sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Detta hänger samman med en migrations- domstols allmänna ansvar för frågor om förvar och uppsikt i förening med att något yrkande om skärpning av ett beslut om uppsikt till ett beslut om förvar inte kan framställas i ett mål vid domstolen. Denna ordning stämmer mindre väl överens med de uppgifter som normalt åligger en domstol, nämligen att opartiskt pröva beslut fattade av en myndighet eller lägre domstol. Den stämmer även mindre väl överens med det faktum att det normalt är ett tvåpartsförfarande i en domstol, vilket alltså inte är fallet när det gäller frågor om förvar och uppsikt. När den nya instans- och processordningen infördes reformerades inte heller reglerna om behörigheten att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar. Inte heller infördes regler om att besluten i vart fall inom skulle underställas en migrationsdomstols prövning. Som huvudregel är det endast en domstol som har behörigheten att fatta ett beslut om att frihets- beröva en person i svensk rätt, men trots att migrationsdomstolar inrättades flyttades inte behörigheten att fatta förvarsbesluten upp på domstolsnivå. Inblandade förvaltningsmyndigheter kan därför alltjämt fatta och därefter ompröva sina egna beslut om förvar och uppsikt på samma sätt som innan reformen. Processuella regler om förvar och uppsikt 6.6.2Otydliga och ofullständiga bestämmelser De processuella lagreglerna om förvar och uppsikt är förhållandevis svårtillgängliga och vissa viktiga frågor är i det närmaste oreglerade. Det gäller t.ex. frågorna om när en domstol är handläggande myndighet och om vilka befogenheter och skyldigheter en hand- läggande myndighet har. I andra fall är bestämmelserna oförenliga med varandra eller med regler i andra lagar. Så är t.ex. fallet när två myndigheter blir handläggande myndigheter eller när reglerna om reformatio in pejus i FPL åsidosätts genom bestäm- melser i UtlL som inte uttrycker detta på ett tydligt sätt. I de fall lagreglerna innehåller uppräkningar saknas i vissa fall nödvändiga eller uttryckliga rekvisit, trots att bestämmelserna formulerats på ett sätt som gör att uppräkningarna är uttömmande. Det gäller t.ex. bestämmelserna om när en polismyndighet eller är handläggande myndighet. För att inte hamna i helt orimliga tolkningar av bestämmelserna har det fått anses underförstått eller ligga i sakens natur att myndigheterna är handläggande myndighet även i andra fall än enbart de uppräknade. Många begrepp definieras inte heller i lagtexten, utan kan endast förstås genom att läsaren har förkunskaper om UtlL eller genom läsning av andra bestämmelser i . Dessa andra bestämmelser är dock ofta även de tekniska och svårtillgängliga och inte sällan saknas en hänvisning till de paragrafer som kan ge ledning. Det senare gör att en läsare förutsätts veta hur UtlL är uppbyggd för att reglerna ska kunna bli begripliga. Hänvisningarna kan även ske i flera led, så att en rad paragrafer måste läsas och tolkas för att den ursprungliga frågeställningen ska kunna lösas. Vissa begrepp är särskilt svåra att förstå. Så är fallet med det grundläggande begreppet handläggande myndighet. Utan för- kunskaper är det svårt att få klart för sig att begreppet handlar om att en myndighet eller en domstol i vissa fall är behörig att fatta ett beslut i frågor om förvar eller uppsikt och att myndigheten också har vissa skyldigheter när det gäller de frågorna. Det är också miss- visande att det ärende som den handläggande myndigheten handlägger inte i första hand är ärendet om förvar eller uppsikt, utan ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. Så är t.ex. fallet när en migrationsdomstol prövar ett överklagat beslut om förvar. En myndighet kan alltså handlägga ett ärende om förvar eller uppsikt utan att vara handläggande myndighet. Det är inte heller säkert att en myndighet eller domstol är handläggande Processuella regler om förvar och uppsikt myndighet även om den rent faktiskt handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. Om en annan myndighet också handlägger ett sådant ärende, vilket alltså kan ske, kan i stället den myndigheten vara den handläggande myndigheten. Eftersom många begrepp inte definieras i lagtexten uppstår en osäkerhet kring vad som egentligen menas. Detta gör att risken är stor att bestämmelserna tolkas olika av inblandade instanser och det öppnar också för en extensiv tolkning av bestämmelserna som inte är önskvärd när det gäller regler om frihetsberövande och frihetsinskränkning. På grund av de ofullständiga lagreglerna har dock många frågor fått lösas i praxis. Det har gällt så grundläggande frågor som vilken myndighet eller domstol som i vissa situationer är behörig att fatta eller upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt, rätten att överklaga ett beslut om förvar och uppsikt och beräkning av tidsfrister inom vilka ett beslut om förvar eller uppsikt ska omprövas. Även i andra frågor än dessa har Migrationsöverdomstolen meddelat en rad av- göranden och det är först genom denna praxis som en någorlunda välfungerande ordning skapats. I vissa fall har det dock tagit innan relevanta avgöranden kommit. Det var t.ex. först som det klargjordes att blir handläggande myndighet efter att en migrationsdomstol skiljt ett mål ifrån sig och innan Migrationsöverdomstolen meddelat ett eventuellt pröv- ningstillstånd. Innan det relevanta avgörandet kom var rättsläget oklart och i flera fall fick ett beslut om förvar hävas enbart av den anledningen att en ny prövning av beslutet om förvar inte gjorts eller av rätt myndighet (se t.ex. MIG 2007:44 I och Migrations- överdomstolens dom i mål UM 754-08). Även om många prejudikat nu meddelats finns flera frågor som ännu inte är lösta. Oklarhet råder t.ex. om vem som är handläggande myndighet vid upphävande av ett beslut om inhibition. Enligt uppgift från en av de migrationsdomstolar som utredningen varit i kontakt med undviker ibland domare att häva ett beslut om inhibition även om grund för inhibition inte längre finns just av den anledningen att det inte är helt klart om eller domstolen därefter är handläggande myndighet. Det är också orimligt att en domstol eller myndighet i vissa fall inte kan upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt trots att myndigheten eller domstolen meddelar ett uppehållstillstånd. Att lagregler som handlar om frihetsberövande och frihets- inskränkning är ofullständiga och oöverskådliga är inte acceptabelt. Processuella regler om förvar och uppsikt En frihetsberövad person bör i princip själv kunna läsa lagtexten och veta vad som gäller, i vart fall när det som enligt UtlL krävs att personen själv agerar genom att överklaga ett beslut om förvar eller uppsikt för att få en domstolsprövning till stånd. I många fall krävs det även att utlänningen själv agerar för att det ska hållas en muntlig förhandling i domstolen. Starka principiella invändningar kan alltså anföras mot att det i så stor utsträckning överlämnats till rättstillämpningen att fylla ut bestämmelserna om förvar och uppsikt. 6.6.3Handläggande myndighet – ett hoppande ansvar Ansvaret för ett beslut om förvar eller uppsikt vandrar fram och tillbaka mellan olika myndigheter och domstolar. I ett vanligt utvisningsärende där ett beslut om uppehållstillstånd eller utvisning överklagas i alla instanser är, om Migrationsöverdomstolen meddelar prövningstillstånd, följande myndigheter och domstolar i nämnda ordning handläggande myndigheter: , en migrationsdomstol, , och . Om ärendet därefter överlämnas för verkställighet till en polismyndighet och utlänningen åberopar nya omständigheter är det möjligt att följande myndigheter och dom- stolar i nämnda ordning därefter är handläggande myndigheter: en polismyndighet, , en migrationsdomstol, Migra- tionsverket, Migrationsöverdomstolen och slutligen polismyndig- heten igen. Så är t.ex. fallet om ny prövning beviljas men Migra- tionsverket därefter avslår ansökan om uppehållstillstånd. Det förutsätter dock