sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — Vid en verkschefs omförordnande i samma tjänst bör regeringen regelmässigt pröva att tillämpa en kortare förordnandeperiod, i normalfallet . Även vid omförordnande till en annan tjänst bör kunna komma i fråga. Jag vill betona att avsikten med den nu föreslagna ordningen inte är att ändra inriktningen att en verkschefs förordnanden sammantaget i normalfallet bör uppgå till minst tolv år.11 I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst angav regeringen inte någon ändrad inriktning för principerna. Återigen betonades att rörlighet på chefsposter främjar såväl myndigheternas effektivitet som chefernas egen utveckling. Bl.a. uttalades att tidsbegränsade förordnanden bör användas medvetet som ett instrument både för att främja rörligheten mellan olika uppgifter och uppdrag och för att vid behov avveckla myndighetschefer.12 Regeringen har vidare i skrivelsen om utnämningspolitiken anfört att regeringens ambition har varit att myndighetschefer bör vara verksamma i sammanlagt . Denna strävan bör enligt regeringen gälla även i fortsättningen. En myndighetschef anställs i normalfallet för vid första anställningsperioden, med möjlighet till förlängning . som chef vid samma myndighet anser regeringen förutsättningarna bör övervägas för en ny anställning vid en annan myndighet.13 Statistik över genomsnittlig anställningstid Långtifrån alla myndighetschefer uppnår en sammanlagd anställningstid . Det kan naturligtvis i vissa fall bero på att de vid anställningstillfället haft kvar till pensionsåldern, men även andra faktorer kan ha haft betydelse.14 I Ds 2003:7, Förtjänst och skicklighet – om utnämningar och ansvarskrävande av generaldirektörer, en rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () var ett av rapportområdena att spegla hur länge generaldirektörer i genomsnitt varit verksamma bland de som slutat i sådana anställningar. Undersökningsperioden var åren 1988–2001. Genomsnittstiden (den totala tiden som verk- 1986/87:99 s. 67. 1997/98:136 s. 51–53. 2009/10:43 s. 33–34. sam myndighetschef i en eller flera anställningar) var då 7,3 år.15 För kvinnor var genomsnittstiden och för män . Den genomsnittliga tiden som generaldirektör på varje enskild myndighet var enligt studien , dvs. endast kortare än den genomsnittliga totala tiden som generaldirektör. Genomsnittstiden som generaldirektör på en myndighet var för män och för kvinnor. I rapporten drogs slutsatsen att den sammanlagda tiden som verksam generaldirektör hade minskat.16 finns ingen statistik vad gäller anställningstider för sådana arbetstagare som slutat en anställning som myndighetschef. Utredningen har av tidsskäl inte heller haft möjlighet att genomföra en sådan studie. För att få en fingervisning om huruvida de genomsnittliga anställningstiderna kan ha ändrats har vi dock undersökt hur lång total anställningstid nu aktiva myndighetschefer kommer att ha fram tills dess att deras nu pågående anställningar löper ut. aktiva myndighetschefer har en förväntad genomsnittlig anställningstid , räknat fram till dess att deras anställningar går ut.17 Det bör dock noteras att siffran för total anställningstid är osäker, särskilt med tanke på att några chefer kan sluta och eftersom det efter anställningstidens utgång kan ske förlängning av eller beslut om en ny anställning.18 Det är lätt att förmoda att anställningsskyddet för en tidsbestämd anställning skulle vara sämre än skyddet för en anställning tills vidare. I vissa situationer handlar det dock om en missuppfattning, nämligen när det gäller just tidsbegränsade anställningar för en lång 15Att en arbetstagare slutat som generaldirektör innebar i studien att han eller hon inte var kvar som generaldirektör på någon myndighet alls. Hade den f.d. generaldirektören lämnat myndigheten och arbetade i , med bibehållen titel generaldirektör, hade vederbörande i statistiken också slutat som generaldirektör. 16I rapporten jämfördes genomsnittstiden för anställningar med den studie av anställningstider som genomförts av (SOU 1985:40 s. 168 f.). I den studien var anställningstid genomsnittlig tid för 123 verkschefer som avgått –1983. Anledningen till att den sammanlagda anställningstiden hade minskat kan dock höra samman med att efter det att studien hade gjorts i mitten av 1980- talet, verksledningspropositionen föreslog att omförordnanden i normalfallet borde vara . Se Ds 2003:7 s. 43. 17Baserat på samtliga aktiva myndighetschefers anställningstid per . Anställningstiderna varierar mellan två och . 18Många myndighetschefer () har sin första anställning som myndighetschef varför det inte är osannolikt att flera av dessa kommer att verksamma . tid.19 En tidsbegränsad anställning som myndighetschef pågår i regel . Lunning och Toijer har uttalat bl.a. följande. En på förhand avtalad längre anställningstid kan ge ett bättre skydd än anställningar tills vidare, vilka kan sägas upp vid exempelvis arbetsbrist.20 Ingen rätt att arbeta fram till 67 år Fr.o.m. har en arbetstagare som omfattas av LAS rätt men inte skyldighet att stanna kvar i anställningen till utgången av den månad då han eller hon fyller 67 år.21 Detta gäller dock inte för myndighetschefer som anställs tidsbegränsat. Inte heller finns på annat sätt en ovillkorlig rätt för dessa att arbeta fram till pensionsåldern (). Huvudregeln är att en myndighetschef anställs, eller får anställningen förlängd, till och med månaden före pensionsåldern (). Regeringen har också varit positiv till att den myndighetschef som så önskar kan få anställningen förlängd till vederbörande blir . Så har också skett i ett antal fall. har ett mindre antal myndighetschefer fått anställning tills de fyllt 68 år.22 En myndighetschef kan anställas tills vidare, men det är en anställningsform som regeringen inte utnyttjar i någon större utsträckning. är det endast en av de myndighetschefer som omfattas av utredningen som har en anställning tills vidare dock längst till och med en viss tidpunkt.23 Eftersom vi enligt direktiven ska bedöma om den nuvarande ordningen med, som huvudregel, visstidsanställningar utgör en rimlig avvägning mellan regeringens behov av att göra förändringar i ledningen av en myndighet och myndighetschefens behov av anställnings- 19Se Lunning och Toijer, Anställningsskydd – en lagkommentar s. 170 f. 20Se a.a. s. 170–171. 21Se 32 a § och propositionen Rätt att arbeta till , prop. 2000/01:78. Det går således inte att avtala om avgångsskyldighet , se KU:s betänkande Statlig förvaltning m.m., 2004/05:KU14 s. 20. 22Se 2004/05:KU14 s. 22 och skr. 2009/10:43 s. 33. 23En sådan anställning kan dock betraktas som en tidsbestämd anställning (se 9 § 1 p anställningsförordningen), snarare än en anställning tills vidare. Det är en blandform av anställning där anställningsskyddet för en anställning tills vidare gäller. trygghet är det som jämförelsematerial dock motiverat att kortfattat redogöra för det nuvarande anställningsskyddet vid en sådan anställning. Föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i LAS ska tillämpas på en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, om något annat inte följer av eller, såvitt rör andra frågor än grunden för uppsägning eller avskedande, av föreskrifter som regeringen meddelar.24 Med hänsyn till anställningens art saknas emellertid bestämmelser om t.ex. turordningskretsar i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist i realiteten betydelse för myndighetschefer. För en myndighetschef som är anställd tills vidare gäller genom 3 § 3 p avtalet om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. (det s.k. frikretsavtalet), som slöts (ändrat , , och ) en ömsesidig uppsägningstid . Arbetsgivaren kan dock medge att en myndighetschef får avsluta sin anställning efter en kortare uppsägningstid. Det förutsätts vidare i den nämnda bestämmelsen att arbetsgivaren medger en kortare uppsägningstid, om verksamheten tillåter det. En anställning tills vidare kan sägas upp av den anställde oavsett anledning till detta. Arbetsgivaren kan dock säga upp en sådan anställning endast om det finns saklig grund för uppsägningen.25 Bedömningen av om saklig grund för uppsägning föreligger är starkt beroende av arbetstagarens ställning. Högre anställning och större ansvar medför att även mindre brister kan utgöra saklig grund för uppsägning med hänsyn till de höga krav som kan ställas på dessa arbetstagare.26 24I 32 § första stycket anges inte uttryckligen att LAS-regler ska tillämpas också i fråga om förfarandet vid uppsägning, varsel och överläggning samt vid tvist om giltigheten av uppsägning. Någon ändring i sak synes dock inte ha varit avsedd med den nya formuleringen av paragrafen, se prop. 1993/94:65 s. 132. 25Se 32 § första stycket och 7 § LAS. 26Se t.ex. Hinn och , Statlig anställning – en lagkommentar s. 198. Två myndighetschefer som omfattas av utredningen är anställda med fullmakt; JK och RÅ. Att dessa arbetstagare anställs med fullmakt motiveras av intresset av att rättsskipningen står självständig.27 Vid prövning av åtalsfrågor görs bedömningar som ligger den dömande verksamheten mycket nära. Det får inte ens misstänkas att ovidkommande hänsyn får spela in vid prövning av dessa frågor. Beslutanderätten i de viktiga åtalsfrågorna ligger ytterst hos RÅ, biträdande riksåklagaren och överåklagarna. Detta har motiverat samma starka anställningsskydd som för ordinarie domare. JK är bl.a. högste åklagare i tryckfrihetsmål och kan ensam besluta om att inleda förundersökning i sådana mål. JK:s roll har också av andra skäl varit sådan att det har ansetts motiverat att använda fullmaktsanställning. Bakgrunden till att man på det statliga området talar om att någon är anställd på fullmakt kommer av att de statliga tjänstemännen förr delades in i två grupper – ordinarie och icke ordinarie.28 En ordinarie tjänsteman fick till skillnad från en icke ordinarie ett särskilt bevis för sin anställning som kallades för fullmakt. LOA- utredningens utgångspunkt var att den nya skulle gälla även för fullmaktsanställda, men att det var nödvändigt med vissa särskilda regler om bl.a. tvångsvis läkarundersökning och avstängning. Slutresultatet blev dock en speciallag för fullmaktsanställda. I 1 § lagen om fullmaktsanställning anges att, om någon föreskrift i lagen avviker från , den föreskriften ska gälla. Bestämmelserna i lagen om fullmaktsanställning ska således tillämpas i stället för reglerna i , om samma sak regleras i båda lagarna.29 JK och RÅ har enligt 3 § 3 p frikretsavtalet en egen uppsägningstid . Regeringen kan dock inte säga upp dessa arbetstagare från anställningen.30 Från anställningsskyddssynpunkt är en stor skillnad mellan en fullmaktsanställning och en anställning tills vidare således att en anställning som löper tills vidare kan sägas upp av regeringen, medan en fullmaktsanställning inte kan sägas upp. 27Se t.ex. propositionen Förslag till arbetsrättsreform m.m., prop. 1975/76:105 bilaga 2 s. 210och SOU 1992:60 s. 256–257. 28Se m.fl., Arbetsrätten i staten s. 208. 29I sammanhanget kan noteras att det i 3 § andra stycket anges att för JK gäller endast 4§ samma lag (om bedömningsgrunder vid anställning), 7–7 d §§ (om bisysslor), 23–29 §§ (om arbetskonflikter), 38 § (om interimistiskt beslut) och 42 § andra stycket (om vissa undantag från MBL). 30En arbetstagare med fullmakt får dock avskedas enligt föreskrifterna i LAS (se 7 § lagen om fullmaktsanställning). fullmaktsanställning finns även vissa särskilda bestämmelser om anställningens upphörande, om avstängning och läkarundersökning m.m. Det bör även noteras att en myndighetschef med fullmaktsanställning – liksom en myndighetschef med en tidsbegränsad anställning – kan förflyttas (se 8 § lagen om fullmaktsanställning). För en myndighetschef som är anställd med fullmakt gäller att vederbörande är skyldig att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal (se 5 § lagen om fullmaktsanställning). 