sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — Åklagar- myndigheten har i anledning av denna ståndpunkt angett två typ- situationer då en åklagare, som i och för sig är i tjänst och arbetar med det gemensamma ärendet, får anses vara helt eller delvis förhindrad att utöva sitt förundersökningsledarskap. Den första situationen avser massgripanden i samband med t.ex. våldsamt upplopp. Det konstateras att det kan vara näst intill omöjligt för en ensam åklagare att – med beaktande av kraven på skyndsam handläggning och dokumentation – handlägga i vart fall förundersökningens inledningsskede. Om det i ett sådant fall inte var möjligt att dela upp beslutsfattandet mellan flera åklagare finns det, enligt uppfattning, en avsevärd risk att beslut om anhållande eller hävande av gripande fattas för sent och inte står i överensstämmelse med skyndsamhetskravet i 24 kap. 8 § RB. Att därutöver hantera dokumentationen korrekt beskrivs som nästan ogörligt. En situation som liknar den vid massgripanden är större planerade tillslag där ett stort antal personer ska höras och beslut därefter fattas rörande frågor om frihetsberövande, beslag etc. I båda fallen bör det enligt finnas möjlighet att dela upp beslutfattandet på flera åklagare. Det andra typfallet som beskriver är att två åklagare arbetar med en förundersökning och den biträdande åklagaren bedömer att ett beslut måste fattas , men denne inte har möjlighet att komma i kontakt med förunder- sökningsledaren. I sådana brådskande situationer kan, enligt , den biträdande åklagaren själv fatta det aktuella beslutet. Det påpekas att detta är en av förtjänsterna med att två åklagare är engagerade i samma ärende, nämligen att polisen kan få ett snabbt beslut av någon som är inläst på ärendet och därmed inte behöver vända sig till jourhavande åklagare. framhåller att gemensamt för de fall där en och samma förundersökning hanteras av flera åklagare är att det i varje givet läge genom noggrann dokumentation måste stå helt klart vem som är förundersökningsledare (jfr Knutbyrapporten). Polisen måste alltid veta vem som leder förundersökningen och vem de i första hand ska vända sig till. Vidare anförs att beslut av större vikt, t.ex. om tvångsmedel, ska fattas av annan än förunder- sökningsledaren endast om det finns särskilda skäl. Det kravet kan vara uppfyllt om det t.ex. rör sig om massgripanden eller sådana brådskande fall som beskrivits. 7Överväganden och förslag angående förundersöknings- ledarens ansvar Undersökningsledaren är enligt 1 a § andra stycket förunder- sökningskungörelsen (1947:948) (FUK) ansvarig för förunder- sökningen i dess helhet. Frågor kring åklagarens ansvar som förundersökningsledare uppmärksammades särskilt av , som tillsattes efter mordet på statsminister . Kommissionen konstaterade att det förhållandet att åklagaren formellt ansvarar för sådant som han eller hon inte har kontroll över, och som polis och åklagare för övrigt inte heller anser att åklagaren ska lägga sig i, innebär att det formella och det sakliga ansvaret inte är överensstämmande. Enligt kommissionens uppfattning kan detta i sin tur leda till brister, spänningar och oklarheter mellan dem som arbetar med förundersökningen (SOU 1999:88 s. 994). Utredningens uppdrag är att överväga om det finns behov av att mer utförligt författningsreglera förundersökningsledarens ansvar för åtgärder som vidtas inom ramen för en förundersökning. Vidare ska utredningen överväga om åklagaren som förundersöknings- ledare bör ansvara för åtgärder som polisen eller annan brotts- utredande myndighet vidtar med stöd av sin egen behörighet. Utredningen har också i uppdrag att analysera vad det innebär i ansvarshänseende att två eller flera åklagare arbetar med samma förundersökning. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar 7.2Förundersökningsbegreppet och innebörden av helhetsansvaret Bedömning: Förundersökningsledarens ansvar, som det kommer till uttryck i 1 a § andra stycket FUK, bör förstås som en övergripande principiell riktlinje för brottsutredningens bedrivande. Bestämmelserna i 23 kap. (RB) ger inget entydigt svar på frågan om vad som ska anses utgöra en förundersökning och vad som ska anses utgöra flera sådana. Det finns inga regler om sammanföring av flera förundersökningar till en och inte heller regler om uppdelning av en förundersökning i flera. 23 kap. 1 § RB ger närmast det intrycket att en förundersökning skulle avse ett visst brott. I ett och samma ärende kan dock hanteras många brott av skilda gärningsmän och i praktiken anser man nog att det som handläggs gemensamt med ett och samma aktomslag utgör en förundersökning, dvs. man uppfattar förundersökningsbegreppet på samma sätt som målbegreppet. (Se Fitger, , del 2, 23:5). Det bör enligt vad Fitger uttalar inte tillåtas att en och samma gärning – i den mening som avses i 30 kap. 9 § och 45 kap. 5 § RB – blir föremål för olika förundersökningar. Det begreppet är knutet till den enskilde brottslingens agerande. Om utredningen kan avslutas beträffande en av flera gärningsmän, bör detta för åtals väckande i princip kunna tillåtas utan hinder av att undersökningen beträffande övriga gärningsmän fortsätter (jfr 23 kap. 20 § RB). Det får dock inte ske någon sådan uppdelning att det i olika förundersökningar eller med olika undersökningsledare handläggs olika tänkbara gärningsmän till vad som är endast en gärning (a.a. 23:5). Den slutsats som kan dras är att en förundersökning allra minst måste omfatta en gärning. Vad som utgör en gärning kan inte delas upp på flera förundersökningar. Den omständigheten att flera gärningar och flera gärningsmän av praktiska eller andra skäl ofta behandlas i samma förundersökningsprotokoll innebär emellertid inte nödvändigtvis att det blir fråga om en och samma för- undersökning. En annan sak är att man i vardagliga sammanhang i sådana fall i regel talar om förundersökningen, trots att utredningen i stort rymmer många gärningar och gärningsmän i Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar olika konstellationer och därför i själva verket kan utgöra flera förundersökningar. Det saknas motivuttalanden eller andra klargöranden om den närmare innebörden av bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK om att förundersökningsledaren har ett ansvar för förunder- sökningen i dess helhet. För en tolkning av bestämmelsen kan man emellertid få ledning av bestämmelsen i 23 kap. 3 § RB i den lydelse som den paragrafen fick vid en lagändring 1995. Det var framförallt uttalanden, men även vad den parlamentariska kommissionen och – 90 gett uttryck för angående det odelbara förundersöknings- ledarskapet (se avsnitt 6.6), som låg till grund för de förtydliganden av lagtexten i 23 kap. 3 § RB som gjordes 1995. framgår av denna bestämmelse att ledningen av förundersökningen avseende brottet ska övertas av åklagaren under vissa förutsättningar. angavs endast att åklagaren övertog ledningen av förundersök- ningen, vilket hade lett till ett tolkningsutrymme ifråga om möjligheten att dela förundersökningsledarskapet mellan åklagare och polis (se bl.a. JK-beslut s. 161). Av förarbetena till lagändringen framgår att lagstiftaren genom förtydligandet ville markera dels att åklagaren ansvarar för för- undersökningen i sin helhet och således inte bara beträffande den misstänkte, dels att en förundersökning avgränsas genom det brott den avser och inte genom de personer som berörs. Det anges vidare att detta i och för sig inte behöver innebära att en viss uppdelning av det dagliga arbetet inte kan ske. Reglerna om förundersökningen ger generellt polis och åklagare stora möjligheter att utforma förfarandet efter vad som bedöms lämpligt i det enskilda fallet. Detta anges gälla även beträffande hur ledningsansvaret utövas i praktiken. Det betonas dock att det alltid är åklagaren som har det yttersta ansvaret för förundersökningen, även om polisen i praktiken ska stå för de