sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Utredningen konstaterade bl.a. (s. 252 f) att balanskravet riskerar att försvaga de s.k. automatiska stabilisatorerna och att den pro- cykliska variationen i den kommunala verksamheten som upp- kommer kan motverkas genom varierande statsbidrag eller genom annan finanspolitik. Eftersom det finns flera nackdelar med ett konjunkturanpassat statsbidrag förordade utredningen en stabili- sering av skatteintäkterna genom att basera skatteunderlaget på ett medelvärde . Alternativt kan statsbidraget med automa- tik justeras så att hela eller delar av kommunsektorns samlade intäkter ökar i takt med de senaste fem årens genomsnittliga till- växt i skatteunderlaget. Utredningen ställde sig tveksam till att öka möjligheterna generellt för kommuner och landsting att redovisa underskott som en väg att hantera en konjunkturavmattning, eftersom man när betänkandet skrevs hade noterat att flera kom- muner och landsting trots balanskravet fortsatt att ha underskott och även planerade för framtida underskott. För kommuner och landsting med en betryggande soliditet ansåg dock utredningen att det borde finnas möjlighet att utnyttja detta och kunna budgetera underskott när intäkterna viker. Kommunsektorns konjunkturberoende har också tagits upp av Finans- politiska rådet.1 Rådet förordade tillfälliga statsbidrag med anled- ning av den ekonomiska krisen, för att därigenom undvika uppsäg- ningar i sektorn (s. 8). Rådet menade också att en väl avvägd stabi- liseringspolitik kan uppnås genom ökade statsbidrag under lågkon- junktur och minskade bidrag vid en starkare ekonomisk utveckling (s. 15). Rådet avrådde från en uppluckring av balanskravet, efter- som staten - och inte kommuner och landsting - bör ha ansvaret för konjunkturpolitiken. Rådet förordade i stället ett regelverk där statsbidragen automatiskt konjunkturanpassas för att jämna ut till- fälliga svängningar i skatteunderlaget. Ett sådant system är enligt rådet att föredra framför dagens ordning med diskretionära beslut eftersom de konjunkturberoende åtgärderna då tydligare separeras från diskretionära beslut om kommunernas långsiktiga resurs- utrymme. Systemet skulle dessutom bli mer förutsägbart och där- med underlätta kommunernas planering. Dessutom kan det politiska och mediala förhandlingsspelet mellan staten och kommunerna väntas bli mindre problematiskt med ett sådant system(s. 80). I sin rapport upprepar rådet sina farhågor kring riskerna med en uppluckring av balanskravet med hänvisning till att erfaren- heterna från många andra länder visar att otillräcklig budget- disciplin i delstater, regioner och kommuner ofta har bidragit till statsfinansiella kriser. Rådet ställer sig vidare positiva till en fond- lösning som är oberoende av statsbidraget, men förvånas över att inte denna utrednings direktiv inrymmer att utreda ett regelsystem som låter statsbidraget variera över konjunkturcykeln enligt en fastställd regel. Det skulle enligt rådet innebära flera fördelar: dels ge kommunerna bättre långsiktiga planeringsförutsättningar och 1 Svensk Finanspolitik. dels minska risken för en försvagad budgetdisciplin till följd av för- väntningar om ökade statsbidrag (s. 64 f). Rådet pekar också på att såväl ett konjunkturanpassat regel- system för statsbidragen som en kommunstabiliseringsfond skulle stärka utgiftstakets styrande roll för de offentliga finanserna. Genom uppdelning av budgeteringsmarginalen i en konjunkturdel och en reformdel skulle konjunkturförändringar av statsbidragen ligga under konjunkturmarginalen. En fond vid sidan av statens utgifter skulle möjliggöra generellt lägre budgeteringsmarginaler. 