sou · GZB334 · 2011-04-04 00:00:00 — Ett potentiellt förorenat område behöver inte i praktiken inte vara förorenat eller komma att kräva saneringsåtgärder. Antalet faktiskt förorenade områden är därmed sannolikt färre än de identifierade. Nya objekt upptäcks dock löpande.37 I samband med den årliga uppföljningen av de tidigare delmålen och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bedömde att det fanns 29 förorenade områden som skulle kunna innebära akuta risker38. Samtliga dessa områden var då föremål för utredningar eller åtgärder. Antalet områden som kan utgöra mycket stora risker för miljö eller hälsa (riskklass 1 enligt riskklassning) uppgår till omkring 1 50039. Av dessa har ca 200 åtgärdats eller är föremål för åtgärder.40 Arbetet med efterbehandling av förorenade områden är fortfarande under utveckling. Åtgärder för att effektivisera arbetet har beslutats av (prop. 2008/09:217, bet. 2009/ 10:MJU1, rskr. 2009/10:23). Beslutet innebär bl.a. att ett tidigare krav på delfinansiering från kommunerna för saneringsprojekt som får statligt bidrag har avskaffats, en tydligare ansvarsfördelning för berörda myndigheter, och att geologiska undersökning ges möjlighet att vara huvudman för saneringsprojekt där sanering sker helt eller delvis med statsbidrag. Frågan om tillsynsansvar för sanering av förorenade områden utreds av i . Uppdraget redovisas till regeringen . Utgångspunkten är att i första hand åtgärda förorenade områden med mycket stor risk för människors hälsa eller miljön. Det kan exempelvis gälla hot mot naturområden med stora skyddsvärden, mot betydande vattenförsörjningsintressen eller skadliga halter av föroreningar som på grund av bedömd hälso- eller miljöfarlighet har hög prioritet i miljöarbetet. Efterbehandling tar både och är ofta resurskrävande. Åtgärder bör därför genomföras där det är samhällsekonomiskt motiverat med början i de områden som inom 37Naturvårdsverket (2010), Lägesbeskrivning av arbetet med att avhjälpa sådana föroreningsskador som avses i 10 kapitlet . Skrivelse till regeringen (dnr 642-2233-10). 38Här avses de områden om omfattades av tidigare delmål 6, dvs. samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana förorenade områden som , eller , hotar betydelsefulla vattentäkter och värdefulla naturområden. 39Här avses de områden som omfattades av tidigare delmål 7 [som innebar att de prioriterade förorenade områdena (riskklass 1) ska ha åtgärdats till 2050]. 40Naturvårdsverket (2010), Lägesbeskrivning av arbetet med att avhjälpa sådana föroreningsskador som avses i 10 kapitlet . Skrivelse till regeringen (dnr 642-2233-10). Förslag till etappmål – Farliga ämnen en kort tidsrymd kan innebära oåterkallelig skada (prop. 2009/ 10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142). När åtgärder för sanering planeras är det viktigt att ta hänsyn till vad den sanerade marken ska användas till. Kraven på efterbehandling måste vara höga om det gäller framtida vattentäkter, bostads- eller grönområden. Om marken ska användas till industri- eller affärsområden, vägbyggen, m.m. kan kraven för efterbehandling vara något lägre. Det är dock alltid ett krav att det inte finns risk för skador på hälsa och miljö av de ämnen som finns kvar. Kostnaderna för att sanera samtliga ca 1 500 objekt i riskklass 1 (i enlighet med delmålsförslag 2008) har beräknats medföra en total kostnad om ca , av vilka staten bedöms behöva stå för drygt hälften. Beräkningarna bygger på antagandet att sanering av ett område i riskklass 1 kostar ca . Detta är ett beräknat medeltal. Åtgärdskostnaden kan variera från ca och upp till ca per objekt. Utöver dessa kostnader tillkommer kostnader för undersökningar och utredningar, tillsyn, kunskapsuppbyggnad, m.m.41 Efterbehandling av förorenade områden innebär åtgärder för att varaktigt eliminera eller minska den nuvarande eller framtida påverkan på hälsa och miljö från föroreningar i mark, grundvatten och sediment. Att åtgärder för efterbehandling