sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Även om det alltså inte säger någonting direkt om hur polisväsendet ska vara organiserat , så aktualiserar det naturligtvis även den fråga om att eventuellt slå ihop nuvarande 20-talet lokala polismyndigheter och till en enda myndighet som har diskuterats i olika sammanhang – också i samband med denna utrednings tillsättande. En omorganisation av polisväsendet helt eller delvis i den riktningen skulle naturligtvis på ett påtagligt sätt försvaga argumenten för att den genomförda reformen när det gäller internutredningar skulle vara tillräcklig, eftersom denna innebar en åtminstone formell myndighetsseparation mellan utredande organ och de poliser som blir föremål för brottsutredningar, en separation som efter en sådan omorganisation inte längre skulle finnas kvar. När det sedan gäller den faktiska kvaliteten på utredningar av anmälningar mot poliser, saknar jag tillräckligt underlag för att göra någon egentlig egen materiell bedömning. Men jag noterar att vad som redovisats om den frågan bl.a. av andra utredare i olika sammanhang ändå ger anledning till viss oro. Varken Kommittén om tillsynen över polis och åklagare eller fann visserligen anledning att rikta någon kritik i sak mot internutredningsverksamheten. Deras slutsats var tvärtom att anmälningar mot polisanställda utreds med stor omsorgsfullhet och att utredningarna i allmänhet håller hög kvalitet.24 Ett problem när det gäller underlaget för den bedömningen är dock enligt min mening att ingen av dessa båda utredningarnas slutsatser i dessa delar tycks ha baserats på någon egen, empirisk, granskning av sådana internutredningar inom polisen. Den enda utomstående granskning av det slaget som genomförts under de senaste drygt 10 23 Dir. 2010:75. 24 SOU 2003:41, s. 188; SOU 2007:5, s. 142. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 åren är, såvitt jag förstått, JO:s tidigare här nämnda inspektioner av några av polisens internutredningsenheter under åren 1998-1999.25 Enligt JO gav, som jag redovisat, de inspektionsärendena, med något enstaka undantag, inte anledning att uttala kritik mot det arbete som utförts av de enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna. hade granskningarna emellertid gett JO anledning att i flera viktiga avseenden vara kritisk mot hur internutredningsverksamheten bedrevs. JO:s påpekanden gällde bl.a. långsam handläggning eller t.o.m. total passivitet från utredningsenheternas sida och underlåtenhet att vidta av åklagaren beslutade förundersökningsåtgärder. Jag menar att det för bedömningen av hur väl staten lever upp till sina skyldigheter från ett MR-perspektiv när det gäller att effektivt utreda påståenden om övergrepp eller andra felaktiga handlingar från polisers sida gentemot enskilda, är av underordnad betydelse om de brister som ändå uppenbarligen finns på det här området, beror på enskilda handläggares tillkortakommanden eller problem av systemfelskaraktär. I båda fallen finns det naturligtvis skäl att överväga om verksamheten bör organiseras på ett annat sätt för att säkerställa både den faktiska effektiviteten och allmänhetens förtroende för verksamheten. De båda redovisade utredningarnas entydiga slutsats att det inte skulle behövas något oberoende utredningsorgan för internutredningsverksamheten motsägs också i viss utsträckning av de iakttagelser om brister i utredningsförfarandet som redovisades av vid dess besök i . Kommittén konstaterade att ett antal av de ärenden som granskats uppvisat brister i avgörande hänseenden, som att alla skäliga åtgärder måste vidtas för att säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i form av vittnesmål eller rättsmedicinsk bevisning, liksom i fråga om att utredningarna måste inledas skyndsamt och bedrivas snabbt. Kommitténs kritiska synpunkter får också visst stöd i t.ex. egen ovannämnda rapport. I den sägs bl.a. att den största bristen, enligt åklagarna, när det gäller polismyndigheternas hantering av internutredningsärenden är avsaknad av förstahandsåtgärder vid påstående om övervåld. Sålunda redovisas i rapporten, som framgått ovan, att det vid anmälan om misshandel är ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om läkarundersökning, trots att polisförordningen och föreskrifter på25 Se JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden bjuder att bevisning ska säkras. Det är vidare inte ovanligt att anmälningsupptagningen avslutas med en uppmaning till målsäganden att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador sägs vidare ibland finnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade. Det är mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste kompletteras innan den kan ligga till grund för beslut om förundersökning. Åklagarna uppges i rapporten generellt anse att bristande kvalitet i inflödet är ett av de problem som diskuterats mest frekvent men att åklagarnas intryck är att man inom polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet när det gäller anmälan mot en kollega.26 Allvarlig kritik mot hur denna typ av utredningar handläggs har också framförts av professor i en av i inhämtad rapport.27 Jag menar sammanfattningsvis att det finns skäl att alltjämt se kritiskt på hur de s.k. internutredningarna hanteras organisatoriskt i . kan jag konstatera att det skett en utveckling i riktning mot en mera självständig organisationsform för sådana utredningar. Det är positivt och ligger i linje med de rekommendationer som riktats till från bl.a. . Kommittén menar för sin del emellertid att det svenska systemet, trots denna positiva utveckling, inte fullt ut uppfyller de krav på oberoende som bör ställas. Kommitténs rekommendationer är inte bindande för konventionsstaterna. Likväl bygger hela konventionssystemet på att staternas regeringar tar kommitténs rekommendationer på allvar. Det bör i sin tur leda till att regeringen, i de fall då den anser att kommitténs kritik eller rekommendationer om förändringar saknar tillräcklig grund, med särskild noggrannhet redovisar hur den resonerat när den kommit fram till den ståndpunkten. Grunden i en sådan redovisning bör vara en beskrivning av hur regleringen av internutredningar fungerar i praktiken. Med hänsyn till att den efter ett långvarigt utredningsarbete beslutande förändringen av den svenska ordningen för handläggning av anmälningar mot polisen endast trätt ikraft, är det enligt min mening inte rimligt att nu på nytt föreslå en översyn av utredningsförfarandet. I stället rekommenderar jag att regeringen inom ramen för sitt fortsatta systematiska arbete för de mänskliga 26 , s. 30–31. 27 , Uppdraget – En utredning beställd av i , samt delrapporten man i grön hatt eller Ämbetsmannahederligheten åter. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 rättigheterna i , låter följa upp och utvärdera konsekvenserna av de förändringar som genomförts när dessa har varit i kraft . För att för framtiden kunna säkerställa att handläggningen av denna typ av ärenden verkligen sker med erforderlig skyndsamhet, effektivitet och kvalitet bör denna uppföljning och utvärdering framförallt bygga på ett empiriskt material, det vill säga en granskning av hur internutredningar faktiskt genomförts i praktiken. Som ovan redovisats föreslog i sitt betänkande att ett obligatoriskt utredningsförfarande skulle införas för samtliga fall där en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. Införandet av ett sådant utredningsförfarande hade tidigare föreslagits även av . Och betonade Justitiekanslern i en rapport det angelägna i att vissa åtgärder vidtogs vid dödsfall eller allvarliga personskador i samband med polisingripanden.28 Enligt JK skulle förtroendet för utredningarna kunna stärkas om vissa åtgärder rutinmässigt vidtogs i de situationer där någon avlidit eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. Han ansåg därför att vissa obligatoriska åtgärder i utredningen av sådana situationer borde övervägas. De obligatoriska inslagen borde avse avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsundersökning, teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av upplysningar. Eftersom de föreslagna åtgärderna skulle vidtas i samband med upptäckten av dödsfallet eller skadan skulle de få vidtas före det att förundersökning inletts. Även förre chefsJO har uttalat sig i den här aktuella frågan. I ett beslut behandlades frågan sedan JO under det året fått in ett antal anmälningar med klagomål mot polis och åklagare med anledning av polisingripanden. JO:s granskning i det konkreta ärendet – det uppmärksammade fallet med dödsfall i samband med ett polisingripande mot honom – tog sikte enbart på frågan om förhör med inblandade poliser genomförts med tillräcklig skyndsamhet, men chefsJO redovisade därutöver vissa allmänna synpunkter vad gäller utredning av fall då allvarlig personskada eller dödsfall inträffat i samband med sådana ingripanden. I beslutet anförde chefsJO bl.a. följande. 28 Justitiekanslerns rapport vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande, . 29 JO:s dnr 5950-2009. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden En förundersökning mot en anställd inom polisen ska [] bedrivas med särskild skyndsamhet. [] En sådan utredning måste självfallet ges mycket hög prioritet. Särskild skyndsamhet fordras givetvis i första hand för att säkra bevisning, men är nödvändig även av hänsyn till såväl angöriga [] som till berörda polismän. En snabb och effektiv utredning bidrar också till ett allmänt förtroende för polis och åklagares förmåga att utreda brott som påstås, eller kan befaras, ha begåtts av polismän. [] Förundersökningen med anledning av död [] har också tydliggjort den motsättning som i vissa förundersökningar kan finnas mellan vikten av snabba utredningsåtgärder i form av förhör med inblandade polismän, å ena sidan, och polismäns berättigade intresse av att även utredningar mot dem ska omgärdas av höga krav på rättssäkerhet, å den andra. har flera utredningar granskat polis och åklagares handläggningsrutiner när en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller annars varit omhändertagen av polisen. [] Samtliga utredningar har framhållit vikten av att utredningsåtgärder vidtas snabbt. [] Nyss nämnda förslag tar alltså sikte på att åstadkomma snabba utredningsåtgärder även i de fall då det [] inte redan inledningsvis står klart att förundersökning ska inledas. De förslag om ett obligatoriskt utredningsförfarande som har framförts i olika sammanhang har dock inte lett till någon ny lagstiftning på området. JO framhöll i sitt här redovisade beslut att det är ytterst angeläget att säkerställa en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning i samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. Jag delar JO:s uppfattning och rekommenderar att ett obligatoriskt utredningsförfarande av sådana situationer – oberoende av förekomsten av brottsmisstanke – inrättas. Som JO framhållit i sitt beslut kan de rättssäkerhetsproblem som hänger samman med att en person som hörs upplysningsvis i inledningen av ett sådant utredningsförfarande kan komma att lämna uppgifter som senare används mot honom eller henne i en eventuell brottsutredning, bemästras genom att t.ex. ge en polisman som ska förmås underkasta sig ett sådant särskilt utredningsförfarande, rätt att under vissa förutsättningar biträdas av en försvarare. Regeringen bör, sammanfattningsvis, vidta åtgärder för att säkerställa en ordning som innebär att alla händelser där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller som rör händelser där en sådan person annars varit omhändertagen av 305 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 polisen, blir föremål för en obligatorisk, självständig och skyndsam utredning. 7.1.2 Restriktioner för häktade Rekommendationer: Regeringen bör planera för en noggrann uppföljning och utvärdering av effekterna av den nya häkteslagen. Utvärderingen bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a.: – i vilken utsträckning och på vilket sätt åklagare motiverar sina framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från framställan om häktning, – hur den faktiska användningen och utformningen av olika typer av restriktioner ser ut, däribland som restriktioner är i kraft, – hur åklagarna lever upp till sin skyldighet att självmant och kontinuerligt ompröva de restriktioner som ålagts en häktad, – i vilken utsträckning sådana informella framställningar om lättnader i restriktionerna som beskrivits i t.ex. betänkande förekommer och hur effekterna av dessa ser ut, – huruvida utformningen av enskilda restriktioner är tillräckligt individualiserad för att upprätthålla en balans mellan nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga frihet och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter, – om förekomsten av domstolsprövning av enskilda restriktioner förändrats jämfört med före häkteslagens ikraftträdande, – vilken rättspraxis som har utvecklats i domstolarna på det här området, och – huruvida tingsrätternas beslut om tillstånd till restriktioner är tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten ska kunna leda till en meningsfull överprövning. Beroende på resultatet av utvärderingen av den nya häkteslagen, bör regeringen överväga om lagstiftnings- och andra 306 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden konkreta åtgärder bör vidtas, t.ex. när det gäller åklagarnas skyldighet att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner också precisera vilka restriktioner som avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för domstolarna att motivera sina beslut om häktning och tillstånd till restriktioner. Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom över den faktiska användningen av sådana restriktioner – allt nedbrutet på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av restriktioner och hur länge de är i kraft – liksom att denna statistik blir föremål för återkommande och grundliga analyser, allt i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition att sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga restriktivitet. De svenska bestämmelserna om inskränkningar i häktades möjligheter till kontakter med omvärlden (s.k. restriktioner) har varit föremål för uppmärksamhet från internationella organ i samband med deras granskning av efterlevnad av sina internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna. Efter att kritiska synpunkter framförts av , , genomfördes vissa förändringar av de svenska reglerna.30 Även därefter har bl.a. CPT, kommissarie för mänskliga rättigheter och för förebyggande av tortyr riktat fortsatt kritik mot användningen av restriktioner i svenska häkten. I handlingsplanen behandlade regeringen frågan om restriktioner, tillsammans med vissa andra frågor sammanhängande med häktades situation, i åtgärd 84: Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en ny häkteslag. Utredningen ska beakta internationella åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive kritiken från . Uppdraget ska redovisas . Regeringen kommer därefter att överväga vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av utredningens förslag. 1997/98:104. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 överlämnande sitt betänkande Ny häkteslag31 till regeringen. Sedan regeringen till överlämnat en proposition om en ny fängelse- och häkteslagstiftning har fattat beslut om en ny häkteslag (2010:611). Den nya lagen trädde ikraft . Restriktioner - gällande regelverk Regler om häktning och anhållande finns i 24 kap. . Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott som kan ge fängelse får häktas om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan omständighet finns risk för att han eller hon avviker (flyktfara), genom att undanröja bevis eller på annat sätt försvårar brottsutredning (kollusionsfara) eller fortsätter sin brottsliga verksamhet (recidivfara). Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än ska häktning ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas. Häktning kan också under vissa förutsättningar ske vid en lägre grad av misstanke, nämligen om någon är skäligen misstänkt för brott. Oberoende av brottets beskaffenhet kan dessutom häktning ske om den misstänkte är okänd eller saknar hemvist inom riket och det finns risk att han eller hon undandrar sig lagföring eller straff. Häktning får endast ske om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Beslut om häktning fattas av rätten. Att en häktad person har restriktioner innebär att han eller hon har inskränkningar i sin rätt till kontakter med omvärlden. En åklagare måste som regel ha rättens tillstånd för att kunna meddela en häktad person restriktioner,32 och ska vid prövningen av en begäran om sådant tillstånd ange de omständigheter som yrkandet grundas på.33 Om det på grund av senare inträffade omständigheter är nödvändigt får åklagaren emellertid meddela beslut om restriktioner även utan att rätten har meddelat något sådant tillstånd. I sådana 31 SOU 2006:17. 32 24 kap. 5 a § . 33 24 kap. 14 § . SOU 2011:29 Några särskilda sakområden fall ska åklagaren senast begära att rätten prövar restriktionsfrågan. Tillstånd till restriktioner får meddelas endast om det finns risk för att den misstänkte undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar sakens utredning, dvs. om personen är häktad på grund av kollusionsfara. Rätten ska pröva frågan om tillstånd till restriktioner varje gång den tar ställning i häktningsfrågan. Ett tillstånd till restriktioner förfaller automatiskt om rätten inte medger fortsatt tillstånd i samband med att den förordnar att någon ska bli kvar i häkte eller medger förlängning av tiden för att väcka åtal.34 Tingsrättens beslut om generellt tillstånd till restriktioner får överklagas särskilt till hovrätten.35 Medan det således är en domstol som fattar beslut om generellt tillstånd att meddela restriktioner, tar rätten inte ställning till vilka restriktioner åklagaren får besluta om. De restriktioner som kan komma i fråga är inskränkningar i den häktades rätt att vistas tillsammans med eller förvaras i samma rum som andra, att sända eller ta emot brev eller andra försändelser, att ta emot besök, att ringa eller ta emot telefonsamtal samt att ha tillgång till tidningar, radio eller teve.36 Ett beslut av åklagaren att meddela restriktioner ska omprövas så ofta det finns anledning till det.37 Ett beslut av åklagaren kan också överprövas av en högre åklagare som ett led i dennes tillsynsfunktion. Den som är häktad kan vidare begära tingsrättens prövning av åklagarens beslut att ålägga honom eller henne restriktioner av visst slag.38 Rätten ska pröva en sådan begäran från den häktade i samband med att den prövar frågan om tillstånd till restriktioner enligt regler. Tingsrättens beslut i dessa fall har tidigare, till skillnad från beslut om generellt tillstånd till restriktioner, inte kunnat överklagas. En möjlighet till överklagande av dessa beslut har numera införts genom den nya häkteslagen (2010:611). 