sou · GZB313 · 2011-03-29 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté (Fö 2009:01) med uppdrag bl.a. att följa signalspaningen vid i syfte att kunna redovisa och bedöma verksamhetens konsekvenser för den enskildes integritet. Regeringen tillgodosåg därigenom vad anfört i samband med dess slutbehandling av regeringens proposition En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (prop. 2006/07:63, bet. 2007/08:FöU15, rskr. 2007/08:266) om att en kommitté ska följa från ett integritetsskyddsperspektiv. Som ordförande i kommittén förordnades fr.o.m. dåvarande riksdagsledamoten och som övriga ledamöter förordnades riksdagsledamöterna , dåvarande riksdagsledamöterna samt f.d. generalmajoren . Som sekreterare i kommittén anställdes hovrättsassessorn . Kommittén har antagit namnet . Genom tilläggsdirektiv har tiden för redo- visning av uppdraget förlängts från till . Kommittén överlämnar nu betänkandet Uppföljning av signalspaningslagen (SOU 2011:13). Vårt uppdrag är härmed slutfört. Kommitténs arbete och arbetsformer............................ 1.2.2 Allmänt om uppdraget – avgränsning ......................... 1.2.3 Uppdraget att följa signalspaningen vid FRA............. 1.2.4 Uppdraget att följa tillståndsgivningen vid Det praktiska arbetet.................................................... Redovisning av uppdraget ............................................ Försvarets radioanstalts underrättelseverksamhet................. Vad är signalspaning? Översiktligt om signalspaningsprocessen ................... Signalspaning och integritet......................................... Kontroll och insyn ................................................................... försvarsunderrättelseverksamheten (Siun).................. 2.4.2 Ett integritetsskyddsråd inom FRA ............................ Verksamheten vid FRA ................................................ Organisation och styrning............................................ Ändamål och inriktning ........................................................... Tillstånd för signalspaning....................................................... Processen kring tillståndsprövningen.......................... Signalspaning i tråd, samverkanspunkt och rådighet ............ Inhämtning av signaler............................................................. 3.6.1 Förbud mot inhämtning av inhemsk trafik ................. Bearbetning och analys ................................................. Slutsatser och bedömning ........................................... Personlig integritet och signalspaning .................................... Begreppet personlig integritet...................................... 4.2.2 Rätten till personlig integritet i ett demokratiskt Signalspaning och integritet ......................................... Signalspaning och integritetsintrång ........................... 4.3 Kommitténs intryck och generella konstateranden............... Behovet av teletrafik..................................................... 4.3.3 Sammanfallande effektivitets- och 4.3.5 Avgränsning mellan underrättelseverksamhet och Signalspaning och integritet .................................................... Signalspaning i tråd....................................................... 4.4.3 FRA:s övervägande gällande proportionalitet och 4.4.4 Inhämtning av signaler och integritetsskyddet i 4.4.5 Konsekvenser för integriteten i olika faser av 4.7Tillstånds- och kontrollfunktionernas betydelse för Lag (2000:130) om Lag (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och Bilaga 4 Lag (2008:717) om signalspaning i Lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets införde lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (signalspaningslagen). Lagen och den därtill anslutande förordningen ger möjlighet för () att för försvarsunderrättelseändamål bedriva signalspaning i eter- och trådburen trafik som passerar gränser. Vårt uppdrag har varit att följa signalspaningen vid FRA i syfte att utifrån rättsliga och etiska aspekter redovisa och bedöma verksamhetens konsekvenser för den enskildes integritet. I enlighet med direktivet har kommittén även utsett ett integritetsombud med uppgift att vid tillståndsprövning bevaka integriteten för personer i . Detta betänkande utgör den öppna redovisningen av uppdraget. Vid signalspaning inhämtas elektroniska signaler. De inhämtade signalerna bearbetas och analyseras i syfte att producera underrättelser till berörda myndigheter. För att kunna redovisa och bedöma vad FRA:s inhämtning av signaler har för konsekvenser för enskildas integritet har kommittén informerat sig om verksamhetens rutiner och arbetsmetoder. Detta