sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — en ytterligare effektivisering är möjlig. Regeringen har också redo- visat att lokalkostnaderna kan minskas om statliga myndigheter i större utsträckning prioriterar sina lokalförsörjningsfrågor. Regeringen gav 2005 Statskontoret i uppdrag att utreda lämplig- heten och konsekvensen av att införa nya regler eller att förändra vissa gällande regler i den nuvarande lokalförsörjningsförord- ningen. Uppdraget överfördes 2006 till ESV som övertagit ansvaret för frågorna. Förslagen i ESV:s rapport resulterade i att lokalför- sörjningsförordningen ändrades på några punkter som framgår av avsnitt 5. I sin redovisning av uppdraget gjorde ESV följande bedömning: En fortsatt reformering av den statliga lokalförsörjningen bör, mot bakgrund av vad som sagts ovan, ske inom ramen för det gällande styr- och budgeteringssystem med ramanslag och mål- och resultatstyrning. Det innebär att de ändringar som övervägs för att förbättra effektivi- teten i den statliga lokalförsörjningen bör bygga på ett fortsatt ansvar för myndigheterna att inom ramen för sina disponerade resurser själva bestämma om sina lokalfrågor. Förändringarna bör därför snarare bygga på ekonomiska incitament än på administrativa regler. I denna del ansåg ESV att det inte bör införas någon regel om att myndigheten ska beredas möjlighet att yttra sig över hyresavtal som ska tecknas av statliga myndigheter. Skulle syftet med yttran- det vara av kontrollerande karaktär skulle ESV få en närmast revi- sionell roll. Om det fanns ett stödjande syfte så skulle ESV få en konsultativ roll. I båda fallen menade ESV att det skulle det vara svårt att ha den överblick över hyresavtal som var på väg att slutas. De bedömde också att det inte var rimligt att bygga upp en sådan förteckning som fortlöpande skulle behöva uppdateras. Utred- ningen ser också en betydande risk med en sådan modell. Om en myndighet ska inhämta yttrande över hyresavtalet blir det oklart om det är myndigheten eller ESV som har det yttersta ansvaret för hyresvillkoren i tecknade avtal. Bortsett från det administrativa merarbetet som en sådan ordning skulle medföra skulle den även skapa principiella problem. Som tidigare nämnts (se avsnitt 5.5) så lämnar ESV ett yttrande avseende kontrakt som kräver regeringens medgivande. Detta krävs för kontrakt med en löptid eller längre samt om de eko- nomiska förpliktelserna i avtalet motsvarar en löptid eller längre. och högskolor gäller samma regler men med löptiden eller längre. ESV yttrar sig främst över hyrestidens längd, beskriver hyreskontraktet, hyreskostnaden, arean samt basen ESV yttrar sig inte om avtalets totala kost- nadseffektivitet. Regeringen bör därför överväga att ge ESV i upp- drag att i de yttrande de lämnar över hyreskontrakt som kräver regeringens medgivande, även uttala sig om den ekonomiska effek- tiviteten i kontraktet. Som utredningen tidigare redovisat är bedömningen att de grundläggande principerna bakom fastighetsreformen har tjänat det allmänna väl. Det gäller även principerna för myndigheternas lokalförsörjning. Därför bör utgångspunkten även fortsättningsvis vara att betona myndigheternas eget ansvar för valet av lokaler och ansvaret för de ekonomiska konsekvenserna av dessa val. Utred- ningen anser att en effektivare lokalförsörjning kan uppnås genom att lokalkostnaderna ges högre prioritet i myndigheternas arbete. För att stödja en sådan utveckling bör såväl ledningen för myndig- heten, som regering och riksdag ges bättre och mer lättillgänglig information om effektiviteten i myndighetens lokalförsörjning. Av utredningens redovisning framgår att mycket statistik finns tillgänglig, inte minst i ESV:s Kontrakts- och Använ- darRegister. har vi i vårt arbete konstaterat att denna informationsmängd och dessa kunskaper inte har stor spridning bland myndigheterna eller i . Därmed utnyttjas inte den stora kunskap som finns på ett effektivt sätt. Ett skäl kan vara att sammanställningar av statistik inte