sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — 7.11.3Handläggningen av förvarsfrågan när en utlänning redan hålls i förvar när en domstol börjar handlägga ett mål avseende utlänningen Utredningens förslag: Bestämmelserna om en begäran om prövning eller förlängning ska tillämpas även när en domstol handlägger ett mål avseende en förvarstagen utlänning. Om en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar ska en begäran om prövning eller förlängning handläggas i det mål om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som domstolen handlägger. Om en domstol inte är behörig när det gäller frågor om förvar men ändå handlägger ett mål avseende en utlänning ska en begäran om prövning eller förlängning handläggas i ett eget mål. Förändrade processuella regler om förvar Det andra fallet vi nämnde i inledningen till detta avsnitt var att en utlänning hålls i förvar när en domstol börjar handlägga ett mål avseende utlänningen. I det fallet anser utredningen att de regler om en begäran om prövning eller förlängning som utredningen tidigare föreslagit bör tillämpas på samma sätt som om domstolen inte hade börjat handlägga ett mål. Om tidsfristen för när en myndighet ska vara skyldig att lämna in en begäran om prövning eller förlängning infaller när en domstol handlägger ett mål avseende utlänningen bör alltså en begäran om prövning eller förlängning ges in på samma sätt som i övriga fall. Domstolen bör även tillämpa de regler om förfarandet när en begäran om prövning eller förlängning kommit in till domstolen som vi tidigare föreslagit. Domstolen bör t.ex. vara skyldig att hålla en muntlig förhandling om det inte kan anses uppenbart att det inte behövs. Om man inte tillämpade de föreslagna reglerna på det sättet skulle det leda till paradoxen att en myndighets beslut om förvar inte skulle behöva prövas av en domstol i de fall huvudärendet inom tvåveckorsperioden lämnas över från en myndighet till en domstol. Den situationen skulle t.ex. kunna uppstå om en utlänning tagits i förvar som han eller hon utvisats och utvisningsbeslutet överklagats av utlänningen innan han eller hon hållits i förvar . Som en konsekvens av vårt förslag om att en domstol inte bör kunna fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar utan ett yrkande av , bör domstolen inte heller självmant få förlänga den tid utlänningen får hållas kvar i förvar om inte en begäran om prövning eller förlängning lämnats in till domstolen. Det är väsentligt att skilja på situationen att en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar och situationen att en domstol inte är det men ändå handlägger ett mål avseende en förvarstagen utlänning. Om domstolen är behörig är det enligt våra förslag meningen att ska få ge in en begäran om prövning eller förlängning. Om domstolen inte är behörig är det i stället meningen att eller den polismyndighet som är behörig ska få ge in en begäran. Även handläggningen av en begäran om prövning eller förlängning bör påverkas av om domstolen är behörig när det gäller frågor om förvar eller inte. Utredningen anser att en begäran om prövning eller förlängning ska handläggas i det mål om uppehålls- tillstånd, avvisning eller utvisning som en domstol handlägger om domstolen är behörig när det gäller frågor om förvar. Förändrade processuella regler om förvar begäran om prövning eller förlängning skulle handläggas i ett eget mål när en domstol är behörig finns en risk att domstolen i det ena målet förlänger den tid en utlänning får hållas kvar i förvar som domstolen i det andra målet t.ex. upphäver ett beslut om avvisning eller utvisning. För att förhindra att den situationen uppkommer föreslår utredningen därför en uttrycklig lagregel om att en begäran prövning eller förlängning i dessa fall ska handläggas i målet om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. Om en domstol handlägger ett mål om uppehållstillstånd avvisning eller utvisning utan att var behörig när det gäller frågor om förvar bör