sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Avsikten är att man med dess hjälp ska kunna säkerställa effektiv och produktiv förvaltning av statens fastighetsegendom på ett sätt som tryggar statens helhetsintresse även i förändrade och föränderliga omständigheter, så att man även till denna del kan understöda hållbar skötsel av de allt mera ansträngda statsfinanserna. Inledningsvis är det viktigt att notera att den finska fastighets- strategin sätter in det statliga fastighetsbeståndet i ett större sammanhang. Det finns enligt strategin skäl att beakta andra intressen, t.ex. sociala, miljömässiga, kulturarvsmässiga, liksom statens intresse av en väl fungerande fastighetsmarknad. Även om det inte sägs direkt i strategin så måste det rimligen innebära det praktiken måste göras individuella avväganden beträffande olika slags fastighetsinnehav. Kärnan i strategin utgörs av en, ur ägarpolitiskt perspektiv, indelning av statens fastighetsförmögenhet i två kategorier; strategiska äganden – till statens strategiska fastighetsegendom räknas sådana fastighetsförmögenheter som staten på grund av sina uppgifter eller på grund av egendomens art nödvändigtvis bör äga icke-strategiska äganden. Det föreslogs också att statens fastighetsegendom skulle koncentreras ytterligare i syfte att minska på antalet statliga aktörer som äger fastigheter, så att helhetsstyrningen skulle kunna förbättras, synergi- och skalfördelar uppnås och verksamheten effektiviseras. Däremot saknas det i strategin direkta förslag på vilka myndigheter som ska överlämna sina fastighetsbestånd till Senatfastigheter. Det beror enligt Senatfastigheter på att det fastighetsbestånd som 2009 finns kvar utanför Senatfastigheter och som skulle kunna överlåtas var av marginell betydelse. I strategin diskuteras bedömningen av vilka fastigheter som faller inom det strategiska ägandet. Utgångspunkten är att det finns ett visst bestånd som till sin användning eller sin karaktär gör att ett statligt ägande är ett självändamål. Exempel på användning är mycket höga krav på säkerhet och exempel på karaktär kan handla om för samhället centrala kulturhistoriska objekt. För alla övriga byggnader är frågan om ägande eller icke-ägande en ren ekonomisk fråga. Det förs en argumentation att denna fastighetsekonomiska bedömning bör vara långsiktig och att den bör beakta statens intressen som en helhet och även andra Det finns i sig inte i strategin någon uttalad preferens för statligt ägande. I strategin understryks kraven på en effektiv förvaltning av fastigheterna. Det finns dock ingen diskussion om eventuella för och nackdelar med statlig respektive privat förvaltning. Men det verkar finnas ett bakomliggande antagande bakom huvudpolicyn att det är effektivare att koncentrera staten fastighetsägande till Senatfastigheter istället för att ha fastighetsförvaltning hos enskilda myndigheter. Grunden för Senatfastigheters verksamhet är att affärsverket ska vara en effektiv förvaltare och arbeta på ett sätt som påminner om en privat förvaltare. Vidare föreslogs nya gränser för beslutsordningen beträffande avyttrande av fastigheter. För värden överskridande skulle krävas riksdagsbeslut, jämfört med en tidigare gräns på . För värden skulle regeringsbeslut krävas. Regeringen antog förslaget till Fastighetsstrategi. Senatfastigheter är den helt dominerande förvaltaren av statliga fastigheter i Finland.38 2001 beslutade om ändring av namnet till Senatfastigheter39. Namnändringen berodde delvis på en vilja att markera att Senatfastigheter ska uppträda på marknaden som ett bolag i viktiga avseende, men Senatfastigheter förblev ett statligt affärsverk. 2003 överfördes samtliga Försvarsmaktens fastigheter40. Från (2008) och Banförvaltningscentralen (2007–2009) över- fördes fastigheter som inte längre behövdes för dessa myndigheters verksamhet. Sådana fastigheter, bl.a. tidigare vägdepåer, stationshus och bangårdar utvecklar Senatfastigheter för annat bruk och de säljs efterhand. Gränsbevakningens fastigheter överfördes succes- sivt till Senatfastigheter –2010. 