sou · GZB319 · 2011-03-09 00:00:00 — har nya regler införts som innebär ett krav på att genomgå ett språk- och kunskapstest för att få uppehållstillstånd även vid familjeåterförening. Vidare har ett nytt poängsystem för att beviljas per- Bakgrund och underlag för arbetet manent uppehållstillstånd införts . Detta poängsystem inbegriper bland annat ett språk- och kunskapstest. 5.7.6Vad kan lära av andra länder – en summering Som framgått tidigare i detta avsnitt finns det i ett europeiskt perspektiv både likheter och skillnader mellan och övriga länder när det gäller rättigheter och skyldigheter för personer som har invandrat att få undervisning i det nya landets språk. Den underliggande ambitionen i samtliga länder är att språkinlärningen ska underlätta integrationen i det nya landet. I de länder som har en stark koppling mellan språkkunskaper och invandringsreglerna skapas av naturliga skäl tydliga incitament för nyanlända invandrare att lära sig det nya språket så snabbt som möjligt. Eftersom vi inte har denna koppling i måste vår utgångspunkt för en tidsbegränsning vara av ett annat slag. I beviljas man i regel ett permanent uppehållstillstånd redan från början. Förklaringen till denna ordning har sin grund i den typ av invandring som har haft och som till stora delar har bestått av flyktinginvandring. Från statsmakternas sida har det ansetts befogat att det uppehållstillstånd som beviljas ska vara av permanent slag för denna kategori av invandrare. Ett permanent uppehållstillstånd ligger till grund för bosättning, vilket i sin tur ger rätt att delta i sfi. Det finns vissa undantag från denna regel. En sökande som hänvisar till ett äktenskap eller sammanboende som varat beviljas inledningsvis ett tidsbegränsat uppehållstillstånd - oftast . prövotid kan bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Ett annat undantag är medborgare i EU/EES-länderna som har rätt att uppehålla sig i medlemsstaterna på ungefär samma villkor som landets egna medborgare och som därför inte behöver ha något formellt uppehållstillstånd. De har rätt att vistas i (uppehållsrätt) om de är arbetstagare, egna företagare, tillhandahållare eller mottagare av tjänster eller studerande och har tillräckliga medel för sin försörjning. Även deras anhöriga har uppehållsrätt i . I de fall en nyanländ invandrare inte har beviljats ett permanent uppehållstillstånd föreligger grund för bosättning om uppehållstillståndet är giltigt under mer än ett år.15 Bakgrund och underlag för arbetet På samma sätt som i gör de länder som har olika former av integrationsprogram riktade till vissa nyanlända viss skillnad på dem som omfattas av sådana integrationsprogram och den som inte gör det. Rättigheter, och framför allt skyldigheter, kopplas på ett tydligt sätt till den kategori som omfattas av integrationsinsatser. I ett flertal av länderna inom EU finns någon form av reglerad tidsbegränsning. Det handlar om en begränsning i timmar eller . Att begränsa tiden för hur länge det anses vara rimligt att läsa det nya landets språk verkar inte vara någon kontroversiell fråga, utan framstår snarare som något av en självklarhet i dessa länder. finns möjligheter att förlänga den tidsbegränsade perioden, men . Huruvida det görs individuella anpassningar av undervisningen för personer som av olika anledningar har svårt att tillgodogöra sig undervisningen framgår inte av enkäten, men är en fråga som inställer sig vid genomgång av svaren. I både och är finansieringen av språkkurserna delvis prestationsbaserad, vilket skapar tydliga incitament för utbildningsanordnare att uppvisa goda resultat. I utgörs en del av den statliga ersättningen av en s.k. resultatdel och i får språkcentren finansiering från kommunen i två omgångar, varav den sista när deltagaren har klarat av sin modul. I finns inte samma inslag av prestationsinriktade statsbidrag på nationell nivå. Det finns dock inget som hindrar att man på lokal nivå, i samband med upphandling av sfi, väljer att betala ersättning till