sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — I det senare fallet finansierar producenten lämpligen ledningen genom att betala en anslutningsavgift till nätägaren som är högre än vad den skulle ha varit om producenten själv bekostat rörledningen fram till anslutningspunkten. En annan aspekt som bör beaktas vid värdering av benägenheten till investeringar är möjligheten till att de förändrade marknadsvill- koren leder till en teknisk utveckling som gör det billigare eller på annat sätt förmånligare att bygga ut distributionssystemen. Tek- nikutveckling på fjärrvärmeområdet har generellt en inriktning på integration mellan fjärrvärmesystemet och andra energisystem och byggnader och dess system för värme, el och kyla. Utvecklingen tar bl.a. sikte på möjligheter till lägre distributionstemperaturer, lag- ring av energi och anordningar och system för att leverera tillbaka energi från byggnaden till fjärrvärmesystemet. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i stor utsträckning till att göra systemen i sin helhet, med integre- rad produktion och distribution, mer effektiva och flexibla. Tek- nikutvecklingen utgår således i stor utsträckning ifrån att systemen för produktion och distribution är integrerade. Det är därför svårt att särskilja en särskild teknikutveckling av distributionssystemen. Härigenom är det även svårt att bedöma hur utvecklingen av distri- butionssystemen kommer att påverkas av en genomgripande för- ändring av marknadsvillkoren, såsom tredjepartstillträde. Ett potentiellt oöverstigligt hinder för en ny aktör att ta sig in på en lokal fjärrvärmemarknad är att denne för det första saknar legal rätt till inträde (tredjepartstillträde kräver tillstånd av nätäga- ren) och för det andra det faktum att de integrerade fjärrvär- meföretagen kan ha incitament att bibehålla sin lokala monopol- situation både vad gäller produktion av och handel med fjärrvärme. Genom införande av generellt tredjepartstillträde försvinner detta inträdeshinder och alla aktörer har rätt att etablera sig på en fjärr- värmemarknad. Det finns dock andra betydande inträdeshinder som inte hanteras genom införande av tredjepartstillträde och som också fortsättningsvis riskerar att begränsa konkurrensen på fjärr- värmemarknaderna. Ett betydande inträdeshinder vid investering i fjärrvärmepro- duktion är den tid det tar innan aktören ifråga i realiteten får till- träde till marknaden. Utifrån konkurrenssynpunkt är detta mycket viktigt eftersom en tidsmässigt lång process att etablera sig innebär en mindre risk för befintligt/befintliga företag och därmed en större risk för utnyttjande av marknadsdominans. EU-kommissio- nen anger vanligtvis som gräns för att ett potentiellt inträde ska upplevas som ett hot mot de etablerade aktörerna på markna- den. Etablering av nya produktionsanläggningar för fjärrvärme tar väsentligt med beaktande av den planering och de till- stånd som erfordras för byggandet. Som exempel kan nämnas att inledde planeringen av ett nytt avfallseldat kraft- värmeverk på 30 MW . invigdes och bedöms vara ett relativt sett okontroversiellt bygge i anslutning till en redan etablerad produktionsanläggning. I det fall en produktionsanläggning ska etableras på en ny plats kan i många fall förväntas. Därtill måste i många fall en ny produk- Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten tionsanläggning byggas i, eller i anslutning till, områden där nätets dimension är anpassad för tillförsel av tillkommande produktion, för att undvika alltför omfattande merkostnad för utbyggnad av rörledningssystemet. Det faktum att många fjärrvärmemarknader är naturliga mono- pol, inte bara i distributionen utan också i produktionen, utgör ett annat betydande inträdeshinder. Också på en fjärrvärmemarknad som har ett fysiskt behov av flera produktionsanläggningar utgör de mycket stora stordriftsfördelarna en försvårande omständighet för en ny producent eftersom det krävs en storskalig satsning redan