resurser som behöver tas i anspråk (prop. 1994/95:23 s. 81 f.). Det är efter lagändringen och införandet av 1 a § FUK som har gjort de tidigare nämnda uttalandena om bristande överensstämmelse mellan det formella och det sakliga ansvaret. Av det anförda drar utredningen slutsatsen att syftet med bestämmelsen om helhetsansvaret i 1 a § andra stycket FUK egentligen är att ge uttryck för principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. Förundersökningsledaren kan inte avskilja någon del av brottsutredningen, oavsett om det gäller Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar misstänkta personer eller annat, och är därför i alla lägen ansvarig för helheten. Bestämmelsen bör alltså tolkas så, att det är förunder- sökningsledarens övergripande arbetsuppgift att driva förundersök- ningen med ett helhetsperspektiv, vilket förutsätter att ledarskapet undantagslöst måste utövas av endast en person. Begreppet ansvar i bestämmelsen mynnar visserligen ytterst ut i det straff- och disciplinrättsliga ansvar som kan komma ifråga på grund av fel och försummelser begångna under en förunder- sökning. Frågan är emellertid om avsikten med bestämmelsen är att förundersökningsledaren ska bära ett straff- och disciplinrättsligt ansvar för åtgärder som inom ramen för en förundersökning vidtas av andra med stöd av egen behörighet. Så har bestämmelsen inte heller tolkats av bl.a. Det skulle nämligen få orimliga konsekvenser om bedömningen i ett tjänstefelsärende tog sin utgångspunkt i ansvarsbestämmelsen i FUK. I sådant fall skulle det vara fråga om ett slags strikt straffrättsligt ansvar för för- undersökningsledaren. Slutsatsen kan synas självklar, men enligt utredningens uppfattning kan formuleringen i 1 a § andra stycket FUK, som inte är närmare motiverad än vad som redogjorts för ovan, leda tankarna till någon form av sanktionerat ansvar jämförligt med straff- och disciplinansvaret. Det nu sagda hindrar naturligtvis inte att bedömningen av tjänstefelsansvaret i ett specifikt ärende kan ta avstamp i bestämmelsen i FUK. Så torde t.ex. kunna vara fallet om förundersökningsledaren allvarligt försummat sin uppgift att driva förundersökningen framåt. Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att förundersökningsledarens ansvar som det uttrycks i 1 a § andra stycket FUK bör förstås som en övergripande principiell riktlinje för brottsutredningens bedrivande, som i första hand mer handlar om roll– och arbetsfördelning än om ansvar i straffrättslig bemärkelse. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar 7.3Omfattningen av förundersökningsledarens formella ansvar Bedömning: Förundersökningsledarens helhetsansvar kan inte anses omfatta åtgärder som andra befattningshavare vidtar med stöd av sin egen behörighet inom ramen för en brottsutredning. Förundersökningsledaren kan i formellt hänseende sägas vara ytterst ansvarig för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas under en förundersökning. Han eller hon kan också sägas ha ett principiellt ansvar för på vilket sätt de genomförs samt hur åtgärderna prioriteras sinsemellan (SOU 1987:72 s. 113). Det torde även ingå i förundersökningsledarens uppgift att se till att de resurser som ställts till förfogande i en utredning används på ett riktigt sätt (se bl.a. SOU 1999:88 s. 990 f.). Detta trots att i vart fall åklagaren som förundersökningsledare saknar möjlighet att dimensionera och planera resurstilldelningen i ett enskilt ärende. Den enda möjligheten för åklagaren att påverka resursfrågan är att utnyttja rätten att begära biträde av polismyndigheten för att genomföra utredningen (23 kap. 3 § andra stycket RB). Någon skyldighet för polismyndigheten att ställa personal m.m. till förfogande finns emellertid inte. En självklar utgångspunkt är att förundersökningsledaren ansvarar för de beslut om tvångsmedel och andra åtgärder som han eller hon själv fattar. Såsom ansvaret har uppfattats av bl.a. Jurist- kommissionen