sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — Exempelvis kan nämnas en osäkerhet om/hur kan hantera uppgifter som verket får in och som handlar om annat än tullbrott, på grund av att lagen (2005:787) om behandling av upp- gifter i brottsbekämpande verksamhet är begränsad till just tullbrott. Även om det i vissa fall föreligger reglering inom området föreligger skäl att närmare utreda möjligheterna att få använda överskottsinformation (se vidare kap. 9.4). 7.3Behov av ändringar i myndigheternas registerförfattningar 7.3.1Kompletteringar i registerförfattningarnas ändamålsbestämmelser Vår kartläggning och bedömning: Det föreligger i informa- tionsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet ett behov av att få till stånd klargörande ändamålsbestämmelser i myndigheternas registerförfattningar. har i sin rapport (s. 11) anfört att flera myndigheter påtalat att det är angeläget med en samordning och enhetlig utformning av registerförfattningarna. Detta har även bekräftats i vår utredning då några myndigheter – främst , , – har fram- hållit att det föreligger vissa oklarheter i författnings- stödet för behandling av personuppgifter vad gäller informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Vidare har dessa myndigheter betonat att det finns anledning att se över ändamålsbestämmelserna i syfte att skapa samstämmighet med andra myndigheters registerförfattningar. Som exempel kan nämnas följande. har bl.a. anfört att det inte är tillfredställande att stödet för personuppgiftsbehandlingen i denna del – såsom myndigheten har beskrivit det – ska behöva sökas tolkningsvägen i andra bestämmelser i myndighetens registerförfattning. har anfört att det föreligger anledning att överväga om skäl finns att för det ovan nämnda aktuella ändamålet införa uttryckliga ändamålsbestämmelser i både lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksam- het och i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet. Även har anfört att det finns skäl att införa uttryckliga ändamålsbestämmelser, både i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skattevekrets medverkan i brottsutredningar och i lagen (2001:181) om behandling av upp- gifter i beskattningsverksamhet. Skäl föreligger därför att närmare utreda möjligheterna till kompletteringar i registerförfattningarnas ändamålsbestämmelser på sätt som myndigheterna ovan har fört fram (se vidare kap. 11). 7.3.2Ytterligare kompletteringar i registerförfattningarna Vår kartläggning och bedömning: I myndigheternas register- författningar föreligger det ett behov av att, vid informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet, få till stånd klargörande regler om direktåtkomst samt bestämmelser om utlämnande på medium för automatiserad behandling. har i sin rapport (s. 11) anfört att flera myndigheter påtalat att det finns behov av att få information från vissa register, bl.a. misstankeregistret och belastningsregistret. Vidare har i samma rapport (s. 15) framhållit att bestämmelserna om direktåtkomst bör ändras. Dessa synpunkter har även uttryckts av vissa myndigheter – bl.a. polisen och – som representeras av experter i vår utredning. Därvid har anförts att direktåtkomst är en förutsättning för ett effektivt samarbete, bl.a. på grund av att det i annat fall blir svårt att få en överblick över materialet. har det uttryckts önskemål om att i sammanhanget få till stånd klargörande regler vad gäller utlämnande på medium för automatiserad behandling. Skäl föreligger därför att närmare utreda möjligheterna att i aktuellt sammanhang införa kompletteringar eller ändringar i registerförfattningarnas regler om direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling (se vidare kap. 11.3). 