sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Dessa personer kan själva inte uppsöka hälso- eller sjukvård, utan är helt beroende av att de erbjuds det antingen på plats eller genom att de transporteras till en vårdinrättning. Hänsyn måste också tas till att frihetsberövandet i sig innebär en påfrestning som kan ställa särskilda krav på den hälso- och sjukvård som behöver ges. På häkten och anstalter har man löst detta genom att Kriminal- vården står för den hälso- och sjukvård som en person normalt själv måste uppsöka för att få, dvs. främst primär hälso- och sjukvård. Den allmänna sjukvården är i huvudsak inte organiserad för att söka upp dem som behöver primär hälso- och vård och Kriminalvårdens ansvar bygger på tanken att frihetsberövandet av den intagne förhindrar medverkan av landstingen när det gäller detta. går även reglerna så långt att det är först om en intagen inte kan undersökas och behandlas på ett lämpligt sätt i ett häkte eller en anstalt som den allmänna sjukvården ska anlitas. På förvaren har man löst detta på ett annat sätt. Det är landstingen som har ansvaret för att de förvarstagna utlänningarna erbjuds den vård de har rätt till. Det är dock uppenbart att detta inte fungerar särskilt bra. Närvaron av sjukvårdspersonal varierar på de olika förvaren och , t.ex. på somrarna eller när samarbetet mellan ett förvar och ett landsting eller ett vårdbolag fallerat, har det förekommit att inte finns någon sjukvårdspersonal närvarande alls. Landstingen synes ha glömt bort att de förvarstagna utlänningarna ska erbjudas även psykiatrisk hälso- och sjukvård, och inte bara annan typ av sjukvård. Det är anmärkningsvärt att det i princip inte förekommer vare sig enstaka eller regelbundna besök av psykiatriker, psykologer eller kuratorer på förvaren. Det är också anmärkningsvärt att varken landstingen eller Migrations- verket arbetar mer aktivt med psykosociala insatser och suicid- prevention. Detta har även noterat och den har bland annat rekommenderat att förbättringar ska göras när det gäller psykologiskt och psykiatriskt stöd åt förvarstagna utlänningar. Kommittén har även rekommenderat att man förbättrar arbetet med suicidprevention på förvaren, som ett alternativ till att självmordsbenägna utlänningar placeras i häkten. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Att det inte finns någon central myndighet som ansvarar för hälso- och sjukvården på förvaren har resulterat i att det inte finns några centrala riktlinjer angående i vilken omfattning sjukvårds- personal ska vara närvarande på förvaren. Det finns inte heller några centrala riktlinjer om hur förvaren ska distribuera eller förvara mediciner till de förvarstagna. har varje förvar olika överenskommelser med landstingen och varje förvar laborerar även med egna system när det gäller hanteringen av läkemedel. Det finns heller inte centralt framtagna åtgärdsprogram vid hungers- strejker eller riktlinjer angående suicidprevention. Att det inte genomförs någon s.k. screening när en utlänning skrivs in på förvar innebär även att det finns en uppenbar risk för att smittsamma sjukdomar sprids på förvaren. har samma övergripande ansvar för de personer som är frihetsberövade på förvaren som Kriminalvården har för de som är frihetsberövade på anstalter och häkten. Utredningen har därför svårt att förstå att det ska finnas en skillnad i huvudansvaret för hälso- och sjukvård åt respektive grupp. Något beaktansvärt skäl till att Kriminalvården ska ha ett huvudansvar för hälso- och sjukvård åt sina intagna men att inte ska ha det för sina förvarstagna kan utredningen inte finna. Eftersom den nuvarande ordningen inte heller fungerar särskilt väl föreslår utredningen att ska få ett utökat ansvar för hälso- och sjukvården på förvaren. har anfört att verket anser att ett uppdrag att se till att sjukvårdspersonal ska finnas närvarande på förvaren i större utsträckning än inte är en fråga för verket. I denna del har