sou · GZB347 · 2011-05-24 00:00:00 — Med blandad brottslighet avses mål som rör både ekonomisk brottslighet och annan brottslighet. Det kan vara fråga om att det i en utredning om ekobrott förekommer misstankar även om annan brottslighet. Det kan också vara så att det redan Ett nationellt ansvar för ? pågår en förundersökning om annan brottslighet avseende samma person som avser att utreda avseende misstänkta ekobrott. Blandad brottslighet förekommer bl.a. i mål avseende personer i kriminella nätverk. Dessa ägnar sig i allt större utsträckning åt ekonomisk brottslighet och ekobrottsutredningar kan vara ett effektivt sätt att komma åt dem. Men även utanför den organiserade brottsligheten har en stor del av all grövre brottslighet ekonomiska incitament och den blandade brottsligheten ökar i omfattning. I och gemensamma riktlinjer för fördelning av ansvar och uppgifter mellan myndigheterna finns anvisningar om hur mål om blandad brottslighet ska fördelas (avsnitt 2.4, ÅMR 2006:7 och EBMR 2006:1). Sådana mål kan i enlighet med riktlinjerna handläggas i sin helhet av antingen eller . I vissa fall är det lämpligare att åklagarna vid respektive myndighet handlägger varje del för sig. Samverkan mellan myndigheterna kan alltså aktualiseras både vad gäller fördelningen av ärendena och i det praktiska arbetet. För att det ska vara aktuellt att samverka i ett ärende behöver det finnas brottsmisstankar av någorlunda tyngd avseende både ekobrott och annan brottslighet. Vid hantering av mål med blandad brottslighet är det viktigt med samråd och samarbete mellan och . Kontakter mellan åklagarna bör tas så att samordningsfrågor rörande förundersökningen, beslut i åtalsfrågan och huvudförhandlingen hanteras rationellt. Om myndigheterna inte samordnar sina insatser kan det hända att det bedrivs parallella utredningar vid myndigheterna, att viss brottslighet inte uppmärksammas eller att det görs felaktiga prioriteringar avseende utredningens inriktning. Om ges ett nationellt ansvar innebär det att myndigheternas samverkansområde vad gäller den blandade brottsligheten utökas till att gälla hela landet. Vid kontakter med har det framkommit att det finns vissa farhågor om att det utökade behovet av samverkan mellan myndigheterna skulle kunna leda till en effektivitetsminskning vad gäller hanteringen av den blandad brottsligheten. Såvitt har framkommit samtalsvis med anställda vid de brottsbekämpande myndigheterna är samverkan mellan myndig- Ett nationellt ansvar för ? heterna avseende den blandade brottsligheten begränsad . Det har även framförts åsikter om att det i den dagliga verksamheten inte finns tid att samordna med den andra myndigheten samt att det inte är möjligt att ta sådana kontakter utan att först få klartecken av kammarchefen. Det är vidare oklart i vilken mån de myndighetsgemensamma riktlinjerna om ansvarsfördelning tillämpas i praktiken. De uppgifter som utredningen har fått angående myndigheternas samverkan tyder följaktligen på att det redan inom nuvarande organisation skulle behöva vidtas vissa åtgärder för att säkerställa en effektiv och rättssäker hantering av den blandade brottsligheten. Myndighetsledningarna behöver se till att det finns praktiska förutsättningar för samverkan och att de gemensamma riktlinjerna får bättre genomslag i verksamheten. De hinder som finns för en effektiv hantering av blandbrottsligheten hänger således inte samman med om ges ett nationellt ansvar eller ej. Vad som sagts gäller naturligtvis i lika hög grad när det gäller samarbete med Polisen. Vad gäller grov organiserad brottslighet sker det samarbetet i stor utsträckning inom ramen för de regionala underrättelsecentrerna. Polisens organisation är föremål för överväganden inom ramen för (Ju 2010:09) arbete. Det är inte möjligt att förutse vad detta skulle kunna få för konsekvenser för bl.a. organisationen av Polisens kvalificerade kriminalpolisverksamhet. 