sou · GZB39 · 2011-02-10 00:00:00 — Utredningens förslag: Den konsulentstödda verksamheten i sin helhet, dvs. även den del som rör stöd och handledning till familjehemmen, bör omfattas av det särskilda tillstånd som har föreslagit. Den privata konsulentstödda verksamheten behöver regleras Utredningen har tidigare beskrivit utvecklingen av verksamheter som rekryterar familjehem och säljer sina tjänster till kommunerna i form av familjehem med tillhörande konsulentstöd. Verksam- heterna bedrivs i olika företagsformer eller undantagsvis som stiftelser.41 Denna strukturella förändring i form av en snabbt växande privat familjehemsvård har inte följts av någon särskild reglering, förutom att nämndens ansvar för utredningen av familje- hem och jourhem har förtydligats i 6 kap. 6 § SoL.42 Det är oklart hur dessa förändringar har efterlevts. Ett problem i sammanhanget är att varken SoL eller SoF beskriver vad en utredning av ett familjehem ska innehålla. Eftersom den privata konsulentstödda verksamheten gör en utredning redan innan de kontrakterar ett tilltänkt familjehem är det sannolikt att kompletter- ande utredning blir summarisk. 41SOU 2009:68, s. 447. bedömde revisorer att det fanns ett tiotal verksamheter för barn och unga och identifierade ett 70-tal i sin kartläggning. 2006/07:129, s. 59. Åtgärder för att öka säkerheten i samhällsvården Länsstyrelserna har återkommande pekat på behov av förtyd- liganden, bland annat om verksamheternas befogenheter i för- hållande till socialnämndens ansvar, sekretessfrågor samt klar- göranden kring de avtal som träffas mellan och verk- samheterna.43 Problemet med att socialnämnderna i praktiken överlåter ansvaret för vården till den konsulentstödda verksamheten har visat sig kvarstå. Det har dessutom framförts till utredningen att konflikter i vissa fall har uppstått i samband med överflyttning till ny kommun och vid vårdnadsöverflyttning, som kommit att äventyra barnets fortsatta placering i det konsulentstödda familjehemmet. Exemplen illustrerar en central problematik i sammanhanget, nämligen att familjehemmet både formellt och reellt primärt arbetar på uppdrag av den konsulentstödda verksamheten och endast indirekt på uppdrag av socialnämnden. Utredningen anser att det finns skäl att fråga sig om barnen under dessa oklara förutsättningar får tillräckligt samhälleligt skydd. Det är viktigt med en tydlighet i överenskommelsen mellan familjehemmet och socialnämnden och det är inte minst viktigt när det finns ett mellanled i form av en konsulentstödd verksamhet. Utredningen anser att det är angeläget att i sitt pågående arbete med föreskrifter, allmänna råd och handbok inom familjehemsvården tydliggör nämndens ansvar. Tillståndsplikt för privata konsulentstödda verksamheter föreslog att privata konsulentstödda verksamheter, i den del de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är i placerade i familjehem, ska vara tillståndspliktiga.44 Utredningen anser, i likhet med Barnskydds- utredningen, att verksamheter som ger insatser direkt till familje- hemsplacerade barn måste vara tillståndspliktiga, med hänsyn till kravet på kvalitet och säkerhet. menar utredningen att det i praktiken är omöjligt att dela på det stöd som riktas till familjehemmet och det som riktas till barnet. Konsulenterna har tät kontakt med sina familjehem och lär också känna barnen. Den rådgivning och handledning som konsulenterna svarar för rör pri- 43Länsstyrelsen i ; Länsstyrelserna i , , , och 2005; Länsstyrelserna i , , , , och 2005. 