sou · GZB320 · 2011-03-15 00:00:00 — Antingen krävs ett tillägg i 20 kap. 3 § så att denna regel även uttryckligen ska omfatta de här angivna Europoltjänstemännens hantering av uppgifter, eller också krävs införandet av en ny lag – som berör tystnadsplikt för anställda i Europol – vari det klargörs att svenska Europolanställda (Europoltjänstemännen) är underkastade motsvarande tystnadsplikt som gäller för de från utsända sambandsmännen i Europol. Införandet av en sådan ny lagstiftning som anges i det sist- nämnda alternativet, medför i sin tur att 20 kap. 3 § i sin nuvarande utformning – med sin hänvisning till lag eller annan författning – även skulle komma att omfatta Europoltjänste- männens situation. Reglerna i 2 kap. 2 § (se avsnitt 18.2.4 ovan) möjliggör en reglering av brott som begåtts utom riket, t.ex. i Europols huvudkvarter i , . Vi finner att det sistnämnda alternativet – att införa en ny lag – är att föredra framför ett tillägg i regler. Nästa fråga att ställa sig är vilka personer som ska omfattas av den nya bestämmelsen. I artikel 41.4 anges visserligen att medlems- staterna ska behandla alla överträdelser av den diskretions- och tystnadsplikt som anges i artikeln, som överträdelser av Tillägg i svensk rätt skyldigheter i statens egen lagstiftning om t.ex. tystnadsplikt. Vi finner i denna del inte att det kan anses vara rimligt att svensk lagstiftning ska reglera överträdelse av tystnadsplikten av exempel- vis en spansk medborgare bosatt i . skyldighet enligt artikeln kan, enligt vår mening, inte utsträckas längre än vad avser svenska medborgare. Av artikel 41.2 framgår vidare att sakförhållanden eller upplysningar som kommit till Europoltjänstemännens kännedom i deras tjänsteutövning etc. inte får spridas till allmänheten eller till någon obehörig person. I vårt förslag till ny lag anger vi därför att Europoltjänstemannen inte får obehörigen röja eller utnyttja en uppgift. Denna utformning av lagen anser vi närmare följer svensk lagstiftningstradition. I sak torde inte föreligga någon skillnad mellan vårt förslag och artikelns innehåll i denna del. Vad som är att anse som obehörigen måste åligga Europol att visa och får prövas från fall till fall. Vi föreslår därför införandet av en ny lag med följande bestämmelse. En svensk medborgare får inte obehörigen röja eller utnyttja en uppgift som han eller hon har fått kännedom om genom att delta i Europeiska polisbyråns (Europols) verksamhet på grund av anställning vid Europol. Av artikel 41.2 tredje meningen framgår att diskretions- och tystnadsplikten ska kvarstå även efter att personerna har avslutat sin tjänst, sitt anställningsavtal eller sin verksamhet. Vår föreslagna lag ska därför omfatta personer som både är och har varit anställda vid . Eftersom bestämmelsen avser personer som är anställda av Europol finns inte anledning att reglera situationer som avser utlämnande av allmänna handlingar. Då bestämmelsen således enbart utgör en reglering av tystnadsplikt och inte en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, krävs inte någon följdändring i offentlighets- och sekretesslagen. Våra förslag: Den nya lag – lagen (2011:000) om användnings- begränsningar vid behandling av personuppgifter vid polis- samarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen – som vi föreslår ska införas med anledning av anpassningen av svensk rätt till Rådets rambeslut /977/RIF av om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (dataskyddsrambeslutet), den nya lag – lagen (2011:000) om Europolanställda svenska medborgares befattning med hemliga uppgifter – som vi föreslår ska införas med anledning av artikel 41 i Europeiska rådets beslut om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol), samt de ändringar och tillägg som vi föreslår i andra författningar, ska träda i kraft . Dataskyddsrambeslutets regler om förhållandet till tidigare antagna unionsakter föranleder ett klargörande i den av oss föreslagna nya lagen om användningsbegränsningar vid polis- samarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen, genom att i lagens övergångsbestämmelser anges att avvikande användningsbegränsningar i tidigare beslutade EU- rättsakter ska gälla i stället för användningsbegränsningarna i denna lag. Några skäl att införa ytterligare övergångsbestämmelser föreligger inte. Den nya lag – lagen om användningsbegränsningar vid behandling av personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen – som vi föreslår ska införas med anledning av anpassningen av svensk rätt till Rådets rambeslut /977/RIF av om skydd av person- uppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straff- rättsligt samarbete (dataskyddsrambeslutet), samt de ändringar och tillägg med anledning av anpassningen av svensk rätt till data- skyddsrambeslutet som vi föreslår i lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister, polisdatalagen (2010:361), lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet, lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar, lagen (1998:621) om misstanke- register, lagen (1998:620) om belastningsregister, förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagar- väsendet, förordningen (2003:188) om behandling av person- uppgifter inom , förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, förordningen (2001:641) om registerföring m.m. vid Högsta förvaltnings- domstolen och kammarrätterna med hjälp av automatiserad behandling, förordningen (2001:640) om registerföring m.m. vid förvaltningsrätt med hjälp av automatiserad behandling, förordningen (2001:639) om registerföring m.m. vid allmänna domstolar med hjälp av automatiserad behandling, förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot, och förordningen (1997:902) om register över strafföreläggande, bör träda i kraft . Tidpunkten för ikraftträdandet har anpassats så att det sammanfaller med ikraftträdandet för polisdatalagen. Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter Med anledning av artikel 41 i Europeiska rådets beslut om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol) föreslår vi att en ny lag – lagen om Europolanställda svenska medborgares befattning med hemliga uppgifter – ska införas. Även denna lag bör träda i kraft . För att tydliggöra att avvikande användningsbegränsningar i tidigare beslutade EU-rättsakter ska gälla i stället för användnings- begränsningarna i den av oss föreslagna nya lagen om användnings- begränsningar vid behandling av personuppgifter vid polis- samarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen, föreslår vi att detta anges i lagens övergångsbestämmelser. Vi gör härutöver bedömningen att övriga föreslagna ändringar och tillägg i nämnda lagar och förordningar, samt föreslagen ny lagstiftning, kan träda i kraft utan övergångsbestämmelser. 21 Konsekvenser av våra förslag Vår bedömning: Förslagen kan väntas leda till vissa kostnads- ökningar för det allmänna. Dessa kostnadsökningar bör finansieras inom befintliga budgetramar. Förslagen torde inte i övrigt innebära några nämnvärt ökade kostnader eller andra konsekvenser. Kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag ska enligt 14 och 15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som framställs. Vad som sägs i förordningen om kommittéer gäller också särskilda utredare. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén eller utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna också i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhåll- ande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenser av våra förslag I nedanstående konsekvensutredning har, enligt 15 a § kommittéförordningen, även tillämpats 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Syftet med Rådets rambeslut /977/RIF av om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (dataskyddsram- beslutet) är att säkerställa en hög skyddsnivå för fysiska personers fri- och rättigheter när det gäller behandling av personuppgifter inom ramen för polisiärt och straffrättligt samarbete. Detta är också utgångspunkten i den konsekvensbedömning som vi har gjort. Vid bedömningen av konsekvenserna vid anpassningen av svensk rätt till dataskyddsrambeslutet, samt därtill hörande frågor, har vi – utöver bedömningen av ovannämnda allmänna konsekvenser – i första hand övervägt om de författningar som införts som en följd av dataskyddsrambeslutet kan komma att medföra några administrativa och ekonomiska konsekvenser för de myndigheter som främst berörs av rambeslutet, dvs. Kriminal- vården, , , polisen, , allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar, , samt åklagarväsendet. Som har nämnts (se del I, kap. 12) bedömer vi att märkning