sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Många händelser i världen har påverkat svensk utrikespolitik sedan den senaste breda översynen av svensk utrikesförvaltning presente- rades 1988. , Sovjetimperiets upplösning, de bal- tiska ländernas frigörelse och medlemskap i är bara några exempel på sådana händelser. Till detta ska läggas förändrade handelsmönster och nya framväxande ekonomiska stormakter, lik- som svenskarnas förändrade resemönster och ökande migrations- strömmar. Nya krav och nya möjligheter inryms i det som i dagligt tal brukar kallas globalisering. Internationella förhållanden och nationell politik är oskiljaktigt förknippade med varandra. Det gäller också för . Detta leder naturligt till frågor om hur svensk utrikesförvaltning kan förändras och organiseras på ett så effektivt och rationellt sätt som möjligt för att kunna möta globaliseringens krav och möjlig- heter. Hur kan den bäst främja svenska intressen i världen och hur kan den på bästa sätt bistå med relevant underlag och understöd för den svenska utrikespolitiken? har uppmärksammat frå- gan och regeringen har därför och mot ovanstående bakgrund beslutat om direktiv till en offentlig utredning för att genomföra en bred översyn av den svenska utrikesförvaltningen. Regeringen beslutade att tillkalla då verkställande direktören, numera landshövdingen, som särskild utredare. förordnades departementsrådet som huvudsekreterare. , f.d. ambassadören och f.d. ambassadören för- ordnades som biträdande utredningssekreterare. förordnades som biträdande utrednings- sekreterare . F.d. ambassadören och departementsrådet avträdde sina uppdrag respektive . förordnades som biträdande sekreterare. F.d. regeringsrådet och departementsrådet har biträtt utredningen med juridiska bedömningar kring utlands- myndigheternas status. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen. Dessa tog fasta på önskemålen om att öka flexibiliteten i utrikesrepresentationen. Utredningen presenterade ett delbetänkande med förslag om hur detta skulle kunna uppnås. Slutbetänkandet berör de mer verk- samhetsinriktade delarna av utredningsuppdraget och ska lämnas enligt regeringens beslut om tilläggsdirektiv från . Utredningen har haft tillgång till ett stort antal tidigare utred- ningar och rapporter som har berört delar av utrikesförvaltningens arbete. I i världen dras ett antal slutsatser för del, vilka också riktar sig till utrikesför- valtningen. Rapporten föranledde en omfattande diskussion inom utrikesförvaltningen med synpunkter som har beaktats av utredningen. En sakkunniggrupp har genom beslut knutits till utredningen. De sakkunniga är verkställande direktören , ambassadören , verkställande direktören , landshövdingen , f.d. generaldirektören , vice verkställande direktören , oppositionsborgarrådet , bitr. förhandlingschefen och f.d. överingenjören . Sakkunniggruppen har sammanträtt åtta gånger för att behandla delbetänkandet och föreliggande slutbetänkande. Till utredningen har knutits en expertgrupp med företrädare för samtliga departement, Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Gruppen har sammanträtt vid sex tillfäl- len då man bl.a. diskuterat förslagen i utredningens betänkanden. Ett par referensgrupper har också biträtt utredningen, däribland en särskild diplomatgrupp med drygt tiotalet ledamöter. Under hela utredningsperioden har intervjuer med cirka 250 myndighetschefer, diplomater, näringslivsföreträdare, fackliga organisationer, organi- sationsföreträdare m.fl. genomförts. Studiebesök på plats har gjorts i , , , , , , , , och . Samtal har även förts med ett antal andra länders utrikesförvaltningar. Enkätundersökningar har genomförts med de svenska utlandsmyndigheterna samt med departe- menten, Förvaltningsavdelningen och Statsrådsberedningen. Utredningen, som har arbetat under namnet , får härmed överlämna slutbetänkandet i världsklass (SOU 2011:21). I och med detta är uppdraget avslutat. Begrepp och förklaringar..................................................... Delbetänkandet och slutbetänkandet.......................... Diplomatisk verksamhet i historiens ljus ............................... 