2.4.2Vad säger forskningen? Det bedrivs en omfattande ekonomisk forskning med anknytning till stabiliseringspolitik och den offentliga sektorns finanser. Forsk- ning inom utredningens uppdragsområde, dvs. kring frågor om kommunsektorns påverkan på samt beroende och hantering av konjunktursvängningar, är emellertid inte lika omfattande i . Några mer omfattande utvärderingar av balanskravets effekter har inte kunnat identifieras. Det finns dock vissa arbeten gjorda inom några olika forskningsområden. Några exempel ges nedan. En studie om kommuners utgiftsbeteende publicerades 1998,2 vilken visar att kommuner tenderar att vara långsiktiga i sina utgiftsbeslut och att den största delen av konsumtionen styrs av permanenta, ej tillfälliga resurser. Vissa studier i visar liknande resultat.3 har i sin rapport (s. 70 f) gjort en för- djupning kring frågan om finanspolitik över konjunkturcykeln med tonvikt på kommunerna och balanskravet. Rådet konstaterar att det gjorts få forskningsstudier kring hur ändrade statsbidrag på- verkar kommunernas beteende. Vidare publicerar man en analys av data som beskriver variationer i den offentliga sektorns resurs- användning i termer av konsumtion, investeringar och sysselsätt- ning. Kommunernas resursanvändning visar enligt dessa data ett svagt procykliskt mönster när det gäller sysselsättningen. Det finns en del studier gjorda inom området fördelning och utjämning mellan kommuner, och en del som gäller effekter på kommuner av olika statliga styrmedel. Som exempel kan nämnas en 2Are Local Government Governed by Forward ? och , 44, 254–271 (98). 3Se t.ex. Tiltakspakke – hva kan kommunesektorn bidra med (Kommunesektorns intresse- og arbeidsgiverorganisation, KS, 2008). studie initierad av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () 2010, som behandlar frågan om vilka effekter olika typer av statsbidrag har på det kommunala beslutsfattandet.4 visar bl.a. att generella bidrag för att hantera obalans mellan kommunsektorns intäkter och kostnader har fördelar fram- för riktade bidrag eftersom de inte lägger restriktioner på det kom- munala beslutsfattandet. Detta underlättar ansvarsutkrävande och ligger i linje med den kommunala självstyrelsen. Vidare förordar regelstyrda statsbidrag framför diskretionära för att bäst främja samhällsekonomisk effektivitet. Diskretionära bidrag kan enligt studien negativt påverka eller öka kommunernas förväntningar om finansiell hjälp och framtida räddnings- insatser (s.k. bailouts) vilket ger en ökad risk för ett mindre ansvarsfullt kommunalt agerande, s.k. mjuka budgetrestriktioner. De innebär att kommunerna upplever att staten saknar förmåga eller vilja att hålla dem till den fastslagna budgetrestriktionen. De undersökningar som ligger till grund för dessa slutsatser avser perioden , dvs. före balanskravets ikraftträdande, och avser stödinsatser som gavs individuellt till vissa kommuner och landsting under vissa omständigheter. refererar en annan studie (och 2003) där man har sammanfattat ett flertal fallstudier från olika länder. Studien bekräftar den avgörande roll som utgörs av rege- ringens förmåga att binda sig vid en hård budgetrestriktion på den lokala nivån. Man diskuterar olika karakteristika som kan iden- tifieras och som potentiellt försvagar regeringens förmåga att binda sig. Ju större ambition att utjämna levnadsförhållanden, desto svårare för regeringen att neka bailout. Ju otydligare ansvarsområden mellan lokala och centrala beslutsenheter, desto svårare för regeringen att neka bailouts. Ju större kommunalt medbestämmande, desto större är risken för bailouts. Ju större avsaknad av fasta och transparenta regler för att bestämma storleken och fördelningen av statsbidrag, desto svårare för regeringen att hålla fast vid budgetrestriktionen. Ju större grad av bidragsberoende på den kommunala nivån (dvs. ju svagare skattebas), desto svårare för regeringen att neka en bailout. pekar slutligen också på att kommunernas tjänste- utbud lämpar sig mindre för aktiv konjunkturpolitik, vilket under- stryker vikten av att slå fast ramvillkor så att utbudet kan tillhanda- hållas oberoende av kortsiktiga fluktuationer. 