sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Det skulle lägga ansvaret på den funktion som har resurserna och kompetensen att bära det och undanröja de brister och tveksamheter som finns inbyggda i nuvarande system. En sådan förändring skulle med stor sannolikhet innebära att en marknad för ECM-tjänster skulle uppstå och att flera olika företag med ECM-tjänster i produktsortimentet skulle kunna etablera sig på marknaden. Inför obligatorisk certifiering av alla ECM som ansvarar för fordonsunderhåll Det certifieringssystem som ERA har utarbetat förslag till kommer bara att gälla ECM som ansvarar för godsvagnsunderhåll. Jag menar därför att som ett första steg så snabbt som möjligt bör börja driva frågan om obligatorisk certifiering av alla ECM för fordonsunderhåll i järnvägssamarbetet inom EU. Att vänta då ändringsdirektivets mjuka stupstock för certifiering av alla ECM träder i funktion är enligt min mening att förspilla värdefull tid. Certifieringskravet bör införas mycket tidigare så att den ännu viktigare frågan om omfördelning av säkerhetsansvaret kan föras upp på agendan. Uppenbara skäl talar för att fordonstillverkaren bör ta ett ansvar för fordonets grundkonstruktion under fordonets hela livscykel. Ett hinder är emellertid att tillverkarens intresse för grundkonstruktionen fortlever endast så länge fordonet möter en efterfrågan på marknaden, så länge det är säljbart. Men som en konsekvens av de förändringar som äger rum på marknaden med helt nya mönster för både upphandling och tillverkning av järnvägsfordon framstår det som alltmer troligt att detta ansvar måste komma att ligga på tillverkaren. Jag föreslår därför att frågan om fordonstillverkarens ansvar för grundkonstruktionen, inklusive upprätthållande av kompetens att bedöma t. ex. ombyggnader och moderniseringar och för de säkerhetsaspekter som sammanhänger med detta studeras vidare. Frågan bör föras upp på gemenskapsnivå och utvecklas i lämpliga fora. Om det skulle visa sig omöjligt att lägga ett utökat ansvar för fordons grundkonstruktion på tillverkarna är ett alternativ att låta ECM för fordonsunderhåll överta det inom ramen för en femte ECM-delfunktion. Genom uppdelningen av järnvägen i transportverksamhet och infrastruktur har järnvägsföretaget blivit den som är primärt ansvarig gentemot transportkunden. Men det betyder inte att infrastrukturförvaltaren helt kan undgå ansvar för brister i infrastrukturen. Förhållandet mellan järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare regleras genom CUI-bilagan till COTIF. Jag föreslår därför att tar initiativ till förhandlingar inom OTIF så att medlemsstaterna kan ratificera CUI eller att initiativ tas till att skapa EU-regler som täcker de frågor som behandlas i CUI. Ett alternativt sätt att lösa problemen med ansvaret för person- och sakskador som orsakas av brister i infrastrukturen kan vara reglering i nationell lagstiftning. Det finns inga formella hinder för en sådan lösning även om en EU-gemensam lösning under alla omständigheter vore att föredra. Inrätta ECM för infrastrukturunderhåll Små infrastrukturförvaltare har varierande förmåga och intresse av att ta det ansvar som sammanhänger med uppgiften att vara infrastrukturförvaltare. En möjlighet att skapa en utveckling i riktning mot ett mera professionellt handhavande av förvaltaruppgifterna kan vara införa ett ECM-system för underhåll av infrastrukturanläggningar på liknande sätt som för fordonsunderhåll. Jag föreslår att inom ramen för det europeiska järnvägssamarbetet tar initiativ för att sprida och vinna uppslutning kring idén om ECM för infrastrukturunderhåll. Förslaget bör naturligtvis vidareutvecklas och preciseras och på sedvanligt sätt behandlas av medlemsstaterna i en gemensam process. Jag föreslår i detta betänkande att certifiering ska omfatta alla ECM för fordonsunderhåll. I mitt förslag om att inrätta ECM för infrastrukturunderhåll ligger också underförstått att även sådana ECM bör certifieras. Men jag har också föreslagit att man ska