sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — För kommuner och landsting med bidragsökningar eller avgifts- minskningar föreslås att förändringarna får slå igenom fullt ut som förändringarna införs. Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar I vissa fall kan kommuner och landsting få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggning av kommuner och landsting. Enligt direktiven ska kommittén överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de ska lösas på annat sätt. Kommitténs förslag innebär att de kommuner som förlorar på en eventuell sammanläggning får behålla de intäkter som kom- munerna skulle ha haft var och en för sig under en övergångstid . Beträffande landstingen anser kommittén att det är rimligt att tillägget för små landsting tas bort vid en sammanläggning men först indelningändringen trätt i kraft. Regeringen har i instruktionen för Statskontoret gett myndigheten i uppgift att löpande följa upp systemet. Kom- mittén vill understryka betydelsen av att Statskontoret till ledning och stöd för sitt arbete med uppföljningen tillskapar en referens- grupp bestående av företrädare för , berörda fackdepartement och myndigheter samt Kommuner och Landsting. Det är kommitténs uppfattning att regeringen måste bestämma hur finansieringen ska ske av de kostnader som Tillväxtanalys har för att hålla data och den beräkningsmodell som myndigheten utvecklat för att fånga upp glesbygdens speciella merkostnader aktuell. lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:773) om kom- munalekonomisk utjämning dels att 14 § ska upphöra att gälla, dels att 3, 7, 11–13 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 12 a §, samt närmast före 12 a § en ny rubrik av följande lydelse. I denna lag används följande termer i den betydelse som anges Utjämningsår: Det år bidrag Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift skall betalas. eller avgift ska betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatte- underlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive året före utjämningsåret Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år2012 enligt denna lag i dess lydelse före , är större än nettot av kommunens eller bidrag och avgifter enligt bestämmelserna i lagen i dess lydelse den 1 janu- ari 2013, med undantag för 11 § tredje stycket, 12 § tredje stycket och 13 §, om dessa bestäm- melser skulle ha gällt för år2012.Strukturbidragsminskning: En strukturbidragsminskning förelig- ger i den mån en kommuns eller ett landstings strukturbidrag enligt denna lag i dess lydelse före är större än kommunens rätt till bidrag enligt 11 § andra stycket i dess lydelse , om bestämmelsen hade gällt för , eller rätt till bidrag enligt 12 § andra stycket. uppräknad med den procentsats som anges i 4 §. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multiplicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Skatteunderlaget och skattesatsen för kommuner som inte ingår i ett landsting undantas från denna beräkning. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kost- nadsslag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångs- punkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kom- mun eller ett landsting. Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år 2004 enligt de lagar som upphävs genom denna lag ökat med ett enhetligt belopp per invånare, för kommuner och för landsting, är större än nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra stycket, 12 § andra stycket, 15 och 16 §§, om dessa bestämmelser skulle ha gällt för . varje län de skattesatser (läns- varje län de skattesatser (läns- visa skattesatser) som skall till- visa skattesatser) som ska till- lämpas vid beräkning av bidrag lämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §. enligt 5 § och avgifter enligt 6 §. De länsvisa skattesatserna skall De länsvisa skattesatserna ska muner fastställas utifrån 95 pro- muner fastställas utifrån 95 pro- 2003 och för bidragsberättigade 2011 och för bidragsberättigade och landsting skall de länsvisa skattesatserna i stället fastställas stället fastställas utifrån 85 pro- 2011 och för avgiftsskyldiga lands- ting utifrån av medel- Vid fastställandet av de läns- Vid fastställandet av de läns- En kommun har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. haft en beräknad standard- haft en beräknad standard- kostnad för näringslivs- och syssel- kostnad för svagt befolknings- underlag