sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Utredaren ska samråda med intressenter inom och utom som berörs av de förslag som utredaren kan komma att lägga fram. Samverkan ska ske med . Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet samt ge dem tillfälle att framföra sina synpunkter. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms främja uppnåendet av nuvarande eller föreslagna mål för utrikesför- valtningen. Utredaren ska redovisa de ekonomiska, verksamhetsmässiga och personella konsekvenserna av sina förslag. Om förslagen innebär kostnadsökningar och/eller intäktsminskningar för staten ska utredaren föreslå finansiering. Uppdraget ska redovisas . (UD 2009:01) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2009:67) tillkallade chefen för en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av utrikesförvaltningen. Enligt utredningens direktiv ska uppdraget redovisas . Utredningstiden förlängs till och med . Utredningen ska dessutom i ett delbetänk- ande lämna förslag i den del av utredningsuppdraget som tar sikte på hur man kan uppnå en ökad flexibilitet i utrikesrepresenta- tionen. Förslagen ska innehålla åtgärder som gör det enklare att begränsa uppdragen för svenska utlandsmyndigheter och där- igenom tydligare anpassa deras verksamhet, format och omfattning efter behov. Den pågående utvecklingen av internationella för- hållanden ska beaktas. (UD 2009:01) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2009:67) har chefen för gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av utrikesförvaltningen. Utredningen har antagit namnet (UD 2009:01). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2010:6) bestämdes att uppdraget skulle slutredovisas . Utredaren fick i uppdrag att i ett delbetänkande redovisa en del av utredningsuppdraget. lämnades delbetänkandet i världsklass (SOU 2010:32). Uppdraget ska slutredovisas . Bedömningsgrunder för svensk diplomatisk närvaro I bilagan föreslås bedömningsgrunder att ta hänsyn till vid planering och beslut om svensk diplomatisk närvaro i utlandet. På ett övergripande plan styrs bedömningarna av svenska intressen och regelverk, omvärldsmässiga förutsättningar samt budgetramar. Utredningen föreslår i kapitel 2 att svensk diplomatisk eller konsulär närvaro strategiskt inriktas enligt följande: i tongivande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonomiska; i framväxande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonom- iska; i viktigare EU-länder; på orter med säte för multilaterala organisationers huvudkontor, centrala för svensk politik, samt där formande och bevakning av nya multilaterala strukturer så kräver, samt i länder eller regioner av särskilt intresse för . Utöver denna generella inriktning krävs närmare vägledning om dels var närvaro är motiverad, dels vilken typ av representation som är mest ändamålsenlig. Utredningen hanterade denna fråga i del- betänkandet (SOU 2010:32). Nedanstående mer precisa faktorer ger stöd för bedömning av var det finns skäl att ha svensk diplomatisk eller konsulär närvaro. Den är motiverad då: den avsevärt ökar möjligheten att framgångsrikt främja svenska intressen inom prioriterade områden av EU-politiken; den är av stor betydelse för att uppnå svenska utrikes- och säkerhetspolitiska mål; den har ett betydande mervärde för svenskt handels- och när- ingslivsfrämjande samt investeringar i ; behoven av konsulär service till svenska medborgare är omfattande och inte på annat rimligt sätt kan tillgodoses; landet, delen av landet eller organisationen är en betydelsefull partner i svenskt fokuserat utvecklingssamarbete; det finns en stor volym migrationsärenden som inte kan eller bör hanteras på annat vis; landet, delen av landet eller organisationen har särskild regional vikt och inflytande; den ger ett betydande mervärde för landets utveckling i fråga om fred, demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och eko- nomisk utveckling; värdlandet fäster stor vikt vid diplomatiskt protokoll eller