sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Både kommittéer och särskilda utredare är formellt att betrakta som självständiga myndigheter om än redan från början av tillfällig karaktär. Deras verksamhet styrs särskilt av kommittéförordningen (1998:1474). Av 15 § kommittéförordningen framgår att en utredning ska redovisa konsekvenserna av sina förslag för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I den mån utredningen lägger fram förslag till nya eller ändrade regler, ska också en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen redovisas i betänkandet.59 Däremot finns det inte några regler om hur konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter ska beaktas i utredningsarbetet, inte heller när det gäller eventuella förslag till ny eller ändrad lagstiftning. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande60 kan regeringen däremot i sina utredningsdirektiv ställa krav på att en sådan redovisning ska göras av en kommitté eller särskild utredare. Enligt delegationen visade en sökning som gjorts i rättsdatabaser också att så sker, särskilt med avseende på . 59 Se 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, till vilken 15 a § kommittéförordningen hänvisar. 60 SOU 2010:70, s. 157. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 Hur kommittéer och särskilda utredare hanterar konventionernas betydelse för utredningsuppdraget varierar emellertid ganska stort. Det är inte ovanligt att aktuella konventioner endast redovisas översiktligt till sitt innehåll, utan någon närmare koppling till de överväganden som utredningen har att göra inom ramen för sitt uppdrag. I en del fall lämnas å andra sidan också en mera analyserande redogörelse för konventionsåtagandenas betydelse för utformningen av de egna utredningsförslagen. För att säkerställa att kommittéer och särskilda utredare särskilt uppmärksammar hur deras utredningsuppdrag och överväganden förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, bör en bestämmelse om det föras in i kommittéförordningen. Det är, enligt min mening, viktigt att dessa åtaganden inte endast uppmärksammas i en redovisning av konsekvenserna av en utrednings överväganden och förslag. En sådan analys riskerar ofta att bli alltför minimalistisk till sin karaktär, inte sällan utförd i ett relativt långt framskridet skede av utredningsarbetet. Vad som bör eftersträvas är i stället att betydelsen av MRåtaganden belyses redan i ett tidigt skede och då som en integrerad del av analysen både av nuläge, överväganden och förslag i förhållande till utredningens uppdrag. I MR-delegationens betänkande finns förslag om hur en sådan bestämmelse bör kunna utformas, som jag ställt mig bakom.61 Det väsentliga när det gäller utformningen är, enligt min mening, att det av en sådan bestämmelse i kommittéförordningen framgår att utredningen ska analysera hur dess utredningsuppdrag och överväganden förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks. Det är naturligtvis viktigt att motsvarande arbetssätt som det som jag här föreslår för kommittéer och särskilda utredare, används också vid utarbetandet av departementspromemorior i Ds-serien och andra departementsinterna produkter. 61 SOU 2010:70, s. 71, s. 418. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet 4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser Rekommendationer: Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. I ett lämpligt sammanhang bör regeringen överväga hur en sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras. En utförligare behandling av en frågas beröringspunkter med konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i utredningsbetänkanden och motsvarande andra underlag till regeringen, på det sätt som jag diskuterat i föregående avsnitt, bör få följdverkningar också på nästa steg i behandlingen i av sådana produkter. Det skulle innebära att det i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser alltid ska finnas med ett särskilt avsnitt om hur de framlagda förslagen och övervägandena förhåller sig till de mänskliga rättigheterna. Så är inte alls fallet . Sådana regler av lite olika slag tillämpas i en del andra länder. Enligt 19 § i lag om de mänskliga rättigheterna, Human Rights Act 1998, ska ett lagförslag som läggs fram för det brittiska parlamentet som huvudregel innehålla en uttrycklig försäkran om att förslaget, enligt regeringens (egentligen den ansvarige ministerns) uppfattning är fullt förenligt med de