sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Anledningen till varför dessa föräldrar med så pass låg inkomst inte upp- bär bostadsbidrag kan vara att de är sammanboende och att bo- stadsbidragets regler för sammanboendehushåll medför att de inte blir berättigade till bostadsbidrag.81 Inkomstförändringar eller innehav av förmögenhet kan vara andra för- klaringar till att de inte uppbär bostadsbidrag. Det kan också bero på att de av någon annan anledning inte har sökt bostadsbidrag trots att de skulle vara berättigade till det. Diagram 7 nedan visar antalet föräldrar som har växelvisstöd och i vilket inkomstspann de återfinns. Diagrammet visar sam- tidigt vilken inkomst de föräldrar har som skulle förlora om växel- visstödet avskaffas. Diagram 7 Inkomst enligt taxering för föräldrar med (enbart) växelvisstöd, antal föräldrar och årsinkomst i tkr En majoritet av de föräldrar som har växelvisstöd mottar även bostadsbidrag (cirka 10 000 personer). Dessa föräldrar kan till viss 80Växelvisbidragets inkomstprövning baserar sig på taxeringsuppgifter som således kan vara upp till medan bostadsbidragets preliminära inkomstprövning sker utifrån aktu- ella inkomstuppgifter från sökanden. Dessa stäms sedan av i form av ett slutligt bostads- bidrag efter det att taxering skett av det aktuella årets inkomst. 81Jfr bostadsbidragets regler om individuella inkomstgränser som beskrivs ovan i avsnitt SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . del kompenseras för ett avskaffat växelvisstöd genom att en ny bidragsform införs i bostadsbidraget som omfattar barn som bor växelvis. Utredningen lämnar därför i avsnitt 13.3 ovan, förslag som syftar till att även kompensera dessa föräldrar. Förlusten för de knappt 18 000 föräldrar som uppbär växelvisstödet, blir olika stor beroende på hur många barn det gäller och vilken inkomst de har. De flesta föräldrar med växelvisstöd återfinns dock i de lägre inkomstklasserna där även de högsta bidragsbeloppen utges. Se mer om de sammantagna ekonomiska konsekvenser av ett avskaffat växel- visstöd som ersätts med växelvisbidrag inom bostadsbidraget, i avsnitt 15.4.3 och 15.5. Utredningens sammanfattande bedömning av avskaffat växelvisstöd Utredningen kan konstatera att växelvisstödet och bostadsbidraget sammantaget ger oönskade effekter. Utredningen anser att förevarande förslag att slopa växelvisstödet för att delvis ersätta det med ett växelvisbidrag inom bostadsbidraget, rättar till det problem som de facto ger föräldrar med en viss boendeform ett svårmotiverat högt stöd. Dessutom kommer man ifrån att föräldrar som har barnen lika mycket boende hos sig får olika mycket i bidrag. Problemet är dock att föräldrar vars barn bor växelvis har en relativ fördel i förhållande till de föräldrar som har barnen boende hos sig . Problemet med att avskaffa under- hållsstödets växelvisstöd är de relativt stora ekonomiska förluster som en stor andel av dem som uppbär detta bidrag skulle göra. Att förändra systemen till att stödet i stället finns i bostadsbidraget som i sin tur föreslås ha tre nivåer – en för boförälder, en för föräldrar med växelvis boende barn och en för umgängesföräldrar – blir dock en avvägning mellan två dåliga effekter. Ett alternativ är att låta de två grupper som kommer förlora på utredningens förslag – dvs. föräldrar som uppbär växelvisstöd och som har de lägsta inkomsterna, samt de boföräldrar som har bostadsbidrag för hemmavarande barn men som i praktiken bor växelvis utan att de uppbär växelvisstödet – vara utan kompensation och därmed riskera att förlora relativt stora belopp. Ett annat alter- nativ är att spendera mycket pengar på att höja ersättningsnivåerna inom bostadsbidraget för att undvika denna försämring. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . alternativ är förknippade med betydande problem82 vilka försvårar en sådan reform som det enligt utredningen finns behov av. Möjligheten finns dock att ha övergångsregler för de hushåll som skulle förlora på utredningens förslag. Utredningen lämnar i betänkandet (se avsnitt 15.5) utkast till övergångslösningar som i olika omfattning tillser att de som uppbär högre belopp än de skulle bli berättigade till med utredningens förslag, inte skulle för- lora lika mycket på det. Utredningens förslag: Bestämmelserna om underhållsstöd vid växelvis boende ska upphöra att gälla från och med tid efter . Utredningen föreslår att bestämmelser om bostadsbidrag vid växel- vis boende (växelvisbidrag) ska träda i kraft och tillämpas på bostadsbidrag som lämnas från och med den 1 feb- ruari 2013 (se avsnitt 13.3). som dessa bestämmelser börjar tillämpas måste, såsom utredningen föreslår, bestämmelserna om underhållsstöd vid växelvis boende upphöra att gälla, dvs. vid utgången av . Valet av tidpunkt styrs också av att det sker en omräkning av underhållsstöd och att de nya betalningsbeloppen gäller . Att förlägga tidpunkten till utgången av januari månad innebär dessutom att färre anpassningar behöver göras i IT-system. Förslaget om att bestämmelserna om underhållstöd vid växelvis boende ska upphöra att gälla från och med tid efter , innebär att underhållsstöd för berörda personer dras in . 82 Se mer om dessa problem i avsnitt 13.3 ovan. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Utredningens bedömning: Barns behov varierar i olika åldrar. Det finns därför skäl att differentiera storleken på underhålls- stödets belopp uppdelat på tre åldersgrupper för att bättre svara mot de kostnader som finns för att tillgodose barns varierande behov. Behovet av att införa ett åldersdifferentierat underhållsstöd bör dock övervägas först när frågan om hjälp och stöd till för- äldrar att träffa avtal om underhållsbidrag har setts över. Oavsett framtida förändringar av underhållsstödets belopp bör det i större utsträckning än tydliggöras vad som är rimliga kostnader för barns behov. För att förbättra föräldrars kunskap om vad som utgör normalkostnaden för barns behov i olika åldrar bör få i uppdrag att kontinuerligt följa, uppdatera och redovisa vad barn i olika åldersgrupper och könsuppdelat kostar. På så sätt kan det etableras ett verktyg som kan användas vid eventuella justeringar av såväl underhålls- stödets belopp som vid beräkning av underhållsbidrag. Ett barns behov i form av mat, kläder, hygienprodukter, fritids- och lekutrustning etc. ökar i takt med stigande ålder och kostnaden skiljer sig också åt beroende på kön (se närmare under kapitel 8). Underhållsstödet syftar till att garantera att barn med särlevande föräldrar får ett visst bidrag till sin försörjning och ska kompensera barnet för uteblivet underhållsbidrag upp till en viss nivå. Under- hållsstödsbeloppet ska motsvara ungefär hälften av normalkostna- den för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Den antagna normalkostnaden ska täcka ett barns normalbehov och motsvara en skälig levnadsnivå på lång sikt. Efter utredningens genomgång av barns behov i olika åldrar och kostnader för att tillgodose dessa behov finns det dock enligt ut- redningen anledning att se över underhållsstödets belopp. Med nu- varande maximalt underhållsstödsbelopp på i måna- den är äldre barn underkompenserade i förhållande till yngre barn. Frågan är därför om dagens underhållsstöd utgör ett tillräckligt belopp för att bidra till att täcka ett barns normalbehov och mot- svara en långsiktigt skälig levnadsnivå för barnet. Med andra ord anser utredningen att det bör övervägas om inte underhållsstödet Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . behöver åldersdifferentieras för att på ett bättre sätt än mot- svara hälften av normalkostnaden för barns behov i olika åldrar. En bedömning av åldersdifferentierade underhållsstödsbelopp rymmer flera delfrågor. Dels vilka kostnader som kan anses utgöra normalkostnaden för barn i