sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Vad som menas med det har varit föremål för omfattande diskussion i juridisk doktrin.109 Emellertid torde det stå klart att inte endast i egenskap av oberoende nationellt organ för de mänskliga rättigheterna, skulle kunna anses vara berörd av en rättssak på det sätt som krävs för att kunna uppträda som intervenient i en rättegång enligt 14 kap. 9 § RB. En möjlighet vore att i samband med arbetet med att inrätta också överväga att utvidga möjligheterna till intervention enligt så att kan ges en rätt att träda in och delta som intervenient exempelvis i sådan mål som bedöms vara av stor betydelse för rättstillämpningen när det gäller konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. 109 Se om denna diskussion i Fitger, (, Zeteo), kommentaren till 14 kap. 9 §. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 Även regler om yttranden av sakkunniga skulle kunna erbjuda en möjlighet för att bistå domstolarna med särskild sakkunskap i mål om frågor som rör mänskliga rättigheter. Enligt 40 kap. 1 § RB får rätten inhämta yttrande t.ex. av en myndighet när det behövs för prövning av en fråga som kräver särskild fackkunskap. Det kan därför övervägas att i förarbetena till den lagstiftning varigenom inrättas, erinra om just denna möjlighet. Ett problem i sammanhanget är emellertid att den aktuella bestämmelsen i inte ger kommissionen någon rätt att avge sakkunnigyttrande. Den ger endast domstolen en oförbindande möjlighet att begära ett sådant om den anser det vara befogat. Det kan därför finnas skäl att även överväga ny eller ändrad lagstiftning som skulle ge en sådan självständig rätt, alltså att uppträda som s.k. amicus curiae. Begreppet amicus curiae, som går tillbaka till romersk rätt, betyder vän till domstolen och betecknar någon som, utan att ha något partsintresse i en pågående tvist, erbjuder domstolen information eller synpunkter framförallt på någon rättsfråga som är av betydelse för avgörandet av tvisten. För andra vänner till domstolen än offentliga organ krävs ofta tillstånd av den aktuella domstolen i det enskilda fallet för att få lämna ett sådant amicus-utlåtande. Rollen som amicus curiae har en stark ställning i framförallt länder med rättssystem som präglas av s.k. common law-tradition, men även i internationell rätt, inte minst då i mål och ärenden som rör grundläggande rättighetsfrågor. Sålunda är amicus-yttranden vanligt förekommande exempelvis i processer vid för de mänskliga rättigheterna. Amicus-figuren som sådan har däremot inte funnits i svensk rättstradition, även om framförallt den nämnda möjligheten för domstolarna att förordna om inhämtande av sakkunnigyttranden är närbesläktad med denna rättsfigur. Helt främmande är den dock inte heller i svensk rätt. Ett exempel är att , med stöd av artikel 15.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget,110 som är direkt tillämplig i svensk rätt, får på eget initiativ lämna skriftliga yttranden till svensk domstol i mål om förbjudna kartellbildningar eller missbruk av dominerande marknadsställning. 110 Efter Lissabonfördragets ikraftträdande betecknade som artikel 101 respektive 102 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Det är naturligtvis inte möjligt att här uttömmande diskutera vilka befogenheter som bör ges när det gäller dess möjligheter att, genom intervention i rättegång, sakkunnigutlåtanden till domstol, en ny roll som amicus curiae eller på annat sätt, bidra till utvecklingen av rättstillämpningen i frågor om de mänskliga rättigheterna. Inom ramen för ett fortsatt arbete med att inrätta en enligt Parisprinciperna bör dock även närmare övervägas de olika möjligheter som jag har skisserat här när det gäller en sådan roll för kommissionen. 6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter Regeringen angav i handlingsplanen, som nämnts, full respekt för de mänskliga rättigheterna (regeringens kursivering) som sitt långsiktiga mål avseende arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Med detta avsågs att de mänskliga rättigheterna, såsom de uttrycks genom internationella åtaganden, inte får kränkas. Den svenska rättsordningen ska stå i överensstämmelse med de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som har anslutit sig till, och konventionerna ska följas på såväl nationell som nivå. En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de mänskliga rättigheterna är, som regeringen konstaterade i det sammanhanget, att öka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna. Det gäller såväl den offentliga sektorn, dvs. de