när närvaro av offentlig företrädare har särskilt stor betydelse för att tillvarata svenska intressen eller då värdlandet är eller bör bli en strategisk partner i det inter- nationella arbetet. I delbetänkandet fastslogs att en större variation av representa- tionsformer möjliggör en flexibel och mer verksamhetsanpassad svensk närvaro. Möjligheterna att upprätthålla en begränsad svensk närvaro ökar då. Som grund för bedömning av vilken typ av repre- sentationen som är mest ändamålsenlig bör därför följande faktorer beaktas. Prioritering av landet, delen av landet eller organisationen utifrån regeringens utrikespolitiska inriktning och utrikesför- valtningens uppdrag.. Intresse av/möjlighet att begränsa verksamhetsuppdrag enligt förslag som presenterades i delbetänkandet. För vissa verksam- heter bör centralisering, regionalisering eller outsourcing prövas. Närvaro av andra länder eller EU-delegation som möjliggör samarbeten. Samlokalisering eller bördefördelning med andra beskickningar. Förutsedd långsiktighet i den svenska närvaron. Förutsättningar som ges enligt , värdlandets acceptans samt andra protokollära eller diplomatiska krav. Praktiska lokala förhållanden bl.a. vad gäller säkerhet, fysisk och digital infrastruktur, kvalité i finans- och bankväsende, offentlig administration och service samt möjlighet att utöka behörighet för lokalanställda. Sårbarhetsbedömning för olika representationsformer och dess verksamhet. Verksamhetsmässiga fördelar av närvaro i en region. Ju mindre en verksamhet är beroende av kunskap om regionen och närhet till verksamheten, desto mer talar för att effektiviseringar kan ske genom centralisering. Det gäller särskilt administrativa stöd- verksamheter. Regional homogenitet och fördel av att ha ett regionalt per- spektiv i verksamheten. Övriga eller andra svenska myndigheters intresse av egen närvaro i regionen eller landet. Relationer mellan länder i en region. Komplicerade relationer kan i regioner av lägre svenskt intresse tala för en lösning med ett Stockholmsbaserat sändebud, snarare än med sidoackreditering. Mervärde verksamhetsmässigt i förhållande till kostnader för lämplig representationsform. Ovanstående strategiska inriktning samt bedömningsgrunder om var och i vilket format svensk närvaro kan anses motiverad kan utgöra underlag i den breda samrådsprocess i om utrikesrepresentationen som föreslås i kapitel 4. UD bör nyttja kriterierna även i intern beredning av beslut om förändringar i utrikesrepresentationen. Ministerkansli (MK) (politiska frågor) information, kommunika- tion Ca 100 utlandsmyndigheter (ambassader/delegationer/konsulat) Följande lista över utrikesförvaltningens uppdragsgivare/intressenter bygger på tidigare enkätundersökning (Taxell 2007) där utlands- organisationen angett verksamhetens huvudsakliga avnämare i de fall det inte varit UD. Listan har delvis omarbetats av utredningen. Den ger en bild av omfattning och mångfald av intressentkretsen, men ingen information om tidsomfattningen av arbetet åt de olika intressenterna. Arbetet för övriga beskrivs emellertid i bilaga 8. Några aktörer inom handelspolitik och främjande beskrivs mer utförligt i bilaga 9. Listan tar endast upp intressenter utanför . andra länders ambassader och Olika FN- och EU-institu- Svenska Totalförsvarets forsknings- institut Vänorter (kommuner/län) andra statliga och kommunala myndigheter landsting nordiska och europeiska lokala myndigheter nordiska och europeiska ambassader SOS international/Eurolarm svenska medborgare svenskar i verksamhetslandet andra statliga och kommunala myndigheter enskilda försäkringsbolag kommuner kriminalvården Lands- och riksarkiv landsting lokala folkbokföringen lokala myndigheter nordiska och europeiska lokala myndigheter polisen sociala myndigheter socialkontor i SOS international/Eurolarm svenska medborgare Media, svensk och inter- nationell Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap polisen allmänheten i och utlandet domstolar EU-ordföranden för Schengenkretsen