att utlänningen överklagar avslagsbeslutet i alla instanser och att Migrationsöverdomstolen meddelar prövnings- tillstånd. I vilken ordning och hur många myndigheter eller domstolar som kan bli ansvariga för ett beslut om förvar under ett ärendes gång är beroende av flera faktorer och ett flertal liknande upp- ställningar som den ovan kan alltså göras. I de flesta fall kommer dock inte så många myndigheter och domstolar som i exemplet att bli inblandade. Om man beaktar att ett beslut om avvisning eller utvisning, och därefter ett beslut i ett ärende om verkställighets- hinder, ofta överklagas i alla instanser och också att många verkställighetsärenden lämnas över från till en polismyndighet, är det emellertid lätt att inse att ansvaret för ett Processuella regler om förvar och uppsikt beslut om förvar ofta kommer att vandra fram och tillbaka mellan olika myndigheter och domstolar. För att denna ordning ska fungera krävs att de olika instanserna underrättar varandra om när ansvaret för ett beslut om förvar eller uppsikt övergår från den ena myndigheten till den andra. Det finns naturligtvis en risk för misstag om inte underrättelseskyldigheten fullgörs korrekt. Att så många olika myndigheter och domstolar kan bli inblandade gör även att ordningen blir oöverskådlig och det kan ifrågasättas om det är effektivt att ansvaret hoppar fram och tillbaka på det sätt som sker. Anledningen till att ansvaret för ett beslut om förvar hoppar fram och tillbaka beror dock på att utlänningsprocessen i stort är utformad på det sätt den är. Det är därför oundvikligt att ansvaret för ett beslut om förvar vandrar mellan dessa myndigheter när huvudärendet överlämnas från den ena myndigheten till den andra. På en punkt framstår dock ordningen som särskilt ineffektiv och det är att övertar ansvaret för ett förvarsbeslut efter att en migrationsdomstol har prövat samma fråga i sitt slutliga avgörande. har inte ansvar för frågan om avvisning eller utvisning och kan därför få svårt att bedöma lagligheten och lämpligheten av att hålla en utlänning i förvar. Det kan i vart fall ifrågasättas varför Migrationsöverdomstolen inte blir ansvarig för ett beslut om förvar när ett överklagande kommit in till domstolen utan först om prövningstillstånd meddelats. När det gäller t.ex. ett mål med en häktad misstänkt i allmän domstol blir ansvarig för ett häktningsbeslut när ett överklagande kommer in till dom- stolen. Ansvaret kvarstår sedan fram till dess målet avgörs, oavsett om prövningstillstånd meddelas eller inte. En sådan ordning borde kunna fungera även i Migrationsöverdomstolen. Utredningen anser att de processuella reglerna om förvar och uppsikt inte är anpassade till det domstolsförfarande som införts i utlänningsprocessen. Reglerna är även otydliga och ofullständiga och har vållat stora tillämpningsproblem. Att ansvaret för ett beslut om förvar eller uppsikt kan vandra fram och tillbaka mellan olika myndigheter och domstolar gör att ordningen blir oöverskådlig. Det kan även ifrågasättas om den är effektiv. Processuella regler om förvar och uppsikt är enligt utredningens mening stort. I kommande avsnitt kommer utredningen att redogöra gör de förslag till förändringar som vi föreslår. 7Förändrade processuella regler om förvar 7.1Domstolsprövning av beslut om förvar Utredningens bedömning: Ett beslut om förvar bör prövas i domstol i större utsträckning än . I början av betänkandet har utredningen angett några grund- läggande krav på rättssäkerhet som vi anser bör vara uppfyllda när det gäller ett beslut om ett frihetsberövande. Där anges att vi anser att ett beslut om ett mera varaktigt frihetsberövande bör fattas av en domstol eller, om det fattats av en myndighet, det i vart fall underställas en domstols prövning inom en viss kortare tidsfrist. Vidare bör prövningen i domstolen innefatta en rätt till muntlig förhandling. Om en person är frihetsberövad under en pågående process bör det även krävas att målet eller ärendet i sak avgörs inom en viss bestämd tidsfrist. Svensk rätt uppfyller i hög utsträckning dessa krav på rättssäkerhet. I såväl LVM, LVU och LPT finns regler antingen om att ett beslut inom ska underställas en domstols prövning eller att en myndighet inom ska ansöka hos en domstol om medgivande till vård enligt lagarna. För interimistiska beslut om omhändertagande enligt LVM gäller t.ex. att beslutet ska underställas rättens prövning senast dagen efter att beslutet fattades medan en ansökan om vård enligt LPT ska göras senast för beslutet om intagning. Domstolen har därefter en viss bestämd tid på sig att avgöra målen i sak. Ett intagningsbeslut enligt LPT kan även överklagas till en domstol. I RB och i lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder finns i stället bestämmelser om att en åklagare efter ett anhållningsbeslut hos en Förändrade processuella regler om förvar domstol ska begära en anhållen person häktad. Domstolen ska utan dröjsmål och senast efter att den misstänkte greps eller anhållningsbeslutet verkställdes hålla en häktningsförhandling. Häktningsbeslutet ska därefter omprövas av domstolen . Tidsfrister finns även i RB för när en huvudförhandling ska hållas efter att åtal har väckts. I samtliga nämnda lagar finns även bestämmelser om att en muntlig förhandling som huvudregel ska hållas innan en fråga om ett frihetsberövande avgörs. Reglerna om förvar uppfyller inte i samma utsträckning de krav på rättssäkerhet som utredningen angett ovan. Bestämmelserna om förvar torde i stället vara de enda regler om frihetsberövande i svensk rätt där det saknas bestämmelser om att ett beslut om frihetsberövande antingen måste fattas av en domstol eller under- ställas en domstols prövning om frihetsberövandet pågått . Lagligheten av ett beslut om förvar som fattats av en myndighet kontrolleras i domstol således bara om beslutet överklagas. Inte heller finns det någon bestämd tidsfrist för när en myndighet eller domstol ska avgöra ett ärende eller mål i sak om en utlänning är förvarstagen i ärendet eller målet. För domstolarna finns endast en bestämmelse om att ett mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar ska handläggas skyndsamt. Muntlig förhandling ska alltid hållas vid en ny prövning av ett beslut om förvar men vid ett överklagande krävs det normalt att utlänningen själv begär en förhandling för att en sådan ska komma till stånd. Att reglerna om förvar är utformade på detta sätt torde främst kunna förklaras av att internationella regler i bland annat Europa- konventionen inte ställer strängare krav när det gäller dessa beslut. Samma bestämmelser i är dock tillämpliga t.ex. när det gäller domstolsprövning i mål om psykiatrisk tvångs- vård och i det fallet har lagstiftaren valt att ha regler som går utöver konventionens krav. Våra nordiska grannländer har även valt att ha regler som går längre än vad som föreskrivs i . I , och ska en myndighets beslut om förvar under- ställas en domstols prövning . I samtliga dessa länder ska domstolarna därefter eller inom en mycket kort tidsfrist hålla en muntlig förhandling i frågan och sedan avgöra om utlänningen får hållas kvar i förvar eller inte. Om en myndighet anser att utlänningen bör hållas kvar i förvar ska besluten därefter omprövas av en domstol varannan eller . Förändrade processuella regler om förvar Några sakliga skäl till att kraven på rättssäkerhet ska vara lägre för utlänningar som tagits i förvar än för andra frihetsberövade personer kan utredningen inte finna. Detta gäller särskilt i förhållande till personer som är misstänkta eller dömda för brott men även i förhållande till andra. Det kan visserligen hävdas att det är en tillräcklig rättssäkerhets- garanti att en myndighets beslut om förvar kan överklagas till en domstol som i regel håller en muntlig förhandling om en sådan begärs. Detta särskilt om besluten om förvar överklagas i hög utsträckning. Det har dock inte varit möjligt att få fram tillförlitlig statistik över hur stor andel av förvarsbesluten som överklagas. Varken eller för enligt egna uppgifter inte statistik över detta. 2009 fattade polismyndigheterna och 3 731 beslut om att ta en utlänning i förvar enligt uppgift från . 3 329 av dessa beslut verkställdes enligt samma källa. registrerades 1 168 mål om överklagade beslut om förvar hos migrationsdomstolarna. Vid en jämförelse mellan antalet verkställda beslut om förvar och antalet inkomna mål kan man dra slutsatsen att av besluten om förvar överklagades. Felmarginalen är dock troligtvis betydande bland annat beroende på att målregistreringen hos domstolarna inte alltid sker på ett konsekvent sätt. Siffran förefaller också väl låg, särskilt som många av de personer hos polismyndigheterna och som vi talat med har uppgett att förvarsbesluten regelmässigt överklagas. Utredningen kan i denna del endast konstatera att det inte finns någon tillförlitlig statistik men att den statistik vi har fått fram tyder på att det är en förhållandevis stor andel av förvarsbesluten som inte överklagas. Om man jämför de bakomliggande skälen till varför det finns en obligatorisk domstolsprövning av ett beslut om omhändertagande eller vård enligt LVU, LVM och LPT kan i stort sett samma skäl göras gällande som argument för att det borde finnas en obligatorisk domstolsprövning när det gäller förvar. LVU, LVM och LPT utgör skyddslagstiftning och har till- kommit för att utsatta grupper ska kunna ges vård eller stöd. De personer som blir föremål för omhändertagande eller vård enligt lagarna kan i många fall inte förväntas tillvarata sin rätt och det har därför inte ansetts rimligt att kräva att dessa personer själva ska agera för att få en domstolsprövning till stånd. Att besluten kan överklagas har således inte bedömts tillräckligt och detta oavsett att Förändrade processuella regler om förvar ett offentligt biträde i princip alltid förordnas när någon omhänder- tagits eller fått tvångsvård. Reglerna om förvar utgör inte någon lagstiftning som tillkommit för att skydda enskilda. De personer som tas i förvar får dock ändå anses tillhöra en utsatt grupp. Många har upplevt traumatiska händelser och enligt den personal på de förvar, häkten och anstalter som utredningen talat med är dessa utlänningar ofta mycket stressade över sin livssituation och inte sällan drabbas de av psykisk ohälsa. Många saknar grundläggande utbildning och vissa är analfabeter. Till detta kommer att de ofta kan lite eller ingen svenska eller saknar kunskaper om den svenska rättsordningen. De som tas i förvar utgör inte någon homogen grupp, utan vissa har bättre förutsättningar i dessa avseenden än andra, men i gruppen finns helt klart sådana individer som har svårt att själva ta till vara sin rätt. För att systemet ska bli trovärdigt krävs att alla, även de som har sämst förutsättningar, garanteras samma rättssäkerhet. Av vår genomgång av gällande rätt framgår vidare att reglerna om förvar är förhållandevis komplicerade. Även om en rad förbättringar kan göras, beror de komplicerade reglerna bland annat på att utlänningsprocessen i stort är komplex och att flera olika myndigheter och domstolar kan vara inblandade. Utöver att reglerna i sig är komplicerade och därför svåra att tillämpa har utredningen i flera fall även noterat tillämpnings- problem som inte endast beror på lagstiftningens utformning. Vid samtal med domare på migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen har framkommit att många anser att kvalitén på handläggningen av ärenden om förvar hos myndigheterna inte alltid är tillräckligt hög och att det förhållandevis ofta förekommer att handläggare och beslutsfattare på myndigheterna t.ex. inte följer de vägledande avgöranden som Migrationsöverdomstolen meddelat. Detta har t.ex. gällt hur beräkningen av tidsfrister för ny prövning av ett beslut om förvar ska göras och även vad skyldigheten att i vissa situationer upphäva ett beslut om förvar egentligen innebär. Även vi har noterat sådana brister, t.ex. när det gäller en utlännings rätt att komma till tals, antingen innan en myndighet fattar ett beslut om förvar eller i vart fall så snabbt som möjligt efter att beslutet verkställs. Även av dessa skäl vore det bra om det infördes en obligatorisk domstolsprövning av en myndighets beslut om förvar eftersom det skulle leda till en mer enhetlig rättstillämpning med ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet som följd. Förändrade processuella regler om förvar En utlänning som tagits i förvar har vidare inte alltid rätt att få ett offentligt biträde. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt eftersom det krävs att en utlänning själv agerar för att en domstols- prövning ska komma till stånd. I detta sammanhang finns även anledning att anmärka att när vi har samtalat med anställda vid , polismyndigheterna och domstolarna har i stort sett alla vi pratat med påtalat att de anser att det alltjämt förekommer offentliga biträden som inte är lämpliga för det uppdrag de fått. Den främsta orsaken till det sägs vara att biträdena har bristande kompetens eller inte är tillräckligt processvana. Frågan om de offentliga biträdenas kompetens har tidigare utretts av (se SOU 2008:65) och i vårt uppdrag ingår inte att utreda frågan. Vi har heller inte gjort några närmare efterforskningar eller någon djupare analys av frågan. Åsikten att de offentliga biträdena i vissa fall inte har tillräcklig kompetens har varit så vanligt förekommande att vi dock inte kan bortse från den. För att garantera rättssäkerheten bör man se till att kompetensen hos de offentliga biträdena är tillräckligt hög. Hur det ska gå till är dock en grannlaga uppgift och ett annat sätt att garantera rättssäkerheten är att se till att en domstolsprövning kommer till stånd oberoende av en utlännings eller ett offentligt biträdes förmåga. Kvalitén i prövningen blir på så sätt ändå hög. Förutom dessa allmänna skäl till varför utredningen anser att det är angeläget att det införs en obligatorisk domstolsprövning när det gäller beslut om förvar bör man beakta på vilka grunder en utlänning kan tas i förvar. De materiella bestämmelserna om förvar innebär nämligen att beslutande myndigheter har ett stort utrymme att kunna ta en utlänning i förvar. I praktiken är det t.ex. möjligt att hålla en utlänning i identitetsförvar trots att det inte ens är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas. Bestämmelsen är vidare tillämplig både när en utlänning ankommer till och om han eller hon senare påträffas inne i landet. I det senare fallet krävs visserligen att utlänningen ansöker om uppehållstillstånd men det torde vara vanligare att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd inne i landet än t.ex. vid ett gränsövergångsställe. När det gäller identitetsförvar är det även fråga om att använda ett processuellt tvångsmedel innan ett ärende har avgjorts i sak, dvs. innan det är klart om utlänningen ska få stanna i eller inte. Samma sak gäller förvar i de fall det är sannolikt att en utlänning kommer att avvisas eller utvisas men något beslut om Förändrade processuella regler om förvar avvisning eller utvisning (ännu) inte fattats. Att en utlänning inte bör hållas i förvar på dessa grunder avspeglas i lagreglerna genom att tidsfristen för ny prövning i dessa fall har satts , i stället som för verkställighetsförvar, och att det också krävs synnerliga skäl för en förlängning av förvarstiden efter att utlänningen hållits i förvar . Att dessa beslut kan fattas av en myndighet och förlängas efter omprövning av samma myndighet, utan att beslutet prövas i domstol, är enligt utredningens mening inte rimligt. Slutligen vill vi framhålla att det inte finns någon formell begränsning i vilka utlänningar som får tas i förvar. Det är t.ex. möjligt att ta en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande i förvar. Sammanfattningsvis anser därför utredningen att det är angeläget att det införs bestämmelser om en obligatorisk domstols- prövning när det gäller beslut om förvar. 7.2Begränsade förutsättningar att förändra och alternativa lösningar