sou · GYB396 · 2011-01-01 00:00:00 — En sådan åtgärd motsvarar en omprövning enligt förvaltningslagen. Utredningens förslag om omprövning av betyg av någon annan än den som satt betyg syftar till att ytterligare stärka elevernas rättssäkerhet genom en möjlighet att ändra ett oriktigt betyg. Meningen med omprövning är alltså att betyg så långt som möjligt ska vara riktiga. Syftet är inte att omprövning ska vara en väg att höja ett betyg för att t.ex. förbättra möjligheterna vid antagning till högskolan. I det senare fallet har en elev flera andra möjligheter att åstadkomma en bättre konkurrenssituation. Eleven kan från början prestera på en högre nivå i gymnasieskolan eller komvux, eleven kan genomföra prövning i syfte att höja sina betyg, eleven kan också göra ett högskoleprov. I kapitel 1 redovisar utredningen förvaltningslagens bestämmelser och deras inverkan på kommunala skolor. Kommunala skolor är en del av en myndighet och lärarens betygssättning är en form av myndighetsutövning. Förvaltningslagen gäller dock inte för fristående skolor eftersom dessa inte är myndigheter. Gemensamma bestämmelser och neutralitet mellan kommunala och fristående skolor kan åstadkommas genom att bestämmelser i förvaltningslagen förs in i skollagen eller annan författning. Därmed blir bestämmelserna tillämpliga även för fristående skolor. 3.2Rektorns omprövning av lärarens betygssättning Utredningens förslag: En elev som har begärt omprövning av ett betyg ska kunna få det omprövat av rektorn om läraren inte ändrat betyget. Om rektorn bedömer att betyget är oriktigt ska ett nytt betyg sättas av denne. I annat fall kvarstår det ursprungliga betyget. Ett nytt betyg kan dock inte bli lägre än det satta betyget. Rektorn omprövar lärarens betygssättning Enligt 3 kap. 16 § skollagen ska betyg sättas av den lärare som ansvarar för undervisningen då betyg ska sättas. Om ett betyg är beroende av två eller flera lärares bedömning och dessa inte kan enas, ska betyget beslutas av rektorn. Betygssättning är således en del av lärarens uppdrag. I 3 kap. 20 § skollagen anges att den som satt ett betyg har en skyldighet att ändra betyget om det på grund av nya omständigheter eller av annan anledning befinns vara uppenbart oriktigt och om ändringen kan ske snabbt och enkelt. Läraren kan själv komma till insikt om att betyget är oriktigt. Det är också möjligt att en elev kan anse att betyget är oriktigt. En elev kan begära en omprövning av den lärare som har satt betyget. Läraren ges därmed en möjlighet att ta ställning till elevens argument och ompröva sitt ställningstagande. Om läraren bedömer att betyget inte är uppenbart oriktigt och därför inte ändrar betyget enligt elevens begäran föreslår utredningen att någon annan ska kunna granska lärarens betygssättning. Utredningen har stannat vid bedömningen att det är rektorn som bör granska lärarens betygssättning. Vi bedömer att rektorns omprövning sker inom beslutsmyndigheten eftersom lärarens och rektorns granskning av ett betyg bör ses som en sammanhållen process inom en skolenhet. Vårt förslag kan därför inte anses strida mot den princip som JO gett uttryck för i ett fall (JO 1990/91, s. 287) där JO menar att det endast är beslutsmyndigheten själv som kan ändra sitt eget beslut. I det aktuella fallet kritiserade JO skarpt dåvarande Universitets- och högskoleämbetet för att som tillsynsmyndighet ha upphävt ett beslut om tjänstetillsättning. Det var enligt JO en uppgift som låg på högskolan, dvs. beslutsmyndigheten (Warnling-Nerep 2008a). Skälen till att vi anser att rektorn bör granska lärarens betygssättning är flera. Rektorn pekas i skollagen, 3 kap. 14 §, ut som den person på skolan som ansvarar för att betygssättningen sker i enlighet med skollagen och andra författningar. Rektorn har också ansvaret för skolans systematiska kvalitetsarbete, som bl.a. innebär att följa upp skolans resultat och vidta åtgärder för förbättringar. I kapitel 5 redovisas betydelsen av att betygssättningen