sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — I svensk nationell rätt räknas inte stationsbyggnaderna som en del av infrastrukturen medan utgångspunkten i exempelvis järnvägspassagerarförordningen är att stationerna utgör en del av denna. I kapitel V i järnvägspassagerarförordningen åläggs stationsförvaltaren en rad plikter i förhållande till personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet. I och med den svenska uppdelningen torde dessa bestämmelser omfatta såväl i egenskap av förvaltare av spår och perronger som i egenskap av förvaltare av själva stationsbyggnaderna. Relationerna mellan järnvägsföretagen och dessa aktörer torde emellertid inte vara av någon större betydelse för frågan om ansvarsstrukturen på järnvägssäkerhetsområdet. Jag vill i detta avsnitt lyfta fram ett angreppssätt för analyser av järnvägssystemet som jag bedömer som mycket kraftfullt och som om det tillämpas kan stödja en vidare utveckling inte bara av det svenska utan hela det europeiska systemet. Jag använder, som framgått av metodbeskrivningen, ifrågavarande angreppssätt för merparten av de analyser som görs i detta betänkande. Det är helt avgörande för att jag ska kunna identifiera funktioner som påverkar säkerheten och lämna förslag till hur en ny fördelning av säkerhetsansvaret skulle kunna se ut. Jag förslår också att representanter i det europeiska järnvägssamarbetet tillämpar detta angreppssätt och dessutom verkar för att det får vidare spridning till gagn för det gemensamma utvecklingsarbetet inom unionen. Genomgången nedan stödjer sig på en mera detaljerad genomgång av förhållningssättet som konsulten från gjort på mitt uppdrag och som också innehåller exempel på en funktionell beskrivning av järnvägssystemet. genomgång återfinns som bilaga 2 till betänkandet. Driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG) delar in järnvägssystemet i strukturella och funktionella delsystem. Syftet med indelningen är att underlätta att definiera väsentliga krav för driftskompatibilitet och att föra in dem i järnvägssystemet. Det finns anledning att utöver indelningen i delsystem överväga att införa ett kompletterande funktionsorienterat angreppssätt. Med hjälp av ett sådant skulle alla organisatoriska funktioner inom EU:s järnvägssystem kunna analyseras. Man kan med det hjälpmedlet tränga djupt in i strukturerna, komma ner på molekylnivå och analysera de processer som bygger upp olika funktionella strukturer. Omvänt kan man också studera olika slag av funktionella kombinationer och på ett kvalificerat sätt överväga på vilka funktionella kombinationer det skulle vara möjligt att placera ett ansvar för säkerheten. Ett första steg i ett resonemang om ett funktionellt angreppssätt är att fastställa en definition eller en beskrivning av begreppet funktion. I det sammanhang begreppet används här kan följande beskrivning tillämpas: En funktion är en uppsättning av inbördes relaterade och samverkande processer som levererar definierade produkter, inklusive tjänster, enligt specificerade krav. En funktion är sig endast ett analytiskt begrepp utan kropp. Det sammanfattar ett antal processer. Processerna utförs inom ramen för en organisation som i sin tur styrs av en verkställande ledning. Den organisation som vill utföra eller omfatta en eller flera funktioner måste ha förmåga att göra det, dvs besitta den kompetens och de resurser som krävs. En funktion kan inte bära vare sig befogenheter eller ansvar. Det kan bara de fysiska eller juridiska personer som utför de verksamheter som en funktion eller en kombination av funktioner beskriver. 