sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — I detta scenario väntas roll- och ansvarsfördelning bli mer otydlig än i scenario 1 och 2. Konsekvenserna av detta är sämre förut- sättningar för effektivitetsvinster och otydligare roll- och ansvars- fördelning till nackdel för gasförsörjningstryggheten. 6.3.1Konsekvenser av att bibehålla nuvarande marknadsmodell Det bredaste stödet för den nuvarande marknadsmodellen för gas finns hos de integrerade energibolag vilka bedriver produktion, överföring och handel med el samt överföring och handel med gas. En del av förklaringen till detta är de synergivinster som kan erhållas internt genom likheterna mellan de nuvarande marknads- modellerna för el och gas. Konsekvenserna av att bevara nuläget är således att betrakta som positivt för dessa aktörer då det inte innebär några förändringar av ett fördelaktigt utgångsläge. , som äger den svenska stamledningen från gräns- punkten i , är den enda aktör på den svenska gasmarknaden som träffas direkt av EU:s tvingande krav gällande gränsöver- skridande infrastruktur. Att bibehålla nuvarande marknadsmodell underlättar sannolikt den föreslagna överföringen av system- balansansvaret från eftersom detta innebär en förändring mindre i samband med överföringen. kan komma att exponeras för nya tvingande krav enligt EU:s rättsakter . I konsekvens med detta kan osäkerheten för Swedegas AB:s del bli större genom att bibehålla den nuvarande marknadsmodellen än att justera den. Av detta skäl bör eventuella framtida behov av justering av marknadsmodellen kontinuerligt följas upp av såväl som av Energi- marknadsinspektionen och . Konsekvenserna för utländska handelsaktörer som agerar i genom dotterbolag eller ombud är svåra att uppskatta. Inom den svenska gasbranschen råder olika uppfattningar om huruvida den nuvarande marknadsmodellen underlättar för nya aktörer att komma in på den svenska marknaden eller ej. Konsekvenser för de svenska slutförbrukarna Grunden för den svenska gasmarknadens existens utgörs av dess slutförbrukare med sitt behov av energi till konkurrenskraftiga priser. En av svårigheterna för den svenska gasmarknaden är just att bibehålla konkurrenskraften gentemot andra energibärare. Att undvika ytterligare kostnader som i slutänden överförs till slut- förbrukarna är därför av stor betydelse för den svenska gas- marknaden där antalet anslutna kunder successivt sjunkit . Den direkta konsekvensen av att bibehålla nuvarande marknadsmodell är att marknaden inte påförs några ytterligare kostnader till följd av erforderligt förändringsarbete, nya aktörs- roller och nya verksamhetsrutiner. 6.3.2Konsekvenser av en justering av marknadsmodellen Genom att införa tvingande kapacitetsbokningar av gashandels- företag i gränspunkten till det svenska naturgassystemet skulle det svenska regelverket kunna anpassas till framtida transit av gas genom . Detta är en tänkbar konsekvens av eventuellt tillkommande tillförselledningar. Investeringar i nya tillförselledningar skulle kunna säkerställas genom kapa- citetsbokningar av gashandelsföretag utan att eventuellt behöva ett undantag från tillämpningen av bestämmelser i naturgaslagen. Det svenska regelverket skulle härigenom bli mer flexibelt än . Det är svårt att se att ytterligare tillförselledningar skulle byggas som en direkt konsekvens av regelverkets nya flexibilitet. En justering av marknadsmodellen enligt ovan skulle däremot innebära införandet av ett nytt moment, handel med kapacitet, i gränspunkten till det svenska naturgassystemet. Detta innebär att en ny aktörsroll (transportkunden) införs på den svenska gasmark- naden samt att ett nytt avtal mellan transportkunder och trans- missionsnätägare upprättas. Vidare kan vissa av befintliga avtal mellan svenska och utländska gashandelsföretag, liksom avtal med svenska slutförbrukare, behöva omförhandlas till följd av det nya gränssnittet. Genom införande av tvingande kapacitetsbokningar av gashandelsföretag i inmatningspunkten