sou · GZB39 · 2011-02-10 00:00:00 — Kraven har varierat en del vad gäller for- merna för ersättningen och ersättningens storlek.64 De allra flesta har emellertid det gemensamt att de anser att grunden för statens skyldighet att ersätta de drabbade är att de ansvariga myndig- heterna inte fullgjort sina skyldigheter gentemot de samhälls- placerade barnen. En återkommande inställning är att vanvården tillåtits ske därför att statliga och kommunala myndigheter inte i tillräcklig omfattning tagit sitt ansvar i förhållande till dessa barn. Bland de krav som framställts finns de som beskriver ersätt- ningen som kompensation för de förlorade möjligheter i livet som vanvårdens skadeverkningar inneburit. Enligt dessa är staten an- svarig för sådana förhållanden som att den drabbade givits sämre förutsättningar att utbilda sig och att få ett arbete. Sådana uteblivna möjligheter anges i sin tur ha inneburit sämre möjligheter till fast inkomst men också lägre pension och allmänt sett lägre levnads- standard. En närliggande synpunkt som också framförts är att de drabbade i många fall har merkostnader för sjukvård m.m. och att dessa kostnader beror på att vanvårdades hälsotillstånd generellt är sämre än hos andra samhällsmedborgare. Andra krav som utredningen tagit del av innebär att ersättning bör lämnas i förebyggande syfte, så att framtida vanvård förhindras. Grunden för detta resonemang är att samhällets kostnader för ersättningen kan antas påverka de ansvariga myndigheterna så att de förbättrar uppföljningen av de placerade barnens situation. Att ekonomisk ersättning betalats ut i andra länder där liknande upprättelseprocesser ägt rum förs av flera drabbade fram som ett särskilt argument för att ersättning bör lämnas även i . De flesta krav på ekonomisk ersättning som utredningen har tagit del av utgår i någon form från att ersättningen utgör en viktig del i statens ansvarstagande i förhållande till de övergrepp eller den 64 Den närmare utformningen av de olika krav som framställts i fråga om storlek och former för ersättningen redovisas närmare i kapitel 7 nedan. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade försummelse som förekommit i samhällsvården. Ersättningen be- traktas då som ett konkret bevis på att statsmakternas ursäkt och avståndstagande från det inträffade är allvarligt menade. Det har även framförts att pengarna inte är det viktigaste, men att de utgör en betydelsefull del i processen för upprättelse och för att de drab- bade ska kunna gå vidare i livet. Flera av de vanvårdade har starkt betonat att en utebliven ersätt- ning skulle upplevas som ytterligare ett svek från samhällets sida. Nekad ersättning skulle därför enligt flera förstärka den drabbades självbild av att inte bli sedd eller att inte vara något värd. Någon har uttryckt det som att många vanvårdade inte upplevde sig ha något värde som barn och att en nekad ersättning nu skulle bekräfta att de som vuxna fortfarande betraktas som betydelselösa. 6.4.3Samhällets särskilda ansvar för barn och unga i samhällsvård En särskild ordning med ekonomisk ersättning till dem som utsatts för vanvård i samhällsvården av barn och unga skulle innebära att denna grupp i fråga om skadestånd särbehandlades framför andra grupper av skadelidande. En fråga som måste ställas är därför om det är motiverat att dessa personer ska ges särskild möjlighet till ersättning som de flesta andra är hänvisade till att använda allmänna skadeståndsrättsliga regler. Av största betydelse för utredningens ställningstagande i denna fråga är att det handlar om barn, som i sig är en utsatt grupp, och att dessa har placerats i fosterhem eller på institution genom myndigheternas försorg. Samhället har därmed övertagit ansvaret för dessa barn, oavsett om det skett mot föräldrarnas (och ibland även barnens) vilja eller med deras godkännande. Genom att överta ansvaret för dessa barn har samhället också åtagit sig att skydda dem och att göra sitt bästa för att förbättra förhållandena för dem. De barn som har omhändertagits för samhällsvård har dessutom haft inga eller ytterst små möjligheter att själva påverka sin situa- tion. De har inte sällan placerats långt från det så kallade naturliga nätverket, dvs. föräldrar, släkt och vänner, och har därför vanligtvis inte heller haft möjlighet att söka stöd i detta nätverk, i den mån det överhuvudtaget funnits något. De placerade barnen har därför ofta varit helt utlämnade åt fosterföräldrar eller institutions- personal och ansvariga myndigheter. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Att barn som berövats sin familjemiljö är särskilt exponerade för risken att utsättas för övergrepp och utnyttjande är en viktig utgångspunkt även i . I konventionens artikel 20 anges uttryckligen att barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö ska ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida (se mer om detta i kapitel 5). har i en kommentar till förklarat att den rätt till särskilt skydd och bistånd som stadgas för de barn som berövats sin familjemiljö visar kärnan i det som alla samhällen är skyldiga sina barn: om föräldrarna inte kan tillgodose sina barns behov har barnen ett moraliskt anspråk på oss andra.65 Det förhållande att samhället har övertagit ansvaret för barn i samhällsvård är således något som enligt utredningens mening på ett avgörande sätt även skiljer dessa barn från t.ex. barn som blivit utsatta för vanvård eller övergrepp i sin biologiska familj. Beträffande sådana barn kan det visserligen anses att myndigheterna – i de fall man känt till rådande förhållanden – borde ha ingripit i större utsträckning eller i ett tidigare skede. Skillnaden ligger emellertid i att dessa barn inte fullt ut överlämnats i samhällets vård. Genom beslutet att omhänderta barnet har möjligheten för föräldrar eller det naturliga nätverket att skydda barnet kraftigt beskurits och i stället övertagits av samhället, som därför måste sägas ha ett särskilt ansvar för barnets välbefinnande. Genom arbete har dessutom fram- kommit att de myndigheter som haft till uppgift att försöka ge barnet goda uppväxtvillkor inte tagit sitt ansvar i fråga om upp- följning och tillsyn av vården. Många av de personer som inter- vjuats av har också förklarat att de upplevt att de utsatts för dubbla kränkningar: dels vanvården i sig, dels det förhållandet att de under placeringen varit helt utlämnade åt sig själva, utan att ha någon att vända sig till och utan att någon från myndigheternas sida visat sig intresserad av deras situation. I delbetänkande redogörs för de inter- vjuades berättelser om känslor de burit på under sitt vuxna liv och som de tillskriver den vanvård de utsattes för i sin barndom. Det handlar om bestående känslor av att vara utanför, att inte duga och att inte passa in. Det handlar i stor utsträckning också om känslor av skuld och skam. Många anklagar sig själva för att de inte 65 , 2008, om , s. 203 f. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade lyckades undgå den vanvård som de utsattes för. Flera intervju- personer har vidare berättat att de som vuxna har haft svårt för att lita på myndighetspersoner. Många upplever det även som att man har förlorat sin barndom. Slutligen har många redogjort för det man ibland kallar loss of opportunities, dvs. Det handlar om förlorade möjligheter till utbildning, arbete och inkomst. Många har exempelvis berättat om en mycket pressad ekonomisk situation som de hänför till den bristande skolgång de fick i samhällsvård.66 Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att samhället har ett alldeles särskilt ansvar för de barn och unga som omhänder- tagits för samhällsvård. utgör de som utsatts för vanvård i samhällsvården en synnerligen utsatt grupp i samhället. Det finns mot denna bakgrund starka skäl som talar för att dessa människor ska få rätt till ekonomisk ersättning, trots att detta skulle innebära en särbehandling jämfört med många andra skadelidande. 6.4.4En kränkning av barnets mänskliga rättigheter Genom arbete har det således blivit tydligt att det funnits barn som levt under helt oacceptabla förhållanden medan de varit omhändertagna för samhällsvård. Det är uppenbart att den behandling som flera av dessa barn blivit utsatta för står i strid med de principer som ligger till grund för bland annat och . Som redovisats under avsnitt 6.2 kan den som blivit utsatt för en kränkning av någon av de rättigheter som skyddas av Europa- konventionen under vissa omständigheter vara berättigad till skälig gottgörelse för skadan (jfr artikel 13 och 41). Någon motsvarande rätt till gottgörelse finns inte i . Däremot finns enligt en skyldighet för staten att vidta alla lämpliga åtgärder för att främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning av ett barn som utsatts för någon form av vanvård, utnyttjande eller övergrepp, tortyr eller någon annan form av grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning (jfr artikel 39). Utredningens bedömning i detta kapitel omfattar enbart hän- delser som inträffat –1980. Det innebär att eventuella brottsliga gärningar som utgångspunkt är preskriberade. 66 SOU 2009:99, s. 313 f. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade I vilken utsträckning den enskilde ändå skulle kunna kräva ersättning enligt gällande skadeståndsrättsliga bestämmelser behandlas närmare på andra ställen i betänkandet. Här kan dock konstateras att preskriptionen innebär att den enskilde i normalfallet torde sakna laglig rätt till skadeståndsersättning . Till detta kommer att flera av de här aktuella händelserna har inträffat innan de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter trädde i kraft.67 Enligt en allmän folkrättslig princip68 är en internationell konvention inte tillämplig bakåt i tiden (retroaktivt). Denna princip gäller även och . För varje konventionsstat gäller alltså för- pliktelserna enligt den aktuella konventionen först från den tid- punkt då konventionen trädde i kraft för just denna stat. Hand- lingar som staten genom sina organ företagit före ikraftträdandet kan därför inte medföra ansvar för konventionsbrott. Det sagda innebär att det i många fall torde vara svårt att utkräva juridiskt ansvar av staten på den grunden att ett barn blivit utsatt för en kränkning av sina mänskliga rättigheter långt tillbaka i tiden. Men även om staten enligt konventionsrätten inte kan åläggas något juridiskt ansvar för händelser som inträffat innan de aktuella konventionerna trädde i kraft, så finns det, enligt utred- ningens mening, skäl att här resonera kring ett moraliskt ansvar för staten. Genom att tillträda konventionerna om mänskliga rättigheter har staten åtagit sig att agera för att skydda människor från att bli utsatta för en kränkning av de rättigheter som omfattas av konven- tionerna. I linje med detta ligger att staten har skyldighet att ta avstånd från olika former av kränkande behandling, inte minst för att markera att sådant agerande inte är accepterat i samhället. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens mening inte främmande att påstå att staten har också ett allmänt moraliskt ansvar att erbjuda någon form av erkännande eller gottgörelse i förhållande till de medborgare som blivit behandlade på ett sådant sätt att deras mänskliga rättigheter blivit kränkta.69 67Europakonventionen trädde i kraft (och gäller som svensk lag ). Barn- konventionen trädde i kraft . 68Denna princip har också kommit till uttryck i om traktaträtten, som antogs i och trädde i kraft . 69I en rapport från som behandlar FN:s agerande i samband med så kallad övergångsrättvisa i konfliktdrabbade samhällen (The rule of law and transitional in conflict and post-conflict societies, S/2004/616) diskuteras bland annat statens ansvar för konfliktens offer. betonar i rapporten att de mänskliga rättigheterna konstituerar en skyldighet för staten att agera inte enbart mot förövarna utan Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Det är enligt utredningens mening tydligt att samhället har ett särskilt ansvar för de barn som utsatts för vanvård medan de varit omhändertagna för samhällsvård. Som framgår av redogörelsen i de föregående avsnitten finns det också uttryckliga krav från flera av de vanvårdade på ekonomisk ersättning. För det fortsatta resone- manget finns det emellertid skäl att stanna upp ett slag vid frågan om ersättningens funktion. Det är nämligen inte självklart att just ekonomisk ersättning är den bästa upprättelsen. Med andra ord, fyller en ekonomisk kompensation någon berättigad funktion i för- hållande till det lidande och den kränkning som vanvården orsakat? Det ligger nära till hands att i detta sammanhang göra jäm- förelser med de principer som utgör grund för regleringen av ideella skador i svensk skadeståndsrätt. Skadestånd har i allmänhet som främsta syfte att fungera som en ekonomisk ersättning för en viss uppkommen skada. Det innebär i normalfallet att den som orsakat skadan ska ersätta den drabbade för den ekonomiska för- lust som skadan inneburit. När det gäller ideella skador komp- liceras bedömningen emellertid av att det kan vara svårt att avgöra hur skadan på ett lämpligt sätt ska översättas i pengar. Beträffande andra ideella skador än kränkning, råder inget tvivel om att den grundläggande tanken bakom ersättningen i allmänhet är den- samma som vid ersättning av ekonomiska skador, nämligen att ersättningen ska bestämmas utifrån skadans omfattning. När ersättning utdöms för sveda och värk, till exempel, graderas den enskilda skadan efter vissa faktorer och därefter sätts skadeståndets storlek i förhållande till denna gradering. Skadeståndets funktion är således att i det enskilda fallet kompensera för skadan.70 När det gäller kränkningsersättning har denna grundtanke om full kompensation för uppkommen skada däremot frångåtts. Graderingen av skadeståndet – bedömningen av hur stor ersättningen ska vara – görs då i stället genom mer eller mindre objektiva bedömningar av den kränkande gärningen. 2000/01:68 beskriver regeringen hur den ser på kränknings- ersättningens möjlighet att ersätta den uppkomna skadan: Kränkningsersättningen avser att kompensera känslor som den kränkande handlingen har framkallat hos den skadelidande, såsom också gentemot offren, bland annat genom att erbjuda offren olika sorters reparativa åtgärder (se mer om detta i avsnittet om ersättningens funktion nedan). 