sou · GZB357 · 2011-07-01 00:00:00 — Föreskriften gäller skriftligt meddelande från , intyg eller journal över kontroll, provning eller undersökning som avses i 4 kap. 1–3 §§ arbetsmiljölagen, register över läkarundersökningar och expositionsregister. Föreskrifter om förvaring av besiktningsintyg finns också i 35 § AFS 2005:3 Besiktning av trycksatta anordningar och 27 § AFS 2003:6 Besiktning av lyftanordningar och vissa andra tekniska anordningar. Att intyg eller journal över kontroll, prov- Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet ning eller undersökning, register över läkarundersökningar och expositionsregister förvaras är av vikt för att det ska vara möjligt att kontrollera att föreskriven kontroll eller undersökning gjorts och för uppföljning av resultatet av dessa i arbetsmiljöarbetet. Det är emellertid fråga om bestämmelser av ordningskaraktär. Möjligheten att meddela föreskrifter om sanktionsavgift som alternativ till straffsanktion för överträdelser av denna typ av föreskrifter finns . Sanktionsavgift är en lämplig alternativ sanktion till straff för överträdelser av denna typ av föreskrifter. Det är lätt att konstatera om en överträdelse har ägt rum och det bör inte innebära några svårigheter att fastställa ett avgiftsbelopp för överträdelser av bestämmelserna. Enligt utredningens bedömning kan därför straffsanktionen för överträdelser av föreskrifter om förvaring av handlingar som har meddelats med stöd av 4 kap. 8 § första stycket 2 arbetsmiljölagen tas bort. Andra stycket 1–3 i paragrafen gäller föreskrifter om upprättande av arbetsmiljöplan och annan till projektets art anpassad dokumentation, som ska beaktas vid efterföljande arbeten vid byggnads- och anläggningsarbete i anslutning till EU:s s.k. byggplatsdirektiv, 92/57/EEG. Närmare föreskrifter om detta finns i AFS 1999:3 Byggnads- och anläggningsarbetet. Av de åtalsanmälningar gav in till avsåg hela 59 anmälningar att arbetsmiljöplan inte upprättats eller var undermålig. Bland anmälningarna som avsåg brott mot arbetsmiljölagen var det den vanligaste överträdelsen. Åklagarna som utredningen har intervjuat ansåg att kravet på upprättande av arbetsmiljöplan är central när det gäller att identifiera risker och undvika skador och att överträdelse av bestämmelsen om upprättande av arbetsmiljöplan inte bör avkriminaliseras. Representanterna för centralt som utredningen intervjuat ansåg däremot inte att kravet på upprättande av arbetsmiljöplan bör vara straffsanktionerat. EU:s byggplatsdirektiv innehåller inte någon särskild bestämmelse med krav på fastställande av påföljder för överträdelser av bestämmelser som införs med anledning av direktivet. Sanktionsavgift är en lämplig alternativ sanktion till straff på områden som detta där regelöverträdelser är frekventa. När det gäller kravet på upprättande av arbetsmiljöplan uppstår det ibland frågor som rör t.ex. om sådan plan funnits eller inte, om Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet förutsättningar för att en plan behöver upprättas förelegat och om byggherren förstått att dessa förutsättningar förelegat. Det förekommer alltså situationer där det krävs bedömningar för att avgöra om en överträdelse ägt rum och där bevisfrågor blir aktuella, vilket skulle kunna tala emot att sanktionsavgift är en lämplig alternativ sanktion till straff i detta fall. Den bild utredningen har fått genom intervjuerna är emellertid inte att sådana situationer är vanligt förekommande eller att det skulle föreligga tillämpningssvårigheter när det gäller dessa föreskrifter. Det bör inte innebära några svårigheter att fastställa ett avgiftsbelopp för överträdelser av bestämmelserna om sanktionsavgift införs. En sådan konfliktlösningsregel som utredningen föreslår i avsnitt 6.1.2 gör det möjligt för att istället använda föreläggande med vite för att få till stånd ett upprättande av arbetsmiljöplanen i de fall där det bedöms som mer ändamålsenligt. Med hänsyn till att det således finns lämpliga