sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Om personuppgifter däremot förekommer skulle begränsningsregeln dock enligt sin ordalydelse kunna innefatta ett sådant fall; dvs. att myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Har ingen person aktuell behörighet saknar myndigheten sådan befogenhet. Regler om begränsning av behörighet har också börjat förekomma i registerförfattningar, men de synes inte ha utformats med tanke på 2 kap. TF.6 En föreskrift i lag eller förordning, om att en myndighet exempelvis inte skulle få utforma sitt tekniska system så att det tillåter fritextsökning,7 passar emellertid mindre väl in på begränsningsregelns ordalydelse. Myndigheten skulle visserligen enligt lag eller förordning sakna befogenhet att bygga ett visst system, men det skulle inte följa av lag eller förordning att myndigheten saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig – detta skulle bli en faktisk följd av regleringen. Sådana tekniska begränsningar synes därmed få bedömas utifrån det allmänna och det särskilda tillgänglighetsrekvisitet och dessa rekvisit ska som framgått tolkas så vidsträckt att det räcker att en enda person, t.ex. på teknikavdelningen, har de tekniska möjligheterna. Vad som inte nämns i lagmotiven är att det i princip alltid 6Se bl.a. 16 § lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, 4 kap. 2 § patientdatalagen (2008:355) och 22 § lagen (1996:1156) om receptregister. 7Genom registerförfattning skulle myndigheten således tvingas till införande eller bibehållande av tekniska begränsningar som leder till av eller regeringen konstruerade tekniska begräsningar. finns någon som kan gå förbi samtliga spärrar, t.ex. för att när så krävs kunna återställa systemet om det fallerat.8 har behovet av tekniska begränsningar, till följd av övergången till elektronisk ärendehantering och elektroniska patientjournaler m.m., blivit allt större från såväl integritetssom informationssäkerhetssynpunkt. 3.1.3 Särskilt om färdiga elektroniska handlingar Beträffande färdiga elektroniska handlingar är området för tekniska begränsningar ännu mindre eftersom den särskilda begränsningsregeln inte gäller för dem. Sådana handlingar anses vara förvarade även om det skulle krävas omfattande arbete av myndigheten för att få tillgång till dem. Detta motiveras så att det annars skulle kunna finnas färdiga elektroniska handlingar som inte rättsligt sett anses förvarade, och därför inte heller kan bli allmänna, därför att myndigheterna organiserat sina datasystem så att det inte går att återfinna handlingar med rutinbetonade åtgärder.9 Oavsett vilka tekniska begräsningar en myndighet sätter upp är alltså färdiga elektroniska handlingar att anse som allmänna, förutsatt att myndigheten – förenklat uttryckt – på något sätt kan få tillgång till dem. Som framgått gäller inte heller begränsningsregeln för sådana handlingar. 3.1.4 Grundlagsenliga rättsliga begräsningar Begränsningsregeln ger som framgått möjlighet att genom lag eller förordning inskränka vilka potentiella elektroniska handlingar som anses förvarade hos en myndighet. Föreskrifter finns också i registerförfattningar om hur myndigheter får handskas med uppgifter. Där föreskrivs bl.a. om vilka uppgifter som får behandlas och för vilka ändamål behandling får ske. Bestämmelser förekommer också om vilka sökbegrepp som får användas när uppgifter omvandlas till läsbar form, 8 Jfr om t.ex. hela IT-stöd skulle komma ur funktion och svaret från ansvariga blev att felet inte kan åtgärdas eftersom ingen getts teknisk möjlighet att ta sig förbi en viss säkerhetsmekanism. 