44SOU 2009:68, s. 447 f. Åtgärder för att öka säkerheten i samhällsvården märt familjehemsföräldrarnas vård och fostran av ett bestämt barn. Konsulenternas kompetens och bedömningar av barnets behov och utveckling får självfallet därmed indirekt stora konsekvenser för det enskilda barnet. De barn och unga som placeras genom de pri- vata verksamheterna har dessutom ofta särskilda behov och det intensiva stödet till familjehemmet är ofta den främsta anledningen till att väljer detta alternativ. varnade för att kommuner som har svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens använder sig av kon- sulentstödda verksamheter, som ett alternativ till att bygga upp sin egen familjehemsverksamhet. Utan egen kompetens riskerar nämn- den att förlora insynen i placeringen och att få svårigheter med att kunna följa det enskilda barnets utveckling. Utredningen delar denna farhåga. I remissbehandlingen av förslag ifråga- satte vissa länsstyrelser hur tillsynsansvaret för konsulentstödda verksamheter kan fungera utan den kännedom om befintliga verk- samheter som följer av en tillståndsgivning. I övrigt lyftes gräns- dragningsproblematiken fram av flera remissinstanser, men också att det finns en oro för de konsulentstödda verksamheternas varie- rande kvalitet. Det påpekades bland annat att de rekommenderade kompetenskraven, genom allmänna råd om kompe- tens (SOSFS 2006:14), är större på kommunens anställda social- sekreterare än på konsulenterna i de privata verksamheterna. Detta trots att det i båda fallen rör sig om socialtjänstuppgifter, såsom handledning och stöd till familjehemsföräldrar. Skulle Barnskydds- utredningens förslag om behörighetskrav för arbete inom delar av barn- och ungdomsvården genomföras förstärks skillnaderna i kompetenskrav ytterligare. Utredningen anser sammanfattningsvis att kravet på kvalitet och säkerhet motiverar att ett särskilt tillstånd införs för enskilda verksamheter som bedriver konsulentstödd (förstärkt) familjehems- vård för barn och unga. 12Ekonomisk ersättning vid framtida fall av övergrepp och allvarliga försummelser Utredningens förslag: Förutsättningarna för att införa en sky- ldighet för kommunen att betala skadestånd till barn och unga som utsätts för övergrepp eller allvarlig försummelse när de är i samhällets vård bör utredas. En förutsättning för kommunens skadeståndsskyldighet bör vara att kommunen inte levt upp till de krav som ställs enligt lag, annan författning eller beprövad erfarenhet. I kapitel 7 har utredningen behandlat frågan om ekonomisk ersätt- ning åt dem som utsatts för övergrepp eller försummelse de varit omhändertagna för samhällsvård. Ersättningen utgör då ett led i upprättelseprocessen för de händelser som inträffat i förfluten tid. Som utredningen redovisat i kapitel 9 har i många avseenden inneburit en positiv utveckling för samhällsvården. Barn och unga i samhällets vård är allmänt sett mer skyddade mot missförhållanden . förekommer fort- farande övergrepp och allvarliga försummelser inom samhälls- vården. Utredningen har uppfattningen att det i första hand krävs kraft- fulla åtgärder för att så långt möjligt förhindra att barn och unga utsätts för skadlig samhällsvård. I föregående kapitel har redogjorts för angelägna satsningar och initiativ i det syftet. Utred- ningen anser emellertid att det – inom ramen för utredningens upp- drag att föreslå åtgärder som motverkar upprepning – även finns Ekonomisk ersättning vid framtida fall av övergrepp och allvarliga försummelser skäl att överväga ett system med ekonomisk ersättning för de fall där kommunen inte levt upp till de krav som ställs i samband med att barn och unga omhändertas i samhällets vård. En sådan ersätt- ning skulle innebära ekonomisk kompensation för dem som utsatts för övergrepp eller allvarlig försummelse när de varit placerade i familjehem eller på institution. Ersättningen skulle utgöra ett incitament för huvudmannen att ytterligare förbättra sina insatser för att förhindra att barn och unga far illa i samhällsvården. 