sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Till ansvaret skulle även kunna höra en skyldighet att bevara teknisk kompetens kring grundkonstruktionen under fordonets livscykel. De brittiska idéerna tar i beaktande att många fordonstillverkare , och inte bara i , visat starkt intresse av att expandera sin verksamhet in på den egna eftermarknaden. Eftermarknaden är i detta fall fordonsunderhåll, fordonsombyggnader reservdelsförsörjning och fordonsuthyrning. Drivkrafterna är naturligtvis att försöka höja produktionsanläggningarnas effektivitet genom att använda dem även för underhåll. Dessutom torde det gå att finna vissa synergier genom en kombination av tillverkning och underhåll. Den mycket lönsamma reservdelsmarknaden är naturligtvis också något som lockar. Uthyrning av fordon är ett annat inslag i den brittiska bilden. Fordonstillverkare har etablerat verksamhet som konkurrerar med de etablerade fordonsuthyrningsföretagen, de s.k. ROSCO´s. Konceptet är att hyra ut fordon till järnvägsföretag och ta ansvar för underhållet. Tillverkarens roll glider nästan omärkligt över i fordonsuthyrarens och den i sin tur i fordonsunderhållarens. Det är en ny konfiguration av funktioner vars framgång på marknaden det ska bli mycket intressant att följa. I något fall har verksamheten utvecklats från att hyra ut utpekade fordonsindivider till att tillhandahålla fordonskapacitet, dvs. en viss fastställd resurs vid varje överenskommen tidpunkt. Fordonsindivider blir ett ointressant begrepp i det sammanhanget. Järnvägsföretaget garanteras överenskommen kapacitet. Tillverkaren/uthyraren/ underhållaren levererar. Upplägget tillgodoser järnvägsföretagets behov av fordon kopplat till tidtabellen, dvs. med variationer över trafikdygnet och för olika dagtyper. Men det ger också möjlighet för leverantören av fordonskapacitet att planera underhållet, disponera fordonen och styra tillgänglig reservkapacitet på ett optimalt sätt. Detta system har ännu inte nått full utveckling, men det kan ändå vara intressant att reflektera kring vad det skulle kunna innebära i fråga om fördelning av säkerhetsansvaret. Fordonstillverkare som underhåller fordon måste på ett eller annat sätt uppfylla de fastställda ECM-kraven. Det förefaller dock tämligen osannolikt att man skulle köpa in ECM-tjänster externt. Det upplägg som beskrevs för oss bygger på integration av tillverkning och underhåll samt fordonsledning. En tillverkare med egen inbyggd ECM-funktion kan givetvis bära samma ansvar för säkerheten som alla ECM. Men det intressanta i sammanhanget är att även konstruktion finns med bland de funktioner som ingår i verksamheten. Inom ramen för denna konfiguration skulle ett säkerhetsansvar, som går utöver ECM-ansvaret, kunna utformas. Till ansvaret för de fyra ECM-funktionerna skulle konstruktionsansvaret kunna läggas. En intressant fråga är vilken den mest adekvata benämningen på en sådan ansvarskonfiguration skulle vara. Skulle det röra sig om ett samlat tillverkaransvar? Eller är det mera logiskt att tala om ett utökat ECM-ansvar? Svaret är till viss del likgiltigt. Det intressanta är de möjligheter det nya konceptet ger, framförallt för järnvägsdriften som sådan, men också i perspektivet fördelning av ansvar för järnvägssäkerheten. 7.2Tillverkarens ansvar inom luftfarten 7.2.1Allmänt om ansvaret för luftvärdigheten På liknande sätt har i fråga om luftfarten den offentligrättsliga skyldigheten att se till att luftfartyget är luftvärdigt knutits till ägaren eller brukaren. Det sagda framgår av 3 kap. 1 § luftfartslagen (2010:500). En skillnad gentemot vad som gäller inom sjöfarten är här att tillverkningen av luftfartyg samt tillbehör till dem och utförande av underhållsreparations och ändringsarbete på luftfartyg, tillbehör och reservdelar är tillståndspliktig enligt 3 kap. 11 § luftfartslagen. Kravet på tillståndsplikt i det här avseendet förändrar dock inte det grundläggande ansvaret i luftfartslagen för luftvärdigheten. Även om brott