sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — Regler om hur länge ett tillstånd ska gälla och hur det kan förlängas och avslutas införs i lagen. För att garantera den enskildes integritet finns regler om 2.offentligt ombud – med 27 kap. 27, 29 och 30 §§ i rättegångs- balken, vad gäller bl.a. hemlig telefonavlyssning, som förebild, samt Härutöver har denna ursprungliga version av lagen kombinerats med förslag till nya bestämmelser i vad gäller regler om sekretess för utbyte av uppgifter inom ringen/bubblan och för överföring av uppgifter till och från ringen/bubblan. Dessutom har ytterligare sekretessbrytande bestämmelser före- slagits för att möjliggöra informationsinhämtning från myndig- heter som inte ingår i ringen/bubblan, för att härigenom bredda möjligheten för myndigheterna inom ringen/bubblan att erhålla information. 8.3.3För- och nackdelar med den ursprungliga versionen Som nämnts ovan har utgångspunkten för den ursprungliga versionen varit att skapa ett omfattande skydd för de uppgifter som kommer in i ringen/bubblan. Fördelarna med denna version är sammantaget att det här- igenom skapas möjlighet till informationsutbyte (ringen/bub- blan) där de deltagande myndigheterna kan utbyta uppgifter utan föregående sekretessprövning. Myndigheterna behöver vid en tillämpning av denna version inte i samband med utlämnandet av uppgifter till de andra myndig- Utformningen av nya författningar heterna i ringen/bubblan bedöma vad som ska anses utgöra grov organiserad brottslighet eller inte (jfr problemen med Spår 1 ovan). Detta beslut tas av tingsrätten i inledningsskedet i samband med tillståndsgivningen. Den enskildes integritet skyddas starkt genom ansöknings- förfarandet vid domstol och tillståndsgivningen, och genom sekretessregler samt bestämmelser om tillsyn, offentligt ombud och gallring. Nackdelarna med denna version hänför sig till att effektiviteten i samarbetet i vart fall initialt inte blir tillräckligt stor. Förslaget med ett ansökningsförfarande kan t.ex. framstå som alltför tidskrävande. Ett samarbete måste kunna komma igång fort för att effektiviteten inte ska hämmas. Att konkretisera ett särskilt ärende kan i sig innebära problem då det i tidiga underrättelseskeden kan vara svårt att ange vad ärendet ska avse och omfatta, bl.a. för att materialet/bakgrunden inte är konkret nog att formuleras, alternativt måste vara så konkret att underrättelsestadiet redan har passerats. Det har ifrågasatts om en ordning med att låta en domstol hantera underrättelseinformation över huvud taget passar in i svensk rätt. Detta har bl.a. ifrågasatts i del- betänkande En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen (SOU 2009:1), s. 132 och den därefter följande lagrådsremissen De brottsbekämpande myndig- heternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation av , s. 91 f, samt i slutbetänkande Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103) s. 312. Argument har också förts fram att det i praktiken blir svårt för domstolen att bedöma en ansökan. Vidare kan förslaget att arbetet ska ske i ett visst ärende i sig framstå som inte tillräckligt flexibelt och kan skapa inlåsnings- effekter. Krav har väckts på att samarbetet måste vara möjligt att anpassa och förändra på ett lätt sätt, utan att det ställs krav på förnyade eller kompletterande tillstånd från domstolen. Slutligen har frågor väckts huruvida förslaget innebär krav på att skapa särskilda verksamhetsgrenar inom myndigheten vad gäller arbetet med informationsutbyte vid samarbete mot grov organi- serad brottslighet. Utformningen av nya författningar 8.3.4Slutlig version av ny lagstiftning enligt Spår 2 Våra förslag: En ny lag om myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet ska införas. Lagen utgör inte en registerförfattning. Lagen – som ska läsas tillsammans med våra förslag till ändringar och tillägg i OSL – har följande innehåll. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om informationsutbyte mellan myndigheter vid samarbete mot grov organiserad brottslig- het. Med grov organiserad brottslighet avses i denna lag brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer för ekonomisk . 2 § Myndigheter som har rätt att byta information enligt denna lag är , , , , , , , Säkerhetspolisen, polismyndigheter, Skatte- verket, och . 3 § Beslut om informationsutbyte mellan myndigheter vid samarbete mot grov organiserad brottslighet fattas av var och en av de i ett visst fall deltagande myndigheterna. Myndighetschefen får delegera rätten att fatta beslut i ett sådant ärende till en annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Deltagande myndigheter ska utse en av myndigheterna att ha ett huvudansvar vid informationsutbytet. 