sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — De interna kontrollerna hos CSN anser vi att myndigheten själv har bäst förutsättningar att genom- föra och hitta formerna för. Även de kontroller som behöver ske av de utlandsstuderande anser vi kan utarbetas av CSN. Vi har därför fokuserat på att våra förslag så långt det är möjligt ska minska de felaktiga utbetalningarna. Genom att vi strävat efter att våra förslag ska vara enhetliga och enkla att tillämpa anser vi att vi har gjort vad vi kan för att förhindra de fel som uppstår vid handläggningen. En av riskerna med felaktiga utbetalningar ligger i att studie- medel för utlandsstudier betalas ut terminsvis i förskott. Vi har därför föreslagit att även studiemedel för utlandsstudier ska betalas ut i förskott, på samma sätt som de inhemska studie- medlen. Vår önskan om att reglerna ska vara desamma för studie- medel för utlandsstudier som för svenska studier är också ett led i vår strävan att skapa ett enkelt och enhetligt system. Vårt förslag att studiemedel för utlandsstudier ska utbetalas en gång i stället för terminsvis som enligt gällande rätt bör enligt vår upp- fattning leda till en klar förbättring när det gäller att minska de fel- aktiga utbetalningarna. Speciellt mot bakgrund av att de flesta fel- aktiga utbetalningar beror på oavsiktliga fel hos den sökande och inte på rent fusk. Med månadsvisa betalningar hinner CSN stoppa framtida betalningar till följd av ändrade förhållanden snabbare än om betalningarna sker terminsvis. Vi har också förslagit att merkostnadslån för utbildningsavgifter ska betalas ut direkt till läroanstalten om beloppet överstiger ett prisbasbelopp. Vi saknar möjlighet att föreskriva att utländska läro- anstalter ska fakturera CSN eftersom vi inte har möjlighet att lag- stifta angående läroanstalter i andra länder än i . Vi har därför valt att lägga ansvaret för att tillse att CSN får de handlingar som behövs för att utbetalningen ska kunna genomföras på den en- skilde studenten. Vårt förslag att CSN ska göra utbetalningen direkt till den utländska läroanstalten bidrar enligt vår uppfattning till att minska de felaktiga utbetalningarna. Detta gäller såväl de som beror på avsiktliga fel som de som beror på oavsiktliga. Det är också ett sätt att förhindra att vårt förslag om möjlighet till högre uttag av merkostnadslån för undervisningsavgifter leder till en ökning av de felaktiga utbetalningarna. Slutligen anser vi att vårt förslag om ett enhetligt lånebelopp också kommer att bidra till att de felaktiga utbetalningarna minskar. Detta särskilt i de fall där de felaktiga utbetalningarna har berott på att Utredningens överväganden och förslag den studerande kommit att studera i ett annat land än det han eller hon sökt studiemedel för eller i de fall där utlandsstudierna avbryts och den studerande i stället fortsätter att studera i . 10.12Centrala upplysande roll bör förtydligas Utredningens bedömning: Centrala upp- lysande roll gentemot de som studerar utomlands med studie- medel bör förtydligas. I detta bör ligga att myndigheten ska verka för att den enskildes studieskuld slutar på en rimlig nivå. Myndigheten bör dessutom tydligt upplysa om att den som av- ser bedriva utlandsstudier noga bör överväga behovet av de extra lånemöjligheter som finns vid utlandsstudier så att studielånet inte blir så högt att det leder till återbetalningssvårigheter . CSN bör genom information hjälpa den enskilde i sitt val. Förtyd- ligandet kan lämpligen ske genom att detta regleras i förordning (2007:1071) med instruktion för . Ett problem med utlandsstudiemedlen är som nämnts tidigare att de ofta leder till högre studieskulder för den enskilde, något som kan medföra problem med återbetalningen. Denna risk kvarstår även med våra förslag. Merkostnadslån för undervisningsavgifter, vilket ofta utgör en stor post för de utlandsstuderande, kvarstår. Enligt gällande rätt fastställs lånebeloppen vid utlandsstudier för varje land vilket har lett till att lånebeloppet