mot tillståndsplikten sanktionerats genom straff ligger det grundläggande ansvaret för luftvärdigheten fortsatt på ägaren och brukaren av luftfartyget. Precis som i fråga om sjöfarten kan ägaren i princip inte undgå ansvar enbart genom att visa på att reparationer och underhåll har utförts av ett utomstående underhållsföretag. Den offentligrättsliga regleringen rörande säkerheten överensstämmer därmed också med hur det civilrättsliga ansvaret för skador har placerats. Enligt lagen om lufttransporter (2010:510) bär transportören ett i princip strikt ansvar för passagerare och gods som skadas i samband med lufttransporter. Lagen inkorporerar Konventionen om vissa enhetliga regler för lufttransporter (Montrealkonventionen). Konventionens bestämmelser har även utsträckts till att omfatta inrikes transporter. Beträffande skada som drabbar tredje man regleras i 1 § lagen angående ansvarighet för skada i följd av luftfart (1922:382) att ägaren till luftfartyget är strikt ansvarig för sådana skador. 7.2.2Tillverkarens roll i samband med underhåll Det faktum att ägaren eller brukaren av luftfartyget har det primära ansvaret för luftvärdigheten hindrar emellertid inte att tillverkarna på luftfartsområdet genom lagstiftningen på området har kommit att få en betydligt mer framskjuten position jämfört med vad som gäller på järnvägsrespektive sjöfartsområdet. I fråga om försäljning av järnvägsmateriel och fartyg inskränker sig normalt sett tillverkarens ansvar till att leverera materielen enligt de specifikationer som anges i köpeavtalet (vilka i sin tur anknyter till gällande tekniska säkerhetskrav). Därutöver lämnar tillverkaren vanligen en funktionsgaranti , beträffande järnvägsmateriel ofta . På luftfartsområdet har emellertid tillverkaren en skyldighet att vara aktiv även efter denne att levererat luftfartyget till köparen. Tillverkaren har genom luftfartsregleringen en direkt skyldighet att se till att skapa förutsättningar för att ägaren eller det underhållsföretag han anlitar kan underhålla luftfartyget på ett korrekt sätt i syfte att hålla detta luftvärdigt. De närmare föreskrifterna om luftvärdighet meddelas i föreskrifter av Transportstyrelsen (3 kap. 2 § luftfartslagen) I praktiken fastställs emellertid detaljföreskrifterna av Europeiska byrån för luftfartssäkerhet () på basis av tre EU-förordningar: och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet, och om upphävande av rådets direktiv /670/EEG, förordning (EG) 1592/2002 och direktiv /36/EG. Kommissionens förordning (EG) nr 1702/2003 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för luftvärdighets- och miljöcertifiering av luftfartyg och tillhörande produkter, delar och utrustningar samt för certifiering av konstruktions- och tillverkningsorganisationer. Kommissionens förordning (EG) nr 2042/2003 om fortsatt luftvärdighet för luftfartyg och luftfartygsprodukter, delar och utrustning och om godkännande av organisationer och personal som arbetar med dessa arbetsuppgifter. Schematiskt kan regelsystemet beskrivas på följande sätt: Förordningen 216/2008 innehåller övergripande bestämmelser om konstruktion, tillverkning, underhåll och användningen av luftfartyg och delar till luftfartyg. I förordningen finns även bestämmelser om konstruktion och drift av flygplatser samt konstruktion, tillverkning, drift och underhåll av trafiklednings- och navigationssystem. Därutöver finns bestämmelser om krav på och certifiering av personal samt organisationer som svarar för verksamheten. Förordningen innehåller dessutom bestämmelser om som organisation och dess befogenhet att meddelar detaljföreskrifter på området. I förordningen 1702/2003 återfinns sedan allmänna tekniska föreskrifter och administrativa bestämmelser rörande luftvärdighets- och miljöcertifieringen av luftfartyg och delar till dessa. återfinns sedan i bilaga 1 till förordningen benämnd Del 21 (Part 21). Till detaljföreskrifterna finns sedan olika former av riktlinjer samt luftvärdighetskoder. På motsvarande sätt reglerar förordningen 2042/2003 underhållet av luftfartyg, navigationsutrustning och delar till dessa samt certifiering av underhållsorganisationer och underhållspersonal. , det vill säga specifikationerna rörande underhåll, återfinns sedan i en rad bilagor till förordningen benämnda del M (underhåll av luftvärdigheten), del 145 (godkännande av underhållsorganisationer), del 66 (certifiering av personal) samt del 147 (kravspecifikationer för utbildningsorganisationer). Beträffande luftvärdigheten gäller allmänt enligt artikel 5 i förordningen 216/2008 att luftfartyg som konstruerats och producerats i en medlemsstat, som är registrerade i en medlemsstat eller som är registrerade i ett tredje land, men som opereras av en operatör i en medlemsstat, ska uppfylla de specifikationer för luftvärdighet som anges i bilaga 1 till förordningen. Luftfartyg som är registrerade i en medlemsstat får inte användas utan att de har ett giltigt certifikat rörande luftvärdigheten. Certifikatet ska gälla så länge det inte har suspenderats, återkallats eller upphävts under förutsättning att luftfartyget underhålls enligt gällande bestämmelser. I syfte att säkra att underhållet kan utföras enligt gällande bestämmelser har konstruktörerna och tillverkarna ålagts en skyldighet att samarbeta i syfte att säkra att luftvärdigheten kan upprätthållas rörande luftfartyg och delar till luftfartyg (21A.4). Bland annat ska instruktioner för underhåll tas fram som en del av konstruktionsarbetet (21A.31). All relevant information, i form av bland annat ritningar, test- och inspektionsrapporter, ska sedan sparas och hållas tillgänglig för att luftvärdigheten ska kunna upprätthållas. Instruktionerna avseende underhåll ska tillhandahållas alla kända ägare av en viss typ av luftfartyg samt övriga som begär att få tillgång till dessa (21A.61). Ändras eller görs tillägg till konstruktion gäller att nya instruktioner ska utges (21A.107, 115, 119 och 120). Detsamma gäller i fråga om reparationer (21A.447 och 449). Instruktionerna gör det möjligt för varje luftfartyg lägga upp ett underhållsprogram enligt de kraven i förordningen 2042/2003 (se M.A.302). Åtgärder vidtagna inom ramen för ett sådant program ska dokumenteras (M.A.305). De skäl som ligger till grund för att tillverkarna har ett längre gående ansvar jämfört med vad som gäller inom sjöfarten respektive järnvägssektorn är att luftfartsnäringen alltid framstått som en internationell näring med höga krav på säkerhet. Järnvägssektorn har både vad gäller tillverkning av materiel och tillsyn rörande säkerheten varit mer nationell till sin natur. Tillverkarna av luftfartyg, särskilt trafikflygplan, är också relativt få medan produktionen av exempelvis fartyg är betydligt mer diversifierad. Kravet på dokumentation och instruktioner har också lett till att tillverkarna i praktiken kommit att bära ett ökat produktansvar om det visat sig att komponenter som har använts vid tillverkning, reparationer och underhåll varit bristfälliga ur säkerhetssynpunkt. Det har förekommit i praxis att operatörer/transportörer gjort gällande regresskrav mot tillverkare då en olycka visat sig bero på konstruktionsfel eller andra säkerhetsbrister i flygplanet. Sådana diskussioner fördes mellan () och flygplanstillverkaren med anledning av ett antal uppmärk- sammade landningsolyckor med flygplanstypen Dash Q 400 (SvD ). I samband med landningen bröts landningsstället av och passagerare kom till skada. Ett produktskadeansvar kan, som ovan anmärkts, också göras gällande direkt av exempelvis en skadelidande passagerare. För del har vi konstaterat att det system som tillämpas i fråga om fordonsleveranser innebär att fordonsleverantörerna i allt högre grad konstruerar och säljer anpassade standardprodukter. Samtliga fordonstyper som levererats till den svenska marknaden är byggda på tekniska plattformar som är utformade för leveranser till den stora kontinentaleuropeiska marknaden, eller t o m för