sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — En utlänning som ska utföra forskning i enligt ett mottag- ningsavtal som har ingåtts enligt lagen66 om godkännande av forsk- ningshuvudmän att ta emot gästforskare ska beviljas uppe- hållstillstånd, om utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ord- ning, säkerhet eller folkhälsa. Uppehållstillstånd ska beviljas eller den som forskningen enligt mot- tagningsavtalet avser.67 Bestämmelserna om gästforskare är inte tillämpliga på en tredje- landsmedborgare som utför forskning uteslutande inom ramen för högskoleutbildning för att få en doktorsexamen.68 Familjeanknytning är det vanligaste skälet till att migranter som inte är EES-medborgare får tillstånd att bosätta sig i . Anknytning till , som grund för ett uppehållstillstånd, bety- der oftast att en utlänning söker tillstånd för att förena sig med nära anhöriga som bor i , eller för att gifta sig eller bli sambo med någon som är fast bosatt här.69 Uppehållstillstånd ska70 ges till make, sambo och ogifta barn till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i (anknytningspersonen).71 Med barn avses personer under 18 år.72 Uppehållstillstånd ska även beviljas en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykt- ing eller annan skyddsbehövande, om barnet vid ankomsten till var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten. Uppehållstillstånd enligt denna paragraf ska gälla . 674 kap. 7 a § UtlF. 683 § andra stycket 4 lagen (2008:290) om godkännande av forskningshuvudmän att ta emot gästforskare. 69Bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning finns i 5 kap. 3–3 e, 8, 16 och 70Om inte annat följer av 17–17 b §§ UtlL, 715 kap. 3 § UtlL. Bestämmelserna grundar sig på EG-direktivet 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening. 2005/06:72. 721 kap. 2 § UtlL. Underlätta för cirkulär migration Vidare anges ett antal fall när uppehållstillstånd får ges till en utlänning.73 Detta gäller en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda samboförhållande med en person som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Uppehållstillstånd ska ges till utlänningens ogifta barn. Uppehållstillstånd enligt bestämmelsen kan vidare ges till en person som på annat sätt är nära anhörig till någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i under förutsättning att han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det fanns ett särskilt bero- endeförhållande mellan släktingarna redan i hemlandet. Även en utlänning som ska utöva umgänge med ett barn som bor i får, om umgänget inte är av begränsad omfattning, ges uppehålls- tillstånd. Vidare får, om det finns synnerliga skäl, uppehållstillstånd ges till en utlänning som är adopterad i i vuxen ålder, en anhörig till en utlänning som är flykting eller annan skyddsbehöv- ande eller till en utlänning som på annat sätt har särskild anknyt- ning till . Huvudregeln vid all anhöriginvandring är att utlänningen ska ges permanent uppehållstillstånd redan från början. I vissa fall till- lämpas dock systemet med uppskjuten invandringsprövning. Det innebär att tidsbegränsat uppehållstillstånd ges under en prövotid av och att permanent uppehållstillstånd därefter kan ges. infördes försörjningskrav vid anhörig- invandring74 och uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person i får endast beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av till- räcklig storlek och standard för sig och utlänningen.75 Undantag från försörjningskravet gäller i vissa i lagen angivna fall.76 Familjemedlemmar till den som fått tidsbegränsat uppehålls- tillstånd för arbete kan få uppehållstillstånd för samma tid.77 Om anställningen ska pågå mer än kan familjemedlem- marna också få arbetstillstånd. Enligt praxis kan medföljande familjemedlemmar till närings- idkare få uppehållstillstånd som näringsidkaren om deras försörjning är tryggad. 