en begäran om prövning eller förlängning i stället handläggas i ett eget mål. I vissa fall kan det nämligen vara olämpligt att en begäran om prövning eller förlängning handläggs i det mål om uppehållstillstånd som domstolen handlägger. Om det är en polismyndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar är det polismyndigheten som har gett in en begäran om prövning eller förlängning och det är även polismyndigheten som är utlänningens motpart i förvarsfrågan. I det mål om uppehålls- tillstånd som domstolen handlägger är det dock alltid Migrations- verket som är utlänningens motpart. Partsställningen skulle alltså bli onödigt krånglig om en begäran i dessa fall handläggs i målet om uppehållstillstånd. Inget hindrar dock att de två målen handläggs gemensam om det är lämpligt. Så kan t.ex. vara fallet om det är som har gett in en begäran om prövning eller om förlängning. Utredningen bedömer dock att det inte finns något behov av lagstiftning i dessa fall, utan det bör vara upp till domstolen att bestämma om gemensam handläggning ska ske eller inte. 7.11.4Tidsfrist för att avgöra ett mål i en domstol Utredningens förslag: När en migrationsdomstol prövar ett mål där en utlänning är förvarstagen ska målet avgöras inom en månad från det att målet kom in till domstolen. Om utlänningen tas i förvar målet handläggs av domstolen bör fristen i stället räknas från det att beslutet om förvar verkställdes. Om det finns särskilda skäl får målet dock avgöras . Förändrade processuella regler om förvar Att ett ärende eller ett mål ska avgöras inom en viss bestämd tid om en person är frihetsberövad under förfarandet får anses vara ett grundläggande krav från rättssäkerhetssynpunkt. Som vi redogjort för uppfyller svensk rätt i hög utsträckning det kravet när det gäller regler om andra frihetsberövanden än förvar, men att det saknas sådana regler i UtlL. Vår utgångspunkt är därför att detta krav bör skärpas. Skärpningen kan ske på flera sätt och i det följande tar vi ställning till om kravet bör gälla både myndigheter och domstolar eller endast någon av dem. En polismyndighet eller är första instans när det gäller frågor om avvisning. är även första instans när det gäller frågor om uppehållstillstånd och utvisning. När den nya instans- och processordningen infördes betonades det i förarbetena att tyngdpunkten i prövningen av ett utlännings- ärende ska ligga i första instans. Det angavs att alla relevanta omständigheter i ett asylärende samt dokument och annan bevisning ska läggs fram redan inför prövningen i Migrations- verket. Det uttalades vidare att utrednings- skyldighet ska kvarstå som ett stort ansvar ska läggas på den sökande och hans eller hennes biträde när det gäller att tidigt presentera yrkanden, grunder och eventuell bevisning (se prop. 2004/05:170 s. 153–155). driver utvecklingsprojektet väntan. Projektet ska leda till en snabbare asylprocess och dess långsiktiga och bakomliggande syfte är att effektivisera asylprocessen på ett hållbart sätt. Målet med projektet är bland annat att den genomsnittliga handläggningstiden hos Migrations- verket för en ansökan om asyl inte ska vara . Utredningen ser dock flera problem med att i lag införa en tidsfrist, inom vilken en myndighet ska vara skyldig att avgöra ett utlänningsärende. Risken är stor att en utlänning inte hinner att presentera alla omständigheter och alla dokument som han eller hon vill innan ärendet ska avgöras. Erforderliga dokument kan t.ex. ta att få fram från utlandet eller från ambassader. En tidsfrist skulle även kunna leda till att avstår från att genomföra nödvändiga språktest eller att vidta andra utredningsåtgärder som bedöms alltför tidskrävande. Att i lag föreskriva en viss tidsfrist skulle därför öka risken att nya omständigheter och ny bevisning läggs fram först i en migrations- domstol efter att utlänningen överklagat myndighetens beslut. En viss risk finns även att fler mål kommer att återförvisas från en Förändrade processuella regler om