2001/02:70 s. 20. i vilken form uppgifter får lämnas ut, och med vilken metod ett utlämnande får ske. Någon närmare genomgång har emellertid inte gjorts av vad som utgör en grundlagsenlig rättslig begränsning och det har, efter de ändringar i 2 kap. TF som trädde 2003, blivit en allt vanligare fråga hur en regel i lag eller förordning ska vara utformad för att få verkan enligt 2 kap. 3 § tredje stycket TF. En typisk sökbegränsning för en myndighet kan se ut så som i 2 kap. 10 § lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar. Vid sökning i databasen får uppgift om medborgarskap inte användas som sökbegrepp annat än i fråga om medborgarskap i ett land inom Europeiska unionen eller i eller . En sådan bestämmelse innebär att myndigheten saknar rättslig befogenhet att sammanställa en potentiell elektronisk handling genom att använda de angivna sökbegreppen. Eftersom en sådan handling även skulle innehålla personuppgifter är begränsningsregeln tillämplig. En potentiell elektronisk handling av detta slag är därför varken tillgänglig för myndigheten eller allmänheten. I registerförfattningar förekommer emellertid även begräsningar av annat slag. Regeringen har i nämnda proposition 2007/08:160 Utökat elektroniskt informationsutbyte, konstaterat att ändamålsbegränsningar inte utgör en grundlagsenlig rättslig begränsning (s. 66). Flera registerförfattningar innehåller emellertid ändamålsinriktade sökbegränsningar. Som exempel kan nämnas 14 § första stycket lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga där följande föreskrivs: Personuppgifter som avses i 9 § första stycket 2 och 3 samt 5 - 9 får inte användas som sökbegrepp annat än om det behövs för tillsyn, uppföljning eller utvärdering av Totalförsvarets pliktverks verksamhet eller för framtagande av material för forskning eller statistik. Detsamma gäller uppgifter om resultat från kunskapsprov och anlagstester som utförts vid sådan utredning som avses i 3 § första stycket. Sådana begränsningar torde inte vara grundlagsenliga. Trots detta sägs i motiven till den nämna lagen att begränsningar av sökbegrepp innebär dels att den registerförande myndigheten inte får söka i registret eller göra sammanställningar efter eget godtycke, dels att sammanställningar grundade på de förbjudna sökbegreppen inte anses förvarade hos myndigheten och därmed inte utgör allmänna handlingar även om det är tekniskt möjligt att ta fram dem.10 Sökbegränsningar torde alltså i vissa fall inte få den effekt från offentlighetssynpunkt som avsetts och exemplet visar hur vanskligt ett skydd för den personliga integriteten, baserat på registerförfattningar, kan vara. 3.1.5 Närmare om begränsningsregeln och färdiga handlingar Begränsningsregeln fick som framgått, genom de ändringar i 2 kap. TF som trädde 2003, en avfattning enligt vilken regeln endast gäller för sammanställning av uppgifter ur upptagning för automatisk behandling, dvs. för potentiella elektroniska handlingar. Enligt ändringar anses alltså en färdig elektronisk handling vara förvarad även om den innehåller personuppgifter och myndighet enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra handlingen tillgänglig. Beträffande denna avgränsning anförde Lagrådet att det inte kan uteslutas att färdiga elektroniska handlingar kan sökas på annat sätt, att en sökbegränsning inte torde kunna medföra att en färdig framställning som sådan inte är förvarad hos myndigheten och att en särskild reglering – om en sådan anses påkallad för den angivna situationen – lämpligen tas in i exempelvis 2 kap. 12 § TF.11 Denna fråga borde alltså inte anses gälla om en allmän handling föreligger (steg 1) utan ses som en fråga om utlämnande (steg 2). Resonemanget utvecklades inte närmare men ett skäl bakom att exkludera färdiga elektroniska handlingar var att sådana annars skulle kunna anses vara både förvarade och icke-förvarade – . Förvaringsrekvisitet skulle därmed bli beroende av vilken åtkomstmetod som väljs, vilket skulle leda till ytterligare tolkningssvårigheter. Det får anses rimligt att en färdig elektronisk handling, liksom en konventionell, anses antingen vara förvarad eller inte förvarad.12 10 SOU 1997:101 s. 125 i den version som nås på . 2001/02:70, bilaga 5, s. 56. 