sou · GZB39 · 2011-02-10 00:00:00 — Anledningen till detta är normalt att det annars skulle vara mycket svårt för en part att styrka ett visst förhållande. I mål om diskriminering före- skrivs exempelvis en bevislättnad på så sätt att om den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier visar omständig- heter som ger anledning att anta att han eller hon har blivit diskrimi- Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade nerad, så är det svaranden som i sin tur ska visa att diskriminering inte har förekommit.55 Beträffande ekonomisk ersättning för vanvård gäller som förut- sättning dels att sökanden utsatts för övergrepp eller försummelse av allvarlig art, dels att detta inträffat som sökanden genom de sociala myndigheternas försorg varit omhändertagen för samhällsvård. Många av de vanvårdssituationer som kan bli aktuella vid en prövning av rätten till ersättning har inträffat mycket långt tillbaka i tiden. Det är allmänt sett svårare att styrka ett påstående om något som inträffat för längesedan. Minnet bleknar och vittnes- utsagor blir ofta mindre precisa ju mer tiden går. I de här aktuella fallen kan det dessutom vara så att eventuella vittnen är i livet. Frågan är då vilka möjligheter den enskilde har att styrka sina påståenden om vanvård och placering. Mot bakgrund av de erfaren- heter från som utredningen tagit del av och med hänsyn till de kontakter som utredningen själv haft med van- vårdade är det utredningens uppfattning att det trots allt inte helt saknas möjlighet till stödbevisning. Det kan röra sig om barn som varit placerade i samma fosterhem och som kan ge stöd åt en viss berättelse. Det kan också ha funnits andra barn eller vuxna – t.ex. i skolan eller bland grannar – som kan intyga att sökanden levde under påstådda förhållanden. Men även andra sorters stödbevisning kan tänkas förekomma. Exempelvis kan sökanden alltjämt ha skador som visar på att han eller hon blivit utsatt för vanvård under sin upp- växt. Även den omständigheten att sökanden har berättat för andra i sin omgivning vad han eller hon varit utsatt för kan utgöra visst stöd för berättelsen. En mycket viktig stödbevisning kan i vissa fall utgöras av myn- digheternas dokumentation rörande omhändertagande, uppföljning och tillsyn. I vilken utsträckning barnavårdens dokumentation kan användas för att styrka de vanvårdades berättelser har undersökts av . När det gäller frågan om i vilken omfattning aktmaterial alls förekommer så erfar utredningen att det endast i få fall inte gått att finna någon dokumentation över huvud taget. I de allra flesta fall finns det således dokumenterat att personen i fråga varit omhändertagen för samhällsvård.56 Men även om aktmaterial alltså finns i de flesta fall, så är inne- hållet i dokumentationen däremot av väldigt varierande kvalitet. 55Jfr 6 kap. 3 § diskrimineringslagen (2008:567). 56PM från (dnr 77/2010). Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade orsak till detta är att det under stora delar av inte funnits tydliga anvisningar om vilka dokument akten ska innehålla eller vilka handlingar som får gallras.57 Forskning kring dokumentation visar att barns synpunkter sällan kommer fram i journaler och annat aktmaterial. Texterna fokuserar ofta på föräldrars och fosterföräldrars uppfattningar och problem. Äldre aktmaterial är ofta bristfälligt på flera punkter: det saknas övergripande struktur för akternas innehåll, det saknas enhetliga be- grepp och definitioner och det är oftast svårt att följa ett ärende . Erfarenheter från visar att missförhållan- den sällan har noterats i journalen och att det ofta saknas dokumen- tation som uttryckligen kan styrka intervjupersonernas uppgifter om vanvård. betonar att det är socialsekreterarens bedömning av situationen som återspeglas i akten.58 När det gäller beviskravet för att den enskilde över huvud taget har varit omhändertagen som vanvården ska ha ägt rum bör det således i de allra flesta