sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — De åtgärder som återfinns i planen utgörs också av objekt som inte är slutligt avgränsade och bedömningarna om kostnader och nyttor baseras ibland enbart på förstudier. Mot bakgrund av det ovan förda resonemanget behövs ett förtydligande om de långsiktiga planernas status. och i förekommande fall länsstyrelserna får uppdrag av regeringen att genomföra åtgärdsplaneringen för en kommande period. Regionala självstyrelseorgan inbjuds delta i planeringen. Dessa direktiv har baserats på den inriktningsproposition som regeringen föreslagit besluta om och om det förslag till planeringssystem som läggs fram av oss i detta betänkande genomförs på regeringens förslag i vårpropositionen och därpå följande riksdagsbeslut. I propositionen anges mål, inriktning och ekonomiska ramar för planeringsperioden. Beslut om den natio- nella planen tas av regeringen, medan de regionala planerna beslutas 3 Regeringen frångick i sitt fastställelsebeslut delvis trafikverkens förslag till nationell plan för perioden –2021. Anledningen anges vara att den fastställda planen på ett mer effektivt sätt bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska målen, både vad avser funktionsmålet och hänsynsmålet. Regeringen har bland annat kompletterat trafikverkens förslag med vissa satsningar med koppling till sjöfart och godstrafik. Motivet för dessa satsningar är att förbättra möjligheterna att välja mer miljö- och klimatvänliga transporter avseende transportsträckan i sin helhet, inklusive transporter som går långa sträckor utanför landets gränser. Vidare har järnvägar fått ett större utrymme av investeringarna än enligt trafikverkens förslag, bland annat genom den helhetslösning för som genomförs, vilket ger bättre förutsättningar för kollektivtrafik och regionförstoring samt effektiviserar nationella och internationella godsflöden. Regeringens samlade bedömning är att den fastställda nationella planen, tillsammans med länsplanerna för regional transportinfrastruktur, på ett väl avvägt sätt bidrar till att transportsystemet utvecklas i en riktning som innebär att de transportpolitiska målen uppfylls. (Regeringens skrivelse 2009/10:197 Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010–2021. Skrivelsen föranledda en motion och behandling i och Riksdag). SOU 2011:49 Medfinansiering i planeringsprocessen av regionala företrädare (länsstyrelser, samverkansorgan och regionkommuner). De långsiktiga investeringsplanerna anger såväl namngivna objekt som för icke namngivna objekt. I regeringens senaste fastställelsebeslut angavs emellertid inga tidpunkter när ett objekt ska påbörjas eller slutföras . I den av upprättade Nationella planen för perioden –20214 framgår inom vilken treårsperiod som respektive investering beräknas att påbörjas. Med de förslag till planeringssystem som vi föreslår ges en mycket starkare ställning och ett större inflytande. På förslag i budgetpropositionen beslutar om anslag för kommande budgetår och anger ramar för de kommande tre åren samt beslutar om att den fysiska planeringen får påbörjas för sådana stora infrastrukturprojekt där planeringstiden är så lång att den inte ryms . I budgetpropositionen bör regeringen vidare hemställa om bemyndigande att få träffa avtal om medfinansiering för i det sammanhanget relevanta objekt som ingår i planen . I instruktion bör framgå att verket får träffa uppgörelser med kommuner, landsting och enskilda om medfinan- siering av statlig transportinfrastruktur i enlighet med de riktlinjer som regeringen meddelar. bör i sin tur i sin interna arbetsordning tydliggöra vem som och med vilket mandat denne får teckna avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. 4 Nationell plan för transportsystemet 2010–2021, Publikationsnummer 2011:067. 