6Lön och andra villkor under anställningen I föregående kapitel har vi beskrivit de anställningsformer som kan komma i fråga när regeringen anställer en myndighetschef samt presenterat huvuddragen i anställningarna. I detta kapitel kommer vi att närmare redogöra för de villkor som kan aktualiseras för en anställning som myndighetschef. I begreppet anställningsvillkor inbegriper vi i detta sammanhang allmänna villkor för anställningen, lön samt anställningsförmåner (vad vi kallar för särskilda villkor). Framställningen är inriktad på villkoren för tidsbestämda anställningar eftersom det är den anställningsform som används vid anställning av myndighetschefer. Vi kommer avslutningsvis att belysa också vilka möjligheter som finns till utbildning, chefsutveckling och annat stöd i arbetet. 6.1Allmänt om gällande kollektivavtal och det s.k. frikretsavtalet Vad beträffar de allmänna anställningsvillkoren gäller för myndighetscheferna, precis som för andra statligt anställda, bestämmelserna i löne- och förmånsavtal (ALFA) eller ().1 ALFA och är statliga kollektivavtal som tecknats på central nivå av å ena sidan och OFR/S,P,O, Saco-S och å andra sidan. Grundläggande bestämmelser om anställningsvillkoren för den aktuella kretsen av myndighetschefer finns vidare i frikretsavtalet.2 1AVA reglerar de generella anställningsvillkoren för arbetstagare vid affärsverk och vissa andra verk inom infrastrukturområdet. 2Avtalet gäller fr.o.m. tills vidare med en ömsesidig uppsägningstid . Lön och andra villkor under anställningen Avtalet tillämpas även på överdirektörer som anställts av regeringen, länsöverdirektörer och länsråd samt på chefstjänstemännen i . Denna grupp av anställda brukar kallas regeringens frikrets. Enligt 1 § frikretsavtalet får regeringen besluta om tillämpningen av eller avsteg från gällande kollektivavtal om avlöningsförmåner m.m. för de i avtalet angivna anställningarna utan att iaktta bestämmelserna i 11, 12, 14, 19 eller 20 § MBL.3 Avtalsregleringen innebär att regeringen har mycket stor frihet att bestämma anställningsvillkoren för myndighetscheferna. Därtill kommer att regeringen inte är skyldig att informera eller förhandla med de fackliga organisationerna om villkoren. Praxis är dock att regeringen informerar de fackliga organisationerna, dock inte i individärenden. Myndighetscheferna tillhör alltså regeringens s.k. frikrets, och det är med stöd av frikretsavtalet som regeringen ensidigt kan bestämma dessa arbetstagares löner. Detta gäller såväl vid nyanställningar som vid lönerevisioner. Myndighetschefer är inte heller garanterade sådana lönehöjningar som kan vara överenskomna i olika avtal. 6.2.1Vad styr lönesättningen? I verksledningspropositionen uttalades att lönesättningen av chefer bör styras av verksamhetsintresset och att den bör anpassas till såväl marknadsförhållanden och statsmakternas krav som den enskildes kompetens och prestationsförmåga.4 Det påpekades också att lönesättningen bör främja ökad rörlighet. Regeringens nuvarande ambition är att kunna erbjuda goda chefer en konkurrenskraftig lön, inklusive en positiv löneutveckling under anställningsperioden.5 3Arbetsgivarverket är part på arbetsgivarsidan och som parter på arbetstagarsidan finns inom det statliga förhandlingsområdet sammantagna, Saco-S och Facket för Service och Kommunikation (). Avtalet gäller fr.o.m. tills vidare med en ömsesidig uppsägningstid . 1986/87:99 s. 157 f. Även i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst uttalades att lönesättningen bör styras av verksamhetsintresset, se prop. 1997/98:136 s. 53. 2009/10:43 s. 32. Lön och andra villkor under anställningen Lönen för myndighetscheferna är – med undantag för landshövdingarna I regeringens chefspolicy för myndighetschefer beskrivs att lönen bestäms utifrån bl.a. de krav som ställs på innehavaren samt dennes kvalifikationer och erfarenhet.6 Både i det privata näringslivet och inom staten är det vanligt att tillämpa individuell lönesättning. Tillämpas en sådan lönesättning, är avsikten teoretiskt sett att man inte ska jämföra några löner. I realiteten finns dock utgångspunkter (riktlinjer) även för tillämpningen av individuell lönesättning. har den individuella lönesättningen av myndighetschefer beskrivits så här. Som hjälpmedel vid lönesättningen klassificeras de olika befattningarna enligt ett system där man beaktar de krav som ställs på befattningen i fråga om arbetets ansvar och omfång samt kvalifikationer i form av utbildning och tidigare chefserfarenhet. Tillämpningen av ett sådant system bör också bidra till att inte osakliga löneskillnader på grund av kön uppstår. För likvärdiga befattningar sätts lönerna normalt inom ett intervall, som ger utrymme för att beakta såväl den enskilde chefens kompetens och prestationsförmåga som marknadsförhållanden.7 har regeringen vissa utgångspunkter för den individuella lönesättningen av myndighetschefer. Dessa har beskrivit i en promemoria Löner och andra anställningsvillkor för myndighetschefer. Promemorian delas ut som ett informationsmaterial till myndighetscheferna i samband med deras introduktion. I promemorian beskrivs att, för att åstadkomma en viss enhetlighet i lönesättningen, regeringen beaktar vissa grundläggande faktorer som är av betydelse för alla myndighetschefsbefattningar, oavsett innehavarens bakgrund. Till de viktigaste faktorerna hör: myndighetens storlek (antalet anställda), regional organisation, olika ekonomiska faktorer samt verksamhetens komplexitet och utsatthet. Till detta kommer en individuell del i lönesättningen där det beskrivs att bl.a. myndighetschefens tidigare anställningsvillkor vägs in. Vad detta i praktiken innebär är oklart. anställningsvillkor kan avse en mängd olika omständigheter av varierande karaktär. Det kan vara så pass enkelt som att det är tidigare löneläge och förmåner som avses, men det kan också vara mer komplext såsom vilken typ av uppdrag 6Se regeringens chefspolicy för myndighetschefer; Kvalificerat statligt ledarskap och krav på mångsidighet s. 5. 1997/98:136 s. 53. Lön och andra villkor under anställningen personen tidigare haft. Att den individuella delen av lönesättningen innebär att regeringen på något sätt tar hänsyn till myndighetschefens bakgrund står dock klart. Vad regeringen beaktar i lönesättningen av myndighetschefer kan således i praktiken innebära att myndighetschefer vid myndigheter med förhållandevis begränsade uppdrag kan ha en lön som ligger högt i jämförelse med andra motsvarande chefer, och att chefer vid myndigheter som är stora inte nödvändigtvis har de högsta lönerna. 6.2.3Ensidiga lönebeslut och översyn av löneläget Det initiala beslutet om myndighetschefens lön Om vägen fram till lönebeslutet fungerar som det är tänkt, kan den beskrivas med följande fem steg. 1.Under samtal om anställning med arbetsgivarens företrädare, vanligtvis med statssekreteraren och/eller departementschefen samt personalchefen, finns möjlighet för myndighetschefskandidaten att framföra löneanspråk och föra en diskussion om lönen. För att undvika ett scenario där en chefskandidat i ett sent skede av anställningsprocessen med hänvisning till löneläget tackar nej till en anställning som myndighetschef brukar personalcheferna inom poängtera att regeringens företrädare redan tidigt under rekryteringsförfarandet ska ta upp en diskussion med en potentiell chefskandidat om lön. 2.Ansvarig statssekreterare utarbetar sedan ett förslag på lön för anställningen som myndighetschef. 3.Löneförslaget stäms av med . Avstämningen syftar till att höga statliga chefer ska lönesättas enligt enhetliga kriterier. 4.Efter denna avstämning, och innan anställningsbeslutet fattas, ska myndighetschefskandidaten få besked om vilken lön som kan komma i fråga för anställningen. Även om det är ett ensidigt lönebeslut av arbetsgivaren, ska arbetsgivaren och arbetstagaren ha kommit överens om vilken lön som ska utgå för anställningen innan den påbörjas. Lön och andra villkor under anställningen 5.Offentliggörandet av lönebeslutet sker sedermera som huvudregel i samma beslut som själva anställningsbeslutet. Alla de beskrivna stegen i vägen fram till ett beslut om lön fungerar dock i praktiken . Det finns myndighetschefer som har beskrivit regeringens ensidiga beslutanderätt om lönen som att lönefrågan aldrig kom upp till ordentlig diskussion. Det lär till och med ha förekommit att myndighetschefer har ställts inför lönefaktum först när de blivit erbjudna anställningen eller ännu . Hur och myndighetscheferna får besked om vilken lön som ska utgå för anställningen fungerar olika på olika håll i . En myndighetschef har som huvudregel en tidsbestämd anställning. kan det finnas olika anledningar till att regeringen ser över lönen och utvärderar löneläget. Någon garanti för en viss årlig löneutveckling finns dock inte. Vanligast är att det sker en generell lönerevision till följd av ett nytt centralt avtal och att myndighetschefens lön då förändras. I samband med den årliga myndighetsdialogen kan det förekomma att regeringens företrädare – eller myndighetschefen – vid ett enskilt samtal väcker en diskussion om lön. Det finns även exempel på statssekreterare som har bjudit in sina myndighetschefer till fortlöpande lönesamtal. En myndighetschef har dock ingen uttrycklig rätt att få ett lönesamtal eller ett lönesättande samtal. Det är alltid regeringen som ensidigt beslutar om det ska ske förändringar i lönen. Besked om ny lön lämnas både genom personliga samtal, telefonsamtal, e-post och sms. När myndighetschefernas löner revideras sker detta i regel efter det att andra statliga arbetstagares löner har reviderats. Detta går i praktiken till på så sätt att det bestäms en procentsats för höjning av samtliga myndighetschefers löner. Huvuddelen av utrymmet läggs ut på respektive departement för fördelning på de individer som omfattas av revisionen. Cirka en tiondel av utrymmet behålls centralt för att ta hand om t.ex. snedsitsar. I detta sammanhang bör även erinras om att regeringen har uttalat att, om en chef anställs för ytterligare en period (t.ex. efter en första anställningsperiod ), detta Lön och andra villkor under anställningen inte i sig bör föranleda någon diskussion om förändrade lönevillkor. Sådana frågor hanteras regelmässigt inom ramen för ordinarie lönerevision.8 6.2.4Lönesättning av landshövdingar och rektorer Lönesättningen av landshövdingar och, i någon mån, rektorer avviker från vad som gäller för övriga myndighetschefer. Landshövdingarna har enhetslöner i två nivåer, och själva processen kring lönesättningen innehåller följaktligen inte något större diskussionsutrymme. Att beskriva landshövdingarnas lön som individuell är således inte riktigt, även om dessa individuellt skulle kunna argumentera för varför de ska ha den lägre eller den högre nivån av ersättning. Det ligger närmast till hands att beskriva landshövdingarnas lönesättning som tariffbaserad. Lönesättningen av rektorer är i någon mån individuell. Det kan dock sättas i fråga om det finns andra kriterier än de som kan knytas an till själva verksamheten och uppdraget som avgör lönesättningen.9 Förfarandet kring anställning av rektorer vid universitet och högskolor följer inte heller samma mönster som det som gäller för andra myndighetschefer. Som har beskrivits i kapitel 4 anställs rektorer genom beslut av regeringen för högst efter förslag av styrelsen för lärosätet (se 2 kap. 8 § högskoleförordningen). Själva processen kring lönesättningen av den anställde och diskussionsutrymmet vad gäller själva lönen kan påverkas av att det är många olika aktörer inblandade i rekryteringsförfarandet. Det leder antagligen till att en rektor i praktiken har små möjligheter att påverka sin lön. Som tidigare påpekats är regeringens ambition att kunna erbjuda goda chefer en konkurrenskraftig lön, inklusive en positiv löneutveckling under anställningsperioden.10 Vad gäller löneläget för myndighetscheferna varierar månadslönerna mellan och per månad.11 För