sou · GZB357 · 2011-07-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om Effektivare sanktioner på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga och föreslå ändringar i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen som syftar till effektivare sanktioner på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. förordnades justitierådet Per Virdesten att vara särskild utredare. Som experter har medverkat kanslirådet , rättssakkunnige , kanslirådet , kanslirådet och avdelningsdirektören . entledigades från sitt uppdrag fr.o.m. . Som ledamöter i en referensgrupp till utredningen har medverkat , , , , , , , Kommuner och Landsting, , och , KFO och Arbetsgivaralliansen. entledigades från sitt uppdrag fr.o.m. och ersattes av . Hovrättsassessorn har varit sekreterare i utredningen . –har också varit sekreterare i utredningen på deltid. Utredningen har antagit namnet (A 2010:01). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner (SOU 2011:57). Uppdraget är härmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen ............... 2.2Bemyndigandena för att meddela 2.3Närmare om tillsynen och sanktionssystemet på 2.4Kriminaliseringen och införandet av sanktionsavgifter 2.4.1 Bakgrunden till kriminaliseringen på 2.4.2 Bakgrunden till införandet av sanktionsavgifter Arbetstidslagen och arbetstidsförordningen.......................... 3.1.1 Tillsynen och sanktionssystemet enligt arbetstidslagen och arbetstidsförordningen ................ 3.1.2 Överträdelser av bestämmelser i kollektivavtal........... Lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete................................ Lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete och förordningen om arbetstid vid visst vägtransportarbete........ 3.4Lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom 3.5Lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik och förordningen om tillsynsmyndighet för kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik ............. 3.6Kriminaliseringen och införandet av övertidsavgifter på 3.6.1 Bakgrunden till kriminaliseringen på 3.6.2 Bakgrunden till införandet av övertidsavgifter på Hur fungerar sanktionssystemet på arbetsmiljö- och Anmälningar till polis och åklagare......................................... 4.2.1 Vilka överträdelser gäller anmälningarna?................... 4.2.2 Hanteringen av arbetsmiljöärenden hos polisen......... 4.2.3 Hanteringen av arbetsmiljöärenden hos Målen hos domstolarna.......................................................... 4.3.2 Mål om utdömande av vite ......................................... 4.3.3 Mål om påförande av sanktionsavgift ........................ Ärenden som rör överträdelser av arbetstidslagarna............ Utgångspunkter för en förändring av Slutsatser av inhämtade uppgifter och intervjuer................. 5.1.1 God efterlevnad av krav ............ Otydlighet i sanktionssystemet................................. 5.1.4 Få föreskrifter med sanktionsavgifter ....................... 5.1.5 Mycket få ärenden och mål på arbetstidsområdet.... Kriminalisering på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ...... Sanktionsavgifter på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ... 5.5Regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv 5.6Europakonventionen, och internationella EU - rätt m.m ................................................................ Utredningens överväganden och förslag på Förelägganden och förbud .................................................... 6.1.1 Ökad användning av förelägganden och förbud....... 6.1.3 Förelägganden och förbud ska alltid förenas med 6.1.4 Förelägganden och förbud mot staten ...................... 6.2.1 ....................Straff enligt 8 kap. 2 § arbetsmiljölagen 6.2.3 Brott mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1–8 §§ 6.2.4 Lämnande av oriktiga uppgifter (8 kap. 2 § första stycket 3) ..................................................................... 6.2.5 Borttagande av skyddsanordning (8 kap. 2 § första stycket 4) .......................................................... 6.2.6 Brott mot anmälningsskyldigheten i 2 § Alternativ till straff ..................................................... 6.2.8 Förverkande enligt 8 kap. 4 § arbetsmiljölagen......... 6.3.1 En ökad användning av sanktionsavgifter ................. 6.3.3 Sanktionsavgifternas storlek och förfarandet............ Särskilt om vissa normgivningsfrågor ................................... Utredningens överväganden och förslag på Förelägganden och förbud..................................................... 