sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — I åtskilliga av nu nämnda lagrum som föreskriver krav på svenskt medborgarskap för befattning som domare, föreskrivs att vederbörande inte får vara underårig eller i konkurstillstånd och inte heller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Systematiken är emellertid inte helt kongruent. bestämmelse om domare (4 kap. 1 §) innehåller inte någon föreskift om att dessa inte får vara underåriga. Med tanke på juristutbildningens längd borde detta knappast ha någon prak- tiska betydelse för de lagfarna ledamöterna. För vissa uppdrag som domare föreskrivs det inte något krav på konkursfrihet. Sådant krav saknas för nämndemän, för ledamöter i och för värderingstekniska ledamöter i fastig- hetstaxeringsmål i förvaltningsrätt. För nämndemän föreskrevs ett krav på konkursfrihet fram . Kravet togs bort i samband med att motsvarande krav togs bort som villkor för valbarhet till riksdagsmannauppdrag och kom- munala förtroendeuppdrag. Någon egentlig förändring förefaller Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, emellertid inte ha varit avsedd. I förarbetena framhölls att den egent- liga garantin för nämndemännens lämplighet låg i att kommunfull- mäktige inte väljer andra än lämpliga personer för uppdraget som nämndeman. Vidare framhölls i förarbetena att det utan att särskild föreskrift härom kunde förutsättas att en nämndeman som råkar i konkurs inte kallas till tjänstgöring så länge konkurstillståndet varar (prop. 1969:44 s. 378). Frågan om det bör finnas ett krav på att domare ska vara svenska medborgare har diskuterats i flera betänkanden. I vissa fall har dis- kussionen rört kravet på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar på ett allmänt plan, medan den i andra sammanhang varit mer inriktad på särskilda anställningar och uppdrag, såsom notarier eller nämndemän. Som exempel på utredningar och andra förarbeten där dessa frågor behandlats kan nämnas betänkande statsskick (SOU 1963:16–17), Grundlagsberedningens slutbetänk- ande, Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15), Kommunaldemokratiska kommitténs betänkande Utländska med- borgares valbarhet till vissa förtroendeuppdrag (Ds C 1983:4), Dis- krimineringsutredningens delbetänkande Om utlänningars rättsliga ställning (Ds A 1984:6), Kommitténs om medborgarskapskrav be- tänkande Medborgarskap i svensk lagstiftning (SOU 2000:16) och – nu senast – betänkande En reformerad grund- lag (SOU 2008:125). Kommittén om medborgarskapskrav hade i uppdrag att göra en översyn av krav på svenskt medborgarskap och andra krav rela- terade till svenskt medborgarskap i lagstiftningen. Av direktiven framgick att den ledande principen för arbetet skulle vara att lika rättigheter och skyldigheter oavsett medborgarskap i största möj- liga utsträckning skulle gälla för landets invånare. Enligt direktiven skulle det alltid ligga i sammanhanget godtagbara sakliga skäl bakom Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, krav på svenskt medborgarskap eller andra krav relaterade till med- borgarskap. Ett av de områden som kommittén kartlade och övervägde var olika anställningar och uppdrag vid domstolarna. Kommittén konstaterade att domstolarnas självständighet under lagarna utgör en av hörnstenarna i det svenska statsskicket och att domstolarna utför uppgifter som är av stor betydelse för invånarna. Med hänvisning till att det ytterst är de enskilda domarna som själv- ständigt utövar den dömande makten framhöll kommittén domarnas centrala roll i det svenska samhället. Enligt kommittén kan de en- skilda domarna i hög grad sägas vara bärare av det svenska sam- hällets offentliga makt, vilket talade för att de bör som huvudregel bör vara svenska medborgare. Kommittén noterade att det finns olika kategorier av domare, med till viss del olika funktioner och befogenheter. Med hänsyn härtill höll kommittén principiellt öppet för att även utlän- ningar i viss utsträckning skulle kunna ges