sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Om t.ex. en utlänning uppträder stökigt när han eller hon ska transporteras av polis eller Kriminalvårdens transporttjänst till ett förvar, kan utlänningen inte köras direkt till t.ex. ett häkte. Utlänningen måste i stället skrivas in på ett förvar och först därefter kan Migrations- verket fatta ett placeringsbeslut. och Rikspolis- styrelsen har anfört att det vore mer ändamålsenligt om i vissa fall kunde fatta ett placeringsbeslut i ett tidigare skede. 11.10.4 Överväganden och förslag Utredningens bedömning och förlag: Förvaren ska som utgångspunkt bedrivas på det öppna och humana sätt som de bedrivs . För att i största möjliga utsträckning undvika att en utlänning placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polis- arrest ska dock ta ett större ansvar för de förvarstagna utlänningar som enligt nuvarande regler placeras inom kriminalvården på grund av säkerhetsskäl. En större andel av de förvarstagna utlänningarna ska således bli kvar på förvaren jämfört med . För att göra detta möjligt ska Migrations- verket ges i uppdrag dels att inrätta avdelningar med en viss högre säkerhet på förvaren, dels att se till att sjukvårdspersonal ska finnas närvarande på förvaren i större utsträckning än . ska även ges i uppdrag att utbilda eller anställa personal på förvaren så att den har kompetens att använda det våld som de enligt UtlL och BrB har befogenhet att använda. Utöver de våldsbefogenheter personal har enligt nuvarande regler ska den även få befogenhet att förse en förvarstagen utlänning med handfängsel i vissa situationer och under vissa förhållanden. Om en utlänning uppträder så våldsamt att han eller hon av säkerhetsskäl inte kan vistas ens på en avdelning med högre säkerhet på förvaret ska utlänningen dock alltjämt kunna placeras inom kriminalvården. Ett förtydligande förs dock in i lagtexten om att en utlänning inte kan placeras i kriminalvård enbart med hänvisning till att han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv. Möjligheten att placera en förvarstagen Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? utlänning på grund av säkerhetsskäl i ett häkte ska även tas bort. Placeringen ska i stället endast få ske i en kriminalvårdsanstalt. Kriminalvården ska ges i uppdrag att inrätta avdelningar på anstalterna som är avsedda enbart för förvarstagna utlänningar. Avdelningarna ska vara utformade på ett sådant sätt att en förvarstagen kan beviljas de lättnader och förmåner han eller hon enligt återvändandedirektivet och häkteslagen har rätt till. Principiella överväganden om ansvarsfördelningen mellan och Kriminalvården Frågan om vilken myndighet som ska ansvara för en uppgift kräver ofta principiella överväganden. Principiella skäl har t.ex. varit en av de främsta orsakerna till att polismyndigheternas roll i utlännings- ärenden successivt minskat till förmån för (se prop. 1996/97:25 s. 135). Ansvaret för asylutredningar flyttades över till och flyttades ansvaret för utredningar om uppehållstillstånd och medborgarskap över. Som nämnts tidigare flyttades även ansvaret för förvarslokalerna och utlänningarna som vistas där över till 1997. I förarbetena till de förändringar som skedde 1997 angavs att frågan om vilken myndighet som organisatoriskt ska svara för en verksamhet ska ses i förhållande till såväl sakinnehåll i verksamheten som myndighetens totala roll i samhället. i ett sådant perspektiv ansågs Polisens huvudroll vara att upprätthålla ordning och säkerhet i samhället. Att utreda utlänningars skäl för uppehållstillstånd kunde då ses som en främmande verksamhet. Oavsett om en sökande vill vistas i därför att han eller hon anser sig vara utsatt för förföljelse i sitt hemland eller ville leva tillsammans med en anhörig, hade detta enligt förarbetena föga med Polisens huvuduppdrag att skaffa. Det kunde snarare av utlänningen uppfattas som ett tecken på misstro från det svenska samhällets sida att frågan om rätten att vistas här till väsentliga delar handläggs av en myndighet som i övrigt i hög grad sysslar med brottsbekämpning (se prop. 1996/97:25 s. 135). När det gäller ansvarsfördelning mellan och Kriminalvården i fråga om utlänningar som tagits i förvar måste liknande principiella resonemang föras. är den centrala förvaltningsmyndigheten för verksamhet inom migrationsområdet och ska verka för att Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? handläggningen av utlänningsärenden är rättssäker och effektiv. Bestämmelser om finns i utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen av mottagande av asylsökande m.fl. och i förordningen (2007:996) med instruktion för . Enligt förordningen är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Av