sou · GZB348 · 2011-06-01 00:00:00 — Kommuner och landsting ska fullgöra sina upp- gifter, inklusive den ekonomiska förvaltningen, med iakttagande av en ansvarsfull ekonomihantering och efter utgångspunkten att de kommunala medlen ytterst härrör från alla som bor i kommunen och och att pengarna ska användas för invånarnas bästa. 162Jfr de i avsnitt 2.4.7 redovisade bedömningar som Länsrätt i län och Länsrätten i gjorde angående befogenheter. 1990/91:117 s. 110 f. 164Regeringen angav dock att en kommun eller ett landsting med i princip obegränsad livs- längd inte bör förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande behov. Det angavs också att det normalt inte kan anses vara en god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftkostnader med lån och att en god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkt- erna täcker de löpande kostnaderna. I de flesta fall är det förenligt med god ekonomisk hus- hållning att medel från försäljning av anläggningstillgångar används för att återbetala lån eller återinvestera i nya anläggningstillgångar. I vissa fall bör dock medel från försäljning av an- läggningstillgångar kunna användas för löpande behov utan att det behöver strida mot vad som är att anse som en god ekonomisk hushållning. Detta kan vara fallet då ett vikande befolkningsunderlag eller en förändrad verksamhetsinriktning gör behovet av anläggnings- tillgången mindre. 1990/91:117 s. 211 f. Kommun- respektive och övriga nämnder ska fortlöpande föra räkenskaper över de medel som de förvaltar och närmare bestämmelser om kommuners och landstings bokfö- ring finns i lagen (1997:614) om redovisning (14 §).166 I denna lag sägs bl.a. att bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed (1 kap. 3 §). Det ska finnas verifikationer och räkenskapsmaterial ska bevaras (jfr 2 kap. 1, 4, 5 §§) och bokföringen ska vara så ordnad att det ekonomiska utfallet av en verksamhet kan jämföras med budget och att tillfredsställande finansstatistisk information kan lämnas (jfr 2 kap. 2 §). Av 9 kap. 7 § kommunallagen framgår att de förtroendevalda revi- sorerna, i den omfattning som följer av god revisionssed, ska granska all verksamhet som bedrivs inom de kommunala nämndernas verk- samhetsområden. Revisorerna ska pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Att regeringen anser att den kommunala revisionen är och bör vara ett viktigt organ även när det gäller förverkligandet och vär- nandet av de mänskliga rättigheterna framgår av regeringens hand- lingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009. I denna plan angavs att en av de åtgärder som regeringen avsåg att vidta att var att diskutera med Kommuner och Landsting hur de mänskliga rättigheterna skulle kunna beaktas i den kommunala revisionen.167 Regeringen uttalade i det samman- hanget att den verksamhet som bedrivs inom kommuner och lands- ting bör kännetecknas av demokratisk legitimitet, rättssäkerhet och effektivitet och att en förutsättning för detta är bland annat att medborgarna har möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrä- vande. I detta menade regeringen att den förtroendevalda revisionen i kommuner och landsting har en viktig roll. Den kommunala revi- sionen har som demokratiskt kontrollinstrument som främsta syfte att granska och pröva verksamheten och därigenom värna demo- krati, rättssäkerhet och effektivitet. Det är centralt att allmänheten kan känna förtroende för den offentliga verksamheten. För att detta förtroende ska kunna upprätthållas krävs bland annat att såväl de förtroendevaldas beslut som verkställigheten granskas och be- döms. Regeringen menade att en väl fungerande revision och ett 1996/97:52. 