sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — En variant på brytpunktsmodellen är att utjämna för skillnader i skattekraft per län eller inom respektive arbetsmarknadsregion och komplettera med bidrag från staten. En annan tänkbar variant är att enbart tillämpa en brytpunkts- modell med inomregional utjämning i och att använda sig av dagens utjämningsmodell i resten av landet. Bidragsbortfallet för kommunerna i övriga landet med ett sådant upplägg skulle uppgå till per invånare. I samman- hanget kan nämnas att tillämpar en liknande modell, dvs. en separat utjämning för de 38 kommuner som ingår i huvudstads- området samt en landsomfattande utjämning för övriga 64 kom- muner. Det är även fullt tänkbart att variera skiktgränserna för stats- inkomstskatt om man vill åstadkomma fler varianter på en brytpunktsmodell. Utjämning baserad på genomsnittlig skattekraft och oförändrat skatteunderlag En utjämningsmodell baserad på genomsnittlig skattekraft och oförändrat skatteunderlag innebär att alla kommuner garanteras av den uppräknade medelskattekraften i riket. Utjäm- ningen kan göras oberoende av statsbidrag, dvs. Kommuner och landsting som har en egen skattekraft får betala en avgift till staten, som finansierar de bidrag som staten betalar till dem som ligger . Bidrag och avgifter tar då ut varandra, dvs. systemet blir självfinan- sierat. Kompensationsgraden för dem av medel- skattekraften ska vara lika som avgiftsgraden för dem över 100 pro- cent, dvs. den andel av skatteinkomsterna som erläggs till systemet. Vid sidan av utjämningen utbetalas eventuella statsbidrag lika i kronor per invånare, se figur 4.7. Figur 4.7 Inkomstutjämning baserad på genomsnittlig skattekraft () Den ovan beskrivna utjämningsmodellen tillämpades 1996–2004. En inkomstutjämning med garantinivå innebär att statsbidragen räknas om till ett skatteutjämningsunderlag som ger kommunerna och landstingen en högre skattekraft för beskattning än vad som svarar mot medelskattekraften i riket. Metoden tillämpades 1993–1995. Men garantinivån var då inte låst, utan anpassades till statsbidragets storlek. tillämpas återigen en inkomstutjämning med garan- tinivå. Till skillnad –1995 är garantinivån låst, dvs. bestämd i lag. Som en följd av detta har en s.k. regleringspost införts, se vidare avsnitt 4.4.3. Det garanterade skatteutjämnings- underlaget motsvarar, som tidigare nämnts, av medel- skattekraften för kommunerna och 110 för landstingen i dagens system för inkomstutjämning. Breddat skatteunderlag med inomkommunal utjämning En inomkommunal utjämning med breddat skatteunderlag innebär att den kommunala beskattningen breddas till inkomster före avdrag (bruttoinkomst eller taxerad inkomst). De ökade skattein- täkterna kvittas mot nuvarande statsbidrag. Utjämningen för kommuner respektive landsting kan därefter utformas enligt antingen garantinivåmodellen eller den renodlat inomkommunala utjämningsmodellen. En utjämningsmodell baserad på ett breddat skatteunderlag men byggd efter garantinivåprincipen, ger i stort sett samma utfall som dagens modell, åtminstone beträffande genomsnittkommunen. När den egna skattebasen stiger – och kvittas mot sänkta statsbidrag – blir därmed också garantinivån lägre. Garantinivån för kommu- nerna blir att jämföras med dagens 115. Den upp- räknade inkomst som kommunerna får att beskatta blir emellertid per invånare (2011) i båda fallen. För lands- tingen uppgår motsvarande belopp till . Anledningen till att landstingen får beskatta ett lägre belopp är att garantinivån i inkomstutjämningen för landsting är lägre, 110 pro- cent jämfört för kommunerna. Det som skiljer en modell med breddat skatteunderlag från dagens modell är att inkomstspridningen mellan kommunerna blir något mindre. Medan kommuner med låg skattekraft får en väsent- ligt högre skattekraft om utjämningen baseras på inkomster före avdrag får kommuner med hög skattekraft i stort samma skatte- kraft som