sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Detta eftersom koncernintern handel fortfarande skulle tillåtas och då påverkas knappast riskhantering, transaktionskostnader, konkur- rens eller investeringar. Däremot skulle juridisk åtskillnad och sär- redovisning ge myndigheter bättre möjlighet att bevaka markna- den. Eftersom införandet av en juridisk åtskillnad eller särredovis- ning medför kostnader, främst administrativa kostnader för före- tagen, ansåg att en lagstiftning om juridisk åtskillnad eller särredovisning tydligt bör förbättra mark- nadens funktion. Eftersom så inte bedömdes vara fallet ansåg Ener- gimarknadsinspektionen att särredovisning eller juridisk åtskillnad inte bör införas på elmarknaden. analy- serade även effekterna av införandet av krav på ägarmässig åtskill- nad. Inspektionen konstaterade i det sammanhanget att en sådan uppdelning skulle skapa en mer jämbördig konkurrens mellan elhandlarna och exempelvis göra diskussionen om korssubven- tionering mellan produktion och handel överflödig. Enligt inspek- tionen skulle krav på ägarmässig åtskillnad medföra en situation där alla elhandlare i stort sett har samma förutsättningar och där inget elhandelsbolag har möjlighet till intern riskhantering. Också kon- kurrensen på produktionsmarknaden skulle kunna bli något mer jämbördig eftersom avsättningsmöjligheterna skulle vara likartade för alla producenter då ingen producent skulle ha tillgång till slut- kunder att sälja sin el till. befarade dock att incitamentet att investera i elproduktion skulle försvagas eftersom det inte blir möjligt att knyta till sig egna kunder och där- med få säker avsättning för produktionen. På en europeisk elmark- nad skulle detta kunna vara en konkurrensnackdel för svenska elproducenter, eftersom krav om åtskillnad mellan elproduktion och elhandel inte finns i övriga . Energimarknadsinspek- tionens samlade bedömning är att de positiva effekter som vertikal 1 (2007). Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken SOU 2011:44 samverkan medför väger tyngre än de negativa effekterna på elmarknaden. I detta sammanhang måste dock nämnas att förutsättningarna för en fungerande konkurrens på elhandelsmarknaden är betydligt bättre än på en lokal fjärrvärmemarknad. Detta då alla elhandels- företag har möjlighet att handla på , såväl fysiska kon- trakt med leverans samma eller nästkommande dygn som finansi- ella produkter i syfte att säkra sig mot framtida prisförändringar. Även om likviditeten i de längre kontrakten är begränsad på , vilket kan medföra dyrare prissäkring för elhandlare utan egen produktion, måste förutsättningarna ändock bedömas som goda att bedriva elhandelsverksamhet också utan egen elproduk- tion. En indikation på detta är att det finns ett flertal elhandels- företag som inte har egen produktion inom koncernen. På en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad skulle det emellertid sannolikt inte finnas någon handelsplats jämförbar med . Ett distributionsföretag utan egen värmeproduktion skulle därmed vara fullständigt beroende av att kunna upprätta ett konkurrens- kraftigt avtal med någon av producenterna i det aktuella fjärrvärme- systemet. Möjlighet till etablering kan då måhända finnas om det finns ett antal olika värmeproducenter, även om möjligheten be- gränsas i de fall producenterna själva är aktiva på kund- marknaden. På en marknad med endast en producent och där denne bedriver produktions- och handelsverksamhet integrerat är det emellertid högst osannolikt att en ny aktör utan egen produktion kan etablera sig. Frågan är i vilken utsträckning en juridisk åtskill- nad skulle underlätta för sådana aktörer. Som nämnts konstaterade i sin analys avseende elmarknaden att krav på juridisk åtskillnad främst skulle bidra till ökad transparens eftersom intern riskhantering skulle vara möjligt också vid en uppdelning. Detta resonemang är relevant också vid en juridisk uppdelning mellan handel med och produktion av fjärrvärme. För att ge bättre förutsättningar för konkurrens på framtida kund- marknader för fjärrvärme skulle ägarmässig åtskillnad vara mer effektivt än juridisk åtskillnad. Krav på ägarmässig åtskillnad skulle emellertid innebära en ökad risk för fjärrvärmeproducenterna efter- som de inte skulle ha en lika säker avsättning för sin produktion. Incitamentet för fjärrvärmeföretaget att investera i fjärrvärmeproduktion skulle därmed riskera att minska. Utöver detta skulle en ägarmässig uppdelning av fjärrvärmeföretagen innebära en högst ingripande reglering över hur fjärrvärmeverksamhet tillåts bedrivas. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken uppdelning skulle sannolikt innebära väsentliga kostnadsökningar för fjärrvärmeföretagen. Dessa kostnader samt effekten av ett minskat incitament att investera i fjärrvärmeproduktion får då ställas mot den nytta som en ägarmässig uppdelning medför på en framtida kundmarknad. 6.2Reglering av naturliga monopol Som konstaterats bör verksamhetsdelen som förs i form av ett naturligt monopol skiljas ut, givet att kostnaden för detta står i relation till den förväntade nyttan av reformen. Åtskillnad skapar bättre förutsättningar för konkurrens inom andra segment (pro- duktion och handel). Krav på åtskillnad löser emellertid inte huvudproblemet som är förenat med själva monopolsituationen – risken för oskälig prissättning. Kombinerat med krav på åtskillnad regleras således ofta verksamheter som bedrivs som naturliga monopol, t.ex. distributionen av el och gas. De två övergripande målen med reglering generellt är att (1) säkerställa ett effektivt nyttjande av existerande infrastruktur och tjänster och (2) säkerställa optimala incitament att investera i ny infrastruktur och tjänsteutveckling. Dessa mål är tillämpbara avse- ende reglering av naturliga monopol såsom nätinfrastruktur. För fjärrvärmens del är distributionen i samtliga fall att beteckna som ett naturligt monopol. I avsnitt 5.1.3 konstateras även att produk- tionen av fjärrvärme kan utgöra ett naturligt monopol. Om så är fallet kan det utifrån ett kundperspektiv samt även utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv vara önskvärt att hela fjärrvärme- verksamheten omfattas av regleringen. Utformningen av regleringen är alltid viktig; å ena sidan ska företaget ha incitament att bedriva verksamheten effektivt samt att genomföra ekonomiskt effektiva investeringar, å andra sidan ska kunderna skyddas mot oskälig prissättning. Genom att skydda kunderna mot oskälig prissättning hanteras också risken för kors- subventionering. Detta då korssubventionering förutsätter att en verksamhet genererar övervinster och detta är inte möjligt utan en oskälig prissättning.2 I det följande diskuteras hur en reglering av ett naturligt monopol kan vara utformad och vilka olika val som måste göras vid framtagandet av en väl utformad reglering. 2 (2009b). Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Reglering kan endera ske i förhand (ex ante) eller i efterhand, (ex post), dvs. skäligheten i pris/totalintäkt fastställs antingen redan innan varan/tjänsten är transfererad eller efter själva transfere- ringen. Vad gäller distributionen av el och gas har EU3 slagit fast att samtliga medlemsländer ska reglera distributionen i förhand. För reglering av fjärrvärmedistribution finns inte motsvarande krav. I har de reglerade naturliga monopolen på energiområdet, el- och gasnäten, reglerats i efterhand. införs dock en förhandsreglering av elnäten, och också för gasnäten. Fördelen med en förhandsreglering är att förutsättningarna för transfereringen av varan eller tjänsten blir tydligare för såväl företag som kunder. Därmed minskar risken att oskäliga prissättningar, som konstateras ha förekommit, måste hanteras i efterhand. Nackdelen med en förhandsreglering är att granskningen av pris/totalintäkt måste ske i två steg eftersom någon form av avstämning av utfallet är nödvändig att genomföra i efterhand. Detta kan innebära en administrativ merkostnad för företag och myndigheter. 