sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Lagstiftaren noterade att um- gängesavdragen med 5-dagarsregeln utnyttjades i relativt liten ut- sträckning. Införandet av 6-dagarsregeln motiverades dock med vikten av att barnet får träffa föräldern ofta och i vardagssituationer. 11.11.3 Föräldrars användning av umgängesavdrag Även om umgänget mellan barn och umgängesföräldrar har ökat så visar undersökningar att avdrag för umgänge görs i liten utsträckning.103 Registerdata i För- säkringskassans rapport för visar att möj- ligheten till att göra umgängesavdrag inte tillämpas i någon större utsträckning. Endast av föräldrarna i underhålls- systemet använder umgängesavdrag.104 Omfattningen av föräldrar som inom underhållsstödssystemet gör umgängesavdrag har enligt undersökningen minskat . var det igenom- snitt cirka 1 500 ärenden om umgängesavdrag . Föräldrar gör umgängesavdrag enligt ett tydligt säsongsmöns- ter.105 De flesta avdrag görs och i decem- ber. Detta kan bero på att det är svårt att nå upp till ett tillräckligt vardagsumgänge för att kunna göra avdrag. Införandet av 6-dagarsregeln 1998 var tänkt att underlätta för för- äldrar och barn att träffas ofta och i vardagssituationer. 1997/98: 7, Vårdnad, boende och umgänge, s. 66 ff. 103Försäkringskassan Analyserar 2005:1, Råd att umgås, s. 7. 104Enligt den senaste publicerade uppgiften om värdet av umgängesavdragen motsvarades de, , . 105Anförd rapport, s. 7. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn facit i hand har konstaterat att effekten av regel- förändringen mer eller mindre uteblev. Bara en femtedel av alla umgängesavdrag gjordes enligt 6-dagarsregeln. visar också att föräldrar med relativt bra inkomster oftare gör avdrag jämfört med föräldrar som tjänar sämre. Det kan bero på att föräldrar med dålig ekonomi inte har råd att träffa sina barn. görs många umgängesavdrag av kvinnor som oftare har lägre inkomster än män. Mammorna hittar, enligt rapporten, sätt att träffa barnen trots att de har dålig eko- nomi. Enligt kan könsroller och olika förvänt- ningar på föräldrarollerna ha en stor betydelse. sammanfattande analys av undersökningen är att ekonomin före- faller ha en stor betydelse för hur mycket föräldrar kan umgås med sina barn. Det viktiga är förälderns totala ekonomiska situation snarare än storleken på de umgängesavdrag föräldern gör. Avdra- gen handlar i normalfallet om relativt små belopp (maximalt , maximalt ), som inte är avgörande för om föräldern ska kunna träffa sitt barn. Sam- hällets möjligheter att genom reglerna för umgängesavdrag stimu- lera till ökat umgänge tycks därför vara starkt begränsad. Andra faktorer spelar sannolikt en större roll för att föräldrar i högre ut- sträckning ska umgås med sina barn. 11.11.4 Umgängesavdragen är konfliktdrivande I samband med såväl utredningens hearing som vid de forskarsamtal som utredningen haft, har kritiska åsikter lyfts om konstruktionen av umgängesavdragen. Även föräldrar som deltagit i utredningens fokusgruppssamtal har framfört att möjligheten till att göra avdrag kan vara konfliktdrivande då det är utformat på ett sätt som premierar en utökad umgängestid, men som i praktiken innebär låga avdragsbelopp. Tyvärr finns det en risk att även barn ibland dras in när föräld- rarna vill påvisa hur omfattande boendet eller vistelsen är hos respektive förälder. Barnet bör i sådana sammanhang inte objektifi- eras och ses som en bärare av en ekonomisk förmån, det är inte lämpligt utifrån ett barnperspektiv. Den konstruktion som um- gängesavdragen har leder till att föräldrar i stor utsträckning tvingas till att ha en millimeterrättvisa och räkna timmar med eller utan barnet för att utifrån sina syften antingen uppnå avdrag på sin åter- Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn betalning för underhållsstöd, eller bevaka att inte avdrag görs på underhållet för barnet. Detta innebär låsta positioner för föräldrarna och försvårar avsevärt