sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Frågan om inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter aktualiseras med jämna mellanrum, bl.a. avseende FN- konventionen om barnets rättigheter, i kommentarer från FN:s övervakningskommittéer och i arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i . Oavsett att tvek- samheter kan föreligga avseende effekterna och konsekvenserna av inkorporering anser delegationen att avgörandet om vilken ställning konventionerna ska ha i svensk rätt bör bygga på en grundlig analys i ljuset av aktuella förhållanden. Trots att frågan om inkorporering ofta diskuteras saknas det i offentligt tryck och övrig litteratur en aktuell och djupgående analys av frågan om inkorpo- rering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt. Frågan om inkorporering av konventioner om mänskliga rättig- heter omfattades inte av uppdrag (dir. 2004:96). 93 2008–2009, s. 19, och Ot. 35 2004–2005 s. 72. Delegationen noterar att det nu har gått frågan om inkorporering av utreddes och en utredning övervägde om FN:s konvention om barnets rättigheter borde inkorporeras. och Europakon- ventionen har fått ett stort inflytande på svensk rätt som har gått . En redogörelse för detta inflytande har lämnats bl.a. av Grundlagsutredningen.12 Genom och inflytande är svenska rättstillämpare mer vana att tillämpa även regler som är avfattade på ett annat än det traditionella svenska sättet med en relativt hög grad av detalj- reglering. Att har beaktats i större utsträck- ning i svensk rättstillämpning, och även har haft stor inverkan på svensk lagstiftning efter den svenska inkorporeringen, talar också för att frågan om inkorporering av fler konventioner bör övervägas på nytt. är en naturlig del av den svenska rättsordningen. Vidare är det angeläget att djupare studera de norska erfarenheterna av inkorporering. Dessa är inte entydiga utan tycks visa t.ex. på stora skillnader i genomslag för de olika konventioner som inkorporerats, möjligen beroende på att rättig- heternas karaktär skiljer sig åt mellan olika konventioner. Delegationen anser att lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt bör utredas. En sådan utredning bör analysera för- och nackdelarna med inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter, ta ställ- ning till om inkorporering av konventioner om mänskliga rättig- heter bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt om konventionerna i så fall ska ha företräde framför annan lag. Även om svensk rätt redan ska ha anpassats till konventionernas krav, så bör en förnyad genomgång av om svensk rätt står i överensstämmelse med konventionerna ingå i utred- ningens uppdrag. Vidare bör en jämförelse göras med andra länder som har inkorporerat konventioner om mänskliga rättigheter. 12 SOU 2008:125, Del 1, s. 400 ff. 4.4Bör hänvisning till fler konventioner om de mänskliga rättigheterna göras i grundlag? Det allmännas ansvar för att respektera den enskildes mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner som åtagit sig att följa kan anses så grundläggande att det borde framgå i en bestämmelse i regeringsformen. Av 2 kap. 23 § regeringsformen framgår enbart att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt . Att nämna även andra internationella åtaganden än i 2 kap. regeringsformen skulle emellertid kunna leda till oklarheter, eftersom har en speciell ställning. Europa- konventionen har inkorporerats i svensk lag och omfattas av regeringsformens lagprövningsregel i 11 kap. 14 § regeringsformen. Däremot är det inget som hindrar att en sådan bestämmelse förs in bland programstadgandena i 1 kap. regeringsformen. Då frågan om grundlagsreglering av fri- och rättigheter och internationellt sam- arbete utretts (SOU 2008:125, En reformerad grundlag), avstår delegationen emellertid från att behandla denna fråga. Frågan om att föra in bestämmelser som hänvisar till de mänskliga rättigheterna i andra författningar behandlas nedan (avsnitt 4.5). Delegationens förslag: Bestämmelser som uttryckligen hänvisar till de mänskliga rättigheterna förs, i ett förtydligande syfte, in i flera befintliga lagar. Arbetet sker stegvis med början i några särskilda lagar som reglerar offentlig verksamhet i situationer där människor är särskilt utsatta i förhållande till eller beroende av det allmänna. Förslag avseende bl.a. förvaltningslagen och kommunallagen lämnas i kapitel 6. Förslag avseende högskolelagen lämnas i kapitel 7. 4.5.1Uttryckliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i befintliga lagar Det görs uttryckliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna på vissa ställen i lagstiftningen. Bestämmelser med hänvisning till princip om iakttagande av barnets bästa har, såsom nämnts i avsnitt 3.2.5, införts i flera för- fattningar. Delegationen bedömer att införandet av dessa bestäm- melser, som anknyter till principer i , kan ha bidragit till att denna konvention är den av som tycks ha fått störst genomslag i bl.a. verksamhet. Det betonas i den nya skollagen (2010:800), som trätt i kraft , att även statliga och kommunala förvaltningar, utöver regeringen, har ett ansvar för att de mänskliga rättigheterna respekteras och tillgodoses. Enligt en ny bestämmelse om syftet med utbildningen inom skolväsendet ska utbildningen förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (1 kap. 4 § 1 stycket). Enligt lagen ska utbildningen också utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna, såsom människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättig- heterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling (1 kap. 5 §). En motsvarande bestämmelse finns även avseende krav på annan pedagogisk verksamhet (25 kap. 6 §). Regeringen anger i propositionen med förslag till ny skollag att de internationella åtaganden om mänskliga rättigheter som har gjort är en viktig byggsten i det svenska skolväsendet och att det behöver framgå tydligare att skolans värdegrund baseras på de mänskliga rättigheterna.13 Enligt propositionen bör de internatio- nella förpliktelserna om mänskliga rättigheter vara vägledande för och genomsyra hela skolväsendet. De statliga och kommunala för- valtningarna har ett ansvar för att verksamheten inom skolväsendet överensstämmer med förpliktelser. I propositionen anges vidare att utbildningen och de som verkar inom den aktivt och medvetet ska förmedla vårt samhälles gemensamma värderingar såsom demokrati och mänskliga rättigheter till barnen och eleverna samt stimulera dem att förverkliga värderingarna. 2009/10:165 s. 207 ff. komma till uttryck i praktisk och vardaglig handling. Det anges också i propositionen att det måste finnas kunskap om vad de mänskliga rättigheterna innebär och hur de kan förverkligas i vardagen. Delegationen anser att de bedömningar som görs i proposi- tionen om den nya skollagen är av relevans också för annan lagstift- ning. Nedan, i avsnitt 4.5.2, redovisas delegationens överväganden om innebörden av bestämmelser i lagstiftningen om det allmännas ansvar för de mänskliga rättigheterna. Därefter, i avsnitt 4.5.3, redogörs för vilken effekt sådana bestämmelser kan få. I avsnitt 4.5.4 redovisas delegationens förslag om att i vissa lagar förtydliga det allmännas ansvar för internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. 4.5.2Vad innebär bestämmelser om det offentligas ansvar för att respektera de mänskliga rättigheterna? Som angivits ovan är folkrättsligt förpliktigat att följa de konventioner om mänskliga rättigheter som staten anslutit sig till. Denna förpliktelse innebär att hela den offentliga sektorn ska respektera konventionernas bestämmelser. Det framgår uttryck- ligen av bl.a. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter att de anslutna staterna ska tillförsäkra konventions- rättigheterna för var och en som befinner sig inom statens territo- rium och är underkastad dess jurisdiktion. för mänskliga rättigheter har i en allmän kommentar om konventions- staternas juridiska förpliktelser enligt konventionen tydliggjort att denna förpliktelse är både negativ och positiv till sin natur, dvs. att den kräver både att staten avstår från vissa handlingar som innebär att rättigheterna kränks och att staten vidtar positiva åtgärder, såsom rättsliga, administrativa och utbildande åtgärder, för att förverkliga rättigheterna för var och en.14 Alla delar av det allmänna, på alla samhällsnivåer, har dessa skyldigheter, och en stat kan inte hänvisa till sin nationella lagstiftning eller till att skyldigheten att respektera en viss rättighet åvilar en annan del av den offentliga förvaltningen, för att undgå ansvar för brott mot konventionen. Det kan även påpekas att handlingar ses som landets egna även om de utförs av andra organ 14 CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, General . 