sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Syftet med reformen var bl.a. att stärka, bredda och fördjupa offentlighetsprincipen vid utförandet av offentliga uppgifter och främja tillgången till information och god informationshantering. Av offentlighetslag följer att myndighetshandlingar är offentliga, om inte något annat föreskrivs särskilt i lagen eller i någon annan lag (1 § första momentet). Av 2 § följer vad som är lagens tillämpningsområde. I lagen regleras frågor om rätten att ta del av myndigheternas offentliga handlingar samt om tystnadsplikt för den som är verksam vid en myndighet, om handlingssekretess samt andra för skyddande av allmänna och enskilda intressen nödvändiga begränsningar av rätten att ta del av en handling och om myndigheternas skyldigheter för att lagens syften skall nås. Med begreppet handling avses i lagen dels en framställning i skrift eller bild, dels ett meddelande som avser ett visst objekt eller ärende och uttrycks i form av tecken som på grund av användningen är avsedda att höra samman och vilket kan uppfattas endast med hjälp av automatisk databehandling eller en ljud- eller bildåtergivningsanordning eller något annat hjälpmedel (5 § första momentet). I 5 § andra och tredje momentet definieras vad som är en myndighetshandling i enlighet med följande. 2 Redogörelsen baseras bl.a. på uppgifter från det finska . Med myndighetshandling avses en handling som innehas av en myndighet och som har upprättats av myndigheten eller av någon som är anställd hos en myndighet eller som har inkommit till en myndighet för behandling av ett visst ärende eller i övrigt inkommit i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter. En handling anses ha blivit upprättad av en myndighet även när den har upprättats på uppdrag av myndigheten. En handling anses ha inkommit till en myndighet även när den har inkommit till den som verkar på uppdrag av myndigheten eller i övrigt för myndighetens räkning, för att denne skall kunna utföra sitt uppdrag. Med de undantag som föreskrivs i 5 mom. betraktas inte som myndighetshandlingar 1)brev och andra handlingar som har sänts till den som är anställd hos en myndighet eller till en förtroendevald med anledning av något annat uppdrag eller någon annan ställning han innehar, 2)minnesanteckningar eller sådana utkast som ännu inte har lämnats in för föredragning eller någon annan behandling av ett ärende och som har gjorts av den som är anställd hos en myndighet eller den som är verksam på uppdrag av en myndighet, 3)handlingar som en myndighet har skaffat för intern utbildning, informationssökning eller annan därmed jämförbar intern användning, 4)handlingar som har inkommit till en myndighet med anledning av en uppgift som utförs för en enskilds räkning eller som upprättats för utförande av uppgiften, 5)handlingar som har kvarblivit hos eller inkommit till en myndighet som hittegods. Av 9 § offentlighetslag följer att var och en har rätt att ta del av en offentlig myndighetshandling. När det gäller begäran om att få ta del av en handling uppställs följande krav i 13 §. En begäran om att få ta del av innehållet i en myndighetshandling skall individualiseras tillräckligt noggrant så att myndigheten skall kunna utreda vilken handling den avser. Den som begär en handling skall med diarier och andra register bistås vid individualiseringen av de handlingar som han önskar ta del av. Den som begär en handling behöver inte utreda sin identitet eller motivera sin begäran, om inte detta behövs för att myndigheten skall kunna utöva sin prövningsrätt eller kunna utreda om han eller hon har rätt att ta del av handlingens innehåll. När begäran avser en sekretessbelagd handling, en uppgift ur ett personregister som förs av en myndighet eller någon annan handling ur vilken en uppgift kan lämnas ut endast under vissa förutsättningar, skall, om inte något annat särskilt bestäms, den som begär att få ta del av en handling meddela för vilket ändamål uppgifterna skall