sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — I fallet hade det på försättsbladet till det preliminära förundersökningsprotokollet antecknats att undersöknings- protokoll beträffande beslagtaget gods inte redovisades då det inte tillförde utredningen något. Därutöver fanns inte någon uppgift om att ytterligare material hade sorterats bort. JO framhöll att denna upplysning framstod som närmast vilseledande, eftersom den kunde föranleda slutsatsen att inget annat material än vissa uppgifter om beslagtaget gods hade sorterats bort (se JO 2007/08, s. 87, s. 100). Enligt JO:s bedömning hade åklagaren brustit i objektivitet genom att inte upplysa de misstänkta och försvararna om att det fanns utredningsmaterial som inte tagits in i förundersökningsprotokollet och för en närmast vilseledande Dokumentation och bevarande av sidomaterial uppgift i fråga om förekomsten av sådant ytterligare material (se a.a. s. 87). Frågan om dokumentation av förekomsten av sidomaterial har även berörts i JO 1964 s. 212. I ärendet, som avsåg frågan om förhör med målsäganden hade redovisats på ett korrekt sätt (av tre hållna förhör redovisades två i sammanfattning i förundersöknings- protokollet medan endast ett återgavs fullständigt), påpekade JO att en undersökningsledare bör iaktta varsamhet när denne vid förundersökningsprotokolls utformning utmönstrar material som betydelselöst för utredningen, eftersom undersökningsledaren inte alltid kan fullt ut överblicka vad som från försvarets synpunkt framstår som betydelsefullt. Vidare framhöll JO att det är av värde att det i förundersökningsprotokollet klart markeras att visst utredningsmaterial sovrats bort. Detta mot bakgrund av att försvararen enligt 23 kap. 18 § RB har rätt att ta del av allt vad som förekommit vid undersökningen, oavsett om det tagits in i förundersökningsprotokollet eller inte. Sammanfattningsvis framgår av dessa ärenden att enligt JO måste den misstänkte och försvararen informeras om att det finns ett sidomaterial, t.ex. genom en upplysning i förundersöknings- protokollet, så att de kan ta ställning till om de vill ta del av det. Riksåklagaren hade i sitt yttrande till JO med anledning av granskningen av fallet tillkännagett att denne hade för avsikt att utarbeta riktlinjer för hur den misstänkte och försvaret ska informeras om sidomaterial. I yttrandet hade riksåklagaren även framhållit att det, särskilt i vissa slag av ärenden, finns avgränsningsproblem som kan behandlas inom ramen för sådana riktlinjer. JO ifrågasatte dock hur tydliga anvisningar som kan ges och anförde att vilka avgränsningar som kan behöva göras kanske till slut måste bli en fråga för den enskilde förundersöknings- ledarens omdöme och bedömning (se JO 2007/08, s. 87, s. 100). Några sådana riktlinjer som riksåklagaren nämnde i sitt yttrande har inte tagits fram och är enligt vad utredningen erfarit inte heller under framtagande. I den ovan nämnda promemorian från , RättsPM 2008:4, berörs dock frågan i viss utsträckning. I promemorian (s. 11 f.) anges att för att den misstänkte och försvararen vid slutdelgivningen ska kunna ta ställning till vilket material de önskar ta del av, måste de få information om huruvida det finns material som inte tagits med i förundersöknings- protokollet. Det ska därför framgå av anteckning på för- Dokumentation och bevarande av sidomaterial undersökningsprotokollet att det finns sidomaterial. Vidare anförs i promemorian att åklagaren är ansvarig för att den misstänkte och försvararen på ett överskådligt sätt informeras om vilket material som hänförts till sidomaterialet. När det gäller de praktiska möjligheterna för den misstänkte och försvararen till en konkret och praktisk kontroll av sidomaterialet och åklagarens sovrings- bedömningar, framhålls i promemorian att det är av största vikt att det så enkelt som möjligt går att få en överblick över det utredningsmaterial som inte tagits med i förundersöknings- protokollet utan förts