sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — Problemen för bärplockarna har främst bestått i att den avtalade lönen helt eller delvis inte har betalats ut. Vidare har arbets- förhållandena i vissa fall varit undermåliga. Vilka kontroller görs inför ett arbetstillstånd Generellt vid beslut om uppehålls- och arbetstillstånd har Migra- tionsverket att kontrollera den sökandes skötsamhet, bl.a. genom kontroll av belastningsregistret. Vidare görs en bedömning om ansökan grundar sig på riktiga uppgifter och att det inte rör sig om försök att kringgå utlänningslagstiftningen. När det gäller arbets- tillstånd ska pröva om anställningsvillkoren upp- fyller lagens krav och har härvid den fackliga organisationens yttrande till hjälp. I förarbetena betonas att bör vara uppmärksam på att det erbjudna anställningsavtalet inte är ett skenavtal.171 Om det finns skäl att misstänka att de anställningsförhållanden som anges i ett ärende inte motsvarar de faktiska kan Migra- tionsverket göra vissa kontroller av arbetsgivaren. Kontrollen kan exempelvis göras genom utdrag från avseende F-skatt, arbetsgivarregistrering eller arbetsgivarens inbetalning av avgifter rörande arbetstagaren. Kontroller kan också göras mot bolags- registret. upplever att det är svårt att genomföra seriositetsprövningar eftersom det inte finns några egentliga kon- trollbefogenheter i lagstiftningen. Hur vanligt det är med missbruk av systemet är än så länge svårt att bedöma eftersom det är först vid en förlängningsansökan som det går att se om de uppgifter som en arbetsgivare eller arbetstagare har lämnat är riktiga. sker kontroller endast om det finns anledning att misstänka att systemet har missbrukats. Här spelar fackförbundens yttranden och kunskap om branschen sär- skilt stor roll. har inga egentliga sank- tionsmöjligheter när felaktigheter uppdagas utan det handlar fram- för allt om att arbetstillståndet för den enskilde kan återkallas. I regleringsbrevet betonas att ska motverka förekomsten av skenanställningar och missbruk av reg- lerna. När det gäller ärenden som rör arbetstagare från tredje land 2007/08:147 s. 27 f. och 58. Underlätta för cirkulär migration har att särskilt redovisa bl.a. på vilket sätt myn- digheten systematiskt arbetar för att upptäcka missbruk och sken- anställningar. har inget uppdrag att följa upp tredjelands- medborgares anställning och kontrollera att exempelvis nivån på lönen är tillräcklig. Däremot sker som regel en kontroll om och när arbetstagaren ansöker om förlängning av sitt arbetstillstånd. är den myndighet som kontrollerar att arbetsmiljölagen, arbetstidslagen och övriga regler om arbetsmiljön följs på arbetsplatser. inspektörer besöker olika arbetsplatser och kontrollerar att arbetsgivare följer lagarna. arbetar vidare med information till utländska företag som utstationerar personal och utstationerade arbetstagare i . Exempelvis har det satsats på målgrupps- anpassad information för utstationeringar på flera språk, till exempel för byggbranschen och bärplockare. De fackliga organisationerna har en uppgift att kontrollera vill- koren på den svenska marknaden. Det är också via de fackliga organisationerna som vissa fall med oegentligheter uppmärk- sammats. Om förhållandena är sådana att arbetstagaren kan misstänkas varit utsatt för brott kan en polisanmälan ske. Bedömning: Regeringen bör tillse att det görs en bred översyn av problematiken kring att vissa arbetsgivare inte uppfyller utlovade arbetsvillkor. Det finns fall där oseriösa och kriminella arbetsgivare utnyttjar och lurar arbetstagare. Arbetsgivare som inte respekterar de lagar och villkor som gäller innebär problem för de anställda, men även för arbetsmarknaden i stort. När det gäller missförhållanden för migre- rande arbetskraft kan det, förutom stora konsekvenser för de arbetstagare som berörs, också i förlängningen innebära att attrak- tionskraften för arbetskraftsinvandring till minskar. Underlätta för cirkulär migration kan få