sou · GZB370 · 2011-10-28 00:00:00 — De relevanta elasticiteter som skattat för perioderna 1963–1996 och 1995– 1996, som beskrivs ovan, tyder på en sjunkande trend och utredningen gör bedömningen att elasticiteterna för dessa tjänster har fortsatt att sjunka vilket gör dem till relativt oelastiska tjänster. För en djupare analys av elasticiteten för respektive tjänst, se vidare avsnitt 7.1.1 och 8.1.1. Enligt ett resultat från Kleven behöver inte egenpriselasticiteterna vara kända för att man effektivt ska kunna differentiera den indirekta beskattningen.13 Kleven visar att eftersom vi inte kan beskatta fritid, men varor och tjänster, kan vi indirekt beskatta fritid genom att beskatta varor och tjänster som vi konsumerar på vår fritid högre. Enligt Kleven bör då exempelvis biobiljetter beskattas högt. Detta innebär även att varor och tjänster som inte tar tid från hushållet, eller kanske t.o.m. sparar hushållets tid bör beskattas lägre. Detta resonemang innebär att man inte behöver känna till varors och tjänsters elasticitet utan det räcker att känna till hur mycket tid respektive vara eller tjänst tar i anspråk för hushållet. 6.2.2Övervältring på pris på lång sikt För att kunna utvärdera sysselsättningseffekten av en skattesatsförändring behövs en bedömning av hur mycket priset kommer att påverkas. I utredningens uppdrag ingår att utvärdera den långsiktiga sysselsättningseffekten, vilket innebär att det är övervältringen på priset på lång sikt som är av intresse. Med lång sikt avses den tid det tar för marknaden att nå en ny jämvikt. I utredningen antas att det råder perfekt konkurrens på marknaderna för de aktuella tjänsterna och att marknaderna befinner sig i en långsiktig jämvikt. Vidare antas att vid budgetneutrala mervärdesskatteförändringar ändras endast varornas relativpriser utan 13 Kleven, H.J. (2004), Optimum taxation and the allocation of time, Jourmal of Public Economics, 88, pp 245–557. att den totala efterfrågan i ekonomin påverkas. Påverkas inte den totala efterfrågan i ekonomin påverkas inte heller kostnaden för produktionsfaktorerna. När det råder perfekt konkurrens på en marknad och företagen vinstmaximerar säger nationalekonomisk teori att en långsiktig jämvikt råder först då företagen använder den produktionsteknologi som ger den lägsta genomsnittliga produktionskostnaden, vilket betyder att alla stordriftsfördelar utnyttjats. Det räcker dock inte att alla företag vinstmaximerar med en given produktionsteknologi för att jämvikten ska vara långsiktig. Antalet företag inom en specifik bransch måste också vara sådant att vinsten varken blir högre eller lägre än rådande kapitalavkastningskrav. Om det finns för många företag på marknaden gör de långsiktiga förluster och en del företag kommer då att slås ut. Då minskar utbudet på marknaden vilket innebär att konsumentpriserna stiger. När antalet företag är exakt så många att jämvikt råder mellan utbud och efterfrågan är konsumentpriset lika med genomsnittskostnaden. I den punkten sammanfaller företagets marginalkostnad med marginalintäkten, dvs. priset och marknaden är i en långsiktig jämvikt. Om man antar att kostnaderna för de produktionsfaktorer som företagen använder inte påverkas av antalet företag på marknaden kommer marknadens utbudskurva för den producerade varan eller tjänsten att vara horisontell. En mervärdesskatteförändring innebär att denna horisontella utbudskurva skiftar, eller parallellförskjuts, nedåt (om mervärdesskatten sänks) eller uppåt (om mervärdesskatten höjs). Anta nu att marknaden för en tjänst befinner sig i en långsiktig jämvikt när en mervärdesskattesänkning genomförs. Initialt förväntas konsumentpriset sjunka, till följd av att utbudskurvan skiftar eller parallellförskjuts nedåt, men inte med så mycket att det motsvarar hela mervärdesskattesänkningen. Detta resulterar i högre marginalintäkter för företagen som på kort sikt ökar sin produktion och sin vinst. Nya företag lockas in på marknaden och