sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — 3.5.4Utbildning och kompetensutveckling inom den offentliga sektorn Regeringens första och andra nationella handlingsplan för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83 och 2006/06:95) lägger båda stor tonvikt vid frågor om utbildning om de mänskliga rättigheterna för personer verksamma inom den offentliga sektorn. Som ett led i de båda handlingsplanerna har ett flertal statliga myndigheter fått i uppdrag att genomföra utbildningar och kompetenshöjande insatser om de mänskliga rättigheterna för sina anställda. Regeringen har även bl.a. via samarbete med Kommuner och Landsting (SKL) försökt stimulera kommuner att genomföra utbildningar om eller på annat sätt arbeta med de mänskliga rättigheterna. Vidare har delegationen medverkat i och lämnat stöd för flera utbildningar om de mänskliga rättigheterna för stat, kommun och landsting (se redogörelser i avsnitt 1.3.1 och nedan). I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) gör regeringen bedömningen att det är angeläget att de statliga arbetsgivarna arbetar strategiskt med sin kompetensförsörjning.197 I propositionen betonas att det är en central del i regeringens årliga uppföljning av utvecklingen inom verksamhetsområdet statliga arbetsgivarfrågor att göra bedöm- ningar av kompetensförsörjningen i staten. Underlag för sådana bedömningar lämnas bl.a. i myndigheternas årsredovisningar och underlag inför mål- och resultatdialogerna. I detta sammanhang kan uppföljningar således även göras av hur de statliga myndig- heterna arbetar med sin kompetensförsörjning i frågor om de mänskliga rättigheterna.198 för utveckling i staten () är en stabs- myndighet som ska bistå regeringen i frågor som rör strategisk kompetensförsörjning i statsförvaltningen. ska uppmärk- samma regeringen på behov av samlade stödinsatser inom området men också ge myndigheterna en kvalificerad hjälp i arbetet med att skaffa rätt kompetens för att lösa sina viktiga samhällsuppdrag, både på kort och på lång sikt. fick regeringens uppdrag att leda och samordna ett projekt under rubriken Offentligt etos – en god förvaltningskultur.199 Utgångspunkten för projektet är en gemensam värdegrund i statsförvaltningen som utgår från demokrati och mänskliga rättigheter samt strävar mot rättssäkerhet, effektivitet och medborgarperspektiv. Värdegrunden utgörs, enligt uppdraget, bl.a. av de författningar som är av grund- läggande betydelse för de statsanställda i deras yrkesroll. Insatser ska ske på myndighetsnivå och individnivå. Insatserna på individ- nivå syftar till att bygga upp kunskapen om värdegrundsfrågor. Projektet ska genomföras . har tagit fram en promemoria om den gemensamma värdegrunden för stats- anställda som kortfattat tar upp vissa frågor om de mänskliga rättigheterna.200 I kommunerna, landstingen och regionerna finns över 44 000 politiker, varav är fritidspolitiker som utför sitt uppdrag vid sidan om sitt ordinarie arbete eller studier. Därutöver finns ett mycket stort antal anställda. Förtroendevalda, besluts- fattare och tjänstemän i offentlig verksamhet, även i kommuner 2009/10:175, s. 121. 2009/10:175, s. 117 f. 199Uppdrag att leda och samordna ett projekt om offentligt etos, dnr Fi2009/7223 (delvis). 200Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda, , 2009. och landsting, har ansvar för att de konventioner som ratificerat iakttas i den offentliga verksamheten. SKL beslutade vid sin kongress 2006 att organisationen ska verka för att medlemmarna får det stöd de behöver i arbetet med att säkerställa full respekt för mänskliga rättigheter. För mandat- perioden –2011 har SKL även antagit inriktningsmålet att verka för att medlemmarna får det stöd de behöver i arbetet med att säkerställa full respekt för mänskliga rättigheter. SKL bjuder också in till seminarier och nätverk i syfte att utveckla arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige.201 Synpunkter från internationella organ om utbildning