sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — I den utsträckning specifika krav i Unionens lag- stiftningsakter inte är fullharmoniserade ska bindande Tekniska standarder som utvecklar, preciserar eller bestämmer villkoren för tillämpningen av dessa krav inte hindra medlemsstaterna från att införa strängare regler. Tekniska standarder ska således tillåta medlemsstaterna att införa strängare regler, om lagstiftningsakten ger ett sådant utrymme. När det gäller de nuvarande mandaten i Solvens II-direktivet som avser kommissionens rätt att anta genomförandeåtgärder har utredningen tolkat förslaget på det sättet att kommissionen anser att merparten av dessa ska omvandlas till mandat för delegerade akter. I Omnibus II-direktivet föreslår kommissionen också att området för delegerade akter ska utvidgas något, så att sådana ska kunna antas även på områdena för företagsspecifika parametrar, ändringar av en intern modell, specialföretag och kapitaltillägg. En annan del av kommissionens förslag i Omnibus II-direktivet rör regler om tvistelösning mellan nationella tillsynsmyndigheter. Vidare föreslås bl.a. att garantibeloppet för återförsäkringscaptives inflationsjusteras samt att det datum då medlemsstaterna senast ska ha genomfört Solvens II-direktivet flyttas fram från den sista okto- ber till . Slutligen föreslår kommissionen att den ska få mandat att med- dela övergångsbestämmelser på en rad olika områden. Enligt för- slaget ska övergångsbestämmelserna meddelas genom delegerade akter. De mandat som föreslås är begränsade vad avser såväl områ- dena som den maximala perioden för övergångsbestämmelser på respektive område. Kommissionens förslag i dessa delar behandlas närmare i avsnittet om ikraftträdande, se kapitel 23. Såvitt nu är känt kommer beslut om Omnibus II-direktivet att kunna tas tidigast , dvs. efter det att utredningen lämnat sitt betänkande. 5.1.8Genomförande av några tidigare direktiv på bank- och värdepappersområdena Kapitalkrav för kreditinstitut m.fl. De kapitalkrav som ställs på kreditinstitut och värdepappersföretag regleras genom två EG-direktiv, kreditinstitutsdirektivet och kapi- talkravsdirektivet. I samband med införandet av de s.k. II- reglerna genomfördes ändringar i de båda EG-direktiven. Gemen- samt för ändringarna var att det gjordes en distinktion mellan prin- cipbestämmelser och bestämmelser av mer teknisk karaktär. De senare återfinns huvudsakligen i bilagor till direktiven, som i viss utsträckning kan ändras genom ett förenklat förfarande. Det ska här understrykas att samtliga bestämmelser alltså har meddelats genom direktiv, vilket enligt utredningen är en avgörande skillnad jämfört med Solvens , där ramdirektivet kommer att kompletteras med en omfattande detaljreglering i form av direkt gällande EU-förordningar. Vid genomförandet av ändringarna konstaterade regeringen9 att många av reglerna i direktiven var mycket detaljerade och tekniskt 2006/07:5 s. 99 ff. Vidare ansågs regelverket vara mycket omfattande, och det ansågs att regelverket sannolikt skulle behöva ändras ofta för att hållas aktuellt. Mot denna bakgrund ansågs det inte lämpligt att ge hela regelverket form av lag. Utgångspunkten var att direkti- ven skulle införlivas genom en kombination av lag och myndig- hetsföreskrifter, dvs. samma lösning som tidigare valts i gällande rätt. Regeringen ansåg att regleringen av kapitaltäckning och stora exponeringar för institut i grunden är offentligrättslig, vilket gör det möjligt för att delegera föreskriftsrätt i ämnet till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (jfr. 8 kap. 3 § RF). Den nya lagen gavs formen av ramlag, som i huvudsak anger vilka metoder instituten får använda för att beräkna sina kapitalba- ser, kapitalkrav och gränsvärden samt under vilka förutsättningar dessa metoder får användas. Den närmare innebörden av dessa metoder etc. framgår av regeringsförordning och föreskrifter från . Vid utformningen av lagen fanns en strävan om att undvika att