sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — 4.Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas att särskilda undantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn till förhållandena inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt möjligt vara preciserade, så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även i fråga om bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbeloppet. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? 5.Hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna är straffbara. 6.Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen. lämnade beskrivningen utan erinran men tillade att det är viktigt att riktlinjerna för avgiftssystemet utgår från den straffrättsliga skuldprincipen, även om avgiftsskyldigheten förutsattes kunna bygga på strikt ansvar i särskilda fall. Vad utskottet anfört gav regeringen till känna (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Utredningen noterar att de riktlinjer som beskrivits visserligen syftade på brott begångna i näringsverksamhet och att tanken var att hitta former för att komma åt ekonomiska vinster. Det hindrar dock inte att riktlinjerna blir vägledande för de överväganden som utredningen har att göra i frågan om det bör införas en sanktionsavgift inom trygghetsområdet. I punkt 4 riktlinjer sägs alltså att för att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det förutsättas att det finns ett starkt stöd för en presumtion Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Frågan blir då om det finns tillräckligt starka skäl för en sådan presumtion. För att få en bild av orsakerna bakom de felaktiga utbetalningarna har utredningen inhämtat uppgifter från , arbetslöshetskassorna, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Arbetsförmedlingen och . Av dessa uppgifter framgår att felen från sökande i många fall handlar om att den enskilde arbetar svart och uppbär bidrag, att falska läkarintyg åberopas, att den enskilde inte anmäler förbättrad arbetsförmåga eller inte anmäler inkomstkälla. Felen uppges också bero på att den enskilde gör mindre noggranna uppskattningar beträffande lön, hyrans storlek, vilka dagar som arbetats, frånvaro eller närvaro, samt liknande omständigheter. Detta kan medföra att ett för högt belopp utbetalas. Fel av den typ som beskrivits måste genomgående anses vara sådana fel som den enskilde kan påverka. Exempel på orsaker till de felaktiga utbetalningarna kan också hämtas ur riskanalys för felaktiga utbetalningar i handläggningen. En omständighet som medför risk för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen är att kunden inte informerar om längre utlandsvistelser eller om att han eller hon har sitt egentliga hemvist i ett annat land. Några identifierade risker för felaktiga utbetalningar inom sjuk- och aktivitetsersättningen är att en försäkrad inte meddelar att han eller hon förvärvsarbetar eller på annat sätt uppbär inkomster, eller inte upplyser om ett förbättrat hälsotillstånd eller om studier. Som exempel på risker inom sjukpenningen kan nämnas att den enskilde inte meddelar att han eller hon blir arbetslös under ett pågående sjukfall, eller inte anmäler ideellt arbete eller förvärvsarbete som påverkar rätten till ersättning, eller inte anmäler att han eller hon studerar vid högskola utan studiemedel men med sjukpenning. Ytterligare en risk inom sjukpenningen är att den försäkrade uppbär ersättning från arbetslöshetskassa och sjukpenning . Även dessa fel måste anses vara sådana som den enskilde kan påverka. Frågan är då om de orsaker till felaktiga utbetalningar som redovisats är sådana att de måste bedömas bero på åtminstone oaktsamhet från den enskildes sida. Enligt utredningens mening är det fullt rimligt att ställa det kravet på den som begär en förmån att han eller hon sätter sig in i vilka regler som gäller och kontrollerar att korrekta uppgifter lämnas i exempelvis en ansökan. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? bör den sökande efter bästa förmåga ta del av de statliga förvaltningsmyndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas informationsmaterial och bemöda sig om att lämna korrekta och fullständiga uppgifter. Utredningen anser mot denna bakgrund att de handlingar och underlåtenheter som ligger bakom de felaktiga utbetalningarna och som beskrivits i det föregående i regel måste bedömas som i vart fall oaktsamma. Utifrån de beskrivna exemplen går det dock inte att dra någon säker slutsats om hur stor andel av de felaktiga utbetalningarna som kan anses bero på i vart fall oaktsamhet från den enskildes sida. Man måste nämligen räkna med att en del felaktiga utbetalningar beror på att den utbetalande statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan gjort fel. För att kunna bedöma hur stor andel av felen som kan hänföras till den enskilde måste man luta sig mot uppskattningar. har i promemorian Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen, (dnr ), uppskattat att felen fördelar sig ungefär lika mellan avsiktliga fel från allmänheten, oavsiktliga fel från allmänheten och oavsiktliga fel från myndigheten, dvs. med en tredjedel på vardera. Denna uppskattning ger inte stöd för mer än att en tredjedel av de felaktiga utbetalningarna skulle orsakas av uppsåtliga eller oaktsamma beteenden från enskilda. Det måste dock framhållas att även den tredjedel som beror på oavsiktliga fel från allmänheten, enligt den definition som använt, innefattar handlingar som måste bedömas som oaktsamma. En annan uppskattning har gjorts av FUT-delegationen i en rapport (Vad kostar felen?, rapport 7). Delegationen definierade avsiktligt fel som fel orsakat av en medveten handling i avsikt att tillskansa sig obehörig ersättning. Felet kunde bestå i felaktig information från enskild i fråga om inkomstuppgifter, familjeförhållanden, anställningsförhållanden eller annat. Felet kunde även bestå i medvetet fel av personal på myndighet eller annan organisation i syfte att tillskansa sig eller annan person felaktig ersättning. Felet kunde begås av enskild person, arbetsgivare eller handläggare. Som oavsiktligt fel definierades fel orsakat av stress, tidsbrist, missförstånd, skrivfel, räknefel, eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt beslutsunderlag. Felet kunde begås av en enskild person, en arbetsgivare eller en handläggare. Såsom exempel på ett agerande som ansågs ligga i en gråzon mellan avsiktligt fel och oavsiktligt fel angavs en medveten chanstagning, Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? men inte en medveten avsikt att det ska bli fel utan en avsikt att det förhoppningsvis ska bli rätt. Som ytterligare exempel på sådana gråzonssituationer angavs bl.a. dels en underlåtenhet att meddela uppgifter trots att man är skyldig att göra det, dels fall där den sökande har för avsikt att meddela ändrade förhållanden men glömmer bort att göra det. Enligt FUT-delegationens uppskattningar berodde hälften av de felaktiga utbetalningarna från trygghetssystemen på avsiktliga fel från de sökande, berodde på oavsiktliga fel av de sökande och på fel av myndighet. Enligt utredningens mening talar FUT-delegationens skattningar för att hälften av de felaktiga utbetalningarna beror på i vart fall oaktsamt agerande från den sökande. Till dessa fall måste dock läggas en del av de fel som beskrivs som oavsiktliga eftersom den definition som delegationen använt innefattar slarv och andra faktorer som kan betecknas som oaktsamhet. I detta sammanhang bör också nämnas att det av CSN:s återkravsstatistik bl.a. framgår att återkraven av studiemedel i av fallen berodde på att den studerandes inkomst hade varit högre än beräknat. Återkrav på grund av studieavbrott utgjorde av återkraven. Även de återkrav som berodde på minskad studieomfattning utgjorde av samtliga återkrav (jfr. årsredovisning s. 76). Merparten av dessa återkrav initierades genom CSN:s efterkontroller. Återkrav gjordes även efter det att den studerande själv hade anmält högre inkomst, vilket motsvarade av summan av de felaktiga utbetalningarna. Resterande utgjordes av återkrav för dem som inte hade rätt till studiemedel av andra skäl. Dessa siffror visar att i av återkravsärendena har den enskilde inte anmält att inkomstförhållandena respektive studiernas omfattning ändrats. Eftersom sådana förhållanden måste vara kända för den enskilde ligger det enligt utredningens uppfattning nära till hands att anse att bristerna i fråga om anmälningsskyldigheten vanligen kan bedömas som åtminstone oaktsamhet. Mot bakgrund av dels de uppskattningar som redovisats, dels den beskrivna återkravsstatistiken från CSN gör utredningen bedömningen att en stor del av de felaktiga utbetalningarna beror på ett agerande från den enskilde som kan bedömas som i vart fall oaktsamt. Det betyder att sanktionsavgiften bör kunna konstrueras utan ett krav på uppsåt eller oaktsamhet, och att en sådan ordning skulle ligga i linje med riktlinjer. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? Det finns dessutom flera fördelar med en lösning som innebär att det i praktiken råder en presumtion för avgift om en oriktig uppgift lämnats eller om anmälningsskyldighet åsidosatts. En sådan ordning bidrar till att göra systemet mer effektivt eftersom den handläggande statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan i utgångsläget kan begränsa sin utredning till att undersöka om en uppgift som lämnats är riktig eller inte, eller om anmälningsplikt åsidosatts. Härtill kommer att ju färre frågeställningar som ska bedömas under handläggningen av ett ärende desto lättare har ett sådant system att leva upp till kraven på likformighet och rättvisa mellan de enskilda. Det blir också enklare för den enskilde att förutse konsekvenserna av sitt handlande om regelverket utformas så att det räcker med en enda förutsättning – att en oriktig uppgift lämnats eller att en anmälningsplikt inte följts – för att avgiftsskyldighet ska inträda. Det blir med andra ord tydligt för den enskilde vad han eller hon ska rätta sig efter för att undgå avgiftsskyldighet. Alternativet till en ordning som bygger på en presumtion för avgiftsskyldighet är att utforma grundförutsättningarna för avgiften så att det redan från början ska bedömas vilka insikter och kunskaper den enskilde hade. En sådan ordning skulle dock i praktiken inte skilja sig så mycket åt från den ordning som gäller för den straffrättsliga bedömningen. Det skulle alltså krävas ett mer omfattande bedömningsunderlag och det skulle leda till en mindre effektiv hantering. Utredningen förordar inte en sådan lösning. Sammantaget innebär det som sagts nu att utredningen anser att en sanktionsavgift inom trygghetsområdet bör konstrueras så att den inte förutsätter vare sig uppsåt eller oaktsamhet. Med hänsyn till de aktsamhetskrav som måste ställas på den enskilde framstår en sådan ordning inte som för sträng. Här ska också framhållas att utredningen i avsnitt 6.13 föreslår att det införs möjligheter till befrielse som innebär att den enskildes subjektiva förutsättningar kan komma under bedömning. För att ett sanktionssystem utan krav på uppsåt eller oaktsamhet ska kunna införas måste det vara förenligt med oskuldspresumtion. Oskuldspresumtionen – som kommer Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? till uttryck i artikel 6.2 i – går i korthet ut på att ingen ska betraktas som skyldig till ett brott utan att han eller hon av domstol konstaterats skyldig och det efter att ha haft möjlighet att försvara sig mot anklagelser i ett förfarande som även i övrigt motsvarar kraven på en rättvis rättegång (se vidare , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 269 ff.). Den närmare innebörden av oskuldpresumtionen har klarlagts i praxis. Av intresse i detta sammanhang är särskilt de avgöranden där domstolen tagit ställning till de svenska reglerna om skattetillägg, Janusevic mot och Taxi och Vulic mot (domar ). Skattetillägg aktualiseras när den skattskyldige lämnat en oriktig uppgift. I de nu nämnda fallen har konstaterat att skattetillägget innebär att den skattskyldige presumeras ha lämnat den oriktiga uppgiften oursäktligt samt att det vidare presumeras att det inte är uppenbart oskäligt att ta ut skattetillägg. Den skattskyldige kan undgå skattetillägg genom att motbevisa dessa presumtioner. När tog ställning till om en sådan ordning är förenlig med konventionen hänvisade domstolen till fallet Salabiaku mot (dom ) och anförde att domstolen där har slagit fast att sådana presumtioner är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser. Domstolens bedömning var, mot bakgrund av att det svenska systemet innehåller flera subjektiva befrielsegrunder och att ett effektivt taxeringssystem är viktigt för en stats finanser, att den svenska presumtionen uppfyller kraven i artikel 6.2. påpekade att det för systemets förenlighet med oskuldspresumtionen har betydelse att det i varje enskilt fall sker en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om det finns förutsättningar att undanröja eller befria från skattetillägget. Domstolen hänvisade i detta sammanhang till Regeringsrättens uttalande i RÅ 2000 ref. 66. I det avgörandet framhöll Regeringsrätten att eftergiftsgrunderna – trots att de inte är helt jämförbara med de ansvarsförutsättningar som de subjektiva rekvisiten utgör inom straffrätten – får, sammantaget med de fall där