sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — kan konstateras att prisutvecklingen för både energi och många viktiga råvaror sedan ett tiotal år tillbaka är i kraftigt stigande. Motiven för att radikalt förbättra effektiviteten i resurs- användningen är därför starka, enligt kommissionens förslag. Bland tänkbara åtgärder föreslås att ersätta dagens, mer eller mindre, linjära materialflöden med till övervägande delen slutna kretslopp, där återbruk och åter- samt längre livslängd på produkterna blir , ge naturkapitalet och ekosystemens tjänster ett tydligt värde i den ekonomiska modellen, samt stärka tryggheten i energiförsörjningen genom en snabb utbyggnad av alternativa energiformer samt ökade investeringar i energieffektivitet. En bonuseffekt skulle vara att utsläppen av växthusgaser minskar. Vad som under alla förhållanden krävs är nya och utvecklade incitamentsstrukturer inom ekonomin för att uppmuntra investe- ringar i såväl förnybar energi som effektivare energi- och materialanvändning. För att uppnå detta krävs beslut i form av regleringar och ekonomiska styrmedel, både på internationell och nationell nivå. Erfarenheten visar att sådana beslut, inte minst på internationell nivå, är svåra att genomföra. Kompletterande styr- medel, som till exempel offentlig upphandling, kommer därför att behöva prövas för att bidra till utvecklingen mot ett mera hållbart samhälle.12 11Communication from the Commission to Parliament, the Council, Economic and and , Roadmap for a Resource-Efficient Europé, , COM (2011) 571 final. 12IPCC 2007 4th AR, , Millenium Ecosystem Assessment, 2005, Planetary Boundaries, Nature , Roadmap to a Resource-Efficient Europé, EC, , 2008 och 2010 och IEA World Energy Outlook . Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel Europeisk och nationell politik för miljöanpassad offentlig upphandling Principerna för miljöanpassad upphandling började utvecklas i ett antal europeiska länder. Under den s.k. Cardiffprocessen 1999 beslutades om integrering av miljöhänsyn i EU:s samtliga beslut. Offentlig upphandling nämns i det samman- hanget som ett strategiskt styrmedel. I den s.k. Lissabonstrategin formulerade EU målet att till 2010 göra till den mest konkurrenskraftiga, dynamiska och kunskapsbaserade ekonomin, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en hög grad av social sammanhållning.13 Ett tillägg till strategin markerade en vändpunkt. Den framhåller att ekonomisk tillväxt och social sammanhållning måste ske utan att miljön förstörs.14 lade fram ett meddelande om möjligheterna att inom ramen för upphandlingsdirektiven kunna inkludera miljökriterier i offentliga upphandlingar.15 I ett senare meddelande om integrerad produktpolitik, IPP, omnämndes att den miljöanpassade upphandlingen har god potential att bidra till att nå de fastställda miljömålen inom EU.16 rekommenderade EU:s medlemsländer att senast utveckla nationella handlingsplaner för miljö- anpassad offentlig upphandling. hade 18 medlems- länder påbörjat arbetet med handlingsplaner för att stärka och effektivisera den miljöanpassade offentliga upphandlingen.17 I den svenska handlingsplanen, Miljöanpassad offentlig upphandling, uttalas att miljökrav dittills inte ställs i den utsträckning som är möjlig. I planen anges att andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka, statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka, samt myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka.18 13Lisbon , Presidency Conclusions, . 14COM (2000)264 final. 15Commission on the Community law applicable to public procurement and the possibilities for integrating environmental considerations into public procurement. COM (2002) 274 final. 16Integrated Product Policy on Environmental Life-Cycle Thinking. COM (2003) 302 final. 17Adelphi, Strategic use of public procurement in Europe, Final report to Commisson, MARKT72010/02/C, s. 69-80. 18Regeringen, Miljöanpassad offentlig upphandling, regeringens skrivelse 2006/07:54. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel har regelbundet följt upp målen i handlings- planen samt utvärderat och lämnat förslag på hur planen kan revideras.19 Utöver de nationella handlingsplanerna förutsåg EU-kommis- sionen behovet av att stärka informationsinsatserna till de upp- handlande myndigheterna i syfte att deras upphandlingar ska bli mer miljöanpassade. Resultatet blev en handbok, förslaget om en verktygslåda med miljökrav och lanseringen av en särskild hemsida om miljöanpassad offentlig upphandling. upphandlingsdirektiv beskrivs möjligheterna att på frivillig basis ställa miljökrav vid offentlig upphandling. Direktiven medger att miljökrav får ställas i olika faser av upphandlings- processen under förutsättning att de är förenliga med de