5.6Regionernas ansvar och mandat Företrädarna för regionerna (Regionkommuner, Regionala samverkansorgan och Länsstyrelser) fastställer länsplaner för regional transportinfrastruktur och beslutar om eventuella ändringar i planerna. Inför fastställelse och under upprättande av planerna ska företrädarna för regionerna äga god kännedom om de åtgär- der inom respektive län som ingår i det av upp- rättade planerna. Regionföreträdarna bör aktivt följa förhandlingar om med- finansiering av transportinfrastruktur som rör de delar för vilken de har planeringsansvaret. Det finns starka kopplingar mellan den långsiktiga planerings- processen, den fysiska planeringsprocessen och medfinansierings- processen. Även i den långsiktiga planeringen av transportinfra- struktur föreligger tydliga kopplingar mellan och de regionala planupprättarna. Det är därvid av särskild vikt att de som företräder regionerna har god kännedom om de analyser som genomförs och åtgärder som planeras och genomförs av Trafik- verket. Samverkan måste säkerställas i den långsiktiga planeringen och i genomförandet av planerna. Staten har överlåtit planeringsansvaret till regionkommuner och regionala samverkansorgan för stora delar av vägnätet och för viss annan transportinfrastruktur. Syftet är att få ett ökat regionalt politiskt inflytande över prioriteringen av åtgärder och därmed öka legitimiteten i besluten. Den regionala prioriteringen bör dock grundas på en god kännedom om hur staten kommer att förvalta och utveckla den infrastruktur som upprättar förslag till planer för. Därigenom kan regionerna få bättre förutsättningar för en effektiv användning av de planeringsramar inom vilka de ska hålla sig. Även i frågor som rör förhandlingar om medfinansiering som normalt sker mellan och berörda kommuner och avser transportinfrastruktur vilken regionen äger planeringsansvaret för bör regionföreträdarna ha insyn och företräda de intressen som följer av deras roll som planupprättare och fastställare av läns- planerna för regional transportinfrastruktur. 5.7Kommunernas ansvar och mandat Kommunerna får sitt mandat från Kommunerna är demokratiskt styrda och lokalt förankrade är en enhetsstat. Det betyder att landet har ett suveränt och laggivande ursprung till skillnad från en federativ stat som har flera suveräna och laggivande ursprung. Enhetsstaten är uppbyggd upp- ifrån och ned, vilket innebär att lokala eller regionala själv- styrelseenheter får sin beslutanderätt genom att den centrala nivån delegerar en del av sin suveräna makt. En förbundsstat är däremot uppbyggd nerifrån och upp. Här delegerar delstaterna en del av sin makt till federativ nivå. I en uppsats5 av fil diskuteras den kom- munala självstyrelsens författningspolitiska ställning. konstaterar att den enda innebörden av kommunala självstyrelsen som läggs fast i regeringsformen är att kommunerna ska vara demokratiskt styrda. Allt annat lämnar regeringsformen åt riks- dagens majoritet att bestämma genom lagstiftning. Beslutande- rätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Syftet är att främja legitimiteten genom demokratiska beslut och effektiviteten genom den lokala förankringen. i det perspektivet är kommunerna verkställighetsorgan för en politik som i stora delar bestäms av . En avgörande skillnad från en statlig myndighet som också är verkställig- hetsorgan är att kommunerna är demokratiskt styrda och lokalt förankrade. Den delegering av uppgifter och makt som gett kommunerna ska därför utövas i sådana former att det demokratiska inslaget kommer till uttryck. Det är således inte möjligt att i en kommun delegera makt till en tjänstemannaorganisation i sådan utsträckning att det demokratiskt styrda och lokalt förankrade besluten går förlorade. Den typ av avtal eller avsiktsförklaringar som förekommit i samband med 5 Svensk författningspolitik (2003) . medfinansiering av statlig transportinfrastruktur är där- för regelmässigt beslutade i fullmäktigeförsamlingar efter bered- ning i styrelserna. Även i kommunerna kan och kommer kommunen att företrädas av tjänstemän i förhandlingar med statliga