4 § Om det inte längre finns skäl för informationsutbyte i ett visst fall ska beslut enligt 3 § upphävas. 5 § Beslut om informationsutbyte gäller i högst om inte myndigheterna fattar beslut om förlängning. Beslut om förlängning gäller i högst . 6 § Beslut om informationsutbyte ska anmälas till , senast efter det att beslutet fattats. Utformningen av nya författningar 7 § Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas mellan myndig- heter som omfattas av rätten till informationsutbyte enligt denna lag. Att sekretess inte hindrar utlämnande av en uppgift på grund av vad som sägs i första stycket, innebär inte att en myndighet är skyldig att på begäran lämna ut en sådan uppgift. 8 § Sekretess enligt 35 kap. 5 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) hindrar inte att en uppgift lämnas till en myndighet som inte omfattas av rätten till informationsutbytet enligt denna lag, om det är nödvändigt för att vidta åtgärder till skydd för den som inte har fyllt . 9 § Uppgift som en myndighet fått genom informationsutbytet och som avser annan än en enskild som är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet, får användas av den myndigheten endast om det föreligger särskilda skäl. 10 § Uppgifter i ett ärende enligt denna lag ska gallras senast efter det att ett beslut om informationsutbyte upphört att gälla. Bestämmelser om gallring gäller inte beslut om informations- utbyte och myndigheternas diarium i ett ärende. 11 § Bestämmelser i övrigt om sekretess och behandling av personuppgifter finns i särskilda författningar. I den reviderade versionen av ny lagstiftning enligt Spår 2 har i större omfattning än i den ursprungliga versionen, kravet på effektivitet beaktats. har integritetsskyddet anpassats till vad vi nu anser som rätt nivå i förhållande till hur omfattande integritets- intrånget kan anses vara. Den nya lagen med bestämmelser om informationsutbyte vid myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet ska läsas tillsammans med våra förslag till ändringar och tillägg i OSL (se kap. 10 nedan). Spår 2 utgör ett komplement till nu gällande lagstiftning. Reglerna innebär enbart en möjlighet och ett alternativ för myndig- Utformningen av nya författningar heterna till samarbete och informationsutbyte – inte ett tvång till samarbete. De i sammanhanget aktuella myndigheterna kan välja att delta i informationsutbytet enligt Spår 2, vilket innebär ett fritt utbyte av uppgifter inom ringen/bubblan utan att sekretess- prövningar behöver göras med därpå följande tillämpnings- och administrativa svårigheter. Ett uppgiftsutbytet inom ringen/bubblan leder således enligt vår mening till stora effektivitetsvinter. Härigenom uppfyller vi vårt uppdrag enligt kommittédirektiven att skapa förbättrade möjligheter till informationsutbyte. Det bör vidare ånyo framhållas att den aktuella lagen inte är att se som en registerförfattning. I korthet skiljer sig den slutliga versionen från den ursprungliga på följande sätt. Ordningen med tillståndskrav för att driva ett särskilt GOB- ärende har tagits bort. I stället skyddas den personliga integri- teten bl.a. genom att en anmälan, vad gäller myndighetsbeslut om samarbete, ska göras till Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden, som i sin tur åläggs att utöva tillsyn över ifråga- varande informationsutbyte. Det ställs inte längre krav på en domstolsprövning för att starta ett GOB-ärende. I stället ska ett beslut om samarbete tas av myndighetschefen eller efter delegation anställd vid respektive myndighet. En definition av begreppet grov organiserad brottslighet i detta sammanhang har förts in i lagen. I den ursprungliga versionen skulle domstolen göra prövningen av vad som skulle anses vara grov organiserad brottslighet. I lagen anges numera ett antal namngivna myndigheter som enligt lagen ska samarbeta mot grov organiserad brottslighet. I den ursprungliga versionen skulle domstolen i vart och ett av GOB-ärendena avgöra vilka myndigheter som skulle delta i samarbetet i just det GOB-ärendet. Integritetsskyddet i form av regler om offentligt ombud har tagits bort. För att tydliggöra och underlätta för tillämparen har sekretess- brytande bestämmelser nu tagits in i lagen i enlighet med den Utformningen av nya författningar lagstiftningsteknik som förekommer i 2 kap. 16-18 §§ polisdata- lagen (2010:361) och 18 kap. 18 § OSL. Förslaget till ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet utvecklas närmare i kap. 9 nedan. Se även skiss i bilaga 3. I samband med utformning av vår nya lag beaktar vi de fråge- ställningar som anges i avsnitt 7.2.1–7.2.3. Vår bedömning: En märkning av uppgifter