sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — Förfarandena behöver förenklas och den administrativa bördan bör minskas. Detta kan enligt rapporten ske genom användande av checklistor, kvalificeringssystem och självdeklarationer. För att nå ut till presumtiva leverantörer bör upphandlande myndigheter använda sig av olika kanaler för kommunikation, med en tyngd- punkt på elektroniska system. Mer dialog, inför under pågående upphandling är något som också förordas liksom tydliga besked om hur upphandlingen slutfördes, vem som vann och varför och hur de som inte vann kan förbättra sig till nästa gång. Möjligheter att lämna anbud på delkontrakt förordas också. Offentlig upphandling som styrmedel Små och medelstora företag är inte någon homogen grupp. har olika drivkrafter, produktionsteknologi, erfarenheter, mål och syften. Det finns tydliga politiska ambitioner att upphandlande myndigheter och enheter ska öka möjligheterna för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. Som argument för detta framhålls att det kan stimulera konkur- Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel rensen, skapa arbetstillfällen, leda till minskad miljöpåverkan och stimulera till innovationer. Frågan är om, när och i vilka typer av upphandlingar som det är viktigt att särskilt underlätta för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. När kan små och medelstora företag ha effekter på t.ex. konkurrensen och i vilka sammanhang drivs utvecklingen framåt av deras deltagande? Det finns säkert en rad skillnader mellan stora och små företag. har som regel sämre skalavkastning i produktionen, inte minst i samband med typiska standardprodukter. Ett stort företag har större möjligheter, generellt sett, att använda sina produktionsfaktorer på ett mer effektivt sätt än ett litet företag (allt annat lika) och har därför lägre kostnad per producerad enhet (genomsnittskostnad). Det gör att det ofta är svårt för små och medelstora företag att prismässigt matcha de stora företagens anbud. Vad gäller vissa typer av verksamhet som till exempel intellektuella tjänster, kan dessa skillnader dock vara mindre framträdande. Huruvida små och medelstora företag utgör konkurrenter till de stora företagen är en fråga som behöver studeras vidare. Utfallet kommer säkert att variera beroende på vilken marknad som studeras. De små och medelstora företagen kommer som regel inte att delta i upphandlingar om de inte har en reell chans att vinna kontrakt som ger rimlig avkastning. Det kan dock finnas andra skäl än pris till varför de små och medelstora företagen bör uppmuntras till att delta i offentliga upphandlingar. Om dessa erbjuder varor och tjänster som har högre kvalité eller är viktiga ur ett miljö- perspektiv kan de, givet att prioritet ges till detta i utvärderingen av anbuden, ha en chans att vinna kontrakt. De små och medelstora företagen kan vidare vara mer flexibla eller ha andra önskvärda kvalitéer, t.ex. vara viktiga arbetsgivare. Dessa frågor diskuteras sällan och kan behöva belysas för att närmare komma fram till när det är särskilt viktigt att underlätta för små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar. Det bör i sammanhanget påpekas att det även är förenat med kostnader att bearbeta kunder och företag på den privata marknaden. Även om många små och medelstora företag upplever att det är mycket enklare att lämna anbud i den privata sektorn så Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel krävs ändå mycket arbete innan en överenskommelse har nåtts och utgången av arbetet är ofta ovisst. Vad som skiljer tillväga- gångssätten torde framförallt vara att utrymmet för personliga kontakter mellan köpare och säljare är betydligt större vid försälj- ning till privata företag än vad som är fallet vid offentlig upp- handling. De rapporter och utvärderingar som utredningen refererar till ovan visar att de problem som små och medelstora företag upplever i stort sett är gemensamma inom medlemsstaterna. På den nationella nivån har samma hinder eller problem uppmärksammats . Företagen anser att det är för komplicerat att lämna anbud, att det tar för mycket tid att ta fram anbud och att kontrakten är för stora för att de ska ha kapacitet att leverera varan eller tjänsten som efterfrågas. Närmare efterforskningar visar att företagen uppfattar att krav som ställs i upphandlingar inte alltid är relevanta, att de är svåra att förstå och att de utvärderingsmodeller som används inte är förutsebara eller ofta bara pekar ut priset som den viktigaste faktorn. Företagen menar också att de inte ges möjligheter att offerera sina bästa produkter. Enligt kommis- sionens utvärderingsrapport förefaller de små och medelstora företagens andel av kontrakten för upphandlingar över tröskel- värdena i att minska. Genomgången av de olika studierna ovan och i tidigare avsnitt ger ett intryck av att de små och medelstora företagen är underrepresenterade som anbudsgivare och att de inte erhåller kontrakt i den omfattning som de skulle kunna. Uppgifterna är emellertid divergerande. De stora företagens andel av vunna kontrakt kan emellertid uppfattas som stor i förhållande till hur liten andel som de stora företagen utgör totalt sett. Rapporterna visar att det inkommer runt 5 anbud eller mer i varje upphandling i genomsnitt. Vad rapporterna emellertid inte visar är i vilka typer av upphandlingar, produkt- eller geografiska områden som de olika kategorierna av företag vinner kontrakt, eller vilka åtgärder som lett till ökad medverkan. Rapporterna visar heller inte om företagen givits möjlighet att offerera sina bästa produkter. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel Ovanstående redogörelse besvarar inte frågor om när, i vilka typer av upphandlingar eller om det är viktigt att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. Som utredningen tidigare konstaterat finns det stora behov av ökad vägledning och förbättrade verktyg som kan hjälpa upphandlande myndigheter och enheter vid uppföljningar och utvärderingar av upphandlingar och kontrakt. Utredningen har för avsikt att noga överväga förslag som kan bidra till att uppföljning och utvärdering förbättras. Utredningen noterar med tillförsikt att Kammar- kollegiet kommer att publicera en vägledning med syfte att under- lätta för mindre leverantörer att delta i offentlig upphandling. Vägledningen kommer att publiceras efter delbetänkandet har tryckts. Andra överväganden och förslag som också kan ha positiva effekter på konkurrensen och därmed på små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar är utökad använd- ning av elektroniska lösningar, ökade möjligheter till förhandling, förändrade regler gällande ramavtal och införande av valfrihets- förfarande inom . Tydliggörande av när och hur upp- handlande myndigheter kan föra dialog med potentiella leveran- törer kan också komma att leda till ökad konkurrens och att fler små och medelstora företag deltar i offentliga upphandlingar. Ett förstärkt upphandlingsstöd är en viktig del i genomförandet av nämnda åtgärder. Utredningen har också för avsikt att närmare överväga etablering av ett nytt forskningsfält om offentlig upp- handling. En förbättrad nationell upphandlingsstatistik kan också leda till att belysa när och hur det är viktigt att vidta åtgärder för att öka konkurrensen. ställer sig dock med hänsyn till likabehandlingsprincipen tveksam till möjligheterna att införa en s.k. småföretagarkvot men utesluter inte att frågan kan komma att beröras ytterligare. Utredningen menar vidare att det vore mindre lämpligt att i EU- lagstiftning ställa krav på att kontrakt ska delas upp i flera delar eller detaljreglera vilka krav som den upphandlande myndigheten eller enheten får ställa på leverantörerna vad gäller t.ex. krav på omsättning. Målet om den goda affären kräver att regelverket medger flexibilitet för den upphandlande myndigheten eller enheten. Utredningen förordar istället att kommissionen utvecklar Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel den ovan nämnda koden för bästa praxis för att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. Koden bör successivt byggas ut med ytterligare goda exempel som kan tjäna som inspiration. Utredningen kommer också att bistå regeringen i det fortsatta arbetet med översynen av upphandlingsdirektiven. har i uppdrag att se över systemet för insamling av nationell upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Den upphandlingsstatistik som samlas in är av bristande kvalitet och omfattar inte all offentlig upphandling. Det är i stort sett enbart upphandlingar som överstiger tröskelvärdena som syns i statistiken . Denna statistik är dock bristfällig. rapporterar att information om upphandlingens värde saknas i drygt hälften av de upphandlingar som rapporteras till EU. När det gäller upphandlingar understigande tröskelvärdena finns viss information om statliga myndigheter och upphandlande enheter. För kommuner, landsting och offentligt ägda bolag saknas statistik om upphandlingar understigande tröskelvärdena.2 Bristerna i den befintliga statistiken och frånvaron av statistik inom vissa delar av upphandlingen gör det svårt att få en korrekt bild av den offentliga upphandlingens omfattning i . Det är i det närmaste omöjligt att svara på så grundläggande frågor som vad och hur den offentliga sektorn upphandlar, vem som köper vad och värdet av den samlade upphandlingen. Bristerna i upphandlingsstatistiken är problematiska då det försvårar uppföljning, utvärdering och forskning på upphandlingsområdet.3 Detta är särskilt bekymmersamt mot bakgrund av att de beräk- ningar som gjorts gällande den svenska offentliga upphandlingens 1Konkurrensverket (2011), Bättre statistik om offentliga upphandlingar, Rapport 2011:5. 2Konkurrensverket (2011), Bättre statistik om offentliga upphandlingar, Rapport 2011:5. 3Konkurrensverket (2011), Bättre statistik om offentliga upphandlingar, Rapport 2011:5. omfattning indikerar att den utgör en betydande del av den svenska ekonomin.4 Vikten av möjlighet till uppföljning, utvärdering och forskning understryks av de tydliga ambitionerna att använda den offentliga upphandlingen som ett styrmedel inom flera politikområden, exempelvis miljö, näringsliv och arbetsmarknad. Bristen på natio- nell upphandlingsstatistik gör det svårt att följa upp den offentliga upphandlingen som styrmedel för att nå samhälleliga mål. Detta gäller för upphandlingspolitik som förs av EU, regeringen, lands- ting och kommuner. Bristerna försvårar även bedömningar av effekterna av eventuella lagändringar på upphandlingsområdet. En förbättrad statistik kan möjliggöra för enskilda upphandlande myndigheter och enheter att jämföra sina inköp med den allmänna bilden av upphandlingen i . Potentiella leverantörer kan ges förbättrade möjligheter att identifiera intressanta affärsmöjligheter. Avsnitt 6.3 innehåller en beskrivning av utredningens statistik- uppdrag följt av en redogörelse för erfarenheter från det utåtriktade uppdraget i avsnitt 6.4. I avsnitt 6.5 presenteras den nuvarande statistikinsamlingen. Denna presentation baseras i stort på statistik om offentliga upphandlingar.5 Avsnittet inne- håller också en kort redogörelse för Räkenskapssammandraget (RS) baserad på information från dialogmöte med SKL och samt SCB:s hemsida. Den så kallade transaktionsdatabasen, som innehåller viss information om statliga upphandlingar och kan vara av intresse i översynen, presenteras i avsnitt 6.6. Olika aktörers nytta och syften med nationell upphandlingsstatistik diskuteras i avsnitt 6.7. I avsnitt 6.8 definieras upphandlingsstatik utifrån tre olika nivåer; upphandlings-, delkontrakts- och anbudsnivå. Utgångs- punkten är ett traditionellt fastprisavtal vilket medför att ramavtals- och LOV-upphandlingar behandlas i särskild ordning. Med utgångspunkt i dessa tre nivåer presenteras i avsnitt 6.9 den information som efterfrågas i de standardformulär som utgör grunden för rapporteringen till . Detta kompletteras med en 4Bergman, (2008), Offentlig upphandling och offentliga inköp. Omfattning och sam- mansättning, , forskningsrapport. 