sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — 2008/09:160) framhåller regeringen att ett ökat fokus på tillsyn inom områdena för , lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och hälso- och sjukvården bl.a. beror på att landsting och kommuner har fått ett ökat ansvar för vård, stöd, service och omsorg, som utvecklingen gått mot mer självständiga landsting och kommuner. Det har även förts in marknadsliknande förhållanden i offentlig verksamhet med ökat inslag av privata vårdgivare. Tillsynen från statens sida måste därför, enligt regeringen, bli starkare, tydligare och effektivare. Regeringen anser också att förtroendet för tillsynen behöver förbättras. Medborgarna ska kunna lita på att bestämmelser om handläggning, säkerhet, lika behandling eller rätten till en viss service efterlevs och att , LSS- verksamheter och hälso- och sjukvården utvecklas i medborgarnas tjänst.161 Regeringen anger i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) att begreppet tillsyn avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekten uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter.162 Kom- munerna och landstingen har en central roll för att de mänskliga rättigheterna ska förverkligas för den enskilde. Såsom framgått i avsnitt 3.4.3 har endast ett fåtal av de statliga myndigheter som utövar tillsyn över verksamhet, Länsstyrelserna, Skol- inspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten, uppdrag som uttryckligen omfattar de mänskliga rättigheterna. Flera viktiga tillsynsmyndigheter, däribland , saknar sådant uppdrag. 2008/09:160, bet. 2008/09:SoU22, rskr. 2008/09:259, s. 39. 2009/10:79, s. 14. 3.4.5Delegationens erfarenheter och slutsatser I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) lägger regeringen fast mål och rikt- linjer för det fortsatta arbetet att utveckla i första hand den statliga förvaltningen. Ett nytt mål för förvaltningspolitiken införs med betoning på rättssäkerhet, effektivitet, kvalitet, service och tillgänglighet. Regeringen lyfter i propositionen fram att viktiga utgångspunkter bl.a. är mänskliga rättigheter och principen om icke-diskriminering. De kartläggningar delegationen låtit genom- föra (bilagorna 7, 8 och 10), liksom delegationens erfarenheter från kontakter med statliga myndigheter, kommuner och landsting, visar på intresse för att på ett tydligare sätt arbeta utifrån de mänskliga rättigheterna. finns en avsaknad av konkreta styrdokument och metoder för att bedriva sådant arbete. Mänskliga rättigheter används sällan som begrepp, trots att konventionerna om de mänskliga rättigheterna är bindande åtaganden för det allmänna som helhet. Den kartläggning som vid har genomfört (bilaga 8) visar att människorättsarbetet i många kom- muner överlag är inriktat på specifika behov och grupper, oftast på barns och ungas situation. En slutsats som dras i rapporten är att detta kan bero på att förtroendevalda och tjänstemän inom dessa områden i högre grad än andra i sitt arbete mött mänskliga rättig- heter som begrepp, system och förhållningssätt.163 Delegationen anser att ett mer övergripande och uttalat människorättsperspektiv skulle kunna stärka respekten för de mänskliga rättigheterna, eftersom ett sådant perspektiv tydliggör vilka skyldigheter tjänste- män och förtroendevalda inom den offentliga sektorn har gentemot enskilda som berörs av verksamheten. Därmed läggs tonvikten på den offentliga sektorns verksamhet och agerande, snarare än på vissa grupper eller delar av befolkningen. De mänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan indivi- den och den offentliga sektorn och berör således alla statliga myndigheter, kommuner och landsting. Såsom framgår av avsnitt 3.2 avspeglas internationella åtaganden om mänskliga rättigheterna i en mängd författningar, men i regel utan att någon uttrycklig hänvisning görs till de mänskliga rättigheterna eller internationella åtaganden på detta område. 163 Spång, , Kommuners ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter – en kartläggning av 16 kommuner i , 2008 (bilaga 8). rättigheterna kan därför vara svåra för myndigheter och enskilda att identifiera i lagstiftningen som just mänskliga rättigheter. Förvalt- ningslagen är central för den enskildes mellanhavanden med den offentliga sektorn, men inte heller i den görs någon hänvisning till de mänskliga rättigheterna. I myndighetsförordningen tas de krav upp som är gemensamma för alla myndigheter under regeringen. Myndigheternas skyldighet att följa internationella åta- ganden om de mänskliga rättigheterna bör betraktas som ett sådant krav. Även myndighetsförordningen saknar dock bestämmelser om dessa åtaganden. Myndigheternas