sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — I de principiella beräkningarna har avgiften justerats så att systemet balanserar på två konjunkturcyklers sikt. I verklig- heten är det svårt att bestämma en cykels längd och avgiften har i stället justerats så att systemet är i balans vid respektive beräk- ningsperiods slut. Det innebär att om någon annan parameter ändras så att fonden inte balanserar så har avgiften justerats för att uppnå balans . Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Utredningen har i det föregående formulerat några krav som bör vara uppfyllda för att ett stabiliseringssystem ska kunna motiveras: Systemet ska bidra till en stabilisering av intäkterna . Systemet ska vara robust mot förändringar i konjunkturmönst- ret utan att det uppstår stora ekonomiska obalanser. Systemet ska vara regelstyrt och dess parametrar ska kunna bibehållas i ett flerårigt tidsperspektiv. Systemet ska vara enkelt och genomskinligt. Beträffande stabiliseringen, som är systemets huvuduppgift, så gäller den både för en korridor- och en garantimodell. I det senare fallet syftar stabiliseringen främst till att begränsa effekterna från en svag utveckling av skatteunderlaget. I en korridormodell är den uppnådda varianskvoten8 det mått som används för att utvärdera graden av stabilisering. I en garantilösning är varianskvoten inte lika relevant eftersom systemet endast syftar till att skydda genom att gripa in vid nedgångar, och inte genom att kapa toppar. Vikti- gare är om systemet griper in vid rätt tillfällen och självfallet också om det uppnår balans . Om den nedre gränsen i ett korridorsystem sätts till samma nivå som i garantimodellen blir den dämpande effekten, t.ex. vid en kraftigare konjunkturnedgång, den- samma i båda modellerna. Det är avgiften/finansieringen som skil- jer sig åt och tas ut på olika sätt . Utformningen kan anpas- sas efter vilket huvudsakligt syfte man vill uppnå: låg varianskvot, stabil finansiering, stark utjämning, krisstöd osv. Robusthet, dvs. hur systemet klarar ändrade konjunkturmönster utan att det uppstår stora ekonomiska obalanser, är en viktig egen- skap för ett bra stabiliseringssystem. Den kan gälla förändringar av såväl storleken på trendavvikelserna som av den underliggande till- växttrenden. Det kan också gälla djupet och varaktigheten i en låg- konjunktur eller kris i ekonomin. I vilken utsträckning som syste- met balanserar över en konjunkturcykel, eller i ett längre perspek- tiv, är en annan viktig resultatvariabel vid utvärdering av systemet. Om parametrarna i stabiliseringssystemet måste ändras ofta för att inte oönskade effekter ska uppstå har systemet begränsat värde jämfört med direkta beslut om bidrag och avgifter i varje enskild situation. 8 Kvoten mellan variansen för den faktiska respektive utjämnade tillväxten av skatte- underlaget. Värden under 1 innebär att systemet dämpar variansen jämfört med den faktiska utveckling och värden över 1 innebär att variansen förstärks av systemet. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Beräkningsexempel, som redovisas i bilaga 5, visar att stabilise- ringssystemet kan anpassas på så många sätt att stabiliseringen i stort sett kan skräddarsys för att uppnå en önskad stabiliserings- grad. Att skräddarsy något antyder emellertid också att använd- ningsområdet begränsas. Ett sådant stabiliseringssystem kan där- med visa sig vara mindre lämpligt om konjunkturmönstret skiftar. Ju fler parametrar som ingår i stabiliseringssystemet och ju mer exakt de är kalibrerade, desto oftare behöver sannolikt systemet anpassas och desto svårare är det att förstå systemet och att förutse dess effekter. Ju mer långtgående och stark utjämningen ska vara, desto fler parametrar krävs. I de följande avsnitten görs en sammanfattning av innehållet i bilaga 5 Beräkningsexempel på stabiliseringssystem. Inledningsvis redovisas principiella egenskaper hos ett stabiliseringssystem. Dess- utom presenteras beräkningsexempel dels utifrån stiliserade kon- junkturförlopp dels utifrån historiska utfall samt framtidsscenarier. Framtidsscenarierna är framtagna av på upp- drag av utredningen och de redogörs för i detalj i bilaga 8. Totalt är fyra scenarier framtagna – ett basscenario utan egentliga konjunk- turvariationer, två normala konjunkturscenarier som inleds med en hög- respektive en lågkonjunktur samt ett krisscenario där det inträffar en djupare konjunkturnedgång än i de båda konjunktur- scenarierna. 