förvar migrationsdomstol till för förnyad utredning och prövning. Förutom att en utlänning, i de fall nya omständigheter eller ny bevisning åberopas i en migrationsdomstol, går miste om en överprövning i dess egentliga mening skulle detta även motverka syftet med den nya instans- och processordningen. Varken det allmänna eller berörda utlänningar skulle alltså gagnas av sådana regler. En utlänning hålls dock förhållandevis sällan i förvar hans eller hennes ärende utreds och avgörs i sak av en myndighet. I stället är det vanligare att utlänningen hålls i förvar under verkställighetsskedet och därför vill vi även kort beröra verk- ställighetsärendena. Att införa en tidsgräns inom vilken ett verkställighetsärende ska vara avgjort är inte möjligt eftersom dessa ärenden inte avgörs genom något beslut. Ärendet avslutas t.ex. i stället genom att verkställigheten av avlägsnandebeslutet genom- förs eller genom att avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs eller preskriberas enligt 12 kap. 22 § UtlL. Det är heller inte aktuellt att införa en tidsfrist för när en verkställighet senast ska vara genomförd av en myndighet. I stället bör det, som vi tidigare föreslagit, finnas regler om omprövning av ett beslut om verkställighetsförvar. Omprövningen bör göras av en domstol som bland annat bör kontrollera att en myndighet driver verk- ställighetsarbetet framåt. På grund av bestämmelser i återvändande- direktivet har vi även föreslagit regler som begränsar hur länge en utlänning får hållas i verkställighetsförvar (se SOU 2009:60 s. 158– 160). Av det ovan sagda följer att vi inte förordar att det ska införas tidsfrister för myndigheterna. Det finns dock anledning att göra en annan bedömning när det gäller migrationsdomstolarna. När en migrationsdomstol prövar ett överklagande är tanken att alla omständigheter i ärendet redan ska ha utretts och beaktats av . Domstolen ska överpröva beslut och domstolen ska kunna inrikta sig enbart på det som är tvistigt i ärendet. Den risk som beskrivits ovan – att en utlänning inte hinner att presentera alla omständigheter eller dokument som han eller hon vill innan målet avgörs – ska således som huvudregel inte behöva uppstå i en migrationsdomstol. Något annat beaktans- värt skäl till att det inte ska införas en tidsfrist i en migrations- domstol har utredningen inte funnit. Migrationsöverdomstolen däremot är prejudikatinstans och regler som kan begränsa dom- stolens prövning på något sätt bör därför inte finnas. Förändrade processuella regler om förvar förutsätter även att Migrationsöverdomstolen avgör ett mål så snabbt som möjligt i synnerhet om den utlänning som målet berör hålls i förvar. Här finns anledning att tillägga att en utredning har haft i uppdrag att analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i dom- stolsförfarandet. Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. I betänkandet har utredningen uttalat sig i frågan om tidsfrister i migrationsmål enligt följande (se SOU 2010:44 s. 430–431). För en viss typ av migrationsmål kan det vidare övervägas om det finns skäl att uppställa en tidsfrist för handläggningen i domstol. Det skulle kunna tänkas vara berättigat för mål där utlänningen är tagen i förvar. Här åsyftas både mål som endast avser frågan om förvar och mål som avser utvisning eller avvisning, när utlänningen är tagen i förvar för anhängiggörandet i domstol eller tas i förvar under domstolsförfarandet. Skälet till att en tidsfrist kan övervägas i dessa fall är dels att förvarstagandet är en allvarlig inskränkning i utlänningens personliga frihet och integritet samt att det därmed är angeläget att förvarstiden blir så kort som möjligt, dels att domstolens prövning har direkt betydelse för om utlänningen ska hållas i förvar. I jämförbara fall, dvs. i andra mål där en person är frihetsberövad eller omhändertagen, finns det normalt tidsfrister för domstolens prövning av såväl tvångsmedlet som huvudsaken, en ordning som får anses vara befogad. Det