produceras tillräckligt frekvent eller kompletteras med annan statistik som gör den mer användbar. Resurserna som avsätts till detta arbete är mycket begränsade. En annan faktor är att statistiken inte redovisas per myndighet utan per myndighetsgrupp. Statistiken blir därför inte relevant för den egna verksamheten. Utredningen gör bedöm- ningen att staten med relativt begränsade insatser skulle kunna få ut mer av den information som samlas in. Utredning föreslår att ESV får i uppdrag att samman- ställa statistik som underlag för analysen av effektiviteten i myn- digheternas lokalförsörjning. Statistiken ska redovisas per myndig- het så att det kan fungera för s.k. benchmarking av myndigheterna. ESV bör också få i uppdrag att utveckla relationstal för vad som är god lokaleffektivitet. Genom att redovisa statistiken på myndig- hetsnivå skapas en synlighet i enskilda myndigheters förhållanden och ett förändringstryck. Att redovisningarna utformas på ett lätt- överskådligt sätt och informationen får god spridning vid publicer- ingen av resultaten är av central betydelse. bör använda dessa nyckeltal i myndighetsdialogen och i budgetarbetet. Det är angeläget att även får en samlad redovisning av hur effektiviteten i respektive myndighets lokalförsörjning utveck- las. Vi bedömer att dessa insatser sammantaget kan leda till en högre prioritering av arbetet med lokalkostnaderna. Utredningen anser att ESV:s nuvarande statistik ska komplette- ras på följande punkter: Den genomsnittliga hyreskostnaden per kvadratmeter ska redo- visas per myndighet. Detta för att få underlag för bedömning av om myndighetens val av lokalisering och träffade hyresavtal är ekonomiskt fördelaktiga. Den genomsnittliga ytan per heltidsanställd ska redovisas per myndighet. För verksamheter där inte detta jämförelsetal är användbart bör andra relationstal utvecklas. Detta för att få under- lag för bedömning av myndighetens areaeffektivitet och utveck- lingen av den. Den genomsnittliga kvarstående löptiden för myndighetens kontraktsportfölj. Detta för att få underlag för bedömning av om myndighetens kontraktsportfölj, i de fall myndigheten har flera hyreskontrakt, har en sammansättning som ger förutsätt- ningar för flexibilitet i lokalutnyttjandet. Myndigheterna är ansvariga för att bedöma sitt lokalbehov, men eftersom den stat- liga verksamheten förändras över tiden som till exempel ett hyreskontrakt för en nyproducerad ändamålsfastighet kan sträcka sig upp till är det av stor vikt att säkra flexibiliteten i myndighetens portfölj av hyreskontrakt. Det samlade ekonomiska hyresåtagande som myndigheten kon- traktsportfölj innebär. Detta för att få underlag för en mer lång- siktig bedömning av vilka ekonomiska konsekvenser som in- gångna avtal innebär för staten. ESV bör också ges möjligheter att använda extern branschkompe- tens för att utveckla och följa upp lämpliga relationstal för vad som kan anses vara god lokaleffektivitet i olika verksamheter. I detta arbete bör jämförelser göras med till exempel jämförbar verksam- het i den privata tjänstesektorn. De föreslagna åtgärderna syftar till att utveckla stödet till myn- dighetsledningarnas effektiviseringsarbete genom att sprida kun- skapen om de olika myndigheternas resultat. Utredningen anser att myndigheterna också måste stärka sin kompetens i fastighetsfrågor för att kunna effektivisera sin lokalanvändning och för att kunna vara en effektiv motpart i hyresförhandlingar. För att vara en kom- petent part i detta avseende krävs att myndigheten har kunskaper både om fastighetsmarknaden och om lokalutformning. För fram- för allt mindre myndigheter kan extern konsulthjälp vara ett nöd- vändigt stöd i lokalförsörjningsfrågor. Utredarens förslag: Myndigheterna har som hyresgäster det fulla ansvaret för funktionskrav och hyreskostnader vid lokalanskaff- ning som kräver nybyggnad eller omfattande ombyggnader. Utredarens bedömning: Myndigheternas genomförandeproces- ser och kostnadsuppföljningar som beställare av ny- och