2005/06:95 s. 110 f. tydligt ansvarsutkrävande är viktiga delar i den lokala demokratin och kommunala självstyrelsen. Revisionen är fullmäktiges verktyg för granskning och ansvarsbedömning. Granskningen sker utifrån flera perspektiv – demokrati, effektivitet och styrning, säkerhet och ekonomi. Då respekt för de mänskliga rättigheterna utgör en grund- förutsättning för att den kommunala verksamheten ska kunna ut- övas med bibehållen demokratisk legitimitet och rättsäkerhet ansåg regeringen att det vore värdefullt att erbjuda kommunala revisorer den kunskap om mänskliga rättigheter som kan vara av relevans vid utövandet av revision. Regeringen avsåg därför att med Kommuner och Landsting ta upp frågan om och hur mål- sättningar om och perspektiv på mänskliga rättigheter kan integre- ras i den kommunala revisionens arbete. 4Tidigare och aktuella överväganden av intresse för utredningen när det gäller asylsökande och papperslösa personers tillgång till offentligt finansierad samhällsservice Regler om asylsökande personer, mottagandet av dem i och deras levnadsförhållanden i landet har, liksom för de papperslösa personerna, varit föremål för lagstiftningsarbete vid ett flertal till- fällen . Denna utredning tar för sitt arbete ledning av vad som uttalats tidigare i fråga om de asylsökande och papperslösa personernas rättigheter och skyldigheter, i såväl betänkanden av offentliga stat- liga utredningar som av regeringen och i debatter och lagstiftnings- ärenden i , men också av vad som avhandlats på EU-nivå. Nedan redovisas, såvitt är av särskilt intresse för denna utredning, överväganden som gjorts i sådana sammanhang. Som framgår av detta kapitel har endast ett fåtal utredningsförslag lett till lagstift- ning. I ramöverenskommelsen mellan regeringen och de gröna om migrationspolitiken av slås följande fast: ska ha en human asylpolitik och vara en för dem som flyr undan förföljelse och förtryck. ska den som vill komma till för att arbeta kunna göra det. Arbetskraftsinvandring ger enskilda möjligheter att förverkliga sin drömmar och förutsättningar att ut- veckla den svenska välfärden. 1 Ramöverenskommelsen, se och aktuella överväganden av intresse för utredningen samma mål är därför att säkerställa en human, rättssäker och ordnad migrationspolitik. Asylrätten ska värnas. Särskild hänsyn ska tas till barns bästa. Inom ramen för den reglerade invandringen ska rörligheten över gränserna underlättas. Migrationens utvecklingseffekter ska tillvaratas bättre och det internationella och europeiska samarbetet ska fördjupas. Vidare framgår av ramöverenskommelsen att regeringen och Miljö- partiet är överens om ambitionen att – 2014, och under förutsättning att det ekonomiska läget tillåter, utvidga rätten till subventionerad hälso- och sjukvård för vissa grupper som saknar tillgång till detta. Regeringen och Miljö- partiet noterar i ramöverenskommelsen att rätten till skolgång för barn som vistas i landet utan tillstånd ska utökas, med utgångs- punkt från de förslag som lämnats av Utredningen om rätt till skol- gång för barn som vistas i landet utan tillstånd. I avsnitt 6.4.3 diskuteras några genomförda lagändringar, som berör utländska medborgare och som är av särskilt intresse för ut- redningen att beakta, med avseende på frågan om dessa ändringar medfört en ökad tillströmning av utlänningar till i syfte att komma i åtnjutande av de berörda rättigheterna eller förmånerna. 4.2Mottagandevillkor för asylsökande personer 4.2.1EG-rätten och mottagande av asylsökande (SOU 2003:89) Utredningen om mottagandevillkor för asylsökande hade i uppdrag att ta ställning till hur direktiv /9/EG om miniminormer för mottagandevillkor av asylsökande i medlemsstaterna skulle genom- föras i . Utredningen genomförde inom ramen för sitt upp- drag en granskning av hur den svenska författningsregleringen är utformad samt hur mottagandet av de asylsökande i stora drag fung- erade i praktiken, allt i syfte att undersöka om direktivets krav upp- fylls. I sina slutsatser konstaterade utredningen att det svenska mot- tagandet rent faktiskt väl föreföll uppfylla direktivets krav, men att författningsregleringen i vissa avseenden var