sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — I andra sammanhang används termer och synsätt som är hämtade från t.ex. det ramverk kring () som publicerades av COSO år 20042, från den numera fastställda internationella standarden för riskhantering (ISO 31000:2009, ), eller från det ramverk för som tagits fram av IAA3. De ramverk och standarder som redan finns kommer troligen att vidareutvecklas, och det kan också antas att det kommer att tas fram helt nya standarder eller best practise. Även om alla dessa standarder och ramverk kan sägas ha samma yttersta syfte, har de tagits fram och utifrån delvis olika utgångspunkter. Det går därför inte att påstå att ett visst ramverk på något objektivt sätt är generellt bättre än något annat. Bestäm- melserna i Solvens II-direktivet innehåller inte heller hänvisning till någon specifik standard eller ramverk, och terminologin i direktivet kan inte heller sägas vara hämtad uteslutande från någon specifik standard eller ramverk. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är viktigt att de svenska bestämmelserna om företagsstyrning, intern kontroll och riskhantering som införs så långt möjligt är neutrala i förhål- lande till de ramverk och standarder som redan finns. Med en neu- tral terminologi skapas enligt utredningen också de bästa förut- sättningarna för skräddarsydda lösningar, som kan anpassas efter den ständigt pågående vidareutvecklingen på området. 1 Med förkortningen avses (). 2Se – Integrated Framework: Executive Summary Framework. () 2004. 3Med förkortningen avses . 12.2.3Neutral terminologi i förhållande till andra delar av den finansiella sektorn Utredningens bedömning: Vid genomförandet av Solvens II- direktivets bestämmelser om system avseende företagsstyrning, intern kontroll och riskhantering bör utredningen välja en ter- minologi som är neutral även i förhållande till den reglering som finns på andra områden inom den finansiella sektorn. Skäl för utredningens bedömning: På sätt som närmare redovisats avseende förhållningssätt till terminologi i förhållande till standar- der och ramverk m.m. i avsnitt 12.2.2, menar utredningen att en neutral terminologi även är att föredra i förhållande till den reglering som finns på andra områden inom den finansiella sektorn. Även om det naturligtvis finns fördelar med en enhetlig termino- logi inom hela det finansiella området går det enligt utredningen inte att bortse från att det finns fundamentala skillnader mellan t.ex. bank och försäkring samt mellan de EU-direktiv som reglerar de olika områdena. 12.2.4Förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorganets ansvar Utredningens bedömning: Vid genomförandet av Solvens II- direktivets bestämmelser om förvaltnings-, lednings- eller till- synsorganets ansvar bör utredningen dels välja att likställa det nu angivna organet med ett svenskt företags styrelse, dels så långt det är möjligt välja att utforma de svenska bestämmelserna på ett sådant sätt att de inte begränsar en styrelses möjligheter till delegering och att inom sig välja en viss organisationsstruktur. Skäl för utredningens bedömning: Av artikel 40 i Solvens II- direktivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att försäk- ringsföretagets förvaltnings- lednings- eller tillsynsorgan har det yttersta ansvaret för att varje berört företag följer de lagar och andra författningar som antas enligt detta direktiv. I direktivet används begreppet förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan på flera ställen. Uttryckssättet har enligt utred- ningen valts i syfte att tillgodose såväl s.k. dualistiska som monis- tiska system. I ett dualistiskt system ansvarar ledningsorganet för företagets ledning och förvaltning. Därutöver finns ett tillsynsorgan som har till uppgift att tillsätta och avsätta ledamöterna i ledningsorganet, samt att kontrollera ledningsorganets förvaltning. Ledamöterna i tillsynsorganet väljs av stämman. Ett monistiskt system innebär att det utöver stämman finns ett