sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — När det gäller kvalitetskraven så finns även här en skillnad mellan studier i och övriga världen. CSN har anfört att myndig- heten upplever det som svårt att bedöma nivå vid studier utanför . T.ex. är prövningen av utbildningar på gymnasial nivå utan- för problematisk och sker i flera steg. Myndigheten upp- fattar att bestämmelserna i förordning och föreskrift är otydliga och svåra att pröva vilket påverkar enhetlighet och rättssäkerhet negativt. Studier inom särregleras i förordning och före- skrift. Det är CSN:s uppfattning att de särnordiska reglerna bör avskaffas omgående, samma regler bör gälla för studier inom EES. menar myndigheten får sådana regler inte uppfattas ut- göra en sådan inskränkning i rätten till studiemedel för utlands- studier i förhållande till studier i att de kan avskräcka unionsmedborgare från att lämna för att studera i en annan medlemsstat och på så sätt utnyttja rätten att röra sig fritt och uppehålla sig i denna medlemsstat. Kriterierna för vilka utbild- ningar utomlands som ska anses ge rätt till studiemedel bör därför så långt möjligt utgå från de kriterier som gäller för utbildningar i . Så som reglerna är utformade finns det enligt vår uppfattning risk för godtycklighet och det blir dessutom mycket svårt för den enskilde att avgöra vilka utbildningar utomlands som ger rätt till studiemedel. Denna reglering skulle också kunna vara oförenlig med . Det är enligt vår bedömning inte möjligt att ha regler som innebär att studier i vissa EU- och EES-länder ger rätt till studie- medel men inte andra, eftersom det innebär en uttrycklig särbe- handling som enbart grundas på nationalitet. har också haft synpunkter på denna reglerings förenlighet med EU- rätten. har i remisspromemorian U2010/359/SV Anpassningar av studiehjälpen till (som nämns ovan) haft motsvarande synpunkter när det gäller regleringen av studiehjälpens förenlighet med . En skillnad mellan studiehjälpen och studiemedlet är dock att medan studiemedlet ses som en social förmån ses delar av studiehjälpen (dock ej inackor- deringstillägget) som en sådan familjeförmån som faller under för- ordning (EEG) nr 883/2004 (den förordning som ersatt (EEG) nr och det svenska studiemedlet för utlandsstudier 1408/71 ). De förmåner som omfattas av dessa förordningar måste kunna exporteras och innebörden blir att sysselsättningsstaten är skyldig att betala ut förmånerna oberoende av var inom EES som familjemedlemmarna är bosatta. Motsvarande gäller inte för studiemedlet. Däremot sägs beträffande studiehjälpen i promemorian att den skillnad som görs mellan studier i de nor- diska länderna och studier inom övriga EES också kan ifrågasättas mot bakgrund av att de kan anses gynna studier i vissa medlems- länder framför andra. Detta menade regeringen kan anses innebära ett hinder mot den fria rörligheten. Resonemanget om hindrande av den fria rörligheten är tillämpligt även på studiemedelsbestäm- melserna. Reglerna för vilka utbildningar som kan ge rätt till studie- medel måste vara desamma inom EES och . Vilka dessa krav ska vara och hur bestämmelserna i stället ska utformas kommer vi att återkomma till i kapitel 10. Här ska dock poängteras att för att regleringen ska anses strida mot unionsrätten måste den innebära en verklig skillnad. det räcker inte med att uttryckssättet skiljer sig åt utan det måste dessutom innebära en skillnad i praktiken. Om de krav som ställs egentligen är desamma kan regleringen inte anses strida mot unionsrätten. Frågan är då om det föreligger någon egentlig skillnad. Hur man avgör om en utbildning håller godtagbar standard eller ej framgår enligt gällande rätt endast av CSN:s och föreskrifter. Enligt CSN:s föreskrifter (12 kap. 11 § CSNFS 2001:1) har en gymnasial utbildning utanför godtagbar standard om utbildningen är statlig eller ställd under statlig tillsyn, utbildningen är ackrediterad av staten, en statlig myndighet eller en organisation som har statens uppdrag att ackreditera