företrädare. Direktiv för de kommunala tjänstemännens agerande ges av styrelsen. I man- datet ingår inte att få träffa avtal. Däremot kan avtal upprättas och för att därefter underställas styrelse och fullmäktige för god- kännande. Avtal skrivs regelmässigt under av representant för styrelsen enligt gällande kommunalt reglemente. I vårt delbetänkande Medfinansiering av transportinfrastruktur – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om bru- karavgifter och lånevillkor (SOU 2011:12) redogjorde vi för vilka möjligheter som kommunerna har när det gäller medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. Genom lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvar för. Vi redovisade också de förändringar som möjliggör för kommuner och landsting att i bokföringen aktivera sådana bidrag. I avsnitt 2 i detta betänkande har vi redogjort för kommunernas uppgifter i den fysiska planeringen och vilka åtaganden som kommunerna i övrigt gör när det gäller bebyggelse och transportinfrastruktur. 5.8Avsiktsförklaringar och civilrättsligt bindande avtal Förhandlingarna om medfinansiering ska primärt syfta till att öka värdet av investeringar. Skilj på avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering. Avsiktsförklaringar om medfinansiering knyts till åtgärds- planeringen. Avtal om medfinansiering i form av finansierings- och genomförandeavtal knyts till den fysiska planeringen. Avtal om medfinansiering får tecknas när objektet ryms inom ramen för det bemyndigande som regeringen fått av och som i regleringsbrev vidareförts till Trafik- verket. Avsiktsförklaringar och avtal ska upprättas enligt standardi- serad mall där det bl.a. ska framgå i vilka former aktuellt objekt avses finansieras. ska lämna en samlad redogörelse över tecknade avsiktsförklaringar och avtal till regeringen. ges i uppdrag att tillsammans med kommuner och landsting utarbeta mallar för avsiktsför- klaringar, avtal och samlad dokumentation. I den senaste åtgärdsplaneringen ingick att som en permanent åtgärd pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intres- senter. Ett viktigt syfte var att öka volymen åtgärder. Till med- finansiering räknades t.ex. direkta ekonomiska bidrag eller brukar- avgifter. Även trängselskatter räknades som medfinansiering. I den rapport som utredningen beställt om Medfinansierings påverkan på planeringssystemet – diskussion om tänkbara för- ändringar och som återfinns i bilaga till detta betänkande förs en ingående diskussion kring hur syftet med och kriterierna för medfinansiering påverkar incitamenten hos aktörerna. Det är uppenbart så att om medfinansiering ska få påverka prioriteringen finns starka incitament till att underskatta kostnaderna och överskatta nyttorna. Är syftet med medfinansiering att påverka utformning och lokalisering och/eller standard av investerings- åtgärden finns inte samma incitament till att underskatta kost- naderna. Utredningen föreslår därför att förhandlingar om medfinan- siering primärt ska syfta till att öka värdet av de investeringar som omfattas av förhandlingarna. Det kan ibland innebära att volymen investeringar som en konsekvens kan komma att öka. De i anslutning till åtgärdsplaneringen för åren 2010–2021 teck- nade avtalen utgör en provkarta på avtal, alltifrån rena avsikts- förklaringar till avtal där det finns klausuler för skadestånd om någon av parterna inte lever upp till de krav som ställs i avtalet. Avtalens status är inte rättsligt prövade. Däremot kan vi konstatera att kommunerna regelmässigt ingått avtal med ett tydligt mandat. Något sådant tydligt mandat finns inte inhämtat och delegerat på den statliga sidan. har i sin redovisning av ett särskilt regerings- uppdrag om förslag på rutiner för förvaltning och uppföljning av avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur kort- fattat behandlat frågan om avtalens status. Av redovisningen framgår hur betraktar de avtal som träffats. Följande är ett citat ur den