beslutsorgan, förvaltningsorganet, som utövar ledningen och för- valtningen av företaget. Förvaltningsorganet motsvaras närmast av styrelsen i ett svenskt företag. Ett typiskt dualistiskt system anses komma till uttryck i den tyska bolagsrätten. Enligt den tyska aktiebolagslagen är ett bolags ledning uppdelad i dels ett ledningsorgan (Vorstand) som för- valtar bolagets angelägenheter och företräder bolaget utåt, dels ett till- synsorgan (Aufsichtrat) som kontrollerar ledningsorganet. och har, i motsats till vad som följer av den tyska bolagsrätten, valt ett typiskt monistiskt system, där förvalt- ningsorganet (board of directors) utgör det enda bolagsorganet under stämman. Den svenska bolagsrätten ger i grunden uttryck för ett monis- tiskt system, men har inslag av vad som får anses påminna om ett traditionellt dualistiskt system. I svenska publika aktiebolag och i försäkringsföretag i allmänhet måste det alltid utses en verkställande direktör. I försäkringsföretag gäller dessutom att styrelsen ska utse den verkställande direktören. Denna skyldighet innebär att den praktiska ledningen av ett försäk- ringsföretag delas mellan dess styrelse och den verkställande direktören. Styrelsen har det primära ansvaret för bolagets organi- sation och förvaltningen av bolagets angelägenheter, medan den verkställande direktören, under styrelsens kontroll, har att svara för den löpande förvaltningen. Med löpande förvaltning avses därvid alla åtgärder som inte med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet är av ovanligt slag eller av stor betydelse. I många svenska företag har den verkställande direktören kommit att få så omfattande befogenheter att ledningen av företaget i det när- maste kan sägas ligga hos denne, medan styrelsen har kommit att få en mer kontrollerande och övervakande funktion. Enligt lagen om europabolag (2004:575) ska som exempel, om inte annat följer av SE-förordningen4, bestämmelserna i aktie- 4 Rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av om stadga för europabolag. bolagslagen (2005:551), i det följande betecknad ABL, och andra författningar om styrelsen eller dess ledamöter tillämpas på förvaltningsorganet eller dess ledamöter. I den aktuella lagen lik- ställs således termen förvaltningsorganet med vad som i svensk rätt avses med ett företags styrelse. Enligt utredningen ska begreppen förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan vid direktivets genomförande i svensk rätt likställas med vad som här avses med ett företags styrelse. Någon möjlighet att i denna fråga ta hänsyn till det traditionella system för bolags- styrning som har kommit att utvecklas i svensk rätt finns således inte enligt utredningens mening. Att styrelsen i ett försäkringsfö- retag har det yttersta ansvaret för företagets organisation och för förvaltningen av dess angelägenheter följer dock redan av gällande rätt5. Enligt utredningens mening behövs därför inte någon tillkommande lagstiftningsåtgärd för att artikel 40 i direktivet ska anses vara genomförd i svensk rätt. I svensk rätt lämnas genom bestämmelser i såväl ABL som i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, till vilka FRL hänvi- sar, en relativt stor frihet för en styrelse att organisera sin verksam- het och delegera uppgifter till en eller flera av styrelsens ledamöter, eller till andra. Möjligheten härtill är enligt utredningen av stor betydelse för tillförsäkrandet av en ändamålsenlig företagsstyrning och ett rimligt resursutnyttjande i företagen. I vissa frågor är ett företags styrelse emellertid redan enligt gäl- lande rätt begränsad i sin möjlighet till delegation. Det rör sig om frågor där lagen uttryckligen lägger beslutanderätten på styrelsen, då endast styrelsen i s.k. beslutsför sammansättning kan fatta beslut. Detta gäller, även för försäkringsföretag, som exempel i fråga om utseende av VD och firmatecknare. I förarbeten till ABL har det uttalats att frågan om styrelsen kan delegera en uppgift måste avgöras utifrån uppgiftens