sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Samma sak kan gälla om möjligheterna till ytterligare basproduktion finns trots att en anläggning egentligen skulle kunna försörja hela mark- naden. Exempel på en sådan situation kan vara om restvärme finns tillgänglig.10 I de fall fjärrvärmeproduktionen är att beteckna som ett naturligt monopol leder inte konkurrensutsättning till förut- sättningar för ökad effektivitet, tvärtom. Utifrån ett kundperspektiv kan det emellertid ändå vara önsk- värt att produktionen av fjärrvärme konkurrensutsätts också där produktionen är ett naturligt monopol. Så kan exempelvis vara fallet på en lokal fjärrvärmemarknad om producenten vinst- maximerar vid prissättningen av sin produktion. Eftersom full- ständig information inte föreligger kan kunderna på en fjärr- värmemarknad dock inte med säkerhet veta om det lokala fjärr- värmeföretaget prissätter enligt vinstmaximeringsprincipen eller inte. Som en följd av detta kan det utifrån kundsynpunkt innebära en ökad trygghet, och ett ökat förtroende för prissättningen, om möjlighet till konkurrens införs också på de marknader där produk- tionen av fjärrvärme är ett naturligt monopol. Om marknaden ifråga är att beteckna som ett naturligt monopol är det emellertid sannolikt att konkurrenssituationen endast består . Om så blir fallet uppstår återigen en monopolsituation. Ett bestående hot om framtida konkurrens kan emellertid få monopolisten att vara mer återhållsam i sin prissätt- ning än om monopolsituationen var garanterat bestående. 10 En förutsättning då är att den samlade totalkostnaden för restvärmeproducenten och fjärrvärmeproducenten att producera fjärrvärme är lägre än vad fjärrvärmeproducentens kostnader skulle uppgått till om denne varit ensam aktör på marknaden. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten På en fjärrvärmemarknad finns också ett konkurrenstryck från alternativa uppvärmningsformer. Detta innebär att ett fjärrvärme- företag i sin prissättning inte kan sätta det pris som en monopolist i teorin kan göra utan att riskera att fjärrvärmen tappar marknadsandelar på värmemarknaden. Eftersom fjärrvärmeverk- samhet är kapitaltung kan också små minskningar i efterfrågan få relativt stora effekter på vinsten vilket ger fjärrvärmeföretagen incitament att bibehålla eller öka sin marknadsandel på värme- marknaden. En annan viktig skillnad mellan en generell monopolist och ett fjärrvärmeföretag är möjligheten att genom att reglera volymen styra priset till önskvärd nivå. Normalt har en monopolist denna möjlighet. Producerad volym för ett fjärrvärmeföretag styrs dock på kort sikt av exogena variabler (främst utetemperatur) – ett fjärr- värmeföretag har således inte möjlighet att påverka marknadspriset genom att hålla tillbaka produktionsvolymen. 5.2Handel med värme på en lokal fjärrvärmemarknad Genom konkurrensutsättning av fjärrvärmeproduktion och fjärr- värmehandel kommer någon form av marknad att etableras för handel mellan aktörerna. Alla marknadens aktörer kommer att ha behov av handel i varierad utsträckning; producenter, kunder, nät- ägare och eventuella handelsföretag. Utgångspunkten vid en kon- kurrensutsättning bör vara att handeln ska ske så fritt som möjligt. I det följande beskrivs hur producentmarknader och kundmark- nader skulle kunna komma att etableras och utformas på en fjärr- värmemarknad med konkurrensutsatt produktion och handel. Avsnittet avslutas med en analys av den konkurrensproblematik som uppstår vid en liberalisering av fjärrvärmemarknaderna. Som konstateras i avsnitt 4.7 finns fjärrvärmenät med flera producenter av värme. Detta bygger oftast på ett samarbete mellan det lokala fjärrvärmeföretaget och industrier med tillgång till restvärme. I de flesta fall fungerar samarbetet väl och både fjärr- värmeföretaget och restvärmeleverantören tjänar på detta. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten förhandlingssituation mellan en potentiell restvärmeleverantör och ett lokalt fjärrvärmeföretag är emellertid parterna (ofta) inte jämn- starka. Fjärrvärmeföretagets situation är (ofta) att man har ett fun- gerande fjärrvärmesystem med tillräcklig produktionskapacitet.11 Fjärrvärmeföretaget är i en sådan situation inte beroende av ett avtal med restvärmeleverantören. Restvärmeleverantören, å andra sidan, har sannolikt inget alternativt användningsområde för rest- värmen varför intresset av ett avtal om restvärmeleverans bör vara stort. Genom tredjepartstillträde och konkurrensutsättning av produktionen av fjärrvärme skulle styrkeförhållandena i en situation likt den som beskrivs ovan jämnas ut; anser rest- värmeleverantören att det är ekonomiskt lönsamt att bygga en ledning mellan restvärmekällan och fjärrvärmenätet, samt ombe- sörjer finansieringen av ledningen, så står det denne fritt att så göra och också att börja sälja sin värme på den lokala fjärrvärme- marknaden. Möjligheterna att leverera fjärrvärme ökar således för producenter som inte har någon koppling till det lokala fjärr- värmeföretaget genom möjlighet till försäljning på producent- marknaden. Och detta gäller alla potentiella fjärrvärmeproducenter, inte bara restvärmeleverantörer. Antingen sker handel bilateralt, dvs. företagen (och kanske även kunder) handlar direkt med varandra. Alternativt upprättas någon form av handelsplats. På en marknad med relativt många köpare och säljare är sannolikt en börs, modell , att föredra. Fördelarna med en börs är framförallt lika villkor för alla aktörer till handel, god transparens samt en låg motpartsrisk (eftersom varje köp- respektive säljtransaktion har själva börsen som motpart, inte den aktör som är säljare/köpare). Men finns sanno- likt inte förutsättningar för en fjärrvärmebörs, av modell , på någon av de svenska fjärrvärmemarknaderna. Det finns dock även andra, enklare former av, handelsplatser. I finns t.ex. optimeringstjänsten Varmelast.dk. Tjänsten ägs gemen- samt av transmissionsbolagen i och fungerar som så att all tillgänglig värmeproduktion går in på marknaden i kostnads- ordning upp till den nivå där förbrukningen förväntas ligga den 11 Undantag förekommer då ett fjärrvärmeföretag tar beslut om utbyggnad av ett nytt fjärrvärmesystem på en ort efter överenskommelse med ett industriföretag som är lokaliserat på orten. Ett exempel på detta är utbyggnaden av fjärrvärme i (en mindre tätort i ) där Tekniska Verken i byggt ut ett mindre fjärrvärmesystem efter att man kommit överens om restvärmeleveranser från . Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten aktuella perioden.12 Som vi ska se i avsnitt 5.4 kan också en modell för tredjepartstillträde som inte innebär konkurrensutsättning av handelsverksamheten övervägas, dvs. endast produktionen konkur- rensutsätts. Med en sådan modell faller det sig naturligt att den aktör som har monopol på kundavtal har till uppgift att samla ihop de produktionsbud som finns på marknaden och sedan köper efter- frågad kvantitet värme till lägsta möjliga pris. För att säkerställa att så sker samt för att stärka förtroendet för en sådan marknadsform kan det vara nödvändigt att denne aktör är oberoende från produ- centerna på den aktuella marknaden. Det är rimligt att anta att kundmarknaden i inledningsskedet av en fjärrvärmemarknad med tredjepartstillträde kommer att bestå av ett avtal mellan den befintliga leverantören och kunderna. Den för- ändring som skulle kunna komma att inträffa i ett relativt tidigt skede är att en redan befintlig producent, exempelvis en restvär- meleverantör, som har ett samarbetsavtal med det integrerade fjärr- värmeföretaget bryter detta samarbete för att t.ex. genom ett eget handelsbolag leverera direkt till kunderna istället för att ha det befintliga fjärrvärmeföretaget som mellanhand. För att det ska kunna etablera sig nya handelsföretag utan egen lokal fjärrvärmeproduktion krävs emellertid en fungerande produ- centmarknad, dvs. det måste finnas möjligheter för utomstående aktörer att kunna köpa fjärrvärme av producenter