1.3Omvärldsbeskrivning – utgångspunkt för svensk utrikespolitik och utrikesförvaltning...................................... Globaliseringen ändrar spelplanen............................... 1.3.3 i världen – världen i ............................. Regeringens internationella arbete och 2.1.3 Utsuddad gräns mellan utrikes- och Ökade krav på .......................................... 2.3.1 Jämförelse med andra länder ...................................... 2.3.2 uppdrag och omfattning ....... Svensk närvaro utifrån nya utmaningar ................................ 2.4.1 Jämförelse med andra länders 2.4.2 Var och hur ska vara representerat?.............. En modern utrikespolitik ........................................... Svensk utrikes- och säkerhetspolitik..................................... Vad är utrikespolitik? 3.1.2 En förändrad och breddad säkerhetspolitik .............. Ekonomisk utrikespolitik – Economic Diplomacy... 3.1.4 i det europeiska arbetets kärna...................... 3.1.6 Dagens och morgondagens multilaterala 3.1.7 Framgångsfaktorer i multilateralt arbete................... Offentlig diplomati kan öka politikens genomslag.............. 3.2.1 Vad är offentlig diplomati?......................................... Sverigefrämjande och offentlig diplomati ................. 3.2.4 Hur kan verksamheten bli mer ändamålsenlig? 3.2.5 kommunikation med det Beredning av utrikespolitik i ............ Bred formulering av regeringens internationella politik...... 4.1.1 Omvärldsförändringar motiverar ett utvecklat tvärsektoriellt arbete i .................. 4.1.2 Samstämmighet i den internationella politiken – exempel från några andra länder................................. 4.1.3 Statssekreterargrupp för formulering och samordning av svensk politik i prioriterade styrning av utrikesrepresentationen...... 4.2.2 Bred process för styrning av 4.2.3 Fördelar och utmaningar med en bred 4.3.1 En koordinerad planering av specialattachéers Styrning av EU-representationen i .......................... 4.5Bättre kommunikation inom och med 4.5.1 Rutiner för kontakter och samråd mellan UD 4.5.3 Information från till Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter............ En stärkt handels- och främjandeverksamhet ...................... Varför handels- och främjandepolitik?...................... 5.1.2 Många svenska handels- och främjandeaktörer ........ 5.1.3 Samarbete och rollfördelning mellan 5.1.5 Synergier mellan utvecklingssamarbete, handel Förtydligade roller inom utvecklingssamarbetet ................. 5.2.3 Styrdokument för utvecklingssamarbetet – 5.2.4 Relationen mellan UD och Sida. verksuppdrag och andra tjänster ..... 5.3.1 Generella principer för efterfrågestyrd 5.3.2 Konsulär och rättslig verksamhet .............................. 5.3.3 Hanteringen av migrationsärenden............................ Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning................. Yttre och inre effektivitet i utrikesförvaltningen................. 6.2Analys, policyformulering, styrning och uppföljning av 6.2.1 Strategiska verksamhetsmål – utgångspunkter för styrning av statlig förvaltning..................................... 6.2.2 Sammanhållen analys som grund för strategisk 6.2.3 Planering, prioritering och uppföljning av En internationell utblick............................................. 6.2.5 ledning och ett sammanhållet stöd för policyformulering och planering................................ Väl avvägd och förutsägbar resurssättning ........................... 