735 kap. 3 a § UtlL. 2009/10:77. 755 kap. 3 b § UtlL och 3 eller 3 a §. 765 kap. 3 c-e §§ UtlL. 774 kap. 4 a § UtlF. Underlätta för cirkulär migration Familjemedlemmar till gästforskare kan under vissa förutsätt- ningar beviljas uppehållstillstånd som gäst- forskaren.78 Familjemedlemmar till gäststudenter kan enligt praxis beviljas uppehållstillstånd.79 Se överväganden om arbetstillstånd för medföljande till gäststudenter i avsnitt 4.6.2. 4.2Permanent uppehållstillstånd, återkallelse och bosättningskrav 4.2.1Nuvarande bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av upphörd bosättning Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att bosättning i har upphört Ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas för en utlänning som är bosatt i hänger samman med att det är en förutsättning för att få permanent uppe- hållstillstånd att en utlänning har för avsikt att bosätta sig i . Även för att få behålla tillståndet krävs därför att personen i fråga har för avsikt att vara bosatt i . Denna motivering fram- fördes redan i förarbetena till utlänningslag då en bestäm- melse om s.k. bosättningstillstånd infördes.81 Bestämmelsen är klar och absolut och det saknas utrymme att medge undantag.82 har inte någon skyldighet att efterforska om personer med permanent uppehållstillstånd bor kvar i landet utan ska återkalla tillståndet när verket får kännedom om att bosätt- ningen har upphört. I motiven framhålls vikten av att en noggrann undersökning görs av frågan om bosättningen har upphört. Risk är annars att ett permanent uppehållstillstånd felaktigt återkallas på grund av att utlänningen har varit tvungen att stanna kvar vid ett besök i hemlandet.83 Det finns inte någon fastlagd definition på vad som avses med att bosättningen har upphört i utlänningslagens mening. Det är i stället förhållandena i det enskilda fallet som måste bedömas. Ett förhållande där en person har avregistrerats från folkbokföringen är 784 kap. 7 a § UtlF. 79Detta med stöd av 5 kap. 10 § UtlL. 807 kap. 7 § första stycket UtlL. 81SOU 1951:42, prop. 1954:41 s. 82 och 86. 1983/84:144 s 89. Underlätta för cirkulär migration en omständighet som väger tungt. En sådan omständighet kan dock inte ensamt ligga till grund för en återkallelse.84 Omständlig- heter som kan tyda på att bosättningen inte har upphört trots avre- gistrering eller lång tids vistelse utomlands kan vara att migranten har varit bosatt i , har familj eller bostad kvar, som avsikten att återvända till är mycket klart uttalad. Enstaka längre vistelser utomlands för besök, arbete eller andra uppdrag kan göras utan att bosättningen anses upphöra.85 Om det i samband med prövning av återkallelse kommer fram att migranten på grund av sin anknytning till landet eller av andra skäl ändå bör få stanna i landet utan tidsbegränsning, trots att grund för återkallelse i och för sig föreligger, kan det finnas skäl för fortsatt permanent uppehållstillstånd. En förutsättning är att migranten har för avsikt att varaktigt bo i . Att en person i allmänna ordalag tillkännager sin avsikt att återvända till räcker dock inte som skydd mot återkallelse. Den som efter att ha bosatt sig i annat land åter önskar bosätta sig i måste söka nytt uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i med uppehållstillstånd.86 tillämpar riktlinjer för hur tidigare vistelse i ska beaktas vid en ansökan om att åter få ett uppe- hållstillstånd. Dessa innebär att om utlandsvistelsen varat i högst beviljas uppehållstillstånd oavsett längden av den tidigare vistelsen i . Detsamma gäller om utlandsvistelsen varat i högst och berott på något tvingande skäl exempelvis militär- tjänst eller sjukdom. Om utlandsvistelsen i annat fall varat mellan ett och , beviljas migranten uppehållstillstånd om den tidigare vistelsen i pågått under . Vid längre utlands- vistelser ges normalt inte uppehållstillstånd oavsett längden av den tidigare vistelsen i Sverige.87 Undantag kan göras om den tidigare vistelsen i har varit mycket lång, minst tio till , eller om det föreligger starka humanitära skäl. 84MIG 2007:34, UN 349–98. 