för de allra flesta länder är högre än det svenska. Detta är en av orsakerna till att låneskulden blir högre vid utlandsstudier. Genom vårt förslag blir grundlånebeloppet det- samma såväl i som utomlands. Att grundlånenivån blir den- samma minskar skuldskillnaderna. Dock föreslår vi att ett nytt lån ska införas, det s.k. merkostnadslånet för utlandsstudier. Avsikten med detta lån är att ge en extra lånemöjlighet till de studerande som studerar i ett land som har en högre kostnadsnivå än . Lånet har utformats som ett generellt lån för utlandsstudier eftersom vi strävar efter ett enkelt och enhetligt system. De länder där kost- nadsnivån är högre än den svenska är dock enligt vad våra analyser visat betydligt färre än de länder där CSN enligt gällande rätt fastställt ett högre lånebelopp. Vi anser därför att införandet av ett enhetligt lånebelopp, som kan kompletteras genom det nya merkost- Utredningens överväganden och förslag nadslånet, bör leda till att låneskulden minskar för de utlandsstude- rande. För att så ska ske är det viktigt att de utlandsstuderande in- formeras om kostnadsläget i olika länder. En sådan information bör bygga på vedertagna index, som t.ex. det av oss använda OECD- index. Denna information bör inte baseras på enkäter till ambassader då det leder till godtyckliga och inte alltid helt rättvisa resultat. Det bör tydligt framgå att tanken är att grundlånebeloppet ska vara till- räckligt i många av de länder där utlandsstudier bedrivs. För att våra förslag ska leda till att de utlandsstuderande får en lägre låneskuld måste de få rätt information. Hur ska då sådan information ges till de studerande? CSN är den myndighet som ansvarar för studiestödet (1 kap. 2 § studiestöds- lagen) och i detta måste anses ligga att de har en upplysande roll gent- emot de som nyttjar studiestödssystemet. Ytterligare bestämmelser om CSN:s uppgifter finns i förordning (2007:1071) med instruktion för . Enligt denna ansvarar CSN för studiesociala frågor som inte ska hanteras av någon annan myndig- het. Förordningen med instruktion för CSN är ganska kortfattad och innehåller inte några närmare detaljer om CSN:s arbete. Detta kan jämföras med förordning (2007:1293) med instruktion för Hög- skoleverket som innehåller betydligt mer specificerade uppgifter. I 9 § i instruktion regleras verkets informationsplikt. ska enligt denna paragraf bl.a. stimulera intresset för högskoleutbildning, svara för information om verksamheten och det samlade utbudet av universitet och högskolor samt ge informa- tion i syfte att främja en korrekt värdering av svensk högskole- utbildning och examina. Den myndighet som har kontakt med de studerande när det gäller studiemedel, och som har ansvar för att ta emot och pröva ansök- ningar är alltså CSN. Det är dessutom CSN som är ansvarig för återbetalningen. Vi anser därför att en lämplig väg för att informera de studerande går via CSN. Hur denna information ska förmedlas till de studerande kan säkert CSN själv finna vägarna för. Man kan tänka sig att det t.ex. kan ske genom information på CSN:s hem- sida, genom det informationsmaterial som myndigheten ger ut, eller genom information till den enskilde låntagaren genom t.ex. ett ut- skick om möjligheten, och fördelen, med att hålla nere sitt lånebe- lopp vid utlandsstudier. Sådan information skulle lämpligen kunna skickas ut tillsammans med ansökningsblanketten. Vi vill inte förändra CSN:s roll eller uppgifter. Däremot vill vi att deras upplysande roll ska förtydligas. Den uppgift vi vill betona Utredningens överväganden och förslag är att CSN har en form av samhällsansvar där CSN:s huvuduppgift att besluta om och betala ut det svenska studiestödet (samt hantera återbetalningen) kompletteras med en mer informerande roll. Av- sikten med detta förtydligande är att vi vill att CSN ska tillse att den studerande är väl upplyst om konsekvenserna med lån och vikten av att ta ansvar för att lånenivån blir rimlig. Lånet ska återbetalas efter avslutade studier, något