skattetillägg bortfaller på rent objektiva grunder, anses ge den skattskyldige sådana möjligheter att i förekommande fall undgå skattetillägg att någon konflikt inte uppkommer med den i artikel 6 i stadgade oskuldspresumtionen. Vidare framhöll Regeringsrätten att som en allmän förutsättning för detta gäller att domstolarna i sin tillämpning av skattetilläggsreglerna verkligen i Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? varje enskilt fall gör en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om förutsättningar finns för att undanröja eller efterge skattetillägget. Slutsatsen av de nu nämnda avgörandena från måste enligt utredningens uppfattning bli att ett system med sanktionsavgifter inom trygghetssystemen kan utformas så att grundförutsättningarna för att ta ut avgift inte behöver innefatta något subjektivt präglat rekvisit, dvs. det bör kunna råda en presumtion för att avgift ska tas ut om det lämnats en oriktig uppgift. En sådan presumtion för avgiftsskyldighet måste dock hållas inom rimliga gränser och det måste vara möjligt för den enskilde att motbevisa presumtionen och då få sina subjektiva förutsättningar beaktade. I sammanhanget kan det även framhållas att också ett effektivt trygghetssystem är av stor betydelse för statens finanser; som framgått i avsnitt 4.1 betalas det ut från trygghetssystemen. 4.4Ett sanktionssystem, som omfattar även inte straffbelagda handlingar, bör införas Utredningens förslag: Ett sanktionssystem, som omfattar även inte straffbelagda handlingar, ska införas på trygghetsområdet. Samma regler ska gälla för alla förmåner. Utredningens uppdrag är att överväga om det finns behov av och är lämpligt att det införs ett sanktionssystem i syfte att motverka felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. I föregående avsnitt har utredningen funnit att det finns behov av ett sanktionssystem som kan träffa fler fall av oriktigt uppgiftslämnande och underlåtenhet att fullgöra föreskriven anmälningsplikt. Utredningen har också kommit fram till att det är lämpligt att en sådan sanktion utformas utan något krav på uppsåt eller oaktsamhet. I direktiven till utredningen anges som en utgångspunkt att beslut om sanktionsavgift bör fattas av den statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som fattar beslut om Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? förmånen i fråga. Som framgår närmare i avsnitt 7.1 anser utredningen att det inte finns skäl för en annan lösning. Utifrån dessa förutsättningar tar utredningen i detta avsnitt ställning till frågan om det bör införas ett system med sanktionsavgifter. Ett system med sanktionsavgifter bör införas Syftet med en sanktionsavgift ska vara att motverka felaktiga utbetalningar. Tanken är att den upplevda risken för en avgift ska förmå enskilda att lämna korrekta uppgifter och bli mer noggranna beträffande de uppgifter de lämnar. Enligt utredningens mening kan samma resonemang föras beträffande benägenheten att fullgöra föreskriven anmälningsplikt vid ändrade förhållanden. Det finns flera argument för att en sanktionsavgift skulle kunna fylla en sådan preventiv funktion. För det första skulle en sanktionsavgift kunna träffa fler fall av oriktigt uppgiftslämnande och underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt än den straffrättsliga regleringen. Det beror på att avgiften inte bör kräva att något subjektivt rekvisit uppfyllts. Som framgår i avsnitt 4.3 beror en stor del av alla felaktiga utbetalningar på ett agerande från den enskilde som måste bedömas som i vart fall oaktsamt. För regelöverträdelser som inte är straffbara skulle införandet av sanktionsavgiften innebära att det finns en risk för en sanktion utöver återkrav. En sanktionsavgift markerar också den oriktiga uppgiftens allvar (jfr. och , Att förebygga fel och fusk, juridik 2003). Den totala preventiva effekten kan därmed enligt utredningens uppfattning bli större med ett sanktionssystem. För det andra kommer en regelöverträdelse att kunna leda till en snabb sanktion om den statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som handlägger förmånen i fråga också får fatta beslut om en sanktionsavgift. Med en snabb reaktion blir det en tydlig koppling mellan överträdelsen och sanktionen vilket ger goda förutsättningar för att sanktionsavgiften ska få en preventiv effekt. I de fall som omfattas av ett straffrättsligt ansvar och således handläggs inom rättsväsendet bör sanktionsavgiften