sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — Tjänstepensionsverksamheten står för av de svenska livbolagens samlade tillgångar och uppgår till cirka 1,5 biljon (1 500 miljarder) kronor. Även små regelförändringar på denna marknad kan innebära relativt stora effekter på kapitalmark- naderna och för de försäkrades framtida pension. Det gäller inte minst kapitalkravsregler och placeringsregler. Här bör man dock ha i minnet att den föreslagna regleringen för tjänstpensionsinstitut i allt väsentligt sammanfaller med den reglering som gäller för denna verksamhet . En omfattande flytt av verksamhet till nybildade tjänstepensionsinstitut skulle därför sannolikt få mindre effekter än om företagen väljer att erbjuda sina produkter inom ramen för Sol- vens . Försäkringsföretagen är stora placerare på kapitalmarknaden och är en viktig del av kapitalförsörjningen. Regelförändringar för försäkringsföretagen kan därför påverka efterfrågan på olika finan- siella marknader och hela samhällsekonomin. Ökad efterfrågan på långa obligationer För det första kan konstateras att beräkningen av solvenskapital- kraven, i den del som avser marknadsrisk, kommer att ge försäk- ringsföretagen starka incitament att bättre löptidsmatcha skulder och tillgångar. Försäkringsföretag med långa åtaganden, t.ex. liv- försäkringsbolag, placerar oftast i obligationer med kort genom- snittlig löptid vilket ger känslighet för ränteförändringar. Före- tagen får nu större incitament att löptidsmatcha skuld- och till- gångssida, då en bristande matchning ger högre kapitalkrav. Ett problem är att den genomsnittliga löptiden på de obligatio- ner som är utestående på dagens obligationsmarknad är relativt kort. Det finns således en brist på långa obligationer som inte möj- liggör en fullständig matchning. Den ökade efterfrågan från försäk- ringsföretagen kan möjligtvis pressa ned långa räntor, vilket torde öka intresset från emittenter av obligationer att låna på längre löp- tider. En annan metod för att öka löptiden är att använda derivat- marknaden. Genom swapp-kontrakt kan försäkringsföretagen löp- tidsomvandla en kort obligationsportfölj till en längre löptid. Efter- frågan på sådana derivatlösningar kommer sannolikt att öka. För att denna marknad ska kunna växa krävs att det finns motparter som är villiga att ta en motsatt position. Det är emellertid svårt att ha en bestämd uppfattning om den framtida utvecklingen av denna marknad. En tredje metod är att köpa utländska obligationer med längre löptid och försäkra bort valutarisken på derivatmarknaden. Denna metod har dock nackdelen att räntorna i olika valutaområden inte är helt synkroniserade. Det innebär att en viss ränterisk kvarstår i händelse räntorna utvecklas på olika sätt. Denna metod kan dock förväntas användas tämligen frekvent. Om så blir fallet kommer den svenska kapitalmarknaden dräneras på kapital. Vilken betydelse detta kan få för kapitalförsörjningen är svårt att ha en uppfattning är en del av en global kapital- marknad. Det bör emellertid noteras att de svenska bolagen redan har incitament till löptidsmatchning genom trafikljussystemet. Kapital- kravsreglerna inom Solvens II är emellertid som ovan konstateras strängare än trafikljuset, vilket ger incitament för företag utan stora överskott att löptidsmatcha i större utsträckning. Det finns dock en viss risk att incitamenten att löptidsmatcha på riktigt långa löptider kommer att minska jämfört med . diskuteras inom EU (nivå 2 reglering), bl.a. på svenskt initiativ, möjligheten att använda sig av en makrobaserad ansats för att bestämma diskonteringsräntan för längre löptider. Metoden skulle innebära att diskonteringsräntan över en viss löptid, säg , skulle vara mer eller mindre och inte förändras med marknadsnoteringar för längre obligationer. Det skulle innebära att incitamenten att matcha längre löptider ur regleringssynpunkt reduceras eller försvinner helt. Ur ett ekonomiskt perspektiv kvar- står dock incitamenten