behörighet att utöva dömande verksamhet, om vägande skäl talar för en sådan lösning. Såvitt avsåg de ordinarie domarna samt assessorerna och fiskal- erna framhöll kommittén att dessa är den centrala gestalten i det egentliga dömandet, varför det för dessa anställningar alltjämt borde gälla ett krav på svenskt medborgarskap. Vad gäller de särskilda ledamöter som deltar i vissa mål framhöll kommittén att de deltar i egenskap av experter med specialkompe- tens inom olika områden samt att de formellt sett har samma ställ- ning som de lagfarna. Mot denna bakgrund ansåg kommittén att det också för dessa borde gälla krav på svenskt medborgarskap. Vidare anförde kommittén att nämndemännens medverkan i dom- stolsprocessen var tänkt att fylla vissa särskilda behov. Nämnde- männens medverkan skulle enligt kommittén bl.a. bidra till att all- mänhetens förtroende för domstolarna upprätthölls. Nämndemännen utgjorde enligt kommittén en viss garanti för att verksamheten vid domstolarna låg i linje med allmänna värderingar i samhället. Därtill tillgodosåg deras medverkan också allmänhetens intresse av insyn i den dömande verksamheten. För att nämndemännen skulle fylla dessa funktioner, och därigenom förankra förtroendet för rättskipningen hos allmänheten, borde de enligt kommittén vara representativa för allmänheten, dvs. också de i fast bosatta utlänningarna. Enligt kommitténs bedömning borde det därför inte gälla något krav på svenskt medborgarskap för uppdrag som nämndeman. Kom- mittén påpekade att man borde kunna utgå från att de politiska Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, partierna inte nominerar personer som har bristande kunskaper om det svenska rättssystemet, talar dålig svenska eller av andra skäl inte är lämpliga som nämndemän. Kommittén gjorde bedömningen att det saknades skäl att ställa andra behörighetskrav på jurymän än på nämndemän. Kravet på svenskt medborgarskap för jurymän i 12 kap. 5 § borde därför en- ligt kommittén tas bort. Också vad gäller notarier ansåg kommittén att det fanns skäl att göra undantag från kravet på svenskt medborgarskap. Som skäl här- för framhöll kommittén att notarietjänstgöringen har ett stort merit- och utbildningsvärde för alla jurister, även sådana som inte skall fortsätta att arbeta i domstol. Det vore därför angeläget att kunna bereda även den som inte är svensk medborgare tillfälle till notarie- tjänstgöring. Enligt kommittén borde i sammanhanget beaktas att notarier inte får syssla med mer ingripande rättsutövning. Slutligen ansåg kommittén att kravet på svenskt medborgarskap för föredragande i allmän förvaltningsdomstol, revisionssekreterare, regeringsrättssekreterare, chef för administrativ enhet i hovrätt och kammarrätt samt kanslichef i och Regerings- rätten inte var sakligt motiverade med hänsyn till de arbetsupp- gifter som följer av anställningarna. Kommittén föreslog därför att medborgarskapskravet avseende nämnda anställningar skulle tas bort. Lagtekniskt ansåg kommittén att grundlagsregleringen fortsätt- ningsvis endast borde avse de ordinarie domarna och att kravet på medborgarskap för andra domare kunde framgå av vanlig lag. Kom- mittén föreslog att en allmän föreskrift om svenskt medborgarskap för domare skulle införas i 5 § lagen om offentlig anställning. För- slaget hade följande lydelse: 5 § Utöver de krav på svenskt medborgarskap som följer av regerings- formen eller någon annan lag gäller också att bara svenska medborgare får ha eller utöva anställning eller uppdrag som domare, eller ha an- ställning som åklagare, polis eller militär. Vad som sägs i första stycket om domare gäller inte nämndemän, jurymän och notarier. Vid remissbehandlingen riktades kritik mot förslaget att ta bort det grundlagsreglerade medborgarskapskravet för de icke ordinarie dom- arna. Det påpekades i sammanhanget att icke ordinarie domare full- Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, gör en betydande del av den dömande verksamheten och väsent- ligen