sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — Det finns enligt lagen om Försvarsunderrättelsedomstol möjlig- het att anställa lagfarna tjänstemän att – efter förordnande av dom- stolens ordförande – vidta beredande åtgärder. Andra som deltar i den dömande verksamheten Utöver ordföranden består Försvarsunderrättelsedomstolen av en eller två vice ordförande och minst två och högst sex särskilda ledamöter. är en vice ordförande och fem särskilda ledamöter förordnade. För vice ordföranden och de särskilda leda- möterna är detta ett sidouppdrag. Till skillnad från vad som gäller för de särskilda ledamöterna i respektive Mark- nadsdomstolen förordnas det inte några ersättare för de särskilda ledamöterna i . Vice ordföranden ska liksom ordföranden vara lagfaren och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. De övriga särskilda leda- möterna ska ha särskild kunskap om förhållanden av betydelse för domstolens verksamhet. Enligt propositionen bör bland de särskilda ledamöterna finnas såväl erfarenhet och kunskap om underrättelse- verksamhet och förutsättningarna för sådan verksamhet som sär- skild förmåga att belysa integritetsskyddsintresset. Vice ordföranden och de särskilda ledamöterna förordnas av re- geringen . Varken lagen om Försvarsunderrättelsedomstol eller förordningen med instruktion för Försvarsunderrättelsedomstolen innehåller några regler om domstolens inre organisation eller om hur målen ska för- delas och beredas. 4.5Enkätundersökning om de nuvarande förhållandena i domstolarna 4.5.1Allmänt om utredningens enkätundersökning Av framställningen rörande regelverket kring respektive typ av domstol framgår att detaljstyrningen av domstolarnas inre organi- sation har minskat under det senaste årtiondet. Detta har varit allra Domstolarnas funktion och organisation tydligast när det gäller de sex instanserna inom de allmänna dom- stolsslagen. Såvitt avser dessa domstolar har det i samtliga dom- stolsinstruktioner överlämnats till den enskilda domstolen att själv besluta om frågor, som tidigare reglerades i instruktionerna. Det gäller frågor om domstolens indelning i avdelningar och andra en- heter, på vilket sätt en verksamheten ska vara organiserad, efter vilka principer målen ska fördelas på avdelningarna eller enheterna samt om vem som ska ha ansvaret för ett mål under beredningen. Till detta kommer att det i tingsrättsinstruktionen införts en ut- trycklig möjlighet för domstolen att utan yttre inblandning tillsätta chefer för andra organisatoriska enheter än avdelningar, även om det ingår andra ordinarie domare i enheten. Vårt arbete är inriktat framför allt på hur tingsrätterna, hov- rätterna, förvaltningsrätterna och kammarrätterna organiserar sin verksamhet. För att förbättra underlaget för våra ställningstagan- den har vi, såsom framgått av det föregående, tillställt cheferna för landets samtliga tingsrätter, hovrätter, förvaltningsrätter och kammar- rätter en enkät rörande domstolarnas inre organisation. Frågorna har framför allt varit inriktade på hur enhetschefer och olika funk- tionsansvariga domare tillsatts, vad som ligger i deras uppdrag och på vilket sätt de kan fråntas uppgiften. Vi bad också de tillfrågade domstolarna att till sitt enkätsvar bifoga sin arbetsordning. Samt- liga tillfrågade domstolar har svarat på vår enkät. Enkäten återfinns som bilaga 3. Avsikten har inte varit att kunna redovisa varje enskild domstols detaljlösning utan syftet har varit att få en bild av några typfall som utvecklats. Det sker en fortlöpande utveckling inom dom- stolarna. Av de svar som lämnats av förvaltningsrätterna framgår att flera av dessa domstolar ännu inte i detalj funnit formerna för sin inre organisation. Av de svar som lämnats framgår att möjligheten för den enskilda domstolen att själv utforma sin organisation har utnyttjats i stor utsträckning. Det absoluta flertalet av domstolarna har i större eller mindre mån gjort förändringar av sin inre organisation. Denna bild stämmer väl överens med