till sidomaterialet. Slutligen påpekas att enligt en föreskrift i polisverksamheten ska DurTvå innehålla alla uppgifter som dokumenterats i en förundersökning. DurTvå är beteckningen på det av utgivna ärendehanteringssystem som används av polismyndigheterna för förundersökningar och föreskriften som åsyftas i promemorian finns i RPSFS 1999:7, FAP 400-2. Föreskriften polisen ska lägga in det mesta av det material som hör till utredningen i DurTvå, t.ex. skanna in bilder och inkomna dokument på datorn. Till det material som måste hanteras och förvaras utanför DurTvå hör bl.a. ljud- och bildupptagningar, ljudupptagningar, inkomna bilder i original och andra originaldokument. I vilken utsträckning DurTvå verkligen innehåller alla uppgifter som dokumenteras i förundersökningen varierar i praktiken. I mindre ärenden torde ofta det mesta av utredningsmaterialet läggas in, medan det i större ärenden inte finns resurser att skanna in allt inkommet material (t.ex. telefonlistor på hundratals sidor). I den mån utrednings- materialet inte skannas in, bör det anges i DurTvå att materialet finns i utredningen samt vad det består av. Så sker dock inte alltid, utan i vissa fall anges endast att det finns ytterligare material i akten. Som angetts i inledningen till kapitlet gjordes den begränsningen i 45 kap. 7 § RB att sådant material som inte rör åtalet inte bör ges in till domstolen av åklagaren i samband med åtalet. Med anledning av den ändrade regleringen utfärdade Riksåklagaren året därpå allmänna råd (RÅFS 1988:2) angående hanteringen av förundersökningsprotokoll enligt 45 kap. 7 § RB. De allmänna råden har numera upphört att gälla, men eftersom deras innehåll i sak anses ha fortsatt giltighet (se JO 2007/08 s. 87, s. 97), finns det anledning att något beröra dem. Enligt de allmänna råden bör åklagaren, om inte annat överens- kommits, till försvararen överlämna ett likadant exemplar av Dokumentation och bevarande av sidomaterial förundersökningsprotokollet som det som ges in till domstolen. Om vissa delar av materialet avskiljts från protokollet och försvararen vill ta del av detta, får denne vända sig till åklagaren. Av särskilt intresse i här aktuellt sammanhang är att i de allmänna råden anges att om ett förundersökningsprotokoll inte är fullständigt bör åklagaren markera detta genom en anteckning eller stämpel på framsidan av protokollet. Detta för att uppmärksamma exempelvis försvararen på att visst material avskiljts. Enligt de allmänna råden behöver det inte göras någon redovisning av vad som tagits ut från protokollet, men de sidor som tas ut från protokollet måste alltid finna kvar i åklagarens akt. Avslutningsvis ska nämnas att i sitt slutbetänkande angav att den tidigare i sitt arbete hade övervägt att föreslå en reglering i 23 kap. 21 § RB som skulle uppställa ett krav på att det i förundersökningsprotokollet ska redovisas om det finns sidomaterial i förundersökningen som inte redovisats i protokollet (se SOU 2010:14 s. 99). Enligt uppfattning borde det också anges kortfattat av vilket skäl materialet lämnats utanför protokollet, t.ex. för att det rör åtalade gärningar men bedömts sakna betydelse för åtalsbeslutet eller liknande. Med hänsyn till att fått i uppdrag att se över frågorna om dokumentation och bevarande av en förundersöknings sidomaterial ansåg dock att det var olämpligt att lämna förslag på området (se a.a.). När det gäller tillämpligheten av Tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser om allmänna handlingar och arkivregleringens bestämmelser om arkivering och gallring av handlingar är det ingen skillnad mellan utredningsmaterial som tas in i förundersöknings- protokollet och utredningsmaterial som inte redovisas i detta. TF och arkivregleringen gäller alla handlingar som finns i utredningsmaterialet. I kapitel 8 om inspelning av förhör under förundersökningen har utredningen relativt utförligt redogjort för dels TF:s bestäm- melser om allmänna handlingar (avsnitt 8.4.1), dels arkiv- regleringen i arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446) (avsnitt 8.4.2). Utredningen har också i ett särskilt avsnitt (8.4.3) gått närmare in på vad som gäller för bevarande av Dokumentation och bevarande av sidomaterial dokumentation från förundersökningen. Den följande redo- görelsen är huvudsakligen en sammanfattning av innehållet i dessa avsnitt. Principen om handlingsoffentlighet, som primärt regleras i 2 kap. TF, innebär en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. I vissa undantagsfall får principen begränsas (se 2 kap. 2 § TF och offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). En handling är allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet (2 kap. 3 § första stycket TF). En handling anses som huvudregel upprättad när den har expedierats eller, om handlingen inte har expedierats, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten (2 kap. 7 § första stycket TF). Enligt en undantags- regel kan bl.a. vissa myndighetsprotokoll m.m. anses upprättade när handlingen har justerats hos myndigheten eller på annat sätt färdigställts (2 kap. 7 § andra stycket TF). Ett exempel på en sådan handling är förundersökningsprotokollet. En minnesanteckning, dvs. promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till hos myndigheten endast för ärendets föredragning eller beredning och som inte tillför ärendet sakuppgifter, blir som huvudregel inte allmän handling (2 kap. 9 § första stycket TF). Endast om den expedieras eller tas om hand för arkivering blir en minnesanteckning allmän handling. Om en sådan promemoria eller liknande som kommit till hos myndigheten endast för ärendets föredragning eller beredning tillför ärendet något i sak är det inte en minnesanteckning i TF:s mening. Den är då att anse som en självständig handling, vilken blir allmän senast när ärendet är slutbehandlat hos myndigheten. Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling, som inte expedierats, anses inte som allmän handling om inte den tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andra stycket TF). När ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats arkiveras dels de allmänna handlingarna i ärendet, dels sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten därvid beslutar ska tas om hand för arkivering (3 § arkivförordningen). Dessa handlingar bevaras alltså. Handlingar som inte arkiveras (t.ex. en promemoria som inte tillfört ärendet något i sak och som inte blivit allmän vare sig genom expediering eller genom att den omhändertagits för arkivering) får däremot förstöras, när ärendet är slutbehandlat hos myndigheten. Dokumentation och bevarande av sidomaterial Av om allmänna handlingar och arkiv- regleringen följer alltså att allt egentligt utredningsmaterial, oavsett om det tagits in i förundersökningsprotokollet eller ingår i sido- materialet, ska arkiveras när ärendet är slutligt handlagt hos den brottsutredande myndigheten. Till de handlingar som får rensas från akten hör endast sådant som t.ex. stolp- anteckningar som legat till grund för en renskriven promemoria, anteckningar som inte tillför något i sak, övertaliga exemplar och utkast till skrivelser. Hur länge de arkiverade utredningshandlingarna sedan ska bevaras beror bl.a. på om det finns någon gallringsbestämmelse som omfattar respektive handling och vad den föreskriver. Saknas gallringsföreskrift för handlingen i fråga, ska den i princip bevaras för alltid. Det finns olika gallringsföreskrifter för t.ex. polismyndig- heterna, och när det gäller utredningsmaterial (se avsnitt 8.4.3). Vad gäller möjligheterna att gallra ljudupptagningar från förundersökningsförhör – sådant material torde kunna ingå i sidomaterialet – skiljer sig dessa åt mellan nu nämnda myndigheter; endast de föreskrifter som riktar sig till polismyndigheterna innehåller en bestämmelse om gallring av sådant utredningsmaterial (för dialogförhör tillåts gallring efter