har skett genom besök på FRA där ledamöterna har bildat sig en uppfattning om hur arbetet bedrivs i praktiken och hur integritetsskyddsintressena tillvaratas. Under uppdraget har kommittén samrått med Datainspektionen och Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun). Samtal har också förts med Försvarsunderrättelsedomstolen och integritetsskyddsrådet inom FRA. Den utvidgade möjligheten att signalspana i tråd medför att FRA kan ges tillgång till större trafikvolymer. Detta betyder att ett ökande antal människor kan komma att beröras av signalspaning. Signalspaning i tråd har under uppdragets gång varit under uppbyggnad och endast berört en begränsad mängd trafik. Vad signalspaning i tråd kommer att innebära för enskildas personliga integritet då denna del av verksamheten är utbyggd kan kommittén således inte uttala sig om i detta betänkande. Signalspaning får endast ske på uppdrag av regeringen, och Försvarsmakten. Inhämtning av signaler är begränsad till utländska förhållanden och i signalspaningslagen specificeras ändamålen försvarsunderrättelseverksamheten. Signalspaning får även ske inom ramen för FRA:s utvecklingsverksamhet. Utvecklingsverksamheten har två huvudsakliga syften. Det första är att understödja den pågående underrättelseverksamheten. Det andra är att ta fram nya förmågor att signalspana och därigenom skapa tekniska och metodmässiga förutsättningar för framtida försvarsunderrättelseverksamhet. Signalspaning får endast avse kommunikation som sker utanför eller över gränser och som är tillståndsprövad. Signalspaning är inriktad mot utländska företeelser och får inte endast inriktas mot enskilda individer. Bakom alla företeelser och kommunikationer kring dessa ligger dock människor. I signalspaningssammanhang kan därför enskilda personer vara intressanta som bärare av information. Den information som kommer fram genom signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet får inte användas i brottsutredande syfte. Inhämtning av information sker genom att sökbegrepp appliceras på signaler. Sökbegreppen är utformade så att de väljer bort respektive väljer ut de signaler som är av intresse för försvarsunderrättelseverksamheten. Signalspaningslagen reglerar hur sökbegreppen ska vara utformade och hur de får användas. Signalspaningslagens integritetsskyddande regelverk gör ingen åtskillnad på person eller medborgarskap. I lagen finns bestämmelser om i vilken utsträckning inhämtade uppgifter omgående ska förstöras. Förstöringsplikt gäller om innehållet berör viss fysisk person och har bedömts sakna betydelse för försvarsunderrättelseuppdraget samt om uppgifterna är av viss förtrolig karaktär. Lagen ger också ett övergripande integritetsskydd för den kommunikation som inte omfattas av underrättelseuppdraget men som hamnar i inhämtningssystemet till följd av att signalspaning utgör en i vissa avseenden trubbig metod för underrättelseinhämtning. Här handlar det om att FRA endast ges tillgång till vissa signalbärare och att myndigheten i tidigast möjliga skede ska filtrera bort kommunikation som saknar anknytning till försvarsunderrättelseuppdraget. Signalspaningslagens integritetsskyddande regelverk verkar både på generell nivå (kontrollsystemet) och på individnivå. Bestämmelserna skapar också ett samlat integritetsskydd som griper in i olika faser av signalunderrättelsetjänstens arbete, från inhämtning av signaler till rapportering. All signalspaning förutsätter tillstånd från Försvarsunderrättelsedomstolen och FRA:s verksamhet kontrolleras fortlöpande av Siun. Signalspaningslagen i dess nuvarande lydelse trädde i kraft och kommittén har följt det arbete som FRA bedrivit för att implementera lagens bestämmelser i verksamheten. Utifrån gjorda iakttagelser och presentationer av verksamheten gör kommittén bedömningen att FRA i sitt implementeringsarbete följer signalspaningslagens intentioner. FRA har utifrån lagändringarna justerat interna föreskrifter och rutiner samt genomfört förändringar i de tekniska systemen. Detta har bl.a. skett i enlighet med de synpunkter som kontrollorganen lämnat gällande vissa svagheter och förbättringsområden. Eftersom mycket av FRA:s arbete utgör en del av en alltjämt pågående process och signalspaning i tråd är i sin linda är det för tidigt att göra en samlad bedömning av lagstiftningens konsekvenser för integritetsskyddet. De förändringar som har genomförts och är under genomförande behöver enligt kommitténs uppfattning ha hunnit verka för att det ska vara möjligt att göra bedömningar avseende dess konsekvenser för enskildas integritet. Utifrån de övergripande principerna för verksamheten och FRA:s nulägesbeskrivningar har dock kommittén