alternativa sanktioner för överträdelser av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna paragraf är det utredningens bedömning att straffsanktionen för överträdelser av föreskrifter om upprättande av arbetsmiljöplan och dokumentation som har meddelats med stöd av 4 kap. 8 § andra stycket 1–3 arbetsmiljölagen kan tas bort. Andra stycket 4 i paragrafen gäller föreskrifter om att i övrigt upprätta handlingar som har betydelse från skyddssynpunkt. Sådana bestämmelser finns i 18 § andra stycket AFS 1997:5 Smältning och gjutning i metall, 16 § AFS 2003:3 Arbete i explosionsfarlig miljö om upprättande av explosionsskyddsdokument och i AFS 2005:19 Förebyggande av allvarliga kemikalieolyckor. Att sådana dokument baserade på riskbedömningar upprättas när det gäller arbete som är riskfyllt och där det finns risker för att allvarliga olyckor inträffar är av central betydelse för säkerheten vid arbetsplatsen och i omgivningen. En effektiv sanktion behövs för överträdelser av dessa föreskrifter. Inget av och rådets direktiv /92/EG av om minimikrav för förbättring av säkerhet och hälsa för arbetstagare som kan utsättas för fara orsakad av explosiv atmosfär, rådets direktiv /82/EG av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår eller och rådets direktiv /105/EG av den 16 Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet om ändring av rådets direktiv /82/EG om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår innehåller någon särskild bestämmelse med krav på fastställande av påföljder för överträdelser av bestämmelser som införs med anledning av direktivet. En hög sanktionsavgift för överträdelser av dessa föreskrifter kan enligt utredningens bedömning ha en större preventiv effekt än straff och därmed vara en effektivare sanktion. Överträdelser av de aktuella föreskrifterna bör normalt vara lätta att konstatera och det bör inte heller innebära några svårigheter att fastställa avgiftsbelopp för överträdelser av dessa överträdelser, vilket talar för att sanktionsavgift skulle fungera väl som sanktion. När det gäller upprättande av handlingar som har betydelse ur skyddssynpunkt är det också viktigt att kan agera med föreläggande i det enskilda fallet för att få till stånd ett upprättande av handlingen. En sådan konfliktlösningsregel som utredningen föreslår i avsnitt 6.1.2 gör det möjligt för att använda föreläggande med vite för att få till stånd upprättande av handlingen som krävs i de fall där det bedöms som mer ändamålsenligt. Med hänsyn till att det således finns lämpliga alternativa sanktioner för överträdelser av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna paragraf är det utredningens bedömning att straffsanktionen för överträdelser av föreskrifter om upprättande av arbetsmiljöplan och dokumentation som har meddelats med stöd av 4 kap. 8 § andra stycket 4 arbetsmiljölagen kan tas bort. 6.2.4Lämnande av oriktiga uppgifter (8 kap. 2 § första stycket 3) Utredningens förslag: Bestämmelsen om lämnande av oriktiga uppgifter till en tillsynsmyndighet i 8 kap. 2 § första stycket 3 ska även fortsättningsvis vara straffsanktionerad. Endast en av de åtalsanmälningar som gjorde avsåg lämnande av oriktiga uppgifter. 2008 avsåg ingen av anmälningarna detta brott och 2007 var det också bara en anmälan som avsåg detta brott. Det anmäls alltså mycket få fall där någon lämnat oriktiga uppgifter. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Det är av central betydelse för tillsynsverksamhet att de uppgifter som lämnas till verket är korrekta. Att det är straffsanktionerat att lämna oriktiga uppgifter inskärper allvaret i att lämna oriktiga uppgifter och straffsanktionen kan ha en preventiv effekt. Mot införande av en sanktionsavgift istället för straff för lämnande av oriktiga uppgifter kan också den aspekten tala att man inte ska kunna betala sig fri från att ljuga för tillsynsmyndigheten. Den nuvarande konstruktionen av sanktionsavgifterna på arbetsmiljöområdet bygger på strikt