sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — ansåg också att det är av stor betydelse att utbyggnaden av hög- skolans campusmiljöer prioriteras. Kommittén redovisade, när det gäller förvaltningsformer, tre olika tänkbara alternativ: 1.Förvaltning av högskolefastigheterna i den föreslagna nya fastig- hetskoncernen. 2.Förvaltning i en separat koncern enbart för högskolefastigheter. 3.Förvaltning i särskilda resultatenheter inom respektive universi- tet eller högskola. De två första alternativen innebär en fastighetsförvaltning i bolags- form, medan det tredje alternativet innebär att fastigheterna för- valtas i myndighetsform. Kommittén förordade det första alterna- tivet. I sin argumentation för sitt förslag började kommittén med att konstatera att fastighetsförvaltning är en verksamhet som kräver speciell kunskap och kompetens inom områden som juridik, eko- nomi, teknik, marknadsföring och finansförvaltning. Denna kom- petens måste fortlöpande utvecklas, vilket förutsätter kunskaps- uppbyggnad och erfarenhetsåterföring från verksamheten. Detta i sin tur underlättas om man förvaltar ett stort fastighetsbestånd. Skälen till att kommittén inte förordade att förvaltningen skulle ske inom universiteten och högskolorna var att man inte skulle kunna bygga upp en organisation som skulle kunna upprätthålla en sådan kompetens. Dessutom menade man att det var viktigt att fastighetsförvaltningen skulle få en sådan organisatorisk ställning att dess krav skulle kunna hävdas mot andra intressen, vilket man inte trodde skulle bli fallet om förvaltningen skulle ske inom uni- versitet och högskolor. Man konstaterade att fastighetsförvalt- ningen, som skulle bli en stödjande verksamhet som inordnas i en verksamhet som har en helt annan huvudverksamhet, riskerade att komma på mellanhand. I praktiken skulle det kunna innebära att fastighetsunderhållet eftersätts för att kortsiktigt frigöra pengar för andra ändamål. Vidare menade kommittén att ansvaret för fastig- hetsförvaltningen med tillhörande skuldsättning skulle ge högsko- lorna onödiga ekonomiska låsningar. Skälen till att kommittén föreslog förvaltning i en sammanhållen fastighetskoncern snarare än två koncerner var att två koncerner skulle innebära att ett antal funktioner och befattningar dubblera- Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning des med högre totala kostnader som följd. Vidare menade man att det skulle bli svårare att hantera vakanser i fastighetsbeståndet, eftersom man i en koncern med bredare underlag lättare kunde rekrytera nya hyresgäster än i två koncerner som var hänvisade till vissa avgränsade kategorier hyresgäster. Kommittén hävdade också att två separata koncerner skulle få sämre kreditvärdering på kapi- talmarknaden än vad en sammanhållen koncern skulle få. Till dessa argument framfördes att en sammanhållen koncern bättre skulle kunna uppfylla hyresgästernas önskemål, genom att ha en större lokal närvaro och uppträda med en tydligare identitet. När det gäller frågan om vilka fastigheter och kulturmiljöer som fortsättningsvis borde förvaltas i myndighetsform tog kommittén tillkännagivanden under övervägande. Kommittén konstaterade inledningsvis att en stor del av de kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna som fanns i Byggnadssty- relsens bestånd, liksom de i och bestånd var statliga byggnadsminnen och därmed hade ett tillfredsställande skydd eftersom de, när de överförs till respektive bolag, automa- tiskt skulle bli byggnadsminnen enligt lagen om kulturminnen. I fanns cirka 130 statliga byggnadsminnen och ytterligare cirka 70 objekt som var rimliga att pröva om de är kvali- ficerade. Vid bildandet av bolagen skulle dessutom en allmän hän- synsregel skrivas in i respektive avtal mellan staten och bolaget med innebörden att bolaget ska utforma sin förvaltning, inom ramen för sitt företagsekonomiska ansvar, med hänsyn till kulturegendomar- nas särskilda karaktär. De fastigheter som skulle kvarstå i direkt statlig ägo och förval- tas i