sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Enligt Parisprinciperna bör en nationell MR-institution ha befogenhet att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Den bör ges ett så brett mandat som möjligt och detta ska vara tydligt formulerat i grundla över behan uppgifter, sa och mångfald, dess arbetsmetoder, samt vissa frågor om statusen för sådana ins la enskilda klagomål. Uppgifter En nationell MR-institutions uppgi innefatta att: lämna rådgivande yttranden, rekommendationer, förslag och rapporter till regeringen, parlamentet eller annat behörigt organ i alla frågor som rör främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter, på uppdrag av dessa organ eller på eg att också kunna publicera dem, lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och praxis står i överensstämmelse m kommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig till, och att verka för att de tillämpas effektivt, uppmärksamm tigheterna kränks och lägga fram förslag för att komma tillrätta med dem, samt vid behov ge synpunkter på regeringens ställningstaganden 246 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i ter, id genomförandet av sådana program, samt dra till en ökad heterna. I den mån även representanter för regeringens ministerier eller departement medverkar i institutionens ledning eller arbete, så bör dessa representanter endast ha en rådgivande funktion. bidra till de rapporter som staten ska lämna till och till regionala organ samt göra oberoende uttalanden med anledning av dessa, ha kontakter med organ inom FN-systemet, regionala organ och nationella institutioner i andra länder som arbetar med frågor om mänskliga rättighe bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forskning om mänskliga rättigheter och att medverka v informera och vidta andra åtgärder för att bi medvetenhet om de mänskliga rättig Oberoende, arbetssätt och mångfald Ledningen för en nationell MR-institution bör utses genom ett formellt, offentligt beslut, där också mandatets längd bör framgå. Institutionen bör tillförsäkras tillräckliga medel för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Häri ligger att den bör kunna ha egna lokaler och egen personal och inte vara föremål för finansiell styrning i sådan utsträckning att dess oberoende kan ifrågasättas. Inom ramen för sitt ansvarsområde bör den nationella institutionen själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt, vilka frågor den tar upp, vilka externa kontakter den tar och vilken information den inhämtar eller publicerar. Den nationella MR-institutionen bör vidare inrättas på ett sådant sätt att den kan samarbeta med eller bestå av företrädare för organisationer inom det civila samhället som bl.a. arbetar med frågor om de mänskliga rättigheterna samt fackföreningar och yrkesföreningar, representanter för olika filosofiska och religiösa inriktningar, universitet och annan expertis, samt företrädare för landets 247 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 Tilläggsprinciper om prövning av enskilda klagomål En nationell MR-institution kan också, men måste inte, ges befogenhet att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna. För institutioner som har ett sådant uppdrag gäller, enligt Parisprinciperna, att de kan ges befogenhet att söka nå en frivillig överenskommelse genom förlikning eller meddela bindande beslut, informera klagande om deras rättigheter, särskilt om vilka rättsmedel som finns och verka för den enskildes tillgång till dem, överlämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet, samt ge rekommendationer till andra myndigheter för att de personer som framfört klagomål ska kunna utöva sina rättigheter. 6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i Nationella MR-organ finns i alla delar av världen Antalet länder som har inrättat nationella MR-institutioner har stadigt vuxit, framförallt med början . finns det sådana organ i en eller annan form som särskilt ägnar sig åt frågor om mänskliga rättigheter i de flesta av världens stater. Hur många av dessa som egentligen är att betrakta som nationella MR-institutioner i enlighet med Parisprinciperna är emellertid inte helt enkelt att avgöra, främst beroende på institutionernas mycket skiftande karaktär, både när det gäller organisation, mandat, rättsliga ställning och reella resurser. Av en kartläggning som FN:s högkommissarie () för de mänskliga rättigheterna redovisade framgår att en stor andel av de organ som ingick i kartläggningen uppvisade brister i ett eller flera av dessa avseenden. Högkommissarien samarbetar med och stöder nationella MRinstitutioner på flera sätt, inte minst när det gäller dessas möjligheter till internationellt samarbete sinsemellan. Det samarbetet bedrivs i nätverksform inom ramen för en internationell ideell organisation, for the Promotion and Protection of Human Rights (ICC).68 Högkommissarien tar inte själv ställning till vilka organ som ska anses uppfylla Parisprinciperna. I stället har de nationella institu68 Organisationen har registrerats som en egen juridisk person i enlighet med §§ 60 ff i den schweiziska civilrättsbalken. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i . tioner som samarbetar på internationell nivå med stöd av Högkommissarien utarbetat ett eget, internt, ackrediteringssystem för bedömning av om ett lands nationella MR-institution lever upp till de krav som bör ställas på ett sådant enligt Parisprinciperna. Dessa organ tilldelas s.k. A-status. Enligt uppgifter från Högkommissarien uppgick antalet nationella MR-organ med A-status per juni månad 2010 till 67, varav 15 i och , 15 i , 15 i och 22 i . Bland de Europeiska institutionerna återfanns 12 i EU-länder. Bland de nordiska länderna finns endast och representerade här. saknar ett nationellt har tidigare formellt varit företrätt av dåvarande Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) med A-status. I praktiken samarbetade alla de fyra s.k. tematiska diskrimineringsombudsmannamyndigheterna69 om deltagandet i nätverket och turades om att representera . Eftersom ombudsmannamyndigheternas uppdrag var begränsat till frågor om diskriminering, och därtill diskriminering endast med avseende på vissa särskilt angivna grunder, var det redan då ifrågasatt om de kunde anses uppfylla Parisprincipernas krav på ett så brett mandat som möjligt när det gäller de mänskliga rättigheterna I samband med sammanslagningen av de fyra diskrimineringsombudsmannamyndigheterna förföll den svenska representationen i ICC. På ICC:s förteckning över länder som per juni månad 2010 har en nationell MR-institution finns inte längre med. Den nya ombudsmannamyndigheten på diskrimineringsområdet, , ingav en ansökan om ackreditering som medlem i ICC. Ansökan förväntas, enligt vad uppgett, bli behandlad av vid dess kommande möte . 69 Förutom dåvarande DO också (JämO), () och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 6.3.4 En nationell rättigheter bör inrättas i Rekommendationer: Regeringen bör påbörja arbetet med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i i enlighet med Parisprinciperna. Ett sådant organ bör inrättas som en ny myndighet, exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter. Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag reglerat i lag, i första hand i grundlag. Det fortsatta arbetet med att inrätta kommissionen bör ta sin uppgångspunkt i att den ska vara en myndighet under . Ledningen för kommissionen, en eller flera kommissionärer, bör utses för , exempelvis , utan möjlighet till omförordnande. En kommissionär bör inte kunna skiljas från sitt uppdrag annat än om hon eller han inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om kommissionären har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. mandat bör omfatta att: – undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, – föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls, – ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de mänskliga rättigheterna, samt – främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i . SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i bör inte ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheter trätts för när. Det bör närmare utredas vilka befogenheter bör ha när det gäller att genom intervention i rättegång, sakkunnigutlåtanden till domstol, en ny roll som s.k. amicus curiae, eller på annat sätt, bidra till en utveckling av rättstillämpningen i frågor om de mänskliga rättigheterna. Ansvaret för att förverkliga konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter åvilar staten, oavsett hur denna valt att internt organisera fördelningen av det ansvaret. Inom FN-systemet har det, som framgått, redan från starten lagts stor vikt vid att det finns effektiva nationella strukturer som kan bidra till skyddet och främjandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, liksom till samarbetet mellan länder och med internationella organ om de frågorna. har arbetet inom FN, lett av Högkommissarien för mänskliga rättigheter, med att uppmuntra och stödja tillskapandet av oberoende nationella MR-institutioner intensifierats. har aktivt stött den utvecklingen. FN:s generalsekreterare har också i en rapport till generalförsamlingen förklarat att Högkommissarien prioriterar inrättandet och stärkandet av nationella institutioner för mänskliga rättigheter i enlighet med Parisprinciperna. Enligt Högkommissarien är sådana institutioner väsentliga för de nationella systemen för skydd av mänskliga rättigheter.70 Redan dessa förhållanden talar starkt för att ett sådant oberoende organ bör finnas och verka också i . Att det också finns ett faktiskt behov av en nationell MR-institution som verkar i enlighet med Parisprinciperna underströks i MR-delegationens slutbetänkande.71 Jag ställde mig där bakom den slutsatsen. Regeringen har också i ett flertal sammanhang, inte minst i den nu aktuella handlingsplanen för mänskliga rättigheter, betonat vikten av helhetsgrepp, samordning och systematik i arbetet för mänskliga rättigheter. Som jag återkommande berört i det här betänkandet kräver ett systematiskt nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet 70 National institutions for the promotion and protection of human rights, Report of the Secretary-General, /HRC/13/44, , st. 2 och 4. 