myndigheter, domstolar, kommuner och landsting som har skyldigheten att respektera de mänskliga rättigheterna, som den allmänhet som har att känna till, tillvarata och bevaka sina rättigheter.111 Informations- och utbildningsåtgärder för att säkerställa förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter är dessutom i sig en del av dessa åtaganden. Enligt artikel 26 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ska utbildning som ges syfta till bl.a. att stärka respekten för människans grundläggande fri- och rättigheter. Motsvarande framgår också av artikel 13.1 i om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Också i , artikel 28 och 29, 111 Handlingsplanen, s. 12. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 sägs det att utbildningen bland annat ska inriktas på att utveckla en respekt för mänskliga rättigheter. Även i med riktlinjer för arbetet med handlingsplaner för mänskliga rättigheter framhålls utbildning som ett viktigt verktyg för att en rättighetskultur ska kunna utvecklas. I handboken betonas sålunda behovet av utbildning om mänskliga rättigheter på alla nivåer av utbildningssystemet – förskola, grundskola, gymnasium och högskola – samt för alla personer verksamma inom den offentliga förvaltningen.112 Särskilt betydelsefullt är det emellertid när det gäller sådan verksamhet där risken för allvarliga ingrepp i enskildas mänskliga rättigheter är som störst, t.ex. inom polisen, kriminalvården och andra institutioner där människor finns som är föremål för frihetsberövanden av olika slag.113 I det följande behandlas några aspekter på frågan om utbildningens roll för att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Behovet av utbildning för chefer och handläggare har jag behandlat särskilt i avsnitt 4.1.3. 6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och examensbeskrivningar Rekommendation: Regeringen bör med hjälp av följa upp och vidareutveckla arbetet med att säkerställa att olika yrkesutbildningar på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan ha betydelse för den framtida yrkesutövningen. Enligt åtgärd 118 i handlingsplanen avsåg regeringen att ge i uppdrag att utreda hur de mänskliga rättigheterna behandlas i högskoleutbildningar där sådan kunskap kan anses vara av stor betydelse för den framtida yrkesutövningen. I åtgärd 119 aviserade regeringen att den skulle överväga om det finns behov av att föra in krav på kunskaper om de mänskliga rättigheterna i relevanta examensbeskrivningar för yrkesexamina, eller om det är möjligt att på annat sätt lyfta fram kunskaper om de mänskliga rättigheterna i den högre utbildningen. 112 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, (), s. 82-83. 113 , s. 10. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i I uppföljning av handlingsplanens åtgärder redovisas i fråga om åtgärd 118 att visat att undervisning om mänskliga rättigheter förekommer i så gott som samtliga av de undersökta yrkesutbildningarna, integrerat i kurser och program samt kombinerat med särskilda inslag. Undervisningen beskrivs här som bred och innehållsrik, innefattandes flera områden, från konventionstexter om mänskliga rättigheter, jämställdhet, samt yrkes- och forskningsetiska riktlinjer till situationer för olika sociala grupper i och utomlands. Några goda exempel på sådana utbildningar nämns också här.114 När det gäller åtgärd 119 framgår av uppföljning att regeringen genomfört ändringar i examensordningen i högskoleförordningen.115 I examensbeskrivningarna för ett antal examina (examen för arbetsterapeut, audionom, biomedicinsk analytiker, dietist, folkhögskolelärare, optiker, ortopedingenjör, receptarie, röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjuksköterska, socionom, studie- och yrkesvägledare, tandhygienist, apotekare, barnmorska, civilekonom, jurist, logoped, läkare, psykolog, psykoterapeut, sjukhusfysiker, specialistsjuksköterska, specialpedagog, tandläkare, lärare) anges att studenten för att få examen ska visa en värderingsförmåga och ett förhållningssätt i vissa angivna avseenden, varvid ska beaktas också de mänskliga rättigheterna. Dessa nya bestämmelser tillämpas på utbildning . Slutsatser och rekommendationer Delegationen för mänskliga rättigheter i behandlade i sitt slutbetänkande även behovet av utbildning och kompetensutveckling om de mänskliga rättigheterna. Jag har där ställt mig bakom delegationens förslag om bl.a. behovet av tydliga formuleringar om utbildning om de mänskliga rättigheterna i läroplaner och kursplaner för det allmänna skolväsendet, liksom i examensbeskrivningarna för vissa yrkesutbildningar utöver dem som har sådana krav.116 Som MR-delegationen särskilt påpekat i det här sammanhanget, bär personer som är verksamma inom stat och kommun i sin yrkes114 Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, 2008:43 R. 115 Högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2. 