sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — När föräldrar väljer växelvis boende för barnet innebär det såle- des att barnet vanligtvis inte är berättigat till underhållsbidrag, utan förväntas leva på respektive förälders ekonomiska nivå under de perioder som barnet bor hos honom eller henne. I de fall föräldrar- nas ekonomiska förmåga (kraftigt) skiljer sig åt kan motsättningar skapas mellan såväl föräldrarna som barnet och föräldern/för- äldrarna. Om skillnaderna är stora mellan föräldrarnas ekonomiska förhållanden kan det betyda att barnet får pendla mellan en förälder med hög ekonomisk standard och en förälder med låg ekonomisk standard.157 Om den ena föräldern t.ex. har en inkomst på och den andra på , så har barnet fortfarande rätt att leva på samma standard hos båda föräldrarna.158 Föräldrarna kan dock inte erbjuda barnet samma standard till barnet. Att bibehålla samma standard bygger på att föräldrarna delar på barnets kostnader och samarbetar om vad som är barnets behov och hur stora dessa är, t.ex. vilken vinterjacka eller skidutrustning som ska inhandlas till barnet. Förutsättningarna för ett sådant sam- arbete finns ofta inte om föräldrarna har samarbetsproblem. Den ekonomiskt svagare föräldern kan därför inte gå med på att barnet ska bo växelvis och därmed riskera att inte få underhållsbidrag. När skillnaderna är stora mellan föräldrarnas ekonomiska för- hållanden kan det dessutom innebära en press för den förälder som 1978/79:12, s. 166 f samt Walin-Vängby, – en kommentar, s. 7:16. 156Se FT 2004 s. 329, , Barn som bor hos var och en av föräldrarna – skärningspunkt civilrätt/offentlig rätt. Risken för konflikter om fördelning av barnets kostnader är särskilt påtaglig i de fall domstol beslutat om gemensam vårdnad och växelvis boende mot den ena förälderns vilja. Så kan ske om det bedöms vara bästa för barnet. 157 Se , Rättvist underhållsbidrag till barn, s. 69 f. Särskilt stora kan skill- naderna i de ekonomiska villkoren bli för föräldrar där det inte sker någon bodelning enligt regler, vilket ju är fallet om föräldrarna inte varit gifta eller om egen- domen till största del varit enskild. 158 Individuella förhållanden på barnets sida kan göra att barnet behöver högre underhåll än som följer av schabloner (jfr kvotdelningsmodellen). Barn har även rätt till s.k. standard- tillägg, dvs. barnet kan göra anspråk på högre standard och därmed större underhåll ju bättre föräldrarnas ekonomiska förmåga är. Även mindre angelägna behov bör tillgodoses om föräldrarna har det gott ställt, se prop. 1978/79:12 s. 105, samt rättsfallen NJA 1985 s. 781 och NJA 1995 s. 297. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn har den sämre ekonomin om det växelvisa boendet uppfattas så att var och en av föräldrarna i lika hög grad ska bidra till olika kostna- der för barnet – och då inte enbart vardagliga utgifter utan även ibland kanske större kostnader för olika fritidsintressen (som t.ex. kostnad för hockeyläger som nämndes i utredningens fokusgrupps- samtal med föräldrar vars barn bor växelvis). Det kan också vara svårt för den förälder med den sämre ekonomin att stå för barnets reskostnader till den andra föräldern vid byte av bostad när barnet bor växelvis. Det skulle enligt utredningen i många fall kunna vara till barnets fördel om det fanns en möjlighet till underhållsbidrag även vid väx- elvis boende. Ett sådant bidrag skulle givetvis beräknas med hänsyn till att barnet i stor utsträckning bor hos båda föräldrarna. Sådan hänsyn kan tas när underhållsbidraget fastställs med beaktande av att barnet kommer att ha ett relativt omfattande um- gänge med den bidragsskyldige föräldern (s.k. nettoberäkning av underhållet). En rätt till underhållsbidrag i sådana situationer skulle medföra att det blir klarlagt att föräldrarna inte beloppsmässigt behöver dela lika på kostnader för barnet, utan att var och en i enlighet med 7 kap. FB bidrar efter sin ekonomiska förmåga. I