sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — I sitt betänkande konstaterade utredningen att någon säker statistik som visade häktade var belagda med restriktioner inte fanns tillgänglig. Den information som utredningen tagit del av tydde dock på att det stora flertalet häktade har restrik311 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 tioner , från någon vecka . Ett fåtal kunde dock ha restriktioner och i yttersta undantagsfall . Såvitt gällde utformningen av restriktionerna konstaterade utredningen att så gott som samtliga häktade med restriktioner föreföll ha inskränkningar i rätten att kommunicera med omvärlden genom gemensam vistelse med andra intagna, besök, telefon och brev, medan det angavs vara mycket ovanligt med restriktioner beträffande rätten till information genom teve, radio, tidningar och tidskrifter. Det stod enligt utredningen vidare klart att användandet av restriktioner som ett instrument i åklagarnas brottsutredningar varierade inom landet. Detta visade sig bland annat genom att andelen häktade med restriktioner regelmässigt varierade avsevärt mellan olika häkten. Det förekom sannolikt även skillnader mellan hur åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutade om restriktioner, utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet.40 Såvitt gällde den införda rättigheten för häktade att begära rättens prövning av enskilda restriktioner, fastslog utredningen att den eftersträvade effekten inte hade uppnåtts. Det var vid samtliga tillfrågade tingsrätter mycket sällsynt att ärenden anhängiggjordes med stöd av bestämmelsen, och det var enligt utredningen tydligt att införandet av bestämmelsen inte lett till att domstolar i någon omfattning överprövade åklagares beslut eller på annat sätt uttalade sig om behovet av enskilda restriktioner. Enligt utredningens bedömning hade inte heller det införda kravet på åklagare att inför tingsrätten ange de omständigheter som ligger till grund för en begäran om tillstånd till restriktioner haft den önskade effekten. I denna del visade utredningens undersökningar att åklagare och domare var överens om att detta krav inte lett till att åklagare blivit mer restriktiva med att begära sådant tillstånd. Det fanns enligt utredningen också en gemensam uppfattning att åklagare i stort sett aldrig, eller i vart fall mycket sällan, motiverade en begäran om tillstånd till restriktioner särskilt; de åberopade skälen var regelmässigt desamma som de skäl som åberopades för att det förelåg kollusionsfara. Sammantaget ansåg utredningen att den reform som genomförts 1999 inte haft någon påtaglig inverkan på vare sig i vilken omfatt40 SOU 2006:17, s. 124 ff. 312 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden ning häktade ålades restriktioner eller i vilken utsträckning frågor om enskilda restriktioner kom under rättens prövning.41 Mot denna bakgrund, och med hänvisning även till de synpunkter som framförts av CPT, föreslog utredningen att regler skulle ändras på så sätt att tingsrätten vid sin prövning av om åklagaren ska få tillstånd att meddela restriktioner också skulle besluta om vilka restriktioner som omfattas av tillståndet. Åklagarens begäran om rättens tillstånd till restriktioner skulle således även omfatta vilka enskilda restriktioner han eller hon ville meddela samt, om det inte skulle vara till men för utredningen, skälen för dessa. Utredningen konstaterade att åklagaren med en sådan ordning skulle vara tvungen att vid varje domstolsförhandling närmare motivera för rätten varför det fanns behov av enskilda restriktioner. Detta skulle ge rätten bättre möjligheter att bedöma behovet av restriktioner och minska risken för slentrianmässiga restriktionsbeslut . En följd av en sådan förändring skulle vidare bli att tingsrättens prövning av behovet av enskilda restriktioner kunde överklagas till hovrätt på motsvarande sätt som ett generellt beslut om restriktioner, något som enligt utredningens mening borde vara ägnat att tillgodose också CPT:s önskemål.42 I ett särskilt yttrande, i vilket han motsatte sig utredningens förslag i denna del, förklarade en av utredningens experter att det saknades skäl att tro att den föreslagna ordningen skulle medföra någon påvisbar minskning av meddelade restriktionsbeslut. Till stöd för sin uppfattning anförde experten bl.a. att domstolarnas beslut att häkta på kollusionsrisk var väl underbyggda och att de restriktioner som meddelas uppfattades som nödvändiga för att inte omintetgöra den åsyftade effekten av häktningsbeslutet. Det var enligt expertens mening endast om man begränsade lagens utrymme att häkta personer på grund av kollusionsfara som det vore möjligt att minska antalet och andelen frihetsberövade med restriktioner.43 41 SOU 2006:17, s. 126. 