sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — 754 av dessa var placerade på grund av transporttekniska skäl (synnerliga skäl), 175 för att de var utvisade på grund av brott och 128 av säkerhetsskäl. Störst andel utgjorde således de som placerades på grund av transporttekniska skäl (av alla förvarstagna). av alla förvarstagna utlänningarna placerades för att de utvisats på grund av brott och för att de av säkerhetsskäl inte kunde vistas på förvaren. För att kunna presentera någon statistik om nuläget har utredningen bett och Kriminalvården att räkna hur många förvarstagna utlänningar som var placerade hos 2 Av JO:s beslutsunderlag i ärende 6090-2009 framgår att det förekommer att placerings- beslut hävs formlöst och i vissa fall även utan att någon journalanteckning görs (se s. 32). Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Kriminalvården , och . Varje förvar har till uppgett hur många förvars- tagna som placerats från respektive förvar de angivna datumen. Kriminalvården har hämtat sina uppgifterna från men uppgifterna har även gåtts igenom manuellt för att få fram uppgifter om unika individer. Kriminalvården har betonat att det finns begränsningar när det gäller statistik från . Även har reserverat sig för att det kan finnas en viss felmarginalen i uppgifterna. Enligt var 83, 77 och 84 förvarstagna utlänningar placerade hos respektive datum. Enligt var 45, 87 och 78 förvarstagna placerade hos myndigheten respektive datum. Uppgifterna får ställas i relation till att har sammanlagt 205 förvarsplatser. Skillnaderna mellan myndigheternas uppgifter är stora, vilket i sig visar att det är svårt att få fram tillförlitlig statistik i dessa frågor. har även fått en begäran om att göra motsvarande räkning , och . Enligt var 56, 58 och 61 förvarstagna placerade respektive datum. Samma datum vistades 205, 195 och 200 förvarstagna i förvar, vilket innebär att av det sammanlagda antalet förvars- tagna var placerade hos vid de angivna tid- punkterna. Om man jämför med de siffror lämnade när räkning skedde har placerat betydligt färre förvarstagna utlänningar hos Kriminal- vården än . Vid den sista räkningen ombads även att precisera grunden för placeringsbesluten samt ange var hos de förvarstagna blev placerade. av de förvarstagna hade placerats hos för att de var utvisade på grund av brott, av säkerhetsskäl och av synnerliga skäl (transporttekniska skäl). De förvarstagna placerades främst i häkte, närmare bestämt i av fallen. De placerades i anstalt i av fallen och i polisarrest i av fallen. De som var placerade av transporttekniska skäl vistades främst i häkte och polisarrest. De som var placerade av säkerhetsskäl vistades främst i häkte. De som var utvisningsdömda vistades både i anstalt och häkte. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Inom ramen för det initiativärende som JO har handlagt har även viss statistik sammanställts (se JO:s ärende 6090-2009, aktbil 121 s. 11 och 30–31). I JO:s beslutsunderlag anges att inte har något tillförlitligt statistikverktyg för förvarstider, antalet avskilda personer eller personer som placeras i kriminalvård m.m. I de fall JO efterfrågat sådana uppgifter har förvarsenheterna tagit fram statistik manuellt. Avsaknaden av statistikverktyg har även medfört att en del uppgifter endast har kunnat uppskattas. De siffror som redovisats i beslutsunderlaget bör därför ses endast som ungefärliga. När det gällde placeringsbeslut anges i beslutsunderlaget att förvaren i och är de enda enheter som har redovisat detaljerade uppgifter om antalet beslut som fattats med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 1–3 UtlL. har 660 sådana beslut fattats i och 335 i . av dessa avsåg personer som hade utvisats på grund av brott, avsåg personer som hölls avskilda efter att beslut enligt 11 kap. 7 § UtlL hade fattats (säkerhetsplacerade) och avsåg personer där synnerliga skäl åberopats. Övriga enheter har enligt JO:s beslutsunderlag inte specificerat på vilken grund beslutet om kriminalvårdsplacering har fattats utan endast redovisat antalet beslut enligt följande. AF 1 i : 218 stycken. AF 2 i : 243 stycken. : 22 stycken (siffran innehåller dock endast de personer som avskilts från förvarsenheten, dvs. säkerhetsplaceringar enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 UtlL). 