sou · GZB323 · 2011-03-11 00:00:00 — 2.Utförs kontrollerna korrekt och effektivt? 3.Är kontrollerna ändamålsenliga och lämpliga i förhållande till målen? Enkelt uttryckt är syftet med revisioner att granska om det finns brister i kontrollen som behöver åtgärdas. Vid revisionen av en kontrollmyndighet eller en specifik kontrollverksamhet behöver man därför granska kontrollplaner och andra styrdokument men också besöka myndigheten för att bedöma själva genomförandet av kontrollerna. Kommissionens riktlinjer uppställer ett antal grundläggande krav och principer för revisionsarbetet: Revisionsarbetet ska planeras så att alla relevanta områden, verksamheter och myndigheter med utgångspunkt i en riskbaserad prioritering täcks . Om flera revisionssystem tillämpas ställs krav på en effektiv samordning. Revisionerna ska garanteras oberoende och opartiskhet och hållas organisatoriskt och ledningsmässigt skilda från den operativa kontrollverksamheten. Innebörden är i grunden att den som utför en revision inte själv ska vara en del av den verksamhet som granskas. Revisorerna ska ha allmänna kunskaper i revision och revisionsmetodik och därutöver särskilda tekniska kunskaper, dvs. nödvändig sakkunskap för den aktuella granskningen. Revision av offentlig kontroll framhålls betydelsen av lämpliga personliga egenskaper, utbildning och arbetslivserfarenhet. Rapportering och behandling av revisionsresultat Revisionsarbetet ska dokumenteras och rapporterna innehålla tydliga slutsatser och rekommendationer. Det ska finnas en etablerad process eller rutiner för att behandla resultaten av revisionerna och för att fastställa styrkor och svagheter i kontrollsystemet. Om revisionen upptäcker brister ska den ansvariga myndigheten eller verksamheten ansvara för att ta fram en handlingsplan med korrigerande eller förebyggande åtgärder. Åtgärder eller handlingsplan ska sedan följas upp på lämpligt sätt tills åtgärderna genomförts och avslutats. Revisionsprocessen ska präglas av öppenhet och dialog. Särskilt viktigt är öppenheten mellan revisorer och den granskade verksamheten eller myndigheten. Utrymme ska finnas för att lämna synpunkter på utkast till revisionsrapport. Information om revisioner ska på lämpligt sätt göras tillgänglig för andra berörda myndigheter och på så sätt bidra till att sprida kunskap om både positiva och negativa resultat. Eftersom revisioner är ett instrument för att säkerställa att kontrollverksamheten fungerar effektivt och ändamålsenligt måste resultaten av revisionerna behandlas och bedömningarna ligga till grund för den fortsatta planeringen av kontrollverksamheten och revisionerna. Revisionsarbetet blir i denna mening ett led i ett självkorrigerande system. En jämförelse kan här göras med andra kvalitetssystem, som bygger på principen om ständiga förbättringar. Revision av offentlig kontroll Som framgår av bestämmelsen om revision i kontrollförordningen ställs också krav på en oberoende granskning av revisionerna. Ett led i detta kan vara en regelbunden rapportering till regeringen som ger möjlighet till insyn och övervakning av revisionsverksamheten. Härutöver behövs någon form av övergripande granskning eller utvärdering av revisionssystemet genomföras. Skillnaden mellan uppföljning och revision Det ska observeras att revisioner inte ersätter en löpande uppföljning av kontrollverksamheten. Kommissionen och FVO skiljer tydligt mellan uppföljning och rapportering (eng. veryfying) och revision (audit). Uppföljning handlar i första hand om att övervaka att genomförandet av kontroller sker som planerat. Ansvaret för att löpande följa och övervaka kontrollverksamheten ligger i linjeorganisationen, dvs. hos varje kontrollmyndighet och på övergripande nationell nivå hos den centrala behöriga myndigheten. Revisioner är en djupare granskning eller utvärdering för att bedöma om verksamheten bedrivs effektivt och i enlighet med målen. Revision omfattar också en viss systemgranskning, med vilket avses en granskning av att riktlinjer och rutiner finns och efterlevs. Information från den löpande övervakningen och rapporteringen av kontrollverksamheten utgör dock en viktig informationskälla för planeringen av revisionsarbetet. Omvänt utgör resultaten från revisionerna en viktig informationskälla för den fortsatta planeringen av kontrollarbetet. 