sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — För dessa verksamheter finns statligt angivna mål i fråga om omfattning och inriktning. Dess- utom bör kostnadsutjämningen såsom omfatta kollektivtrafik. Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet 2.3.3Merkostnader som följer av kraftiga befolkningsförändringar Kraftiga befolkningsförändringar medför ett omvandlingstryck på den kommunala verksamheten. Kommuner med en ökande befolk- ning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med ett vikande befolkningsunderlag kan behöva minska sin kapacitet. Förändringarna innebär i regel omställningskostnader. Kommuner med kraftigt minskande befolkning Det omvandlingstryck som drabbar kommuner med kraftigt minskande befolkning kan antingen ses som problem av regional- politisk karaktär, som ekonomiska påfrestningar av strukturell karaktär eller både och. , som lade grunden för dagens utjämningssystem beträffande kostnadsutjämningen, valde det förstnämnda synsättet. Utredningen ansåg mot den bakgrunden att kommunala insatser som har med arbete och näringsliv samt syssel- sättningsbefrämjande åtgärder att göra skulle exkluderas från kost- nadsutjämningen. Utredningens principiella ståndpunkt var att arbetsmarknads- och regionalpolitiken är ett statligt ansvar. Den problematik som har med en gles bebyggelsestruktur och ett svagt befolkningsunderlag att göra beaktades inom ramen för de olika delmodeller som låg till grund för uppbyggnaden av struktur- kostnadsersättningen. Glesbygdens specifika merkostnader beakt- ades särskilt i utjämningsmodellerna för , gymnasie- skolan, äldreomsorgen, kollektivtrafiken samt vatten och avlopp. Dessutom föreslogs en särskild kompensation för administration, lokala resor och räddningstjänst i glesbygd. I den kompletterande utredning som genomfördes av Stats- bidragsberedningen innan systemet infördes valde man att se på problemet befolkningsminskning som om det enbart är av struktu- rell karaktär. De tillägg som hade föreslagit kompletterades med särskilda tillägg för befolknings- minskning och svagt befolkningsunderlag. I betänkandet som ligger till grund för dagens kostnads- utjämning, Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) bedömde utjämningskommitté att de Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet problem som följer av befolkningsminskning både har en struktu- rell dimension och en regionalpolitisk dimension. Mot den bak- grunden överfördes de tidigare tilläggen för näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag till ett särskilt strukturbidrag, ett bidrag som ligger utanför det egentliga utjämningssystemet. I strukturbidraget ingår även den tidigare kompensationen för kallortstillägg till kommuner och landsting i i den mån det bidrog till en större sammanlagd bidragsminskning. Tillägget för kraftig befolkningsminskning har dock varit oförändrat i kostnadsutjämningen sedan systemet infördes. Till kategorin påfrestningar av strukturell karaktär i kommuner där befolkningen minskar hör bl.a. de utmaningar som följer av en åldrande befolkning. Antalet individer i icke arbetsför ålder divi- derat med antalet individer som är i arbetsför ålder (20–) brukar benämnas försörjningskvot. När kvoten är lika med 1 finns lika många i som utanför de yrkesverksamma åldrarna. Om kvoten överstiger 1 finns det fler yngre och äldre än personer i arbetsför ålder. kommer försörjningskvoten att öka i riket som helhet. Ökningen blir särskilt påtaglig i kommuner där befolk- ningen minskar. De yngre flyttar ut och de som blir kvar blir allt äldre, vilket i sin tur kan skapa problem med personal- och kompetensförsörjningen. Till detta ska läggas de utmaningar som följer av ökade krav på särskild specialistkompetens (t.ex. skuld- saneringsrådgivning) i kommunerna oavsett kommunstorlek och det faktum att allt färre invånare ska betala de krympande kom- munernas fastighets- och anläggningsinnehav. Detsamma gäller pensionsskulden. De små inlandskommunerna i har en pensionsskuld som överstiger genomsnittkommunens med per invånare. Belastningen kommer att öka i takt med att befolkningen minskar. Små kommuner har få anställda som i princip ska sköta samma uppdrag som personalen i större kommuner. Få anställda innebär att möjligheten till specialisering blir mindre. Dessutom är kompe- ofta knuten till en eller ett fåtal personer, vilket gör verksamheterna sårbara om och när personal behöver ersättas. Det är en stor utmaning för små kommuner med befolkningsminskning att hantera ett allt mer komplext uppdrag utan att kunna öka graden av specialisering på samma sätt som stora kommuner. Små kommuner måste dessutom ofta ta ett ansvar för sådana