sou · GZB382 · 2011-12-07 00:00:00 — Ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg Utredningen om förorening från fartyg SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och om det är lämpligt föreslå en ny lag. Även den nuvarande förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg skulle som en följd härav ses över. Utredaren skulle undersöka möjligheten att, om det är praktiskt möjligt, införa likartade grundläggande bestämmelser i lagen som finns i fartygssäkerhetslagen (2003:364). Utredningen har vidare haft i uppdrag att föreslå hur de problem som kan uppstå när Transportstyrelsen låter verkställa en åtgärd på bekostnad av fartygets redare eller ägare då ägare är okänd eller saknar tillgångar kan motverkas. I uppdraget ingick också att överväga om lagen i alla dess delar ska bli tillämplig även för fritidsbåtar samt att se över sanktionssystemet i lagen i syfte att göra det enklare och mer effektivt. Till utredare förordnades fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. rättssakkunniga , departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet , kanslirådet , sektionschefen , Transportstyrelsen, och verksjuristen , . entledigades fr.o.m. och fr.o.m. förordnades rättssakkunniga som expert. entledigades fr.o.m. och fr.o.m. förordnades departementssekreteraren som expert. Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om förorening från fartyg (N 2010:07). Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven ha redovisats . Genom tilläggsdirektiv (dir 2011:75) har regeringen förlängt tiden för redovisning till . Jag får härmed överlämna betänkandet Ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg. Uppdraget och dess genomförande .............................. Utredningen om befogenheter................ Sjörätten och havsrätten .......................................................... Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg ................ Förbud mot förorening från fartyg......................................... Mottagning av avfall från fartyg.............................................. Fartygs konstruktion m.m. ..................................................... Särskilda åtgärder mot förorening........................................... Förordningen om åtgärder mot förorening från fartyg .... Förbud mot förorening från fartyg....................................... Mottagning av avfall från fartyg ............................................ Särskilda åtgärder mot vattenförorening .............................. En ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg.......... Behov av att öka lagens tillgänglighet ................................... Kort om regler.................................................. Skälen till varför lagen inte arbetades in i ......... förhållande till annan lagstiftning................... 7.4Miljööverdomstolens dom i mål nr M Förbud mot förorening från fartyg............................... Förbud mot utsläpp av skadliga flytande ämnen i bulk....... Förbud ...mot utsläpp av skadliga ämnen i förpackad form Förbud ......................................mot utsläpp av toalettavfall Förbud ..........................................mot utsläpp av fast avfall 8.6.4 ..................................Förbränning ombord på fartyg Mottagning .................................................av avfall 9.1.2Europaparlamentets och rådets direktiv /59/EG av om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester ......................... Konstruktion certifikat och besiktning......................... Konstruktion och drift m.m.................................................. 10.2.2 Svensk rätt ................................................................... Dagböcker och andra handlingar........................................... Utsläpp av olja ........................................................................ Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg................. 12.1.3 Svensk rätt ................................................................... 12.1.4 De svenska bestämmelsernas tillkomst ..................... Nyttjandeförbud vid brister i fartygs konstruktion, utrustning och drift................................................................ Skyldigheter för redare........................................................... Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare ...215 Kvarhållande tills betalning sker............................................ Ökad tillsyn för att minska problemen?............................... Transportstyrelsens finansiering av tillsynen på 13.4.2 Nuvarande finansiering .............................................. Finansiering av förslaget........................................................ 