3.3Svensk tillämpning av revisioner När propositionen om anpassning av den svenska lagstiftningen till de nya EU-bestämmelserna om kontroll lades fram fanns ännu inte beslutade riktlinjer för arbetet med revisioner som underlag för regeringens bedömning. Revision av offentlig kontroll Regeringens redovisade i propositionen (avsn. 9.7) följande bedömning:2 Kravet på oberoende revision av kontrollverksamheten som ställs i kontrollförordningen bör i huvudsak kunna tillgodoses genom den nu gällande ordningen för revision av statliga och kommunala myndigheter samt genom de centrala kontrollmyndigheternas arbete med att övervaka den lokala kontrollen. I skälen för regeringens bedömning behandlas oberoende granskning av statlig verksamhet. I fråga om kommunerna hänvisas till regleringen av revision i kommunallagen. När det gäller de centrala myndigheternas ansvar för att granska den offentliga kontrollen nämns normerande inspektioner, kommunbesök och andra aktiviteter för en fortlöpande granskning. Vidare sägs att det i denna granskning ingår att följa upp och utvärdera den lokala kontrollen. Revisionsuppgiften nämns inte explicit i någon av de bestämmelser i lag som regeringen föreslog i propositionen och inte heller i de förordningar som regeringen senare beslutade. Några ytterligare bestämmelser eller riktlinjer för myndigheternas arbete regler, klargörande av befogenheter har inte beslutats sedan kommissionens riktlinjer för revisionsarbetet fastställdes . Nuvarande tillämpning av revisioner av kontrollverksamheten i redovisas i det följande. När det gäller livsmedelskontrollen utför revisioner av den kontrollverksamhet som myndigheten själv utför men också av den kontrollverksamhet som bedrivs av övriga kontrollmyndigheter inom livsmedelsområdet. har vidare slutit en överenskommelse med länsstyrelserna innebärande att länsstyrelserna, inom ramen för sitt regionala samordningsansvar, ska utföra revisioner av kommunernas kontrollarbete. utför också revisioner av länsstyrelsernas revisioner av kommunernas kontroll. Denna ordning har gällt . 2005/06:128 Anpassningen till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., bet. 2005/06:MJU23, rskr. Revision av offentlig kontroll revisioner utförs i enlighet med myndighetens interna instruktion för intern revision och omfattar även de krav på revision som finns i kontrollförordningens art. 4.6. Revisionerna omfattar dels en granskning av dokumentation om kontrollverksamheten men också besök på plats. normerande kontroller inräknas också som en del i myndighetens revisionsarbete. Revisionsverksamheten har följt en plan för perioden –2010. En ny plan för revisionsarbetet inom livsmedelsområdet har utarbetats –2014. har vidare utfärdat en vägledning för länsstyrelsernas arbete med revisioner. Denna vägledning gäller också andra kontrollområden. Ytterligare stöd till revisionsarbetet har varit de utbildningar som genomförts. följer upp verksamheten med revisionerna, som utgör ett underlag för planeringen av det fortsatta kontrollarbetet. Organisatoriskt har revisionsarbete utförts inom samma organisatoriska enhet som ansvarat för kontrollarbetet, men med särskilda rutiner för planering och rapportering. gäller en ny organisation i myndigheten som bland annat innebär att revisionsverksamheten organisatoriskt placerats skild från kontrollverksamheten. har valt en modell för revisionsarbetet som utgår från myndighetens internrevisionsfunktion. Granskningen av kontrollverksamheten ingår sålunda i den verksamhet som internrevisionen bedriver för myndigheten som helhet. Genom denna organisatoriska lösning ligger revisionsverksamheten tydligt avskild från