en sfi-anord- nare på ett prestationsrelaterat sätt. Avslutningsvis har vi inte kunnat se någon motsvarighet till den sfi-bonus som infördes i i något annat land. 5.8Tidsbegränsning – möjligheter och farhågor Innebär en tidsbegränsning av sfi ökade incitament för en snabbare etablering av nyanlända invandrare på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt? I direktiven till utredningen har frågan redan besvarats jakande. Utgångspunkten för vårt uppdrag är att tidsbegränsa utbildningen i syfte att effektivisera sfi. Vi har även under utredningens arbete stärkts i vår uppfattning att en tidsbegränsning faktiskt kan spela en roll för att skapa gynnsammare förutsättningar för invandrare att integreras både i arbetslivet och i samhället i övrigt. Bakgrund och underlag för arbetet De studiebesök vi gjort i och och den enkät som besvarades av ett stort antal länder inom EU har hjälpt oss att på ett tydligare sätt se de specifika förutsättningarna som gäller i och som måste beaktas när det gäller att föreslå en tidsbegränsning av sfi. Som tidigare nämnts görs ingen koppling mellan invandringsregler och svenskkunskaper och de som beviljas uppehållstillstånd av flyktingskäl eller humanitära skäl beviljas i regel permanent uppehållstillstånd redan från början. På så sätt skiljer sig från både , och flera EU-länder. Utgångspunkterna för en tidsbegränsning måste därför vara av ett annat slag. I den enkät som skickats ut till landets länsstyrelser har vi tagit del av länsstyrelsernas syn på denna fråga. Enkäten besvarades av 15 län. Vi har även vid olika tillfällen diskuterat frågan med företrädare för länsstyrelserna. Frågan har också tagits upp under de studiebesök vi gjort runt om i landet där vi bl.a. träffat utbildningsanordnare, lärare, rektorer, arbetsförmedlare, flyktingsamordnare och kursdeltagare. Nedan följer en sammanfattning av länsstyrelsernas svar samt våra samlade intryck från studiebesöken. I vissa fall är de synpunkter som framförts till oss från länsstyrelserna och kommunerna likartade, men vi har ändå valt att redovisa dessa separat. 5.8.1Möjligheter och farhågor – länsstyrelsernas perspektiv I stort sett samtliga länsstyrelser är positivt inställda till att någon form av tidsbegränsning införs och tror att deltagarna kommer att nå en hög språklig nivå snabbare och att arbetsmarknadsetableringen kommer att gå fortare. Många ser det som naturligt att sfi i första hand bör rikta sig till nyanlända invandrare och då blir det även naturligt att det handlar om en begränsad tid. Har man varit länge i bör man i stället för sfi bli erbjuden undervisning inom den ordinarie vuxenutbildningen, är en synpunkt som förts fram. Många anser även att det är naturligt att ha en tidsgräns för sfi eftersom de flesta andra utbildningar har det. Det man framför allt ser som positivt är att det kan ge en ökad tydlighet för deltagarna om vad som förväntas av dem, vilket i sin tur kan höja motivationen. Man tror även att en ökad motivation kan minska avbrotten. En allmän uppfattning är att en tidsbegränsning inte bara kan Bakgrund och underlag för arbetet öka motivationen för den enskilde utan även för lärare och utbildningsanordnare. Om deltagarna ställer högre krav på undervisningen kan det i sin tur skapa incitament för utbildningsanordnaren att erbjuda en kvalitativt bättre undervisning. Ett län påtalar att en tidsbegränsning kräver en genomarbetad kravprofil vid upphandling av sfi, vilket i sin tur kan bidra till ökad kvalitet. En del har även framfört att en tidsbegränsning eventuellt kan leda till att utbildningen får ökad status. En annan synpunkt som förts fram när det gäller incitament är att kommunerna kan få ett ökat intresse av att så många som möjligt klarar sin sfi för att slippa en ökning av deltagare med bristfälliga svenskkunskaper som ska fasas in i den reguljära vuxenutbildningen. I ett motsatt scenario finns å andra sidan en rädsla för att det kommer att bli en övervältring på den kommunala vuxenutbildningen och att