sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Det övergripande syftet med införandet av mål- och resultat- styrning var att effektivisera statsförvaltningen genom att fokusera på resultaten av verksamheten snarare än användningen av resurser i produktionen av resultatet. Den resultatorienterade styrningen förutsätter att myndigheterna får ett ökat utrymme att välja det effektivaste sättet att verkställa sina uppgifter och uppnå sina resultat. Därför minskades successivt regeringens detaljstyrning och myndigheterna gavs ett ökat finansiellt ansvar för sin verksam- het. Regeringen skulle dock bibehålla det övergripande ansvaret genom att regelverk, system mm inom vilka myndigheterna tilläts agera skulle ges en för statsförvaltningen som helhet effektiv lös- ning. Befogenheter att styra över medelsanvändningen decentrali- serades på flera områden och myndigheternas finansiella ansvar tydliggjordes genom införande av ramanslag och en resultatoriente- rad budgetprocess. En viktig del i denna nya styrning utgjordes av att myndigheter- nas gavs ökade möjligheter att disponera resurser för lokaler och att självständigt ta ansvar för sin lokalförsörjning. Detta lade grun- den för den ordning för myndigheternas lokalförsörjning som gäller . Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen hade lagts fast av i anslutning till behandlingen av budgetproposi- tion1. Innebörden av riktlinjerna var att: statmakterna och myndigheterna borde lägga ökad vikt vid lokal- kostnaderna och dess förändringar, verksamhet och lokalförsörjning borde prövas samlat, lokalförsörjningen borde prövas långsiktigt, myndigheterna borde ges ökade möjligheter att under kostnads- ansvar disponera resurser för lokaler, handläggningen av lokalförsörjningen borde i ökad utsträckning kunna delegeras till myndigheterna. Regeringen återkom budgetproposition2 och framförallt kompletteringsproposition3 med förslag hur riktlinjerna skulle fullföljas. Som underlag för förslagen hade en arbetsgrupp inom sett över bestämmelserna för handlägg- ningen av statliga lokalförsörjningsärenden4. Vidare hade Riksrevi- sionsverket granskat effektiviteten i lokalförsörjningen i syfte att pröva under vilka förutsättningar myndigheterna själva kunde ta ansvar för sin lokalförsörjning5. bedömde att statlig lokalförsörjning som bygger på att myndig- heterna själva beslutar om vilka lokaler som ska hyras är att föredra. revisorer hade granskat hyressätt- ning och funnit att den generellt sett låg på en väl anpassad nivå i förhållande till den övriga hyresmarknaden, men noterade vad gäller kontorslokaler vissa skillnader i hyreskostnaderna till de statsägda fastigheternas nackdel. Revisorerna bedömde att myndig- heternas större kostnadsansvar för lokaler skulle öka förutsättning- arna för mer marknadsanpassade hyror. Regeringen föreslog att myndigheternas ansvar och befogen- heter i lokalförsörjningsfrågor vidgades och att myndigheterna gavs möjlighet att besluta om sin egen lokalförsörjning fullt ut. Myn- digheterna borde genomgående vara lokalhållare för den egna verk- 1987/88:100 bil. 9, 1987/88:FiU26, rskr 338. 1990/91:100. 199/91:150, bilaga I:1, s. 82–91, 1990/91:FiU30. 4Ds 1990:50 Översyn av bestämmelserna för handläggning av statliga lokalförsörjningsärenden. 5Myndigheternas lokalförsörjning, Revisionsrapport, , Dnr 1989:1434, 1990. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning samheten och monopol som lokalhållare för statsförvaltningen borde därför upphöra. Förändringarna innebar att de uppgifter hade behövde renodlas, vilket medförde att de instruktionsbundna upp- gifterna organisatoriskt behövde delas upp. Regeringen föreslog att en del av ombildas till en servicemyndighet. Myndigheten skulle säkerställa att myndigheterna och regeringen hade tillgång till kompetens i lokalförsörjningsfrågor. Eftersom detta uppdrag skulle kräva att myndigheten agerade konkurrens- neutralt på uppdrag av myndigheterna i förhållande till förvalt- ningen av de statsägda fastigheterna