brottsanmälan, se RA-MS 2010:3). Polis- myndigheterna är också de enda brottsutredande myndigheter för vilka det finns särskilda gallringsföreskrifter beträffande digitala kopior av beslagtagna digitala handlingar som framställts med hjälp av forensiska analysprogram (t.ex. speglade hårddiskar). Enligt 2008:86 får polismyndigheterna i avslutade förundersökningar gallra sådana digitala kopior efter att ärendet är slutligt handlagt hos polis, åklagare eller domstol. I nedlagda förundersök- ningar får gallringen ske efter denna tidpunkt. Hur länge sidomaterialet från en förundersökning bevaras beror alltså dels på hos vilken myndighet handlingen är arkiverad, dels på vilket slags utredningsmaterial det rör sig om. Gemensamt för den reglering om bevarande av utredningsmaterial som gäller för de olika brottsutredande myndigheterna får dock sägas vara att sådant material i normalfallet inte får gallras , om ens . Slutligen ska påpekas att beträffande visst slags utrednings- material finns det särskilda bevaranderegler utanför arkiv- regleringen. Vad som avses är t.ex. bestämmelserna i 27 kap. 24 § RB om upptagningar och uppteckningar från hemlig teleavlyssning Dokumentation och bevarande av sidomaterial och hemlig kameraövervakning. Om sådant material förekommer i en förundersökning, kan det ofta ingå i sidomaterialet. 11Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial Vad som ska dokumenteras i förundersökningsprotokollet samt hur och när detta ska ske är relativt utförligt reglerat (se närmare redogörelse i avsnitt 10.2). Regleringen innebär bl.a. att åklagaren vid sammanställandet av protokollet endast ska ta med det som han eller hon bedömer är av betydelse för utredningen, se 23 kap. 21 § (RB). För sidomaterial, dvs. utredningsmaterial som inte tas in i förundersökningsprotokollet, saknas däremot helt bestämmelser om hur det ska dokumenteras, trots att sådant material i vissa fall kan ha betydelse för den enskildes möjligheter att förbereda sitt försvar. Mot denna bakgrund har utredningen fått i uppdrag att överväga om det finns behov av en särskild reglering om dokumentation av sidomaterial. I uppdraget ingår också att ta ställning till om det behövs en särskild reglering om bevarande av sidomaterial. 11.2.1Finns det behov av särskilda regler om dokumentation av sidomaterial? Bedömning: Det bör införas särskilda regler om dokumentation av sidomaterial. Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial Av det objektivitetskrav som vilar på åklagaren följer bl.a. att denne, vid bedömningen av vad som har betydelse för utredningen och därför ska tas in i förundersökningsprotokollet, inte enbart ska ta med material som talar emot den misstänkte utan även sådant som talar till förmån för denne. Som utredningen anfört i sina överväganden angående objektivitetskravet bör åklagaren, vid tveksamhet om en omständighet är till förmån för den misstänkte eller inte, välja att redovisa den i protokollet (se avsnitt 5.4). Även om objektivitetsprincipen tillämpas på detta sätt kommer i vissa fall den situationen att uppstå att det till sidomaterialet hänförs material som försvaret anser vara betydelsefullt. Detta beror på att det ytterst är en bedömningsfråga vad i utredningen som ska tas med i förundersökningsprotokollet. Den misstänktes och försvararens rätt till insyn i utrednings- materialet är inte begränsad till sådant som tas in i förundersök- ningsprotokollet, utan omfattar i princip allt utredningsmaterial, se 23 kap. 18 § RB. Genom att den misstänkte och försvararen har rätt att ta del även av sidomaterialet tillförsäkras de möjligheten att själva bilda sig en uppfattning om åklagarens bedömning av vad som har betydelse för utredningen är riktig. Anser den misstänkte eller dennes försvarare att något av betydelse lämnats utanför det preliminära förundersökningsprotokollet (ett sådant brukar vanligen användas för slutdelgivningen), kan de begära att materialet som saknas ska