fall gå att finna någon form av stödbevisning. Beträffande denna omständighet anser utredningen inte att det finns skäl att tillämpa något annat beviskrav än det som normalt tillämpas i skadeståndsmål. Här har sökanden att visa att han eller hon varit placerad i samhällets vård. Utredningen vill dock understryka att bedömningen bör ske enligt den i allmänt gällande principen om fri bevisprövning. Det innebär bland annat att en part inte nödvändigtvis är beroende av viss särskild stödbevis- ning för att kunna styrka sitt påstående, utan även en egen berättelse kan i vissa fall vara tillräcklig bevisning för att beviskravet ska vara uppfyllt. När det gäller möjligheten att styrka övergrepp och försummel- ser visar undersökning att det normalt sett är svårt att hitta uttryckligt stöd i aktmaterialet. Uteblivet stöd bör därför inte kunna användas som bevis för att påstådda förhållanden inte förelegat. Men detta betyder inte att det inte kan finnas visst in- direkt stöd, exempelvis i form av anteckningar om att fosterfadern uppträtt berusad, att barnets biologiska föräldrar eller någon granne uttryckt oro för barnet eller att sjukvården noterat förekomst av skador med oklart ursprung på barnet. Utredningen anser sammanfattningsvis att det finns skäl att före- slå ett beviskrav beträffande förekomsten av övergrepp eller för- summelse som är betydligt lägre än vad som normalt gäller inom 57PM från (dnr 77/2010). 58PM från (dnr 77/2010). Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Enligt utredningens mening bör det räcka att sökanden presenterar så mycket bevisning att det kan antas att han eller hon utsatts för övergrepp eller försummelse av allvarlig art för att bevis- kravet ska vara uppfyllt. Kraven på bevisningen beträffande dessa omständigheter är därmed jämförelsevis lågt ställda. Det är av naturliga skäl inte möjligt att ange en allmängiltig defi- nition av det föreslagna beviskravet utan det får i stället avgöras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Klart är emellertid att det i praktiken måste läggas stor vikt vid den enskildes egna utsagor. I de fall det helt saknas stödbevisning torde det dock vara uteslutet att blotta påståendet i en skriftlig ansökan räcker för att uppfylla beviskravet. I dessa fall bör emellertid erinras om möjligheten att begära muntlig förhandling (se mer om detta i följande avsnitt). Vid en sådan förhandling får det ske en sedvanlig prövning av sökan- dens trovärdighet och de lämnade uppgifternas tillförlitlighet. Utredningens förslag: Rätten till ersättning på grund av övergrepp eller försummelse av allvarlig art bör regleras genom en särskild lag. Den nya lagen föreslås heta lag (2012:000) om ersättning på grund av övergrepp eller försummelse i samhällsvården av barn och unga. Utredningens förslag om rätt till ersättning på grund av övergrepp eller försummelse av allvarlig art bör regleras genom lag. Inte minst rättssäkerhetsaspekter talar för en sådan reglering. Genom att förut- sättningarna för ersättning framgår av lag blir de tydligt angivna och förutsebara för alla. En reglering av bestämmelserna genom lag innebär också att det inte blir fråga om ex gratia-ersättning i vanlig mening. Regeringen har då nämligen inte möjlighet att välja mellan att inte betala eller att av nåd betala ersättningen. Om förutsättningarna för ersätt- ning enligt lagen föreligger, så finns i stället en tydlig skyldighet för staten att utge sådan ersättning till alla som uppfyller kraven för detta. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Lagen föreslås heta lag (2012:000) om ersättning på grund av över- grepp eller försummelse i samhällsvården av barn och unga. Ikraft- trädandet bör bestämmas till . Utredningens förslag: En av regeringen utsedd statlig nämnd ska pröva ansökan om ersättning. Ordföranden i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Det bör skapas en ny särskild myndighet med uppgift att hand- lägga ärendena i nämnden. Myndigheten bör ha långtgående ser- vice- och undersökningsskyldighet. En särskild organisationskom- mitté bör tillsättas med uppgift att utreda de närmare formerna för den nya myndigheten. Tiden för ansökan om ersättning bör gå ut från det att den föreslagna lagen träder i kraft. Nämnden ska hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt att en sådan förhand- ling hålls. Sekretess ska gälla i ersättningsärendena. Beslut av nämnden ska inte gå att överklaga. Kammarkollegiet bör ansvara för ekonomiadministration, in- klusive utbetalning av beviljad ersättning. Enligt artikel 6.1 i gäller att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter, ska vara berätti- gad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Rätten till ersättning enligt den här föreslagna lagen kommer med största sannolikhet att betecknas som en civil rättighet som faller inom tillämpningsområdet för artikel 6.1. Det blir därför nöd- vändigt att besluten om ersättning fattas på ett sådant sätt och av ett sådant organ att konventionens krav tillgodoses. Vad gäller be- dömningen av om ett organ är att betrakta som en domstol framgår av praxis att det saknar betydelse hur det är klas- sificerat enligt den nationella lagen. Det avgörande är dess funktion. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade De krav som ställs för att ett organ ska betraktas som en domstol är att det har en i lag grundad befogenhet att avgöra ärenden inom sitt kompetensområde, att avgörandena är bindande för parterna och att förfarandet styrs av bestämda regler. Den svenska har exempelvis accepterats som en sådan domstol som uppfyller krav (se målet mot , dom , RJD 1997-IV s. 1149). Utredningen föreslår att alla beslut om ersättning ska fattas av en statlig nämnd. Såväl rättssäkerhetsskäl som effektivitetsskäl får anses tala mot att frågor om ersättning prövas av flera kommunala nämnder. I stället bör en och samma nämnd pröva alla ansökningar. Därmed undgår man också osäkerhet inför vilken kommun som är rätt mottagare av en ersättningsansökan. Nämnden bör vara placerad i . Den föreslagna nämnden bör vara uppbyggd på så sätt att kraven på domstolsprövning enligt uppfylls. Nämn- dens ordförande och ersättare bör vara eller ha varit ordinarie domare. I nämnden bör vidare ingå en representant för det allmänna genom en folkvald ledamot för att ge offentlig insyn i verksamheten. Dess- utom bör ingå ledamöter med kompetens inom området för den sociala barn- och ungdomsvården samt med barnmedicinsk eller barn- psykiatrisk kompetens. Dessa bör också ha kunskap om och vana att bedöma utlåtanden i äldre journaler och liknande material samt be- dömningar av ersättningskrav i sådana sammanhang. Samtliga leda- möter bör ha personliga ersättare. Det bör vara möjligt för ledamöter och ersättare att alternera vid nämndens sammanträden. Ledamöterna bör förordnas av regeringen för en begränsad tid. Nämnden ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, och dess beslut i ersättningsfrågan ska ske oberoende av såväl som regeringen och andra myn- digheter (jfr 1 kap. 9 § och 11 kap. 3 § regeringsformen). Förfarandet vid prövningen regleras i förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelser om exempelvis jäv i 11 och 12 §§, partsinsyn och kom- munikation i 16 och 17 §§ samt motivering av beslut i 20 § förvalt- ningslagen blir således tillämpliga. Mot bakgrund av de förutsättningar för nämndens verksamhet som beskrivits ovan är det utredningens bedömning att nämnden är att betrakta som en enligt lag upprättad domstol enligt Europakon- ventionen. Den får också anses uppfylla konventionens krav på oav- hängighet och opartiskhet. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Utredningen föreslår således att nämnden bör få en utformning med särskild sakkunskap och offentlig insyn genom en folkvald ledamot. Som framgår i det följande föreslår utredningen också att det bör finnas en rätt till muntlig förhandling. Vid dessa förhållanden minskar behovet av att nämndens avgöranden även ska kunna överklagas. Mot en sådan överklaganderätt talar också effektivitets- och kostnads- skäl. Dessutom utgör ett avslag från nämndens sida, enligt förvalt- ningslagen, inget hinder för den enskilde att ånyo ansöka om ersätt- ning och i samband därmed ange nya omständigheter för sina krav. En sådan framställning ska således prövas av nämnden på nytt. Det är också möjligt för nämnden att själv ompröva ett ärende om man konstaterar att man tidigare felaktigt avslagit ett ersättningskrav eller upptäcker andra uppenbara felaktigheter (jfr 27 § förvaltningslagen). Man kan i detta sammanhang inte heller bortse från att grunden för den nu föreslagna regleringen av ersättning till vissa vanvårdade utgörs av ett frivilligt åtagande från statens sida. Utan detta åtagan- de skulle med all säkerhet få, om ens några, enskilda krav på ersätt- ning kunnat bifallas, särskilt med hänsyn till de skadeståndsrättsliga beviskraven och preskriptionsreglerna. Ur det perspektivet kan det inte anses oskäligt att begränsa prövningen av ersättning till en instans. I följande avsnitt behandlar utredningen frågor om bland annat ersättning för resa och uppehälle. Nämndens beslut angående sådana kostnader bör inte heller gå att överklaga. En given utgångspunkt för utredningen har varit att de som drabbats av vanvård i den sociala barnavården ska kunna få ersättning möjligt. Att ersättning kan beslutas snabbt är angeläget eftersom flera av dem som kan vara berättigade till ersättning har hög ålder. Allmänt sett lever många av dem också under knappa ekonomiska förhållanden. Redan när regeringen beslutade om att tillsätta Upprättelseutred- ningen väcktes många förhoppningar om en ekonomisk ersättning. Presentationen av utredningens förslag kommer med all sannolikhet att medföra att förhoppningarna ökar och att det ställs berättigade krav på snabb handläggning. Förhoppningar och krav måste mötas Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade med ett enkelt och rättssäkert regelsystem och en väl förberedd och effektiv organisation. Det är särskilt viktigt att organisationen också har vilja och för- måga att möta de sökandes krav på utvecklad service och respekt- fullt bemötande. Den bör således ha en långtgående service- och undersökningsskyldighet i syfte att hjälpa enskilda sökande. I organisationen bör finnas personal med erfarenhet av och kun- skap om den sociala barnavården. Men även kunskap om såväl juri- diska som medicinska frågor är naturligtvis av stort värde. Det måste vidare finnas personal med stor förmåga att beställa in och tolka även mycket gamla journaler och annan dokumentation. Enligt utredningens uppfattning möts de ovan angivna kraven bäst genom att det skapas en ny, särskild myndighet med eget kansli. Ut- redningen föreslår att det utses en organisationskommitté med upp- gift att närmare utreda organisationen för den nya myndigheten. Arbetsformerna för myndigheten bör därefter regleras i en förord- ning. Ansökan om ersättning ska göras skriftligen. Av kostnads- och effek- tivitetsskäl bör ett särskilt ansökningsformulär utformas. I en del fall torde sökanden själv kunna lämna nödvändiga uppgifter i sin ansökan. erfarenheter visar emellertid att det i många fall är svårt att få tag på aktmaterial för den enskilde. Den föreslagna organisationen måste därför vara behjälplig med att efter- forska och begära in befintliga handlingar från myndigheter och arkiv. För detta krävs att sökanden samtyckt till att nämnden hämtar in materialet. bör även kunna hjälpa till att sam- manställa övrig skriftlig och muntlig bevisning. Det är viktigt att informationen om den nya lagen når ut till dem som drabbats. Ansvaret för informationsinsatserna bör åvila staten. Den upprättelseprocess som utredningen här föreslår erbjuder en extraordinär möjlighet till ersättning åt de drabbade. Ett av de vikti- gaste