förutsatte det att Byggnadssty- relsens förvaltning avskiljdes från serviceuppgiften. Inriktningen var att en mer samlad och effektiv förmögenhetsförvaltning skulle kunna uppnås genom att öppna upp möjligheter att driva förvalt- ningen av statens fastighetsbestånd i bolagsform. Regeringen före- slog därför att förutsättningarna för att driva fastighetsförvalt- ningen i aktiebolagsform borde prövas. Förändringarna innebar att det skapades en betydande frihet för de lokalbrukande myndigheterna. I och med införandet av ram- anslagen skapades förutsättningar för en mer effektiv resurs- användning. Omläggningen på lokalförsörjningsområdet föreslogs införas successivt, från och med /92, i takt med att myndigheterna tilldelades ramanslag för sina förvaltnings- kostnader. ställde sig bakom regeringens förslag. 3.2Reformen av den statliga fastighetsförvaltningen 1993–94 Genomgripande förändringar av organisationen av statens förvalt- ning av fastigheter och lokaler genomfördes . Byggnadsstyrel- sen avvecklades och för förvaltningen av dess fastighetsbestånd bil- dades en ny myndighet, , och två helägda stat- liga aktiebolag, och . Sam- tidigt blev statliga myndigheter ansvariga för sin egen lokalför- sörjning. Som ett stöd i lokalförsörjningsfrågor både åt regeringen och myndigheterna bildades en ny stabs- och servicemyndighet, . ombildades Fortifika- tionsförvaltningen inom försvaret till med ansvar att förvalta fastigheter inom försvarets område. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning 3.2.1Regeringens proposition 1991/92:44 Förändringarna beslutades av 1992 och hade föregåtts av två propositioner. 1991 beslutade ett antal riktlinjer som låg till grund för förändringarna (prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107) och ställde sig i stort bakom den föreslagna omorganisationen av den framtida statliga fastighetsförvaltningen, men bad regeringen återkomma med ett nytt förslag utifrån ett antal tillkännagivanden. fattade så beslut om en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler (prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). De riktlinjer som beslutades kan sammanfattas i följande punkter: bör skiljas från brukande av lokaler och mark. En mer rättvisande bild bör ges av mark- och lokalkostnader i statsbudgeten både vad avser förvaltarnas resultat- och balans- räkningar och myndigheternas eller uppdragsgivarens utgifter. Statens fastighetsförvaltning bör bedrivas med ett, så långt möj- ligt, marknadsmässigt avkastningskrav. Förvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter som for- mas av fastigheternas särart. Statens ägarroll bör renodlas. Kapitalbindning och avkastning bör fortlöpande prövas, därför bör marknadsmässiga redovis- ningsprinciper tillämpas. Styrelsen och den verkställande ledningens ansvar bör ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt i myndighetsformen, därför bör förvaltningen företrädesvis bedrivas i aktiebolags- form. De fastigheter som av historiska eller andra skäl är olämpliga att föra över till bolag bör läggas i en samordnad förvaltning i myn- dighetsform. I den första propositionen (prop. 1991/92:44) föreslog regeringen att en fastighetskoncern skulle skapas dit samtliga fastigheter från och som staten inte skulle fortsatt förvalta i myndighetsform skulle överföras. Huvudsakligen skulle till kon- cernen föras statens innehav av s.k. placeringsfastigheter som inte Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning nämnvärt skiljer sig från andra fastigheter på marknaden dvs. van- liga kontorsfastigheter. Koncernen skulle bestå av ett moderbolag och ett antal dotterbolag uppdelade utifrån olika sakområden, bl.a. föreslogs att fastigheter som upplåts till universitet och högskolor skulle föras till ett särskilt dotterbolag. Inför omläggningen hade regeringen låtit värderingsinstitut genom- föra värderingar av bestånd av placeringsfastig- heter. Marknadsvärdet på dessa bedömdes uppgå till cirka 23 mil- jarder kronor. hade bedömt värdet på ändamåls- fastigheterna. Värdet på dessa uppskattades till . Sammanlagt bedömdes alltså värdet på bestånd uppgå till . Regeringen förslog vilken typ av fastigheter som fortsatt borde förvaltas i myndighetsform och gav i propositionen exempel på fastigheter. De exempel man gav avsåg utrikesförvaltningen, de kungliga slotten och , fästen, monument och statyer samt donationsfastigheter som donerats med villkoret att staten inte får avhända sig egendomen. För denna förvaltning föreslog regeringen att en ny myndighet för fastighetsförvaltning inrättades. De föreslagna riktlinjerna innebar en uppstramning av uppgiften att företräda staten som fastighetsägare. Principen att skilja bruk- ande från fastighetsförvaltningen borde i princip gälla hela stats- förvaltningen. Myndigheter skulle inte förvalta fastigheter och inte heller företräda staten som ägare av fastighetsaktiebolag. I propo- sitionen aviserade regeringen att nuvarande fastighetsförvaltande myndigheters uppgifter var föremål eller skulle bli föremål för över- syner, detta gällde t.ex. myndigheter inom försvarsdepartementets område, domänverket, , statens naturvårds- verk, domänverket m.fl. Principerna bakom myndigheternas självständiga ansvar för sin lokalförsörjning grundas på principer som redan hade ställt sig bakom (avsnitt 3.1). Innebörden är att varje myndighet har ett helhetsansvar för sin verksamhet vilket innefattar att förse sig med ändamålsenliga lokaler. Myndigheterna ska inte förvalta fastigheter dvs. företräda staten som ägare utan kommer att vara hyresgäster hos olika hyresvärdar i såväl statliga som kommunala och/eller privata fastigheter. Eftersom myndigheterna när de teck- nar hyreskontrakt kommer att binda upp staten borde regeringen pröva hyresavtal med en löptid längre än Detta i syfte att för statmakterna tydliggöra den långsiktiga bindningen. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning med en löptid överstigande borde ingås i samråd med den nya stabs- och servicemyndigheten. I propositionen aviserades att regeringen utarbetade en förordning som skulle reglera myndig- heternas ansvar och befogenheter i lokalförsörjningsfrågor, seder- mera Förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalför- sörjning. Den ändrade ansvars- och befogenhetsfördelningen skulle komma att ge upphov till behov av stöd till regeringen i fastighets- och lokalförsörjningsfrågor t.ex. för att svara för prisomräknings- faktorer för lokalkostnader att använda vid budgetprövningen, för att bistå med kompetens vid anskaffning av nya ändamålsfastig- heter och för att bedöma myndigheternas resursanspråk vad avser lokalförsörjning. Även myndigheterna skulle i sin nya roll behöva stöd och service i lokalförsörjningsfrågor t.ex. vid hyresförhand- lingar och nyanskaffning av lokaler och i upprättande av lokalför- sörjningsplaner. För att möta detta behov föreslog Regeringen därför att skulle ombildas till en ny stabs- och servicemyndighet. Vid riksdagsbehandlingen ifrågasattes om det var nödvän- digt att för universitets- och högskolefastigheter skilja brukandet från ägandet med hänsyn till verksamhetens särart och eftersom man ansåg att det skulle inskränka universitetens och högskolornas frihet och oberoende. Vidare ifrågasattes om det var lämpligt att överföra ägandet av dessa fastigheter till ett enda dotterbolag i den nya fastighetskoncernen som upplevdes som en alltför centralistisk modell. Man ansåg att donationsfastigheter vid universitet och högskolor borde undantas bolagiseringen, eftersom det i annat fall skulle bli svårt att attrahera donationer. Det framfördes vidare att högskolemyndigheterna själv borde få fatta beslut om hyresavtal längre än med motivet att detta krävs för att universitet och högskolor verkligen ska kunna ta det lokalförsörjningsansvar den nya ordningen är tänkt att ge. Det konstaterades att det fanns oklarheter kring ägandebilden i de fastigheter som brukades av () eftersom dessa förvaltades dels av domänverket, dels av Byggnads- styrelsen som SLU själv investerat i fast egendom i form av byggnader, markanläggningar, skogsplanteringar m.m. När det gällde fastigheter som fortsatt skulle förvaltas i statens ägo framfördes att även fastigheter med stort kulturhistoriskt värde fortsatt borde förvaltas i myndighetsform, t.ex. nationella kultur- institutioner såsom Operan, och de statliga museerna. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning De kulturhistoriska aspekterna och det långsiktiga bevarande- intresset borde beaktas vid urvalet av fastigheter som fortsatt skulle förvaltas i myndighetsform och expertis från kultursektorn borde medverka i detta arbete. Urvalet av fastigheter borde inte begränsas av den exemplifiering som gavs i propositionen utan det fanns anledning att vidga urvalet. Det nationella arvet. Vidare konstatera- des att det var viktigt att man bibehöll de historiska enheterna framför allt kring slottsegendomarna där förvaltningen var upp- delad på , vad avsåg slotten och parkerna, och , vad avsåg kronoegendomarna. godkände (bet 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107) i stort det förslag till ny organisation som redovisades i propositio- nen men gav regeringen i uppdrag att återkomma med ett nytt för- slag som beaktar ställningstagande på ett antal punkter: organisationen för förvaltningen av universitets- och högskole- fastigheter borde ytterligare analyseras, restriktionen att hyresavtal överstigande ska prövas av regeringen borde omprövas vad gäller universitet och högskolor, ägandebilden vad gäller mark och fastigheter som nyttjas av SLU behövde klarläggas innan överföring av fastigheter till bolag sker, när det gäller urvalet av fastigheter som fortsatt ska förvaltas i myndighetsform borde även kulturpolitiska bedömningar göras och urvalet ska inte begränsas av den exemplifieringen som görs i propositionen, de värdefulla miljöer som slotten och kronomarkerna utgör måste hållas samman och i sin helhet behållas av staten Dessutom skulle regeringen återkomma med ett nytt förslag om organisation baserat på de överväganden från de organisations- kommittéer som aviserats i propositionen. Regeringen föreslog i proposition 1991/92:134 vad som skulle gälla för vid överföringen av fastighets- och markinnehav vid den bolagisering av som Riks- dagen tidigare beslutat. Utgångspunkten var att den produktiva marken dels skulle försäljas till enskilda skogs- och jordbrukare dels överföras till det nya bolaget (sedermera ) medan övrig mark skulle bli kvar i statlig ägo. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Särskiljandet av de fastigheter som skulle kvarstå i statlig ägo från den mark som skulle avyttras eller övergå till bolaget eller överlåtas till bolaget resulterade i att ett antal statliga intressen identifierades: förvaltade stora delar av fjällkedjan som på grund av sitt stora allmänna värde för naturvård, rennäring, rekreation och friluftsliv borde förbli i statlig ägo. Gränsen mellan vad som skulle förbli i statens ägo och vad som skulle bolagiseras föreslogs att dras mellan det rena kalfjället och den produktiva skogsmarken. I Norr- botten och föreslogs dock gränsen dras längre ned, nämligen i odlingsgränsen, vilket innebar att stora arealer produktiv skogsmark i de båda nordligaste länen skulle förbli i statens ägo, medan fjällnära skog i och skulle över- föras till bolaget. I propositionen redovisades rennäringens intressen på den mark som förvaltades av . Regeringens utgångspunkt var att den förestående bolagiseringen av inte fick inne- bära någon försvagning av renskötselrätten. Med den gränsdrag- ning som redovisas ovan samt vissa ändringar i rennäringslagen, som begränsar ägarens rådighet över marken, ansågs rennäringens intressen tillgodosedda med regeringens förslag. Andra statliga myndigheter förvaltade eller disponerade vissa fastigheter eller delar av fastigheter som var upptagna på Domän- fonden, till exempel förvaltade ett antal älvar inom kronoparkerna i som staten föreslogs överlåta till . förvaltade två nationalparker som borde brytas ut genom fastighetsbildning och kvarstå i statens ägo. Andra myndigheter som disponerade mark i Domänfonden var t.ex. kriminalvården och och i dessa fall föreslog reger- ingen att det från fall till fall fick avgöras om fastigheten skulle för- bli i statens ägo eller om den skulle överlåtas till bolaget med utgångs- punkten att stora och specialiserade anläggningar inte skulle föras över till bolaget. Totalförsvaret hade ett stort antal anläggningar på Domänver- kets marker. I den mån det var fråga om stora och komplicerade anläggningar såsom flygfält, flygbaser, befästningar, ammunitions- förråd, mobiliseringsförråd och drivmedelsanläggningar borde dessa brytas ut genom fastighetsbildning och kvarstanna i statlig ägo. Detsamma gällde anläggningar av särskild betydelse för rikets säkerhet. I andra fall handlade det om mindre och okomplicerade anläggningar såsom förrådsbyggnader som borde överföras till Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Försvaret disponerade också stora markområden som övnings- och skjutfält där den militära verksamhetens inverkan på området fick avgöra huruvida den skulle överföras till bolaget. När det t.ex. gällde skjutfält konstaterades att det ofta uppstår skador på skogen och dessutom finns blindgångare, vilket utgör ett starkt hinder mot rationellt skogsbruk och marken skulle därför förbli i statlig ägo. Om marken använts som övningsfält skulle den kunna överlåtas till bolaget och nyttjanderätten avtalas på marknadsmäs- siga villkor. Ett stort antal ledningar fanns på domänverkets marker och dis- ponerades av , och försvaret. I dessa fall skulle äganderätten till föremålen som normalt tillhör fastigheten genom ny lagstiftning kunna bibehållas av staten utan att föremålen skiljs från fastigheten. hade av naturvårds- eller skogshistoriska skäl undantagit ett stort antal områden från det normala skogsbruket och skyddade dessa som så kallade domänreservat. Andra områden skyddades genom naturvårdslagen som naturreservat och national- parker. Regeringens utgångspunkt var att bolagiseringen inte skulle leda till att områden av naturvårdsvärde mister sitt skydd eller att detta försvagas. En stor del av domänreservaten låg i fjällvärlden och skulle genom den tidigare nämnda gränsdragningen förbli i statens ägo. Övriga fjällnära domänreservat skulle, om de överför- des till bolaget, först omvandlas till naturreservat och därigenom skyddas. De två nationalparkerna skulle avstyckas och förbli i sta- tens ägo. Vattenområden och älvsträckor som skyddades genom natur- resurslagen, däribland , och älvar samt , skulle förbli i statens ägo i den mån de förvaltades av . På markområden fanns betydande nationella kulturhistoriskt värdefulla miljöer. Huvuddelen av dessa var de kungsgårdar som utgjorde den ursprungliga kärnan i det innehav av jordegendomar som förvaltade. Kring kungsgårdarna byggdes den svenska riksbildningen upp under tidig medeltid. Markinnehavet speglar gods- och förvaltningspolitiken staten förde . Det är naturligt att det till dessa egendomar finns knutet betydande nationella kulturvärden. Vid sidan om kungsgårdarna fanns också en mängd andra miljöer och enskilda byggnader som representerade stora kulturhistoriska värden. hade beslutat att de egendomar som represente- rar viktiga delar av det nationella kulturarvet skulle hållas samman Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning och behållas i statens ägo. Även egendomar som var att betrakta som kulturreservat skulle kvarstå i statlig ägo. För ett antal kungs- gårdar eller kronoparker hade skött slottsbygg- naderna, medan skött jord- och skogsbruket. som köpts till utöver den ursprungliga föreslogs kunna överföras till bolaget, men den ursprungliga borde behållas av staten. För andra egendomar har haft ansvaret för den samlade förvaltningen, dessa föreslogs förbli i statens ägo liksom ett antal fastigheter där kulturmiljövårdens intressen varit huvudmotivet för statens ägande eller där statens ägande är förenat med särskilda donationsvillkor. På mark disponerade SLU ett antal försökspar- ker, övningsskogar och försöksytor. Denna mark utgör produktiv skogsmark och verksamheten som där bedrevs utgjorde inget hin- der mot rationellt skogsbruk, varför denna mark föreslogs över- föras till bolaget. Överenskommelser med SLU om disposition skulle övertas av bolaget och efter utgången av giltighetstiden fick SLU och bolaget träffa avtal om detta på sedvanligt vis. Ett antal områden, framförallt de kungliga lustslotten och mark kring dessa, som förvaltades av var ställda till konungens egen disposition. På grund av denna dispositionsrätt och att områdena har stort kulturhistoriskt värde saknar de alter- nativ användning och ska därför kvarstå i statens ägo. Ett stort antal så kallade kronoholmar förvaltades av Domän- verket. Detta är öar som genom regalrätten tillhör staten. En stor del av dessa var oregistrerade dvs. inte åsatta fastighetsbeteckning och än pågår äganderättsutredning legalisering för en del av dessa. Ett stort antal är bebyggda och marken disponerades genom arrende, tomträtt och i vissa fall var nyttjandet oreglerat. hade fattat beslut om riktlinjer för förvaltningen av kro- noholmarna som innebar att staten bör bibehålla äganderätten av en holme om den behövs för statligt ändamål, om den är av riks- intresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet. Av riktlinjerna följer att de flesta kronoholmarna bör bli kvar i statens ägo. Ett mindre antal (, och Brämön med Kalven), där genomfört eller planerat omfattande invester- ingar, ansågs kunna överföras till bolaget. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Regeringen hade tillsatt en organisationskommitté med upp- gift att vidta åtgärder för att ombilda och inrätta de nya myndigheterna samt för att göra överväganden med hänsyn till tillkännagivanden. Kommittén antog namnet för ombildning och lämnade sina förslag till den framtida organisationen i betänk- andet Statens fastigheter och lokaler – ny organisation (SOU1992:79). Kommittén fortsatte därefter arbetet med det praktiska genom- förandet. Kommittén refererade, vad gäller myndigheternas rätt att träffa hyresavtal, till ett regeringsbeslut om nya riktlinjer för myndig- heternas lokalförsörjning som fattats , och föreslog vissa förtydliganden gällande samrådsförfarandet och vilka regler som borde gälla för universitets- och högskolesektorn. Enligt regeringens beslut kunde myndigheterna träffa hyresavtal med upp till löptid. I de fall avtalen avsåg än borde avtalen alltid fattas i samråd med stabs- och servicemyndigheten och än borde alla avtal av ekonomisk bety- delse prövas av regeringen. Med motivet att den nya budgetstyrningen givit myndigheterna större ansvar, att marknadssituationen såg ut som den gjorde, att det finns en stor andel ändamålsfastigheter inom universitets- och högskolesektorn och med hänvisning till tillkänna- givanden föreslog kommittén vissa justeringar av reglerna. De för- sta justeringarna avsåg samtliga myndigheter: Eftersom myndig- heterna nu skulle ta eget ansvar i lokalförsörjningsfrågor föreslogs att beslut om hyresavtal längre än skulle tas efter samråd med den nya stabs- och servicemyndigheten, inte i samråd. Därigenom skulle regeringen betona myndigheternas egna ansvar för sina lokal- försörjningsbeslut. Dessutom föreslog kommittén förtydligandet att prövningen av regeringen borde gälla avtal av ekonomisk bety- delse för verksamheten och myndigheten. Vad gäller högskole- sektorn föreslog kommittén att prövning av regeringen skulle begränsas till avtal med en löptid längre än . Kommittén hade i uppdrag att mot bakgrund av till- kännagivanden pröva frågan om förvaltningen av universitets- och högskolefastigheterna. Man gjorde det utifrån ställningstagandena att det var angeläget att universiteten och högskolorna även fort- sättningsvis ska kunna ta emot och förfoga över donationer. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning