sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — En ytterligare fördel är att det blir möjligt att införa ett mer flexibelt arbete med garantierna enligt den modell som diskuteras i nästa kapitel. Slutligen skulle ett enhetligt ersättningssystem underlätta utvärdering och uppföljning. går det till exempel inte att beräkna hur stor del av de arbetslösa som har en inkomstbaserad ersättning eftersom aktivitetsstödet inte dokumenteras i arbetskraftsundersökningarna. Oavsett vilka andra reformer som genomförs måste avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen alltid vara desamma för sysselsatta och arbetslösa, åtminstone inom samma del av ekonomin (om avgifterna är differentierade). Det nuvarande systemet med högre avgifter för de sysselsatta gör att en del av värdet med att ta ett arbete försvinner vilket minskar incitamenten till arbete. Arbetslöshetsförsäkringen bör omfatta alla som deltar i arbetskraften. Detta kan uppnås genom mycket låga avgifter (vilket dock skulle omöjligöra differentierade avgifter) eller genom ett obligatorium. Dagens system skapar en risk för ett snedvridet urval, strategiska medlemsskapbeslut och feloptimering. Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen bygger på att de försäkrade betalar sina de är sysselsatta, inte bara när risken för arbetslöshet är uppenbar. De arbetslöshetsvarierande avgifterna bör bara behållas om avgifterna kan kopplas tydligare till kollektivavtalen, om försäkringen görs obligatorisk och om aktivitetsstödet avskaffas enligt den modell som beskrivs ovan. Det finns betydande osäkerhet om hur arbetslöshetsförsäkringen för de deltidsarbetslösa bör utformas. I dagens system är dock ersättningen betydligt kortare för den typiske deltidsersatte än för den heltidsarbetslöse. Detta är sannolikt inte optimalt eftersom det kan avskräcka arbetssökande från att ta tillfälliga arbeten. Varaktigheten i ersättningen för deltidsarbetslösa bör därmed förlängas så att den åtminstone omfattar lika lång kalendertid som ersättningen för heltidsarbetslösa. Aktiv arbetsmarknadspolitik har länge använts i stor omfattning i . I ett internationellt perspektiv utmärker sig som ett av de länder som satsar mest på sådana åtgärder, även om skillnaderna har minskat i takt med att andra länder har ökat sina satsningar. En väl utformad arbetsmarknadspolitik kan bidra till att förbättra såväl individens situation som arbetsmarknadens funktionssätt och hålla nere arbetslösheten. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan dock vara såväl kostsamma som ge upphov till problem om de utformas felaktigt eller riktas till fel grupper. I det här kapitlet diskuterar vi hur arbetsmarknadspolitiken bör utformas. Diskussionen utgår från analysen i bilaga 1, som ger en omfattande översikt av forskningen om arbetsmarknadspolitikens effekter med tonvikt på svenska studier. I avsnitt 9.1 diskuteras vad som bör karaktärisera arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Avsnitt 9.2 beskriver huvuddragen i dagens arbetsmarknadspolitik. Därefter diskuterar vi, i avsnitt 9.3 till 9.8, de förändringar som kan behöva göras. Avsnitt 9.9 sammanfattar diskussionen. Arbetsförmedlingen bör ha huvudansvaret för att anordna arbetsmarknadsåtgärder för alla arbetssökande, även dagens mottagare av försörjningsstöd. Mängden aktiviteter inom jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar bör öka betydligt. Arbetsförmedlingen bör utöka sitt arbete med arbetsgivarinriktade insatser till förmån för svaga grupper eftersom forskningen visar att insatserna är effektiva och relativt billiga. Arbetsförmedlingens förmedlare bör ges större möjligheter att besluta om sysselsättningssubventioner för att underlätta det arbetsgivarinriktade förmedlingsarbetet. gör detta att subventionerna i större utsträckning verkligen kan riktas mot arbetssökande med särskilda behov. Arbetsförmedlingen bör ha möjlighet att anvisa personer som kan förväntas få svårt att etablera sig på arbetsmarknaden till jobb- och utvecklingsgarantin redan