kommuner lokala myndigheter migrationsdomstolar nordiska och europeiska lokala myndigheter polisen Bistånd och utvecklings- samarbete för samhälls- skydd och beredskap vissa andra svenska myndig- heter Sverige-, handels och investeringsfrämjande allmänheten i allmänheten utomlands banker Energimyndigheten Exportkreditnämnden forskningsinstitut företag och organisationer för Sverige- främjande i utlandet näringslivet svenska företag svenska regioner miljöteknikråd VisitSweden Hovstaterna regionala turistföreningar rese och turistnäringen i övriga berörda svenska myn- digheter Press- och informations- frågor allmänheten i allmänheten utomlands Arbetsförmedlingen Baltiska kulturcentret enskilda skolor, högskolor och univer- media, svensk och inter- skolor, högskolor och univer- Övriga svenska myndigheter med utlandsverksamhet andra statliga och kommunala myndigheter företag och organisationer Försvarsmakten Högkvarteret Offentlig diplomati (avsnitt 3.2.) Utredningen har kort jämfört UD:s kapacitet med motsvarande departement i , , och . I ökade regeringens anslag för kultur och offentlig diplomati –2008. uppgick det till . En ökad medvetenhet inom offentlig diplomati betraktas som nödvändig för att skapa en tydlig och positiv bild av i utlandet. Frågorna sorterar under avdelningen för kultur, Norgefrämjande och protokoll. finns även ett norskt som sammankallas och leds av utrikesministern. Syftet är att stimulera dialog mellan statliga aktörer, näringslivet, akademia m.fl. för att utveckla strate- gier för den offentliga diplomatin. Finska UD har inom avdelningen för information och kultur en separat enhet för offentlig diplomati. Inte heller här är verksam- heten direkt kopplad till näringslivsfrämjande verksamhet. utrikesminister skapade 2008 en delegation vars uppgift är att utveckla ett country brand för . Delegationen består av med- lemmar från olika områden så som näringsliv, kultur och media. ligger mycket långt fram och arbetar strategiskt med offentlig diplomati. Offensiva satsningar har gjorts på att digitalisera den politiska budskapsverksamheten för att nå en bre- dare allmänhet. UD, State Department, har som mål att göra offentlig diplomati till en kärnverksamhet inom förvaltningen. ska kommunikationskompetensen förstärkas avse- värt vid vissa beskickningar. Deltagandet i den offentliga debatten i andra länder och nätverksbyggande kring gemensamma värderingar Det amerikanska motivet till varför man öka akti- viteten inom offentlig diplomati – we cannot partner with a country if its people are against us – är generellt giltig, även om förutsätt- ningarna för och många andra länders utrikespolitik skiljer sig från . Den danska förslag och krisen med Mohammedkarikatyrerna ledde till uppgradering av danska UD:s arbete med offentlig diplomati.. Vid karikatyrkrisen spreds globalt – mer eller mindre över – en mycket negativ bild av . Det saknades politisk beredskap för att bemöta misstro- endet. Trovärdigheten för landet, dess företrädare, befolkning, företag, politiska agenda osv. Krisen fick direkta säkerhetsmässiga konsekvenser för danska institutioner och dans- kar runt om i världen. Med alla medel (uttalanden, seminarier, nät- verkande, tidningsartiklar, sociala medier, resor) arbetade det offentliga med att sträcka ut händer till den muslimska världen och föra ut alternativa budskap. En nationell handlings- plan för offentlig diplomati antogs och en särskild enhet (Public Diplomacy) som omfattar press, information, Danmarksfrämjande och protokoll inrättades för att hålla samman och förstärka arbetet. Deras budget för offentlig diplomati uppgick till (2007–2010). En satsning gjordes på att förse hela utlandsorganisationen med videokonferensutrustning, kompatibel med systemet som används av dansk TV, i syfte att vid behov öka visibiliteten för utlandsorganisationen via direktkommunikation. Handels- och främjandeverksamhet (avsnitt 5.1.) En oberoende översyn av export- och investeringsfräm- jande åtgärder (, 2007) noterar i