möjligheterna till ett bra sam- arbete om barnets försörjning. Reglerna för hur umgängesavdragen ska beräknas är förhållandevis komplexa och det förefaller inte sanno- likt att särlevande föräldrar alltid har tillräckliga kunskaper om när umgängesavdrag kan ske – särskilt mot bakgrund av att det är relativt få föräldrar som använder sig av rätten till avdrag. Det kan innebära att föräldrar av okunskap går miste om avdragen för att exempelvis barnet lämnas i stället för kvällen innan. Ytterst riskerar detta sämre ekonomiska förutsättningar för barnen. Utredningen anser i stället att det är ett gott samarbete mellan föräldrarna som borde premieras. Avsaknaden av stöd till föräldrar som kan ge dem bättre förutsättningar att komma överens om ekonomiska frågor som rör barnet gör det dock svårt att skapa incitament för föräldrarna att i större utsträckning själva reglera kostnader för umgänge, t.ex. genom att det beaktas när ett under- hållsbidrag (eller underhållsstöd) beslutas eller fastställs. Genom att i större utsträckning tillämpa möjligheten till s.k. nettoberäk- ning skulle dock sannolikt umgängeskostnader i en mindre ut- sträckning bli föremål för konflikter och innebära färre samarbets- problem mellan föräldrarna. uppgav på utredningens hearing att den huvud- sakliga orsaken till konflikter mellan de separerade föräldrar som myndigheten kommer i kontakt med har ekonomisk grund. Detta bekräftas också av SCB:s enkätstudie om Jämställt föräldraskap, se mer i kapitel 9. När särlevande föräldrar ska försöka samarbeta om barnets försörjning och fördela kostnadsansvaret mellan sig kan många olika frågor uppkomma att ta ställning till, vilket lätt kan ge upphov till diskussioner och konflikter. Detta kan också vara grunden till att många väljer att reglera underhåll via underhållsstödet i stället för att själva komma överens om ett underhåll och trots att de har ekonomiska förutsättningar att avtala om ett underhålls- bidrag som överstiger underhållsstödets belopp. Utredningens arbete har också visat att de som inte reglerar underhåll via underhålls- stödet kommer mycket bättre överens, se avsnitt 9.2 ovan. Med ett stöd från samhället både vad avser rådgivning och beräkning skulle många föräldrar själva kunna enas om umgängeskostnader. har även uppmärksammat utredningen på att det finns tillämpningsproblem med att dra en gräns mellan vad som kan anses vara ett växelvist boende och vad som är ett um- Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn I praktiken handlar handläggning i dessa fall om att räkna antal dagar eller dygn. I förlängningen kan t.o.m. krävas att myndigheten konkret måste bedöma om barnet har sovit över eller inte hos en förälder.106 bedömningar i sådana fall kan innefatta svåra bevisvärderingar som upplevs som konfliktdrivande för föräldrarna, som de också kan lyfta integritetsaspekter å den enskildes sida. Det är inte ovanligt att dessa ärenden är föremål för omprövningar och över- klaganden till förvaltningsdomstolen. Att avskaffa möjligheten till att göra umgängesavdrag skulle sannolikt undanröja sådana aspek- ter av handläggning samt innebära en ökad till- lämpning av nettoberäkning (där hänsyn kan tas till individuella förutsättningar). Se utredningens förslag i detta hänseende under avsnitt 13.4.7 nedan. När underhållsstöd lämnas till ett barn ska den som är bidragsskyl- dig återbetala stödet till staten. Det betyder att i samband med ett beslut om att bevilja underhållsstöd också beslu- tar om återbetalningsskyldighet. Beslutet om återbetalningsskyl- dighet ska delges den det berör innan kan börja återkräva pengar. Det är viktigt att delgivningen sker så snabbt som möjligt för att inte riskera att en stor skuld börjar byggas upp för den bidragsskyldige. Hur mycket den bidragsskyldige ska betala tillbaka till Försäk- ringskassan bestäms utifrån det senaste taxeringsbeslutet, vilket inne- bär att återbetalningsbeloppet för exempelvis 2011 styrs