redovisas i det slutliga protokollet. I sidomaterialet kan dessutom finnas uppgifter som den misstänkte och försvararen menar bör utredas vidare och som föranleder dem att begära att ytterligare utredningsåtgärder ska genomföras innan åklagaren tar ställning i åtalsfrågan (se 23 kap. 18 § RB). Som påpekats av () i fallet blir dock rätten att ta del av hela utredningen illusorisk, om inte den misstänkte och försvararen får klart för sig om det finns ett sidomaterial (JO 2007/08 s. 87, s. 100). Ges ingen information om att det finns ytterligare material utöver det som redovisats i det preliminära förundersökningsprotokollet, eller på annat sätt, ligger det nämligen nära till hands att den som underrättas drar slutsatsen att det redovisade materialet innefattar allt som förekommit under förundersökningen. Av fallet framgår vidare att JO:s uppfattning är att det strider inte bara mot 23 kap. 18 § RB utan även mot artikel 6 i att underlåta att lämna information om att visst material sorterats bort från det material SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial som presenteras för den misstänkte och försvararen vid slut- delgivningen. Utredningen instämmer i denna uppfattning. I en promemoria från (Den misstänktes rätt till insyn, RättsPM 2008:4, s. 11) anges att det ska framgå av en anteckning på förundersökningsprotokollet att det finns sido- material (se även JO 2007/08 s. 87, s. 100). I praktiken synes det dock vara sällsynt att den misstänkte och försvararen informeras om förekomsten av sidomaterial på detta sätt. När det finns ett sidomaterial brukar det inte heller finnas någon särskild dokumentation av vad det består av. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att det kan vara av väsentlig betydelse för den misstänktes möjligheter att förbereda sitt försvar att denne får vetskap om det finns ett sidomaterial och, i de fall sådant material finns, vad det innehåller. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt att det saknas bestämmelser om hur sido- material ska dokumenteras. Utredningens bedömning är således att det bör införas särskilda regler om dokumentation av sidomaterial. Förslag: Förundersökningsprotokollet ska innehålla en sammanställning av utredningsmaterial som inte tagits in i protokollet (sidomaterial). Som anförts i föregående avsnitt blir den rätt för den misstänkte att ta del av hela utredningsmaterialet som det stadgas om i 23 kap. 18 § RB tämligen illusorisk, om inte den misstänkte får vetskap om att det finns ett sidomaterial. Grundläggande för en särskild reglering om dokumentation av sidomaterial bör därför vara att den ska ställa krav på att det i förundersökningsprotokollet ska anges om det finns material som inte redovisats i detta. Den allmänna uppfattningen synes vara att den misstänkte och försvararen ska informeras om förekomsten av sidomaterial på detta sätt, dock att det i praktiken inte är särskilt vanligt att det görs. En bestämmelse som föreskriver att förundersökningsprotokollet ska innehålla uppgift om det finns utredningsmaterial som inte redovisats i protokollet skulle alltså endast innebära en författningsreglering av vad som enligt den allmänna uppfattningen redan gäller. Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial Frågan är om det i regleringen bör uppställas vidare krav än så på dokumentationen av sidomaterialet. dokumenteras inte närmare vad sidomaterialet består av. De brottsutredande myndigheterna gör alltså inte någon samman- ställning av eller förteckning över sidomaterialet, ens av mera översiktligt slag, inför slutdelgivningen. För att få veta vad som finns i sidomaterialet får den misstänkte och försvararen vända sig till den brottsutredande myndigheten och begära att få se det fullständiga innehållet i akten. Såvitt utredningen erfarit har det i större utredningar blivit allt vanligare att försvaret begär att få ta del av sidomaterialet i dess helhet. Den av Riksåklagaren tillsatta