sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — De konkretare målen anger vad indikatorerna ska mätas data Ett viktigt steg på vägen mot att formulera indikatorer består i att genomföra en inventering av tillgängliga data samt att vid behov söka utveckla system för insamling av ytterligare data. Utarbetande av indikatorer utan att dessa redan från början kopplats till kända datakällor riskerar att leda till låsningar i processen. Att få fram det erforderliga dataunderlaget kan komma att visa sig alltför resurskrävande, etiskt känsligt eller av rättsliga skäl ogenomförbart. Det finns därför goda skäl att låta utformningen av indikatorer ta sin utgångspunkt i ett pr ns tillgängliga, och vilka nya eller ytterligare data som det är möjligt att få fram. En särskild fråga i detta sammanhang är i vilken mån det är möjligt att med utgångspunkt från tillgängliga data mäta omfattningen av diskriminering eller följa upp situationen för särskilt utsatta grupper. Handisam har i sin tidigare nämnda rapport om en indikatorbaserad uppföljning framhållit att det till stor del saknas statistiska uppgifter fördelade på de olika diskrimineringsgrunderna, och att detta skapar svårigheter vid arbetet med att utveckla indikatorer. Det finns därför enligt min men 225 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 viktigt vilka avvägningar som gjorts vid målformuleringen. I de fall ex. på grund av bristen på daa efter att bryta ned målet till gen och analysen återkopplas till det fortsatta systematiska arbetet. Med detta avses att uppföljningens gar, a de m Steg 6: Utformning av indikatorer Först när de här beskrivna stegen 1-5 i processen vidtagits bör själva arbetet med att närmare utforma de aktuella indikatorerna påbörjas. Det arbetet kan då ta sin utgångspunkt i en sammanvägning av vad som är önskvärt att följa upp och vad som är möjligt att följa upp. Utformningen av indikatorerna bör utgå från urvalet av rättigheter, de mål och delmål som ställts upp samt de data som antingen redan finns tillgängliga eller är möjliga att ta fram. För att säkerställa indikatorernas träffsäkerhet blir det också ett mål inte är möjligt att följa upp, t. ta, bör man så långt som möjligt sträv delmål på ett sådant sätt att det blir uppföljningsbart. Steg 7: Rutiner för uppföljningsarbetet För att den indikatorbaserade uppföljningen i praktiken ska kunna utgöra ett verktyg i det systematiska MR-arbetet krävs även tydlighet i fråga om ansvar och rutiner för hur uppföljningen ska genomföras praktiskt, både när det gäller datainsamlingen och analysen av den indikatorbaserade uppföljningens resultat. I det sammanhanget måste också, som redan nämnts, hänsyn tas till den indikatorbaserade uppföljningens inneboende begräsningar, t.ex. när det gäller möjligheterna att dra slutsatser om orsakssamband. Den indikatorbaserade uppföljningen måste därför kompletteras med de ytterligare undersökningar och analyser som kan vara nödvändiga i det avseendet. Slutligen behöver regeringen säkerställa att resultatet av den sammantagna uppföljnin resultat faktiskt läggs till grund för bl.a. styrning, prioriterin och valet av åtgärder i det fortsatta arbetet med att säkerställ änskliga rättigheterna. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i 6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt 6.2.1 Bakgrund MR-delegationen har i sitt slutbetänkande förslagit att frågan om att göra fler konventioner om mänskliga rättigheter än direkt tillämpliga i svensk rätt genom s.k. inkorporering, bör utredas i särskild ordning.14 Jag har där ställt mig bakom det förslaget. Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om regeringens framtida systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Den behandlas därför i det följande. konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning förverkliga de konventionsbaserade rättigheterna.15 Av om traktaträtten framgår att grundsatserna om frivilligt samtycke och tro och heder och om regeln pacta sunt servanda (avtal ska hållas) är universellt erkända. Det innebär att en stat som har tillträtt en konvention själv har påtagit sig de förpliktelser som konventionen innehåller. Den är därför, och i kraft av konventioners karaktär av just bindande avtal med andra stater, skyldig att ärligt fullgöra sina förpliktelser enligt konventionen.16 En stat kan därför i princip inte heller hänvisa till bestämmelser i sin interna rättsordning för att rättfärdiga en underlåtenhet att uppfylla en konventionsförpliktelse.17 Avtalsförpliktelserna enligt konventionerna gäller i formell mening i förhållande till de andra konventionsstaterna och påverkar således inte i sig själva ett lands interna rättsordning. Vilken rättslig betydelse konventionsåtagandena får rent internt beror i stället på varje lands egna regler om den saken. I vissa länder blir ingångna internationella konventioner automatiskt gällande nationell rätt, i enlighet med den s.k. monistiska principen. I andra måste först konventionsinnehållet på ett eller annat sätt göras om till nationell rätt; det brukar kallas för den dualistiska principen. 