1: 162 stycken. 2: 175 stycken. När det gäller antalet utvisningsdömda uppgav enheterna i enligt JO:s beslutsunderlag att de endast hade ett fåtal placerade på den grunden. Enheterna i och hade dock betydligt fler utvisningsdömda placerade. Enheten i uppgav vid den inspektion JO gjorde på förvaret att i princip alla utlänningar som kommer till förvaret har varit transportplacerade med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 3 UtlL. Även enheterna i uppgav att placeringar med stöd av punkt 3 var vanligt förekommande. Endast enheterna i uppgav att placeringar med stöd av punkt 3 var Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? En anledning till detta förmodades vara enheternas i geografiska placering. När det gällde hur många av de säkerhetsplacerade som återförts till förvarsenheterna anges i beslutsunderlaget att någon exakt uppgift om det inte kunde tas fram. Enheterna i , och samt en av enheterna i har dock redovisat siffror som tyder på att mellan av de utvisnings- dömda och säkerhetsplacerade återförs. Det har inte varit möjligt att få fram tillförlitlig statistik om hur många förvarstagna utlänningen som placeras i kriminalvårds- anstalt, häkte eller arrest. Den statistik som finns tyder dock på att det kontinuerligt är av de förvarstagna som placeras i sådana inrättningar. Det har heller inte varit möjligt att få fram statistik om antalet placeringsbeslut ökat eller minskat över tiden. Det är anmärkningsvärt att den statistik som förs om förvars- tagna är så undermålig. , och Kriminalvården bör därför ges i uppdrag att föra tillförlitlig statistik om hur många förvarstagna som placeras i kriminalvårds- anstalt, häkte och polisarrest och på vilken grund. Myndigheterna bör även ges i uppdrag att föra statistik även när det gäller andra frågor om förvar och uppsikt. De bör bland annat föra statistik om hur många utlänningar som tas i förvar eller som ställs under uppsikt, hur stor andel av förvars- och uppsiktsbesluten som överklagas och om förvarstider. 11.10Placering av en utlänning på grund av säkerhetsskäl 11.10.1 Utformningen av förvaren En av lagstiftarens intentioner har varit att förvaren så långt som möjligt ska vara utformade så att de överensstämmer med de lokaler som finns på de mottagningscentra som bedriver (se prop. 1996/97:147 s. 21). En annan av lagstiftarens intentioner har varit att tvångsmedlen inom förvaren ska vara få Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? och att det främst ska vara rörelsefriheten för de förvarstagna utlänningarna som ska begränsas (se samma prop. s. 30). Detta har tagit fasta på och de förvarsenheter som utredningen har besökt har gett intryck av att ha utformats på ett så öppet och humant sätt som möjligt. På förvaren är det i princip endast ytterdörrarna som är låsta och utlänningarna kan röra sig fritt inom lokalerna. De förvarstagna har tillgång till tidningar, TV och datorer och har möjlighet till utomhusaktiviteter. De kan även ta emot besök och ringa telefonsamtal i stor omfattning. Av flera olika anledningar har utformningen av förvaren dock lett till att inte alla förvarstagna utlänningar kan tas om hand på förvaren, utan de placeras i förhållandevis hög utsträckning i häkten, anstalter eller polisarrester. Som vi påpekat har det varit mycket svårt att få fram statistik men de uppgifter vi fått fram visar att det kontinuerligt är av de förvarstagna utlänningarna som befinner sig i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Många av de utlänningar som placeras utanför förvaren far illa. Detta gäller särskilt utlänningar som på grund av psykisk ohälsa utgör en fara för sig själva och andra, och som efter ett beslut om placering