syftena med en sådan process är att gemensamt uppnå ett avslut för de människor som processen är till för. Det ligger därför i upp- Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade rättelseprocessens natur att den inte kan pågå alltför . I stället bör den avslutas inom en relativt snar framtid. Av den anledningen föreslår utredningen att ansökningstiden bör vara begränsad. Det är naturligtvis viktigt att tiden inte sätts så kort att det finns risk för att någon inte hinner ansöka om ersättning. Utredningen föreslår därför att lagen ska tillämpas på ansökningar om ersättning som kommit nämnden till del från det att lagen träder i kraft. Med anledning av att ansökningstiden är begränsad till är det viktigt att de drabbade hinner få information om möj- ligheten att ansöka. Informationen bör vara utformad så att den når alla berörda, men också så anpassad att den lätt förstås av alla. An- svaret för informationsinsatserna bör, som angetts ovan, åvila staten. Även sedan tiden för ansökan gått ut har regeringen givetvis möj- lighet att efter utredning bevilja ersättning av humanitära skäl (ex ). Detta kan förslagsvis ske enligt de grunder och med det belopp som gäller enligt den här föreslagna lagen om ersättning. Möjlighet för sökanden att muntligen lämna uppgifter Det material som den sökande vill lämna in kan vara av olika karaktär och bör även kunna omfatta muntliga uppgifter. De handläggare som förordnas i nämnden kan handlägga ärenden muntligen med stöd av 14 § förvaltningslagen. Det bör därutöver finnas möjlighet för sökanden att företräda inför nämnden och lägga fram sådana upp- gifter samt även låta andra lämna muntliga uppgifter om dessa kan antas ha betydelse för ärendets utredning. En prövning inför domstol ska enligt artikel 6.1 i Europakonven- tionen äga rum vid en offentlig förhandling. Förhandlingen får dock hållas inom stängda dörrar bland annat om skyddet för parternas privatliv kräver det. Vad gäller rätten att muntligen få lägga fram sin sak kan av praxis utläsas att en part som regel har rätt till muntlig förhandling åtminstone i en instans. Om parten avstår från att begära muntlig förhandling, behöver inte någon för- handling hållas. De bestämmelser som gäller för nämndens prövning av ärenden om ersättning finns som tidigare angetts i förvaltningslagen. Denna innehåller emellertid inte någon motsvarande bestämmelse om ut- trycklig rätt till muntlig förhandling. Därför bör rätten till muntlig förhandling tas in i en särskild bestämmelse i den föreslagna lagen. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade I vilka fall det är uppenbart obehövligt får i allmänhet avgöras mot bakgrund av praxis (se t.ex. målet mot , dom , RJD 1998-I s. 154). Situa- tioner där lämnandet av muntliga uppgifter måste anses uppenbart obehövligt kan t.ex. vara när det klart framgår att sökanden inte till- hör den personkrets som kan få ersättning, när redan det skriftliga materialet visar att ersättning ska betalas ut, eller när en sökande efter ett eller flera avslagsbeslut återkommer med en begäran om ersättning trots att några nya omständigheter till stöd för kravet inte redovisats. I likhet med vad som gäller för parts inställelse till en förhand- ling vid allmän förvaltningsdomstol bör det finnas vissa möjligheter att ersätta sökanden för dennes kostnader för inställelsen hos nämn- den. Om inte en sådan möjlighet ges kan det uppkomma situationer där möjligheten att utnyttja rätten till muntlig förhandling blir alltför begränsad. På motsvarande sätt bör även annan som hörs inför nämnden under vissa omständigheter kunna få ersättning för sin inställelse. Nämnden bör även få bevilja förskott på ersättningen. De ärenden som nämnden ska hantera är i flertalet fall av känslig personlig karaktär. Det rör enskilda människors personliga förhål- landen angivna i journaler och andra liknande handlingar. Många av dem som varit i kontakt med såväl som Upp- rättelseutredningen