sou · GYB390 · 2011-01-01 00:00:00 — Ytterligare en fördel är att den ekonomiska föreningens karaktär av företag blir tydligare, något som i sin tur troligen skulle vara till fördel för associationsformens anseende och status. Fördelarna med att ersätta ekonomisk verksamhet med närings- verksamhet ska emellertid inte överskattas. Såsom har framgått av avsnitt 6.2.3 har inte heller begreppet näringsverksamhet någon helt entydig innebörd; så har det t.ex. fått något olika utformning inom skatterätten respektive civilrätten. En förändrad terminologi be- höver därför inte leda till ökad tydlighet. Till detta kommer att en sådan ändring sannolikt får till följd att tillämpningsområdet för associationsformen blir mera begränsat än vad som är önskvärt. Så- lunda kan den civilrättsliga definitionen av begreppet näringsverk- 28 Se SOU 1949:17 s. 73. Grunddragen hos en ekonomisk förening samhet uppfattas som snävare än ekonomisk verksamhet. Närings- verksamhet i civilrättslig mening förutsätter ju att verksamheten är yrkesmässig, ett kriterium som inte torde vara uppfyllt i en del mindre ekonomiska föreningar. Detta kan medföra att en del av dagens ekonomiska föreningar hamnar utanför kriterierna för vad som utgör en ekonomisk förening. Vi är mot denna bakgrund inte beredda att föreslå att begreppet ekonomisk verksamhet byts ut mot näringsverksamhet. Det kan dock finnas anledning att i vart fall motivledes förtyd- liga innebörden i ekonomisk verksamhet något. Enligt vår mening bör ekonomisk verksamhet som utgör näringsverksamhet i redovis- ningsrättslig eller skatterättslig mening alltid anses som ekonomisk verksamhet i föreningsrättslig bemärkelse. Därutöver bör det fören- ingsrättsliga begreppet även omfatta viss annan verksamhet, också sådan som inte bedrivs yrkesmässigt. För att det ska vara fråga om ekonomisk verksamhet i denna vidare mening bör det dock krävas att verksamheten är av ekonomisk art, att den är affärsmässigt eller på annat sätt planmässigt organiserad, att den har eller är avsedd att ha viss varaktighet och att den inte är avsedd att i huvudsak tjäna ett ideellt (icke-ekonomiskt) syfte. Vi har övervägt om det nu sagda även bör komma till direkt uttryck i lagtexten. Vi bedömer dock att en så detaljerad definition skulle riskera att hämma utvecklingen av praxis på ett olyckligt sätt. Begreppet ekonomisk verksamhet bör alltså inte definieras i lag- texten. Kravet på att en ekonomisk förenings verksamhet ska främja med- lemmarnas ekonomiska intressen kan uppfyllas på flera olika sätt. Kravet på sådant främjande torde i allmänhet få anses vara uppfyllt när föreningens verksamhet är en förutsättning för att medlemmen ska få sälja produkter eller få tillgång till arbete eller till varor och tjänster av viss art eller kvalitet. Medlemmarnas ekonomiska in- tressen kan givetvis också främjas genom att föreningens verk- samhet leder till lägre utgifter eller högre inkomster för medlem- marna eller genom att verksamheten förhindrar att medlemmarna drabbas av utgifter som de annars skulle ha drabbats av. Den ekonomiska nyttan för en förenings medlemmar ligger främst i deras rätt att i vid bemärkelse använda sig av föreningens tjänster Grunddragen hos en ekonomisk förening (samhandeln). Nyttan kan emellertid också bestå av en rätt att ta del av utdelning av överskott som har genererats inom föreningen. I en del föreningar – bl.a. sådana där det på grund av verksamhetens art går långt mellan de tillfällen då medlemmarna deltar i verk- samheten – utgör utdelning på kapitalinsatsen (s.k. insatsränta) i själva verket ett viktigt led i beredandet av medlemsnytta. Enligt vår be- dömning är detta väl förenligt med gällande rätt. Begreppet främja torde alltså kunna tolkas ganska vidsträckt. Något behov av att i lagtexten ytterligare definiera be- greppet finns det enligt vår mening inte. Inte heller finns det något behov av att ge det en mera vidsträckt innebörd än det kan anses ha. Vi återkommer i avsnitt 6.5.3 till frågan om en ekonomisk förening även ska kunna ha annat ändamål än att främja medlem- marnas ekonomi. En av våra utgångspunkter har varit att den ekonomiska förenings- formen även bör vara särskilt avpassad för kooperativ verksamhet. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att det koopera- tiva kravet ska bestå oförändrat. Vi har övervägt om kravet på med- lemmars deltagande i föreningens verksamhet kan göras mer flexi- belt eller möjligen inskränkas. I de nordiska länder som vi har undersökt finns det regelmässigt krav på att medlemmarna deltar i verksamheten. I den finländska lagen om andelslag har detta formulerats som att medlemmarna ska nyttja andelslagets tjänster eller tjänster som andelslaget tillhanda- håller genom ett dotterföretag eller på annat sätt. Kontinental rätt är inte lika entydig; fransk rätt innehåller sålunda en vidare defini- tion av kooperativ, utan något uttryckligt krav på deltagande. Inte heller SCE-förordningen uppställer ett absolut krav på deltagande. I såväl fransk rätt som SCE-förordningen finns dock särskilda be- stämmelser om s.k. investerande medlemmar, som inte har för av- sikt att delta i verksamheten annat än genom kapitaltillskott. Sådana bestämmelser framstår rimligen som överflödiga om lagstift- ningen inte hade uppställt en underförstådd huvudregel om medlem- marnas aktiva deltagande i föreningen. Det kooperativa kravet förstärker den ekonomiska föreningens karaktär av personassociation (om detta begrepp, se avsnitt 2.1.1). Grunddragen hos en ekonomisk förening Om kravet på att medlemmarna på visst sätt ska delta i verk- samheten helt tas bort, skulle det vara möjligt att inrätta föreningar där samtliga medlemmar enbart bidrar med kapital utan att enga- gera sig i verksamheten. Detta skulle enligt vår mening föra alltför långt och dessutom strida mot våra direktiv. Det kooperativa kravet bör därför även i fortsättningen utgå från att medlemmarna, i vart fall som huvudregel, deltar aktivt i verksamheten. Det kooperativa kravet bör emellertid utformas så att det kan tillämpas på ett flexibelt sätt. Lika lite som bör lagen ställa krav på att alla medlemmar fortlöpande deltar i verksamheten. Det bör vara möjligt att i stadgarna bestämma att medlemmar ska eller får delta på olika sätt. Lagen bör inte uppställa några hinder mot att vissa medlemmar deltar med större arbetsinsatser medan andra, som är mindre aktiva i föreningen, i stället bidrar med en större kapital- insats. Huvudregeln bör dock även i fortsättningen vara att alla medlemmar ska ha en avsikt att delta aktivt i verksamheten; att enbart bidra med en kapitalinsats bör alltså inte vara tillräckligt. Såsom vi återkommer till i avsnitt 6.5.2 bör emellertid denna huvud- regel förenas med en möjlighet för de föreningar som så önskar att anta s.k. investerande medlemmar. Kravet på att medlemmarna ska delta i föreningens verksamhet bör även i övrigt utformas så att medlemmarnas deltagande kan ske på det sätt som passar den enskilda föreningen bäst. I detta samman- hang är den finska regleringen av intresse. Den tillåter inte bara att deltagandet sker genom att medlemmarna utnyttjar andelslagets tjänster (dvs. deltar i verksamhet som sker i andelslagets direkta regi), utan deltagandet kan också ske genom att medlemmarna utnyttjar tjänster som tillhandahålls på något annat sätt, t.ex. genom ett avtal mellan andelslaget och ett utomstående företag. Samhandeln kan alltså ske med andra aktörer utan att andelslaget för den skull för- lorar sin rättsliga status av andelslag. En sådan lösning ökar orga- nisationens flexibilitet och ger den förutsättningar att organisera sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. En ekonomisk förening kan därigenom se till att medlemmarna får del av de tjänster som föreningen ska tillhandahålla utan att föreningen själv bedriver hela den verksamhet genom vilken tjänsterna tillhandahålls. Föreningar vars verksamhet består i att tillgodose sina medlemmars