hamnar på ett häkte. Det gäller dock även andra utlänningar som placeras utanför förvaren, inte minst de som får vistas långa tider i häkten och polisarrester. En av de främsta anledningarna till att det är många som placeras utanför förvaren är enligt utredningens uppfattning att förvaren och dess personal inte är rustade att ta hand om människor som uppträder hotfullt och aggressivt eller som mår psykiskt dåligt. Lagstiftaren har förutsatt att innan ett beslut om placering fattas först ska pröva att lösa problemet inom förvarslokalerna. har lagstiftaren uttalat att enheter med högre säkerhet inom förvaren inte ska inrättas och personalen har inte getts befogenhet att använda handfängsel. Några krav har heller inte ställts på att dess personal ska ha utbildning att använda våld eller ha förordnanden som t.ex. ordningsvakter. Många av de som arbetar på förvaren har hög kompetens i sitt bemötande av de förvarstagna. Endast ett fåtal har dock kompetens att använda våld om det behövs för att upprätthålla ordningen och säkerheten. Vissa av förvaren ordnar utbildningsinsatser i bemötande men någon centralt ordnad grundutbildning i t.ex. konflikthantering finns inte. Utbildning i självförsvar eller annan våldsanvändning förekommer inte. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? finns inga uttryckliga krav på personalen att den ska kunna tillgripa våld mot de förvarstagna. Om en anställd vägrar att använda våld får det inte några arbetsrättsliga konsekvenser. När det gäller lokalerna har förvaren i , och inte ställt i ordning några rum som kan användas för avskiljande. Förvaren i har ett litet fönsterlöst rum för avskiljande, men det rummet används inte. Förvaret i har ett speciellt område som kallas lilla avskiljningen som består av tre rum med fönster och en egen innergård. Rummen används dock inte för avskiljande dels för att det finns ett olåst elskåp i ett av rummen, dels för att förvaret anser att det är för personalkrävande att bevaka någon där. Mot denna bakgrund är ett beslut om avskiljande inte något reellt alternativ för personalen på förvaren om en utlänning uppträder hotfullt eller aggressivt. Vid samtal med Migrations- verkets personal har också framkommit att det mycket sällan förekommer att en utlänning hålls avskild på förvaren och att de beslut om avskiljande som meddelas endast fattas för att uppfylla de formella förutsättningarna för ett beslut om placering. Eftersom en utlänning kan röra sig fritt inom ett förvar krävs det att de som vistas där kan samexistera för att verksamheten ska fungera. På ett förvar befinner sig utlänningar som har olika nationaliteter och bakgrunder. Både män och kvinnor tas emot på förvaren men också barnfamiljer och ensamkommande barn. Många av de utlänningar som hålls i ett förvar befinner sig i en pressad och ångestfylld situation och lever med ovisshet om framtiden. De kan även bära med sig traumatiska upplevelser. personal har beskrivit att många av utlän- ningarna på grund av den pressade situationen är särskilt mottagliga för vissa sinnesstämningar och att ageranden från enskilda kan göra att en hel grupp börjar må psykiskt dåligt med fler incidenter som följd. Ofta går ett våldsamt eller hotfullt agerande hand i hand med en utlännings psykiska hälsotillstånd. Samtliga dessa faktorer gör att tröskeln för ett oacceptabelt beteende på förvaren med nödvändighet blir förhållandevis låg, vilket i sin tur påverkar i vilka situationer ett beslut om avskiljande och placering fattas. När personal gör bedömningen att en utlänning av säkerhetsskäl inte kan vistas på ett förvar rör det sig alltså om en helt annan bedömning än den Kriminalvården t.ex. gör när en intagen på en kriminalvårdsanstalt av säkerhetsskäl hålls avskild från andra intagna. Kriminalvården har i olika sammanhang Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? framfört kritik mot att beslut om placering på grund av säkerhetsskäl meddelas på alltför lösa grunder, vilket delvis kan ha sin förklaring i