till det svenska transmis- sionssystemet kan det även uppstå en risk för strategiska överbokningar i syfte att utestänga konkurrerande handelsaktörer. Denna risk föreligger inte med nuvarande marknadsmodell och kräver således speciell uppmärksamhet vid en eventuellt framtida justering. Pågående arbete inom EU kring harmoniserade villkor för kapacitetstilldelning och s.k. flaskhalshantering, syftar till att lindra nuvarande risker för strategiska överbokningar. Konsekvenser för de svenska slutförbrukarna För slutförbrukarna innebär en justering av marknadsmodellen att en del av nuvarande överföringskostnad i det svenska trans- missionsnätet överförs till gaspriset. Huruvida detta skulle leda till ett totalt sett högre eller lägre pris för slutförbrukarna är svårt att bedöma. Under förutsättning att dagens transmissionstariff i stamledningen är skälig torde en fungerande konkurrens mellan de gashandelsföretag som skulle komma att boka kapacitet i en del av transmissionssystemet i den justerade modellen, att leda till motsvarande pris för överföringen i denna del. Konsekvenserna av en justering är sannolikt hanterbara för den svenska gasmarknaden. Förändringarna väntas dock bidra till ökade administrativa kostnader i övergångsskedet och bör därför und- vikas så långt som möjligt. Att hantera konsekvenserna av en justerad marknadsmodell bör därför bli aktuellt först då nya tvingande krav enligt EU:s rättsakter föranleder en förändring, eller när fördelarna av en förändring framstår som tydliga för slutför- brukarna. Utredningens förslag rörande försörjningstryggheten för gas är föranledda av gasförsörjningsförordningen som riktar sig till medlemsstaterna. Det framgår tydligt av gasförsörjningsförordningen att natur- gasföretagen, medlemsstaterna (genom främst sina behöriga myndigheter) och kommissionen tillsammans ansvarar för att trygga gasförsörjningen inom ramen för sina respektive verk- samhets- och behörighetsområden. Den exakta ansvarsför- delningen bör framgå av planerna som den behöriga myndigheten ska upprätta. Av detta följer att naturgasföretag får ett ansvar och kostnader för att trygga gasförsörjningen. Enligt gasförsörjningsförordningen ska naturgasföretagen även anmäla ingångna avtal med tredjeland inklusive . Detta kan medföra en administrativ kostnad för naturgasföretagen. Enligt artikel 3 i gasförsörjningsförordningen ska ha utsett en behörig myndighet. Den lag- stiftning som utredningen förslår kommer inte att hinna träda i kraft till dess. Utredningen förslår därför en tillfällig lösning i instruktionen till i väntan på att före- slagna lagändringar kan träda i kraft. 6.4.1Konsekvenser för den långsiktiga försörjningstryggheten för gas har i viss mån en utsatt situation då det endast finns en tillförselledning för gas. Det som i verklig mening skulle stärka den långsiktiga försörjningstryggheten för gas är tillkomsten av en ytterligare tillförselledning för gas till . Vid sidan av det kan en eller flera LNG-anläggningar liksom ökad inmatning av biogas bidra till att stärka den långsiktiga försörjningstryggheten. Uppförande av LNG-anläggningar och åtgärder för att möjliggöra ökad inmatning av biogas är dock förenat med stora kostnader och långa ledtider. I fråga om denna typ av investeringar i ny infrastruktur bör undantag från tillämpningen av infrastrukturnormen enligt gasförsörjningsförordningens artikel 6 beaktas. Nuvarande undantag gäller under förutsättning att inte har någon transit av gas till andra medlemsstater, en årlig inhemsk gasförbrukning understigande 2 Mtoe, samt att naturgasens andel understiger av den totala primära energianvändningen. En ny tillförselledning kommer sannolikt att innebära att inte längre uppfyller förutsättningarna för undantag från tillämp- ningen av infrastrukturnormen. Det är därför viktigt att en ny tillförselledning bidrar till att kan uppfylla kraven fullt ut enligt infrastrukturnormen. 