42 SOU 2006:17, s. 126 ff. 43 SOU 2006:17, s. 173 f. 313 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Synpunkter och rekommendationer framförda av i anslutning till dess besök i Efter det att häktesutredningen lämnat sitt betänkande har den svenska ordningen för restriktioner för häktade åter blivit föremål för synpunkter och rekommendationer från bl.a. kommissarie för mänskliga rättigheter,44 mot tortyr,45 för förebyggande av tortyr,46 samt tortyrkommitté.47 Jag begränsar mig här till att översiktligt redogöra för de synpunkter som lämnades av CPT i anslutning till dess besök i . Kommittén noterade inledningsvis att inga betydelsefulla förändringar av det svenska regelverket beträffande restriktioner skett besök i , och att den oro (concern) man tidigare givit uttryck för beträffande den svenska ordningen och dess inverkan på häktades mentala hälsa således alltjämt ägde giltighet. Kommittén uttryckte också särskild oro över det förhållandet att samtliga av de underåriga häktade som de mött vid ett av de häkten de besökt, av varit föremål för restriktioner i form av frånvaro av möjlighet till gemensamhet med andra häktade och frånvaro av möjligheter till besök. Att på detta sätt hålla underåriga personer, vissa så unga som , frihetsberövande under former som liknar isolering karaktäriserades av kommittén som en drakonisk åtgärd. Kommittén noterade vidare att personal vid de häkteslokaler som man besökt uttryckt sin oro över de skadliga effekter som bibehållandet av restriktioner över längre tidsperioder hade på de berördas hälsa. Kommittén konstaterade i denna del att en längre tids vistelse i isolering kan medföra en rad olika symptom som bl.a. koncentrationssvårigheter, minnesrubbningar, ångesttillstånd och depression, liksom självskadebeteende och risk för självmord. Kommittén underströk i sin rapport att det var nödvändigt att uppnå en korrekt balans mellan brottsutredningars effektivitet och 44 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing the 2004 recommendation of for Human Rights, , CommDH(2007)10, st. 10-13. 45 Concluding observations of the Committee Against Torture, , CAT/C/SWE/CO/5, , st. 16. 46 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to , CAT/OP/SWE/1, , st. 101–127. 47 Report to the Swedish Government on the visit to carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18 2009, CPT/INF (2009)34, s. 25–27. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden de frihetsberövades rättigheter. De iakttagelser som kommittén gjort vid sitt besök visade emellertid att mycket återstod att göra för att säkerställa att meddelande av restriktioner för häktade i utgjorde ett undantag snarare än en regel. Medan kommittén välkomnade att den avsåg att införa en möjlighet för häktade att överklaga en tingsrätts beslut i ärenden om prövning av enskilda restriktioner, ansåg man att en sådan möjlighet till överklagande var av begränsat värde så länge beslut om meddelande av restriktioner saknade motivering. Kommittén rekommenderade mot denna bakgrund att den kommande lagstiftningen även skulle omfatta bl.a. följande förändringar: att åklagaren, varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande tillstånd att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen ska vara skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika restriktioner som han eller hon har för avsikt att använda sig av, för vilken tidsperiod restriktionerna begärs, samt ange motiverade skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela restriktionerna i det aktuella fallet, att en domstols beslut om tillstånd till meddelande av restriktioner, liksom ett beslut om förlängning av ett sådant tillstånd, ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering, att personer som är berövade friheten ska erhålla skriftlig information om skälen till att restriktioner meddelats, liksom om möjligheten att få beslutet om enskilda restriktioner prövade av domstol, samt att nödvändigheten av fortsatta restriktioner regelbundet ska prövas av en domstol som en särskild fråga istället för som en del av prövningen av huruvida den misstänkte ska vara fortsatt häktad. I sitt svar till kommittén48 förklarade regeringen bl.a. att det ifråga om användningen av restriktioner för häktade var viktigt att notera att vid en internationell jämförelse har relativt korta häktningstider. Regeringen framhöll vidare att den i svensk processrätt tillämpade omedelbarhetsprincipen innebar att det var utsagorna som lämnades vid huvudförhandlingen som skulle läggas till grund 48 Response of the Swedish Government to the report of or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to from 9 to 18 2009, CPT/INF (2010)18, s. 3, 4, 16, 17. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 för rättens ställningstagande. Tillämpningen av denna princip gjorde det därför viktigt att se till att en misstänkt inte undergrävde brottsutredningen, t.ex. genom att försöka förmå vittnen eller målsägande att ändra sina uppgifter. Med hänvisning till kommitténs konkreta rekommendationer beträffande förändringar av den svenska lagstiftningen, anförde regeringen bl.a. att en åklagare redan enligt det befintliga regelverket var skyldig att i samband med en domstols prövning av en begäran om tillstånd till, eller förlängning av, beslut om restriktioner ange de omständigheter som yrkandet grundas på. Regeringen förklarade vidare att det förslag till ny häkteslag som den överlämnat till innebar att en häktad gavs möjlighet att överklaga en tingsrätts beslut om restriktioner, såväl generellt som ifråga om specifika restriktioner. En ny fängelse- och häkteslagstiftning Frågan om en förändring av ordningen för beslut om restriktioner av häktade behandlades av regeringen i en proposition med förslag till en ny fängelse- och häktslagstiftning som lämnades till i mars 2010.49 Som utgångspunkt för sin bedömning anförde regeringen där att det grundläggande samhällsintresset av att kunna bedriva en effektiv brottsutredningsverksamhet motiverar att en häktad person kan meddelas inskränkningar i rätten till kontakt med omvärlden. Sådana inskränkningar innebär dock ett direkt och påtagligt integritetsintrång för den häktade. Det är enligt regeringen därför av största vikt att restriktioner, liksom andra slags straffprocessuella tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga restriktivitet. I fråga om häktesutredningens förslag förklarade regeringen att detta inte medförde någon stor eller principiell förändring jämfört med gällande rätt, då det redan enligt rådande ordning fanns en möjlighet för den häktade att begära rättens prövning av restriktioner av visst slag. Skillnaden mellan denna och den av häktesutredningen föreslagna ordningen bestod i att den häktade enligt gällande regler på eget initiativ måste påkalla rättens prövning av en viss form av restriktion, medan häktesutredningens förslag innebar att den frågan alltid ska prövas av domstolen. Med hänsyn till de begränsade fördelar som utredningsförslaget skulle innebära och till att även gällande ordning tillgodoser högt ställda rättssäkerhets49 Prop. 2009/10:135. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden krav, ansåg regeringen att behovet och effektiviteten av förändringen kunde ifrågasättas. förslag borde därför inte genomföras.50 Särskilt såvitt gällde möjligheten för den häktade att kunna överklaga tingsrättens beslut om restriktioner av ett visst slag, noterade regeringen att det i det lagstiftningsärende som föregick reform som skäl mot en sådan möjlighet anförts bl.a. att en sådan möjlighet skulle leda till en ökad risk för en samtidig rättslig prövning av samma omständigheter i olika instanser. Detta ansågs vara särskilt olyckligt med hänsyn till att det rör sig om temporära åtgärder för vilka omständigheterna fortlöpande förändras. Mot detta skulle emellertid ställas att en sådan ordning kunde förväntas minska risken för att den häktade avstod från att ansöka om domstolsprövning på grund av bl.a. att beslutet inte går att överklaga. Sammantaget ansåg regeringen att den ökade rättsäkerhet som en överklagandemöjlighet skulle innebära vägde tyngre än de skäl som tidigare anförts mot en sådan ordning. En tingsrätts beslut om prövning av en åklagares beslut om enskilda restriktioner borde därför, på samma sätt som ett generellt tillstånd till restriktioner enligt 24 kap. 5 § , kunna överklagas särskilt och utan inskränkning i tiden.51 Ifråga om de skillnader i användningen av restriktioner som konstaterats av , anförde regeringen att det ankommer på riksåklagaren att verka för lagenlighet och enhetlighet i åklagarnas rättstillämpning. Regeringen förklarade vidare att man avsåg att noga följa utvecklingen inom detta område, samt noterade att man i regleringsbrev för budgetåren 2008–2010 ålagt myndigheten att redovisa bl.a. hur många personer som har häktats samt i hur många fall av dessa som tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader mellan olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras.52 Slutsatser och rekommendationer Frågan om hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner av olika slag används i har varit föremål för diskussion, inte minst med FN:s och olika övervakningsorgan 50 Prop. 2009/10:135, s. 115. 2009/10:135, s. 115 f. 52 Prop. 2009/10:135, s. 116. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 för de mänskliga rättigheterna, . har vid upprepade tillfällen utsatts för samstämmig kritik från dessa organ i de här avseendena. Som jag tidigare påpekat är visserligen de synpunkter, den kritik och de rekommendationer som övervakningsorganen riktar till en stat inte bindande till sin karaktär. Men, en lojal tillämpning av de olika konventionerna till skydd för de mänskliga rättigheterna förutsätter att dessa påpekanden tas på stort allvar, och då inte bara under pågående dialog med företrädare för övervakningsorganen utan, i än högre grad, också internt på nationell nivå när diskussioner förs om eventuella åtgärder med anledning av övervakningsorganens granskning. När exempelvis, som i fallet med , ett internationellt övervakningsorgan går så långt som att karaktärisera den svenska behandlingen av unga häktade som drakonisk finns det all anledning att vara lyhörd. Att av frihetsberövande med restriktioner, särskilt när det gäller avsaknaden av möjligheter att ha kontakter med andra människor, innebär mycket stora psykiska påfrestningar för den som är föremål för en sådan behandling är oomtvistat. för förebyggande av tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning framhållit, kan ett frihetsberövande under sådana förhållanden i vissa situationer t.o.m. utgöra omänsklig och förnedrande behandling.53 Av art. 11 och 16 i , som är bundet av, framgår att staten är skyldig att förhindra förekomsten av omänsklig eller förnedrande behandling särskilt när det gäller rutiner och procedurer för fängsligt förvar och behandling av personer som blir föremål för någon form av gripande, kvarhållande eller frihetsberövande. Även frånsett det absoluta förbudet mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som regeringen framhållit särskilt i handlingsplanens åtgärd 102, utgör rätten till frihet och till skydd mot godtyckliga frihetsberövanden en hörnsten i det internationella systemet till skydd för enskildas mänskliga rättigheter.54 Av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter följer, såvitt nu är relevant, särskilt att den som avvaktar rättegång 53 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to , CAT/OP/SWE/1, , st. 127. 54 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, art. 3; FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 9; , art. 5. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden inte som huvudregel ska hållas frihetsberövad.55 Analogt, och som en logisk följd redan av den grundläggande rätten till frihet – men också av rätten till bl.a. bästa uppnåeliga hälsa56 – följer att i de fall då det är ofrånkomligt att tillgripa frihetsberövande inom ramen för en brottsutredning, så bör det ske under så lite ingripande förhållanden som det överhuvudtaget är möjligt. Så stadgas också uttryckligen i om medborgerliga och politiska rättigheter att alla som frihetsberövats ska behandlas humant och med aktning för människans inneboende värde. Det innebär i sin tur att staten är skyldig att vidta åtgärder i syfte att åläggandet av restriktioner ska vara undantag snarare än regel.57 Som redovisats har också regeringen framhållit att det är av största vikt att restriktioner, liksom andra straffprocessuella tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga restriktivitet.58 Det tycks stå klart att de förändringar som genomfördes , och som jag redogjort för här, inte lett till önskvärd effekt. Huruvida den begränsade förändring av de svenska reglerna som trädde i kraft verkligen kommer att bidra till en minskad, eller i vart fall mera nyanserad, användning av restriktioner är tveksamt. Framförallt kan man, som CPT, fråga sig om överklagandemöjligheten är meningsfull om inte underinstansens beslut i fråga om utformningen av enskilda restriktioner innehåller en tydlig motivering. I det sammanhanget finns det skäl att åter erinra om att en noggrann redovisning av domstolarnas prövning av frågor som rör grundläggande rättigheter av det slag som det här är fråga om, är en avgörande beståndsdel i vad som krävs för att en rättegång ska anses vara rättvis enligt artikel 6 i Europakonventionen.59 Frågan om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet har behandlats särskilt i avsnitt 4.3.3. Det finns sammantaget anledning att anta att inte heller det regelverk som gäller efter kommer att anses uppfylla de rekommendationer som framförts av bl.a. CPT. förslag, att åklagaren i samband med en begäran om till55 Art. 9.3. 56 Se bl.a. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, art. 12. 57 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to , CAT/OP/SWE/1, , st. 121. 2009/10:135, s. 114 f. 59 Se dom i målet och ./. 76240/01, st. 89-96; jfr även Backes ./. 24261/05, och Melich och ./. 35450/04. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 stånd till restriktioner också måste precisera vilka restriktioner som avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för dem, hade räckt en god bit för att tillfredsställa övervakningsorganens krav. Den ytterst kortfattade förklaring som regeringen gav till sitt beslut att inte följa häktesutredningens förslag i den här delen kan inte anses tillfredsställande. Och regeringens svar på synpunkterna innehåller i de här delarna inte mycket mer än en kort upprepning av innehållet i några relevanta bestämmelser i , med därav följande intryck att regeringens uppfattning är att systemet är bra som det är. Det kan naturligtvis förhålla sig så som rapportering till internationella övervakningsorgan ger intryck av, nämligen att möjligheterna att ålägga häktade personer restriktioner, utom i rena undantagsfall, hanteras på ett väl avvägt, rättssäkert sätt och med tillbörlig respekt för den enskildes mänskliga rättigheter. Det granskningsmaterial som övervakningsorganen redovisat , liksom vad som kommit fram i bl.a. betänkande, gör det emellertid enligt min mening svårt att värja sig mot intrycket att det tvärtom alltjämt finns inte obetydliga problem när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna i den här verksamheten. Det har framhållits, t.ex. i betänkande,60 att det stora flertalet häktade som har restriktioner har det , från någon vecka , även om det förekommer att personer sitter häktade med restriktioner t.o.m. . För min del får jag framhålla att även en månadslång häktesvistelse under förhållanden som närmar sig vad som, om än i något varierande grad, måste beskrivas som isolering – de flesta som har restriktioner uppges inte tillåtas ha kontakter med vare sig andra intagna eller utomstående61 – under inga omständigheter bör kunna betraktas som kort. Som framgått av finns det också bland häktespersonal en oro för de negativa effekter som bibehållandet av restriktioner över längre tidsperioder har på de berördas hälsa.62 Enligt vad som framkom i betänkande, och som redovisats ovan, var åklagare och domare, trots bestämmelsen i 24 kap. 14 § om att åklagare för tingsrätten måste 60 SOU 2006:17, s. 124. 61 SOU 2006:17, s. 124. 62 Report to the Swedish Government on the visit to carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18 2009, CPT/INF (2009)34, st. 37. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden ange de omständigheter som ligger till grund för en begäran om tillstånd till restriktioner, överens om att åklagare i stort sett aldrig, eller i vart fall mycket sällan, motiverar en begäran om tillstånd till restriktioner särskilt. Tvärtom är de åberopade skälen för restriktioner regelmässigt desamma som de skäl som åberopas för ett beslut om häktning på den grunden att det föreligger kollusionsfara. Det är också ovanligt att åklagare för rätten uppger vilka former av enskilda restriktioner som det kan bli aktuellt att tillämpa beträffande den misstänkte.63 Som tidigare redovisats fanns i betänkande ett särskilt yttrande från en av experterna, som motsatte sig utredningens förslag att åklagaren i samband med en begäran om rättens tillstånd att ålägga en häktad person restriktioner, också skulle vara skyldig att precisera vilka restriktioner som avses och skälen för det. Till stöd för den uppfattningen anfördes att skälen för att ålägga någon restriktioner sammanfaller med skälen varför personen i fråga överhuvudtaget ska vara häktad med anledning av kollusionsfara. Alltså skulle det gå att minska användningen av restriktioner endast i samma utsträckning som antalet personer som häktas på grund av kollusionsfara minskar. Det ställningstagandet kan i förstone framstå som välgrundat. Vid närmare eftertanke inställer sig dock ändå frågan om det verkligen är så omöjligt att individualisera restriktionsanvändningen som det särskilda yttrandet ger intryck av. När det gäller den mera ovanliga restriktionsformen att begränsa den häktades tillgång till tidningar, anförs det i det särskilda yttrandet t.ex. att innehållet i inskränkningar anpassas alltefter medial uppmärksamhet och att ofta begränsas endast tillgången till lokal press. Rimligen bör det kunna vara möjligt att på motsvarande sätt individualisera även andra inskränkningar. Att obevakade besök inte bör förekomma kanske t.ex. inte med nödvändighet måste hindra att bevakade besök av åtminstone några utvalda personer tillåts, eller att samvaro med någon eller några andra intagna möjliggörs med eller utan personals närvaro, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Det finns uppgifter som tyder på att den här typen av anpassning förekommer ; det talar emellertid inte emot, utan tvärtom snarare för, en lagreglering av det slag som föreslog när det gäller domstolsprövning av användningen och den närmare utformningen av enskilda typer av restriktioner. 63 SOU 2006:17, s. 126.