myndighetsform ansågs utgöra en del av det nationella arvet. Vissa utgångspunkter hade beslutats i behandlingen av prop. 1991/92:44, men kommittén utvecklade resonemangen kring vad som borde ingå. Det som avsågs var byggnader som haft en central funktion i den svenska historien, samhällsutvecklingen och den vetenskapliga odlingen dvs. de kungliga slotten, rikets fästningar, de symbolbärande huvudmonumenten inom olika administrativa strukturer och vid de gamla lärosätena och byggnader som sedan urminnes tider tillhört kronan såsom kungsgårdar och klosteregen- domar. Kommittén konstaterar att det kan vara svårt att entydigt avgränsa vilka fastigheter som faller under definitionen. National- arvsbegreppet uttrycker snarare ett grundläggande synsätt som påverkat urvalet. De kategorier kommittén identifierade var: Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Kungliga slott och sammanhållna slottsmiljöer. Statssymboler och statens kulturpolitiska kompetens. Vissa speciella miljöer. Att de kungliga slotten skulle bibehållas i myndighetsförvaltning hade redan beslutats av . Kommittén konstaterade att slotten och de till slotten hörande kronomarkerna borde ingå i en av staten direkt förvaltad sammanhållen miljö. En förvaltning i ett marknadsmässigt skött bolag skulle med nödvändighet innebära att det skulle försöka göra sig av med de ekonomiskt belastande slot- ten. Att de kungliga slotten och även övriga slott som förvaltades av och fortsatt skulle förvaltas i myndighetsform var därmed klart. Marken på är statlig mark som Konungen för evärderlig tid har enskild dispositionsrätt till. Att den ska för- valtas direkt av staten i myndighetsform hade också redan beslutats vid behandlingen av prop. 1991/92:44. Konungen har avstått från sin rätt för olika ändamål, men vid ändamålets upphörande har Konungen återinträtt i dispositionsrätten. De mest betydelsefulla ändamålsupplåtelserna som gjorts är de som gjort för universitets- och högskoleändamål på . Efter den upplåtelse som gjordes 1964 för i uttalade att inga fler upplåtelser borde ske. Kommittén anser att områdets karaktär av dels utbildningskomplex, dels strövområden bör bevaras och att vidare upplåtelser endast borde ske för institu- tionskomplexens behov. Vidare menade kommittén att fastig- heterna som används av högskolorna borde följa den förvaltnings- form som väljs för huvuddelen av landets högskoleformer i övrigt, vilket enligt kommitténs förslag innebär att fastigheterna bör föras över och ägas av den nya fastighetskoncernen. Med kulturhistoriska monument eller kulturmiljöer avsåg kom- mittén relikta fastigheter med en karaktär given från en annan tid men som inte kan användas i sin ursprungliga funktion, t.ex. byggnadsverk som i sig själv är museer, Vasaslotten, gamla befästningar och skansar. Även statyer och liknande byggnadsverk som förvaltades av och Fortifikationsförvalt- ningen räknas hit. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning tillkännagivanden om vissa centrala kulturinstitutio- ner föranledde kommittén att förtydliga vad som borde gälla och utveckla frågan om vilka lokaler som kunde avses. Kommittén kon- staterar att även om utgångspunkten för lokalförsörjnings- och fastighetsreformen var att myndigheterna söker sig till lokaler som bäst passar deras verksamhet så blir detta förhållande speciellt när verksamheten är starkt knuten till specifika lokaler. Detta blir sär- skilt tydligt när det gäller nationella kulturinstitutioner såsom , Operan och , där byggnaderna inte bara har uppförts, utformats och lokaliserats för den specifika verksamheten utan där byggnaderna också är ägnade att manife- stera statens kulturpolitik, ge karaktär åt huvudstaden och att representera verksamheten. Kommittén menade att sambandet mellan verksamhet och byggnad måste anses ligga inom statens kulturpolitiska kompetens och det inte är kulturpolitiskt möjligt att frågan om lokalisering delegeras till respektive myndighet all- deles oavsett om det skulle finnas lämpliga alternativa