världsmarknaden. Svenska beställare är små i förhållande till de stora fordonsinvesterarna på kontinenten. Men även om de svenska beställningarna är jämförelsevis små kan man ändå dra nytta av stordriftsfördelar genom att köpa standardprodukter samt av konkurrensen leverantörerna emellan. Valet att köpa standardprodukter till trots vill köparen ändå ofta göra anpassningar av olika slag. Ett önskemål som är vanligt då svenska köpare uppträder på marknaden är anpassningar som gör det möjligt att använda fordonen även under arktiska vinterförhållanden. Denna typ av anpassningar efter enskilda kunders önskemål och behov kan som regel göras. Ett villkor är dock att grundkonstruktionen inte behöver förändras. Men anpassningar och förändringar betyder att köparen får räkna med att priset skjuter i höjden. Fordonsleveranser omfattas normalt av en garantitid . Under den tiden ska uppenbara konstruktionsmisstag hinna upptäckas och åtgärdas och s k nollställning av de levererade fordonen göras. Därefter upphör tillverkarens ansvar för leveransen. Ansvaret för fordonen övergår till fordonsinnehavaren. Transportstyrelsens godkännande av ett fordon innebär att sökande kan visa att fordonet för godkännandet lever upp till gällande krav och får tas i drift. När fordonet tas i drift ligger säkerhetsansvaret hos det järnvägsföretag som använder det i sin trafikverksamhet. Med eller utan eventuella konstruktionsproblem och barnsjukdomar som uppstår under den första driftperioden. Det kan tyckas magstarkt att järnvägsföretaget tvingas ta en sådan uppenbar risk utan att egentligen ha några som helst möjligheter att vare sig påverka konstruktionen eller de drift- och underhållsinstruktioner som tillämpas i varje fall under fordonens garantitid. Med leveransen av fordonen följer också underhållsföreskrifter och annat underlag som styr fordonsunderhållet. Det är en allmän uppfattning bland järnvägsföretag att underhållsföreskrifterna i denna första utformning har väl tilltagna säkerhetsmarginaler. Ett fortsatt underhåll enligt sådana föreskrifter har erfarenhetsmässigt visat sig vara kostsamma. Järnvägsföretag och fordonsinnehavare inleder därför vanligtvis efter garantitidens utgång en process för att söka optimera underhållet och anpassa underhållsföreskrifterna till en mindre kostnadskrävande nivå. I den processen gör man dels en allmän översyn baserad på allmänna erfarenheter och känd praxis, dels fortlöpande utvärderingar av drift- och underhållsdata från fordonen för att kartlägga slitage, reservdelsförbrukning, felmönster och felfrekvens m.m. Detta görs för att identifiera delar av underhållprogrammet där effektiviseringar är möjliga. Ofta handlar det om att förlänga underhållsintervallen, dvs. tiden mellan olika underhållsåtgärder eller antalet kilometer fordonen tillåts rulla innan översyner och andra åtgärder görs. Ett mera modernt sätt är att bygga underhållet på tillståndskontroller, s.k. tillståndsbaserat underhåll. Det innebär att man monterar givare av olika slag på vitala delar av fordonet och kontinuerligt läser av slitage och felindikationer. Åtgärder vidtas om och när behov indikeras, annars inte. Underhållsoptimering görs således i inte av fordonsleverantören utan av järnvägsföretag eller fordonsinnehavare oftast i samverkan med teknikkonsulter och berörda underhållsföretag. I och med att man frångår de underhållsföreskrifter leverantören lämnat i samband med fordonsleveransen begränsas leverantörens ansvar ytterligare. Fordonshaverier och andra fel kan alltid förklaras med felaktigt underhåll. Det skulle vara intressant att skapa andra förutsättningar där underhållsoptimering skulle vara ett prioriterat intresse även för fordonstillverkare. Kanske en utveckling av brittisk modell där tillverkarna engagerar sig i högre utsträckning även på eftermarknaden skulle kunna skapa sådana incitament. Eftermarknaden har nämligen visat sig vara intressant även för leverantörer till den svenska järnvägsmarknaden. har t.ex. byggt ett antal underhållsverkstäder i och erbjuder underhåll av de fordons som de själva levererat, i första hand X50- X54 och Y31-Y32 Itino. Konkurrenten Alstom erbjuder, i samarbete med underleverantörer, underhåll av X40 Coradia Duplex och X60-X62 Coradia Lirex. 