sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — till att de regelverk och rutiner som myndigheten dispo- nerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag, och 17.ha ett samlat ansvar för information och för att ta fram underlag i enlighet med vad som anges i och rådets direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG. ska bistå regeringen med att ta fram underlag till sådan rapportering som faller inom myndighetens ansvarsområde. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med verket om vilken rapportering som behövs. Den rapport som myndigheten ska utarbeta i enlighet med de rapporteringskrav som följer av och rådets direktiv /67/EG av om åtgärder för att säkerställa en tryggad natur- gasförsörjning ska utarbetas i samråd med . Denna förordning träder i kraft den xx 2012 utom i fråga om 2 § 4, som träder i kraft . 2 Senaste lydelse SFS 2011:97. förordning om ändring i förordningen (2008:1330) om vissa avgifter på naturgasområdet Härigenom föreskrivs att 1, 8, 10 och 12 §§ i förordningen (2008:1330) om vissa avgifter på naturgasområdet ska ha följande att finansiera den del av verk- att finansiera den del av verk- synsavgift) samt den del av synsavgift) samt den del av verksamheten vid Statens energi- tnät) och Statens energimyndig- heten) som sker enligt lagen (2011:xx) om trygg naturgas- sker enligt 8 a kap. nämnda lag (försörjningstrygghetsavgift). ska betalas till . ska betalas till . Hälften av de inbetalda avgift- om storleken av den försörj- om storleken av den försörj- betalas vid varje betalnings- betalas vid varje betalnings- 1 Senaste lydelse SFS 2009:859. Den som är avgiftsskyldig enligt denna förordning ska senast efter utgången av varje kvartal till Energimarknads- inspektionen rapportera den mängd naturgas som överförts i som lämnas enligt första stycket som lämnas enligt första stycket får efter samråd med Svenska får meddela föreskrifter om hur kraftnät meddela föreskrifter om överföring av naturgas ska hur överföring av naturgas ska Regeringen beslutade att utse en särskild utredare med uppgift att hantera frågorna gällande systemansvar, marknads- modell och och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG (gasförsörjningsförordningen). Uppdraget för Utred- ningen om framtida hantering av systemansvaret för gas m.m. (N 2010:05) preciseras i kommittédirektiv 2010:60 och innebär i korthet att: Lämna förslag till hur en överföring av dagens systemansvars- verksamhet vid till en ny aktör bör genom- föras. Utreda om den svenska marknadsmodellen för gas behöver anpassas för att uppfylla EU:s formella krav, och om utredaren så finner lämpligt lämna ett förslag till anpassning av det svenska regelverket. I förekommande fall föreslå anpassningar i lagstiftning och regelverk för att ska kunna uppfylla kraven enligt gas- försörjningsförordningen. Enligt kommittédirektiv ska utredaren bl.a. identifiera nödvändiga förändringar och i förekommande fall föreslå anpass- ningar i lagstiftning och regelverk för att möjliggöra en hantering av systemansvaret i enlighet med och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (gasmarknadsdirektivets) sammanhållna lös- ning för systemansvar och transmission (TSO). Utredaren ska vidare lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ordning där ansvaret för systembalans och transmission är sammanhållet inom ett organ. Av kommittédirektivet framgår även att utredaren ska lämna förslag till hur en överföring av dagens systemansvarsverksamhet vid till en ny aktör bör genomföras. I detta arbete ska utredaren utgå från att det svenska transmissionsnätet för gas även fortsättningsvis ska förvaltas i icke-statlig regi. ska utredarens förslag beakta de krav på ägarmässig åtskillnad som anges i gasmarknadsdirektivet. I fråga om konsekvenser ska utredaren bl.a. belysa konse- kvenserna för av att gasverksamheten avvecklas, samt konsekvenserna för den