4.2.7Minskad kompetens för ekobrottshantering inom och Polisen sakliga ansvarsområde framgår av förordningen med instruktion för . I instruktionen är vissa brottstyper klart angivna medan andra kan ge upphov till gränsdragningsfrågor. Det gäller bl.a. mål som ställer särskilda krav på kunskaper om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande (2 § 1 b). Sådana mål ska handlägga oavsett var i landet brottet har begåtts. Brottstyper som ofta aktualiseras i detta sammanhang är bedrägeri, svindleri, förskingring, trolöshet mot huvudman, mutbrott och penninghäleri. Vad gäller nämnda brottstyper kommer även fortsättningsvis att Ett nationellt ansvar för ? ansvara för handläggningen av de mål som inte ska överlämnas till . Ett annat område där fortsatt kommer att ha behov av kompetens för ekobrottshantering är vad gäller handläggningen av den blandade brottsligheten (jfr avsnitt 4.2.6 ovan). Om ansvaret för ekobrottsbekämpningen flyttas till innebär det att och Polisens befintliga kompetens för ekobrottshantering kommer att försvinna ut ur myndigheten. Hur stora effekterna blir initialt beror på hur många åklagare och poliser som följer med till . När det är sagt bör det sägas att detta inte är något nytt. I storstadsområdena har åklagare och polis behövt hantera vissa brott med ekonomiskt innehåll vid sidan om . Det är emellertid viktigt att konstatera att myndigheterna inte ska vara självbärande utan att de ska komplettera varandra. är en uttalad specialistmyndighet för hantering av ekonomisk brottslighet. Specialistkunskaperna ska kunna utnyttjas av hela åklagarväsendet och Polisen. Det är varken ekonomiskt försvarbart eller rationellt att inom åklagarväsendet och Polisen bygga upp parallell specialistkompetens för hantering av ekobrott. Den förstärkning som och Polisen kan komma att behöva i vissa ärenden bör myndigheten i första hand kunna få hos . Vidare bör samarbetet mellan myndigheterna i den dagliga verksamheten på kammarnivå utvecklas och förstärkas (avsnitt 4.1.3). För hantering av vissa brott, t.ex. bedrägerier, kan myndigheterna emellertid behöva stärka sin kompetens. Det skulle bl.a. kunna ske genom utbildning. En ökad rörlighet mellan och skulle också upprätthålla kompetens inom området. Ett nationellt ansvar för ? Bedömning och förslag: Det finns skäl att anta att bekämpningen av ekonomisk brottslighet blir mer effektiv och rättssäker om tilldelas ett nationellt ansvar för samtliga brottstyper som myndigheten handlägger. bör därför ges ett utökat ansvar för ekobrottshanteringen. Ett tungt vägande rättssäkerhetsskäl för att bör få ett nationellt ansvar är att ekobrottsbekämpningen bör bedrivas enhetligt över hela landet. Dagens geografiska uppdelning medför en risk för att ett ekobrottsärende behandlas olika beroende på var i landet brottet utreds, vilket inte kan anses vara rättssäkert. Det är ärendenas svårighetsgrad och omfattning som måste vara avgörande för hur ärendet ska handläggas. En rikstäckande myndighet har vidare bättre möjligheter att ta ett helhetsgrepp över ekobrottsbekämpningen i landet och att styra, samordna, organisera och följa upp verksamheten på ett enhetligt sätt. Det ökar förutsättningarna för att de samlade resurserna för ekobrottsbekämpning kan användas på det sätt som är mest ändamålsenligt och påverkar därmed effektiviteten i brottsbekämpningen. Det är varken effektivt eller rättssäker att bedriva ekobrottsbekämpning inom två parallella åklagarmyndigheter. En välfungerande ekobrottsbekämpning nationellt sett är dessutom av central betydelse för att behålla tilltron till samhällets rättssystem och upprätthålla en sund konkurrens inom näringslivet. En rikstäckande myndighet för Ekobrottsbekämpning har också ett starkt symbolvärde. I jämförelse med utredning av annan typ av brottslighet är det utmärkande för utredningar om ekobrott att de kan kräva särskilda kunskaper inte bara inom många olika rättsområden och ekonomi utan också om näringslivsförhållanden. En sådan kompetens har byggts upp inom men saknas