detta. Enligt den kriminalvårds- personal som utredningen har talat med kan ett beslut om placering t.ex. vara föranlett av en enstaka incident som inte framstår som särskilt allvarlig och ofta har utlänningen enligt dem även lugnat ner sig när han eller hon kommer till t.ex. ett häkte. Vid samtal med personal har framkommit att även en del av den anser att vissa placeringsbeslut fattas för fort eller på för lösa grunder. Enligt förvarens delegationsordningar kan det delegeras till handläggare på förvaren att fatta beslut om placering i häkte och någon föredragning inför en beslutfattare krävs alltså inte. Däremot kan handläggarna inte fatta beslut om att upphäva ett beslut om placering, utan de besluten fattas av beslutsfattare efter en föredragning. Denna skillnad i syn på att fatta ett beslut om placering i ett häkte och att fatta ett beslut om att återta en utlänning till förvaret är enligt utredningen mening svår att förstå. Om man jämför med andra beslut om placering i ett häkte i svensk rätt, t.ex. ett anhållnings- eller häktningsbeslut som fattas av en åklagare eller av en domstol, är det anmärkningsvärt att förvarens delegationsordningar pekar ut handläggare och inte beslutsfattare som behöriga att fatta placeringsbeslut. Ytterligare en starkt bidragande orsak till att många placeras utanför förvaren är enligt utredningens uppfattning att det finns skillnader mellan förvaren och Kriminalvården när det gäller omfattningen och tillgängligheten av sjukvård. På förvaren är det landstingen och inte som har det primära ansvaret för att tillhandahålla sjukvård. Förvaren är i hög grad i händerna på landstingen som i princip ensidigt kan bestämma i vilken omfattning sjukvårdspersonal ska finnas närvarande på förvaren. Omfattningen av närvaron av sjukvårdspersonal skiljer sig också mellan de olika förvaren. Tidiga insatser av psykologer, psykiatriker eller kuratorer för att upptäcka eller förebygga risk för självmord eller annat självskadande beteende förekommer inte. I de fall en utlänning som mår psykiskt dåligt inte blir inlagd akut för frivillig vård eller tvångsomhändertagen enligt LPT har förvaren inte någon samarbetsparter inom psykiatrivården att vända sig till. I princip samtliga förvar har vid JO:s inspektioner gett uttryck för att det finns ett behov av att framförallt sjuksköterskor och kuratorer finns på plats i större utsträckning än , men även läkare efterfrågas. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Att häktena och anstalterna har sjukvårdspersonal på plats i större utsträckning, och att det inte finns någon begränsning i häkteslagen när det gäller omfattningen av den vård som intagna har rätt till, innebär att ett placeringsbeslut är den enda möjligheten för vissa förvarstagna utlänningar att få vård och tillsyn. Detta leder till paradoxen att de utlänningar som mår sämst på förvaren placeras hos . Som vi återkommer till senare innebär en placering hos dock sällan en förbättring för utlänningen, utan oftast en försämring. Av Kriminalvårdens personal upplevs det också betungande att ta hand om dessa utlänningar eftersom de ofta är i mycket dåligt psykiskt skick när de kommer till häktet. Rutinerna på förvaren är olika men det händer att vissa förvar i stället för att vända sig till en psykiatrisk akutmottagning placerar en utlänning i häkte för att utlänningen ska få sitt vårdbehov tillgodosett där (se t.ex. JO:s protokoll efter inspektionen av förvaret i s. 9, aktbil. 