sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — En myndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar föreslås t.ex. få ge in en begäran om prövning eller en begäran om förlängning. Det är en fundamental rättsgrundsats att ingen ska frihetsberövas utan att han eller hon kommit till tals. Utredningen har föreslagit en rad bestämmelser för att garantera att en utlänning får komma till tals antingen innan ett beslut om förvar fattas eller i vart fall efter att ett beslut om förvar verkställts. Förslagen gäller både myndigheterna och domstolarna och även alla delar av processen. Huvudregeln för myndigheterna föreslås bli att de får fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar endast om muntlig handläggning förekommit i frågan. Tidsfrister för att avgöra ett mål Utredningen har föreslagit att en migrationsdomstol ska avgöra ett mål senast en månad från det att ett överklagande kom in till domstolen, om den utlänning som för talan i målet är förvarstagen. Om utlänningen inte är förvarstagen när överklagandet kom in, utan tas i förvar domstolen handlägger målet, föreslås att målet ska avgöras senast en månad från det att beslutet om förvar verkställdes. Om det finns särskilda skäl föreslås tiden för domstolens prövning få förlängas. Vidare har utredningen föreslagit att en migrationsdomstol ska avgöra ett överklagande av ett beslut om förvar från det att överklagandet kom in till domstolen. När en migra- tionsdomstol prövar ett överklagande av ett beslut om förvar ska en muntlig förhandling hållas om det inte är uppenbart att det inte behövs. Inte heller dessa regler ska dock innebära att jourdomstolar måste införas. Utredningen föreslår inte att det ska införas tidsfrister i Migrationsöverdomstolen. Ärenden som regeringen handlägger enligt utlänningslagen samt ärenden som handläggs enlig lagen om särskild utlänningskontroll Utredningen har inte föreslagit att det ska införas en obligatorisk domstolsprövning av ett beslut om förvar eller uppsikt i de ärenden som regeringen handlägger enligt utlänningslagen eller i de ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. När det gäller de ärenden som regeringen handlägger enligt utlänningslagen har de dock anpassats till de övriga förslag om ändrade processuella regler om förvar och uppsikt som utredningen föreslagit. Någon större förändring i sak är inte avsedd. Mindre förändringar föreslås i de processuella reglerna om förvar och uppsikt i lagen om särskild utlänningskontroll. Någon ändring av reglerna om ny prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt i den lagen föreslås inte. En rad förtydliganden föreslås dock samt att begreppet handläggande myndighet ska utgå även ur den lagen. Den statistik som förs beträffande förvar och uppsikt är mycket bristfällig. Det saknas tillförlitlig statistik om hur stor andel av förvars- och uppsiktsbesluten som överklagas, hur många förvars- tagna som placeras hos eller Polisen och på vilken grund samt hur långa förvarstiderna är. Utredningen har föreslagit att , och Kriminalvården ska ges i uppdrag att föra tillförlitlig statistik om förvar och uppsikt. Var en förvarstagen utlänning ska vistas Behovet av förändrade regler En utlänning som är förvarstagen ska som huvudregel vistas i lokaler som inrättats särskilt för detta ändamål (ett förvar). En utlänning som är förvarstagen kan dock placeras i en kriminalvårds- anstalt, ett häkte eller en polisarrest om utlänningen utvisats på grund av brott eller om utlänningen hålls avskild från andra förvarstagna på ett förvar och av säkerhetsskäl inte kan vistas i förvaret. En utlänning som är förvarstagen får även placeras i en sådan typ av lokal om det finns synnerliga skäl. förvarsenheter har utformats på ett så öppet och humant sätt som möjligt. På förvaren är i princip endast ytterdörrarna låsta och de förvarstagna kan röra sig fritt inom lokalerna. Utformningen av förvaren har dock lett till att inte alla förvarstagna kan tas om hand på förvaren, utan de placeras i förhållandevis hög utsträckning i kriminalvårdsanstalter, häkten och polisarrester. Det har varit mycket svårt att få fram tillförlitlig statistik men de uppgifter utredningen fått fram visar att det kontinuerligt är av de förvarstagna som befinner sig i sådana inrättningar. Många av de utlänningar som befinner sig utanför förvaren far illa. Det gäller särskilt utlänningar som på grund av psykisk ohälsa utgör en fara för sig själva eller andra och som efter ett beslut om placering hamnar på ett häkte. Det gäller dock även andra utlänningar som placeras utanför förvaren, inte minst de som får vistas långa tider i häkten och polisarrester. Anledningen till att många placeras