priset sjunker, tills hela mervärdesskattesänkningen övervältrats på konsumentpriset och företagen åter producerar där genomsnittskostnaden är lika med marginalkostnaden som är lika med konsumentpriset. En ny långsiktig jämvikt har nåtts med en större total kvantitet och ett konsumentpris som sjunkit med lika mycket som mervärdesskattesänkningen. Vid den nya långsiktiga jämvikten har marknadspriset förändrats motsvarande mervärdesskatteförändringen medan företagens kost- nader för produktionsfaktorerna är desamma. De enskilda företagen producerar samma kvantitet som innan mervärdesskatteförändringen men marknadens nya jämviktskvantitet är större eftersom antalet företag på marknaden har ökat. Givet att kostnaden för produktionsfaktorerna inte påverkas av en mervärdesskatteförändring kommer en mervärdesskatteförändring på lång sikt att leda till full övervältring på konsumentpriserna. 6.2.3Minskat hemarbete – en effekt på arbetsutbudet Skatter kan påverka arbetsutbudet på flera sätt. Ett sätt är genom att arbetskraften till följd av en skatt drivs från marknadsarbete mot obeskattat hemarbete. Genom att hushållen vid en skattesänkning ersätter en del av det obeskattade hemarbetet med tjänster köpta på marknaden kan de öka sitt arbetsmarknadsdeltagande. Denna effekt kan leda till ökat antal arbetade timmar i ekonomin. För att denna arbetsutbudseffekt ska bli betydande krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda. Bland annat måste det finnas potential för en omfördelning av tid från hemarbete till marknadsarbete genom att hushållen ägnar tid i hemmen på att utföra den aktuella tjänsten. Dessutom krävs att tid frigörs i hemmen när hushållet köper tjänsten på marknaden istället för att själv producera den i hemmet. Ser man till exempelvis frisörtjänster är det inte självklart att det tar mindre tid att gå till frisören än att klippa sig i hemmet. Ytterligare en förutsättning som krävs för att få en effekt på arbetsutbudet är att hushållen väljer att ägna den frigjorda tiden åt att öka sitt marknadsarbete och inte till att öka sin fritid. Economics (2007), se avsnitt 6.5, empiriska resultat visar på ett signifikant ökat arbetsutbud till följd av minskat hemarbete vid sänkt mervärdesskatt på vissa arbetsintensiva tjänster, däribland mindre reparationer och frisörtjänster, i länder med förutsättningar motsvarande . Detta tyder på att givet att hemarbetet minskar kommer svenskarna att öka sitt marknadsarbete. Den långsiktiga effekten på arbetsmarknaden av ökat arbetsutbud bestäms av efterfrågan på arbetskraft som i sin tur styrs av avkastningen på den internationella kapitalmarknaden. För att efterfrågan på arbetskraft ska kunna härledas från avkastningen på den internationella kapitalmarknaden ska tre villkor vara uppfyllda; skalavkastning i produktionen, kapitalägarna ser kapital i olika länder som perfekta substitut och varor och tjänster som produceras i olika länder är perfekta substitut. Om dessa villkor är uppfyllda är den långsiktiga efterfrågan på arbetskraft helt horisontell och lönenivån på mycket lång sikt bestäms av den internationella kapitalavkastningen. Men det finns både intuitiva och teoretiska skäl att tro att den långsiktiga efterfrågan på arbetskraft har negativ lutning. Ju mindre lutning efterfrågan på arbetskraft har desto större effekt kan det ökade utbudet på arbetskraft förväntas ha på lönen och desto mindre blir den förväntade effekten på sysselsättningen. För en mer utförlig redogörelse av denna effekt, se SOU 2011:24, s. 71. Vid så små effekter på utbudet av arbetskraft som det är fråga om vid sänkt mervärdesskatt på vissa tjänster blir effekten på lönen marginell. 