sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Fokusera på miljö och klimat, internationell finansiell stabilitet, energisäkerhet, cybersäkerhet och livsmedelssäkerhet I beredningen av regeringens politik tillhandahålla information, analys och förslag till agerande i inter- alliansbyggande, samarbete och påverkansarbete gentemot stater och – resor, möten, förhandlingar, program - Utrikes- & säkerhetspolitik - Folkrätt & mänskliga rättig - Handelsfrämjande & service till - En politik för global utveckling - Sverigeinformation och Sverige- Utrikesrepresentationen främjar svenska intressen inom samtliga politikområden, inte enbart UD:s Ett starkt och effektivt administrativt stöd för ansvarsområdena och för att upp- rätthålla och utveckla en välfungerande och flexibel utrikesrepresentation i nära samarbetet med Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Konsulär service, hantering av migrationsärenden samt stöd till svensk offentlig förvaltning och andra svenska företrädare Målgrupper/kunder erbjuds tjänster de har rätt till och är nöjda med Underlätta rörlighet och migration Säkra en god service till svenska medborgare Utveckla ändamålsenliga och efter svenska intressen anpassade regelverk för verksamheten, nationellt och inom EU Säkra tillgänglighet och effektiv efterlevnad av dessa regelverk i - Uppehålls - & - Stöd till svenska Ett starkt och effektivt administrativt stöd för ansvarsområdena och för att upprätthålla och utveckla en välfungerande och flexibel utrikesrepresentation i nära samarbetet med Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll två övergripande uppdrag, såsom de pre- senteras i matrisen, kan grovt jämföras med departementsuppdrag och verksuppdrag, såsom de diskuterades vad gällde utlands- organisationen i delbetänkandet. Den stödjande verksamheten som där också diskuterades, som en tredje kategori, kan inte betraktas som en kärnverksamhet i utrikesförvaltningens samlade inter- nationella uppdrag, utan just som ett stöd. Gränserna mellan de två kärnuppdragen eller mellan dessa och stödjande verksamhet är givetvis svår att dra. Ofta är verksam- heterna inom dem ömsesidigt beroende och knutna till varandra. Till exempel har viseringshanteringen i utlandsorganisationen koppling till ett aktivt handelsfrämjande. En allmänt god och kvalitets- säker service kan bidra till att skapa en positiv bild av hos utländska och svenska grupper. Därtill är det uppenbart att svåra konsulära fall kan utvecklas till en diplomatisk fråga och påverka bilaterala relationer till ett land. Kärnverksamheterna hör ihop, även om verksamheterna har del- vis olika grund och styrs på olika sätt. Dessutom utförs de olika uppgifterna ofta av samma personal vid förhållandevis små ambassader och konsulat. Att bryta ut verksuppdraget från /UD bedömer utredningen därför inte främjar effektivitet eller flexi- bilitet. (jämför avsnitt 5.3.1). Utredningen ser generellt inte en ökad sektorisering eller uppsplittring mellan utrikesförvaltningens verksamheter som lösningen för att skapa ökad tydlighet och effektivitet. Oavsett hur de organiseras hör de ihop, påverkar var- andra, kan generera synergier och bör därför styras mer samman- hållet, inte mindre. 2.4Svensk närvaro utifrån nya utmaningar Var är då svensk diplomatisk närvaro motiverad i världen för att bäst främja prioriterade svenska intressen internationellt och för att genomföra verksuppdrag och tjänster som beslutats? Intressen och verksamhetsbehov varierar , vilket också väcker frågan om med vilken inriktning och i vilket format kan och ska vara representerat i utlandet. Dessa frågor diskuterades ingående i delbetänkandet, där fokus låg på åtgärder som kunde skapa ökad flexibilitet i utrikesrepre- sentationen. Utredningen förutsåg behov av att nyttja en ökad variation av representationsformer – honorärkonsulat, karriärkon- Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll sulat (generalkonsulat), ambassader, miniambassader, sektions- kanslier, sändebud, regionala