ombygg- nationer behöver utvecklas. Myndigheterna måste vid förhyrningar som innebär nybyggnad eller ombyggnation alltid pressa fastighetsägarnas och byggentre- prenörernas kostnader. Detta kan t.ex. ske genom att utveckla avtalsförhållandena, jämföra med best practice hos andra profes- sionella beställare och förbättra styrning och uppföljning. Som utredningen tidigare noterat är investeringsverksamheten i den statliga fastighetssektorn hög. Det är också i frågor om nyinve- steringar som regeringen mer konkret blir involverad i myndig- heternas lokalbeslut. Stora nyinvesteringar för verksamheter som kräver specialbyggda lokaler förutsätter vanligtvis långa kontrakt vilket kräver regeringens godkännande. I avsnitt 5 redovisas for- merna för denna prövning. Verksamheter där lokalanskaffningen i stor utsträckning sker genom nyproduktion av lokaler är kriminal- vården, försvaret och universitets- och högskolesektorn. I anskaffningen av denna typ av lokaler är bedömningen av be- hovet av nya lokaler, lokaliseringen av dem, storleken på lokalerna och kostnaden av central betydelse. För att kunna påverka framtida lokalkostnader måste myndigheten vara en aktiv kravställare både när det gäller att beskriva vilka funktionskrav som ska uppfyllas och vilken hyreskostnad som myndigheten anser vara motiverad. Enligt utredningens uppfattning är det alltid den blivande hyresgästen som har ansvaret för sin lokalanskaffning. Vid utred- ningens samtal med företrädare för de fastighetsägande myndig- heterna och de statliga fastighetsbolagen framkommer dock att ansvaret för att uppnå största möjliga kostnadseffektivitet vid nyinvesteringar ibland upplevs som oklart. De fastighetsförvaltande aktörerna uppfattar i flertalet fall att deras uppdrag endast är att tillgodose hyresgästens önskemål. Vissa statliga hyresgästers upp- fattning är att den statliga fastighetsägaren också har ett ansvar för att lösa deras behov till lägsta möjliga kostnad. Utredningen anser därför att det är nödvändigt att tydliggöra ansvarsförhållandet. Det är alltid hyresgästen som har det fulla ansvaret för funktionskrav och totala hyreskostnader även vid lokalanskaffning som kräver nybyggnad eller omfattande ombyggnader. De ovan redovisade frågeställningarna om ansvarsförhållande och kravställande har hög aktualitet inom flera myndigheter. har ett flertal utredningar belyst problemen inom Kriminalvårdens lokalförsörjning. Bland annat initierade Kriminal- vården en fristående utredning om lokalförsörjningsfrågor som gällde lokalanskaffning genom ny- och ombyggnad. Den visar att incitamenten för fastighetsägarna att hålla nere kostnadsnivåerna i byggnationer varit små med den avtalsmodell som använts. Utred- ningen konstaterar att kostnaderna för fängelse- och häktesbyggen ligger högre än fängelsebyggen i andra länder. Kriminalvårdens utredning har resulterat i en plan för förbätt- ringar av lokalförsörjningsprocessen. En av de åtgärder som presen- terats är att avtalsprocesserna för komplexa projekt ses över för att öka incitamenten för kostnadsbesparingar hos fastighetsägarna och byggentreprenörerna. Andra förbättringar är en ny genomförande- process och ett nytt kalkylverktyg. Krav kommer också att ställas på att den upphandlade fastighetsägarens prognoser över produk- tionskostnader. Vår utredning anser att motsvarande genomgång av processer och kostnadsuppföljningar behöver genomföras vid ett flertal myn- digheter. Eftersom en stor del av hyreskostnaden består av kapital- kostnader är kostnadseffektiva lösningar vid investeringstillfället av stor betydelse för myndigheternas lokalkostnader. Utredningen har genom tilläggsdirektiv i uppdrag att: belysa underhållskostnader och antikvariska merkostnader för- knippade med kulturbyggnader i allmänhet och jämföra dessa med andra typer av byggnader, se över modell och tillämpning av hyressättningen som används för huvudbyggnaderna för , Kungliga Drama- tiska Teatern, , och , föreslå nya eller ändrade principer för