sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Ett exempel på särskilda uppdrag som bör kunna komplettera de åligganden som framgår av myndighets instruktion kan vara att myndigheten åläggs att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten, 31 Handlingsplanen, s. 118 f. 160 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet. 4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande författningskedja : bör ansvaret för förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter komma till uttryck också i regeringsformen. Myndigheternas ansvar för förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter bör tydliggöras i förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen (1991:900). Förvaltningslagens (1986:223), och förvaltningsprocesslagens (1971:291) krav på motivering av beslut bör göras tydligare och då särskilt när det gäller hur en myndighet eller en domstol bedömt påståenden eller invändningar som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter. Motsvarande förtydligande när det gäller betydelsen av konventionsenliga MR-åtaganden bör göras i vissa materiellt särskilt betydelsefulla författningar inom områden där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga rättigheter kränks, eller där enskilda annars befinner sig i en utsatt situation. Exempel på sådana författningar som bör prioriteras vid en översyn är polislagen (1984:387), fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård , utlänningslagen (2005:716), ordningslagen (1993:1617), lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453), (2010:900), vallagen (2005:837), vissa författningar inom skolområdet som tar sikte på elever med behov av särskilt stöd, liksom vissa andra 161 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning. Regeringen bör använda sig av förordningsmotiv för att närmare klargöra avsikten med sådana förordningsbestämmelser som tar sikte på ansvaret för säkerställande av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Att enskilda myndighetsinstruktioner tydliggör vissa statliga myndigheters skyldighet att i sin verksamhet bidra till att MRåtaganden förverkligas, är dock, enligt min mening, inte tillräckligt. internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser om respekt för de mänskliga rättigheterna åvilar, som nämnts, staten som folkrättsligt subjekt. Hela den offentliga förvaltningen har i praktiken ansvar för att dessa förpliktelser efterlevs och de mänskliga rättigheterna förverkligas på nationell nivå. Som redan framgått delar jag regeringens bedömning att myndighetsstyrningen därför är viktig för att nå regeringens långsiktiga mål med handlingsplanen, nämligen full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Lagstiftningen utgör det främsta instrumentet för sådan styrning. De fördelar som redovisats i föregående avsnitt när det gäller att tydliggöra vissa myndigheters MR-ansvar direkt i deras myndighetsinstruktioner – i förhållande till långsiktighet och tyngd vid prioriteringar, uppföljning och revision, kunskaps- och kompetensutveckling – gäller också i fråga om tydliggörande av det ansvaret i ett antal lagar, liksom i myndighetsförordningen (2007:515) som ju gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. För att regeringens arbete för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå verkligen ska bli systematiskt, framstår det som naturligt att de grundläggande byggstenarna för myndighetsstyrningen, på ett tydligare sätt än bildar en sammanhängande författningsreglerad kedja. Den kedjan måste, som jag ser det, omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet och vissa materiella författningar, t.ex. inom sådana områden där det kan föreligga en särskild risk för att enskildas mänskliga rättigheter åsidosätts. Det övergripande syftet med tydliga hänvisningar av det nu aktuella slaget till de mänskliga rättigheterna är att de ska vara hand162 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet e. lingsdirigerande. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande32 kan det visserligen alltid ifrågasättas vilken betydelse det skulle få att föra in uttryckliga hänvisningar till MR-åtaganden i olika lagar. Delegationen kom dock för sin del fram till att det finns anledning att förvänta positiva effekter av sådan lagstiftning, en uppfattning som jag i det betänkandet ställt mig bakom. I detta sammanhang finns det anledning att påminna om vad regeringen anförde i samband med införandet av den nu gällande förvaltningslagen när det gällde myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten, samverkan mellan myndigheter, ett enkelt och snabbt förfarande, muntlig handläggning, m.m.33 Den ansvariga departementschefen anförde då följand [E]nbart nya föreskrifter [] undanröjer [inte] alla svårigheter som kan uppstå i kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna. Betydelsen av lagstiftning som ett medel att åstadkomma förbättringar på ett område som det förevarande skall å andra sidan inte underskattas. Bl.a. gäller erfarenhetsmässigt att lagstiftning ger underlag för praxisbildning hos myndigheterna, att den kan åberopas vid sådana granskningar av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang och att den ofta kan tjäna som förlaga till interna tjänsteföreskrifter av skilda slag. När det som här gäller en reglering som i praktiken i första hand riktar sig till de offentliga tjänstemännen måste man också beakta att tjänstemannakåren av tradition anstränger sig att lojalt tolka och följa sådana beslut av statsmakterna som har lagform. Detta gäller också när det – som ju här måste bli fallet – är fråga om tämligen allmänt hållna föreskrifter. Givetvis måste emellertid lagstiftning kombineras med andra åtgärder. Jag tänker då i första hand på utbildning. Just ny lagstiftning ger tillfälle att ordna den utbildning av myndigheternas personal som krävs [...]. Jag menar att vad regeringen i det sammanhanget anförde är i högsta grad relevant också i förhållande till föreskrifter om det allmännas skyldigheter när det gäller förverkligandet av åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna. Även i MR-delegationens betänkande betonades att lagar som styr en myndighets verksamhet normalt studeras noggrant, inte minst på ledningsnivå. Härtill kan läggas att även handläggare som inte har till huvuduppgift att göra djupare rättsliga analyser och som kanske inte använder lagboken dagligdags, ofta ändå har tillgång till, och använder som referensmaterial, särtryck av författningar som har särskild betydelse för den egna myndighetens verksamhet. Uttryckliga bestämmelser där 32 SOU 2010:70, s. 323 ff. 33 Prop. 1985/86:80, s. 16 f. 163 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 som pekar ut myndighetens ansvar för de mänskliga rättigheterna kan leda till ökad insikt om att konventionsåtaganden i det här avseendet kan ha betydelse för både bemötandet av enskilda människor som kommer i kontakt med myndigheten, handläggningen av ärenden och innehållet i myndighetens beslut. Vidare utgör sådana bestämmelser en bra grund för utarbetandet av handböcker och andra vägledningar. De kan också ge anledning att sammanställa rättspraxis och andra relevanta synpunkter som framförts t.ex. av internationella övervakningsorgan till skydd för de mänskliga rättigheterna, som kan vara av betydelse för den egna verksamheten. På motsvarande sätt som tidigare anförts här vad beträffar myndighetsinstruktionerna kan de även fungera som drivkraft för att få till stånd efterfrågestyrda utbildningsinsatser på området. Ansvaret tydliggörs i både övergripande förvaltningsregler och i viss materiell lagstiftning Skyldigheten för det allmänna att säkerställa enskildas mänskliga rättigheter bör alltså framgå också direkt i ett antal andra författningar än de nämnda förordningarna med myndighetsinstruktioner. Det gäller både för offentlig- och förvaltningsrättsliga författningar, inklusive myndighetsförordningen (2007:515), som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet och för vissa materiella författningar inom sådana områden där det kan föreligga en särskild risk för att enskildas mänskliga rättigheter åsidosätts. I det följande behandlas författningar av båda slagen. Särskilt om regeringsformen Regeringsformen är den grundlag som i första hand reglerar hur den offentliga makten ska utövas i . Här finns också, framförallt i 2 kap., bestämmelser som rör olika grundläggande fri- och rättigheter. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot lagar och andra föreskrifter som står i strid med åtaganden på grund av om de mänskliga rättigheterna. Även i övrigt finns enstaka regler som kan sägas mera direkt knyta an till skyddet för de mänskliga rättigheterna, t.ex. principen om allas likhet inför lagen och skyldigheten för alla som fullgör uppgif164 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet ter i offentlig verksamhet att iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §) och kravet på att en rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 §). Rent allmänt har dock inte åtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner någon uttrycklig plats i de svenska grundlagarna. Det framstår som önskvärt att en så grundläggande fråga som statens folkrättsliga förpliktelser när det gäller enskildas mänskliga rättigheter uttryckligen ges en framträdande plats i våra grundlagar. Den reformering av grundlagen som trädde i kraft är emellertid resultatet av ett omfattande utredningsarbete av Grundlagsutredningen.34 Det är därför inte aktuellt att nu föreslå att utformningen av våra grundlagar på nytt utreds. bör dock frågan om hur åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna på nationell nivå tydligare kan komma till uttryck i framförallt regeringsformen bli föremål för närmare överväganden. Författningar av övergripande betydelse Vissa författningar är viktiga när det gäller möjligheterna till styrning och samordning av myndigheternas verksamhet, eftersom de gäller för många olika myndigheter. Här är förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen (1991:900) av särskilt intresse. och förvaltningsprocesslagens (1971:291) regler om motivering av beslut kommer att behandlas i det följande. Förvaltningslagen Förvaltningslagen innehåller basregler för hur myndigheter i stat och kommun ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med allmänheten. Lagen bildar grundvalen för förvaltningsförfarandet genom att slå fast sådana regler som i princip ska tillämpas hos alla myndigheter på alla områden.35 Den är därför av central betydelse också för myndighetsstyrningen när det gäller respekten 34 Dir. 2004:96. 35 Se härom och om det följande i och , Förvaltningslagen med kommentarer (, Zeteo) under 1. Förvaltningslagen - ändamål och huvuddrag. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 för enskildas mänskliga rättigheter. Min rekommendation är därför att en allmän bestämmelse förs in i förvaltningslagen om myndigheternas ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Förvaltningslagens ändamål är bl.a. att värna traditionella rättssäkerhetskrav. Härutöver syftar den också till att säkerställa att myndigheterna lämnar service till allmänheten. Det finns ett samband mellan rättssäkerhet och service som regeringen berörde i förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen när den infördes. Här klargjordes att ett syfte med ändringarna jämfört med tidigare gällande förvaltningslag var att motverka krångel, förkorta väntetider och underlätta för den enskilde att ta till vara sin rätt.36 Dessa liksom andra grundläggande krav på myndigheterna behandlas i 4-5 och 7 §§ förvaltningslagen. Myndigheternas serviceskyldighet framgår av 4 och 5 §§. Här anges bl.a. att en myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet, att frågor från enskilda ska besvaras och att myndigheten ska hjälpa enskilda till rätta om de vänt sig till fel myndighet. Även krav på myndigheterna när det gäller öppethållande, att ta emot besök och telefonsamtal, samt möjligheten att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg behandlas här. Av 7 § framgår vissa grundläggande krav på handläggningen av ärenden vid myndigheterna, t.ex. att den ska ske så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, att myndigheterna ska beakta möjligheterna att själva inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs och att myndigheten på olika sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. En bestämmelse om att myndigheterna i sin verksamhet ska iaktta vad som följer av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter skulle passa väl in här bland förvaltningslagens andra bestämmelser om grundläggande krav på myndigheterna. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över bestämmelserna i förvaltningslagen och lämna förslag till en ny lag. F.d. regeringsrådet Hans Ragnemalm förordnades som särskild utredare. Utredningen har lämnat förslag till en ny förvaltningslag i sitt betänkande En ny förvaltningslag.37 36 Prop. 1985/86:80, s. 12. 37 SOU 2010:29. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet Bland utredningens förslag återfinns ett om att en särskild rubrik införs i lagen – Grunderna för god förvaltning. Under rubriken införs enligt förslaget till 4 § uttryckliga krav på myndigheterna som tar sikte på legalitet, objektivitet och proportionalitet. En myndighet får enligt den föreslagna bestämmelsen endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift. I sin verksamhet ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet och myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår för den som ingreppet riktas mot. Enligt min uppfattning skulle den föreslagna bestämmelsen, som kodifierar legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipernas betydelse för förvaltningsmyndigheternas handlande, innebära ett viktigt förtydligande av enskildas rättigheter gentemot myndigheterna, vilket lagstiftaren bör välkomna. Som förvaltningslagsutredningen påpekar skulle en sådan regel i den lag som principiellt vänder sig direkt till alla myndigheter inom den offentliga förvaltningen ge principerna ökad tyngd och utgöra ett tydligt observandum då en myndighet överväger att vidta en åtgärd.38 Den påminnelse om myndigheternas skyldighet att iaktta vad som följer av åtaganden i fråga om enskildas mänskliga rättigheter som jag här föreslagit torde utan problem kunna infogas även i en ny förvaltningslag som utformats enligt förvaltningslagsutredningens förslag i den här delen. Myndighetsförordningen Jag har här tidigare rekommenderat att regeringen ser över de uppdrag som getts till myndigheterna i frågor som gäller de mänskliga rättigheterna, både i regleringsbrev och särskilda uppdrag och i vissa myndighetsinstruktioner, samt att i det sammanhanget också överväga närmare vilka ytterligare myndigheters instruktioner som särskilt bör uppmärksamma ansvaret för att förverkliga de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Ytterligare en författning som har stor betydelse i sammanhanget är myndighetsförordningen (2007:515). Förordningen gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen och innehåller ge38 SOU 2010:29, s. 147; jfr också s. 155 samt 181 f. 167 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 mensamma grundbestämmelser bl.a. om myndighetens styrning och ledningens ansvar. Enligt 3 § ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten. Den ska se till bl.a. att verksamheten bedrivs enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Av 4 § följer vidare att ledningen ska säkerställa bl.a. att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Enligt min mening bör båda dessa bestämmelser kompletteras med avseende på ansvar och kompetens i fråga om de mänskliga rättigheterna. Av 3 § bör sålunda framgå ledningens ansvar också för att verksamheten bedrivs enligt de förpliktelser som följer av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Och ledningens ansvar enligt 4 § bör omfatta också att säkerställa att kompetens finns för att fullgöra de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt vad som följer av 3 §. Det finns i det här sammanhanget anledning att något beröra betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning39 vari regeringens särskilda utredare behandlade bl.a. frågan om vad som borde tas upp i en ny myndighetsförordning som avsågs bli direkt tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Utredaren sökte här skilja mellan förvaltningspolitiska krav å ena sidan, vilka angetts i den förvaltningspolitiska propositionen40 och som utredaren ansåg naturligen höra hemma i myndighetsförordningen, och, å andra sidan, sektorsövergripande krav som inte borde tas in där utan behandlas i förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut för de olika politikområdena. Som exempel på sådana sektorsövergripande krav framhöll utredaren också de mänskliga rättigheterna. Jag menar emellertid att, när det gäller konventionsåtaganden i fråga om enskildas mänskliga rättigheter, den ståndpunkten knappast har fog för sig. Den förvaltningspolitiska propositionen innehöll regeringens riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen. Här angavs som tre grundläggande värden demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. När det gäller rättssäkerhetskravet angav regeringen i propositionen särskilt att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda 39 SOU 2004:23. 1997/98:136. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet ska ha möjlighet att få sin sak prövad av domstol.41 I detta ligger också att förvaltningen i sin rättstillämpning på ett korrekt sätt tilllämpar principen om fördragskonform lagtolkning. Den skyldigheten är gemensam för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen, varför ett krav som tar sikte på sådana konventionsåtaganden bör ha en naturlig plats just i myndighetsförordningen. Utöver det principiellt riktiga i att ledningens ansvar i det här avseendet görs tydligt, kan en sådan bestämmelse också förväntas få positiva konsekvenser. Den bild som framkommit i mina samråd med företrädare för olika delar av , liksom med representanter för enskilda myndigheter, visar tämligen entydigt att myndigheternas delaktighet i ansvaret för att MRåtaganden förverkligas, knappast uppmärksammas alls inom ramen för vare sig den s.k. myndighetsdialogen med regeringens myndighetschefer eller de löpande kontakter i övrigt mellan och myndigheterna som utgör regeringens informella styrningsinstrument. Ett uttryckligt ledningsansvar för att verksamheten bedrivs med iakttagande av vad som följer av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter bör kunna bidra till att det ansvaret också följs upp av regeringen på ett bättre sätt än vad som är fallet . Det bör även kunna leda till att de medarbetare inom de olika departementen som arbetar mera specifikt med frågor om mänskliga rättigheter involveras mera aktivt också i regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet. I avsnitt 6.4 behandlas frågan om förstärkt kompetensförsörjning inom offentlig förvaltning och rättskipning. Ett ledningsansvar som uttrycks tydligt i myndighetsförordningen skulle också kunna bidra till att regeringens kompetensförsörjningspolitik utvecklas mot större och mera fördjupade inslag om de mänskliga rättigheterna i de utbildningar som ordnas för chefer inom statlig förvaltning. har ett tydligare fokus kommit att ligga på s.k. öppna rekryteringar av myndighetschefer, det vill säga möjligheten att söka en sådan anställning i konkurrens med andra sökande annonseras ut offentligt. I det sammanhanget har regeringen också lagt stor vikt vid att varje sådan rekrytering ska omfatta en noggrant utformad kravprofil för den nya myndighetschefen. Ett uttryckligt ledningsansvar i myndighetsförordningen för att MR-åtaganden följs bör då också kunna leda till att kompetens i det 41 Prop. 1997/98:136, s. 14. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 avseendet tillmäts större betydelse också vid utformningen av sådana kravprofiler, liksom i rekryteringsförfarandet i övrigt när det gäller statliga myndighetschefer. Kommunallagen Som nämnts redan inledningsvis i det här kapitlet är regeringen skyldig att säkerställa internationella åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, som målet om full respekt i praktiken för de mänskliga rättigheterna är något som till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv. I stor utsträckning ligger det ansvaret på kommuner och landsting. Styrningen och samordningen av denna verksamhet utgör därför en viktig del av regeringens systematiska arbete med de mänskliga rättigheterna. Visserligen omfattas även de kommunala förvaltningsmyndigheterna av den rekommendation som jag lämnat om att införa ett förtydligande i förvaltningslagen om myndigheternas ansvar för förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. För att det ska framgå tydligt att ett sådant ansvar åvilar kommuner och landsting i alla delar av deras verksamhet bör dock ett motsvarande förtydligande göras även i kommunallagens (1991:900) bestämmelser i 2 kapitlet om kommunernas och landstingens allmänna befogenheter. Ett tillägg av det här slaget i kommunallagen skulle inte tillskapa några nya rättigheter eller skyldigheter, men det kan bidra till att öka medvetenheten och kunskaperna hos kommunala beslutsfattare om skyldigheten att beakta också konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter vid tolkning och tillämpning av svenska rättsregler och i verksamheten i övrigt. Det skulle också kunna stimulera kommuner och landsting att utveckla ett mera systematiskt arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna i den egna verksamheten. Ett sådant tillägg skulle också stå väl i samklang med innehållet i den resolution samt den rekommendation till om lokala och regionala myndigheters roll i förverkligandet av de mänskliga rättigheterna, som antogs av för lokala och regionala organ, där repre170 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet sentanter för svenska kommuner och landsting ingår.42 Se vidare om det arbetet i kapitel 5. Särskilt om tydligare krav i förvaltningslagen, och förvaltningsprocesslagen på motivering av domar och beslut Förvaltningslagens regler har karaktär av minimikrav, vilket har betydelse vid tvekan om hur långt reglernas tillämpningsområde sträcker sig. Även i sådana fall där det inte står klart att lagens bestämmelser är tillämpliga är det lämpligt att myndigheten väljer att ändå tillämpa lagen.43 Att en regel uttrycker minimikrav betyder vidare att den inte utan vidare ska läggas till grund för motsatsslut om att det skulle vara uteslutet eller olämpligt att tillämpa den analogt i situationer som inte omfattas av dess ordalydelse.