allmänhet i olika åldrar, dels vilka av dessa behov som underhållsstödet i så fall ska täcka. Ytterligare en fråga är om underhållsstödsbeloppet bör följa pris- utvecklingen för att inte riskera att dess värde urholkas. Utgångspunkter för ett åldersdifferentierat underhållsstöd Över den senaste tioårsperioden har antalet underhållsstöd minskat från 335 000 barn , till 243 000 barn . lämnas fullt underhållsstöd på för drygt 213 000 barn. har antalet barn i samtliga åldrar, utom 18–20 åringar, minskat i absoluta tal (se dia- grammet nedan). Det medför att gruppen 0–5 åringar i princip har motsvarat en tiondel av alla barn som det lämnas underhållsstöd för . Gruppen 6–15 år- ingar har minskat sin andel från dryga till , medan åldersgruppen 15–20 åringar har ökat sin andel från . Diagram 8 Andel av samtliga barn som det lämnas fullt underhållsstöd för, efter ålder, 2000–2010 SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Som en följd av föräldrarnas gemensamma försörjningsansvar för barnet är nuvarande maximala underhållsstödsbelopp avsett att täcka hälften av normalkostnaden för barnet efter att barnbidraget har beaktats. Detta innebär således att även boföräldern förutsätts tillgodose behov hos barnet som motsvarar . I diagram 9 nedan framgår barns behov enligt utredningens beräkning för olika åldersgrupper (se mer i kapitel 7). Det beräknade beloppet motsvarar ett teoretiskt sett dubbelt underhållsstöd på . I diagrammet är denna summa markerad med ett streck. Av diagrammet kan man utläsa att det enbart är spädbarns behov som generellt sett täcks av under- hållsstödets nuvarande nivå. Barn i alla övriga åldrar, dvs. 98,7 pro- cent av barnen med fullt underhållsstöd, har ett behov som översti- ger nivån för underhållsstöd. Diagram 9 Barns beräknade behov i kronor för ålderskategorier efter avdrag för barnbidrag, 2011 Vad gäller underhållsstödets storlek och vilka kostnader det bör täcka är det enligt utredningen inte självklart att barns samtliga be- hov ska ingå i underhållsstödets normalkostnader för barn. Under- hållsstödet är avsett att vara ett grundskydd och ska ge barnet en rimlig försörjning när ett underhållsbidrag av olika anledningar uteblir från den underhållsskyldige föräldern. Om barns hela fak- tiska behov skulle ligga till grund för underhållsstödets storlek skulle det innebära att staten i en alltför stor utsträckning skulle ta över föräldrars underhållsskyldighet. I avsnitten nedan redogörs för vilka kostnadsposter som utredningen bedömer bör ingå i barnets Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . normalkostnader och som bör ligga till grund för underhållsstödets belopp. I samband med att underhållsstödets belopp höjdes gjordes en bedömning av barnets normalkostnader.83 Utredningen har uppdaterat dessa kostnader vilka visar att underhålls- stödets nuvarande nivå motsvarar de kostnader som bör täcka barns behov . I underhållsstödets normalkost- nader ingår förutom kostnader för barns grundbehov, kostnader för barnomsorg, spädbarnsutrustning samt ett schabloniserat be- lopp på för olika varierande behov som barn kan ha i form av resor, husdjur, fritidsintressen, utflykter m.m. Tabell 5 Normalkostnad för barn i olika åldrar enligt de kostnadsposter som f.n. ingår i underhållsstödet uppdaterade Olika underhållsstödsbelopp beroende på ålder? Med anledning av ovanstående behöver det enligt utredningen övervägas om inte underhållsstödet bör vara åldersdifferentierat. En åldersdifferentiering har flera fördelar. Dels skulle det tydlig- göra att barns behov är olika, dels skulle det bättre motsvara barns faktiska kostnader i olika åldrar. Det kan dessutom leda till att för- äldrar för samtal om vad som är ett rimligt underhåll utifrån varje enskilt barns ålder och individuella behov. Detta kan få till följd att beloppet om blir mindre normerande och förhopp- ningsvis inte blir det belopp som föräldrar med automatik enas om som underhållsbidrag för ett barn.84 2004/05:116, Ett reformerat underhållsstöd, s. 26 samt SOU 2003:42, s. 131 om beräkningar från av skäliga levnadskostnader. 84Utredningens bearbetningar av underlag från undersökning (Socialför- säkringsrapport 2011:5, Särlevande föräldrar och deras barns boende och underhåll), visar att endast ett fåtal barn, , får f.n. mer än i underhåll, se mer ovan i avsnitt SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Av administrativa skäl framstår det emellertid som omöjligt att ha en underhållsstödsnivå för varje ålderskategori. Därtill kommer att såväl beloppen som behovsbedömningarna grundar sig på scha- bloner och genomsnitt, som de faktiska kostnaderna för barn i olika åldrar i praktiken varierar från fall. Barn som är kan exempelvis i praktiken ha både större och mindre behov än en 7-åring. När underhållsbidrag ska bestämmas är det vanligt att barnets behov av underhållsbidrag beräknas utifrån en av tidigare framtagen schablon för tre olika åldersgrupper; 0–, 7– respektive 13–20 år.85 Tre åldersnivåer för underhållsstödet framstår enligt utredningen som ett lämpligt antal nivåer att admi- nistrera och som föräldrar kan förhålla sig till. Utredningen anser att normalkostnaden för barn i tre olika ålderskategorier bör uppgå till en viss nivå, vilka redovisas i tabell 3 nedan. Dessa kostnader skiljer sig något från de schabloner som normalt används för beräkning av underhållsbidrag. Indelningen är främst gjord med anledning av hur kostnaden för de bedömda be- hoven skiljer sig åt för olika åldersgrupper. Barn upp till skolåldern (0–), barn från skolstart (6–) och slut- ligen gruppen tonåringar från årskurs 9 till utgången av gymnasiet (15–). Beloppen är beräknade som ett genomsnitt av för varje ålderskategori ingående årskull. Underlaget baseras på utredning- ens beräkningar av kostnader för barns behov som återfinns i kapitel 8. Som framkommit tidigare (se diagram 8) är barn i ålderskatego- rin 0–avsevärt färre (knappt 26 000 barn) än de två andra kate- gorierna, (knappt 93 000 barn i ålderskategorin 6–och 15–20- åringarna är knappa 95 000 stycken).86 Denna åldersfördelning inne- bär att en åldersdifferentiering av underhållsstödets belopp skulle medföra ökade kostnader för underhållsstödet. 85Socialstyrelsens numera upphävda allmänna råd 1989:6, Underhållsbidrag till barn. 86Antalsuppgifter enligt för . Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Tabell 6 Kostnad för barns behov efter avdrag för barnbidrag per ålders- kategori, baserat på kostnadsposter som f.n. ingår i underhålls- stödet uppdaterade , kronor (halva kostnaden) 0–5 år 6–14 år 15–20 år De bidragsskyldiga föräldrarnas förmåga att återbetala underhålls- stödet stiger i takt med barnets ålder, vilket i sin tur beror på föräl- derns inkomstutveckling. Eftersom barn i de högre åldersgrup- perna är fler inom underhållsstödssystemet innebär det att kostna- den för att åldersdifferentiera stödet då kan mildras något med anledning av bidragsskyldiga föräldrars stigande inkomster. Totalt sett är det cirka en tredjedel av de bidragsskyldiga föräldrarna som har förmåga att återbetala hela underhållsstödsbeloppet. Normalkostnaden för barns grundläggande behov För underhållsstödets föregångare, bidragsförskottet, ändrades beloppet och följde den allmänna prisutvecklingen. Då ansågs av prisbasbeloppet ungefär motsvara kostnaden för att täcka ett barns behov. När bidragsförskottet ersattes av underhållsstödet 1997, sattes beloppet till just av pris- basbeloppet (vilket då motsvarade ). sker det inte någon regelbunden uppdatering av beloppet och alltsedan under- hållsstödets införande har beloppet höjts en gång, till . Om underhållsstödet i stället skulle vara kopplat till prisbasbeloppet skulle dagens underhållsstöd vara (för ). Beloppet motsvarar i princip det belopp utredningen har beräknat som kostnad för att täcka behov för