som vårt i delbetänkandet lagda för- slag om återbetalningsförsäkran bidrar till att göra tydligt för den studerande. En sådan roll där erbjudandet av vissa tjänster kombi- neras med ett samhällsansvar finns bl.a. hos de statligt ägda bolagen och Systembolaget. Systembolaget har t.ex. socialpoli- tiskt syfte och tanken är att alkoholens tillgänglighet ska begränsas. Detta styrs genom ägardirektivet till och bottnar i den svenska alkoholpolitiken (se SOU 2010:98 s. 29 ff.). Vi anser att CSN:s roll som upplysande myndighet lämpligen bör förtydligas genom att detta förs in i förordning (2007:1071) med instruktion för . 10.13Mätbara indikatorer – utlandsstudiemedlen bör kontinuerligt följas upp och utvärderas Utredningens bedömning: För att utvärdera huruvida regeringens mål med utlandsstudier uppfylls bör utvärderingar genomföras med i vart fall mellanrum. Uppdrag att utföra sådana ut- värderingar bör lämpligen ges till CSN och . Vi har funnit följande indikatorer som kan användas för att mäta måluppfyllelsen: -Studenternas upplevda kvalitet på utländska utbildningar. -Svenska studenters rörlighet och andelen utbytesstuderande av dessa. -Utlandsstuderandes anställningsbarhet och lön. -Utlandsstuderandes skuldsättning och återbetalning. Dessa indikatorer anser vi bör användas för att följa upp och ut- värdera utlandsstudier och för att avgöra hur väl regeringens mål för utlandsstudier uppfylls. Vi anser också att sammansättningen av gruppen utlandsstuderande i termer av exempelvis ålder, kön och socioekonomisk bakgrund bör följas och utvärderas konti- nuerligt. Utredningens överväganden och förslag Enligt våra direktiv ska vi med utgångspunkt i utvärderingen av effekter av utlandsstudier föreslå hur utlandsstudiemedlen kontinuer- ligt bör följas upp och utvärderas. Vi har under arbetets gång, sär- skilt i samband med de två undersökningar som utredningen initierat och i arbetet med analysen av effekterna av att studera utomlands, funnit vissa mätbara indikatorer som kan användas för att avgöra huruvida regeringens mål med utlandsstudier uppfylls. Att följa dessa ger dessutom en god indikation på om de av oss lagda förslagen leder till önskade effekter. De indikatorer som vi har funnit är: Studenternas upplevda kvalitet på utländska utbildningar. Svenska studenters rörlighet och andelen utbytesstuderande av dessa. Utlandsstuderandes anställningsbarhet och lön. Utlandsstuderandes skuldsättning och återbetalning. Regeringens mål för utlandsstudier innebär bland annat att de ut- bildningar som genomgås ska hålla en hög kvalitet. För att kon- tinuerligt följa upp och utvärdera att så är fallet föreslår vi att en undersökning liknande den enkätstudie som CSN genomfört på ut- redningens uppdrag genomförs med viss regelbundenhet. Genom en sådan undersökning får man viktiga indikatorer på huruvida ut- bildningar utomlands håller hög kvalitet. De studerande bör då också tillfrågas om hur de anser att utbildningens värde står i relation till studieskulden. Resultaten av enkätundersökningarna bör, när det gäller att avgöra om målet uppfylls, också jämföras med resultaten av de undersökningar som görs i syfte att utröna anställningsbarhet och lön. Denna typ av enkätundersökningar genomförs lämpligen av CSN. Regelbundna uppföljningar bör göras av hur stor andel av de studenter som uppbär svenskt studiemedel som har studerat utom- lands, och hur många av dessa som gjort det som ett led i sin svenska utbildning. Detta för att kunna se om regeringens mål att den inter- nationella rörligheten ska öka uppfylls. Hur många av dessa som bedrivit utbytesstudier bör kontrolleras eftersom detta är något som regeringen vill ska öka. Denna typ av uppföljning och utvärdering av resultaten kan göras på grundval av registerkontroller och genom- förs lämpligen av CSN och tillsammans. Det blir också ett viktigt instrument för att kunna utvärdera om våra förslag leder till att svenska studenters rörlighet ökar. Utredningens överväganden och förslag och