sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Lohmeyer understryker att en modernisering av planeringsprocess och funktioner kan ske i flera steg och inte behöver vara särskilt resurskrävande. Åtgärder måste anpassas efter ett lands utrikes- politiska ambitioner, statsförvaltningens organisation, ministeriets mandat och omfattning, tillgängliga resurser, kultur m.m. Som kritiska framgångsfaktorer nämner Lohmeyer att förändringar måste ha ett långsiktigt tydligt fokus, att de måste ha ledningens stöd och att vissa resurser måste satsas eller omfördelas. Väl genomförda medför förändringarna vinster vad gäller både inre och yttre effektivitet. Välgrundade beslut om att göra rätt saker kan fattas, som möjligheterna att bedöma om man gör saker rätt och att undvika otydlighet och dubbelarbeten ökar med en integrerad strategisk planeringsprocess. Bedömningar från några andra länder Med de utrikesförvaltningar utredningen besökt eller på annat sätt varit i kontakt har samtal förts om en mängd olika frågor. Ett av huvudtemana har varit de utmaningar som dagens globala verk- lighet innebär för utrikespolitisk verksamhet, i synnerhet när krav i så gott som alla jämförbara länder ökar på statlig förvaltning att fungera effektivt och på att visa resultat. Det är uppenbart att många utrikesministerier upplever liknande utmaningar vad gäller strategisk policyformulering, styrning, priori- tering av verksamhet och kostnader samt uppföljning som . Reformer har genomförts, pågår eller diskuteras i många utrikesförvaltningar för att finna metoder och organisatoriska lös- ningar för att förbättra styrning och uppföljning. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Nedan lyfts i punktform fram några sammanfattande bedöm- ningar och kritiska framgångsfaktorer för en ändamålsenlig verk- samhetsstyrning av en utrikesförvaltning som utredningen tagit fasta på under dessa samtal. Punkterna överensstämmer i stort med bedömningarna som gjorts av Lohmeyer och . För att skapa ett bra stöd för ledningen och optimera den stra- tegiska planeringen har flera länder en sammanhållen och centralt placerad kapacitet för strategisk analys, policy- formulering och planering. I planeringen av utrikesförvaltningens uppdrag måste verksam- het knytas till resurser (inklusive personalresurser). Utrikesministerier behöver en sammanhållen ledningsfunktion över politikområdena för att knyta samman verksamhets- och resursfrågor. Vissa utrikesministerier har löst detta genom att tilldela en tjänsteman som ungefär motsvarar kabinetts- sekreterare och expeditionschef ett överordnat ansvar för detta. En utrikesförvaltnings olika verksamheter kräver olika former av uppföljning. Användning av kvalitativa och kvantitativa metoder anpassas efter verksamheten. Uppföljnings- och utvärderingsmöjligheter måste stärkas, och system utvecklas som redovisar var resurser läggs, så att behov av omprioriteringar blir tydliga och kan ske smidigare. Behov finns av att kunna såväl mäta kortsiktiga resultat som bedöma långsiktiga effekter av verksamheter. Det är viktigt att ha tydlig beslutsdelegering i organisationen för administrativa beslut för att avlasta den politiska ledningen. Detta gäller bl.a. personalärenden. Flera utrikesförvaltningar understryker behovet av att löpande arbeta med att se över och effektivisera/förenkla olika processer och rutiner inom en utrikesförvaltning. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning 6.2.5Enad ledning och ett sammanhållet stöd för policyformulering och planering Utredningen ser utifrån genomgångar i avsnitt 6.2 behov av att utrikesförvaltningen har en sammanhållen ledning har en stark och dynamisk analyskapacitet som lägger grunden till en sammanhållen policyformulering bedriver utrikespolitik och hanterar verksuppdraget utifrån stra- tegiska målsättningar styr, prioriterar och följer upp ansvarsområden med verksamhet knuten till resursfördelning är inte tillsatt som en organisa- tionsutredning och går därför inte in i detalj om hur en förbättrad