av taxeringsbeslut, vilket innebär inkomster som den betalningsskyl- dige hade . Det är med andra ord en årsinkomst som ligger till grund för återbetalningsbeloppet. Den bidragsskyldige ska betala en viss procentsats baserat på det senaste taxeringsbeslutet efter att har gjort ett grund- avdrag om (för egna levnadskostnader, jfr avsnitt 3.6.3 ovan). Hur stor procentsatsen är beror på hur många barn den bidragsskyldige är underhållsskyldig för; ju fler barn desto mindre behöver betalas tillbaka för varje barn. 106 En ansökan om umgängesavdrag kräver underskrift av båda föräldrarna och i samband med detta skapas mycket konflikter där både barn, grannar och andra närstående dras in för att bevisa omfattningen av vistelsen. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn också möjlighet att göra umgängesavdrag på återbetalningsbeloppet om han eller hon haft barnet boende hos sig under vissa perioder (jfr avsnitt 11.11 ovan). Återbetalningsbeloppet kan aldrig överstiga underhållsstödets belopp om per barn och månad, och räknar om återbetalningsbeloppet när den nya taxeringen blivit fastställd. Om den bidragsskyldige inte kan eller vill betala tillbaka åter- betalningsbeloppet till ska myndigheten utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in pengarna.107 Försäkringskas- san är alltså skyldig att överlämna fordringen till Kronofogdemyn- digheten (KFM) för verkställighet enligt gällande lagstiftning, och detta ska ske senast efter att den äldsta skulden skulle ha betalats.108 lämnades den bidragsskyldiges skuld över till KFM efter att den skulle ha betalats. En annan förändring var också att det nya debiterade månadsbeloppet lämnades för till KFM. Det betydde att bidragsskyldiga snabbare hamnade i ett läge där KFM skulle verkställa en indrivning. I utsökningsbalken (UB), anges att innan utmätning sker ska underrättelse om målet sändas till gäldenären med post eller lämnas på annat lämpligt sätt. Genom underrättelsen ges gäldenären möjlighet att () betala sin skuld. När löpt ut och skulden är obetald på- börjar KFM verkställigheten. Verkställighet kan ske på många olika sätt, t.ex. genom utmätning av lön, överskjutande skatt eller av lös och fast egendom.109 Av granskning av underhållsstödet framkom- mer att gäldenärer som har skulder i form av obetalda återbetal- ningsbelopp för lämnat underhållsstöd, ofta inte har andra till- gångar än lön eller motsvarande inkomster, och därför blir löne- utmätning ofta den enda verkställighetsform som kan användas.110 För en gäldenär med en pågående löneutmätning var medel- inkomsten , enligt uppgift i samma rapport, brutto . är medelinkomsten för motsvarande gäldenär per månad.111 De låga inkomsterna medför att det inte går att driva in så mycket pengar genom den här 10719 kap. 49 § SFB. 1084 § tredje stycket indrivningsförordningen (1993:1229) och 6 a § förordning (1996:1036) om underhållsstöd. 1094 kap. 12 § UB. 110Riksrevisionen, Underhållsstöd – för barnets bästa?, s. 52. 111Enligt opublicerad uppgift från KFM . KFM ser en trend att inkomsterna för löneutmätningsgäldenärerna har ökat betydligt . Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn typen av verkställighet, enligt KFM:s uppskattning ligger ett genom- snittligt löneutmätningsbelopp på per månad.112 Antalet bidragsskyldiga som blivit föremål för verkställighet har ökat när underhållsstödssystemet ersatte det tidigare bidragsförskottet. Detta uppmärksammade också av Underhålls- stödsutredningen som påpekade att det utöver besvär och obehag för den skuldsatta, också har inneburit ökat arbete och ökade kost- nader för staten.113 Av granskning av underhållstödet förefaller det som att andelen bidragsskyldiga som har skulder hos KFM har ökat mellan åren 2000 och 2010.114 Enligt en tidigare studie från dåva- rande var det cirka 30 pro- cent av de bidragsskyldiga som var föremål för verkställighet hos KFM.115 Enligt KFM:s uppgifter var det i stället . De två