sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — I det internationella arbetet på polisområdet har RPS, som redovisats i det föregående, flera ansvarsområden och befogenheter (se avsnitt 9.2.3). Detta innebär också att RPS bör och ska ha en samlad överblick över de nationella polisresurserna och också borga för en enhetlig syn på frågorna. Vidare är frågan om insatser med tjänstemän från annan stat på svenskt territorium i sig av sådan principiell vikt, att beslutsnivån redan av det skälet bör vara hög. Den naturliga utgångspunkten för utredningens fortsatta resonemang är därför, att en begäran om stöd från annan stat ska göras av RPS. En sådan behörighet bör också tillkomma regeringen under vilken RPS som förvaltningsmyndighet lyder. För en sådan centralisering talar vidare karaktären på de uppgifter som kan bli aktuella i samband med en insats på svenskt territorium. Utredningen bedömer inte att centraliseringen skulle fördröja genomförandet och inverka Beslut om och ledning av insatser negativt på hur snabbt insatsen kan komma igång. Snarare kan det förutses att effektivitetsvinster kan uppnås, om RPS på ett korrekt sätt utför sitt samordningsansvar inom polisväsendet och har säkerställt att den interna ledningen och styrningen fungerar. Det finns emellertid anledning att närmare överväga om samma ordning bör gälla för alla typer av insatser och om olika syn bör gälla beroende på om insatsen grundar sig på Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet eller samarbetet mellan de nordiska länderna. Med hänsyn till inte bara medborgarnas utan också de rättstillämpande förvaltningsmyndigheternas berättigade krav på en rättssäker och tydlig reglering får det anses mindre lämpligt att tillämpa olika beslutsordningar beroende på vilken typ av insats som är aktuell i det enskilda fallet. Däremot kan övervägas om det finns anledning, att tillämpa olika regler för beslut, beroende på den rättsliga grunden för samarbetsformen. En första möjlig skillnad skulle då kunna göras mellan, å ena sidan, de nordiska staterna och, å andra sidan, övriga stater anslutna till Prüm- och Atlasrådsbesluten. En sådan skillnad i förhållande till andra nordiska länder får stöd också genom tilläggsavtalet till det nordiska polissamarbetsavtalet , vari finns en möjlighet för en nationell polismyndighet att direkt till motsvarande polismyndighet i annat nordiskt land framställa en begäran om lån av utrustning och materiel (se vidare avsnitt 5.2). Enligt vad utredningen erfarit används denna möjlighet i begränsad utsträckning; i de flesta fall hanteras förfrågningar mellan de nordiska länderna nationellt av RPS. Det samarbete som är aktuellt är också betydligt mer omfattande än nuvarande nordiska samarbete. En nordisk särlösning kan vidare ifrågasättas redan på den grunden, att samarbetet i förhållande till de nordiska staterna kan grunda sig även på Prümbeslutet och, såvitt avser och , Atlasrådsbeslutet. Utredningens slutsats är därför att någon sådan skillnad mellan de nordiska länderna och övriga stater inte bör göras. Enligt utredningens mening är således en alltigenom samlad ordning att föredra, vilken innebär att en begäran om att en brottsbekämpande myndighet från en annan stat ska lämna stöd till svensk polis vid operativa insatser på svenskt territorium ska göras av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, RPS utan möjlighet för denna att delegera sin beslutanderätt till lokala polismyndigheter. Beslut om och ledning av insatser Ledning av en insats utövas vanligen på flera olika nivåer. För polismyndigheter gäller, om annat inte har reglerats särskilt, att den operativa polisledningen utövas av polischefen. Polischefen ansvarar för hela verksamheten inom sitt område och utövar den högsta operativa ledningen av polisens verksamhet på den lokala nivån. Ledningsansvaret kan beskrivas som en situationsanpassad ledning på strategisk nivå. Detta ansvar omfattar också , när denna får ett uppdrag av polismyndigheten. Insatsstyrkan står under