sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Bak- grunden är att regeringen anser att kontakter med omvärlden ger ny kunskap, möjligheter till rörlighet och vidgad arbetsmarknad för den enskilde, samt ökar förståelsen för främmande kulturer. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel syn vinner stöd i underlagsrapport till (Globali- seringen och den högre utbildningen) samt även i Globaliserings- rådets slutrapport. Ett av förslag, som ett led i satsningen på utbildning, är att fler studerande bör uppmuntras att studera utomlands. Denna grundläggande syn på internationalise- ring och mobilitet som något positivt tangerar i viss mån målet att svenska studenters internationella rörlighet ska öka. Trots detta är den viktig som en grundläggande utgångspunkt, och en som dess- utom stämmer väl överens med de målsättningar som uttalats i de internationella utbildningssamarbeten deltar i. När det gäller utbildningspolitikens mål och inriktning blir annars en självklar utgångspunkt den strategi som den dåvarande regeringen slog fast i propositionen Ny värld – ny högskola, vilken har beskrivits ovan. Denna strategi får alltjämt anses vara den gällande, speciellt med hänsyn till de uttalanden som den sittande regeringen gjorde i propositionen Gränslös kunskap – högskolan i globaliseringens tid, vilken också finns beskriven ovan. Dock med det tillkomna ut- talandet att regeringen gör bedömningen att ytterligare insatser bör göras för att få fler studenter vid svenska universitet och högskolor att studera utomlands inom ramen för sin utbildning, dvs. att öka utbytesstudierna. Det mål som får störst bäring på vårt arbete med studiemedels- systemet för utlandsstudier är målet att De högskoleutbildade ska vara attraktiva på arbetsmarknaden nationellt och internationellt. Till detta mål finns som sagts ovan två delmål: De högskoleutbil- dades anställningsbarhet ska stärkas och Svenska studenters inter- nationella rörlighet ska öka. Det sista av dessa två delmål kan nästan sägas ha fått ställning av ett huvudmål efter den sittande rege- ringens uttalande i prop. 2008/09:175, vilket är bakgrunden till att vi har lyft fram det som ett sådant i vår listning av målen. Speciellt då vad gäller rörlighet inom ramen för utbildningen i , dvs. Detta är också den typ av studier som gav bäst effekt på arbetsmarknaden, tillsammans med andra korta utlandsstudier, enligt den undersökning av utlandsstudiernas effekter som SCB genomfört på utredningens uppdrag, se avsnitt 2.2. Studiemedelssystemet är enligt regeringen en viktig del i att upprätthålla och öka andelen internationellt rörliga studenter. Med tanke på att svenska studenters rörlighet har minskat måste det utrönas om detta har något med studiemedelssyste- met att göra. Vi har därför gett CSN i uppdrag att göra en enkät- undersökning som bl.a. behandlar dessa frågor, se avsnitt 2.2. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel Det är en uttalad målsättning från regeringen att studiestöds- systemet ska vara enhetligt och överblickbart, dvs. Ett effektivt och sammanhållet studiestödssystem som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. Det är också vårt uppdrag att före- slå ett enklare, bättre och effektivare system för studiestöd vid studier utomlands. Detta är ett av de mål som vi vill ska genomsyra våra förslag. Till detta kommer studiestödssystemets mål att verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i utbild- ningen. Vidare ska studiestödssystemet utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och därmed bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet ska också ha en god effekt på samhälls- ekonomin över tiden. Dessa målsättningar är såklart aktuella även för utlandsstudiemedlen. Vi måste därför se till att de förslag vi lägger inte försämrar de ekonomiska förutsättningarna för de utlandsstu- derande, eftersom detta skulle kunna leda till att skillnaderna ökade i stället för att utjämnas. Genomgången av de olika uttalanden som finns från