svenska gasmarknaden av att upphör som systemansvarig myndighet. Likaså ska konse- kvenserna för tillsyn belysas, liksom konsekvenserna för den svenska försörjningstryggheten för natur- gas beroende på vald systemansvarslösning. Utredaren ska följa pågående harmoniseringsarbete inom EU med koppling till den svenska marknadsmodellen för gas och om erforderligt utforma förslag till ändring av den svenska lag- stiftningen. Genom att identifiera och utvärdera effekterna av förändr- ingarna i det reviderade avsnittet 3 i bilagan till och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upp- hävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (gasförordningen), ska eventuellt behov av anpassning av den svenska marknadsmodellen för gas utredas och om lämpligt ligga till grund för förslag till förändringar. I förekommande fall ska utredaren föreslå anpassningar i lag- stiftning och regelverk för att ska kunna uppfylla kraven enligt gasförsörjningsförordningen. Gasförsörjningsförordningen innebär tydligt skärpta krav på EU:s medlemsstater. Rådets direktiv /67/EG om åtgärder för att säkerställa en tryggad naturgasförsörjning (gasförsörjnings- direktivet) upphörde att gälla vid gasförsörjningsförordningens ikraftträdande. Jämfört med gasförsörjningsdirektivet är gasförsörjnings- förordningens krav betydligt mer omfattande och långtgående. Gasförsörjningsförordningen är dessutom, till skillnad från gasför- sörjningsdirektivet, direkt gällande och tillämplig i alla medlems- stater. Gasförsörjningsförordningens övergripande syfte är att bidra till att öka försörjningstryggheten på EU:s inre marknad för naturgas. Målet är att den inre marknadens funktion ska kunna upprätthållas vid såväl partiella som mer omfattande störningar i tillförseln av gas till EU. 1.2.1Utredningens vision och övergripande mål Utredningens vision har varit att bidra till utformningen av en väl fungerande och effektiv gasmarknad som underlättar verksamheten för samtliga aktörer, inklusive kunderna. För att kunna lämna de förslag och bedömningar som utred- ningens vision kräver, har ett av de övergripande målen varit att få utredningens deltagare att känna en stor delaktighet, ett stort engagemang liksom ansvar för utredningsarbetet och dess slut- satser. Härigenom har det varit möjligt att kunna presentera utred- ningens betänkande , vilket har varit det andra övergripande målet under utredningsarbetet. Utredningsarbetet har letts av den särskilda utredaren. Utkast till betänkandets texter har löpande tagits fram av utredningens sekretariat i samråd med de två grupper som under arbetet varit knutna till utredningen. Vid sidan av dessa grupper har utredningen tagit hjälp av externa konsulter för inhämtning av information, kartläggning och jämförande studier. Sekretariatet har dessutom haft stöd av en extern jurist med bred kunskap om den svenska naturgasmarknaden. Sakkunniggruppen har utgjorts av personer med övergripande kompetens i ledande befattningar inom gasbranschen och berörda organisationer i övrigt. Gruppens syfte har varit att bistå utredaren och sekretariatet med rådgivning och stöd i frågor av juridisk och strategisk karaktär. I gruppen har även ingått två adjungerade experter. Referensgruppen har utgjorts av personer med specialist- kompetens inom områdena nätverksamhet, handelsverksamhet, balanshållning och balansavräkning. Arbetet med att utvärdera och föreslå förändringar av systemansvar och marknadsmodell har kontinuerligt krävt återkoppling från personer med denna typ av specialistkompetens. Referensgruppen har dessutom varit indelad i två undergrupper som har arbetat självständigt och parallellt med sekretariatet. Undergrupperna har vid varje möte i referensgruppen tilldelats uppgifter att lösa, vilka har redovisats vid kommande möte. Härigenom har utredningsarbetets sakfrågor snabbt kunnat drivas framåt. Figur 1.1 Illustration av utredningens organisation