styrning ska organiseras. Utredningen gör observationer och ger några alternativ. Oavsett var en samlad ledning ska utövas behöver departementet inrätta en sammanhållande kapacitet för analys-, policyformulering och planering. saknar en sammanhållen policyformulering och verksamhetsstyrning. Ansvaret är i stor utsträckning uppdelat mellan de tre politikområdena. Resursplaneringen hålls samman av , planeringsstaben. Departementets lednings- grupp är stor och saknar beslutande mandat. Många bedömare anser att departementet är ledningstungt och att en effektivitets- hämmande klyfta finns mellan ledning och linjeorganisation. Utredningen anser att utrikesförvaltningens politikområden är nära förknippade med varandra och att synergier ska nyttjas. Utredningen ser det också som avgörande att en samlad ledning styr och nyttjar organisationen effektivt, samt har möjlighet att prioritera verksamhet utifrån goda beslutsunderlag. En mer sammanhållning styrning av detta slag kan uppnås på olika sätt. Utifrån den organisation som UD har är en möjlighet att stärka den generaldirektörsnivå som departementet har i form av expeditionschef, tre utrikesråd och en rättschef. Den utbyggnad och förstärkning av denna chefsnivå som skedde 1997, med bl.a. inrättande av fler utrikesråd, syftade till att just stärka samord- ningen mellan departementets olika politikområden. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning ningens uppfattning att det koordinerande ansvar som utrikesråden skulle svara för inte har förverkligats. Den analys- och planerings- funktion som föreslås nedan skulle kunna knytas till utrikesråden så att de tillsammans med expeditionschef och rättschef kan fungera som den samordnande funktion de har varit avsedda att utgöra. En förstärkt och samordnad ledning av detta slag skulle avlasta statsråd och statssekreterare mer av det löpande styrnings- arbetet. En lösning av detta slag kräver en tydlig ansvarsdelegering och en helhetssyn i gruppen om departementets samlade verk- samhet. En annan lösning är att ge kabinettssekreterare och expeditions- chef starkare mandat att hålla samman och styra verksamhets- och resursplaneringen, med uppdrag att se till helheten. Enligt UD:s arbetsordning § 41 har kabinettssekreteraren ansvar för att under chefen för departementet, leda och samordna arbetet inom utrikes- förvaltningen i sin helhet. Expeditionschefen har enligt arbetsord- ningen ett motsvarande övergripande administrativt ansvar (§ 42). En tydlig delegering från kabinettssekreterare till expeditionschef skulle vara nödvändig i en sådan lösning. Det kan, enligt utred- ningens mening, finnas skäl att än tydligare markera kabinetts- sekreteraren och expeditionschefens ansvar i arbetsordningen med detta syfte. Att ge UD:s nuvarande ledningsgrupp en starkare ledningsroll är svårt bl.a. p.g.a. gruppens storlek. Om deltagandet i gruppen begränsas, kabinettssekreterarens ordförandeskap förtydligas och gruppen tilldelas mer av ett beslutande mandat skulle den kunna få ett mer strategiskt och sammanhållande verksamhetsansvar. I stället för att utgå från redan existerande, redan hårt arbets- belastade, funktioner kan en förstärkt kapacitet uppnås genom inrättande av t.ex. en biträdande kabinettssekreterare med särskilt ansvar att hålla samman verksamhets- och resursansvar. Om denne tilldelades ett mycket tydligt uppdrag skulle statsråd och övriga statsekreterare kunde avlastas. Alternativt kan expeditionschefen tilldelas ett starkare övergripande planeringsmandat, för både verk- samhets- och resursplanering, och kompletteras av en biträdande expeditionschef som tar över övriga administrativa uppgifter. En av dem skulle också kunna ha i uppdrag att stärka UD:s styrning av underliggande förvaltningsmyndigheter. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Utredningen förordar emellertid i första hand en lösning som innebär en förtydligad arbetsordning vad gäller kabinettssekreter- arens och expeditionschefens ansvar. En sammanhållen ledning och styrning behöver, oavsett hur den utformas, en samordnad och dynamisk kapacitet för analys, policy- formulering, strategisk planering och uppföljning av verksamhet och resurser. Den optimala modell som skissas i Lohmeyers rapport (bilaga 10) kan byggas ut och tolkas som att en stark enhet som själv svarar för analysverksamhet, policy och resursplanering bör skapas. Alternativ kan sökas i den lösning som några andra länder tillämpar och som innebär att ett mindre planeringssekretariat inrättas, nära knutet till ledningen och med nyttjande av kapacitet som finns i linjen eller externt. Utredningen förordar det senare alternativet. Vad gäller analysverksamhet bör sekretariatet ansvara för att hålla ihop ett nätverk med berörda enheter. Utifrån den samlade ledningens prioriteringar och enheternas bedömningar håller sekretariatet ihop planering av analysverksamhet. Det bör utgöra en länk mellan UD och den akademiska världen och fungera som stöd för organisationen för t.ex. analysmetodik och vid upphand- lingar av externa studier. En långsiktig planering av analysbehoven bör ingå i verksamhetsplaneringen. Större arbeten bör ofta ske i samarbete med extern kompetens. Planering av löpande interna analyser måste ges ett flexibelt format, och ske i nära samråd med ledningen. Utöver det sammanhållande sekretariatet bör analyskapacitet i departementet koncentreras till enheterna/linjen. Varje enhetschef måste ta ett tydligt ansvar för att enhetens resurser används på ett sätt som skapar utrymme för analysverksamhet och fördjupning. Förslag till nedprioriteringar av viss operativ verksamhet kan behöva utarbetas och förankras. Det är utredningens bedömning att departementets ledning genom tydlig styrning kan bidra till att skapa mer utrymme för relevant analysverksamhet och stöd i policy- formulering, och på så sätt få ut mer av tjänstemannaorganisationen. Sekretariatet ska, förutom att fungera som en kärna och ett stöd för analysfrågor i departementet ha en övergripande och sam- ordnande roll i hela verksamhetscykeln. Det skulle ansvara för att utveckla och i verksamheten integrera arbete med trendanalyser, scenarier och riskbedömningar Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning vidareutveckla och ansvara för formulering av en övergripande strategiska inriktning samråda med övriga i departementsöver- skridande analys- och policyfrågor ha bred metodologisk planeringskapacitet skapa metoder för att tillsammans med berörda resursenheter knyta samman verksamhetsbedömningar med resurser/kapa- citeter tillsammans med berörda resursenheter utveckla relevanta kvalitativa och kvantitativa utvärderingsmetoder bygga upp kunskap i organisationen om strategisk styrning och planering av verksamhet och resurser fungera som stöd till kabinettssekreteraren i hans roll som ord- förande i den ovan föreslagna statssekreterargruppen (jämför avsnitt 4.2) UD bör bereda frågan vidare om behov av förändringar för att skapa en mer sammanhållen verksamhetsstyrning. Vad gäller inrätt- ande av ett sekretariat enligt ovan måste frågor om ett preciserat ansvar, om placering och om resursbehov ut. Kompetenser för att bemanna funktionen finns delvis inom UD/, men externa kompetenser kan behöva tas in tidsbegränsat eller genom upphandling. Det bör rimligen bemannas med mellan fyra och sex tjänstemän. En möjlighet är att överföra befattningar från departementets tre ledningar till ett sekretariat. Annars bör resurser som frigörs genom en ny omräkningsmodell för utrikes- förvaltningens utlandskostnader kunna nyttjas (avsnitt 6.3.3). En sammanhållen ledning och styrning mot strategiska verk- samhetsmål ställer krav på utrikesförvaltningen. Utredningen ser dock att det är en naturlig utveckling som redan har påbörjats genom den nya strategiska verksamhetsplaneringen –2014. kommer skarpare och sammanhållen styrning att generera effektivitetsvinster. Ett tydligt strategiskt fokus lägger grunden för ett proaktivt och samlat agerande internationellt. Ökad genom- slagskraft för svensk utrikespolitik och effektivt genomförande av verksuppdraget är målet. En tydlig och respekterad verksamhetsinriktning öppnar upp för smidigare prioritering och omprioritering, ökad flexibilitet och Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Internationella jämförelser pekar på en allmän utveckling i denna riktning inom utrikesförvaltningar, och inom svensk förvaltning finns goda exempel att lära av. Utredningen noterar också att utrikesförvaltningens komplexa uppdrag ibland föranleder förslag om att skapa skarpare avgräns- ningar inom organisationen. Att dela upp verksamheterna i olika organisationer eller budgetposter ser utredningen emellertid inte som en lösning för att skapa en mer ändamålsenlig verksamhet. Organisatorisk separation skapar endast mer av splitting i utrikes- politiken och den internationella verksamheten, riskerar dubbel- arbete eller missade synergier och minskar möjligheterna till flexi- bilitet inom organisationen och mellan verksamheter. I stället måste styrning och uppföljning utvecklas så att den klarar av att sammanhållet hantera och väga av olika typer av internationell verksamhet mot varandra, både inom utrikesförvaltningen och inom . De förslag som lämnas i kapitel 4 och som gäller hela ska ses mot denna bakgrund. 6.2.6Andra effektiviseringsåtgärder i utrikesförvaltningen Utredningen föreslog i delbetänkandet ett antal effektivi- seringsåtgärder inom utrikesförvaltningens olika ansvarsområden, främst med avsikt på utrikesrepresentationen. Vissa av dem har bäring även på departementet. Även förslag i detta slutbetänkande syftar i samtliga kapitel till att skapa en mer ändamålsenlig och effektiv verksamhet. Som avslutning på avsnitt 6.2, som främst rört departementets styrning, nämns nedan ytterligare några åtgärder av intern karaktär som departementet bör överväga. De har kommit fram vid jäm- förelser med andra utrikesförvaltningar eller i samtal med svenska intressenter, och bedömts relevanta av utredningen. Löpande behov av effektiviseringar och verksamhetsutveckling, bl.a. omfattande behov av moderniserade IT-stöd, måste kunna tas om hand inom utrikesförvaltningen. Den referensgrupp som har inrättats för verksamhetsutveckling och behov av IT-stöd på UD (jämför delbetänkandet) bör utvecklas. Enhetschefer och chefer i utlandsorganisationen bör ha ett tydligt ansvar att löpande identifiera och driva förändrings- och effektiviseringsarbeten som kan förbättra förvaltningens funktion. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Inom ramen för ett Webb-forum samt vid planeringsdagar/enhets- möten bör ett stående uppdrag vara att generera effektivi- seringsförslag. Expeditionschefen och enhetschefer har ansvar för att välgrundade förändringsidéer i organisationen tas omhand. Många arbetsprocesser inom utrikesförvaltningen (också med koppling till övriga ) kan förenklas, förtydligas och göras mer enhetliga även om variationen i de ärenden/bered- ningsprocesser som hanteras är mycket stor i sak, omfång, brådska, känslighet och format. Extern expertis kan i ökad utsträckning tas in för att ge råd om effektiviseringar av ofta förekommande, betungande och rutinartade processer inom förvaltningen. UD:s inspektörsfunktion bör stärkas och dess uppdrag stramas upp. Inspektörernas uppdrag skulle även kunna omfatta regel- bunden eller behovsprövad inspektion av hemmaenheter och fungera som stöd för effektivisering av verksamhet. Ett nära sam- arbete med internrevision, eventuellt även med externa konsulter, kan upprättas. 