sou · GZB39 · 2011-02-10 00:00:00 — Regeringen följde i huvudsak Justitiekanslerns rekommendationer och beslutade om en ersättning till var och en av de drabbade.75 Ett annat exempel är ersättning till personer som i samband med vård inom den allmänna hälso- och sjukvården blivit HIV-smittade. Dessa har vid olika tillfällen erhållit ersättning ur patient- och läke- medelsförsäkringarna, men även ex gratia-ersättning av staten. Särskild uppmärksamhet bör också ägnas åt den ersättning som staten betalat ut till dem som mot sin vilja eller på någon annans initiativ blivit steriliserade. Här kan noteras att det i propositionen till steriliseringsersättningslagen sägs att redan tillsättandet av 74Se avsnitt 6.3 ovan. 75Uttrycket ex översätts vanligen med av nåd (jfr avsnitt 6.2 ovan). Det finns anledning att påpeka att flera berörda hört av sig till utredningen och fört fram att de vänder sig mot att utredningen benämner en eventuell ekonomisk ersättning till vanvårdade för ex gratia-ersättning, eftersom det kan uppfattas som kränkande eller nedvärderande att ersättningen ges av nåd. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade innebar ett erkännande av att utform- ningen av 1934 och steriliseringslagar och deras tillämp- ning i praktiken präglades av ett synsätt som samhället tar av- stånd från. Det förhållandet att utredningen tillsattes ansågs där- med i sig innebära en upprättelse för dem som drabbats. I propo- sitionen sägs emellertid vidare att detta enbart till viss del kan lin- dra det lidande steriliseringarna har inneburit och att det därför är naturligt att de som steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ också får en ekonomisk gottgörelse. påpekas i propositionen att regeringen är medveten om att en sådan ersätt- ning aldrig kan ersätta den enskilde för det lidande som denne fått utstå och att ersättningen därför framför allt får en symbolisk funktion.76 Det kan således konstateras att regeringen i olika former även tidigare betalat ut ersättningar till dem som orättfärdigt drabbats av myndigheternas agerande, även om den skadegörande handlingen inträffat långt tillbaka i tiden. Det är tydligt att det råder många likheter mellan frågan om ersättning till dem som steriliserats mot sin vilja och frågan om ersättning till dem som vanvårdats i samhällsvården. Visserligen handlade steriliseringsersättningen till övervägande del om situa- tioner där det var lätt att konstatera att övergrepp skett. Det var i stort sett enbart de fall som gällde otillbörlig påverkan (2 § 6 p. steriliseringsersättningslagen) som innefattade en bedömning av sökandens uppgifter om vad som hade inträffat och hur sökanden hade upplevt detta. Beträffande ersättning på grund av vanvård skulle däremot nära nog samtliga fall bli beroende av en bedömning av om förutsättningar för ersättning föreligger. I båda fallen är emellertid de drabbade i mycket stor utsträckning människor som befunnit sig i en särskilt utsatt situation och som till följd av myndigheternas agerande – eller i vissa fall brist på agerande – blivit utsatta för allvarliga kränkningar. I propositionen till steriliseringsersättningslagen framhålls att det förslag till ersättning som läggs fram i propositionen innebär ett betydande avsteg från gällande skadeståndsrättsliga principer när det gäller det allmännas ansvar och att förslaget därför inte kan åberopas av andra grupper som kan komma att kräva skadestånd av staten.77 Detta uttalande kan dock inte tolkas så att 1998/99:71, s. 9. 1998/99:71, s. 9. Jfr även det särskilda yttrandet av sakkunnige i SOU 1999:2, s. 181 f. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade det skulle råda något hinder mot att på liknande sätt konstruera en särskild lag som ger vissa grupper rätt till ersättning, när detta anses särskilt befogat. Sammanfattningsvis bör förekomsten av dessa tidigare ersättnings- former tala för att även de som utsatts för vanvård i samhällsvården av barn och unga ska ges möjlighet till ekonomisk kompensation. En upprättelseprocess med anledning av vanvård av barn på barnhem har genomförts i . I pågår flera parallella kommunala upprättelseprocesser, där den så kallade Stavanger- modellen utgjort mall för utformningen av majoriteten av dessa. Vidare pågår på förhandlingar om upprättelse på grund av vanvård. Upprättelseprocesser har genomförts även i och i , men här har processerna främst avsett förhållandena kring omhändertagande av ursprungsbefolkningens barn. Gemensamt för de nämnda upprättelseprocesserna är att de alla omfattar ekono- misk ersättning som en del av upprättelsen.78 Utredningen konstaterar således att flera liknande upprättelse- processer i andra länder innehåller ekonomisk ersättning till dem som utsatts för vanvård. Detta förhållande bör i viss mån kunna tala för att även en svensk upprättelseprocess ska omfatta någon form av ekonomisk ersättning till de drabbade. Ett förslag om rätt till ekonomisk ersättning åt dem som blivit utsatta för vanvård kommer av naturliga skäl att medföra vissa svåra gränsdragningsfrågor. Svårigheterna för den drabbade att styrka att vanvård förekommit har medfört att det från både enskilda och en del av de organisationer som företräder de vanvårdade förts fram synpunkter om att alla som varit omhändertagna för samhällsvård bör vara berättigade till ersättning. Ett sådant resonemang skulle emellertid innebära att ett mycket stort antal personer som i reali- teten inte blivit utsatta för vanvård skulle kunna söka och få ersätt- ning. Om ersättningen skulle ges på ett sådant urskillningslöst sätt, 78 För en utförligare beskrivning av upprättelseprocesserna i andra länder hänvisas till kapitel 7 och till delbetänkande (SOU 2009:99), s. 71 f. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade förlorar den snabbt karaktären av en upprättelse för dem som ut- satts för en verklig kränkning från myndigheternas sida. Frågor om gränsdragning kommer att behandlas närmare i kapitel 7. Redan här kan dock konstateras att eventuella svårigheter i fråga om gräns- dragning, enligt utredningens mening, inte kan sägas utgöra skäl emot en särskild rätt till ekonomisk ersättning på grund av vanvård. Från enskilda och organisationer har även förts fram olika synpunkter på hur ett system för ersättning på grund av vanvård skulle kunna konstrueras (se om även detta i kapitel 7). Utred- ningen är medveten om att ett eventuellt förslag om rätt till ekono- misk ersättning inte kan tillgodose alla dessa olika synpunkter. Det går därför inte att bortse från att en rätt till ersättning också i viss utsträckning kan skapa negativa känslor eller besvikelser hos en del. Risken för eventuella besvikelser är emellertid enligt utredningens mening inte något beaktansvärt skäl emot en rätt till ekonomisk ersättning. Som framhållits i föregående avsnitt kommer en rätt till ersättning åt dem som blivit utsatta för vanvård att medföra vissa gräns- dragningsfrågor. En sådan gränsdragningsfråga gäller vad som ska krävas av den sökande i fråga om att bevisa att han eller hon har blivit utsatt för sådan vanvård att ersättning bör lämnas. Det finns i detta sammanhang anledning att reflektera över frågan om tilltron till de uppgifter som kan komma att ligga till grund för en rätt till ersättning. Det går av naturliga skäl inte att bortse från att en möjlighet till ersättning kan föra med sig en risk för att systemet missbrukas på så sätt att någon eller några av de sökande försöker anpassa sin berättelse till de krav som ger rätt till ersättning. Vilken betydelse som kan tillmätas den enskildes berättelse är i sin tur beroende av vilka beviskrav som ställs upp för att kriterierna för ersättning ska anses uppfyllda. Detta behandlas närmare i kapitel 7. Redan nu kan emellertid konstateras att det i en del fall finns stödbevisning i form av aktmaterial och läkarjournaler men även i form av berättelser från personer som blivit vittnen till vanvården. I andra