sou · GYB355d2 · 2011-01-01 00:00:00 — också antagit två konventioner som handlar om förbud mot ras- och könsdiskriminering.5 Kommittén som tar emot rapporter från stater om hur de genomför rasdiskriminerings- konventionen har rekommenderat staterna som ratificerat konven- tionen att anta lagstiftning och specialåtgärder inom offentliga institutioner på alla nivåer för romer. Staterna rekommenderas att inrätta strukturer för rådgivning så att romska grupper bjuds in och hörs redan på ett tidigt stadium av handläggningen av ärenden som berör dem. Statliga projekt ska vara transparenta för romer, och de ska få tillgång till information om och undervisning i mänskliga rättigheter (CERD 2000). På liknande sätt innehåller kvinnodiskrimineringskonvention bestämmelser om kvinnors roll i det politiska livet, även kvinnor i minoriteter. Detta understöds också i flera andra sammanhang, bland annat i en allmän rekommendation från rättigheter: minoritetskvinnors roll ska särskilt lyftas fram i alla situationer där minoriteters rättigheter är aktuella (CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 10, s. 32). Utöver ramkonventionen och de allmänna internationella och regionala reglerna om deltagande nämner tutet, RWI, om minoriteters delta- gande som antogs 1999 i , de s.k. Lundrekommendationerna (1999).6 Rekommendationerna är inte direkt rättsligt bin- dande för staterna i men av flera skäl är det intressant att titta närmare på vad de säger. De utgör än så länge möjligen de mest detaljerade reglerna om minoriteters deltagande. 5Det ska påpekas att även är relevant i sammanhanget och att den förstärker barns rättigheter allmänt. När det kommer till deltagande är bilden till viss del annorlunda och lämnas därför åt sidan i det här sammanhanget. 6Dessa rekommendationer är sammanställda på initiativ av () och dess högkommissarie för nationella minoriteter av ett antal experter på området för minoritetsdeltagande. Rätt till delaktighet och inflytande Weller konstaterar, existerar de flesta av Lundrekommendatio- nernas lösningar i de olika europeiska länderna. Sammantaget upp- fyller alltså de europeiska länderna Lundrekommendationerna och därigenom har den rådgivande kommittén till ramkonventionen faktiskt fått att ta ställning till de former av deltagande som finns i rekommendationerna. I Lundrekommendationerna finns uttalanden om vilka admi- nistrativa nivåer i samhället där former för minoritetsdeltagande bör existera, hur valsystemet ska vara utformat, hur staten ska rådgöra med minoriteterna, hur självstyrelser ska utformas och hur detta ska säkerställas och vara rättsligt skyddat. Enligt rekom- mendationerna ska på central nivå garantera att: Minoriteten har reserverade mandat i parlamentet eller i parlamentariska kommittéer Minoriteten innehar någon form av representation eller position på regeringsnivå Mekanismer som försäkrar att minoritetsintressen tas tillvara inom relevanta ministerier (t.ex. medvetenhet hos personalen) Speciella åtgärder som garanterar minoritetsdeltagande i statlig tjänst samt offentliga tjänster där handläggningen till del sker på minoritetens språk. Motsvarande åtgärder bör också genomföras på regional och på lokal nivå. Även valsystemet är centralt för hur minoriteters representation ser ut.7 Lundrekommendationerna innehåller ett flertal bestäm- melser som bl.a. säger att valsystemet ska underlätta gör mino- ritetsrepresentation genom t.ex. enmansvalkretsar, eller genom att sänka procentspärrar och vid behov se över de geografiska gränserna för valkretsarna. Utöver detta innehåller rekommendationerna bestämmelser om hur staten ska rådgöra med minoriteterna i vissa frågor. Här sägs följande: 7 Dessa rekommendationer har vidareutvecklats genom riktlinjer för underlättande av nationella minoriteters deltagande i valprocessen . I riktlinjerna betonas vikten av att skapa förtroende och legitimitet i processen. En formell process är bättre än en ad hoc, den bör vara så inkluderande som möjligt, både