sou · GZB382 · 2011-12-07 00:00:00 — För att möjliggöra avgiftsuttag har ett antal författningar med anknytning till transportområdet ändrats. 2010/11:30). Av 6 kap. 8 § lagen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter till staten för tillsyn, provning och granskning av material och utrustning till fartyg, och ärendehandläggning enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Regeringen har delegerat föreskriftsrätten avseende avgifter till Transportstyrelsen. Bestämmelser om avgifter finns i Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2010:185) om avgifter inom sjöfartsområdet. Avseende vilka av tillsynsmyndighetens kostnader som ska ingå i underlaget när tillsynsavgifter bestäms har regeringen i skrivelse 2009/10:79 anfört att tillsynsavgifter bör ha full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Vilka kostnader som bör ingå i kostnadsunderlaget skiljer sig mellan olika tillsynsområden, men de bör ha uppkommit genom tillsynsverksamheten. Till detta hör de administrativa kostnader som kan hänföras till tillsynsverksamheten. I kostnadsunderlaget för tillsynsavgifterna bör inte ingå extraordinära insatser från tillsynsorganen, riktade mot objektsansvariga som inte har följt gällande regler. Övriga objektsansvariga ska inte behöva finansiera exempelvis återbesök hos misskötta verksamheter. Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare Den princip som slås fast i regeringens skrivelse 2009/10:79 innebär att de kostnader som Transportstyrelsen åsamkas i samband med att den låter verkställa en åtgärd på bekostnad av fartygets redare eller ägare inte får föras till kostnadsunderlaget för myndighetens tillsynsavgifter. Transportstyrelsen är därför hänvisad till att finansiera kostnader som uppkommer när styrelsen vidtar åtgärder på ägarens eller redarens bekostnad genom anslag. Det finns inget särskilt anslag för myndighetens verksamhet i denna del, utan det som står till buds för finansiering är Transportstyrelsens ramanslag 1:12 ap. 1 som bland annat får användas till myndighetens verksamhet som inte finansieras genom avgifter som myndigheten disponerar, andra anslag eller övriga intäkter. I regleringsbrev för var denna del av ramanslaget 1 . ska inte bara täcka Transportstyrelsens icke avgiftsfinansierade verksamhet inom sjöfartsområdet utan även verksamhet inom väg-, järnväg- och luftfartsområdet. I det underlag som Transportstyrelsen tar fram till regeringen inför regeringens beslutet om myndighetens budget finns inte medräknat några kostnader för att vidta åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Det är av förklarliga skäl svårt att förutse i vilken utsträckning det uppkommer situationer då Transportstyrelsen tvingas att vidta åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Att redovisa ett rättvisande budgetunderlag är därför svårt. Om det inträffar en situation som kräver att Transportstyrelsen ingriper för att förhindra att det släpps ut olja eller något annat skadligt ämne från ett fartyg och detta medför stora kostnader för myndigheten måste regeringen i det enskilda fallet skyndsamt överväga om ytterligare medel måste tillskjutas myndigheten. Transportstyrelsen har inte närmare kunnat redovisa vilka kostnader som slutligen stannat på myndigheten när den låtit verkställa åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Det har inte heller gått att få fram vilka kostnader som drabbat innan tillsynsuppgiften övertogs av Transportstyrelsen . Vi har ovan redogjort för ett tillfälle när rättelse Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare skett på fartygets ägares eller redares bekostnad. Den inledande kostnaden var betydande. Efteråt var det dock möjligt att återfå en stor del av myndighetens utlägg. När Transportstyrelsen finner att det finns behov av att vidta åtgärder på den enskildes bekostnad för att genomföra åtgärder som beslutats med stöd 7 kap. 5 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg sker det i ett läge när olja eller något annat skadligt ämne släppts ut från ett fartyg eller kan det skäligen befaras att så kommer att ske och finns det grundad anledning att anta att svenskt territorium, svenskt luftrum eller svenska intressen i övrigt på grund av detta kan skadas i avsevärd mån. Åtgärder för att förhindra eller begränsa utsläpp kan också vidtas med stöd av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Denna lag syftar till att syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. I 6 kap. 2 § första stycket lagen om skydd mot olyckor anges att om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt, får räddningsledaren vid en räddningsinsats