sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — ning där tolkformerna inte är lika strikt knutna till de specifika målgrupperna är enligt utredningens bedömning en tydlig tendens som bekräftas i kontakterna med intresseorganisationerna och tolkcentralerna. Ett mer lättöverskådligt, resurseffektivt och tydligt system kommer med all sannolikhet bidra till ökad tolkanvändning. Hur tolk- användningen skulle se ut i ett system med avsevärt mer resurser är emellertid svårt att avgöra. Finns det en nivå vid vilken tolkbehovet kan anses vara fullt ut tillgodosett? Tolkanvändningen och användar- mönstret i ett system med fri tillgång till tolk utan behovsprövning är inte möjligt att prognostisera utifrån den kunskap och de erfarenheter berörda aktörer besitter . Det är därför utred- ningens bedömning att mer kvalificerade och sakligt underbyggda slutsatser på detta område kräver omfattande statistiska och beteende- vetenskapliga studier som utredningen inte under den korta utredningstiden haft möjlighet genomföra eller initiera. En samhällsekonomisk analys av hur ökad tolktillgång inom exempelvis arbetslivet skulle påverka samhällets totala kostnader vore väl motiverat. De ökade tolkkostnadernas relation till ökade skatteintäkter och minskade kostnader för arbetslöshetsunderstöd som följd av ökad sysselsättningsgrad i målgrupperna, vore enligt utredningen önskvärt att närmare prognostisera. En annan möjlighet att inhämta bättre beslutsunderlag inför dimensioneringen av tolkresurserna skulle kunna vara att genom- föra en försöksverksamhet med i princip obegränsad tillgång till tolktjänst utan behovsprövning eller i en begränsad region, i syfte att synliggöra eventuella mörkertal och latenta behov. Utredningen ska enligt direktiven beakta aspekter som kön, etnisk tillhörighet och tillhörighet till nationella minoritet när det gäller behov av eller efterfrågan på tolktjänst. Utredningen har därför efterfrågat intresseorganisationernas synpunkter på och analys av dessa aspekter. Organisationerna har inte pekat på några särskilda omständigheter eller tendenser med relevans i dessa avseenden. I den mån etnisk tillhörighet eller tillhörighet till nationell minoritet innebär annan språklig identitet, kan behov uppstå av tolkar med kompetens att tolka från andra talade språk än svenska och till andra tecknade språk. Tillgången till tolkar med sådan kompetens varierar mellan olika delar i landet och det finns enligt utredningen ett generellt behov av ökad kunskap på nationell nivå om verksamma tolkars specialistkompetenser, för att kunna möta tolkanvändarnas specifika behov. Detta gäller även andra specialist- kompetenser än språk. Tolkning till barn och ungdomar är ett annat område där behovet av särskild kompetens är stort, vilket också framförts till utredningen. 5.1.3Förändrad organisation och regelverk innebär inte ökade resurser Vissa av de brister och problem som intresseorganisationerna och andra aktörer pekat på i dialogen med utredningen, förefaller ha sin förklaring i det nuvarande systemets organisation och regelverk. Det finns sannolikt organisatoriska förändringar som kan minska kostnaderna för administration och därmed skapa visst ekonomiskt utrymme som skulle kunna användas för fler tolkuppdrag. Teknik- utveckling och ökad tillämpning av förmedlingstjänster och distans- tolkning kan också vara kostnadseffektivt ur samhällets perspektiv. Det finns situationer där behovet av kommunikation med fördel kan tillgodoses via distanstolkning i stället för med tolk på plats, vilket besparar samhället resurser. Utredningen vill dock under- stryka att ett omfattande tolkbehov, exempelvis för att personer ska kunna utföra reguljära arbetsuppgifter eller genomföra längre utlandsresor, inte huvudsakligen löses med organisations- eller regelförändringar. Det handlar om vilka faktiska resurser samhället väljer att avsätta för tolktjänst, vilket ytterst är en fråga för politiskt beslutsfattande. Utredningen har tolkat sitt uppdrag såsom att kartlägga och analysera nuvarande system och vid behov lämna förslag till ett nytt system för tolktjänst inom ramen för nuvarande resurser. Utredningen har därför lämnat förslag som är kostnadsneutrala i relation till de resurser som avsätts för tolktjänst. Dock har utredningen haft som målsättning att föreslå ett system som är dynamiskt och flexibelt i den meningen att det med bibehållen organisation och regelverk kan expandera om ytterligare medel skulle tillföras. 