865 kap. 3 a § första stycket 4 UtlL. 87MIG 2008:16 I och II. Underlätta för cirkulär migration Undantag för flykting eller annan skyddsbehövande För en utlänning som har vistats här som flykting eller annan skyddsbehövande får uppehållstillståndet återkallas tidigast när har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde, om utlänningen har återvänt till ett land där han eller hon har varit bosatt därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats.88 Bestämmelsen infördes UtlL för att öka möjligheterna för flyktingar och annan skyddsbehövande att återvända för att undersöka förutsättningar för bosättning i hemlandet. Undantaget motiverades enligt följande:89 Det förekommer att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt sedan situationen i hemlandet förbättrats vill försöka återvända dit. Vetska- pen om att uppehållstillståndet då kan återkallas kan medverka till att en del inte vågar ta den risk som ett återvändande kan innebära. San- nolikt skulle en något större andel vilja försöka återvända, om de visste att de skulle kunna bosätta sig i på nytt, om försöket till bosättning i det gamla landet inte skulle lyckas. av de 265 816 personer som hade permanent uppehållstillstånd i utgjordes av flyktingar m.fl.90 Hur många av dessa som omfattas av undantagsregeln enligt ovan är dock osäkert eftersom det i gruppen även kan ingå andra som fått uppehållstillstånd efter en asylansökan, exempelvis på grund av synnerligen ömmande omständigheter. överväganden om återkallelse på grund av upphörande av bosättning Frågan om utlandsvistelse och återkallelse av permanent uppe- hållstillstånd har diskuterats i tidigare förarbeten. Invandrar- politiska kommittén föreslog i betänkandet Invandringspolitiken91 en ordning innebärande att permanent uppehållstillstånd, efter anmälan till statens invandrarverk (), skulle kunna få behållas av den som varit bosatt i tre till vid återvändande till hemlandet. Den som bott i legalt föreslogs få behålla permanent uppehållstillstånd utan tidsbegränsning. 887 kap. 7 § andra stycket UtlL. 2004/05:170 s. 204. 90Källa: Stockdata från . 91SOU 1983:29 s. 173 f. Underlätta för cirkulär migration var att underlätta för den som varit bosatt i att pröva på att återvända till hemlandet och ha kvar rätten till bosättning i . Enligt förslaget skulle en anmälan göras vid utflyttning om att han eller hon önskade behålla sitt permanenta uppehållstillstånd. Förslaget blev allmänt kritiserat av remissinstanserna. Exempel- vis uttalades att en sådan ordning skulle underlätta det missbruk som består i att utlänningen uppbär statliga förmåner fastän han i hemlighet vistats i hemlandet. Det positiva kunde dock vara att återvändande för flyktingar underlättades. Regeringen godtog inte förslaget.92 I och för sig ansågs det viktigt att garantera de invand- rare, som efter i vårt land på försök återvänder till hem- landet men inte kan anpassa sig där, en rätt att återvända till för att på nytt bosätta sig här. De riktlinjer som utarbetat för återvändande ansågs dock tillräckliga. 4.2.2Överväganden och förslag om möjlighet till längre vistelsetider utomlands för den med permanent uppehållstillstånd Förslag: I 7 kap. 7 § andra stycket utlänningslagen införs en undantagsregel som innebär att ett permanent uppehållstillstånd får återkallas tidigast när har förflutit efter det att bosätt- ningen här i landet upphörde. En förutsättning är att utlän- ningen till på föreskrivet sätt anmält att uppe- hållstillståndet ska bestå trots att bosättningen upphör. Undantaget ska omfatta alla utlänningar med permanent uppe- hållstillstånd oavsett på vilken grund detta har beslutats. Finns det skäl att möjliggöra längre vistelsetider utomlands utan att det permanenta uppehållstillståndet