sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Utredningen om befogenheter har relativt gjort en genomgripande genomgång av uppgifter och befogenheter.2 Frågan om rätt att begära polismyndighetens biträde var uppe till diskussion inom ramen för det utredningsarbetet men ledde inte till författningsförslag. Mot bakgrund härav samt den omständigheten att det, enligt vad som kan förutses, torde röra sig om ett relativt begränsat antal fall, finner utredningen att det i detta sammanhang inte finns skäl att lämna författningsförslag i denna del. Polismyndigheternas biträde bör i stället åstadkommas genom samarbete mellan berörda myndigheter och information i bl.a. cirkulär. Det kan påpekas att polismyndig- hetens transporter av frihetsberövade personer på begäran av Kust- bevakningen inte behöver författningsregleras särskilt ur legalitets- 1Gullnäs m.fl., . En kommentar, s. 23:13 ff. Utredningens förslag bereds f.n. inom . Vissa frågor rörande och synpunkt, eftersom polisman har en självständig rätt att gripa och transportera den som är misstänkt för brott och i nämnda situation närmast tar över gripandet. När det gäller önskemål att polismyndigheten bör genomföra efterföljande transporter av de personer som Kust- bevakningen gripit men som vistas i polisens lokaler, bör detta i enlighet med vad som ovan anförts om lokalprincipen vara utgångs- punkten. Något författningsstöd utöver 16 § häktesförordningen krävs därför inte i denna del. Det sagda innebär att även den reglering som finns beträffande transporter av frihetsberövade personer i allt väsentligt är tillfredsställande. 20Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Polismyndigheterna är enligt ett antal författningar skyldiga att i skilda sammanhang lämna biträde åt andra myndigheter, s.k. hand- räckning. En stor del av handräckningsfallen innebär att en person tvångsvis ska föras till en viss plats, t.ex. en vårdinrättning. Det är vanligt att Polisen överlämnar verkställigheten av handräcknings- beslutet till Kriminalvårdens transporttjänst som ombesörjer själva transporten. har i en framställning till Justitiedepartemen- tet anfört att den myndighet som ska verkställa en handräcknings- åtgärd inte alltid får del av de uppgifter som behövs för att bedöma riskerna i samband med åtgärden.1 De uppgifter det är fråga om är enligt styrelsen dels uppgifter som den beställande myndigheten för- fogar över, dels uppgifter ur Polisens egna register, framförallt belast- nings-, misstanke- och vapenregistren. Som framhålls i utredningens direktiv är det angeläget att genom- förandet av en handräckningsåtgärd, som är en form av tvångsingri- pande mot en enskild, sker på ett ändamålsenligt sätt som bl.a. mini- merar risken för att personer kommer till skada. I utredningens upp- drag ingår därför att överväga hur behovet av information bättre kan tillgodoses. Nedan följer en genomgång av gällande rätt (avsnitt 20.2), nuva- rande informationsutbyte (avsnitt 20.3) samt utredningens övervä- ganden och förslag i denna del (avsnitt 20.4). Den analys som görs i fråga om vilken rätt de verkställande myndigheterna har att få uppgifter från beställande myndigheter samt att få ut uppgifter ur 1 Dnr Ju2008/10683/L4. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Polisens register ansluter i allt väsentligt till den bedömning som gjort i ovan nämnda skrivelse. Diskussionen kring en förbättring av de verkställande myndig- heternas tillgång till information rör två olika möjligheter som kom- pletterar varandra, nämligen att den myndighet som begär handräckning åläggs en uppgifts- skyldighet i förhållande till den verkställande myndigheten när det gäller information som myndigheten har, samt att de verkställande myndigheterna ges tillgång till personupp- gifter som behandlas i Polisens verksamhet, främst uppgifter ur belastnings-, misstanke och vapenregistren. Därutöver berörs behovet av uppgifter av mer praktisk karaktär och hur detta behov bör tillgodoses. Begreppet handräckning definieras och diskuteras i avsnitt 2.4. Som framgår där omfattar begreppet ett stort antal åtgärder inom vitt skilda områden. Framställningen nedan begränsar sig till polishand- räckning samt handräckningsåtgärder (transporter) som annan myn- dighet (Kriminalvården) enligt utredningens ovan lämnade förslag ska kunna utföra. Den behandlar däremot inte vissa andra myndig- heters behov av information i samband med handräckning, exempelvis , eller . Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, innehåller be- stämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna hand- lingar. Lagen innehåller vidare bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna hand- lingar (1 kap. 1 § OSL). Sekretess kan gälla till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Ett exempel på sådan sekretess finns i 25 kap. 1 §. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas Myndigheternas behov av information i samband med handräckning utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Be- stämmelsen omfattar bl.a. vård enligt lagen (1991:1128) om psyki- atrisk tvångsvård (LPT) och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV). Ett annat exempel finns i 26 kap. 1 § första stycket där det stad- gas att sekretess gäller inom för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Enligt andra stycket förstås med socialtjänst bl.a. verksamhet enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbru- kare utan samtycke, dvs. verksamhet enligt lagen (1990:52) om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Med socialtjänst förstås även verksamhet som i annat fall handhas av socialnämnd eller av , exem- pelvis enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdoms- vård (LSU). Utgångspunkten är att en uppgift som är sekretessbelagd enligt OSL varken får röjas för enskilda eller för andra myndigheter. Undantag får dock göras i lag eller förordning som OSL hänvisar till (8 kap. 1 §). Flera sådana sekretessbrytande bestämmelser och bestämmel- ser om undantag från sekretess finns i 10 kap. OSL. I 10 kap. 2 § stadgas att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet, s.k. nödvändigt utlämnande. Enligt 10 kap. 27 § – den s.k. generalklausulen – får en sekretess- belagd uppgift, utöver vad som följer av bl.a. 2 §, lämnas till en myn- dighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I para- grafens andra stycke görs emellertid ett antal viktiga undantag från denna regel, bl.a. för sådana uppgifter som är sekretessbelagda inom hälso- och sjukvården enligt 25 kap. 1 § respektive inom social- tjänsten enligt 26 kap. 1 §. I 10 § 28 § anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, se nedan. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Sekretess hos verkställande myndigheter Huvudregeln är att sekretess inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. En anledning härtill är att behovet av och styrkan i en sekretess inte bör avgöras enbart av sekretess- intresset. I stället måste en avvägning i varje sammanhang göras mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet.2 Enligt 35 kap. 20 § OSL gäller emellertid sekretess hos en polis- myndighet för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften hänför sig till bl.a. ärende om omhändertagande eller handräckning enligt lagstiftningen om psyki- atrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård eller om vård av miss- brukare utan samtycke inom (punkten 2) samt ärende om handräckning enligt lagstiftningen om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, vård av unga utan samtycke inom eller enligt LSU (punkten 3). Paragrafen omfattar således såväl hand- räckning enligt LPT, LRV och LVM som enligt LVU och LSU. Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. När en uppgift är sekretessbelagd hindrar det enligt 10 kap. 28 § inte att uppgiften lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyl- dighet följer av lag eller förordning. Som exempel på bestämmelser om uppgiftsskyldighet kan näm- nas 6 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, 14 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, 12 kap. 10 § andra stycket socialtjänstlagen samt 6 kap. 15 § patientsäkerhets- lagen (2010:659). Bestämmelser som på ett mer allmänt plan reglerar att myndig- heter ska samarbeta med varandra, t.ex. 3 § polislagen (1984:387), innebär däremot inte någon upplysningsskyldighet i den mening som här avses.3 1979/80:2 Del A s. 75 f. 3Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen. En kommentar, s. 10:28:2. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Allmänt om Polisens register Polisen förfogar över ett stort antal register, däribland RAR (rationell anmälningsrutin), DNA-registren, fingeravtrycksregistret, signale- mentsregistret, kriminalunderrättelseregistret och SÄPO- registret.4 De register som aktualiseras när det gäller myndigheternas behov av information i samband med handräckning är i första hand belastningsregistret, misstankeregistret och vapenregistren. regleras i lagen (1998:620) om belastningsregi- ster (BRL). Närmare föreskrifter finns i förordningen (1999:1134) om belastningsregister (BRF). Registret förs av , som också är personuppgiftsansvarig för behandlingen av person- uppgifter i registret (1 § BRL). Registret ska bl.a. innehålla uppgifter om den som genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott, har ålagts förvandlingsstraff för böter eller har fått påföljdseftergift. Bestämmelser om gallring finns i 16–18 §§. Ändamålet med belastningsregistret är att ge information om så- dana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos bl.a. polis- myndigheter för att förebygga, upptäcka och utreda brott samt hos polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetspröv- ning, tillståndsprövning och annan prövning som anges i författ- ning (2 § första stycket punkterna 1 och 4). Personuppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det be- gärs av bl.a. en polismyndighet för verksamhet som avses i 2 § första stycket 1–3. Regeringen får föreskriva att personuppgifter ska lämnas ut om de begärs av myndigheter i övrigt i den utsträck- ning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det (6 §). Regeringen har utnyttjat möjligheten att ge myndigheter rätt att få ut uppgifter ur belastningsregistret i BRF. Enligt BRF har ett an- tal myndigheter rätt att få fullständiga uppgifter ur belastningsregi- stret (10 §). Uppgifter ur belastningsregistret ska exempelvis lämnas 4 För en utförlig redogörelse för olika register hänvisas till prop. 2009/10:85, bilaga 6. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning ut om det begärs av en polismyndighet i passärenden, tillstånds- ärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller, samt i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten (punkten 4). Uppgifter ur belast- ningsregistret ska även lämnas ut till en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnan- de eller utlämning för brott eller utlänningslagen, i ärenden som rör sådan åtgärd (punkten 8). Även Kriminalvården har i vissa situatio- ner en sådan rätt, bl.a. när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) och lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl. (häktes- lagen) (punkten 10). Vissa andra myndigheter har rätt att få upp- gifter ur belastningsregistret om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter (11 § BRF). Det gäller bl.a. en socialnämnd i ärenden om åtgärder enligt LVU eller LVM (punkten 8). Slutligen ges ett antal myndigheter möjlighet att få uppgifter som är be- gränsade till vissa brott (12–18 §§). En myndighet som har rätt att få ut uppgifter ur registret ska i varje enskilt fall noga pröva behovet av information. En begäran om att få ta del av uppgifter ur registret får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs (7 § BRL). Den som med stöd av BRL har fått del av uppgifter om någon annans personliga förhållanden omfattas av tystnadsplikt och får inte obehörigen röja dessa uppgifter. I det allmännas verksamhet tilläm- pas i stället bestämmelserna i (19 §). Enligt 35 kap. 3 § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt BRL för uppgift i registret. I fråga om utlämnande av sådan uppgift gäller vad som är föreskrivet i den lagen och i säkerhetsskyddslagen (1996:627) samt i förordning- ar som har meddelats med stöd av dessa lagar, dvs. BRF och säker- hetsskyddsförordningen (1996:633). De sekretessbrytande bestäm- melserna i 10 kap. gäller inte i fråga om detta register. regleras i lagen (1998:621) om misstankeregister (MRL). Närmare föreskrifter finns i förordningen (1999:1135) om misstankeregister (MRF). Registret förs av , som också är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personupp- gifter i registret (1 § MRL). Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Registret ska bl.a. innehålla uppgifter om den som har fyllt och som enligt förundersökningsledarens bedömning är skäligen misstänkt för brott mot samt annat brott för vilket svå- rare straff än böter är föreskrivet (3 §). Bestämmelser om gallring finns i 13 §. Ändamålet med misstankeregistret är att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verk- samhet hos bl.a. polismyndigheter för att samordna förundersök- ningar mot en person och för att förebygga, upptäcka och utreda brott samt hos polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning (2 §). Uppgifter ur misstankeregistret ska lämnas ut om det begärs av bl.a. polismyndighet för den verksamhet som avses i 2 § första stycket punkterna 1–3. Regeringen får föreskriva att personuppgifter ska lämnas ut om de begärs av myndigheter i övrigt i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett sär- skilt fall ger tillstånd till det. MRL innehåller även en bestämmelse som erinrar om att uppgifter enligt 10 kap. OSL även får lämnas ut i vissa andra fall (5 § MRL). I nämnda kapitel finns sekretessbry- tande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess. Regeringen har utnyttjat möjligheten att ge myndigheter rätt att få ut uppgifter ur misstankeregistret i MRF. Vissa myndigheter har rätt att få ut fullständiga uppgifter ur registret (3 § MRF). Det gäller bl.a. en polismyndighet i passärenden, tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller (punkten 3). Andra myndigheter har rätt att få ut uppgifter om brott för vilket åtal har väckts (4 § MRL). Dit hör Kri- minalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt KvaL eller häkteslagen (punkten 3). En myndighet som har rätt att få ut uppgifter ur registret ska i varje enskilt fall noga pröva behovet av information. En begäran om att få ta del av uppgifter ur registret får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs (6 §). Den som med stöd av MRL har fått del av uppgifter om någon annans personliga förhållanden omfattas av tystnadsplikt och får inte obehörigen röja dessa uppgifter. I det allmännas verksamhet tilläm- pas i stället bestämmelserna i (14 §). Enligt 35 kap. 1 § första stycket punkten 7 OSL gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde Myndigheternas behov av information i samband med handräckning eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften förekommer i register som förs enligt MRL. Regler om de centrala vapenregistren finns i 2 kap. 18–20 §§ vapen- lagen (1996:67). för tre centrala vapenregister; vapeninnehavarregistret, vapenregistret och vapenhandlarregistret (2 kap. 18 § vapenlagen). , vilket torde vara det register som är av intresse vid handräckning, ska innehålla uppgifter om personer och organisationer som enligt vapenlagen har meddelats tillstånd att inne- ha skjutvapen eller ammunition eller tillstånd att låna skjutvapen samt personer som tillhör hemvärnets personal och som av Försvars- makten har tilldelats skjutvapen för förvaring i bostaden. I 2 kap. 20 § första stycket vapenlagen stadgas att vapenregistren ska ha till ändamål att ge information om sådana uppgifter som be- hövs för att förebygga, upptäcka och utreda brott med anknytning till skjutvapen, samt för att underlätta handläggningen av frågor som tillstånd enligt vapenlagen. För behandlingen av personuppgifter i registren gäller, utöver personuppgiftslagen (1998:204), PUL, polisdatalagens (1998:622)5 allmänna bestämmelser. Enligt 18 kap. 16 § OSL gäller sekretess för uppgift i ärende enligt vapenlagen samt hos polismyndighet i verksamhet som avser föran- de av eller uttag ur vapenregister för uppgift som har tillförts regi- stret, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att vapen eller ammunition kommer till brottslig användning. I andra stycket anges att sekretess under motsvarande förutsättningar gäller hos för uppgift som hänför sig till vapenregister. 5 Denna polisdatalag ersätts av en ny polisdatalag (2010:361). De huvud- sakliga bestämmelserna om vapenregistren kommer även fortsättningsvis att finnas i vapen- lagen och kompletteras av bestämmelserna i . Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Utredningen har i den enkät som skickats ut till landets polismyn- digheter ställt frågor rörande hanteringen av handräckningsärenden. Av svaren framgår att en begäran om handräckning vanligen görs på särskild blankett. Hur blanketterna ser ut varierar mellan polis- myndigheterna och mellan de olika formerna av handräckning. Blan- ketterna har vanligen utformats i samråd mellan polismyndigheten och den beställande myndigheten. I brådskande fall händer det att begäran om handräckning framställs muntligt och att en skriftlig begäran görs i efterhand. Kriminalvårdens transporttjänst har upprättat en särskild blankett för ändamålet. Denna används emellertid sällan. Enligt transport- tjänsten förekommer i stället allt från olika blanketter till handskrivna lappar. Enligt vad som framkommit från säkerhetsansvariga inom psy- kiatrin, finns det inte några enhetliga rutiner kring dokumentation av den