negativa konsekvenser för den cirkulära migrationen. Det är därför viktigt att reformen för arbetskraftsinvandrare vårdas så att det fortsatt är ett hållbart och väl fungerande system. Beträffande arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare som vistas olagligt inom EU ska det s.k. sanktionsdirektivet172 genomföras i svensk rätt. Förslagen för genomförandet går bl.a. ut på att en arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare ska ges en uttrycklig skyldighet att kontrollera att han eller hon har ett föreskrivet tillstånd för att vistas och arbeta här. Arbetsgivaren ska vidare lämna en underrättelse till om att en tredje- landsmedborgare ska anställas.173 Dessa förslag torde även förbättra kontrollmöjligheten när det gäller lagligen migrerande arbetskraft. Månadsuppgiftsutredningen174 ska ta fram förslag om att arbets- givare med flera ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå (månadsuppgift) till den myndighet som utredaren finner lämplig. Ett syfte med ett sådant system är att få bättre kontrollmöjligheter.175 Utredningen ska lämna sitt betänkande . En tillgång till månadsuppgifter på individnivå förbättrar markant möjligheten för exempelvis att kontrollera vilken lön som betalats ut i praktiken till den migrerande arbetstagaren. Som beskrivits ovan är det svårt att bedöma hur stort problemet i praktiken är med arbetsgivare som inte uppfyller arbetsvillkoren. har fått i uppdrag att göra en tematisk genomgång av politik för arbetskraftsinvandring, vari ingår en speciell utvärdering av den nya svenska lagstiftningen. En rapport om detta planeras att ges och kan möjligen utgöra hjälp vid en sådan bedömning. Kommittén har i sitt arbete diskuterat olika möjliga lösningar för att i största mån säkerställa att migrerande arbetstagare får den lön och övriga villkor som förutsätts för arbetstillståndet. En möjlighet kan vara att det inför ett beslut om arbetstillstånd alltid ska göra en seriositetsprövning av arbetsgivaren. Detta skulle kunna innebära en fördjupad kontroll av alla arbetsgivare som vill anställa en migrerande arbetstagare. Här kan övervägas om det är som är bäst lämpad att utföra en sådan prövning, 172Europaparlamentets och rådets direktiv /52/EG av om minimi- standarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. 173SOU 2010:63 EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare. Underlätta för cirkulär migration och då möjligen med andra myndigheters kompetens till sin hjälp, eller om uppdraget ska ges till någon annan myndighet. Vidare krävs överväganden kring vilka omständigheter som kan utgöra grund för att neka arbetstillstånd. Det är viktigt att en arbetsgivare inte drabbas för att denne exempelvis vid något enstaka tillfälle inte har betalat in skatt eller begått något annat smärre fel. Det bör i stället vara fråga om uppenbart oseriösa arbetsgivare, vilket natur- ligtvis kan vara svårt att avgöra från fall till fall. I samband med en sådan lösning eller fristående kan det vidare övervägas att införa ett system där arbetsgivare kan ansöka om en certifiering som kan innebära att vissa arbetsgivare, efter en pröv- ning, hamnar på en grön lista och därmed inte vid varje anställ- ningstillfälle ska behöva genomgå en prövning. Här kan delvis jämföras med det EU-gemensamma certifieringsprogram som används av och de krav som där ställs för en certifiering. Detta skulle framför allt rikta sig till arbetsgivare som anställer migrerande arbetskraft i en större omfattning. har redan, i ett pilotprojekt, påbörjat ett arbete kring certifiering av arbetsgivare. En annan möjlighet är att arbetserbjudandet som arbetstill- ståndet grundar sig på registreras hos . En under- rättelse om avtalsinnehållet skulle även kunna skickas till Skatte- verket. Om avtalet ändras kan arbetsgivaren och arbetstagaren åläggas att anmäla detta till . Genom att avtalet finns tillgängligt för skapar det bättre förutsätt- ningar för att i efterhand kontrollera om utbetalda