sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Den som har tillstånd att inneha och driva ett kärnkraftverk har en skyldighet att förebygga skadlig verkan av strålning samt lindra konsekvenserna om olyckor ändå skulle ske. I en haverisituation är tillförlitlig och snabb information från tillståndshavarna till Strål- säkerhetsmyndigheten av yttersta vikt för att myndigheten i sin tur ska kunna ge råd och stöd avseende nödvändiga åtgärder för att minimera risken för skador på människor och miljön. handla om att lämna relevanta råd till räddningsledaren i när- området vad gäller intag av jodtabletter, utrymning eller betes- förbud. Mot bakgrund av de brister som Strålsäkerhetsmyndig- heten i samband med beredskapsövningar har identifierat avseende informationsöverföring bedömer utredningen att Strålsäkerhets- myndigheten bör få bättre verktyg för att kunna göra en snabb och tillförlitlig bedömning av en anläggnings status samt för att göra en prognos och konsekvensbedömning av ett eventuellt radioaktivt utsläpp. Myndighetens möjligheter att i en haverisituation utan dröjsmål få tillgång till relevant data från det drabbade kärnkraftverket kan säkerställas genom krav på automatisk överföring av viktig anlägg- ningsdata direkt från verket till myndighetens beredskapscentral. På så sätt kan myndigheten överblicka anläggningens status och skyndsamt göra egna bedömningar av den s.k. käll- termen. Källtermsbedömning är en viktig förutsättning för att kunna göra spridningsanalyser och därmed lämna råd till rädd- ningsledaren. System för automatisk dataöverföring från anlägg- ning till tillsynsmyndighet tillämpas redan vid flera utländska tillsynsmyndigheter. Mot ovanstående bakgrund bedömer utredningen att det är motiverat att föreslå att den som har tillstånd till innehav och drift av en kärnkraftsreaktor är skyldig att se till att Strålsäkerhets- myndigheten genom en direktöverföring får tillgång till driftdata från reaktorn. På så vis säkerställs att myndigheten har förutsätt- ningar för att göra snabba och välgrundade bedömningar vars syfte är att minimera skadlig verkan av strålning till människor och miljön. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i 12 kap. 22 § som säkerställer att den som har tillstånd till innehav och drift av en kärnkraftsreaktor är skyldig att säker- ställa att tillsynsmyndigheten får direktåtkomst till driftdata från reaktorn om det föreligger risk för skadlig verkan av strålning genom ett reaktorhaveri eller annan sådan omständighet. Icke-spridning av kärnämnen och teknologi Utredningen föreslår en ny lag om kärnämneskontroll m.m. omfattande det som är reglerat i kärntekniklagen och lagen om internationella inspektioner. Bestämmelserna i lagen om kärnämneskontroll m.m. syftar till att ska leva upp till sina internationella åtaganden inom icke-spridning, främst åtagandena enligt icke-spridningsfördraget (NPT). förbinder sig att inte tillverka eller förvärva kärn- vapen eller andra kärnladdningar och att godta internationella inspektioner. ska inte bidra till att något annat land skaffar sig kärnvapen. Detta uppnås främst genom export- kontroll.7 är bundet av FN-resolutioner inom området, speciellt resolution (2004) som främst syftar till att förhindra spridning av massförstörelsevapen till icke-statliga aktörer. En lag om kärnämneskontroll m.m. syftar alltså till att ska kunna leva upp till internationella åtaganden inom nedrustning och icke-spridning. Utredningen har inte gått vidare med att föreslå någon omfat- tande utökning av bestämmelserna på icke-spridningsområdet även om detta skulle kunna vara möjligt. Som exempel kan nämnas att det i resolution (2004) bl.a. föreskrivs kontroll av kärnteknisk utrustning. Innan en sådan kontroll inför- livas i svensk lagstiftning krävs en analys av hur det skulle kunna ske på bästa sätt och analys av konsekvenserna. Däremot föreslår utredningen att förbudet fördrag om fullständigt förbud mot kärnsprängningar (CTBT) införs i svensk lagstiftning. I fördraget åtar sig parterna att inte utföra någon kärnvapenprov- sprängning eller någon annan kärnsprängning. har ratifi- cerat fördraget8, men det har ännu inte trätt i kraft. Även om fördraget ännu inte trätt i kraft bör förbudet införas i svensk lagstiftning, då det bidrar till de internationella ansträngningarna inom nedrustning och icke-spridning. Fördelarna av en ny sammanhållande lag om kärnämneskontroll m.m. är att delar av lagstiftningen inom området nukleär icke- spridning kommer att ingå i en och samma lag. Detta ökar tydlig- heten. En separat lag om kärnämneskontroll m.m. kan dessutom utformas så att den i största möjliga mån liknar annan lagstiftning för att förhindra spridning av andra massförstörelsevapen. Lagen kan dessutom enklare anpassas så för att uppfylla delar av Säker- hetsrådets resolution (2004) och eventuella andra eller kom- mande nya krav inom nukleär icke-spridning. 7Se EU:s rådsförordning 428/2009. 1997/98:174. Användning av kosmetiskt solarium föreslår att det i 12 kap. införs en regel som innebär ett förbud för den som yrkesmässigt driver ett solarium avsett att bestråla människor med ultraviolett strålning huvudsakligen i syfte att göra huden brun (kosmetiskt solarium) att upplåta solariet för bestrålning av huden till personer . Förslaget är i enlighet med rekommendationer som FN:s organ för cancerforskning Inter- national Agency for Research on Cancer (IARC) har lämnat. Förslaget överensstämmer också med för- slag i betänkandet En nationell cancerstrategi för framtiden (SOU 2009:11) samt rekommendationer från vetenskapliga råd samt ett antal internationella och nationella expertorgan lämnat. har i en förbundslag infört ett förbud mot att upplåta solarier för bestrålning av huden till minderåriga personer. Det finns lasrar som är ofarliga och det finns lasrar som kan orsaka bestående skador på ögonen. Starka lasrar kan även ge brännskador på huden. Lasrar kan därför vid ovarsam hantering skada män- niskor och djur. Laserstrålning används yrkesmässigt bland annat vid medicinska behandlingar, vid mätning av t.ex. luftföroreningar och fordons hastighet, vid bestrålning av hud i kosmetiskt syfte, i laserpekare samt i sammanhang som lasershower för underhållning, konst och reklam. Lasrar används även för privat bruk, t.ex. som laserpekare, laserkollimatorer och distansmätningsutrustning. De används inte sällan av personer utan tillräckliga kunskaper om faror förknippade med laserstrålning. Risken för att skadas av en laser beror på laserns styrka, avståndet mellan lasern och personen samt hur länge strålen belyser till exempel ögat. Potentiellt farliga lasrar av högre klass blir allt billigare, och därmed vanligare, trots att lasrar med lägre effekt ofta vore tillräckliga för det avsedda användningssyftet. Det kommer ut allt fler, potentiellt farliga lasrar av högre klass (>laserklass 2M) på marknaden, trots att lasrar med lägre effekt (laserklasserna 1, 1M, 2 och 2M) ofta skulle vara tillräckliga för det avsedda användnings- syftet. De används inte sällan av personer utan tillräckliga kunska- per om faror förknippade med laserstrålning. I takt med att tillgången på starka laserpekare - laserpekare som ibland har styrkor över hundra milliwatt – har också missbruket av laserpekare ökat. De används, enligt Rikspolisstyrelsen9, för att trakassera bland andra privatpersoner, poliser och piloter. Den som blir belyst med laser kan drabbas av bestående ögonskador, till exempel bli blind. När exempelvis bilförare bländas kan det leda till allvarliga olyckor. Det här problemet är i stort sett detsamma inom hela Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet, EES. Mot den bakgrunden föreslår strålsäkerhetsmyndigheterna i , , och i en skrivelse av till EU-kommis- sionen att kommissionen inför gemensamma importrestriktioner för starka laserpekare. I skrivelsen föreslår myndigheterna ett för- bud mot alltför starka laserpekare för allmänheten. Enbart laser- pekare i klass 1 och 2 enligt Europeisk standard EN 60825-1 med en maximal effekt av 1 mW bör, enligt myndigheterna, tillåtas för användning av allmänheten. Utredningen delar de nordiska Strålsäkerhetsmyndigheternas uppfattning beträffande starka laserpekare och föreslår att det i 12 kap. ska införas ett förbud att till föra in eller importera samt i övrigt inneha, förvärva, saluföra, upplåta eller överlåta laserpekare i laserklass 3 B eller 4. Förbudet föreslås dock inte gälla vid yrkesmässig användning av laserpekare, vilket t.ex. kan avse militär användning av laserpekare. Utredningen har också tagit fasta på den tillståndsreglering av lasrar som, enligt vad utredningen har erfarit, har införts i och . Utredningen föreslår sålunda att det i 12 kap. införs ett krav på att den som yrkesmässigt för in eller importerar, saluför, upplåter eller överlåter laser ska vara skyldig att klassificera och märka dessa enligt svensk standard. Denna bör även vara skyldig att förse lasrar med instruktioner och varnings- texter om vilka försiktighetsåtgärder som ska vidtas vid montering och användning för att undvika skador. Marknaden för kosmetiska behandlingar växer. Den växande marknaden innebär också en ökad risk för skador. En ny typ av strålning, intense pulsed light (IPL)10, som ger lika intensiv strål- ning som en laser, har dessutom tillkommit. Forskningen släpar efter i förhållande till användningen av dessa metoder. Metoderna tas i bruk innan det finns vetenskapligt underbyggd kunskap om hur de fungerar och vilka de eventuella långtidseffekterna är. Det finns därför enligt utredningen starka skäl att stärka och komplettera den nuvarande tillståndsplikten enligt Strålsäkerhets- myndighetens föreskrifter till att även omfatta innehav och använd- ning av laser i de starkare klasserna och således även inkludera för kosmetisk behandling med laser. Kravet på tillstånd bör dock inte gälla användning av laser i samband med bestrålning av människor i samband med medicinsk eller odontologisk behandling eller under- sökning. för medicinsk behandling utgör en medicinteknisk produkt enligt lagen (1993:584) om medicintekniska produkter. För att en medicinteknisk produkt ska få sättas ut på marknaden måste den uppfylla de krav som anges i lagen och i Läkemedels- verkets föreskrifter. Regler om tillståndsplikt bör enligt utredningens förslag föras in i förordningen om verksamhet med strålning i stället för som i föreskrifter. Skälet till utredningens förslag att de föreslagna bestämmelserna bör införas i respektive i den föreslagna förordningen om verksamhet med strålning är att bestämmelserna enligt utred- ningens uppfattning bör vara straffbara enligt 29 kap. 1 § om miljö- brott eller alternativt enligt 29 kap. 4 § om otillåten miljöverk- samhet. Straffbestämmelserna inom strålsäkerhetsområdet finns främst i kärntekniklagen, strålskyddslagen och . gäller, parallellt med bestämmelserna i kärntekniklagen och strål- skyddslagen, även verksamheter med joniserande eller icke-jonise- rande strålning. Straffbestämmelserna i gäller således även verksamheter inom strålsäkerhetsområdet. En förseelse på strålsäkerhetsområdet kan vara straffbar enligt såväl som kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Det kan gälla till exempel att bedriva en verksamhet med strålning utan tillstånd, 10 IPL är en teknik med särskilda lampor som tillsammans med kondensatorer producera ljus med hög intensitet under en . vilket är straffbart enligt såväl 25 § kärntekniklagen som enligt 29 kap. 4 § . Utredningen har funnit att vissa ändringar och kompletteringar bör göras av straffbestämmelser om materiella strål- säkerhetsbestämmelser förs in i 12 kap. . Den centrala straffbestämmelsen på miljöstraffrättens område är 29 kap. 1 § om miljöbrott. Den brottsliga gärningen är beskriven under fyra punkter i paragrafens första stycke där punkten 3 avser strålning. Punkten 1 i paragrafen omfattar utsläpp. Formen för utsläppet saknar betydelse. Det spelar alltså ingen roll om ämnet släpps ut direkt eller genom t.ex. eldning, uppvärmning eller avkyl- ning. Här är kvalifikationen att gärningsmannen orsakar att det till omgivningen släpps ut ett ämne som typiskt sett eller i det enskilda fallet medför eller kan medföra antingen en förorening som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter i en omfattning som inte har ringa betydelse eller någon annan betydande olägenhet i miljön. Med begreppet orsakar förstås att det kan vara fråga om såväl ett aktivt handlande som icke tillåten passivitet från gärningsmannens sida. Bestämmelsen om miljöbrott kan tillämpas på brott mot kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Enligt punkt 3 kan den dömas för miljöbrott som orsakar en betydande olägenhet i miljön genom bl.a. strålning, såväl joniserande som icke-joniserande. Utredningen föreslår nu att 29 kap. 1 § om miljöbrott kompletteras med en regel som innebär att även den som orsakar otillåten exponering av joniserande eller icke-joniserande strålning som är skadlig för människors hälsa, djur eller miljön ska kunna dömas för miljöbrott. En sådan komplettering av 29 kap. 1 § avseende otill- låten exponering av joniserande strålning knyter på ett bättre sätt an till de skyddsintressen som straffbestämmelserna syftar till att ta till vara. Utredningen anser vidare att straffbestämmelser bör kompletteras med en ny straffbestämmelse och en ny brotts- rubricering – 29 kap. 1 a § miljöfarlig verksamhet med strålning. Straffbestämmelsen föreslås få följande lydelse: För miljöfarlig verksamhet med strålning döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1.bryter mot skyldigheterna att vidta de åtgärder som behövs för att enligt 12 kap. 21 § upprätthålla strålsäkerheten, 2.bryter mot skyldigheten att rapportera om olyckstillbud enligt 12 kap. 22 § eller uppgifter som har betydelse för bedömningen av arbetets strålningsrisker enligt 12 kap. 30 §, 3.bryter mot skyldigheten att omhänderta avfall mot verksamhet med strålning enligt 12 kap. 23 §, 4.bryter mot skyldigheten att bedriva forsknings- och utvecklings- verksamhet enligt 12 kap. 25 §, 5.bryter mot skyldigheten att genomföra en återkommande helhets- bedömning enligt 12 kap. 27 §. Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller 9 §. Bestämmelsen är delvis en precisering av tidigare bestämmelser i kärntekniklagen och 36 § strålskyddslagen. Punkten 4 ersätter 15 § kärntekniklagen som innebar att ett tillstånd kunde återkallas om reaktorinnehavaren inte bedrev föreskriven forsknings- och utvecklingsverksamhet. Denna, måhända högst teoretiska, möjlig- het att återkalla tillståndet ersätts således av en straffbestämmelse. straffbestämmelser bör även kompletteras med en bestämmelse om olovlig verksamhet med strålning - 29 kap. 1 b §. Straffbestämmelsen föreslås få följande lydelse: För olovlig verksamhet med strålning döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller oaktsamhet 1.bryter mot förbudet att åter ta en permanent avstängd kärn- kraftsreaktor i drift i strid med bestämmelsen enligt 12 kap. 32 §, 2.bryter mot förbudet att ha en annan förmånstagare för försäkring som syftar till att ersätta skada på byggnadsdelar, system, kompo- nenter och anordningar av betydelse för strålsäkerheten i verk- samhet med strålning än den som är tillståndshavare för verk- samheten enligt 12 kap, 33, 3.bryter mot skyldigheten att klassificera eller märka laser enligt 12 kap. 34 §, 4.bryter mot förbudet att till föra in eller importera samt i övrigt inneha, tillverka, använda, förvärva, saluföra, upplåta eller överlåta laserpekare i laserklass 3R, 3B eller 4 enligt 12 kap. 35 §, 5.bryter mot förbudet att sysselsätta den som är i verksamhet som är förenad med joniserande strålning enligt 12 kap. 36 §, 6.bryter mot förbudet att yrkesmässigt upplåta solarier avsedda att bestråla människor med ultraviolett strålning huvudsakligen i