6.2.4Minskat svartarbete – en effekt på arbetsutbudet En sänkning av mervärdesskatten kan även påverka arbetsutbudet genom att det leder till en förändring av hushållens fördelning mellan köpta vita hushållsnära tjänster och köpta svarta hushållsnära tjänster. För att denna effekt ska bli betydande krävs att de vita tjänsterna konkurrerar direkt med de svarta tjänsterna så att det sker en relativprisförändring mellan de vita och de svarta tjänsterna på marknaden. Efterfrågan på svarta tjänster minskar då medan efterfrågan på vita tjänster ökar. Arbetsutbudet ökar därmed med den arbetskraft som går från svart till vitt arbete. Detta innebär att den vita sektorn ökar på bekostnad av den svarta sektorn. Betydelsen av denna effekt beror på hur den svarta respektive den vita marknaden för tjänsten ser ut. Enligt (2010) ser marknaderna för de aktuella tjänsterna ofta sådana ut att många företag tillhandahåller både vita och svarta tjänster blandat vilket innebär att helt svarta företag inte konkurrerar direkt med vita företag.14 menar att under dessa förhållanden leder en mervärdesskattesänkning på vissa arbetsintensiva tjänster snarare till en expansion av både den vita och den svarta sektorn. 14 Bilaga till SOU 2011:24, Delbetänkande av utredningen om sänkt moms på vissa tjänster. 6.2.5Ökad efterfrågan på arbetskraft En effekt av sänkt mervärdesskatt på den varaktiga sysselsättningen kommer av att efterfrågan ökar på tjänsten vilket leder till ökad efterfrågan på arbetskraft inom branschen. För att denna effekt ska öka den varaktiga sysselsättningen netto i hela ekonomin krävs att det förekommer dålig matchning mellan utbud och efterfrågan inom branschen. Gör det inte det motsvaras sysselsättningsökningen inom branschen av fallande sysselsättning i andra branscher. Det krävs dessutom att efterfrågan på tjänsten är elastisk för att de varaktiga sysselsättningseffekterna ska förväntas bli betydande. Hur stora sysselsättningseffekterna blir vid ökad efterfrågan på arbetskraft beror på förutsättningarna på marknaden. (1997) delar in de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att man ska få maximal effekt på sysselsättningen i fyra s.k. faktorer.15 För det första krävs att ingen övervältring sker på de priser som producenterna betalar för insatsvaror, vilket är detsamma som full övervältring på den ersättning som producenten får, dvs. skatteincidensen ligger helt på konsumenterna. Skatteförändringen måste med andra ord slå igenom helt på konsumentpriset medan priserna för producenterna är oförändrade. För det andra får det inte ske någon övervältring på lönerna hos de anställda inom branscherna för de hushållsnära tjänsterna. Med ett antagande om att nettoreallönen för lågutbildade är stel, t.ex. på grund av bindande minimilöner, kan företagen öka sin efterfrågan på arbetskraft utan att driva upp lönerna. För maximal sysselsättningseffekt skulle det krävas att alla inom branschen var lågutbildade vilket dock inte är sannolikt då det inom de flesta branscher finns arbetskraft med olika utbildningsnivåer om än i olika stor mängd. Den tredje faktorn för maximal sysselsättningsökning är att företagens produktionsteknik är sådan att det endast behövs lågutbildad arbetskraft för att producera den hushållsnära tjänsten. fjärde faktor för att få en maximal sysselsättningsökning handlar om hur lägre skatt på hushållsnära tjänster påverkar efterfrågan på andra varor och tjänster samt hur utbudet av arbetskraft påverkas, se vidare avsnitt 6.2.3 för effekten på arbetsutbudet. Om den sänkta mervärdesskatten leder till ett ökat utbud av marknadsarbete kan efterfrågan på andra varor och tjänster bli 15 , H. (1997), Reformerad beskattning av hushållstjänster, Bilaga till SOU 1997:17, Betänkande av , , tjänster och sysselsättning. oförändrad eftersom ett ökat marknadsdeltagande ökar hushållens inkomster. Ökningen av den varaktiga sysselsättningen inom branschen för den hushållsnära tjänsten kommer då inte motverkas av varaktiga sysselsättningsminskningar i andra branscher. Om marknadsdeltagandet inte ökar i ekonomin till följd av sänkt mervärdesskatt på den hushållsnära tjänsten kan nettoökningen av den varaktiga sysselsättningen i hela ekonomin bli lägre än ökningen i varaktig sysselsättning inom den