till konkurrens- kraftiga villkor. Så länge producentmarknaden inte fungerar på det viset finns inte förutsättningarna för en fungerande kundmarknad. Handeln på , samt det faktum att det finns flera stora elproducenter att handla bilateralt med, har exempelvis bidragit till en väl fungerande kundmarknad på elmarknaden. Som nämnts är det emellertid osannolikt att en fjärrvärmebörs av modell etableras på någon ort i . Förutsättningar för en väl fungerande producentmarknad finns emellertid också utan en börs. Men för att en aktör utan egen produktion ska ha möjlighet till ett konkurrenskraftigt kontrakt på producentmarknaden krävs då flera (intresserade) producenter att förhandla med. Men i de fall det finns en väl fungerande producentmarknad finns förutsättningarna för en väl fungerande kundmarknad. 12 För mer information om detta samarbete, se bilaga 3. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten det finns möjlighet för icke-producenter att skaffa sig konkurrens- kraftiga kontrakt på producentmarknaden finns också förutsätt- ningarna för dessa aktörer att vara konkurrenskraftiga alternativ till fjärrvärmeproducenterna på kundmarknaden. En sådan aktör, benämnd fjärrvärmehandlare, måste dock, för att vara konkurrens- kraftig, tillföra kunden någon form av mervärde – det måste finnas ett motiv för kunden att välja den nya aktören framför den/de eta- blerade (som sannolikt har produktionen inom den egna koncer- nen). I en situation där en ny aktör är beroende av att köpa fjärr- värme från någon av de befintliga producenterna är det inte rimligt att anta att priset hos den nya fjärrvärmehandlaren ska kunna ligga väsentligt under priset hos befintliga företag (givet att det inte finns stora effektivitetsvinster att göra kring den administration som omgärdar själva handelsverksamheten). Det kan i en sådan situation således bli svårt att etablera sig som en prispressare på marknaden. Förutsättningen för en reell prispress torde i första hand istället finnas på producentmarknaden i de fall relativt billig produktionsteknik ersätter tämligen dyr produktionsteknik. Men det finns andra sätt att konkurrera med utöver själva priset. Möjligheter som fjärrvärmekunder efterfrågar är t.ex. att kunna teckna avtal som ger möjlighet att budgetera och säkra sin värmekostnad på eller att miljösäkra sin fjärrvärme- leverans. Konkurrensutsättning av handeln med fjärrvärme skulle kunna bidra med en större flexibilitet vad gäller kontrakt. För elkunder finns som bekant möjlighet till allt från timvis debitering13 till långa kontrakt på upp till fem år14 medan det typiska fjärrvärmeavtalet motsvarar ett tillsvidareavtal på elmarknaden, dvs. ett avtal som gäller tillsvidare men vars villkor kan förändras av leverantören i princip när som helst (dock med en viss framförhållning).15 Vid en diskussion om olika kontraktsformer återkommer vi dock till betydelsen som haft på elmarknaden; flexibili- teten för slutkunden vad gäller kontraktslängd underlättas av olika marknader där elhandlare har möjlighet att köpa allt från timkontrakt (med fysisk leverans) till prissäkring (med finansiell avräkning). Ett elhandelsföretag som erbjuder olika kontraktstyper är beroende av att kunna säkra 13Gäller endast kunder med ett säkringsabonnemang om minst 63 Ampere. 14Riktigt stora elkunder såsom industrier tecknar inte sällan än längre elavtal (t.ex. tio eller ). 15Inget hindrar emellertid fjärrvärmeföretag från att erbjuda kunder avtal om prissäkring över . erbjuder t.ex. sådana avtal. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten leveransen finansiellt för att undvika alltför stora ekonomiska ris- ker. På en fjärrvärmemarknad, med begränsade möjligheter till ekonomisk säkring, är det därför sannolikt att det är de koncerner som har en egen produktion, som i sig utgör en säkring, som har de bästa förutsättningarna att erbjuda kunderna flexibla kontrakts- former.16 Utöver erbjudanden om olika kontraktslängd kan också pro- dukten fjärrvärmeuppvärmning komma att paketeras på olika sätt och dynamiska effekter kan komma att uppstå.17 Istället för endast en effekt- och en energikomponent i debiteringen, dvs. en fast och en rörlig avgift, torde fjärrvärmehandlare kunna marknadsföra exempelvis uppvärmning till en viss årlig kostnad per kvadratmeter. En fjärrvärmehandlare kan även erbjuda olika former av miljö- profil för sin produkt. Detta genom att t.ex. köpa all sin värme från den producent som man bedömer har den miljömässigt bästa pro- duktionssammansättningen. För att på ett trovärdigt sätt mark- nadsföra och sälja värme av ett visst ursprung ställs då krav på god transparens avseende handlarens värmeköp på producent- marknaden. Det finns även andra möjligheter till en miljövänlig profil, t.ex. att eventuella koldioxidutsläpp kompenseras genom köp av utsläpps- rätter eller att skog planteras för att kompensera uttaget av bio- bränsle som fjärrvärmeleveranserna är förenade med. Ett annat alternativ kan vara någon form av välgörenhetstjänst motsvarande elleverantören på elmarknaden. God avkastning går (till ) till välgörenhetsorganisationer. Dessutom har man som enskild kund möjlighet att bestämma vilken välgörenhetsorga- nisation som ska få överskottet som man själv bidrar med.18 Ett tredje exempel på ett mervärde som en aktör utan egen fjärrvärme- produktion skulle kunna konkurrera med är någon form av kombi- nationstjänst, dvs. att man som kund får köpa en paketlösning med fjärrvärme och någonting annat. Detta någonting annat kan egentligen vara vad som helst; försäkringar, el, fastighetsskötsel eller sådant som överhuvudtaget inte har någon koppling till fastig- heter eller energi. På elhandelsmarknaden finns exempelvis företa- get Kraft&Kultur där man som elkund får möjlighet att köpa bil- 16Detta är möjligt också om produktions- och handelsverksamheten inom koncernen sker affärsmässigt var för sig. I en sådan situation ligger konkurrensfördelen för handelsbolaget med produktion inom samma koncern i möjligheten att ta en högre risk än vad som är möjligt för ett handelsföretag utan produktion inom koncernen. 17Fröberg och (2011). 18God hemsida, . Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten till olika kultur- och idrottsevenemang till rabatterat pris.19 Vid kombinationstjänster av detta slag måste företaget ifråga dock beakta de begränsningar som kan följa av tillämpningen av den konkurrens- respektive marknadsrättsliga regleringen.20 Sammanfattningsvis är förutsättningarna för en fungerande kundmarknad inte lika goda på lokala fjärrvärmemarknader som t.ex. är fallet på elmarknaden. En fungerande konkurrens förut- sätter en fungerande producentmarknad. Utan möjlighet till handel på producentmarknaden kommer fjärrvärmehandlare utan egen produktion inom koncernen att stängas ute från kundmarknaden. 5.2.3Konkurrensmässiga utmaningar på en producent- marknad respektive kundmarknad Som nämnts bör utgångspunkten vid konkurrensutsättning vara att handel ska ske så fritt som möjligt. Det faktum att fjärrvärme- marknaderna består av lokala marknader där antalet producenter, också vid införande av tredjepartstillträde, på de flesta marknader kommer att vara begränsat medför emellertid konkurrensmässiga utmaningar. För att en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad ska fungera tillfredställande i sin helhet måste såväl producent- som kundmarknaden fungera. En fungerande konkurrens på en producentmarknad förutsätter flera aktörer med tillgång till fysiska produktionsmöjligheter. På vissa svenska fjärrvärmemarknader finns dessa förutsättningar men på många marknader är en sådan situation orealistisk eftersom det är mer effektivt med en, eller möjligtvis två, baslastproducenter än med flera. För att motverka oskälig prissättning i en situation med endast en eller ett par producenter på marknaden kan tillsyns- åtgärder vidtas för att stärka köparnas ställning gentemot produ- centen/producenterna. Den striktaste formen av en sådan tillsyn är någon form av prisreglering eller prisprövning av produktions- verksamheten. Nyttan med en sådan reglering måste dock ställas mot kostnaderna med densamma. Dessa kostnader består av direkta kostnader såsom merarbete hos fjärrvärmeföretagen och tillsynsmyndigheten men också indirekta kostnader som risken för att fjärrvärmeföretagets fokus flyttas från optimering och 19Kraft&Kulturs hemsida, . 