sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — Vid varje månadsskifte upprättas t.ex. statistikrapporter med uppgifter om lagföring och genomströmningstider för olika kammare och för myndigheten i stort. Såvitt gäller lagföringen används i den interna statistiken tre mått som anges i procenttal. Vad som benämns lagföring 1 anger andelen lagförda misstänkta personer av samtliga misstänkta som blivit föremål för beslut . Det andra måttet, lagföring 2, avser andelen beslut om lagföring av samtliga beslut i åtalsfrågan. Lagföring 3 visar andelen lagföringsbeslut i förhållande till summan av lagföringsbeslut och samtliga avskrivningar med motivering att det inte går att bevisa att den misstänkte gjort sig skyldig till brott. Med hänsyn till en ökande ärendeinströmning till Åklagar- myndigheten är trenden – utan att närmare beröra exakta procentsatser och lagföringsmått – att trots att det totala antalet lagförda personer ökat har andelen lagförda misstänkta varit i stort sett oförändrad. minskade dock ärende- inströmningen något, vilket synes ha fått till följd att antalet lagförda personer minskat i ungefär motsvarande mån. Andelen lagförda misstänkta personer var dock även 2010 (årsredovisning 2010). Såsom nämnts ovan kan åtgärder för att öka kvaliteten i brottsutredningar vara gynnsamma även för målet att uppnå en ökad lagföring och vice versa. Vad som beskrivits om arbete med Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar utbildning, specialistkompetens m.m. är därför relevant också i lagföringsdelen. Som ett konkret exempel på kopplingen mellan kvaliteten och lagföringen kan nämnas att polisledda brotts- utredningar som leder till beslut om avskrivning på grund av bristande kvalitet påverkar lagföringen i negativt hänseende. Ett mått på kvaliteten i åklagarverksamheten är genom- strömningstiderna. Mätningarna sker på olika sätt. Ett är att mäta det genomsnittliga antalet dagar från det att ett färdigt besluts- underlag inkommer från polisen till dess att åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan. Därvid avses samtliga, såväl polisledda som åklagar- ledda, förundersökningar. Ett annat sätt, som endast avser utredningar som leds av åklagare, är att mäta det genomsnittliga antalet dagar från det att en brottsanmälan inkommer till en åklagarkammare till dess att ett avslutande beslut fattas. Tiden inkluderar därför också polisens utredningstid. var den genomsnittliga genomströmningstiden i det första fallet (hälften av ärendena avgjordes dock ) och i det andra fallet . Tiderna minskade kraftigt och var stabila för att öka något. har tiderna åter minskat. Åtgärder för att korta genomströmningstiderna inom Åklagar- myndigheten har till viss del bestått av organisatoriska förändringar såsom koncentration av resurserna för bekämpningen av eko- och miljöbrott samt omorganisering av åklagarkamrarna i och . Vidare kan nämnas det för flera myndigheter gemensamma regeringsuppdraget Snabbspåret, vars syfte varit att uppnå en snabbare handläggning av mängd- brottsärenden. Även samarbetsprojektet informations- försörjning (RIF), som har en målsättning att till ha skapat ett elektroniskt informationsflöde genom hela rättskedjan, förväntas få en positiv effekt på genomströmnings- tiderna i stort. För den enskilde är naturligtvis det väsentliga i sammanhanget att den tid det tar från anmälan till dom, alltså den sammantagna genomströmningstiden, blir så kort som möjligt. Handläggningstiden hos en enskild myndighet är i ett sådant brukarperspektiv mindre intressant. Fullt genomfört kommer projektet också att innebära ökade möjligheter för bl.a. domstolar, polisen och att kvalitetssäkra och följa upp sin verksamhet. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar Regeringen gav 2009 i uppdrag åt , och att gemensamt vidta åtgärder för att effektivisera mängdbrottshanteringen (Ju2009/3950/Å). Uppdraget, som benämnts mängdbrotts- uppdraget, redovisades och innehåller ett flertal åtgärder och förslag. Exempelvis har en myndighetsgemensam modell för hur mängdbrott kan hanteras från anmälan till dom tagits fram. Myndigheterna ska inom ramen för denna samverka för att i så stor utsträckning som möjligt använda sig av förenklad delgivning i brottmål. Avsikten med detta är bl.a. att förkorta de sammantagna genomströmningstiderna för mängdbrott. I redovisningen anförs också att det kan finnas skäl att ta fram gemensamma verksamhetsmål för polis, åklagare och tingsrätter när det gäller genomströmningstider. Med hänsyn till bl.a. uppföljningssvårig- heter presenterades dock inga förslag till sådana verksamhetsmål. Det återkopplingssystem mellan åklagare och polis som och enats om inom ramen för mängdbrottsuppdraget redovisas i nästa avsnitt. 2.8Särskilt om åtgärder för återkoppling och kvalitetssäkring 2.8.1Återkoppling m.m. inom polisen En stor del av det totala antalet förundersökningar leds av en polis- myndighet då saken ofta avser vardagsbrott som stöld, misshandel eller trafikbrott som ärendet är av enkel beskaffenhet och det inte heller finns något annat skäl för att utredningen ska ledas av en åklagare (jfr 23 kap. 3 § RB). Först när utredningen färdig- ställts överlämnas ärendet till åklagaren för beslut i åtalsfrågan. Kvalitetssäkringen av de polisledda förundersökningarna ska därför i första hand ske hos polismyndigheten. Den polisiära för- undersökningsledaren torde ytterst bära ansvaret för att kvaliteten på förundersökningen är sådan att den kan läggas till grund för ett åklagarbeslut (se t.ex. Riksåklagarens rapport mellan polis och åklagare i storstäderna, dnr ÅM-A 2009/0858, s. 10). De initiala åtgärderna i en brottsutredning vidtas i många fall redan på brottsplatsen av poliser i utryckningsverksamheten. Omfattningen och kvaliteten på dessa s.k. förstahandsåtgärder är inte sällan av avgörande betydelse för hela utredningen (Rikspolis- Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar styrelsens rapport vid inspektioner av brottsutrednings- verksamheten – några sammanfattande synpunkter, ). Inom vissa polismyndigheter har som ett led i att förbättra kvaliteten på förstahandsåtgärderna, i enlighet med bl.a. PNU, inrättats jourhavande polisiära förundersökningsledare för att bistå poliser i yttre tjänst. Tjänstgöringstider och benämningar på befattningen varierar något mellan myndigheterna, men funktionen synes vara ungefärligen densamma. Kontakterna mellan under- sökningsledaren och ingripande polisman kan gälla såväl allmänna råd i en viss situation som direkta tvångsmedelsbeslut i de ärenden förundersökningen inte leds av en åklagare. I annat fall, om saken t.ex. rör brott i nära relation, är det jourhavande åklagare som ger direktiv och fattar beslut. Ett annat stöd för tjänstgörande poliser som framhållits såsom ett led i strävandena mot en initial kvalitetssäkring av utredningarna är lättillgängliga handböcker. Exempelvis har vid i tagits fram en akuthandbok som innehåller detaljerade beskrivningar av hur olika brottstyper och händelser bör hanteras i ett inledningsskede. Därutöver finns i handboken lagtext med kommentarer samt ges i några avsnitt anvisningar som ska följas i normalfallet. Även vid andra myndigheter förekommer att poliser i yttre tjänst använder check- listor och lathundar som operativt stöd för olika ändamål, t.ex. brottsplatsundersökningar. I merparten av okomplicerade rutinärenden är det den enskilda polismannen eller polispatrullen som utan biträde svarar för de första utredningsåtgärderna. Dessa kan bestå av att hålla förhör, beslagta bevismaterial och säkra annan för utredningen relevant information. Materialet överlämnas därefter till förundersöknings- ledaren inom den polisiära utredningsverksamheten för vidare åtgärder och beslut. Var ärendet slutligen hamnar beror på dels utredningens karaktär och omfattning, dels hur utrednings- verksamheten är uppbyggd inom aktuell myndighet. Det kan i vissa fall finnas behov av återkoppling till poliser i utryckningsverksamheten med anledning av de åtgärder som där vidtagits. Skälet till detta kan vara att utredningen är bristfällig i något avseende, men också att en insats varit särskilt förtjänstfull vilket också bör komma till polismannens kännedom. Det är inte ovanligt att poliser i yttre tjänst också efterlyser en uppföljning av utförda arbetsuppgifter för att kunna förbättra och effektivisera de utredningsåtgärder som vidtas i nära anslutning till en händelse. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar Återkopplingen i ledet mellan polisiär förundersökningsledare och ingripande polisman får därför generellt sett anses vara av vikt för säkerställandet av kvaliteten på brottsutredningar. Återkopplingen nedåt i ledet sker vanligtvis antingen genom rent informella kontakter med den enskilda polismannen via e- post, telefon eller personliga sammanträffanden eller genom att förundersökningsledaren eller utredaren i samband med möten med personal i yttre tjänst framför synpunkter. Vid dessa möten kan också förekomma att påpekanden från åklagare förmedlas. Generellt sett saknas dock formella blanketter eller dylikt för återkoppling till avrapporterande polisman. Ett undantag är i som tagit fram en rapport för återkoppling/kvalitetssäkring liknande den som vid flera myndigheter används för återrapportering från åklagaren (se nedan). Förundersökningsledare och utredare kan där anteckna synpunkter som sedan vidarebefordras till den eller de poliser som i första skedet ansvarat för och handlagt utredningen. Det finns också utrymme för polismannen att i omvänd riktning ställa frågor till utredaren och förundersökningsledaren. I kvalitetssäkrings- rapporten finns en checklista som omfattar ett antal kontrollfrågor som utgör utgångspunkten i återkopplingsförfarandet. Några av punkterna syftar till att säkerställa ren formalia avseende t.ex. person- och dagsbotsuppgifter, men det finns också hållpunkter för brottsrubricering, åtalsangivelse, delgivning av misstanke, förhör, skadedokumentation, beslag m.m. I rapporten kan undersöknings- ledaren, förutom att lämna synpunkter, även ange om utredningen nedlagts eller blivit föremål för förundersökningsbegränsning samt skälen för åtgärden. 2.8.2Återkoppling mellan åklagare och polis Till skillnad från vad som kunnat konstateras i de ovan angivna interna återkopplingskontakterna mellan ordnings- och kriminal- polis, har det vid flera polismyndigheter utvecklats ett formellt system för återrapportering från åklagare till polis i syfte att kvalitetssäkra brottsutredningarna. Förfarandet innebär att åklagaren, sedan beslut fattats i åtalsfrågan och utredningen därmed avslutats, på en blankett som medföljer utredningen lämnar synpunkter till berörda polisiära befattningshavare. I de flesta fall är gången sådan att underlaget tillställs ansvarig förundersöknings- Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar ledare som efter granskning vidarebefordrar relevanta uppgifter till handläggande utredare. Den närmare utformningen av rapporten varierar något mellan myndigheterna men innefattar i huvudsak utrymme för angivelse dels av uppgifter om vilket beslut som fattats i åtalsfrågan, dels av brister eller förtjänster i utredningen. Liksom i Jönköpings- rapporten finns ett antal kontrollfrågor jämte förklaring, vilka ska utgöra underlaget för återkopplingen. Listan berör väsentligen frågor på följande områden. Vad gäller användningsområdet synes kvalitetssäkringsrapporten i huvudsak användas när brottsutredningen varit polisledd, företrädesvis i mängd- och trafikbrottsärenden. I de fall åklagaren är förundersökningsledare och därmed fortlöpande har möjlighet att kontrollera, följa upp och kvalitetsgranska olika utrednings- åtgärder torde behovet av förfarandet vara mer begränsat. Det får förutsättas att felaktigheter och brister, men även sådant som är positivt, påtalas av åklagaren under utredningens gång. I praktiken kan arbetsläget emellertid vara sådant att åklagaren av tidsskäl inte hinner med att kontinuerligt detaljgranska förhör och annat för att därefter återkoppla. Detta kan gälla mindre omfattande förundersökningar i relations- och ungdomsärenden, där åklagaren i princip regelmässigt leder förundersökningen och där antalet pågående utredningar hos den enskilde åklagaren är stort. Det kan således även i dessa fall finnas anledning att lämna sammanfattande Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar synpunkter via blanketten sedan förundersökningen avslutats. I större ärenden avseende grova brott som ofta innebär täta kontakter mellan polis och åklagare, inte sällan i form av personliga sammanträffanden, och som är resursmässigt prioriterade, förefaller återrapporteringsformuläret användas sparsamt. Med hänsyn till syftet med formuläret tillämpas metoden i regel inte heller när utredningens beskaffenhet inte föranleder några synpunkter, positiva eller negativa, från åklagarens sida. Många polismyndigheter uppger att man använt sig av ett formellt återrapporteringssystem i enlighet med vad som beskrivits, men att metoden avskaffats. Som skäl för detta har återkommande angetts att blanketten i praktiken inte kommit att användas av åklagare i sådan utsträckning att det varit befogat att fortsätta med hanteringen. Detta skulle i sin tur ha sin upprinnelse i att ärendetillströmningen generellt ökat och att åklagaren av tidsbrist därför underlåtit att lämna synpunkter via blanketten. Även tidsbrist hos de polisiära förundersökningsledarna har anförts som skäl. Formulären har blivit liggande obearbetade till förmån för andra mer prioriterade arbetsuppgifter. Avsaknaden av ett formellt system i den nu beskrivna formen synes främst gälla större polismyndigheter med ett stort ärendeflöde, t.ex. . Inom mindre myndigheter blir underlaget naturligen mer begränsat och därmed mer överskådligt och lättare att bearbeta. Vid flera åklagarkammare, t.ex. i , och , har man i stället för eller som ett komplement till återrapporteringsblanketten infört ett på åklagarkammaren internt system för uppföljning av polisledda brottsutredningar. Kamrarna som tillämpar metoden är ofta så organiserade att det finns grupper eller team av åklagare som hanterar en viss typ av ärenden, t.ex. relationsvåld, ungdomsbrott, grova brott och mängdbrott. Systemet för kvalitetssäkring och återrapportering som utvecklats fungerar, med vissa mindre variationer, på så vis att de åklagare som hanterar polisledda förundersökningar dokumenterar eventuella brister som upptäcks och vidarebefordrar underlaget till t.ex. teamledare eller mängdbrottsspecialist. Den person som utsetts för uppgiften sammanställer därefter materialet och återkopplar till berörda befattningshavare inom polisen. I några fall används en checklista med kontrollfrågor liknande den som ovan beskrivits, medan underlaget i andra fall endast utgörs av ett formulär med utrymme för anteckning av relevanta diarienummer, polisenhet och anmärkningar på utredningen. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar uppgifter från tillämpande kammare en stor fördel på så sätt att återkommande felaktigheter och tillkortakommanden särskilt noteras och uppmärksammas. Vidare kan bristerna ibland hänföras till särskilda polisdistrikt eller enheter och återkopplingen följaktligen mer precist kanaliseras. I den mån det inte finns något att anmärka på utredningen används som regel inte blanketten. Inom ramen för det s.k. mängdbrottsuppdraget, som redovisades till regeringen , har och enats om att ta fram ett centralt, enhetligt och datoriserat återkopplingssystem, som är integrerat med ärendehanteringssystem Cåbra. Tanken är att den åklagare som fattar ett beslut om avskrivning eller komplettering i en polisledd utredning ska vara skyldig att svara på några i förhand bestämda frågor om utredningens kvalitet. Resultatet av åklagarnas svar ska därefter sammanställas automatiskt och redovisas till de polisiära befattningshavare som behöver uppgifterna för sin styrning och ledning. Åklagar- myndighetens mängdbrottsspecialister ska också ta del av resultatet och samverka med respektive polisiära utredningsenhet för att förbättra utredningarnas kvalitet. Avsikten är att systemet ska kunna införas . Beträffande åter- kopplingsrutiner med pappersblanketter framhålls i redovisningen av mängdbrottsuppdraget att dessa rutiner visat sig vara tids- krävande samt medfört en omfattande administration vid såväl åklagarkamrarna som polismyndigheterna. Vidare anförs att det varit svårt att dra systematiska slutsatser av de synpunkter som lämnats på blanketterna. 