kommer till stånd är viktigt för att se till att förekomsten av ämnen i miljön inte hotar människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Farliga ämnen som finns i förorenade områden kan ha negativ påverkan på ekosystemen och deras förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster. Efterbehandling av förorenade områden är därför av betydelse för såväl miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som målen God bebyggd miljö, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ett rikt växt- och djurliv. Det tar tid att bygga upp kunskap och att utveckla en organisation för sanering. Även marknaden för tjänster inom marksanering är fortfarande under uppbyggnad. De beslutade ändringarna i ansvarsfördelningen har heller inte hunnit få full effekt. Dessa omständigheter tillsammans med det faktum att efterbehandling är mycket tids- och resurskrävande innebär att 41 (2007), Konsekvensanalys Giftfri miljö delmål 6 och 7. Analys av nytt delmål samt föreslagna styrmedel för efterbehandling av förorenade områden. Förslag till etappmål – Farliga ämnen beredningen inte kan föreslå ett etappmål för efterbehandling av förorenade områden. Vi bedömer att regeringen bör ge och geologiska undersökning i uppdrag att föreslå ett etappmål om efterbehandling av förorenade områden. I uppdraget bör också ingå att föreslå åtgärder och styrmedel utifrån en tydlig prioritering. 9 Förslag till etappmål – Avfall För att nå generationsmålet och flera av miljökvalitetsmålen behöver vi minska mängden avfall. Resurserna i avfallet behöver tas tillvara och risker för spridning av farliga ämnen i avfall minimeras. Det svenska arbetet inom avfallsområdet är framgångsrikt. Detta arbete bör fortsätta med utgångspunkt i EU:s nya avfallsdirektiv och utifrån det arbete som redan pågår i på nationell och nivå. Inom livsmedelskedjan finns det emellertid fortfarande stora möjligheter att minska mängden avfall och öka resurseffektiviteten. Ett etappmål för resurshushållning i livsmedelskedjan ger tydliga signaler till myndigheter, kommuner, näringsliv och konsumenter. Mål som EU:s ramdirektiv anger för medlemsländerna bör också införas i miljömålssystemet genom etappmål. Utifrån syftet att uppnå de mål som EU anger behövs ett etappmål om ökad återanvändning och återvinning av byggnads- och rivningsavfall. Det krävs ett gemensamt arbete av alla aktörer som verkar inom området för att etappmålen ska nås. Vi föreslår här: Etappmål om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan. Etappmål om ökad återanvändning och återvinning av byggnads- och rivningsavfall. Förslag till etappmål – Avfall Avfall är en del av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. I preciseringarna till målet nämns avfall kopplat till resurshushållning och infrastrukturfrågor: Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar som avfallshanteringen är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna och avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan bebyggelsen och dess omgivning. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142) Farliga ämnen i relation till avfall berör miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. I det här betänkandet föreslår vi flera etappmål om farliga ämnen som är av betydelse för avfallsområdet. Avfall berör även generationsmålet. Generationsmålet anger att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Det anger också att kretsloppen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, att en god hushållning ska ske med naturresurserna, att andelen förnybar energi ska öka och att energianvändningen ska vara effektiv med minimal påverkan på miljön. Avfallshanteringen är betydligt mer resurseffektiv och ger mindre miljöpåverkan än . Avfallsmängderna fortsätter dock att öka. Enligt fördjupade utvärdering är de ökande avfallsmängderna, tillsammans med återvinningen av matavfall och frågan om återföring av fosforföreningar i avloppsslam till