instruktioner är regeringens centrala instrument för att styra varje myndighet mer specifikt. Myndigheternas ansvar för de mänskliga rättigheterna nämns ännu endast i instruktionerna för ett fåtal myndigheter. Kommittéer och särskilda utredare har inte heller någon uttrycklig skyldighet enligt kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning att beakta internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Så länge ansvaret för att respektera internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna varken framgår av förvalt- ningslagen eller myndighetsförordningen, och endast nämns i ett fåtal instruktioner, är risken stor att många myndigheter inte ser kopplingen mellan rättigheterna och den egna verksamheten. Regeringsuppdrag och regleringsbrev bör i första hand utnyttjas för särskilda tidsbegränsade uppdrag för att stärka arbetet med de mänskliga rättigheterna medan förvaltningslagen, myndighetsför- ordningen och instruktionerna är de instrument som bör användas för långsiktig styrning. Såsom nämnts ovan har, som ett led i genomförandet av den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, (skr. 2005/06:95, åtgärd 104), ett antal myndigheter fått uppdrag rörande mänskliga rättigheter i sina regleringsbrev. har ansvaret för de mänskliga rättigheterna även tydliggjorts i instruktionerna för några myndigheter (Länsstyrelserna, och de tre skolmyndigheterna , Skolinspektionen och Special- pedagogiska skolmyndigheten). Myndigheternas ansvar för att säkerställa respekt för de mänskliga rättigheterna är varaktigt och inte något som bör planeras för endast i taget, såsom blir fallet med styrning genom regleringsbreven. Myndigheter som delegationen har varit i kontakt med har också redogjort för svårigheterna med att bedriva ett långsiktigt arbete för att stärka de mänskliga rättigheterna om insatser genomförs tillfälligt till följd av uppdrag i regleringsbreven. Som svar på den avslutande fråga som ställde i sin undersökning, där de svarande ombads att nämna faktorer som skulle kunna underlätta arbetet med mänskliga rättig- heter, angav många myndigheter att de ville ha tydligare direktiv.164 Enligt delegationens mening bör arbetet med att i instruktionerna för statliga myndigheter förtydliga deras ansvar för de mänskliga rättigheterna fortsätta och omfatta myndigheter inom fler sam- hällssektorer än vad som varit fallet. Här är bl.a. de statliga tillsynsmyndigheterna viktiga att beakta. I den andra nationella handlingsplanen (skr. 2005/06:95) redo- visade regeringen sin bedömning att det var angeläget att myndig- hetsstyrningen i frågor om de mänskliga rättigheterna tydligare än vad som tidigare hade varit fallet anpassades till verksamheten inom respektive myndighet. Insatserna borde genomföras med fokus på de mänskliga rättigheterna som bindande åtaganden för och utgångspunkterna i internationella konventioner om mänskliga rättigheter inom respektive myndighets verksamhetsområde borde tydliggöras. Delegationen delar regeringens bedömning att det är angeläget att arbetet med de mänskliga rättigheterna anpassas till verksam- heten inom respektive myndighet. Behovet av sådan verksamhets- anpassning lyfts fram av många myndigheter. För myndigheterna finns det också ofta någon konvention eller något rättighetsområde som är särskilt relevant. Delegationen anser dock att det inte vore lämpligt att i myndigheternas instruktioner eller andra styrinstru- ment endast hänvisa till, eller särskilt lyfta fram, vissa rättigheter eller konventioner. Alla de konventioner om mänskliga rättigheter som ratificerat är bindande åtaganden för alla delar av det allmänna. Enligt delegationens bedömning finns det en risk med mer begränsade formuleringar att fokus i alltför hög grad riktas på en viss rättighetsfråga eller en specifik del av befolkningen och att andra angelägna rättighetsfrågor kommer i bakgrunden. Det är nödvändigt att förtydliga på vilket sätt de mänskliga rättigheterna aktualiseras inom myndigheternas respektive verk- samhetsområde, men sådana förtydliganden bör i stället göras genom vägledningar, handböcker, kompetensutveckling eller lik- nande insatser. Dagens brist på tydliga kopplingar mellan de svenska konventionsåtagandena om mänskliga rättigheter och den svenska lagstiftningen försvårar dock, enligt delegationens uppfatt- 164 , Kommuners, landstings och statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, 2006. ning, arbetet för de tillsynsmyndigheter och andra myndigheter som producerar stödmaterial i form av t.ex. allmänna råd och handböcker, vilka i sin tur kan användas i den kommunala verksamheten. Det finns ett behov även hos dessa myndigheter att förtydliga rättigheternas innebörd i förhållande till olika verksam- heter. Om de statliga myndigheterna i större utsträckning än skulle inkludera ett människorättsperspektiv i sin normgivning, tillsyn och kunskapsförmedling skulle detta i sin tur underlätta för kommunerna och landstingen att utveckla sitt arbete på detta område. Erfarenheterna, och de kartläggningar delegationen har genomfört, visar att många som är verksamma inom kommuner och landsting efterlyser mer stöd från de statliga myndigheterna i arbetet med att tydliggöra och konkretisera de mänskliga rättigheterna i förhållande till den egna verksamheten. Det kan vara svårt för små kommuner att på egen hand avsätta tillräckliga resurser för att utveckla kunskapen om rättigheternas mer konkreta innebörd. Som nämndes ovan ombads de svarande i en avslutande fråga i undersökning att nämna faktorer som skulle kunna underlätta arbetet med mänskliga rättigheter. Bland svaren från kommunerna efterlystes i stor utsträckning goda exempel. Statskontoret konstaterar i sin uppföljning av mål- och resultatstyrningen i statliga myndigheter att sektoriseringsproblem ofta yttrar sig i att tvärsektoriella frågor faller mellan stolarna.165 Detta innebär i sin tur att människor med problem som kräver åtgärder från flera aktörer eller sektorer kan möta svårigheter i sitt åtnjutande av de mänskliga rättigheterna. För att undvika att människor med sådana sammansatta problem hänvisas mellan olika förvaltningar och verksamheter utan att få den hjälp och det stöd de har rätt till krävs det, enligt delegationens mening, att olika aktörer samverkar. Samverkan kan dessutom, enligt delegationens mening, stärka förutsättningarna för en gemensam hållning i arbetet med att implementera ett människorättsperspektiv i verk- samheten. Den kartläggning av kommunalt arbete med mänskliga rättigheter som gjorts av vid visar på svårigheter med att arbeta med tvärsektoriella frågor i kommu- nernas sektorsorganisation. Delegationen har dock erfarit att många myndigheter, kommuner och landsting anser att de 165 Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem, Statskontoret, 2006:3. mänskliga rättigheterna kan fungera som en genensam utgångs- punkt bas för dessa frågor. Här bör paralleller också kunna dras till statlig verksamhet. De kartläggningar som delegationen låtit genomföra visar att det ofta saknas ett människorättsperspektiv i kommunernas budget eller andra centrala styrdokument. Både de kartläggningar som delegationen låtit genomföra och delegationens övriga erfarenheter visar att det är viktigt att kommunerna tydliggör sitt ansvar i budgetdokument och andra såväl centrala som och verksamhets- nära styrdokument för att de mänskliga rättigheterna ska få genomslag i verksamheterna. saknas på många håll ett över- gripande förhållningssätt till bredden av de mänskliga rättigheterna. Delegationen konstaterar att kommittéväsendet har en central roll när det gäller att utarbeta underlag för regeringens beslut. De mänskliga rättigheterna omfattar på olika sätt alla samhällsområden och måste därmed beaktas i en mängd regelverk. ingår det dock inte i kommittéernas uppdrag att göra konsekvensanalyser ur ett människorättsperspektiv om inte detta särskilt anges i kom- mittédirektiven. 3.5Utbildning och kompetensutveckling om de mänskliga rättigheterna I delegationens uppdrag har ingått att utarbeta strategier och genomföra informationssatsningar för att öka kunskapen om mänskliga rättigheter hos olika målgrupper i samhället och i olika delar av landet. Ökad kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn och bland allmänheten är en viktig del i regeringens arbete för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.166 Det var bl.a. mot bakgrund av behovet av ökad kunskap och medvetenhet som delegationen inrättades. Utbildning om de mänskliga rättigheterna lyfts fram som en viktig del i arbetet för rättigheterna i flera internationella instru- ment om de mänskliga rättigheterna. Enligt den allmänna för- klaringen om de mänskliga rättigheterna, artikel 26 om rätten till utbildning, ska utbildningen stärka respekten för människans grundläggande fri- och rättigheter. Detta framgår också av artikel 2005/06:95, s. 12 och 114 ff. 13(1) i om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Enligt artikel 28 och 29 i FN:s konvention om barnets rättigheter ska utbildningen bl.a. inriktas på att utveckla en respekt för de mänskliga rättigheterna. Vid om mänskliga rättigheter i 1993 uppmanades medlemsstaterna att inkludera de mänskliga rättig- heterna som ämne i läroplaner inom alla utbildningsinstitutioner.167 Staterna rekommenderades också att