användas, lämna upplysningar om övriga omständigheter som myndigheten behöver för att kunna utreda förutsättningarna för utlämnande av uppgifter samt vid behov meddela hur uppgifterna kommer att skyddas. I 16 § offentlighetslagen regleras hur en handling ska lämnas ut. Bestämmelsen har följande lydelse. Uppgifter kan lämnas ut ur en myndighetshandling muntligen eller så att handlingen läggs fram för påseende och kopiering eller får avlyssnas hos myndigheten eller så att en kopia eller en utskrift av den lämnas ut. Uppgifter om det offentliga innehållet i en handling skall lämnas ut på det sätt som begärts, om inte detta medför oskälig olägenhet för tjänsteverksamheten på grund av att antalet handlingar är stort, kopiering svår att genomföra eller någon annan därmed jämförbar orsak. Av de offentliga uppgifterna i ett beslutsregister som förs av en myndighet med hjälp av automatisk databehandling har man rätt att få en kopia i form av en teknisk upptagning eller annars i elektronisk form, om inte särskilda skäl talar för något annat. Utlämnande av uppgifter i motsvarande form ur en annan offentlig handling beror på myndighetens prövning, om inte något annat föreskrivs. Kopior av videoinspelningar eller andra motsvarande upptagningar som en myndighet gjort vid förhör eller motsvarande händelser där någon hörs får dock lämnas ut endast om den person som hörs i upptagningen samtycker eller om det med hänsyn till upptagningens innehåll är uppenbart att utlämnandet av kopian inte innebär en kränkning av den hördas personliga integritet. (30.3.2007/385) Personuppgifter ur en myndighets personregister får, om inte något annat särskilt bestäms i lag, lämnas ut i form av en kopia eller en utskrift eller i elektronisk form om mottagaren enligt bestämmelserna om skydd för personuppgifter har rätt att registrera och använda sådana personuppgifter. För direktmarknadsföring och för opinions- eller marknadsundersökningar får personuppgifter dock lämnas ut endast om det särskilt föreskrivs eller om den registrerade har samtyckt till detta. Offentlighetslagen innehåller även bestämmelser om myndigheternas skyldighet att aktivt verka för tillgängliggörandet av information. Myndigheterna ska genom att framställa och sprida informationsmaterial, handböcker, statistik m.m. främja öppenheten och öka insynen i verksamheten. Det är inte tillräckligt att handlingar finns tillgängliga utan de ska också göras lätt åtkomliga på olika sätt. Skyldigheten att lämna information i form av statistiska sammanställningar och liknande är större inom sådana områden där andelen sekretessbelagda handlingar är större och insyns- möjligheterna följaktligen är mindre. Exempel på sådana områden är och företagsstöd. Information måste lämnas om myndighetens verksamhet och de rättigheter och skyldigheter som enskilda har i detta sammanhang. Myndigheterna ska använda flera olika informationskanaler. De måste upprätta förteckningar över sina offentliga handlingar och ordna en ändamålsenlig service, bl.a. genom intern arbetsfördelning och föreskrifter. Diarier och andra handlingar som är viktiga för möjligheten att få fram uppgifter ska finnas på bibliotek eller via Internet. Genom att betona att myndigheten själv måste vara aktiv ska genomförandet av offentlighetsprincipen effektiviseras. För att införa och genomföra en god informationshantering ska myndigheterna se till att handlingar och datasystem och uppgifterna i dessa är tillgängliga, som sekretessbelagda uppgifter skyddas. Offentlighetslagen stadgar även vad som gäller för uttag av avgifter vid utlämnande av handlingar. I 34 § föreskrivs följande. För utlämnande av en handling med stöd av 9 och 11 § [offentliga handlingar resp. parts rätt att ta del av handling] tas ingen avgift ut när 1)uppgifter ur handlingen lämnas muntligen, 2)handlingen läses eller kopieras hos myndigheten, 3)en offentlig handling som lagrats i elektronisk form sänds per e-post till den som begärt uppgifterna, 4)en handling som lagrats i