sou · GZB364 · 2011-10-14 00:00:00 — En översyn av mottagandet Betänkande av Utredningen om en översyn av mottagandet av asylsökande ensamkommande barn SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelsen om mottagande av asylsökande ensamkommande barn i 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Utredaren fick i uppdrag att lämna förslag på en reglering som utvidgar möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun även i fall där överenskommelse om mottagande saknas. På samma sätt som ska mottagandet av asylsökande ensamkommande barn dock i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. I underlaget ska ingå en analys av i vilken utsträckning med stöd av gällande rätt får anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun som inte har överenskommelse om mottagande. Utredaren fick även i uppdrag att analysera olika tänkbara alternativ för hur anvisning av ensamkommande barn till kommuner ska ske (Dir. 2011:9). Till särskild utredare förordnades numera f.d. hovrättslagmannen . Som experter förordnades enhetschefen , kanslirådet , kanslirådet , kanslirådet , kanslirådet , experten , handläggaren , departementssekreteraren , departementssekreteraren och t.f. Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Asylsökande ensamkommande barn. En översyn av mottagandet (SOU 2011:64). Experten har avgett ett särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.............................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ....... 1.1.1 Sammanfattning av uppdraget ..................................... 1.1.2 Bakgrund till behovet av en översyn ........................... Ensamkommande asylsökande barn i ................ Bakgrund och statistik............................................................. Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och 3.1Regleringar med avseende på ensamkommande barns 3.1.1 Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ................ 3.1.2 Förordningen om mottagande av asylsökande 3.1.3 Förordningen om statlig ersättning för 3.1.7 Lagen om god man för ensamkommande barn........... 3.1.9 FN:s konvention om barnets rättigheter..................... 3.1.10FN:s flyktingkommissariats (UNHCR) riktlinjer för mottagande av asylsökande ensamkommande 3.1.11 Arbetet inom EU beträffande ensamkommande 3.2Regleringar med avseende på det kommunala mottagandet av ensamkommande asylsökande barn 3.2.1 Den kommunala självstyrelsen och 3.2.2 Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ................ Andra översyner och lagstiftningsarbeten....................... Aktiv väntan – asylsökande i ...................................... 4.2Ansvarsfördelning mellan bosättningskommun och 4.3Översyn av den statliga ersättningen till kommuner för mottagande av ensamkommande barn.................................... Hem ljuva hem – slutrapport från regeringens Länsstyrelsernas uppdrag och arbete...................................... Asylprocessen och mottagandet i kommunerna.................... Enkätundersökning – sammanfattning av svar från 7.1Svar från kommuner som har träffat överenskommelse (123 kommuner)...................................................................... 7.2Svar från kommuner som inte har träffat överenskommelse (42 kommuner) Överväganden och förslag............................................ 8.1Reglering av möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till kommuner som inte har träffat överenskommelse med verket........................ 8.1.3 Utvidgade möjligheter för att anvisa ensamkommande barn även i fall där överenskommelse med verket saknas.......................... 8.1.4 Olika tänkbara alternativ för hur anvisning av ensamkommande barn till kommuner ska ske............ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................. Kostnads- och konsekvensanalys .................................. Ekonomiska och andra konsekvenser..................................... 10.2.1 Uppdraget, problemet och vad som ska uppnås 10.2.2 Alternativa lösningar..................................................... 10.2.3 Kostnadsmässiga konsekvenser ................................... 10.2.4 Andra konsekvenser ..................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.............................................. mottagande av ensamkommande flyktingbarn..................... Kommunallagen (1991:900) Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Regeringsformen (2011:109) Socialtjänstlagen (2001:453) Utlänningslagen (2005:716) trädde de nu gällande bestämmelserna om mottagande av asylsökande ensamkommande barn i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) i kraft. Bestämmelserna innebär att staten, genom , har huvudansvaret för mottagande av asylsökande, dvs. såväl vuxna som barn. Särskilda bestämmelser gäller för mottagandet av ensamkommande barn enligt 3 § andra stycket LMA. För dessa ska anvisa en kommun som ska ordna ett boende. Efter att ett barn anlänt till och gett sig till känna för svensk myndighet ska alltså boende ordnas och det reella mottagandet ske i en kommun. När anvisar ett barn till en kommun ska det vara en kommun som har en överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn med verket. Om det finns särskilda skäl får anvisa barnet till en kommun som saknar sådan överenskommelse. I betänkandet föreslås få utvidgade möjligeter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun även i fall där överenskommelse med verket om mottagande saknas. ska kunna anvisa både till kommuner som inte har träffat någon överenskommelse och till kommuner som visserligen har en överenskommelse men som för tillfället inte har några lediga platser. Några särskilda skäl, som tidigare gällt, behöver inte åberopas av . Förslaget innebär ingen förändring vad gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. ska alltså även i fortsättningen ha huvudansvaret och mottagandet av barnen ska ske i kommunerna. På samma sätt som ska mottagandet av asylsökande ensamkommande barn i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. fortsättningsvis träffa överenskommelser med kommunerna om mottagande. Bakgrunden till översynen av bestämmelserna i är att förutsättningarna för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn har ändrats sedan nuvarande ordning infördes . som de nya bestämmelserna trädde i kraft fördubblades antalet asylsökande ensamkommande barn. Därefter har ytterligare stora ökningar skett . I förhållande till det ökade behovet har inte tillräckligt många överenskommelser om mottagande träffats mellan och kommunerna. Detta har lett till att en stor andel av de asylsökande barnen befinner sig i ankomstkommunernas tillfälliga boenden. Det har inneburit negativa konsekvenser för barn som vistats alltför i dessa boenden. Det har också inneburit högre utgifter för staten på grund av att kommunerna tvingats ordna boendealternativ som är dyrare än boenden i anvisningskommuner med överenskommelser om mottagande. Mot bakgrund av detta har det enligt utredningsdirektiven funnits anledning att se över i vilken utsträckning det nuvarande systemet behöver förändras. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . The current provisions on the reception of unaccompanied minors seeking asylum, contained in the Reception of Asylum Seekers and Others Act (1994:137), entered into force on 1 2006. Under these provisions the state, via , has primary responsibility for the reception of asylum seekers, i.e. both adults and children. Under Section 3, second paragraph, of the Act, special provisions apply to the reception of unaccompanied minors, for whom is required to assign a municipality to arrange accommodation. After a minor has arrived in and made themselves known to the Swedish authorities, accommodation is to be arranged and the actual reception to take place in a municipality. When assigns a minor to a municipality, it must be a municipality that has entered into an agreement with reception of unaccompanied minors. If there are special grounds, the Board may assign the minor to a municipality with which no such agreement has been signed. The report proposes that be given extended possibilities to assign unaccompanied minors seeking asylum to municipalities, even in the absence of a reception agreement. would be able to assign minors both to municipalities that have not entered into an agreement and to those that, while having entered into an agreement, do not at present have any places available. Special grounds would not need to be cited by , which was previously the case. The proposal involves no changes with regard to the division of responsibilities between central government and municipalities. Accordingly, would continue to have the primary responsibility and the reception of minors would still take place in the municipalities. In the same way as current provisions, the reception of unaccompanied minors would primarily be based on voluntary agree- ments between central government and the municipalities. In other words, would continue to enter into agreements with municipalities on the reception of minors. The background to the review of the provisions in the Reception of Asylum Seekers and Others Act is that the conditions for the reception of unaccompanied minors have changed since the current regulations were introduced in 2006. In the same year that the new provisions entered into force, the number of unaccompanied minors seeking asylum doubled. Since then, the numbers have increased substantially each year. The number of reception agreements reached between and the municipalities is insufficient to meet the increasing need. This has led to a large proportion of minors seeking asylum being accommodated in temporary accommodation in the arrival municipalities. This has had negative consequences for those minors who have spent too long in this type of accommodation. It has also involved higher costs for the state, since the municipalities have been forced to arrange accommodation that is more expensive than accommodation in the assigned municipalities that have reception agreements. Against this background, according to the Inquirys terms of reference, there is reason to review the extent to which the current system needs to be changed. It is proposed that the new provisions come into force on 1 January 2013. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. dels att 1 och 3 §§ ska ha följande lydelse, dels att nuvarande 3 a § ska betecknas 3 c §, dels att 3 a § ska ha följande lydelse, samt att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 b §, av följande lydelse. I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som 1. har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande), 2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller 3. har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader. 1 Senaste lydelse 2010:532. Barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en an- sökan om ett sådant tillstånd är under prövning. I 2 och 3 §§ finns särskilda I 2, 3 a och 3 b §§ finns bestämmelser om mottagande av särskilda bestämmelser om mot- barn som vid an- tagande av barn som komsten till är skilda från vid ankomsten till är båda sina föräldrar eller från skilda från båda sina föräldrar någon annan vuxen person som eller från någon annan vuxen per- får anses ha trätt i föräldrarnas son som får anses ha trätt i för- ställe, eller som efter ankomsten äldrarnas ställe, eller som efter står utan sådan ställföreträdare ankomsten står utan sådan ställ- (ensamkommande barn). melserna är tillämpliga endast så länge barnet är att anse som liga endast så länge barnet är att anse som ensamkommande. Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska av erbjudas plats på en förläggning. Vad som sägs i första stycket gäller inte ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2. För dessa barn ska i stället anvisa en kommun som ska ordna boendet. ska anvisa en kommun som har träffat överenskommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att anvisa någon annan kommun. När anvisat en kommun ska barnet anses vistas i den kommunen i den mening 2 Senaste lydelse 2011:331. som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. För ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska anvisa en kommun som ordnar boendet. När anvisat en kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt denna lag. 3 Senaste lydelse 2002:1112. En kommun skall lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 om de vistas i kommunen och om biståndet behövs tills dess att tar över ansvaret för att bistånd lämnas. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. En kommun ska lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 om de vistas i kommunen och om biståndet behövs tills dess att tar över ansvaret för att bistånd lämnas. Denna lag träder i kraft . 4 Senaste lydelse av tidigare 3 a § 2002:1112. förordning om ändring i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs att 1 a, 4, 7 a, och 7 b §§ förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ska ha följande lydelse. skall träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Överenskommelserna får avse dels mottagande av barn som skall anvisa till kommunen enligt 3 § andra stycket lagen om mottagande av asylsökande m.fl., dels tillfälligt mottagande av barn i avvaktan på att barnet kan anvisas en kommun. ska träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Överenskommelserna får avse dels mottagande av barn som ska anvisa till kommunen enligt 3 a § lagen om mottagande av asylsökande m.fl., dels tillfälligt mottagande av barn i avvaktan på att barnet kan anvisas en kommun. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har en kommun rätt till ersättning för kostnader för transport till förläggning för asylsökande eller kostnader för transport av ensam- För utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har en kommun rätt till ersättning för kostnader för transport till förläggning för asylsökande eller kostnader för transport av ensam- 5Senaste lydelse 2006:216. 6Senaste lydelse 2006:216. kommande barn till den kommun som anvisats av enligt 3 § andra stycket lagen om mottagande av asylsökande m.fl. kommande barn till den kommun som anvisats av enligt 3 a § lagen om mottagande av asylsökande m.fl. En kommun som anvisats ett En kommun som anvisats ett 3 § andra stycket lagen (1994:137) 3 a § lagen (1994:137) om mot- om mottagande av asylsökande tagande av asylsökande m.fl. har m.fl. har rätt till ersättning för rätt till ersättning för kostnader kostnader för en utredning en- för en utredning enligt 11 kap. 1 ligt 11 kap. 1 och 2 §§ social- och 2 §§ socialtjänstlagen tjänstlagen (2001:453) avseende (2001:453) avseende ett ensam- ett ensamkommande barn under som omfattas av 1 § första omfattas av 1 § första stycket 1 stycket 1 lagen om mottagande lagen om mottagande av asyl- Ersättning betalas med vid placering i familjehem och med vid placering i hem för vård eller boende eller i boende som avses i 2 § andra stycket lagen om mottagande av asylsökande m.fl. En kommun som träffat en En kommun som träffat en överenskommelse som avses i 3 § andra stycket lagen (1994:137) om av sådant ensamkommande barn mottagande av asylsökande m.fl. får också träffa överenskommelse till kommunen enligt 3 a § lagen (1994:137) om mottagande av många platser för boende som asylsökande m.fl. får också träffa avses i 2 § andra stycket lagen om mottagande av asylsökande tionsverket om hur många platser m.fl. som kommunen skall hålla för boende som avses i 2 § andra tillgängliga och därmed få ersätt- stycket lagen om mottagande av I dessa fall har kom- asylsökande m.fl. som kom- munen rätt till ersättning med munen ska hålla tillgängliga och därmed få ersättning för. överenskommen plats och där- fall har kommunen rätt till er- 7Senaste lydelse 2006:216. 