sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — En relativt traditionell statlig sektor med få inslag av avgifter och alternativ finansiering kom- pletteras med en kraftig tillväxt av avgiftsfinansiering för stora projekt. Som redovisats har delstaterna i en mycket aktiv roll inom transportinfrastrukturområdet. Delstaten har ett eget trans- portministerium och delstatliga myndigheter som ansvarar för väg, flyg, järnväg och kollektivtrafik m.m. Merparten av finansieringen av transportinfrastrukturen kommer från delstatens budget, och täcks med specialdestinerade skatter eller generella skatteintäkter. De årliga investeringarna i transportinfrastruktur i en delstat som uppgår till omkring 1,5–2 miljarder USD. Dessa totala investeringar finansieras av en blandning av federala och del- statliga skattemedel. Avgifter används endast i begränsad utsträck- ning för finansiering av transportinfrastrukturen. I delstaten har en ny finansieringsform för offentliga investeringar i infrastruktur, bl.a. transportinfrastruktur (s.k. I-Cubed) införts. Delstaten kan, tillsammans med kommu- ner och privata exploatörer, sluta en överenskommelse som innebär att skatteintäkter från inkomstskatt, lokal fastighetsskatt och lokal skatt på hotell/möteslokaler används för att betala ränta och amorteringar för särskilda obligationer som delstaten emitterar för dessa projekt via sitt utvecklingsbolag . Delstaten har avsatt 250 miljoner USD för detta initiativ, som beräknas leda till en väsentligt större total underliggande total investeringsvolym. Ett relativt omfattande regelverk omgärdar denna nya finansieringsform. Bland annat skall det säkerställas att det finns ett gemensamt utvecklingsavtal mellan de inblandade parterna och att projekten styrs till de mest ekonomiskt eftersatta områdena i delstaten. Den finansiella regleringen är också omfattande, med regler som skall säkerställa att det är nettotillskottet av skatteintäkter i del- staten som kan komma ifråga för specialdestinering för täckande av utgifterna för de emitterade obligationerna. Att försöka särskilja nettoeffekter på tillväxten är något som fokuseras i litteraturen kring tillväxtaspekter av infrastrukturinvesteringar. Det finns gene- rellt sett en risk att investeringar av detta slag leder till omfördelningseffekter när olika geografiska områdens relativa attraktivitet förändras. Det finns också begränsningar i minsta och största tillåtna stor- lek på de enskilda investeringarna, som förefaller tillkomna för att begränsa risktagandet för delstaten i varje enskilt projekt, men också för att få en spridning på många projekt i delstaten. Genomgången visar att transportinfrastrukturen i de studerade länderna alltjämt är ett område där staterna har en mycket aktiv roll både som ägare, operatörer och finansiärer av verksamheten. En förklaring kan vara att man genom sådana arrangemang velat för- säkra sig om att stordriftsfördelar i verksamheterna tas tillvara och att resurser inte splittras på flera olika operatörer. En annan orsak har varit att det varit administrativt omständligt och tekniskt kom- plicerat samla in brukaravgifter av olika slag. På vägsidan har det också varit möjligt att finansiera de direkta kostnaderna för väg- nätet under en uppbyggnadsfas med bränsle- och fordonsskatter av olika slag. Genomgående sker dock en förändring i många länder när det gäller finansieringen. Dels finns en ökande insikt att de externa effekterna av trans- porterna, som emissioner, trängsel och buller behöver prissättas i högre utsträckning . Dels är investeringsbehoven mycket stora i åldrande system där kapacitetstaken ofta nåtts i många stor- stadsområden. I en situation där många regeringar är ovilliga att höja skatter av politiska skäl, eller är förhindrade att ta på sig nya åtaganden av statsfinansiella skäl, blir avgiftsfinansiering i olika former alltmer intressant i många länder. Det finns några olika huvudsakliga utvecklingstrender när det gäller alternativ finansiering. Den ena innebär att staten strävar efter att bjuda in privata företag att antingen direkt delta med finansiering i enskilda projekt, som t.ex. en modernisering av en järnvägsstation. Här finns också flera exempel på hur lokala och statliga myndigheter inom området samarbetar med privata aktörer av olika slag i sådana lokala projekt. En modell, som introducerats i och i , är att erbjuda möjligheten att använda lokalt genererade nettoskatteintäkter kring sådana projekt för att betala räntor och amorteringar på olika infrastrukturprojekt. PPP är en annan modell, som mest används i EU och än så länge mindre i . har här gått före och har en omfat- tande portfölj av sådana projekt. Den stora fördelen som brukar framhållas i litteraturen kring PPP:s är att ett livscykelperspektiv kan få ett starkt genomslag om en privat operatör ges ansvar för såväl byggande som underhåll . Finansieringskostnaden kan ofta bli högre om en privat aktör skall låna upp medel för investeringarna jämfört med om staten lånar upp medlen. En väsentlig faktor som avgör den privata aktö- rens upplåningskostnad är vilken risk aktören tar på sig. En av de svårare att hantera för ett privat företag är marknadsrisken, dvs. risken att trafikvolymen på t.ex. en ny väg understiger progno- serna. Det är intressant att se att just denna problematik kommer att angripas i de PPP-projekt inom vägområdet som finns i . Det kan noteras att EU genom Kommissionen och EIB f.n. driver en tydlig linje att utöka användningen av PPP:s för att nå EU:s transportinfrastrukturpolitiska mål, dvs. ett förverk- ligande av TEN-T nätverken. representerar en modell där staten valt att driva en stor del av utvecklingen av nya väg- och järnvägsprojekt i statligt ägda projektbolag med avgiftsfinansiering av bl.a. tunnel- och bro- projekt. Dessa har snabbt vuxit till en betydande omfattning vid sidan av den inrättade infrastrukturfonden. En ytterligare viktig förklaringsfaktor bakom den nu aktuella utvecklingen är den teknikutveckling som möjliggör effektiva och smidiga elektroniska betalningsformer för väg- (och järnvägs) tra- fik. Ett sameuropeiskt system håller på att byggas upp och flera lokala väl fungerande exempel finns. När väl tekniken finns på plats för att introducera avgiftssystem är i nuvarande situation drivkraf- ten stark för att införa systemen. Det kan ge ny finansiering vid sidan av statsbudgetarna, de öppnar för mer av trafikstyrning och det öppnar för att hämta hem de effektiviseringar som kan finnas i mer av livscykelperspektiv, t.ex. i PPP-lösningar. På finansieringssidan är det intressant att notera att man både i EU och i bygger upp överstatliga infrastrukturbanker för att effektivisera upplåningen på obligationsmarknaden för dessa investeringar. EIB har redan den rollen, och har expanderat den kraftigt . I inrättas nu en sådan federal bank som kommer att arbeta på liknande sätt. En sammanfattning av beskrivningarna ovan ges i tabell 2 nedan. Tabell 2 Sammanfattning av förhållanden i transportinfrastruktur- systemen i ett antal länder Flygplatser, hamnar, till delstat/lokal Väg, regional/lokal kollektivtrafik, hamn, Väg, järnväg, Väg, järnväg, Främst för bro och Aftaler om En grön transportpolitik. Köpen- hamn 2009. Consultation on the Europe 2020 Project . Euro- pean Commission 2011. EIB papers 10:2 – Innovative Financing of Infrastructure – the role of public private partnerships. EIB papers 15:1 – Public and private financing of infrastructure. National Infrastructure Plan 2010. HM Treasury, Infrastructure UK. Spending and Funding Highways. Economic and Budget Issue Brief. Congressional Budget Office, January 2011. TEN-T projects in figures. – Options for Efficiency , 2008. Uppgifter från officiella webbplatser för US Government och del- staten . Last Exit – Privatization and Deregulation of the U.S. Enhetliga och effektiva brukaravgifter i vägtrafiken Direktiven för utredningen i samband med den lång- siktiga planeringen av transportinfrastruktur (Dir. 2010:92) anger: Hur kan enhetlighet och effektivitet i utformning av brukaravgifter och trängselskatt säkerställas? Utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängsel- skatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. Detta måste beaktas vid utformning av avgifts- och skatteuttag. Mot bak- grund av den särskilda komplexitet detta innebär för investeringar och drift- och underhållskostnader som helt eller delvis finansieras med dessa finansieringsinstrument ska utredaren särredovisa processer och riktlinjer för dessa fall. Utredaren ska även se över finansieringen av den statliga färjeverksamheten. Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukar- avgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafik- slag, inklusive nationellt och EU-gemensamt regelverk, ska beaktas. På uppdrag av , och har Arena-projektet1 arbetat med att utveckla kunskap kring och lösningar för avgifter inom vägtrafiken. Projektet om- fattar därvid alla former av brukaravgifter, befintliga och tänkbara framtida, och arbetar med målsättningen att skapa en enhetlig nationell lösning som verkar inom ramen för regelverket inom EU. Ett förslag till en sådan lösning har utarbetats inom ramen för andra etapp (avslutats ) och redovisas i denna PM som bidrag till betän- 1 Referens till Arena: kande vad avser utformning av enhetliga och effektiva brukaravgifter inom vägtrafiken. Vägavgifter i trafiken, t.ex. tullvägar, trängselskatter och broavgif- ter, är vanliga i och får en allt mer omfattande användning också i . I det perspektivet är det viktigt att redan från bör- jan skapa ett system som möjliggör för trafikanterna att betala smi- digt och lätt utan att uppleva betalsystemen som ett störande inslag i trafiken, eller till och med som ett potentiellt riskmoment. Ett system som upplevs som naturligt och ansluter sig till praxis i andra länder kommer också att nå större acceptans och underlätta kon- troll och uppföljning av betalningar. I denna bilaga redovisar Arena ett förslag till en sammanhållen svensk strategi för avgiftsupptagning i vägtrafiken, med målet att den ska kunna fungera som en riktlinje för Transportstyrelsen, och andra berörda aktörer i deras arbete med att införa vägavgifter i för finansierings- eller beskattnings- ändamål. Målet med strategin är att etablera en ordning som av tra- fikanter och kunder upplevs som ett integrerat nationellt system för vägavgifter2. beaktar endast direkta brukaravgifter inom väg- trafiken. Därmed avses avgifter som baseras på nyttjande av väg- infrastrukturen och där nyttjandet registreras av installationer i vägmiljön (t.ex. genom särskild utrustning inuti fordonen eller vid vägsidan). Förslaget fokuserar på utformningen av avgiftssystemen och beaktar inte prisnivån i de olika avgifter och skatter som om- fattas av förslaget. 2 I begreppet avgifter ingår också berörda skatter, t.ex. trängselskatt. Läsanvisning – Rapportens upplägg Rapporten är uppdelad i fyra delar: I det första avsnittet definieras de krav som ska ställas på ett effektivt och enhetligt svenskt system för brukaravgifter i vägtra- fik. I avsnitt två beskrivs den aktörsmodell som utgör en viktig bakgrund till förslaget och som är utformad för att passa in i en internationell kontext. I det tredje avsnittet beskrivs förslaget ur ett organisatoriskt samt ett tekniskt perspektiv, och i det fjärde och sista avsnittet dis- kuteras behovet av utveckling och förändringar i organisation, regel- verk och lagstiftning som bl.a. följer av uppfyllandet av europeiska krav. Svenska och europeiska krav i förening En viktig utgångspunkt i den föreslagna strategin är att har som mål att integrera vägtrafiken och dess system med i allmänhet och grannländerna i synnerhet. är också bundet att följa den europeiska lagstiftningen. Även om varje svenskt avgifts- system har att ta hänsyn till sina specifika förutsättningar och lokala krav, så finns det ett antal grundläggande krav