sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — Utredningen har efterfrågat synpunkter från intresseorganisa- tionerna, tolkcentralerna och tolkarnas arbetstagarorganisationer kring vilken modell som de anser är mest resurseffektiv och ändamålsenlig, men inte riskerar att påverka tolk- kvaliteten negativt. Eftersom tolkanvändarnas behov varierar mycket , ställs det höga krav på organisationens förmåga att öka och minska kapaciteten. Att komplettera en organisation med tillsvidareanställda tolkar med upphandlade tolkbolag är därför i regel nödvändigt för alla tolktjänstverksamheter. Generellt finns ett önskemål från de primära tolkanvändarna om att kunna välja utförare – såväl bolag eller organisation som enskilda tolkar – i högre utsträckning än . Erfarenheterna från Landstingen i och , som tillämpar en renodlad upphandlingsmodell, är i många avseenden positiva – län hade exempelvis initialt efter omorganisationen en låg tolkbrist. Det finns dock en kritik från tolkar som menar att systemet lett till att några få stora bolag dominerar och att det enda alternativet för många tolkar är att bli underleverantör på dessa bolags villkor. Arbetstagarorganisationerna har till utredningen framfört uppfattningen att arbetsvillkoren i vissa avseenden försämrats till följd av upphandlingsmodellen, med ökad prispress och effektivi- tetskrav. En annan vanligt förekommande synpunkt att det behövs anställda tolkar för att kunna garantera att alla typer av tolkuppdrag blir genomförda, synnerhet i regioner med glesbygd och längre avstånd. Även om en tolktjänstmyndighet i ett upphandlingsunderlag kan ställa krav på tolkbolag att acceptera även t.ex. korta uppdrag med långa restider, visar erfarenheterna att dessa ekonomiskt mindre attraktiva uppdrag kan vara svåra att hitta tolkar till. En annan aspekt som lyfts fram av tolkarna själva handlar om tolkarnas arbetsvillkor och anställningsförhållanden. Det finns tolkar som av olika skäl inte vill ha en privat arbetsgivare eller starta eget tolk- bolag. Om detta är det enda alternativet efter en omorganisation finns risken att verksamma, utbildade och erfarna tolkar lämnar yrket, vilket kan leda till tolkbrist. Utredningens samlade bedömning efter att ha inhämtat och analyserat olika underlag och synpunkter i denna fråga, är att en ny tolktjänstmyndighet bör kombinera anställda på de orter där myndigheten har enheter med upphandlade tolkföretag. Genom anställda tolkar säkerställs att alla typer av tolkuppdrag blir utförda. Det kan också vara ändamålsenligt att integrera förmedlingstjänst- och distanstolkningsverksamhet med ordinarie tolkverksamhet i en reguljär organisation på ett antal orter, vilket ytterligare talar för att komplettera upphandlingsmodellen med anställda tolkar. Förmedlings- tjänst- och distanstolkningsverksamheten kan dessutom med fördel placeras i regioner med ett svagare underlag av tolkanvändare för att säkerställa arbetstillfällen och kontinuitet även i dessa regioner. Hur avvägningen mellan antalet anställda och upphandlade tolkar bör göras, är en fråga som bör aktualiseras och fastställas i ett eventuellt senare skede. Det beror också på i vilken utsträckning LOV kommer att tillämpas (se avsnitt 6.3). 6.2En ny lag om tolktjänst Utredningens förslag: Den tolktjänst som Tolktjänstmyndig- heten ska ha skyldighet att erbjuda barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska regleras i en ny lag om tolktjänst. Den föreslagna lagen är utformad som en skyldighetslag. Bestämmelsen om vardagstolkning i 3 b § HSL ska upphöra att gälla. Skälen för förslaget: I kommittédirektiven anges att utredningen ska belysa för- och nackdelar med att reglera tolkverksamheten på annat sätt jämfört med nuvarande bestämmelse i HSL. Utred- ningen ska även se över hur nuvarande lagstiftning fungerar i relation till andra bestämmelser och vilka preciseringar som behövs för att tydliggöra ansvarsfördelningen. Slutligen ska utredningen se över om betalningsansvaret