återkallas? En slutsats i kommitténs delbetänkande är att det finns behov av att möjliggöra att migranter i större utsträckning än kan röra sig mellan och verka i två eller flera länder. Det har blivit allt mer vanligt att personer har anknytning till mer än ett land och att boendet växlar mellan dessa länder.93 Detta ställer nya krav på 1983/84:144 s. 86 f. 93Se exempelvis avsnitt 6.7 i delbetänkandet SOU 2010:40. Underlätta för cirkulär migration möjligheter till rörlighet. Bestämmelserna om återkallelse av uppe- hållstillstånd vid upphörd bosättning är ett sådant område som kan påverka denna rörlighet. Enligt direktiven ska kommittén särskilt överväga för- och nackdelar med att, såsom , återkalla ett per- manent uppehållstillstånd för en utlänning som är bosatt i samt överväga om dagens undantag även bör omfatta andra utlänningar med permanent uppehållstillstånd i . Som beskrivits ovan är bestämmelsen om återkallelse vid upp- hörande av bosättning obligatorisk. Eftersom inte har någon skyldighet att efterforska vilka personer med permanent uppehållstillstånd som bor kvar i sker återkallelse enbart i de fall där av ett eller annat skäl fått sådan kännedom. Det kan vara fråga om uppgift från att en person avregistrerats från folkbokföringen. kan även i vissa fall få uppgifter om detta i samband med förnyelse av pass, inresekontroll och besök vid svensk utlandsmyndighet. återkallades 832 permanenta uppehållstillstånd på grund av upphörd bosättning och återkallades 589 permanenta uppehållstillstånd på denna grund. Dagens system kan för en del migranter innebära en inlåsnings- effekt. Detta genom att migranten väljer bort att återvända till ursprungslandet eller åka till annat land då det finns en risk för att han eller hon inte senare kan återvända till . Detta är också något som framförts av olika invandrargrupper. Det kan exempelvis vara fråga om en migrant som bott i och som önskar återvända till hemlandet vid sin pension. En förutsättning för detta kan vara att det inte råder hinder mot att när som helst återvända för att under bosätta sig i . Dagens bestämmelser om permanent uppehållstillstånd är inte uppbyggt för den som har anknytning till två länder och som vill, upprepade gånger, växla bosättning mellan dessa. Att vid återvän- dande till på nytt behöva ansöka om uppehållstillstånd innebär en osäkerhet samt kostar både tid och pengar för den enskilde. De riktlinjer som finns för hur återvändande ska behand- las minskar enligt kommitténs mening inte dessa nackdelar i till- räcklig mån. Underlätta för cirkulär migration Många migranter med permanent uppehållstillstånd väljer i att bli svenska medborgare.94 Därigenom uppnås full frihet när det gäller möjligheten att lämna och komma tillbaka till . Ett svenskt medborgarskap kan inte heller återkallas.95 Enligt svensk rätt är det möjligt med dubbelt medborgarskap. Den som får ett svenskt medborgarskap och behåller ursprungsmedborgarskapet får en trygg hemvist i både ursprungs- och destinationslandet. Detta skapar förutsättningar för en spontan cirkulär migration mellan länderna och en möjlighet att utan sär- skilt tillstånd bosätta sig och arbeta i vart och ett av länderna. Drygt 900 000 utrikesfödda personer som tidigare haft permanent uppehållstillstånd är svenska medborgare.96 som ett svenskt medborgarskap ger större trygghet kan det finnas skäl till att en migrant inte vill eller kan bli svensk medborgare. Det är inte alla länder som tillåter dubbelt medborgarskap och en migrant kanske inte vill avsäga sig sitt ursprungliga medborgarskap. Kom- mittén har i sitt delbetänkande konstaterat att naturaliserings- mönstren ser olika ut för olika grupper av utländska medborgare. Detta kan vara av praktiska skäl, men frågan om medborgarskap har också en tydlig känslomässig koppling. Det finns därför skäl att möjliggöra ökad rörlighet även för personer med permanent uppe- hållstillstånd. I