12.2Befintliga möjligheter till skadestånd finns möjlighet för barn och unga som utsatts för brott att få kränkningsersättning enligt skadeståndslagen. Detta har utför- ligt redovisats i kapitel 6. Det finns dessutom en möjlighet att få skadestånd från kommunen (enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen) för skada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighets- utövning. En sådan skadeståndsmöjlighet förutsätter emellertid att den enskilde väcker talan mot kommunen i domstol. Som angetts i kapitel 6 har den skadedrabbade då att visa att förutsättningar för skadeståndsskyldighet föreligger, vilket bland annat innefattar ett ansvar att styrka att det finns ett orsakssamband mellan kommu- nens handlande och skadan. Om den enskilde inte lyckas bevisa att det föreligger förutsättningar för skadestånd finns inte heller någon rätt till ersättning. Den som förlorar en tvist om skadestånd riske- rar dessutom att bli ersättningsskyldig för såväl sina egna som mot- partens rättegångskostnader. En kommun har begränsade möjligheter att betala ersättning på frivillig väg. Grunden för detta finns i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). I denna bestämmelse anges att kommunen får ansvara för sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller dess medlemmars område och som inte ska hand- has enbart av någon annan. Kravet på allmänintresse i 2 kap. 1 § kommunallagen innebär att det finns ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda. En kommun har därför inte rätt att lämna vederlagsfria prestationer (exempelvis ekonomisk ersättning), om inte kommunen på någon särskild rättslig grund har skyldighet att utge prestationen eller på någon särskild kommunalrättslig grund ändå ges möjlighet till detta. I speciallagstiftning, såsom exempelvis Ekonomisk ersättning vid framtida fall av övergrepp och allvarliga försummelser socialtjänstlagen, finns flera sådana undantag från förbudet att ge understöd åt enskilda (främst genom bistånd).1 Förutsatt att det finns en rättslig grund för ett anspråk från en enskild, exempelvis enligt bestämmelserna i skadeståndslagen eller 6 kap. skollagen (se under 11.3 nedan), är det möjligt för kommunen att ingå en förlikning. Det krävs alltså inte en domstolsprövning för att kommunen ska ha möjlighet att förlikningsvis betala ut ersätt- ning till en enskild som har ett rättsligt grundat anspråk på skade- stånd mot kommunen. 12.3Ersättning inom andra områden Inom flera andra rättsområden finns särskilda möjligheter till ersättning. Här kan exempelvis nämnas patientskadeersättning enligt patientskadelagen. Sådan ersättning kan lämnas för personskada som någon fått i egenskap av patient i hälso- och sjukvården.2 En liknande rätt till ersättning finns också för patienter som skadas av läke- medel. För dessa finns möjlighet till ersättning via läkemedels- örsäkringen. Men även inom skolområdet finns särskilda möjligheter till skadestånd. Enligt 6 kap. skollagen (2010:800) har en huvudman för verksamhet enligt lagen skyldighet att vidta vissa åtgärder i syfte att motverka kränkande behandling av barn och elever. Om det kommer till skolans kännedom att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkningar finns en skyldighet för huvudmannen att utreda och vidta åtgärder för att förhindra fortsatta kränkningar . Om huvudmannen inte uppfyller de i skollagen angivna skyldig- heterna kan denne bli skadeståndsskyldig gentemot en elev som utsatts för kränkande behandling. Skadestånd utgår till eleven även om det är exempelvis en annan elev som företagit den kränkande handlingen. Skadeståndsskyldigheten grundar sig då på att huvud- mannen inte uppfyllt sina skyldigheter att förhindra kränkningar enligt lagen. För att underlätta för eleven att bevisa att han eller hon blivit utsatt för kränkande behandling gäller i dessa fall ett beviskrav som är lägre än det som normalt tillämpas för ersättning enligt skadeståndslagen. Dessutom har Skolinspektionen – i prak- tiken genom Barn- och elevombudet () – rätt att för en elev 1Lindquist, U. & Losman, S. 2009, s. 19. 