4 Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik (2010:5). detta kan övervägas t.ex. uppbyggnad av fonder för utjämning av fluktuationerna eller en statlig reglering av statsbidragsnivån. I kapitel 3, avsnitt 3.6, refereras vissa forskningsresultat från som tyder på att regelstyrda stabiliseringsfonder fungerar bättre än diskretionärt styrda. Det finns en hel del svensk forskning kring frågan om ekono- misk styrning inom kommuner. Med anledning av bl.a. finans- krisen startades ett forskningsprogram 2010 i samarbete mellan fem universitetsanknutna forskningsverksamheter inom området. Programmet5 ska behandla orsaker till och effekter av kommunal- ekonomiska bedömningar och strategier vid ekonomisk förändring. Denna forskning har emellertid inte någon direkt koppling till utredningens uppdrag. Sammanfattningsvis kan konstateras att av det underlag som utredningen tagit del av finns ganska litet som har direkt bäring på utredningen uppdrag. Utredningen har därför initierat två olika forskarstudier; dels en ekonometrisk analys av sambandet mellan konjunktur och kommunala finanser (se bilaga 6) och dels en studie om s.k. bokslutspolitik i kommuner och landsting (se bilaga 7). Fler kvalificerade forskningsstudier skulle vara möjliga och önskvärda när det gäller de ömsesidiga sambanden mellan kommunsektorns ekonomi och samhällsekonomin. Sådana studier kräver större insatser och mer tid. De är också förknippade med vissa svårigheterna dels när det gäller att få fram mikrodata av god kvalitet och dels med tanke på de ganska omfattande institutionella förändringar som skett . Den ekonomiska krisen fick inte de svåra konsekvenser för kommuner och landsting som många befarade . Krisen och farhågorna aktualiserade dock ytterligare behovet av beredskap för både staten och kommunsektorn att hantera en svår ekonomisk situation och av adekvata åtgärder som begränsar de negativa effekterna av en kris. Det gäller bl.a. hur kommunsektorns roll och agerande bör se ut för att inte försämra en redan vikande samhällsekonomisk utveckling, vilka centrala åtgärder som kan övervägas för att förbättra beredskapen och hur förutsättningarna 5 Se Rapport 2 En referensram för studier av kommuner i förändring, KFi 2010. kan förstärkas för kommuner och landsting att hantera konjunktur- svängningar. Ansvaret för stabiliseringspolitiken ligger på staten. Frågan om kommunsektorns roll har bl.a. berörts av och , som båda framhållit att kommunerna inte bör bedriva stabiliseringspolitik men att deras resursutnyttjande kan förstärka konjunktursvängningarna. Detta talar för att staten bör verka för att minska fluktuationerna t.ex. genom att variera statsbidragen med konjunkturen. Utredningens uppdrag innefattar inte frågan om det statliga ansvaret för stabiliseringspolitiken, men förslagen kan få betydelse för kommunsektorns roll i sammanhanget. En viktig utgångspunkt är därvid att kommunsektorn genom sitt agerande inte ska mot- verka stabiliseringspolitiken och att sektorn bär ansvaret för att den kommunala verksamheten är stabil inom de samhällsekonomiska ramarna. Utredningen ska överväga förändringar som innebär en avvägning mellan centrala och lokala åtgärder så att kommun- sektorn kan bidra till att stabilisera verksamheten och ekonomin utan att den äventyrar den långsiktiga hållbarheten i sektorns ekonomi. 2.5.2Förutsättningar för kommunsektorns planering Inom de ramar som sätts av regeringsformen och kommunallagen har kommuner och landsting själva ansvaret för sin ekonomi. Staten sätter därutöver ramar för både ekonomin och verksamheten genom annan lagstiftning och statsbidrag. Statsbidragen kan ses som en konsekvens av att samhället av effektivitetsskäl har decentraliserat viktiga verksamheter, men inte hela beskattningsrätten eftersom staten ytterst ansvarar för hela den offentliga verksamheten och dess finansiering. Någon optimal fördelning av de offentliga medlen mellan staten och kommunsektorn finns inte, utan den måste bedömas utifrån de rådande omständlig- heterna och utifrån att staten har det samlade ansvaret för samhälls- ekonomin Den kommunalekonomiska reformen 1993 utgick från två grund- läggande förhållanden: dels att kravet på