från början. Detta innebär en betydligt högre risk än om produk- tionsverksamheten hade kunnat vara mer begränsad initialt. Ett storskaligt inträde kräver också att det finns ett stort behov av ny produktion. Om inte den aktuella marknaden växer kraftigt inne- bär detta att någon av de existerande produktionsanläggningarna måste ha en betydligt högre produktionskostnad än vad den för- väntade produktionskostnaden i en ny anläggning är. Utöver stordriftsfördelar strävar fjärrvärmeföretagen efter att uppnå samdriftsfördelar. Exempel på samdriftsfördelar är produk- tion av el i kraftvärmeverk men även fjärrkyla och avfallsförbrän- ning. Värmeunderlaget i fjärrvärmesystem används i samtliga dessa fall för att producera andra nyttigheter än fjärrvärme och företagen får intäkter genom försäljning av el och fjärrkyla, respektive från mottagningsavgifter för omhändertagande och förbränning av avfall. En förändring av marknaden för fjärrvärme får konsekvenser för såväl produktionen av som intäkterna från dessa andra nyttigheter. Utöver att de praktiska möjligheterna för nyetablering måste finnas krävs dessutom att de långsiktiga vinsterna överstiger en för branschen skälig avkastning. I avsnitt 4.5.3 indikeras att fjärrvär- meverksamhet generellt har en relativt låg avkastningsnivå. TPA- utredningen konstaterar dock att skillnaderna är relativt stora inom branschen och att det föreligger en osäkerhet kring fjärrvärmeföretagens verkliga resultat. Att vinsterna generellt sett bedöms som låga behöver således inte innebära att det inte finns attraktiva investeringsmöjligheter på fjärrvärmemarknaden i stort. På vissa lokala marknader är dock sannolikt den förväntade vinst- nivån för låg för att ett inträde ska vara kommersiellt intressant. Ett tillträdande företag som levererar fjärrvärme på en öppen marknad behöver dock inte ha som huvudverksamhet att producera värme, värmen kan exempelvis vara en restprodukt. För ett sådant företag är inträde på marknaden intressant oavsett avkastnings- Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten nivån för fjärrvärmebranschen. Ett öppnande genom tredjeparts- tillträde kan medföra att processindustrier, i större utsträckning än , väger in möjligheterna till avsättning för överskottsvärme i ett lokaliseringsbeslut. Att en marknad växer kan i sig göra det mer attraktivt för nya aktö- rer att etablera sig och därmed främja konkurrensförutsättningarna. har gjort en genomgång av fjärrvärmens potential i ur ett kund- och företagsper- spektiv. Genomgången visar att framförallt de små fjärrvärmeföre- tagen ser en möjlighet att växa. Sammantaget räknar företagen med att fjärrvärmeleveranserna ökar med drygt , eller , mellan 2007 och 2015.25 framkommer att många fjärrvärmeföretag har varit etablerade i sina respektive kommuner och når i stort sett hela sin marknadspotential. De har inga nya stora kundgrupper att ansluta och räknar med att minska sina leveranser på grund av energieffektivisering och ett varmare klimat. Svensk Fjärrvärme har även låtit ta fram en analys av kun- dernas framtida behov av fjärrvärme fram till 2025.26 I rapporten presenteras ett basfall, där behovet av fjärrvärme väntas minska . Rapporten presenterar även två alternativa modeller; ett fall där leveransbehovet minskar mer än i basfallet och ett fall där leveransbehovet beräknas öka något. Fjärrvärme är tämligen väl utbyggd i de mest värmetäta områ- dena av städer och tätorter i , dvs. inom de områden där fjärrvärmedistribution är allra mest kostnadseffektiv. En stor del av utbyggnaden av fjärrvärme har skett i mindre värmetäta områden, i många fall inom småhusområden. Även om dessa utbyggnader endast står för en liten ökning av fjärr- värmeleveranser volymmässigt, och därmed inte är lika kostnads- effektiva som utbyggnader inom mer värmetäta områden, kan de fortfarande vara ekonomiskt motiverade. Detta gäller särskilt om utbyggnaden kan göras utan att produktionsresurserna behöver kompletteras. 