man kommer att få svårigheter att ta hand om den grupp som inte fått tillräckliga svenskkunskaper under den begränsade sfi-tiden. I detta sammanhang har det också framkommit synpunkter på att det behövs ett förnyat engagemang inom vuxenutbildningen för att möta denna grupps behov. Nya metoder inom sfi-undervisningen när det gäller analfabeter behövs också, enligt de svar vi fått. Ytterligare en positiv effekt som tagits upp är att en tidsbegränsning kan motverka den inlåsningseffekt som gör att vissa deltagare blir kvar i undervisning utan att göra framsteg. Det upplevs ibland som problematiskt att vissa upptar en sfi-plats för länge som andra får vänta för att få börja, på grund av platsbrist. I dessa fall tänker man oftast på den kategori av deltagare som uppbär försörjningsstöd . En person som har bristfälliga svenskkunskaper och som är beroende av försörjningsstöd måste i regel delta i sfi för att i ett senare skede kunna stå till arbetsmarknadens förfogande och få ett arbete. Om inte personen själv är motiverad att lära sig svenska tenderar undervisningstiden att bli onödigt lång. Det finns även en rädsla för att en tidsbegränsning kan leda till ett ökat utanförskap om resultatet blir att deltagaren avslutar sfi med otillräckliga svenskkunskaper. Risken för utanförskap bedöms kunna öka om det efter avslutad sfi inte finns någon planering för fortsatta insatser. Många har därför poängterat att en tidsbegränsning dels ställer krav på en flexibel undervisning som anpassas efter deltagarnas olika förutsättningar och behov, dels ställer krav på en tydlig planering efter avslutad sfi. Bakgrund och underlag för arbetet också att det bör finnas möjligheter att undanta vissa deltagare från en tidsbegränsning. Det handlar t.ex. om analfabeter, korttidsutbildade, äldre personer, personer med funktionsnedsättning samt kvinnor som kan ha svårt att kombinera studier med familj. har det också framförts att en flexibel undervisning, en fungerande barnomsorg och överhoppningsbar tid kan underlätta för dessa grupper. Vikten av att en tidsbegränsning blir en morot och inte en piska har även framförts. Att i ett tidigare skede koppla sfi till varje persons yrkesidentitet och yrkesinriktning tros t.ex. kunna öka motivationen. Ökade möjligheter till distansundervisning tas även upp som exempel på vad som bedöms kunna öka den enskildes motivation. Distansundervisning uppges även kunna möjliggöra en flexiblare inlärning. Ett län tar upp blended learning som en metod att öka motivation och flexibilitet. Termen står för varierat lärande och innebär att man använder flera pedagogiska metoder för att uppnå målet med utbildningen. Det kan exempelvis vara självstudier blandat med e-learning, virtuellt klassrum och gruppövningar. Många har betonat nödvändigheten av att samtliga berörda aktörer tar sitt ansvar för att ge sfi-deltagarna det stöd som de behöver. Det handlar framför allt om samverkan mellan Arbetsförmedlingen, den kommunala vuxenutbildningen och . Det finns olika åsikter om vad en tidsbegränsning kan innebära för samverkan mellan inblandade aktörer. En del har framfört att en tidsbegränsning kan ge ökade incitament för de inblandade aktörerna att samverka i ett tidigt skede. Andra har fokuserat på effekterna av en bristande samverkan, t.ex. när och Arbetsförmedlingen mer eller mindre rutinmässigt remitterar personer till sfi utan föregående samverkan med sfi-ansvarig. Den allmänna uppfattningen är att om en fungerande samverkan inte kommer till stånd riskerar en tidsbegränsning att försvåra språkinlärningen. Ytterligare en farhåga som tagits upp är att en utbildningsanordnare kanske väljer att enbart satsa på de grupper som gör snabba framsteg. En viktig fråga i detta sammanhang blir då hur finansieringsformen kan utformas för att hindra en sådan utveckling. Det kommunala exempel som ges i nästa avsnitt visar att finansieringen i sig kan utgöra incitament för sfi-anordnaren. Andra tänkbara negativa följder som tagits upp utgår från den