sou · GYB396 · 2011-01-01 00:00:00 — Den informationen som betyget ger kan vara en helt annan än de positiva omdömen föräldrarna hört från läraren tidigare. I promemorian förklarades detta bl.a. med att lärarna inte fått fortbildning i tillräcklig utsträckning. I departementspromemorian diskuterades även betygens roll i informationen till eleverna. Man ansåg att det var minst lika viktigt att lärarna kommunicerade med eleverna om hur studierna gick och hur eleven låg till. Lärarna borde därför bl.a. före betygssättningen ha samtal med varje elev och motivera det betyg de tänker sätta. Betyget fick inte bli den enda informationen till eleverna. Det ansågs särskilt viktigt att läraren uppmärksammade elever med problem i skolan och gav förslag på lösningar men också uppmärksammade när eleven slog in på rätt väg. arbetsgrupp bedömde att betyget är ett dokument med ovanligt stor betydelse för eleven. Den enskildes rättsäkerhet försvagas därför av att en möjlighet att överklaga betyg saknas. Detta sågs även som ett – visserligen ovanligt men dock – argument i sig mot betyg. arbetsgrupp tillstyrkte att elever skulle få möjlighet att ompröva sina betyg eftersom man föreslog att de grupprelaterade betygen som hade till syfte att vara ett urvalsinstrument skulle avskaffas. Elever skulle alltid stimuleras till studier. Deras varierande mognad kunde innebära att skolbetygen inte gjorde eleven rättvisa och därför borde de få möjlighet att ta igen vad de förlorat eller fördjupa sina kunskaper. Trots att departementets arbetsgrupp ansåg att elevernas rättsäkerhet var viktig ville man inte föreslå en rätt att överklaga betyg. Skälet var att ett sådant förfarande skulle bli mycket komplicerat och kräva en besvärlig handläggning. Det skulle dessutom vara i det närmaste omöjligt att bevisa sin sak. Skyldigheten för lärare att sätta betyg sågs som en pressande uppgift som ofta styrde planering och utformning av undervisningen på ett sätt som var ineffektivt för undervisningen. bedömde att lärare kände sig medvetet eller omedvetet utsatta för beviskrav att på ett eller annat sätt dokumentera sina betygsbeslut. Ett latent hot om rättslig prövning/omprövning bedömdes än mer öka pressen att presentera bevis i form av t.ex. skrivningsresultat. delade därför uppfattning och förordade i stället av rättssäkerhetsskäl en långt mer omsorgsfull information till elever och föräldrar vilket skulle minska riskerna för upplevda felaktigheter i betygssättningen. I betänkandet Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) konstaterade att betygsättning är myndighetsutövning och därmed en rättssäkerhetsfråga. Lärarens ansvar för både undervisning och betygssättning av eleven är ett exempel på elevens beroendeförhållande. Elever upplever en rättsosäkerhet p.g.a. att betyg inte kan överprövas. Kommittén ansåg att en möjlighet till överprövning borde övervägas mot bakgrund av att elever kan uppleva betyg som felaktiga. föreslog att bestämmelser om omprövning av betyg skulle införas i skollagen och att de skulle gälla både offentliga skolor och enskilda skolor. Omprövningen skulle göras av rektor och en annan lärare än den som har satt betyget. Läraren skulle ha professionell kompetens och vara från en annan skolenhet än den betygssättande läraren. En viktig förutsättning för omprövningen ansågs vara att den kunde ske enkelt och snabbt. Avsikten var att någon annan skulle göra en ny bedömning av betyget utifrån de uppgifter som fanns om elevens tidigare studieresultat. Det innebar alltså inte en möjlighet för eleven att höja sina betyg genom en ny examination. För att ett nytt betyg skulle kunna sättas skulle rektorn och den granskande läraren vara eniga, i annat fall kvarstod det tidigare Omprövning skulle inte kunna resultera i att ett betyg sänktes och skulle inte heller kunna överklagas. Kommittén ansåg att rektorn och läraren måste höra den betygsättande läraren om motivet för bedömningen som en del i dokumentationen. De ansåg