tidigare nämnda rapporten om för- valtning av avtal om medfinansiering av statliga infrastruktur- investeringar (TRV 2010/82994 A): Regeringen beslöt om direktiv för åtgärdsplaneringen för . I direktivet uttalade regeringen att med- finansiering skulle prövas för lämpliga objekt i planen. Vidare angavs att samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt. Som förutsättning angavs att i de fall det är aktuellt med medfinansiering för ett objekt ska det finnas avtal om medfinansiering vilka ska villkoras av att objektet slutligen ingår i den av regeringen fastställda planen. Under planeringsarbetet som föregick regeringens beslut om Natio- nell och Regional plan framförhandlades ett antal överenskommelser bl.a. Avtal om medfinansiering av väg-, spår- m fl. satsningar i enligt Stockholmsförhandlingen /2010, och Avtal om medfinansiering av transportslagsövergripande infrastrukturåtgärder i det s.k. I dessa överenskommelser anges att finansiering till stor del ska ske med intäkter från trängselskatt. Trängselskatt anges i respektive avtal under rubriken . I och med att sådana avtal speglar en övergripande viljeyttring från de inblandade parterna, , kommuner, landsting etc. som för sin giltighet kräver ett antal politiska beslut av kommunfullmäktige, och regeringen, ligger det närmast till hands att betrakta dessa avtal som avsiktsförklaringar (vår kursivering). Även regeringens uttalande att vissa åtgärder ska finansieras genom trängselskatt fordrar beslut om godkännande av . Avtal i form av avsiktsförklaringar betraktas vanligtvis inte som ett juridiskt bindande dokument för vilket fullföljd kan utkrävas med rättsliga medel. Bundenheten får i detta skede istället anses ligga på en politisk, moralisk nivå och är ytterst en fråga om parternas trovärdighet. Den beslutsstruktur som finns är en given utgångspunkt för våra överväganden när det gäller former och riktlinjer för förhandlingar och avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur i den långsiktiga planeringen. Beslutsstruk- turen utgår som nämnts i föregående avsnitt från en grundläggande fördelning av makt. som suveränt organ ska besluta om uttag av skatter och användning av anslagsmedel. Regeringen är beredande och verkställande organ. Utgångspunkten är vidare att beslutar om mål, inriktning och ramar för den långsiktiga planeringen och på en mer detaljerad nivå enligt vårt förslag . Regeringen utfärdar direktiv för planeringen och fastställer Nationell plan. Beslutsstrukturen inom staten såvitt avser transportinfrastruktur Mål, inriktning, finansiella planeringsramar, bemyndi- ganden, skatter, anslag Direktiv, fastställelse av Nationell plan, anslagspost, Förslag till Nationell plan, arbetsplan, järnvägsplan, finansierings- och genomförandeavtal (PBL), starttid- punkt för enskilt objekt, banavgifter Med denna utgångspunkt kan mandat rörande förhandlingar och avtal om medfinansiering i den långsiktiga planeringen formuleras. Följande villkor bör kunna gälla: 1.Avsiktsförklaringar och avtal får träffas i enlighet med de riktlinjer som regeringen meddelat. 2.Avsiktsförklaringarnas och avtalens giltighetstid begränsas , t.ex. fram till nästkommande revidering av planen. 3.Avsiktsförklaringar och avtal som innefattar uttag av skatter och statliga avgifter ska innehålla upplysningar om att beslut om dessa träffas i särskild ordning och är inte avtalbara. I särskilt dokument ska framgå de trafikekonomiska för- och nackdelarna med sådana uttag. 4.Av avsiktsförklaringarna och avtalen ska framgå att angivna starttidpunkter kan komma att ändras till följd av årliga budgetbeslut. 