regeringens sida rörande dess utbildningspolitiska inriktning och även uttalan- dena rörande studiemedelssystemets mål och syfte har gjort att vi anser att fyra mål utkristalliserat sig som bör ligga till grund för vårt arbete. Dessa mål anser vi vara gällande för alla utlandsstudier och för studiemedel för sådana studier, och inte enbart de på eftergym- nasial nivå, även om regeringens uttalanden ursprungligen gjorts i den eftergymnasiala kontexten. Mål 1 är att internationalisering och mobilitet är positivt och ska främjas. Detta mål finns inte med i den strategi som regeringen slog fast i prop. 2004/05:162, men vi har valt att lyfta fram det som ett mål eftersom det är en viktig utgångspunkt för regeringens syn på utlandsstudier. Målet tangerar mål tre, men är av en mera övergripande natur. Mål 2 är att de högskoleutbildade ska vara attraktiva på arbets- marknaden nationellt och internationellt, med delmålet att de hög- skoleutbildades anställningsbarhet ska stärkas. Mål 3 (delmål 2.2 i regeringens strategi) är att svenska studen- ters internationella rörlighet ska öka. Vi har valt att lyfta upp detta delmål som ett huvudmål efter de uttalanden som sittande regering har gjort om att detta mål ska betonas. Det är dessutom ett av de förslag som ger i sin slutrapport, vilket ytterli- gare ger stöd till vår uppfattning att det bör lyftas fram som ett huvudmål. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel Mål 4 slutligen är ett effektivt och sammanhållet studiemedels- system som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. Detta är det generella målet för studiemedelssystemet som är nog så viktigt för utlandsstudiemedlen. Det tyngsta av de mål som utkristalliserat sig är att utlandsstu- diemedel ska bidra till att främja internationalisering och mobilitet. Här ska också nämnas att om regeringen önskar förtydliga målen så ligger detta inom ramen för regeringens arbete. Detta kan ske dels genom proposition, men också i de årliga regleringsbreven till CSN och . 3.6.2Är målsättningarna fortfarande aktuella? Vi har slagit fast fyra huvudmål som vi anser utgör regeringens mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel. För att pröva om dessa målsättningar är aktuella, och för att utröna om utlandsstudier verk- ligen uppfyller regeringens målsättningar, har vi som nämnts tidigare låtit utföra två olika studier. Dessa två studier har genomförts av SCB och CSN. Vi har redogjort för, och analyserat, resultaten av dessa båda undersökningar i avsnitt 2.2. Undersökningarna finns också i sin helhet i bilaga 3 och 4. Genom att ställa regeringens fyra mål för utlandsstudier och ut- landsstudiemedel mot resultaten av de studier vi låtit genomföra får vi en indikation på om målen är aktuella. Vi får också en indikation på om utlandsstudier kan bidra till att uppfylla syftet med de mål vi funnit. Vår uppfattning efter att ha tagit del av resul- taten av undersökningarna är att målen i allra högsta grad är aktuella. Vi har också funnit belägg för att utlandsstudier har bidragit till att uppfylla det som är syftet med regeringens mål, vilket leder till slutsatsen att de mål som finns är realistiska och bidrar till att syftet med målen uppfylls. I CSN:s enkätstudie som riktades till de utlandsstuderande fram- kom att majoriteten av dem anser att utlandsstudierna lett till positiva effekter. Bland annat framkom att de ansåg att studierna utvecklat dem positivt som personer, förbättrat deras språkkunskaper, stärkt deras självförtroende och ökat deras förståelse för andra kulturer. Med andra ord god överensstämmelse med de effekter som rege- ringen anser att utlandsstudier leder till och som ligger till grund för den positiva synen på sådana studier. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel Resultaten från våra undersökningar visar att anställningsbarheten är god för de utlandsstuderande. Vi har dessutom funnit belägg för att utlandsstudier leder till högre lön, en löneskillnad som dessutom ökar . Detta är en indikation på att utlandsstudierna lönar sig ekonomiskt för den enskilde, och i förlängningen även för sam- hället i form av ökade skatteintäkter. Resultaten ger också stöd för att målet att anställningsbarheten ska stärkas och att de studerande ska vara attraktiva på arbetsmarknaden är ett relevant mål att ha för utlandsstudier. Utlandsstudier ledde, enligt undersökningen, till de önskade effekterna. Utlandsstuderande värderar kvaliteten på den utbildning de genomgått högre än vad de studerande som läst i gör. Detta menar vi tyder på att de utbildningar som de utlandsstuderande tagit del av utomlands håller en god kvalitet. Ytterligare stöd för att så är fallet går att finna i arbetsgivarnas syn på utlandsstudier. Arbets- givarna ser positivt på utlandsstudier och i valet mellan två sökande, en med utlandserfarenhet och en utan, väljer de den med utlands- erfarenhet om alla andra omständigheter är lika. Detta tyder förutom på att utlandsstudier ökar anställningsbarheten, även på att arbets- givarna anser att utbildningen håller en god kvalitet. CSN:s enkätstudie visade också att de studerande som enbart studerat i inte valde bort utlandsstudier på grund av studie- medelssystemet för utlandsstudier. Detta är något positivt då rege- ringens mål är att alla ska ha möjlighet att studera utomlands. Re- sultatet ger i vart fall en indikation på att studiemedelssystemet för utlandsstudier kan ha en utjämnande effekt. För detta talar också att de allra flesta av de utlandsstuderande upplevde att studiemedlet räckte väl. Andelen utlandsstuderande som tyckte studiemedlen var tillräckliga var dessutom högre än andelen svenska studenter som tyckte så. Regeringens mål är som nämnts att alla ska ha möjlighet att studera utomlands och vi anser oss ha belägg för att säga att så är fallet. Dock har våra studier visat att andelen studerande med barn är underrepresenterade vid utlandsstudier. I enkätundersökningen som riktade sig till de som avstått från utlandsstudier angavs också familjeskäl som en viktig orsak till att man hade valt att avstå. Tilläggsbidraget som riktar sig till studerande med barn utgår på samma sätt vid utlandsstudier som vid inhemska studier så det finns inga påtagliga hinder i studiemedelssystemet. Däremot har en stu- derande med barn ofta andra förankringar i det svenska samhället som gör att en termin utomlands kanske inte blir ett realistiskt Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel Barnet behöver barnomsorg alternativt skolgång, och det finns ofta en partner som kanske arbetar eller studerar och som då ska hitta en meningsfull sysselsättning. Att öka rekryteringen av studerande med barn till utlandsstudier skulle därför enligt vår mening kräva någon form av familjelösning som troligen skulle omfatta fler delar än studiemedelssystemet och som inte heller är något som ryms inom ramen för vårt uppdrag. Målet att svenska studenters internationella rörlighet ska öka har som sagts ovan inte enbart poängterats av regeringen utan dessutom lagts fram som ett av förslagen i . Det framstår som ett mycket relevant och aktuellt mål. Ett mål som dessutom finns med i flera av de internationella samarbeten som deltar i och som vi därigenom förbundit oss att sträva efter. Vi vet att svenska studenters rörlighet har minskat och att de svenska studenterna utnyttjar och dy- lika stipendier i lägre utsträckning än studerande i många andra EU- länder. Vår målsättning är därför att de förslag vi lägger ska bidra till att öka rörligheten. Vår slutsats blir att regeringens mål alltjämt är aktuella. Till det kommer att utlandsstudiemedlen faktiskt också i flera delar bidrar till att syftet med målen uppfylls. Vår nästa fråga blir därför hur målen tydligare ska komma till uttryck i lag och förordning, det bör vara och regeringen som styr inriktningen på studiemedlen för utlandsstudier, och inte som CSN. 3.6.3Hur kan målen komma till uttryck i lagstiftningen Ett grundläggande utbildningspolitiskt mål, som dessutom står väl i överensstämmelse med