verket även hänvisat till de ersättningsbestämmelser som ger landstingen rätt att få sina kostnader för lämnad vård täckta av staten (se avsnitt 11.3.1 där utredningen redogjort för dessa regler). För att en verklig förändring ska komma till stånd bör utökade ansvar alltså framgå av lag. Bestäm- melsen i 11 kap. 5 § UtlL bör ändras med 9 kap. 1 § fängelselagen och 5 kap. 2 § häkteslagen som förebilder. Av bestämmelsen bör bland annat framgå att en utlänning som hålls i förvar ska undersökas av en läkare om han eller hon behöver sådan hälso- och sjukvård som han eller hon har rätt till. Av bestämmelsen bör även framgå att om en utlänning inte kan undersökas eller behandlas på ett lämpligt sätt i en förvarslokal, ska den allmänna sjukvården anlitas. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? På samma sätt som för Kriminalvården kan det dock inte komma ifråga att ska stå för all den hälso- och sjukvård som ska erbjudas förvarstagna. gav i sitt betänkande Framtidens kriminalvård en rad exempel på sådan hälso- och sjukvård som Kriminalvården enligt kommittén borde ansvara för. Enligt kommittén borde det gälla hälsounder- sökning i början av verkställigheten, läkarkontakter, viss medicinsk behandling och omvårdnad vid sjukdom eller skada, upprättande av och ansvar för patientjournaler, remisshantering, bedömningar av medicinska funktionshinder och undersökningar vid avskildhets- och tvångsåtgärder (se SOU 2005:54 s. 249). Enligt vår uppfattning bör dessa exempel vara vägledande även för . Det viktigaste enligt utredningens mening är att Migrations- verket ser till att närvaron av sjukvårdspersonal som kan ge vård åt utlänningar som mår psykiskt dåligt ökar på förvaren. Personalen på förvaren måste vidare ha möjlighet att kontakta eller anlita sjuksköterskor och läkare med psykiatrisk kompetens när det behövs. Redan av nuvarande regler framgår att en utlänning som hålls avskild för att han utgör en fara för sig själv och andra ska undersökas av en läkare . Samma sak bör som vi tidigare nämnt även gälla om en utlänning har belagts med handfängsel. De avdelningar för särskild noggrann tillsyn som vi föreslagit ska inrättas på förvaren bör även kunna användas när en utlänning behöver särskild tillsyn på grund av sitt hälsotillstånd. Utöver de lagändringar vi föreslagit bör ges i uppdrag att arbeta mer aktivt med suicidprevention. S.k. screening för självmordsrisk bör t.ex. ske redan när en utlänning skrivs in på ett förvar, inte så sent som när utlänningen i förekommande fall skrivs in på ett häkte. Särskilda avdelningar på kriminalvårdsanstalterna Även om många av de utlänningar som enligt nuvarande ordning placeras i ett häkte kommer att kunna hållas avskilda på förvaren enligt vårt förslag bedömer utredningen att det inte helt går att undvika att vissa utlänningar som tagits i förvar placeras hos . Det gäller främst sådana utlänningar som upp- träder så våldsamt att inte ens säkerheten på en avdelning med en viss högre säkerhet på ett förvar är tillräcklig. Som anfört tidigare kan de principiella invändningarna mot att placera en utlänning Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? som uppträder på ett sådant sätt inom inte anses vara lika starka som när det gäller andra utlänningar. Migrations- verket bör därför även fortsättningsvis ha en möjlighet att fatta ett beslut om att en utlänning ska placera hos . Det bör få ske om det av säkerhetsskäl inte är tillräckligt att utlänningen hålls avskild på en avdelning inrättad för särskild noggrann tillsyn på förvaret. Miljön i ett häkte eller en polisarrest är dock olämplig även för dessa utlänningar och utredningen anser därför att det är ett bättre alternativ att de placeras i en kriminalvårdsanstalt. Kriminalvårdens internrevision har i rapporten i kriminalvården föreslagit att förvarstagna utlänningarna ska placeras på ett mindre antal anstaltsavdelningar som är avsedda endast för dessa utlänningar (se s. 