5.1.4Vem är tolkanvändare? Tolktjänst är en samhällsservice som i de flesta sammanhang beskrivs som avsedd för, eller riktad till, döva, hörselskadade eller personer med dövblindhet. Det är naturligt eftersom behovet aktualiseras i sammanhang och situationer där personer med sådana funktionsnedsättningar ska medverka. Dock är behovet av tolk i en situation då hörande och döva, hörselskadade eller personer med dövblindhet ska samtala ömsesidigt. Den hörandes behov av tolk är lika stort som den döves. Exempelvis i en situation där en hörande, icke teckenspråkig, lärare är skyldig att genomföra ett utvecklings- samtal med en hörande elev och dennes döve förälder, har läraren ett lika stort tolkbehov som den döve föräldern. Om en bank- tjänsteman behöver inhämta uppgifter av en kund i ett ärende och de inte kan samtala utan tolk, är inte kundens tolkbehov större än banktjänstemannens. Utredningen anser att detta perspektiv bör vara utgångspunkten i diskussioner om samhällets tolktjänst, bl.a. eftersom det tydliggör att tolktjänst i hög grad är en samhälls- funktion för att möjliggöra kommunikation mellan medborgare med olika språkliga förutsättningar, snarare än ett tekniskt eller medicinskt hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning. En väl fungerande tolktjänst är en förutsättning för att döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet ska kunna tillägna sig grund- läggande mänskliga rättigheter och vara delaktiga i samhället. En väl fungerande tolktjänst är också en förutsättning för att företrädare för offentliga verksamheter ska kunna erbjuda alla medborgare tjänster eller privata verksamheter kunna sälja sina produkter till alla med- borgare. Detta tillgänglighets- och språkpolitiska perspektiv på tolktjänst överensstämmer också med intentionerna bakom språk- lagen, där svenskt teckenspråk ses som ett eget språk jämförbart med de nationella minoritetsspråken. För att tydliggöra att det finns två kategorier av tolkanvändare – döva, hörselskadade och personer med dövblindhet och andra personer med behov av tolk för att möjliggöra samtal – har utred- ningen valt att konsekvent skilja på dessa genom att använda begreppen primära tolkanvändare och sekundära tolkanvändare. Med primär tolkanvändare avses barndomsdöva, vuxendöva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet som, vid något enstaka tillfälle eller kontinuerligt, efterfrågar tolktjänst. Med sekundär tolkanvändare avser utredningen anhöriga, privatpersoner eller företrädare för verksamheter – offentliga, ideella eller privata – där ett behov av tolktjänst föreligger för att möjliggöra samtal. Utredningen förordar att denna distinktion lyfts fram och tydliggörs i utformningen av ett nytt system för tolktjänst. 5.1.5Tolkyrkets status och villkor är avgörande för tolktjänstens kvalitet Utredningens direktiv är tydliga när det gäller vikten av att skapa en brukarorienterad modell, dvs. beakta tolkanvändarnas behov, önskemål och villkor. Frågor om tolkarna och tolkyrkets villkor och förutsättningar har inte på motsvarande sätt lyfts fram i direktiven. Dock är det utredningens bedömning att dessa frågor är strategiskt viktiga om målsättningen är att skapa förutsättningar för en väl fungerande tolktjänst av god kvalitet. Utredningen vill därför kortfattat beröra några aspekter på frågan om tolkyrkets status och villkor. Bland landets verksamma teckenspråks-, skriv-, TSS- och döv- blindtolkar är andelen unga kvinnor hög. Även om detta för- hållande liknar förhållandet i många andra