sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — De senare vinner mark på bekostnad av de som vill ha en helt fri marknad där alla droger säljs fritt. Att det är motståndarna till narkotikakonventionerna som har initiativet märks på vokabulären. Debatten beskrivs som att den står mellan prohibitionister och pragmatiker, där prohibitionisterna är det läger som försvarar konventionernas syfte att begränsa använd- ning av narkotika till medicinska och vetenskapliga ändamål. allmänna narkotikakonvention utgår från att narkotika är och förblir oumbärligt för smärtlindring och betonar att åtgärder måste vidtas för att säkra tillgången. konvention har lik- nande skrivningar för det som kallas psykotropa ämnen, det vill säga centralstimulantia, lugnande medel och dylikt. Eftersom narkotiska preparat inte bara är till nytta vid vissa sjukdomstillstånd utan också är beroendeframkallande och skadliga för hälsan, åtar sig parterna att införa en rad kontrollåtgärder som till exempel att införa recepttvång. Det är detta som av motståndarna till konven- tionerna kallas prohibitionism. På så sätt skapas bilden av en ytter- position som inte finns. Det är få, om ens någon, som i debatten vill införa totalförbud mot narkotika eller som förespråkar en skärp- ning av narkotikakonventionerna. Det är naturligt att de som står i opposition mot den rådande ordningen tar initiativet i debatten. Den som befinner sig på ytter- kanten är oftare mer passionerat engagerad i sin sak än den som för- svarar den rådande ordningen. Det märks också på det stora utrymme som de som ifrågasätter konventionerna får i debatten. Det är också den sidan som syns i media. Det är svårt och inte alls lika medialt intressant att försvara ett system som det är att ifrågasätta. Detta är troligen den främsta förklaringen till att den inter- nationella narkotikapolitiska debatten – såväl inom EU som i FN – har dominerats av företrädare för en mer tillåtande och ur svensk synvinkel narkotikaliberal politik.14 De har också varit skickligare att driva och förmedla sitt budskap. De mest aktiva debattörerna utgörs i första hand av en rad mer eller mindre narko- tikaliberala frivillig- och intresseorganisationer, liksom av forsknings- institut och tankesmedjor,15 men i ökande grad även av företrädare för enskilda länder och internationella organisationer. Dessa har framgångsrikt lyckats styra dagordningen och vilka frågekomplex som diskuteras i internationella fora, medan , andra länder och frivilligorganisationer som värnar om en fortsatt restriktiv och balanserad internationell narkotikapolitik har hamnat på defensiven. På liknande sätt blir det även i denna redovisning en viss slagsida mot den ifrågasättande sidan. Gemensamt för kritikerna av konventionerna är att de hävdar att den nuvarande politiken för att få bukt med narkotikamiss- bruket och den illegala handeln har misslyckats på olika sätt. Kritikerna menar därför att nya lösningar som enligt deras mening är mer vetenskapligt underbyggda och dessutom mer förenliga med mänsk- liga rättigheter och människors rättighet till ett värdigt liv måste ges företräde framför dagens fokus på det de kallar repressiva polis- åtgärder och brottsbekämpning. Två huvudsakliga argumentationslinjer för att kritisera den rådande politiken kan urskiljas. Å ena sidan framhåller kritikerna att länder bör lägga ökad vikt och resurser på sociala stödinsatser, vård, sprututbytesprogram och läkemedelsassisterad behandling samt att ytterligare åtgärder måste vidtas för att missbrukare ska kunna leva ett drägligt liv utan att förföljas eller diskrimineras. Å andra sidan framhåller de att de åtgärder som syftar till utbudsminskning har misslyckats, det vill säga att tull-, polis- och kontrollinsatser för att bekämpa smuggling och narkotikalangning, och därmed minska och försvåra tillgången till narkotika i samhället, är både ineffektiva och förfelade. Det katastrofala läget i med blodiga uppgörelserna mellan drogkarteller och militärens kamp mot narkotikaindustrin har fått en del debattörer att dra narkotikapolitiska slutsatser som går bortom situationen i . En rad prominenta latinamerikanska politiker och kulturpersonligheter med tre tidigare presidenter i spetsen, , 14Sverige har tillsammans med , och utsetts till den drogliberala rörelsens huvudmotståndare. 