sou · GZB365 · 2011-10-18 00:00:00 — Statens roll i framtidens vård- och omsorgssystem Delbetänkande av Statens vård- och omsorgsutredning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över de statliga delarna av vård- och omsorgssystemet. VD:n för , , förordnades att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesråden Per , , samt kanslirådet . förordnades som experter i utredningen handläggaren vid SKL, direktören i , hälso- och sjukvårdsdirektören i samt verkställande direktören för Aleris . Huvudsekreterare har från varit . Sekreterare i utredningen har från varit och . har utredaren i Statskontoret deltagit i utredningens arbete som s.k. stabsbiträde. har varit ensam utredningsman och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna och sakkunniga har emellertid deltagit i arbetet i sådan utsträckning att det är befogat att använda vi-form i betänkandet. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas. I medborgarnas tjänst .............................................................. Grunderna för vården och omsorgen i ...................... 1.3En vård och omsorg som är jämlik och inriktad på att främja hälsa och förebygga sjukdom ...................................... Ett komplext system................................................................ Strukturen i detta betänkande................................................. Vård- och omsorgssystemet ur olika aktörers 2.1Vård och omsorg har starka band, men olika 2.2Den offentliga finansieringen står inför stora 2.3Det hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbetet behöver få ökad kraft............................................................... 2.4Den ökade mångfalden bland utförarna förändrar 2.5 Tillsyn och tillståndsgivning får nya förutsättningar............. 2.6Brukarna och patienterna blir en viktigare kraft i verksamhetsutvecklingen – och förändrar förutsättningarna för övriga aktörer ....................................... 2.7Vård och omsorg på lika villkor – allt fler frågor kräver 2.8Kunskapsstyrning är ett utvecklingsområde med stora Internationaliseringen får allt större betydelse....................... Behov av vidareutveckling när det gäller ledarskap och Regeringens styrning av vården och omsorgen .............. En beskrivning av styrkedjan................................................... Myndighetsstruktur och uppgifter.......................................... Strategier, samordnare och överenskommelser...................... Bedömningar inför det fortsatta utredningsarbetet......... 4.1Långsiktiga förutsättningar som skapar 4.2Den lokala och regionala styrningen kommer att verka i ett nytt sammanhang................................................................ 4.3 Områden som vi kommer att arbeta vidare med.................... 4.4Genomgripande översyn av arbetsformer och Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Uppdraget och utredningens arbetssätt........................... Regeringsuppdrag till myndigheterna.............................. Överenskommelser mellan regeringen och Kommuner och Landsting ................................. av arbetsformer och myndighetsstruktur Statens vård- och omsorgsutredning har i uppdrag att stödja utvecklingen av vård- och omsorgssystemet genom att göra statens roll och styrning mer tydlig, ändamålsenlig och effektiv. Fokus i detta delbetänkande är de frågor som vården och omsorgen behöver kunna hantera på 10–, och vilken roll staten bör ta i dessa frågor. Utifrån en analys av dagens situation och framtidens utmaningar lyfter vi fram några frågor som vi kommer att fokusera i vårt fortsatta arbete. Det handlar om områden där staten på olika sätt behöver utveckla sin roll och styrning i relation till en förändrad omvärld. I det fortsatta arbetet kan fler frågor aktualiseras. Sammantaget innebär våra bedömningar att vi ser ett behov av en genomgripande översyn av statens sätt att styra och stödja vård- och omsorgssystemet. Detta innebär bland annat att myndighetsstrukturen behöver omprövas. Ansvarsfördelningen behöver förtydligas, arbetssätten moderniseras och ledar- och medarbetarskapet vidareutvecklas. Eftersom en del av problemen i den nuvarande statliga styrningen beror på att det finns överlappningar mellan myndigheter med likartade uppgifter, bedömer vi att en effektivare statlig styrning kan uppnås utan resursförstärkningar. Långsiktiga förutsättningar som skapar förändringstryck Vi bedömer att fem faktorer har särskilt stor betydelse för vården och omsorgen. Detta förändringstryck innebär att både verksamheterna och statens styrning av och roll i systemet behöver utvecklas. Dessa faktorer skapar nya förutsättningar för den stat- liga styrningen, men även för lokal och regional politisk styrning. För kommuner och landsting är det en stor utmaning att förnya den lokala och regionala vård- och omsorgspolitiken utifrån dessa nya förutsättningar. Både den demografiska utvecklingen och de ökade möjligheterna att erbjuda vård och omsorg av hög kvalitet, innebär utmaningar för den offentliga finansieringen. Effektiviseringar och en aktiv prioriteringsdiskussion krävs inom många områden. I detta sammanhang aktualiseras diskussionen om likvärdig vård och, ytterst, vad medborgarna har rätt att kräva av den offentligt finansierade vården och omsorgen. Den ökade internationella rörligheten skapar nya förutsättningar för vården och omsorgen. Kunskaper och erfarenheter sprids snabbare och både patienter, brukare och professionella rör sig allt mer över nationsgränserna. De internationella regelverken blir också allt mer betydelsefulla på allt fler områden. Även företagen inom vård- och omsorgssektorn internationaliseras. En förutsättning för kunskapsstyrning är tillgång till på aktuella och jämförbara data. IT-utvecklingen ger ökade möjligheter både till kunskapsspridning, -utveckling och förenklad administration. uppstår delvis nya frågor, bland annat när det gäller balansgången mellan personlig integritet och effektiv informationshantering. Patienter och brukare kan och vill ha mer makt över sin egen vård och omsorg Vi ser en långsiktig utveckling i riktning mot att patienter och brukare både vill ha och kommer att kunna hantera större egen makt. Mycket talar för att denna förändring kommer att vara en av vård- och omsorgssektorns största utmaningar och förändringskrafter. Skillnaderna är dock stora. Olika patient- och brukargrupper har olika behov och intressen. Olika politiska värderingar har också stor betydelse. Ökad mångfald i produktion och finansiering Trots att skillnaderna inom landet är mycket stora, ser vi att andelen offentligt finansierad vård och omsorg som drivs i fristående former ökar. Men reglering, styrning, verksamhetsutveckling och tillsyn har inte anpassats i tillräcklig utsträckning. Även regleringen som omfattar de delar av vården och omsorgen som finansieras helt privat kan behöva anpassas och utvecklas. Fokus i vårt fortsatta utredningsarbete I utredningens fortsatta arbete kommer vi att försöka ge förslag till hur staten ska kunna förändra sin roll och styrning för att möta de förändringar som vi har beskrivit. Samordning för vård och omsorg på lika villkor I vårt arbete har vi sett hur behoven av mer nationell samordning för lika villkor vuxit , både inom vården och omsorgen. Ett av skälen till att diskussionen om lika villkor fått ökad kraft är den ökade tillgången på information om utbud, avgifter och resultat. Ett annat skäl är den ökade valfriheten och mångfalden inom vården och omsorgen. Rörligheten och internationaliseringen bidrar också, liksom den ekonomiska utmaning som vården och omsorgen står inför. Bättre stöd till patienters och brukares inflytande Patienter, brukare och anhöriga som kan och vill bestämma mer över sin vård och omsorg behöver information och stöd. Kommuner och landsting har ett grundläggande ansvar för stödet till patienter, brukare och anhöriga, men många typer av informationskällor och IT-system behöver utvecklas i nationell samverkan. Samordning för kvalitet och effektivitet är ett litet land sett till invånarantalet men stort till ytan. Vi anser att mer nationell samordning krävs för att klara några av vårdens och omsorgens utmaningar framöver. De möjligheter och problem som uppstår som en följd av IT- utvecklingen kräver tydligare regelverk, mer kompatibla och användarvänliga system, samt samordnade system för kontinuerligt lärande och utveckling, allt med bibehållen respekt för den personliga integriteten. På vissa områden behövs också nationell arbetsfördelning, främst för att koncentrera sällan förekommande verksamhet som kräver specifik kompetens. Inom sjukvården finns ett system för att hantera så kallad Rikssjukvård, och kanske skulle likartade arbetssätt behövas för flera verksamhetsområden. När det gäller kunskapsstyrning är det vår ambition att lägga förslag som bidrar till att göra processerna med att ta fram kunskapsunderlag snabbare och mer samordnade, och resultaten mer lättillgängliga för användaren. Inom vården och delvis inom omsorgen görs redan mycket, men vi slås ändå av mängden önskemål om förbättringar. Processerna måste gå snabbare och mer utifrån mottagarnas perspektiv. I vår kartläggning har vi sett att flera myndigheter har överlappande uppgifter. Resultaten måste dessutom bli mer lättillgängliga för användarna. Utöver detta är det viktigt att inse kunskapsstyrningens begränsningar. Komplexa verksamheter kan bara delvis värderas och styras med hjälp av nyckeltal och strikta riktlinjer. Mer kraft behövs i det hälsofrämjande och förebyggande arbetet Det finns en stor enighet om vikten av ett sjukdomsförebyggande och hälsofrämjande arbetssätt inom vården och omsorgen och om att genomslaget behöver öka. I första hand handlar det om att detta synsätt mer måste integreras i vårdens och omsorgens löpande arbete och kunskapsutveckling. Det är också i denna del vi kommer att fokusera vårt fortsatta arbete. Om möjligt, kommer vi också att ge förslag till hur det övergripande hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbetet kan ges bättre förutsättningar. Mer samordnad hantering av de formella styrmedlen Verksamheterna inom vården och omsorgen möter staten i olika sammanhang och vid många olika tillfällen. Det handlar om tillsyn, föreskrifter, tillstånd etc. Vi noterar brister i dessa delar när det gäller samordning, tempo, tydlighet, flexibilitet och service. Här har vi ambitionen att förslå en mer samlad hantering. Vidareutvecklade arenor för gemensamt utvecklingsarbete Det behövs långsiktigt hållbara arbetsformer för ett brett gemensamt utvecklingsarbete inom vården och omsorgen i , där staten kan bidra med exempelvis kunskapsunderlag, metodstöd, stöd till genomförande och politiska förslag från den nationella nivån. De positiva erfarenheterna från samverkan mellan behöver tas tillvara, men ansvarsfördelningen bör förtydligas och myndigheterna komma in i arbetet på ett bättre sätt. Resursutmaningen kräver beredskap för att hantera prioriteringar, avgränsningar och strategiska satsningar Staten behöver ha bättre kapacitet att följa och hantera den resursutmaning som framtiden bär med sig när det gäller vården och omsorgen. Staten behöver både kontinuerligt säkerställa en helhetsbild över vårdens och omsorgens samlade resursbehov, och kunna föra en diskussion om prioriteringar och om innehållet i det offentliga åtagandet. Ledarskap och medarbetarskap är nyckelfrågor för att klara sektorns utmaningar De förändringar som vi sett och som påverkar vården och omsorgen i ett framtidsperspektiv, kräver en ny slags ledare. Ett förändringsledarskap krävs som ger medarbetare större möjligheter att utvecklas kontinuerligt. Verksamheterna och deras medarbetare behöver större utrymme för innovation och egna initiativ. Medarbetarna behöver också förutsättningar för att ta större eget ansvar och för att kunna fatta egna beslut i det löpande arbetet. Verksamheternas ledarskap är i grunden ett ansvar för huvudmännen och de producenter de anlitar, men staten har en viktig roll tex. genom att erbjuda fler och vidareutvecklade utbildningar om ledarskap och organisation inom vård och omsorg. Staten behöver också bli bättre på att säkerställa att universiteten och högskolorna möter de generella utbildningsbehov som finns i sektorn. Regeringens styrning behöver bli mer långsiktig och strategisk styr regeringen vård- och omsorgssektorn med många och täta initiativ. Uppdrag till myndigheterna, överenskommelser, strategier och handlingsplaner förekommer i stor omfattning. Vi anser att genomslagskraften för de politiska prioriteringar som görs på nationell nivå kan öka med större långsiktighet, uthållighet och mer samlade strategiska beslut. Kraften att ta emot uppdrag och andra initiativ från regeringen, är antagligen som störst när det finns utrymme för planering och koordinering med det egeninitierade arbetet i myndigheter, kommuner och landsting. Comprehensive review of working methods and agency structures The Governments Inquiry on the Health Care and has been assigned the task of developing the health care and social services system by reviewing the role of the state and its governance. The focus of this interim report are the issues that the health care and social services need to be able to deal with in a tento fifteen-year perspective, and the role that the state should play in these issues. Based on an analysis of the situation and challenges of today, we highlight some of the issues that we will be focusing upon in our further work. These involve areas in which the state, in various ways, needs to develop its role and governance in relation to changes in the world around us. In our further work, several more questions may be brought to the fore. Our assessments has led us to see a need for a comprehensive review of the way in which the state governs and supports the health care and social services system. This means, among other things, that the structure of agencies needs to be re-examined. The division of responsibilities needs to be clarified, working procedures to be modernised, and management and staff skills to be further developed. Since some of the problems in the present state governance are due to the fact that there are overlaps between agencies with similar duties, we consider that more effective state governance can be achieved without additional resources. Long-term conditions that create forces for change We consider that five factors are of particular importance for the health care and social services. These forces for change mean that both the services themselves, and the governance and role of the state in the system, need to be developed. These factors also create new conditions for state governance, but also for local and regional political governance. For municipalities and county councils, it will be a challenge to renew local and regional health care and social services policies, based on these new conditions. Both demographic developments and increased opportunities for offering high-quality health care and social services entail challenges for public funding. Measures to increase efficiency and an discussion on priorities are needed in many areas. In connection with this, the discussion on equal health care and, ultimately, what citizens are entitled to demand of publicly-funded health care and social services is brought to the fore. Increased international mobility also creates new conditions for the health care and social services. Knowledge and experience are spread more rapidly; both patients, users and professionals are increasingly moving across national borders. The international regulatory framework is also becoming increasingly important in a growing number of areas. Companies within the health care and social services sector are also becoming internationalised. Knowledge and IT developments A fundamental condition for the governance of knowledge is access to up-to-date, comparable data. IT developments provide increased opportunities, both for disseminating and developing knowledge, and for simplifying administration. At the same time, partially new issues arise, such as those related to striking a balance between personal integrity and effective information management. Patients and users can, and want to have more power over their own health care and social services We see a long-term development towards patients and users both wanting, and being able to deal with, greater power of their own. There is much to indicate that this change will be one of the greatest challenges and forces for change facing the health care and social services sector. The differences are, however, considerable. Different groups of patients and users have different needs and interests. Different political values are also important. Greater diversity in production and funding Despite the fact that the differences within the country are large, we see that the proportion of publicly-funded health care and social services operated in independent forms is growing, but the necessary conditions in terms of regulatory frameworks, governance, operational development and supervision have not been adapted to a sufficient extent. Regulation that includes the sectors of the health care and social services that are entirely privately-funded may also need to be adapted and developed. The focus of the Inquirys further work In the Inquirys further work we will try to make suggestions for ways in which the state can govern and support the health care and social services to deal with the changes that we have described. Coordination for health care and social services on equal terms In our work, we have seen how needs for more national coordination to ensure equal terms have been growing in recent years, within both the health care system and the social services. One of the reasons for the more intensive discussion on equal terms is greater access to information on the range of services, fees and results. Another reason is the greater freedom of choice and diversity within the health care and social services. Mobility and internationalisation are also contributory factors, as is the financial challenge facing the health care and social services. Better support for patientand user-empowerment As patients, users and relatives will take more part, they will also need better support to make choices and participate in different ways. Municipalities and are responsible for information and guidance to their citizens, but many of the databases and IT-systems has to be developed in national cooperation. Coordination for quality and efficiency is a comparatively small country in terms of population size, but is large in terms of its area. We consider that more national coordination is required in order to deal with some of the challenges facing the health care and social services in the future. The opportunities and problems arising as a result of IT developments require clearer regulatory frameworks and more compatible, user-friendly and coordinated systems for continuous learning and development, all of which must be achieved while maintaining respect for personal integrity. In some areas, a national division of responsibilities is needed, primarily to concentrate infrequent services that require specific skills. Within health care, a system exists today for dealing with what is known as National Specialised Care, and similar working procedures may perhaps need to be developed for more areas of activities. Further development of knowledge governance When it comes to knowledge governance, our efforts will include trying to produce proposals that will contribute to ensuring that processes for obtaining knowledge bases are faster and more coordinated, and the results are more easily accessible for the user. Much is already being done within health care, and partially within the social services, but there are numbers of wishes for improvement. Processes must be speeded up, and be based more on the perspectives of the recipients. In our survey, we have seen that several agencies have overlapping tasks. Results must also be more easily accessible for the users. Apart from this, it is important to realise the limitations of knowledge governance. can only be partially evaluated and governed using key indicators and strict guidelines. energy needed for health-promoting and preventive work There is great consensus on the importance of disease-preventive and health-promoting methods within the health care and social services and on the need for their impact to increase. This is primarily a matter of ensuring that a preventive and health-promoting approach becomes more integrated into the daily work and knowledge development of the health care and social services. We will be focusing on this aspect in our further work. If possible, we will also present proposals on how better conditions could be created for overall health-promoting and disease-preventive work. coordinated use of the formal policy levers Activities within the health care and social services sector meet the state in various contexts and on many different occasions. They involve supervision, regulations, permits, etc. We note that there are shortfalls in these aspects, with regard to their coordination, speed, clarity, flexibility and service. We will try to suggest a more coherent model. developed arenas for joint development efforts Long-term, sustainable working methods are needed for broad, joint development efforts within the health care and social services in , where the state contribution could include, for example, knowledge bases, methods support, support for implementation and political proposals from the national level. The positive experiences gained from the collaboration between the Affairs and the Authorities and Regions needs to be made use of, but the division of responsibilities should be clarified and the integration of government agencies into this work improved. The resources challenge requires a preparedness for dealing with priorities, delimitations and strategic initiatives The state needs to improve its capacity to monitor and deal with the resources challenge that it will face in the future with regard to the health care and social services. The state needs both to continually ensure that it has an overview of all the resources needed by the health care and social services, and to be able to hold a discussion on the priorities and contents of the public commitment. Management and staff skills are key issues in meeting the sector's challenges The changes that we have seen and that affect the health care and social services in a future perspective require a new type of management. A management for change is required that provides staff with greater skills for continuous development. Services and their staff need greater scope for innovation and initiatives. Staff also need the conditions for taking greater responsibility of their own, and for being able to make their own decisions in their day-to-day work. This is basically a responsibility of the local authorities and contry councils and the producers they engage, but the state has an important role to play, by, for example, offering a greater number of more advanced courses on management and organisation within the health care and social services.