sou · GYB393 · 2011-01-01 00:00:00 — Snarare framstår turordningsreglerna som ett ut- tryck för en stark relativ position för insiders med lång anställningstid som kan vidmakthålla reglerna trots de negativa konsekvenserna dessa har för andra delar av arbetskraften. I realiteten kan företag och fackföreningar ofta kringgå tur- ordningsreglerna vid lokala förhandlingar. Detta gör i praktiken regelverket mindre strikt men stärker också fackföreningarnas position. Det viktiga är att turordningsreglerna beskriver vad som händer om man inte kommer överrens vilket innebär att tur- ordningsreglerna stärker insiders positioner relativt outsiders. På ett liknande vis kan återanställningsrätten och kraven på att anställda inte ska sägas upp om de kan omplaceras inom företaget, något som gynnar insiders, knappast motiveras som ett skydd mot godtyckliga uppsägningar. 3.2Beaktande av personalomsättningens samhällsekonomiska kostnader Alla moderna ekonomier är föremål för en ständig förändrings- process med teknologiska innovationer och förändringar i folks Bilaga 6 till LU2011 preferenser, något som innebär att vissa jobb med nödvändighet försvinner och ersätts av nya jobb i andra företag. Denna ständiga process med skapande och förstörelse av arbetstillfällen bidrar till tillväxten och det är därför ingen förlust för samhället om ett jobb försvinner av dessa skäl även om det kan vara en väldigt påtaglig förlust för den person som förlorar sitt jobb. Ett regelverk som hade förhindrat att jobbet försvann hade förhindrat den gemensamma vinsten som skapas genom omvandlingen. finns det dock faktorer som pekar mot att det kan vara önskvärt att skydda vissa arbetstillfällen även om företagen inte har incitament att behålla den anställde. Anledningen är att det finns en skillnad mellan det privata och det samhällsekonomiska värdet av ett arbetstillfälle. En anställd får lön av en arbetsgivare för hjälpa till med att producera varor eller tjänster. Produktionen representerar jobbets privata värde, och detta värde delas mellan en lön för den anställde och en vinst för företaget. I en modern ekonomi är dock varken företag eller anställda isolerade från resten av världen, och deras beslut kommer därför också påverka andra som inte har något som helst med företaget att göra. Detta fenomen, när någons beslut påverkar andra än de som fattar beslutet kallas för en externalitet. Ett annat vanligt exempel på externaliteter är miljöförstöring som ofta drabbar andra än de som fattar beslut om en miljöförstörande verksamhet. Konsekvenserna av en uppsägning begränsas inte till den anställdes och arbetsgivarens egenintressen. En uppsägning kan också ge upphov till externaliteter och om så är fallet sammanfaller inte samhällets värde med det privata värdet – det samhälls- ekonomiska värdet är summan av det privata värdet och externaliteterna. En viktig anledning till skillnaden mellan det privata och det samhällsekonomiska värdet uppstår genom det övergripande skatte- och bidragssystemen. De största intäkterna i statsbudgeten kommer från dem som har ett jobb medan arbetslösa och inaktiva bidrar väldigt lite till finansieringen av offentlig konsumtion och transfereringar. Därför uppstår en skillnad mellan det privata och det samhällsekonomiska värdet av ett jobb. Skillnaden uppgår till summan av de förlorade arbetsgivaravgifterna och inkomst- skatterna samt de extra utbetalningar från socialförsäkrings- systemen som blir resultatet när någon går från att vara löntagare till att bli arbetslös eller inaktiv. I de flesta är denna Bilaga 6 till LU2011 skillnad betydande, och detta är ett starkt motiv för att ha ett anställningsskydd i någon form. De senare årens forskning om anställningsskyddets konsekvenser visar att ett strikt anställningsskydd har en negativ effekt på sysselsättningen för vissa grupper (framförallt de unga), leder till längre arbetslöshetstider, medför lägre produktivitet och färre innovationer, och bidrar till en tudelning av arbetsmarknaden. I huvuddrag kan den empiriska forskningen om anställnings- skyddets effekter på arbetslösheten sammanfattas enligt följande: Graden av strikthet i anställningsskyddet har ingen effekt på arbetslöshetsgraden. Striktare anställningsskydd minskar alltså inte arbetslösheten. Striktare anställningsskydd leder till längre arbetslöshetstider.1 Empiriska studier baserade på disaggregerade data visar att ett striktare anställningsskydd leder till lägre sysselsättning. Den empiriska litteraturen antyder också att anställningsskyddet har negativa effekter på produktiviteten genom att minska de anställdas engagemang i sina arbeten och genom att minska arbetsgivarnas möjligheter att styra sin arbetskraft på ett effektivt sätt. I praktiken skapar anställningsskyddet en tudelning mellan osäkra jobb med dåliga anställningsvillkor och stabila jobb med bättre anställningsvillkor. Detta beror på att företag använder sig av fler tillfälliga jobb för att kunna anpassa sig till förändrade förutsättningar när de fasta jobben omgärdas av ett striktare regel- verk. Mer specifikt kommer företag att vara mer försiktiga med att erbjuda nyanställda personer tillsvidaretjänster om det är dyrt att säga upp personer som har sådana tjänster. Istället anställs de nyanställda på tillfälliga kontrakt så att deras produktivitet kan bedömas innan de erbjuds en tillsvidareanställning. De nyanställda är oftare unga, kvinnor och invandrare. 