karaktär och betydelse. Enbart förhållandet att lagen föreskriver att styrelsen ska ansvara för eller utföra en viss uppgift innebär inte i sig hinder mot delegation (se prop. 2004/05 s. 618). Det bör emellertid framhållas att styrelsen alltid måste förvissa sig om att den till vilken uppgif- ten delegeras är lämplig för uppgiften, samt fortlöpande förvissa sig om att uppgiften fullgörs på ett tillfredsställande sätt. Kravet på att styrelsen ansvarar för lämpligheten hos den till vil- ken en uppgift delegeras och styrelsens ansvar för kontroll av upp- 5 Se 8 kap. 4 § ABL och 6 kap. 6 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. giftens fullgörande får ses mot bakgrund av synen i svensk rättstra- dition att styrelsens ansvar och tillsynsskyldighet aldrig kan över- låtas på annan (se prop. 2000/01:150 s 760 och 82 och prop. 2004/05:85 s 311 och 617 f). Enligt utredningens mening bör direktivets genomförande i svensk rätt, mot ovanstående bakgrund, ske på ett sätt som så långt det är möjligt inte begränsar en styrelses möjligheter till delegering och att inom sig välja en viss organisationsstruktur. Innebörden av det nu angivna är att begränsningar i beslutanderätten till styrelsen (i beslutsför sammansättning) endast bör föreskrivas om direktivet inte ger någon annan möjlighet, exempel på begränsningar i beslutanderätt finns t.ex. i kravet på styrelsegodkännande avseende styrdokument i artikel 41.3, se avsnitt 12.2.5. Det bör dock i detta sammanhang erinras om att det yttersta ansvaret för att varje berört företag följer de lagar och andra författningar som genomförs eller antas enligt direktivet alltid ligger på dess styrelse. Det bör även avslutningsvis anmärkas att direktivet enligt utredningens mening inte utesluter ett bibehållande av det traditionella svenska systemet för bolagsstyrning, med en delning av ett företags praktiska ledning mellan – i första hand – dess styrelse och verkställande direktör. Utredningens förslag: Ett försäkringsföretag ska ha ett före- tagsstyrningssystem som är så utformat att styrningen av före- taget kan ske på ett sunt och ansvarsfullt sätt. Ett försäkringsföretag ska ha en lämplig och överblickbar organisationsstruktur med en tydlig fördelning av ansvar och arbetsuppgifter, samt ett effektivt system för överföring av information inom företaget, lämnande av upplysningar till , och, om en intern modell används, säker- ställande av att den fortlöpande fungerar korrekt. Ett försäkringsföretag ska upprätta och följa styrdokument för 4.verksamhet som omfattas av uppdragsavtal, 5.lämnande av upplysningar till samt säkerställande av riktigheten i lämnade upplysningar, och 6. ändring av företagets interna modell. Styrdokumenten ska beslutas av företagets styrelse och ska fortlöpande anpassas efter väsentliga förändringar i företagets verksamhet samt utvärderas . Ett försäkringsföretag ska vidta rimliga åtgärder för att så långt möjligt säkerställa kontinuitet i dess verksamhet och att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande regler. I ett för- säkringsföretag ska det finnas en kontinuitetssplan. Skäl för utredningens förslag: Av artikel 41.1 första stycket i Solvens II-direktivet framgår att försäkringsföretag ska upprätta ett effektivt företagsstyrningssystem som garanterar en sund och ansvarsfull företagsledning. Av artikel 41.1 andra och tredje stycket framgår att företagsstyrningssystemet minst ska omfatta en till- fredsställande och överblickbar organisationsstruktur med en tyd- lig ansvarsfördelning, en lämplig uppdelning av arbetsuppgifter, ett effektivt system för att föra information vidare, och att systemet regelbundet ska ses över internt. Av artikelns andra stycke följer även att systemet ska vara utformat så att det uppfyller kraven på lämplighet hos ledande befattningshavare m.fl., riskhantering, Egen risk- och solvensbedömning, internkontroll, internrevision, aktua- riefunktion och de krav som gäller för uppdragsavtal. Enligt artikel 41.3 ska det i