sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Det är därför svårt, i vissa fall omöjligt, att ur en årsredovisning utläsa om en kommun eller ett landsting har återställt det egna kapitalet på det sätt som föreskrivs i lagen om redovisning. 6.7.3Hur påverkas pensionerna av konjunkturvariationer? Ränta och basbelopp i pensionsberäkningen Pensionsskulden motsvarar nuvärdet av de framtida pensionsut- betalningarna. Vid beräkning av nuvärdet används en kalkylränta. Enligt Riktlinjer för beräkning av pensioner, RIPS0714, fastställs kalkylräntan av Kommuner och Landsting. En sänkning av räntan ger en ökad pensionsskuld, eftersom en lägre förräntning kräver en större insats för att uppnå utlovade pensions- åtaganden framöver . Kalkylräntan varierar beroende på hur pensionsförmånen värde- säkras, dvs. om de räknas upp med pris- eller löneutvecklingen. För förmåner som inte värdesäkrats, äldre livräntor, används en nominell ränta på . 13Balanskravsresultat definieras i avsnitt 6.4.3. 14RIPS07, Riktlinjer för beräkning av pensioner (kommunala). beslutade att rekommendera sina medlemmar, kommuner och landsting, att följa RIPS vid beräkning av pensionsskulder . RIPS07 rekommenderas även i RKR:s rekommendation nr God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv För förmåner som räknas upp med prisbasbeloppet används en kalkylränta (nominell ränta minus inflationsprognos på ). Detta gäller för mer- parten av de pensionsförmåner som bokförs som avsättning på balansräkningen och för pensioner som börjat betalas ut från ansvarsförbindelsen, vilket utgör av ansvars- förbindelsen. För förmåner som räknas upp med inkomstbasbeloppet sker ingen diskontering, dvs. kalkylräntan är noll. Detta gäller för den intjänade pensionsrätten, IPR 1997–12–31, som ännu inte börjat betalas ut. Denna del av skulden är dyr i och med att räntan är noll men stabil eftersom den inte kan påverkas av ev. ränteändringar. Den utgör av ansvarsförbindelsen. Räntan mäts som ett rullande femårsgenomsnitt av den tioåriga statsobligationsräntan. De angivna kalkylräntorna ligger fast så länge de senaste fem årens genomsnittlig marknadsränta ligger inom ett fastställt intervall på +/– kring det norm- värde på som beslutades i samband med att RIPS antogs. Om den genomsnittliga marknadsräntan hamnar utanför detta intervall, 3,5–5,, kan diskonteringsräntan bli föremål för revidering. En kommitté inom Kommuner och Landsting har i uppdrag att fatta beslut om förändringar av diskonteringsräntan i enlighet med reglerna i RIPS 07. Kommittén träffades senast och beslutade då att enligt regelverket lämna diskonterings- räntan oförändrad. Bakgrunden till beslutet var att indikatorn låg inom det intervall då räntan ska lämnas oförändrad. Eftersom pensionsåtagandet värdesäkras med pris- eller inkomstbasbelopp påverkar även förändringar i basbeloppen årets förändring av pensionsåtagandet. De kommunala pensionernas koppling till det allmänna pensionssystemet De kommunala tjänstepensionerna samordnas med den allmänna pensionen för anställda som gick i pension 2002 och tidigare. Bruttosamordningen innebär en garanterad total pensionsnivå för allmän och avtalad tjänstepension som värdesäkras med prisbas- beloppet. Detta leder till att beräkningarna av de kommunala pen- God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv sionerna påverkas dels av utvecklingen av inkomsterna (följsam- hetsindex) som styr den allmänna pensionen och dels av prisbas- beloppet som styr bruttopensionen. Det allmänna pensionssystemets regelverk innebär att om till- gångarna är lägre än skulderna utlöses en automatisk balansering, den s.k. bromsen. Genom bruttosamordningen får en sänkning av den allmänna pensionen effekter på den kommunala pensionen. Den allmänna pensionen står för av den totala pensionen. I och med att de kommunala pensionsavtalen garanterar en ökning med prisbasbeloppet kompenseras en sänkt allmän pension med en höjning av den kommunala kompletteringspensionen. Detta