sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Kol och olja står för en andel på endast 13 pro- cent av bränsleanvändningen medan andelen av de sammanlagda nettokostnaden inklusive skatter uppgår till . Såväl el som avfall handlas på konkurrensutsatta marknader vilket innebär att intäkterna kan variera betydligt mellan olika perioder. Dessa intäkter får därmed stor betydelse för de sammanlagda nettokost- naderna och därför även för kostnaden för fjärrvärmeproduktion. För att bedriva fjärrvärmeverksamhet krävs investeringar bland annat för att uppfylla miljö- och lagkrav, öka anläggningars pre- standa och livslängd samt för att minska långsiktiga kostnader. uppgick fjärrvärmeföretagens samlade investeringarna till , varav omkring vardera hälften investerades i dis- tributionsanläggningar och produktionsanläggningar.45 Investeringarna i såväl produktionsanläggningar som fjärrvärme- nät har relativt sett långa avskrivningstider. En framgångsfaktor vid utbyggnad av fjärrvärmessystem är att bygga ut produktions- och distributionsresurserna i takt med anslutning av nya kunder, för att kunna förränta investeringarna på ett effektivt sätt. Något som alltid karaktäriserat fjärrvärme som produkt är den stora sprid- ningen i pris mellan olika fjärrvärmenät och olika fjärrvärme- leverantörer. Det högsta priset för fjärrvärme i flerbostadshus är mer än dubbelt så högt som det lägsta.46 En av orsakerna till att det förekommer stora prisskillnader mellan fjärrvärmeverksamheter på olika orter i landet är fjärrvärmeföretagens förmåga att matcha utbygg- naden mot anslutningen av nya kunder. Brister i denna matchning mellan utbyggnad och anslutning är i många fall, förutom rent lokala förutsättningar, en orsak till högre fjärrvärmepriser på vissa orter. De långa avskrivningstiderna gör att fjärrvärmeverksamheterna är beroende av relativt stabila yttre omständigheter. Driftekonomin är i hög grad beroende av stabilitet i el- och bränslepriser, skatte- system och andra styrmedel. Bland de största anläggningarna för 46Nils-Holgerssonutredningen (2010) samt tidigare utgåvor. fjärrvärme- och kraftvärmeproduktion som är i drift i landet byggdes många med utgångspunkt i de förhållanden som rådde då. Exempelvis var relationen mellan el- och oljepris då en helt annan än vad den är . En konsekvens är till exempel att de värmepumpar som byggdes är väsentligt mindre ekonomiskt effektiva. Om de inte ersatts med andra produktionsmöjligheter så kan de vara en ekono- misk belastning för ägarna. I och med att investeringar i dagens fjärrvärmeproduktion är höga med stora kapitalkostnader som följd är en omställning av produktionen mycket kostsam. När efterfrågan på fjärrvärme ökar sjunker dock normalt den genomsnittliga produktionskostnaden. Härigenom frigörs utrymme för framtida investeringar. En sjunkande efterfrågan resulterar i att fjärrvärmesystemet står med för stor produktionskapacitet i förhållande till dess avsättning för värme. Då ökar den genomsnittliga produktionskostnaden och marginalkostnaden för produktionen. Om det finns kraftvärme i systemet förstärks effekten av minskade intäkter då minskad efterfrågan på fjärrvärme ger ett minskat underlag för elproduktion och därmed minskade intäkter från elförsäljning. På samma sätt gäller vid avfallsförbränning att minskad efterfrågan på fjärrvärme ger totalt sett minskade intäkter för fjärrvärmeföretaget genom att intäkterna från mottagningsavgifter för avfall minskar. Till följd av att bränslekostnaderna är en så betydande del av pro- duktionskostnaden är bränslevalet en helt avgörande parameter för en fjärrvärmeverksamhets långsiktiga bärighet. Utvecklingen har gått mot att ersätta beskattade fossila bränslen med obeskattade förnybara bränslen i fjärrvärmeproduktionen. I Figur 4.16 visas att biobränslenas andel av tillförd energi för fjärrvärme- produktion har ökat med sedan mitten av 1990- talet. Tillförd energi för fjärrvärmeproduktion 1995–2009 Källa: SCB, El-, gas- och