12Med utgångspunkt härifrån skulle dessutom kunna ifrågasättas om färdiga handlingar praktiskt sett var exkluderade från begränsningsregeln redan enligt dess tidigare lydelse. Att färdiga handlingar omfattades av den då använda avgränsningen upptagningar är klart. Det ligger emellertid nära till hands att tolka den tidigare lydelsen som att färdiga handlingar som Att det enligt begräsningsregelns nuvarande lydelse står klart att färdiga elektroniska handlingar ses som förvarade hos myndighet, oavsett om myndighet enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra handlingen tillgänglig, har inte hindrat att många registerförfattningar innehåller begränsningar av hur färdiga elektroniska handlingar får sökas fram. Ett exempel är 2 kap. 11 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet: Vid sökning efter handlingar som avses i 5 § [dvs. färdiga elektroniska handlingar som kommit in eller upprättats i ett ärende] får endast uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och uppgifter som avses i 5 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) användas som sökbegrepp. Som sökbegrepp får dock inte uppgift som avses i 1 kap. 6 § användas. En begränsning av detta slag hindrar inte att berörda färdiga elektroniska handlingar från offentlighetssynpunkt anses vara förvarade hos myndigheten. I motiven konstaterades att behandlingen av känsliga personuppgifter m.m. i elektroniska ärendehanteringssystem kan innebära risker för otillbörligt intrång i den personliga integriteten och att det därför föreslås att möjligheterna att söka fram handlingar begränsas. Härvid tillades bl.a. följande: För att ärendehanteringen skall kunna skötas på ett effektivt sätt är det dock nödvändigt att handläggare ges möjlighet att söka efter såväl ett ärende som enskilda handlingar, t.ex. med angivande av ärendebeteckning eller beteckning på en specifik handling. Däremot anser vi att integritetsskälen väger tyngre än effektivitetsskälen när det gäller mer sofistikerade eller exakta sökmöjligheter. Vid sökning efter en handling i databasen bör därför få användas endast ärendebeteckning, beteckning på handlingen eller andra uppgifter, t.ex. personnummer, som behövs för att identifiera ett ärende eller en handling (SOU 1999:105 s. 250). Sannolikt var denna begränsning – som tillkommit års ändringar i TF – avsedd att gälla även när enskilda begär ut handlingar med stöd av offentlighetsprincipen. Det integritetsskydd som registerförfattningarna avsågs ge har emellertid delvis satts ur spel. Även detta exempel visar hur vanskligt ett skydd för myndigheten på något sätt har befogenhet att utnyttja för överföring var att anse som förvarade (oaktat att myndighetens åtkomst är begränsad). En färdig handling skulle därmed endast omfattas av begränsningsregeln då myndighet inte alls har befogenhet att utnyttja handlingen för överföring. den personliga integriteten, baserat på registerförfattningar, kan vara. 3.1.6 Betydelsen av formen för elektroniskt utlämnande En teknisk begränsning, som utformas så att den allmänna tillgänglighetsprincipen inte blir uppfylld gäller för både färdiga och potentiella elektroniska handlingar, men uppfyller den tekniska begränsningen bara den särskilda tillgänglighetsprincipen kan endast potentiella elektroniska handlingar undantas från offentlighetsinsyn. På motsvarande sätt gäller en grundlagsenlig rättslig begränsning endast för potentiella (inte färdiga) elektroniska handlingar. Det är därmed, när det allmänna tillgänglighetsrekvisitet är uppfyllt och sekretess inte föreligger, möjligt att begära ut de färdiga elektroniska handlingarna och själv göra sammanställningarna. Det s.k. utskriftsundantaget har fungerat som en tröskel mot sådana åtgärder. Lämnas handlingarna ut på papper är det svårare, eller i alla fall besvärligare, att sammanställa uppgifter ur handlingarna, i synnerhet om detta ska ske i stor skala. Lämnas de färdiga elektroniska handlingarna istället ut i elektronisk