116 SOU 2010:70, s. 431 ff. 271 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 roll den offentliga sektorns skyldigheter i förhållande till den enskildes mänskliga rättigheter. Utformning av lagstiftning och andra författningar ska ske i överensstämmelse med statens internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Rättstillämpning, såväl inom domstolsväsendet som inom statliga och kommunala myndigheter, ska följa principen om fördragskonform tolkning. Det innebär att den svenska lagstiftningen ska tolkas på ett sätt som överensstämmer med de konventioner om de mänskliga rättigheterna har anslutit sig till, så långt detta är möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse. Allt detta förutsätter att personer som är verksamma inom den offentliga sektorn har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna för att kunna identifiera när en konventionsrättighet aktualiseras i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som medger tolkningsutrymme i synnerhet. De mänskliga rättigheterna utgör emellertid inte endast ett antal enstaka rättigheter. Tillsammans bildar de en helhet, ett normsystem som är utformat för att den offentliga makten ska utövas med en grundläggande respekt för individen. Utgångspunkten är att den offentliga makten utövas på medborgarnas uppdrag och för befolkningens skull. Det krävs därför insikt och förståelse om de mänskliga rättigheterna som en värdegrund för samhället, det vill säga att ett människorättsperspektiv tillämpas.117 Det är, enligt min mening, av central betydelse för att säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i att en mångfald olika yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad utbildning om innebörden av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av krav som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter. Enligt uppföljning förekommer visserligen undervisning om de mänskliga rättigheterna i så gott som samtliga yrkesutbildningar som undersökt. Krav på kunskaper om de mänskliga rättigheterna har också förts in i relevanta examensbeskrivningar för ett antal olika yrkesexamina. Av framgår emellertid att verket inte i sin undersökning av de olika yrkesutbildningarna har gjort någon värdering av innehållet i dessa i de här avseendena. Här framhålls 117 SOU 2010:70, s. 432. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i också att de nya examensbeskrivningarna inte har inneburit någon större nyorientering. Lärarkompetensen inom området verkar inte heller ha utvecklats från den undervisning som fanns tidigare. De exempel på lärare med särskild kompetens inom området som redovisats för verket i undersökningen var också förhållandevis få. Och, framförallt, det saknades ofta tydliga lärandemål kopplade till examensbeskrivningarna, det vill säga mål för vilken kunskap som studenterna kan förväntas ha efter sin examen. påpekar verket att lärosätena hade haft på sig att utveckla undervisningen om mänskliga rättigheter. påpekade vidare att det borde vara möjligt att utveckla undervisningen genom en bättre samordning mellan de olika utbildningarna. Sammantaget menar jag att det finns anledning för regeringen att framgent följa upp undersökning och eventuellt ge verket ett nytt uppdrag på det här området, i syfte att säkerställa att olika yrkesutbildningar på högskolenivå verkligen ger de kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan ha betydelse för den framtida yrkesutövningen. 6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga förvaltningen och domstolsväsendet, m.m. Rekommendationer: Regeringen bör i samråd med överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering och analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna. Det bör övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav på fortbildning också för de ordinarie domarna. Regeringen bör uppdra åt för utveckling i staten () att utforma ett program för hur personal på olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt och systematiskt ska ges verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga rättigheterna. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 Inom ramen för det arbete som jag föreslagit i avsnitt 6.3.4 med att inrätta en eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna, bör även övervägas hur ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ å ena sidan, samt , Forum för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den andra, bör se ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Kompetensförsörjningen inom domstolsväsendet Vid inkorporeringen av i svensk rätt betonades betydelsen av information om konventionen till domstolar, myndigheter och allmänhet. Särskilt framhölls vikten av att domstolar och andra myndigheter gavs möjligheter att fortlöpande följa rättspraxis.118 Frågan om kompetensförsörjningen inom domstolarna i det här avseendet behandlas också i den nu aktuella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna. Som regeringen betonade i handlingsplanen har domstolarna en central roll i förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste därför också ha tillräcklig kunskap om internationella åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter för att kunna säkerställa en tillämpning av svensk rätt i enlighet med dessa åtaganden. skulle därför, enligt vad regeringen angav inom ramen för åtgärd 121 i handlingsplanen, ingå i den grupp av myndigheter som regeringen avsåg att koncentrera sig på när det gäller myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter. I uppföljning av handlingsplanen anges att i regleringsbrevet för ålagts att redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att integrera utbildning i EU-rätt och utbildning om för mänskliga rättigheter i sina utbildningsinsatser för domare. Och i regleringsbrevet för ålades verket att redovisa vidtagna åtgärder för att utveckla utbildningen för domare i EU-rätt och om . 1993/94:117, s. 46. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i I sin årsredovisning för rapporterade att en integrering av europarätten (och ) finns i alla verkets utbildningar riktade mot ordinarie domare, fiskaler, föredragande, beredningsjurister och notarier. Inslagets omfattning sägs variera beroende på relevans. angavs kursutbudet komma att utvidgas med fler ämnen där europarätten är en väsentlig beståndsdel. Dessutom hade tillhandahållit utbildning i europarätt som sådan, med utgångspunkt i de behov som domstolarna uppgett sig ha. I årsredovisningen för redovisar att verkets ger att flertal kurser med EU-rättsliga inslag. Förutom kurser som renodlat behandlar europarätten uppmärksammas och som ett naturligt inslag i alla utbildningar där den kan ha relevans, såsom familjerätt, processrätt, straffrätt, socialförsäkringsrätt, skatterätt och migrationsrätt. Vidare informerar på Domstolars intranät om externa utbildningar – såväl nationella som internationella – som rör europarättsliga frågor samt bekostar deltagande i sådan utbildning. erbjuder också möjligheter för personal i Domstolar att delta i internationella aktiviteter genom utbytesverksamhet och seminarier. Aktiviteterna syftar till att deltagarna och därigenom domstolarna ska få del av en kompetenshöjning på det internationellt rättsliga området. organiserar vidare en veckolång studieresa för fiskalerna till , och för att öka intresset för internationellt rättsligt samarbete. Programmet innehåller besök vid olika domstolar och institutioner samt ett stort antal föredrag. Slutsatser och rekommendationer Det är alltjämt, som jag särskilt berört i avsnitt 6.2.2 om konventionsrättigheternas ställning i den svenska rättstillämpningen, ovanligt att svenska myndigheter och domstolar, i vart fall uttryckligen, fäster avseende vid konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, med undantag i viss mån för främst bestämmelser rörande rätten till en rättvis rättegång 275 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 inom skälig tid, och då främst i fråga om rätten till muntlig förhandling.119 En grundförutsättning för att rättighetsperspektivet ska kunna få ett tydligt genomslag i rättstillämpningen är att det finns en stark kompetens hos såväl ordinarie som icke-ordinarie domare på alla nivåer inom domstolsväsendet när det gäller innebörden av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det gäller i fråga om och delar av , som gäller som direkt tillämplig svensk lag. Men det gäller också andra konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter, vilka ju, enligt principen om fördragskonform lagtolkning, ska läggas till grund för tolkningen och tillämpningen av alla svenska rättsregler så långt som detta alls är möjligt. Kompetensförsörjningen i de svenska domstolarna när det gäller konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter har också tagits upp på olika sätt i den konsultationsprocess