instituten skulle behöva tillämpa reg- ler i såväl lag som myndighetsföreskrifter, vilket kunde åstadkom- mas genom att ramarna för reglerna angavs i lag, medan de regler som rörde den dagliga tillämpningen av metoder etc. togs in i myn- dighetsföreskrifter. Några av remissinstanserna ansåg att utredningens förslag till lag inte blev tillräckligt tydlig och begriplig, eftersom den förut- satte att läsaren måste vara förtrogen med direktiven för att förstå de svenska bestämmelserna. Mot detta anförde regeringen att lagens läsbarhet eller tillämpning inte skulle underlättas av att en stor del av bestämmelserna i direktivet togs in i lag, och att en sådan lösning dessutom var ogörlig. Några remissinstanser tog också upp frågan om dubbla roller som både normgivare och normtillämpare. Med hänvisning till bl.a. vad Lag- rådet anfört i denna fråga ansåg regeringen att myndighetens dubbla roller som regelgivare och tillsynsmyndighet avseende bestämmelserna om kapitaltäckning och stora exponeringar inte utgjorde ett problem av sådan omfattning att det borde förhindra delegation i den omfattning som föreslogs. I samband med ändringar av kapitaltäckningsreglerna år 201110 uttalade Lagrådet att den tekniska karaktären på många bestämmel- 2010/11:110 s. 275-281. ser, mängden bestämmelser och den mycket höga detaljeringsgra- den nödvändigtvis medför att många bestämmelser i direktiven måste genomföras i form av föreskrifter på lägre nivå än lag, till stor del efter bemyndiganden i lag. Lagrådet, som har till uppgift att granska om de föreslagna lagändringarna innebär att direktiven implementeras på ett sätt som kan godtas av kommissionen och , angav att det hade haft svårt att utföra gransk- ningen bl.a. av det skälet att ett stort antal bestämmelser i direkti- ven avsågs bli implementerade genom föreskrifter och inte i lag samt att dessa föreskrifter inte presenterats för Lagrådet. Direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID) antogs direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID-direktivet). MiFID innebar en ökad harmoni- sering av reglerna på området och var betydligt mer omfattande och detaljerat än det tidigare direktivet på området. MiFID arbeta- des fram med Lamfallussy-modellen som utgångspunkt. Kommis- sionen har antagit genomförandebestämmelser i form av dels ett genomförandedirektiv, dels en genomförandeförordning. De nya bestämmelserna som följde av MiFID genomfördes huvudsakligen i en ny lag, medan huvuddelen av genomförande- direktivets bestämmelser genomfördes genom myndighetsföre- skrifter11. I de delar av genomförandeförordningen där medlemsstaterna har rätt att införa kompletterande regler gavs regeringen eller underordnad myndighet föreskriftsrätt. 5.2.1Förhållandet mellan nationell reglering och gemenskapsregler Utredningens förslag: De nya bestämmelser som införs till följd av Solvens II-direktivet ska inte gå längre än vad som krävs enligt direktivet. De svenska bestämmelserna ska inte heller vara mer detaljerade än bestämmelserna i direktivet. 2006/07:115 s. 274 ff. Skäl för utredningens förslag: Ett viktigt syfte med Solvens II är att uppnå en ökad harmonisering av regelverk och tillsyn inom EU. Ett mer harmoniserat regelverk bidrar till effektiviteten i den finan- siella sektorn. Detta både i den mån det undanröjer bestämmelser som annars skulle fungera som direkta eller indirekta hinder mot konkurrens över gränserna och i den mån det minskar gränsöver- skridande instituts administrativa börda av att hantera flera sins- emellan olikartade regelverk för en och samma verksamhet när denna bedrivs i flera länder. En viktig förutsättning för att uppnå ett mer harmoniserat EU- regelverk är att medlemsstaternas nationella regelverk inte, utöver det gemensamma regelverket, lägger på ytterligare bestämmelser som de facto fungerar som konkurrenshinder. Det nationella regel- verket bör naturligtvis inte heller sakna bestämmelser som ska fin- nas enligt det gemensamma regelverket. Utredningens