utför samma arbetsuppgifter som ordinarie domare. Åtskilliga remissinstanser, om än en minoritet, var kritiska till förslaget att avskaffa kravet på medborgarskap för nämndemän. De remissinstanser som var kritiska till förslaget anförde huvudsak- ligen att nämndemän är domare när de utövar sitt uppdrag, att de har samma rösträtt som juristdomare samt att de har ett självstän- digt ansvar i dömandet samt att det vore inkonsekvent att inte ställa samma krav på samtliga som ansvarar för en dom. Också förslaget att avskaffa kravet på svenskt medborgarskap för notarier mötte kritik, även om flertalet remissinstanser var positiva till förslaget eller lämnade det utan erinran. De kritiska remissinstanserna pekade på att notarier avlägger domared, deltar i den dömande verksamheten och har ett självständigt ansvar i döm- andet. Flera remissinstanser anförde att notarietjänstgöringen är ett led i domarutbildningen och att den dömande verksamheten som notarierna deltar i kan omfatta inte helt bagatellartade mål. Även förslagen om att avskaffa medborgarskapskravet för revi- sions- respektive regeringsrättssekreterare samt för kanslicheferna i och Regeringsrätten mötte viss kritik. Också övervägde de krav på svenskt med- borgarskap som följde av regeringsform. Grundlagsutred- ningen framhöll att utvecklingen gått i riktning mot att begränsa de rättsliga skillnaderna mellan de som är svenska medborgare och den övriga befolkningen. Utredningen noterade att bosättningen i stället för medborgarskapet har fått en ökad betydelse för lika rättigheter och skyldigheter. Enligt utredningen hade medlemskap i spelat en roll i denna förskjutning. Frågan om krav på svenskt medborgarskap för domare och domstolsanställda behandlades under en egen rubrik. Avsnittet inne- håller följande (SOU 2008:125 s. 588 ff.): Domstolarnas och domarnas självständighet utgör en av hörnstenarna i det svenska statsskicket. I centrum för verksamheten står invånarnas rättssäkerhet och rättstrygghet. Den speciella betydelse som domstol- arna och domarna har i det demokratiska rättssamhället har inneburit att de getts en särställning i regeringsformen. Som exempel kan nämnas de krav på domstolarnas sammansättning och självständighet som finns i Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, nuvarande 11 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen och det anställnings- skydd för ordinarie domare som finns i nuvarande 11 kap. 5 § regerings- formen. Funktionen att utöva domarmakt, att tolka och tillämpa de rätts- regler som ytterst har sin grund i de beslut som har fattats av riks- dagen, är till sin karaktär sådan att denna uppgift bör förbehållas svenska medborgare. Frågan är om det när det gäller regleringen i regeringsformen finns anledning att i detta avseende göra någon åtskillnad mellan olika slag av domare. Det nuvarande kravet på svenskt medborgarskap för domare i 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen gör, med undantag för jury- män och nämndemän, inte någon sådan åtskillnad. Alla domare – såväl ordinarie som icke ordinarie – ska således vara svenska medborgare enligt regeringsformen. Notarier vid tingsrätt och länsrätt faller också under regeringsformens krav på svenskt medborgarskap när de som icke ordinarie domare efter förordnande utövar dömande verksamhet (SOU 1963:17 s. 288). Att jurymän ska vara svenska medborgare följer av 12 kap. 5 § tryck- frihetsförordningen och 9 kap. 1 § andra stycket yttrandefrihetsgrund- lagen. För nämndemän föreskrivs krav på svenskt medborgarskap i van- lig lag. Alla som permanent eller tillfälligt fullgör en uppgift som domare är, såväl formellt som reellt, likvärdiga. En ordinarie domares röst väger lika tungt som en icke ordinaries, en nämndemans, en sakkunnig leda- mots etc. De båda sistnämnda kategorierna har för övrigt som enda uppgift att delta i domstolens dömande verksamhet. Detta gäller emellertid inte notarier i tingsrätt och länsrätt. Till skillnad från an- ställda i