sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Redan en risk för att en sådan bestämmelse skulle kunna leda till att området för allmänhetens insyn totalt sett minskar gör enligt kommitténs mening att denna lösning inte ter sig som en framkomlig väg. 8.7.5Syftesprövning av uttag av allmänna handlingar i elektronisk form Bedömning: Enligt kommitténs bedömning finns det tydliga nackdelar med en syftesprövning. Kommittén förordar därför inte införandet av en sådan prövning. Kommittén har övervägt om ett annat alternativ skulle kunna vara att skapa en allmänt formulerad regel om att myndigheten ska ha rätt att syftespröva offentlighetsuttag för att på så sätt kunna motverka negativa följder för den personliga integriteten genom införandet av en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form. Syftesprövningen skulle då framför allt aktualiseras i samband med en begäran om massuttag. En ordning med en syftesprövning förutsätter dock för sin praktiska tillämpning att det klarläggs vilka syften som inte ska anses förenliga med ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. För det fall elektroniskt utlämnande t.ex. inte skulle få ske då uttag görs i kommersiella syften, men däremot för det fall syftet är forskningsändamål eller undersökande journalistik skulle myndigheten vid varje framställd begäran om att få ta del av en allmän handling behöva fråga sökanden om syftet med uttaget. Kommitténs uppfattning är att en regel som innebär att offentlighetsuttag ska syftesprövas inte bör komma ifråga redan av det skälet att ändamålet med offentlighetsuttaget normalt inte får efterfrågas. Därtill kommer att det inte utan ett visst inslag av generalisering låter sig göras att precisera vilka syften som ska vara förenliga med en rätt att få ut en större mängd allmänna handlingar i elektronisk form. En syftesprövning skulle även innebära inskränkningar i rätten för sökanden att vara anonym. En syftesprövning skulle således principiellt sett vara en lösning som inte är att förorda mot bakgrund av grundläggande principer på offentlighetens område. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Bedömning: Enligt kommitténs mening är nackdelarna med att införa tekniska begränsningar betydande. Kommittén förordar därför inte en sådan lösning. Kommittén har vidare ställt sig frågan i vilken mån införandet av tekniska begränsningar hos myndigheten kan påverka den rättsliga bedömningen av i vilken mån myndigheten är skyldig att lämna ut ett efterfrågat material. kan en sökande nekas att få ut en sammanställning av uppgifter från en myndighet med motiveringen att det inte går att göra den tillgänglig med rutinbetonade åtgärder, något som alltså är avhängigt den enskilda myndighetens tekniska kapacitet. Med en ordning där myndigheter skulle ha en generell skyldighet att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form kvarstår faktum att vad som faller inom rutinbetonade åtgärder hos en viss myndighet har att göra med just den myndighetens tekniska kapacitet. Tillämpningen av kravet på att sammanställningen kan göras med rutinbetonade åtgärder blir alltså beroende av vilka tekniska hjälpmedel som myndigheten utnyttjar och vilka åtgärder för överföring i läsbar eller annars uppfattbar form som anses vara rutinbetonade för just den berörda myndigheten. Denna reglering styrs av informationstekniken och dess utveckling. Om en myndighet av integritetsskyddsskäl vill införa en teknisk begränsning som avser potentiella handlingar måste åtgärden alltså skapa ett sådant faktiskt hinder mot att göra handlingen tillgänglig att hindret inte kan undanröjas med rutinbetonade åtgärder. Det skulle därmed exempelvis vara möjligt för en myndighet att utforma t.ex. söksystem som ger tillgång till databaser på sådant sätt att endast vissa sökningar är genomförbara. Däremot får en sådan ordning inte strida mot den s.k. likställighetsprincipen. Det får i princip inte vara några skillnader mellan myndigheternas tekniska tillgång till information och allmänhetens. Systemen får med andra ord inte utformas så att de begränsar den tekniska tillgången endast vid enskilds begäran om utlämnande av handling. Beträffande färdiga elektroniska handlingar är området för tekniska begränsningar än mindre eftersom kravet på rutinbetonade åtgärder inte gäller för denna kategori av handlingar. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar färdiga elektroniska handlingar ska anses vara omfattade av en teknisk begränsning krävs därför längre gående hinder eftersom det för färdiga handlingar endast gäller att en sådan handling enligt 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen anses förvarad hos myndighet om handlingen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Oavsett vilka tekniska begränsningar en myndighet sätter upp är alltså färdiga elektroniska handlingar att anse som allmänna om myndigheten – förenklat uttryckt – på något sätt kan få tillgång till dem. Sammantaget bedömer kommittén att det inte är ändamålsenligt att med hjälp av tekniska begränsningar försöka skapa ett skydd för enskildas personliga integritet i samband med elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. Utrymmet för tekniska begränsningar är snävt och tolkningen av vad som utgör en sådan begränsning blir beroende av bl.a. nivån på myndighetens tekniska hjälpmedel och myndighetspersonalens förmåga. Utrymmet för att göra sådana begränsningar utifrån vad som utgör rutinbetonade åtgärder är dessutom inskränkt till potentiella handlingar. Ett fullgott skydd för enskildas personliga integritet, vid en övergång till elektroniskt utlämnande, kan därmed enligt kommitténs uppfattning knappast ges genom tekniska begränsningar. Kommittén är vidare av den uppfattningen att det möter principiella hinder mot att förespråka ett alternativ för att balansera en ordning med utökat elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar som riskerar att leda till införandet av ineffektiva tekniska system. En myndighet ska enligt 4 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar ordna den automatiserade behandlingen av uppgifter med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. En myndighet ska härvid särskilt beakta att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar. En myndighet bör alltså inte söka tillgodose behovet av integritetsskydd genom att utforma sina system så att sökningar försvåras. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 8.7.7Avgiftssättning som en spärr mot olämpliga uttag Bedömning: I den mån det alls är möjligt med ett system med straffavgifter är nackdelarna med ett sådant system tydliga. Kommittén förordar därför inte införandet av ett sådant system. Slutligen har kommittén övervägt om avgiftssättning kan vara ett alternativ för att reglera ett utökat elektroniskt utlämnande med ett bibehållet skydd för den personliga integriteten. Det är troligt att intresset för massuttag av information hos myndigheter blir mindre om kostnaden för uttaget kan relateras till informationsmängden som begärs ut. Frågan gäller om det är möjligt att balansera en ordning med en skyldighet för myndigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form med en progressiv avgiftssättning som i praktiken kommer att förhindra stora uttag av information, eller, annorlunda uttryckt, om straffavgifter vid massuttag i elektronisk form skulle kunna fungera som ett integritetsskydd. Avgiften skulle i så fall behöva vara så hög att den hade en avhållande och styrande effekt och minskade benägenheten att göra massuttag av information i elektronisk form. Inledningsvis bör emellertid den frågan ställas om en sådan progressiv avgiftssättning är förenlig med kraven i PSI-direktivet. PSI-direktivet förespråkar att villkoren för tillhandahållande av information ska vara icke-diskriminerande. Det är enligt kommitténs mening tveksamt om det är förenligt med direktivet att ta ut höga straffavgifter vid stora uttag av elektronisk information medan vanlig tariff skulle gälla vid motsvarande uttag av pappersutskrifter. Även om det finns utrymme enligt direktivet för differentierade avgifter för kommersiellt i förhållande till ickekommersiellt vidareutnyttjande torde det strida mot PSI-direktivet att ta ut avgifter för att på så sätt förhindra att informationen används för bl.a. kommersiellt bruk. Å andra sidan ska inte PSI- direktivet inverka på nationella regler till skydd för den personliga integriteten. Om straffavgifter införs enbart i integritetsskyddssyfte så skulle man därför möjligen kunna bortse från direktivets krav. Det finns dock problem med ett sådant resonemang. För en myndighet som t.ex. som till i stort sett ingen del har allmänna handlingar med personuppgifter måste man kanske fullt ut iaktta PSI-direktivets krav medan exempelvis Lantmäteriet, som har en stor andel personuppgifter i sina allmänna handlingar, skulle Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar kunna bortse från direktivet med hänvisning till att det handlar om persondataskydd. Offentlighetsprincipen förutsätter att den som så önskar ska kunna få del av allmänna handlingar på stället utan någon som helst kostnad. Myndigheten kan alltså inte betinga sig någon avgift för vad det kostar att ta fram uppgifterna till besökaren. Kostnaden för att ta fram handlingen, bedöma om det är en allmän handling och om uppgifterna omfattas av sekretess, får myndigheten stå för själv. Av detta följer att de avgifter som får tas ut för utlämnande av en papperskopia av den allmänna handlingen inte kan sättas högre än vad som motsvarar kostnaden för den hantering som tillkommer. Dagens avgifter för utskick av kopior och avskrifter har därför bestämts så att de endast ska motsvara myndigheternas kostnader för papper och visst kopieringsslitage, plus porto. Vad beträffar allmänna handlingar i elektronisk form gäller enligt dagens regelverk att avgifter under vissa förutsättningar kan tas ut men bara inom ramen för full kostnadstäckning. Att mot den bakgrunden införa ett system som innebär att ett utlämnande över en viss storlek plötsligt skulle utlösa en avgiftssättning byggd på helt andra principer, nämligen att avgiften ska vara så pass hög att den sökande avstår från att utöva sin rätt vore i hög grad principvidrigt. Enligt kommitténs mening finns det skäl som talar för att elektroniskt utlämnande av information allmänt sett inte bör beläggas med avgifter som motsvarar vad som ska tas ut för motsvarande utskrifter på papper. Kommittén återkommer till detta. Det är mot den bakgrunden inte tilltalande med en starkt progressiv avgiftssättningsmodell där det skulle gälla höga straffavgifter för omfattande elektroniska uttag av allmänna handlingar medan mer blygsamma sådana uttag normalt skulle vara avgiftsfria. Av avgörande betydelse är emellertid att man med ett straffavgiftssystem i praktiken skulle få en ordning där det i viss mån blir en ekonomisk fråga om sökanden kan utnyttja sin rätt enligt offentlighetsprincipen eller inte. Ett system med progressiv avgiftssättning för elektroniska kopior kan vidare sägas innebära att man delvis säljer ut skyddet för den personliga integriteten till den som har råd att betala. Detta är från principiella utgångspunkter knappast acceptabelt. Sammantaget menar kommittén att det ur flera perspektiv framstår som olämpligt – i den mån det ens är möjligt – att använda avgiftssättningen som en spärr för att balansera en utökad offentlighetsprincip. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 8.8Kommitténs bedömning och förslag Kommittén har ovan bedömt att det inte – med upprätthållandet av ett fullgott skydd för den personliga integriteten – går att införa en generell skyldighet i lag att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Inte heller har kommittén funnit det lämpligt att föreslå att det ska införas en eller flera bestämmelser innebärandes en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inom vissa utpekade verksamheter, avseende vissa handlingsslag eller annars i begränsad omfattning utifrån i lag angivna gränser. Kommittén har också prövat men avfärdat andra lösningar. Kommittén bedömer i stället att det som bäst gynnar offentlighetsprincipen är en ordning med elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar i den mån det är förenligt med de krav på skydd för enskildas personliga integritet som bör ställas. Enligt kommittén bör det därför i lag införas en generell rätt till allmänna handlingar i elektronisk form, förutsatt att det inte är olämpligt. Lämplighetsbedömningen ska framför allt ta sikte på integritetsskyddsaspekter. I avsnitt 8.8.1 lämnas en redogörelse för övervägandena bakom kommitténs förslag. Därefter i avsnitt 8.8.2 redogör kommittén närmare för de överväganden som kan uppkomma i samband med att myndigheten ska bedöma om ett utlämnande av en allmän handling i elektronisk form är lämpligt. Slutligen i avsnitt 8.8.3 diskuteras en annan fråga, nämligen behovet av tekniska begränsningar att kunna bearbeta innehållet i en utlämnad handling. 8.8.1En regel om elektroniskt utlämnande om det inte är olämpligt Bedömning och förslag: Det långsiktiga målet bör vara att myndigheterna bör ha en i lag reglerad skyldighet att, i den mån det inte finns särskilda förbud mot det i lag eller förordning, lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om sökanden så önskar. En sådan reglering kan dock inte införas förrän en grundlig genomgång och bearbetning har genomförts av samtliga registerförfattningar. bör det vara föreskrivet i lag att en myndighet ska lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form om det inte är olämpligt. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Behovet av en lagreglering En utgångspunkt för kommitténs överväganden är att det långsiktiga målet bör vara att myndigheterna, som en naturlig del i det digitaliserade samhället, bör ha en i lag reglerad skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om sökanden så önskar. Men detta kan alltså inte ske förrän en grundlig genomgång och bearbetning har genomförts av samtliga gällande registerförfattningar. Det är ett mycket omfattande arbete som lär komma att ta tid. Frågan blir då vad som bör gälla . Kommittén har konstaterat att det sker ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar i inte obetydlig omfattning. Vissa myndigheter har ordnat sina system så att brukarna styrs mot att beställa kopior i elektronisk form snarare än i pappersform eftersom detta är enkelt och kostnadseffektivt. Det kan antas att den tekniska utvecklingen kommer att bidra till den utvecklingen. lär ofta efterfrågat material kunna lämnas ut mer eller mindre automatiskt genom att sökanden via webbplatser ges tillträde till relevanta handlingar och därmed kan hämta hem dem själv utan att myndigheten behöver göra några särskilda insatser. Men det finns myndigheter som av olika skäl inte uppmuntrar elektroniskt utlämnande, oavsett handlingarnas karaktär. Det kan finnas olika förklaringar till detta men det står klart att en väsentlig orsak är att det tycks råda viss osäkerhet om vad som gäller på området. Man är klar över att det inte finns någon skyldighet att på begäran lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form men man är inte alltid lika klar över vilka regler som kan ha betydelse i sammanhanget utöver detta. Det gäller framför allt vilken betydelse personuppgiftslagen har. Kommittén tycker sig se att osäkerheten rörande detta är förhållandevis utbredd. Det är också tydligt att man inte alltid gör klart för sig om det sökanden begär är ett uttag enligt offentlighetsprincipen eller något annat. Det förekommer att myndigheter med automatik betraktar en begäran om att få ut något i elektronisk form som en begäran om utlämnande av uppgifter enligt relevant registerlagstiftning eftersom det inte finns någon sådan rätt enligt tryckfrihetsförordningen. Detta är enligt kommitténs mening inte tillfredsställande. Enligt gällande rätt finns enbart bestämmelsen i förordningsform om att statliga myndigheter får lämna ut handlingar elektroniskt om det är lämpligt (se 10 § förordningen [2003:234] om tiden Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar för tillhandahållande av domar och beslut, m.m.) samt föreskriften i 6 § tredje stycket förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter vilken stadgar att statliga myndigheter på begäran får lämna ut information elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt. Kommittén föreslår att det ska införas en regel i lag som föreskriver en rätt till att få ut allmänna handlingar i elektronisk form förutsatt att detta inte är olämpligt. På så sätt åstadkommer man dels en väsentligt ökad medvetenhet om att det är fullt möjligt – och ofta avgjort enklast, billigast och snabbast – att lämna ut handlingar i elektronisk form, dels görs det klart att en sökande inte kan anses avstå från rätten att få ut uppgifter med stöd av tryckfrihetsförordningen bara därför att han eller hon vill ha ut uppgifter i elektronisk form. Vidare innebär en sådan lagregel att alla sådana organ som omfattas av offentlighetsprincipen har att tillämpa den, dvs. inte bara statliga myndigheter utan även kommuner och landsting, kommunala bolag, sådana privaträttsliga organ som enligt bilagan till offentlighets- och sekretesslagen omfattas av offentlighetsprincipen m.fl. Kommittén ser alltså betydande fördelar med en sådan regel. är det ett inte oväsentligt steg på vägen mot en fullt genomförd elektronisk offentlighetsprincip. Förutsatt att den av kommittén efterlysta översynen av registerförfattningarna genomförs bör det i ett senare skede övervägas om inte förutsättningar finns att återigen överväga ett avskaffande av utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. Med kommitténs förslag kommer alltså huvudregeln för både statliga och kommunala myndigheter och organ vara att allmänna handlingar ska lämnas ut i elektronisk form om sökanden begär det och det inte finns särskilda förbud mot det eller omständigheter som gör att det framstår som olämpligt. Med kommitténs förslag bör även vissa av de problem som är förknippade med tillämpningen av registerförfattningarna komma att minska. Exempelvis bör det inte finnas samma utrymme som för att tolka utlämnandebestämmelser i registerförfattningar motsatsvis. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Närmare om bestämmelsens utformning m.m. följer alltså av 10 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. att domstolar och andra statliga myndigheter får lämna ut handlingar elektroniskt, om det är lämpligt (se vidare avsnitt 2.6.3). Den bestämmelsen infördes i samband med ändringar av tryckfrihetsförordningen. I förarbetena till nämnda ändringar uttalade regeringen att det var högst otillfredsställande att vissa myndigheter, enligt vad som framkommit, hade fattat principbeslut om att över huvud taget inte lämna ut handlingar i elektronisk form (prop. 2001/02:70 s. 34). I många fall torde det enligt regeringen i själva verket stå klart för en myndighet att ett utlämnande i elektronisk form inte medför risk för integritetsintrång. Det står dock klart att den ovan nämnda bestämmelsen inte i alla delar har haft den avsedda effekten. Enligt kommitténs mening bör därför kraven skärpas, inte bara genom att regeln ska framgå av lag utan också genom att huvudregeln ska vara elektroniskt utlämnande om det inte är olämpligt. Vid olämplighetsbedömningen torde det i första hand handla om att beakta integritetsaspekter vid valet av utlämnandeform, en fråga som kommittén återkommer till i avsnitt 8.8.2. Kommitténs förslag medför att rätten att efter en lämplighetsbedömning få ut elektroniska handlingar i elektronisk form kommer att komplettera den grundlagsfästa rätten att få ut allmänna handlingar i pappersform. Myndigheterna blir enligt lag skyldiga att i samtliga fall där elektroniskt utlämnande begärs av elektroniskt lagrade allmänna handlingar ta ställning till en sådan begäran. Vidare innebär kommitténs förslag att om det följer av en registerförfattning att den ifrågavarande handlingen inte får lämnas ut i elektronisk form ska detta förbud gälla. Följer det däremot av registerförfattningen att handlingen får lämnas ut i elektronisk form kan man i normalfallet knappast komma fram till att det ändå skulle vara olämpligt att så sker. Det är dock möjligt att tänka sig situationer där det skulle kunna möta hinder mot att handlingen – trots medgivandet i registerförfattningen – lämnas ut i elektronisk form. Kommittén återkommer till denna fråga. Även om det är fråga om en lämplighetsbedömning anser kommittén att den nu föreslagna regleringen ger myndigheterna bättre förutsättningar jämfört med att göra en bedömning av om en elektroniskt lagrad allmän handling ska lämnas ut i elektronisk Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Utgångspunkten blir nämligen med kommitténs förslag att så ska ske. Beträffande eventuella farhågor om att en ordning med en lämplighetsbedömning skulle medföra ökat inslag av skönsmässig bedömning kan följande invändas. bygger systemet med utlämnande av allmänna handlingar på att – i första hand – den enskilde tjänstemannen hos myndigheten prövar om uppgifter i en hos myndigheten förvarad allmän handling omfattas av sekretess enligt bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessbestämmelserna kan vara utformade med skaderekvisit som innebär att man måste göra individuella bedömningar. Sådana bedömningar förekommer alltså . Kommitténs förslag innebär ingen utökning av skyldigheten att lämna ut personuppgifter i elektronisk form och bedöms därmed inte komma i konflikt med befintliga regelverk som syftar till skydd för den personliga integriteten, däribland dataskyddsdirektivet. Rätten att överklaga beslut om utfående av allmän handling regleras i grundlag (2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen). Det är bara om en myndighet avslår en begäran om att få ta del av en handling eller lämnar ut den med förbehåll som sökanden har rätt att överklaga. Av detta följer att en myndighets ställningstagande beträffande frågan om sättet för utlämnande inte går att överklaga särskilt. Så länge beslutet inte innebär att sökanden betagits sin rätt enligt tryckfrihetsförordningen att alls ta del av en allmän handling anses beslutet inte gå sökanden emot i den meningen att han eller hon enligt 6 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen har rätt att överklaga det (se RÅ 2008 not 72). Om en sökande erbjuds en papperskopia av en handling men nekas att få ut handlingen i elektronisk form har han alltså inte rätt att överklaga beslutet. Den av kommittén föreslagna bestämmelsen bör placeras i 6 kap. offentlighets- och sekretesslagen som handlar om utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter, överklagande, m.m. Kommittén menar att den nya bestämmelsen om utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form bör införas direkt efter den nuvarande 3 § i det inledande avsnittet i 6 kap. som behandlar just utlämnande av allmän handling. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Myndigheten bör disponera över formatfrågan Även om en myndighet lämnar ut en allmän handling i elektronisk form är detta ointressant för den enskilde om utlämnandet sker på ett sådant sätt att han eller hon inte kan ta emot uppgifterna eller få fram dem i läsbart skick. Kraven på standardisering av data ökar i samhället.