ansvar. För att en sådan konstruktion ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det förutsättas att det finns en stark presumtion för att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Sanktionsavgifter ska också användas i fall där överträdelser är lätta att konstatera och några svårare bedömningar inte behöver göras. När det gäller lämnande av oriktiga uppgifter kan ofta den subjektiva sidan och att bevisa att den oriktiga uppgiften lämnats uppsåtligen eller av oaktsamhet vara ett problem. Det kan exempelvis uppstå frågor om vad uppgiftslämnaren menat och hur frågor som ställt uppfattats. Det kan inträffa fall när bedömningar av sådana frågor behöver göras. Med det system med avgiftsföreläggande som tillämpas kan den som har invändningar mot föreläggandet och inte godkänner det inte påföras avgiften utan prövning av domstol. Härigenom finns det i och för sig en rättssäkerhetsgaranti. De angivna omständigheterna talar emellertid enligt utredningens uppfattning mot att sanktionsavgift är ett lämpligt alternativ till straff för lämnande av oriktig uppgift. På en mängd områden är det vidare straffbelagt att lämna oriktiga uppgifter till myndighet i ansökan eller anmälan eller i tillsynsärenden. Se exempelvis straffbestämmelsen för försvårande av miljökontroll i 29 kap. 5 § , 115 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, 2 § bidragsbrottslagen (2007:612), 13 kap. 4 och 6 §§ luftfartslagen (2010:500) och 8 kap. 5 § barlastvattenlagen (2009:1165). Nämnas kan också bestämmelserna i 15 kap. 10 och 11 §§ om straff för osann försäkran och osant intygande. Straff framstår som naturligt för lämnande av oriktiga uppgifter. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Sammantaget är det utredningens bedömning att straffsanktionen för lämnande av oriktiga uppgifter ska behållas. Utredningen föreslår därför att lämnande av oriktiga uppgifter även fortsättningsvis ska vara straffsanktionerat. 6.2.5Borttagande av skyddsanordning (8 kap. 2 § första stycket 4) Utredningens förslag: Borttagande av skyddsanordning ska även fortsättningsvis vara straffsanktionerat. gjorde 11 åtalsanmälningar som avsåg att skyddsanordning tagits bort. Något färre fall som avsåg brott mot denna bestämmelse anmäldes 2007 och 2008. Att en skyddsanordning tas bort innebär en risk för att skada kan inträffa. Det är ofta orsak till att en arbetsolycka inträffar. En straffsanktion markerar allvaret i överträdelsen. Åklagarna som utredningen har intervjuat har mot den bakgrunden ansett att straffsanktionen för denna överträdelse bör finnas kvar. Det förekommer att skyddsanordningar tas bort för att arbetstagaren upplever att arbetet vid en maskin hindras av skyddsanordningen och arbetstagaren kan känna en press att ta bort skyddsanordningen för att kunna arbeta snabbare. Att överträdelsen är straffbelagd kan vara ett stöd för arbetstagare och skyddsombud när det gäller att påtala brister och kräva att skyddsanordningar finns monterade och används. När det gäller borttagande av skyddsanordning krävs det en sanktion som verkar generellt. Om straffsanktionen tas bort är det inte lämpligt att endast har möjlighet att agera med föreläggande eller förbud när en överträdelse upptäcks i det enskilda fallet. Alternativet till straff är därför att sanktionsavgift införs för denna överträdelse. En hög sanktionsavgift för borttagande av skyddsanordning skulle kunna ha en preventiv effekt. Det kan leda till att en arbetsgivare som vet att företaget kan drabbas av en hög avgift om en skyddsanordning tas bort blir noggrannare med kontrollen av att skyddsanordningar inte tas bort och att kulturen och inställningen på företag blir en annan så att arbetstagare inte tar bort skyddsanordningar för att de hindrar arbetet eller för att de känner sig pressade att arbeta fortare. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Det finns en presumtion för att skyddsanordning inte tas bort eller sätts ur bruk annat än uppsåtligen eller av oaktsamhet, vilket talar för att sanktionsavgift är lämpligt att använda istället för straff. Det kan oftast konstateras att en skyddsanordning har tagits bort men det kan vara svårt att bevisa vem som har tagit bort den. Lagföring sker i större utsträckning genom företagsbot när ett brott skett i näringsverksamhet. Kan det konstateras att ett brott har begåtts av någon i näringsverksamheten behöver det inte identifieras vem som begått brottet för att företagsbot ska kunna utdömas. Sanktionsavgift påförs den fysiska eller juridiska person som drev den verksamhet där överträdelsen skedde. I båda fallen kan man således påföra företaget sanktionen. Mot sanktionsavgift kan tala att det kan tänkas att den som blir förelagd avgift kommer med invändningar om att det exempelvis fanns ett giltigt skäl att ta bort skyddsanordningen, att arbetsledningen inte visste om att skyddsanordningen tagits bort och därför inte reagerat eller liknande. Godkänns inte föreläggandet måste med det system som gäller saken prövas av domstol och domstolsresurser tas i anspråk istället för resurserna hos polis/åklagare och ev. domstol. Samhällets resurser används då knappast mer effektivt. Sammantaget är det utredningens bedömning att de angivna skälen för att straffsanktionen för borttagande av skyddsanordning ska behållas väger tungt. Utredningen föreslår därför att borttagande av skyddsanordning även fortsättningsvis ska vara straffsanktionerat. 6.2.6Brott mot anmälningsskyldigheten i 2 § arbetsmiljöförordningen Utredningens förslag: Anmälningsskyldigheten enligt 2 § arbetsmiljöförordningen om olycksfall och allvarliga tillbud ska även fortsättningsvis vara straffsanktionerad. Bestämmelsen flyttas till arbetsmiljölagen. Ett särskilt fall då skyldighet att göra anmälan till är straffsanktionerad är anmälan enligt 2 § arbetsmiljöförordningen om olycksfall eller tillbud som inträffat i arbetet. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet med bestämmelsen är att snabbt ska få kännedom om olycksfall och tillbud för att ha möjlighet att snabbt komma till arbetsplatsen, bilda sig en uppfattning om förhållandena på platsen och kunna vidta åtgärder för att förebygga att ytterligare olycksfall inträffar. Det är viktigt att får kännedom om allvarliga tillbud och olyckor och annan skadlig inverkan så att verket kan agera tillsynsmässigt. Genom bestämmelsen uppfyller också kravet i artikel 2 protokoll till konventionen (nr 155) om arbetarskydd och arbetsmiljö om statistik och olycksfallsutredningar. Från många håll har det framhållits att bestämmelsen uppfattas som otydlig och svår att tillämpa i praktiken. Det som vållar tolkningsproblem är vad som avses med svårare personskada och tillbud som inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa. En annan fråga är hur arbetsgivaren har på sig att göra anmälan för att den ska anses ha gjorts utan dröjsmål. har framhållit att bestämmelsen leder till att verket får in alla typer av anmälningar. Eftersom gränsdragningen är svår när det gäller vilka fall som ska anmälas anmäler många arbetsgivare för säkerhets skull, vilket tar stora administrativa resurser i anspråk. Av uppgifter hämtade ur diarieföringssystemet framgår att registrerades 9 037 inkomna anmälningar om tillbud, olycka eller dödsfall. uppgick antalet registrerade anmälningar till 9 058 och 2010 till 11 980. Det har alltså framkommit ett behov av att förtydliga bestämmelsen för att undvika tillämpningssvårigheter och att resurser tas i anspråk för att hantera anmälningar som inte ska göras. En ganska stor del av de åtalsanmälningar som gör avser brott mot 2 § arbetsmiljöförordningen. avsåg 40 av de åtalsanmälningar verket gjorde brott mot denna bestämmelse. Under utredningen har det framkommit olika uppfattningar när det gäller frågan om anmälningsskyldigheten ska vara straffsanktionerad eller om straffsanktionen kan ersättas med en sanktionsavgift. Åklagarna har ansett att bestämmelsen bör vara straffsanktionerad. Representanterna