kontrollverksamheten. Rapportering sker till generaldirektören. Internrevisionen arbetar med utgångspunkt i en femårsplan med utgångspunkt i myndighetens hela verksamhet och riskbild men med beaktande även av kraven på revision enligt kontrollförordningen. Under nuvarande planeringsperiod har revisionerna inom kontrollförordningens område omfattat animaliska biprodukter, områden inom djurhälsa och beredskap och importkontroll. Djurskyddsområdet har ännu inte omfattats av revisionsarbetet sedan ansvaret överfördes till från den tidigare Revision av offentlig kontroll Granskningarna har inte omfattat besök på plats eller medverkan vid kontroller utan enbart rört granskningar av dokumentation, riktlinjer och rutiner. Genom att genomför revisioner inom ramen för internrevisionens uppgift och roll har man inte bedömt sig ha formellt stöd eller mandat för att i revisionsarbetet även omfatta länsstyrelsernas operativa kontrollverksamhet. har i linje med detta inte heller bedrivit något arbete när det gäller stödjande åtgärder i form av riktlinjer eller utbildningar som stöd för länsstyrelsernas revisionsarbete inom de områden som länsstyrelserna ansvarar för. Länsstyrelsernas revision av sin egen kontrollverksamhet bedöms vara relativt svagt utvecklad. Resurser uppges allmänt vara ett problem i kontrollarbetet. Andra problem gäller också rutiner och arbetssätt för att genomföra revisioner med de krav på oberoende som ställs. Som ett problem framhålls vidare att bara 6 av de 21 länsstyrelserna formellt har krav på en internrevisionsfunktion. Samma problembild gäller i princip kommunerna. Det kan vidare ifrågasättas om den kommunala revisionen har möjlighet att omfatta den typ av revisioner som i detta sammanhang krävs. När det gäller kommunerna, som har operativa kontrolluppgifter endast inom livsmedelskontrollen, har dock som nämnts länsstyrelserna i överenskommelse med fått ett övergripande ansvar för att granska kommunernas arbete. har det ifrågasatts om länsstyrelserna formellt får utöva revision av kommunernas verksamhet. Sammantaget ger ovanstående redogörelse bilden av en inte fullt utvecklad eller heltäckande revisionsverksamhet. Stora svårigheter finns i uppskattningen av den nuvarande resurssättningen. En grov uppskattning är att inte mer än cirka 10 årsarbetskrafter ägnas åt revision i systemet som helhet. Revision av offentlig kontroll Inom ramen för den samordningsfunktion som arbetar med den nationella kontrollplanen har ett utvecklingsarbete bedrivits i en särskild revisionsgrupp i några frågor som gällt revisionen. Revisionsgruppens arbete, där i huvudsak representanter från , och kommuner och landsting, SKL, har deltagit, har rapporterats till uppdragsgivaren och har även överlämnats till utredningen för kännedom. Revisionsgruppens rapport innehåller bedömningar och förslag i några av de frågor som tidigare i samarbetet mellan myndigheterna har identifierats som angelägna att lösa. Detta gäller exempelvis frågor kring hur den fleråriga planeringen kan samordnas, hur revisionsarbetet genomförs och dokumenteras, hur kompetensbehovet ska bedömas. I rapporten redovisas förslag till ett antal dokumentmallar som syftar till att åstadkomma en mer enhetlig dokumentation och rapportering av revisionsarbetet i syfte att få en samlad bild av det svenska revisionssystemet. Ett utvecklingsarbete pågår löpande inom ramen för EU- kommissionens och för revisionsfrågor. Möten hålls två till och behandlar olika frågeställningar inom området. Nätverket utgör vidare en plattform för ett erfarenhetsutbyte mellan länderna kring uppbyggnaden av revisionssystem. Inom ramen för nätverket kommer även utbildningar i revision att hållas framöver. har i främst medverkat i . Övriga kontrollmyndighet har deltagit i begränsad omfattning. Det svenska tillämpningen av kravet på revision av den offentliga kontrollverksamheten har mött kritik från FVO. Frågor har ställs om ledning och samordning av revisionerna, om revisionernas omfattning samt om hur en