7.5.2Principiella egenskaper i ett stabiliseringssystem I detta avsnitt beskrivs närmare den principiella utformningen av ett regelsystem för att stabilisera de kommunala intäkterna över tiden. Regelsystemets egenskaper illustreras i bilaga 5 med ett antal räkneexempel. Stabiliseringssystemet innebär att kommuner och landsting erhåller ett bidrag när skatteunderlaget växer långsamt. Systemet finansieras genom en minskning av sektorns intäkter, nedan kallad avgift, som kan utformas och tas ut på olika sätt. Storleken på bi- dragen och avgifterna beror på ambitionen i utjämningen av intäk- terna. Ju starkare utjämningen är över tiden, desto större årliga flö- den av bidrag och avgifter. Om systemet även ska klara långvariga svackor i skatteunderlagets utveckling kommer de samlade bidra- gen att kunna uppgå till betydande belopp. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Vid utformningen av ett stabiliseringssystem för skatteunderla- get är det avgörande på vilket sätt som stabiliseringen ska ske. Utredningen har identifierat två varianter på hur stabiliseringen kan utformas, eller snarare vad det är som ska garanteras: en svag respektive en stark stabilisering. En svag stabilisering garanterar en viss utveckling från föregående års faktiska skatteunderlagsnivå. En stark stabilisering innebär istället en garanterad utveckling från föregående års garanterade skatteunderlagsnivå, dvs. garantin utgår från föregående års faktiska skatteunderlag plus föregående års eventuella bidrag. Den starka garantin förses därmed med en form av minne för tidigare bidrag. Skillnaden uppstår när det faktiska skatteunderlaget utvecklas svagare än garantin två eller i rad. Vid ihållande svag skatteunderlagsutveckling garanterar den starka garantin en högre nivå. Dessutom betalas bidrag ut till följd av minnet. Vid en stark utveckling av skatte- underlaget kan en stark stabilisering också innebära att det utjäm- nade skatteunderlaget blir lägre än det faktiska i en korridormodell. Ett mellanting av de båda typerna av stabilisering uppnås om minnet begränsas, dvs. att bara en del av föregående års bidrag beaktas vid stabiliseringen. För att renodla effekterna av stabiliseringssystemet tillämpas det i bilaga 5 på en stiliserad konjunktur där skatteunderlaget antas variera symmetriskt och regelbundet kring en stabil trend. För att mer praktiskt kunna bedöma de ekonomiska effekterna av att införa ett stabiliseringssystem för kommunsektorns skatte- intäkter redovisas i bilagan även beräkningar av hur ett stabilise- ringssystem skulle ha fallit ut med historiska data och hur det kan komma att falla ut i olika framtidsscenarier. Till skillnad mot de stiliserade beräkningarna appliceras där de olika stabiliseringsmo- dellerna på underlag där konjunkturmönstren inte nödvändigtvis är symmetriska och stabila. I och med detta utgör dessa beräkningar en form av test på robustheten mot ett verkligt skatteunderlagsut- fall samt mot olika framtidsscenarier för de båda modellerna. Under optimala förhållanden kan såväl en korridor- som en garan- timodell vara effektiv för att uppnå en betydande stabilisering av skatteunderlaget till kommunsektorn beroende på vilket huvud- syfte som stabiliseringen ska ha. Variansen i skatteunderlaget kan Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln begränsas avsevärt och korridormodellen är av uppenbara skäl effektivare i detta avseende än garantimodellen. Garantimodellens