6.4.2Konsekvenser för den kortsiktiga försörjningstryggheten för gas Enligt artikel 2.1 kan en medlemsstat välja att utöka begreppet skyddade kunder till att utöver hushållskunder avse vissa gas- användare angivna i artikelns punkter a) och b). Om utökar begreppet skyddade kunder kan det bli svårt att upprätthålla gasförsörjningen under de i artikel 8 angivna omständigheterna. Det är därför av stor vikt att skyddade kunder i omfattar så få gasanvändare som möjligt som samtliga konsumenter omfattas, för att ska kunna fullgöra gasförsörjnings- förordningens minimikrav. Minimikraven i artikel 8 är för svenska förhållanden högt ställda då är helt beroende av fungerande gasleveranser från . Vid störningar i denna tillförsel får förlita sig på lagret Skallen i kombination med att snabbt minska leveranser till andra slutförbrukare än skyddade kunder. I syfte att leva upp till gasförsörjningsförordningens krav är det sannolikt viktigt att har möjlighet att upprätta gemensamma planer med . Det är också viktigt att den behöriga myndighetens planer är väl förankrade hos naturgasföretagen, vilka snabbt måste agera om kris skulle uppstå. Ett nära samarbete måste således upprättas mellan den behöriga myndigheten och naturgasföretagen. Med den tydligare roll- och ansvarsfördelning som följer av att utses till behörig myndighet och att utses till systembalansansvarig aktör, erhålls färre och kortare beslutsvägar med bättre beredskap och kortare reak- tionstider för säkerställandet av försörjningen till skyddade kunder. Ett problem vid säkerställandet av gasförsörjningstryggheten är att den behöriga myndigheten inte har tillgång till någon drift- central för naturgassystemet och därför inte kan övervaka försörjningen. Mot bakgrund av detta är det nödvändigt att kan delegera operativa uppgifter till den systembalansansvarige, vilken enligt utredningens förslag även är en transmissionsnätsoperatör. Utredningen tolkar gasförsörjningsförordningen som att kom- missionen emellertid kan kräva viss information specifikt av den behöriga myndigheten i händelse av en kris. Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att kommunikationen med kommissionen, som enligt gasförsörjningsförordningen åligger den behöriga myndigheten, inte ska delegeras till någon annan. sannolikt nödvändigt att måste upprätta någon form av jourberedskap för att kunna sköta kommu- nikationen med kommissionen utanför ordinarie kontorstid när så krävs. Hur detta sker anser utredningen vara en fråga att hanteras av . Utredningen betraktar detta som en direkt konsekvens av säkerställandet av gasförsörjnings- förordningens tillämpning i . Att införa en ordning för tjänsteman i beredskap hos i syfte att säkerställa kommunikationen med kommissionen i händelse av kris är förenat med kostnader. Så länge någon kris inte utlyses utgörs den största kostnaden sannolikt av utbildningsinsatser i syfte att erhålla erforderligt antal tjänstemän för att kunna upprätthålla kontinuerlig beredskap. I praktiken innebär detta att minst en tjänsteman med kort varsel ska kunna träda i tjänst under dygnets alla timmar genom upprättande av ett rullande beredskapsschema. Kostnaden för denna beredskap bör täckas av försörjningstrygghetsavgiften vilken utredningen föreslår oavkortat ska gå till . Försörjnings- trygghetsavgiftens storlek är en fråga att hanteras av regeringen och . 6.5Konsekvenser för små och stora företag samt konsumenter 6.5.1Konsekvenser för små företag med anledning av utredningens förslag Enligt kommissionens rekommendation 2003/361/EG av definieras ett litet företag som ett företag med färre än 50 anställda och en årsomsättning understigande . Bland de naturgasföretag som agerar på den svenska gas- marknaden finns det inte något som ryms inom kategorin små företag. De slutförbrukare som ryms inom kategorin ovan berörs i olika omfattning av utredningens förslag, men till övervägande del endast indirekt. Detta beror på att föreslagna förändringar i det svenska regelverket träffar naturgasföretag och myndigheter. I bästa