som är aktuella i ett visst fall och därmed finns tillgängliga inom ringen/bubblan, är både nödvändig och möjlig för att bestämmelserna i vår föreslagna nya lagstiftning enligt Spår 2, och därtill hörande justeringar i gällande rätt, ska kunna tillämpas på ett rätt sätt. Frågan om utarbetande av ett system med märkning av uppgifter får överlämnas till de myndigheter som kommer att omfattas av informationsutbytet. Tanken med Spår 2 är att i ett visst fall inom ringen/bubblan få till stånd en möjlighet till ett fritt utbyte av uppgifter mellan myndigheter – utan att en sekretessprövning behöver ske. Myndigheterna ska även kunna ha direktåtkomst till uppgifter inom ringen/bubblan (se kap. 11.3 nedan). Om en uppgift befinner sig inom ringen/bubblan behöver således en ett visst fall deltagande myndighet inte göra någon sekretessprövning vid utlämnande av uppgiften till en annan deltagande myndighet. Skulle uppgiften i stället finnas enbart utanför ringen/bubblan måste dock en sådan prövning ske. Detta innebär i sin tur, som en följd härav, att det är nödvändigt att märka uppgifter för att därmed utröna om uppgiften är aktuell i ett visst fall och därmed tillgänglig för ett fritt utbyte mellan de deltagande myndigheterna inom ringen/bubblan. Vi bedömer att en sådan märkning, är både nödvändig och tekniskt enkel att göra för att våra föreslagna nya och ändrade författningar enligt Spår 2 ska kunna tillämpas. Vi har redan i vårt delbetänkande DATASKYDD VID EUROPEISKT POLISIÄRT OCH STRAFFRÄTTSLIGT SAM- Utformningen av nya författningar ARBETE Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter (SOU 2011:20) berört frågan om märkning av uppgifter, då i ett sammanhang där vi ansåg det nödvändigt att märka uppgifter för att veta varifrån de härstammade. I denna del (s. 283 f) insåg vi att problem skulle kunna uppstå om uppgifterna flöt in och ut hos myndigheterna och att det då kunde komma att uppstå svårigheter i vissa fall att utröna varifrån uppgifterna härstammade. Slutligen bedömde vi dock att det i de flesta fall torde vara möjligt att ta reda på uppgifternas ursprung. Den nu aktuella frågeställningen vad gäller märkning av uppgifter bedömer vi inte omfattas av ovan nämnda problem. Den huvudsakliga uppgiften för en i ett visst fall deltagande myndighet enligt ovan blir att undersöka om uppgiften finns tillgänglig inom ringen/bubblan. Det bör betonas att en uppgift naturligtvis, som den är aktuell i ett visst fall, även kan – och i de flesta fall också kommer att – finnas tillgänglig hos en myndighet utanför ringen/bubblan. Ett utlämnande av uppgiften utanför ringen/bubblan bedöms i den sistnämnda situationen med stöd av vanliga sekretessregler. Märkning av uppgifter innebär i sig, enligt vår bedömning, inte något integritetsintrång för den enskilde. Frågan om utarbetande av ett system för märkning av uppgifter får överlämnas till de myndigheter som kommer att omfattas av informationsutbytet (se vidare avsnitt 9.1.3 nedan). Någon författningsreglering på lag- eller förordningsnivå är enligt vår bedömning inte nödvändig i detta hänseende. 9Ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet Vår föreslagna nya lag innehåller bestämmelser om lagens tillämpningsområde m.m.(1–2 §§), beslut om informationsutbyte (3– 6 §§), sekretessbrytande bestämmelser (7–8 §§) samt övriga bestäm- melser (9–11 §§). Nedan redogörs för innehållet i nämnda lagförslag, paragraf för paragraf. Lagen utgör inte en registerförfattning och ska läsas tillsammans med våra förslag till ändringar och tillägg i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), se vidare kap. 10 nedan. Jämför också skiss i bilaga 3. Se även i angivna delar författningskommentaren i 15 kap. nedan. Texten som anges i rutorna i avsnitt 9.1.1–9.4.3 nedan utgör (förutom ruta 9.3.3.) i sin helhet våra förslag till ny lagtext. 9.1Lagens tillämpningsområde m.m. (1–2 §§) 9.1.1Lagens tillämpningsområde (1 § första stycket) 1 § första stycket Denna lag innehåller bestämmelser om informationsutbyte mellan myndigheter vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. I paragrafens första stycke klargör vi lagens tillämpningsområde genom att däri ange att lagen innehåller bestämmelser om informa- tionsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet Syftet med lagen är att skapa förbättrade möjligheter för de myndigheter som samarbetar för att motverka grov organiserad brottslighet att sinsemellan kunna utbyta information. Lagen utgör ett komplement till och utgör inget hinder för annat motsvarande informationsutbyte mellan myndigheter. 