bereda sig och medverkande personal tillträde till annans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller förstöra egendom samt göra andra ingrepp i annans rätt, i den mån ingreppet är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Av 6 kap. 2 § tredje stycket framgår dock att förbud eller föreläggande som avses i 7 kap. 5 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg får meddelas med stöd av första stycket bara om Transportstyrelsens beslut inte kan avvaktas. När den nya brandlagen (1974:80) vars 11 § är en föregångare till 6 kap. 2 § lagen om skydd om olyckor infördes angavs i 11 § andra stycket att förbud eller förelägganden som avsågs i 11 § lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg numera inte fick meddelas med stöd av brandlagen. 11 § lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg är en direkt föregångare till 7 kap. 5 § lag om åtgärder mot förorening från fartyg. När brandlagen ersattes av räddningstjänstlagen (1986:1102) anfördes i prop. 1985/86:170 s. 88: Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare En grundläggande tanke bakom räddningstjänstlagen är att göra räddningstjänsten effektivare. Detta uppnås genom att räddningsledaren ges en stark ställning. För att en räddningsinsats skall bli meningsfull i en akut situation måste räddningsledare ha möjlighet att vidta de åtgärders som krävs för att hindra eller begränsa skador. Detta gäller givetvis även skador till följd av utsläpp i vattnet av olja eller andra ämnen. Mot bakgrund härav bör räddningsledare ha befogenhet att meddela förbud och förelägganden enligt 7 kap. 5 § lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg om beslut inte hinner avvaktas. 45 § i räddningstjänstlagen om ingrepp i annans rätt erhöll därför den lydelse som återfinns i 6 kap. 2 § tredje stycket lagen om skydd mot olyckor. Det är som svarar för miljöräddningstjänst när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet eller det föreligger en överhängande fara för detta inom Sveriges sjöterritorium och inom ekonomiska zon samt på , och . Den kommunala räddningstjänsten svarar för miljöräddningstjänsten när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet eller det föreligger en överhängande fara för detta inom andra vattendrag, kanaler, hamnar. verksamhet är anslagsfinansierad. Kommuner har enligt 7 kap. 2–3 §§ lagen om skydd mot olyckor rätt till ersättning från staten om en insats av den kommunala räddningstjänsten föranletts av ett utflöde i vatten av olja eller andra skadliga ämnen. Ersättning enligt 7 kap. 2 § som föranletts av utflöde i vatten av olja eller andra skadliga ämnen betalas för saneringskostnader som övergår ett halvt prisbasbelopp. Ersättning för andra räddningsinsatser som medfört betydande kostnader lämnas bara i de fall då kostnaden övergår av det sammanlagda skatteunderlag som står till kommunens förfogande året före det år då kostnaderna uppkommit. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) disponerar en särskild anslagspost 2:3 Ersättning för räddningstjänst som används för räddningstjänstkostnader och för sanering av olja och andra skadliga ämnen. Anslaget får användas för tre olika ändamål nämligen dels ersättning i enlighet med 7 kap. 2–3 §§ lagen om skydd mot olyckor till kommuner, dels ska MSB vidare från anslags- Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare posten efter rekvisition från utbetala medel för utgifter för bekämpning av oljeutsläpp och utsläpp av andra skadliga ämnen till sjöss. Medlen ska betalas ut till ett konto hos . har rätt att använda det för löpande utgifter vid bekämpning av oljeutsläpp och utsläpp av andra skadliga ämnen till sjöss. får slutligen även användas för tillfälligt täcka de utgifter som uppkommer i ett initialt skede för räddningstjänstinsatser som lämnas till genom den s.k. civilskyddsmekanismen inom EU. Den aktör som begärt hjälpen ska sedan betala motsvarande belopp till MSB. Anslaget var 2009 och 2010 på vardera budgetår. beslutades om ersättning till kommuner för räddningstjänstkostnader i 8 ärenden om totalt . MSB betalade också ut till , efter rekvisition, för utgifter för bekämpning av oljeutsläpp och andra skadliga ämnen till sjöss. erhöll för särskilda utredningskostnader som också belastade anslaget. beslutades om ersättning till kommuner för räddningstjänstkostnader i fyra ärenden om totalt . MSB betalade ut till för utgifter för bekämpning av oljeutsläpp och andra skadliga ämnen till sjöss och till för särskilda utredningskostnader. Utfallet på anslaget varierar kraftigt mellan åren. sjönk det kinesiska fartyget utanför på danskt vatten norr om . Oljeutsläppet