81 A, 6090-2009). Det förekommer också att förvarstagna utlänningar i så gott som omedelbar anslutning till en placering förs över till sjukvården för vård enligt LPT (se promemoria s. 16). När så sker är det Kriminalvården som får stå för sjukvårdskostnaden i stället för . Det finns också omständigheter som tyder på att de utlänningar som transporteras till psykiatriska akutmottagningar från förvaren skrivs in för vård i mindre omfattning än de som kommer från Kriminalvården. Enligt den personal på som utredningen talat med är det mycket vanligt att förvarspersonalen får ta med sig en utlänning tillbaka utan att han eller hon skrivits in för vård trots att utlänningen av personal upplevs må så dåligt att det finns risk för t.ex. självmord. Detta beror sannolikt på att inte har de upparbetade kontakter inom psykiatrivården som Kriminalvården har. Vid samtal med Kriminalvårdens personal beskrivs detta nämligen inte som ett problem. Som vi nämnt tidigare förekommer det även att vårdintyg för psykiatrisk tvångsvård utfärdas redan på häktena och när ett sådant vårdintyg utfärdats torde det vara ovanligt att utlänningen sedan inte blir intagen för tvångsvård. Kriminalvården samarbetar även med de rättspsykiatriska sjukvårdsinrättningarna. Någon sådan motsvarande samarbetspartner har inte Migrations- verket. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? 11.10.2 Placering i häkte De flesta utlänningar som placeras hos av säkerhetsskäl hamnar i ett häkte. Att de inte placeras i anstalterna i någon större omfattning beror främst på den överenskommelse som träffades mellan och Kriminalvården , i vilken anges att dessa utlänningar normal ska placeras i häkte. Av överenskommelsen framgår även att de olika förvaren ska samverka med häktena , och . Vid platsbrist vid dessa häkten ska häktet i fråga se till att utlänningen får en plats vid ett annat häkte eller en anstalt. Den nuvarande ordningen har dock lett till att utlänningarna i stor utsträckning blir kvar vid storstadshäktena. De förvarstagna anses mer resurskrävande än häktade och storstadshäktena har därför svårt att förmå andra häkten eller anstalter att ta emot dem. Utlänningarna hamnar alltså på de häkten som har högst säkerhet av alla häkten och ofta även platsbrist (se Kriminalvårdens rapport s. 14–15). På häktena gäller helt andra förhållanden än på förvaren. Även om utlänningarna enligt 11 kap. 2 § UtlL ska beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom häktet behandlas de förvarstagna i stor utsträckning på samma sätt som de häktade. Utlänningarna är inlåsta på det egna rummet större delen av dygnet och möjligheter- na till utomhusvistelse eller vistelse i gemensamhetsutrymmen är begränsade. Utlänningarna har inte heller samma möjlighet att ta emot besök eller ringa telefonsamtal som på förvaren. Om en utlänning placerats för att det finns en risk för självmord eller annat självskadande beteende blir restriktionerna och slutenheten kring denne ännu större. Kriminalvården har anfört främst praktiska skäl men även brist på resurser till att 11 kap. 2 § UtlL inte efterlevs i den utsträckning den borde. Verksamheten på de stora häktena måste hantera en rad logistiska problem när det gäller promenader, besök och åtgärder för att förhindra kontakt mellan vissa intagna. Häktena är ofta fulla och för att säkerheten ska kunna upprätthållas finns inte utrymme att ge de förvarstagna utlänningarna de lättnader och förmåner som de enligt lagen borde ha. Personalen på häktena har heller inte kunskaper i utlännings- processen eller vetskap om vad som händer i en utlännings verkställighetsärende. Personalen kan därför ofta inte besvara de frågor som utlänningarna har. Detta är frustrerande både för Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? personalen och utlänningen och det bidrar till att utlänningarnas psykiska hälsa försämras. Om en utlänning är i dåligt psykiskt skick när han eller hon kommer till häktet förvärras ofta situationen för honom eller henne på häktet. Även de förvarstagna utlänningar som från början inte haft psykiska besvär utvecklar enligt de häktesläkare som utredningen talat med ofta sådana besvär efter att de kommit till häktet. Som nämnts tidigare lever de förvarstagna utlänningarna ofta under stor psykisk press och häktesmiljön är en stressfaktor i sig som inte sällan utlöser ångest och depressioner. Det är också vanligt att ett självskadande beteende börjar först i häktet. Häktesmiljön kan dock ha en i vart fall inledningsvis positiv och avkylande effekt på vissa av de