ligger därför enligt uppfattning nära till hands att också för de migrationsmål som avser förvar eller där en utlänning hålls i förvar i avvaktan på migrationsdomstolens prövning av avvisnings- eller utvisningsfrågan, uppställa en tidsfrist som domstolen har att iaktta. (Ju 2009:03) har i uppdrag att se över bestämmelserna om förvar (dir. 2009:1, 2009:83 och 2010:3). Frågan om tidsfrister för domstolsprövning i aktuella fall ryms inom Förvars- utredningens uppdrag. Med hänsyn härtill och till att har haft samråd med , saknas skäl för Mål- utredningen att närmare överväga frågan om tidsfrister för mål där utlänningen är tagen i förvar. På grund av de skäl utredningen anfört ovan, och med instäm- mande i vad anfört, föreslår utredningen att det ska införas en tidsfrist inom vilken en migrationsdomstol ska avgöra ett mål om en utlänning hålls i förvar i målet. Vid en samlad bedömning anser utredningen att fristen bör vara en månad. Förändrade processuella regler om förvar utlänningen hålls i förvar redan när målet börjar handläggas av domstolen bör fristen räknas från det att ett överklagande kom in till domstolen. Om utlänningen tas i förvar målet handläggs av domstolen bör fristen i stället räknas från det att beslutet om förvar verkställdes. I de fall beslutet om förvar hävs innan domstolen avgjort målet bör tidsfristen upphöra att gälla. Kravet på att ett mål i en migrationsdomstol ska avgöras inom bör dock inte drivas alltför långt. Om det finns särskilda skäl bör därför domstolen kunna avgöra målet . Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl bör domstolen bland annat beakta målets omfattning, behovet av kompletterande utredning och parternas inställning. Särskilda skäl kan t.ex. finnas om utlänningen själv begär eller samtycker till en förlängning. 7.12Förfaranderegler för beslut om förvar som fattats i en utlännings frånvaro Utredningens förslag: Det införs en uttrycklig bestämmelse om vad som gäller om ett beslut om förvar som fattats i en utlännings frånvaro verkställs när en annan myndighet eller domstol än den som fattat beslutet är behörig när det gäller frågor om förvar. Av bestämmelsen ska framgå att utlänningen i de fallen ska höras av den myndighet som är behörig eller, om en domstol är behörig, av . Av bestämmelsen ska även framgå att övriga förfaranderegler om vad som gäller när ett beslut om förvar som fattats i en utlännings frånvaro verkställs ska gälla i tillämpliga delar. I avsnitten 7.5.1 och 7.11.2 har vi tidigare föreslagit regler om vad som ska gälla om ett beslut om förvar, som fattats i en utlännings frånvaro, verkställs. Vi har föreslagit dels regler för de fall beslutet om förvar fattats av en myndighet, dels regler för de fall beslutet fattats av en domstol. I de fall det är en myndighet som fattat beslutet har vi föreslagit att muntlig handläggning ska ske efter att beslutet verkställts och att myndigheten därefter ska ompröva förvarsbeslutet. Om det är en domstol som fattat beslutet har vi i stället bland annat föreslagit att muntlig handläggning ska ske hos och att verket därefter ska kunna bestämma om beslutet ska upphävas eller ska Förändrade processuella regler om förvar anmälas till domstolen. Om en anmälan sker ska verket yrka att domstolen fastställer hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. Samtliga dessa föreslagna regler förutsätter dock att beslutet om förvar verkställs den myndighet eller domstol som fattat beslutet är behörig när det gäller frågor om förvar. Eftersom denna behörighet kan vandra från en myndighet till en annan kan situationen emellertid uppstå att den myndighet eller domstol som fattat förvarsbeslutet är behörig när beslutet verkställs. För att systemet ska hänga ihop behövs det därför en bestämmelse om vad som gäller i de fallen. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse om att en utlänning i en sådan situation – i stället för att höras av den myndighet som fattat förvarsbeslutet – ska höras av den myndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar eller, om en domstol är behörig, av . Vi föreslår även att de ovan föreslagna förfarandereglerna därefter ska gälla i tillämpliga delar. I de fall det är en myndighet som är behörig när beslutet verkställs bör myndigheten alltså, på samma sätt som enligt huvudregeln, efter den muntliga handläggning ompröva förvarsbeslutet. I de fall det är en domstol som är behörig när beslutet verkställs bör i stället den muntliga handläggningen ske hos och verket bör därefter kunna bestämma om beslutet ska upphävas eller ska anmälas till domstolen. Om en anmälan sker ska verket yrka att domstolen fastställer hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. 7.13Handläggningen av förvarsfrågan när en myndighet eller domstol avgör ett ärende Som vi redogjort för i avsnitt 5.3.2 finns det inte någon heltäckande bestämmelse om vad som gäller i förvarsfrågan när en myndighet eller en domstol skiljer ett ärende eller ett mål ifrån sig. Den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 12 § UtlL gäller endast i de fall en myndighet eller en domstol avvisar eller utvisar en utlänning. Vad som gäller om ett mål avskrivs eller återförvisas till Migrations- verket är därför oreglerat. I avsnitt 5.3.2 har vi också redogjort för den rad tillämpningsproblem som bestämmelsen i 10 kap. 12 § andra stycket UtlL, tillsammans med reglerna om ny prövning, vållat. Förutom de problem att beräkna tidsfristen för en ny prövning av ett förvarsbeslut som uppstått, innebär bestäm- Förändrade processuella regler om förvar melserna att en domstols beslut enligt 10 kap. 12 § UtlL sällan blir bärare av tvångsåtgärden. Domstolens beslut enligt bestäm- melsen räknas således oftast inte som en ny prövning av förvarsbeslutet och en myndighet kan därför efter domstolens beslut vara skyldig att pröva förvarsbeslutet på nytt. Av ordalydelsen i 10 kap. 12 § andra stycket UtlL följer vidare att bestämmelsen endast gäller om en utlänning tagits i förvar, dvs. om förvarsbeslutet har verkställts. Det är först genom ett vägledande avgörande från Migrationsöverdomstolen som det klargjorts att bestämmelsen ska tillämpas även när ett beslut om förvar ännu inte verkställts (se MIG 2007:47). Mot bakgrund av det ovan anförda finns det ett behov av en tydligare reglering av vad som gäller när en utlänning tagits i förvar, eller när det finns ett beslut om förvar som ännu inte verkställts, när en myndighet eller en domstol avgör ett ärende eller mål. En tänkbar lösning vore att ett förvarsbeslut alltid ska gälla endast till dess en myndighet eller en domstol avgör ett ärende eller ett mål och att en myndighet eller domstol alltså alltid måste ompröva förvarsfrågan i samband med ett avgörande. Den lösningen skulle innebära att alla förvarsbeslut som meddelas i samband med ett slutligt avgörande skulle bli bärare av tvångs- åtgärden. Lösningen är även rimlig eftersom de materiella förutsättningarna för ett förvarsbeslut kan ha ändrats när ett ärende eller ett mål avgörs, vilket gör att det finns ett behov av att en omprövning sker. 7.13.1Handläggningen hos en myndighet Utredningens förslag: När en myndighet avgör ett ärende ska myndigheten, om den är behörig när det gäller frågor om förvar, ompröva ett beslut om förvar som inte har verkställts. Myndigheten ska även ompröva ett beslut om förvar som har verkställts, dock endast om ärendet avgörs innan myndigheten är skyldig att ge in en begäran om prövning. Den i avsnitt 7.13 beskrivna lösningen är dock endast delvis möjlig att genomföra när det gäller och polismyndig- heterna. Enligt våra förslag är det meningen att en myndighet ska kunna hålla en utlänning i förvar utan att en Förändrade processuella regler om förvar begäran om prövning lämnats in till en domstol. Det är också meningen att det efter tvåveckorsperioden enbart ska var en domstol som kan besluta att utlänningen får hållas kvar i förvar. Om en myndighet avgör ett ärendet efter att en utlänning hållits i förvar