25Svensk Fjärrvärme (2009). 26Göransson m.fl. (2009). Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten Det förekommer även en fjärrvärmeutbyggnad som är betingad av demografiska förändringar i samhället, till följd av att en allt större del av befolkningen bedöms komma att till större del koncentreras till storstadsområden och dess förorter, universi- tets- och högskoleorter samt ett tjugotal andra större städer med låg inrikes omflyttning.27 På dessa orter gör utredningen bedöm- ningen att behovet av fjärrvärme kommer att kvarstå och i vissa fall att öka något. Incitamentet att investera i ny produktion till följd av växande marknader bedöms sammantaget vara begränsat. De nya produk- tionsanläggningar som förväntas tillkomma bedöms till största delen vara antingen ersättning av uttjänta produktionsanläggningar eller betingad av miljökrav eller av ett behov av att effektivisera produktionen. Det är inte bara konkurrenterna som utövar ett konkurrenstryck på en leverantör, utan trycket kan också komma från leverantörens kunder. Stora kunder med god förhandlingsstyrka i kraft av sin kommersiella betydelse kan påverka det marknadsdominerande företaget. Det är därför viktigt att analysera huruvida kunderna kan mot- verka en stark marknadsdominans genom att på ett trovärdigt sätt hota med att inom en rimlig tid byta till en annan leverantör eller till ett annat leveranssätt. I vilken utsträckning detta är möjligt beror på om konkurrerande företag har ledig kapacitet och om det finns alternativa leveransmöjligheter. Kunders möjlighet att utöva motverkande köparmakt är bero- ende av omständigheter såsom möjlighet att byta handlare, kon- centrationen på köparsidan samt kundernas storlek och förhand- lingsstyrka. En motverkande köparmakt anses föreligga om den hindrar den starke aktören från att agera oberoende av konkurren- ter, kunder och konsumenter. Köparens styrka ska således inte endast skydda den aktuella kundens ställning, utan utöva ett kon- kurrenstryck till förmån för marknaden i sin helhet. Kunder kan också underlätta för en ny aktör att gå in på marknaden genom att teckna leveranskontrakt med denne. 27 (2003). Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten Aktiva kunder är en förutsättning för en fungerande marknad. På elmarknaden har kunderna möjlighet att byta elhandelsföretag och oftast räcker det med ett telefonsamtal eller ett ifyllt formulär på Internet eller i form av en pappersblankett. För att underlätta leverantörsbyten har på el- och telemarknaderna har Energimark- nadsinspektionen respektive inrättat tjäns- terna Elpriskollen och Telepriskollen där kunder kan jämföra el- /telepriser mellan alla elhandels-/teleföretag. En ytterligare förutsättning för inträde på en marknad är att mark- naden i fråga inte fungerar effektivt. I avsnitt 4.5.2 konstateras att fjärrvärmeföretagen har en monopolliknande ställning eftersom den relevanta marknaden för en fjärrvärmekund är den lokala, icke- konkurrensutsatta, fjärrvärmemarknaden. Det finns således en möjlighet för fjärrvärmeföretagen att få betalt för felinvesteringar. En potentiell nyetablering skulle därför kunna ske på en marknad där företagen gjort felinvesteringar och där ny produktion är billigare än befintlig produktion. I detta sammanhang är det inte bara skillnader i produktionskostnader som måste analyseras utan även lokalisering och andra aspekter som ger den befintliga aktören komparativa fördelar. Andra ineffektiviteter på en marknad kan vara höga transak- tionskostnader, dvs. kostnader som uppkommer vid ett ekono- miskt utbyte. Exempelvis behöver en köpare eller en säljare som letar efter en viss tjänst, kund eller produkt lägga ned och ett visst arbete samt eventuella andra kostnader för att få till stånd en affär (s.k. sök- och byteskostnader). Samhället gynnas av minskade transaktionskostnader i ekonomin eftersom kapital på så vis enklare kan fördelas till den verksamhet där den gör störst nytta. 