15Några av de mest kända är , Transform Drug Policy Founda- tion, , , , Global Commission on Drug Policy, m. fl. och , bildade The Latin American Commission on Drugs and Democracy.16 De vänder sig mot krig mot narkotika och menar att det de kallar en prohibitionistisk politik som går ut på att med tvång utrota narkotikaodlingar, störa narkotikaflödena, och kriminalisera konsumtionen inte har gett förväntade resultat. I stället vill de se en diskussion om ett nytt paradigm för en effektivare och humanare narkotikapolitik. De förnekar inte att det behövs repressiva åt- gärder – inklusive militära insatser i extrema situationer – för att möta hoten från organiserad brottslighet, men de repressiva åtgärd- erna ska fokusera på att upplösa de narkotikasmugglande nätver- ken. I övrigt vill de att de som använder narkotika inte ska betrak- tas som köpare på en olaglig marknad utan som patienter i behov av vård. Konsumtionen ska minska med hjälp av informations- och utbildningskampanjer. Slutligen anser de att skadorna av cannabis är jämförbara med de som orsakas av alkohol och tobak och att man därför bör överväga att avkriminalisera cannabis. Den största skadan, menar de, följer nämligen av en prohibitionistisk politik som leder till urskillningslösa gripanden, inspärrning av narkotika- användare samt våld och korruption som påverkar hela samhällen i Latinamerika.17 Tonläget i den internationella narkotikapolitiska debatten skruvades upp ytterligare 2011 i samband med att Cardoso bildade The Global Commission on Drug Policy18 tillsammans med en rad andra fram- stående internationella personligheter, bland dem FN:s förre general- sekreterare , tidigare utrikesminister , premiärminister , EU:s tidigare utrikespolitiske talesman , FN:s tidigare hög- kommissarie för mänskliga rättigheter och exekutiv- direktören för Globala Fonden,19 . Flera av med- lemmarna i The Latin American Commission är också medlemmar i den globala kommissionen, bland dem Nobelpristagaren i litteratur . Kommissionen uppvaktade FN:s generalsekre- terare för att överlämna en rapport som är kritisk mot FN:s narkotika- kontrollkonventioner och den i FN överenskomna politiken.20 16http:/// 17Drugs and Democracy: Toward a Paradigm Shift. Statement by the Latin American Com- mission on Drugs and Democracy. 18http:/// 19The to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria. Se 2.5 Övrigt samarbete på global nivå. 20War on Drugs. Report of the Global Commission on Drug Policy. Tonen är inte lika hovsam som i den latinamerikanska kommis- sionens rapport. Den hittillsvarande narkotikapolitiken döms ut. Offentliga utgifter för fängelser och fruktlösa strategier för att minska utbudet tränger undan kostnadseffektivare och evidens- baserade investeringar i efterfrågeminskning och skademinskning. Regeringar uppmuntras att experimentera med modeller av rättslig reglering av droger för att undergräva den organiserade brottslig- hetens makt och trygga medborgarnas hälsa och säkerhet. Kom- missionen förespråkar således en reglering liknande den som många länder har av försäljningen av alkohol och tobak. Rekommendation gäller främst cannabis, skriver kommissionen, men även andra experiment med avkriminalisering och reglering uppmuntras. Många narkotikaliberala frivilligorganisationer och debattörer välkomnade kommissionens rapport. I anslutning till att rapporten överlämnandes till FN:s generalsekreterare bedrevs det en namn- insamlingskampanj på nätet av en aktivistorganisation vid namn AVAAZ. Organisationen hävdar att av narkotikapolitik har misslyckats och att den offentliga debatten har fastnat i skräck och felaktig information. Genom uppropet