sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — Informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet Informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet Slutbetänkande av Utredningen om informations- utbyte vid brottsbekämpning m.m. SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att dels analysera hur svensk rätt förhåller sig till bestämmelserna i rambeslut /977/RIF av om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (data- skyddsrambeslutet) och utarbeta nödvändiga författningsförslag för att ska leva upp till bestämmelserna i rambeslutet, dels analysera behovet av särskilda regler om Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter för att ska leva upp till bestämmelserna i beslut /371/RIF av om inrättande av Europeiska polisbyrån, Europol (Europolråds- beslutet) och vid behov utarbeta nödvändiga författningsförslag. förordnades kammarrättslagmannen som särskild utredare. Regeringen beslutade att även ge den särskilde utredaren i uppdrag att se över de regler om sekretess och utbyte av information mellan myndigheter som gäller vid myndig- heternas samarbete mot grov organiserad brottslighet. I tilläggsdirektiven beslutades också om förlängd tid för att redovisa uppdraget till . Den särskilde utredaren gavs dock frihet att välja att redovisa någon del av utredningen särskilt. Som experter att biträda utredningen förordnades rättsliga experten , , rådmannen , Förvaltningsrätten i , Kriminalvården, biträdande enhetschefen Förvaltningsrätten i , numera byråchefen , , juristen , , rättssakkunniga , , numera chefsjuristen , , ämnesrådet , , och chefsåklagaren , . förordnades vidare som experter att biträda utredningen verksjuristen , , numera kanslirådet , Justitie- departementet, verksjuristen , , rättslige experten , , numera verks- juristen , , biträdande chefs- juristen , Säkerhetspolisen, , samt från och med De experter som förordnades respektive har inte deltagit i arbetet med utredningens delbetänkande (se nedan). entledigades , , och från uppdragen som experter i utredningen. Som sekreterare anställdes numera rådmannen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om informations- utbyte vid brottsbekämpning m.m. (Ju 2010:02). DATASKYDD VID EUROPEISKT POLISIÄRT OCH STRAFFRÄTTSLIGT SAMARBETE Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter (SOU 2011:20). Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet INFORMATIONSUTBYTE VID SAMARBETE MOT GROV ORGANISERAD BROTTSLIGHET (SOU 2011:80). Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda experter och är därför skrivet i vi-form. Detta innebär inte att experterna i alla delar står bakom de slutsatser som redovisas i betänkandet. Till slutbetänkandet fogas två stycken särskilda yttranden. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. BAKGRUNDEN TILL VÅRA FÖRSLAG Utredningens uppdrag och arbete ................................ Begreppet grov organiserad brottslighet ........................ 2.2Internationella definitioner vad gäller organiserad 2.2.4 Sammanfattning av internationella definitioner 2010/11:76 ................................................ 2.3Begreppet grov organiserad brottslighet – svenskt 2.3.1 Avsaknad av svensk legaldefinition ............................. 2.3.2Allmänna utgångspunkter för myndigheternas bedömningar av begreppet grov organiserad Myndigheters samarbete mot den grova organiserade Dagens samarbete mellan myndigheterna .............................. Regler i svensk rätt som rör myndigheters samarbete........... 3.3Myndighetssamverkan mot den grova organiserade 3.3.3 Kansliet för och Operativa 3.3.5 Ett nationellt underrättelsecenter (NUC).................. 3.3.6 Åtta regionala underrättelsecenter (RUC) ................. 3.4Övriga exempel på samarbete mellan myndigheter mot Samverkan mot tullbrottslighet ................................... 3.4.2 mot organiserad brottslighet i 3.4.3 Polismästarnas chefssamråd i .......... Byggbranschen i samverkan ....................................... 3.4.7 En nationell specialistfunktion för Samverkan inom skattebrottsområdet....................... 3.5Sammanfattning av det aktuella samarbetet, myndighet Sekretess till skydd för allmänna intressen........................... 18 kap. 1 § OSL – Förundersökningar m.m.............. 18 kap. 2 § OSL – Underrättelseverksamhet m.m.... 18 kap. 3 § – Kompletterande regler.......................... 15 kap. 1–2 §§ – Utrikes- och försvarssekretess....... 17 kap. 1–2 §§ – Förberedelse för inspektion, revision eller annan granskning samt pågående 4.3Närmare om myndigheternas sekretessregler till skydd 4.4 Sekretessbrytande bestämmelser .......................................... 10 kap. 23 § OSL......................................................... 10 kap. 24 § OSL......................................................... 10 kap 27 § OSL – Generalklausulen......................... 4.4.4 10 kap. 28 § OSL 4.4.5 6 kap. 5 § OSL............................................................. 4.4.6 10 kap. 2 § OSL........................................................... 4.5Tidigare förslag till sekretessbrytande regler vid uppgiftsutbyte i samband med brott..................................... Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU)... Allmänt om registerförfattningarna m.m. ............................ Ändamålsbestämning och finalitetsprincipen ........... Primära och sekundära ändamål................................. Närmare om myndigheternas registerförfattningar............. Övergripande frågeställningar och principer................. 6.1Förbättrade möjligheter till utbyte av uppgifter mellan 6.1.1 Hur ser myndigheternas behov av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter ut? 6.1.2 Hur ska behovet kunna tillgodoses på ett effektivt sätt som den enskildes personliga integritet värnas? 6.1.3 Sammanfattning av frågeställningarna enligt Skyddet för den personliga integriteten ............................... 6.3.2 Skydd för enskilds integritet i samarbetet mot grov organiserad brottslighet..................................... Kartläggning av behovet av förbättrade möjligheter att av myndigheternas behov........................................... 7.1.2 Vilken typ av uppgifter omfattas av Behov av ändrade sekretessbestämmelser............................. 7.2.1 Generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .......................................... Breddat informationsutbyte?..................................... 7.2.3 Hur kan myndigheterna använda uppgifterna? 7.3Behov av ändringar i myndigheternas Utformningen av nya författningar.............................. Utgångspunkten i vårt arbete................................................ Spår 1 – En ny sekretessbrytande bestämmelse i OSL ........ 8.2.1 Komplettering till 10 kap. 27 § OSL (generalklausulen) ...................................................... 8.2.2 Komplettering till 10 kap. 24 § OSL ......................... 8.2.3 Fördelar och nackdelar med en sekretessbrytande bestämmelse enligt Spår 1 8.3Spår 2 – En ny lag med bestämmelser om myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet....................... 8.3.1 Kortfattat om vår idé med Spår 2............................... 8.3.2 Ursprunglig version av ny lagstiftning enligt Spår 8.3.3 För- och nackdelar med den ursprungliga 8.3.4 Slutlig version av ny lagstiftning enligt Spår 2 .......... Märkning av uppgifter............................................................ Ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov Lagens tillämpningsområde m.m. (1–2 §§)........................... 9.1.1 Lagens tillämpningsområde (1 § första stycket)....... 9.1.2 Definition av begreppet grov organiserad brottslighet (1 § andra stycket).................................. 9.1.3 Myndigheter som har rätt att byta information (2 §).............................................................................. Beslut om informationsutbyte .............................................. 9.2.1 Beslut om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet (3 §) ............................ 9.2.2 Hur kan denna form av informationsutbyte äga rum? (4–5 §§) ...................... 9.2.3 Anmälan till Säkerhets- och Sekretessbrytande bestämmelser (7–8 §§)............................ 9.3.1 Sekretessbrytande bestämmelse vad gäller utlämnande av uppgift till annan myndighet inom ringen/bubblan ........................................................ 9.3.2 Ingen skyldighet att lämna ut uppgift ....................... 9.3.3 Sekretessbrytande bestämmelser för lagföring av brott m.m. vad avser myndighet utanför ringen/bubblan ........................................................ 9.3.4 Övrig sekretessbrytande bestämmelse vad avser myndighet utanför ringen/bubblan ........................ Övriga bestämmelser (9–11 §§) ............................................ En myndighets möjligheter att i vissa övriga fall använda uppgifter från informationsutbytet............. Gallring (10 §)............................................................. Information om övrig lagstiftning............................. Ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)............................................................. Ny bestämmelse med absolut sekretess ............................... Sekretessbrytande bestämmelser i annan lag........................ Justering i generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL................... Reglering av meddelarfriheten .............................................. Justeringar i registerförfattningarna............................ Allmänt vad gäller lag eller förordning m.m. ....................... 11.2.1 Allmänt om ändamålsbestämmelserna och informationsutbyte vid samarbete mot grov 11.2.2 Nya förtydligande ändamålsbestämmelser ............... 11.2.3 Övriga kompletteringar i registerförfattningarna..... Registerförfattningarnas regler om direktåtkomst m.m. .... 11.3.1 Allmänt om direktåtkomst och elektroniskt 11.3.2 Förslag till en ny paragraf om direktåtkomst och elektroniskt utlämnande i registerförfattningarna ... Övrigt angående registerförfattningarna.............................. Effekter för den personliga integriteten....................... Allmänt vad gäller personlig integritet ................................. 12.2 Personlig integritet och informationsutbyte vid samarbetet mot grov organiserad brottslighet ..................... 12.3Effekter för den personliga integriteten vid informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad 12.3.1 Utbyte av information mellan myndigheter.............. 12.3.2 Arten av de personuppgifter som samlas in och 12.3.3 För vilka ändamål samlas personuppgifterna in 12.3.4 Mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och 12.3.5 Stora informationsmängder, som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg och som används i en myndighets verksamhet ......... 12.3.6 Hur och av vem används uppgifterna? 12.3.7 Möjligheterna att lagra informationen....................... 12.3.8 Utökad upptäcktsrisk för personer som är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov 12.3.9 Ökad upptäcktsrisk för övriga personer................ 12.3.10 Passivitetsrätten enligt ..... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Konsekvenser av våra förslag...................................... Förslaget till lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet......................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet................... Förslaget till lag om ändring i polisdatalagen (2010:361).... 15.5 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) .............................................................................. 15.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården.......... Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet............... 15.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i 15.10Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i 15.11Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar ............................................. 15.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom 15.13Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i 15.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom 15.15Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och Skiss – förslag till informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet.................................. I våra tilläggsdirektiv (dir. 2010:112) hänvisas inledningsvis till det uppdrag som regeringen gav – tillsammans med , , , , , , och – med anledning av de förslag till åtgärder för en effektivare och mer uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, som har redovisats i regeringens promemoria Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38). Till de ovan nämnda myndigheterna som samverkar mot grov organiserad brottslighet har sedan även och tillkommit. I tilläggsdirektiven anförs att i myndighetens slutredovisning av ovannämnda uppdrag (dnr Ju2009/5516/L4) har framhållit, dels att de samverkande myndigheterna anser att det saknas rättsligt stöd för ett mer långsiktigt och rutinmässigt utbyte av uppgifter – främst vad gäller enskildas personliga och ekonomiska förhållanden – och att detta medför svårigheter för myndigheterna att utbyta information om grov organiserad brottslighet, dels att därför anser att ändringar bör genomföras i både offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) och i myndigheternas register- författningar. Mot bakgrund härav har vårt uppdrag, enligt våra kommitté- direktiv, för det första varit att kartlägga hur behovet av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter ser ut. För det andra, har vårt uppdrag varit att, dels utreda hur behovet av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter mellan myndigheter som samverkar mot grov organiserad brottslighet ska – efter en avvägning mot integritetsintressena – kunna tillgodoses på ett effektivt och rättssäkert sätt, dels lämna fullständiga författnings- förslag tillsammans med en redovisning av vilka effekter förslagen kan få för den personliga integriteten. Vår kartläggning bygger på ovan nämnda slutredovisning, samt därtill knutna prome- moria – Sammanställning av uppgifter från vissa myndigheter om hinder för samverkan och informationsutbyte m.m. i arbetet med att bekämpa den grova organiserade brottsligheten – dnr RA-400-3411/09. I skrivelsen finns en detaljerad återgivning där de ovan nämnda samarbetande myndigheterna genom en enkät fått svara på ett rad frågor vad gäller det som anförts ovan. Enkäten visade på två huvudområden där det fanns önskemål om att vidta ändringar i syfte att få till stånd fungerande och förbättrade möjligheter för myndigheter att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet, dels de sekretessregler som aktualiseras vid detta samarbete, dels myndigheternas register- författningar. Med nämnda dokument som bakgrund har vi ställt motsvarande frågor i ämnet till de myndigheter som aktualiseras i vår utredning, via de experter som finns representerade i utredningen. Vad gäller det i vår utredning aktuella informationsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet anför myndigheterna – i likhet med enkäten ovan – att främst den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), medför tillämpningssvårigheter. Det föreligger enligt vår kartläggning ett behov från myndig- heternas sida att i denna del få till stånd enklare och tydligare regler som i detta sammanhang, jämfört med dagens förhållanden, kan förbättra möjligheten till ovan nämnda informationsutbyte. Tillämpningssvårigheten har angetts hänföra sig till bestäm- melsens intresseavvägning som anses både vara tidskrävande och leda till osäkerhet i tillämpningen. Dessutom har myndigheternas regelmässiga tillämpning av paragrafen ifrågasatts och kritiserats. I vissa fall har, enligt vår kartläggning, myndigheterna uttryckt önskemål om att få ta del av en utökad mängd information. Vidare föreligger ett från myndigheternas sida behov av att få till stånd klargörande regler för hur och i vilken omfattning myndigheter kan/får använda sig av uppgifter som den/de har erhållit i informa- tionsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Vid informationsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet framhåller myndigheterna också ett behov av att få till stånd klargörande ändamålsbestämmelser i myndigheternas registerförfattningar. Vad gäller myndigheternas registerförfattningar föreligger det dessutom ett behov av att, vid informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet, få till stånd klargörande regler om direktåtkomst samt bestämmelser om utlämnande på medium för automatiserad behandling. Vid vår kartläggning har anförts att den typ av underrättelse- information som aktualiseras vid informationsutbytet är mycket bred och kan omfatta i princip vad som helst, dvs. både person- uppgifter och andra uppgifter, ordinära och känsliga sådana m.m. Utformning av nya författningar Under vårt arbete har vi haft som utgångspunkt att åstadkomma en helhetslösning vad gäller myndigheternas aktuella behov enligt ovan. Vi har diskuterat och arbetat med flera olika lösningar vad gäller problemen och har därefter utarbetat olika lagförslag m.m. En grundläggande utgångspunkt i arbetet har varit att göra en avvägning mellan de förbättrade möjligheterna till informations- utbyte vid det aktuella samarbetet – effektiviteten – och det intrång informationsutbytet innebär för den personliga integriteten. De bestämmelser som vi föreslår ska således, dels vara effektiva, dels innehålla ett godtagbart skydd för integriteten. Enbart mängden myndigheter – både brottsbekämpande och icke brottsbekämpande sådana – som är involverade i informations- utbytet vid samarbetet mot grov organiserad brottslighet, det därigenom stora informationsflödet mellan myndigheterna, att den typ av underrättelseinformation som utbyts är bred, samt att det aktuella samarbetet även avser andra samhällets åtgärder än lagföring av brott, ställer enligt vår mening krav