värmeförsörjningen 2009, Statistiska meddelanden EN 11 (samt tidigare års utgåvor). , då elcertifikatsystemet infördes, har tillförd mängd biobränsle ökat med . har de totala värmeleveranserna ökat med knappt 1,5 pro- cent . Ökningen av andelen biobränslen gör att fjärrvärmens beroende av biobränslen ökat. Under ett kallare år ökar använd- ningen av de bränslen som används för topplastproduktion i fjärr- värmesystemet och den ökning av fossila bränslen som skett visar produktionens väderkänslighet. Prisutvecklingen på biobränslen har varit måttlig och skillnaden gentemot olja är betydande. Prisutveckling för olja respektive förädlade och oförädlade biobränslen samt medelintäkt för fjärrvärme 1995–2009 Källa: SCB (olja, medelintäkt), (biobränslen47 ). Trots den stora prisskillnaden mellan olja och biobränslen bedöms det från branschen som oroande att beroendet av biobränslen ökat i så hög grad, särskilt med tanke på att högre efterfrågan och högre priser på biobränslen kan förväntas, bland annat med tanke på genomförandet av EU:s förnybartdirektiv48 som ställer krav på medlemsländerna att minska sina utsläpp av växthusgaser. Efter- frågan på biobränslen bedöms härigenom komma att öka i hela . I en Elforsk-studie49 har en analys genomförts av hur den ökade konkurrensen om biomassa kan komma att påverka energi- systemet i och den svenska skogsindustrin. Analysen visar att efterfrågan på biobränslen i energisystemet kan komma att stiga tillföljd av en ökande efterfrågan på biobränslen från Centraleuro- pas kraftverk. Ökat utnyttjande av biomassa för drivmedelstill- verkning för transportsektorn kan ytterligare komma att driva upp 47Förädlade biobränslen avser pellets och briketter enligt Energimyndighetens prisblad. Pris för oförädlade biobränslen har beräknats som medelvärdet av skogsflis och biprodukter levererade till värmeverk. 48Europaparlamentet och rådets direktiv /28/EG om främjande av användningen av förnybara energikällor. 49Elforsk (2008). Storleken på denna ökade efterfrågan anses i studien vara starkt beroende av hur framtida styrmedel i EU-länderna kommer att utformas. Även användningen av avfallsbränslen har ökat med cirka 100 pro- cent , från 1995 till 2009, och avfallsförbränningen svarar för av fjärr- värmeproduktionen i landet. Ökningen är till stor del en följd av det förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall som infördes . Avfallsförbränning finns på 32 orter i landet och cirka hälften av det avfall som används i avfallsförbränningsanläggning- arna är hushållsavfall. Det resterande är avfall från industrier och annan verksamhet som ofta utgörs av utsorterade fraktioner med mer homogen sammansättning. Huvuddelen av avfallsförbrän- ningsanläggningarna ägs av företag som producerar fjärrvärme. De enda undantagen är anläggningarna i , och som ägs av regionala avfallsbolag. Den fjärrvärme som produceras vid dessa anläggningar levereras till fjärrvärmenäten, baserat på avtal med fjärrvärmeföretagen på respektive ort. Den svenska avfallspolitiken styrs i hög grad av de mål och reg- ler som fastställs på EU-nivå. Ända sedan införandet av det första ramdirektivet för avfall 1975 har den så kallade avfallshierarkin varit styrande för avfallspolitiken. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall ska förebyggas och att avfallets farlighet ska minska. Det avfall som ändå uppstår ska återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid material- återvinning prioriteras framför energiåtervinning när detta efter en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand ska avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering. I ansvarar kommunerna för hushållsavfallet medan pro- ducenterna ansvarar för sina respektive produktgrupper. Verksam- hetsutövare ansvarar själva för omhändertagande av det avfall som inte är hushållsavfall. Såväl kommunerna som industrier och andra verksamhetsutövare handlar normalt upp tjänster för omhänder- tagande av avfallet på den öppna