sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — att följa en rörelsereglering som är baserad på Tjänstepen- sionsdirektivet. Skäl för utredningens förslag: Som framgått ovan innebär infö- randet av den nya försäkringsrörelselagen att den enda svenska regleringen av tjänstepensionsinstitut som meddelar tjänstepensions- försäkringar har tagits bort, även om äldre tjänstepensionsinstitut (tjänstepensionskassorna) får fortsätta att bedriva sin verksamhet enligt lagen om understödsföreningar som längst intill utgången av . Att det finns två delvis överlappande EU-direktiv som reglerar det som vi i kallar tjänstepensionsverksamhet åter- speglas alltså inte längre i svensk rätt efter denna tidpunkt. En uppenbar nackdel med en sådan ordning är att svenska före- tag inte längre kommer att ha möjlighet att utnyttja det ena av två regelverk på EU-nivå, vilket bl.a. torde innebära en nackdel för de svenska företagen i förhållande till utländska leverantörer av tjänste- pensionslösningar. Ytterligare en nackdel är att en sådan reglering skulle innebära ett definitivt ställningstagande till förmån för ett av två regelverk, i då oklarhet gäller kring i vart fall vilken reglering som kommer att gälla för tjänstepensionsinstitut. Vid en samlad bedömning anser utredningen att det är rimligt att den svenska regleringen även innehåller en reglering för baserad på Tjänstepensions- 2009/10:246 s. 526–527. Med en sådan lösning återspeglas den faktiska före- komsten av två olika regelverk på EU-nivå i den svenska regle- ringen, vilket enligt utredningen är det tyngsta argumentet för utredningens förslag. I avsnitt 6.1.3–6.1.5 redovisas utredningens bedömningar och närmare överväganden i några av de mer grund- läggande frågeställningarna. 6.1.3Två för tjänstepensionsverksamhet är möjliga Utredningens bedömning: Regleringarna i Tjänstepensions- direktivet respektive Solvens II-direktivet är båda möjliga att använda som grund för regleringen av svensk tjänstepensions- verksamhet. Skäl för utredningens bedömning: Inledningsvis kan det konsta- teras att definitionen av livförsäkring i Solvens II-direktivet och definitionen av pensionsförmån i Tjänstepensionsdirektivet i allt väsentligt beskriver samma typ av produkt, jfr. Beskrivningar av produkten i EU-direktiven förmån som betalas ut med och/eller dödsfall anledning av uppnådd pensions- ålder eller förväntat uppnående för att komplettera livförsäkring, förmåner som betalas ut [] i särskilt försäkring mot person- form av utbetalningar vid döds- skada inklusive arbetsoförmåga, fall, invaliditet eller upphörande försäkring mot dödsfall på grund av anställning eller i form av av olyckshändelse och försäk- bidrag eller tjänster som till- ring mot invaliditet förorsakad handahålls vid sjukdom, medel- av olyckshändelse eller sjukdom Det som i sak skiljer en (tjänste)pensionsförmån enligt Tjänstepen- sionsdirektivet från en livförsäkring i Solvens II-direktivet är att en (tjänste)pensionsförmån alltid har sin grund i en överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare och tillhandahålls av ett tjänste- pensionsinstitut, medan en livförsäkring tillhandahålls av ett för- säkringsföretag och kan ha sin grund i en sådan överenskommelse. Eftersom det på EU-nivå finns delvis överlappande definitioner finns det också enligt utredningen två tillgängliga regelverk som båda kan användas som grund för den svenska regleringen. Enligt utredningen ger även tidigare svenska ställningstagande stöd för utredningens bedömning. för genomför- andet av Tjänstepensionsdirektivet ansågs tjänstepensionskassorna vara tjänstepensionsinstitut som försäkringsbolagen ansågs lyda under försäkringsdirektiven, trots att de båda företagsform- erna i sak meddelar samma typ av tjänstepensionsförsäkringar. Enligt utredningen finns det vidare visst stöd för utredningens uppfattning i det genomförande av Tjänstepensionsdirektivet som gjorts i andra länder. Det kan här noteras att det av tillgängliga översikter av hur direktivet har