38Undantaget skogsfastigheter som förvaltas av Forststyrelsen. 39Namnet Senatfastigheter syftar på Senaten som under tid som Storfurstendöme var och även namnet på regeringsbyggnaden i som ännu inhyser statsrådets kansli. 40Senatfastigheter övertog Försvarets byggnader och anläggningar. Markområden utan byggnader såsom skjut- och övningsfält överfördes till Forststyrelsen, en statlig förvaltning jämförbar med det tidigare svenska . Som en följd av anpassningen av finsk lag till EU:s konkurrens- regler har en ny lagstiftning om affärsverk. Statligt affärsverk ska kunna vara en permanent verksamhetsform enbart om det inte är verksamt på marknaden genom att i konkurrens med privata företag tillhandahålla tjänster för kunder utanför staten41. Senatfastigheter har därför som mål att av uthyrningen ska göras till statliga hyresgäster av de slag som nämns i lagen. Ställningen som affärsverk möjliggör dock för Senatfastigheter att ta upp lån utanför statsbudgeten. Senatfastigheter har mycket omfattande verksamhet och förvaltar över 11 000 byggnader. Senatfastigheter har ca 3 700 olika hyreskontrakt för dessa lokaler. Den totala uthyrbara ytan uppgår således till cirka 8,4 miljoner m², varav nästan hälften utgörs av försvarets olika byggnader och anläggningar. Totalt har Senatfastigheter enbart 270 anställda, varav cirka hälften arbetar vid huvudkontoret i och resten tjänst- gör vid tretton kontor i fem regioner. I förhållande till antalet förvaltade byggnader så är personalstyrkan således liten. 41 En särskild lag om Senatfastigheter var i kraft . I den nya lagen om affärsverk som trädde i kraft stadgas allmänt 1 §, Ställning och uppgifter , Ett statligt affärsverk tillhandahåller i enlighet med vad som bestäms i denna lag tjänster för statliga ämbetsverk och inrättningar, fonder utanför statsbudgeten och andra statliga affärsverk liksom för och för enheter som lyder under, står under tillsyn av eller verkar i anslutning till . Ett statligt affärsverk kan tillhandahålla tjänster också för sådana sammanslutningar vars verksamhet främst finansieras med anslag som tagits in i statsbudgeten. och beträffande Senatfastigheter; 2 §, ; Inom finansministeriets förvaltningsområde finns Senatfastigheter som ett statligt affärsverk enligt denna lag. Senatfastigheter ska tillhandahålla lokalservice och andra tjänster i omedelbar anknytning till den för ämbetsverk, inrättningar och enheter som avses i 1 § samt sköta den statliga fastighetsförmögenhet som är i Senatfastigheters besittning. på att Senatfastigheter i stor utsträckning handlar upp olika tjänster på marknaden. Myndigheternas självständighet beträffande val av lokaler I är grundprincipen att myndigheterna har rätt att välja mellan att hyra från privata fastighetsägare eller att hyra av Senatfastigheter. Inom kontorssegmentet har Senatfastigheter en marknadsandel på . I samband med avveck- ling fick myndigheterna i praktiken en ganska vidsträckt valfrihet, det var möjligt för en myndighet att välja att hyra av privat hyres- värd. 2000 skärptes dock regelverket och för större hyreskontrakt är myndigheten tvungen att erhålla tillstånd från regeringens finansutskott42. Men i lokalstrategin understryks det dock att myndigheten i första hand ska undersöka möjligheten att använda en statlig lokal, dvs. en lokal som Senatfastigheter har tillgänglig. Det ska ske genom ett obligatoriskt samrådsförfarande med Senatfastigheter. Senatfastigheter och myndigheter sluter hyresavtal som är tidsbegränsade och vid kontraktstidens utgång kan en myndighet avflytta. I realiteten har det inte varit något större problem för Senatfastigheter att myndigheter sagt upp sina kontrakt och lämnat tomma lokaler efter sig. De statliga byggnaderna utnyttjas väl. har utnyttjandegraden för legat kring . När nya byggnader behövs för statliga ändamål är det dock numera sällsynt att