2.8.3Samverkan genom möten, m.m. Vid vissa polismyndigheter och åklagarkammare saknas av olika skäl helt särskilda formulär eller dylikt för återkoppling. Vad som däremot generellt förekommer är mer eller mindre regelbundna sammanträden mellan åklagare och polisiära förundersöknings- ledare, vid vilka bl.a. återkommande brister i polisledda förundersökningar behandlas. Enligt de uppgifter som inhämtats är ofta kammarens mängdbrottsspecialist ansvarig för dessa möten och olika polisiära befattningshavare närvarar. Enligt Riks- åklagarens riktlinjer Bekämpning av mängdbrott (ÅMR 2006:2) har mängdbrottsåklagare också ett generellt ansvar för att för- Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar undersökningar avseende mängdbrott som leds av polis fortlöpande kvalitetssäkras. Åklagaren ska därvid, i syfte att öka höja kvaliteten i förundersökningarna, bistå med stöd och råd av övergripande natur till de polisiära förundersökningsledarna. Det finns åklagarkammare där åklagare har möten med polisen i primärt syfte att hantera tvångsmedel och ta ställning till förundersökningsbegränsning, men där naturligen även allmänna synpunkter på utredningsarbetet lämnas. En sådan rutin finns huvudsakligen på de kammare som infört s.k. tvångsmedels- grupper, vilket innebär att särskilda åklagare enligt visst schema enbart hanterar frihetsberövade och andra tvångsmedelsärenden. Återkoppling från åklagare sker också vid de sammanträden på chefsnivå som i normalfallet förekommer. Det har vidare anförts att återkoppling, i likhet med vad som sker internt inom polisen, i det enskilda fallet i stor utsträckning sker informellt i kontakterna mellan åklagare och utredare. Vid många åklagarkammare finns också särskilt utsedda s.k. kontaktåklagare genom vilka synpunkter kan förmedlas i båda riktningar. En ytterligare variant på sam- verkan är att åklagare regelbundet, i vissa fall , besöker lokala polisenheter för att i viss mån filtrera ärendeflödet till åklagarkammaren. Mötena kan gå till så att den polisiära förundersökningsledaren kortfattat föredrar ärenden för åklagaren, som därefter direkt beslutar om t.ex. förundersökningsbegränsning mot bakgrund av reglerna om åtalsunderlåtelse eller särskild åtalsprövning. Genom en sådan gallring görs framförallt effektivitetsvinster. I utredningar kring barn som misstänkts ha blivit utsatta för våld och sexuella övergrepp sker inte sällan en nära samverkan mellan polis, åklagare, socialtjänst och andra yrkeskategorier. På vissa orter har såsom en försöksverksamhet etablerats s.k. barna- hus, där bl.a. regelbundna samrådsmöten mellan olika yrkes- företrädare, inklusive polis och åklagare, hålls. Ett av syftena med verksamheten har varit att förbättra kvaliteten på förundersökningarna. har i en rapport om hanteringen av mängdbrott (RiR 2010:10) granskat bl.a. samverkan mellan åklagare och polis när det gäller dessa brott. I rapporten konstateras att en strukturerad samverkan är central för en effektiv kunskapsöver- föring från åklagare till polis. Av de intervjuer som gjort framgår dock att åklagarna anser att polisen inte alltid tar till sig de synpunkter som lämnas angående brister i polisledda Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar Polisen anser å sin sida att åklagarna ofta kommer med samma synpunkter. Detta förefaller, enligt uppfattning, leda till en slentrianmässig samverkan mellan polis och åklagare, som inte bidrar till en varaktig utveckling av kvaliteten