utlänningar som placeras för att de uppträtt hotfullt eller aggressivt. Utlänningen kan komma till insikt om att han eller hon inte kan bete sig på det sätt han eller hon gjort och ge uttryck för att han eller hon är beredd att förändra sitt beteende. En omprövning av placeringsbesluten är i de fallen motiverad. Eftersom utlänningen vet att han eller hon kan bli placerade i häktet igen finns incitament för utlänningen att sköta sig på förvaret om han eller hon kommer tillbaka. För att en utlänning ska kunna tas tillbaka till förvaret krävs ofta att placeringsbeslutet hävs i ett tidigt skede, innan miljön i häktet gjort att utlänningen mår så dåligt att en vistelse i förvaret blivit omöjlig. I många fall fungerar dock återkopplingen med förvaret dåligt. Statistik saknas om hur många placeringsbeslut som hävs. Enligt den personal hos både och Kriminalvården som utredningen talat med händer det att återtar en utlänning som placerats i ett häkte, men att det är förhållandevis ovanligt. På förvarsenheterna finns besöksgrupper som ska besöka de utlänningar som placerats i häkte eller i anstalter. har tagit fram ett styrdokument kallat Förvarsöversyn, gemen- samma riktlinjer, standarder och rutiner och i det finns besöks- rutiner angivna. Besöken ska i första hand syfta till att skaffa information som kan tjäna som underlag för omprövning av ett placeringsbeslut. Besöket ska utföras av minst två handläggare. Oavsett brottslighet eller avsaknad av möjlighet att bli återtagen till förvaret ska varje placerad förvarstagen besökas åtminstone en gång. En utlänning som placerats av säkerhetsskäl ska besökas så fort som möjligt efter placeringen och därefter en gång . Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Trots de beskrivna riktlinjerna är det enligt personal inte alltid som det finns tid eller resurser att besöka de förvarstagna i den omfattning som anges i besöksrutinerna. Besöken kan också dröja så att det obligatoriska besöket sker först efter att utlänningen suttit på häktet. Omprövningen av besluten om placering kan alltså ske för sent eller i värsta fall inte alls. Denna bild bekräftas i de protokoll som upprättats hos JO efter de inspektioner JO gjort på förvaren under vår och . Vid JO:s granskning av beställda akter i ärenden där placerings- beslut med stöd av 10 kap. 20 § 2 UtlL fattats och hävts framgår att det i många fall går innan den utlänning som placerats i häkte besöks av personal. Det framgår även att det i vissa fall kan dröja så länge som innan ett första besök sker. En bidragande orsak till att det finns brister när det gäller om- prövning av ett placeringsbeslut är att det saknas tydliga lagregler om sådan omprövning. I UtlL finns bestämmelser om att besluten om avskiljande ska omprövas , men inte några motsvarande bestämmelser när det gäller besluten om placering. Många av de utlänningar som på grund av säkerhetsskäl placeras i häkte blir således kvar i häktet fram till dess beslutet om förvar hävs eller, vilket är vanligast, till dess verkställighet sker av ett beslut om avvisning eller utvisning. I många fall blir vistelsen långvarig och påfrestningen för utlänningen blir även av den anledningen stor. Orsaken till att utlänningen blir kvar är ofta att verkställighetsarbetet drar ut . 11.10.3 Vissa andra praktiska problem Bestämmelsen om att en utlänning av säkerhetsskäl kan placeras i t.ex. ett häkte är tillämplig endast om utlänningen redan befinner sig i ett förvar. Vidare är bestämmelsen i 11 kap. 7 § UtlL, om att en utlänning kan hållas avskild från andra som hålls i förvar, som vi tidigare nämnt, endast reaktiv. Det innebär att inte i förväg kan genomföra en utredning för att utröna om det finns en säkerhetsrisk som kan vara grund för ett avskiljande och därefter placering. Ett beslut om avskiljande och placering kan därför endast fattas efter att en incident hänt på förvaret. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Både och har påtalat att dessa regler i vissa fall får opraktiska effekter.