produktiv , de stora kvarvarande utmaningarna inom området. Det finns en stor potential vad gäller att minska mängden avfall särskilt inom livsmedelskedjan. visar i en sammanställning av kunskapsläget att det är troligt att så mycket som var fjärde matkasse som bärs hem till hushållen slängs. Här omfattas all mat som slängs från hushåll, dvs. även oätliga delar som ben, skal, osv. Matsvinnet, dvs. mat som hade kunnat ätas om den hanterats annorlunda, bedöms uppgå till strax över hälften av Förslag till etappmål – Avfall det totala matavfallet. Det skulle innebära ett årligt svinn av oäten mat på drygt per person och år. Till detta tillkommer matsvinn via slasken, t.ex. i form av odrucken mjölk, juice och andra drycker.1 Matsvinn förekommer även i stor omfattning i försäljningsledet, i storkök, m.m.2 En minskning av matsvinnet innebär inte bara mindre avfall att ta hand om. Det innebär även en minskad miljöbelastning genom att en mindre mängd livsmedel behöver produceras, bearbetas och transporteras. Ju närmare konsumenterna man kommer i livsmedelskedjan, desto större negativ miljöpåverkan har matsvinn. Som exempel beräknas produktionen av den mat som slängs oäten enbart av hushållen ge upphov till utsläpp av koldioxid . Detta utgör av de totala svenska klimatgasutsläppen. Onödig negativ miljöpåverkan kan minskas om vi minskar matsvinnet.3 Återvinning av matavfall handlar om kompostering eller rötning. Rötning tar tillvara inte bara växtnäringen utan också energin som biogas och har därför stora fördelar. Det pågår en positiv utveckling i denna riktning i kommunerna.4 De skilda förutsättningarna i kommunerna behöver uppmärksammas. I vissa kommuner finns det stora avstånd som medför långa transporter, medan andra kommuner har att hantera utrymmesbrist i tättbebyggda områden. Frågan om återföring av fosforföreningar till produktiv mark är en ytterligare kvarvarande utmaning inom området. Fosfor är en ändlig resurs och är därför viktig att ta tillvara genom återföring till produktiv mark. Det kan ske genom att fosforföreningar i avloppsslam återförs till produktiv . Fosfor samlas upp i reningsverkens slam för att minska övergödning i haven. Genom att avloppsslam återförs till åkermarken kan andra gödselmedel ersättas. Det finns dock farhågor att det ska förekomma farliga ämnen i avloppsslammet. Detta regleras enbart genom frivilliga normer inom jordbruket. 1 (2011), Livsmedelssvinn i hushåll och skolor – en kunskapssammanställning, rapportserie nr 4/2011. 2Naturvårdsverket (2007), Delmålsrapport om avfall. 3Profu (2011), Utvärdering av föreslaget nationellt miljömål för materialåtervinning – underlag till nationella avfallsplan 2011. 4Naturvårdsverket (2007) samt (2010), Förslag till en sektorövergripande biogasstrategi, . Förslag till etappmål – Avfall 9.2.3Konventioner, lagstiftning och pågående initiativ EU har antagit ett nytt ramdirektiv för avfall5. I direktivet anges en hierarki för hantering av avfall: 1.Förebygg att avfall uppkommer. 2.Förbered avfallet för återanvändning. 3.Återvinn materialet i sig. 4.Återvinn materialet på annat sätt, t.ex. genom energiutvinning. 5.Bortskaffande av avfallet. I direktivet sätts två mål med miniminivåer för medlemsländerna : Förberedandet för återanvändning och materialåtervinning av avfallsmaterial, som ska omfatta åtminstone papper, metall, plast och glas från hushåll och, eventuellt, samma material från andra källor förutsatt att dessa avfallsflöden liknar avfall från hushåll, ska öka till totalt minst 50 viktprocent. Förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall, med undantag för sådant naturligt förekommande material (---) ska öka till minst 70 viktprocent, varvid också ska medräknas sådana fall där avfall används som fyllmaterial för att ersätta annat material. EU-lagstiftning om farliga ämnen är också av betydelse för avfallsområdet. I finns bestämmelser om avfall i (1998:808) femtonde kapitel om avfall och producentansvar, samt regleras i bl.a. en avfallsförordning (2001:1063). Området väntas revideras utifrån EU:s nya avfallsdirektiv. En särskild proposition om nedskräpning läggs . Dessutom bereds ett förslag från om en förordning om avloppsslam inom . väntas besluta om en nationell avfallsplan utifrån EU:s nya avfallsdirektiv . I planen förväntas följande områden lyftas fram som prioriterade: -Öka återanvändningen och materialåtervinningen av bygg- och rivningsavfall. 