5.2.2Avgränsningar och krafter som påverkar järnvägssystemet Då man avser att analysera järnvägssystemet eller en del av det är det väsentligt att inleda med att göra en kvalificerad avgränsning. Det gäller att bestämma vilka funktioner som ska räknas in. Det avgörande för att kunna göra en ny fördelning av säkerhetsansvaret inom järnvägssystemet är därför att identifiera vilka funktioner som påverkar säkerheten. Vid en analys av järnvägssystemet kan en kompletterande beskrivningsmodell som identifierar det kraftspel som påverkar järnvägssystemet vara till hjälp att sortera upp funktionerna och fastställa vilken funktion som hör hemma var, vilken som påverkar säkerheten och vilken som inte gör det. Det är möjligt att beskriva tre grupperingar av intressenter som utövar inflytande på järnvägssystemet. De kan om man så vill beskrivas som krafter. Dessa krafter är: -Den normerande kraften -Den kommersiella kraften -Den tredje kraften Den normerande kraftens aktörer representeras av myndighetsfunktioner inom järnvägssystemet. De fastställer den kommersiella och den säkerhetsmässiga ramen för järnvägssystemet. Den kommersiella kraftens aktörer tillför resurser och kompetens och utför själva järnvägsverksamheten. Den tredje kraftens aktörer representeras av grupper som inte ingår i järnvägssystemet men som har ett eget intresse av vad som försiggår där. Hit hör bl.a. resenärer, transportkunder, politiska grupperingar, företrädare för näringslivet, fackliga organisationer, miljöföreträdare, nyhetsmedia och aktieägare. De olika aktörerna har olika krav och önskemål riktade mot järnvägssystemet. Säkerhet är ett av kraven, men innebörden av säkerhet och det sätt på vilket man förhåller sig till säkerheten varierar från aktör till aktör. 5.2.3Faktorer som påverkar säkerheten inom järnvägssystemet Avgörande för vilken säkerhetsnivå som järnvägssystemet levererar är beteendet hos det producerande systemet, dvs aktörer som infrastrukturhållare, järnvägsföretag, upphandlande enheter, tillverkare, fordonsinnehavare, underhållsleverantörer m. fl. Det producerande systemet omsluts av de tre krafterna. Men det finns ingen direkt länk mellan den normerande kraften och den operativa järnvägssäkerheten. I praktiken är den normerande kraften i huvudsak reaktiv. Den teknologiska utvecklingen och den allmänna utvecklingen i samhället skapar nya förutsättningar som regelverket måste anpassas till. Det är en långsiktig och oftast lågmäld process i synnerhet jämfört med den kortsiktiga påverkan som den tredje kraften kan åstadkomma. Genom rubriker i media som följd av t.ex. en tågolycka kan den tredje kraften få ett oproportionerligt inflytande. Regelverket måste därför vara utformat på ett sätt som kan balansera de olika krafternas inflytande. Inom järnvägssystemet förekommer två kategorier av aktörer på vilka den operativa järnvägssäkerheten vilar. Det är järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Det verktyg de ska använda för att skapa säkerhet och som de ska redovisa för tillsynsmyndigheten är säkerhetsstyrningssystemet. Säkerhetsstyrningssystemet utgörs av den organisation man infört och de förfaranden man fastställt för att trygga en säker verksamhet. Med stöd av detta ledningssystem förväntas respektive tillståndsinnehavare kunna ta ansvar för egen verksamhet och för att alla övriga verksamhetsutövare som på ett eller annat sätt medverkar till drift och förvaltning av infrastruktur och fordon sköter sina åtaganden. De definitioner av järnvägssystemet som förekommer i grundläggande EU-dokument som det nya driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG) och järnvägssäkerhetsdirektivet (2004/49/EG) handlar i första hand om infrastruktur med linjer och fasta installationer samt fordon av alla kategorier och ursprung som färdas på denna infrastruktur. Med ett funktionsorienterat förhållningssätt har jag sett att det kan behövas en tilläggsdefinition som identifierar de aktörer inom järnvägssystemet, som kan påverka säkerheten. Avsikten är att identifiera de aktörer inom järnvägen som bedriver verksamhet som samhället kan behöva reglera ur säkerhetssynpunkt. Dessa aktörers säkerhetspåverkan kan ske på olika sätt bl.a. genom att utveckla och tillhandahålla säkerhetspåverkande materiel och tekniska system och i samband med drift, underhåll och avveckling av den levererade materielen och de tekniska systemen. För att överskådligt kunna göra en avgränsning som särskiljer säkerhetspåverkande funktioner från andra behövs författningstext som definierar bl.a. säkerhetspåverkande järnvägsverksamhet och järnvägssäkerhetssystem. I järnvägssäkerhetssystemet bör ingå bl.a. delsystemen järnvägstrafiksystem, infrastruktursystem och trafikledningssystem. 