de europeiska samarbeten som deltar i, är att internationalisering och mobilitet är något positivt som ska främjas. Detta är grundläggande för regeringens syn på utlandsstu- dier i sin helhet, dvs. att det är något positivt som ska främjas. Ett viktigt medel för att uppfylla detta mål är studiemedelssystemet. Liksom studiestödssystemet i stort ska även studiemedel för utlands- studier verka rekryterande och utjämna sociala och ekonomiska skill- nader. En grundtanke är att alla som vill ska ha möjlighet att studera. Detsamma måste gälla för studier i utlandet. Alla som vill måste ha möjlighet att göra det. Det är därför viktigt att de förslag vi lägger inte minskar den enskildes möjlighet att studera utomlands. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel En strävan från regeringens sida som förstärkts är att öka antalet utbytesstudenter, dvs. att den studerande läser utom- lands inom ramen för sina inhemska studier. Den typ av studier som verkar ge det bästa utfallet på arbetsmarknaden, enligt den under- sökning som SCB gjort på utredningens begäran, är också studier utomlands under någon eller några terminer. Därefter avtar den posi- tiva effekten och att läsa en hel utbildning utomlands kan enligt samma studie göra det svårare att komma ut på arbetsmarknaden. Dock innebär alla utlandsstudier högre lön, även om skillnaden är mindre vid längre perioder av studier utomlands. Löneskillnaden ökar dock . Att det tar för dessa utlandsstu- derande att komma ut på arbetsmarknaden kan snarare antyda att de strävar efter en högre matchning och inte är beredda att ta vilket jobb som helst. Visst stöd för att så är fallet är det faktum att löne- skillnaderna ökar . Det finns dessutom andra fördelar med de utlandsstuderande som läser hela sin utbildning utomlands. En sådan är att studerande läser attraktiva utbildningar utomlands till yrken som det är brist på i , till en mycket lägre kostnad än om de läst motsvarande utbildning här eftersom utlandsstudier till största delen finansieras med lån. Dessutom har staten i dessa fall ingen kostnad för själva utbildningen, vilket hade varit fallet om studenten läst motsvarande utbildning i . Vi anser mot bak- grund av detta att regeringens strävan att öka antalet utbytesstuden- ter inte kan anses innebära att studiemedelsregelverket ska främja sådana studier framför att läsa hela utbildningar utomlands. Vi menar också att regeringens övergripande mål för utlandsstudier inte gör någon uppdelning mellan olika former av utlandsstudier. Målsättning- en att studiemedelssystemet ska vara enkelt, enhetligt och effektivt talar också för ett så enhetligt system som möjligt när det gäller studiemedel för utlandsstudier. En annan strävan från regeringens sida är att främja utlandsstudier utanför EES och , speciellt då under vissa förhållanden och i vissa länder. En pågående försöksverksamhet ger stipen- dier till de studenter som deltar i sådana utbyten och denna för- söksverksamhet ska därefter utvärderas. Om utvärderingen skulle utfalla positivt kanske stipendiet permanentas. Vi har i avsnitt 2.4 analyserat begreppet godtagbar standard och försökt utröna vilka kvalitetskrav som bör ställas på utländska ut- bildningar. Regeringen har också uttalat att kvaliteten i de utländska utbildningarna är viktig för att säkerställa att studenterna får en god utbildning. De undersökningar vi låtit utföra tyder på att de Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel utlandsstuderande får en god utbildning. Såväl de studerandes egna skattningar som arbetsgivarnas positiva syn på utlandsstudier talar för att så är fallet. Självklart skulle dock en begränsning i studieme- delssystemet som grundade sig på någon form av listning av de läroanstalter och utbildningar som anses hålla ovanligt hög standard ytterligare kunna förbättra kvaliteten på de utbildningar för vilka stöd lämnas. Studiemedelssystemet skulle också kunna användas för att styra studenterna mot vissa önskvärda länder, särskilt vad avser studier