är en del av det kvalitetsarbete som ska ske på varje skola. Utredningen har erfarit att det förekommer att rektorer ändrar lärares betygssättning, trots att de inte har den formella rätten att ändra ett satt betyg. Rektorn bör dock enligt utredningens bedömning ha en möjlighet att granska en lärares betygssättning och ändra beslutet om betyg om rektorn finner att lärarens bedömning är felaktig. Detta måste dock alltid ske med stöd av författning eller annan reglering. Utredningen anser därför att det är naturligt att rektorn i skollagen även ges ansvaret att granska lärarens betygssättning om en elev begär omprövning av ett betyg. Utredningen kan konstatera att det inom skolväsendet finns en möjlighet att organisera undervisningen som ställer särskilda krav på en huvudman. Kommuner och enskilda huvudmän får, enligt 23 kap. 1 § skollagen, med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med enskild juridisk eller fysisk person om att utföra uppgifter inom utbildning. Olika begränsningar gäller i olika skolformer bl.a. för grund- och gymnasieskolan. Huvudmannen får, om uppgiften att bedriva undervisning överlämnas, även överlämna den myndighetsutövning som hör till lärares undervisningsuppgift till entrepre- Det innebär att nuvarande 3 kap. 20 § skollagen även gäller för denna verksamhet. Dessutom får kommunen enligt 23 kap. 6 § andra stycket även överlämna den myndighetsutövning som hör till rektors uppgifter när det gäller vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Det innebär bl.a. att en rektor hos en entreprenör kan bli skyldig att ompröva betyg på samma sätt som en rektor. Utredningen kan inte bedöma i vilken omfattning kommuner kommer att fatta beslut om att överlämna rektors myndighetsutövning till en entreprenör. Bestämmelsen är ny och oprövad. Det står dock klart att kommuners yttersta ansvar för lärares och rektors myndighetsutövning inte kan överlämnas. En kommande möjlighet till omprövning av betyg enligt utredningens förslag motiverar därför att kommuner uppmärksammar att elevernas rättsäkerhet tillgodoses hos en entreprenör. Oriktiga betyg ska ändras Lärarens skyldighet att ändra ett betyg enligt 3 kap. 20 § skollagen gäller endast betyg som är uppenbart oriktiga. Även förvaltningslagens bestämmelse om omprövning begränsar myndigheters skyldighet att ändra sina egna beslut till uppenbart oriktiga beslut. Frågan är om rektorns skyldighet att ändra betyg ska begränsas till uppenbart oriktiga betyg eller om rektorn ska ändra alla betyg som kan konstateras vara oriktiga. ansåg i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) att förvaltningslagen är ofullständig eftersom myndigheters möjlighet att ändra sina beslut är begränsad till uppenbart oriktiga beslut. De konstaterade att myndigheters möjlighet att i andra fall ändra sina beslut inte omfattas av lagstiftningen. föreslog därför att det i förvaltningslagen ska införas en bestämmelse om att myndigheter får ändra ett beslut som har blivit felaktigt på grund av nya omständligheter eller av annan anledning. framförde att man naturligtvis inte kan utgå från att beslutsfattare på alla nivåer inom den offentliga förvaltningen är väl förtrogna med rättspraxis på området. De ansåg att bristen på vägledning i skrivna regler kan leda till att myndig- heter tror sig vara förhindrad att ändra beslutet även om det är sakligt befogat och högst angeläget att så sker. Vi anser i likhet med att det är viktigt att lagstiftningen inte bidrar till att en sakligt befogad ändring av ett beslut hindras. När en myndighet omprövar ett beslut som har överklagats kan det dock finnas skäl att begränsa granskningen för att inte förhala en prövning av överklagandet i högre instans. Eftersom rektorn i utredningens förslag föreslås bli sista instans för omprövning finns inte något sådant skäl att begränsa rektorns granskning av betyg till uppenbart oriktiga betyg. En rektor, som efter en noggrann granskning av en lärares betygssättning