verk- Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet samheter som i befolkningstäta regioner fungerar på kommersiell grund. Kommitténs bedömning är att det finns motiv för att även fort- sättningsvis kompensera de kommuner vars befolkning minskar kraftigt för de strukturella omställningskostnader som ett vikande befolkningsunderlag ger upphov till och som övriga delmodeller i kostnadsutjämningen inte fångar upp. Kommuner med kraftig befolkningstillväxt Det är dock inte bara kommuner med minskande befolkning som ställs inför ekonomiska påfrestningar i samband med kraftiga befol- kningsförändringar. Dagens utjämningssystem tar bara begränsad hänsyn till de merkostnader som följer av kraftig befolknings- ökning. Det gäller både den problematik som har med utjämnings- systemets eftersläpningseffekter att göra och det faktum att vissa kostnader (löne- och lokalkostnader) är högre i tillväxtregionerna jämfört med riket i övrigt. För att komma i fråga för tillägg för eftersläpningseffekter krävs dels att kommunen har haft en årlig genom- snittlig befolkningstillväxt på , dels att kom- munen mellan de två senaste mättidpunkterna har haft en befolk- ningstillväxt på . Som mättidpunkter används kommunens befolkning per sex, fem, fyra, tre, två och före utjämningsåret. kompenseras till hälften för högre lönekostnader i storstadsregionerna, men ser man specifikt till de merkostnader som drabbar kraftigt växande kommuner är det bara den förändring som följer av ökade lokalkostnader för grundskole- och gymnasie- eleverna som delvis beaktas i kostnadsutjämningen. Ersättning utgår till de kommuner som har haft en ökning av antalet barn i åldern 7–som överstiger utvecklingen i riket med . Ersättningsbeloppet är per 7–18 åring över denna gräns. För att ett utjämningssystem ska uppfattas som legitimt och ha förutsättningar att överleva krävs att alla kommuner, oavsett problem, känner sig uppmärksammade och rättvist behandlade. Enligt direktiven ska översynen syfta till att undanröja tillväxt- hämmande faktorer i utjämningssystemet. Som systemet ser ut kan det uppfattas som ekonomiskt olönsamt att ta ett ansvar Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet för bostadsförsörjningen i tillväxtregionerna på grund av systemets eftersläpningseffekter och höga faktorkostnader, speciellt om det handlar om större satsningar. Mot den bakgrunden har kommittén i sitt arbete valt att även fokusera på kraftigt växande kommuners problem och utmaningar, se vidare avsnitt 5.9. I översynen av de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen har kommittén haft en ambition att såvitt möjligt förenkla modellerna. 2.4Viktigt att se kostnads- och inkomstutjämningen i ett sammanhang Vissa obligatoriska verksamheter, t.ex. fysisk planering och miljö- och hälsoskydd samt frivilliga verksamheter – med undantag för kollektivtrafiken – bör enligt kommitténs mening inte omfattas av kostnadsutjämningen eftersom kostnadsskillnaderna inom dessa verksamheter både kan bero på skillnader i ambitionsnivå och strukturella faktorer, skillnader som är svåra att skilja från varandra. Men vissa frivilliga verksamheter av löpande karaktär, till exempel fritids- och kulturverksamhet, har liksom den obliga- toriska fysiska planeringen stor betydelse både socialt och sam- hällsekonomiskt. De är vidare så pass etablerade att det skulle betraktas som anmärkningsvärt om kommunernas engagemang i dessa verksamheter upphörde. Mot den bakgrunden anser kom- mittén att det även måste finnas ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting att bedriva sådana verksamheter som utjämningen för strukturella faktorer inte omfattar. Det är enligt kommitténs mening viktigt att se kostnads- och inkomst- utjämningen i ett sammanhang. Genom att inkomstutjämningen i princip omfattar de totala skatteinkomsterna skapas någorlunda likvärdiga förutsättningar även för icke obligatorisk verksamhet. Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet Medfinansiering av statliga infrastrukturprojekt I skrivelser till kommittén har synpunkter förts fram på att syst- emet för kommunalekonomisk utjämning borde ta större hänsyn till behovet av medfinansiering av statliga infrastruktur- projekt. Detsamma gäller insatser för att stödja bostadsbyggandet. Kommitténs bedömning är att och regional med- finansiering av statlig infrastruktur utifrån dagens ansvarsför- delning är principiellt tveksam och endast bör ske i undantagsfall. För att medfinansiera statlig infrastruktur måste kommuner och landsting ta pengar från sina huvudsakliga ansvarsuppgifter. Med- finansiering är dessutom ett frivilligt åtagande av icke löpande natur från kommuner och landsting Mot den bakgrunden