varifrån uppgifter härstammar är nödvändig för att reglerna i dataskyddsrambeslutet om t.ex. användningsbegräns- ningar ska kunna tillämpas på rätt sätt. Framtagandet av sådana system för märkning av uppgifter hos myndigheterna kan komma att innebära vissa kostnader. Kostnaderna torde dock inte vara så omfattande att de inte kan rymmas inom befintliga budgetramar. Våra i betänkandet ovan angivna förslag till författnings- ändringar kan, enligt vår mening, främst komma att innebära vissa utökade arbetsuppgifter samt vissa förändrade rutiner vad gäller frågor om vidarebehandling och användningsbegränsningar vid personuppgiftsbehandling. Vi bedömer dock dessa utökade arbetsuppgifter m.m. som mindre omfattande. Kostnadsökningarna med anledning härav bedöms därför också kunna finansieras inom de befintliga budgetramarna. Konsekvenser av våra förslag Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter Den av oss – med anledning av artikel 41 i Europeiska rådets beslut om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol) – föreslagna nya regleringen vad gäller Europolanställdas tystnads- plikt, bedömer vi inte heller komma att innebära några väsentligt utökade arbetsuppgifter för myndigheterna m.m. Kostnadsökningarna bedöms även i denna del kunna finansieras inom befintliga budgetramar. Vi har inte i övrigt funnit att de föreslagna författningsändringarna, varken vad gäller dataskyddsrambeslutet eller Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter, har några nämnvärda effekter på myndigheter eller enskilda. Förslagen leder inte heller till några negativa konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Ej heller i annat avseende medför utredningens förslag några sådana konsekvenser som föranleder särskild redovisning i betänkandet. I våra överväganden i kapitel 7–15 samt 19–20 finns det kommen- tarer till de ändringar i lagar och förordningar som vi föreslår. Vi anser det därför inte nödvändigt med särskilda författnings- kommentarer av traditionellt slag. För att göra det lättare att återfinna de aktuella avsnitten i de allmänna övervägandena, återfinns nedan uppställningar med hänvisningar till rätt avsnitt. 22.1Förslaget till lag om användningsbegränsningar vid behandling av personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen 22.2Förslaget till lag om Europolanställda svenska medborgares befattning med hemliga uppgifter 22.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister 22.4Förslaget till lag om ändring i polisdatalagen (2010:361) 1 kap. 5 § 2 kap. 10 § 22.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet §(rubrik) 22.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården 22.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogde- myndighetens verksamhet 1 kap. 1 a § 1 kap. 6 § 2 kap. 2 § 22.8Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem 22.9Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar 22.10Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:621) om misstankeregister 22.11Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister 22.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet 22.13Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom 22.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården 22.15Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:641) om registerföring m.m. vid och kammarrätterna med hjälp av automatiserad behandling 22.16Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:640) om registerföring m.m. vid förvaltningsrätt med hjälp av automatiserad behandling 22.17Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:639) om registerföring m.m. vid allmänna domstolar med hjälp av automatiserad behandling 22.18Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot 22.19Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1997:902) om register över strafföreläggande (Ju 2010:02) En särskild utredare ska analysera hur svensk rätt förhåller sig till bestämmelserna i rådets rambeslut /977/RIF av om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (data- skyddsrambeslutet) och utarbeta nödvändiga författningsförslag för att ska leva upp till bestämmelserna i rambeslutet. Utredaren ska också analysera om det finns behov av särskilda regler om Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter för att svensk rätt ska vara förenlig med