uppmanade man general- sekreteraren att styra utvecklingen i riktning mot avkriminali- sering, reglering, folkhälsa och utbildning, det vill säga en politik som bortser från brottsbekämpning och som går ut på att kontrollera droganvändningen genom upplysning och regler för försäljning.21 Den globala kommissionen har beställt ett antal rapporter i olika narkotikapolitiska frågor för att använda i debatten. Flera av för- fattarna till dessa är verksamma i organisationer och tankesmedjor som verkar för en uppluckring av de internationella narkotikakon- ventionerna. Underlagsrapporterna pekar ut en långtgående reformering av det internationella narkotikakontrollsystemet. En slutsats är att den enda verksamma lösningen för att få större kontroll över utbud, efterfrågan och relaterade problem är legalisering.22 Debatten inom FN-systemet har fokuserat på en rad policyfrågor som i de allra flesta fall har initierats av företrädare för en mer tillåtande narkotikapolitik. Det gäller fram- för allt tre frågor: harm reduction (skademinskning), narkotikamiss- 21http:///en/end_the_war_on_drugs/?fpla 22Mike Trace, Drug Policy – Lessons Learnt, and Options for the Future. brukares mänskliga rättigheter och tillgången till narkotikaklassade mediciner. Den mest uppmärksammade diskussionen rör begreppet harm reduc- tion, en fråga som ställdes på sin spets års förhandlingar om tioårsuppföljningen av generalförsamlingens specialsession om narkotikaproblemen i världen (UNGASS 1998). Debatten hand- lade dels om hur medlemsländerna bör se på skademinskning och vilken vikt som de bör lägga vid skademinskande åtgärder (sprut- utbyten, injektionsrum, etc.) i förhållande till prevention, miss- bruksbehandling och andra sociala stödåtgärder, dels om hur stor vikt som bör läggas vid efterfrågeminskande och sociala åtgärder i förhållande till utbudsminskande insatser. En hel del av harm reduction-förespråkarnas argument och idéer har utvecklats och vunnit acceptans inom FN:s hiv/aids-förebygg- ande arbete. Begreppet fick genomslag när målsättningen att hindra hiv/aids-smittspridning genom åtgärder som till exempel sprututbytes- program och läkemedelsassisterad behandling bedömdes som viktigare än målet att förhindra själva drogmissbruket hos injicerande miss- brukare. Men debatten om harm reduction avslöjade också en djup klyfta mellan medlemsländerna som rör själva målsättningen med och ambi- tionsnivån för narkotikapolitiken, det vill säga om politiken ytterst ska syfta till ett så narkotikafritt samhälle som möjligt genom noll- tolerans mot narkotika, kraftfulla insatser för att förebygga och mot- verka narkotikaberoende samt tillgång till missbruksbehandling med drogfrihet som slutmål, eller om länderna istället måste acceptera att droger är en del av samhällsproblematiken som man inte kommer runt och därför måste hantera på ett rimligt och människovärdigt sätt. reduction-anhängarna företräder det senare synsättet och menar att länder borde fokusera mer på människors hälsa och väl- befinnande och mindre på att bekämpa den illegala narkotika- handeln eller åtala och fängsla enskilda individer för innehav av narkotika. De argumenterar därför för att tona ned den i FN överens- komna principen om en integrerad och balanserad ansats mellan utbudsminskning (tull-, polis- och kontrollinsatser) och efterfråge- minskning (prevention, behandling och sociala insatser för att åter- integrera behandlade narkotikamissbrukare i samhället) och ersätta denna princip med en politik som i första hand ska minska de hälso- relaterade, sociala och ekonomiska skadorna för individen och sam- hället, som preventiva åtgärder och insatser på utbuds- och kontrollsidan prioriteras ned. Förespråkare för denna inriktning menar också ofta att narkotika- användning bör avdramatiseras, eftersom merparten av de som använder narkotika har möjlighet att hantera och kontrollera sin användning (därav språkbruket användare och inte missbrukare), att alla narkotikaklassade droger inte