byggnaden uppförs i statens regi. Istället efter- strävas en slags OPS-lösning där en privat byggherre uppför en byggnad enligt statens behov och det tecknas ett medellångt hyreskontrakt. I lokalstrategin sägs att även om lokalerna är sådana att hyresvärden har en särskild risk om myndigheten väljer att lämna lokalerna så bör kontraktsperioden ändå inte överskrida . Denna del av lokalstrategin som behandlar OPS-lösningar och hyreskontraktens längd anses av Senatfastigheter vara något föråldrad och avspeglar ett synsätt som var aktuellt för 5–6 år 42 Regeringens finansutskott har till uppgift att utöva finanstillsyn på förhand. I utskottet behandlas förberedelsevis sådana ärenden som är av stor ekonomisk betydelse eller som är principiellt viktiga för regeringen. Ordförande för utskottet är statsministern och ledamöter är finansministern, övriga ministrar som förordnats att behandla ärenden som hör till finansministeriets ansvarsområde, högst tre av statsrådet förordnade ministrar samt den minister till vars ansvarsområde ärendet i fråga hör. Grundprincipen är nu att Senatfastigheter inte bygger vanliga kontorsbyggnader i egen balans och andelen projekt där Senatfastigheter fungerar som en mellanhand, dvs. hyr lokaler från en privat hyresvärd och därefter hyr ut till myndighet har ökat. Senatfastigheter ser denna typ av OPS-lösningar som välfunge- rande. Senatfastigheter kan ta större risker än enskilda myndigheter och därför ser man inte det som ett egentligt problem att överenskomma om långa avtalstider med privata fastighetsägare. Senatfastigheter tillämpar en vad man benämner som affärsmässig hyressättning. Den grundas på att Senatfastigheter sätter en hyra som de betraktar som en gängse hyra på marknaden då de för- handlar om hyreskontrakten med olika myndigheter. Skillnaden mot en ren marknadshyra kan ses dels i ett tidsperspektiv dels i ett riskperspektiv. Senatfastigheter vill inte rea ut korta hyres- kontrakt även om det just vid ett givet ögonblick kan finnas god tillgång på kontorslokaler som gör att privata fastighetsägare kan erbjuda fördelaktiga villkor för korta kontrakt. Man vill erbjuda konkurrenskraftiga villkor till myndigheterna utifrån myndig- heternas långsiktiga behov. Å andra sidan är man beredd att göra en individuell riskbedömning för varje hyreskontrakt baserat på Senatfastigheters bedömning av risken att myndigheten väljer att inte förlänga kontraktet. Detta har särskilt stor betydelse för de lokaler som kräver specialanpassning och för nybyggnader.44 så har myndigheterna generellt en viss förhandlings- mässig fördel i förhållande till Senatfastigheter eftersom affärs- verket har ett behov att hyra ut till statliga hyresgäster för att inte komma i en situation där affärsverkets agerande på den privata hyresmarknaden kan ifrågasättas utifrån den ovan refererade lagstiftningen om affärsverk. Liksom vid alla hyreskontrakt kan under kontraktets löptid hyresnivåerna för andra lokaler förändras. Det kan finnas situa- tioner när en myndighet har hyrt en lokal av Senatfastigheter och 43Inom polisväsendet hade ingåtts ett antal långa sale and leaseback avtal med privat entreprenörer som sedan allmänt ansågs vara ofördelaktiga för staten. 44Fram till tog inte Senatfastigheter explicit hänsyn till individuella risker vid hyressättningen för olika slags lokaler. Det betydde i praktiken att myndigheter som hyrde i kontorsbyggnader till en del subventionerade myndigheter som hyrde nyuppförda eller anpassade specialbyggnader som fängelser, laboratorier och liknande. Vid nästa hyresrevision förväntas då Senatfastigheter anpassa hyran för att stå bättre i relation till marknadens värdering. Senatfastigheter menar att deras fastighetsbestånd liksom alla kommersiella fastighets- investeringsportföljer generellt innehåller objekt med olika god avkastning. Detta är inte en fråga om korssubventioner utan om effekter av marknadens naturliga fluktuationer. Hyressättningen görs utifrån