8Utformningen av nya författningar 8.1Utgångspunkten i vårt arbete Syftet med vårt uppdrag är att få till stånd fungerande och förbättrade möjligheter för myndigheter att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet. Vår kartläggning enligt kap. 7 ovan visar att myndigheterna – för att få till stånd ett sådant utbyte – har behov av ändringar och /eller tillägg i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) samt i myndigheternas registerförfattningar. Under vårt arbete har vi haft som utgångspunkt att åstadkomma en helhetslösning vad gäller myndigheternas aktuella behov enligt ovan. Vi har diskuterat och arbetat med flera olika lösningar vad gäller problemen och har därefter utarbetat olika lagförslag m.m. En grundläggande utgångspunkt i arbetet har varit att göra en avvägning mellan de förbättrade möjligheterna till informations- utbyte vid det aktuella samarbetet – effektiviteten – och det intrång informationsutbytet innebär för den personliga integriteten. De bestämmelser som vi föreslår ska således, dels vara effektiva, dels innehålla ett godtagbart skydd för integriteten. En annan förutsättning i vårt arbete har varit att inte lägga fram författningsförslag som försämrar eller begränsar det nu pågående samarbetet. Detta innebär t.ex. att de sekretessbrytande bestäm- melser i OSL som används av myndigheterna – i huvudsak 10 kap. 27 § – även fortsättningsvis i vissa sammanhang ska kunna tillämpas, dock inte i så regelmässig omfattning som görs. Det sistnämnda har även ifrågasatts och kritiserats (se avsnitt 7.2.1 ovan). Utformningen av nya författningar Under vårt arbete har – som en lösning på de utpekade problemen – två huvudspår utkristalliserats enligt följande. Spår 1: En omarbetning av eller komplettering till nu gällande sekretessbrytande bestämmelser, t.ex. 10 kap. 27 § OSL. Spår 2: En ny huvudlag med bestämmelser om myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet, i kombination med justeringar i OSL. Vi har vidare funnit att, oavsett vilket spår som i slutändan väljs, båda spåren ovan också bör kompletteras med tillägg/ändringar i myndigheternas registerförfattningar (se avsnitt 11 nedan). Vi har ansett det vara mest naturligt att inledningsvis undersöka huruvida en lösning av myndigheternas behov av förbättrade möjligheter för att utbyta de aktuella uppgifterna kan ske genom att – i huvudsak – enbart föreslå ändringar i OSL, och utarbeta en justerad eller en ny sekretessbrytande bestämmelse. Till att börja med föreligger det därför skäl att nedan redogöra för Spår 1 (se avsnitt 8.2). Därefter kommer vi att redogöra för Spår 2 (se avsnitt 8.3 samt 9 och 10 nedan). 8.2Spår 1 – En ny sekretessbrytande bestämmelse i OSL Vår bedömning: Vi anser inte att myndigheternas behov av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet kan tillgodoses enbart genom ändringar i eller kompletteringar till sekretessbrytande bestäm- melser i OSL med hänsyn till, dels de tillämpningsproblem som uppstår för handläggarna vid uttolkningen av bestämmelsen, dels det faktum att det härigenom sker ett utökat intrång i den personliga integritet. Vi beaktar härvid även att regeringen inte vidtagit lagstiftningsåtgärder beträffande ett tidigare lämnat förslag till generell sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Utformningen av nya författningar Vid vår bedömning är det enligt vår mening av vikt att beakta slutsatser och förslag i tidigare lämnade betänkanden inom det nu aktuella området. I avsnitt 4.5.2 ovan har vi bl.a. i detalj återgett delar av det som Beredningen för rättsväsendets utveckling, BRU, anfört i sitt slutbetänkande Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117). Vi kan bl.a. konstatera att denna utredning lämnat ett förslag till en – för de brotts- bekämpande myndigheterna – sekretessbrytande bestämmelse och att det i betänkandet (s. 160) också diskuterats ett antal alternativa förslag till sekretessbrytande regler (se avsnitt 4.5.2 ovan). Utredningen föreslog slutligen att den ovan nämnda generellt utformade sekretessbrytande bestämmelsen skulle införas i dåvarande 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100), som motsvarar 34 kap. 8 § samt 