i den materiella delen av brottsutredningarna. Av granskning framgår också att de polisiära förundersökningsledarna på ett systematiskt sätt kvalitetssäkrar brottsutredningarna innan de redovisas till åklagare för åtalsprövning. I de enkätsvar som fått in uppger 22 av 35 polisdistrikt att alla mängdbrottsutredningar granskas av förundersökningsledaren innan redovisning sker. I nio distrikt sker kvalitetssäkringen genom stickprovskontroller och i fyra distrikt på annat sätt. Enligt framgår dock av de intervjuer som gjorts med polisiära förundersökningsledare och utredare att det i praktiken är relativt vanligt att förundersökningsledare inte hinner gå igenom alla förundersökningsprotokoll innan de redovisas. Enligt rapporten bedömer ändå åklagarna att kvaliteten överlag är god. Det stora flertalet av redovisade förundersökningar kan utan kompletteringar ligga till grund för beslut om lagföring. konstaterar dock att när kvaliteten ändå brister i enskilda förundersökningar är det framförallt fråga om fel som skulle ha upptäckts vid en fungerande kvalitetssäkring. En konsekvens av att enkla brister identifieras av åklagaren, och inte av polisiära förundersökningsledare, är att åklagaren måste ägna tid åt att komplettera dessa ärenden. enkät visar också att 14 av 35 polisdistrikt anser att åklagarnas återkoppling till polisen bör förbättras för att öka lagföringen och förkorta handläggningstiden för mängdbrott. 17 av 32 åklagarkamrar anser att återkopplingen till polisen bör för- bättras. slutsats är att dagens samverkan mellan polis och åklagare inte är tillräcklig. I syfte att förbättra kvaliteten på brottsutredningar, men också för att uppnå större enhetlighet och effektivitet, har det vid bl.a. åklagarkamrarna i och i samråd med respektive polismyndighet utarbetats vad som benämns generella utrednings- direktiv. I direktiven, som i vissa fall är relativt omfattande, ges Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar instruktioner och anvisningar om hur de vanligaste brottstyperna bör hanteras i olika avseenden. Materialet är i första hand avsett att fungera som en checklista för de polisiära förundersökningsledarna, men torde även, såsom det är avfattat, vara relevant som ett stöd för utredare. I (Utvecklingscentrum ) rapport arbete med mängdbrotten – en utvärdering anges att ett framtagande, i samråd med , av nationella standardiserade utredningsdirektiv bör övervägas. Några sådana direktiv har ännu inte utarbetats. I samband med de kontakter utredningen haft med polismyndig- heterna har återkommande framhållits vikten av vidareutbildning som ett led i strävandena mot en ökad kvalitet i brottsutredningar. Särskilt har pekats på den kvalificerade förundersökningsledar- utbildning som administreras av . Vid några polis- myndigheter har enligt de uppgifter som lämnats samtliga förundersökningsledare genomgått utbildningen och vid andra har målsättningen uppgetts vara att så ska ske. Vidare har påtalats att utbildning är av vikt inte bara när det gäller kriminalpoliser utan även för t.ex. polisbefäl i yttre tjänst. Hög kompetens hos förundersökningsledare och utredare framhålls av Rikspolis- styrelsen som avgörande för kvaliteten i den polisiära brotts- utredande verksamheten (se t.ex. Polisens planeringsförutsättningar för perioden –2012, , diarienummer CO-903- 1120/09). kärnverksamhet består av två delar som benämns processer, en för brottsbekämpning och en för effektiv handel. Brottsbekämpningsprocessen är indelad i tre kompetenscenter med placering i , respektive . Inom varje kompetenscenter finns bl.a. en gränsskyddsavdelning under vilken tullåklagarsektion och gränsskyddsgrupper sorterar. Vidare finns en tullkriminalavdelning med grupper för analys, spaning och utredning. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar 2.9.2Åtgärder för kvalitetssäkring av brottsutredningar Enligt uppgifter från företrädare för saknas ett formellt system för kvalitetssäkring av de brottsutredningar som bedrivs inom verket.