sou · GZB313 · 2011-03-29 00:00:00 — Det innebär att informationen i första hand inte ska nå mänskligt öga eller öra och att bestämmelsen om förstöringsskyldighet endast undantagsvis ska behöva tillämpas. Utifrån de uppgifter som lämnats av FRA saknar kommittén anledning att anta annat än att FRA har nämnd utgångspunkt för sin tillämpning av bestämmelsen i 2 a § signalspaningslagen. Datainspektionen har i sin rapport gjort bedömningen att det finns behov av att förbättra metoderna för att urskilja inhemsk trafik med större noggrannhet. Kommittén anser också att FRA måste fortsätta utveckla metoder som så långt det är möjligt säkerställer att den inhemska trafiken inte inhämtas. Enligt signalspaningslagen ska sökbegrepp utformas och användas med respekt för enskildas integritet och så att signalspaning medför ett så begränsat integritetsintrång som möjligt. Därutöver gäller att sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person endast får användas om det är av synnerlig vikt för verksamheten. FRA har beskrivit för kommittén att de sökbegrepp som används vid signalspaning i stor omfattning är direkt hänförliga till en viss fysisk person. Detta är den gängse metoden för signalspaning som har sin grund i att den kommunikation som FRA söker efter sker mellan individer. Utifrån denna information drar kommittén slutsatsen att det vid signalspaning är nödvändigt att använda sökbegrepp hänförliga till personer. Kommittén konstaterar därför att den enligt lag uttryckta mycket restriktiva möjligheten att använda sökbegrepp hänförliga till viss fysisk person inte motsvaras av de beskrivna förutsättningarna för att bedriva signalspaning. Omfattande användning av sökbegrepp som är direkt hänförliga till fysisk person kan synas innebära risk för otillbörligt integritetsintrång. betyder det att inhämtningen av den ur underrättelsesynpunkt relevanta trafiken blir mer exakt och risken för att icke-relevant trafik kommer under bearbetning minimeras. Kommittén konstaterar därför att ett stort antal välmotiverade sökbegrepp, i jämförelse med mindre specifika sökbegrepp, kan medföra ett integritetsskydd för de personer vars kommunikation saknar betydelse för försvarsunderrättelseuppdraget. Av lätt insedda skäl är FRA:s förmåga att utforma specifika sökbegrepp avgörande för vilken trafik som ska komma under bearbetning eller som ska väljas bort. Ur ett svenskt perspektiv är det därför viktigt att välavgränsade sökbegrepp används för att få relevanta träffar som kan avgränsa inhämtningen till de utländska förhållanden som uppdragsgivarna söker underrättelseinformation om. FRA:s föreskrifter för sökbegreppens utformning och användning är utformade med utgångspunkt från signalspaningslagens regelverk. Utifrån integritetsskyddsintresset har kommittén informerat sig om det praktiska arbetet med sökbegreppens fastställande och hantering. Kommitténs har inte sett något som tyder på annat än att FRA har skapat rutiner som innebär att integritetsskyddsintresset beaktas. Till stöd för denna uppfattning ligger FRA:s presentationer och de uppgifter som Siun lämnat kring myndighetens sökbegreppsgranskning. Förstöringsskyldighet enligt 7 § signalspaningslagen 7 § signalspaningslagen reglerar vilka typer av meddelanden som omfattas av FRA:s skyldighet att förstöra upptagning eller uppteckning av uppgifter. Bestämmelsen utgår från informationsinnehållet som avseende punkterna 2–4 är av förtrolig karaktär. Förstöringsskyldigheten aktualiseras främst i bearbetnings- och analysfasen. De uppgifter som har lämnats till kommittén tyder på att det i huvudsak finns väl utarbetade föreskrifter och ändamålsenliga rutiner på FRA gällande förstöringsskyldigheten. Det finns dock enligt Datainspektionen fortfarande vissa praktiska tillämpningsproblem förenade med förstöringsskyldigheten3. Myndigheten har efter sin granskning påtalat att det finns behov av att utbilda och handleda personal 3 Rapport, Datainspektionens redovisning av regeringsuppdraget, Fö 2009/355/ så att de använder rätt metod för att ta bort meddelanden som omfattas av 7 § 1 p signalspaningslagen. Detta för att säkerställa att informationen i dessa fall inte kan återskapas. Datainspektionen har också bedömt att det finns behov av utbildningsinsatser omfattande den geografiska räckvidden av förstöringsskyldigheten enligt 7 § 2–3 p signalspaningslagen. Vidare har Datainspektionen funnit behov av ytterligare kontroll och uppföljningsrutiner. 