sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — I handlingsplanen redovisade regeringen också sin bedömning att det var angeläget att myndighetsstyrningen i frågor om de mänskliga rättigheterna tydligare än vad som tidigare hade varit fallet anpassades till verksamheten inom respektive myndighet.146 Insatserna borde genomföras med fokus på de mänskliga rättig- heterna som bindande åtaganden för , och utgångs- punkterna i internationella konventioner om mänskliga rättigheter inom respektive myndighets verksamhetsområde borde tydlig- göras. Vidare förklarade regeringen sin avsikt att koncentrera arbetet med myndighetsstyrning om mänskliga rättigheter till de myndigheter vars verksamhet är av särskild betydelse för att rättigheterna skall förverkligas för den enskilde. Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budget- underlag ska myndigheterna i sin årsredovisning redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av instruktionen och till vad regeringen i förekommande fall har angett i regleringsbrev eller i något annat 145Uppföljning av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, , , s. 56. 2005/06:95, s. 105. Även revisionen görs som regel med utgångspunkt i instruktionerna. Enligt propositionen om offentlig förvaltning nämns vidare att med utgångspunkt i bl.a. myndighetens årsredovisning bör som regel en årlig myndighetsdialog genomföras.147 Vid myndighets- dialogen (tidigare mål- och resultatdialog) görs en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet m.m. med utgångspunkt i bl.a. myndighetens årsredovisning. Vid mötet, som sker , deltar myndighetens ledning och företrädare för regeringen. Syftet är att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet samt diskutera verksamheten i ett framåtinriktat perspektiv. Erfarenheterna från genomförandet av regeringens nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83 och 2005/06:95) visar att frågor om mänskliga rättigheter sällan tagits upp i myndighets- dialogerna. En del av förklaringen till detta är sannolikt att rättigheterna endast i ett fåtal fall omnämnts i myndigheternas instruktioner och i stället varit föremål för tillfälliga insatser genom regleringsbreven. De insatser myndigheterna har genomfört, liksom de redogörelser för dessa insatser som lämnats bl.a. i års- redovisningarna, har varierat i omfattning. Myndigheternas normgivning och kunskapsförmedling Myndigheternas normgivning och kunskapsförmedling sker genom flera olika instrument. De föreskrifter som myndigheterna utfärdar är bindande regler inom myndighetens verksamhetsområde. De beslutas av myndigheten men ska utgå från gällande lagar inom området. Allmänna råd är, enligt 1 § författningssamlingsförord- ningen (1976:725), generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. De kan utfärdas utan stöd av ett bemyndigande och är inte juridiskt bindande. Förutom föreskrifter och allmänna råd kan myndigheterna bidra med stöd för rättstillämpningen i form av handböcker och andra stödmaterial med fakta och myndighetens egna kommentarer. Dessa kan t.ex. innehålla lagtext, referat av författningar, motivut- talanden, rättsfallsreferat, beslut från JO, tolkningsexempel, kunskapsunderlag med mera. Myndigheten svarar för innehållet. 2009/10:175, s. 111 ff. Såsom nämnts i avsnitt 3.2.6 ska en myndighet, innan den beslutar om föreskrifter eller allmänna råd, utreda deras kostnads- mässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet. Detta framgår av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, enligt vilken myndigheten också ska ge andra statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, näringslivet och andra som kostnadsmässigt eller på annat betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. I de årliga regleringsbreven anger regeringen bl.a. vilka mål en myndighet ska uppnå med sin verksamhet, hur stora belopp myndigheten har till sitt förfogande och hur medlen ska fördelas mellan myndighetens olika verksamheter. I regleringsbreven kan regeringen också ge uppdrag till myndigheterna. Som nämnts ovan har en rad myndigheter tidigare, som en följd av regeringens nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna, fått uppdrag om mänskliga rättigheter i sina regleringsbrev. I budgetpropositionen förklarade regeringen sin avsikt att minska mängden återrapporteringskrav i regleringsbreven.148 innehåller i vissa fall endast myndighetens finansiella förutsättningar medan de i andra fall innehåller till- kommande mål och krav på återrapportering. Som en uppföljning av de av regeringen beslutade föränd- ringarna i regleringsbreven har () granskat 155 myndigheters regleringsbrev för budgetåren 