även att rektorn och läraren skulle höra eleven om varför denne tyckte att betyget var oriktigt. En omprövning ansågs förutsätta att elevens studieresultat hade dokumenterats. Detta gällde inte endast skriftliga prov, utan även dokumentation över bl.a. muntlig framställningsförmåga och praktiska färdigheter. Eftersom betygssättningen, åtminstone i gymnasieskolan men även i , ofta har betydelse för antagningen till högre studier ansågs en omprövning behöva göras mer eller mindre . Det mest praktiska ansåg kommittén vara att det av lagtext framgick att omprövning skulle ske skyndsamt. De bedömde också att eleven borde begära omprövning hos rektorn inom från den dag eleven fick del av betyget. Det var sedan viktigt att omprövningen skedde snabbt. Kommittén ansåg att möjligheten till omprövning borde begränsas till sådana betyg som får rättsverkan, dvs. betyg som ingår i slutbetyget ifrån , gymnasieskolan, grundsärskolan, gymnasiesärskolan, specialskolan och komvux. Kommittén menade vidare att det av rättssäkerhetsskäl kunde finnas lika starka skäl att kunna ompröva en lärares beslut att inte sätta betyg som ett beslut om ett visst betyg. Kommittén ansåg inte att det behövdes en möjlighet till omprövning enligt 27 § förvaltningslagen. En särskild bestämmelse om omprövning i skollagen ansågs tillräcklig. 1.5.1Att sätta betyg är myndighetsutövning Förvaltningslagen (1986:223) reglerar förvaltningsmyndigheters handläggning av ärenden. En skola är normalt en del av en myndighet3 och omfattas därför av förvaltningslagen. En fristående skola är dock ingen myndighet och behöver därmed inte heller följa förvaltningslagens bestämmelser. Innebörden av begreppet myndighetsutövning utvecklades i propositionen till förvaltningslag (prop. Det utmärkande för myndighetsutövning ansågs vara samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning beskrevs som en åtgärd som medför en förpliktelse för den enskilde. Det ansågs kunna vara ett gynnande beslut, t.ex. som ett tillstånd att driva viss verksamhet eller beviljande av en social förmån. Om det är en förpliktelse måste den enskilde rätta sig efter beslutet eftersom tvångsmedel av något slag annars kan används. Om beslutet gynnar den enskilde kommer beroendeförhållandet till uttryck genom att den enskilde måste vända sig till samhällsorganen för att t.ex. få tillgång till en rättighet. För att det ska vara myndighetsutövning krävs även att ärendet mynnar ut i ett bindande beslut. Lärarens beslut om betyg är ett uttryck för samhällets maktbefogenhet i förhållande till eleven. Läraren har befogenhet att sätta betyg för en enskild elev och beslutet är bindande. Mot denna bakgrund måste lärarens betygssättning anses vara en form av myndighetsutövning (Warnling-Nerep 1993, 1972). I betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) föreslog att begreppet myndighetsutövning tas bort i den nya förvaltningslagen. De menade att myndigheterna ofta inte förstår begreppets betydelse. De ansåg också att det är svårt att finna en ny och bättre definition som det ansågs oacceptabelt att lämna begreppet i lagen utan definition. De menade också att det i flera fall inte är sakligt motiverat att vissa bestämmelser endast är tillämpliga för ärenden som rör myndighetsutövning. konstaterar att oavsett om begreppet myndighetsutövning tas bort eller inte ska förvaltningslagen tilläm- 3 Inom kommuner och landsting utgör varje nämnd, t.ex. kommunstyrelsen eller en nämnd med ansvar för skolan, en egen myndighet. En skola är alltså en del av den myndighet, dvs. nämnd, som den lyder under. pas vid lärares betygssättning i kommunala skolor, såvida inte annat framgår av skollagen eller annan författning. Förvaltningslagen är subsidiär, vilket innebär att den ska tillämpas om det inte finns avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning. Detta medför att myndigheter inte behöver följa förvaltningslagen om det finns en speciallag, som t.ex. skollagen, som säger något annat. Dessutom