utbildningar, eller utbild- ningen är ackrediterad av en ackrediteringsorganisation som är all- mänt accepterad. Enligt föreskrifter (1 § HSVFS 1996:8) har en eftergymnasial utbildning utanför godtag- bar standard om utbildningen är statlig, statligt erkänd eller ställd under statlig tillsyn, utbildningen är erkänd av en regional myndig- het som har statens uppdrag att erkänna utbildningar, utbildningen är erkänd av en organisation som har statens uppdrag att ackredi- tera utbildningar eller av en ackrediteringsorganisation som är allmänt accepterad, eller utbildningen ingår som en del i ett utbytesprogram vid en svensk läroanstalt på eftergymnasial nivå. I föreskrifter finns även särskilda bestämmelser för vissa länder. Sådana finns för , och . Avsikten med denna särreglering är i korthet att ta hänsyn till hur respektive lands ut- och det svenska studiemedlet för utlandsstudier bildningssystem är organiserat. Det finns också en särreglering som avser språkutbildningar. förlitar sig alltså både CSN och Hög- skoleverket i sina prövningar på de bedömningar och prövningar som utländska utbildningsmyndigheter har gjort av sina nationella utbildningar. Om en utbildning är godkänd i det land där den ges enligt det landets nationella måttstock för utbildningskvalitet anses den hålla en godtagbar standard och då berättigar den också i regel till svenskt studiemedel. Såsom bedömningen uttrycks i föreskrift- erna är det med andra ord ingen större skillnad på den prövning som görs av godtagbar standard och de krav som uttrycks i 3 kap. 22 § studiestödsförordningen. Däremot ökar ju risken för en annan bedömning med de olika uttryckssätten och det faktum att det inte heller uttrycks på samma sätt i de olika föreskrifterna. Detta är inte bra och de olika uttryckssätten leder dessutom till att det blir svårare för den enskilde att avgöra vilka utbildningar som berättigar till stöd. Vår slutsats är att regleringen rörande kvalitetskraven som ställs på olika utbildningar inom respektive utanför troligen inte strider mot då de i praktiken innebär likartad prövning med likartat resultat. Däremot kan det ändå finnas anledning att även i förordningstexten tydligare uttrycka att det rör sig om samma prövning för att undvika missförstånd. Hur detta ska gå till återkommer vi till i avsnitt 10.8. Av 3 kap. 12 § studiestödslagen framgår hur stor andel av studie- medlen som ges som studiebidrag, det generella bidraget. Studie- bidraget är detsamma vid utlandsstudier som vid inhemska studier (3 kap. 24 § studiestödsförordningen hänvisar nämligen till 3 kap. 12 § studiestödslagen). I 3 kap. 12 § studiestödslagen finns dock ett undantag från huvudregeln om det generella bidraget. Studiebidraget lämnas endast med de belopp som stadgas i paragrafen om inte något annat följer av 13 §. I 3 kap. 13 § studiestödslagen regleras det högre bidraget som kan ges till studerande som är eller äldre, som har kort tidigare utbildning och som läser in grundskole- eller gym- nasiekompetens. Alla studenter som uppfyller kraven får dock inte den högre nivån utan det rör sig om en summa som fördelas och där vissa studier ges företräde till den högre nivån. Regleringen i 3 kap. 13 § ändrades och ändringarna trädde i kraft . Ändringarna rörde dels när det högre bi- och det svenska studiemedlet för utlandsstudier draget ska utgå och dels vilken beslutanderätt regeringen har. I be- stämmelsen stadgas efter ändringen att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om de för- utsättningar som i övrigt ska gälla för att en studerande ska ha rätt till det högre bidragsbeloppet. Ett nytt andra stycke har tillkommit enligt vilket regeringen meddelar föreskrifter om att det högre bi- dragsbeloppet får lämnas även för studier i sådan utbildning som avses i 2 § första stycket (på eftergymnasial nivå), om det finns särskilda skäl. Dessutom framgår att det är regeringen som meddelar föreskrifter om att det högre bidragsbeloppet får lämnas även till studerande som är och som har särskilt