sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Det finns exem- pel där utländska läroanstalter har öppnat en filial i och häv- dat att studierna i bedrevs på distans mot den utländska läroanstalten. Liknande problem uppstår när en svensk läroanstalt förlägger en del av sin utbildning utomlands. får dessa studenter studiemedel som om de hade varit bosatta i . En stor del av problemen med distansstudier, svenska läroanstalter som förlägger en del av sin utbildning utomlands och liknande situationer ligger i att det inte är reglerat var den studerande fysiskt ska befinna sig för att ha rätt till studiemedel för studier utom- lands. Lånebeloppen som utgår för studierna beror inte på var den studerande befinner sig utan utifrån vilka regler denne får studie- medel. Om man är antagen till en utländsk läroanstalt och har rätt att tentera vid läroanstalten så har man rätt till utlandsbeloppen, även om man bedriver studier vid t.ex. en filial i . Samma sak gäller för svenska studenter som är antagna till en svensk läroanstalt och som läser vid en utlandsförlagd utbildning eller gör prak- tik/examensarbete utomlands, de har inte rätt till utlandsbeloppen trots att de fysiskt befinner sig utomlands och därmed har en högre (eller lägre) kostnad. Denna ordning framstår enligt vår uppfatt- ning som orättvis. Att lägga fokus vid var den studerande faktiskt Utredningens överväganden och förslag är bosatt i stället för var utbildningen är baserad framstår som rimligare, rättvisare och mer i linje med regeringens mål för utlandsstudier. Vi har i vårt förslag till definition av utlandsstudier därför valt att slå fast att studier vid en läroanstalt utanför är utlands- studier om den studerande rent faktiskt är bosatt utomlands och detta även om den studerande är antagen till en svensk läroanstalt. Det avgörande blir det faktiska bosättningslandet i stället för utbildningens ursprungsland. Genom denna reglering blir de studerande som läser en utbildning utomlands och bor i detta land att se som utlandsstuderande även om utbildningen ges vid en läroanstalt som anses vara en filial till en svensk läroanstalt eller en utbildning upphandlad av en svensk läroanstalt. Med bedriva studier avses här att den studerande följer undervisning osv. på plats i ett annat land. Däremot blir studier som bedrivs vid t.ex. Lunds univer- sitet av en studerande som har bosatt sig i inte att se som utlandsstudier, detta gäller även om den bundna undervisning- en är så begränsad att studierna främst består av självstudier som sker i det danska hemmet. I linje med detta anser vi också att en studerande som läser på distans vid en utländsk läroanstalt och som har sitt faktiska boende i inte ska anses bedriva utlandsstudier. För att distansstudier vid en utländsk läroanstalt ska ses som ut- landsstudier krävs att den studerande har sitt faktiska boende utom- lands . När det gäller distansstudier vid en svensk läroanstalt är det dock vår uppfattning att sådana studier aldrig ska ses som utlandsstudier. En studerande som läser en distanskurs vid en svensk läroanstalt kan visserligen välja att bosätta sig utomlands utbildningen pågår, vilket kan innebära att denne får högre kostnader. Men en sådan bosättning är ett fritt val som är oberoende av den aktuella utbildningen. Det skulle enligt vår upp- fattning strida mot regeringens mål med utlandsstudier om sådana studier skulle ses som utlandsstudier i studiemedelshänseende. Staten bidrar till utlandsstudier för att de anses bidra till vissa positiva effek- ter såväl för den studerande som för samhället i stort. Flera av dessa effekter uteblir om den studerande läser en distanskurs vid ett svenskt universitet vilket innebär att dessa studenter inte bör få del av de ökade lånemöjligheter som utlandsstudier medför. Vi föreslår att utlandsstudier ska berättiga till ett nytt lån, mer- kostnadslån för utlandsstudier (se avsnitt 10.5). Bakgrunden till vårt förslag är att de studenter som studerar i