14). Detta anser utredningen är ett bra förslag. På sådana avdelningar kan även de utlänningar som utvisats på grund av brott vistas, vilket vi återkommer till i nästa avsnitt. Sådana avdelningar skulle också lösa dagens problem med att förvarstagna i vissa fall placeras tillsammans med personer som är misstänkta eller dömda för brott. Även dessa förändringar bör framgå av lag. I fortsättningen bör därför endast ha en möjlighet att placera en utlänning av säkerhetsskäl på en avdelning inom en kriminalvårds- anstalt som är särskilt inrättad för utlänningar som hålls i förvar. Kriminalvården bör således ges i uppdrag att ordna denna typ av avdelningar på anstalterna. Det bör inrättas minst fem sådana avdelningar på anstalterna, och dessa bör även ligga nära förvaren. Avdelningarna bör utformas så att de uppfyller kraven i åter- vändandedirektivet på hur en utlänning som hålls i förvar ska behandlas. En närmare genomgång av de bestämmelserna finns i utredningens delbetänkandet SOU 2009:60 s. 171–178. Avdelning- arna bör även utformas så att Kriminalvården lever upp till kraven i 11 kap. 2 § UtlL om att en förvarstagen utlänning ska beviljas de lättnade och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten. På en ytterligare punkt anser utredningen dock att en förändring bör ske. Det förekommer nämligen att en utlänning placeras i kriminalvård med hänvisning enbart till att han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv. Det kan ifrågasättas om detta är lagligen möjligt. I 10 kap. 20 § första stycket 2 UtlL anges att en placering i kriminalvård får ske om utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § UtlL och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvars- Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? I förarbetena finns det motstridiga uttalanden i frågan. 1996/97:147 s. 31 anges att de personer som uppträder på ett sätt som äventyrar deras egen eller andras säkerhet ska kunna placeras i kriminalvård. I specialmotiveringen anges dock följande (samma prop. s. 41). För att utlänningen skall få placeras på ett häkte etc. krävs dessutom att verket med hänsyn till säkerheten i förvarslokalen gör bedömningen att avskiljandet inte kan ordnas i en förvarslokal. För att en sådan bedömning skall kunna göras fordras i detta fall att utlänningen visat sådana tendenser att har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar. Vidare finns det avgöranden från underrätt där beslut att placera en person med självskadebeteende i kriminalvård har upphävts (se t.ex. Länsrätten i , migrationsdomstolen, domar i mål UM 1621-09 och UM 3931-10 och Länsrätten i , migrationsdomstolen, dom UM 5514-07). Så vitt känt finns det inga avgöranden från överrätt i frågan. JO har, som nämnts tidigare, inom ramen för ett initiativärende beslutat att granska tillämpningen av UtlL:s bestämmelser om förvar (Dnr 6090-2009). I en promemoria som upprättats som JO:s beslutsunderlag (aktbil. 121 s. 52) anförs följande. De synpunkter JO har att beakta talar med styrka för att frånvaron av klart lagstöd utgör hinder för kriminalvårdsplacering av personer som inte utgör fara för någon annan än sig själva. Det är visserligen fråga om personer som redan är berövade friheten, men även för denna kategori bör gälla att ytterligare och särskilt kännbara frihets- inskränkningar bara får beslutas med stöd i lag. Till det kommer att det av humanitära och principiella skäl framstår som oacceptabelt att en sjuk person placeras bland brottsmisstänkta inom kriminalvården av endast det skälet att han eller hon inte kan ges ett adekvat omhänder- tagande inom verksamhet. Utredningen delar ovanstående synpunkter. Utredningen anser därför att det i lagtexten bör tydliggöras att en utlänning inte kan placeras i kriminalvård med hänvisning enbart till att han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? 