lokaler. Dessa tre institutioner är särskilt tydliga i detta avseende, men lik- nande intressen föreligger i fråga om en rad andra objekt t.ex. vissa museibyggnader där arkitekturen är specialutformad utifrån verk- samheten, kärnorna i universiteten i och framförallt med tanke på deras historiska roller, de flesta landshövdingeresi- dens som ofta utformats för att ge statens representation en lämp- lig inramning. Samma resonemang fördes av kommittén när det gäller vissa av byggnaderna som disponerar och en del domstolsbyggnader. Kommittén slår vidare fast att andra lokaler som t.ex. kulturinstitutionerna disponerar inte kan anses vara nationella kulturinstitutioner t.ex. och Operans scenverkstäder och kulissmagasin. Dessa fastigheter kan behandlas som merparten av andra statliga fastigheter och föras över till fas- tighetskoncernen. Kommittén redovisar också ett par miljöer som i sin helhet är så unika, och att betrakta som kulturreservat, att de tveklöst är en del av det nationella arvet och borde förvaltas i myndighetsform. Dessa är dels , dels med Kastellhol- men. domineras av ett antal historiska byggnadsverk och minnesmärken som genom historien haft viktiga roller för den offentliga förvaltningen och som genom sin nutida användning för förvaltningsändamål bevarats. och representerar på samma sätt den historiska flottverksamheten. Områdets karaktär har kunnat bevarats genom att sammanhållen Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning SOU 2011:31 ny statlig verksamhet inom utbildnings- och kulturverksamhet lokaliserats dit. Utifrån dessa grupper redovisade kommittén, i en bilaga, de objekt ur och bestånd som av kulturpolitiska skäl m.m. borde förvaltas i myndig- hetsform. När det gäller donationer hade redan fattat beslut om att dessa skulle förvaltas i myndighetsform. De donatio- ner som var aktuella kunde klassificeras i någon av de definierade grupperna. redovisade vissa preciseringar för vad som borde gälla för de nya aktörerna inom den statliga fastighets- förvaltningen. Den framtida förvaltningen av fastighetsbeståndet från Bygg- nadsstyrelsen, och som skulle förvaltas i myndighetsform föreslogs ske i den nya fastig- hetsförvaltande myndigheten, . Detta gällde, utöver de ovan redovisade objekten som av kulturpolitiska skäl eller med hänvisning till det nationella arvet borde förvaltas i myn- dighetsform, även av staten ägda fastigheter i utlandet, byggnader som disponeras av och vissa markområden väster om odlingsgränsen i norra samt s.k. kronoholmar. Verket föreslogs få tre huvudsakliga verksamhetsområden: förvaltning av statens utrikesfastigheter, förvaltning av de kungliga slotten och kulturfastigheter m.m, förvaltning av statens markområden. Förvaltning av statens utrikesfastigheter skulle omfatta i huvudsak de lokaler som erfordras för den svenska utrikesrepresentationen, men även lokaler som upplåts åt Sida, och ett fåtal kulturella institutioner. hade relativt () tagit över lokalförsörjningsansvaret för utrikes- representationen från och skulle bli den huvud- sakliga hyresgästen. skulle omfatta drift, underhåll, om- och tillbyggnad och nyproduktion. Inriktningen var att öka andelen statligt ägda fastigheter i utrikesrepre- sentationen, då det ansågs ekonomiskt fördelaktigt för staten. Det konstaterades också att de stora politiska förändringarna i omvärl- den skulle ställa krav på nya beskickningslokaler. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning utsåg därför att beståndet skulle komma att utökas genom köp eller nybyggnation. Förutom att skulle ha ansvaret för fastig- hetsförvaltningen av utrikesbeståndet föreslog kommittén att myn- digheten skulle utföra uppdragsverksamhet t.ex. lokaliserings- utredningar, marknadsstudier, programförslag till ny- och ombygg- nadsprojekt, hyreskostnadsberäkningar m.m. Detta var uppgifter som tidigare utförts av och som till sin natur bättre skulle passa in i den nya stabs- och servicemyndigheten, men kommittén fann inte skäl att dela upp utrikesverksamheten