omfattar det dock även hur åtgärderna genomförs. Ett exempel skulle då kunna vara att förundersökningsledaren beslutar om husrannsakan hos en misstänkt person i ett uttalat syfte, men att några särskilda instruktioner för hur åtgärden rent faktiskt ska gå till inte ges, t.ex. på grund av att det inte anses behövligt. Om husrannsakningen därefter genomförs i strid med reglerna i 28 kap. 6 § RB, t.ex. genom att verkställas utan särskilt skäl, skulle kunna anföras att förundersökningsledaren enligt 1 a § andra stycket FUK är ytterst ansvarig inte bara för själva beslutet om åtgärden, vilket är självklart, utan också för tillvägagångssättet vid verkställigheten. Ett annat exempel för att illustrera ett sådant strikt genom- förande- eller verkställighetsansvar skulle kunna vara en situation där undersökningsledaren beslutar att en misstänkt person ska förhöras och i samband med detta delges skälig misstanke. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar förhörsledaren i anslutning till förhöret av någon anledning inte upplyser den misstänkte om rätten till biträde av försvarare (jfr 12 § FUK), kan hävdas att förundersökningsledaren i formellt hänseende är ansvarig för felaktigheten, dvs. att även sådana detaljer omfattas av det föreskrivna ansvaret. Det bör tilläggas att förundersökningsledaren självfallet måste vara ansvarig för sådana anvisningar om verkställigheten av en åtgärd som denne själv beslutat om (jfr t.ex. JO 1991/92 s. 108). Särskilt vid tvångsmedels- användning får den som fattat beslutet anses ha ett ansvar att överväga även verkställighetsfrågor. Beslutsfattaren bör t.ex. inte kunna ge den verkställande myndigheten fria händer om det är påkallat med verkställighetsföreskrifter (jfr , Straff- processuella tvångsmedel, 2009, s. 101). Frågan om vem som har ansvaret blir aktuell först i de fall sådana föreskrifter vid beslutstid- punkten inte framstått som nödvändiga och därför inte meddelats, men verkställigheten sedan kommer att ske på ett felaktigt sätt. Även sådana åtgärder som andra befattningshavare än förundersökningsledaren vidtar med direkt stöd av sin egen behörighet inom ramen för den aktuella förundersökningen skulle kunna omfattas av ansvaret. Vad gäller tvångsmedel finns t.ex. bestämmelser i 24–28 kap. RB som ger polisman befogenhet att under vissa omständigheter besluta om tvångsmedel. Vanligtvis fattas dessa beslut i nära anslutning till att ett brott har begåtts och innan förundersökningsledaren trätt in, men det är inte ovanligt att åtgärderna vidtas även i ett senare skede av utredningen. I brådskande fall får en polisman t.ex. gripa en misstänkt person utan ett föregående anhållningsbeslut (24 kap. 7 § RB). Vidare får han eller hon fatta beslut om husrannsakan, kroppsbesiktning och kroppsvisitation om det föreligger vad som benämns fara i dröjsmål (28 kap. 5 och 13 §§ RB). Under samma förutsättning får polisman även ta lös egendom i förvar samt ta föremål i beslag (26 kap. 3 § andra stycket resp. 27 kap. 4 § andra stycket 2 RB). Motsvarande befogenheter finns för tjänstemän vid och Kust- bevakningen (se bl.a. 26 och 27 §§ lagen [2000:1225] om straff för smuggling). Det finns ingen definition av begreppet fara i dröjsmål. Det ska dock vara så bråttom att ändamålet med en åtgärd går förlorad om man väntar med att företa åtgärden (/Diesen, Förundersökning, 2009, s. 297 f.). Förutom reglerna om behörighet för polisman att besluta om tvångsmedel kan nämnas att förhörsledaren under vissa förut- sättningar har behörighet att under förundersökningen förordna Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar om hämtning till förhör. Det ska röra sig om situationer där förhörsledaren har rätt att gripa eller medta personen ifråga till förhör eller där det föreligger fara i dröjsmål (6 § FUK). Även ett sådant beslut skulle kunna hävdas falla inom ramen för förunder- sökningsledarens formella helhetsansvar enligt 1 a § andra stycket FUK. Förundersökningsledaren har även ett formellt ansvar för att de resurser som avdelats för den aktuella utredningen används på ett riktigt och ändamålsenligt sätt. I fråga om förundersöknings- ledarens möjlighet att påverka resurstilldelningen finns anledning att skilja på förundersökningar som leds av åklagare respektive annan brottsutredande myndighet. Om utredningen är åklagarledd innebär detta att förundersökningsledningen ligger hos en annan myndighet än den som i praktiken utreder brottet. Åklagaren saknar då formell möjlighet att bestämma hur ärendet resurs- mässigt ska prioriteras hos den myndighet som biträder åklagaren. Detta är naturligtvis en konsekvens av att det är fråga om två separata myndigheter. I det fall förundersökningen leds av t.ex. polisen torde inte sällan förundersökningsledaren ha möjlighet att påverka hur ärendena ska prioriteras och hur resursfördelningen ska ske. Möjligheten för förundersökningsledaren att påverka dessa frågor är dock kopplad till hur renodlad dennes roll är i det enskilda fallet. Graden av renodling skiljer sig åt mellan olika myndigheter och enheter, även om strävandena generellt sett kan sägas gå mot en fokusering på funktionen som förundersöknings- ledare. Det sagda innebär alltså att andra förundersökningsledare än åklagare i enskilda fall kan ha möjlighet att påverka vilka resurser som tillförs en utredning beroende på hur tjänstebefattningen är utformad. Det skulle kunna anföras att undersökningsledarens helhets- ansvar enligt 1 a § andra stycket FUK formellt sett omfattar inte bara en riktig användning av resurserna, utan också i vilken utsträckning utredningen prioriteras och tillförs resurser. Konsekvensen av en sådan ordning skulle bli att åklagaren, och i förekommande fall även renodlade förundersökningsledare vid andra myndigheter, principiellt ansvarar för sådant som ligger helt utanför deras kontroll. har redovisats att JO i ett relativt stort antal fall har funnit anledning att kritisera i första hand polis- myndigheten för långsam handläggning av brottsutredningar. Kritik har emellertid även riktats mot åklagaren som för- Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar undersökningsledare och har då bestått i att denne inte påmint och drivit på polismyndigheten i tillräckligt stor utsträckning för att få till stånd de åtgärder som han eller hon gett direktiv om (se t.ex. JO 2003/04 s. 82). har utfärdat föreskrifter och allmänna råd som behandlar frågor om uppföljning och påminnelser i pågående förundersökningar (se ÅFS 2007:5). Problematiken med långsam handläggning är inte sällan ett utflöde av bristande resurser hos polismyndigheten. Den kritik som trots detta riktats mot åklagaren i nämnt hänseende skulle kunna uppfattas som att åklagaren som förundersökningsledare i vart fall indirekt har att svara även för resurstilldelningen i den pågående förundersökningen. Förundersökningsledaren har vidare ansvar för inriktningen på utredningen. Detta ansvar är delvis sammankopplat med kravet på en riktig resursanvändning. Genom att fortlöpande följa utred- ningen och göra bedömningar av utrednings- eller spaningsläget torde riskerna för en felaktig inriktning minskas och en korrekt användning av resurserna främjas. Ett aktivt förundersöknings- ledarskap bidrar också allmänt sett till att stärka objektiviteten i utredningen samt tillgodose enskildas rättssäkerhetsintressen. En annan viktig uppgift som ankommer på förundersöknings- ledaren är att avsluta en förundersökning när det finns anledning till det. Dröjsmål med att avsluta en färdig utredning kan bl.a. leda till ett åsidosättande av enskildas rättssäkerhet. Detsamma gäller om en förundersökning läggs ned för snabbt utan att alla åtgärder som rimligen kan förväntas har genomförts. Ovan har redogjorts för sådant som kan tänkas omfattas av förundersökningsledarens formella ansvar. De exempel som beskrivits är bitvis tillspetsade och avsedda att belysa vad som, i avsaknad av närmare precisering, skulle