elektronisk form sänds till en part per e-post, 5)lämnandet av den begärda handlingen ingår i myndighetens skyldighet att ge råd, höra eller informera. I de fall som avses i 1 mom. 1–4 punkten tas dock en avgift ut som motsvarar kostnaderna för att ta fram uppgifterna vid begäran om en handling som inte på det sätt som avses i 13 § 1 mom. kan individualiseras och hittas i det dokumentregister som myndigheten för enligt denna lag med hjälp av registrets dokumentklassificering eller handlingens eller med hjälp av sökfunktionerna för ett register som förs elektroniskt. För utlämnande av en uppgift med stöd av 9 och 11 § som kopia eller utskrift tas ut en avgift som motsvarar beloppet av de kostnader som myndigheten har för att lämna ut uppgiften, om det inte särskilt föreskrivs eller med stöd av kommunallagen (365/1995) bestäms om en lägre avgift. Avgiften fastställs och tas ut på det sätt som bestäms med stöd av kommunallagen eller vad som i lagen om grunderna för avgifter till staten föreskrivs om prestationer som avses i 7 § 2 mom. i nämnda lag. I de fall som avses i 3 mom. kan vid prissättningen av en kopia eller utskrift tillämpas ett sådant genomsnittspris per sida eller någon annan enhet som kan fastställas separat för en sedvanlig begäran om handlingar och separat för en begäran som kräver särskilda åtgärder. Med en sedvanlig begäran om en handling avses utlämnande av en handling som är av annat slag än vad som avses i 2 mom. och som är offentlig i sin helhet eller ur vilken de sekretessbelagda delarna lätt kan avlägsnas. Är det fråga om en sedvanlig begäran om en handling skall, när avgifter till myndigheterna enligt 1 och 10 § i lagen om grunderna för avgifter till staten fastställs, till de kostnader som utgör grund för avgiften inte hänföras kostnaderna för att ta fram en handling och avlägsna sekretessbelagda delar. De myndigheter som avses i 4 § skall på förhand fastställa de avgifter som tas ut för kopior och utskrifter i sådana fall som avses i 3 mom. samt publicera avgifterna i ett allmänt datanät, om inte publiceringen skall anses uppenbart onödig. När uppgifter ur en handling lämnas ut med stöd av denna lag i andra fall än de som avses i 9 och 11 § tas en avgift ut med iakttagande av vad som föreskrivs i lagen om grunderna för avgifter till staten eller i någon annan lag eller bestäms med stöd av kommunallagen. De myndigheter som avses i 4 § och på vilka kommunallagen eller lagen om grunderna för avgifter till staten inte tillämpas, kan vid fastställandet av avgifter tillämpa de grunder som nämns i sistnämnda lag, om inte annat föreskrivs i lag. Reglerna om handlingars offentlighet finns i lagen nr 572 om offentlighet i förvaltningen – den s.k. offentlighedsloven. Huvudregeln är att envar har rätt att ta del av handlingar som kommit in till eller upprättats hos en myndighet i dess ärendehandläggning. Lagen gäller statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Den gäller inte och institutioner under . Den gäller inte heller verksamhet som bedrivs i bolagsform om det inte särskilt föreskrivits i lag. Det finns tre typer av undantag från huvudregeln om offentlighet. Det första undantaget gäller vissa typer av ärenden, som inte omfattas av offentlighet. Exempel är ärenden inom kriminalvården eller angående anställning samt lagstiftningsärenden innan dessa presenterats för . 3 Redogörelsen baseras bl.a. på uppgifter från det danska . Det andra undantaget innebär att vissa typer av handlingar inte omfattas av insynsrätten. Exempel på sådana handlingar är interna arbetsdokument. Interna dokument i sin slutliga form ska dock under vissa i lagen närmare angivna förutsättningar betraktas som offentliga. Andra handlingstyper som inte omfattas av offentlighet är t.ex. statsrådsprotokoll, brevväxling mellan departement angående lagstiftningsfrågor och anteckningar från möten mellan ministrar. Det tredje undantaget gäller uppgifter som bör skyddas med hänsyn till enskildas intressen eller på grund av