Utredningsarbetet har genomförts inom ramen för ett traditionellt projektupplägg med ett antal väldefinierade faser. Upplägget har bidragit till en god överblick över utredningsarbetet, naturliga del- leveranser, ökade möjligheter till uppföljning samt god styrbarhet. Arbetet har präglats av en hög mötesfrekvens genom separata möten i sakkunniggruppen och referensgruppen. Mötena har genomförts med fyra till sex veckors intervall inom respektive grupp. De sammanlagt 15 möten som genomförts inom sakkunnig- gruppen och referensgruppen har givit deltagarna god insyn i arbetet och bidragit till att sekretariatet erhållit värdefulla synpunkter. Vid sidan av dessa möten har inledande bilaterala möten genomförts med berörda aktörer i utredningsarbetets inledningsskede. Som ett komplement till den löpande kontakten med sakkun- niggruppen och referensgruppen har sekretariatet fått vägledning och stöd av en extern jurist med bred kunskap om den svenska gasmarknaden. Sekretariatsmöten har genomförts i genomsnitt var annan vecka. Slutjusteringsmöte genomfördes i form av en tvådagars konferens i och var det enda tillfälle då sakkunnig- och referensgruppen samlades . Förstudien genomfördes och omfattade merparten av den grundläggande planeringen inför det kommande arbetet. Utredningens vision, övergripande mål, arbetsformer, bemanning och tidsplanering tog form under denna fas. Projekteringsfasen inleddes i samband med regeringsbeslutet och avslutades i samband med det andra mötet i sak- kunniggruppen . Under projekteringsfasen bedrevs utredningsarbetet i första hand på bredden. Nätverk skapades och sekretariat, sakkunniggrupp och referensgrupp bemannades. Utredaren och huvudsekreteraren genomförde en rundresa bland berörda aktörer inom branschen. Under projekteringsfasen utformades vidare administrativa rutiner för ekonomi och budgetuppföljning, diarieföring och arki- vering. Utredningens webbplats skapades. En stor mängd infor- mation i sakfrågorna inhämtades som utformningen av betänkandets struktur inleddes. Sekretariatet deltog i den kom- mittéutbildning som ett antal gånger genomförs av Kom- mittéservice. Sammanlagt genomfördes två möten i sakkunnig- gruppen och ett möte i referensgruppen under projekteringsfasen. Genomförandefasen sträckte sig t.o.m. sakkunniggruppens möte . Under denna fas utfördes merparten av det arbete som planerats och förberetts under projekteringsfasen. En viktig del av arbetet i denna fas var att kontinuerligt förankra slutsatser och delresultat inom arbets- grupperna för att undvika risk för sena kursändringar under avslutningsfasen. Sekretariatet övergick till att arbeta på djupet i sakfrågorna med stöd av sakkunniga och specialister. Utformningen av beskrivande texter liksom överväganden och förslag skedde till viss del parallellt med utformningen av författningstexter. Detta tillvägagångssätt möjliggjordes till stor del genom inledande kartläggning av utredningens tänkta arbetsflöde från start till mål i fråga om systemansvar och marknadsmodell. Under slutet av genomförandefasen upphandlades konsulter i syfte att underlätta kvalitetssäkring och utformning av konsekvens- utredning under utredningsarbetets avslutningsfas. Under genom- förandefasen samlades sakkunniggruppen och referens- gruppen fyra gånger. I denna sista fas av utredningsarbetet var arbetet inriktat på att ytterligare utveckla och kvalitetssäkra resultatet från genom- förandefasen parallellt med utformningen av betänkandets konse- kvensutredning. Detta arbete underlättades av jämförande beskriv- ningar, analyser och exempel på konsekvenser levererade av de tidigare upphandlade konsulterna. Avslutningsfasen omfattade även utformning av betänkandets delar av mer administrativ karak- tär liksom utformningen av betänkandets sammanfattning på svenska och engelska. Under avslutningsfasen genomfördes två möten inom sakkun- niggruppen respektive