samordning sker av revisionsarbetet för att kunna fastställa en samlad bild av kontrollsystemets styrkor och svagheter. På ett övergripande plan är problemet att det inte går att säkerställa att revisioner sker i den omfattning och på det sätt som är avsett. Som framgått av kapitel 3 är det en sannolik bedömning att många delar av kontrollsystemet saknar en revision. Det kan konstateras som ett ledningsproblem att de centrala myndigheterna inte har haft en samstämd syn på hur arbetet med revisioner ska bedrivas i kontrollsystemet och heller inte har lyckats hitta fungerande samverkansformer i frågan. Det kan också sättas i fråga om regeringen och departementet givit de nödvändiga riktlinjerna för frågans hantering i förvaltningen. Bristen på en gemensam och samordnad ledning är sannolikt förklaringen till att stöd och vägledning till kontrollmyndigheterna inte utvecklats mer. Kommunikation och information om nödvändigheten av revision kan sammantaget ha upplevts som otydlig. Det förefaller också ha saknats en gemensam ansats vad gäller utvecklingen av gemensamt metodstöd, kompetensutveckling och andra aktiviteter för att stärka samarbetet och erfarenhetsutbytet i revisionsfrågor. Det lednings- och utvecklingsarbete som har bedrivits i revisionsfrågan har i första hand gällt livsmedelskontrollen. Problem finns också på andra nivåer i kontrollorganisationen. Grundläggande verkar vara en brist på samsyn kring resurser och prioriteringar i kontrollverksamheten som helhet. Flera förändringar av ansvarsförhållanden har också ägt rum sedan kontrollförordningen trädde i kraft och myndigheternas roller har förändrats. På regional och lokal nivå hävdas allmänt bristen på resurser. I denna miljö har det sannolikt varit problematiskt att också driva frågan om revisionsarbetet. Ett centralt problem är bristen på helhetssyn i planering och övervakning av revisionsarbetet. Det finns ingen nationell flerårig revisionsplan framtagen, grundad på en samlad riskanalys. Det finns heller inte ännu någon strukturerad och koordinerad process för rapportering och behandling av revisionsresultat eller för sammanställning av information som kan ha betydelser för kontrollmyndigheterna och ligga till grund för förbättringar i kontrollsystemet. Det kan vidare konstateras att det inte ställs några formella krav på en regelbunden rapportering av verksamheten till regeringen. Detta förhållande gäller såväl kontrollverksamheten som utvecklingen av revisioner. Förhållandet innebär att regeringen inte får den fulla information som krävs som underlag för en effektiv styrning av förvaltningens arbete med dessa frågor som ofta får politiskt och medial uppmärksamhet. Sammantaget kan hävdas att därför saknar ett viktigt instrument för att säkerställa att den offentliga kontrollen fungerar genom hela livsmedelskedjan. 5.1Komponenter i ett revisionssystem Kommissionens riktlinjer ställer krav på funktioner i ett revisionssystem för planering och ledning, för utförandet av revisioner och på etablerade förfaranden för rapportering, uppföljning och analys av revisionsresultaten. Hur dessa funktioner i ett revisionssystem sedan organisatoriskt ordnas avgör varje medlemsland med hänsyn till nationella förhållanden. Planering och ledning av revisionsarbetet Krav finns på en effektiv ledning av revisionsarbetet. Detta omfattar planering av revisionsarbetet, övervakning av revisionsarbetet, behandling av revisionsrapporter samt uppföljning av korrigerande och förebyggande åtgärder. En central ledningsuppgift är att fastställa ett flerårigt revisionsprogram som utifrån en riskvärdering så att täcker väsentliga områden av högst . Detta utgör grunden för den årliga planeringen av revisionsverksamheten. För att säkerställa oberoende och opartiskhet ska ledning av revisionsarbetet hållas skild från ledning och övervakning av kontrollverksamheten. Om flera revisionssystem tillämpas i ett land finns krav på en effektiv samordning för att säkerställa att revisionerna blir