som varit en central del av det här utvärderingsuppdraget. Som framgått av årsredovisningar tillhandahåller verket också utbildning i europarätt, synbarligen främst i EUrättsliga frågor, i ett flertal olika sammanhang. Däremot framgår inte närmare av redovisningarna i vilken utsträckning och på vilket sätt dessa utbildningsinsatser fokuserar just på enskildas mänskliga rättigheter. Såvitt jag kunnat utröna har det inte gjorts någon samlad undersökning av kunskapsläget bland domarna i det här avseendet . genomförde emellertid, som tidigare nämnts, en enkätundersökning bland ordinarie domare om utbildning i och arbete med Europarätt. Någon samlad bearbetning och presentation av resultatet kom, enligt de uppgifter jag fått, aldrig till stånd. Trots det, och trots att det alltså gått undersökningen gjordes, finns det anledning att fästa uppmärksamheten på det resultat som preliminära sammanställning av undersökningen visade. Nästan en fjärdedel av de svarande uppgav att de möter europarättsliga frågor eller , och att de i varje fall hanterar sådana frågor . Endast drygt hälften av dem som svarat uppgav sig emellertid ha tillräckliga möjligheter att följa ut119 Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i vecklingen på europarättsområdet och av de svarande ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta område. På frågan om det är lätt att hitta information på Internet om europarättsliga frågor svarade ja och nej. av de svarande uppgav att de aldrig hade sökt efter någon sådan information på Internet. Mycket av det tillgängliga rättsliga materialet när det gäller de mänskliga rättigheterna finns inte på svenska, i varje fall inte i sin helhet. nyhetsbrev med sammanfattningar på svenska av ett urval domar och beslut från är, enligt min mening, ett utmärkt men begränsat verktyg i det sammanhanget. Nivån på språkkunskaperna inom rättsväsendet är därför också av intresse här. undersökning bland de ordinarie domarna uppgav nästan hälften att de saknade kunskaper, utöver skolkunskaper, i något europeiskt språk; uppgav sig ha sådana kunskaper i engelska och i franska, de två viktigaste främmande språken när det gäller att ta del av rättsligt grundmaterial och internationell praxis om de mänskliga rättigheterna. undersökning är som sagt gammal och den har inte blivit föremål för någon närmare sammanställning eller analys. Därmed ökar också möjligheterna till olika tolkningar av materialet. Att så många som en fjärdedel av de svarande aldrig uppgav sig ha sökt efter europarättsligt material på Internet skulle, åtminstone teoretiskt, kunna bero på att de har tillgång till informationen på annat sätt. Hur de som svarat tolkat frågorna om språkkunskaper utöver skolkunskaper vet vi inte heller. Även med dessa reservationer menar jag emellertid att resultatet av undersökningen ger anledning att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa en hög kompetens bland svenska domare i fråga om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Den slutsatsen har också bekräftats under utvärderingsarbetets gång genom dialogen med representanter för olika delar av statsförvaltningen. En sak som särskilt lyfts fram är att många domare, också bland de ordinarie, efterfrågar mera utbildning och bättre verktyg på det här rättsområdet när de tillfrågas om saken. är det relativt få, framförallt ordinarie domare, som faktiskt deltar i sådan utbildning när den erbjuds. Ett skäl som angetts för det är att det av många inte upplevs som möjligt att vara borta från den ordinarie verksamheten för att delta i olika typer av utbildning; arbetsbelastningen på den egna domstolen tillåter i praktiken helt enkelt inte detta. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 Sammanfattningsvis menar jag att regeringen tillsammans med bör överväga vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår, enligt min uppfattning, en inventering och analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna. I det sammanhanget bör också övervägas om det går att införa vissa krav på obligatorisk fortbildning också för de ordinarie domarna, exempelvis med förebild i vad som gäller för advokater. Medlemmar i är skyldiga att delta i vidareutbildning . Domare åtnjuter visserligen konstitutionellt ett stort mått av självständighet och frihet i utförandet av sina yrkesuppgifter, i syfte att säkerställa att de inte ska kunna utsättas för otillbörlig påverkan i sin dömande verksamhet. Denna – helt nödvändiga – självständighet bör dock knappas kunna anses utgöra ett hinder mot att ställa krav på kontinuerlig kompetensutveckling.