bör utjämningssystemet inte omfatta kommunala kostnader för att medfinansiera statliga projekt. Utjämningssystemet bör heller inte omfatta kommunala kostnader för markexploatering och bostadsbyggande. Det är staten som ska svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet. Kommitténs syn på statens bidragsgivning till kommuner och landsting är att generella bidrag med få undantag är att föredra framför specialdestinerade bidrag, se vidare avsnitt 3. Kommittén har även beaktat de ekonomiska effekterna av arbetspendlingen över landsgränsen i kostnadsutjämningen, bl.a. genom att såvitt möjligt undvika sådana förklaringsvariabler, t.ex. skattekraft, som kan tänkas påverka utfallet för kommunerna med en omfattande gränspendling på ett negativt sätt. Jämställdhetsperspektivet har beaktats såtillvida att könsuppdelad statitik har använts i de fall där sådan statistik har bedömts som rele- vant att utnyttja för att återspegla skillnader i behov och kostnader mellan olika kön. I kommitténs uppdrag ingår att överväga om det finns specialdestinerade statsbidrag som i stället bör ingå i det generella statsbidraget. Det generella statsbidrag som finns uppfört på statsbudgeten är anslaget för kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. genomfördes en genomgripande reform av den statliga bidragsgivningen till kommunerna. Reformen vilade på förslag från den i betänkandet ekonomi i samhällsekonomisk balans – Statsbidrag för ökat handl- ingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98). Ett nytt generellt statsbidrag infördes för kommunerna. I samband med införandet av det nya bidraget avskaffades ett stort antal special- destinerade statsbidrag. Ett viktigt syfte med det nya bidraget var att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kom- munerna. En av utgångspunkterna för reformen var att minska den statliga regleringen av den kommunala verksamheten. De krav staten ställer på kommunsektorn ska i princip regleras genom lagstiftning. Det var dock inte alla specialdestinerade statsbidrag som avveck- lades. Undantag gjordes för: ersättningar för utförd tjänst åt staten, investeringsbidrag, tidsbegränsade stimulansbidrag o. dyl., bidrag som utgår till andra bidragsmottagare på samma villkor som till kommuner, samt bidrag till förnyelse och utvecklingsverksamhet. 3.1.2Utjämningskommitténs förslag års reform , med uppgift att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet, gav Stats- kontoret i uppdrag att göra en kartläggning och analys av statens bidragsgivning till kommuner och landsting samt vilka förändringar som skett . Kartläggningen visade att det 2001 utgick bidrag till kommuner och landsting från 127 olika anslag på statsbudgeten. Det samlade beloppet uppgick till . De tre största anslagen, inklusive det generella statsbidraget, uppgick till . av anslagen var på mindre än 50 miljo- ner kronor. bedömning var att den statliga bidrags- givningen i ökad utsträckning borde fokuseras på generella bidrag snarare än riktade bidrag och att bidragen för maxtaxa inom barnomsorgen, kunskapslyft, skolsatsning, läkemedelsförmånerna och tillgänglighetssatsningen borde föras över till det generella bidraget (SOU 2003:88). För kommunerna hade kommitténs förslag inneburit att skulle ha överförts till det generella bidraget. För landstingen uppgick motsvarande belopp till , varav avsåg bidraget för läkemedels- förmånerna. Kommitténs förslag behandlades i proposition /04:155. Regeringen var då inte beredd att föreslå att bidragen till läke- medelsförmånerna, till maxtaxa inom barnomsorgen och till stöd för vuxenutbildning skulle avskaffas och överföras till det generella statsbidraget. Regeringen konstaterade att kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånerna förvisso hade dämpats men ansåg att frågan om läkemedelsförmånerna först borde bli föremål för överläggningar mellan staten och innan en överföring kunde bli aktuell. Beträffande maxtaxan inom barnomsorgen konstaterade regeringen att den förvisso tillämpas av samtliga kommuner, men att den trots allt är ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande av bidraget förutsatte att maxtaxan gjordes obligatorisk för kommunerna, vilket krävde ytterligare beredning. Vad gäller det statliga stödet för utbildning av vuxna avsåg regeringen att återkomma . Bidragen till läkemedelsförmånerna och till maxtaxa inom barn- omsorgen finns fortfarande kvar. Beträffande det statliga stödet för utbildning av vuxna hade ansett att bidraget skulle behållas (prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:UbU1, rskr. 2005/06:103). Regeringen bedömde dock i budgetproposi- tionen att det riktade bidraget blir alltför