till del inom ekobrottsbekämpningen i det geografiska område där enligt nuvarande organisation ansvarar för ekobrottsbekämpningen. Nationell tillgång till sådan kompetens skulle medföra mer effektiva utredningar av de komplicerade ärendena nationellt sett och större rättssäkerhet för den brottsmisstänkte. Ett nationellt ansvar för ? En annan aspekt som talar för att ekobrottsbekämpningen skulle bli mer effektiv är att det skulle säkras polisiära utredningsresurser i hela landet. Eftersom vissa polismyndigheter har mycket begränsade resurser för ekobrottsutredning skulle säkrade resurser innebära en omedelbar effektivitetshöjning. arbetar utifrån en modell för en kunskapsbaserad ekobrottsbekämpning. För att kunna använda sig av detta arbetssätt, som innebär att verksamhetens tyngdpunkt ska ligga på att upptäcka ekobrott och arbeta med egeninitierade ärenden, så behöver myndigheten bedriva kriminalunderrättelseverksamhet även i övriga landet. Det skulle kunna göra ekobrottsbekämpningen mer effektiv genom att möjligheterna för myndigheten att förutse, avbryta och förhindra ekobrott ökar nationellt sett. De konsekvenser som ett nationellt ansvar för skulle få för hanteringen av den blandade brottsligheten och gränssnittsbrottsligheten är enligt utredningens bedömning inte av den omfattningen att de i någon betydande omfattning skulle behöva påverka ekobrottsbekämpningens effektivitet. 5Utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning 5.1Överväganden angående utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottshantering Den formella regleringen av organisation finns i 11 § förordningen med instruktion för . Där anges att det ska finnas ett antal åklagarkammare vid . Utöver den bestämmelsen överlämnas det till att utforma organisationen, vilket också överensstämmer med vad som gäller för statsförvaltningen i övrigt. Även vid ett nationellt ansvar bör det ankomma på att besluta om den närmare utformningen av organisationen. Arbetet med att ta fram en nationell struktur för ekobrottsbekämpning bör emellertid ske i samråd med övriga berörda myndigheter dvs. i första hand Polisen, och . För att kunna bedöma för- och nackdelar och konsekvenser av ett rikstäckande ansvar för har utredningen ansett sig behöva ha en någorlunda klar bild av hur en sådan organisation skulle kunna komma att utformas, lokaliseras och dimensioneras. I detta kapitel tar utredningen därför ställning till hur en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning bör utformas och bemannas på operativ nivå. Som en bakgrund till utredningens ställningstaganden kommer inledningsvis en kort redogörelse för personalsammansättningen vid nuvarande stationeringar (avsnitt 5.1.1). Därefter anger utredningen några allmänna utgångspunkter för hur en nationell organisation för ekobrottshantering Utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning bör utformas (avsnitt 5.1.2). Sedan följer utredningens överväganden angående utformningen av utredningsverksamheten och den polisoperativa verksamheten (avsnitt 5.1.3 och 5.1.4). Avslutningsvis behandlas lokalisering (avsnitt 5.1.5) och dimensionering (avsnitt 5.1.6). Utredningens överväganden är i många delar endast på ett översiktligt plan och bygger huvudsakligen på den information om verksamheten som myndigheterna har lämnat. Utredningen har även inhämtat synpunkter och diskuterat frågorna med företrädare för i stort sett alla berörda personalkategorier inom , och Polisen. operativa verksamhet utgår från , och . Myndigheten har sju åklagarkammare, tre polisoperativa enheter och tre operativa serviceenheter. Därutöver finns det s.k. satelliter i , , , , och . Orterna har olika bemanning både vad gäller kompetens och dimensionering och det går att urskilja tre olika bemanningsmodeller. Enheter med full bemanning – hit hör kontoren i , och . På varje ort finns 2–3 åklagarkammare med 7–20 åklagare, 9–25 poliser, ekorevisorer, analytiker etc. för utredning och lagföring. Dessutom