samhällsekonomisk balans är överordnat alla andra krav och måste styra bedömningarna av kommunsektorns ekonomiska utrymme och dels att rollfördel- ningen mellan staten respektive kommunerna och landstingen vad gäller uppgifter och ekonomi måste vara tydlig (prop. 1991/92:150, del II). I propositionen uttalades bl.a. att statsmakternas agerande gentemot kommuner och landsting bör vara sådant att det bidrar till att sektorn kan ha en rimligt lång planeringshorisont. På det sättet undviks kortsiktiga lösningar. I propositionen sades också att de kommunalekonomiska besluten bör föregås av överläggningar mellan företrädare för regeringen och företrädare för kommuner och landsting för att tydliggöra vilka förutsättningar som gäller och för att utforma ett så bra beslutsunderlag som möjligt. 2.5.3Förutsättningar för stabilitet i kommunsektorns verksamhet Kommunsektorn både påverkar och påverkas av den samhällsekono- miska utvecklingen. har sektorn ett omfattande åtagande som till stor del är oberoende av konjunkturella variationer och som gagnas av stabilitet. Sektorns åtagande styrs av långsiktiga behov och ambitioner snarare än av kortsiktiga, konjunkturella variationer i intäkterna. Stabilitet i verksamheten skapas snarare genom frånvaro av kortsiktiga, ekonomiskt motiverade variationer. Med tanke på den kommunala verksamhetens karaktär och bety- delse för många människors välfärd är det problematiskt om verk- samhetens omfattning varierar kraftigt för att möta konjunktur- svängningar. Även i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv kan det vara önskvärt med en verksamhet som är stabil i termer av sysselsättning, uttryckt som antal sysselsatta eller antalet arbetade timmar i verksamhet. Utifrån såväl ett verksamhets- mässigt som ett stabiliseringspolitiskt perspektiv kan det således finnas behov av någon form av stabilisering för att motverka effekterna av konjunktursvängningar. Utredningens uppdrag är bl.a. att överväga åtgärder för att förbättra kommunsektorns beredskap att möta konjunktursväng- ningar. Beredskapen påverkas bl.a. av befintliga system och regel- verk och av i vilken utsträckning sektorns intäkter står i förhållande till de uppgifter som sektorn svarar för. Av betydelse för förut- sättningarna att utjämna är också att det ekonomiska utgångsläget för enskilda kommuner och landsting är olika – det finns stora skillnader mellan dem och och också mellan kommun- erna respektive landstingen sammantagna. De kommunala intäkterna består till stor del av skatteintäkter. Skattebasen gör att sektorn får del av den ekonomiska tillväxten, men genom skattebasens karaktär är den också känslig för kon- junktursvängningar. Beskattningsrätten är en viktig förutsättning för den kommunala självstyrelsen. Ett stabiliseringssystem kan inne- bära större eller mindre modifieringar av beskattningsrätten och kan därmed också bli en fråga om avvägning i förhållande till den kommunala självstyrelsen. 2.5.4Balanskrav och god ekonomisk hushållning i konjunktursvängningar I bedömningarna av kommunsektorns ekonomi läggs ofta ton- vikten vid balanskravet som finansiellt mål. I själva verket är det kravet på god ekonomisk hushållning som är det övergripande målet. God ekonomisk hushållning är ett mer ambitiöst mål som skapar en marginal i förhållande till balanskravet. En god ekonomisk hus- hållning kan därför bidra till att undanröja risken för att kommuner och landsting tvingas strama åt ekonomin i en lågkonjunktur när skatterna utvecklas svagt. I direktivet sägs att det kommunala balanskravet kan leda till ett procykliskt agerande i kommuner och landsting. Det innebär t.ex. att man drar ner på kostnaderna i dåliga tider för att uppnå balans, något som ytterligare kan spä på en nedgång i sysselsättningen och samhällsekonomin. Balanskravet har funnits och kan sägas ha varit framgångsrikt genom att en allt större andel av kommuner och landsting har visat överskott i linje med god ekonomisk hushåll- ning (se kap. 6). Detta ska bl.a. ses i