5.5.7Risk för samordnade priser På vissa marknader kan strukturen vara sådan att företagen anser det möjligt, ekonomiskt rationellt och därför lockande att tillämpa en strategi som syftar till att begränsa konkurrensen, sälja till högre priser och därmed öka avkastningen. Ett sådant förfarande är Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten utifrån kundsynpunkt samt utifrån samhällsekonomisk synpunkt negativt. Samordning kan ta sig olika uttryck. På vissa marknader kan den mest sannolika samordningen omfatta att priserna hålls över den nivå som råder i en situation med fungerande konkurrens. På andra marknader kan syftet med samordningen vara att begränsa pro- duktionen eller den mängd kapacitet som förs in på marknaden. Det är mer troligt att samordning uppstår på marknader där det är relativt lätt att nå samförstånd om villkoren för samordning. Van- ligtvis brukar tre villkor anges för att samordning ska vara hållbar. För det första måste de samordnande företagen i tillräcklig utsträck- ning kunna kontrollera om villkoren för samordning uppfylls. För det andra kräver disciplinen att det finns något slag av trovärdig avskräckningsmekanism som kan aktiveras om en avvikelse upptäcks. För det tredje bör reaktionerna hos utomstående till exempel nuvarande och framtida konkurrenter som inte deltar i samordningen samt kunder, inte få äventyra de förväntade resultaten av samordningen. Generellt är det lättare för få företag än flera att nå samförstånd om samordning. Det är också lättare att samordna om ett pris för en enda, homogen produkt än om flertal produkter och priser. Vidare är det lättare att samordna priser om villkoren för utbud och efterfrågan är relativt stabila och där den tekniska utvecklingen är trög. Utifrån detta resonemang skulle risken för någon form av samordnade priser vara högre på fjärrvärmemarknaden än på en generell marknad; det förväntade antalet aktörer på en lokal fjärr- värmemarknad är litet, fjärrvärme är en homogen produkt, villko- ren för utbud och efterfrågan är relativt stabila och den tekniska utvecklingen på fjärrvärmeområdet är relativt trög. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten 5.6Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmemarknader av olika storlek Frågan om hur stor fjärrvärmemarknad som behövs för att skapa en fungerande konkurrens vid införande av tredjepartstillträde har analyserats i flera tidigare utredningar. En syntes av dessa utred- ningar har sammanställts i en rapport som tagits fram på uppdrag av branschorganisationen relativt tydlig gemensam slutsats från utredningarna är att det inte förefaller fin- nas förutsättningar för att skapa konkurrens i små fjärrvärmenät genom införande av tredjepartstillträde. I små fjärrvärmesystem är utrymmet för flera konkurrerande producenter begränsat som den existerande produktionen normalt omfattar enbart en basproduktionsanläggning som är anpassad för den värmemarknad som fjärrvärmenätet omfattar. En åtskillnad av produktions- respektive nätverksamhet bedöms relativt sett vara dyrare och svå- rare att genomföra för små företag, vilket drabbar merparten av de mindre fjärrvärmenäten mer än de stora. I flera av de rapporter som behandlas i syntesen belyses även frågan om vilken marknadsstorlek som kan bedömas krävas för att ge förutsättningar för konkurrens genom tredjepartstillträde. Analysen utgår huvudsakligen från hur många basproduktions- anläggningar som behövs för att skapa en effektiv värmeproduktion i dagens fjärrvärmesystem. I små fjärrvärmenät räcker det normalt med en sådan anläggning. I medelstora fjärrvärmesystem, med årliga fjärrvärmeleveranser i storleksordningen 500–2 000 GWh, finns oftast en eller två basproduktionsanläggningar medan tre eller fler basproduktionsanläggningar enbart finns i de största fjärrvär- menäten. Analysen utmynnar därav i slutsatsen att det enbart är i de tre största fjärrvärmenäten i , där fjärrvärmeleveranserna uppgår till minst 2 000 GWh , som det finns faktiskt utrymme för fler än en aktör för ordinär fjärrvärmeproduktion.29 Även om marknaden i dessa områden är den mest gynnsamma för införande av tredjepartstillträde försvåras situationen av att det finns en aktör, det etablerade fjärrvärmeföretaget, som får en domi- nerande ställning på respektive marknad, vilket gör att det inte är självklart att en fungerande konkurrens kommer att uppstå, trots marknadens storlek. 