sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Bestämmelserna om resultatutjämningsreserv i kommunal- lagen innehåller inte några begränsningar i tiden för när under räkenskapsåret reservering av medel till reserven får göras enligt fullmäktiges beslut. Fullmäktige kan därmed, exempelvis, i sam- band med bokslut, ändra sitt tidigare beslut i budget om att reser- vera medel eller fatta ett nytt beslut om att reservera medel under förutsättning att förutsättningarna i övrigt för reservering enligt 8 kap. 3 d § kommunallagen är uppfyllda. Motsvarande gäller i fråga om ianspråktagande av resultatutjämningsreserven. Härav följer att avvikelser kan förekomma beträffande resultatutjämningsreserven vid bokslut jämfört med budget. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.5 och 9.3.6. Paragrafen är ny. I första stycket anges att balanskravsresultatet är årets resultat efter balanskravsjusteringar och förändring av resultatutjämningsreserv enligt 8 och 9 §§. Enligt andra stycket ska det ackumulerade balanskravsresultatet anges i en not till resul- taträkningen. Med det ackumulerade balanskravsresultatet avses summan av tidigare års ej återställda balanskravsresultat. Summan kan vara noll. 11.3Författningskommentar till förslaget till lag om kommunstabiliseringsfond Utformningen av ett stabiliseringssystem har behandlats i avsnitt 9.4. I paragrafen beskrivs lagens huvudsakliga innehåll och därav följer syftet med kommunstabiliseringsfonden samt systemet med stabiliseringsbidrag och stabiliseringsavgifter. Paragrafen utformas efter förebild i 2 § lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. I paragrafen anges vad som ska gälla för landstingsfria kommuner. är det endast som ingår i denna kategori av kommuner, där ansvaret för alla landstingsuppgifter hanteras av kommunen. Paragrafen innehåller definitioner av de termer som används i lagen. I paragrafen finns följande definitioner. Med bidragsår avses ett visst år för vilket kommuner och lands- ting har rätt till stabiliseringsbidrag. Rätten till stabiliseringsbidrag regleras i 4 och 5 §§. Med avgiftsår avses ett visst år för vilket kommuner och lands- ting ska betala stabiliseringsavgift. Skyldigheten att betala stabili- seringsavgift regleras i 9 §. Med sammanlagt skatteunderlag avses de sammanlagda beskatt- ningsbara inkomsterna för samtliga kommuner enligt beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324). Beskattningsbara inkomster fastställs av före utgången av november månad året efter inkomståret (taxeringsåret). Sammanlagt skatte- underlag utgörs alltså av summan av de beskattningsbara inkom- sterna för kommunalskatt för samtliga kommuner såsom de fast- ställs av vid taxeringsbeslut under taxeringsåret. Det sammanlagda skatteunderlaget utgör del av underlaget för beräk- ningen av bidragsgrundande skatteunderlag enligt femte stycket och procentuell förändring av bidragsgrundande skatteunderlag enligt sjätte stycket. Det sammanlagda skatteunderlaget utgör också under- lag för beräkningen av stabiliseringsavgiftens storlek enligt 10 §. Med bidragsgrundande skatteunderlag avses sammanlagt skatte- underlag för året före bidragsåret, multiplicerat med en uppräknings- faktor som svarar mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket mellan året före bidragsåret och bidrags- året. Produkten justeras därefter med ett belopp som motsvarar de beräknade förändringarna i skatteunderlaget till följd av förändrade skatteregler för bidragsåret (underliggande skatteunderlag). Det bidragsgrundande skatteunderlaget är en prognos för utfallet för de beskattningsbara inkomsterna för bidragsåret då det inte finns ett utfall för dessa inkomster. Underlaget utgörs av det senaste utfallet av de beskattningsbara inkomsterna (samman- lagt skatteunderlag året före bidragsåret), regeringens redovisning i budgetpropositionen för det kommande budgetåret av effekter av förändrade skatteregler för det kommande budgetåret (beräknade förändringar i skatteunderlaget till följd av förändrade skatteregler för bidragsåret) och en uppskattad procentuell förändring av skatteunderlaget i riket mellan året före bidragsåret och bidragsåret (den uppräkningsfaktor som enligt 16 § ska fastställas senast i dec- ember månad ). Uppräkningsfaktorn motsvarar den första uppräkningsfaktorn som enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. ska fastställas senast . Den uppräkningsfaktor som i stället ska användas för beräkning av stab- iliseringsbidraget ska fastställas . Bidragsgrundande skatte- underlag utgör underlag för beräkningen av procentuell förändring av bidragsgrundande skatteunderlag enligt sjätte stycket. Med procentuell förändring av bidragsgrundande skatteunderlag