lösningar, lokala samarbeten osv. Det skulle i sin tur förutsätta att verksamheter och stödfunktioner i utlandsorganisationen förenklas och begränsas. Vissa uppgifter borde centraliseras, regionaliseras eller outsourcas i högre utsträck- ning, bedömde utredningen. Det föreslogs också förenkling av representationen genom avskaffande av utlandsmyndigheternas myndighetsstatus, att tillgång till moderna kommunikationslös- ningar garanteras och att lokalanställdas möjligheter att delta i olika verksamheter breddas. Förslagen syftar till att begränsa behovet av att lägga ner utlandsmyndigheter. Med en ökad flexibilitet och effektivitet i utlandsorganisationen ska möjligheterna att utöka, begränsa och på annat sätt ändra verksamhet – och därmed kostnader – förbättras. Justeringar och omprioriteringar i utlandsnärvaron kommer alltid att behöva göras av politiska skäl, men nedläggningar av enbart budgetskäl borde kunna undvikas. utrikesrepresentation omfattar 86 ambassader, sju delegationer/representationer och sex karriärkonsulat. Vid dessa tjänstgör knappt 520 utsända UD-tjänstemän, drygt 70 special- attachéer från andra departement samt cirka 240 personer utsända från andra statliga myndigheter, varav Sidas utsända personal uppgår till cirka 140 personer. Vissa statliga myndigheter har utlandskontoren åtskilda från ambassader och konsulat. Därtill knyts handelssekreterare (ett 60-tal) till olika ambassader. har totalt 147 utsända medarbetare. Svensk diplomatisk närvaro i världen, fungerar alltså som viktig plattform för statliga utsända tjänstemän med andra uppdragsgivare än UD. Närvaron måste därför också ses som ett gemensamt intresse för den svenska för- valtningen. När de senaste fem besluten om att avveckla ambassader har genomförts kommer att ha en utlandsorganisation som omfattar 81 ambassader, sju delegationer/representationer och sex karriärkonsulat. Ytterligare beslut om neddragningar kan enligt uppgift bli aktuella . En svensk genomsnittsambassad har knappt fyra utsända och knappt tio lokalanställda. Enligt utredningens bedömning finns det all anledning att söka lös- ningar som gör att drastiska och verksamhetsmässigt omotiverade förändringar i utlandsorganisationen undviks. Utredningen ser tvärtom flera goda och sakliga skäl att prioritera svensk utlands- närvaro och internationella frågor i denna era av tidigare inte Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Utländska officiella kontakter och nätverk blir allt viktigare och allt fler politiska utmaningar tarvar gräns- överskridande lösningar. För att kunna arbeta strategiskt multi- lateralt krävs att , som litet land, bygger allianser med lika- sinnade länder och har en förståelse för länder med motstående åsikter. Där utgör utrikesrepresentationen regeringens känselspröt och nätverkare i utlandet. En långsiktigt stark svensk ekonomi bygger på svensk konkurrenskraft och skapar sysselsättning i . Satsningar på ekonomisk diplomati och närvaro krävs för att internationellt främja en sådan utveckling. Långsiktiga nätverk och utbyten av vetenskaplig, utbildningsmässig och kulturell karaktär byggs ofta upp med hjälp av svenska ambassader och kon- sulat, vilket inte minst är viktigt att satsa på för att skapa band med nästa generations geopolitiskt och ekonomiskt starka stater och regioner. Behov av svensk närvaro motiveras också av ökande krav på styrning och uppföljning av en växande biståndsbudget med medel som avsätts allt mer i svåra länder och regioner. Den globala migrationen och svenskars resande ökar, vilket också skapar efter- frågan på närvaro. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns verk- samhetsmässiga skäl att säkerställa en bibehållen eller helst utökad svensk diplomatisk närvaro i världen. Den balansförskjutning av personal och resurser från utlandsorganisationen mot hemmaför- valtningen som sker är olycklig. Utredningen öppnade möjligheter för att motverka en sådan utveckling redan i delbetänkandet. 