sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — 2011_SOU försätts S-format_sv.indd 18 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. 2011_SOU register S-format.indd 1 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen. förordnades numera lagmannen som särskild utredare. departementet, numera rådmannen jur. , , avdelningsdirektören , , samt ämnessakkunniga , . Som experter förordnades ämnessakkunnige , , och kriminalvårdschefen och rådmannen , Förvaltnings- rätten i . förordnades kansliråden och , , som experter och förordnades kanslirådet , , som expert. entledigades , och . förordnades återigen som expert . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Ju 2009:3). överlämnades delbetänkandet Återvändande- direktivet och svensk rätt (SOU 2009:60). Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Förvar (SOU 2011:17). Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört. 1.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om 1.3Förslag till lag om ändring i lag (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare ................................... Förslag till lag om ändring i ....................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Bestämmelser i grundlagen...................................................... Internationella förpliktelser m.m............................................ Europeiska unionen (EU)............................................ Ordningen i vår nordiska grannländer.................................... Allmänna utgångspunkter för de processuella reglerna om förvar och uppsikt ................................................. De materiella reglerna om förvar och uppsikt ................. 4.1.4 Förvar när det är sannolikt att en utlänning kommer att avvisas eller utvisas och Förvar av barn........................................................................... 4.4.1 Innebörden av begreppet uppsikt ................................ 4.4.2 Vad ett beslut om uppsikt ska innehålla...................... 4.4.3 Förutsättningarna för att ställa en utlänning Hur länge får en utlänning hållas i förvar eller vara ställd under uppsikt? 5.1Bakgrund till nuvarande lagstiftning om synnerliga skäl och ny prövning...................................................................... Synnerliga skäl för förlängning.............................................. Ny prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt............... 6 Processuella regler om förvar och uppsikt ................... 6.1Vilken myndighet eller domstol är handläggande 6.1.3 Två handläggande myndigheter ................. 6.1.4 Handläggande myndighet vid inhibition................... 6.1.5 Interimistiska beslut om förvar och uppsikt............. 6.2En handläggande myndighets befogenheter och 6.2.1 Skyldigheten att upphäva ett beslut om förvar......... 6.2.2 Att skärpa ett beslut om uppsikt till ett beslut om Konkurrerande beslut om förvar .......................................... Motpart vid prövning av förvarsfrågor i domstol ................ 6.4.1 Motpart vid överklagande av förvarsbeslut............... 6.4.2 Motpart vid överklagande av beslut av Muntlig handläggning och förhandling ................................ 6.5.1 Hos en polismyndighet och ......... Hos en migrationsdomstol ........................................ 6.5.3 Muntlig förhandling vid ny prövning........................ 6.6.1 Ny instans- och processordning utan att de processuella reglerna om förvar och uppsikt 6.6.2 Otydliga och ofullständiga bestämmelser................. 6.6.3 Handläggande myndighet – ett hoppande ansvar..... Förändrade processuella regler om förvar .................... Domstolsprövning av beslut om förvar................................ 7.2Begränsade förutsättningar att förändra och alternativa 7.2.1 Slutsats och förslag..................................................... 7.3När bör en myndighet eller en domstol få fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar? Omprövning av ett beslut om förvar .................................... Förfarandet hos en polismyndighet och 7.5.1 En polismyndighets och beslut om att ta en utlänning i förvar.................................... 7.5.2 En begäran om prövning ............................................ 7.5.3 Vilken myndighet får ge in en begäran om prövning och till vilken domstol ska den ges in?...... 7.6En domstols prövning av en myndighets beslut att ta en utlänning i förvar.................................................................... 7.7Att bestämma hur länge en utlänning får hållas kvar i 7.8Ytterligare förlängning av den tid en utlänning får hållas kvar i förvar............................................................................. 7.8.1Vilken myndighet får ge in en begäran om förlängning och till vilken domstol ska den ges 7.9 En domstols prövning av en begäran om förlängning ......... 7.10Muntlig förhandling för att pröva en myndighets beslut att ta en utlänning i förvar eller en myndighets begäran 7.11 Vad som bör gälla när en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar ........................................................... 7.11.1 En domstols beslut att ta en utlänning i förvar......... 7.11.2 En domstols prövning av ett yrkande om att en utlänning ska tas i förvar............................................. 7.11.3 Handläggningen av förvarsfrågan när en utlänning redan hålls i förvar när en domstol börjar handlägga ett mål avseende utlänningen......... 7.11.4 Tidsfrist för att avgöra ett mål i en domstol ............. 7.12 Förfaranderegler för beslut om förvar som fattats i en Handläggningen av förvarsfrågan när en myndighet eller domstol avgör ett ärende....................................................... 7.13.1 Handläggningen hos en myndighet........................... 7.13.2 Handläggningen hos en domstol............................... Att upphäva ett beslut om förvar.......................................... 7.14.1 Vad som gäller när en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar ............................................... 7.14.2 Att upphäva ett beslut om förvar när ett 7.14.3 Skyldigheten att upphäva ett beslut om förvar......... Interimistiska beslut om förvar............................................. Tidsfrister och avräkning....................................................... Överklagande av ett beslut om förvar .................................. 7.17.1 Överklagande till Migrationsöverdomstolen............ 7.17.2 Effekter av att en myndighets beslut om förvar bör få överklagas......................................................... Förändrade processuella regler om uppsikt ................. Tidsfrister i ett ärende om uppsikt ....................................... 8.2Muntlig handläggning och muntlig förhandling i ett ärende om uppsikt.................................................................. Ärenden som prövas av regeringen ............................. Ärenden som prövas enligt UtlL .......................................... 9.1.1 Vilka ärenden prövar regeringen enligt UtlL? Förvar och uppsikt ..................................................... 9.1.3 Utredningens överväganden och förslag................... Allmänt om säkerhetsärenden ................................... Förvar och uppsikt ..................................................... 9.2.4 Andra tvångsmedel enligt LSU.................................. 9.2.5 Regler om handläggande myndighet ......................... 9.2.6 Överklagande av beslut om förvar och uppsikt........ 9.2.7 Verkställighet av ett beslut om förvar och placeringen av förvarstagna utlänningar .................... 9.2.8 Överväganden och förslag.......................................... Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt ....... När är ett beslut om förvar eller uppsikt verkställbart?....... När har ett beslut om förvar verkställts?.............................. Inhibition av verkställigheten av ett beslut om förvar När upphör ett beslut om förvar eller uppsikt att gälla? 10.4.1 Överväganden och förslag.......................................... Var ska en förvarstagen utlänning vistas?..................... Bakgrund till nuvarande lagstiftning..................................... 11.3.1 Sjukvård åt förvarstagna utlänningar ......................... 11.3.2 Särskilt om psykiatrisk vård för förvarstagna Överenskommelse om samverkandeformer mellan utredningar om placering av förvarstagna Pågående utredningar av intresse .......................................... 11.6.1 Utredningen om vård för papperslösa m.m. ............. 11.6.2 Initiativärende hos JO ................................................ Internationell kritik mot ........................................... Kritik från mot den medicinska verksamheten vid förvaret i .............................. 11.9.1 Bedömning och förslag............................................... Placering av en utlänning på grund av säkerhetsskäl .......... Utformningen av förvaren ................................... Placering i häkte.................................................... 11.10.3 Vissa andra praktiska problem............................. Överväganden och förslag.................................... Placering av en utlänning som utvisats på grund av Placering av en utlänning på grund av synnerliga skäl........ Omprövning och överklagande av ett beslut om Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott .. Bakgrund till nuvarande lagstiftning..................................... 12.2.1 Bestämmelser i ................................................... 12.2.2 Avgöranden från JO................................................... 12.2.3 Bestämmelser om åtalsplikt och 12.2.4 Rättspromemoria från ............ Behovet av reglering och alternativa lösningar..................... 12.5.1 En utökad möjlighet att lägga ned en förundersökning mot en utlänning som är avvisad Verkställighetshinder vid utlämning för brott ............... Lagstiftning om utlämning .................................................... 13.2.2 Den nordiska utlämningslagen................................... 13.2.3 Överlämnande enligt en europeisk 13.2.4 Överlämnande till internationella Lagstiftning om verkställighetshinder .................................. 13.4.1 Behovet av lagstiftning ............................................... Återsändande av tredjelandsmedborgare via ..... Transiteringsdirektivet – bestämmelser om förvar och Svensk rätt om förvar, kvarhållande och andra 14.3.1 Bestämmelser om polisingripanden vid 14.3.2 Analys av polislagens regler........................................ Konsekvenser av förslaget.......................................... Förändrade processuella regler.............................................. Placeringen av förvarstagna ................................................... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om Förslaget till lag om ändring i lag (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare ................................. Förslaget till lag om ändring i .................. har haft i uppdrag att göra en översyn av de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen (2005:716). Utredningen har också haft i uppdrag att ta ställning till frågor som rör genomförandet av två EG-direktiv. I delbetänkandet Åter- vändandedirektivet och svensk rätt (SOU 2009:60) har utredningen redovisat den del av uppdraget som rört genomförandet av det s.k. återvändandedirektivet. I detta betänkande redovisas återstoden av arbetet. I uppdraget har ingått att undersöka om den nuvarande ordningen i fråga om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut om förvar och uppsikt är den mest effektiva och ändamåls- enliga. Vidare har i uppdraget ingått att undersöka om den nuvarande regleringen, avseende i vilka fall ett beslut om avskiljande och placering i häkte kan meddelas, är ändamålsenlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i häkte. Utredningen har även haft i uppdrag att se över behovet av särskilda placeringsalternativ för förvarstagna utlänningar med behov av vård och stöd. I utredningens uppdrag har också ingått att undersöka behovet av att i svensk rätt införa den möjlighet till bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel i samband med transitering vid återsändande med flyg som medges enligt det s.k. transiteringsdirektivet. Genom två tilläggsdirektiv utvidgades utredningens uppdrag till att avse även två frågor om verkställighetshinder. Utredningen fick i uppdrag att överväga om det finns ett behov av att det införs ytterligare verkställighetshinder enligt utlänningslagen när det gäller en utlänning som är misstänkt för brott eller som är föremål för ett förfarande för utlämning eller överlämnande. De materiella reglerna om förvar och uppsikt Flera av bestämmelserna om förvar och uppsikt behöver för- tydligas. Utredningen har lämnat förslag på hur det kan göras. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen om s.k. identitets- förvar ska förtydligas så att det framgår att den i vissa fall kan tillämpas även när det gäller en utlänning som ansöker om asyl. Bestämmelsen om s.k. utredningsförvar föreslås bli förtydligad så att ett förvarstagande enligt bestämmelsen endast får ske om det är absolut nödvändigt för att en utredning om en utlännings rätt att stanna i ska kunna genomföras. Utredningen har vidare föreslagit att det i ett beslut om uppsikt ska anges hur ofta och när en utlänning är skyldig att anmäla sig hos eller en polismyndighet. För att underlätta för tillämpande myndigheter föreslår utredningen att den myndighet som pekas ut i ett uppsiktsbeslut ska kunna ändra var utlänningen ska fullgöra sin anmälningsplikt, utan att uppsikts- beslutet i sig måste ändras. En sådan myndighet ska även kunna medge en tillfällig lättnad från uppsikten. När det gäller barn har utredningen inte föreslagit några ändrade regler om förvar. En skärpning av reglerna om uppsikt har dock föreslagits. Enligt nuvarande regler är det i vissa fall lättare att ställa ett barn under uppsikt än en vuxen. Utredningen har föreslagit att reglerna ska harmoniseras i dessa fall så att samma förutsättningar för att ställa ett barn under uppsikt ska gälla som för en vuxen. Utredningen har föreslagit en ändring av förutsättningarna för att ta en utlänning i förvar enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Förslaget innebär att förutsättningarna för Säkerhetspolisen att kunna ta en utlänning i förvar innan en fråga om utvisning förts till ska skärpas. Utredningen har föreslagit att det ska införas en bestämmelse i utlänningslagen om att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Tanken är att bestämmelsen ska betona att varje kontroll- eller tvångsåtgärd som vidtas ska föregås av en intresseavvägning i syfte att pröva om olägenheterna med åtgärden står i rimlig proportion till vad som står att vinna med den. Kravet på proportionalitet ska enligt utredningens förslag omfatta såväl ett beslut om en kontroll- eller tvångsåtgärd som genomförandet av den. När det gäller förvar föreslås det innebära att en intresseavvägning ska ske inte bara när en myndighet överväger att ta en utlänning i förvar, utan t.ex. även när överväger att placera en förvarstagen utlänning inom kriminalvården. Proportionalitetsregeln föreslås ersätta den nuvarande bestämmelsen om att det i vissa fall krävs synnerliga skäl för att hålla kvar en utlänning i förvar. Någon större ändring i sak är inte avsedd. Genom bestämmelsen förtydligas att en väsentlig del av den prövning en migrationsdomstol ska göra när den bedömer om en myndighet ska få hålla kvar en utlänning i förvar är att kontrollera att myndigheten arbetar tillräckligt effektivt för att det ska anses rimligt att utlänningen är fortsatt förvarstagen. De processuella reglerna om förvar och uppsikt Stort behov av förändrade processuella regler om förvar och uppsikt De nuvarande processuella reglerna om förvar och uppsikt är inte anpassade till det domstolsförfarande som införts i migrations- processen. Reglerna är även otydliga och ofullständiga och har vållat stora tillämpningsproblem. Det gäller särskilt reglerna om handläggande myndighet men också reglerna om att ett beslut om förvar och uppsikt ska prövas på nytt inom vissa tidsfrister. Bestämmelserna om förvar är vidare de enda reglerna om frihetsberövande i svensk rätt där det saknas bestämmelser om att ett beslut om frihetsberövande antingen måste fattas av en domstol eller underställas en domstols prövning om frihetsberövandet pågått . Om man jämför med våra nordiska grannländer underställs en myndighets beslut om förvar en domstols prövning i , och inom som längst . I samtliga dessa länder ska en domstol därefter , eller inom en mycket kort tidsfrist, hålla en muntlig förhandling i frågan. Att ett beslut om förvar kan fattas av en myndighet och sedan förlängas efter en ny prövning av samma myndighet, utan att beslutet omprövas i en domstol, är enligt utredningens uppfattning inte rimligt. Förvarsbesluten kan visserligen överklagas, men av de personer som tas i förvar finns vissa som själva har svårt att ta till vara sin rätt. De förvarstagna kan ha upplevt traumatiska händelser. De är ofta mycket stressade över sin livssituation och inte sällan drabbas de av psykisk ohälsa. En del av dem saknar även grund- läggande utbildning. Till detta kommer att de i vissa fall kan lite eller ingen svenska och saknar kunskaper om den svenska rätts- ordningen. För att systemet ska bli trovärdigt krävs att alla, även de som har sämst förutsättningar, garanteras samma rättssäkerhet. Utredningen har ansett att det finns ett stort behov av att de processuella reglerna om förvar och uppsikt förändras. Utgångs- punkten för utredningen har varit att det ska finnas klara och tydliga lagregler om förfarandet och att dessa frågor inte kan överlåtas till rättstillämpningen på det sätt som skett . Utredningen har föreslagit att det ska införas en obligatorisk domstolsprövning av en myndighets beslut om förvar eller uppsikt. I de fall en utlänning hålls kvar i förvar föreslås även ett krav på att förvarsbeslutet löpande omprövas av en migrationsdomstol. I denna del har utredningen föreslagit följande. och polismyndigheterna ska även fort- sättningsvis vara behöriga att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller att ställa en utlänning under uppsikt. De ska även vara behöriga att upphäva sådana beslut. och polis- myndigheterna ska som huvudregel få hålla en utlänning i förvar utan att myndigheten begärt att en migrations- domstol prövar beslutet. När det gäller uppsikt ska tidsfristen i stället vara . Om en myndighet anser att en utlänning bör hållas kvar i förvar eller bör vara fortsatt ställd under uppsikt ska myndigheten vara skyldig att lämna in en begäran om att en domstol prövar förvars- eller uppsiktsbeslutet (en begäran om prövning). En begäran om prövning som avser ett förvarsbeslut ska ges in senast från det att beslutet om förvar verkställdes. En begäran om prövning som avser ett beslut om uppsikt ska ges in senast för uppsiktsbeslutet. Om en begäran om prövning inte ges in ska beslutet om förvar eller uppsikt upphöra att gälla. Har en begäran om prövning getts in ska utlänningen få hållas kvar i förvar eller få vara fortsatt ställd under uppsikt i avvaktan på domstolens prövning. En migrationsdomstol, eller, i förekommande fall, Migrations- överdomstolen, ska , och senast efter att en begäran om prövning kommit in till domstolen, pröva beslutet om förvar. När begäran avser ett uppsiktsbeslut ska tidsfristen i stället vara . Domstolen ska få förlänga tiden för sin prövning, om det finns synnerliga skäl. Vid prövningen ska en muntlig förhandling hållas, om det inte är uppenbart att det inte behövs. Om en domstol vid en prövning av en myndighets beslut om förvar eller uppsikt bestämmer att en utlänning får hållas kvar i förvar eller får vara fortsatt ställd under uppsikt ska domstolen i beslutet ange hur länge det får ske. Tiden får inte vara längre än absolut nödvändigt. När det gäller förvar får tiden inte överstiga om ett beslut om avvisning eller utvisning meddelats. I annat fall får tiden inte överstiga . När det gäller uppsikt får tiden inte överstiga . Om en myndighet anser att en utlänning bör hållas kvar i förvar eller bör vara ställd under uppsikt än vad en domstol bestämt ska en begäran om förlängning lämnas in till en domstol. En begäran om förlängning ska lämnas in innan tiden för hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar eller får vara ställd under uppsikt gått ut. Om en begäran om förlängning inte ges in upphör beslutet om förvar eller uppsikt att gälla. När det gäller en domstols prövning av frågan om förlängning ska samma regler gälla som för en begäran om prövning. De föreslagna bestämmelserna ska inte leda till att jour- domstolar behövs. Utredningen har föreslagit att en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen även fortsättningsvis ska vara behöriga att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller att ställa en utlänning under uppsikt. De ska även vara behöriga att upphäva sådana beslut. Utredningen har vidare föreslagit att det ska införas ett tvåpartsförfarande i förvars- och uppsiktsfrågan i migrations- domstolarna och att det ska vara som ska vara motpart till en utlänning i denna fråga. Domstolarnas möjlighet till officialprövning föreslås dock bli begränsad. Domstolarna ska inte självmant kunna fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller om att ställa en utlänning under uppsikt, utan det ska få ske endast på yrkande av . Förslaget om bestämmelser om en domstols prövning av ett yrkande om att en utlänning ska tas i förvar har utformats på liknande sätt som när det gäller en domstols prövning av en begäran om prövning eller en begäran om förlängning. Har hos en domstol yrkat att en utlänning ska tas i förvar föreslås att domstolen och senast efter att yrkandet kommit in till domstolen ska hålla en muntlig förhandling i frågan. På vissa punkter finns dock skillnader. Utredningen har bland annat föreslagit att en domstol får besluta att ta en utlänning i förvar utan att muntlig förhandling hållits om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att verkställa förvarsbeslutet. Regler om när en myndighet eller en domstol får fatta beslut om förvar och uppsikt Grundtanken bakom de nuvarande reglerna om när en myndighet eller en domstol är behörig att fatta beslut om förvar och uppsikt föreslås inte bli ändrade. Den myndighet eller domstol som hand- lägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning eller som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning ska således även fortsättningsvis som huvudregel vara behörig att fatta sådana beslut. Utredningen föreslår dock att reglerna ska förtydligas och göras mer fullständiga. Utredningen föreslår även att begreppet handläggande myndighet ersätts med den mer informativa lokutionen att en myndighet eller domstol är behörig när det gäller frågor om förvar. En myndighet eller domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar föreslås också bli behörig att göra mer än enbart fatta beslut om förvar och uppsikt.