grund- läggande principerna om icke-diskriminering, likabehandling, transparens (öppenhet och förutsägbarhet), proportionalitet och ömsesidigt erkännande. lanserade kommissionen även en handlingsplan för att stimulera användningen av miljöteknik i syfte att minska de ekonomiska, finansiella och institutionella hinder som förekommer i arbetet med att främja utveckling av ny miljöteknik. Offentlig upphandling omnämns här som ett instrument för att förbättra marknadsförutsättningarna för och underlätta tillämpningen av miljöteknik.21 publicerade the on the Revision of Strategy for Growth and Employment en rapport i vilken det också rekommenderades att myndigheter på det nationella planet ska utarbeta handlingsplaner.22 Inom ramen för för hållbar utveckling fastställdes målet att samtliga medlemsstater skulle ställa miljökrav i samma omfattning som de medlemsländer som ledde utvecklingen . Målet ingick också i den övergripande handlingsplanen för hållbar konsumtion och produktion och hållbar industripolitik, under beteckningen SCP/SIP, som innehåller ramar för genom- 19 , Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upp- handling, rapport 6329, . 20European Commission, Buying green! A handbook on environmental public procurement. Office for Official Pubilcatoins for Communites , 2004. 21Meddelande från kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och social kommittén samt regionkommittén, Rapport om handlingsplanen för miljöteknik, (2005–2006), SEK (2004) 413. 22Kok, W., Ed. (2004). Facing the Challenge. The strategy for growth and employ- ment. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel förande av ett paket med olika instrument för att förbättra produkters energieffektivitet och miljöprestanda.23 presenterade kommissionen sitt förslag om offent- lig upphandling för en bättre miljö med en uppföljning och vidareutveckling av målen för den offentliga upphandlingen, i enlighet med handlingsplanen för SCP/SIP.24 Därutöver föreslogs ett gemensamt politiskt mål att av den offentliga upphandlingen ska kunna betecknas som miljöanpassad senast vid utgången av 2010.25 5.2.3Utvecklingen av socialt ansvarsfull offentlig upphandling Offentlig upphandling för en socialt hållbar utveckling Offentlig upphandling har använts som ett instrument för att nå sociala mål. , och ställde sociala krav på företag som ville teckna kontrakt med offentlig sektor. antog också 1891 en resolution om rättvisa löner. Resolutionen innebar att ministerierna blev skyldiga, att i alla kontrakt med privata företag, inkludera en klausul om att arbetarna skulle betalas allmänt accepterade lönenivåer för utfört arbete. Efter utvecklades användningen av sociala hänsyn till att inkludera invalidiserade, före detta soldaters behov av arbete. Detta synsätt utvecklades ytterligare efter och då inkluderades även andra personer med funktionshinder. etable- rades möjligheten att reservera kontrakt till s.k. skyddade verk- städer, där personer med funktionsnedsättningar är anställda. Där- efter har utvecklingen fortsatt i syfte att minska diskrimineringen av olika grupper i samhället och för att främja större jämlikhet. började olika europeiska upphandlande myndig- 23Communication from the Commission to Parliament, the Council, Economic and and the Community of the Regions: The Sustainable Consumption and Production and the Policy (Action Plan), COM (2006) 397 final, . 24Communication from the Commission to Parliament, the Council, Economic and and the Committe of the Regions: the Sustainable Consumption and Production and Sustainable Industrial Policy (Action Plan). COM (2008) 397 final. 25Communication from the Commission to Parliament, the Council: Economic and and the Committe of the Regions: Public procurement for a better environment (Impact assessment). COM (2010)400 final, . Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel heter, bl.a. tyska förbundsstater och italienska kommuner, att använda offentlig upphandling för att motverka diskriminering på grund av kön.26 Både i och på EU-nivå förs en bred diskussion om förutsättningarna att främja sociala mål i samband med offentlig upphandling. De områden som oftast nämns är sysselsättningspolitiska mål, jämställdhet, anti-diskriminering, att bryta socialt utanförskap, att särskilt uppmärksamma människor med olika handikapp, rättvis handel samt tillämpningen av kärnkonventioner. Från fackliga organisationer framhålls också krav på att kontrakt med utländska leverantörer ska innehålla bestämmelser om att de anställnings- och lönekrav som tillämpas är i nivå med svenska kollektivavtal inom branschen. På EU-nivå refereras ofta till EU:s sociala modell och därmed avses en utveckling som är hållbar både ur miljömässig och social synpunkt. Särskild