sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Den säkerhetskopia som därigenom skapas kan dock komma till användning för andra syften än att återskapa förlorad information. Enligt 4 kap. 3 § föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1994:2) om upptagningar för automatisk databehandling (ADB-upptagningar) ska en myndighet regelbundet framställa säkerhetskopior av sina ADB-upptagningar. Denna säkerhetskopiering ska bl.a. omfatta samtliga uppgifter som är allmänna handlingar och ske med sådana intervall att uppgifterna kan rekonstrueras. Undantag från framställning av säkerhetskopior får göras vid användning av utrustning som är så beskaffad och så placerad att en motsvarande säkerhetsnivå kan uppnås. Med motsvarande säkerhetsnivå avses t.ex. att samma uppgifter skrivs på separata skivminnen. Om det ena skivminnet bortfaller, exempelvis på grund av ett maskinellt fel, träder det andra automatiskt in i dess ställe. En förutsättning för undantag är dock att utrustningen är placerad i en lokal som ger ett betryggande skydd. har utfärdat rekommendationer om säkerhetskopiering (Basnivå för informationssäkerhet 2006:1). I dessa rekommendationer anges bl.a. att säkerhetskopiering ska göras regelbundet samt att beslut ska fattas om vilken information som ska säkerhetskopieras och om hur säkerhetskopiorna ska förvaras. Vidare framgår att datamedia för säkerhetskopiering kan utgöras av disketter, diskar i servrar, klienter eller minnen i bärbara datorer och även av utskrifter från informationssystemet. Den tekniska utvecklingen har alltså gjort det möjligt att bl.a. genom säkerhetskopiering lagra mycket stora mängder information. Som exempel kan nämnas att de s.k. tsunamibanden innehåller information motsvarande 6 500 dvd-skivor eller cirka 10 miljarder A4-sidor. Behovet av säkerhetskopiering har som framgår ovan behandlats i olika sammanhang. Frågan om säkerhetskopiors rättsliga status synes dock inte närmare ha övervägts. Inte heller i samband med behandlingen av frågor om anpassningen av reglerna i 2 kap. TF till den tekniska utvecklingen har förekomsten av säkerhetskopior eller deras rättsliga status behandlats (jfr bl.a. SOU 2001:3 och prop. 2001/02:70). Närmare om behovet av en utredning Som framgår av rekommendationer kan säkerhetskopiering i och för sig ske genom att utskrifter på vanligt papper tas om hand och sparas. Det vanligaste torde dock vara att säkerhetskopiering sker på ett datamedium, exempelvis ett magnetband. Upptagningen utgör enligt 2 kap. 3 § TF en handling. Denna upptagning innehåller i sin tur ett stort antal mindre, separata upptagningar – exempelvis Word-dokument och e-post- meddelanden – som enligt tryckfrihetsförordningen också utgör handlingar eftersom varje konstellation av sakligt och logiskt sammanhängande uppgifter är att betrakta som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160 s. 89 f.). De mindre, separata upptagningarna torde regelmässigt vara kopior både av handlingar som i sin originalversion är allmänna och sådana som i sin originalversion inte är allmänna. I lagstiftningsärendet om de s.k. tsunamibanden uppstod frågan om den stora upptagningen – i det aktuella fallet samtliga uppgifter på magnetbanden – var en allmän handling (prop. 2007/08:38). Magnetbanden innehöll – vilket alltså torde vara det normala vid säkerhetskopiering – i sig ett mycket stort antal mindre upptagningar. Regeringen fann att upptagningarna förvarades i men att rättsläget var oklart såvitt avser frågan om den stora upptagningen var att anse som upprättad enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF eller specialregeln i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Enligt regeringen kunde det inte uteslutas att en formell tolkning av tryckfrihetsförordningen kunde leda till att den stora upptagningen ansågs som upprättad och därmed utgjorde allmän handling. En sådan tolkning skulle leda till att alla de mindre upptagningarna som fanns på magnetbanden och som inte var allmänna, skulle lämnas ut enbart på den grunden att de ingick i en större upptagning som i sig var att betrakta som allmän. Härtill kom att bestämmelsen i 15 kap. 4 § sekretesslagen som föreskriver att en myndighet på begäran av enskild ska lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång, vid ett sådant synsätt skulle få till följd att en myndighet som huvudregel skulle vara skyldig att lämna ut uppgifter även ur de upptagningar på banden som inte var allmänna handlingar (prop. 2007/08:38 s. 11 f.). Regeringen konstaterade sammanfattningsvis att om den stora upptagningen skulle anses vara en allmän handling skulle tryckfrihetsförordningens noggrant utarbetade reglering, till