ersättningar och skatt står i överensstämmelse med detta eller i vart fall om kollek- tivavtalsenlig lön utbetalats. Det kommande förslaget om månads- uppgift kan underlätta detta ytterligare. En samkörning mellan och register skulle vara en möjlig- het för att upptäcka felaktigheter. Andra förslag som diskuterats avser krav på vissa arbetsgivare att ställa en garanti för den utlovade lönen alternativt att ett belopp som motsvarar den avtalade ersättningen sätts in på ett konto. En tillämpning av stickprov och efterkontroller är vidare något som är möjligt för att i ökad mån komma åt de arbetsgivare som inte uppfyller arbetsvillkoren. Vilken myndighet eller annan som är bäst lämpad att utföra sådana kontroller är dock osäkert. För att i största möjliga mån hindra oseriösa arbetsgivare att åter anställa migrerande arbetskraft kan det övervägas om det är möjligt att införa en svart lista på de arbetsgivarföretag som vid tidigare till- Underlätta för cirkulär migration fälle inte uppfyllt de avtalade villkoren. En sådan lista kan dock ifrågasättas utifrån rättsäkerhetsaspekter mot bakgrund exempelvis av att företaget kan ha bytt ägare. Oavsett vilken metod som används kommer det alltid att finnas vissa oseriösa arbetsgivare som är svåra att komma åt. Förfaranden med användning av underentreprenörer, s.k. målvakter eller bul- vaner försvårar för kontrollinstanser att komma åt den egentliga förövaren. Vidare är problem med arbetsgivare som inte uppfyller arbetsvillkoren inte enbart relaterat till migrerande arbetskraft utan problemen finns även för arbetstagare i . Problem- beskrivning samt lösningar kring oseriösa arbetsgivare behöver därför en bredare belysning. Ett sådant arbete ingår inte i kommit- téns uppdrag, men vi vill peka på vikten av att regeringen tillser att denna fråga utreds vidare. I kommitténs uppdrag ingår att undersöka hur nuvarande svenska regler för arbetskraftsinvandring gällande näringsidkare påverkar cirkulär migration av företagare. Kommittén ska också undersöka vilka förutsättningar intresserade företagare med utländsk bak- grund har för att bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer. I detta sammanhang ska kommittén också identifiera eventuella hinder och föreslå åtgärder för att förbättra dessa möjligheter.176 Näringsidkare som önskar invandra till för att starta verk- samhet har stor potential att bidra till utvecklingen både i och i utlandet. Egenföretagare har också goda förutsättningar att bidra till utvecklingen om de flyttar mellan länder eller delvis har verksamhet i flera länder. Det är med nuvarande lagstiftning möjligt för personer som önskar starta och driva företag i att ansöka om uppehålls- tillstånd i för att kunna driva sin verksamhet. Egenföreta- gare behöver inte ha något arbetstillstånd. 176 Kommittén har också uppmärksammat att juridiska personer som önskar etablera sig i kan möta hinder i tillståndsprocessen. Kommittén har bedömt att detta ligger utanför dess uppdrag. Underlätta för cirkulär migration Något om kraven för att egna företagare ska beviljas uppehållstillstånd Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning. Om personen i fråga ska bedriva näringsverksamhet ska han eller hon ha förmåga att bedriva den aktuella verksamheten.177 Detta krav innebär enligt förarbetena att personen ska ha förmåga att driva just den aktuella verksamheten, vilket också framgår av praxis.178 För att få uppehållstillstånd krävs realistiska företagsplaner och att den sökande har tillräcklig egen försörjning för att leva i under . Vidare måste den sökande visa att han eller hon har ett verkligt inflytande över företagets verksamhet.179 Enligt praxis innebär detta att den sökande kan visa att han eller hon äger minst hälften av företaget samt att den sökande är den som driver företaget och har det avgörande ansvaret. Den som kunnat försörja sig av verksamheten kan som regel få permanent uppehållstillstånd. Ytterligare ett krav som uppställs av är att den