1Detta beror på den negativa effekt som anställningsskyddet har på skapandet av nya arbets- tillfällen. Eftersom anställningsskyddet leder till minskningar av både skapandet och förstörandet av arbetstillfällen utan att påverka arbetslösheten får de som är arbetslösa vänta innan de hittar ett arbete vilket leder till längre genomsnittliga arbetslöshetstider. Bilaga 6 till LU2011 existensen av ett strikt skydd för tillsvidareanställda och flexibla tillfälliga anställningar upphov till en ineffektiv personalomsättning eftersom företag kan vara ovilliga att omvandla tillfälliga anställningar till tillsvidaretjänster när de bedömer att kostnaden för att ha anställda på tillsvidaretjänster är hög. Andelen unga som har tillfälliga anställningar är till exempel högre i än i de flesta andra . Dessutom är , tillsammans med , det OECD-land som har den största skillnaden i arbetslöshet mellan de unga och övriga i arbetskraften. I var ungdomsarbetslösheten 2008 som arbetslösheten för personer var . Den tudelning av arbetsmarknaden som blir ett resultat av ett strikt anställningsskydd för de tillsvidareanställda skapar trygghet för dem som har fasta jobb men detta sker till en kostnad av ökad osäkerhet för dem som har tillfälliga jobb. Därför är anställnings- skyddets effekt på den genomsnittliga tryggheten i ekonomin oklar. Empiriska studier visar att både tillfälligt anställd och tillsvidareanställd personal uppfattar jobbtryggheten som större om arbetslöshetsförsäkringen är mer generös. Sambandet med anställningsskyddets strikthet är det motsatta: de anställda känner sig mindre trygga i länder där jobb är mer skyddade. Även om vi inte vet om detta samband verkligen beror på anställningsskyddet eller på andra faktorer antyder resultatet att ett striktare anställnings- skydd inte är det bästa sättet att minska den upplevda otryggheten på arbetsmarknaden. Bilaga 6 till LU2011 5Finns det behov av att reformera det svenska anställningsskyddet? Det svenska anställningsskyddet ger ett starkt skydd för tillsvidareanställd personal. Den ekonomiska forskningslitteraturen visar att ett anställningsskydd kan motiveras utifrån behovet att skydda anställda från godtyckliga uppsägningar och utifrån från en vilja att förmå företag att internalisera de samhälleliga kostnaderna som följer av alla uppsägningar. Anställningsskyddet är dock förknippat med kostnader i termer av minskad sysselsättning, produktivitet, innovationer och ekonomisk tillväxt. Från detta perspektiv finns det två aspekter av det svenska regelverket som bör diskuteras. Den första aspekten är den tydliga tudelningen mellan reglerna för tillfälliga anställningar och tills- vidareanställningar som är positiv för vissa anställda men negativ för andra delar av arbetskraften. Den andra aspekten är att skyddet för de tillsvidareanställda är utformat på ett sätt som inte på ett effektivt sätt uppnår anställningsskyddets två mål: att skydda de anställda mot godtyckliga uppsägningar och att internalisera de samhällsekonomiska kostnaderna för uppsägningar. 5.1Faran med att reformera på marginalen De svenska reglerna för tillfälligt anställda har blivit betydligt mer flexibla medan regelverket för de tillsvidareanställda har förändrats mycket lite. Även relativt ett genomsnitt av har regelverket för tillfälliga anställ- ningar öppnats upp betydligt medan regelverket för tillsvidare- anställningar utvecklats precis som i andra länder. I har med andra ord anställningsskyddet reformerats på marginalen : fast anställda har omfattats av samma regelverk , medan det blivit allt enklare att använda sig av tillfälliga anställningar. är inte det enda landet som har följt denna reform- strategi. Även ett antal andra europeiska länder har reformerat regelverket för de tillfälligt anställda istället för att ändra reglerna för tillsvidareanställda. De studier som har analyserat denna utveckling visar att reformer som gjort arbetsmarknaden mer flexibel på marginalen har varit ineffektiva och i vissa fall haft negativa konsekvenser: Marginalreformer tenderar att skapa en Bilaga 6 till LU2011 artificiell personalomsättning för de nyanställda och endast ha en marginell