sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — En ökad möjlighet till rörlighet och en flexibilitet i regelverket kring migration kan öka förutsättningarna för en lyckad integra- tion.43 2009/10:1 utg.omr. 13 s. 14. 42Regeringens skrivelse 2009/10:233, Egenmakt mot utanförskap – redovisning av regeringens strategi för integration. 43Se även avsnitt 7.3.4. 9En framtida politik för cirkulär migration och utveckling Migration har alltid funnits, men migrationsrörelsernas omfattning och räckvidd har varierat . Förklaringen till varför männi- skor flyttar ryms inom många olika områden, det kan handla om flykt undan förtryck, en strävan efter en förbättrad ekonomisk situation, en önskan om ökad frihet och trygghet eller om kärlek och personlig utveckling. Sammantaget handlar det oftast om att skapa ett bättre liv med ökad livskvalitet för sig själv och sin familj. Det finns många exempel, både historiska och nutida, som visar att migration kan påverka utvecklingen, såväl för individen som i ursprungslandet och i destinationslandet. Vi har med våra förslag valt att stimulera och ge stöd till de pro- cesser som redan pågår med cirkulär migration och migranters positiva påverkan på utvecklingen såväl i som i ursprungs- landet. Många mönster och företeelser inom migrationsområdet kan spåras långt bakåt i tiden. Det är framför allt unga personer som flyttar. Många av dem som flyttar särskiljer sig från dem som stan- nar genom att vara mer positivt inställda till förändringar. Det är mindre vanligt att hela familjer flyttar. finns också en del nya mönster inom migrationsområdet som ställer krav på den framtida politiken. sker flyttningen i allt större omfattning över en nationsgräns. Globaliseringen och den snabba utvecklingen inom kommunikationssamhället har gjort att fler migranter kan komma långväga ifrån. kom arbetskraftsmigranter från över hundra olika länder utanför EU/EES till . Den globala arbets- och utbildningsmarknaden gör dessutom att det blir van- ligare att man rör sig mellan länder . En flyttning har långt ifrån alltid målet att övergå i ett livslångt boende i det nya landet. Allt fler migranter rör sig in och ut ur olika samhällen och tar därmed med sig sin egen kompetens och erfarenheter. En framtida politik för cirkulär migration och utveckling Den snabba teknikutvecklingen har skapat helt andra möjlig- heter för migranter att billigt och enkelt ha nära kontakt med familj och vänner i ursprungslandet och på andra platser på jordklotet. En migrant kan delta i samhällsdebatten och samhällsutveck- lingen i såväl det land man flyttat till som i ursprungslandet via Internet och sociala medier. Den nya tekniken skapar ett virtuellt civilsamhälle med deltagare och aktörer oberoende av geografiska gränser. Detta är en spännande utveckling och en verklighet som kräver nya förhållningssätt. Det har , även om det inte är något nytt i histo- rien utan exemplen är oräkneliga, växt fram en ny medvetenhet om att migranter i mycket kan vara bärare av innovationer och utveck- ling mellan länder. Denna nya medvetenhet innebär att det finns en ökande efterfrågan på bryggor mellan migrationspolitik och politik för global utveckling. En migrants flyttning till kan påverka utvecklingen i det landet han eller hon kommer från och ett aktivt stöd till inflyttade migranter i kan också vara ett stöd till utvecklingen i ursprungslandet. Denna insikt bör påverka utform- ningen av svensk utvecklingspolitik framöver. Cirkulär migration, att man flyttar fram och tillbaka över nations- gränser, är en viktig del av kompetensöverföringen och utbytet av erfarenheter mellan länder. Men det finns även direkta ekonomiska implikationer av migration som har stor betydelse för migranternas familjer som har stannat i ursprungslandet. Förutom för den egna familjen kan dessa hemsända pengar ha stor betydelse för hela sam- hällsekonomin. Vi bidrar, med vårt förslag att skapa en hemsida med stöd för migranter att hitta så billiga former som möjligt för att sända pengar till sina familjer i hemländer, till att en större del av migranternas pengar når hem till familjen. Vi tror att det i fram- tiden kommer att behöva tas fram fler finansiella tjänster som på olika sätt medverkar till att remitteringarnas bidrag till utveckling blir ännu större. Vi anser att det är allt viktigare att vi i våra ansträngningar att påverka utvecklingen