barn i åldersgruppen 0–. Utredningen har i avsnitt 8.2–3 redovisat sina beräkningar av skäliga levnadskostnader som är baserade på uppgifter. Utredningen anser att normalkostnaden för ett barn bör täcka dels de grundbehov som ett barn vanligtvis har såsom mat, kläder, hygien, läkemedel, försäkring, lokala resor, fickpengar och fritid/lek, dels en andel av hushållets gemensamma kostnader för SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . t.ex. TV, telefon, hushållsel, och liknande kostnader som påverkas av att det finns barn i hushållet. Utredningen anser däremot inte att barns andel av bostadskost- naden bör beaktas vid övervägande om underhållsstödets belopp. Detta skulle innebära en dubbelkompensation för de många hushåll som uppbär både underhållsstöd och bostadsbidrag.87 Det ska hel- ler inte bortses från att även den bidragsskyldiga föräldern ofta har vissa kostnader för bostad pga. att barnet vistas hos honom eller henne. Utredningen anser därför att boendekostnaden inte bör beaktas inom ramen för underhållsstödets belopp. Kostnad för förskola och fritidshem bör dock beaktas när underhållsstödets belopp bestäms. Med maxtaxan har avgiftsuttaget för dessa verksamhetsformer minskat betydligt i spridning. Med hänsyn till omfattningen av inskrivna barn i förskola samt att en majoritet av landets kommuner inte differentierar taxan efter när- varotid, anser utredningen att kostnaden för förskola och fritids- hem bör beräknas som avgiftstaket för samtliga åldrar . Även om andel hushåll som har inkomster som ligger över maxtaxans tak på ökar, anser utredningen att kostnaden bör grundas på en lägre inkomst. Barnet bör dock antas vara det yngsta barnet i hushållet, dvs. det barn där den högsta avgiften tas ut. Två låginkomsttagare med en gemensam brutto- inkomst på ger genom maxtaxa en avgift på för ett barn i förskoleverksamhet.88 Utredningen anser även att normalkostnaden för barns behov behöver anpassas i förhållande till samhällsutvecklingen och de kostnader som finns för mobiltelefon. Enligt utredningen är det rimligt att det för barn som är eller äldre ingår ett genomsnittligt belopp om i barns normalkostnad. Kostnaden för spädbarnsutrustning bör även framledes fortsätta ingå i normalkostnaden för barn. Även om sådan utrustning till stora delar införskaffas före barnets födelse, alltså innan under- hållsstöd kan börja betalas ut, är det inte lämpligt att bortse från denna kostnad. Bilden av vad ett barn kostar riskerar annars att bli orealistiskt låg. Kostnad för t.ex. barnvagn och spjälsäng ingår också i det schablonbelopp som används när underhållsbidrag be- räknas enligt . 87I betänkande SOU 2003:42 framkom det att av boföräldrarna i underhållsstödssystemet även uppbar bostadsbidrag, se s. 123. 88Se mer om dessa beräkningar av kostnader för förskola och fritidshem i avsnitt 8.2.5. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . enligt schabloner bör fördelas . Utredningen anser även att det i barns normalbehov bör ingå en kostnad för semester. Inom posten för fritid och lek som ingår i barns grundbehov inkluderas inte någon kostnad för semester. Ut- redningen har valt att beräkna kostnaden för en förhållandevis enkel familjesemester; på vandrarhem (inklusive medlem- skap i ) med en resa med det billigaste färdmedlet tur och retur under sommarmånaderna.89 Per månad innebär detta en kostnad på . Barn som är yngre än så åker oftast gratis på tåg och buss. Det är motiverat att bedöma kostnaden för semester på en miniminivå eftersom underhållsstödet ska utgöra ett grundskydd för barnet. Det får dessutom primärt anses vara föräldrarnas ansvar att bekosta och ordna med semester för barnet. Kostnaden för övriga behov Utöver ovanstående grundläggande behov som de flesta människor har anser utredningen att det är rimligt att det i barns normalkost- nader även ingår behov som barn kan ha och som går utöver grundläggande