de slutsatser som Statskontoret drog i sin utvärdering av domstolarnas organisation och inre arbets- former. En renodlad rotelorganisation av den typ som var norm finns endast på ett mindre antal domstolar, främst i mindre tingsrätter. Även om det alltså står klart att det renodlade rotelsystemet i mångt och mycket övergetts så finns det inte någon helt tydlig bild Domstolarnas funktion och organisation av vad som satts i dess ställe. En mycket tydlig utvecklingstrend är dock att det i många domstolar lagts stor organisatorisk vikt vid beredningen av målen. Beredningsorganisationerna intar av natur- liga skäl en mer framskjuten roll än vad som var vanligt när re- spektive domare beredde sina mål på den egna roteln. Hur beredningen av målen är organiserad i detalj går inte att utläsa av de svar vi fått in från domstolarna, och det har heller inte varit vår strävan att göra någon sådan kartläggning. Redan vid en förhållandevis översiktlig undersökning framstår det emellertid som om beredningsorganisationernas utformning varierar från domstol till domstol. Att så är fallet är inte särskilt förvånande. Dessa nya organisationsformer har växt fram och utan särskilda förebilder och tydlig ledning från staten. Att organi- sationsformerna varierar är i sig heller inte negativt. Ett av huvud- syftena bakom uppmjukningen av den yttre regleringen har varit just att möjliggöra flexibla beredningsorganisationer. Som framhållits i det föregående är det endast i tingsrättsinstruk- tionen som det finns en bestämmelse om att dom- stolen kan utse en lagfaren domare att vara chef över andra organisatoriska enheter än avdelningar. Varken förvaltningsrätts- instruktionen, hovrättsinstruktionen eller kammarrättsinstruktionen innehåller någon motsvarighet, trots att övriga bestämmelser i dessa fyra instruktioner är påfallande parallella. Den chefsposition som finns omnämnd i tings- rättsinstruktionen benämns ofta enhetschef. Det finns dock ingen tydlig definition av detta och andra närliggande begrepp, vilket gör att det lätt uppstår begreppsförvirring. I vissa domstolar har enhets- cheferna i princip samma befogenheter som traditionellt tilldelats en chefsrådman. Enhetschefen har då klart uttalade arbetsledande funktioner och i flera fall har han eller hon också getts uppgiften att hålla medarbetarsamtal och lönesamtal. I enstaka fall har även ansvaret för arbetsmiljön delegerats till enhetschefen. I ett flertal underrätter har man i stället utsett en rådman att vara t.ex. funktionsansvarig, arbetsledare eller samordnare. Befogenheterna varierar även i dessa fall. En vanlig ordning är att befogenheten väsentligen är inriktad på att vara ansvarig domare för sådana mål på enheten som ännu inte kommit så långt i be- Domstolarnas funktion och organisation redningsprocessen att det tilldelats någon enskild domare. I sist- nämnda och liknande fall är det naturligtvis inte adekvat att an- vända termen enhetschef. Även om den uttryckliga regleringen av enhetschefer endast åter- finns i tingsrättsinstruktionen har även flera förvaltningsrätter till- satt enhetschefer. På en av kammarrätterna har enheter införts, men där leds enheterna av vice ordförande. Ingen av hovrätterna har såvitt går att utläsa av deras enkätsvar tillsatt enhetschefer. En van- lig organisation i hovrätt är att ett hovrättsråd på avdelning utsetts till beredningschef med uppgiften att dels ansvara för de mål som inte tilldelats enskild domare, dels själv bereda och samordna beredningen av mål inför avgörande. Arbetsgruppens storlek framhålls som viktig I enkäten frågade vi de domstolar som infört någon form av en- hetssystem varför den typen av organisation en renodlad avdelningsorganisation, där avdelningen leds av chefsrådman eller överrättslagman. Frågan formulerades öppen, dvs. det fanns inte några svarsalternativ att välja mellan. Det i särklass vanligaste svaret var att domstolen med sin enhets- organisation velat åstadkomma lagom stora arbetsgrupper. Inga andra organisatoriska