20Linde Energi ålades att betala vite då företaget erbjöd rabatterat pris på fjärrvärme till de kunder som var elhandelskunder hos företaget. (Se avsnitt 3.4.4 för mer info om detta fall.) Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten effektivisering av systemet till att söka maximera avkastningen inom ramen för rådande reglering. Incitamentet till innovationer riskerar också att minska och därmed hämma den tekniska utveck- lingen. Aktörer på kundmarknaden som saknar egen produktion inom koncernen är beroende av att kunna träffa avtal om köp av värme med de lokala producenterna. För att skapa förutsättningar för flera handlare på kundmarknaden också på en fjärrvärmemarknad med endast en eller ett par producenter krävs att aktörerna inte särbehandlas av producenterna. är produktions- och handels- verksamheten oftast integrerad dvs. producenten och handlaren är oftast samma juridiska person. Därmed sker inte handel i traditio- nell mening mellan producenten och handlaren utan fjärrvärme- verksamheten sker integrerat. Vid konkurrensutsättning av handeln med fjärrvärme riskerar denna företagsstruktur att konservera strukturen på marknaden eftersom potentiella nya handlare kan få svårt att träffa ett konkurrenskraftigt avtal med producenten/pro- ducenterna på marknaden. Fungerar inte producentmarknaden till- fredställande är förutsättningarna för konkurrens på kundmark- naden således också begränsade. Denna problematik kan hanteras genom krav på åtskillnad mellan produktions- och handelsverksamhet. På så sätt kan förut- sättningarna för likvärdiga villkor för olika fjärrvärmehandlare för- bättras. Åtskillnad innebär emellertid ökade kostnader och ett sådant krav skulle innebära att kraven på åtskillnad är hårdare för fjärrvärmeföretag än för exempelvis koncerner aktiva på el- och gasmarknaden där krav på åtskillnad mellan handel och produktion inte har införts. I sker dock i praktiken handel och produktion i stor utsträckning separerat på elmarknaden, av all svensk elproduktion omsätts på elbörsen . utredde , på regering- ens uppdrag, frågan om krav på åtskillnad bör införas mellan handel och produktion på elmarknaden. Inspektionen konstaterade visserligen att krav på ägarmässig åtskillnad skapar bättre förutsätt- ningar för en mer jämbördig konkurrens mellan elhandlarna. Men dessa positiva effekter måste, enligt inspektionen, vägas mot de negativa effekterna av legala krav på ägarmässig åtskillnad. Energi- marknadsinspektionens samlade bedömning var att de positiva effekter som vertikal samverkan medför väger tyngre än de negativa Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten effekterna.21 I detta sammanhang måste dock nämnas att förutsätt- ningarna för en fungerande konkurrens på elhandelsmarknaden är betydligt bättre än på en lokal fjärrvärmemarknad. Detta då alla elhandelsföretag har möjlighet att handla på , såväl fysiska kontrakt med leverans nästkommande dygn som finansiella produkter i syfte att säkra sig mot framtida prisförändringar.22 5.3Investeringar i fjärrvärme på en konkurrensutsatt marknad Tredjepartstillträde öppnar nya möjligheter till investeringar i fjärr- värme. Framförallt finns möjligheter till värmedistribution för andra producenter än det lokala fjärrvärmebolaget, t.ex. industrier med restvärme. är en sådan investering helt beroende av att företaget i fråga kan komma överens, och ingå avtal med, det lokala fjärrvärmebolaget. Genom tredjepartstillträde stärks ställningen för ett sådant företag och så länge företaget i fråga bedömer det som företagsekonomiskt lönsamt att ansluta sin anläggning