11.11Placering av en utlänning som utvisats på grund av brott Utredningens förslag: En utlänning som är utvisad på grund av brott och som tas i förvar ska placeras på en avdelning inom en kriminalvårdsanstalt, som är särskild inrättad för utlänningar som hålls i förvar, om det inte finns särskilda skäl däremot. Enligt 11 kap. 2 § UtlL ska en utlänning som hålls i förvar vistas i en förvarslokal. Bestämmelsen gäller även förvarstagna utlänningar som utvisats på grund av brott men enligt 11 kap. 20 § UtlL får placera en sådan utlänning i en kriminalvårds- anstalt, ett häkte eller en polisarrest. Av förarbetena framgår att avsikten är att t.ex. grova våldsbrottslingar inte ska vistas på förvaren. Utgångspunkten enligt lagreglerna är alltså, på samma sätt som när det gäller övriga förvarstagna utlänningar, att ut- länningen i första hand ska vistas i ett förvar, men att Migrations- verket i vissa fall kan placeras utlänningen hos . I praktiken tillämpas bestämmelserna dock tvärtom, dvs. huvud- regeln är att en utlänning som utvisats på grund av brott placeras hos och endast i undantagsfall avstår Migrations- verket från att fatta ett placeringsbeslut. Det senare sker främst om utlänningen inte avtjänar ett fängelsestraff när han eller hon tas i förvar, eller, i de fall utlänningen avtjänar ett fängelsestraff när han eller hon tas i förvar, om utlänningen inte dömts för något allvarligt brott och om han eller hon skött sig väl på anstalten. I överenskommelsen mellan och Kriminalvården anges att det i många fall är klart lämpligare att en utlänning som utvisats på grund av brott, och som hålls i förvar i avvaktan på verkställighet av beslutet, stannar kvar i en kriminal- vårdsanstalt. Många av dessa utlänningar placeras dock också i häkten och det händer även att de får vistas i polisarrester. Även om reglerna inte tillämpas riktigt som avsett har utredningen fått intryck av att gällande ordning i stort fungerar bra. På samma sätt som när det gäller säkerhetsplaceringar är det vistelserna på häkten och polisarrester som vållar mest problem. Även en förvarstagen utlänning som utvisats på grund av brott mår ofta mycket dåligt av att vistas i ett häkte eller en arrest. Ett annat problem är att dessa utlänningar kan vara förvarstagna . I vissa fall beror det på att verkställighetsarbetet inte påbörjas i Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? tillräckligt god tid innan villkorlig frigivning. Det är även vanligt att verkställighetsarbetet fördröjs för att dessa utlänningarna vägrar medverka till att t.ex. resedokument utfärdas. Vistelsen på anstalten, häktet eller polisarresten kan alltså bli onödigt lång. Trots dessa problem anser utredningen att utlänningar som utvisats på grund av brott även i fortsättningen som huvudregel bör bli placerade hos . När det gäller de långa förvars- tiderna kan de inte lösas genom andra placeringsregler utan främst genom ett effektivare verkställighetsarbete. I den delen har utredningen lämnat vissa förslag, bland annat att det ska vara en domstol som ska pröva om en myndighet verkligen driver ett verkställighetsarbete med den effektivitet som krävs för att det ska anses proportionerligt att hållas kvar en utlänning i förvar. bedömer utredningen att dessa regler kan bidra till att verkställighetsarbetet kommer att inledas i ett tidigare skede när det gäller de utlänningar som utvisats på grund av brott. I placeringsfrågan måste man även beakta att många av de utlänningar som är utvisade på grund av brott är dömda för grov brottslighet. En allmän domstol har bedömt att en utlänning ska utvisas antingen för att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller för att det brott som han eller hon har begått är så allvarligt att han eller hon inte ska få stanna kvar i . Ur det perspektivet kan det inte anses stötande att dessa utlänningar får tillbringa en viss ytterligare tid hos innan de lämnar . Det är även olämpligt att dessa utlänningar vistas tillsammans med andra förvarstagna utlänningar som inte är dömda för brott