35 kap. 1–2 §§, 6 § punkt 4, 8 §, 9 § första stycket och 10 § i OSL. Detta förslag till sekretessbrytande bestämmelse har inte föranlett några lagstiftningsåtgärder från regeringens sida. I betänkandet (s. 163) betonades att man måste diskutera invändningen att sekretessområdet blir för stort, att bestämmelsen därmed innebär ett för stort ingrepp i den personliga integriteten samt att det därför är en viktig avvägning som måste ske mellan å ena sidan myndigheternas informationsbehov och å andra sidan den enskildes intresse av sekretess. Av intresse är också att det i betänkandet anförs (s. 160) att om en generell bestämmelse skulle anses gå för långt, det är möjligt att begränsa uppgiftslämnandet till vissa brott och att det bl.a. diskuterats huruvida det var möjligt att knyta en sådan begränsning till t.ex. ekonomiska brott eller organiserad brottslighet. påpekas dock att en sådan lösning leder till flera praktiska problem (se vidare avsnitt 4.5.2 ovan). Jämför även förarbetena (prop. 1983/84:142 s.29) till 14 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100), se ovan avsnitt. Nedan beskrivs våra idéer, diskussioner och slutsatser vad gäller möjligheten att få till stånd förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter mellan myndigheter för att motverka grov organiserad brottslighet genom att enbart utarbeta ändringar i eller komplet- teringar till sekretessbrytande regler i OSL (Spår 1). Utformningen av nya författningar 8.2.1Komplettering till 10 kap. 27 § OSL (generalklausulen) Utformningen av den aktuella sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 27 § OSL (generalklausulen) framgår av avsnitt 4.4.3 ovan. Eftersom vi haft som utgångspunkt att inte i någon del försämra det pågående aktuella samarbetet har vi, som anförts ovan (se avsnitt 8.1) haft som förutsättning att myndigheternas möjligheter att tillämpa t.ex. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL inte ska begränsas. Däremot har vi haft som ambition att föreslå bestäm- melser som ska komplettera generalklausulen och därmed dels förbättra möjligheterna för myndigheterna att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet, dels skapa regler som ska medföra att myndigheternas ifrågasatta regelmässiga tillämp- ning av generalklausulen ska minska. Det ligger därför enligt vår mening närmast till hands att diskutera huruvida en till generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL alternativ bestämmelse kan utarbetas. har tidigare i sin slutredovisning , 400-4599/08, av regeringens uppdrag till Rikspolis- styrelsen och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, föreslagit en sådan sekretessbrytande bestämmelse med följande innehåll. 10 kap. 27 a § OSL Utan hinder av sekretess får uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden lämnas mellan , polis- myndighet, , Ekobrottsmyndig- heten, , , och Skatte- verkets skattebrottsenheter om det behövs för den brottsbekämpande verksamheten. Sekretess hindrar vidare inte att uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden lämnas mellan myndigheter om det behövs för brottsbekämpande verksamhet och det föreligger misstanke om brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär. förslag ovan omfattar alltså brottslig verksam- het som är av allvarlig eller omfattande karaktär. saknar detta förslag en del av de kriterier som EU:s definition av begrep- pet grov organiserad brottslighet innefattar. Då vårt uppdrag enligt kommittédirektiven enbart omfattar utarbetandet av eventuella bestämmelser för att möjliggöra ett Utformningen av nya författningar förbättrat samarbete mot grov organiserad brottslighet är det, enligt vår mening, en grundförutsättning att inte föreslå en sekretess- brytande bestämmelse som täcker in ett större område än det nu aktuella. Vi har därför i vårt arbete inledningsvis, i stället för Rikspolis- styrelsens ursprungliga författningsförslag, diskuterat ett antal andra förslag till sekretessbrytande bestämmelser. Ett exempel härpå är följande. Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden lämnas mellan myndigheter i syfte att upp- täcka och utreda brott där det föreligger misstanke om brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och som bedrivs av en strukturerad sammanslutning eller på ett organiserat och systematiskt sätt. Ett annat förslag som vi diskuterat har följande utformning. Om det finns anledning att anta att en person är delaktig i grov organiserad brottslig verksamhet, får uppgifter om dennes personliga och ekonomiska förhållanden lämnas mellan myndigheter i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda brott. Ytterligare exempel har varit att i alternativa författningsförslag beskriva den brottsliga verksamheten ovan som att den ska vara av systemhotande/systematisk karaktär och bedrivas av en struktu- rerad sammanslutning, eller vara av allvarlig eller systematisk karaktär och bedrivas genom kriminell strukturerad samverkan eller samarbete. Oavsett utformningen av bestämmelsen måste således en sekretessbrytande bestämmelse vara begränsad till grov organiserad brottslighet. Denna förutsättning innebär enligt vår mening ett centralt problem, genom att det – som redogjorts för ovan i kap. 2 – inte finns någon entydig definition av det aktuella begreppet. 8.2.2Komplettering till 10 kap. 24 § OSL Vi har utöver vad som anförts i avsnitt 8.2.1 ovan även undersökt möjligheten att utforma andra kompletterande sekretessbrytande bestämmelser i . Härvid har vi främst diskuterat möjligheten Utformningen av nya författningar att utforma en till 10 kap. 24 § OSL (se vidare 4.4.2 ovan) komplet- terande bestämmelse. Ett sådant förslag är exempelvis följande. 10 kap. 24 a § OSL Sekretess hindrar inte att uppgift, som kan antas ha betydelse för , , , , , eller åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, lämnas till den myndighet som behöver uppgiften, om den brottsliga verksamhet som åtgärderna avser innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Denna bestämmelse är knuten till en viss påföljd för brott. Efter övervägande har vi funnit att ett förslag till lagtext som enbart knyts till en viss påföljd, blir alltför statisk i sin utformning. Bestämmelsen ger därmed inte utrymme för allt som den grova organiserade brottsligheten kan tänkas omfatta och ger därmed inte möjlighet till förbättringar av informationsutbytet vid det aktuella samarbetet. 8.2.3Fördelar och nackdelar med en sekretessbrytande bestämmelse enligt Spår 1 Fördelarna med ett regelverk som innebär nya sekretessbrytande bestämmelser i enligt Spår 1 är för det första det självklara faktum att detta alternativ leder till stora effektivitetsvinster, genom att myndigheterna då inte längre behöver göra en intresse- avvägning enligt 10 kap. 27 § OSL. Sekretesshinder i de situationer då myndigheterna ska utbyta uppgifter med varandra i syfte att motverka den grova organiserade brottsligheten undanröjs således. En annan klar fördel med Spår 1 är att informationsutbytet vid samarbetet mellan myndigheterna mot grov organiserad brottslig- het då kan fortsätta i oförändrad form, oavsett om detta samarbete sker inom ramen för arbetet i ett regionalt underrättelsecenter (RUC, se vidare avsnitt 3.3.6 ovan) eller i övrigt myndighets- samarbete mot den grova organiserade brottsligheten (se t.ex. avsnitt 3.4 ovan). Utformningen av nya författningar Ytterligare en fördel med Spår 1 är att informationsutbytet inte är formaliserat så att det krävs exempelvis ett visst ärende m.m. (jfr nedan avsnitt 8.3 vad gäller Spår 2). Det sistnämnda är en viktig faktor vid en avvägning hur ett lagförslag utformas. Det får anses väsentligt att de som tillämpar lagen inte ska uppleva en lagstiftning som tungrodd, vilket i sin tur kan leda till risk för att ett samarbete hämmas. Genom det i Spår 1 minskade sekretesskyddet, sker per automatik ett utökat intrång i den personliga integriteten. Det bör dock framhållas att det även finns ett antal andra författningar – förutom OSL – som alltjämt skyddar den enskildes personliga integritet även om sekretesskyddet lättas på. Myndig- heternas registerförfattningar innehåller en rad bestämmelser som begränsar myndigheternas möjligheter att hantera uppgifterna. Ändamålsbestämmelserna i registerförfattningarna styr förut- sättningarna för behandlingen av personuppgifter, både vad gäller insamling och utlämnande. Det finns vidare särskilda regler om sökbegränsningar, vad som får behandlas i databaser alternativt vad som kan anses vara gemensamt tillgängligt, särskilda regler för behandling av känsliga uppgifter, regler för hur uppgifter får lämnas ut samt regler om gallring av uppgifter m.m. Nackdelarna med Spår 1 är att det, enligt vår bedömning, kommer att uppstå svårigheter för tillämparna på myndigheterna att kunna använda den sekretessbrytande bestämmelsen, eftersom en sådan bestämmelse på ett eller annat sätt kommer att innehålla en hänvisning till begreppet grov organiserad brottslighet. Det ställs således härigenom krav på tillämparna att kunna uttolka detta begrepp. Uttolkningen kommer att behöva göras vid varje särskilt tillfälle då uppgifter ska lämnas mellan myndigheter. Då det inte finns någon uttrycklig definition av begreppet grov organiserad brottslighet (jfr kap. 2 ovan) leder detta, enligt vår mening, till stora tillämpningssvårigheter. Detta ska också jämföras med att ett argument mot att fortsätta använda de nu gällande reglerna inom området är tillämpningsproblemen vad gäller generalklausulen i OSL, och då främst den intresseavvägning som behöver göras. Utformningen av nya författningar En övergång från den avvägning av intressen som sker i 10 kap. 27 § OSL – dvs. om det är uppenbart att intresset att uppgiften ska lämnas jämfört med det intresse som sekretessen har för avsikt att skydda – till ingen sekretessprövning alls enligt en ny sekretessbrytande bestämmelse, innebär naturligtvis ett intrång i den personliga integriteten. Vi har under arbetet diskuterat hur omfattande detta integritets- intrång skulle bli. Integritetskränkningen i detta sammanhang består främst i att en myndighet får uppgifter om en person som en annan myndighet har tillgång till. Argument har framhållits att en integritetskränkning är betydligt större i situationer som vid användning av hemliga tvångsmedel och tvångsliknande åtgärder i form av exempelvis hemlig teleövervakning, avlyssning och kameraövervakning – på grund av risken för röjandet av personliga uppgifter m.m. – jämfört med den integritetskränkning som kan bli aktuell enligt Spår 1. Andra argument som har framhållits i sammanhanget är att integritetsskyddet bör vara olika beroende på om personen i fråga är misstänkt i den aktuella brottsliga verksamheten eller endast finns i den misstänktes omgivning. bör framhållas att utbytet av uppgifter i detta sammanhang sker mellan ett stort antal brottsbekämpande och icke brottsbekämpande myndigheter. Enbart mängden myndigheter som är involverade i informa- tionsutbytet vid samarbetet mot grov organiserad brottslighet, det därigenom stora informationsflödet mellan myndigheterna och att det aktuella samarbetet även avser andra samhällets åtgärder än lagföring av brott, ställer enligt vår mening krav på ett starkt integritetsskydd. Förutom det som redogjorts för ovan vad gäller skyddet för den personliga integriteten genom gällande registerförfattningar finns inte, enligt vår mening, ett tillräckligt starkt integritetsskydd vid en tillämpning av Spår 1. Även om man skulle kunna tänka sig en ordning med användar- begränsningar etc. framstår det, enligt vår mening, som svårt att inom ramen för OSL eller befintliga författningar (t.ex. registerförfattningarna) ta fram bestämmelser om integritetsskydd som motvikt till den öppning som den sekretessbrytande bestämmelsen innebär. I bedömningen ska också särskilt vägas in