behov av ett sådant stöd. Bakgrunden till denna ändring är den bestämmelse i förordningen som ger personer rätt till det högre bi- draget och om vissa omständigheter är uppfyllda (3 kap. 9 a § som trädde i kraft ). Frågan är då vad som gäller vid utlandsstudier. Studiebidragets storlek vid utlandsstudiemedel regleras i 3 kap. 24 § studiestöds- förordningen som anger att studiebidrag får lämnas med det belopp som anges i 3 kap. 12 § studiestödslagen, dvs. det generella bidraget. Utesluter denna hänvisning det högre bidraget? Det finns ett av- görande från ÖKS, som meddelades (Dnr 2009-02850 320 13), som vi har redogjort för ovan, gällande rätten till det högre bidragsbeloppet vid studier i . Här anförde nämnden att bestämmelsen i 3 kap. 10 § studiestödsförordningen (numera upphävd) hade utformats på ett sådant sätt att det är ut- bildningar som leder fram till en svensk specialpedagogexamen som kan ge möjlighet till det högre bidragsbeloppet. Den aktuella ut- bildningen ledde inte fram till svensk specialpedagogexamen och den sökande kunde därför inte få det högre bidragsbeloppet. Den om- ständigheten att utbildningen gavs i ett land inom EES föranledde inte någon annan bedömning. ÖKS avgörande i detta fall tyder på att de inte anser att regleringen strider mot unionsrätten. Tyvärr finns det ingen motivering till varför så inte ska anses vara fallet. Däremot har ÖKS i ett senare beslut, gällande samma sökande (Dnr 2009-03511 380-13, beslut ), beslutat att den sök- ande har rätt till den högre bidragsnivån för sina studier eftersom hon nu visat att studierna i utgör en påbyggnadsutbildning till hennes svenska specialpedagogutbildning. Inte heller här finns någon längre motivering vilket hade varit önskvärt. Speciellt mot bak- grund av att regleringen i 3 kap. 24 § studiestödsförordningen stad- gar att studiemedel för utlandsstudier lämnas med det belopp som och det svenska studiemedlet för utlandsstudier stadgas i 3 kap. 12 § studiestödsförordningen, dvs. det generella bi- draget. Möjligen kan man av detta dra slutsatsen att lagtexten i sig inte utesluter att det högre bidragsbeloppet utgår vid studier utom- lands. Att ÖKS tyckte att det kunde utgå vid utbildning i tyder på att nämnden har tolkat bestämmelserna på detta sätt. Det sägs inte uttryckligen vare sig i lag eller förordning att det högre bidraget endast utgår vid studier i , vilket t.ex. är fallet med tilläggslånet där det anges att det endast kan utgå för studier vid svenska läroanstalter. Det finns inte heller något undantag i 3 kap. 24 § studiestödsförordningen i hänvisningen till 3 kap. 12 § studie- stödslagen, vilket tyder på att denna bestämmelse ska tillämpas fullt ut och att möjligheten till det högre bidraget omfattar även utlands- studiemedel. Det innebär att bestämmelsen i 3 kap. 13 § studiestöds- lagen, så som den är utformad, inte strider mot . Vilka utbildningar på gymnasial nivå som ger rätt till det högre bidraget finns dock angivet i 3 kap. 9 § studiestödsförordningen. Genom regleringen i 3 kap. 9 § studiestödslagen blir i praktiken möjligheten till att få det högre bidragsbeloppet utanför ytterst begränsad. Här anges nämligen att det högre bidragsbeloppet enligt 3 kap. 13 § studiestödslagen endast får lämnas vid studier vid en sådan läroanstalt eller utbildning som anges i avdelning A1 i bilagan till studiestödsförordningen. I avdelning A1 räknas ett antal nationella utbildningar och läroanstalter upp. Den enda som skulle kunna innebära rätt till stöd utomlands är Internationell gym- nasieutbildning för International Baccalaureate (IB). Vid nationell utbildning utgår däremot bidraget för studier på alla de utbildningar och läroanstalter som är godkända. Det innebär att den studerande som väljer att läsa en utbildning på gymnasial nivå utomlands, vars motsvarighet skulle gett rätt till det högre bidraget i , be- handlas sämre enbart för att han eller hon utnyttjar sin rätt till fri rörlighet. Genom regleringen i 3 kap 9 § studiestödsförordningen står alltså regleringen av det högre bidraget i strid med . Både den högre bidragsnivån och tilläggslånet har till syfte att underlätta för vuxna att studera. Beträffande det högre bidraget sägs i propositionen (prop. 1999/2000:10 s. 85) att det bör riktas till grupper som är i särskilt behov av kompetensförstärkning och som det är särskilt angeläget att rekrytera till utbildning. Regeringens skäl till införandet av den högre bidragsnivån var att rekrytera de som har störst behov av utbildning, studerande med låg utbild- ningsbakgrund, till studier och därmed stärka deras ställning i arbetsliv och samhällsliv. Denna bakgrund gjorde enligt regeringen och det svenska studiemedlet för utlandsstudier det motiverat med ett förmånligt studiebidrag för studier på grund- skole- och gymnasienivå. Av statsfinansiella skäl var man dock tvungen att begränsa resurserna för ändamålet. Det högre bidraget ingår till följd av detta i en ramad resurs och om det högre bidraget inte räcker till alla sökanden beviljas stöd i den ordning ansökning- arna kommer in och så länge resurserna räcker. Den som en gång beviljats det högre bidraget har förtur till fortsatt stöd så att på- börjad utbildning kan avslutas. Införandet av en åldersgräns moti- verades med att denna dels behövs för att avvika avhopp i gym- nasieskolan, och dels mot bakgrund av att vissa ungdomar kom- pletteringsläser i komvux. Tanken är att det högre bidraget i första hand ska ges till dem som saknar grundskolekompetens och i andra hand till de som saknar gymnasiekompetens.40 har föreslagit ändringar vad gäller bi- dragsdelen. Kommitténs förslag går i huvudsak ut på att bidrags- delen ska vara på tre olika nivåer, en för studier på grundskolenivå, en för studier på gymnasial nivå och en för studier på eftergym- nasial nivå där grundskolebeloppet ska vara högst.41 CSN har i sitt remissvar tillstyrkt förslaget om differentierade och anpassade bi- dragsnivåer även om myndigheten anser att studiemedel för grund- skolestudier helt ska utgöras av bidrag. Studiesociala kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. Det är inte vår uppgift att föreslå ett system för bidragsnivåer. Däremot ska vi se över de svenska reglernas förenlighet med unions- rätten. Bestämmelsen om det högre bidraget är i praktiken, genom regleringen i 3 kap. 9 § studiestödsförordningen, i huvudsak be- gränsad till studier i . För de studerande som har rätt till det högre bidraget utgör den ett hinder i den fria rörligheten då de för- lorar denna rätt om de väljer att studera motsvarande utbildning utomlands. En sådan inskränkning innebär att bestämmelsen inte är förenlig med . Frågan är då om det finns något undantag som kan motivera särregleringen. finns som nämnts ovan en möjlighet även för ungdomar mellan att uppbära det högre bi- draget. Skälen till att denna möjlighet infördes finns i prop. 2010/11:1, Budgetpropositionen , s. 35 f. Regeringen föreslog där att arbetslösa ungdomar i åldrarna 20–som saknar fullständig grund- skole- eller gymnasieutbildning tillfälligt skulle kunna få den högre bidragsnivån inom studiemedlet 1999/2000:10 s. 83 ff. 41SOU 2009:28 s. 263 ff. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier för studier på grundskole- eller gymnasienivå. Studiemedel med den högre bidragsnivån bör lämnas för studier som påbörjas och lämnas till dess att slutbetyg ges på antingen grundskole- eller gymnasienivå, dock längst . Endast de ungdomar som är inskrivna i jobbgarantin för ungdomar eller jobb- och utveck- lingsgarantin och som har avbrutit sina studier bör omfattas av den tillfälliga satsningen. Studiemedel med den högre bidragsnivån lämnas inom ramen för anvisade medel och i den ordning som ansökningarna kommer in till CSN. Skälen angavs vara i huvudsak följande. Den högre bidragsnivån kan lämnas till studerande för studier på grundskole- och gymnasienivå och syftar till att rekrytera vuxna personer med kort tidigare utbildning till studier och därmed stärka deras ställning i arbets- och