om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn Vikten av utbildning om de mänskliga rättigheterna för personer inom den offentliga sektorn betonas starkt av bl.a. FN:s högkom- missarie för mänskliga rättigheter och har även tagits upp av FN:s övervakningskommittéer när de lämnat sina kommentarer om . FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har i en handbok samlat sina erfarenheter från ett flertal utbildningar om mänskliga rättigheter för olika yrkesgrupper.202 Syftet med utbild- ningarna har varit att visa hur de olika yrkesgrupperna kan ha praktisk nytta av kunskap om de mänskliga rättigheterna i sin vardagliga yrkesutövning. Enligt handboken bör målen för sådan utbildning bl.a. vara att förmedla kunskap om rättigheterna och rättighetssystemet samt att få deltagarna att förstå sin egen roll i främjandet och skyddandet av de mänskliga rättigheterna och sina egna möjligheter att påverka rättigheterna i det dagliga arbetet. För att kunna uppnå dessa mål måste utbildningen, enligt handboken, vara relevant, flexibel, interaktiv och omväxlande. Vikten av utbildning om de mänskliga rättigheterna framhålls också i högkommissariens handbok om inrättandet av nationella institutioner för mänskliga rättigheter.203 Att informera och utbilda om de mänskliga rättigheterna innebär, enligt handboken, att skapa medvetenhet och sprida kunskap om rättigheterna. 201En fråga om demokrati. Inriktningen av Kommuner och Landstings verksamhet för kongressperioden –2011, Kommuner och Landsting, s. 12. 202High Commissioner for Human Rights, , Human Rights Training, A Manual on Human Rights Training Methodology, Professional Training Series No. 6, 2000. 203United , National Human Rights Institutions, Professional Training Series No. 4, 1995, s. 20 f. rättigheterna är beroende av att människor känner till vilka rättigheter de har och vilka institutioner som finns för att upprätt- hålla dessa. fokuserar i första hand på den viktiga roll som nationella institutioner för mänskliga rättigheter kan ha i att utforma utbildningsprogram för olika målgrupper om internatio- nella och nationella normer på området (se även avsnitt 3.3 och kapitel 5). Det framhålls i handboken att en praktisk utgångspunkt för utbildningen förutsätter att det finns utbildare som har erfarenhet av de verksamheter som deltagarna kommer ifrån. mot tortyr uttalade i sina kommentarer om att utbildningsprogram behöver utvecklas för att fullt ut säkerställa att alla anställda inom brottsbekämpande myndig- heter och fängelser är fullt ut medvetna om tortyrkonventionens bestämmelser, om att överträdelser av bestämmelserna inte kom- mer att tolereras och kommer att utredas samt om att de skyldiga kommer att åtalas. All personal, inklusive ambassadpersonal, bör särskilt utbildas i frågor om tortyr och kränkande behandling (ill- treatment). Kommittén rekommenderade att en utvärderingsmetod utarbetas för att bedöma vilken effekt utbildningsprogrammet har för att minska antalet fall av tortyr, våld och kränkande behand- ling.204 rättigheter uttalade att den var bekymrad över antalet självmord i svenska fängelser och framhöll att alla fängelseanställda bör få tillräcklig utbildning om hur själv- mord kan förebyggas samt om och grund- läggande principer för behandling av fångar.205 rättigheter rekommenderade 2009 att säkerställa att systematiska och kontinuerliga utbildnings- program om mänskliga rättigheter, inklusive barnets rättigheter, genomförs för alla som arbetar för och med barn, såsom domare, advokater, anställda inom brottsbekämpande myndigheter, stats- anställda, kommunalanställda, lärare, socialarbetare, sjukvårdsper- sonal samt särskilt barnen själva.206 Kommittén mot diskriminering av kvinnor uttalade att den var oroad över den bristande medvetenheten om konventionen om avskaffande av alla slags diskriminering av kvinnor och dess fakul- tativa protokoll om individuell klagorätt, särskilt på nivå. Kommittén rekommenderade att öka sina ansträng- 