lägga ett offentligrättsligt säkerhetsansvar på ECM som ansvarar för underhåll av En sådan åtgärd förändrar på ett väsentligt sätt förhållandet mellan järnvägsföretag och ECM. Om man lägger ett offentligrättsligt ansvar på ECM kommer ECM att få en position som är helt jämförbar med järnvägsföretagets. De båda kategorierna blir parallellställda i ansvarshänseende och det förändrar enligt min mening det synsätt man bör tillämpa när det gäller tillstånd och certifiering. Vår diskussion i delbetänkandet (SOU 2010:61) om certifiering av ECM för godsvagnsunderhåll fördes under förutsättningen att ansvaret för säkerhetsansvaret fortsatt låg hos järnvägsföretaget. Eftersom ECM med mitt förslag kommer att jämställas med järnvägsföretaget och för den delen också med infrastrukturförvaltaren när det gäller ansvar för säkerheten är frågan om det inte vore rimligt att dessa tre aktörer också hade en gemensam husse i form av Transportstyrelsen. Enligt min mening bör det då vara Transportstyrelsen som utfärdar erforderliga tillstånd för att bedriva respektive verksamhet. Transportstyrelsen bör även utöva tillsyn över verksamheterna. På detta sätt skulle vi få en gemensam tillsynsmyndighet med ett s.k. överinseende tillsynsansvar för järnvägssystemet. I det fall ECM för infrastrukturunderhåll inrättas bör motsvarande övervägande göras beträffande den kategorin. 1 Uppdrag och arbetssätt Av kommittédirektiven, vilka återfinns i sin helhet i bilaga 1, framgår att utredningsuppdraget är delat i två steg. I det första steget ska utredningen föreslå hur tre nya EU-direktiv bör genomföras i svensk rätt. De direktiv som avses är: det nya driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG), direktivet om ändring av driftskompatibilitetsdirektivet (2009/131/EG) samt direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG). Denna första del av uppdraget redovisades i delbetänkandet Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järnvägssystem (SOU 2010:61). I det andra steget ska utredaren bedöma om strukturen i dagens reglering av ansvar för järnvägssäkerheten är ändamålsenlig sett i ett längre tidsperspektiv. I förekommande fall ska utredaren översiktligt ange hur ansvaret för järnvägssäkerheten bör struktureras för att på ett bättre sätt förena målsättningarna att bibehålla och utveckla järnvägssäkerheten respektive att åstadkomma effektivisering av järnvägen som trafikslag genom marknadsdrivna förändringar. Bakgrunden är att regeringen för att kunna påverka utvecklingen av EU:s transport- och järnvägspolitik bl.a. behöver ett kunskapsunderlag som belyser effekterna av nuvarande struktur på järnvägssäkerhetsreglering. Särskilt intressant är att få belyst om ansvaret för en säker järnvägsverksamhet endast kan bäras av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, vilket dagens reglering utgår från. Utredaren ska studera om denna fördelning är nödvändig för att bibehålla, och utveckla, järnvägssäkerheten eller om den utgör ett onödigt hinder för effektiva marknadslösningar i olika delar av järnvägssystemets värdekedja. Studien ska utföras mot bakgrund av vunna erfarenheter och jämförelser med andra relevanta trafikslag ska göras. Uppdragets andra steg ska enligt direktiven redovisas i utredningens slutbetänkande, . Huvuddelen av arbetet är utfört av utredningens ordförande och sekreterare samt av konsulter som varit anlitade för specifika uppgifter. Till utredningen har en expertgrupp bestående av sju personer varit knuten. Gruppens sammansättning var bl.a. avsedd att täcka ett så brett spektrum av järnvägsverksamheten som möjligt. I gruppen har ingått experter från Transitio, Transwaggon, , , Transportstyrelsen, Tågoperatörerna och . Härigenom har utredningen haft tillgång till kunskap och erfarenheter från närmast berörda myndigheter, tågoperatörer på både gods- och persontransportsidan, från fordonsinnehavare, fordonstillverkare, underhållsleverantörer samt fordonsuthyrare. Vi har under arbetet med delbetänkandet genomfört fyra sammanträden