perspektivet av de stora ekonomiska problem som fanns i sektorn men också av de goda åren . Det är inte ologiskt att ett balanskrav med ettårfokus kan få en destabiliserande effekt i en nedgångsfas i konjunkturen då skatte- intäkterna utvecklas svagt, vilket i sin tur kan tvinga fram en anpassning av verksamhetsvolymen och sysselsättningen. Förut- sättningen är emellertid att balanskravet verkligen utgör en bindande restriktion, att det respekteras i planeringen och att det inte finns överskott att använda för överbryggning av nedgången. en konjunkturuppgång kan dock balanskravet ha en stabiliserande/återhållande effekt om kommuner och landsting till följd av kravet snarare väljer att låta ökade intäkter slå igenom inte i en ökad verksamhet utan i ett förbättrat resultat/sparande. Det förutsätter dock att utrymmet i högkonjunktur inte används för skattesänkningar eller ambitionshöjningar. Det förutsätter också att regelverket är tillräckligt flexibelt och gör det politiskt möjligt att medge sådana resultatvariationer så att tillfälliga överskott kan försvaras och användas i sämre tider. skulle balanskravet därigenom kunna få en stabiliserande effekt genom att förbättra den ekonomiska ställningen och förhindra en skuldökning i den kommunala sektorn. Ett problem med balanskravet som påpekats av bl.a. SKL och som också framhållits i utredningens egna under- sökningar är emellertid asymmetrin, som innebär att underskott måste återställas medan de överskott som genereras endast i undan- tagsfall kan användas för att kompensera senare underskott, dvs. man låser in de goda resultaten. Effekten av balanskravet är självfallet också starkt beroende av det ekonomiska utgångsläget i kommuner och landsting. Åren före den senaste krisen var goda år för kommuner och landsting, med successivt allt bättre ekonomiska resultat. Åren rådde emellertid den motsatta situationen. En viktig uppgift för utredningen är att närmare studera hur balanskravet och god ekonomisk hushållning har tillämpats, vilka effekter det har haft på den kommunala ekonomin och samhälls- ekonomin och om det bidragit till en procyklisk utveckling. Vidare ska utredas vilka förändringar som skulle kunna underlätta hanter- ingen av konjunkturella variationer utan att ge avkall på kravet på en långsiktigt hållbar ekonomi. 2.5.5Behov av ett regelbaserat system för stabilisering av intäkter över en konjunkturcykel Skatter är kommunsektorns viktigaste intäktskälla. Därutöver har kommuner och landsting intäkter främst i form av olika typer av statsbidrag. Direktivet framhåller att den nuvarande ordningen, med diskre- tionära beslut, kan leda till att de statliga bidragen får en destabili- serande inverkan på samhällsekonomin. Exempelvis kan ett bidrag som beviljas i lågkonjunktur vara svårt att minska i högkonjunktur vilket leder till en oavsiktlig, trendmässig ökning av bidragen. Det kan därför uppstå en målkonflikt mellan att på kort sikt stabilisera den kommunala verksamheten och att på värna hållbara offentliga finanser. kan beskrivas så att en benägen- het att genomföra reformer i högkonjunktur, då statens ekonomi är god, i kombination med oförmågan att återställa statsbidrag som av konjunkturmässiga skäl har ökats i lågkonjunktur, leder till en statsbidragsnivå som inte är hållbar i ett långsiktigt perspektiv. En möjlighet som SKL förespråkar är att statsbidragen indexeras och följer utvecklingen av det kommunala skatteunderlaget. Mot detta kan ställas att staten behöver ha frihet att besluta om resurser till sektorn utifrån en samlad samhällsekonomisk bedömning. I direktivet sägs bl.a. också att en tilldelning av statsbidrag som bygger på diskretionära beslut kan bidra till osäkerhet vid planer- ingen av kommunernas och landstingens verksamhet. Denna osäker- het kan i sin tur leda till kortsiktighet i den kommunala planeringen och därmed till ineffektivitet. Vidare sägs att diskretionära bidrag kan skapa en förväntan om att staten tillskjuter medel om kom- muner och landsting visar