sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Genom att bredda nämndernas upptagningsområde och rekryte- ringsunderlag med bl.a. representanter från lokala intresseorganisa- tioner, stärka roll i nämndernas arbete samt ålägga nämnderna krav på extern revision är utredningens utgångspunkt att verksamheten ska fungera tillfredsställande och att trovärdigheten förstärkas betydligt. I kombination med en tydlig styrning genom en ny instruktion för nämnderna bedömer utredningen att åtgärderna bör vara tillräckliga för att återskapa förtroendet för nämndernas verk- samhet. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att verksamheten vid de nuvarande lokala säkerhetsnämnderna breddas i enlighet med vad som förordas ovan. För att understryka den delvis nya inriktningen på nämndernas verksamhet föreslår utredningen att nämnderna byter namn och benämns lokala insynsnämnder. Följande lokala insynsnämnder föreslås inrättas: -vid Studsviks anläggningar för verk- samhet med strålning, -vid Forsmarks kärnkraftverk och -vid bränslefabriken i . Granskning av tillståndshavarnas kvalitetssäkring vid tillverkning och leverans av material, utrustning, komponenter och tjänster av betydelse för strålsäkerheten Utredningen bedömer att det skulle vara värdefullt om Strålsäker- hetsmyndigheten – i likhet med andra motsvarande myndigheter runt om i världen – ges en möjlighet till insyn redan i tillverknings- skedet av en viktig anordning eller komponent som ska installeras i en stor och komplex anläggning på strålsäkerhetsområdet. De juridiska svårigheter som är förknippade med ett utökat tillsynsmandat till är dock omfattande. Utredningen har därför skisserat en tänkbar modell som innebär att förvisso inte ges ett tillsynsmandat som omfattar även tillverkare och leverantörer men som ändå bör kunna möjliggöra att syftet med en regelrätt leverantörstillsyn i stora delar ändå tillgodoses. En viktig utgångspunkt är att det till fullo är tillståndshavarens ansvar att en beställd produkt som ska installeras i en stor och komplex anläggning på strålsäkerhetsområdet håller tillräckligt hög kvalitet för sitt ändamål. Om denne inte är tillräckligt uppmärksam i sitt kvalitetssäkringsarbete kan det få till följd att den beställda produkten inte håller utlovad standard. Myndighetens tillsyns- insatser bör således ensidigt rikta in sig på tillståndshavarens för- måga att genomföra en gedigen upphandling och utföra erforder- liga kvalitetskontroller. Om fel eller brister upptäcks vid en gransk- ning hos en leverantör eller tillverkare har tillståndshavaren såldes inte varit tillräckligt omsorgsfull i sitt kvalitetsarbete. Någon till- synsinsats direkt gentemot leverantören eller tillverkaren blir följaktligen inte aktuell, utan myndighetens tillsyn avser enbart granskning av tillståndshavarens kvalitetssäkring och hur detta har omsatts av leverantören. Det innebär också att myndigheten aldrig på egen hand besöker en leverantör eller tillverkare utan besök äger alltid rum i sällskap med tillståndshavaren eller den som ansöker om tillstånd. Kommunikationen sker heller aldrig direkt med leverantören eller tillverkaren annat än för att få information om hur tillståndshavarens kvalitetssäkringsåtgärder har omsattas i deras verksamhet. Skulle myndigheten ha synpunkter på det arbete som leverantören eller tillverkaren utför ska dessa följaktligen framföras uteslutande till tillståndshavaren. På så sätt bedömer utredningen att förutsättningar för tillsynen är så ensidigt inriktade på tillståndshavarens kvalitetssäkring att den föreslagna modellen inte bör kunna ses som en svensk myndig- hetsutövning gentemot en leverantör eller tillverkare som inte sällan bedriver sin verksamhet utanför gränser. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att det införs en bestämmelser i 12 kap. 29 § som säkerställer att till- synsmyndigheten får möjlighet till insyn och granskning av till- ståndshavarens kvalitetssäkring vid tillverkning och leverans av material, utrustning, komponenter och tjänster av betydelse för strålsäkerhet i sådana anläggningar som avses i 4 § 2 a. Konsekvenserna för uppnåendet av miljökvalitetsmålet Säker strål- miljö behandlas i betänkandet i avsnittet 19.9. Konsekvenser i övrigt för enskilda till följd av utredningens förslag gäller främst utredningens förslag att solarier inte ska få upplåtas yrkesmässigt till personer och förslaget att det ska krävas tillstånd för att inneha och använda de starkaste laser- pekarna. Utredningen bedömer att dessa förslag innebär betydande fördelar från hälsosynpunkt. Förslaget om reformering och breddning av de lokala säker- hetsnämnderna bör innebära att nämnderna kan fungera bättre i sin roll som allmänhetens ombud i