9.1.2Definition av begreppet grov organiserad brottslighet (1 § andra stycket) 1 § andra stycket Med grov organiserad brottslighet avses i denna lag brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer för ekonomisk . I paragrafens andra stycke har vi fört in en definition av begreppet grov organiserad brottslighet. Som har anförts tidigare (se kap. 2) finns inte någon klar och entydig definition av nämnda begrepp i svensk rätt. Argument kan därför föras mot lämpligheten att i denna typ av lagstiftning införa en sådan definition. För att kunna föreslå ett antal regler i syfte att förbättra informationsutbytet mellan myndigheter – vad avser myndig- heternas samarbete för att motverka just grov organiserad brottslighet – krävs dock, enligt vår mening, först och främst en tydliggörande regel som anger inom vilket område ett sådant informationsutbyte ska kunna ske och som därigenom – tillsam- mans med 1 § första stycket ovan – klargör tillämpningsområdet för våra föreslagna regler. Att alternativt enbart stödja en bedömning på t.ex. EU:s definition (se avsnitt 2.2.1 ovan) framstår varken som möjligt eller lämpligt i sammanhanget. För att över huvud taget kunna föreslå bestämmelser vad gäller det aktuella informationsutbytet har vi därför funnit det oundvikligt att i detta sammanhang inledningsvis utarbeta en definition av det ovan nämnda begreppet. För att undvika smittoeffekter till annan lagstiftning betonar vi i paragrafen att definitionen av begreppet enbart ska gälla ...i denna lag. Ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet Enligt vår bedömning ska, enligt denna lag, med grov organi- serad brottslighet, avses av allvarlig eller omfattande karaktär som bedrivs i organiserad eller systematisk form av en grupp individer De nämnda kriterierna har sitt ursprung i EU:s definition av begreppet (se avsnitt 2.2.1). Det bör betonas att syftet med denna definition enbart är att skapa möjligheter för informationsutbyte mellan myndigheter för att motverka grov organiserad brottslighet. Syftet är inte att använda definitionen för att kriminalisera någon verksamhet. Närmare angående innebörden av rekvisiten, se författnings- kommentaren i kap. 15. 9.1.3Myndigheter som har rätt att byta information (2 §) 2 § Myndigheter som har rätt att byta information enligt denna lag är , , , , , , , Säkerhetspolisen, polismyndigheter, Skatte- verket, och . Genom paragrafen tydliggör vi vilka myndigheter som – enligt denna lag – ska har rätt att byta information vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Dessa myndigheter får särskilda lättnader vad gäller de bestäm- melser som i sammanhanget reglerar sekretess mellan myndig- heterna (jfr avsnitt 9.3 och avsnitt 10.3 nedan). Vi har här pekat ut , , , , , , , Säkerhetspolisen, polis- myndigheter, , och som myndigheter som har rätt att byta information. Anledningen härtill är att de nämnda myndigheterna, enligt vår mening, är Ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet centrala i bl.a. samarbetet vid regionala underrättelsecenter, RUC, (se vidare avsnitt 3.3.6 ovan). Vi har därför funnit skäl att uttryckligen i paragrafen ange att det är dessa myndigheter som ska ha rätt att byta information. Med avses här såväl brotts- bekämpande enheter (SBE) som beskattningsenheter. Med avses både brottsbekämpande och fiskala delar. Vi är väl medvetna om att även andra myndigheter förekommer i olika former av samarbete mot grov organiserad brottslighet (däribland bl.a. i RUC), exempelvis länsstyrelser och (jfr kap. 3). Argument har framförts att den grova organiserade brottsligheten finner nya vägar till ekonomisk , att myndig- heterna måste kunna vara flexibla i sin samverkan och kunna agera snabbt samt att de samarbetande myndigheterna därför själva ska kunna avgöra om de är i behov av samarbete med andra myndigheter. Vi har i vårt arbete övervägt att föreslå att regeringen ska få besluta att även andra myndigheter, än de som vi räknar upp i paragrafen, ska ha rätt att byta information enligt lagen. Å andra sidan har framhållits att en flexiblare lag även innebär en lägre tröskel vad gäller möjligheter att utbyta uppgifter, och att det därför är av vikt att uttryckligen ange de aktuella myndigheterna i lagtexten för att härigenom begränsa intrånget i den personliga integriteten. Vi har, främst mot bakgrund av det sist nämnda, slutligen valt att i paragrafen uttryckligen ange ett visst antal samarbetande myndigheter som bör har rätt till det aktuella informationsutbytet. Det bör dock ånyo i detta sammanhang betonas att lagen utgör ett komplement till annan lagstiftning. Vid önskemål om utbyte av information i samarbetet mot grov organiserad brottslighet – t.ex. vad gäller informationsutbyte med de samarbetande myndigheterna innan beslut enligt 3 § i