en förhandling mellan två parter. Senatfastigheter använder sig inte av utomstående värderingsmän för att fastställa vad som är gängse hyresnivå. har fastställt ett avkastningskrav som ligger på på affärsverkets kapital. Då bör noteras att fastigheterna värderades 1995 utifrån hur likartade privata fastigheter värderades och eftersom dessa privata fastigheters värde bestämdes av de möjliga hyresintäkterna så fanns det då en koppling till hyresnivån. har indexuppräkningar gjorts. Det bokförda värdet av Senatfastigheters bestånd avspeglar därför inte helt dagens marknadsvärden. Detta menar inte utgör något egentligt problem för hyressättningen. Hyressättning- en utgår från marknadens hyresnivåer och inte det bokförda värdet för fastigheten. Däremot anser Senatfastigheter att det är mycket väsentligt att få en korrekt avkastning på nyinvesterat kapital vid om- och nybyggnader. Medan styrelsens målsättning baseras på en andel av kapital- värdet så anger det kommande årets avkast- ningskrav som ett i förväg fastställt belopp. Inte heller detta anser Senatfastigheter utgör något problem, avkastningskravet ställs efter diskussioner med affärsverket och går det att ta fram erforderlig vinst för att kunna leverera fastställd avkastning. I princip har Senatfastigheter bara fastigheter med byggnader som är eller skulle kunna hyras ut. Deras bestånd inkluderar dock många kulturarvsfastigheter; gamla historiska byggnader såsom Senaten i som inhyser statsrådets kansli eller Akademi- huset som inhyser Hovrätten i Åbo. Detta är byggnader som används för förvaltning eller undervisning. historiskt värde som inte inhyser någon normal verksamhet ligger under 45 Som ovan nämnts ansvarar också Senatfastigheter för fastigheter som inhyser flera av viktigaste kulturinstitutioner. Dessa fastigheter är ofta sådana till sin karaktär att det egentligen i praktiken är otänkbart med någon annan aktivitet än den verk- samhet som kulturinstitutionerna svarar för, t.ex. föreställningar i eller utställningar i . Sådan verksamhet bedrivs endast i mycket begränsad omfattning på marknadsmässiga villkor och därför är fastigheten eller tomtens värde egentligen ett fiktivt värde. Detta avspeglas till en del i hyressättningen. Å ena sidan ska inte Senatfastigheter svara för ett extra tillskott till de statsanslag som kulturinstitutionen erhåller genom att sätta mycket låga hyror, å andra sidan har inte staten något intresse att utan hänsyn till de praktiska och politiska förutsättningar värdera fastigheter som om de när som helst skulle kunna rivas och exploateras för kommersiella ändamål. Hyres- sättningen för kulturinstitutionernas lokaler är därför en pragmatisk kompromiss46. Beträffande de statliga lokalerna för universiteten har det genomförts en viktig förändring. Den hör samman med de omfattande reformerna av universitet och högskolor i . 45Det huvudsakliga undantaget är ett antal befästningar som en gång utgjorde den försvarsanläggningen; Salpa-linjen från krigsåren. Dessa befästningar som ej längre nyttjas av det finska försvaret ingick liksom anläggningar som fortfarande har militär användning i den portfölj av fastigheter som Senatfastigheter övertog från försvaret. Vissa av Salpa-linjens befästningar är alltför historiskt värdefulla för att rivas som det saknas möjliga hyresgäster. har inte ansett sig ha möjlighet att överta förvaltningen av Salpa-linjen. Senatfastigheter underhåller därför tills vidare dessa historiska minnesmärken på egen bekostnad. 