drabbade den skånska sydkusten. och de kommunala räddningstjänsten kostnader för att bekämpa detta enskilda utsläpp uppgick till sammanlagt som belastade anslaget för räddningstjänstkostnader och för sanering av olja och andra skadliga ämnen. Skäl för vårt förslag Regleringen i 7 kap. 5 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg är till viss del parallell med 6 kap. 2 § lagen om skydd mot olyckor. Transportstyrelsen har dock genom nuvarande reglering givits huvudansvaret för att fatta beslut om de förbud och förelägganden enligt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa förorening. Räddningsledaren har möjlighet att fatta sådana beslut enligt lagen om åtgärder Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare mot förorening från fartyg bara om Transportstyrelsens beslut inte kan avvaktas. Transportstyrelsen har också möjlighet att låta verkställa ett föreläggande med stöd av 7 kap. 5 § lagen på bekostnad av fartygets redare eller ägare. När det är fråga om förelägganden att vidta för redaren eller fartygets ägare mer kostnadskrävande åtgärder – sådana som kräver medverkan av tredje man eller mer omfattande förberedelse som t.ex. assistans av bogserbåtar för lossdragning eller läktring av last – så är det i ofta möjligt att avvakta Transportstyrelsens beslut. Transportstyrelsen erhåller inte någon särskild finansiering för de kostnader som kan uppkomma för att verkställa ett föreläggande med stöd av 7 kap. 5 § lagen på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Kostnaden ligger inte heller med i det underlag som Transportsstyrelsen tagit fram till regeringen inför beslutet om myndighetens anslag. Det är viktigt att det inte föreligger några tveksamheter rörande Transportstyrelsens möjligheter att ingripa när olja eller något annat skadligt ämne släpps ut från ett fartyg eller kan det skäligen befaras att så kommer att ske och att svenskt territorium, svenskt luftrum eller svenska intressen i övrigt på grund av detta kan skadas i avsevärd mån. Möjligheten att ingripa enligt 7 kap. 5 § lagen och i förlängningen vidta beslutade åtgärder på ägaren eller redarens bekostnad med stöd av 7 kap. 9 § lagen är en integrerad och viktig del i samhällets skydd av svenska vattenområden. Vi kan därför inte se att finansiering av åtgärderna i grunden bör skiljas sig åt oavsett om de vidtas med stöd av lagen om skydd mot olyckor eller med stöd av lag om åtgärder mot förorening från fartyg. Transportstyrelsen bör därför tilldelas en särskild anslagspost som bara får användas för de kostnader som Transportstyrelsen tvingas bära i samband med att myndigheten beslutar om att vidta åtgärderna som beslutats enligt 7 kap. 5 § lagen på bekostnad av fartygets ägare eller redare med stöd 7 kap. 9 § lagen. Det är som vi ovan konstaterat svår att förutsäga i vilken utsträckning det uppkommer situationer då Transportstyrelsen tvingas att vidta åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Att redovisa ett rättvisande budgetunderlag är därför svårt. Det kan förutsättas att utfallet kommer variera kraftigt mellan åren. Samma förhållanden gäller även för anslag 2:3 Ersättning för räddningstjänst som tilldelats MSB. Hänsyn måste tas till att det kan tillkomma fall där mycket kostsamma åtgärder måste vidtas relativt Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare Transportstyrelsen bör i dessa fall ha finansiella möjligheter att ingripa. När det gäller storleken på anslaget bedömdes i promemoria att Transportstyrelsen hade behov av en låneram på 50–. Det beloppet framstår som onödigt högt. Kostnaden för att vidta åtgärder i samband med Finnbirch förlisning var t.ex. . Vi föreslår anslaget sätts i nivå med MSB anslag 2.3 dvs. cirka 20 miljoner. Det är en nivå som ger Transportstyrelsen ett utrymme att vidta åtgärder i flertalet av de situationer som kan förutspås. Det är dock klart att utfallet på det föreslagna anslaget kommer att variera kraftigt och det får förutsättas att regeringen skjuter till ytterligare medel om det inträffar en större olycka eller det av annan anledning är nödvändigt att vidta mycket kostsamma åtgärder på ägares eller redares bekostnad för att skydda miljön. Bedömning: Genom reglerna i 10 kap. sjölagen om ansvar vid utsläpp av olja finns möjlighet för Transportstyrelsen att kräva ägare eller redare på ersättning för de kostnader som Transportstyrelsen haft när styrelsen vidtagit åtgärder på ägare eller redares bekostnad för förebygga eller begränsa förorening. Reglerna i 10 kap. sjölagen omfattar emellertid endast oljeskada genom beständig mineralolja. Ett framtida tillträde till och bunkerkonventionen och genomförandet av försäkringsdirektivet kommer att förbättra det allmännas möjlighet att erhålla ersättning för åtgärder som vidtas för att förhindra eller begränsa förorening. Inom ramen för samarbetet inom IMO anvisas det genom ett antal konventioner ett sätt att säkerställa att fartygsägaren tar ekonomiskt ansvar. Nedan finns en genomgång av redarens eller ägarens allmänna ansvar, relevanta konventioner som antagits inom ramen för IMO samt EU:s försäkringsdirektiv och vilka åtgärder som vidtagit för att genomföra dem. Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare 13.5.1Redares eller ägares allmänna ansvar Det finns inga särskilda lagregler – förutom 10 kap. sjölagen om oljeskada av beständig mineralolja – om ansvar och ersättning för skada som orsakas i samband med att utsläpp av skadliga ämnen från fartyg. Dessa frågor får därför avgöras enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler och sjölagens allmänna bestämmelser om redares ansvar. Den grundläggande regeln om skadeståndsansvar finns i 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207). Regeln innebär att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada är skyldig att ersätta skadan. Utgångspunkten är alltså att skadeståndsansvar förutsätter vållande. Skadeståndslagen innehåller vidare regler om arbetsgivares principalansvar. Enligt 3 kap. 1 § är en arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans arbetstagare. Arbetsgivaren har således att ersätta personskada eller sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten, ren förmögenhetsskada som arbetstagaren i tjänsten vållar genom brott och skada på grund av att arbetstagaren kränker någon annan på sätt som anges i 2 kap. 3 § genom fel eller försummelse i tjänsten. Inom sjörätten finns en specialregel om redares principalansvar i 7 kap. 1 § sjölagen. Av denna bestämmelse följer att en redare ansvarar för skada som befälhavaren, en medlem av besättningen eller en lots orsakar genom fel eller försummelse i tjänsten. Redaren är också ansvarig, om skada vållas av någon annan, när denne på redarens eller befälhavarens uppdrag utför arbete i fartygets tjänst. Skadestånd som redaren har betalat har han rätt att kräva tillbaka av den som vållat skadan. En redare kan ha rätt att begränsa sitt samlade skadeståndsansvar efter en sjöolycka enligt bestämmelserna i 9 kap. sjölagen, så kallad globalbegränsning. Samma rätt till ansvarsbegränsning har vissa andra personer, bland andra en sådan ägare av ett fartyg som inte är redare. Rätt till ansvarsbegränsning enligt dessa regler gäller t.ex. för det ersättningsansvar som kan uppkomma för skador orsakade av utsläpp av skadliga ämnen. Bestämmelserna i 9 kapitlet bygger internationella konvention om begränsning av sjörättsligt skadeståndsansvar (begränsningskonventionen) och dess ändringsprotokoll . I fråga om en lastägares skadeståndsansvar gentemot en utomstående för skada som orsakats av lasten finns inte några särskilda bestämmelser i svensk rätt. Också lastägarens ansvar får därför Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare bedömas enligt skadeståndslagen och allmänna skadeståndsrättsliga principer. Detta innebär att ansvar kan utkrävas om lastägaren vållat skadan. Någon generell skyldighet att ha ansvarsförsäkring för fartygets ägare eller redare finns inte enligt gällande rätt. av världens tonnage i internationell trafik har dock s.k. P&I försäkringar (protection and indemnity). Försäkring omfattar normalt det legala skadeståndsansvar en redare eller operatör kan exponeras för i samband med driften av sitt fartyg. Det innefattar skador som drabbar tredje man, exempelvis ansvar för oljespill eller annan förorening. Ansvar för lastskador, för skador på fartygets besättning och passagerare brukar också omfattas av P&I-försäkringen. Internationella konventioner som reglerar ersättningsansvaret för oljeskador som har orsakats genom utsläpp från tankfartyg har funnits . 1969 antogs en internationell konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja. Denna konvention kompletterades 1971 av en internationell konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja. antogs ändringsprotokoll till de båda konventionerna, men dessa protokoll kom aldrig att träda i kraft. antogs nya ändringsprotokoll till vardera konventionen. Protokollen utgör namnen till trots helt nya konventioner vilka enligt protokollen ska benämnas ansvarighetskonvention respektive fondkonvention. antogs ett protokoll till internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja (fondprotokoll). Ansvarighetskonventionen är tillämplig på oljeskador som har orsakats genom utsläpp av beständig lastolja