tidigt i arbetslöshetsperioden. Arbetssättet inom jobb- och utvecklingsgarantin passar väl för svaga grupper och onödig väntetid bör undvikas. Statistiska profileringsverktyg bör utvecklas för att det ska bli lättare att identifiera de personer som är i behov av en sådan anvisning. Arbetsförmedlingens arbete med kompletterande aktörer bör bedrivas på ett mer genomtänkt sätt än , och kontrakten med dessa aktörer bör utformas så att betalningen tydlig kopplas till aktörernas prestation. Arbetsmarknadspolitiken bör utformas så att de arbetslösa i princip möter samma sekvens av program i hög- och lågkonjunkturer, vilket innebär att programvolymerna och finansieringen bör öka i proportion till antalet arbetslösa i en lågkonjunktur. Med arbetsmarknadspolitik avser vi, i likhet med författarna till bilaga 1, tre typer av insatser: (i) förmedlingsinsatser, (ii) arbetsmarknadsutbildning (iii) subventionerad sysselsättning och praktik. Olika typer av insatser har delvis olika syften men det gemensamma är att alla är avsedda att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att göra det lättare för deltagarna att hitta ett arbete. Nedan går vi igenom vad man vill uppnå med arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt redogör för potentiella problem. Vissa insatser, till exempel arbetsmarknadsutbildningar och praktik, är tänkta att öka deltagarnas produktivitet. I en ekonomi som den svenska med relativt höga lägstalöner är detta extra viktigt eftersom personer med låg produktivitet kan ha svårt att hitta ett arbete. Förutom att öka sannolikheten att hitta ett jobb för deltagarna medför en ökad produktivitet förmodligen också högre framtida löner. En potentiell nackdel är att åtgärderna kan ha så kallade inlåsningseffekter. Deltagare i program verkar nämligen ägna betydligt mindre tid åt jobbsökande programmen pågår, vilket kan göra att arbetslöshetsperioden blir längre. Om en åtgärd kan förväntas leda till högre lön, eller bättre jobb i andra avseenden, kan jobbsökandet minska även innan en åtgärd börjar eftersom de arbetssökande kan välja att vänta in åtgärden. Ett alternativt sätt att hjälpa personer med lägre produktivitet att få ett arbete kan vara att använda sig av någon form av subventionerad anställning. När man använder subventionerade arbeten riskerar man dock alltid att arbetsgivare väljer att ersätta jobb som skulle ha tillsatts även utan subventioner. Sådan undanträngning kan uppstå i två former, antingen anställs samma person som skulle ha anställts även utan subventionen (dödviktseffekt) eller så anställs en annan person (substitutionseffekt). Den senare effekten kan vara önskvärd, men bara om arbetet går till någon som har det relativt sett svårare på arbetsmarknaden. Insatser som skapar kontakter med arbetsgivare minskar osäkerheten i anställningsprocessen, kan påskynda de arbetslösas övergång till arbete och kan göra att arbetsgivare som inte aktivt försökt rekrytera arbetskraft ändå väljer att anställa. Även sådana åtgärder kan leda till högre löner om de gör att de sökande hittar mer lämpliga jobb. Förutom att höja produktiviteten hos deltagarna kan åtgärder, om de är obligatoriska, fungera som ett test av arbetsvilja och minska möjligheterna till överutnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen. En arbetslös som blir, eller förväntar sig att bli, anvisad till ett program som hon eller han inte vill delta i kan förväntas öka sitt jobbsökande. Ett flertal studier har påvisat sådana effekter som en konsekvens av obligatoriska garantiprogram och av intensifierade förmedlingsinsatser. I ett makroperspektiv kan åtgärder som stärker svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden skapa en bättre fungerande lönebildning och därmed bidra till en lägre arbetslöshet. Å andra sidan kan åtgärder som leder till att sökaktiviteten minskar, eller till att arbetslösheten upplevs som mindre otrevlig, göra att lönetrycket ökar så att jämviktsarbetslösheten i stället blir högre. I en strävan efter en väl fungerande