sou · GZB347 · 2011-05-24 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om en samlad ekobrottsbekämpning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att undersöka om bekämpningen av ekonomisk brottslighet kan bli mer effektiv och rättssäker genom att tilldelas ett nationellt ansvar för samtliga brottstyper som myndigheten handlägger. Uppdraget innefattade även att utvärdera myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet och att, om det bedöms vara motiverat, föreslå förändringar i verksamheten. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. lagmannen . Som experter förordnades fr.o.m. generaldirektören , departementssekreteraren , numera chefsåklagaren , chefen för i och kanslirådet . Kammarrättsassessorn anställdes som sekreterare fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om en samlad ekobrottsbekämpning. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande En samlad ekobrottsbekämpning (SOU 2011:47). Uppdraget är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ 1.1.1 Ett rikstäckande ansvar för Ett rikstäckande ansvar för ? Vad är ekobrott? Regeringens mål för ekobrottsbekämpningen ....................... En egen myndighet för ekobrottsbekämpning ...................... 2.3.2 Regeringens strategi mot den ekonomiska 2.3.3 Ekobrottsberedningen gör en översyn av 2.3.4 Regeringen ger riktlinjer för den nya 2.3.5 förbereder inrättandet av den 2.3.6 Beslut om att inrätta den nya myndigheten ................ Nuvarande struktur för ekobrottshantering..................... organisation och verksamhet ......... 3.2.1 Riksåklagaren och riksåklagarens kansli...................... 3.2.3 Sex åklagarkammare ansvarar för Utredning av ekobrott.................................................. 3.4.1 Sju skattebrottsenheter med stationeringar på 3.4.2Skattebrottsenheterna arbetar med förundersökning, underrättelseverksamhet, spaning och brottsförebyggande arbete ...................... Ett nationellt ansvar för ?............. Några generella utgångspunkter för analysen ........................ 4.1.2 Mer effektivt och rättssäkert? 4.1.3 Ett åklagarväsende med olika uppgifter....................... specialistmyndighet bör förstärkas .............................. 4.2Fördelar och nackdelar med ett nationellt ansvar för Flexibilitet och sårbarhet.............................................. 4.2.3 Behov av att säkra utredningsresurser för ekobrott i hela landet.................................................... 4.2.4 Behov av spetskompetens och förmåga att hantera stora ärenden ................................................... 4.2.6 Hanteringen av den blandade brottsligheten.............. 4.2.7 Minskad kompetens för ekobrottshantering inom Utformningen av en rikstäckande organisation för 5.1Överväganden angående utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottshantering ................ 5.1.2 Allmänna utgångspunkter för utredningens 5.1.3 Hur bör en enhet för utredning och lagföring 5.1.4 Hur bör en polisoperativ enhet utformas?................ Konsekvenser och genomförande ............................... Konsekvenser för berörda myndigheters verksamhet ......... 6.2.2 och Polisens uppgifter om kostnader för ekobrottshanteringen.......................... Start- och omställningskostnader .............................. 6.3 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt näringslivet...................... 6.4Konsekvenser av om den nuvarande ordningen för Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet ........... 7.1.1 Syftet med myndighetssamverkan mot 7.1.3 Femton regionala samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet (SAMEB)............................. 7.2Myndighetssamverkan mot den grova organiserade 7.2.1 mot grov organiserad 7.2.4 Ett nationellt underrättelsecenter (NUC)................ 7.2.5 Regionala underrättelsecenter (RUC) på åtta platser i landet ............................................................. 7.3 Annan samverkan mot ekonomisk brottslighet................... Överväganden och förslag.......................................... 8.1Bör den befintliga strukturen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet förändras?............................... 8.1.1Förändrade förutsättningar för myndighetssamverkan mot ekonomisk 8.1.2Utvärdering av verksamheten vid och de regionala samverkansorganen för myndighetssamverkan mot ekonomisk 8.1.3 Överlappningar med insatserna för samverkan mot grov organiserad brottslighet? 8.1.4 Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet bör förändras – sammanfattande slutsatser av utvärderingen och kartläggningen........ 