28Pöyry (2009). 29Werner (2000). Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten I avsnitt 4.7.3 redogörs för omfattningen av externa leverantörer i de svenska fjärrvärmenäten. Som framgår av redogörelsen före- kommer fjärrvärmenät med hög andel restvärme i sin fjärrvärme- produktion, över av produktionen, i cirka 25 fjärrvärmenät . Dessa fjärrvärmenät intar en särställning genom att basproduktionen utgörs enbart, eller till mycket stor del, av industriell restvärme. Vid införande av tredjepartstillträde skulle i dessa fall restvärmeleverantören kunna få en dominerande ställning på respektive marknad. De analyser som genomförts och som sammanfattas i syntes- rapporten utgår till stor del från befintliga strukturer vid bedöm- ning av vilka marknader som kan anses ha förutsättningar för ska- pande och bibehållande av en fungerande konkurrens vid införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. Det konstateras visser- ligen i avsnitt 5.3 att införande av tredjepartstillträde till fjärrvärme- näten kan innebära nya möjligheter till investeringar i fjärrvärme genom att nya aktörer får möjlighet att sälja värme på andra mark- nader. Men de höga kostnader som är förknippade med etablering av ny produktion bedöms även fortsättningsvis vara ett betydande inträdeshinder på de lokala fjärrvärmemarknaderna. Det är därför rimligt att utgå ifrån att det främst är fjärrvärmemarknaderna i de tre storstadsregionerna (, och ), med årligt fjärrvärmebehov som överstiger , som medger bäst förutsättningar för att konkurrens ska koma till stånd vid införande av tredjepartstillträde. Fjärrvärmeleveranserna inom dessa tre stor- stadsregioner uppgick till sammanlagt , vilket utgör av de samlade fjärrvärmeleveranserna i landet. Att dra en gräns för vad som kan betraktas som en så liten marknad, att ett införande av tredjepartstillträde inte under några omständigheter har förutsättningar att leda till fungerande konkur- rens, är svårt. Betraktar man enbart möjligheten för leveranser av industriell restvärme till fjärrvärmenäten så förekommer det fjärr- värmenät på relativt små orter där det finns förutsättningar för tillförsel av industriell restvärme som ännu inte realiserats. Sam- tidigt finns det en del städer med relativt stora fjärrvärmenät där det inte finns någon presumtiv leverantör av industriell restvärme alls. Det är emellertid inte enbart leverantörer av industriell rest- värme som bör ses som presumtiva aktörer på en lokal fjärrvärme- marknad. Trots generellt höga inträdesbarriärer för ny produktion Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten kan lokala förhållanden göra att särskilda förutsättningar gäller på vissa lokala marknader, exempelvis kan en ny aktör ha tillgång till förnybara energikällor som lämpligen används lokalt. Ett exempel kan vara olika restprodukter från jordbruket, såsom halm som är skrymmande och känsligt för fukt, vilket gör det mindre lämpligt att transportera över långa avstånd. De merkostnader som uppstår i samband med åtskillnad av pro- duktion och distribution liksom vid reglering av distributionen vid införande av tredjepartstillträde gör att det kan finnas skäl att över- väga att föreslå så lite ingripande åtgärder som möjligt för de minsta fjärrvärmenäten. Utredningen har analyserat de lokala fjärr- värmemarknaderna utifrån en indelning av marknaderna utanför de tre storstadsregionerna i en kategori som omfattar de minsta fjärr- värmenäten, med årliga värmeleveranser som understiger 100 GWh, och en kategori som omfattar mellanskiktet