studierna är inte gjorda med samma förutsätt- ningar och är därför inte helt jämförbara, men indikerar ändå en försämring. Enligt uppgift från KFM hade knappt 47 000 personer skulder för återbetalningsbelopp för utgivet underhållsstöd . Det innebär 1,7 miljoner skuldposter och i skuld- belopp, vilket motsvarar per gäldenär.116 Under- hållsstödsskulder är den vanligaste skuldposten hos KFM. Upp- skattningsvis handlar dessa skulder om cirka 100 000 barn. Som en jämförelse är det omkring 1 000 personer som har skulder hos KFM för återbetalning av underhållsbidrag. En slutsats är att åter- betalningsreglerna inte fungerar på ett tillfredsställande sätt när så pass många återbetalningsskyldiga lever under mycket knappa för- hållanden och inte klarar av att sköta sin återbetalning. 11.12.1Problem vid löpande återbetalningar och anstånd för bidragsskyldig som är föremål för indrivningsåtgärder För en bidragsskyldig som är föremål för indrivningsåtgärder hos KFM och ska sköta löpande återbetalningar hos Försäk- ringskassan kan det uppstå en rad olika dilemman. 112Riksrevisionen, Anförd rapport, s. 52. 113SOU 2003:42, Ett reformerat underhållsstöd, s. 263. 114Riksrevisionen, Anförd rapport, s. 53. 115RFV Analyserar 2001:2, Underhållsstöd – bidragsskyldiga som är föremål för indrivning. 116Uppgifter från KFM . Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn genomför löneutmätning underrättar myndigheten den som betalar ut lönen om vilket belopp som den som är föremål för löneutmät- ningen får behålla (ett s.k. förbehållsbelopp för egna och familjens levnadskostnader enligt 7 kap. 4 § UB). Ett dilemma består i att KFM inte kan räkna in löpande återbetalningar till Försäkrings- kassan i förbehållsbeloppet som ska räknas av från inkomsten. Om ärendet i stället handlat om underhållsbidrag så hade kommande betalningar för underhållsbidrag räknats in i förbehållsbeloppet. Underhållsskyldiga föräldrar som blir föremål för verkställighet hos KFM kan således riskera drabbas hårdare om de reglerar under- hållet via underhållsstödet än via reglerna om underhållsbidrag. Detta beror på att skulder till följd av obetalt underhållsstöd är skulder till staten medan en skuld för obetalt underhållsbidrag är en skuld till barnet. Hur dessa olika skuldtyper hanteras styrs av regler i utsökningsbalken.117 En liknande situation uppstår när den betalningsskyldige ansö- ker om anstånd med betalning till och är föremål för indrivningsåtgärder hos KFM. När Försäkringskas- san bedömer en ansökan om anstånd, räknas även då ett förbehålls- belopp ut enligt utsökningsbalkens regler.118 Också i detta fall är förhindrad att ta hänsyn till att KFM driver in obetalda underhållsstöd. Sammantaget kan dessa situationer leda till att skuldsatta bi- dragsskyldiga hamnar i en situation där det blir mycket svårt att betala tillbaka obetalda återbetalningsbelopp till . Det kan resultera i att den skuldsatte får en ekonomisk situation som ligger under nivån för vad gäldenären får förbehålla sig för sitt och familjens underhåll enligt nämnda regler i utsökningsbalken. För den enskilde framstår det sannolikt som ologiskt att hanter- ingen är så ojämlik beroende på vilket sätt underhållet regleras (un- derhållsbidrag eller underhållsstöd). Med anledning av föräldrars låga kunskapsnivå om underhållsregler,119 är det emellertid inte säkert att bidragsskyldiga föräldrar ens inser att det finns en sådan ojämlik hantering, vilket i sig torde vara ännu mer kännetecknande för att det finns ett problem i detta hänseende. 1177 kap 4 och 14 §§ UB. 118Se 19 kap. 41 § SFB och 7 kap. 4–5 §§ UB. 119Jfr enkätstudie om detta i , Underhållsstöd – för barnets bästa? samt studier som visar detta, se avsnitt 11.8 ovan. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn granskning av underhållsstödet har visat att många bidragsskyldiga inte förmår att betala sina skulder utan återkommer år för indrivningsåtgärder.120 Tabell 4 Andelen återkommande gäldenärer med skulder till följd av obetalda återbetalningsbelopp, åren 2007–2010 Varav antal återkommande gäldenärer Tabellen visar att antalet gäldenärer med skulder till följd av obe- talda återbetalningsbelopp återkommer år för indrivnings- åtgärder hos KFM. Andelen återkommande gäldenärer har dess- utom ökat relativt mycket. hade nästan tre av fyra gäl- denärer tidigare varit föremål för indrivningsåtgärder på grund av obetalda återbetalningsbelopp i underhållsstödet. Sannolikt finns det flera faktorer som har betydelse för utvecklingen, inte minst konjunkturutvecklingen i landet. En omständighet som sannolikt spelar roll i sammanhanget är reglerna för hur förbehållsbelopp be- räknas när en bidragsskyldigs skuld är föremål för både KFM:s in- drivningsåtgärder och handläggning av anstånd (som det redogjorts för ovan). Här bör dock uppmärksammas att om hänsyn skulle tas till den bidragsskyldiges betalning av åter- betalningsbelopp vid KFM:s beräkning av förbehållsbelopp så skulle det innebära att andra skulder som gäldenären har som är föremål för indrivning, skulle lämnas obetalda. Gäldenärens totala skuldsituation skulle således generellt sett inte förbättras, utan det skulle snarare handla om en omfördelning av betalning mellan den- nes skulder. Gäldenärens ekonomiska utsatthet är dock i sig del av en större fattigdomsproblematik som bör ses i ett större samman- hang och som inte kan lösas genom förändringar enbart i reglerna om indrivning och genom att beakta obetalda underhållsstödsskul- der inom ramen för förbehållsbelopp. 120 , Underhållsstöd – för barnets bästa?, s. 54. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Särskilt om betalningsanmärkningar och s.k. klumpskulder Ytterligare ett dilemma för en bidragsskyldig förälder som är före- mål för verkställighet hos KFM är det sätt på vilket betalnings- anmärkningar ges den skuldsatte. Detta baseras på antal skuldären- den (mål) som finns registrerade på personen hos KFM. Principen om att en skuld är ett mål gäller även i förhållande till alla slags skulder och allmänna mål hos KFM.121 För underhållsstödsskulder registreras ett mål för varje obetalt månadsbelopp per barn. Det innebär exempelvis att en bidragsskyl- dig som har en skuld för och som har två barn får 24 be- talningsanmärkningar (12 månader x 2). Detta sker oavsett om överlämnandet från till KFM för indrivning av- ser skuldbelopp som motsvarar åt gången. Anled- ningen till detta förfarande hos KFM beror på att en skuld betrak- tas som ett mål. Varje månatligt obetalt återbetalningsbelopp be- traktas därmed som en självständig skuld och registreras således som ett självständigt mål. Om flera månatliga obetalda återbetal- ningsbelopp skulle läggas samman till ett mål hos KFM, skulle pro- blem uppstå då två återbetalningsbelopp som avser två olika måna- der kan löpa med olika räntesatser och preskriptionstider.122 Inom reglerna för underhållsstödet finns det dessutom regler som anger att skuldens förfallotidpunkt inträffar kontinuerligt allt eftersom den bidragsskyldige har delgetts beslutet om betalningsskyldighet.123 Ett särskilt problem är att det av reglerna om underhållsstöd inte tydligt framgår vilken betydelse ett beviljat anstånd har för frågan om när ett belopp ska anses ha förfallit till betalning. I de flesta andra situationer torde ett anståndsbeslut anses innebära att en förfallotidpunkt skjuts – vilket är själva syftet med anståndet. Det belopp som beslutet om anstånd avser ska enligt 19 kap. 42 § SFB betalas före återbetalning som avser senare tid. Det innebär att de återbetalningsbelopp som löpande förfaller till betalning i många fall blir en tillkommande skuld. Det framgår dock inte av lagen vilken betydelse det får om den bidragsskyldige försummar att betala ett senare månadsbelopp efter det att han eller hon har beviljats anstånd. 121Dock med undantag för skattekontoskulder som kan innehålla många olika poster. 