sin jämförande analys med , , , och att skillnaderna både i organisationsmodell och resurser för näringslivsfrämjandet är stor. Denna utredning bygger sina iakttagelser på denna analys, intervjuer med företrädare för berörda länder och publikt tillgänglig dokumentation. Det danska export- och investeringsfrämjandet är en kärnverksam- het i den danska utrikesförvaltningen. exportråd är en pelare i det danska utrikesministeriets organisation, på samma sätt som t.ex. utvecklingspolitik eller EU-frågor. Ambassaderna utgör utlandsorganisation för dessa frågor liksom för andra delar i mini- steriets verksamhet. En särskild rådgivande styrelse med represen- tanter för näringslivet har stort inflytande över verksamhetens inriktning. Danska ambassader avgiftsbelägger tjänster till danska företag i enlighet med en i fastställd timkostnad, lika för alla tjänster och för alla länder. Uppdragets omfattning styr alltså den samlade kostnaden. Verksamheten är omfattande, och alla danska ambassader har kvantitativa mål för sina intäkter, som ska täcka en del av ambassadens kostnader. Bedömningen är att den samlade kostnaden för den danska export- och investeringsfräm- jande verksamheten täcks till med avgifter/intäkter. uppgick de danska ambassadernas samlade intäkter från främ- jandet till . har två statliga främjandeorgan för handel och investeringar, Enterprise stödjer exportorienterade företag med att expan- dera sin verksamhet, riktade insatser, utveckla kunskap och tillträde till internationella marknader. har nationellt ansvar både för att säkra nya investeringar inom tillverknings- och tjänstesektorn och uppmuntra utländska företag att expandera sin verksamhet i . Båda organen har självständiga organisationsstrukturer men är helstatligt finansierade och opererar under departement för näringslivspolitik, han- del och innovation. Båda organisationerna främjar direktinvester- ingar. satsar i förhållande till sin storlek mer på handels- och investeringsfrämjande än andra jämförbara länder. Tyngdpunkten ligger till skillnad från övriga jämförda på investeringsfrämjandet. som har egna utlandskontor. Det österrikiska handelsfrämjandet är organiserat i det österrikiska handelskammarsystemet Wirtschaftskammer Österreich (WKÖ). Alla privata företag som är registrerade i är enligt lag obliga- toriskt anslutna till WKÖ och betalar en medlemsavgift, vars stor- lek beror på omsättning och lönenivå. Staten ger inga bidrag till WKÖ. Inga ytterligare avgifter tas ut från de medlemmar som drar fördel av WKÖ:s exportfrämjande verksamhet. Det finns vissa tjänster som WKÖ tar ut särskilda avgifter för som registerutdrag, intyg, utdrag ur databaser och utbildningar. Exportfrämjandet utgör endast en del av WKÖ:s verksamhet. WKÖ engagerar sig i många företagsrelaterade frågor och även påverkansarbete, inte minst i förhållande till , om den inhemska ekonomiska politiken. Verksamheten får betraktas som offentligrättsligt reglerad och i princip anslagsfinansierad. I skapades 2004 det statliga bolaget genom en sammanslagning av de tidigare verksamheterna Statens naerings- og distriktsutviklingsfond, , Turistråd och Statens veiledningskontor for Oppfinnere. Uppdraget beskrivs som hjälp till företag inom finansiering, kompetens, rådgivning, nätverk och profilering. Uppdraget är betydligt bredare än och innefattar exempelvis exportfinansiering, garantifrågor och turism- främjande. Innovasjon har ett trettiotal egna kontor i utlandet och på vissa marknader utgör kontoren en del av ambassadens handelsavdelning. På platser där Innovasjon inte är representerat är de norska beskickningarna kontaktpunkt för bolaget. och har helstatliga organisationer för export- och investeringsfrämjande som är näst intill offentligfinansierade. har en samlad organisation med finansiering från flera ministerier och med personal på över 100 beskickningar utomlands. skapades i en större myndighet, , genom en sam- manslagning av flera organ. Organisationen lyder under ministeriet för ekonomi, innovation