med expertgruppen och under arbetet med slutbetänkandet likaså fyra sammanträden. Mellan mötena har fortlöpande kontakter upprätthållits genom e-mail samt genom telefonkonferenser med delar av expertgruppen. Under arbetets gång har vi i enlighet med direktiven haft samrådsmöten med Transportstyrelsen, , , och SWEDAC. Då de förslag vi framförde i delbetänkandet kunde påverka privata företag ekonomiskt har vi också samrått med Näringslivets har meddelat att de inte har några synpunkter med anledning av utredningens förslag eller den konsekvensanalys som gjordes med anledning av förslagen. Med Transportstyrelsen har vi haft fyra formella samrådsmöten samt fortlöpande kontakter både med Transportstyrelsens expertgruppsledamot och andra tjänstemän med kunskaper om de frågor utredningen arbetat med. Dessa kontakter har varit till stort stöd i vårt arbete. Samråd med har skett genom samrådsmöte i och genom en telefonkonferens. Representanter från har även medverkat vid de workshops vi anordnat samt vid det branschrådsmöte som Transportstyrelsen arrangerade och där frågor med anknytning till vårt utredningsuppdrag behandlades. Med SWEDAC samrådde vi kring frågor om ackreditering av certifieringsorgan för företag som vill bli enheter som ansvarar för underhåll, ECM. Samrådet resulterade i skarpa förslag som framlades i delbetänkandet. Samrådet med var inriktat på frågor om överlappningar mellan järnvägssäkerhetsregelverket och arbetsmiljöregelverket, möjligheterna för och verkets motsvarigheter i andra medlemsstater att bedriva ett proaktivt arbete i samband med godkännandeprocesser av fordon och framtagning av tekniska specifikationer för driftskompatibilitet, TSD samt arbetsmiljöfrågor inom ramen för den sociala dialogen. Vi har också samrått med Europeiska järnvägsbyrån, ERA särskilt i frågor om ECM och det förslag till EU-förordning om ECM som ERA arbetat med . Chefen för har besökt oss och utredningens sekreterare har besökt ERA på deras kontor i i . Vi har genom ERA även fått kontakter i och som vi besökt för att informera oss om hur man i dessa länder ser på frågan om fördelningen av järnvägssäkerhetsansvaret. Vi har haft samrådsmöten med ett stort antal företag och organisationer inom järnvägsbranschen som varit berörda av de frågor vi utrett. Vi har besökt , , Alstom, Transitio, Interfleet, EuroMaint, DSB , Tågoperatörerna, , , , , Transwaggon, SweMaint och . Vi har stämt av vårt arbete med vår uppdragsgivare samt haft löpande kontakter via telefon- och e-mail. Vi har i syfte att bredda diskussionen om de frågor vi utrett också anordnat två endagars workshops till vilka företag och organisationer inbjudits att sända företrädare. Den ena workshopen handlade om ECM-frågan, den andra om fordonsgodkännande. Genom dessa worksshops kom vi i kontakt med ytterligare företag och organisationer inom branschen. På mötena gav vi information om vårt arbete och de frågor vi utredde. Deltagarna gavs tillfälle att framföra synpunkter på vårt arbete och de förslag vi presenterade. arrangerade Transportstyrelsen ett branschrådsmöte med ett fyrtiotal deltagare från olika delar av järnvägsbranschen. En av punkterna på agendan handlade om fördelningen av säkerhetsansvaret. Utredningen var inbjuden att delta och punkten hade förberetts av utredningen i samråd med Transportstyrelsen. I syfte att skaffa information om hur man ser på järnvägssäkerhetsansvaret och fördelningen av ansvaret i och företog utredningen studieresor till dessa länder. och hör vid sidan av till de länder i där avregleringen av järnvägsverksamheten kommit långt och har lett till en allt större organisatorisk uppdelning av olika funktioner i järnvägssystemet. Uppdelningen har öppnat för flera aktörer att vid sidan av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare bedriva verksamhet i olika delar av värdekedjan. I besöktes , DfT och tillsynsmyndigheten Regulation, . Båda placerade i . I besöktes Ministerie van Verkeer en Waterstaat i . Besöken förbereddes genom frågor som översändes