styrande då det gäller omfattning och innehåll. Det skulle därför avskaffas i snab- bare takt. överfördes bidraget till anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Därefter har medel åter anvisats för detta ändamål via riktade bidrag. I regeringens skrivelse, Utvecklingen inom den kommunala sektorn 2009 (skr. 2009/10:102), redovisas de specialdestinerade statsbidrag som utbetalades uppdelat per utgiftsområde. Summan av de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting uppgick till , se tabell 3.1. Det fanns totalt 102 anslag som omfattade specialdestinerade bidrag till kommunsektorn. Den beloppsmässigt största delen av de specialdestinerade statsbidragen fanns inom utgiftsområde 9 Hälso- vård, sjukvård och social omsorg. Bidraget till läkemedelsförmånerna på (2009) ingår i detta utgiftsområde. Andra utgiftsområden med stora anslag för specialdestinerade statsbidrag var utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet. Specialdestinerade statsbidrag SOU 2011:39 Specialdestinerade bidrag per utgiftsområde Försvar och samhällets krisberedskap Hälsovård, sjukvård och social omsorg trygghet vid sjukdom och handikapp Kultur, medier, trossamfund och fritid Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande Allmän miljö- och naturvård Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar Källa: och . I tabell 3.2 redovisas exempel på statsbidrag som utbetalats till kommuner och landsting . De nio största bidragen utgjorde av det totala beloppet för samtliga special- destinerade statsbidrag 2009. Övriga specialdestinerade statsbidrag var fördelade på cirka 90 anslag inom flertalet av statsbudgetens utgiftsområden. fanns det även riktade stöd på statsbudgetens inkomstsida till kommuner och landsting. SOU 2011:39 Specialdestinerade statsbidrag Specialdestinerade statsbidrag åren 2005–2009 Specialdestinerade statsbidrag (miljarder kr) Kommunernas ersättningar vid flyktingmott. Klinisk forskning & utb. Arbete med sjukskrivningar i landsting Fortbildning av lärare och förskolepersonal Källa: och . Nedan redovisas bidragen i tabell 3.3 enligt de beteckningar som används i budgetpropositionen . I propositionen redovisas dels regeringens förslag , dels en beräknad anslagsnivå . Bidraget för läkemedelsförmånerna (anslag 1:5 inom utgifts- område 9 Hälsovård, sjukvård och socialomsorg) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen till (2013 beräknas anslaget till ). Anslagets ända- mål är att finansiera det särskilda statsbidraget till landstingen för deras kostnader för läkemedelsförmånerna. för läkemedelsförmånerna har fastställts genom överens- kommelser med Kommuner och Landsting (SKL). Över- enskommelsen lägger fast att staten ersätter sjukvårdshuvudmännen med 2009 och 2010. Kommunersättningar vid flyktingmottagande (anslag 1:2 inom utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen till (2013 beräknas anslaget till ). Anslaget används för statlig ersättning till kommuner och landsting för kostnader i samband med mottagandet av vissa nyanlända invand- rare. Ersättning utgår främst i form av schablonersättning som lämnas till kommunerna med ett belopp per mottagen person. Därutöver lämnas ersättning för vissa andra kostnader. 3.Maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verk- samhet, m.m. (anslag 1:7 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budget- propositionen till (2013 beräknas anslaget till ). Anslagets ändamål är att finansi- era statsbidrag till de kommuner som har ett system med maxtaxa i förskola, fritidshem och viss annan pedagogisk verksamhet samt det statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder som ska lämnas till de kommuner som tillämpar maxtaxa. Medlen fördelas efter hur kommunens standardkostnad för för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg enligt 6 § förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning förhåller sig till den för landet genomsnittliga standardkostnaden (se förordningen [2001:160] om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, samt förord- ningen [2001:161] om statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till kommuner som tillämpar maxtaxa). Under anslaget bekostas även Statens skolverks administration av rekvisitioner från kommunerna samt uppföljning av reformens olika delar. Regeringen bedömde att alla kommuner kommer att tillämpa systemet med maxtaxa i förskola, fritidshem och viss annan pedagogisk verksamhet. 