beräknas bli fallet både 2011 och 2012. Enligt SKL:s15 (och pensionsadministratörernas) prognoser minskar kommunernas/landstingens pensionsutbetalningar men ökar igen . Även ansvarsförbindelsen min- skar 2010 för att sedan öka igen. Prognoserna över effekterna skiftar dock mellan de olika prognostillfällena. Enligt den senaste beräkningen, för perioden –2012, ökar kommunernas pensions- utbetalningar med och landstingens med p.g.a. bruttosamordning och broms. Totalt beräknas alltså en ökning av pensionsutbetalningarna med 1,2 mil- jarder kronor. var de totala pensionsutbetalningarna för kommunerna . Landstingens utbetalningar var . Värdeförändringarna påverkar även värdet på den totala ansvarsförbindelsen, som beräknas öka med , varav för kommunerna och för landstingen. Pensionsmodellernas känslighet för konjunkturella variationer Utredningen har gjort en enkel, teoretisk analys av pensions- modellerna ur ett konjunkturellt perspektiv. Analysen har även kompletterats med beräkningar av de framtida pensionskostnaderna och åtagandet i ansvarsförbindelsen, vid olika antaganden och model- ler. Beräkningarna har genomförts av KPA Pension på uppdrag av utredningen. De visar betydelsen av ränte- och prisförändringar i 15 Cirkulär 10:52 . Utfall är ej klart. God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv pensionsmodellerna i olika konjunkturförlopp utifrån de skillnader som finns när det gäller skuldens omfattning och tidsmässiga betal- ningsförlopp. Beräkningarna bygger på tre samhällsekonomiska scenarier som tagits fram av (): trendfram- skrivning, normala konjunktursvängningar samt ett krisscenario (se bilaga 8). Scenarierna sträcker sig fram . Beräkningar bygger på KPA:s egna prognoser/ framskrivningar. KPA har dessutom genomfört ett känslighetstest på hur bromsen i den allmänna pensionen skulle påverka kostnaderna 2018 och 2019 enligt KI-scenariot trendframskrivning, givet samma händelseförlopp som 2010 och 2011. Beräkningen av pensionskostnader och pensionsåtaganden inkluderar särskild löneskatt. Beräkningar för pensionsåtagandet intjänat efter 1998, som redovisas i balansräkningen, och kostnader relaterade till denna har inte gjorts eftersom dessa beräknas och redovisas på samma sätt oberoende av pensionsmodell. Konjunkturkänsligheten och andra variationer i pensionerna blir betydligt större vid ett större åtagande. Nedan redovisas schem- atiskt hur de olika modellerna påverkas av förändringar i ränta och basbelopp. Konjunkturpåverkan på årets resultat i de olika pensionsmodellerna Förändrat basbelopp, PBB och Fullfondering Totala pensionstagandets förändring påverkar årets resultat, en sänkt ränta ökar skulden momentant och vice versa. Blandmodell Endast förändring av pensioner intjänade efter 1998 påverkar årets resultat (av åtagandet) Utbetalningen av pensioner (intjänade ) påverkas marginellt Totala pensionsåtagandets förändring påverkar årets resultat, sänkta basbelopp minskar skulden och vice versa. Endast förändring av pensioner intjänade efter 1998 påverkar årets resultat Utbetalningen från ansvarsförbindelsen påverkas ev. av bromsen/ samordningen Anm. PBB: prisbasbelopp och : inkomstbasbelopp God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv Pensionerna påverkas av faktorer som ränta samt pris- och inkomstbasbelopp; faktorer som i hög grad påverkas av konjunk- turen. Av detta följer att pensionsåtagandet är konjunkturkänsligt. Diagram 6.10 visar att förändringar i basbeloppen vid konjunk- tursvängningar i ganska stor utsträckning påverkar värdesäkringen av kommunernas ansvarsförbindelse (utvecklingen för landstingen är snarlik). Ökningen och minskningen av pensionskostnaderna i en fullfonderingsmodell samvarierar i scenarierna med hög- respektive lågkonjunktur, dock med en viss eftersläpning. Analysen avser tiden . Det bör dock noteras att värde- säkeringen av ansvarsförbindelsen , vilken redovisas som en kostnad i fullfonderingsmodellen, minskade kraftigt i förhållande