6.2.2Incitamentsbaserad reglering och kostnadsbaserad reglering Grovt indelat kan sägas att det finns två huvudmetoder för att reglera naturliga monopol – kostnadsbaserad reglering och incita- mentsbaserad reglering. Kostnadsbaserad reglering går i korthet ut på att monopolisten ska få täckning för sina kostnader samt erhålla skälig avkastning på insatt kapital. Ett generellt problem med detta är att företagets incitament till effektivitet är litet. Minskade kost- nader genom ökad effektivitet leder nämligen inte till ökad vinst, utan istället till lägre priser. En annan effekt av en kostnadsbaserad reglering är att företagen alltid får täckning för sina investeringar. En nackdel blir då att regleringen brukar innebära risk för över- investeringar. En kostnadsbaserad reglering brukar därför kom- pletteras med något slag av effektivitetsparameter, för att produk- tion och distribution annars riskerar att bli såväl företagsekono- miskt som samhällsekonomiskt ineffektiv. 3 och rådets direktiv /54/EG och 2003/55/EG. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken En incitamentsbaserad reglering syftar till att ge monopolisten incitament att bedriva verksamheten effektivt. Den enklaste for- men av incitamentsbaserad reglering är en pristaksreglering. Vid pristaksreglering bestäms det högsta tillåtna priset för den aktuella varan/tjänsten. Detta innebär att om företagens kostnader minskar så påverkar detta inte pristaket direkt. Därigenom uppmuntras företagen att effektivisera produktionen. En risk med pristaks- reglering är att företagen tummar på kvaliteten och på kort sikt underinvesterar för att uppnå kortsiktiga vinster. Pristaksreglering brukar således kompletteras med någon form av kvalitetsreglering. Eftersom pristaksreglering försöker efterlikna konkurrensliknande förhållanden finns det risk att möjliga kostnadsökningar inte tillåts slå igenom på priset. Enligt Joskow (2006) bör den incitamentsbaserade regleringen utifrån ett tillämpande perspektiv ses som ett komplement, snarare än ett substitut, till den traditionella kostnadsbaserade regleringen, dvs. en ändamålsenligt utformad incitamentsbaserad reglering bör även ha inslag av kostnadsbaserade variabler. En reglering är därför ofta en kombination av de två teoretiska regleringstyperna. Så är exempelvis fallet med den kommande regleringen av distributionen för el respektive gas där kapitalsidan är kostnadsbaserad men där företagen sedan ges ett effektivitetsincitament i syfte att sänka de löpande kostnaderna. Oavsett om en reglering i första hand är kostnadsbaserad- eller incitamentsbaserad måste en initialnivå på kostnaderna (och/eller intäkerna) bestämmas. I Figur 6.1 redovisas en schematisk bild över initialvärderingen för kostnadssidan. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Figur 6.1 Initialvärdering av kostnader Justering med avseende på kvalitet Källa: (2009a) I det följande beskrivs hur respektive sida i figuren kan hanteras i en reglering, dvs. hur regleraren kan bedöma skäligheten i kapital- kostnaderna och de löpande kostnaderna. För att bedöma skäligheten i ett företags kapitalkostnader, dvs. den högra delen i figuren, är det nödvändigt att fastställa: en metod för att värdera företagens tillgångar, anläggningstillgångarnas avskrivningstider (ekonomisk livslängd), och hur kapitalkostnader ska fördelas över tiden. Två principer för värdering av företagens tillgångar Det finns två huvudprinciper vid värdering av kapitaltillgångar, en förmögenhetsbevarande respektive en kapacitetsbevarande princip. Den förmögenhetsbevarande principen innebär att företagen garan- teras nuvärdessumman av kapitalkostnaderna, dvs. principen är kostnadsriktig. Eftersom företagen får täckning för sina kostnader finns inte incitament att driva anläggningar längre än under avskriv- Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Detta kommer sannolikt att leda till god leverans- kvalitet och hög försörjningstrygghet. finns en risk för