13.5.1 Redares eller ägares allmänna ansvar ......................... 13.5.2 Särskilt om oljeskador ................................................ 14.2.4 Vem ska besluta om vattenföroreningsavgift............ Vilka berörs av förslaget ........................................................ Ekonomiska konsekvenser för staten................................... Förslag till lag om åtgärder mot förorening från fartyg ..... Enligt våra direktiv har vi haft att se över lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och, om det är lämpligt föreslå en ny lag. Även den nuvarande förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg skulle som en följd härav ses över. Utredningen har också haft i uppdrag att undersöka möjligheten att, om det är praktiskt möjligt, införa likartade grundläggande bestämmelser om tillsynen i lagen, som finns i fartygssäkerhetslagen (2003:364). Utredningen har vidare haft i uppdrag att föreslå hur de problem som kan uppstå när Transportstyrelsen låter verkställa en åtgärd på bekostnad av fartygets redare eller ägare då ägare är okänd eller saknar tillgångar kan motverkas. Slutligen har i uppdraget också ingått att överväga om lagen i alla dess delar ska bli tillämplig även för fritidsbåtar samt att se över sanktionssystemet i lagen i syfte att göra det enklare och mer effektivt. Lagen innehåller genom sin konstruktion som ramlag ett stort antal bemyndiganden. Bemyndigandena har i vissa fall nyttjats av regeringen som i förordningen utfärdat bestämmelser och i vissa fall bemyndigat Transportstyrelsen (tidigare ) att utfärda föreskrifter. Avsaknaden av grundläggande bestämmelser om bland annat förbud mot utsläpp av andra skadliga ämnen än olja och mottagning av annat avfall än oljeavfall i lagen gör det svårt att som enskild genom att bara läsa lagen få ens en grundläggande uppfattning om vad som gäller i stort. Det är vidare ägnat att skapa förvirring när förbud mot att släppa ut olika skadliga ämnen återfinns i lag, förordning och slutligen i myndighetsföreskrifter beroende på vilket ämne det är fråga om. Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg ska därför, enligt vår uppfattning, ersättas med en ny lag som disponeras på ett tydligare sätt än . I den nya lagen om åtgärder mot förorening från fartyg ska de grundläggande förbuden mot utsläpp av skadliga ämnen från fartyg finnas. ska i så stor utsträckning som möjligt andra grundläggande bestämmelser finnas i lagen. Av lagen ska direkt framgå att olja, skadliga flytande ämnen i bulk, toalettavfall och fast avfall inte får släppas ut från fartyg inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon samt att sådan ämnen inte heller får släppas ut från svenska fartyg inom andra vattenområden. nämns särskilt i förbudet mot att släppa ut olja. Omnämnandet är en rest från äldre lagstiftning när det fortfarande fanns fritt hav i . Det saknas skäl att särskilt peka ut när det gäller förbudet mot att släppa ut olja. Grundläggande undantag från förbuden i lagen mot att släppa ut skadliga ämnen, dvs. utsläpp som är nödvändiga för att tillgodose fartygets säkerhet eller rädda liv till sjöss, ska framgå direkt av lagen. Övriga undantag från förbuden mot utsläpp som följer av MARPOL om driftsmässiga, tillåtna utsläpp är mycket tekniska till sin natur och delvis knutna till i vilket vattenområde utsläppen sker. Undantagen kan med fördel ges av Transportstyrelsen. Bestämmelserna om förbränning ombord på fartyg finns i Transportstyrelsens föreskrifter. Förbudet mot förbränning av avfall ombord på fartyg inom Sveriges sjöterritorium, som följer av Helsingforskonventionen, är så grundläggande att det ska finnas i lagen. Bestämmelser om förbränning av fartygsgenererat avfall i övrigt ska ges av Transportstyrelsen. Övriga bestämmelser för att begränsa luftföroreningar kan, beroende på att de är mycket tekniska till sin natur, överlämnas till Transportstyrelsen att genomföra. MARPOL:s bestämmelserna om högsta svavelinnehåll i bränsle har genomförts i svensk rätt med stöd av . Därigenom har genomförandet av MARPOL blivit svårare att överblicka. Dessa problem kommer att förstärkas när reglerna om utsläppskontrollområden får genomslag genom att fler utsläppskontrollområden utses. Det saknas skäl att behandla bestämmelserna om högsta tillåtna svavelhalt i fartygs bränsle annorlunda än i övrigt utan det är snarare ägnat att leda till missförstånd. Regler om högsta tillåtna svavelhalt i fartygs bränsle kan enligt vår bedömning ges med stöd av lagen om åtgärder mot förorening från fartyg utan att ge avkall på skyddet för miljön. Det bör därför övervägas om inte om högsta tillåtna svavelinnehåll bör genomföras med stöd av lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om förbud mot utsläpp av andra skadliga ämnen än de som anges i lagen. Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg med tillhörande förordning och föreskrifter innehåller ett stort antal bestämmelser som syftar till att driften och framförandet av fartyg ska ge så liten miljöpåverkan som möjligt. Detta uppnås förutom genom bestämmelser om vad som är tillåtet i fråga om utsläpp även genom omfattande och mycket detaljerade tekniska bestämmelser om fartygs tekniska utrustning och konstruktion Utöver ovan nämnda krav på fartygs konstruktion, utrustning och drift finns det omfattande regelverk för säkerställa att alla fartyg har tillräcklig styrka, täthet, stabilitet och styrförmåga med hänsyn till användningen av fartyget. Dessa regler bygger på ett stort antal internationella konventioner, avtal och EU rättsakter, varav den mest grundläggande är sjösäkerhetskonvention (SOLAS). SOLAS reglerar grundläggande frågor om konstruktion och drift av fartyg, livräddningsutrustning, brandskydd m.m. De regler om konstruktion, utrustning och drift som finns för att skydda miljön är utformade på sådant sätt att de kraven inte inverkar menligt på sjösäkerheten. och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg gäller parallellt. Det är således exempelvis möjligt för en kommun att om miljökvalitetsnormer inte uppfylls ingripa med stöd av tillsynsbestämmelser och allmänna hänsynsregler mot fartyg även om dessa redan uppfyller de krav som ställs på fartygen i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Det är inte lämpligt att man med stöd av ställer sådana krav på ett fartygs konstruktion eller tekniska utrustning som kan komma att inverka menligt på sjösäkerheten och frågan om roll i förhållande till lagen har därför övervägts. Den rimlighetsavvägning som ska ske enligt 2 kap. 7 § , är emellertid en tillräcklig garanti för att krav som äventyrar sjösäkerheten inte ställs och det saknas därför skäl att ändra den nuvarande ordningen. Transportstyrelsen har i detta sammanhang en central roll som expertmyndighet i samband med att frågor som rör fartyg prövas av miljömyndigheterna. Bestämmelser om anordningar för mottagning och behandling av avfall är uppdelade mellan lag och förordning. Detta innebär att regelverket är svåröverskådligt. Reglerna ska istället så långt det är möjligt finnas i den nya lagen. Av lagen ska framgå att -fartyg är skyldiga att lämna iland allt sådant avfall från fartyg som det är förbjudet att släppa ut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen dock inte lastrester om det inte är särskilt föreskrivet. -samtliga hamnar ska ha mottagningsanordningar för att ta emot annat avfall än barlastvatten eller tankspolvätska från fartyg som det är förbjudet att släppa ut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. -no-special-fee-systemet gäller allt avfall som hamnar är skyldiga att ta emot. Regler om konstruktion, utrustning och drift av fartyg är grundläggande för arbetet att förebygga och begränsa utsläpp av skadliga ämnen. Reglerna om konstruktion, utrustning och drift är mycket tekniska och detaljerade. Det ska – som – överlämnas till Transportstyrelsen, som besitter nödvändig sakkunskap, att meddela nödvändiga föreskrifter om fartygs konstruktion, utrustning och drift. Lagens bestämmelser om konstruktion utrustning och drift ska därför vara kvar oförändrade. Förordningens bestämmelse om att fartyg som inte uppfyller ställda krav inte får användas till sjöfart är dock så viktig att den ska ges i lag. Certifikat visar att fartyg uppfyller reglerna om konstruktion, utrustning och drift och är ett grundläggande led i arbetet att säkerställa att fartyg uppfyller ställda krav. I lagen ska det finnas bestämmelser om vilka fartyg som ska ha internationellt oljeskyddscertifikat och internationellt föroreningsskyddscertifikat för transport av skadliga flytande ämnen i bulk. Av lagen ska det framgå att om ett fartyg, som ska ha ett sådant certifikat, saknar det, ska fartyget inte få användas till sjöfart. Bestämmelser om övriga certifikat som ska finnas ombord ska det ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela. Dagböcker rörande hanteringen av skadliga ämnen ombord är viktiga för att säkra bevisning om vad som hänt ombord på fartyget. Kravet på att andra handlingar såsom manualer och beredskapsplaner ska finnas är också av betydelse för att säkerställa att skadliga ämnen hanteras på ett korrekt sätt. Skyldigheten att föra oljedagbok och lastdagbok ska framgå