6.3.1 Förstärkt verksamhet genom effektiviseringar 6.3.4 Mekanism för reglering av valutafluktuationer......... Tydlighet om avgiftsfinansiering ............................... En strategisk kompetensförsörjning för att möta Verksamhetens behov måste styra 7.1.2 Vilken kompetens behövs i utrikesförvaltningen?.... Förutsättningar för kompetensförsörjningen ...................... 7.2.1 Omfattning och verksamhet i UD och 7.2.2 En stark personalenhet i UD...................................... 7.2.3 Är mer flexibla anställningsformer att föredra för Kompetensväxling skapar möjligheter ...................... 7.3 Verktyg för strategisk kompetensförsörjning ..................... 7.3.1 Att vara en attraktiv arbetsplats och god 7.3.2 En ändamålsenlig rekrytering: tre huvudgrupper i 7.3.3 Ökad rörlighet mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av ............................... Ökad extern personalrörlighet................................... En effektiv bemanning........................................................... 7.4.1 Förenklad bemanningsprocessen och ett IT-stöd 7.4.2 Formaliserad chefsberedning och tydliga 7.4.3 Hänsyn till familjesituation för 7.4.5 Utveckling i omvärlden kräver skärpt säkerhet i En framåtblickande kompetensutveckling ........................... 7.6 Avveckling eller förflyttning av personal? Bilaga 4 Bedömningsgrunder för svensk diplomatisk Enkät till utlandsmyndigheter – metod och resultat....411 Bilaga 9 Myndigheter och aktörer inom handelspolitik, EU:s inre marknad och främjande................................. Allmänna löne- och förmånsavtalet Avtal för allmän visstidsanställning Högsta formen av diplomatisk repre- sentation, vanligen ledd av en ambass- Sammanslutning för staterna i , Diplomatisk representation, vanligt- (Common Foreign and Security Policy) EU:s gemensamma utrikes- Chargé daffaires ad interim Diplomat som leder en ambassad vid Chargé daffaires en pied Diplomat som leder en ambassad till vilken ambassadör inte har utsetts Begrepp och förkortningar SOU 2011:21 Agency, numera del av danska utrikes- Kan vara en tillfälligt sammansatt grupp som företräder sitt land vid en konferens eller förhandling, eller en ständig närvaro vid en internationell organisation där landet endast får beredningsorgan och bistå regeringen lopment, brittiska biståndsministeriet Irländskt främjandeorgan som stödjer SOU 2011:21 Begrepp och förkortningar till en beskickning och har som uppgift att främja relationer och samarbete på försvarets område Group of 20, bestående av EU samt de Group of 7, bestående av , , , , , Om ett regeringsärende berör något eller något annat statsråd i det egna departementet ska ärendet beredas i samråd med övriga berörda statsråd Konsulat där oavlönad honorärkonsul Begrepp och förkortningar SOU 2011:21 Konsulat där arbetet leds av utsänd Utlandsrepresentation, oftast utanför huvudstaden, med huvudsaklig uppgift att ta hand om konsulära ärenden och Lag 1994:260 om offentlig anställning Myndigheten för samhällsskydd och Non-governmental organization (Icke- SOU 2011:21 Begrepp och förkortningar Cooperation, ett norskt direktorat för myndighet för efterlevnad av bestämmelser gentemot EU, NATO Rådet för näringsliv och utveckling består av representanter på hög nivå från det svenska näringslivet, berörda departement och relevanta myndig- (DAC:s statistik över bistånd) samarbete och utveckling (Organisation for Economic Co-operation and Deve- Ramavtal mellan centrala parter om regeringen, bestående av statsråds- och de olika fackdepartementen. Ett lands ständiga närvaro vid en Begrepp och förkortningar SOU 2011:21 Tjänsteman som för en begränsad tid är knuten till en eller flera beskick- ningar för bevakning av ett särskilt område och som har Regerings- kansliet (utöver UD) som huvudman. lAgence française pour le déve- loppement international des entreprises sekretariat vid enheten för främjande och EU:s inre marknad SOU 2011:21 Begrepp och förkortningar för säkerhet, sekretess Avtal om utlandskontrakt och rikt- linjer för anställningsvillkor vid tjänst- Ambassad, representation, delegation