sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Att koordinera alla dessa kontakter försvårar, eller omöjliggör, förut- sättningarna för en förälder att kunna sköta sitt förvärvsarbete. Riksrevisonen har granskat samordning av det stöd som ges till barn och unga med funktionsnedsättning.104 I sin rapport konstaterar bl.a. att föräldrar, trots olika insatser, fortfarande bär ett tungt samordningsansvar. Både föräldrar och berörda aktörer vittnar om att offentliga aktörer inte samordnar stödinsatserna till barn med funktionsnedsättning på ett sätt som underlättar för berörda familjer. Samverkan upplevs av föräldrarna dessutom ha blivit sämre . Att föräldrarna har detta samordningsansvar kan enligt vara en 104 2011:17, Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning – Ett (o)lösligt problem? Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. bidragande faktor till att de är sjukskrivna i större utsträckning och har svårare att hävda sig på arbetsmarknaden än andra föräldrar. Av de samtal utredningen har fört med berörda organisationer kan konstateras att det arbete och ansvar som berörda föräldrar har påverkar deras inbördes relation och samarbete, och graden av påfrestning är beroende av arten och graden av barnets funktions- nedsättning.105 upplever särlevande föräldrar med ett funktionsnedsatt barn varandra som arbetskamrater, och ett fungerande samarbete är nödvändigt för både barnets och deras egen skull. kan föräldrar t.o.m. avstå från att separera p.g.a. att vårdansvaret för barnet är så stort och föräldrarna i stor omfattning befinner sig i en beroendeställning till varandra. Ur både ett barn- och föräldraperspektiv finns det således behov av att se över frågan om hur samhällets insatser för ett funktions- hindrat barn kan samordnas på ett bättre sätt än . Hur påverkas familjen av barnets funktionsnedsättning? Avslutningsvis vill utredningen peka på att familjer med barn med funktionsnedsättning har helt andra förutsättningar för att kunna förena arbete och familjeliv än vad familjer i allmän- het har. Barnets funktionsnedsättning påverkar både barnets egna livs- villkor och familjen i övrigt. Denna påverkan kan vara mer eller mindre genomgripande och beror bl.a. på vilken slags funktions- nedsättning barnet har och hur omfattande den är.106 I Socialstyrel- sens lägesbeskrivning om personlig assistans107 konstateras att assi- stansersättningen har höjt livskvaliteten för personer med svåra funktionsnedsättningar, särskilt genom möjligheten att välja assi- stent och när och hur hjälpen ges.108 Föräldrarna i studien pekade 105Se bl.a. rapport från , unga och vuxna med utvecklingsstörning (FUB), Till mångas nytta (projektnr 2008/042). I bilagor till rapporten finns nätverkskartor som visar omfattningen av barnets/föräldrarnas kontakter och att behovet av olika kontakter ökar i takt med barnets ålder (bilaga 3a–3d). 106Se utförlig redovisning i anförda rapport från FUB. 107Socialstyrelsen 2008, Personlig assistans enligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. 108För att kunna få personlig assistans och assistansersättning enligt ska personen i fråga förutom att tillhöra personkretsen, behöva personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt . Personlig assistans är ett personligt utformat stöd. Det ges i olika situationer av ett begränsat antal personer, i många fall via assistansanordnare. Om behovet av assistans är kan insatser i stället beviljas enligt LSS. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. på positiva förändringar för arbetet, familjen, hälsan och fritiden. Assistansreformen hade bl.a. gjort det lättare för föräldrarna att arbeta heltid. Obetalt arbete hade för flera ersatts av betalt om- vårdnadsarbete. Reformen hade också inneburit ökad livskvalitet för hela familjen. Några föräldrar menade att reformen var en för- utsättning för att familjen skulle fortsatta att hålla ihop. I fråga om förvärvsarbete pekar mycket på att mödrar tar ett huvudansvar vad gäller omvårdnad om ett barn med funktionsned- sättning och att fäderna i stor utsträckning förvärvsarbetar på hel- tid inom sina yrken, vilket bl.a. bekräftas av en intervjustudie som stödorganisationen har gjort. I studien hade majoriteten av mödrarna valt att bli personliga assistenter på heltid, alternativt kraftigt minskat sin arbetstid för att få vardagen att fungera.109 Några av föräldrarna hade startat eller fortsatt att driva eget företag efter barnets födelse, då detta gav bättre möjlighet att kunna styra över sin arbetstid och på så sätt lättare kunna vara delaktig i om- vårdnaden av barnet.110 En negativ aspekt är dock att många föräld- rar med barn med funktionsnedsättning har både sömnstörningar och hälsoproblem. 109I sammanhanget kan nämnas s.k. heldagsomsorg som innefattar förskola, skola, fritids- hem och korttidshem. Detta kan vara en lösning för föräldrar som förvärvsarbetar på heltid. Beroende på utformning kan föräldrarna exempelvis få hjälp med att hämta och lämna barnet. 110Intervjustudien omnämns i tidigare refererade , s. 33. Liknande resultat finns i en enkätundersökning som barn och ungdomar (RBU) har genomfört och som redovisas i rapporten måste alltid slåss på byråkraternas planhalva, RBU, 1999. 11Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om under- håll till barn 11.1Några utgångspunkter för föräldrars samarbete om underhåll till barn Föräldraskapet i sig motiverar en skyldighet att svara för barnets försörjning. Denna grundläggande underhållsskyldighet framgår av 7 kap. och gäller oavsett om barnets föräldrar sam- manbor eller är särlevande. Alla särlevande föräldrar behöver såle- des komma överens om eller ta ställning till frågan om underhåll för barnets försörjning efter en separation, eller i de fall de aldrig har levt ihop. Att enas om underhåll till barn är därför en situation när föräldrarnas samarbetsförmåga ytterst prövas och torde därmed i förhållande till ekonomiska frågor utgöra en av de mest konflikt- drivande frågorna mellan särlevande föräldrar. Det offentliga underhållsstödet lämnas med syfte att vid utebli- vet underhåll från den underhållsskyldige föräldern garantera barn med särlevande föräldrar en rimlig försörjning upp till en viss nivå. Inom stödet finns ett slags tvåpartsförhållande; det stöd som staten förskottsvis lämnar till den ena föräldern ska den andra sedan betala tillbaka till staten. Utifrån detta tvåpartsförhållande spelar därför utformningen och tillämpningen av regelverket en stor roll för de signaler samhället sänder ut om föräldrarnas gemensamma försörjningsansvar, och i vilken utsträckning barnet kan få tillräck- ligt stöd till sin försörjning. Underhållsstödssystemet har sedan det infördes vid flera tillfäl- len varit föremål för uppföljning och granskning. Underhållsstöds- utredningen lämnade 2003 ett antal reformförslag för underhålls- stödet varav regeringen endast har valt att gå fram med en del av (se mer nedan). Även har i flera rapporter belyst Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn olika problem och konsekvenser av underhållsstödsreglerna som bör åtgärdas, och som det också utvecklas mer om nedan i följande kapitel.1 Underhållsstödets ändamål och effektivitet har dessutom nyli- gen granskats av Riksrevisionen.2 Granskningen visar på ett antal brister som i olika avseenden har negativa konsekvenser för alla inblandade parter; barnet, boföräldern, den bidragsskyldige föräl- dern samt staten. Även i samband med utredningens arbete har det vid såväl utredningens hearing och forskarsamtal som fokusgrupps- samtal, framkommit en rad olika problem och konfliktfaktorer inom ramen för underhållsstödsreglerna. Det finns mot denna bakgrund anledning för utredningen att ifrågasätta om nuvarande underhållsregler fungerar tillfredsstäl- lande och är tillräckligt ändamålsenliga i förhållande till utredning- ens uppdrag; att betona det gemensamma föräldraansvaret, att undanröja konfliktdrivande faktorer, förbättra förutsättningarna för samarbete, samt inte minst, bidra till att föräldrarna sätter bar- nets bästa främst i frågor som rör dess omsorg och försörjning. I det följande redogörs därför för relevanta bestämmelser om föräldrars underhållsskyldighet, vissa aspekter som rör underhåll- stödets utformning och tillämpning, samt vilka brister utredningen kan se med dagens system med två parallella regelverk för föräld- rars underhållsskyldighet. 