genomförts framgår att det i , och är möjligt för ömsesidiga för- säkringsbolag att bedriva verksamhet enligt reglering baserad på Tjänstepensionsdirektivet eller på försäkringsdirektiven.24 I den franska lagstiftningen får försäkringsbolagen själva välja huruvida de ska tillämpa reglering baserad på Tjänstepensionsdirektivet eller reglering baserad på livförsäkringsdirektivet.25 Slutligen bör det här nämnas att det av skäl 9 i Tjänstepensions- direktivet framgår att medlemsstaterna när det gäller den andra pelaren bör ha det fulla ansvaret för den roll och funktion som de olika institut som tillhandahåller tjänstepensionsförmåner har, t.ex. branschtäckande pensionsfonder, företagspensionsfonder och liv- försäkringsföretag. Enligt utredningen får detta tolkas som att medlemsstaterna har frihet att, inom de ramar som finns i direkti- ven, utforma regleringen av tjänstepensionsverksamhet efter de sär- skilda förutsättningar som finns i de enskilda länderna. Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att svensk tjänste- pensionsverksamhet kan bedrivas såväl enligt en reglering som 24Accompanying document to the towards adequate, sustainable and safe European pension systems, (COM 2010) 365 final s. 13–34. 25Accompanying document to the towards adequate, sustainable and safe European pension systems, (COM 2010) 365 final s. 31. bygger på Tjänstepensionsdirektivet som enligt en reglering som bygger på Solvens II-direktivet. 6.1.4Båda regleringarna är lämpliga Utredningens bedömning: De båda regleringarna på EU-nivå är båda lämpliga som grund för regleringen av svensk tjänste- pensionsverksamhet. Skälen för utredningens bedömning: En i och för sig rimlig utgångspunkt i den uppkomna situationen är att all tjänstepen- sionsverksamhet bör regleras enligt det regelverk som är mest lämpligt, vare sig det regelverket är Solvens II-direktivet eller Tjänstepensionsdirektivet. Om Solvens II-direktivet vid en samlad bedömning kan anses vara en mer lämplig reglering för svensk tjänstepensionsverksamhet än regleringen i Tjänstepensionsdirekti- vet skulle slopandet av den svenska regleringen av tjänstepensions- institut möjligen kunna accepteras. Enligt utredningen har frågeställningen ett nära samband med regleringens syfte. Det kan här noteras att utredningen ställer sig bakom de syften med regleringen av tjänstepensionsverksamhet som angavs vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet, dvs. en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital och ett säkerställande av ett fullgott skydd för förmånstagare till pension. Det angavs vidare att en effektiv förvaltning av kapitalet också bidrar till att arbetsgivarna får rimliga kostnader för sina pensions- åtaganden, vilket ökar incitamenten att erbjuda tjänstepensions- förmåner och därmed indirekt gynnar arbetstagarna. Utredningen delar också denna bedömning. Enligt utredningen är det inte möjligt att på ett objektivt sätt avgöra om den ena regleringen är bättre än den andra, utifrån de syften som enligt ovan bör styra regleringen. För det första är den slutliga kalibreringen av solvenskraven i Solvens II ännu inte klar. För det andra är de framtida solvenskraven för tjänstepensions- institut föremål för översyn. För det tredje finns det oklarheter kring vilka effekter ett even- tuellt framtida införande av en s.k. försäkringsgaranti26 kan komma att få på den faktiska skyddsnivån i de olika regelverken. Bestämmelserna om försäkringsgaranti kan komma att tillämpas olika på försäkringsföretag och tjänstepensionsföretag. För det fjärde kan , i ljuset av Solvens II- direktivets kalibrering, kalibrera om kapitalkraven i Trafikljuset. Till detta kommer att Tjänstepensionsdirektivet – till skillnad mot Solvens II-direktivet – är ett principbaserat minimiharmoniserings- direktiv, vilket skapar ett större utrymme för hänsynstagande i den svenska regleringen till de nationella särdrag som finns på det svenska tjänstepensionsområdet. På kort sikt kan det visserligen konstateras