mellan de minsta näten och de tre storstadsregionerna, dvs. fjärrvärmenät med årliga vär- meleveranser mellan 100 GWh och . I den kategori som omfattar de minsta fjärrvärmenäten finns, enligt Svensk Fjärrvär- mes statistik , omkring 320 fjärrvärmenät vars samlade fjärrvärmeleveranser uppgick till omkring , vilket utgör av de samlade fjärrvärmeleveranserna i landet. I mellan- skiktet, fjärrvärmenät utanför de tre storstadsregionerna med årliga värmeleveranser mellan 100 GWh och finns 78 fjärrvärme- nät med fjärrvärmeleveranser på sammanlagt , som utgör av de samlade fjärrvärmeleveranserna. De sammanlagda fjärrvärmeleveranserna i , som sträcker sig från i norr till i söder, uppgår till 11–och det finns flera fjärrvärmeföretag som är verksamma inom området. Fjärrvärmesystemet är emellertid upp- byggt med en från början kommunalt orienterad systemuppbygg- nad och de kommunala fjärrvärmenäten är endast delvis samman- kopplade. Det största fjärrvärmeföretaget inom är Fortum Värme som levererar värme i egna fjärr- värmenät. Fortum Värmes fjärrvärmenät i kan indelas i Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten tre delar; det norra fjärrvärmenätet med huvudproduktionsanlägg- ningar i kraftvärmeverken i Brista i kommun och i ; det centrala fjärrvärmenätet som omfattar centrala , inklusive norra delen av , samt delar av med huvudproduktionsanläggning i kraftvärmeverket i Värtan; samt det södra fjärrvärmenätet som omfattar från södra delen av , och södra förorterna samt delar av kommun med produktionsanläggningar i och i det avfallseldade kraftvärmeverket i . Fortum Värmes norra fjärrvärmenät är sammankopplat med fjärrvärmenätet i som ägs och drivs av E.ON Värme. Det förekommer ett visst utbyte av fjärrvärme mellan Fortum Värme och E.ON Värme i det norra nätet. Överföringskapaciteten i led- ningarna mellan näten är dock begränsad till cirka 70 MW. Det finns även en överföringsbegränsning på cirka 100 MW internt i Fortum Värmes nät mellan och . Fortum Värmes centrala och södra fjärrvärmenät är sammankopplade via en ledning under . Via denna överföringsledning kan maximalt cirka 200 MW överföras. For- tums södra nät är även sammankopplat med Fjärrvär- mes fjärrvärmenät i som huvudsakligen för- sörjs med fjärrvärme från Söderenergis produktionsanläggning i . Överföringskapaciteten mellan nätet i Södertälje-Botkyrka-Huddinge och Fortums södra nät är också omkring 200 MW. Förtums södra nät är även sammankopplat med fjärvärmenätet i som ägs av . Fortum Värmes centrala nät har förbindelse även med Norr- energis nät i . Denna överföringsförbindelse är begränsad till maximalt 30–60 MW.30 Inom kommun distribueras fjärrvärme av . har ingen egen fjärrvärmeproduktion utan köper fjärrvärme som produceras av Fortum Värme. Försörj- ningen av sker via två inmatningspunkter från Fortums norra nät. 30 Överföringskapaciteten är ca 60 MW i riktning från Fortum Värmes nät till Norrenergis nät och ca 30 MW i omvänd riktning. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten Figur 5.2 Illustration av fjärrvärmenät i Det finns således två stora fjärrvärmenät som är sammankopplade i ; det norra nätet som består av Fortum Värmes norra nät, inklusive , tillsammans med E.ON Värmes nät i ; det södra nätet som består av Fortum Värmes centrala och södra nät tillsammans med näten i och Botkyrka- , som huvudsakligen försörjs från Söderenergis produk- tionsanläggningar och värmeverk, samt Norr- energis nät i . Söderenergi är ett renodlat pro- duktionsföretag som ägs av kommun () och (). är ett hol- dingbolag som i sin tur ägs av respektive . Utöver Söderenergis ägarkommuner försörjs även fjärr- värmenätet i från Söderenergi. Det finns ingen förbindelse mellan det norra nätet och det södra nätet. De årliga leveranserna av fjärrvärme uppgår i det norra nätet till cirka Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten medan de uppgår till i det södra nätet. Inom respektive nät finns flera överföringsbegränsningar.