anledningar, såsom ökad flexibilitet och möjlighet att utjämna arbetsbörda, återkom på motsvarande sätt i svaren. Stor- lekarna på de enheter som redovisas i enkätsvaren varierar, men det finns en påfallande koncentration kring enheter om 3–5 ordinarie domare, inklusive enhetschefen själv. Beträffande storleken på arbetsgrupperna har flera dom- stolar förklarat att de inte trott att det skulle vara möjligt att få till- sätta chefsrådmän och bygga organisationen kring avdelningar. I ett av svaren anges att domstolen gjort en framställan om att få tillsätta chefsrådmän för att kunna delegera ledningsuppgifter, men att Dom- stolsverket och regeringen inte biföll denna, varför en enhetsindel- ning var den enda lösningen. Mot bakgrund av den vikt som i svaren lagts vid arbetsgrupp- ernas storlek finns det enligt vår uppfattning anledning att anta att just detta är det avgörande skälet till att enhetschefer tillsatts i många tingsrätter och förvaltningsrätter, men knappt alls i över- rätterna. I såväl hovrätt som kammarrätt är avdelningsindelningen naturlig och hävdvunnen och den normala avdelningens storlek an- Domstolarnas funktion och organisation ses ändamålsenlig, varför det inte funnits samma behov av att dela upp arbetsgruppen i mindre enheter. Mellanchefer på mer än en organisatorisk nivå I de största underrätterna är det vanligt förekommande att dom- stolen är indelad i avdelningar, ledda av chefsrådman, vilka i sin tur delats in i enheter. Förvaltningsrätten i har i sitt svar angett att med tanke på att domstolen har 500 anställda har en indelning i flera nivåer varit nödvändig för att lagmannen och cheferna ska kunna ha rimliga kontrollspann och personalen få tillgång till en nära och till- gänglig chef. Som framgått i det föregående har en stor del av landets domstolar genomgått organisationsförändringar som inneburit att rotelindel- ning i egentlig bemärkelse övergetts. På vissa av dessa domstolar kallas fortfarande de organisatoriska enheterna för rotlar, men i de fall det arbetar mer än en domare på roteln är de, med den termi- nologi som vi använder, enhetsindelade. Det finns dock alltjämt ett antal domstolar som är organiserade på det sätt som var norm fram , dvs. med rotlar i tradi- tionell bemärkelse. Det absoluta flertalet av dessa är förhållandevis små domstolar, främst tingsrätter. De rotelindelade domstolarna har i sina enkätsvar regelmässigt angett att de inte anser att någon ytterligare indelning är nödvän- dig, som de ofta framhåller den rotelbaserade organisa- tionen som mycket ändamålsenlig och effektiv. 5En sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare Vi har i uppdrag att överväga vilka bestämmelser som bör ingå i en lag om domstolar och domare. I direktiven betonas att regelverket ska vara enkelt, tydligt och ge uttryck för domstolarnas och domar- nas oberoende. Utgångspunkten bör enligt direktiven vara att samla de bestämmelser om domstolar och domare som finns i bl.a. rätte- gångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Lagen om utnämning av ordinarie domare bör också ingå. Som en ytter- ligare riktpunkt nämns i direktiven att bestämmelser som enbart rör rättegången däremot inte bör föras in i den föreslagna lagen. I uppdraget ingår vidare att, utifrån grundlagsfästa krav och vad som annars bedöms lämpligt, överväga vilka bestämmelser om dom- stolar och domare som bör finnas i lag och vilka som bör före- skrivas i förordning. Vi bör i enlighet med direktiven överväga om någon av bestämmelserna i domstolsinstruktionerna bör få lagform. Detta gör vi i kapitel 6. Dessutom har vi fått i uppdrag att överväga de förslag till bestämmelser om omfördelning av mål som lagts fram av Utredningen om förtursförklaring. Vi återkommer till dessa frågor nedan och vidare i kapitel 7. Det står oss enligt direktiven fritt att föreslå sakliga ändringar i de nu gällande bestämmelserna om domstolar och domare i lag och förordning. En sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare 5.2Kort