finns det en polisoperativ enhet på varje ort där det tjänstgör 11–22 poliser, 0–2 analytiker och IT-specialister. Utredningsenheter med åklagare – hit hör enheterna i , och . På varje ort finns 1–3 åklagare, 3– 6 poliser och 1–2 ekorevisorer. Varje enhet tillhör en åklagarkammare och verksamheten bedrivs i nära samarbete med åklagarkammaren. Utredningsenheter utan åklagare – hit hör där en polis är stationerad, som har två poliser och som har sex poliser. Stationeringen i tillhör . Utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning På samtliga orter – utom i och – tjänstgör även administratörer som organisatoriskt tillhör en av de operativa serviceenheterna i , eller . 5.1.2Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden Organisationen ska ha förutsättningar att vara effektiv och rättssäker. Alla ekobrottsärenden i landet ska handläggas med den kompetens och effektivitet som krävs med hänsyn till ärendets beskaffenhet och omfattning. Organisationen bör utformas med hänsyn till befintliga arbetsformer, dvs. arbetslag, samlokalisering och myndighetssamverkan. Organisationen bör utformas på ett sätt som ger förutsättningar för en effektiv ekobrottsbekämpning i praktiken, t.ex. ger goda förutsättningar för samarbete mellan olika yrkeskategorier och myndigheter. Befintlig kompetens för ekobrottshantering inom och Polisen bör tas tillvara. Organisationen bör ha förutsättningar att ge en stabilitet inom ekobrottsbekämpningen . 5.1.3Hur bör en enhet för utredning och lagföring utformas? Åklagare och utredare bör sitta i samma lokaler I detta avsnitt tar utredningen ställning till vilken personalsammansättning som är mest ändamålsenlig och hur stort behovet är av lokal förankring för att kunna bedriva en effektiv brottsbekämpning. Att åklagare och utredare sitter i samma lokaler är som tidigare nämnts en central del av arbetsmetod och framhålls av myndigheten som en av verksamhetens framgångfaktorer (se vidare avsnitt 4.2.4). Andra fördelar med arbetssättet, som har lyfts fram av , är att förunder- Utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning sökningsledaren kontinuerligt kan följa utredningsarbetet och att det är flexibelt eftersom arbetsgruppens sammansättning i varje ärende kan anpassas efter vad utredningen kräver. När utredare och åklagare sitter tillsammans blir beslutsvägarna korta. Det nära operativa samarbetet upplevs också, såvitt utredningen har uppfattat, som positivt av de anställda vid . Mot denna bakgrund anser utredningen att så långt möjligt bör ha kompetens för utredning och lagföring, dvs. såväl poliser/utredare som åklagare, på samtliga orter där myndigheten väljer att etablera sig. Av kostnads- och effektivitetsskäl är det inte möjligt att ha full specialistkompetens, t.ex. analytiker och finansiella specialister, på samtliga orter. Sådan kompetens bör i huvudsak placeras vid enheter på huvudorter. Vid behov bör de kunna förstärka andra enheters utredningar och arbeta konsultativt. Personer i den operativa verksamheten har framhållit vikten av att inte centralisera utredare i alltför hög grad eftersom de behöver finnas i närheten av de brottsmisstänkta för att kunna utföra sitt praktiska arbete, t.ex. för att hålla förhör och göra tillslag. Åklagarna har som förundersökningsledare, såvitt framkommit, inte lika stort behov av lokal förankring som utredarna. Det innebär att om det av något skäl inte är motiverat eller möjligt att åklagare och utredare sitter i samma lokaler så kan undantagsvis åklagaren finnas centralt medan utredarna är lokalt placerade. Å andra sidan bör, som sagts ovan, huvudregeln vara att åklagare och utredare sitter i samma lokaler, vilket utredningen anser vara viktigare för att kunna bedriva en effektiv förundersökningsverksamhet än att utredarna har lokal förankring. När poliserna är centraliserade är det extra viktigt med ett välfungerande samarbete med den lokala polisen på platser där inte har en egen representation. Den