204CAT/C/SWE/CO/5, , p. 205CCPR/C/SWE/CO/6, , p. 206CRC/C/SWE/CO/4, , p. ningar för att stärka medvetenheten om konventionen och dess fakultativa protokoll bland domare, åklagare och advokater för att säkerställa att konventionens anda, syfte och bestämmelser blir välkända och regelbundet använda i rättsprocesser. Kommittén rekommenderade också att den handbok om konventionen som utarbetats på svenska ges ökad spridning.207 FN:s specialrapportör om rätten till bästa uppnåeliga hälsa lämnade i sitt yttrande om 2007 rekommendationen att den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna skulle leda till utbildning om de mänskliga rättigheterna, inklusive om rätten till hälsa, för anställda vid , såväl som andra organ på nationell nivå samt inom landsting och kommuner som har med hälsorelaterade frågor att göra. Sådan utbildning angavs vara en förutsättning för att de mänskliga rättigheterna, inklusive rätten till hälsa, ska kunna integreras i alla relevanta policyprocesser. För att handlingsplanen skulle bli effektiv ansågs det nödvändigt att den fick politiskt stöd på hög nivå samt tillräckligt med personal och resurser.208 kommissarie för mänskliga rättigheter framförde i sina rekommendationer 2008 om systematiskt arbete för de mänsk- liga rättigheterna att kompetensbehovet bland offentliganställda bör utvärderas och åtgärdas för att säkerställa att de har goda och uppdaterade kunskaper om de internationella regler om mänskliga rättigheter som är av relevans för deras verksamhetsområde.209 Kartläggningar och utbildningar om de mänskliga rättigheterna som genomförts av eller i samverkan med delegationen Som tidigare nämnts genomförde 2006 på uppdrag av delegationen en enkätundersökning om vilket behov av stöd som finns inom kommuner, landsting och statliga myndigheter i arbetet för de mänskliga rättigheterna.210 Syftet med undersökningen var att få en bild av kunskapsnivån vad gäller mänskliga rättigheter samt att få ett underlag för delegationens verksamhet med att 207CEDAW/C/SWE/CO/7, , p. 208A/HRC/4/28/Add.2, , p. 209CommDH(2009)3, Recommendation on Systematic Work for Implementing Human Rights at the National Level, , p. 210SIFO , Kommuners, landstings och statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, 2006 (bilaga 7). stödja statliga myndigheter, kommuner och landsting i deras arbete för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna. Undersökningens målgrupper var samtliga kommuner, samtliga landsting samt 100 statliga myndigheter. Svarsfrekvensen bland kommunerna var , landstingen och de statliga myndigheterna . Enligt angav cirka hälften av de myndigheter, kommuner och landsting som svarade på enkäten att det är viktigt eller mycket viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna för att utföra det dagliga arbetet. Cirka en tredjedel svarade att de har liten kunskap om mänskliga rättigheter. De svarande i enkät- undersökningen angav att kunskapsnivån inom organisationerna inte är direkt låg, men att den kan förbättras. De beskrev också ett påtagligt behov av stöd inom området mänskliga rättigheter. Behovet beskrevs som störst vad gäller utbildningsstöd för organi- sationernas ledningsgrupper samt verksamhetsanpassad utbildning. Nästan två tredjedelar () svarade att de har behov av fortbildning och kompetensutveckling om mänskliga rättigheter. Störst behov angav landstingen () medan av de statliga myndigheterna och av kommunerna angav att de hade behov av fortbildning och kompetensutveckling på området. De svarande uttryckte att det är viktigt med mänskliga rättig- heter och att det behövs utbildning om rättigheterna. Trots detta beskrevs den befintliga utbildningen om mänskliga rättigheter för anställda och politiker som begränsad. Anställda erbjuds intern utbildning inom av de svarande organisationerna medan de i av organisationerna erbjuds extern utbildning. inleddes ett samarbete mellan delegationen, Länssty- relserna i och och Fonden för mänskliga