sou · GZB378 · 2011-12-01 00:00:00 — 16 § Genom denna bestämmelse åläggs en skyldighet att hålla regeringen informerad vid allvarliga fel, störningar eller avbrott i det centrala betalningssystemet. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 14 § krisberedskapsförordningen. 17 § Bestämmelsen ger en skyldighet att efter förfrågan lämna information till och om beredskapsläget inom det centrala betalningssystemet samt sådan information som krävs för samlade lägesbilder. Med information rörande beredskapsläget avses sådan information som är nödvändig för eller MSB att ta del av för att kunna få en bild över beredskapsläget inom det centrala betalningssystemet. Begreppet lägesbild anges i prop. 2007/08:92 som en sammanställning av uppgifter för att skapa en bild över vad som har hänt, händer eller kommer att hända. Skyldigheten för att enligt denna bestämmelse förse myndigheterna med information förutsätter inte att en allvarlig störning i det centrala betalningssystemet bedöms föreligga. Skyldigheten gäller dock enbart sådan information som har en koppling till samordningsansvar för krisberedskapen i det centrala betalningssystemet. stödjer regeringen i dess roll som ansvarig för krishanteringen på nationell nivå. ska därför ha en skyldighet att lämna uppgifter till samt den myndighet under regeringen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som ansvarar för utveckla och stödja samhällets förmåga att hantera olyckor och kriser. Skyldigheten att hålla regeringen informerad vid en allvarlig störning framgår av 16 §. Bestämmelsen motsvarar huvudsakligen 15 § krisberedskapsförordningen. 18 § Bestämmelsen syftar till att ge möjlighet att genom uttag av avgifter från aktörerna i det centrala betalningssystemet finansiera det samordningsansvar som åläggs myndigheten genom denna lag. finansierar dock normalt sin verksamhet genom de vinster den egna verksamheten genererar. 19 § I första stycket anges att tystnadsplikt gäller för den som fått kännedom om enskilds affärs- eller driftförhållanden. Bestämmelsen får betydelse för personer som är eller har varit verksamma inom de företag som utgör del av det centrala betalningssystemet. Endast den som obehörigen för en uppgift vidare bryter mot tystnadsplikten. Bestämmelsen är motiverad av att det inte är uteslutet att aktörerna i det centrala betalningssystemet inom ramen för den dialog som kan förväntas ske dem emellan får del av känslig information. Som framgår av andra stycket gäller offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser i det allmännas verksamhet. Bestämmelser om straff för den som bryter mot tystnadsplikten i denna paragraf finns i 20 kap. 3 § . 20 § I första stycket regleras rätten att överklaga beslut som har meddelats av med stöd av denna lag. Rätten att överklaga motiveras av att genom lagen ges möjlighet att fatta beslut som kan innebära myndighetsutövning gentemot enskild. I andra stycket anges att beslut som huvudregel ska gälla . Undantag gäller för beslut om påförande av avgift. Det är i beredskapshänseende angeläget att besluten kan verkställas utan hinder av att de överklagas. kan förordna annat om myndigheten anser att så kan ske utan fara för beredskapen i det centrala betalningssystemet. 11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank 1 kap. 2 § Ett nytt fjärde stycke införs i paragrafen, där det klargörs att har samordningsansvaret för krisberedskapen i det centrala betalningssystemet. Tillägget innebär ett förtydligande av uppdrag att verka för ett säkert och effektivt betalningsväsende. 11.3Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 30 kap. 6 § Av denna bestämmelse följer att en uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden omfattas av sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i övervakning eller kontroll om uppgiften som har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgiften till myndigheten enligt vissa i bestämmelsen uppräknade lagar. En ny sjunde punkt läggs till uppräkningen i syfte att möjliggöra att erforderligt skydd för de uppgifter som de centrala aktörerna lämnar till . Av 6 kap. 9 § första stycket lagen (1988:1385) om riksbank följer att ett finansinstitut eller annat företag som står under tillsyn av ska till lämna de uppgifter som anser nödvändiga för bl.a. att övervaka betalningssystemets stabilitet. Det ansvar för krisberedskapen i det centrala betalningssystemet som föreslås ges till bedöms rymmas inom detta begrepp, och de aktörer som är föremål för tillsyn och omfattas av den föreslagna lagen är således skyldiga att lämna uppgifter till . Stärkt krisberedskap i det