8.2Formerna för en framtida myndighetssamverkan mot 8.2.1 Samverkan på central nivå .......................................... 8.2.2 Samverkan på regional nivå ........................................ Förslaget till ändring i förordningen (2007:971) med Förslaget till ändring i förordningen (2007:972) med Enkät om den regionala myndighetssamverkan mot Sammanställning av enkätsvar......................................... Utredningens uppdrag består av två fristående delar med flera beröringspunkter – dels att utreda om bekämpningen av ekonomisk brottslighet kan bli mer effektiv och rättssäker genom att tilldelas ett nationellt ansvar för samtliga brottstyper som myndigheten handlägger, dels att utvärdera myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet enligt förordningen med samma namn och, om det bedöms motiverat, föreslå förändringar i verksamheten. Ett nationellt ansvar för Utredningen föreslår att tilldelas ett nationellt ansvar för samtliga brottstyper som myndigheten handlägger. Utredningens analys visar att det finns skäl att anta att bekämpningen av ekonomisk brottslighet blir mer effektiv och rättssäker om får ett sådant ansvar. Utredningen inleder analysavsnittet med att behandla några utgångspunkter för analysen bl.a. gällande hur effektivitet kan mätas och vad som innefattas i begreppet rättssäkerhet. Utredningen konstaterar vidare att ett nationellt ansvar för inte innebär att åklagarväsendets två åklagarmyndigheter separeras. Det är fortfarande ett åklagarväsende med riksåklagaren som rikets högste åklagare. Myndigheternas samarbete bör fortsätta att utvecklas och fördjupas. I linje med det ligger också att utredningen anser att kompetens bör utnyttjas bättre av andra brottsbekämpande myndigheter och att det finns skäl att överväga om roll som specialistmyndighet bör förstärkas ytterligare. Fördelar och nackdelar med ett nationellt ansvar Till grund för utredningens förslag ligger bl.a. en analys av fördelar och nackdelar med ett nationellt ansvar för . Analysen visar att en sådan organisation har många fördelar och få nackdelar. De viktigaste återges översiktligt i det följande. Ett nationellt ansvar för skapar förutsättningar för en mer enhetlig behandling av ekobrotten både på ett övergripande strategiskt plan och i hanteringen av varje enskilt ärende. Om alla resurser för ekobrottsbekämpning samlas inom en myndighet blir det lättare att omfördela resurser vid behov, vilket medför att verksamheten blir mindre sårbar vid förändringar och ökade möjligheter att snabbt mobilisera och ingripa mot nya företeelser. Nationell tillgång till specialistkompetens medför mer effektiv utredning av de komplicerade ärendena nationellt sett och större rättssäkerhet för den brottsmisstänkte. Nationell tillgång till arbetsmetod verkar ge goda förutsättningar för att bedriva ett effektivt förundersökningsarbete eftersom de olika yrkeskategorierna sitter i samma lokaler, har samma prioriteringar för sitt arbete och utredningsresursen är fredad. Arbetssättet ger också möjlighet att arbeta med egeninitierade ärenden i större utsträckning och styra verksamhetens resurser mot de områden där de gör mest nytta. Säkrade polisiära utredningsresurser för ekobrottsutredning i hela landet skulle innebära en omedelbar effektivitetshöjning eftersom resursen inom några polismyndigheter är mycket begränsad . Om ges ett rikstäckande ansvar för ekobrottsbekämpningen innebär det en möjlighet att bygga upp en nationell kriminalunderrättelseverksamhet på ekobrottsområdet. Om verksamhetens tyngdpunkt ska ligga på att upptäcka ekobrott och arbeta med egeninitierade ärenden, så behöver bedriva kriminalunderrättelseverksamhet även i övriga landet. En sådan verksamhet ger även förutsättningar för att ta fram en nationell lägesbild av den ekonomiska brottsligheten. En rikstäckande myndighet för ekobrottsbekämpning har ett starkt symbolvärde. Om ges ett nationellt ansvar innebär det att myndigheternas samverkansområde vad gäller den blandade brottsligheten utökas till att gälla hela landet. brottsbekämpande myndigheternas samarbete ökar. Om myndigheterna inte lyckas samordna sina insatser på ett effektivt sätt finns det risk för effektivitetsminskningar vad gäller hanteringen av den blandade brottsligheten. Om ekobrottsbekämpningen helt blir ansvar minskar och Polisens kompetens för ekobrottshantering i motsvarande mån. Det kan påverka hanteringen av annan brottslighet inom myndigheterna t.ex. gränssnittsbrottslighet. Övervägande angående utformningen av en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning Det bör även fortsättningsvis och också vid ett nationellt ansvar ankomma på att besluta om den närmare utformningen av sin organisation. För