sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — Några legaldefinitioner av begreppen ges inte heller i dessa författningar. Bistånd enligt artikel 18 torde främst komma i fråga vid s.k. särskilda händelser. En särskild händelse kan vara en befarad eller i förväg känd eller inträffad händelse, som innefattar eller kan förväntas innefatta brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten. Det kan också vara fråga om ett visst evenemang. En ytterligare förutsättning är att händelsen eller evenemanget är eller förväntas bli så omfattande eller av så allvarlig natur, att polisen för att kunna lösa sina uppgifter måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning (5 § RPSFS 2006:14, FAP 201-1). I föreskrifter och allmänna råd på området finns en exemplifierande uppräkning av vad som kan utgöra en särskild händelse (allmänna råd till 5 § RPSFS 2006:14, FAP 201-1). Bland särskilda händelser som kan aktualisera bistånd enligt artikel 18 kan nämnas större olycka eller överhängande fara för sådan, händelse som innefattar svår påfrestning på samhället i fred, vissa större allmänna sammankomster, offentliga tillställningar eller evenemang samt mera omfattande avbrott i samhällsviktiga funktioner såsom elförsörjning, data, radio- och telekommunikation. Nya regler om internationellt polissamarbete strofer och allvarliga olyckor får betraktas som ett komplement till räddningstjänstinsatser, som faller utanför rådsbeslutets tillämpningsområde, genom att stödet i detta fall syftar till att bidra till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller förebygga brott. För del skulle det innebära en möjlighet att knyta särskild expertis eller särskild kompetens till den svenska polisen i särskilt krävande situationer, t.ex. i händelse av en större kemikalieolycka eller naturkatastrof som orsakar kaos i samhällsstrukturerna och stör den allmänna ordningen och säkerheten i sådan utsträckning att medborgarnas säkerhet är i fara. Även om samverkansformen kan förväntas komma till användning endast i ett begränsat antal fall, bör det finnas en möjlighet att i enlighet med artikel 18 c i Prümrådsbeslutet kunna begära bistånd från annan medlemsstat i Europeiska unionen samt och vid större evenemang och liknande viktiga händelser, katastrofer och allvarliga olyckor. Bistånd enligt artikel 18 c och gemensamma insatser enligt artikel 17 har delvis överlappande tillämpningsområden. Detta märks tydligast beträffande insatser vid större allmänna sammankomster, offentliga tillställningar eller evenemang. I dessa fall kan i många fall en samverkansinsats genomföras med stöd av antingen artikel 17 eller artikel 18 c. Generellt gäller dock att insatser enligt artikel 18 c tar sikte på händelser av större format, vilka ställer högre krav på polisens dimensionering, uthållighet och kompetens. Vid valet av samarbetsform är det vidare viktigt att ha i åtanke att bistånd enligt artikel 18 c skiljer sig från gemensamma insatser enligt artikel 17 på så sätt, att den stat som tillställs en begäran, i den mån det är möjligt, har en skyldighet att lämna bistånd. Utredningen återkommer till frågan om de utländska tjänstemännens befogenheter i avsnitt 10.2. Nya regler om internationellt polissamarbete Utredningens förslag: I enlighet med Atlasrådsbeslutet ska svensk polis i krissituationer få samverka med särskilda insatsgrupper från andra medlemsstater i Europeiska unionen. Atlasrådsbeslutet reglerar samarbete mellan sådana särskilda insatsgrupper i medlemsstaterna som har hantering av krissituationer som en specialuppgift (se artikel 2 a Atlasrådsbeslutet och avsnitt 3.3.2). Med krissituation avses en situation då det finns rimlig anledning att förmoda att det föreligger ett brott som innebär ett allvarligt direkt fysiskt hot mot personer, egendom, infrastruktur eller institutioner, särskilt sådana situationer som avses i artikel 1.1 i rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism (artikel 2 Atlasrådsbeslutet). Samarbetet inom ramen för Atlasrådsbeslutet rör inom svenskt polisväsende i första hand (), eftersom denna har ansvar för den nationella beredskapen för kriser och särskilda händelser. Vid en kris eller en särskild händelse, exempelvis en naturkatastrof, en stor olycka eller ett attentat, har RKP ett samordningsansvar och leder polisens insatser. I händelse av terrorattentat, dvs. brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, leds polisverksamheten i stället av Säkerhetspolisen. Operativt inverkar Atlasrådsbeslutet på samarbete med andra staters insatsstyrkor. Ett fåtal händelser – av extraordinär karaktär – kan kräva att ges nya möjligheter att samarbeta med motsvarande styrkor i annan stat för att medborgarnas och tjänstemännens säkerhet ska kunna upprätthållas. Så skulle t.ex. kunna vara fallet vid flera samordnade terroraktioner som äger rum på flera olika platser här i landet eller om ett kryssningsfartyg på svenskt vatten skulle kapas (se avsnitt 6.3.2 scenario 4 och 5). Förstärkningsbehovet i dessa situationer kan begränsa sig till särskild expertis eller utrustning, men torde i regel vara mer vittgående och avse själva numerären, dvs. att antalet tjänstemän med nödvändig utrustning kan öka genom samverkan. För att vara effektiv skulle förstärkningen från annan stat då behöva bestå i närmast självständiga fungerande system som samordnas på ledningsnivå med tjänstemän, logistiska planer, fordon, helikoptrar och båtar. Ett exempel på en sådan förstärkning på ett näraliggande område är Försvars- Nya regler om internationellt polissamarbete maktens medverkan 2009-2010 i EU:s insats Operation (European Union Naval Force – Operation ), vars syfte är att skydda sjöfarten vid mot piratangrepp. En sådan ordning förutsätter ett väl uppbyggt internationellt samarbete. Det kan i det avseendet konstateras att Atlassamarbetet framstår som väl utvecklat och väl fungerande. I Atlassamarbetet ingår ett antal undergrupper () som bedriver utbildning och utveckling inom ett specifikt område. deltar i samtliga undergrupper, men har i huvudsak varit verksam i gruppen som arbetar med insatser, . Samövningar sker kontinuerligt. genomfördes i en omfattande internationell övning, , varvid kunde konstateras att det fanns få praktiska hinder för operativ samverkan mellan de deltagande länderna (, , , , och ). Samma slutsatser drogs efter samövningen Baltic Sea Storm som hölls i . Även om samverkan enligt Atlasrådsbeslutet sannolikt kommer att ske i endast ett fåtal situationer, bör det enligt utredningens mening finnas en rättslig reglering som möjliggör sådan samverkan. Svensk polis bör sålunda ges möjlighet att i enlighet med Atlasrådsbeslutet samverka med särskilda insatsgrupper från andra medlemsstater i Europeiska unionen. Utredningens förslag: Svensk polis ska tillsammans med polis från en eller flera andra nordiska stater tillsammans på endera statens territorium få bedriva polistjänst för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller förebygga brott. I det nordiska samarbetsavtalet talas om insatser i form av samtjänstgöring. Med det menas att poliser från två eller flera avtalsparter tillsammans på endera partens territorium bedriver polistjänst för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten eller för att upptäcka eller förebygga brott eller brottslig verksamhet (artikel 1). I praktiken skulle samarbetet innebära att poliser från annan nordisk stat patrullerar gemensamt med svensk polis i gränsnära områden eller i samband med särskilda evenemang eller händelser för Nya regler om internationellt polissamarbete att genomföra allmän ordningshållande och brottsförebyggande verksamhet (se avsnitt 6.4.2 scenario 1-3). I den nordiska rapporten om samtjänstgöring har konstaterats, att det finns ett särskilt behov