referensgruppen följt av ett gemensamt tvådagars slutjusteringsmöte den 26–. Avslutningsfasen avslutades i och återstående tid fram till slutredovisningsdatumet ägnades åt korrek- turläsning, tryck och avslutande administrativt arbete. Figur 1.2 Utredningsarbetet har bedrivits under ett antal väldefinierade faser Betänkandet består av sju avsnitt samt missiv, sammanfattning på svenska och engelska samt författningsförslag och referenser. Ambitionen har varit att göra en tydlig åtskillnad mellan beskri- vande texter (gällande regelverk och förutsättningar vid betänkan- dets utformning) och de texter som innehåller slutsatser och värderingar av slutsatser till grund för framlagda förslag. Avsnitt 2–4 är härigenom utformade som beskrivningar av gällande regelverk och förutsättningar avseende systemansvar, marknadsmodell och försörjningstrygghet för gas. Genom beskriv- ningarna uppnås flera fördelar. På samma gång som de tydliggör vilka delar av det nuvarande regelverket som har direkt inverkan på utredningsarbetets sakfrågor, bidrar de till att identifiera vilka delar av det svenska regelverket som kan komma att påverkas av betänkandets överväganden och förslag. Betänkandets överväganden, bedömningar och förslag har sam- lats i avsnitt 5 och fördelas per sakområde i avsnitten 5.1–5.6. återfinns i avsnitt 6 och omfattar liksom avsnitt 5 de olika sakfrågorna under separata rubriker. Efter författ- ningskommentarerna i avsnitt 7 följer avgivna särskilda yttranden, referenser samt betänkandets bilagor. Beskrivningarna av gällande regelverk och förutsättningar tar sin utgångspunkt i rådande förhållanden vid betänkandets utformning. Parallellt med utredningsarbetet genomförs emellertid inför- livandet av det tredje inre marknadspaketet för el och gas i svensk rätt. Delar av det tredje inre marknadspaketets rättsakter ska till- lämpas redan fr.o.m. . Detta innebär att delar av det regelverk som beskrivs i de inledande avsnitten 2–4 per definition redan är inaktuella vid utformningen av detta betänkande. I vissa fall rör utredningens överväganden, bedömningar och förslag delar av nuvarande regelverk som påverkas av genom- förandet av det tredje inre marknadspaketet liksom tillämpningen av gasförsörjningsförordningen. Utredningen hänvisar i dessa fall till de styrande dokument som ligger till grund för det framtida regelverket, dvs. aktuella propositioner liksom rättsakter från EU. Avsnitt 5.1 intar dock en särställning i detta avseende. Avsnittet innehåller en beskrivning av den reviderade bilagan till gas- förordningen, med tillhörande bedömningar av artiklarnas nya lydelse. Den reviderade bilagan trädde ikraft och ska tillämpas fr.o.m. . Väsentliga delar av bilagans artiklar har en direkt koppling till gasmarknadsdirektivet, vars skärpta krav på åtskillnad och oberoende av vissa mark- nadsaktörer ska tillämpas fr.o.m. . När det gäller aktörsrollerna på den svenska gasmarknaden har utredningen valt att i bedömningarna av den reviderade bilagans artiklar utgå från den struktur som gäller vid betänkandets utformning. Anledningarna till detta är följande: 1.Utredningen har inte kännedom om i vilken grad regeringen kommer att beakta betänkandets förslag till struktur- förändringar på den svenska gasmarknaden. 2.Även om utredningens förslag genomförs, kommer samtliga berörda aktörer enligt nuvarande marknadsstruktur vara tvungna att uppfylla gällande krav enligt EU:s rättsakter fr.o.m. fram till dess att en strukturomvandling sker. 3.Slutligen har utredningen inte kännedom om de fullständiga effekterna av gasmarknadsdirektivets skärpta krav på åtskillnad och oberoende. Dessa kommer att bli kända först genom framtida tillsyn. Nuvarande roller hos marknadens aktörer kan således komma att förändras fr.o.m. till följd av genomförandet av det tredje inre marknadspaketet. Fram till dess att en förändring sker ska samtliga berörda aktörer uppfylla kraven enligt EU:s