hyressättningen, se över underhållsnivån för dessa byggnader och bedöma hur en rimlig nivå kan upprätthållas. I syfte att belysa förvaltningskostnader, hyresnivåer och antikva- riska merkostnader i de berörda fastigheterna med kostnadshyra och ett antal byggnader för liknande verksamheter under annan förvaltning har utredningen anlitat konsultfirman . I kapitel 13 redogjorde utredningen för principer i allmänhet för hyressättningen i den statliga fastighetsförvaltningen. Utredningen redovisar senare i detta kapitel förslag till vilka utgångspunkter som bör gälla för hyressättningen för de fem huvudbyggnaderna som har kostnadshyra. 15.2Tidigare behandling av frågan Utredningens uppdrag i denna del har sin grund i ett tillkännagiv- ande som lämnat regeringen i samband med beredningen av budgetpropositionen . Bakgrunden till tillkännagivandet redovisas i kulturutskottets betänkande 2009/10:KrU1. Kultur- utskottets överväganden och förslag tar sin utgångspunkt bland annat i en fördjupad undersökning som utskottet låtit genomföra som följde upp och utvärderade kulturinstitutionernas lokalkost- nader. Undersökningen redovisades i rapporten av hyressättningen inom kulturområdet (2008/09:RFR13). Som framgår av bakgrundsbeskrivningen tidigare i betänkandet (avsnitt 3.6) har hyressättningen för ändamålsfastigheter och sär- skilt kulturinstitutionernas byggnader varit en kontroversiell fråga som diskuterats i och i . Den nuvarande modellen för kostnadshyra för de fem kultur- institutionerna beslutades och gäller institutionernas huvud- byggnader som alla ligger i . redovisade en arbetsgrupp inom en rapport som behandlade frågan om hyressättning för vissa ändamålsfastigheter, i första hand kulturinstitutionerna. Arbetsgruppens slutsats var att det saknades behov av att utveckla ytterligare hyresmodeller för kulturinstitu- tioner och att den gällande hyresmodellen som tillämpades av var rimlig. Arbetsgruppen pekade dock ut fem byggnader som förhyrdes av kulturinstitutioner som man ansåg borde ha kostnadsbaserade hyror, dessa var huvudbyggna- derna för (Operan), Kungliga Dramatiska Tea- tern (), , och . Skälen var att det var fråga om ett antal äldre byggnader som i hög grad utformats för sitt ändamål, som kommit att bli symboler för den bedrivna verksamheten och som blivit omistliga delar av huvudstadens stadsbild. Utredningen har inte kunnat finna de precisa motiven för avgränsningen till just de här fem institutionerna. Regeringen aviserade denna förändring i den ekonomiska vår- propositionen 2001 och uppdrog åt att omförhandla befintliga hyresavtal med de fem institutionerna. Kort efter att regeringen beslutat att kostnadshyra skulle tilläm- pas beslutade regeringen att dessa byggnaders bokförda värden skulle skrivas ned med sammanlagt och att mot- svarande nedskrivning av statskapitalet hos skulle ske, men utan att värdeminskningen togs upp som en förlust i resultaträkningen. Följden av nedskrivningen blev att hyrorna för institutionerna sänktes genom att kapitalkostnadsdelen i hyrorna minskade med sammanlagt . För att kompen- sera den minskade inleveransen av överskott från Statens fastig- hetsverk till statsbudgeten minskades berörda kulturinstitutioners anslag med motsvarande belopp. De bokförda värdena som skrevs ner var den oavskrivna delen av det kapitalbelopp som byggnaderna hade när de övertogs av vid myndighetens bildande. Kapitalvärden som där- efter tillförts genom investeringar skrevs inte ner. Frågan om hyresmodeller fortsatte att diskuteras efter detta beslut, bland annat i som lämnade sina förslag 2004 (se avsnitt 3.6). Kommittén föreslog en definition av begreppet ändamålsbyggnad som borde gälla och som skulle vara avgörande för vilken hyressättningsmodell som skulle tillämpas. Kommittén redovisade en översiktlig modell för att ta fram en kostnadshyra. Man menade att kostnadshyra skulle användas för hyressättning av ändamålsbyggnader, vilket med kommitténs defi- nition var en stor mängd byggnader framför allt inom kultursek- torn