syfte är dock snarare att gripa in vid kraftiga försämringar i skatte- underlagsutvecklingen än att begränsa den kortsiktiga variationen. Om den nedre gränsen i ett korridorsystem sätts till samma nivå som i garantimodellen blir den dämpande effekten vid en kraftigare konjunkturnedgång densamma i båda modellerna. Det är principen för inbetalningarna som skiljer. Ett stabiliseringssystem enligt något av ovanstående alternativ är dock känsligt för val och kalibrering av parametrar och för ändrade makroekonomiska förlopp. För att vara effektiva förutsätter båda modellerna stabila konjunkturmönster så att gränserna för bidrag och avgifter kan baseras på historisk utveckling. Finns inte dessa förutsättningar försvåras parametersättningen och systemet riske- rar att hamna i obalans, vilket kan vara svårt och tidskrävande att åtgärda. För att minska risken för obalanser krävs ytterligare para- metrar som fondbegränsningar, extra avgifter och utspridning av extra avgifter . Dessa tillkommande parametrar begränsar de negativa effekterna, men begränsar effektiviteten i systemet. har två renodlade modeller beskrivits. Det är också möjligt att konstruera en kombinerad modell, t.ex. korridormodell som finansieras med såväl en konjunkturberoende som en årlig avgift; den senare i form av en fast procentsats av skatteunderlaget på samma sätt som i garantimodellen. Avgiften skulle då rimligen kunna sättas lägre. Korridormodell i ett stiliserat konjunkturförlopp I bilaga 5, avsnitt 1.2, redovisas utfallen för en korridormodell där de ingående parametrarna åsatts olika värden i ett flertal beräk- ningsalternativ. Där visas att under goda förutsättningar kan varia- tionerna i skatteunderlaget begränsas till 1/3 av den ursprungliga variationen med hjälp av en korridormodell. Detta gäller en modell kalibrerade enligt nedan: en korridor på +/-kring den genomsnittliga historiska utvecklingen av skatteunderlaget fonden är utan begränsningar fullständigt minne, dvs. en så kallad stark stabilisering. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Diagram 7.2 visar en stiliserad bild av tillväxtvariationen i skatteun- derlaget. Med en cykellängd , en trendtillväxt på och en maximal trendavvikelse (gap) på erhålls en variation i den årsvisa tillväxten på mellan drygt 1 och över konjunkturcykeln. Värdena avser nominella tillväxttal för skatteunderlaget. Diagrammet visar även ett stabiliserat skatteunderlag, där till- växtvariationerna reducerats med den utjämningsregel som redovi- sats ovan. I detta fall bygger stabiliseringen på en tillväxtkorridor med övre gräns på och undre gräns på , dvs. trendtillväxt +/-. Korridoren inom vilken tillväxten ska stabiliseras är således symmetrisk kring den underliggande trendtillväxten i skatteunderlaget på . För såväl den övre som den undre gränsen antas en stark stabilisering. I exemplet finns ingen begränsning av fondens/skuldens storlek. Fondens behåll- ning kommer att variera inom intervallet +/- av skatte- underlaget, dvs. motsvarande på kommunalskatten, eller . De stiliserade konjunkturvariatio- nerna kring en genomsnittlig tillväxt och en symmetrisk utjämning gör att systemet är i balans . In- och utbetal- ningar samt fondens behållning redovisas i diagram 7.3. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Diagram 7.2 Stabilisering av tillväxten med korridor och stark garanti. Diagram 7.3 In- och utbetalningar samt fondstyrka. Exemplet utvecklas i bilaga 5. Begränsas t.ex. minnet så reduceras fortfarande variationerna men effekten blir mindre än med fullständigt minne. Om utjämningsambitionen höjs genom att korridoren snävas in, dvs. den nedre gränsen höjs och den över sänks, så begränsas varia- tionerna i motsvarande grad. Trots en lägre gör dock de utjämnade tillväxttalen emellanåt tvära kast till följd av stora flöden Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln till respektive från systemet. Fondskulden kan i vissa skeden bli omfattande till