upptäcker att ett betyg är oriktigt, bör inte hindras att ändra betyget på grund av att felaktigheten inte vid en första granskning var uppenbar. Begreppet uppenbart oriktigt kan vara svårtolkat för lärare och rektorer. Det kan leda till att olika bedömningar görs av om ett betyg ska ändras eller inte beroende på vem som tolkar begreppet. Förutsägbarheten och rättssäkerheten kan därmed påverkas negativt. Att betygssättningen inte är uppenbart oriktig kan också användas som en ursäkt för att inte ändra ett felaktigt betyg. Mot denna bakgrund anser vi att rektorn ska vara skyldig att ändra ett betyg om denne på sakliga grunder kan konstatera att betyget är oriktigt. Ett betyg som sätts efter omprövning får inte bli lägre än det ursprungliga betyget Utredningen föreslår att rektorns ändring av ett betyg inte får innebära att betyget sänks, vilket även gäller för lärarens ändring av betyg enligt 3 kap. 20 § skollagen. Det kan finnas flera skäl till detta. Ett är att det saknas skäl att ha olika bestämmelser för lärarens respektive rektorns omprövning. Ett annat är att en elev som begär omprövning inte ska behöva riskera att få ett sänkt betyg. En elev som begär omprövning av ett betyg gör det för att denne bedömer att läraren förbisett en väsentlig del av betygsunderlaget eller gjort en felbedömning av prestationerna. Det är tänkbart att rektorn under sin granskning kan upptäcka att lärarens betygssättning av en enskild elev har varit för generös. Detta kan inte den enskilde eleven lastas för eller behöva ta konsekvenserna av. Rektorn, som enligt 3 kap. 14 § skollagen, ska se till att betyg sätts i enlighet med skollagen och andra författningar har däremot ett ansvar för att den lärare som har satt betyget följer de riktlinjer som gäller. Det kan också tänkas att rektorn vid omprövningen inser att lärarens betygssättning generellt sett ligger för högt eller för lågt i förhållande till kurs- och ämnesplanerna och kunskapskraven i dessa. En sådan insikt bör ligga till grund för andra åtgärder, t.ex. kompetensutvecklingsinsatser för den enskilde läraren eller för systematiska diskussioner och andra insatser inom ramen för skolans kvalitetsarbete. 3.2.1Hur ska omprövning av rektor genomföras? Rektorns behov av stöd i bedömningen Enligt Skollagskommitténs förslag (SOU 2002:121) skulle en omprövning göras av rektorn tillsammans med en lärare från en annan skola. Huvudmannen skulle utse en lärare från en annan skola. Detta kan med dagens situation – – vara svårt att genomföra, bl.a. för att det finns åtskilligt fler fristående skolor som ofta är små. Därför har utredningen valt att inte gå vidare på kommitténs linje. Enligt utredningens bedömning har rektorn i de flesta fall inte de nödvändiga kunskaperna i ämnet eller kursen som omprövningen kräver. Det får därför ses som självklart att rektorn begär underlag från en lärare som har den kompetensen. Utredningen har bedömt att det inte finns skäl att i detalj reglera hur rektorn organiserar en omprövning. Rektorn bör själv kunna bestämma i vilken omfattning och hur andra lärare och annan sakkunskap ska anlitas. Detta kan ske på många olika sätt. Rektorn kan delegera beslutsuppgifter till en annan person enligt vad som anges i 2 kap. 10 § skollagen. Enligt denna bestämmelse får rektorn uppdra åt en anställd vid skolenheten, som har tillräcklig kompetens och erfarenhet, att besluta i frågor som ligger på rektorn om inget annat anges. Rektorn för en stor gymnasieskola, en stor vuxenutbildningsenhet eller en rektor för en vuxenutbildningsenhet med många externa utbildningsanordnare kan t.ex. bestämma att alla frågor om omprövning ska behandlas av en särskilt tillsatt nämnd eller arbetsgrupp på skolan. I gymnasieutredningens betänkande – en reformerad gymnasieskola (SOU 2008:27) föreslogs bl.a. att det skulle finnas en ny funktion, en examensansvarig lärare med hög kompetens för varje program på varje skola. Examensansvariga lärare skulle bl.a. ansvara för