sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Dessa samråd har genomförts såväl genom enskilda överläggningar som i form av möten med flera olika aktörer . Konsultationer om de frågeställningar som utredningen berör har på detta sätt genomförts med (), , (), Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter, Handikappförbunden (HSO), Justitiekanslern (), (), Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), , bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL), (), Rädda barnen, , Svenska avdelningen av , Svenska sektionen av , Svenska Röda Korset, , kvinnolobby och . 2005/06:95, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, (handlingsplanen), s. 20. SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete Överläggningar har vidare hållits med företrädare för akademin för juridik, psykologi och socialt arbete vid , juridiska fakultetsnämnden vid , och Teologiska högskolan , liksom med och . Särskilda samrådsmöten har genomförts med fokus på situationen för urfolket samerna och för den romska nationella minoriteten. Detta har skett genom möten dels med företrädare för , , , , Svenska sektionen av och Samernas utbildningscentrum, dels med de romska referensgrupper som varit knutna till DO respektive Delegationen för romska frågor. Jag har i anslutning till detta även haft överläggningar med och Sameskolstyrelsen, liksom med Delegationen för romska frågor. Även Barnens Rätt i Samhället (), , Galltije Sydsamiskt kulturcentrum, , i , , , , Samarbetsorgan för etniska organisationer i (SIOS), fackförbundet , Ungdomsorganisationer (LSU), Akademikers , Muslimska Råd, och har inbjudits till konsultationer men har avstått från att delta. För att inhämta kunskap om genomförandet av de myndighetsuppdrag som regeringen –2009 lämnat i enlighet med handlingsplanen har en särskild enkät översänts till berörda myndigheter, nämligen , , , Forum för levande historia, , , , , , , , Specialpedagogiska myndigheten, , , , , , samt samtliga länsstyrelser. Jag har även genomfört kompletterande överläggningar med ett urval av dessa myndigheter i form av bilaterala samrådsmöten med företrädare för , , , , samt länsstyrelserna i respektive . Jag har även, i anslutning till ett möte mellan länsråd, haft möjlighet att inhämta erfarenheter och synpunkter från företrädare för samtliga länsstyrelser utom en. Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29 I syfte särskilt att ta del av erfarenheter och synpunkter kring frågeställningen hur man bäst kan säkerställa att internationella åtaganden om mänskliga rättigheter genomförs på lokal och regional nivå har jag haft överläggningar med såväl Kommuner och Landstings styrelses arbetsutskott som med denna organisations särskilda beredning för demokratifrågor. Tillsammans med Kommuner och Landsting (SKL) har jag även genomfört ett seminarium om systematiskt arbete för mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå, vid vilket företrädare för ett femtontal kommuner deltog. Jag har genom samråd med medlemmarna i det Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga Rättigheter i (NNM), ett nätverk för tjänstemän inom bl.a. kommuner och länsstyrelser, haft tillfälle till ytterligare dialog kring den frågan. En väsentlig del av utvärderingsarbetet har berört hur frågor om mänskliga rättigheter hanteras i och hur arbetet kring handlingsplanens utarbetande och genomförande organiserats och bedrivits. Jag har för att belysa dessa frågor genomfört ett tjugotal möten med tjänstemän från samtliga departement som varit företrädda i den interdepartementala arbetsgruppen för mänskliga rättigheter () eller som på annat sätt haft någon koppling till dess arbete. I praktiken har det inneburit överläggningar med företrädare för samtliga delar av utom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. För att ta del av de internationella synpunkter och erfarenheter som finns kring systematiskt arbete för mänskliga rättigheter har jag överlagt med företrädare för FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter (UNOHCHR) i och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) i . Jag har vid ett besök i även samrått kring sådant arbete med kommissarie för mänskliga rättigheter, . En svårighet i arbetet har varit att jag parallellt med detta utredningsuppdrag varit förordnad av regeringen som ledamot i för mänskliga rättigheter.6 Denna delegation inrättades som ett resultat av åtgärd 103 i handlingsplanen och jag har alltså på detta sätt kommit att få dubbla roller. Det har i sin tur medfört att jag funnit det olämpligt att låta min utvärdering omfatta också de delar av handlingsplanen som direkt handlar om delegationens verksamhet. Efter att jag påtalat detta för regeringen har jag, sedan andra 6 Dir. 2006:27, 2007:114, 2008:92 och 2009:125. SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete tänkbara handlingsalternativ övervägts och förkastats, slutligen valt att i arbetet med utvärderingen av handlingsplanen inte ta med de delar som handlar om delegationens arbete. Jag förutsätter att delegationens verksamhet, i den omfattning som bedöms lämplig, kommer att bli föremål för utvärdering på annat sätt. 1.4 Betänkandets innehåll Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv inneburit att lämna rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna i (genom betänkandet återkommande benämnt som systematiskt MR-arbete). Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga förslag till författningsreglering. Några sådana förslag återfinns därför inte heller i det här betänkandet. Som redan framgått har mitt uppdrag till sin omfattning varit synnerligen brett och även öppet formulerat. Här har ingått både mer principiella frågeställningar med inriktning på metod och process , styrning, val av aktörer m.m. och de sammanlagt 135 åtgärder av mer eller mindre konkret karaktär som handlingsplanen innehåller. Mot den bakgrunden bör läsaren av det här betänkandet inte heller bli förvånad över att finna att det innehåller avsnitt som sinsemellan skiljer sig avsevärt i fråga om både innehåll och abstraktionsnivå. Några kännetecknas huvudsakligen av ett tydligt övergripande perspektiv. Det gäller kapitel 2 som ger en kort bakgrund till systematiskt arbete med frågor om mänskliga rättigheter, kapitel 3 som behandlar handlingsplaner som metod, och där jag även lämnar rekommendationer av mer principiellt slag i fråga om regeringens fortsatta systematiska MR-arbete, samt kapitel 5 som handlar om behovet av stöd till och samordning av MR-arbetet på lokal och regional nivå. Kapitel 4 tar upp frågor om styrning och samordning av statens eget arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna, som frågornas hantering i , behovet av en större tydlighet med regeringens avsikter med sin politik på det här området, betydelsen av författningsreglering och annan myndighetsstyrning för ett bättre genomslag för de mänskliga rättigheterna, och om bl.a. utredningsväsendets roll. Här finns också mera konkreta rekom69 Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29 70 mendationer som, om än i relativt generella termer, handlar om vissa författningsändringar. Kapitel 6 tar sikte på behovet av en förstärkt infrastruktur för MR-arbetet och behandlar i det sammanhanget så vitt skilda frågor som arbetet med indikatorbaserad uppföljning av situationen för de mänskliga rättigheterna i , huruvida fler internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna bör inkorporeras i svensk rätt, behovet av ett nationellt organ med uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i , samt några särskilda aspekter på frågan om kunskap och kompetensutveckling när det gäller konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. I kapitel 7 har jag sedan valt att ta upp ett antal mera konkreta frågeställningar. Det ligger i sakens natur att det med de resurser som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av de 135 åtgärder som handlingsplanen innehåller utföra en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens effekter. Jag har i stället sett mig tvingad att bland de många angelägna frågor som var och en i och för sig skulle kunna förtjäna att uppmärksammas, särskilt välja ut ett mindre antal specifika frågeställningar och sakområden för en närmare granskning och diskussion. På detta sätt behandlar jag här vissa rättsstatliga frågor, som hanteringen av polisens s.k. internutredningar, behandlingen av frihetsberövade personer, tillgången till rättsligt biträde och information om vissa grundläggande rättigheter, samt behovet av en förstärkt ordinär tillsyn på vissa rättsområden. Kapitlet omfattar också särskilda avsnitt om några principiellt viktiga frågor på diskrimineringsområdet, liksom om romernas och urfolket samernas situation i . Kapitel 8 innehåller en konsekvensbeskrivning. Mina utredningsdirektiv har fogats till betänkandet som bilaga 1 och 2. Bilaga 3 innehåller en förteckning av mottagarna av den skriftliga enkät som jag skickat ut med begäran om synpunkter när det gäller handlingsplanens tillkomst och genomförande och i bilaga 4 redovisas i sin helhet FN:s s.k. Parisprinciper om nationella organ till skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna. 2 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund 2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter Det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna har sedan