fall överförs en del av de positiva konsekvenserna av föreslagna förändringarna till de små slutförbrukarna och i sämsta fall överförs även en del av tänkbara negativa konsekvenser. Effektivitetsvinster till följd av överföringen av systembalans- ansvaret kan således komma att föras vidare av den system- balansansvarige aktören till de balansansvariga aktörerna. Dessa kan i sin tur föra effektivitetsvinsten vidare till gashandelsföretag vilka kan återföra effektivitetsvinsten i form av lägre pris till kund. En påverkan på gaspriset genom denna typ av återföring av effektivitetsvinster blir dock sannolikt marginell. En tänkbar konsekvens som är mer konkret är att de små slutförbrukarnas nättariff kommer att påverkas beroende på vad som händer i fråga om ägandet av transmissionssystemet liksom avgränsningen mellan transmission och distribution. Nättariffen kan visserligen bli oförändrad. För små slutförbrukare tillhörande det norra kundkollektivet kan den även komma att öka med upp till , medan den för motsvarande slutförbrukare i det södra kundkollektivet kan minska med . Även om de tänkbara förändringarna procentuellt sett är stora behöver de inte innebära lika kännbara förändringar i absoluta tal. Med en förhållandevis liten gasförbrukning väntas tänkbara höjningar eller sänkningar av nättariffen innebära en begränsad påverkan på slutförbrukarens totala gaskostnad. I denna ligger även gaspriset, energiskatt, koldioxidskatt och moms. Resonemanget är inte ett försök att minska betydelsen av väl avvägda överföringstariffer utan snarare ett sätt att relatera dess inverkan till förbrukningens storlek. Stora och hastiga ökningar av överföringstarifferna kan emeller- tid inverka på de små slutförbrukarna såväl direkt som indirekt. I det fall en eller flera stora slutförbrukare väljer att minska sin naturgasförbrukning eller helt övergå till ett alternativt bränsle ökar kostnaden för överföring av gas för kvarvarande slutförbrukare i nätet. Denna indirekta höjning av nättariffen kan betraktas som ett större hot än risken för direkta höjningar till följd av en omstrukturering av nuvarande transmissionstariffer. I likhet med återföringen av tänkbara effektivitetsvinster till små slutförbrukare kan en ökning av administrativa kostnader i sam- band med en justering av marknadsmodellen återföras till de små slutförbrukarna. En eventuell kostnadsökning till följd av en justerad marknadsmodell torde dock återföras via nätägarnas nättariffer, medan eventuella sammanlagringsvinster genom gas- handelsföretagens kapacitetsbokningar torde återföras genom ett lägre gaspris. Eftersom utredningen inte föreslår någon justering av marknadsmodellen uteblir såväl ökade administrativa kostnader som tänkbara sänkningar av gaspriset. När det gäller försörjningstryggheten för gas ligger tyngd- punkten på att säkerställa gasförsörjningen till skyddade kunder. Små företag omfattas inte av begreppet skyddade kunder. En kraftigt skärpt försörjningsnorm i kombination med tydligare roll- och ansvarsfördelning kan vid en krissituation vara till de små företagens nackdel jämfört med tidigare. Detta beror på att marknadsaktörerna fortsättningsvis sannolikt kommer att ha bättre förutsättningar och ett tydligare incitament att snabbare säkerställa gasleveranserna till hushållskunderna. Vid ett eventuellt avbrott i tillförseln av gas till väntas därför hushållskunderna skyddas på bekostnad av gasförsörjningen till näringsidkare, oavsett förbrukning. 