sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Med detta lät sig nöjas för den gången, men frågan om det politiska inflytandet fortsatte att engagera och kom att prägla diskussionen om investeringsplaneringen även framgent. Den verksamma (KomKom) gjorde nya ansträngningar att stärka det politiska inflytandet över trafikplaneringen. En särskild arbets- grupp under ledning av socialdemokraten arbetade med frågan. Av mötesprotokoll framgår att gruppen såg som en huvuduppgift att begränsa de statliga trafikverkens inflytande över planeringen. Ett sätt att få bukt med trafikverkens övertag, som diskuterades i gruppen, var att flytta beslutskapacitet till den regio- nala nivån (protokoll ). Resonemanget genomsyrades implicit av ett realpolitiskt synsätt. Förhandlingar vid sidan av Det var inte bara på nationell nivå som tillväxtfrågor och strate- giska infrastrukturprojekt var på agendan. Även inom kommuner, regioner och näringsliv fanns resonemang om investeringsprojekt som ansågs kritiska för den lokala och regionala tillväxten. Den kommunala nivån hade flyttat fram sina positioner inom det näringspolitiska området, ett politikområde som varit en utpräglat statlig angelägenhet. Strukturkriserna på 70- och början av 80-talen visade för drabbade kommuner att de själva måste engagera sig i näringslivsfrågorna vilket resulterade i en snabbt ökande aktivitet (2001). I tillväxtpropositionen lanserades en särskild satsning på strate- giska projekt. Totalt extra skulle satsas på infrastruktur . Pengarna skulle endast användas till strategiska satsningar och bara i projekt där även andra aktörer var beredda att bidra med pengar. Kravet på medfinansiering mildrades visserligen i den senare riksdagsbehandlingen (/91:24 samt FiU 1990/91:4y) men innebar ändå att ett uttalat förhandlings- instrument fördes in i infrastrukturplaneringen. 4 Propositionen innehöll även drastiskt förslag om att Väg- och skulle bli avgifts- finansierade. Detta satte dock finansutskott stopp för i ett kritiskt utlåtande. gation, den s.k. Delegationen för infrastrukturinvesteringar, fick i uppdrag att sköta förhandlingarna med berörda intressenter (prop. 1990/91:87). Förhandlingarna genomfördes dock inte som en integrerad del i den traditionella åtgärdsplaneringen utan vid sidan av, som en egen beslutsprocess. Förhandlingar vid sidan av den ordinarie planeringen var ett centralt inslag även i de storstadsinitiativ som spelade en domine- rande roll i infrastrukturpolitiken . Dennis-överens- kommelsen i , Adelsohn i och Hulterström i lade grunden för omfattande infrastruktursatsningar i stor- stadsregionerna även om genomförandet i och inte gick som på räls. Såväl det särskilda infrastrukturanslaget som storstadsöverens- kommelserna genomfördes i särskild ordning och utan direkt koppling till den formella investeringsplaneringen. I praktiken upp- stod en situation med skilda beslutsarenor. Den förhandlings- präglade arenan hade starka inslag av den realpolitiska idealtypen, medan den gängse investeringsplaneringen i stor utsträckning förblev den teknokratiska idealtypen trogen. Att styra med mål Diskussionerna om trafikpolitik och investeringsplanering domine- rades av den s.k. kommunikationskommitténs (KomKoms) arbete. KomKom tillkom 1994 genom ett beslut i riksdag som fattades mot den sittande borgerliga rege- ringens vilja.5 Den parlamentariska utredningen skulle utvärdera samt utarbeta en ny nationell plan för de svenska kommunikatio- nerna (2000). Resonemangen om investeringsplaneringen kom i stor utsträck- ning att fokusera på mål- och resultatstyrningens principer. I den s.k. Verksledningspropositionen betonades att styr- ningen skulle ändra karaktär. Regeringen skulle styra myndig- heterna tydligare som myndigheterna skulle få större friheter att själva besluta om hur verksamheten skulle organiseras och genomföras (SOU 2007:75). arbetssätt skulle i ökad utsträckning fokusera på uppföljningar och utvärde- 5Beslutet möjliggjordes genom att Ny Demokrati, som befann sig i accelererande sönderfall, valde att rösta med oppositionen i vad som framstod som en markering mot den borgerliga regeringen (2000). ringar (ibid.). Kommittén betonade också tydligare än vad som varit fallet behovet av uppföljning och utvärdering. saknas emellertid ett utvecklat system för en sektors- övergripande uppföljning, där uppföljning och utvärdering blir en viktig del i styrningen mot de transportpolitiska målen och prin- ciperna. (SOU 1997:35) Myndigheternas årsredovisningar framställdes som de viktigaste dokumenten för återrapportering. Den nya myndigheten föreslogs få i uppgift att kontinuerligt följa upp effekter på de transportpolitiska målen (SOU 1997:35). Regional planering på ny nivå Regionaliseringsfrågan var högt på den politiska dagordningen . Efter omfattande utredande påbörjades försök med regionala självstyrelseorgan i , och på . Det svenska inträdet i EU 1995 medförde krav på anpassningar till en mer europeisk struktur med betydligt större självstyrande aktörer på regional nivå än vad som varit tradition i . Den regionala nivån hade också blivit alltmer engagerad i infrastrukturfrågor och på många håll drevs lobbykampanjer och egna utredningar för att föra fram regionalt prioriterade satsningar. På nationell nivå uppfattades detta som en på många sätt svår situation att förhålla sig till. Det framgår av skrivningarna i flera propositioner, bl.a. den inriktningspropositionen som baserades på KomKoms delbetänkande: Under arbetet med denna proposition har såväl regeringen som och trafikverken mottagit utredningar, skrivelser och opinionsyttringar rörande specifika frågor om transportinfrastrukturen i vissa regioner. Vidare har företrädare för olika regioner eller intressen uttalat sig för eller emot specifika projekt. Det är naturligt att lokala och regionala företrädare önskar få projekt genomförda som har stor lokal eller regional betydelse. Utgångs- punkten för de anförda förslagen i propositionen är dock ett nationellt trafikpolitiskt perspektiv. 1996/97:53) Ett sätt att bemöta trycket från regionalt håll var att utöka det regionala inflytandet över planeringen. Men det fanns som sagts också dimensionen att det regional inflytande som balans mot de dominerande trafikverken. Ansvaret för den regionala plane- ringen, som tidigare delats mellan och länsstyrelserna, fick nu såväl bredare som fördjupad inriktning. De dåvarande regionala väghållningsplanerna och LTA-planerna ersattes med en trafikslagsövergripande länsplan som omfattade nyinvesteringar och förbättringsåtgärder i infrastruktur med regional karaktär. Länsstyrelserna fick i uppdrag att ansvara för framtagandet av planerna. I de län där försöken med regionala självstyrelseorgan pågick fick istället dessa ansvaret för den regionala planeringen. Även trafikverken skulle dock spela en roll genom att ansvara för underlagsmaterial med förslag på åtgärder till länsstyrelserna samt de regionala försökslänen (prop. 1996/97:53). Den regionala planeringen präglades, mer än den nationella, av den kommunikativa idealtypen. Länsstyrelserna skulle ansvara för att planerna förankrades med bl.a. kommuner, landsting, trafik- huvudmän och trafikverk. Men även det ekonomistiska synsättet var påtagligt. Det betonades särskilt att den nya regionala plane- ringsprocessen kontinuerligt skulle följas upp och granskas av bl.a. . Dessutom fick trafikverken möjlighet att överklaga läns- styrelsernas och de regionala självstyrelseorganens beslut om de ansåg att planeringen väsentligt avvek från trafikpolitiska mål eller på annat sätt var olämpliga (ibid). innebar en omvälvande tid för den offentliga sektorn. var den övergripande ideologi som styrde förändringsprocessernas inriktning. Detta kom som vi såg i före- gående avsnitt att påverka även det sätt på vilket investerings- planeringen utvecklades. De lösningar som förespråkades var i stor utsträckning präglade av det ekonomistiska tankesättet. innebar en mer fragmenterad offentlig förvalt- ning och en investeringsplanering som tog sig nya former genom bl.a. alternativ finansiering. Kartan ritades om och därmed uppstod behov av nya förhållningssätt. Som en följd av och reaktion mot NPM seglade under det tidiga nygamla begrepp upp i den transportpolitiska diskus- sionen. Den under NPM starka betoningen av specialisering ersattes av krav på koordinering. I , som var ett av föregångsländerna när det gällde införande av NPM, signalerade 1997 en omdaning av offentlig verksamhet i riktning mot joined-up government eller whole-of-government. Syftet var att öka samordning och koordinering. fick liknande tankegångar på allvar fäste även i de Skandinaviska länderna. (och 2007). Den specialisering och separering av ansvar som man strävat efter under NPM lyftes nu mer och mer fram som ett problem. Stuprören utsågs till syndabock för den offentliga sektorns problem. Omsvängningen påskyndades av att många av de frågor som dominerade dagordningen, t.ex. klimatfrågan och terrorhot, var av sådan karaktär att samordnade lösningar ansågs nödvändiga. Det ökade intresset för helhetslösningar fick genomslag i nya plane- ringsinstrument, bl.a. genom att den s.k. fyrstegsprincipen slog igenom. Fyrstegsprincipen syftade till att lyfta fram en bredare åtgärdsarsenal än många aktörers traditionella fokus på nyinveste- ringar. Utvecklingen innebar även organisatoriska förändringar genom krav på mer trafikslagsövergripande perspektiv. I den lång- siktiga planen för förutsattes trafikverken samordna sig i betydligt högre utsträckning än vad som varit fallet (prop. 2008/09:35). Även bildande kan ses i ljuset av en strävan att åstadkomma helhetssyn och ökad sam- ordning. presenterade regeringen den proposition som angav inrikt- ningen för . I propositionen klar- gjordes bl.a. ekonomiska ramar, planeringskriterier och ansvarsför- delning för arbetet (prop. 2001/02:20). Baserat på propositionen utfärdade regeringen direktiv till trafikverken, läns- styrelser och regionala organ som innebar att ett delvis nytt verk- tyg fördes in i planeringen – den s.k. fyrstegsprincipen. Fyrstegs- principen var ett förhållningssätt till planering som ursprungligen utvecklades inom men som i åtgärdsplaneringen lyftes fram av regeringen som generell princip som skulle gälla såväl väg- som järnvägsåtgärder (SOU 2009:31, bilaga 3). Grundtanken var att premiera ett förhållningssätt som bröt mot det alltjämt förhärskande predict-and-provide-paradigmet. Istället för att gå direkt på nyinvesteringar skulle andra och mindre kostsamma alternativ utredas först. Nyinvesteringar skulle endast komma ifråga som ett fjärde och sista steg. Principen skulle ge ökad hel- hetssyn och samverkan mellan olika åtgärder i transportsystemet. En utvärdering av fyrstegsprincipens tillämpning visar dock att den inte användes på det sätt som var avsett (2005:11). Fyrstegsprincipen beskrevs som en potemkinkuliss som främst haft funktionen att ge intryck av att planeringen bedrevs förutsätt- ningslöst. Bakom fasaden fann utvärderarna få bevis för att principen spelat någon roll i det faktiska planeringsarbetet, vare sig inom eller : Analysen av fyrstegsprincipens tillämpning i och långsiktsplanering tyder alltså på att fyrstegsprincipen främst har utgjort en fasad som syftar till att få infrastruktur- planeringen att framstå som mer sofistikerad än den i verkligheten är. Detta blir i alla händelser den ofrånkomliga följden av att principen beskrivs på ett sätt – som ett instrument för att åstadkomma en förutsättningslös och allsidig planering – men tillämpas på ett annat sätt; nämligen på ett mycket förenklat, schablonartat och inskränkt sätt. Kritiken till trots kom fyrstegsprincipen att spela en allt viktigare roll i den fortsatta diskussionen om planeringssystemets utveck- ling. Inför investeringsplaneringen för var fyrstegsprincipen åter ett centralt inslag i planeringsdirektiven och i det förslag till nytt planeringssystem som lanserades utgjorde principen en avgörande beståndsdel. Investeringsplaneringen var redan från de första planeringsom- gångarna i praktiken indelad i två faser. för- tydligades indelningen i en inriktningsfas och en åtgärdsfas i och med att systemet med inriktningspropositioner infördes. Syftet var att stärka det politiska inflytandet genom att fick ta ställning till budgetram och övergripande riktlinjer för planeringen. I fas två har de specifika åtgärdsvalen preciserats. Nationella åtgärdsplaner har fastställts av regeringen och regionala åtgärds- planer av länsstyrelser respektive regionala självstyrelse- eller sam- verkansorgan. Enligt modellen är beslutsfasen därefter avslutad och processen går över i genomförande. Medel för planernas genom- förande avsätts i statens årliga budget. Frågan är dock om inte den gängse beskrivningsmodellen i verkligheten missar en beslutsfas. Det har visat sig att anslagen till infrastrukturen inte har motsvarat planerna. I kombination med att påbörjade projekt blivit betydligt dyrare än beräknat har det inte funnits tillräckligt med medel för att genomföra planerna i dess helhet. I praktiken har besluts- processen fått en tredje fas som handlar om vilka projekt i åtgärdsplanerna som faktiskt ska komma till utförande under plan- perioden. I denna fas har förskottering kommit att bli ett betydelsefullt instrument. Möjligheten att förskottera infördes visserligen för vägobjekt (prop. 1987/88:50). Det beskrevs som ett instrument som endast skulle användas i särskilda fall, men som inte innebar någon förändring av den grundläggande ordningen för hur vägar och järnvägar finansierades. möjliggjordes förskotteringar även på järnvägssidan. Förskottering framstår som ett verktyg tydligt präglat av den realpolitiska idealtypen. Att så skulle vara fallet har dock fram tills avvisats i officiella dokument. Ett återkommande bud- skap har varit att det inte går att köpa sig före i kön. För- skottering beskrevs istället som ett rationellt inslag i särskilda fall där den kommunala planeringen av olika skäl förutsatte en tidigare- läggning av nationella satsningar. I takt med att förskottering blev allt vanligare blev denna bild svår att upprätthålla. I mitten av 2000- talet tillsatte regeringen en utredning om den kommunala kompe- som även skulle se över förskotteringsinstrumentet. I direktiven till utredningen konstaterar regeringen att systemet med förskotteringar i praktiken inneburit att vissa kommuner betalar för att tidigarelägga investeringar, som andra kommuner kan få sina projekt senarelagda. Systemet kunde enligt regeringen därför ifrågasättas (Dir. 2006:47). Utredningen kom till samma slutsats och var mycket kritiskt till förskottering som fenomen, men ansåg inte att det var praktiskt möjligt att helt avskaffa systemet (SOU 2007:72). I den transportpolitiska proposition 2008 introduceras medfinan- siering som ett formellt instrument i planerings- processen (prop. 2008/09:35). Medfinansiering användes som vi sett men då som ett verktyg som applicerades ad hoc och vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen. blev medfinansiering ett formaliserat och permanent inslag i investe- ringsplaneringen. Under rubriken gemensamt ansvarstagande utvecklade regeringen skälen för medfinansiering. Bl.a. angavs att medfinansiering kunde antas leda till en mer optimal utformning av investeringarna samt att de kunde genomföras när det passar i tiden med andra åtgärder (prop. 2008/09:35). Det huvudsakliga skälet föreföll dock vara att öka den totala investeringsvolymen så att fler projekt kunde inrymmas i planerna än vad hade avsatt medel för. I propositionen betonades att medfinansieringen var ett frivilligt instrument som inte skulle påverka prioriteringarna: Medfinansiering i sig innebär inte att andra objekt missgynnas genom att exempelvis få senare byggstart. Samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt. Medfinansie- ringen ska inte heller medföra att anslagen till infrastrukturområdet minskar, utan att medfinansiering ska fungera som ett renodlat till- skott som gör det möjligt att göra fler åtgärder inom området. 2008/09:35) Trots officiell argumentation för motsatsen är det svårt att bortse från att medfinansieringen hade tydliga drag av det realpolitiska synsättet då det på ett påtagligt sätt utgick från en planering baserad på förhandling. I diskussionen om medfinansiering fanns även inslag av ekonomistiskt präglade resonemang. Medfinansie- ring kunde enligt detta ses som ett sätt att tydliggöra aktörernas betalningsvilja och därigenom få ett kvitto på vad investeringen eller åtgärden var värd för olika särintressen. Då trafikverken skulle omsätta medfinansieringsinstrumentet i åtgärdsplaneringen för- sökte man utforma ett arbetssätt som bottnade i ett teknokratiskt förhållningssätt. Medfinansieringen gjordes till föremål för beräk- ningar som skulle visa hur mycket av nyttan av en investering som var lokal, regional respektive nationell (m.fl. 2008). Med dessa beräkningar som grund försökte man avdramatisera det real- politiska inslaget. Vad är problemet? Genomgången av investeringsplaneringens utveckling till visar att planeringsprocessen med tiden kommit att kännetecknas av tre huvudsakliga typer av problem. Det handlar om ett inflytandeproblem, ett trovärdighetsproblem och ett metodproblem. Sammantaget bidrar dessa till ett övergripande legitimitetsproblem. Metodproblemet har präglat planeringsprocessen. Problemet är på inget sätt unikt för infrastrukturpolitik utan bottnar i grundläggande vetenskapsteoretiska motsättningar. Mot den traditionella objektiva kunskapssyn som utmärker den teknokratiska idealtypen står perspektiv som menar att kunskap alltid är subjektiv och aldrig värderingsfri. Denna kunskapssyn är utmärkande för den kommunikativa idealtypen. Metodproblemet har särskilt uppmärksammats i aktörernas förhållande till den sam- hällsekonomiska kalkylen. Kritiker menar att kalkylinstrumentet bygger på godtyckliga antaganden som ger vilseledande resultat och som därför inte kan tas på alltför stort allvar som beslutsunderlag. Förespråkare hävdar motsatsen och ser på skepsis mot beslut som inte baseras på de av kalkylerna framräknade nettonuvärdes- kvoterna. Inflytandeproblemet handlar i grunden om att den demokratiska styrkedjan inte anses fungera på ett tillfredsställande sätt. Det politiska inflytandet uppfattas i praktiken vara begränsat. Istället är det myndigheterna som styr planeringsprocessen i kraft av sin storlek, kompetens, inarbetade rutiner och metoder. Bakom infly- tandeproblemet kan skönjas en kritik mot planeringens teknokra- tiska kärnvärden och ett krav på mer inslag av realpolitiskt infly- tande. har belyst de olika sätt som regeringar och riksdagar tillämpat för att balansera och kontrollera trafikverkens roll i planeringen (SOU 2009:31). Huvudsakligen har dessa försök gått ut på att tillskapa organisa- tioner som kan värdera och styra det beslutsunderlag som tas fram inom verken. Behovet av sådana kontrollerande funktioner hämtar näring från värderingar i den ekonomistiska idealtypen. Trovärdighetsproblemet har fått särskild uppmärksamhet . Problemet grundar sig i att planerna sällan genomförs i den utsträckning som beslutats. Orsaken är ofta brist på pengar. Finansieringsproblemen kan i sin tur bero dels på att redan påbörjade projekt blir dyrare än beräknat, dels på att inte avsätter tillräckligt med resurser i den årliga statsbudgeten. Även omprioriteringar har varit ett vanligt skäl till att de långsiktiga planernas livslängd i realiteten uppfattas som väldigt kortsiktiga. För den realpolitiska idealtypen är detta en del av spelets regler. Förändrade förhandlingspositioner och styrkeförhållanden leder till att förutsättningarna förändras. För realpolitikern är planen inget facit, utan en politisk uppgörelse med kort bäst-före- datum och som i allra högsta grad kan påverkas under resans gång. När sådana realpolitiska förändringar sker ses det sällan med blida ögon av aktörer som anammar teknokratiska och kommunikativa synsätt och som lagt ned tid och kraft på analyser och dialoger för att komma fram till planens innehåll. Den långsiktigt planen rycks enligt dem sönder av kortsiktig och irrationell politik. Sammantaget pekar problemen på ett mer övergripande legiti- mitetsproblem. Aktörerna som verkar i systemet känner inte för- troende för det sätt på vilket processen fungerar. Planeringssystemet har anpassats till nya idéer om hur effektiva beslutsprocesser bör struktureras. Förändringarna har dock inte lett till någon permanent lösning på investeringsplane- ringens grundläggande problem. Snarare har kritiken mot planeringssystemet förstärkts. riktade i sitt slutbetänkande skarp kritik mot planeringssystemets sätt att fungera (SOU 2009:31). Baserat på betänkande fick Trafikverken i uppdrag från regeringen att presentera ett förslag till nytt planeringssystem (N2009/7620/IR). presenterade trafikverken ett sådant förslag. Det är tydligt att de rationellt orienterade instrumenten spelar en central roll i trafikverkens förslag. Det präglas av en syn på aktörerna som motiverade av allmänintresse. Detta kommer bl.a. till uttryck i att dominerande roll i planeringen ses som oproblematisk. Sammantaget kännetecknas förslaget av en balansakt mellan olika värden – teknokratiska, kommunikativa, ekonomistiska och realpolitiska: arbetssätt måste bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet samt dialog och lyhördhet gentemot olika aktörer och intressenter i samhället samt att allmänintresset är en grundläggande utgångspunkt. Planeringen ska också underlätta och tydliggöra poli- tiskt inflytande. (2010, s.17) Noterbart är att det förefaller ha skett en viss tyngdpunkts- förskjutning mot ett mer kommunikativt förhållningssätt. En genomgång av texten visar att det med den kommunikativa idealtypen förknippade orden dialog och samråd förekommer på inte mindre än 64 respektive 25 ställen i trafikverkens rapport. Detta kan jämföras med det teknokratiskt behäftade ordet kalkyl som är hälften så vanligt med 31 och ordet samhällsekonomi med 33 förekomster. För den ekonomistiska idealtypen framstår kontroll och särintresse som centrala begrepp. Ordet kontroll återfinns på tio och särintresse på tre platser i texten. Orden förhandling och avtal, som har en mer realpolitisk konnotation, förekommer på fem respektive tolv ställen. Det realpolitiska inslaget i förslaget är nedtonat men göms på sätt och vis bakom den stora vikt som tillmäts medfinansiering som instrument i planeringsprocessen. Medfinansiering förutsätter för- handlingar mellan olika parter som är utpräglat realpolitiska, även om officiella formuleringar ofta antyder något annat. Medfinan- siering som i planeringsomgången 2010-2021 i stor utsträckning blev en arena för realpolitik, framställs i förslaget till nytt plane- ringssystem snarare utifrån ett kommunikativt perspektiv. Beto- ningen ligger på gemensamma intressen och gemensamt ansvars- tagande, snarare än maktspel genom förhandling. PM har visat att skilda synsätt, som växt fram och utifrån olika ideal, legat till grund för det sätt på vilket planeringsprocessen utvecklats. Förändringar har skett inkremen- tellt. Synsätten har materialiserats genom anpassningar av befintliga och tillkomsten av nya planeringsinstrument. Den långsiktiga planeringen växte fram i en tidsanda starkt präglad av en positivistisk kunskapssyn och en optimistisk tro på vetenskapens möjligheter att lösa samhällets problem. Samhället skulle styras rationellt på basis av vetenskapliga metoder. Det teknokratiska synsätt som präglade investeringsplaneringens ur- sprung har utgjort bas för många aktörers uppfattning om vad planeringen är, bör och kan vara. fick dock det kommunikativa synsättet ett visst genomslag genom att dialog och samverkan lyftes fram som viktiga instrument. De teknokratiska metoderna spelade även fortsättningsvis en dominerande roll men kompletterades med bredare analytiska perspektiv och involverade flera aktörer i planeringen, inte minst på lokal och regional nivå.