praktiska frågor om examen, ha kontakter med lärosäten eller arbetsliv samt svara för att examen bidrar till nationell likvärdighet och en hög kvalitet på utbildningen. Man skulle kunna tänka sig en liknande funktion för omprövning av betyg där dessa mer erfarna lärare skulle kunna stödja rektorns ställningstagande. Betygsombudsmännen vid är ett exempel på hur omprövning kan organiseras inom högskolan. Om en examinator inte har ändrat betyget enligt studentens begäran kan denne göra en skriftlig anmälan till någon av betygsombudsmännen. I ombudsmännens utredning ingår att kalla till ett möte med examinatorn och andra berörda aktörer vid den aktuella institutionen, såsom prefekten, studierektorn, kursansvarig och handledare. Ombudsmännen kan därefter ge rekommendation om betygssättningen. Vissa skolor kan sakna en annan lärare med kompetens inom ett ämne eller en kurs frånsett den lärare som har satt det betyg som en elev har begärt omprövning av. Det kan t.ex. gälla för små gymnasieskolor i mindre samhällen. Det kan också gälla skolor med lärare som har undervisning i sällan förekommande kurser där rektorn kan behöva ta hjälp av personal vid andra skolor som driver motsvarande utbildningar. Rektorer för små gymnasieskolor kan därför behöva skapa nätverk med andra närbelägna skolor, såväl fristående som kommunala skolor, för att lösa frågor om kompetensbehov vid omprövningar. Samverkan genom sådana nätverk kan, som ett mervärde, även innebära att såväl allmänna pedagogiska frågor som frågor om bedömning och betygssättning diskuteras mellan personal från skolor inom olika delar av skolväsendet. Rektors omprövning måste vara objektiv och saklig En möjlighet till omprövning syftar till att stärka elevernas rättsäkerhet. Det är därför viktigt att rektorn inte upplevs som jävig eller partisk av eleverna. Eleven befinner sig i allmänhet i ett beroendeförhållande till läraren eftersom denne sätter betyg på elevens kunskapsutveckling. Eleven befinner sig även i ett beroendeförhållande till rektorn, som har olika författningsenliga möjligheter att bestämma över elevens tillvaro i skolan. Skollagens krav på rektorn som pedagogisk ledare förutsätter dock att rektorn agerar med saklighet och opartiskhet. En elev som begär en omprövning bör därför kunna förvänta sig att rektorn gör en rättvis bedömning av sakfrågan. Rektorns arbetsgivare i en offentlig skola är en demokratiskt vald styrelse eller nämnd med möjlighet att följa upp hur rektorn agerar. Rollerna som anställd respektive arbetsgivare är mindre tydliga i framför allt små fristående skolor. I dessa är det inte ovanligt att rektorn även äger skolan eller ingår bland ägarna. Det är tänkbart att det kan uppstå en konflikt mellan rektorns ansvar för att regelverket följs vid granskningen av en anställd lärares betygssättning och rollen som ägare med ekonomiska intressen i skolan. Det är i dessa situationer särskilt viktigt att rektorn i sin omprövning agerar med saklighet och opartiskhet. En fristående skola är inte en myndighet även om dess lärare ägnar sig åt en form av myndighetsutövning när de sätter betyg. Bestämmelsen i 3 kap. 14 § skollagen anger att rektorn har ett ansvar för att betyg sätts i enlighet med skollagen och andra författningar. Bestämmelsen gäller även för en rektor i en fristående skola. I skollagen fastställs även att såväl varje huvudman som varje rektor har ett ansvar för att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Utredningen har övervägt vad rektorn kan göra om denne finner att en lärares underlag är så bristfälligt att det inte går att göra en omprövning eller om delar av underlaget har förkommit. Rektorn kan i sådana fall inte ändra lärarens satta betyg. Den elev som begärt omprövning får därmed leva med ett betyg som eventuellt kan vara oriktigt. I dessa fall bör rektorn överväga att vidta andra och mer generella åtgärder, t.ex. kompetensutveckling för de lärare som brister i sin dokumentation av elevernas