arbetsgruppen Förtroende- gruppen redovisade i sin rapport domslut – en förtroende- fråga för rättsväsendet () att de försvarare som arbets- gruppen hade inhämtat synpunkter från hade uttryckt önskemål om att i största möjliga utsträckning få del av sidomaterialet för att kunna göra en bättre helhetsbedömning av den företagna utredningen. Som ett alternativ hade försvararna föreslagit att innehållet i sidomaterialet skulle kunna förtecknas i en promemoria som försvaret får del av i samband med delgivningen enligt 23 kap. 18 § RB (se rapporten s. 23). Förtroendegruppen anförde att en åtgärd som kunde övervägas för att öka försvararens insyn var att på lämpligt sätt synliggöra sidomaterialets existens och innehåll (se a.a. s. 45). I den promemoria från som berörts i föregående avsnitt (RättsPM 2008:4, s. 12) framhålls att åklagaren är ansvarig för att den misstänkte och försvararen på ett överskådligt sätt informeras om vilket material som hänförts till sidomaterialet. När det gäller de praktiska möjligheterna för den misstänkte och försvararen till en konkret och praktisk kontroll av sidomaterialet och åklagarens sovringsbedömningar, påpekas att det är av största vikt att det så enkelt som möjligt går att få en överblick över det utredningsmaterial som inte tagits med i förundersökningsprotokollet utan förts till sidomaterialet. Däremot anges inte hur detta i praktiken kan eller bör gå till. Enligt en föreskrift som gäller för polismyndigheterna (RPSFS 1999:7, FAP 400-2) ska ärendehanteringssystemet som används för förundersökningar, DurTvå, innehålla alla uppgifter som dokumenteras i utredningen (se närmare om DurTvå och hur nämnda föreskrift tillämpas i avsnitt 10.2). Vid polismyndig- heternas arkivering, som normalt sker när förundersökningen är SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial avslutad, ska allt som hör till utredningen skrivas ut, däribland en innehållsförteckning över material som inte tagits in i förundersökningsprotokollet (se bilaga 3 till allmänna råd om arkivbildning och arkivvård vid polis- myndigheterna, RPSFS 2004:4, FAP 182-1). Förutsatt att allt material i utredningen läggs in i DurTvå är det tekniskt sett möjligt att skapa och skriva ut en innehållsförteckning över sidomaterialet redan i samband med att det preliminära förundersökningsprotokollet sammanställs. Som anförts i avsnitt 10.2 varierar det dock mellan olika utredningar dels i vilken utsträckning t.ex. inkommet material skannas, dels i vilken mån sådant material som endast finns i akten noga specificeras i DurTvå eller bara noteras allmänt genom angivande av typen ytterligare handlingar finns i akten. Detta innebär att i praktiken kan det, utöver det sidomaterial som framgår av DurTvå och för vilket en innehållsförteckning kan upprättas automatiskt, finnas ytterligare sidomaterial i akten. Inte bara polismyndigheterna, utan även använder sig av ärendehanteringssystemet DurTvå. Däremot har exempelvis inte något motsvarande ärendehanterings- system. För den misstänktes och försvararens möjligheter att bedöma om objektivitetsprincipen iakttagits fullt ut vid sammanställandet av förundersökningsprotokollet och för deras möjligheter att förbereda försvaret, anser utredningen att det skulle vara värdefullt om det till slutdelgivningen upprättades en sammanställning av de handlingar som hänförts till sidomaterialet. Med en sådan sammanställning skulle sidomaterialet kunna överblickas på ett helt annat sätt än vad som är möjligt. En förbättrad överblick över sidomaterialet skulle även gynna de brottsutredande myndigheterna, eftersom det torde minska risken för att material som har betydelse för utredningen vid sammanställandet av förundersökningsprotokollet av misstag, t.ex. för att dess existens glömts bort, blir liggande i sidomaterialet. Som redogjorts för ovan anges i en föreskrift som gäller för polisverksamheten att allt utredningsmaterial ska läggas in i ärendehanteringssystemet, DurTvå.