uppföljning anser vi till och med bör göras oftare än med mellanrum. I har den betydelsefulla effekten att utlandsstude- rande har högre inkomst påvisats. Inkomsteffekten väger sedan tungt i den samhällsekonomiska kalkylen, och bidrar till att motivera de utlandsstuderandes högre skuldsättning. Inkomsteffekten är viktig för att motivera flera av de förslag som vi lämnar i detta betänk- ande, bl.a. förslaget om flexiblare regler för merkostnadslån för under- visningsavgifter. Därför är det angeläget att med viss periodicitet, åtminstone , studera om inkomsteffekten minskat, ökat eller kvarstår oförändrad. En sådan studie bör syfta till att under- söka de utlandsstuderandes anställningsbarhet och lön. Just ökad anställningsbarhet är ett av regeringens mål med utlandsstudier. Studien bör lämpligen ske på liknande sätt som genom- förts, dvs. genom olika registerkontroller och utvärdering av dessa. Här kan även användas resultaten från de enkätundersökningar som CSN bör ges i uppdrag att genomföra för att bl.a. kunna följa upp och utvärdera kvaliteten på de utländska utbildningarna. Skuldsättning och återbetalningsmönster är också viktiga att följa upp kontinuerligt. Uppgifter som vi anser saknas i nuvarande ut- värdering är indikatorer på framgång med återbetalningen, liksom tydligare indikatorer på problem med återbetalningen. Det framstår som mycket viktigt att så sker, inte minst för att kunna utvärdera de förslag som utredningen har lagt såväl i delbetänkandet som i detta betänkande. Det framstår som lämpligt att en första undersökning av detta slag genomförs efter det att våra förslag har trätt i kraft. En sådan undersökning görs enligt vår uppfattning lämp- ligen av CSN som är den myndighet som ansvarar för återbetal- ningen. Slutligen anser vi att det också är angeläget att följa upp om det sker förändringar i sammansättningen av gruppen utlandsstuderande gällande exempelvis ålder, kön, socioekonomisk och utbildnings- mässig bakgrund. Detta för att bättre än kunna beskriva sam- mansättningen, men också för att få underlag för att kunna utvär- dera effekterna av de förslag vi lämnar, förslag som bland annat syftar till att ge fler möjlighet att utlandsstudera oavsett ursprung. De undersökningar som vi anser ska ske med viss regelbunden- het, minst även om vissa nog bör genomföras med tätare intervaller, anser vi på ett bra sätt indikerar huruvida rege- ringens mål för utlandsstudier uppfylls eller ej. Vi har ovan gett förslag på om vi anser att undersökningen bör genomföras av CSN Utredningens överväganden och förslag En mera allmän skyldighet att genomföra undersökningar anser vi stöds av respektive myndighets instruk- tion. Mer specifika uppdrag kan förslagsvis lämnas genom de årliga regleringsbreven. I detta kapitel kommer vi att beskriva och analysera vilka ekono- miska konsekvenser och andra effekter som utredningens förslag får. Våra förslag innebär att studiemedelsregelverket för utlandsstu- dier blir tydligare, enhetligare, flexiblare och att det överensstäm- mer med . De föreslagna regelförändringarna ökar också sannolikheten för att de övergripande utbildningspolitiska målen för utlandsstudier ska komma att uppnås. Samtliga förslag som presen- teras syftar ytterst till att studiemedelssystemet för utlandsstudier ska bidra till att främja de studerandes rörlighet. För de utlandsstuderande innebär förslagen sammantaget att skuldsättningen i de allra flesta fall minskar, som studen- ternas val av land och kan göras på ett friare och mer flexibelt sätt än . Några exempel på hur förslagen påverkar de utlandsstuderandes skuldsättning redovisas i bilaga 5. Förslagen kan grovt delas in i fyra kategorier. Den första kategorin avser tydligare reglering, exempelvis att i lag och förordning reglera vissa villkor avseende studiemedel för utlandsstudier som CSN hit- tills haft mandat att reglera i sina föreskrifter. Den andra kategorin avser förslag på anpassning av regelverket för studiemedel för utlands- studier till . Den