forskning som finns om andraspråksinlärning, som visar att det helt enkelt tar tid att lära sig ett nytt språk som vuxen och att det inte Bakgrund och underlag för arbetet finns några genvägar. Det finns en rädsla för att det kan bli stressigt för både lärare och deltagare om man känner att tiden är för knapp. Det har också framförts att kvaliteten på sfi varierar runt om i landet och att en tidsbegränsning därför kan få olika effekter beroende på var man bor. En annan farhåga är att vissa individer kan komma att tvingas ut för snabbt på arbetsmarknaden utan möjligheter att komma tillbaka till sfi i ett senare skede i och med den ökade betoningen på arbetslinjen i den kommande etableringsreformen. Vidare har vissa påtalat problemet med den kontinuerliga antagningen i förhållande till en tidsbegränsning. Det är olyckligt att blanda nyanlända invandrare med invandrare som vistats i eftersom det ger fel signaler till ambitiösa nybörjare på sfi. De tidsgränser som anses lämpliga ligger runt eller i vissa fall . Ett län uttrycker det på följande sätt: Om man inte klarat godkänt ska man nog fundera på andra sätt att göra individen delaktig i samhället. Som tidigare nämnts anser dock många att det ska finnas möjligheter till förlängning för vissa grupper, företrädesvis analfabeter. En del anser även att det bör finnas olika tider för olika studievägar. Somliga anser att tidsgränsen ska vara helt individuell och fastställas utifrån individens progression. Slutligen anser flertalet att den införda sfi-bonusen inte kommer att få någon större effekt, eftersom den endast gagnar dem som ändå skulle ha fått godkänt betyg relativt snabbt. 5.8.2Möjligheter och farhågor – kommunernas perspektiv Nästan alla som vi har träffat under våra kommunbesök har ansett det vara rimligt att på något sätt tidsbegränsa sfi även om diskussionerna i många fall kretsat kring de svårigheter som är förknippade med en tidsbegränsning. Det är framför allt analfabeter och korttidsutbildade som det är svårt att sätta en tidsgräns för. Diskussionerna kring dessa grupper har handlat om att det helt enkelt tar att lära sig ett nytt språk för personer som inte har lärt sig läsa eller skriva på det egna språket. Vissa menar dock att det även skulle kunna gå snabbare för denna grupp om undervisningen i högre grad var anpassad till målgruppens behov. Det gäller även för personer som har traumatiska upplevelser bakom sig Bakgrund och underlag för arbetet och de som har någon form av funktionsnedsättning. Här krävs individuella lösningar och flexibla undervisningsmetoder, något som man ser framför sig får ökad betydelse vid en kommande tidsbegränsning. har vi fått höra, och även själva sett, att förändrade undervisningsmetoder faktiskt har betydelse för möjligheterna att kunna ta till sig undervisningen för personer som t.ex. lider av sömnproblem eller har varit med om traumatiska upplevelser. Många har framfört att deltagande i sfi bör innebära en heltidssysselsättning vid en tidsbegränsning. Antingen genom att sfiundervisningen kombineras med praktik eller andra insatser eller genom att det blir fler timmar sfi-undervisning. Utöver flyktinggruppen ingår även anhöriga (både till svenska medborgare och till flyktingar som varit i ), de som har uppehållsrätt enligt , arbetskraftsinvandrare och i någon mån säsongsarbetare, gäststuderande och vissa pensionärer i målgruppen för sfi. I norrlandslänen har vi även stött på den för oss nya gruppen nybyggarna som utgörs av bl.a. tyskar och holländare som efter att ha semestrat i valt att investera i ett mer permanent boende. I dessa län återfinns även merparten av de s.k. kvotflyktingar som oftast kommer till från olika flyktingläger runt om i världen och som till vissa delar har andra behov av integrationsinsatser . Eftersom kvotflyktingar inte har tillbringat någon tid i i väntan på uppehållstillstånd är de också i viss mening mer nyanlända än andra nyanlända. Vid en spontan uppskattning landar flertalet av dem vi träffat inom en