sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — Detta är i sig självt olyckligt med tanke på effektiv resursallokering (och administrativa komplikationer) och talar för att man bör vara försiktig med att blanda in den indirekta skattestrukturen i konjunkturpolitiken, även om nivån på den indirekta beskattningen har använts, till exempel i form av en tillfällig mervärdesskattesänkning i kristider. Det är inte heller lätt att förena långsiktiga strukturhänsyn med önskemål om möjligheter till flexibilitet på kort sikt. Om det ska finnas möjlighet att använda en reducerad mervärdesskattesats i en lågkonjunktur förutsätts att man under normala förhållanden fastställer en högre sats. Möjligheten till situationsbetingad differentiering talar därför mot en differentierad normalstruktur. Om vi likväl ska ta en kort titt på hur utformningen av den indirekta skatten skulle kunna användas i aktivitetsreglerande syfte kan följande förhållanden vara relevanta. i.En ändring av de relativa skattesatserna kan styra efterfrågan bort från utländska och mot inhemska varor och tjänster och stimulera inhemsk verksamhet. ii.En ändring av de relativa skattesatserna kan styra efterfrågan mot branscher, och kanske geografiska områden, som är drabbade av synnerliga sysselsättningsproblem. iii.En ändring av de relativa skattesatserna kan omfördela den realt disponibla inkomsten till grupper med högre marginell konsumtionsbenägenhet och stimulera efterfrågan. iv.En ändring av de relativa skattesatserna kan gynna vissa typer av arbetskraft. Betydelsen av dessa moment är beroende av valutapolitisk regim, arbetsmarknads- och löneresponser och andra hjälpmedel som står till förfogande. Direkta stödsystem och en differentiering av arbetsgivaravgiften (payroll taxes) och arbetsmarknadsåtgärder för särskilda grupper kommer att vara mer målinriktade åtgärder, och därför i regel mer effektiva. Det kan vara en anledning till att fördjupa åtgärder som inriktas på särskilda grupper, eftersom detta kan vara en mer strukturell fråga. (Frågan diskuteras också av Economics.) Lågkvalificerad arbetskraft, unga människor utan arbetslivserfarenhet och andra grupper som ofta karaktäriseras som marginell arbetskraft får ofta problem på arbetsmarknaden, också när det inte råder typisk lågkonjunktur. Detta rör arbetskraft som arbetsgivarna inte är så benägen att anställa inom ramen för gällande kollektivavtal och bestämmelser. Det kan också handla om arbetskraft som löper särskild risk att varaktigt hamna utanför arbetsmarknaden under en lågkonjunktur (hysteresiseffekter). Kategorin kommer också att omfatta grupper av (potentiella) arbetstagare som på kort eller lång sikt är berättigade till offentliga stödsystem som driver upp deras reservationslön. Detta är besläktat med diskussionen om skattesnedvridningar i den mån som bortfall av överföringar kan uppfattas som en del av skatten när man tar ett arbete. För att en selektiv reducering av mervärdesskatten ska vara ett eget instrument måste flera förutsättningar vara uppfyllda. För det första måste de aktuella sänkningarna av satsen gynna näringsgrenar som i särskilt hög grad använder den typ av arbetskraft som det handlar om. För det andra måste den kvantitativa effekten vara betydande. För det tredje måste reduceringen av mervärdesskatten allt som allt vara ett effektivare instrument än alternativa åtgärder. Huruvida det sistnämnda är fallet måste bedömas i ett större sammanhang. Om hänsynen till sysselsättning är det centrala är det troligt att det finns mer direkta och träffsäkra instrument. Men om det finns andra goda grunder till en reducering av mervärdesskattesatsen kommer en tilläggsvinst i form av en positiv effekt på sysselsättningen att kunna tillskrivas betydelse om det kan minska behovet av andra åtgärder. Det kan röra sig om economies of scope (synergieffekter) i användningen av instrument. En märkbar kvantitativ effekt av en reducerad mervärdesskattesats på sysselsättningen är beroende av