UtlL framgår att Migrations- verket har ansvar för förvaren och för behandlingen och tillsynen av de utlänningar som hålls i förvar. Bestämmelser om Kriminalvården finns i stället i häktes- och fängelselagstiftningen och i förordning (2007:1172) med instruk- tion för Kriminalvården. Kriminalvården ansvarar enligt för- ordningen för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktes- verksamhet samt utföra personutredningar i brottmål. Kriminal- vården ska enligt förordningen verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, för att lagföring kan ske på ett effektivt sätt och för att återfall i brott förebyggs. Kriminalvården ska vidare särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivning förbereds, narkotika- missbruk bekämpas och att innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov. Kriminalvårdens verksamhet har således en inriktning som skiljer sig väsentligt från . Kriminalvården handskas nästan uteslutande med personer som är misstänkta eller dömda för brott och myndighetens huvuduppdrag är att verkställa påföljder för brott. En placering hos sänder enligt utredningens uppfattning en tydlig signal till såväl allmänheten som till berörda utlänningar om det svenska samhällets syn på dessa utlänningar. Av principiella skäl kan det därför ifrågasättas om Kriminalvården ska ansvara för utlänningar som tagits i förvar. De principiella skälen mot en placering hos är starkast i de fall en utlänning inte är dömd eller misstänkt för något brott och i de fall anledningen till placeringen är att nödvändig vård eller tillsyn inte tillhandahålls hos . När det däremot gäller en utlänning som utvisats på grund av brott eller en utlänning som uppträder aggressivt har de principiella invändningarna mot en placering hos inte samma styrka. Att Kriminal- vården i vissa fall ansvarar för de sist nämnda utlänningarna kan Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? inte heller anses främmande i förhållande till Kriminalvårdens övriga verksamhet. I avsnitt 2.2 har vi redogjort för de internationella rekommenda- tioner och riktlinjer som finns på detta område. Samtliga dessa stadgar att förvarstagna utlänningar inte ska placeras i häkten och anstalter och att, om sådana placeringar ändå sker, så ska utlänningarna hållas avskilda från andra intagna och behandlas utifrån perspektivet att de inte är misstänkta eller dömda för brott. I avsnitt 11.7 har vi även redogjort för den kritik som fått från både och . Kritiken har framförallt gällt ordningen att placera förvarstagna utlänningar i häkten men har även gällt den hälso- och sjukvård som förvarstagna utlänningar får på förvaren. Även utredningen anser att det är bekymmersamt att förvars- tagna utlänningar av säkerhetsskäl placeras i häkten, anstalter och polisarrester i den omfattning som sker och att många av de som placeras där far illa. För den utlänning som mår psykiskt dåligt när han eller hon placeras i t.ex. ett häkte innebär häktesvistelsen med få undantag en försämring och för den som inte har några psykiska problem när han eller hon kommer till ett häkte är risken stor att häktesmiljön skapar sådana problem. Förutom den inhumana aspekten av en sådan ordning innebär den även att stora kostnader för samhället uppstår. Häktena och även sjukvården får ta hand om många utlänningar vars psykiska problem inte hade behövt upp- komma eller inte hade behövt bli så allvarliga om man i ett tidigare skede hade satt in insatser. När en förvarstagen utlänning placeras i ett häkte innebär det även en i många fall omotiverad skärpning av tvångsmedlet mot utlänningen eftersom skillnaden mellan ett förvar och ett häkte är så stor. Förvaren är förhållandevis öppna medan häktena, både vad gäller personalens befogenheter och lokalerna, är utformade för att kunna ta emot även de mest våldsamma och säkerhetskrävande klienterna. Att en utlänning diskvalificerat sig för att vistas till- sammans med andra förvarstagna på ett förvar innebär således inte alltid att det är nödvändigt att placera utlänningen i ett slutet häkte. Ur detta perspektiv är den nuvarande ordningen inte utformad i enlighet med de grundläggande behovs- och proportionalitets- Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Någon möjlighet att välja den åtgärd som i det enskilda fallet innebär minsta möjliga intrång i den enskildes frihet finns egentligen inte. Det är även uppenbart att många häktes- placeringar inte kan anses stå i rimlig proportion till det intrång i friheten som åtgärden innebär för den enskilde. Till viss del kan reglernas utformning anses vara ett medvetet frångående från dessa principer. Man har t.ex. valt att inte införa regler om att personal ska kunna belägga en utlänning med handfängsel som ett mindre ingripande alternativ till en häktesplacering. Detta trots att man insett att det finns en risk att avsaknaden av sådana regler kan leda till att fler utlänningar placeras på häkten (se prop. 1996/97:147 s. 32). Även tillämpning- en av reglerna har dock bidragit till detta. Trots att det t.ex. finns en möjlighet att hålla en utlänning avskild på ett förvar i stället för att placera honom eller henne hos sker det mycket sällan i praktiken. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att den nuvarande ordningen förändras. bör följa de internationella rekommendationer och riktlinjer som finns och bör även åtgärda de förhållanden som vi fått internationell kritik för. Det är viktigt att förvarstagna utlänningar behandlas humant och det bör gälla alla förvarstagna, inte endast de som platsar på de nuvarande förvaren. Reglerna bör vara utformade så att det finns en möjlighet för tillämpande myndigheter att göra de avvägningar som bör ske enligt behovs- och proportionalitetsprinciperna. Avdelningar med en viss högre säkerhet på förvaren Utgångspunkten för våra överväganden när det gäller en förändrad ordning är att bör ta ett större ansvar för de utlänningar som placeras hos än vad verket gör . Av internationella bestämmelser framgår tydligt att förvar av utlänningar främst ska ske i förvarsanläggningar. Som vi redogjort för tidigare kan även starka principiella skäl anföras mot att utlänningar som inte är dömda eller misstänkta för något brott placeras hos . För att ska kunna ta ett större ansvar krävs att utformningen av förvaren förändras. Detta bör dock ske med viss varsamhet. Det är väsentligt att de goda förhållanden och den avspända atmosfär som personalen på förvaren lyckats skapa Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? måste det införas reella alternativ till en placeringar hos i de fall det inte räcker att bemöta en utlänning med enbart ett öppet förhållningssätt. Vid denna avvägning anser utredningen att det är viktigt att komma ihåg att ett av huvudsyftena med att fick ansvaret för förvaren var att det ansågs att det i största möjliga utsträckning skulle garantera att de som hålls i förvar skulle slippa att vistas i häkten och kriminalvårdsanstalter. Vidare måste man beakta att lagstiftaren redan enligt nuvarande regler har förutsatt att en utlänning i första hand ska hållas avskild på ett förvar, innan ett beslut om placering fattas. Av 11 kap. 6 § UtlL framgår även att en utlänning får underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Redan enligt nuvarande regler hade det alltså varit möjligt för att ta ett större ansvar för de förvarstagna utlänningar som placeras hos än vad man gör . Vidare är det viktigt att komma ihåg att förvaren enligt för- arbetena endast så långt som möjligt ska stämma överens med de mottagningscentra som driver. Ett förvar är alltså inte något mottagningscentra, utan en lokal där frihetsberövade personer ska vistas och övervakas. Detta har lagstiftaren även markerat genom de regler om avskiljande och rörelsebegränsning som nämnts ovan. Enligt utredningens uppfattning är det ganska självklart att i vart fall viss personal på förvaren har kompetens att tillgripa våld eller tvång för att i vissa situationer förhindra rymningar eller för att upprätthålla ordningen och säkerheten i lokalen. Utredningen anser att en utlänning alltjämt i första hand ska hållas avskild på ett förvar, innan ett beslut om placering på grund av säkerhetsskäl fattas. För att garantera att detta verkligen sker och att ordnar förvarsverksamheten på ett sätt som gör att detta är möjligt föreslår utredningen att förvarstagna utlänningar i fortsättningen ska kunna hållas avskilda på avdelningar med en viss högre säkerhet som inrättas på förvaren. har uttryckt oro för att en sådan förändring kommer att innebära att det är möjligt att ha en öppen miljö på förvarsenheterna och därigenom inte heller någon möjlighet att driva verksamheterna i en så mottagningslik miljö som möjligt. Avdelningarna med en viss högre säkerhet bör dock enligt utredningens uppfattning inrättas på ett sådant sätt att den Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? vanliga förvarsverksamheten påverkas så lite som möjligt. De vanliga avdelningarna bör t.ex. drivas på samma humana och öppna sätt som . De utlänningar som vistas på de vanliga avdelningar- na bör fortfarande kunna röra sig fritt inom de lokalerna och kunna ta del av de aktiviteter som bedrivs där. Avsikten med förslaget är alltså inte att förändra inriktningen på hela förvarsverksamheten, utan endast att skapa utökade förutsättningar för att handskas med vissa av de förvarstagna utlänningarna. En avdelning med en viss högre säkerhet