fall kan det inte presenteras mer än korta journalanteckningar om var barnet i fråga varit placerat och under vilka tidsperioder placeringen ägt rum. I ytterligare några fall Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade saknas stödbevisning helt. För att ersättningen ska vara mer än endast en teoretisk möjlighet till kompensation bör en bedömning av rätten till ersättning därför i stor utsträckning utgå från den enskildes egna uppgifter och upplevelser av förhållandena i familje- hemmet eller på institutionen. Det blir i slutändan fråga om en bedömning av trovärdigheten i och tillförlitligheten av de uppgifter som lämnas. Utredningens uppfattning är dock att det inte finns något som tyder på att risken för utnyttjande genom oriktiga berättelser är större när det gäller ersättning för vanvård än när det gäller andra frågor. Även om det inte går att bortse från att det finns en risk för att systemet i enstaka fall kan komma att missbrukas, bedömer utredningen där- för inte att denna risk är så påfallande att den i sig kan sägas utgöra ett skäl emot ersättning. 6.4.11Risk för spridning till andra grupper Som tidigare nämnts sägs i propositionen till steriliserings- ersättningslagen att det förslag till ersättning som lades fram inn- ebar ett betydande avsteg från gällande skadeståndsrättsliga princi- per för det allmännas ansvar och att förslaget därför inte i fram- tiden ska kunna åberopas av andra grupper som kan komma att kräva skadestånd av staten.79 Det går inte att bortse från att ett förslag om ersättning på grund av vanvård i samhällsvården av barn och unga skulle kunna medverka till att även andra grupper av skadelidande kan komma att ställa krav på ersättning från staten. Utredningen anser att det finns starka skäl att vara restriktiv när det gäller att skapa särskilda regler som är tillämpliga för endast en viss grupp av befolkningen. Det är emellertid utredningens upp- fattning att det inte enbart bör ses som ett problem eller en risk, om staten vidtar sådana extraordinära åtgärder när övertygande skäl talar för det. Möjligheten för särskilt utsatta grupper i samhället att gemensamt föra fram sina synpunkter och krav på upprättelse bör betraktas som ett utslag av de principer som utgör grunden för ett demokratiskt samhälle. I enlighet med det resonemang som förts ovan beträffande övergångsrättvisa (transitional )80 kan en sådan särskild åtgärd i vissa situationer dessutom vara ett viktigt inslag i en strävan att återuppbygga statens legitimitet inom de 1998/99:71, s. 9. 80Se avsnittet om ersättningens funktion ovan. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade samhällsområden där det förekommit allvarliga kränkningar av medborgarnas mänskliga rättigheter. En bedömning av behovet av särskilda ersättningsregler måste därför göras i varje enskilt fall och utifrån de förhållanden som gäller vid varje aktuellt tillfälle. In- sikten om att liknande krav kan ställas bör således inte utgöra ett hinder för den ersättning som är föremål för utred- ning. Utredningen vill här framhålla att det nu rör sig om ett mycket speciellt förhållande, där samhället givit sig den extrema rätten att ta barnet från dess föräldrar och sedan placerat barnet – utan möjligheter för barnet att komma därifrån eller att få skydd – i en miljö där det blivit utsatt för grova kränkningar. Som framkommit i avsnitt 6.4.3 ovan utgör de barn som vanvårdats i samhällsvården också en alldeles särskilt utsatt grupp. Utredningen bedömer därför att det finns principiella och humanitära skäl som talar för att de vanvårdade ska få rätt till ekonomisk ersättning, trots att detta skulle innebära ett avsteg från allmänna skadeståndsrättsliga princi- per. Det är således av avgörande betydelse för utredningens ställningstagande att det här rör sig om en extraordinär situation där det finns starka skäl för ersättning. Med detta sagt finns det anledning att framhålla att eventuella specialregler om ersättning på