tidsbegränsning för majoriteten av sfi-del- tagarna. Kortare tid nämns ofta för högutbildade: 0,5–1,. Analfabeter och korttidsutbildade bör däremot få mer tid på sig. Även de deltagare vi har träffat har föreslagit en tvåårsgräns, undantaget analfabeter och korttidsutbildade. En fråga som ofta har kommit upp är hur man ska se på tidsbegränsning i förhållande till deltagare med särskilda behov. Är det bäst att förlänga tiden i sfi, eller bör undervisningen i högre grad anpassas till deltagarna? Eller kanske både och? För personer med funktionsnedsättning har många påtalat att det handlar om att undervisningen måste bli tillgänglig, dvs. att det ska vara möjligt att ta del av undervisningen på lika villkor som övriga, även om man har någon form av funktionsnedsättning. Bakgrund och underlag för arbetet Förutom att samverkan inom kommunen måste fungera på ett bra sätt vid en tidsbegränsning, har många även påtalat vikten av interkommunal samverkan. Det gäller t.ex. i där invandrare ofta utgör en heterogen grupp som det är långa avstånd mellan tätorterna. I en av kommunerna vi besökt har man infört s.k. kundval som innebär att man auktoriserar olika aktörer som den enskilde sedan kan välja. Auktorisationen sker utifrån vissa kriterier. Sfi-anord- naren får sedan en prestationsbaserad ersättning som ger incitament för anordnaren att erbjuda och bedriva en undervisning som leder till betyg. Ersättningen är högre för dem som får godkänt på kurserna A och B jämfört med C och D (som en omvänd sfi-bonus). I och med att man på detta sätt har valt att förstärka incitamenten för anordnarna upplever man inte att behovet av en tidsbegränsning är så stort. Vårt intryck är att denna typ av prestationsbaserad ersättning inte är särskilt vanligt förekommande. Det vanliga tycks snarare vara att sfi-anordnare får betalt utan koppling till studieresultat, vilket knappast skapar några incitament att bedriva en kvalitetsinriktad undervisning. Ett problem som tagits upp av många under våra studiebesök är att vissa deltagare primärt läser sfi för att få sin försörjning. Om individens mål med att läsa svenska inte är att få arbete finns egentligen inga incitament att avsluta sfi, enligt de lärare som vi har pratat med. Försörjningsstödet tenderar därigenom att förlänga tiden i sfi. För somliga handlar det om att kräver att personen i fråga deltar i sfi för att kunna stå till arbetsmarknadens förfogande och bli självförsörjande. För andra blir kontakten med skolan den enda kontakten med det omgivande samhället. Kommunen förlägger i vissa fall många kringaktiviteter i anslutning till sfi-undervisningen, vilket tenderar att öka motivationen hos deltagarna att komma till skolan trots att man inte gör några framsteg inom sfi . Ytterligare ett problem i detta sammanhang är bristen på samverkan mellan sfi-anordnaren och , vilket i vissa fall kan få till följd att en person som är beroende av försörjningsstöd blir hänvisad att fortsätta sin sfi-kurs trots att man från skolans håll gör bedömningen att det inte finns förutsättningar för progression. Om deltagaren inte är motiverad att läsa vidare och bara gör det för att få sin försörjning leder det knappast till någon positiv språkutveckling. En tidsbegränsning ses av kommunerna som positiv i detta sammanhang och bedöms kunna bryta en negativ trend där Bakgrund och underlag för arbetet deltagandet i sfi inte leder till förbättrade språkkunskaper. En tidsbegränsning innebär att inte kan fortsätta att begära att en deltagare som förbrukat sin sfi-tid ska fortsätta att sfi för att få försörjningsstöd. Många har i denna diskussion påtalat att det kan tydliggöra behovet av att andra insatser och metoder måste utvecklas för denna målgrupp, vilket kan vara positivt för den enskilde. Validering är ett annat ämne som kommit upp i diskussionerna. Validering sker på ett bra sätt och ibland används det inte alls. Kommunala företrädare anser bl.a. att möjligheten att få till stånd en validering är konjunkturrelaterad. Om efterfrågan