5 och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (ramdirektivet för avfall). Förslag till etappmål – Avfall -Öka återanvändningen och materialåtervinningen av hushållsavfall. -Öka resurshushållningen i livsmedelskedjan. -Minska risken för spridning av farliga ämnen från avfallsbehandling. -Minska den illegala exporten av avfall till andra länder. -Minska nedskräpningen. Utifrån EU:s direktiv kommer vidare att senast till 2013 ta fram ett nationellt program för att förebygga avfall utifrån avfallsdirektivet. I det inledande arbetet med programmet har valt att fokusera på livsmedelsavfall, byggnads- och rivningsavfall samt hushållsavfall. 9.3Struktur för etappmål om avfall Ökad resurshushållning i livsmedelskedjan Inom livsmedelskedjan finns det stora möjligheter att minska mängden avfall på ett för samhället kostnadseffektivt sätt. Särskilt en minskning av matsvinnet är angeläget ur miljösynpunkt. Det finns även möjligheter att fortsatt öka resurseffektiviteten i avfallshanteringen. Ökad återanvändning och återvinning arbete för ökad återanvändning och återvinning är överlag framgångsrikt. Graden av återanvändning och återvinning ökar fortlöpande. Ramarna för detta arbete anges av EU:s nya ramdirektiv för avfall. EU:s mål för återanvändning och återvinning behöver införas i det svenska miljömålssystemet. Förslag till etappmål – Avfall 9.4Ökad resurshushållning i livsmedelskedjan 9.4.1Etappmål om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: Resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar till 2015 genom att: - Matavfallet minskar med jämfört med . -av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger behandlas biologiskt så att växtnäring och energi tas tillvara. -av fosforföreningarna i avlopp tas tillvara och återförs till produktiv mark, varav minst hälften återförs till . Målet för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan innebär för samhället kostnadseffektiva åtgärder att minska mängden avfall och öka resurseffektiviseringen i avfallshanteringen. Särskilt en minskning av matsvinnet är angelägen ur miljösynpunkt. En minskning av matsvinnet innebär betydande möjligheter att minska matavfallet i sin helhet. Målet om fosforåterföring förutsätter en skärpt legal reglering av slammets kvalitet för att minimera förekomsten av farliga ämnen. Detta är framför allt av betydelse för att slammet ska kunna återföras till produktiv . Målnivåerna är nationella genomsnitt. Hänsyn behöver tas till skilda förutsättningar för de olika aktörerna att uppnå målen. Målet om att fosforföreningarna i avlopp utnyttjas som växtnäring är redan beslutat av 2005. Här föreslås enbart en redaktionell förändring i målformuleringen. Förslag till etappmål – Avfall Betydelsen för miljökvalitetsmålen och generationsmålet Livsmedelsområdet har en särskilt stor potential att minska mängden avfall p.g.a. det stora matsvinn som sker i livsmedelskedjan . Detta är av betydelse för att vi ska kunna nå miljökvalitetsmålen både vad avser avfallsfrågan i sig och genom den miljöpåverkan som sker i onödan genom att mat produceras, bearbetas, transporteras och därefter slängs oäten. Utgångspunkterna för det svenska avfallsarbetet ges i EU:s direktiv för avfall. Direktivet anger miniminivåer. Det finns möjlighet att formulera ytterligare egna nationella mål inom området. Vid den närmare utformningen av åtgärder och styrmedel behöver hänsyn tas till att livsmedelspolitiken, jordbrukspolitiken och handelspolitiken inom EU styrs av gemensamma förordningar. Dessa