och jordbruk. tidigare mot- svarighet i (EVD) utgör numera en avdelning i med egna utlandskontor, ofta tillsammans med ambassa- den. Men i vissa länder har man enskilda kontor. ger råd och stöd och kan även bistå med finansiellt stöd i form av joint venture. offentliga exportfrämjande organ (Ubifrance) var 2009 till hälften finansierad med offentliga medel. Invest in finansieras helt av offentliga medel och utför icke avgifts- belagda tjänster. Båda organen lyder under det franska finansmini- steriet. Utomlands har organisationerna i regel egna kontor knutna till ambassaden. En rad organisatoriska förändringar är planerade för att föra samman ambassadernas ekonomiska avdelningar med Ubifrance och Invest in till särskilda Missions économiques. Det kan konstateras att den svenska modellen har vissa likheter med andra länder i denna jämförelse. Men på en rad punkter skiljer sig från merparten av de utvalda jämförelseländerna. Det gemensamma ägarskapet mellan staten och näringslivet i Exportråd är unikt. Inget av de jämförda länderna har frångått det strikt statliga ägandet. dominerande konsultverksam- het, med i princip marknadsmässig prissättning, är även den i allt väsentligt unik i en jämförelse. Hantering av migrationsärenden (avsnitt 5.3) Här följer en översiktlig redogörelse av hur , och har organiserat hanteringen av migrationsären- den. Jämförelsen fokuserar på den delen av verksamheten som har bäring på utrikesrepresentationen. Ett antal sammanfattande slut- satser dras i avsnitt 5.3.3 i slutbetänkandet. Några av uppgifterna nedan kan bli föremål för förändringar i och med att implementeras. Department, myndighet och relation till utrikesrepresentationen I ansvarar flykting, immigrations och integrationsminis- tern för migrationsfrågor och är placerad i Integrationsdeparte- mentet. Det är även Integrationsdepartementet som styr Utlän- ningsservice, en myndighet med ansvar för bl.a. uppehålls- och arbetstillstånd samt viseringar i . Danska utrikesrepre- sentationen, tar emot, handlägger och beslutar i av de viseringsansökningar som inkommit till beskickningarna. De övriga skickas vidare till Utlänningsservice. Utrikes- representationen får inte fatta beslut om avslag utan måste i sådana fall skicka ärendet vidare till Utlänningsservice. Vad gäller uppe- hålls- och arbetstillstånd måste besluten i regel alltid fattas av Utlänningsservice. Undantaget är ett antal orter som getts rätt att besluta i vissa ärenden om uppehållstillstånd för studenter. I hanteras överklaganden av . Migrationshanteringen inom utrikesrepresentationen finansieras genom ordinarie budget. Integrationsdeparte- mentet utför kontroller av verksamheten. Den franska immigrationsministern leder Immigrationsdeparte- mentet och har huvudansvaret för migrationsfrågor. var det emellertid som hade huvudansvaret för visumpolitiken och departementet spelar fortfarande en aktiv roll inom området, exempelvis genom att både personal från Immigra- tions- och deltar i rådsarbetsgruppen för visum i . I är migrationshanteringen delad så att asyl- och flyktingområdet hanteras av en särskild myndighet för asylsökande (Office français pour la protection des réfugiés et apatri- des, OFPRA) medan ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd handläggs av en myndighet för integration och immigration (Office Français de lImmigration et de lIntégration, OFII). Båda dessa styrs av Immigrationsdepartementet. Vad gäller visumhanteringen i utrikesrepresentationen så står den under ansvar. spelar emellertid en roll vad gäller manage- mentfrågor. Franska ambassader och konsulat fattar beslut för samtliga vise- ringar. För vissa långtidsviseringar krävs godkännande från centrala myndigheter. Beslut i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd fattas av OFII. I det franska systemet finns möjligheter att överklaga beslut i vissa migrationsärenden på flera nivåer (till ambassadören, till Immigrationsdepartementet, till en särskild kommission, Commis- sion pour les recours