utanför EES och . Att försöka styra studenterna allt för mycket till vissa länder och utbildningar genom studiemedels- systemet anser vi dock inte vara en lämplig väg. Vår utgångspunkt är individens fria val. Vi menar att utbytesstudiers positiva effekter inte enbart kan mätas i siffror. Hur värderar man det kontaktnät och den anknytning till ett annat land som den studerande fått och som kanske kommer till uttryck först på arbetsmark- naden när en arbetstagare fått mera inflytande på sin arbetsplats? Dessutom anser vi att en sådan styrning kan komma i konflikt med unionsrätten. En utgångspunkt med hänsyn till är att om en utbildning berättigar till studiemedel i ska den som huvudregel göra det inom EES och i . Vi analyserar EU- rättens krav och dess betydelse för svensk rätt i kapitel 7. Våra för- slag presenteras i kapitel 10. Det ska inte heller glömmas bort att genom sitt ratifi- cerande av Lissabonkonventionen ska följa de mål som sätts upp i denna. hade denna konvention ratificerats av 51 länder. Lissabonkonventionen utgår från ömsesidigt erkännande av utbild- ningsbevis. Endast om det finns en väsentlig och relevant skillnad kan erkännande nekas. I detta ligger också att även om vi självklart kan sträva efter kvalitet, så är huvudregeln att ska erkänna andra länders godkända utbildningar. Det gör att det inte framstår som lämpligt att låta den svenska bedömningen av om en utbildning utomlands håller godtagbar standard allt för mycket avvika från vad andra länder bedömer vara godkända utbildningar. Däremot fram- står de olika internationella utbildningssamarbetena som del- tar i som utmärkta forum för att arbeta för att utbildningar i andra länder ska hålla en hög kvalitet. Här har dessutom redan tagits vik- tiga steg med arbetet kring gemensamma examina osv. När det gäller utbytesstudier, vilka regeringen önskar öka, finns möjligheter att ställa höga krav på de utländska läroanstalter som svenska läroanstalter väljer att samarbeta med. En svensk läroanstalt kan välja att samarbeta med de läroanstalter som den anser har ut- Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel bildningar som uppfyller de krav som ställs på motsvarande svenska utbildningar. Utanför EES och är vi mera fria att utforma vårt studie- medelssystem eftersom detta inte påverkas av , även om Lissabonkonventionen ratificerats även av länder utanför EES. Här kan man möjligen tänka sig att premiera vissa typer av utbild- ningar framför andra i studiemedelshänseende. Detta skulle kunna styras genom de kvalitetskrav som läggs i begreppet godtagbar standard. Men mot bakgrund av att målet är att studiestödssystemet ska vara enhetligt och rättssäkert är det nog en bättre väg att gå att stödja vissa önskvärda utbildningar genom stipendier i stället för genom det generella studiestödssystemet. En sådan lösning stämmer också bättre överens med vår strävan efter att individens frihet och egna ansvar ska återspeglas i bestämmelserna. Vi kommer dock att överväga andra möjligheter att underlätta för de studerande att läsa på prestigeutbildningar utomlands, allt i linje med regeringens strävan efter att utbildning utomlands ska hålla en god kvalitet. Vi har tittat närmre på kvaliteten och begreppet godtagbar standard i avsnitt 2.4 vartill hänvisas. Här kan dock nämnas att det är vår uppfattning att det i begreppet godtagbar standard ligger ett krav på att en utbildning utomlands ska hålla en god kvalitet. Våra förslag vad gäller godtagbar standard presenteras i avsnitt 10.8. Vi kommer ha med oss de mål som regeringen har för utlands- studier och för studiemedel för sådana studier i vårt fortsatta arbete. Vår strävan är att dessa mål ska komma till uttryck i lagstiftningen, såväl genom lag som förordning. Vi strävar också efter att våra för- slag ska leda till att regeringens mål i än högre grad ska uppfyllas, dock måste målen självklart ställas mot den ekonomiska realiteten. Målen måste alltid ställas mot det faktum att studiestödet ska ha en god effekt på samhällsekonomin , vilket bl.a. innebär att systemet måste vara hållbart vad gäller utbetalningar och återbetal- ning av lån. I förslagskapitlet, kapitel 10, kommer vi att presentera våra förslag och hur dessa knyter an till regeringens mål samt bidrar till att målen kommer tydligare till uttryck. 4 Gällande nationell rätt I detta kapitel beskrivs och analyseras det gällande regelverket röran- de studiemedel för studier utomlands. Studiestöd regleras i studiestödslagen (1999:1395), studiestöds- förordningen (2000:655) och i CSN:s föreskrifter. Studiestöd för studier utomlands följer i mycket samma regler som för studier i , men det finns en del skillnader. Studiestöd kan ges i två olika former; studiehjälp och studiemedel. Studiehjälp utgår för studier på grundskole- eller gymnasienivå till och med vårterminen det år den studerande fyller . Studiehjälpen består av tre olika typer av bidrag: studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Studie- medel består av en bidragsdel och en lånedel och utgår för studier på högskolenivå, samt för studier på grundskolenivå och gymnasial nivå för studerande från och med höstterminen det år den stude- rande fyller . Vi ska enligt våra direktiv titta på reglerna för studiemedel utom- lands varför vi inte annat än mycket översiktligt, och ur ett jämfö- relseperspektiv, har tittat på reglerna för studiehjälp utomlands. För högskolestudier utomlands och för studier utomlands på gym- nasial nivå för en studerande som har fyllt finns möjlighet att ansöka om studiemedel. Det finns vissa grundläggande krav som måste vara uppfyllda för att en studerande ska få studiemedel för utlandsstudier. Dessa är föl- jande: Den studerande ska vara antagen till utländsk läroanstalt utan- för . Alla kurser måste kunna tenteras. För studier utanför EES är minsta studietid minst och normalt krävs heltidsstudier. För studier inom EES eller i gäller krav på minst tre veckors studietid, dvs. detsamma som för studier i . Inom EU/EES är det möjligt att få studiemedel för deltidsstudier. Skolan och utbildningen ska ge rätt till studiemedel, här gäller olika krav beroende på om utbildningen sker i eller utan- för samt om det är en utbildning på gymnasial nivå eller eftergymnasial nivå. Den studerande ska vara svensk medborgare – speciella regler gäller för utländska medborgare. Den studerande ska har anknytning till . Den studerande måste ha varit bosatt i i följd . Den studerande ska ha klarat sina tidigare studier med studie- medel. Den studerande ska vara under . I avsnitten nedan kommer vi närmare beskriva de grundläggande kraven för utlandsstudiemedel och var man hittar dessa krav. 4.1Studiestödslagen och regleringen av studiemedel för utlandsstudier För studier på eftergymnasial nivå får studiemedel lämnas vid studier på heltid under sammanlagt högst (3 kap. 8 § studiestöds- lagen). Studiemedel får enligt 3 kap. 23 § i studiestödslagen lämnas för studier utanför om den studerande har varit bosatt i i en sammanhängande period om . I andra stycket i bestämmelsen finns ett bemyndigande för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att dels med- dela föreskrifter om undantag från bosättningskravet, och dels lämna föreskrifter om övriga förutsättningar för studiemedel vid studier utanför och med vilka belopp studiemedel för sådana studier får lämnas. Detta är den enda lagreglering som specifikt rör studie- medel för utlandsstudier. De närmare bestämmelserna finns i stället i studiestödsförordningen och i CSN:s föreskrifter. Regeringen har utnyttjat sitt bemyndigande i studiestödslagen i 3 kap. 25 § studiestödsförordningen. Där har regeringen gett CSN rätt att meddela ytterligare föreskrifter om rätt till studiemedel för studier utomlands, samt om beräkning och betalning av sådana studie- medel. Rent allmänt kan sägas att CSN har vidsträckta befogenhe- ter när det kommer till studiemedel för utlandsstudier. Vid studiestödslagens tillkomst var regleringen av rätt till studie- medel för studier utomlands annorlunda utformad än .