den del den avser åtskillnad mellan allmänna och icke-allmänna handlingar, sättas helt ur spel vilket skulle leda till orimliga och oöverblickbara konsekvenser för samtliga myndigheters hantering av allmänna handlingar. Mot denna bakgrund fann regeringen att den enda rimliga tolkningen av bestämmelserna i 2 kap. TF var att den stora upptagningen aldrig kunde anses upprättad i tryckfrihetsförordningens mening och därför inte utgjorde allmän handling. Regeringen konstaterade att en konsekvens av detta synsätt var att den rättsliga statusen av de på magnetbanden ingående mindre upptagningarna – Word-dokumenten och e-postmeddelandena etc. – måste bedömas för sig. Enligt regeringen hade kopiorna samma rättsliga status som originalhandlingarna. Det finns anledning att utgå från att lagstiftaren vid tillkomsten av de aktuella reglerna i tryckfrihetsförordningen inte förutsåg de principiella problem som är förknippade med att den tekniska utvecklingen skapat möjligheter att lagra stora mängder information, bestående bl.a. av elektroniskt lagrade handlingar som antingen kan vara allmänna eller inte allmänna, på en upptagning som vid en formell tolkning av tryckfrihetsförordningen i sig skulle kunna anses utgöra en allmän handling. Som nämns tidigare synes frågan inte heller ha behandlats i något annat sammanhang. Det är mot bakgrund av det anförda angeläget att bestämmelserna i 2 kap. TF ses över i syfte att klargöra den rättsliga statusen avseende upptagningar som innehåller säkerhetskopior av handlingar. Som nämns tidigare framgår av föreskrifter och allmänna råd att undantag från framställning av säkerhetskopior får göras vid användning av utrustning som är så beskaffad och så placerad att en motsvarande säkerhetsnivå kan uppnås. Det är därför viktigt att klargöra den rättsliga statusen avseende alla former av lagring av information som sker i säkerhetssyfte. Säkerhetskopior av handlingar som i original är allmänna Som nämns ovan fann regeringen i lagstiftningsärendet gällande de s.k. tsunamibanden att den rättsliga statusen avseende de på magnetbanden ingående mindre upptagningarna måste bedömas för sig och att dessa kopior hade samma rättsliga status som originalhandlingarna. Det kan emellertid ifrågasättas om en säkerhetskopia av en handling – exempelvis ett Word-dokument – som i sin originalversion är en allmän handling också bör omfattas av begreppet allmän handling. Dessa kopior har nämligen inte tillkommit i syfte att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i myndighetens verksamhet utan syftar, som nämns tidigare, i första hand till att skapa förutsättningar för att återskapa information från datasystemen för det fall informationen av någon anledning går förlorad. Insynsintresset måste till stor del anses tillgodosett genom att de handlingar som är allmänna hålls tillgängliga på den plats där de förvaras i original, även om säkerhetskopiering i och för sig kan leda till ökade möjligheter att söka och göra sammanställningar av uppgifter i de kopierade handlingarna. Man måste vidare beakta att det på upptagningarna kan förekomma kopior av allmänna handlingar som i sin ursprungliga form har gallrats i enlighet med tillämpliga föreskrifter utan att avsikten varit att innehållet i handlingarna ska finnas kvar i en annan form. Något allmänt intresse av insyn kan inte anses finnas i förhållande till sådana handlingar. Säkerhetskopiering kan alltså komma att försvåra en effektiv gallring av handlingar som inte längre behöver, eller ens bör, bevaras. Mot bakgrund av det ovan anförda kan det ifrågasättas om säkerhetskopior av handlingar som i sin originalversion är allmänna bör omfattas av begreppet allmän handling. Enligt nuvarande regler i tryckfrihetsförordningen utgör vissa handlingar som kan förekomma hos en myndighet inte allmänna handlingar. Det gäller t.ex. vissa minnesanteckningar som är hänförliga till ett ärende och som varken har expedierats eller tagits om hand för arkivering. Motsvarande gäller utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling (2 kap. 9 § TF). Personliga brev och meddelanden är inte heller allmänna handlingar (2 kap. 4 § TF). Detsamma gäller brev och andra meddelanden som är avsedda för mottagaren endast som innehavare av annan ställning, den s.k. politikerregeln (2 kap. 4 § TF). I normala fall är det inte aktuellt att arkivera upptagningar som innehåller säkerhetskopior eftersom uppgifterna vanligtvis gallras fortlöpande i takt med att de inte längre behövs för sitt syfte eller verksamheten i övrigt. Om en stor upptagning – som inte anses utgöra en allmän handling – ändå tas om hand och arkiveras kan arkiveringen få betydelse för hur de säkerhetskopior av