översikt över bestämmelser som berörs Grundläggande bestämmelser om domstolar och domare finns som framgått i 11 kap. regeringsformen. Övriga bestämmelser som rör domstolarnas verksamhet och domare finns spridda i ett stort antal författningar. är den centrala lagen för verksamheten i de allmänna domstolarna. Balken innehåller regler om domstolar och domare och den reglerar också, tillsammans med lagen om dom- stolsärenden, förfarandet vid handläggningen av mål och ärenden i de allmänna domstolarna. Flertalet regler som kan komma i fråga för den nya lag som vi har i uppdrag att föreslå finns samlade i de fyra första kapitlen i . 1 kap. innehåller bl.a. bestämmelser om tingsrätternas plats i instansord- ningen och deras organisation, hur de ska vara sammansatta när mål och ärenden handläggs samt om tingsrätternas kanslier, samman- träden och sammanträdesorter. Väsentligen motsvarande bestäm- melser angående hovrätterna och finns i 2 kap. respektive 3 kap. . Särskilda bestämmelser om dom- are finns i 4 kap. . Där återfinns bl.a. regler om behörighet och utnämning av lagfarna domare, om domared, om att personer som är närstående till varandra inte får sitta som domare i rätten samt om domarjäv. Dessutom innehåller kapitlet bestämmelser om nämndemän och om ekonomiska experter. När det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna finns de cen- trala bestämmelserna om verksamheten i stället i två separata lagar; lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocess- lagen. Den sistnämnda lagen innehåller regler om förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Bestämmelser om instansord- ningen, om domstolarnas organisation och sammansättning samt om nämndemän har tagits in i lagen om allmänna förvaltnings- domstolar. Den lagen innehåller vidare bestämmelser om omröst- ning (innefattande en hänvisning till 16 och 29 kap. rättegångs- balken), om kansli och sammanträdesorter, om behörighet för leda- möter och föredragande, om särskilda ledamöter i mål enligt kom- munallagen och kyrkolagen samt om särskilda sakkunniga. Dess- utom anges att ledamöter och föredragande ska ha avlagt domared och – genom en hänvisning till 4 kap. – att när- stående inte får sitta som domare i rätten. Att bestäm- melserna i 4 kap. om domarjäv även gäller beträff- En sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare ande de allmänna förvaltningsdomstolarna framgår av en hänvisning i förvaltningsprocesslagen till regler. Som tidigare framgått gäller särskilda författningar för special- domstolarna. verksamhet regleras i första hand av lagen om marknadsdomstol m.m. För Arbetsdomstolen gäller lagen om rättegången i arbetstvister, för Patentbesvärsrätten lagen om Patentbesvärsrätten och för Försvarsunderrättelsedomstolen lagen om Försvarsunderrättelsedomstol. Bestämmelserna i de nämnda lagarna har kompletterats genom förordningar med instruktioner för de olika allmänna domstolarna, allmänna förvaltningsdomstolarna och specialdomstolarna. I instruk- tionerna återfinns företrädesvis bestämmelser av väsentligen admi- nistrativ karaktär. De innehåller emellertid också väsentliga bestäm- melser för domstolarnas dömande verksamhet. I olika instruktioner återfinns exempelvis regler som angår fördelning av mål mellan olika domare, om möjligheter att anlita andra än ordinarie domare för dömande verksamhet och om möjligheter att delegera rätten att fatta beslut till andra anställda än domare. Av betydelse i sammanhanget är också den i våra direktiv sär- skilt omnämnda lagen om utnämning av ordinarie domare som trädde i kraft . Enligt direktiven bör den lagen ingå som en del i en lag om domstolar och domare. En översiktlig redovisning för de bestämmelser som bör beaktas när man överväger en lagstiftning om domstolar och domare bör också omnämna de på väsentligen arbetsrättsliga förhållanden in- riktade lagarna om offentlig anställning och om fullmaktsanställ- ning. Lagen om offentlig anställning, som gäller för bl.a. flertalet statligt