i dagens modell. Orsaken härtill är att gällande regler för avdrag inte gynnar höginkomsttagare lika mycket som de med låga inkomster när skatteunderlaget breddas. Inga belägg för att inkomstutjämningen är tillväxthämmande Kommitténs bedömning: Det saknas belägg för att inkomstut- jämningen är tillväxthämmande. Incitamenten för ekonomisk tillväxt och för ökad sysselsättning bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen. Skälen för kommitténs bedömning: I kommitténs uppdrag ingår att identifiera om det finns tillväxthämmande faktorer i nuvarande inkomstutjämning och om så är fallet lämna förslag till hur dessa kan undanröjas samt föreslå hur incitamenten för ekonomisk till- växt och ökad sysselsättning kan stärkas. Kommitténs har inte funnit belägg för att inkomstutjämningen i sig skulle vara tillväxthämmande. Tillväxt sker i lokala arbetsmark- nadsregioner (LA-regioner) där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra. Den ekonomiska tillväxten i respektive bestäms inte av var man bor utan var man arbetar. En hög inkomst per invånare i många förortskommuner speglar snarare attraktiviteten i boendemiljön än en hög tillväxt kopplad till ekonomisk aktivitet. Kommittén har vidare konstaterat att alla landets kommuner inte har likvärdiga förutsättningar för tillväxt. Den ekonomiska geografin talar för att kommunerna bör befinna sig i relativt stora LA-regioner för att de ska ha en rimlig chans att växa med avseende på befolkning och sysselsättning. Tillväxten koncentreras mot större regioner och särskilt till de största. främsta handikapp är att närmarknaden bara i undantagsfall ger utrymme för specialiserade verksamheter. Det i olika sammanhang och även i direktivet uttalade målet för utjämningssystemet är att ge samtliga kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att ge sina invånare service trots skillnader i beskattningsbara inkomster och strukturella kost- nadsskillnader. Mot den bakgrunden anser kommittén att incita- ment för ekonomisk tillväxt och för ökad sysselsättning bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen, se även avsnitt 2.3.3. Tillväxtpolitik handlar bl.a. om att skapa och exploatera skalför- delar. Regionförstoring och förtätning är centrala åtgärder i sam- manhanget. Härför krävs investeringar i infrastruktur och bostäder. Finansiering av sådana insatser tillhör inte kommunernas kärnupp- gifter. Det gäller även medfinansiering av statlig infrastruktur, som utifrån dagens ansvarsfördelning är principiellt tveksam. För att medfinansiera statlig infrastruktur måste kommuner och landsting använda resurser avsedda för deras huvudsakliga uppgifter, dvs. skola, vård och omsorg. Men det kostar att bygga nytt i de kommuner som växer. Vidare har utjämningssystemet betydande eftersläpningseffekter, speciellt beträffande kostnadsutjämningen. Det är mot den bakgrunden viktigt att kostnadsutjämningen utformas på ett sådant sätt att den inte hämmar tillväxten. Fler skattebaser skulle komplicera utjämningen I har det funnits en diskussion om att bredda skattebasen för kommuner och landsting. Kraftkommu- nerna förespråkar ofta en norsk modell som påtagligt gynnar kommuner med den typen av naturresurser. Kommuner med många företag, dvs. arbetsplatskommunerna, tycker ofta att man borde få ta del av de skatteintäkter som företagen genererar. Kom- muner med höga taxeringsvärden på fastigheter har till och från framfört önskemål om att göra fastighetsskatten till en i allt väsentligt lokal angelägenhet. Men faktum är att ju fler skattebaser som decentraliseras till den lokala nivån, desto mer komplicerade blir de utjämningssystem som krävs för att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för kom- muner och landsting. Spridningen i inkomster per invånare är för- visso stor mellan kommunerna men den är än större när det gäller inkomsterna från juridiska personer. Till detta ska läggas proble- matiken kring var företagen har sitt säte. Medan produktionen ofta sker ute i landet har företagen allt som oftast sina huvudkontor i storstadsregionerna. Det är heller inte säkert att kommunerna kommer att få beskatta inkomsterna per invånare fullt ut om fler skattebaser decentraliseras. Utjämning kräver att staten skaffar sig intäkter för ändamålet. 