följd av stora utbetalningar. Begränsas fondskulden genom krav på extrainbetalningar från kommunsektorn blir till- växttalen ännu spretigare och varianskvoten ökar. Modellen tycks robust när det gäller förändringar i storleken på konjunkturmönstrets variationer. Med den ursprungliga korridor- modellen, men där konjunktursvängningarna har gjorts större, lyckas modellen fortfarande stabilisera utvecklingen och varians- kvoten blir till och med lägre än i det ursprungliga exemplet. Pro- blem uppstår dock när symmetrin mellan modellens kalibrering och tillväxttrenden ändras. Ändras den genomsnittliga skatteun- derlagsutvecklingen jämfört med det genomsnitt som modellen är kalibrerad för så blir korridoren asymmetrisk, dvs. skatteunderlaget varierar inte runt korridorens mitt. Detta leder antingen till allt större uttag av avgifter, om den genomsnittliga tillväxttakten underskattas, eller det omvända om tillväxttakten överskattas. I det senare fallet växer fondens skulder fortlöpande även om variansen i skatteunderlaget fortfarande reduceras betydligt. För att begränsa skulden krävs extra inbetalningar från kommunsektorn. De extra avgifterna leder dock till en sämre stabilisering än utan fondbe- gränsningar. I vissa räkneexempel överstiger varianskvoten till och med 1, dvs. variansen ökar jämfört med det faktiska skatteunderla- get. Extraavgifternas destabiliserande effekt kan dämpas genom att avgifterna sprids ut , men stabiliseringen är ändå begränsad. Ytterligare ett alternativ att begränsa fondskulden kan vara att minska styrkan i stabiliseringen genom att reducera minnet. För att eliminera behovet av destabiliserande extraavgifter är det också möjligt att konstruera en korridormodell som finansie- ras med såväl en konjunkturberoende som en årlig avgift, den senare i form av en fast procentsats av skatteunderlaget. Garantimodell i ett stiliserat konjunkturförlopp I bilaga 5, avsnitt 1.2, redovisas också utfallen för en garantimodell där de ingående parametrarna åsatts olika värden i ett flertal beräk- ningsalternativ. Även en garantimodell, med beräkningsförutsätt- ningen att systemet ska balansera , visar på en betydande stabilisering av skatteunderlagsutvecklingen om den kalibreras på följande sätt: Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln en nedre gräns vid den genomsnittliga historiska utvecklingen - fonden är utan begränsningar fullständigt minne, dvs. inbetalningar görs till systemet oavsett om utbetalningar görs eller ej. I ett första exempel tillämpas den ensidiga stabiliseringen i samma makroekonomiska miljö som i det första korridorexemplet ovan. Den fasta avgiften på av skatteunderlaget har anpassats så att fonden varierar symmetriskt kring noll, se diagram 7.4 och 7.5. Diagram 7.4 Stabiliseringsregel med tillväxtgaranti. Självfallet blir stabiliseringsgraden lägre än vid ett system med såväl övre som nedre gränser. Varianskvoten blir 0,6 jämfört med 0,3 i alternativet med både övre och nedre gräns för tillväxten. Exemplet utvecklas i bilaga 5 och där visas att om minnet minskas kan avgiften sättas lägre, men till priset av att varians- kvoten stiger. Om minnet i exemplet ovan sätts till 0,5 så kommer den stabiliserande effekten att minska. Varianskvoten ökar till 0,8 och avgiften kan sättas till för att uppnå balans i fonden. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Diagram 7.5 Bidrag och avgifter samt fondstyrka. Ovanstående beräkning innebär att inbetalningar görs oavsett om utbetalningar görs eller ej, dvs. en fast årlig avgift. Ett alternativ är att avgifterna inte betalas in om det sker en bidrags- utbetalning från systemet. I detta fall blir varianskvoten lägre, men utjämningseffekten blir mera oregelbunden. Det krävs även en högre avgift för att uppnå balans . Detta beräkningssätt ger, vid en oförändrad garantinivå, även en starkare garanti i och med att bidragen inte reduceras av avgifter. Korridormodell – utfall och scenario I bilaga 5, avsnitt 1.3, redovisas ett antal beräkningsexempel där korridormodellen tillämpas på utfall för skatteunderlaget för perioden –2010 samt på KI:s krisscenario (se bilaga 9) som sträcker sig . Kalibreringen är densamma som i ursprungsexemplet i de principiella beräkningarna: en korridor på +/-kring den genomsnittliga historiska utvecklingen av skatteunderlaget fonden är utan begränsningar minnet är fullständigt, dvs. en så kallad stark stabilisering både uppåt och nedåt. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Stabiliseringen blir betydande och varianskvoten är 0,4 respektive 0,5 för utfallet respektive scenariot. Det innebär att variansen halveras i båda fallen jämfört med den faktiska skatteunderlagsut- vecklingen. I båda fallen dras dock systemet med stora underskott , av skatteunderlaget. De två alternativen för att hålla fondskulden i schack, en begräns- ning av fondskulden alternativt av systemets minne, leder båda till att varianskvoten stiger för såväl den historiska perioden som för scenariot. Garantimodell – utfall och scenario I bilaga 5, avsnitt 1.3, redovisas också ett antal beräkningsexempel på en garantimodell utifrån historiska data och krisscenariet. Liksom i de principiella beräkningarna blir varianskvoten genomgå- ende högre för garantimodellen jämfört med korridormodellen. en nedre gräns vid den genomsnittliga historiska utvecklingen av skatteunderlaget - fonden är utan begränsningar minnet är fullständigt, dvs. en så kalla stark stabilisering avgift betalas in till systemet oavsett om bidrag betalas ut eller ej. Det innebär att för den historiska perioden behöver avgiften sättas till av skatteunderlaget varvid variansen reduceras med drygt 1/3. Fondskulden uppgår som mest till av skatteunderlaget men fonden är i balans . I sce- nariot krävs en högre avgift på ; delvis p.g.a. att underskottet som byggs upp i början av perioden ska återställas än för det historiska underlaget. Stabili- seringen blir något bättre och variansen reduceras med drygt hälften. I både den historiska perioden och i scenariot hålls skatte- underlagsutvecklingen uppe under de svaga åren. En reducering av minnet gör att avgiften kan sättas lägre, men till priset av en minskad stabilisering. Garantin blir därmed inte lika stark och det utjämnade skatteunderlaget kan utvecklas sämre än den garanterade utvecklingen. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Med en begränsning av fondskuldens storlek stiger varianskvo- ten, som avgiften kan sättas lägre. Begränsningarna av fondskulden innebär att en extraavgift behöver betalas både i de historiska beräkningarna och i scenariot, vilket orsakar den högre varianskvoten. Effekter i olika konjunkturscenarier Stabiliseringssystemet, såväl korridor- som garantimodellen, har tillämpats på de fyra framtidsscenarierna vilket redovisas närmare i bilaga 5. Utifrån samma parametersättningar i en korridormodell skiljer sig resultaten för de olika scenarierna markant åt både vad gäller varianskvot och fondsaldo . Exempelvis blir varianskvoten lägre för de båda konjunkturscenarierna jämfört med krisscenariot. Även i garantimodellen har samma parametersättningar använts för alla scenarier, med undantag för att avgiften har anpassats så att systemet balanserar . I dessa scenarier utlöses i stort sett inte garantin, utom i krisscenariot. Följaktligen blir varianskvoten nära 1 och avgifterna blir noll eller nära noll i samtliga scenarier utom i krisscenariot, där den blir 0,4. Utformningen av ett stabiliseringssystem enligt någon av de beskrivna modellerna inrymmer flera svåra avvägningar. Utformningen måste först ställas i relation till huvudsyftet med stabiliseringen – konjunkturutjämning eller skydd vid nedgångar. Den andra är att fastställa en garantinivå eller, kanske svårare, att fastställa övre och undre gräns i en korridor. De fastställda gränserna får stor betydelse för systemets stabilitet. Ju snävare gränserna sätts i korridormodellen