31, 2004. och sammanslutningar som agerar för dess räkning, t.ex. efter upphandling.15 Mot bakgrund av att en otvetydig skyldighet att respektera internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna åligger alla delar av det allmänna bedömer delegationen att införandet av uttryckliga hänvisningar till dessa åtaganden i svensk lagstiftning inte förändrar rättsläget. Lagbestämmelser som hänvisar till internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna skapar inte några nya rättigheter. De har i stället funktionen av påminnelser och förtydliganden som är ägnade att stärka medvetenheten om de mänskliga rättigheterna och den juridiska bundenhet som omfattar alla delar av det allmänna sedan konventionerna ratificerats. Här kan påminnas om att varit bundet av flera konventioner om mänskliga rättigheter under 40– . De internationella konventioner om mänskliga rättigheter som, till skillnad från , inte inkorporerats i svensk lag är dock inte direkt tillämplig rätt för domstolar och myndigheter. Såsom nämnts ovan ska svensk rätt enligt principen om fördragskonform tolkning, så långt detta är möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse, tolkas på ett sätt som överensstämmer med internationella åtaganden. Det innebär att konventionerna ingår i det juridiska material som används vid prövning av ett enskilt fall eller en enskild situation, men då som tolkningsmaterial snarare än som regler som i sig själva får direkta rättsliga konsekvenser. Att föra in bestämmelser i svensk lagstiftning som uttryckligen slår fast att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna ska tillämpas direkt av rättstillämpande eller verk- ställande organ skulle, enligt delegationens bedömning, innebära en form av indirekt inkorporering. De författningsförslag som be- skrivs i avsnitt 4.5.4 är därför utformade för att vara av mer övergripande karaktär. De föreslagna bestämmelserna hänvisar till konventionerna om mänskliga rättigheter som vägledande för verksamheten utan att själva konventionstexterna görs direkt till- lämpliga. Det innebär att en konventionsartikel inte ensam kan läggas till grund för ett beslut. Syftet med författningsbestäm- melserna är i stället att tydliggöra och erinra om att konventionerna 15 International , Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, ska användas som tolkningsmaterial i kombination med nationell lagstiftning, såsom bör göras . 4.5.3Vilken effekt får bestämmelserna? Effekten av uttryckliga hänvisningar till konventionerna om de mänskliga rättigheterna, vilka är bindande för och den offentliga sektorn, kan ifrågasättas. Bestämmelserna, såsom de är utformade i de förslag som presenteras nedan ger i sig begränsad vägledning i ett enskilt fall. Det krävs ett visst mått av förkunskap eller vidare efterforskningar för att uttryckliga hän- visningar i lag ska kunna inverka på lagens tolkning och tillämp- ning. Det skulle också kunna invändas mot uttryckliga hänvisningar i lag att det finns en risk för att enskilda får en orealistisk bild av rättigheterna som ett slags trumfkort i förhållande till det allmänna eller av att införandet av nya bestämmelser om mänskliga rättig- heter direkt förändrar rättsläget. Sådana invändningar har dock enligt delegationens mening liten relevans. De mänskliga rättig- heterna har formulerats av det internationella samfundet just för att begränsa den offentliga maktutövningen gentemot enskilda och skydda individen från överträdelser. Det bör vara tämligen klart att detta skydd har sämre effekt om reglerna om rättigheterna inte är kända vare sig av skyldighets- eller rättighetsbärare. Delegationen vill i det avseendet återigen hänvisa till den ovan refererade all- männa kommentaren från för mänskliga rättigheter (nr. 31, 2004). I kommentaren betonade kommittén vikten av att stärka medvetenheten om konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter såväl bland offentliganställda som bland all- mänheten.16 I en tidigare kommentar (nr. 3, 1981) uttalade kommittén också att det är viktigt att individer känner till vilka rättigheter de har enligt konventionen och att alla administrativa och rättsskipande myndigheter är medvetna om de skyldigheter som staten har åtagit sig enligt konventionen.17 Det kan vidare tilläggas att det är en del av regeringens lång- siktiga mål i arbetet för de mänskliga rättigheterna att stärka medvetenheten om dem. Stärkt medvetenhet betonas av regeringen 16CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, General . 31, 2004. 17CCPR, General . 3, 1981, i sammanställningen HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. 