sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Det är inte klart om förändringen beror på minskat utbud eller minskad efterfrågan; utbildningssystemet expanderade kraftigt som den ekonomiska krisen och det har varit svårt att påvisa att strukturomvandlingen ska ha missgynnat just ungdomar (se t.ex. m.fl. 2006 för en diskussion). Vi återkommer till frågan om utbildningens roll i avsnitt 3.2.5 nedan. Figur 3.4 visar även att de äldre i har haft en högre benägenhet att arbeta sedan (åtminstone) mitten av . Sysselsättningsgraden har genomgående varit mellan i än i övriga . Figur 3.4 Sysselsättningsgraden i relativt , och (1975–2009) Not: Figuren visar sysselsättningsgraden i i procent av sysselsättningsgraden i , och . Källa: stat extract. Mönstren i jämförelse med EU 15 är i mångt och mycket likartade. I samband med 1990-talskrisen minskade de relativa sysselsättningstalen i samtliga tre grupper, men allra tydligast bland de unga. Därefter är stabiliteten slående. För gruppen 55–ser utvecklingen lite annorlunda ut med en tydlig minskning – men från mycket höga nivåer (högre i ). Skillnaderna är fortfarande betydande () 2009. Figur 3.5 Sysselsättningsgraden i relativt EU 15 Not: Figuren visar sysselsättningsgraden i i procent av sysselsättningsgraden i EU 15. Källa: stat extract. Ovanstående figurer visar att den höga svenska sysselsättningen i stor utsträckning beror på att äldre kvinnor arbetar mer i än i andra länder. En farhåga skulle kunna vara att denna grupp även står för en stor del av frånvaron på arbetsmarknaden, och att skillnaden i mängden faktiskt arbete är mindre. Men figur 3.6 visar att så inte är fallet: andelen av den äldsta åldersgruppen som arbetar är betydligt högre i än i de andra nordiska länderna, och skillnaderna är än tydligare jämfört med EU 15. Figur 3.6 Arbete frånvaro och arbetslöshet för män och kvinnor 55–(2000–2009) Not: NFD betecknar , och . Figur 3.6 bekräftar det vi sett tidigare, nämligen att man i fortsätter att arbeta högt upp i åldrarna. I synnerhet arbetar svenska kvinnor i åldern 55–i mycket högre utsträckning än andra kvinnor inom EU 15. Frånvaron och arbetslösheten är däremot ganska lika i de nordiska länderna. Bland äldre kvinnor finns alltså, precis som bland yngre, tydliga skillnader i frånvaro jämfört med EU 15. Detta belyser att den högre frånvaron inte enbart beror på olika regler i föräldraförsäkringen. Viktigt att notera i sammanhanget är dock att det även för de äldre är sannolikt att ett högt arbetskraftsdeltagande gör att man bör förvänta sig en högre frånvaro om fler personer med hög risk för bortavaro, till exempel sådana som har en något sämre hälsa än genomsnittet, deltar i arbetskraften. 3.2.3Arbetslöshetens utveckling och varaktighet Som visades i figur 3.1 är arbetslöshetstalen i ganska låga, framförallt i relation till arbetskraftens storlek. Vidare är det tydligt att arbetslösheten står för en relativt liten del av skillnaderna mellan länder i hur stor andel av befolkningen som arbetar. Som vi tog upp i kapitel 2 är arbetslösheten trots detta en viktig del av syssel- sättningsfrågan, eftersom välfärdskonsekvenserna av arbetslöshet är betydande (speciellt jämfört med frånvaroorsaker som till exempel semester och föräldraledighet). Här belyser vi därför två aspekter av arbetslösheten: dess utveckling och fördelningen mellan korta och långa perioder. Figur 3.7 visar hur arbetslösheten för personer varierar med konjunkturen, där konjunkturen mäts med hjälp av det så kallade produktionsgapet. Produktionsgapet är skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Det illustrerar därmed resursutnyttjandet i ekonomin. När produktionsgapet är negativt produceras mindre än vad som är möjligt och ekonomin befinner sig i en lågkonjunktur och vice versa. En jämförelse av perioden före och efter 1990-talskrisen visar på ett skifte i arbetslöshetsnivån. Arbetslösheten ökade markant under krisåren på 1990- talet för att sedan falla tillbaka något, men till en nivå som