8Senaste lydelse 2007:619. utöver ett tillägg med för varje belagd plats. Ersättningen skall betalas ut i efterskott . sättning med för varje överenskommen plats och därutöver ett tillägg med för varje belagd plats. Ersättningen ska betalas ut i efterskott . Denna förordning träder i kraft . Vårt uppdrag är att se över bestämmelsen om mottagande av asylsökande ensamkommande barn i 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Vi ska lämna förslag på en reglering som utvidgar möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun även i fall där överenskommelse om mottagande saknas. I underlaget ska ingå en analys av i vilken utsträckning med stöd av gällande rätt får anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun som inte har överenskommelse om mottagande. På samma sätt som ska mottagandet av asylsökande ensamkommande barn dock i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Vi ska även analysera olika tänkbara alternativ för hur anvisning av ensamkommande barn till kommuner ska ske. 1.1.2Bakgrund till behovet av en översyn fanns inga särskilda bestämmelser om asylsökande ensamkommande barn i LMA. Av socialtjänstlagens (2001:453) (SoL) bestämmelser framgår dock att en kommun har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. trädde de nu gällande bestämmelserna i om ensamkommande barn i kraft. Enligt 3 § andra stycket LMA ska beträffande ensamkommande barn anvisa en kommun som ska ordna ett boende. ska anvisa en kommun som har en överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn med verket. Om det finns särskilda skäl får anvisa barnet till en kommun som inte har träffat en sådan överenskommelse. Asylsökande ensamkommande barn som anländer till erbjuds enligt nuvarande ordning ett tillfälligt boende i den kommun där de ger sig till känna för svensk myndighet. Detta sker huvudsakligen i de s.k. ankomstkommunerna, i vilka har enheter där ensamkommande barn kan lämna in sin asylansökan. efter ankomsten ska dock anvisa en kommun för barnet enligt bestämmelserna i . Den kommunen ska ordna boendet för barnet och ska ansvara för att barnet får stöd i enlighet med bestämmelserna i . Anvisning sker i de flesta fall till kommuner som har en överenskommelse om mottagande med . Beträffande behovet av en översyn av bestämmelserna anges i utredningsdirektiven att trots en tydlig reglering vad gäller ansvarsfördelningen mellan och kommunerna i framför allt SoL och LMA har påtalats av såväl statliga som kommunala aktörer samt av frivilligorganisationer att mottagandet av asylsökande ensamkommande barn inte fungerar i enlighet med denna ansvarsfördelning. Vidare anges att förutsättningarna för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn har ändrats sedan nuvarande ordning infördes. Reformen utformades utifrån ett antagande om att cirka 400 ensamkommande barn skulle söka asyl i . som de nya bestämmelserna trädde i kraft fördubblades antalet asylsökande ensamkommande barn. Därefter har ytterligare stora ökningar skett . Enligt utredningsdirektiven väntas antalet asylsökande ensamkommande barn uppgå till 2 400. I förhållande till det ökade behovet har inte tillräckligt många överenskommelser om mottagande träffats mellan och kommuner. Det har lett till, anförs det i utredningsdirektiven, att nästan hälften av de asylsökande barnen befinner sig i ankomstkommunernas tillfälliga boenden. Detta har inneburit negativa konsekvenser för vissa barn som fått vistas alltför i dessa boenden. Det har också inneburit högre utgifter för staten på grund av att kommunerna tvingats ordna boendealternativ som är dyrare än boenden i anvisningskommuner med överenskommelser om mottagande. Mot bakgrund av detta finns det enligt utredningsdirektiven anledning att se över i vilken utsträckning det nuvarande systemet behöver förändras. Enligt utredningsdirektiven ska mottagandet av ensamkommande barn även fortsättningsvis i grunden vara uppbyggt på frivilliga över- enskommelser mellan staten och kommunerna. Det finns dock, med beaktande av barnets bästa och utifrån det stora behovet av boendeplatser för asylsökande ensamkommande barn, skäl att föreslå en lagreglering som medför en utvidgad möjlighet för att anvisa en kommun, även i de fall där överenskommelse om mottagande saknas, anförs det. Regeringen har även i ett annat lagstiftningsärende uttalat att det finns ett behov av en översyn av bestämmelserna. 2010/11:49 Ansvarsfördelning mellan bosättningskommun och vistelsekommun anfördes bl.a. följande. Regeringen konstaterar att den nuvarande platsbristen i kommunerna gör att barnen blir kvar längre i ankomstkommunerna än vad som är lämplig. Antalet platser har inte motsvarat behovet och det är därför angeläget att antalet platser i kommunerna utökas för att möjliggöra att barnens behov av skydd och stöd tillgodoses på ett bra sätt.