muntliga informationen; vissa läkare dikterar in vilken infor- mation som lämnats, andra inte. Enkäten som landets polismyndigheter har besvarat innehöll även frågeställningar rörande behovet av information. På frågan om den information som lämnas vid en begäran om handräckning i allmän- het är tillräcklig för att ärendet ska kunna hanteras på ett tillfreds- ställande sätt svarade sex polismyndigheter ja, medan 15 polismyn- digheter svarade nej. Den information som efterfrågas rör dels uppgifter av betydelse för säkerhetsbedömning och bemötande, dels uppgifter av praktisk karaktär. När det gäller uppgifter av betydelse för säkerhetsbedömning och bemötande efterfrågar polismyndigheterna framförallt uppgifter om personens psykiska och fysiska hälsotillstånd, såsom suicidrisk, blod- smitta och drogpåverkan. Särskilt viktig är information om vålds- och rymningsbenägenhet samt vari denna benägenhet består, exem- pelvis känd brottslighet, hotbild, vapeninnehav och inställning till Polisen. Information om personens historik bör omfatta uppgifter om vilka åtgärder beställaren själv vidtagit, reaktioner vid tidigare Myndigheternas behov av information i samband med handräckning åtgärder samt varför beställaren inte anser sig kunna utföra åtgär- den. I vårdärenden bör exempelvis upplysas om varför läkaren inte gjort hembesök. Även sidoinformation, såsom uppgifter om umgänge och djurinnehav, kan ha relevans för planeringen av handräckningen. Utöver nämnda uppgifter från den beställande myndigheten fram- hålls behovet av möjlighet att inhämta uppgifter ur Polisens centrala register. Det har dock påpekats att många av de personer som kommer i fråga för handräckning redan är kända av Polisen, särskilt på mindre orter. I fråga om information av mer praktisk karaktär efterfrågas bl.a. uppgifter om personens aktuella adresser, tidigare anträffandeplat- ser samt språk. Polismyndigheterna önskar emellertid även uppgif- ter om tid och plats för hämtning och lämning. De behöver också kontaktuppgifter för inhämtande av kompletterande information från den beställande myndigheten och för återkoppling till denna. Några polismyndigheter anser att den skriftliga handräckningsbegä- ran regelmässigt bör följas av ett telefonsamtal från beställaren, som då kan utveckla omständigheterna. Flera polismyndigheter framhåller problemet att handräckning ofta begärs sent på fredagseftermid- dagen och att de personer som gjort framställningen därefter är omöjliga att nå. tvingas vakthavande befäl hos polis- myndigheten därför att lägga ner mycket tid på att söka behövlig information via telefonväxlar och upprepade samtal. 20.4.1För- och nackdelar med att verkställande myndigheter har tillgång till information Bedömning: Verkställande myndigheter bör ha tillgång till erfor- derlig information i samband med handräckning. Polismyndigheternas handräckningsskyldighet regleras i ett stort antal författningar. utförs omkring 20 000 handräcknings- åtgärder, varav ungefär hälften avser handräckning av psykiskt sjuka människor enligt LPT. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Som framgått ovan ska handräckning endast begäras undan- tagsvis och i situationer då det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att tvång behöver tillgripas. Detta innebär att de personer som ska komma i fråga för handräckning i regel inte kan förväntas medverka frivilligt, utan tvärtom motverka åtgärden. Den omständigheten att en begäran om handräckning görs bör därför i sig innebära att den beställande myndigheten har någon erfarenhet av eller uppgifter i övrigt om personen i fråga och att denna information också utgör själva grun- den för begäran. Eftersom polismyndigheten inte ska göra någon bedömning i sak i frågan om handräckningsbegäran har fog för sig, finns det ingen anledning för den beställande myndigheten att lämna information av den anledningen. För att polismyndigheten ska kunna göra en riskbedömning samt planera och förbereda handräcknings- åtgärden på ett ändamålsenligt sätt, är det däremot av avgörande betydelse att polismyndigheten har tillräckligt med information om den person som handräckningsåtgärden avser. Det bör också på- pekas att en polismyndighet som får en begäran om handräckning inte har möjlighet att neka att utföra denna, utan förutsätts genomföra åtgärden. Det ligger i sakens natur att Polisens arbete innebär ett visst mått av risktagande och att en polisman därmed bör ha beredskap för riskfyllda situationer.