utanför förvaren är flera. Varken förvaren eller dess personal är rustade att ta hand om människor som uppträder våldsamt eller hotfullt eller som mår psykiskt dåligt. Lagstiftaren har förutsatt att innan ett beslut om placering fattas först ska pröva att lösa problemet inom förvaret genom att hålla utlänningen avskild. I praktiken sker detta dock aldrig utan de beslut om avskiljande som fattar meddelas endast för att de formella förutsättningarna för ett beslut om placering ska vara uppfyllda. Det finns även stora skillnader mellan förvaren och Kriminal- vården när det gäller omfattningen och tillgängligheten av sjukvård. På förvaren är det landstingen och inte som har det primära ansvaret för att tillhandahålla sjukvård. Landstingen kan i princip ensidigt bestämma i vilken omfattning sjukvårds- personal ska finnas närvarande på förvaren. Omfattningen av närvaron av sjukvårdspersonal skiljer sig också mellan de olika förvaren. Tidiga insatser av psykologer, psykiatriker eller kuratorer för att upptäcka eller förebygga självmord eller annat självskadande beteende förekommer inte. I de fall en utlänning som mår psykiskt dåligt inte blir inlagd för vård på sjukhus har förvaren inte någon annan samarbetspartner inom psykiatrin att vända sig till. Att häktena och anstalterna har sjukvårdspersonal på plats innebär att ett placeringsbeslut ofta är den enda möjligheten för vissa förvarstagna att få erforderlig vård och tillsyn. Detta leder till paradoxen att de utlänningar som mår sämst på förvaren placeras hos . En placering hos innebär dock sällan en förbättring, utan oftast en försämring. Av olika anledningar hamnar de förvarstagna främst på häktena i , och som har högst säkerhet och ofta även platsbrist. På häktena gäller helt andra förhållanden än på förvaren. De förvarstagna behandlas i stor utsträckning som de häktade. De förvarstagna är inlåsta på det egna rummet större delen av dygnet och möjligheter- na till utomhusvistelse eller vistelse i gemensamhetsutrymmen är Om en förvarstagen är placerad på grund av suicidrisk blir restriktionerna och slutenheten runt denne ännu större. Om en utlänning är i psykiskt dåligt skick när han eller hon kommer till häktet förvärras ofta situationen i häktet. De som från början inte haft psykiska besvär utvecklar enligt de häktesläkare som utredningen talat med ofta sådana besvär efter att de kommit till häktet. De förvarstagna lever ofta under stor psykisk press och häktesmiljön är en stressfaktor i sig som inte sällan utlöser ångest och depressioner. I vissa fall kan det vara möjligt att ta tillbaka en förvarstagen på häktet. Återkopplingen med förvaren fungerar dock dåligt. I vissa fall kommer de besöksgrupper som inhämtar underlag för ett omprövningsbeslut relativt fort och besöker den utlänning som placerats. I andra fall kan det gå så som innan ett första besök sker. Många av de utlänningar som placeras i anstalter, häkten eller polisarrester blir alltså kvar där till dess förvarsbeslutet hävs eller verkställighet sker. I många fall blir vistelsen långvarig och påfrestningen för utlänningen blir även av den anledningen stor. Samtliga internationella riktlinjer och rekommendationer som finns på detta område stadgar att förvarstagna inte ska placeras i häkten och anstalter, och att, om sådana placeringar ändå sker, så ska utlänningarna hållas avskilda från andra intagna och behandlas utifrån aspekten att de inte är misstänkta eller dömda för brott. har fått kritik från både och på detta område. Kritiken har framförallt gällt ordningen att placera självmordsbenägna utlänningar i häkten men har även gällt den hälso- och sjukvård som förvarstagna får på förvaren. Även utredningen anser att det är bekymmersamt att förvars- tagna placeras i anstalter, häkten och polisarrester i den omfattning som sker. Att utlänningar som är förvarstagna placeras inom kriminalvården sänder enligt utredningens uppfattning en tydlig signal om hur det svenska samhället ser på dessa utlänningar. De principiella skälen mot en placering är starkast i de fall en utlänning inte är dömd eller misstänkt för brott och i de fall anledningen till placeringen är att nödvändig vård inte kan tillhandahållas hos . När det däremot gäller en utlänning som utvisats på grund av brott eller som uppträder aggressivt har de principiella invändningarna inte samma styrka. Utredningens förslag i placeringsfrågan När det gäller frågan var utlänningar som är förvarstagna ska vistas har utredningen föreslagit följande. Förvaren ska som utgångspunkt drivas på det öppna och humana sätt som de drivs . För att i största möjliga utsträckning undvika att en förvarstagen utlänning placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest ska Migrations- verket dock ta ett större ansvar för de förvarstagna utlänningar som enligt nuvarande regler placeras inom kriminalvården på grund av säkerhetsskäl. En större andel av de förvarstagna utlänningarna ska således bli kvar på förvaren jämfört med . För att göra detta möjligt ska ges i uppdrag dels att inrätta avdelningar med en viss högre säkerhet på förvaren, dels att se till att sjukvårdspersonal ska finnas närvarande på förvaren i större utsträckning än . ska även ges i uppdrag att utbilda eller anställa personal på förvaren så att den har kompetens att använda det våld som den enligt utlänningslagen och brotts- balken har befogenhet att använda. Utöver de våldsbefogenheter personal har enligt nuvarande regler ska de även få befogenhet att förse en förvarstagen utlänning med handfängsel i vissa situationer om det är absolut nödvändigt. Tanken är inte, vilket inte nog kan understyrkas, att ersätta anstalterna, häktena och polisarresterna med lika slutna förvar, utan avdelningar med högre säkerhet ska utgöra ett mindre ingripande alternativ än de inrättningarna. Om en utlänning uppträder så våldsamt att han eller hon av säkerhetsskäl inte kan vistas ens på en avdelning med högre säkerhet på ett förvar ska utlänningen dock alltjämt kunna placeras inom kriminalvården. Ett förtydligande ska dock föras in i lagtexten om att en utlänning inte kan placeras i kriminalvård enbart med hänvisning till att han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv. Möjligheten att placera en förvarstagen utlänning på grund av säkerhetsskäl i ett häkte eller en polisarrest ska även tas bort. Placeringen ska i stället endast få ske i en kriminalvårds- anstalt. Kriminalvården ska ges i uppdrag att inrätta avdelningar på anstalterna som är avsedda enbart för förvarstagna utlänningar. Avdelningarna ska vara utformade på ett sådant sätt att en utlänning kan beviljas de lättnader och förmåner han eller hon har rätt till. En utlänning som är utvisad på grund av brott och som tas i förvar ska fortsättningsvis som huvudregel placeras i kriminalvård. Endast om särskilda skäl talar däremot ska en sådan utlänning vistas i ett förvar. Särskilda skäl kan finnas om utlänningen dömts för mindre allvarlig brottslighet. Möjligheten att placera utlänningen i ett häkte eller en polisarrest ska tas bort även i detta fall. Utlänningen ska enbart kunna placeras på en avdelning inom en kriminalvårdsanstalt som är särskilt inrättad för förvarstagna utlänningar. En förvarstagen utlänning ska även fortsättningsvis få placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest av transport- tekniska skäl. Denna typ av placering ska dock inte längre omfattas av bestämmelsen om placering på grund av synnerliga skäl, utan ska framgå av en egen bestämmelse. En utlänning ska inte få vara placerad i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest av transporttekniska skäl än absolut nödvändigt och längst . Slutligen ska få förordna en väktare att utföra vissa bevakningsuppdrag när en förvarstagen utlänning vistas utanför ett förvar. Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott samt en ny bestämmelse om förundersökningsbegränsning Enligt utlänningslagen finns det hinder mot att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning om den utlänning som avvisats eller utvisats står under åtal eller om utlänningen har dömts till ett fängelsestraff. I övriga fall får en utlänning som är misstänkt för ett brott eller som är dömd för ett brott utan hinder avvisas eller utvisas. Utredningen har föreslagit att ett beslut om avvisning eller utvisning inte ska få verkställas om en förundersökning inletts mot en utlänning för brott för vilket fängelse ingår i straffskalan förrän förundersökningen lags ned eller ett beslut har fattats i frågan om åtals väckande. Den nuvarande regeln om verkställighetshinder när ett åtal är väckt föreslås även ändras så att verkställighetshindret enligt den bestämmelsen inträder när en åklagare fattat ett beslut om att åtal ska väckas. har utredningen föreslagit att det ska införas en bestämmelse i som ger en åklagare utökade möjligheter att lägga ned en förundersökning om 1) den misstänkte är en utlänning som avvisats eller utvisats, 2) det kan antas att brottet eller den samlade brottsligheten inte skulle föranleda någon svårare påföljd än fängelse , och 3) något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Av bestämmelsen ska framgå att en åklagare vid bedömningen av om en förundersökning ska läggas ned ska beakta förväntad tid för verkställighet av beslutet om avvisning eller utvisning och för åtals väckande. När det gäller frågan om ett väsentligt