att många av kraven, däribland kapitalkraven, är högre ställda i Solvens II-direktivet än i Tjänstepensionsdirektivet. Enligt utredningen är det dock inte möjligt att på något mer objektivt sätt fastställa att det ena regel- verket är mer lämpligt än det andra på . Skillnaden mellan regleringen i Tjänstepensionsdirektivet och regleringen i försäkringsdirektiven har ökat genom införandet av Solvens II, men kan åter komma att minska i samband med över- synen av Tjänstepensionsdirektivet. Jämför här också diskussio- nerna kring en s.k. försäkringsgaranti.27 Enligt utredningen måste dock utgångspunkten vara att Tjänstepensionsdirektivet rimligen är skräddarsytt för just tjänstepensionsområdet. Vad som sagts talar enligt utredningen med styrka mot en lösning där all svensk tjänstepensionsverksamhet tvingas in i det ena eller det andra regelverket. Enligt utredningen skapas de bästa förutsättningarna för såväl en effektiv förvaltning av tjänstepen- sionskapitalet som ett gott skydd för dem som är beroende av tjänstepensionsförmåner genom att möjligheten behålls för svenska företag att även fortsättningsvis kunna välja mellan att följa en rörelsereglering baserad på försäkringsdirektiven (som fr.o.m. finns samlad i Solvens II-direktivet) eller följa en rörelsereglering som är baserad på Tjänstepensionsdirektivet. 26En försäkringsgaranti är ett system som – helt eller delvis – ersätter försäkringstagare och andra ersättningsberättigade för sådana förluster som kan uppkomma i händelse av insolvens. 27EU-kommissionens vitbok om försäkringsgaranti, Guarantee Schemes, COM (2010) 370. 6.1.5Utnyttjandet av den s.k. optionen i Tjänstepensionsdirektivet Utredningens förslag: ska inte längre28 utnyttja den s.k. optionen i Tjänstepensionsdirektivet, dvs. tillämpa vissa av bestäm- melserna i Tjänstepensionsdirektivet på sådan tjänstepensions- verksamhet som bedrivs av livförsäkringsbolag. Rörelseregleringen för sådan tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av ett svenskt försäkringsföretag ska fullt ut följa de bestämmelser som införs i försäkringsrörelselagen till följd av Solvens II-direktivet. Skäl för utredningens förslag: Utredningen föreslår att inte längre ska utnyttja den s.k. optionen i Tjänstepensionsdirekti- vet, eftersom effekterna av att utnyttja optionen blir väsentligt annorlunda i den regelmiljö som kommer att gälla när Solvens II- direktivet har trätt i kraft, jämfört med vad som gällde vid genom- förandet av Tjänstepensionsdirektivet. Till skillnad mot vad som gällde vid genomförandet av Tjänste- pensionsdirektivet skulle ett utnyttjande av optionen inte innebära samma reglering för försäkringsföretag och tjänstepensions- institut. Om optionen utnyttjas ska försäkringsföretagen i sin tjänstepensionsverksamhet tillämpa regleringen i Tjänstepensions- direktivet när det gäller bestämmelserna om bl.a. avsättningar och placeringar, men regleringen i Solvens II-direktivet när det gäller kapitalkraven och de krav som finns i pelare II och pelare III. får visserligen liknande reglering som den som gäller för försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet när det gäller avsättningar och placeringar, men tjänstepensionsinsti- tuten ska fortfarande tillämpa de kapitalkrav som gäller enligt Sol- vens I.29 Till skillnad mot vad som gällde vid genomförandet av Tjänste- pensionsdirektivet skulle ett utnyttjande av optionen kunna sägas innebära ett onödigt krav på dubbla regelverk för försäk- ringsföretagen, eftersom en ordning med i någon mening akt- samma beräkningar av de försäkringstekniska avsättningarna och 28Utredningen föreslår dock att optionen ska fortsatt utnyttjas , se kapitel 23. 