5.Avsiktsförklaringar och avtal ska träffas med förbehåll för beslut om tillåtlighet enligt gällande lagstiftning, m.m. Punkterna 1, 2 och 4 syftar till att skapa nödvändigt besluts- utrymme för regering och riksdag. Punkt 3 talar om att kommuner och regioner inte är avtalspart när det gäller beslut om skatter och avgifter. Däremot kan det finnas ett lokalt och regionalt politiskt stöd för införande av skatter och avgifter. Detta stöd kan doku- menteras i särskild form. Punkten 5 syftar till att den fysiska planeringen kan ske utan särskilda bindningar av eventuella for- mella avtal och avsiktsförklaringar. Det kan ibland råda osäkerhet om rättsläget i frågor som avhandlas i avsiktsförklaringarna och avtalen. I de fallen bör särskilda rättsutredningar genomföras. Dessa bör dokumenteras. Utredningen har även behandlat frågan om det är möjligt och lämpligt att skall kunna teckna bindande avtal om medfinansiering i den långsiktiga planeringen. I praktiken skulle ett sådant långtgående bemyndigande om att teckna medfinansie- ringsavtal att ges befogenheten att fastställa den långsiktiga Nationella planen för investeringar i transportinfra- struktur. För att inte statsmakterna helt ska förlora kontrollen över medelsanvändningen (det förutsätts härvid att beslut om skatter och avgifter tas av riksdag och regering även fortsättningsvis) krävs noggranna anvisningar om prioriteringsprocessen och grunderna för prioritering mellan olika åtgärder. För att processen och prioriteringen ska bli transparent krävs att prioriteringsgrunderna är kända och att prioriteringen kan förutses. Det förutsätter vidare att sådana objektiva grunder kan beskrivas och göras kalkylerbara. Den samhällsekonomiska kalkylen fångar mycket men inte allt och den baseras på värderingar som kan ifrågasättas. Den senaste planeringsomgången visar också att regeringen förbehåller sig rätten och utnyttjat den att slutligt fastställa planen och därvid avvika från myndigheternas förslag. Det är svårt att se hur ett sådant förfaringssätt skulle kunna vara hållbart ens på mycket kort sikt. Ett långtgående bemyndigande är därför uteslutet även om det formellt möjligen skulle kunna genomföras. Detta leder fram till en ordning för förhandlingar om med- finansiering enligt nedanstående figur. Förhandlingarna och vad dessa får resultera i knyts till olika faser planeringen och genom- förandet av investeringar i transportinfrastrukturen. Förhandlingar om medfinansiering i åtgärdsplaneringen ska syfta till att identifiera viljan till, preliminär inriktning och omfattning av medfinansie- ringen samt ange villkoren, formerna och tidplanen för fortsatt samverkan mellan parterna rörande utpekade objekt. Objektens innehåll ska hänföras till någon av de sju kategorier som tidigare redovisats. Medfinansieringsförhandlingarna ska syfta till att skapa mervärden och avse objekt där parternas berättigade intressen möts. I vissa fall kan det få som följd en utökad volym åtgärder. Den rådande ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och enskilda ska respekteras. Det betyder att förhandlingar om medfinansiering kommer att koncentreras till och huvudsakligen avse objekt som finns i större tätorter och i noder där infra- strukturen för olika trafikslag möts, exempelvis hamnar och rese- centra. Uppgörelserna i åtgärdsplaneringen ska ha formen av avsikts- förklaringar och det ska tydliggöras att förklaringarna inte är bindande för direktvalda församlingar. Det är åtgärdens samhällsekonomiska värde och det samlade bidraget till de transportpolitiska målen som ska vara avgörande för prioriteringen av åtgärden i de långsiktiga planerna. Hur åtgärden är finansierad ska inte vara utslagsgivande i prioriteringsarbetet. Kopplingar mellan olika faser i planering och genomförande av investeringar i statlig transportinfrastruktur identifiera viljan till, av objektet, parternas ska ligga inom ramen binder parterna, men ska ligga inom ramen och är inte bindande I figuren ovan har också angetts hur den fortsatta processen kan gestalta sig. I den fysiska planeringen kan uppgörelserna få en fastare form. Genom bemyndigande från kan Trafik- verket såsom ansvarig för genomförande av de statliga åtgärderna som rör vägar och järnvägar träffa finansierings- och genom- förandeavtal med staten