är lika farliga (debatten om huruvida cannabis är mindre farligt och beroendeframkallande än andra så kallade tunga droger) samt att innehav och bruk av narkotika bör avkriminaliseras (vissa hävdar legaliseras). Avkriminalisering och andra åtgärder för att minska diskrimineringen och stigmatiseringen av missbrukare framhålls som viktiga för att säkerställa att de som drabbats av narkotikaberoende erbjuds och söker den vård och sociala omsorg som de bör ha rätt till. Ett narkotikafritt samhälle eller nollvision förkastas av harm reduction-förespråkarna som menar att detta är en orealistisk, dog- matisk och ideologisk målsättning. I CND-debatten 2009 höll och majoriteten av FN:s medlemsländer, liksom en rad frivillig- organisationer, inte med om harm reduction-anhängarnas synsätt och argumenterade istället för att FN:s narkotikapolitik även i fortsätt- ningen skulle ta sin utgångspunkt i FN:s narkotikakontrollkonven- tioner och en balanserad ansats mellan efterfråge- och utbuds- begränsande åtgärder. , och andra företrädare för en restriktiv men ändå folkhälsoorienterad narkotikapolitik understryker också vikten av att ha en hög ambitionsnivå (signalverkan), nolltolerans mot nar- kotika (för att förhindra att människor provar på droger) och om- fattande preventivt arbete. För och kan vissa av de åtgärder som förordas av harm reduction-anhängare vara acceptabla så länge de inte är isolerade utan del av en mer omfattande politik för att minska efterfrågan och i förlängningen uppnå drogfrihet. De debattörer som stödjer den restriktiva linjen menar att om harm reduction får bli den övergripande målsättningen leder det till upp- givenhet gentemot drogproblematiken och att missbrukarna hålls kvar i ett skadligt beroende. Till viss del har motsättningarna i synsätt mellan de så kallade pragmatiska harm reduction-förespråkarna och de som värnar om en restriktiv folkhälsoinriktad narkotikapolitik kunnat överbryggas genom att det trots allt finns en samsyn mellan samtliga och frivilligorganisationer om att världens länder borde sätta in mera resurser för att öka tillgången till olika former av missbruksbehand- ling och sociala stödåtgärder. De senaste årens narkotikapolitiska debatt och agenda har också en rad argument om mänskiga rättigheter använts för att hävda att FN:s narkotikakontrollkonventioner och nationella regeringars lag- stiftning är oförenliga med respekten för mänskliga rättigheter, narkotikamissbrukares rätt till hälsa, FN:s förbud mot tortyr, rätten till liv och dödsstraffets avskaffande. De har också påpekat att det rådande systemet inte fungerar för att säkerställa människors rätt att få tillgång till kontrollerade mediciner och därmed smärtlindring. Enligt många debattörer som argumenterar för en mer tillåtande politik finns det ett motsatsförhållande mellan rätten till hälsa och FN:s narkotikakontrollkonventioner. De hävdar att fokuseringen på utbudsminskande kontrollåtgärder och kriminalisering och bestraff- ning av narkotikainnehav leder till att narkotikaanvändare inte ges tillgång till den hälso- och sjukvård som de är berättigade till. Före- språkarna för harm reduction-perspektivet kritiserar också att nar- kotikaanvändare ses som kriminella snarare än som människor i behov av vård. FN:s specielle rapportör om allas rätt till högsta möjliga fysiska och mentala hälsa, , är den som har gått längst i detta resonemang då han i en rapport föreslår avkri- minalisering eller straffrihet för innehav av droger, samt en fullständig nyordning när det gäller FN:s narkotikakontrollkonventioner i linje med det arbete som bedrivs internationellt för att motverka tobak. Ett annat argument som används flitigt är att rätten till hälsa, som en del av FN:s grundläggande mänskliga rättigheter24 är överordnad FN:s narkotikakontrollkonventioner och att det därmed står länder fritt att avkriminalisera eller legalisera droger, eller bedriva vissa harm reduction-insatser som formellt står i strid med konventionerna. Flera EU- och andra länder har öppet välkomnat de slutsatser som har kommit fram till. Å andra sidan har bland 23A/65/255 of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health. 24FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna artikel 25, FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter artikel 12. andra , och UNODC/INCB tagit avstånd från tolkning och istället framhållit att det inte finns något motsatsför- hållande mellan rätten till hälsa och en restriktiv narkotikapolitik, det vill säga att det är möjligt att både erbjuda behandling och stöd till missbrukare som man med andra åtgärder försöker minska tillgången till narkotika i så hög grad som möjligt. Före- trädare för den restriktiva linjen menar också att rätten till hälsa inte innebär någon rätt att använda och missbruka illegala droger. Även företrädare, , har argumenterat för harm reduction som en mänsklig rättighet. Exempelvis granskade han 2006 och betonade i det sammanhanget att regeringen hade ett ansvar för att säkerställa genomförandet av en omfattande skade- minskningspolitik, inklusive rådgivning, råd om sexuell och repro- duktiv hälsa, och rena nålar och sprutor.25 Enligt harm reduction-förespråkarnas synsätt strider även alla typer av tvångsvård av missbrukare mot FN:s förbud mot tortyr. Vissa länder kritiseras med rätta för den inhumana behandling som narkotikamissbrukare utsätts för i häkten och fängelser, där det förekommer att missbrukare avgiftas genom strikt isolering, utan tillgång till någon som helst vård eller medicinering. Men även den svenska tvångsvården eller tvångsvård i andra länder, som syftar till att fånga upp och bryta ett destruktivt bete- ende, kritiseras. FN:s tidigare rapportör mot tortyr, , har uttalat sig om sambandet mellan mänskliga rättigheter och narkotikapolitik. Han menar till exempel att narkotikaberoende ska betraktas som vilket sjukdomstillstånd som helst, att kriminalisering av narkotika- användning och sprutor kan bidra till att öka risken för spridning av hiv och hepatit, att narkotikamissbrukare har rätt att inte utsättas för tvångsvård – utom i undantagsfall och i så fall i linje med inter- nationell standard, och att missbrukare som är frihetsberövade ska ha samma rätt till vård och behandling som andra, inklusive rätt till läkemedelsassisterad behandling.26 Frågan om rätten till liv och dödsstraffets avskaffande har också använts för att framföra generell kritik mot brottsbekämpande insatser för att minska utbudet av narkotika. Förespråkare för en mer tillåtande politik argumenterar genom- gående för att vidta konkreta åtgärder för att motverka diskriminering och stigmatisering, ofta i allmänna och vaga ordalag. 25A/HRC/4/28/Add.2. 26A/HRC/10/44. framhåller att narkotikaanvändare diskrimineras och stigmatiseras därför att samhälleliga normer och värderingar är negativa till nar- kotikamissbruk och narkotika. Detta, menar de, leder bland annat till att stater inte tillhandahåller missbrukare de hälso- och sociala tjänster som andra medborgare kan åtnjuta för olika hälsoåkommor. På grund av diskriminering eller stigmatisering drar sig missbrukare för att söka upp de tjänster som finns och de ges inte inflytande över den politik som direkt påverkar dem. Dessa debattörer menar att ett sätt att komma till rätta med problemet är att avkriminalisera innehav, legalisera narkotika och bedriva ett aktivt arbete för att ändra samhälleliga normer i riktning mot större acceptans av narkotika och narkotikaanvändning. Tillgång till narkotikaklassade mediciner Narkotikaliberala frivilligorganisationer har också engagerat sig aktivt och framgångsrikt i frågan om tillgång till kontrollerade mediciner. De har pekat på att det finns stor brist på mediciner för att lindra stark smärta i många och att FN och INCB borde enga- gera sig mer för att se till att dessa brister åtgärdas. Flera länder har också kritiserat INCB för att alltför ensidigt ha fokuserat sitt arbete på att minska riskerna för illegal spridning av läkemedel