sou · GYB376d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Syftet med begränsningsregeln är att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen ska kunna ta del av sammanställningar av uppgifter ur upptagningar som myndigheten av hänsyn till skyddet för enskildas integritet är förhindrad att ta fram i sin egen verksamhet. Begränsningsregeln är inte tillämplig på s.k. färdiga elektroniska handlingar (prop. 2001/02:70 s. 23 och 38). Det är alltså i fråga om datoriserade samlingar med person- uppgifter möjligt att inskränka offentlighetsprincipen genom förordning eller annan lag än OSL. Bestämmelser om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i en myndighets verksamhet, s.k. ändamålsbegränsningar, inskränker dock inte myndigheters skyldighet enligt offentlighetsprincipen att samman- ställa personuppgifter (se bl.a. SOU 2004:6 s. 246 och prop. 2007/08:160 s. 69 f.). Genom att i en särskild registerförfattning ta Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser in bestämmelser om att en myndighet inte får använda vissa s.k. sökbegrepp eller att endast vissa sökbegrepp får användas kan intresset av integritetsskydd hos de personer som är registrerade tillgodoses, utan att myndigheten behöver förbjudas att registrera personuppgifter som behövs i verksamheten. Med sökbegrepp brukar förstås bokstäver, koder eller siffror med vars hjälp man tillsammans med en sökmotor eller liknande funktion kan ta fram ett urval lagrade personuppgifter om en eller flera personer ur en samlad informationsmängd som man har tillgång till (SOU 2006:82 s. 211). Om exempelvis bokstavs- kombinationen skoda används för att söka fram alla som är ägare till ett fordon av märket , är skoda det sökbegrepp som har använts. 8.6.4Endast av regeringen beslutade sökbegrepp bör få användas för sökning i databaserna Vid införandet av LVTR anförde regeringen att en ordning där alla uppgifter som ska få ingå i vägtrafikregistret skulle få användas som sökbegrepp medförde en ökad risk för integritetsintrång och gav inte tillräckligt skydd för den enskilde (prop. 2000/01:95, s. 79). Regeringen uttalade att det obegränsade antal sökmöjligheter som en sådan ordning tillåter innebär en betydande risk eftersom från början harmlösa uppgifter genom sammanställningen kan framstå som integritetskränkande. Genom vägtrafikdatalagen utvidgas tillämpningsområdet i förhållande till LVTR väsentligt. Enligt vår bedömning ger väg- trafikdatalagen Transportstyrelsen möjlighet att utveckla och bygga upp sina system på ett friare sätt och skapar därmed utrymme för att samla in och lagra en mängd olika personuppgifter i samma system. Vi delar därför den bedömning som regeringen gjorde vid införande av LVTR. Om inga sökbegränsningar införs torde sammanställningsmöjligheterna av de uppgifter som finns i de olika databaserna bli oändliga, särskilt om alla databaser skulle omfattas av sökbarheten. Detta kan i sin tur leda till kartläggningar av enskilda som inte är motiverade av ändamålen med databaserna. Det finns också en risk att sådana sammanställningar kan uppfattas som integritetskränkande av de registrerade. Enligt vår mening bör därför utgångspunkten vara att det inte ur integritetssynpunkt ska Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser vara möjligt att göra sammanställningar av all den information som finns lagrad i Transportstyrelsens olika databaser. Mot bakgrund av detta resonemang anser vi inte heller att det är lämpligt att införa en bestämmelse som förbjuder vissa sökbegrepp, såsom att använda känsliga uppgifter som avses i 13 § PUL eller övriga typer av uppgifter av ömtålig natur. Ett sådant förbud skulle visserligen vara till fördel ur ett integritetsperspektiv sett i förhållande till att inte införa några sökbegränsningar alls. Med hänsyn till den mängd uppgifter som hanteras av Transport- styrelsen i databaserna anser vi emellertid inte att en sådan begränsning är tillräcklig. Vi anser