2.4.1Jämförelse med andra länders utrikesrepresentation I delbetänkandet gjordes mer omfattande jämförelser mellan svensk och utländsk utrikesrepresentation. Nedanstående tabell, nu uppdaterad, visar omfattningen av ett antal andra länders utrikes- representationen. SOU 2011:21 Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Vissa länders diplomatiska närvaro Källa: Utrikesdepartementens offentliga hemsidor samt publikationen The in Numbers – Statistical Yearbook 2009. Tabellen inkluderar endast det rubrikerna förevisar, dvs. att kulturinstitutioner eller andra avvikande representationsformer inte räknats med. Siffran för inkluderar planerade ambassadnedläggningar. En uppdatering av hur några av dessa länder ser på sin utlands- närvaro har gjorts för slutbetänkandet. Sammanställningen nedan pekar på att flera länder omprövar sin utlandsnärvaro och justerar inriktningen. Flera utrikesförvaltningar har tydliga besparingskrav på sig, men vissa drar ändå inte ner sin utlandsnärvaro. Inget annat land har genomfört eller planerar så omfattande avvecklingar som . Flera länder satsar mer på ekonomisk diplomati i utlandsorganisationen. utrikesförvaltning har ett sparbeting om cirka 70 mil- joner danska kronor –2013. Smärre förändringar har genom- förts i utlandsorganisationen, vilket har resulterat i ett netto av tre stängda ambassader och konsulat. Andra ges ökade resurser främst för att höja säkerheten eller öka satsningarna på handelsfrämjande. 135 tjänstemän kommer att sägas upp . Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll har beslutat att genomföra ett antal förändringar i utrikesrepresentationen, men har inte antalet ambassader och konsulat förändrats. Däremot sparas på förändringarna. Syftet är att rikta representationsnätets resurser till länder och regioner med ökande betydelse för . På kommer sannolikt att ha färre utlandsmyndigheter än dagens 99. har en omfattande utrikesrepresentation (cirka 200 ambas- sader, konsulat och delegationer) som t.o.m. har ökat . Satsningar görs i länder som är geopolitiskt och ekonomiskt intres- santa för , inte minst i . De cirka 130 ambassaderna ska vara 150 inom 5–. har satsat på att stärka sin utlandsnärvaro genom att öka andelen personal i utrikesrepresentationen med 300 tjänster. För att klara av omfördelningen genomfördes neddragningar och en omorganisation på hemmaplan. Man tillämpar i ökad utsträckning regionala lösningar och har dragit ner de administrativa uppgift- erna. Även om den långsiktiga planen är att ha något färre utlands- myndigheter än är ambitionen i första hand att frigöra resurser för de nyöppningar, inte minst i och , som anses befogade av omvärldsförändringar och kanadensiska intressen. har en omfattande utlandsnärvaro med personal på 260 kontor i 150 länder. Någon allmän plan för att minska antalet utlandsmyndigheter av budgetskäl finns inte. vill satsa mer på ekonomisk diplomati. Inga avvecklingar av utlandsmyndigheter har beslutats, men några ambassadnedläggningar – liksom förstärkningar på andra håll – är att vänta. Nedläggningar kommer att ske bl.a. i länder med vilka utvecklingssamarbete avslutas. statsar på närings- livsfrämjande verksamhet i utlandsorgansiationen. Den konsulära servicen ska eventuellt också utökas. Norska UD planerar att förstärka sin närvaro i ett antal länder , bl.a. , , , och . För att finansiera dessa uppgraderingar avvecklar man fem ambassader och konsulat, och drar ner personal på några andra. För det brittiska utrikesministeriet, FCO, fryses budgeten nominellt –2015, vilket motsvarar en reell ned- dragning om . Nedskärningarna kommer främst att drabba administrativa funktioner i , inklusive personal- reduceringar på . En ökad outsourcing av vissa stödfunktioner och av hantering av visumansökningar förutses också, Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll liksom frysning av vissa anställdas löner. Inga neddragningar inom utrikesrepresentationen planeras. I delbetänkandet gjordes en uppskattning av de nordiska