4.4.5Konsekvenser för integriteten i olika faser av signalspaning Med utgångspunkt från signalspaningslagen, beskrivna principer för verksamheten och vad kommittén nu kunnat ta del av gällande signalspaning i tråd sammanfattas i det följande kommitténs slutsatser av vad signalspaning allmänt sett kan innebära för enskildas personliga integritet i de olika faserna kring signalspaning. Överföring och överlämning av signaler via tråd I den första fasen möjliggörs signalspaning genom att trådägarna överför trafik till de s.k. samverkanspunkterna. Trafiken utgörs av utländsk och internationell kommunikation, däribland även trafik med avsändare och mottagare i . Alla vars kommunikation på detta sätt förs över gränser berörs av det förhållandet att bedriver signalspaning. Integritetsintrånget handlar om att staten i en eller annan form bereds tillgång till kommunikation. Denna form av intrång berör även kommunikation utan koppling till ändamålet med signalspaning och omfattar betydligt fler personer än de som får sin kommunikation inhämtad av FRA för efterföljande bearbetning. All gränsöverskridande kommunikation som berörs av trådägarnas överlämnandeplikt riskerar att bli inhämtad, men oftast passerar trafiken samverkanspunkterna utan att bli föremål för inhämtning eller någon åtgärd. Vad gäller personer som befinner sig i och som kommunicerar med utlandet är det främst dessa förberedande åtgärder för signalspaning som han eller hon berörs av. FRA har beskrivit hur endast en del av den trafik som överförs av trådägarna till samverkanspunkterna förs vidare till myndigheten via signalbärare. Kommittén konstaterar med utgångspunkt från dessa kvantitativa uppgifter att sannolikheten är liten för att kommunikation som överförts till samverkanspunkterna i ett senare skede kommer att granskas av tjänstemän på FRA. I den senare fasen, när FRA inhämtar trafiken och gör ett urval i denna, är syftet att kommunikation med underrättelsevärde ska väljas ut. Detta avser att träffa de meddelanden som rör utländska förhållanden som är av intresse för underrättelseverksamheten. Den trafik som går i de till FRA inkopplade signalbärarna och som träffas av sökbegrepp blir i någon mening utvald för vidare signalspaningshantering. Inhämtningen är automatiserad och kommunikationen blir inte tillgänglig för det mänskliga ögat eller örat under urvalsfasen. Integritetsintrånget i denna fas kan bestå i att FRA använt sökbegrepp som är hänförliga till en viss person eller att kommunikationen undersöks antingen tekniskt eller innehållsmässigt. Vidare kan trafiken komma att lagras som trafikdata. Personer i som kommunicerar via tråd över landets gräns kan beröras av att FRA inhämtar signaler via vissa signalbärare eller satellitlänk. Detta sker om deras kommunikation transporteras i samma signalbärare respektive satellitlänk som den underrättelsemässigt intressanta trafiken. FRA:s metod att med hjälp av sökbegrepp göra ett urval syftar till att undvika att icke relevant trafik inhämtas från signalbäraren eller länken och att övrig trafik passerar inhämtningssystemet. I bearbetnings- och analysfasen har det rent faktiskt skett ett urval av kommunikation som FRA avser att ta del av genom att titta eller lyssna på innehållet. Den som får sin kommunikation rörande personliga förhållanden inhämtad av FRA och därefter avskiljd för bearbetning och analys utsätts för ett integritetsintrång vars omfattning är avhängigt innehållet i kommunikationen. Då det gäller de personer som är intressanta för underrättelseverksamheten