sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — Första året skulle 84 kommuner erhålla införandebidrag varefter antalet och kostnaderna sjunker relativt snabbt. År 3 återstår endast 15 kommuner och år 6 finns två kommun kvar med införandebidrag. och kommuner får högst införandebidrag och är de två kommuner som kvarstår år 6. Kostnad för införanderegler och antalet berörda kommuner och kostnad kr,inv. Kostnad, kr/inv. För landstingen är gränsen för att få införandebidrag första året en bidragsminskning/avgiftsökning på per invånare efter- som kostnaden för införandereglerna första året beräknats till motsvarande per invånare. Första året skulle 5 landsting erhålla införandebidrag, men det tar fyta år innan införandebidraget kan avvecklas för , som även får högst införandebidrag år 1 av landstingen. Bidrags- och avgiftsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur bör som slå igenom utan begränsning vid de årliga uppdateringarna av utjämningssystemet. Införande- bidragen kan beräknas för hela införandeperioden och den årliga uppdateringen varken påverkar eller påverkas av införandereglerna. 9.3Samlade ekonomiska effekter inklusive införandebidrag I tabell 9.2 redovisas de samlade ekonomiska effekterna inklusive införandebidragen för kommunerna per kommungrupp. I bilaga 3, tabell 3, redovisas utfallet per kommun. Tabell 9.2 Förändringar per kommungrupp i utjämningssystemet av kommitténs förslag inklusive införanderegler (kronor per invånare) Finansieringskostnad, kr/inv. Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region I tabell 9.3 redovisas de samlade ekonomiska effekterna inklusive införandebidragen för landstingen. Förändringar per landsting i utjämningssystemet av kommitténs förslag inklusive införanderegler (kronor per invånare) förändring Finansieringskostnad, kr/inv. 10Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar I vissa fall kan kommuner och landsting få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggning av kommuner och landsting. Enligt direktiven ska kommittén överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de ska lösas på annat sätt. 10.1.1Tre typer av indelningsändringar Bestämmelser om en ändring av rikets indelning i kommuner och landsting finns i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (omtryckt 1988:198) i det följande be- nämnd indelningslagen. Enligt indelningslagen finns det tre huvudtyper av indel- ningsändringar: 1.sammanläggning av kommuner/landsting 2.delning av kommuner/landsting 3.överföring av ett område från en kommun eller ett landsting till en annan kommun eller landsting. 10.1.2Vad har hänt sedan den stora kommunreformen ? Efter den stora kommunreformen då antalet kommuner minskade till 278 har endast en sammanläggning av kommuner inträffat (1977). Flera utredningar om kommun- Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar sammanläggningar har dock gjorts i olika delar av landet och några folkomröstningar har genomförts. Några beslut om sammanläggning av kommuner har dock inte fattats. Sammanläggningar av landsting genomfördes då och Västra bildades. har flera utredningar gjorts i olika delar av landet efter att lämnat sitt slutbetänkande . De ansökningar om ändrade landstingsindelningar som inkom 2008 har avstyrkts av Kammarkollegiet som dock förordat fortsatt utredning. En särskild utredare fick regeringens uppdrag att dels se över länsindelningen, dels föreslå de lagändringar som behövs för att nya landsting ska kunna bildas. Utredaren ska även ge förslag på en ändrad länsindelning utifrån de ansökningar om ändrad landstingsindelning som inkommit. över- lämnade utredaren delbetänkandet Sammanläggning av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77). Uppdraget ska slut- redovisas . kommunreform har 12 kommundelningar genomförts vilket medfört 13 nya kommuner. Flera ansökningar har avstyrkts efter utredning. Några landstingsdelningar har inte genomförts, men i samband med bildandet av Västra överfördes två kommuner