70 , M., s. 36 f. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade rädsla, förnedring, skam eller liknande som inte tar sig sådana medicinska uttryck att det föreligger en personskada. Det ligger visserligen i sakens natur att själva kränkningen inte kan suddas ut genom ersättning i pengar. Ersättningen kan dock lindra verkningarna av kränkningen. Den kan bidra till att den skadelidande får upprättelse för den förnedrande och kränkande handlingen och därmed också bidra till att återställa självrespekten och självkänslan. Genom ersätt- ningen kan den skadelidande t.ex. unna sig något extra och därigenom skingra tankarna på kränkningen och den olust och det obehag som han eller hon har åsamkats. Den som utsatts för mycket grova kränk- ningar kan få en möjlighet att genom ersättningen göra nödvändiga förändringar i sin livssituation. Även om det inte finns något rationellt sätt att värdera ideella skador, så framstår det nog för de flesta som en självklarhet att den typ av övergrepp som medför rätt till kränkningsersättning för- tjänar ett skadeståndsrättsligt skydd. Skadestånd för kränkning har för övrigt en stark ställning även i många utländska rättsordningar. Också enligt finns en uttrycklig princip om gottgörelse vid kränkningar av den enskildes rättigheter. Anled- ningen till att kränkningsersättningen trots allt har en stark ställ- ning torde bero på att ersättningen främst fyller en annan funktion än att ersätta en direkt skada, nämligen att i ett vidare perspektiv ge den skadedrabbade en bekräftelse på det lidande han eller hon upplevt genom kränkningen. Ersättningen fungerar enligt detta synsätt snarare som ett symboliskt erkännande än som direkt kom- pensation. Den uttryckte en liknande stånd- punkt i det ovan återgivna stycket ur prop. 2000/01:68, där rege- ringen angav att ersättningen kan bidra till att den skadelidande får upprättelse för den förnedrande och kränkande handlingen och därmed också bidra till att återställa självrespekten och självkänslan. Regeringens resonemang ligger i detta avseende i linje med det som brukar föras fram i fråga om ersättning i samband med olika former av nationella eller internationella upprättelseprocesser. I internationell rätt talas i dessa sammanhang om så kallad över- gångsrättvisa (transitional ). Med övergångsrättvisa avses den process som inom bland annat FN används för att efter allvarliga konflikter eller nationella trauman övergå till varaktig fred, demo- krati och respekt för de mänskliga rättigheterna.71 Enligt läran om övergångsrättvisa förutsätter en effektiv upprättelse- process att sanningen om övergrepp av de mänskliga rättigheterna 71 Jfr bland annat rapport från The rule of law and transitional in conflict and post-conflict societies (2004). Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade synliggörs – eventuellt genom någon form av – samt att det genomförs rättsprocesser mot dem som gjort sig skyldiga till övergreppen. En annan viktig del inom övergångs- rättvisa utgörs av olika former av ersättningsprogram till dem som utsatts för övergreppen. Ersättningsprogrammen kan bestå av såväl individuellt som kollektivt utformad gottgörelse och kan innehålla både ekonomisk och icke ekonomisk kompensation. Genom att staten ger ersättning åt dem som drabbats av konflikten får dessa ett konkret bevis på att deras situation uppmärksammats. Ersätt- ningen blir därmed ett tydligt erkännande av de drabbade som indi- vider och deras lidande.72 Ekonomisk ersättning åt dem som utsatts för allvarliga över- grepp handlar också om att på ett konkret sätt uttrycka statens ansvar för sina medborgare. Efter större konflikter eller nationella trauman utgör ersättningen ett viktigt led i processen att på nytt bygga upp statens legitimitet bland dem som på olika sätt fallit offer för konflikten. Men även när utbredningen av övergreppen är mer begränsad till art eller omfång har ersättningen betydelse i strävan att bibehålla allmänhetens förtroende för staten inom de samhällsområden där övergreppen inträffat.73 Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att ekonomisk ersättning till följd av en allvarlig kränkning har en erkänt viktig funktion att fylla i att ge de drabbade ett erkännande av deras situa- tion och lidande. Detta förhållande hindrar inte att upprättelse skulle kunna erhållas även genom andra åtgärder. Betydelsen av ekonomisk ersättning som ett steg mot upprättelse har emellertid uttryckligen betonats av flera av dem som utsatts för vanvård i samhällsvården. Det finns mot denna bakgrund inte anledning att betvivla att en ekonomisk ersättning skulle ha en viktig funktion att fylla även i den process om upprättelse som här behandlas. 