på ett visst arbete inte finns, så finns inte heller något intresse från Arbetsförmedlingens sida att erbjuda validering. Utredningen har föreslagit hur rätten till sfi kan tidsbegränsas. Förslaget har många fördelar och kan skapa incitament för en effektivare utbildning och bidra till en ökad genomströmning. Vi anser dock att konsekvenserna vad gäller överströmningen från sfi till svenska som andra språk inom den grundläggande vuxenutbildningen inte är tillräckligt utredda och alltför knapphändigt redovisade för att det ska vara möjligt att ta ställning till utredningens förslag i denna del. Utredning om tidsbegränsning i En särskild utredare ska undersöka hur fler nyanlända ska kunna lära sig svenska snabbare genom att reglerna ändras för det är möjligt att delta i svenskundervisning för invandrare (sfi). Utredarens förslag ska syfta till att effektivisera utbildningen så att det skapas gynnsammare förutsättningar för invandrare att integreras i samhället och för att de snabbare ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. föreslå hur en tidsbegränsning av sfi ska utformas, föreslå när det ska vara motiverat att göra avsteg från en tidsbegränsning och därmed förlänga tiden i sfi, och bedöma hur en tidsbegränsning av sfi kan påverka utbildningens genomförande och kursplanen i ämnet svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning (komvux) samt vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux). Utredaren ska lämna förslag till nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Utvecklingen av svenskundervisning för invandrare (sfi) Deltagande i svenskundervisning för invandrare (sfi) är en lagstadgad rättighet för den enskilde från och med det andra kalenderhalvåret det år personen fyller , om personen saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som sfi syftar till att ge. Det är en skyldighet att se till att sfi erbjuds den som har rätt att delta i utbildningen. Rätten att delta i utbildning uppstår i princip det datum personen folkbokförs i kommunen förutsatt att övriga villkor är uppfyllda. Sfi består av tre olika studievägar och varje studieväg omfattar två kurser, anpassade för att möta deltagarnas olika förutsättningar, behov och målsättningar. riktar sig i första hand till personer med mycket kort studiebakgrund medan studieväg 3 riktar sig till personer med vana av studier. utgörs av kurserna A och B, studieväg 2 av kurserna B och C och studieväg 3 av kurserna C och D. De studerande kan när som helst välja att avsluta sin utbildning. Målsättningen är dock att alla som studerar inom sfi ska ges möjlighet att läsa upp till och med kurs D. Utöver kurserna A–D ingår i sfi även läs- och skrivinlärning för personer som behöver särskilt stöd. Ett riktmärke för undervisningens omfattning är satt vilket motsvarar omkring , men avsikten är att en individuell anpassning ska kunna göras. Timantalet får både överskridas och underskridas. För de människor som flyttar till från ett annat land och språkområde är utsikterna för integration på arbetsmarknaden samt i det svenska samhället i övrigt i hög grad beroende av möjligheterna och förmågan att tillägna sig det svenska språket. En central del i regeringens integrationspolitik är att se till att sfi erbjuds invandrare som en riktad åtgärd av god kvalitet i . Sfi har erbjudits invandrare ända och har varit föremål för ett antal förändringar. De förändringar som skett har alla haft som syfte att höja kvaliteten och effektivisera utbildningen för att därigenom öka genomströmningen och förbättra studieresultaten. har flera reformer genomförts på sfi-området. I propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) framhölls vikten av att sfi anpassas efter deltagarnas behov och förutsättningar. Därför föreslogs att utbildningen skulle anordnas i form av kurser i stället för en kurs, vilket ledde fram till en ny kursplan och att utbildningen delades in i tre studievägar. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2000/01:UbU15, rskr.