sökande har kunskaper i svenska och/eller engelska. Detta för att förutsättningarna för att driva en verksamhet ska vara goda. Enligt den praxis som utarbetats inom krävs att en företagsekonomisk värdering visar att företagsplanerna är realistiska och att företaget enligt en professionell bedömning kan förväntas uppnå en tillfredsställande lönsamhet. Som underlag för bedömningen ska den sökande uppvisa handlingar som visar att det finns kapital till etablering eller köp av rörelsen, tillräckligt med medel för att sökanden ska kunna försörja sig och sin familj i och en noggrann redogörelse för företags- planerna (marknadsplan, resultat- och likviditetsbudget, budge- terad balansräkning samt redogörelse för t.ex. kundkontakter, bankförbindelser, branschvana och utbildning). Vid köp av ett företag ska de två senaste årens årsredovisningar presenteras.180 1775 kap. 5 § andra stycket UtlL. 2007/08:147 s. 56. 2007/08:147 s. 22. Underlätta för cirkulär migration Få ansöker och många ansökningar avslås Trots att regelverket för att invandra som näringsidkare är relativt generöst jämfört med många andra länder inkommer endast ett hundratal ansökningar och mer än hälften av dessa avslås. fick 90 personer uppehållstillstånd som näringsidkare medan nära två av tre ansökningar avslogs. Andelen avslag var något lägre året innan, då knappt varannan fick avslag. Förutom att ansökningarna är få tar det också att få svar på ansökan, den genomsnittliga handläggningstiden var 249 dagar.181 Avslagen beror enligt på att den sökande inte förmår visa att förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda. Problemen består ofta i att företagsplanerna är alltför vaga, att den sökande saknar erfarenhet av att driva företag, att tillräckliga medel saknas eller att det snarare handlar om att vara anställd än att leda ett företag. Det handlar alltså om en helhetsbedömning av både planerna i sig och den sökandes förutsättningar att klara uppgiften. I de fall en företagare redan är verksam i utlandet och önskar etablera sig på den svenska marknaden är det möjligt att få visst stöd i den fortsatta processen från t.ex. Invest . Invest hjälper dock främst större företag som redan har verksam- het i andra länder, men som har för avsikt att starta verksamhet i . Det stöd de kan erbjuda består i huvudsak av information och hjälp med tillståndsprocessen, samt övrig information om relevanta lagar, regler och bestämmelser.182 En viktig aspekt att ta hänsyn till för den som ska migrera är familjen och möjligheten att ta med sig anhöriga vid en flyttning är därför central. finns det inte någon reglering beträffande med- följande familjemedlemmar till egenföretagare, vilket däremot finns för medföljande familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare. Här kan också nämnas att det inte heller för medföljande familjemed- lemmar till studenter finns någon lagreglering. Enligt praxis beviljas dock anhöriga tillstånd.183 För grupperna medföljande familjemed- lemmar till egenföretagare och studenter innebär avsaknaden av 181Migrationsverket, löpande statistik. 182_Invest . 183Med tillämpning av 5 kap. 10 § UtlL. Underlätta för cirkulär migration lagreglering en oklarhet i rättstillämpningen. Denna fråga bör hanteras vidare inom . Överväganden och förslag gällande näringsidkare som arbetskraftsinvandrare Förslag: Regeringen ger en oberoende aktör i uppdrag att utvärdera de underlag som finns för att fatta beslut om närings- idkare som arbetskraftsinvandrare och lämna förslag på hur den ekonomiska bedömningen av företagsplanerna kan ges högsta kvalitet. I detta bör även en bedömning av hur handlägg- ningstiden kan kortas ingå. Syftet är att underlätta rörlighet och göra det möjligt för fler näringsidkare att komma till och starta verksamhet här. Frågan om förenklingar vad gäller uppehållstillstånd för närings- idkare har tidigare behandlats utförligt av kraftsinvandring.184 Bedömningen i slutbetänkandet var att det svenska regelverket inte kunde anses vara begränsande för möjligheten för näringsidkare att invandra utan att den relativt begränsade omfattningen av invandrande näringsidkare troligtvis hade andra orsaker. Detta är också denna kommittés bedömning. kvarstår problematiken med att relativt få ansöker om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet och det finns ett behov av att se möjliga alternativ till nuvarande bedömning. En grundfråga som kvarstår är vilka krav som kan ställas på affärsplanerna och vem som bäst kan bedöma dessa. Ett alternativ till krav på en utförlig affärsplan kan vara att till exempel ställa krav på att företaget har ett visst antal anställda eller en fastställd minsta omsättning. Flera andra europeiska länder ställer krav på att näringsidkaren ska inve- stera en specifik summa pengar, och vissa länder ställer också krav på att företaget inom ska kunna anställa ett visst antal i landet boende personer. Andra länder ställer krav på att näringsid- karen ska kunna visa att företaget på andra sätt kommer att bidra till värdlandets ekonomi.185 Förändrade krav skulle ha fördelen att 184SOU 2006:87, Arbetskraftsinvandring till – förslag och konsekvenser. 185I t.ex. måste den sökande visa att näringsverksamheten kommer att vara till nytta för den belgiska ekonomin, t.ex. genom att ett visst antal arbetstillfällen skapas eller att verksamheten svarar mot ett ekonomiskt behov. I måste den sökande, förutom en Underlätta för cirkulär migration det skulle göra det lättare för företagare som driver framgångsrik verksamhet att få tillstånd i Det skulle också göra att kontrollen av företagarens seriositet ytterligare stärks. skulle denna typ av krav göra det än svårare för grupper av potentiella näringsidkare som inte redan driver verksamhet i andra länder. Det finns därför en risk att denna typ av krav snarare skulle öka svårigheterna för näringsidkare att få uppehållstillstånd. En annan väg är att noggrant se över metoderna för tillstånds- prövning. Denna prövning görs av . Kom- mittén menar att det kan finnas skäl att flytta de delar av tillstånds- prövningen som handlar om bedömning av företagsplanerna till en myndighet som har större erfarenhet och kunskap om bedömning av affärsplaner och förutsättningar för att en verksamhet ska bli lönsam. Detta skulle också kunna få en positiv effekt när det gäller information till de sökande eftersom de i ett tidigt skede skulle få kontakt med myndigheter som arbetar med stöd till när- ingsidkare. Genom förbättrad myndighetssamverkan bör Migra- tionsverket kunna inhämta bedömningar från andra myndigheter som har bättre förutsättningar att bedöma företagsplaner. En möj- lighet är också att genom experthjälp från externa konsulter bedöma bärigheten i affärsplanerna, detta görs redan med goda erfarenheter av Arbetsförmedlingen vid bedömning av affärsplaner i samband med de arbetsmarknadspolitiska program som handlar om att starta näringsverksamhet. Att inhämta bedömning från andra myndigheter och aktörer skulle också redan i ett tidigt skede i processen för tillståndsprövning sätta företagaren i kontakt med aktörer i som arbetar med stöd till nya företagare. Detta skulle kunna medföra att företagaren redan tidigt får del av viktig information om möjligheten för invandring till som näringsidkare och informationen kring hur man startar ett företag i . Att avgöra om en affärsidé eller en planerad företagsetablering är seriöst menad bör också kunna bedömas på andra grunder än genom en omfattande affärsplan som av olika skäl kan vara svårt att presentera. gör t.ex. en kontroll av huru- vida en person skött skatteinbetalningar och dylikt i sitt tidigare genomarbetad affärsplan kunna visa att den har tillräckliga medel för att kunna starta verksamheten (60 000 för att starta ett företag eller 300 000 för investeringar) samt att verksamheten kommer att utgöra ett bidrag till den grekiska ekonomin. Även ställer krav på investeringar. I krävs att verksamheten kommer att