försäkringsföretag finnas styrdoku- ment för åtminstone riskhantering, internkontroll, internrevision och, i tillämpliga fall, för verksamhet som omfattas av uppdragsav- tal. I artikel 35.5 ställs även krav på styrdokument samt lämpliga system och rutiner för lämnande av upplysningar till Finansinspek- tionen och för säkerställande av riktigheten i redan lämnade upp- lysningar. Av artikel 115 följer krav på förekomsten av ett styrdo- kument för ändring av företagets interna modell, om en sådan används. Dessa styrdokument ska förhandsgodkännas av företagets styrelse, ses över minst och ska anpassas när väsentliga för- ändringar av det berörda systemet eller området inträffar. Av arti- kel 41.3 framgår avslutningsvis att de berörda företagen ska se till att styrdokumenten följs. Av artikel 41.2 framgår att företagsstyrningssystemet ska stå i proportion till försäkringsföretagets art, storlek och komplexitet. I artikel 41.4 anges att företaget ska använda lämpliga och proportio- nella system, resurser och förfaranden för att garantera kontinuitet i verksamheten och att verksamheten bedrivs enligt gällande regler. Utredningen anser inledningsvis att skrivningar kring propor- tionalitet inte behöver framgå av de nu aktuella svenska bestämmel- serna, eftersom utredningen har föreslagit en övergripande princip om proportionalitet, se avsnitt 5.3. Utredningen har övervägt alternativ bl.a. till den mer över- gripande termen företagsstyrning. Ett alternativ som har övervägts har byggt på beteckningen styrning och kontroll. Ett annat alter- nativ som har övervägts har varit att återge det nu aktuella kravets huvudsakliga omfattning genom angivande av termerna riskhan- tering, internkontroll och internrevision. Utredningen bedömer emellertid dels att kraven under direktivet har en till del annan omfattning än vad som traditionellt har ansetts inbegripas i beteck- ningen styrning och kontroll, dels att uppräkningen av termerna riskhantering, internkontroll och internrevision som samman- fattning på kraven under direktivet framstår som svårhanterlig både i tal och skrift. Utredningen anser vidare att kravet på regelbunden översyn av företagsstyrningssystemet och kraven på dess utformning i artikel 41.1 andra stycket i svensk rätt tillgodoses genom kravet på att det aktuella systemet ska vara så utformat att styrningen av företaget kan ske på ett sunt och ansvarsfullt sätt. I detta ligger således enligt utredningens bedömning även krav på regelbunden översyn och en i övrigt lämplig utformning. Utredningen har valt att använda termen styrning istället för den i direktivet använda ter- men ledning, eftersom termen styrning enligt utredningen dels är ett bättre uttryck för vad som avses, dels överrensstämmer bättre med engelskans management of the business. Utredningen har övervägt andra uttryck för kravet på att styr- ningen ska ske på ett sunt och ansvarsfullt sätt, bl.a. med ledning av bestämmelser om styrelsens allmänna åligganden enligt 8 kap. ABL. Utredningen har emellertid valt att föreslå en beteckning som över- rensstämmer med direktivets. Enligt utredningen bör kravet inte sammanblandas med den upphävda s.k. sundhetsregeln (se avsnitt 12.2.7). Kravet i artikel 35.5 i direktivet på lämpliga system och rutiner för lämnande av upplysningar till och för säkerställande av riktigheten i redan lämnade upplysningar bör enligt utredningen uttryckas som ett krav på effektivitet, med före- bild i kraven på intern informationsöverföring i artikel 41.1. Av artikel 116 andra stycket i direktivet framgår att företagets styrelse ska ansvara för att det upprättas system som säkerställer att den interna modellen fortlöpande fungerar korrekt. Kravet på ett sådant system bör komma till uttryck tillsammans med de övriga kraven på system i den föreslagna bestämmelsen. Kravet i artikel 120 tredje stycket i direktivet på att styrelsen, om en intern modell används i företaget, ska säkerställa att utform- ningen och användningen av den interna modellen fortlöpande är ändamålsenlig och ger tillfredsställande uttryck för riskprofilen i företaget inbegrips enligt utredningens mening i det föreslagna kravet på att styrningen ska ske på ett sunt och ansvarsfullt sätt. Av kravet på styrelsens godkännande i förhand av de styrdoku- ment som ska finnas i ett försäkringsföretag följer enligt utred- ningens mening det självklara att styrelsens godkännande måste föreligga innan styrdokumenten kan anses vara gällande i företaget. Kravet på godkännande bör dock enligt utredningens mening i stället uttryckas som ett krav på att styrdokumenten ska beslutas av företagets styrelse. Direktivets krav på årlig översyn bör enligt utredningens mening uttryckas som ett krav på årlig utvärdering av de aktuella styrdokumenten. Någon skillnad i sak är inte avsedd. Bestämmelsen i direktivet om att försäkringsföretag ska ha en beredskapsplan har ingen motsvarighet i nu gällande FRL. Enligt utredningen får bestämmelserna om en beredskapsplan uppfattas som ett krav på det som vanligtvis avses med begreppet kontinui- tetsplanering. 12.2.6Nuvarande krav på riktlinjer Utredningens bedömning: Nuvarande krav i FRL om försäk- ringstekniska riktlinjer, placeringsriktlinjer och riktlinjer för intressekonflikter bör ersättas med de krav på styrdokument som införs till följd av Solvens II-direktivet. Skäl för utredningens bedömning: De krav på försäkringstekniska riktlinjer och placeringsriktlinjer som finns i 8 kap. 8 § FRL bör enligt utredningen ersättas med de krav på sådana styrdoku- ment som ett försäkringsföretag ska ha enligt artikel 41.3 och arti- kel 44.2 tredje stycket i Solvens II-direktivet. Det kan inte uteslutas att det finns uppgifter i de befintliga rikt- linjerna som inte kommer nå genom de styr- dokument och riktlinjer som krävs under Solvens II-regleringen. Om tillsynen över företagen under sådana förutsättningar skulle förutsätta att inspektionen får tillgång till de uppgifterna kan en motsvarande rapportering föreskivas, se avsnitt 14.1.2. Av artikel 21.1 i direktivet följer som exempel en rätt att avseende livförsäk- ringar föreskriva regelbunden underrättelse om de försäkringstek- niska grunder som har använts vid beräkning av premietariffer och försäkringstekniska avsättningar. Det krav på riktlinjer för hantering av intressekonflikter som finns i 8 kap. 7 § FRL har inte sin grund i något EU-direktiv, se prop. 2003/04:109. Utredningen gör dock bedömningen att de krav på styrdokument som följer av Solvens II-direktivet minst motsvarar de nuvarande svenska kraven på riktlinjer för hantering av intressekonflikter. Till detta kommer den regelutveckling som har skett sedan införande av den nuvarande bestämmelsen, t.ex. i form av införandet av klart mer utvecklade s.k. jävsregler i nuva- rande 4 kap. 9 § FRL. Att försäkringsföretag även fortsättningsvis är skyldiga att i verksamheten, och i sina interna regelverk, upp- märksamma och förebygga intressekonflikter får enligt utred- ningen anses följa redan av kraven på innehållet i styrdokumenten för riskhantering (där bl.a. hantering av operativ risk ska ingå), internkontroll, internrevision och verksamhet som omfattas av uppdragsavtal, se även avsnitt 12.6.9. Det bör avslutningsvis anmärkas att borttagandet av kravet på de riktlinjer som finns i nuvarande 8 kap. 7 och 8 §§ FRL inte i sig hindrar ett försäkringsföretag från att även fortsättningsvis fast- ställa t.ex. försäkringstekniska riktlinjer. Utredningens förslag: Ett försäkringsföretags anskaffning av försäkringar, skadereglering samt företagets övriga behandling av försäkringstagare, försäkrade och andra ersättningsberätti- gade på grund av försäkringar, ska följa god försäkringsstandard. Skäl för utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen om god försäkringsstandard infördes som en del i den s.k. försäkrings- rörelsereformen. I samband med bestämmelsens införande utmönstrades det då gällande kravet på sund rörelse. Att kravet på sund rörelse utmönstrades berodde bl.a. på att den då