grund av vanvård inte bör kunna åberopas till stöd för krav från andra grupper som kan komma att kräva skadestånd av staten. I detta avseende har utredningen således ingen annan uppfattning än den som fördes fram i propositionen till steriliseringsersättningslagen. Utredningens bedömning: Det bör införas en möjlighet till eko- nomisk ersättning åt dem som utsatts för vanvård i samhällsvården av barn och unga. Det råder inget tvivel om att vissa barn har utsatts för fullkomligt oacceptabla levnadsförhållanden medan de varit omhändertagna för samhällsvård. Det är viktigt att betona att detta skett i en situation där samhället rent faktiskt övertagit ansvaret för barnet. Samhället har därigenom också åtagit sig att göra sitt yttersta för att skydda barnet och för att skapa så goda uppväxtvillkor för barnet som Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Det är utredningens bedömning att det mot denna bak- grund är nödvändigt att samhället kraftfullt tar avstånd från den vanvård som förekommit och tydligt tar ansvar för att ge de drabbade bästa möjliga upprättelse. Det har genom de vanvårdades kontakter med utredningen klart framkommit att en ekonomisk ersättning från staten skulle vara av stor betydelse för de drabbade och att ersättningen skulle kunna erbjuda en efterlängtad bekräftelse av det lidande som vanvården inneburit. Det skulle också innebära ett erkännande av de drabbade som individer. Betydelsen av ekonomisk ersättning åt de van- vårdade har även betonats av de organisationer som företräder de drabbade. Ekonomisk ersättning till följd av en kränkning av den personliga integriteten är således utan tvekan betydelsefull när det gäller att ge de vanvårdade upprättelse för det lidande som de har utsatts för. Detta betonas också i såväl nationella som inter- nationella uttalanden om ersättningens funktion. Men ersättningen har även betydelse i fråga om statens legitimitet inom de samhälls- områden där kränkningarna inträffat. Ekonomisk ersättning kan här vara av stor vikt när det gäller att på nytt bygga upp förtroendet för statliga och kommunala myndigheter. möter den som utifrån gällande skadeståndsrättsliga regler vill föra en talan om skadestånd stora hinder. Dels är skadeståndsanspråket troligtvis preskriberat, dels torde det i många fall vara mycket svårt att bevisa förekomsten av övergrepp som inträffat långt tillbaka i tiden. En rätt till ekonomisk ersättning på grund av vanvård i samhällsvården av barn och unga förutsätter därför att särskilda regler tillskapas för detta ändamål. Dessa regler skulle i sig utgöra ett avsteg från vad som är vanligt i juridiska sammanhang. En sådan lösning skulle också, när det gäller rätten till skadestånd, innebära att de som utsatts för vanvård sär- behandlades jämfört med övriga skadelidande. Av största vikt för utredningens ställningstagande är emellertid att samhället har åtagit sig ett alldeles särskilt ansvar för de barn och unga som av myndigheterna omhändertagits för samhällsvård. Av utredningens resonemang ovan framgår dessutom att det finns anledning att betrakta dem som utsatts för vanvård i samhälls- vården som en särskilt utsatt grupp i samhället. Det är utred- ningens bedömning att det därför på såväl principiella som humani- tära grunder är angeläget att överväga en särskild ordning med ekonomisk ersättning till denna grupp, trots att det skulle innebära Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade en särbehandling i förhållande till andra skadelidande. Liknande särbehandlingar på grund av humanitära skäl har dessutom före- kommit tidigare, bland annat i samband med ersättning till dem som utsatts för tvångssterilisering. Ett annat skäl som rent faktiskt kan anses tala för att ekonomisk ersättning bör lämnas är tillsättandet av både och . Många av dem som utredningen varit i kontakt med har uppgett att arbete väckt svåra minnen till liv. Även om de flesta berättat att de upplevt intervjun i som positiv har de återuppväckta