den påkallande polismyndighetens direkta ledning, även om den omedelbara taktiska operativa ledningen på platsen utövas av ett polisbefäl inom styrkan. Polischefen kan delegera det operativa ansvaret till i första hand det vakthavande befälet4 (jfr 2 kap. 16 § polisförordningen). Vid en särskild händelse leds insatsen på övergripande operativ nivå normalt av en kommenderingschef () och på lägre operativ nivå (taktisk nivå) i normalfallet av en polisinsatschef (). KC har en stab som är olika bemannad beroende på insatsen omfattning och inriktning. Även PIC kan ha en s.k. fältstab som ledningsstöd (se vidare 12-15 §§ RPSFS 2006:14, FAP 201-1). Vid större händelser, t.ex. demonstrationer eller händelser som är utspridda geografiskt, kan flera polisinsatschefer vara utsedda. Under polisinsatscheferna kan också ett antal avdelningschefer och insatsledare förekomma, vilka i sin tur leder gruppchefer med grupper. I den särskilda polistaktiken används vanligen avdelningschefer med fyra grupper med sju poliser och en gruppchef i varje grupp. Gruppchefer kan också ges ett ledningsansvar över ett antal enskilda patruller eller grupper vid en mindre händelse. I vissa fall utses även platschefer som leder flera patruller. Polisarbetet kräver att det alltid klart framgår vem som är att anse som förman och har befälsrätt över en polisstyrka. Polismän som uppträder i grupp står därför alltid under ledning av en utpekad 4 Andra beteckningar förekommer såsom exempelvis stationsbefäl eller inre befäl. Beslut om och ledning av insatser Bestämmelser om förmanskap och befäl finns i polisförordningen (1998:1558). Den som i förhållande till någon annan leder och ansvarar för viss verksamhet är dennes förman i verksamheten (4 kap. 3 § polisförordningen). Vid ett uppdrag som polismän utför gemensamt ska framgå av arbetsordningen eller av order vem som är befäl. I annat fall är den som har den högsta befattningen befäl. Om flera polismän har lika höga befattningar är den befäl som har haft befattningen längst tid eller, om de har haft befattningen , den till levnadsåldern äldste (4 kap. 4 § polisförordningen). Regleringen är uttömmande och det finns inget utrymme för polismän som arbetar i grupp att själva utse sin förman.5 Som regel är vakthavande befäl förman och har en arbetsledande ställning (2 kap. 16 § polisförordningen). I förmannens uppgifter ingår bl.a. att pröva om omhändertaganden av personer eller egendom ska bestå (15 och 24 b §§ polislagen). Förmansprövningen syftar till att säkerställa den enskildes rättssäkerhet genom att frågan om ett fortsatt omhändertagande alltid bedöms av någon annan än den som har verkställt åtgärden. Prövningen kan göras på distans (RPSFS 2000:22, FAP 255-1). Förmanskapet innebär vidare bl.a. ett övergripande ansvar för att protokoll över ingripanden som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips upprättas (27 § polislagen). Utredningens förslag: Utländska tjänstemän som deltar i insatser i enligt Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet eller det nordiska samarbetsavtalet ska alltid stå under befäl av svensk polis. Som anges i avsnitt 9.1 gäller som utgångspunkt för utredningens överväganden att utländska tjänstemän som deltar i insatser i som grundar sig på Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet eller det nordiska samarbetsavtalet ska stå under ledning av svensk polis. Denna utgångspunkt väcker frågan huruvida ledning av en sådan insats på svenskt territorium kräver någon ytterligare nationell reglering. 