7.4Fordonstillverkarna i en ny roll Med fordonstillverkarnas intåg på underhållsmarknaden har en ny situation uppstått som gör det intressant att diskutera fordonstillverkarnas ansvar för ett fordons grundkonstruktion i ett livscykelperspektiv. Jag inser att tillverkarens kommersiella intresse för grundkonstruktionen generellt sett fortlever endast så länge fordonet möter en efterfrågan på marknaden, dvs. så länge någon vill köpa det. I det fall tillverkaren bevarar ett intresse för grundkonstruktionen längre än så är det, som det brittiska exemplet visar, inte som tillverkare utan fastmer som aktör på eftermarknaden, dvs. som underhållare eller möjligen som fordonsuthyrare. Jag ser inte ser att marknaden i är så utvecklad att ett samlat ansvar för fordonets grundkonstruktion skulle kunna läggas på fordonstillverkarna. De saknar tillräckliga incitament. Men det är ett sannolikt scenario . För att en sådan förändring ska kunna komma till stånd gäller det för järnvägsbranschen att komma ur de ansvarssammanhang som en lång tradition skapat och ersätta dessa med nya sammanhang baserade på de förutsättningar nya upphandlings- och utvecklingsmönster tillhandahåller. Historiskt har järnvägsfordon konstruerats i nära samarbete mellan de nationella järnvägsföretagen och i huvudsak nationellt baserade fordonstillverkare. I samarbetade exempelvis SJ och ASEA och utvecklade de flesta av de eldrivna dragfordon som rullat och som till viss del ännu rullar på det svenska järnvägsnätet. De klassiska D-loken är ett exempel och de ännu aktiva slitvargarna inom Rc-familjen ett annat. Järnvägsföretagen spelade en mycket aktiv roll i konstruktionsarbetet och hade som regel full kunskap om fordonens konstruktion och tillgång till allt konstruktionsunderlag. Själva tillverkningen av fordonen skedde naturligtvis i fordonstillverkarens produktionsanläggningar. Men när man sedan kom till driftsättning, drift och underhåll av fordonen trädde järnvägsföretaget åter i förgrunden. Tillverkaren tog ingen del i underhållet utan det sköttes av järnvägsföretaget. Järnvägsföretagen spelade den viktigaste rollen medan tillverkarna hade en mera tillbakadragen position. Detta förhållande kontrasterade skarpt mot hur det såg ut inom luftfarten där flygplanstillverkarna utvecklade och behöll en oinskränkt kontroll över såväl konstruktion som tillverkning och underhåll av flygfordonen. tillverkas och upphandlas järnvägsfordon inte längre på det traditionella sättet. Järnvägsföretagen strävar av kostnadsskäl efter att upphandla standardprodukter och dessutom i full konkurrens. Tillverkarna utvecklar av samma skäl fordonsplattformar för mycket större marknader än de nationella. Äldre tiders organiska samverkan mellan järnvägsföretag och tillverkare ersätts med renodlade kund-leverantörsförhållanden. Och med det träder tillverkarna i förgrunden på ett helt annat sätt än tidigare medan järnvägsföretagen får en ny roll som upphandlare av fordonsfunktionalitet utan resurser eller möjlighet att delta i utformningen av de tekniska lösningarna. Den gamla rollfördelningen kan dock förmodas leva kvar för de fordon som utvecklades på det gamla sättet de är i drift. Men för moderna fordon och i än högre grad för fordon som kommer att levereras kan man förutse en helt annan situation. Med en sådan utveckling i sikte blir det naturligt att tillverkaren får bära ett ansvar för fordonet som sträcker sig betydligt längre . Fordonstillverkarna torde vara den enda funktion som kan bära ett långsiktigt ansvar för fordonens grundkonstruktionen – även i säkerhetshänseende. 