sou · GZB347 · 2011-05-24 00:00:00 — Hur stor del av arbetet i RUC:arna avser ekobrott? Utredningen har bett representanter för de regionala underrättelsecentren att göra en uppskattning av hur stor del av arbetet som avser ekonomisk brottslighet. Enligt de svar som har lämnats är det en mycket stor del som avser ekobrott. RUC Nord har uppgett att de har som utgångspunkt att alltid inrikta sig på den ekonomiska brottsligheten i någon form i varje ärende. De bedömer att det aktiva arbetet med ekobrott uppgår till av arbetet som inriktningen är . RUC Öst uppskattar att två tredjedelar av ärendena rör ekobrott på ett eller annat sätt. RUC Syd uppger att uppskattningsvis av arbetet avser ekobrott. RUC Mitt uppskattar att av arbetet avser ekonomisk brottslighet. RUC Bergslagen anger att eftersom de arbetar enligt den nationella inriktningen där fokus är företag i brottslig verksamhet faller det sig naturligt att varje ärende innehåller ekonomisk brottslighet i kombination med annan brottslighet, vilket översatt i procent innebär att 80–av arbetet gäller ekonomisk brottslighet. RUC uppskattar att av arbetet avser ekobrott kombinerat med andra brott. RUC Väst anger att av arbetet handlar om ekobrott. Ekobrott uppges vara ett uttalat fokusområde, som i stort sett all grov organiserad brottslighet tangerar. 7.3Annan samverkan mot ekonomisk brottslighet Detta avsnitt innehåller en översiktlig beskrivning av andra samverkansforum mot ekonomisk brottslighet än de som har beskrivits i detta kapitel. Det finns även, utöver de samverkansforum som räknas upp nedan, regionalt utvecklade modeller. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet I den Centrala samrådsgruppen för skattebrottsområdet ingår företrädare för , , , och länsstyrelserna i , och län, med som sammankallande. Samrådsgruppen ägnar sig främst åt löpande samverkansfrågor på ekobrottsområdet, kvalitetsuppföljning av skattebrottsutredarnas förundersökningar och rutinerna för brottsanmälningar. Gruppen är också ett forum för diskussion och spridning av rättslig information som t.ex. vägledande domar. I Samrådsgruppen för revisorernas branschorganisationer ingår företrädare för och . I gruppen övervägs fortlöpande hur samverkan mellan revisorer och åklagare kan utvecklas bl.a. när det gäller den anmälningsskyldighet för vissa brott som en revisor i ett aktiebolag har. I Samrådsgruppen för redovisningskonsulternas branschorganisation ingår företrädare för och redovisningskonsulters förbund. Syftet med samverkan i gruppen är främst att underlätta för redovisningskonsulterna att upptäcka och förebygga ekonomisk brottslighet. I Bolagsverksgruppen ingår företrädare för , , , och Finanspolisen. I gruppen diskuteras olika brottstrender inom ekobrottsområdet samt nyheter inom lagstiftningsområdet som påverkar utvecklingen av ekobrottsligheten. bildades Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (), som ersatte . Vilka som ingår i rådet framgår av avsnitt 3.1.1 ovan. roll är att fungera som ett forum för utbyte av erfarenheter. Målet med rådets arbete är bl.a. att öka kunskapen hos berörda myndigheter om frågor angående skyddet av EU:s finansiella intressen och att öka samarbetet mellan myndigheterna på området. finns det en särskild enhet inom med samordningsansvar för tillsyn när det gäller lagen (2009:62) om penningtvätt och finansiering av terrorism. Enheten leder och administrerar arbetet i gruppen som består av , , , och länsstyrelserna i , och län. Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet SOU 2011:47 advokatsamfund på frivillig basis. deltar som adjungerad representant. Samverkansöverenskommelser mellan polis och kommun Vad gäller det lokala brottsförebyggande arbete bör i detta sammanhang nämnas de samverkansöverenskommelser mellan polis och kommuner som har träffats i landet . Då gick en handlingsplan ut från till alla kommuner och polismyndigheter om en lokal brottsförebyggande samverkan med hjälp av samverkansöverenskommelser. I arbetet med att strukturera samverkan deltar även och kommuner och landsting. En samverkansöverenskommelse ska undertecknas av länspolismästaren och kommunstyrelsens ordförande och i förekommande fall av andra samarbetsparter. I överenskommelsen anges bl.a. vilka mål man vill uppnå och vad som ska göras. Avsikten är att överenskommelsen ska bidra till att ge parterna ett helhetsperspektiv samt att skapa en samsyn på brotts- och otrygghetsproblem och parternas yrkesroller och arbetsfördelning. Meningen är att samverkan mellan polis och kommun ska vara kontinuerlig för att nå sitt syfte. fanns det 211 samverkansöverenskommelser mellan polismyndigheter och kommuner, dvs. i av landets kommuner (Polisens årsredovisning 2010, s. 36). 