utrikes- förvaltningarnas omfattning, som pekade på att relativt sett i förhållande till BNP satsar mindre resurser på sin utrikesför- valtning. Den bilden har inte ändrats. Ett annat sätt att jämföra utrikesförvaltning med andra länders är att se till hur många ambassader har i utlandet jämfört med hur många länder som har ambassader i . bör vid utgången av 2011 ha ambassader i 81 länder medan 105 länder har ambassader i . Relationen för många andra små stater är den omvända, dvs. att de vanligen har fler ambassader i utlandet än som finns representerade i huvudstaden. står ut och har betydligt fler utländska ambassader i än svenska ambassader utomlands. En bidragande orsak är sannolikt att ses som en central ort i varför många väljer att placera en ambassad med sidoackrediteringar eller visst regionalt ansvar här. Relationen mellan antalet hemmastationerade tjänstemän och utsänd personal kan också ge en bild av hur prioriterad närvaron utomlands är. Kvoten för var 2009 1:1,4812. Kvoten har där- efter sjunkit och efter de ambassadnedläggningar som planeras sjunker den svenska andelen utlandsstationerande ytterligare. I delbetänkandet gjordes en jämförelse med förhållandena i ett antal andra länder. har de samtliga en högre kvot än Sverige.13 Det är dock svårt att ange en optimal kvot. Ländernas förhållanden kan också ha helt olika bakomliggande orsaker. Det gäller att uppnå en balans mellan att å ena sidan ha en så pass relevant utlandsnärvaro att mervärdet av dess bidrag till verksamheterna optimeras, och att å den andra inte missa effektiviseringspotential i att sköta vissa verksamheter vid ministeriet eller med lokalanställd personal. 12För att bättre motsvara övriga länders förvaltningsmodeller inkluderar den svenska siffran UD (med lokalanställda), Sida samt den statligt finansierade delen av . I beräk- ningarna har utredningen utgått från att offentliga uppdrag fördelas mellan och utlandet på samma sätt som den övriga verksamheten. 13De länder utredningen jämförde med var , , , , ,, och . Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll 2.4.2Var och hur ska vara representerat? Redan i delbetänkandet skissades ett antal övergripande bedöm- ningar som bör styra beslut om svensk diplomatisk utlandsnärvaro, främst utifrån den omvärldsanalys som gjordes där. Utredningen har inte sett behov av att mer än marginellt justera dessa bedömningar i slutbetänkandet. De har snarare under arbetets gång ytterligare bekräftats. Bedömningarna påverkas inte direkt av den svenska utrikesrepresentationens omfattning.Utredningen anser att svensk diplomatisk eller konsulär närvaro strategiskt bör inriktas enligt följande i tongivande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonom- iska; i framväxande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonom- iska, såsom BRIC-länder och viktiga G20-länder; i viktigare EU-länder; på orter med säte för multilaterala organisationers huvud- kontor, centrala för svensk politik, samt där formande och bevakning av nya multilaterala strukturer så kräver, samt; i länder eller regioner av särskilt intresse för . Den sista punkten är med flit öppen. De bedömningsgrunder som delbetänkandet presenterade kan här fungera som mer konkret stöd för beslut om var och i vilken form svensk närvaro är motiv- erad. En något justerad version av delbetänkandets bilaga 5 bifogas därför slutbetänkandet (bilaga 4). Utredningens direktiv föreskrev att förslag skulle presenteras om hur styrning och uppföljning av utlandsorganisationens verk- samhet skulle kunna breddas utanför UD i . Den frågan tas upp och en process föreslås i avsnitt 4.4. En sådan bred diskussion om utlandsorganisationens placering och verksamhet bör nyttja bedömningsgrunderna i bilaga 4 som beslutsstöd. Avslutningsvis kan det vara värt att väcka frågan om det inte också finns anledning för utrikesförvaltningen att öppna upp för en strategisk diskussionen även med parter utanför om var svensk diplomatisk närvaro bör finnas i världen. i form av utrikesutskottet skulle kunna bjuda in till en sådan stra- tegisk diskussion. Även i den löpande kommunikation UD har Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll med intressenter i det svenska samhället kan det vara relevant att väcka en diskussion och ta in bedömningar. 