minst tre förhållanden. Skattesänkningen måste i tillräcklig grad överföras på priset. Efterfrågan måste vara tillräckligt elastisk och efterfrågan på skatteobjekten måste i mycket hög grad resultera i en efterfrågan på den typ av arbetskraft som man vill stimulera användningen av. I de fall där det finns en kö av arbetssökande till befintlig lön är en stimulering av efterfrågan på arbetskraft tillräcklig för att uppnå ökad sysselsättning. Men när det råder frivillig arbetslöshet på grund av offentliga stödsystem och hög reservationslön måste man också uppnå en tillräcklig lönehöjning för att få fler i arbete. I detta sammanhang kan man sätta ett stort frågetecken vid huruvida en reducering av mervärdesskattesatsen i den storlek det är tal om är tillräckligt stor för att ge en tillräcklig lönestimulans. En löneökning skulle dessutom dämpa effekten på efterfrågan på arbetskraft om det finns goda möjligheter för faktorsubstitution, genom att maskinell och teknisk utrustning ersätter mindre kvalificerad arbetskraft. Inom mycket arbetsintensiva branscher, som man finner flera av inom den lokala tjänstesektorn, kommer sysselsättningen troligen att nära nog ändras till förhållandet ett till ett med ändring i produktionsvolym (Economics indikerar att detta kan vara fallet). Tjänstelevererande branscher är inte nödvändigtvis homogena. Lokalvård omfattar till exempel ett brett utbud, från rengörning av stora industriarealer och transportmedel till städning av privata hem. Denna heterogenitet gör att såväl kvalifikationskrav som användning av andra insatsfaktorer (maskinell utrustning) kan variera i hög grad. Det verkar rimligt att hushållstjänster både är mer arbetsintensiva och kräver mindre kvalifikationer. Då medför användningen av genomsnittliga karaktärsdrag för branschen en undervärdering av sysselsättningseffekterna av stimulanser till hushållstjänster. Ett osäkerhetsmoment kommer på att vara i vilken grad förbättrade sysselsättningsmöjligheter kommer att leda till en löneökning som undergräver kortsiktiga effekter. För arbetskraft där det råder särskilda sysselsättningsproblem av strukturell art kan det finnas anledning att tro att löneeffekterna är måttliga. Då är det fullt möjligt att uppnå långsiktiga (varaktiga) effekter på sysselsättningen. Vi kan erinra oss att tillämpning av en selektiv mervärdesskattesänkning för att främja sysselsättning inte syftar till att stimulera sysselsättning inom exportnäringar, importkonkurrerande näringsgrenar eller näringsgrenar som baseras på den allmänna aktiviteten i ekonomin, som exempelvis varuhandel. Economics tillämpar en stor numerisk allmän jämviktsmodell för EU-länderna som baseras på ett antal uppskattningar och på kalibrering för att simulera effekter av olika ändringar av mervärdesskatten. Den mest intressanta i detta sammanhang är en reducering av satserna för lokala tjänster (lokalvård, diverse reparations- och underhållsaktiviteter inklusive i bostäder, andra hushållstjänster, hårklippning och liknande), medan satserna förblivit oförändrade för andra sektorer. Reformen görs intäktsneutral genom ändringar i andra skatter. Reformen medför totalt en ökad sysselsättning inom lokala tjänster på och en ökning för restauranger och hotell på upp mot i EU-25. Effekten beräknas vara något större i . I en analys av övergången från informell till formell sektor beräknas det, vid ett prisfall på , att bli en övergång av arbetstimmar på av det totala antalet timmar i (huvudrapport, tabell 23). Economics rapporterar också från ett antal experiment i EU-länder med tillfälliga mervärdesskattesänkningar på några kategorier av skatteobjekt för ett urval av företag. intrycket är att effekterna varit små. Economics anser att resultaten inte är särskilt intressanta eller tillförlitliga som indikation på långsiktiga effekter på grund av deras temporära natur och på att deltagandet baserats på självselektion. En differentiering av satserna för given skattenivå (intäktsneutralitet) skulle