av gränsöverskridande samarbete för svenska polismyndigheter som har en geografisk gräns mot ett annat nordiskt land. Samarbetet avser både allmän ordningshållning, mer löpande verksamhet och tillfällig förstärkning vid en särskild händelse av mer akut karaktär. Av den kartläggning av svensk polis samverkansbehov som redovisats i avsnitt 6.4.2 följer att det finns ytterligare behov av gränsöverskridande samverkan. Behoven omfattar inte enbart enskilda insatser, utan också ett mer fortlöpande samarbete . Det bör därför övervägas om det bör vara möjligt att bedriva ett sådant samarbete med polismyndigheter i de nordiska länderna. En viktig utgångspunkt är givetvis den välfungerande polisiära samverkan som redan förekommer mellan de nordiska länderna. Det är angeläget att inte rubba de arbetsformer och metoder som vuxit fram mellan svenska polismyndigheter och motsvarande myndigheter i de andra nordiska länderna. är det centralt att tillförsäkra enskilda medborgare och andra ett så gott skydd som möjligt. Det är därför grundläggande att samarbetet har ett tydligt författningsstöd. En i författning reglerad möjlighet att samverka genom samtjänstgöring gagnar enligt utredningens uppfattning medborgarnas säkerhet och kan vidare förväntas ha en allmänt brottsförebyggande effekt. Samtjänstgöring förbättrar inte bara förutsättningarna att upprätthålla ordningen på allmänna platser vid bl.a. idrottsevenemang, konserter och marknader, eller att allmänt kunna förstärka den polisiära närvaron, utan kan också utgöra ett komplement till befintliga samverkansformer i det brottsförebyggande arbetet, när det gäller t.ex. spaning. Enligt utredningens mening bör det finnas en tydlig rättslig reglering i svensk rätt som möjliggör sådan samverkan. 5 Rapport från den nordiska arbetsgruppen tillsatt av för lagstiftningssamarbete s. 7 och 20 (Ju2008/4161/PO). Nya regler om internationellt polissamarbete 8.6Under vilka närmare förutsättningar får de nya samverkansformerna användas? Utredningens bedömning och förslag: Det är inte möjligt att i författning ange alla de situationer då utländska tjänstemän ska få delta i operativt polisiärt arbete på svenskt territorium. Förutsättningar för insatser och villkor för genomförande måste i stället begränsas på annat sätt. En lämplig form för begränsning är att en överenskommelse ska träffas för varje situation, vari samarbetet uttryckligen anges till att omfatta en särskild insats som är klart avgränsad. Överenskommelsen ska träffas mellan den svenska myndighet som begär stöd och behörig myndighet i samverkande stat. I avsnitt 9.2.4 framgår att regeringen eller, efter regeringens bestämmande, får begära sådant stöd. Utredningen har i tidigare avsnitt framhållit att det finns ett visst, om än begränsat, behov för svensk polis att i vissa situationer operativt samverka med utländska tjänstemän på svenskt territorium. Utredningen har också funnit att det bör finnas en rättslig reglering som möjliggör en sådan samverkan. Det är emellertid omöjligt att på förhand förutse alla samverkanssituationer. Även om en detaljreglering skulle ha fördelar vad gäller förutsebarhet och rättssäkerhet, går det enligt utredningen inte att uttömmande ange eller på annat sätt urskilja eller avgränsa alla situationer, när svensk polis bör ha möjlighet att samverka med utländska brottsbekämpande myndigheter. Däremot är det möjligt att lyfta fram ett antal omständigheter som bör vara styrande för att i det enskilda fallet avgöra frågan om och för vilka syften en samverkansinsats ska kunna begäras och genomföras, liksom de närmare förutsättningar eller villkor som bör gälla. Förutsättningarna är naturligt avhängiga de formella avgränsningar som följer av de olika samarbetsformerna genom rådsbesluten i sig och överenskommelser kring det nordiska samarbetet. En given förutsättning för att någon av samverkansformerna ska få användas