marknaden. För kommunerna gäller lagen om offentlig upphandling även för upphandling av avfallstjänster. Av den sammanlagda mängden avfall som förbränns, på strax under , utgör hushållsavfall cirka 45 pro- cent medan utgörs av industri- och verksamhetsavfall. uppgick mängden importerat avfall till fjärrvärmeanlägg- ningar till knappt , vilket motsvarar av den totala mängden tillfört bränsle. Omkring två tredjedelar av det importerade hämtades från . kom från och avfall från stod för . Enligt en studie som Avfall gjort tillsammans med Svensk Fjärr- värme bidrar importen av brännbart avfall till minskade utsläpp av växthusgaser. Den största utsläppsreduktionen beror på att importen ersätter annan avfallsbehandling i ursprungslandet. Studien visar på att transporten av avfallet ger ett i sammanhanget marginellt utsläpps- tillskott.50 Som framgår av beskrivningen av samdriftfördelar inom fjärr- värmeproduktionen är avfallsförbränning, i de flesta fall som kraft- värmeproduktion, en viktig del i verksamheten för många av de större fjärrvärmeföretagen i landet. En utbyggnad av förbrännings- kapaciteten pågår och enligt gällande prognoser kan en viss över- kapacitet komma att uppstå 2012–2013. Den överkapacitet som uppstår bedöms av branschorganisationen emellertid bli kortvarig, dels på grund av att de sammanlagda avfallsmäng- derna förväntas fortsatt öka, dels genom att äldre avfallsförbrän- ningsanläggningar utan elproduktion inte bedöms vara konkur- renskraftiga och härigenom kommer att tas ur drift. I avsnitt 4.4.1 konstaterades att fjärrvärmeföretagen har olika affärsprinciper; allt från företag som har vinstmaximering som överordnat mål till aktörer som drivs utifrån någon form av själv- kostnadsprincip. Förenklat uttryckt kan sägas att det förekommer två huvudsakliga prissättningsstrategier för fjärrvärme i , självkostnadsprissättning och alternativkostnadsprissättning. Själv- kostnadsprissättningsprincipen går ut på att verksamheten på lång sikt ska bära sina egna kostnader men inte generera (marknadsmäs- sig) avkastning. Alternativkostnadsprincipen å andra sidan innebär att produkten prissätts så högt som är möjligt för att fortfarande vara konkurrenskraftig gentemot andra uppvärmningsformer. I realiteten prissätter de flesta företag inte fullt ut antingen enligt självkostnads- eller alternativkostnadsprincipen. 50 Avfall (2009). kan exempelvis ha låga priser som ett mål i sig men ha som mål att generera avkastning. På samma sätt finns det företag som har vinstmaximering som överordnat mål men tar annan hänsyn i prissättningen.51 Ett flertal av fjärrvärmeföretagen prissätter efter de underlig- gande kostnaderna. De underliggande kostnaderna varierar från ett fjärrvärmeföretag till ett annat. Vissa av dessa kostnader får anses på medellång sikt vara omöjliga att påverka, såsom geologiska fak- torer vilket påverkar kostnaden att anlägga fjärrvärmeledningar, tätheten bland kunderna, vilka insatsvaror som används i produk- tionen och ålder på anläggningarna. Andra faktorer som påverkar vilka kostnader som företagen har, men som är möjliga att påverka är vilket avkastningskrav ägarna har på verksamheten, ägardirektiv samt hur fjärrvärmeföretagen väljer att fördela kapitalkostnaderna över tiden, dvs. vilken avskrivningsmetod som används. Det genomsnittliga priset på fjärrvärme för flerbostadshus uppgick till per kWh inklusive moms.52 Figur 4.18 nedan visar prisutvecklingen –2010. Perioden inleddes med en relativt stabil prisökning. Prisutveck- lingen beror på vilken prissättningsfilosofi företagen har, utveck- lingen för de underliggande kostnaderna och/eller prisutvecklingen för de alternativa uppvärmningsformerna. Som nämnts karaktärise- ras fjärrvärme som produkt bland annat genom den stora sprid- ningen i pris mellan olika kommuner, där det högsta priset för fjärrvärme är mer än dubbelt så högt som det lägsta. 