i länder, där vi tycker att en utveckling behö- ver främjas, inser att diasporor från dessa länder som finns i ska involveras i detta förändringsarbete. Bland dem finns många individer och intressegrupper som ideellt arbetar för positiv förändring av sina ursprungsländer eller lokala samhällen. Vi har tagit viktiga steg i denna riktning genom att föreslå stipendier och stöd till personer i diasporan som vill och kan göra en insats för utvecklingen i ursprungslandet. Vi föreslår också att sammanslut- En framtida politik för cirkulär migration och utveckling ningar av personer i diasporor och diasporaorganisationer ska kunna få ett stöd motsvarande de pengar de själva har samlat in, när de genom sitt kollektiv vill göra en adekvat insats för utvecklingen i sitt ursprungsland. Vi föreslår också att det ska inrättas ett resurs- center i för diasporaorganisationer vilket ska vara ett stöd för diasporor i deras arbete med olika former av utvecklingsinsatser i sina ursprungsländer. Vi anser att det fortsättningsvis bör tas fler steg i den här rikt- ningen. Utvärderingar av den verksamhet som våra förslag leder till bedömer vi kommer att innebära att vi kan gå vidare med en sådan politik. Vi anser att stöd till diasporor i är ett viktigt till- skott till politiken för utveckling i ursprungsländerna och om vi på bästa sätt kan ta tillvara diasporor och migranters erfarenheter och kunskap, kan dessa både vara ett värdefullt tillskott till svensk utveckling och innebära en kanal ut från av idéer och energi till positiv förändring av ursprungsländerna. Vi har sett exempel på länder som misslyckats arbetsmarknaden med att integrera migranter och där migranter inte har kommit in på arbetsmarknaden fullt ut, vilket istället lett till sociala klyftor och samhällsproblem. En betydelsefull del av vårt uppdrag är att främja den cirkulära migrationen in och ut från . En viktig utgångspunkt för cir- kulär migration är självfallet en migrationspolitik som gör det möj- ligt och attraktivt för framtida cirkulärmigranter att komma till . Vi vill understryka att alla migranter, oberoende av vilken anled- ningen var att de flyttade till och på vilka grunder de har fått uppehållstillstånd här, kan bli cirkulärmigranter eller på annat sätt bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer. Även om de inte tillhör kommitténs huvudsakliga målgrupp, kan även svenskar som är födda här bli cirkulärmigranter om de flyttar från och kommer tillbaka igen. Även dessa kan på olika sätt bidra till utveck- lingen och de berörs till delar av kommitténs förslag. En förutsättning för att migranter som kommer till ska bidra till utveckling är att de här har ett adekvat arbete som motsvarar deras kvalifikationer och inte hindras av diskrimine- ring. En lyckad integration är också en förutsättning för en lyckad cirkulär migration. Det är en stor politisk utmaning att se till att tiden i inte kännetecknas av att individens kompetens urholkas (brain-waste). Vi anser att alla grupper av migranter oberoende av vilken deras orsak har varit för att migrera till har en roll att spela för utvecklingen i sina ursprungsländer, men att det är några grupper En framtida politik för cirkulär migration och utveckling av migranter som är speciellt viktiga som cirkulärmigranter. Arbets- kraftmigranter är i många fall cirkulärmigranter och bygger på sin kompetens och erfarenhet i . Internationella studenter utbildar sig i och kommer tillbaka till sitt hem- land med nya kunskaper. Egna företagare som startar verksamhet i sitt ursprungsland bidrar till utvecklingen och sysselsättningen i ursprungslandet. Vi har tagit några viktiga steg för att justera och förbättra regel- verket i syfte att göra arbetskraftsinvandring enklare och mer attraktivt. behöver mer arbetskraft och vi tror att fler kan komma hit. Vi måste göra ännu mer attraktivt för arbets- kraftsinvandring och det nya regelverk vi har måste vårdas och eventuellt missbruk från arbetsgivare beivras. Internationella studenter är en viktig grupp för cirkulär migra- tion och utveckling och vi har därför lämnat flera förslag för att underlätta för dessa. Fler studenter från tredje land, och speciellt från de länder med vilka vi bedriver ett utvecklingssamarbete, ska med stipendier kunna studera vid svenska universitet och högsko- lor. Partner till studenter som kommer hit ska kunna få