5Konkurrensverket, Bättre statistik om offentliga upphandlingar, 2011. presentation av andra tänkbara informationskällor. Upphandlings- utredningen identifierar tre olika huvudalternativ för nationell upphandlingsstatistik och de presenteras i avsnitt 6.10. Med anledning av att utredningen förespråkar att insamlingen av stati- stiken i så hög grad som möjligt ska ske elektroniskt återges de huvudsakliga slutsatserna från Kammarkollegiets rapporter om elektroniska upphandlingssystem, se avsnitt 6.11, och upp- handlande myndigheters användning av elektroniska upphandlings- system, se avsnitt 6.12. I avsnitt 6.13 redogörs för hur man i , med hjälp av upphandlingsdata, arbetar systematiskt med upp- följning av den offentliga upphandlingen. I har offentlig upphandling varit föremål för utredning och ett utfall av denna var nationell upphandlingsstatistik. Erfarenheterna från åter- ges i avsnitt 6.14 följt av en redogörelse av Inköp arbete med uppföljning och statistik i avsnitt 6.15 samt Försvarsmaktens UEFA-projekt, se avsnitt 6.16. Avsnitt 6.17 innehåller en sam- manfattande diskussion samt några frågor som utredningen bör se över i sitt fortsatta arbete. uppdrag om nationell upphandlings- statistik omfattar att utveckla och föreslå metoder för regelbunden statistikinsamling. Denna ska möjliggöra jämförelser men även tillåta att nya uppgiftskrav läggs till eller att gamla revideras. Vidare ska utredningen utreda, tydligt motivera och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlings- statistiken ska kunna användas som ett instrument för att utvärdera och följa upp genomförd politik eller beräkna effekterna av fram- tida reformer på upphandlingsområdet. Inom ramen för uppdraget ska behovet av att kunna följa upp i vilken omfattning företag av olika storlek deltar i offentliga upphandlingar särskilt beaktas. Så långt det är möjligt ska utredningen redogöra för i vilken omfattning de uppgifter som upphandlande myndigheter och enheter ska lämna in till den nationella upphandlingsstatistiken också har ett värde för myndigheten eller enheten. I de fall företag berörs av insamlingen av upphandlingsstatistiken ska den admini- strativa bördan förenat med detta minimeras. Utredningen ska överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag. Avslutningsvis ska utredningen lämna sådana författningsförslag som anses motiverade. När det gäller utredningens statistikuppdrag omfattas även LOV. tolkar uppdraget som att den natio- nella upphandlingsstatistiken ska innehålla upphandlande myndig- heters och enheters genomförda upphandlingar och att rutinerna för insamlingen av denna statistik bör vara så pass flexibla att nya uppgifter kan läggas till eller att befintliga uppgifter ändras eller tas bort. Tidsaspekten gör att de data som samlas in ska finnas kvar oavsett vem som handhar själva statistikinsamlingen. Ruti- nerna för insamling av statistiken bör alltså inte vara avhängiga utföraren av densamma. Utredningen utgår från att den nationella statistiken ska vara tillbakablickande och ägas av staten. Med tillbakablickande menas att statistiken omfattar avslutade upp- handlingar där insamling sker på årsbasis och analys över tiden, bakåt, är möjlig. Baserat på information om genomförda upp- handlingar kan lärdomar av nytta inför framtida upphandlingar dras. Med anledning av att den nationella upphandlingsstatistiken ska göra det möjligt att följa upp förd politik i form av exempelvis deltagande från företag av olika storlek, miljömässiga eller sociala hänsyn finns det goda skäl att nogsamt överväga vilken information som ska samlas in och vilken detaljeringsnivå data ska hålla. Utgångspunkten i detta arbete är att väga nyttan av ytterligare detaljeringsgrad mot kostnaden för att samla in och hantera denna information. I delbetänkandet redogör utredningen för tre olika alternativa lösningar avseende detaljeringsgrad gällande den nationella upp- handlingsstatistiken. Det är inte utredningens avsikt att i del- betänkandet peka ut det scenario som med hänsyn tagen till kostnaderna vore mest lämpligt för . Delbetänkandet kommer inte heller att behandla frågan om hur insamlingen ska organiseras eller hur statistiken ska vara sökbar och för vem. Avsikten med delbetänkandet är att utifrån gällande förut- sättningar när det gäller nuvarande statistikinsamling, förekomst och bruk av elektroniskt upphandlingsstöd, erfarenheter från , och svenska exempel identifiera alternativa lös- ningar för och de frågor som behöver ytterligare beredning inför slutbetänkandet. I det fortsatta diskuteras statistikfrågan generellt för , LUF och LOV. Eventuella avvikelser beroende på lagstiftning eller typ av kontrakt hanteras i särskild ordning. 6.3Det utåtriktade arbetet – statistik Inom ramen för utredningens utåtriktade arbete diskuterades behovet av nationell upphandlingsstatistik vid åtta möten runt om i landet. Statistikfrågan har också behandlats vid särskilda möten om bl.a. erfarenheter från , statistikuppdrag och exempel från kommuner och landsting. Statistik på LOV-området har också behandlats vid ett dialog- möte med Kammarkollegiet och representanter för Kom- muner och Landsting, (SKL) och Offentliga Inköpare (). Statistik inom ramen för uppföljning och som en del av det inköpsstrategiska arbetet har diskuterats vid dialogmöte med Inköp . Statistikfrågan har också behandlats som en bland andra frågor vid övriga dialogmöten. Den samlade bilden av de möten som hölls runt om i landet är att såväl upphandlande myndigheter och enheter som potentiella leverantörer är positiva till förbättrad nationell statistik på upp- handlingsområdet. Deltagarna identifierade en hel del frågor och från upphandlarna finns en viss oro för en ökad arbetsbörda i samband med inrapportering. Generellt uttryckte upphandlarna ett behov av avtalsuppföljning och angav att det inte sker i tillräcklig grad. Som orsak nämndes bristande resurser samt att upphandlingsfrågorna inte har den strategiska betydelse i den egna organisationen som upphandlarna tycker att den borde ha. SKL och har i samband med expertgruppsmöten uttryckt att det är viktigt att beakta den resursåtgång som är förenad med deras medlemmars inrapportering av statistiken. De understryker även vikten av att den nationella upphandlingsstatistiken är till nytta för deras medlemmar. har i dialogmöte med utredningen understrukit vikten av att den nuvarande statistikinsamlingen förbättras. generella intryck är att olika aktörer är positiva eller i alla fall inte negativa till inrättandet av en nationell upphandlingsstatistik samt att de kan identifiera en nytta för den egna verksamheten och ett behov av analyser på en mer aggregerad nivå. har ansvaret för att samla in statistik på upphandlingsområdet. Myndigheten har gett Statistiska Central- byrån (SCB) i uppdrag att samla in de uppgifter som enligt EU:s direktiv och GPA är skyldiga att publicera i Tenders Elec- tronic ().6 Det är i huvudsak uppgifter om upp- handlingar som överstiger tröskelvärdena som samlas in, men för statliga myndigheter och upphandlingar inom försörjningssekto- rerna omfattas även upphandlingar under tröskelvärdena. Statistiken om upphandlingar över tröskelvärdena baseras i huvudsak på de efterannonser som rapporteras till . Det finns områden som är undantagna från skyldigheten att rapportera till och därför inte ingår i statistiken. Några av dessa områden är kontrakt som inte omfattas av direktiven,7 B-tjänster, tjänste- koncessioner, valfrihetssystem enligt LOV, kontrakt som tilldelats enligt annan lagstiftning och kontrakt som rör väsentliga säker- hetsintressen. De uppgifter som samlas in via publiceras på Eurostat8 under Statliga finanser och där mer specifikt Övriga statliga indikatorer. Här finns information på medlemsstatsnivå gällande annonserade upphandlingar över tröskelvärdena som andel av total offentlig upphandling9 och som andel av bruttonationalprodukten (BNP).10 Kommissionens förordning (EG) NR 1564/2005 fastställer de standardformulär som utgör grunden för meddelanden inom ramen för upphandlingsdirektiven och därmed underlag till de uppgifter 6TED är EU:s gemensamma elektroniska databas för annonsering och efterannonsering av upphandlingar som överstiger tröskelvärdena. 