sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — Av 63 § framgår att en arbetslöshetskassa utan begäran ska ändra de beslut i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen som inte överprövats av en högre instans, om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet, eller beslutet har blivit oriktigt på grund av att det fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag, eller beslutet har blivit oriktigt på grund av en uppenbart felaktig rättstillämpning eller någon annan liknande orsak. Beslutet får dock inte ändras till den enskildes nackdel, om det finns synnerliga skäl mot det. Bör det införas särskilda omprövningsbestämmelser för ärenden om sanktionsavgift? Självklart måste det också i fråga om beslut om sanktionsavgifter finnas möjligheter till omprövning. Frågan är om de bestämmelser som finns i förvaltningslagen och de allmänna förvaltningsrättsliga principer som ger ytterligare möjligheter att ändra beslut är tillräckliga eller om det finns behov av särbestämmelser. Som skäl för att det skulle behövas en särreglering skulle det kunna anföras att beslut om sanktionsavgift är ett allvarligt ingrepp gentemot den enskilde och att intresset av materiellt sett riktiga avgöranden väger tungt. Det finns dock inte skäl att utgå från annat än att beslut i ärenden om sanktionsavgift kommer att fattas efter en omsorgsfull utredning. Däremot kan frågan om en uppgift är oriktig eller inte komma att bli bedömd i flera sammanhang mer eller mindre . Exempelvis kan det under handläggningen av ett återkravsärende tillkomma material som talar för att en uppgift som från början bedömts som oriktig i själva verket är riktig. Enligt utredningens mening bör det naturligtvis vara möjligt att ändra ett beslut om sanktionsavgift om den uppgift som föranlett avgiften senare under handläggningen av förmånsärendet eller i ett återkravsärende har bedömts vara riktig. Motsvarande möjligheter bör finnas om avgiften påförts på grund av att anmälningsplikt inte anses ha uppfyllts men det senare visar sig att anmälningsskyldigheten fullgjorts. Utan en möjlighet att ändra avgiften i de nu beskrivna fallen skulle sanktionssystemet kunna uppfattas som fyrkantigt och dess legitimitet skulle kunna ifrågasättas. Enligt utredningens mening kan emellertid det intresse som beskrivits tillgodoses genom de möjligheter som ges genom en tillämpning av 27 § förvaltningslagen och de på praxis grundade möjligheter som finns till omprövning. Utredningen anser alltså att statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor i de fall där det finns ett behov av det kan ändra sina beslut om sanktionsavgift. En särreglering, enligt någon av de modeller för förmånsbeslut och återkrav som redovisats ovan, behövs därför inte. Utredningens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har vunnit laga kraft. Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken får förvaltningsmyndighets beslut läggas till grund för verkställighet om det finns en särskild föreskrift om det. Som exekutionstitel räknas vidare enligt 1 § första stycket 7 handling som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet. Detta innebär att de statliga förvaltningsmyndigheternas, kommunernas eller arbetslöshetskassornas beslut om sanktionsavgift inte utan särskild författningsreglering kan ligga till grund för verkställighet enligt utsökningsbalken. Om den avgiftsskyldige inte frivilligt betalar sin skuld är myndigheten eller arbetslöshetskassan därför, i avsaknad av avräkningsregler, hänvisad till att skaffa sig en exekutionstitel. Det kan ske genom en ansökan om betalningsföreläggande hos eller genom att talan väcks i domstol. Frågan är därför om det finns skäl att föreskriva att ett beslut om sanktionsavgift ska få verkställas enligt utsökningsbalken. En sanktionsavgift ska enligt utredningens mening vara en snabb och effektiv sanktion från samhällets sida, vilket förutsätter att en snabb verkställighet kan ske. Om det skulle krävas att den beslutande statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan måste ansöka om betalningsföreläggande hos , eller om annan exekutionstitel, för att få ett verkställbart avgörande skulle sanktionsavgiftens effektivitet minska. Enligt utredningens mening bör därför beslutet om sanktionsavgift få verkställas enligt utsökningsbalken. Bör sanktionsavgift få verkställas innan beslutet vunnit laga kraft? I förvaltningslagen finns det inte någon bestämmelse som anger när ett beslut får verkställas. På några områden finns dock speciella regler om detta. I samband med att det infördes en administrativ sanktionsavgift inom yrkesfiskets område (prop. 2007/08:107 s. 35 f.) anfördes att huvudregeln