i förväg. har utredningens ordförande varit inbjuden till kundmöten som arrangerats av Interfleet respektive av SweMaint i samarbete med . Båda sammankomsterna var välbesökta och diskussionerna i anslutning till föredragen har tillfört utredningen värdefulla synpunkter. Vi har som stöd för vårt arbete anlitat konsultföretagen samt docent för att utföra vissa uppdrag och bidra till utredningen med sin specialkunskap om bl.a. ECM, järnvägssäkerhetens organisation och ansvarsregleringen inom sjöfart och luftfart. Mitt uppdrag redovisas i två betänkanden. Den första delen av uppdraget, den som ovan kallas steg 1, har, som redans sagts, redovisats i delbetänkandet Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järnvägssystem, SOU 2010:61. Steg 2 redovisas i detta slutbetänkande. Uppgiften i de två stegen skiljer sig åt på många sätt som man kan säga att det också finns länkar som förenar dem. Utan att i steg 1 ha haft möjlighet att konkretisera hur den nya ECM-institutionen bör utformas i hade det t. ex. varit svårt att finna svar på de frågor som behandlas i steg 2. Den största skillnaden uppgifterna emellan är att vi i steg 1 skulle lämna förslag till hur tre nya EU-direktiv skulle införas i svensk rätt, dvs. föreslå författningsförslag, medan vi i steg 2 skulle ta fram ett kunskapsunderlag och endast översiktligt lämna förslag på vägar att gå vidare för att utforma svenska ståndpunkter för det fortsatta arbetet på Europanivå. Denna skillnad återspeglas i redovisningen i hur texterna i de två betänkandena är utformade. 2 Tillvägagångssätt och hypoteser De flesta inser att det är uteslutet att en myndighetsfunktion såsom Transportstyrelsen självständigt skulle kunna hållas ansvarig för styrning och uppföljning av all verksamhet som påverkar säkerheten inom järnvägssystemet i . Dagens regelverk fördelar ansvaret för järnvägssäkerheten på två aktörer; infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. I nästa led i ansvarskedjan anser således fortfarande lagstiftaren att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska ha förmåga att ta fullt ansvar för respektive verksamhet och kunna hantera de risker som kräver samverkan dem emellan. Av egen erfarenhet vet jag att det är svårt för små järnvägsföretag att ta sitt ansvar för järnvägssäkerheten. Det arbete som utredningen har bedrivit har också visat att det förhåller sig på detta sätt. Det behöver inte nödvändigtvis innebära en säkerhetsrisk då de inblandade aktörerna i de flesta fall besitter erforderlig kompetens. Men det kan innebära ett etableringshinder. Det kan också hämma kreativiteten och nya affärslösningar. Jag konstaterade därför ganska tidigt under arbetet att dagens fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret inte är ändamålsenlig i den bemärkelsen att det borde finnas större möjligheter för små järnvägsföretag att ta sig in på marknaden med en känsla av att de faktiskt tar sitt föreskrivna ansvar på ett tillfredsställande sätt. Det finns också en liknande situation på infrastruktursidan. Det är då framförallt inte fråga om att undanröja etableringshinder utan snarare att skapa affärsmöjligheter och möjligheter till att få in fler företag som arbetar med infrastrukturförvaltning och underhåll av infrastruktur. Frågan är därför om inte ansvaret på ett ordnat sätt måste kunna distribueras vidare bland aktörerna inom järnvägssystemet till dem som utövar verksamheten och som har reella förutsättningar att När uppgifterna som påverkar säkerheten fördelas bland flera aktörer, måste även spelreglerna för att hantera ansvarsfrågan tydliggöras och tas upp till omprövning. Jag har därför gjort bedömningen att utredningen i vart fall bör titta på olika sätt att dela upp säkerhetsansvaret för att se om det finns möjligheter att skapa en än mer ändamålsenlig lagstiftning som ger goda förutsättningar för en konkurrenskraftig järnväg. En analys av fördelningen av säkerhetsansvaret kan göras på flera olika sätt. Jag har valt att identifiera och beskriva två