att löptidsmatcha i syfte att minska risken i den egna balansräkningen. Solvens II regleringen sammanfaller med den nya regleringen för banker (III). Den nya bankregleringen innebär större krav på bankerna att hålla likviditet i form av statspapper. Efterfrågan på obligationer kommer därför att öka från såväl banker som försäk- ringsbolag. Detta som den svenska statsskulden, och därmed den utestående stocken av statsobligationer, förväntas att minska. Det finns därför risk för att efterfrågan kommer att över- stiga utbudet, med fallande långa räntor som följd. Diskussioner förs emellertid om att Riksgälden ska låna upp mer pengar än behovet och placera överskottet på marknaden – detta för att upprätthålla en fungerande marknad. innebär den statsfinansiella situationen i andra länder att tillgången på utländska statspapper ökar kraftigt. Därutöver har volymen på den svenska bostadsobligationsmarknaden ökat kraftigt till följd av tillväxten av hushållens bostadslån. Det är svårt att göra en kvalificerad bedömning om vad de samlade effekterna kommer att bli av dessa regelförändringar. Minskad efterfrågan på aktier Kapitalkravet för aktierisk kommer att öka i det nya solvens II- regelverket, naturligtvis jämfört med solvens I som inte tar hänsyn till tillgångssidan, men också i förhållande till kapitalkravet inom trafikljuset. Aktiekravet får dessutom större effekt då det är relativt många företag som inte uppfyller de nya solvenskraven. Till dessa ska läggas företag som ligger relativt nära de framtida kraven. Dessa företag har starka incitament att dra ned risken i sina placeringar för att klara kraven och/eller skapa en betryggande marginal till dessa. Ett sätt att göra det är att minska andelen aktier i placeringarna och istället placera i obligationer. Detta gäller främst livbolagen. Många företag, särskilt de största, är emellertid välkon- soliderade och kommer inte att behöva förändra sin placerings- strategi. Väljer företagen att lansera produkter med minskat garanti- innehåll kan till och med efterfrågan på aktier på lite öka. Det är därför svårt att ha en uppfattning om storleksord- ningen på denna effekt på kort och långt sikt. Skulle efterfrågan på aktier från försäkringssektorn minska kraftigt kan detta få negativa effekter på den svenska riskkapitalför- sörjningen. Denna effekt ska dock inte överdrivas då är en liten del av en global kapitalmarknad. Ett bortfall borde kunna kompenseras med efterfrågan från andra aktörer. Solvens II regelverket innebär att bolagen ges incitament att diver- sifiera till andra tillgångsslag såsom fastigheter, infrastrukturinve- steringar och riskkapitalinvesteringar. Det ger också incitament till att investera i obligationer förknippade med kreditrisk som exem- pelvis bostadsobligationer och företagsobligationer. Kapitalkravet för kreditrisk är emellertid högre inom Solvens II än inom trafik- ljussystemet vilket pekar i motsatt riktning. Hantering av försäkringsrisker via kapitalmarknaden Det finns ett antal sätt att avhända sig vissa försäkringsrisker genom värdepappersmarknaden. Det finns exempelvis en marknad för katastrofobligationer där försäkringsföretaget ger ut en obliga- tion där investeraren får en (hög) kupongränta om inte någon kata- strof (t.ex. en orkan eller jordbävning) inträffar. Inträffar kata- strofen betalas inte kupongräntan ut. Istället används pengarna till att betala försäkringstagarna. På detta sätt kan försäkringsföretaget avhända sig försäkringsrisk till obligationsinnehavarna. Det finns även en marknad för s.k. långlevnadsobligationer (longevity bonds) där försäkringsföretagen på ett liknande sätt kan sälja av risken att försäkringskollektivet blir äldre än prognostiserat. I det nya regel- verket får försäkringsföretagen fullt ut tillgodoräkna sig riskminsk- ningen vid denna typ av transaktioner vid beräkningen av solvens- kapitalkravet. Detta kommer sannolikt öka populariteten för dessa instrument. I flera länder har