och förutsätt- ningar som vi anser bör vara uppfyllda och som kan utgöra basen i ett sammanhållet nationellt vägavgiftssystem: Trafikanterna ska uppleva ett integrerat vägavgiftsystem Vägavgifter i omfattar trängselskatter, broavgifter och väg- tullar, och möjligen också färdvägsbaserade avgifter (t.ex. kilometer- skatt) . Ett grundläggande krav är att trafikanten (den som framför fordonet) och kunderna (de som betalar avgifterna) ska uppleva detta som ett sammanhållet integrerat system med ett gemensamt gränssnitt till systemets olika funktioner, och kunna använda samma utrustning och metoder för alla betalningar: Det svenska vägavgiftssystemet. Kunden ska ha en relation med systemet En viktig förutsättning är därmed att alla vägavgiftssystem i samordnas så att de ur ett kundperspektiv upplevs som ett system, dvs. kunderna får en samlingsfaktura på alla upplupna avgifter, och om en fordonsenhet3 används så fungerar samma utrustning i alla system (jfr. Kunden ska också ha en kontaktpunkt när den söker information (gemensam webb-portal) eller har frågor om fakturor (en gemensam kundkontakt) etc. Systemet ska vara interoperabelt med EETS och EasyGo En grundläggande förutsättning är att det s.k. EFC-direktivet5, som definierar den europeiska vägavgiftstjänsten EETS6, är implemen- terat i . Direktivet föreskriver, med olika måldatum för tunga fordon resp. personbilar, att alla europeiska Avgiftsupptagare7 ska acceptera kunder med avtal enligt EETS. De nordiska länderna samarbetar genom EasyGo- tjänsten8, vilket innebär att alla fordonsenheter för vägavgifter i (BroBizz respektive Autopass9) kan läsas i alla betalstatio- ner för elektronisk betalning. Kunden får dessutom alla avgifter på en gemensam faktura. Ordningen är väldigt lik den som är tänkt att gälla för EETS, och innebär också att en utgivare av fordonsenheter är ställföreträdande betalningspliktig. Inkrävning av avgift från slut- kund görs av den som är utgivare av den använda fordonsenheten. Den föreslagna strategin bygger på att samarbetet inom EasyGo utvecklas vidare och blir en grundbult också i ett svenskt system. Fordonets hemvist påverkar inte avgiften Europeisk lagstiftning förbjuder negativ diskriminering av utländ- ska eller tillfälliga besökare i vägavgiftssystem. Man får alltså (i princip) inte ta mer betalt av utländska åkare med motivet att processen är 3Kallas ibland elektronisk bricka, transponder, betaldosa, OBE e.d. 4Referens till EasyGo: /sv 5Directive 2004/52/EC. 6Decision 2009/750/EC. 7Se avsnittet En grundläggande aktörsmodell. 8Referens till EasyGo: /sv 9Från 2012 planeras också den Österrikiska GoBox att ingå i EasyGo. Sådan likabehandling bör betraktas som en förutsättning för utformning av vägavgiftssystem. Huruvida en viss fordonskategori (t.ex. utländska) ska undantas från vägavgift bör vara resultatet av en tillämpad policy och inte betingas av systemets tekniska eller funktionella begränsningar. Arena anser att utländska fordon bör vara generellt betalningsplik- tiga, då det ökar acceptansen för vägavgifter bland svenska trafi- kanter, i synnerhet hos yrkestrafiken, vilket innebär att kostna- derna för kontroll och sanktion minskar. Systemet ska vara kostnadseffektivt Alla delar av det svenska vägavgiftssystemet ska vara utformade för låga driftskostnader, och den vidare utvecklingen ska kännetecknas av en strävan efter ökad effektivitet. En viktig uppgift är att tidigt i utvecklingen definiera tydliga indikatorer på effektivitet, kundvänlig- het m.m. att ha som måttstock för uppföljning i utveckling och drift. Det svenska avgiftssystemet ska bygga på standards och öppna specifikationer Internationella standarder ska användas fullt ut i svenska vägavgifts- system, och systemens gränssnitt ska vara baserade på öppna speci- fikationer. Det svenska avgiftssystemet ska vara flexibelt och utformat för kontinuerlig utveckling Systemet ska så långt som möjligt tillåta konkurrerande lösningar och leverantörer inom ramen