uppmärksamhet ges åtgärder som syftar till att allmänt förbättra människors arbets- och levnadsförhållanden. Kommissionen har i handledningen Socialt ansvarsfull upp- handling – En handledning till sociala hänsyn i offentlig upp- handling angett följande potentiella fördelar med att ställa sociala krav i samband med offentlig upphandling: bidra till att social- och arbetslagstiftning efterlevs, bland annat relaterade nationella och internationella politiska åtaganden/ agendor, stimulera socialt medvetna marknader, visa på en socialt ansvarsfull samhällsstyrning, stimulera integration, samt säkra effektivare användning av de offentliga utgifterna.27 Utredningen delar i allt väsentligt kommissionens syn på vilka fördelar som finns med att ta sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling. 26McCrudden, , Using public procurement to achieve social outcomes, 28 (2004), s. 257–267. 27Europeiska kommissionen, Socialt ansvarsfull upphandling, en handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling, 2011. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel Europeisk politik för socialt ansvarsfull offentlig upphandling Det var länge relativt oklart om, hur och när sociala hänsyn kunde beaktas vid offentlig upphandling. tog därför fram ett tolkningsmeddelande för att förtydliga möjlig- heten att beakta och integrera sociala hänsyn i processerna kring offentlig upphandling mot bakgrund av gällande lagstiftning.28 Det rättsliga utrymmet att beakta sociala hänsyn i offentlig upphandling befästes i och med tillkomsten av upphandlingsdirektiv. I direktiven anges i vilka delar av upphandlingsförfarandet som de upphandlande myndigheterna och enheterna får beakta sociala hänsyn (se avsnitt 5.5). har EU steg för steg utvecklat den sociala dimensionen. antogs exempelvis den förnyade sociala agendan. Här anges bl.a. vilka möjligheter som finns att ta sociala hänsyn vid offentlig upphandling och den visar hur sociala hänsyn kan integreras i unionens inremarknadspolitik.29 I sammanhanget bör även nämnas resolu- tion om rättvis handel och utveckling i vilken europeiska myndig- heter uppmanas att kräva rättvisemärkta produkter i sina upphandl- ingar. Parlamentet uppmanar också kommissionen att anta rikt- linjer för upphandling av rättvisemärkta produkter.30 I ett meddelande tar kommissionen upp möjligheterna att ställa etiska krav i offentlig upphandling. En av många frågor som tas upp i meddelandet rör rättvisemärkning. Kommissionen understryker att upphandlande myndigheter inte kan ställa speci- fika krav på att varorna ska vara rättvisemärkta, eftersom det skulle kunna utesluta varor, som inte har just denna märkning, men som uppfyller liknande standarder för rättvis handel. Kommissionen påpekar också att etiska krav måste ha ett samband med föremålet för upphandlingen. Om etiska krav avser genomförandet av det upphandlade kontraktet så ska kraven vara kopplade till genom- förandet, t.ex. minimilön för de arbetstagare som ska utföra det 28Om gemenskapslagstiftning med tillämpning på offentlig upphandling och om möjlig- heterna att ta sociala hänsyn vid offentlig upphandling. Tolkningsmeddelande KOM (2001) 29Meddelande till kommissionen från , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och om en En förnyad social agenda: Möjlig- heter, tillgång och solidaritet i framtidens . KOM (2008) 412 slutlig, av . 30European Parliament, Report on fair trade and development, final (2005/2245()). Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel arbete som omfattas av upphandlingen.31 publicerade kommissionen också en vägledning om socialt ansvarsfull upp- handling med syfte att förtydliga vilka möjligheter som finns att beakta sociala hänsyn.32 Kommissionen har även tagit fram ett meddelande och en vägledning om s.k. sociala tjänster i allmänhetens intresse och vad som gäller för dessa tjänster i förhållande till EU:s upp- handlingsregelverk.33 5.3Offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet Det finns som ovan nämnts tydliga politiska ambitioner inom EU att använda den offentliga upphandlingen som instrument för att främja hållbar utveckling utifrån miljömässiga och sociala utgångs- punkter. Förutom upphandlingsdirektiven och de dokument och strategier som ovan nämns framgår detta också av olika rådsslut- satser i frågor som bl.a. rör hållbar utveckling, klimat, kemikalie- användningen, hushållningen med energi och naturresurser (inklu- sive färskvatten), skyddet av biologisk mångfald och grundläggande arbetsförhållanden. Den svenska handlingsplanen för miljöanpassad offentlig upp- handling anger, förutom målet att rent allmänt driva på marknaden för miljö- och klimatanpassade produkter, att den miljöanpassade upphandlingen också förväntas ha potential att stimulera inno- vation och tekniksprång inom olika sektorer.34 Motsvarande handlingsplan saknas på det sociala området. Om och när offentlig upphandling ska övervägas som styrmedel inom områden som miljöhänsyn35 och sociala hänsyn bör en jäm- förelse alltid ske gentemot effektiviteten av andra styrmedel. Resurserna är begränsade och en bedömning behöver göras för att 31Kommissionens meddelande, Att bidra till en hållbar utveckling: rättvis handel och icke- statliga handelsrelaterade system för hållbar utveckling, KOM(2009) 215 slutlig. 