sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — I tabell 7.13 ges en uppskattning av hur mycket av myndig- heternas förvaltningsanslag som, i vid bemärkelse, används kring smittskyddsuppgifter samt för beredskapsuppgifter för smittsamma djursjukdomar. Uppgifterna bygger på egna beräkningar och myndig- heternas bedömningar. I del B, kapitel 5 finns en beskrivning av myndigheternas uppgifter och dessa kostnader. SOU 2010:106 Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar Tabell 7.13 Myndigheternas beräknade kostnader för smittsamma djursjukdomar över förvaltningsanslaget (tkr) Kostnnaderna för som övertogs av staten redovisas under förvaltningsanslag. CDB- registret får ses som en del i smittskyddsarbetet. Det innebär att förvaltningsanslag för belastades med för smittskyddsarbete.. Därutöver har även andra myndigheter uppgifter, t.ex. länsstyrelserna, , och . Vid ett omfattande utbrott av en zoonos berörs ännu fler myndigheter. Regelmässig salmonellaprovtagning vid slakt och provtagning för vissa andra smittsamma djursjukdomar utförs av Livsmedels- verket. Kontrollen av djursmittor vid slakterier är avgiftsbelagd och betalas av slakteriföretagen. Det är således en statlig kostnad som dock inte finansieras genom offentliga medel. Avgifterna ska inne- bära full/delvis kostnadstäckning för de åtgärder som utförs. Mer- parten av kontrollerna avser inte smittskydd utan kontrollerna i slakt görs för att upprätthålla livsmedelssäkerheten. De samman- lagda kostnaderna för kontrollen uppgick till . Livsmedelskontrollen beskrivs i del B, kapitel 12. Det finns även andra mindre verksamheter som är avgiftsbelagda, t.ex. gränskontroller.SVA utför på uppdrag analyser av smittsamma djursjukdomar. SVA:s verksamhet i denna del är till stor del avgifts- eller intäktsfinansierad och finansieras därför inte över förvaltningsanslaget. I avsnitt 6.2 redovisas att SVA har uppgivit att intäkterna från diagnostik av epizootier och zoonoser uppgick till . Den största kunden är men även privata kunder svarar för en betydande del av intäkterna, till exempel näringens organisationer och laboratorier. Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar 7.8Utredningens kommentar till de statliga kostnaderna Ett stort antal myndigheter och privata organisationer hanterar smittsamma djursjukdomar. I ett vitt perspektiv så omsatte hela systemet utifrån de kostnader som har redovisats . Då ingår inte kostnaderna för uppgifter hos, t.ex. länsstyrelserna, , och kommunerna, vars operativa uppgifterna dock är av mindre omfattning. De beredskapsuppgifter dessa myndigheter har tar begränsade resurser i anspråk så länge inte något allvarligare utbrott inträffar. Kostnaderna är i huvudsak finansierade över den statliga budgeten men inslag av avgiftsfinansiering förekommer. Av de cirka 634 miljoner kronornaså är skattefinansierade och kommer från avgifter. Den del av avgiftsintäkterna som avser SVA:s intäkter för diagnostik består till viss del av anslagsmedel från och från djurhälsoorganisationerna. Hur stor den delen utgör av intäkterna har inte gått att klarlägga. I ett snävare perspektiv så ansvarar för kont- roll- och bekämpningsåtgärder av epizootier och zoonoser enligt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658). var utgifterna till följd av bekämpningsåtgärder enligt de två lagarna eller av de totala statliga utgifterna för organisation och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. utbetalades ovanligt mycket ersättning för bekämpning av smittsamma djursjukdomar enligt epizootilagen och zoonoslagen. Tar man som utgångspunkt den genomsnittliga statliga kostnaden för organisation och bekämpning av smittsamma djursjukdomar utgör bekämpningens andel av totalkostnaden strax . disponerar de statliga anslagen för åtgärder mot smittsamma djursjukdomar och medel för övervaknings- och bekämp- ningsprogram för flera djurslag. Anslagen betalas ut till djurägare som kompensation för bekämpningsåtgärder i smittade besättningar. Anslag för att övervaka och bekämpa smittor betalas också ut efter ansökningar från näringen och SVA. Därutöver sker utbetalningar från till SVA för diagnostik av olika sjukdomar. I tabell 7.14 ges en översikt av fördelningen av anslagen 1:7 och 1:6 på olika myndigheter och organisationer. Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar Tabell 7.14 Fördelning av anslag 1:6 och 1:7 för att bekämpa och förebygga smittsamma djursjukdomar på viktiga aktörer (tkr) Därutöver disponerar även i anslag för TSE- och BSE-kontrollen. Staten har beslutat att ta på sig kostnaderna för BSE-provtagningen och för registrer- ingen i CDB. Det innebär en överflyttning av kostnaderna för TSE- kontrollerna från näringen till staten på . Statens kostnader för ökar med . Överflyttningen innebär att de statliga utgifterna för djurhälsofrågor ökar med . Den ekonomiska redovisningen av olika åtgärder är svåröver- skådlig. Det är inte lätt att avgöra var gränsen går mellan åtgärder för att bekämpa, förebygga och även kontrollera och övervaka sjuk- domsläget. Gränsen mellan vad som är att kategorisera som bekämp- ning respektive övervakning är oklar. Exempelvis tycks bidraget till Svensk Djurhälsovård för övervakning av PRRS komma från anslaget Bidraget till utveckling och genomförandet av sjukdomskontroller vilket förefaller rimligt eftersom det är frågan om övervakning. Däremot kommer medlen till Svensk Mjölks leukosprogram som också måste betraktas som ett övervakningsprogram från en annan anslagspost (har för flyttat kostnaden eftersom programmen ska upphöra). Åtgärder mot sjukdomar som inte funnits i landet men som misstänkts men inte bekräftats finansi- Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar eras under posten 1 i anslaget 1:7, Bidrag till bekämpande av smitt- samma djursjukdomar. Den närmare redovisningen av de faktiska kostnader som täcks med medel från de olika anslagen visar också att kostnader som har stora likheter kan belasta olika anslagsposter. Utredningen bedömer att likartade slag av kostnader bör belasta samma anslagspost, detta talar för en förändring av dagens anslags- indelning. Myndigheternas uppgifter styrs genom instruktioner, lagar och regleringsbrev samt anvisade medel. Beredskapsuppgifter, övervak- nings- och kontrolluppgifter är stabila utgiftsmässigt. Det som skapar oförutsägbarhet och utgiftsökningar är bekämpnings- åtgärder genom det anslag som disponerar för dessa ändamål. Att utgifterna har ökat förklaras av ökande kost- nader för salmonellabekämpning och av utbrott av vissa epi- zootiska sjukdomar. Det kan konstateras att ökningen av kostnad- erna för salmonellabekämpning inte följs av en ökad förekomst av salmonella hos människor, djur eller i livsmedel. De statliga utgifterna för bekämpning av vissa djursjukdomar har –2008 utbetalts till olika verksamheter bl.a. kontrollprogram som drivs av näringens organisationer med sam- manlagt vilket är nästan mer än den totala kostnaden för bekämpningen av samtliga de sjuk- domar som omfattas av epizootilagen. De mest kostnadskrävande kontrollprogrammen –2008 har varit BVD-programmet , paratuberkulos hos nötkreatur och får6 och maedivisna hos får . Utbrott av paratuber- kulos hos nötkreatur bekämpades även med stöd av epizootilagen till en kostnad om perioden –2008, jfr ovan. Paratuberkulos intar en särställning som bekämpats med medel enligt såväl epizootilagens ersättningsregel som med medel från detta anslag. Det innebär att statens kostnader för kontroll och bekämpning av paratuberkulos har uppgått till . Möjligheterna att skapa lägre och mer förutsägbara statliga kost- nader för hanteringen av smittsamma djursjukdomar ligger i styr- ningen av vilka sjukdomar som ska bekämpas, ansvaret för detta och hur finansieringen ska ske och bra biosäkerhet i de företag som 6 Endast nöt omfattades till och med . Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar Utredningen kommer att fördjupa denna diskussion i de avsnitt som följer. förändras anslagsposten 4 i anslag 1:7. höjdes från till som ett resultat av omläggningen av finansieringen av de obligatoriska TSE- kontrollerna som utförs vid slakt av nötkreatur. Det innebär att får använda högst av anslaget för att täcka kostnader för kontrollen. Anslaget redovisades tidigare under förvaltningsanslag. har vaccinationskampanjen för blåtunga och saneringen med anledning av mjältbrandsutbrottet fortsatt. Det året inleddes också en ökad provtagning av salmonella på , ett projekt under ledning av för att kartlägga förekomsten av salmonella i nötkreatursbesättningar med en ny metod. Provtagningen medförde att salmonella upptäcktes på sju gårdar. Ett stort antal salmonellautredningar gjordes också , bl.a. undersöktes 103 nötkreatursbesättning för salmonella, varav 30 utredningar på och 48 kring utbrottet i . Tabellerna 7.15 och 7.16 redovisar genomsnittet för perioden –2008 samt uppgifterna för . Tabell 7.15 anslagsposten 1, Bidrag till bekämpande av smittsamma djursjukdomar, genomsnitt –2008 samt kostnaderna (kronor) Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar Kostnaderna är dramatiskt högre än för genomsnittet för den föregående . Kostnaderna för såväl salmonella som för epizootierna har ökat. Tabell 7.16 Bidrag till bekämpande av epizootier, genomsnittet – 2008 samt kostnaderna (kronor) Under slår olika kostnader på cirka 58,5 miljoner7 kronor kopplat till blåtungekampanjen igenom samt saneringskostnader på för mjältbrand. Mjältbrandsfallet bedöms komma att medföra utbetalda ersättningar på sammanlagt . Tabell 7.17 Ersättning för salmonella, genomsnittet –2008 samt kostnaderna 2009 (kronor) Ersättning till andra än djurägare 7 årsredovisning 2009, s. 98. Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar Kostnaderna för de fall av salmonella som upptäcktes vid salmon- ellakampanjen bland nötkreatursbesättningar på drar upp kostnaderna. Ärendena är inte slutreglerade men per hade betalats ut i ersättning. Tabell 7.18 Salmonellaersättning per djurslag, genomsnittet –2008 samt kostnaderna (kronor) De stora kostnadsökningar som redovisas beror till stor del på tre företeelser, vaccinationskampanjen mot blåtunga, den dyra saneringen av mjältbrandsfallet i samt tester av en ny metod för provtagning av salmonella. Kostnadsökningarna kan inte kopplas till att smittläget försämrats. 7.10Kan smittsamma djursjukdomar förutses? Direktivet pekar på att det har visat sig vara svårt att beräkna en lämplig anslagsnivå i den årliga budgeten eftersom antalet sjuk- domsutbrott och utbrottens omfattning varierar mellan åren. Utredningen ska se över nuvarande finansieringsmodeller med syfte att i möjligaste mån gå över till ett system som innebär att statens kostnader minskar och blir mer förutsebara. Möjligheterna att förutse kostnaderna för sjukdomsutbrott är beroende av många olika faktorer. En skillnad måste göras mellan exotiska sjukdomar som inte finns i landet och sådana sjukdomar som finns endemiskt i landet. I det senare fallet är statens utgifter för sjukdomsutbrott beroende av antalet utbrott av salmonella i djurbeståndet medan i det förra fallet kostnaderna är beroende av olika sjukdomar och smittämnen. Ett utbrotts omfattning och kostnader för staten har ett nära samband med hur snabbt en sjuk- dom upptäcks efter att den kommit in i en besättning men också de regler staten tillämpar för att bekämpa sjukdomen och ersätta drab- Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar Hur bekämpningen går till och ersättnings- reglernas utformning bestämmer också kostnaderna för staten såväl som andra än den direkt drabbade djurhållaren. För att förutse de potentiella framtida kostnaderna för ett utbrott av en exotisk sjukdom eller smitta måste man bedöma hur sannolikt det är att en viss sjukdom kommer in i landet. Bedömningen kan baseras på hur ofta sjukdomen har kommit in i landet och mot den bakgrunden försöka bedöma sannolikheten för att den på nytt ska komma in. Många av de allvarliga exotiska sjukdomarna, som klassisk svinpest och mul- och klövsjuka har inte funnits i landet eller mer. För andra sjukdomar som t.ex. blåtunga ansågs det bara sedan i det närmaste osannolikt att den skulle etablera sig i landet. För att förutse de potentiella framtida kostnaderna för ett utbrott av en exotisk sjukdom eller smitta måste man bedöma omfattningen av ett utbrott. Det går att bygga på erfarenheterna från tidigare utbrott, men osäkerheten är betydande om erfaren- heterna ligger långt tillbaka. Det är också förenat med svårigheter att bedöma omfattningen av ett utbrott av ett smittämne som funnits i landet. Som exempel kan nämnas SVA:s rapport till som behandlar behovet av riktad övervakning av klassisk svinpest och afrikansk svinpest. Ett utbrott av klassisk svinpest har inte ägt rum i och afrikansk svinpest har aldrig upptäckts i landet. SVA gör bedömningen att om de två svinpesterna skulle påvisas hos svenska svin skulle de få stor politisk och ekonomisk betydelse och troligen medföra ansenliga konsekvenser för den svenska svinnäringen. Slutsatsen är inte orimlig. Jämför man dagens läge med situationen 1944 då det största utbrottet av svinpest någonsin ägde rum i landet kan man emellertid konstatera följande. Några orsaker till att svin- pesten fick en sådan spridning var dels problem med diagnostiken, dels att slakterierna förutom nödslakt också bedrev förmedlings- verksamhet vilket fick förödande konsekvenser för smittsprid- ningen. Inga av dessa förhållanden gäller . Diagnostiken har förbättrats och slakterierna bedriver inte längre förmedlingsverk- samhet. Det kan konstateras att det kan vara mycket svårt att mot bak- grund av tidigare erfarenheter bedöma omfattningen av ett framtida sjukdomsutbrott. Det innebär att det är svårt att prognostisera framtida genomsnittliga kostnader för ett utbrott för staten och näringen. Statliga kostnader för att hantera smittsamma djursjukdomar I arbetet med att ta fram en ny politik för bekämpning av djur- sjukdomar i har experter bedömt några vanliga sjuk- domar efter sannolikheten för hur ofta ett utbrott skulle kunna inträffa, sannolikheten för att utbrottet är stort eller litet samt den genomsnittliga kostnaden för staten. Experternas bedömningar kvantifieras i en matematisk modell och det sammanvägda resultatet ger en uppskattning på den årliga statliga kostnaden för bekämpning av respektive sjukdom. Utredningen har övervägt att tillämpa en liknande modell för att förutse de statliga kostnaderna för sjukdomsbekämpning men har avstått främst därför att prognosvärden är osäkra och det är tvek- samt hur underlaget ska kunna användas i det operativa arbetet. I rapporten från understryks också att de uppskattade beloppen bygger på antaganden som är behäftade med mycket stor osäkerhet och att prognosvärdet därmed är begränsat. Ett i grunden annorlunda system med en annan kostnads- och ansvarsfördelning mellan staten och näringen skiljer sig också så markant från dagens system att kostnaderna för staten inte kan bedömas på grundval av erfarenheterna från dagens regler. Kontinuerliga riskbedömningar av olika djursjukdomars introduktion och spridning i landet är dock av stort värde för att bedöma behovet av övervakning av olika smittämnen och därmed behovet av förebyggande insatser i djurpopulationen. I har staten, i likhet med förhållandena i många andra länder, tagit på sig ett betydande kostnadsansvar för bekämpning av vissa bestämda smittsamma djursjukdomar. Ansvarets omfatt- ning varierar mellan länderna men genomgående är det frågan om en form av kostnadsdelning mellan staten och berörda djurägare. Så också här i landet. Som tidigare redovisats tar staten på sig en betyd- ande kostnad för bekämpning av de sjukdomar som är angivna på listan över epizootier och salmonella. Staten tar dock inte på sig hela kostnaden. För flertalet epizootiska sjukdomar ersätter staten av uppkomna produktionsförluster för djurägaren och vid salmonellautbrott ersätter staten mellan av upp- komna förluster beroende på produktionsförhållanden och djurslag. Dessutom har djurägaren olika indirekta kostnader som inte ersätts av staten. Inte heller den som indirekt drabbas av ett sjukdomsutbrott får ersättning. Staten kan också ingripa med bekämpningsåtgärder med stöd av provtagningslagen för djursmittor som inte omfattas av epizooti- lagen eller zoonoslagens regelverk. I allmänhet utgår då ingen ersättning för de kostnader eller förluster som ingripandet kan medföra för djurhållaren. Den statliga kostnaden för sjukdomsbekämpning finansieras över den statliga budgeten, dvs. En alternativ möjlighet skulle vara att statens utgifter för sjukdomsbekämpning finansieras genom en avgift som betalas av berörda djurägare, en modell som tillämpas i olika utsträckning i flera andra länder. Avgiftsfinansiering av offentliga åtaganden är heller inte ovanligt i , t.ex. bekostas de statligt anställda besiktningsveterinärerna av slakterierna. En annan fråga är vad som ingår i den statliga bekämpningen av smittsamma djursjukdomar. Vanligtvis hänför man alla de åtagan- den som staten gör i samband med ett konstaterat utbrott till den statliga bekämpningspolitiken men som utredningen tidigare visat så måste det finns en beredskapsorganisation av tillräcklig storlek för att bekämpningen ska bli effektiv. I exempelvis disku- teras att också den delen av smittskyddsorganisationen bör omfat- tas av kostnadsdelning mellan stat och djurägarna. I direktivet anges att utredningen ska pröva om dagens skatte- finansiering av åtgärder inom djurhälsoområdet kan helt eller delvis ersättas med en annan form av kostnadsdelning mellan stat och näring. Utgångspunkten ska vara att statens kostnader minskar och blir mer förutsägbara. Förslagen ska inte innebära ett försämrat smittläge. Därmed utesluter utredningen att besparingar genomförs genom en sänkt ambitionsnivå på smittskyddet. Ersättnings- systemet ska däremot ge ett tydligt incitament för djurhållare och andra näringsidkare att bedriva djurhållning och angränsande verk- samheter på ett sådant sätt att risken för spridning av djursjuk- domar minimeras. Frågan om hur betalningen ska ske för bekämpning av smitt- samma djursjukdomar kan inte ses isolerat från frågan vem som ansvarar och genomför bekämpningsåtgärderna. I dagens system har staten det operativa ansvaret för bekämpning av smittsamma djursjukdomar och svarar också för nästan samtliga kostnader som är förenande med det ansvaret. Det borde innebära att de opera- insatserna planeras och genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. Vid bekämpning av ett salmonellautbrott är läget annorlunda. För vissa produktionsgrenar genomför och leder bekämpningen av ett salmonellautbrott men lämnar till djurägaren att betala kostnaderna för åtgärderna. När det operationella ansvaret är skilt från kostnadsansvaret riskerar detta att driva upp kostnaderna. Detta innebär att ska djurägaren stå för kostnaderna ska de också, så långt möjlig, ha det operationella ansvaret för åtgärderna. Det finns flera tänkbara alternativ till att helt eller delvis ersätta en skattefinansierad ersättningsmodell. Genomgången i det följ- ande visar hur några olika EU-länder valt att finansiera smitt- skyddspolitiken inom djurområdet. Det visar att länderna valt olika lösningar. Oavsett vilken modell som väljs måste den vara förenlig med EU:s och andra internationella organisationers regelverk och överenskommelser, tex. I detta kapitel diskuteras olika alternativ till att organisera ett ersättningssystem som inleds med en redovisning av förhållandena i några andra EU- länder. 8.2Ersättningssystem i andra länder och Internationellt pågår en diskussion om statens och djurägarnas roll och ansvar för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjuk- domar. Diskussionen handlar också om hur ett ersättningssystem ska utformas. Problembilden och bakgrunden till frågan är den- samma som anges i utredningens direktiv. Utredningen har därför haft kontakt och fört diskussioner med företrädare för ministerier och myndigheter i olika länder. Det finns flera internationella exempel på kostnads- eller ansvarsdelning mellan staten och när- ingslivet.1 En tydlig skillnad mellan och andra länder är den statliga ersättningen vid salmonellautbrott. Salmonellautbrott leder normalt inte till statliga utbetalningar i andra länder. I omfattas även fler epizootiska sjukdomar av statliga bekämpnings- åtgärder än i andra länder. I delas ansvaret för ersättning till djurägare samt kostnader och finansiering av sjukdomsbekämpning mellan myndigheter, försäkringsbolag och djurägare. De smittsamma djursjukdomarna delas in i två grupper. Till den första gruppen hör sjukdomar som ska bekämpas. Till den andra gruppen förs övriga anmälnings- pliktiga djursjukdomar: 1.Djursjukdomar som ska bekämpas djursjukdomar som med lätthet sprider sig djursjukdomar som ska övervaka Sjudomarna klassificeras med utgångspunkt från fem kriterier näm- ligen nationalekonomiska förluster, inverkan på export och import, risker för människans hälsa, spridningssätt samt ekonomiska för- luster för djurhållningen. Jord- och skogsbruksministeriet ansvarar för klassificeringen av djursjukdomar. 1 En beskrivning finns i rapporten of the CAHP: Final report Pre-feasability study on cost-sharing schemes. Djurägare har rätt till ersättning för djurets värde för djur som har avlivats eller dött till följd av åtgärder som vidtagits på för- ordnande av myndighet. Om djurägaren ansöker om att djur ska avlivas för att slippa spärren kan ersättning utgå med högst 75 pro- cent av djurvärdet. Ägaren har också rätt till ersättning för annan förstörd egendom än djuren om egendomen har skadats eller fördärvats till följd av åtgärder med anledning av farlig djursjukdom eller djursjukdom som med lätthet sprider sig. Staten ersätter kost- nader för sanering och destruktion om ministeriet inte har beslutat att kostnaden helt eller delvis ska bestridas av djurets ägare för en viss djursjukdom. För djursjukdomar som med lätthet sprider sig eller för farliga djursjukdomar kan förluster ersättas om de för- anletts av sjukdomen. Av särskilda skäl kan ersättning för eko- nomisk förlust även ske för en djursjukdom som ska övervakas. Salmonella hör till gruppen djursjukdomar som övervakas av staten. Sjukdomar i den gruppen berättigar inte till ersättning av staten för ekonomiska förluster som sjukdomen orsakar2. Inte heller ersätts kostnader för sanering3. Ersättning kan lämnas för djur som enligt myndighetens förordnande har avlivats. Sådana beslut om avlivning fattas i ministeriet4. Vid ett salmonellautbrott isoleras gården och inga djur kan säljas. Slakt tillåts under vissa förutsättningar. Staten svarar för att det läggs restriktioner på gården, smittspårning, viss provtagning samt att en saneringsplan upprättas. Staten finansierar endast den provtagning och laboratorieundersökning som sker i samband med att salmonellamisstanke uppstått eller bekräftats. För övriga kost- nader för prover, sanering, avlivning av djur svarar djurägaren. För att konstateras smittfri måste två prover med två positiva resultat utföras. har liksom tilläggsgarantier för salmonella. Det finska kontrollprogrammets målsättning är att hålla förekomsten av salmonella i djurproduktionen och livsmedel som kommer från djurproduktionen under en procent. Salmonellasmittade djur kan slaktas skilt från andra djur med specialarrangemang som garanterar att smittan inte orsakar fara för konsumenter eller andra produk- tionslokaler eller slakteriet. Köttet och biprodukterna från slakten går till en upphettningsprocess som avdödar salmonellabakterier. Mjölk från en salmonellagård får levereras till ett mejeri endast för 216 § förordning om djursjukdomar 601/1980. 3Se fotnot 2 ovan. 48 § förordning om djursjukdomar 601/1980. tillverkning av mjölkprodukter som pastöriseras. Pastörisering avdödar eventuell salmonella i mjölken. Det finns möjlighet för djurägaren att teckna en försäkring.