5.3.2Uppläggning av regleringen av järnvägssäkerhetssystemet Regleringen av järnvägssäkerhetssystemet bör bygga på att föreskrifterna anger vilka säkerhetsmässiga minimikrav som ska uppfyllas då verksamhetsutövarna genomför sina uppgifter. Kraven bör utformas i ett livscykelperspektiv vilket innebär att de omfattar hela verksamhetskedjan: -Specifikation av olika järnvägsbaserade transportsystem -Utveckling, certifiering och produktion av järnvägsmaterielsystem -Etablering av verksamhetsutövare, -Drift och vidmakthållande -Avveckling av verksamhetsutövare och system. Grundhållningen bör vara att bara reglera de funktioner som påverkar säkerheten. Det sker genom att identifiera dessa funktioner, ställa krav på vilka uppgifter som minst ska lösas och ange krav på resurser och kompetens som svarar mot uppgiften och det ansvar som följer med uppgiften. 5.3.3Tillsynsmyndighetens uppgift i järnvägssäkerhetssystemet uppgift i sammanhanget innebär en prövning av att sökanden uppfyller gällande minimikrav för att kunna omfattas av järnvägssäkerhetssystemet. De olika behörighetshandlingar som utfärdas i sammanhanget kan vara ett certifikat för individer och materiel eller ett auktorisationsbevis för organisationer. Som framgår av modellen ovan förekommer samma typ av funktioner inom alla tre delsystemen. Samtliga delsystem behöver tillgång till aktörer som i olika kombinationer har förmåga att leverera de järnvägsrelaterade tjänster som erfordras för järnvägssäkerhetssystemet. Ett traditionellt järnvägsföretag kan i funktionella termer vara en kombination av funktionerna 1–7. En traditionell infrastrukturförvaltare kan vara en kombination av funktionerna 2, 4, 6 och 8. En traditionell fordonsinnehavare för godsvagnar kan vara en kombination av funktionerna 2, 3, 6 och 7. En större järnvägsverkstad kan vara en kombination av funktionerna 2, 4, 6 och 7. Dagens organisationer sköter uppgifter, tar ansvar och har befogenheter, svarande till en eller flera grundfunktioner. Nya kombinationer av funktioner kan förutses i ett framtida marknadsscenario. Nedan redovisas två exempel på hur en beskrivning av en funktion kan se ut. De är främst framtagna för att illustrera modellen. Jag går här inte längre i den funktionella analysen av I bilaga 2 återfinns, som nämnts, en mera detaljerad framställning. Där återfinns också en detaljerad beskrivning av ytterligare ett antal funktioner. Där diskuteras även mer ingående förhållandena kring de tekniska funktionerna nr 13–15 i modellen. Dessa har stor betydelse för möjligheterna att fördela järnvägssäkerhetsansvaret på ett annat sätt Att organisera och leverera järnvägstransporttjänster. I den pågående omarbetningen av EU:s s.k. första järnvägspaketet räknas denna funktion in i begreppet sökande . ett järnvägsföretag och andra fysiska eller juridiska personer, såsom till exempel behöriga myndigheter enligt förordning (EG) nr 1370/2007 och befraktare, speditörer samt operatörer för kombinerade transporter, som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet. I nedanstående beskrivning är fokus lagd på förmågan att skapa nya järnvägstransporttjänster. Att tillhandahålla tjänster för transport av gods och/eller passagerare på järnväg till slutkund. [Auktorisation erfordras i ] Enligt kommersiellt avtal på grundval av offentligrättsliga eller privaträttsliga bestämmelser. Innehavaren får delta direkt i förfarandet för tilldelning av infrastrukturkapacitet för att paketera, sälja och leverera järnvägstransporter till slutkund. Att tillhandahålla dragkraft. Järnvägsföretagen är tillsammans med infrastrukturförvaltarna de centrala funktionerna i dagens järnvägslagstiftning. Omskrivet till vårt språkbruk ska det i ett slimmad järnvägsföretag som minimum finnas en funktion som förser tåget med dragkraft (Undertakings which provide traction only). Detta järnvägsföretag behöver inte vara keeper eftersom uppgiften även kan lösas med inhyrt lok från en sådan. Föraren kan också hyras in från annan aktör. Att tillhandahålla dragkraft. -Krav på licens. -Ett säkerhetsintyg ska vara utfärdat. –Följa föreskrifterna som anger de tekniska och driftsmässiga krav som är specifika för järnvägstrafiken samt de säkerhetskrav som gäller för personal, rullande materiel och företagets interna organisation. –Särskilt kunna styrka att den personal som företaget har i sin tjänst för att köra tågen har den utbildning som behövs. –Styrka att den rullande materiel som ingår i dessa tåg har godkänts av den offentliga myndigheten och kontrollerats i enlighet med de regler för driften som gäller för den använda infrastrukturen. –tillräckligt försäkrad eller ha vidtagit likvärdiga arrangemang för att täcka sin ansvarsskyldighet i händelse av olyckor. Ha frihet att: –Utöka sin marknadsandel, utveckla ny teknologi och nya tjänster och införa nya metoder för driften, –Etablera ny verksamhet inom områden som har anknytning till järnvägsdriften. 6Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Utredningen har som beskrivits i texten som uppgift att se över om den nuvarande fördelningen av ansvar för järnvägssäkerheten är ändamålsenlig eller om det är så att det skulle gynna en marknadsdriven utveckling med en annan ansvarsfördelning. I det arbete som har bedrivits av utredningen och i samband med de kontakter utredningen har haft med expertgruppen, branschen m.fl. har jag uppmärksammats på problem med den nuvarande lagstiftningen som kan ha en hämmande effekt på järnvägens konkurrenskraft. Det har inte varit mitt uppdrag att se över alla inträdesbarriärer och övriga erfarenheter av dagens reglering utan endast de som kommer sig av ansvarsfördelningen. Det har dock varit oundvikligt att under arbetets gång inte komma i kontakt med även övriga inträdesbarriärer och bekymmer för branschen. Det är inte heller alltid möjligt att vid en första granskning bli klar över om en inträdesbarriär beror på ansvarsfördelningen eller något helt annat. Jag har därför valt att inkludera en del av dessa erfarenheter i mitt betänkande. Järnvägsföretagen bär huvudparten av det offentligrättsligt reglerade säkerhetsansvar som gäller trafikeringen. Av de funktioner som ingår i produktionen och leveransen av transporttjänsten i sanningens ögonblick är det bara den operativa trafikledningen som inte omfattas av järnvägsföretagens ansvar. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret operativa trafikledningen ligger hos och ingår i det ansvar bär som infrastrukturförvaltare. Denna inledande kommentar är föranledd av att det kan diskuteras huruvida den operativa trafikledningen är en delfunktion av infrastrukturförvaltningen, en delfunktion av trafikeringen eller om den kan anses ingå i en relativt självständig trafikledningsfunktion. Jag avser att återkomma till den frågan längre fram. Järnvägsföretagens verksamhet omfattar funktioner som marknadsföring och kundkontakter, resenärs- och transportinformation, trafikplanering, säkerhetsstyrning, kvalitets- och miljöledning, drift- och fordonsledning, personalledning, klargöring och framförande av tåg, styrning av fordonsunderhåll, utförande av dagligt och lätt fordonsunderhåll samt i vissa fall utförande av tungt fordonsunderhåll. De funktioner som tillhör transportverksamhetens kärnområden är kopplade till kundservice och framförande av tåg. De är alltid och undantagslöst centrala funktioner i järnvägsföretagets egen organisation. De hör till varje järnvägsföretags kärnverksamhet. När det gäller fordonsunderhållet är bilden emellertid mera splittrad. I bedriver normalt järnvägsföretag inte fordonsunderhåll i egen regi. De dominerande