sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — Myndighetschefer kan vara i olika skeden av arbetslivet när de tidsbegränsade anställningarna löper ut. En del har långt till pensionsåldern, andra befinner sig närmare denna ålder eller har passerat den. I våra direktiv ställs frågan om – mot bakgrund av de tidsbestämda uppdragen som myndighetschef – den samlade kretsen av myndighetschefer underutnyttjas. Vi har föreslagit att de myndighetschefer som omfattas av utredningen även fortsättningsvis ska anställas tidsbegränsat. Av detta följer att det är naturligt att en myndighetschef inte ska ha en ovillkorlig rätt att arbeta fram till antingen pensionsåldern enligt gällande kollektivavtal eller, med stöd av LAS regler, fram till . Det skulle vara att frångå själva institutet med tidsbegränsade chefsuppdrag och i förlängningen påverka regeringens möjligheter att styra statsförvaltningen. Regeringen har emellertid full frihet att erbjuda en avgående myndighetschef andra typer av uppdrag. Så sker också . Det är rimligt och eftersträvansvärt att många myndighetschefer fortsätter att arbeta fram till pensionsåldern, eller längre, efter en sådan anställning. Vårt förslag att höja åldersgränsen för rätt till inkomstgaranti innebär också att regeringen måste arbeta aktivt för att längre upp i åldrarna erbjuda f.d. myndighetschefer nya kvalificerade och intressanta uppdrag. Myndighetschefer har ofta en bakgrund som är av stort värde för regeringen. En myndighetschef som arbetat i en sådan anställning har en unik chefskompetens och en bred erfarenhet som kan komma till stor nytta också i andra anställningar eller uppdrag. Inom staten kan en tidigare myndighetschef t.ex. arbeta som chef för en annan myndighet, fullgöra uppdrag som ordförande i en annan myndighets styrelse, arbeta som utredare åt regeringen eller arbeta med andra uppgifter i . förordade att regeringen aktivt skulle verka för att ge avgående chefer nya arbetsuppgifter där deras stora erfarenheter och kunnande efter chefstiden kunde tas till vara.95 Detta är en synpunkt som alltjämt har fog för sig.96 Även har regeringen uttalat att den anser att det är viktigt att tillvarata myndighetschefers kompetens och att den dessutom tycker att det är rimligt att i generös anda pröva möjligheterna för fler att kvarstå i anställning även efter den ordinarie tidpunkten för pensionering enligt gällande kollektivavtal PA 03.97 Det är angeläget att regeringen utvecklar formerna för att leva upp till denna ambition. Förslagsvis kan regelmässigt ta kontakt med de myndighetschefer som avslutar ett uppdrag och samla uppgifter om dem som gärna åtar sig andra kvalificerade arbetsuppgifter i form av t.ex. utrednings- och expertuppdrag. Uppgifterna bör vara tillgängliga för de som har ledande befattningar inom departementen och i myndigheterna och kan vara till hjälp när man söker lämpliga personer till olika typer av kvalificerade uppdrag. Det är inte ovanligt att höga statliga befattningshavare går över till den privata sektorn genom uppdrag eller anställningar. En rörlighet mellan offentlig och privat sektor är i grunden positiv. Emellanåt väcks dock frågan om det borde finnas restriktioner för att kunna hindra vissa höga befattningshavare i staten – statsråd, statssekreterare och myndighetschefer – att gå direkt till funktioner i näringslivet där deras erfarenheter skulle kunna medföra obehörig nytta. Övergångar av detta slag kan leda till förtroendeskador men också till risk för ekonomisk skada för det allmänna. Flertalet länder inom har infört någon typ av restriktioner för att hantera sådana intressekonflikter. I saknas sådan reglering utom för direktion.98 Frågan ligger utanför vårt uppdrag och är dessutom komplex och svår att reglera. Det finns dock skäl att i 95SOU 1985:40 s. 171. 