rådets beslut av om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol), Europol- rådsbeslutet, och vid behov utarbeta nödvändiga författnings- förslag. Uppdraget ska redovisas . Dataskyddsrambeslutet och motsvarande svenska regler Dataskyddsrambeslutet antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor . Rambeslutet utgör ett komplement till olika instrument om utvidgat polisiärt samarbete och rättsligt samarbete inom Europeiska unionen med inriktning på utökat gränsöverskridande informationsutbyte. Rambeslutet innehåller bestämmelser om bl.a. allmänna principer för behandlingen av personuppgifter, behandling av känsliga personuppgifter, rättelse, radering och gallring av personuppgifter, information till den registrerade samt skadestånd och sanktioner. Rambeslutet ska säkerställa en hög skyddsnivå för fysiska personers fri- och rättigheter när det gäller behandling av personuppgifter inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Härmed avses uppgifter som de behöriga myndigheterna samlar in eller behandlar för att förebygga, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Polisiärt eller rättsligt samarbete i annat syfte faller utanför tillämpningsområdet. Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Härmed avses bl.a. skyddet av personuppgifter. Denna rättighet är inte absolut. Inskränkningar får göras med stöd av lag om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa särskilt angivna ändamål, bl.a. förebyggande av oordning och brott. Personuppgiftslagen (1998:204) är generellt tillämplig och reglerar behandlingen av personuppgifter oavsett ändamålet med behandlingen. Lagen är subsidiär i förhållande till annan författningsreglering. Inom nu aktuellt område finns särreglering som helt eller delvis ersätter personuppgiftslagen gällande polisen, , , domstolsväsendet, åklagar- väsendet, Kriminalvården och . Inom polisens verksamhet finns förutom polisdatalagen (1998:622) med tillhörande förordning några registerförfattningar som reglerar behandlingen av personuppgifter i särskilt angivna register, t.ex. lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. När det gäller , och finns särskilda bestämmelser i lag med tillhörande förordningar. Personuppgiftsbehandlingen inom , domstolsväsendet och åklagarväsendet regleras i förordning. Med undantag för gäller särregleringarna utöver person- uppgiftslagen. författningar gäller i stället för personuppgiftslagen. Uppdraget att föreslå hur dataskyddsrambeslutet ska genomföras Dataskyddsrambeslutet är tillämpligt på uppgifter som har överförts till eller gjorts tillgängliga mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstater och myndigheter och informationssystem som har inrättats i enlighet med avdelning VI i om polissamarbete och straffrättsligt samarbete, t.ex. Europol. Endast behandling av personuppgifter som utförs helt eller delvis automatiskt samt annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register faller inom tillämpnings- området. Från tillämpningsområdet undantas uttryckligen viktiga nationella säkerhetsintressen och särskild underrättelseverksamhet inom området nationell säkerhet. Rambeslutet innehåller ett antal bestämmelser som innebär förpliktelser för medlemsstaterna. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i ram- beslutet före . Förpliktelserna överensstämmer i många avseenden med förpliktelserna i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet) som har genomförts i svensk rätt genom bl.a. personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen gäller, till skillnad från direktivet, även inom de verksamhets- områden som berörs av rambeslutet. Som ovan nämnts finns även särskilda registerförfattningar inom dessa verksamhetsområden. Regeringen har i propositionen Godkännande av Dataskydds- rambeslutet (prop. 2008/09:16) redovisat innehållet i utkastet till rambeslut för och gjort en översiktlig bedömning av behovet av lagändringar med anledning av rambeslutet. har godkänt utkastet till rambeslut (bet. 2008/09:JuU7, rskr. 2008/09:41). I propositionen görs bedömningen att det inte krävs någon omfattande lagstiftning för att genomföra rambeslutet. Regeringen har dock identifierat ett par områden där det finns skäl att analysera behovet av lagändringar närmare, bl.a. avgränsningen av rambeslutets tillämpningsområde, behandlingen