arbetstill- stånd. När studierna är klara ska man ha på sig att finna ett arbete i . De åtgärder vi föreslår är ett steg för att göra än mer attraktivt för internationella studenter. blir rikare av internationella studenter och de är viktiga bärare av kun- skap och utveckling. Egna företagare med utländsk bakgrund föreslår vi ska få bättre stöd genom rådgivning, bildande av nätverk och mentorskap när de vill starta en verksamhet utomlands. Det kan de få för att starta företag i , men vi föreslår att det befintliga stödet ska utökas till att även omfatta försöken att etablera sig utanför nations- gränsen. Vi utesluter inte att denna rådgivande verksamhet kommer att visa att vi i ett längre perspektiv kan behöva ge dem ett ytter- ligare stöd. Ett helt centralt område för att cirkulär migration ska kunna bidra till utvecklingen såväl här i som i ursprungslandet är att förutsättningarna för cirkulär migration underlättas. Vi har några förslag i den riktningen. Vi anser att det svenska medborgar- skapet är det slutliga och högsta stadiet av anknytning till national- staten , men om man har haft skäl att avsäga sig det svenska medborgarskapet i samband med att man har lämnat före- slår vi att det ska vara lättare att kunna återfå ett svenskt medbor- garskap. Vi föreslår också att en person med permanent uppehålls- En framtida politik för cirkulär migration och utveckling tillstånd i ska kunna behålla detta även om bosättningen i upphör. är det enbart flyktingar och annan skyddsbehövande som har en sådan möjlighet och då enbart . Vi föreslår alltså att samtliga ska få tillgång till denna möjlighet samt förlänger tiden till för att därigenom underlätta för cirkulärmigranter. Vi anser att det finns mycket som talar för att ett permanent uppehållstillstånd ska vara just perma- nent och att ytterligare steg i den riktningen är nödvändiga för att fortsatt göra attraktivt för såväl migranter som cirkulär- migranter. Vi anser det nödvändigt att en diskussion fortsätter om hur rätten för tredjelandsmedborgare att vara bosatt i ska vara utformad. Ett annat centralt område för att underlätta för cirkulärmigran- ter är att intjänade rättigheter ska kunna tas med vid flyttningen. Det svenska systemet för social trygghet är organiserat efter två linjer, det som är baserat på arbete i och det som baseras på bosättning här. I allt väsentligt vad gäller pensionen så är det man genom arbete har tjänat in portabelt vid bosättning i ett annat land. Det här politikområdet är under utveckling inom EU mot att EU ska fungera som ett gemensamt geografiskt område där alla rättig- heter är portabla. Vi tar ett steg i den riktningen i och med att vi föreslår att det ska vara möjligt att under vissa förutsättningar kunna söka arbete i tredje land med ersättning från a-kassa. Det praktiska genomförandet av detta måste dock ut- redas vidare. Det är vår övertygelse att politikutvecklingen i och med de nya migrationsmönstren måste fortsatt gå mot att portabi- liteten av sociala rättigheter ökar. För en cirkulärmigrant är det också av största vikt att han eller hon efter att ha bott en period utomlands på ett enkelt sätt kan träda in igen i vårt system med social trygghet. Vi anser att det ska vara möjligt att behålla sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och därmed vid en återflyttning till återfå den nivån. Detta skulle göra det enklare och mer attraktivt att arbeta i tredje land och sedan återkomma till igen. Hur detta system i detalj kan utformas överlämnar vi till den sittande parlamentariska socialförsäkringsutredningen att närmare lämna förslag på. Den genomgång vi har gjort av såväl det sociala trygghetssyste- met som de nya mönster med transnationella familjer, samt utifrån de diskussioner vi har haft i kommittén, leder till slutsatsen att en fortsatt övergripande diskussion om hur vi ska se på En framtida politik för cirkulär migration och utveckling bosättningsbegreppet är nödvändig. Betydelsen av detta sträcker sig över flera delar av samhället och flera politikområden. Vi tror att det inom en inte alltför avlägsen framtid kan finnas behov av att på allvar överväga och ompröva om bosättning, så som det nu defi- nieras, fortsatt kan vara det som betecknar anknytningen till . I en rörlig värld där det är möjligt att ha ett fungerande vardagsliv i flera olika länder, och där möjligheterna att arbeta på distans och att