för har framhållit att frågan om överträdelse av denna bestämmelse ska vara straffsanktionerad Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet eller inte är svår. Det har framkommit både uppfattningen att det kan ha en preventiv effekt att överträdelsen är straffbelagd och att den inte bör vara straffsanktionerad. Även bland ledamöterna i referensgruppen har det framkommit olika uppfattningar i denna fråga. När en arbetsskada inträffar är arbetsgivaren vidare skyldig att anmäla skadan till enligt 42 kap. 10 § socialförsäkringsbalken. Dessutom kan det behöva göras en polisanmälan. Det kan således bli aktuellt att göra anmälan till flera olika myndigheter om samma händelse. Det har under utredningen framhållits att detta innebär en administrativ börda för arbetsgivare och att en samordning på lämpligt sätt borde kunna ske så att endast en anmälan behöver skickas in. Sanktionsavgifter bör användas i fall där överträdelser är lätta att konstatera och några svårare bedömningar inte behöver göras. Som tidigare konstaterats bygger den nuvarande konstruktionen av sanktionsavgifterna på arbetsmiljöområdet på strikt ansvar. För att en sådan konstruktion ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det förutsättas att det finns en stark presumtion för att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Det kan konstateras att det finns vägledning när det gäller i vilka fall anmälan ska göras på . Där framgår det att dödsfall, allvarlig olycka eller annan skadlig inverkan, som inneburit personskada samt tillbud eller händelse som kunnat leda till personskada ska anmälas. Det har också givits vägledning när det gäller situationer som inte ska anmälas. Först och främst gäller det situationer då arbetsmiljölagen inte är tillämplig. Exempel på sådana situationer är när händelsen inte inträffar i arbetet, händelsen inträffar under resa till eller från arbetet eller verksamheten inte är yrkesmässig eller den/de skadade/drabbade är besökare, anhöriga eller andra som inte omfattas av arbetsmiljölagen. Om skadan eller tillbudet inte är allvarligt behöver det inte heller anmälas till . Tillbud ska bara anmälas om tillbudet har inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa. Har inga personer befunnit sig i arbetsområdet behöver detta därför inte anmälas till , hur stora de ekonomiska skadorna än är. Däremot ska arbetsgivaren självfallet utreda tillbudet. Som exempel på olyckor och tillbud, som inte ses som tillräckligt allvarliga, och därför inte behöver anmälas till Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet nämns enklare sårskada som medför mindre blödning, stukning, sträckning av leder och muskler i armar och ben, konflikter på arbetsplatsen som inte innefattar våld eller hot om våld och att någon snubblar eller halkar utan att skadas och utan att man kan se några allvarligt komplicerande omständigheter i övrigt. Mot denna bakgrund är det utredningens bedömning att straffsanktionen för överträdelse av 2 § arbetsmiljöförordningen bör behållas. Bestämmelsen bör dock flyttas till arbetsmiljölagen så att de straffbelagda överträdelserna framgår av lagen. Utredningen föreslår således att anmälningsskyldigheten enligt 2 § arbetsmiljöförordningen även fortsättningsvis ska vara straffsanktionerad och att bestämmelsen flyttas till arbetsmiljölagen. Utredningens förslag: ska inom den ram lagen ger för bemyndigande att införa sanktionsavgifter ha valmöjlighet att utifrån varje enskild föreskrift och dess utformning bestämma om bestämmelsen bäst sanktioneras med enbart föreläggande eller förbud i enskilt fall eller även genom sanktionsavgift. Inom arbetsmiljöområdet används som huvudregel förelägganden och förbud för att åstadkomma en rättelse när någon brist i arbetsmiljön upptäcks. Föreläggande och förbud förutsätter att missförhållanden upptäckts vid inspektion eller att skyddsombud har riktat arbetsmiljöverkets uppmärksamhet på förhållandena. Det är ett tvångsmedel för att