sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — Direktupphandlingar behöver inte annonseras och annonsering behöver inte heller ske i vissa särskilt i lagen angivna situationer vid förhandlat förfarande. Förfrågningsunderlaget är det underlag för anbud som en upp- handlande myndighet eller enhet tillhandahåller en leverantör inför 5Beloppsgränsen är högst av ett visst angivet tröskelvärde vilket framgår av 15 kap. 3 § respektive LUF samt tillkännagivande (2010:53) av tröskelvärden vid offentlig upphandling. 6Se 15 kap. 3 § som hänvisar till 4 kap. 5–9 §§ och 15 kap. 3 § LUF som hänvisar till 4 kap 2 och 3 §§ LUF. Till förfrågningsunderlaget hör även de handlingar som kompletterar det. Ett förfrågningsunderlag består normalt av en anbudsinbjudan som beskriver den vara eller tjänst som upphandlingen avser och vilka administrativa krav som gäller i den aktuella upphandlingen, exempelvis vilket förfarande som tillämpas, anbudstider, hur länge anbuden ska vara giltiga, om alternativa anbud tillåts, och om för- handling kan komma att ske. Vid selektivt och förhandlat förfarande och urvalsförfarande ska bl.a. kraven på leverantören framgå av annonsen. Vidare ska det framgå hur många som kommer att väljas ut för att få lämna anbud och vilka krav som gäller för att väljas ut, dvs. leverantörs- krav/kvalifikationskrav. Vid öppet och förenklat förfarande ska kraven på leverantören framgå av förfrågningsunderlaget. Kraven kan exempelvis gå ut på att leverantören ska ha tillräcklig teknisk kompetens och viss ekonomisk ställning för att kunna genomföra kontraktet. Av förfrågningsunderlaget ska kraven på varan eller tjänsten framgå. Kraven kan exempelvis vara funktionella, resultatinriktade eller tekniska. Att formulera kraven faller normalt på de verksam- heter som har behov av varan eller tjänsten. Ofta kan dock extern expertis behöva tillfrågas för att exempelvis formulera krav gällande form, design eller arkitektur. Anbudsutvärderingen ska resultera i att anbudet med det lägsta priset eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet antas. Det ska framgå av förfrågningsunderlaget vilken av grunderna som används. Om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska antas, ska det framgå av förfrågningsunderlaget vilka kriterier som till- mäts betydelse. Exempel på tilldelningskriterier är pris, leveranstid, driftkostnader, miljöegenskaper eller kvalitet. Dessa kriterier ska som huvudregel viktas eller, i undantagsfall, rangordnas. De kommersiella villkoren samlas ofta i en avtalsförlaga som bifogas förfrågningsunderlaget. Exempel på kommersiella krav är avtalstid, leverans- och betalningsvillkor. Den upphandlande myndigheten eller enheten får ställa särskilda sociala, miljömässiga eller andra villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras. Sådana villkor ska anges i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandlingen. Exempel på särskilda villkor kan vara att en antagen leverantör ska tillhandahålla praktikplatser för arbetslösa eller att en transporttjänst ska genomföras med fordon med viss miljöprestanda. Anbudsöppning, anbudsprövning och förhandling Minst två personer som utsetts i förväg öppnar och förtecknar inkomna anbud i ett öppningsprotokoll. Därefter vidtar anbuds- prövningen som omfattar prövning om kraven på leverantören uppfyllts, om kraven på varan eller tjänsten uppfyllts, att de kom- mersiella villkoren accepterats samt därefter utvärdering av anbu- den. Vid förhandlat och förenklat förfarande, urvalsförfarande och direktupphandling finns möjlighet att förhandla. Förhandlingen kan ske med en eller flera anbudsgivare som uppfyller de ställda kraven i förfrågningsunderlaget. Utgångspunkten ska vara att en förhandling inte får innebära risk för särbehandling eller konkur- rensbegränsning. Syftet med förhandlingen är enligt 4 kap. 3 § att anpassa anbuden till de krav som den upphandlande myn- digheten har angett i annonsen om upphandling och i förfrågnings- underlaget, samt