syfte att främja cirkulär migration bör, mot bakgrund av det ovan anförda, den som vill lämna landet kunna göra detta utan att tillståndet återkallas, trots att bosättningen upphör. Det finns inte skäl att göra någon skillnad beroende av på vilken grund migranten fått sitt permanenta uppehållstillstånd. I stället bör möjligheten att återvända till hemlandet eller till annat land , utan att tillståndet återkallas, ges till alla migranter med permanent uppehållstillstånd. Detta bör även gälla personer som enligt förordningen97 om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land, fått bidrag för bosättning i annat land. 94En tredjelandsmedborgare kan bli svensk medborgare oavbruten hemvisttid i . Hemviskravet är för den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt UtlL. 952 kap. 7 § regeringsformen. 96Statistiska centralbyrån (SCB). Underlätta för cirkulär migration Huvudregeln ska alltjämt vara att ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas om bosättningen upphör. En sådan bedömning ska även fortsättningsvis göras utifrån dagens praxis och riktlinjer. Den som vill behålla sitt permanenta uppehållstillstånd under en viss i lagen angiven tid ska dock kunna göra detta trots att bosätt- ningen upphör. För att ska veta när en återkal- lelse kan vara aktuell är det behövligt att den som önskar behålla sitt permanenta uppehållstillstånd anmäler detta till Migra- tionsverket. Anmälan ska, i likhet med vad som gäller anmälan till folkbokföringen, ges in senast före utresan och innehålla uppgift om utresedagen. Om utresan ställs in eller skjuts upp ska detta anmälas senast den tidigare angivna utresedagen.98 Anmälan bör även innehålla en adressuppgift i utlandet där migranten kan nås. Anmälan ska registreras av med en anteck- ning om utresedagen och innebär att en återkallelse på grunden upphörd bosättning inte kan ske innan tiden löpt ut. Däremot är oförhindrad att återkalla tillståndet med hän- visning till andra återkallelsegrunder enligt UtlL. En person som flyttar från ska anmäla detta till Skatte- verket samt . För att underlätta för den med permanent uppehållstillstånd som ska flytta utomlands bör myn- digheterna i större utsträckning samarbeta. Det kan exempelvis handla om att anmälningsblankett samt information om reglerna för att permanent uppehållstillstånd ska bestå trots att bosätt- ningen upphör i finns hos , men även hos och . En skyldighet för myndig- heterna att underrätta varandra om inkomna anmälningar om flytt från skulle troligen innebära att fler utflyttade migranter också registrerades som utflyttade. Flyktingar och andra skyddsbehövande, som omfattas av dagens undantag, behöver inte göra en anmälan för att behålla sitt tillstånd . Förslaget innebär för denna grupp ett tillkommande krav genom anmälan till samt att den som inte gör en sådan anmälan kan förlora sitt permanenta uppehållstillstånd när bosättningen upphör. Eftersom förslaget handlar om ett gene- rellt undantag är dock en anmälningsskyldighet motiverad. Det finns inte heller skäl att behandla olika tillståndsgrupper på olika sätt. Vidare innebär ändringen en fördel på så sätt att ett 98 Jfr 27 § folkbokföringslagen (1991:481). Underlätta för cirkulär migration återvändande inte längre måste ske till ett land där han eller hon tidigare varit bosatt därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats. bör dock ett permanent uppehållstillstånd för en flykting eller annan skyddsbehövande inte kunna återkallas trots att någon anmälan inte gjorts.99 När tiden, se nedan, löpt ut ska pröva om uppehållstillståndet ska återkallas. Utgångspunkten ska här vara att uppehållstillståndet ska återkallas om migranten inte flyttat tillbaka till inom tidsfristen. Denna information bör framgå av anmälningsblanketten. En återkallelse bör alltså ske om det inte av folkbokföringen eller på annat sätt framkommit att migranten flyttat tillbaka till . beslut