offentliga verksamheter bör påpekas att en yrkeskår med ojämn könsfördelning, generellt sett, sannolikt inte är optimalt ur kvalitetssynpunkt. En mer jämställd yrkeskår bör eftersträvas. kan tolkyrket utövas på flera olika sätt och i olika former. Tolkar kan vara anställda av /regionen, anställda eller delägare i större eller mindre tolkbolag eller arvoderade enligt timavtal. De ekonomiska och arbetsmiljömässiga villkoren varierar mellan olika delar av landet samt mellan anställningsformer och avtal. Möjligheterna till fort- bildning och kompetensutveckling upplevs av många tolkar som begränsade. Tolkutbildningarna erbjuds inom ramen för folk- högskolornas verksamhet och det har framförts till utredningen att det finns behov av att reformera utbildningarna så att de bättre motsvarar dagens behov. Vissa kompetenser saknas i utbild- ningarna, exempelvis TSS-tolkning. föreslog att utbildningarna borde revideras och utformas som en högskoleutbildning förlagd till folkhögskolor. Andelen teckenspråkstolkar som genomfört auktorisationsprov och blivit auktoriserade är relativt låg – . Företrädare för tolkar och arbetstagarorganisationer har till utredningen framfört farhågor om att tolkyrket riskerar att i än högre grad än utvecklas till ett genomgångsyrke om inte arbetsvillkor och möjligheter till kontinuerlig fortbildning förbättras. Utredningen har som nämnts inte haft i uppdrag att analysera tolkarnas arbetsvillkor och förutsättningar eller tolkutbildningens kvalitet och ändamålsenlighet. Dock vill utredningen uttrycka den principiella uppfattningen att tolkyrkets status och villkor är en viktig aspekt när det gäller frågan om att skapa förutsättningar för en väl fungerande tolktjänst av god kvalitet . 5.1.6Tolktjänst – en rättighet för den enskilde eller en skyldighet för samhället? De intresseorganisationer som deltagit i utredningsarbetet genom referensgruppen har i olika sammanhang framfört önskemål om en s.k. rättighetslagstiftning på tolktjänstområdet. Utredningen kan konstatera att det inte finns någon exakt definition av vad som avses med en rättighetslag, men i princip innehåller rättighetslagar definierade och för enskilda personer utkrävbara förmåner. En rättighetslag kan sägas rikta sig mer till den enskilde än vad en skyldighetslag gör, vilket är den andra modellen för att reglera olika typer av samhällstjänster. En skyldighetslag beskriver vad en myndighet ska göra i förhållande till enskilda, medan rättighets- lagen talar om vad den enskilde har rätt att kräva av myndigheten. Rätten till de utkrävbara förmånerna enligt rättighetslagen avgörs av om det föreligger angivna förutsättningar. Det viktiga är att den person som söker förmånen uppfyller vissa kriterier. Syftet med förmånen är mindre i fokus, och förutsätts i princip uppnås om rätt kriterier är formulerade för rätt sorts stöd till rätt grupp personer. En annan viktig skillnad mellan en rättighetslag och en skyldig- hetslag ligger i möjligheten med en rättighetslag att överklaga myndighetens beslut. Överprövande myndighet har befogenhet att sätta ett nytt beslut i det överklagades ställe som beslutsfattande myndighet måste följa (förvaltningsbesvär). Av förarbetena som låg till grund för beslutet om utvidgad vardagstolkning framgår att regeringen, i likhet med Handikapp- utredningen, övervägt om regeln om vardagstolkning borde utformas som en skyldighet för huvudmännen att tillhandahålla tolktjänst eller som en rättighet för den enskilde att erhålla tolktjänst. Det huvudsakliga skälet till att regeringen valde att föreslå en skyldig- hetslagstiftning var bedömningen att en rättighetslag skulle leda till brist på tolkar (prop. 1992/93:159 s. 155). Utredningen har förståelse för intresseorganisationernas principiella krav på en lagstiftning som ger enskilda rätt till tolk och en möjlighet att överklaga beslut som inte fattats i enlighet med denna lagstadgade rätt. Tillgången till tolk är i många avseenden en förutsättning för att kunna leva ett fullvärdigt liv. Att