ett land med högre kost- nadsläge än inte ska drabbas negativt av vårt förslag om in- Utredningens överväganden och förslag förandet av ett enhetligt studiemedelsbelopp. Bakom vårt förslag till definition av utlandsstudier ligger tanken att de studerande som är i behov av de extra lånemöjligheter som finns för utlandsstudier också ska vara berättigade till dem. Detta för att studiemedlen för utlandsstudier ska upplevas som rättvisa och lika för alla som är bo- satta utomlands för att studera. Paragrafen är också tänkt att för- enkla hanteringen av utlandsstudiemedlen genom att det tydligt slås fast i lag vilka studier som är att se som utlandsstudier. En grund- läggande målsättning med utlandsstudier är just att det är något positiv som ska främjas. Det ligger i linje med denna målsättning att låta utlandsstudiebegreppet omfatta de studerande som rent fak- tiskt är bosatta utomlands och som är i behov av extra stöd på grund av detta. Genom införandet av en definition i lagtexten blir regeringens mål tydligare och den definition vi har valt av utlandsstudier knyter väl an till regeringens mål med sådana studier. Utredningens förslag: Regeringen ska besluta om vilka distans- studier som ger rätt till studiemedel. Regleringen rörande distans- studier ska därför flyttas upp till studiestödsförordningen. För distansstudier utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och i bör studiemedel fortfarande endast beviljas om det finns synnerliga skäl. Inom EES och i bör även fortsättningsvis studiemedel för distansstudier utgå efter samma förutsättningar som vid distansstudier vid svenska läroanstalter. Genom den nya paragrafen i studiestödslagen som definierar ut- landsstudier blir det tydligt vilka distansstudier som är att se som utlandsstudier och följaktligen kan berättiga till studiemedel för så- dana studier, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Som där sägs utgår vi i vår bedömning av vilka studier som är att se som ut- landsstudier som huvudregel från den faktiska bosättningsorten. Till det kommer att studierna ska bedrivas utomlands, vid en utländsk läroanstalt eller i vart fall vid en läroanstalt utomlands. En fråga är om distansstudier utomlands ska berättiga till studie- medel. gällde att dessa endast berättigande till studiemedel om de gavs i och att det annars krävdes särskilda skäl. Utredningens överväganden och förslag ÖKS avgörande i beslut av (Dnr 2009-01016) änd- rade CSN sina föreskrifter rörande distansstudier (avsnitt 7.3.1). Enligt gällande rätt regleras frågan i CSN:s föreskrifter (12 kap. 8 § CSNFS 2001:1). Av dessa framgår att studiemedel för distansstudier inom EU och EES lämnas i samma utsträckning som för distans- studier i . För studier utanför EU/EES kan studiemedel för distansstudier endast lämnas om det finns synnerliga skäl. Studie- medel för distansstudier utanför lämnas med de belopp som gäller för det land där den studerande är bosatt. Bakgrunden till utökningen rörande EU/EES var att ÖKS hade uttalat att den tidigare regleringen inte var förenlig med unions- rätten. Som framgår av vår redogörelse av gällande rätts förenlighet med unionsrätten, avsnitt 7.5, delar vi den bedömningen och anser också att regleringen för att vara förenlig med måste vara enhetligt. Vi har inte kunnat hitta något skäl som skulle moti- vera en särreglering. Tvärtom, som CSN sade i sitt yttrande i målet, så torde regeln inte stå i proportion till det syfte som eftersträvas med bestämmelserna, nämligen att minska risken för felaktiga ut- betalningar. Detta eftersom det borde gå att minska dessa risker genom andra åtgärder såsom ökade kontroller av studieaktivitet och bättre utbetalningsrutiner både för distansstudier i och utom- lands. CSN:s föreskrifter stadgar att studiemedel för distansstudier vid läroanstalter utanför EU och EES endast lämnas om det finns syn- nerliga skäl (12 kap. 8 § CSNFS 2001:1). Det är alltså enbart i CSN:s föreskrifter som det framgår att studiemedel