sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Kommittén ska även överväga om eventuella förslag till lagändringar innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i bör ändras eller upphävas. Kommittén ska också överväga om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som fattats av en tjänsteman i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen. Kommittén ska dessutom överväga om det i sekretesslagen eller i annan lag bör införas en bestämmelse som medför en generell skyldighet för myndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Om kommittén finner att en sådan bestämmelse bör införas, ska den lämna förslag till en I uppdraget ingår att göra en undersökning av hur en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan antas påverka riskerna för otillbörliga ingrepp i enskildas personliga integritet. I det avseendet ska kommittén bedöma om befintliga regler säkerställer en godtagbar skyddsnivå i fråga om sådana ingrepp. Om slutsatsen blir att lagstiftning krävs för att minska riskerna för integritetsintrång, ska kommittén lämna konkreta författningsförslag. att en generell skyldighet inte bör införas, ska kommittén överväga om det i stället bör införas en eller flera bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form på de områden eller i den utsträckning som detta bedöms lämpligt. Kommittén ska i sitt arbete beakta redan befintliga bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form samt de krav på elektroniskt utlämnande som följer av PSI-direktivet och på elektroniskt tillgängliggörande av information som följer av det s.k. Inspire-direktivet. Kommittén ska vidare beakta regeringens nationella handlingsplan för e-förvaltning som beslutades . Kommittén ska ta fram ett – så långt möjligt – heltäckande underlag i fråga om vilka ekonomiska och andra konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle innebära. Det gäller bl.a. frågan om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen. Därtill kommer att kommittén ska överväga om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas. I det sammanhanget måste beaktas de krav som följer av och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. I uppdraget ingår slutligen att göra en översyn av avgiftsförordningen. Om kommittén föreslår ett införande av en generell skyldighet att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form, ska den särskilt överväga om en sådan skyldighet innebär att avgiftsregleringen bör vara teknikneutral. Kommittén ska lämna konkreta förslag till de förändringar av och tillägg till avgiftsförordningen som anses nödvändiga. Kommittén ska beakta PSI-direktivets bestämmelser om principer för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänt tillgänglig information. Kommittén är oförhindrad att ta upp närliggande frågor som kommittén finner behöver analyseras och eventuellt regleras för att kommittén ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars har samband med uppdraget. Kommittén är oförhindrad att föreslå en reglering i sådana frågor. Kommittén ska redovisa sitt uppdrag, i den del det avser förslag till grundlagsändringar, och i övriga delar . Allmänna handlingar i elektronisk form ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från . Dnr: 49-858/2009 tillhandahållas via Publikationsservice. har haft i uppdrag av (Ju 2008:06) att strukturera, presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form Resultatet av undersökningen presenteras i denna rapport. Uppdraget är därmed avslutat. Avdelningschef har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. I beredningen har dessutom , , och avdelningschef deltagit. Kopior av allmänna handlingar i elektronisk form i Kommuner och landsting ...................................................... Intäktsbortfall till följd av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form ....................... Slutsatser och bedömningar....................................... 5.1I vilken utsträckning lämnar myndigheter ut allmänna handlingar i elektronisk form? Kostnader för att hantera kopior av allmänna Intäktsbortfall för myndigheter med avgiftsfinansierad 5.4 Kostnader för att hantera avgiftsuttag.................................. 5.5 Avgiftssättningens påverkan på efterfrågan ......................... Sammanställning av enkätsvar om kopior av allmänna handlingar i elektronisk form............................................... Sammanställning av enkätsvar om intäktsbortfall m.m...... (Domstolar)................................ () har på uppdrag av (Ju 2008:06) analyserat de ekonomiska konsekvenserna av en eventuell skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form (bilaga 1). Undersökningen bygger på en enkät till myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen för att få svar på i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar myndigheterna lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form (bilaga 2). Dessutom har en särskild enkät sänts till nio statliga myndigheter, som förvaltar stora register eller databaser och som har en avgiftsfinansierad informationsverksamhet, för att få svar på frågor om intäktsbortfall m.m. som en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan föra med sig (bilaga 3). De viktigaste resultaten är följande: En överväldigande majoritet av myndigheterna har svarat att de lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form. Men det är bara en minoritet som uppgett att elektroniska kopior är det vanligaste sättet att lämna ut sådana handlingar. När elektroniska kopior lämnas ut är e-post det helt dominerande mediet. De flesta av myndigheterna anser att det inte skulle vara förenat med några betydande kostnader för anskaffning av IT-stöd eller utbildning om de blev skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. De flesta av myndigheter tror inte att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kommer att leda till någon större ökning av antalet beställningar av kopior. Om en myndighet på begäran lämnar ut enstaka allmänna handlingar, som finns lagrade elektroniskt, med e-post är i regel kostnaden för att hantera ett avgiftsuttag betydligt högre än kostnaden för att hantera beställningen. Myndigheterna med avgiftsfinansierad informationsverksamhet uppskattar att intäktsbortfallet kan uppgå till 400–. Detta beror framför allt på att myndigheternas uppdragsverksamhet förväntas minska kraftigt om privata aktörer kan göra s.k. massuttag av uppgifter ur register eller andra databaser och sedan i sin tur bearbeta och sälja informationen. () har haft i uppdrag av (Ju 2008:06) att strukturera, presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I uppdraget har ingått att ta reda på följande: I vilken utsträckning myndigheterna lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form. Hur en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan tänkas påverka o antalet förfrågningar, o myndigheternas kostnader för att hantera utlämnandet av allmänna handlingar och o myndigheternas intäkter från försäljning av sådana handlingar (speciellt avgiftsfinansierade myndigheter med s.k. massuttag ur register eller andra databaser). Vidare har det i uppdraget ingått att beskriva [] huruvida myndigheternas kostnader för att ta betalt för andra uttag av allmänna handlingar i elektronisk form än s.k. massuttag (dvs. småuttag av allmänna handlingar i elektronisk form) förhåller sig i relation till den avgift myndigheten har möjlighet att debitera för uttaget samt vilken effekt avgiftssättningen för elektroniska kopior av allmänna handlingar kan tänkas ha på efterfrågan när det gäller att få ut allmänna handlingar. Uppdraget återges i sin helhet i bilaga 1. Undersökningen har omfattat myndigheter inom stat, kommuner och landsting. Uppgifter om förhållandena i statliga myndigheter har samlats in med två enkäter: Den första enkäten har sänts till samtliga myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen (245 myndigheter). Syftet har varit att få underlag för att beskriva i vilken utsträckning myndigheterna lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form samt vilka kostnader en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan vara förenad med. En sammanställning av enkätsvaren finns i bilaga 2. Den andra enkäten har sänts till nio myndigheter som ESV valt ut på grund av att de förvaltar stora register eller databaser och har en avgiftsfinansierad informationsverksamhet eller förhållandevis stora intäkter av avgifter för kopior m.m. enligt 15 § avgiftsförordningen (1992:191): Syftet har varit att få underlag för att analysera framförallt intäktsbortfall, men även andra konsekvenser för myndigheter som mot avgift tillhandahåller information i elektronisk form. En sammanställning av enkätsvaren finns i bilaga 3. Information om förhållandena i kommunala och landstingskommunala myndigheter har hämtats från Kommuner och Landsting. 