utveckla program och strategier för att försäkra sig om en vittomfattande utbildning och spridning av allmän information om mänskliga rättigheter. beslutade om ett årtionde för utbildning om mänskliga rättigheter fr.o.m. tillsammans med en handlingsplan för arbetet med denna utbild- ning.168 När årtiondet var över beslutade generalförsamlingen om en reviderad handlingsplan –2007 med fokus på utbildning om mänskliga rättigheter i det allmänna skolväsendet.169 för mänskliga rättigheter förlängde senare handlingsplanens genomförandeperiod till och med 2009.170 I handlingsplanen beskrivs bl.a. vad som avses med utbildning om mänskliga rättig- heter, innebörden av en människorättsbaserad undervisning samt varför utbildning om de mänskliga rättigheterna bör vara en prioriterad uppgift för staterna. gav för mänskliga rättigheter FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter i uppdrag att ta fram en ny handlingsplan för åren 2010–2014.171 beslutade rådet att arbetet under dessa år framför allt ska fokusera på högre utbildning och på utbildning om mänskliga rättigheter för lärare och utbildare, offentliganställda, anställda inom rättsväsendet samt militär personal på alla nivåer. I detta avsnitt redovisas frågor om utbildning om de mänskliga rättigheterna som bedrivs inom det allmänna skolväsendet (3.5.2), högre utbildning (3.5.3) och den offentliga sektorn (3.5.4) samt de regelverk som styr dessa utbildningar. I avsnitt 3.5.5 redogör delegationen för sina erfarenheter och slutsatser avseende utbild- ning och kompetensutveckling om de mänskliga rättigheterna. 167A/CONF.157/23, of Action, . 168A/RES/49/184, , respektive A/49/261-E/1994/110/Add.1, annex, Plan of Action for the United Nations Decade for Human Rights Education, 1995–2005. 169A/RES/59/113, , A/RES/59/113 B, , A/59/525/Rev.1, 170A/HRC/RES/6/24, . 171A/HRC/RES/12/4, . följd av att delegationens uppdrag framför allt har rört stöd till statliga myndigheter, kommuner och landsting är de egna erfarenheterna mest omfattande inom detta område. Delegationens förslag avseende utbildning och kompetensut- veckling om de mänskliga rättigheterna redovisas i kapitel 7. Det allmänna skolväsendet omfattar förskola, grundskola, gym- nasieskola samt särskola, specialskola och sameskola. Dessutom finns särskilda utbildningsformer som anordnas av det allmänna för dem som på grund av sjukdom eller av annat skäl inte kan delta i skolarbetet inom det allmänna skolväsendet, t.ex. sjukhusskolor, internationella skolor samt utbildning vid särskilda ungdomshem och inom kriminalvården. Till det allmänna skolväsendet hör också förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. överlämnade regeringen propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) till . har fattat beslut i enlighet med propositionen. Den nya skollagen (2010:800) har trätt i kraft och ska tillämpas på de flesta utbildningar från och med den 1 juli 2011.172 Regeringen konstaterar i propositionen att har internationella förpliktelser när det gäller de mänskliga rättigheterna som bör vara vägledande för och genomsyra hela skolväsendet. Regeringen konstaterar också att även om ansvaret för detta i första hand åvilar regeringen så har även de statliga och kommunala förvaltningarna ett ansvar. Detta innebär, enligt rege- ringens mening, att den svenska skollagstiftningen och verksam- heterna inom skolväsendet ska överensstämma med förpliktelser enligt överenskommelserna om de mänskliga rättig- heterna. Regeringen konstaterar vidare i propositionen att det måste finnas kunskap om vad de mänskliga rättigheterna och grundläggande demokratiska värderingarna innebär och hur de kan förverkligas.173 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370. 2009/10:165, s. 219 ff. Syftet med utbildningen inom skolväsendet behandlas i 1 kap. 4 § skollagen. Där framgår att utbildningen ska förmedla och förankra de grundläggande värderingar och de mänskliga rättig- heter som det svenska samhället vilar på. Av skollagen 1 kap. 5 §, som rör utformningen av utbildningen, framgår att utbildningen också ska utformas i överensstämmelse med de mänskliga rättig- heterna. Detta innebär, enligt vad regeringen framför i proposi- tionen, att utbildningen i sig och de som verkar inom den aktivt och medvetet ska förmedla till barnen och eleverna vårt samhälles gemensamma värderingar, såsom demokrati och mänskliga rättigheter, och stimulera barnen och eleverna att förverkliga dessa värderingar.174 I 5 § sägs också att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Bland de inledande bestämmelserna finns vidare bestämmelser om lika tillgång till utbildning och en hänvisning till