kan förtydligas och förenklas och vid behov lämna författningsförslag. Nuvarande reglerad och oreglerad tolktjänst inom vissa samhälls- områden ska erbjuda dem som är bosatta inom eller som är kvarskrivna enligt 16 § FBL och stadigvarande vistas där, tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Vardagstolkningen regleras i 3 b § HSL. Arbetsförmedlingen kan bevilja särskild insats för hörselskadade vilket innebär ekonomiskt stöd till kostnaderna med högst för tolk åt barndomsdöva, personer med dövblindhet, vuxen- döva och hörselskadade som tar del av utbildning inom ett företag. Stödet är reglerat i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. I samma förordning regleras även stödet till personligt biträde. Med rikstolktjänst avses tolkning som utförs när personer med dövblindhet, döva och hörselskadade som förtroendevalda i sina riksorganisationer utför uppdrag av riksövergripande karaktär. Rikstolktjänst finansieras i sin helhet av statsbidrag till Stiftelsen . Rikstolktjänst är inte reglerat i lag eller förordning. När en myndighet har att göra med någon som är allvarligt hörselskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk. Myndig- hetens ansvar framgår av 8 § förvaltningslagen. Dessutom finns det en grundläggande princip som styr tillhanda- hållandet av tolktjänst. Det är ansvars- och finansieringsprincipen som innebär att varje sektor i samhället ska ha ett ansvar för att utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla invånare, inklusive personer med funktionsnedsättning. Om det finns hinder för delaktighet är undanröjandet av dessa en del av ordinarie verksamhet. Kostnaderna för de nödvändiga anpassnings- åtgärderna ska ses som en självklar del av de totala kostnaderna för verksamheten. De ska därför också finansieras som verksamheten i övrigt. Ansvars– och finansieringsprincipen är inte reglerad i en särskild lag. Bestämmelsen om vardagstolkning i HSL Som framgår ovan anges i utredningens kommittédirektiv att utredningen ska belysa för- och nackdelar med att reglera tolk- verksamheten på annat sätt jämfört med nuvarande bestämmelse i HSL. är det /regionen som ansvarar för den största delen av den utförda tolktjänsten genom regleringen i HSL om vardagstolkning. har funktionshinderspolitiken utvecklats från ett medicinskt synsätt, där tonvikten legat vid frågor om vård, behandling och träning, till en fråga om rätten till delaktighet i det samhälle man tillhör. En förutsättning för att de primära tolkanvändarna ska kunna vara delaktiga i samhället är möjligheterna för dessa att använda teckenspråkstolkning, skriv- tolkning, TSS-tolkning och dövblindtolkning. Enligt språklagen, som infördes , har det allmänna en skyldighet att skydda och främja det svenska tecken- språket. Den som är döv, hörselskadad eller är person med döv- blindhet och har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda sig av det svenska teckenspråket. Det ändrade synsättet och införandet av en språklag som ålägger det allmänna att skydda och främja teckenspråket medför att perspek- tivet på tolkanvändarna ändrats från objekt för språkträning till medborgare med teckenspråk som förstaspråk. Med hänsyn härtill anser utredningen att tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet inte bör ses som en hälso- och sjuk- vårdsfråga. Ett sådant synsätt talar för att skyldigheten att erbjuda tolktjänst inte ska finnas i HSL som reglerar hälso- och sjukvård. Denna principiella uppfattning har också föranlett utredningen att i avsnitt 6.1 föreslå att en ny statlig myndighet, Tolktjänst- myndigheten, ska erbjuda tolktjänst, i huvudsak inom de områden som landstingen/regionerna ansvarar för. En sådan tolktjänst kan inte fortsättningsvis regleras i HSL som reglerar landstingens ansvar för hälso- och sjukvård. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen om vardagstolkning ska lyftas ur HSL En särskild lag om tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet Utredningen ska enligt kommittédirektiven se över hur nuvarande lagstiftning fungerar i relation till andra bestämmelser och vilka preciseringar som behövs för att tydliggöra ansvarsfördelningen för tolktjänst. Utredningen har redogjort för gällande regelverk för vardagstolkning och för Arbetsförmedlingens förordning om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga samt för 8 § förvaltningslagen. Utredningen har vidare redogjort för vad som gäller avseende rikstolktjänst och för ansvars- och finansieringsprincipen. Den redovisade kartlägg- ningen i kapitel 3 av gällande regelverk för tolktjänst i de ovan angivna samhällsområdena visar tydligt hur snårigt och svår- tillgängligt regelverket för tolktjänst är. Kartläggningen visar även att det kan förekomma att dessa föreskrifter reglerar tolktjänst för samma situationer och flera myndigheter har ansvaret för samma tolktjänstsituationer. De berörda myndigheterna och landstingen/regio- nerna har till utredningen bekräftat att mycket tid går åt till för- handlingar med andra ansvariga myndigheter och landsting/regioner om vem som ska stå för tolkkostnaden i sådana fall. Kartläggningen visar vidare att det i vissa fall föreligger brist på regelverk för när tolktjänst ska tillhandahållas. Bristen på regelverk försämrar för tolk- användarna när de inte kan hävda huvudmäns ansvar att erbjuda tolktjänst inom dessa samhällsområden. Det föreligger i sådant fall också en risk för godtyckligt tillhandahållande av tolktjänst. Utredningen har i avsnitt 6.1.7 föreslagit att en ny Tolktjänst- myndighet ska bildas. Om utredningen dessutom skulle föreslå en ny lag som reglerar den tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet som Tolktjänstmyn- digheten ska ha skyldighet att erbjuda, anser utredningen, att regelverket skulle bli mer överblickbart, tydligare och mer förut- sägbart än dagens. Med hänsyn till att det är en enda myndighet som organiserar och förmedlar denna tolktjänst innebär det en likvärdighet för de primära tolkanvändarna, dvs. myndighetens skyldighet att erbjuda tolktjänst kommer att vara densamma oavsett var i landet tolkanvändaren bor. Ett tydligt regelverk i en lag skulle också medföra mer enhetlig och rättssäker tillämpning. Det skulle även tydligt visa statens ansvar och skyldighet att erbjuda tolktjänster. Om regelverket blir mer lättöverskådligt, tydligare och mer förutsägbart är det lättare för den enskilde att tillgodogöra sig hur systemet för tolkverksamheten är uppbyggt. Gränsdragningsproblem och förhandlingar om vilken myndighet eller landsting/region som ska ansvara för och finansiera tolktjänster är resurskrävande och ineffektivt. Då resurserna som är avsatta för tolktjänster är begränsade, krävs att dessa används på ett effektivt sätt och att det av regel- verket är lätt att utläsa vilken myndighet som är ansvarig för den aktuella tolktjänsten. En särskild lag om tolktjänst förenklar vidare för Tolktjänst- myndigheten att erbjuda sådan tolktjänst som regleras i lagen. Genom en särskild lag förtydligas de i lagen angivna situationer när ska erbjuda tolktjänst. Gränsdragnings- situationer för tolktjänst inom många samhällsområden kommer, enligt utredningens bedömning, att minska när det finns en gemensam huvudman som ansvarar för och finansierar tolktjänsten inom dessa samhällsområden. En särskild lag underlättar för att genom råd och stöd bistå andra myn- digheter i tolktjänstfrågor. En gemensam huvudman för tolktjänst och en särskild lag om tolktjänst innebär således att förutsättningarna för att förbättra kunskapen om tolksystemet ökar hos brukarna. Utredningen föreslår därför en ny lag om tolktjänst som reglerar den tolktjänst som ska ha skyldighet att erbjuda. Den föreslagna lagen är utformad som en skyldighetslag. Utredningen har diskuterat och övervägt om de föreslagna bestämmelserna skulle kunna finnas i en förordning istället för i en lag. Med hänsyn till den vikt tolktjänst har för de primära tolk- användarna samt