således att den ordning som gäller enligt LVTR ska kvarstå och att endast de sökbegrepp regeringen beslutar om får användas för sökning i databaserna. Genom en sådan ordning är det enklare att tillgodose kravet på skydd för den personliga integriteten och att överblicka konsekvenserna av att ett sökbegrepp tillåts. Vår bedömning är således att de fördelar det innebär ur ett integritetsperspektiv att endast tillåta vissa särskilt angivna sökbegrepp överväger de nackdelar det innebär för Transportstyrelsens verksamhet. Eftersom det är svårt att förutse vad den tekniska utvecklingen kan föra med sig och vilka behov som kan finnas av tillåtna sökbegrepp, bör regeringen i förordning få besluta om vilka sökbegrepp som ska tillåtas. Vilka sökbegrepp som ska tillåtas för respektive databas behandlas för fordonsdatabasen i avsnitt 9.4.6, behörighets- databasen i avsnitt 10.4.5, tillståndsdatabasen i avsnitt 11.4.2 och tillsynsdatabasen i avsnitt 12.4.2. Vid sökning efter handlingar som hör till ett ärende gäller särskilda bestämmelser som behandlas i avsnitt 8.10.4. Vårt förslag: Samkörning ska inte få ske om syftet med åtkomsten är att komplettera eller kontrollera kund- eller medlemsregister eller om syftet är att göra en s.k. urvalsdragning. Regeringen ska alltjämt få meddela föreskrifter om de ytterligare begränsningar i rätten till samkörning som anses nödvändiga. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser I 9 § LVTR anges att Transportstyrelsen får endast för de ändamål som anges i 5 § 1–3 hämta uppgifter till registret genom samkörning. I förarbetena till 9 § LVTR (prop. 2000/01:95, s. 80 f. och s. 102) angavs att bestämmelsen i huvudsak överensstämmer med utredningens förslag och att samkörning endast får ske för vissa för personuppgifter angivna ändamål, jfr 8 § om direkt- åtkomst. Regeringen anförde att det för vägtrafikregistrets del fanns behov av samkörning med register som fördes av polisen, , skattemyndigheter, , försäkrings- bolagen m.fl. Vid övervägande av i vilken utsträckning samkörning borde tillåtas krävdes det enligt regeringen att integritetsaspekterna beaktades och noga övervägdes. Regeringen ansåg att något generellt förbud mot samkörning inte var motiverat och fann att en rimlig avvägning var att tillåta sådan behandling som sker inom ramen för registrets ändamål. Regeringen ansåg dock att samkörning inte kunde tillåtas om syftet med åtkomsten var att komplettera eller kontrollera kund- eller medlemsregister eller om syftet var att göra en s.k. urvalsdragning. Eftersom LVTR var avsedd att utgöra en yttre ram för behandlingen av personuppgifter ansåg regeringen att regeringen i LVTR skulle bemyndigas att till skydd för den enskildes integritet föreskriva de ytterligare begränsningar i rätten till samkörning som kunde anses påkallade. Några sådana föreskrifter har inte meddelats. Transportstyrelsen har till utredningen anfört att den skrivning som finns i LVTR innebär att det bara är möjligt att samköra uppgifter när uppgifter ska föras till registret. Enligt Transport- styrelsen finns det ett behov av att få samköra personuppgifter mot uppgifter i vägtrafikregistret utan att uppgifterna förs in registret, inte minst för att ta fram underlag för forskning som har anknytning till vägtrafikområdet. Transportstyrelsen har också konstaterat att de nyare registerförfattningarna inte innehåller någon särskild skrivning om samkörning eller sambearbetning utan tillämpningen sker med stöd av bestämmelserna i . Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser 8.7.3Vägtrafikdatalagens reglering av samkörning Vilka förfaranden som omfattas av begreppet samkörning är inte preciserat i lagstiftningen. Samkörning anges i 3 § PUL som ett exempel på åtgärd som är att anse som behandling av person- uppgifter. Begreppet samkörning används t.ex. i lagen (1998:543) om hälsodataregister (5 §). I vissa andra lagar, t.ex. lagen (1996:1156) om receptregister (5 §) och den numera upphävda socialförsäkringsregisterlagen (1997:934) (12 §) används begreppet sambearbetning. Innebörden av de båda begreppen beskrivs i prop. 2002/03:135 Behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration enligt följande (s. 58 f.). Med sambearbetning (ofta används begreppet samkörning som synonymt med sambearbetning) avses maskinell bearbetning av uppgifter i ett personregister tillsammans med uppgifter i ett annat personregister hos den registeransvarige eller hos annan register- ansvarig. Även annan direkt överföring av uppgifter från ett person- register till ett annat omfattas av bestämmelsen. Ett enklare sätt att uttrycka saken är att med sambearbetning avses att ett personregister tillförs personuppgifter från andra personregister (se Datalagen med kommentarer, och , , 1989, s. 20 och 76). Det synes som om begreppen samkörning och sambearbetning har samma innebörd och att båda begreppen kan användas. Vi kommer framöver att använda begreppet samkörning. PUL innehåller inte några särskilda bestämmelser om sam- körning. Det följer direkt av den i PUL angivna finalitetsprincipen att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket de samlades in. Finalitetsprincipen kan därmed sägas ha ersatt särskilda bestämmelser om samkörning. Detta har haft till följd att sådana bestämmelser inte ansetts motiverade i nyare lagstiftning, till exempel i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration eller lagen (2002:546) om behandling av person- uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Dessa båda lagar saknar motsvarigheter till sina föregående registerlagars bestämmelser om samkörning. har i sitt förslag till en och förslag till ändring i recept- registerlagen inte föreslagit någon bestämmelse om samkörning och föreslagit att bestämmelsen om samkörning ska tas bort (SOU 2006:82 s. 192 ff. och 2007:48 s. 90 f.). Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser har det dock ansetts befogat med sådana bestämmelser även i registerlagstiftning som är anpassad till PUL. I 10 och 21 §§ förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom finns bestämmelser som förbjuder hem som drivs av att hämta personuppgifter från ett annat sådant hem genom samkörning. I något fall har samkörningsfrågan löst genom att lagstiftaren har använt sig av en lagstiftningsmetod som innebär att möjlig- heterna till samkörning regleras i lagens ändamålsbestämmelse genom att den utformas på ett sådant sätt att den medger det avsedda förfarandet. Så är fallet i lagen (2005:258) om läkemedels- förteckning (prop. 2004/05:70 s. 26 och 75 f.) Eftersom den behandling som innebär att två register körs mot varandra är tillåten från PUL:s utgångspunkt så länge den håller sig inom lagens ramar, bl.a. med avseende på ändamålen, finns det enligt vår mening inte skäl att reglera de fall där samkörning är tillåten. När uppgifter som är införda i ett datorsystem och gemensamt tillgängliga i en viss verksamhet, dvs. ingår i en databas, samkörs med varandra i det gemensamma systemet, ska behandlingen göras i enlighet med det för databasen gällande regelverket. Som exempel kan nämnas sammanställningar av uppgifter om körkorts- behörigheter gällande en viss typ av behörighet, genom att i ett sökprogram som används i ett gemensamt ärendehanteringssystem ge variabler som utgörs av uppgifter införda i databasen. Framtagandet av en sådan sammanställning utgör en eller flera behandlingar i databasen och de särskilda bestämmelserna som gäller för sådan behandling ska därför tillämpas. Om däremot uppgifter som är införda i en databas samkörs med externa uppgifter – dvs. uppgifter som inte är registrerade i databasen – genom att hämtas från databasen och därefter, utanför det gemensamma systemet, behandlas tillsammans med de externa uppgifterna, ska i stället de allmänna bestämmelserna om behand- ling av personuppgifter i myndighetens verksamhet tillämpas. Situationen kan jämföras med att