rättigheter för att gemensamt formulera en insats för att höja kompetensen hos handläggare vid länsstyrelserna och pröva en modell för en verksamhetsanpassad utbildning i mänskliga rättig- heter. Utbildningens primära mål var att höja kunskaps- och kompetensnivån bland handläggare vid länsstyrelser i fråga om praktisk tillämpning av mänskliga rättigheter i verksamhet som rör myndighetsutövning, dvs. tillsyn och ärendehandläggning. ligare en målsättning var att utarbeta ett utbildningsmaterial för verksamhetsanpassade utbildningar för länsstyrelserna. Utbild- ningen genomfördes . Den främsta målgruppen var hand- läggare och chefer vid avdelningarna för juridiska, förvaltnings- och sociala frågor vid och länsstyrelser. , som deltagit i det förberedande arbetet, full- följde inte insatsens utbildningsmoment på grund av resursbrist. Inom ramen för insatsen genomgick 80 handläggare och chefer på de två länsstyrelserna en grundutbildning i mänskliga rättigheter med verksamhetsanpassning. Under utbildningarna användes ett material med bl.a. fallstudier som utarbetats på grundval av domar från , syn- punkter från FN:s övervakningskommittéer och prövningar enligt av relevans för länsstyrelsernas verksamhetsområde.211 Beslut från egen verksamhet användes också. De diskussioner som genomfördes utifrån sådana fallstudier var mycket uppskattade moment i utbildningen. Från utbildningsinsatsen kan bl.a. följande slutsatser dras: -Ju fler konkreta exempel och fall att arbeta med under utbild- ningarna, desto bättre tycks förutsättningar vara för att för- bättra den praktiska tillämpningen av människorättsperspek- tivet. Framför allt bör beslut från den egna verksamheten användas. -Det är en fördel att genomföra utbildningen i flera steg när t.ex. uppgifter kan genomföras för redovisning och diskussion vid nästa tillfälle. Utbildning i flera steg ger också möjlighet för deltagarna att ta med sig exempel och frågor från sitt eget arbete för diskussion vid kurstillfällena. Ett särskilt tillfälle för uppföljning är också att rekommendera. På så sätt blir det möjligt att bättre utvärdera effekterna av utbildningen. -Ett förberedelsearbete som genomförs i nära samarbete mellan utbildare och myndighet ger möjligheter till verksamhetsanpass- ning av utbildningen. Förberedelserna kan t.ex. ske i form av intervjuer, samtal och studiebesök på myndigheten för att utbildaren ska få förståelse för handläggarnas dagliga verk- 211 Mänskliga rättigheter i myndighetsutövning. Rapporten kan beställas från Fonden för mänskliga rättigheter eller laddas ner från fondens hemsida, , eller från regeringens webbplats om mänskliga rättigheter, . samhet och typiska ärenden och även skapa förtroende mellan parterna. -Vid insatser som genomförs gemensamt av aktörer som inte tidigare samarbetat måste tid avsättas för att samarbete och kommunikation ska fungera smidigt. Utbildning för rättsväsendet i genomförde med finan- siering från delegationen en verksamhetsanpassad pilotutbildning för personer verksamma inom rättsväsendet i . Insatsen har kortfattat beskrivits i avsnitt 1.3.1. En rapport om utvärde- ringen av utbildningen finns i bilaga 11.212 I rapporten lämnas bl.a. följande rekommendationer: -Genomför en förstudie som belyser deltagarnas kunskaper, t.ex. genom en enkät eller besök på arbetsplatsen. -Precisera syftet med utbildningen utifrån deltagarnas kunskaper och behov och formulera mål . Målsätt- ningen och syftet kommuniceras med deltagarna för att i samråd med dem avgöra om det är mål som denna grupp har möjlighet och kapacitet att uppnå. -Sätt samman utbildningen genom att följa de olika steg som finns i den modell som presenteras i utvärderingen. Var noga med att undersöka vilka förutsättningar som finns för utbild- ningen. -Utbildningen bör innehålla en teoretisk genomgång av de mänskliga rättigheterna, inklusive historia, begrepp och nuläges- analys. -Gå igenom hur andra organisationer, myndigheter eller företag arbetar med mänskliga rättigheter i praktiken och lyft fram goda exempel. -Deltagarna bör genom en uppgift praktiskt tillämpa sina kunskaper om mänskliga rättigheter på den egna verksamheten. Denna del är central och bör ges utrymme i utbildningen. 