är det främst FRA:s bearbetning, analys och rapportering som utgör integritetskänsliga faser. gritetskänsliga uppgifter i kommunikationen måste intrånget i den personliga integriteten vägas mot värdet av uppgifterna för underrättelseverksamheten. I de fall kommunikationsinnehållet omfattas av förstöringsskyldighet enligt 7 § signalspaningslagen kommer hela upptagningen att förstöras. Enligt de uppgifter som FRA har lämnat till kommittén är det endast i de fall då gränsöverskridande kommunikation rör utländska företeelser med underrättelsevärde som trafiken kommer under bearbetning och analys. Detta innebär att bearbetnings- och analysfasen endast undantagsvis berör personer som inte har koppling till den för försvarsunderrättelseverksamheten intressanta kommunikationen. Kommittén har utifrån denna information dragit slutsatsen att bearbetnings- och analysfasen mycket sällan berör personer i , men i de fall då det finns en utländsk företeelse med koppling till kan kommunikation till eller från bearbetas och analyseras av FRA. I den mån FRA:s rapporter innehåller uppgifter om fysisk person kan rapporteringen uppfattas som den mest integritetskänsliga delen i signalunderrättelsetjänstens arbete. Eftersom underrättelser enligt 8 § signalspaningslagen ska rapporteras till berörda myndigheter kan de få en vidare spridning än till den inriktande myndigheten. I dessa fall blir integritetsintrånget betydande för den enskilde. Rapporteringsfasen berör inte personer som saknar anknytning till de utländska företeelser som signalspaning får bedrivas mot. Kommitténs slutsats och bedömning: Kommittén konstaterar att FRA har rutiner och regelverk som syftar till att förhindra att uppgifter som lämnas till andra länder skadar svenska intressen samt att integritetsskyddsintressena beaktas. Kommittén anser att Siun har en viktig roll för att kontrollera att det internationella samarbetet bedrivs i enlighet med på försvarsunderrättelseområdet tillämpliga författningar och regeringsbeslut. FRA får jämlikt bestämmelserna i 3 § försvarsunderrättelselagen och 9 § signalspaningslagen etablera och upprätthålla samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer. Begreppet samarbete innefattar bl.a. utbyte av underrättelseinformation. FRA får även enligt signalspaningslagen bedriva internationellt signalspaningssamarbete för sådan inhämtning som avser utvecklingsverksamheten enligt 1 § tredje stycket signalspaningslagen. FRA:s samarbete med utländska underrättelseorganisationer utgår jämlikt 3 § förordning (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet från att det ska tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret och att det inte är till skada för svenska intressen. FRA har beskrivit syftet med samverkan, inom vilka områden samverkan sker och samarbetets omfattning. Kommittén har vidare fått information om vilka bedömningsgrunder som styr FRA:s samverkan och hur FRA tillser att samverkan sker utifrån behov och krav. Bland annat har framgått att FRA beaktar arten av information som lämnas ut, vad den kan komma att användas till och till vem den överlämnas. Det har också beskrivits att utlämnande av personuppgifter förutsätter väl genomförda etiska överväganden. Utifrån lämnade beskrivningar konstaterar kommittén att FRA har rutiner och regelverk som syftar till att förhindra att uppgifter som lämnas till andra länder skadar svenska intressen och att integritetsintresset beaktas. Kommittén anser att Siun har en viktig roll för att kontrollera att FRA bedriver det internationella samarbetet i enlighet med på försvarsunderrättelseområdet tillämpliga författningar och regeringsbeslut. Kommitténs bedömning: Signalspaningslagens reglering om att FRA är skyldigt att i vissa fall lämna underrättelse till enskilda personer är försedd med flera begränsningar och undantag som grundas i att uppgifter i verksamheten är omgärdad av sekretess. Eftersom underrättelseskyldigheten inte får någon rimligt praktisk funktion