hushållsnära branschen. Dessutom framhåller att finansieringen av en skattesänkning är av betydelse för sysselsättningsökningen, när hänsyn tas till finansieringen minskar den positiva effekten på sysselsättningen. För en djupare genomgång om arbetsmarknadens funktionssätt och hur arbetslöshet uppkommer, se delbetänkande SOU 2011:24 avsnitt 6.1.3. I delbetänkandet diskuteras effekterna på arbetsmarknaden av höga minimilöner och hur en ökad efterfrågan på arbetskraft påverkar sysselsättningen. Utredningen antar genomgående att det totala konsumtionsutrymmet skulle vara oförändrat vid en sänkning av mervärdesskatten. En skattesänkning kan antingen finansieras genom en höjning av någon annan skatt eller genom att använda befintligt reformutrymme. Om en annan skatt höjs är det uppenbart att konsumtionsutrymmet minskar på annat håll i ekonomin. Konsumtionsutrymmet minskar dock även på annat håll i ekonomin när befintligt reformutrymme används eftersom reformutrymmet hade kunnat användas till att exempelvis sänka en annan skatt. Alternativkostnaden av åtgärden blir då en utebliven sänkning av en annan skatt och konsumtionsutrymmet förblir därmed oförändrat. Ett annat alternativ är att finansiera en skattesänkning genom att minska de offentliga utgifterna. Det skulle också få en motverkande effekt på det totala konsumtionsutrymmet eftersom det totala konsumtionsutrymmet består av både offentlig och privat konsumtion. Att sänka skatten innebär alltså inte att det totala konsumtionsutrymmet ökar eftersom det sker minskningar av konsumtionsutrymmet i andra delar av ekonomin. Om en förändrad skattesatsstruktur däremot leder till positiva sysselsättningseffekter och ökad produktivitet kan en åtgärd leda till ökat konsumtionsutrymme genom en mer optimal beskattning. 6.3Effekter för företag och myndigheter Att införa en lägre mervärdesskattesats kan leda till att företag får fler skattesatser att hantera. I detta avsnitt presenteras resultaten av de mätningar som tidigare gjorts av företagens kostnader till följd av differentierade mervärdesskattesatser, dels mätning av s.k. administrativa kostnader, dels mätning av s.k. fullgörandekostnader. Mätningar av årliga administrativa kostnader till följd av olika regelverk görs av enligt den s.k. Standardkostnadsmodellen som är en internationellt erkänd metod. Resultatet redovisas i Malindatabasen. De senaste mätningarna avser . Med administrativ kostnad avses företagens kostnader för att upprätta, lagra och överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. Mervärdesskattelagen (1994:200) är en av de författningar som ger upphov till störst administrativa kostnader för företagen inom skatteområdet, kostnaden uppgår till 2,3 miljarder kronor.16 Inom mervärdesskattelagen är det för företagen dyraste informationskravet, med en kostnad på , att avdragsrätten för ingående skatt ska styrkas med faktura. Näst störst kostnad uppkommer till följd av reglerna om omvänd skattskyldighet för byggtjänster med en kostnad på . Därefter kommer hanteringen av två mervärdesskattesatser med en kostnad på . 16 Endast Lag (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter ger upphov till en högre kostnad. Företagens kostnader för att fullgöra sina skyldigheter enligt mervärdesskattelagen har även undersökts av under hösten 2005.17 Med fullgörandekostnader avser alla kostnader som uppstår i samband med att företagen fullgör sina skyldigheter enligt gällande skattelagstiftning och skatteadministrativa rutiner. tar i sin beräkning av fullgörandekostnader hänsyn till fler moment som aktualiseras i samband med redovisning och betalning av skatt än vad gör i sina beräkningar av de administrativa kostnaderna. kom fram till att fullgörandekostnaderna för mervärdesskatten uppgick till vilket motsvarar av mervärdesskatteinkomsterna. Beloppet är avsevärt högre än vad som följer av mätningar, som resulterade i totala administrativa kostnader på . Företagens kostnader för att hantera flera mervärdesskattesatser beräknades av till . Denna kostnad ligger ganska nära mätning av de administrativa kostnaderna för att hantera två mervärdesskattesatser om . Enligt är fullgörandekostnaderna kraftigt regressiva. Det innebär att de slår hårdare mot små företag än stora företag. När det gäller myndigheternas administrativa kostnader för mervärdesskatten har det, enligt den uppföljning som gjordes av 1990–skattereform, uppskattats att företagens fullgörandekostnader för mervärdesskatten var fyra gånger så stora som de administrativa kostnaderna för myndigheterna. 