7.2.2 .......Lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete 7.2.3 Lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom 7.2.4 Lagen om kör- och vilotid vid internationell 7.3.1 En ökad användning av sanktionsavgifter på 7.3.3 .......Lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete 7.3.4 Lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom 7.3.5 Lagen om kör- och vilotid vid internationell 7.3.6 ..................Lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete 7.3.7 ...........Förfarandet vid påförande av sanktionsavgift Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete............................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget.................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik ......................... Förslaget till förordning om ändring i Arbetsmiljöförordningen (1977:1166) ................................. Förslaget till förordning om ändring av Arbetstidsförordningen (1982:901)...................................... Bilaga 1: Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2: Tilläggsdirektiv................................................................. Bilaga 3: Straffbelagda bestämmelser i Utredningen har haft i uppdrag att överväga och föreslå förändringar i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen som syftar till en bättre efterlevnad av de krav som ställs i respektive lagstiftning. I uppdraget har det ingått att i detta syfte se över sanktionsreglerna i arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen, arbetstidslagen, arbetstidsförordningen, lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete (vägarbetstidslagen), förordningen om arbetstid vid visst vägtransportarbete, lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget, lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik samt förordningen om tillsynsmyndighet för kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik, liksom aktuella bemyndiganden i dessa författningar i den mån de har betydelse för hur en viss regel sanktioneras. I uppdraget har legat att bedöma vilken reglering som långsiktigt kan antas vara mest effektiv för att åstadkomma efterlevnad av olika slag av krav avseende arbetsmiljö- och arbetstid. Det har bl.a. gällt att undersöka om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera överträdelser mot de aktuella författningsreglerna och i stället använda sanktionsavgifter eller liknande avgifter alternativt föreläggande och förbud och föreslå de ändringar i lagstiftningen som översynen av reglerna ger anledning till. regler om straff för arbetsmiljöbrott har inte omfattats av uppdraget. Utredningens förslag ska syfta till en enklare och tydligare utformning av de aktuella reglerna så att det klart framgår vilken eller vilka sanktioner som är knutna till en viss bestämmelse. Det har också legat i uppdraget att se över att systemet är utformat i enlighet med regeringsformens regler om normgivningsmakten. Utredningen har inhämtat uppgifter om verksamhet och tagit fram statistiska uppgifter ur verkets diarieföringssystem. Utredningen har också tagit fram statistiska uppgifter ur ärendehanteringssystem om antalet anmälningar av brottsmisstankar som givits in till polis och åklagare och besluten som fattats med anledning av anmälningarna. Vidare har utredningen undersökt hur de olika polismyndigheterna är organiserade och var inom myndigheten ansvaret för utredningar av brott på arbetsmiljöområdet ligger. Dessutom har uppgifter om mål hos domstolarna tagits fram ur domstolarnas målhanteringssystem. Utredningen har också genomfört intervjuer med chefsjuristen och chefen för avdelningen Regler och expertstöd hos , tillsynsdirektörerna för distrikten i och , chefen för och en åklagare vid Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål inom samt poliser som utreder arbetsmiljöbrott vid i , och . Förelägganden och förbud är effektivt och bör användas i större utsträckning De statistiska uppgifterna och uppgifterna som lämnats vid intervjuerna visar att de krav som ställer i sina inspektionsmeddelanden följs i stor utsträckning. Förelägganden och förbud är ett effektivt medel för att få till stånd åtgärdande av brister i arbetsmiljön. Antalet förelägganden och förbud är mycket lågt i förhållande till antalet inspektionsmeddelanden. meddelar cirka 13 000 inspektionsmeddelanden medan antalet förelägganden uppgår till cirka 300 och antalet förbud till omkring 600. Nästan alla förelägganden