utgångs- punkt har därför varit att förslagen till nya lagbestämmelser ska ansluta sig till den nivå på krav som direktivet innehåller. Särskilt viktigt blir detta i de fall bestämmelserna har karaktären av full- harmonisering. I syfte att uppnå ökad harmonisering ska man enligt utred- ningen även vara försiktig med att förtydliga eller komplettera bestämmelserna i direktivet på ett sätt som i praktiken medför en form av nationella särbestämmelser. Detta är särskilt viktigt när det gäller Solvens , eftersom regelverket i vart fall i grun- den bygger på ett principbaserat förhållningssätt. Med ett princip- baserat förhållningssätt måste det finnas utrymme för alternativa lösningar att nå de krav som lagts fast i direktivet. Genom onödig nationell detaljreglering kan fördelarna med en mer principbaserad reglering inte uppnås. Onödig detaljreglering kan dessutom vara kostnadsdrivande, och vara oförenlig med den strävan mot regel- förenklingar som finns på såväl EU-nivå som nationell nivå. För utredningens förslag talar också förekomsten av reglering på nivå 2 och risken för överlappande, eller t.o.m. motstridiga, regler. Utredningens förslag: Bestämmelserna i ska i huvudsak tas in i lag. Bestämmelser som inte tas in i lag ska som huvudregel tas in i föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigande i lagen. Övriga bestämmelser i direktivet ska tas in i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. De svenska lagbestämmelserna ska utformas så att de både vad gäller struktur och språklig utformning ligger så nära direk- tivet som möjligt. Vid utformningen ska dock sådana språkliga och strukturella justeringar göras som bidrar till att skapa en enkel, tydlig och begriplig lagtext, under förutsättning att sådana justeringar inte ändrar det sakliga innehållet. Bestämmelser i direktivet som rör när- mare organisation och verksamhet ska genomföras genom före- skrifter som meddelas av regeringen, såvida inte bestämmelserna är av sådan art att de ska, eller bör, bestämmas av . Skäl för utredningens förslag: Nivå 1-bestämmelser ska som huvudregel ges i form av lag Ett direktiv ska genomföras genom nationellt bindande regler på lämplig normnivå på det sätt som bäst överensstämmer med med- lemsstatens lagstiftningstradition och lagstiftning i övrigt. Bestämmelserna i kan genomföras i svensk rätt genom att motsvarande bestämmelser tas in i svensk lag. Mer- parten av bestämmelserna i direktivet får, i likhet med motsvarande bestämmelser på bank- och värdepappersområdet, anses vara av offentligrättslig karaktär och avse näringsverksamhet.13 Detta inne- bär att bestämmelserna i direktivet också kan genomföras genom att delegerar normgivningsmakten till regeringen alter- nativt till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, dvs. i praktiken till . Vid genomförandet av direktiv på finansmarknadsområdet har lagstiftaren ofta valt en regleringsteknik som bygger på en kombination av lagbestämmel- ser och myndighetsföreskrifter. 12Se Lagrådets yttrande Investeringsfondsfrågor, . 2006/07:5 s. 100-102. Vid genomförandet av kapitaltäckningsreglerna på bank- och värdepappersområdet skedde en relativt omfattande dele- gation av föreskriftsrätt till Finansinspektionen.14 Det huvudsakliga argumentet var att bestämmelserna i direktiven ansågs vara mycket detaljerade, tekniskt komplicerade och omfattande. Det bör då noteras att de mer detaljerade kapitaltäckningsreglerna på bank- och värdepappersområdet framförallt finns i bilagor till de aktuella direktiven. Dessa bilagor är väsentligt mycket mer omfattande än själva direktiven, och detaljeringsgraden i bilagorna är enligt utredningen närmast jämförbar med nivå 2- regleringen i Solvens . Det bör också noteras att vissa detaljbestämmelser om t.ex. riskvikter tagits in i föreskrifter som meddelats av regeringen, dvs. i kapitaltäckningsförordningen (2006:1533). Lagrådet har konstaterat att det är svårt att granska en implementering av direktiv som sker