rättsakter. Med gasförsörjningsförordningen avses och rådets förordning (EU) nr 994/2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG. Med gasförordningen avses och rådets förord- ning (EG) nr 715/2009 av om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005. Med gasmarknadsdirektivet avses och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG. Med den tidigare gasförordningen avses och rådets förordning (EG) nr 1775/2005 av om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten. Med gasförsörjningsdirektivet avses Rådets direktiv /67/EG av om åtgärder för att säkerställa en tryggad natur- gasförsörjning. 1.4.3Frekvent refererade organisationer, organ och initiativ Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter Europeiska nätverket av systemansvariga för transmissionssystem för gas Europeiska tillsynsmyndigheternas grupp för el och gas Gas Regional Initiative (forum skapat på initiativ av ERGEG) Utredningen väljer att använda orden gas och naturgas i en och samma betydelse, dvs. såväl fossil som förnybar metangas liksom andra gaser i den mån det är tekniskt möjligt att använda dessa gaser i det svenska naturgassystemet. I konsekvens med utred- ningens ordval används omväxlande orden gas och naturgas liksom sammansatta ord i vilka dessa ingår. Gasleverantör – gashandelsföretag, handelsaktör Med gasleverantör avser utredningen ett företag som köper gas och säljer denna till slutförbrukare, dvs. En aktör som dessutom bedriver grossisthandel med gas benämner utredningen gashandelsföretag. Handelsaktör och shipper används i samma betydelse. Med nätägare avses ägare av såväl koncessionspliktigt som ej koncessionspliktigt nät för anslutning och överföring av gas i det svenska naturgassystemet. Utredningen använder begreppet nät- ägare i samma betydelse som ledningsinnehavare, dvs. den som förfogar över nätet. avses varje fysisk eller juridisk person med undantag för slutförbrukare som bedriver åtminstone en av följ- ande verksamheter: produktion, överföring, distribution, leverans, köp eller lagring av naturgas, inbegripet LNG, som ansvarar för kommersiella och tekniska arbetsuppgifter och/eller underhåll i samband med dessa verksamheter. Det svenska naturgassystemet – den svenska gasmarknaden Med det svenska naturgassystemet avser utredningen det sammanhängande ledningssystemet i från gränspunkten i inklusive rörledning, mät- och reglerstationer, linjeventil- station, rensdonsstation och lager. Några LNG-anläggningar och/eller kompressorstationer finns inte i det svenska naturgassystemet. Den marknad som har skapats i anslutning till det svenska naturgassystemet benämner utredningen den svenska gasmark- naden eller naturgasmarknaden. Detta begrepp omfattar således inte de lokala biogasmarknader vilka förekommer på ett flertal orter i landet. Systemansvarig myndighet – systembalansansvarig är systemansvarig myndighet för den svenska gasmarknaden. I rollen som systemansvarig myndighet ansvarar bl.a. för att upprätthålla den kortsiktiga balansen i det svenska naturgassystemet. Ansvaret för att upprätt- hålla den kortsiktiga balansen kan således betraktas som en del- mängd av Svenska kraftnäts nuvarande uppgifter. Utredningen benämner denna delmängd systembalansansvaret. När denna del- mängd överförs till en ny aktör benämns denne aktör för system- balansansvarig eller den systembalansansvarige. Med det svenska transmissionssystemet eller transmissionsnätet avser utredningen stamledningen från gränspunkten i upp till med tillhörande grenledningar fram t.o.m. MR- station. Med distributionsnät avser utredningen ett nät av ledningar nedströms vars huvudsakliga användning är att överföra naturgas till slutförbrukare inom ett geografiskt avgränsat område. I den svenska översättningen av EU:s rättsakter används ordet överföring för engelskans transmission och i konsekvens med detta ordet överföringssystem för engelskans