är att beslut om sanktionsavgift varken gäller eller är verkställbara innan de har vunnit laga kraft. Det krävs, anförde regeringen vidare, goda skäl för att frångå dessa huvudprinciper. I detta sammanhang hänvisade regeringen till intresset av den enskildes rättssäkerhet. Enligt regeringen fanns i det aktuella fallet inte skäl att frångå huvudregeln. För skattetillägg gäller i fråga om verkställighet samma regler som beträffande skatt i allmänhet. Har beloppet inte betalats lämnas fordringen normalt till indrivning, och beslutet får då verkställas i enlighet med utsökningsbalken, 20 kap. skattebetalningslagen (1997:483). Detta gäller även om beslut har överklagats. I samband med den senaste reformen av skattetillägget (prop. 2002/03:106 s. 183 ff.) infördes en ordning som innebär att skattetillägg i vissa tvistiga fall inte får verkställas förrän frågan om skattskyldighet omprövats eller prövats av domstol. Bakgrunden till förändringen var att praxis innebär att en stat måste hålla bestämmelser om omedelbar verkställighet inom rimliga gränser. ska således efter ansökan av den skattskyldige bevilja anstånd med betalning av skattetillägget om den skattskyldige har begärt omprövning av eller överklagat skattetilläggsbeslutet eller beslutet i den fråga som föranlett skattetillägget (17 kap. 2 a § skattebetalningslagen). För miljösanktionsavgift gäller enligt 30 kap. 5 § att sådan avgift ska betalas efter det att beslutet om att ta ut avgiften har delgetts den betalningsskyldige, om inte en senare tidpunkt har angetts i beslutet. Efter sista betalningsdagen får beslutet verkställas som en dom som har vunnit laga kraft. Möjligheten till verkställighet utan hinder av att avgörandet inte har vunnit laga kraft, har funnits sedan infördes. Av förarbetena (prop. 1997/98:45 s. 535) framgår att överklaganden inte bör kunna ske endast i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten. Betydande räntevinster och liknande fördelar skulle, anförde regeringen vidare, komma den till godo som överklagade för att skjuta på exekutionstiteln. Kravet på delgivning av beslut om miljösanktionsavgift för att betalningsfristen ska börja löpa infördes (prop. 2005/06:182 s. 53 ff.). Den tidigare ordningen innebar i praktiken att beslutet om miljösanktionsavgift kunde verkställas innan den enskilde fått kännedom om beslutet och därmed inte hade haft möjlighet att överklaga. Från rättssäkerhetssynpunkt bedömdes detta inte vara lämpligt. Huvudregeln är alltså att verkställighet av beslut om sanktionsavgift får ske först när beslutet har vunnit laga kraft. Frågan är om det finns skäl att frångå den ordningen när det gäller sanktionsavgiften inom trygghetssystemen. rättssäkerhetskrav innebär inte något absolut förbud mot en omedelbar verkställighet. För att en sådan lösning över huvud taget ska övervägas beträffande sanktionsavgiften måste det dock finnas något behov av den. Det skäl som skulle kunna tala för att frångå huvudregeln är enligt utredningens mening att beslut om sanktionsavgift kan komma att överklagas enbart i syfte att skjuta upp betalningstidpunkten. Avsaknad av rätt till omedelbar verkställighet skulle således kunna öka belastningen på förvaltningsdomstolarna och dessutom ge den enskilde en möjlighet att utnyttja en kredit. Det är dock tveksamt om det intresse som talar för omedelbar verkställighet verkligen är så starkt att huvudregeln bör frångås eftersom avgifterna kan förutses bli betydligt lägre än exempelvis miljösanktionsavgifterna. De avgifter som förekommer inom yrkesfisket kan uppgå till högre belopp än den nu aktuella sanktionsavgiften utan att det bedömts finnas skäl att låta dem vara verkställbara direkt. Eftersom det inte heller i övrigt finns tillräckliga skäl för en sådan ordning bör sanktionsavgiften inom trygghetsområdet få verkställas först när beslutet har vunnit laga kraft. 8Handläggning av ärenden om sanktionsavgift 8.1Förvaltningslagen bör tillämpas i alla ärenden om sanktionsavgift Utredningens förslag: Förvaltningslagen ska tillämpas även av arbetslöshetskassorna i ärenden om sanktionsavgift på trygghetssystemens område. Bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden finns i förvaltningslagen (1986:223). Med begreppet förvaltningsmyndighet avses organ som ingår som självständiga enheter på olika nivåer i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen (se prop. 1985/86:80 s. 57 och SOU 2010:29 s. 113). Således omfattas ärendehandläggning hos , , (), , Arbetsförmedlingen och kommunerna av förvaltningslagen. Utanför förvaltningslagens tillämpningsområde faller privata subjekt som anförtrotts förvaltningsuppgifter. Således omfattas inte arbetslöshetskassornas