sin tillkomst åren efter slut utvecklats till att bli ett mycket omfattande folkrättsligt regelverk. Skyddet omfattar ett brett spektrum av rättigheter, såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. Sedan världskonferensen om mänskliga rättigheter i 1993 är det också allmänt accepterat att dessa rättigheter är ömsesidigt samverkande och odelbara. I den deklaration som antogs av FN:s medlemsstater vid mötet (Wiendeklarationen) slås sålunda fast: All human rights are , indivisible and interdependent and interrelated. The international community must treat human rights globally in a fair and equal , on the same footing, and with the same emphasis. While the significance of national and regional particularities and various historical, cultural and religous backgrounds must be borne in mind, it is the duty of States, regardless of their political, economic and cultural systems, to promote and protect all human rights and fundamental freedoms.1 Detta innebär att de olika rättigheterna utgör delar av samma helhet på ett sådant sätt att ingen enskild rättighet kan sägas vara viktigare eller mer betydelsefull än någon annan. Att t.ex. hävda att ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter kan ägnas uppmärksamhet först sedan de medborgerliga och politiska rättigheterna fullt ut genomförts är inte möjligt, lika litet som de ekonomiska, 1 of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5. Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 sociala och kulturella rättigheterna kan ges företräde på ett sådant sätt att deras genomförande främjas på direkt bekostnad av medborgerliga och politiska rättigheter. De olika rättigheterna är vidare ofta direkt beroende av varandra. Yttrandefriheten omfattar en rätt att fritt ta emot och själv sprida information. Den rätten liksom rätten att delta i sitt lands politiska liv, inklusive rätten att delta i allmänna val både som väljare och som kandidat till att bli vald, är exempelvis beroende av att rätten till utbildning och rätten till en tillfredsställande levnadsstandard i form av tillgång till mat respekteras. Rättigheternas ömsesidigt samverkande och odelbara karaktär innebär emellertid inte att alla rättigheter är av samma slag. Medan vissa rättigheter, t.ex. förbudet mot tortyr, är absoluta i den mening att något ingrepp i rättigheten över huvud taget inte får ske, kan de flesta rättigheter under vissa förutsättningar göras till föremål för inskränkningar. En kränkning av en sådan rättighet sker således först när rättigheten inskränkts på ett otillåtet sätt. En skillnad mellan medborgerliga och politiska rättigheter å ena sidan, och ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter å den andra, ligger också i att medan de förstnämnda rättigheterna i princip ska genomföras fullt ut redan från den tidpunkt då en stat gör sitt internationella åtagande, så har de sistnämnda till stor del karaktären av mål att eftersträva, mål som staterna förbundit sig att gradvis förverkliga.2 Detta ska inte uppfattas så att de åtaganden som en stat gjort i fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skulle vara mindre bindande än andra konventionsförpliktelser. Också dessa åtaganden medför vad som är i allra högsta grad reella förpliktelser, bl.a. skyldigheten att faktiskt vidta åtgärder i syfte att uppnå rättigheternas förverkligande. Dessutom är varje fördragsslutande stat skyldig att redan från början se till att den nivå för dessa rättigheter som går att uppnå i staten vid varje givet tillfälle tillförsäkras alla, utan diskriminering av något slag.3 Världens stater är alltså bundna av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans ut2 FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, artikel 2.1, internationella överenskommelser (SÖ) 1971:41. 3 för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General . The nature of State Parties obligations (Art. 2 para. 1), , st. 2 och 9, samt General . Non-Discrimination in Economic, Social and Cultural Rights (art 2, para. 2), , st. 7. SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund gör dessa förpliktelser ett komplext system av normer med omedelbar relevans för en mycket stor del av staternas inre liv. Det internationella regelverket till skydd för de mänskliga rättigheterna har betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som berör enskilda individer, utan också för långsiktiga politiska ställningstaganden, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning av resurser och de avvägningar som måste göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen. kan konstateras att det finns en bristande överensstämmelse mellan de rättigheter som slås fast i internationella och regionala konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna och det sätt på vilket rättigheterna i praktiken respekteras och säkerställs i enskilda länder. Brister i förhållande till gjorda åtaganden är, i större eller mindre utsträckning, ett faktum i alla stater, också i . Den stora utmaningen torde inte vara att utveckla ytterligare internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket verkligen genomförs och respekteras på nationell, regional och lokal nivå i de stater som åtagit sig att följa det. Det är mot denna bakgrund inte överraskande att frågor om hur det nationella arbetet för mänskliga rättigheter bäst bör utformas kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet har riktats mot metoder för att på ett mer systematiskt sätt vidta åtgärder för att komma till rätta med såväl specifika rättighetsproblem som mer generella förhållanden som var för sig eller tillsammans kan leda till att enskildas mänskliga rättigheter träds för när. Som exempel på sådana förhållanden kan nämnas t.ex. bristande kunskap hos enskilda människor eller grupper av personer i befolkningen eller hos myndighetsföreträdare om vad de mänskliga rättigheterna innebär, avsaknad av tillräckligt starka institutionella strukturer med uppgift att upprätthålla respekten för dessa och bristande samordning mellan aktörer på nationell respektive lokal och regional nivå. 2.1.1 kommissarie för mänskliga rättigheter I det här betänkandet används uttrycket systematiskt för att beteckna ett arbete som bedrivs samlat, genomtänkt och uthålligt i motsats till enskilt, splittrat och tillfälligt. Som kommissarie för mänskliga rättigheter (MR-kommissarien) fram73 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 hållit i en rekommendation om systematiskt arbete för mänskliga rättigheter på nationell nivå4 finns det emellertid inte någon allmänt vedertagen metod för hur ett sådant systematiskt arbete bör bedrivas. I rekommendationen behandlas dock ett antal olika komponenter som bedömts vara av betydelse för att arbetet med att ge de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå ska bli effektivt. Dessa komponenter sägs utgöra delar av en kontinuerlig process och bör enligt rekommendationen lämpligen användas i kombination med varandra. Således framhålls i rekommendationen att för att en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter ska få ett verkligt genomslag måste den åtföljas av ansträngningar som bl.a. syftar till att säkerställa att de nationella myndigheterna har ett rättighetsbaserat tillvägagångssätt i sitt arbete, att medborgarna har kunskap om sina mänskliga rättigheter och tillgång till rättsmedel när dessa rättigheter kränks, att det finns ett fungerande och oberoende domstolsväsende, att de politiska beslutsprocesserna tar hänsyn till internationella normer om skyddet för de mänskliga rättigheterna, att det finns en miljö där det civila samhället utan risk för repressalier kan granska och framföra kritik mot beslutsfattare, samt att nationella institutioner för skydd av de mänskliga rättigheterna har getts såväl tydliga mandat som tillräckliga resurser för att självständigt granska hur nationell lagstiftning, policyer och förvaltningspraxis överensstämmer med statens internationella förpliktelser. En avgörande beståndsdel i ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter är enligt rekommendationen utarbetandet av en nationell kartläggning, eller nulägesanalys, av situationen för de mänskliga rättigheterna , en s.k. baseline study. En sådan kartläggning identifierar brister i skyddet för de mänskliga rättigheterna och utgör därmed utgångspunkten för det fortsatta arbetet. Kartläggningen bör vara så heltäckande som möjligt och omfatta alla områden där det finns återkommande eller strukturella problem i fråga om skyddet för de mänskliga rättigheterna. Information bör samlas in från ett flertal olika källor, varvid stor vikt bör läggas vid att genomföra omfattande konsultationer med berörda aktörer i samhället, däribland de politiska partierna, myndigheter på olika nivåer, nationella institutioner för de mänskliga rättigheterna, företrädare för näringslivet och representanter för det civila samhället i vid mening. 