kunnat dra vissa slutsatser som redovisas i det följande. Kommittén har också formulerat ett antal synpunkter som kan sammanfattas i följande punkter. Kommittén anser att det framgent behöver göras en uppföljning av verksamheten vid FRA med syfte att studera konsekvenserna för enskildas integritet av att större kommunikationsmängder förväntas bli inhämtade genom signalspaning i tråd. Kommittén anser att det finns behov av att följa upp de insatser som FRA utvecklar med avseende på olika former av beslutsstöd för överväganden kring bl.a. etiska frågor. Kommittén anser att FRA måste fortsätta att utveckla metoder som så långt det är möjligt säkerställer att svensk inhemsk trafik inte inhämtas. Kommittén anser att FRA:s underrättelseskyldighet enligt 11 a § signalspaningslagen saknar praktisk funktion som rättssäkerhetsgaranti eller som skydd för enskildas integritet. Kommittén anser att det är viktigt att Siun ges resurser som motsvarar dess mycket omfattande uppdrag. Ett stort antal besök på FRA och möten med en rad olika personer på myndigheten har gett kommittén uppfattningen att integritetsskyddsfrågor har en naturlig plats i verksamheten och att personalen tar dessa frågor på allvar. FRA har utifrån gällande lagstiftning och uppdragets särskilda karaktär skapat rutiner som är avsedda att minimera otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Kommitténs uppfattning är att FRA tillämpar signalspaningslagen och tillhörande förordning med försiktighet, utan att tänja på gränsen för det tillåtna. Detta innebär att FRA har skapat restriktiva rutiner som avser att förhindra att signalspaning sker i strid med lagen och att det pågår ett fortsatt arbete med att förfina arbetsmetoderna. En effektiv signalspaningsprocess strävar efter att begränsa underlaget till det som ur verksamhetsperspektiv utgör relevant information. FRA har därför intresse av att begränsa det inhämtade materialet till en hanterbar mängd information som är underrättelsemässigt intressant. Kommittén konstaterar att detta ligger inbyggt i verksamheten och att arbetsmetoden gagnar integritetsskyddet. motsvarande sätt förhåller det sig med FRA:s säkerhetssystem. Detta har byggts upp utifrån sekretesskrav och utgör såvitt vi kan konstatera en naturlig del av verksamheten. Underrättelseverksamheten och utvecklingsverksamheten har beröringspunkter och utgör inte två åtskilda delar av verksamheten vid FRA. Delar av utvecklingsverksamheten bedrivs exempelvis för att stödja den pågående underrättelseverksamheten. Uppgifter som inhämtats inom ramen för utvecklingsverksamheten kan komma att användas i underrättelseverksamheten om de ligger inom ramen för den inriktning som uppgifterna samlades in. Det har också framgått att de båda verksamheterna inte kan definieras utifrån inhämtning av meddelandeinnehåll respektive inhämtning av trafikdata eftersom sådan inhämtning förekommer i både underrättelseverksamheten respektive utvecklingsverksamheten. Syftet med inhämtningen skiljer sig dock åt. Signalspaning i tråd förutsätter en generell överföring av den gränsöverskridande trafiken till samverkanspunkter. Det sker ingen lagring av trafik i samverkanspunkterna och endast en i förhållande till all förekommande trafik mycket begränsad trafikmängd förs vidare till FRA via signalbärare. Tillvägagångssättet kan dock påverka enskildas upplevelse av att få sin privata sfär inskränkt och integritetsfrågan berör därför personer bosatta i i allmänhet. Detta betyder att även om den stora merparten av all inhämtad trafik aldrig sorteras ut av FRA för vidare behandling och än mindre görs tillgänglig för mänskligt öga eller öra så innebär redan existensen av en underrättelseverksamhet som bedriver signalspaning en form av integritetsintrång. Signalspaning via tråd är en metod som i förhållande till signalspaning via satellit berör större kommunikationsmängder och därmed fler människor. Genom att begränsa FRA:s tillgång till vissa tillståndsgivna signalbärare har lagstiftaren begränsat den trafikvolym som FRA tekniskt kan få tillgång till. Den faktiska trafikvolymen begränsas därutöver av att FRA avgränsar inhämtningen av signaler till de delar av en signalbärare som bedöms innehålla den för verksamheten relevanta trafiken. Därigenom minskar risken för inhämtning av för verksamheten icke-relevanta meddelanden. sätt snäva in inhämtningen av signaler från tråd utgör enligt kommitténs uppfattning ett viktigt integritetsskydd. Som ovan angetts har kommittén inte tillräckligt underlag för att kunna bedöma konsekvenserna för enskildas integritet av signalspaning i tråd. Eftersom FRA sannolikt kommer att hantera större trafikvolymer anser kommittén att det framgent