anställa minst tre ungerska medborgare eller personer med uppehållsrätt eller permanent uppehållstillstånd i . (, 2009, Ad-Hoc Query on Aliens Carrying Business.) Underlätta för cirkulär migration hemland i samband med en invandrande näringsidkares ansökan om f-skattsedel eller momsregistrering.186 Sammantaget menar kommittén att det kan finnas möjligheter till förbättringar vad gäller tillståndsprövningen för presumtiva näringsidkare. ska även i fortsättningen ha ansvar för den slutgiltiga tillståndsgivningen, men det bör övervägas om bedömning av företagsplaner ska göras av andra aktörer med större kunskap om och erfarenhet av att bedöma företagsplaner. 4.5.2Stöd till företagare med utländsk bakgrund som vill starta verksamhet i ursprungslandet Många migranter har stor kännedom om marknaden i sina tidigare hemländer och intressanta affärsidéer, men har av olika skäl svårt att genomföra dessa. Svårigheterna består ibland av bristande kun- skaper och erfarenhet, t.ex. att personerna inte har någon erfaren- het av företagande eller inte har tillräcklig kunskap om företagande i sitt ursprungsland, även om de redan driver verk- samhet i . Det finns därför ett behov av rådgivning, men- torskap och liknande för att ge möjlighet att utveckla och förverk- liga affärsplanerna. Vidare saknar många potentiella näringsidkare tillräckligt med eget kapital för att starta verksamhet och många har svårigheter att få lån och tillgång till riskkapital. Bankerna är skeptiska till att ge stöd till verksamheter som bedrivs utomlands och nekar ofta lån. Ett problem är att svenska banker ofta arbetar mycket lokalt. Det kan till och med vara svårt att få lån även för en verksamhet i en annan kommun. Förutsättningarna för att få lån för verksamhet i andra länder är därför små eftersom ett lokalkontor har svårt att bedöma den ekonomiska risken förknippade med verksamhet i ett annat land. Många utrikes födda företagare vittnar också om att det inte tycks finnas något större intresse för invandrarföretagare som kunder.187 Detta är ett problem som till en del beror på fördomar och diskriminering. Bankerna tenderar också att ge besked om avslagen låneansökan utan att återkoppla till kvaliteten på affärs- planen eller den ekonomiska kalkylen, vilket i vissa fall leder till att 187Kommittén anordnade ett idéseminarium med utrikes födda företagare. Där framkom bland annat att ett flertal banker bjudits in att presentera sig och sin verksamhet vid ett möte med ett nätverk för utrikes födda företagare, men att intresset från bankernas sida var mycket svalt. Underlätta för cirkulär migration sökanden upplever sig diskriminerad och istället lånar av släktingar och vänner, vilket i sin tur kan leda till stora personliga problem. Även finansiering med hjälp av så kallade affärsänglar är svårt eftersom många utrikes födda saknar det nätverk som krävs och att det därmed är svårt att få kontakt med potentiella finansiärer. Slutligen finns diverse praktiska svårigheter som har att göra med själva företeelsen att starta företag i ett annat land. Exempel på detta kan vara osäkerhet och instabilitet i det land där man har för avsikt att starta verksamhet eller olika administrativa hinder såsom svårigheter med tullar och transporter eller olika typer av tillstånd. Andra praktiska hinder handlar om svårigheter som följer av en flyttning tillbaka till ursprungslandet. I vissa fall kanske den kun- skap som man har om det tidigare hemlandet härrör från långt tillbaka i tiden och det är inte alltid okomplicerat att komma till- baka. Det kan också vara svårt att upprätthålla en fungerande verk- samhet i om företaget ska starta i ett annat land. Nuvarande möjligheter till stöd Det finns olika typer av stöd till företagare som önskar starta ny verksamhet och detta vänder sig till olika grupper. har samordningsansvar för myndigheternas arbete med att stödja utrikes föddas företagande, men verksamhet inriktar sig i huvudsak på stöd till företagsverksamhet i .