är, som har framhållits, att det i en särskild situation finns ett behov av stöd från annan stat. Rätt för svensk polis att samverka operativt med annan stats myndighet på svenskt territorium måste vidare bestämmas till att omfatta en särskild insats som är klart avgränsad. Insatsen måste alltså konkretiseras och ges en yttre ram och rum. En bedömning och närmare avgränsning av samarbetsformen måste alltså göras i varje enskilt fall. Nya regler om internationellt polissamarbete När en samverkansinsats övervägs bör polisen ta ställning till följande frågor: Vilka är de nationella behoven? Hur kan de nationella behoven bäst mötas? Vilka nationella resurser finns? Är de rättsliga förutsättningarna för samverkan i sig uppfyllda? Vilket värde och vilka effekter kan samverkan med brottsbekämpande myndigheter från annan stat förväntas ge? Vilka konsekvenser får en insats i samverkan med annan stat för medborgarna och andra i ? Är samverkansinsatsen praktiskt möjlig att genomföra? Den prövning som förutsätts i varje enskilt fall måste alltså vara situationsanpassad. En avvägning måste göras med hänsyn till polisens egen verksamhet och tillgången till resurser. Bedömningen grundar sig på det medborgerliga och samhälleliga intresset av samarbete. Vid en bedömning av om insatser ska få genomföras måste också en avvägning göras av vilka resurser och stödformer som kan erbjudas av det land som kan komma ifråga för en begäran om samverkan. En annan grundläggande förutsättning är att det är praktiskt möjligt att genomföra insatsen. Det finns omständigheter som påverkar en insats praktiskt och som kan utgöra hinder för att genomföra en insats, även om de formella förutsättningarna är uppfyllda. Till sådana faktorer som påverkar bedömningen hör bl.a. att den aktuella staten kan bistå med tjänstemän som har genomgått sådan utbildning och i övriga avseenden uppfyller de krav som ställs på dessa, att arbetsmetodiken är förenlig med den som gäller för svensk polis och att de språkliga och kulturella skillnaderna inte omöjliggör samverkan. Som anges i avsnitt 3.2.3 har rådet antagit en rekommendation om en modellöverenskommelse för samverkan enligt artikel 17 och 18 i Prümrådsbeslutet.6 Denna modellöverenskommelse kan lämpligen tjäna som vägledning vid tecknande av samverkansavtal oavsett om avtalet avser en insats enligt Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet eller det nordiska samarbetsavtalet. Behov av samverkan kan uppstå akut. Vid t.ex. ett terroristangrepp kan tidsaspekten vara helt avgörande för en framgångsrik samverkans- 6 Utkast till rådets rekommendation om inrättande av gemensamma samarbetsgrupper enligt kapitel 5 i beslut /615/RIF, 5023/1/10 ENFOPOL 1. Nya regler om internationellt polissamarbete Det är därför viktigt att beredningen av en överenskommelse om samverkan kan ske skyndsamt. Detta förutsätter korta ledtider och kommunikationsvägar och att samarbetet inte överformaliseras. Ett krav bör dock vara att överenskommelsen dokumenteras på ett tydligt sätt. Överenskommelsen bör träffas mellan den svenska myndighet som begär stöd och behörig myndighet i samverkande stat. I avsnitt 9.2.4 framgår att regeringen eller, efter regeringens bestämmande, får begära sådant stöd. 9Beslut om och ledning av insatser Utredningen ska enligt direktiven överväga i vilken ordning beslut ska tas om att begära stöd från andra länder i de olika former som behandlas i kap. 8. Frågan är närmast på vilken nivå inom svensk polis som beslut om att begära stöd lämpligen ska fattas. Målet bör också här vara ett tydligt och transparent system, vilket i detta fall betyder, att såväl medborgarna här i landet som myndigheter i andra länder utan svårighet ska kunna bedöma på vilken nivå besluten ska fattas. Enligt utredningens direktiv är det en uttrycklig förutsättning att en insats, där tjänstemän från en brottsbekämpande myndighet i