14 SOU 2010:70, s. 314. 15 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna; artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter; artikel 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter; artikel 4 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. 16 Se dels inledningen, dels artikel 26, om traktaträtten (SÖ 1975:1). 17 Artikel 27 i . En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 ter bli dir r ändrade bestämmelser i svenska lagar elle erenskommelser om sociala förmåner igt och entydigt for av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som I styrs internationella överenskommelsers rättsliga ställning av den dualistiska principen. Den innebär att en tillträdd innationell konvention visserligen, som nämnts, binder som stat i förhållande till övriga stater som tillträtt konventionen, men denna blir alltså inte direkt tillämplig som svensk lag. I sin tur betyder det att svenska myndigheter och domstolar inte kan lägga konventionsinnehållet ensamt till grund för sina beslut. För att ekt tillämpligt måste konventionsinnehållet alltså på något sätt först ha införlivats med den interna svenska rättsordningen. Det kan ske antingen genom inkorporering eller genom transformering. Inkorporering innebär att antar en lag som helt enkelt säger att en viss konvention gäller som svensk lag. Transformering däremot innebär att innehållet i en konventions olika artiklar eller paragrafer förs in i nya elle r andra författningar och på så sätt blir gällande svensk rätt. Nära kopplat till transformeringsmetoden för införlivande av internationella konventioner i svensk rätt är vad man brukar kalla för konstaterande av normöverensstämmelse, eller normharmoni. Det innebär att man efter att ha gått igenom relevanta delar av den svenska lagstiftningen drar slutsatsen att svensk rätt motsvarar det som krävs enligt konventionen och att någon (ytterligare) lagstiftning därför inte behövs.18 Frågan om att införliva konventionsförpliktelser med intern svensk rätt har behandlats av bl.a. utredningen om författningspublicering m.m. Utredningen konstaterade att enligt den praxis som hade utbildats i användes vanligen transformeringsmetoden. Inkorporering hade huvudsakligen förekommit i fråga om dubbelbeskattningsavtal och öv . Utredningen anförde för sin del vidare att det framförallt är två förutsättningar som måste föreligga för att en inkorporering ska kunna ske. Det ena är att en konventionsbestämmelse är avfattad så att enskilda individer eller andra rättssubjekt i de fördragsslutande staterna direkt framstår som bestämmelsens adressater. Den andra förutsättningen är att bestämmelsen är så fullständ mulerad att den utan kompletterande föreskrifter kan tjäna som rättsnorm för sina adressater.19 för de mänskliga rättigheterna är den enda 18 m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 438 ff. med vidare hänvisningar. 19 SOU 1974:100, s. 87. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i ionella rättsakters roll i den sve som företrädare för den offentliga makten sky rättighe har tillträtt som också har inkorporerats i svensk rätt.20 Den gäller alltså som direkt tillämplig lag och innehållet i dess olika artiklar kan därmed också ensamt läggas till grund för myndigheters och domstolars beslut i enskilda mål och ärenden. En särställning när det gäller internat nska rättsordningen har numera , på så sätt att vissa typer av unionsrättsliga bestämmelser blir direkt och tillämpliga i när de har antagits på EU-nivå. Genom medlemskap i unionen har vidare lagstiftaren beslutat att i huvudsak ge företräde framför den interna svenska rättsordningen, inklusive grundlagens regler, för det fall att innehållet i de två skulle krocka med varandra.21 Att andra internationella konventioner och liknande inte har inkorporerats i svensk rätt betyder däremot inte att de saknar all betydelse för myndigheternas och domstolarnas beslutsfattande. För det första innebär det faktum att som stat har gjort vissa åtaganden i förhållande till andra stater naturligen en press på riksdag och regering att, genom t.ex. lagstiftning, se till att den interna svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella åtaganden. Men dessutom är, som redan framgått tidigare i det här betänkandet, både statliga och kommunala myndigheter, liksom domstolarna, ldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler på ett sådant sätt att de blir förenliga med konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning). Därmed blir det också i viss mån möjligt för enskilda parter att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister inför domstolarna.22 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga ter enligt andra konventioner än måste alltså beaktas vid tillämpning av svensk lagstiftning . De utgör – tillsammans med en rättsregels ordalydelse, vad som anförts i förarbetena till bestämmelsen när den beslutades eller i juridisk litteratur där bestämmelsen behandlas, liksom eventuella väg20 Lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 21 m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 439. 22 Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32-40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref. 79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363 I-III s. 513 och s. 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 ella minoriteter och minoritetsspråk hänvisas till ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, men utan att nämna ttigheter, med undantag i vis ledande domstolsuttalanden i rättspraxis – tolkningsmaterial när bestämmelsen ska tillämpas av myndigheter och domstolar. Det är emellertid, som jag berört tidigare i det här betänkandet, mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen innehåller hänvisningar till internationella överenskommelser om skydd för de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på två ställen till . Dels förbjuder 2 kap. 19 § att föreskrifter beslutas som står i strid med förpliktelser enligt . Dels begränsar 10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta beslutanderätt till EU, på så sätt att en sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde som beslutanderätten rör motsvarar det som uppställs i . I 2 § lagen (2009:724) om nation eller minoritetsspråk.23 I den nya skollagen (2010:800) finns tydliga några särskilda konventioner eller konventionsåtaganden. Hänvisningar till principen om respekt för barnets bästa i FN:s konvention om barnets rättigheter förekommer också i ett flertal författningar, som och socialtjänstlagen, dock utan att nämna som sådan. 6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i rättstillämpningen Det är också alltjämt ovanligt att svenska myndigheter och domstolar, i vart fall uttryckligen, fäster avseende vid konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rä s mån för främst bestämmelser rörande rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, och då främst i fråga om rätten till muntlig förhandling.24 Frågan hänger även samman med hur väl förvaltningsmyndigheter och domstolar motiverar sina avgöranden. Som nämnts i avsnitt 4.3.3 är det inte ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan anses ha motiverats med tillräcklig omsorg. I Kommentaren till förvaltningslagen, 20 §, ges också åtskilliga exempel på beslut som inte haft tillfredsställande motiveringar.25 23 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3. 24 Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401. 25 och , Förvaltningslagen med kommentarer (, Zeteo). SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i har internationella rättsregler fått ökad betydelse i den döma ndast i mindre än en tredjedel också behandlat Eu några tänkbara för kan och bör hantera inte lyfts fram i den politiska debatten. I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna anförde regeringen att framför allt som en följd av medlemskapet i EU och av att gäller som lag i nde verksamheten. Det skulle, enligt regeringen, därför vara av värde med en kartläggning över de fall i vilka svenska domstolar använt sig av sedan den blev svensk lag, liksom av bestämmelserna i den s.k. rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen. Regeringen aviserade i det sammanhanget att den avsåg att ge en utredare i uppdrag att göra en sådan kartläggning.26 Regeringen beslutade sedermera att ge det uppdraget. Uppdraget redovisades i en rapport daterad i juni 2003.27 Av rapporten framgår sammanfattningsvis, att de rättsfall från överinstanserna som utredaren funnit, och som uttryckligen behandlar rättigheter enligt eller 2 kap. regeringsformen, utgör en bråkdel av en procent av alla mål som avgörs av dessa domstolsinstanser. Av de fall som utredaren funnit har vidare domstolarna e ropadomstolens praxis; hon drar därför