för att få fram det bästa anbudet enligt den utvär- deringsmodell som valts. möjligt efter fattat beslut ska samtliga anbudsgivare och anbudssökanden underrättas om skälen till tilldelningsbeslutet. Underrättelsen ska skickas till alla anbudsgivare. Även vid ett beslut om att avbryta en upphandling eller att upphand- lingen ska göras om, ska samtliga anbudsgivare underrättas. Under- rättelsen ska innehålla skälen till beslutet och information om kontrakt inte får ingås, dvs. avtalsspärrens längd.7 Till och med avtalsspärrens utgång har anbudsgivare som anser sig ha blivit förfördelade möjlighet att ansöka om överprövning i all- män förvaltningsdomstol. Efter att avtalsspärren löpt ut och om upphandlingen inte blivit föremål för överprövning får upphandlingskontrakt ingås genom att parterna undertecknar det skriftliga avtalet eller signerar det med en elektronisk signatur. Om upphandlingens värde överstiger tröskelvärdena upprättas en annons över resultatet som skickas till Europeiska unionens tidning. En upphandlande myndighet eller enhet ska dokumentera skälen för sina beslut och vad som i övrigt förekommit av betydelse 7 9 kap. 9 § respektive LUF. I arkivlagen (1990:782), och finns krav på arkivering av handlingar som förevarit under upphandlingsprocessen. De som har möjlighet och skyldighet att avropa på eventuella ramavtal behöver informeras om dessa. De behöver få information om hur avrop ska ske, exempelvis vilken slags avropsordning som gäller, och om elektroniska beställningssystem ska tillämpas. Vidare ska fakturering ske enligt kontraktet eller ramavtalet och interna faktu- rahanteringsrutiner, exempelvis gäller elektronisk fak- turahantering inom staten. Leveranskontroller och annan kontrakts- eller avtals- och leverantörsuppföljning För att fastställa om den upphandlande myndigheten eller enheten får det som det upphandlande kontraktet omfattar finns anledning att systematiskt genomföra leveranskontroller och följa upp dem. I samband med leverans kontrolleras exempelvis om den levererade varans typ och kvantitet överensstämmer med beställning och kontrakt eller ramavtal, om målet med tjänsten uppfyllts och att leveransen sker i rätt tid. Uppföljningsåtgärderna kan behöva varieras utifrån vilket slags kontrakt som följs upp. Kontrakts eller avtalsuppföljningen kan behandla frågor om ställda mål har uppnåtts, om leverantören utför leveranserna enligt avtalade villkor, om leverantörens utfästelser uppfylls, ekonomisk revision, leverantörskontroller etc. ansvarar upphandlingsavdelningarna för att genomföra interna kontroller av att verksamhetens köp av varor och tjänster sker i enlighet med upphandlingslagstiftningen och interna upp- handlingspolicydokument. Det kan handla om att göra stickprovs- kontroller av att fakturering sker mot upphandlade kontrakt eller att avrop sker i enlighet med upphandlade ramavtal och interna delegationsordningar. Med utvärdering avses en systematisk efterhandsbedömning av utfallet av en genomförd upphandling. En systematisk utvärdering bidrar till att höja upphandlingsverksamhetens kvalitet och resultat. Syftet med utvärderingen är framåtsyftande – att utveckla och för- bättra upphandlingsrutinerna inför framtida upphandlingar. Utvär- deringen kan avse olika aspekter av en upphandling, exempelvis i vilken utsträckning upphandlingen har uppfyllt verksamhetens behov eller om eventuella kvalitetsbrister uppmärksammats. I det sammanhanget kan det vara lämpligt att genomföra en analys av varans eller tjänstens kvalitetsbristkostnad för att komma fram till vilka åtgärder som bör förbättras till nästa upphandling.8 Utvärderingen kan även inkludera hur dialogen med anbudsgi- varna fungerat, om förfrågningsunderlaget varit tydligt och förstå- eligt för leverantörerna, hur effektiv konkurrensen var vid upp- handlingen, hur den valda utvärderingsmodellen fungerade, att upphandlingen har följt lagbestämmelser och interna riktlinjer på den upphandlande myndigheten m.m. 8 , Brister i kvaliteten – kostar det? Metoder och erfarenheter i kvalitetsarbetet, nr 11, 2004. Omfattningen av den offentliga upphandlingen Resultat från en stickprovsundersökning Rapporten är framtagen av professor , och professor , Statens väg- och transp- ortforskningsinstitut på uppdrag av . Rapporten är baserad på ett slumpmässigt urval av offentliga upphandlingar som upphandlande myndigheter, och upphandlande enheter i begränsad omfattning, har genomfört . Samtliga upphandlande myndigheter ingår dock inte i urvalet, utan endast statliga myndigheter, kommuner och landsting. Detta innebär att offentligt styrda organ1 inte ingår i studien. Eftersom flertalet upphandlingar enligt LUF görs av bolag är antalet upphandlingar enligt denna lag mycket litet i materialet och de redovisas därför inte separat. Hädanefter betecknar begreppet upphandlande myndighet därför endast de aktörer som ingått i undersökningen. /har använt följande metod vid framtagande av statistiken. Med hjälp av ett slumpmässigt sannolikhetsurval valdes 20 statliga myndigheter och 20 kommuner och landsting ut. Meto- den innebär i korthet att stora myndigheter valdes ut med en högre 1 Offentligt styrda organ är sådana bolag, föreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kom- mersiell karaktär och där staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande myndighet till största delen finansierar eller kontrollerar verksamheten, 2 kap. 12 § respektive LUF. sannolikhet än små myndigheter och syftar till att öka effekti- viteten i den statistiska skattningen. De utvalda myndigheterna ombads upprätta en förteckning över samtliga upphandlingar, utom direktupphandlingar, som genom- förts . Om en myndighet genomfört 20 eller färre upphandlingar inkluderades samtliga upphandlingar i urvalet. Från myndigheter som genomfört fler än 20 upphandlingar drogs ett slumpmässigt urval av 20 upphandlingar. Totalt resul- terade detta i ett datamaterial som omfattar ca 650 upphandlingar. För varje utvald upphandling begärdes kopior in av förfråg- ningsunderlag, samtliga inkomna anbud, och tilldelningsbeslut.2 Ett stort antal uppgifter hämtades från underlagen och omvandlades sedan till de variabler som återfinns i datamaterialet, exempelvis typ av produkt, det i förväg uppskattade värdet, inkomna anbud, upphandlingsförfarande, avtalsform och så vidare. För utredningens räkning tillfördes kompletterande uppgifter om anbudsgivarna.3 I den följande redovisningen har i flertalet fall en korrigering gjorts för urvalsmetoden – sannolikhetsurvalet. Enligt /är det rimligt att anta att den beskrivna metoden innebär att antalet upphandlingar och värdet av dessa underskattats. Ett av skälen till detta är att vissa myndigheter inte lyckats identifiera samtliga upphandlingar som man faktiskt har genomfört . Detta kan enligt /bero på att upphandlingarna har genomförts på decentraliserad nivå, av en extern konsult eller av ett kommunal- förbund eller motsvarande. I cirka en tredjedel av de 650 undersökta upphandlingarna finns ingen uppskattning av det totala värdet i något av de efterfrågade dokumenten. Myndigheten har i stället angivit ett pris per enhet eller motsvarande och har inte alltid angett hur många enheter som behovet omfattar. /ser tecken på att en upp- skattning av värdet ofta saknas i större upphandlingar än i mindre, vilket i så fall resulterar i att även värdet per upphandling under- skattas. I viss mån är det enligt författarna möjligt att kompensera för denna effekt, se vidare under nästföljande rubrik. Vidare menar /att eftersom bortfallet är mindre för övriga 2Rapportförfattarnas avsikt var från början att få med statistik om avrop från ramavtal. Eftersom uppgifter om avrop från ramavtal så ofta helt saknades och informationen i övrigt var så bristfällig att den inte kunde användas beslutade /att inte ta med avrop från ramavtal i det redovisade materialet. 