6.4Erfarenheter från andra länder tillämpade , , , , , , och reducerad skattesats på mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och 17Skatteverkets rapport 2006:3, Krånglig moms – en företagsbroms, Om företagens fullgörandekostnader för moms. 18Malmer, och , (1994), Århundradets skattereform: Effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk, Uppföljning av skattereformen 1990–1991, Del 1 s. 224. hushållslinne.19 På frisörverksamhet tillämpade , , , , , och reducerad skattesats . I tabell 6.1 nedan presenteras normalskattesatserna samt reducerade skattesatser i de länder som valt att tillämpa reducerad skattesats på någon eller några av de aktuella tjänsterna. I tabellen anges förändringarna i skattesatserna inom parentes. Normalskattesats och reducerade skattesatser för länder med reducerad mervärdesskatt på frisörtjänster och/eller mindre Skattesats 2011 (2007) 23 (+4) 13 (+1 +2) 23 (+1) 5 8 (+1) 23 (+1) 13 (+1 +1) 18 (+2) Nedan följer en sammanställning av resultaten från tillgängliga utvärderingar av skattesatssänkningarna. För en mer utförlig genomgång, se avsnitt 2.1. 6.4.1Reducerad skattesats för frisörtjänster I , , , , , och tillämpas reducerad mervärdesskatt på frisörtjänster.20 Någon utvärdering av konsekvenserna av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster har inte gjorts i , , , eller . Däremot har och analyserat konsekvenserna och resultaten från deras utvärderingar presenteras nedan. 19Även har tillämpat reducerad mervärdesskatt på en del mindre reparationer men höjde till normalskattesatsen igen . 20Även hade reducerad skattesats på frisörtjänster mellan . De reducerade skattesatserna på arbetsintensiva tjänster togs bort i av budgetsaneringsskäl och effekterna av dem har inte utvärderats. Reducerad skattesats på frisörtjänster i deltog i det s.k. lågmomsförsöket och reducerade mervärdesskatten på frisörtjänster från . Bestämmelserna i om reducerad skattesats på frisörtjänster är tidsbegränsade och löper ut den 31 december 2011.21 22 på ekonomiska forskningsinstitut (VATT) har studerat den kortsiktiga övervältringen av mervärdesskattesänkningen till försäljningspriset samt effekten på efterfrågan av frisörtjänster.23 För att mäta övervältringen till försäljningspriset har Kosonen gjort en s.k. difference in differences analys. Som kontrollgrupp används skönhetssalonger, spa och massageställen eftersom mervärdesskatten inte sänktes på dessa tjänster. Data för perioden –2008 har använts, vilket betyder att endast kortsiktiga effekter på priser och efterfrågan har studerats. Kosonen studerar samma företag före och efter mervärdesskattesänkningen vilket gör att han inte fångar upp förändringar i priser och omsättning hos nya företag. Full övervältring på priset av en mervärdesskattesänkning från skulle innebära en prissänkning på [(1,08-1,22)/1,22]. Resultatet av den empiriska studien var att mervärdesskattesänkningen ledde till en genomsnittlig sänkning av priset på frisörtjänster första året . Mer än hälften av företagen som studerades sänkte sina priser. Variationer i prisgenomslaget förekom även mellan olika typer av tjänster. Priset för en standardklippning var den tjänst där prisgenomslaget var störst. Ytterligare ett resultat var att större företag sänkte sina priser mer än enmansföretag. I studiens andra del studeras hur prisförändringen påverkar företagens omsättning. Resultaten tyder på en svag minskning i omsättning för berörda företag. Denna minskning förklaras enligt Kosonen av prissänkningen samt substitution mellan hög- och lågbeskattade tjänster tillhandahållna av samma företag. Den totala efterfrågan på företagens tjänster ökar alltså inte till följd av den sänkta mervärdesskatten på frisörtjänster. 