förordningar gäller direkt på nationell nivå även utan särskilt införande i den nationella lagstiftningen. Det betyder att rekommendationer från svenska myndigheter till konsumenter inte får utformas på ett sätt som strider mot EU:s gemensamma livsmedelspolitik, jordbrukspolitik eller handelspolitik. Åtgärder, styrmedel och konsekvensbedömning Matavfallet kan i första hand minskas genom att matsvinnet minskas i hela livsmedelskedjan. En konsekvensbedömning av att minska matavfallet till 2015 har genomförts av . Här analyseras 25 procents respektive 20 procents minskning av matavfallet . En minskning bedöms som alltför svår att uppnå redan till 2015.6 Vi bedömer därför att 20 procents minskning av matavfallet till 2015 bör fastställas som etappmål. Åtgärder för att minska matsvinnet är genomgående samhällsekonomiskt kostnadseffektiva. Den största vinsten uppnås genom att minska hushållens svinn, som uppgår till ungefär hälften av den totala samhällsekonomiska nyttan. Miljöpåverkan i livsmedelskedjan är större ju närmare konsumenterna man kommer, eftersom 6 Profu (2011), Utvärdering av föreslaget nationellt miljömål för materialåtervinning – underlag till nationella avfallsplan 2011. Förslag till etappmål – Avfall SOU 2011:34 maten då både producerats, bearbetats och transporterats hela vägen till hemmen. Minskning av svinn av vissa typer av mat, t.ex. kött, är också mer kostnadseffektiv eftersom denna matproduktion är förknippad med större miljöbelastning.7 Hushållen tjänar naturligtvis ekonomiskt på att minska sitt livsmedelskedjan är det lönsamt att minska sitt matsvinn.10 Det styrmedel som används inom området är i första hand information till de olika leden i livsmedelskedjan. Vi bedömer att detta arbete bör fortsätta och utvecklas. För att nå bästa effekt bör informationen i första hand rikta in sig på hushållens matsvinn. Vi bedömer att styrmedel och åtgärder bör utformas inom ramen för det arbete som redan pågår vid flera myndigheter. arbete kring matspill, främst gentemot hushållen, är ett exempel. nationella avfallsplan och nationella program för förebyggande av avfall är andra exempel. Även arbete berörs i vissa delar. Vid myndigheternas utformning av konkreta styrmedel och insatser är konsekvensanalyser ett viktigt underlag. Flera sådana analyser har genomförts eller pågår . Även om etappmålet om minskat matsvinn nås kommer det fortfarande att finnas betydande volymer matavfall som ska hanteras. Det är därför viktigt att den växtnäring och energi som finns i matavfallet kan tas tillvara i högre grad än . Detta kan åstadkommas genom att kommunerna och myndigheterna fortsätter den pågående utvecklingen mot mer biogasproduktion. Vi föreslår som etappmål att av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger behandlas så att växtnäring och energi tas tillvara . Vi bedömer etappmålet som ambitiöst men möjligt att nå. Återföring av fosforföreningar från avlopp till produktiv mark har utretts. lämnade en redovisning till regeringen med uppdatering 9Livsmedelsverket (2011), Livsmedelssvinn i hushåll och skolor – en kunskapssammanställning, rapportserie nr 4/2011. Förslag till etappmål – Avfall av aktionsplanen för återföring av fosfor ur avlopp.11 Enligt redovisningen återförs av den fosfor som finns i avloppsslam. För att en ökad återföring ska vara förenlig med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör kraven på slammets kvalitet skärpas så att förekomsten av farliga ämnen minimeras. redovisning innehåller bland annat ett förslag till en ny förordning med skärpta miljö- och hälsoskyddskrav för spridning och annan användning av ämnen i avloppsslam. För små industrier och andra verksamheter med avlopp anslutet till VA- systemet kan förslaget till förordning innebära att förvaltaren av VA-systemet ställer ökade krav på egen rening och därmed minskade utsläpp till avloppsnätet. Konsekvenserna för små verksamheter behöver därför analyseras i anslutning till införande av en skärpt legal reglering. 