från dåvarande till . överfördes från Västman läns landsting till läns landsting. Denna indelningsändring föregicks av särskilda utredningar som följts upp efter länsbytet. Överföringar av mindre områden inträffar i princip , men innebär i allmänhet inga eller endast begränsade effekter på de berörda kommunernas ekonomi. I enstaka fall har därvid vissa justeringar gjorts i delar av kostnadsutjämningen. Indelnings- ändringar enligt de tre alternativen som anges i indelningslagen skulle kunna bli aktuella i samband med en ny landstingsindelning. Vad gäller skatteinkomster och inkomstutjämning kan en del effekter uppstå vid indelningsändringar som måste beaktas för att utfallet mellan de ingående kommunerna eller de olika delarna av ett nytt landsting ska bli neutralt. De åtgärder som kan behöva vidtas är utdebiteringsförändringar1, skatteväxlingar, huvudmanna- skapsförändringar, gränssnittsjusteringar eller tidsbegränsade över bidrag eller avgifter. Sådana justeringar gjordes i samband med 1 Regleras i lag(1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner och landsting. Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar bildandet av respektive Västra . För att möjliggöra övergångsvisa bidrag och avgifter krävdes lagstöd och sådana beslutades av . Kommitténs uppdrag i fråga om indelningsändringar avser enligt direktiven i första hand kostnadsutjämningen. I en underlags- rapport till behandlades små kommuners pro- blem och utmaningar tämligen utförligt2. Rapporten pekar på att det i första hand är intäkterna i kommuner med liten folkmängd och stor yta som kan komma att påverkas negativt vid en indel- ningsändring. 10.1.3Effekter vid sammanläggning av kommuner Kommuner med liten folkmängd och utjämningssystemet Vid beräkning av bidrag och avgifter i inkomstutjämningen är det skillnader i kommunernas skattekraft (inkomst per invånare) man utjämnar för. Folkmängdens storlek spelar ingen roll för utfallet. Därför behandlas inte heller små kommuner särskilt i inkomst- utjämningen. En liten folkmängd är heller ingen garanti för extra ersättning i nuvarande kostnadsutjämning. Det enda sammanhang då liten folkmängd – eller egentligen få elever i årskurs 6–9 – beaktas och kan ge ersättning berör . Även större kommuner får ersättning för denna merkostnad om bebyggelsestrukturen och avstånden är sådana att mer än en skolenhet behövs. Flertalet kommuner med färre än 10 000 invånare har så få elever i årskurs 6–9 (tidigare högstadiet) att tillägg för små skol- enheter utgår även om kommunen endast har en skola. I landets minsta kommun, , uppgår den extra ersätt- ningen till ca per invånare. För i övrigt har alla kommuner så pass många elever i årskurs 1–5 (tidigare låg- och mellanstadiet) att tillägg enbart för elevantalet, om man endast skulle ha en skolenhet, inte utgår. För att i övrigt få ersättning för liten folkmängd i kostnads- utjämningen krävs att en kombination av olika kriterier är uppfyllda, t.ex. liten folkmängd per ytenhet eller utspridd 2 Färre Kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar, skriftserie, 2006. Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar Sådana faktorer anses ge upphov till högre styck- kostnader i serviceproduktionen. I Syd- och där befolkningen i allmänhet bor relativt tätt kommer inte någon kommun i fråga för ersättning för liten folkmängd, bortsett från högstadium. Däremot får samtliga små kommuner i och inland en betydande ersättning för liten folkmängd i kombination med andra strukturella faktorer. Det är många strukturella faktorer som driver upp kostnaderna, t.ex. få invånare per km2, låg tätortsgrad, befolkningsminskning samt litet lokalt och regionalt befolkningsunderlag. Utfallet i kostnadsutjämningen pekar på de stora kostnadsskillnader som finns mellan olika grupper av små kommuner. Skillnaden i utfall mellan grupperna små storstadsnära kommuner och små kommuner i inland är per invånare. Samtliga grupper av små kommuner får avdrag i kostnadsutjämningen för ett förhållandevis litet behov av förskole- verksamhet och skolbarnomsorg. Vidare förväntas små kommuner ha relativt låga kostnader för individ- och familjeomsorg. De små kommunerna i inland får stora tillägg för äldreomsorg, befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur, i genomsnitt per invånare. På grund av låga standardkostnader för främst förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg samt individ- och familjeomsorg blir nettotillskottet i kostnadsutjämningen per invånare och år. De storstadsnära små kommunerna får sammantaget ett litet avdrag i kostnadsutjämningen. Orsaken härtill är att de har en sådan ålders- och bebyggelsestruktur att de sammantaget inte antas ha några merkostnader. fanns stöd av regionalpolitisk natur inbakade i utjämningssystemet. Tillägg utgick bl.a. för att kompensera glesa och perifera kommuner för svagt befolkningsunderlag och närings- livs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. överflyttades nämnda ersättningar från kostnads- utjämningen till ett nytt statligt strukturbidrag. Till struktur- bidraget har även en kompensation för större negativa bidrags- förändringar vid systemomläggningen 2005 överförts. Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar det statliga strukturbidraget påminner i hög grad om utfallet i kostnadsutjämningen beträffande den regionala fördelningen. De små kommunerna i inland får i genomsnitt per invånare i statligt strukturbidrag medan de storstadsnära inte får något alls. Utfallet i kostnadsutjämningen ger tillsammans med det statliga strukturbidraget ett totalt bidrag på per invånare till de små norrländska inlandskommunerna. Negativa incitament för kommunsammanläggningar På det sätt som utjämningssystemet respektive strukturbidraget är utformat ges en förhållandevis hög kompensation/ersättning till kommuner med liten och utspridd befolkning. Frågan är hur kompensationen skulle påverkas av en sammanläggning av två eller flera kommuner, där åtminstone en har kompensation för sådana förhållanden. Inkomstutjämningsbidraget påverkas inte alls av en samman- läggning, åtminstone inte om sammanläggningen äger rum inom ett och samma län.3 Däremot skulle utfallet i kostnadsutjämningen påverkas. I det följande redovisas ett antal räkneexempel för att illustrera effekterna. Om till exempel , och kommuner får behålla nuvarande struktur- och införandebidrag vid en eventuell sammanläggning kommer intäkterna, i den nybildade kommunen enligt tidigare nämnda underlagsrapport till att sjunka med , motsvarande per invånare, jämfört med om ingen sammanläggning beslutas. Den största förlustposten beror på lägre standardkostnad för administration och räddningstjänst i glesbygd m.m. eftersom den nya kommunen skulle få över 10 000 invånare. Om även strukturbidraget skulle tas bort blir effekten av sammanläggningen minus eller per invånare. Enligt samma rapport skulle en sammanläggning av , 3 En sammanläggning över länsgräns kan påverka den länsvisa skattesats som tillämpas vid beräkningen av utjämningsbidraget beroende på skillnader i uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting i olika län. Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar , och kommuner ge ett intäkts- bortfall på ca , motsvarande per invånare. En viss mindre positiv effekt av sammanläggningar, men som inte är beaktade i exemplen ovan, skulle uppkomma i de delmodeller som innehåller täthetsfaktorer och folkmängdsmått, dvs. förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt individ- och familjeomsorg i dagens kostnadsutjämning. Marginella förändringar i Syd- och För Syd- och redovisas i nämnda rapport exempel på beräknad intäktsförändring för olika hypotetiska kommunsamman- läggningar. De visar att den negativa effekten i kostnads- utjämningen blir tämligen marginell i Syd- och efter- som berörda kommuner har liten eller ingen kompensation alls för sin bebyggelsestruktur. I vissa fall kan intäktseffekten till och med bli positiv. Rationaliseringseffekterna i Syd- och vid even- tuella sammanläggningar bedöms dock som större än i eftersom avstånden är små. Som exempel omnämns att många nybildade kommuner i Syd- och sannolikt skulle klara sig med färre högstadieskolor än . 10.1.4Effekter vid sammanläggning av landsting Landsting med liten folkmängd och utjämningssystemet Landsting med färre än 200 000 invånare fick ett särskilt tillägg vid beräkningen av standardkostnaden för hälso- och sjukvård. Tillägget, som utgick till och de tre landstingen med lägst folkmängd, avsåg att finansiera merkostnader som kan uppkomma när dyr utrustning måste finansieras av ett färre antal invånare. överflyttades denna ersättning från kostnadsutjämningen till strukturbidraget. Om de landsting som i nuvarande system får strukturbidrag till följd av liten folkmängd läggs samman med andra landsting skulle intäktsbortfallet bli märkbart om ersättningen togs bort. Den del som avser små landsting är 230–per invånare, men blir självfallet lägre utslaget på hela befolkningen i det nya . Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar Vid en ändrad landstingsindelning kan utfallet av den del av hälso- och sjukvårdsmodellen som avser att beakta merkostnader för gles bebyggelsestruktur få ett annat utfall eftersom utpla- ceringen av sjukhus och andra enheter görs landstingsvis. Någon uppskattning av storleken på sådana effekter kan knappast göras då vi inte vet vilka indelningsförändringar som kan komma att genomföras. Glesbygdstillägget uppgår som högst till per invånare i , men skulle upp- skattningsvis endast kunna påverkas till en mindre del vid en eventuell sammanläggning med andra landsting. Om större förändringar i landstingsindelningen genomförs är det rimligt, eller t.o.m. nödvändigt, att nuvarande kollektivtrafik- modell ses över och en sådan förändring kommer sannolikt att leda till omfördelningseffekter som inte går att ange. Som exempel kan nämnas att när respektive Västra bildades blev inte längre de variabler som använts för att beräkna standardkostnaden för kollektivtrafik på länsnivå statis- tiskt signifikanta. Andra variabler fick därför användas i stället och det ledde till att utfallet förändrades med omfördelningseffekter som följd även för de landsting som inte berördes av indelnings- ändringen. Kommitténs förslag: Om en kommun som bildas genom sam- manläggning skulle få lägre standardkostnader för befolknings- förändringar och/eller bebyggelsestruktur eller ett lägre strukturbidrag än vad de i sammanläggningen ingående kom- munerna skulle ha fått sammantaget om sammanläggningen inte hade genomförts ska den nya kommunens standardkostnader för befolkningsförändringar och/eller bebyggelsestruktur eller strukturbidrag utgöras av summan av de i sammanläggningen ingående kommunernas standardkostnader för befolknings- förändringar och/eller bebyggelsestruktur och strukturbidrag. Detta ska gälla från och med det år då indelningsförändringen trädde i kraft. Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar Kommitténs bedömning: Vid en eventuell sammanläggning är det rimligt att tillägget för små landsting tas bort men först efter de fyra närmast följande åren från och med det år då indelningsändringen trädde i kraft. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Med dagens kommunalekonomiska utjämning och strukturbidrag ges en för- hållandevis hög kompensation/ersättning till kommuner med liten och utspridd befolkning. Sammanfattningsvis kan konstateras att den nuvarande konstruktionen av kostnads- utjämningen innebär att många små kommuner skulle få minskade intäkter efter en eventuell sammanläggning. Samma effekt skulle kunna uppkomma för vissa landsting vid en sammanläggning. I en underlagsrapport till om små kom- muner diskuteras frågan om utjämningssystemet utgör ett negativt incitament för kommunsammanläggningar. Detta skulle vara fallet om den sammantagna ersättningen för två eller flera kommuner som genomför en sammanläggning skulle bli märkbart lägre än den som tidigare utgick till kommunerna var och en för sig. Denna effekt kan främst uppkomma i delmodellen för bebyggelsestruktur eftersom folkmängden i kommunen utgör en av ersättnings- grunderna. Inkomstutjämningssystemet ger inte motsvarande effekt. Däremot kan utfallet i kostnadsutjämningssystemet påverkas på ett sätt som kan tänkas motverka samgående. Rap- porten visar att för kommuner i som skulle välja att gå samman kan intäkterna för den nybildade större kommunen i vissa fall komma att sjunka med upp till motsvarande per invånare. Vid kommunsammanläggningar i Syd- och skulle den negativa effekten i kostnadsutjämningen utebli eller bli tämligen marginell. Sammanfattningsvis kan konstateras att den nuvarande konstruktionen av utjämningssystemet innebär att många små kommuner skulle kunna få minskade intäkter efter en eventuell sammanläggning. föreslog därför att regeringen låter utreda hur utjämningssystemet kan modifieras eller komplet- teras så att det inte motverkar samgående mellan kommuner som själva anser att detta vore rationellt (SOU 2007:10). ansåg det rimligt att ett statligt stöd till kommuner som planerar eller genomför samgående även fortsätt- ningsvis bygger på att det görs en bedömning från fall till fall. Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar underströk dock vikten av att det också ska finnas viss förutsägbarhet. konstaterade också att påtagligt olika situa- tion vad gäller tillgångar och inte minst skulder i två eller flera kommuner som inleder en process mot samgående, kan komma att utgöra ett oöverstigligt hinder för att samgående ska kunna genom- föras. Det torde dock varken vara möjligt eller lämpligt att i förväg lägga fast några principer för ett sådant statligt stöd. Huruvida ekonomiskt stöd ska kunna utgå och i så fall på vilka grunder, måste bli föremål för bedömningar och ställningstagande från fall till fall. Utjämningskommittén.08 har haft tillgång till samma underlag som och gör den bedömningen att den bidrags- minskning som kan uppkomma i kostnadsutjämningen vid sam- manslagning av två eller flera kommuner inte bör falla ut det år som sammanläggningen genomförs, utan bör genomföras först efter den följande mandatperioden. Om en kommun sammanläggs med en annan eller flera andra kommuner och den kommun som bildas genom sammanläggningen skulle få lägre standardkostnader för befolkningsförändringar och/eller bebyggelsestruktur än vad de i sammanläggningen ingående kommunerna skulle ha fått samman- taget om sammanläggningen inte hade genomförts, ska därför den nya kommunens standardkostnader för befolkningsförändringar och/eller bebyggelsestruktur utgöras av summan av de i samman- läggningen ingående kommunernas standardkostnader för motsvar- ande delmodeller. Motsvarande ska enligt kommitténs uppfattning i förekommande fall gälla även för strukturbidraget. Detta ska gälla under de fyra närmast följande åren från och med det år då indelningsförändringen trädde i kraft. Därefter bör standard- kostnaderna och strukturbidraget beräknas enligt den nya kom- munindelningen. Syftet är dels att utjämningssystemet inte ska skapa negativa incitament till kommunsammanläggningar, dels att den tidigare bidragsnivån bibehålls eftersom det kan ta innan kostnadsbesparande effekter av en sammanläggning får genomslag. Vad gäller landstingen är det svårare att förutse effekterna av en landstingssammanläggning eftersom vi inte vet vilken regionstruktur som blir resultatet av eventuella sammanläggningar. Efter en sammanläggning är det rimligt att tillägget för små landsting tas bort med en nedtrappning . I den mån landsting som läggs samman har strukturbidrag bör det Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar nybildade erhålla motsvarande belopp under den följande mandatperioden. Först därefter bör bidraget beräknas enligt den nya landstingsindelningen. De bidragsförändringar som uppstår när kollektivtrafikmodellen och gles bebyggelsestruktur i hälso- och sjukvårdsmodellen anpas- sats och omräknats till en förändrad landstingsindelning får, om de blir stora, inkluderas i de tidsbegränsade införanderegler som i så fall kan behöva införas. Ett av uppdragen för utredningen uppföljning av utjäm- ningssystemet var att överväga och föreslå lämplig organisatorisk lösning för en permanent uppföljning av utjämningssystemet och inriktningen på det fortsatta arbetet efter ett uppbyggnadsskede. Enligt direktiven skulle utredningen i första hand pröva om verksamheten kunde läggas i en befintlig myndighet. Utredningen lämnade ett förslag till organisation för admi- nistration och löpande uppföljning av utjämningssystemet i del- betänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjäm- ningen – med förslag om organisation samt löne- och byggkostnads- utjämning (SOU 2006:84). I korthet gick utredningens förslag ut på att en ny permanent uppföljningsorganisation skulle inrättas med uppgift att ge under- lag till regeringen om den kommunalekonomiska utjämningen, exempelvis beräkningar, analys och förslag som efter beredning kan ligga till grund för beslut av regeringen eller om upp- dateringar eller andra förändringar i systemet. Uppdraget att löpande följa upp utjämningssystemet föreslogs läggas på Stats- kontoret. Vidare föreslogs att och Skatte- verkets nuvarande uppgifter inom den kommunalekonomiska utjämningen skulle bibehållas oförändrade. Den nya organisationen föreslogs träda i funktion . Efter remissbehandling tog regeringen ekonomiska vårproposition ställning till förslagen i betänkandet. Regeringen har i instruktionen för Statskontoret gett myndigheten i uppgift att löpande följa upp systemet för kommunal- ekonomisk utjämning. anslogs medel till Statskontoret för att genomföra detta uppdrag. I direktivet till Utjämningskommittén.08 (dir. 2008:110) anges att den har möjlighet att få utredningshjälp av den permanenta uppföljningsorganisation som inrättats vid Statskontoret. kommittén arbetat har Statskontorets insatser inom området i huvudsak skett i form av uppdrag åt kommittén eller att utredarresurser från Statskontoret ställts till kommitténs förfogande (s.k. stabsbiträde). Som tidigare redovisats har Stats- kontoret gjort en beskrivning av utjämningssystemet i , och ; utrett effekterna för utjämningssystemet av gränspendlingen till , och samt uppdaterat kostnadsmatriserna i hälso- och sjukvårdsmodellen. Inom ramen för kommitténs arbete har också utredare från Statskontoret fram- för allt varit engagerade i arbetet med att se över hälso- och sjukvårdsmodellen i kostnadsutjämningen för landsting. Det finns även en rad andra statliga myndigheter – förutom Statskontoret – som har uppgifter som i varierande grad berör det kommunala utjämningssystemet, vilket regleras i lagen (2004:773)om kommunalekonomisk utjämning och i förordningen (2004:881) för kommunalekonomisk utjämning. I lagen anges att under utjämningsåret ska besluta preliminärt om bidrag respektive avgifter för varje kommun och landsting. En kommun eller ett landsting får under utjämningsåret till Skat- teverket påtala brister och oriktiga uppgifter i underlaget för beslutet. under utjämningsåret ska ha fastställt bidrag respektive avgifter för varje kommun och landsting. beslut får enligt lagen överklagas hos regeringen. Förordningen fastställer att SCB varje utjämningsår ska beräkna skatteutjämningsunderlag, standardkostnad, strukturkostnad, inkomst- utjämningsbidrag/-avgift, kostnadsutjämningsbidrag/-avgift, struk- turbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/-avgift i enlighet med bestämmelserna i lagen. året före utjämningsåret ska SCB lämna uppgifter till varje kommun och varje landsting om preliminära bidrag och avgifter enligt lagen. SCB ska även till lämna uppgifter som beräknats enligt förordningen. Vidare får SCB med- dela ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av förordningen. Förordningen med bilaga revideras . I SCB:s löpande uppdrag inom den kommunalekonomiska utjämningen ingår att uppdatera beräkningsmodellerna med