genom föreskrifter som inte presenterats för Lagrådet.15 Vid genomförandet av ny värdepappersreglering – som bestod av MiFID jämte ett genomförandedirektiv och en genomfö- randeförordning – togs huvuddelen av bestämmelserna som följer av MiFID in i lag, medan myndighetsföreskrifter användes för genomförandet av huvuddelen av genomförandedirektivets bestäm- melser.16 I de delar av genomförandeförordningen där medlems- staterna hade rätt att införa kompletterande reglering gavs reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämde föreskriftsrätt. Vid genomförande av en ny reglering av värdepappersfonder och fondbolag – som bestod av UCITS IV-direktivet, två genomförandedirektiv och två genomförandeförordningar – togs huvuddelen av bestämmelserna i in i lag. Huvuddelen av bestämmelserna i det ena genomförandedirektivet genomfördes genom föreskrifter på lägre nivå än lag, och huvud- delen av bestämmelserna i det andra genomförandedirektivet togs in i lag. När det gäller regleringstekniken vid genomförandet av Solvens II-direktivet har utredningen gjort följande överväganden. Inled- ningsvis kan det konstateras att Solvens II-direktivet är den grund- läggande regleringen i ett nytt samlat för för- säkringsverksamhet. Genom det nya regelverket införs det nya moderna materiella regler för försäkringsverksamhet, 2006/07:5 s. 103-105. 2010/11:110 s. 275 2006/07:115 s. 275-276. som det sker en konsolidering av i stort sett samtliga äldre direktiv på försäkringsområdet. Genom det nya regelverket införs också en helt ny regleringsmodell på området, en modell som har sin grund i den s.k. Lamfallussy-modellen. I Lamfallussy-modellen finns en tydlig normgivningshierarki. Bestämmelserna på nivå 1, dvs. de grundläggande principerna och de egentliga politiska vägvalen i regelverket, beslutas av Europa- parlamentet och rådet. Bestämmelserna på nivå 2, dvs. genomfö- randeåtgärder som kompletterar bestämmelserna på nivå 1, beslutas av kommissionen. Det närmare utrymmet för dessa genomförande- åtgärder är fastslaget på nivå 1. Genomförandeåtgärder i form av bindande tekniska standarder beslutas av kommissionen, efter för- slag från EIOPA. Även det närmare utrymmet för bindande tek- niska standarder är fastslaget på nivå 1. Bestämmelserna på nivå 3, som kan beslutas av EIOPA, behandlas inte inom ramen för denna utredning. Utredningen anser att den tydliga normgivningshierarki som finns i det bakomliggande samlade bör avspeglas i den svenska normgivningen. Med ett sådant synsätt blir utgångs- punkten att bestämmelserna i är på en sådan normnivå att de ska tas in i svensk lag, vilket också är förenligt med tidigare svensk regleringstradition. Eftersom Solvens II-direktivet emellertid – trots att det endast är ett s.k. ramdirektiv – i vissa delar är såväl detaljerat som tekniskt komplicerat är det dock, enligt utredningen, inte lämpligt att lyfta in samtliga direktivbestämmelser i svensk lag. Frågan blir då vad som kan anses vara en lämplig normnivå för denna typ av mer detaljerade bestämmelser som finns i ett ramdirektiv. Enligt utred- ningen finns det inte här någon direkt ledning i tidigare reglerings- praxis, eftersom bestämmelserna i de grundläggande direktiven som huvudregel tagits in i lag. De mer detaljerade bestämmelser i bilagor till direktiv och i genomförandedirektiv som har genom- förts genom föreskrifter från bör enligt utred- ningen närmast jämställas med den reglering som finns på nivå 2 respektive bindande tekniska standarder i Solvens . Till skillnad mot vad som varit fallet på bank-, värdepappers- och fondområdena kommer, såvitt nu är känt, bestämmelserna på nivå 2 och i form av bindande tekniska standarder att ges formen av EU- förordning, dvs. bli direkt tillämpliga i utan särskilda inför- livandeåtgärder. I en sådan regleringsmiljö är det, enligt utred- ningen, lämpligt att de grundläggande bestämmelser i direktivet som innehåller principiella ställningstaganden men som utredningen inte föreslår ska tas in i