effekt på jobbskapandet som välfärdseffekterna kan vara negativa. Sammantaget tycks det som att partiella reformer av anställningsskyddet, vilka inneburit att regelverket för tillfälliga anställningar gjorts mer flexibelt medan regelverket för tillsvidare- anställningar har varit oförändrat, inte har varit framgångsrika. Den stora nackdelen är att de har skapat ineffektiva incitament för personalomsättning genom att öka skillnaden mellan de anställda beroende på typ av anställningskontrakt. Empiriska studier visar att dessa reformer saknar långsiktiga effekter på sysselsättningen som de har negativa effekter för ungdomar, låg- kvalificerade och invandrare. Dessa resultat visar att det antagligen finns skäl att tänka om vad det gäller den reformstrategi som gällt i – genomgripande reformer kan vara mer fruktbara än partiella reformer. Ovan har det betonats att det finns två motiv för ett anställnings- skydd: För det första skyddande av anställda från godtyckliga uppsägningar. För det andra att de samhällsekonomiska kostnaderna för personalomsättning ska internaliseras. Från detta perspektiv ger analysen av det svenska anställningsskyddet upphov till två observationer: Avskaffa de regler som gynnar insiders Vissa delar av det svenska anställningsskyddet kan egentligen inte motiveras utifrån de skäl som finns för att ha ett anställningsskydd. Delar av regelverket skyddar de tillsvidareanställda som är över- representerade inom fackföreningsrörelsen relativt de tillfälligt anställda och de arbetslösa. Reglerna skyddar dock inte de anställda mot godtyckliga uppsägningar och de tvingar inte heller företagen att internalisera kostnaderna för personalomsättning på ett effektivt sätt. Detta gäller turordningsreglerna vid uppsägning på grund av arbetsbrist, återanställningsrätten och kraven på att undersöka möjligheterna till omplacering innan uppsägning. Det är visserligen vanligt med avvikelser från turordningsreglerna efter Bilaga 6 till LU2011 överenskommelse mellan fack och arbetsgivare men existerande prejudikat tyder på att det finns begränsningar i denna rätt: En överrenskommen turordningslista får inte strida mot god sed eller på annat vis vara otillbörlig. Dessutom kommer även regler som kan kringgås genom avtal påverka det faktiska utfallet genom att lagstiftningen bestämmer vad som gäller om man inte kommer överrens. Dessa regler kan också fungera som koordinerings- punkter som de förhandlande parterna utgår från under förhand- lingarna. Naturligtvis kan man argumentera för att regelverket hindrar arbetsgivare från att göra sig av med besvärliga anställda, till exempel de som klagar på ohälsosamma arbetsvillkor, de fackligt aktiva eller de som kritiserar sina överordnade. Detta är visserligen sant, men på ett indirekt ineffektivt och kostsamt sätt. För att uppnå ett effektivt utfall bör arbetsgivaren få bestämma vilka som ska sägas upp, möjligen tillsammans med fackföreningen om det finns ett kollektivavtal som stipulerar detta. Arbetsdomstolen bör istället avgöra om det förekommer felaktiga uppsägningar eller inte. Det är uppenbart att de nuvarande reglerna är svåra att förändra eftersom reglerna gynnar de tillsvidareanställda. Men det kan ändå vara värt att beakta möjligheten till mer genomgripande reformer eftersom de empiriska studierna tyder på att det nuvarande regelverket leder till minskad produktivitet, lägre sysselsättning, hindrar innovationer och leder till en tudelad arbetsmarknad, som unga, lågkvalificerade och invandrare missgynnas. Internalisering av de samhälleliga kostnaderna för personalom- sättning. Det svenska anställningsskyddet är inte utformat på ett sätt som gör att arbetsgivarna har någon anledning att ta hänsyn till de sam- hällsekonomiska kostnaderna för sin personalomsättning. Även här skulle man kunna argumentera för att turordningsreglerna, återanställningsrätten och kraven på att söka efter omplacerings- möjligheter fyller denna funktion genom att de leder till färre uppsägningar och därigenom minskar personalomsättningen. Detta argument är dock felaktigt av två anledningar: För det första så innebär reglerna i praktiken bara att omsättningen av de tillsvidareanställda minskar, medan omsättningen av de tillfälligt anställda istället ökar. Effekten på den totala personalomsättningen Bilaga 6 till LU2011 är därför oklar. För det andra förhindrar dessa regler arbetsgivaren från att behålla de mest produktiva anställda men reglerna leder inte nödvändigtvis till att det blir färre uppsägningar totalt sett. De förändrar istället sammansättningen och minskar produktiviteten eftersom kvaliteten på matchningen mellan arbetstagare och arbetsuppgifter försämras. Faktum är att genom att kvaliteten på matchningen försämras, och att produktiviteten därigenom faller, så kan löner