behov av vissa tjänster kan då välja att i stället för att själva bedriva hela verk- samheten sluta avtal med något annat företag som åtar sig att till- handahålla några av de aktuella tjänsterna. Detta ger också möjlig- het att öka kvaliteten på tjänsterna som medlemmarna använder sig Grunddragen hos en ekonomisk förening Om en förening saknar viss kompetens, kan den nämligen för- lägga sådan verksamhet, som förutsätter denna kompetens, till ett annat företag utan att därigenom riskera att inte längre anses vara en ekonomisk förening. Vi gör alltså bedömningen att kravet på att medlemmarna ska delta aktivt i föreningens verksamhet bör behållas såsom lagens huvud- regel. Kravet bör emellertid utformas så flexibelt att det ger varje enskild förening att organisera verksamheten på det sätt som passar den bäst. Det innebär bl.a. att det bör vara möj- ligt att förlägga en del av den kooperativa verksamheten utanför själva föreningen. De närmare förutsättningarna för detta åter- kommer vi till i avsnitt 6.6. Förslag: Ekonomiska föreningar ska kunna anta medlemmar som inte har för avsikt att delta i föreningens verksamhet men som betalar medlemsinsats och har rösträtt, s.k. investerande medlemmar. Nya regler om investerande medlemmar Såsom har redovisats i avsnitt 6.5.1 gör vi bedömningen att huvud- regeln även i fortsättningen bör vara att en ekonomisk förenings medlemmar ska ha för avsikt att delta i föreningens verksamhet. Det s.k. kooperativa kravet bör alltså bestå. Ett fullständigt upp- rätthållande av det kooperativa kravet, såsom det är utformat , medför emellertid att det inte är möjligt för ekonomiska föreningar att ha vissa medlemmar som deltar aktivt i verksamheten och andra som endast bidrar med kapital. Vi har fått i uppdrag att överväga om det bör införas en möjlighet för föreningar att ha s.k. invester- ande medlemmar, dvs. medlemmar som inte har för avsikt att delta i föreningen på annat sätt än med en kapitalinsats (medlemsinsats) men som likväl har rösträtt i föreningen. Det finns en rad exempel på utländska lagar som tillåter inve- sterande medlemmar. I bl.a. , och tillåter den kooperativa lagstiftningen att ett kooperativ antar medlemmar som inte har för avsikt att använda sig av föreningens tjänster utan som enbart förutsätts bidra med kapital. Grunddragen hos en ekonomisk förening öppnar en möjlighet för europakooperativ att anta investerande med- lemmar. Det främsta argumentet för en sådan ordning torde vara att den kan underlätta föreningarnas kapitalförsörjning. Kapital kan tillföras från personer som själva inte har behov av eller är beredda att delta i föreningens verksamhet men som ändå är intresserade av att föreningen lever vidare och som vill att deras kapitalinsats ska vara förenad med ett visst mått av insyn och inflytande. En ordning med investerande medlemmar är inte oproblematisk. Det finns en risk för att de investerande medlemmarnas intresse av verksamheten är av annat slag än de vanliga medlemmarnas; för vissa medlemmar kan fokus t.ex. komma att ligga på kapitalavkastning, medan andra medlemmar har fokus på den omedelbara nytta som verksamheten kan ge dem. Detta kan leda till minskad effektivitet i styrningen av föreningarna. Det finns också en risk för att kapital- intressen kommer i konflikt med verksamhetsintressena och att detta blir till men för de . I de länder där det finns lagstift- ning om investerande medlemmar innehåller denna därför vanligen begränsningar i investerande medlemmars röstinnehav. Med dessa begränsningar vill man förhindra att kapitalintressena kommer att dominera över det kooperativa intresset. Frågan är då om det behov av kapitalanskaffning som svenska ekonomiska föreningar kan ha skulle kunna tillgodoses bättre om tänkbara investerare ges möjlighet att bli investerande medlemmar med åtföljande rätt att utöva medlems insyn och inflytande i föreningen. Den frågan har en viss koppling till frågan om koopera- tiv verksamhet ska kunna bedrivas