29Detta beror på att Tjänstepensionsdirektivet kommer att hänvisa till kapitalkraven i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (Solvens I-krav) även efter det att Solvens II- direktivet i övrigt har ersatt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, jfr. artikel 303 i Solvens II-direktivet. kvalitativa placeringsregler kommer att gälla även utan ett utnytt- jande av optionen. Ytterligare ett argument mot ett fortsatt utnyttjande av optio- nen är att den hittillsvarande regleringen med dubbla regelverk inom ett och samma företag inte är optimal, bl.a. på den grunden att den separation av verksamheterna som ska göras medför svårig- heter för tillsynen och inte är alldeles enkel att upprätthålla i prak- tiken. Det noteras att den särskilda metod för beräkning av solvens- kapitalkravet för aktierisk för företag som erbjuder pensionsför- måner som finns i Solvens II-direktivet30, kan utnyttjas även om inte utnyttjar optionen i Tjänstepensionsdirektivet.31 Effekten av att optionen inte utnyttjas är att särregleringen av tjänstepensionsverksamhet i försäkringsrörelselagen måste slopas, eftersom den bygger på ett utnyttjande av optionen. I praktiken betyder detta att tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av ett försäkringsföretag fullt ut kommer att följa de bestämmelser om försäkringsverksamhet som finns i Solvens II-direktivet. Huru- vida en viss tjänstepensionsförsäkring ska anses vara liv- eller skadeförsäkring kommer att avgöras enligt Solvens II-regleringen. 6.1.6Pensionsstiftelser och andra tryggandeformer m.m. Utredningens bedömning: En översyn av regleringen av pen- sionsstiftelser och andra tryggandeformer ingår inte i utred- ningens uppdrag. Skäl för utredningens förslag: Vid genomförandet av Tjänstepen- sionsdirektivet ansågs även pensionsstiftelserna vara tjänstepen- sionsinstitut. Eftersom pensionsstiftelserna i svensk rätt fungerar som en form av pant ansågs emellertid merparten av bestämmel- serna i tjänstepensionsdirektivet inte vara tillämpliga. De bestäm- melser som ansågs vara tillämpliga, bl.a. bestämmelser om infor- 30Metoden (durationsbaserad aktiekursrisk) behandlas närmare i kapitel 8. 31Av artikel 304 b) framgår att får tillåta att metoden används av livförsäkrings- företag som erbjuder pensionsförmåner som är knutna till att någon går i pension eller förväntar sig att gå i pension och där premierna för dessa förmåner är skattemässigt avdrags- gilla. Ett utnyttjande av metoden förutsätter att alla tillgångar och motsvarande skulder separeras samt förvaltas och organiseras skilt från försäkringsföretagets övriga verksamhet, att verksamheten endast bedrivs i hemlandet och att den genomsnittliga durationen på skulderna överstiger . mation och tillsyn, genomfördes genom ändringar i Tryggande- lagen. Utredningen har gjort bedömningen att en översyn av regleringen av pensionsstiftelser inte ingår i utredningsuppdraget. Vid genomförandet av Tjänstepensionsdirektivet uttalade reger- ingen32 att syftet med det då aktuella lagstiftningsarbetet var att införa moderniserade regler för de institut som redan förvaltade tjänstepensionskapital men som dittills inte hade omfattats av EG- rättslig reglering. Det angavs att Tjänstepensionsdirektivet regle- rade sådana finansiella institut som ännu inte var föremål för gemen- skapsreglering (se skäl 12), och att direktivet inte öppnar för till- lämpning av reglerna på exempelvis banker och värdepappersbolag, även om sådana institut i och för sig också skulle kunna trygga tjänstepensionsutfästelser. Utredningen delar den bedömning som regeringen då gjorde, och det bör här understrykas att utredningens förslag inte öppnar för tjänstepensionsinstitut i form av banker eller värdepappers- företag. Utredningens förslag innebär endast att den gemensamma regleringen av sådan tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av försäkringsbolag och tjänstepensionskassor och som bygger på Tjänstepensionsdirektivet bryts ut och placeras i en särskild lag om tjänstepensionsrörelse. Den nya regleringen gäller – i likhet med den nuvarande regleringen – endast för sådana tjänstepensions- institut som står för någon form av försäkringsåtagande. Kravet på formell omvandling till tjänstepensionsföretag är endast en nöd- vändig konsekvens av att regleringen nu renodlas. Den möjlighet som skapas att starta helt nya tjänstepensionsföretag motsvaras av den möjlighet som finns att starta ett nytt försäkringsföretag som endast bedriver tjänstepensionsverksamhet, och den äldre möjligheten att bilda en ny tjänstepensionskassa. Tryggande genom avsättning i balansräkning är uttryckligen undan- tagen från Tjänstepensionsdirektivet, se artikel 2.2 e), och behand- las därför inte i detta betänkande. 