kunna läsas in i helhets- ansvaret såsom det är utformat och mot bakgrund av vad och uttalat. Nuvarande ordning skulle vid en sådan tolkning bl.a. innebära att förundersökningsledaren är principiellt ansvarig för alla förundersökningsåtgärder som vidtas eller inte vidtas samt hur de verkställs, även om förundersökningsledaren i praktiken saknar möjlighet att utöva den detaljkontroll som skulle krävas för att kunna axla ett sådant ansvar. Utrymmet för avsteg från helhets- ansvaret skulle då vara i princip obefintligt. Utredningen har dock inte uppfattat bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK på detta sätt. Den måste i stället, som framgått ovan, Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar förstås som en övergripande principiell riktlinje för brotts- utredningens bedrivande, som i första hand tar sikte på ledningen av arbetet, dvs. att det ankommer på förundersökningsledaren att svara för att utredningen hanteras i ett sammanhang, som en helhet. Detta är ett utflöde av principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. har i det tidigare nämnda ärendet JO 2006/07 s. 54, som avsåg situationen att två åklagare arbetade med samma förundersökning, också uttalat att föreskriften i 1 a § andra stycket FUK måste förstås så, att den ordinarie förundersöknings- ledaren har ett övergripande ansvar för förundersökningens bedrivande, men inte för beslut som en annan befattningshavare fattar. I annat fall skulle, enligt JO, det straff- och disciplinrättsliga ansvaret knappast kunna göras gällande. Med annan befattnings- havare avsågs i det fallet en annan åklagare. Det är inte självklart att detta uttalande kan sägas gälla även t.ex. polisiära befattningshavares beslut i en åklagarledd förundersök- ning. Utredningen har dock svårt att finna några bärande skäl för varför tolkningen bara skulle gälla åklagare som tillfälligt övertar förundersökningsledningen. Principen torde således vara att var och en som med stöd av sin egen behörighet fattar ett beslut eller genomför en åtgärd inom ramen för en förundersökning också bär det fulla ansvaret för åtgärden. På samma sätt som en åklagare inte kan göras ansvarig för en annan åklagares självständiga beslut borde alltså inte heller förundersökningsledaren ansvara för andra befattningshavares åtgärder. Förutsättningen är dock att förundersökningsledaren inte i strid med principen om det odelbara förundersökningsledarskapet avskiljt någon del av utredningen och därmed avsiktligt överlåtit till annan att besluta om sådant som ankommer på honom eller henne själv. Det måste nämligen anses vara stor skillnad på en sådan åtgärd och på t.ex. en situation där en förhörsledare med stöd av sin behörighet förordnat om hämtning av en person till förhör eller att en polisman vid fara i dröjsmål beslutat om husrannsakan eller motsvarande. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar 7.3.1Bör förundersökningsledarens ansvar regleras närmare? Bedömning: Förundersökningsledarens ansvar för olika åtgärder som vidtas inom ramen för en brottsutredning lämpar sig inte för en närmare författningsreglering. I 1 a § andra stycket FUK anges endast att undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet samt att han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas tillvara. Förutom de tidigare nämnda förarbetsuttalandena saknas egentlig vägledning för vad som i praktiken omfattas av ansvaret. Frågan är om det är möjligt och ändamålsenligt att, i enlighet med utredningens direktiv, närmare författningsreglera förundersökningsledarens ansvar för olika åtgärder som vidtas inom ramen för en brottsutredning . En fördel med att närmare precisera innebörden av ansvaret är att förutsebarheten skulle öka. Om det för berörda befattnings- havare inom de brottsutredande myndigheterna genom en detaljerad reglering stod helt klart vem som formellt ansvarade för vad, skulle tryggheten i ledning, styrning och beslutsfattande öka.