lokala polisen borde kunna utföra vissa uppgifter för räkning, t.ex. tillslag. Ett nära samarbete underlättar vidare bl.a. informationsutbyte och rekrytering. Minst två åklagare plus utredningspersonal vid varje enhet En enhets grundbemanning bör utgå från hur mycket personal som behövs för att utföra det löpande arbetet i förhållande till målsättningen med verksamheten. Vid behov ska emellertid personalen SOU 2011:47 Utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning kunna öka genom att personal från andra enheter inom förstärker. För att få en välfungerande arbetsgrupp bör målsättningen vara att det ska finnas minst två åklagare och den utredningspersonal som behövs vid varje enhet. Om det är för få åklagare eller utredare kan enheten bli sårbar vid sjukdom eller tillfälligt ökad arbetsbelastning. En för liten enhet kan också sakna resurser för att lära upp nyanställda. Arbetsgemenskap och möjlighet till kunskapsutbyte är andra fördelar av att arbeta flera av samma personalkategori tillsammans. Enheterna bör placeras i närheten av allmänna åklagarkammare, lokal polis och skattebrottsenheterna Samarbete och samverkan mellan olika myndigheter i det dagliga arbetet är en förutsättning för en framgångsrik brottsbekämpning. Ärendeutvecklingen inom ekobrottsområdet går mot mer komplicerade och omfattande ärenden, vilket innebär att behovet av myndighetssamverkan fortsatt kommer att vara stort. samarbetar och samverkar med en rad myndigheter i det brottsbekämpande arbetet. Detta gäller naturligtvis inte minst lokala åklagare, lokal polis och utredare vid skattebrottsenheterna. För åklagare och polis i allmänhet gäller att de så långt möjligt bör samlokaliseras och helst i samma byggnad. Detta bör gälla även enheter, dvs. de bör placeras i det lokala polishuset. En sådan placering skulle främja ett utökat samarbete mellan myndigheterna i den dagliga ärendehanteringen. Närheten gör det även lättare att utbyta information eller kunskaper. Det skapar också möjligheter för myndigheterna att ha gemensamma utrymmen. Nämnda fördelar för verksamheterna skulle även uppnås vid samlokalisering med skattebrottsenheterna. Myndigheterna bör därför sträva efter en lokalisering i närheten av varandra. Utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning 5.1.4Hur bör en polisoperativ enhet utformas? De tre största personalkategorierna hos de polisoperativa enheterna är underrättelsehandläggare, spanare och IT-forensiker. Vilken bemanning som behövs för underrättelseverksamhet och spaning vid en enhet beror på hur stort område som enheten ska täcka och vilken inriktning arbetet har. En polisoperativ enhet måste också ha tillräckligt med resurser för att delta i arbetet vid det regionala underrättelsecentret. Vid den polisoperativa enheten i arbetar exempelvis totalt fjorton poliser med underrättelseverksamhet och spaning inom och (se figur 3.1). IT-forensikernas arbetsuppgifter är, enligt den information som utredningen har, sådana att de även går att utföra på distans. Om anledning finns är det därför möjligt att förlägga IT-forensisk verksamheten på några men inte alla orter som har polisoperativa enheter. På orter där IT-specialister saknas behöver det dock finnas personal som kan tömma beslagtagna datorer på information och skicka vidare materialet för bearbetning. Samarbete med lokal polis och skattebrottsenheterna I underrättelsearbetet är samarbetet med den lokala polisen viktigt för att få tillgång till aktuell information. Det innebär att det måste finnas fungerande kontaktvägar mellan den polisoperativa enheten och den lokala polisen. Det kan exempelvis ordnas genom att särskilda kontaktpersoner utses hos den lokala polisen. En annan viktig samarbetspartner är skattebrottsenheterna, som bedriver underrättelseverksamhet avseende ekonomisk brottslighet inom skatteområdet. Skattebrottsenheterna och arbetar mot samma mål och kartlägger ofta samma objekt. För att samhällets resurser ska