utomstående - oftast kommuner. avtal bör inte innehålla klausuler om skadestånd. När det däremot gäller anlitande av entreprenörer för att genomföra investeringen träffas efter upphandling enligt gällande lagstiftning civilrättsligt bindande avtal oftast med klausuler om sanktioner vid avtalsbrott. De förslag som vi lämnar syftar till rutiner och processer som underlättar förhandlingsarbetet med medfinansiering utan att för den skull hämma det kreativa inslag som kännetecknat förhand- lingsarbetet i den senaste planeringsomgången. Kraven på tydligare dokumentation och kraven på informationens innehåll utgår från statsmakternas berättigande intressen av full insyn i finansieringen och bevekelsegrunderna för den prioritering som gjorts i förslagen till långsiktiga planer. De insatser som kommuner och landsting gör har konsekvenser för den offentliga sektorns finansiella sparande. bör få regeringens uppdrag att i samarbete med kommuner och landsting utarbeta mallar för avsikts- förklaringar, avtal och dokumentation avseende medfinansiering. Det bör av mallarna för avsiktsförklaringar och avtal tydligt framgå vem som har beslutanderätten i frågor som rör skatter och avgifter. Utredningens bedömning och förslag: Investeringar i statlig transportinfrastruktur ska enligt bud- getlagen huvudsakligen finansieras med anslag över stats- budgeten. Undantag från huvudprincipen kan därvid ske när beslutar härom. Generellt undantag från huvudprincipen bör gälla när inves- teringen medför sådana rationaliseringar i förvaltningen av transportinfrastrukturen att mindrekostnaderna för förvalt- ningen täcker framtida amorteringar och räntor på lånen upptagna i . Framställningar till regeringen om lån för den typen av investeringar ska stödjas med dokumenterade kostnads- och intäktskalkyler. Undantag bör vidare ske när avgifter tas in för att slutligt finansiera investering i ny transportinfrastruktur. Undantag bör också kunna ske i de fall trängselskatter förs in i en uppgörelse där lokala och regionala företrädare tillmäter intäkterna från dessa skatter en finansierande uppgift i utbyggnaden av det lokala/regionala/nationella transport- systemet. Kommuner och landsting kan enligt gällande rätt bidra till finansieringen av statlig transportinfrastruktur med egna medel. Den statliga budgetprocessen kan hantera förekomsten av medfinansiering. I föregående avsnitt har vi beskrivit och redogjort för behovet och värdet av samverkan, olika former för samverkan samt hur samverkan ska kunna ske på ett lämpligt sätt för att vara förenligt med de krav på demokratiskt inflytande som råder i vårt samhälle. I detta avsnitt tar vi upp frågan hur olika finansieringsformer kan och ska hanteras med avseende på beslutsordning, effektivitet och enhetlighet. I vårt delbetänkande Medfinansiering av transportinfrastruktur – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor (SOU 2011:12) redogjordes för innehållet i landets konstitution såsom den framkommer i rege- ringsformen. Vi konstaterade att det konstitutionella ramverket är den grundläggande utgångspunkten för kommittén och att med- finansiering ytterst rör frågor om offentlig makt och ansvar. En central del av det budgetpolitiska ramverket är den refor- merade statliga budgetprocess som infördes . Reformen innebar att budgeten gjordes medelfristig och att den kom att utgå från ett uppifrån och ned-perspektiv, där olika utgifter ställs mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Denna budgetprocess bidrar till att summan av alla budgetförslag inte blir större än vad som är förenligt med hållbara offentliga finanser. har en sammanhållande roll samt ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budgetförhandlingarna. underlag i form av makroekonomiska prognoser och bedömning av reformutrymme alternativt behov av budgetförstärkningar. Huvudprincipen för statens utgifter i budgetarbetet6 är att utgiftsökningar ska finansieras med utgiftsminskningar.