har rätt till bidrag med har rätt till bidrag med mot- En kommun som får en En kommun som får en 2005 har rätt till ett bidrag har rätt till ett bidrag motsvarande denna del av Ett landsting har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. Ett landsting som haft en beräknad standardkostnad för små landsting har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp. Ett landsting som får en Ett landsting som får en bidragsminskning som är större än av det upp- större än av det 2005 har rätt till ett bidrag som 2013 har rätt till ett bidrag Bestämmelser vid vissa indelningsändringar Om en kommun sammanläggs enligt lagen (1979:411) om Sveri- ges indelning i kommuner och landsting med en annan kommun eller flera andra kommuner och den kommun som bildas genom sammanläggningen skulle få lägre standardkostnader för befolk- ningsändringar eller bebyggelse- struktur eller ett lägre struktur- bidrag än vad de i samman- läggningen ingående kommun- erna skulle ha fått sammantaget om sammanläggningen inte hade genomomförts, ska den nya kom- munens standardkostnader för befolkningsförändringar eller bebyg- gelsestruktur eller strukturbidrag utgöras av de i sammanlägg- ningen ingående kommunernas Detta ska gälla under de fyra när- mast följande åren från och med trädde i kraft. En kommun som får en En kommun eller ett lands- bidragsminskning har rätt till ett ting som får en bidragsminsk- ning har rätt till ett årligt del av bidragsminskningen som införandebidrag för den del av inte ersätts enligt 11 § tredje stycket och som överstiger 0,08 ersätts enligt 11 § tredje stycket procent av det uppräknade skatte- eller 12 § tredje stycket och som efter minska med 0,08 pro- efter minska med 250 kro- cent av det uppräknade skatte- nor per invånare till dess det längst till och med . Ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 12 § tredje stycket av det uppräknade skatteunder- efter minska av det uppräknade skatte- underlaget och utgå längst till och med . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter för och . 1.1Utjämningssystemets utveckling över tid Under större delen av har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i eko- nomiska förutsättningar. Ett utjämningssystem i egentlig mening infördes dock först . Det skatteutjämningssystem som infördes bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kom- muner och landsting med hög utdebitering alternativt ett reducerat bidrag till kommuner och landsting med låg skattesats. Vid sidan av utjämningssystemet fanns ett stort antal specialdestinerade stats- bidrag. Detta system kom i sina huvuddrag att gälla fram även om systemet modifierades i omgångar. genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner efter förslag från den kommunal- ekonomiska kommittén. Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett generellt bidrag. Det nya statliga utjämningsbidraget för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg till kommuner med stor befolkningsminskning. För lands- tingen gjordes endast små förändringar 1993. Det fanns emellertid kritik mot system, framför allt mot kostnadsutjämningen. En särskild utredare tillkallades med uppgift att föreslå en ny modell för kostnadsutjämningen mellan kom- munerna. Förslaget lades fram i betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53). Ett ytterligare problem var att inte alla kommuner omfattades av inkomstutjämningen. Kom- muner med en skattekraft som var högre än en garanterad skattekraft omfattades inte av bidragssystemet. Statsbidraget kunde därför inte användas vid generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. En arbetsgrupp inom Finans- departementet fick i uppdrag att belysa olika modeller för inkomstutjämning. Arbetet redovisades i promemorian inkomstutjämning – alternativa modeller (Ds 1993:68). En särskild utredare tillkallades med uppgift att se över utjämningssystemet för landstingen. Förslaget presenterades i betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70). tillsattes en parlamentarisk kommitté, Bered- ningen för statsbidrag och utjämning (i det följande kallad Stats- bidragsberedningen) med uppgift att föreslå hur statens bidrag till kommuner och landsting liksom utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skulle utformas. Beredningen lade fram sina förslag, som baserades på ovan nämnda betänkanden, i betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144). kompletteringsproposition