3Kopior av allmänna handlingar i elektronisk form en enkät till samtliga Enkäten har besvarats av 189 myndigheter. Svars-frekvensen är alltså , vilket ESV betraktar som tillfredsställande. En sammanställning av enkätsvaren finns i bilaga 2. Beställningar av allmänna handlingar De flesta av myndigheterna som svarat på enkäten har uppgett att de får färre än hundra beställningar på kopior av allmänna handlingar (tabell 1). En handfull myndigheter, tjugotre stycken, har svarat att de får fler än tusen beställningar . Tabell 1 Beställningar av kopior av allmänna handlingar 100–1 000 beställningar 1 000–10 000 beställningar De flesta av myndigheterna tror inte att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kommer att leda till någon stor ökning av antalet beställningar av kopior (tabell 2). av myndigheterna väntar sig en stor ökning av Till den gruppen hör bl.a. , , , , , fyra domstolar, fyra högskolor och tre länsstyrelser. Tabell 2 Effekter på antalet beställningar av allmänna handlingar om myndigheterna blir skyldiga att lämna ut sådana i elektronisk form Kopior av allmänna handlingar i elektronisk form av myndigheterna som svarat på enkäten har uppgett att allmänheten1 har tillgång till diariet eller vissa ickesekretessbelagda handlingar på myndigheternas webbplatser. I begreppet handling räknas i det här sammanhanget inte publikationer och annat informationsmaterial. Vidare har inte av myndigheterna rapporterat att de på begäran lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form. Det finns emellertid också myndigheter som svarat att de varken lägger ut allmänna handlingar på webbplatsen eller på begäran lämnar ut sådana handlingar i elektronisk form. Den gruppen är dock liten. Den består av ett tjugotal myndigheter, alltså av myndigheterna som svarat på enkäten. Även om en överväldigande majoritet av myndigheterna lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form är det bara en minoritet som uppgett att detta är det vanligaste sättet (tabell 3). 1 Allmänheten är alla som med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen har rätt att ta del av allmänna handlingar. Bilaga 2 SOU 2010:4 Kopior i elektronisk form av totala antalet utlämnade kopior av Praktiskt taget alla myndigheter har svarat att e-post är det dominerande mediet för att lämna ut elektroniska kopior. Massuttag av allmänna handlingar i elektronisk form, dvs. uttag utöver enstaka handlingar eller registeruppgifter, förekommer sparsamt (tabell 4). Av myndigheterna, som svarat att de lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form, har uppgett att massuttag inte alls förekommer. Bara tre myndigheter (motsvarande av de svarande) har rapporterat att massuttag förekommer i stor omfattning, närmare bestämt , Kammarrätten i och . Massuttag av allmänna handlingar i elektronisk form Avgifter för kopior av allmänna handlingar i elektronisk form Myndigheterna tar vanligen inte betalt när de lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form. av myndigheterna som svarat att de lämnar ut elektroniska kopior har uppgett att de tar ut en avgift för detta. Om man betraktar de myndigheter som rapporterat att de får mer än 1 000 beställningar på kopior av allmänna handlingar och som lämnar ut sådana kopior i elektronisk form, finner man att benägenheten att ta betalt är betydligt större än genomsnittligt. av myndigheterna i den kategorin tar ut en avgift för elektroniska kopior. SOU 2010:4 Bilaga 2 Tabell 5 Avgifter för kopior av allmänna handlingar i elektronisk form Avgift som motsvarar uttagskostnaden Samma avgift som för papperskopior När myndigheterna tar betalt är det oftast samma avgift som för kopior på papper enligt 16 § avgiftsförordningen. Närmare bestämt har av myndigheterna som tar betalt för kopior av allmän handling i elektronisk form, uppgett att de tillämpar den principen. har svarat att de använder uttagskostnad som avgiftsprincip och att de använder någon annan avgiftsprincip (se bilaga 2, fråga 8 b). Kostnader förenade med en skyldighet för myndigheter att lämna ut kopior av allmänna handlingar i elektronisk form De allra flesta, , av myndigheterna som svarat på enkäten, har uppgett att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte skulle vara förenad med några betydande kostnader. Med kostnader menas då kostnader som initialt uppstår i samband med anskaffning av IT–stöd (mjukvara och hårdvara), utbildning av personal eller anskaffning av andra resurser. De flesta av de 54 myndigheter, som uppger att de kommer att drabbas av betydande kostnader, har svarat att dessa gäller både IT– stöd och utbildning av personal. Drygt hälften av myndigheterna har dessutom uppgett att det kommer att uppstå andra kostnader. sexton myndigheter pekat ut kostnader för att överföra handlingar på papper till elektronisk form, nio myndigheter hänvisat till kostnader för personal i största allmänhet och sex myndigheter nämnt kostnader i samband med säkerhetsrutiner eller sekretessbehandling (t.ex. maskering). Svaren tyder på att några myndigheter, nämligen de som pekat ut kostnader för att överföra handlingar på papper till elektronisk form, inte har rätt uppfattat förutsättningarna att skyldigheten att lämna ut handlingar i elektronisk form bara ska gälla sådana handlingar som redan finns i digital form. Det borde ha påpekats ännu tydligare i enkäten. Tabell 6 Slag av kostnader som uppstår om myndigheterna blir skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form Anskaffning av IT–stöd, utbildning av personal och andra slag av Anskaffning av IT–stöd och utbildning av personal Anskaffning av IT–stöd och andra slag av kostnader Utbildning av personal och andra slag av kostnader Anskaffning av IT–stöd Andra slag av kostnader Av de 54 myndigheter, som menar att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i digital form skulle vara förenad med betydande kostnader, har 49 redovisat en uppskattning av kostnadernas storlek. Om man antar, att de 133 myndigheter som inte väntar sig några betydande kostnader skulle ha angett intervallet lägre än om de ombetts att uppskatta kostnaderna, får man den fördelning som redovisas i tabell 7. Tabell 7 Uppskattade kostnader förenade med en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i digital form 200–500 tkr 500–1 000 tkr > 1 000 tkr Med nämnda antagande uppskattar alltså av myndigheterna att kostnaderna blir lägre än . I motsatt ände av fördelningen finns tolv myndigheter som bedömt att kostnaderna kommer att överstiga . Fyra av de tolv myndigheterna (, , och ) har förklarat att det saknas system för att dölja sekretessbelagda uppgifter i elektroniska handlingar. Två myndigheter (och ) har hänvisat till kostnader för att digitalisera pappershandlingar. Tre myndigheter (, och ) får över 10 000 beställningar av kopior av allmänna handlingar . Fyra myndigheter (, , och ) förväntar sig att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kommer leda till en stor ökning av antalet beställningar. Det handlar här om myndigheternas uppskattningar av kostnaderna ESV har inte begärt några kvalificerade bedömningar eller beräkningar. Precisionen i uppskattningarna kan variera, men bör trots allt kunna ge en indikation om storleksordningen på kostnaderna. Nästan alla kommuner har digitala diarier och ärendehanteringssystem. Men det är få kommuner som har fullständiga digitala arkiv. De flesta kommuner har dessutom flera olika arkiv. har emellertid gått i bräschen och är i färd med att skapa ett centralt arkiv som ska vara tillgängligt via Internet. De flesta kommuner har diarier och protokoll tillgängliga direkt på Internet. Handlingar lämnas ut i digital form i varierande omfattning. Allmänna handlingar hos kommuner och landsting innehåller ofta känsliga personuppgifter i personuppgiftslagens mening. gäller stark sekretess bl.a. inom , verksamheten enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, hälso- och sjukvården samt tandvården. De handlingar som är mest efterfrågade av allmänheten (media, företag och enskilda) är i regel register med personuppgifter, som inte kan lämnas ut utan sekretessprövning. finns inga system som kan dölja sekretessbelagda uppgifter i elektroniska handlingar. Detta innebär att vid en begäran om elektronisk kopia måste en handling skrivas ut och mörkas samt därefter skannas för att bli en elektronisk handling som kan lämnas ut. Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form förblir alltså förenat med visst manuellt arbete. Kommunerna bestämmer själva om de ska ta ut avgifter för kopior av allmänna handlingar och bestämma avgiftens storlek. De flesta kommunerna har sådana taxor. I ett yttrande över Offentlighets- och sekretesskommitténs delbetänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken. (SOU 2001:3) ställde sig och [] i princip positivt till den ändring i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) som innebär att myndigheternas skyldighet att lämna avskrift eller kopia av sina IT-baserade allmänna handlingar inte längre skall vara begränsad till pappersutskrift.2 Förbunden hade dock vissa invändningar när det gällde detaljer i förslaget, t.ex. frågan om myndigheternas ersättning för sina kostnader för att ta fram och kopiera allmänna handlingar. Förbundet ansåg att den frågan borde utredas särskilt. Kommuner och Landsting har därefter inte tagit någon officiell ställning i frågan. 2 (2001), s. 1. 4Intäktsbortfall till följd av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form En enkät om intäktsbortfall har sänts till nio myndigheter som ESV valt ut på grund av att de förvaltar stora register eller databaser och har en avgiftsfinansierad informationsverksamhet eller förhållandevis stora intäkter av avgifter för kopior m.m. enligt 15 § avgiftsförordningen. Enkäten har besvarats av åtta myndigheter. Den myndighet som inte svarat är . Men eftersom utlämnanden av allmänna handlingar i elektronisk form är reglerade i lagar skulle verkets uppgifter inte ha varit relevanta i detta sammanhang. En sammanställning av resultatet av enkäten till myndigheter med avgiftsfinansierad informationsverksamhet finns i bilaga 3. Om myndigheterna skulle bli skyldiga att lämna ut handlingar elektroniskt utan avgift kan det sammanlagda intäktsbortfallet för fem av de åtta myndigheter som besvarat enkäten grovt uppskattas till . De fem myndigheterna är , Lantmäteriet, , () och Transportstyrelsen. () bedömer att intäktsbortfallet troligen skulle bli försumbart. anser att ett utlämnande i elektronisk form i stället för på papper skulle kunna innebära en besparing för Polisen. Om myndigheterna får ta ut avgifter för att lämna ut handlingar i elektronisk form med full kostnadstäckning för att göra informationen tillgänglig för beställarna (uttagskostnad) som ekonomiskt mål kan det sammanlagda intäktsbortfallet grovt uppskattas till . Bortfallet beror framför allt på myndigheternas bedömning av hur mycket uppdragsverksamheten kan komma att minska om privata aktörer kan ta över hela eller delar av verksamheten. Det bör nämnas att bl.a. och Kronofogdens utlämnanden i elektronisk form av uppgifter ur myndigheternas register är lagreglerade i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. ESV förutsätter därför att dessa myndigheters utlämnanden inte kommer att påverkas av en generell skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar elektroniskt. 5 Slutsatser och bedömningar 5.1I vilken utsträckning lämnar myndigheter ut allmänna handlingar i elektronisk form? Av enkätsvaren att döma lämnar det överväldigande flertalet statliga myndigheter i varierande omfattning ut allmänna handlingar i elektronisk form. Det är emellertid bara en minoritet av myndigheterna som svarat att detta är det vanligaste sättet att lämna ut allmänna handlingar på. När allmänna handlingar lämnas ut elektroniskt är e-post det helt dominerande mediet. Det är kanske inte är alltför vågat att förmoda att andelen myndigheter som lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form med tiden kommer att öka ytterligare och att e-post blir ett allt viktigare medium för denna service som en följd av samhällsutvecklingen i stort där en fortsatt digitalisering av myndigheternas umgänge med medborgarna är en beståndsdel. Den information som ESV fått från Kommuner och Landsting tyder på att kommuner och landsting inte kommit lika långt med att tillhandahålla allmänna handlingar i elektronisk form som statliga myndigheter. De flesta myndigheter tror inte att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kommer att leda till någon större ökning av antalet förfrågningar. Till den grupp som räknar med en stor ökning av antalet beställningar hör bl.a. myndigheter med register som innehåller personuppgifter eller annan sekretessbelagd information. ESV utgår ifrån att utlämnandet av den typen av information kommer att omfattas av samma restriktioner som om en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form införs. De ekonomiska konsekvenserna av en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form beror dels på vilka kostnader detta för med sig , dels på i vilken utsträckning myndigheterna får ta ut avgifter som täcker dessa kostnader samt på hur nuvarande intäkter av försäljning av information ur databaser och register påverkas. Kostnader för att hantera kopior av allmänna handlingar De kostnader en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan vara förenad med är av två slag: kostnader eller snarare utgifter för att anskaffa IT-system och kompetens samt driftkostnader. Driftkostnaderna består av kapitalförslitning på system och kompetens samt kostnader för att lämna ut handlingarna (huvudsakligen arbetstid). Den senare typen av kostnader beror på antalet beställningar samt på om det krävs sekretessprövning och åtgärder för att dölja sekretessbelagda uppgifter i elektroniska handlingar. Kostnader för att anskaffa IT-system och kompetens