tredje kategorin avser förslag på ett mer enhetligt studiemedelsregelverk, som minskar skillnaderna i studie- medelshänseende mellan studier i och studier utomlands. Den fjärde kategorin avser förslag som dels bidrar till att förbättra de utlandsstuderandes ekonomiska villkor, dels minskar risken för fel- aktiga utbetalningar vid studier utomlands. det ska i studiestödslagen införas en ny paragraf som defini- erar begreppet utlandsstudier, så att beslut rörande utlands- studiemedel underlättas, det ska i studiestödsförordningen införas att en utbildning som inte berättigar till studiemedel i inte heller ska ge rätt till studiemedel utomlands, tilläggslån för vissa merkostnader ska benämnas merkost- nadslån, och det ska i förordning regleras för vad sådant lån kan utgå, kriterierna för att bedöma om en utbildning utomlands upp- fyller kravet på godtagbar standard och därigenom berättigar till studiemedel ska, oavsett utbildningsnivå, vara desamma som för en motsvarande utbildning i . Vad som utgör godtagbar standard ska regleras på förordningsnivå. tilläggslån riktat till äldre studerande ska utgå även för ut- landsstudier, den högre bidragsnivån riktad till äldre studerande med kort tidigare utbildning ska även i praktiken utgå för utlandsstu- dier på gymnasial nivå inom EES och i , studiemedel för studier på gymnasial nivå inom EES och i ska lämnas enligt samma regler som i , den särreglering i studiemedelshänseende som finns för ut- landsstudier i ska tas bort. 3.Enhetligare studiemedelsregler vid studier utomlands studiemedel för utlandsstudier ska utgå med samma belopp som för studier i , utbetalningen av studiemedel för utlandsstudier ska ske i förskott, dvs. på samma sätt som för studier i , den särreglering i studiemedelshänseende som finns för språkkurser utomlands ska tas bort. 4.Bättre ekonomiska villkor och minskad risk för felaktiga ut- betalningar vid utlandsstudier det ska införas ett enhetligt merkostnadslån för utlandsstu- dier, lånet ska utgå utöver grundbeloppet, i syfte att möjlig- göra studier i länder där levnadsomkostnaderna är högre än i , merkostnadslånet för undervisningsavgifter ska under vissa förutsättningar ses som en ram och möjliggöra högre uttag än grundbeloppet, regleringen ger en flexiblare användning och möjliggör studier vid prestigeuniversitet, merkostnadslånet för undervisningsavgifter ska om beloppet överstiger ett prisbasbelopp utbetalas av CSN direkt till den av den studerande anvisade läroanstalten. Kostnads- och konsekvensanalysen presenteras per förslag i respek- tive kategori och utgår från så aktuella antals- och beloppsuppgifter som möjligt, vanligen avseende kalenderåren 2009 eller 2010, eller /10. Kostnadsanalysen är statisk, det vill säga den baseras på att uppgiftsårets mönster vad gäller antal studiemedeltagare, antal låntagare m.m. även gäller framgent. Samtliga belopp som presen- teras avser prisläge. Analyserna av förslagens konsekvenser redovisas, vanligen för de studerande, och . CSN har uppgivit att de föreslagna ändringarna kommer att innebära ökade administrativa kostnader till följd av utveckling och förändring av CSN:s IT-baserade systemstöd. Det gäller såväl ut- vecklings- som implementeringskostnader. CSN uppskattar tiden för analys, design, konstruktion, test och projektledning till totalt mellan 15 000 och , vilket motsvarar en totalkostnad på mellan 8,5 och . Utredningen har inte fullt ut kunnat bedöma rimligheten i CSN:s uppskattningar av kostna- derna för systemförändringar, men menar att CSN inte tagit hänsyn till de administrativa vinster som förslagen medför, exempelvis genom att reglerna blir enhetligare och därmed leder till förenklad ärende- hantering. Dessa administrativa vinster bedömer vi i stort motsvarar de av CSN uppskattade administrativa kostnaderna för systemför- ändringar. Vi har därför valt att inte redovisa dessa systemkostnader Däremot redovisas andra administrativa och övriga kost- nader, liksom andra konsekvenser, förslagsvis. De