gynna vissa näringsgrenar och sysselsättningen i dessa på bekostnad av andra. För att öka den totala sysselsättningen måste sysselsättningen öka mer i de näringar som stimuleras än den sjunker på de områden där effekten är kontraktiv. Inom vissa av dessa näringar kommer det också att finnas arbetskraft med speciella sysselsättningsproblem, så att den slutliga nettoeffekten blir mindre än den direkta effekten på näringar som får en reducerad mervärdesskattesats. Ytterligare en effekt som drar i samma riktning uppstår om näringsgrenar med volymminskning får betydande korsleveranser från de näringsgrenar som man i utgångspunkten vill ge bättre villkor (t.ex. tjänsteleveranser från städföretag till det övriga näringslivet om man vill skapa fler städjobb). Det kan verka vara en svaghet i flera av de föreliggande analyserna av arbetsintensitet att de inte tar tillräcklig hänsyn till korsverkan. Förhållandena inom de näringsgrenar som utgörs av underleverantörer bör också räknas in. I resonemangen ovan utgår jag ifrån symmetrin mellan expansiva och kontraktiva effekter, men förhållandena kan vara mer asymmatriska. En expansion som ger fler jobb till grupper med särskilda problem kan ge långsiktiga (varaktiga) effekter, medan en kontraktiv skatteeffekt för andra grupper kan leda till förändringar i anpassning, löneförhållanden och andra villkor som återskapar jämvikt på en hög sysselsättningsnivå, så att totaleffekten blir positiv. Problemen för de grupper som har särskilda problem är just att det finns en brist på flexibilitet som medför att det inte sker någon motsvarande anpassning. Denna typ av förhållande fångas inte upp i allmänna jämviktsmodeller där särskilda brister på flexibilitet inte har framställts. Sådana modeller kan ändå ge information om i vilken mån en skattereform stimulerar efterfrågan på vissa typer av arbetskraft, och kan därmed användas mer skönsmässigt till att bedöma om man får gynnsamma effekter på en bristfällig arbetsmarknad. Det finns anledning att tro att det existerar ett visst hinder för efterfrågan på en tjänst för att det ska uppstå en marknad för tjänsten. Om få personer inom ett område till exempel efterfrågar cykelreparation finns det ingen marknad för reparationer, men om efterfrågan får en tillräckligt stark stimulans kan det uppstå en marknad för tjänsten, och därmed också en arbetsmarknad för leverantörer av denna tjänst. Därmed kan man få en icke-kontinuitet – en diskret snarare än en marginell effekt. I den mån strukturproblem beror på missförhållanden mellan arbetskraftens kvalifikationer och sammansättningen av arbetskraftsefterfrågan, som ofta benämns som mismatch, kan tillämpning av en differentiering av mervärdesskatten vara ett skadligt instrument . Orsaken är att detta skulle cementera rådande mismatch i stället för att hantera det underliggande problemet. En stark tendens till substitution gentemot skattefavoriserade varor och tjänster skulle, vilket nämnts ovan, vara skadligt utifrån allokeringssynpunkt och vara ett argument mot en satsreducering. Det är därför, enkelt uttryckt, objekt med begränsat elastisk efterfrågan som lämpar sig bäst för en satsreducering (förutsatt att övriga egenskaper är gynnsamma). Men om en skattesänkning ska ge märkbar stimulans till sysselsättning måste efterfrågan vara tillräckligt elastisk. Därför kan det råda vissa motsättningar mellan allokeringshänsyn och sysselsättningshänsyn. När sysselsättningen är den väsentliga hänsynen blir också värderingen av korsverkan annorlunda än i den standardmodell för optimal beskattning som diskuterades ovan. Om en reducering av mervärdesskatten inom en sektor påverkar efterfrågan i en annan sektor blir den intressanta frågan om förändringarna av efterfrågan på andra områden ger önskade arbetsmarknadsstimulanser. Medan man i modellen för optimal beskattning drar slutsatsen att det är olyckligt att uppmuntra efterfrågan på redan lågt beskattade objekt så blir slutsatsen utifrån sysselsättningshänsyn den