som rättssäkerhetsgaranti eller som ett skydd för enskildas integritet anser kommittén att signalspaningslagens bestämmelse om underrättelseskyldighet inte är ändamålsenlig. Den efterhandskontroll som Siun kan utföra på enskilds begäran är ägnad att på ett bättre sätt tillvarata integritets- och rättsäkerhetsintressena. FRA:s underrättelseskyldighet regleras i 11 a § och 11 b § signalspaningslagen och utgör främst ett rättssäkerhetsskydd. Av bestämmelserna framgår följande. Om det vid signalspaning har använts sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person ska personen underrättas om detta. En underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för försvarsunderrättelseverksamheten, dock senast efter att det inhämtningsuppdrag som föranlett inhämtningen avslutades. En underrättelse får dock skjutas upp om sekretess hindrar att underrättelse lämnas. Har det på grund av sekretess inte kunnat lämnas någon underrättelse från det att inhämtningsuppdraget avslutades, behöver någon underrättelse inte lämnas. Underrättelse ska inte heller lämnas om inhämtningen uteslutande avser främmande makts förhållanden eller förhållanden mellan främmande makter. Vid sidan om underrättelseskyldigheten finns även en möjlighet för enskild person att via Siun få kontrollerat om hans eller hennes meddelande har inhämtats i samband med signalspaning (10 a § signalspaningslagen). Underrättelseskyldigheten aktualiseras i de situationer då det vid signalspaning har använts sökbegrepp som är direkt hänförliga till en fysisk person. Syftet med bestämmelsen är att denna person ska få möjlighet att bedöma vilket integritetsintrång som han eller hon har varit föremål för. Regleringen om underrättelseskyldighet är försedd med flera begränsningar och undantag. Sammantaget innebär undantagen för sekretess och den tidsbestämda uppgiftsskyldigheten att FRA har en mycket begränsad underrättelseskyldighet. Det finns därför anledning att tro att underrättelser överhuvudtaget inte kommer att kunna lämnas av FRA. Vid utgången av 2010 hade FRA pga. sekretess inte i något fall lämnat underrättelse enligt 11 a § signalspaningslagen. Den politiska överenskommelsen som träffades innebar bl.a. att en underrättelseskyldighet till enskild skulle införas i fråga om signalspaning. Kommittén menar att denna skyldighet inte är ändamålsenlig. Eftersom verksamheten vid FRA är omgärdad av omfattande sekretess får underrättelseskyldigheten ingen praktisk funktion som rättssäkerhetsgaranti eller som ett skydd för enskildas integritet. Kommittén anser att den efterhandskontroll som Siun utför på enskilds begäran utgör ett viktigare instrument eftersom denna innebär en granskningsmöjlighet från ett fristående och självständigt organ. 4.7Tillstånds- och kontrollfunktionernas betydelse för integritetsskyddet Kommitténs bedömning: Kommittén anser att Försvarsunderrättelsedomstolens och Siuns uppdrag är viktiga för att tillförsäkra att FRA bedriver signalspaning med erforderligt integritetsskydd. Detta är också centralt för att skapa förtroende för signalspaningsverksamheten. Kommittén anser att det är av särskild vikt att Siun ges tillräckliga resurser för att utföra sitt mycket omfattande uppdrag. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att granska Försvarsunderrättelsedomstolen eller kontrollorganen. Eftersom signalspaningslagens integritetsskyddande bestämmelser har stått i fokus för kommitténs utvärdering har vi dock funnit skäl att informera oss om Försvarsunderrättelsedomstolens och kontrollorganens roll för integritetsskyddet vid signalspaning. Detta har skett genom att respektive organ beskrivit sin verksamhet. Nedan följer kommitténs kommentarer gällande tillstånds- och kontrollfunktionerna. Tillståndsförfarandet syftar till att ge garanti för att signalspaning bedrivs inom ramen för de ändamål och förutsättningar som gäller för verksamheten. Tillståndsprövningen görs av en domstol som är ett självständigt och oberoende organ. Bestämmelsen