11.2Två sätt att reglera underhåll till barn Föräldrar ansvarar gemensamt för ett barns omvårdnad, fostran och försörjning. Föräldrarnas underhållsskyldighet följer av föräldra- skapet och är inte kopplad till den rättsliga vårdnaden om barnet. Om barnet och föräldrarna bor tillsammans förutsätts föräldrarna fullgöra sin underhållsskyldighet inom ramen för familjegemenska- pen. Även när föräldrarna inte lever ihop men barnet bor stadig- varande hos dem båda i form av ett växelvist boende, förutsätts det att underhållsskyldigheten fullgörs genom att föräldern utifrån 1Försäkringskassan Analyserar 2006:7, Skilda vägar, Analyserar 2005:1, Råd att umgås, Analyserar 2005:14, På egna ben – betalning av barnets underhåll direkt mellan föräldrarna, RFV Analyserar 2004:4, Skilda världar samt Försäk- ringskassan, Socialförsäkringsrapport 2011:5, Särlevande föräldrar och deras barns boende och underhåll. 2Riksrevisionen 2010:22, Underhållsstödet – för barnets bästa? Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn barnets behov och sin ekonomiska förmåga ansvarar för kostnaden för barnet när denne har det hos sig. I finns två separata regelverk som reglerar barnens rätt till underhåll från den förälder som inte varaktigt bor med barnet. Det ena är det civilrättsliga regelverket i 7 kap. (FB) avseende underhållsbidrag, och det andra är det offentligrättsliga regelverket i 17–19 kap. socialförsäkringsbalken (SFB) och som avser underhållsstödet som administrerar. De båda regelverken kan sägas vara autonoma i förhållande till varandra. De existerar parallellt utan att vara beroende av varandra och ingen av dem har i praktiken ett uttalat företräde framför den andra,3 vilket innebär att särlevande föräldrar i princip kan välja om de vill reglera underhållet för sina barn utifrån eller utifrån bestämmelserna om underhållsstöd (se mer om detta nedan under avsnitt 10.2.1).4 har den offentligrättsliga lagstift- ningen om underhållsstöd formen av en skyddslagstiftning, och kan därmed sägas vara ett komplement till den civilrättsliga lag- stiftningen om underhållsbidrag. Underhållsstödet ska alltså garantera barnet en rimlig försörjning om underhållsbidrag inte lämnas. Underhållsstödet infördes i samband med regeringens åt- gärder för att sanera statsfinanserna ekonomiska kris. Det uttalade syftet var att bl.a. uppnå besparingsmålet för de offentliga finanserna genom att försörjningsförmågan hos den underhållsskyldiga föräldern skulle tas i anspråk i större omfattning än tidigare.5 Reformen innebar att statens förskottering av under- håll i princip frikopplades från civilrättsliga regler om underhållsbidrag. Andra målsättningar var att tydliggöra att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn samt att systemet skulle vara fördelningspolitiskt rimligt. Återbetalningsskyldigheten för den bidragsskyldige föräldern skulle heller inte allvarligt försvåra dennes umgänge med barnet och under- hållsstödsreglerna skulle dessutom vara enkla och tydliga. 3Enligt 7 kap. 2 a § FB anses dock en förälder som är betalningsskyldig enligt 19 kap. SFB för utgivet underhållsstöd ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas till barnet, dvs. det betalningsbelopp som den bidragsskyldige föräldern har att betala till . Vid ett fastställt underhållsbidrag som understiger underhållsstödets belopp på och barn, kan dock bevilja ett s.k. utfyllnadsbidrag upp till denna nivå inom ramen för reglerna om underhållsstöd. 