bristfällig. Utredningen lämnade därför förslag i syfte att kodifiera vad som redan utgjorde praxis i mottagandet. När det gällde hälso- och sjukvård till asyl- sökande personer föreslog utredningen en ny lag, baserad på en 2 SOU 2010:5. och aktuella överväganden av intresse för utredningen överenskommelse i frågan mellan staten och dåvarande (jfr avsnitt 2.4.9). Utredningens förslag i fråga om hälso- och sjukvård till asylsö- kande personer motiverades i korthet enligt följande.3 Medlemsstaterna ska enligt direktivet se till att de sökande har tillgång till nödvändig hälso- och sjukvård som åtminstone ska inne- fatta akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar. Medlems- staterna ska vidare sörja för nödvändig läkarhjälp eller annan hjälp för sökande med särskilda behov. Utredningen fann att den vård som i praktiken (för utredningens arbete) gavs i , enligt den ovan angivna överenskommelsen mellan staten och , motsvarade direktivets krav och delvis gick längre än vad direktivet fordrar, men att författningsregleringen var svåröverskådlig och ofullständig. När det gällde nivån på den vård som i praktiken erbjöds asylsökande konstaterade utredningen näm- ligen att den vård som erbjöds enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763; HSL), dvs. omedelbar vård, inte kunde anses täcka direk- tivets krav på nödvändig behandling av sjukdomar. Utredningen föreslog därför en ny lag som skulle reglera landstingens skyldighet att erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård till de asylsökande per- sonerna. I det sammanhanget föreslog utredningen införandet av begreppet vård som inte kan anstå. Det skulle enligt utredningen innebära att vård ska ges även i fall då en måttlig fördröjning av den behandling som fordras skulle medföra allvarliga följder för patien- ten. I avsnitt 2.4.9 lämnas en närmare redogörelse för vad vård som inte kan anstå kan innebära. Några förändringar i sak be- träffande de asylsökande personernas möjligheter att få vård och behandling föreslogs emellertid inte. Utredningen konstaterade vidare att tandvård inte uttryckligen nämns i direktivet. Eftersom tandvård enligt svensk lagstiftning inne- fattas i hälso- och sjukvård i vidare bemärkelse och eftersom lands- tingen enligt då gällande rätt var skyldiga att ge asylsökande omedel- bar vård enligt tandvårdslagen, ansåg utredningen att samma slut- satser som beträffande hälso- och sjukvård i övrigt borde kunna dras för tandvårdens vidkommande när det gäller den svenska författ- ningsregleringens förhållande till direktivets krav. Sammanfattningsvis kan konstateras att utredningens uppdrag var att ta fram ett underlag för genomförandet av det angivna EG- direktivet i svensk rätt. Någon uttalad diskussion om huruvida hälso- 3 SOU 2003:89 s. 100 ff. och aktuella överväganden av intresse för utredningen och sjukvården som skulle erbjudas de asylsökande personerna borde utvidgas i förhållande till direktivet fördes inte. utarbetades, som en följd av utredningens arbete, promemorian Förslag till lag om hälso- och sjuk- vård samt tandvård för asylsökande m.fl.4 Promemorians lagförslag omfattade förutom asylsökande personer även utlänningar som vistas här med stöd av tidsbegränsat uppehållstillstånd för att medverka i förundersökning eller huvudförhandling i brottmål och utlänningar i förvar. 2007/08:105 Lag om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. konstaterade regeringen att frågan om en utvidgad skyldighet för landstingen att erbjuda hälso- och sjukvård åt vuxna asylsö- kande och åt utlänningar som olovligen vistas i samt frågan om statlig ersättning för en sådan utvidgad skyldighet hade tagits upp under beredningen av ärendet.5 Detsamma gällde frågan vem som slutligt skulle bära kostnadsansvaret för vård åt utlänningar som hålls i förvar och som har placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Frågorna angavs vara föremål för vidare övervä- ganden inom och behandlades därför inte i propo- sitionen. Förslagen i propositionen ledde till införandet av lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. 