212 Mundzic, Utvärdering av pilotutbildningen Laga lika. En utbildning i mänskliga rättigheter för rättsväsendet i , 2008 (bilaga 11). Utbildning för anställda vid genomförde delegationen i samarbete med Social- styrelsen och två verksamhetsanpassade pilotutbildningar om mänskliga rättigheter för anställda vid styrelsen. Efter dessa pilotutbildningar utvecklades och genom- förde personal från ytterligare en utbildning tillsammans med personal från . Denna utbildning omfattade med cirka en månad emellan när ett individuellt fördjupningsarbete utfördes. Utbildningarna behand- lade de mänskliga rättigheternas internationella juridiska ramverk och dess koppling till den nationella lagstiftningen, med speciell tonvikt på huvudområden. Fördjupningsarbetet syftade till att få deltagarna att koppla samman sina egna arbets- uppgifter med frågor om mänskliga rättigheter. Knappt 300 per- soner har deltagit i utbildningarna, motsvarande drygt hälften av personalen. Även tjänstemän inom myndighetens led- ning har genomgått en något kortare utbildning. Enligt delega- tionens erfarenheter har de utbildningar som varit uppdelade i två omgångar med fördjupningsuppgift däremellan fungerat bättre än de utbildningar där hela insatsen genomfördes under en heldag. Dels hinner utbildningens första del sjunka in och alstra nya frågor hos kursdeltagarna, dels blir den individuella uppgiften med fokus på det egna arbetet en naturlig utgångspunkt för den andra halvdagen, vilket gör denna del mer verksamhetsanpassad. Enligt utvärdering har en stor majoritet av deltagarna ansett att utbildningen kommer att vara värdefull i deras framtida arbete. En stor majoritet var också positiv till att göra en individuell uppgift under utbildningen. utarbetar även en vägledning om mänskliga rättigheter för i samarbete med . Forskare vid Teologiska högskolan (THS) har på delegationens uppdrag gjort en kartläggning av på vilket sätt mänskliga rättigheter behandlas vid introduktionsutbildningar för nyvalda politiker och nya chefstjänstemän i kommuner, landsting och regioner.213 Undersökningen inleddes med en enkät med 13 frågor som togs fram i samråd med SKL och som skickades ut till samtliga kom- muner och landsting. Svar inkom från 52 kommuner () och 12 landsting (). Enkätundersökningen komplet- terades därefter med intervjuer i 17 kommuner och ett landsting. Trots den låga svarsfrekvensen bland kommunerna kan resultatet vara av intresse eftersom det saknas andra liknande undersök- ningar. Bland de slutsatser som rapportförfattarna drar kan följande nämnas: -Majoriteten av de kommuner och landsting som svarade på enkäten använde inte begreppet mänskliga rättigheter i sina introduktionsutbildningar och få kommuner och landsting hade en övergripande policy om de mänskliga rättigheterna. Däremot fanns det vissa rättigheter som togs upp under introduktions- utbildningar, främst jämställdhet, funktionsnedsättning, åldrings- frågor, barn och etniska minoriteters rättigheter. Rapportför- fattarna menar att en sådan konkretisering kan vara bra, men att en mer övergripande diskussion bör kunna stärka implemente- ringen genom att fokusera på maktinnehavarens skyldigheter mot alla som berörs av maktutövningen snarare än på vissa utsatta grupper. -Enligt rapportförfattarna saknas en gemensam och klar upp- fattning om begreppet mänskliga rättigheter, vilket försvårar arbetet för att effektivt implementera rättigheterna. -I rapporten framförs att det finns begränsad medvetenhet om spänningsförhållandet mellan demokrati som en form av majoritetsstyre och de mänskliga rättigheter som lagstadgade begränsningar av majoritetens makt. -Enligt rapporten överbetonades ledarens ansvar för de egna medarbetarna på många håll på bekostnad av ansvaret för de medborgare som berörs av förvaltningen. Detta avspeglades i att flera respondenter associerade mänskliga rättigheter med per- sonalfrågor. 