lade regeringen fram ett förslag till nytt utjämningssystem för kommuner och landsting som i huvudsak byggde på Statsbidragsberedningens förslag. Ett nytt utjämningssystem trädde i kraft sedan regeringens ursprungliga förslag justerats avseende den lagtekniska utform- ningen efter Lagrådets yttrande över det ursprungliga förslaget (prop. 1995/96:64). Det statsbidrags- och utjämningssystem som infördes bestod av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag och införanderegler. Till skillnad från tidigare system kom nu alla kommuner och landsting att omfattas. Det generella statsbidraget utgjordes av ett särskilt anslag vid sidan av utjämningssystemet och utbetalades med ett enhetligt belopp per invånare. Utjämningen var statsfinansiellt neutral genom att såväl inkomst- som kostnadsutjämningen finansierades av kommuner Kommuner och landsting med en skattekraft under och/eller strukturkostnader över genomsnittet erhöll bidrag, medan övriga kommuner och landsting fick betala en avgift. I princip var summan av avgifterna i landet lika stora som summan av bidragen. Kostnadsutjämningen var utformad enligt samma principer i kommun- respektive landstingssektorn. Metoden kallas för standard- kostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller som beräknas med hjälp av olika faktorer. De olika delmodellerna avser antingen specifika verksamheter eller kostnader som finns i de flesta verksamheter. genomfördes vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Dessa berörde framför allt barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafiken. Dessutom tillkom en modell som skulle kompensera de kommuner som hade högre kostnader i barn- omsorg, grund- och gymnasieskolan på grund av en stor andel barn med utländsk bakgrund. För landstingen gjordes vissa förändringar i kostnadsutjämningsmodellen för hälso- och sjukvård. 1.2Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem Synpunkter på utjämningssystemets omfattning och komplexitet hade framförts i olika sammanhang. tillkallades en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda vissa frågor beträffande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet och vid behov föreslå förändringar. Kommittén, som antog namnet , lade fram sina förslag i betänkandet Gemen- samt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning infördes efter förslag från regeringen i prop. 2003/04:155, som i huvudsak byggde på förslag. Syftet är detsamma som för det tidigare systemet, dvs. att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare lik- värdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Det nu gällande utjämningssystemet består av fem olika delar: införandebidrag () och regleringsbidrag/regleringsavgift. I inkomstutjämningen sker en utjämning av skattekraft som garan- terar alla kommuner respektive landsting ett i stort sett lika stort skatteunderlag per invånare. En grundläggande skillnad mellan det system som var i bruk fram och det nuvarande är att den mellankommunala inkomstutjämningen består av ett i huvudsak statligt finansierat inkomstutjämningsbidrag. erhåller 279 av 290 kommuner och 19 av 20 landsting ett statligt inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskattningsbara inkomsten och ett skatte- utjämningsunderlag som motsvarar för kommunerna och för landstingen av den genomsnittliga skatte- kraften i riket. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer betalar i stället en inkomst- utjämningsavgift till staten. I kostnadsutjämningen utjämnas för opåverkbara strukturella kostnadsskillnader. Dessa kan vara av två slag. Det ena är att behovet av verksamhet är olika, till exempel finns det större behov av äldreomsorg i kommuner med många gamla invånare. Det andra är att kostnaden för att producera en viss service varierar, till exempel kan skolan kosta mer i glesbygds- kommuner eftersom undervisningen där kan behöva drivas i mindre klasser och att eleverna oftare behöver skolskjuts. Kommuner och landsting med en ogynnsam kostnadsstruktur får ett bidrag av staten. De som har en gynnsam struktur får i stället betala en avgift till staten. statsfinansiellt neutral, eftersom summan av bidrag och avgifter är lika stora och därför tar ut varandra. Huvuddragen i det tidigare systemet för kostnadsutjämning kvarstår, men har förenklats genom att vissa delar tagits bort. Ett nytt inslag är att kostnadsutjämningen nu också delvis beaktar strukturella skillnader i lön som påverkar kostnaden för att bedriva verksamhet i olika delar av landet. De delar av kostnadsutjämningen som var av regional- politisk karaktär återfinns i nuvarande system i form av ett struk- turbidrag som finns vid sidan av kostnadsutjämningen. Struktur- bidrag utgår inte till alla kommuner och landsting utan endast till de som tidigare fick tillägg i vissa delmodeller och/eller fick större intäktsminskningar genom den systemförändring som skedde 2005. När systemet ändrades 2005 förändrades intäkterna för många kommuner och landsting. För att mildra omfördelningseffekterna av regeländringarna för de som fick kraftiga intäktsminskningar tillämpades särskilda införandebidrag –2010. Regleringsbidraget eller regleringsavgiften utgör skillnaden mellan de av anvisade medlen på anslaget för kommunal- ekonomisk utjämning och summan av ovan beskrivna bidrag och avgifter. Regleringsbidraget eller regleringsavgiften fördelas mellan kommunerna respektive landstingen med ett enhetligt belopp per invånare. Kommitténs uppdrag är att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning inklusive de förändringar som föreslogs ekonomiska vårproposition och som trädde i kraft (dir. 2008:110). De grundläggande prin- ciperna som systemet bygger på ska dock ligga fast, dvs. kommuner och landsting ska ges likvärdiga förutsättningar att ge sina invånare god och likvärdig utbildning, vård och omsorg. Kommitténs uppgift är att utreda alternativa metoder för inkomstutjämning i syfte att identifiera om det i den nuvarande inkomstutjämningen finns tillväxthämmande faktorer och i så fall föreslå hur dessa kan undanröjas samt hur incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kan stärkas. Därutöver ska kommittén ta ställning till om och i så fall hur skatteväxlingar ska beaktas inom ramen för utjämningen. Kommittén ska även bedöma om det är rimligt att ha olika länsvisa skattesatser i systemet för inkomstutjämning. Direktiven ifrågasätter om tidigare gjorda skatteväxlingar speglar dagens skillnader i uppgiftsfördelning mellan kommunerna och i respektive län. Möjligheterna att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka stabiliteten ska ses över. I uppdraget ingår vidare att utreda om det strukturbidrag som infördes bör förändras eller avvecklas och i så fall föreslå hur detta ska hanteras. Effekterna för kommunerna och landstingen av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat land ska analy- seras. Om behov föreligger ska kommittén föreslå hur detta bör beaktas i utjämningssystemet. Kommittén ska också överväga alter- metoder att fördela det utjämningsbelopp som erhåller från till följd av utjämningsordningen mellan länderna. Därvid ska även motsvarande frågeställningar vad avser och beaktas. I vissa fall kan kommuner och landsting få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggningar av kommuner eller av landsting. I kommitténs uppdrag ingår att överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de kan lösas på annat sätt. Kommittén ska även beakta eventuella konsekvenser för utjäm- ningssystemet av införandet av den kommunala fastighetsavgiften samt om så behövs lämna förslag till hur dessa bör beaktas. Därutöver ska kommittén överväga om det finns specialdestinerade statsbidrag som i stället bör ingå i det generella statsbidraget. Kommittén ska vid behov lämna förslag till hur bidrags- och avgiftsförändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av övriga lämnade förslag ska hanteras. I övrigt är kommittén oför- hindrad att göra andra analyser och lämna andra förslag rörande den kommunalekonomiska utjämningen som kan anses vara moti- verade inom ramen för utredningsuppdraget. Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1. Utredningsuppdraget är komplext och kräver stora mått av specialistkunskaper. Arbetsformerna har därför anpassats så att erforderlig specialistkompetens har tillförts sekretariatets egna resurser, bl.a. i form av externa uppdrag och aktiva insatser från utredningens sakkunniga och experter. Kommittén har även erhållit utredningshjälp av den permanenta uppföljningsorganisation som inrättats vid Statskontoret. I arbetet har även underlag använts från tidigare utredningar. Regeringen har till kommittén överlämnat betänkandet Delupp- följning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen (SOU 2007:61). Som under- lag för kommitténs inriktning av arbetet har även den kritik och andra synpunkter som i olika sammanhang framförts mot olika delar av utjämningssystemet beaktats. Inkomna skrivelser och upp- vaktningar från kommuner och landsting har också ingått i kommitténs utredningsunderlag. inriktades arbetet i stor utsträckning på inkomst- utjämningen med fokus på den problematik som direktiven lyfter fram. Ett uppdrag lämnades till vid i om att ta fram en underlagsrapport som utförligt beskriver problematiken kring inkomstutjämningen och villkoren för tillväxt i kommuner och funktionella regioner. Rapporten har utgjort ett väsentligt underlag för kommitténs ställningstaganden i den del av utrednings- uppdraget som avser inkomstutjämningen och incitamenten för tillväxt. fick Statskontoret i uppdrag att dels beskriva utjämningssystemen i , och , dels belysa gränspendlingens effekter på det kommunala utjämningssystemet. Statskontoret har även haft en ledande roll som stabsbiträde åt kommittén i översynen av delmodellen för hälso- och sjukvård i kostnadsutjämningen. Arbetet med översynen av kostnadsutjämningens olika del- modeller har pågått . Konsulttjänster har upphandlats för uppdateringen av såväl äldreomsorgsmodellen som lönekostnadsmodellen och kollektivtrafikmodellen. Myndig- heten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxt- analys) har på kommitténs uppdrag sett över och uppdaterat de metoder som används i utjämningssystemet för att beräkna mer- kostnader i vissa verksamheter på grund av gles bebyggelsestruktur. Rapporterna från i och Tillväxtanalys redovisas som bilagor till betänkandet. Rap- porterna från Statkontoret är utgivna som fristående promemorior och kan erhållas direkt från myndigheten. 2Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet Utjämningssystemet har som huvudsyfte att skapa likvärdiga eko- nomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. Kommittén har i sitt arbete utgått från målet om likvärdiga förutsättningar och att detta ställer krav på en långtgående utjäm- ning av skattekraft och av strukturella kostnadsskillnader. Enligt 14 kap. 5 § regeringsformen får kommuner och landsting i lag åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners och landstings angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Kommittén anser dock att utjäm- ningen så långt det är möjligt bör finansieras med statliga medel. Samtliga kommuner och landsting bör omfattas av utjämnings- systemet. Till följd av att skillnaderna i skattekraft är så pass stora, som skatteintäkterna utgör av den kommunala sektorns intäkter, är det inte möjligt att finansiera utjämningen uteslutande med statliga medel. Det måste därför finnas möjlighet att under vissa förutsättningar även ta ut avgifter av kommuner och landsting. I översynen av inkomstutjämningen har kommittén utgått från de frågeställningar som direktiven särskilt lyfter fram, bl.a. frågan om det finns tillväxthämmande faktorer i det nuvarande systemet. Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet bibehållet mål om långtgående utjämning har alternativa tekniska lösningar prövats för att om möjligt minska behovet av utjämning. För att underlätta skatteväxlingar mellan kommuner och lands- ting har utgångspunkten för kommitténs arbete varit att det eko- nomiska utfallet till följd av huvudmannaskapsförändringar ska bli neutralt. Kommittén anser att utjämning för strukturella kostnadsskillnader bör baseras på en för varje kommun respektive varje landsting teo- retiskt beräknad kostnad – strukturkostnad – som så långt det är möjligt speglar opåverkbara kostnader för kommunerna och lands- tingen och att utjämning sker utifrån den genomsnittliga struktur- kostnaden per invånare i riket. Strukturkostnadsberäkningen bör göras uppdelad på olika verk- samheter och kostnadsslag. För varje verksamhet och kostnadsslag som omfattas av kostnadsutjämningen beräknas standardkostnader, vilka därefter summeras till en strukturkostnad för varje kommun och landsting. Kommittén anser att kostnadsutjämningen blir tydlig med en sådan konstruktion, som det blir lättare att upp- datera kostnadsutjämningen med hänsyn till förändringar i sam- hället och eventuella ändringar av det kommunala åtagandet. 2.3.2Verksamheter som utjämningen bör omfatta Kommittén anser att kostnadsutjämningen främst bör omfatta obligatoriska verksamheter med särskilt fokus på kärnverk- samheterna, dvs. skola, vård och omsorg för kommunerna och hälso- och sjukvård för landstingen.