5 , Laga befogenhet, 2000, s. 245, se även NJA 1987 s. 655. Beslut om och ledning av insatser Svensk polisiär insatsledning grundar sig i huvudsak på ett för polisen internt besluts- och ledningssystem som tar sin utgångspunkt i polisförordningens reglering av förmanskap och befäl (se avsnitt 9.3.1 och 9.3.2). Denna svenska ordning bör med utgångspunkt i grundläggande folkrättsliga regler, dvs. framför allt statssuveräniteten, i överförd mening bli gällande även för utländska tjänstemän, när de deltar i svensk polisverksamhet. En sådan bedömning görs med utgångspunkt i att varje stat enligt sina nationella regler avgör vilka åtgärder som får och inte får vidtas inom statens territorium (se bl.a. prop. 2009/10:98 s. 11). Det finns alltså även utan särskild reglering ett polisiärt ledningsansvar för insatser i , som ställer krav på att svenska polismän måste finnas tillgängliga för att ge tjänstemän från andra stater anvisningar och stöd. Den omständigheten att tjänstemännen bär sin egen stats uniform påverkar inte bedömningen av att tjänstemännen står under svensk polis insatsledning. Även om det sålunda inte mot denna bakgrund i och för sig behövs en särskild reglering, är ledningsfrågan så central, bl.a. ur rättssäkerhets- och disciplinsynvinkel, att den likväl enligt utredningen bör regleras i förevarande sammanhang. Detta innebär att det i lagen om internationellt polisiärt samarbete bör tas in en bestämmelse som uttryckligen anger, att utländska tjänstemän som deltar i insatser i enligt Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet eller samarbetet mellan de nordiska länderna ska stå under befäl av svensk polis. De svenska ledningsformer, vilka redovisats i föregående avsnitt och som alltså ska tillämpas även i förhållande till utländska tjänstemän, innebär i normalfallet att en polisiär insats av den storlek som kan föranleda stöd av utländska brottsbekämpande myndigheter förutsätter att en insatsledning blir särskilt utpekad. Denna ledning har det yttersta ansvaret för hela insatsen och gör en övergripande bedömning av behov och proportionalitet när den definierar och avgränsar uppdraget. Det är viktigt att ledningsförhållandena är klara i sådan tid att det finns goda möjligheter att lägga upp taktiken och att delge alla deltagande deras uppgifter och informera om vilka generella direktiv som gäller. Det får förutsättas att de utländska tjänstemännen har och åtföljs av egna befäl som utövar en intern befälsrätt över de utländska tjänstemännen. En förutsättning för de utländska tjänstemännens medverkan är dock att de inordnas i den organisationsstruktur som finns här och underställs svensk polis befäl och ledning. Exempelvis kan en grupp utländska tjänstemän stå under befäl av en utländsk gruppchef som i sin tur står under befäl av en Beslut om och ledning av insatser Allmänt bör i detta sammanhang också framhållas, att en grundläggande förutsättning för att ledningen av en kommendering ska kunna fungera är att det inte råder någon oklarhet i fråga om ledningsförhållandena. Befälsförhållandena inom den centrala ledningen måste vara klara. Vidare måste stå klart om en order härrör från den centrala ledningen eller från insatsledningen (se JO 1992/93 s. 69, vilket ärende gällde vissa polisingripanden i samband med en i fotboll). I förevarande sammanhang tillkommer också den särskilda vikt som måste läggas på kommunikationsfrågor, när poliser från skilda länder och kulturer deltar i gemensamma operationer. 10Tjänstemännen och deras befogenheter 10.1Utländska tjänstemän som får delta i en insats i Utredningens förslag: Följande utländska tjänstemän ska få delta i en insats i enligt Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet: Annan tjänsteman som är verksam vid brottsbekämpande myndighet och som har polisiära befogenheter Tjänsteman som är verksam vid brottsbekämpande myndighet och som har särskild funktion och kompetens, exempelvis analytiker, bombtekniker och båtförare Polisman från annan nordisk stat ska få delta i nordisk samtjänstgöring i . Det nordiska samarbetsavtalet omfattar s.k. samtjänstgöring, vilket innebär att poliser från två eller flera parter tillsammans på endera statens territorium bedriver polistjänst. För att samtjänstgöring ska kunna genomföras på svenskt territorium förutsätts alltså att polisman från annan nordisk stat får delta i sådan tjänstgöring här. Några föreskrifter om vad som avses med polisman behövs inte. Annan stats definition av polisman får godtas. Eftersom