21Jfr Europeiska kommissionens sammanställning VAT Rates Applied in the Member States of Union, Situation at 1st 2011. 22Den höjdes samtliga mervärdesskattesatser i . 22till och de reducerade skattesatserna från respektive . I samband med dessa skattehöjningar sänktes mervärdesskatten för restaurang- och cateringtjänster från . (2010), What was actually cut in the barbers VAT cut?, (). Slutsatsen i studien är att sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster är ett kostsamt och inte särskilt effektivt sätt att öka sysselsättningen genom att stimulera efterfrågan på frisörtjänster. Kosonens resultat är särskilt intressant om man avser studera hur en mervärdesskattesänkning påverkar priserna på kort sikt. Utredningens uppdrag är dock att studera de varaktiga, dvs. de långsiktiga, effekterna av en mervärdesskattesänkning. Reducerad skattesats på frisörtjänster i I svar på utredningens utskick till andra medlemsstater i EU, se avsnitt 1.4, framgick att sänkte mervärdesskatten på arbetsintensiva tjänster från . Enligt den utvärdering som gjorts av sänkningen, som endast inkluderar perioden –2007, resulterade sänkningen inte i någon sänkning av priserna på tjänsterna. Men trots det visade den polska utvärderingen att sysselsättningen ökade i de branscher där skattesatsen sänktes. Inom frisörbranschen ökade sysselsättningen vilket kan jämföras med den genomsnittliga sysselsättningsökningen i på . Resultaten tyder på att sysselsättningsökningen var större i de berörda sektorerna än på övriga arbetsmarknaden vilket enligt utvärderingen troligen förklaras av mervärdesskattesänkningen. 6.4.2Reducerad skattesats på mindre reparationer I , , , , , , och tillämpar man reducerad skattesats på mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne.24 Det enda land som gjort någon utvärdering av konsekvenserna av reducerad skattesats för dessa tjänster är . Enligt den polska utvärderingen, som endast inkluderar perioden –2007, (sänkningen genomfördes ), kunde inga effekter på priserna på mindre reparationer påvisas. Den polska utvärderingen visade dock att sysselsättningen ökade när det gäller reparationer av lädervaror och skor och för 24 Även tillämpade reducerad mervärdesskattesats på en del mindre reparationer fram till . reparationer av kläder och hushållslinne. Detta kan jämföras med den genomsnittliga sysselsättningsökningen i på . Resultaten tyder på att sysselsättningsökningen var större i de berörda sektorerna än på övriga arbetsmarknaden vilket enligt utvärderingen troligen förklaras av mervärdesskattesänkningen. 6.5Copenhagen Economics (2007) På uppdrag av Europeiska kommissionen presenterade konsultbolaget en rapport om effekter av reducerade mervärdesskattesatser på hushållsnära tjänster. Huvudslutsatsen i Economics rapport är att det finns starka samhällsekonomiska skäl att göra mervärdesskatten enklare och mer enhetlig som det under vissa förhållanden kan finnas samhällsekonomiska skäl för selektiva sänkningar av mervärdesskatten på vissa tjänster. De samhällsekonomiska skälen till selektiva sänkningar är att de minskar undanträngningen av hemarbete och svartarbete och därmed ökar den varaktiga sysselsättningen. I sin rapport utgår Economics från två allmänna jämviktsmodeller. Med hjälp av modellerna kvantifieras mervärdesskattesänkningens effekter på varaktig sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Den ena modellen mäter förändringar i olika sektorer i den formella ekonomin medan den andra mäter överföring av arbetstimmar från den informella ekonomin (hemarbete och svartarbete) till den formella ekonomin (marknadsarbete).