3Uppgifterna om anbudsgivarna tillfördes av företaget genom ett särskilt upp- drag. variabler är det troligt att resultaten från undersökningen är mer tillförlitliga exempelvis vad gäller fördelningen mellan olika upp- handlingsförfaranden. Rapporten visar att myndigheter, dvs. statliga myndigheter, kom- muner och landsting, 2007 och 2008 genom- förde närmare 8 700 offentliga upphandlingar . Statliga myndigheter svarar för av dessa, eller drygt en tredjedel. /menar, som nämnts, att antalet troligen är underskattat. Enligt statistiken uppgick antalet annonser införda i av kommuner, statliga myndigheter och landsting till drygt 3 200 och av dessa var statliga.4 Det bör observeras att de upphandlingar som annonseras i endast är sådana vars värde överstiger tröskelvärdena medan stickprovsundersökningen avser upphandlingar såväl över som under tröskelvärdena. /menar att eftersom ca två tredjedelar av stickprovsundersökningens upphandlingar avser kontrakt vars värden understiger tröskelvärdena är överensstämmelsen mellan denna studie och den officiella statistiken god. För detta talar enligt författarna också att antalet annonserade upphandlingar var än de två föregående åren. Den slutsats som rapportförfattarna drar av detta är att bortfallet av antal upphandlingar är litet ovan tröskelvärdena och att detta sannolikt gäller även under tröskelvärdena. Det genomsnittliga värdet per upphandling uppskattar /uppgår till för statliga myndigheter och för upphandlingar genomförda av kommuner och landsting. Detta innebär att staten skulle stå för av värdet av upphandlingar som genomförs av statliga myndigheter, kommunala myndigheter och av landsting. Det totala värdet av de offentliga upphandlingar som myndigheterna upphandlar för skulle enligt denna beräkning uppgå till ca . Skulle det vara möjligt att anta att urvalet är statistiskt representativt innebär detta enligt 4 , Siffror och fakta om offentlig upphandling, Rapportserie 2011:1, 2011, utdrag ur tabell s. 17. /att den statistiska säkerheten i skattningen är plus/minus ca . Rapportförfattarna menar dock att det finns en tydlig tendens att det vid ramavtalsupphandlingar och andra upphandlingar som resulterar i många delkontrakt inte anges något uppskattat värde. representerar sådana upphandlingar i genomsnitt större värden. /menar att en korrigering för denna effekt höjer det uppskattade värdet från till ca . Därtill kommer att den statistiska undersökningen troligen underskattar det totala antalet upphandlingar, om än inte så mycket, varför enligt /bör ses som en undre gräns för värdet av offentliga upphandlingar genomförda av de myndigheter som ingår i studien. Till denna summa kommer således offentliga upphandlingar genomförda av offentligt styrda organ och bolag som har att tillämpa och och vars upphandlingar inte ingått i studien. Vidare omfattas – som tidigare nämnts – inte direktupphandlingar av studien. Upphandlingar över och under tröskelvärdena samt fördelning mellan varor, A- och B-tjänster och byggentreprenader Av tabell 1 framgår hur upphandlingarna fördelar sig mellan olika typer av produkter – varor, A- och B-tjänster och byggentre- prenader. Även fördelningen över och under tröskelvärdena framgår av tabellen. De summor som redovisas i tabellen är lägre än de 145 och som ovan angivits. Detta beror enligt /på att bortfallet blir större när flera variabler studeras . Det är, enligt författarna därför mer relevant att se på andelar i de olika kategorierna, än på värden i tabellen nedan. Tabell 1 Värde för olika kategorier, under och över tröskelvärde, Miljarder kronor , andelar i procent Tabell 1 visar att ca två tredjedelar av antalet och knappt en tredjedel av värdet ligger utanför det direktivstyrda området. Varor står för den största delen av värdet, ca två tredjedelar, av upphandlingar över tröskelvärdena. Denna andel är väsentligt högre än andelen enligt den officiella statistiken som för var av totalt vilket motsvarar mindre än en femtedel. /menar att detta möjligen kan bero på de bortfallsproblem som stickprovsstudien