lag eftersom de är alltför detaljerade i stället meddelas på nästa normnivå, dvs. på regerings- nivå. Enligt utredningen kan det här antas att den typ av tekniska eller exemplifierande bestämmelser som enligt utredningens förslag inte ska tas in i lag till del kommer att framgå – direkt eller indirekt – av regleringen på nivå 2 eller I form av bindande tekniska stan- darder. Under detta antagande, i kombination med antagandet att denna reglering ges formen av förordning, torde i många fall anses ha uppfyllt kraven i direktivet utan kompletterande före- skrifter från regeringen. I de fall det finns osäkerhet kring huruvida en bestämmelse i direktivet verkligen täcks in av den föreslagna lagtexten i kombination med den direktverkande genomförandere- gleringen bör dock den svenska lagstiftningen som huvudregel innehålla ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter som genomför den del av bestämmelsen i Solvens II-direktivet som inte tagits in i lagtexten. Begrepp och termer i den svenska lagtexten När det gäller de begrepp och termer som används i Solvens II- direktivet anser utredningen att utgångspunkten måste vara att den svenska regleringen så nära som möjligt ska överensstämma med de begrepp och termer som används i direktivet. Med en sådan utgångspunkt skapas bättre förutsättningar för att uppnå ökad harmonisering, som är ett av syftena med direktivet. Genom användande av direktivets begrepp och termer minskar också risken för att de svenska reglerna tolkas på ett sätt som inte är förenligt med direktivet. Ytterligare ett skäl för att använda direktivets ter- minologi är att genomförandebestämmelserna på nivå 2 och i form av bindande tekniska standarder torde komma att innehålla hänvis- ningar till de termer och begrepp som används i direktivet, och att avvikelser från direktivets terminologi därför kan skapa oklara kopplingar mellan lagen och de i direkt tillämpliga genom- förandebestämmelserna. Den valda utgångspunkten kan emellanåt medföra att vissa termer och begrepp klingar obekanta, eftersom direktivet innehåller en rad facktermer och begrepp som inte tidi- gare förekommit i svensk lagstiftning. Vad som sagts hindrar dock inte utredningen från att göra språkliga avvikelser från den svenska direktiv-texten. Denna form av språkliga justeringar är enligt utredningen i vissa fall helt nöd- vändiga, t.ex. på grund av uppenbart felaktiga översättningar eller på grund av att direktiv-texten är skriven för att kunna fungera i alla medlemsstater oavsett de nationella särdrag som kan finnas. I andra fall kan språkliga justeringar krävas för att skapa en mer lätt- läst och begriplig reglering, eller för att skapa en reglering som är mer förenlig med svensk lagstiftningstradition. Denna form av språkliga justeringar får naturligtvis inte ändra på det sakliga inne- hållet i bestämmelserna. Slutligen bör det här nämnas att det också krävs språkliga justeringar när ett engelskt ord har översatts på olika sätt i olika bestämmelser. Utredningens bedömning: Under antagandet att regleringen på nivå 2 ges formen av EU-förordning krävs i allt väsentligt inga ytterligare lagstiftningsåtgärder med anledning av den regleringen. Skäl för utredningens bedömning: Enligt utredningsdirektiven17 ska utredningen i sitt arbete beakta hur de genomförandeåtgärder som är under utarbetande av kommissionen kan komma att påverka hur Solvens II-direktivet bör genomföras i svensk lagstiftning. Utredningen ska följa kommissionens arbete med att ta fram genomförandeåtgärder, belysa hur genomförandeåtgärderna påver- kar eller bör påverka utformningen av de lagförslag som lämnas för att genomföra Solvens II-direktivet, och lämna lagförslag där genomförandeåtgärderna beaktas. Utredningen har följt arbetet med nivå 2-regleringen. I respek- tive avsnitt i betänkandet beskriver utredningen översiktligt de för- slag till nivå 2-reglering som varit kända, men det ska här noteras att kommissionens förslag varit föremål för ett flertal revideringar och har ännu inte fått sin slutliga form. Mot bakgrund av den information som finns tillgänglig har utredningen i sina förslag utgått från att regleringen på nivå 2 kommer att ges i form av en EU-förordning. 