samhället behovsprövar och bedömer om en enskild individ ska ha möjlighet att delta som gäst på ett bröllop, ta del av en teaterföreställning eller delta i en studiecirkel, kan upplevas som exkluderande. finns det skäl som talar mot en rättighetslag på tolktjänstområdet. De faktiska möjligheterna att tillämpa lagen kommer alltid bero på yttre faktorer såsom exempelvis tillgång till utbildade tolkar i vissa regioner eller andra försvårande geografiska förutsättningar. Det är enligt utredningens uppfattning inte realistiskt att ett framtida system är så optimalt utformat och dimensionerat att det , i alla situationer och i alla delar av landet kommer att finnas tolkar med rätt kompetens att tillgå. Någon form av skälighetsbedömning kommer i vissa lägen att bli nödvändig, vilket kommer att stå i strid med det rättig- hetslagen föreskriver. Svårigheterna med en rättighetslagstiftning illustreras av den nuvarande situationen i , där tolkbeställ- ningar i praktiken avslås med hänvisning till tolkbristen i regionen eller en prioritering av mer akuta behov – detta trots en tydlig rättighetslagstiftning. En möjlighet för enskilda att överklaga riskerar dessutom att leda till att det fastställs en domstolspraxis för tillämpningen som begränsar en myndighets eller annan huvud- mans möjligheter att styra verksamheten och prioritera utifrån ett helhetsperspektiv där en avvägning görs utifrån alla olika tolk- användare och deras olika behov. Ett annat skäl som talar mot en rättighetslag är att kostnads- utvecklingen är svår att förutse och styra. Utredningen är enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skyldig att redovisa kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar med anledning av de förslag som lämnas. Om förslagen innebär kostnadsökningar ska utredningen föreslå finansiering. Att lämna förslag till en lag vars ekonomiska konsekvenser det inte är möjligt att prognostisera är enligt utredningen inte i enlighet med kommittéförordningen. Även om utredningen skulle redovisa en bedömning av kostnad- erna, kvarstår kravet på att föreslå en finansiering. Utredningens målsättning har varit att presentera ett förslag som är kostnads- neutralt i förhållande till nuvarande offentliga resurser för tolk- tjänst. Utredningen kan därutöver peka på tolkanvändarnas behov samt föreslå åtgärder som bidrar till ökad kostnadseffektivitet. Däremot är det inte en statlig utrednings uppgift att uttala sig om huruvida regering och riksdag bör omfördela eller tillföra medel i syfte att ge tolktjänsten ökade resurser. Det bör också understrykas att varken utredningen eller intresse- organisationerna anser sig ha tillräckligt underlag eller kunskap för att göra en mer kvalificerad bedömning av hur tolkanvändningen skulle påverkas av en rättighetslag. Utredningen har efterfrågat organisationernas bedömning av mörkertal, dvs. dolda behov som inte tillgodoses, exempelvis p.g.a. nuvarande regler och tillämpning, men uppgifterna är mycket osäkra. Utredningen har valt att utforma ett förslag till reglering och organisation av tolktjänsten som syftar till att förbättra tillgången till tolktjänst för såväl primära som sekundära tolkanvändare. Även om lagförslaget inte utformas som en rättighetslag för den enskilde, är målsättningen att tolkanvändarna ska uppleva systemet som tydligare och mer anpassat till faktiska behov i olika situationer och inom olika samhällsområden. Som framgår av kommittédirektiven har utredningens uppdrag varit att göra en kartläggning och analys i syfte att föreslå en brukarorienterad modell för tolktjänst. Utredningen har genom en enkätundersökning inhämtat underlag från sammanlagt nio intresseorganisationer kring frågor om tolk- användarnas behov och i ett tioårsperspektiv. Dessa intresse- organisationer är HRF, UH, SDR, SDU, FSDB, DBU, VIS, DHB och Barnplantorna. Ytterligare organisationer, däribland STTF och Tolkledarna, har på eget initiativ inkommit med underlag till utredningen. I kapitel 4 redogörs för de tillfrågade