kunskapsutveckling. Ett alternativ, när underlaget är ofullständigt, skulle kunna vara att eleven erbjuds särskild prövning. Ett betyg från en sådan prövning skulle i så fall ersätta det först satta betyget och föras in i elevens slutbetyg. Utredningen har dock bedömt att detta inte är lämpligt. Frågan behandlas närmare i kapitel 4. Omprövning av en extern instans I diskussioner med bl.a. referensgruppen har det framförts att utredningen även borde överväga om en begäran om omprövning av betyg borde avgöras av någon utanför skolan. En förvaltningsdomstol, en egen myndighet, eller har nämnts som exempel. Utredningen kan konstatera att det inte finns något juridiskt stöd för en rätt till domstolsprövning av betygssättning. Artikel 6 i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna1 anger att var och en ska ha rätt till domstolsprövning av bl.a. tvister om civila rättigheter eller skyldigheter. En allmän utgångspunkt är dock att subjektiva omdömen om kunskaper eller arbetsinsatser i form av betyg eller liknande faller utanför artikel 6 eftersom det inte är en civil rättighet (Warnling-Nerep 2008c). Utredningen har övervägt om det vore lämpligt att en annan extern instans än en domstol hanterar omprövningar. Vår bedömning är emellertid att en sådan lösning skulle bli mer tungrodd och mer administrativt komplicerad än den vi föreslår. Omprövningsärendena skulle sannolikt även ta att handlägga. Den prövning som skulle kunna ske i en extern instans, t.ex. , blir troligen en mer juridisk än en pedagogisk bedömning. Kännedom om lokala förhållanden, som kan vara relevanta för bedömningen, skulle troligen också gå förlorad. Ett ytterligare skäl att inte föreslå en extern instans för omprövning är brist på erfarenhetsbaserat underlag. Av naturliga skäl finns ännu inte någon erfarenhet och praxis av den skyldighet att ändra ett uppenbart oriktigt betyg som införts i 3 kap. 20 § skollagen och som ska tillämpas fr.o.m. . Det är omöjligt att bedöma såväl hur denna bestämmelse kommer att tillämpas som i vilken omfattning elever kommer att begära omprövning. Utredningens förslag innebär att ytterligare en bestämmelse om omprövning kan komma att föras in i skollagen. I ett läge där omfattningen av omprövning av betyg är mycket svårbedömd är det inte rimligt att föreslå att omprövningen ska ske i en ny eller befintlig myndighet. En uppföljning och utvärdering bör kunna göras av 3 kap 20 § skollagen när denna och de nya bestämmelser vi 1 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller som lag i . föreslår har varit i kraft . Det kan möjligen ge ett underlag för att göra en annan bedömning av behovet av en extern högre instans. Utredningen har mot denna bakgrund stannat vid att det bör vara rektorn som är den som omprövar lärarens betygssättning. Denne har enligt skollagen ansvaret för att betygssättningen på skolan sker enligt författningarnas krav. En omprövning av ett oriktigt betyg bör ske skyndsamt, vilket också talar för rektorn. En annan aspekt är att en begäran om omprövning av betyg i grunden är en pedagogisk fråga och bör avgöras som en sådan. Risken med en extern instans är att det endast blir en strikt juridisk bedömning. Utredningens förslag: Det som i skollagen (2010:800) benämns ändring ska i stället benämnas omprövning av lärare. Den granskning som rektorn kan göra av lärarens betygssättning ska benämnas omprövning av rektor. Enligt direktiven ska utredningen föreslå hur en rätt för elever att få sina betyg omprövade av någon annan än den betygssättande läraren kan införas inom skolväsendet. använde också benämningen omprövning för sitt förslag om granskning av en lärares betygssättning. Det som i 3 kap. 20 § skollagen kallas ändring av uppenbart oriktiga betyg kallas i förvaltningslagen (1986:223) och högskoleförordningen (1993:100) för omprövning av beslut respektive omprövning av betyg. Utredningen anser att den terminologi som används ska vara tydlig och leda tankarna rätt. Den bör också, i