väsentliga allmänna intressen. Den allmänna tillgången till handlingar och rätten till insyn i myndigheternas verksamhet regleras alltså i offentlighedsloven. Vidare finns det bestämmelser om partsinsyn i förvaltningslagen och om egenaccess i persondatalagen. Ingen av de nämnda lagarna innehåller något krav på att tillhandahålla handlingar i elektronisk form.4 Den s.k. lämnade emellertid ett förslag till ny offentlighedslov. Av förslagets 40 § framgår följande. Dokumentet skal udleveres i den form, som den, der har fremsat anmodningen, ønsker. gælder dog ikke, 1)hvis det er umuligt eller meget vanskeligt, eller der foreligger tungtvejende modhensyn, eller 2)hvis materialet er offentligt tilgængeligt. 1 finder tilsvarende anvendelse i forbindelse med behandlingen af anmodninger om sammenstilling af oplysninger eller indsigt i databeskrivelse. Justitsministeren fastsætter regler om betaling for udlevering af dokumenter samt for udlevering af sammenstilling af oplysninger eller en databeskrivelse. 4 I den danska miljöupplysningslagen finns dock vissa krav på att handlingar ska lämnas ut i elektronisk form. Av anmärkningar till 40 § i förslaget till ny offentlighedslov framgår bl.a. följande. Bestemmelsen indeholder en nærmere regulering af gennemførelsen af anmodninger om aktindsigt samt anmodninger om sammenstilling af oplysninger efter lovudkastets § 11 og udlevering af databeskrivelsen efter lovudkastets § 12. Efter bestemmelsen i stk. 1, jf. 2, skal vedkommende myndighed udlevere dokumenterne, sammenstillingen af oplysningerne eller databeskrivelsen i den form, som den, der har fremsat anmodningen, ønsker. Den pågældende kan således anmode om at få dokumenterne mv. udleveret i f.eks. papirkopi, som elektroniske dokumenter via e- mail eller ved, at den pågældende gennemser de relevante dokumenter mv. Den aktindsigtssøgende har derimod ikke krav på at få gennemført aktindsigten mv. i et bestemt digitalt format. En myndighed er i øvrigt berettiget til at meddele aktindsigten mv. elektronisk – i stedet for at udlevere en papirkopi – hvis ansøgeren ved at oplyse sin e-mail adresse har gjort dette muligt. Hvis den pågældende imidlertid kræver at få dokumenterne mv. udleveret i papirkopi, skal myndigheden dog gøre det. Det følger af stk. 1, nr. 1, jf. 2, at vedkommende myndighed, ikke er forpligtet til at udlevere dokumenterne, sammenstillingen af oplysningerne eller databeskrivelsen i en bestemt form, hvis det er umuligt, meget vanskeligt eller der foreligger tungtvejende modhensyn. En myndighed kan således afslå at gennemføre aktindsigten mv. i form af udlevering af f.eks. en papirkopi, hvis dette er umuligt eller meget vanskeligt. En myndighed kan ligeledes gennemføre aktindsigten i form af gennemsyn, hvis der foreligger en konkret risiko for, at de udleverede kopier mv. vil blive anvendt på en retsstridig måde. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis der forelig ger en mistanke om, at kopierne vil blive brugt til en (strafbar) trussel eller lignende over for tredjemand. Enligt den estniska Public Information Act skiljer man inte på elektroniska dokument och övriga dokument. Utgångspunkten enligt estnisk rätt är att all information som kommer in till eller skapas av myndigheterna är offentlig, förutsatt att inte annat uttryckligen angetts i lagen. Förutom att myndigheterna aktivt ska tillgängliggöra offentlig information har de även en skyldighet att tillhandahålla information på begäran. För att underlätta sökandet av information finns 5 Redogörelsen baseras bl.a. på uppgifter från i . det krav på att myndigheterna ska föra register. Det synes även finnas en tämligen omfattande skyldighet för myndigheterna att tillhandahålla offentliga dokument i elektronisk form. Av konstitution följer att myndigheter ska iaktta principen om att arbetet ska bedrivas öppet, i den omfattning detta följer av lag (artikel 110). En öppenhetslagstiftning antogs i . regleras öppenheten genom Government Information Act. Enligt