kan verksamheter som inte är myndigheter, t.ex. fristående skolor, tillämpa bestämmelser från förvaltningslagen om de förs in i en speciallagstiftning. En bestämmelse i förvaltningslagen kan alltså tillämpas för fristående skolor om den förs in i skollagen. En sådan bestämmelse kan även avvika från bestämmelsen i förvaltningslagen i något avseende. Bestämmelsen kan vara såväl till den enskildes fördel som till dennes nackdel i jämförelse med förvaltningslagens regler. Förvaltningslagens bestämmelser kan alltså anpassas till skolans värld genom att tas in i skollagen. Bestämmelserna blir därmed tillämpliga för såväl kommunala som fristående skolor. På så vis förbättras förutsättningarna för en likvärdig skola. En omprövning av någon annan än läraren bör enligt utredningen ha samma förutsättningar oavsett om det sker i en eller fristående skola. För att kunna ta ställning till hur en sådan process bör se ut är det viktigt att förstå de bestämmelser i förvaltningslagen som reglerar handläggning av ärenden. Det gäller särskilt myndigheters skyldighet att ändra beslut, anteckna uppgifter, motivera beslut samt underrätta om beslut. 1.5.3Myndigheters skyldighet att ändra sina beslut Enligt 26 § förvaltningslagen (1986:223) får en myndighet rätta ett beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende. Bestämmelsen kan tillämpas om själva beslutet är korrekt, men formen har blivit felaktig. Exempelvis kan ett datum eller namn ha blivit fel, dvs. det rörs sig om ett förbiseende och inte ett fel i bedömningen av beslutet. Enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223) är en myndighet skyldig att ändra ett beslut som är uppenbart oriktigt. I propositionen till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80) uttalades en ambition att förskjuta tyngdpunkten i förfarandet nedåt i instansordningen. Beslutet skulle så långt som möjligt vara utrett och korrekt då det skulle prövas av en högre instans. Den övergripande målsättningen var att rättssäkerheten i förvaltningen skulle fördjupas och förstärkas. Bestämmelserna om rättelse och ändring av beslut i förvaltningslagen gäller endast för beslut som är uppenbart oriktigt. Hur kriteriet ska tolkas beskrevs i propositionen till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80). Regeringen framförde bl.a. att kriteriet innebär att myndigheten inte är skyldig att göra en mer ingående granskning av ett avgjort ärende, såvida det inte finns en särskild anledning. Vid ett överklagande ansågs det i allmänhet räcka med att myndigheten läste igenom en klagandes skrivelse och det överklagade beslutet. Ett ärende skulle endast behöva granskas närmare om det vid en genomläsning visade sig att beslutet sannolikt borde ha varit ett annat. Att en part åberopar nya omständigheter sades vara ett exempel på en faktor som kunde göra att beslutet framstod som uppenbart oriktigt. Uttrycket uppenbart oriktigt ansågs vara avsett att täcka även de fall då beslutet visserligen var riktigt när det fattades, men då det senare inträffar omständigheter som gör att beslutet framstår som uppenbart felaktigt eller olämpligt. Regeringsrätten har i en dom slagit fast att omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen i princip inte är begränsad till frågan om beslutet är uppenbart oriktigt, utan gäller beslutets riktighet över huvudtaget (RÅ 1996, ref. 51). Ett annat kriterium för att en myndighet ska vara skyldig att ändra ett beslut är att det kan ske snabbt och enkelt. Enligt propositionen (prop. 1985/86:80) är anledningen att ett överklagande inte får bli liggande hos myndigheten i väntan på överprövning. Skyldigheten att ändra ett beslut ansågs normalt inte gälla i sådana fall där det krävs ytterligare utredning. (SOU 2010:29) konstaterade att det i förvaltningslagen endast finns en bestämmelse om obligatorisk omprövning i helt uppenbara fall. Utredningen menade att de inte kan stanna vid den mer begränsade frågan om myndigheternas skyldighet