innan (2009 redovisas dock inte i diagrammet) p.g.a. sam- ordningen med det allmänna pensionssystemet. Förändringen uppgick till drygt -. ökar ansvars- förbindelsen igen med . Diagram 6.10 Kommunernas pensionskostnader kopplade till pensions- åtagandet intjänat för i olika scenarier. Ur diagrammet kan man utläsa att kostnaderna i blandmodellen (heldragna linjer) ökar successivt för att sedan börja avta runt 2027. Kostnaderna är stabila oavsett scenario men högre än i en God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv Kostnaderna i fullfonderingsmodellen (streckade linjer) är däremot känsliga för yttre förändringar vilket gör att de kan variera mycket och blir därmed svåra att beräkna och prognostisera. I en lågkonjunktur eller en ekonomisk kris minskar pensions- kostnaden/värdesäkringen i ansvarsförbindelsen, dock med en viss eftersläpning. Enligt krisscenariot minskar pensionskostnaden i fullfondsmodell (streckad röd kurva) . I konjunkturscenariot (streckad blå kurva) ökar respektive minskar kostnaden vid hög- respektive lågkonjunktur. Diagrammet visar också att kostnadsskillnaden mellan bland- modell och fullfonderingsmodell varierar till följd av konjunktur- variationer och ligger på för kommunerna. För landstingen ligger det i samma storleksordning. Jämförelsen bygger på prognosen för trendframskrivning (gröna kurvor) som ger minst skillnader mellan modellerna. Blandmodellen ger en jämnare men högre kostnad alla år oavsett scenario. Kostnaden i fullfonderingsmodellen för- ändras med konjunkturen, med en viss fördröjning, och varierar mellan (i samband med ökade kost- nader p.g.a. bromsen) och 2018 (lägsta nivån för kostnaderna i krisscenariot) för att sedan återhämta sig till en nivå på 2022. är den årliga kostnaden i fullfonderingsmodellen . Bruttosamordningen med den allmänna pensionen, bromsen, påverkar de kommunala pensionerna Om kostnaderna för de kom- munala pensionerna minskar till följd av ett lägre basbelopp (som en följd av en lågkonjunktur) kan detta leda till att de totala kost- naderna ändå ökar p.g.a. bruttosamordningen. Detta samband är dock svårt att beräkna eftersom det är många faktorer som på- verkar hur och när bromsen slår in. I det känslighetstest som KPA gjort avseende bruttosam- ordningen, se diagram 6.11, har det antagits att ett motsvarande förlopp för perioden –2011 upprepas 2018-2019, i scenariot trendframskrivning. Diagrammet visar att samordningen, bromsen, då genererar en lika stor effekt på pensionskostnaderna 2019 som man beräknar , alltså en fördubbling av kostnaden. För kom- munerna skulle det innebära en ökning från cirka 7 till . Diagrammet visar effekterna för kommunerna, men utveck- lingen för landstingen är snarlik. För landstingen skulle kostnaderna på motsvarande sätt öka . God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv Diagram 6.11 Effekter av bromsen på kommunernas pensionskostnader kopplade till pensionsåtagandet intjänat för perioden –2050 i olika scenarier. I diagram 6.12 visas effekterna av en sänkning av kalkylräntan i pensionsberäkningarna. KPA:s beräkningar visar att en ränte- sänkning ger en fördubbling av pensionskostnaden (värdesäkringen) för ansvarsförbindelsen sam- ma år. Detta ger en ökning av den totala pensionskostnaden med i en fullfonderingsmodell. I kronor innebär det för kommunerna en tillfällig kostnadsökning med cirka 10 miljar- der kronor och för landstingen . Ökningen är dock en engångseffekt och påverkan på de framtida årliga kostnaderna är marginell. Motsvarande effekt påverkar kostnaderna i andra riktningen om räntan höjs . God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv Diagram 6.12 Effekter av sänkt ränta på kommunernas pensionskostnader kopplade till pensions- åtagandet intjänat för perioden –2050 i olika scenarier. Sammanfattningsvis kan man konstatera att oavsett pensions- modell så ökar kostnaden för pensioner i en högkonjunktur, vilket delvis kompenseras av ökade skatteintäkter. En lågkonjunktur ger motsatt effekt, dvs. lägre pensionskostnader men också lägre intäkter. Däremot kan pensionskostnaderna påverkas i motsatt riktning mot konjunkturen vid en kraftig räntesänkning eller om bromsen i pensionssystemet slår till, eftersom dessa genererar ökade kostnader i en lågkonjunktur. Kalkylräntan i pensionsberäkningarna är dock en faktor som medvetet har gjorts trögrörlig och den har inte ändrats sen starten . Omfattningen av förändringarna är olika stor beroende på pen- sionsmodell. Den större avsättning i balansräkningen, som följer av en fullfondsmodell, innebär att konjunkturvariationer får större påverkan på resultatet jämfört med om pensionsåtagandet ligger som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. 7Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln 7.1Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser Utredningen ska utreda förutsättningarna för att införa en kommun- stabiliseringsfond med syfte att utjämna kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel. I detta kapitel behandlas syftet med ett utjämningssystem, vilka aspekter som är viktiga att ta hänsyn till vid utformningen av ett system och hur ett system principiellt och tekniskt skulle kunna utformas. Vidare redovisas ett antal beräkningar på hur olika modeller för ett system skulle falla ut i ett historiskt perspektiv och i några framtidscenarier som tagit fram på utredningens uppdrag. Syftet med ett stabiliseringssystem är att omfördela intäkter för att främja en stabil, verksamhet och för att gagna stabiliteten i samhällsekonomin. Det är dock inte självklart att en stabilisering av intäkter leder till en stabil verksamhet. För att ett stabiliseringssystem ska vara motiverat bör det bidra till en stabilisering av intäkterna, särskilt vid en kraftig konjunk- turnedgång. Ett system bör också vara rimligt robust mot varia- tioner i konjunkturmönstret utan att det uppstår stora ekonomiska obalanser. Ett system bör vara regelstyrt och dess parametrar bör kunna bibehållas i ett flerårigt perspektiv. Därutöver bör ett system vara enkelt och begripligt så att dess syfte och innebörd kan förstås, och det bör inte skapa incitament som motverkar systemets syfte. Ett stabiliseringssystem bör baseras på den nominella utvecklingen av skatteunderlaget eftersom det uppstår ett antal mätproblem vid en real utjämning. kan detta innebära att ett system inte fullt Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln ut ger den önskvärda stabiliseringseffekt som ger förutsättningar för en stabil, verksamhet. Skatteunderlagsförändringar bör beräknas exklusive regelförändringar. Beräkningarna av ett eventuellt stöd bör så långt möjligt grundas på utfallssiffror eller prognoser med hög träffsäkerhet. Ett stabiliseringssystem innebär i princip att de kommunala intäkterna minskas i högkonjunktur och ökas i lågkonjunktur. Utredningen har analyserat en modell där såväl utbetalningar som inbetalningar är konjunkturberoende respektive en modell där utbetalningarna är konjunkturberoende och där inbetalningarna är fasta i relation till skatteunderlaget. En modell med konjunkturbe- roende såväl inbetalningar som utbetalningar, en korridor, tar sikte på att motverka såväl mycket svag som mycket stark tillväxt av skatteunderlaget. En modell med konjunkturberoende utbetal- ningar och fasta inbetalningar, en garanti, tar framför allt sikte på att motverka en svag utveckling. En kombination av de båda modellerna är också möjlig, dvs. en korridor med både konjunktur- beroende och fasta inbetalningar. Det finns för- och nackdelar med olika modeller. Rent allmänt kan konstateras att ju mer långtgående och stark stabilisering som ska åstadkommas, ju större risk finns för att ett system blir insta- bilt och svårt att kalibrera för olika konjunkturförlopp om syste- met ska vara i ekonomisk balans. Några generella slutsatser utifrån de genomförda beräkningarna på historiska data och framtidsscenarier: Ett korridorsystem kan ge en relativt stor minskning av variatio- nerna i intäkter men det förutsätter att systemet har en s.k. stark utjämning och att det beroende på startår tillåts att gå med ganska stora både över- och underskott. För att få balans mellan ackumulerade in- och utbetalningar kan gränserna behöva sättas asymmetriskt i förhållande till den genomsnittliga utvecklingen. Ett korridorsystem med bred korridor och/eller s.k. svag utjäm- ning ger sämre utjämningseffekt och/eller kräver för att få balans mellan inbetalningar och utbetalningar jämfört med en smal korridor – men en smal korridor är svårare att kalibrera mot en stabil utjämning. Ju smalare korridoren är desto större är risken att systemet blir instabilt och i vissa fall rentav kan uppvisa effekter som går i rakt motsatt riktning mot de avsedda. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Ett garantisystem ger inte en lika stor minskning av variatio- nerna i intäkter som korridormodellen, men systemet kan göras mer stabilt genom en fast finansiering. Även garantisystemet behöver tillåtas gå med både över- och underskott. Den årliga avgiften i ett garantisystem är främst beroende av på vilken nivå garantin sätts och av hur som systemet ska ges för att balansera. Analyserna är gjorda på relativt långa perioder (12–). Om systemet ska balansera över en konjunkturcykel (7–) så är det, förutom den känslighet i parameterkombinationer som nämnts ovan, av betydelse var i en konjunkturcykel systemet träder i kraft. Frågan om en stabiliseringsfond handlar främst om dels behovet av att hålla reda på samlade in- och utbetalningar, dels huruvida ett stabiliseringssystem ska tillåtas att gå med underskott under vissa perioder och överskott i andra. Om systemet tillåts gå med under- skott kan det innebära en risk för obalans i ett längre perspektiv, men det ger också möjlighet att införa ett system som kan träda i kraft utan föregående fonduppbyggnad. En strävan i ett system bör vara att inbetalningar och utbetalningar ska balansera . Beräkningsexemplen visar dock att det kan vara svårt att kalibrera ett system så att detta uppnås. Det innebär att ett system kan behöva kapitaliseras av staten innan det träder i kraft (jfr stabili- tetsfonden för finanssektorn), alternativt att systemet förenas med en kreditmöjlighet. I annat fall krävs en lång uppbyggnadstid med enbart inbetalningar. Ett syfte med ett stabiliseringssystem är att det, så långt det är möjligt, ska vara regelstyrt och kunna ligga fast i ett flerårigt per- spektiv. Mot bakgrund av de genomförda beräkningarna kan man konstatera att ju mer långtgående ett stabiliseringssystem görs, med de utformningar som här beskrivits, ju oftare behöver det följas upp, stämmas av och kalibreras för att undvika att obalanser uppstår. Det gäller i synnerhet korridormodellen och i större ut- sträckning ju smalare korridoren görs. Ytterligare ett önskemål är att ett stabiliseringssystem ska bidra till att skapa stabila planeringsförutsättningar för den kommunala verksamheten. Om systemet måste bli föremål för årliga justeringar av gränsvärden och parametrar utifrån den ekonomiska utveck- lingen är det tveksamt om en ökad stabilitet har åstadkommits. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln I kapitlet beskrivs också alternativa möjligheter att åstadkomma motsvarande stabiliseringseffekter genom att förändra det nuva- rande utbetalningssystemet för kommunalskatt. Även med en sådan lösning finns stora risker för att obalanser uppstår. Vidare har beskrivits hur ett konjunkturanpassat statsbidrag kan utformas. 7.2.1Direktivet och tolkningen av det Enligt direktivet ska utredaren bland annat: lämna förslag till ett system för stabilisering av kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel, utreda förutsättningarna att införa en kommunstabiliseringsfond, analysera systemets känslighet med avseende på olika konjunk- turförlopp inkl. makroekonomiska chocker och föreslå hur en kommunstabiliseringsfond skulle kunna utformas och administreras. Förslaget ska vara oberoende av det generella statsbidraget och bygga på observerbara variabler i den officiella statistiken. I direktivet beskrivs som en möjlig väg för stabilisering att införa en kommunstabiliseringsfond (KSF) som utformas så att det under en lågkonjunktur sker utbetalningar från fonden till kom- muner och landsting, oberoende av det generella statsbidraget, och att kommuner och landsting på motsvarande sätt tillför medel till fonden under en högkonjunktur. En KSF skulle på detta sätt bidra till att temporärt stödja kommunsektorn då skatteintäkterna viker till följd av en lågkonjunktur. skulle den motverka att kommuner och landsting i goda tider ökar sina kostnader över en nivå som är långsiktigt hållbar. I direktivet pekas också på andra tänkbara metoder för att han- tera konjunkturvariationer som tagits upp i andra sammanhang. Ett sätt som föreslogs av STEMU-utredningen1 är att beräkna den kommunala skattebasen som ett genomsnitt för . Ett annat sätt som föreslagits av Finanspolitiska rådet2 är ett regelstyrt 1Stabiliseringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16) Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln system där en del av statsbidraget automatiskt anpassas så att till- fälliga variationer i skatteunderlaget motverkas. SKL och enskilda kommuner och landsting har också föreslagit en översyn av balans- kravet. Utredningens tolkning av direktivet är att förutsättningarna ska utredas för att utjämna kommunsektorns intäkter genom att införa någon form av stabiliseringsmekanism som utgör ett alternativ till ökade generella statsbidrag vid en mycket svag utveckling av det kommunala skatteunderlaget. Utredningen har vidare tolkat direktivet som att förslaget ska bygga på att systemet i huvudsak är regelstyrt, dvs. ej beroende av diskretionära beslut. När det gäller balanskravet så har detta behandlats i ett tidigare kapitel. I detta kapitel redovisas vissa principiella frågor kring ett system för stabilisering. Vidare redovisas olika metoder som prövats för att rent tekniskt åstadkomma en stabilisering, och effekterna av dem för staten och kommunsektorn. Inledningsvis görs en sammanfatt- ning av konjunkturanalysen i kapitel 5. 7.2.2Slutsatser utifrån utredningens analyser av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet I kapitel 5 har redovisats den analys som utredningen gjort av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet i ett historiskt per- spektiv. Slutsatserna från analysen är en viktig utgångspunkt för diskussionen om en stabiliseringsmekanism. Syftet med ett system är att stabilisera den kommunala verksam- heten genom en stabilisering av de kommunala intäkterna över en konjunkturcykel. Effektiviteten i ett stabiliseringssystem blir större ju starkare sambandet är mellan intäktsutvecklingen och utvecklingen av den kommunala konsumtionen och sysselsättningen. Analysen utmynnar i slutsatsen att skatteunderlaget varierar positivt med konjunkturen, dock med en olika fördröjning. Den kommunala konsumtionen varierar positivt med eftersläpning. Den kommunalt finansierade sysselsättningen varierar positivt men svagt med konjunkturen utan fördröjning. Analysen indikerar att en förändring av inkomsterna leder till en förändring av konsumtion och sysselsättning, men inte när och i vilken omfattning. Analyserna ger också visst stöd för att öppna upp regelsystemen för att åstadkomma ett ökat lokalt sparande Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln (förstärkning av de automatiska stabilisatorerna) då analysen visar på en svag konjunkturkoppling för finansiellt sparande (och indi- rekt således för ekonomiskt resultat). Därmed skulle sparandet i högre grad än vad som varit fallet kunna verka i stabiliserande syfte. Analyserna kan vidare indirekt sägas stödja tanken på en stabilisering av intäkterna i kris, eftersom genomslaget på olika variabler tenderar att bli mer direkt i en kraf- tig konjunkturnedgång.