har. Av tabellen framgår vidare att det område som dominerar utanför det direktivstyrda området utgörs av upphandling av B-tjänster. Enligt /har det förenklade förfarandet använts i uppskattningsvis av alla upphandlingar under tröskel- värdena. Urvalsförfarande har använts i och öppet förfarande också i av upphandlingarna som ingått i studien. Vidare har selektivt förfarande respektive förhandlat för- farande använts i knappt en halv procent vardera av alla upp- handlingar under tröskelvärdena.5 Med förhandlat förfarande avses 5 /menar att kodningsrutinerna kan vara en orsak till att till att dessa förfaranden observeras under tröskelvärdet. När den upphandlande myndigheten inte uppgett om upphandlingen är över eller under tröskelvärdena och om värdet inte har kunnat observeras har upphandlingen nämligen kodats som härrörande under tröskelvärdet. Detta kan vara ett felaktigt antagande i ett fåtal fall uppger författarna. här både när upphandlingen har föregåtts av en annons och när så inte skett. Det öppna förfarandet har används mest frekvent i upp- handlingar över tröskelvärdena, . Därtill har det förhandlade förfarandet använts i uppskattningsvis av fallen och selektivt förfarande i av de observerade upphandlingarna ovan tröskelvärdena. Den förhållandevis högt uppskattade andelen förhandlat förfarande har enligt / till större delen orsakats av en enda myndighet, dåvarande Banverket6 som använde metoden i flera av de observerade upp- handlingarna. Om upphandlingar inte räknas med minskar den skattade andelen där förhandlat förfarande använts till . Anmärkningsvärt är att det förenklade förfarandet har använts i av upphandlingarna över tröskelvärdena trots att detta inte är tillåtet. Författarna till rapporten uppger att de inte haft möjlighet att utröna skälen till detta. Ramavtal, delkontrakt och multipla vinnare Ramavtal kan tecknas antingen med en leverantör eller med flera. Avrop från ett ramavtal som har flera anslutna leverantörer kan ske antingen genom en förnyad konkurrensutsättning eller genom den rangordning eller fördelningsnyckel som angivits i ramavtalet. Även vid upphandlingar som inte rubricerats som ramavtals- upphandlingar finns ibland möjligheter att lämna anbud på delar. I tabell 2 nedan redovisas antal upphandlingar och värde upp- delat på ramavtal och övriga avtal, samt upphandlingar som resulterat i ett enda eller i flera delkontrakt. Ramavtalsupp- handlingar står enligt tabellen för knappt en tredjedel av antalet upphandlingar men för av värdet. På ungefär motsvarande sätt står upphandlingar som har delats upp i delkontrakt bara för av antalet upphandlingar, men för av värdet. Enligt tabellen är kombinationen av upphandlingar som är uppdelade i delkontrakt och som leder till ett traditionellt avtalsslutande mycket ovanlig. Denna typ står dock för en inte obetydlig andel av värdet.7 I praktiken torde ramavtals- upphandlingar och upphandlingar som resulterar i flera kontrakt per upphandling vara underrepresenterade i tabellerna nedan. 6Banverket ingår fr.o.m. i . 7Bortfallet är också här större när data redovisas i kategorier. Anledningen till detta är att det är mer sannolikt att värdet inte anges för dessa typer av upphandlingar och då uppstår ett bortfall i denna analys. Detta bortfall är också förklaringen till att det totala antalet upphandlingar är mindre än i tidigare skattningar. Tabell 2 Värde och antal upphandlingar för ramavtal, respektive delkontrakt. (av antal) (mdr kr) (av värde) I följande tabell redovisas antal upphandlingar och värdet av dessa, uppdelat på typ av vinnare. Det stora flertalet upphandlingar resulterar således i att avtal skrivs med en enda leverantör. Värdemässigt är upphandlingar som resulterar i mutipla kontrakt dock lika betydelsefulla. Tabell 3 Värde och antal upphandlingar med olika antal vinnande bud (värde i miljarder kronor) Av rapporten framgår att vid ramavtalsupphandling som delats upp i flera olika delar, utses flera vinnare i merparten