att i klara fall ompröva ett beslut. De ansåg att regleringen i första hand bör ta sikte på de befogenheter som står myndigheterna till buds för att göra en ändring. I utredningen föreslogs därför att myndigheter ska få rätta ett beslut som blivit felaktigt på grund av nya omständigheter eller av annan anledning. Om beslutet gynnar en enskild föreslogs dock att en rättelse till nackdel för denna part endast skulle få ske om beslutet fick återkallas, om det fanns tvingande säkerhetsskäl eller om part lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Utredningen föreslog också att myndigheter ska vara skyldiga att rätta ett beslut om det är uppenbart oriktigt i något väsentligt hänseende och om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Utredningen föreslog alltså att nuvarande bestämmelse ska kvarstå med tillägget att skyldigheten att ändra beslutet endast gäller om beslutet är uppenbart oriktig i något väsentligt hänseende. 1.5.4Myndigheters skyldighet att anteckna uppgifter Enligt 15 § förvaltningslagen (1986:223) ska en myndighet anteckna uppgifter som myndigheten får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet. Skyldigheten gäller endast om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Genom bestämmelsen åläggs myndigheter att dokumentera uppgifter som de får muntligen eller genom iakttagelser om informationen kan ha betydelse för utgången i ärendet. Uppgifterna behöver inte återges ordagrant och information som redan framgår av andra handlingar behöver inte antecknas (prop. 1985/86:80). En myndighet behöver inte heller anteckna uppgifter som hör till myndighetens allmänna sakkunskap och erfarenheter (2007). Genom dokumentationen är det möjligt att i efterhand kontrollera vad som har hänt i ärendet. Kravet på dokumentation underlättar också för en överordnad instans att i samband med ett överklagande få en inblick i beslutsunderlaget. konstaterade att överinstanser och andra kontrollmyndigheter inte kan göra en korrekt bedömning utan tillgång till allt material som tillförts ärendet. De menade också att termen anteckning bör undvikas i lagtext eftersom många olika typer av dokumentation kan förekomma, som videoinspelning eller bandinspelning. I stället föreslogs att begreppen dokumentera och dokumentation används. också att dokumentationen ska ske . Att myndigheter ibland dröjer med att dokumentera uppgifter sägs medföra en risk för att återgivandet blir mindre exakt. 1.5.5Myndigheters skyldighet att motivera ett beslut Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) ska ett beslut i ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskild innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet, dvs. myndigheten ska motivera beslutet. Det finns dock vissa undantag. En myndighet behöver exempelvis inte motivera ett beslut om det inte går någon part emot eller om beslutet rör tjänstetillsättning eller betygssättning. I kommentaren till förvaltningslagen sägs att en skyldighet att motivera t.ex. anställnings- och antagningsbeslut eller betyg skulle ställa myndigheterna inför en ömtålig uppgift (2007). För de beslut som har undantagits från kravet på motivering bör myndigheten, enligt förvaltningslagen, motivera beslutet om en part begär det. (SOU 2010:29) föreslog att en enskild ska ha rätt till en motivering av beslutet i efterhand, om det behövs för att denne ska kunna ta till vara sin rätt. Förvaltningsmyndigheters motivering av ett beslut behöver inte efterlikna domstolarnas. Motiveringen måste dock göra det begripligt för parterna vilka faktiska förhållanden som har varit avgörande, vilka rättsregler som har tillämpats och hur myndigheten har resonerat på de punkter där det finns olika meningar. Det ska alltså vara möjligt för parten att förstå varför det har gått som det har gått i ett ärende. Kravet på motivering syftar till att ett ärende ska prövas omsorgsfullt, sakligt och enhetligt. En motivering gör det lättare för parter och andra att förstå