4Självfallet måste villkoren för att bevilja underhållsstöd vara uppfyllda. Grundvillkoret är att den bidragsskyldige inte fullgör sin underhållsskyldighet med rätt belopp. 1995/96:208, Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m. och Social- försäkringsutskottets betänkande 1996/97:SfU3, Underhållsstöd till barn till särlevande för- äldrar, m.m. Underhållsstöder ersatte det tidigare bidragsförskottet, det förlängda bidrags- förskottet för studerande samt det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn lämnade olika förslag som skulle reformera reglerna om underhållsstöd.6 Regeringen valde endast delvis att gå fram med några av dessa, bl.a. höjdes stödet med 100 kro- nor . infördes ett nytt sätt att beräkna um- gängesavdragen, en möjlighet till att nettoberäkna underhållsstödets storlek samt ändrade regler för återbetalningsskyldighet vid s.k. fortsatt anstånd.7 Även flera mindre justeringar skedde. Närmare om bestämmelserna om underhållsbidrag bestämmelser om beräkning av underhållsbidrag är dispositiva, vilket innebär att det står föräldrarna fritt att använda sig av beräkningsgrunder. De kan således, obero- ende av , komma överens om ett valfritt underhålls- belopp som antingen kan vara ett engångsbelopp8 eller ett månatligt belopp, eller så kan de välja att på annat sätt reglera underhållsskyldigheten.9 Att reglerna om underhållsbidrag är dispositiva innebär således att parterna själva äger ämnet de reglerar, till skillnad från underhållsstödsreglerna som är offentligrättsliga och där det lämnas avsevärt mindre utrymme för individuella bedömningar i det enskilda ärendet utifrån föräldrarnas egna synpunkter, behov och förutsättningar. grundläggande regler om underhållsskyldighet anger att föräldrarna ska svara för barnets underhåll efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga.10 anger inte någon fast metod för beräkning av underhållsbidrag, men en metod som normalt används (t.ex. av familjerättsjurister, domstolar och enligt Försäk- ringskassans webbaserade beräkningsverktyg) är den s.k. kvotdelnings- metoden:11 Metoden är att se som ett hjälpmedel att bestämma ett 6SOU 2003:42, Ett reformerat underhållsstöd. 2005/06:116, Ett reformerat underhållsstöd. 8Enligt 7 kap. 7 § FB måste engångsbelopp eller betalningsperioder som överstiger fastställas och godkännas av socialnämnden. Engångsbeloppet ska betalas till social- nämnden. 9Även om tvister om underhållsbidrag i princip är av dispositiv natur anses den familje- rättsliga underhållsskyldigheten vara av tvingande natur i den meningen att part inte i förväg kan med bindande verkan generellt avstå från sin principiella rätt till underhållsbidrag, jfr RH 2000:42. 10Mer om innebörden av regler finns att lösa i avsnitt 3.4.1. 11Denna rättspraxis bygger på de tidigare allmänna råden (1989:6) från , Underhållsbidrag till barn, som när underhållsstödet infördes, är upphävda. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn rimligt underhållsbidrag för barnet i enlighet med regler. Den underhållsskyldiges ekonomiska överskott Barnets behov x --------------------------------------------------- Föräldrarnas samlade ekonomiska överskott Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Ett avtal om underhållsbidrag kräver normalt ingen särskild form för att vara giltigt och kan således vara antingen skriftligt eller muntligt.12 För att ett avtal om underhållsbidrag ska vara verkställbart och föremål för indrivning genom försorg, krävs emellertid att avtalet är skriftligt och bevittnat.13 Det finns ingen myndighet eller annan offentlig instans som har till uppgift att bistå föräldrar med beräkningen av under- håll eller att upprätta avtal om underhåll. Föräldrar är därför hän- visade till att själva komma överens om och beräkna ett underhåll för barnet eller till att anlita ett juridiskt ombud som hjälper dem. Om en överenskommelse inte kan nås är föräldrar ytterst hänvisade till att vända sig till domstol och driva en civilrättslig process. Att driva en civilrättslig process i domstol är ofta en resurskrä- vande och tidsödande process som inte alla föräldrar orkar, har råd eller möjlighet att driva. Även om föräldrarna har en hemförsäk- ring, där rättsskydd i de flesta fall ingår (och som innebär att för- säkringen kan finansiera kostnader för ett juridiskt ombud), gäller vanligtvis inte detta rättsskydd om tvisten innefattar en person som man har varit gift eller sambo med, och tvisten uppstår efter det att äktenskapet eller samboförhållandet upphörde. Rätt- skyddet gäller inte heller om tvisten handlar om att överklaga ett myndighetsbeslut. Rättshjälpen, som är en social skyddslagstiftning som ska hjälpa personer som inte själva har ekonomisk möjlighet att betala för ett ombud, är inte helt kostnadsfri utan den sökande får betala efter förmåga. Dessutom gäller rättshjälpen bara för per- 12Avtal om att underhållsbidrag för framtiden ska betalas med ett engångsbelopp eller för än , ska dock vara skriftligt och bevittnat av två personer för att vara giltigt. Om avtalet avser ett barn ska avtalet dessutom vara godkänt av socialnämnden. 133 kap. 19 § utsökningsbalken. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn soner med en inkomst lägre än per år.14 Frågan om underhållsbidrag kan dock enligt 6 kap. 17 § FB och 14 kap. 5 och 7 §§ tas upp vid mål om äktenskapsskillnad. tillhandahåller på sin webbplats information om hur underhållsbidrag kan beräknas samt standardblanketter för avtal om underhållsbidrag. Myndigheten har dock inget ansvar att hjälpa föräldrar i att skriva avtal om underhåll eller att beräkna storleken på bidraget.15 har således inget upp- drag att bistå föräldrar i hur reglerna om underhållsbidrag ska tol- kas eller tillämpas. Kommunernas ansvar inom familjerättens område sträcker sig till att bistå föräldrar som vill komma överens om eller träffa avtal om barns vårdnad, boende och umgänge i samband med en separa- tion. Däremot har de inget ansvar att bistå föräldrar i att träffa avtal om underhåll vid en separation eller skilsmässa.16 Närmare om bestämmelserna om underhållsstöd Underhållsstödet är unikt i den meningen att det är det enda familjeekonomiska stöd som särskilt riktar sig till särlevande för- äldrar och deras barn. Underhållsstödet skiljer sig från andra familjeekonomiska stöd i och med att det inte riktar sig till en ensamstående förälder med anledning av dennes ekonomiska situa- tion eller individuella behov. För underhållsstödet gäller att den förälder som har barnet boende hos sig, boföräldern, kan ansöka om underhållsstöd om den betalningsskyldige föräldern inte fullgör sin underhållsskyldighet på annat vis. När ansökan kommer in till görs först en kontroll om vårdnadsförhållandet för barnet och barnets folkbokföring innan myndigheten kan betala ut underhållsstödet. I samband med detta utreds också den bidrags- skyldiges ekonomiska förmåga. I information till den bidragsskyldige föräldern om att boföräldern sökt under- hållsstöd, finns förslag om vad den bidragsskyldige förväntas kunna återbetala. Underhållsstödet finns i tre former: fullt underhållsstöd, utfyllnadsbidrag och underhållsstöd vid växelvis boende.17 14Rättshjälpslagen (1996:1619). 15http:///privatpers/foralder/separerar/underhallsbidrag 16Kommunens/socialnämndens uppdrag och ansvar i denna del regleras i och socialtjänstlagen (2001:453). 17Mer om underhållsstödsreglerna och förutsättningarna för att bevilja stödet finns att läsa i avsnitt 3.6.3. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn 11.2.1Två olika underhållssystem verkar konfliktdrivande En boförälder kan oberoende av den bidragsskyldiges samtycke och utan att informera denne, i praktiken välja att ansöka om underhållsstöd18 i stället för att försöka reglera underhållet via för- äldrabalkens regler. Den bidragsskyldige kan därmed, mer eller mindre ofrivilligt bli återbetalningsskyldig till staten, något som ibland kan få långtgående och långvariga ekonomiska konsekvenser för den enskilde och som även kan påverka möjligheterna till umgänge mellan den bidragsskyldige och barnet (se mer nedan i avsnitt 11.12 om skuldtyngda bidragsskyldiga). I 18 kap. 9 § SFB anges att underhållsstöd inte lämnas om det finns anledning att anta att den bidragsskyldige föräldern i rätt ordning betalar underhåll med minst det belopp som skulle betalas ut som underhållsstöd, eller om det är uppenbart att denne på något annat sätt ser till att barnet får motsvarande underhåll. Såväl utredningens som och under- sökningar visar dock att särlevande föräldrar saknar kunskap om underhållsregler; vilka rättigheter och skyldigheter de har i fråga om underhåll, att det finns två olika sätt att reglera underhåll och vad som är skillnaden mellan dem. Även avsaknaden av en instans som kan bistå föräldrarna och hjälpa dem att komma överens om ett underhåll, samt det faktum att inte har mandat att ställa något krav på att föräldrarna ska försöka samarbeta om barnets försörjning, har i praktiken medfört att det endast finns en väg att gå för de särlevande föräldrarna som inte har kunskap om underhållsreglerna. Det är vägen in i underhållsstöds- systemet, trots att det i enlighet med den politiska målsättningen (se avsnitt 11.3 nedan), i stället borde vara ut ur detta system. Enligt utredningen framstår det som att det ytterst har lämnats åt boföräldern att ensidigt avgöra på vilket sätt underhållet till bar- net ska regleras, trots att föräldrarnas försörjningsansvar för barnet är gemensamt. Skälet till denna konstruktion är sannolikt att den förälder som bor tillsammans med barnet förutsätts vara den som bäst kan avgöra om underhållsskyldigheten fullgörs på annat sätt, eller om barnets försörjning delvis behöver garanteras genom under- hållsstödet. Att det endast handlar om en delvis försörjningsgaranti beror på att även boföräldern förutsätts bidra med till barnets försörjning då underhållsstödets belopp tillsam- Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn SOU 2011:51 mans med barnbidraget, är avsett att täcka hälften av normal- kostnaden för barnet. När en boförälder har ansökt om underhållsstöd till Försäk- ringskassan blir den bidragsskyldige, enligt uppgift från Försäk- ringskassan, omgående informerad om detta. Han eller hon får också veta hur mycket som ska återbetalas enligt gällande åter- betalningsbestämmelser, vilket möjliggör för den bidragsskyldige att omgående reglera underhållet på egen hand till boföräldern och bestrida att underhållsstöd ska lämnas.19 I de fall den bidragsskyldige har förmåga att återbetala fullt underhållsstöd () kontaktar även den bidragsskyl- dige föräldern inom efter att denne har kommuncerats, och frågar om han eller hon skulle kunna betala beloppet direkt till den andra föräldern. Om detta samtal inte resulterar i s.k. direkt- betalning beviljas underhållsstöd. kontaktar åter igen den bidragsskyldige och föreslår en direkt- betalning. gör visserligen så mycket som kan begäras av myndigheten utifrån nuvarande regelverk och målsättningen om att fler föräldrar ska reglera underhållet själva. Däremot finns det enligt utredningen anledning att ifrågasätta om det finns tillräckliga verktyg för att få föräldrar att göra så. Försäk- ringskassans arbetssätt kan dessutom innebära att beloppet om blir än mer normerande då det sannolikt upplevs som det maximala belopp som man som bidragsskyldig förälder ska betala i underhåll20 (se mer om beloppets normerande effekt nedan under avsnitt 11.4). Eftersom det för många bidragsskyldiga föräld- rar är mer ekonomiskt fördelaktigt att reglera underhållet via underhållsstödet finns det sannolikt ett motstånd mot att lämna detta system. Även för en boförälder kan det upplevas som en för- del om denne kan undgå samarbete med den andra föräldern samt en trygghet att veta att underhållsstödet alltid betalas ut varje månad.21