9.5Ökad återanvändning och återvinning 9.5.1Etappmål om ökad återanvändning och återvinning av byggnads- och rivningsavfall Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: Återanvändningen och materialåtervinningen av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall är . De mål som anges i EU:s avfallsdirektiv bör infogas som etappmål i det svenska miljömålssystemet. Direktivet anger två mål med miniminivåer för medlemsländerna . Dels ska återanvändningen och materialåtervinningen av papper, metall, plast och glas från hushåll vara , dels ska återanvändningen och materialåtervinningen av icke-farligt byggnads- och rivningsavfall vara . arbete med återanvändning och återvinning av papper, metall, plast och glas från hushåll är framgångsrikt. Målet om är snart uppnått för svensk del och förväntas uppnå betydligt högre nivåer 11 , Uppdatering av Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, dnr. Förslag till etappmål – Avfall än de som EU anger till år 2020.12 Innan ytterligare ambitiösa mål formuleras inom detta framgångsrika område bör dock uppmärksamheten fokuseras på att uppnå målet för återanvändning och återvinning av byggnads- och rivningsavfall. Här går arbetet mer långsamt. Prognosen för att uppnå även detta mål bör vara god innan ambitionerna höjs ytterligare inom andra områden. Risk finns annars att viktiga men svåra områden i avfallsarbetet halkar efter. EU:s mål omfattar icke-farligt byggnads- och rivningsavfall. Farligt byggnads- och rivningsavfall bör i princip inte återanvändas eller återvinnas utan fasas ut. Farligt byggnads- och rivningsavfall berörs av de förslag till etappmål om farliga ämnen som föreslås i detta betänkande. Målnivåerna är nationella genomsnitt. Hänsyn behöver tas till skilda förutsättningar för de olika aktörerna att uppnå målen. Nivån för återanvändning och återvinning av byggnads- och rivningsavfall i är omkring 50 procent.13 Eftersom bygg- och rivningsavfallet till mycket stor del består av mineralavfall som betong, tegel och asfalt är återvinningen av den avgörande för måluppfyllelsen. Den enda möjligheten till återvinning av sådant avfall är som ballast till vägar, parkeringsplatser, bullervallar och andra anläggningar. Intressantare ur miljösynpunkt är återanvändningen och återvinningen av det övriga bygg- och rivningsavfallet. Det består bland annat av trä, plast, mineralull, metall, eller wellpapp. har en högre andel trä i sitt byggnadsmaterial än genomsnittet i övriga . Trä används för energiåtervinning. Energiåtervinning ingår dock inte i mål, vilket leder till att målet kan bli mer utmanande för än för en del andra medlemsländer.14 12Profu (2011), Utvärdering av föreslaget nationellt miljömål för materialåtervinning – underlag till nationella avfallsplan 2011. 13Ungefärlig uppskattning av . Förbättrad statistik inom området är under utveckling i och inom EU. 14Översättningen av EU:s ramdirektiv för avfall från engelska till svenska kan läsas som att energiåtervinning ingår i mål för återanvändning och återvinning av byggnads- och rivningsavfall. Vid läsning av den engelska originalversionen framgår det dock tydligt att energiåtervinning inte omfattas av målet om 70 procents återanvändning och återvinning. Förslag till etappmål – Avfall Betydelsen för miljökvalitetsmålen och generationsmålet Återanvändning och återvinning innebär resurseffektivisering och att resurser återförs i kretsloppet. Etappmålet har därför betydelse för de delar av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som berör avfall. Etappmålet har även betydelse för generationsmålets skrivningar om att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljöproblem som möjligt och att en god hushållning ska ske med naturresurserna. Genom etappmålet verkar vi för att nå dessa mål. Utgångspunkterna för det svenska avfallsarbetet ges i EU:s direktiv för avfall. Direktivet anger de miniminivåer som här föreslås införas som etappmål.