att kunna bedöma för- och nackdelar och konsekvenser av ett nationellt ansvar för har utredningen emellertid ansett sig behöva bilda sig en egen uppfattning av hur en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning bör utformas och bemannas på operativ nivå. bör så långt som möjligt sträva efter att ha kompetens för såväl utredning som lagföring på de orter där myndigheten väljer att etablera sig. I vissa fall kan det finnas tungt vägande skäl för en särlösning. I första hand handlar det om att utredare lokaliseras på annan ort än åklagarkammaren/enheten. Bemanningen vid enheterna bör vara minst två åklagare och det antal utredare/poliser, ekonomer och administratörer som behövs för att bedriva verksamheten på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen anser att bör organiseras utifrån fyra huvudorter med full kompetens för utrednings- och lagföringsarbete samt underrättelse- och spaningsverksamhet. Utöver , och bör en ny fullt bemannad enhet – med en åklagarkammare – inrättas på lämplig ort i norra . Till åklagarkamrarna på huvudorterna bör knytas ett antal utredningsenheter med personal för utredning och lagföring, dock inte för polisoperativ verksamhet. enheter bör placeras i eller i närheten av orter som har regionala underrättelsecenter vad gäller den grova och organiserade brottsligheten, dvs. , , , /och . På så sätt kan Åklagar- myndighetens och Polisens befintliga kompetens för ekobrottshantering tas tillvara och initiala rekrytering underlättas. I övrigt bör enheter placeras där det finns underlag för arbete, dvs. där pågående eller förväntad brottslighet bedöms kräva insatser av den omfattningen att det sysselsätter en enhet. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att ett nationellt ansvar för för de aktuella ekobrotten får positiva konsekvenser för ekobrottbekämpningen som helhet. Åklagarväsendets förutsättningar för att hantera ekobrott på ett ändamålsenligt sätt kommer att förbättras, vilket i sin tur bör kunna ge en mer effektiv och rättssäker ekobrottshantering. Genomförandet av en nationell organisation för ekobrottsbekämpning medför ökade kostnader för utrednings- och lagföringsverksamhet och en nationell kriminalunderrättelse- och spaningsverksamhet på ekobrottsområdet med totalt . Organisationsförändringen medför också initiala investerings- och omställningskostnader för de berörda myndigheterna. Utredningen föreslår att kostnaderna för den utökade utrednings- och lagföringsverksamheten finansieras genom en omfördelning av anslag från och Polisen till verksamheten vid . De ökade kostnaderna för en nationell polisoperativ verksamhet täcks endast till del av Polisens och nuvarande kostnader för ekobrottshanteringen. Resterande del behöver finansieras på annat sätt, förslagsvis genom en anslagsöverföring från Polisen. Utredningen föreslår att det bör undersökas om åklagarväsendet kan ha fler gemensamma stabsfunktioner och på så sätt frigöra resurser till kärnverksamheten. Utredningen anser att det är angeläget att den föreslagna omorganisationen kan genomföras och helst till . En ny ordning för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Utredningen föreslår att förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet ska upphöra att gälla. Utredningens kartläggning och utvärdering visar att nuvarande struktur för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet inte är ändamålsenlig och behöver förändras. Förutsättningarna för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet har förändrats sedan och de regionala samverkansorganen inrättades. har inte samma roll i det brottsbekämpande arbetet. Myndigheternas samverkan på det operativa planet har utvecklats. Det har tillkommit andra mer slagkraftiga samverkansforum inom området. Vidare har till del samma uppgifter som samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. Utvärderingen av myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Utredningens kartläggning visar att de regionala samverkansorganen av olika skäl generellt sett inte längre har förutsättningar att utföra samtliga särskilda uppgifter som de har enligt förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Samverkansorganen är i många fall fortfarande fungerande forum för övergripande informationsutbyte myndigheterna emellan men det finns brister vad gäller utförandet av övriga uppgifter enligt förordningen. Skillnaderna är stora mellan olika samverkansorgan. Några generella slutsatser om verksamheten går emellertid att dra utifrån utredningens kartläggning bl.a. att samverkan i huvudsak är en samverkan mellan myndigheter och endast i begränsad utsträckning omfattar kommuner, näringsliv