sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — Det verkar emellertid vara aningen oklart i vilken utsträckning norrmän betalar moms vid bilreparationer i . Det finns också webbplatser som informerar om att norrmän genom loven om foredling av egen vare i utlandet (lagen om förädling av egen vara i utlandet) kan befrias från moms på reparationer/service av egen bil i . har ett stort antal norrmän fritidshus i och efterfrågar därför varor och tjänster i . Dessutom gör turismen generellt att utlänningar handlar i . Å andra sidan pågår det svensk gränshandel i och kanske i samt svensk turisthandel i andra länder. Låt oss först rikta uppmärksamheten på utlänningars inköp i . Denna handel öppnar för att kan skaffa sig intäkter genom att beskatta utlänningar när dessa betalar priser som inkluderar svensk moms och eventuella övriga avgifter vid inköp i . enbart utifrån detta syfte skulle det av nationellt egeninteresse vara önskvärt att fastställa en avgiftsnivå som maximerar intäkten för . Anta först att priser före skatt angetts. höjning skulle då få tre effekter på den intäkt som kan åstadkomma på bekostnad av utlänningar. För det första skulle intäkten öka för den existerande handeln. För det andra skulle varje köpare antagligen köpa mindre när avgiften införs. För det tredje skulle färre personer ägna sig åt gränshandel i , och kanske skulle också ett något färre antal välja att vistas och semestra i . Detta talar för att det måste fastställas en optimal avgiftsnivå för de aktuella varorna och tjänsterna med tanke på gränshandel och liknande. En mycket låg avgift kan skapa en omfattande handel, men en låg intäkt. Med en hög avgift skulle också handeln och intäkten försvinna. Man skulle kunna anta att i de fall som prisskillnaden jämfört med utlandet, och därmed gränshandeln, redan är omfattande ger en måttlig procentuell minskning av priset en relativt liten ökning av handeln och därmed en intäktsförlust för . Om avgiften i viss mån leder till att svenska säljare tar ut ett lägre pris, skulle även detta att minska vinsten för på grund av avgift på gränshandelsvaror. En ytterligare tänkbar effekt är att fastställandet av en avgift i utlandet påverkas. I detta fall kan man förvänta sig att en högre avgift i kan leda till en något högre avgift i utlandet, till exempel , och att detta skulle mildra gränshandelns nedgång. Det finns inget skäl till att den avgift som man fastställer för gränshandel och annan gränsöverskridande mobilitet skulle motsvara den avgift som är optimal utifrån de övriga syften som vi har diskuterat ovan. Därför måste man förvänta sig att gränshandelsskäl måste avvägas mot andra skäl. När det finns svenskar som handlar i utlandet skulle detta, om man betraktar det isolerat, vara ett argument för att begränsa den svenska avgiftsnivån i syfte att undvika den skattesnedvridning som erhålls när svenskar skattemotiveras till att handla eller välja semestervistelse i utlandet. Det finns skäl att tro att en del näringsgrenar som kan få reducerade momssatser kännetecknas av att det finns inslag av stordriftsfördelar och monopolistisk konkurrens. Det kan tänkas gälla restauranger, hotell, kultur- och underhållningsetablissemang. Varje enhet har vissa fasta kostnader oberoende av antalet kunder och erbjuder en produkt som ligger nära, men som inte är ett perfekt substitut för produkter från andra leverantörer. rantör skulle därför ställas inför en efterfrågan som är beroende av det pris som leverantören fastställer och av antalet konkurrenter. Det skulle föreligga en monopolistisk prissättning där priset överstiger marginalkostnaden. skulle förekomsten av profit motivera till etablering i branschen så att prisnivån pressas ned och profiten elimineras. Här kan det föreligga flera slags brister på marknaden. Eftersom priset ligger över marginalkostnaden skulle värdesättningen av en konsumtionsökning överstiga kostnaden, och det skulle skapas en samhällsekonomisk vinst genom ökad konsumtion i takt med att tillverkarna ökar sin produktion. Dessutom är det inte givet att marknaden skulle ge ett optimalt antal tillverkare och den önskade produktdifferentieringen. Betraktar man stordriftsfördelarna isolerat skulle det tala för att man bör begränsa antalet leverantörer för att bättre kunna utnyttja stordriftsfördelarna i varje enhet. Men eftersom det handlar om differentierade produkter (olika typer av konstnärliga produktioner eller olika typer av restauranger), skulle fler etableringar i branschen också ge en större produktdifferentiering med större valfrihet, vilket skulle gynna konsumenterna. En nyetablering skulle ge konsumenterna ett konsumentöverskott, men eftersom detta inte (i sin helhet) tillfaller den nya tillverkaren skulle det vara alltför svaga etableringsincitament. Å andra sidan kan nyetablering ge en reducerad produktion i existerande företag. Om vi utgår från att det produceras mindre än det optimala i ett enskilt företag, eftersom priset överstiger marginalkostnaden, är detta ett argument för att ge en skattelättnad som syftar till att stimulera konsumtion och produktion. Om antalet företaget var givet skulle detta ge en samhällsekonomisk vinst. Emellertid skulle en sådan skattefavorisering skapa en profit som stimulerar till nyetablering med åtföljande fasta etableringskostnader. Man skulle försvaga utnyttjandet av stordriftsfördelar, men ge konsumenterna ett mer varierat utbud. Med utgångspunkt i enskilda modeller för monopolistisk konkurrens kan det visa sig att det är fullt möjligt att uppnå en välfärdsvinst. Det kan till exempel baseras på en Dixit-Spence-modell med konstant priselasticitet i efterfrågan och en , fast och marginell kostnad, som utgår från en jämvikt där varje företag får en produktionsskala som är oberoende av skatten, men där subsidier (en skattefavorisering) skulle skapa en samhällsekonomiskt gynnsam etablering i sektorn. Monopolistisk konkurrens har inte varit ett centralt skäl i diskussionen om momsdifferentiering. Möjligen ligger det underför- stått i en del av diskussionen om kulturmoms, där skälet till ett varierat utbud ofta framhävs, men oftare utifrån ett meritgood- perspektiv än skälet till produktdifferentiering under monopolistisk konkurrens. Bedömningarna ovan är mycket generella. Det är svårt att säga hur empiriskt viktig dessa förhållanden är utan att ha till gång till en mer specifik branschkunskap. Ett försiktigt närmande skulle vara att säga att en förekomst av monopolistisk konkurrens kan stärka eventuella mer traditionella effektivitetsargument för momsdifferentiering. Det finns andra argument utöver beaktande av arbetsutbud, konsumtionssammansättning och sysselsättning som kan vara relevanta för en bedömning av differentiering. En obestridlig nackdel vid differentiering är att det är mer komplicerat att administrera ett system med differentierade satser. Man måste till exempel lägga ned arbete på att avgränsa de olika kategorier som har olika skattesatser, och det skulle kunna uppstå oenighet om klassificeringen. Informationsmaterialet blir mer omfattande, och handläggarna får fler regler att sätta sig in i. Det skulle uppstå extra kostnader både för skatteadministrationen och för skattebetalarna. Även möjligheterna till undandragande kan bli större och kontrollen försvåras om kategorier med hög skattesats kan kamoufleras som kategorier med lägre sats. Administrativt och kontrollmässigt skulle det vara enklare att ha en enhetlig i stället för en differentierad varuskatt. När man bortser från administrativa komplikationer bör det därför ge en signifikant vinst att differentiera skatten för att detta ska vara önskvärt när alla aspekter vägs samman. Även om en enhetlig beskattning kräver den minsta mängden administration och kontroll är det inte självklart att det skulle uppstå en större administrativ kostnad med ytterligare differentiering när man har en viss differentiering. Om gränsen mellan vara x och vara y är svår att dra uppstår det administrativa problem om man bara har reducerat avgiften på vara x. Att reducera avgiften på vara y kan betraktas som en ytterligare differentiering, men kan likväl begränsa de administrativa problemen eftersom olika behandling av vara x och vara y upphör. Detta är relevant för restaurangmomsen, eftersom man har reduce- rat momssatsen på livsmedel och hotelltjänster.18 I SOU (2005) diskuteras avgränsningsproblem mellan restaurangtjänster, hotelltjänster och livsmedel. Om olikheten mellan livsmedel och serveringstjänster säger man att skillnaden i beskattning har i många fall ansetts svårtillämpad (s. 186). Beskattning med samma sats anses klart fördelaktigt (s. 189). Även den olika behandlingen av hotell- och restaurangtjänster skapar problem och bör avskaffas: den reducerade skattesatsen på rumsuthyrning i hotellrörelse och upplåtelse på campingplats bör slopas (s. 173). Alternativt skulle det medföra fördelar om hotelltjänsten och restaurangtjänsten skulle beskattas med samma reducerade skattesats. Det framgår både av SOU (2005) och Economics, som gör många hänvisningar till när det gäller administrativa problem och kostnader vid rättsliga tvister, att det redan finns en väsentlig kännedom om avgränsningsproblemen och de administrativa problemen i Sverige.19 Jag ska därför inte bemöda mig om att göra ytterligare inlägg till denna punkt, även om mycket talar för att skälet är avgörande vid bedömning av momsdifferentiering. Skattebetalarna anpassar sig inte bara passivt till skattesystemet, utan de försöker att påverka utformningen till sin egen fördel genom olika former av lobbyverksamhet eller påverkande aktiviteter. Sådana aktiviteter är i sig samhällsekonomiskt improduktiva, eftersom de innebär att resurser används för att uppnå skattefördelar i stället för produktion som ökar tillgången på varor och tjänster i samhället. Även om detta är en laglig demokratisk aktivitet kan det därför ligga i samhällets gemensamma intresse att begränsa omfattningen. Ett sätt att göra detta kan vara att upprätthålla en enhetlig beskattning som princip. Öppnar man för en differentiering ger man också olika grupper mer kraftfulla incitament för att använda resurser till att försöka överbevisa politikerna om att även de bör få reducerade skattesatser. Detta argument kan emellertid vara mindre relevant för , eftersom ramarna för differentiering är fastställda på EU-nivå. Man skulle trots det kunna anta att ju mer man öppnar för ett utnyttjande av möjligheterna till differentiering, desto mer inbjuder man till genom- 18Jfr Economics (s. 78): Why heated ciabata is food and not catering (Varför uppvärmd ciabatta är mat och inte catering). 19Copenhagen Economics, s. 6: Swedish estimates indicate that such cases (i.e. legal conflicts) have very significant costs for society (Svenska uppskattningar indikerar att sådana fall [dvs. rättsliga konflikter] medför väsentliga kostnader för samhället). Se också s. 31. förandet av påverkande aktiviteter som syftar till att inverka på differentieringen inom de givna ramarna. Diskussionen i avsnitt 2 förutsatte att intäkten är en tillfredsställande indikator på ekonomisk levnadsstandard. Det kan finnas flera skäl till att detta villkor är tämligen ofullständigt uppfyllt. Beskattningsbar intäkt kan vara missvisande på grund av skatteundandragande (jfr avsnitt 5) eller om det finns källor till ekonomisk välfärd som inte fångas upp som beskattningsbar intäkt. Därför kan man argumentera för att konsumtionssammansättningen kan vara en bättre indikator på levnadsstandard än vad intäkten är. Med förbehållet att någon kan ha mycket avvikande preferenser som förklarar ett atypiskt konsumtionsmönster skulle man kunna hävda att de som har råd med lyxkonsumtion avslöjar en hög levnadsstandard. Från denna utgångspunkt kan man argumentera för att det i viss mån bör tas fördelningshänsyn i den indirekta beskattningen. Fördelningen av bördan genom indirekta skatter bestäms av olika konsumenters konsumtionsandelar av de olika varor och tjänster som beskattas. Ju högre man beskattar objekt som de resursrika har en stor andel av, desto mer omfördelande verkar den indirekta beskattningen. Det kan vara svårt att säga hur långt man ska föra detta argument. Det framgår inte av det ovannämnda att alla varor och tjänster ska tas med vid bruk av indirekta skatter i fördelningssyfte – det skulle inte vara administrativt önskvärt. Det skulle inte heller vara önskvärt att koncentrera avgifter (eventuellt subsidier) till några få viktiga varor med klar fördelningsprofil. I normalfallet skulle detta vara avgifter på objekt med en särskilt hög utgiftselasticitet och en inte obetydlig budgetandel. Vi har diskuterat förhållanden som talar för respektive mot en reducerad mervärdesskattesats på en tjänst. Innan vi sammanfattar ska vi först bortse från strukturella arbetslöshetsproblem. Vi har funnit att följande förhållanden då talar för en reducerad momssats på en tjänst: i.Efterfrågan ökar (kraftigt) i takt med arbetsutbudet. Detta är det överordnade förhållandet. Dessutom är följande förhållanden gynnsamma: ii.Den kompenserade priselasticiteten är begränsad (positivt räknat). iii.Prisreduktion på tjänsten reducerar (stimulerar inte i särskilt hög grad) efterfrågan på andra objekt med reducerad momssats eller HUS-avdrag. iv.Produktionen är intensiv vid användning av mindre kvalificerad arbetskraft. v.Momsreduktion skulle stärka den registrerade delen av branschen på bekostnad av svart verksamhet. vi.Momsreduktion skulle inte leda till expansion inom en näringsgren med omfattande skatteundandragande. vii.Momsreduktion ger en gränshandelsvinst. viii.Momsreduktionen ger större produktdifferentiering vid monopolistisk konkurrens. ix.Momsreduktionen reducerar eller ökar inte de administrativa kostnaderna i någon större omfattning. x.Avgiften i sig är inte viktig i fördelningssyfte. De förhållanden som gör det fördelaktigt att reducera en momssats i sysselsättningssyfte är svårare att sammanfatta, eftersom effekterna ofta är mer sammansatta. Den mest generella utsagan är antagligen att det är fördelaktigt med en intensiv produktion vid användning av arbetskraft med särskilda sysselsättningsproblem. Vi ser att detta i ganska hög grad sammanfaller med punkt iv ovan. Dessutom är det fördelaktigt med en omfattande efterfrågeelasticitet (positivt räknat). Detta är en effekt som skulle kunna stå i strid mot det som anges i punkt ii ovan (baserat på optimal beskattning). Det tyder på att det kan vara svårt att uppnå goda effekter på båda områdena (optimal beskattning och sysselsättning). En gynnsam sysselsättningseffekt motverkas dessutom alltid en aning av den snedvridning man erhåller vid användandet av knappa resurser. En viktigare aspekt vid bedömningen av momsreduktion i sysselsättningssyfte är att mycket talar för att andra och mer direkta verktyg skulle vara mer effektiva. Åtgärderna bör riktas mot den arbetskraft som det gäller och inte knytas till bestämda Momsreduktion skulle eventuellt vara det näst bästa verktyget om de mer effektiva åtgärderna inte är tillåtna. För de tjänster som jag har exemplifierat finner vi följande. a.Utifrån uppgifter från vissa andra länder kan det finnas skäl att förvänta sig ett visst efterfrågesammanhang med arbetsutbudet, även om detta inte direkt finns dokumenterat när det gäller . b.Den direkta snedvridningseffekten är inte särskilt stor. c.Korsverkningarna på efterfrågan gynnar effektiviteten. d.Produktionen är måttligt intensiv vid användning av mindre kvalificerad arbetskraft. e.Restaurangnäringen kännetecknas av egenskaper som gör att man kan förvänta sig att det är en bransch med en del skatteundandragande som antagligen inte konkurrerar med en helt svart verksamhet i någon större omfattning. (Det kan möjligen finnas enstaka exempel inom cateringverksamhet.) f.Momsreduktion skulle troligen ge en viss produktdifferentiering på vissa lokala marknader. g.Administrativa och juridiska argument tycks klart tala för en lägre momssats. h.Merparten av övriga omständigheter kan knappast vara av väsentlig betydelse. Det kan förväntas att sysselsättningseffekten kommer att bli positiv på grundval av tendensen till ett intensivt bruk av mindre kvalificerad arbetskraft. Men intensiteten och priselasticiteten talar för att man inte ska förvänta sig stora effekter. Det föreligger alltså vissa moderata optimala beskattnings- och sysselsättningsargument för lägre moms på restaurangtjänster med tanke på skattestrukturen i övrigt. En tänkbar nackdel är att skatteundandragande kan vara ett moment både som självständigt argument och på grund av snedvridningar, något som diskuterats i avsnitt 5. Jag känner inte till det svenska material som eventuellt finns tillgängligt och är därmed inte i stånd att göra några närmare bedömningar av detta. Med tanke på att de ekonomiska argumenten knappast kan påstås vara starka, särskilt inte om man tar hänsyn till osäkerheten på grundval av den begränsade empiri som är tillgänglig, bör det fästas stor vikt vid de administrativa skäl som verkar tala för en sats i linje med satsen för livsmedel och hotell, något som diskuterats i avsnitt 8. Med andra ord, med hänsyn till att det finns administrativa och juridiska argument för en lägre momssats på restaurangtjänster tycks detta inte stå i strid med en önskan om samhällsekonomisk effektivitet. Enligt utredningen av Economics är detta exempel på en tjänstelevererande näringsgren med en mycket liten icke yrkesutbildad arbetskraft. Sett ur detta perspektiv är en momsreduktion i detta fall föga lämplig för att skapa sysselsättning. I övrigt finns det minimalt med uppgifter på denna detaljnivå. Det är trots allt en så pass liten sektor att det är svårt att se att en momsreduktion skulle skapa några bestämda effektivitetsvinster, särskilt inte om det skulle medföra administrativa komplikationer. Näringsgrenen kännetecknas av egenskaper som gör att man kan förvänta sig en del skatteundandragande. Baserat på det bedömningsunderlag som finns ser det när allt vägs samman inte ut att finnas några klara argument för en momsreduktion på frisörtjänster. Övriga tjänster (lokala tjänster) Dessa tjänster avviker från de ovannämnda genom att de i hög grad påverkas av HUS-avdragen. Dessa tjänster har diskuterats tidigare, bland annat utifrån undersökningar om utnyttjande av tiden och modellanalyserna från Economics utan att HUS-avdragen har beaktats. Låt oss här utgå från samma perspektiv, även om en momsreduktion i detta fall skulle innebära att HUS-avdragen avskaffas. Tjänstekategorin är relativt heterogen. På en rad punkter finns det likväl inte några uppgifter på detaljnivå, och man måste nöja sig med knapphändiga uppgifter. a.Utifrån några begränsade uppgifter och plausibla antaganden verkar marknadskonsumtionen vara positivt relaterad till arbetsutbudet. b.Priselasticiteten är inte obetydlig på aggregerad nivå (positivt räknat). För en måttlig momsreduktion skulle effektivitetsförlusten likväl inte bli särskilt allvarlig. c.Det finns inte några särskilt lämpliga uppgifter om korsverkningar. (Skönsmässigt betraktat är de troligen mindre viktiga än när det gäller restaurangtjänster.) d.Produktionens intensitet varierar mycket när det gäller mindre kvalificerad arbetskraft. Den är särskilt hög inom städbranschen och hög inom mindre reparationsverksamhet (small services of repairing ). e.Potentialen när det gäller en övergång från egenaktivitet är stor för hushållsnära tjänster samt för renovering och reparationer av bostäder. Economics menar att en reducerad momssats på lokala tjänster (förutom reparationer av hus) ger en övergång av totala arbetstimmar från formell till informell verksamhet på ett par procent, medan man väntar sig en begränsad effekt när det gäller reparation av bostäder, eftersom egeninsatser är mindre betydelsefulla här och det ställs större krav på kvalifikationer. Här kan man tycka att det saknas överensstämmelse med det intryck man får av undersökningar om utnyttjande av tid. Sammanfattningsvis drar vi följande slutsats för andra (lokala) tjänster: I avsaknad av HUS-avdrag kommer det att föreligga vissa optimalbeskattningsargument för momslättnader som troligen omfattar stora delar av det tjänstespektrum som vi betraktar. Det kommer också att föreligga vissa sysselsättningsargument för momslättnader. Modellsimuleringar som utförts av Economics talar för att sysselsättningen i sektorn klart stärks av en reducerad mervärdesskatt. Detta skulle i viss utsträckning lösa strukturproblem på arbetsmarknaden. Detta skulle särskilt gälla inom ramen för hushållsnära tjänster och kanske i viss mån inom ramen för mindre reparationsverksamhet, men här är potentialen för en övergång från egenaktivitet mycket mindre. Delar av tjänstesektorn omfattas av hantverkare och vårdpersonal, som är kvalificerad arbetskraft, vilka inte står inför strukturproblem. Området omfattar sektorer där skatteundandragandet är utbrett, och en momsreduktion kan inte heller väntas motivera till någon särskilt kraftfull övergång från svart till vit verksamhet. Eftersom det tas för givet att inga kategorier kommer att omfattas av både av HUS-avdrag och av reducerad momssats, skulle det vara nödvändigt att genomföra en momssänkning för lokala tjänster inom nischer som inte omfattas av det aktuella HUS-avdraget, eller så måste HUS-avdraget ersättas av momsreduktioner. Att välja mindre branscher medför normalt begränsade effekter, som ett sådant system medför administrativa kostnader. Min bedömning är att för ett stort antal av de aktuella tjänsterna är HUS-avdraget ett mer effektivt system, särskilt med tanke på att svart arbete ska begränsas, något som diskuteras i avsnittet om skatteundandragande. Det finns begränsad tillgång till empiri om sambandet mellan arbetstid och konsumtion av varor. Även om det inte finns direkt empiri kan man tänka sig att använda indirekta metoder. En möjlighet är att använda sig av formel (36) i (1984). (För närmare detaljer hänvisas till artikeln.) xi är efterfrågan på det objekt som vi studerar h är arbetstid y är disponibel inkomst till inköp av marknadsobjekt m är marginallön (1) anger alltså hur efterfrågan på det aktuella objektet varierar med arbetsutbudet. Vi antar att objektet är normalt, så att det sista ledet blir negativt. låter vi objektet motsvaras av restauranttjänster. SOU 2011:24 Bilaga 2 Om xi / m > 0 är restaurangtjänster komplement till arbete i Hicks-kriteriet. Detta är ett nödvändigt villkor för att förbruk- i takt med arbetstiden (vänstra sidan i (1)). m( xi / m) / xi är den kompenserade korselasticiteten mellan objektet och priset på fritid. För restauranger uppskattas denna till 0,01. Det är alltså ett svagt komplement till Hicks-kriteriet, och det nödvändiga villkoret uppfylls. Vi kan multiplicera den högra sidan i (1) med xi / h utan att Då får vi följande uttryck: m( xi / m) / xi - m( h/ m) / h Här är m( h / m) / h den kompenserade arbetsutbudselasticiteten. Denna anges inte direkt hos , som har estimerat fritidselasticiteten, där fritid definieras som exklusive arbetstid och tid till hemproduktion. y xi / y är objektets utgiftselasticitet (restaurangtjänster). estimerar den till 0,96. Om konsumenten bara har arbetsintäkt och vi låter w beteckna lönesats får vi (1- T ')wh (1- T ') (1- T )wh (1- T ) som är ett uttryck för skatteprogressiviteten. (Om även en exogen intäkt ingår i y modifieras uttrycket en aning.) uppskattning av m( xi / m) / xi är 0,01. För plausibla värden av de olika storheterna i (3) är det föga troligt att man kan få ett positivt uttryck i (1) och (2). Detta beror i första hand på den mycket låga Hicks-komplementariteten till restaurangtjänster i enlighet med estimering. Om till exempel arbetsutbudselasticiteten fastställs till 0,1, som verkar lågt, och marginalskatten fastställs till 0,6 och genomsnittsskatten till 0,4 ger det parentesuttrycket 0,1 – 0,96 × = –0,5. Låt oss för enkelhets skull uttrycka den kompenserade efterfrågefunktionen för ett objekt x som