anställda, innehåller bestämmelser om bedömningsgrunder vid anställning, medborgarskap som behörighetsvillkor i vissa fall, bisysslor, vissa föreskrifter om upphörande av anställningar, disci- plinansvar, åtalsanmälan, arbetskonflikter, hälsoundersökningar, Stat- ens ansvarsnämnd samt regler om rättegången i tvister enligt lagen. Lagen om fullmaktanställning föreskriver att ordinarie domare ska anställas med fullmakt samt anger de särskilda bestämmelser som gäller för sådana arbetstagare bl.a. i fråga om anställningens upp- hörande, avstängning och läkarundersökning och tjänstgörings- skyldighet. En sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare Vårt förslag: Det ska för samtliga domstolar finnas en gemen- sam lag om domstolar och domare. Bestämmelserna om förfar- andet ska dock finnas kvar i de lagar om domstolsprocessen som gäller, dvs. främst , lagen om domstolsärenden och förvaltningsprocesslagen. Lagen om all- männa förvaltningsdomstolar ska upphävas och bestämmelserna i den lagen överföras till annan författning. Som framgått är en utgångspunkt för vårt arbete att vissa av be- stämmelserna i 1–4 kap. och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar ska samlas i en särskild lag. När det gäller frågan om vilka bestämmelser som ska tillföras den gemensamma lagen om domstolar och domare anges i direktiven vidare att bestäm- melser som enbart rör rättegången inte bör ingå i den nya lagen. Det system av lagregler som ska gälla för domstol- arna och domstolsprocessen bör bygga på en genomtänkt systematik och vara överskådligt, enkelt och enhetligt. Ett helt och hållet enhetligt system skulle kunna åstadkommas genom att alla relevanta bestämmelser för domstolarna och förfar- andet vid domstolarna samlades dels i en lag om domstolar och domare, dels i en lag om domstolsprocessen. Som redan framgått finns i den nuvarande systematiken en täm- ligen betydande diskrepans mellan reglerna om de allmänna domstol- arna och de som handlar om de allmänna förvaltningsdomstolarna. De allmänna domstolarnas verksamhet styrs av lagregler som sam- lats i och lagen om domstolsärenden. I de all- männa förvaltningsdomstolarnas fall finns de motsvarande reglerna i stället – förutom i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar – i förvaltningsprocesslagen. Att skapa ett helt enhetligt system med en gemensam lag om domstolsprocessen innefattas inte i vårt uppdrag och en i alla delar gemensam lagstiftning för samtliga domstolar är, för övrigt, möj- ligen inte heller önskvärd. Även om utvecklingen lett till ett visst närmande mellan de processuella regler som gäller för de allmänna domstolarna och de som gäller för allmänna för- valtningsdomstolarna kvarstår betydande skillnader i processform- En sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare I sammanhanget kan dessutom noteras att det även ligger utan- för vårt uppdrag att arbeta samman de båda lagar som gäller för processen vid de allmänna domstolarna (och lagen om domstolsärenden). Ambitionen bör i stället vara att skapa ett konformt system som är i grunden likadant uppbyggt för de båda allmänna domstols- slagen. Vi har som en modell för det fortsatta arbetet därför valt metoden att samla bestämmelserna dels i en gemensam lag om dom- stolar och domare, dels i de lagar om domstolsprocessen som gäller för de allmänna domstolarna (och lagen om domstolsärenden) och de allmänna förvaltningsdom- stolarna (förvaltningsprocesslagen). Att skapa en gemensam lag om domstolar och domare och behålla lagen om allmänna förvaltningsdomstolar för de domstolarna skulle ge ett närmast egendomligt intryck och strida mot de grundprinciper vi just beskrivit. En följd av vad som just sagts blir naturligen också att lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar bör upphävas och bestämmelserna i den lagen överföras till annan författning. 