8 Överväganden och förslag 8.1Bör den befintliga strukturen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet förändras? Bedömning och förslag: Den befintliga strukturen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet bör förändras. Förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet bör upphöra att gälla. Avsnittet innehåller utredningens överväganden och förslag vad gäller den struktur för myndighetssamverkan som finns enligt förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet i form av och de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. 8.1.1Förändrade förutsättningar för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet När myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet kom till 1995 var det högsta polisorganet i länet. Länen var indelade i polisdistrikt med en polismyndighet som ansvarade för polisverksamheten inom distriktet. är den s.k. länsmyndighetsreformen genomförd i samtliga län och utgör varje län ett polisdistrikt (jfr prop. 1998/99:1 utg.omr. 4, 1998/99:JuU5 och SOU 1998:74). Reformen medförde att länsstyrelserna inte längre har någon särskild uppgift vad gäller polisverksamheten (jfr förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion). Länsstyrelserna har , såvitt är relevant i detta sammanhang, ett ansvar att utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och samordna olika samhällsintressen och att främja länets utveckling (2 §). Vidare har länsstyrelserna i , och län särskilt fått i uppgift att ansvara för viss tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (6 § 8). Länsstyrelsernas roll vad gäller brottsbekämpningen är följaktligen förändrad sedan de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet inrättades. Såsom har konstaterats är ekonomisk brottslighet ofta en del av annan brottslighet. Det innebär att man i det brottsförebyggande arbetet mot ekobrott bör ha ett vidare synsätt för att kunna arbeta ändamålsenligt. Det finns vidare en mer utvecklad struktur för myndighetssamverkan än när de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet och inrättades. Myndigheterna har blivit bättre på att samverka och det har tillkommit samverkansorgan. Dessutom har i uppdrag att medverka till att den ekonomiska brottsligheten minskar, i vilket en brottsförebyggande del ingår. har vidare enligt instruktionen ett ansvar för samordning av åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Myndigheten genomför sitt samordnande uppdrag genom att vidta åtgärder för att upptäcka nya former av ekonomisk brottslighet, för att öka och sprida kunskaper om den ekonomiska brottsligheten och för att samordna myndigheters och andra intressenters åtgärder mot ekonomisk brottslighet (årsredovisning 2010, s. 20). 8.1.2Utvärdering av verksamheten vid och de regionala samverkansorganen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Bedömning: Verksamheten vid och de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet uppfyller generellt sett inte längre de syften som anges i förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Utredaren ska enligt direktiven utvärdera den verksamhet som bedrivs vid och de regionala samverkansorganen utifrån de mål och uppgifter som gäller för verksamheten enligt förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslig- Detta avsnitt innehåller utredningens överväganden i den delen. Förutom att ta del av frågans tidigare behandling och resultatet av utredningens enkät om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet (se avsnitt 7.1.4) har utredningen i olika sammanhang inhämtat synpunkter på och samtalat om strukturen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, bl.a. vid besök hos olika myndigheter. Därutöver har utredningen ordnat informationsmöten med två SAMEB – det i och samt det i (avsnitt 7.1.4). De regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet Verksamhetens omfattning och inriktning i det enskilda samverkansorganet beror till stor del på vilka personer som ingår och vilket intresse och engagemang för verksamheten som de har. Eftersom verksamheten är personberoende så ser den olika ut i de femton samverkansorganen. Även i ett och samma samverkansorgan kan aktiviteten ändras radikalt , t.ex. vid byte av landshövding. En annan faktor som påverkar samverkansorganens verksamhet är vilka övriga samverkansforum för brottsbekämpning som finns i regionen och hur aktiva de är. Nationellt sett är det inrättandet av de regionala underrättelsecentren som har påverkat myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet mest. Sedan de inrättades har myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet i många län koncentrerats dit. De myndigheter som ingår i myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet har olika geografisk indelning. Polisen och