7.5Standard för underhåll av järnvägsmateriel Det finns flera skäl som talar för utvecklingen av system rörande dokumentation och tillhandahållande av instruktioner för underhåll av järnvägsmateriel motsvarande det som finns på luftfartsområdet. Tillverkningen av järnvägsmateriel har precis som inom luftfartssektorn koncentrerats till ett fåtal stora internationella tillverkare som expertisen inom järnvägsföretagen rörande konstruktion och underhåll av materiel minskat. I takt med den tekniska utvecklingen har också lok och vagnar samt annan materiel kommit att bli mer tekniskt avancerad. metoder och tekniska lösningar utvecklas också snabbare . Det finns också en strävan att internationalisera järnvägstransportmarknaden vilket leder till att underhåll kan leda till att underhållet av viss materiel kommer att ske i flera länder. Sammantaget talar detta för att bör verka för en ökad standardisering på området inom ramen för den Europeiska Unionen. En implementering av en standard för underhåll av järnvägsmateriel bör kunna hanteras inom ramen för en Europeiska järnvägsbyrån (ERA). För fullständighetens skull vill jag gärna föra ett kort resonemang kring det ansvar som ligger på föraren av ett järnvägsfordon. Dagens föraransvar regleras i huvudsak i järnvägslagen (2004:519) och omfattar endast krav på nykterhet och drognykterhet vid framförande av maskindrivna spårfordon. Straffet är böter eller fängelse . Är brottet att betrakta som grovt kan föraren dömas till fängelse i högst . Även Transportstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7) innehåller bestämmelser om hur föraren ska uppträda i olika situationer. På järnvägsföretag ställs krav att se till att anställda som är sysselsatta i verksamheten har god kännedom om de förhållanden, föreskrifter och villkor som gäller. Vidare får arbetsuppgifter som har betydelse för säkerheten endast utföras av personal som med hänsyn till yrkeskunnande, hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt anses lämplig. Den som har arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten ska regelbundet genomgå läkarundersökning. Dessa regler gäller all personal med arbetsuppgifter som har betydelse för säkerheten och inkluderar därmed lokförare. Den som av uppsåt eller av grov oaktsamhet anlitar personer att utföra arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten utan att uppfylla kraven på yrkeskunnande, hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt kan dömas till böter eller fängelse i högst . Det finns numer ett direktiv om behörighet för lokförare, och rådets direktiv /59/EG av om behörighetsprövning av lokförare som framför lok och tåg på järnvägssystemet i gemenskapen. Syftet med direktivet är att skapa en enhetlig reglering inom EU när det gäller behörighetsprövning av lokförare. Ett syfte är även att det ska bli lättare för lokförare att flytta mellan olika medlemsstater och mellan olika järnvägsföretag. Inom Näringsdepartement har utarbetats en departementspromemoria, Behörighet för lokförare, Ds 2009:54 i syfte att lämna förslag till de lag- och förordningsändringar som krävs för att genomföra direktivet. Förslagen har remitterats och bereds inom . Av nämnd promemoria s. 7 framgår att en lokförare ska dels ha ett förarbevis som styrker att han eller hon uppfyller vissa minimikrav när det gäller lämplighet och utbildning, dels ett eller flera kompletterande intyg där det ska anges på vilken infrastruktur innehavaren har rätt att köra och vilken typ av järnvägsfordon denne har rätt att framföra. Förarbeviset ska utfärdas av Transportstyrelsen och intyget av arbetsgivaren. Det uppställs krav på fysiska och psykiska förutsättningar, utbildning, kunskaper och kontinuerliga kontroller. Lokförarkörkortet innebär inte i sig att något utökat ansvar läggs på föraren. Min bedömning är också att något utökat föraransvar inte är intressant för den diskussion som inom ramen för utredningen förs om möjligheterna att skapa marknadsdriven utveckling genom en annan fördelning av det offentligrättsliga säkerhetsansvaret. Det finns således ingen anledning att gå vidare på den vägen.