71 SOU 2010:70, s. 195 ff. 251 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. kan en central aktör med den övergripande uppgiften att skydda och främja de mänskliga rättigheterna lämna värdefulla bidrag till ett sådant arbete, inte minst som en samlande och pådrivande kraft, en motor, så att inte allas ansvar i realiteten blir till ingens ansvar. På så sätt skulle en nationell MR-institution också kunna bidra till att uppnå regeringens övergripande mål med handlingsplanen, full respekt för de mänskliga rättigheterna i . Något sådant nationellt MR-organ finns emellertid fortfarande inte i . Frågan har aktualiserats vid ett flertal tillfällen av FN:s olika övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna. I sitt senaste yttrande om uttryckte för mänskliga rättigheter oro över att ännu inte har någon oberoende nationell rättigheter.72 Även för barnets rättigheter och kommittén mot tortyr har kommenterat frågan om en nationell MR-institution i Sverige.73 Och när granskades av för mänskliga rättigheter inom ramen för dess periodiska granskning av medlemsländerna (, UPR), rekommenderade fjorton länder att inrätta en sådan nationell MR-institution.74 Tre av FN:s övervakningskommittéer har även behandlat frågan om nationella MR-institutioner i s.k. allmänna kommentarer (General ), nämligen , sociala och kulturella rättigheter,75 av rasdiskriminering76 och rättigheter.77 Även för grundläggande rättigheter har påtalat att det är ett problem att det i många medlemsländer saknas oberoende 72 Concluding observations of , , CCPR/C/SWE/CO/6, , st. 4. 73 Concluding observations: , CRC/C/SWE/CO/4, , st. 15 och 16; Concluding observations of the Committee Against Torture, , CAT/C/SWE/CO/5, , st. 25. 74 Report of the on the , , A/HRC/15/11, . 10, The role of national human rights institutions in the protection of economic, social and cultural rights, E/C.12/1998/25, . 76 General , of national institutions to facilitate implementation of the Convention, A/48/18 s. 116, . 2 (2002), The role of independent national human rights institutions in the promotion and protection of the rights of the child, CRC/GC/2002/2, . SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i nationella institutioner för mänskliga rättigheter med breda mandat som omfattar samtliga mänskliga rättigheter.78 Min rekommendation är mot denna bakgrund sammanfattningsvis att regeringen påbörjar arbetet med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i . MR-delegationen har i sitt slutbetänkande valt att beteckna detta organ som en kommission för mänskliga rättigheter. Jag har där ställt mig bakom det förslaget. Myndighetens namn är naturligtvis inte avgörande. När det underlättar läsbarheten i det följande har även jag valt att här beteckna myndigheten som Kommissionen för mänskliga rättigheter, eller , oavsett vilken närmare organisationsstruktur eller beteckning den framtida institutionen kan komma att få. bör inrättas som en ny myndighet framgår av den översikt över befintliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter i som redovisas i MRdelegationens slutbetänkande, finns det ett flertal sådana vars uppgifter berör de mänskliga rättigheterna på ett eller annat sätt, men ingen som kan sägas utöva den samlade funktion som Parisprinciperna förutsätter.79 De myndigheter som det skulle ligga närmast till hands att överväga att ge uppgiften att vara ett nationellt organ för mänskliga rättigheter är (), Justitiekanslern (), (), () och Forum för levande historia. Även behandlades i det här sammanhanget av MR-delegationen. Som framgår i det följande anser jag att det inte är lämpligt att lägga den uppgiften på någon av dessa myndigheter. JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn över tilllämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar.80 I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar saklighet och opar78 National Human Rights Institutions in the EU Member States, rapport från för grundläggande rättigheter, 2010, s. 9. 79 SOU 2010:70, s. 187 ff. 80 13 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 inom rik endast i mycket begränsad omfattning ändra på detta för om förutsätts för ett nationellt MR-organ enl den som i betydande utsträckning styrs av privata aktörer. tiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I JOinstruktionen föreskrivs också vissa begränsningar av JO:s tillsyn.81 Det bör i sammanhanget vidare uppmärksammas att JO i en framställning till riksdagen82 hemställt att JOinstruktionen ändras så att det klart framgår att ombudsmännen även har getts uppdraget att fullgöra de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan (National Preventive Mechanism – NPM) enligt det fakultativa protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (OPCAT) som anslutit sig till. När detta skrivs är JO:s framställning alltjämt föremål för beredning sdagen. JO:s tillsyn, såsom den framgår av JO-instruktionen , utgår således från den svenska nationella rätten, inte från fördragsenliga internationella förpliktelser. En ändring av instruktionen i syfte att tydliggöra ombudsmännens uppdrag som nationellt besöksorgan, i enlighet med JO:s nämnda framställan till , skulle hållande. Jag har i avsnitt 4.3.1 föreslagit att JO:s tillsynsuppdrag enligt instruktionen bör förtydligas så att det där framgår att ombudsmännens kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Även efter en sådan ändring skulle dock JO:s uppdrag vara betydligt mera begränsat än vad s igt Parisprinciperna. JO:s granskning är i huvudsak reaktiv och formell, det vill säga den tar sikte främst på huruvida de formella regelverk som finns följts av dem som arbetar i offentlig förvaltning. Ett nationellt organ som verkar enligt Parisprinciperna måste verka på ett mycket bredare sätt. Det ska utgå från alla konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och även göra bedömningar och lämna rekommendationer när det gäller förverkligandet av dessa rättigheter i materiell mening. Det förutsätter vidare en granskning och analys som även omfattar samhällsområ 81 Lag (1986:765) med instruktion för ombudsmän. 82 2010/11: JO2. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i JO:s verksamhet domineras helt av prövningen av enskilda klagomål. Av de skäl som redovisas i det följande bör dock, enligt min mening, ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter för att tillföra ett verkligt mervärde i stället vara inriktat på att göra övergripande uppföljningar och undersökningar av situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i , samt föreslå åtgärder för att förbättra den. Det bör därför inte ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om påstådda kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Att lägga uppgiften att vara en sådan oberoende nationell MRinstitution som förutsätts enligt Parisprinciperna på JO, skulle alltså i praktiken innebära att grundlagsfästa kontrollmakt måste förändras i grunden. Det kan enligt min mening inte komma i fråga att i det här sammanhanget föreslå en så genomgripande förändring. JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och innebär att JK ska utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar bl.a. statliga och kommunala myndigheter samt domstolar. JK utövar även tillsyn över rättshjälpssystemet. Vidare ska JK, enligt förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De flesta invändningar som anförts mot att lägga uppgiften att vara ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter på JO är relevanta också i förhållande till JK. Och inte heller JK har något uttryckligt uppdrag i förhållande till internationella åtaganden om de mänskliga rätigheterna. Att lägga uppgiften på JK får för övrigt anses uteslutet redan till följd av att JK lyder under regeringen83 och är regeringens högste ombudsman.84 () har till uppgift att utöva tillsyn över att diskrimineringslagen (2008:567) följs.85 DO tar emot anmälningar från enskilda som anser sig ha blivit utsatta för diskriminering och har även rätt att föra talan i domstol i sådana ärenden för en enskild som medger det.86 DO ska även utöva tillsyn över att arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare fullgör 83 12 kap. 1 § regeringsformen. 84 1 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. 85 1 § lagen (2008:568) om och 4 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567). 86 6 kap. 2 § diskrimineringslagen (2008:567). En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 ring.88 sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter.87 Härutöver ska DO sammanfattningsvis allmänt verka mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter, genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter, informera och utbilda inom sitt ansvarsområde, följa den internationella utvecklingen, följa forskning samt hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskrimine DO:s uppdrag omfattar slutligen bara vissa särskilt förbjudna diskrimineringsgrunder, nämligen kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder.89 Inte heller DO:s uppdrag tar alltså uttrycklig utgångspunkt i konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det är dessutom begränsat till att avse endast den del av de internationella människorättsnormerna som handlar om förbudet mot diskriminering, även om det på detta område också omfattar att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter. Och det omfattar, som sagt, endast vissa särskilt angivna diskrimineringsgrunder. Uppdraget är sålunda betydligt mera begränsat än vad som förutses för en nationell MR-institution enligt Parisprinciperna. Redan dessa förhållanden talar emot att DO skulle ges uppgiften att vara ett sådant organ. En sådan ordning skulle kräva så betydande utvidgningar och förändringar av DO:s uppdrag att det ändå vore att likställa med tillskapandet av en ny myndighet, som inrättandet av denna och dess möjligheter att arbeta effektivt skulle försvåras av att hänsyn måste tas till bl.a. den organisationsstruktur, kompetenssammansättning och de resurser i övrigt som DO redan byggt upp och förfogar över. Det vore knappast någon idealisk start för en ny oberoende nationell MR-institution i . Den avgörande invändningen mot DO som ett sådant organ är dock att DO främst har att dels pröva klagomål från enskilda som anser sig ha utsatts för behandling i strid med diskrimineringslagens bestämmelser, dels granska arbetsgivares och vissa utbildningsanordnares efterlevnad av lagens påbud om aktiva åtgärder för 87 4 kap. 1, 3-5 §§ diskrimineringslagen (2008:567). 88 1-3 §§ lagen (2008:568) om . 89 1 § lagen (2008:568) om , 1 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567). SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i att främja lika rättigheter och möjligheter, uppgifter som ett nationellt MR-organ inte bör ha. skiljer ut sig bland förvaltningsmyndigheter på så sätt att dess uppdrag är tydligt baserat på en internationell människorättskonvention, FN:s konvention om barnets rättigheter.90 är myndigheten alltså mycket tydligt specialiserad på endast denna del av de mänskliga rättigheterna. På motsvarande sätt som anförts beträffande DO skulle det därmed innebära en så pass fundamental förändring av BO som myndighet om uppdraget att vara nationell MR-institution lades här, att det närmast ändå vore att likställa med inrättandet av en helt ny myndighet. Även i det här fallet skulle en sådan omdaning dessutom riskera att väsentligt hämmas av den redan existerande myndighetsstrukturen. Farhågor har dessutom framförts om hur en sådan förändring skulle komma att negativt påverka BO:s successivt stärkta ställning som barns och ungas särskilda företrädare.