6.4.6Möjlighet att söka skadestånd enligt gällande regler Som framgått av tidigare avsnitt omfattar utredningens över- väganden i detta kapitel händelser som inträffat –1980. Eventuella brottsliga gärningar har därmed utförts så 72Guidance Note of the Secretary-General – United Nations Approach to Transitional (2010). 73Jfr bland annat Guidance Note of the Secretary-General – United Nations Approach to Transitional (2010) och rapport från The rule of law and transitional in conflict and post-conflict societies (2004). Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade långt tillbaka i tiden att de på grund av preskription inte längre torde falla inom ramen för åtal. Även om ett krav på skadestånd inte automatiskt preskriberas enbart på den grunden att gärningen som kravet grundas på blivit preskriberad, innebär detta att nära nog samtliga eventuella ersättningskrav i praktiken också är preskriberade. Den som utsattes för vanvård för länge sedan torde därför i allmänhet sakna laglig rätt till skadeståndsersättning . Men även om i stort sett alla anspråk på ersättning är preskriberade så visar genomgången i avsnitt 6.2 att det – innan preskription inträdde – i vissa fall funnits rättsliga förutsättningar för en skadeståndsprocess på grund av vanvård. Enligt den nu gällande skadeståndslagen finns en skyldighet för stat och kommun att ersätta personskada, sakskada och ren förmögen- hetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighets- utövning. Skadeståndsansvaret omfattar också skada på grund av att någon annan kränkts genom brott mot person, frihet, frid eller ära, dvs. Även i fråga om enskilda förövare finns regler om ersättning för bland annat personskada och kränk- ning. Det förhållandet att det redan genom de befintliga skade- ståndsreglerna i vissa fall har funnits en rätt till ersättning för den som utsatts för vanvård skulle därmed kunna framföras som ett skäl emot en särskild rätt till ersättning. Det är emellertid inte enbart de materiella skadeståndsreglerna som är av intresse. Också de praktiska förutsättningarna för att kunna få ersättning i form av skadestånd måste beaktas. Det kan med fog förutsättas att det i många situationer kan upplevas som en tung börda för den enskilde att föra bevisning om att en skada inträffat, om dess storlek och andra frågor som är av betydelse för att kunna nå framgång med ett skadeståndsanspråk. Inte minst om vanvården har inträffat långt tillbaka i tiden. En skadeståndsprocess i domstol innebär dessutom en risk att den förlorande parten tvingas betala uppkomna rättegångskostnader, något som kan drabba den enskilde hårt. Det största motståndet mot att driva en skadeståndsprocess mot de ansvariga kan emellertid också vara av en annan art. Känslor av skam och självanklagelser är inte ovanliga hos dem som utsatts för övergrepp. De drabbade har inte sällan varit helt utlämnade åt dem som gjort sig skyldiga till vanvården. Dessa förhållanden har inneburit att många lidit i det tysta och utan att ha någon att anförtro sig till. Men även i de fall där de vanvårdade barnen haft mod att berätta för sina föräldrar torde en skade- Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade ståndsprocess ofta ha uppfattats som orealistisk. En mycket stor del av de drabbade barnens biologiska föräldrar har själva haft en svår situation och befunnit sig i mycket starkt underläge gentemot fosterföräldrar, institutionspersonal och ansvariga myndighetspersoner. Sammanfattningsvis kan det konstateras att den som utsatts för vanvård långt tillbaka i tiden har mycket små möjligheter att vinna framgång med ett skadeståndsanspråk enligt gällande regler. Det finns därutöver goda skäl att anta att en skadeståndsprocess för många av de drabbade varit så förknippad med osäkerhet och obehag att de inte haft kraft att berätta om det inträffade, än mindre föra en skadeståndstalan mot de ansvariga. Det är utred- ningens bedömning att dessa förhållanden talar för att de som blivit utsatta för vanvård de varit omhändertagna för samhällsvård bör kunna få ersättning enligt särskilda regler. 6.4.7Jämförelse med tidigare ersättningar Regeringen har vid ett antal tidigare tillfällen ersatt personer som på olika sätt farit illa på grund av statens agerande. Ett sådant exempel är ersättning till neurosedynskadade. Justitiekanslern skrev i sin rapport74 att staten varit inblandad på så sätt att den offentliga läkemedelskontrollen inte skyddat mot skadorna och att staten borde ge ersättning till de drabbade ex . Ersättningen skulle enligt rapporten ses som en form av upprättelse, men också som en viss kompensation för lidande.