i delägda företag. Om lagen ger ökade möjligheter att bedriva den kooperativa verksamheten utan- för den ekonomiska föreningens ram, kan behovet av kapitalanskaff- ning i högre grad än tillgodoses genom olika slag av sam- finansiering med icke-kooperativa intressen, t.ex. genom tillskapande av gemensamma intresseföretag eller joint . Såsom vi har berört i avsnitt 6.5.1 och återkommer till i avsnitt 6.6 anser vi att det bör införas sådana ökade möjligheter, något som alltså i sig torde vara ägnat att minska behovet av andra kapitalförsörjnings- modeller. Det kan också hävdas att de svenska ekonomiska förening- arnas behov av att finna fristående investerare redan i viss mån tillgodoses genom det befintliga systemet med förlagsinsatser. Också detta talar för att behovet av ett system med investerande med- lemmar inte är särskilt stort i . Grunddragen hos en ekonomisk förening Enligt vår bedömning skulle ett system med investerande med- lemmar sannolikt inte heller få någon större generell betydelse för kapitalanskaffningen till svenska ekonomiska föreningar. Möjlig- heten att bli investerande medlem torde sålunda inte annat än undantagsvis ha förutsättningar att attrahera professionella investerare. I enskilda fall skulle systemet emellertid kunna vara av värde. Under utredningen har t.ex. framkommit att ekonomiska föreningar ofta etableras i glesbygdskommuner som ett sätt att tillhandahålla viss service eller vissa tjänster till kommuninvånarna.29 Att det finns barnomsorg, äldrevård eller bensinstation i en glesbygd kan ha ett mervärde för alla som bor där. Om verksamhet av detta slag bedrivs av en ekonomisk förening, kan även andra boende än de som deltar i föreningens verksamhet ha intresse av att föreningens verksamhet består och därmed också vara beredda att bidra med ett visst kapital till föreningen. Incitamenten för detta torde dessutom öka om den som lämnar ett sådant kapitaltillskott får en medlems insyn och inflytande i föreningen. Av motsvarande anledning skulle en kommun eller en allmännyttig stiftelse kunna ha intresse av att kunna gå in med kapital i en ekonomisk förening, t.ex. inom kultursektorn, trots att kommunen eller stiftelsen själv inte avser att nyttja fören- ingens tjänster. På liknande sätt skulle ett system med investerande medlemmar i enskilda fall kunna vara till nytta i föreningar som har ett mer socialt inriktat ändamål med verksamheten; de som själva inte har något direkt behov av att nyttja föreningens tjänster skulle kunna bidra till dess verksamhet genom en kapitalinsats. I bl.a. är det inom den sociala sektorn vanligt med s.k. mångintressent- kooperativ, som kännetecknas av att kooperativet ägs av flera olika ägar- och nyttjarkategorier, exempelvis brukare, anställda och stöd- jande medlemmar.30 I , och finns särskild lagstiftning för mångintressentkooperativ och andra hybrid- företag som tar hänsyn till olika intressenters syfte med sitt med- lemskap. I dessa länder kan även det offentliga vara delägare i kooperativen.31 Ett införande av svenska regler om investerande medlemmar torde förbättra förutsättningarna för etablering av lik- nande kooperativ i . 29Rapport från Coompanion Kooperativ , Kartläggning av nyföretagande i eko- nomisk förening, s. 9–11. 30Se rapport från , , Social enterprise in Europe: recent trends and developments, WP no. 08/01, s. 5–6. 31Rapport från Coompanion Kooperativ , Kartläggning av nyföretagande i eko- nomisk förening, s. 19. Grunddragen hos en ekonomisk förening Mot denna bakgrund föreslår vi att föreningslagen utformas så att den tillåter att personer som enbart har för avsikt att tillskjuta kapital till föreningen och i övrigt inte avser att delta i verksam- heten antas som investerande medlemmar och ges rätt att utöva vissa medlemsrättigheter, däribland rösträtt. Närmare om utformningen av ett system med investerande medlemmar När det gäller utformningen av bestämmelserna om investerande medlemmar har vi övervägt två alternativ. Det