transmission system. Transmission liksom transmissions [-nät], [-system], [-ledning] är vedertagna begrepp på den svenska gasmarknaden. Utredningen väljer att använda transmissionssystem och överföringssystem i en och samma betydelse. Med överföring av naturgas avses i naturgaslagen (2005:403) 1 kap. 6 § överföring av naturgas för annans räkning genom såväl transmissionsledningar som distributionsledningar. För att undvika missförstånd till följd av skillnaden mellan definitionerna av begreppet överföring väljer utredningen att förtydliga i de fall ordet överföring används i en annan bemärkelse än överföring i just transmissionsledningar. Utredningen väljer att använda sig av regeringens föreslagna begrepp transmissionsnätsoperatör (prop. 2010/11:70) i samma betydelse som det engelska begreppet transmission system ope- rator (TSO). Med transmissionsnätsoperatör eller TSO avses därmed den som bedriver överföring av naturgas i en högtrycks- ledning eller nät som i huvudsak består av högtrycksledningar med undantag för högtrycksledning som huvudsakligen används i samband med lokal distribution av naturgas. 2Systemansvaret för gas – gällande regelverk och förutsättningar I det följande kommer det regelverk som behandlar systemansvaret för överföringssystem för gas i och EU belysas. De rättsakter som är av primärt intresse är följande: och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (gas- marknadsdirektivet) och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av om villkor för tillträde till naturgasöverförings- näten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (gasförordningen) Naturgaslag (2005:403) Naturgasförordning (2006:1043) Den följande beskrivningen fokuserar på de artiklar och paragrafer som bedöms relevanta för utredningens arbete med att utforma ett förslag till den framtida hanteringen av systemansvaret för gas. Väsentliga delar av balansansvaret regleras genom avtal mellan och de balansansvariga aktörerna. Utred- ningen beaktar även författningsförslagen i regeringens proposition 2010/11:70 Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas. Systemansvaret för gas – gällande regelverk och förutsättningar Gasförordningen är bindande och direkt tillämplig i alla medlems- stater och ska tillämpas . I förord- ningens artikel 32 uppges det emellertid att den ska tillämpas . Rättelse har därefter skett varför förordningen ska gälla . Detta framgår också av Nya el- och gasmarknadsutredningens betänk- ande SOU 2010:30, där det bland annat är redogjort för gasförordningens innehåll och där rättelsen omnämns. Beträffande utnämning av systemansvariga är det främst artikel 3, som handlar om certifiering av systemansvariga för överföringssystem, som är av intresse. Gasförordningen hänvisar ofta till gasmarknads- direktivet och till det tidigare gasmarknadsdirektivet (2003/55/EG). Av artikel 3 i gasförordningen framgår att kommissionen ska yttra sig över anmälningar om certifiering som en nationell tillsyns- myndighet skickar enligt artikel 10.6 i gasmarknadsdirektivet. Kommissionen har på sig från mottagandet av en sådan anmälan att yttra sig till den nationella tillsynsmyndigheten. Kommissionen ska i yttrandet bedöma anmälans förenlighet med artikel 10.2, 11 och 9 i gasmarknadsdirektivet. Kommissionen ges således en kontrollfunktion av den nationella tillsynsmyndighetens bedömning. Om kommissionen begär att också ska yttra sig får de två månaderna förlängas med ytterligare . När den nationella tillsynsmyndigheten därefter får ta del av kommis- sionens yttrande ska den nationella tillsynsmyndigheten anta sitt slutliga beslut om certifiering av den system- ansvarige för överföringssystemet. Kraven för att uppnå en sådan certifiering som gasförordningens artikel 3 handlar om återfinns inte i förordningen, utan återfinns istället i gasmarknadsdirektivets artikel 10, vilken artikel 3 i gas- förordningen även hänvisar till.