möjligaste mån, överensstämma med den som används i annan lagstiftning. Vi föreslår därför att det som i skollagen benämns ändring ska benämnas omprövning av lärare. Den granskning av lärarens betygssättning, som enligt vårt förslag ska kunna göras av rektorn, ska benämnas omprövning av rektor. föreslog i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) att benämningen omprövning ska ersättas av rättelse. Skälet till förslaget uppgavs bl.a. vara att benämningen omprövning har lett till att myndigheter missuppfattar vad som krävs av dem. När ett överklagande kommer in har myndigheter ibland trott att de har varit tvungna att fatta ett formellt beslut om att inte ändra ett beslut, trots att en part inte har begärt omprövning. ansåg att benämningen ändring borde undvikas eftersom den används för att beskriva det resultat som någon vill uppnå vid ett överklagande. Utredningen föreslog därför i stället benämningen rättelse. I betänkande beräknas den nya förvaltningslagen inte träda i kraft förrän . Vi kan därför inte bedöma om benämningen omprövning kommer att ersättas av benämningen rättelse såsom föreslagit. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte är lämpligt att föreslå att benämningen rättelse ska användas för skolväsendet. Vi bedömer dock att det kan finnas skäl att överväga om benämningen behöver ses över om förslag blir verklighet. 3.4Vilka skolformer, betyg och betygssteg ska omfattas av rektorns omprövning? Utredningens förslag: Rektorn ska kunna ompröva samtliga betyg i samtliga skolformer, utom terminsbetyg i , särskolan och specialskolan. Betygsstegen B–F ska kunna omprövas av rektorn. Rektorn ska också kunna ompröva en lärares beslut att inte sätta betyg och ett betyg som satts efter särskild prövning. Lärarens möjlighet att ändra ett betyg enligt 3 kap. 20 § skollagen omfattar, som tidigare nämnts, alla skolformer och alla betyg. Det ligger inom utredningens uppdrag att föreslå vilka betyg som ska kunna omprövas av någon annan än läraren. Frågan är om möjligheten att ompröva betyg ska gälla alla betyg eller begränsas till exempelvis slutbetyg, icke godkända betyg och beslut att inte sätta betyg. En anledning att göra en åtskillnad mellan t.ex. terminsbetyg och slutbetyg i kan vara att de skiljer sig åt när det gäller syfte och rättsverkan för eleven. Vilka skolformer ska omfattas av rektorns omprövning? Utredningen kan konstatera att betygen har olika faktisk betydelse i olika skolformer, t.ex. för fortsatta studier. I det följande redovisas utredningens bedömning av betygens betydelse för olika skolformer och motiveringar till utredningens förslag. En ny betygsskala kommer att införas /12 i och specialskolan. Betyg ska sättas med någon av beteckningarna A, B, C, D, E eller F. Högsta betyg för godkänt resultat är A och lägsta är E. För den elev som inte uppnår kraven för godkänt betyg ska betyget F sättas. Saknas underlag för bedömning av elevens kunskaper ska betyg inte sättas. Regeringen har fattat beslut om propositionen (2009/10:219) Betyg från årskurs 6 i och överlämnat den till för ställningstagande. planeras besluta om propositionen . Ett betyg i årskurs 6 kan sägas vara en första tydlig och formell avstämning för eleven av hur dennes kunskapsnivå har utvecklats . Avstämningen ger även en tydlig sammanfattning och information till elevens föräldrar om deras barns kunskapsutveckling. Betyget i årskurs 6 kan även sägas vara viktigt för elevens fortsatta skolgång bl.a. om eleven har behov av särskilt stöd. Terminsbetyg i årskurs 7 innebär att eleven får betyg i ett antal nya ämnen. Vissa ämnen kan beroende på skolans planering avslutas redan i årskurs 8. Terminsbetygen kan dock liknas vid en mellantider. De är viktiga, men inte så avgörande som sluttiden är, dvs. slutbetyget i årskurs 9. Om det endast är elevers rättssäkerhet och deras känsla av en rättvis och riktig bedömning som ska avgöra vilka betyg som ska kunna omprövas bör rimligen alla betyg omfattas.