34 24 kap. 5 a § . 35 49 kap. 5 § 6 . 36 6 kap. 2 § häkteslagen (2010:611). Jfr 3, 6, 9–12 §§ lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl. 37 6 kap. 3 § häkteslagen (2010:611). Jfr 16 § tredje stycket lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl. 38 6 kap.4 § häkteslagen (2010:611). Jfr 17 § lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl. 309 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Synpunkter och rekommendationer lämnade av i anslutning till dess besök i har besökt vid sammanlagt fem tillfällen, senast . Vid samtliga besök har frågan om den svenska användningen av restriktioner för häktade aktualiserats. För att ge en bakgrund till bl.a. häktesutredningens överväganden och förslag finns det skäl att här kortfattat sammanfatta de synpunkter och rekommendationer som kommittén lämnade i anslutning till sitt besök år 2003.39 I sin rapport konstaterade kommittén, liksom vid tidigare besök, att andelen häktade som var föremål för restriktioner var hög, särskilt för nyintagna. Med hänvisning till att vid ett av de häkten som besökts nästan två tredjedelar av de häktade varit föremål för restriktioner, var det enligt kommittén svårt att undgå slutsatsen att mycket återstod att göra för att säkerställa att beslut om restriktioner utgjorde ett undantag snarare än regel. Kommittén noterade att de svenska reglerna innehöll en skyldighet för åklagaren att i domstol presentera grunderna för en framställning om generellt tillstånd att meddela restriktioner, men att detta endast gjordes muntligen och utan angivande av vilka specifika restriktioner åklagaren avsåg att använda sig av. Kommittén konstaterade i denna del att tidigare gett uttryck för uppfattningen att det i princip inte fanns någon anledning att kräva att en åklagare skulle ge en mer detaljerad redogörelse för skälen för att meddela restriktioner än för skälen för häktning, men underströk för sin del att syftet med att begära att åklagare ska ange skälen för de restriktioner som han eller hon önskade meddela var att säkerställa att restriktioner endast tillämpas när åklagaren kan övertyga domaren om att det i det enskilda fallet verkligen förelåg ett sådant behov. Kommittén noterade vidare att en tingsrätts ställningstagande till en häktads begäran om prövning av en åklagares beslut om restriktioner av visst slag enligt gällande regler inte kunde överklagas, något som man menade utgjorde en allvarlig brist i det svenska förfarandet. Sammantaget konstaterade kommittén att det material som den tagit del av under sitt besök tydde på att de förändringar som ge39 Report to the Swedish Government on the visit to carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 25–28. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden nomförts i det befintliga regelverket inte varit tillräckliga för att svenska domstolar skulle ha möjlighet att göra en meningsfull prövning av huruvida särskilda restriktioner var erforderliga i ett enskilt fall. På grundval av de observationer som gjorts vid besöket rekommenderade kommittén bl.a. följande: att ytterligare åtgärder skulle vidtas för att säkerställa att åklagaren, varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande tillstånd att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen ska vara skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika restriktioner som han eller hon har för avsikt att använda sig av samt motiverade skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela dessa restriktioner i det aktuella fallet, att det borde övervägas att införa lagstiftning om att en domstols beslut att ge åklagaren tillstånd att besluta om restriktioner ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering, samt att personer som inte hos domstol haft framgång med en begäran om ändring av åklagarens beslut om enskilda restriktioner ska ges möjlighet att överklaga domstolens beslut i den frågan. tillkallade, som framgått, en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en ny häkteslag. I uppdraget ingick bl.a. att se över reglerna om restriktioner för häktade med målsättningen att dessa skulle bygga på en lämplig avvägning mellan å ena sidan kraven på en human behandling och respekt för personlig integritet och å andra sidan möjligheterna att utreda och lagföra brott. Enligt direktiven skulle härvid hänsyn tas till internationella åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive kritiken från . Uppdraget omfattade även en utvärdering av effekterna av de lagändringar beträffande restriktioner som genomfördes .