sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — I sin mest utpräglade form gäller detta val om reellt chefskap över domarkollegor på traditionellt sätt ska ges endast den som av regeringen utnämnts att inneha en chefsbefattning eller om dom- stolschefen ska kunna utse någon domare att inom ramen för sin befintliga anställning utöva chefskap över sina kollegor, dvs. vara vad som normalt torde avses med beteckningen enhetschef. Även om det förstås är fullt möjligt att organisatoriskt föra samman flera rotlar till en enhet finns såvitt känt inget exempel på att någon domstol valt att utse enhetschefer i en rotelorganisation. Frågan om tillsättning av sådana chefer har bara aktualiserats i de fall där man valt att tilldela flera domare gemensamma mål och ären- den inom ramen för samma enhet. Som framgått ovan har ett övervägande antal domstolar utnyttjat den möjlighet som funnits att, i stället för att fördela mål och ärenden på traditionella rotlar, fördela dem på större en- heter. Inom domarkåren och bland övriga anställda i domstolarna före- kommer olika uppfattningar i fråga om man bör arbeta i en tradi- tionell rotelorganisation eller i en organisation med större enheter. Man kan se fördelar och nackdelar med båda modellerna. Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen Rotelindelning har varit norm och är således en starkt inarbetad arbetsform. Det finns också många som tycker att den typiska roteln, som i tingsrätterna ofta bestått av en domstols- sekreterare, en notarie och en domare, erbjuder en god och lämp- ligt avvägd arbetsenhet. Arbetet på en sådan rotel har i typfallet ofta varit präglat av att rotlarna betraktas som suveräna och täm- ligen isolerade i förhållande till varandra och den övriga organisa- tionen. Det finns gott om exempel på att enskilda domares egen domi- nans när det gäller hur mål och ärenden ska handläggas på roteln har lett till att det uppstått stora skillnader när det gäller handlägg- ningsrutiner m.m. inom samma domstol. Bland nackdelarna med rotelsystemet kan också särskilt nämnas att indelningen på rotel riskerar att bli utpräglat personberoende. Om det finns stora skill- nader i kompetens mellan olika medarbetare uppstår lätt skevheter när det gäller resurstilldelningen. Exempelvis varierar domstolssekre- terarnas kompetens. I äldre tider löstes detta problem, paradoxalt nog, ofta så att den yngste domaren tilldelades den minst kompe- tenta domstolssekreteraren och domstolschefen den bästa. Att fördela målen på enheter med flera domare ger större flexi- bilitet. Man kan dela arbetsuppgifter mellan sig på olika sätt, exem- pelvis efter var och ens kompetens, och även skifta tämligen form- löst mellan olika slags uppgifter. Det skapar också möjligheter för personalen att arbeta i större arbetslag. Många medarbetare, inte minst de yngre, uppfattar detta som ett mera modernt och stimu- lerande sätt att arbeta. En faktor som talar för valet av ett enhetssystem är vidare att det i sig verkar för renodling av domarrollen. Delegering av bered- ande uppgifter kan ske även inom ramen för det traditionella rotel- systemet. I ett enhetssystem framstår det emellertid som mer natur- ligt att lyfta över större delen av målens beredning till en särskild beredningsorganisation inom enheten. Genom att betydande delar av målens beredning på detta sätt delegerats har man lyckats renodla domarrollen på ett sätt och i en utsträckning som man eftersträvat , men som endast framstod som en teoretisk målsättning. Även enhetsmodellen har emellertid nackdelar. Några medarbetare som arbetat i domstol länge har visat sig ha svårt att anpassa sig till olika lagarbetsformer. Den enskilde måste naturligen anpassa sitt sätt att arbeta till de övriga i gruppen. Dessutom ger denna modell upphov till ett behov av att inrätta vissa särskilda arbetsuppgifter. Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen En sådan särskilt betydelsefull uppgift gäller det övergripande an- svaret för att målen på enheten förbereds på ett rationellt och rätts- säkert sätt. Under det att detta ansvar i rotelsystemet är direkt kopplat till domaren på roteln behövs i enhetsmodellen en eller flera särskilt utsedda domare att bära detta ansvar. I enhetssystemet kan vidare finnas ett behov av att någon utses att vara samordnare och fördela arbetsuppgifter mellan gruppens medlemmar. Som nämnts tidigare är ett alternativ bl.a. att samordnaren ges så betydande be- fogenheter i förhållande till övriga gruppmedlemmar att vederbör- ande får en verklig chefsställning över sina kollegor. I sammanhanget kan skjutas in att det från åklagare och – oftare – advokater framförts preferenser för den traditionella rotelmodellen. Argumenten har väsentligen grundats på att den modellen erbjuder bättre möjligheter för utomstående att på ett enkelt sätt komma i kontakt med den domare som ansvarar för målet. De flesta domstolar har som nämnts numera övergått från det traditionella rotelsystemet till någon form av indelning i enheter av större modell. Mellan de två ytterligheterna av renodlade rotel- respektive enhetsorganisationer finns åtskilliga organisationsmodeller som, om man så vill, skulle kunna kallas hybridorganisationer (jfr Statskontorets rapport inre arbete – en utvärdering [2009:20]). Som exempel kan nämnas att en rad tingsrätter som till en början införde renodlade enhetsorganisationer därefter har över- gått till att knyta tvistemålen till en slutlig domare i ett tidigare skede. Inom ramen för friheten att välja organisationsform pågår så- ledes en kontinuerlig utveckling i domstolarna. bör be- tydelsen av vald organisationsmodell inte överdrivas. Vilken modell som väljs är sannolikt inte den mest avgörande komponenten för att en domstol ska kunna fullgöra sina uppgifter i samhället på ett framgångsrikt sätt. Minst lika avgörande är t.ex. engagemanget hos medarbetarna i den enskilda domstolen. Förutsättningarna är olika på olika arbetsplatser och det finns, som vi strax återkommer till, enligt vår mening inte någon anledning att inskränka den enskilda domstolens möjligheter att själv välja den ena eller andra modellen. Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen 11.3.1.2Domstolen bör ha ett betydande inflytande över hur den inre organisationen ska utformas Vår bedömning: Domstolarna bör även ges frihet att i stor utsträckning själva bestämma över sin inre organisation. Lagstiftningen bör inte heller uttala någon prefe- rens för om domstolarna ska indelas i rotlar, enheter av skilda slag eller avdelningar av traditionell modell. Denna frihet bör för den enskilda domstolen också råda över tiden. Att en domstol varit indelad i avdelningar bör i sig inte utgöra något hinder mot att domstolen väljer ett annat sätt att organisera sin verksamhet. Samhället förändras fortlöpande och har förändring- arna gått fort, inte minst p.g.a. den tekniska utvecklingen och en tilltagande globalisering. Det säger sig självt att företag och olika samhällsfunktioner måste förhålla sig till den utveckling som sker i deras omgivning. För domstolarnas del har första årtionde präglats av en ökande måltillströmning och man torde också kunna konstatera en allt större andel mera komplicerade måltyper. Med- borgarna har berättigade krav på att domstolarna även fortsätt- ningsvis anpassar sig och utformar sin verksamhet så att mål och ärenden behandlas rättssäkert, effektivt och inom rimlig tid (jfr 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen). har ett ökat fokus satts på förtroendefrågor som domstolarnas utformning av domar och bemötande av externa aktörer. En stigande konkurrens om den attraktiva arbetskraften medför också att även domstolarna måste fortsätta att utvecklas i riktning mot målet att bli betraktade som goda, attraktiva och moderna arbetsplatser. Att domstolarna fått möjlighet att välja egna och individuella vägar i utvecklingen av sin inre organisation har i flera fall lett till att domstolarna generellt numera framstår som mera effektiva och rationella organisationer. Från att ha varit utpräglat förvaltande och tämligen statisk har verksamheten i domstolarna övergått till att bli mera flexibel och operativ. Det är angeläget att utvecklingen av domstolarnas inre organisation fortsätter. Domstolarna måste fortsätta sin strävan att skapa ratio- nella lösningar på uppkommande frågeställningar i fråga om organi- sation, målhantering m.m. Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen Att en organisation är effektiv och rationell står inte i motsätt- ning till de rättssäkerhetsgarantier som domstolarna också måste stå för. Att värna om rättssäkerheten är en av domstolarnas absolut viktigaste uppgifter och rättssäkerhetsaspekterna måste naturligen stå i fokus även när den framtida verksamheten utmejslas. Erfarenheten säger att det inte är optimalt att bedriva utveck- lingsarbete genom direktiv uppifrån. Olika behov kan uppkomma och lösningar vidareutvecklas i olika domstolar utifrån bl.a. de lokala rekryteringsförutsättningarna. Som uttalats i skilda sammanhang är det domstolarna själva som bäst känner sina egna förhållanden och behov (senast i betänkande Mål och medel – sär- skilda åtgärder för vissa måltyper i domstol, SOU 2010:44 s. 309 f.). Ett fortsatt framgångsrikt utvecklingsarbete bör ske på grundval av de förutsättningar som finns i varje enskild domstol och med tillvara- tagande av den kompetens som personalen i den enskilda domstolen besitter. Det finns heller inget egenvärde i att landets alla domstolar orga- niseras på samma sätt. Starka skäl talar således för att domstolarna även ska ges frihet att – utifrån givna förutsättningar i fråga om personella och ekonomiska resurser – i största möjliga utsträckning själva be- stämma över sin inre organisation. Detta ligger helt i linje med att varje domstol har att följa regleringsbrevets föreskrifter om att verk- samheten på domstolen bedrivs med hög kvalitet och är effektiv samt att mål och ärenden handläggs på ett rättssäkert och effektivt sätt. Man måste utgå från att domstolen själv är bäst skickad att bedöma och besluta hur verksamheten i enlighet med de givna direk- tiven ska bedrivas. I det sagda ligger också att det som utgångspunkt även bör kunna överlämnas åt domstolen att bestämma om man – om domstolen är tillräckligt stor – vill organisera sig i avdelningar i den mening som detta begrepp haft. Vi återkommer nedan till frågor om framtida möjligheter att tillsätta enhetschefer med befogenheter liknande dem som tidigare förbehållits chefsrådmän. Vi kan här kon- statera att en inskränkning av domstolens möjligheter att inrätta sig i enheter som inte är stora nog att motsvara den nu förhärskande för att en domstol ska indelas i avdelningar dessutom skulle leda till olyckliga marginaleffekter. Alla domstolar är inte så stora att det finns utrymme att indela dem i tillräckligt stora avdelningar för att motivera anställning av chefsrådmän. Likväl kan det finnas Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen ett verksamhetsbaserat behov av att chefsfunktioner fördelas även på andra än domstolschefen. Vår slutsats blir att lagstiftningen inte heller bör ut- tala någon preferens för om domstolarna ska indelas i rotlar, en- heter av skilda slag eller avdelningar av traditionell modell. Det är viktigt att domstolen även fortsättningsvis bör få bestämma över sin inre organisation i dessa avseenden. Denna frihet bör för den enskilda domstolen också råda över tiden. Det faktum att en domstol varit indelad i avdelningar och därför har av regeringen utsedda avdelningschefer anställda vid dom- stolen bör naturligen i sig inte utgöra något hinder mot att dom- stolen väljer att övergå till ett annat sätt att organisera sin verk- samhet. Vårt förslag: Det ska av lagen om domstolar och domare framgå att tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt kan utse en ordinarie domare att leda arbetet på annan dömande enhet än avdelning. Vår bedömning: Det finns inte anledning att ställa upp begräns- ningar i fråga om vilka chefsbefogenheter som domstolschefen kan tilldela en i övrigt obefordrad domare. För att markera att en enhetschef inte är anställd i den funk- tionen bör dessa förordnanden vara tidsbegränsade. Det finns inte anledning att avskaffa möjligheten för dom- stolar att bygga sin inre organisation på egentliga avdelningar. Således bör befattningarna som chefsrådman finnas kvar. Att det även ska vara möjligt att organisera domstol- arna i exempelvis enheter med flera domare innebär inte nödvän- digtvis att det även ska vara möjligt för domstolschefen att utse enhetschefer på det sätt som blivit vanligt . Som en allmän bakgrund kan noteras att det i företagsvärlden och inom andra organisationer utanför domstolsväsendet ses som naturligt att verkställande direktören eller verksamhetschefen har ett avgörande och bestämmande inflytande över vem som ska utses till mellanchefer i organisationen. Man kan också notera att chef- Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen skapet i domstolarna genomgått en betydande utveckling. ingår väsentligen all bestämmanderätt över administrativa beslut i domstolschefens befogenheter. Ledaregenskaper och allmän lämp- lighet som chef spelar också en avgörande roll när nya domstols- chefer utses. Vid Domarnämndens urval och regeringens utnäm- ningar av mellanchefer i domstolarna har också fästs stort avseende vid domstolschefens uppfattning i personfrågan. Som framgått ovan kan det inom en domstol finnas flera olika funktioner som anförtrotts enskilda medarbetare. Att domstols- chefen även i fortsättningen bör kunna utse exempelvis handledare för notarier, fiskaler och andra nyanställda samt biblioteksansvariga framstår som självklart. Detsamma bör gälla beträffande möjlig- heten att delegera vissa särskilda uppgifter, t.ex. sådana som har anknytning till säkerheten i domstolen, till någon enskild medar- betare. Även bland de uppgifter som tillkommit väsentligen som en följd av nya organisatoriska indelningar finner man flera som utan vidare bör härledas till den kategori av särskilda uppgifter som även fortsättningsvis bör innefattas i domstolschef- ens egen beslutssfär. Det gäller exempelvis uppgiften att vara an- svarig domare för mål som handläggs av notarier, beredningsjurister och domstolssekreterare inom ramen för domstolens berednings- organisation. Även samordnande uppgifter av skilda slag kan ofta härledas till denna kategori. Domstolschefens möjligheter att, i förekommande fall efter för- handling eller samråd med berörda fackliga organisationer, bestämma uppdragets omfattning och vem som ska tilldelas de slag av sär- skilda uppgifter som just nämnts torde som antytts kunna beteck- nas som tämligen okontroversiella. Att domstolschefen, i linje med vad som anges i 2 § tingsrättsinstruk- tionen, ska ha möjlighet att ge en rådman sådana arbetsledande funk- tioner som traditionellt endast tilldelats chefsrådmän har däremot gett upphov till en viss debatt. I våra direktiv noteras att dessa en- hetschefers uppdrag, liksom frågor om hur de utses, reg- lerats helt av den egna domstolen och det uttalas att den omstän- digheten att ordinarie domare på detta sätt befordras av domstols- chefen, utan att detta sker genom ett sedvanligt ansökningsförfar- ande, kan väcka frågor om sådana domares oberoende och själv- ständighet. En analys av om systemet med enhetschefer är förenligt med domarens oberoende och självständighet bör ta sin utgångspunkt i om det på något sätt står i strid med det skydd för självständig- Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen heten som följer av regeringsformen. Vi erinrar om att det är i dömandet och vid utförandet av rättstillämpande uppgifter som domaren är självständig och om att det är för medborgarnas skull som principen