på de relativt öppna förvaren. Även för utlänningar som är utvisade på grund av brott är dock miljön i ett häkte eller en polisarrest olämplig och utredningen anser därför att det är ett bättre alternativ att de placeras i en anstalt. Som vi föreslagit tidigare bör Kriminalvården även inrätta anstaltsavdelningar som är avsedda endast för förvarstagna utlänningar. Utlänningarna kan på så sätt hållas avskilda från andra som avtjänar straff och kan ges de lättnader och förmåner som är möjliga. Om sådana avdelningar inrättas är de principiella skälen mot en placering inom kriminalvården ännu svagare. Bestämmelserna bör enligt utredningens uppfattning bättre av- spegla den ordning som tillämpas i praktiken och som utredningen även anser är den mest lämpliga. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i 11 kap. 20 § första stycket 1 UtlL ändras så att det Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? av den framgår att ska fatta ett placeringsbeslut när det gäller en utlänning som utvisats på grund av brott, om det inte finns särskilda skäl däremot. Av bestämmelsen bör även framgå att placeringsbeslutet endast kan avse en avdelning på en kriminalvårdsanstalt som inrättats särskild för utlänningar som tagits i förvar. Med särskilda skäl bör avses samma skäl som man tar hänsyn till när en utlänning som utvisats på grund av brott placeras i ett förvar. Att utlänningen inte är dömd för något allvarligt brott, utan t.ex. endast för tillgreppsbrott, bör bland annat kunna beaktas. 11.12Placering av en utlänning på grund av synnerliga skäl Utredningens förslag: Möjligheten att placera en förvarstagen utlänning av transporttekniska skäl ska framgå av en egen bestämmelse och ska således inte längre omfattas av bestämmelsen om placering på grund av synnerliga skäl. Det ska även införas en bestämmelse om att en förvarstagen utlänning inte får vara placerad i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest av transporttekniska skäl än absolut nödvändigt och längst . Bestämmelsen om att en utlänning kan placeras i en kriminalvårds- anstalt, ett häkte eller en polisarrest på grund av synnerliga skäl är en undantagsregel och tänkt att användas endast i ett fåtal situationer. Bestämmelsen är tillämplig t.ex. om en utlänning av transporttekniska skäl behöver placeras eller i den typen av lokaler eller när en verkställighetsresa är nära före- stående. Den kan även tillämpas när en utlänning är förvarstagen i ett säkerhetsärende som handläggs enligt UtlL. Av den statistik som finns framgår att det är förhållandevis vanligt att en utlänning placeras på grund av att det finns synnerliga skäl. Av statistiken framgår även att utlänningen i de fallen främst placeras i häkten och polisarrester. Även om placeringar enligt bestämmelsen är förhållandevis vanliga har utredningen fått uppfattningen att bestämmelsen endast används i de situationer som lagstiftaren avsett. Det är framförallt transporttekniska skäl som leder till dessa placeringsbeslut men det Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? förekommer även placeringsbeslut avseende utlänningar som är förvarstagna i säkerhetsärenden (se t.ex. MIG 2006:3). är till ytan är ett stort land och det finns endast fem förvar i hela landet. Det är därför enligt utredningens uppfattning inte särskilt märkligt att det är en stor andel av de förvarstagna utlänningarna som placeras i t.ex. ett häkte i början eller slutet av den tid de hålls i förvar. Däremot är det förhållandevis vanligt att en utlänning som är placerad på grund av transporttekniska skäl får stanna kvar i ett häkte än vad man avsett enligt förarbetena. Längden man får stanna kvar i ett häkte på grund av transport- tekniska skäl varierar . fattade generaldirektören för Kriminalvården ett beslut angående prioriteringar av inrikestransporter av intagna. Av beslutet framgår bland annat att förflyttningar av förvarstagna som finns i polisarrester, häkten och anstalter