arbetspendla både korta och långa sträckor ökar, ska inte regelverket kring bosättning på olika sätt utgöra hinder. Våra regler måste vara utformade efter människors faktiska levnadssitua- tioner och rörelsemönster. Att möjliggöra för globala familjer att upprätthålla ett vardagsliv som ibland kan sträcka sig över flera olika länder ser vi som en stor politisk utmaning framöver och diskussionen om detta måste fortsätta. Internationellt är det svenska regelverket för arbetskrafts- invandring unikt i sin utformning genom att tillåta arbetskrafts- invandring på samma villkor till alla sektorer av arbetsmarknaden där det kan finnas ett behov av arbetskraft från tredje land. Vi ser nu att cirkulär migration är nästa reform där kan vara ett föregångsland genom att främja spontan cirkulär migration. Vi vill att regeringen ska fortsatt verka för att den här formen av cirkulär migration ska kunna få fotfäste även inom EU och globalt. Vi vill också påminna att det finns en annan sida av myntet cir- kulär migration och utveckling, som vi inte har berört så mycket, och det är att migranter födda i på motsvarande sätt genom sin cirkulära migration för med sig kompetens, innovationer och erfarenheter som bidrar till utvecklingen av . Vi menar att det kan finnas anledning att även för den här gruppen verka för att förenkla den cirkulära migrationen. Migration har alltid funnits, men utvecklingen har gjort att rör- ligheten nu i större utsträckning än är global. Ny teknik gör också att det går att hålla kontakten med vänner och familj över hela världen på ett sätt som var otänkbart. Kommittén är övertygad om att denna rörlighet och kontakt mel- lan länder är en stor tillgång som bidrar till utveckling, kreativitet, tolerans och innovationer. Migration kan bidra till att göra samhäl- len bättre och mer framgångsrika. När människors sätt att röra sig och att migrera mellan olika länder är i ständig förändring är det viktigt att politiken följer med. En framtidsinriktad och modern politik för migration och utveck- ling måste ta avstamp i denna nya rörlighet. Våra system och regel- En framtida politik för cirkulär migration och utveckling verk behöver anpassas efter dessa nya mönster. Kommittén menar därför att det finns ett behov av att fortsatt följa utvecklingen och göra ytterligare förändringar i en riktning som främjar ökad rörlig- het, undanröjer hinder och inlåsningseffekter och ökar migratio- nens utvecklingspotential. 1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)5 kap. Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har haft uppehållstillstånd för arbete eller forskar- utbildning i sammanlagt . Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning. Om utlänningen ska bedriva näringsverksamhet ska han eller hon ha förmåga att bedriva den aktuella verksamheten. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.4.3 och 4.6.1. Paragrafen behandlar permanent uppehållstillstånd av arbets- marknadsskäl och uppehållstillstånd för utlänningar som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning. Ändringarna i första stycket innebär att permanent uppehålls- tillstånd får beviljas den som , i stället för som närvarande , har haft uppehållstillstånd för arbete eller forskarutbildning i sammanlagt . Detta innebär att längre och fler avbrott kan göras i kvalificeringsperioden än vad som är möjligt. Även den som exempelvis varit sjukskriven eller föräldraledig under de fyra kvalificeringsåren kan kompensera detta genom ytterligare uppehållstillstånd för arbete enligt undantagsregeln i 6 kap. 2 b §. Första stycket ska även omfatta den föreslagna nya tillstånds- formen för utbildning på forskarnivå enligt 5 kap. 10 § denna lag samt 4 kap. 7 c § utlänningsförordningen. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för arbete, forskarutbildning, studier, besök eller för att bedriva näringsverksamhet. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.6.1. Paragrafen anger vissa situationer när tidsbegränsade uppehålls- tillstånd får beviljas. Ändringen innebär att bestämmelsen även ska omfatta den föreslagna nya tillståndsformen för utbildning på forskarnivå som närmare regleras i 4 kap. 7 c § utlänningsförordningen. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § eller motsvarande äldre bestämmelser avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut, om utlänningen vistas här och 1.sedan minst tre månader har en anställning som uppfyller de krav som anges i 6 kap. 2 § första stycket och avser en tidsperiod om från ansökningstillfället, eller 2.a) har två anställningar som till- sammans uppfyller de krav som anges i 6 kap. 2 § första stycket 1 och var och en uppfyller de krav som anges i första stycket 2 samma paragraf, eller b) haft två på varandra följande anställ- ningar som var och en uppfyller de krav som anges i 6 kap. 2 § första stycket, och c) en av dessa anställningar uppfyller de krav som anges i 6 kap. 2 § första stycket och avser en tidsperiod om från ansökningstillfället. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får även beviljas en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § eller motsvarande äldre bestämmelser avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut, om utlänningen vistas här och enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1 eller andra stycket har stark anknytning till en person som beviljats uppehållstillstånd enligt 1 eller 2. En ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket eller andra stycket ska ha kommit in till senast efter det att beslutet att avslå ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har vunnit laga kraft. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.4.4. Paragrafen behandlar i vilka fall en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande avslagits, kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete. Enligt förslaget i första stycket första punkten ska utlänningen ha en anställning som uppfyller de krav som anges i 6 kap. 2 § första stycket , i stället för nu gällande . I andra punkten, som är ny, införs en möjlighet att uppfylla kraven för spårbyte genom att ha två anställningar. Det kan enligt a) vara fråga om att utlänningen under tremånadersfristen har två anställningar som till- sammans uppfyller försörjningskravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 och som var och en uppfyller kravet på att lönen, försäkrings- skyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen enligt första stycket 2 samma paragraf. Det kan vidare enligt b) vara fråga om två på varandra följande anställningar som var och en uppfyller de krav som anges i 6 kap. 2 § första stycket. Dessutom ska enligt c) en av dessa anställningar avse en tidsperiod om från ansökningstillfället. Den sökande måste alltså ha ett arbetserbjudande avseende en av de tidigare anställningarna framåt som uppfyller kraven enligt 6 kap. 2 § första stycket. Bestämmelsen om att uppehållstillstånd kan beviljas en utlän- ning som har anknytning till en person som beviljats uppe- hållstillstånd enligt nuvarande punkten 1 har flyttats till andra stycket. Vidare har det tagits in en hänvisning även till punkten 2. Tidsgränsen för när ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ha kommit in till rekommenderas ändras . Bestämmelsen har flyttats till tredje stycket och hänvisar till första och andra stycket. En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehålls- tillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §, 8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier eller forskarutbildning och antingen slut- fört studier motsvarande 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller 9.det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbets- givaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska kon- sekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om pröv- ningen gjorts före inresan i . I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft gäller före- skrifterna i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12. kap. 18–20 §§. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.6.1. Paragrafen reglerar när en ansökan om uppehållstillstånd som gjorts i landet får beviljas. Ändringen i andra stycket punkten 8 innebär att undantaget även ska omfatta, den nya föreslagna tillståndsformen, tidsbegränsat uppehållstillstånd för forskarutbildning. Undantaget gäller utan begränsning till viss eller vissa grunder för uppehållstillstånd. Den sammanlagda tillståndstiden enligt 2 a § andra stycket får vara längre än om det finns särskilda skäl. Förslaget har behandlats i avsnitt 4.4.2. Paragrafen, som är ny, möjliggör längre sammanlagd tillstånds- tid än om det finns särskilda skäl. har att närmare bedöma när det finns särskilda skäl.