för distansstudier utan- för EU och EES bara lämnas om det finns synnerliga skäl. Vi är av den uppfattningen att denna reglering, för det fall att undantaget ska behållas, bör flyttas upp på förordningsnivå. Det bör nämligen enligt vår uppfattning vara regeringens uppgift att avgöra om ett så- dant undantag ska finnas eller inte. Distansstudier innebär, som framkommit i avsnitt 2.5, en högre risk för felaktiga utbetalningar, vilket är något som vi har i uppdrag att försöka hindra. Vad gäller bestämmelserna inom EES måste reg- lerna vara enhetliga. Så länge studiemedel beviljas för distansstudier vid svenska läroanstalter måste därför studiemedel också beviljas för distansstudier vid läroanstalter inom EES på samma villkor för att reglerna ska vara förenliga med . CSN har i sina före- skrifter utelämnat . Vi anser att regleringen av distans- studier bör se ut på samma sätt som övrig reglering vilket innebär att distansstudier vid läroanstalter inom EES och i bör Utredningens överväganden och förslag lämnas enligt samma förutsättningar som vid distansstudier vid svenska läroanstalter. Däremot anser vi att regleringen gentemot övriga världen kan behållas när det gäller distansstudier. Regeringens huvudsakliga mål med utlandsstudier nås bäst genom studier på plats i ett annat land. Målet att öka den internationella rörligheten bygger på att fler studenter ska läsa utomlands under en del av sina studier. Andra syften som ligger till grund för regeringens positiva syn på utlandsstudier bottnar i att de anses leda till att studenterna får ökad förståelse för andra kulturer och förbättrade språkkunskaper samt att de leder till personlig utveckling. Enligt vår bedömning bidrar inte distansstudier i tillräckligt hög grad till att uppfylla regeringens mål eller de syften som ligger till grund för regeringens syn på ut- landsstudier. Mot denna bakgrund, och då de ekonomiska förut- sättningarna för studiemedel i sin helhet inte får urholkas, anser vi att studiemedel för distansstudier vid läroanstalter utanför EES och endast bör lämnas om det finns synnerliga skäl. Detta bör dock framgå av studiestödsförordningen och inte av CSN:s före- skrifter som är fallet . Genom att regleringen flyttas upp på för- ordningsnivå bidrar den också till att regeringens mål med utlands- studier tydligare kommer till uttryck. 10.2Ett enhetligt studiemedelsbelopp för studier i och i utlandet Utredningens förslag: Studiemedelsbeloppet ska vara detsamma för studier i utlandet som för studier i . Systemet med de specifika landsbeloppen tas bort, i stället ska studiemedel ges med samma belopp oavsett var studierna bedrivs. Storleken på lånedelen ska regleras på samma sätt som för de svenska studiemedlen, genom att det anges med vilket belopp studiemedel får lämnas och hur stor andel av detta belopp som är studiebidrag. Genom regleringen kommer även lånedelen för utlandsstudiemedlen att knytas till prisbasbeloppet. Vi har i kapitel 8 analyserat utlandsstudiemedlens storlek och tittat på för- och nackdelar med gällande metod för fastställande av låne- belopp. Vi kom då fram till att den nuvarande metoden att fastställa landsbelopp för utlandsstudiemedel har flera brister. Metoden grundar sig på ambassadernas subjektiva bedömningar om kostnadsläget i Utredningens överväganden och förslag respektive land och sannolikt skiljer sig bedömningarna åt beroende på vad som anses vara en rimlig levnadsnivå för en studerande. Dessutom har det framkommit att ambassaderna troligen utgår från kostnadsläget i de större städerna, i stället för ett genomsnitt för landet. Ett annat problem är att CSN inte får svar från alla ambassader vilket innebär att myndigheten saknar underlag för de länderna. Det har också framkommit att CSN inte verkar anse att metoden är tillförlitlig, då myndigheten i många fall gör en egen rimlighets- bedömning av landsbeloppet. De landsbelopp som fastställs av- speglar alltså inte alltid kostnadsläget i respektive land på