4.4.2En i huvudsak statligt finansierad inkomstutjämning Kommitténs bedömning: Nuvarande system för inkomstutjäm- ning där kommuner och landsting erhåller ett statligt bidrag som baseras på skillnaden mellan en i lag garanterad skattekraft och den egna skattekraften bör behållas. Skälen för kommitténs bedömning: Kommittén anser att staten, så långt det är möjligt, bör finansiera utjämningen av skillnaderna i skattebas (inkomst per invånare) mellan kommunerna respektive mellan landstingen. När en stor del av den statliga bidragsgivningen tillförs inkomstutjämningen blir det relativt få kommuner och landsting som måste avstå en del av sin skattekraft till skillnad från den inkomstutjämning som tillämpades . Vidare blir den årliga avgiften för avgiftsbetalande kommuner och landsting betyd- ligt lägre om utjämningen sker kring den garanterade skattekraften jämfört med en utjämning kring medelskattekraften. Enligt kommitténs uppfattning har den nuvarande inkomstut- jämningen, som tillämpats , stärkt systemets legitimitet som en långtgående utjämning av skillnader i beskatt- ningsbara inkomster har kunnat upprätthållas. Det finns en bred politisk enighet om behovet av en långtgående utjämning av skillnader i beskattningsbara inkomster per invånare i syfte att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting. Kommitténs bedömning: Både regleringsbidrag och reglerings- avgifter måste finnas kvar eftersom nuvarande system för inkomstutjämning bör behållas. Skälen för kommitténs bedömning: Den av kommittén förordade modellen kräver att regleringsbidrag och regleringsavgifter (en s.k. regleringspost) beräknas för att summan av övriga bidrag och avgifter i systemet för kommunalekonomisk utjämning ska motsvara summan av de av anvisade medlen på anslaget. Staten har ett behov av att kunna påverka kommunsektorns samhällsekonomiska utrymme, utifrån det statsfinansiella läget. Vidare måste den kommunala finansieringsprincipen och andra ekonomiska regleringar kunna hanteras. Anslagsnivån måste därför kunna anpassas med hänsyn till detta. Kommitténs bedömning: Skatteutjämningsunderlaget bör även fortsättningsvis motsvara av den uppräknade medelskattekraften för kommunerna multiplicerad med antalet invånare i kommunen per året före utjämnings- året. Skatteutjämningsunderlaget för landstingen bör höjas från av den uppräknade medelskattekraften för landstingen multiplicerad med antalet invånare i per året före utjämningsåret. Skälen för kommitténs bedömning: Av propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155), som ligger till grund för nu gällande system för inkomstutjämning, framgår att det föreligger ett behov av att genomföra förändringar i inkomstutjämningen som gör att skatteväxlingar mellan kommu- nerna och i ett län ska kunna göras utan att oönskade omfördelningseffekter uppstår. Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik träder i kraft . Enligt 2 kap. 1 § ansvarar och kommunerna inom ett län, med undantag för och , gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. och kommunerna får dock komma överens om att antingen eller kommunerna ska bära ansvaret. Kommittén har erfarit att en huvudmannaskapsförändring avses göras i cirka 10 län med åtföljande skatteväxling. Med olika garantinivåer för kommuner respektive landsting i inkomstutjämningen kommer omfördelningseffekter att uppstå. Kommittén har gjort en särskild framställan till regeringen med förslag till ändring i lagen om kommunalekono- misk utjämning i syfte att eliminera de oönskade omfördelningsef- fekter som uppstår vid skatteväxlingar till följd av att