centrala En särskild utredare ska - med utgångspunkt i rapporten samlad reglering för stärkt krisberedskap mot allvarliga tekniska fel och störningar i det centrala betalningssystemet (Fi2010/1619) – vidareutveckla och ytterligare konkretisera de förslag som lämnas i rapporten avseende grundläggande säkerhetsnivåer och nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet. I uppdraget ingår att ta fram nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Det svenska betalningssystemet omsätter . De flesta betalningarna görs genom elektroniska överföringar. Dessa är starkt beroende av att den tekniska infrastrukturen (el, tele och it) fungerar väl. Det är därför viktigt att det finns en tydlig och effektiv ordning för hur allvarliga tekniska störningar och avbrott i det centrala betalningssystemet ska hanteras och förebyggas. har det inom bedrivits ett särskilt utredningsarbete om hur statens förmåga att hantera allvarliga tekniska störningar och avbrott i betalningssystemet kan stärkas. Arbetet slutfördes och en rapport med förslag togs fram, "En samlad reglering för stärkt krisberedskap mot allvarliga tekniska fel och störningar i det centrala betalningssystemet" (Fi2010/1619). Till grund för arbetet inom låg bl.a. i betalningssystemet (2007:28). I den rapporten framförs bl.a. att statens förmåga att hantera en allvarlig kris inom området är bristfällig samt att regeringen inte skaffat sig en samlad bild av hot och störningar i betalningssystemet och inte heller beslutat om vilken myndighet som ska ha det övergripande krisberedskapsansvaret. Vidare fanns som underlag rapporter som utarbetats av (Fi2008/2943), (Fi2008/3727) och (2007-829-STA) med anledning av granskning. Myndigheterna beskriver i dessa underlag hur de ser på sina respektive roller i betalningssystemet. I samband med utredningsarbetet inom genomfördes samråd med bl.a. berörda myndigheter, samverkansforumen mellan offentliga och privata aktörer i den finansiella sektorn (FSPOS och SOES), vilket innebar att vunna erfarenheter togs till vara. Förslagen i (Fi2010/1619) Grundläggande säkerhetskrav (avsnitt 6) I lämnas förslag om att de grundläggande säkerhetskraven (målen) för krisberedskapsarbetet inom de centrala delarna av betalningssystemet ska fastställas, med syftet att förbättra regeringens möjligheter till styrning och uppföljning. Det föreslås att de grundläggande säkerhetskraven i allt väsentligt bör vara av kvalitativ karaktär för att så långt som möjligt säkerställa att de centrala delarna av betalningssystemet fungerar tillfredsställande även vid allvarliga tekniska störningar och avbrott, samhällsviktiga betalningar kan genomföras inom rimlig tid även vid allvarliga tekniska störningar och avbrott, och följderna av allvarliga tekniska störningar och avbrott i de centrala delarna av betalningssystemet så långt möjligt kan förebyggas och begränsas. Det föreslås också att de grundläggande säkerhetskraven tas in i en ny lag. Nationellt samordningsansvar (avsnitt 7) I föreslås vidare att ansvarsförhållandena klargörs genom att en myndighet, nämligen , ges ett nationellt samordningsansvar. I detta ansvar föreslås vissa övergripande förebyggande krisberedskapsåtgärder ingå, liksom vissa övergripande uppgifter vid akut kris. I det nationella samordningsansvaret föreslås ingå att bl.a.: leda privat-offentlig samverkan, leda och genomföra övningar, ansvara för teknisk granskning av gränssnitt, ansvara för att itincidentrapporteringen samordnas, ansvara för att det regelbundet upprättas en aggregerad risk- och sårbarhetsanalys, ansvara för att det upprättas en årlig lägesrapport till regering och riksdag om krisberedskapen i de centrala delarna av betalningssystemet, utöva övervakning av den krisberedskapsreglering som föreslås i utredningen, samt planera för informations- och kommunikationssamordning vid kriser. I lämnas också förslag om att stärka säkerheten i den statliga betalningsmodellen genom att öka mandat (avsnitt 8) och om fortsatt utredningsarbete inom området (avsnitt 9). kontantförsörjningen och elberoendet, ökad redundans (reservrutiner) för de viktiga telekommunikationerna, elberoendet hos aktörerna utanför det centrala betalningssystemet, samt Behovet av fortsatta utredningsinsatser har remissbehandlats (Fi2010/5860). Av remissvaren framgår att en majoritet tillstyrker förslagen eller har inga invändningar. Två remissinstanser avstyrker förslaget om reglering av grundläggande säkerhetskrav samt förslaget om en nationell samordnare. I remissvaren framhålls att ett antal frågor kräver ytterligare analys och utredning. Det gäller bl.a. att ansvaret mellan