7Exempelvis vissa typer av förvärv, anskaffning, utveckling, produktion eller samproduktion av programmaterial avsett för radio- och TV program, finansiella tjänster, anställningar, forskning och utveckling, verksamhet kopplad till förvaltning av statsskulden eller som avser tjänster från en centralbank. Se , Bättre statistik om offentliga upp- handlingar, Rapport 2011:5, 2011. 9Se för en beskrivning av hur detta beräknas. 10De upphandlingar som saknar uppgift om värde har i denna statistik tilldelas ett värde motsvarande genomsnittsvärdet för de upphandlingar där detta redovisats. som publiceras i . Totalt finns 13 olika standardformulär.11 De myndigheter och enheter som är skyldiga att rapportera till kan göra detta via standardformulären med det finns också möjlighet att lämna in uppgifter i elektroniskt format via eNotices eller eSenders.12 Den information som finns i finns inte tillgänglig i andra former än de som nämnts ovan. De data som utgör underlag för beräkningarna finns alltså inte publikt tillgängliga i ett format som medger systematisk filtrering eller analys av data. Detta är en brist som påpekats av forskare i juridik och ekonomi i samband med en konferens organiserad av Konkurrensverket.13 Dessa data brukar dock användas av de konsulter som i olika sammanhang har EU- kommissionens uppdrag att utreda olika upphandlingsrelaterade frågeställningar. En publicering av de data som ligger till grund för de uppgifter som redovisas på hemsida gör statistiken tillgänglig för forskare, inom olika discipliner, och därmed finns, menar forskarna, förutsättningar för bättre besluts- underlag till i form av forskningsbaserade rapporter. Utredningen delar den uppfattningen. Vilken typ av information som samlas in varierar för olika typer av upphandlande myndigheter och enheter samt beroende på om upphandlingen regleras av eller LUF. Den statistik som samlas in baseras på den lägsta kravnivån när det gäller vad som måste samlas in. Den innerhåller i huvudsak information om antal kontrakt, värden och förfaranden. Det finns ingen information om till exempel antalet anbudsgivare eller de anbud som lämnats in.14 Statistik om upphandlingar under tröskelvärdet samlas in via två enkätundersökningar som genomförs av SCB. Enkäten omfattar även direktupphandlingar. Det förekommer ingen systematisk insamling av statistik om LOV-upphandlingar. Nedan följer en genomgång, baserad på från 201115 av vilka uppgifter som ingår i den befintliga statistiken gällande och . Dessutom diskuteras förut- sättningarna för statistik gällande LOV-reglerade upphandlingar. 11Se avsnitt 6.9 för en redogörelse av de olika standardformulären. 13Konferensen cost of different Goals of public procurement, . 14Se , Bättre statistik om offentliga upphandlingar, Rapport 2011:5, 2011. 15Se , Bättre statistik om offentliga upphandlingar, Rapport 2011:5, 2011. Detta baseras på en rapport från Kammarkollegiet från 2010,16 information på valfrihetswebben samt dialogmöte med Kammar- kollegiet. De statliga ramavtalen omfattas av den så kallade tran- saktionsdatabasen. Med anledning av att denna också ger vissa förutsättningar för statistikinsamling presenteras delar ur Stats- kontorets rapport gällande ett utvecklat upphandlings- stöd.17 6.4.1Statistik inom ramen för LOU-upphandlingar över tröskelvärdena För upphandlingar som överstiger tröskelvärdena ska enligt det klassiska direktivet18 samt GPA följande uppgifter minst samlas in: antal tilldelade kontrakt per upphandlande myndighet,