slutsatsen att denna praxis inte används i någon större utsträckning i mål som avser fri och rättigheter. Med tanke på att det här ändå är fråga om direkt tillämpliga lagbestämmelser, kan man våga sig på slutsatsen att de mål där domstolarna beaktat andra konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter förmodligen är än mycket färre. Jag återkommer i det följande till behovet av en förnyad undersökning av hur svenska domstolar beaktar de mänskliga rättigheterna i sin dömande verksamhet. I sina avslutande synpunkter pekar utredaren på klaringar till att , trots att den gällt som direkt tillämplig lag , så sällan behandlas i mål inför svenska domstolar. Hon anför där att domarna saknar en rättslig tradition att argumentera utifrån ett rättighetsperspektiv, att de möjligen också saknar tillräcklig utbildning i frågorna, att parterna inte heller inser vilka möjligheter som står till buds och också saknar kunskap i och erfarenhet av dessa frågor, samt att enskildas rättigheter som en fråga som domstolar 26 Skr. 2001/02:83, s. 30. 27 Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen och i , rapport författad av jur. (opublicerad). En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 an år 200 er 4 en enkätundersökning bland ordinarie domare om utbildning i och arbete med Europarätt. Av en sammanhälften av dem som svarat uppgav sig ha tillräckliga möjligheter att följa utvecklingen på europarättsområdet och av de svarande ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta områUtredaren visar alltså särskilt på den begränsade utsträckning i vilken domstolarna hänför sig till praxis från . Här poängteras dessutom att det verkar som om informationen om domstolens praxis i vissa fall hämtas inte just direkt från denna utan från andra – indirekta – källor, som svenska lagförarbeten eller juridisk litteratur, något som hon finner anmärkningsvärt; domstolarna borde, menar hon, vid det här laget ha vant sig vid att direkt använda konventionen och dess material i större omfattning. Det bör noteras att den här rapporten lämnades till regeringen . Svenska rättstillämpare tycks alltså inledningsvis inte ha påverkats av inkorporeringen av när det gäller i vilken utsträckning de, åtminstone uttryckligen, har beaktat konventionen. Enligt min bedömning går det inte att med hjälp av endast en översiktlig sökning i tillgängliga rättsdatabaser dra några bestämda slutsatser om huruvida domstolarna numera, sed 3, i större utsträckning än tidigare hänför sig till eller och dess rättspraxis. När det gäller refererade kammarrättsavgöranden finns dock en markant ökning av antalet avgöranden med sådana referens 0, då de förekommer i 150 respektive 164 fall, vilket ska jämföras med att motsvarande siffror för åren 2003–2008 varierar mellan 20 och 35 per år.28 Vad denna ökning beror på har det inte varit möjligt att inom ramen för mitt uppdrag närmare analysera. Däremot förefaller de högsta instanserna ha blivit mer benägna att tillmäta en grundläggande betydelse för svensk rättstillämpning.29 Det intrycket bekräftas även i viss mån av författare inom den juridiska litteraturen.30 tycks det finnas mycket kvar att göra på det här området. genomförde ställning av enkäten som jag tagit del av framgår att endast drygt 28 juridik, Zeteo rättsdatabas. 29 Se t.ex. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 805, NJA 2006 s. 467, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584, NJA 2007 s. 805 samt NJA 2009 s. 463. 30 , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.; Grimheden, : Underestimation of Rights, i Jaichand and Suksi (eds. ), 60 Years of the in Europe, 2009. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i de. Frågan om behovet av kunskaps- och kompetensutveckling i det här sammanhanget behandlas vidare i avsnitt 6.5. 6.2.3 Bör fler inkorporeras i svensk rätt? Rekommendationer: Frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna än bör inkorporeras i svensk rätt bör utredas i särskild ordning. En sådan utredning bör analysera för- och nackdelar med en inkorporering, ta ställning till om en inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde framför annan lag. Utredningen bör även omfatta att på nytt undersöka hur svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning till olika konventioner om mänskliga rättigheter som förbundit sig att följa. Inkorporeringsfrågan vid tillkomsten av regeringsform Frågan om inkorporering i svensk rätt av människorättskonventionerna behandlades, om än mest i förbigående, i samband med tillkomsten av regeringsform. Under remissbehandlingen av Gr mänskliga fri oc ma i d till fra