96Också under själva anställningstiden är det givetvis också viktigt att regeringen drar nytta av sina myndighetschefers kompetens för olika typer av sidouppdrag. 2009/10:43 s. 33. 98Se 3 kap. 1 § fjärde stycket lagen (1988:1385) om riksbank. något sammanhang uppmärksamma den. Förra riksrevisorn genomför en studie om detta inom ramen för Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (). Den kommer att vara färdig och kan då tjäna som underlag för vidare överväganden.99 Det finns två frågor kring rekryteringsprocessen som vi har övervägt särskilt. Dels sekretess vid rekrytering av rektorer, dels om anställningar som landshövding bör intresseannonseras. 9.9.1Sekretess i ärenden om anställning av rektor Vårt förslag: Sekretess enligt 39 kap. 5 b § OSL ska gälla även i ärenden om anställning av rektor vid ett universitet eller en högskola som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen. När styrelsen beslutar om att höra lärare, övriga anställda och studenter vid lärosätet ska sekretessen upphöra att gälla för uppgifter om den eller de kandidater som hörandet avser. Sekretess gäller i ärende om anställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men (39 kap. 5 b § OSL). Bestämmelsen är dock inte tillämplig i ärenden om anställning av rektor vid ett universitet eller högskola som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen (10 a § OSF). Av förarbetena till bestämmelsen i OSL framgår att syftet med att införa sekretessregleringen var att förmå fler personer att anmäla sitt intresse för sådana anställningar. Sekretessen ska tillförsäkra kandidaterna tillräcklig anonymitet för att undanröja de olägenheter som insyn kan medföra i dessa fall.100 Bestämmelsen har ett s.k. omvänt skaderekvisit vilket innebär att det föreligger en 99Se , pm Revolving doors - vad händer sedan? 2009/10:56 s. 24. presumtion för sekretess.101 Den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.102 I fråga om undantaget från sekretess för rektorer ansåg regeringen, mot bakgrund av den öppenhet som redan råder vid rekryteringen av rektorer, att det inte fanns några skäl att ändra den befintliga ordningen i fråga om att uppgifter i dessa ärenden inte skulle omfattas av sekretessregleringen.103 Rekryteringen av rektorer för statliga universitet och högskolor föregås av en särskild rekryteringsprocess. Det är lärosätets styrelse som ansvar för rekryteringen och som bestämmer hur processen ska gå till. Styrelsen är dock skyldig att inhämta synpunkter från lärare, övriga anställda och studenter på det sätt som styrelsen har bestämt ( 2 kap. 8 § högskoleförordningen). Hur detta sker rent praktiskt skiljer sig åt mellan lärosätena. Sedan styrelsen för eller högskolan inhämtat synpunkter från dessa kategorier lämnar den ett förslag till regeringen som beslutar om anställningen. Som ovan angetts var syftet med att införa sekretess i ärenden om anställning av myndighetschefer att få fler personer att anmäla sitt intresse för sådana anställningar. Därigenom vidgas rekryteringsbasen och möjligheten att anställa den lämpligaste personen. Målet är att myndighetschefer ska rekryteras ur en grupp av mycket kvalificerade personer.104 Vi anser att detta givetvis måste gälla även vid rekryteringen av rektorer till lärosäten. Bland andra SUHF har framfört till utredningen att bristen på sekretessreglering av uppgifter i samband med rekrytering av rektorer hämmar möjligheterna att få breda startfält vid sådana rekryteringar. Vi anser att det, särskilt i tidiga skeden av rekryteringsförfarandet, finns samma starka behov av sekretess för uppgifter om kandidater till en anställning som rektor som vid rekrytering av andra myndighetschefer.105 När en eller flera kandidater aktualiseras för 101Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. 2009/10:56 s. 25 f. 103Se a.a. s. 21. 104Se a.a. s. 22. 105För betonade i en rapport, Högskolans ledare – om rektors roller och rektorstillsättningar, att erfarenheter från rekryteringar visar på att man fram till ett visst stadium i rekryteringsprocessen kan behöva ta konfidentiella kontakter samt att det är uppenbart att en del kvalificerade kandidater inte står till förfogande om deras namn blir offentliga för . betonade dock att vid det slutliga hörande måste dock processen vara öppen, och någon sekretessreglering för uppgifter om den eller de kandidater som omfattas av hörandet är varken lämpligt eller ändamålsenligt. Dessa överväganden ligger till grund för att vi föreslår att sekretess enligt 39 kap. 5 b § OSL ska gälla även i ärenden om anställning av rektor vid ett universitet eller en högskola som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen. Sekretessen ska dock upphöra för uppgifter om den eller de kandidater som omfattas av hörande. Vi föreslår därför att 10 a § OSF ska ändras så att sekretessen enligt 39 kap. 5 b § OSL ska upphöra att gälla när styrelsen för ett lärosäte beslutar om att hörande ska inledas i ett ärende om anställning av en rektor. Sekretessen ska dock upphöra endast för den eller de kandidater som hörandet avser. 9.9.2Annonsering av anställningar som landshövding? Vår bedömning: Regeringen bör på nytt överväga om det finns anledning att offentligt ge till känna att det finns lediga anställningar som landshövding. Regeringen är suverän att själv välja hur underlaget ska tas fram för att kunna utnämna en ny myndighetschef. Som vi redogjort för i kapitel 4 är det verksamhetens behov som ytterst är det som styr valet av rekryteringsprocess, och om en myndighetschef ska rekryteras med eller utan intresseanmälan. annonseras inte anställningar som landshövding ut. Regeringen har motiverat detta med att starka skäl talar för att dessa myndighetschefer ska kunna rekryteras brett och förutsättningslöst. Arbetet som landshövding är speciellt och kräver egenskaper som inte alltid sammanfaller med de krav som i övrigt ställs på myndighetschefer. Om huvudregeln ska vara att lediga anställningar som myndighetschef ska annonseras, talar starka skäl för att det ska gälla även anställningar som landshövding. Ett öppet rekryteringsförfarande där lediga anställningar som landshövding annonseras ut hindrar inte regeringen från att utse den myndighetschef som den vill och med den profil som regeringen önskar. hörandet det är viktigt att det finns en öppen process. Se ledare – om rektors roller och rektorstillsättningar s. 87-88. rande bidrar bara till att regeringen kan få möjlighet att välja bland fler lämpliga kandidater. Utredningen anser därför att regeringen bör överväga om det kan finnas anledning att komplettera rekryteringsförfarandet för dessa myndighetschefer med intresseannonsering, eller med någon annan metod, för att ge till känna att en sådan anställning ska tillsättas. En lämplig tidpunkt för överväganden härom kan vara när regeringen tar ställning till rikets framtida regionala indelning.106 106 Se direktiven för den pågående utredningen av statlig regional förvaltning m.m., dir. 2009:62. 10.1Vad vill vi uppnå med våra förslag? Våra förslag om villkor för chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen ska ytterligare utveckla regeringens möjligheter att kunna rekrytera de mest lämpade personerna till sådana anställningar. Villkoren bör vara attraktiva, öppna och tydliga. Därför bör vissa bestämmelser om myndighetschefers villkor samlas i en ny lag. Regleringen av myndighetschefers villkor ska också främja en god hushållning med statens ekonomiska resurser. Vi har bl.a. därför analyserat de nuvarande bestämmelserna om rätt till avgångsförmåner. En konsekvens av denna analys är att regleringen om avgångsförmåner bör göras mer tidsenlig, överskådlig och lättillämpad. En viktig del i arbetet med att skapa attraktiva villkor för en anställning som myndighetschef är vidare att arbetsgivaren tar ett större ansvar för att utöva arbetsgivarfunktionen. Vårt förslag att samtliga myndighetschefer – de fullmaktsanställda exkluderade – ska anställas tidsbegränsat skapar utifrån vårt styrsystem en ändamålsenlig grund för anställning av sådana arbetstagare. En konsekvens av detta är att det görs tydligt att myndighetscheferna har ett ledaruppdrag och att arbetsgivaren inte har några formella skyldigheter gentemot arbetstagaren efter detta. Den föreslagna anställningsformen ställer dock krav på att regeringen löpande och regelbundet arbetar för att dra nytta av duktiga f.d. myndighetschefer som efter anställningstidens slut kan utföra andra chefsuppdrag eller kvalificerade arbeten i staten. De överväganden vi gör utgår från myndighetschefers speciella uppdrag i statsförvaltningen. En konsekvens av detta är att villkoren för dessa arbetstagares anställning måste vara anpassade till de särskilda förhållanden som är förknippade med ett arbete som Vi ser det också som nödvändigt att myndighetschefer i vissa avseenden behandlas på ett mer likartat sätt än vad de gör . Bl.a. bör rektorerna i större utsträckning omfattas av de villkor för anställning som gäller för övriga myndighetschefer. 10.2Vilka berörs av förslagen? De myndighetschefer som berörs av våra förslag är de chefer som anställs och lönesätts av regeringen och som leder myndigheter som lyder under regeringen. är dessa – med chefen för inräknad – 198 st.1 Anställningsvillkoren för andra arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning omfattas inte av utredningens uppdrag. Vad gäller möjligheten till avgångsförmåner för vissa av dessa arbetstagare finns emellertid förslag på ändringar i den krets som kan få del av sådana förmåner. Vårt förslag att regeringen som huvudregel inte längre ska anställa överdirektörer, länsöverdirektörer eller länsråd medför att regeringen bör överväga hur anställningsvillkoren för dessa arbetstagare ska se ut. Vidare berörs naturligtvis regeringen och dess företrädare av förslagen. Eftersom vi föreslår att regeringens funktion som myndighetschefens arbetsgivare ska göras tydligare kommer det att ge en bättre grund för att ta ansvar för dessa frågor. Statssekreterarna är den arbetstagargrupp i som främst berörs av våra förslag, men förslagen kan även innebära ett visst ökat arbete för t.ex. . De anställningsvillkor som vi föreslår ska gälla för anställning är i allt väsentligt oförändrade. Mot bakgrund av att vi i princip inte föreslår några förändringar vad gäller möjligheter att avsluta en sådan anställning med stöd av vissa regler i LAS, lönenivåer samt särskilda villkor (anställningsförmåner m.m.) kan vi inte se att detta är något som skulle medföra vare sig ökade eller minskade kostnader för staten. 1 Se bilaga 2. är ett sällan använt instrument, och det finns skäl att tro att det kommer fortsätta att vara så. Tillämpningen av förflyttningsinstrumentet medför att det för staten i ett fåtal fall uppstår lönekostnader för en ny anställning, som det måste anställas en ny chef för myndigheten som arbetstagaren lämnar. Så är det , och våra förslag innebär inte några ändringar därvidlag. Det är dock viktigt att ha i åtanke att en förflyttad myndighetschef i princip alltid utför andra viktiga uppgifter under den återstående anställningstiden. Eftersom vi inte föreslår några ändringar beträffande i vilka situationer en myndighetschef ska kunna förflyttas leder våra förslag inte till att kostnaderna för instrumentet kommer att öka. Den marginella skillnad i antal myndighetschefer som föreslås omfattas av instrumentet kan knappast medföra att fler förflyttningssituationer aktualiseras. Den omständigheten att vi betonar vikten av samförståndslösningar kan snarare möjligen bidra till att det blir färre förflyttningar. Vad gäller myndighetschefers chefsutveckling och utbildningsbehov har vi föreslagit att den introduktion som erbjuds myndighetscheferna bör breddas, utvecklas och fördjupas. Vi har föreslagit att regeringen ska tillhandahålla mentorskap. Våra förslag kan marginellt öka kostnaderna för aktiviteter inom detta område. finns det kompetens inom som kan användas för t.ex. utbildningsinsatser. Att rektorer ska erbjudas samma utbildnings- och chefsutvecklingsinsatser som andra myndighetschefer kommer att öka regeringens kostnader inom detta område. För att finansiera förändringar bör de medel för insatser för utbildning och utveckling av rektorer som disponerar föras över till . En positiv effekt av vårt förslag är att det antagligen blir lättare att genomföra aktiviteter riktade mot myndighetschefer eftersom deltagarantalet för olika utbildningstillfällen kan tänkas öka. Förändringen kan i det längre perspektivet dessutom bli positiv för staten eftersom en ökad kontaktyta kan bidra till att fler personer kan bli attraherade av att ta på sig andra typer av chefsuppdrag i statsförvaltningen. Vi föreslår att regeringens funktion som myndighetschefens arbetsgivare ska göras tydligare än den är . Det kräver bl.a. ett engagemang från regeringen och och en förståelse från statssekreterarnas sida av att dessa frågor är viktiga. Ett tydligare ansvar för funktionen kan medföra en ökad arbetsbelastning inom men knappast ökade kostnader. Den utbildning av arbetsgivarens företrädare som är nödvändig för att dessa ska få större kunskap om villkoren för en anställning som myndighetschef ryms inom det nuvarande utbildningsprogrammet för statssekreterare. Den informationsskrift som vi föreslår ska tas fram om villkor för myndighetschefers anställning kan ta vissa personalresurser inom i anspråk.2 Kostnaderna för detta bedöms dock vara försumbara. Konsekvenser av förändrad reglering för rätt till avgångsförmåner Alla beräkningar av kostnader för avgångsförmåner är osäkra. Hur många som ansöker om förmåner är avhängigt många olika faktorer, t.ex. hur arbetsmarknaden ser ut och regeringens möjligheter att erbjuda f.d. myndighetschefer nya anställningar. Många myndighetschefer som vi har samtalat med har betonat att de gärna fortsätter med ett kvalificerat statligt chefsarbete i staten när deras nuvarande anställningstider löper ut. Vårt förslag om höjd åldersgräns för rätt till inkomstgaranti betonar regeringens s.k. arbetslinje och skapar en grund för regeringens arbete för att högre upp i åldrarna myndighetschefers kompetens. Ju fler f.d. myndighetschefer som erbjuds fortsatt arbete fram till pensionsåldern, desto lägre blir kostnaderna för avgångsförmåner. Det bör i sammanhanget också noteras att avgångsvederlag inte är tjänstepensionsgrundande. Till följd därav borde det också finnas starka incitament för personer som är berättigade till avgångsvederlag att snabbt hitta en ny anställning och inkomst som ger tjänstepensionsrätt. Avgångsförmåner finansieras genom avsättningar för övriga förmåner som ingår i statens årsredovisning. Det är även fortsättningsvis en väl avvägd finansieringsform, eftersom från verksamhetssynpunkt den som beslutar om en förmån också bör bära kostnaden för den. Det är följaktligen lämpligt att inkomstgaranti och avgångsvederlag även finansieras på ovan angivet sätt. Vårt förslag att i princip alla myndighetschefer som omfattas av utredningen ska ha en förordningsreglerad rätt till avgångsförmåner leder till att fler myndighetschefer än vid anställningstidens slut får rätt till sådana förmåner. Det kan göra att statens 2 I informationsskriften bör finnas en beskrivning av t.ex. vad formen för anställning innebär arbetsrättsligt, hur anställningsskyddet ser ut, vilka särskilda villkor (anställningsförmåner) som kan aktualiseras samt hur rätten till avgångsförmåner ser ut. kostnader för dessa förmåner kan komma att öka. Det är dock knappast troligt att ansökningarna om avgångsförmåner markant kommer att öka bara för att fler myndighetschefer omfattas av förordningen.3 Sannolikt kommer det också fortsatt att finnas myndighetschefer som är tjänstlediga från sina anställningar (t.ex. rektorer). Arbetstagare som är tjänstlediga från sina befattningar ska inte omfattas av en förordningsreglerad rätt till förmåner. Förslaget att åldersgränsen för rätt till inkomstgaranti ska höjas med till bör leda till att statens kostnader för avgångsförmåner kommer att minska. kommer det och anställning att ställas lägre krav för motsvarande hel inkomstgaranti, eftersom storleken på ersättningen inte blir avhängig av antal år med chefsanställning utöver . Detta bör dock sättas i relation till att skillnaden mellan hel inkomstgaranti och reducerad inkomstgaranti uppgår till maximalt , om den är beräknad på tolv respektive (se 8 § andra stycket aktuell förordning). Om en förmånstagare alltid har rätt till motsvarande hel garanti, innebär det följaktligen inte någon större kostnadsskillnad. Dessutom föreslås minskningsreglerna bli något mindre generösa. Likaså kan de föreslagna jämkningsreglerna innebära vissa åtstramningar som leder till besparingar.4 Följande räkneexempel illustrerar hur våra förslag medför att kostnaderna för utbetalning av inkomstgaranti (räknat på individnivå) minskar. 3Under har regeringen betalat ut 19 avgångsförmåner till arbetstagare som inte omfattats av förordningen, se avsnitt 8.5.1. Det finns inte anledning att anta annat än att motsvarande ytterligare ca en till två ansökningar kommer att vara grundade på en förordningsreglerad rätt till avgångsförmåner. 4Det kan dock inte uteslutas att den nya jämkningsregleringen kan medföra för SPV ökat administrativt arbete. Kostnaderna för detta bedöms dock rymmas inom nuvarande anslag. Tabell 10.1 Beräkning av inkomstgaranti utifrån våra förslag Tabellen illustrerar utbetalning av inkomstgaranti (motsvarande nuvarande hel) utan samordning med andra inkomster. Samma underlag för beräkning används som i bilaga 3; den pensionsgrundande lönen i anställningen är och pensionsunderlaget uppgår till motsvarande belopp. Förslaget till ny inkomstgaranti blir följaktligen – om sådan ersättning betalas ut – betydligt billigare för staten än vad utbetalning av maximal ersättning är i dag.6 Sammantaget bedömer vi att våra förslag inte medför att statens kostnader för avgångsförmåner kommer att öka. Det bör också noteras att statens nuvarande totala kostnader för avgångsförmåner är förhållandevis låga.7 Mot ovanstående bakgrund gör vi bedömningen att våra förslag ligger i linje med regeringens krav på god ekonomisk hushållning med statens resurser. 10.4Ytterligare om konsekvenser enligt kommittéförordningen De områden som pekas ut i kommittéförordningen är (förutom de som vi redan har behandlat): konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen (15 §). Vi bedömer att våra förslag inte får några direkta konsekvenser för de områden som tas upp i kommittéförordningen. 5Motsvarande hel inkomstgaranti (se bilaga 3, tabell 1) x utbetalning . 6Total sammanlagd maximal kostnad om kan jämföras med nuvarande total maximal kostnad om . Det bör dock noteras att det är mycket ovanligt att en arbetstagare har uppnått anställning och får inkomstgaranti under totalt . Se bilaga 3, tabell 2. 7Snittet vad gäller total nettokostnad för utbetalda förmåner har varit , se avsnitt 8.5.1. 11.1Förslaget till lag (0000:00) om villkor för anställning som myndighetschef I den inledande bestämmelsen slås lagens tillämpningsområde fast. Lagen omfattar – med vissa undantag – de chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen. Även chefen för omfattas av lagen. Av andra stycket framgår att lagen är en speciallag i förhållande till .