bör göras en uppföljning i detta avseende. Trafikdata ger upplysningar om hur, när och mellan vilka teleadresser kommunikation äger rum, utan att ge information om innehållet i meddelandet. Därigenom kan inhämtning av signaler i form av trafikdata sägas vara mindre integritetskänsligt än den inhämtning som sker för att ta del av meddelandeinnehåll. Sökbegreppen för inhämtning av trafikdata är mindre specifika än de som används vid inhämtning av trafik med meddelandeinnehåll. Detta medför att även för underrättelsesyftet icke relevant kommunikation kan komma att inhämtas av FRA och sparas i form av trafikdata. Personer som kommunicerar i de signalbärare som FRA bedriver inhämtning från kan därigenom få uppgifter om sin kommunikation sparad i form av trafikdata. Eftersom detta är integritetskänsligt menar kommittén att det blir viktigt att följa upp konsekvenserna för den personliga integriteten av en förmodad ökning av trafikdatahanteringen. Inhämtning av signaler får inte avse inhemsk trafik. I den mån detta sker ska det inhämtade materialet förstöras så snart det står klart att sådana signaler har inhämtats. FRA har beskrivit att man är noga med att förhindra inhämtning av inhemsk trafik men att det gällande inhämtning via tråd finns praktiska svårigheter med att separera denna från den gränsöverskridande trafiken. Eftersom bestämmelsen utgör ett från nationellt perspektiv centralt integritetsskydd anser kommittén att FRA måste vara inriktad på att fortsätta utveckla metoder som så långt det är möjligt säkerställer att den inhemska trafiken inte inhämtas. För att avgränsa inhämtningen till den ur försvarsunderrättelsesynpunkt intressanta trafiken identifieras signalerna genom sökbegrepp. FRA:s förmåga att avgränsa inhämtningen av signaler till den för verksamheten relevanta kommunikationen är viktig för att minimera risken för intrång i den personliga integriteten. Sökbegreppen ska enligt 3 § signalspaningslagen utformas och användas med respekt för enskildas personliga integritet och får endast vara direkt hänförliga till en viss fysisk person om det är av synnerlig vikt för verksamheten. FRA har beskrivit för kommittén att de sökbegrepp som används vid signalspaning i stor omfattning är direkt hänförliga till en viss fysisk person. Detta är den gängse metoden för signalspaning som har sin grund i att den kommunikation som FRA söker efter sker mellan individer och det är därför nödvändigt att använda sökbegrepp hänförliga till dessa personer. Den enligt lag uttryckta mycket restriktiva möjligheten att använda sökbegrepp hänförliga till viss fysisk person motsvaras enligt kommitténs bedömning inte av de praktiska förutsättningarna för att bedriva signalspaning. Signalspaningslagen innehåller även regler om förstöringsskyldighet omfattande uppteckningar eller upptagningar av uppgifter som berör viss fysisk person och som saknar betydelse för verksamheten, eller avser information som är på visst i lagen närmare angivet sätt av förtrolig karaktär. De uppgifter som har lämnats till kommittén tyder på att det i huvudsak finns väl utarbetade föreskrifter och ändamålsenliga rutiner inom FRA gällande skyldigheten att förstöra viss information. Ett viktigt skydd för den personliga integriteten utgörs av att FRA endast ska vidta åtgärder som bedöms uppväga ett integritetsintrång. Denna bedömning måste FRA göra i alla moment, från inhämtning av signaler till rapportering. Proportionalitetsbedömningar är allmänt sett svåra att göra och utgörs i huvudsak av etiska överväganden som kan vara styrda av lag eller andra normer. Enskilda tjänstemän genomför prövningarna utifrån övergripande föreskrifter, sitt eget omdöme och erfarenhet. Kommittén har bedömt att det finns ett behov av gemensamma metoder och riktlinjer för proportionalitetsbedömningar för att FRA ska kunna göra systematiska överväganden. FRA har påbörjat ett arbete med att systematisera och precisera sin egen praxis. Detta kan komma att utvecklas till ett beslutsstöd för de handläggare som ska göra bedömningarna. Kommittén har också sett det som viktigt att det inom FRA finns en ständigt pågående diskussion och återkommande utbildningsinsatser kring myndighetens etiska policy, metoder för etiska bedömningar och proportionalitetsbedömningar. FRA genomför flera olika insatser av nämnt slag och det finns enligt kommittén anledning att framgent följa upp de åtgärder som vidtas och bedöma metoderna och resultatet av detta arbete. FRA bedriver internationellt samarbete. Samarbetet ska utgå från att det tjänar den svenska statsledningen och det svenska totalförsvaret. Kommittén konstaterar att FRA har rutiner och regelverk som syftar till att förhindra