2Patientskadeersättningen har beskrivits mer utförligt i kapitel 6 ovan. Ekonomisk ersättning vid framtida fall av övergrepp och allvarliga försummelser föra talan i mål om skadestånd enligt 6 kap. skollagen, om eleven medger det. I syfte att utöka kommunens befogenhet att kompensera enskilda som drabbats av bristfällig hantering av frågor som rör bistånd enligt socialtjänstlagen infördes nya bestämmelser i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Dessa bestämmelser ger kommunen befogenhet att lämna kompensation till en enskild person när denne inte fått bistånd enligt 4 kap. 1 eller 2 § social- tjänstlagen inom skälig tid eller i enlighet med beslut av social- nämnden eller ett avgörande av en domstol. Kompensation får även lämnas när socialnämnden inte fullgjort en garanti som lämnats till personen att eller på ett visst sätt tillhandahålla per- sonen bistånd.3 Ersättningsformer inom andra rättsområden visar att det finns etablerade modeller för särskild ersättning där det före- ligger anledning att ställa höga krav på dem som bedriver en viss verksamhet. Ersättningen utgör i dessa fall både en kompensation för den som drabbats och ett incitament för huvudmannen att undvika misstag. Utredningen har vid ett flertal tillfällen betonat att barn och unga i samhällsvård är en särskilt sårbar grupp i samhället. Oavsett om en placering skett mot föräldrarnas vilja eller med deras sam- tycke, så har samhället genom omhändertagandet övertagit ansvaret för barnet. Samhället har därigenom också åtagit sig att skydda bar- net och att på bästa möjliga sätt försöka förbättra förhållandena för detta. Som framgått av kapitel 10 i detta betänkande förekommer emellertid även övergrepp och allvarlig försummelse av barn och unga i samhällets vård. Det finns inte anledning att tro annat än att det kommer att inträffa också . Oavsett vilka åtgärder som vidtas, går det inte att helt eliminera risken för att barn far illa. När barn i samhällsvård utsätts för övergrepp eller allvarlig för- summelse är det deras mest grundläggande form av trygghet som angrips. Dessa barn är därför särskilt utlämnade åt dem som har ansvar att se till att de får tillräckligt stöd och skydd samt i övrigt ges möjlighet till goda uppväxtvillkor. Det finns av den anled- 3 Se prop. 2009/10:116 (SFS 2010:428). Ekonomisk ersättning vid framtida fall av övergrepp och allvarliga försummelser ningen skäl att ställa extra höga krav på när det gäller dess ansvar för barn i familjehem eller på institution. Om barn utsätts för övergrepp eller allvarlig försummelse därför att inte gjort vad som rimligen bör kunna krävas för att skydda barnet, är det enligt utredningens mening, naturligt att kommunen ersätter barnet för den skada som detta inneburit. Som angetts här ovan finns vissa möjligheter för barn som utsatts för brott att få ersättning enligt skadeståndslagen. Det är emellertid inte enbart de materiella skadeståndsreglerna som påverkar möjlig- heten att föra talan om skadestånd. Självanklagelser är inte ovanliga hos den som utsatts för övergrepp. Barnets föräldrar kan också befinna sig i en svår situation och i ett underläge gentemot familjehemsföräldrar, institutionspersonal och ansvariga myndighet- spersoner. Dessa förhållanden kan göra att en skadeståndsprocess kan upplevas som ett omöjligt alternativ. Ett system med särskilda bestämmelser om ekonomisk ersätt- ning åt de barn som drabbas skulle sannolikt kunna erbjuda en bättre möjlighet till kompensation än vad som finns enligt reglerna i skadeståndslagen. Särskilt gäller detta om rätten till ersätt- ning – i likhet med vad som stadgas för ersättning enligt skollagen – förenas med ett sänkt beviskrav. En framtida ersättningsmöjlighet måste rimligen knytas till att ansvariga myndigheter inte levt upp till de krav som ställs enligt lag, annan författning eller beprövad erfarenhet. Även här kan således jämföras med de principer som ligger till grund för ersättnings- skyldigheten enligt skollagen. En särskild skadeståndsskyldighet skulle enligt utredningens mening utgöra en viktig princip för att stärka barns och ungas rätt att inte bli utsatta för övergrepp eller allvarlig försummelse när de är i samhällets vård. Den skulle sannolikt även i övrigt stärka barns och ungas ställning gentemot ansvariga myndigheter. Det förtjänar dock