2008 och 2009.149 ESV konstaterar att antalet mål och återrapporteringskrav i hög utsträckning har minskat medan den finansiella styrningen är i stort sett oförändrad. Generellt har inte de enskilda uppdragen i regleringsbreven blivit fler när antalet mål och återrapporterings- krav har minskat. Målen finns, enligt ESV, i högre utsträckning kvar för de stora myndigheterna än för de små, som fått en lägre grad av styrning genom regleringsbreven. Regeringen kan även styra genom att ge myndigheterna uppdrag i särskilda beslut. Regeringsuppdragen kan ibland utformas som 2008/09:1, Förslag till statsbudget , finansplan och skattefrågor m.m., s. 292 f. 149Kartläggning av regleringsbrev, Förändring av regleringsbreven mellan , , ESV 2009:16. konkretiseringar av myndigheternas instruktioner. De är också ett sätt för regeringen att initiera nya aktiviteter under budgetåret eller aktiviteter som sträcker sig och därför inte passar i regleringsbreven. Uppdrag som ges genom särskilda beslut kan också beskrivas mer utförligt. En kommitté eller en särskild utredare är en förvaltningsmyndighet av tillfällig karaktär. Arbetet regleras i kommittéförordningen (1998:1474). I 14–16 §§ anges vilka kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar som kommittéer och särskilda utredare ska göra. Bl.a. ska de i förekommande fall redovisa om förslagen kan bedömas få konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningsuppdrag anges i direktiv som fastställs genom regeringsbeslut. I avsnitt 3.2.6 har beskrivits i vilken mån utred- ningar har att beakta och analysera om de författningsförslag de lämnar står i överensstämmelse med internationella åta- ganden om de mänskliga rättigheterna. Förutom författnings- förslag lämnar kommittéer och särskilda utredare en rad andra förslag. Kommittéväsendet har också en central funktion för att tillhandahålla kunskap och annat underlag för regeringens beslut inom olika områden. Genom kommittéväsendet finns möjlighet att utreda vilka behov som kan finnas ur ett människorättsperspektiv av att genomföra förändringar, bl.a. inom ramen för översyner av verksamheter. Såsom nämnts i avsnitt 3.2.6 förekommer det regelbundet att regeringen i kommittédirektiven särskilt lyfter frågor om de mänskliga rättigheterna som utredningarna har att behandla. finns det dock inte någon bestämmelse i kommittéförordningen (1998:1474) om att utredningar i allmänhet ska göra konsekvens- utredningar eller på annat sätt beakta de mänskliga rättigheterna när de utformar sina förslag. Nationella handlingsplaner och andra strategidokument Regeringen har överlämnat två nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna till (skr. 2001/02:83 och skr. 2005/06:95). Den 2006–2009. Delegationen inrättades som ett led i regeringens andra handlingsplan för de mänskliga rättigheterna (åtgärd 103). En utredning om utvärdering av den andra handlingsplanen (IJ 2009:03) planeras redovisa sitt uppdrag den 31 december 2010.150 Nationella handlingsplaner som ställer krav på myndigheternas externa och interna verksamhet finns inom många politikområden, förutom om mänskliga rättigheter även inom bl.a. barn-, handi- kapp-, jämställdhets- och ungdomspolitiken. De överlämnas vanligen av regeringen till i form av skrivelser och beskriver regeringens planerade åtgärder inom området . I några fall har handlingsplanerna kompletterats med förordningar som ställer särskilda krav på genomförandet av dessa handlingsplaner. Två exempel är förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integra- tionspolitiken samt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. De handlingsplaner som regeringen lägger fram kan vara viktiga instrument för att på ett samlat sätt presentera politiken och dess utveckling, särskilt på områden av tvärsektoriell karaktär, som de också medför utmaningar. Det läggs fram ett stort antal handlingsplaner inom delvis överlappande politikområden, vilket medför stora behov av att samordna dem.151 Inom politikområden av tvärsektoriell karaktär, såsom de mänskliga rättigheterna, behöver också handlingsplaner och strategier utformas i samarbete mellan flera politikområden. Detta kan vara ett av skälen till att handlingsplaner ibland till stora delar beskriver redan planerade eller pågående åtgärder. Strategidokumentens värde kan dock inte endast bedömas utifrån vilka åtgärder de innehåller och vilka resurser som sätts av för deras genomförande. För tvärsektoriella områden är det värde- fullt att ha tillgång till policydokument som kan betona och åskåd- liggöra frågorna i förhållande till andra politik- och samhälls- områden. Strategidokumenten kan också vara användbara som 2009:118, Utvärdering av handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 2006–2009. 151Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den nationella handlings- planen för de mänskliga rättigheterna, och , , 2005, dnr Ju2004/6673/D. De kan t.ex. användas som ett grundläg- gande informationsunderlag i statens styrning av statliga myndig- heter för att sätta frågor och uppdrag i ett större sammanhang. Ytterligare ett värde med handlingsplaner och liknande doku- ment kan vara att skapa delaktighet genom samverkan och dialog med civilsamhället och näringslivet handlingsplanen utarbetas och genomförs. Frågor om samverkan kring arbetet med nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter beskrivs i avsnitt 3.7.1. 3.4.4Kommunernas och landstingens ansvar för de mänskliga rättigheterna Ansvaret för att respektera de konventioner om mänskliga rättig- heter som har ratificerat åvilar det allmänna som helhet. Kommunerna och landstingen har en central roll för att de mänskliga rättigheterna ska förverkligas för den enskilde. Ett flertal mänskliga rättigheter, som. t.ex. rätten till social trygghet, rätten till en tillfredsställande levnadsstandard, inklusive rätten till bostad, rätten till bästa möjliga hälsa, rätten till utbildning samt många av barnets rättigheter och rättigheter för människor med funktions- nedsättning, ska förverkligas inom den kommunala verksamheten. Rätten till icke-diskriminering som en central princip om mänsk- liga rättigheter är också bindande för all offentlig verksamhet. I råder självstyrelse. Principen är fastslagen i såväl regeringsformen som kommunallagen (1991:900). Däremot finns inte i någon av dessa en definition av vad som avses med självstyrelse. I 2 kap. 1 § kommunallagen anges bara att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter som inte ska handhas av enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Inom ramen för den kommunala självstyrelsen kan alltså en fri beslutanderätt sägas vara garanterad, däremot inte gränserna för den kommunala självstyrelsen.152 Även inom ramen för den kommunala själv- styrelsen ska konventionerna om de mänskliga rättigheterna följas, men kommuner och landsting kan själva avgöra hur detta ska ske. 152 m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 49 ff. Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår att föreskrifter om kommunernas befogenheter meddelas i lag.153 Kommunallagen reglerar kommunernas organisation och styrning. Staten kan även styra verksamhet genom speciallagstiftning som reglerar verksamheter som till exempel socialtjänst, hälso- och sjukvård och skola. Det är således av stor betydelse för respekten och arbetet för de mänskliga rättigheterna hur de lagar är formulerade som reglerar verksamhet, t.ex. socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård och plan- och byggfrågor. I kommunallagen finns en bestämmelse som hänvisar till demokratin (1 kap. 1 §) och en bestämmelse om att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 2 §). Kommunallagen innehåller dock inte någon bestämmelse om de mänskliga rättigheterna. De mänskliga rättigheterna har fått en tydligare roll som en av grundfrågorna för för lokala och regionala organ (CLRAE), där svenska kommuner och landsting samt organisationen och Landsting (SKL) deltar. Enligt en rapport som överlämnats till CLRAE av , rapportör för frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå, ska kongressen när den i fortsättningen övervakar demokratin i medlemsländerna även ta upp frågor om de mänskliga rättigheterna. Med jämna mellanrum ska också kongres- sen utarbeta mer allmänna lägesrapporter för politisk debatt. Rapporten behandlar även vilka mänskliga rättigheter som aktuali- seras mer konkret och hur ett strukturerat arbete på den lokala och regionala nivån kan bedrivas. Rapporten ger vidare exempel på hur kommuner och regioner kan engagera sig mer aktivt i bl.a. frågor om ekonomiska och sociala rättigheter. CLRAE antog rapporten och utfärdade en rekommendation där lokala och regionala organ uppmanas att främja respekten för de mänskliga rättigheterna bl.a. genom lokala och regionala handlingsplaner.154 antog CLRAE även en resolution där den uppmanar lokala och regionala myndigheter att säkerställa att internationell rätt efterlevs på och regional nivå samt att utarbeta 153I förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition (prop. 2009/10:80) om en reformerad grundlag återfinns motsvarande regler i ett nytt 14 kap. 154Congress of Local and of (), Recommendation 280 (2010), The Role of Local and in the Imple- mentation of Human Rights, . handlingsplaner och andra strategier mot diskriminering