företagen upphandlar i likhet med flertalet övriga järnvägsföretag underhåll externt. Några järnvägsföretag med egentrafik bedriver dock underhåll i egen regi. Hit hör TGOJ Trafik och Tågåkeriet i Bergslagen (TÅGAB) samt många museiföreningar. På marknaden för upphandlad persontrafik råder en liknande situation. I de flesta fall lämnar upphandlande trafikhuvudmän åt de kontrakterade trafikoperatörerna att upphandla, säkerställa och styra fordonsunderhållet som en del av trafikeringsuppdraget. Det finns emellertid även här exempel på trafikoperatörer som utför underhåll i egen organisation. Ett sådant exempel är Roslagståg som trafikerar i nordöstra och vid sidan av trafikverksamheten även driver den till trafiksystemet kopplade verkstadsverksamheten i och vid östra. Några trafikhuvudmän har i sin roll som organisatörer av järnvägstrafik valt att själva svara för upphandlingen av fordons- Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Det innebär att man genom egna underleverantörer ställer underhållna trafikfordon till de kontrakterade trafikoperatörernas förfogande. Ansvaret för trafiksäkerheten inklusive underhållet åvilar emellertid även i den situationen trafikoperatören, dvs. Det förhållandet gäller trots att järnvägsföretaget saknar egna kommersiella och civilrättsliga relationer till underhållsleverantören. 6.2.2Små järnvägsföretags reella möjligheter att ta ansvar för fordonstekniska frågor Ett järnvägsföretag som vill utföra järnvägstrafik måste inneha tillstånd utfärdat av Transportstyrelsen. I Transportstyrelsens vägledning för ansökan om säkerhetstillstånd (Tillstånd i form av säkerhetsintyg del A och del B, TS JV 2009:016) återfinns under punkt 8.9 Besiktning, funktionskontroll och underhåll av fordon en förteckning med detaljerade krav på fordonsunderhåll som ska uppfyllas för att man ska kunna erhålla säkerhetsintygets del B. Där nämns underhålls- och besiktningsintervall, säkerhetsbesiktningar utöver periodiska besiktningar, kontroller och gränsvärden vid säkerhetsbesiktning, åtgärder vid periodiskt underhåll, funktionskontroller, avvikelserapportering, åtgärder vid påtalade brister, dokumentation av säkerhetsbesiktning och underhåll, säkerställande att fordon som används är godkända, besiktade och underhållna enligt företagets krav samt beskrivning av vilka verkstadsresurser som används för underhållet. Detta är krav som små järnvägsföretag kan ha svårigheter att uppfylla till alla delar. Då man kommer in på regler för fordonsunderhåll som t. ex. underhålls- och besiktningsintervall, kontroller av gränsvärden och andra tekniska detaljfrågor krävs teknisk kompetens som normalt inte finns hos ett litet järnvägsföretag. Den tekniska funktionen vid små järnvägsföretag är oftast knuten till trafikchefen och hans stab. Men där ska man även hantera alla driftfrågor, tågplan och tidtabeller, transportplaner, omloppsplaner, ersättningstrafik vid störningar samt via driftledningen stå i ständig kontakt med förare och annan ombordspersonal som befinner sig i verksamhet ute i trafiksystemet. De tekniska frågorna får en mera undanskymd plats. I regel har man inte ekonomiskt utrymme att anställa egna fordonstekniker. Teknikfrågorna lämnas till någon av handläggare, ofta en person med lokförarbakgrund Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret t.ex. som instruktionsförare. Det garanterar en viss teknisk kunskap, i synnerhet då det gäller fordons beteende i driftsituationen. Det är viktiga kunskaper för att t.ex. ge råd till förare som fått fordonsproblem ute på linjen, att prata igång ett fordon som det heter på järnvägsjargong. Den typen av tekniskt stöd kallades lokledning och brukar benämnas tekniskt support, teknikjour eller något liknande. Men det är sällan personal av detta slag besitter teknisk kunskap av den mera grundläggande, teoretiska karaktär som krävs för att förstå och på ett professionellt sätt kunna bedöma frågor om t.ex. underhållsintervall eller gränsvärden. Den kunskapen