för ett etablerat tekniskt ramverk. Därmed stimuleras organisatorisk, affärsmässig och teknisk utveck- ling av system och tjänster vilket driver innovation och kostnads- effektivitet. Arenas förslag till ett nationellt vägavgiftssystem baseras på ett antal samverkande aktörer, deras respektive roll och mellanliggande gränssnitt. För att förstå förslaget krävs det insikt i ett antal grund- läggande begrepp och definitioner. Avgiftsupptagaren tillhandahåller en transporttjänst10 som är knu- ten till avgiften, och samlar in intäkterna från betalsystemet. Avgifts- upptagaren kan vara en myndighet eller operatören av en tullbelagd bro eller väg (eller annan transporttjänst). Omfattningen av den tjänst som tillhandahålls samt villkoren för denna (priser, etc.) definieras för vägavgifter som en tulldomän. Avgiftsupptagaren ingår avtal med en eller flera Betalningsförmedlare (se nedan) vilket ger deras kunder möjlighet att använda elektroniska fordonsenheter för att registrera användningen av transporttjänsten. Avgiftsupptagaren samlar in nödvändigt underlag för att kunna kräva in betalning (avläsning av ombordenhet eller fotografering av registreringsskylt) och skickar krav på betalning till Betalningsförmedlare i de fall fordonsenhet har använts av trafikanterna. Avgiftsupptagaren kan i förekommande fall själv genomföra debitering mot kund, t.ex. i de fall elektronisk fordonsenhet inte används. Ett exempel på detta är fotografering av registrerings- skyltar på svenska fordon i trängselskattesystem. Betalningsförmedlaren ger kunden tillgång till den utrustning (for- donsenhet) som behövs för att erlägga elektronisk betalning av vägavgifter, och tillhandahåller ett konto- och faktureringssystem samt de nödvändiga avtalen med Avgiftsupptagare. Kunden och Betal- ningsförmedlaren har ett avtal som reglerar villkoren för tjänsten, vilket kan innebära att Betalningsförmedlaren agerar mellanhand i betalningen mellan Kund och Avgiftsupptagare. 10 Till exempel att använda en bro eller köra under trängselperiod, men också färjeavgifter, parkering etc. I samband med autonoma system (t.ex. för färdvägsbestämda avgifter11) kommer Betalningsförmedlaren att samla in data från anslutna ombordenheter och vidarebefordra nödvändig informa- tion till aktuell Avgiftsupptagare. Detta är en Betalningsförmedlare som arbetar i enlighet med EFC Direktivet12 och tillhandahåller en heltäckande europeisk tjänst. Kunderna ges tillträde till alla europeiska tulldomäner genom de ombordenheter som Betalningsförmedlaren tillhandahåller, och får alla vägavgifter samlade på en faktura. Kunden är den som är betalningsansvarig, t.ex. genom att svara för kontraktet för en fordonsenhet eller vara registrerad ägare av ett fordon. Trafikanten är den som drar nytta av den erhållna transporttjänsten och ansvarar i förekommande fall för att använd fordonsenhet fun- gerar som avsett. Väldigt ofta (men inte alltid) är föraren synonym med kunden. Den elektroniska fordonsenheten (OBE) OBE13 är en elektronisk apparat som har den funktionalitet och den information som krävs för att genomföra en elektronisk regi- strering för vägavgiftsbetalning. Det finns två alternativa och kom- pletterande lösningar för ombordenheter: a.Autonoma system, där OBE med hjälp av inbyggd teknik (t.ex. 3/4G i kombination med GPS) samlar in den information som 11Till exempel kilometerskatt. 12Directive 2004/52/EC. 13BroBizz, fordonsdosa, transponder. krävs för avgiftsberäkningen, och skickar den vidare till anslu- ten Betalningsförmedlare för vidare hantering. b.Transponder-baserade system (använder mikrovågskommuni- kation enligt DSRC14) som används i traditionella tullstationer. Avgiftsupptagaren läser av informationen från passerande OBE, sammanställer kraven och skickar dessa till respektive utgivande Betalningsförmedlare. Ett förslag till ett svenskt avgiftssystem Med utgångspunkt i den internationella utvecklingen och de krav som definierats, har Arena utvecklat ett