det nordiska samarbetsavtalet är begränsat till samtjänstgöring mellan poliser, finns inget behov av att tillåta annan tjänsteman än polisman att delta i sådan tjänstgöring. Tjänstemännen och deras befogenheter Kartläggningen av behovet av ett fördjupat operativt samarbete med utländska brottsbekämpande myndigheter, vilken redovisas i kap. 6, och den nya reglering av det internationella polissamarbetet, som framgår av kap. 8, ger vid handen att flera olika kategorier av tjänstemän bör få delta i samverkan enligt Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet. I de flesta fall av samverkan krävs att tjänstemannen har polisiär utbildning och ställning motsvarande en svensk polisman. En naturlig utgångspunkt är därför att utländsk polisman bör få delta i en insats i . Liksom är fallet beträffande nordisk samtjänstgöring (se avsnitt 10.1.1) behövs inte några föreskrifter om vad som avses med polisman. Annan stats definition av polisman får godtas. Polisverksamhet är organiserad på olika sätt i EU-medlemsstat- erna. Förutom polisen finns i en del stater andra myndigheter vars uppgifter innefattar att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott. I vissa stater utövas polisiär verksamhet exempelvis av både polis och s.k. gendarmeri, som är en myndighetsform med i regel såväl polisiära som militära uppgifter. Gendarmeri finns i bl.a. (), (Arma dei Carabinieri) och (Guardia Civil). Ofta sorterar ländernas särskilda insatsgrupper under dessa myndigheter. Detta gäller t.ex. de franska, italienska och spanska särskilda insatsgrupperna GIGN1, GIS2 respektive Guardia Civil-UEI3. Det finns, inte minst vad gäller samverkan enligt Atlasrådsbeslutet, ett behov av att tjänstemän från sådana myndigheter får delta i en insats i . Som nämnts ovan har gendarmeri i regel både polisiära och militära uppgifter. Deras organisation och befälsstruktur har också klara militära drag.4 För den samverkan som här är i fråga får insatserna givetvis endast avse polisiära uppgifter. Detta följer redan av syftet för vilket samverkan får ske, se avsnitt 8.4. Ett annat exempel på tjänstemän som inte är polismän men som kan ha polisiära befogenheter är tjänstemän vid utländska motsvarigheter till och . Även sådana tjänstemän bör få delta i en insats i . Det kan också finnas behov av att samverka med tjänstemän som inte har polisiära befogenheter, nämligen sådana tjänstemän hos ut- 1Groupe d'Intervention de la Gendarmerie Nationale 2Gruppo Intervento Speciale dei Carabinieri 3Unidad Especial de Intervención 4Det franska gendarmeriet betraktas i som en militär och icke-civil myndighet. Tjänstemännen och deras befogenheter ländska brottsbekämpande myndigheter som har särskilda funktioner och kompetenser (se t.ex. avsnitt 6.3.2 scenario 3 och 4). Dessa tjänstemän ställs, till skillnad från polismän, i normalfallet inte inför situationer då våld eller tvång måste användas utan har en understödjande funktion i det polisiära arbetet. Exempel på sådana tjänstemän är analytiker, bombtekniker, båtförare, dykare, helikopterförare, IT-tekniker och andra tjänstemän som är ansvariga för att sköta viss utrustning. Sammanfattningsvis bör alltså polismän, andra tjänstemän som är verksamma vid brottsbekämpande myndighet och som har polisiära befogenheter samt tjänstemän som är verksamma vid brottsbekämpande myndighet och som har särskilda funktioner och kompetenser få delta i en insats i enligt Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet. Artikel 17.2 i Prümrådsbeslutet innebär en möjlighet att på svenskt territorium genomföra gemensamma insatser, där både svenska och utländska tjänstemän deltar och där de utländska tjänstemännen ges rätt att utöva verkställande befogenheter. I samband med godkännande av Prümrådsbeslutet konstaterade regeringen, att verkställande befogenheter torde avse sådant som ryms inom det svenska begreppet myndighetsutövning (prop. 2007/08:83 s. 29). Även bistånd enligt Atlasrådsbeslutet liksom nordisk samtjänstgöring kan avse insatser som utgör