och bör klargöras, kvantitativa mål bör övervägas i stället för kvalitativa, formerna för it-incidentrapporteringen övervägs, begreppen som används behöver definieras tydligare, konkurrensfrågorna ses över, ansvaret i förhållande till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) kan behöva klargöras ytterligare, och en konsekvensutredning görs. Inom ramen för regeringens inriktning att samla ansvaret för informationssäkerhetsfrågorna flyttades Sitic () från till MSB. Sitic benämns nu CERT-SE. MSB har i uppgift att stödja samhället i arbetet med att förebygga och hantera it-incidenter. Detta har skett efter det att rapporten (Fi2010/1619) utarbetades. En särskild utredare ska - med utgångspunkt i , ansvarsprincipen samt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap - vidareutveckla och ytterligare konkretisera de förslag som lämnas i rapporten avseende de grundläggande säkerhetsnivåerna och avseende nationell samordnare (avsnitten 6 och 7). I arbetet ska remissvaren på rapporten beaktas. De förslag som lämnas i avsnitten 8 och 9 i hanteras för sig och ska således inte ingå i utredarens uppdrag. Syftet med uppdraget är att ta fram ett utvecklat förslag avseende beredskap för och hantering av allvarliga avbrott och störningar i det centrala betalningssystemet, som kan ligga till grund för beslut av regering och riksdag. Inriktningen på arbetet ska vara att ta fram förslag till grundläggande säkerhetsnivåer för det centrala betalningssystemet av mer kvantitativ karaktär. Vidare ska inriktningen vara att det föreslås en ansvarig myndighet som, utan att överta annans ansvar, ska ha ett nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet. I uppdraget ingår att beakta kraven i säkerhetsskyddslagstiftningen (säkerhetsskyddslagen [1996:627] och lagen [2006:128] om säkerhetsskydd i och dess myndigheter) men inte att lämna förslag till ändringar av dessa eller förslag som påverkar polisens, inklusive Säkerhetspolisens, brottsbekämpande uppgifter. I uppdraget ingår att utarbeta nödvändiga författningsförslag. Internationella erfarenheter kan inhämtas om utredaren bedömer att detta kan bidra till att tydliggöra ställningstagandena. Vidare ska utredaren bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska även föreslå hur eventuella kostnader ska finansieras. Konsekvenserna för företagen som berörs ska också redovisas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla , , , , Säkerhetspolisen och FSPOS informerade om arbetet och ge dem tillfälle att lämna synpunkter. I den omfattning som utredaren finner lämpligt ska synpunkter även inhämtas från andra instanser som lämnat remissvar på . Vidare ska utredaren hålla sig informerad om det arbete som pågår inom (Fi 2011:02) och annat relevant utredningsarbete. Uppdraget ska redovisas . Att arbeta med resultatmål inom samhällets krisberedskap – teoretiska och metodiska avvägningar (fil.dr, analytiker på för samhällsskydd och beredskap) Enligt kommittédirektivet Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet (Dir. 2011:58) ska en särskild utredare vidareutveckla och ytterligare konkretisera de förslag som lämnas i särskild reglering för stärkt krisberedskap mot allvarliga tekniska fel och störningar i det centrala betalningssystemet (Fi2010/1619). Inriktningen på arbetet ska vara att ta fram förslag till grundläggande säkerhetsnivåer för det centrala betalningssystemet av mer kvantitativ karaktär och att föreslå en ansvarig myndighet som, utan att överta någon annans ansvar, ska ha ett nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet. Uppdraget att utveckla och ge förslag på åtgärder avseende Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet har likheter med andra genomförda arbeten. Det finns t.ex. paralleller till dåvarande arbete 2004–2005 som handlade om att formulera mål för de samverkansområden som då angavs i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap.1 En annan – mer aktuell – parallell kan dras med regeringens uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att ta 1 : En utvecklad krisberedskap. KBM:s underlag års proposition om krisberedskap (KBM:s dnr 2004-0931). fram resultatmål för samhällets krisberedskap som presenterades i rapporten till resultatmål för samhällets krisberedskap för försörjningen av dricksvatten, livsmedel och värme. Redovisning av regeringsuppdrag Fö2010/697/SSK (MSB:s dnr 2010-4539). Såväl regeringens uppdrag till MSB att föreslå resultatmål för samhällets krisberedskap som utredningsuppdraget om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet handlar om att dels identifiera och föreslå kvantitativa