lagen (se nedan avsnitt 9.2.1) har fattats, eller informationsutbyte med myndigheter som inte anges i 2 § – finns därför alltjämt möjlighet att använda generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet 9.2.1Beslut om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet (3 §) 3 § Beslut om informationsutbyte mellan myndigheter vid samarbete mot grov organiserad brottslighet fattas av var och en av de i ett visst fall deltagande myndigheterna. Myndighetschefen får delegera rätten att fatta beslut i ett sådant ärende till en annan anställd vid myndigheten som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. Deltagande myndigheter ska utse en av myndigheterna att ha ett huvudansvar vid informationsutbytet. I denna paragraf anges att förutsättningen för att en myndighet ska kunna ha rätt att byta information vid samarbete mot grov organiserad brottslighet i ett visst fall, är att myndigheten (myndighetschefen) ska fatta beslut om ett sådant informations- utbyte. Var och en av de i ett visst fall deltagande myndigheterna ska fatta ett eget sådant beslut. Angående alternativet att i stället låta en domstol fatta dessa beslut, se avsnitt 8.3.3. Ett annat alternativ kan vara att inrätta en särskild beslutsnämnd som har att besluta om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet i ett visst fall. Ledning att inte inrätta en beslutsnämnd kan fås bl.a. från de överväganden som har gjorts i en snarlik fråga i propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilda brott (prop. 2005/06:177, s. 64 f.). I det sammanhanget bedömde regeringen att ett system med särskild nämnd har nackdelar, bl.a. genom att det skulle kunna uppstå svårigheter att med kort varsel samla nämnden till föredragning och beslut. Regeringen menade att övervägande skäl talade mot att en sådan nämnd skulle införas. Motsvarande bedömning och slutsats har framförts i Polis- metodutredningens delbetänkande En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen (SOU 2009:1), s. 132 och den efterföljande lagrådsremissen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation, av , s. 92. Å andra sidan har i sitt slutbetänkande Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103), vad gäller förslag till en ny lag om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande Ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet myndigheternas verksamhet, föreslagit att beslut i underrättelse- verksamhet om tillstånd enligt den lagen till särskilda ingripande åtgärder som avser ljud- eller bildupptagning, lokalisering av person, identifiering av mobil elektronisk kommunikation m.m. eller störning av sådan kommunikation samt tillstånd till annars brottsliga gärningar eller särskilda provokativa åtgärder (in- hämtningslagen), ska fattas av ett särskilt beslutsorgan – Nämnden. har utredningen framhållit att tillstånd till åtgärder enligt den ovan föreslagna lagen i normalfallet ska få fattas av de brottsbekämpande myndigheterna. Vad gäller särskilt ingripande beslut har utredningen bedömt att det inte framstår som tillräckligt ur ett rättssäkerhetsperspektiv att låta de brottsbekämpande myndigheterna själva fatta besluten. Att låta exempelvis fatta dessa särskilt ingripande beslut har inte föreslagits på grund av att föreslås som tillsynsmyndighet i lagen. har vidare anfört att den lösning som därmed har återstått har varit inrättandet av ett särskilt organ, en nämnd, för prövningen. Nämnden föreslås ska arbeta fristående från de brotts- bekämpande myndigheterna och utgöra en oberoende besluts- instans. Utredningens slutbetänkande har remissbehandlats och bereds inom . Vad gäller våra förslag har vi funnit att integritetsintrånget inte framstår som lika stort som vid de särskilt ingripande åtgärderna som föreslås i slutbetänkande (SOU 2010:103). Vi anser därmed att det är tillräckligt att vi föreslår att myndig- heterna själva fattar beslut om det aktuella informationsutbytet. Dessutom innebär vårt förslag vad gäller myndighetsbesluten att effektiviteten i informationsutbytet vid samarbetet mot grov organiserad brottslighet inte hämmas. Ett visst fall i detta sammanhang kan utgöra en sammanhållen händelse, en viss företeelse, en viss typ av grov organiserad brottslighet etc. Anledningen till att vi har valt detta begrepp är för att inte blanda ihop begreppet med de ärenden som myndigheterna i sammanhanget beslutar om (se nedan). Ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet Informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet beslutas separat av var och en av de i ett visst fall deltagande myndigheterna. Ett sådant beslut utgör ett ärende (med eget diarie- nummer) hos respektive myndighet.