myndighetsutövning. I de följande avsnitten behandlar utredningen begreppet myndighetsutövning (avsnitt 10.2.2), myndighetsutövning i polisiär verksamhet (avsnitt 10.2.3) samt nuvarande och framtida befogenheter för utländska tjänstemän att utöva myndighet i (avsnitt 10.2.4 respektive 10.2.5). Begreppet myndighetsutövning används för att klargöra och begränsa det allmännas befogenheter i förhållande till enskilda. Allmänt avses med myndighetsutövning beslut eller faktiska åtgärder som ytterst är uttryck för det allmännas maktbefogenheter och vilka får förmånliga eller tvingande rättsverkningar för den en- Tjänstemännen och deras befogenheter skilde i kraft av offentligrättsliga regler och inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur (jfr prop. 1975:78 s. 141 f.). Myndighetsutövning kan bl.a. bestå i meddelande av formella beslut som för den enskilde innebär förmåner, rättigheter eller skyldigheter i olika hänseenden och kan även avse faktiska åtgärder, exempelvis för att verkställa beslut. Karakteristiskt är att den enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeförhållande. Är det fråga om ett beslut genom vilket den enskilde förpliktas att göra, tåla eller underlåta något, måste denne rätta sig efter beslutet, eftersom den enskilde annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot denne. Råd, upplysningar och andra oförbindande uttalanden samt verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde, t.ex. sjukvård eller undervisning, utgör inte myndighetsutövning.5 Vilken närmare innebörd som ges begreppet myndighetsutövning varierar mellan olika författningar i vilka begreppet används. I förvaltningslagen avses t.ex. endast handläggning av förvaltningsärenden, medan däremot rättskipning eller faktisk förvaltningsverksamhet faller utanför.6 Bedömningen av vad som kan anses utgöra myndighetsutövning blir också olika beroende på om begreppet i myndighetsutövning eller vid myndighetsutövning används. När begreppet vid myndighetsutövning används är innebörden något vidare än begreppet i myndighetsutövning. Det innebär bl.a. att även sådant handlande som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med själva myndighetsutövningen omfattas (se prop. 1972:5 s. 311 och 498). I 3 kap. skadeståndslagen används begreppet vid myndighetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet för det allmännas ansvar gentemot enskilda medborgare (se vidare kap. 15). Samma begrepp, vid myndighetsutövning, förekommer också inom straffrätten för att bestämma det straffbara området för brotten tjänstefel och grovt tjänstefel enligt 20 kap. 1 § (se vidare kap. 14). Frågan i vilken utsträckning operativt polisiärt samarbete innefattar myndighetsutövning i aktualiserades bl.a. i samband med anslutning till (prop. 5Se vidare prop. 1971:30 s. 331, och , Förvaltningslagen med kommentar, 2 uppl., s. 23 ff. och och , Allmän förvaltningsrätt, 24 uppl., s. 19 ff. 6Strömberg och , a.a. s. 21. har i sitt betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29 s. 99 ff.) föreslagit att begreppet myndighetsutövning inte ska användas i den nya förvaltningslagen. Enligt utredningen påverkar detta dock inte tillämpningen av befintlig eller kommande lagstiftning på andra områden, där begreppet figurerar eller kan komma att introduceras. Tjänstemännen och deras befogenheter 1999/2000:64). I det lagstiftningsärendet konstaterades, att all tjänsteutövning av myndighetspersoner inte är myndighetsutövning och att myndighetsutövning normalt avser beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för det allmännas maktbefogenheter. Vidare anfördes, att åtgärderna ska komma till stånd och få sina rättsverkningar mot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler samt beslutas ensidigt av det allmännas företrädare, och av ett rättssubjekt som intar en monopolställning på så sätt att ingen enskild kan vidta samma åtgärd med motsvarande verkan. Mot den bakgrunden resonerade regeringen vidare kring frågan om gränsöverskridande