diskrimineringslagen, att utbild- ningen ska vara likvärdig överallt i landet samt att särskild hänsyn ska tas till barnets bästa. Nuvarande läroplaner och kursplaner Förutom skollagen består det allmänna skolväsendets styrdoku- ment bl.a. av läroplanerna för förskolan (Lpfö 98), det obliga- toriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) samt för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). I nuvarande läroplaner beskrivs de värden som de olika skolformerna ska gestalta och förmedla i termer som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan könen och solidaritet med svaga och utsatta. Mänskliga rättigheter som begrepp ingår dock inte i de nu gällande läroplanerna för förskolan, det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skol- formerna. I läroplanen för förskolan sägs också att de vuxnas förhållnings- sätt påverkar barns förståelse och respekt för de rättigheter och skyldigheter som gäller i ett demokratiskt samhälle och att vuxna därför är viktiga förebilder. Enligt läroplanerna för det obligato- riska skolväsendet respektive för de frivilliga skolformerna ska skolan klargöra vilka rättigheter och skyldigheter eleverna har. Ingen koppling görs dock i texten till de internationella 2009/10:165, s. 222 f. konventionerna om mänskliga rättigheter. Däremot sägs det i avsnittet om rektors ansvar att skolpersonal i utbildningen ska få kännedom om de internationella överenskommelser som har förbundit sig att beakta. Inom ramen för utvärderingen av den första nationella hand- lingsplanen för de mänskliga rättigheterna, som avsåg perioden –2004, gjordes en undersökning av hur de mänskliga rättig- heterna behandlas i skolans undervisning.175 Slutsatsen var att utbildning om mänskliga rättigheter och FN:s konvention om barnets rättigheter tydligare bör skrivas in i läroplanerna som ett uppdrag för skolan samt att elevernas rättigheter bör tydliggöras. I rapporten, liksom i utvärderingen, lämnades förslaget att begreppet värdegrund ska bytas ut mot demokrati och mänskliga rättigheter i skolan då uttrycket värdegrund kan uppfattas som oklart och riskerar att förknippas med det som ses som svenskt, medan de mänskliga rättigheterna är ett internationellt begrepp som syftar på bestämda rättigheter.176 I den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 2006–2009 aviserade regeringen att den avsåg att, inom ramen för en översyn av skolans styrdokument, förtydliga i läroplanerna att de mänskliga rättigheterna är en central del av skolans demokrati- uppdrag och att kunskap om de mänskliga rättigheterna ska för- medlas inom skolan (åtgärd 117). Förutom skollagen och läroplanerna finns det ytterligare styr- dokument i form av bl.a. föreskrifter, kursplaner, betygskriterier och allmänna råd, som utformas och beslutas av (). Kursplanerna är betydligt mer detaljerade än läro- planerna. De innehåller en kortfattad ämnesbeskrivning samt anger både allmänna mål och mål som eleverna ska ha uppnått efter årskurserna 5 och 9. Kursplanerna är direkt styrande för lärarens arbete. I nuvarande kursplan för samhällsorienterande ämnen och samhällskunskap i (SKOLFS 2000:135) anges kunska- per om mänskliga rättigheter som ett mål att uppnå för eleverna som går ut årskurs nio samt bland betygskriterierna för betyget väl godkänt. Även i kursplanen för samhällskunskap A i gymnasie- 175Integration av mänskliga rättigheter i svensk utbildning –2004, en kommentar med fokus på den obligatoriska skolan, och , , bilaga till Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, 2005, , dnr Ju2004/6673/D. 176Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den nationella handlings- planen för de mänskliga rättigheterna, och , , 2005, dnr Ju2004/6673/D. skolan (SKOLFS 2007:7), som är en så kallad kärnkurs som måste ingå i samtliga program i gymnasieskolan, finns krav på kunskap om de mänskliga rättigheterna bland betygskriterierna. Nya läroplaner med kursplaner I den nya skollagen, 1 kap. 11 §, sägs att det för varje skolform och för fritidshemmet ska finnas en läroplan som utgår från bestäm- melserna i skollagen. Läroplanen ska ange utbildningens värde- grund och uppdrag samt mål och riktlinjer för utbildningen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, med- delar föreskrifter om läroplaner. I propositionen om den nya skollagen anför regeringen att läroplanen, vid sidan av skollagen, är det viktigaste styrdokumentet för verksamheten i förskola, skola, vuxenutbildning och fritidshem. Läroplanen och de värderingar som uttrycks där ska omfattas av alla och vara hållbara över tiden. Regeringen fastställer därför läroplaner i enlighet med principer som beslutats av riksdagen.177