mål eller nivåer för vissa samhällsviktiga funktioner, dels ge förslag på samordningsansvarig myndighet både för det förebyggande krisberedskapsarbetet och för åtgärderna i ett krisläge. Utöver dessa likheter har det i båda uppdragen också angetts att förslagen ska utgå ifrån ansvarsprincipen. I resultatmålsuppdraget angav regeringen att ansvarsprincipen bl.a. inkluderar den enskilda individens ansvar vid allvarliga händelser och kriser. I denna bilaga beskrivs lärdomarna och erfarenheterna från MSB:s arbete med resultatmål för samhällets krisberedskap avseende dricksvatten-, livsmedels- och värmeförsörjningen. Syftet är att denna erfarenhetsåterföring ska komma till nytta i arbetet med att stärka krisberedskapen i det centrala betalningssystemet. De beskrivna erfarenheterna handlar både om praktiska frågor och om vilka metodiska och teoretiska avvägningar som gjordes för att få fram mål och nivåer för samhällsviktiga funktioner ur ett krisberedskapsperspektiv. Arbetet för att stärka krisberedskapen styrs på en övergripande nivå av målen för samhällets säkerhet. Dessa mål är att värna befolkningens liv och hälsa, att värna samhällets funktionalitet samt att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.2 Regeringen har också formulerat mål för samhällets krisberedskap, dvs. för samhällets samlade förmåga att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och 2 De är också styrande både för Försvarsmaktens förmåga och för målet för det militära försvaret att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet försvara och främja vår säkerhet genom att hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter (prop. 2008/09:140, bet 2008/09:FöU10, rskr 2008/09:292). hantera krissituationer.3 Dessa mål är 1. att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor, 2. att trygga hälsan och den personliga säkerheten för barn, kvinnor och män samt 3. att hindra eller begränsa skador på egendom och miljö. Vidare anges att arbetet med samhällets krisberedskap bör bidra till att minska lidande och skadeverkningar av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder. Det är dessa mål för samhällets krisberedskap som regeringen har uppdragit till MSB att bryta ned till resultatmål. Utgångspunkterna för resultatmålen är dels behovet att upprätthålla samhällsviktiga funktioner i ett krisläge, dels individens grundläggande behov i ett krisläge. För att bryta ned de övergripande målen i resultatmål har det i MSB:s arbete med att föreslå resultatmål för samhällets krisberedskap ställts upp ett antal frågor som ska beaktas i resultatmålen. Dessa frågor handlar om vilka nivåbestämningar som kan aktualiseras för samhällets förmåga före, under och efter en kris; vad som bör tillhandahållas för att individens grundläggande behov och behovet att upprätthålla samhällsviktiga samhällsfunktioner ska tillgodoses i ett krisläge; hur stora kvantiteter som bör tillhandahållas och till vilken kvalitet samt inom vilken tidsram det bör tillhandahållas. Dessa frågor syftar till att vägleda arbetet på ett sådant sätt att resultatmålen ska motsvara de krav som ställs i arbetet för en förbättrad mål- och resultatstyrningen i staten. Enligt () bör sådana mål så långt som möjligt vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska samt tidssatta.4 Det är med utgångspunkt från dessa s.k. SMART-kriterier som erfarenheterna från MSB:s arbete med att ta fram resultatmål för samhällets krisberedskap ska beskrivas. 3Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet (skr. 2009/10:124). Se även regeringens definition av samhällets krisberedskap i Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull (prop. 2007/08:92), Bilaga 3 (s. 78). 4Ekonomistyrningsverket: (Måluppfyllelseanalys. Hur måluppfyllelse, effekter och effektivitet kan undersökas och rapporteras (ESV. Utvärdering 2006:7), s. 12. Arbetet med att bryta ned de övergripande målen för samhällets krisberedskap i resultatmål kan inriktas på åtminstone två olika sätt. Antingen kan arbetet ta sin utgångspunkt i vart och ett av de tre övergripande målen där varje mål bildar sin egen målhierarki. Eller också kan arbetet ta sin utgångspunkt i samtliga mål för samhället krisberedskap utan att skilja dem åt. De tre målen hanteras då gemensamt som en övergripande helhet. I det förstnämnda alternativet kan det skapas tre målhierarkier med resultatmål inom ett antal olika områden. En sådan nedbrytning kräver att de övergripande målen är specifika dvs. tydligt formulerade och väl avgränsade från varandra. Målen får dock inte vara motstridiga. I en så pass komplex verksamhet som samhällets