de erfarenheter som har gjorts genom BRUs slutbetänkande SOU 2005:117 (se ovan Utformningen av nya författningar under 8.2 samt avsnitt 4.5.2) och att regeringen med anledning av de däri lämnade förslagen, vilka har stor likhet med Spår 1, inte har vidtagit några vidare lagstiftningsåtgärder. Därtill kan även nämnas att Datainspektionen i sitt remiss- yttrande (dnr 602-2006) över BRUs slut- betänkande, avstyrker förslaget att införa en generell sekretess- brytande bestämmelse. Vår bedömning i denna del Vi bedömer mot bakgrund härav sammanfattningsvis att Spår 1 innebär stora effektivitetsvinster, men att på grund av de svårig- heter för tillämparna att ta ställning till vad som ska anses utgöra grov organiserad brottslighet, samt det intrång i den personliga integriteten som förslagen innebär, det inte är lämpligt och tillräckligt att enbart komplettera de sekretessbrytande bestäm- melserna i OSL. Vi har därvid också beaktat att regeringen inte vidtagit några lagstiftningsåtgärder i OSL vad gäller BRUs förslag (se avsnitt 4.5.2 ovan). Vi finner därför inte att Spår 1 medför en lösning av de i kap. 7 kartlagda problemen. Några experter i utredningen föredrar emellertid Spår 1. 8.3Spår 2 – En ny lag med bestämmelser om myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet Vår bedömning: För att möta myndigheternas behov av att få till stånd förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet, som den personliga integriteten ska skyddas, föreslår vi att en ny lag om myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet införs. Lagen ska inte utgöra en registerförfattning och ska kompletteras med bestämmelser i . Utformningen av nya författningar 8.3.1Kortfattat om vår idé med Spår 2 Med anledning av våra slutsatser vad avser Spår 1 ovan, har vi funnit skäl att diskutera och utarbeta alternativa författningsförslag för att möta myndigheternas behov av att få till stånd förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet, som den personliga integriteten skyddas. Vi har kallat dessa förslag för Spår 2. Spår 2 innebär i korthet dels att en ny lag om informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet föreslås som innehåller bestämmelser om myndigheternas samarbete i denna fråga (se nedan avsnitt 8.3.2–8.3.4 samt kap. 9), dels att kompletterande bestämmelser i införs (se nedan kap. 10). Vid arbetet med att utforma den nya lagen har vi även här gjort en avvägning mellan den efterfrågade effektiviteten i myndig- heternas aktuella samarbete och kravet på integritetsskydd. Den samlade idén med Spår 2 är att skapa en ring eller bubbla kring de aktuella samarbetande myndigheterna i deras verksamhet vad avser arbetet med att motverka grov organiserad brottslighet. Ringen eller bubblan kring myndigheterna föreslås ge en absolut sekretess utåt och möjlighet till ett fritt uppgiftsutbyte mellan myndigheterna inom ringen/bubblan, utan att sekretessregler som t.ex. generalklausulen ska behöva tillämpas. Den nya lagen ska enligt vår mening inte utgöra en register- författning. 8.3.2Ursprunglig version av ny lagstiftning enligt Spår 2 Vi har i vårt arbete utarbetat flera versioner av nämnda lag. Den första versionen av Spår 2 som vi diskuterat har haft fokus på i första hand integritetsskyddet. Våra idéer enligt denna version har kortfattat följande innehåll. En polismyndighet får efter tillstånd av en tingsrätt bedriva ett särskilt ärende (GOB-ärende) om grov organiserad brottslig- het. Tingsrätten beslutar om tillstånd i de fall grov organiserad brottslighet skäligen kan misstänkas. Utformningen av nya författningar Antalet myndigheter som kan komma att delta i ett sådant ärende kan variera från fall till fall, med som utgångspunkt de myndigheter som är aktuella inom NUC- och RUC- samarbetet. Detta kan tydliggöras genom kompletteringar i respektive myndighetsinstruktion. Av tingsrättens tillstånd ska framgå vad ärendet avser och vilka myndigheter som deltar i ärendet.