intresseorga- nisationernas synpunkter och bedömningar av nuvarande och framtida behov. har omfattande samhällsförändr- ingar påverkat människors livsvillkor, värderingar och levnadsvanor. Ökad internationalisering, förändrade krav på arbetsmarknaden och den moderna informationsteknikens närmast totala genomslag i människors vardag, är bara några exempel. Det här är förändringar som i de allra flesta avseenden omfattar döva, hörselskadade och personer med dövblindhet på samma sätt som övriga befolkningen. Det ställer därmed nya krav på tolktjänsten och dess utformning. Samhällets intentioner bakom reformerna om en landstingsdriven försöksverksamhet med tolkservice och var- dagstolkning senare, var med all säkerhet de bästa. Dock präglades de helt naturligt av den tidens syn på personer med funktionsnedsättningar, på människors villkor och deras levnads- vanor. Människors behov av samtal i olika situationer, liksom gränserna mellan arbete, utbildning och privatliv såg också annorlunda ut då än de gör . Landstingens/regionernas tolkcentraler vittnar om hur dagens primära tolkanvändare har andra förväntningar och ställer andra krav än för bara . Tolk efterfrågas i andra situationer och beställs med kort varsel. En central fråga i denna diskussion handlar om vem som ska avgöra när ett tolkbehov föreligger. Telefoni med förmedlingstjänster kan göras utan behovs- prövning och utan förbokning. När det gäller tolktjänst, däremot, bygger dagens system på att samhället, framför allt genom landstingens/regionernas tolkcentraler, gör denna bedömning från fall till fall och vid behov prioriterar mellan tolkbeställningar. De prioriteringslistor som landstingen/regionerna fastställt syftar till att ge stöd och vägledning i beslutsfattandet. Det är rimligt och sannolikt ofrånkomligt att den myndighet som ansvarar för att hantera tolk- beställningar, i situationer då det föreligger tolkbrist, också ska ha möjlighet att prioritera ett akut eller mycket angeläget uppdrag. Däremot är det enligt utredningen inte oproblematiskt att det är samhället och inte den primäre tolkanvändaren själv som avgör att exempelvis en utbildning i arbetslivet ska prioriteras högre än en privat resa eller en längre fritidsaktivitet. Det är val och beslut i vardagen som hörande personer i regel själva kan fatta. Det innebär att samhället villkorar tolkstödet till situationer och aktiviteter som samhället bedömer som mer angelägna. Utredningen anser att det bör övervägas om inte ett framtida system för tolktjänst bör ha tydligare inslag av inflytande och självbestämmande för de primära tolkanvändarna själva. I följande avsnitt diskuterar utredningens några tänkbara reformer i den riktningen. 5.2.1Samordning utifrån målsättningen om en ingång Ett första steg i riktning mot ett mer brukarorienterat system för behovsbedömning och prioritering skulle kunna vara att samla samhällets resurser för tolktjänst hos en nationell huvudman, vilket utredningen återkommer till senare i detta kapitel. Konkret skulle detta kunna innebära att huvuddelen av samhällets resurser för tolktjänst – landstingens/regionernas medel för vardagstolkning, Arbetsförmedlingens resurser för tolkning i arbetslivet, PTS medel för vissa förmedlingstjänster avsedda för utredningens målgrupper, bidraget till Stiftelsen m.m. allokeras till ett anslag. Därigenom minskar risken för gränsdragningsproblem och resurs- krävande administration i syfte att fastställa betalnings- och utförande- ansvar. Vad som är en aktivitet i arbetslivet och vad som är en fritidsaktivitet blir sannolikt mindre relevant om samma huvudman står för kostnaderna. Detta förutsätter även ett enhetligt regelverk, vilket utredningen också återkommer till längre fram i detta kapitel. En aspekt av samordningen som är relevant i diskussioner om brukarfokus är målsättningen om en ingång till systemet. Utred- ningen har noterat att det av primära tolkanvändare efterfrågas ett system där det är lätt att beställa tolk. Landstingen/regionerna har påbörjat