3 En modern utrikespolitik Det övergripande målet för svensk utrikespolitik är att främja och försvara svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen. Det omfattar många politikområden, bedrivs med olika medel och genom olika kanaler. Detta kapitel ger en bred introduktion till svensk utrikes- och säkerhetspolitik och ett antal av dess utmaningar. Här redogörs för hur bilateralt och multilateralt samarbete kan samverka för att främja svenska intressen internationellt. Utöver detta stat- till-stat-arbete tas i avsnitt 3.2 upp hur offentlig diplomati kan nyttjas som ett verkningsfullt komplement i ett internationella påverkansarbete. 3.1Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Det är inte utredningens uppgift att lämna förslag om utrikes- politikens innehåll, och därför gör utredningen ingen omfattande genomgång av specifika svenska utrikespolitiska ämnesområden. Inte heller görs analyser och bedömningar av den utrikes- och säkerhetspolitiska inriktningen. I detta avsnitt berörs utrikes- och säkerhetspolitiken utifrån strukturella förutsättningar och lämnas förslag i anslutning därtill. UD har det samlade ansvaret för utrikes- och säkerhets- politiken i . Innebörden av detta ansvar bör preciseras. UD bör överväga hur departementet internt och med övriga kan arbeta mer sammanhållet med eko- nomisk diplomati dvs. beslutsfattande, policyformulering och internationellt främjande av ett lands offentlig-eko- nomiska och näringslivsmässiga intressen. Det måste ses som ett prioriterat område inom svensk utrikespolitik. 15-åriga medlemskap i bör för- anleda en översyn av intressen, prioriteringar och arbetsmetoder i EU i syfte att öka möjligheter till påverkan. Inrättandet av den europeiska utrikestjänsten, EEAS, erbjuder nya möjligheter för medlemsstaterna att bedriva en gemensam utrikespolitik. måste engagera sig i skapandet av en väl fungerande och balanserad utrikestjänst, som kan möjliggöra effektiviseringar i svensk utrikespolitisk verksam- het. Möjliga effektiviseringsvinster som härrör från EEAS bör bedömas löpande. Nya multilaterala grupperingar och arbetssätt växer fram vid sidan av de etablerade internationella strukturerna för att möta globala uppgifter. Vad detta innebär för regeringens internationella arbete bör bli föremål för genomlysning. En nordisk studie om multilaterala samarbetsformer bör initieras. 3.1.1Vad är utrikespolitik? Begreppet utrikespolitik är egentligen inte lätt att definiera på ett meningsfullt sätt. Utrikespolitik har att göra med en stats samlade, kollektiva hållning och agerande i den internationella miljön. De olika delarna av utrikespolitiken kan ha skilda delmål och tids- perspektiv som ibland kan hamna i konflikt med varandra. Men måste de vara del av en helhet. Det är helheten som definierar vad utrikespolitik är. Utrikespolitik handlar fortfarande om rikets förhållande till andra stater, men andra aktörer än stater och regeringar har tagit plats på den utrikespolitiska scenen. Utrikespolitiken som försvarslinje får anses ha blivit viktigare genom de omfattande globala förändringar som redogörs för i utredningens omvärldsbeskrivning (jämför avsnitt 1.3). En stats utrikespolitik kan på det övergripande planet uttryckas på flera olika sätt. Den kan utövas genom officiella deklarationer eller genom faktiskt handlande. Överenskommelser mellan stater om åtaganden, som till exempel inom FN och EU, är andra uttrycks- sätt. Bakom dessa officiella handlingar ligger ett omfattande arbete med att samla information, analysera, diskutera, formulera, förhandla, förankra, revidera, samråda, kommunicera ut budskap osv. Den diplomatiska utlandsnärvaron och alliansbyggande med andra länder är viktiga verktyg i att skapa goda kontakter och i att bedriva utrikespolitik. Svensk utrikespolitik går ut på att främja och försvara säkerhet, välstånd och samhälleliga intressen internationellt. Det finns ingen annan än som har det ansvaret och som medborgarna förväntar sig det ansvaret av. I instruktionen för tilldelas UD ansvaret bl.a. för rikets förhållande till andra stater, rikets gränser, säkerhetspolitiken, folkrätten, export- och investeringsfrämjande, internationellt utvecklingssam- arbete, global utveckling, nordiskt samarbete, europeiska inte- grationsfrågor, handelspolitik, internationella organisationer såsom , , och . Det är en statisk uppräkning av ansvarsområden som inte säger mycket om vad utrikespolitik egentligen är och inte heller om hur den bedrivs. Ett försök att precisera utrikesförvaltningens uppdrag gjordes i avsnitt 2.3 Andra departement har motsvarande beskrivningar i sina instruktioner och därav framgår att också de har internationella uppgifter, vart och ett på sitt område (jämför avsnitt 2.2). Samma gäller ett stort antal myndigheter. Även företag, organisationer och enskilda personer är i större eller mindre utsträckning del i ett nät- verk av internationella relationer och har internationella uppgifter. De medverkar därmed till att forma bilden av och före- träder i den meningen . De agerar ibland också utrikes- politiskt, kanske utan att det är avsiktligt. Alla internation- ella relationer kan bli del av utrikespolitiken. Ett mer utförligt resonemang om UD:s ansvar inom för helheten i utrikespolitiken fördes i avsnitt 2.3.2. Detta helhetsansvar har gradvis blivit bredare och fått annan karaktär vilket har förändrat förutsättningarna för inter- nationella arbete på många sätt. De förslag som utredningen framför i olika kapitel såsom inrättande av en departements- överskridande statssekreterargrupp, internationalisering av , en förbättrad och mer horisontell analysförmåga och policyformulering inom UD, sammanhållen styrning av under- lydande myndigheter och bättre samordning och utnyttjande av de olika resurser som finns inom utrikesförvaltningen, är alla led i ambitionen att skapa en mer sammanhållen utrikespolitik – i bred mening. UD:s former för intern beredning bör också ses i detta ljus. slog UD samman dåvarande avdelningar för politik, handel och bistånd. Det var ett uttryck för övertygelsen att de tre ämnesområdena var del av en och samma utrikespolitik. De tre disciplinerna arbetar, enligt utredningens mening, alltjämt i för hög utsträckning skilda från varandra. Specialisering behövs, men också helhetssyn. Frågorna återkommer i kapitel 6 och 7. 3.1.2En förändrad och breddad säkerhetspolitik intressen har definierats långt utanför landets gränser. industri blev internationell, mer än i andra nordiska länder. har en lång FN-tradition och har bedrivit ett omfattande utvecklingssamarbete med länder i , och . Men med globaliseringen, vad som än läggs i begreppet, har följt en successiv men ändå mycket avgör- ande förändring. Händelser och utvecklingar i geografiskt avlägsna delar av världen påverkar oss säkerhetsmässigt på ett mer direkt och oundvikligt sätt . tvingas ta ställning, inte bara i en politisk mening utan därför att vi som nation är eller kan bli direkt berörda. EU och därmed medlemsstaternas engagemang i världens länder och ödesfrågor understryker detta i än högre grad. Solidaritetstanken är långt ifrån ny för , men den har fått ett nytt innehåll och blivit mer uppfordrande. De samhälleliga intressen och värderingar står för måste försvaras långt bortom vårt eget territorium. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik har i många avseenden blivit mer offensiv, men i grunden är det fortfarande en nationell intressepolitik som bedrivs internationellt. Detta betyder att också säkerhetsbegreppet och säker- hetspolitiken har fått en bredare innebörd. Ordet säkerhet för lätt tanken till försvarspolitik och militär säkerhet eller till säkerheten på gator och torg.