att påpekas att brottsliga handlingar som inträffar i samhälls- vården självfallet alltid ska anmälas och hanteras inom ramen för rättssystemet. En ersättning som här diskuteras ska hållas isär från den upp- rättelseinriktade ersättning som behandlats i kapitel 6 och 7 i detta betänkande. Ett system för ekonomisk ersättning skulle emellertid även kunna vara en av flera viktiga åtgärder för att förhindra fram- tida krav på upprättelseprocesser från dem som utsatts för miss- förhållanden i samhällsvården. Ekonomisk ersättning vid framtida fall av övergrepp och allvarliga försummelser Utredningen anser mot bakgrund av det ovan anförda att det finns skäl att införa ett särskilt ersättningssystem för de fall barn och unga drabbas av övergrepp eller allvarlig försummelse i samhäll- svården och kommunen inte har skyddat barnet eller den unge på ett rimligt sätt. Här ligger det enligt utredningens mening närmast till hands att överväga en ordning som motsvarar den som gäller enligt 6 kap. skollagen eller ett system som bygger på frivilliga överens- kommelser om ersättningar inom den kommunala sektorn. Frågan bör utredas. 13Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen ska redovisa sina förslag i enlighet med vad som anges i 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredningens förslag ska kostnadsberäknas. Om förslagen medför kostnader för stat, landsting eller kommuner ska utredningen föreslå en finansiering. 13.1Beräkning av kostnaderna för den ekonomiska ersättningen till tidigare vanvårdade1 Kostnaderna för den föreslagna ekonomiska ersättningen till dem som –1980 utsatts för vanvård kommer att bero på hur många människor som söker och beviljas ersättningen. Det är inte möjligt att på förhand fastställa detta antal. Däremot kan uppskattningar som bygger på ett antal antaganden göras. De antaganden som behöver göras gäller -hur många barn och unga som samhällsvårdats under den aktu- ella tidsperioden, -hur många av dessa som utsattes för övergrepp och försummelser av allvarlig art,2 -hur många av dem som är i livet samt -hur många som slutligen söker och beviljas ersättning. Uppskattningar, som görs i det följande, bygger i första hand på beräkningar utifrån offentlig statistik, svensk och internationell forskning samt erfarenheter från liknande ersättningssystem i och andra länder. Utredningen vill framhålla att uppskattningarna är 1Mossler, K. 2Enligt den definition som framgår av kapitel 7. Konsekvenser av utredningens förslag Den offentliga statistiken över samhällsvården är t.ex. en- dast mängdbaserad fram . Det finns vidare bara begrän- sade möjligheter att dra slutsatser om andelen som utsatts för övergrepp och som vill söka ersättning. Med anledning av osäkerheten i underlaget har alternativa antaganden gjorts. För att visa spännvidden har låga antaganden valts genomgående vid beräkningen av det lägsta resultatet och höga för beräkning av det höga resultatet. I tabellen nedan presenteras resul- tatet av beräkningarna. Uppskattning av antal personer som kan beviljas ersättning för övergrepp och försummelse av allvarlig art under samhällsvården Beräknat antal barn i Av dessa barn är följande antal vara i - varav andel som - varav andel som ersättning (avrundat) Mellan 160 000 och 300 000 personer bedöms ha varit omhänder- tagna för samhällsvård i fosterhem eller på institution –1980. För födda antas att i de olika alternativen 2,5, av varje årskull varit i samhällsvård. Konsekvenser av utredningens förslag Försiktiga antaganden om fördubblad dödlighet bland samhälls- vårdade födda har gjorts. För födda finns upp- gifter om faktisk dödlighet. Uppskattningsvis mellan 95 000 och 175 000 personer bedöms inte längre vara i livet 2009. Andelen barn och unga som utsatts för vanvård i samhällsvården har beräknats utifrån olika antaganden baserade på forskning och andra studier. Enligt en del internationella studier löper barn och unga i samhällsvård större risk att utsättas för övergrepp än andra barn