utnyttjas på ett effektivt sätt bör samarbetet mellan och skattebrottsenheterna på underrättelseområdet utvecklas och fördjupas. Ett sätt att göra detta är att de båda myndigheternas underrättelseverksamhet samlokaliseras på orter där det finns förutsättningar för det. Utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning Avsnittet behandlar omständigheter som enligt utredningens mening bör vara styrande vid valet av orter för stationeringar. Ett grundläggande krav är att måste ha förutsättningar att bedriva en effektiv och rättssäker ekobrottsbekämpning över hela landet. Kostnads- och effektivitetsskäl medför å andra sidan att verksamheten måste hållas så koncentrerad som möjligt. Som sagts bör arbetsenheter bestå av både åklagare och utredare. Närhet till andra brottsbekämpande myndigheter, i första hand Polisen, skattebrottsenheterna och , är vidare viktigt. Även andra myndigheters, såsom och , indelning och lokalisering bör beaktas. Hänsyn bör också tas till domstolarnas placering. De åklagarkammare som hanterar ekobrott inom ligger alla utom på samma ort som eller i närheten av regionala underrättelsecenter, de s.k. RUC:arna. deltar i samverkan och en stor del av de ärenden som initieras i RUC:arna, hamnar på bord. Samverkan i RUC:arna har kommit olika långt i olika delar av landet och verksamheten är fortfarande under utveckling. Samverkan har emellertid generellt sett fått allt större betydelse för ekobrottsbekämpningen i . En utgångspunkt bör därför vara att placerar sina enheter i eller i närheten av RUC-orterna , , , /och . Eftersom befintlig kompetens för ekobrottshantering inom och Polisen är knuten till dessa orter underlättar en sådan lokalisering också initiala rekrytering. I övrigt bör enheter placeras där det finns underlag för arbete, dvs. där pågående eller förväntad brottslighet bedöms kräva insatser av den omfattning att det sysselsätter en enhet. Det gäller inte bara brottsutredande arbete utan även brottsförebyggande insatser. Även om det kan vara tveksamt om så är fallet kan förhållandena ändras snabbt. Ett sådant exempel som har nämnts är där planerade stora investeringar inom bl.a. gruvdriften och vattenkraften förväntas leda till en betydande ökning av ekonomisk brottslighet genom oseriösa under- Utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning entreprenörer och liknande. Med hänsyn till pågående och förväntad brottslighet bör det enligt utredningens mening – utöver de orter som nämnts ovan – övervägas om det finns underlag för verksamhet i , och . Vad särskilt gäller den polisoperativa verksamheten kommer det utökade uppdraget att medföra ett ökat personalbehov för . Utredningen har inte tillräckligt underlag för att ta ställning till hur resurserna ska fördelas utan en djupare analys bör göras. De geografiska förutsättningarna i norra med långa avstånd talar emellertid för att en del av resurserna bör finnas vid en polisoperativ enhet i norra . Det skulle innebära att utöver de tre befintliga polisoperativa enheterna inrättar ytterligare en polisoperativ enhet i norra med kompetens för åtminstone underrättelseverksamhet och spaning. En möjlig utgångspunkt för dimensioneringen kan vara hur många ekobrott som anmälts i varje län. Som tidigare nämnts säger antalet anmälda brott emellertid inget om behovet av insatser mot ekonomisk brottslighet så det är knappast en framkomlig väg annat än möjligen som ett sätt att fördela resurserna mellan enheterna. Ett annat sätt att uppskatta myndighetens personalbehov är att beakta den resurs som – i första hand borde eller i varje fall kan beräknas – ha använts för ekobrottsbekämpning inom åklagar- och polisväsendet. Därutöver tillkommer resurser för underrättelseverksamhet och spaning utanför storstadsregionerna. har gjort en uppskattning av myndighetens personalbehov vid ett nationellt ansvar utifrån förutsättningarna att myndigheten skulle starta upp verksamhet vid 2–3 orter varav en till två orter i och en i .