för de politiska partierna men även för medborgarsamhället. Processen bör även innehålla tillräckliga tidsramar, flexibilitet och finansiering. Rätt till delaktighet och inflytande Rådgivande organ ska inrättas som kanaler för dialog mellan regeringsmyndigheter och nationella minoriteter i särskilda frå- gor såsom bostad, mark, utbildning, språk och kultur De rådgivande organen ska ges rätt att ta initiativ till dialog med beslutsfattare, förbereda rekommendationer, formulera lagstift- ningsförslag, övervaka utveckling och erbjuda åsikter om rege- ringsbeslut som kan påverka nationella minoriteter direkt eller indirekt Den sista och inte minst viktiga punkten som Lundrekom- mendationerna tar sig an berör minoriteternas självstyrelse. Här sägs att självstyrelsen, om en sådan inrättats, ska vara antingen territoriell eller personell. Självstyrelse innebär i korthet att minoriteten har rätt att fatta beslut med bindande verkan över angelägenheter som berör dem. Det finns inga bestämda kriterier för kompetensfördelningen mellan självstyrelsen och staten, och det vanliga är att staten och minoriteten kommer överens om vad staten är ansvarig för och vad minoriteten har ansvar för. Den territoriella formen av självstyrelse bygger på ett geografisk avgränsat område. Alla som bor inom området ingår i självsty- relsen. Den här formen anses vara mest lämpad för de minoriteter som bor inom ett avgränsat område. Den personella formen bygger däremot på att personerna som tillhör minoriteten deltar i själv- styrelsen oavsett var de bor. Enligt Lundrekommendationerna beslutar en personell autonomi bäst i frågor om utbildning, kultur, användning av minoritetsspråken, religion och andra centrala kul- turfrågor för minoriteten. 6.1.3Sammanfattning av rättsläget enligt internationell rätt Sammanfattningsvis innehåller internationell och regional standard på området för minoriteters rätt till politiskt deltagande följande aspekter: Rätt till delaktighet och inflytande Rätt att rösta och att kandidera till val. Rätt att ha tillgång till offentliga tjänster. Rätt att delta i handläggningen av offentliga ärenden antingen direkt eller indirekt. Rätt att effektivt delta i beslut i angelägenheter som rör kultur, religion eller språk. Skyldighet för staten att skapa nödvändiga förutsättningar för nationella minoriteters effektiva deltagande i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt offentliga angelägenheter, i synnerhet sådana som rör dem. Den rådgivande kommitténs tolkning av innehållet i rätten till politiskt deltagande Arrangemang på central nivå. Arrangemang genom valsystemet. Arrangemang på regional och lokal nivå. Rådgivande och konsultativa organ. Självstyrelse (främst icke-territoriell). Rättsliga garantier för rätten för minoriteter till politiskt deltagande. Integrerat rättighetsbaserat förhållningssätt. Man kan schematiskt dela upp åtagandena när det gäller mino- riteters rätt till politiskt deltagande i både vad avser mänskliga och minoritetspolitiska rättigheter: –Rätt till samråd och delaktighet i beslut som rör den egna minoriteten särskilt vad avser kultur, religion och språk. bindande: Rätt att effektivt delta i beslut i angelägenheter som rör kultur, religion eller språk, delta i handläggning av offentliga ärenden. rådgivande: Organ för dialog i särskilda frågor upprättas som har initiativrätt, mekanismer för att tillvarata minoritetsintressen på regeringsnivå inrättas, lokal och nationell nivå. –Rätt till politiskt deltagande och representation samt anställ- ningsbarhet i majoritetssamhällets demokratiska strukturer. Rätt till delaktighet och inflytande bindande: Rätt att rösta och kandidera till val, rätt till tillgång till offentliga tjänster, rätt till kommunikation på sitt språk. rådgivande: arrangemang för att garantera detta på alla nivåer är möjliga, t.ex. kvotering. –Rätt till självstyre (framförallt när det gäller utbildning, språk, religion och kultur): bindande: Decentraliserad eller lokal självstyrelse. rådgivande: Självstyrelse (främst icke-territoriell). –Av rätten till deltagande följer, menar delegationen, att den nationella minoriteten bör kunna garanteras möjligheter att organisera sig i egna civilsamhällesorganisationer i syfte att kunna utöva inflytande och deltagande och i vissa fall också självstyre. bindande: förutsättningar för nationella minoriteters effektiva deltagande i det kulturella, sociala och ekonomiska livet. I följande avsnitt presenterar vi kartläggningar av hur andra europeiska länder utformat romskt deltagande i politiska beslut som genomfört8. Det görs i allmänhet ingen skillnad i de internationella mänsk- liga rättigheterna mellan deltagande på nationell eller regional och lokal nivå. Rätten till deltagande gäller på alla nivåer i statens organisation, så också för personer som tillhör minoriteter och minoritetsgrupper. har i linje med det uttalat att stater som skrivit under FN:s rasdiskrimine- ringskonvention ska vidta nödvändiga åtgärder, inklusive positiv särbehandling, för att säkerställa lika möjligheter till deltagande för romer och romska grupper i alla nationella och lokala beslutsfattande organ (CERD 2000, s.41). På samma sätt gör ramkonventionen ingen åtskillnad mellan deltagande på nationell eller regional och lokal nivå. Tvärtom så anses proportionell representationen på regional och lokal nivå lika eller än mer viktig (Weller 2005 s. 452). I Lundrekommenda- tionerna konstateras kortfattat att samma arrangemang ska vidtas på regional och lokal nivå för att främja minoriteternas deltagande (1999). De bekräftar alltså den internationella rätten i övrigt. 8 Som källmaterial för den europeiska delen har utgångspunkten varit statsrapporterna till ramkonventionens rådgivande kommitté, men källorna i sak har varit nationell lagstiftning i den mån de funnits i engelsk översättning. Därefter har RWI genomfört intervjuer med sakkunniga på plats och per e-post för att erhålla en mer heltäckande bild. Rätt till delaktighet och inflytande När det gäller deltagande i lagstiftande församlingar finns två huvudmodeller: Reserverade platser i parlamentet – kvotering. Sänkt rösttröskel vid valen för minoritetsrepresentation. Med kvotering menas att minoriteten har vikta platser i parla- mentet som bara kan innehas av den och inte av personer som tillhör majoriteten. Mandatet eller mandaten, om det är fler, fördelas på olika sätt. Minoritetsgrupperna i ett land, om det är fler, kan ha samma antal mandat, eller så kan grupperna ha olika antal platser beroende på deras storlek. Några grupper kan också få dela på ett mandat. Ett exempel på att minoriteten har en egen plats i parlamentet finns i Kosovo.9 Där har romerna ett mandat som är reserverat för dem som grupp.10 Romerna har dessutom möjlighet att konkurrera med de andra minoritetsgrupperna om ytterligare en plats i parla- mentet.11 Den av minoriteterna som får flest röster i konkurrensen får också den gemensamma platsen i parlamentet. I representeras minoriteterna olika i parlamentet beroende på vilken storlek de har.12 De minoriteter som är större än en och en halv procent av landets befolkning har gemensamt rätt till minst fem och högst åtta mandat i parlamentet. Mandaten fördelas utifrån den officiella statistik som samlas in vid folk- räkningar och hela landet utgör en valkrets. En grupp får tre mandat, två grupper får ett mandat var och ytterligare två grupper 9Minoritetsmandaten är grundlagsreglerade: Av Republiken konstitution 64 § framgår att tjugo av de etthundratjugo platserna i parlamentet ska tillhöra minoriteterna. 10Själva fördelningen av mandat mellan minoriteterna samt regleringen av de fasta minoritetsmandaten finns i . 03/L-073 on General in the Republic of Kosovo, 111 §. 11I Kosovo räcker det att ett parti förklarar sig självt representera ett visst samhälle för att kunna konkurrera om de reserverade mandaten, se . 03/L-073 on General in the Republic of Kosovo, 111 §. 