörer, överdirektörer och i allmänhet inte heller för avdelningschefer.2 Chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen är dock inte generellt undantagna från LAS tillämpningsområde. Det framgår av lagen (1994:260) om offentlig anställning, . På grund av 32 § gäller flera av LAS centrala föreskrifter också sådana arbetstagare vid statliga myndigheter som har en verksledande ställning. Om en myndighetschef har en anställning tills vidare, ska föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning (32 § första stycket ) tillämpas också på en sådan arbetstagare. Merparten av myndighetscheferna har dock tidsbegränsade anställningar och faller utanför den nu nämnda regleringen, dock inte vad gäller avskedande (se 32 § andra stycket ). Bakgrund till och begreppet anställning I samband med arbetsrättsreform och införandet av lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, MBL, genomfördes stora förändringar i den arbetsrättsliga lagstiftningen för offentliganställda. Det skedde främst genom lagen (1976:600) om offentlig anställning (den s.k. gamla ). befanns tiden mogen för översyn av denna lagstiftning. överlämnade sitt huvudförslag Enklare regler för statsanställda (SOU 1992:60). I betänkandet föreslogs bl.a. att anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning i fortsättningen skulle regleras på samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden. Som en följd av detta borde, enligt utredningen, reglerna om förflyttning och entledigande av affärsverkschefer upphävas. I stället borde frågor om anställningsskydd och övriga anställningsvillkor regleras i det enskilda anställningsavtalet med större möjlighet till individuell anpassning. lade regeringen fram propositionen En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. (prop. 1993/94:65 (bet. 1993/94:AU16, rskr. 1993/94:257)). I propositionen uttalade emellertid regeringen att den inte ansåg att det sammantaget skulle bli en bättre lösning att ta bort gällande bestämmelser. Utredningens förslag genomfördes därför inte. 2 Se prop. 1973:129 s. 230 och inrikesutskottets betänkande i anledning av den nämnda propositionen, InU 1973:36 s. 28. Huvudparten av reglerna har utan ändring i sak tagits över års LOA.3 Syftet med är primärt inte att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan att tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande i utförandet av offentlig verksamhet.4 För att göra nya mindre tyngd av specialregler för vissa yrkeskategorier eller för speciella anställningsformer fördes de särskilda reglerna om ordinarie domare och om anställningsformen fullmakt i gamla in i en ny lag; lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. För myndighetschefer, liksom för andra statliga arbetstagare, är en anställnings varaktighet och sättet för dess upphörande beroende av vilken anställningsform som gäller för anställningen. Vissa grundläggande principer för myndighetschefernas anställningsförhållanden lades fast 1987 i verksledningsbeslut. Frågan om anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning har därefter behandlats av i samband med att den antog . Vidare har frågan om chefsförsörjningen, särskilt vad gäller myndighetschefer, behandlats i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Myndighetschefer anställs med tre typer av anställningsformer. anställning tills vidare (dock längst till och med en viss tidpunkt) Av anställningsförordningen följer att en anställning får begränsas till att gälla för en bestämd tid om arbetstagaren får en verksledande eller därmed jämförlig ställning (se 9 § 1 p). 