att nuvarande bestämmelser om vardagstolkning finns i en lag, har utredningen beslutat att föreslå en ny lag om tolktjänst. Tolktjänst inom vissa samhällsområden ska inte regleras i den nya lagen om tolktjänst Utredningens förslag innebär att den tolktjänst som den nya tolktjänstmyndigheten ska ha skyldighet att tillhandahålla ska regleras i den nya lagen om tolktjänst. Utredningen kommer i följande avsnitt 6.2.4 föreslå att de statliga och kommunala myndigheterna konsekvent ska tillämpa ansvars- och finansieringsprincipen. Detta medför att det endast är dessa myndigheter som kommer att ansvara för att den primäre tolkanvändaren erbjuds tolktjänst vid kontakt med myndigheten. Sådan tolktjänst kommer således inte att regleras i lagen om tolktjänst. Utredningen har föreslagit undantag från ansvars- och finansieringsprincipen när det gäller tolktjänst vid kontakter med hälso- och sjukvården och i vissa fall när det gäller tolktjänst inom kulturområdet. I utredningens förslag om en ny lag om tolktjänst omfattas inte heller tolktjänst vid utbildning, vare sig inom skolverksamheten som regleras i skollagen, vid högskolor, universitet eller som anordnas av en enskild huvudman. Det enda undantaget är utbild- ning inom arbetsplats som utredningen anser vara tolktjänst i arbetslivet. Utredningen anser att ansvaret för och finansieringen av tolktjänst vid utbildning även fortsättningsvis ska ligga på respektive huvudman. Utredningens förslag: En definition av tolkning ska införas i lagen om tolktjänst. Tolkning ska definieras som översättning eller överföring och samordning av samtal mellan hörande och barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade eller personer med dövblindhet. Skälen för förslaget: Den nya lagen om tolktjänst ska innehålla bestämmelser om den tolktjänst som ska erbjuda de primära tolkanvändarna. Utredningen anser att det i lagen bör finns en definition om vad som avses med tolkning. Det finns många olika former av tolkning. Teckenspråkstolkningen innebär översättning från ett språk till ett annat. Svenskt teckenspråk är ett tecknat språk som används i och som skiljer sig från andra nationella teckenspråk och talad svenska. Svenskt teckenspråk har egen syntax och lexikon samt idiomatiska uttryck. Det svenska teckenspråket är ett gestuellt-visuellt språk vilket innebär att språkliga begrepp uttrycks med kroppen, företrädesvis händer och ansikte, i stället för med rösten. Teckenspråk uppfattas med synen men kan liksom skriven text uppfattas taktilt, dvs. med känseln via händerna. Ett talat språk är vokalt-auditivt enligt samma nomenklatur. Teckenspråkstolkning i handlar i regel om tolkning mellan svenskt teckenspråk och svenska, men kan också förekomma mellan svenskt teckenspråk och andra talade eller tecknade språk t.ex. engelska eller ASL (amerikanskt teckenspråk). Tolkning till och från engelska sker allt oftare inom högre utbildning och vid internationella konferenser. Det kan förekomma att tolkning sker mellan två olika teckenspråk t.ex. när intresseorganisationer bjuder in gästföreläsare från andra länder som använder sitt nationella teckenspråk eller vid internationella seminarier för teckenspråkiga. Tolkningen sker då vanligtvis via ett reläspråk, ofta engelska, som tolkar använder för tolkning till andra nationella teckenspråk. Ett annat exempel är när en nyanländ invandrare som är tolkanvändare anländer till och använder sitt hemlands teckenspråk. Då kan det även behövas teckenspråkiga s.k. relätolkar som översätter från det främmande teckenspråket till svenskt teckenspråk. Dövblindtolkning är ett begrepp som omfattar olika moment och metoder av tolkning. Enligt FSDB:s definition av dövblind- tolkning innebär dövblindtolkning förmedling av både syn- och hörselintryck till personer med dövblindhet. Detta sker genom tre helt integrerade delmoment. Dessa delmoment är tolkning av vad som sägs, syntolkning samt ledsagning. Ledsagning innebär enligt förbundet kvalificerat