till ett förvar ska ha lägsta prioritet i förhållande till andra transporer. Detta beslut har lett till att det numera är förhållandevis vanligt att det tar att ordna en transport till ett förvar. Utredningen anser att förvarstagna utlänningar även i fort- sättningen bör kunna placeras i en anstalt, ett häkte eller en arrest om det behövs för att man ska kunna lösa en transport eller för att utlänningen tagits i förvar i ett säkerhetsärende. Bestämmelsen om placering i en sådan inrättning på grund av synnerliga skäl bör alltså finnas kvar. Möjligheten att placera en förvarstagen utlänning av transporttekniska skäl bör dock framgå av en egen bestämmelse. Som vi nämnt ovan är det mycket vanligt med en placering på grund av transporttekniska skäl. Det är därför olämpligt att de situationerna regleras genom en undantagsregel om placering på grund av synnerliga skäl. För att garantera att en förvarstagen utlänning inte är placerad i t.ex. ett häkte av transporttekniska skäl än nödvändigt bör även en tidsgräns införas för hur länge en transportplacering får pågå. Vid en samlad bedömning anser utredningen att en förvarstagen utlänning inte bör vara placerad av transporttekniska skäl än absolut nödvändigt och längst . Tiden bör räknas från det att utlänningen först anlände till en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? har påtalat att även polismyndigheterna borde kunna fatta ett beslut om att en förvarstagen utlänning ska placeras i anstalt, häkte eller arrest. Det bör enligt kunna ske när förvaren på grund av platsbrist inte kan tillhandahålla en förvarsplats åt en utlänning som tagits i förvar av en polis- myndighet. händer det regelbundet att polismyndigheterna får släppa de utlänningar man tagit i förvar för att förvaren inte kan tillhandahålla någon plats och polismyndigheterna har då ingen möjlighet att avvakta platsutvecklingen på förvaren genom att placera utlänningarna i t.ex. en polisarrest. När utredningen har talat med personal hos polismyndigheter har de uttryckt en stor frustration över att denna situation ibland uppstår. Många har även uttryck att detta gör att de anser att det är meningslöst att arbeta med att eftersöka och omhänderta avvisade eller utvisade utlänningar som avvikit. Alternativt har föreslagit att den nuvarande bestämmelsen om placering på grund av synnerliga skäl borde kunna tillämpas av i den situation som beskrivits ovan. Som vi anfört tidigare bör möjligheterna att placera en förvars- tagen utlänning hos enligt utredningens upp- fattning dock inte utökas, utan snarare skärpas. Om man öppnade upp för placeringar på t.ex. häkten på grund av platsbrist på förvaren skulle sannolikt antalet förvarstagna utlänningar som vistas på häktena öka. En sådan utveckling vill utredningen inte se. I stället anser utredningen att man bör fortsätta att arbeta med att utnyttja de befintliga förvarsplatserna på ett mer effektivt sätt, t.ex. genom att ta en utlänning i förvar i rätt skede av verkställighetsarbetet och genom att undvika att en utlänning hålls i förvar än absolut nödvändigt. Detta har och Rikspolis- styrelsen gemensamt arbetet med i ett projekt som kallas . För att platsbristen inte ska öka när ska ta ett större ansvar för de förvarstagna utlänningar som enligt nuvarande ordning bland annat vistas på häktena, har utredningen dock föreslagit att de nya avdelningar med en viss högre säkerhet som bör inrättas ska bestå av nyinrättade förvarsplatser. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? 11.14Omprövning och överklagande av ett beslut om placering Utredningens förslag: Ett beslut om placering på en avdelning i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest på grund av säkerhetsskäl ska omprövas så snart det finns anledning till det, dock minst en gång . Alla beslut om placering ska som tidigare kunna överklagas. Överklagandefristen ska även fortsättningsvis vara från den dag utlänningen fick del av placeringsbeslutet.