32Europeiska kommissionen, Socialt ansvarsfull upphandling, en handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling, 2011. 33Kommissionens meddelande Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av all- mänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande, KOM(2007) 724 slutlig. Se också Commission staff working document, Guide to the application of Union rules on state aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest, and in particular to social services of general interest, SEC (2010)1545 final. 34Regeringen, Miljöanpassad offentlig upphandling, regeringens skrivelse 2006/07:54. 35Med begreppet avses hänsyn till miljö, klimat och resursanvändningen. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel komma fram till om styrmedlet är kostnadseffektivt i det enskilda fallet. Utifrån ett samhällsperspektiv är generella styrmedel, av typen miljöskatter, avgifter och obligatoriska normer, som regel att föredra. De omfattar, till skillnad från offentlig upphandling, alla aktörer och tvingar samhället i stort att främja ett särskilt mål. Specifikt för miljöområdet kan konstateras, att för miljö- problem, där ekonomiska styrmedel ger god måluppfyllelse, finns egentligen inget behov av kompletterande styrmedel. Många gene- rella styrmedel har också introducerats , både på EU-nivå och i . För de allra flesta miljöproblem är det dock långt till måluppfyllelse. konstaterade till exempel i en rapport att majoriteten av de svenska miljömålen inte kommer att nås med de politiska åtgärder som tillämpats. Det är därför naturligt att söka efter kompletterande styrmedel, som exempelvis offentlig upphandling. Ett avgörande problem i sammanhanget består i bristen på vetenskapliga studier och erfarenhetsunderlag. Såvitt utredningen har kunnat bedöma saknas helt och hållet studier av den socialt ansvarsfulla upphandlingens effektivitet som styrmedel. På miljö- området finns ett fåtal studier och ett par av dem omnämns i den följande texten. I en rapport till beskriver författarna hur miljöhänsyn i samband med offentlig upphandling kan ses som ett komplement eller substitut till andra styrmedel.36 De konstaterar att offentlig upphandling endast under särskilda omständigheter kan betraktas som ett kostnadseffektivt styrmedel på miljöområdet. I en rapport från görs samma typ av konstaterande. När krav på miljöhänsyn övervägs inom upphandlingen finns enligt m.fl. anledning att särskilt beakta följande aspekter vilka miljö, klimat- eller resursproblem förorsakar den vara som är föremål för en upphandling? omfattas denna typ av påverkan av andra typer av regleringar, och är i sådana fall dessa regleringar tillräckliga för att möta de miljömål som är uppställda? 36Brännlund, och , Miljöhänsyn i offentlig upphandling, Konkurrens- verkets uppdragsforskning 2009:1, 2009. 37OECD, The Environment Performance of Public Procurement, 2003. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel är föremålet för upphandlingen tillräckligt signifikant för att ha en påverkan på marknaden? är kostnaden för att genomföra åtgärden – i detta fall kravet på miljö- eller klimathänsyn – rimlig i förhållande till den uppskattade nyttan? hur förhåller sig kostnaden för att genomföra åtgärden till andra tänkbara styrmedel? vilken betydelse ska miljökraven ges i relation till andra krav inom den planerade upphandlingen och hur ska avvägningen slutligt ske? Enligt fungerar offentlig upphandling bäst som styrmedel när det offentliga är en stor aktör, som till exempel beträffande försvarsmaterial och investeringar i infrastruktur. När det offentliga svarar för en mindre del av marknaden, krävs god koordinering mellan olika offentliga myndigheter för att effekten på marknaden ska vara märkbar. I studien framhålls också att specifika miljökrav inom upphandlingen kan ha stor effekt på lokal nivå, där generella styrmedel som regel inte är möjliga. I lyfts särskilt den offentliga upphandlingens betydelse i samband med utvecklingen av innovativa lösningar och produkter. Erfarenheterna från NUTEKs teknikupphandlingar pekar också på detta. I hänvisas till motsvarande internationella erfarenheter, inte minst inom området energiutrustning. Avsaknaden i stort av detaljerade studier vad