finns normalt inte hos järnvägsföretagen men väl hos de underhållsföretag man anlitar för att sköta fordonsunderhållet. Regelsystemet är utformat på ett sätt som innebär att järnvägsföretaget ska förse underhållsföretaget med all teknisk information som krävs för att utföra underhållet. I verkligheten är rollerna oftast de omvända. Underhållsföretaget förser järnvägsföretaget med både kunskaper och dokumentation i sådana frågor. Normalt är detta tillräckligt för att säkerheten ska upprätthållas och inte äventyras, men problemet är att järnvägsföretaget i realiteten inte styr och kontrollerar detta utan är avhängigt av processer inom underhållsföretaget som man inte kan påverka. har ibland, men inte alltid, ekonomiska möjligheter att styra underhållsfrågorna och underhållsleverantörerna på det sätt som föreskrivs i järnvägslagen. Det är en effekt av skalekonomin i de tekniska delarna av järnvägsverksamheten. Men även de större företagen har problem att i detalj styra alla de tekniska frågor som sammanhänger med underhållet. Då man försöker göra det leder det inte sällan till dubbelarbete eller dubblering av funktioner hos underhållsföretaget och järnvägsföretaget, vilket i sig bidrar till gränsyteproblem samt med stor sannolikhet till att höja kostnaderna för järnvägstransporter och därmed försämra järnvägens konkurrenskraft gentemot andra transportslag. Ser man på små järnvägsföretags möjligheter att ta sitt säkerhetsansvar utifrån ett funktionellt perspektiv framträder ett antal nyanser som det kan vara värt att reflektera över. En ECM ska, som vi redogjort för tidigare, omfatta fyra delfunktioner; en ledningsfunktion, en funktion för utveckling av underhållet, en fordonsledningsfunktion och en funktion som utför det faktiska underhållet. Vad som är intressant i det sammanhanget är möjligheterna att styra och påverka de operativa funktionerna. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Jag ser svårigheter för små järnvägsföretag i första hand när det gäller ansvaret för utvecklingsfrågorna. Utvecklingsfunktionen ska utveckla och optimera underhållet genom att använda kunskaper inte bara om underhållsdokumentationen utan även om den dokumentation som ligger bakom denna, konstruktionsdokumentationen. Baserat på detta ska man analysera gångdata och underhållsdata och genom tillgång till beprövad erfarenhet söka skapa en alltmer förfinad balans mellan kortsiktiga och långsiktiga tillgänglighetskrav, fordonens ekonomiska och teknisk livslängd, dagligt och lätt underhåll, tungt underhåll och ombyggnad samt de tillgänglighetskrav tidtabellen och omloppsplanen ställer. Ett litet järnvägsföretag saknar, enligt min mening, resurser och möjligheter att styra och leda och därmed också ta ett säkerhetsmässigt ansvar för dessa processer. Fordonsledningsfunktionen däremot tillhör alla järnvägsföretags mest centrala aktiviteter. Kontinuerlig övervakning och kontroll samt vid behov omdisponering av fordon i förhållande till fastställa omloppsplaner är nödvändigt för att man ska kunna upprätthålla den dagliga trafiken. Fordonsledningsfunktionen är integrerad i järnvägsföretagens driftledning. Uppgiften att styra fordon till och från verkstad för underhåll är en del av fordonsledningsuppgiften. Det är en uppgift som järnvägsföretag, stora som små, är väl ägnade att leda och ta ansvar för. Det operativa underhållet av fordonen styrs av underhållsföreskrifter, underhållsmanualer och andra liknande dokument. Grunddokumenten är framtagna och levererade av fordonstillverkaren i anslutning till den första leveransen av fordonen. För att järnvägsföretaget ska kunna styra underhållsfunktionen krävs således tillgång till gällande underhållsföreskrifter och i den mån man inte har detta kompetens och resurser att utforma nya. Detta förutsätter tillgång till utvecklingsfunktionen. Möjligheterna för små järnvägsföretag att följa upp, kontrollera och styra de interna processerna i själva underhållsverksamheten är mycket begränsade.