ett arbete med ett gemensamt bokningssystem och detta är ett initiativ som det enligt utredningen vore motiverat att följa upp och vidareutveckla av en eventuell ny huvudman för tolktjänst. Oavsett vem som har betalningsansvaret vore det rimligt att den primäre tolkanvändaren endast behövde vända sig till en företrädare för samhället. Eventuella klargöranden om betalningsansvar m.m. bör vara en sak för företrädare för berörda myndigheter, utan den enskilde tolkanvändarens inblandning. En målsättning som utredningen diskuterat är därför att det i ett framtida system skulle finns en gemensam ingång – ett boknings- system genom en webbplats som går att nå via webben, telefon, sms, texttelefoni, etc. Det vore önskvärt att såväl primära som sekundära tolkanvändare kan vända sig till en aktör och att det hos denna finns information om vilka tolkar som finns tillgängliga i olika delar av landet. Att kunna hantera de sekundära tolkanvänd- arnas, exempelvis en tjänsteman vid en myndighet, beställningar förutsätter dock vissa juridiska och upphandlingstekniska lösningar, exempelvis gemensamma ramavtal för tolktjänster med tolkbolag. Intresseorganisationerna har också efterfrågat bättre möjligheter att i samband med tolkbeställningen kunna ange speciella tolkbehov – tolkning för barn, tolkning för personer med flera funktionsned- sättningar, tolkning mellan olika talade språk och teckenspråk m.m. En annan synpunkt som intresseorganisationernas särskilt framfört är vikten av att som tolkanvändare få en tydlig bekräftelse på sin beställning. 5.2.2Ökat självbestämmande för de primära tolkanvändarna Ett andra steg för ökat brukarinflytande skulle kunna vara att öka inslaget av självbestämmande för de primära tolkanvändarna i samband med tolkbeställningen. I de nordiska grannländerna och tillämpas olika modeller med timbanker som tolkanvänd- arna får nyttja på det sätt de själva önskar. Utredningen har genomfört studiebesök i och och träffat företrädare för såväl ansvariga myndigheter som ländernas intresseorganisa- tioner. har tillämpat en modell som ger döva, hörselskadade och personer med dövblindhet rätt till ett antal timmar tolkning i en timbank. Dessa timbanker kan dessutom genom ett ansökningsförfarande kompletteras med ytterligare timmar. Ansvaret för tolktjänst i överfördes från kommunerna till den finska (Folkpensions- anstalten). I tillämpas sektorsansvarsprincipen vilket innebär att den enskilda myndigheten ansvarar för, finansierar och förmedlar tolktjänster. Den Nationale Tolkemyndighed i förmedlar därutöver tolktjänster för sociala aktiviteter och vid läkarbesök. En mindre timbank kan användas för sociala aktiviteter. Därutöver finns det möjlighet att ansöka om en timbank för tolktjänst i arbetslivet. Det danska timbankssystemet har kritiserats av danska intresseorganisationer för att vara begränsande och inte motsvara tolk- användarnas faktiska behov. Det finska timbankssystemet är mer heltäckande, men innebär enligt de finska organisationerna ändå inte att tolkanvändarna får tolk i önskvärd omfattning. Utredningen har övervägt om timbanker är en modell som bör införas i . De svenska intresseorganisationerna och berörda myndigheter och organisationer har beretts möjlighet att lämna synpunkter i denna fråga. Generellt sett uttrycks en oro och en tveksamhet från intresseorganisationernas sida över en modell där det totala tolkbehovet regleras i en timbank. Det uppfattas som begränsande. Många organisationer pekar på de stora variationer som finns när det gäller olika primära tolkanvändares faktiska behov och svårigheterna detta medför när det gäller att fastställa lämpliga nivåer. uttrycks ett behov av att få ökat själv- bestämmande över sin tolkanvändning. Berörda myndigheter och organisationer har i diskussionerna med utredningen generellt varit mer positiva till timbanker än intresseorganisationerna, men ställt sig tveksamma till vilka timbanksnivåer samhället i praktiken skulle kunna erbjuda inom ramen för nuvarande resurser.