2004/05:165 s. 100. 6.1.7Flexibla möjligheter att övergå till att omfattas av annan reglering Utredningens förslag: Det ska införas flexibla möjligheter för försäkringsföretag som vill övergå från att omfattas av försäk- rings- eller understödsföreningsregleringen till att omfattas av den nya tjänstepensionsregleringen, och för tjänstepensions- företag som vill övergå från att omfattas av den nya tjänstepen- sionsregleringen till att omfattas av försäkringsregleringen. Skäl för utredningens förslag: Utredningens förslag till framtida reglering av tjänstepensionsverksamhet förutsätter tillgång till smi- diga lösningar för de företag som – för sin tjänstepensionsverk- samhet – vill övergå från försäkringsregleringen till att den nya lagen om tjänstepensionsverksamhet. Det måste också finnas möjlighet för tjänstepensionskassor, som bedriver verksamhet enligt lagen om understödsföreningar med stöd av särskild över- gångsreglering, att övergå från understödsföreningsregleringen direkt till den nya lagen om tjänstepensionsverksamhet, dvs. utan mellan- liggande övergång till försäkringsrörelselagen. Utredningen anser att det dessutom måste vara möjligt för före- tag som regleras enligt den nya lagen att kunna övergå till försäk- ringsregleringen. Företag som i anslutning till införandet av den nya regleringen väljer att bedriva sin verksamhet enligt lagen om tjänstepensionsverksamhet, som bygger på det nuvarande Tjänste- pensionsdirektivet, ska alltså enligt utredningen ha möjlighet att välja att i stället bedriva verksamheten enligt försäkrings- rörelselagen, som då kommer att bygga på Solvens II-direktivet. Utredningens närmare förslag till flexibel reglering kring möj- ligheten för företag att övergå till att omfattas av en annan regle- ring behandlas i avsnitt 17. Frågor kring tidpunkten för ikraftträdande av de nya reglerna och behovet av särskild övergångsreglering behandlas i avsnitt 23. 6.2Undantag beroende på typ av verksamhet Av utredningsdirektiven33 framgår att utredningen dels ska analysera arten, storleken och omfattningen av de försäkringsföretag på den svenska marknaden som undantas från direktivets obligatoriska 33 Kommittédirektiv 2010:14, Nya solvensregler för försäkringsföretag, s. 13. tillämpning, dels föreslå hur man bör reglera verksamheten för dessa företag, särskilt när det gäller hur solvensreglerna och till- synen över dem ska anordnas. De undantag från tillämpningsområdet som finns i Solvens II- direktivet har av utredningen delats in undantag beroende på typ av verksamhet respektive undantag beroende på storlek. I detta avsnitt behandlas undantag beroende på typ av verksamhet och i avsnitt 6.3 behandlas undantag beroende på storlek. Undantagen från Solvens II-direktivets tillämpningsområde bero- ende på verksamhet gäller bl.a. lagfästa socialförsäkringssystem, viss form av skadeförsäkringsverksamhet, assistansverksamhet och ömsesidiga företag som bedriver en särskild form av skadeförsäk- ringsverksamhet med full återförsäkring. Det finns också undantag för vissa former av livförsäkringsverksamhet och för organisationer som tillhandahåller en viss form av försäkringsförmåner vid döds- fall. Slutligen finns det också undantag för vissa former av återför- säkring undantag för återförsäkringsföretag som har upphört med att teckna nya återförsäkringsavtal . Försäkringsrörelselagen (FRL) innehåller bestämmelser om försäk- ringsrörelse som drivs av svenska försäkringsföretag. Försäkrings- rörelse får bara drivas efter tillstånd. Lagen gäller inte försäkrings- rörelse som drivs enligt andra författningar än