överinvesteringar; det är utifrån ett samhällsekonomiskt- och kundmässigt perspektiv inte önskvärt att avskrivna, men fullt fun- gerande anläggningar, utrangeras. Den kapacitetsbevarande principen innebär att företagen kommer att kunna debitera sina kunder för värdet på tjänsten som företaget tillhandahåller, oavsett kostnaden att initialt bygga nätet. Detta perspektiv innebär en högre risk för företagen eftersom dessa inte är garanterade ersättning för sin grundinvestering. I realiteten gäller denna ökade risk troligtvis dock endast vid nyinvesteringar. Om befintliga svenska fjärrvärmesystem skulle nuanskaffningsvärderas skulle anläggningarnas värde sannolikt stiga. (2010) visar att det bokförda värdet för elnäten uppgår till cirka 51 miljarder medan nuanskaffningsvärdet är mer än så stort, 160 miljarder. En högre värdering av anläggningarna kan innebära ett högre slut- kundpris. Den kapacitetsbevarande principen har två samhällseko- nomiska fördelar. För det första har företagen incitament att nyttja en anläggning så länge som den klarar att leverera en tjänst med god kvalitet. För det andra ökar förutsättningarna för en samhälls- ekonomiskt effektiv prissignal genom att priset kommer att spegla värdet på tjänsten. Å andra sidan finns en risk för en kvalitetsför- sämring eftersom företagen har incitament att driva en anläggning . Ett kapacitetsbevarande perspektiv måste därför kombineras med en kvalitetsreglering. Syftet med en avskrivning är att beskriva hur mycket av en tillgång som förbrukas, konsumeras eller på annat sätt sjunker i värde. Den reglermässiga avskrivningstiden bör därför ligga så nära en anlägg- nings ekonomiska livslängd som möjligt.4 Beroende på regleringens 4 Med ekonomisk livslängd avses den tid som en investering bedöms vara företags- ekonomiskt lönsam. Viktigt att poängtera i detta sammanhang är också att reglermässiga avskrivningar inte ska förväxlas med bokföringsmässiga eller skattemässiga avskrivningar. De bokföringsmässiga avskrivningarna behöver inte baseras på den ekonomiska livslängden eftersom den externa redovisningen bland annat följer den så kallade försiktighetsprincipen. De skattemässiga avskrivningarna motsvarar maximal avskrivning enligt gällande skattelag- stiftning. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken utformning kan företagen få incitament att styra avskrivnings- tiderna i endera riktning. Vid regleringen av el- och gasnät tillämpas ett kapacitetsbevarande perspektiv samt en kombination av en kostnads- och incitamentsbaserad reglering. I en sådan reglering har företagen incitament att tillämpa en så kort avskrivningstid som möjligt eftersom en kortare avskrivningstid ökar den årliga kapital- kostnaden. För att hantera detta regleras även avskrivningstidernas längd av (genom föreskrifter). Fördelning av kapitalkostnaderna över tiden Det finns tre huvudsakliga metoder att fördela kapitalkostnaderna över tiden för anläggningstunga verksamheter såsom fjärrvärme- verksamhet.5 Valet av metod bör göras mot bakgrund av om regleringen ska ha ett förmögenhetsbevarande- eller kapacitets- bevarande perspektiv. Nominell linjär metod (NL): en (nominell) avskriv- ning görs år för år och sedan räknas ränta på det ingående nomi- nella restvärdet. Effekten blir att kapitalkostnaden blir hög i början och låg . Detta stämmer ofta inte överens med hur tillgångens tjänster genereras. Real annuitetsmetod (RA): kapitalkostnaderna fördelas så att de, genom indexering (t.ex. KPI), blir realt konstanta över tiden. Kapitalkostnaden blir därmed densamma oavsett om en anläggning är relativt ny (t.ex. ) eller relativt gammal (t.ex. ). Real linjär metod (RL): kapitalkostnaden beräknas genom att ett genom indexering (vanligen KPI) bedömt återanskaffnings- värde skrivs av linjärt . Om en anlägg- ning exempelvis skrivs av under leder avskrivningarna till att 1/40 av kapitalbasen skrivs av . I ett yttrande till , i samband med fram- tagande av ny regleringsmodell för elnäten har de totala kapital- kostnaderna beräknats med de olika metoderna. Beräkningarna visar att kapitalkostnaderna beräknade med real annuitetsmetoden 5 Utöver de nedanstående tre metoderna finns också en nominell annuitetsmetod (NA). Denna metod är emellertid inte lämplig för anläggningstunga verksamheter och berörs därför inte vidare här. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken är högre än kapitalkostnaden beräknad med en nominell linjär metod.6 Valet av kapitalbas och avskrivningsmetod har således stor påverkan för vad kunden i slutänden får betala. Vid regleringen av el- och gasnäten har Energimarknadsinspek- tionen valt att tillämpa real annuitet. Inspektionen anser att en real annuitetsmetod, kombinerat med schabloniserade löpande kostna- der, fyller syftet att skapa realt sett konstanta totalkostnader och är eftersträvansvärt i syfte att uppnå god kvalitet och stabila tariffer. Ett problem som aktualiseras vid en reglering av fjärrvärmeverk- samhet är hur koncerngemensamma kostnader ska fördelas – hur stor andel av de kostnader hänförda till fjärrvärmeverksamhet och någon annan verksamhet bör påföras fjärrvärmen? På elnätssidan såg , efter kontakt med branschföre- tag, även problem med att åldersbestämma alla elnät, vilket krävs för att kunna använda en real linjär metod. Detta problem torde inte vara lika utbrett på fjärrvärmesidan eftersom fjärrvärmeutbygg- naden till större delen skett betydligt senare än elektrifieringen. På elnätssidan bedömde regeringen att det, innan man bestämt kapitalbasen, var för tidigt att ta ställning vilken beräkningsmetod som bör användas men att det, när kapitalbasen väl är bestämd bör falla sig ganska naturligt att välja metod.7 Detta talar för att det inom ramen för den här utredningen inte bör förordas en viss metod för hur kapitalkostnaderna bör fördelas över tiden vid en eventuell fjärrvärmereglering. Att analysera löpande kostnader behöver inte vara lika komplext som att analysera kapitalkostnader. Som illustreras i Figur 6.1 består de löpande kostnaderna av påverkbara kostnader (t.ex. drift- och underhållskostnader) och icke-påverkbara kostnader (t.ex. skatter). Det är i vissa fall möjligt att utgå från de bokföringsmäs- siga kostnaderna när det gäller löpande kostnader. Detta då dessa kostnader bokförs när de uppstår och inte kan periodiseras på samma sätt som kapitalkostnader. Fjärrvärmeföretagen kan därmed inte välja hur dessa kostnader ska fördelas över tiden. För ett före- tag som endast bedriver fjärrvärmeverksamhet kan det därmed vara relevant att utgå från de bokförda löpande kostnaderna. 6Yard (2010). 2008/09:141. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken som har annan verksamhet än fjärrvärme, vilket är fallet för 70–av fjärrvärmeföretagen i , kan det emellertid vara problematiskt att fördela koncerngemensamma kostnader mellan de olika verksamheterna. Om fjärrvärmeverksamheten då får bära en orimligt hög andel av de koncerngemensamma kostnaderna (t.ex. i syfte att påvisa en lägre lönsamhet i fjärrvärmeverksamheten än vad som faktiskt är fallet) kommer de bokförda löpande kostna- derna för fjärrvärmeverksamheten att bli för höga. Det är således viktigt att den fördelningsnyckel som används för att fördela kost- naderna mellan fjärrvärmeverksamheten och den övriga verksam- heten avspeglar kostnadernas fördelning i realiteten. Det rimliga avseende de icke-påverkbara kostnaderna är att betrakta dem som givna och därmed skäliga i sin helhet. Vad gäller påverkbara löpande kostnader såsom kostnader för drift och under- håll kan det emellertid finnas skäl att införa effektiviseringskrav i regleringen. Behovet av detta blir särskilt påtagligt om man på kapitalkostnadssidan har ett kapacitetsbevarande perspektiv efter- som man annars riskerar en situation där ett företag fortsätter att använda en anläggning som inte är företagsekonomiskt lönsam genom att de höga underhållskostnaderna som följer av att hålla en alltför gammal anläggning vid liv då kan föras vidare på kunderna. På