är betydligt högre än före krisen. Med andra ord antyder figuren att hade problem med arbetslöshetspersistens – när arbetslösheten steg återkom den inte till den tidigare jämviktsnivån. Figur 3.7 Produktionsgap och arbetslöshet i Källa: och (Arbetskraftsundersökningarna, serier korrigerade för förändrade definitioner). Notera att produktionsgapet 2009 var lika negativt som . Trots det ökade inte arbetslösheten alls lika mycket 2009. Det finns flera rimliga förklaringar till detta: En är att det uppdämda behovet av strukturomvandling troligen var betydligt mindre vid krisen . Ett annat (närbesläktat) skäl är att de offentliga finanserna inte var lika ansträngda, vilket minskade behovet av rationaliseringar inom offentlig sektor. Noterbart är dock att arbetslösheten vid högkonjunkturen 2007 var betydligt högre än 1987 som ett resultat av krisen däremellan. Andelen långtidsarbetslösa tycks också vara betydligt högre under 2000- talets högkonjunktur även om det saknas bra jämförbara data. Figur 3.8 visar arbetslösheten i som andel av arbetslösheten i de övriga nordiska länderna respektive EU 15 i tre olika åldersgrupper. Eftersom de svenska definitionerna ändrades betydligt 2005 har vi valt att för del använda data från SCB. Dessa har korrigerats bakåt i tiden för att hantera de förändrade definitionerna. Det borde ge en mer sammanhängande bild av utvecklingen, men det bör observeras att statistiken över ungdomars arbetslöshet är väldigt känslig för små definitionsförändringar. Figur 3.8 Arbetslösheten i relativt , , och EU 15 Not: Den svenska arbetslöshetsserien baseras på individer 16–. Figuren visar den svenska arbetslösheten som andel av arbetslösheten i EU 15 respektive , och (NFD). Källa: stat extract och SCB (Arbetskraftsundersökningarna, serier korrigerade för förändrade definitioner). Mest slående i figur 3.8 är trendbrottet . hade en låg arbetslöshet relativt andra länder. Efter 1990-talskrisen har situationen i försämrats i jämförelse med de övriga nordiska länderna. Jämfört med EU 15 är emellertid den svenska arbetslösheten även efter 1990-talskrisen lägre bland alla grupper utom bland ungdomar. Genomgående visar arbetslöshetens utveckling samma bild som sysselsättningsgradens utveckling: situationen för de äldre ser bättre ut än i omvärlden, medan det ser sämre ut för de yngre. En annan aspekt av arbetslösheten är under hur långa perioder de arbetslösa saknar arbete. Figur 3.9 visar fördelningen mellan kort- och långtidsarbetslöshet i olika åldersgrupper. Data är framtagna genom att de arbetslösa har tillfrågats om hur länge de varit arbetslösa. I princip innebär det att de inte ska påverkas av deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (undantaget subventionerad sysselsättning). Data bör därmed i princip vara internationellt jämförbara. En möjlig osäkerhetsfaktor är dock att programdeltagare kan sluta söka jobb (och därmed inte längre vara arbetslösa) eller betrakta sig som sysselsatta även om de formellt sett inte är det. Därför finns det en risk att man underskattar långtidsarbetslösheten i länder som där arbetsmarknadspolitiska program används i hög grad. Arbetslöshetens varaktighet efter ålder (2000–2008) Källa: stat extract. Arbetslösheten bland svenska ungdomar består i hög grad av korta arbetslöshetsperioder (se figur 3.9). En liknande bild ges av arbetskraftsundersökningarnas analyser av sannolikheten att ha övergått från arbetslöshet till jobb ett kvartal senare (se t.ex. 2009) och av data från Arbetsförmedlingen om övergångar till jobb för olika grupper (se t.ex. Bennmarker m.fl. 2007). De i genomsnitt korta perioderna tyder på att den svenska ungdomsarbetslösheten mer beror på problem med inträdet på arbetsmarknaden, än på att ungdomar i allmänhet fastnar i långvarig arbetslöshet. Det är ett vanligt mönster internationellt sett att ungdomar i genomsnitt är utan arbete kortare tider än äldre; friktionsarbetslösheten är alltså större bland ungdomar. Fenomenet tycks dock vara vanligare i än i andra länder – det är en klart lägre andel av de unga i som är arbetslösa mer än än i jämförelseländerna. Inom EU 15 är det av de arbetslösa ungdomarna som varit arbetslösa . Ett generellt mönster är att arbetslöshetsperioderna är längre ju äldre de arbetslösa är. Framförallt gäller detta personer . Arbetslöshetsproblematiken för de äldre är med andra ord den motsatta jämfört med de unga: få blir arbetslösa, men de som blir arbetslösa blir utan jobb . Även när det gäller de äldre är dock arbetslöshetstiderna kortare i än i resten av . har vi beskrivit i vilken utsträckning olika grupper arbetar. En annan viktig fråga är vilken anställningsform de som faktiskt arbetar har. Vi fokuserar på två aspekter: omfattningen av deltidsarbete och hur de anställda fördelar sig mellan tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar. Figur 3.10 Andel av sysselsatta kvinnor som deltidsarbetar (2000–2009) Not: Figuren visar uppgifter för femårsintervall där markeringen är placerad vid mittpunkten i intervallet. Källa: stat extract. I alla länder arbetar betydligt fler kvinnor än män deltid. Därför fokuserar vi beskrivningen av deltidsarbete på kvinnornas situation. Figur 3.10 visar andelen kvinnor som deltidsarbetar i , övriga och EU 15 uppdelat på ålder. Med undantag för ungdomarna är deltidsarbete ovanligare i än i övriga grupper av länder. Skillnaderna mot övriga är tydligast bland de äldre. Det innebär att det högre arbetskraftsdeltagandet bland, framförallt äldre, kvinnor i inte hänger samman med högre grad av deltidsarbete. Skillnaden förstärker bilden av ett högt arbetskraftsdeltagande bland äldre kvinnor i – det är inte bara fler äldre kvinnor som arbetar, de som arbetar är dessutom oftare heltidsarbetande. Det är dock viktigt att notera att den definition av deltidsarbete som används av , och därmed i figuren, är 30 timmars arbete eller mindre. Det innebär till exempel att den relativt stora grupp svenska kvinnor med små barn som arbetar räknas som heltidsarbetande. SCB i använder i stället terminologin kort respektive lång deltid. Lång deltid motsvarar en arbetstid om 20–. arbetade av de sysselsatta kvinnorna kort deltid, motsvarande andel bland männen var enligt arbetskraftsundersökningarna. av kvinnorna och av männen arbetade lång deltid. har antalet tillfälliga anställningar ökat markant i , särskilt bland ungdomar. Figur 3.11 visar andelen tillfälliga anställningar bland ungdomar och personer i och i jämförelseländerna. Definitionen av vad som räknas som en tillfällig anställning varierar något mellan länderna, men i huvudsak innebär det att personen har ett tidsbegränsat anställningskontrakt, har provanställning, är lärling, utför säsongsarbete eller har ett anställningskontrakt som pågår så länge arbetet med en specifik uppgift varar. Figur 3.11 Andel tillfälliga anställningar (2000–2009) Källa: stat extract. Det finns stora skillnader i förekomsten av tillfälliga anställningar bland ungdomar mellan och jämförelseländerna. I är över hälften av de ungas anställningar tidsbegränsade, medan bara en tredjedel är det i de övriga nordiska länderna. Skillnaderna i gruppen 25–är betydligt mindre. 3.2.5Inträdet på arbetsmarknaden: ungdomar och utrikes födda I detta avsnitt beskriver vi situationen för ungdomar och utrikes födda, två grupper som ofta anses ha betydande problem på den svenska arbetsmarknaden. Ungdomar och utrikes födda har dessutom det gemensamt att många saknar tidigare arbetslivserfarenhet (från ). Vi börjar med situationen för ungdomarna. Som visats ovan är sysselsättningen i relativt låg bland de unga. Detta är i huvudsak ett fenomen som uppstod . Det är dock svårt att bedöma ungas arbetsmarknadssituation bara efter sysselsättningsgraden; många arbetar inte eftersom de deltar i en reguljär utbildning, till exempel gymnasiestudier. Utbildningssystemet expanderade dessutom kraftigt under 1990-talskrisen då den yrkesinriktade gymnasieutbildningen förlängdes med som den högre utbildningen växte i omfattning. För