12Detta regleras i Act on Elections of Representatives to the Parliament (The Official Gazette »Narodne novine« Nr. 116/99), and its amendments published in »Narodne novine« Nrs. 109/00 and 53/03, 15–18 §§. Rätt till delaktighet och inflytande får dela på ett mandat.13 De grupper (här ingår den romska gruppen14) som är mindre än en och en halv procent tävlar om ett mandat. Systemet innebär att minoriteterna både kan ställa upp i det ordinarie valet och i valet till minoritetens valkrets. För att få rösta i minoritetsvalkretsen krävs att man är registrerad i en särskild röstlängd som en person som tillhör exempelvis den romska minoriteten.15 Ytterligare en variation på hur minoriteternas mandat fördelas finns i . Grundlagen garanterar minoritetsorganisationer- na (som likställs med politiska partier i valprocessen) ett mandat i någon av de två kamrar som parlamentet består av.16 Varje minoritet får dock enbart kandidera genom en organisation till ett mandat. Grundlagsgarantin träder in först när ingen minoritets- organisation får ett mandat i någon av kamrarna.17 För att få ett sådant mandat krävs att minoritetskandidaten får ihop en tiondel av de röster som annars krävs för ett mandat. Det ställs alltså lägre krav på minoritetsorganisationerna i det här sammanhanget än på de icke-etniska partierna.18 I de fall där minoriteterna kommer in i kammaren genom ett sådant grundlagsskyddat mandat blir antalet ledamöter i den lägre kammaren fler än annars. I , och finns regler som gör det enklare för minoritetsrepresentanterna att få plats i parlamentet genom att rösttröskeln sänks på olika sätt. Det ställs en del andra varierande krav i de olika länderna och endast systemet i gynnar romerna. 13Se 19 § i The Constitutional Act on the Rights of National Minorities in the Republic of och The Act on Election of Representatives to the Croatian Parliament, 16 §. 14Romerna konkurrerar med de österrikiska, bulgariska, tyska, polska, rumänska, rutenska, ryska, turkiska, ukrainska, vallackiska och judiska minoriteterna om det reserverade mandatet. Det framgår av The Act on Election of Representatives to the Croatian Parliament, 16 §. 15Intervju med , juridisk rådgivare vid medborgarorganisationen , , . 16Rumäniens konstitution 8.12.1991, ändrad genom lag nr. 429/2003 om ändring av konstitution, 62 § 2 mom. 17För att erkännas som minoritet krävs att organisationen är medlem i det nationella rådet för etniska minoriteter. Det är reglerat i den rumänska vallagen, se . 373 Election to the Chamber of Deputies and the Senate, publicerad i den officiella gazetten, 29.9.2004, 4 § 1 mom. 18Detta regleras i . 373 Election to the Chamber of Deputies and the Senate, publicerad i den officiella gazetten, 29.9.2004. Rätt till delaktighet och inflytande 6.2.2Regional och lokal nivå Det enda land som har reserverade mandat i en regional beslutande församling är och eftersom konstruktionen ser liknande ut på lokal nivå beskrivs de inte separat. På lokal nivå finns vikta platser för minoriteter i , och i . och har lokal kvotering till kommunfullmäktige enbart i romers traditionella hembygdsområden. För Monte- negros del är lagstiftningen antagen och ännu inte tagen i bruk. modell presenteras separat. I har romer har rätt till ett mandat i kommunfull- mäktige och fullmäktige på regional nivå enligt minori- tetslag.19 För att få tillgång till mandatet i kommunfullmäktige krävs att en minoritetsrepresentant får ett visst antal röster i de allmänna valen. Minoritetskandidaten måste få minst fem och som mest femton procent av rösterna. Mandatet som kandidaten får tas inte från de ordinarie platserna i fullmäktige utan läggs som ett extra mandat till antalet ledamöter i fullmäktige. Den beslutande församlingen får alltså ytterligare en plats. Utöver den här möjlig- heten finns andra regler om kvotering som träder in om minori- teten har en viss storlek i förhållande till resten av innevånarna i kommunen alternativt i länet. Är minoriteten större än femton procent av befolkningen i kommunen eller i länet, ökas