strålsäkerhets- och beredskaps- frågor. Förslaget om lagreglering av statens sistahandsansvar för använt kärnbränsle bör innebära en ökad trygghet för enskilda i de kom- muner som omhändertar använt kärnbränsle. Kärnkraftsföretagen är de företag som främst berörs av regelverket på strålsäkerhetsområdet. Utredningens förslag innebär att dubbel- prövning försvinner, att det blir kortare beslutsprocesser i de fall när beslut får fattas på en lägre nivå än tidigare och att det blir en tydligare lagstiftning när regleringen enligt tre lagar ersätts med reglering enligt en lag. Skyldigheten att säkerställa möjlighet till automatisk dataöverföring av driftdata till Strålsäkerhetsmyndig- heten innebär å andra sidan ett nytt krav liksom myndighetens utvidgade tillsynsmandat till att också innefatta företagens kvalitetssäkring i samband med anskaffning av viktiga kompo- nenter m.m. Sammantaget bör dock utredningens förslag innebära en förenkling för kärnkraftsföretagen. När det gäller övriga företag torde solarier och företag som försäljer lasrar att vara de som blir mest berörda av utredningens förslag. Kärnkraftskommunerna är de kommuner som främst berörs av utredningens förslag. Det bör för dem vara positivt med en tydligare lagstiftning inom strålsäkerhetsområdet och med att får förstärkta tillsynsmöjligheter och en förstärkt roll som expertmyndighet. Reformeringen och bredd- ningen av de lokala säkerhetsnämnderna till lokala insynsnämnder bör också vara positiv. För innebär utredningens förslag ett antal nya arbetsuppgifter. Myndigheten får i uppgift att företräda allmänna strålskyddsintressen i mål vid miljödomstol. Myndigheten får också nya uppgifter i fråga om lasrar och solarier. Myndigheten får en tydligare och starkare roll i de lokala insynsnämnderna. Tillsynsmandatet utvidgas till att också innefatta tillståndshavarnas kvalitetssäkring i samband med anskaffning av viktiga kompo- nenter m.m. Myndigheten får bättre dataåtkomst för att kunna göra en snabb och tillförlitlig bedömning av en anläggnings status när det föreligger risk för skadlig verkan av strålning genom ett reaktorhaveri eller annan sådan omständighet samt för att kunna göra en prognos och konsekvensbedömning av ett eventuellt radioaktivt utsläpp. Utredningen har inte bedömt i vilken utsträckning de nya uppgifterna kan aktualisera en förstärkning av Strålsäkerhets- myndighetens resurser. En eventuell resursförstärkning innebär – beroende på hur den finansieras – antingen ökade kostnader för staten eller ökade avgifter enligt förordningen (2008:463) om vissa avgifter till . Utredningens förslag kan ha betydelse för miljödomstolarnas verk- samhet. Å ena sidan kommer regeringens prövning av kärntekniska anläggningar att begränsas till en prövning av tillåtligheten. Å andra sidan kommer tillståndsärenden av mindre komplicerad natur att prövas av i stället för av miljödomstol. Miljödomstolen får också i mål om strålsäkerhet en möjlighet att överlåta åt att fastställa villkor av bety- delse för strålsäkerheten. Utredningen bedömer inte att förslagen sammantaget kommer att nämnvärt påverka arbetsbelastningen vid miljödomstolarna. Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö innebär att människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön. Miljömålet omfattar bl.a. utsläpp av radioaktivitet från kärnteknisk verksamhet. Utredningens förslag innebär att får ett starkare tillsynsmandat och att dess roll som expertmyndighet förstärks. Myndigheten får bättre dataåtkomst för att kunna göra en snabb och tillförlitlig bedömning av en anläggnings status när det föreligger risk för skadlig verkan av strålning genom ett reaktorhaveri eller annan sådan omständighet samt för att kunna göra en prognos och konsekvensbedömning av ett eventuellt radioaktivt utsläpp. Betydande hälsofördelar bör också erhållas till följd av utred- ningens förslag att solarier inte ska få upplåtas yrkesmässigt till personer . Även förslagen om klassificering och märkning av lasrar samt restriktioner eller förbud för de starkaste laserpekarna bör innebära hälsofördelar. Pursuant to the Governments authorisation of , the Head of the Ministry of the Environment has appointed a to examine the for harmonising the rules concerning activities in the field of nuclear technology and radiation protection. Under its terms of reference, the Committee is to focus in particular on the feasibility of merging the provisions of the Nuclear Operations Act (1984:3) and the Radiation Protection Act in a single law. The aim is to simplify the structure and formulation of the provisions and make them more effective without thereby jeopardising public requirements regarding nuclear safety and radiation protection. The terms of