arbetsmarknadspolitik bör man försöka utforma åtgärder som gör att de positiva effekterna blir så stora som möjligt och de negativa så små som möjligt. För att uppnå detta bör man: Prioritera svaga sökande. Åtgärderna bör riktas mot grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden. Det gäller särskilt åtgärder som riskerar att leda till undanträngning, det vill säga framförallt subventionerad anställning. Utforma åtgärderna så att de inte begränsar deltagarnas arbetssökande för att undvika att inlåsningseffekterna blir alltför besvärande. Se till att åtgärderna är arbetsgivarinriktade. Åtgärder syftar i slutändan till att arbetslösa personer ska anställas av arbetsgivare. En förbättrad matchning mellan sökande och arbetsgivare uppnås bäst om arbetsgivare är involverade i åtgärdernas utformning och genomförande, och om förmedlare arbetar aktivt mot arbetsgivarsidan. Beakta samspelet med ersättningssystemen. Ett väl avvägt arbete med anvisningar och obligatoriska program gör det möjligt att upprätthålla en hög ersättningsnivå i arbetslöshetsförsäkringen utan att de arbetslösa minskar sitt arbetssökande. Slutligen bör de resurser som avsätts till arbetsmarknadspolitik användas till de insatser som kan förväntas ha de största effekterna per satsad krona. Utformningen av politiken bör därför väga resultaten från både utvärderingsstudier som beskriver hur deltagarna i programmen påverkas och studier av programmens makroeffekter mot de kostnader som är förknippade med varje enskild åtgärd. Den svenska arbetsmarknadspolitiken har traditionellt bestått av ett stort antal åtgärder, vilka grovt sett kan delas in i förmedlingsinsatser, arbetsmarknadsutbildning och subventionerad sysselsättning. Förmedlingsinsatser omfattar allt ifrån klassisk förmedlingsverksamhet vid Arbetsförmedlingen till intensifierad förmedling, privata jobbcoacher, yrkesvägledning och kurser i att söka jobb. Arbetsmarknadsutbildning ska vara yrkesinriktad och pågår vanligen på runt . Deltagarna får i de flesta fall aktivitetsstöd. Subventionerad sysselsättning kan bestå av subventioner till arbetsgivare som anställer arbetslösa till avtalsenlig lön (t.ex. instegsjobb och nystartsjobb), stöd till start av näringsverksamhet till arbetslösa som startar egna företag, praktik, varaktigt subventionerat arbete i offentlig sektor eller skyddade arbeten för funktionshindrade. har den svenska arbetsmarknadspolitiken i ökad grad organiserats i form så kallade garantier. Garantierna kombinerar olika typer av insatser. Garantiprogrammen kännetecknas av att deltagarna väljs ut baserat på arbetslöshetstid och att deltagandet är obligatoriskt för att de arbetssökande som har a-kassa ska få fortsatt ersättning. finns det två program som har denna utformning: jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklingsgarantin. Tabell 9.1 Antalet deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, Stöd till start av näringsverksamhet Särskilda insatser för funktionshindrade Källa: Arbetsförmedlingen. *Separat uppgift från Arbetsförmedlingen; en tredjedel är inom jobbgarantin för ungdomar (deltagarna återfinns även i uppgiften för antalet deltagare i garantier). Två aspekter bör noteras i tabell 9.1. För det första innehåller garantierna även inslag av andra åtgärder, framförallt praktik, vilket inte framgår av tabellen. För det andra ingår endast den arbetsmarknadspolitik som bedrivs av Arbetsförmedlingen. Även kommunerna tillhandahåller arbetsmarknadspolitiska åtgärder, men det saknas bra data om omfattning och innehåll. 