form finns denna tröskel och det blir därmed enklare att genom massuttag av färdiga elektroniska handlingar sammanställa stora mänger uppgifter, liksom att sambearbeta uppgifter från olika myndigheter. Att en sådan utveckling skulle vara trolig, om elektroniskt utlämnande genomförs utan begränsningar, framgår t.ex. av hur några kommersiella aktörer har agerat genom att sprida uppgifter över Internet. En absolut skyldighet till elektroniskt utlämnande kan här delvis sätta de tekniska och rättsliga begränsningarna ur spel, se vidare avsnitt 3.2.2. Utrymmet för tekniska begränsningar är snävt och tolkningen av vad som utgör en grundlagsenlig sådan begränsning blir beroende av bl.a. statusen hos myndighetens tekniska hjälpmedel och myndighetspersonalens förmåga och tillgänglighet. Utrymmet för att göra sådana begräsningar utifrån vad som utgör rutinbetonade åtgärder är dessutom inskränkt till potentiella elektroniska Ett skydd för enskildas personliga integritet, vid en övergång till elektroniskt utlämnande, kan därmed knappast ges genom tekniska begränsningar. Det har vidare visat sig att registerförfattningar inte föregåtts av en tillräcklig analys av 2 kap. TF. Motivuttalandena är kortfattade och vid en jämförelse mellan lagstiftningsärenden delvis motsägelsefulla. Effekterna av begränsningsregeln är därmed svåra att överblicka. Ett skydd för enskildas personliga integritet kan därmed inte heller byggas på begränsningsregeln och registerförfattningar, vid en övergång till elektroniskt utlämnande. Begränsningar av detta slag kan dessutom delvis kringgås genom massuttag av färdiga handlingar i förening med avancerad databehandling. 3.2Steg 2: Begränsningar i skyldigheten att lämna ut handlingar Det anses följa av tryckfrihetsförordningen att en begäran om att få ta del av en allmän handling måste vara tillräckligt preciserad. Sökanden ska lämna sådana uppgifter att myndigheten kan identifiera handlingen. Här berörs i vilken mån regler i registerförfattningar kan inverka på identifieringen av begärda handlingar.13 I avsnitt 3.1.2 berördes hur en teknisk begränsning ska vara utformad för att den ska slå igenom enligt 2 kap. TF. Här är frågan istället vilken inverkan tekniska begränsningar har på myndighets skyldighet att leta fram en elektronisk handling. Handlingen måste kunna identifieras av myndigheten utan betydande arbetsinsatser. Myndigheterna är inte skyldiga att bedriva mera omfattande efterforskningar (RÅ 1979 Ab 6). De är emellertid skyldiga att med hjälp av register ge den enskilde visst bistånd (JO 1994/95 s. 571). I praktiken förekommer framställningar som avser generellt beskrivna grupper av handlingar. Myndigheternas register har fört 13 Handlingar kan också skyddas av sekretess och är därmed inte offentliga. Denna fråga behandlas inte här. med sig ökade möjligheter att ta fram även grupper av handlingar. Genom att tekniskt utforma sina system så att möjligheten att efterforska handlingar begränsas skulle en myndighet i viss mån kunna begränsa riskerna för integritetsintrång. Har oövervinnerliga tekniska begränsningar införts behöver efterfrågade handlingar, så som 2 kap. TF utformats, inte sökas fram. kan en simpel spärr, som kan upphävas med rutinbetonade åtgärder, inte frita myndigheten från dess skyldigheter. Häremellan finns en gråzon där omfattningen av det arbete som skulle krävas blir avgörande. Offentlighetsprincipen bör inte användas som argument för att införa ineffektiva system.14 En myndighet ska istället enligt 4 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar ordna den automatiserade behandlingen av uppgifter med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. En myndighet ska härvid särskilt beakta att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar. En myndighet bör således inte söka tillgodose behovet av integritetsskyddet vid en övergång till elektroniskt utlämnande av handlingar genom att utforma sina system så att sökningar försvåras. Rättsliga begränsningar i registerförfattningar kan övervägas även med sikte på det stadium när en myndighet, efter en begäran om ett offentlighetsuttag, letar efter handlingar. Som framgått kan grundlagsenliga rättsliga begränsningar resultera i att potentiella elektroniska handlingar inte anses förvärvade. En betydande del av de sökbegränsningar som införts avser emellertid färdiga elektroniska handlingar och en rättslig begränsning gäller i princip inte för sådana handlingar (se avsnitt 2.1.3). Kan en rättslig be- 14 Skulle myndigheten helt avskaffa elektronisk dokumenthantering skulle det givetvis innebära att det blev svårare att finna handlingar. Det skulle emellertid också innebära att myndighetens arbete blev betydligt mindre effektivt, vilket skulle medföra betydande kostnader. Detta exempel är givetvis extremt men motsvarande princip gäller även för mera måttfulla tekniska begränsningar. gränsning trots detta lägga hinder i vägen för en begäran om att söka fram en färdig elektronisk handling? Frågan ska tas upp genom ett exempel. En myndighets elektroniska register, en databas, kan förenklat beskrivet vara utformad enligt figuren nedan. Låt säga att en registerförfattning innehåller en sökbegränsning som innebär att uppgifter i den kryssade kolumnen (B) inte får användas som sökbegrepp eftersom den innehåller integritetskänsliga personuppgifter. En sökande begär att myndigheten sammanställer en potentiell elektronisk handling med uppgifter från kolumn C tillhörande personer med viss uppgift i kolumn B. En sådan sammanställning skulle ske genom att använda uppgifter i kolumn B som sökbegrepp. En sammanställning av detta slag är emellertid, med beaktande av begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF, inte förvarad hos myndigheten eftersom den skulle innehålla personuppgifter och myndigheten saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. De färdiga elektroniska handlingarna i kolumn D anses emellertid vara förvarade hos myndigheten. Den enskilde begär därför att få ta del av alla färdiga elektroniska handlingar (i kolumn D) tillhörande personer med viss uppgift i kolumn B. Enligt registerförfattningen får inte myndigheten söka fram dessa handlingar ur databasen genom att använda uppgifter i kolumn B som sökbegrepp. Myndigheten börjar med att pröva om det är möjligt att ta fram handlingarna genom att manuellt gå igenom databasen. Eftersom databasen innehåller 10 000 rader skulle detta kräva en sådan omfattande efterforskning som myndigheten inte är skyldig att utföra (se avsnitt 3.2.1). Det behövs därför att uppgifter i kolumn B används som sökbegrepp. Det kan dock antas att myndigheten utformat sitt system så att det inte går att söka i kolumn B. Beroende på den tekniska kompetensen hos myndigheten kan emellertid denna tekniska begränsning enkelt kringgås. Om så är fallet innebär den tekniska begränsningen inte att handlingarna inte kan identifieras (se avsnitt 3.2.1) och de tekniska begränsningarna fritar inte myndigheten från skyldigheten att lämna ut handlingarna. Därmed återstår att bedöma om den rättsliga begränsningen hindrar myndigheten från att vidta åtgärden för att leta fram de färdiga handlingarna. Frågan blir hur registerförfattningen – enligt vilken myndigheten inte får utföra erforderlig sökning – förhåller sig till myndighetens skyldigheter enligt 2 kap. TF. Är myndigheten endast skyldig att använda sådana tillvägagångssätt som ligger inom myndighetens rättsliga befogenheter enligt berörd registerförfattning? Vid en normkonflikt tar bestämmelser i grundlag i princip över bestämmelser i en registerförfattning. Frågan blir emellertid hur den särskilda regleringen i 2 kap. 3 § tredje stycket TF ska tillämpas. Enligt 3 § gäller regleringen i en registerförfattning för sammanställning av uppgifter ur en upptagning, men däremot inte för färdiga elektroniska handlingar. För att den senare kategorin