uppgifter i en databas lämnas ut på medium för automatiserad behandling till en utomstående myndighet och därefter behandlas i den senares verksamhet. Även i en sådan situation kommer andra bestämmelser att gälla när uppgifterna lämnat databasen. Det skulle emellertid strida mot syftet med den föreslagna lagstiftningen att kopiera delar av en databas och vid sidan av det gemensamma datorsystemet utföra Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser behandlingar som normalt utförs i systemet, endast för att på det sättet kringgå bestämmelser som gäller för behandling av uppgifter i databasen. Detta utesluter dock inte att skyddet för den personliga integriteten kan motivera att samkörning förbjuds eller på annat sätt regleras explicit. Något generellt förbud mot samkörning är enligt vår mening inte motiverat, men varje samkörningsåtgärd kräver att integritetsaspekterna beaktas och övervägs innan beslut om att samköra fattas. Behovet av samkörning kan vara svårt att förutse, men för Transportstyrelsens del finns det behov av samkörning med andra databaser eller register som förs av polisen, , besiktningsorgan och försäkringsbolagen m.fl. Däremot är det redan i dagens LVTR reglerat att samkörning inte är tillåtet om syftet med åtkomsten är att komplettera eller kontrollera kund- eller medlemsregister eller om syftet är att göra en s.k. urvalsdragning. Det har inte framkommit något i utredningen som ger skäl att göra någon annan bedömning. Det bör därför i vägtrafikdatalagen uttryckligen anges att samkörning inte är tillåten för dessa ändamål. Regeringen bör även ges rätten att i förordning föreskriva de ytterligare begränsningar som anses nödvändiga. Det finns enligt vår mening inte skäl att meddela några sådana föreskrifter. 8.8Direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling Vårt förslag: Frågan om direktåtkomst och dess begränsningar ska alltjämt regleras i lag. Direktåtkomst till uppgifter ska kunna medges för de i vägtrafikdatalagen tillåtna ändamålen, med undantag för om syftet är att komplettera eller kontrollera kund- eller medlems- register eller om syftet är att göra en s.k. urvalsdragning. Den som har medgetts direktåtkomst ska se till att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje tjänsteman eller anställd behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter. En registrerad ska få ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv i databaserna. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser Närmare föreskrifter om direktåtkomst ska få meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen föreskriver. Vår bedömning: Utlämnande på medium för automatiserad behandling ska inte begränsas i vägtrafikdatalagen. I avsnitt 4.5–4.6 och 4.8–4.10 har vi översiktligt redovisat det informationsutbyte som förekommer. I 8 § LVTR finns det särskilda regler som begränsar möjligheten till direktåtkomst till personuppgifter i registret. Lagbestäm- melserna kompletteras med närmare föreskrifter om direktåtkomst i FVTR. Någon bestämmelse som reglerar utlämnande på medium för automatiserad behandling finns inte. I bestämmelsen om direktåtkomst görs en koppling till ända- målsbestämmelsen i 5 § LVTR, vilket innebär att direktåtkomst till personuppgifter tillåts för de i lagen angivna ändamålen, med undantag för om syftet är att komplettera eller kontrollera kund- eller medlemsregister eller att göra en s.k. urvalsdragning. I LVTR finns inga bestämmelser om begränsningar av tillgången till personuppgifter vid direktåtkomst. I FVTR finns dock en bestämmelse (4 kap. 5 § 2 st.) som ger Transportstyrelsen möjlig- het att för en användare som medges direktåtkomst bestämma de ytterligare begränsningar av användningen av sökbegrepp och de övriga villkor som anses nödvändiga ur integritetssynpunkt. Det finns inte några uttryckliga bestämmelser i om att en registrerad får ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv. Transportstyrelsen har påtalat att den nuvarande ändamåls- bestämmelsens utformning i 5 § LVTR har inneburit att styrelsen har haft svårt att tillgodose både det interna och det externa behovet av tillgång till information. Från effektivitetssynpunkt är det enligt Transportstyrelsen motiverat att vissa användare har denna möjlighet, men ökar riskerna för spridning av uppgifterna. Företag som bedriver yrkesmässig verksamhet med fordon eller behöver information om fordon och dess ägare har Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser möjlighet att genom direktåtkomst få tillgång till vägtrafikregistret, exempelvis bilhandlare med viss omsättning, finansbolag och försäkringsbolag med koncession för trafikförsäkring. När det gäller tillgång till körkorts- och yrkestrafikuppgifter har dock, enligt Transportstyrelsens uppfattning, denna möjlighet till viss del begränsats genom den nuvarande skrivningen i LVTR. Det pågår ett omfattande arbete inom många myndigheter som en följd av regeringens ambition om en e-förvaltning. Inom Transportstyrelsen pågår ett flertal projekt med att utveckla e- tjänster. Arbetet innebär bl.a. att medborgarna ska kunna få tillgång till individanpassad information samt kunna göra ansökningar och andra rättshandlingar elektroniskt med användar- stöd via Internet. En utgångspunkt är att elektronisk legitimation, s.k. e-legitimation för identifiering av en person eller ett företag, används. Vidare utreds också vilka tjänster m.m. som kan anses lämpliga även som elektroniska tjänster. Transportstyrelsen strävar mot att utöka de tjänster som den enskilde ska kunna använda sig av på Transportstyrelsens hemsida på Internet. Den utformning som ändamålsbestämmelsen har innebär enligt Transportstyrelsens uppfattning är att direktåtkomst till egna uppgifter inte kan anses tillåtet, eftersom detta inte ryms inom ändamålen. För att Transportstyrelsen ska kunna utveckla e-tjänster, som i vissa fall kräver direktåtkomst till egna uppgifter, finns därför enligt styrelsen skäl se över regleringen. Transportstyrelsen har vidare påtalat att det inte finns någon bestämmelse i LVTR som tillåter elektroniskt utlämnade eller överföring av personuppgifter på ADB-medium för automatiserad behandling, utom i de fall där styrelsen i andra specialförfattningar åläggs en sådan skyldighet, vilket innebär att Transportstyrelsen i vissa fall är förhindrad att överföra information på detta sätt till andra myndigheter. 8.8.3Allmänt om utlämnande av uppgifter Den registrerade själv, allmänheten, andra myndigheter och enskilda aktörer än den personuppgiftsansvarige kan ha ett berättigat intresse av att ta del av de registrerade uppgifterna. Offentlighetsprincipen, som kommer till uttryck i TF, är härvid utgångspunkten, d.v.s. det finns en allmän rätt för var och en att hos myndigheter och likställda organ ta del av handlingar som är Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser allmänna och som inte är föremål för sekretess. Myndigheter har en motsvarande rätt till information enligt 6 kap. 5 § OSL och 6 § förvaltningslagen (1986:223). Begränsningar i offentlighets- principen regleras närmare i OSL och innehåller bestämmelser som kompletterar TF (se avsnitt 3.3). Det finns emellertid inte någon laglig rätt att med stöd av offentlighetsprincipen få ta del av handlingar eller uppgifter från en myndighet i elektronisk form. Frågan om en handlings utlämnande i elektronisk form har utretts av (dir. 2008:26) som i sitt slutbetänkande SOU 2010: 4, Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, har föreslagit en bestämmelse i OSL som innebär att en myndighet ska på begäran av en enskild lämna ut en handling som förvaras hos en myndighet i elektronisk form, om den inte innehåller sekretessbelagda uppgifter, om det i lag eller förordning finns bestämmelser som förbjuder det eller annars är olämpligt (förslag till 6 kap. 3 a § OSL). Enligt kommittén avses med begreppet elektronisk form att handlingen kan lämnas ut via e-post, dvd-skiva, diskett etc. Kommittén har vidare anfört att myndigheten inte har någon skyldighet – men bör däremot sträva efter – att tillmötesgå den enskildes önskemål om att få ut handlingen i ett visst format (s. 382 f.). Vid bedömningen av om det är olämpligt att lämna ut en handling ska enligt kommitténs förslag effekterna övervägas av ett elektroniskt utlämnande för upprätthållandet av skyddet för enskildas personliga integritet (s. 312). Utöver integritetsaspekten kan det enligt kommittén finnas bl.a. säkerhetsaspekter och tekniska eller praktiska faktorer som talar emot ett elektroniskt utlämnande (s. 312 f.). Förslaget bereds inom . Offentlighetsprincipen gäller för alla uppgifter som finns i registret, dvs. både för personuppgifter och andra uppgifter. När vi här gör olika överväganden i fråga om direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande avser vi endast personuppgifter. Med personuppgifter avses enligt PUL all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en person som är i livet. Bestämmelserna avser således inte direktåtkomst eller utlämnande på medium för automatiserad behandling av andra uppgifter, t.ex. tekniska uppgifter om ett fordon som inte kan anses utgöra personuppgifter. Utrymmet att betrakta en uppgift som något annat än en personuppgift är dock något begränsat. I PUL regleras det inte särskilt på vilket sätt, elektroniskt eller på annat sätt, t.ex. muntligt eller på papper, personuppgifter får Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser Sådana bestämmelser förekommer i särskilda register- författningar, vilka ofta innehåller bestämmelser om begränsningar av elektroniskt utlämnande av personuppgifter i form av bestämmelser om direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling. 8.8.4Direktåtkomst bör fortsatt regleras i lag Bakgrunden till nuvarande reglering I förslaget till LVTR framhöll (SOU 1998:162 s. 283) att det från effektivitetssynpunkt var motiverat att vissa användare hade möjlighet till direktåtkomst, men att det ökade riskerna för spridning av uppgifterna. Allmänt sett skulle därför frågan om direktåtkomst belysas med utgångspunkt i den registrerades personliga integritet som det betonades att eventuella sekretessbestämmelser äger full tillämpning i dessa fall. Utgångspunkten var enligt att ett sådant tillhandahållande av uppgifter i vägtrafikregistret som skedde via terminal är att anse som behandling enligt PUL och att den därmed – såvitt avser personuppgifter – regleras av den lagen. Ett alternativ var att låta frågan styras av den personuppgifts- ansvariges tillämpning av dessa krav. I klartext skulle detta enligt innebära att självständigt skulle få bedöma om direktåtkomst skulle medges den som begärde att få en sådan. poängterade i detta sammanhang att rätten till direktåtkomst inte följer direkt av offentlighetsprincipen. Ett annat alternativ var enligt att särskilt reglera denna form av behandling genom att uttryckligen ange vilka externa användare som får ha direktåtkomst eller att närmare ange de kriterier som ska vara uppfyllda för en sådan åtkomst. Mot bakgrund av vägtrafikregistrets ändamål och innehåll ansåg emellertid att det inte fanns skäl att som huvudregel uttrycka ett förbud mot direktåtkomst eller att ange ytterligare kriterier för direktåtkomst än de som följer av PUL:s generella krav på behandlingen. ansåg att detta inte uteslöt att den personuppgiftsansvarige styrde behandlingen på olika sätt genom att göra en noggrann avvägning mellan effektivitet, uppgiftsbehov och integritetsaspekter i sam- Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser band med att datorer ansluts till vägtrafikregistret. Vid en sådan avvägning förutsatte att behörighets- och säkerhetsfrågor löses på ett tillfredsställande sätt innan behandlingen godtas. Dessa överväganden ledde fram till att Trafikregister- utredningen inte föreslog några särskilda regler om direktåtkomst.