gäller använd- ningen av den offentliga upphandlingen som styrmedel för ökad miljö- och klimathänsyn och vilka effekter de har lett till, gör det svårt att dra generella slutsatser på området. Detta framhålls för övrigt i den rapport som utarbetat för utred- ningens räkning. framhåller I de slutsatser som drar måste det tyvärr konstateras att det inte är möjligt att någorlunda detaljerat uttala sig om vilka miljöeffekter som kan förväntas av den miljöanpassade offentliga upphandlingen eftersom det saknas empiriska underlag för en sådan bedömning – endast hypotetiska resonemang är möjliga att föra.38 Vetenskapliga studier av effekterna av sociala krav och 38 , Miljö, ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphandling, rapport till , , s. 111. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel kriterier i samband med offentlig upphandling finns, såvitt utred- ningen kunnat bedöma, inte alls att tillgå. Detta är också bakgrunden till att utredningen, i sitt remissvar till regeringen i anledning av , påtalade att kommissionen bör uppmanas att utveckla en vetenskapligt baserad vägledning som tydliggör i vilka sammanhang offentlig upphandling utgör ett samhällsekonomiskt effektivt och kraftfullt styrmedel i arbetet för en hållbar utveckling. I avvaktan på en sådan mera genomgripande analys och därpå följande vägledning blir uppgiften att så noga det går göra en bedömning av i vilka sammanhang den offentliga upphandlingen kan utgöra ett verksamt styrmedel vad gäller att ta miljömässiga eller sociala hänsyn. Kostnadseffektivitet39 är en viktig utgångspunkt när det gäller att avgöra i vilken utsträckning offentlig upphandling ska utnyttjas som politiskt styrmedel, men även andra aspekter måste noga övervägas. Utredningen konstaterar att det – utöver kostnads- effektivitet – finns ett antal kriterier som bör beaktas vid valet av styrinstrument inom miljö- och klimatpolitiken. Dessa är måluppfyllelse – dvs. graden av träffsäkerhet, flexibilitet – enkel och specifik att tillämpa – och rättvisa – kan bidra till att hjälpa till att adressera miljö- och sociala problem i olika utvecklingsländer.40 Både vad gäller flexibilitet och måluppfyllelse, men också för att påverka miljö- och sociala förhållanden utanför vårt lands gränser, kan offentlig upphandling vara ett verksamt styrmedel. Utredningen vill bredda resonemanget genom att redovisa ett antal typfall då specifika krav på miljö- eller sociala hänsyn kan vara aktuella att ställa När till exempel föremålet för upphandlingen representerar ett bättre miljöalternativ, som till exempel när en kommun väljer att prioritera lågenergihus eller handikappanpassade hus för olika kommunala institutioner, utgör detta exempel på ett val med hög grad av måluppfyllelse och som måste anses legitimt utifrån upphandlingsregelverket. När en upphandlande myndighet, till exempel en kommun, väljer att ge prioritet åt vissa miljökvalitetskrav, som till exempel från Statskontoret, Miljökrav vid offentlig upphandling – samhällsekonomiska konsekvenser, Rapport 1999:28. allokering av åtgärder som leder till att uppsatta mål nås till lägsta kostnad. 40Henley, , och , Environmental Economics in Theory and Practice, Basinstoke: Palgrave , 2007. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel ekologiskt odlade livsmedel, i en ambition att till exempel erbjuda sina skolelever mat med mindre risk för kontamination av bekämpningsmedel. Detta är primärt en demokratifråga och bör inte kunna ifrågasättas. Här är graden av måluppfyllelse hög. När den offentliga upphandlingen ställer specifika miljökrav på produkter som ska användas i en kommun, där motivet kan vara att miljön i kommunen är särskilt känslig och där generella styrmedel, exempelvis miljöskatter, inte är aktuella, antingen p.g.a. politiska skäl eller därför att de inte förmår fånga upp det lokala problemet tillräckligt väl. Denna situation är inte sällan förekommande, inte minst eftersom många kommuner valt att ha högre ambitioner när det till exempel gäller utsläpp från trafiken eller användningen av kemikalier, än vad som gäller på nationell nivå. När miljö- och klimatkrav ställs primärt i syfte att påverka miljö- eller klimatprestanda hos en produkt, inklusive påverkan under produktionsfasen, dvs. i den mån medger det. Det är i dylika situationer som en avvägning mot andra styr- medel framstår som både angelägen och nödvändig. Här är det kostnadseffektiviteten som avgör och här är, som redan anförts, bristen på erfarenhetsunderlag ett problem. När syftet är att driva fram innovativa lösningar, t.ex. av transformativ karaktär. I sådana sammanhang är det orealistiskt att räkna med att marknaden spontant skulle erbjuda vad som långsiktigt framstår som erforderlig nivå i form av miljö- prestanda.