motsatta om orsaken till en reducering av mervärdesskatten i andra sektorer är att de är viktiga för sysselsättning av marginell arbetskraft. Även om en reducering av mervärdesskatten inom ett verksamhetsområde stimulerar till en ökad användning av ledig arbetskraft, som i sig själv är en positiv och inte snedvridande effekt, innebär det att mer av knappa resurser, däribland arbetskraft som det råder brist på, används inom de skattefavoriserade näringsgrenarna, och det är en olycklig snedvridande effekt. Därför kommer det också att finnas en realekonomisk kostnad vid en sådan politik. Städning och rengörning, mindre reparationsverksamhet och (i något mindre grad) restauranger är, vilket redan nämnts, sektorer med relativt stor andel icke yrkesutbildad arbetskraft som kan stå inför strukturproblem. Utifrån detta kommer dessa sektorer att vara kandidater till en reducering av mervärdesskatten för att användningen av sådan arbetskraft ska stimuleras. har restaurangnäringen, enligt bedömning utifrån föreliggande uppskattningar, en relativt oelastisk efterfrågan. Därför är det osäkert om man kommer att uppnå särskilt mycket av den önskade sysselsättningseffekten i detta avseende. För andra lokala tjänster verkar elasticiteten vara något större. Den allmänna slutsatsen, baserad på analyserna av Economics, är att differentieringen av mervärdesskatten kommer att ge begränsade effekter: we find that the macro-economic effects from boosting the demand for low-skilled labour by reducing VAT rates in industries having above average use of low-skil- led workers in the actual scenarios to be so small as to be de facto with no macro-economic relevance ( vi anser att de makroekonomiska effekter som kommer av att stimulera efterfrågan på lågutbildade arbetstagare genom att sänka mervärdesskattesatserna inom näringsgrenar som har användning för fler lågutbildade arbetstagare än genomsnittet är så begränsade i de faktiska scenarierna att de i praktiken inte har någon makroekonomisk betydelse) (s. 72). Ett förhållande som har fått begränsad uppmärksamhet i diskussionen om sysselsättningsstimulans är effekterna på arbetsinvandring. Det kan vara så att en positiv stimulans uppmuntrar till ökad arbetsinvandring och därmed får andra effekter på den inhemska arbetsmarknaden än på en sluten marknad, men jag ska inte försöka fullfölja analysen av dessa effekter. Skatteundandragande kan ske under flera former. Det finns olaglig ekonomisk verksamhet som är helt inofficiell, inom vilken det inte betalas skatt och som ofta också bedrivs i strid med andra lagar och bestämmelser (om bokförings- och revisionsplikt, arbetsmiljökrav osv.) Det finns också annan laglig och registrerad verksamhet där en del av den sammanlagda intäkten eller omsättningen inte tas upp till beskattning. Det kan också förekomma mellanformer (till exempel fall där de anställda tillåts använda en del av sin tid eller företagets utrustning till svart sidoverksamhet). Skatteundandragande ses vanligen som ett skadligt fenomen i sig och som en tänkbar källa som kan minska allmänhetens lag- Ett minskat skatteundandragande kan därför antas ha ett egenvärde. För övrigt skulle skatteundandragandet kunna få följder för traditionell samhällsekonomisk effektivitet. I de fall där skattebetalande (vit) produktion konkurrerar med svart verksamhet kan man tänka sig olika typer av välfärdsförlust. Den svarta verksamheten skulle tränga undan en del av den vita även om den vita skulle vara mer produktiv och kvalitativt sett bättre. Den i utgångsläget vita verksamheten kan utsättas för påtryckningar att undanhålla skatt för att överleva på marknaden, vilket innebär en välfärdsförlust för utövarna. I dessa fall skulle man förvänta sig att en lägre skatt på vit verksamhet ökar dess konkurrenskraft och minskar den svarta verksamhetens omfattning. Det är emellertid svårt att säga hur märkbar effekt en relativt anspråkslös momsreduktion skulle få. Potentialen är troligen betydligt mindre än för