och på universitet och i högskolor. Hyresavtal för ändamåls- byggnader föreslogs vidare få tecknas för en period upp till utan regeringens medgivande. Kommittén föreslog också att reger- ingen skulle tillsätta en besiktningsman som bedömde vilket under- hållsbehov som föreligger för de fem kulturinstitutionerna som regeringen beslutat ska ha kostnadshyra samt för andra kultur- institutioner som bedöms vara ändamålsbyggnader. Kommittén föreslog dessutom att en statlig nämnd inrättades med uppgift att pröva tvister mellan statliga hyresgäster och statliga hyresvärdar när parterna inte är överens om huruvida en byggnad är en ändamåls- byggnad eller inte och till vilket belopp kostnadshyran ska faststäl- las. Kommitténs förslag har inte genomförts, dock har Statens fas- tighetsverk och tre av institutionerna utsett besiktningsmän för att bedöma underhållsnivån, vilket framgår av nästa avsnitt. Regeringens uppdrag att tillämpa kostnadshyra för de fem kulturinstitutionernas huvudbyggnader har tolkats och fått den tillämpning den har förhandlingar. Det dröjde innan och respektive institution överhuvud taget kunde träffa en överenskommelse om hyresavtal. förlängdes tidigare avtal tills Statens fastig- hetsverk och var och en av de olika institutionerna kunde enas om nya avtal. En fråga som bidrog till fördröjningen var huruvida det förekom eftersatt underhåll i byggnaderna när kostnadshyresmodellen inför- des och hur detta underhållsbehov i så fall ekonomiskt skulle regle- ras. Institutionerna menade att fastighetsägaren innan kostnadshyra började tillämpas inte vidtagit tillräckliga underhålls- åtgärder på byggnaderna . Detta skulle betyda att fastighets- ägaren hade en underhållsskuld eftersom hyresgästerna betalt full hyra utan att byggnaderna underhållits i den utsträckning man kunnat förvänta sig. När man gick över till kostnadshyra skulle det få till följd att hyresgästerna behövde finansiera dessa åtgärder på nytt. Underhållet på byggnaden skulle så att säga inte vara nollställt i samband med att man gick över till ny hyresmodell. kan man konstatera att det i de aktuella byggnaderna bedrivs publik verksamhet i princip kontinuerligt vilket kan försvåra större under- hållsinsatser och renoveringar. Det finns en tendens att åtgärder måste flyttas framåt i tiden. har tillsammans med tre av kulturinstitu- tionerna relativt nyligen1 fastställt ett eftersatt underhåll och avtalat om hur åtgärdandet av det ska finansieras. Detta har skett genom att en besiktningsman lämnat en redogörelse över fastigheternas tekniska status och bedömt vad som kan betraktas som eftersatt underhåll. och institutionerna har därefter förhandlat fram en gemensam överenskommelse om kostnadsfördelning. Överenskommelsen om eftersatt underhåll innebär att ett antal underhållsåtgärder som anses utgöra eftersatt underhåll listats och kostnadsberäknats. har åtagit sig att finansiera dessa åtgärder utan att kostnaderna belastar hyran för byggnaden. När detta skett kommer det samlade 1 För Operan låter parterna genomföra detta arbete. För har parterna, med tanke på den förestående renoveringen, inte bedömt att motsvarande insats är meningsfull att genomföra. eftersatta underhållet att ha åtgärdats och alla underhållsåtgärder som vidtas ska därefter ingå i kostnadshyran enligt nuvarande modell. Den kostnadshyresmodell som tillämpas för de fem kulturinsti- tutionerna har definierats utifrån hur man tolkat regeringens direk- tiv och det statliga ekonomiadministrativa regelverket. Regeringens uttalade direktiv var att hyresavtalen skulle täcka kostnader för drift- och underhållsåtgärder med mera samt kostna- der för det i fastigheterna bundna kapitalet. Arbetsgruppen som hade förberett beslutet underströk att det är av stor vikt att iakttar stor öppenhet vid hyresförhandlingarna och i fråga om drift- och underhållskostnader och kostnader för inve- steringar. Likaså är det viktigt att visar beredvil- lighet att tillmötesgå hyresgästernas önskemål om hur