att på ett tydligare sätt belysa ungdomarnas situation fördelas de i figur 3.12 i stället i kategorierna studier, arbete eller inaktivitet baserat på uppgifter för enskilda åldersgrupper. Figur 3.12 Andel unga i utbildning, sysselsättning och inaktivitet efter ålder (2006) Not: Inaktiva är de som varken är i studier eller arbete. Figuren visar att andelen unga i som är inaktiva (varken arbetar eller studerar) är påtagligt högre än i de övriga nordiska länderna, särskilt i åldrarna just efter avslutat gymnasium (19–). Jämför man samtliga länder är det dock snarare den låga andelen inaktiva ungdomar i , och som står ut. Andelen studerande i och övriga uppvisar en puckel vid åldrarna 21–. Således utbildar sig fler unga vid 22– än direkt efter avslutad gymnasieutbildning (se även bilaga 3). Detta mönster återfinns inte i de övriga EU-länderna.25 I figuren visas också aktivitetsstatus för ungdomar i , som är ett exempel på ett land med en relativt låg andel inaktiva unga och där det nordiska puckelmönstret inte återfinns. Figur 3.13 Andel unga i utbildning efter ålder och kön (2008) Källa: stat extract. Figur 3.13 visar andelar i utbildning separat för kvinnor och män. Figuren visar att den klart största utbildningspuckeln finns bland de unga kvinnorna: av kvinnorna deltar i utbildning när de är , vilket kan jämföras med endast 25 Denna skillnad kvarstår när man studerar enskilda länder inom EU 15 och är alltså inte en effekt av att statistiken för EU-länderna redovisas på aggregerad nivå. direkt efter avslutat gymnasium. Trots att det finns en puckel även för män så är mönstret betydligt mindre påtagligt, framförallt beroende på att färre män än kvinnor studerar vidare i . Figuren visar också den genomsnittliga andelen i EU 15; här klingar andelen av kontinuerligt precis som i figur 3.12.26 Figur 3.14 Genomsnittlig ålder vid examen från högskola med akademisk inriktning (2000 och 2007) Källa: Egna beräkningar baserade på bilaga 3. Pucklarna i figur 3.11 och 3.12 förklaras av att svenska studenter, i likhet med studenter i övriga nordiska länder, är relativt gamla när de avslutar sina högskolestudier. Som visas i figur 3.14 är den genomsnittliga examensåldern i , vilket ligger i toppen bland . I huvudsak beror detta inte på att studenterna är längre i utbildningssystemet, utan på att de påbörjar studierna . Medianåldern för svenska studenter att inleda högre studier är , vilket är näst högst bland (se bilaga 3). Förutom ungdomar står utrikes födda ofta i fokus i diskussionen om problemen för inträdande grupper på arbetsmarknaden. Figur 3.15 visar att det finns ett betydande sysselsättningsgap i mellan inrikes och utrikes födda. Skillnaden mellan grupperna tillhör de största i . Som framgår av bilaga 4 lyckas utrikes födda i sämre på arbetsmarknaden än inrikes födda oavsett konjunkturläge, även om de drabbades extra hårt under 1990-talskrisen. En viktig skillnad mellan utrikes födda 26 Orsaken till att data för EU 15 inte har delats upp efter kön är att skillnaderna mellan könen i ett genomsnittligt EU-land är relativt små. Den huvudsakliga skillnaden är att fler män än kvinnor deltar i utbildning i åldrarna . Inte för något av könen observeras en puckel motsvarande den som finns i de nordiska länderna. och unga är dock att arbetslöshetstiderna ofta blir mycket långa bland de utrikes födda (se t.ex. Bennmarker m.fl. 2007). En central faktor som påverkar skillnaderna mellan länder är invandringsorsakerna. I har invandringen dominerats av flykting- och anhöriginvandring. Sysselsättningen är av naturliga skäl lägre bland dessa grupper än bland arbetskraftsinvandrare. Figur 3.15 Skillnad i sysselsättningsgrad mellan inrikes och utrikes födda (2007–2009) Källa: Trends in International Migration 2010. 3.3Problem och utmaningar för den svenska arbetsmarknaden Genomgången av institutioner och utfall på den svenska arbetsmarknaden har syftat till att belysa vad som utmärker i ett internationellt perspektiv. Tanken har varit att ge en bild av vilka problem som finns på den svenska arbetsmarknaden. Hur ser då den svenska modellen ut ? I vissa avseenden kvarstår tydliga särdrag från tidigare perioder. förlitar sig fortfarande i hög grad på parterna när arbetsmarknaden regleras, till exempel saknas lagstadgade minimilöner och anställningsskyddet är dispositivt. På ett antal viktiga punkter har dock regelverken som omgärdar den svenska arbetsmarknaden förändrats . Penning- och finanspolitiken styrs numera av tydliga ramverk som tycks väl accepterade av arbetsmarknadens parter. Lönebildningen koordineras genom och inslaget av individuella förhandlingar har ökat, inte minst i den offentliga sektorn. Den konkurrens som företag möter har ökat: många marknader har avreglerats, fler branscher är utsatta för internationell konkurrens, delar av den offentliga produktionen utförs i privat regi och reglerna som begränsar entreprenörskap bedöms av vara milda i ett internationellt perspektiv. Det är sannolikt att dessa förändringar gett bättre förutsättningar för en väl avvägd lönebildning. Socialförsäkringssystemet är i många avseenden generöst i termer av ersättningsnivåer – inte minst inom arbetslöshetsförsäkringen som dock är frivillig. Ersättningssystemen kännetecknas också av tydliga arbetsvillkor. Detta kan ha fördelar genom att det skapar incitament till arbetskraftsdeltagande. Men de innebär att många arbetslösa inte får arbetslöshetsersättning och att sjuka utan tidigare arbetsinkomst inte har rätt till sjukpenning. De som inte uppfyller kraven hänvisas till kommunernas socialtjänst för sin försörjning. Både sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har tydliga strukturer där ersättningsnivåer och åtgärder bestäms av hur länge mottagaren har haft ersättningen. Arbetskraftsdeltagande uppmuntras också genom att arbetsinkomster beskattas lägre än bidragsinkomster sedan införandet av jobbskatteavdraget och genom av att barnomsorgen är kraftigt subventionerad. Dessutom ger pensionssystemet, efter reformerna , tydliga incitament till fortsatt arbete. Skatteuttaget är fortfarande relativt högt även om det minskat något . Delvis beror detta på hur de institutioner som nämns ovan är konstruerade; faktorer som omfattande socialförsäkringar och subventionerad barnomsorg kostar. Dessutom produceras många välfärdstjänster i offentlig regi. En stor del av skatteuttaget är skatt på arbete, antingen i form av inkomstskatter eller som arbetsgivaravgifter. Vår bedömning är att den svenska modellen fungerar väl i många avseenden. Framförallt är det höga arbetskraftsdeltagandet för kvinnor och äldre slående jämfört med omvärlden. Detta är sannolikt en effekt av en generös och flexibel föräldraförsäkring, kraftigt subventionerad barnomsorg och ett aktuariemässigt pensionssystem. Reformerna inom penning- och finanspolitikens ramverk och koordineringen av lönebildningen ger en god grund för en stabil ekonomisk utveckling där risken för obalanser, onödiga konjunktursvängningar och arbetslöshetspersistens antagligen har minskat. Den offentliga sektorns finansiella stabilitet underlättas av att pensionssystemet har en hållbar finansiering som saknas i många andra länder. Dessutom har de reformer som genomförts i gränslandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken lett till ett bättre samspel mellan ersättning och aktiviteter. Jobbskatteavdraget har minskat tröskeleffekterna och därmed gjort det mer lönsamt att arbeta. Trots att den svenska arbetsmarknaden på många sätt fungerar väl är det dock vår bedömning att det finns utrymme för att förbättra dess funktionssätt avsevärt på ett flertal områden. Även om arbetslösheten inte framstår som speciellt problematisk i ett internationellt perspektiv så tycks den ha permanentas på en klart högre nivå än vad som var fallet före 1990-talskrisen. Det finns därför goda skäl att sträva efter reformer som leder till en varaktigt lägre arbetslöshet. En hög arbetslöshet har tydliga negativa välfärdskonsekvenser och ger upphov till betydande samhällsekonomiska förluster. En politik för en lägre jämviktsarbetslöshet är dessutom det bästa sättet att undvika att konjunkturnedgångar får långvariga konsekvenser. Trots att arbetslöshetskonsekvenserna av de senaste årens finanskris tycks ha blivit mer begränsade än under 1990-talskrisen så ser vi oroande tecken. Inte minst är det viktigt att inte långtidsarbetslösheten tillåts bli permanent högre varje gång drabbas av en ekonomisk kris. För att undvika detta krävs en lönebildning som fungerar väl, även i konjunkturnedgångar. Dessutom behövs en väl utformad arbetslöshetsförsäkring som underlättar lönebildningen, ger tydliga incitament till jobbsökande för de arbetslösa och som är tydligt kopplad till arbetsmarknadspolitiken. Situationen i dessa avseenden ser enligt vår bedömning förvisso betydligt bättre ut nu än . Men som vi diskuterar i kommande kapitel finns det möjligheter till ytterligare förbättringar. Frånvaron är också hög i . I vissa avseenden är det rimligen ett pris man får betala för ett högt arbetskraftsdeltagande bland småbarnsföräldrar och äldre. Sjukfrånvaron varierar dock över tiden och mellan regioner på ett sätt som är svårt att tolka. har sjuktalen visserligen fallit (också det av oförklarade skäl), men vår bedömning är att det är viktigt att sträva efter att förbättra sjukförsäkringens utformning. Vidare finns det fortfarande områden där inga reformer har skett eller där genomförda reformer antingen har varit ofullständiga eller gått i en riktning som försämrat arbetsmarknadens funktionssätt. Dessa områden inkluderar anställningsskyddet, marginalskatterna för högavlönade, utbildningssystemet, mottagningssystemet för flyktinginvandrare och systemet för försörjningsstöd. Det svenska anställningsskyddet är tudelat på ett sätt som gör att arbetsgivare i alltför stor utsträckning använder sig av tidsbegränsade anställningar. Regelverket leder sannolikt till att för mycket av personalomsättningen sker bland de nyanställda. Det skapar en ineffektiv användning av arbetskraften genom att den genomsnittliga matchningskvaliteten minskar som förutsättningarna för en effektiv strukturomvandling försämras. Dessutom försvåras ungdomars och nyanlända utrikes föddas inträde på arbetsmarknaden. De högsta marginalskatterna i är mycket höga, och en relativt stor andel av de som arbetar betalar en hög marginalskatt. Detta är resultatet både av den så kallade värnskatten på fem extra procent på de högsta inkomsterna och av det faktum att skiktgränsen för när man ska betala statlig skatt över tiden har hamnat allt längre ner i inkomstfördelningen. Troligen betyder detta att incitamenten att arbeta för de mest produktiva blivit för låga. Ett centralt problemområde på den svenska arbetsmarknaden är att övergången från studier till arbete för ungdomar inte fungerar effektivt. Efter avslutade gymnasiestudier följer av inaktivitet för en stor andel av ungdomarna. Inaktiviteten har sannolikt två sidor. För det första finns det en grupp med betydande etableringsproblem, vilken framförallt består av ungdomar som inte klarat av sina gymnasiestudier. Reformer av gymnasieskolan har gjort yrkesutbildningen svårare att ta sig igenom. Dessutom är det troligt att inträdet för denna grupp försvåras av höga kollektivavtalsbaserade minimilöner och det duala anställningsskyddet, vilket gör att många ungdomar varvar tidsbegränsade anställningar med arbetslöshet. För det andra sker inträdet på arbetsmarknaden efter avslutad högre utbildning alldeles för långsamt i . Det medför sannolikt inte speciellt stora sociala kostnader, men de samhällsekonomiska konsekvenserna blir betydande eftersom fördröjningen innebär ett minskat antal förvärvsaktiva år för de allra mest produktiva. Den svenska arbetsmarknaden fungerar inte heller bra för de som invandrar till som flyktingar eller anhöriga till flyktingar. För att underlätta inträdet för gruppen behövs ett väl utformat mottagningssystem, vilket är något som länge saknats.