gällande sundhetsregeln ansågs ge stora möjligheter att ingripa och kräva rättelser, som företagen hade svag väg- ledning i vad som egentligen kunde anses vara sunt, se prop. 1998/99:87 s. 173 f och 178 f. Innebörden av uttrycket god försäkringsstandard är att det ska vara fråga om en kvalitativt tillfredsställande standard hos en repre- sentativ krets av försäkringsgivare. Vid kravets införande angavs att ett krav på god försäkringsstandard även avsåg vissa andra frågor än de som direkt rör anskaffningen av försäkringar, förvaltningen och skaderegleringen. Det angavs att bolag exempelvis borde handla så att inte särskilda skyddsbestämmelser kringgås, t.ex. överskotts- reglerna i livförsäkringsbolag, och dessutom ha interna föreskrifter och rutiner för att främja en tillbörlig behandling av den skydds- värda kretsen, se prop. 1998/99:87 s. 180 f och 390 f. Begreppet den skyddsvärda kretsen får enligt utredningen anses inbegripa såväl försäkringstagare som försäkrade enligt den definition av dessa begrepp som lämnas i nuvarande 1 kap. 11 § FRL. I den skydds- värda kretsen ingår enligt utredningen även andra ersättningsberät- tigade på grund av försäkringar. Frågan är om det nuvarande kravet på att ett försäkringsföretags rörelse ska bedrivas enligt god försäkringsstandard kan och bör behållas när Solvens II-direktivet nu ska genomföras i svensk rätt. Av artikel 41.1 i direktivet framgår att företagsstyrningssyste- met ska garantera en sund och ansvarsfull företagsledning. Av artikel 41.5 framgår att tillsynsmyndigheterna ska ha medel, meto- der och befogenheter att kontrollera företagsstyrningssystemet och utvärdera framväxande risker som företagen påvisar och som kan påverka sundheten i deras finansiella situation. Av skäl 24 framgår avslutningsvis att tillsynsmyndigheten ska övervaka försäkrings- och återförsäkringsföretagens finansiella sundhet. De olika hänvisningarna i direktivet till att försäkringsrörelse ska bedrivas på ett i grunden sunt och ansvarsfullt sätt gör att utredningen bedömer att det, vid sidan av de mer avgränsade kra- ven på företagsstyrning, bör finnas en något mer allmänt hållen bestämmelse om hur försäkringsrörelsen ska bedrivas. I bedöm- ningen av en sådan bestämmelses närmare utformning bör ledning kunna hämtas från det nuvarande kravet i 4 kap. 3 § FRL på bedri- vande av rörelsen i ett försäkringsföretag enligt god försäkrings- standard. När det gäller den del av kravet på god försäkringsstandard som handlar om förvaltningen anser utredningen att i vart fall bety- dande moment av denna del i kravet inte kan finnas kvar vid sidan av den övriga reglering som föreslås för genomförande av direkti- vet, se avsnitt 5.1.2. När det däremot gäller de delar av god försäkringsstandard som behandlar anskaffning av försäkringar, skadereglering och krav på en tillbörlig behandling av den skyddsvärda kretsen (försäkringsta- gare, försäkrade och andra ersättningsberättigade på grund av för- säkringar) anser utredningen att detta är områden som i vart fall inte omfattas av en mer direkt utformad reglering i direktivet, och att därför på dessa områden kan behålla en kompletterande reglering. Ett alternativ skulle därför vara att det i lag preciseras att företagen ska iaktta god försäkringsstandard i fråga om anskaffning av försäkringar, vid skadereglering och, mot bakgrund av vad som angavs i fråga om kravets omfattning vid dess införande, företagets övriga behandling av den skyddsvärda kretsen. Ett annat alternativ skulle kunna vara att regeln istället utformas som uttryckliga kva- litetskrav avseende dels anskaffningen av försäkringar, dels i skade- regleringen. Ett fullständigt slopande av kravet på god försäkringsstandard utan något, i vart fall till del, ersättande krav innebär enligt utred- ningen en klart beaktansvärd risk för att från- tas möjligheten att ingripa mot i vart fall vissa oönskade företeelser i de nu aktuella delarna av ett försäkringsföretags rörelse, till nack- del för den skyddsvärda kretsen.