tillvägagångssätt eller metoder som jag bedömt möjliga att tillämpa. Det ena har jag kallat kund-leverantörsfokuserat och det andra funktionellt. De slutsatser man kan komma fram till kan påverkas av vilken analysmetod man använder. Därför är det viktigt att här föra en kortfattad diskussion om de båda metoderna samt motivera det val jag gjort mellan dessa båda metoder. Mitt uppdrag är att belysa effekterna av nuvarande struktur av EU- rättens reglering av järnvägssäkerhetsansvaret. I synnerhet ska jag se över om denna reglerings grundstruktur – att ansvaret för att järnvägsverksamheten bedrivs säkert endast kan bäras av infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag – är nödvändig för att bibehålla och utveckla järnvägssäkerheten, eller om den utgör ett onödigt hinder för tillskapande av effektiva marknadslösningar i olika led i järnvägens värdekedja. Mitt uppdrag är således att titta på det offentligrättsliga ansvar som fyller en preventiv funktion dvs. det järnvägssäkerhetsansvar som ställer krav på verksamhetsutövarna att organisera och genomföra verksamheten på ett sådan sätt att skador och olyckor förebyggs. Det är emellertid viktigt att det finns en samklang mellan det offentligrättsliga ansvaret att förebygga olyckor och det civilrättsliga ansvaret att utge ersättning för skador och förluster. Föreligger sådan samklang kan den offentligrättsliga säkerhetsregleringen och de civilrättsliga bestämmelserna om ansvar och ersättning för skador till följd av olyckor i transportverksamheten komma att samverka i skadeförebyggande syfte. Jag har därför i min text även översiktligt redogjort för den civilrättsliga regleringen och de kopplingar och problem som kan uppstå vid bristande samklang mellan dessa samt berört de arbeten som pågår i på detta område. Under arbetets gång har jag även på olika sätt blivit uppmärksammad på inträdeströsklar som i och för sig inte beror på fördelningen av säkerhetsansvaret. I vissa fall har jag ändå valt att ta med dessa i mitt betänkande. Jag kommer i genomgången av ansvaret för järnvägssäkerheten och i diskussionen kring en möjlig omfördelning av det att utgå från fyra grundläggande hypoteser. De kommer att vara en form av verktyg jag använder för att öppna upp de kärnfrågor som utredningsuppdraget ställer mig inför. Järnvägsmarknaden kan och måste vidareutvecklas. Det finns ingen väg tillbaka till det nationella monopolet och den monolitiska strukturen. Marknaden kan påverkas av förändringar i de offentligrättsliga regelverken. Ansvaret för järnvägssäkerheten kan delas upp och det kan bäras av flera aktörer. En ny fördelning av ansvaret för järnvägssäkerheten kan befordra en ytterligare utveckling av järnvägsmarknaden Järnvägsverksamheten kan beskrivas som ett produktionssystem där olika enheter och företag levererar de insatstjänster som krävs för att producera den tjänst som är hela systemets slutprodukt och som köps och konsumeras av slutkunden. Denna slutprodukt är transporttjänsten antingen i form av en resa eller en godstransport och slutkunden är resenären eller transportköparen i det fall det rör sig om godstrafik. En lång rad företag och organisationer är verksamma inom olika delar av systemet. Strukturen är hierarkisk, om man ser den ur ett kundleverantörsperspektiv. Leverantörer som är specialiserade på en eller flera deluppgifter verkar på olika nivåer i systemet och levererar tjänster vidare till andra aktörer, högre upp i systemet. Verksamheten knyts ihop uppe på toppen där produktionen och leveransen av slutprodukten sker. Analysmetoden fokuserar intresset till relationerna mellan de olika aktörerna i systemet. Struktur och organisation framstår som mindre intressant. För att kunna leverera slutprodukten, järnvägstransporten, krävs att många deltjänster levereras antingen i förväg eller i direkt anslutning till leveransen av transporten. Betydelsen av att hela leverantörskedjan fungerar är särskilt stor i tjänsteproducerande verksamheter som järnvägstransporter. Produkten levereras och konsumeras simultant, dvs. den konsumeras som den levereras. Det sker i vad som ibland brukar kallas sanningens ögonblick. Det finns inga möjligheter att stanna upp en sådan produktionsprocess och korrigera misstag eller kvalitetskontrollera produkten vid någon kontrollavdelning innan den levereras till kunden. Det är sanningens ögonblick som gäller och då måste allting fungera. Kvalitetsstyrning i ett tjänsteproducerande system handlar därför om de förebyggande åtgärder man vidtar för att försäkra sig om att alla produktions- och leveransförutsättningar är på plats och av rätt kvalitet inför sanningens ögonblick. Är de det kan man förvänta sig att produkten får den kvalitet man avtalat och att kunden blir nöjd med leveransen. Till dessa produktions- och leveransförutsättningar hör bland annat välutbildad och kunnig personal som känner till sina arbetsuppgifter och vad som förväntas av dem. Hit hör också väl underhållna fordon som inte stannar ute på spåret, en framkomlig infrastruktur men också tydliga rutiner och instruktioner samt klar fördelning av befogenheter och ansvar. I ett system som syftar till att leverera en gemensam slutprodukt är det viktigt att alla delleveranser är väl definierade och att det finns regler för hur leveranserna ska gå till, när och var leverans ska ske, kvalitetsnivå etc. I de gamla monolitiska systemen var dessa delleveranser definierade i interna föreskrifter. Banavdelningen hade till uppgift att underhålla spåret, maskinavdelningen att underhålla fordonen och trafikavdelningen att leverera transporttjänsten. Olika stödfunktioner hade till uppgift att underlätta utförandet. Verksamhetsplaner och budgetramar angav inriktning och vilka ekonomiska resurser som var tillgängliga för att utföra uppgifterna. Cheferna för de olika enheterna och avdelningarna bar ett ansvar inför den högsta ledningen att verksamheten bedrevs på föreskrivet sätt och att fastställda mål uppnåddes. Sanktioner var sällan inskrivna i de interna regelverken, men det fanns alltid möjlighet att byta ut chefer eller förändra organisationer som inte förmådde leverera. Dagens järnvägssystem har en annan struktur. En lång rad företag och organisationer är verksamma inom olika delar av produktionssystemet. Verksamheten knyts ihop på toppen av pyramiden. Där finns det företag som står för slutleveransen och det är järnvägsföretaget. Järnvägsföretaget, eller med en i sammanhanget mer adekvat benämning, transportören, möter slutkunden och leverans sker. Det dokument som reglerar relationen mellan transportören och kunden är tågbiljetten om det rör sig om en persontransport och transportavtalet om det gäller godstrafik. Lika viktiga som avtalet mellan transportör och transportkund är de olika avtal som reglerar leveranserna mellan aktörerna längre ner i systemet. I en situation där den traditionella monolitiska strukturen ersatts med konkurrerande och samverkande företag blir underleverantörsavtalen avgörande för att systemet ska fungera. Där måste alla leveransvillkor definieras; när, hur och var, kvalitet, pris, randvillkor m m. Där bör även finnas regleringar som anger fördelningen av ansvaret om leveransen skulle fallera. Detta till skillnad från det monolitiska systemet där det alltid fanns en högsta sista instans som kunde fatta avgörande beslut eller ändra beslut som fattats på lägre nivå. Den styrmekanismen finns inte i den nya marknadsdrivna strukturen och därför blir underleverantörsavtalen så viktiga. i ett top-bottom-perspektiv, dvs. uppifrån och ner är det viktigt att krav som ställs på transportören, i de fall han är beroende av underleverantörerna, förs ner i systemet till den som faktiskt utför den aktuella tjänsten. Avtalsvillkor som formulerats mellan parterna högst uppe i systemet måste skrivas in i de underleverantörsavtal som reglerar delleveranserna. Annars blir risken stor att krav inte blir uppfyllda och att transportören förlorar möjligheten att styra underleverantörerna att leverera det som kunden har efterfrågat.