desto större är risken att syste- met blir instabilt och i vissa fall rentav kan uppvisa effekter som går i rakt motsatt riktning mot de avsedda. För garantisystemet ska en avgiftsnivå fastställas, vilken måste bygga på en bedömning av när en kris kan komma att inträffa och hur omfattande den kan bli. Redovisningen i det föregående avser två renodlade modeller. Det också möjligt att konstruera en kombinerad modell, t.ex. en korridormodell som finansieras med såväl en konjunkturberoende Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln som en årlig avgift, den senare i form av en fast procentsats av skatteunderlaget på samma sätt som i garantimodellen. Om den nedre gränsen i ett korridorsystem sätts till samma nivå som i garantimodellen blir den dämpande effekten vid en kraftigare konjunkturnedgång densamma i båda modellerna. Det är principen för inbetalningarna som skiljer. Slutligen bör påpekas att beräkningarna som redovisats har avsett ganska långa perioder med såväl upp- som nedgångar. Om systemet introduceras i en nedgång så påverkar det starkt hur systemet kommer att falla ut och balansera, vilket gäller både garanti- och korridormodellen. 7.6Hur skulle ett stabiliseringssystem ha fungerat i krisen ? En viktig funktion för ett stabiliseringssystem är att såväl staten som kommuner och landsting ska få stabilare planeringsförutsätt- ningar än i dagens system vad gäller nivån på intäkter av skatter och statsbidrag. Det var i första hand de vikande skatteintäkterna som befarades skapa en kris i kommunsektorn. I de prognoser som kommuner och landsting hade tillgång till under budgetarbetet avseende 2009 fanns tecken på ett sviktande skatteunderlag först . Frågan är hur ett stabiliseringssystem skulle ha påver- kat agerandet i kommuner och landsting genom den tidiga infor- mation som kunnat erhållas gällande tidpunkt för och omfattning av stöd. Detta kan jämföras med den information om de konjunk- turstöd som regeringen aviserade respektive föreslog under mot- svarande period. Utredningen har sammanställt vilken information om ett stöd som skulle ha funnits under krisen om ett sta- biliseringssystem hade varit i kraft. Som beräkningsförutsättning har använts ett system med en garanti om lägsta utveckling av skatteunderlaget. Den garanterade underliggande årliga skatteun- derlagstillväxten har satts till och beräkningarna avser en s.k. stark garanti med fullständigt minne (se avsnitt 7.5.2). som stöd utbetalas tas ingen avgift ut. I tabell 7.2 redovisas hur skatteunderlagsprognoser förändrades fram . I tabellen har också lagts in hur stort ett krisstöd skulle blivit om det beräknas utifrån de angivna förutsättningarna. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Tabell 7.2 Skatteunderlagsökning, beräknat stöd samt skatteintäkts- förändringar 2009 och 2010 jämfört med BP 2009 enligt olika prognoser. med BP 09 i mdkr Bp 09 sep. SKL, dec. ESV, dec. VÅP 09 apr. Källor: , , SKL och SCB. Anm: motsvarar VÅP 2011 utfallet visade prognoserna en successivt allt svagare utveckling av skatteunderlaget . Det gällde såväl regeringens som ESV:s och SKL:s prognoser. låg ESV:s prognos så lågt att ett stabi- liseringsstöd på hade bli aktuellt om prognosen slagit in och om det funnits ett stabiliseringssystem. Däremot hade inget stöd blivit aktuellt . I regeringens prognos (se prop. 2008/09:97) redo- visades en betydligt lägre prognosticerad skatteunderlagsutveckling än i deras prognos . Prognosen låg emellertid fortfarande högre än i ESV:s decemberprognos. 9 Det beräknade stödet och 2010 motsvarar under en 7-årig cykelperiod, en årlig avgift på mellan 0 och av skatteunderlaget enligt de olika skatteunderlagsprognoserna. stöd utbetalas utgår ingen avgift. I flera av prognoserna skulle, vid en stark stabilisering, även bidrag behöva betalas ut . Då skulle ett årligt avgiftsuttag på inte vara tillräckligt för att balansera fonden. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln