sou · GZB358 · 2011-09-27 00:00:00 — Ändringen skulle också få till följd att fler Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet uppgifter kan lämnas vidare från förskolan till förskoleklassen eller med tillämpning av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Ett omvänt skaderekvisit i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt skulle medföra en utökad sekretess med motsvarande minskad insyn. Ett ändrat skaderekvisit skulle få till följd att mindre information om en elev kan lämnas till en förälder som inte är vårdnadshavare och till andra enskilda. Det skulle också få till följd att färre uppgifter kan lämnas från skolverksamheten till den medicinska delen av elevhälsan, som är en självständig verksamhetsgren och till andra myndigheter. En sådan ändring skulle också påverka möjligheterna till samverkan med och polisen. Till skillnad från vad som gäller beträffande uppgifter som är sekretessbelagda i hälso- och sjukvården eller , är generalklausulen tillämplig för uppgifter som är sekretessbelagda i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt. Även med ett omvänt skaderekvisit för den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt kan tillräckliga möjligheter finnas att lämna ut uppgifter för forskningsändamål. 8.4Skillnaden i tillämpningen av ett rakt och ett omvänt skaderekvisit I avsnitt 6.5.2 har redogjorts för vad som avses med skolans elevvårdande verksamhet. Enligt regleringen före skyddades uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator med ett omvänt skaderekvisit. För dessa uppgifter fanns således en presumtion för sekretess. Uppgift om en enskilds personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt skyddades däremot med ett rakt skaderekvisit. I sekretessregleringen efter används inte längre begreppet elevvårdande verksamhet i övrigt. I stället görs uppdelningen mellan sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats och särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Uppdraget enligt direktiven rörande ett ändrat skaderekvisit när det gäller sekretess i den elevvårdande verksamheten får därför numera avse sekretessen i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt. Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet Skaderekvisitet för sekretessen i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt innebär att sekretessen gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Med men avses integritetskränkningar av olika slag, i första hand att någon blir utsatt för andras missaktning om hans eller hennes personliga förhållanden blir kända. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den berörda personens egen upplevelse. I viss utsträckning måste bedömningen kunna korrigeras på grundval av rådande värderingar i samhället. Begreppet men kan i vissa sammanhang också innefatta ekonomiska konsekvenser för en enskild (prop. 1979/80:2 Del A s. 83 f.). Det raka skaderekvisitet innebär att tillämparen kan göra sin bedömning i sekretessfrågan inom förhållandevis vida ramar. Av- sikten är att skadebedömningen i huvudsak ska kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Om uppgiften typiskt sett är att betrakta som harmlös, ska den normalt anses falla utanför sekretessen. Om det i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift kommer att använda uppgiften till skada eller men för den uppgiften rör gäller sekretess. En fördel med denna konstruktion är att den som prövar frågan om utlämnande sällan behöver frångå offentlighetsprincipens grundsats om att den som begär ut en uppgift hos en myndighet inte ska behöva legitimera sig eller tala om varför han eller hon vill ta del av en uppgift. För uppgifter som typiskt sett bedöms vara känsliga kan å andra sidan upplysningar om sökandens identitet och om hans eller hennes avsikt med uppgifterna innebära att det inte finns anledning att anta att den i sekretessbestämmelsen angivna skadan skulle uppkomma. Det som sagts har i stort sett sin giltighet också i fråga om massuttag. Situationen är en annan så till vida att det av naturliga skäl inte går att bilda sig en uppfattning om den särskilda skaderisken som kan vara förbunden med en enskild uppgift. Kännedom om beställarens identitet och ofta också dennes avsikt med uppgifterna och en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av det slag som avses med beställningen bör enligt vad föredragande statsråd uttalade vid tillkomsten av sekretesslag i de allra flesta fall ge fullt tillräckligt underlag för bedömningen av om sekretess ska hindra ett utlämnande eller inte. Ett omvänt skaderekvisit innebär en presumtion för sekretess. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Den som prövar frågan om utlämnande har i dessa fall ett relativt begränsat Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet utrymme för sin bedömning. För att kunna bedöma om en uppgift omfattas av sekretess vid tillämpningen av ett omvänt skaderekvisit måste hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. måste mottagarens identitet och avsikter vara kända för att det ska kunna avgöras om en uppgift kan lämnas ut (a. prop. s. 80 f.). Upplysningar om sökandens identitet och avsikter kan dock medföra att det framstår som oskadligt att lämna ut uppgifterna. 8.5Konsekvenser för sekretessen med tillämpningen av ett omvänt skaderekvisit En ändring från ett rakt skaderekvisit till ett omvänt skaderekvisit för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt kommer att innebära att fler uppgifter omfattas av sekretess. Med skaderekvisitets konstruktion kommer uppgifter som kan lämnas ut, även sådana av typiskt sett mindre känsligt slag, att omfattas av sekretess. Eftersom frågan om sekretess ska prövas utifrån de omständigheter som föreligger i varje enskilt fall, kan det inte generellt anges vilka uppgifter som kommer att falla inom respektive utanför det sekretesskyddade området. Sekretessbestämmelser som gäller i viss verksamhet är direkt tillämpliga hos en förvaltningsdomstol vid handläggning av ett överklagande av ett beslut som har fattats av en myndighet i sådan verksamhet (43 kap. 1 § OSL). En utökad sekretess i skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt, kommer därför att få konsekvenser också för vilken sekretess som gäller för uppgifter från verksamheten i förvaltningsdomstol. gäller sekretess i ärende som uppkommit där till följd av överklagande av beslut med ett rakt skaderekvisit (23 kap. 7 § OSL). Sekretessen gäller inte beslut i ärenden. Inom särskild elevstödjande verksamhet i övrigt finns uppgifter om enskilda elevers personliga förhållanden av sådant slag att en elev typiskt sett skulle lida men om de blev kända av andra. Sådana uppgifter har ett skydd redan med ett rakt skaderekvisit. Utredningens genomgång av vilka typer av uppgifter som finns i individuella utvecklingsplaner, åtgärdsprogram och annan dokumentation i skolan, se avsnitt 5.2–5.4, visar enligt utredningens mening att det i sådan dokumentation finns uppgifter av mindre känsligt slag i en inte obetydlig omfattning. Bakgrunden till att sekretessens styrka bestäms bl.a. genom användandet av olika skaderekvisit är Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet att sekretessbestämmelser inte ska leda till mer sekretess än vad som är nödvändigt. Genom skaderekvisiten värnas på det sättet offentlighet och insyn. Vid en jämförelse med uppgifter i andra verksamheter som skyddas med ett omvänt skaderekvisit kan ifrågasättas om ett omvänt skaderekvisit för uppgifter i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt innebär ett mer omfattande sekretesskydd än vad uppgifterna i sig påkallar. Utredningen beaktar i detta avseende särskilt att den särskilda elevstödjande verksamheten är ett mycket vitt begrepp inom vilket det ryms många uppgifter på vilka den starka sekretessen kan vara omotiverad. Reglerna är konstruerade så att presumtionen ska ge vägledning åt dem som ska avgöra sekretessfrågorna. Med den ändring som förordas i direktiven kommer enligt utredningens mening också även typiskt sett mindre känsliga uppgifter att omfattas av sekretess. Vid de samrådskontakter som utredningen har haft har framgått att handlingar i skolverksamheten begärs utlämnade i begränsad omfattning. I en enkätundersökning som genomfördes av Utredningen om offentlighet och sekretess i skolan svarade de flesta av de tillfrågade att de aldrig eller sällan fick förfrågningar från utomstående om att få handlingar utlämnade (SOU 2003:113, Bilaga 5). Enligt utredningens bedömning är det dock troligt att intresset av att ta del av olika handlingar i skolverksamhet kommer att öka. Frågor på skolans område får ett stort utrymme i medierna. Vad som kommer fram i tillsynsverksamheten hos och i kränkningsärenden hos Barn- och elevombudet vid inspektionen får stor uppmärksamhet. Nya överklagandemöjligheter tillkommer och med det ett behov för elever och vårdnadshavare att ta del av den dokumentation som finns i skolverksamheten för att visa vad som förekommit i ett ärende. Elever och föräldrars kunskaper och medvetenhet när det gäller olika frågor på skolområdet blir också allt större. 8.6Konsekvenser för arbetet i skolan med ett omvänt skaderekvisit I utredningens samrådskontakter har det förts fram starka önskemål om en tydligare och enklare sekretessreglering för skolverksamheten. Att olika sekretessregler gäller för olika delar av verksamheten har ansetts komplicera tillämpningen. En svårighet när det gäller att bedöma sekretessfrågor i skolverksamheten har varit Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet att olika yrkeskategorier omfattas av olika sekretessregler. Införandet av ett omvänt skaderekvisit när det gäller den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt skulle innebära en förenklad tillämpning eftersom det då i sådan elevhälsa som avser psykologisk insats, psykosocial insats eller specialpedagogisk insats och i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt skulle gälla samma sekretessregel. Sekretessreglerna skulle således inte skilja sig åt för uppgift hos psykolog, kurator, personal med specialpedagogisk kompetens, rektor eller annan skolpersonal. Särskild betydelse skulle det få för personal med specialpedagogisk kompetens, som annars skulle ha att tillämpa olika sekretessregler beroende på om uppgiften avsåg specialpedagogisk insats eller annat. I sammanhanget kan nämnas att när de individuella utvecklingsplanerna har utvärderats och följts upp, se avsnitt 4.7, har ett problem varit att väsentlig information förmedlas endast muntligt vid utvecklingssamtalet och inte i den skriftliga individuella utvecklingsplanen. En anledning till att det förhåller sig så har ansetts vara att det finns en osäkerhet om vilka uppgifter som kan omfattas av sekretess. Med den presumtion för sekretess som följer av ett omvänt skaderekvisit, skulle en lärare inte behöva avstå från att ta med uppgifter i den individuella utvecklingsplanen av rädsla för att det finns en risk för att för eleven känsliga uppgifter sprids. En annan konsekvens är dock att den individuella utvecklingsplanen inte kan förutsättas följa en elev vid övergång till en annan skola, om det inte är en skola under samma kommunala nämnd. Ett omvänt skaderekvisit för skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt skulle också innebära ett starkare skydd för sådana uppgifter som lämnats av psykolog, kurator och personal med specialpedagogisk kompetens i elevhälsan till rektor och annan skolpersonal. I utredningens samrådskontakter har förtroendefrågan framhållits som särskilt betydelsefull i kuratorernas och psykologernas verksamhet. Ett förstärkt sekretesskydd skulle kunna ha en positiv inverkan i detta avseende. Hälso- och sjukvårdssekretessen hindrar inte att en uppgift om en enskild lämnas från sådan elevhälsa som avser medicinsk insats till annan elevhälsa eller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom samma myndighet, om det krävs att uppgiften lämnas för att en elev ska få nödvändigt stöd (25 kap. 13 a § OSL). Sekretesskyddet skulle på motsvarande sätt stärkas för sådana uppgifter som har lämnats till rektor och annan skolpersonal. Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet Det raka skaderekvisitet har ibland ansetts försvåra för den personal som ska ta emot barn från förskolan. Förskolepersonal har varit försiktiga med att lämna känslig information om barn vidare till förskoleklassen eller . Ett starkare sekretesskydd för skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt kan antas medföra att fler uppgifter kan lämnas ut med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL från förskolan till förskoleklassen eller . 8.7Konsekvenser av ett omvänt skaderekvisit för utlämnande av uppgifter På skolans område finns i sekretesshänseende bara två olika verksamhetsgrenar, den medicinska delen av elevhälsan och skolans övriga verksamhet. Inom en skolmyndighet får därför ett ändrat skaderekvisit följder endast för möjligheterna att lämna uppgifter från den särskilda elevstödjande verksamheten till den medicinska delen av elevhälsan. En ändrad reglering kommer rent lagtekniskt inte att påverka möjligheterna att utbyta uppgifter mellan olika yrkeskategorier inom skolmyndigheten i övrigt. Ett förstärkt sekretesskydd i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt kan dock i sig antas förbättra förutsättningarna för samverkan mellan psykologer, kuratorer och personal med specialpedagogisk kompetens i elevhälsan och rektor och annan skolpersonal. Ett omvänt skaderekvisit för skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt får naturligtvis också betydelse för vilka uppgifter som kan lämnas ut till enskilda, andra skolmyndigheter, fristående skolor och andra myndigheter. I samrådskontakterna har särskilt framhållits att en följd av en utökad sekretess skulle bli att mindre information om en elev kan lämnas till en förälder som inte är vårdnadshavare. Sekretessen hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan enskild, andra skolmyndigheter, fristående skolor, annan verksamhetsgren inom myndigheten eller andra myndigheter, om den enskilde samtycker till det, se avsnitt 2.1.5. Utlämnandet kan annars i huvudsak bara ske inom ramen för vad skaderekvisitet medger, eventuellt med tillämpning av bestämmelserna om förbehåll i 10 kap. 14 § 1 OSL. Ett ändrat skaderekvisit för uppgifter inom den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt får konsekvenser för vilka uppgifter som kan lämnas vidare vid samverkan. Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet dock kunna ge ett visst utrymme för utlämnande. Uppgifter som omfattas av sekretess enligt 23 kap. 2 § OSL kan också, till skillnad från uppgifter som omfattas av sekretess för hälso- och sjukvården och , överlämnas med tillämpning av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Den bestämmelsen innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet eller verksamhetsgren, om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen kan tillämpas när uppgifter behöver lämnas till andra myndigheter, t.ex. från en psykolog eller kurator i skolan till en socialnämnd eller en barn- och ungdomspsykiatrisk klinik. Rektor, lärare och annan skolpersonal kan i arbetet i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt med stöd av generalklausulen på motsvarande sätt lämna ut uppgifter om enskilda elever till den medicinska delen av elevhälsan. Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en enskild, fristående skolor, andra skolmyndigheter, annan verksamhetsgren eller andra myndigheter, om det är nödvändigt för att skolan ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Av intresse i detta sammanhang är också de uppgifter som lämnats av (Ju 2010:09), enligt vilka ett ändrat skaderekvisit för uppgifter inom den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt kan få negativa effekter på det brottsförebyggande arbetet i de samverkansprojekt som finns i kommunerna, se avsnitt 3.9. Utredningen om översynen av skolans arbete med utsatta barn konstaterar att forskningen behöver utvecklas i hela utbildningssektorn och att behovet är särskilt påtagligt när det gäller de barn och elever som utredningen rör. har i en kunskapsöversikt 2008 påtalat att det behövs mer forskning kring särskilt stöd (Särskilt stöd i . En sammanställning av senare års forskning och utvärdering, ). Ett omvänt skaderekvisit i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt och en därmed utökad sekretess kan i viss mån antas påverka förutsättningarna att lämna ut uppgifter för forskningsändamål. Vid en prövning torde ett utlämnande dock mycket ofta kunna komma till stånd utan beaktansvärd risk för skada. Får en myndighet i sin forskningsverksamhet från en annan myndighet en sekretessreglerad uppgift, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten (11 kap. 3 § OSL). Uppgifter kan också lämnas ut till en enskild forskare med förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den (10 kap. Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet 14 § OSL). Uppgifter kan vidare lämnas ut för forskningsändamål med tillämpning av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. I den intresseavvägning som ska göras får det betydelse att myndigheten som får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, kan tillämpa samma sekretessbestämmelse på uppgiften. När det gäller möjligheter till massuttag vid ett omvänt skaderekvisit finns delade meningar om hur uttalanden i prop. 1979/80:2 Del A s. 81 beträffande massuttag ska tolkas (Se bl.a. FT 2003 s. 197, Biobanksforskning – forskares möjligheter att få tillgång till vävnadsmaterial och personuppgifter av , FT 2003 s. 95, Patientuppgifter som forskningsresurs – om integritetsskydd och intresseavvägningar och FT 2005 s. 459, Integritetsskyddet i forskningen – en känslig historia, båda artiklarna av ). För frågan om möjligheten till massuttag vid omvänt skaderekvisit är tillämpningen av undantaget från statistiksekretessen för uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål av särskilt intresse (24 kap. 8 § första stycket tredje meningen OSL), se regeringens beslut S 2009/10484/HS. I ärendet var fråga om huruvida uppgifter om personer som avböjt att delta i personliga intervjuer i ett forskningsprojekt kunde lämnas till forskningshuvudmannen, ett universitet, för att inom ramen för forskningsprojektet användas i s.k. bortfallsanalyser. Uppgifterna fanns huvudsakligen i . Det beaktades att sådana register förs utan samtycke från de registrerade, att forskning är ett syfte med hälsodataregister, att forskningsprojektet hade godkänts av etikprövningsnämnd och att statistiksekretessen vid ett utlämnande överfördes till enligt 11 kap. 3 § OSL. Bedömningen var att aktuella personers avböjande att delta i en intervjuundersökning inte behövde ha någon omedelbar relevans för skadeprövningen avseende registeruppgifter. Regeringen ansåg att det stod klart att uppgifterna kunde lämnas ut utan att enskild eller närstående till denne skulle lida skada eller men. 8.8Konsekvenser för skolans hantering av handlingar Ett omvänt skaderekvisit för den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt får vissa följder för den administrativa hanteringen av handlingar i skolverksamhet. Myndigheter ska särskilt se till att rätten att ta del av allmänna handlingar säkerställs som Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet Offentliga uppgifter och uppgifter som kan omfattas av sekretess bör därför så långt möjligt inte blandas. Allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. För handlingar för vilka sekretess gäller finns det en ovillkorlig registreringsskyldighet. När det gäller allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess finns en valfrihet mellan att registrera handlingarna och att hålla dem ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. Med en ändring av den aktuella sekretessen till att gälla med ett omvänt skaderekvisit kan fler uppgifter komma att omfattas av sekretess, vilket innebär att flera handlingar ska registreras. Med utgångspunkt från att det föreligger ett registreringskrav förenklas dock prövningen i denna del. Om det finns särskilda skäl får regeringen enligt 5 kap. 3 § OSL meddela föreskrifter om att handlingar av ett visst slag som finns i betydande omfattning hos en myndighet inte behöver registreras. De av regeringen utfärdade bestämmelserna finns i 2 § OSF. Enligt utredningens mening finns det förutsättningar för ett regeringsbeslut om undantag för registreringsskyldighet beträffande de individuella utvecklingsplanerna. 9En harmoniserad sekretessreglering? Sekretessen skiljer sig åt mellan förskolan, fritidshemmet och skolan. Det har sin grund i verksamheternas olika förutsättningar och hur skyddsrespektive insynsbehovet i de olika verksamheterna har bedömts. Med skollagen integreras verksamheterna i förskolan, fritidshemmet och skolan ytterligare. Förskolan bildar en egen skolform. Fritidshemmet utgör inte en egen skolform men ingår trots detta i skolväsendet. Begreppet undervisning är anpassat för att kunna användas också i förskolan och i fritidshemmet. De övergripande målen för utbildningen samt för barns och elevers lärande och personliga utveckling ska gälla i samtliga verksamheter. Införandet av en samlad elevhälsa i skolan och för skolan och fritidshemmet gemensamma bestämmelser om särskilt stöd innebär också ändrade förutsättningar för verksamheterna. Enligt direktiven ska utredningen analysera behovet och konsekvenserna av en harmoniserad sekretessreglering för förskolan, fritidshemmet och skolan och om det är motiverat, föreslå sekretessregler för de olika verksamheterna som är så likartade som möjligt. 9.2Skillnaderna i sekretessregleringen för förskolan, fritidshemmet och skolan Enligt lagstiftningen före gällde sekretess i förskoleverksamhet för uppgift om en enskilds personliga förhållanden med ett omvänt skaderekvisit, dvs. med en presumtion för sekretess. Be- greppet förskoleverksamhet ersattes av begreppet förskola och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. SkolL som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola (23 kap. 1 § En harmoniserad sekretessreglering? Regleringen är densamma för hela verksamheten till skillnad från regleringen av sekretessen i fritidshemmet och skolan som i skilda delar gäller med olika skaderekvisit. Enligt 8 kap. 1 § OSL (1 kap. 3 § första stycket sekretesslag) får en uppgift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i den lagen eller i lag eller förordning till vilken offentlighets- och sekretesslagen hänvisar. Enligt 8 kap. 2 § OSL gäller vad som föreskrivs i bl.a. 1 § också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Rörande bakgrunden till denna bestämmelse kan här nämnas följande. 1979/80:2 (s. 463 f. och s. 494) föreslogs en lydelse av 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslag som var likalydande med nu gällande lydelse av 8 kap. 2 § OSL, med det undantaget att det inte uppställdes något krav på att de olika verksamhetsgrenarna skulle förhålla sig självständiga till varandra.