51Det är vidare inte självklart att en optimering av den kortsiktiga vinsten också är ett lång- siktigt avkastningsmaximerande beteende. Den prissättning som innebär kortsiktigt högst vinst kan exempelvis leda till missnöje bland kunderna (befintliga och potentiellt nya) och därigenom ökar sannolikheten att dessa söker efter alternativa uppvärmningssätt. 52Nils Holgersson-gruppen (2010). Figur 4.18 Prisutveckling för alla kommuner med fjärrvärme 1996–2010, fastprisberäknat med basår 2010 Källa: Svensk Fjärrvärme och –2010 samt Svensk Fjärrvärme 1996–1999. –2010 har medelpriset ökat med cirka 27 pro- cent och konsumentprisindex, KPI53, med . har priset i ökat , i och i . Det framgår av diagrammet att de största ökningarna av såväl medelpriset i lan- det som priserna i de större städerna skedde av 2000- talet, vilket sammanfaller med den gröna skatteväxlingen då en del av det samlade skatteuttaget flyttades från skatt på arbete till energiskatt. Prisökningen i de stora städerna, där de privata respektive stat- ligt ägda aktörerna Fortum, E.ON och är verksamma, bedöms vara en av de faktorer som lett till ifrågasättande av förtro- endet för fjärrvärme som enligt många bedömare omgärdar fjärrvärme som verksamhet. Utifrån Figur 4.18 kan urskiljas att pri- serna i både och före inledningen av låg under genomsnittet 2010 vara i paritet med genomsnittet i . Huruvida respektive pris är skäligt eller oskäligt går inte att dra några slutsatser om. Aspekter kring fjärrvärmeföretagens lönsamhet behandlas vidare i avsnitt 4.5.3. 53 Konsumentprisindex exklusive energivaror. Obligatoriska uppgifter som ett avtal om fjärrvärmeleverans ska innehålla finns angivna i fjärrvärmelagen. De obligatoriska uppgif- terna är bl.a. fjärrvärmeföretagets åtagande gentemot kunden, pri- set på fjärrvärme och hur det bestäms, den tid som avtalet löper och vad som gäller för uppsägning av avtalet m.m. Med de obligatoriska uppgifterna som grund förekommer olika typer av avtal. De olika avtalsformer som finns kan indelas i stan- dardavtal, referensavtal och specialavtal. Referensavtal innebär att priset på fjärrvärme sätts i relation till priset för bränsle t.ex. olja eller trädbränsle och/eller index t.ex. konsumentprisindex (KPI) eller normalprisindex (NPI). Referens- avtal gäller oftast större fjärrvärmekunder och är tidsbestämda på . Specialavtal används oftast då affärsförhållandet mellan fjärr- värmeleverantören och kunden innehåller något utöver den rena fjärrvärmeleveransen. Tillfällen när specialavtal används kan vara när en kund levererar restvärme till fjärrvärmeleverantören eller när en kund har särskilda krav på leveranssäkerhet. Utan att kunna åbe- ropa någon statistik som belägg är utredningens uppfattning att både antalet referensavtal och antalet specialavtal har minskat i omfattning till förmån för standardavtal. En orsak är att bestämmelserna i fjärrvärmelagen på många sätt styr mot en ökad användning av standardavtal. Särskilda kundbehov, exempel- vis service och underhåll, bundet pris, komfortavtal och de miljö- anpassade produkter som nämns ovan, tillgodoses istället i allt större omfattning av tilläggsavtal till standardavtal. Standardavtal tillämpas för både små och stora kunder. Det finns två typer av standardavtal, för konsumenter för enskilt bruk respektive för näringsidkare. Standardavtal löper oftast tillsvidare och har en relativt kort uppsägningstid, normalt från kundens sida. Det finns allmänna avtalsvillkor för både leverans till konsu- menter och till näringsidkare. De allmänna avtalsvillkoren för fjärr- värme för enskilt bruk har upprättats i samråd mellan Svensk Fjärr- värme, och medan de allmänna avtalsvillkoren för leverans av fjärrvärme till näringsidkare har tagits fram av , som är ett sam- arbetsorgan mellan Svensk Fjärrvärme och Fastighetsägarna , HSB, , och . avtalsvillkoren anger vad som gäller i fråga om bl.a. leverantörens och kundens anläggningar, mätning, avläsning och debitering, betal- ning och säkerhet, avstängning, avbrott, ändringar av avtalsvill- koren och uppsägning. De standardavtal som används