antalet extra mandat till dess att proportionalitet mellan den romska och majoritetsbefolkningen alternativt andra minoriteter uppnåtts. Minoritetskandidaterna plockas i detta fall från minori- tetsvallistan. Finns det inte möjlighet att uppnå proportionalitet med hjälp av minoritetslistan kan särskilda fyllnadsval hållas för att få full proportionalitet. Systemet förutsätter någon form av folk- räkning på etnisk grund. Folkräkning för minoriteterna sker såle- des före varje val.20 I ska en minoritetskandidat väljas i varje kommun. Om det inte väljs någon kandidat måste kommunen kalla till val ända till dess att den hittar en kandidat för posten, dock enbart 19Constitutional Act on the Rights of National Minorities in the Republic of , 13.12.2002, No. 01-081-02-3955/2 , 20 §. 20Problemet är dock att det hos romer finns en viss tveksamhet till att uppge sin romska identitet vid folkräkningar, vilket leder till att den offentliga statistiken inte nödvändigtvis återspeglar verkligheten. Rätt till delaktighet och inflytande fram till att det är fram till nästa ordinarie val.21 Även i det här fallet krävs någon form av registrering, både av kandidater och av de röstande: Utöver de vanliga kraven för rösträtt krävs att väljaren offentligt innan valet förklarar att hon eller han är rom. Förklaringen registreras och ligger till grund för rösträtten. En annan procedur gäller för dem som kandiderar till posten som ledamot i fullmäktige. De nomineras av romska föreningar eller så kan de grunda sin kandidatur på att de fått underskrifter från tio medborgare som offentligt förklarar sitt stöd för kandidaten. saknar kvotering till kommunfullmäktige i den form som finns i och (samt ). Det finns däremot lättnader i valsystemet som gör att romska kandidater har en möjlighet att få platser i de lokala beslutande församlingarna. Systemet är detsamma som på riksnivå och innebär att den ordi- narie rösttröskeln för att få en plats i fullmäktige, som är på , sänks för minoritetspartier och koalitioner av mino- ritetspartier. Precis som på statlig nivå avgör en vilka organisationer som får registrera sig som partier.22 De mino- ritetspartier eller koalitioner som är större har också rätt att få en representant i , vilket är viktigt.23 Förutom politiskt deltagande i majoritetssamhällets beslutande församlingar på nationell nivå ska minoriteterna ha möjlighet till en effektiv rådgivande funktion på central nivå inom förvaltningen i alla beslut som angår dem som minoritet. 21Intervju med , projektsamordnare, organisationen för frivilligt arbete i , , 29.7.2008. 22Law on Local Elections, Official Gazette of the Republic of , No. 129/2007 40 §. 23Detta gäller för de minoritetspartier och koalitioner av minoritetspartier som ställer upp minst en tredjedel kandidater till fullmäktigeledamöter av det totala antalet ledamöter som ska väljas. Rätt till delaktighet och inflytande Det finns åtminstone tre former av deltagande för represen- tanter som innehar expertis i romska frågor på departementsnivå i de länder som ingått i studien: 2.ombudspersoner med generell kompetens som är underställda premiärministern, eller 3.avdelningar med generell kompetens som lyder under ett departement. I finns en intra-departemental arbetsgrupp som består av representanter från flera departement, däremot inte från romska organisationer. Huvuduppgiften är att förbättra levnadsstandarden för romer i landet.24 Därutöver samordnar man aktiviteter på regeringsnivå som berör romer, förebygger kränkningar av mino- ritetsrättigheter, förbereder studier och arbetar med att höja med- vetandenivån om romer i Polen.25 I arbetar en generalfullmäktige med regeringens strategiåtgärder för att förbättra romers situation och med råd- givande funktioner i dessa frågor.26 För detta arbete finns en mindre budget avsatt, men vid större projekt är generalfullmäktige beroende av de departement som berörs av projektet för finan- siering. Regional och lokal nivå Intresserepresentationen på regional och lokal nivå ser ut på liknan- de sätt som på riksnivå. På riksnivå kan den bestå i arbetsgrupper med olika sammansättning som fungerar inom departement eller under regeringen. På regional och lokal består den i huvudsak av enskilda handläggare som fungerar som brobyggare och som har ett särskilt ansvar för dialog mellan myndigheter/majoriteten och romerna. I arbetar särskilda representanter som väljs av de romska partierna lokalt som prefekter. 