ett adekvat sätt. Vår jämförelse av beloppen (avsnitt 8.1.5 och 8.1.6) med OECD:s prisindex och Big Mac-index, visar att i de flesta länderna överstiger de fastställda studiemedelsbeloppen behovet av studie- medel. Det innebär att studiemedelsbeloppen inte skulle behöva vara så höga som CSN har fastställt. Ytterligare en brist med den nuvarande modellen är att den innebär att riksdag och regering överhuvudtaget inte har något inflytande över hur mycket utlands- studiemedlet fastställs till. Storleken på det svenska studiemedlet har emellertid fastslagits av och regleras i studiestöds- lagen där det framgår att studiemedel får lämnas för av prisbasbeloppet vid heltidsstudier (3 kap. 11 § studiestödslagen). Vår slutsats är att den nuvarande metoden för fastställande av landsbelopp inte fungerar på ett tillfredställande och rättvist sätt samt att tillförlitligheten av insamlade kostnadsuppgifter kan ifråga- sättas. Denna ordning bör därför enligt vår uppfattning ersättas. Vi har i kapitel 8, vartill hänvisas, diskuterat olika lösningar för att bestämma beloppen för utlandsstudiemedlen. Två motstridiga målsättningar för utlandsstudiemedel är att låne- nivån bör vara så hög att studerande utan egna medel kan bedriva studier i merparten av världens länder, som de utlands- studerande inte får dra på sig allt för höga skulder. För att hitta en balans mellan dessa motstridiga målsättningar är vårt förslag att lånebeloppet ska vara detsamma var man än studerar, det vill säga att ett och samma studiemedelsbelopp ska utgå för såväl studier i , som för studier i utlandet. Ett sådant system blir enhetligt, enkelt och flexibelt och innebär att det svenska systemet överens- stämmer med systemen i våra nordiska grannländer. Vårt förslag med ett enhetligt lånebelopp, som är detsamma för såväl studier i som för studier i utlandet, innebär också att lånebeloppet Utredningens överväganden och förslag täcker behovet av studiemedel i de flesta (jämfö- relse med OECD:s prisindex för ). De studiemedelstagare som bedriver studier i länder med en låg kostnadsnivå kan välja att låna ett lägre belopp än det enhetliga lånebeloppet för att undvika en hög skuldsättning. Ett grundstudielån på den fastställda nivån för det svenska studiemedlet är dock inte bekymmersamt varken samhällsekonomiskt eller på individnivå, eftersom de flesta studiemedelstagare förmår att återbetala lånet. Studiemedlens storlek när det gäller det inhemska studiemedlet regleras i 3 kap. 11 § studiestödslagen. Studiebidragets andel av studie- medlen regleras i 3 kap. 12 och 13 §§ studiestödslagen. Gällande rätt hänvisar beträffande utlandsstudiemedlens storlek till 3 kap. 12 §, och indirekt även till 3 kap. 13 §, som reglerar bidrags- beloppet. Detta eftersom lånebeloppet bestäms av CSN för varje enskilt land. Vårt förslag innebär att även regleringen i 3 kap. 11 § studiestödslagen blir tillämplig på utlandsstudiemedlen. Innebörden av detta blir att även lånedelen för utlandsstudiemedlen kommer att knytas till prisbasbeloppet, vilket gör att den kommer att följa den allmänna prisutvecklingen. För att inte begränsa de studerandes valfrihet i fråga om studie- land eller hindra de studerandes internationella rörlighet, anser vi att det bör finnas en möjlighet för de utlandsstuderande att erhålla ytterligare medel. Vårt förslag är därför att de utlandsstuderande utöver grundlånet ska kunna erhålla studielån i form av ett mer- kostnadslån för utlandsstudier. Vårt förslag i denna del presenterar vi i avsnitt 10.5. Vårt förslag om att införa ett enhetligt lånebelopp liknar det förslag som lämnade. Många remissinstanser har i sina yttranden över Studiesociala kommitténs förslag framfört farhågor om att schabloniserade landsbelopp innebär en ökad styr- ning av studenternas studieval. Vid en jämförelse med OECD:s pris- index för är ett totalt studiemedel om (per fyraveckorsperiod i grundstudiemedel och 2 120 kro- nor i merkostnadslån för utlandsstudier) högre än vad behovet av studiemedel är i alla länder, utom i och i där be- hovet av studiemedel är marginellt högre (respektive ). Följaktligen skulle, enligt OECD:s prisjämförelse, en svensk studerande ha möjlighet att enbart med studiemedel er- hålla en skälig levnadsstandard i samtliga av de länder som redovisar prisuppgifter för. Betänkligheterna angående att ett infö- rande av ett schablonbelopp skulle medföra att en del studerande Utredningens överväganden och förslag inte skulle ha råd att bedriva studier i vissa länder kan därmed av- färdas. Sammanfattningsvis föreslår vi att ett enhetligt studiemedels- belopp ska utgå för studier utomlands. Studiemedlet ska utgå med samma belopp som vid studier i . Genom förslaget blir studie- medelssystemet mer enhetligt och rättvist eftersom risken för god- tyckliga bedömningar av ett lands kostnadsnivå tas bort. Vårt för- slag innebär en regelförenkling som dessutom ökar rättsäkerheten. Förslaget innebär även en minskad administrativ börda för CSN. Regleringen är också ett led i att minska utlandsstuderandes skuld- sättning. 10.3Tilläggslån ska utgå även vid studier utomlands Utredningens förslag: Tilläggslån ska kunna utgå för studier utomlands och inte längre vara begränsat till studier vid en läro- anstalt i . Tilläggslån är ett lån som ges utöver det generella studiemedelsbe- loppet. Tilläggslånet, som regleras i 3 kap. 14 § studiestödslagen och 3 kap. 12 § studiestödsförordningen, får lämnas till en studerande från och med det kalenderår då den studerande fyller om denne under kalenderåret närmast före studiernas början har haft en in- komst som uppgått till av det prisbasbelopp som gäller det år då studierna påbörjas. Tilläggslån lämnas enligt gällande rätt endast för studier vid en läroanstalt i . Bakgrunden till införandet av tilläggslånet var att studiemedels- systemet skulle ha god rekryteringseffekt även på något äldre per- soner som tidigare hade arbetat (se vidare avsnitt 7.5.1). Det motiv som låg bakom införandet av bestämmelsen om tilläggslån i studie- stödslagen är fortfarande aktuellt. Vi anser därför att möjligheten till tilläggslån ska finnas kvar. har i sitt betänkande (SOU 2009:28) föreslagit att reglerna för tilläggslånet ska ändras. Enligt deras för- slag ska tilläggslånet kunna utgå till samtliga studiemedelstagare, oav- sett ålder och studieland vid heltidsstudier. Det skulle då kunna användas för att täcka högre levnadsomkostnader utomlands, som ett komplement till det enhetliga lånebeloppet för levnadsomkostnader vid studier utomlands, eller för att täcka oför- Utredningens överväganden och förslag utsedda kostnader vid studier i . Studiesociala kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. Vårt förslag till regler avseende studiemedel för utlandsstudier ser delvis annorlunda ut än Studiesociala kommitténs förslag. Vi delar Studiesociala kommitténs bedömning att det grundlånebelopp som ska utgå för studier utomlands ska vara enhetligt och det- samma som vid studier i (mer om detta, se avsnitt 10.2). Till skillnad från föreslår vi däremot att ett nytt lån ska införas (se avsnitt 10.5). Det nya lånet avser att täcka de högre levnadsomkostnader som kan uppstå vid studier utomlands. Vi föreslår att det nya lånet ska utgå med ett något högre belopp, men framför allt anser vi att lånet ska kunna utgå . Detta eftersom vi bedömer att Studiesociala kom- mitténs föreslagna tidsbegränsning () är en alltför , som i sig kan komma att få en alltför styrande inverkan på studenternas studieval. Att vi föreslår ett nytt lån som speciellt riktar sig till utlands- studerande (se avsnitt 10.5) ändrar, som framgått ovan, inte vår bedömning att tilläggslånet så som det ser ut bör finnas kvar. Tilläggslånet utgår enligt gällande rätt endast vid studier i . Vi har i avsnitt 7.5.1 kommit fram till att tilläggslånets nuvarande utformning strider mot . Det är vår uppfattning att tilläggs- lån som huvudregel måste kunna utgå även vid studier i länder inom EES