9.3Huvudansvaret för de arbetslösa En viktig fråga är vem som bör ansvara för aktiviteterna för de arbetslösa. bedrivs huvuddelen av arbetsmarknadspolitiken med Arbetsförmedlingen som huvudman. har kommunerna parallella åtgärder som i huvudsak riktar sig till mottagare av försörjningsstöd. Arbetsföra mottagare av försörjningsstöd ska aktivt söka arbete, och kommunerna kan även kräva deltagande i kompetenshöjande åtgärder för alla ungdomar och för äldre efter individuell prövning. Kommunernas motiv för denna typ av verksamhet tycks vara att de tycker att kostnaderna för försörjningsstöden är för höga och att Arbetsförmedlingen inte tillräckligt aktivt arbetar med de arbetslösa som har försörjningsstöd. Uppfattning får också stöd av beräkningar i bilaga 11 som visar att dessa grupper i betydligt mindre utsträckning får del av Arbetsförmedlingens programutbud än de som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.45 Den nuvarande ordningen där ansvaret för arbetslösa biståndstagare delas mellan kommunernas socialtjänst och Arbetsförmedlingen är inte lyckad, eftersom stora grupper får dubbla huvudmän. Dessutom är ett problem att den kommunala verksamheten varken dokumenteras eller utvärderas i någon systematisk form. Vår bedömning är att Arbetsförmedlingen bör ha huvudansvaret för att tillhandahålla arbetsmarknadsåtgärder för alla arbetssökande, även mottagare av försörjningsstöd. Detta kan genomföras genom de förändringar vi föreslår i kapitel 8, det vill säga att mottagare av försörjningsstöd erbjuds att gå in i ett garantiprogram efter tre månaders arbetslöshet och att de då får ersättning i form av en statlig grundersättning. Det bör noteras att huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken i princip ligger på Arbetsförmedlingen och att Socialtjänstlagen är tydlig med att kommunernas åtgärder inte får ersätta Arbetsförmedlingens program. Dock får kommunerna enligt Socialtjänstlagen ställa krav på deltagande i kompetenshöjande åtgärder eller praktik för vissa mottagare av försörjningsstöd. Denna paragraf kan därför ses som ett indirekt stöd för kommunerna att organisera egna program som de anvisar biståndstagare till. Vi anser därför i förlängningen att 4 kap 4 § i Socialtjänstlagen bör strykas så att det blir tydligt att det är Arbetsförmedlingen som ska 45 Delvis är detta en konsekvens av regelverket som anger att de som har försörjningsstöd ska gå in i jobb- och utvecklingsgarantin senare än de som har arbetslöshetsersättning. bedriva dessa åtgärder. För att det ska kunna genomföras krävs dock att Arbetsförmedlingens arbete med garantierna förbättras väsentligt. Den föreslagna förändringen handlar om huvudansvaret. Detta utesluter inte att Arbetsförmedlingen köper tjänster av kommunerna om de uppfattas som effektiva på att ta hand om en del av de arbetslösa, till exempel de som har särskilda sociala behov. En viktig skillnad mot hur systemet tycks fungera är att det inte bör vara ersättningsformen, utan behoven, som bestämmer vilka som ska ta del av åtgärder som anordnas av kommunerna. Mottagare av arbetslöshetsersättning kan ha sociala problem som många mottagare av försörjningsstöd inte har några sociala problem. Ett samlat huvudansvar för de arbetslösa hos Arbetsförmedlingen har inte bara fördelen att de splittrade rollerna försvinner. En betydande fördel är också att det ger ökade möjligheter till dokumentation och utvärdering av verksamheten utan att nya nationella uppföljningssystem behöver utformas. Om kommunala program, och deras deltagare, registreras hos Arbetsförmedlingen blir det möjligt att följa upp och utvärdera den kommunala verksamheten inom ett nationellt ramverk Även om uppdelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna blir tydligare så kommer alltid vissa personer att behöva hjälp av såväl Arbetsförmedlingen som Försäkringskassa och socialtjänst. Vi anser därför att det är rimligt att införa Resursgrupper i enlighet med förslagen i SOU 2009:92. Detta bör dock först och främst ske genom en försöksverksamhet som kan utvärderas. Sådana Resursgrupper kan även användas för att lösa eventuella tvister mellan kommunens socialtjänst och Arbetsförmedlingen om de arbetslösas arbetsförmåga. En alternativ lösning på problemen med det delade ansvaret är en omfattande omorganisation i riktning mot en En-väg-in- struktur, vilket förordas bland annat av Kommuner och Landsting (SKL). En sådan lösning har genomförts i . Även om en sådan omorganisation låter som en attraktiv lösning så vet vi