bygger i stor utsträckning på de allmänna avtalsvillkoren. Det är emellertid ganska vanligt att fjärrvärmeföretag på någon punkt avviker från de allmänna avtalsvillkoren i sina standardavtal. Det förekommer även att fjärrvärmeföretag inte alls tillämpar de allmänna avtalsvillkoren utan har egna avtal som uppfyller kraven enligt fjärrvärmelagen. De allmänna avtalsvillkoren reglerar inte hur priset för fjärr- värme ska bestämmas och är inte reglerat i fjärrvärmelagen. Priset brukar delas upp i en fast och en rörlig komponent54. Hur stor respektive komponent är av det totala priset bör bero på hur för- delningen mellan de underliggande fasta och rörliga kostnaderna är, det vill säga att de fasta kostnaderna matchas av den fasta delen av priset och vice versa för de rörliga delarna. Exempel på fasta kom- ponenter i fjärrvärmepriset som förekommer är abonnemangs- avgifter, årsavgifter och effektavgift. Genom att många fjärrvärme- företag korrigerar effektavgiften efter faktiskt uttagen effekt kan effektavgiften även betraktas som en delvis rörlig avgift. De rörliga komponenterna i priset kan, utöver den direkta energiavgiften i öre bestå av en flödesavgift som har som syfte att styra kundens anläggning till att öka avkylningen i fjärrvärme- centralen, vilket minskar flödet igenom centralen. Energi- och flödesavgift kan variera beroende på årstid för att ge en koppling mellan fjärrvärmeföretagets produktionskostnader och fjärrvärme- priset. I dessa årstidsrelaterade priskonstruktioner är energipriset och i vissa fall även flödesavgiften lägre då fjärr- värmeföretagets produktionskostnader normalt är låga. Utifrån Svensk Fjärrvärmes statistik framgår att cirka 22 pro- cent av priset i medeltal utgörs av en fast del. Dock består en stor andel av den fasta delen av en effektkomponent som är långsiktigt rörlig. Av statistiken framgår också att av före- tagen saknar fasta inslag i priset och att det finns en spridning från noll procent till avseende hur stor del av fjärrvärmepri- set som inte är rörligt. Enligt utredningens beräkning, baserad på fjärrvärmeföretagens inrapporterade data till Energimarknadsinspek- tionen, utgörs av företagens kostnader av fasta 54 Med en fast kostnad avses en kostnad som på kort sikt inte varierar med mängden som produceras. På lång sikt är alla kostnader möjliga att påverka och således rörliga. kostnader medan resterande är rörliga kostnader.55 Det förefaller därför som ganska klart att den fasta delen av kost- naderna inte matchar den fasta delen i priset i alla fjärrvärmenät. (2008) konstaterar att fel fördelade priser, avseende fasta och rörliga komponenter, kan skada fjärrvärmens konkur- renskraft och leda till en icke samhällsoptimal resursfördelning.56 Ju större del som är rörlig desto större incitament finns det för kunden att göra energibesparande åtgärder. Det förekommer att vissa kommunala fjärrvärmeföretag har en större rörlig del i syfte att minska energianvändningen i kommunen. Sparande av energi frigör också kapacitet i befintliga ledningar. kan konsta- teras att om den rörliga delen överstiger den underliggande rörliga kostnadskomponenten ökar företagets risk eftersom säkerheten för företagens kostnadstäckning minskar. Det kan i detta sammanhang nämnas att flera fjärrvärmeföretag på olika sätt agerat för att förändra sina priskonstruk- tioner, både i syfte att göra priskonstruktionerna mer tydliga för kunden och i syfte att bättre spegla fjärrvärmeföretagets produk- tionskostnader. Exempel på detta är införande av olika prisnivåer under olika årstider som nämnts ovan, prismodeller med faktisk effektmätning samt prissäkring på tidsperioder upp till fem år.57 Det sker en snabb teknisk utveckling av mätvärdesinsamlings- system som ökar möjligheterna att använda mer och mer förfinade prismodeller. 