fyra förslagen i kategori 1 syftar till att tydliggöra regleringen av studiemedel för utlandsstudier. Tre av förslagen innebär att i för- ordning reglera villkor avseende studiemedel för utlandsstudier, som CSN haft mandat att reglera i sina föreskrifter. Regeringen, inte CSN, ska avgöra för vad merkostnadslån ska utgå för. Rege- ringen, inte CSN och , ska bestämma vad som är godtagbar standard för utländska utbildningar. Själva beslutet ska dock precis som tidigare fattas av CSN respektive . Det ska vara regeringen som avgör vilka utbildningar som inte ska berättiga till studiemedel. Dessa förslag innebär inte någon föränd- ring i sak och medför därför inte heller några kostnader i studieme- delshänseende. Däremot bedömer vi att konsekvensen av dessa tre förslag är att de bidrar till att regeringens mål med utlandsstudier tydligare kom- mer till uttryck i lagstiftningen. Därmed bidrar de till att underlätta ärendehanteringen vid ansökan om studiemedel för utlandsstudier för såväl studenter som för berörda myndigheter. Det kvarvarande förslaget i kategori 1 är förslaget om att införa en ny paragraf som definierar begreppet utlandsstudier. Även detta förslag medför ökad tydlighet och underlättar avgöranden om vilka studenter som är berättigade till det föreslagna merkostnadslånet för utlandsstudier. Det är också en viktig del i att tydligare låta rege- ringens mål komma till uttryck i lagstiftningen. Förslaget om en ny paragraf kan innebära att något fler stude- rande får rätt till studiemedel för utlandsstudier. Det medför att kostnaderna för utlandsstudiemedel kan öka. Det gäller de studenter som är antagna vid en svensk läroanstalt och som studerar en period utomlands, som inte har rätt till utlandsstudiemedel, men som genom den nya paragrafen får denna rätt. Under /10 var det enligt universitets- och högskoleregister knappt 1 000 studenter som var registrerade på utlandsförlagd ut- bildning, som inte var utbytes- eller distansstudier, vid en svensk läroanstalt. Det handlar då om utökade lånemöjligheter till en rela- tivt liten grupp studenter, som studerar utomlands , vanligen en termin. De ökade lånen avser i regel ej lån för undervisningsavgifter, eftersom dessa studenter bedriver utlandsstu- dierna inom ramen för den svenska utbildningen. Antalet studenter som kan få rätt till studiemedel för utlandsstudier uppskattas då till cirka 1 000 . Lånen beräknas uppgå till mindre än 10 000 kro- nor per student och termin. De ökade lånen beräknas då uppgå till . Eftersom det rör sig om ett lån består statens kostnader av räntor, räntesubvention och en viss ökad avskrivningsrisk. Totalt beräknas dessa uppgå till av det ökade utlånade beloppet, dvs. De administrativa kostnaderna ökar också. CSN uppskattar att kostnaden i genomsnitt är högre per utlandsärende än per ärende gällande studier i . Grovt kan de administrativa kostnaderna för CSN uppskattas till (1 000 fler ansökningar om studiemedel för utlandsstudier á i ökad ärendehanteringskostnad). Förslagen i kategori 2 syftar till att anpassa regelverket för studie- medel för utlandsstudier till . Dessa förslag innebär att fler studenter bereds möjligt att studera utomlands med studiemedel, och därmed ökar kostnaderna för studiemedel och ärendehantering. Att lösa hur dessa kostnader ska finansieras ligger enligt vår uppfattning utanför vårt uppdrag. Kostnaderna uppstår ju som en konsekvens av EU-medlemskap och är i den meningen tvingande. Det ligger därför enligt vår mening inte på utredningen att finna lös- ningar på hur dessa kostnader ska finansieras inom studiemedels- systemets ekonomiska ramar. Däremot presenteras uppskattningar av hur stora dessa kostnader kan tänkas komma att bli. 11.2.1Tilläggslån ska även utgå för utlandsstudier Vi föreslår att tilläggslånet riktat till äldre studerande ska utgå även för utlandsstudier. Tilläggslån lämnas till en studerande som är eller äldre och som haft en viss årsinkomst under kalender- året före studiernas början (motsvarande 2010).