till det be- fintliga nätet och börja producera fjärrvärme har de möjlighet att så göra. I det fall krav på åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamheternas olika delar (produktion, distribution och handel) införs är det av vikt att detta inte, mer än vad som är absolut nödvändigt för en fungerande marknad, minskar incitamentet för nya producenter att ansluta sig till ett lokalt fjärrvärmenät. Genom detta förbättras möjligheterna för alla andra aktörer än det lokala fjärrvärmeföretaget att genomföra investeringar på den lokala fjärrvärmemarknaden. Detta gäller både på produktions- och distributionssidan även om det starkaste investeringsincitamentet också fortsättningsvis kommer att ligga i lönsamhet i produktionen av fjärrvärme. Detta torde förbättra förutsättningarna för att sam- hällsekonomiskt effektiva investeringar genomförs. En annan möjlig effekt av tredjepartstillträde är att förutsätt- ningarna för sammankopplingar av fjärrvärmenät med olika ägare underlättas. är en förutsättning för varje sammanlänk- ning att fjärrvärmeföretagen på båda sidor om den potentiella för- bindelsen har intresse av att projektet realiseras. Om tredjeparts- tillträde införs räcker det med att ett av företagen bedömer förbin- 21Energimarknadsinspektionen (2007). 22Likviditeten på framförallt långa kontrakt på den finansiella elmarknaden är emellertid begränsad. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten delsen som lönsam för att en realisering ska vara möjlig. Eftersom en transmissionsledning är en stor investering, behäftad med hög risk, kommer det dock sannolikt också främst vara de ledningar som är lönsamma utifrån flera aktörers perspektiv som kommer att byggas. Men genom tredjepartstillträde ges bättre för- utsättningar för projekt där endast en aktör är villig att investera och bygga. En annan viktig aspekt avseende incitamentet att investera i transmission och distribution är att tredjepartstillträde innebär en ökad risk för befintliga fjärrvärmeföretag. Incitamentet för inve- steringar i fjärrvärme ligger normalt i förväntad intäktsökning här- ledd till produktionen snarare än överföringen. Utbyggd distribu- tion/transmission innebär ett ökat antal kunder och en större efter- frågan på den fjärrvärme som företaget har möjlighet att producera. ledig produktionskapacitet kan utbyggnad av distributionen ske utan att investeringar också måste till på produktionssidan. Om konkurrens införs på produktion och handel är det inte längre givet att ett nyanslutet område kommer att innebära en väsentligt ökad kundstock eftersom de nyanslutna kunderna kan komma att välja andra handlare. Även om nätverk- samheten bekostar denna utbyggnad, och har möjlighet att ta ut investeringen av nätkunderna, bedöms incitamentet att genomföra investeringen således vara svagare än vad som är fallet . Denna effekt föreligger också i en situation där fjärrvärmeföretaget vid den aktuella tidpunkten är ensam aktör på den lokala marknaden, dvs. då reell konkurrens inte finns, eftersom tredjepartstillträdet innebär att nya aktörer kan komma att äntra marknaden i fram- tiden, dvs. utifrån företagets perspektiv finns det en risk för fram- tida konkurrens. Men i de fall det finns ett fysiskt behov av ytterligare basproduktion, t.ex. till följd av att befintliga ansläg- gningar inte är till räckligt effektiva eller tillförlitliga, torde förut- sättningarna för investeringar i ny kapacitet vara goda också vid tredjepartstillträde. I de fall det finns en tydlig effektiviserings- potential, och därmed pengar att tjäna, bör investeringar också komma att genomföras. Samma resonemang kring risk är tillämpbart också när en ny transmissionsledning övervägs mellan två marknader; en samman- koppling kommer att innebära ökad konkurrens för samtliga pro- ducenter och handlare på båda dessa marknader. Denna effekt utgör ett minskat incitament för befintliga fjärrvärmeföretag att investera i ny transmission. Trots att möjligheterna för befintliga