minnesbilderna i många fall skapat stor oro och ångest hos den som blivit intervjuad. Flera av dem som med hjälp lyckats ta del av tidigare olästa journalanteckningar om sin barndom har berättat att även denna nyfunna information medfört stora påfrestningar. Dessa förhållanden har inneburit att frågan om ansvaret för den vanvård som förekommit åter blivit aktuell för många människor. När tillsattes angavs emellertid uttryckligen i direktiven att frågan om ekonomisk ersättning till de drabbade inte skulle behandlas inom ramen för den utredningens arbete. Detta innebär att frågan om ersättning hängt i luften . Den uppkomna situationen har av naturliga skäl skapat förhoppningar bland de drabbade om vad intervjuer i slutändan ska leda till, inte minst i fråga om eventuell ekonomisk kompensation. Här måste även beaktas att initierandet av upprättelseprocesser i flera andra länder resulterat i en rätt till ekonomisk ersättning åt de drabbade. Det är därför föga förvånande att det uppstått föreställningar om att arbete är startskottet på en ordning med ekonomisk ersättning även i . Det är utredningens intryck att dessa förhållanden till- sammans skapat stora förväntningar hos många av de drabbade om en rätt till ersättning. Genom tillsättandet av Upprättelse- utredningen har dessa förväntningar ökat ytterligare. Utredningen anser att det inte går att bortse från betydelsen av de förväntningar som skapats genom tillsättandet av Vanvårds- utredningen och . Inte minst gäller detta, som berörts ovan, eftersom motsvarande processer i flera andra länder resulterat i att ersättning beviljats i någon form. En ute- bliven ersättning i skulle därför kunna uppfattas som att de vanvårdade blev utsatta för ännu ett svek av samhället. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Frågan om ersättning till dem som blivit utsatta för vanvård i samhällsvården av barn och unga är i grunden en politisk fråga. Det är dock utredningens övertygelse att det i det här fallet finns starka skäl att föreslå att ersättning i någon form bör kunna lämnas till dem som utsatts för vanvården. Utredningen är medveten om att det inte är möjligt att utradera den kränkning av den personliga integriteten som många vanvårdade upplevt. En upprättelseprocess omfattar därför mycket mer än enbart ekonomisk ersättning. Det förhållandet att ekonomisk kompensation betalas ut kan emellertid ses som det konkreta synliga beviset på en personlig upprättelse i vidare mening. 7Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Som framgått av föregående kapitel anser utredningen att det finns skäl att föreslå en rätt till ersättning åt dem som utsatts för vanvård de varit omhändertagna för samhällsvård. Enligt direk- tiven ska utredningen därmed också lämna förslag på hur ett system för sådan ersättning bör utformas. Det anges uttryckligen i direktiven att ersättningen som utgångspunkt ska stå i överensstämmelse med svensk praxis inom området. I detta kapitel presenterar utredningen sina förslag till ett system för ekonomisk ersättning. Kapitlet inleds med en översiktlig redo- görelse för hur motsvarande ersättning utformats i några andra länder. Därefter beskriver utredningen sina principiella ställningstaganden i fråga om ersättningens utformning och syfte. Utredningen redo- visar också sina förslag angående vilken vanvård som ska ge rätt till ersättning, vem som kan komma i fråga för ersättning, hur högt ersättningsbeloppet bör vara samt vilka beviskrav som rimligen kan ställas på de sökande. Kapitlet avslutas med frågor som rör hand- läggning och beslut. 