kunna innebära att det blir fråga om en snabbare reaktion från samhällets sida. Genomströmningstiderna hos polisen för utredningar om Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? Till ska läggas dels tiden för handläggning hos åklagare, i de fall där åklagaren varit förundersökningsledare och i övriga fall , dels tiden för handläggning i domstol i förekommande fall. Enligt uppgifter som lämnats till utredningen blir en del ärenden om ringa och vårdslösa bidragsbrott preskriberade innan förundersökningen är klar.3 Hur snabbt sanktionen kan komma om en sanktionsavgift införs är det inte möjligt att närmare förutse. Det hänger samman med att det är svårt att bedöma hur lång handläggningstiden skulle bli för ett ärende om sanktionsavgift. Den handläggande organisationen måste naturligtvis göra en egen utredning inför beslutet. Beroende på vilka synpunkter som lämnas kan ytterligare skriftväxling behövas. Hur som detta tar kommer att variera. Det kan dock enligt utredningens mening förväntas att handläggningstiden blir kortare än vid en straffrättslig prövning. Om en sanktionsavgift ersätter det straffrättsliga ansvaret bör också de nuvarande problemen med att en del gärningar preskriberas kunna minska. I sammanhanget kan det framhållas att den preskriptionstid som utredningen föreslår för sanktionsavgiften dessutom är längre än den som gäller för ringa och vårdslösa bidragsbrott, se avsnitt 7.2. Det som sagts nu innebär att ett sanktionsavgiftssystem bör kunna ha en preventiv effekt. För den preventiva effekten är det dock av avgörande betydelse att den ökade risken för sanktion även kommuniceras till allmänheten så att risken även uppfattas som större. Tydliga krav bör därför ställas på de berörda beslutsorganisationerna i fråga om att informera om vilka uppgifter som ska lämnas och om sanktionsavgiften. På det sättet blir det också lättare att göra rätt och för dem som gör rätt blir det också tydligt att systemet värnar om dem. Detta innebär att de som gör rätt blir mer motiverade att fortsätta att följa reglerna (jfr. och , Att förebygga fel och fusk, juridik 2003). De fördelar i fråga om möjligheterna att motverka felaktiga utbetalningar som beskrivits innebär enligt utredningens mening att det bör införas ett system med sanktionsavgifter på trygghetsområdet. Sådana sanktionsavgifter bör kunna ersätta det 3 Statistik från polisen och tyder vidare på att genomströmningstiden för utredningar om bidragsbrott ökar. Statistiken omfattar dock en så att den långsiktiga trenden framstår som oklar. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? straffrättsliga ansvaret i viss utsträckning. Utredningen återkommer i avsnitt 4.5 till i vilka fall det närmare bestämt bör kunna ske. Frågan blir då hur ett sanktionssystem ska utformas. Enligt utredningens direktiv ska sanktionsavgift i första hand komma i fråga vid felaktigheter som är mindre allvarliga. Utredningen är oförhindrad att överväga om vissa gärningar som är straffbara lämpligen i stället kan bli föremål för administrativ sanktion. Frågan är alltså i vilka fall det kan anses lämpligt att en oriktig uppgift eller underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden leder till en sanktionsavgift. Här kan man tänka sig olika alternativ. Ett sådant skulle kunna vara att låta systemet ha en generell utformning men med särregler för vissa överträdelser som utgör brott. Ett annat alternativ är att avgränsa systemet på beloppsmässiga grunder. En generell reglering bör väljas Ett alternativ för att avgränsa de fall som ska kunna leda till sanktionsavgift är alltså att använda en beloppsgräns. Av direktiven framgår att det är i mindre allvarliga fall som avgift bör komma i fråga. I linje med det skulle det alltså kunna föreskrivas att avgift ska aktualiseras om det felaktigt utbetalda beloppet eller det belopp som det fanns risk för skulle komma att betalas ut felaktigt understeg en viss gräns, exempelvis . Fördelen med en sådan lösning är att den är tydlig. Det finns emellertid också flera nackdelar. En av dem hänger samman med att sanktionsavgiften bör kunna ersätta det straffrättsliga ansvaret. Det finns en risk för att en sådan beloppsgräns – om den inte med marginal sätts under det belopp som normalt sett används för att skilja ut de ringa brotten – leder till att också bidragsbrott av normalgraden kommer att omfattas av systemet. En sådan ordning är, av skäl som utvecklas närmare i avsnitt 4.5, inte lämplig.