och i för att vara förenligt med unionsrätten. Möjlighet finns att göra undantag som utgör hinder mot den fria rörligheten. praxis har dock visat att det ställs hårda krav på vad som kan anses utgöra en sådan tillåten avvikelse. En inskränkning i den fria rörligheten kan endast anses motiverad om den grundar sig på objektiva hänsyn av allmänt intresse som är obe- roende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestäm- melserna. Skäl av rent ekonomisk karaktär kan inte utgöra sådana tvingande hänsyn. Som vi har redogjort för i avsnitt 7.5.1 kan vi inte finna något motiv som skulle kunna utgöra ett sådant legitimt syfte och innebära att undantaget kan kvarstå. Frågan är dessutom om det ens är lämpligt att ha en sådan särreglering, även om den skulle kunna anses tillåten. Som vi ser det saknas motiv till att medverka till att något äldre personer som vill börja studera, som arbetat och vant sig vid högre levnadsomkostnader, ska begränsas i sina studieval till studier i . Tvärtom måste det vara mer i överensstämmelse med regeringens mål för utlandsstudier Utredningens överväganden och förslag att de något äldre studerande har samma möjligheter att studera utomlands som de har att studera i . Vårt förslag är därför att reglerna för tilläggslånet gällande be- lopp och tidsgränser ska finnas kvar, men till skillnad från ska även studerande som studerar utomlands kunna få tilläggslån. På detta sätt uppnås flera målsättningar. Tilläggslånet kommer att bidra till att fler rekryteras till utlandsstudier. Det gäller särskilt något äldre studerande vilka inte studerar utomlands i lika hög grad som yngre studerade. anpassas också till EU- rätten genom att samma regelverk gäller för studier både i och utomlands. Dessutom bidrar tilläggslånet till att utjämna skill- nader mellan individer och grupper i befolkningen. Därigenom bi- drar tilläggslånet till ökad social rättvisa, genom att något äldre stu- derande, med en annan livssituation än yngre, får bättre förutsätt- ningar än att bedriva utlandsstudier. För att vara förenligt med är det tillräckligt att lånet utsträcks till att kunna utgå för studier inom EES och i . Vi har dock valt att föreslå att tilläggslånet ska utsträckas till utlands- studier och detta oberoende av land. Skälet till detta är att vi inte kan se något tungt vägande skäl till att möjligheten ska begränsas till EES. Det ger enligt vår uppfattning bättre uttryck för regeringens mål med utlandsstudier att lånet kan utgå vid alla utlandsstudier. Eftersom det rör sig om ett lån består statens kostnader av räntor, räntesubvention och en viss ökad avskrivningsrisk. Den kostnad som vi i konsekvensbeskrivningen har kommit fram till täcks med råge av den besparing som uppstår genom vårt förslag att avskaffa de landsspecifika lånebeloppen för levnadsomkostnader vid utlands- studier. Den del av beloppet som utgörs av kostnader för studier utanför EES och utgör en än mindre del. Vi anser mot denna bakgrund att tilläggslån bör utgå för studier såväl i som utomlands. Därmed bör bestämmelsen att tilläggslån får lämnas bara för studier vid en läroanstalt i strykas (3 kap. 12 § andra stycket). I övrigt bör bestämmelsen kvarstå oförändrad. Dess- utom bör 3 kap. 24 § andra stycket kompletteras med en hänvis- ning även till bestämmelserna om tilläggslån. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Tilläggslån för merkostnader ska byta namn till merkostnadslån. Ett nytt merkostnadslån benämnt merkostnadslån för ut- landsstudier ska införas. Detta beskrivs nedan i avsnitt 10.5. Regeringen ska fatta beslut om vad merkostnadslån ska utgå för. Det ska därför av förordning framgå att merkostnadslån kan utgå för undervisningsavgifter, resor till och från studielandet i samband med studier som helt eller delvis bedrivs utanför , övriga resor i samband med studier, personförsäkringar vid studier som bedrivs helt eller delvis utanför , dubbel bosättning och utlandsstudier samt för vissa andra kostnader.