FRL. Försäkrings- rörelse kan t.ex. drivas av försäkringsanstalter som inrättas av staten, men dessa faller alltså utanför tillämpningsområdet för FRL. Det finns inte någon definition i FRL av vad som är försäkringsrörelse, men det finns en möjlighet att ansöka om förhandsbesked hos om huruvida det krävs tillstånd för en planerad verksamhet. kan under vissa förutsättningar bevilja undan- tag från FRL i enskilda fall (dispenser). Förutsättningarna för undan- tag är olika för skade- respektive livförsäkringsrörelse. Undantag kan beslutas för exempelvis organisationer som inte ger ut ersätt- ning med mer än en summa som motsvarar en genomsnittlig begravningskostnad för lokala skadeförsäkringsbolag som bara med- delar assistans i form av naturaförmåner och som har en årlig premieinkomst som inte överstiger . undantag från FRL är utformade med hänsyn till bestämmelserna i försäkringsdirektiven. I Solvens II-direktivet anges särskilda typer av verksamhet som är undantagen från direktivet. Undantagen gäller för; direkt försäkring som omfattas av ett lagfäst socialförsäkrings- system, verksamhet som utövas av ömsesidiga understödsinstitut där förmånerna varierar med tillgången på medel som bidragen utgörs av fasta belopp, verksamhet som drivs av sammanslutningar som inte är juridiska personer och vars ändamål är att tillhandahålla försäkring utan betalning av eller upprättande av försäkringstekniska avsättningar, exportkreditförsäkring för statens räkning, med statlig garanti eller med staten som försäkringsgivare, viss form av assistansförsäkring, skadeförsäkringsverksamhet bedriven av ömsesidiga företag där det finns en viss form av avtal som omfattar full återförsäkring eller liknande, viss form av företagsanknuten verksamhet som gäller vid döds- fall eller vid nedläggning av verksamheten, försäkringsförmåner tillhandahållna av organisationer som endast tillhandahåller dessa vid dödsfall och där förmånerna inte över- stiger den genomsnittliga begravningskostnaden för en avliden, samt återförsäkring som till fullo är garanterad av staten. 34 Kapitaliseringsverksamhet, eng capital redemption är en form av verksamhet med fast- ställd varaktighet och storlek mot betalning av ett engångsbelopp eller fastställda periodiska inbetalningar och som grundas på försäkringstekniska beräkningar. Formen har i inte ansetts innehålla försäkringsrisk (Prop. 1992/93:257 om ändrad lagstiftning för försäkrings- verksamhet med anledning av , s. 106 ff). Utredningens förslag: FRL ska inte gälla för 1.försäkringsrörelse som drivs enligt andra författningar än denna lag, 2.organisationer som endast tillhandahåller ersättning vid dödsfall om ersättningen är begränsad till en genomsnittlig begravningskostnad, eller 3.lokala skadeförsäkringsbolag som endast meddelar försäkring enligt 2 kap. 13 § första stycket klass 18 (assistans) i form av naturaförmåner och vilkas årliga premieinkomst inte överstiger ett belopp som motsvarar . Skäl för utredningens förslag: I artiklarna 3 och 5–12 i Solvens II- direktivet undantas vissa särskilt angivna typer av verksamhet, tjänster och organisationer från direktivets tillämpningsområde. Artiklarna 3, 5–9, 11 och 12 ingår i den s.k. konsolideringen och utredningen lämnar därför inga förslag till ändrad reglering i dessa delar, jfr. utredningens överväganden i kapitel 5, förutom vad avser assistansförsäkring. Det kan noteras att undantagen i artiklarna 3, 5.4 och 11 – som bl.a. torde omfatta premiepensionsverksamhet, den typen av verksamhet som avser statlig exportkreditförsäkring, verksamhet som bedrivs genom , annan statlig garantiverksamhet eller liknande och återförsäkringsverksamhet som garanteras fullt ut av staten – täcks in av bestämmelsen i 1 kap. 1 § FRL om att lagen inte gäller för försäkringsrörelse som drivs enligt andra författningar än FRL. Med andra författningar torde avses författningar om statlig verksamhet, socialförsäkring, premiepension, kredit- och garantiförordning, förordning för garantier i , , Sida, m.m.