och organisationer samt att aktiviteten generellt sett har varit låg vad gäller att initiera myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet. Även vad gäller gör utredningen bedömningen att verksamheten inte längre har förutsättningar att fullt ut uppfylla de syften som anges i förordningen. saknar tillräckligt underlag för att följa utvecklingen av den ekonomiska brottslig- heten i samhället och att tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten. Aktiviteten i har avtagit och kan inte längre anses uppfylla målsättningen att fungera som ett forum för överläggningar rörande informationsutbyte och utvecklingsarbete. har inte heller, såvitt framkommit, tagit något initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Kartläggning av överlappningar med insatserna för samverkan mot grov organiserad brottslighet Utredningens kartläggning visar att den samverkan som sker inom satsningen mot grov organiserad brottslighet till del överlappar myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, både vad gäller central och regional myndighetssamverkan. betydelse har minskat medan har fått allt större betydelse för den centrala samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Vad gäller den regionala myndighetssamverkan är överlappningsgraden olika i länen eftersom verksamheten är olika omfattande och arbetet i de regionala underrättelsecentren har fått skiftande genomslag. I många län har emellertid de regionala underrättelsecentren helt tagit över de regionala samverkansorganens roll vad gäller att initiera myndighetsgemensamma aktioner mot den grova ekonomiska brottsligheten. Framtidens myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Utredningen föreslår att får ansvar att se till att det finns en tillräcklig regional brottsförebyggande och brottsbekämpande samverkan mot ekonomisk brottslighet. Utredningens bedömning är att det saknas behov av en författningsreglerad myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet kan i stället säkerställas på andra sätt bl.a. genom myndighetssamverkan inom ramen för satsningen mot den grova organiserade brottsligheten och genom verksamhet. förordning om ändring i förordningen (2007:971) med instruktion för Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:971) med instruktion för att 2 § ska upphöra att gälla. I de län där ansvarar för bekämpning av ekonomisk brottslighet samordnar myndigheten tillsammans med den verksamheten. förordning om ändring i förordningen (2007:972) med instruktion för Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:972) med instruktion för dels att 2 § ska ha följande lydelse, dels att 3 § ska upphöra att gälla. Vid handläggs följande mål. Mål som hänför sig till om tryggande av pensions- om tryggande av pensions- lagen (1971:69) eller aktie- lagen (1971:69) eller aktie- bolagslagen (2005:551), eller bolagslagen (2005:551). b) vars handläggning annars ställer särskilda krav på känne- annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella för- anden, skatterätt eller liknande. anden, skatterätt eller liknande. Mål som avser 9 kap. 1– Mål som avser 9 kap. 1– 3 §§ om gärningen 3 §§ om gärningen samt 9 kap. 3 a § . samt 9 kap. 3 a § . Mål som avser lagen Mål som avser lagen med finansiella instrument. med finansiella instrument. 1 Senaste lydelse 2010:1035. myndigheten med hänsyn främst till att målet rör kvalificerad internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor efter framställning från Åklagar- Mål som avses i första Mål som avses i första stycket 1–3, och som 3 eller 5 § brott av anställda inom polisen brott av anställda inom polisen m.m. är tillämplig på eller mål m.m. är tillämplig på eller mål som rör brott av anställda inom som rör brott av anställda inom Om ett mål rör både brottslighet som avses i första stycket och annan brottslighet (blandad brottslighet), handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast. Är det osäkert var ett mål ska handläggas, avgörs frågan av riksåklagaren. I de län där inte ansvarar för åklagarverksamheten samordnar myndigheten tillsammans med verksamhet som rör ekonomisk brottslighet. Denna förordning träder i kraft . förordning om upphävande av förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Härigenom föreskrivs att förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet ska upphöra att gälla vid utgången av . 1Utredningens uppdrag och arbete Enligt kommittédirektiven, En samlad ekobrottshantering? (Dir. 2010:33), består utredarens uppdrag av två olika delar. Den ena delen av uppdraget är att utreda om bekämpningen av ekonomisk brottslighet kan bli mer effektiv och rättssäker genom att tilldelas ett nationellt ansvar för samtliga brottstyper som myndigheten handlägger. Den andra delen av uppdraget är att utvärdera myndighetssamverkan mot ekonomisk brottlighet enligt förordningen med samma namn och, om det bedöms motiverat, föreslå förändringar i verksamheten. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. 1.1.1Ett rikstäckande ansvar för Inom ramen för den här delen av uppdraget ska utredaren analysera de fördelar och nackdelar som kan finnas med att koncentrera samtliga ekomål, dvs. de mål som ska handlägga enligt förordningen (2007:972) med instruktion för , till . Uppdraget gäller följaktligen endast geografiska ansvarsområde och inte dess sakliga. Mot bakgrund av nämnda analys ska utredaren lämna ett förslag som innebär antingen att ges ett utökat ansvar för ekobrottshanteringen eller att den nuvarande ordningen behålls. Om föreslås få ett utökat ansvar ska utredaren också bedöma vilka konsekvenser det får för de berörda myndigheterna vad gäller verksamhet, resurser och Utredningens uppdrag och arbete Utgångspunkten är att ökade kostnader ska finansieras inom rättsväsendets nuvarande ekonomiska ramar. Direktiven är så utformade att utredningen ska utgå från att ska finnas kvar som en myndighet under regeringen. I direktiven anges vidare att myndigheten bedriver en i många avseenden effektiv och välfungerande verksamhet och har utvecklat sina arbetsmetoder och byggt upp spetskompetens inom sitt sakområde. Utredningen ska överväga om en utökat geografiskt ansvar skulle kunna vara en sådan åtgärd som kan vidtas för att ekobrottsbekämpningen i landet ska bli mer effektiv och rättssäker. I det sagda ligger att sätt att arbeta är effektivt men att frågan är om det skulle vara lika effektivt i övriga delar av landet. Mot den bakgrunden är det knappast motiverat att jämföra och verksamhetsresultat inom ekobrottsbekämpning. Det kan dessutom ifrågasättas vilka slutsatser som skulle kunna dras av en sådan jämförelse eftersom förutsättningarna för myndigheternas verksamhet är olika både vad avser ärendehantering och befolknings- och näringslivsstruktur inom deras respektive geografiska ansvarsområden. En del av de slutsatser som utredningen drar i analysen (kapitel 4), t.ex. vad gäller enhetlighet och stordriftsfördelar, bygger på att ekobrotten hanteras på samma sätt i hela landet, vilket i och för sig också skulle kunna ske med en annan rikstäckande lösning för ekobrottsbekämpning. Såsom direktiven är utformade saknas emellertid skäl att här vidareutveckla förutsättningarna för ett sådant alternativ. 1.1.2Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Utredaren ska vad avser den här delen av uppdraget ta ställning till om den befintliga strukturen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet är ändamålsenlig. Uppdraget innefattar att utvärdera verksamheten som bedrivs vid och de regionala samverkansorganen utifrån de mål och uppgifter som gäller för verksamheten enligt förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Utredaren ska vidare kartlägga eventuella överlappningar i den struktur som byggts upp för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet i form av och de regionala Utredningens uppdrag och arbete samverkansorganen å ena sidan och insatser för samverkan mot grov organiserad brottslighet å andra sidan. Mot bakgrund av ovanstående utvärdering och kartläggning ska utredaren föreslå hur myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet lämpligen bör organiseras och utvecklas för att en effektiv brottsbekämpning ska uppnås. Arbetet med utredningen inleddes . Utredaren har sammanträtt med utredningens experter vid sex tillfällen varav ett av sammanträdena var i form av ett tvådagars internat. I ett inledande skede av utredningen träffade utredaren generaldirektören för , riksrevisorn och f.d. generaldirektören för , riksåklagaren , rikspolischefen och generaldirektören för . Utredaren har därutöver haft ytterligare möten och telefonkontakter med myndighetscheferna under arbetets gång. Sekreteraren har löpande hållit kontakt med personal vid riksåklagarens kansli, och . Utredningen har i olika konstellationer besökt myndigheter i , , , , , , och . Ett inledande studiebesök gjordes av sekreteraren hos åklagarkammaren i . Sekreteraren har i studiesyfte även besökt första ekobrottskammaren vid i samt den polisoperativa enheten vid i . I hade utredningen möten med företrädare för åklagarkammaren, polismyndigheten och skattebrottsenheten. Dessutom höll utredningen ett möte om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet med landshövdingen i , länspolismästaren i och representanter för i , i Utredningens uppdrag och arbete , , , , och .