5.3.2Vilka regler i 1–4 kap. och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör tas in i lagen om domstolar och domare? Vårt förslag: I lagen om domstolar och domare ska finnas regler väsentligen motsvarande dagens bestämmelser om instansord- ningarna, såväl vilka domstolarna är som deras uppgifter, och om domstolarnas inre organisation. Till den nya lagen ska också föras kraven för domare på svenskt medborgarskap, konkurs- och förvaltarfrihet samt avlagda kun- skapsprov. Bestämmelsen om att regeringen får meddela bestämmelser om beviljande av ledighet och förordnande av vikarie för domare ska inte finnas kvar i . I lagen om domstolar och domare ska finnas samlade bestäm- melser om indelning i domkretsar och om i vilka orter som domstolarna finns. En sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare Vår bedömning: Omröstningsreglerna, domförhetsreglerna och forumreglerna bör inte föras över till lagen om domstolar och domare. Inte heller bör bestämmelserna om domarjäv och om domare som är närstående till varandra flyttas dit. Bestämmelser med särskild inriktning på nämndemän, ekono- miska experter och särskilda ledamöter i mål om laglighetspröv- ning enligt kommunallagen bör inte finnas i den nya lagen. Mot bakgrund av vad som uttalats i våra direktiv och de allmänna utgångspunkter som vi redovisat ovan kan konstateras att de regler som finns i 1–3 kap. och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och som handlar om instansordningarna, såväl vilka domstolarna är som deras uppgifter, och om domstolarnas inre organisation bör finnas med i den nya lagen. Såsom ett exempel på regler som tämligen klart anknyter till rättegången kan det synas givet att omröstningsreglerna inte ska föras över till en lag om domstolar och domare. I fråga om de allmänna domstolarna finns reglerna inte i inledande kapi- tel, utan först i 16 och 29 kap. När det gäller de allmänna förvalt- ningsdomstolarna återfinns omröstningsreglerna emellertid i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Bestämmelsen finns i 26 § och hänvisar till bestämmelser i detta ämne. Mellan dessa motpoler finns ett antal regler som inte utan vidare kan sägas tillhöra den ena eller andra kategorin. En sådan grupp regler är domförhetsreglerna, dvs. de bestämmelser som anger vilken sammansättning en domstol ska ha när den avgör olika slags mål och ärenden. Skäl kan anföras till stöd för att hänföra dessa regler till båda kategorierna. Vilken sammansättning en domstol ska ha när den avgör ett mål varierar och beror på vad för slags mål det är. Reglerna är därför i sådan grad knutna till rättegången i det en- skilda fallet att det förefaller mer ändamålsenligt att hänföra dem till processreglerna än till den nya lagen om domstolar och domare. Forumbestämmelser finns såvitt gäller de allmänna förvaltnings- domstolarna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Motsvarande bestämmelser för de allmänna domstolarna återfinns inte i 1–4 kap. , utan i 10 kap. . Det framstår också som ändamålsenligt att dessa regler även fortsättningsvis finns i . Varken dessa eller de forumbestämmelser som finns i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör således över- föras till lagen om domstolar och domare. En sammanhållen lagstiftning om domstolar och domare Såväl som lagen om allmänna förvaltnings- domstolar innehåller bestämmelser om indelning i domkretsar och – delvis i den frågans förlängning – om domstolars säte. Dessa frågor behandlas lämpligen samlat i lagen om domstolar och domare. För tingsrätternas del används av historiska skäl begreppet domsaga synonymt med begreppet domkrets. Tingsrätternas geografiska pla- cering är också knuten till begreppet kansli snarare än till begreppet säte. När bestämmelserna nu förs samman bör samma begrepp användas genomgående. Det område som domstolarna har jurisdik- tion över bör genomgående knytas till begreppet domkrets. Vad beträffar domstolarnas placering finns det enligt vår mening inget behov av att använda de nuvarande begreppen säte och kansli. Lag- bestämmelsen bör i stället uttrycka i vilka orter som domstolarna finns.