vi därutöver börjat se nya typer av instrument, skräddarsydda för de nya solvensreglerna. Försäkringsföretagen kommer sannolikt inte heller fortsättningsvis fullt ut matcha sina tillgångar och skulder. Det innebär att solvens- kapitalet kommer att krympa vid oförmånliga prisförändringar på de finansiella marknaderna. Vid ett börsfall kommer marginalen mot det lagstadgade sol- venskapitalkravet att krympa (förutsatt att försäkringsföretaget har aktieinvesteringar). I syfte att återställa marginalen kan försäk- ringsföretaget vara tvunget att reducera sin aktieexponering. Vid kraftiga börsfall kan många försäkringsbolag hamna i samma sits. Det innebär att försäkringssektorn kan tvingas sälja av stora mäng- der aktier vid en börsnedgång och därmed förstärka börsfallet. På samma sätt kan en räntenedgång få liknande effekter. I det fall försäkringsföretaget har en obligationsportfölj med en genom- snittlig löptid som understiger skuldsidan kommer en räntened- gång innebära att skuldens värde ökar mer än obligationsportföljen. Det kan tvinga bolagen att förlänga löptiden genom att köpa långa obligationer, vilket ytterligare trycker ned långa räntan. Det inne- bär att skuldens värde ökar och försäkringsbolaget tvingas köpa ännu mer långa obligationer som ytterligare trycker ned räntan, osv. (en dödsspiral) Dessa procykliska effekter är emellertid inte något som solvens har skapat. Sådana effekter uppkommer redan vid dagens regelverk och har delvis inträffat i . Solvens innebär emellertid att solvenskapitalkravet ökar, vilket innebär att effekten kan komma att uppkomma tidigare än , allt annat lika. Därtill är den bin- dande restriktionen trafikljus. Att inte klara trafikljuset får inte lika stora effekter som att inte klara det lagstadgade kraven. Det kan innebära att försäkringsbolagen väljer att agera tidigare än vid dagens regelverk. I har denna procykliska effekt uppkommit även då det funnits en bred marginal till det lagstadgade kapitalkravet och till trafikljusets krav. I traditionella livförsäkringsprodukter garanteras spararna oftast en relativt låg avkastning, men erhåller en extra avkastning via återbäring. Återbäringen är inte ett bindande löfte från försäkringsbolaget utan kan återtas under oförmånliga om- ständigheter. Försäkringsbolagen har ibland dragit ned aktieinne- hållet i portföljen för att undvika ett sådant återtag, trots att marginal funnits till det lagstadgade kravet. Här kan en procyklisk effekt således uppkomma utan att bolagen är i närheten av det regleringsmässiga minimikapitalet. Vissa åtgärder har vidtagits i direktivets regelverk i syfte att mildra dessa effekter. Det gäller den s.k. aktiedämparen (se avsnitt 9.1). Tillsynsmyndigheterna ges också en möjlighet att avstå från ingripande om ett sådant ingripande skulle förvärra situationen (se avsnitt 12.9.6) Därutöver diskuteras i arbetet med nivå 2 reglerna en möjlighet att justera beräkningen av skuldsidan för att undvika denna typ av effekter. Regleringen och tillsynen av försäkringssektorn brukar vanligtvis motiveras med behovet av konsumentskydd på detta område. För- säkringsprodukter har den egenskapen att försäkringstagaren beta- lar en premie under början av en period för att få en ersättning om en viss händelse uppkommer . Det innebär att försäk- ringstagaren efter att ha betalt en premie får en kreditrisk på för- säkringsföretaget. har försäkringstagare i allmänhet svårt att bedöma företagets framtida betalningsförmåga och de risker som är förknippade med försäkringsverksamhet. Detta tillsammans med den intressekonflikt som råder mellan försäkringsföretaget och den försäkrade är det vanligaste motivet för solvenskapitalkrav och krav på riskkontroll i försäkringsföretag. Solvens II-direktivet innebär som ovan konstaterats en väsentlig skärpning av såväl solvenskapitalkravet som kravet på riskkontroll. Det innebär att den enskilde kan förvänta sig en förbättrad stabili- tet i det försäkringsföretag han eller hon