beslutet, kontrollera om beslutet är riktigt och bedöma möjligheten till framgång vid ett överklagande. Det är även viktig för domstolar eller andra myndigheter som ska pröva ett överklagande att ett beslut är motiverat. Motiveringskravet gäller även om ett beslut inte är överklagbart. Ett argument som har framförts mot att införa lagregler med krav på motivering är att det skapar merarbete för myndigheterna och att behovet av motivering är olika stort i olika typer av ärenden. Förvaltningslagens krav på motivering får en särskild innebörd då myndigheter omprövar sina egna beslut. Om det ursprungliga beslutet inte är ordentligt motiverat finns anledning att förbättra motiveringen i omprövningsärendet. Om ursprungsbeslutet redan är tillfredsställande motiverat behöver myndigheten vid ändringen endast ta med det som kommit fram i samband med omprövningen. En utförlig beslutsmotivering i en omprövning kan leda till att parten får förståelse för beslutet och därför avstår från att klaga (2007). 1.5.6Myndigheters skyldighet att underrätta om beslut Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) ska en part underrättas om innehållet i beslutet om det avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte underrättas om det är uppenbart obehövligt. Myndigheten bestämmer om det ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen ska dock alltid ske skriftligt om part så begär. Om beslutet går parten emot och kan överklagas, ska denne underrättas om hur beslutet kan överklagas. (SOU 2010:29) föreslog att underrättelsen ska ske . Utredningen ansåg att myndigheten även i fortsättningen ska få bestämma på vilket sätt underrättelsen ska göras. Utredningen påpekade dock särskilt att muntlig underrättelse bara bör få användas i rena undantagssituationer och att skriftlig information måste vara huvudregeln. 1.6Omprövning vid några myndigheter Vissa myndigheters möjlighet att ompröva sina egna beslut regleras genom speciallagstiftning, vilket gäller för t.ex. högskolan och . Andra myndigheter tillämpar förvaltningslagens bestämmelser, t.ex. () och . och högskolor finns, , en bestämmelse om omprövning av betyg i högskoleförordningen (1993:100). Bestämmelsen är utformad utifrån 27 § förvaltningslagen (1986:223). Av 6 kap. 24 § högskoleförordningen framgår att en examinator ska ändra ett beslut om betyg om beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och om det kan ske snabbt och enkelt. En omprövning får inte innebära att betyget sänks. En student som anser att ett betyg är felaktigt kan alltså begära att examinatorn omprövar betygsbeslutet. Om examinatorn anser att betyget är uppenbart oriktigt ska denne ändra betyget. beslutade rektorn vid att det vid ska finnas två betygsombudsmän, som utses . Ombudsmännen ska vara lärare från olika verksamhetsområden med stor erfarenhet av examination. Tanken är att studenters rättssäkerhet vid examination ska stärkas. Om en examinator inte har ändrat betyget enligt studentens begäran kan studenten göra en skriftlig anmälan till någon av betygsombudsmännen. Betygsombudsmännen har inte befogenhet att ändra ett betyg, men kan ge rekommendationer till examinatorn (2001). När en student kontaktar betygsombudsmannen tar denne ställning till om det finns förutsättningar för att ändra betyget. av fallen leder rådgivningen till att studenten inte gör en anmälan. Det kan bl.a. bero på att studenten inte har vänt sig till examinatorn innan denne vände sig till ombudsmannen eller att ombudsmannen bedömer att det saknas grund för en ändring av betyget. Om kontakten leder till en anmälan granskar betygsombudsmännen om examinationen har utförts korrekt och lett till ett godtagbart resultat. I utredningen ingår att kalla till ett möte med examinatorn och andra berörda aktörer vid den aktuella institutionen, såsom prefekten, studierektorn, kursansvarig och handledare. Studenten är inte närvarande vid mötet eftersom betygsombudsmannen representerar studenten. När utredningen är