avses en beräkning av den procentuella förändringen av det bidrags- grundande skatteunderlaget baserat på det senaste utfallet och en prognos för utfallet av det bidragsgrundande skatteunderlaget för . Den procentuella förändringen av bidrags- grundande skatteunderlag utgör en del av underlaget för pröv- ningen av rätten till stabiliseringsbidrag enligt 4 §. Med medelskattesats avses en i samma stycke fastställd skattesats med vilken stabiliseringsbidragets storlek beräknas enligt 4 § tredje stycket. Medelskattesatsen ska motsvara den genomsnittliga skatte- satsen året före systemets ikraftträdande. Med garanterad ökning av bidragsgrundande skatteunderlag avses en i samma stycke fastställd lägsta procentuell ökning av bidrags- grundande skatteunderlag mellan året före bidragsåret och bidrags- året. Förslaget om garantinivå har behandlats i avsnitt 9.4.3. Den garanterade ökningen är fastställd till och utgör under- lag för beräkningen dels för prövningen av rätten till stabiliserings- bidrag enligt 4 § första stycket och 5 § första och tredje styckena, dels för bestämmande av stabiliseringsbidraget storlek enligt 4 § tredje stycket och 5 § tredje stycket. I praktiken utgör alltså garan- terad ökning av bidragsgrundande skatteunderlag den lägst godtag- bara utvecklingen av kommunsektorns skatteunderlag innan sys- temet slår till och kompenserar för en utveckling av skatteinkomster upp till lägst godtagbara nivå. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.4.2. I paragrafen behandlas när rätt till stabiliseringsbidrag för ett visst år inträder och hur stabiliseringsbidragets storlek för hela kommunsektorn beräknas. Rätt till stabiliseringsbidrag föreligger enligt första stycket om procentuell förändring av bidragsgrundande skatteunderlag, som definieras i 3 § sjätte stycket, är lägre än garan- terad ökning av bidragsgrundande skatteunderlag, som definieras i 3 § åttonde stycket. Av paragrafens andra och tredje stycke framgår hur stabiliseringsbidraget beräknas. Utgångspunkten för beräkningen är differensen mellan garanterad procentuell ökning av bidrags- grundande skatteunderlag och procentuell förändring av bidrags- grundande skatteunderlag. Den sålunda beräknade differensen multipliceras därefter med sammanlagt skatteunderlag, som defin- ieras i 3 § fjärde stycket, året före bidragsåret, dvs. året före det år för vilket kommunsektorn har rätt till stabiliseringsbidrag enligt första stycket, och medelskattesatsen, enligt 3 § åttonde stycket. Resultatet av denna beräkning utgör stabiliseringsbidragets storlek för hela kommunsektorn. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.4.2. I paragrafen behandlas under vilka förutsättningar kommun- sektorn fortsättningsvis har rätt till stabiliseringsbidrag sedan rätten till bidrag inträtt enligt 4 § och hur storleken på sådant stabilise- ringsbidrag beräknas. Rätt till stabiliseringsbidrag föreligger enligt första stycket om en beräkning enligt tredje stycket ger ett resultat som är större än noll. Utgångspunkten för beräkningen enligt tredje stycket är dels bidragets storlek för det föregående året, dvs. resultatet av beräkningen enligt 4 § tredje stycket , uppräknat med den garanterade ökningen av bidragsgrundande skatteunder- lag, dels resultatet av en beräkning enligt 4 § tredje stycket för bidragsåret (varvid beloppet kan bli positivt eller negativt). Om summan av dessa är mindre än noll så utgår inget bidrag. Om summa är större än noll utgår bidrag. Resultatet av denna beräkning utgör då stabiliseringsbidragets storlek för hela kommunsektorn. 6 och 7 §§ I paragraferna behandlas hur stabiliseringsbidragets storlek beräk- nas för enskilda kommuner och landsting. Utgångspunkten för beräkningen utgörs av stabiliseringsbidraget till kommunsektorn enligt 4 eller 5 § och som enligt 6 § fördelas med två tredjedelar till kommuner och en tredjedel till landsting. Det sålunda till kommuner fördelade bidraget divideras enligt 7 § första stycket med antalet invånare i riket. Den sålunda beräknade produkten multi- pliceras slutligen med antalet invånare i kommunen. Resultatet av denna beräkning utgör kommunens stabiliseringsbidrag. Av 18 § följer att bidraget beräknas på grundval av antalet invånare i en kommun året före bidragsåret och den indelning av kommuner som gäller vid början av bidragsåret. Stabiliserings- bidraget för ett landsting beräknas enligt andra stycket på mot- svarande sätt som för en kommun. Av 2 § följer att med landsting även avses kommuner som inte ingår i ett landsting. Paragrafen innehåller bestämmelser om tidpunkterna för fast- ställande och utbetalning samt sättet för utbetalning av stabilise- ringsbidrag till enskilda kommuner och landsting. Bidrag fastställs i januari året efter bidragsåret och betalas ut som anges i 4 § fjärde stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Av sistnämnda bestämmelse följer att utbetalning ska ske den tredje vardagen räknat från den 17 , varvid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte ska medräknas. Utbetalning av bidrag sker alltså året bidraget avser. Av god redovisningssed får anses följa att bidraget redovisas det år det avser och att bidraget alltså redovisas för bidragsåret. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.4.4. I paragrafen behandlas skyldigheten för kommuner och lands- ting att betala stabiliseringsavgifter till staten. I första stycket anges att kommuner och landsting ska betala stabiliseringsavgift till staten. Av 14 och 15 §§ följer att stabiliseringsavgifterna ska tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom anslag. Av 3 kap. 6 § första stycket budgetlagen (2011:203) följer att avgif- terna därför inte ska budgeteras eller redovisas mot inkomsttitlar. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.4.4. I paragrafen behandlas hur storleken på stabiliseringsavgiften beräknas för hela kommunsektorn. Utgångspunkten för beräk- ningen är enligt första stycket av sammanlagt skatte- underlag, som definieras i 3 § fjärde stycket, före avgiftsåret, dvs. före det år för vilket avgift betalas. Detta belopp minskas eller ökas beroende av kommunstabiliseringsfondens behållning vid ingången av avgiftsåret och under de förutsättningar som anges i paragrafens följande bestämmelser. Under de i andra stycket angivna förutsättningarna minskas resultatet av beräkningen i första stycket med ett belopp som utgör resultatet av en beräkning enligt stycket. Om således kommunstabiliseringsfondens behåll- ning vid början av avgiftsåret överstiger av det samman- lagda skatteunderlaget före avgiftsåret (vilket motsvarar 2011) ska minskning beräknas. Utgångspunkten för beräkningen av detta belopp är skillnaden mellan fondens behåll- ning i procent av det sammanlagda skatteunderlaget före avgiftsåret och . Den erhållna produkten multipliceras slutligen med det sammanlagda skatteunderlaget före avgifts- året. Resultatet av denna beräkning utgör det belopp varmed belop- pet enligt första stycket minskas. Under de i tredje stycket angivna förutsättningarna ökas resultatet av beräkningen i första stycket med ett belopp som utgör resultatet av en beräkning enligt stycket. Om således kommunstabiliseringsfondens behållning vid början av avgiftsåret är negativ och understiger -1,av det samman- lagda skatteunderlaget före avgiftsåret ska ökning beräknas. Utgångspunkten för beräkningen av detta belopp är skillnaden mellan fondens negativa behållning i procent av det sammanlagda skatteunderlaget före avgiftsåret och -1,. Den erhållna produkten multipliceras slutligen med det sammanlagda skatteunderlaget före avgiftsåret. Resultatet av denna beräk- ning utgör det belopp varmed beloppet enligt första stycket ökas. 11 och 12 §§ I paragraferna behandlas hur stabiliseringsavgiftens storlek beräk- nas för enskilda kommuner och landsting. Utgångspunkten för beräkningen utgörs av underlaget för stabiliseringsavgiften till kommunsektorn som beräknats enligt 10 § och som enligt 11 § fördelas med två tredjedelar på kommuner och en tredje del på landsting. Det sålunda på kommuner fördelade avgiftsunderlaget divideras enligt 12 § första stycket med antalet invånare i riket. Den sålunda beräknade produkten multipliceras slutligen med antalet invånare i kommunen. Resultatet av denna beräkning utgör kom- munens stabiliseringsavgift. Av 18 § följer att avgiften beräknas på grundval av antalet invånare i en kommun året före avgiftsåret och den indelning av kommuner som gäller vid början av avgiftsåret. Stabiliseringsavgiften för ett landsting beräknas enligt andra stycket på motsvarande sätt som för en kommun. Av 2 § följer att med landsting även avses kommuner som inte ingår i ett landsting. Paragrafen innehåller bestämmelser om tidpunkterna för fast- ställande och betalning samt om sättet för betalning av stabilise- ringsavgifter avseende enskilda kommuner och landsting. Avgift fastställs avgiftsåret och betalas med en tolftedel genom avräkning. Bestämmelsen om avräkning har utformats efter mönster i 19 § lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Betalning sker alltså genom avräkning i samband med utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § fjärde stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 14 och 15 §§ Förslaget har behandlats i avsnitt 9.4.5. Paragraferna innehåller bestämmelser om kommunstabiliserings- fonden och har utformats efter mönster i 7 kap. 1 § lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Paragraferna innehåller bestämmelser om att inbetalda avgifter ska föras till och utbetalningar av bidrag ske från ett konto i Riks- gäldskontoret. Den kredit som får användas om medlen på kontot inte är tillräckliga är till skillnad från vad som anges i den angivna lagen begränsad enligt 15 §, nämligen till högst . Förslaget har behandlats i avsnitt 9.4.6. Paragrafen innehåller bestämmelser om att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som ska fastställa den uppräkningsfaktor som avses i 3 § femte stycket och om tid- punkten för detta. Bestämmelserna i denna paragraf och 3 § femte stycket motsvarar bestämmelserna om den första uppräknings- faktorn i 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestäm- melser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., med den skillnaden beträffande tidpunkten för fastställandet att uppräkningsfaktorn i stället ska fastställas . I paragrafen anges att beslut om stabiliseringsbidrag och stabili- seringsavgifter fattas av . Paragrafen behandlar förutsättningarna för beräkningen av bidrag och avgifter enligt lagen såvitt avser antalet invånare och kommun- och landstingsindelningen. Paragrafen har utformats efter mönster i 17 § lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. I paragrafen anges att beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. 11.4Författningskommentar till förslaget till lag om ändring i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.6. I paragrafens tredje stycke görs ett tillägg enligt vilket avräkning ska göras för kommunens och stabiliseringsavgift enligt 13 § lagen (2012:000) om kommunstabiliseringsfond i samband med utbetalning av kom- munalskattemedel och fastighetsavgiftsmedel. Särskilt yttrande av sakkunnig Utredningens förslag består av två huvudkomponenter. Den ena är att ge kommuner och landsting ökade möjligheter, jämfört med det utrymme som medges av nuvarande regelverk, att utjämna intäkter . Detta förslag, som i praktiken innebär att det nuvarande balanskravet görs mer flexibelt, ställer jag mig positiv till även om enskildheter och detaljer kan diskuteras ytterligare. Den andra komponenten är att ett stabiliseringssystem bör utformas utifrån en garanterad lägsta tillväxt för kommunsektorns skatteunderlag. När den garanterade nivån underskrids bör systemet träda in med bidrag från en kommunstabiliseringsfond. Vidare föreslår utredaren att den garanterade ökningen av skatteunderlaget i kommunsektorn ska vara . Det finns goda skäl för att införa en garanterad nivå för skatte- underlagets tillväxt. Det skulle innebära stabilare planeringsförut- sättningar för kommuner och landsting, vilket är positivt. Jag kan dock inte ställa mig bakom den föreslagna finansieringsformen av stabiliseringsfonden. Utredaren föreslår att stabiliseringssystemet finansieras med avgifter från kommuner och landsting. Avgiftens storlek ska uppgå till av det totala skatteunderlaget. Utredaren benämner systemet med en obligatorisk avgift ett ordnat tvångssparande för kommun- och landstingssektorn. Som nämnts ovan finns det goda skäl att stabilisera kommuner- nas och landstingens intäkter . Ansvaret för stabiliserings- politiken ligger dock entydigt på den statliga nivån. Vill man från statens sida bedriva stabiliseringspolitik med hjälp av kommuner och landsting ska detta ske inom ramverket för statens åtaganden. En statlig uppgift ska finansieras med statliga medel. Av utred- ningen framgår det också att en statlig finansiering av reformen har Tyvärr förhindrade utredningsdirektiven utredaren från att lägga fram konkreta förslag med den inriktningen. En annan principiell invändning mot förslaget berör kommunernas grundlagsstadgade självstyrelse och skälen till inskränkningar i densamma. Min uppfattning är att utredningen, trots gedigna och omfattande utredningsinsatser, inte på ett övertygande sätt har påvisat att kommuners och landstings beteende på ett signifikant och systematiskt sätt bidrar till att förstärka konjunktur- svängningarna i samhällsekonomin. Utredningen presenterar över- huvudtaget mycket få statistiskt säkerställda samband. Enligt regeringsformen, 14 kap. 3 §, anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I den proposition som föregick införandet av denna proportio- nalitetsprincip anför regeringen att om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör med hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självstyrelsen. Eftersom utredningen inte kunnat styrka att de åtgärder som föreslås är nödvändiga för att uppnå det avsedda ändamålet står därför, enligt min uppfattning, förslaget i strid mot regerings- formens proportionalitetsprincip. Municipalities and county councils account for