bör finnas på varje förvar men bör placeras avskild från de övriga avdelningarna i de fall det är genomförbart. Detta för att de vanliga förvars- avdelningarna ska påverkas så lite som möjligt. Med beaktande av den platsbrist som råder, och att det är meningen att Migrations- verket på dessa avdelningar ska ta hand om ett visst antal förvarstagna utlänningar som statistiskt sett nu alltid befinner sig hos , bör avdelningarna bestå av nyinrättade förvarsplatser (i avsnitt 11.13 nedan tar vi upp frågan om platsbrist mer ingående). Mot bakgrund av den bristfälliga statistik är det svårt att säga exakt hur många förvarsplatser som bör inrättas. Totalt torde dock behovet inte uppgå till mer än ungefär 20 platser. Av det anförda följer att utredningen inte anser att Migrations- verket ska ges en utökad möjlighet att fatta ett beslut om placering t.ex. innan en incident inträffat på ett förvar eller innan en utlänning anlänt till en förvar. Genom förslaget om avdelningar med en viss högre säkerhet ges i stället en utökad möjlighet att ta ansvar för t.ex. en utlänning som har uppträtt stökigt under en transport till förvaret. Utlänningen bör få en möjlighet att lugna ner sig på en avdelning med högre säkerhet och först om det visar sig att en sådan åtgärd inte är tillräcklig bör kunna överväga ett placeringsbeslut. De nuvarande reglerna om omprövning av ett beslut att avskilja en utlänning från övriga som hålls i ett förvar bör vidare behållas. Beslutet bör alltså även fortsättningsvis omprövas . Tanken är att en utlänning som hålls avskild på en avdelning för viss högre säkerhet i stor utsträckning ska kunna komma tillbaka till en vanlig avdelning. Steget tillbaka från en avdelning med viss högre säkerhet är inte lika stort som steget tillbaka från ett häkte. Det blir också lättare att ompröva dessa beslut eftersom det inte krävs att personal besöker t.ex. ett häkte och omprövningen blir alltså inte beroende av att besöksrutinerna fungerar som det är tänkt. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? möjlighet att hålla en utlänning avskild på en avdelning med en viss högre säkerhet bör framgå av lag. Den nuvarande bestämmelsen om avskiljande i 11 kap. 7 § UtlL bör därför ändras så att det av den framgår att en utlänning får hållas avskild vid en avdelning inom förvarslokalen som är inrättad för särskild noggrann tillsyn. har anfört att det är bättre att utveckla verksamheten utifrån nu gällande lagstiftning. I stället för att genomföra en lagändring som innebär att verket åläggs att inrätta särskilda avdelningar med viss högre säkerhet, har verket framfört att verket anser att det finns en möjlighet att inom ramen för gällande lagstiftning utveckla och förstärka möjligheterna att rent faktiskt avskilja förvarstagna på förvaren. har uppgett att verket avser att genom återkommande utbildnings- insatser och rutinförändringar utveckla den lösningsfokuserade samtalsmetodik som redan nu används på förvaren. Utredningen anser dock att de problem som beskrivits har varit kända , utan att har vidtagits några åtgärder för att få en förändring till stånd. Att ett beslut om avskiljande fattas enbart för att de formella förutsättningarna för ett beslut om placering ska vara uppfyllda är t.ex. inte ett tillämpningsproblem som uppstått , utan snarare en vedertagen praxis på alla förvaren. På inget av förvaren pågår heller något arbete med att t.ex. ställa i ordning lokalerna så att det i praktiken blir möjligt att hålla en utlänning avskild. Inte heller i det nya förvar som är under uppbyggnad i i har lokalerna anpassats för att kunna avskilja förvarstagna. Utredningen anser även att det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan Migrations- verket och Kriminalvården tydligt framgår av lag. Genom en bestämmelse om att är skyldig att ha avdelningar med en viss högre säkerhet markeras att ska ta ett större ansvar för de förvarstagna utlänningarna än vad verket gör . I övrigt bedömer utredningen att förändringen i denna del i princip kan genomföras inom ramen för befintlig lagstiftning. Av 11 kap. 6 § UtlL framgår som nämnts att en utlänning får underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Redan av den bestämmelsen framgår att utlänningen t.ex. kan låsas in på ett eget rum på en avdelning för högre säkerhet om det är nödvändigt Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? och att personal får använda det våld eller tvång som är nödvändigt för att lugna ner en person. bör dock ges i uppdrag att utbilda eller anställa personal på förvaren så att avdelningarna med en viss högre säkerhet i praktiken blir ett alternativ till en häktesplacering och så att i vart fall en viss del av personalen har kompetens att använda