direkt av lagen. Vilka övriga dagböcker som ska föras och vilka handlingar rörande hanteringen av skadliga ämnen som ska finnas bör överlämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva. ingen eller den myndighet regeringen bestämmer ska ha möjlighet att föreskriva att utländskt fartyg på svenskt sjöterritorium eller i svensk ekonomisk zon ska föra dagböcker och ha andra handlingar rörande hanteringen av skadliga ämnen. Vi föreslår att fritidsfartyg ska omfattas av lagens utsläppsbestämmelser. Fritidsfartyg ska därmed även omfattas av förbudet att släppa ut olja från fartyg. Konsekvenserna för båtlivet om förbudet tillämpas fullt ut på fritidsbåtar med traditionella tvåtaktsmotorer blir dock mycket stora. Utsläppet av olja som följer med avgaserna till tvåtaktsmotorer av traditionell typ ska därför inledningsvis undantas från förbudet. Transportstyrelsen bör ges i uppdrag att i samråd med och Havs- och vattenmyndigheten överväga om det finns behov av föreskrifter som beaktar behovet av att skydda särskilt känslig miljöer. Föreskrifterna kan exempelvis innebära att det inom vissa känsliga områden och tider är krav på att använda alkylatbränsle eller t.o.m. totalförbud mot att använda traditionella tvåtaktsmotorer. Myndigheterna måste i detta arbete också beakta båtlivets betydelse för att erbjuda naturupplevelser och rekreation. Vi föreslår att Transportstyrelsen liksom ska vara bemyndigad att meddela tekniska och driftsmässiga föreskrifter och vara tillsynsmyndighet. När det gäller det möjligheten att utöva tillsyn över eller ingripa mot utländska fartyg på territorialhavet eller i ekonomisk zon saknas det skäl att göra andra begränsningar i den rätten än de som klart följer av havsrättskonventionen. Nuvarande reglering av inspektion av utländska fartyg i territorialhav och ekonomiska zon tas bort för att tydliggöra Transportstyrelsens och roller när det gäller att säkerställa efterlevnaden av lagens bestämmelser av utländska fartyg som befinner sig i territorialhav eller inom ekonomiska zon. ges istället uttrycklig rätt att om det skett ett utsläpp av skadliga ämnen eller föreligger omedelbar fara för utsläpp från ett utländskt fartyg, som befinner sig under genomfart av territorialhav eller inom svensk ekonomiska zon, att inspektera fartyget om det finns grundad anledning att anta att svenskt territorium, svenskt luftrum eller svenska intressen i övrigt kan komma att skadas i avsevärd mån. Bestämmelsen blir därmed tydligare kopplad till de fall då det är aktuellt att vidta särskilda åtgärder mot utländska fartyg för att förhindra förorening enligt 7 kap. 5 § den nuvarande lagen. möjlighet att ingripa mot utländska fartyg som befinner sig på territorialhavet ska vidgas till att omfatta fall när det finns grundad anledning att anta att fartyget inom territorialhav har överträtt bestämmelser i lagen eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Bestämmelsen ska enligt ordalydelsen i artikel 220.2 havsrättskonventionen bara gälla överträdelser som skett under genomfart av territorialhavet. Bestämmelserna om särskilda åtgärder mot förorening i 7 kap. lagen ger tillsynsmyndigheten kraftiga och effektiva verktyg för att hindra att fartyg som utgör en fara för miljön sätts i trafik. Bestämmelserna i 7 kap. lagen ska därför vara kvar men kompletteras med en möjlighet för tillsynsmyndigheten att: -förbjuda ett fartygs avgång eller vidare resa, om det inte tillhandahålls för tillsyn och -meddela förelägganden att avhjälpa även mindre brister i fartygets konstruktion, utrustning eller drift. ska vidare få förelägga redare eller i vissa fall lastägare att låta undersöka ämnen eller material som används på fartyget eller ingår i dess last och att tillhandahålla prov för sådan undersökning. Motsvarande skyldighet gäller i fråga om tekniska anordningar på fartyget. Undersökning ska bekostas av den redaren eller lastägaren om myndigheten inte beslutar att kostnaden helt eller delvis ska ersättas av statsmedel. Enligt 7 kap. 9 § den nuvarande lagen får Transportstyrelsen i vissa fall låta verkställa en åtgärd för att förhindra eller minska ett utsläpp av skadliga ämnen på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Det finns emellertid inget särskilt finansieringssystem för de fall då fartyget saknar känd ägare eller då ägaren saknar tillgångar. Utredningen ska analysera gällande finansieringssystem och föreslå hur de problem som kan uppstå då fartyget saknar känd ägare eller då ägaren saknar tillgångar kan motverkas. Ökad tillsyn skulle inte på ett effektivt sätt minska kostnaden för att vidta åtgärder på ägarnas eller redarnas bekostnad. Situationer kan uppstå