27maj 2008, s. 174. som en av de viktigaste metoderna i arbetet för full respekt för de mänskliga rättigheterna.18 Det bör dock övervägas vilket praktiskt genomslag hänvisningar till konventionerna om mänskliga rättigheter i svensk lag kan få för medvetenheten om och respekten för rättigheterna. Kan sådana hänvisningar verkligen stärka medvetenheten om rättigheterna och deras innebörd? Delegationens bedömning är att följande positiva konsekvenser bör kunna uppkomma. För det första skapar uttryckliga hänvisningar i lag till internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna större synlighet för rättigheterna. Sådana uttryckliga hänvisningar kan få en handlingsdirigerande effekt. Lagar som styr viss verksamhet detaljstuderas inom den offentliga verksamhet som berörs, särskilt på ledningsnivå. Hänvisningen till mänskliga rättigheter signalerar då att rättigheterna är relevanta för den aktuella verksamheten. Detta bör i sin tur leda till insikt om att det inom verksamheten krävs en grundläggande kunskap om de mänskliga rättigheterna. Även om det inte är relevant att överväga kopplingen till de mänskliga rättigheterna vid varje enskilt beslut eller fall behöver det finnas tillräcklig kunskap för att ansvariga personer ska inse i vilka situationer frågor om de mänskliga rättigheterna typiskt sett aktualiseras. Sådana situationer kräver ofta noggrant övervägande eftersom rättigheterna rör frågor av särskild vikt för enskilda. Det kan t.ex. vara nödvändigt att närmare undersöka rättigheternas innebörd och hur tolkningen av dem har utvecklats i internationella organ för att svensk lagstiftning ska kunna tolkas fördrags- konformt. Genom kopplingen mellan det svenska regelverket och de internationella konventionerna skapas därmed större intresse inom verksamheterna för att ta del av internationellt material på området, såsom övervakningskommittéernas slutsatser. För det andra är lagstiftningen en utgångspunkt för förord- ningar, föreskrifter och styrdokument på lägre nivåer, såsom all- männa råd och riktlinjer. Detta innebär att en uttrycklig hänvisning till de mänskliga rättigheterna i en lag som rör verksamheten inom ett visst område kommer att reflekteras i dokument som oftare än själva lagtexten används i den dagliga verksamheten. I allmänna råd, vägledningar, handböcker och annat stödmaterial kan det då också närmare förklaras och konkretiseras på vilket sätt vissa rättigheter är av betydelse i den aktuella verksamheten och vilka synpunkter 2005/06:95, s. 12 och 114. som framförts från internationella organ om hur dessa rättigheter respekteras i . domar och beslut som vägletts av konventionerna kan också återges. För det tredje kan hänvisningar i lagstiftningen inverka på tillsynen av verksamheten inom området så att denna omfattar respekten för de mänskliga rättigheterna eftersom det är en central uppgift för tillsynen att kontrollera att gällande lagstiftning följs. Detta är, enligt delegationens mening, ett viktigt skäl för att komplettera lagar med uttryckliga bestämmelser om att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna ska respekteras i verksamheten. För det fjärde bör uttryckliga hänvisningar i lag kunna tydliggöra för dem som är verksamma inom offentlig förvaltning att frågor om de mänskliga rättigheterna ingår som en del i deras verksamhet. Detta skapar grund för och efterfrågan på utbildningsinsatser inom yrkesutbildningar vid högskolan och kompetensutvecklingsinsatser i yrkeslivet. Fler, och mer systematiska, utbildningsinsatser leder i sin tur till ökad kunskap om de mänskliga rättigheterna. Ytterligare ett skäl att föra in uttryckliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i svensk lag är att de mänskliga rättig- heterna utgör ett normsystem som utgår från en grundläggande respekt för individen. De mänskliga rättigheterna bygger på synen att den offentliga makten utövas på vissa villkor och med vissa begränsningar som folket har preciserat. Detta understryker skyl- digheten för personer som är verksamma inom den offentliga sektorn att vara tillmötesgående och respektfulla i förhållande till individen. Att i lag hänvisa till de mänskliga rättigheterna är att visa att det är särskilt viktigt att den offentliga verksamheten utgår från ett människorättsperspektiv inom områden där det offentliga har skyldigheter som motsvarar individens rättigheter (se även avsnitt 2.3). Uttryckliga hänvisningar i lag bör med andra ord kunna fungera som påminnelser till dem som är verksamma inom den offentliga förvaltningen att de bör ha ett förhållningssätt till enskilda som står i överensstämmelse med konventionernas inten- tioner. Den ökade medvetenhet och kunskap som utifrån sådana hänvisningar i lag successivt byggs upp bör i sin tur innebära att brister vid tillämpningen kan förebyggas. Diskrepanser mellan svensk rätt och konventionerna om de mänskliga rättigheterna kan också lättare upptäckas och arbete med lagstiftning eller andra författningar initieras för att uppnå bättre överensstämmelse. skapas även incitament för att bl.a. i lagstiftningsärenden resonera kring det offentligas ansvar på det aktuella området i förhållande till de mänskliga rättigheterna. Delegationen bedömer att dessa effekter sammantagna bör leda till en ökad kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättig- heterna som i sin tur stärker respekten för rättigheterna. 