4.2.2Aktiv väntan – asylsökande i (SOU 2009:19) hade i uppdrag att se över mottagandet av asylsökande personer och vid behov föreslå författningsänd- ringar. De olika områden som i första hand omfattades av upp- draget var sysselsättning, boende, ekonomiskt bistånd till individen, social omsorg, statens ersättning till kommunerna samt återvändande vid eventuellt avslag på asylansökan. Utgångspunkten för översynen var enligt direktiven asylprocessen som helhet. Det angavs att mottagandet av asylsökande personer ska vara utformat på ett sätt som bidrar till en rättssäker, effektiv och human asylprocess. Det angavs också att mottagandet ska vara utformat på ett sätt som främ- jar de asylsökande personernas möjligheter till sysselsättning och egen försörjning. 4Dnr Ju2007/324/. och aktuella överväganden av intresse för utredningen Utredningen föreslog i betänkandet Aktiv väntan – asylsökande i (SOU 2009:19) en ny lag om asylsökande personers och vissa andra utlänningars vistelse i . De olika områden som om- fattades av uppdraget var sysselsättning, boende, ekonomiskt bistånd till individen, social omsorg, statens ersättning till kommunerna samt återvändande vid eventuellt avslag på asylansökan. Utredningens förslag innebar bl.a. följande. Asylsökande personer skulle i princip undantas från kravet på arbetstillstånd redan i sam- band med att asylansökan gavs in. insatser för att kartlägga och dokumentera individens utbildning och yrkeserfaren- heter behövde förbättras, varvid Arbetsförmedlingen skulle medverka i relevanta avseenden. Kommunerna skulle ges ett operativt ansvar för att anordna undervisning i svenska och att införa ett särskilt ankomstboende för asylsökande . skulle göra koncentrerade insatser be- träffande asylutredningen, information, kartläggning av utbildning och yrkeserfarenheter samt den asylsökande personens val av boen- de, s.k. ordnat boende, vilket skulle erbjudas på en ort där den en- skilde har goda möjligheter till meningsfull sysselsättning och kon- takt med det svenska samhället. Utredningen föreslog vidare en förändring av det ekonomiska biståndet till individen, varvid ersättningen i viss mån skulle styras av om den enskilde valde att bo i ett av anordnat boende eller inte. Syftet med detta skulle vara att förbättra asyl- processens effektivitet. Vidare innebar förslaget ett införande av en aktivitetsbonus för enskilda som deltar i av kommunen anordnad sysselsättning. Slutligen föreslog utredningen att som vistelsekom- mun peka ut den kommun som står för sociala insatser, exempelvis enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall, som den enskilde bor i ett ordnat boende. Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända in- vandrare (jfr avsnitt 3.8.5) trädde i kraft och innebär att Arbetsförmedlingen nu har ansvaret för introduktionen på arbetsmarknaden av nyanlända flyktingar m.fl. Undantag från kravet på arbetstillstånd gäller för den som åberopat skäl enligt 4 kap. 1, 2 och 2 a §§ utlänningslagen för och aktuella överväganden av intresse för utredningen sin ansökan om uppehållstillstånd (5 kap. 4 § utlänningsförord- ningen).6 4.3Mottagande av andra nyanlända utlänningar 4.3.1Sverige för nyanlända – Värden, välfärdsstat, vardagsliv (SOU 2010:16) och för nyanlända utanför flyktingmottagandet (SOU 2010:37) Utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare hade i uppdrag att utarbeta förslag till utformning av reglering av kom- munernas samhällsorientering för nyanlända invandrare. Syftet med uppdraget var att ge kommunerna stöd i sin uppgift att tillgodose nyanlända invandrares behov av orientering om samhällsförhållanden på lokal, regional och nationell nivå. Utredningen lämnade i delbetänkandet för nyanlända – Värden, välfärdsstat, vardagsliv (SOU 2010:16) förslag om reglering av den samhällsorientering som ska erbjudas alla nyanlända som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare (jfr avsnitt 2.2.3.4). Syftet med samhällsorien- teringen är att underlätta en snabb etablering och främja en ökad delaktighet i samhället. I utredningens slutbetänkande för nyanlända utanför flyk- tingmottagandet (SOU 2010:37) behandlades frågan om nyanlända som inte omfattas av etableringslagen – uppskattningsvis 65 000 per- soner – ska erbjudas samhällsorientering. Utred- ningen föreslog att kriteriet för vem som ska ha rätt till samhälls- orientering ska vila på integrationspolitikens generella målsättning om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Målgruppen förslogs därför utökad med alla vuxna nyanlända invandrare med uppehållstillstånd , med undantag för gäststuderande. Den utökade målgruppen omfattade därmed anhöriga, individer med arbetstillstånd under längre än samt folkbokförda EES-medborgare, och uppskattades upp- gå till 30 000 personer . Deltagande i samhällsorientering är frivilligt och utredningens upp- skattning var att cirka 15 000 personer kommer att ta del av erbjudandet, till en kostnad om . har åberopat att han eller hon är flykting eller övrig skyddsbehövande. och aktuella överväganden av intresse för utredningen trädde den nya reformen för att påskynda nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet i kraft.7 Varje nyanländ invandrare ska utifrån sina egna förutsättningar få professionellt stöd för att så snabbt som möjligt lära sig svenska, komma i arbete och klara sin egen försörjning samt ta del av de rättigheter och skyldigheter som gäller i (se vidare avsnitt 2.2.2.2). 4.4Asylsökande och papperslösa personer och det sociala välfärdssystemet 4.4.1Hälsa, vård och strukturell diskriminering (SOU 2006:78) Utredningen om Makt, integration och strukturell diskriminering hade i uppdrag att identifiera och kartlägga mekanismer bakom strukturell/institutionell diskriminering på grund av etnisk och religiös tillhörighet inom hälso- och sjukvården. I rapporten , vård och strukturell diskriminering (SOU 2006:78) redovisade ut- redningen en rad rapporter rörande diskriminering inom hälso- och sjukvården, bl.a. rapporten immigranter – osynliggjorda och diskriminerade inom sjukvården av . Studien bygger i sin tur på en studie av () av 102 irreguljära migranter i . Iakttagelserna som presenteras i rapport visar enligt utredningen på ett starkt samband mellan upplevd diskriminering och psykisk och fysisk ohälsa bland utrikes födda i det svenska samhället. Det konstateras vidare att forskningen om diskrimine- ring inom hälsovården är i sin linda, men att rapportens syfte är att lyfta fram fakta som belyser diskrimineringens olika dimensioner och att inspirera till fortsatt arbete i frågan. I sammanhanget är värt att notera att Diskrimineringsombuds- mannen (DO) har haft och har särskilt fokus på rätten till sjukvård på lika villkor utan diskriminering.8 I sam- band därmed har DO drivit tre ärenden, som samtliga gäller vård- personals påstått kränkande behandling av patient. I två av fallen anses patientens etniska tillhörighet ha påverkat bemötandet. 8http:///sv/Press/Pressmeddelanden-och-aktuellt/Fokus-pa-sjukvard/ och artikel i nr 47 2010, volym 107: DO granskar sjukvården. och aktuella överväganden av intresse för utredningen har blivit föremål för förlikning och patienterna erhållit skadestånd från de respektive landstingen.9 4.4.2.1Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas (SOU 2007:34) Utredningen om rätt till utbildning m.m. för barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning hade i uppdrag att utreda förutsättningarna för att reglera en rätt till ut- bildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn och ung- domar som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Utredningen föreslog i