om återkallelse av uppehållstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol.100 Beslut om återkallelse delges för att vinna laga kraft. Delgivning ska ske enligt delgivningslagen.101 Det kan vara svårt för att nå en person som varit bosatt utomlands . Som nämnts ovan bör därför migranten i anmälan uppge en adress utomlands där han eller hon kan nås. Delgivning med en person som vistas utomlands får ske enligt lagen på den utländska orten, om inte sådan delgivning skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper.102 Generellt torde krävas att inledande försök görs att skicka eller lämna handlingen till personen i fråga. När det gäller förenklad delgivning kan detta i vissa fall vara olämpligt när delgivningsmottagaren har postadress utomlands. Vid prövningen av om förenklad delgivning kan användas utom- lands måste särskilt beaktas dels den främmande statens inställning till att andra stater delger personer som befinner sig på dess territo- rium med post, dels om postgången i landet kan antas ske tillräck- ligt snabbt och tillförlitligt.103 Om delgivningsmottagaren saknar känd hemvist och det inte kan klarläggas var han eller hon uppe- håller sig är det möjligt med kungörelsedelgivning.104 99Se vidare författningskommentar. 10014 kap. 3 § första stycket UtlL. 101Lagen (2010:1932) träder i kraft . 1023 § delgivningslagen. 2009/10:237 s. 133. 10448 § delgivningslagen. Underlätta för cirkulär migration En bedömning måste göras av hur en migrant, som gjort en anmälan, ska kunna vistas utomlands utan att det permanenta uppehållstillståndet återkallas. Här får göras en avvägning mellan att öka möjligheten till rörlighet i så stor omfattning som möjligt och de andra konsekvenser som kan uppkomma. Inledningsvis kan en jämförelse göras med tredjelands- medborgare som har ställning som varaktigt bosatt samt EES- medborgare med permanent uppehållsrätt.105 En ställning som var- aktigt bosatt i kan återkallas bl.a. om utlänningen har vis- tats utanför EU i följd eller utanför territorium men inom EU i följd. Ställningen som var- aktigt bosatt och innehav av permanent uppehållstillstånd bör dock ses som två olika tillstånds- och statusregleringar som existerar parallellt.106 Personer med ställning som varaktigt bosatt är inte någon vanlig kategori i , vilken kan hänga samman med att migranter vanligtvis föredrar att i stället få ett svenskt medborgar- skap. En permanent uppehållsrätt för medborgare inom EU/EES och kan endast upphöra om utlänningen har vistats utan- för i mer än två på varandra följande år.107 Vid bestämmande av tidsgräns bör även beaktas att tredje- landsmedborgare som har ett uppehållstillstånd i ett Schengenland får röra sig fritt i andra Schengenländer under en sexmånadersperiod.108 Detta innebär att en migrant med permanent uppehållstillstånd i , men som är bosatt i , som tillståndet gäller har rätt att röra sig inom Schengen. En längre tidsgräns kan därmed leda till synpunkter från andra länder inom Schengenområdet. Enligt gällande rätt kan den som beviljats ett uppehållstillstånd för bosättning utgöra referensperson i ett anknytningsärende vid familjeåterförening. Fråga är då om en person med permanent uppehållstillstånd som tillfälligtvis bor i ett annat land kan utgöra referensperson. Enligt gällande praxis torde så vara fallet, men det krävs dock att, när ärendet prövas, migranten har för avsikt att flytta till och bosätta sig här.109 105Se gällande rätt avsnitt 4.1.2 och 4.1.3. 2005/06:77 s. 158 f. 1073 a kap. 9 § UtlL. Bestämmelsen härrör från artikel 16.4 rörlighetsdirektivet. 108Personen ska då ta med ett giltigt pass med uppehållstillståndet. Underlätta för cirkulär migration Det kan vidare ifrågasättas om ett kvarstående permanent uppe- hållstillstånd har någon betydelse för domstols bedömning av utvisning vid brottmål. Vid denna bedömning beaktas bl.a. utlän- ningens anknytning till det svenska samhället.