och narkotiska preparat, vilket vissa anser har lett till en alltför rest- riktiv politik och regleringar i många länder. Som en följd av upp- märksamheten kring frågan om tillgång till kontrollerade mediciner har INCB blivit mer aktivt i arbetet med att stödja kapacitet och regelverk på detta område. Det faktum att frågan om förbättrad tillgång till kontrollerade mediciner har uppmärksammats kommer förhoppningsvis att leda till nytta för patienter som behöver smärtlindring, framför allt i vissa . Men det är också tydligt att flera narkotikaliberala förespråkare vill se att listan över kontrollerade mediciner utvidgas till att omfatta till exempel cannabis och heroin för medicinskt bruk. Även om EU-länderna har ett långtgående narkotikapolitisk samarbete och har enats om både en narkotikastrategi (2005–2012) och en hand- lingsplan (2009–2012) har debatten inom EU under präglats av relativt stora åsiktsskillnader i synen på narkotikapolitikens övergripande målsättning, harm reduction, cannabis, vikten av pre- vention och lämpligheten av att erbjuda sprututbytesprogram i fängelser. I flera av de policyfrågor som har varit föremål för diskussioner i FN har EU-länderna dessutom uppvisat intern oenighet, som tro- ligtvis bottnar i de respektive EU-ländernas olika syn på narkotika- politikens övergripande målsättning. Tillsammans med övriga EU-länder har accepterat att införa ett antal olika åtgärder som särskilt syftar till att minska skad- lig inverkan på hälsan (såsom hiv, hepatit B och C samt tuberkulos) som är kopplad till narkotikamissbruk och antalet dödsfall som orsakas av narkotikamissbruk. Åtgärderna ska vara en integrerande del av politiken för förebyggande av narkotikamissbruk och vård av missbrukare.27 Att sådana insatser bör vara en integrerad del av en allomfatt- ande efterfrågeminskande politik som i slutändan syftar till drog- frihet och inte tillhandahålls isolerat är ett synsätt som delar med en mindre grupp EU-länder. Uttrycket harm reduction har ifrågasatts i den svenska debatten, bland annat då den anses skicka fel signal. Uttrycket används inte heller ordagrant i de rekommendationer som rådet har enats om på området skademinskning. Däremot används det i EU:s narkotika- strategi 2005–2012.28 Där har översättningen till svenska blivit minskning av skadorna. Att det inte är fråga om isolerade insatser framgår av strategin som är tydlig med att alla dessa åtgärder är kompletterande, bör erbjudas i integrerad form och avser ytterst att bidra till att minska narkotikaanvändning och beroende och till att minska de narkotikarelaterade hälsomässiga och sociala konsekvenserna. Det finns en betydande majoritet länder inom EU som aktivt förespråkar harm reduction som övergripande och vägledande princip för den framtida narkotikapolitiken, där drogfrihet för missbruk- arna inte nödvändigtvis är ett måste, inte ens på lång sikt. Dessa länder har också dragit slutsatsen att FN:s narkotikakontroll- konventioner är föråldrade och rigida eftersom till exempel konvention kräver kriminalisering av innehav för personligt bruk. 278069/03 Rådets rekommendation om förebyggande och begränsning av hälsorelaterade skador i samband med narkotikamissbruk. På engelska talas det om reduction of health- related harm associated with drug dependence och associated risks. 2815074/04. Att det är denna tolkning av harm reduction som mest fram- gångsrikt kommunicerats utåt märks bland annat av den analys som The Latin American Commission on Drugs and Democracy har gjort av EU:s politik. Kommissionen skriver att EU inriktar sin politik på att minska skadorna av narkotika. Denna politik, skriver kom- missionen, har visat sig mer human och effektiv. Men genom att inte ägna tillräcklig kraft åt att minska den inhemska konsumtionen i tron att en fokusering på harm reduction minskar problemens sociala utbredning, misslyckas EU med att bromsa den efterfrågan på olagliga droger som stimulerar produktion och export från andra delar av världen.29