6.3Väl avvägd och förutsägbar resurssättning Förstärkningar av verksamhet som utredningen föreslår kan möjliggöras genom de effektiviseringar i utrikesförvaltningen som föreslås i utredningens slut- och delbetänkande. En överenskommelse rörande en omräkningsprincip för utrikesförvaltningens kostnader som uppstår i utlandet måste komma till stånd. verksamheter ska inte utsättas för dubbelt produktivitetskrav i jämförelse med annan statlig förvaltning. Valutajustering för utrikesförvaltningens kostnader som uppstår i utlandsverksamhet bör bibehållas enligt etablerad princip. Den planeringsprocess för utrikesrepresentationens placering och verksamhet som föreslås i avsnitt 4.2 ska även omfatta diskussioner om resurser. En uppföljning som återspeglar resursåtgång för olika verk- samheter bör nyttjas för en diskussion om finansiering, Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning inklusive nivå på anslagsram, av utrikesrepresentationens åtaganden. Interndebitering inom för finansiering av utrikesrepresentationens uppdrag för övriga bör av effektivitetsskäl undvikas. UD bör överväga att göra en genomgång av olika regelverk och rutiner för avgiftsfinansierade verksamheter, i syfte att pröva deras relevans, efterlevnad samt kostnads- täckningsgrad. Att utrikesförvaltningens styrning och uppföljning kan förbättras för att skapa mer inre och yttre effektivitet i verksamheten har lyfts fram tidigare i kapitlet. Här har UD ett viktigt förbättringsarbete att genomföra. För att nå dit krävs också väl avvägda finansierings- ramar som ger tydliga förutsättningar och en bra planerings- horisont. Verksamhetens långsiktighet samt ambition att vara en god arbetsgivare motverkas av snabba och kortsiktiga neddragningar. Flexibilitet inom organisationen är alltid nödvändig. En långsiktig finansierings- och planeringshorisont underlättar smidiga förändringar. Generellt bör hänsyn tas inom till att ökad internationell utblick och ett fortsatt intensifierat EU-arbete kan göra det nödvändigt med tuffare prioriteringar och/eller ökade resurser för hela myndigheten. Att försvara politiska, eko- nomiska och samhälleliga intressen i den samlade inrikes- och utrikes- politiken kräver fokus och resurser i en globaliserad och konkurrens- präglad värld. Det är, enligt utredningen, oroande att t.ex. satsningar på internationell personalrotation som utsändande av nationella experter i internationella organ, det s.k. sexmånadersprogrammet för tjänstgöring vid utlandsmyndighet, internationella kurser och utbyten med andra länders, gärna EU-länders, förvaltningar inte tydligt prioriteras inom myndigheten. Detta avsnitt lyfter fram ett antal möjligheter och förutsätt- ningar för att skapa rimlig och långsiktig finansiering av utrikes- förvaltningens verksamhet. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning 6.3.1Förstärkt verksamhet genom effektiviseringar och omprioriteringar har till uppdrag att ge förslag till åtgärder som skapar en bättre utrikesförvaltning inom rådande resursram. För att förstärka vissa områden krävs således effektivi- seringar och omprioriteringar. har genomfört omfattande besparingar . –2010 vidtogs åtgärder som minskar de totala kostnaderna med i nivå. Besparingarna innebär, utöver nedläggningar av myndigheter, att antalet tjänstgörande minskats med 100 personer och att fastighetskostnaderna minskats med i nivå. UD har också krympt medlen för resor, publikationer, kompetensutveckling, kontaktskapande verksamhet m.m. Vid utgången av 2010 var utrikesförvaltningens budget med god marginal i balans. Till följd av beslutat sparkrav för utrikesförvaltningen om ytter- ligare , kommer ytterligare fem ambassader att avvecklas . kommer då 25 ambassader och karriärkonsulat att ha avvecklats . De som öppnats finansieras i huvudsak via avräkning från bistånds- anslaget i enlighet med DAC-regler. De omfattande besparingar som utrikesförvaltningen ålades kunde förmodligen, med undantag för det senaste beslutet, ha und- vikits eller lindrats om styrning och uppföljning hade möjliggjort mindre löpande justeringar. För att utrikesförvaltningen ska kunna förstärkas och utvecklas på det sätt som omvärldsförändringarna kräver måste alla potenti- ella besparingar och effektiviseringar löpande tas till vara. Resurs- erna måste sedan på ett strategiskt sätt omfördelas till prioriterad verksamhet. Emellertid krävs även att framtida anpassningar av UD:s förvaltningsanslag är väl avvägda, vilket diskuteras i följande avsnitt. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning 6.3.2Regeringskansliets resurssättning av utrikes- representationen lydde utrikesrepresentationen under UD och genomförande av uppdrag från UD, departementala och konsulära, var den absoluta huvuduppgiften för representationen. Något för- enklat kan sägas att inträdet i EU 1995 stegvis ändrade detta. Det finns inget som tyder på att en diskussion fördes om vad EU- inträdet och utrikesrepresentationens ändrade placering skulle kunna innebära i resurs- och arbetsbelastningstermer för utrikes- representationen när UD:s förvaltningsanslag slogs samman med övriga 2002.3 Den interna utvärdering som gjordes av sammanslagningen av (Ds 2000:27) tog upp internationaliseringens och EU-arbetets effekter på arbetsbörda och resursåtgång. Också inverkan på förvaltningsmyndigheter togs upp, men man verkar ha bortsett från utrikesrepresentationens arbete. Allmänt för görs dock observationen att arbetsbördan har ökat väsentligt i och med EU-inträdet. Slutsatsen dras att ökningen får anses motiverad. Trycket förutses fortsätta att öka med anledning av bl.a. tilltagande internationalisering (Ds 2000:27, s. 114–117).4 Enligt muntliga uppgifter ansågs under förhandlingen som ledde till sammanslagningen av anslagen att behov av eventuella resurs- omfördelningar skulle få lösas inom ramen för den gemensamma verksamhetsplaneringsprocess som infördes i . Utredningen har inte kunnat få fram uppgifter om huruvida så skedde överhuvudtaget, men att en specifik diskussion har förts om arbetsbelastningen i utrikesrepresentationen med anledning av dessa förändringar får anses uteslutet. Goda uppföljningsmöjlig- heter av utrikesverksamheten, som t.ex. kunnat visa på utveckling av arbetsuppgifter , kunde ha möjliggjort en sådan diskus- sion, men sådant underlag saknas. Det som har gjorts är att mäta tidsåtgång för olika verksamheter i utlandsorganisationen. Olika syften, metoder och kriterier har dock tillämpats, vilket gör det svårt att bedöma 3Uppgiften bygger på samtal med tidigare budgetansvariga tjänstemän i UD och på interna arbetsmaterial –1999 som har gåtts igenom. 4Det fanns en allmän debatt och kanske inledande tro att EU-medlemskapet skulle kunna leda till en minskad förvaltning eftersom nu EU skulle sköta många av politikområdena, såsom jordbrukspolitiken och frihandelspolitiken. Tvärtom tar det mer tid att nu också inom EU-arbetet försvara svenska intressen inom dessa områden och att bereda t.ex. jordbruks- stöden i den svenska förvaltningen. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning I avsnitt 4.2.1 och bilaga 8 redogörs för resultat av utredningens egna enkät. I snitt arbetar utlandsorganisationen av sin tid med det departementala uppdraget (inkl. för UD), med verksuppdrag och service till andra myndigheter och cirka procent med administration.5 Enligt enkäterna som besvar- ades av utlandsorganisationen (utom EU-representationen i ) och av (utom UD och Förvaltningsav- delningen) har samarbetet med andra departement ökat och för- utses fortsatt öka. För att denna utveckling inte ska tränga undan annan fastlagd verksamhet i utlandsorganisationen måste den stra- tegiska planeringsprocess som beskrivs i avsnitt 4.2 också hantera resursfrågan. Om övriga departements uppdrag till utrikesrepre- sentationen ökar måste en medveten verksamhetsmässig ompriori- tering ske, eller måste UD:s andel av förvalt- ningsanslag justeras. Detta vore en rimlig utveckling eftersom EU- verksamhet och annat internationellt arbete, inte minst multi- lateralt, som involverar utlandsorganisationen förväntas och bör tillåtas öka. Ett förbättrat uppföljningssystem av utrikesför- valtningens verksamhet bör ligga till grund för en välgrundad prioriterings- och resursdiskussion inom . Att utrikesrepresentationen lyder under men finansieras över UD:s andel av förvaltningsanslaget och därtill tar uppdrag från många olika intressenter är i rent styrningshänseende inte en optimal lösning. Ansvar för verksamhetens omfattning och dess finansiering borde ligga mer samlat.