och skatteinkomster (som beror på inkomstnivån) minska så att de samhälleliga kostnaderna i slutändan ökar. Ett sätt att åtgärda det faktum att jobben inte alltid värderas till sina fulla samhällsekonomiska värden är att fiskalisera anställningsskyddet. Detta kan göras genom att integrera anställningsskyddet i finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen och det generella välfärdssystemet. Den princip som skulle motivera en sådan fiskalisering används i många faktiska situationer där försäkringar är inblandade. En oförsiktig bilförare riskerar sitt eget liv och andras och hennes inställning kan därför kosta samhället stora resurser, inte minst i vårdkostnader. Av denna anledning beror försäkringspremierna på varje förares personliga historik, framförallt antalet olyckor personen har gett upphov till. Samma princip kan tillämpas på avslutandet av ett anställnings- förhållande. En sådan bonus-malus- mekanism som innebär att företagen bidrar till arbetslöshetsförsäkringen i proportion till antalet uppsägningar kan göra att färre arbeten förstörs när det inte är önskvärt från samhällets perspektiv. Ett sådant regelverk innebär nämligen att arbetsgivare får incitament att ta hänsyn till de kostnader som uppstår inom till exempel arbetslöshetsför- säkringen, och därmed tvingas de ta välfärdskonsekvenserna på allvar i samband med uppsägningar. Det är värt att notera att ett liknande system redan finns i , där kostnader från uttagen a-kassa belastar arbetsgivaren i form av erfarenhetsbaserade . Arbetsgivare som säger upp många anställda, och därmed belastar arbetslöshetsförsäkringen med högre kostnader får betala högre till arbetslöshetsförsäkrings- systemet än de arbetsgivare som säger upp färre anställda. Erfarenheterna från delstaten belyser effekterna av ett system med erfarenhetsbaserade . införde delstaten ett sådant system till skillnad från grannstaterna och . Resultatet blev att arbetsgivare i i mindre utsträckning än i grannstaterna sa upp sina anställda. Bilaga 6 till LU2011 En fiskalisering av anställningsskyddet istället för turordnings- reglerna återanställningsrätten och kraven på att undersöka möjligheten till omplaceringar fungerar som ett sätt att öka arbetsgivarnas möjligheter att leda och organisera sin arbetskraft på ett effektivt sätt och att få arbetsgivarna att beakta de samhällsekonomiska kostnaderna av uppsägningar. Intäkterna från avgifterna kan användas för att finansiera arbetslöshetsförsäkringen och arbetsförmedlingen. Logiken bakom en fiskalisering av anställningsskyddet bygger på idén om att en beskattning av förstörda arbetstillfällen kan kombineras med en mer generös och mer effektivt uppbyggd arbetslöshetsförsäkring. Därför kan en fiskalisering tillvarata såväl arbetstagarnas som arbetsgivarnas behov: trygghet och flexibilitet. Arbetstagarnas behov av trygga övergångar inom arbetsmarknaden kan tillgodoses som arbetsgivarna kan tillåtas att behålla och öka sin effektivitet. Dessutom kan fiskaliseringen vara ett sätt att bli av med den tudelning av arbetsmarknaden som skapats av det nuvarande rigida regelverket kring uppsägningar av ekonomiska skäl. Genom att låta uppsägningsavgiften växa steglöst med anställningstiden, oavsett om anställningsformen är tillfällig eller tillsvidare, är det möjligt att ta bort de skillnader mellan jobb med olika anställningsformer som skapar ineffektiva incitament till personalomsättning. Det är viktigt att notera att det föreslagna systemet kan utformas så att arbetsmarknadens parter spelar en viktig roll vid implementeringen. Uppsägningsavgiften måste väljas tillsammans med nivån på arbetslöshetsförsäkringen och andra omfördelnings- verktyg. Av denna anledning är det naturligt att parterna deltar i utformningen av systemet i ett land som där parterna administrerar arbetslöshetsförsäkringen. Utformningen av ett sådant system bör tillåta parterna att konstruera sammanhängande arbetslös- hetssystem som tillsammans med uppsägningsavgiften också inne- fattar försäkringsnivån men även omfattningen av arbetsför- medlande insatser såsom till exempel mängden jobbsökarassistans och praktikåtgärder. Eftersom uppsägningsavgiften ska sättas så att företag beaktar de samhällsekonomiska kostnaderna för förstörda jobb kan avgifterna differentieras med avseende på region, bransch, företagsstorlek och andra karaktäristika som kan definieras av parterna. Att uppnå såväl flexibilitet som trygghet (flexicurity) är en viktig del i en strävan att öka både arbetstagarnas välfärd och den ekonomiska tillväxten i en värld där globalisering och teknologisk Bilaga 6 till LU2011 utveckling har en direkt effekt på vår vardag, något som snabbt förändrar såväl de anställdas som företagens behov. Företag måste vara innovativa om de vill överleva; arbetstagare måste vara flexibla om de vill hitta och behålla sina jobb. Från detta perspektiv är det rimligt att rekommendera en genomgripande reform av det svenska anställningsskyddet som ersätter turordningsreglerna, återan- ställningsrätten och omplaceringskraven med en uppsägningsavgift som växer steglöst med anställningstiden oavsett anställningsform. Evidence from international data on movements of suggests that each year on average around one third of all workers are hired and/or separate from their employer in the countries. These reallocations of workers and jobs appear to be productivity enhancing: employment grows faster in younger and more efficient firms than in older and less efficient firms. The permanent flux of job destruction and creation produces gains for the collectivity as a whole, but they are not automatically shared out according to the merits and responsibilities of each individual. The worker in a traditional manufacturing factory who loses her job due to competition from low-wage countries is not to blame for her situation. The process of job destruction and job creation inevitably produces this type of random outcome which entails the need for social insurance. Employment protection legislation, which comprises the rules governing the firing of workers and the use of temporary contracts, can be seen as a means to reduce the risk of job loss which can result from adverse economic conditions but also from arbitrary dismissals of employers. Nevertheless, by restricting labor turnover, em- ployment protection restricts the ability of employers to select and to manage their and to adapt to changes in technology and changes in the demand for their products. Accordingly, such restrictions can have negative effects on employment, productivity and growth. They also generate inequalities between workers employed on permanent contracts, who benefit from job protection, and those employed on temporary contracts. Finally, the choice of a good legislation is a matter of tradeoff between the benefits and the costs of job protection. This report begins by presenting the main features of employment protection legislation in and in the countries (section 2). This presentation sheds light on the Bilaga 6 till LU2011 specificities of the Swedish legislation, which appears to exhibit an exceptional contrast between the stringency of protection of permanent jobs and the weakness of restrictions on the use of temporary jobs. Then, sections 3 and 4 are devoted respectively to the analysis of the benefits and costs of job protection.2 This analysis shows that the Swedish employment protection legislation induces labor market segmentation which creates strong inequalities in the access to jobs between young workers and older workers. Section 5 discusses reforms of the Swedish employment protection legislation that could improve the efficiency of the labor market. 2 The recent book of Per Skedinger (2010) provides a thorough economic analysis of em- ployment protection legislation. 2An overview of the Swedish system and an international comparison General legislation on employment protection legislation in nowadays consists of the 1982 Employment Protection Act, which represents a further development of original legislation from 1974. The statutory protection regulated by the Act is essentially designed to ensure that the normal case is for employees to be employed on a permanent basis. An employee in such permanent employment cannot be dismissed by way of termination with notice unless the employer is able to prove just cause. An employee who has been dismissed without proof of just cause can take legal action to have the dismissal ruled invalid, which means that the employment relationship continues as if no notice had been given. A fixed-term contract of employment can only be entered into in accordance with specific regulations amended in 2007. The Act previously had contained a detailed listing of different situations in which such a contract of employment could be entered into. Now, an agreement referred to as general fixed-term employment can be entered into without specific reason, but such employment becomes permanent if the employee, during a five-year period, works for the same employer for more than a combined two years. Probationary employment is lawful provided that the period of probation does not exceed six months. In addition, fixed-term employment is lawful under certain conditions for substitute and seasonal employment. According to the Employment Protection Act, a permanent job may be ended by either party through termination with notice. An overview of the Swedish system and an international comparison Bilaga 6 till LU2011 When it is the employer who wishes to do so there must be just cause.