syfte att göra huden brun (kosmetiskt solarium) till personer enligt 12 kap. 37§. Första stycket punkten 3 gäller enbart i samband med yrkesmässig hantering av laser. Även denna bestämmelse kan sägas delvis utgöra en precisering av motsvarande straffbestämmelser enligt 25 § kärntekniklagen samt 36 § strålskyddslagen. I en särskild paragraf, 29 kap. 1 d §, har förts in en straff- bestämmelse om att till böter döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot rådets förordning (Euratom) nr 2587/1999 av om vilka investeringsprojekt som ska meddelas kommissionen. En motsvarande bestämmelse finns i kärntekniklagen. Enligt 29 kap. 4 § döms för otillåten miljöverksamhet bl.a. den som påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan i enlighet med närmare angivna bestämmelser. Denna paragraf kompletteras med en bestämmelse som gör den tillämplig även i förhållande till det nya kap. 12 om strålsäkerhet. Utöver nu redovisade straffbestämmelser föreslår utredningen vissa andra ändringar och tillägg, bl. a. att den som underlåter att i samband med olyckstillbud, hot eller liknande omständighet lämna erforderliga upplysningar kan dömas för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse högst , 29 kap. 5 §. Utredningen har vidare funnit att ett system med sanktionsavgifter bör införas inom strålsäkerhetsområdet. Vad som kommer i fråga för sanktionsavgifter är överträdelser av mindre allvarligt slag där tillämpning av straffbestämmelser inte framstår som nödvändigt. Utredningen har med utgångspunkt i den föreslagna förordningen om verksamhet med strålning funnit att ett system med sanktions- avgifter kan vara meningsfullt beträffande överträdelser av vissa nedan redovisade förordningsbestämmelser. Utredningens förslag leder till att dessa överträdelser kan beivras utan att polis och åkla- gare kopplas in. Utredningen föreslår att reglerna i 30 kap. om miljösanktionsavgifter ska gälla även inom strålsäkerhetsområdet. Ett viktigt skäl är att systemet enligt 30 kap. är enkelt och effektivt att tillämpa. Ett annat skäl är att sanktionsavgifter enligt redan gäller för vissa verksamheter med strål- ning. Systemet bygger på enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter kompletteras med bestäm- melser som rör verksamhet med strålning. I föreskrifter finns ett stort antal bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldigheter m.m. och som torde lämpa sig väl för sanktionsavgifter. Det har emellertid inte varit möjligt för utredningen att inom de tidsramar som gäller för utredning analysera bestämmelserna i myndighetens föreskrifter. Utredningen föreslår att genomför en noggrann genomgång av myndighetens föreskrifter i syfte att närmare överväga frågan om blankettstraffbud. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnder Lokala säkerhetsnämnderna bör behållas men reformeras Även om det har konstaterats ett antal brister i lokala säker- hetsnämndernas verksamhet bedömer utredningen att mycket talar för att nämnderna alltjämt bör behållas. Nämndernas roll som allmänhetens ombud i strålsäkerhets- och beredskapsfrågor är viktig och när nämnderna fungerar som avsett ska deras arbete skapa en öppenhet kring insynen i dessa frågor. Enligt utred- ningens mening är den lokala förankringen viktig för att snabbt kunna fånga upp vilka frågor som närboende kan ha om den pågående verksamheten. Enligt utredningens uppfattning bör lokala statliga säkerhets- nämnder således finnas kvar vid anläggningar som på olika sätt hanterar kärnämne och där det kan finnas en risk att verksamheten genom utsläpp kan medföra olägenheter för människors hälsa och miljön. Vad gäller den lokala säkerhetsnämnden vid kärn- kraftverk konstaterar utredningen att allt kärnämne i form av använt kärnbränsle har avlägsnats från anläggningsplatsen. Det finns således inte kvar några betydande strålningskällor och påtag- liga risker för utsläpp som motiverar en säkerhetsnämnd i . Utredningen föreslår således att den lokala säkerhets- nämnden vid avvecklas. Nämndernas upptagningsområde bör breddas Utredningens bedömning är nämndernas upptagningsområde bör breddas. Strålsäkerhets- och beredskapsinformation är inte enbart en angelägenhet för boende i den kommun inom vars kommun- gräns den aktuella anläggningen är belägen, utan även omkringlig- gande kommuner berörs av dessa frågor. Nämnderna bör öppnas upp för andra aktörer Vidare gör utredningen bedömningen att nämnderna bör öppnas upp för andra aktörer än politiska företrädare. Genom att nämn- dernas upptagningsområde föreslås utökas rent geografiskt breddas även rekryteringsunderlaget. Kompetenser som kan vara värdefulla för nämnderna avser bl.a. det arbete som bedrivs i kommunerna i andra säkerhetsrelaterade frågor genom t.ex. . Dessutom bör representanter för lokala intresseorganisationer, såsom t.ex. miljöorganisationer men även andra organisationer, kunna utses av regeringen som ledamöter i nämnden på samma premisser som övriga ledamöter. Den nuvarande ordningen som innebär att ledamöterna i nämnderna ska utses efter förslag av berörda kommuner och att ledamöterna bör vara bosatta i den kommun som föreslagit dem bör därför slopas. består nämnden av högst tretton ledamöter plus ersättare. Utredningen bedömer att ett så stort antal ledamöter är svårt att motivera med hänsyn till uppdragets omfattning. Mot den bakgrunden ser utredningen inte heller något reellt behov av ersättare i nämnden. Med tanke på uppdragets karaktär är det viktigt att ledamöterna inte är för få. Vid en samman- tagen bedömning ser utredningen att ett lämpligt antal ledamöter kan vara nio stycken. Utredningen vill särskilt understryka att nämndens insynsuppdrag är mer omfattande än att enbart föra vidare information från den aktuella anläggningen. Nämndens roll som informationsbehandlare bör därför förstärkas. För att uppfattas som trovärdig är utred- ningens bedömning att nämnden behöver bearbeta mottagen infor- mation innan den förmedlas till medborgarna. Likaså bör uppdraget omfatta att informera om vilka frågor som nämnden har ställt till kraftbolaget och de svar som bolaget redovisat. Genom att välkomna och synliggöra frågor från allmänheten kan intresset för nämnden och strålsäkerhets- och beredskapsfrågor i berörda kom- muner tänkas öka. Utredningens bedömning är att bör få en tydligare och starkare roll i nämnderna. Representanter från myndigheten, liksom från , bör närvara vid nämndens möte för att informera om strålsäkerhets- och beredskapsarbetet vid den berörda anläggningen, resultat av olika tillsynsåtgärder och uppföljningar av dessa. Myndigheterna bör bistå säkerhetsnämn- derna med lokalt anpassad information om genomförda tillsyns- åtgärder samt försäkra sig om att nämndens information om kraft- bolagets strålsäkerhets- och beredskapsarbete, eventuella brister och åtgärder beskrivs på ett rättvisande sätt. Som ett led i att roll stärks i nämn- derna bedömer utredningen att nämnden ska åläggas en informa- tions- och upplysningsplikt gentemot om nämnden upptäcker eller erhåller information som tyder på brister i strålsäkerheten i den aktuella anläggningen. På motsva- rande sätt bör åläggas en skyldighet att informera nämnden om myndigheten i sin tillsyn upptäcker motsvarande förhållanden i anläggningen. Krav på ekonomisk uppföljning Även om det tilldelade beloppet per nämnd är förhållandevis litet anser utredningen att det är viktigt med en ekonomisk styrning och uppföljning av den verksamhet som bedrivs i nämnderna. utredningens bedömning finns det inte någon anledning att även fortsättningsvis undanta nämnderna från extern revision. I likhet med andra statliga funktioner bör därför säkerhetsnämnderna åläggas krav på årsredovisning och verksamhetsredovisning. Utredningen bedömer att det förefaller mer logiskt att verk- samheterna fortsättningsvis finansieras genom avgifter från kraft- bolagen via avgiftsförordning än via myndighetens forskningsanslag.