sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Om regering och riksdag binder sig till att planera på dessa grunder har det också viktiga effekter för aktörernas drivkrafter. Den första och den andra punkten ger drivkrafter för att följa samhällsekonomisk lönsamhet. Därmed ställs också krav på en tydlig standard för kalkylering. Det ger också drivkrafter för olika intressenter att granska de samhällsekonomiska kalkyler som anför för sin rangordning. Den tredje punkten innebär att medfinansieringens omfattning också ger drivkrafter för regering och riksdag att anpassa ramar. De fjärde och femte punkterna ger ytterligare anledning att granska sin egen och De ger också transparenta och objektiva kriterier för att omprioritera. Det viktigaste problemet med den ovan beskrivna processen har att göra med att den inte ger något svar på hur man ska hantera de politiskt utpekade projekten som inte är lönsamma. Strängt taget kan dessa komma att ingå i planen utom tävlan. Det blir i varje fall svårt att precisera på vilka grunder de är med eller kan trängas ut. Kan ge kontroll på statens åtaganden En konsekvens av kriteriet (och de andra kriterier som syftar till att öka den totala investeringsvolymen) är att det, beroende på hur anslagsökningen konstrueras, kan leda till att andra anslag urholkas. Exempelvis kan ökade anslag till investeringar inom en fast budget till leda till att budgetar för drift, underhåll eller forskning och utveckling minskar. Av detta skäl kan det finnas anledning att utforma riktlinjer och tydliga åtaganden om när och hur statens åtaganden kan öka. En första kandidat skulle kunna vara att statens åtaganden sätts till en nivå som det verkar rimligt att kan vilja godkänna. Detta behöver i princip inte utesluta att ges i uppdrag att projektera en viss volym extra projekt för att vara beredd ifall regeringen önskar stimulera ekonomin. En preliminär planering med en realistisk volym bör rimligen också hantera den systematiska risk för kostnadsöverdrag som finns. Om vi antar att det genomsnittliga nominella kostnadsöver- draget i projekt är så betyder det att en realistisk ram på inte kan tecknas in till mer än . Med en medfinansiering på i genomsnitt dvs. skulle det kunna innebära att ramen kan utvidgas . Kan ge kommuner och andra tydliga spelregler Kommunerna är de vanligaste medfinansiärerna och därför är det angeläget att fundera på hur medfinansiering kan fungera för dem. Ur kommunens perspektiv bör det exempelvis vara viktigt att analysera när betalningen ska ske och på vilka villkor. Ska betalningen ske vid projektstart eller vid avslutat projekt? Ska betalningen innebära att kommunen bär någon risk? Ska kommunen ges utrymme att påverka projektets utform- ning? Kan man tänka sig att kommunen betalar en större andel av de kostnader som inte är ett statligt åtagande? Om en kommun binds till att bära exempelvis av de beräknade byggkostnaderna kan man tänka sig att kommunen betalar ut dessa vid projektstart eller successivt när projektet byggs. I detta fall bär kommunen ingen kostnadsöverdragsrisk och ges inte heller något direkt inflytande under projektets genomförande. Som motprestation kan man tänka sig att kommunen ges ett större inflytande över projektets utformning. I fallet när pengar först betalas ut vid byggstart finns ingen stark anledning att kräva ett bindande löfte från staten eftersom kommunens kostnad först uppstår när projektet startar. Detta innebär dock inte att en kommun kan binda stora belopp i sin budget utan att detta leder till anpassningskostnader för den kommunala planeringen och andra kommunala verksamheter. Därför kan det ändå tänkas leda till att kommunen begär att staten gör ett åtaganden om att projektet ska startas senast ett visst datum och att projektet inte bromsas eller stoppas när kommunen redan bundit sina pengar. Om kommunen ska betala en viss andel av vad projektet faktiskt kostar ger det kommunen anledning att kräva löpande insyn i kostnaderna och kanske t.o.m. möjlighet att pruta ned på vissa kostnadsposter under projektets gång. Detta skulle leda till nya krav på handläggning och administration av projekten. 7 Sammanfattning och slutsatser Bättre möjligheter att hantera medfinansiering har varit en viktig utgångspunkt för förslagen till nytt planeringssystem och det nya planeringssystemet påverkar hur medfinansiering kan ske. Exempelvis ökar sannolikheten för att nya finansieringskällor ska bli aktuella med det nya planeringssystemet. vi att användningen av brukaravgifter kan komma att öka. Det gäller både väg- och banavgifter som används, som helt nya former såsom exploateringsavgifter eller regionala fastighets- skatter. Viktiga skillnader mellan respektive trafikverkens förslag till nytt planeringssystem är enligt vår analys att: förslag har de transportpolitiska målen och principerna som utgångspunkt och fokuserar på vilka resultat som den ekonomiska planeringen av åtgärder i trans- portsystemet ska ge. Trafikverkens förslag har en rumslig och planhushållningsorienterad utgångspunkt som i högre grad fokuserar på den fysiska planeringens resultat. En naturlig konsekvens av detta är att trafikverkens förslag till nytt planeringssystem involverar betydligt fler aktörer som är aktiva i planeringen. Trafikverkens förslag till planeringssystem har som uttalat mål att underlätta medfinansiering. Eftersom trafikverkens förslag är mer preciserat och närmare beskrivet än gäller våra slutsatser främst trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. Vi anser att regering och riksdag bör klargöra sin syn på medfinansiering. Som framgår av tabellen nedan kan statens huvud- syfte antingen vara att en större volym åtgärder ska genomföras, eller att nyttan ska öka (genom att öka det gemensamma ansvars- tagandet för åtgärder inom transportinfrastrukturen). Möjligen kan syftena kombineras, men det skapar i så fall svårigheter att formulera tydliga kriterier för när medfinansiering ska bli aktuell. Bilaga 6 SOU 2011:49 Kriterier som påverkar urval Öka nytta av medel Kriterier som påverkar urval - utväxling av statens och utväxling av statens utformning och utväxling av Kriterier som påverkar urval Regering och riksdag bör också tydliggöra om medfinansiering ska tillåtas påverka prioriteringen av projekt eller inte. I analysen har vi i huvudsak utgått från att den ska tillåtas påverka prioriteringarna, eftersom det annars är svårt att tro att intresset för medfinansiering ska kunna bli särskilt stort. När väl detta har klargjorts går det att formulera kriterier för när medfinansiering är önskvärt. Vi vill dock understryka att det är fullt tänkbart att inte använda medfinan- siering för att påverka prioriteringarna. Det handlar då om att förbättra utformningen av projekt genom att en medfinansiär tar ansvar för en standard som går utöver statens minimistandard. I så fall påverkar dock medfinansieringen knappast själva planerings- systemet. En slutsats av tidigare kapitel är att en omfattande medfinansiering kan ha problematiska effekter för möjligheterna att uppnå mål för planeringen som ligger i linje med allmänintresset och som leder till en effektiv resursanvändning i transportsektorn. Vi tror därför att det fordras relativt strikta kriterier för att ange hur och när en medfinansiering kan vara aktuell att överväga. Det ligger då nära till hands att koppla dessa kriterier till resultat av de samhällsekono- miska kalkyler som ska göras för åtgärderna. Vi har beskrivit ett antal mer eller mindre realistiska tänkbara sådana kriterier upp- delade efter tre huvudsyften; ökad total investeringsvolym, ökad nytta av statliga medel samt ökad standard i projektutformningen. Översikten över en del av forskningslitteraturen som är inriktad på transportplanering pekar på att det finns två skolor som ger helt olika implikationer för hur ett ändamålsenligt planeringssystem bör läggas upp. Den ena skolan har sitt ursprung i ekonomi och statsvetenskap och betonar vikten av att hävda allmänintresset mot olika särintressen genom tydliga och rationella tekniskt-ekono- miska riktlinjer för planeringen samt en strikt koppling mellan planeringsansvar och budgetansvar. Den andra skolan har en mera planeringsteoretisk utgångspunkt och framhåller betydelsen av kommunikation, dialog och samverkan för att fånga upp de olika aspekter som finns på planeringsprocessen och dess mål. Båda riktningarna kan dock sägas ha en gemensam bas i en kritik mot nuvarande transportplanering som går ut på att planeringsunder- lagen har begränsad betydelse för planeringsutfallet. Vi har också översiktligt beskrivit grundläggande teorier om samverkan mellan organisationer och vad som driver fram sådan samverkan samt vilka kriterier som bör gälla för en samverkan som syftar till att till- godose olika samhällsintressen. Förslaget till nytt planeringssystem innebär enligt vår bedöm- ning ett trendbrott där planeringen går från en utpräglat rationa- listisk planeringsfilosofi till en mer kommunikativ planering. I detta ligger också att starkare inslag av fysisk planering tas in i den ekonomiska planeringen. Vi ser såväl fördelar som risker med denna utveckling. Exempel på risker är att kommunikativ planering kan komma att leda till tidsödande och resurskrävande planerings- processer med tvivelaktig demokratisk förankring, där engage- manget inte kommer att sträcka sig utöver vad som är ett uttryck för individers eller organisationers egenintressen. Förslaget verkar också bygga på en tanke att intressenter ska diskutera sig fram till vad som är lämpliga lösningar. Detta förutsätter att staten (i form av bland annat ) har en bild av vad som är en önskvärd samhällsutveckling. Vi bedömer att det kan vara svårt att förena ett sådant mer planhushållningsorien- terat synsätt med nuvarande transportpolitik. är trans- portpolitiken nämligen tydligt orienterad mot att skapa förut- sättningar för ett decentraliserat beslutsfattande och en långt- gående valfrihet för transportkonsumenterna. En annan risk kan bli ökade rollkonflikter eftersom förslaget till nytt planeringssystem innehåller en större uppsättning planerings- aktörer som dessutom uppträder i många skilda roller i planerings- processen. Störst risk för rollkonflikter bedömer vi att kommer att ha eftersom det ska ha en stor mängd uppgifter. Några exempel är att svara för underlaget till regeringens policybeslut, att tillsammans med regionerna besluta om åtgärdsval enligt fyrstegs- principen, att kvalitetssäkra underlaget för regionernas åtgärds- planer och att komplettera och sammanställa åtgärdsplanerna natio- nellt. Det framstår som angeläget att bestämma hur stort inflytande regering och riksdag ska ha i det nya planeringssystemet och särskilt kanske över prioriteringarna av projekt. Trafikverkens förslag ger sken av att alla aktörers inflytande ska öka, men det är knappast realistiskt. Sammantaget uppfattar vi att får en något mindre roll i trafikverkens förslag medan däremot Trafik- verkets ansvar och inflytande ökar. Om det lokala och regionala inflytandet ökar som en motprestation för medfinansiering kan större vikt behöva läggas vid att i policybesluten analysera och anvisa styrmedel för att nå nationella mål. Dessutom bör då ökade krav ställas på uppföljning och utvärdering. Vi ser ett behov av att fördjupa beskrivningen av hur plane- ringsprocessen i praktiken ska gå till. Vi tror exempelvis att den fysiska och ekonomiska planeringen så långt möjligt bör hållas i sär. Skälet är att det är olyckligt att skapa bindningar i ett så tidigt skede som den ekonomiska planeringen. Konkret kan en lösning vara att i fasen åtgärdsval överge tanken på att ha dialog om medfinansiering med intressenter redan i fyrstegsanalysen. Om fyrstegsanalysen ska fungera som avsett behöver statsmakterna (genom ) ta ställning till vad som är önskvärda åtgär- der innan de funderar på hur kostnader kan delas. Det är också viktigt att även i ett framtida planeringssystem med årliga omprövningar kunna jämföra åtgärder mot varandra, vilket ställer krav på att gemensamma planeringsförutsättningar så långt möjligt används. Ett intressant sätt att garantera en rimlig projekt- utformning är en modell som används i . Där styr den samhällsekonomiska kalkylen starkare än i , som dock särintressen får granska kalkylen. Vidare tror vi det är viktigt att tydligare än i trafikverkens förslag möjliggöra omprövning av projekt. Därför bör det klargöras hur revideringen ska ske av projekt som ligger i åtgärdsplan och ska tas med planeringsprogram. Det bör också tydliggöras när en omprövning av projekt och finansieringsöverenskommelser kan bli aktuell. Vad händer om det exempelvis visar sig att den preliminära samhällsekonomiska lönsamheten blir lägre när en senare grind passeras eller vad händer om kostnaderna för objektet ökar mer än en viss procentsats? Realistiska möjligheter för regeringen att kunna göra självständiga bedömningar bör dessutom skapas. Nära kopplat till detta är att det bör klarläggas vilka transport- politiska bindningar som ett åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen kan medföra. Åtgärdsplaneringen inleds med en process som kallas åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen. I denna process ska det utrönas vad olika berörda aktörer är beredda att göra för att bidra till att utveckla transportsystemet i regionen. Vår tolkning är att pro- cessen ska utmynna i överenskommelser om åtgärdspaket som läggs in som en förutsättning för den fortsatta planeringen. I princip kan detta innebära att infrastrukturåtgärder villkoras mot att andra åtgärder som gäller priser, avgifter eller trafikering genomförs och omvänt. Ett sådant system av transportpolitisk byteshandel kan innebära att och regeringens trans- portpolitiska handlingsfrihet efter hand begränsas. Kostnaden för att ändra väsentliga inslag i den transportpolitiska mål- och medelsarsenalen kommer åtminstone att öka successivt eftersom de kan nödvändiggöra omförhandlingar av en rad överenskommelser. Vi anser också att spelreglerna för medfinansiering bör tydliggöras. Det fanns i den senaste åtgärdsplaneringen en känsla av god- tycklighet i urvalsprocessen hos medfinansiärerna. Ett viktigt steg som diskuterades ovan är att formulera tydliga kriterier för när medfinansiering ska bli aktuell. Andra saker som kan klargöra spelreglerna är att: Förtydliga de olika avtalens status. Vi bedömer att det skarpa avtalet bör ha civilrättslig verkan, men däremot inte de tidigare avtalen. Tydliggöra vilket mandat tjänstemän har. Skapa arbetsformer som underlättar för att skilja på sina roller. Ta fram tydlig tidsplan för tecknandet av skarpa avtal. Slutligen anser vi att det bör utredas vilka transaktionskostnader som kommer att uppstå vid ett omfattande system för medfinansiering. Vid offentlig-privat samverkan (OPS) utgör transaktionskostna- derna normalt en mycket stor post som i många fall gör denna typ av lösningar ineffektiva. Vår bedömning är att ett system med olika typer av medfinansieringslösningar (och som kan innefatta såväl offentlig-offentlig samverkan som offentlig-privat samverkan) kommer att ge upphov till liknande transaktionskostnader. I vissa fall kan transaktionskostnaderna antagligen bli förhållandevis större än vid traditionella OPS-lösningar. Problemet förstärks av att åtgärdernas livslängd medför att ett mycket stort antal sam- verkanskontrakt kan komma att lagras upp successivt från plane- ringscykel till planeringscykel och kräva omfattande förvaltnings- och uppföljningskostnader. Frågan är alltså om dessa ännu till stor del okända kostnader motsvarar mervärdet av den medfinansiering som eftersträvas. 1.Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. 2.Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. 3.Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. 4.Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. 5.Bemanningsdirektivets genomförande i . 6.Missbruket, Kunskapen, Vården. 7.Transporter av frihetsberövade. – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. 9.Barnen som samhället svek. Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. En ny väg för arbetet mot dopning. – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. 13.Uppföljning av signalspaningslagen. 14.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2011 – geologin, barriärerna, alternativen. 16.Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? 18.Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. 19.Tid för snabb flexibel inlärning. 20.Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. 21.Utrikesförvaltning i världsklass. 22.Spirit of Innovation. 23.Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. 24.Sänkt restaurang- och cateringmoms. 25.Utökat polissamarbete i och EU. 26.Studiemedel för gränslös kunskap. 27.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. 28.Cirkulär migration och utveckling –förslag och framåtblick. 29.Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009. + Lättläst + + Punkt- skrift. 30.Med rätt att välja –flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. 31.Staten som fastighetsägare och hyresgäst. 32.En ny upphovsrättslag. 33.Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. 34.Etappmål i miljömålssystemet. 35.Bättre insatser vid missbruk och beroende –Individen, kunskapen och ansvaret. 36.Forskning och utveckling samt försvars- logistik – i det reformerade försvaret. 38.Ett myndighetsgemensamt servicecenter. 39.Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. 40.Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. 41.Alkoholservering på särskilda boenden. 42.En reformerad domstolslagstiftning. 43.Offentlig upphandling från eget företag? –och vissa andra frågor. 44.Fjärrvärme i konkurrens. –objektivitet, beslag, dokumentation m.m. Ju. Framtida regelverk och ansvars- förhållanden på naturgasmarknaden i . 47.En samlad ekobrottsbekämpning. 48.Vård efter behov och på lika villkor –en mänsklig rättighet. –Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för med- finansiering. Transporter av frihetsberövade. Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? [16] Förvar. Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straff- rättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. Utökat polissamarbete i och EU. [25] Cirkulär migration och utveckling –förslag och framåtblick. [28] En ny upphovsrättslag. En reformerad domstolslagstiftning. [42] Förundersökning –objektivitet, beslag, dokumentation m.m. [45] En samlad ekobrottsbekämpning. [21] Spirit of Innovation. Uppföljning av signalspaningslagen. Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret. Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. Missbruket, Kunskapen, Vården. Barnen som samhället svek. Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. [15] Staten som fastighetsägare och hyresgäst. Bättre insatser vid missbruk och beroende – Individen, kunskapen och ansvaret. Ett myndighetsgemensamt servicecenter. [38] Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. [40] Alkoholservering på särskilda boenden. Vård efter behov och på lika villkor – en mänsklig rättighet. Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. Sänkt restaurang- och cateringmoms. Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. Offentlig upphandling från eget företag? – och vissa andra frågor. Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. Tid för snabb flexibel inlärning. [19] Studiemedel för gränslös kunskap. Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2011 – geologin, barriärerna, alternativen. [14] Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. [18] Etappmål i miljömålssystemet. [34] Rovdjurens bevarandestatus. Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. Fjärrvärme i konkurrens. Framtida regelverk och ansvarsförhållanden på naturgasmarknaden i . – Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för med- finansiering. En ny väg för arbetet mot dopning. Bemanningsdirektivets genomförande i . Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009. + Lättläst + + Punkt- skrift.