av upphandlingarna När ramavtalsformen används i sammanhålla upphandlingar, dvs. utan möjlighet för anbudsgivarna att lämna anbud på och få kontrakt på delar, har flertalet av dessa upphandlingar bara en vinnare. Beträffande värdet står dock upphandlingar med multipla vinnare för merparten av värdet även i sammanhållna upphandlingar. Räknat i antal är det enligt / vanligare att antagna leverantörer till ramavtal är rang- ordnade än att de antagna leverantörerna är likställda och en förnyad konkurrensutsättning ska ske vid avrop. Undersökningen visar dock att den senare varianten värdemässigt är mer betydande. Rapporten visar att det i medeltal lämnas 5,5 anbud per upphandling. Det är emellertid stor skillnad mellan upphandlingar som resulterar i flera kontrakt och upphandlingar som resulterar i ett. I den förra kategorin är det uppskattade medeltalet anbud ca 14, medan antalet i den senare är något mindre än fyra anbud enligt rapporten. De vinnande anbudsgivarna i studien omsätter i medeltal ca , medan anbudsgivarna i medeltal omsätter ca 1 miljard kronor.8 Rapporten redovisar således en tendens att de större företagen i större utsträckning än de mindre är fram- gångsrika i offentliga upphandlingar. Medelvärdet påverkas enligt /i hög grad av ett relativt litet antal anbudsgivare med mycket hög omsättning. Ett annat sätt att belysa konkurrensen mellan stora och små företag är att se på antalet anbud och antalet vinnande anbud för företag i olika storleksklasser. Detta visas i tabell 4 som baseras på information om den undersökta populationen och den är inte justerad för urvalsmetoden. /menar att det är rimligt att anta att små företag är mer framgångsrika i upp- handlingar som genomförs av små myndigheter. Detta innebär enligt författarna att andelen upphandlingar som resulterar i kontrakt med små företag sannolikt underskattas i tabellen. Det tycks inte spela någon större roll om det företag som lägger ett anbud ingår i en koncern eller inte av tabell 4 att döma. 8 Dessa värden gäller för de studerade upphandlingarna och är alltså inte, till skillnad från övriga resultat av undersökningen, en uppskattning av medelvärdena för hela populationen. gäller dock inte de största företagen för vilka detta tycks vara en nackdel. För mikroföretagen9 gäller enligt tabellen, att ett anbud i medeltal är ett vinnande anbud med en sannolikhet på , medan andelen för övriga storlekskategorier varierar mellan . Trots detta står mikroföretagen, enligt tabellens sista kolumn, för den största andelen av samtliga anbud, . Det förhållande att mikroföretagen lämnar så många anbud leder till att de trots allt vinner av alla kontrakt (772/2650). Detta är ungefär lika mycket som de små företagen. För de medelstora företagen gäller att de vinner ca en femtedel av alla upphandlingar och samma siffra gäller för de stora företagen. Tabell 4 Antal bud och antal vinnande bud per storleksklass. (0–9 anst) (10–49 anst) (50–249 anst) (<250 anst) Rapport om statistik från har i rapporten statistik om offentliga upphandlingar bl.a. redovisat en sammanställning av information om upphandlingar som genomförts –30 9 avses här företag med noll till nio anställda, med småföretag tio till 49 anställda, medelstora företag 50 till 249 anställda och stora företag minst 250 anställda. juni 2010.10 Sammanställningen har genomförts av företaget på uppdrag av Konkurrensverket.11 Databasen som tagit fram innehåller uppgifter om 10 442 annonserade upphandlingar. I dessa ingår dock 269 upphandlingar som ligger utanför annonseringskravet.12 Som jäm- förelse annonserades 4 265 upphandlingar i och 13 300 upphandlingar under tröskelvärdena för hela 2009.13 För varje upphandling har flera uppgifter samlats in. Bl.a. uppgifter om vilken upphandlande myndighet som genomfört upphandlingen, vilket förfarande och vilken tilldelningsgrund som använts, om upphandlingen blivit överprövad, leveransort, avtals- tid, antal anbudsgivare och information om antagen anbudsgivare.