klar skriver betygsombudsmannen ett yttrande till examinatorn med kopia till prefekten och fakultetsnämnden. Yttrandet innehåller slutsatser och normalt även rekommendationer till examinatorn och ibland till institutionen. Dessa är dock inte skyldiga att följa rekommendationerna. Det är endast examinatorn som kan besluta om en ändring av ett betyg. betygsombudsmännens rekommendationer följs är inte känt. Det saknas en samlad statistik över antalet omprövade betyg.4 har tagit del av 17 ärenden från där en student har gjort en anmälan till någon av betygsombudsmännen. Ärendena motsvarar samtliga centralt registrerade anmälningar vid . Betygsombudsmännen får dock betydligt fler förfrågningar, som alltså aldrig leder till en anmälan. Ett anmälningsärende består av studentens anmälan samt betygsombudsmannens yttrande. Antalet anmälningar till betygsombudsmännen säger i sig inget om hur många betyg som har omprövats, eftersom en omprövning kan ske utan att studenten kontaktar betygsombudsmannen. Av de anmälningar utredningen har tagit del av har majoriteten av studenterna gjort en anmälan till betygsombudsmannen för att de inte är nöjda med det betyg de har fått på en tentamen. De menar att tentamen har rättats felaktigt och att betyget därför är för lågt. De flesta studenter har underkänts och anser att de borde ha godkänts. En del har fått betyget G och anser sig värda VG. Studenterna har också uttryckt missnöje över bl.a. handläggningen av deras tentamen, såsom att fel frågor har ställts och att informationen om rättning, betygskriterier och kursmål varit bristfällig. Inte sällan framför studenten att han eller hon saknar förtroende för examinatorn och dennes sätt att rätta skrivningen. Betygsombudsmännen ger i yttrandena främst sin syn på handläggningen av tentamen och hur betygssättningen eller omprövningen har utförts. De tar inte ställning till om studentens prestationer motsvarar det givna betyget eller inte. ger de sitt stöd till studenten och ibland till läraren. De kan exempelvis konstatera att rättningen varit otydlig eller att eleven aldrig har fått en omprövning. Å andra sidan kan de komma fram till att studenten faktiskt har fått en väl motiverad omprövning. Rekommendationerna berör inte sällan examinatorns förordnande eller roll. I fem ärenden konstaterar betygsombudsmännen att det föreligger oklarheter om vem som är examinator, att det saknas en formellt utsedd examinator eller att examinatorn inte har förstått sin roll. Betygsombudsmännen har rekommenderat att det ska förordnas en examinator för varje kurs, att examinatorns 4 registrerar ändringar i betyg. De skiljer dock inte på rättelser av skrivfel eller annat förbiseende och på ändringar som skett efter omprövning, dvs. då en felaktig bedömning gjorts av elevens kunskaper. roll ska förtydligas och att studenterna ska informeras om vem som är examinator. Betygsombudsmännen har också framfört att det ska finnas tydliga betygskriterier och att dessa ska tillkännages för studenterna. har de rekommenderat att rättning av tentamen görs av någon annan lärare. Betygsombudsmännen har också pekat på vikten av att studenter på begäran ges en motivering till omprövningen. är enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skyldig att ompröva sina beslut i ärenden om försäkring. ska göra en fullständig prövning av om beslutet var riktigt eller inte. Det är sakfrågan som granskas, exempelvis den försäkrades rätt till en förmån. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel En begäran om omprövning ska ha kommit in till från det att den försäkrade fick del av beslutet. Enligt allmänna råd (2001) bör göra omprövningen från det att omprövningen begärdes. är i vissa fall skyldig att ändra ett beslut oavsett om det är den försäkrade, själv eller någon annan som uppmärksammar oriktigheten. Det gäller om beslutet är uppenbart oriktigt på grund av förbiseende, fel i beslutsunderlaget eller oriktig rättstillämpning eller annan liknande orsak.