lag kan allmänheten begära att får del av information som har att göra med ett administrativt ärende hos myndigheten och som förvaras hos myndigheten. Sökanden kan lämna en skriftlig eller muntlig begäran. Myndigheten har då på sig att besvara sökandens begäran. Lagens handlingsbegrepp är vitt och kan även omfatta digitalt lagrad information. Enligt lagens 7 § ska myndigheten i princip tillhandahålla sina offentliga dokument i den form som sökanden önskar. Som utgångspunkt görs alltså ingen skillnad mellan tillhandahållande i pappersform och i elektronisk form. Pappershandlingar kan ges ut i elektronisk form och tvärt om, beroende på vad sökanden önskar. Undantag från skyldigheten att lämna ut en handling i den form sökanden önskar görs dock om myndigheten inte rimligen kan krävas tillhandahålla informationen i den form som sökanden önskar eller om informationen redan finns tillgänglig för allmänheten i en annan form som är lätt tillgänglig för sökanden. Av lag följer att myndigheterna även har en aktiv informationsplikt, vilken kan uppfyllas genom att myndigheten tillgängliggör information på sin hemsida (8 §). Enlig den slovenska grundlagen har allmänheten rätt att ta del av allmänna handlingar, förutsatt att man kan visa ett väl grundat legalt intresse. 6 Redogörelsen baseras bl.a. på uppgifter från en Koninkrijksrelaties i . 7 Redogörelsen baseras bl.a. på uppgifter från . Den på grundlag baserade rätten till offentlig information kompletteras dock av Access to Public Information Act . lag föreskrivs en principiell rätt till offentlig information, utan att sökanden behöver kunna påvisa något speciellt intresse. Undantag föreskrivs emellertid med hänvisning till behovet av att kunna hemlighålla uppgifter mot bakgrund av dataskyddsintressen, behov av att skydda uppgifter från rättegångar och skyddsbehov kopplade till kommersiella intressen. Det finns möjlighet enligt lagen att endast offentliggöra delar av ett dokument. Public information utgör i princip allt material som härstammar från myndigheten, som finns i myndighetens förvar och som finns i pappers- eller elektronisk form. Skyldigheten att lämna ut public information omfattar både traditionella pappershandlingar och elektroniska dokument. Sökanden kan välja i vilken form han eller hon vill ha informationen. Även enligt the Decree on the provision and re-use of public information ska sökanden kunna välja i vilken form han eller hon vill ha den allmänna handlingen. Sökanden kan också välja att få en pappershandling i elektronisk form om myndigheten har den nödvändiga tekniska utrustningen. Myndigheten har möjlighet att ta extra betalt för detta. Efter beslut av regeringen tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en total revision av datalagen och analysera på vilket sätt EG-direktivet om personuppgifter skulle genomföras i svensk lagstiftning. Kommittén fick även i uppdrag att lämna förslag till anpassning av grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet till den nya tekniken – kommittén skulle överväga hur offentlighetsprincipen skulle kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar och lagstiftningen skulle göras så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer. En av utgångspunkterna för uppdraget var att allmänhetens tillgång till information skulle vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna hade valt att registrera informationen. Kommittén, som antog namnet , lämnade betänkandet Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39). I betänkandet föreslogs bl.a. att offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att omfatta också en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. anförde att den naturliga utgångspunkten var att allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar och andra uppgifter effektiviseras i samma omfattning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet (a. bet. s. 536). Eftersom denna behandling alltmer sker med modern teknik skulle en