hushållsskatteavdragen (HUS-avdragen). I sektorer som kännetecknas av att ett utbrett skatteundandragande inom ramen för registrerad verksamhet (grå snarare än svart verksamhet) är det inte självklart att skatteförmåner skulle minska skatteundandragandets omfattning. Att en skatteundandragande sektor växer kan i sig tala för att det blir mer undandragande. En större intäkt för den enskilde utövaren kan också i sig utgöra en större möjlighet att undandra intäkter från beskattning. När det förekommer skatteundandragande inom en sektor kan man förvänta sig att resursanvändningen inom sektorn blir för stor samhällsekonomiskt sett. Den effektiva beskattningen är lägre än i de flesta andra sektorer, och det föreligger en skattesnedvridning till förmån för den undandragande sektorn. Detta kan försvaga argument för att ge skattelättnader till en sådan sektor. Det gäller även om det är motiverat med skattelättnad av andra skäl än undandragande, till exempel en önskan att stimulera arbetsutbudet. När argument som avser skatteundandragande tas med i samhällsekonomiska effektivitetsbedömningar baseras de på teoretiska och statistiska genomsnittsberäkningar, som inte ska tolkas som uttalanden om enskilda företag. Nyare forskning om skatteundandragande tyder på att skattereglerna hanteras effektivt inom stora ekonomiska sektorer i ett utvecklat land. Detta beror delvis på att inkasseringen eller inrapporteringen sker genom en tredje part (arbetsgivare, banker, pensionsfonder osv.) och att mycket av den moderna produktionen är organiserad i stora företag och komplexa organisationer där det skulle bli problem för företagets egen verksamhet och kontroll om man skulle syssla med skatteundandra- gande och särskilt undandragande för de anställda. Däremot är undandragande ett mycket större problem i små familjeverksamheter, där dessa kontrollmekanismer inte finns. Mycket av undandragandet sker i de fall där redovisningen bara sker i form av egenrapportering. Detta bekräftas av en stor undersökning som gjorts i Danmark15 och i den norska undersökning som genomförts av m.fl. (2010). (Stimulans till den sistnämnda kategorin av företag skulle alltså att kunna leda till ett mer omfattande undandragande. Detta är också relevant för bedömningarna av korsverkan som vi har diskuterat.) Förmodligen finns krogbranschen representerad i denna kategori.16 Förekomsten av skatteundandragande kan därför vara ett argument för att inte ge denna näringsgren fördelar. Motsvarande argument gäller förmodligen för frisörverksamhet. Det är väl känt att bygg- och anläggningsbranschen är en sektor med mycket svart arbete. I en norsk undersökning av T. Ognedal m.fl. (2002) var slutsatsen att av de anställda i sektorn hade arbetat svart , och det var den absolut högsta andelen i någon bransch. Sektorn andra tjänster låg också högt . Economics (bilaga V) har utvecklat en numerisk generell jämviktsmodell för . Den inbegriper både formella och informella sektorer där de sistnämnda omfattar både svart arbete och egenaktiviteter. Modellen används för att beräkna effekter av reducerad momssats på lokala tjänster (other consumer services – städning, fönstertvätt, trädgårdsarbete, reparation och underhåll kring fastigheter samt frisör- och restaurangtjänster) och på reparationer av hus. Här undersöks en minskning av momssatsen från och från (och också en möjlighet till subvention). Detta innebär en ändring av de offentliga finanserna, och reformen har från denna synpunkt inte gjorts intäktsneutral. När det gäller lokala tjänster är huvudresultatet att det sker en övergång av arbetstimmar från informell till formell sektor på vid respektive skattesänkningar. För reparationer av hus blir övergångsprocenten 0,7 respektive 1,2. Övergångarna är inte uppdelade i övergång från egenarbete respektive svart arbete. Reformen av lokala tjänster ger ökade intäkter och välfärd. Detta motiveras särskilt med en över- 15Se Kleven m.fl. (2009 och 2010). 16Copenhagen Economics antyder att tax fraud in certain industries of the restaurant industry can be substantial (skattebedrägeriet inom vissa branscher kan vara omfattande) (s. 54). gång från inte särskilt produktivt egenarbete till väsentligt mer produktivt arbete som bjuds ut på marknaden. För reparationer av hus skapar reformen både en intäkts- och en välfärdsförlust. Detta beror på att egenarbetes omfattning är långt mindre när det gäller reparationer av hus, eftersom denna aktivitet ofta kräver särskilda kvalifikationer. Det ser ut som om resultaten är starkt beroende av en förändrad mängd egenaktiviteter och deras låga produktivitet, och att övergången från svart arbete därmed är mindre omfattande. Mängden svart arbete beror både på viljan att arbeta svart och viljan att köpa svarta tjänster. Det ger skäl att tro att det på marknadens båda sidor finns en andel individer som är villiga att delta i svart verksamhet och att ju större vinsten är i form av insparad skatt, desto fler vill delta. Eftersom den största besparingen vid svart arbete ligger i att undandra inkomstskatt skulle momsreduktionen få en ganska begränsad effekt. Låt oss ta ett enkelt exempel. Vi tänker oss att en arbetstagare kräver 100 (i disponibel intäkt) för att utföra en tjänst. Om tjänsten köps svart måste köparen därmed betala 100. Om inkomstskattesatsen är 50 och momssatsen 25 betyder detta att den som köper tjänsten vitt måste betala 250. (Staten tar 50 i moms, och arbetstagare får 200 och betalar 100 i inkomstskatt.) Vinsten vid ett svart köp är 150. (Analysen kan göras mer invecklad med fler villkor, men huvudpoängen förblir densamma.) Om momssatsen reduceras till en så låg sats som måste köparen betala 210. Vinsten vid ett svart köp minskas därmed till 110. Detta kan få någon med förhållandevis stor olust mot att göra svarta inköp att avstå från detta, men förändringen i det ekonomiska incitamentet att ändra beteende måste ses som begränsad. Om köparen är berättigad till HUS-avdrag på skulle han eller hon tvingas att betala 125 netto, och därmed har vinsten sjunkit till 25, vilket är en drastisk minskning som måste förväntas ge en stor nedgång i antalet svarta köp. Sådana förhållanden bör vara av avgörande betydelse när man ska bedöma om HUS-avdraget ska ersättas av reducerade mervärdesskattesatser. Undandragande av inkomstskatt skulle bland annat göra inkomstskatten mindre effektiv av fördelningsskäl. Det kan tala för ett mer utbrett bruk av indirekta skatter för att indirekt beskatta en större del av de intäkter som undgår beskattning17 och talar förmodligen för en viss progressivitet i den indirekta beskattningen genom 17 Detta diskuteras i en artikel av Boadway m.fl. (1994). högre skatt på skatteobjekt där konsumtionen stiger starkt i takt med intäkten, om man betraktar det isolerat. Men ett sådant intresse måste självklart avvägas mot andra intressen. 6 Gränshandel och internationell mobilitet Det är välkänt att det till viss del pågår en omfattande gränshandel mellan länder som stimuleras av prisskillnader på konsumtionsvaror, och att detta kan vara ett argument vid fastställande av avgifter. Prisskillnader kan dels bero på olika pris före skatt och är dels ett resultat av avgiftsskillnader. Prisskillnader före skatt bestäms av kostnadsskillnader, valutakurser och konkurrensförhållanden både på en nationell och internationell nivå, till exempel i form av att bolag bedriver internationell prisdiskriminering. I områden i som gränsar till pågår det en omfattande handel som bygger på att norrmännen gränshandlar i på ett sådant sätt att det återspeglas i de stora köpcentrum som har byggts mycket nära gränsen. Gränshandeln spänner över ett relativt brett varuspektrum där köp av njutningsmedel och livsmedel har fått mycket uppmärksamhet, men även tjänster som till exempel bilservice och mindre reparationer är bekanta inslag i gränshandeln. Genom en enkel sökning på Internet kan norrmän få upp en lista över 359 bilverkstäder i som ligger på en för norrmän lämplig plats.