och rasism.155 Centrala styrdokument i kommuner och landsting Utöver de statliga instrumenten för styrning och tillsyn av kom- munal verksamhet utövar kommunerna och landstingen styrning av den egna verksamheten genom flera instrument. Budget- och strategidokumentet är den kommunala ekonomins centrala instru- ment som behandlar hela den kommunala verksamheten. Där klarläggs verksamhetens omfattning liksom hur verksamheten ska bedrivas. Den kommunala budgeten ska enligt 8 kap. 5 § kommunallagen innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. Vidare används områdesspecifika styrdokument för t.ex. skola, integration och sjukvård. Sådana styrdokument bör baseras på den övergripande plan som det årliga budget- och strategidokumentet utgör. I en rapport redovisar forskare vid en kart- läggning av hur 16 kommuner arbetar med frågor om mänskliga rättigheter (bilaga 8).156 Kartläggningen genomfördes som en för- djupning av enkätundersökning (bilaga 7). I rapporten framförs att mänskliga rättigheter inte används som begrepp i någon högre utsträckning inom kommunerna. I kommunernas centrala styrdokument förekommer däremot värden och normer som principerna om allas lika värde och likabehandling. Överlag är människorättsarbetet inriktat på specifika perspektiv och grupper. I flera kommuner lyfts t.ex. barnperspektivet, rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning, jämställdhet och mångfald fram som övergripande perspektiv i syfte att de ska genomsyra alla kommunens verksamheter. Vanligast förekommande bland de kartlagda kommunerna är att arbete med barns och ungas situation beskrivs i termer av mänskliga rättigheter. Människorättsperspek- tivet beaktas också på ett tydligt sätt i arbete med mångfaldsfrågor och jämställdhet, liksom när det gäller situationen för personer med funktionsnedsättning och frågor om våld i nära relationer. finns det även exempel på kommuner som bedriver ett 155CLRAE, resolution 264 (2008), Social Approach to the Fight against Racism at Local and Regional Level, , p. 7 a och b. 156Spång, , Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter – en kartläggning av 16 kommuner i , 2008 (bilaga 8). mer utvecklat människorättsarbete där människorättsperspektivet är tydligt och ett människorättsbaserat arbetssätt används. I rapporten lämnas följande rekommendationer till kommuner som planerar att arbeta systematiskt med frågor om de mänskliga rättigheterna: -Att de mänskliga rättigheterna förankras tydligt i budget och andra övergripande styrdokument, -att människorättsperspektivet klargörs och att vikt läggs vid invånarnas möjligheter att använda och hävda sina rättigheter, -att organisatoriska frågor som rör tvärsektoriell samverkan uppmärksammas, liksom behovet av att integrera de mänskliga rättigheterna i den ordinarie verksamheten samt -att kunskapsproblem uppmärksammas, särskilt vad gäller hur de mänskliga rättigheterna på ett konkret sätt kan utgöra underlag för den egna verksamheten. Delegationen har i samarbete med och kommun genomfört en studie om hur mänskliga rättigheter kan användas i kommunernas årliga budget- och strategidokument. En slutsats från detta samarbete är att det finns flera metoder som kan användas beroende på kommunens förutsättningar och tidigare arbete med angränsande frågor. Dessa metoder är delvis över- lappande och utesluter inte varandra. En första metod, som även berörts ovan, är att integrera mänskliga rättigheter som ett övergripande perspektiv i styrdoku- menten. Detta kan t.ex. göras genom att utgångspunkt tas i de mänskliga rättigheterna och att styrdokument och processer struk- tureras utifrån olika rättigheter, eller genom att analyser görs och redovisas för vilka konsekvenser varje förslag, insats eller beslut har eller har fått för de mänskliga rättigheterna. Sådana konsekvens- analyser kan t.ex. göras inom ramen för budgetprocessen på ett sätt som liknar den metod för jämställdhetsintegrering av budgetpro- cessen som redan används av aktörer på både statlig och nivå.157 En andra metod är att sammanfoga flera andra övergripande tvärsektoriella perspektiv, som jämställdhets-, icke-diskrimine- 157 Se även CommDH(2009)3, Recommendation on Systematic Work for Implementing Human Rights at the National Level, , p. 7.4 om att analysera budget ur ett människorättsperspektiv. rings-, mångfalds- och barnrättsperspektiv, genom att identifiera kopplingar mellan dessa och de mänskliga rättigheterna. Metoden kan innebära att alla frågor om mänskliga rättigheter inte omfattas av arbetet, eftersom de mänskliga rättigheterna utgör ett bredare område än de perspektiv som vanligen är uttalade, såsom de nämnda. Metoden kan dock ge en grund för ett fortsatt, bredare människorättsarbete. Det kan också stärka sambanden och under- lätta samordningen mellan olika tvärsektoriella perspektiv. En tredje metod som kan användas som en början på ett mer uttryckligt arbete för de mänskliga rättigheterna är att tydliggöra hur begrepp som redan förekommer i många styrdokument, t.ex. demokrati, integritet och värdegrund, förhåller sig till de mänskliga rättigheterna. Frågor om integritet kan då t.ex. definieras och tydliggöras i förhållande till rätten till privatliv och rätten till skydd för den personliga integriteten för personer med funktionsned- sättning. Rättighetsaspekterna av demokratibegreppet kan tydlig- göras genom rätten till politiskt deltagande, yttrandefriheten, rätten till deltagande för personer med funktionsnedsättning m.fl. mänskliga rättigheter. Värdegrund kan definieras i termer av de mänskliga rättigheter som har åtagit sig att följa samt de övriga frågor eller värden som anses motiverade. En fjärde metod är att identifiera samband mellan rättigheterna och olika verksamhetsområden, t.ex. genom att definiera vilka rättigheter som är särskilt relevanta inom olika områden, och på det sättet stärka det tvärsektoriella perspektiv som de mänskliga rättigheterna innebär. Den kommunala revisionen utgör den granskande funktionen i det kommunala ansvarssystemet. Revisorernas uppdrag regleras i första hand i kommunallagen (1991:900) där det bl.a. framgår att deras uppdrag är att granska den kommunala verksamheten och att därvid särskilt pröva hur de av fullmäktige utsedda förtroendevalda har utfört sitt uppdrag (9 kap. 9 § kommunallagen). Revisorerna ska lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Berättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida ansvarsfrihet för de förtroendevalda i styrelsen, nämnder och fullmäktigeberedningar tillstyrks eller inte. De har också en möjlighet att rikta en motiverad anmärkning mot nämnder, full- mäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda (9 kap. 16 och 17 §§). Det är fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet (4 kap. 10 §). I den andra nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter angav regeringen att den avsåg uppmuntra kommuner och lands- ting att använda regeringens långsiktiga mål i sitt eget arbete och ta fram lokala handlingsplaner samt diskutera hur de mänskliga rättig- heterna kan beaktas i den kommunala revisionen.158 I regeringens slutuppföljning av handlingsplanen anges att frågan om hur de mänskliga rättigheterna kan beaktas i den kommunala revisionen behandlades vid en konferens för kommunala revisorer.159 I sin uppföljning av handlingsplanen anger regeringen vidare att diskus- sioner har förts med SKL om vilken typ av material som skulle behöva tas fram för att tillhandahålla kunskap om mänskliga rättig- heter för de kommunala revisorer som efterfrågar detta. SKL har också, enligt uppföljningsrapporten, inlett ett eget arbete för att bl.a. integrera demokrati- och MR-perspektiven i det kommunala revisionsarbetet. BO har publicerat ett informationsmaterial om hur revision kan utföras ur ett barnperspektiv.160 Enligt vad delega- tionen känner till finns det ännu inget motsvarande material som på ett övergripande sätt utgår från de mänskliga rättigheterna. Tillsyn av verksamheter i kommuner och landsting Såsom nämns i avsnitt 3.4.1 ligger det huvudsakliga ansvaret för tillsyn och uppföljning av lagstiftningen på staten. Landstingens uppgifter omfattar inte tillsyn. Ett stort antal statliga myndigheter har tillsynsuppgifter. Flera myndigheter, t.ex. och Skolinspektionen, har även regionala organisationer. Dessutom utgör en regional statlig tillsynsorganisation med för de mänskliga rättigheterna viktiga ansvarsområden, såsom kameraövervakning, plan- och byggfrågor samt överförmyndarverksamhet. Kommunerna utövar tillsyn inom en mängd områden som t.ex. miljö-, hälso- och strålskydd, folkhälsa, livsmedel, lotterier och automatspel, byggnadsväsende, räddningstjänst samt förskole- 2006/06:95, s. 109 f. 159Uppföljning av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, , , s. 59. 160Rustad för revision, , BI 2007:1. Utöver obligatoriska tillsynsuppgifter, som kommu- nerna ålagts i speciallagar, förekommer också att avgränsade till- synsuppgifter på vissa områden överlåts till en enskild kommun från staten enligt bestämmelser i vissa lagar. har förändringar av kommunernas tillsyn genomförts. Bl.a. har kommunens ansvar för den löpande tillsynen av enskilt bedriven verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funktionshindrade överförts till fr.o.m. . I propositionen Samordnad och tydlig tillsyn av