och unga. Frågan har inte undersökts systematiskt utifrån svenska förhållanden. Det osäkra kunskapsläget återspeglas i de tre antagandena. Det är svårt att bedöma hur många av dem som utsatts för van- vård –1980 som kan nås av information om möjligheten att söka ersättning och som sedan söker. Alla de tre alternativa nivåerna innebär att relativt många antas nås av information och även söka ersättning. De olika antagandena avseende andelen av de sökande som beviljas ersättning baseras på erfarenheter från andra länder. I det statliga ersättningssystemet i har beviljats och i det kommunala norska systemet . I det irländska systemet har beviljats. Motsvarande siffra för var . 13.2Utredningens bedömning av kostnaderna för den ekonomiska ersättningen Vad gäller andelen som utsatts för övergrepp och vanvård av all- varlig karaktär bedömer utredningen att den lägsta av de tre alter- nivåerna är mest realistisk. Siffror från kan inte användas för att beräkna förekomst av övergrepp och försummelser av allvarlig art, eftersom syftet med den utredningen har varit ett annat. Erfaren- heterna därifrån kan dock ge en viss ledning för bedömningen. Det talar för att många av dem som utsatts för vanvård redan nåtts av information oavsett om man sedan blivit intervjuad eller inte. Cirka 1 200 personer har tagit kontakt med . Konsekvenser av utredningens förslag het till ekonomisk ersättning ökar sannolikt intresset för att höra av sig.3 En jämförelse, vad avser intresset för att söka, kan göras med ersättningen vid tvångssteriliseringen. beräk- nade att cirka 30 000 personer skulle kunna beviljas ersättning, men endast drygt 1 500 personer kom sedan att söka ersättning. Jämförelser med andelen som beviljas ersättning i andra länder är svåra att göra. Främst av det skälet att kriterierna för att få ersättning skiljer sig. Utredningen bedömer att det föreslagna kra- vet på allvarlig art är högre ställt än vad som gäller för ersättning i en del andra länder. Det innebär att andelen ersättningsberättigade enligt utredningens förslag kan antas vara mindre än i exempelvis och . Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det är mest sanno- likt att antalet personer som med tiden beviljas ekonomisk ersätt- ning enligt utredningens förslag kommer att uppgå till mellan 2 000 och 5 000 personer. Utredningen bedömer att handläggning och prövning vid det lägre antalet bör kunna av med tanke på att många av de sökande sannolikt redan fått fram aktmaterial i samband med intervjuer i . I övrigt bedömer utredningen att en treårsperiod blir nödvändig. Med en schablonersättning om så kommer de totala kostnaderna att ligga mellan 500 miljoner och . Den årliga kostnaden beräknas enligt följande: -2000 ärenden, . -3000 ärenden, . -4000 ärenden, . -5000 ärenden, . Utredningen har föreslagit att en särskild tidsbegränsad nämnd och myndighet inrättas för prövning och handläggning av ärendena. Den totala kostnaden för verksamheten beräknas uppgå till . Den årliga kostnaden beräknas enligt föl- jande: -2000 ärenden . -3000 ärenden . -4000 ärenden . -5000 ärenden . 3 Den särskilde utredaren uppskattar att det totala antalet som kan för- väntas söka ersättning ligger mellan 3 000 och 5 000 personer. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag om en ceremoni beräknas kosta 2,5 till för inbjudningar, ceremoni, uppträdanden, kring- aktiviteter m.m. Antagandet är osäkert, eftersom utredningen bara i liten utsträckning kunnat sondera intresset. Om ekonomiskt bid- rag till resekostnader ska utgå tillkommer en ytterligare kostnad, beroende av deltagarantal. Utredningen föreslår att regeringen anor- dnar och är värd för ceremonin. Planering och förberedelser beräknas kosta för fyra personer under två måna- der. Att leta fram akter är inte någon ny uppgift för kommunen. Utredningen bedömer kostnaden för den enskilda kommunen att erbjuda människor möjlighet att berätta och samtala om sina erfaren- heter från samhällsvården som relativt marginell.