an undlagberedningens huvudbetänkande med förslag bl.a. till ny regeringsform31 anförde några remissinstanser att den omständigheten att anslutit sig till konventioner om h rättigheter borde slå igenom i en ny grundlag och förordade att n borde överväga ett grundlagsstadgande om att bestämmelserna e konventioner av detta slag som anslutit sig till skulle ämpas nationellt. Den tanken avvisades emellertid i den proposition som lades m 1973 med förslag till ny regeringsform. Departementschefen förde till stöd för sin inställning i frågan följande: För egen del anser jag att konventionernas främsta värde för den enskilde ligger i själva konventionsinnehållet och i att genom att 31 SOU 1972:15. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 svårigheter. Särskilt bör pekas på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta h rättighetskonventionerna, men förkastade en amt bygga på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Vidare ansågs det problematiskt att konventioatt grundlagsfästa konventioner kunde medföra svårigheter om konventionerna längre å lagen (1994:1219) om den Europeiska ko beslutsprocessen i sig inte utgör någon tillräcklig garanti för att den ansluta sig till konventionerna förpliktat sig att respektera dessa. [] Att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rätt stöter emellertid på praktiska och tekniska utmärker konventionstexterna. Härtill kommer att den teknik som har använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik. Konventionerna lämpar sig därför inte för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och myndigheter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet om vad som gäller i detalj på olika rättsområden.32 Även i samband med fri- och rättighetsreform33 berördes frågan om inkorporering i svensk rätt av konventioner om de mänskliga rättigheterna som tillträtt. Fri- och rättighetsutredningen, vars förslag resulterade i den rättighetskatalog som återfinns i 2 kap. regeringsformen, övervägde i sitt betänkande möjligheterna att utforma rättighetsskyddet på sådant sätt att det direkt skulle knyta grundlagens regler till de internationella fri- oc sådan lösning. Utredningens skäl för det var att konventionstexterna ansågs svåröverskådliga och svårtillgängliga s nerna saknade autentisk svensk text, liksom fram skulle ändras.34 Regeringen anslöt sig helt kortfattat och utan några ytterligare egna överväganden till utredningens bedömning.35 Inkorporeringen av inkorporerades i svensk rätt med effekt fr.o.m. , d nventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna trädde i kraft. I propositionen med förslag om inkorporering anförde regeringen att den demokratiska 75/76:209. 1973:90, s. 195. 33 SOU 1975:75, prop. 19 34 SOU 1975:75, s. 98 f. 35 Prop. 1975/76:209, s. 85. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i varför en inkorporering av Europakonventio orgaren ku ska mål i onödan. r just den gemensamma fördragstexten som ska ges enskilda människans värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska beslutsprocessen kombineras med ett konstitutionellt fri- och rättighetsskydd.36 Regeringen hade redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén, som ett skäl för nen borde övervägas, nämnt det förhållandet att konventionen utgjorde en del av de rättsprinciper som gällde inom dåvarande EG och att i EES-samarbetet hade att införliva viss EG-rätt med svensk rätt och, vid ett medlemskap i , dessutom utan någon mellankommande nationell rättsbildning hade att tillämpa viss EG-rätt här i landet. 37 Fri- och rättighetskommittén anförde i sitt betänkande38 tre ytterligare skäl för en inkorporering. För det första var det ovanligt i ett europeiskt perspektiv att konventionen inte utgjorde direkt tilllämplig lag. För det andra skulle en inkorporering markera konventionens betydelse och klargöra dess status inom den inhemska rätten. Detta skulle också medföra att den enskilde medb nde få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter som regleras i konventionen. Om konventionen gjordes till en del av den svenska rätten skulle också sannolikt fler mål rörande konventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid svenska domstolar och myndigheter. Därmed skulle inte komma att belastas med sven Dessutom ansåg Fri- och rättighetskommittén att konventionens textmassa var så omfattande att det inte var lämpligt att omarbeta den till svensk lagtext. För rättstillämpningen var det också viktigt att denna grundade sig på samma text i de konventionsbundna staterna. Inkorporeringen av konventionen i dess helhet borde därför ske genom en särskild lag.