enskilt intresse finns är det enligt förslaget meningen att hela brottsofferperspektivet ska beaktas. Möjligheten för en målsägande att få skadestånd, försäk- ringsersättning eller brottsskadeersättning om förundersökningen läggs ned ska alltså vägas in liksom den kränkning av den personliga integriteten som brottet kan ha inneburit för målsäganden. Det är vidare meningen att det inte ska var möjligt att lägga ned en förundersökning mot en utlänning som kommer att vara kvar i för att lagföras här även om utlänningen är avvisad eller utvisad. Verkställighetshinder vid utlämning för brott I utlänningslagen finns inte någon bestämmelse om verkställighets- hinder när det gäller avlägsnande av utlänningar som en annan stat begärt ska utlämnas eller överlämnas på grund av att de är misstänkta eller dömda för brott. har åtaganden enligt en rad konventioner och andra internationella rättsakter som reglerar utlämning och överlämnande för brott. I ingen av dessa har angetts att kan vägra att utlämna eller överlämna en utlänning enbart för att han eller hon avvisats eller utvisats enlig svensk lagstiftning. Verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som sker under ett pågående förfarande om utlämning eller överlämnande leder dock de facto till att utlämning eller överlämnande inte kan ske. I de få fall situationen uppkommer är den svår att förena både med folkrättsliga och EU-rättsliga förpliktelser. Bland annat av den anledningen har utredningen föreslagit att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas när en ansökan med begäran om att en utlänning ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller en internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd förrän ansökan prövats slutligt och därvid avslagits. Har ansökan beviljats föreslås verkställighet inte heller få ske. Återsändande av tredjelandsmedborgare via Transiteringsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare (transiteringslagen). I den finns bestämmelser om transitering i samband med att en tredjelandsmedborgare, som har avvisats från en stat som är medlem i Europeiska unionen, återsänds med flyg via . Transiteringsdirektivet innehåller en fakultativ bestäm- melse om förvar och andra tvångsmedel som inte genomförts i svensk rätt. Enligt utredningens uppfattning måste man räkna med att det i samband med en transitering kan uppkomma situationer som gör att det finns ett behov av att använda förvar eller andra tvångsmedel för att genomföra transiteringen. Utredningen har därför föreslagit att det ska föras in en bestämmelse i transiteringslagen som ger en polismyndighet möjlighet att ta en tredjelandsmedborgare i förvar. Det ska dock få ske endast om det är absolut nödvändigt för att transiteringen ska kunna genomföras. Beslutet om förvar föreslås vidare få fattas endast om åtgärden står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Beslutet ska upphävas, om det inte längre finns skäl för det. När det gäller verkställighet av ett förvarsbeslut föreslås utlänningslagens regler gälla i tillämpliga delar. Det innebär att en tredjelandsmedborgare som huvudregel ska vistas i ett förvar men att ska kunna placera tredjelandsmedborgaren i t.ex. ett häkte av transporttekniska skäl. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716), dels att 10 kap. och 11 kap. samt 13 kap. 2 § ska upphöra att dels att 1 kap. 8 §, 12 kap. 9 § och 16 kap. 4 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas fyra nya kapitel, 10, 10 a, 11 och 11 a kap. samt två ny paragrafer, 12 kap. 9 a § och 16 kap. 5 a §, av följande lydelse. Lagen skall tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt. Lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. 1 § En utlänning som har fyllt får tas i förvar om 1.utlänningen inte kan göra sin identitet sannolik vid ankomsten till eller när han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd, 2.det är absolut nödvändigt för att en utredning om utlän- ningens rätt att stanna i ska kunna genomföras, 3.det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt 8 kap. 1, 2 eller 7 §, eller 4.det är nödvändigt för att förbereda eller genomföra verk- ställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Ett beslut om förvar enligt första stycket 1 får meddelas endast om utlänningens rätt att resa in i eller vistas i landet inte kan bedömas ändå, eller om utlänningen ansöker om ett uppehålls- tillstånd enligt 4 kap. 1, 2 eller 2 a §, tillståndsfrågan inte kan bedömas ändå. Ett beslut om förvar enligt första stycket 3–4 får meddelas endast om det finns en risk för avvikande eller om utlänningen håller sig undan eller på annat sätt förhindrar förberedelserna inför en verkställighet. 