17 Dir 2010:14 s. 11. är direkt tillämplig i , och får inte genomföras särskilt i den svenska regleringen, jfr. Nivå 2-regleringen har påverkat utredningens lagförslag på det sättet att lagförslagen utformats på ett sådant sätt att de är fören- liga med nivå 2-regleringen. Vidare har utredningen föreslagit att det i aktuella lagkapitel tas in en särskild upplysningsbestämmelse kring innehållet i den kommande nivå 2-förordningen. I de fall nivå 2-regleringen skulle lämna utrymme för komplette- rande regelgivning anser utredningen att en sådan reglering, i enlig- het med den regleringspraxis som gällt, bör ges i form av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. 5.2.4Ingen särskild lag om solvens Utredningens bedömning och förslag: De nya lagbestämmel- serna till följd av Solvens II-direktivet ska arbetas in i försäk- ringsrörelselagen, och inte placeras i en särskild lag. Bakgrund: På bank- och värdepappersområdet har kapitaltäck- ningsreglerna samlats i en särskild lag, lagen (2006:1371) om kapi- taltäckning och stora exponeringar. Lagen innehåller bl.a. bestäm- melser om kapitalkrav, kapitalbas, finansiella företagsgrupper och tillsyn. Lagen är tillämplig på kreditinstitut och värdepappersbolag, samt i vissa delar på fondbolag. Många definitioner och bestämmel- ser i lagen påminner om de bestämmelser och definitioner som finns i Solvens II-direktivet, även om det också finns väsentliga skillnader. Skäl för förslag och bedömning: Mot bakgrund av den lösning som valts på bank- och värdepappersområdet har utredningen övervägt om de mer kvantitativa delarna av de nya regelverket för försäkringsföretag borde samlas i en särskild Solvens II-lag, vid sidan av försäkringsrörelselagen. Enligt utredningen finns det emellertid flera skäl som talar emot en sådan lösning. Genom den nya försäkringsrörelselag som trädde i kraft har en modern reglering för försäkringsverksamhet ska- pats, där rörelsereglerna har en naturlig hemvist. Att nu splittra regelverket för försäkringsföretag på flera lagar, och alltså helt frångå strukturen i den antagna lagen, bör inte göras utan mycket starka skäl. Utredningen kan inte se att det skulle finnas några sådana starka skäl. Att bryta ut de mer kvantitativa delarna av Solvens II-direktivet reglerna om försäkringstekniska avsättningar, kapitalbas och kapitalkrav – synes dessutom strida mot grundtankarna bakom Solvens . Solvens bör betraktas och regleras som en sammansatt helhet, där de mer kvantitativa delarna (pelare I) hänger naturligt samman med de mer kvalitativa delarna (pelare II och III). Det bör här också nämnas att bakgrunden till att kapitaltäck- ningsreglerna för banker och värdepappersinstitut samlades i en särskild lag synes ha varit att de tidigare kapitaltäckningsreglerna var utspridda i ett antal olika lagar, dvs. det omvända förhållandet jämfört med vad som gäller på försäkringsområdet. Slutligen framstår det som enklast för tillämparen att ha alla centrala bestämmelser om försäkringsrörelse samlade i en och samma lag. Utredningens bedömning: Artiklar som ingår i den s.k. konsolideringen behöver inte analyseras särskilt. Skälen för utredningens bedömning: Solvens II-direktivet inne- håller en s.k. konsolidering av ett stort antal bestämmelser som finns utspridda i sammanlagt 14 direktiv. Konsolideringen ska inte i sak innebära några nya eller ändrade regler, och ingår inte i utredningsdirektiven. De artiklar som ingår i konsolideringen ska redan vara införli- vade i medlemsstaternas nationella regelsystem, och det finns där- för inte heller något krav på att dessa artiklar ska genomföras i nationell rätt. Av artikel 311 i Solvens II-direktivet, i dess lydelse i rådets kompromissförslag, framgår det att artiklarna i konsolide- ringen ska tillämpas .