3I samband med översynen slopades dock institutet tjänst och ersattes av begreppet anställning för att bättre svara mot den mer flexibla LAS-praxis som vuxit fram. 4Se Hinn och , Offentlig arbetsrätten kommentar till lagreglerna om statlig och anställning s. 22. Tidsbegränsad anställning är den anställningsform som används då regeringen anställer en myndighetschef. Förutsättningarna för anställningen och anställningstryggheten kan dock se olika ut beroende på om det är t.ex. en generaldirektör eller en chef för ett affärsverk som anställs. Flertalet av myndighetscheferna anställs initialt som chef vid en utpekad myndighet som i normalfallet är . Tiden som sådan är inte lagreglerad utan följer av förarbetsuttalanden och en upparbetad praxis.5 Kortare anställningstider än förekommer, t.ex. om det i förväg är känt att en myndighet ska omorganiseras eller om en myndighetschef kommer att uppnå pensionsåldern tidigare än . Regeringen kan också förlänga en anställning, mer om detta nedan. Det är viktigt att stryka under att det måste föreligga ett ömsesidigt intresse för fortsatt anställning, om en sådan ska komma i fråga efter den första tidsperioden. En anställning förlängs således inte med automatik. För en myndighetschef som är anställd för en bestämd tid gäller att en sådan anställning inte är möjlig att säga upp , varken av arbetstagaren eller av arbetsgivaren. Det finns dock inga lagliga hinder mot att anställningen upphör , om parterna är överens om detta. Regeringen har regelmässigt valt att entlediga de myndighetschefer som själva velat avsluta sin anställning . För det fall att myndighetschefen grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren, kan vederbörande avskedas. Föreskrifterna i LAS om grunden för avskedande ska då tillämpas.6 I sammanhanget bör noteras att för offentliganställda föreskrivs i att ett avskedande ska vara skriftligt för att vara giltigt. Denna regel är mer långtgående än regeln om skriftlighet i LAS. Med hänsyn till det och till kravet på saklighet och opartiskhet i den offentliga förvaltningen har regeringen ansett att det inte finns något behov av att göra LAS bestämmelser om formkrav för avskedande tillämpliga på arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning.7 5Vad gäller rektorer för universitet och högskolor finns det i förordning reglerat att dessa ska anställas för . Anställningen kan förnyas högst två gånger om vardera (se 2 kap. 8 § högskoleförordningen). 6Se 32 § andra stycket och 18 § LAS. fanns det för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning inte några lagregler om när tidsbegränsade anställningar kunde avbrytas genom omedelbar verkan, dvs. Om en sådan fråga kom upp fick den avgöras genom avtalstillämpning, avtalstolkning eller avtalsrättsliga principer. Se propositionen Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m.m., prop. 2002/03:47 s. 25 f. 2002/03:47 s. 26. Ett annat viktigt anställningsvillkor för tidsbestämt anställda myndighetschefer är att dessa kan förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa (33 § andra stycket ).8 Detta gäller dock inte för alla myndighetschefer med tidsbestämda anställningar. För cheferna för de kvarvarande affärsverken (, , och ) gäller striktare villkor för anställningen. Dessa arbetstagare kan skiljas från sin anställning med omedelbar verkan före utgången av anställningstiden, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa (33 § första stycket ). Äldre förarbetsuttalanden till grund för den tidsbestämda anställningens längd Som vi har beskrivit ovan lades vissa grundläggande principer för myndighetschefernas anställningsförhållanden fast i s.k. verksledningsbeslut. I verksledningspropositionen redovisade regeringen riktlinjer för att bestämma anställningstidens längd och för att åstadkomma en ökad rörlighet för myndighetscheferna.9 Verksledningspropositionen föregicks av ett huvudbetänkande från (SOU 1985:40). I det betänkandet redogjordes för att de dåvarande chefsförordnandena i regel omfattade perioder . Kommittén stannade för att rekommendera att sexårsperioden skulle bibehållas för det första utnämningstillfället. hade enligt kommittén visat sig vara en lämplig tid som ger stadga åt systemet både för regeringen och för den enskilde chefen. Kommittén uttalade att en chef behöver inkörning varefter han eller hon kan verka med full kraft i fyra år.10 Enligt verksledningspropositionen visade erfarenheten att rörlighet och cirkulation på chefsbefattningar verkar utvecklande och vitaliserande för såväl verksamheten som individen. Den framtida inriktningen för omförordnanden sammanfattades av föredragande statsråd på följande sätt. 8Förflyttningsinstrumentet beskrivs i kapitel 7. 1986/87:99 s. 65–67. 10Se SOU 1985:40 s. 169.