6.5.2Konsekvenser för stora företag med anledning av utredningens förslag Med stora företag avser utredningen alla företag som är större än de små företagen. De beskrivna konsekvenserna för små företag ovan gäller i allt väsentligt även för stora företag. Skillnaden är att dessa utgörs av såväl naturgasföretag som av slutförbrukare och att konsekvenserna kan få betydligt större effekt, såväl positiv som negativ, än för de små slutförbrukarna. För de stora slutförbrukarna anslutna till det svenska naturgas- systemet leder tänkbara förändringar av tariffnivån i transmis- sionssystemet till konsekvenser med stor inverkan på framtida konkurrenskraft. En stabil gasförsörjning till konkurrenskraftig kostnad utgör ett grundläggande ramvillkor för den industriella verksamheten. För energi- och kapitalintensiv verksamhet är det även viktigt med stabilitet och förutsebarhet i marknadens spelregler. Väsentliga förändringar av spelreglerna påverkar gjorda långsiktiga investeringar och kan även utgöra hinder för framtida tillväxt. En utebliven sänkning av transmissionstariffen kan därför av stora slutförbrukare i den södra delen uppfattas lika negativt som en höjning av transmissionstariffen i norr. Det är i sammanhanget viktigt att understryka att de beräk- ningar av svenska överföringskostnader som gjorts av konsult- företaget är schematiska. Beräk- ningarna utgår från genomsnittsvärden från de uppgifter som nätföretagen lämnar i sin årliga särredovisning till Energimark- nadsinspektionen. Det råder dock en stor skillnad mellan det överföringspris som en industrikund betalar jämfört med t.ex. en hushållskund. För de fem typer av industrikunder som omfattas av SCB:s statistik låg den genomsnittliga svenska överförings- kostnaden i intervallet 3–/kWh exklusive moms. Detta kan jämföras med de tre typer av hushållskunder som omfattas av statistiken, vars överföringskostnad återfinns i intervallet 25–/kWh inklusive moms. Vid sidan av de redovisade scenariernas tänkbara effekter har tariffernas konstruktion och beräkningsgrunder en stor betydelse för slutförbrukarnas totala kostnad för gas. 6.5.3Konsekvenser för konsumenter med anledning av utredningens förslag De beskrivna konsekvenserna för små företag ovan gäller i allt väsentligt även för konsumenter. Konsekvenserna bedöms emellertid få betydligt mindre effekt, såväl positiv som negativ, än för de små och stora företagen. Detta har en direkt koppling till gasförbrukningens storlek, vilken för konsumenter normalt sett är betydligt mindre än företagens. Konsumenter omfattas liksom tidigare av definitionen av skyd- dade kunder. Genom gasförsörjningsförordningens försörjnings- norm har emellertid kraven på försörjning av skyddade kunder i händelse av kris ökat markant jämfört med tidigare. I händelse av en störning i gasförsörjningen kommer därför leveranser av gas till andra slutförbrukare än skyddade kunder sannolikt att inskränkas eller avbrytas snabbare . Detta är till fördel för konsu- menterna. Det finns starka skäl som talar för att bostadsrättsinnehavare bör omfattas av begreppet skyddade kunder. I fråga om den fysiska överföringen av gas är det emellertid inte möjligt att skilja mellan bostadsrättsföreningar och fastighetsbolags hyresfastigheter. Vid en krissituation med behov av en snabb reducering av den samlade gasförbrukningen kan därför bostadsrättsföreningar komma att hanteras i likhet med fastighetsbolag. Detta är till nackdel för bostadsrättsinnehavare som inte är spiskunder. Att utvidga begreppet skyddade kunder till att omfatta såväl bostadsrätts- föreningar som fastighetsbolag bidrar dock inte till en ökad försörjningstrygghet för gas. Sannolikt kan situationen för bostads- rättsinnehavare förbättras endast genom åtgärder för att förbättra tillgången på gas vid en krissituation, t.ex. genom ökad inhemsk biogasproduktion och/eller LNG-anläggningar. Dessa åtgärder är emellertid förenade med stora kostnader vilket kommer att avspeglas i högre kostnader för kundkollektivet i den mån de genomförs. 7.1Förslag till ny lag om trygg naturgasförsörjning Lag om trygg naturgasförsörjning 1 § I denna lag finns bestämmelser om trygg naturgasförsörjning. Bestämmelser om trygg naturgasförsörjning finns också i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG. Paragrafen anger tillämpningsområdet för lagen. Förutom bestäm- melserna i lagen anges det att det också finns bestämmelser i förordning (EU) nr 994/2010. Överväganden finns i avsnitt 5.5.7. 