reference further state that -certain basic terms in the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act governing application of the rules and how these affect other legislation should be analysed more closely, -study should be made of the licensing rules governing nuclear operations and practices involving radiation, and also of the rules concerning the security screening of staff, with a view to enhancing coherence, -special attention should be focused on the supervision of compliance with the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act, including supervision of the use of radiation sources in the healthcare and industrial sectors, -government supervision as regulated by the provisions on local safety committees should be given due attention, -the rules governing punitive measures in each of the two legislative spheres are to be reviewed, and in this connection special consideration is to be given to the possibility of applying environmental sanction charges instead of penal provisions, -the development of legislative efforts in this field within Union – particularly the Community framework for the nuclear safety of nuclear installations, 2009/71/EURATOM – is to be considered in this respect, along with other international commitments. In addition, the Committee is to examine the need for – and where relevant the formulation of – legal provisions establishing long- term responsibility for the sealed repository for spent nuclear fuel. A further matter passed that the Ministry of the Environment has passed to concerns inter- agency cooperation and the need to revise the rules relating to nuclear non-proliferation, particularly those dealing with the import and export of nuclear material and strong radiation sources. is to present proposals specifying whatever changes in the laws and regulations may be deemed necessary. Such proposals must seek to ensure that supervision in the nuclear and radiation field is accomplished in a more cost-effective . Other issues deriving from the terms of reference Under the Committees terms of reference, the report of the Swedish Radiation Safety Authority entitled Review of Swedish Legislation in the Radiation Safety Field is to be given due consideration in the course of the inquiry. In its contacts with the ministry, the agency has made clear that the following issues will require special consideration: -the terms nuclear activity and radiation-related activity should be reviewed. -the term nuclear waste should if possible be abolished and radioactive waste be introduced as a uniform term for all types of residual products containing radioactive substances. -the purport of the terms best available technology (BAT) and three of the basic principles of radiation protection – justification, optimisation (aka ALARA) and dose limits – should, together with the nuclear safety principle of proven design, be integrated in new and coherent legislation. -the basic safety principles formulated by the International Atomic Energy Authority, , should serve as a guide in preparing the new law, -the principles of barriers and defence-in-depth should provide the basic starting point for a new, harmonised law, -the exemption rules in the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act (clearance) should be harmonised and expressed more clearly than is the case in present legislation, -the rules concerning (sub)contractors under Section 5, second paragraph of the Nuclear Operations Act should be reviewed, -a minimum age limit of 18 years should be considered for the use of solariums. -the use of cosmetic lasers should be more clearly regulated than is the case under present legislation, -regulation of the use of laser pointers and other devices of a similar kind. Reform needs – identifying problem areas The need to simplify and streamline the rules on nuclear operations and other practices involving radiation has long been discussed1. Since the Environmental Code, the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act are to be applied in parallel, licence conditions decided on by the Environment Court in a permit application case pursuant to the Environmental Code may 1 See the report of (M 2007:05) submitted to the Government in 2008 and the report of the Swedish Radiation Safety Authority, Review of Swedish Legislation in the Radiation Safety Field, from October 2008. encompass measures already required under the provisions of the other two laws. It is not only this double licensing procedure – the overlapping application process where two separate permits have the same legal force – that is said to be causing problems. Other issues caused by a lack of legislative coherence have also been raised. The inquiry has summarised the problem areas that have come to its attention as follows: -the Environmental Code, the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act are more overlapping in character than parallel; their provisions regulate the same types of substantive issues from partially different starting points. -application processing under the Environmental Code, the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act is one example of an overlapping regulatory practice, -lack of coherence between the three laws results in unnecessary double processing and means that resources are not being used to maximum advantage, -licence applications for small, environmentally limited or relatively harmless activities are dealt with needlessly high up in the judicial chain; in contrast to more extensive application cases it seems unnecessary for such matters to be examined by the Government or by an environmental court, -the regulations should be harmonised to enable licensing and supervisory procedures to be adapted to the hazard potential of the activity in question and to the need for special skills on the part of the operator. -the terms nuclear activity and practices involving radiation overlap and are unclear – and are also based on different premises, since the former embodies a permit requirement while the latter does not, -the terms radioactive waste and nuclear waste overlap – the distinctions are difficult to maintain and do not fulfil any purpose, -the rules in the Nuclear Operations Act concerning the approval of (sub)contractors and entrepreneurs should be simplified, -the Swedish Radiation Safety Authority supervises application of the Nuclear Operations Act, the Radiation Protection Act and the Environmental Code with regard to ionising and non- ionising activity; thus the agency is formally empowered to choose whether a certain requirement should be imposed in accordance with one or the other of the three. For the sake of legal security, the supervisory rules should be harmonised, -appeals against siting decisions by the Radiation Safety Authority must be harmonised – currently, the same matter/case may be considered either by the Government, by an administrative court or by an environmental court depending on whether the agency decides to base its decision on the Environmental Code, the Nuclear Operations Act or the Radiation Protection Act, -the sanction provisions set out in the Nuclear Operations Act, the Radiation Protection Act and the Environmental Code overlap and should therefore be harmonised; the penal provisions in Chapter 29 of the Environmental Code and the rules concerning environmental sanction charges in Chapter 30 also apply in the case of activities coming under the Nuclear Operations Act or the Radiation Protection Act. An offence may therefore be punishable under all three. Structure of the inquiry work In light of the need for regulatory simplification and more effective legislation in the field of nuclear technology and radiation protection, as noted by the Committee, the inquiry has focused partly on ways of merging the substantive rules in the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act in a joint set of regulations, and partly on the for integrating these into the Environmental Code as a further step. has sought to ensure that legal security is enhanced when the rules are applied. It has also undertaken a systematic review of the rules in the Environmental Code that impact on practices involving radiation, and has made a closer study of some basic terms in the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act that have in one way or another influenced the way the rules have been applied. Special attention has been devoted to the terms nuclear waste and radioactive waste. has also analysed the rules governing the licensing of nuclear activities and practices involving radiation. Supervision of compliance with the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act has been a focus of special attention, along with the rules concerning sanctions in each legislative area. The inquirys deliberations on harmonisation/integration for merging the rules in the Radiation Protection Act, the Nuclear Operations Act and the Environmental Code – Regulatory simplification and enhanced efficiency The inquiry has studied various ways of harmonising the substantive rules. Four possible solutions have been identified. 1.Provisions concerning the licensing process for new major facilities and for output increases in nuclear power reactors are integrated into the Environmental Code, while other provisions are gathered in a separate radiation safety act. 2.Provisions concerning radiation safety are collected in a separate radiation safety act but otherwise no changes are made in current regulations. 3.The terms ionising and non-ionising radiation are deleted from the Environmental Code. 4.Provisions concerning radiation safety are integrated in their entirety into the Environmental Code. In the Committees view, the close links between the regulations in the Environmental Code, the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act suggest that the provisions concerning nuclear safety and radiation protection should be integrated into the Environmental Code. The Radiation Safety Inquiry has concluded that radiation protection and nuclear safety matters cannot always be kept separate and need to be considered in a single context. The need to harmonise safety and radiation protection interests is evident in almost all stages of the nuclear fuel cycle and makes itself felt both when studying and processing the data on which the design of a facility is based and when considering what measures need to be taken when the facility goes online. In practice, too, certain supervisory measures under the three sets of provisions have overlapped to some extent. In the Committees view, there is no longer any justification for regulating nuclear activity by means of special rules in a separate law, as has been the case since 1956. The type of activity governed by the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act can and should be subject to harmonised rules in joint legislation in this field. Since its inception, the Environmental Code has covered ionising and non-ionising radiation. Besides injury/inconvenience arising from ionising radiation, the Codes area of application extends to safety at nuclear facilities, supervisory matters and the operators own control systems. Thus there are a number of close links between the rules in the Environmental Code, the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act. The rules overlap in several respects. The general rules of consideration and the environmental quality standards set out in the Environmental Code are also subject to review under the Nuclear Operations Act. The rules of consideration in the Radiation Protection Act serve the same purpose as the general rules of consideration in the Environmental Code. are there any formal obstacles to prevent legislators, on the basis of the Code rules, from formulating requirements and stipulating conditions that cover both nuclear safety and radiation protection. This means that in licensing cases pursuant to the Environmental Code, matters relating to site security and protection against ionising radiation may be examined equally thoroughly under the Nuclear Operations Act or the Radiation Protection Act, depending on which purpose each individual law is required to fulfil. The stated aim of the Environmental Code – to promote sustainable development that assures present and future generations of a healthy and good environment – also reflects the aims of the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act. The protection of people and the environment prescribed by the Environmental Code refers to protection not only against injury and damage but also against other inconveniences, i.e. disturbances that reduce peoples well-being in a or hygienic sense. One advantage of placing all provisions on radiation safety in the Environmental Code is that formally speaking its rules already cover practices involving both ionising and non-ionising radiation. Another advantage is that certain rules in the Environmental Code, such as the general rules of consideration, are already being applied and are taken into account when cases are dealt with under the Nuclear Operations Act. The supervision chapter in the Code is complete and in principle does not require any changes if substantive radiation safety provisions are introduced into it. The same applies to the provisions on sanctions in chapters 29 and 30 of the Code. In the Committees view, the integrated assessment of sources of disturbance that becomes possible if the rules set out in the Nuclear Operations Act and the Radiation Protection Act are incorporated in the Environmental Code would make it easier to gain an overall picture of the environmental risks involved. This in turn would strengthen safety and radiation protection in accordance with government requirements. Also, harmonisation of the provisions on nuclear safety and radiation protection in the Environmental Code would lead to simplification of the rules, e.g. through the elimination of the widely criticised procedure of considering permit applications twice over for facilities engaging in practices involving radiation.