annan ordning än en utökad rätt att få ut handlingar i elektronisk form enligt innebära att offentlighetsprincipen inte tilläts öka såsom på andra områden. Vidare påpekade att ett av offentlighetsprincipens huvudsyften – att kontrollera myndigheter – främst utförs av massmedia och att den journalistiska verksamheten utövas effektivt med hjälp av digital teknik (a. bet. s. 537). Det måste därför, framhöll , anses opraktiskt och oekonomiskt att myndigheter först framställer pappersutskrifter av elektroniskt lagrade handlingar och överlämnar dessa till journalisten som därefter åter ska ge uppgifterna elektronisk form. ansåg att tiden var mogen att lämna pappershanteringen även när det handlade om att lämna ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen (a. bet. s. 540). Myndigheterna borde därför enligt i princip ha en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Rätten borde dock inte vara absolut, utan anpassad efter de tekniska möjligheter som myndigheten har (a. bet. s. 541). Att kräva att alla myndigheter ska lämna ut uppgifter i en viss elektronisk form var enligt inte realistiskt, utan hänsyn borde tas till myndighetens tekniska utrustning och kompetens. Om en myndighet t.ex. saknade tekniska hjälpmedel för ett elektroniskt utlämnande skulle en begäran enligt förslag avslås. Myndighetens skyldighet att lämna ut elektroniska kopior skulle vidare enligt förslag vara begränsad i de fall det fanns bestämmelser i lag eller annan författning som förbjuder ett utlämnande i elektronisk form (a. bet. s. 628). En förutsättning för förslag var vidare att myndigheten har originalhandlingen just i elektronisk form (a. bet. s. 540). Enligt förslaget från skulle ett datorprogram aldrig behöva tillhandahållas i elektronisk form, eftersom detta skulle kunna inkräkta på upphovsrätten (a. bet. s. 565). ansåg dock att det fanns ett allmänt intresse av att få reda på hur myndigheternas datorprogram fungerar. Detta gällde särskilt när myndighetens beslut fattas automatiskt genom sådana program. För att förstärka offentlighetsinsynen föreslog därför att myndigheterna när det gäller datorprogram skulle vara skyldiga att tillhandahålla beskrivningar (systemdokumentation) över hur programmen fungerar (a. bet. s. 569). lämnade följande förslag till utformning av den i grundlag uttryckta skyldigheten att lämna ut elektroniska handlingar.1 1 föreslog att grundbegreppet för offentlighetsinsyn enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen skulle vara allmän uppgift, ett förslag som dock inte kom att genomföras. Den som begär det har även rätt att mot en fastställd avgift i utskrift, kopia eller elektronisk form få ut en handling eller uppgifter ur en databas, allt till den del uppgifterna får lämnas ut. Myndigheten är dock inte skyldig att framställa kopior av kartor, ritningar, bilder eller andra liknande handlingar om det möter svårigheter och handlingen kan tillhandahållas på stället. En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla uppgifter i elektronisk form om det finns en särskild bestämmelse i lag eller annan författning som förbjuder detta eller om det möter betydande hinder. Datorprogram behöver aldrig tillhandahållas i elektronisk form. En begäran att få ut en allmän uppgift i någon av de angivna formerna skall behandlas skyndsamt. anmärkte att en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form precis som tidigare måste föregås av en sekretessprövning. Kommittén framhöll att i det sammanhanget kunde bestämmelsen i dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen (1980:100) om skydd för personuppgifter antas få en ökad betydelse. Enligt skulle myndigheter dock inte ha någon skyldighet att via en s.k. onlineuppkoppling låta allmänheten fritt söka och hämta allmänna uppgifter. Det fanns enligt betydande nackdelar med en sådan modell (a. bet. s. 542 f.). En risk som påtalades var att man från det offentligas sida helt skulle tappa kontrollen över hanteringen av personuppgifter.