åstadkomma rättelse i det enskilda fallet. Liksom bör föreläggande eller förbud, som meddelas efter en bedömning i det enskilda fallet, vara det huvudsakliga tvångsmedlet för att framtvinga bättre efterlevnad av arbetsmiljökraven. Det främsta skälet är att förhållandena är så skiftande att en bedömning som konkretiserar kraven i det enskilda fallet behövs. Genom införandet av den konfliktlösningsregel som utredningen föreslår kommer alltid att kunna använda sig av föreläggande eller förbud. Bestämmelserna om föreläggande och förbud och arbetsmiljöbrott kompletteras genom att en direkt straffsanktion finns för vissa typer av regler. Huvudsakligen gäller detta föreskrif- Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet ter med stöd av bemyndiganden i 4 kap 1–8 §§ arbetsmiljölagen. Det handlar t.ex. om bestämmelser om märkning, dokumentation eller kontroll eller förbud mot visst slag av arbete utan hänsyn till graden av farlighet i det enskilda fallet. Straffsanktioneringen ska ses mot bakgrund av att det i dessa fall i stort sett saknas behov av en bedömning i det enskilda fallet för att specificera vad kravet innebär. När det gäller de flesta av överträdelserna, för vilka straffsanktionen föreslås tas bort, är det inte tillräckligt att kan använda sig av föreläggande och förbud för att få till stånd arbetsmiljöförbättrande åtgärder i det enskilda fallet utan det bör också finnas ett generellt hot om påföljd för överträdelse av bestämmelsen. Det är ett viktigt samhällsintresse att även de arbetsmiljökrav, som inte behöver preciseras genom föreläggande/förbud i det enskilda fallet, är sanktionerade på ett effektivt sätt. Så är enligt utredningens uppfattning inte fallet . Utredningen anser att straffsanktionerna när det gäller föreskrifter med stöd av 4 kap. 1–8 §§ arbetsmiljölagen i princip bör ersättas med sanktionsavgifter. Som redogjorts för i avsnitt 6.2.3 ovan lämpar sig bestämmelser av det slag som avses med dessa bemyndiganden i huvudsak för sanktionering genom sanktionsavgift. Det handlar här om föreskrifter där det inte innebär några större svårigheter att avgöra om en överträdelse ägt rum eller ej. I några fall är det lämpligare att kravet genomdrivs med föreläggande eller förbud. Valet att knyta en viss föreskrift till sanktionsavgift bör enligt utredningens uppfattning ligga hos . Ett viktigt skäl till detta är att valet är beroende av den enskilda föreskriftens utformning. Användningen av sanktionsavgift ställer höga krav på tydlighet hos den sanktionerade bestämmelsen. I många fall kan den materiella regeln behöva förtydligas för att den ska kunna sanktioneras med sanktionsavgift. Vanligtvis läggs det visserligen inte på en förvaltningsmyndighet att besluta om en viss överträdelse ska medföra sanktionsavgift. Regeringen har uttalat att regleringen av en avgift som har så stora likheter med straff inte bör utformas på så långt avstånd från lagstiftaren (se exempelvis prop. 2007/08:107 s. 22). Mot bakgrund av hur regelsystemet på arbetsmiljöområdet är utformat, där det är som meddelar de närmare materiella föreskrifterna om arbetsmiljöns beskaffenhet och allmänna skyldigheter i fråga om arbetsmiljön, fick emellertid befogen- Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet heten att avgöra i vilka fall sanktionsavgift skulle införas när sanktionsavgifter infördes på arbetsmiljöområdet. Valet är nära förbundet med den materiella regelns utformning. Regelsystemets utformning gör enligt utredningens bedömning att befogenheten att besluta om en viss överträdelse ska medföra sanktionsavgift även fortsättningsvis bör ligga hos . bör alltså inom den ram lagen ger i form av ett bemyndigande att meddela föreskrifter ha valmöjlighet att utifrån varje enskild föreskrift och dess utformning bestämma om bestämmelsen ska sanktioneras med sanktionsavgift. Utredningen behandlar frågan om omfattningen av denna ram, bemyndigandet, i avsnitt 6.3.2. 6.2.8Förverkande enligt 8 kap. 4 § arbetsmiljölagen