sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — En polisman kan också ha rätt att ingripa med tvång och våld vid en ordningsstörning, vid omedelbar fara för ordningsstörning eller vid brott och vid fara för brott (13 § polislagen). Med ordningsstörning menas ett uppträdande som innefattar angrepp på ett ordningsintresse av betydelse för allmänheten eller annars från allmän synpunkt. Faran måste vara konkret. Detta innebär bl.a. att det inte räcker att en person är känd för att ofta uppträda ordningsstörande. Som en ytterligare förutsättning för ett polisingripande gäller att detta verkligen är nödvändigt för att kunna upprätthålla ordningen. Enligt 13 § polislagen har en polisman rätt att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta personer. Av bestämmelsen framgår uttryckligen att i första hand de mindre ingripande åtgärderna avvisande och avlägsnande ska användas och att ett regelrätt omhändertagande bara får användas i fall då dessa inte är tillräckliga (13 § andra stycket). Med avvisande menas att en person hindras från att komma in på ett visst område eller i en viss byggnad. Med avlägsnande avses att den som stör allmän ordning helt enkelt förs bort från platsen. Vanliga fall av avlägsnanden är då någon flyttas från en lokal eller från ett område, t.ex. en idrottsarena, där han eller hon stört ordningen. Om det är fråga om annat än en kortare sträcka och åtgärden innefattar ett påtvingat kroppsligt ingrepp av inte helt kort varaktighet, är åtgärden i regel att se som ett omhändertagande.10 En polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon får i anslutning till ingripandet under vissa förutsättningar också kroppsvisitera denne (19 § polislagen). Rätten att visitera omfattar s.k. skyddsvisitation, kroppsvisitation för att fastställa en persons identitet och kroppsvisitation i förebyggande syfte för att söka efter vapen eller andra farliga föremål eller föremål som kan användas som hjälpmedel vid skadegörelse. Det föreskrivs vidare en rätt för en polisman att avvisa eller avlägsna den som försöker tränga in på avspärrat område eller som vägrar att lämna ett sådant område samt den som inte följer en anvisad väg (13 a § polislagen). Även i samband med att en allmän sammankomst ställs in eller upplöses får en polisman avvisa eller avlägsna personer (13 b § polislagen). Vidare får deltagare i en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen, avvisas eller avlägsnas om de stör den 10 A.a., s. 101. Tjänstemännen och deras befogenheter allmänna ordningen eller utgör en fara för denna (13 c § första stycket polislagen). Om det rör sig om en mer kvalificerad störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning, t.ex. när deltagare i en folksamling går till handgripligheter genom våld mot person eller omfattande skadegörelse eller avser att förgripa sig på person eller egendom på ett sådant sätt, kan polismän också ha rätt att avlägsna deltagare i ordningsstörande folksamlingar längre bort från ett område eller utrymme, s.k. utvidgat avlägsnande (13 c § andra stycket polislagen och prop. 2008/09:131 s. 20). Vad som föreskrivs i 4 kap. 10 § första stycket häkteslagen (2010:611) om rätten att belägga någon med fängsel gäller enligt 10 a § polislagen, även när en polisman omhändertar eller på annat sätt inskränker någons rörelsefrihet. Detta innebär att den som är föremål för sådant ingripande får beläggas med fängsel vid förflyttning inom en förvaringslokal och vid transport eller annan vistelse utanför lokalen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl eller han eller hon uppträder våldsamt och det är absolut nödvändigt med hänsyn till den omhändertagnes egen eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa. Utöver den rätt att använda våld som kan föreligga med stöd av polislagen kan en polisman bl.a. också ha rätt att använda våld med stöd av specialreglering (se bl.a. 1, 9 och 10 §§ lagen [1976:511] om omhändertagande av berusade personer m.m.) eller i nödvärn eller nöd (se 10 § tredje stycket polislagen och 24 kap. 1 och 4 §§ ). Med stöd av nödvärnsrätten kan polismän, liksom andra som omfattas av svensk lag, utan risk för straffpåföljd vidta åtgärder för att avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom, betvinga den som hindrar att egendom återtas på bar gärning samt i vissa fall hindra någon från olaga intrång eller avlägsnar den som gjort sig skyldig härtill (se 24 kap. 1 § , prop. 1983/84:111 s. 86 och s. 94 samt prop. 1996/97:175 s. 71 f.). En förutsättning är att de åtgärder som vidtas inte är uppenbart oförsvarliga. I undantagsfall och subsidiärt till nödvärnsrätten kan en polisman också, i likhet med andra, åberopa nödrätten. Enligt 24 kap. 4 § utgör en gärning som någon begår i nöd ett brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkats annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Tjänstemännen och deras befogenheter Den som handlar i nödvärn eller nöd eller som brukar våld enligt 10 § polislagen ska vara fri från ansvar, även om han eller hon gjort mer än vad som är medgivet när omständigheterna var sådana att han eller hon svårligen kunde besinna sig (s.k. excess, se 24 kap. 6 § ). 10.2.4Nuvarande befogenheter för utländska tjänstemän att utöva myndighet i 10.2.4.1 Myndighetsutövning förutsätter författningsreglering Utredningens bedömning: Det krävs särskild författningsreglering för att utländska tjänstemän självständigt ska kunna utöva sådana befogenheter i som utgör myndighetsutövning. granskningar av internationellt polisiärt samarbete som har genomförts av () visar entydigt, att en utländsk tjänsteman inte utan författningsstöd kan tillåtas att på egen hand utföra polisiära uppgifter i . Med stöd av nuvarande rättsliga reglering innebär detta i princip – om inte annat följer av en uttrycklig författningsreglering – att deltagande av utländska tjänstemän ska ske i närvaro av svensk polis. Det blir i sådana fall inte frågan om något annat än att den faktiska myndighetsutövningen utförs av svensk polis och att de utländska tjänstemännen håller sig i bakgrunden (JO 2005/06 s. 101). För utländska tjänstemän rör det sig alltså närmast om en passiv medverkan bestående i första hand av en rätt för polismännen att närvara vid svensk polismans förhör eller när husrannsakan och beslag genomförs (se JO 1974 s. 93 och JO 1993/94 s. 88). Enligt JO:s mening finns det särskilt starka skäl att slå vakt om denna ordning, när den polisverksamhet som det är fråga om kan innebära att våld eller tvångsåtgärder kommer till användning mot enskilda. Om utländska tjänstemän självständigt ska kunna utöva myndighet i krävs sålunda, att denna rätt grundar sig på lag eller annan författning eller på annat sätt kan härledas ur ett bemyndigande av regeringen eller (prop. 1971:30 s. 334). Tjänstemännen och deras befogenheter 10.2.4.2 Nuvarande befogenheter att utöva myndighet I lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete (LIPS) finns bestämmelser som i viss utsträckning ger tjänstemän från övriga EU-länder samt , och befogenheter att utöva myndighet på svenskt territorium, bl.a. i samband med gränsöverskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande. Gränsöverskridande övervakning ger utländska tjänstemän rätt att fortsätta en pågående övervakning in i , om det i deras hemstat pågår en utredning om ett brott som kan föranleda utlämning och en behörig svensk myndighet samtycker till det (4 § LIPS). Gränsöverskridande förföljande innebär att tjänstemän från en Schengenstat i vissa fall får förfölja en flyende gärningsman över gränsen in i eller till annan stat som är ansluten till . Det krävs att den flyende antingen har tagits på bar gärning för vissa brott eller för medhjälp till sådant brott, eller har rymt från häkte eller fängelse. Vidare ska det huvudsakliga syftet med förföljandet vara att säkerställa ett utlämningsförfarande till den Schengenstat varifrån förföljandet upptogs (5 § LIPS). Förföljande tjänstemän får stoppa och omhänderta den flyende till dess att det mottagande landets tjänstemän kan överta omhändertagandet eller identifiera den flyende (6 § andra stycket LIPS). Utländska tjänstemän från annan stat får av säkerhetsskäl kroppsvisitera den omhändertagne, omhänderta föremål och belägga den omhändertagne med handfängsel (7 § LIPS). En liknande reglering finns, på tullområdet, i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete (se avsnitt 2.2.9). LIPS reglerar också polisiärt samarbete i . Danska polismän har på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen bl.a. samma befogenheter att ingripa mot hot mot den allmänna ordningen och säkerheten som svenska polismän har enligt lag eller annan författning (9 § första stycket). Gränsöverskridande övervakning eller förföljande behöver alltså inte pågå för att dansk polis ska få ingripa med stöd av bestämmelsen på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen. Tjänstemännen och deras befogenheter Utredningens förslag: I lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete ska införas en bestämmelse som föreskriver att utländska tjänstemän som är verksamma vid brottsbekämpande myndighet och som har särskild funktion och kompetens ska ha befogenheter motsvarande den s.k. envarsrätten (24 kap. 7 § andra stycket ). Även utan en särskild reglering som anger vilka befogenheter en utländsk tjänsteman kan ha när han eller hon ingriper i skulle kunna hävdas, att en sådan tjänsteman alltid har rätt att ingripa i med stöd av den s.k. envarsrätten (24 kap. 7 § andra stycket ). Denna är närmast att betrakta som ett avsteg från den grundläggande principen att staten ansvarar för brottsbekämpningen och för de tvångsåtgärder som krävs för att utreda brott. När det gäller s.k. envarsgripanden har JO uttalat att sådana ingripanden inte utgör myndighetsutövning (JO 2000/01 s. 137). Ett ingripande av envar är begränsat och förutsätter alltid att den som grips är efterlyst för brott eller har begått brott som kan straffas med fängelse och påträffas på bar gärning eller på flykt från brottsplatsen. Det krävs i sistnämnda situation att gärningsmannen ertappas i anslutning till att brottet fullbordas eller medan det ännu pågår för att kravet på bar gärning ska vara uppfyllt. Vad uttrycket flyende fot omfattar är inte helt klarlagt, men gripande i dessa fall förutsätter normalt att den som griper har följt gärningsmannen från brottsplatsen utan avbrott.11 Den enskilde har rätt att skyddsvisitera i samband med ingripandet. Den som gör ett envarsgripande har också rätt att med stöd av 27 kap. 1 § och 4 § första stycket ta ett föremål som därvid påträffas i beslag, om föremålet endera skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott, avhänts genom brott eller kan antas förverkat på grund av brott.12 Ett sådant s.k. envarsbeslag är en momentan åtgärd och förundersökningsledaren eller åklagaren ska pröva om beslaget ska bestå. Det saknas däremot en rätt att kroppsvisitera en person för att söka efter sådant som kan tas i beslag.13 Den som har gripit någon med stöd av envarsrätten ska skyndsamt överlämna den gripne till närmaste polisman. 11NJA 1968 s. 67 och , Straffprocessuella tvångsmedel, 2 uppl., s. 219. 12JO 2000/01 s. 157, NJA 1990 s. 324, minoritetens uppfattning och , a.a., s. 226. 13Lindberg, a.a., s. 227. Tjänstemännen och deras befogenheter detta genom att polis kallas till platsen. Polismannen ska pröva om frihetsberövandet ska bestå. Den rättsliga bedömningen av frågan om en utländsk tjänsteman kan anses ha rätt att ingripa som envar på svenskt territorium är inte självklar. En svensk polisman – som alltid och således även utanför tjänsten har till uppgift att ingripa mot brott – har bedömts inte kunna åberopa envarsrätten för att gripa någon.14 Däremot har en svensk polisman med stöd av envarsrätten ansetts kunna gripa ett barn som har begått ett brott på vilket fängelse skulle ha kunnat följa och som anträffas på bar gärning eller på flykt från brottsplatsen.15 Som angetts i avsnitt 10.2.2 har regeringen, i ett sammanhang när frågan om fortsatt förföljande enligt behandlades, konstaterat att det knappast kan hävdas att en polisman i tjänsten omfattas av envarsrätten (prop. 1997/98:42 s. 81). Regeringen gjorde samma bedömning i samband med anslutning till II konventionen, som gäller för internationellt tullsamarbete (prop. 1999/2000:122 s. 54). Möjligen kan hävdas att regeringen, utan att närmare utveckla argumentationen, med hänsyn till sammanhanget också gav uttryck för att en utländsk tjänsteman som utför ett uppdrag på svenskt territorium inte kan betraktas som envar. En omständighet som enligt utredningen talar för att en sådan bedömning är riktig är att uniformerade tjänstemän rimligen bör betraktas som företrädare för det allmänna och därför inte kan ingripa som envar. Med envarsgripande avses närmast åtgärder som företas av enskilda personer.16 Mot ett sådant synsätt talar emellertid att tjänstemän vid och anses ha en generell envarsrätt. Detta innebär att det inte krävs något uttryckligt lagstöd för att uniformerade tjänstemän kan gripa den som är efterlyst för brott eller den som har begått ett brott på vilket fängelse kan följa och som påträffas på bar gärning eller flyende fot.17 Det skulle vara rimligt att i detta hänseende jämställa utländska tjänstemän med nämnda tjänstemän, något som alltså skulle tala för att också tjänstemän från brottsbekämpande myndigheter i annan stat kan ha rätt att ingripa som envar i . Gemensamt för nyssnämnda svenska kategorier av tjänstemän är att de, till skillnad från svenska polismän, inte har någon generell skyldighet att självmant också under 14Se 4 kap. 10 § polisförordningen, , a.a. s. 219 f. och , m.m., avsnitt 24:7. 15Se 35 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, även Fitger a.a., avsnitt 24:7. 16Se bl.a. Fitger, a.a., avsnitt 24:7. 17Se bl.a. prop. 2007/08:53 s. 84 och SOU 2008:55 s. 229. Tjänstemännen och deras befogenheter ledig tid ingripa för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten (se 4 kap. 10 § polisförordningen). Rättsläget får sammanfattningsvis anses oklart och motsägelsefullt. Visserligen talar mycket för att utländska tjänstemän skulle ha rätt att i ingripa som envar, men något entydigt svar på frågan finns inte. En av utgångspunkterna för den rättsliga regleringen är att den ska vara klar, tydlig och lätt att tillämpa (se kap. 7). Av regleringen bör därför uttryckligen framgå att utländska tjänstemän som är verksamma vid brottsbekämpande myndighet och som har särskild funktion och kompetens har befogenheter motsvarande den s.k. envarsrätten (24 kap. 7 § andra stycket ). Be- fogenheterna för övriga tjänstemän, dvs. polismän och andra tjänstemän med polisiära befogenheter, behandlas nedan. 10.2.5Nya befogenheter för utländska tjänstemän att utöva myndighet i Utredningens förslag och bedömning: I utländska polismäns uppgifter ingår myndighetsutövning, t.ex. användning av våld och tvång. Detsamma gäller andra utländska tjänstemän som har polisiära uppgifter. Det krävs därför att deras befogenheter, i likhet med vad som gäller för svenska polismän, författningsregleras. I lagen (2000:343) om internationellt polisärt samarbete ska en ny bestämmelse införas som anger, att utländska polismän eller andra utländska tjänstemän som har polisiära befogenheter och som utför polisiära uppgifter på svenskt territorium enligt Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet eller det nordiska samarbetsavtalet har motsvarande befogenheter att initialt ingripa som en svensk polisman har enligt polislagen. Övriga tjänstemän som får delta i insatser i , dvs. tjänstemän med särskilda funktioner och kompetenser, utövar i normalfallet inte myndighet. Det saknas därför behov av att ge sådana tjänstemän möjlighet att självständigt utöva sådana befogenheter som utgör myndighetsutövning. Tjänstemännen och deras befogenheter 10.2.5.1Utländska polismän och andra utländska tjänstemän med polisiära befogenheter I detta avsnitt behandlas befogenheter för utländska polismän och andra utländska tjänstemän som i sitt hemland har polisiära befogenheter. När det framöver talas om polismän avses båda dessa kategorier tjänstemän. En naturlig utgångspunkt för befogenhetsregleringen är det polissamarbete som sker inom ramen för och det polisiära samarbetet i med stöd av LIPS. Utredningen har redogjort för den rättsliga regleringen i avsnitt 10.2.4. Dessutom får utländska polismän, lika med svenska polismän, göra ingripanden med stöd av bestämmelserna om nödvärn och nöd i 24 kap. 1 § och 4 § (jfr prop. 2004/05:168 s. 25 f.). En beskrivning av dessa bestämmelser finns i avsnitt 10.2.3. Utredningens förslag om att i svensk rätt införa samverkansformer som bygger på Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet möjliggör ett mera omfattande operativt samarbete än vad som är fallet enligt och det polisiära samarbetet i . Det bör därför övervägas om utländska polismän som deltar i de föreslagna typerna av samarbete ska ges vidare befogenheter att utöva myndighet än vad som är fallet enligt nuvarande samarbetsformer. Det bör därvid övervägas om befogenheterna för utländska polismän att ingripa mot enskilda bör sträcka sig så långt, att polismännen ges motsvarande befogenheter att ingripa initialt som en svensk polisman har enligt polislagen. Ett tungt vägande skäl för en sådan ordning är att det i det polisiära arbetet närmast är en förutsättning för att medverkan av utländsk polis ska fungera praktiskt att denne i en mer akut situation har samma befogenheter som en svensk polisman har enligt polislagen. I annat fall blir stödet i stället närmast en belastning, och säkerheten skulle inte kunna upprätthållas och den operativa effektiviteten därmed gå förlorad. De åtgärder som kan bli aktuella är i huvudsak att avvisa, avlägsna och tillfälligt omhänderta personer eller att spärra av områden och anvisa viss väg (se 13, 13 a–c och 24 §§ polislagen). Även befogenheterna att använda våld kan aktualiseras (10 § polislagen). Utländska polismän kan i ett akut skede ha behov av att utöva befogenheter såväl i de situationer när de hjälper svensk polis med att upprätthålla allmän ordning och säkerhet mer allmänt (t.ex. 13 b och 24 §§) som när det är fråga om att avvärja ett överhängande brottsligt angrepp. Tjänstemännen och deras befogenheter tion aktualiseras främst de befogenheter som anges i 10 § 1–4 polislagen. Den nya författningsregleringen bör därför lämpligen utformas så, att den hänvisar till polislagens regler om polismans befogenheter. Det saknas skäl att ge utländska polismän egna våldsbefogenheter härutöver. Proportionalitetsprincipen i 8 § polislagen blir därmed också gällande utan särskild ytterligare reglering. Genom en hänvisning till polislagen blir befogenheterna utformade så, att de kan tillgodose alla de olika behov som framgent kan tänkas uppstå i skilda situationer. En motsatt ordning, närmast en uppräkning av olika befogenheter, skulle också medföra särskilda krav på att fortlöpande hålla den särskilda lagen uppdaterad i förhållande till polislagen och eventuella ändringar i den regleringen, vilket enbart skulle vara en onödig omgång. Befogenheter för tjänstemän från annan stat att ingripa med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB) torde däremot enligt utredningen inte bli aktuell. LOB är i första hand en social skyddslagstiftning, där omsorgen om den enskilda individen står i förgrunden (prop. 1975/76:113). Redan lagens skyddssyfte och karaktären av specialreglering talar enligt utredningen med styrka för att uppgiften uteslutande ska ankomma på svensk polis och svenska ordningsvakter. Detta hindrar inte att utländska tjänstemän ingriper initialt och, om det finns skäl härför, omhändertar en person enligt polislagen och att omhändertagandet därefter övergår till ett omhändertagande enligt LOB som utförs av svensk polis. Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen således, att det i LIPS ska införas en ny bestämmelse som reglerar vilka befogenheter en utländsk polisman ska ha. I regleringen bör föreskrivas att en utländsk polismän som samverkar med svensk polis enligt Prüm- rådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet eller det nordiska samarbetsavtalet och som utför polisiära uppgifter på svenskt territorium, har motsvarande befogenheter att initialt ingripa som en svensk polisman har enligt polislagen. Det saknas enligt utredningens mening anledning att, trots att befogenhetsregleringen i artikel 17 och 18 i Prüm- rådsbeslutet inte är enhetlig, ge utländska polismän olika befogenheter beroende på vilken slags insats enligt Prümrådsbeslutet samverkan avser. Utredningen har alltså här gjort en något annorlunda tolkning än vad som framgår av ett tidigare lagstiftningsärende (jfr prop. 2007/08:83 s. 32). En skillnad i detta hänseende skulle enbart Tjänstemännen och deras befogenheter kunna leda till en del tillämpningssvårigheter utan att tillföra något i sak. Som angetts i avsnitt 10.1 och 10.2.4 får även vissa utländska tjänstemän som inte har polisiära befogenheter i sitt hemland delta i en insats i , nämligen sådana tjänstemän hos utländska brottsbekämpande myndigheter som har särskilda funktioner och kompetenser. Dessa tjänstemän ägnar sig åt stöduppgifter som i normalfallet inte utgör myndighetsutövning. Med undantag för befogenheter motsvarande envarsrätten (se avsnitt 10.2.4) saknas därför enligt utredningens mening behov av att ge sådana tjänstemän möjlighet att självständigt utöva sådana befogenheter som kan utgöra myndighetsutövning. Regeringsformen (RF) bygger på förutsättningen att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter på svenskt territorium ombesörjs av svenska myndigheter. Den konstitutionella utgångspunkten är således att polisverksamhet här i landet ombesörjs av svensk polis. Utländska polismän får i princip inte bedriva polisverksamhet på svenskt territorium annat än i form av biträde åt svensk polis, och alltid i närvaro av svenska polismän (2005/06 s. 113 f.). Detta innebär att utländska polismän som kommer till och deltar som observatörer vid t.ex. fotbollsmatcher utan uttryckligt lagstöd är förhindrade att själva ingripa på ett sätt som utgör myndighetsutövning. De flesta slag av polisiära ingripanden utgör myndighetsutövning och får inte företas av de utländska tjänstemännen, även om de står under svensk polis ledning (prop. 2007/08:83 s. 30). kan, genom beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning, besluta om undantag från denna princip (10 kap. 8 § RF). För att ska kunna besluta om sådan överlåtelse krävs antingen att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det eller att beslutet fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Detta har gjorts bl.a. i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete (LIPS) (prop. 1999/2000:64 s. 93 f., bet. 1999/2000:JuU17 s. 27). I den lagen finns bestämmelser som i viss utsträckning ger tjänstemän från övriga EU-länder samt , och befogenheter att utöva myndighet på svenskt territorium, bl.a. i samband med gränsöverskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande (se avsnitt 2.2.2 och 10.2.4). En liknande reglering finns, på tullområdet, i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete (se avsnitt 2.2.8). En överlåtelse av förvaltningsuppgift behöver inte nödvändigtvis ske direkt genom beslut eller genom att tar ställning till varje konkret uppgiftsöverföring. har uttrycklig möjlighet att i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att besluta om överlåtelse i det enskilda fallet. Detta kan enligt förarbetena vara aktuellt framför allt i sådana fall då det är fråga inte om ett generellt beslut om överlåtelse av uppgifter av en viss typ utan beslut om överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter i särskilda fall (prop.