heltäckande. I detta fall torde någon form av samlad ledning och samordning krävas på nationell nivå. Kravet på ledning och samordning kan antas stå i positiv korrelation till omfattningen eller komplexiteten i revisionssystemet. Genomförandet av revisionerna kan organiseras på olika sätt beroende på kontrollorganisationens struktur eller andra faktorer. Revisionerna kan utföras inom varje behörig myndighet eller samordnas inom kontrollsystemet. Revisionerna kan också utföras av en extern part, t.ex. av ett särskilt revisionsorgan. Oavsett modell ska revisionerna utföras med tillräckligt oberoende och opartiskhet i förhållande till den verksamhet som granskas. Om revisionerna utförs internt ska revisorernas arbete ledas och rapporteras till organisationens högsta ledning. Revisorerna, eller den grupp av revisorer som anvisas, ska ha kunskaper i revision och även teknisk kompetens inom olika områden. I fråga om dimensionering framhålls ofta vikten av en nödvändig kritisk massa. En revisionsprocess omfattar normalt följande moment: riskanalys för verksamheten, fastställande av en revisionsplan, genomförande av revisionen, rapportering av revisionsresultat och rekommendationer, åtgärder eller handlingsplan (granskad verksamhet/myndighet), uppföljning av revisionen och korrigerande åtgärder, samlad analys och rapportering. Revisionsarbetet och dess resultat ska alltid dokumenteras. Rapportering sker till revisionsobjektet, dvs. den granskade verksamheten eller myndigheten, och till revisionsledningen. Om en revision visar på brister eller behov av förebyggande åtgärder i kontrollverksamheten ansvarar revisionsobjektets ledning för att ta fram en handlingsplan för åtgärder. förande ska följas upp på lämpligt sätt tills åtgärderna genomförts och avslutats. Uppföljning av revisionsarbetet och samlad bedömning Den ledningsfunktion som etablerats för revisionsarbetet (se ovan) ansvarar för att följa revisionsarbetet och granska revisionsresultaten. En process ska etableras som möjliggör en samlad bedömning och analys av revisionsarbetet. På ett nationellt plan motsvarar detta ett krav på en systematik i rapportering och samrådsformer som möjliggör en samlad analys av det nationella kontrollsystemets styrkor och svagheter som helhet och en bedömning av behovet av förändringar av den nationella kontrollplanen och den fortsatta revisionsplaneringen. I detta sammanhang behöver också övervägas vilken roll som regeringen och berörda departement ska ha i övervakningen av revisionsarbetet. En regelbunden rapportering till regeringen ger möjlighet till en bättre insyn och övervakning av den offentliga kontrollverksamheten. Härigenom täcks delvis kravet i kontrollförordningen på en oberoende övervakning och granskning av revisionsverksamheten. 5.2Revisionssystem i andra länder har valt en modell för revisionsarbetet med en central samordning och övervakning men med ett decentraliserat operativt utförande av revisionerna. Utgångspunkten är att alla myndigheter utför revision av sin egen kontrollverksamhet och att , den nya livsmedelssäkerhetsmyndigheten bildad , har en ledande och samordnande roll inom ramen för sitt ansvar för att leda och samordna den offentliga kontrollen. Samordningen sker genom en samverkansgrupp med representanter från alla myndigheter i förvaltningen med kontrolluppgifter och kommunerna. Bland samverkansgruppens uppgifter ingår att utarbeta den nationella fleråriga revisionsplanen, att övervaka och följa myndigheternas planering och genomförande av revisionsarbetet samt att stödja och utveckla revisionsarbetet. Samverkansgruppen möts cirka . formellt om de dokument som samverkansgruppen utarbetar. Stabsresurserna för samordning och ledning av samverkansgruppens arbete finns inom , i den funktion som ansvarar för kvalitetsarbete. En viktig del i utvecklingen av det finska revisionssystemet har varit att utveckla stöd och vägledning till myndigheternas och kommunernas arbete med revisioner. Inriktningen är att förenhetliga procedurer, kompetens och metoder samt att få till stånd ett ökat samarbete kring revisionerna. Ett exempel är försöken med cross-auditing, innebärande att myndigheterna reviderar varandras kontrollverksamhet. Härigenom stärks oberoendet i granskningen som kompetens och resurser kan användas effektivt. Rapportering till regeringen sker och sker inom ramen för den modell med resultatkontrakt och rapportering som tillämpar för styrning av statsförvaltningen. har byggt upp sitt revisionssystem med start i en relativt informell samordning med utgångspunkt i den föreliggande organisationen för kontrollarbetet. Arbetet och processer har därefter utvecklas mot ett alltmer strukturerad process för planering och uppföljning av arbetet. Som framgångsfaktorer kan nämnas den tydliga roll har i ledningen och samordning och uppföljningen av kontrollen nationellt. Betydelsefullt förefaller också ha varit den vikt man lagt vid god kommunikation, öppen dialog och konkret stöd och utvecklingsinsatser till myndigheterna. har i likhet med en central myndighet med samlat ansvar för ledning och styrning av kontrollarbetet i livsmedelskedjan, Food Safety Authority of (FSAI), vilket också inkluderar arbetet med revision. Organisatoriskt har en avdelning i myndigheten ansvar för ledning och övervakning av kontrollverksamheten som utförs dels av andra statliga myndigheter, dels av en regionala självstyrande organ. Samarbetet regleras genom kontrakt som anger specifikationer för det kontrollarbete som ska utföras . Kontrakten anger vidare FSAI:s rätt att utföra revision av kontrollarbetet i enlighet med kontrollförordningens krav. Revisionen sker på grundval av kontrakten och annan dokumentation kring kontrollerna samt genom besök. Revisionsarbetet dokumenteras och följs upp noggrant med information tillgänglig också på myndighetens hemsida. Utöver den revision som FSAI utför ställs krav också på att varje kontrollmyndighet har en egen intern revision. För att beakta kravet på oberoende och opartiskhet utförs revisionerna av en enhet för analys och utvärdering placerad i en annan avdelning inom myndigheten. I planeringen ligger emellertid bildandet av en särskild revisionskommitté eller råd () som ska leda och övervaka revisionsarbetet. Styrkan i det irländska revisionssystemet är strukturen med fasta kontrakt mellan myndigheter om kontrollverksamheten och som sedan utgör grunden för revisionsarbetet. Processer och dokumentation blir därför tydliga och strukturerade. Kort om några andra länder har utformat ett relativt centraliserat revisionssystem som bygger på att revisionsarbetet leds och övervakas av en särskild revisionskommitté eller revisionsråd () där deltagare, för att markera oberoende, inkluderar externa deltagare utöver representanter för kontrollmyndigheterna. När det gäller övriga grannländer har både och genomfört strukturförändringar innebärande en koncentration av den offentliga kontrollen och revisionsarbetet till central statlig nivå. 6Utgångspunkter för ett svenskt revisionssystem Styrande för utformningen av ett utvecklat svenskt revisionssystem och revisionsprocess är generellt de krav och kriterier som EU- kommissionens riktlinjer, t.ex. krav på revisionens utförande, oberoende och behandling av revisionernas resultat. Förändringsarbetet måste också ta sin utgångspunkt i de nationella förhållanden som föreligger och den problembild som finns. Sammantaget skulle detta kunna sammanfattas i följande kravbild: stärkt helhetssyn i planering och ledning av revisioner effektiv samordning mellan systemets olika delar stöd till utveckling av revisionernas omfattning och kvalitet tillföra nytta och värdefull kunskap till kontrollmyndigheternas verksamhet Utgångsläget är en utmaning. är stor med över 280 kontrollmyndigheter på olika nivåer i den offentliga förvaltningen och geografiskt utspridda i landet. Roll- och uppgiftsfördelningen är komplex genom att många myndigheter har både en samordnande roll och operativa uppgifter.