på att utforma ett författningsförslag med ett starkt integritetsskydd. En annan förutsättning i vårt arbete har varit att lägga fram författningsförslag som kraftfullt förbättrar och inte försämrar eller begränsar det nu pågående samarbetet. Detta innebär t.ex. att de sekretessbrytande bestämmelser i som används av myndigheterna – i huvudsak 10 kap. 27 § – även fortsättningsvis i vissa sammanhang ska kunna tillämpas, dock att de inte ska behöva användas i så regelmässig omfattning som görs. En central faktor i vår bedömning är de slutsatser och över- väganden som gjorts i snarlika frågor av tidigare utredningar. Häribland kan nämnas för det första betänkande SOU 1999:53, Ekonomisk brottslighet och sekretess, i vilket det bl.a. föreslogs att det skulle införas en ny sekretess- brytande bestämmelse för uppgifter om planerad brottslighet, men där regeringen fann att bestämmelsen kunde leda till ett informa- tionsflöde mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra myndigheter som inte var godtagbart från integritetssynpunkt. Regeringen ansåg att den invändningen ensam vägde så tungt att förslaget inte borde genomföras, i vart fall inte i sin nuvarande utformning. För det andra kan framhållas de förslag som Beredningen för rättsväsendets utveckling, BRU, lämnat i sitt slutbetänkande Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117). Bl.a. kan noteras att utredningen lämnat ett förslag till en – för de brottsbekämpande myndigheterna – sekretessbrytande bestämmelse och att det i betänkandet också diskuterats ett antal alternativa förslag till sekretessbrytande regler. Utredningen föreslog slutligen att den ovan nämnda generellt utformade sekretessbrytande bestämmelsen skulle införas i då- varande 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100), som gällde förunder- sökningssekretess m.m. till skydd för enskilda. Detta förslag till sekretessbrytande bestämmelse har inte föranlett några lagstiftningsåtgärder från regeringens sida. I betänkandet betonades att man måste diskutera invändningen att sekretessområdet blir för stort, att bestämmelsen därmed innebär ett för stort ingrepp i den personliga integriteten samt att det därför är en viktig avvägning som måste ske mellan å ena sidan myndigheternas informationsbehov och å andra sidan den enskildes intresse av sekretess. I sammanhanget är det också från integritetsskyddssynpunkt att beakta att Datainspektionen i sitt remissyttrande (dnr 602-2006) över BRUs slutbetänkande, avstyrker förslaget att införa en generell sekretessbrytande bestämmelse. Mot bakgrund av vad som anförts ovan har i vårt arbete två huvudspår arbetats fram, där Spår 1 innebär en omarbetning av eller komplettering till nu gällande sekretessbrytande bestämmelser, t.ex. 10 kap. 27 § OSL och Spår 2 i stället innehåller ett förslag till en ny huvudlag med bestämmelser om myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet, i kombination med justeringar i OSL. I båda fallen har vi ansett att kompletteringar bör göras med tillägg/ändringar i myndigheternas registerförfattningar. Fördelarna med ett regelverk som innebär nya sekretessbrytande bestämmelser i enligt Spår 1 är att detta alternativ leder till effektivitetsvinster genom att myndigheterna då inte längre behöver göra en intresseavvägning enligt 10 kap. 27 § OSL. Andra fördelar med Spår 1 är att informationsutbytet vid samarbetet mellan myndigheterna mot grov organiserad brottslig- het då kan fortsätta i oförändrad form och att informationsutbytet inte är formaliserat. Nackdelarna är emellertid att det kommer att uppstå svårigheter för tillämparna på myndigheterna att kunna använda den sekretessbrytande bestämmelsen, eftersom en sådan bestämmelse av nödvändighet torde komma att innehålla en hänvisning till begreppet grov organiserad brottslighet, som inte har någon uttrycklig definition i svensk rätt. En övergång från den avvägning av intressen som sker i 10 kap. 27 § OSL – dvs. om det är uppenbart att intresset att uppgiften ska lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen har för avsikt att skydda – till ingen sekretessprövning alls enligt en ny sekretessbrytande bestämmelse, innebär ett mycket stort intrång i den personliga integriteten. Det skydd för den personliga integriteten som finns i bl.a. myndigheternas registerförfattningar är enligt vår mening inte tillräckligt starkt vid en tillämpning av Spår 1. Intrånget i den personliga integriteten och de förmodade tillämpningsproblemen överskuggar de förväntade effektivitets- vinsterna.