24Inga romer ingår sålunda i gruppen. Se inrikes- och administrationsministeriets hemsida: , läst . 25Se inrikes- och administrationsministeriets hemsida: , läst . 26Statute of the Plenipotentiary of the Government of the Slovak Republic for Communities (approved by the Government on , Decree Nr. 1196/2003), Rätt till delaktighet och inflytande gera som en länk mellan kommunfullmäktige och romerna. De representerar romerna i fullmäktigesammanhang, och fullmäktige i romska sammanhang. I finns både regionala och lokala samordnare för romska frågor.27 De regionala och kommunala samordnarna funge- rar som en samarbetspartner med kommunerna, särskilt med lärare, fältarbetare och andra myndighetspersoner. Enligt ramkonventionen ska staten rådgöra med minoriteterna när den planerar att genomföra åtgärder och lagstiftning som berör minoriteten. Minoriteten ska ha effektiva möjligheter att påverka frågorna genom att bland annat ge rekommendationer, ge lag- förslag och erbjuda åsikter. Flera europeiska länder har inrättat rådgivande organ för romer eller för minoriteter där romer också är representerade. Dit hör , , , , , och . De rådgivande organen kan gå under beteck- ningen råd, delegation, kommission, kommitté eller kontor. Samt- liga är permanenta organ. (För ett schema över de olika organen hänvisas till ursprungsrapporten) Samtliga rådgivande organ i de ovannämnda länderna har följan- de gemensamt: De har offentligrättslig grund, antigen genom förordning, lag eller grundlag. De har hand om romska alt. minoritetsfrågor och har romsk representation. De lyder under och är rådgivande till regering, departement eller parlament. De skyddar minoriteters rättigheter och verkar för integration. Den romska representationen varierar mellan att organet enbart består av romska företrädare till att mindre än hälften är romer. 27 Report on the Situation of Communities in the , , s. 4. Se , läst . Rätt till delaktighet och inflytande det senare fallet rör det sig dock om rådet för nationella mino- riteter i , som är gemensamt för alla mino- riteter i landet.28 Samma sak gäller för den makedonska kommittén för nationella minoriteter som inte är ett romaspecifikt råd. I den bulgariska kommissionen ingår ett fåtal romer, betydligt färre än regeringsrepresentanterna i organet. I de övriga institutionerna uppgår representationen åtminstone till hälften av ledamöterna: i den finska delegationen är åtta av sexton romer29, den tjeckiska fjorton av tjugoåtta (DH-MIN(2005)010, s. 71), och i det spanska rådet är tjugo av fyrtio personer med romsk bakgrund (liksom sju av fjorton i kommissionen, som beskrivs närmare nedan).30 Endast i det slovenska rådet har samtliga ledamöter romskt ursprung.31 under och är rådgivande till regering, departement eller parlament De rådgivande organen lyder vanligtvis under regeringen, ett departement eller annan förvaltningsmyndighet. Två av dem lyder dock direkt under parlamentet. I allmänhet är rådgivningen riktad till den institution som inrättat det rådgivande organet. Det slovenska rådet har den mest långtgående kompetensen. Det kan att ge råd till och ta initiativ till ärenden i parlamentet och såväl förvaltningsmyndigheter, regeringen och parlamentet har dessutom en skyldighet att höra rådet i frågor som berör romska intressen. Verkar för minoriteters rättigheter och integration Samtliga organ har till huvuduppgift att verka för integration mellan romer och majoritetssamhället. De flesta har också som huvuduppgift att tillvarata minoriteters rättigheter.