4.Ersättningar för klinisk utbildning och forskning (anslag 2:55 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen till (2013 beräknas anslaget till ). Anslaget används för ersättning till sex landsting enligt avtal mellan staten och berörda landsting om samarbete om grundutbildning av läkare, medicinsk forskning samt för ersättning till två landsting enligt avtal om samarbete om grundutbildning av tandläkare, odonto- logisk forskning och utvecklingsarbete av tandvården. Medel på anslaget används till studenter vid , , , och samt . 5.Stimulansbidrag och åtgärder inom äldreomsorgen (anslag 5:1 inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg) upp- går 2011 enligt förslag i budgetpropositionen till (2013 beräknas anslaget till ). Ändamålet med anslaget är att genom riktade insatser inom äldreområdet öka de äldres valfrihet, trygghet och självbestäm- mande inom äldreomsorgen. Medel ges för att stimulera kom- muner och landsting att utveckla kvalitén i äldreomsorgen, att höja kompetensen bland personalen, att öka antalet platser i särskilt boende samt att stimulera fram nya boendeformer för ett tryggt boende för äldre. Medel ges också för att införa förslagen om en nationell värdegrund och till vissa andra insatser inom äldre- området m.m. (inklusive bidrag till pensionärs- och anhörig- organisationer). Bidrag för arbetet med sjukskrivningar inom hälso- och sjuk- vården (anslag 1:6 inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropo- sitionen till (2013 beräknas anslaget till ). Anslaget används för åtgärder för att stimulera landstingen till att ge sjukskrivningsfrågorna högre prioritet i hälso- och sjukvården och utveckla sjukskrivningsprocessen. Förut- sättningarna regleras i en överenskommelse mellan staten och SKL. 7.Bidrag till psykiatri (anslag 1:8 inom utgiftsområde 9 Hälso- vård, sjukvård och social omsorg) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen till (2013 beräknas anslaget till ). Anslaget används för regeringens satsning på förbättringar inom psykiatriområdet. Insat- serna har syftat till att åstadkomma konkreta och var- aktiga förbättringar för personer med psykisk sjukdom och psykisk funktionsnedsättning. Insatserna har i huvudsak bestått av uppdrag till myndigheter och överenskommelser mellan regeringen och SKL. 8.Fortbildning av lärare och förskolepersonal (anslag 1:10 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen till (2013 beräknas anslaget till ). Anslagets ändamål är att finansiera insatser för att stärka lärares, förskole- personals, rektorers och förskolechefers möjlighet till fortbildning (lärarlyftet). Under anslaget bekostas även kostnader för arbete med administration och uppföljning av fortbildningsinsatserna. Lärarlyftet I pågår och lärarlyftet II planeras pågå –2014. Anslaget beräknas successivt minskas till drygt Bidraget betalas ut till både offentliga och privata skolhuvudmän. Statligt stöd till vuxenutbildning (anslag 1:15 inom utgif- tsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen till 3,4 miljarder kro- nor (2013 beräknas anslaget till ). Ändamålet för anslaget är att finansiera bland annat vuxenutbildning, inklusive statsbidrag för lärlingsutbildning inom den gymnasiala vuxenutbildningen. Utöver vad som ovan redovisas kan av större specialdestinerade bidrag i budgetpropositionen även följande nämnas. Bidrag till hälso- och sjukvård (anslag 1:6 inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg). Anslaget uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen till (2013 beräknas anslaget till ). Ändamålet för anslaget är att genom riktade satsningar stärka patientens ställning, förbättra hälso- och sjukvårdens kvalitet och tillgänglighet m.m. Från anslaget utbetalas dessutom vissa bidrag i enlighet med bl.a. den s.k. Dagmaröverenskommelsen som träffats mellan staten och SKL. Prestationsbunden vårdgaranti (anslag 1:9 inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg). Anslaget uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen till (2013 beräknas anslaget till ). Anslaget används för stats- bidrag till landstingen för att varaktigt förbättra tillgängligheten till hälso- och sjukvården. Medlen fördelas genom en resultatbaserad ersättningsmodell för att stimulera landstingens uppfyllande av vårdgarantin. Vårdgarantin, som var ett frivilligt åtagande för landstingen, är reglerad i lag. Kommitténs bedömning: Läkemedelsförmånerna bör omvandlas till ett generellt statsbidrag när en överenskommelse om att så bör ske har träffats med Kommuner och Landsting. Bidraget till maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet bör omvandlas till ett generellt stats- bidrag om maxtaxan görs obligatorisk för kommunerna. Skälen för kommitténs bedömning: Kommittén anser i likhet med tidigare utjämningskommittéer att den statliga bidrags- givningen till kommuner och landsting bör fokuseras på generella bidrag i stället för riktade bidrag.