sammansatt förslag till ett nationellt vägavgiftssystem. Förslaget, som presenteras nedan, beskrivs bäst med två nyckelord: Konkurrens och interoperabilitet. Det svenska vägavgiftssystemet baseras på registrering av fordon genom antingen fotografering av registreringsskyltar eller avläsning av elektroniska fordonsenheter. Närvaro av en elektronisk fordons- enhet, från en EETS eller EasyGo Betalningsförmedlare, kompletterar avläst registreringsskylt för identifiering av kund. Det svenska systemet är förberett för färdvägsbaserade avgifter baserade på användning av satellitpositionering i kombination med mobil kommunikation (t.ex. 3/4G). Vägtullstationer är utformade för ostörda fordonsflöden utan kör- fältsuppdelning. Dessutom är vägtullstationerna obemannade och erbjuder ingen betalningsmöjlighet i direkt anslutning till betal- stationen. Det ställer därmed höga krav på systemets förmåga att identifiera betalningspliktiga fordon. 14 Korthållskommunikation (). Videobilder av registreringsskyltar tas på vägtullstationerna, och registerbeteckningen avläses genom OCR15. Varje registrerings- skylt, också utländska, kopplas till ett konto hos Transportstyrelsen. Avläsning av registreringsskyltar är huvudlösningen för svenska personbilar i svenska anläggningar16, och används i trängselskattesystemet i . Vägtullstationer utrustas med avläsningsutrustning för DSRC parallellt med videoregistreringen. Fordon som är utrustade med elektro- niska fordonsenheter för DSRC kommer att debiteras genom de associerade avtalen med EETS eller EasyGo Betalningsförmedlare. Vid passage av utländska fordon utan godkänd fordonsenhet för DSRC registreras även fordonsprofil (storlek) som underlag för bestämning av avgiftens storlek. Detta kan t.ex. göras genom de radarsensorer som är installerade för positionering av fordonet i relation till kamerorna. För dessa fordon debiteras högsta avgift avseende miljöklass för bestämd fordonstyp. Ett fordon som är registrerat för ett EasyGo anslutet abonnemang kommer alltid att debiteras genom detta abonnemang även om transpondern inte avläses korrekt vid vägtullstation. Fotograferade registreringsskyltar kontrolleras konsekvent gentemot abonnent- registret. En förutsättning för detta är att alla EasyGo abonnemang är tillgängliga för kontroll av berörda Avgiftsupptagare. 15Optical Character Recognition; datorbaserad automatiserad avläsning. 16Därmed inte på gränsbroarna vid och . Fordon för vilka avgifter ej har erlagts i enlighet med bestämmel- serna blir svartlistade, och kommer att bli föremål för sanktion. Sanktionens utformning beror på den legala statusen på den obe- talda avgiften, då t.ex. obetalda skatter har högre straffvärde och prioritet än obetalda avgifter. Bevis på passage av betalstation eller utnyttjande av väg (t.ex. videoregistreringar) kommer att lagras till dess att betalning verifierats. Satellitpositionering i kombination med mobil kommunikation kan satellitbaserade system i kombination med mobil kommunikation (t.ex. GPS i kombination med 3/4G) komma att implementeras till exempel för färdvägsbaserade vägavgifter. I enlig- het med EETS kommer det svenska avgiftssystemet att förberedas också för kunder i system där information, t.ex. en färdvägs- deklaration, kommuniceras med mobil kommunikation. Öppna gränssnitt och erkända specifikationer Alla delar av det svenska avgiftssystemet ska vara baserade på erkända tillämpningar av standards samt på öppna gränssnitt och säkerhets- lösningar. Funktionen som Avgiftsupptagare centraliseras till Transportstyrelsen som är ansvarig för hanteringen av konton baserade på registrerings- data och associerad fakturering. Transportstyrelsen ansvarar också för administrationen av svenska Tulldomäner och avtal med partners inom EasyGo och EETS. Transportstyrelsen kan genom avtal över- låta driften av betalstationer till andra offentliga eller privata organisa- tioner. svarar för drift av betalstationer enligt avtal med Transportstyrelsen.