2 § En utlänning som har fyllt får inte hållas i förvar för utredning än . En utlänning som har fyllt får inte hållas i förvar för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning än . Om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller för att det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, får utlänningen dock hållas i förvar , dock inte . Har en utlänning utvisats på grund av brott gäller inte tidsgränserna om sex och arton månader. 3 § Ett barn får tas i förvar om 1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § eller det är nödvändigt för att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet, 2.risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas, och 3.det inte är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt. 4 § Ett barn får också tas i förvar om 1.det är nödvändigt för att förebereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning i andra fall än enligt 3 § första stycket eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 7 eller 8 §, och 2.det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet visat sig inte vara tillräckligt att barnet ställts under uppsikt. 5 § Ett barn får inte skiljas från båda sina vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Ett barn som inte har någon vårdnadshavare i får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl. 6 § Ett barn får inte hållas i förvar än eller, om det finns synnerliga skäl, . Upphävande av ett beslut om förvar 7 § Ett beslut om förvar ska upphävas om det inte längre finns skäl för det. Vem som är behörig i frågor om förvar 8 § En polismyndighet är behörig när det gäller frågor om förvar när myndigheten 1.handlägger ett ärende om avvisning, eller 2.ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. är inte behörig enligt första stycket 2 under den tid ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller en ansökan om uppehålls- tillstånd eller om en ny prövning, eller på grund av att ett utvisningsärende handläggs av regeringen efter att ha lämnats över enligt 12 kap. 17 § tredje stycket. 9 § är behörigt när det gäller frågor om förvar när verket 1.handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning, eller 2.ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. När handlägger ett överklagande av en polis- myndighets beslut om avvisning eller ett ärende enligt 12 kap. 18 §, är verket behörigt enligt första stycket 1 endast verk- ställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning har inhiberats av verket. är inte behörigt enligt första stycket 2 ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av att en domstol har inhiberat verkställigheten eller prövar ett mål om uppehållstillstånd. 10 § En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är behörig när det gäller frågor om förvar när domstolen handlägger ett mål om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. När domstolen handlägger ett överklagande av ett beslut om avvisning som får verkställas även om det har överklagats, är domstolen behörig när det gäller frågor om förvar endast verkställigheten av beslutet har inhiberats av domstolen. När domstolen handlägger ett överklagande av ett beslut om uppehållstillstånd eller ny prövning och ett tidigare meddelat beslut om avvisning eller utvisning får verkställas trots överklagandet, är domstolen behörig när det gäller frågor om förvar endast verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning inhiberats av domstolen. 11 § När regeringen handlägger ett ärende som har lämnats över enligt 12 kap. 17 §, är det statsråd som har till uppgift att föredra ärendet (ansvarigt statsråd) behörig när det gäller frågor om förvar. När regeringen handlägger andra ärenden om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott än sådana som avses i första stycket, är ansvarigt statsråd behörig när det gäller frågor om förvar endast verkställigheten av beslutet har inhiberats av ansvarigt statsråd eller av regeringen. 12 § Om inte någon myndighet eller domstol eller ett statsråd är behörig enligt 8–11 §§ är behörigt när det gäller frågor om förvar. I de fall bestämmelserna i 8, 9, 10 eller 11 § är tillämp- liga är endast den myndighet som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning behörig när det gäller frågor om förvar. Vilka beslut i frågor om förvar som får fattas 13 § En myndighet, som är behörig när det gäller frågor om förvar, får 1.besluta att ta en utlänning i förvar samt hålla en utlänning i förvar från det att beslutet verkställdes, utan att myndigheten begärt att en domstol prövar beslutet, 2.lämna in en begäran att en domstol prövar ett beslut om förvar (en begäran om prövning),