rättigheter som garanteras i . I 7 § i lag om grundläggande rättigheter, of Rights Act 1990 No. 109, stadgas att kronjuristen (the AttorneyGeneral), i samband med att regeringen lägger fram ett lagförslag för representanthuset, ska uppmärksamma parlamentarikerna på om det finns någon del av förslaget som synes vara oförenligt med någon av de rättigheter som omfattas av skyddet i of Rights Act. Ett sådant yttrande från kronjuristen ska, till skillnad från vad som gäller i för regeringens försäkran om förenlighet, innehålla en motivering till den bedömning som görs härvidlag. publicerade sitt ramverk för de mänskliga rättigheterna (Human Rights Framework - reaffirm – educate – engage –respect – protect). En konsekvens av ramverket är att regeringen för parlamentet lade fram ett förslag till lagstiftning som innebär att förslag om ny eller ändrad 183 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 lagstiftning måste åtföljas av en motiverad förklaring om förslagets förenlighet med de mänskliga rättigheterna, såsom dessa kommer till uttryck i sju kärnkonventioner som är bundet av. Dessutom inrättas enligt regeringens förslag ett nytt utskott i parlamentet med särskild uppgift bl.a. att granska att gällande och ny lagstiftning står i överensstämmelse med konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Inom EU pågår också diskussioner om hur genomslaget för unionens rättighetsstadga ska kunna säkerställas i den nya rättsordning som gäller sedan Lissabonfördragets ikraftträdande. Kommissionen har därför publicerat ett meddelande om en strategi för EU:s konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna.62 Kommissionen uttalar i meddelandet att unionen måste föregå med gott exempel när det gäller säkerställandet av de grundläggande rättigheterna och redovisar därför bl.a. hur ett rättighetsbaserat arbetssätt ska bli en del av kommissionens interna arbetskultur. Bland de konkreta exemplen på hur det ska gå till finns att alla förslag till rättsakter ska granskas för att säkerställa deras förenlighet med rättighetsstadgan innan de läggs fram av kommissionen. Alla förslag till rättsakter som har en tydlig koppling till grundläggande rättigheter ska vidare innehålla tydliga skälsatser (recitals) som klargör vilka rättigheter i stadgan som berörs och hur rättsaktens innehåll förhåller sig till dessa. Standardkonstateranden som endast konstaterar att rättsakten är förenlig med stadgan ska, enligt kommissionen, undvikas. Den förklarande rapport (explanatory memorandum) som åtföljer kommissionens förslag till rättsakter ska också innehålla en närmare redovisning av hur stadgans rättighetskrav har tillgodosetts i förslaget till rättsakt. Enligt min mening är det här bra exempel på hur de mänskliga rättigheternas betydelse och påverkan bör tydliggöras i lagstiftnings- och policyskapande sammanhang. bör därför införas rutiner som säkerställer att det i t.ex. lagrådsremisser, propositioner och skrivelser alltid finns med ett särskilt avsnitt där regeringen tydligt redovisar hur innehållet närmare förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. I ett lämpligt sammanhang bör regeringen dessutom överväga hur en sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras. 62 Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna , Kommissionens meddelande, KOM(2010) 573 slutlig. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet 4.4.3 Lagrådet Rekommendationer: I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets organisation bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter kan tydliggöras när det gäller hur lagförslag förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. och i ett lämpligt sammanhang bör regeringsformens grundläggande bestämmelse om Lagrådets uppgifter förtydligas i det här avseendet. Lagrådet har en betydelsefull roll i den svenska lagstiftningsprocessen. Enligt 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen ska lagrådet granska lagförslag innan dessa behandlas och lag beslutas av . Granskningen ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de angivna syftena samt vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. I bestämmelsen sägs ingenting uttryckligen om att Lagrådets granskning också ska omfatta hur ett lagförslag förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. I begreppet rättsordningen i övrigt kan dock läsas in även sådana konventionsåtaganden. Principen om fördragskonform lagtolkning är ju en del av den svenska rättsordningen. Av regeringens proposition med förslag till de reformer av grundlagen som trädde i kraft , framgår också att även kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga regelverk omfattas av den normprövning i vid mening som när det gäller förhandsgranskning utövas av Lagrådet.63 I en rapport som regeringen lämnat till för de mänskliga rättigheterna inom ramen för sina åtaganden enligt FNkonventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, har regeringen också framhållit att det är självklart att Lagrådet skulle reagera även om det finner att föreslagen lagstiftning inte står i över63 Prop. 2009/10:80, s. 141. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 186 ensstämmelse med något av övriga internationella åtaganden om mänskliga rättigheter (min översättning till svenska).64 Det finns alltså ingenting som hindrar att Lagrådet i sina yttranden över lagförslag tar upp också frågan om hur dessa förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Med undantag för tycks det dock i praktiken vara ovanligt att den sortens överväganden redovisas i Lagrådets yttranden. Det finns enligt min mening anledning att förtydliga Lagrådets granskningsansvar när det gäller hur lagförslag förhåller sig till konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. En komplikation i det sammanhanget är emellertid att Lagrådets grundläggande roll och uppgifter, som nämnts, regleras i grundlag. Visserligen kompletteras de nämnda grundlagsbestämmelserna av regler i lagen (2003:333) om Lagrådet. Dessa bestämmelser tar emellertid sikte på formerna för Lagrådets arbete och inte innehållet i granskningen. Att nu föreslå en ändring i 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen med innebörden att Lagrådets granskning av ett lagförslag ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna, konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och rättsordningen i övrigt, framstår inte som rimligt med tanke på de särskilda regler som gäller för ändring av grundlag och det faktum att ett omfattande lagstiftningsarbete med en reformerad grundlag avslutats. I ett lämpligt sammanhang bör dock göras ett sådant förtydligande av regeringsformens bestämmelser om Lagrådets uppgifter. I MR-delegationens betänkande har jag ställt mig bakom ett förslag om att lagrådets förutsättningar att beakta internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna bör förstärkas. Förslaget tar närmast sikte på den översyn av Lagrådets organisation, som alltså regleras i lagen (2003:333) om Lagrådet, som regeringen aviserade i propositionen med förslag till de reformer av grundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011.65 Jag menar alltså att vid en sådan översyn bör övervägas också hur behovet av ett förtydligande av Lagrådets roll och uppgifter i det nu aktuella avseendet kan tillgodoses i väntan på att regeringsformens bestämmelse om Lagrådet kan reformeras i ett annat lämpligt sammanhang. 64 It goes without saying that the Council would also react if it finds that a proposed legislation would contravene any other international undertakings made by the Swedish Government in the human rights field [], CCPR/CO74/SWE/Add.1, , p. 2009/10:80, s. 144. 5 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning Kommunerna och landstingen spelar en nyckelroll i förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i . I egenskap av statens representanter på regional nivå kan även länsstyrelserna spela en viktig roll för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås. I det följande behandlas frågor om stöd och samordning i MR-arbetet på lokal och regional nivå, liksom den kommunala sektorns och länsstyrelsernas roll i det arbetet. 5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna Rekommendationer: Regeringen bör i sitt fortsatta arbete med frågor om mänskliga rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet på lokal och regional nivå av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Vid utarbetandet av en kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna bör kommuner och landsting aktivt involveras i processen på ett så tidigt stadium som möjligt. Inom ramen för sin MR-dialog med kommuner och landsting bör regeringen särskilt aktualisera möjligheterna att – i enlighet med Europarådskongressens uppmaning till kommuner och regioner – inrätta särskilda lokala eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter. MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 Regeringen bör, inom ramen för en sådan samverkan, i betydligt högre grad än tidigare verka för att rättighetsbaserade arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner och landsting. Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i . Inom ramen för en sådan överenskommelse bör regeringen tillsammans med SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också kunna finna sätt att lösa de problemen. Överenskommelsen bör innefatta ett särskilt fokus på romers rätt till utbildning. En sådan överenskommelse bör omfatta bl.a. åtgärder för en ökad kunskap och förbättrad kompetens i frågor som rör mänskliga rättigheter och utveckling av tydligt verksamhetsanpassat metod- och processtöd för integrering av de mänskliga rättigheterna i kommunernas och landstingens ordinarie verksamhet. Samverkansöverenskommelsen mellan regeringen och SKL bör involvera även länsstyrelserna, som kan spela en betydelsefull roll både när det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga rättigheterna. I det sammanhanget bör regeringen bl.a. ta initiativ till ett pilotprojekt som involverar ett begränsat antal länsstyrelser, förslagsvis de som kommit längst i sitt eget arbete med att integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i den ordinarie verksamheten. Projektet bör främst fokusera på utveckling av metod- och processtöd för länsstyrelsernas samverkan med kommunerna i respektive län när det gäller arbetet med mänskliga rättigheter på nivå. Ett mindre antal kommuner inom respektive län bör, i samråd med SKL, bjudas in att delta i pilotprojektet. SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de samhällsuppgifter som direkt berör de enskilda medborgarna inom viktiga områden som skola, barn- och äldreomsorg, stöd till personer med funktionsnedsättning, hälso- och sjukvård, socialtjänst m.m. Deras verksamhet är alltså av omedelbar betydelse för att säkerställa åtnjutandet inte minst av centrala ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. kan konstateras att kommunerna och landstingen genom den kommunala självstyrelsen befinner sig i en särskild situation i förhållande till regeringens systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna. I motsats till vad som gäller i förhållande till statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen saknar regeringen kommandorätt över den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Som tidigare behandlats i avsnitt 4.3 är det emellertid även i förhållande till kommuner och landsting möjligt att styra genom författningsreglering, i kombination med statlig tillsyn över sådana uppgifter som kommuner och landsting svarar för. Som jag där närmare utvecklat anser jag att regeringen i sitt fortsatta systematiska arbete med mänskliga rättigheter bör använda sig av den möjligheten i större utsträckning än . En mera systematisk samverkan mellan staten och den kommunala sektorn bör prioriteras högt Förutom författningsreglering och tillsyn finns det även möjligheter för regeringen att genom samverkan och dialog med de regionala och kommunala nivåerna bidra till en utveckling av det kommunala arbetet i frågor om de mänskliga rättigheterna. Detta är också den metod som legat till grund för de av handlingsplanens åtgärder som tar sikte på mänskliga rättigheter på nivå. I handlingsplanens åtgärd 106 förklarade regeringen att den uppmuntrade kommuner och landsting att använda regeringens mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna som mål för sitt eget arbete och att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna. Åtgärd 107 handlade om regeringens avsikt att fortsätta och intensifiera dialogen med kommunerna och landstingen om deras ansvar för de mänskliga rättigheterna. MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 I åtgärd 108 hänvisade regeringen till ett uppdrag den tidigare gett till av mänskliga rättigheter vid , att utarbeta en handbok om mänskliga rättigheter i verksamhet. Enligt åtgärd 109, slutligen, skulle regeringen ta upp en diskussion med Kommuner och Landsting (SKL) om hur de mänskliga rättigheterna kunde beaktas i den kommunala revisionen. Betydelsen av denna typ av dialogorienterade åtgärder ska inte underskattas. För att de ska få ett effektivt genomslag krävs dock att de genomförs med konsekvens, uthållighet och med en tydlig avsikt att åstadkomma en verkligt långsiktig systematisk samverkan. Så har dock knappast varit fallet . I egen uppföljning av de nu aktuella åtgärderna i handlingsplanen hänvisas bl.a. till vissa aktiviteter som genomförts av Delegationen för mänskliga rättigheter. Delegationen har emellertid utgjort ett tillfälligt inrättat organ, självständigt från och vars aktiviteter, såvitt nu är relevant, i stor utsträckning måste ses som punktinsatser. I övrigt redogörs i uppföljningen i huvudsak för att representanter från anordnat eller deltagit i ett antal konferenser, möten eller utbildningar om mänskliga rättigheter med förtroendevalda och anställda inom kommuner och landsting som målgrupp. Beträffande åtgärd 109 uppges diskussioner ha hållits med SKL om vilken typ av material som skulle behöva tas fram för att tillhandhålla kunskap om mänskliga rättigheter för de kommunala revisorer som efterfrågar detta. Även dessa åtgärder tycks alltså främst ha varit av ad hoc-karaktär. Någon mer strukturerad och systematisk samverkan mellan regeringen och företrädare för den kommunala sektorn kring frågan om kommunernas och landstingens roll i arbetet med att förverkliga konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå förefaller emellertid inte ha förekommit under handlingsplanens genomförandeperiod. Det framstår som en tydlig brist. I regeringens fortsatta arbete för de mänskliga rättigheterna i bör därför en sådan systematisk samverkan prioriteras högt. Teologiska högskolan i genomförde en studie av hur frågor om mänskliga rättigheter behandlas i introduktionsutbildningar för nya chefstjänstemän och förtroendevalda inom kommuner, landsting och regioner. I studien sägs att det i kommuner och landsting saknas en gemensam och 190 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning klar bild av begreppet mänskliga rättigheter och att detta försvårar arbetet med att säkerställa rättigheterna inom kommunernas och landstingens ansvarssfärer. Undersökningen visar också att det endast är ett fåtal kommuner och landsting som har övergripande policydokument eller handlingsplaner om de mänskliga rättigheterna.1 Studiens resultat i dessa delar överensstämmer väl med den bild av kunskapsnivån i fråga om mänskliga rättigheter inom kommuner och landsting som framgår av en enkätundersökning genomförde på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter. I den undersökningen framkom bl.a. att en stor majoritet av de kommuner och landsting som besvarade enkäten ansåg att de mänskliga rättigheterna hade bäring på den egna verksamheten, men att endast en mindre del av dessa i någon form beslutat att mer aktivt arbeta med dessa frågor. Flertalet kommuner och landsting ansåg vidare att det inom den egna organisationen fanns ett behov av ökade kunskaper och utbildningsinsatser inom ämnet mänskliga rättigheter, men betydligt färre hade avsatt resurser för att genomföra sådana utbildningar. I sin rapport konstaterade sammanfattningsvis att det fanns ett påtagligt behov av stöd inom området, särskilt i form av utbildningsstöd för organisationernas ledningsgrupper samt verksamhetsanpassad utbildning.2 Också på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter, genomfördes vid en fördjupad kartläggning av arbetet med mänskliga rättigheter inom 16 av kommuner. Kommunerna hade valts ut bland dem som enligt vad som framkommit i den nämnda SIFO-undersökningen hade redovisat en relativt hög grad av fokus på mänskliga rättigheter i sitt arbete. Resultatet kan därför sägas vara intressant trots att det bara omfattar ett mycket begränsat antal kommuner. Syftet med undersökningen var bl.a. att identifiera och bidra till spridningen av goda exempel och att diskutera problem och möjligheter i arbetet med mänskliga rättigheter på nivå. Resultatet av kartläggningen visade bl.a. att mänskliga rättigheter inte används som ett direkt paraplybegrepp för att begreppsliggöra verksamheten i kommunerna trots att det ofta betonas att kommunernas ansvar på en rad områden har att göra med mänskliga rättig1 , , , Teologiska högskolan i , Förtroendevaldas och chefstjänstemäns introduktion. En studie bland kommuner, landsting och regioner avseende mänskliga rättigheter vid introduktionsutbildningar, SOU 2010:70, bilaga 10. 2 , rapport (2006), Kommuners, landstings och statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, SOU 2010:70, bilaga 7. MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 heter.3 I stället var de undersökta kommunernas människorättsarbete överlag inriktat på specifika perspektiv och grupper.