olika garanti- nivåer tillämpas i inkomstutjämningen för kommuner respektive landsting. Skrivelsen innehåller även förslag som syftar till att möj- liggöra mellankommunal utjämning för de omfördelningseffekter som kan uppstå mellan kommunerna om ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet och därmed bli regional kollektivtrafikmyndighet. I bilaga 2 redovisas förslaget i sin helhet. Skrivelsen har remitterats. Enligt kommitténs bedömning och förslag bör skatteutjäm- ningsunderlaget både för kommuner och för landsting motsvara av den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet invånare i kommunen respektive per året före utjämningsåret. Beträffande kommunerna bedömer således kommittén att den nuvarande garantinivån på bör behållas och för landstingen höjas till i enlighet med förslaget i den särskilda framställan. De föreslagna utjämningsnivåerna innebär att samtliga kommu- ner utom 11 och att alla landsting utom kommer att få ett statligt inkomstutjämningsbidrag. Förslaget är statsfinansiellt neutralt. Regeländringar som påver- kar omslutningen i inkomstutjämningen, såsom en höjning av garantinivån för landstingen till , påverkar inte anslags- nivån. Istället påverkas regleringsbidraget eller regleringsavgiften. Om exempelvis omslutningen i inkomstutjämningen ökar minskar regleringsbidraget alternativt ökar regleringsavgiften. Kommitténs bedömning: Nuvarande system som innebär att kommuner vars skatteutjämningsunderlag är högre än det upp- räknade skatteutjämningsunderlaget har rätt till ett statligt utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län bör behållas. Kommitténs förslag: Den länsvisa skattesatsen ska faststäl- las utifrån av medelskattesatsen för kommunerna i landet, exkl. , 2011 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting . Skälen för kommitténs bedömning och förslag: I likhet med tidi- gare utjämningsutredningar anser kommittén att frågan om kom- pensationsgradens nivå, dvs. de , är en politisk fråga där kravet på likvärdiga ekonomiska förutsättningar ska vägas mot andra relevanta frågeställningar i sammanhanget, t.ex. att såvitt möjligt undvika negativa marginaleffekter (s.k. pomperipossaef- fekter). Kommitténs bedömning är att normerade skattesatser är att föredra framför faktiska i inkomstutjämningen. Lokala skattehöj- ningar bör inte belönas med ökade statliga överföringar, vilket skedde –1992. infördes ett tak på den skatte- sats som låg till grund för bidragen i inkomstutjämningen. Den skattesats som ska ligga till grund för utjämningen bör således fast- ställas av staten. Med en normerad skattesats kommer skatteutjäm- ningen inte att påverkas när kommunerna ändrar sin skattesats. På marginalen blir intäktseffekten av en förändrad skattesats bestämd av den egna skattebasen och oberoende av skatteutjämningen. Kommittén bedömer att det finns behov av att uppdatera de normerade länsvisa skattesatserna. De är fastställda utifrån medelskattesatsen i kommuner respektive landsting 2003. har medelskattesatsen för kommunerna ökat med 0,03 pro- centenheter. Den del av förändringen som beror på skatteväxlingar är beaktad genom justeringar i de länsvisa skattesatserna, Kommittén föreslår därför att den medelskattesats som ligger till grund för att bestämma de normerade länsvisa skattesatserna ska uppdateras till nivå, dvs. Förslaget medför inte några större omfördelningseffekter mellan bidrags- respektive avgiftskommunerna, se vidare avsnitt 4.4.11. Kommitténs bedömning: Nuvarande system som innebär att landsting vars skatteutjämningsunderlag är högre än det upp- räknade skatteutjämningsunderlaget har rätt till ett statligt utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för inom respektive län bör behållas. Kommitténs förslag: Den länsvisa skattesatsen ska faststäl- las utifrån av en reducerad medelskattesats för landstingen 2011 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting . Den reducerade medelskattesatsen ska uppgå till av medelskattesatsen för landsting, exkl. , 2011. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén anser att man bör eftersträva symmetri i inkomstutjämningen för kom- muner respektive landsting. Det gäller såväl garantinivån som kompensationsgraden. I dagens system är både garantinivån och kompensationsgraden lägre i inkomstutjämningen för landstingen, att jämföra med 115 respektive 95 pro- cent för kommunerna. Som redovisats i avsnitt 4.4.5 bedömer kommittén att det finns behov av att uppdatera de normerade länsvisa skattesatserna. De är fastställda utifrån medelskattesatsen i kommuner respektive landsting 2003. har medelskattesatsen ökat för landstingen. Det är dock enligt kommitténs bedömning inte självklart att utan vidare uppdatera den medelskattesats som ligger till grund för beräkningen av de länsvisa skattesatserna för landstingen, särskilt inte med tanke på att kommittén förordar en höjd kompensations- grad – från för bidragslandstingen – liksom en höjd garantinivå, från . Landstingsskatten i , som uppgår till , väger tungt vid beräkning av medelskattesatsen för landsting som är exklusive . Som jämförelse kan nämnas att landstingsskatten i endast uppgår till . Medianskattesatsen, exklusive , uppgår till . Det som främst förklarar den höga landstingsskatten i län är att ensamt har huvudmannaskapet för kollektivtrafik och färdtjänst, vilket motsvarar cirka 0,8 procenten- heter på landstingsskatten. Vidare är sjukvårdskonsumtionen i länet betydligt högre än i många andra landsting givet de struktu- rella behoven. Jämfört med sjukvårdskonsumtionen i Söderman- lands läns landsting motsvarar den högre sjukvårdskonsumtionen i cirka 1,5–1,på lands- tingsskatten.10 Om man inte tar hänsyn till dessa förhållanden när de länsvisa skattesatserna för landsting fastställs, blir konsekvensen att den avgiftsgrundande länsvisa skattesatsen för lands- ting riskerar att bli högre än vad många andra landsting tar ut i skatt av sina egna invånare. Det faktum att lands- ting skatteväxlat på betydligt lägre belopp än andra landsting bidrar till att ytterligare höja den avgiftsgrundande länsvisa skattesatsen för . Mot denna bakgrund föreslår kommittén att den medelskatte- sats som ska ligga till grund för beräkningen av de länsvisa skatte- satserna för landsting bör vara medelskattesats för lands- ting (exkl. ) reducerad . Kommitténs bedömning: Nuvarande system som innebär att kommuner och landsting vars skatteutjämningsunderlag är lägre än det uppräknade skatteutjämningsunderlaget ska betala en utjämningsavgift som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna och inom varje län bör behållas. Kommitténs förslag: De länsvisa skattesatser som ska till- lämpas beräknas på samma sätt som för bidragskommunerna respektive bidragslandstingen med den skillnaden att kompen- sationsgraden ska motsvara i stället för . 10 , Regionfrågan i – Precisering av kostnads- och utdebiteringsskillnader mellan och (PM ). Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Samtliga kom- muner och landsting kommer inte att omfattas av inkomstutjäm- ningsbidraget. Ett landsting, , har en skattekraft (116,2011) som överstiger den garanterade nivån på av medelskattekraften. Av kommunerna är det 11 stycken som 2011 har en skattekraft som överstiger den garanterade. Kommitténs bedömning är att det är angeläget att samtliga kommuner och landsting omfattas av utjämningssystemet för att alla kommuner respektive landsting ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Ytterligare ett skäl för att ta ut utjämningsavgifter är att trycket på kommundelningar skulle öka om kommuner med hög skattekraft skulle få behålla sina skatteinkomster över garanti- nivån ograverade. Underlaget för avgiften bör vara skillnaden mellan det egna upp- räknade skatteunderlaget och skatteutjämningsunderlaget multipli- cerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. Motsvarande