från på flera myndigheter då verksamhetens stora geografiska spridning i förhållande till volymen inneburit att flera personer hade fyllt flera uppgifter. Att strikt dela upp verksam- heten skulle innebära en onödig ökning av administrationen och ett ineffektivt resursutnyttjande. I myndigheten skulle ett omfattande bestånd av kulturhistoriskt mycket värdefulla byggnadsverk, ofta med stora tillhörande mark- arealer, sammanföras från flera olika tidigare statliga aktörer. Där- med skulle en samlad förvaltning som inte funnits skapas. skulle komma att få en viktig kulturpolitisk roll både som förvaltare av landets största bestånd av kulturhisto- riskt betydelsefulla byggnader och som hyresvärd åt nationella kulturinstitutioner. Vissa av regeringsbyggnaderna hör till de fastigheter som är av stort kulturhistoriskt värde, t.ex. Arvfurstens palats, och Adelcranzka huset, medan andra är mer renodlade kontorsfastig- heter. Kommittén gjorde bedömningen att säkerhetsskäl motiverar fortsatt statligt ägande av samtliga regeringsbyggnader. Eftersom tomträtter endast får upplåtas av stat eller kommun (eller eljest är i allmän ägo) gjorde kommittén bedömningen att det 15-tal fastigheter upplåtna med tomträtt och som förvaltades av inte kunde överlåtas till fastighetskoncernen utan skulle förbli i direkt statlig ägo och förvaltas av Statens fastig- hetsverk. Markområdena som skulle förvaltas av omfattade framförallt områden som överfördes från och bestod till en mycket stor del av marker ovanför odlingsgrän- sen i och . Denna mark uppgick till 6 miljoner ha och utgjordes till del av produktiv skogsmark, varav en del utgjordes av reservat. Därtill kom renbetesmarker i Jämt- lands län och ett stort antal kronoholmar. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning hade beslutat att vissa vattenområden och älv- sträckor skulle överföras till . Vidare fanns ett antal områden som med hänsyn till natur- och kulturvärden i sin helhet är av riksintresse. beslutade att de fyra så kallade huvudälvarna , , älvar samt skulle förbli i statens ägo i den mån de förvaltades av . Kommittén föreslog att skulle förvalta dessa. Kommittén konstaterar att verket kommer att ha ett fastighets- bestånd av mycket varierande karaktär. Merparten kommer att vara av sådant slag att lokalerna kan hyras ut och ge avkastning. Andra delar saknar egentliga brukare och kommer därmed inte att ge några intäkter. Dessa kommer i ekonomiskt hänseende att vara rena underskottsfastigheter, men som staten förvaltar som en del av kulturarvet, varför avyttring inte är aktuell. Eftersom en rätt- visande bild av statens mark- och lokalkostnader i statbudgeten ska eftersträvas menar kommittén att det är viktigt att kostnaderna för dessa underskottsfastigheter tydliggörs i statsbudgeten. SFV:s verksamhet kommer huvudsakligen att finansieras med hyresintäkter. Kommittén anser att hyressättningen av de statliga lokalerna ska ske på affärsmässiga grunder. Kostnaderna för under- skottsfastigheter ska i resultatredovisningen redovisas skilt från sådana fastigheter som ger intäkter. Kommittén föreslår att finansi- ering också sker över anslag. I en preliminär resultatbudget som kommittén upprättade konstaterades att resultatet från överskotts- fastigheter kan uppgå till som kost- naderna för underskottsfastigheter uppgår till . Eftersom statliga myndigheter fortsättningsvis själva kommer att ansvara för sin lokalförsörjning innebär det också att hyresgäs- terna (med ett fåtal undantag) kan säga upp sina kontrakt och flytta till nya lokaler, därför måste liksom fastig- hetskoncernen aktivt arbeta med att få lokaler uthyrda. Kommittén konstaterar att , för att möta hyresgästernas krav, kommer att behöva göra investeringar av vari- erande storlek. Beslut om investeringar bör tas av regeringen inom en rullande plan och de bör lånefinansieras i . föreslås själv kunna fatta beslut om inve- steringar . Kommittén beräknade att myndigheten skull behöva cirka 160 anställda, uppdelade på 100 personer för förvaltningen av inri- kes fastigheter, 40 personer för utrikesfastigheter och högst 20 per- soner för central förvaltning, ledning, stab m.m. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning hade redan ställt sig bakom huvuddragen kring bil- dandet av den fastighetskoncern som skulle överta förvaltningen av huvuddelen av bestånd. Koncernen skulle även överta placeringsfastigheter från andra myndigheter framförallt från försvarsmyndigheterna. Kommitténs förslag innebar att hög- skolefastigheter skulle ingå i koncernen. Kommittén uppskattade att koncernen skulle överta av bestånd och att koncernens fastighetsbestånd till disponerad yta räknat skulle komma att bestå till av generella lokaler och till av ändamålsfastigheter. Kommittén redogjorde för den marknadssituation som skulle råda när koncernen skulle inleda sin verksamhet och konstaterade att lokalmarknaden skulle komma att vara svag framöver med utbudsöverskott, många vakanser, press nedåt på hyrorna och en skärpt konkurrenssituation. Man förutsåg att myn- digheterna som skulle utgöra av koncernens hyresgäster aktivt skulle försöka minska sina lokalytor och välja mellan olika hyresvärdar. Dessutom skulle koncernen få överta en hög nyinve- steringsnivå från som framför allt hade sin grund i sysselsättningspaket beslutade av regeringen och 1992 och som inte alltid var företagsekonomiskt motiverade eller lön- samma utifrån fastighetsmarknadens perspektiv. Koncernen förutsågs organiseras i ett moderbolag med ett dot- terbolag för placeringsfastigheter, ett för högskolefastigheter, ett för övriga ändamålsfastigheter och ett för att sälja tekniska förvalt- ningstjänster till de övriga dotterbolagen. Kommitténs uppfattning var att det skulle vara koncernens ledning och styrelse som fast- ställde den framtida organisationen. skulle utgöra koncernens huvudverk- samhet. Utgångspunkten när det gällde en rad sidoverksamheter som funnits inom var att endast de verksam- heter som ansågs strategiskt viktiga eller så specialiserade att de inte kunde upphandlas på marknaden borde inordnas i koncernen. Vissa verksamheter som bedrivit skulle genom myndigheternas nya lokalförsörjningsansvar också bli överflödiga. Därmed menade man att det inte fanns motiv att överföra verk- samhet inom större delen av byggadministrationen, byggproduk- tion i egen regi, inredningsverksamhet, inköpssamordning av lokal- vårds- och rengöringsmaterial, gemensam kontorsdrift m.m. En grundläggande förutsättning för fastighetskoncernen var att verksamheten skulle bedrivas under samma konkurrensförutsätt- Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning ningar och samma avkastningskrav som gäller för fastighetsmark- naden i övrigt. Kommittén utgick från att ägaren, staten, på bolags- stämman fastställer utdelningskraven på en marknadsmässig nivå och att styrelsen och ledningen omsätter detta i ekonomiska mål, styrprinciper osv. Kommittén slår fast att principen för det avkastningskrav som kan ställas upp för placerings- respektive ändamålsfastigheter i grunden och långsiktigt är densamma. Skillnader kan finnas när det gäller likviditetsaspekten och risktagandet, dessutom tenderar direkt- avkastningen för placeringsfastigheter att variera mer över tiden än för ändamålsfastigheter. Kommittén föreslog att följande riktlinjer borde gälla för fastighetskoncernen: varje del av koncernen ska långsiktigt bära sina kostnader och ge en marknadsmässig avkastning, viket bland annat innebär att hyresintäkterna för vissa kategorier av fastigheter inte ska sub- ventionera hyrorna för andra fastigheter, hyran för placeringsfastigheter ska vara marknadsmässig, hyran för ändamålsfastigheter ska fastställas på affärsmässiga grunder, vilket innebär att hyran beräknas utifrån nyanskaff- ningsvärdet med beaktande av ålder och förslitning samt drift- och underhållskostnader. Detta ger en grund för långsiktig hyres- sättning med utgångspunkt i kostnaderna som reinvester- ingsbehovet beaktas. Kommittén lät göra en revidering av den värdering som regeringen redovisade i prop. 44 av beståndet som föreslogs föras till fastig- hetskoncernen. Till följd av nedgången på fastighetsmarknaden bedömdes nu överslagsmässigt placeringsfastigheterna ha ett värde i intervallet 16–och ändamålsfastigheterna be- dömdes ha ett värde på . Kommittén gjorde bedömningen att fastighetsbeståndet, inklusive de generella fastig- heter som skulle föras över från försvaret (cirka 1 miljarder kro- nor), hade ett värde om . beslut i samband med prop. 44 innebar att en ny stabs- och servicemyndighet skulle inrättas. Regeringens behov av stabsfunktioner och myndigheternas behov av service i lokalför- sörjningsfrågor skulle därmed få en samlad organisatorisk lösning. Det hade särskilt framhållits att myndigheten inte skulle ha något eget fastighetsbestånd och att den därmed kunde agera utan bind- Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning ningar i arbetet med att bistå myndigheterna i lokalförsörjningsfrå- gor. Myndighetens roll skulle därmed tydligt skilja sig från den roll haft i dessa frågor. Kompetens och oberoende var ledord för den nya myndigheten. Kommittén insåg att kombi- nationen av stabs- och serviceuppgifter skulle kunna innebära mål- konflikter och slog fast att utformningen måste bli sådan att upp- gifterna inte kommer i konflikt med varandra. Servicefunktionen skulle vara efterfrågestyrd och sakmyndigheterna skulle vara tvungna att ta sitt lokalförsörjningsansvar. Det var därför viktigt att myn- digheten inte skulle användas av regeringen för att överpröva beslut i lokalförsörjningsfrågor. Servicefunktionen borde redovisnings- mässigt hållas åtskild från stabsfunktionen som en egen resultat- enhet. Behovet av stabsfunktionerna grundade sig i att regeringens detaljstyrning minskade och att myndigheterna gavs ett större ansvar för lokalförsörjningen och därmed också ett större finansi- ellt ansvar. Regeringen har dock ett övergripande ansvar för de regelverk och system som myndigheterna tillåts agera inom och att lokalförsörjningen för staten som helhet fungerar väl. Kommittén menar att den övergripande uppgiften för stabsfunktionen bör vara att lämna underlag för bedömning av de statliga myndigheternas resursanspråk vad avser lokaler, svara för utredningar av byggnads- projekt i tidiga skeden och vissa förhandlingsuppgifter. Mer speci- fikt skulle man kunna: utforma och uppdatera prisomräkningsfaktorer för lokalkostna- der: den nya ansvarsfördelningen innebar att någon detaljerad prövning av myndigheternas lokalkostnader inte skulle komma att ske, däremot skulle myndigheterna få kompensation för den generella prisutvecklingen i samhället även när det gällde lokal- kostnaderna. När det gällde lokalkostnadsutvecklingen i myn- digheternas anslag skulle den nya myndigheten stå för under- laget. samråda med myndigheter om hyresavtal: myndigheter ska sam- råda med stabs- och servicemyndigheten innan hyresavtal med löptid överstigande tecknas, samråd ska även föregå de fall då regeringen ska godkänna hyresavtalet. utforma nyckeltal och riktningsgivande lokalprogram: reger- ingen förutsattes ha behov av underlag för fördjupad prövning av myndigheternas lokalförsörjningsplaner. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning myndigheten skulle därför tillhandahålla riktningsgivande pro- gram för olika verksamheter och sektorer med nyckeltal och annan jämförande information till stöd för prövningen. Lokal- försörjningsansvaret innebar att myndigheterna skulle inkomma till regeringen med lokalförsörjningsplaner . Den nya myndigheten förutsattes utarbeta anvisningar för dessa pla- ner. biträda regeringen inför beslut om anskaffning och dimensione- ring av ändamålsfastigheter: staten skulle även behöva nyinvestera i ändamålsfastigheter. Inför sådana ställningstagan- den som kräver anslagsjusteringar skulle stabsfunktionen till- handahålla kompetens vad gäller värderingar av olika alternativ, att utreda byggprojekt i tidiga skeden, bedöma kostnader och fungera som kvalitetskontrollant.