behov. Underhållsstödets storlek bör enligt utred- ningen inte motsvara nivån för ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen eftersom det till sin konstruktion inte är avsett att vara vare sig ett helt tillfälligt stöd eller ett yttersta skyddsnät för bar- net. Visserligen har underhållsstödet i förhållande till underhålls- bidraget mer karaktären av ett grundskydd för att garantera en rimlig försörjning för ett barn med anledning av ett uteblivet underhåll, vilket medför att ett barns faktiska och individuella be- hov inte kan beaktas fullt ur inom ramen för underhållsstöd. Men detta betyder inte att hänsyn inte bör tas till schabloniserade och genomsnittliga kostnader för behov som barn har för att vara likställda med barn som det inte lämnas underhållsstöd för. måste man ta i beaktande att även många barn med sam- manboende föräldrar lever med små ekonomiska resurser. Detta talar för en viss försiktighet. Kostnader för t.ex. resor till anhöriga, husdjur, speciella fritids- intressen, privatundervisning, musikinstrument ingår inte i den nu- varande beräknade kostnaden för barns grundbehov inom under- 89 Se mer om utredningens beräkningar i dessa delar i avsnitt 8.3 ovan. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Det finns dessutom vissa mindre men återkommande kostnader som är förknippade med barn som heller inte ingår i grundbehovet. De flesta barn åker t.ex. på utflykt med förskola eller skola vilket medför merkostnader för matsäck. I beräkning- arna ingår inte heller kostnader för dator, skrivare, eller andra tek- niska tillbehör. Utredningen anser därför att det i likhet med de beräkningar som ligger till grund för underhållsstödets nuvarande belopp,90 bör göras ett tillägg till barns grundbehov för dessa ovan nämnda övriga kostnader. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att det är rimligt att det framräknade normalbeloppet påförs ett belopp om . I tabell 7 och 8 nedan presenteras ett åldersdifferentierat under- hållsstöd för tre olika ålderskategorier som inkluderar de kostnads- poster som redogjorts för. Tabell 7 Kostnad för barns behov efter avdrag för barnbidrag, per ålderskategori, kronor 2011 (halva kostnaden) 0–5 år 6–14 år 15–20 år Tabell 8 Sammanlagd normalkostnad för ett barn som bör ingå i underhållsstödets belopp, i kronor 2011 2004/05:116, s. 26. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . har det i flera sammanhang diskuterats i vilken ut- sträckning det ingår i barns behov att ha tillgång till dator, mobil- telefon, bredbandsuppkoppling och liknande.91 Både Konsument- verket och inkluderar sådana kostnadsposter i sina beräkningar om levnadsnivå men de ingår ännu inte i riksnormen för försörjningsstödet. Oavsett vad denna pågående diskussion ut- mynnar i finns det anledning att tro att innehållet i vad som kan anses utgöra barns behov kommer fortsätta att utvecklas. Det bör därför enligt utredningen finnas ett sätt att med regelbundenhet inventera och bedöma innehållet i barns behov, dels för att ge hjälp till särlevande föräldrar som har att komma överens om hur kost- nader för barnet ska fördelas mellan dem, eller i övrigt överens- komma om ett underhållsbidrag till barnet, dels för att förhindra att underhållsstödsbeloppet inte urholkas. Vissa individuella kostnader som kostsamma läkemedel, särskild kost, kostsamma umgängesresor eller speciella fritidsaktiviteter bör enligt utredningen beaktas i det enskilda barnets behov när under- hållsbidrag beräknas, men bör inte ingå i det mer grundläggande och schabloniserade underhållsstödet. Behov av att värdesäkra underhållsstödsbeloppet? Oavsett vilka kostnadsposter som ingår när barns normalbehov bedöms vid beräkning av underhållsstöd kan det finnas skäl att överväga om en indexering av underhållsstödet bör införas för att förhindra att stödet urholkas beloppsmässigt. En sådan ordning är dock förknippad med en del nackdelar.