a large proportion of the welfare services provided by the public sector in the form of health care, schools and social services. Moreover, the local govern- ment sector represents a significant part of the economy. It both influences and is influenced by national economic trends, to which it must also adapt. At the same time, the extensive welfare services of the sector benefits from stability in the economic environment, since needs are largely independent of economic fluctuations. The financial crisis in 2008 had a severe impact on the whole economy, and consequently also on the local government econo- my. Municipalities and county councils responded to the crisis by cutting back their services so as to meet the requirement that they balance their budgets. Central government intervened by providing countercyclical support to the sector so as to prevent cutbacks in services and employment. The course of the crisis made it clear that changes are needed to put municipalities and county councils in a better position to meet sharp economic downturns and crises without slamming on the brakes – a reaction that would otherwise risk backfiring on services, employment and the national economy alike. The remit of the Inquiry on the local government sector and the economy has been to present analyses and proposals to improve the conditions for local government services that are stable over the business cycle and that do not amplify cyclical economic fluc- tuations. One important issue for the Inquiry has been to ascertain whether the local government sector contributes to amplifying economic fluctuations by making changes in taxes and expendi- tures. Another important question has been whether the local government balanced budget requirement has magnified any such effect. The Inquiry has also been instructed to describe the possible design of a stabilising mechanism over time. On the basis of the studies and analyses carried out, several proposals are presented that are aimed at increasing savings in the local government sector in good times so as to enable it to cope better with economic downturns without reducing services. Impro- ved opportunities are proposed to build up regulatory reserves at local level, as well as a central system intended to prevent major revenue losses in the event of an economic crisis. Analysis of the cyclical sensitivity of local government finances The Inquirys analyses of the cyclical sensitivity of local govern- ment finances show that there are links between cyclical fluc- tuations in the economy and local government finances, i.e. that cyclical fluctuations lead to less stable local government services, which in turn can impair the stability of the national economy. However, the analyses have not been able to confirm the existence of strong and stable correlations between cyclical economic vari- ations and variations in the development of local government ser- vices, finances and employment. Consequently, it cannot be clai- med that the sector behaves in a markedly procyclical or contributes strongly to cyclical variations in the economy. An important background consideration for the analyses is the events of the financial crisis in 2008, when local government em- ployment fell considerably in a short space of time. This develop- ment risked exacerbating the crisis. The analyses have focused on the links between the state of the economy, measured by the GDP gap, and local government finances, which primarily consist of local government consumption, employment (number of people employed and number of hours worked), tax revenues and net lending. The analyses show that local government employment is slightly lowered when the economy slackens and vice versa, which means that the employment rate has a slight destabilising effect on the economy (with an elasticity of 0.1–0.2). Local government con- sumption, i.e. services, is affected rather more by the state of the economy but with a few years lag, which means that it can have both a stabilising and a destabilising influence on the economy. However, there are weak indications that the impact of the state of the economy on consumption has been slightly amplified following the introduction of the balanced budget requirement in 2000. Furthermore, the analyses indicate that the state of the econo- my is reflected more quickly in the tax base than in consumption, which means that the local government sector does not immedi- ately translate increased or reduced tax revenues into changes in consumption. Local government net lending (surplus) can be regarded as a form of shock absorber between revenues on the one hand and consumption and employment on the other hand.