domstol med enbart föredragande och andra administrativa uppgifter ingår det dock i en notaries arbetsuppgifter att i viss ut- sträckning vara domare. Omfattningen av detta varierar visserligen men funktionen är en del av anställningen som notarie. Vad som sagts talar för att samma krav ifråga om svenskt med- borgarskap bör gälla alla som är domare, dvs. alla som utövar domar- makt i domstol. Utanför en sådan definition skulle då falla andra myn- digheter än domstolar, inklusive domstolsliknande nämnder. Detsamma skulle också gälla sådana personalkategorier i domstolarna som inte alls har några dömande uppgifter, bl.a. revisions- och regeringsrätts- sekreterare samt annan föredragande och administrativ personal, t.ex. domstolssekreterarna. Även om alla som fullgör en domaruppgift är likvärdiga går det dock inte att bortse från att de till viss del har olika funktioner och befogen- heter. Den centrala gestalten i den dömande verksamheten – domaren med fullmakt från regeringen, den ordinarie domaren – bör alltjämt vara svensk medborgare med hänsyn till domarnas självständighet och domstolarnas betydelse för rättssamhället. De icke ordinarie domarna – assessorer och fiskaler – har som nämnts i princip samma be- fogenheter att döma i mål som de ordinarie domarna. De utför också i Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, stort sett samma uppgifter som de ordinarie domarna. De bör därför vara svenska medborgare. Det bör också nämndemännen vara. Med hänsyn till domstolarnas konstitutionella betydelse och då be- stämmelser om ordinarie domares ställning finns i regeringsformen, bör medborgarskapskravet för dessa alltjämt regleras i regeringsformen. Någon motsvarade reglering av de icke ordinarie domarnas ställning finns inte i regeringsformen. Medborgarskapskravet för de icke ordi- narie domarna bör därför regleras i vanlig lag. Vissa mål vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvalt- ningsdomstolarna avgörs i särskild sammansättning. Det innebär att en eller flera ledamöter med specialkompetens inom andra områden än det juridiska deltar i domstolens avgörande på samma villkor som de lagfarna domarna. I de fall de särskilda ledamöterna har utsetts av re- geringen med fullmakt är de ordinarie domare. Medborgarskapskravet för dessa kommer då i likhet med övriga ordinarie domare att följa av regeringsformen. För de särskilda ledamöter som inte utses med full- makt får medborgarskapskravet i likhet med övriga icke ordinarie domare regleras i vanlig lag. Vid remissbehandlingen var flertalet remissinstanser positiva till ut- redningens förslag. Några få remissinstanser ifrågasatte förslaget att behålla kravet på svenskt medborgarskap för domare mot bak- grund av att numera har underkastat sig utländska dom- stolars jurisdiktion (och ) och att det är av vikt för förtroendet för domstolarna att de speglar sam- hället i stort. Flertalet remissinstanser var positiva till att grundlagsregleringen fortsättningsvis endast skulle avse de ordinarie domarna. 2009/10:80 – En reformerad grundlag I propositionen till de ändringar i regeringsformen som trädde i kraft anslöt sig regeringen till Grundlagsutred- ningens bedömningar i här aktuella frågor. Regeringen framhöll att samma krav i fråga om svenskt medborgarskap bör gälla alla som är domare, dvs. alla som utövar domarmakt i domstol. Enligt regeringen skulle med en sådan avgränsning sådana personalkategorier i dom- stolarna som inte har några dömande uppgifter, bl.a. revisions- och regeringsrättssekreterare samt andra föredragande och administra- tiv personal inte omfattas av medborgarskapskravet (s. 240). Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, Vårt förslag: Det ska i lagen om domstolar och domare införas en övergripande bestämmelse om att endast svenska medborgare får vara domare. I bestämmelsen ska föreskrivas att en domare inte får vara underårig, i konkurstillstånd eller ha för- valtare enligt 11 kap. 7 § . Vår bedömning: Motsvarande krav på svenskt medborgarskap bör, som , enligt bestämmelser i förordning gälla även för anställningar som notarie, föredragande i allmän förvaltnings- domstol, beredningschef och justitiesekreterare, chef för admi- nistrativ enhet i hovrätt och kammarrätt samt kanslichef i och . För beredningsjurister och för de lagfarna sekreterarna i Ar- betsdomstolen och bör motsvarande krav införas i förordning. 9.4.1Vilka befattningar bör förutsätta svenskt medborgarskap kom till slutsatsen att ett krav på svenskt medborgarskap i vart fall bör gälla för alla som är domare, dvs. alla som utövar domarmakt i domstol. Med denna avgränsning kom till slutsatsen att ett medborgarskapskrav bör gälla i vart fall för assessorer, fiskaler, nämndemän, särskilda ledamöter och jurymän. Beträffande de övriga anställningar som berördes av Grundlags- utredningen – notarier, föredragande, beredningsjurister, justitie- sekreterare och olika slags administrativ personal – kan Grundlags- utredningens uttalanden inte utan vidare läggas till grund för mot- satsvisa tolkningar. uppgift var att överväga regeringsformens utformning och inte att föreslå följdändringar på detaljnivå. Även om notarier huvudsakligen ägnar sig åt andra uppgifter än renodlade domarsysslor, innefattar notarietjänstgöringens senare del inslag av dömande. I vissa fall kan notarier förordnas att döma som en av de lagfarna domarna i en s.k. tresits, och har då en domar- makt som är lika stor som de övriga domarnas. I mindre kompli- cerade mål kan de dessutom utgöra ensam lagfaren ledamot av Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, Dessa förordnanden att tjänstgöra som domare är närmast obligatoriska inslag i anställningen som notarie. Om en notarie inte gavs förordnande att alls utöva några dömande uppgifter skulle notarien inte förvärva notariemeritering (jfr 5 § notarieförordningen). Mot bakgrund av de dömande funktioner som följer med anställ- ningen som notarie är det naturligt att det också före- skrivs ett krav på svenskt medborgarskap för anställning som notarie. För föredragande och beredningsjurister ingår inte självständigt dömande som ett lika självklart moment av anställningen som det gör för notarierna. Det är dock möjligt att anförtro vissa av dem sådana uppgifter – varvid även de kommer att ingå i kretsen domare. Att hålla möjligheten öppen för att ha anställning som föredrag- ande eller beredningsjurist även för andra än svenska medborgare, under förutsättning att de aldrig förordnas som domare, skulle en- ligt vår mening innebära onödigt krångel. Det är då enklare och mer stringent att det även för dessa anställningar gäller ett generellt krav på svenskt medborgarskap. Kravet bör gälla för anställningar i såväl första som andra instans. För anställningarna som beredningschef och justitiesekreterare samt som chef för de administrativa enheterna i hovrätt, kammar- rätt och de högsta domstolarna har det uppställts krav på svenskt medborgarskap. Innehavarna av dessa anställningar fyller viktiga funktioner i sina respektive domstolar. Med hänsyn härtill bör det för dessa anställningar gällande kravet på svenskt med- borgarskap gälla även . I linje med dessa överväganden ligger att ett krav på svenskt medborgarskap bör införas också för anställningarna som lagfaren sekreterare i och . Det är möjligt att delegera uppgifter som har viss karak- tär av dömande även till domstolssekreterare. Enligt vår mening ger detta dock inte upphov till något behov att föreskriva att även domstolssekreterare ska vara svenska medborgare. Den behörighet som via delegation kan anförtros domstolssekreterare är av mindre ingripande karaktär och dessa rättskipande uppgifter är inte sådana att de bör vara förbehållna svenska medborgare. Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, Dagens bestämmelser om krav på svenskt medborgarskap för olika kategorier av domare är spridda i lagstiftningen. finns sådana bestämmelser i 4 kap. 1 § första stycket, 4 kap. 6 § första stycket och 4 kap. 10 a § andra stycket , 20 § första stycket och 28 § första stycket lagen om allmänna förvaltnings- domstolar, 3 kap. 1 § andra stycket lagen om rättegången i arbets- tvister, 7 § första stycket lagen om marknadsdomstol m.m., 7 § lagen om Patentbesvärsrätten, 2 § andra stycket lagen om Försvars- underrättelsedomstol, 18 kap. 10 § tredje stycket och 21 kap. 11 § andra stycket sjölagen, 21 kap. 9 § första stycket och 22 kap. 5 § andra stycket fastighetstaxeringslagen, 58 § andra stycket mark- nadsföringslagen, 8 kap. 11 § tredje stycket konkurrenslagen, 8 kap. 27 § lagen om elektronisk kommunikation samt 14 § andra stycket lagen om åldergränser för film som ska visas offentligt. Som redan framgått föreskriver åtskilliga av nu nämnda lagrum att befattningshavaren inte får vara underårig eller i kon- kurstillstånd och inte heller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken. Dessa grundläggande behörighetsvillkor för utövande domarsyssla bör lämpligen regleras i ett gemensamt sammanhang. De skillnader i behörighetsvillkor som gäller för olika slags domare förefaller inte sakligt motiverade, utan regleringen bör göras enhetlig för alla slags domare. Således anser vi att det i en samlad lagregel bör uttryckas ett krav på att domare ska vara svensk medborgare och att domare inte får vara underårig, i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En sådan bestämmelse hör naturligt hemma i lagen om domstolar och domare. Om en gemensam bestämmelse av nu angivet slag införs i lagen om domstolar och domare ska de spridda bestämmel- serna med motsvarande innehåll upphävas. I vissa av de bestämmel- serna anges det att befattningshavaren ska avlägga domared. Vi återkommer i kapitel 10 till frågan om domareden . Vi kan dock redan här konstatera att i den mån det alltjämt ska finnas en domared så bör också dessa föreskrifter regleras i ett sammanhang. Vi har i det föregående diskuterat behovet av att det föreskrivs krav på svenskt medborgarskap också för andra yrkes- grupper än sådana som direkt faller in under domarbegreppet. För dessa yrkesgrupper bör de här föreslagna kraven lämpligen framgå av förordning. Bruket att avlägga olika slags eder har djupa historiska rötter. avlades eder i en rad olika sammanhang. Exempelvis avlade kungen en särskild konungaförsäkran där han gick ed på att regera i enlighet med gällande lag och att verka för rikets bästa. I samma anda avlade flertalet statstjänstemän länge en tro- och huldhetsed, i vilken tjänstemannen svor vid gud att vara kungen, och grundlagen trogen. Därtill fanns en rad särskilda befattningseder för exempelvis krigsmän, präster, läkare och mäklare. Dessa eder har successivt avskaffats (se , , De försvunna : samhällets rationalisering och avskaffandet av tro- och huldhetseden samt befattningsederna, Scandia 62:2 [1996], s. 235–267). används i officiella eder endast inom domstols- världen. Där finns det dock flera sådana. – domareden, vittneseden, sakkunnigeden, tolkeden och olika sorters bouppteckningseder – kan parts sanningsförsäkran också räknas till i vid bemärkelse. I den mån någon domared ska finnas kvar talar mycket för att den ska framgå av lagen om domstolar och domare. Vi har därför dragit slutsatsen att vi – som en del av uppdraget att ta fram ett förslag till en sådan lag – bör överväga om vi bör ha någon domared och i vad mån dess innehåll i så fall bör ändras. Dagens domared, som finns i 4 kap. 11 § , mot- svarar i väsentliga delar den domared som togs in lag, vilken i sin tur byggde vidare på tidigare svenska och utländska domareder (se Sunnqvist, , Domareden och dess religiösa in- slag, Rätt, religion och politik – Ett rättshistoriskt seminarium till- ägnat , 2008 och Sunnqvist, , Nec amore nec odio – Domaredens tänkbara inspirationskällor, Rättshistoriska uppsatser, 2007). domared innehöll dock åtskilliga religiösa inslag, som successivt har tagits bort . Enligt ska domare ha avlagt domared innan han eller hon tjänstgör.