Begrepp och förkortningar SOU 2011:21 verksamhet som rör förvaltnings- Wirtschaftskammer Österreich (Öster- rikes organisation för handels- Regeringars hantering av utrikesrelationer och utrikesärenden har en lång historia. Inriktningen av utrikespolitiken och annan inter- nationell verksamhet styrs av globala förhållanden och nationella intressen, men formerna att bedriva dem förändras över tiden. De har intensifierats och breddats och i vissa avseenden förenklats. Denna utrednings uppdrag är att ställa och försöka besvara frågan om vilket slags utrikesförvaltning behöver för fram- tiden. Det handlar om vilka arbetsformer (), utrikesrepresentationen och ska ha för att i av globalisering och förändringar på bästa sätt tillvarata internationella intressen. Eftersom alla departement arbetar med internationella frågor berör förslagen även andra delar av än UD. Det delbetänkande som utredningen har presenterat (SOU 2010:32) tar upp effektivitet och flexibilitet i utrikesrepresentationen. Slutbetänkandet ser till utrikespolitiken i sin helhet och till dess förvaltning. Direktiven föreskriver att förslag som läggs ska kunna genom- föras inom nuvarande budgetramar. Utredningen följer dessa rikt- linjer. De reformer som föreslås för utrikesförvaltningen ska i stort kunna finansieras genom föreslagna effektiviseringsåtgärder i kombi- nation med vissa omräkningsjusteringar. Omvärldens snabba utveckling ställer emellertid nya krav. Regeringen måste nu och framöver ha ett Regeringskansli med strategisk internationell utblick, en stark och effektiv utrikesför- valtning och en ändamålsenlig svensk diplomatisk närvaro i utlandet. Det behövs för att driva och försvara svenska intressen. För att klara den uppgiften behövs en förvaltning som kräver snarare mer än mindre resurser. Förutsättningar för svensk utrikespolitik och dess förvaltning Utrikespolitiken och dess förvaltning vilar ytterst på anpassning till och god förankring i det svenska samhället. Det måste vara tydligt för medborgarna och för det svenska samhället i stort att utrikes- politiken bedrivs i deras intresse, lång- och kortsiktigt. Svensk när- varo i utlandet syftar till att främja dessa intressen och till att ge stöd till myndigheter, företag, organisationer och privatpersoner med god serviceanda och enligt gällande regler. De omvärldsförändringar som påkallar förändringar av utrikes- politiken och dess förvaltning kan egentligen alla kopplas till vad vi kallar för globalisering. Att globaliseringen ställer ökade krav på snabbhet och flexibilitet för att anpassa verksamhet och organisa- tioner till nya förutsättningar är en välspridd insikt. Att den kan innebära både möjligheter och utmaningar är också uppenbart. Ökat ömsesidigt beroende mellan länder, institutioner, organisa- tioner och företag, innebär ökade kontaktytor, däribland även fler friktionsytor att hantera. Detta gäller för många olika verksam- heter, offentliga och privata, lokala eller internationella. Svensk utrikespolitik och dess förvaltning måste formas för att möta denna utveckling. Globaliseringen har förändrat den geopolitiska och säkerhets- politiska verklighet som regeringens utrikespolitik och övriga internationella verksamhet bedrivs i. , det svenska EU-medlemskapet, utvecklingen av nya säkerhetspolitiska utmaningar och aktörer, gränslösa flöden av människor, varor, information, innovation, kapital osv., utgör alla delar eller resultat av globaliseringen. kvarstår eller åter- uppstår traditionella utrikes- och säkerhetspolitiska utmaningar. På många sätt är förändringarna löftesrika, men vissa är också oroande. De ekonomiska möjligheter som globaliseringen erbjuder har , som en liten, öppen och välskött innovationsekonomi, kunnat dra stor nytta av. Men konkurrensen hårdnar. Globala eko- nomiska styrkeförhållanden förskjuts, nya marknader utvecklas och tempot i forskning och utveckling är för vissa branscher his- nande. De internationella finansiella strukturerna måste stabiliseras och harmoniseras för att skapa långsiktigt hållbara förutsättningar för tillväxt och global utveckling. Icke-traditionella utrikespolitiska frågor får större utrymme i regeringars internationella politik – och vävs alltmer samman med mer traditionella områden. På liknande sätt måste allt fler nationella eller inrikespolitiska problem hanteras och lösas tillsammans med andra länder. Utman- ingar och lösningar är gränsöverskridande och politikområden är sammanlänkade. Ömsesidiga beroenden ökar och en svensk röst behövs i många multilaterala arbeten. Politik måste skapas och internationella allianser byggas med länder och med andra aktörer. Samarbetet inom EU förstärks och utvecklas, och svensk ambition är att tillhöra kärnan i detta samarbete. behöver globala frågor och tvister en legitim och välfungerande världsorganisation, FN, för att framgångsrikt kunna lösas. Det är i denna globala verklighet som svensk utrikespolitik ska agera och svenska intressen främjas och försvaras. Fred och säker- het, välstånd och ekonomisk tillväxt, öppenhet och frihandel, global rättvisa och utveckling, demokrati och pluralism – alla utgör de naturliga fundament i svensk politik, så också i utrikespolitiken. Regeringen som ska driva denna utrikespolitik behöver till sitt stöd en effektiv, flexibel och kompetent förvaltning, inklusive nätverket i utlandet av ambassader, konsulat, representationer och delega- tioner. Ökade migrationsströmmar och svenskars ändrade resemönster utgör också delar – eller resultat – av globaliseringen. De påverkar och svensk politik generellt. För utrikesförvaltningens del utgör dessa trender på ett handfast sätt utmaningar. Mängden migrationsärenden kan skifta på ett sätt som är svårt att förutse, och nya typer av svåra konsulära ärenden tar kraft och kräver kvali- ficerad kompetens. Svensk utrikesverksamhet måste rustas för att möta också dessa krav. I backspegeln kan konstateras att utrikesförvaltningen knappast har stått opåverkad . En betydande anpassning har skett . EU-arbetet genomsyrar all verksamhet, säkerhetspolitiken har lagts om, utvecklingssamarbetet har ökat och reformerats, handelsfrämjandet har intensifierats, det kon- sulära arbetet har ändrat karaktär och migrationsärendena mång- dubblats. Svensk närvaro har genomgått stora förändringar: har 59 utlandsmyndigheter avvecklats och cirka 40 öppnats. Till detta ska läggas interna förändringar som skedde i och med departementssammanslagningen 1997, samt ett antal andra organisa- tionsjusteringar. Men ytterligare nutidsanpassning krävs. Både svensk utrikespolitik och dess utrikesförvaltning måste utformas för att strategiskt kunna möta morgondagens gränsöver- skridande utmaningar. Den grundläggande utrikespolitiska målsätt- ningen, dvs. att främja och försvara svensk säkerhet, välstånd och samhälleliga intressen internationellt, förutses inte ändras. Förvalt- ningen som ska genomföra politiken kommer emellertid löpande att behöva anpassas till nya förhållanden. En central slutsats i samlade arbete är att en framgångsrik utrikespolitisk verksamhet kräver långsiktig strategisk inriktning och en flexibel och effektiv förvaltning. Som en röd tråd genom detta betänkande löper också bedöm- ningen att olika politikområdens ömsesidiga beroende av varandra tarvar ökat departementsöverskridande samarbete och gemensam styrning av den svenska utrikespolitiken. Detsamma kan sägas för UD internt. Vägen till en effektivare utrikesförvaltning – och bättre genomslag internationellt för politiken – går inte via fler och skarpare gränser mellan olika politikområden. Det rimmar illa med verkligheten, både den nationella och internationella. Det handlar i stället om skärpt kapacitet att agera utifrån helhetsbedömningar. som roller och ansvar måste vara tydliga får de inte bidra till att skapa revir som missgynnar verksamhet. Den