handlingar – t.ex. Word-dokument och e-post – som finns på upptagningen och som inte ansetts utgöra allmänna handlingar ska bedömas i offentlighetshänseende. Det gäller t.ex. minnesanteckningar som inte är hänförliga till något ärende och utkast som inte har arkiverats i relevant akt. Vidare är det oklart om en arkivering påverkar den rättsliga statusen på privata meddelanden och handlingar som omfattas av den s.k. politikerregeln eftersom det saknas uttryckliga regler om detta. Mot denna bakgrund är det angeläget att utreda frågan hur en eventuell arkivering av upptagningar med säkerhetskopior kan påverka den rättsliga statusen av de på upptagningarna ingående separata handlingarna. Det är också viktigt att belysa frågan om gallring av sådana upptagningar. Behovet av sekretesskydd för uppgifter på säkerhetskopior För det fall säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling kommer uppgifter på säkerhetskopiorna att behöva sekretessprövas på vanligt sätt om de begärs ut. De sekretessbestämmelser som är tillämpliga på uppgifter i en originalhandling är som regel tillämpliga också när uppgifterna förekommer i en säkerhetskopia av handlingen. Det säkerhetskopierade materialet hos en myndighet torde dock normalt vara mycket omfattande och det kan därför vara svårt att ha fullständig klarhet i vilken information som finns kopierad och vilka sekretessbestämmelser som därmed kan vara tillämpliga. Sannolikt är det även förenat med stora svårigheter att bedöma om de befintliga bestämmelserna täcker det sekretessbehov som kan finnas från säkerhetssynpunkt om stora mängder information om en myndighets arbetssätt skulle komma att sammanställas elektroniskt till en allmän handling. Mot bakgrund av det anförda kan det finnas en risk att det för säkerhetskopior befintliga sekretesskyddet är otillräckligt när det gäller bl.a. IT-säkerhet och krishantering. Det är därför nödvändigt att – i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling – utreda om det finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen för att skydda uppgifter på säkerhetskopior. Dessutom är det nödvändigt att bedöma vilka effekter som eventuella förslag till lagändringar får på bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i . Prövningen i av frågor om utlämnande av allmänna handlingar Om annan än eller regeringen avslår en begäran om utlämnande av en handling gäller som huvudregel att beslutet får överklagas till domstol (2 kap. 15 § första stycket TF). Från denna huvudregel har emellertid vissa undantag gjorts. Ett av dessa är att ett statsråds beslut ska överklagas hos regeringen (2 kap. 15 § första stycket sista meningen TF; se även 15 kap. 7 § fjärde stycket sekretesslagen). Detta undantag har sin grund i att tillgången till allmänna handlingar som förvaras i av principiella skäl inte bör bli föremål för en rent rättslig prövning (prop. 1975/76:160 s. 205). Av 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för framgår att frågor om utlämnande av allmänna handlingar som förvaras i normalt prövas inom det departement som förvarar handlingarna, att en sådan fråga i tveksamma fall eller om sökanden begär det ska prövas av ett statsråd samt att den får överlämnas till regeringens prövning. Enligt förordningen får ärenden som ska avgöras av ett statsråd i vissa fall istället avgöras av en tjänsteman i . Detta ska i så fall anges i arbetsordningen för departementet eller i särskilda beslut (31 § nämnda förordning). Närmare om behovet av en utredning För det fall en tjänsteman med stöd av förordningen med instruktion för skulle få i uppdrag att i ett statsråds ställe pröva frågan om utlämnande av en allmän handling från är det mycket som talar för att undantaget i 2 kap. 15 § första stycket sista meningen TF skulle vara tillämpligt. Detta framgår dock inte uttryckligen av bestämmelsens ordalydelse. Det bör därför övervägas om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut som en tjänsteman i ett statsråds ställe har fattat ska överklagas till regeringen. Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form Behovet av en utredning Som nämns tidigare brukar det framhållas att handlingsoffentligheten främst syftar till att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Rätten att ta del av allmänna handlingar är alltså en viktig del av det svenska demokratiska systemet. har i en framställan till framfört att avsaknaden av en skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar i elektronisk form försvårar eller omöjliggör stora undersökningar. Förbundet har därför begärt att en sådan skyldighet ska införas (Ju2006/4517/L6). En bestämmelse som ger enskilda en rätt att ta del av allmänna handlingar även i elektronisk form skulle innebära en förstärkning av allmänhetens insyn i förvaltningen. En sådan bestämmelse skulle också överrensstämma med de mål som fastställts i den nationella handlingsplan för e-förvaltning som beslutades (Fi2008/491/OFA). Handlingsplanen syftar till att öka tillgängligheten för företagare och medborgare att använda offentliga tjänster. Med hänsyn till att myndigheternas framställning av information och deras kommunikation numera huvudsakligen sker elektroniskt kan det hävdas att det framstår som otidsenligt att det i gällande lagstiftning saknas en generell rätt att få ut allmänna handlingar, som lagrats elektroniskt, i annan form än utskrift. En sådan utvidgning i fråga om rätten att ta del av allmänna handlingar förutsätter emellertid att ett antal aspekter och konsekvenser utreds närmare. Skyddet för enskildas personliga integritet En handlingsoffentlighet som även innefattar en generell rätt att få handlingar utlämnade i elektronisk form kommer sannolikt att medföra en ökad automatiserad behandling av personuppgifter. Det finns en risk för att enskilda härigenom utsätts för olika slags integritetsintrång och det är därför viktigt att en godtagbar skyddsnivå kan säkerställas (prop. 2001/02:70 s. 29). Det är angeläget att utreda hur detta kan åstadkommas. 7 kap. 16 § sekretesslagen Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen ska varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatiserad behandling. Sådana integritetsskyddande regler finns huvudsakligen i personuppgiftslagen (1998:204). Om det kan antas att ett utlämnande av en allmän handling skulle medföra att en personuppgift behandlas i strid med personuppgiftslagen, gäller enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen sekretess för uppgiften. I föregångaren till sekretesslagen (lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar) fanns en motsvarande sekretessbestämmelse. Den bestämmelsen infördes i samband med att datalag infördes och innebar att en personuppgift som ingick i ett sådant personregister som avsågs i datalagen inte fick lämnas ut om det fanns anledning att anta att uppgiften skulle användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. Om det fanns anledning att anta att en sådan personuppgift skulle användas för automatisk databehandling i utlandet, fick uppgiften lämnas ut endast efter medgivande av Datainspektionen. Syftet med regeln var att förhindra att personregister inrättades antingen i strid med datalagen eller utomlands där datalagen inte gällde. I författningskommentaren uttalades bl.a. att anledning till försiktighet i första hand torde föreligga, om den registeransvarige fick en begäran om massuppgifter eller selekterade uppgifter (prop. 1973:33 s. 140). Det uttalades vidare att en sådan begäran alltid borde utgöra en anledning för den registeransvarige att närmare utreda hur det var avsett att uppgifterna skulle användas. Först om den som begärde utlämnandet angav en godtagbar förklaring borde uppgifterna lämnas ut. Bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen har behandlats av Offentlighets- och sekretesskommittén i dess förslag till ny sekretesslag (SOU 2003:99) och av (Översyn av personuppgiftslagen, SOU 2004:6). Dessa utredningar har föreslagit att bestämmelsen – med vissa förändringar av i huvudsak språklig karaktär – ska finnas kvar i sekretesslagen. Bestämmelsen har i flera sammanhang utsatts för kritik. JO har t.ex. i sina yttranden över nämnda utredningars betänkanden anfört att bestämmelsen bör upphävas (JO:s dnr 1102-2004 och 1849- JO har framhållit att bestämmelsen på ett olyckligt sätt bryter mot sekretesslagens systematik. skaderekvisit tar nämligen inte sikte på skada eller men som uppkommer genom själva utlämnandet av uppgifter utan på skada eller men som i ett senare skede kan tänkas uppkomma på grund av att den som fått del av uppgifterna kan komma att handla lagstridigt. Enligt JO blir den praktiska tillämpningen av en sådan bestämmelse problematisk, eftersom den måste bygga på mer eller mindre väl underbyggda antaganden om avsikt och syfte hos den som begär att få ut uppgifter för vilka ingen sekretess gäller bortsett från den som möjligen följer av 7 kap. 16 § sekretesslagen. JO har vidare påpekat att en sekretessregel som för sin tillämpning förutsätter att myndigheten måste skaffa sig en uppfattning om syftet med en begäran om utlämnande av handlingar eller uppgifter harmonierar mindre väl med det s.k. efterfrågeförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket TF. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga om bestämmelsen bör ändras eller upphävas. Konsekvenserna för myndigheternas hantering av handlingsoffentligheten Offentlighets- och sekretesskommittén gav Statskontoret i uppdrag att analysera de ekonomiska konsekvenserna av en skyldighet för det allmänna att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form. Enligt kommittén skulle kommitténs förslag inte ge upphov till några kostnadsökningar eller intäktsminskningar för statlig verksamhet. Statskontoret bedömde att förslaget skulle komma att medföra vissa engångskostnader samt vissa årliga kostnader för det allmänna. Statskontorets bedömning vilade i huvudsak på uppskattningar och inte på några beräkningar utifrån faktiska förhållanden. För att få en heltäckande bild av vilka ekonomiska och andra konsekvenser som kan följa av en rätt för en enskild att ta del av allmänna handlingar i elektronisk form krävs ett mer ingående underlag än vad som tidigare tagits fram. Det förekommer t.ex. en tämligen omfattande försäljning av uppgifter som finns lagrade hos myndigheter eller hos sådana statligt ägda företag som i princip har att tillämpa offentlighetsprincipen. Om dessa organ blir skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, måste avgiftssättningen ske enligt andra principer, vilket sannolikt medför att statens intäkter minskar. Det finns vidare anledning att överväga om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen. Om den enskilde tar del av en allmän handling på stället, dvs. i myndighetens lokaler, finns det inte någon rätt för myndigheten att ta ut avgifter för tillhandahållandet. Däremot får myndigheten ta ut avgift med stöd av 2 kap. 13 § första stycket TF om den sökande begär en avskrift eller en kopia av handlingen. Regeringen har i avgiftsförordningen fastställt de avgifter som ska tillämpas i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Förordningen reglerar förhållandena på det statliga området och som huvudregel gäller enligt förordningens 15 § ett avgiftstvång i fråga om kopior m.m. För kopior av allmänna handlingar ska avgift tas ut om en beställning omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning på tio sidor är och för varje sida därutöver . Inom det kommunala området får avgift tas ut för tillhandahållande av kopior m.m. endast om fullmäktige har fattat beslut om det och fastställt vilka taxor som i sådana fall ska gälla. Det är inte ovanligt att avgiftsförordningens regler fungerar som vägledning vid den kommunala avgiftssättningen. Om en kommun tar ut avgifter för kopior av allmänna handlingar, är den bunden av den inom kommunalrätten gällande självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900). Som nämns tidigare finns det ett antal myndigheter som lämnar ut uppgifter i större omfattning än vad som följer av reglerna i 2 kap. TF. Det handlar i sådana fall ofta om en försäljning av olika slags sammanställningar i elektronisk form. Avgiftsuttaget ska i sådana fall enligt avgiftsförordningen ske så att full kostnadstäckning uppnås. Någon mer detaljerad reglering beträffande avgifternas storlek finns emellertid inte, varför prissättningen inte alltid är lätt att förutse. Det bör också nämnas att det ovan nämnda PSI-direktivet innehåller bestämmelser om principer för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänt tillgänglig information. Mot denna bakgrund bör avgiftsförordningen ses över i de delar som avser utlämnande av allmänna handlingar. En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. TF. Kommittén ska överväga om säkerhetskopior av handlingar och upptagningar – på t.ex. magnetband – som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling. Om kommittén finner att det finns ett behov av undantag, ska den lämna erforderliga författningsförslag. Som redovisas ovan kan lagring av information i säkerhetssyfte ske på andra sätt än genom säkerhetskopiering. En myndighet kan t.ex. ha två parallella system som lagrar all information. I uppdraget ingår därför att överväga om det finns anledning att undanta all lagring av information som sker i säkerhetssyfte från begreppet allmän handling. Kommittén ska vidare överväga vilken betydelse en eventuell arkivering av upptagningar som innehåller säkerhetskopior av handlingar kan få för de kopior av icke allmänna handlingar som ingår i upptagningen och, vid behov, föreslå ändringar eller förtydliganden i detta avseende. Kommittén ska även belysa frågan om gallring av upptagningar som innehåller säkerhetskopior. Kommittén ska – i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling – överväga om det finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen till skydd för uppgifter på säkerhetskopior. Om kommittén finner att en sådan bestämmelse bör införas, ska den lämna förslag till en sådan.