ena är att införa helt nya regler för investerande medlemmar. Det andra är att vidare- utveckla regleringen om förlagsandelar så att innehavare av förlags- andelar även ges rösträtt och andra medlemsrättigheter. Ett helt nytt regelverk för investerande medlemmar har den för- delen att det jämställer investerande medlemmar med vanliga medlemmar i fråga om medlemsrättigheter. Någon särskild reg- lering för att de investerande medlemmarna ska få rösträtt, rätt till utdelning m.m. behövs inte. Medlemskapet blir personligt och röst- rätten kan inte överlåtas, vilket ger föreningen en god kontroll över vilka som har rätt att delta i beslutsfattandet vid stämman. Det andra alternativet – att bygga vidare på systemet med för- lagsandelar genom att bl.a. ge innehavare av sådana andelar rösträtt – innebär att ett redan väl känt system vidareutvecklas. Inled- ningsvis kan en sådan ordning innebära en fördel jämfört med in- förandet av ett system som är nytt för föreningarna och invester- arna. Systemet med förlagsandelar kan dessutom tyckas smidigare om en förening vill vända sig till kapitalmarknaden för att skaffa kapital. Förlagsandelar kan ju – till skillnad från medlemskap – överlåtas. kan andelarna dessutom registreras i ett avstämningsregister hos en central värdepappersförvarare, vilket ytterligare är ägnat att underlätta handel och gör att andelarna blir mer attraktiva på kapitalmarknaden.32 Det förhållandet att för- lagsandelar kan överlåtas innebär emellertid även en betydande nackdel i detta sammanhang. Om förlagsandelen skulle vara för- enad med rösträtt i föreningen, kommer denna rösträtt att följa med när förlagsandelen överlåts. Kretsen av dem som skulle kunna ut- öva inflytande vid en föreningsstämma skulle därmed kunna bli mycket vid och svår att kontrollera för föreningen sådant 32 Se prop. 2006/07:112 s. 20. Grunddragen hos en ekonomisk förening system passar också mindre väl med den ekonomiska föreningens karaktär av personassociation. Vi är mot denna bakgrund inte be- redda att förorda en ordning som bygger vidare på systemet med förlagsandelar. I stället bör det införas nya, särskilda regler om in- vesterande medlemmar. Finns det då något behov av olika slag av begränsningar som för- hindrar att investerande medlemmar får ett alltför stort inflytande över en förenings verksamhet, t.ex. i fråga om hur många röster som de får disponera i föreningen? Vad som talar för detta är fram- för allt att de investerande medlemmarna kan ha andra intressen än de medlemmar som deltar i verksamheten. Om svaret på denna första fråga är jakande, blir nästa fråga om begränsningarna bör framgå av lagen – såsom tvingande eller möjligen dispositiva bestämmelser – eller om det räcker att föreningarna själv kan införa sådana begräns- ningar i sina stadgar. Av intresse i detta sammanhang är IKA:s fjärde princip om självständighet och oberoende, se avsnitt 3.1.1. Principen innebär bl.a. att, om kooperativa föreningar skaffar externt kapital, så ska detta ske på villkor som säkerställer den demokratiska medlems- kontrollen och bevarar den kooperativa självständigheten. Flera av de länder som tillåter investerande medlemmar har också infört tvingande begränsningar i sina lagar. I samband med att systemet med förlagsinsatser introducerades i svensk rätt infördes det också genom uttryckliga lagbestämmelser tvingande begränsningar i fråga om hur stort belopp som får till- skjutas genom förlagsinsatser. Begränsningarna motiverades med att medlemsinflytandet i en förening skulle minska om det externa kapitalet tilläts bli alltför stort i förhållande till medlemmarnas kapitalinsatser.33 Bestämmelserna har därefter ändrats något men det finns fortfarande en begränsning i fråga om hur stora förlags- insatser som får tillskjutas av andra än medlemmar.34 Vi föreslår i avsnitt 13 att denna begränsning tas bort. De överväganden som låg bakom begränsningarna, såvitt avsåg förlagsandelar, gör sig emellertid i än högre grad gällande i fråga om investerande medlemmar, efter- som dessa ska ha rösträtt och därigenom kommer att ha större 1983/84:84 s. 46 f. 1996/97:163 s. 28 f. Grunddragen hos en ekonomisk förening möjlighet att påverka verksamheten i en ekonomisk förening än vad innehavare av förlagsandelar har. De investerande medlemmarnas inflytande bör alltså begränsas. Det kan i och för sig hävdas att det bör överlämnas till medlem- marna själva att avgöra i vilken utsträckning det bör förekomma sådana begränsningar. Vi har därför övervägt om det är tillräckligt att föreningarna har möjlighet att ta in sådana begränsningar i stadgarna. Effekten av att en förening, kanske av misstag, inte inför sådana begränsningar och att det därefter går in ett mycket stort antal investerande medlemmar i föreningen skulle emellertid kunna bli att de aktiva medlemmarnas inflytande blir mycket litet. Detta bör inte kunna komma i fråga. En begränsning av de investerande medlemmarnas inflytande i föreningen framstår mot den bakgrunden som så viktig att den bör tas in i lagen och vara tvingande. Begränsningar av investerande medlemmars inflytande i en förening kan utformas på olika sätt. Det kan t.ex. införas begränsningar i fråga om hur stor del av föreningens kapital som får tillskjutas av investerande medlemmar och hur stor andel av rösterna i föreningen som sådana medlemmar får inneha. I de länder som tillåter investerande medlemmar förekommer framför allt begränsningar i fråga om antalet röster. I fransk rätt får investerande medlemmar som huvudregel inte inneha mer än 35 pro- cent av rösterna i kooperativet. Den franska lagen överlåter där- utöver åt kooperativet att i stadgarna införa begränsningar i fråga om investerande medlemmars andel av kapitalet. Den spanska lag- stiftningen innehåller begränsningar i fråga om såväl den andel röster som den andel av kapitalet som de investerande medlemmarna får inneha. Det kapital som investerande medlemmar bidrar med får inte uppgå till av kooperativets totala kapital. Investerande medlemmar får inte heller inneha av rösterna. Italiensk lagstiftning innehåller begränsningar i fråga om andelen röster. Investerande medlemmar får sålunda inneha samman- lagt högst en tredjedel av det totala antalet röster. Grunddragen hos en ekonomisk förening finns också begränsningar som avser möjligheterna att lämna utdel- ning till investerande medlemmar.35 Vi har övervägt, men förkastat, begränsningsregler som tar sikte på hur stor del av föreningens kapital som får tillskjutas av in- vesterande medlemmar. Att de investerande medlemmarna har satsat en stor andel av föreningens kapital är i sig inte negativt för övriga medlemmar. Det finns inte heller något givet förhållande mellan storleken av satsat kapital och graden av inflytande. Det finns där- för inte tillräckliga skäl att, av hänsyn till övriga medlemmar, införa begränsningar i fråga om hur stor del av föreningens kapital som investerande medlemmar får tillskjuta. I gällande rätt finns inte några andra begränsningar i fråga om hur stor utdelning som får lämnas till innehavare av förlagsandelar än de som följer av de allmänna reglerna om vinstutdelning i 10 kap. föreningslagen. En begränsningsregel som tar sikte på utdelningen till investerande medlemmar skulle alltså inte fylla något syfte. Enligt vår uppfattning bör begränsningarna i investerande med- lemmars inflytande i stället knyta direkt an till möjligheten att utöva rösträtt i föreningen. De investerande medlemmarna bör inte kunna förfoga över så stor andel av röstetalet i föreningen att de, ensamma eller tillsammans med andra sådana medlemmar, kan hindra viktiga beslut i föreningen, exempelvis normala beslut om stadge- ändring. Ett beslut om stadgeändring fattas som huvudregel med minst två tredjedelars majoritet. Lagen bör därför säkerställa att investerande medlemmar vid en enskild omröstning inte kan för- foga över mer än en tredjedel av det sammanlagda antalet röster som avges vid en omröstning.