likhet med vad som gäller för barn vars föräldrar lever tillsammans bör var och en av föräldrarna bidra till underhållet utifrån sin förmåga. Den nuvarande ordningen ger lätt upphov till föreställningen att föräld- rarna måste bidra i exakt lika stor utsträckning till barnets försörj- ning. Om föräldrarnas förutsättningar i ekonomiskt hänseende skiljer sig åt kan denna missuppfattning medföra konflikter som ytterst drabbar barnet. Utredningen har t.ex. fått många beskriv- ningar från föräldrar att den ena föräldern skickar räkning på hälf- ten av barnets nya slalomutrustning och liknande till den andra för- äldern, oavsett om denne har instämt i behovet av utrustningen. Om rätten till underhållsbidrag fanns även vid växelvis boende skulle det underlätta föräldrarnas förutsättningar att samarbeta om bl.a. barnets boende och umgänge. förekommer det enligt uppgift159 att den ena föräldern inte vill gå med på att den andra föräldern ges för mycket tid med barnet eftersom det innebär att förstnämnda föräldern då får mindre i underhåll. För barnets bästa finns det ett behov av att i större utsträckning ha ett regelverk som 159 Uppgifter från bl.a. dels utredningens hearing , dels från Justitiedeparte- mentets protokoll från möte om beslutanderätt vid gemensam vårdnad, (dnr Ju2009/3164/L2). Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn ger bättre förutsättningar för att minska den typen av konflikter mellan föräldrarna. Att det inte finns en uttalad skyldighet att betala under- hållsbidrag när barn är varaktigt bosatt hos båda föräldrarna (växel- vis boende), är enligt utredningen ett problem som bör åtgärdas. Utredningen är emellertid enligt sina direktiv förhindrad att föreslå ändringar som rör regler men har förhoppningen att detta är en fråga som kan åtgärdas enligt förslag från den utred- ning som regeringen har aviserat ska tillsättas (Justitie- departementet).160 Utredningens arbete har dessutom visat att i de fall barnet bor växelvis och det finns stora ekonomiska skillnader mellan respek- tive förälders inkomster, så har föräldrarna svårare att samarbeta om frågor som rör barnets försörjning.161 Skillnader i inkomst har visat sig påverka samarbetet mer för de som bor växelvis än för andra. Enligt utredningen är detta ytterligare ett skäl som motive- rar såväl ekonomisk rådgivning som ett regelverk som anger hur underhållsbidrag kan beräknas även i de fall barn bor växelvis. 11.15Underhållsstöd kan lämnas trots att behov inte finns Det kan enligt utredningen också finnas anledning att ifrågasätta varför barn till särlevande föräldrar ska vara berättigade till ett offentligrättsligt stöd som barn till föräldrar som lever tillsammans inte kan uppbära, även om de skulle vara i stort behov av ekono- miskt stöd. Den enda ersättning som står till buds i dessa fall är försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453). lämnas underhållsstöd till barn som lever med en ensam- stående förälder även om denna förälder har god ekonomi och ensam har förmåga att försörja barnet. Detta innebär i vissa fall att samhället utan behovsprövning förskotterar ett underhåll utan att någon annan förälder åläggs återbetalningsskyldighet. Det kan i vissa andra fall också innebära att en bidragsskyldig förälder som har mindre god ekonomi åläggs återbetalningsskyldighet för ett underhåll som barnet egentligen inte behöver, eftersom den föräl- der som barnet lever med ensam kan sörja för barnet. 161Se avsnitt 9.2 samt bilaga 7 med utredningens regressionsanalyser av SCB:s studie Jämställt föräldraskap. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn kan inträffa att trots att en allmän domstol fastställt att något underhållsbidrag inte ska utges, kan ålägga en förälder att återbetala underhållsstöd som lämnats till barnet.162 Underhållsstödet kan som framkommit lämnas till barn som lever i s.k. ombildade familjer, dvs. där två vuxna lever tillsammans och båda eller en av dem har barn från tidigare förhållanden som inte är deras gemensamma. Generellt sett har ombildade familjer en högre ekonomisk levnadsstandard än ensamstående föräldrar. En annan aspekt av underhållsstödsreglerna som delvis ligger utanför utredningens uppdrag är när stödet lämnas till den som ensam har adopterat ett barn. Av 18 kap. 2 § SFB framgår att underhållsstöd lämnas till ett barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar, vilket även innefattar den som adopterats av endast en förälder. I denna situation kan det ifrågasättas om under- hållsstöd alltid ska utges utan någon form av behovsprövning. Det är endast, i sammanhanget, ett litet antal barn som erhåller underhållsstöd i denna situation men det kan principiellt framstå som tveksamt att så är fallet. Det tidigare bidragsförskottet lämna- des inte till dessa barn eftersom det då inte fanns någon bidrags- skyldig förälder som förmånen kunde utges i förhållande till.163 finns inte heller någon förälder som kan åläggas återbetalnings- skyldighet för underhållsstöd. Det kan antas att den som ensam önskar adoptera ett barn har förmåga att ensam svara för barnets underhåll, och att detta är en bland många faktorer som vägs in vid prövningen om adoptionen, i enlighet med 4 kap. 6 § FB, är till fördel för barnet att adoptionen sker. Om ett barn som är adopterat av en ensam förälder inte får sina behov tillgodosedda och lever under ekonomiskt knappa förhållan- den förefaller det dock lämpligare att garantera detta barns försörj- ning genom annat slags stöd än genom ett stöd som reglerar underhåll mellan två särlevande föräldrar. Vid jämförelse med situ- ationen när ett barns ena förälder är avliden är det i stället främst barnpension som lämnas av för att barnet ska garanteras en rimlig försörjning. För att förbättra särlevande föräldrars förutsättningar att samarbeta och att kunna enas om 162Angående detta och andra problem med underhållsstödet, se , Underhålls- stödet – ett rättssystematiskt misstag, i till (red. , 1999) s. 17–33. 163Före införandet av underhållsstöd fanns det dock möjlighet för barn som adopterats av en ensam adoptant att få ett bidrag som motsvarade bidragsförskottet enligt lagen (1984:1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. Lagen upphörde när lagen om underhållsstöd infördes eftersom de nya reglerna kom att omfatta dessa adoptivbarn. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn underhåll och barnets försörjning kan det, som framkommit ovan, finnas klara fördelar med att stöd som förskotterar underhåll hålls rena och inte blandar inslag av fördelningspolitik och stöd för att täcka uteblivet underhåll från en förälder. Motsvarande invändning kan även resas mot underhållsstöd som lämnas till ensamstående förälder vars barn tillkommit genom insemination och äggdonation utan att det finns ett föräldraskap fastställt för mer än en av barnets föräldrar. 11.16Slutsatser av probleminventeringen och att det finns två olika system för att reglera underhåll När underhållsstödet infördes innebar det att den statliga för- skotteringen av underhåll i princip frikopplades från föräldrabal- kens regler om underhållsbidrag. Vid utformningen av det nya samhällsstödet var följande krav och målsättningar vägledande.164 -Besparingsmålet för de offentliga finanserna skulle uppnås. -Besparingarna skulle åstadkommas genom att försörjningsförmågan hos den förälder som barnet inte bor hos skulle tas i anspråk i större omfattning . -Sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och reglerna om underhållsbidrag skulle minska. -Det skulle tydligt framgå att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. -Systemet skulle vara fördelningspolitiskt rimligt. -Återbetalningsskyldigheten skulle inte vara så betungande för den bidragsskyldiga föräldern att det allvarligt försvårade umgänget med barnet. -Reglerna skulle vara enkla och tydliga. Utredningen kan konstatera att besparingsmålet om att man i större utsträckning skulle ta de underhållsskyldiga föräldrarnas för- sörjningsförmåga i anspråk, har uppfyllts. Frågan är dessvärre om inte reglerna om återbetalningsskyldighet för lämnat underhålls- 1995/96:208, Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m., och Social- försäkringsutskottets betänkande 1996/97:SfU3, Underhållsstöd till barn till särlevande för- äldrar, m.m. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn stöd i vissa fall har visat sig vara så betungande att det allvarligt för- svårar umgänget mellan barnet och den bidragsskyldige föräldern. Utredningens enkät till barn via webbplats visar åtminstone att det finns barn som inte träffar sin ena förälder pga. ekonomiska skäl.165 Vad gäller den tredje och fjärde målsättningen med underhålls- stödet är dessa i utredningens mening, mer eller mindre motstri- diga. Om lagstiftaren vill att det tydligt ska framgå att det är föräld- rarna som har det primära ansvaret för barnets försörjning tycks det märkligt att välja en väg som innebär att man frångår reglerna om underhållsbidrag som vilar på föräldrarnas egna överenskom- melse om barnets försörjning. Även målsättningen om att underhållsstödssystemet ska vara fördelningspolitiskt rimligt kan ifrågasättas. Det kan inte vara motiverat varken utifrån fördelningspolitiska skäl eller ligga i bar- nets intresse att statens förskotterade underhåll innebär samma belopp oavsett barnets ålder och oavsett vilka behov barnet har. Ännu svårare blir det att försvara att det inom underhållsstöds- systemet dessutom har införts ett inkomstprövat stöd för en viss boendeform som inte alls är kopplat till ett uteblivet underhåll för barnet. Att det kan finnas motiv för att öppna upp för reglering av underhållsskyldighet när barn bor växelvis hos båda sin föräldrar är dock en helt annan sak. Utredningens undersökningar visar dess- utom att en följd av att underhållsstödets växelvisstöd inte är syn- kroniserat med bostadsbidraget är, att föräldrar som har hela för- sörjningsbördan – där barn bor på heltid – i vissa situationer får mindre i stöd än de föräldrar vars barn bor växelvis och som ofta kan antas endast ha halva försörjningsansvaret för barnet. Mot detta kan visserligen invändas att växelvis boende inte alltid innebär att föräldrarna delar på försörjningsansvaret, men det torde ligga närmare till hands att hävda att det ofta förhåller sig så, än att hävda det motsatta. För de föräldrar som inte delar någorlunda lika på försörjningsansvaret när barnet bor växelvis, bör det därför enligt utredningen, även i dessa situationer övervägas om en skyldighet att betala underhållsbidrag bör införas. finns rättsliga förut- sättningar att avtala om underhållsbidrag endast när en förälder inte har vårdnaden om barnet och inte varaktigt bor tillsammans med barnet, eller när en förälder har vårdnaden om barnet gemensamt 165 En sammanfattning av enkätsvaren återges i bilaga 5. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn med den andra föräldern men barnet varaktigt bor tillsammans med endast den andra föräldern. Vad gäller den sistnämnda målsättningen om att underhålls- stödsreglerna ska vara enkla och tydliga kan utredningen i likhet med både och studier om detta, konstatera att särlevande föräldrars kunskaper om gällande under- hållsregler är mycket bristfälliga. Detta trots att , och även andra myndigheter – även om de inte alltid har sådan skyldighet – lämnar relevant information om reglerna för såväl underhållsstöd som underhållsbidrag. Konsekvenserna av att föräldrar har låga kunskaper om under- hållsregler har inneburit att många föräldrar reglerar underhållet via underhållsstödssystemet, trots att de har ekonomiska förutsätt- ningar att avtala om ett underhållsbidrag som i en större utsträck- ning skulle tillgodose barnets behov. Denna situation understryker det behov som finns och som särlevande föräldrar också ger uttryck för, att det bör inrättas en instans som kan bistå föräldrar att hjälpa dem komma överens om ett avtal om underhållsbidrag. Denna fråga kommer emellertid snart att bli föremål för egen utredning, se regeringens avisering om denna i kommittédirektiv 2011:8. Utredningen anser vidare att det bör erbjudas möjlighet för att föräldrar inom ramen för sam- arbetssamtal, ska kunna diskutera ekonomiska frågor som rör barnet. 12Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll Beräkningsgrunderna för det civilrättsliga underhållsbidraget och det offentligrättsliga underhållsstödet är olika.1 Detta kan leda till beloppsmässiga skillnader som kan ha betydelse för barnets eko- nomiska standard och för boförälderns möjligheter att täcka kost- nader för barnets försörjning. För att förstå hur stora skillnaderna kan vara har utredningen gjort två studier i form av typfallsberäk- ningar och en empirisk studie. Typfallen syftar till att åskådliggöra vilka skillnader storleken på underhållet till barn kan bli mellan olika föräldrapar beroende på om underhållet regleras via under- hållsstöd eller underhållsbidrag. Den empiriska studien syftar till att ge en fingervisning om vad skillnaderna i underhållets storlek skulle kunna bli om alla föräldrar som har underhållsstöd via i stället skulle reglera underhållet genom ett civilrättsligt underhållsbidrag. Typfallen visar sammanfattningsvis följande. -Det finns stora skillnader i storleken på underhållsbidrag jäm- fört med underhållsstöd beroende på hur föräldrarnas inkomster tas i anspråk. -Det finns även skillnader i hur föräldrarna efter deras relativa inkomster tar del av underhållet. -Vid låga inkomster hos den bidragsskyldige (dvs. den från- levande) föräldern är underhållsbidraget ofta lägre än under- hållsstödet, medan det motsatta gäller vid högre inkomster. 1 Se kap. 3 Gällande rätt, samt kap. 11 Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn för en närmare redogörelse för dessa regelverk. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll -När boföräldern har låga inkomster är underhållsbidraget ofta högre än underhållsstödet. -När den bidragsskyldige får en inkomstökning har underhålls- stödsreglerna fasta marginaleffekter som framgår av lag2 som är betydligt lägre än inom reglerna för underhållsbidrag. Enligt sistnämnda regler kan marginaleffekten vara av för- äldrarnas ekonomiska överskott. Får den bidragsskyldige en in- komstökning går således olika stor del till underhåll för barnet beroende på enligt vilket underhållssystem föräldrarna använder. -När boföräldern har relativt låg inkomst i kombination med att underhållsstöd utges, finns det en risk att barnets behov inte tillgodoses. Den empiriska studien visar sammanfattningsvis följande. -När registerdata används för att räkna ut ett fiktivt3 under- hållsbidrag för barn som finns i underhållsstödssystemet, fram- kommer det att ett stort antal barn med fullt underhållsstöd, dvs. , skulle få mer i underhåll vid en fiktiv beräkning av underhållsbidrag. Sammantaget skulle nästan 50 000 barn, av de barn med fullt underhållsstöd som är med i analysen, få mer i underhåll än . De barn som skulle ha fått mer i underhåll och som har en boförälder som tillhör den lägsta inkomstklassen skulle, enligt utredningens beräkningar, få i snitt mer i underhållsbidrag jämfört med underhållsstöd. -Andelen barn som skulle få mer i underhållsbidrag är högre ju lägre inkomstklass boföräldern tillhör. Detsamma gäller skillna- den i underhållets belopp, vilket är en logisk konsekvens av att underhållsbidraget, till skillnad från underhållsstödet, tar hänsyn till boförälderns inkomst. -I gruppen där den bidragsskyldige föräldern har en relativt god ekonomi (dvs. återbetalar ) är det en 2Marginaleffekten av en inkomstökning inom underhållsstödet fastställs genom en viss angiven andel i procent av den bidragsskyldiges överskott. Andelen varierar i storlek bero- ende på hur många barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för, t.ex. för ett barn, per barn för två barn och per barn för tre barn. För varje ytterligare barn ökar den totala procentsatsen med cirka en procentenhet. 3Med fiktivt underhållsbidrag avses i detta sammanhang att det beräknas hur stort ett underhållsbidrag skulle bli om föräldrarna reglerade underhållet via regler i stället för via underhållsstödet. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll ganska stor andel, , av barnen som beräknas kunna få ett större underhållsbidrag än vad underhållsstödet medger. När dessa barn har en boförälder med en inkomststandard i någon av de tre lägsta inkomstdecilerna, beräknas över 90 pro- cent kunna få ett större fiktivt underhållsbidrag än . -Även i den andra gruppen – där den bidragsskyldige föräldern inte har förmåga att återbetala hela beloppet – skulle många barn beräknas få ett högre underhåll. Av dessa barn skulle få mer i underhållsbidrag än . Slutsatserna utifrån både typfallen och den empiriska studien är att det för vissa bidragsskyldiga föräldrar finns starka ekonomiska incitament att finnas i underhållsstödssystemet i stället för att ett underhållsbidrag fastställs för barnet. Underhållsstödet kan näm- ligen i jämförelse med underhållsbidraget medföra en lägre kostnad för den bidragsskyldige föräldern, t.ex. med anled- ning av föräldrarnas relativa inkomstförhållanden eller barnens ålder.4 En lägre kostnad för den bidragsskyldige är synonymt med ett lägre underhåll för barnet. Detta kan också innebära att boför- äldern får ta ett större försörjningsansvar för barnet än vad denne borde relativt den bidragsskyldiges och/eller sin egen ekonomi. Anmärkningsvärt är att den största andelen barn som går miste om underhåll är de som bor hos en förälder med låg inkomst. Barn som bor med en förälder som tillhör den lägsta inkomstklassen (decil 1) beräknas kunna få mer i underhållsbidrag (vil- ket motsvarar ) än vad som är det maximala underhållsstödsbeloppet, dvs. Eftersom underhållsstödet inte är inkomstprövat mot boföräl- dern förekommer också den omvända situationen, dvs. att under- hållsstödet kan vara större än vad ett underhållsbidrag skulle bli. Så är fallet när boföräldern har en relativt sett hög inkomst i förhål- lande till den bidragsskyldige föräldern. I dessa fall får den bidrags- skyldige ett återbetalningsbelopp som är högre än det underhålls- bidrag som skulle ha fastställts. Detta innebär att barnet får mer i underhåll genom underhållsstödet än vad barnet skulle ha fått i underhållsbidrag. innebär det att den bidragsskyldige står 4 Detta beror på att schablonbeloppet för underhållsbidrag ökar med barnets ålder medan underhållsstödet är åldersneutralt. För en närmare redogörelse för schablonbeloppen, se avsnitt 8.2.3 Barns behov och kostnader för barn. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll för en större andel av barnets behov än vad föräldrarnas respektive inkomst indikerar. 12.2Något om olika beräkningsgrunder för underhållsbidrag och underhållsstöd Underhåll till barn kan regleras på olika sätt, antingen genom ett avtal mellan föräldrarna eller en dom om underhållsbidrag, eller genom att beviljar underhållsstöd. Det önsk- värda är att föräldrarna i första hand själva ska komma överens om ett underhållsbidrag för barnet (jämför det uppsatta målet om detta, avsnitt 11.3 ovan). Om varken någon egen överenskommelse görs eller om domstolen inte fastställer något underhåll finns underhållsstöd via som en yttersta garanti för barnets försörjning. Om föräldrarna kommer överens om ett underhållsbidrag kan de själva bestämma storleken på underhållet. Det förekommer också att den underhållsskyldig förälder inte har förmåga att betala något underhåll alls för barnet.5 (Se diagram 2). Det finns några grundläggande skillnader mellan beräknings- grunderna för underhållsbidrag och underhållsstöd. Underhålls- bidrag beräknas utifrån den relativa ekonomiska förmågan hos båda föräldrarna i förhållande till barnets behov.