av känsliga personuppgifter och användningsbegränsningar (se prop. 2008/09:16 s. 30 f.). analysera hur svensk rätt förhåller sig till bestämmelserna i dataskyddsrambeslutet, och utarbeta nödvändiga författningsförslag för att ska leva upp till bestämmelserna i rambeslutet. Europolrådsbeslutet och aktuella svenska regler Beslutet om inrättande av Europol upphörde Europolkonventionen att gälla och ersattes av Europolrådsbeslutet. Genom rådsbeslutet förändras den rättsliga grunden för Europols verksamhet och Europol får ställning som . Det görs även en del sakliga förändringar, bl.a. av Europols mandat samt bestämmelser om informationsbehandling och dataskydd. Regeringen har i propositionen Godkännande av rådets beslut om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol) (prop. 2008/09:14) redovisat innehållet i utkastet till rådsbeslut för och gjort en översiktlig bedömning av behovet av lagändringar med anledning av beslutet. I propositionen görs bedömningen att vissa lagändringar bör övervägas, bl.a. med anledning av bestämmelserna om diskretions- och tystnadsplikt och då särskilt bestämmelsen i artikel 41.4 om behandling av överträdelse av tystnadsplikt (prop. s. 39). har godkänt utkast till rådsbeslut (bet. 2008/09:JuU6, rskr. 2008/09:63). Regeringen har därefter i propositionen Immunitet och privilegier för Europol (prop. 2009/10:13) föreslagit en ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall när det gäller Europol. Ändringen trädde i kraft . I propositionen anges att regeringen avser att i ett annat sammanhang överväga behovet av ytterligare lagändringar med anledning av Europolsamarbetet (prop. s. 6). Tystnadsplikten är i svensk rätt sammankopplad med sekretess. Enligt 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller förbud att röja eller utnyttja en viss uppgift för myndigheten där sekretessen är tillämplig och för den som genom anställning eller uppdrag hos myndigheten eller genom tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndigheternas verksamhet och då fått del av uppgiften. Brott mot tystnadsplikten är kriminaliserat enligt 20 kap. 3 § . Undantag från straffansvaret gäller enligt bestäm- melserna om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för och genom publicering. Uppdraget gällande Europolrådsbeslutets bestämmelse om behandling av överträdelser av tystnadsplikt I artikel 41 i rådsbeslutet finns bestämmelser om diskretions- och tystnadsplikt. Artikeln ålägger de anställda i Europol, sambands- männen och andra som uttryckligen ålagts detta, tystnadsplikt för hemliga uppgifter som de fått del av i tjänsten eller på annat sätt hos Europol. Av artikel 41.4 följer att medlemsstaterna ska behandla alla överträdelser av den tystnadsplikt som följer av rådsbeslutet som överträdelse av statens egen lagstiftning om tystnadsplikt eller skydd av sekretessbelagt material. Med beaktande av den ovan nämnda rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, reglerar offentlighets- och sekretesslagen och 20 kap. 3 § den tystnadsplikt rörande uppgifter för vilka sekretess gäller som är tillämplig för offentligt anställda i vid deras befattning med uppgifter från Europol, liksom de svenska Europolsambandsmännens befattning med sådana uppgifter. Detta utgör enligt regeringens bedömning (prop. 2008/09:14) ett sådant skydd för uppgifterna att får anses leva upp till de krav på tystnadsplikt som ställs i rådsbeslutet när det gäller dessa tjänstemän. Däremot gäller inte några svenska regler för Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. lagstiftningsärende om genomförandet av Europol- konventionen gjordes bedömningen att det därför fanns ett område inom vilket sekretess och tystnadsplikt råder enligt Europol- konventionen som inte har direkt motsvarighet i svenska regler om sekretess och tystnadsplikt. Inom det området hade dock som medlemsstat åtagit sig att lagföra brott mot reglerna. Enligt regeringen borde frågan övervägas i ett annat lämpligt sammanhang (prop. 1996/97:164 s. 53). Som redan nämnts kom regeringen till samma slutsats lagstiftningsärende. analysera om det finns behov av särskilda regler om Europol- anställdas befattning med hemliga uppgifter för att ska leva upp till bestämmelserna i , och vid behov utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt av förslagen.