4 Recommendation on systematic work for implementing human rights at the national level, CommDH(2009)3, (MR-kommissariens rekommendation). SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund I MR-kommissariens rekommendation framhålls vidare att s.k. indikatorer för mänskliga rättigheter kan tjäna som hjälpmedel för att göra en bedömning av situationen för de mänskliga rättigheterna . Tillgång till relevant och tillförlitlig information är en förutsättning för att sådana indikatorer ska vara möjliga att använda. För att exempelvis kunna kartlägga förekomsten av diskriminering på ett tillförlitligt sätt är det väsentligt att det finns tillgång till data uppdelat på olika diskrimineringsgrunder, som kön, etnicitet, sexuell läggning, funktionsnedsättning och så vidare. Jag kommer i det följande att behandla användningen av indikatorer för mänskliga rättigheter särskilt, i avsnitt 6.1. Ett rättighetsbaserat arbete och en verksamhetsintegrering av de mänskliga rättigheterna i nationella och lokala myndigheters arbete (s.k. rights-based approach respektive mainstreaming) utgör enligt rekommendationen ytterligare två, varandra närliggande och betydelsefulla, komponenter i ett systematiskt MR-arbete. Centralt för ett rättighetsbaserat tillvägagångssätt är att myndigheternas arbete bedrivs med utgångspunkt i de enskilda individernas mänskliga rättigheter och det allmännas skyldighet att säkerställa att dessa rättigheter respekteras. Enligt rekommendationen bör ett rättighetsbaserat arbetssätt tillämpas inom samtliga policyområden. Med verksamhetsintegrering avses enligt rekommendationen ett sätt att organisera t.ex. statliga myndigheters och kommuners arbete så att genomförandet av förpliktelsen att säkerställa respekten för de mänskliga rättigheterna blir en del av den ordinarie verksamheten och beslutsfattandet inom verksamhetens alla delar och nivåer. En ytterligare betydelsefull kompetent i ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter består, enligt MR-kommissariens rekommendation, i olika former av utbildning och andra kunskapshöjande åtgärder. Ett effektivt genomförande av ett rättighetsbaserat arbete förutsätter att det finns myndighetsföreträdare som har tillräckliga kunskaper för att kunna identifiera och behandla rättighetsfrågor. I rekommendationen framhålls därför som särskilt betydelsefullt att mänskliga rättigheter ingår i utbildningarna för sådana yrkesgrupper som i hög grad kan förväntas ställas inför sådana frågeställningar. Exempel på sådana yrkesgrupper är bl.a. poliser, domare, lärare, socialarbetare och läkare. Utbildning bör även ske i form av kontinuerlig och verksamhetsanpassad fortbildning, bl.a. riktad till personer i ledande befatt75 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 ning inom olika myndigheter. Sådana utbildningsinsatser bör inte genomföras på frivillig eller tillfällig basis, utan bör ingå som en del av ordinarie pågående och långsiktiga utbildningsprogram. Som en del i det systematiska arbetet bör kunskapshöjande åtgärder också riktas mot allmänheten, i syfte att öka medvetenheten om de mänskliga rättigheterna och därigenom underlätta för enskilda individer att använda och tillvarata dessa rättigheter. Regionala och lokala myndigheter spelar en avgörande roll för att säkerställa att åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna som gjorts på nationell nivå genomförs och respekteras på lokal och regional nivå. I rekommendationen framhålls att sådana myndigheter bör delta i det systematiska arbete som genomförs på nationell nivå, bl.a. genom att medverka vid utarbetandet av kartläggningar och handlingsplaner. Dessa myndigheter bör också uppmuntras att själva bedriva ett systematiskt arbete i dessa frågor, t.ex. genom utarbetande av egna, lokala, kartläggningar och handlingsplaner. Slutligen konstateras i rekommendationen att en oberoende nationell mänskliga rättigheterna kan spela en viktig roll inom ramen för ett systematiskt MR-arbete. Vid den tidigare nämnda världskonferensen om mänskliga rättigheter i , uppmuntrades FN:s medlemsstater att inrätta sådana oberoende organ på nationell nivå i enlighet med de s.k. Parisprinciperna.5 Parisprinciperna behandlas närmare i avsnitt 6.3.2. De studier och rekommendationer kring frågor om mänskliga rättigheter som kan utarbetas av sådana nationella institutioner kan bl.a. utgöra ett betydelsefullt underlag för att identifiera problem och nationella prioriteringar i det systematiska MR-arbetet på nationell nivå. Även om dessa institutioners självständiga roll kan förhindra dem från att direkt delta i utarbetandet och genomförandet av t.ex. en nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna, kan deras arbete spela en viktig roll vid uppföljningen och utvärderingen av planens genomförande, konstaterade MRkommissarien. 5 Principles relating to the Status of National Institutions (The Principles), antagna genom FN:s generalförsamlings resolution 48/134, . SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund 2.1.2 Rights Work – En internationell konferens om systematiskt MR-arbete Den anordnade en internationell konferens, Rights Work, om systematiskt MR-arbete.