122Olika räntesatser beror på att det blir olika tidpunkter från vilken räntan ska börja beräknas. 123Se 6 § andra stycket förordning (1996:1036) om underhållsstöd, som anger att återbetal- ningsskyldighet förfaller tidigast till betalning efter den dag då den bidragsskyldige har delgetts beslutet om betalningsskyldighet. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn När anstånd beviljas är detta för de tillkommande återbetalnings- beloppen. Så länge helt anstånd är beviljat behöver den bidrags- skyldige föräldern inte göra några inbetalningar. När anståndet upphör ska den bidragsskyldige föräldern betala av på sin skuld och det är den äldsta skulden som ska betalas först. Har den bidrags- skyldige föräldern beviljats delvis anstånd innebär det att han eller hon får en betalningsplan på den del som ska betalas och som för- faller till betalning , och den inbetalning som görs avräknas den äldsta skulden. Detsamma gäller den som tidigare haft anstånd men som får s.k. fortsatt anstånd endast för att han eller hon ska betala av skulden (se 19 kap 43 § SFB). Om den bidrags- skyldige föräldern inte följer den betalningsplan som beslutats så bryts förutsättningarna för det beviljade anståndet. Brister den bidragsskyldige i sin betalning gäller indrivningsförordningens regler, dvs. är den äldsta skulden lämnas hela skulden till KFM för indrivning. Detta är inte lätt för den skuldsatte att förutse och indrivningen av hela anståndsbelop- pet, som därmed kan vara ett förhållandevis stort belopp, kan komma som en kalldusch för honom eller henne. Bristfälliga kunskaper om i vilken utsträckning skuldsatta bidragsskyldiga har umgänge med barn Enligt uppgifter från till utredningen har det tidigare, när reglerna för umgängesavdrag ändrades, varit få bidragsskyldiga föräldrar som var aktuella för indrivningsåtgär- der hos KFM som begärde umgängesavdrag på under- hållsstödets återbetalningsbelopp. Detta kan vara en indikation på att det inte förekommer umgänge med barnet i någon större ut- sträckning. Om detta i sin tur beror på att den bidragsskyldige för- äldern inte har ekonomiska möjligheter att utöva något umgänge eller om det beror på andra orsaker, t.ex. dålig kunskap om möjlig- heten till umgängesavdrag, finns det alltför liten kunskap om, och detta klargjordes heller inte när undersökte i vilken omfattning umgängesavdrag förekom för denna grupp bidrags- skyldiga. Eftersom ett umgängesavdrag kan göras först efter det att barnet varit hos den bidragsskyldige föräldern, kan det naturligtvis vara svårt att inom ramen för normalbeloppet ha råd med ett frek- vent umgänge med sitt barn. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn 11.12.2 Särskilt om förbehållsbelopp vid utmätning Slutligen vill utredningen uppmärksamma ytterligare ett problem i samband med verkställighet hos KFM som rör inte enbart under- hållsstödsskulder, utan alla typer av skulder. De regler om förbe- hållsbelopp för egna levnadskostnader som avräknas inkomsten innan utmätning kan ske varierar i storlek beroende på i vilken omfattning barnet bor hos den skuldsatte. Enligt KFM:s föreskrif- ter (KFMFS 2010:1) om bestämmande av förbehållsbelopp vid ut- mätning av lön m.m. , anges att förbehållsbelopp ska bestämmas med ledning av ett s.k. normalbelopp. Normalbeloppet för en ensamstående gäldenär är , för sam- manlevande makar och därmed jämställda, . För varje barn är det t.o.m. det kalenderår då barnet fyller , och för tid därefter. Med makar avses även personer som ingått registrerat partnerskap, och med uttrycket jämställda avses två personer som bor tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden (sambor). Med barn avses sådant barn som en gäldenär, dennes sammanlevande make eller sambo varaktigt bor tillsammans med och är skyldig att försörja enligt 7 kap. 1 § FB.124 Tabell 5 Normalbelopp vid utmätning av lön m.m. i kronor per inkomstperiod Barn t.o.m. det år barnet fyller Barn fr.o.m. det år barnet fyller