bör myndigheten således inte kunna besluta att utlänningen ska hållas kvar i förvar. Detta gäller dock endast de beslut om förvar som har verkställts (en begäran om prövning förutsätter att verkställighet har skett eftersom begäran ska ges in senast från det att beslutet verkställdes). När det gäller ett beslut om förvar som inte har verkställts, vilket främst är ett beslut om förvar som har fattats i en utlännings frånvaro, är det enligt våra förslag meningen att det inte ska fastställas någon tid för hur länge beslutet gäller. Det är inte heller meningen att myndigheterna inom ska begära prövning av ett sådant beslut i en domstol. Något hinder mot att en myndigheterna omprövar ett sådant beslut när ett ärende avgörs finns alltså inte. På grund av det anförda föreslår utredningen att en myndighet, som är behörig när det gäller frågor om förvar, alltid ska ompröva ett beslut om förvar som inte har verkställts. Utredningen föreslår även att en myndighet även ska ompröva ett beslut om förvar som har verkställts, dock endast om ärendet avgörs innan myndigheten är skyldig att ge in en begäran om prövning. I detta sammanhang finns dock anledning att anmärka att en myndighet, som är behörig när det gäller frågor om förvar, enligt våra förslag ska få upphäva ett beslut om förvar även om en utlänning hållits i förvar . De föreslagna reglerna kompletterar således varandra och innebär att en myndighet aldrig är förhindrad att upphäva ett beslut om förvar när myndigheten avgör ett ärende. 7.13.2Handläggningen hos en domstol Utredningens förslag: När en domstol avgör ett mål ska domstolen, om den är behörig när det gäller frågor om förvar, ompröva ett beslut om förvar. Detta ska dock inte gälla när en domstol meddelar ett avskrivningsbeslut på grund av att en utlänning återkallat ett överklagande. Om en domstol bestäm- mer att en utlänning ska hållas kvar i förvar ska domstolen bestämma hur länge det får ske. Förändrade processuella regler om förvar domstolen ska föregås av en muntlig förhandling om det inte är uppenbart att en sådan inte behövs. När det gäller domstolarna är den i avsnitt 7.13 nämnda lösningen däremot möjlig att genomföra. Utredningen föreslår därför att en domstol, som är behörig när det gäller frågor om förvar, ska ompröva ett beslut om förvar när den avgör ett mål. För att systemet ska hänga ihop ska domstolen även, om den bestämmer att utlänningen får hållas kvar i förvar, i beslutet ange hur länge det får ske. Tiden bör bestämmas på samma sätt som efter en begäran om prövning eller förlängning (se avsnitt 7.7). Det kan även här förtjäna att påpekas att det enligt våra förslag är meningen att ett beslut om förvar som inte har verkställts inte ska tidsbestämmas. Om domstolen omprövar ett beslut om förvar som ännu inte verkställts ska den således inte fastställa någon tid även om den bestämmer att förvarsbeslutet ska bestå. Ett problem i sammanhanget är att de regler om en begäran om prövning eller förlängning som vi föreslagit innebär att det i vissa fall kommer att finnas en fastställd tid för hur länge en utlänning får hållas kvar i förvar som ännu inte löpt ut när det är dags för en domstol att avgöra ett mål. Det är nämligen inte rimligt att tro att en domstol alltid kommer att avgöra ett mål exakt när tiden för hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar löper ut (på samma sätt som en domstol enligt nuvarande regler inte alltid omprövar ett förvarsbeslut enligt 10 kap. 12 § andra stycket UtlL exakt när en ny prövning av förvarsbeslutet ska ske). För att lösa detta problem bör en domstols behörighet att ompröva ett beslut om förvar gälla även ett beslut i vilket har fastställts hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. I praktiken innebär förslaget att en domstol, när den avgör ett ärende, ska kunna förlänga den tid en utlänning får hållas kvar i förvar, även om tiden för hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar enligt ett tidigare beslut ännu inte löpt ut.