tendenser till underskott. Detta kan leda till att incitamenten för kommuner och landsting att själva planera för en långsiktigt hållbar ekonomi försvagas. Det riskerar enligt direktivet också att leda till en oönskad förhandlingssituation mellan staten och kommunsektorn. Mot detta kan ställas att en förhandlingssituation inte uppstår med mindre än att det finns ett förhandlingsutrymme. Det kan undvikas med tydlighet och regler. Dilemmat är att kommunsektorns verksamheter är politiskt tunga och viktiga och alltid aktuella för nya satsningar när det finns ekonomiskt utrymme – vilket ska ställas mot behovet av tydlighet och förutsägbarhet. Utredningen ska bl.a. belysa hur statsbidragen har utvecklats i ett konjunkturperspektiv, om det t.ex. finns en benägenhet att öka statsbidragen mer i hög- konjunktur än i lågkonjunktur. En annan fråga att belysa gäller hur risken för en potentiell förhandlingssituation kan undanröjas t.ex. genom tydligare regler. Det kan finnas flera skäl att utforma ett system för stabilisering av de kommunala intäkterna . En sådan stabilisering bör vara regelstyrd och förutsägbar för att bli verkningsfull. Ett regel- styrt system kan skapa mer stabila planeringsförutsättningar och minska behovet av diskretionära beslut. går det inte att helt utesluta diskretionära beslut, eftersom även ett regelsystem behöver anpassas efter den ekonomiska utvecklingen. Behovet av en stabilisering måste bl.a. ta sin utgångspunkt i en analys av hur och i vilken utsträckning som konjunkturföränd- ringar har påverkat kommunsektorns finanser historiskt. Utform- ningen av en stabiliseringsmekanism måste också belysas utifrån tekniska och formella förutsättningar. 2.6Andra faktorer som påverkar den kommunala verksamheten i samhällsekonomin framöver så har den demografiska utvecklingen spelat roll för utvecklingen av kommunsektorns verksamhet och kost- nader. Den demografiska utvecklingen kan emellertid endast för- klara en mindre del av ökningen av kostnaderna – även innehållet i och ambitionsnivån för de kommunala tjänsterna har förändrats. Efterfrågan på verksamheterna har också ökat i takt med stigande välstånd. Det har publicerats flera rapporter som behandlar välfärdens framtida finansiering.6 Rapporterna är täm- ligen samstämmiga kring att det kommer att uppstå ett finansieringsgap mellan vad medborgarna kommer att efterfråga i form av välfärdstjänster och vad finansieringen beräknas klara. Det har också förts fram tänkbara åtgärder som skulle kunna bidra till att sluta finansieringsgapet, men även om alla skulle förverkligas så kvarstår likväl ett ansenligt gap. Man har också efterlyst ett reform- arbete inom området för att hitta vägar att hantera problemet. I första hand handlar det om att stärka de offentliga finanserna genom åtgärder som ökar antalet arbetade timmar i ekonomin och som främjar en ökad effektivitet vid produktionen av välfärds- tjänsterna. Därutöver framhålls att det kommer att krävas tydliga prioriteringar av vilka behov som ska finansieras inom ramen för ett offentligt åtagande. Den ökade efterfrågan på välfärdstjänster som kan förväntas även framöver, bl.a. till följd av de demografiska förändringarna, kommer att kräva samhällsekonomiska avvägningar och priorite- ringar. Den kommer också att ställa stora krav på kommuner och landsting att avväga behov mot resurser och att göra det med 6 Den långsiktiga finansieringen: välfärdspoliikens klimatfråga SKL 2010: Framtidens utmaning: välfärdens långsiktiga finansiering. Arena/Timbro 2010: Vi har råd med framtiden. 2010: Den ljusnande framtid är vård (delresultat från ). bibehållande och utveckling av en god ekonomisk hushållning. En god ekonomisk hushållning innefattar rimligen också att ha en beredskap för att kunna hantera konjunkturella och andra variationer. Den internationella jämförelsen visar bl.a. att när en omfattande ekonomisk kris inträffar så finns det generellt ett starkt intresse för staten att verka för att kommunsektorn kan upprätthålla sin verksamhet.