stöd vid orientering, förflyttning och syntolkning och tolkning av vad som sägs.5 Syntolkning innebär att beskriva bl.a. miljö, personer, händelser, sociala samspel, atmosfär i nära anslutning till ledsagning och tolkning. Några förekommande tolkmetoder vid dövblindtolkning är taktil 5 Tolktrycket 3/2008 s. 8 f. tolkning, (taktilt teckenspråk till en person med dövblindhet), avståndstolkning (visuellt teckenspråk med individuell anpassning av avstånd till en person med dövblindhet), centraltolkning (visuellt teckenspråk till flera personer med dövblindhet som assisteras med taktil tolkning), tydligt tal (med eller utan hörseltekniska hjälp- medel), handalfabetering och bokstavering, samt skrivtolkning (med viss anpassning och med eller utan teknisk utrustning).6 En annan tolkningsmetod är skrivtolkning. Skrivtolkning innebär överföring av talat språk till skrivet språk. sker skrivtolkning från svenskt talspråk till svenskt skriftspråk. Tecken som stöd, TSS, slutligen, är en tolkningsmetod som innebär att tecken för ord lånas från teckenspråket och följer svenskans ordföljd. Denna metod fungerar tillsammans med läpp- avläsning som stöd för att underlätta förståelsen. Utredningen anser att en gemensam definition för de olika tolkningsmetoderna som beskrivits ovan ska finns i lagen om tolktjänst. Utredningen kan konstatera att det finns många upp- fattningar bland tolkanvändare, tolkar och andra aktörer om hur tolkning ska definieras. Utredningen har gjort bedömningen att en definition i lag bör ha en vetenskaplig förankring. Därför har utredningen inhämtat TÖI:s uppfattning i frågan. Efter samråd med TÖI föreslår utredningen därför att tolkning bör definieras som översättning eller överföring och samordning av samtal mellan hörande och barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade eller personer med dövblindhet. Med överföring av samtal avses i definitionen skrivtolkning. Inslag av samordning sker vid all slags tolkning, oavsett metod. Med samordning menas i detta sammanhang att reglera talarnas turtagning. I och med att de som samtalar via tolk i varierande utsträckning kan behöva invänta tolkens översättning, kommer tolken fylla en samordnande funktion. En professionell tolk har lärt sig att reglera turordningen på ett smidigt sätt. Med samtal avses i definitionen både tvåvägskommunikation och när en person håller en monolog, t.ex. vid en föreläsning. I dagens samhälle knyts fler och fler internationella kontakter. Detta gäller självklart även för tolkanvändare. Flera av lands- tingens/regionernas tolkcentraler erbjuder teckenspråks- tolkning och skrivtolkning på andra språk, företrädesvis engelska. 6 DFSB skrivelse Dövblindtolkning – vad är det? bör i möjligaste mån verka för att tolktjänst vid behov kan erbjudas till och från andra talade och tecknade språk. 6.2.2Definitioner av primära och sekundära tolkanvändare Utredningens förslag: Definitioner av primär och sekundär tolkanvändare ska införas i lagen om tolktjänst. Primär tolkanvändare är barndomsdöva, vuxendöva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet som har behov av tolkning. Sekundär tolkanvändare är hörande personer som har behov av tolkning för att möjliggöra samtal med primär tolkanvändare. Skälen för förslaget: Utredningen har, som framgår i analysen i kapitel 5, uppfattningen att både hörande och barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet har ett behov av tolk för att kunna samtala med varandra. Behovet är således ömsesidigt och i en tolksituation är båda parterna tolk- användare. Utredningen avser med primär tolkanvändare barndoms- döva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet som, vid något enstaka tillfälle eller kontinuerligt, efterfrågar tolktjänst. Med sekundär tolkanvändare avser utredningen privatpersoner eller företrädare för verksamheter – offentliga, ideella eller privata – där ett behov av tolkning föreligger för att möjliggöra samtal med icke hörande. För att ytterligare lyfta fram och tydliggöra dessa definitioner bör de framgå i lagen om tolktjänst. Utredningen före- slår därför att definitionerna primär och sekundär tolkanvändare ska framgå av lagen om tolktjänst. 6.2.3Vardagstolkning upphör som begrepp Utredningens förslag: Vardagstolkning ska upphöra som begrepp och ska inte tillämpas. Skälen för förslaget: Vardagstolkning är reglerad i 3 b § HSL. Begreppet vardagstolkning har vuxit fram successivt och omfattar tolktjänst i olika situationer i vardagslivet. Av förarbetena till det utvidgade begreppet vardagstolkning framgår att vardagstolkning innefattar bl.a. tolk vid besök inom såväl privat som offentlig sjukvård (med det förstås även distriktssköterska, arbetsterapeut, sjukgymnast m.m.), vid besök hos tandläkare, försäkringskassa, organ samt olika myndigheter. Tolk kan vidare, enligt förarbetena, behövas för att få rättshjälp eller för att göra viktigare inköp, uträtta bankärenden, delta i information på arbets- platsen, fackliga möten, föräldramöten, körkortsutbildning, för att närvara vid vigsel, dop, konfirmation och begravningar m.fl. liknande situationer. I vardagstolkning ingår även att få tolk vid fritids- och rekreationsverksamhet och i föreningslivet. Det betonas i förarbetena till det utvidgade begreppet vardagstolkning att landstingen i sin praktiska verksamhet ska ge begreppet en sådan innebörd att döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet får sina grundläggande behov av tolktjänst tillgodosedda. Exemplen i propositionen ska ses som vägledande men inte uttöm- mande. Vardagstolkning omfattar även vissa grundläggande tolk- tjänster i arbetslivet. Det uppges i specialmotiveringen att, med tanke på de varierande situationer som kan föreligga både efter enskildas behov och arbetslivets förändringar, är det inte lämpligt att närmare precisera de tillfällen när tolktjänst kan behövas utöver tillfällen som nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller annan arbetsplats.7 har i sin rapport om begreppet vardagstolkning haft målsättningen att klargöra vilken tolktjänst som omfattas av vardagstolkning. I rapporten konstateras att det i vissa delar är oklart vad som omfattas av begreppet vardags- tolkning. uppger att det inte är klart när en myndig- het ska stå för tolkkostnaden och när tolkning ska omfattas av vardagstolkning. Betalningsansvaret styrs i praktiken ofta av vem som ringer och beställer tolken. Om myndigheten beställer tolk är det myndigheten som står för tolkkostnaden men om det är den primäre tolkanvändaren som beställer tolk räknas det i stället som vardagstolkning och står för kostnaden.8 anför vidare i sin rapport att det är oklart vilket ansvar egentligen har när det gäller vardagstolkning i arbetslivet. 1992/93:159 s. 156 f. och 201 f. 8Socialstyrelsen rapport vardagstolkning s. 7 f. och 43 f. insatser ska komplettera arbetsgivarens ansvar, men inte heller arbetsgivarens ansvar är klarlagt.9 Vid utredningens kontakter med representanter för lands- tingens/regionernas tolkcentraler, Arbetsförmedlingen, målgrupp- ernas intresseorganisationer och enskilda tolkanvändare, bekräftas slutsatser att det är oklart vad som ingår i vissa delar av vardagstolkningen. Utredningen har tidigare föreslagit att bestämmelsen om vardagstolkning ska lyftas ur HSL. I ett nästa steg bör därför över- vägas om bestämmelsen i HSL ska införas i sin helhet i den nya lagen om tolktjänst, eller om endast vissa delar av den tolktjänst som omfattas av vardagstolkning ska införas i den nya lagen. Om vardagstolkning i sin helhet inte ska införas i den nya lagen, finns det mycket som talar för att begreppet inte längre ska användas. Att ändra på vad som omfattas av vardagstolkning och föra över begreppet till den nya lagen om tolktjänst kan, enligt utredningens mening, innebära en stor risk för begreppsförvirring och missförstånd. Utredningen kan konstatera att det fortfarande i många delar är oklart vad som innefattas i vardagstolkning.