4.5.4Hänvisningar till de mänskliga rättigheterna införs i ett urval lagar -Bestämmelser som tydliggör ansvaret för att respektera den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella öve- renskommelser som har åtagit sig att följa förs in i polislagen (1984:387), fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, utlänningslagen (2005:716), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), social- tjänstlagen (2001:453), socialförsäkringsbalken (2010:110) samt (2010:900). -Delegationen föreslår också att det vid kommande översyner av annan lagstiftning än den som nämnts ovan övervägs om det finns behov av att även i denna förtydliga det allmännas ansvar för att respektera den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa. Närmare om urvalet av lagar Av de skäl som anförts ovan i avsnitt 4.5.3 har delegationen kommit till slutsatsen att bestämmelser om det allmännas ansvar för att respektera den enskildes mänskliga rättigheter enligt internationella åtaganden bör föras in i ett urval lagar i ett förtydligande syfte. internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna avser dock stora delar av samhällslivet och aktualiserar en mängd rättsliga frågor. Det finns ett mycket stort antal lagar där det vore tänkbart att tydliggöra det allmännas ansvar för de mänskliga rättigheterna. är effekten av sådana tydliggöranden svåra att förutsäga, även om delegationen, såsom förklarats ovan, bedömer att uttryckliga lagregler om mänskliga rättigheter kommer att stärka respekten för rättigheterna . Behovet av tydliggörande av internationella åtaganden är inte heller lika stort inom alla samhällsområden. Delegationen föreslår därför att arbetet med att tydliggöra de mänskliga rättig- heterna i lagstiftningen sker stegvis, med början i lagar som är av särskilt stor betydelse för de mänskliga rättigheterna. De författningsförslag som lämnas om förtydliganden av ansva- ret för de mänskliga rättigheterna kan delas in i tre huvudsakliga områden. Den första gruppen av förslag rör lagar som reglerar offentlig verksamhet i situationer där människor är särskilt utsatta eller beroende av det allmänna. Dessa förslag redovisas nedan. För det andra föreslår delegationen att ansvaret för de mänskliga rättigheterna förtydligas i författningar som reglerar formerna för hur den offentliga förvaltningen bedrivs, bl.a. förvaltningslagen, kommunallagen, myndighetsförordningen och instruktionerna för ett urval myndigheter. Dessa förslag redovisas i kapitel 6. För det tredje lämnar delegationen författningsförslag avseende högre utbildning. Detta förslag redovisas i avsnitt 7.3. Det är viktigt att framhålla att delegationens förslag om att föra in uttryckliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i vissa lagar inte ska tolkas motsatsvis, dvs. som att interna- åtaganden om de mänskliga rättigheterna inte är relevanta i andra sammanhang. Dessa åtaganden gäller som bekant hela den offentliga sektorn enligt internationella avtal, oavsett hur den inhemska rättsordningen är utformad. Såsom nämnts tidigare innebär det inte heller en ändring av rättsläget att uttryckligen hänvisa till de mänskliga rättigheterna i vissa lagar (se avsnitt 4.5.2). Förslagen syftar i stället till att lyfta fram och tydliggöra de mänsk- liga rättigheterna för att de ska få större genomslag i rättstillämp- ning och annan offentlig verksamhet. Att arbetet med att tydliggöra de mänskliga rättigheterna i lag- stiftningen sker stegvis innebär inte heller att de förslag som lämnas nedan ska tolkas som att de är de enda tänkbara eller moti- verade lagändringarna. Förslagen ska ses som exempel på lag- ändringar som delegationen finner motiverade som ett första steg. Delegationen föreslår att det vid kommande översyner av annan lagstiftning än den som behandlas nedan övervägs om det finns behov av att även i denna förtydliga det allmännas ansvar för att respektera internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Lagar som rör människor i utsatta situationer Det främsta urvalskriteriet för lagförslagen som presenteras nedan är att lagarna tillämpas i sammanhang där människor är utsatta och befinner sig i ett tydligt beroendeförhållande till den offentliga sektorn. Sådan utsatthet eller sådant beroende kan antingen vara av tillfällig karaktär, t.ex. vid sjukdom, frihetsberövanden eller flyk- tingskap, eller av mer långvarig art, såsom för personer med funktionsnedsättning och barn.