det våld och tvång som den enligt UtlL och BrB har befogenhet att använda. På ytterligare en punkt bör dock lagreglerna förändras och det gäller befogenheten för personal att kunna belägga en förvarstagen utlänning med handfängsel. Under ut- redningens gång har vi tagit upp denna fråga i olika sammanhang och många av dem vi träffat har varit negativt inställda till att personal ske ges denna befogenhet. Frågan har för många ett starkt symbolvärde och att frågan är grannlaga framgår inte minst av att den utretts . har anfört att verket över huvud taget inte ser något behov av att verkets personal ska få befogenhet att använda handfängsel. Att avfärda frågan på detta sätt är dock enligt utredningens mening att göra det för lätt för sig. I vissa fall uppstår situationer på förvaren där användande av handfängsel sannolikt är den bästa metoden att hindra en utlänning från att skada sig själv, andra förvarstagna, personalen eller lokalerna. Erfarenheten från verksamheter där handfängsel är tillåtet visar också att handfängsel ofta lugnar ner en besvärlig situation snabbt och effektivt. Även om handfängsel är en ingripande åtgärden mot en utlänning är åtgärden tillfällig och mycket mindre ingripande än att utlänningen placeras i ett häkte. I praktiken innebär de nuvarande reglerna inte heller att de berörda utlänningarna slipper att beläggas med handfängsel. I stället kallas polis till förvaren i de situationer förvarspersonalen inte kan hantera en utagerande utlänning och en vanlig åtgärd från polisens sida i de fallen är just att förse utlänningen med hand- fängsel. av dessa fall fattas även ett placeringsbeslut och polisen tar ofta med sig utlänningen till ett häkte. Utlänningen beläggs således både med handfängsel och placeras i ett häkte. Vid samtal med personal har även framkommit att det i vissa fall kan ta förhållandevis för polisen att komma till förvaret. Under den tiden man väntar på polisen kan det därför ifrågasättas om ordningen och säkerheten på förvaren alltid upprätthålls. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Ur en utlännings perspektiv måste frågan om hur ingripande ett tvångsmedel är mot honom eller henne även vara viktigare än vilken sorts personal som kan göra vad mot honom eller henne. Avsikten med våra förslag är därför att ge personal olika handlingsalternativ och en möjlighet att använda det tvångsmedel som innebär minsta möjliga intrång i en utlännings frihet. I avsnitt 5.2.2 har vi förslagit att en uttrycklig regel ska införas i UtlL om att en tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om vårt förslag genomförs kommer den bestämmelsen även att bli tillämplig i dessa situationer. I vissa fall kan det alltså räcka med att en utlänning beläggs med handfängsel och att han eller hon därefter kan stanna kvar på en vanlig avdelning på förvaret. Avdelningarna med en viss högre säkerhet möjliggör i stället att en utlänning efter en incident kan avskiljas från de andra förvarstagna för att lugna ner sig. Nackdelarna med en häktesplacering kan på så sätt i många fall undvikas. Tanken är således inte, vilket inte nog kan understrykas, att ersätta häktena med lika slutna förvar, utan handfängsel och avdelningar med en viss högre säkerhet ska utgöra ett mindre ingripande alternativ än ett häkte. Befogenheten för personal att använda handfängsel bör framgå av UtlL på samma sätt som befogenheten för personalen att använda våld eller tvång. Av bestämmelsen i UtlL bör framgå att handfängsel får användas endast om en förvarstagen utlänning uppträder så våldsamt att det är absolut nödvändigt att han eller hon förses med handfängsel. Det ska vara fråga om risk för personalens eller annans säkerhet till liv och hälsa. Av bestämmelsen bör även framgå att en utlänning som inte har fyllt inte ska kunna förses med handfängsel. Ett beslut att använda handfängsel bör dokumenteras på lämpligt sätt. En utlänning som har försetts med handfängsel bör även undersökas av en läkare . personal bör vidare få belägga en förvarstagen utlänning med handfängsel vid förflyttning inom förvaret om det är absolut nödvändigt av säkerhetsskäl. bör dock inte få belägga en utlänning med handfängsel utanför ett förvar. Om det bedöms nödvändigt att en utlänning har handfängsel under t.ex. en transport utanför förvaret bör i stället även fortsättningsvis begära handräckning av en polismyndighet. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Hälso- och sjukvård åt förvarstagna Utformningen av förvaren bör även förändras på ytterligare ett sätt och det gäller ansvaret för hälso- och sjukvård till de utlänningar som vistas på där. Även i denna fråga är det viktigt att beakta att ett förvar är en lokal där frihetsberövade personer vistas.