ansvarsför- delningen mellan parterna ska fördelas. slår arbetsgrup- pen fast att alltid har ansvar för att byggna- derna långsiktigt behåller sitt värde och att yttre underhåll och ansvar för tekniska system inte kan överlåtas på hyresgästen. Hyresmodellen så som den tillämpas för de fem kultur- institutionerna tar sin utgångspunkt i att alla faktiska kostnader som uppstår och som hänförs till den aktuella byggnaden ska bäras av hyresgästen. Som grundprincip innebär det att hyresgästen tar alla ekonomiska risker som är förknippade med ägandet och för- valtningen, som upplåtelsen inte kan generera något över- skott för . Hyresavtalen som träffats löper . Inom perioden ska samtliga kostnader som uppstår bäras av hyresgästen. I den prak- tiska tillämpningen sker detta som följer. Inför tecknande av ett nytt hyresavtal beräknar parterna kostna- derna för de olika kostnadskomponenterna drift, underhåll, admi- nistration och kapitalkostnad. Hyresgästen har full insyn i kost- nadsredovisningen och får regelbunden uppföljning av samtliga kostnadsposter. Komponenterna för drift, underhåll och admini- stration beräknas över perioden med hänsyn till antagen prisut- veckling. Som underlag för underhållskostnaderna ligger en plan för vilka underhållsåtgärder som ska genomföras. Administrations- kostnaden utgörs av ett påslag per kvadratmeter uthyrd yta för central administration och lokal administration och tar sin utgångs- punkt i ett nyckeltal från Statens fastighetsverks ekonomiska redo- visning. Kapitalkostnaden består av avskrivningar och räntor. Avskriv- ningskostnaden är beräknad utifrån det bokförda värdet för varje investering och dess avskrivningstid. Eftersom anskaffningsvärdet för byggnaden skrevs ner i samband med att kostnadshyresmodel- len infördes utgörs kapitalbasen enbart av det oavskrivna värdet på de nyinvesteringar som gjorts i byggnaderna sedan Statens fastig- hetsverk tog över förvaltningen. Ränta och avkastning är beräknad på det bokförda värdet och räntesatsen (räntekravet) fastställs utifrån dels genomsnittsräntan i Statens fastighetsverks lånestock i (är denna ), dels det av fastställda avkast- ningskravet på myndighetskapitalet för inrikes hyresfastigheter (som är vilket utöver statens avkastningsränta innehåller en riskpremie). Fördelningen mellan räntesatserna för lån och myndighetskapital bestäms av Statens fastighetsverks soli- ditet. Till detta läggs en riskkomponent som uppgår till . Beräkningen av driftskostnaderna och administrationskostna- derna för de aktuella fastigheterna är liksom kapitalkostnaden rela- tivt givna. Det som i princip är variabelt i kostnadshyresmodellen är kostnadsposten för underhåll. Av denna anledning, och på grund av att det eftersatta underhållet inte var fastställt vid skifte av modell, har mycket fokus lagts på hur stora kostnaderna för under- håll ska vara och vilka åtgärder som ska ingå i underhållsplanen. De olika komponenterna summerar till en hyra som under löp- tiden ska betalas av hyresgästen. Hyresbeloppet förändras inte , utan följer beräkningen. Vid avtalstidens slut och inför en förlängning av avtalet ska parterna stämma av hyres- beräkningen mot de faktiska kostnader hyresvärden haft för de tre åren och skillnaden regleras. Regleringen sker på så sätt att om hyresuttaget överstiger kost- naderna ska hyresvärden betala mellanskillnaden till hyresgästen genom att detta belopp dras ifrån den kommande avtalsperiodens totalhyra och på så sätt fördelas ut under den kommande avtals- perioden. Om hyresuttaget varit lägre än hyresvärdens faktiska kost- nader tilläggsdebiteras mellanskillnaden kommande hyresperiod. Alternativt kan hyresgästen begära att regleringen sker kontant vid avtalstidens utgång. Nyinvesteringar som är föranledda av hyresgästens önskemål resulterar i separata avtal och är giltiga för att därefter ingå i hyresberäkningen för kommande period. omfattande ombyggnader och renoveringar finns ingen praxis i till- lämpningen av den nuvarande kostnadshyresmodellen.