i 5 § signalspaningslagen innebär bl.a. att Försvarsunderrättelsedomstolen gör en behovs- och proportionalitetsbedömning innan tillstånd ges och inhämtningen kan inledas. Vidare sker prövningen av sökbegrepp ur ett integritetsskyddsperspektiv. Försvarsunderrättelsedomstolen har beskrivit för kommittén hur man bygger upp erfarenhet och skapar praxis utifrån de mål som domstolen handlagt . Kommittén kan konstatera att bl.a. den proportionalitetsbedömning som ska göras kräver ingående kunskaper om signalspaningsmetodik och underrättelsetjänst. Detsamma gäller prövningen av vilka sökbegrepp eller kategorier av sökbegrepp och signalbärare som får användas vid signalspaning. Vidare krävs det att domstolen har ingående kunskaper om inriktningar och prioriteringar inom utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken. Denna sakkunskap utgör en viktig del då domstolsförfarandet ska säkerställa att det intrång i den personliga integriteten som signalspaning i vissa fall kan innebära endast sker för de ändamål som anges i 1 § signalspaningslagen. Enligt kommittén utgör detta ett viktigt integritetsskydd för personer som är bosatta i . Ansökningsförfarandet i sig medför att FRA måste ta fram underlag om hur inhämtningen är avsedd att bedrivas. FRA måste även lyfta fram de motstående intressen som saken gäller och göra integritetsöverväganden i det inledande skedet av processen. Dessa uppgifter ligger till grund för Försvarsunderrättelsedomstolens bedömning avseende risken för integritetsintrång i det specifika fallet. Då det gäller offentlig verksamhet som står utanför allmänhetens insyn utgör självständiga kontroll- och insynsorgan medborgarnas ögon och öron. Brist på insyn riskerar medföra misstankar om att verksamheten inte bedrivs på ett korrekt sätt. En effektiv kontroll innebär att allmänheten ska kunna förlita sig på att det finns en tydlig procedur, att kontroll sker utifrån gällande lagstiftning, att missbruk förhindras och att åtgärder vidtas om felaktigheter upptäcks. Förekomsten av kontrollorgan inom försvarsunderrättelseverksamheten medför att verksamheten vid FRA kan utvecklas löpande och inte riskerar ett enkelriktat synsätt. En effektiv kontrollfunktion innebär också att det skapas förtroende för den verksamhet som är ställd under insyn. Därmed minskar risken för att myndigheten blir misstänkliggjord för oegentligheter endast på grund av sin slutenhet. som kommittén verkat har vi kunnat följa hur de olika kontrollorganen successivt byggt upp sin kunskap och kompetens inom området signalspaning. Verksamheten vid FRA har genomlysts utifrån respektive organs uppdrag och granskningar har genomförts utifrån tydliga frågeställningar och syften. Siuns löpande kontroll av hur FRA bedriver signalspaning är nödvändig för att tillförsäkra en god balans mellan integritetsskydd och behovet av en effektiv underrättelseverksamhet. Myndigheten har också vissa befogenheter att ingripa då regelverket inte följs. Syftet med regleringen är att säkerställa integritetsskyddet. Siuns uppdrag är dessutom mycket brett, vilket gör att alla integritetsskyddsperspektiv på verksamheten kan följas upp och kontrolleras. Kommittén har alltsedan Siun bildades informerats löpande om hur myndigheten som organisation har byggts upp för att ansvara för alla delar av uppdraget, hur arbetsformerna har tagits fram och utvecklats samt hur kontrollerna har genomförts. Kommittén ser det som viktigt att Siun fortlöpande utvecklas till ett effektivt kontrollorgan med de krav som lagstiftaren ställer. Siuns sammansättning av parlamentariker och juridiskt sakkunniga personer ger goda förutsättningar för detta. Kommittén har kunnat konstatera att integritetsskyddsrådet, trots den organisatoriska tillhörigheten till FRA, är ett organ som verkar självständigt. arbete har bidragit till att FRA genomfört integritetsförbättrande åtgärder. Det har främst handlat om ändringar i föreskrifter och rutiner vilka har varit ägnade att ge bättre ordning och reda i verksamheten. Även Datainspektionen har bedrivit ett sådant arbete på FRA. Utifrån dessa konstateranden anser kommittén att Siun och integritetsskyddsrådet genom sina respektive uppdrag ger en samlad kontroll av signalspaningsverksamheten. Kommittén vill understryka vikten av att Siun ges tillräckliga resurser för att utföra sitt mycket omfattande uppdrag. Detta blir inte minst viktigt då signalspaning i tråd förmodas medföra att större trafikvolymer kommer att hanteras av FRA. Särskilt yttrande av , och beslutade om signalspaningslagen (lag 2008:717). Lagförslaget hade då varit vilandeförklarat efter det att den behandlades i . Grunden för vilandeförklaringen var att förslaget påverkade de fri- och rättigheter som anges i regeringsformens 2 kap. och därmed omfattades av de bestämmelser om vilandeförklaring som återfinns i 2 kap. 12 §. vare sig diskuterades eller föreslogs några förändringar av lagförslaget från den borgerliga regeringen. Inte heller togs några kontakter med oss socialdemokrater eller oppositionen i övrigt för att förbereda den kommande behandlingen i av det vilandeförklarade lagförslaget. Denna passivitet från regeringens sida innebar att behandlingen i präglades av osäkerhet och resulterade i inom borgerligheten fortsatta överläggningar om kompletteringar av lagförslaget. Inte heller i detta skede togs kontakter från den borgerliga majoriteten med oss socialdemokrater eller oppositionen i övrigt för att diskutera lagförslaget. Regeringen valde således aktivt och tydligt att avstå från att söka en blocköverskridande överenskommelse. Enligt vår uppfattning var detta mycket olyckligt då det i frågor som rör personlig integritet och rikets säkerhet borde vara naturligt att söka så breda lösningar som möjligt. Den slutliga utformningen av lagen om signalspaning innehöll en rad kompletteringar som arbetats fram för att tysta intern kritik. Ett av de kompromissbeslut som omgärdade signalspaningslagen var tillsättandet av signalspaningskommittén. I en utredning där själva verksamheten som ska utredas, på mycket välgrundande skäl, är omgärdad av den största sekretess är det givet- vis inte enkelt att formulera nödvändiga slutsatser och förslag på ett klokt och enkelt sätt. Detta uppdrag har heller inte underlättats av den debatt kring integritetsfrågor som föregick tillsättandet av kommittén. Det har därför varit en komplex uppgift för oss i kommittén att slutföra utredningen med ett kvalitativt nöjaktigt innehåll. Tyvärr har förståelsen för denna komplexitet inte funnit hos regeringen. Vår uppfattning är att arbetet i kommittén inte har slutförts och hade därför gärna sett en förlängning av den tid vi har haft för arbetet, allt i syfte att säkra en så allsidig genomlysning som mjöligt och ett så kvalitativt resultat av vårt arbete som vi anser att både regering och allmänhet har rätt att kräva. Regeringen har dock valt att inte förlänga tiden och därmed kommitténs möjligheter att fullfölja det arbete vi enligt direktivet ska utföra. Sakläget är därför att vi är satta att bedöma konsekvenser för den enskildes integritet för signalspaning i kabel, en verksamhet som knappt är påbörjad och där den förmodade kommande volymen skapar helt andra villkor för arbetet att skydda integriteten än i den signalspaning som bedrivs . Det säger sig självt att det inte går att bedriva ett seriöst utredningsarbete under sådana villkor. Vår grundläggande kritik mot sättet att ta fram signalspaningslagen och det lappverk av olika kontrollåtgärder som blev resultatet kvarstår. Verksamheten är till sin natur sådan att det är ytterst svårt att lagstiftningsvägen reglera alla tänkbara situationer. En brist i signalspaningsverksamheten är att de parlamentariska insynsmöjligheterna inte är tillräckliga. En ökad insyn av lekmän kan aktivt bidra till att ge verksamheten ökad legitimitet. Det finns också fördelar i att ha en direkt koppling till företrädare för allmänintresset för kunskapsinhämtning och möjligheter att föra resonemang.