bör även gälla för landstingen. Genom de ändringar i regeringsformen som trädde i kraft har en ny bestämmelse införts som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig. Enligt 14 kap. 5 § regeringsformen ska således en kommun kunna åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar samt för att ge kommunerna möjligheter att uppfylla sina åtaganden. Bestämmel- sen avser kommuner på både lokal och regional nivå. För avgiftskommunerna respektive avgiftslandstinget bör kom- pensationsgraden uppgå till av den normerade länsvisa skattesatserna för att såvitt möjligt undvika negativa marginalef- fekter. Statens inkomster från inkomstutjämningsavgifterna bör enligt kommitténs mening användas för att finansiera delar av statens kostnader för inkomstutjämningsbidragen till kommuner och landsting. 4.4.8Uppgiftsfördelningen och de länsvisa skattesatserna Kommitténs bedömning: Kommunerna och i respektive län bör på frivillig grund kunna komma överens om att justera de länsvisa skattesatserna. Skälen för kommitténs bedömning: I kommitténs uppdrag ingår att bedöma om det är rimligt att ha olika länsvisa skat- tesatser i systemet för inkomstutjämning. Direktivet ifrågasätter om tidigare skatteväxlingar speglar dagens skillnader i uppgiftsför- delning mellan kommunerna och i respektive län (dir. 2008:110). Kommitténs analyser tyder på att dagens länsvisa skattesatser inte speglar den aktuella uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting i ett antal län. Beroende på historiska skatteväxlingar får flera landsting med exakt samma åtagande och i stort sett samma skattekraft olika mycket bidrag i inkomstutjämningen. Det- samma gäller kommunerna. Det finns således motiv för att justera de länsvisa skattesatserna. Men kommuner och landsting har anpassat sig till de intäkter som de länsvisa skattesatserna genererar. Om de aktuella skattesatserna justeras kommer det att resultera i stora omfördelningseffekter i flera län. Till detta ska läggas att det pågår en statlig utredning, Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning (Fi 2009:07) som bl.a. har i uppdrag att ge förslag på en ändrad länsindelning i de fall en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell. Utöver det ursprungliga uppdraget ska utredaren också, utifrån Kammarkolle- giets yttrande om regionkommuner i Norr- land och , pröva om det är möjligt att finna en gränsdrag- ning som uppfyller indelningslagens krav, dels för , , och , dels för , och (dir. 2010:12). Mot den bakgrunden anser kommittén att det finns skäl som talar för att avvakta resultatet av pågående utredning beträffande den framtida landstingsindelningen innan man gör större ingrepp i fördelningen av de länsvisa skattesatserna. Om landstingen läggs samman måste de länsvisa skattesatserna justeras under alla omständigheter. Om regeringen finner att ambitionen bör vara att åstadkomma länsvisa skattesatser som speglar dagens uppgiftsfördelning på ett korrekt sätt bedömer kommittén att en särskild utred- ning behöver tillsättas. Kommittén kan med utgångspunkt i sitt utredningsarbete konstatera att uppgiften är långt ifrån enkel. Bland annat saknas entydiga definitioner på vad som ingår i det kommunala åtagandet för en viss verksamhet. I många län har ansvaret för hemsjukvård växlats över från landstingen till kommu- nerna. Men vad som växlats skiljer sig åt från län till län. En lik- nande problematik föreligger beträffande de flesta verksamheter som skatteväxlats . Kommittén anser därför att ett bättre alternativ är att kommu- nerna och inom respektive län på frivillig grund bör kunna komma överens om att justera de länsvisa skattesatserna om det finns skäl för detta. Kommitténs bedömning: Om kommunerna och i ett län kommit överens om att ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet får kommunerna lämna ekono- miska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Bidrag får lämnas på högst .