väldigt lite om vad effekterna skulle bli. Erfarenheterna från visar att stora omorganisationer inte är oproblematiska och att infasningen är förknippad med stora kostnader. Vi bedömer att en ny organisation inte är en motiverad, utan att det är bättre att ge Arbetsförmedlingen huvudansvaret för alla arbetslösa, oavsett vilken form av ersättning de har. Garantier skiljer sig från andra åtgärder dels genom att det är tydligt när de arbetslösa kan förvänta sig börja programmen, dels genom att innehållet följer en viss struktur för samtliga deltagare. Deltagande i garantierna är ett villkor för fortsatt ersättning för de som får inkomstrelaterad ersättning och är , tidigare för de som är yngre. Faktaruta: Nuvarande garantier inom arbetsmarknadspolitiken Jobbgarantin för ungdomar har som målgrupp ungdomar som fyllt 16 men inte och som varit arbetslösa. Innehållet ska bestå av en blandning av kartläggning, studie- och yrkesvägledning, jobbsökande, coachning, praktik och utbildning. Deltagandet kan pågå , därefter kan deltagaren anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. Jobb- och utvecklingsgarantin har som målgrupp personer som varit arbetslösa , vilket framförallt omfattar personer som förbrukat sina ersättningsdagar från arbetslöshetsförsäkringen, inte omfattas av arbetslöshetsförsäkringen och varit arbetslösa (eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) under 18 sammanhängande månader, eller deltagit i jobbgarantin för ungdomar . Garantin har tre faser: fas 1 med kartläggning, jobbsökande, och förberedande insatser (max ), fas 2 med praktik och arbetsträning (max tillsammans med dagarna i fas 1), och slutligen fas 3 med sysselsättning hos en arbetsgivare (anordnare) med arbetsuppgifter som annars inte skulle utföras och som kan ses som kvalitetshöjande. Deltagandet kan pågå utan tidsgräns. Som noteras i bilaga 1 har det gjorts väldigt få utvärderingar av effekterna av garantier. finns endast en effekt-ut- värdering av jobbgarantin för ungdomar (och 2011). Studien visar att arbetslösa 24-åringar som deltog i jobbgarantin för ungdomar fick jobb snabbare än något äldre jämförbara personer som tog del av förmedlingens övriga utbud. fick dock inte de som deltog i jobbgarantin arbete snabbare. Även tidigare garantiåtgärder för ungdomar har utvärderats ett antal gånger. Effekten av dessa garantier är som störst innan åtgärderna börjat, vilket tyder på att hotet om att anvisas till en obligatorisk garanti har starka effekter på de arbetslösas jobbsökande (dvs. I princip anser vi att garantierna fyller en viktig funktion, inte minst genom sin förutsägbarhet och genom den möjlighet de ger till kontroll av sökbeteende utan att ersättningen sänks. Garantierna är också utformade utifrån ett sekventiellt arbetssätt som tänks börja med kartläggning och intensifierad förmedling eventuellt följt av praktik eller arbetsmarknadsutbildning och slutligen en övergång till fullt subventionerad sysselsättning. Dessutom har alla deltagare rätt till en tämligen kraftig sysselsättningssubvention. Detta arbetssätt har en god inneboende logik som tycks väl anpassad till de grupper som behöver mest stöd. Ett problem med garantierna är dock den mycket låga aktivitetsgraden. Uppföljningar av de båda existerande garantierna (och 2010a och 2010b) tyder visserligen på att deltagarna har ökar sitt jobbsökande efter inträdet, vilket är positivt. Men det är problematiskt att deltagarna inte ägnar av en normal arbetsvecka åt att delta i aktiviteter. Det innebär att garantierna inte uppfyller funktionen att kontrollera deltagarnas arbetsvilja. Eftersom denna kontroll är ett av de viktigaste skälen till att åtgärden är obligatorisk, och detta är en viktig del av ersättningssystemets utformning, framstår en ökad aktivitet i garantierna som ett av de mest angelägna förändringsbehoven inom arbetsmarknadspolitiken. 