förenas med vite. –2009 var det ett tiotal förelägganden som inte förenades med vite. 2010 var det så få som fyra förelägganden som inte förenades med vite. Något fler förbud förenas inte med vite men till allra största delen förenas även förbud med vite. Andelen förbud som inte förenas med vite har minskat . Antalet ansökningar till förvaltningsrätten om utdömande av vite är också lågt i förhållande till antalet utfärdade förelägganden och förbud som förenats med vite. gav in 45 sådana ansökningar. Inom är uppfattningen att när det gäller överträdelser av föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud och när det är fråga om s.k. perdurerande brott är det inte möjligt för verket att utfärda förelägganden eller förbud utan det verket kan göra i de situationerna är att göra en åtalsanmälan. Detta ses som ett problem eftersom ett föreläggande eller förbud uppfattas som det effektivaste sättet att åstadkomma ett åtgärdande av en brist i arbetsmiljön. Eftersom förelägganden och förbud är ett effektivt medel för att få till stånd åtgärdande av brister i arbetsmiljön i enskilda fall har utredningen övervägt om dessa medel kan användas i fler situationer än och om det är möjligt att använda dessa medel även i de fall där anser att verket endast kan göra en åtalsanmälan. väljer om ett föreläggande eller förbud ska förenas med vite eller inte. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett föreläggande eller förbud som har meddelat döms till böter eller fängelse i högst . Det gäller dock inte om föreläggandet eller förbudet har förenats med vite. Om ett föreläggande eller förbud, som har förenats med vite, inte efterlevs kan ansöka om att vitet döms ut. Vilken påföljd som kan följa för den som inte följer ett föreläggande eller bryter mot ett förbud, straff eller utdömt vite, beror alltså på beslut att förena föreläggandet eller förbudet med vite eller inte. På denna punkt är sanktionssystemet inte förutsägbart. Föreläggande och förbud mot staten förenas inte med vite. Möjligheten att förena förelägganden och förbud med vite tillämpas på så vis inte enhetligt mot alla arbetsgivare. För att öka tydligheten i sanktionssystemet har utredningen övervägt om det kan vara en lämplig ordning att förelägganden och förbud alltid förenas med vite och då även mot statliga myndigheter. Straffsanktion är en ineffektiv sanktion när det gäller brott mot arbetsmiljölagen Det har visat sig att straffsanktion i många fall är en ineffektiv sanktion när det gäller brott mot arbetsmiljölagen. Antalet åtalsanmälningar när det gäller brott mot arbetsmiljölagen är relativt lågt och en stor del av anmälningarna leder inte till någon lagföring. Antalet beslut att inte inleda förundersökning i dessa ärenden har i och för sig minskat . Skälet att inte inleda förundersökning är i nästan alla fall att det konstaterats att misstanke om att brott förövats inte föreligger. I närmare hälften av fallen där förundersökning inleds gör bevissvårigheter, ofta på den subjektiva sidan, att förundersökningen läggs ner. I de fall där lagföring sker blir påföljden normalt ett lågt bötesstraff. Mot den bakgrunden och att kunskapen om reglerna ofta brister anser utredningen att det kan ifrågasättas vilken preventiv effekt det har att bestämmelserna är straffbelagda. Vidare ska som princip straff bl.a. förbehållas fall där alternativa sanktioner inte finns att tillgå eller inte är rimliga. På arbetsmiljöområdet finns det väl fungerande alternativa sanktionsmöjligheter. Också detta talar enligt utredningens bedömning för att göra en förnyad prövning av om kriminalisering i alla avseenden är rätt metod att komma till rätta med brister i arbetsmiljön. Andra medel än straff bör som huvudregel användas för att åstadkomma efterlevnad av bestämmelserna som är straffbelagda. Straffsanktion bör förbehållas de fall där straff framstår som naturligt och bedöms mer effektivt eller det annars finns starka behov av en sådan reglering. Beträffande vissa överträdelser som är straffbelagda finns det särskilda skäl som motiverar att överträdelsen även fortsättningsvis ska vara straffbelagd. bestämmelser om arbetsmiljöbrott omfattas inte av utredningens uppdrag och straff för dessa brott berörs alltså inte av utredningens förslag. En utökad användning av sanktionsavgifter gör sanktionssystemet effektivare har möjlighet att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för överträdelser av bestämmelser som har meddelats med stöd av 4 kap. 1–3 eller 8 § första stycket arbetsmiljö- har bara meddelat föreskrifter om