2 § Termer och uttryck som används i denna lag har samma betydelse som i naturgaslagen (2005:403). Paragrafen anger genom hänvisningen till naturgaslagen (2005:403) att de termer och uttryck som används i denna lag har samma betydelse som i naturgaslagen. 3 § Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som ska vara behörig myndighet enligt förordning (EU) nr 994/2010. I paragrafen finns en upplysning om att regeringen utser vilken myndighet som ska vara behörig myndighet enligt gasförsörjnings- förordningen. Regeringen har även tidigare utsett vilken myndighet som ska ansvara för trygg gasförsörjning och utöva tillsyn över samma frågor, men det har inte kommit till uttryck så direkt som i den föreslagna 3 §. Överväganden finns i avsnitt 5.5.7. 4 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den behöriga myndigheten får meddela föreskrifter om skyldighet för företag att upprätta en förebyggande åtgärdsplan och en krisplan för företagets verksamhet (företagsplaner). Av paragrafen, som saknar motsvarighet i den gamla naturgaslagen, framgår det att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den behöriga myndigheten får meddela föreskrifter om skyldighet för företag att upprätta både en förebyggande åtgärdsplan och en krisplan för företagets verksamhet. Detta kallas företagsplaner. Skyldigheten för ett företag att upprätta en företagsplan följer således av regeringens föreskrift i lämplig förordning, eller av myndighetens föreskrift för det fall regeringen delegerar föreskriftsmöjligheten till den behöriga myndigheten. Föreskrifterna kan bland annat ange vad företagsplanerna ska innehålla. Uppgifterna i en företagsplan kommer att utgöra värde- full information för den behöriga myndigheten, liksom vid myndighetens upprättande av de planer som följer av gasförsörj- ningsförordningen. Det föreligger inte någon skyldighet att upp- rätta företagsplaner enligt gasförsörjningsförordningen. Övervägandena redovisas i avsnitt 5.5.9 och 5.5.21. 5 § Den behöriga myndigheten får överlämna åt den system- balansansvarige att utlysa krisnivåer enligt artikel 10.3 i förordning (EU) nr 994/2010. När den systembalansansvarige utlyser någon av de krisnivåer som anges i nämnda punkt, ska den informera den behöriga myndigheten om detta och förse myndigheten med all nödvändig information. Enligt paragrafen föreslås den behöriga myndigheten kunna över- lämna åt den systembalansansvarige att utföra uppgifter som den behöriga myndigheten egentligen ska göra enligt artikel 10.3 i gasförsörjningsförordningen. Eftersom artikel 2.2. i gasför- sörjningsförordningen inte innehåller några materiella bestäm- melser har möjlighet att reglera vad som kan överlämnas i nationell rätt. Enligt regeringsformen 12 kap. 4 § ska ett överlämnande göras i lag. Enligt gasförsörjningsförordningens artikel 2.2 får en medlems- stat tillåta den behöriga myndigheten att delegera specifika uppgifter till andra organ. Med specifika uppgifter avses uppgifter som anges i gasförsörjningsförordningen. Av planerna ska noga framgå vilka uppgifter som delegeras. Med andra organ åsyftas andra myndigheter men även privata rättssubjekt. I skulle en delegering till den systembalansansvarige vara möjlig. Delega- tionsrätten avser uppgifter som den behöriga myndigheten enligt gasförsörjningsförordningen måste vidta eller se till att de vidtas. De uppgifter som den behöriga myndigheten bör kunna överlämna är utlysande av krisnivåer och kris enligt gasförsörjningsför- ordningens artikel 10.3. Även om en uppgift överlämnas åt den systembalansansvarige ska all kommunikation med kommissionen skötas genom den behöriga myndighetens försorg, vilket framgår på så sätt att den behöriga myndigheten ska få nödvändig information för att kunna meddela kommissionen enligt gasförsörjningsförordningens artikel 10.5–6. Överväganden finns i avsnitt 5.5.21. 6 § Den behöriga myndigheten utövar tillsyn över efterlevnaden av 1.denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, och