de visa, samt i slutändan även till högsta förvaltningsrättsliga instans (Conseil d'État, ett organ som översiktligt kan sägas motsvara en sammanslagning av lagråd och regeringsrätt). För migrationsverksamheten i utrikesrepresentationen används en kostnadsdelningsmodell där personal och fastigheter belastar budget medan andra kostnader (IT, stickers m.m.) finansieras genom Immigrationsdepartementet. Verksam- heten följs upp genom resultatindikatorer och statistiska rapporter som presenteras för parlamentet. Utrikesministern bär i ansvaret för visumpolitiken och justitieministern ansvarar för övriga migrationsfrågor. Det finns ett omfattande samarbete mellan respektive departement inom migrationsområdet. Den nationella myndigheten för asyl såväl som andra migrationsfrågor är Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Utrikesrepresentationen tar emot och handlägger migrations- ärenden. Vad gäller viseringar så fattas beslut i de flesta fallen av ambassaden eller konsulatet. Om särskilda skäl föreligger, eller om ärendet är känsligt, kan ansökan vidarebefordras till Utrikesmini- steriet eller IND. I ärenden om diplomatviseringar och uppehålls- tillstånd får beslut enbart fattas av IND. har ett system med administrativa överklaganden och överklagande till domstol. Administrativa överklaganden gäl- lande visum hanteras både av utrikesministeriet och av IND. Administrativa överklaganden i uppehållstillståndsärenden hanteras av IND, gällande arbetstillstånd hanteras det av Social- och arbets- marknadsministeriet. har ingen budgetseparation mellan migrations- verksamheten och övrig verksamhet i utrikesrepresentationen. Utöver reguljära inspektioner har en intern- revision som även övervakar effektiviteten i migrationshantering och konsulär verksamhet. Arbetet i utrikesrepresentationen, internationellt samarbete m.m. låter ett litet antal lokalanställda fatta beslut efter utförlig säkerhetsscanning av . Detta gäller vanligtvis nordisk eller europeisk personal där det är möjligt att få tag på tillförlitlig bakgrundsinformation. Man har positiva erfarenheter av outsourcing som upplevs minimera köer och folksamlingar vid ambassader och konsulat. Mestadels har det varit emottagandet av ansökningar som upphandlats, i vissa fall även bokning av intervjuer och verifiering av dokument. lanseras en applikation som gör det möjligt för ett företag som tar emot danska viseringar att själva föra in informa- tionen direkt i det elektroniska systemet för viseringar. Detta för- utses ytterligare utöka möjligheterna och vinsterna med outsour- cing. samarbete genom representationsavtal med andra Schengenländer försvåras av att samtliga negativa viseringsbeslut måste fattas av hemmamyndigheten . Alltså kan inte ett representerande land bemyndigas att avslå viseringsären- den. har regionaliserat sin verksamhet på några platser, bl.a. i där några ambassader hanterar ärenden från kringlig- gande länder. Erfarenheterna är växlande. Lösning utgör ett hinder för den ansökande. Ambassaderna får det också ofta svårt att veri- fiera dokuments äkthet och göra bakgrundsundersökningar. Man planerar nu att fasa ut denna lösning, bl.a. eftersom EU:s viserings- kodex uppmuntrar bättre territoriell täckning. använder sig i hög grad av lokalanställda i utrikesrepre- sentationens migrationshantering. Dessa får emellertid inte fatta beslut. Man strävar efter att i så hög utsträckning som möjligt använda sig av fransk lokalanställd personal. låter länder som representerar dem fatta negativa beslut, som anges i viseringskodexen. Detta förenklar både för de inblandade länderna och de ansökande. Man är övertygad om att ett land som litar på ett annat i fråga om positiva beslut även bör lite på det när det gäller avslag. representerar genom sitt om- fattande nät av ambassader och konsulat andra Schengenländer i nästan 90 länder. representeras av andra i 14 länder. För att avtal om att representera andra kommer man förmodligen att kräva rätten att även fatta beslut om avslag.