att uppgifter som lämnas till andra länder skadar svenska intressen samt att integritetsintressena beaktas. Kommittén anser att Siun har en viktig roll för att kontrollera att det internationella samarbetet bedrivs i enlighet med på försvarsunderrättelseområdet tillämpliga författningar och regeringsbeslut. Då det vid signalspaning har använts sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person ska FRA underrätta personen i fråga om detta. Regleringen i signalspaningslagen är med hänsyn till att verksamheten är omgärdad av omfattande sekretess försedd med flera begränsningar och undantag. Kommittén anser inte att underrättelseskyldigheten är ändamålsenlig eftersom undantagen för sekretess och den tidsbestämda uppgiftsskyldigheten innebär att FRA i den praktiska tillämpningen har en mycket begränsad skyldighet att lämna underrättelse till enskild. Därigenom får underrättelseskyldigheten ingen praktisk funktion som rättssäkerhetsgaranti eller som ett skydd för enskildas integritet. Den efterhandskontroll som Siun kan utföra på enskilds begäran är ägnad att på ett bättre sätt tillvarata integritets- och rättssäkerhetsintressena. Tillstånds- och kontrollfunktionernas betydelse för integritetsskyddet Domstolsförfarandet säkerställer att det intrång i den personliga integriteten som signalspaning i vissa fall kan innebära endast sker när viktiga svenska samhällsintressen berörs. Enligt kommittén utgör detta ett viktigt integritetsskydd för personer bosatta i eftersom domstolsprövningen tar sikte på inhämtningen, som är den fas i signalspaningsprocessen som kan beröra personer i som kommunicerar med utlandet. Kommittén har alltsedan Siun bildades informerats löpande om hur myndigheten byggts upp för att ansvara för alla delar av uppdraget, hur arbetsformerna tagits fram och utvecklats samt hur kontrollerna har genomförts. Kommittén ser det som viktigt att Siun fortlöpande utvecklas till ett effektivt kontrollorgan med de krav som lagstiftaren ställer. Siuns sammansättning av parlamentariker och juridiskt sakkunniga personer ger goda förutsättningar för detta. Siuns uppdrag är dessutom mycket brett, vilket gör att alla integritetsperspektiv på FRA:s verksamheten kan följas upp och kontrolleras. Det är då också viktigt att Siun ges resurser som motsvarar uppdraget. 1Kommitténs arbete och arbetsformer 2008 kom signalspaningen vid () att tilldra sig ett omfattande intresse i , medierna och den allmänna debatten. Detta sedan lagförslaget1 om FRA:s befogenheter att bedriva signalspaning kommit under behandling. var signalspaning mot eterburen trafik i det närmaste oreglerad eftersom etern ansågs fri att avlyssna. Förslaget till innebar att FRA skulle ges reglerad tillgång till signaler i etern och i tråd som förs över gräns. menade att det var viktigt för att ha en välfungerande underrättelseverksamhet och att det fanns behov av en effektiv signalunderrättelsetjänst. Den kritik som framfördes handlade om att lagen saknade tillräckliga rättssäkerhets- och integritetsskyddsgarantier. antog vilandeförklaring den föreslagna lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (signalspaningslagen). I samband med beslutet tillkännagav att lagen skulle förses med ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer och att regeringen skulle återkomma med förslag till ändringar. träffades en politisk överenskommelse mellan regeringspartierna (m, fp, c och kd) om vissa förändringar i signalspaningslagen. Förutom förändringar vad avser de permanenta tillstånds- och kontrollorganen skulle Datainspektionen samt en parlamentarisk kommitté ges i uppdrag att följa FRA:s verksamhet ur ett integritetsskyddsperspektiv. Det är mot denna bakgrund man ska se beslutet att tillsätta en kommitté för uppföljning av lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Uppdraget beslutades vid ett regerings- 1 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet, prop. Kommitténs arbete och arbetsformer Direktivet (Dir 2009:10) framgår av bilaga 1. Till ledamöter i kommittén har sju personer förordnats. Dessa företräder fem olika politiska partier (s, m, fp, c och kd). Kommittén har antagit namnet . I de följande avsnitten beskrivs hur uppdraget har avgränsats, hur arbetet har varit upplagt och vilka principer som har gällt för kommitténs arbete. Direktivet till kommittén tar sin utgångspunkt i behovet av att göra en uppföljning av signalspaningslagen och en utvärdering av signalspaningens konsekvenser för integritetsskyddet. Sammanfattningsvis innehåller direktivet följande beskrivning av uppdraget. Kommittén ska följa signalspaningen vid FRA ur ett integritetsskyddsperspektiv med fokus på hur den nya lagen tillämpas.