översyn av som planeras måste ta ett samlat grepp om frågan om det departementsöverskridande beredningsarbetet. Bland andra bedömningar om utrikesförvaltningens verksamhet som genomsyrar betänkandet är öppenhet mot andra intressenter, drivkraft att testa nya samarbetsformer och arbetssätt i verksam- heten, samt vikten av att vilja och våga förändra förvaltningen. De utrikespolitiska frågor som regeringen har att ta ställning till spänner ofta över många politikområden och över departementsgränser. Utrikes- politisk policyformulering över departementsgränserna måste därför stärkas. Utredningen föreslår att en instruktionsfäst statssekreterar- grupp under ledning av UD:s kabinettssekreterare inrättas för detta ändamål. Gruppen ska inte fatta formella beslut – det tillkommer regeringen – men den kan identifiera politiska arbetsområden och leda formuleringen och genomförandet av beslut. En sådan grupp skulle tjäna som en stark uppmaning att samarbete mellan departe- menten är önskvärt och bör uppmuntras. Många andra länder har kommit längre i denna form av institutionaliserat samarbete mellan ministerier i bl.a. internationella frågor. Eftersom utrikesrepresentationen är en resurs för hela föreslår utredningen att statssekreterargruppen också sam- råder om utrikesrepresentationens strategiska inriktning, placering och resurssättning. För att ska fungera som ett effektivt utrikes- politiskt verktyg måste ansvarsfördelningen vara klar och sam- arbeten mellan departementen fungera konstruktivt. En kultur av mer öppen internkommunikation och informationsspridning måste skapas inom myndigheten och i förhållande till utrikesrepre- sentationen. För utrikespolitiska ändamål föreslår utredningen ett antal nya samrådsrutiner på tjänstemannanivå och ökad spridning av utlands- organisationens rapportering. Utredningen ser behov av ett med en tydligare internationell utblick, inriktning och kompetens. Allt fler nationella och internationella frågor måste lösas till- sammans med andra länder. Det multilaterala arbetet blir allt viktigare och har ändrat karaktär. Nya multilaterala sam- arbetsformer prövas mellan grupper av länder. måste aktivt bevaka hur vårt lands intressen bäst främjas i denna utveckling. Oavsett formerna förutser utredningen att vikten av multi- lateralt arbete kommer att öka i den internationella politiken. Utredningen anser att som medelstort/medellitet land måste vässa sin förvaltning vad gäller kompetens, timing, alliansbyggande m.m. för att fortsatt vinna genomslag för svensk politik inter- nationellt. har en lång tradition av multilateralt arbete, vilket utgör en god grund för att nå fortsatt framgång. Samarbetet inom EU förstärks och utvecklas, och svensk ambition är att tillhöra kärnan i detta samarbete. Svensk utrikespolitik syftar till att stärka EU som global partner. Att aktivt delta i utformningen av EU:s politik i för prioriterade politikområden är och kommer att förbli en central uppgift i , och för annan statlig förvalt- ning. Utredningen föreslår vad gäller EU-arbetet att femton- åriga medlemskap i ska föranleda en analys av vunna erfaren- heter vad gäller strategisk inriktning, framgångsfaktorer i förhand- lingsarbetet och beredningskapacitet i svensk förvaltning, främst Slutsatserna kan bidra med värdefulla insikter om potential för att ytterligare förbättra arbetsmetoder och skapa ökat genomslag för svensk politik i multilaterala fora. En framgångsrik utrikespolitik kräver en stark och effektiv utrikes- förvaltning som har en tydlig roll. En modern utrikesförvaltning måste för att hantera sitt uppdrag också vara öppen mot andra intressenter och ha god förankring i det svenska samhället. Huvuduppdraget för utrikesförvaltningen ska vara att ta ansvar för helheten i svensk utrikespolitik. Säkerhetsbegreppet har breddats och UD:s ansvar utvidgats utan att detta har preciserats och ansvarsfördelningen mellan departementen klar- gjorts.