bör skyddas och upprätthållas (se avsnitt 3.5). Dess- utom bör undersökas om ett sådant system påverkar domstolarnas legitimitet i något avseende. Frågeställningarna omfattar då såväl förhållandet till medarbetarna inom domstolen, som förhållandet till personer utanför organisationen. Vi kan här återigen konstatera att alla åtgärder som en dom- stolschef vidtar i syfte att påverka en domare att besluta på visst sätt i ett mål eller ärende är ett angrepp på domarens grundlags- skyddade självständighet. Att en domstolschef ger en domare sär- skilda förmåner är således en kränkning av domarens självständig- het om det sker i avsikt att påverka hans eller hennes dömande. Även åtgärder som är negativa för den enskilde är naturligtvis på samma sätt otillåtna om de sker med den angivna avsikten. Bland de åtgärder som kan utgöra ett angrepp på domarens själv- ständighet enligt regeringsformen innefattas givetvis olika beslut som gäller utseende av vem som ska ha särskilda funktioner inom dom- stolen, såsom att ha det övergripande ansvaret för målen på en en- het eller att vara enhetschef. Att en domstolschef skulle utse en viss domare till enhetschef – eller till att handha andra administrativa funktioner i domstolen – för att påverka denna att döma på visst sätt torde kunna betecknas som uteslutet. Detsamma gäller den tänkta situationen att domstols- chefen vid utseendet skulle förbigå en domare i sådant syfte eller som repression för att domaren dömt på visst sätt. Enligt vår mening måste man utgå från den rimliga förutsätt- ningen att domstolscheferna i våra domstolar förstår vilket uppdrag de har, nämligen att se till att verksamheten är högkvalitativ och effektiv samt att mål och ärenden handläggs rättssäkert och effek- tivt. Med den förutsättningen kan man vidare utgå från att dom- stolschefen handlar rationellt och kommer att utse en viss person till enhetschef därför att denne bedöms ha personliga förutsätt- ningar att leda andra medarbetare och även bli accepterad som ledare i organisationen. Att andra medarbetare inom domstolen kanske inte alltid tycker att rätt person har valts är en annan sak. Sådana åsikts- skillnader är naturliga och förekommer på många arbetsplatser. Det bör för övrigt noteras att den som anser att en domstols- chef på ett eller annat sätt har kränkt en domares grundlagsskyddade Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen självständighet har möjlighet att angripa domstolschefens åtgärd genom anmälan till JO eller JK (jfr SOU 2008:16 s. 103 f.). Vi har ovan kommit fram till att starka skäl talar för att dom- stolarna även fortsättningsvis bör få förtroendet att bestämma hur den ska vara organiserad. Detta skapar förutsättningar för en fort- satt utveckling av domstolarna till moderna arbetsplatser. Det fram- står inte som rationellt att utforma en ingripande och begränsande reglering angående den inre domstolsorganisationen utifrån en far- håga att det skulle kunna tänkas att det kommer att dyka upp en domstolschef som på antytt sätt missförstår eller miss- brukar sitt uppdrag genom att utse enhetschefer eller andra befatt- ningshavare med syfte att påverka domarna att döma på visst sätt i enskilda mål och ärenden. Det förhållandet att domstolschefens befogenhet att utse enhets- chefer inte principiellt står i strid med den självständighet som domarna vid domstolen är tillförsäkrade genom regeringsformen hindrar naturligtvis inte att man av andra skäl kan finna det olämp- ligt att domstolschefen ytterst bestämmer vilka befogenheter en enhetschef ska ha och även vem som får uppdraget. Det ligger exem- pelvis nära till hands att fråga sig om ett sådant system riskerar att negativt påverka domstolarnas legitimitet i samhället. Förfarandet när ordinarie domare utses är betydelsefullt för dom- stolarnas legitimitet i samhället. När en ordinarie domare anställs tilldelas denne en näst intill oåterkallelig rätt att döma. Med stöd av anställningsbeslutet kommer domaren att fatta en rad beslut som är ingripande för enskilda medborgare. Ett självständigt och oberoende domstolsväsende förutsätter ett utnämningsförfarande som innebär att domarnas självständighet inte kan ifrågasättas. Domare ska inte bara vara självständiga utan ska också synas vara det. Domarnas ställ- ning är alltså beroende av ett utnämningsförfarande som präglas av att det utesluter att ovidkommande hänsyn tas vid utnämningen (jfr prop. 2009/10:80 s. 132 f. och prop. 2009/10:181 s. 68 f.). Frågan om hur administrativa chefer utses i domstolarna är en- ligt vår mening inte ägnad att på samma sätt inverka på allmän- hetens förtroende för domstolarna och deras verksamhet. Parter och andra som kommer i kontakt med domstolarna har naturligen intresse av att verksamheten vid domstolen fungerar och att de bemöts på ett korrekt sätt. Parterna har anledning förvänta sig att få sin sak riktigt behandlad och inom rimlig tid (jfr 2 kap. 11 § regerings- formen). Hur domstolen är organiserad har naturligtvis betydelse för hur verksamheten bedrivs och fungerar. Det är viktigt att chefs- Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen funktionerna i den löpande verksamheten ges till lämpliga personer. Huruvida enhetschefer utsetts av domstolschefen eller på något annat sätt torde däremot sakna betydelse för hur utomstående per- soner uppfattar domstolen. Detsamma måste i minst lika stor ut- sträckning förmodas gälla beträffande advokater, åklagare och andra professionella aktörer. Det kan i sammanhanget finnas skäl att sär- skilt notera att uppgiften att vara enhetschef inte har någon bäring på frågan om vem som enligt gällande regler ska vara ordförande när domstolen beslutar i kollegial sammansättning. Att se saken från ett utifrånperspektiv leder således inte heller till slutsatsen att domstolschefens möjlighet att utse enhetschefer bör begränsas. Ett förhållande som skulle kunna anföras mot att behålla möjlig- heten för domstolschefen att utse enhetschefer är att systemet kan ge upphov till förekomsten av särskilda lojaliteter gentemot dom- stolschefen inom domstolen. Den som vill komma i fråga för ett förordnande som enhetschef kan kanske vara benägen att exem- pelvis tona ned kritiska synpunkter om hur verksamheten bedrivs vid domstolen. Motsvarande frågeställning kan göra sig gällande p.g.a. att enhetschefernas förordnanden som regel är tidsbegränsade. Enligt vår mening utgör inte heller argument av sistnämnda slag något bärande skäl mot ett system med enhetschefer av här disku- terat slag. Frågan om en domare inordnar sig efter domstolschefens uppfattning i administrativa frågor har inte någon betydelse för frågan om domarens grundlagsskyddade självständighet i sina döm- ande uppgifter. Rent allmänt framstår det för övrigt som mera sannolikt att den typiske domstolschefen skulle föredra en person som vågar stå för sina åsikter framför en person som är undfallande i förhållande till honom eller henne. Man får också förmoda och utgå ifrån att vår domarkår, som satts att fatta mycket ingripande beslut över enskilda människors liv och förhållanden, har en sådan integritet att man kan stå emot frestelser av antytt slag. Det framstår i sammanhanget också som väl värt att erinra om att det av hävd är vedertaget och allmänt accepterat att domstols- chefen avger yttrande om domare vid ansökningar om sådana an- ställningar som utnämns av regeringen. Sådana yttranden av dom- stolschefer och andra har avgörande betydelse när beslutar om förord vid tillsättning av anställningar. De tillsätt- ningar som det därvid kan röra sig om kan vara, och är ofta, långt mera avgörande för den enskilde domaren än sådana tillsättningar som bara gäller att vara enhetschef . Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen Det finns vidare anledning konstatera att det varit vanligt att en enskild domare getts arbetsledande uppgifter över domstolssekreterare och notarier.