där det krävs att åtgärder vidtas enligt lagen utan att tillsynen brister. En stor del av de tillbud som sker inom sjöfarten beror på den mänskliga faktorn eller yttre faktorer som det är svårt att motverka genom en förbättrad tillsyn. Transportstyrelsen saknar särskild finansiering för kostnader för att vidta åtgärder på ägarens eller redarens bekostnad. Transportsstyrelsen är hänvisad till att finansi- era de åtgärder som vidtas för att verkställa åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare genom myndighetens ramanslag. Om Transportstyrelsen måste ingripa för att förhindra att det släpps ut olja eller något annat skadligt ämne från ett fartyg och detta medför stora kostnader för myndigheten måste regeringen i det enskilda fallet skyndsamt överväga om ytterligare medel måste tillskjutas myndigheten. Vi föreslår att Transportstyrelsen ska disponera ett särskilt anslag för kostnader som uppkommer när Transporstyrelsen låter verkställa förbud och förelägganden som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa förorening av olja eller annat skadligt ämne från fartyg på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Genom reglerna i 10 kap. sjölagen om ansvar vid utsläpp av olja finns möjlighet för Transportstyrelsen att kräva ägare eller redare på ersättning för de kostnader som Transportstyrelsen haft när styrelsen vidtagit åtgärder på ägare eller redares bekostnad för förebygga eller begränsa förorening som belastar det föreslagna anslaget. Reglerna i 10 kap. sjölagen omfattar emellertid endast oljeskada genom beständig mineralolja. Ett framtida tillträde till HNS- konventionen och bunkerkonventionen och genomförandet av försäkringsdirektivet kommer att förbättra det allmännas möjlighet att erhålla ersättning för åtgärder som vidtas för att förhindra eller begränsa förorening. Det lagförslag som vi lämnar innebär att det i 2–5 kapitlet lagen har skett en omfattande omdisponering av regelverket. I det stora hela har vi eftersträvat att de övergripande handlingsreglerna ska återfinnas i lagen vilket inneburit att vi lyft upp ett antal bestämmelser från förordningen och föreskrifter till lagen. Vi har även bedömt att vissa bestämmelser i förordningen istället kan ges i myndighetsföreskrifter. Vid denna bedömning har vi varit medvetna om konsekvensen av flytta en handlingsregel till föreskrift och straffsanktionen för överträdelser i sådant fall bara kan innehålla böter. Handlingsregler som har föreskrivits på lägre normgivningsnivå än regeringen ska inte längre vara förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan. Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare gå igenom de myndighetsföreskrifter som stöder sig på lagen och bedöma om det i dessa finns handlingsregler som bör vara straffsanktionerade med fängelse i straffskalan. Berörda myndigheter får i det föreskriftsarbete som blir följden av vårt förslag gå igenom de handlingsregler som finns i föreskrifterna och bedöma om de behöver vara straffsanktionerade med fängelse i straffskalan och föreslå att de handlingsreglerna meddelas av regeringen. Vi föreslår vidare att en överträdelse av förbudet mot att använda fartyg som inte uppfyller kraven på konstruktion, utrustning och drift till sjöfart som är obetydlig i förhållande till det intresse som är avsett att skyddas genom bestämmelsen bör betraktas som ringa och undgå ansvar. Det geografiska området där vattenföroreningsavgift kan komma att påföras bör enligt vår mening följa det grundläggande förbudet mot utsläpp av olja som vi föreslår. Det innebär att tillämpningsområdet för vattenföroreningsavgiften kommer att ändras. Svenska fartyg kan komma att påföras vattenföroreningsavgift för utsläpp varthelst det sker. Fartyg oavsett nationalitet påförs vattenföroreningsavgift för utsläpp inom svenskt sjöterritorium och ekonomisk zon. Vi föreslår att fritidsfartyg ska omfattas av förbudet mot utsläpp av olja. Det är dock förknippat med stora svårigheter att utse den som ska ha strikt ansvar för ett fritidsfartygs utsläpp av olja. Vattenföroreningsavgift ska därför inte påföras fritidsfartyg som bryter mot förbudet att släppa ut olja. Vi har övervägt möjligheten att utöka tillämpningsområdet för vattenföroreningsavgift till att gälla även utsläpp av andra skadliga ämnen än olja. Det är svårt att schablonmässigt uppskatta den skada som utsläpp av andra skadliga ämnen än olja innebär. Vi bedömer därför att vattenföroreningsavgift inte bör utgå vid utsläpp av andra skadliga ämnen än olja. Om potentialen i institutet företagsbot förverkligas fullt ut när det gäller överträdelser av lagen minskar behovet av andra administrativa sanktioner.