har uppgett att de inte berättat för sina anhöriga vad de varit med om. Med hänsyn till dessa omständigheter föreslår utredningen att sekretess ska gälla i ersättningsärendena. Det bör införas en ny regel i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), som i stora drag överensstämmer med de som gäller för sekretess inom hälso- och sjukvården och . Den nya bestämmelsen bör gälla vid handläggningen av anspråk på ersättning på grund av vanvården. Den bör även omfatta nämndens sammanträden och de uppgifter som framkommer där. Sekretess bör gälla med omvänt skaderekvisit i högst . Om nämndens beslut blir offentliga skulle enskilda personers namn avslöjas och vid beslutet skulle det bli känt vad personen blivit utsatt för. Även nämndens beslut bör därför vara sekretessbelagda. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Likaså bör, på samma sätt som inom hälso- och sjukvården och , den så kallade meddelarfriheten inte omfatta uppgift rörande enskildas hälsotillstånd eller personliga förhållanden i dessa ersättningsärenden. Det bör understrykas att all hantering av ären- dena ska skötas av personer förordnade i nämnden som kommer att omfattas av de föreslagna sekretessbestämmelserna. Registrering och arkivering av ansökningshandlingarna ska ske hos den av regeringen utsedda nämnden som kommer att ha ställning av en statlig myndighet och vara underkastad de bestämmelser om offentlighet, sekretess, arkivering m.m. som gäller inom statlig verk- samhet. Övergrepp och försummelse av allvarlig art torde normalt sett inne- fatta brottsliga handlingar, riktade mot barnet. I de fall nämnden beslutar om ersättning kan det också finnas en angiven förövare. Det uppkommer därför en fråga om de som kan bli utpe- kade för att ha begått brottsliga handlingar borde få en möjlighet att försvara sig. Det kan gälla fosterföräldrar men också andra förövare. Det finns skäl att här kort nämna den så kallade oskyldighets- presumtionen, som är en grundläggande princip inom straffrätten. Den innebär sammanfattningsvis en rätt att bli behandlad som oskyl- dig fram till en fällande dom. Oskyldighetspresumtionen finns ut- tryckligen angiven i artikel 6.2 i . I artikel 6.3 finns angivet vissa minimirättigheter för individer som blir anklagade för brott. Dessa minimirättigheter innefattar bland annat en rätt för den anklagade att underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen, att försvara sig personligen eller genom rättegångs- biträde samt att förhöra och låta förhöra vittnen som åberopas till stöd för anklagelserna samt att själv få vittnen inkallade och för- hörda. De rättigheter som anges i artikel 6.2 och 6.3 gäller för var och en som blivit anklagad för brott. Det typiska användningsområdet för bestämmelsen är straffrättsliga förfaranden, men även andra former av disciplinära processer kan, enligt praxis, omfattas av bestämmelserna.59 Rättigheterna i artikel 6.2 och 6.3 gäller alltså som utgångspunkt vid straffrättsliga eller liknande disciplinära förfaranden. 59 , H. 2007, s. 269 f. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade förfarande utgör inte den här föreslagna ordningen för ersättning på grund av övergrepp eller försummelse i samhällsvården. Nämndens beslut innefattar enbart en prövning om rätt till ersättning för den som utsatts för övergrepp eller försummelse och berör inte alls frå- gan om konsekvenser för förövaren. Till detta kommer att de gär- ningar som utgör brott och som kan läggas till grund för ersättning har inträffat före utgången av , vilket dessutom innebär att de normalt sett är preskriberade. Av föregående avsnitt framgår också att sekretess som utgångspunkt bör gälla i ersättningsärendena. Där- med minskar risken för att det ska komma till allmänhetens känne- dom att exempelvis en fosterförälder eller en institutionsföreståndare enligt nämndens ställningstagande utsatt sökanden för övergrepp eller försummelse av allvarlig art.