samhällsliv. Åldersgränsen är satt för att avgränsa målgruppen för den högre bidragsnivån, vuxna stude- rande, från ungdomsstuderande. Regeringen anser dock att det i vissa begränsade fall finns skäl att lämna den högre bidragsnivån även till studerande under och som har ett särskilt behov av sådant stöd. Det kan röra sig om arbetslösa ungdomar som står långt i från arbets- marknaden. Studiestödslagen (1999:1395) föreslås ändras i enlighet med detta. Arbetslösa ungdomar utan fullständig grundskole- eller gymnasie- utbildning har mycket svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. I syfte att öka incitamenten för dessa personer att återgå till studier be- dömer regeringen att den högre bidragsnivån inom studiemedlet till- fälligt bör göras tillgänglig för arbetslösa ungdomar i åldrarna 20–som saknar fullständig grundskole- eller gymnasie- utbildning. 2010/11:1 Budgetpropositionen , s 35 f) Syftet med bestämmelsen om det högre bidraget var enligt motiven att rekrytera de som var i störst behov av utbildning, dvs. de som saknar grundläggande utbildning. I motiven sägs inget om möjlig- heten till att uppbära det högre bidraget vid utlandsstudier och regeln i studiestödslagen som den är utformad strider inte i sig mot . Som sagts tidigare så var vid tillkomsten av studiestöds- lagen och studiestödsförordningen det unionsrättsliga samarbetet på utbildningsområdet inte lika utvecklat som . Det kan därför helt enkelt vara så att man inte har tänkt på möjligheten att omfatta även utlandsstudier i samma utsträckning som inhemska studier. Möj- ligen kan en förklaring vara att studiemedel för studier på gymnasial nivå utanför endast lämnas om utbildningen inte med lika stor fördel kan läsas i och det högre bidraget i första hand utgår till de som läser in grundskolebehörighet och i andra hand till de som läser in gymnasiekompetens. De utbildningar som berättigar och det svenska studiemedlet för utlandsstudier till den högre nivån ger som huvudregel inte studiemedel för studier utomlands och frågan har kanske därför inte heller aktualiserats. Möjligen skulle man kunna argumentera utifrån att särregleringen (uppräkningen av i huvudsak svenska utbildningar) finns för att man vill uppmuntra alla som har rätt till det svenska studiemedlet att skaffa sig grundläggande grundskole- och gymnasiekompetens i för att underlätta deras ställning i samhället och arbetslivet. Mot detta talar dock att bidraget lämnas till dem som saknar slut- betyg eller motsvarande från grundskole-/gymnasieutbildning eller motsvarande svensk eller utländsk utbildning. Man skulle också kunna argumentera utifrån att bidrag ges till utbildningar som syftar till att ge den studerande godkända slutbetyg och att de får det från de svenska utbildningar som ger sådant stöd. Men genom bestämmelser om erkännande av examina och EU-samarbetet på utbildnings- området måste vi godkänna slutbetyg även från andra länder. Vi har därför svårt att se någon annan bevekelsegrund än ekonomiska överväganden och det är också detta som regeringen angav som skäl till att det högre bidraget fick begränsas och utgå inom en re- sursram. uttalade i mål C-73/08, Kommissionen mot , (se ovan avsnitt 7.2.3) att finansiering genom ett slutet kuvert-system, där de totala medlen inte påverkas av det totala an- talet studenter, innebär att rädslan för en orimlig börda med av- seende på finansieringen av högre utbildning inte kan motivera skillnaden i behandling mellan studenter som är bosatta i och studenter som inte är bosatta i . Att det högre bidraget utgår som en ramad resurs innebär alltså att det blir svårt att motivera ett undantag med motivet att det skulle kunna utgöra en orimlig börda att utsträcka det utanför . Att ha en bestämmelse som stadgar högre bidragsdel för vissa typer av studier och i praktiken begränsa detta bidrag till studier i innebär att rörligheten för de studerande som vill studera på sådan utbildning hindras i sin fria rörlighet. Jämför med resonemanget ovan under rubriken . Vi kan inte se att det finns någon bevekelsegrund som skulle utgöra ett tillåtet undantag från rätten till fri rörlighet. Vi ser det inte som vår uppgift att avgöra huruvida den högre bidragsnivån ska kvarstå eller inte. Dock bör den för att vara för- enlig med enligt vår uppfattning kunna utgå vid studier på gymnasial nivå utomlands enligt samma förutsättningar som i . Detta speciellt mot bakgrund av att vi även anser att rätten till studiemedel för utbildningar på gymnasial nivå inom EES och måste öppnas upp med hänsyn till unionsrätten. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier ska gå till framgår av avsnitt 10.6. Det ska dock poängteras att det högre bidraget lämnas först i andra hand för studier på gymnasial nivå och att det dessutom utgår till studerande som saknar slutbetyg eller motsvarande från treårig gymnasieutbildning. Detta torde inne- bära att andelen utlandsstuderande som kommer att vara berättigade till det högre bidraget troligen inte blir speciellt stor. Utlandsstudier kan inte enligt vår uppfattning ses som något skilt från inhemska i fråga om inom vilken ram resursen ska utgå. I stället ska de högre bidrag som utgår för studier på gymnasial nivå räknas av inom den ram där motsvarande eller jämförbar svensk utbildning ligger. Bestämmelserna om de differentierade lånebeloppen för utlands- studier genomgås och analyseras i avsnitt 8. Bestämmelserna som stadgar att lånebeloppet för utlandsstudier ska bestämmas av CSN specifikt för varje land strider inte mot unionsrätten. Skillnaden i belopp är här endast motiverad utifrån att de studerande ska kunna hålla likartad levnadsstandard trots att kostnadsnivåerna i olika länder skiljer sig år. Däremot ska här nämnas att det finns en fördel i att göra reglerna enhetliga inom EES och , och att man med ett enhetligt regelverk avsevärt minskar risken för att de svenska reglerna kan bedömas stå i strid med . 7.5.6Kravet på svenskt medborgarskap och bosättning Enligt 3 kap. 4 § studiestödslagen får studiemedel lämnas till svenska medborgare. Utländska medborgare har däremot normalt inte rätt till svenskt studiestöd. För att en invandrare ska få svenskt studie- stöd krävs i princip vistelse och arbete i . Efter inträde i EU har reglerna för utländska medborgares rätt till svenskt studiestöd emellertid anpassats till . 3 kap. 21 § studie- stödsförordningen stadgar att studiemedel för studier utomlands som huvudregel inte får lämnas till en studerande som inte är svensk medborgare. Av 3 kap. 23 § studiestödslagen framgår att studiemedel för studier utanför får lämnas om den studerande har varit bosatt i i en sammanhängande period om minst två och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Regeringen eller den myndighet re- geringen bestämmer får lämna undantag från bosättningskravet. Personer som kan härleda rättigheter från likställs med svenska medborgare. Övriga utländska medborgare kan endast få studiemedel för studier utomlands inom ramen för ett utbytes- program. har ett väl utvecklat studiestödssystem som ger möjlighet att studera i men också i hela övriga världen med svenskt studiestöd. Motsvarande möjlighet saknas i de flesta euro- peiska länder. Det ligger i intresse att denna möjlighet till studerandemobilitet bibehålls. Det internationella samarbetet syftar också till att stärka kvaliteten i utbildningen samt främja möjlig- heter till studier på olika platser i världen. Möjligheten att kunna finansiera studietiden är nyckeln till sådana utlandsstudier. EU- domstolens tolkning av rådets förordning nr 1612/68 om arbets- kraftens fria rörlighet inom gemenskapen kan emellertid verka kostnadsdrivande på det svenska studiemedelssystemet. Riskerna gäller särskilt möjligheten att studera utomlands med svenskt studie- stöd. Även utvidgningen av EU kan innebära att utgifterna på studie- stödsområdet kan komma att öka i takt med att kunskapen om konsekvenser sprids. skedde en lagändring som bl.a. innebar att bosätt- ningskravet flyttades från förordning till lag.