förföljande kunde innefatta myndighetsutövning (a. prop. s. 93 ff.). Regeringen anförde, å ena sidan, att åtgärden syftar till att en person ska berövas friheten, antingen av de förföljande tjänstemännen eller av den mottagande statens tjänstemän, och att ett frihetsberövande är en åtgärd som innebär myndighetsutövning. Å andra sidan fann regeringen att de befogenheter som tillkommer en utländsk polisman vid förföljande i stort sett sammanfaller med de befogenheter som enligt 24 kap. 7 § andra stycket tillkommer envar som påträffar en brottsling på bar gärning. Re- geringen konstaterade emellertid, att det knappast kan hävdas att en polisman i tjänsten omfattas av den regeln. Enligt regeringens slutsats då, var det därmed klart att fortsatt förföljande kan innefatta myndighetsutövning här i landet. I fråga om gränsöverskridande övervakning bedömde regeringen att övervakningen kunde ses som åtminstone ett utflöde av myndighetsutövning, eftersom den sker inom ramen för en brottsutredning som pågår i den främmande staten och riktar sig mot den som misstänks för delaktighet i det brottet. Därför skulle åtgärden enligt regeringen vara att betrakta som ett sådant uttryck för det allmännas maktbefogenheter som kommer till stånd genom offentligrättsliga regler. I sammanhanget fästes vidare avseende vid att en tjänsteman från annan stat som fortsätter en övervakning eller ett förföljande över gränsen in i ska likställas med svenska polismän om han eller hon skulle utsättas för eller begå brottsliga handlingar. Tjänstemännen och deras befogenheter 10.2.3Myndighetsutövning i polisiär verksamhet Polisiär verksamhet innefattar sådan tjänsteutövning som också innebär myndighetsutövning, t.ex. befogenheterna att använda våld och tvång. Nedan följer en sammanfattande beskrivning av vilka befogenheter svensk polis har att utöva sådan myndighet.7 Svenska polismän har ett allmänt bemyndigande att vidta åtgärder för att verkställa en tjänsteuppgift. För att kunna fullgöra sina uppgifter har de rätt att ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter (8 § polislagen). Ett ingripande kan beskrivas som en åtgärd som riktar sig mot en eller flera bestämda personer eller en bestämd grupp av personer och som syftar till att åstadkomma ett konkret resultat. Karakteristiskt är också att ett ingripande medför synbara eller kännbara verkningar eller på något sätt är förenat med tvång (SOU 1993:60 s. 85 f.). Detta innebär att alla befallningar som kan förenas med tvång om de inte följs är att betrakta som ingripanden. Upplysningar eller anvisningar som polisen lämnar kan däremot inte betraktas som ingripanden. Det krävs att det finns ett uttryckligt författningsstöd för alla sådana ingripanden som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Grundläggande för en svensk polismans handlande är att detta alltid ska vara försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter, dvs. i enlighet med de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna. Ett polisingripande måste vara nödvändigt för att avvärja eller undanröja den aktuella faran eller störningen (behovsprincipen). De skador och olägenheter som ett ingripande kan medföra för ett motstående intresse får i enlighet med proportionalitetsprincipen inte stå i missförhållande till syftet med ingripandet.8 En polismans rätt att använda våld mot person och egendom regleras i 10 § polislagen. Bestämmelsen ger enbart rättsligt stöd för våldsanvändning vid ett rättsenligt ingripande.9 En polisman får använda våld som ett nödvändigt led i en tjänsteuppgift bl.a. när han eller hon med laga stöd avvisar eller avlägsnar någon eller när polismannen med laga stöd stoppar ett fordon eller annat transportmedel. 7Mera ingående redogörelser för polisens befogenheter att använda våld och tvång finns i bl.a. , Laga befogenhet – Polisens rätt att använda våld, 2000, och Polisens rätt till våld, 2008. 8Nils-Olof och , Polislagen – En kommentar, 8 uppl., s. 57 f. 9A.a., s. 78 f. Tjänstemännen och deras befogenheter