är kund i och i sektorn i stort. Solvenskraven har kalibrerats så att de ska motsvara en fallissemangsrisk på . Försäkrings- företagen kommer i allmänhet att behöva lägga sig med en marginal till denna nivå. Det innebär att risken för de allra flesta kommer att vara väsentligt lägre än så. Därutöver kan det uppkomma vinster för försäkringstagarna i form av billigare och bättre försäkringsprodukter om den ökade regelharmoniseringen inom EU leder till en bättre konkurrens över gränserna. Baksidan av de skärpta reglerna är de kostnader som försäk- ringsföretagen får till följd av ökade kapitalkrav, ökad riskkontroll och administration. Dessa kostnader kommer sannolikt att över- vältras på försäkringstagarna. Det kan i sin tur innebära att fler väl- jer att avstå ifrån att försäkra sig eller låter bli att pensionsspara. Som ovan konstaterats kan ett alternativ till att höja priset på försäkringsprodukterna vara att förändra produkterna så de innebär lägre risk för företagen och därför kräver mindre kapital. När det gäller livförsäkringsmarknaden kan detta ske genom att minska aktieinnehållet i placeringsstrategin, vilket kan resultera i lägre pen- sioner. Ett alternativ för livbolagen är, som också ovan nämnts, att minska garantiinnehållet i produkterna. En sådan utveckling kan innebära volatilare pensioner, eller pensionsprodukter med tids- bestämd utbetalning, dvs. utan försäkring mot långt liv. Även om syftet med regleringen är att minska risken för försäkringstagarna kan effekten bli högre risk, genom lägre garantier eller lägre försäk- ringsinnehåll i övrigt. För skadebolagen kan de nya reglerna innebära att bolagen i mindre utsträckning kan placera i aktier. Det kan innebära högre men mindre volatila för försäkringstagarna. Det samma gäller i förmånsbestämda planer. Förslaget innebär ökade kapitalkrav för fondförsäkringsföretag, vilket kan innebära ökade för försäkringstagarna. Försäkringstagare i små försäkringsföretag Utredningens förslag när det gäller små försäkringsföretag bör kunna ge försäkringstagarna i dessa företag en större förutsägbar- het. För det första undantas företag som i praktiken stått utan till- syn och reglering även formellt från detta, vilket ger försäkrings- tagarna en mer rättvisande bild om vad som kan förväntas från sta- ten som kund i ett sådant företag. För det andra innebär särregle- ringen av små försäkringsföretag, i jämförelse med dagens dispens- förfarande, en tydlighet över vilka regler som gäller såväl på lång som kort sikt. Utredningens förslag vad gäller tjänstepension innebär att en bety- dande del av försäkringsmarknaden kan komma att tillämpa nuva- rande solvensregler, åtminstone en period framöver. Det förutsät- ter emellertid att företagen väljer att flytta över den nuvarande tjänstepensionsverksamheten till det nya regelverket. På kort sikt betyder detta att det lagstadgade försäkringstagarskyddet blir något lägre än om företagen tvingats in under Solvens II-regleringen. Denna effekt ska dock inte överdrivas. De stora försäkringsbolag som tillhandahåller tjänstepensionsprodukter skulle även klara de nya kapitalkraven inom Solvens II. På är det sanno- likt att tjänstepensionsdirektivet, efter den påbörjade översynen, kommer att närma sig reglerna i Solvens II-direktivet. Det nya regelverket kommer att ställa nya krav på tillsynsmyndig- heterna. Myndigheterna inom EU ges en mer enhetlig verktygslåda och ska genomföra sin tillsyn på ett likartat sätt. En harmonisering kommer att ske ända ned på blankettnivå. Det föreslagna systemet med grupptillsyn innebär en stor för- ändring i tillsynsarbetet. Det gäller såväl inhemska grupper som gränsöverskridande. Från att ha betraktas som en kompletterande del av tillsynen över ett enskilt försäkringsföretag kommer den gruppbaserade tillsynen få en högre prioritet i tillsynsverksam- heten. Det innebär att tillsynsperspektivet i högre grad kommer att sammanfalla med det sätt som försäkringsgrupper styrs, vilket