betänkandet Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas (SOU 2007:34) att sådana barn skulle ha rätt till undervisning inom det offentliga skolväsendet på huvudsakligen samma villkor som bosatta barn. Däremot föreslog utredningen ingen förändring vare sig i fråga om sekretessbestäm- melser eller bestämmelser om underrättelse-, uppgifts- eller anmäl- ningsskyldighet. Utredningen definierade sitt uppdrag såsom omfattande personer som hade fått avslag på en ansökan om uppehålls- tillstånd i och som höll sig undan verkställighet av ett be- slut om avvisning eller utvisning, dvs. sådana barn som vanligen be- tecknas som gömda. Uppdraget ansågs inte omfatta barn som har kommit till utan att ansöka om uppehållstillstånd, vilka enligt den utredningens terminologi var att beteckna som pappers- lösa10, barn som tidigare haft ett tillfälligt uppehållstillstånd för vilket tillståndstiden har löpt ut eller barn vars beslut om avvisning eller utvisning har upphört att gälla på grund av preskription. Grunden för utredningens förslag om skolgång till de barn som uppdraget hade uppfattats omfatta var den utsatta situation som barn som lever gömda befinner sig i. Utredningen uttalade att valet att inte efterkomma beslutet om avvisning eller utvisning i de allra flesta fall görs av föräldrarna eller någon annan vuxen och att barnet inte har någon valmöjlighet därvidlag. En rätt till skolgång skulle 9http:///sv/Om-DO/Stamningar-och-forlikningar/Forlikning-landstinget-i- Varmland/ och Primarvarden-i-Sodra-Bohuslan/ 10Denna utredning har valt en annan definition av papperslösa (person som vistas i landet utan nödvändigt tillstånd) och inkluderar i denna grupp såväl sådana som tidigare betecknats som gömda som papperslösa (se avsnitt 2.1). och aktuella överväganden av intresse för utredningen innebära att barnen fick möjligheter att komma ur sin isolering, inhämta samma kunskaper som andra barn och därmed förbereda sig för vuxenlivet, oavsett var de kom att leva . Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter () har ett ansvar för de barn som vistas inom landets gränser. Fanns barnen i skolverksamheten skulle förutsättningarna att upp- täcka barn som far illa i sina hem också vara större. Utredningen beaktade också den kritik som FN:s barnrättskom- mitté hade riktat mot , för att gömda barn inte har tillgång till skolgång här. De skäl som talade mot en sådan rätt, främst att detta skulle stå i strid med principen om reglerad invandring, be- dömdes väga lättare än de skäl som talade för en rätt till skolgång och som redovisats ovan. Utredningen diskuterade särskilt frågan om förskolor och skolor borde utgöra s.k. frizoner, där polisen inte skulle tillåtas att hämta barn som ska avvisas eller utvisas. Utredningen konstaterade dock att sådana frizoner inte förekommer i svensk lagstiftning och att en sådan lagstiftning skulle motverka verkställighetsarbetet och inne- bära att myndigheter ålades att verka i olika riktningar. Det skulle också innebära ett antal svårlösta gränsdragningsproblem. De i polis- lagen (1984:387) reglerade principerna om behov, proportionalitet och hänsyn samt princip om barnets bästa var enligt utredningens uppfattning tillräckliga för att tillse att verk- ställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning sker på ett sätt som är förenligt med vad som är bäst för såväl det barn som ska avvisas eller utvisas som övriga barn i skolan eller förskolan. Utredningens förslag ledde inte till någon lagstiftning. I stället tillsattes – i syfte att även omfatta sådana barn vars skolgång inte täcktes av utredningens direktiv – den utredning vars förslag redo- visas i avsnitt 4.3.2.2.11 4.4.2.2Skolgång för alla barn (SOU 2010:5) Utredningen om rätt till skolgång m.m. för barn som vistas i landet utan tillstånd hade i uppdrag att komplettera vissa av de förslag som lämnats i betänkandet Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas (SOU 2007:34).