en annan stat deltar, ska stå under ledning av svensk polis. Detta är också en utgångspunkt i det nordiska samarbetsavtalet, som i artikel 4 anger att ledning utövas av polis från det land, där samtjänstgöring äger rum. Motsvarande gäller vid gemensamma insatser enligt Prüm- rådsbeslutet (se artikel 17.3) och vid insatser enligt Atlasrådsbeslutet (se artikel 3.3 a). Mot denna bakgrund behöver således utredningen närmast överväga behovet av en reglering av ledningsansvaret vid insatser i de olika former vilka har behandlats i kap. 8. Beslut om och ledning av insatser Grundläggande bestämmelser om polisens organisation finns i polislagen (1984:387). Därutöver innehåller bl.a. polisförordningen (1998:1558) sådana bestämmelser. () organisation och uppgifter regleras främst i förordningen (1989:773) med instruktion för . RPS är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. Styrelsen ska verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet (7 § polislagen). Till RPS hör Säkerhetspolisen, och (1 § andra stycket förordningen med instruktion för ). Polisverksamheten i övrigt är indelad länsvis och i varje län finns en polismyndighet som svarar för polisverksamheten i länet (4 § polislagen). Polismännen är som huvudregel tjänstemän hos polismyndigheterna. RPS leds av rikspolischefen (16 § förordningen med instruktion för ), Säkerhetspolisen av säkerhetspolischefen (7 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen) och av rikskriminalchefen (17 a § förordningen med instruktion för ). För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse (5 § polislagen). Denna består av polismyndighetens chef, länspolismästaren, och det antal övriga ledamöter, högst 13, som regeringen bestämmer (2 kap. 1 § polisförordningen). Polisstyrelsen ska särskilt se till att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav och att förvaltningen fungerar väl (3 kap. 1 § polisförordningen). Det är polisstyrelsen som avgör viktiga frågor om myndighetens organisation, 1 I avsnittet beskrivs den nuvarande ordningen. Polisens organisation ses över av Kommittén om en ny organisation för polisen (Ju 2010:09). Uppdraget ska redovisas till regeringen . Beslut om och ledning av insatser dess planering och inriktning av verksamheten samt dess ekonomi (3 kap. 2 § polisförordningen). Polisstyrelsen får inrätta en eller flera polisnämnder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer (5 a § polislagen och 2 kap. 2 § polisförordningen). Chef för en polismyndighet är en länspolismästare (2 kap. 11 § polisförordningen). 9.2.3Rikspolisstyrelsens befogenheter och ansvar i vissa fall Som nämnts i avsnitt 9.2.1 är RPS central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. Med stöd av 7 § polislagen har regeringen uppdragit åt RPS att också leda viss polisverksamhet. Styrelsen leder genom Säkerhetspolisen polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, terroristbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer (4 § förordningen med instruktion för ). Utöver detta får RPS leda polisverksamhet i vissa andra situationer, t.ex. spaning mot narkotikabrottslighet, ekonomisk brottslighet och annan brottslighet om brottsligheten är av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning (6 § förordningen med instruktion för ). RPS har enligt skilda förordningar, främst förordningen med instruktion för , rätt att meddela föreskrifter för viss polisverksamhet (12–14 §§ förordningen med instruktion för ). RPS har rätt att besluta om icke bindande råd inom sitt verksamhetsområde. RPS är nationell enhet för och Europol samt är genom Sirenekontoret nationell kontaktpunkt för Schengens informationssystem, SIS, och ansvarig för den nationella delen av SIS (se även avsnitt 2.2.2 och 2.2.5). Vidare är RPS nationellt kontaktställe enligt artikel 15 i Prümrådsbeslutet för förmedling av uppgifter i samband med större evenemang med gränsöverskridande verkningar (3 kap. 1 § förordningen [2010:75] om internationellt polisiärt samarbete).2 2 I Ds 2009:8 föreslås att RPS också ska vara nationellt kontaktställe för förmedling av DNA-, fingeravtrycks- och fordonsuppgifter som ska utbytas enligt Prümrådsbeslutet. Förslaget bereds i . Beslut om och ledning av insatser Också när det gäller informationsutbyte i brådskande fall mellan brottsbekämpande myndigheter i EU:s medlemsstater och i förhållande till bl.a. Frontex är RPS nationell kontaktpunkt (2 § andra stycket 1 a–g förordningen med instruktion för ). RPS har bl.a. även till uppgift att biträda i det internationella arbetet på polisområdet (2 § andra stycket 5 förordningen med instruktion för ). RPS har också flera samordningsuppgifter. En sådan uppgift är att svara för polisens planering för sådana särskilda händelser3 där intresset av samordnade insatser är särskilt framträdande (3 § 3 förordningen med instruktion för ). I det internationella arbetet svarar RPS för samordningen av polisens verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar (3 § 6 förordningen med instruktion för ). RPS svarar också för samordning av bistånd till andra stater enligt artikel 18 i Prümrådsbeslutet, om det inte är uppenbart att någon annan myndighet bör vara samordningsansvarig (3 kap. 3 § tredje stycket förordningen om internationellt polisiärt samarbete). RPS får även ingå överenskommelse om samarbete med en utländsk brottsbekämpande myndighet eller utländsk gränskontrollmyndighet i länder som är medlemmar i eller som har slutit avtal enligt konventionen om tillämpning av av om samarbete med konventionsländerna (2 § tredje stycket förordningen med instruktion för ). Detta gäller dock inte om överenskommelsen kräver eller Ut- rikesnämndens medverkan. Innan en sådan överenskommelse ingås, ska () underrättas. RPS får vidare besluta om polisförstärkning från ett polisdistrikt till ett annat, om de polismyndigheter som berörs inte kan enas i frågan. Vid särskilda händelser får dock RPS på begäran av en polismyndighet alltid besluta om polisförstärkning från ett eller flera polisdistrikt till andra polisdistrikt (10 § förordningen med instruktion för ). Efter regeringens medgivande eller i brådskande fall får RPS begära stöd av Försvarsmakten för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott om ingripandet kräver resurser av särskilt slag som polisen inte har tillgång till. Vid lagens tillkomst ut- 3 Beträffande uttrycket särskild händelse, se avsnitt 8.5.2. Beslut om och ledning av insatser talade regeringen att det är angeläget, att en begäran om stöd innefattande vålds- och tvångsbefogenheter för Försvarsmaktens personal görs på så hög nivå som möjligt inom polisorganisationen och att en begäran om stöd därför bör beslutas av RPS utan möjlighet att delegera sin beslutsrätt till enskilda polismyndigheter (se prop. 2005/06:111 s. 40). RPS får vidare besluta om att kalla in beredskapspoliser till en polismyndighet vid allvarliga eller omfattande störningar på samhället från ordnings- eller säkerhetssynpunkt, eller vid risk för sådana störningar (8 § förordningen [2008:1097] om beredskapspolisen). Det är också RPS som är behörig myndighet att samtycka till gränsöverskridande övervakning och att vidarebefordra en sådan framställning till den berörda polismyndigheten. RPS kan i ett enskilt fall överlåta till polismyndigheten att ta ställning till framställningen (15 § lagen [2000:343] om internationellt polisiärt samarbete). Utredningens förslag: En begäran om att en brottsbekämpande myndighet från en annan stat ska lämna stöd till svensk polis vid operativa insatser på svenskt territorium ska göras av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, . Det stöd som kan bli aktuellt att begära från en brottsbekämpande myndighet i en annan stat kan, som framgått, skilja sig åt och ta sig många former.