sanktionsavgifter i tre föreskrifter. Med en ordning med sanktionsavgifter behåller kontrollen över ärendet och dubbelarbete undviks eftersom verket i praktiken gör de utredningar som ligger till grund för åtalsanmälningarna. Det skulle också innebära ett effektivare användande av samhällets resurser. Reaktionen bör kunna komma snabbare än då åtalsanmälan görs och ärendet ska hanteras av både , och Polisen. Enligt de bestämmelser som gäller ska sanktionsavgift betalas även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet och avgiften påförs den fysiska eller juridiska person som drev verksamheten där överträdelsen skedde. Med en sådan reglering bör den omständigheten att det inte behöver bevisas att en viss person begått överträdelsen uppsåtligen eller av oaktsamhet kunna leda till att sanktion fastställs i fler fall än . När åtal väcks mot en fysisk person och straff döms ut blir påföljden dessutom normalt ett lågt bötesstraff. Sanktionsavgifter kan sättas till högre belopp än bötesstraffen. Från rättssäkerhetssynpunkt kan det konstateras att enligt de nu gällande bestämmelserna har den som har invändning mot att bli påförd sanktionsavgift möjlighet att invända mot avgiftsföreläggande och verket har då att ta ställning till invändningarna och om ansökan om påförande av sanktionsavgift ska ges in till domstol. Den som framför invändningar mot att bli påförd sanktionsavgift kan således bli påförd avgift först efter prövning av domstol. Mot denna bakgrund är det utredningens bedömning att sanktionssystemet skulle bli väsentligt effektivare om man i ökad omfattning inför sanktionsavgifter istället för straffsanktion. får möjlighet att använda förelägganden och förbud i ökad omfattning och dessa ska alltid förenas med vite Det har inte framkommit något tillräckligt tydligt behov av att kunna välja att inte förena förelägganden och förbud med vite. Om förelägganden och förbud alltid förenas med vite blir sanktionssystemet tydligt och förutsägbart i denna del. Även på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet är frågan om effektiva sanktioner för att förebygga skador och ohälsa i arbetslivet av sådan vikt att den restriktiva inställningen till att förelägga staten vite bör frångås. Krav som ställs mot statliga arbetsgivare bör kunna genomdrivas med samma medel som mot andra arbetsgivare. En särbehandling av statliga arbetsgivare är inte motiverad. Intresset av att sanktionssystemet är enhetligt och tydligt talar också för att alla arbetsgivare ska kunna föreläggas vite. Även förelägganden och förbud mot statliga myndigheter bör därför förenas med vite. Härigenom åstadkommer man en enhetlig, tydlig och effektiv reglering. Utredningen föreslår därför att valmöjligheten när det gäller att förena förelägganden och förbud med vite tas bort och att förelägganden och förbud alltid ska förenas med vite, även mot staten som arbetsgivare. Enligt utredningens uppfattning kan också alltid använda sig av möjligheten att meddela förbud, dvs. även förbud som träder ikraft . Det gäller även vid överträdelser av föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud när det anses ändamålsenligt. För att undvika en konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning och möjliggöra att kan använda förelägganden och förbud i större omfattning och agera på ett ändamålsenligt sätt vid tillsynen i varje enskilt fall föreslår utredningen att det införs bestämmelser som reglerar att vite och straff eller sanktionsavgift inte kan utgå för samma gärning. Genom den föreslagna regleringen blir det möjligt för att i ökad omfattning använda sig av förelägganden och förbud. Regleringen innebär att alltid kommer att kunna använda sig av förelägganden eller förbud för att framtvinga en åtgärd. I många fall kommer det också att vara möjligt att påföra sanktionsavgift för överträdelser i förfluten tid i fall där föreskrift om sanktionsavgift har meddelats. När det gäller vissa överträdelser som är s.k. perdurerande brott och anses vara en och samma pågående gärning kommer det inte att bli möjligt att på detta sätt använda både föreläggande/förbud och sanktionsavgift utan verket får välja det ena eller andra alternativet. Straffsanktionen föreslås finnas kvar för ett fåtal överträdelser men tas bort för huvuddelen av de överträdelser av föreskrifter som är straffbelagda Utredningen föreslår att straffsanktionen för anlitande av en minderårig i strid mot bestämmelsen om att en minderårig inte får utföra arbete före det kalenderår under vilket den minderårige fyller eller innan skolplikten har fullgjorts i 5 kap. 2 § första stycket arbetsmiljölagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av tredje eller fjärde stycket i den paragrafen behålls. Likaså föreslår utredningen att straffsanktionen för brott mot föreskrifter om minderårigas arbete (farligt arbete), som har meddelats med stöd av 5 kap. 3 § andra stycket samma lag, behålls. Däremot föreslår utredningen att straffsanktionen tas bort för brott mot föreskrifter om förande av register vid läkarundersökning enligt 5 kap. 4 § och för brott mot föreskrifter om arbetstidens längd och förläggning för minderåriga enligt 5 kap. 5 § samma lag. Förslaget innebär också att straffsanktionen för överträdelser av föreskrifter som har meddelat med stöd av 4 kap. 1–8 §§ arbetsmiljölagen tas bort. Bestämmelsen om lämnande av oriktiga uppgifter till en tillsynsmyndighet föreslås däremot även fortsättningsvis vara straffsanktionerad. Straffsanktionen ska också finnas kvar för borttagande av skyddsanordning. Dessutom föreslår utredningen att anmälningsskyldigheten enligt 2 § arbetsmiljöförordningen om olycksfall och allvarliga tillbud även fortsättningsvis vara straffsanktionerad. För att de överträdelser som är straffbelagda ska framgå direkt av arbetsmiljölagen föreslår utredningen att bestämmelsen om anmälningsskyldigheten flyttas till en ny paragraf i arbetsmiljölagen. Utökat område där kan meddela föreskrifter om sanktionsavgifter och höjt högsta belopp för sanktionsavgiften Mot bakgrund av hur regelsystemet på arbetsmiljöområdet är utformat, där det är som meddelar de närmare materiella föreskrifterna om arbetsmiljöns beskaffenhet och all- männa skyldigheter i fråga om arbetsmiljön, fick befogenheten att avgöra i vilka fall sanktionsavgift skulle införas när sanktionsavgifter infördes på arbetsmiljöområdet. Valet är nära förbundet med den materiella regelns utformning. Regelsystemets utformning gör enligt utredningens bedömning att befogenheten att besluta om en viss överträdelse ska medföra sanktionsavgift även fortsättningsvis bör ligga hos . Området där det ska vara möjligt att föreskriva sanktionsavgift måste dock vara klart angivet i arbetsmiljölagen. bör alltså inom den ram lagen ger i form av ett bemyndigande att meddela föreskrifter ha valmöjlighet att utifrån varje enskild föreskrift och dess utformning bestämma om bestämmelsen ska sanktioneras med sanktionsavgift. Utredningen föreslår att ges möjlighet att meddela föreskrifter om sanktionsavgift för överträdelse av en föreskrift som verket har meddelat med stöd av något av bemyndigandena i 4 kap 1–8 §§ arbetsmiljölagen och föreskrifter med stöd av 5 kap. 4 och 5 §§ arbetsmiljölagen. Detsamma ska gälla i fråga om föreskrifter som meddelas med stöd av ett nytt bemyndigande att meddela föreskrifter om användning och utformning av skyddsanordningar mot fall till lägre nivå. Med hänsyn till påpekande att vissa föreskrifter om skydd mot fall från tak m.m. skulle lämpa sig för sanktionsavgift föreslår utredningen att ett särskilt bemyndigande om föreskrifter angående fallskydd införs i arbetsmiljölagen. Härav följer att föreskrifter om fallskydd i fortsättningen ska meddelas med stöd av det nya bemyndigandet och att verket, när en sådan föreskrift meddelas, kan välja om den ska sanktioneras med sanktionsavgift eller ej. För att möjliggöra för att meddela föreskrifter om väl tilltagna sanktionsavgifter, och därmed en skärpning av påföljden jämfört med de bötesbelopp som utgår , förslår utredningen att högsta beloppet för en sanktionsavgift höjs från till . Förfarandet med avgiftsföreläggande, som regelmässigt tillämpar i fall då det är aktuellt att ta ut en sanktionsavgift, föreslås bli obligatoriskt. Det innebär att frågan om sanktionsavgift ska betalas alltid prövas av genom ett avgiftsföreläggande och att om föreläggandet inte godkänns inom utsatt tid har att ta ställning till om en ansökan om att avgift ska tas ut ska ges in till förvaltningsrätten. invändningar mot att betala sanktionsavgift kan inte bli påförd avgift utan att saken prövas av domstol. I övrigt ska vad som föreskrivs om sanktionsavgifter fortfarande gälla. Straffsanktionerna ersätts i huvudsak med sanktionsavgifter på arbetstidsområdet När det gäller förelägganden och förbud enligt lagarna på arbetstidsområdet har utredningen gjort samma överväganden som när det gäller arbetsmiljöområdet. Utredningen föreslår därför att förelägganden och förbud vid tillsynen enligt lagarna på arbetstidsområdet ska alltid förenas med vite, även mot staten som arbetsgivare.