krisberedskap kan det vara svårt att formulera avgränsade mål som varken överlappar varandra eller kan över- och underordnas varandra i en hierarki. Det finns också en risk att ju fler mål som ska brytas ned, desto större blir svårigheterna att skilja målen från varandra. Om det för olika samverkande myndigheter finns mål som överlappar varandra kan det uppstå problem med budgetplaneringen och det finns risk för att det uppstår dubbla kostnader. Därför finns det skäl att begränsa antalet mål. Avseende målen för samhällets krisberedskap kan det konstateras att det första målet (att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor) är mer övergripande än de två övriga målen. De övriga målen (att trygga hälsan och den personliga säkerheten för barn, kvinnor och män och att hindra eller begränsa skador på egendom och miljö) bryter ned och konkretiserar hur det övergripande målet ska nås, dvs. hur risken för allvarliga störningar, kriser och olyckor ska minska. Målen för samhällets krisberedskap överlappar varandra och låter sig inte separeras i nedbrytningar i olika resultatmål. Därför har det i arbetet med att bryta ned målen för samhällets krisberedskap inte ansetts vara ändamålsenligt att skilja på målen och bryta ned dessa var för sig. I resultatmålsarbetet har de tre målen istället betraktats som en helhet med utgångspunkt i den samlade inriktning som har formulerats gemensamt i de tre målen. Det är denna helhet som måste tolkas, operationaliseras och specificeras för att den ska kunna användas i styrningen av berörda aktörer. MSB:s förslag till nedbrytning av målen för samhällets krisberedskap till resultatmål tar för det första sin utgångspunkt i indelningen av samhällets krisberedskap i olika arbetsmoment (förebyggande, förberedande, hanterande och lärande). Samtliga dessa olika arbetsmoment återspeglas i resultatmålen. För det andra används sektorsindelningen av samhällsviktig verksamhet som utgångspunkt i nedbrytningen av målen för samhällets krisberedskap. I rapporten till regeringen har de redovisade resultatmålen avsett de samhällsviktiga funktioner som har betydelse för att försörjningen av vatten, livsmedel och värme ska fungera. Ett fortsatt arbete med resultatmål kan inriktas mot hälso- och sjukvården, vården och omsorgen samt områdena skydd och säkerhet samt information. Den första punkten i resultatmålen för försörjningen av dricksvatten, livsmedel och värme anger att berörda aktörer inom respektive försörjningsområde med utgångspunkt i risk- och sårbarhetsanalyser, förmågebedömningar och annan beredskapsplanering vidtar åtgärder som minskar risken för allvarliga störningar. Den andra punkten i resultatmålen inriktar det arbete som bör genomföras för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner i ett krisläge. För livsmedels- och dricksvattenförsörjningen anges att uppkomna störningar i respektive försörjningsområde inte ska påverka samhällsviktig verksamhet i sådan omfattning att det uppstår allvarliga konsekvenser för samhället. Som exempel på samhällsviktig verksamhet nämns hälso- och sjukvård samt vård och omsorg. När det gäller resultatmålet för värmeförsörjningen anges att samhällsviktiga system för värmeförsörjningen efter en störning ska kunna återställas inom en sådan tid och på en sådan nivå att byggnader och infrastruktur skyddas mot frysskador. I den tredje punkten i resultatmålen för värme, dricksvatten och livsmedel anges att ska finnas en planering som ska motsvara befolkningens behov i ett krisläge. I enlighet med regeringens uppdragsbeskrivning anges vilka behov som finns på individnivå inom respektive område. I denna punkt anges vilka kvantiteter (antal kcal och liter) och inom vilken tid (antal dygn) som enskilda individer behöver få tillgång till livsmedel och dricksvatten. När det gäller värmeförsörjningen anges att det ska finnas en planering med inriktningen att varje individ vid en allvarlig störning i värmeförsörjningen i ett krisläge har tillgång till ett uppvärmt utrymme inom en sådan tid att det inte uppstår hälsorisker. Några tidsförhållanden eller temperaturnivåer finns inte angivna i värmemålet. Varken den första punkten i resultatmålen (där det anges att det ska vidtas åtgärder som minskar risken för allvarliga störningar) eller den andra punkten (som handlar om att värna och återställa samhällsviktiga funktioner i ett krisläge) har kvantifierats eller siffersatts på ett sådant sätt att dessa är exakt mätbara. Skälet till att det inte har fastställts några mätbara nivåer för dessa mål är att det inte har ansetts ändamålsenligt att detaljstyra vad som ska göras för att nå målen.