länsstyrelserna har en regional indelning. De andra deltagande myndigheterna är riksmyndigheter med olika struktur och befogenheter för representanten i samverkansorganet. Myndigheterna har inte alltid lokalt placerade representanter. Det kan innebära att det blir långa resor till sammanträdena för exempelvis och företrädare och att en centralt placerad person ingår i flera regionala samverkansorgan och saknar regional förankring. Den regionala myndighetssamverkan har under landshövdingens ledning en viktig roll vad gäller att skapa kontakter och bygga upp nätverk mellan myndigheterna i regionen. Det har framgått både vid möten med involverade personer och av enkätsvaren. Skillnaderna är stora mellan olika samverkansorgan men några generella slutsatser om verksamheten går att dra utifrån utredningens kartläggning: Samverkan är i huvudsak en samverkan mellan myndigheter och omfattar endast i begränsad utsträckning kommuner, näringsliv och organisationer. Den befintliga verksamheten består i första hand av informationsutbyte. Aktiviteten har generellt sett varit låg vad gäller att initiera myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet. Verksamhetens uppgifter upplevs som otydliga och i många SAMEB saknas det konkreta målsättningar för samverkan i form av en gemensam strategi eller handlingsplan. Kartläggning visar att de regionala samverkansorganen av olika skäl, som redovisas i detta och föregående kapitel, generellt sett inte längre har förutsättningar att utföra samtliga särskilda uppgifter som de har enligt förordningen om myndighetssamverkan. Samverkansorganen är i många fall fortfarande fungerande forum för övergripande informationsutbyte myndigheterna emellan men det finns brister när det gäller att utföra övriga uppgifter enligt förordningen. Utredningens bedömning är att verksamheten i samverkansorganen inte längre fullt ut uppfyller syftet med samverkan, som är att effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten och att ge riksdag och regering underlag för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. verksamhet har varit begränsad till något eller några möten och har såvitt framkommit huvudsakligen avsett arbetet med beredningen och färdigställandet av den s.k. treårsrapporten, som senast kom . Att aktiviteten i i princip helt har stannat av kan i sig vara ett tecken på att strukturen för myndighetssamverkan inte längre fyller sitt syfte. En anledning till att betydelse har minskat är, som ovan angetts, att flera av myndighetscheferna numera också samverkar strategiskt i vad gäller den ekonomiska brottsligheten med kopplingar till den grova organiserade brottsligheten. om den ekonomiska brottsligheten innehåller en beskrivning av trender på ekobrottsområdet, förändringar i omvärlden och vilka områden som myndigheterna i bör fokusera på för att på ett framgångsrikt bekämpa den ekonomiska brottsligheten (s. 6 f.). Rapporten är överskådlig och informativ. Vad gäller uppgift att följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället och att tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten har mycket riktigt påpekat att inte har tillräckligt underlag för att uppfylla den målsättningen och att det skulle kräva betydande insatser och resurser för att skulle kunna det (se avsnitt 7.1.4). saknar alltså i realiteten förutsättningar att genomföra en av de uppgifter som det har enligt förordningen. Med hänsyn till den begränsade aktivitet som råder i uppfyller verksamheten inte heller målsättningen att fungera som ett forum för överläggningar rörande informationsutbyte och utvecklingsarbete mellan flera myndigheter. Såvitt framgår av protokoll från senaste sammanträden så har rådet inte tagit några initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Flertalet av de myndigheter som har lämnat synpunkter på verksamheten i uppger att har fått minskad betydelse och att den centrala samverkan mot ekonomisk brottslighet som behövs kan ske i andra samverkansforum (se avsnitt 7.1.4). Utredningens bedömning är följaktligen, även vad gäller , att verksamheten numera saknar förutsättningar att fullt ut uppfylla de syften som myndighetssamverkan har enligt förordningen. 8.1.3Överlappningar med insatserna för samverkan mot grov organiserad brottslighet? Bedömning: Den samverkan som sker inom ramen för satsningarna mot den grova organiserade brottsligheten överlappar till del myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, både på central och regional nivå. Enligt direktiven ska utredaren kartlägga eventuella överlappningar i den struktur som byggts upp för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet i form av och de regionala samverkansorganen å enda sidan och insatserna för samverkan mot grov organiserad brottslighet å andra sidan. Detta avsnitt innehåller resultatet av utredningens kartläggning. Både och är organ för central myndighetssamverkan mot viss brottslighet – mot ekonomisk brottslighet och mot grov organiserad brottslighet. Generaldirektörerna för , , och Lotteriinspektionen ingår endast i medan rikspolischefen, riksåklagaren, rikskronofogden samt generaldirektörerna för , och ingår både i och . Det innebär att samma personer samverkar strategiskt i två olika forum vad gäller ekonomisk brottslighet med kopplingar till den grova organiserade brottsligheten. Överlappningen gäller emellertid endast i teorin eftersom verksamheten i är mycket begränsad och den operativa myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet på central nivå främst sker inom ramen för myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten. Både och har i uppgift att lämna en lägesbild till regeringen. lämnar en rapport om den ekonomiska brottsligheten . tar med hjälp av det nationella underrättelsecentret fram en årlig myndighetsgemensam lägesbild av den grova organiserade brottsligheten (se avsnitt 7.2.1). Myndighetssamverkan i SAMEB och RUC har både likheter och olikheter. Samverkan i SAMEB är huvudsakligen strategisk medan samverkan i RUC har en underrättelsebaserad operativ inriktning. I RUC:arnas styrgrupper och i SAMEB sker samverkan på chefsnivå. I RUC:arnas handläggargrupper sker arbetet på handläggar- och mellanchefsnivå. De geografiska verksamhetsområdena i RUC och SAMEB överensstämmer i de flesta fall inte med varandra. RUC:arna omfattar generellt sett fler län än SAMEB. och ingår dock i samma RUC och i ett gemensamt SAMEB. Samma sak gäller och samt och . I varje RUC ingår en inre kärna av myndigheter, som är med i samtliga RUC:ar. Därutöver har varje RUC bjudit in myndigheter att delta, vilket har lett till att sammansättningen av myndigheter är olika. Exempelvis ingår endast i RUC Väst och Syd och finns inte med i RUC . Lotteriinspektionen, och Arbetsförmedlingen, som om än i mycket begränsad omfattning deltar i SAMEB, finns inte representerade i RUC:arna. Både i SAMEB och RUC sker samverkan mot ekobrott, i RUC:arnas fall med koppling till den grova organiserade brottsligheten. En betydande del av ärendena i RUC:arna avser ekobrott. Genom att båda samverkansorganen hanterar samma frågor i liknande myndighetskonstellationer (ibland även med samma personer som representerar myndigheterna) är det oundvikligt att det blir en viss överlappning vad gäller myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Flera myndighetsrepresentanter har i svar på frågor i utredningens enkät uppgett att RUC helt har tagit över den roll som SAMEB tidigare hade vad gäller myndighetssamverkan mot ekobrotten. Den viktigaste anledningen till det som har framkommit är att möjligheterna att omsätta beslut i handling är bättre i RUC:arna, som har en upparbetat struktur och förfogar över resurser för att vidare hantera sina ärenden. Detta till skillnad mot samverkan i SAMEB som, såvitt utredningen har förstått, inte i någon större utsträckning leder till konkreta åtgärder. En aspekt på RUC-arbetet som utredningen har uppmärksammats på är hänförlig till att brottsligheten har olika karaktär i och utanför storstadsregionerna. De ärenden som initieras i RUC:arna och som har koppling till storstäderna är ofta mer omfattande och komplicerade än ärenden med koppling till andra delar av landet. Eftersom resurserna är begränsade måste arbetet i RUC:arna prioriteras, vilket kan få till följd att resurserna inte räcker till för annat än storstadsärenden. Det innebär att RUC- samverkan i vissa län inte har fått lika stor betydelse som i storstadslänen. I några län har det i stället utvecklats lokala samverkansformer. 8.1.4Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet bör förändras – sammanfattande slutsatser av utvärderingen och kartläggningen Förutsättningarna för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet har förändrats sedan och de regionala samverkansorganen inrättades. har inte samma roll i det brottsbekämpande arbetet. Myndigheternas samverkan på det operativa planet har utvecklats. Det har tillkommit andra mer slagkraftiga samverkansforum inom området. Kartläggningen av verksamheten vid och de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet visar att syftet med myndighetssamverkan generellt sett kan anses uppfyllas. Det är också så att den samverkan som sker inom satsningen mot grov organiserad brottslighet till del överlappar myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, både vad gäller central och regional myndighetssamverkan. En sådant dubblering kan inte anses vara ändamålsenlig. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet inte är ändamålsenlig och bör förändras. Förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet bör därför upphöra att gälla. 8.2Formerna för en framtida myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Bedömning och förslag: Det saknas behov av en författningsreglerad myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet kan i stället säkerställas på andra sätt, bl.a. genom myndighetssamverkan inom ramen för satsningen mot den grova organiserade brottsligheten och genom verksamhet. bör få ansvar att se till att det finns en tillräcklig regional brottsförebyggande och brottsbekämpande samverkan mot ekonomisk brottslighet. Enligt direktiven ska utredaren mot bakgrund av resultatet av utvärderingen och kartläggningen föreslå hur myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet lämpligen bör organiseras och utvecklas för att en effektiv brottsbekämpning ska uppnås. Förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet kom till i då det fanns behov av att utveckla myndigheternas samarbete och då myndigheternas kanaler för samverkan var få. är bilden en annan. De brottsbekämpande myndigheternas samverkan och samarbete i det operativa arbetet är på ett annat sätt en naturlig del av det operativa arbetet. Myndigheterna har också fått fler samverkansforum både regionalt och centralt. har ett övergripande ansvar för samverkan runt frågor som rör åtgärder för att förebygga och bekämpa ekobrott. Mot denna bakgrund och med beaktande av att behovet av myndighetssamverkan förändras anser utredningen att den mest ändamålsenliga myndighetssamverkan uppnås genom att de deltagande myndigheterna själva får bestämma verksamhetens innehåll och utformning. Det innebär att utredningen anser att det inte behövs en författningsreglerad myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Nedan följer utredningens överväganden och förslag angående hur myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet lämpligen bör organiseras och utvecklas för att en effektiv brottsbekämpning ska uppnås. En utgångspunkt för övervägandena är att strukturen för myndighetssamverkan bör förenklas och förtydligas och dubbelarbete bör undvikas. 8.2.1Samverkan på central nivå har till del samma uppgifter enligt myndighetsinstruktionen som har enligt förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. ska bl.a. utveckla metoder för att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Myndigheten ska vidare särskilt följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, följa rättstillämpningen och utarbeta förslag till åtgärder. Det innebär att det redan finns en central aktör som ansvarar för dessa uppgifter. Vad gäller faktiska verksamhet så har utredningen konstaterat att den i stort sett är begränsad till att lämna en lägesbild till regeringen om den ekonomiska brottsligheten. årliga myndighetsgemensamma lägesbild av den grova organiserade brottsligheten innehåller en kortare redogörelse för hur den ekonomiska brottsligheten har förändrats. borde vid behov kunna ges uppdraget att göra redovisningen mer utförlig. Om ges i uppdrag att ha en nationellt omfattande kriminalunderrättelseverksamhet vad avser ekonomisk brottslighet är det vidare naturligt att också ge i uppgift att rapportera en lägesbild av ekobrottsligheten till regeringen. Myndigheternas resurser för samverkan vad gäller den ekonomiska brottsligheten bör koncentreras till ett forum. Om så sker blir samverkansstrukturen tydligare och enklare och myndigheternas resurser utnyttjas på ett mer ändamålsenligt sätt. Med hänsyn till övergripande ansvar för ekobrottsbekämpningen och den centrala samverkan som sker i finns det enligt utredningens bedömning inget angeläget behov av något ytterligare centralt samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. 8.2.2Samverkan på regional nivå Såsom har konstaterats blir brottsligheten alltmer komplicerad och mångfacetterad. Det medför att man i det regionala brottsförebyggande arbetet bör ha ett vitt synsätt och samverka mot all typ av brottslighet som förekommer i regionen, däribland ekobrott, för att kunna främja och uppnå en effektiv brottsförebyggande verksamhet på regional nivå. Utredningen anser följaktligen att det inte är ändamålsenligt att ha ett regionalt samverkansorgan mot enbart ekonomisk brottslighet. Behovet av regional myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet bör i stället kunna tillgodoses på annat sätt. Ett sätt är genom myndighetssamverkan inom de regionala underrättelsecentren. Samverkan där har, såvitt framgått, utvecklats väl och resulterat i en mer effektiv bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (jfr de samverkande myndigheternas rapport , Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten – 2010). En betydande del av ärendena i RUC:arna avser ekobrott.