46Det kan givetvis föreligga olika uppfattningar mellan Senatfastigheter och kulturinstitu- tionen om vilken hyresnivå man ska enas om. leder detta till att kulturinstitutionen försöker övertyga Undervisnings- och kulturministeriet om att ministeriet borde agera i förhållande till för att Senatfastigheter ska uppmanas sänka sitt hyres- anspråk. I de flesta fall når dock Senatfastigheter och institutionen en överenskommelse. Syftet med reformen har varit att öka universitetens ekono- miska47 autonomi genom att omorganisera universiteten som dittills drivits som statliga ämbetsverk så att de blir antigen själv- ständiga offentligrättsliga inrättningar eller privaträttsliga stiftelser. Avsikten har varit att universiteten ska kunna samarbeta med utländska universitet och forskningsinstitut och konkurrera om internationell forskningsfinansiering, få en mångsidigare finansi- eringsbas, ha möjlighet att allokera resurser till spetsforskning och sina strategiska tyngdpunktsområden samt att stärka sin roll i innovationssystemet. Några mindre högskolor har fusionerats till större enheter48 och alla universitet har omvandlats till en slags autonoma institutioner, antingen statliga, eller ägda av stiftelser49. Det innebär att universi- tet, som givetvis även kommer att huvudsakligen finansieras genom statlig basfinansiering till undervisning och forskning, nu har en egen balansräkning. Med anledning av den planerade universitetsreformen tillsatte finans- ministeriet och därför 2008 en gemensam arbetsgrupp som fick i uppdrag att utreda universitetens minimi- behov av kapitalisering och olika alternativa former för detta. Arbetsgruppen skulle också ta ställning till vilken modell som vore mest ändamålsenlig vid en kapitalisering av universitetens och statens fastigheter, som då administrerades av Senatfastigheter. Målsättningen var att stärka universitetens ekonomiska och administrativa autonomi, få till stånd kostnadseffektivt fastighets- väsen med bibehållet värde för fastigheterna samt att följderna av den valda modellen skulle bli kostnadseffektiva och ändamålsenliga i nationalekonomiskt hänseende. De undersökta alternativen var följande: 47I den finska grundlagen finns en bestämmelse om universitetens självständighet. har Åbo Handelshögskola fusionerats med . 49Alla universitet har erbjudits att omvandlas till privaträttsliga stiftelser där staten svarar för 5/7 av tillfört kapital. Resterande kapital skulle tillskjuts genom privata donationer från företag och privatpersoner. Det har dock enbart skett i två fall; dels i som är en sammanslagning av Tekniska högskolan i , och i , dels . och högskolor kommer initialt bara att ha statligt kapital. en direkt överföring av universitetsfastigheterna till respektive universitets balansräkning (den s.k. balansräkningsmodellen) överföring av fastigheterna till ett (eller flera) fastighetsbolag som ägs gemensamt av universiteten eller av universiteten och staten (Senatfastigheter) överföring av fastigheterna till ett (eller flera) fastighetsbolag som ägs gemensamt av universiteten, staten (Senatfastigheter) och en tredje part. Arbetsgruppen menade att det fanns flera alternativa kapitali- seringsmodeller för universitetsfastigheterna, men ingen ideal lösning som skulle passa alla universitet. Balansräkningsmodellen skulle visserligen stärka universitetens ekonomiska och administra- tiva autonomi, men skulle inte tillräckligt väl beakta de inbördes skillnaderna mellan de olika universiteten i fråga om antalet fastigheter, deras lämplighet och skick. Helt enkelt stod inte värdet av fastigheterna för vissa universitet i rimlig relation till det kapitaliseringsbehov. För att garantera att alla universitet skulle behandlas jämlikt, skulle man beträffande vissa universitet i så fall nödgas ta i bruk även kapitaliseringar av annat slag för att balansera dessa universi- tets balansräkningar, medan andra skulle bli överkapi- taliserade. I bolagsmodellen där ägande delas mellan universitet och staten är det enklare att se till att universiteten behandlas jämlikt, genom att aktier fördelas efter den önskade kapitalisering och inte efter vilka fastigheter som respektive universitet nyttjar för sin verk- samhet. Det var sedermera den modell som valdes. Arbetsgruppen menade också att för att uppnå målen för universitetsreformen måste universitetens andel av aktieinnehavet och bestämmanderätt i fastighetsbolagen bli så stort som