213 Namli, , Wigorts , Förtroendevaldas och chefstjänstemäns introduktion – En studie bland kommuner, landsting och regioner avseende mänskliga rättigheter vid introduktionsutbildningar, Teologiska högskolan i (bilaga 10). -För att policydokument om bl.a. mänskliga rättigheter ska kunna användas vid introduktionsutbildningar utan att uppfattas som vaga och oprecisa bör, enligt rapportförfattarna, en kopp- ling ske mellan aktuella regelverk och vad de deltagande tjänste- männen eller förtroendevalda behöver göra i ljuset av denna. -Det är en utmaning att hitta kompetens som förenar god känne- dom om människorättsperspektivet med god kännedom av den aktuella verksamheten. En kombination av internt och externt perspektiv är avgörande för att människorättsperspektivet ska vitaliseras under introduktionsutbildningarna, menar rapport- författarna. -Det är viktigt att kunna konkretisera människorättsfrågorna så att de diskuteras nära de aktuella verksamheterna. Detta kan göras genom reflektion över ledarens ansvar, t.ex. om vilka bestämmelser som aktualiseras i ledarrollen och hur man ska agera för att uppfylla kraven. Mänskliga rättigheter kan också diskuteras som ett redskap för att förbättra ledarskap. När mänskliga rättigheter tas upp under introduktionsutbildningar bör frågorna också kopplas till en fortsatt process för att ge långsiktiga resultat, enligt rapportförfattarnas mening. -I studien nämns att styrdokument om mänskliga rättigheter kan användas under introduktionen och för att utvärdera resultat av det kommunala människorättsarbetet, t.ex. olika former av bokslut som kan bidra till kontinuitet. Utbildning för ett kommunalt tjänstemannanätverk Delegationen stödde en utbildning för det nationella nätverket för mångfald och mänskliga rättigheter, som består av tjänstemän från kommuner, landsting, länsstyrelser och organisa- tioner. Utbildningen omfattade fyra kurstillfällen och syftade till att stödja kommuner i att utveckla sitt arbete med mänskliga rättigheter. Anställda inom tretton kommuner och ett fackförbund deltog i utbildningen. Bland de rekommendationer som lämnades som ett resultat av utvärderingen bör främst nämnas att denna typ av utbildningar om mänskliga rättigheter lämpligen kan omfatta tre delmoment, som 214 Mundzic, Utvärdering av en utbildning i mänskliga rättigheter för ett kommunalt tjänste- mannanätverk (bilaga 12). behandlar att ha kunskap om mänskliga rättigheter, att vara grundad i mänskliga rättigheter och att arbeta med mänskliga rättigheter. Modellen utvecklades och användes inom ramen för den utbildning som genomfördes för i kommun och beskrivs närmare nedan. Vidare kan nämnas vikten av att deltagarna utför en egen uppgift där frågor om de mänskliga rättigheterna kombineras med deltagarens eget arbetsområde. En annan rekommendation är att ge utrymme för diskussion och reflektion om värderingar och upp- fattningar med anknytning till de mänskliga rättigheterna. genomförde Arbetsmarknads- och Familjeför- valtningen i kommun en utbildning om mänskliga rättigheter i samverkan med delegationen. Utbildningen lades upp enligt en modell som bygger på delegationens erfarenheter från de utbildningar för länsstyrelserna, rättsväsendet och ett kommunalt tjänstemannanätverk, vilka har beskrivits ovan. Modellen bygger på tre steg: -Att ha kunskap om mänskliga rättigheter Steg 1 omfattar utbildning om de mänskliga rättigheterna ur ett historiskt och globalt perspektiv syftande till en ökad förståelse för varför det är viktigt att arbeta med mänskliga rättigheter i . Steg 1 omfattar både en genomgång av olika konven- tioner och av statens, landstingens och kommunens ansvar för att upprätthålla rättigheterna i verksamheten. -Att vara grundad i mänskliga rättigheter Steg 2 omfattar utvecklandet av förmågan att hantera frågan om icke-diskriminering.