9.4.1När ska den arbetslöse börja i en garanti? En fördel med garantiåtgärder är att alla deltagare har varit arbetslösa , vilket innebär att de bevisligen har reella problem med att hitta arbeten. Eftersom det är önskvärt att arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktar sig mot svaga grupper betyder det att garantierna träffar ungefär rätt personer. 46 Det bör dock noteras att innehållet i de nuvarande garantierna skiljer sig från innehållet i de tidigare garantiåtgärder för ungdomar som har utvärderats. De nuvarande garantierna ska i princip ha större fokus på jobbsökande under de inledande månaderna. Det är därför möjligt att de tidigare garantierna inleddes med en period av minskat jobbsökande (inlåsningseffekter) som inte nödvändigtvis behöver uppstå i den nuvarande garantin. Därmed är det möjligt att de nuvarande garantierna kan ha positiva effekter även under programmet. Ett uppenbart problem är dock att många av deltagarna kan ha varit i behov av insatserna . Ett alternativt sätt att arbeta är att förmedlare försöker identifiera vilka arbetslösa som löper störst risk att bli långtidsarbetslösa, och att dessa erbjuds de åtgärder som finns. I vissa fall kan man tidigt identifiera vilka dessa personer är, i andra fall kan man använda sig av arbetslöshetstider fast på ett mindre mekaniskt sätt än i garantierna. Ett sådant arbetssätt benämns ofta profilering (efter engelskans profiling). Profilering kan ske genom att förmedlaren utifrån sin erfarenhet får bedöma den arbetslöses behov eller genom att man använder statistiska modeller för att bedöma den arbetslöses behov. Om man säkert kan avgöra om en arbetslös person löper en hög risk att bli långtidsarbetslös och man bedömer att det arbetssätt som används inom garantierna är lämpligt för svaga grupper är det uppenbart att åtgärderna lika gärna kan sättas in . Trots att det i vissa fall är svårt att göra denna bedömning så finns det rimligen fall där man redan på förhand vet att risken för långtidsarbetslöshet är hög. Detta gäller till exempel lågutbildade personer som blir arbetslösa efter , ungdomar med dåliga skolresultat och nyanlända flyktingar med låg utbildning och liten tidigare arbetslivserfarenhet. Bennmarker, och (2007) visar att en statistisk profileringsmodell redan från början kan peka ut en grupp på av de sökande som med mycket stor sannolikhet () kommer att bli långtidsarbetslösa. Om man kompletterar en sådan modell med en subjektiv bedömning av en arbetsförmedlare bör man med stor säkerhet kunna peka ut en grupp av nyinskrivna som kommer att vara i behov av de arbetssätt som erbjuds inom garantiprogrammen. I de fall det är möjligt att göra en så bra bedömning kan det vara en brist att det nuvarande systemet lutar sig så tungt på arbetslöshetstid som kvalificering till garantiprogrammen. Att låta en ung person vänta , eller en äldre person vänta i 14 eller 18 månader på att få tillgång till åtgärder som ligger inom garantierna förefaller knappast rimligt i de fall det redan vid inskrivningen går att se att personen löper en uppenbar risk att bli långtidsarbetslös. En grupp som bör beredas plats i garantierna är de nyanlända utrikes födda som avslutat introduktionsprogrammet (se kapitel 11). Detta är uppenbarligen en grupp med en mycket svag ställning på arbetsmarknaden. Det är därför viktigt att de snabbt får tillgång till effektiva arbetsmarknadsinsatser. Alla som har avslutat introduk- tionsprogrammet och inte gått vidare till studier eller arbete bör anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin vid programmets slut. Detta även om introduktionsprogrammet innehållit kortare perioder av arbete. Vi bedömer också att de regler som säger att de som inte har rätt till a-kassa ska träda in i garantierna senare bör avskaffas. Mottagare av försörjningsstöd har i genomsnitt svårare att få jobb än övriga arbetslösa och bör därför inte få hjälp senare, vilket är fallet (se bilaga 11). Vår samlade bedömning är att tanken bakom garantierna är bra och att arbetsformerna inom garantierna tycks väl avvägda. Dock är det viktigt att den faktiska verksamheten inom garantierna faktiskt motsvarar det som de är tänkta att innehålla.