från tankfartyg och som uppkommer i en konventionsstats territorium, inbegripet territorialhavet, och i exklusiv ekonomisk zon. Skadeståndsansvaret kanaliseras till fartygsägaren och är strikt, dvs. ägaren är ansvarig även om han inte har orsakat skadan uppsåtligen eller av vårdslöshet. Fartygsägaren är fri från ansvar i vissa speciella situationer, Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare t.ex. om skadan beror på en krigshändelse eller på sabotage av utomstående. Ansvarigheten är begränsad till ett belopp som bestäms av fartygets dräktighet, dock högst 89 770 000 särskilda dragningsrätter (SDR) (cirka 900 miljoner kronro). Om fartygsägaren själv har orsakat oljeskadan uppsåtligen eller av grov vårdslöshet och med insikt om att skadan sannolikt skulle uppstå har han inte någon rätt att begränsa sitt ansvar. Ägaren av ett tankfartyg som transporterar beständig olja som last är skyldig att täcka sitt ansvar enligt konventionen med försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. En skadelidande har rätt att kräva ersättning direkt av fartygsägarens försäkringsgivare, eller annan som har ställt ekonomisk säkerhet för fartygsägarens ansvar. Genom fondkonventionen har internationella oljeskadefond upprättats. Oljeskadefonden betalar kompletterande ersättning till de skadelidande som inte har kunnat få full ersättning enligt ansvarighetskonventionen t.ex. för att skadorna överskrider det begränsningsbelopp som gäller för fartygsägarens ansvarighet. Det högsta sammanlagda belopp som kan betalas i ersättning för en och samma olycka enligt ansvarighetskonventionen och enligt fondkonventionen uppgår till 203 miljoner SDR (). Fondens ansvarighet är begränsad till skillnaden mellan detta belopp och vad som har betalats av fartygsägaren enligt ansvarighetskonventionen. Genom fondprotokoll upprättas en internationell kompletterande fond från vilken ersättning ska kunna betalas för oljeskador. Fonden benämns internationella kompletterande oljeskadefond Den kompletterande oljeskadefonden har till uppgift att betala ersättning till skadelidande som inte har kunnat få full ersättning enligt bestämmelserna fondkonvention på grund av att skadorna överstiger, eller riskerar att överstiga, ansvarsbeloppet i den konventionen. Tillsammans med konventioner tillhandahålls genom fondprotokoll ett belopp på 750 miljoner SDR (). De ekonomiska medel oljeskadefonderna behöver för att kunna fullgöra sina åligganden tillförs genom att avgifter läggs på sjötransporterad råolja eller tjock eldningsolja. Avgift ska betalas av var och en – fysisk eller juridisk person – som i en stat som är medlem i fonden under ett kalenderår har tagit emot olja. Fondernas löpande verksamhet sköts av ett sekretariat under ledning av en direktör. Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare Fondkonventionerna har införlivats med svensk rätt genom lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden Skyldigheten att lämna den internationella oljeskadefonden de uppgifter den behöver för beräkning av avgifter till fonden regleras i lagen (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja. Ansvarighetskonventionen har införlivats med svensk rätt genom 10 kap. sjölagen (1994:1009). Sjölagens bestämmelser överensstämmer med bestämmelserna i ansvarighetskonventionen. Sjölagen har dock getts ett vidare tillämpningsområde än konventionen. Reglerna om strikt ansvar har nämligen gjorts tillämpliga även beträffande skador som har orsakats genom utsläpp av olja från andra fartyg än tankfartyg. Härigenom är ägaren av t.ex. ett torrlastfartyg som släpper ut beständig bunkerolja strikt ansvarig för de skador oljan orsakar i eller i svensk ekonomisk zon. Fartygsägaren har dock i dessa fall rätt att begränsa sitt ansvar enligt reglerna om globalbegränsning i 9 kap. sjölagen och fartygsägaren är inte skyldig att försäkra sitt ansvar. Enligt 10 kap. 1 § sjölagen avses med oljeskada dels skada som orsakats av förorening genom beständig mineralolja från ett fartyg och som uppkommit utanför fartyget, i fråga om försämring av miljön dock endast utebliven vinst samt kostnader för rimliga återställningsåtgärder som har vidtagits eller planeras, dels kostnader för förebyggande åtgärder och skada som orsakats av sådana åtgärder. Med förebyggande åtgärder avses varje åtgärd som varit skäligen påkallad för att förhindra eller begränsa en oljeskada genom förorening och som har vidtagits efter det att en olycka har inträffat. Ersättning för åtgärder med anledning av en oljeskada ska betalas enligt 10 kap. sjölagen även om det finns skyldighet enligt lag eller annan författning att vidta åtgärderna.