är en fördel för såväl företag som myndigheter. Tillsynen av gränsöverskridande koncerner kommer att innebära särskilt stora förändringar. Det kommer att tvinga fram ett ökat samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna. En huvud- ansvarig grupptillsynsmyndighet kommer att utses för varje grupp inom EU, i normalfallet tillsynsmyndigheten i det land där det yttersta ägandet inom EU har sitt säte. I kan utländska till- synsmyndigheter komma att ges huvudansvaret för tillsynen av viktiga försäkringsgrupper såsom exempelvis If, och Trygg- . Det innebär att arbetsbördan för den svenska inspektions- myndigheten, allt annat lika, blir mindre. Den svenska Finans- inspektionen kommer dock fortfarande ansvara för solo-tillsynen och ges inflytande på gruppnivån via s.k. tillsynskollegier. Utred- ningen gör dock bedömningen att arbets- börda kommer att minska något. I det fall den ansvariga grupptillsynsmyndigheten av någon anledning inte fungerar föreslås , om särskilda skäl föreligger, få rätt att bedriva tillsyn över den svenska under- gruppen. Därutöver kommer gruppsolvenskapitalkrav och före- tagsstyrningsregler också tillämpas på undergrupperna. En sådan situation kan innebära ökad regleringsbörda för det enskilda före- taget som måste rapportera till två olika grupptillsynsmyndigheter. Flera företag kommer att vilja tillämpa egna interna modeller för att beräkna solvenskapitalkravet. ska granska och godkänna dessa modeller. Det blir en ny uppgift, som kommer att kräva delvis ny kompetens och åtminstone i ett inledningsskede stora insatser. Inte minst godkännandet av gruppanpassade interna modell kommer att bli en utmaning. Som framgått ovan är Solvens II-direktivet relativt detaljerat till sin natur. En betydande del av reglerna är så pass detaljerade att de inte är lämpliga att implementera i lag. Utredningen föreslår att dessa ska placeras i förordning utfärdade av regeringen eller i föreskrifter. Frågor av mer principiell art före- slås placeras i regeringsförordning. Utredningens förslag innebär därför att en relativt stor arbetsinsats inom regelgivningsområdet läggs på och . Utredningen föreslår därutöver att en ny form av institut, tjänstepensionsinstitut, ska bildas med delvis avvikande regler jäm- fört med försäkringsbolag. I den mån de bolag som bedriver såväl tjänstepensionsverksamhet som försäkringsverksamhet inom samma bolag väljer att dela bolagen i två olika enheter kommer antalet bolag under tillsyn att öka vilket ökar arbetsbelastningen hos . kommer dock ett stort antal mindre försäkringsbolag undantas från tillsyn och tjänstepensions- kassorna försvinna. Utredningen har inte gjort någon samlad bedömning av huru- vida kommer att behöva tillföras extra medel till följd av genomförandet av Solvens II direktivet. En grundläggande fråga är om vinsterna med solvensdirektivets förslag uppväger kostnaderna. De vinster som eftersträvas och som bör förväntas är dels en förbättrad stabilitet och en effektivare kapitalallokering i försäkringssektorn, vilket gynnar både försäk- ringstagare och samhällsekonomin i stort, dels de integrations- vinster som torde uppkomma genom att en alltmer enhetlig och konkurrensutsatt europeisk försäkringsmarknad växer fram. Direkta kostnader uppkommer genom ökade kapitalkrav samt kostnader för ökad riskkontroll och administration. Dessutom kan indirekta kostnader uppkomma i det fall fler väljer att avstå ifrån att försäkra sig eller låter bli att pensionsspara i försäkringsform, alter- nativt om försäkringsinnehållet i produkterna minskar. Att utjämna risker genom att lägga samman och dela dem är en samhälls- ekonomiskt central funktion. Alltför höga krav på försäkrings- företagen kan därför resultera i för lite riskpoolning i ekonomin jämfört med vad som vore optimalt och därmed en samhällsekono- misk kostnad. Även sociala kostnader i form av lägre och/eller mer volatila pensioner kan uppkomma. Minskar omfattningen av för- säkring mot långt liv kan antalet fattiga pensionärer bli större med större belastning på kommunernas försörjningsstöd som följd. Effekterna på kapitalmarknaderna diskuteras ovan. Att uttala sig om var en lämplig avvägning mellan dessa samlade kostnader och intäkter ligger är emellertid svårt, för att inte säga omöjligt, då det handlar om effekter som är både långsiktiga och svårmätbara. Det har inte funnits möjlighet eller resurser att inom utredningens ram fördjupa sig i denna fråga. Dessa avvägningar är dessutom till största del redan gjorda på EU-nivå vid förhandlingen och antagandet av Solvens II-direktivet. Nya solvensregler för försäkringsföretag Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska lämna förslag till hur Europarlamentets och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverk- samhet (Solvens II) ska genomföras i svensk rätt. Uppdraget ska redovisas . Allmänt om regleringen av försäkringsföretag Försäkringsrörelse kan rättsligt bedrivas i form av försäkringsak- tiebolag, ömsesidigt försäkringsbolag eller understödsförening. Försäkringsföretagens verksamhet regleras i försäkringsrörelsela- gen (1982:713), förkortad FRL, medan bestämmelser om under- stödsföreningar finns i lagen om understödsföreningar (1972:262), förkortad UFL. Dessa lagar innehåller bestämmelser för den rörelse som drivs i försäkringsföretagen samt associationsrättsliga bestämmelser. Bestämmelserna om koncession i FRL avser såväl skade- och livförsäkring som återförsäkring. Kompletterande bestäm- melser till FRL finns i försäkringsrörelseförordningen (1982:790) och i föreskrifter meddelade av . I lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepen- sionsinstituts verksamhet i , förkortad LUFT, regleras dessa försäkringsgivares verksamhet här i landet. De särskilda rörelsereglerna för försäkringsverksamhet syftar ytterst till att försäkringsföretagen ska kunna fullgöra sina förplik- telser gentemot försäkringstagare och andra förmånstagare i enlig- het med ingångna avtal. Reglerna omfattar i huvudsak försäkrings- tekniska avsättningar, tillgångar för skuldtäckning samt placerings- regler för tillgångar och kapitalkrav. I en departementspromemoria lämnas förslag till en ny försäk- ringsrörelselag som ska omfatta alla de tre associationsformerna på försäkringsområdet (Ds 2009:55). De nya reglerna föreslås träda i kraft . För försäkringsrörelse finns även särskilda redovisningsregler i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag, kom- pletterat med förordningen (1995:1600) om årsredovisning i kre- ditinstitut, värdepappersbolag och försäkringsföretag samt Finans- inspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2008:26) om årsredovisning i försäkringsföretag. Översiktligt om nuvarande EU-regler på försäkringsområdet gällande EU-direktiv på försäkringsområdet delas i enlighet med sin karaktär in i skadeförsäkrings- och livförsäkringsdirektiv samt i övriga direktiv om försäkringsverksamhet. Arbetet med att genomföra etablerings- och tjänstefrihet för (direkt) försäkrings- verksamhet har skett i etapper. I och med den s.k. tredje generatio- nens direktiv, dvs. det tredje skadeförsäkringsdirektivet1 och det tredje livförsäkringsdirektivet2, genomfördes den inre marknaden på försäkringsområdet. Denna bygger på principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för verksamheten. De tre livförsäkringsdirektiven har sedan förts samman till ett enda direktiv, det s.k. konsoliderade 1 Rådets direktiv /49/EEG av om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv /239/EEG och 88/357/EEG (Celex 31992L0049), senast ändrat genom Europa- parlamentets och rådets direktiv /36/EG (EUT L 81, 20.3.2008, s. 69 och 70, Celex 32008L0036). 2 Rådets direktiv /96/EEG av om samordning av lagar och andra författningar som avser direkt livförsäkring och om ändring av direktiven /267/EEG och 90/619/EEG (Celex 31992L0096), senast ändrat genom och rådets direktiv /87/EG (EUT L 35, , s. 1–27, Celex 32002L0087).