ärendehandläggning uttryckligen av förvaltningslagen. Bestämmelser om arbetslöshetskassornas handläggning av ärenden finns i stället i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. I praktiken är dock även arbetslöshetskassorna skyldiga att tillämpa förvaltningslagen vid myndighetsutövning (se bl.a. 20december 2002, dnr 4448-2000, och JO2007/08 s. 231). För att säkerställa att arbetslöshetskassorna tillämpar förvalt- ningslagens bestämmelser vid handläggning av ärenden om sanktionsavgift bör det införas en uttrycklig skyldighet med den innebörden. Någon sådan bestämmelse finns visserligen vare sig i Handläggning av ärenden om sanktionsavgift lagen om arbetslöshetsförsäkring eller i lagen om arbetslöshetskassor. Mot bakgrund av att en sanktionsavgift kommer att vara en ingripande åtgärd gentemot den enskilde finns det dock anledning att införa en särskild bestämmelse om att förvaltningslagen ska tillämpas i ärenden om sanktionsavgift. Utredningens bedömning: Den beslutande statliga förvaltningsmyndighetens, kommunens eller arbetslöshetskassans utredningsskyldighet behöver inte regleras särskilt. I detta avsnitt övervägs om den allmänna förvaltningsrättsliga grundsatsen om utredningsansvar behöver klargöras i ärenden om sanktionsavgift. Vilken utredningsskyldighet har myndigheter och arbetslöshetskassor? Förvaltningslagen innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om utredningsansvaret. I 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns emellertid en bestämmelse som innebär att rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, samt vid behov anvisa hur utredningen bör kompletteras. Detta är ett uttryck för den s.k. official- eller utredningsprincipen. Denna allmänna förvaltningsrättsliga grundsats gäller även hos förvaltningsmyndigheter, trots att uttryckligt lagstöd för det saknas (se exempelvis RÅ 2006 ref. 15). Utredningsansvaret belyses också av praxis som tar sikte på bevisbördans fördelning i olika ärendetyper (se Hans Ragnemalm, Förvaltningsrättens grunder, 2007, s. 107 f. och SOU 2010:29 s. 407). Att myndigheterna har ansvaret för att ärenden blir tillfredsställande utredda innebär att bördan av brister i bevisningen normalt inte ska bäras av den enskilde, och att avsaknaden av fullgod utredning alltså inte ska ligga honom eller henne i fatet då myndigheten avgör ärendet. Praxis visar att bevisbördan – liksom utredningsansvaret – schematiskt åvilar det allmänna, då ärendet gäller ett eventuellt ingripande mot enskild part, medan det i ärenden där den enskilde söker utverka en förmån från det allmänna åtminstone måste krävas, att han eller hon gör Handläggning av ärenden om sanktionsavgift verkliga ansträngningar för att visa att omständigheterna berättigar honom till den sökta förmånen. I brottmålsliknande ärenden ankommer det således på det allmänna att lägga fram övertygande bevisning om att ett ingripande är motiverat; se t.ex. RÅ 1989 ref. 67 (återkallelse av läkarlegitimation), RÅ 1990 ref. 108 (disciplinpåföljd för läkare) och RÅ 1996 ref. 83 (varning till fastighetsmäklare). För att givna tillstånd ska kunna återkallas måste också med hänsyn till konsekvenserna ställas höga krav på bevisning för att sådana missförhållanden som motiverar ingripandet föreligger; se t.ex. RÅ 1994 ref. 88 (serveringstillstånd) och RÅ 2006 ref. 7 (tillstånd att driva fristående skola). Vilket ansvar en förvaltningsmyndighet har för att utredningen i ett ärende ska bli tillräcklig följer ofta av bestämmelser i myndighetens instruktion eller annan författning. Exempelvis framgår av 3 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324) att ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda. I socialförsäkringsbalken finns ett annat exempel. Där föreskrivs att den handläggande myndigheten ska se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver (se 110 kap. 13 §). Bör utredningsansvaret klargöras? Som framgått av den ovan gjorda genomgången följer det av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser att en myndighet ska se till att ett ärende blir tillräckligt utrett. Även om ett sådant ansvar alltså följer av allmänna principer är det befogat att ställa frågan om det behövs en klargörande bestämmelse om detta för de ärenden om sanktionsavgift som följer av utredningens förslag. Det finns i och för sig flera skäl som talar för att det bör införas en sådan bestämmelse. Ett beslut om sanktionsavgift har en brottmålsliknande karaktär. Det är ett starkt allmänt intresse att ett sådant ingripande baseras på ett beslutsunderlag som är så fullständigt som möjligt. I linje med den praxis som gäller i fråga om brottmålsliknande förfaranden bör det ankomma på den handläggande organisationen att lägga fram den bevisning som krävs för att motivera avgiften. Till bilden hör också att de beslut som är i fråga ska fattas av flera statliga förvaltningsmyndigheter, av alla kommunerna samt av arbetslöshetskassorna. Utredningen noterar dock att det i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) föreslås att en bestämmelse som klargör Handläggning av ärenden om sanktionsavgift utredningsansvaret ska införas i förvaltningslagen. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Med en sådan ordning finns det enligt utredningens mening inte något behov av en särreglering av utredningsansvaret i ärenden om sanktionsavgift. Utredningen föreslår därför inte någon bestämmelse om utredningsskyldighet. Om det nämnda förslaget inte skulle komma att genomföras är det dock utredningens uppfattning att det bör införas en bestämmelse om utredningsansvaret i de nu aktuella ärendena. Utredningens bedömning: Det behövs ingen lagreglering av innebörd att den enskilde ska ges tillfälle att yttra sig innan ett ärende avgörs eller att beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. När en statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa får kännedom om förhållanden som tyder på att det finns skäl att ålägga någon en sanktionsavgift kommer en rad handläggningsåtgärder att vidtas. Dessa kommer att medföra att ärendet tillförs olika uppgifter. En rimlig utgångspunkt är att den enskilde får möjlighet att yttra sig i ärendet innan det avgörs. Frågan blir då om det finns något behov av lagstiftning för att säkerställa att den enskilde bereds tillfälle att yttra sig i ärendet om sanktionsavgift. I 17 § förvaltningslagen finns det en kommuniceringsregel. Den innebär att ett ärende inte får avgöras utan att den enskilde har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Det finns dock flera undantag från kommunikationsplikten. Här handlar det främst om att avgörandet inte går parten emot, om att uppgiften saknar betydelse, om att åtgärderna av någon annan Handläggning av ärenden om sanktionsavgift anledning är uppenbart obehövliga, om att det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller om att avgörandet inte kan uppskjutas. Utredningen konstaterar att kommunikationsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller sådana uppgifter som tillförts ärendet av någon annan. Det betyder att material som myndigheten tagit fram ska kommuniceras. Även om det finns undantag från kommunikationsplikten kan de knappast anses aktuella i ärenden om sanktionsavgift. Det kan alltså förutsättas att den enskilde redan med tillämpning av befintliga regler alltid kommer att ges tillfälle att yttra sig innan beslut om sanktionsavgift fattas. Utredningen anser därför att det inte behövs en särskild bestämmelse om kommunicering. Detta hindrar dock inte att det kan vara lämpligt att den enskilde ges tillfälle att yttra sig i ärendet när utredningen är klar. Någon särskild bestämmelse om det bör dock inte införas. I sammanhanget ska det påpekas att utredningens förslag i avsnitt 7.2 innebär att det i vissa fall kan vara nödvändigt att låta den enskilde yttra sig för att undvika att preskription inträder. Ett beslut om sanktionsavgift ska, enligt utredningens förslag, kunna verkställas när det har vunnit laga kraft. Tidpunkten för när beslutet vinner laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet. Beslutet måste därför delges den avgiftsskyldige för att det ska kunna slås fast när beslutet vunnit laga kraft och därmed är möjligt att verkställa. Hur delgivning går till framgår av delgivningslagen (1970:428), jfr. 21 § andra stycket förvaltningslagen1. Det finns därför inte något behov av en uttrycklig bestämmelse om att beslutet ska delges den avgiftsskyldige (jfr. Lagrådets yttrande i prop. 2007/08:107). 1 Eftersom arbetslöshetskassor inte är myndigheter saknar de möjlighet att tillämpa förenklad delgivning, se Kammarrättens i dom (7141-09). 9 Erläggande av sanktionsavgift Utredningens förslag: Sanktionsavgifter tillfaller staten. Betalning ska ske till den statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutat om avgiften. Regeringen bör bemyndiga de beslutande statliga förvaltningsmyndigheterna att meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifterna ska betalas. Ett sådant bemyndigande bör även ges till i fråga om avgifter som beslutas av kommunerna och till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen i fråga om avgifter som beslutas av arbetslöshetskassorna. I detta avsnitt överväger utredningen dels vem sanktionsavgiften ska tillfalla, dels hur betalningen ska ske. Vem ska avgiften tillfalla? De alternativ som finns när det gäller frågan vem avgiften ska tillfalla är att avgifterna får tillfalla de beslutande organisationerna eller att de tillfaller staten. Det finns flera starka skäl som talar emot att avgifterna får tillfalla de beslutande statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. För det första finns det rent generellt en risk för att en sådan ordning skulle kunna leda till att motiven för ett beslut om sanktionsavgift ifrågasätts. Systemets legitimitet skulle då kunna undermineras. Utredningen anser i och för sig att man kan utgå från att frågan om avgift ska tas ut kommer att bedömas utan ovidkommande hänsyn, jfr. uttalanden i propositionen med förslag till den nya (prop. 2009/10:170, s. 348 f.). Trots det går det inte att bortse från att det finns en risk att den som åläggs en avgift kan se annorlunda på den saken. För det andra kan utredningen konstatera att när det gäller de sanktionsavgifter som beslutas av , , (), och Arbetsförmedlingen skulle en ordning där sanktionsavgiften tillfaller myndigheten avvika från vad som i allmänhet gäller för sanktionsavgifter beslutade av statliga myndigheter. För dessa myndigheter skulle en sådan ordning alltså kräva omotiverade särlösningar. Det skulle möjligen kunna hävdas att sanktionsavgifter som beslutas av arbetslöshetskassorna bör tillfalla dem eftersom deras verksamhet finansieras med avgifter från medlemmarna. På liknande sätt skulle det kunna göras gällande att också kommunernas sanktionsavgifter bör tillfalla kommunen i fråga eftersom verksamheten finansieras av kommunerna. För kommunernas del tillkommer att det finns andra exempel på situationer då de får behålla sanktionsavgifter. I viss utsträckning tillfaller felparkeringsavgifter kommunen, se 16 § lagen (1976:206) om felparkeringsavgift. Enligt den nya (2010:900) ska dessutom s.k. byggsanktionsavgift tillfalla kommunen när det är som har beslutat att ta ut avgiften. Det måste dock framhållas att staten står för en inte obetydlig del av finansieringen av såväl arbetslöshetsförsäkringen som verksamheten i kommunerna. Att medlemmarna i arbetslöshetskassorna respektive kommuninvånarna finansierar en del av dessa verksamheter utgör alltså inte något tungt vägande skäl för att låta de beslutande organisationerna behålla avgifterna. Enligt utredningens mening bör en enhetlig reglering eftersträvas. De exempel som finns på att en kommun får behålla en sanktionsavgift utgör inte något tillräckligt skäl för att ha skilda regler för de sanktionsavgifter som beslutas av kommunerna och för de övriga avgifterna. Härtill kommer att sanktionsavgifter i många fall ska ersätta en straffrättslig lagföring som oftast leder till böter. Eftersom böter tillfaller staten bör också den administrativa sanktionsavgiften göra det. Vid en samlad bedömning finner utredningen att sanktionsavgifterna utan undantag ska tillfalla staten. Hur ska avgiften betalas? Sanktionsavgiften bör betalas in till den statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om den. Frågan om den närmare ordningen för hur sanktionsavgiften ska betalas måste anses vara en sådan fråga som regeringen enligt 8 kap. 11 § regeringsformen kan meddela verkställighetsföreskrift om. Något bemyndigande för det behövs alltså inte. Regeringen bör enligt utredningens mening delegera till , , , och att meddela föreskrifterna. När det gäller avgifter som beslutas av kommunerna bör uppgiften att meddela föreskrifter rörande betalningen anförtros , som har tillsyn över . Det förhållandet att alla kommunala sanktionsavgifter inte kommer att avse oriktiga uppgifter som lämnats inom ramen för bör inte hindra en sådan delegation. Beträffande arbetslöshetskassorna bör uppgiften att meddela föreskrifter läggas på Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Utredningens bedömning: Betalning av en sanktionsavgift ska inte kunna ske genom avräkning mot en förmån som den enskilde är berättigad till. I detta avsnitt behandlar utredningen frågan om sanktionsavgiften ska kunna bli betald genom avräkning från andra utbetalningar som den avgiftsskyldige kan ha rätt till. Inom trygghetssystemen förekommer en form av kvittning (avräkning) som innebär att ett belopp motsvarande vad som ska återkrävas, eller del av beloppet, får dras av från en senare utbetalning av en ersättning. Eftersom avräkning innebär att fordringshavaren utan den enskildes samtycke får ta i anspråk en utbetalning krävs författningsstöd för åtgärden. Det vanliga är att en myndighet får avräkna återkrav endast mot ersättning som myndigheten ska betala ut till den återbetalningsskyldige enligt samma författning. Som ett exempel på avräkningsregler kan nämnas bestämmelserna inom socialförsäkringen.