möjligt. Det är viktigt att inse att modellen bygger på att universitetens aktier i fastighetsbolagen är en finansiell tillgång som i princip kan säljas och därmed belånas. Fastighetsbolagens ägare bestämmer själva vilken policy de väljer för att driva, bolagen; inklusive frågor angående utdelning och aktieemissioner. Aktieinnehavarna (uni- versiteten och staten) kan sälja aktier i fastighetsbolagen på fria marknaden. Men med stöd av de inlösningsklausuler (hembud) som inkluderas i bolagsordningen garanteras dock att de andra ursprungliga aktieägarna har möjlighet att köpa aktier i fastighets- bolaget till det pris säljaren och köparen kommer överens om för att därmed förhindra en spridning av ägandet. I och med att aktierna kan säljas får universiteten internationellt jämförbara ekonomiska förutsättningar för att utveckla sin verk- samhet. Universitetens och statens intresse av att äga dessa bolag sammanhänger med att deras vilja att trygga förmögenhets- innehavet i fastigheter till bibehållet värde och att detta kapital och förvaltningen av det sköts så kostnadseffektivt som möjligt. Trots att man kommer att bli tvungen att kalla in expertis i fastighetsfrågor, medförde lösningen inte att någon tredje part behövde komma in som ägare då bolagen grundades. Ca 1 800 byggnader överfördes från Senatfastigheter på tre fastig- hetsaktiebolag som ägs av universiteten och staten enligt följande modell: och övriga universitet i huvudstadsregionen (Hanken (), Bildkonstakademin, Teater- högskolan och Sibelius-Akademin)50. Universitetens aktieinnehav i fastighetsaktiebolagen är 2/3 och statens 1/3. Den andel av aktieinnehavet som tillhör universiteten delades mellan dessa enligt en nyckel för helhetsfinansieringen. 50 Detta bolag; tillkom /2010. Det ägs till av Senatfastigheter och till 59,av , medan resten av aktierna är fördelade mellan de fyra små högskolor i . Företaget som har som ändamålsparagrafer att ska till ett rimligt pris förfoga över sådana lämpliga lokaler som verksamheten kräver, Fastigheterna ska bevara sitt värde också på lång sikt och underhållet och förvaltningen av fastigheterna vara kostnadseffektiva, Universiteten ska behandlas jämlikt, Arrangemanget ska befrämja universitetsreformens mål. Företaget har ca 137 000 m², huvudsakligen i och beräknas ha en balansomslutning på ca . Det fyraåriga investeringsprogrammet uppgår till hela . Det är viktigt att notera att företaget inte svarar för löpande underhåll av byggnaderna, det gör respektive hyresgäst, dvs. Universitetsfastigheter har inte några andra hyresgäster av betydelse än universiteten. Senatfastigheter har behållit en del fastigheter som nyttjas av universiteten, på dessa fastigheter finns ca 1 000 byggnader. Senatfastigheter förvaltar tills vidare fastigheterna på uppdrag av de tre bolagen. Dessa fattar dock de övergripande investeringsbesluten utifrån Universitetens behov. förvaltar nära 400 fastigheter som utgörs av kultur- historiskt viktiga fornlämningar, ruiner och byggnader. Dessa har till största delen varit förvaltade av eller dess före- gångare . fastighetsinnehav berördes inte av upplösningen av . Endast ett fåtal fastigheter har överförts till under senare år51. De flesta av fastigheter genererar inga inkomster och underhållet betalas med anslag eller i några fall extraanslag för insatser i specifika byggnader. Även när olika kulturinstitutioner, som t.ex. stiftelser som driver museiverksamhet, disponerar byggnaderna så behöver de oftast inte betala hyra. Men frågan avgörs från fall till fall och det finns t.ex. kommuner som betalar hyra52. Men det är knappast någon slags marknadsbaserad hyra. Om en verksamhet hyr av och önskar en särskild renovering eller ombyggnad så ingår man ett avtal som innebär att får täckning för extra utgifter. Omfattningen av sådana investeringsinsatser är så liten att det gått att hantera inom ramen för anslagsramar. förvaltar de av staren ägda ambassaderna och residensen i utlandet.