7.2Ersättning i andra länder Det har i ett flertal länder gjorts utredningar om bristande omsorg och övergrepp i den sociala barnavården. En utförligare redogörelse för de utredningar som genomförts i , , , och finns i delbetänkande (SOU 2009:99). I bland annat och har utredningarna resul- Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade terat i upprättelseprocesser för de drabbade. I detta avsnitt redogörs kort för dessa processer, främst vad gäller förutsättningarna för er- sättning, ersättningsbelopp och beviskrav. I erbjuder en allmän ersättningsform som benämns rettferdsvederlag. Ersättningen är i första hand aktuell för enskilda personer som farit illa i förhållande till andra i samma situation. Det är också av betydelse om det allmänna kan lastas för det den enskilde drabbats av. Beviskraven för rettferdsvederlag är lägre än i den allmänna skadeståndsrätten.1 Frågan om en sökande ska beviljas ersättning, och hur stor denna ska vara, avgörs efter en skälighetsbedömning utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Syftet med ersättningen är inte att ge full ersättning för den skadelidandes skada och rettferdsvederlag utgår normalt med lägre belopp än vad en skadelidande kan ha rätt till enligt allmänna, skadeståndsrättsliga principer.2 Syftet med rettferds- vederlag är att det ska vara en sista möjlighet till ekonomisk ersätt- ning för skada eller förlust. Ersättningen är alltså avsedd att vara subsidiär till andra ersättningsmöjligheter.3 Någon avräkning för annan ersättning som erhållits av den sökande till följd av skadan, t.ex. av en kommun, sker normalt inte.4 tar emot ansökningar om rettferds- vederlag och agerar sekretariat i dessa ärenden. I de fall där det behövs ytterligare utredning skickar ansökningen vidare till olika fackinstanser för beredning. Beslut i frågan om er- sättning fattas av en särskild nämnd, ett rettferdsvederlagsutvalg. Rettferdsvederlagsutvalget har normalt befogenhet att besluta om ersättning med upp till 200 000 Nkr.5 1NOU 2004:23, s. 153. 2NOU 2004:23, s. 153. 3Det kongelege barne- och familiedepartement St.meld. 24 (2004-2005) Erstatningsord- ningar for barn i barneheimar og spesialskular for barn med åtferdsvanskar, s. 10. 4Information från samtal med Propp, . 5http:///nb/Innhold/rettferdsvederlag/ (tillgänglig ). Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade En anpassad form av rettferdsvederlag för placerade barn antog 2005 ett förslag om en utvidgad och anpassad form av rettferdsvederlag för personer som varit placerade inom barna- vården.6 Ändringarna innebar att beviskraven sänktes och det fastslogs att man skulle lägga större vikt vid den sökandes egen redogörelse. Den övre gränsen för ersättningsbeloppet höjdes till 300 000 kro- nor. Vid fastställande av ett eventuellt rettferdsvederlag tar man bland annat hänsyn till hur allvarliga övergreppen eller den bristande om- sorgen varit, hur placeringen pågått samt eventuella skador det lett till för den sökande. Den nuvarande ordningen omfattar barn som varit placerade såväl på institutioner som i fosterhem fram till 1980.7 Allmänt om kommunala upprättelseprocesser I har det även inrättats ett flertal kommunala ersättnings- ordningar. Majoriteten av dessa är gemensamma för flera kommuner, vilket innebär att ett antal kommuner gått samman och organiserar och administrerar ordningen gemensamt. I en del deltar även län. Vid utgången av 2009 fanns det 30 olika former av sådana kommu- nala processer, normalt kallade oppreisningsordning eller billighets- erstatning. Av dessa var 11 pågående, 8 avslutade (innebärande att ansökningstiden löpt ut) och 9 antagna men inte påbörjade per . Två ersättningsordningar avslutades per . De flesta kommunala ersättningsordningar är inrät- tade utifrån principen att kommunen är ansvarig i de fall man fattat beslut om placering av ett barn, oavsett om barnet därefter varit pla- cerat på en institution eller i ett fosterhem beläget i denna kommun. I ett fåtal ordningar är utgångspunkten att brister i en kommuns tillsynsansvar över institution eller fosterhem ger rätt till ersättning.8 Gemensamt för de kommunala ersättningsordningarna är att de ger ekonomisk ersättning för icke-ekonomisk skada. Samtliga ord- ningar omfattar barn placerade på institutioner och de flesta även barn som varit placerade i fosterhem.9 24 (2004-2005) och Innst.