4.5.2Fjärrvärmens konkurrenssituation gentemot andra uppvärmningsalternativ Det konstateras i betänkande Skäligt pris på fjärrvärme58 att den gröna skatteväxlingen har gynnat fjärrvärme genom höjningarna av koldioxid- och energiskatterna vilket har försämrat konkurrenskraften hos uppvärmningsalternativ som är baserade på fossila bränslen och el, till förmån för fjärrvärme, pellets och andra förnybara uppvärmningsalternativ. Det har bland annat medfört att fjärrvärmeföretagen haft möjlighet att kunna 55I beräkningen har ersättning till långivare och ägare räknats på nominellt bokfört värde på tillgångarna. Marknadsvärdet på tillgångarna är troligtvis högre, men svårt att beräkna. Ränte- ersättningen har ökats för att kompensera för det underskattade värdet på anläggningarna. 56Hjalmarsson (2008). höja sina priser och ändå vara konkurrenskraftiga. Eftersom flera fjärrvärmeföretag har vinstmaximering som överordnat mål (se avsnitten 4.4.1 och 4.5.1) prissätter i praktiken ett antal fjärrvärme- företag i förhållande till de konkurrerande uppvärmningsalter- nativen.59 Utöver effekterna av den gröna skatteväxlingen har det period- vis utgått investeringsstöd för installation av fjärrvärme, i likhet med installation av individuell biobränsleeldning och värmepumpar. Bestämmelser om stöd till installation av fjärrvärme, biobränsle och värmepumpar har ingått i förordningen (2005:205) om stöd till om stöd till investeringar i energieffektivisering och konvertering till förnybara energikäl- lor i lokaler som används för offentlig verksamhet (– , med en sammanlagd ram på ) förordning (2005:1256) om stöd för konvertering från oljeupp- värmningssystem i bostadshus (–, med en sammanlagd ram på ). Sista ansöknings- datum enligt förordningen är men stödperi- oden avslutades tidigare på grund av brist på medel. förordning (2005:1255) om stöd för konvertering från direkt- verkande elvärme i bostadshus (–, med en sammanlagd ram på ). Prisutvecklingen för konkurrerande uppvärmningsalternativ I det följande görs en genomgång och redovisning av priser för olika uppvärmningsalternativ. Redovisningen baseras huvudsakligen på rapporteringen av regeringsuppdrag att redovisa utvecklingen på värmemarknaderna.60 Prisutvecklingen –2009 för fjärrvärme och alternativa uppvärmningsformer framgår av Figur 4.19. 59Detta har även tidigare konstaterat, Energimarknadsinspek- tionen (2009c). 60Energimarknadsinspektionen (2010f). Figur 4.19 Prisutveckling (inkl moms) 2000–2009 för fjärrvärme och alternativa uppvärmningsformer (öre/kWh) Källa: Bearbetning av data från , Uppvärmning i . Av figuren framgår bland annat att den totala kostnaden för el för en värmekund har nästintill fördubblats . Den kraftiga ökning som visas i diagrammet förorsakades av underskott i vattenmagasinen till följd av extremt torrt väder. Den totala kostnaden för eldningsolja för en villakund har stigit . Priset på naturgas har historiskt sett följt variationerna i världsmarknadspriset på olja. /2009 inträffade ett underskott på gas i vilket drev upp priset på all slags gas som världsmarknadspriset på olja sjönk. har den totala kostnaden för natur- gas för en värmekund stigit . Den genomsnittliga kostnaden för pellets i bulk har under 2000- talet stigit . Prisuppgången anses ha sin förklaring i ökad konkurrens om den tillgängliga biomassan som efter- frågan på pellets ökat. Dessa faktorer i kombination med elcerti- fikatsystemet som ökar betalningsförmågan på biobränsle har bidragit till att driva upp priset. Priset till kund består av flera olika delar enligt Figur 4.20, varav själva energipriset är en del. Priset består i övrigt till stor del av skatt och moms. För el och naturgas tillkommer även nätkostna- der. Figur 4.20 Medelkostnad (enbart tillförd energi och skatter) för fjärrvärme och alternativa uppvärmningsformer 200961 (öre/kWh) Källa: Bearbetning av data från , Uppvärmning i . Som framgår av diagrammet i Figur 4.20 är skattebelastningen på fossila bränslen och el betydande. Skatten utgör i dessa fall 40–60 pro- cent av den totala kostnaden medan fjärrvärme och pellets enbart är belastade moms. I fjärrvärmens kostnad ingår skatter i producentledet.