elnätssidan bedömer regeringen att det bör ligga på nätmyndig- heten att bestämma hur kostnadsnormer eller effektivitetskriterier ska utformas i detalj.8 tillämpar detta bl.a. genom att ålägga elnätsföretagen ett årligt effektiviseringskrav om en procent på alla löpande påverkbara kostnader.9 6.2.4Analys av behovet och utformningen av reglering på fjärrvärmemarknaden Om en del av en verksamhet är ett naturligt monopol bör denna verksamhetsdel regleras i syfte att garantera samhällsekonomisk effektivitet samt för att skydda kunderna mot oskälig prissättning. Distributionen av fjärrvärme har karaktären av ett naturligt mono- pol. På mindre fjärrvärmemarknader är också produktionen ett natur- ligt monopol. 2008/09:141. 9Energimarknadsinspektionen (2010c). Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Det finns ingen universallösning för hur en ändamålsenlig och effektiv reglering bör utformas. Olika regleringar har olika för- och nackdelar. Om tillsynsmyndigheten får i uppdrag att reglera distributionen av fjärrvärme, likt myndigheten har till uppgift på el- och gassidan, kan det finnas en poäng i att i rimlig omfattning hantera fjärrvärme- regleringen på motsvarande sätt som el- och gasnätsregleringen. De olikheter som föreligger mellan de olika distributionstjänsterna torde inte i väsentlig grad påverka vad som är en ändamålsenlig utform- ning av regleringen. Utifrån tillsynsmyndighetens perspektiv kommer det dock troligtvis att uppstå synergivinster i och med att det finns likheter mellan regleringen av distributionen av el, gas respektive fjärrvärme. En eventuell reglering av fjärrvärmedistributionen bör sannolikt omfatta kapitalkostnader för nätet, drift- och underhållskostnader för nätet, administrativa och driftsmässiga kostnader förknippade med systemansvaret (se avsnitten 6.3.5–6.3.6), kostnader hänförda till det fysiska balansansvaret (se avsnitt 6.3.5) och eventuellt också kostnader för topplastproduktion (se avsnitt 6.3.5) och eventuella kostnader för mothandel (se avsnitt 6.4.3). I de fall också produktionen av fjärrvärme ses som ett naturligt monopol och i händelse av att det finns ett behov av att reglera hela det naturliga monopolet finns det emellertid motiv att överväga en helt annan utgångspunkt än el- och gasnätsregleringen. Att reglera hela fjärrvärmeverksamheten på motsvarande sätt skulle riskera att bli mycket komplicerat och kräva stora resurser, såväl hos fjärr- värmeföretagen som hos tillsynsmyndigheten. Nuvarande modell för reglering av el- och gasnät är utvecklad för att tillämpas på ledningsburen distribution, inte på en samlad produktions- och distributionsverksamhet. Följaktligen är det inte självklart att modellen skulle vara ändamålsenlig för detta. De fjärrvärmenät där också produktionen utgör ett naturligt monopol är framförallt de mindre näten. Fjärrvärmeföretaget på dessa marknader är ofta ett kommunalt, relativt litet, energibolag. Att påföra dessa bolag en väsentlig administrativ börda till följd av Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken en utökad reglering riskerar att leda till att bolaget ser fjärrvärme- verksamheten som för liten, relativt administrationen. Följaktligen kan en utförsäljning av verksamheten komma att övervägas. En trolig köpare är då ett större kommunalt energibolag alternativt en större energikoncern (privat eller statlig). Ägarkoncentrationen på den svenska fjärrvärmemarknaden skulle därmed kunna komma att öka. En sådan utveckling behöver dock nödvändigtvis inte vara negativ utifrån kundsynpunkt eftersom det kan finnas synergi- vinster med att bedriva produktions- respektive nätverksamhet parallellt på olika orter. Men om köparen av det kommunala ener- gibolaget har högre avkastningskrav kan utförsäljningen, ökad effektivitet till trots, vara negativ för kunderna eftersom detta kan leda till högre priser. Ett alternativ till en ökad koncentration på marknaden kan också vara att fjärrvärmeverksamheten lokalt läggs ned (temporärt eller permanent).