ska innefattas torde, som lagrådet noterat, en ändring i 2 kap. 12 § TF aktualiseras (prop. 2001/02:70 Bilaga 5 s. 56). En fråga som inte berörts i lagmotiv eller praxis är emellertid om åtgärder för att söka fram en färdig elektronisk handling ska anses ta sikte på den färdiga handlingen eller ses för sig så att den anses innebära att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning tas fram. Som skäl för att inte medverka till ett utlämnande i exemplet ovan skulle kunna åberopas att framsökningen innebär att en potentiell elektronisk handling skapas, för att de färdiga handlingarna ska kunna återfinnas, och att denna åtgärd ska bedömas för sig enligt 2 kap. 3 § TF. Genom sökningen skapas nämligen en temporär lista över sökträffarna och denna lista är något annat än de eftersökta färdiga handlingarna – en ny sammanställning av uppgifter i kolumn B med vissa andra uppgifter. För potentiella elektroniska handlingar av sådant slag gäller begränsningsregeln. Listan skulle därmed inte vara allmän handling och förbudet enligt registerförfattning skulle vara en grundlagsenlig rättslig begränsning med avseende på listan. Sökningen utgör med detta synsätt en förbjuden åtgärd eftersom sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt registerförfattning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Möjligen kan stöd hämtas i lagtexten för en sådan tolkning. Begreppet tillgänglig i 2 kap. 3 § tredje stycket TF bör läsas med utgångspunkt från paragrafens andra stycke där uttrycket tillgänglig för myndigheten används. En sådan tolkning synes göra rättsliga begränsningar möjliga för att hindra framsökning av färdiga handlingar. Anses begränsningsregeln däremot endast föreskriva hinder mot tillgängliggörande för enskild synes bestämmelsen inte ge skydd mot framsökning av färdiga handlingar till följd av sökbegränsningar i registerförfattningar. Den som begär att få ut de färdiga handlingarna behöver inte ta del av de temporära sammanställningarna.15 Skulle begränsningsregeln gälla för beskrivna mellanled kan hinder emellertid ändå finnas mot att bygga ett integritetsskydd på sökbegränsningar. Enligt lagtextens lydelse omfattas nämligen – i och med ändringar – endast sådana sammanställningar som innehåller personuppgifter.16 Äldre lydelse avsåg upptagningar som ingår i personregister. Denna formulering innebar att tillämpningsområdet var betydligt vidare eftersom själva upptagningen i sig inte behövde innehålla personuppgifter. Det räckte att den var hämtad ur ett register som innehöll personuppgifter. Om de färdiga handlingarnas innehåll beaktas vid bedömningen av den temporära listan torde den i exemplet ovan innehålla personuppgifter.17 Enskilda uppgifter, som utgör hänvisningar till handlingar, kan med små medel knytas till en person eftersom handlingarna är bundna till ärenden, vilka i sin tur avser specifika individer. Exemplet kan emellertid varieras så att resultatet blir det motsatta. 15 Så som lagtexten utformats torde däremot inte kunna invändas att det av begränsningsregeln endast följer förbud att överföra sammanställningen till en för en människa uppfattbar form, och att tekniken kan användas så att endast datorn läser listan, i digital form, och tar fram de färdiga handlingar vilka inte omfattas av begränsningsregeln. Finns det ett förbud i lag eller förordning mot att göra listan tillgänglig anses den inte vara en förvarad handling. 16Någon ändring i sak var dock enligt förarbetena inte åsyftad, se prop. 2001/02:70 s. 23. 17För att den temporära sammanställningen ska anses innehålla personuppgifter krävs att uppgifterna i sammanställningen avser person som kan identifieras, direkt eller indirekt. För att avgöra om en person är identifierbar ska alla hjälpmedel som rimligen kan användas beaktas. Kopplingen till person behöver således varken vara direkt eller stark. I praxis har t.ex. IP-adresser ansetts utgöra personuppgifter (RK 285/07).