sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Enligt PSI-direktivet får priset täcka kostnaderna för insamling, bearbetning, distribution samt en skälig avkastning på investeringar. vill även fortsättningsvis ha möjlighet att få täckning för uttagskostnaden. Det är en tydlig trend att priset för MHO-information går mot noll. Därför är det viktigt att åtminstone ha en fastslagen rätt att få debitera uttagskostnaden. avgiftsfrihet för staten gäller generellt för utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form? Inget undantag behöver medges. Fråga 6 Hur ser myndighetens strategi ut för att tillgängliggöra allmänna handlingar elektroniskt? föredrar att alla handlingar ska kunna kommuniceras elektroniskt. Fysiska kopior och motsvarande innebär i detta avseende en anomali, som kostar både pengar och tid. är en del av en internationell verksamhet där priset på MHO-infor- mation går mot noll. På vissa marknader är detta redan ett faktum. är därför att följa utvecklingen vad gäller MHO- För annan information är strategin att följa den nationella lagstiftningen. Fråga 1 Vad är benämningen på de register/databaser där ett intäktsbortfall kan bli aktuellt? utgör ett samlat trafikadministrativt system som är en viktig samhällsresurs för hela vägtrafiksektorn. Registret har karaktären av ett riksomfattande informationssystem och fungerar som administrativt stöd för samhällets styrning, kontroll och finansiering av vägtrafiken. administrerar ett ändamålsstyrt flöde av information. Innehållet i registren utnyttjas av en mängd externa användare. Ett stort antal enskilda, företag och myndigheter är i sin verksamhet beroende av åtkomst till registerinformationen. Vissa särskilda intressenter har direktåtkomst7 till vägtrafikregistret och vissa intressenter har även möjlighet att registrera uppgifter (direktanmäla) i vägtrafikregistret. Försäkringsbolag, polis, är några exempel på intressenter som registrerar uppgifter direkt i vägtrafikregistret. Det pris de betalar för att få tillgång till vägtrafikregistret är rabatterat för att motivera den arbetsinsats som de gör. Att erhålla uppgifter direkt från källan har varit en styrande princip. Detta kvalitetssäkrade arbetssätt skulle äventyras om intressenterna begär ut uppgifterna istället med stöd av offentlighetsprincipen. 7 Direktåtkomst innebär att den som använder registret på egen hand kan söka i detta och få svar på frågor, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet. Fråga 2 Med vilket författningsmässigt stöd tar er myndighet ut avgifter för information i elektronisk form? Reglering om hur vägtrafikregistret får användas framgår av lagen (2001:558) om vägtrafikregister och förordningen (2001:650) om vägtrafikregister. Regleringen av vägtrafikregistret ansluter, i den mån det är fråga om behandling av personuppgifter, till personuppgiftslagen (1998:204). Särskilda bestämmelser reglerar Transportstyrelsens rätt att sälja uppgifter ur registret till myndigheter och enskilda. Enligt 9 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, får styrelsen med de begränsningar som följer av personuppgiftslagen (1998:204) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), sälja uppgifter till myndigheter och enskilda ur vägtrafikregistrets fordonsdel. Uppgifterna får lämnas ut via något medium för automatisk databehandling eller på annat sätt. Grunderna för prissättningen bestäms av Transportstyrelsen. Uppgifter som avser den registrerades personliga förhållanden får dock inte säljas, om de kan antas utgöra ett hot mot den registrerades personliga integritet. Om den registrerade har anmält till Transportstyrelsen att han eller hon önskar att uppgifterna inte används för direktreklam, får de inte säljas för något sådant ändamål. Under rubriken för uppdragsverksamhet i Transportstyrelsens regleringsbrev sägs att självkostnadsbaserad prissättning gäller för försäljning av informationsuttag från och att Transportstyrelsen disponerar resultatet av denna verksamhet. Fråga 3 Har regeringen medgivit er myndighet undantag från någon eller några av bestämmelserna i 16–21 §§ avgiftsförordningen (1992:191)? Fråga 4 Var vänlig uppskatta storleken på intäktsbortfallet/år utifrån a) respektive b): a)Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form utan avgift är klassat som ett samhällskritiskt system, där eventuella driftstörningar får oerhört stora följdverkningar. Exempelvis skulle ett driftstopp i systemet för trängselskatt innebära ca per dag i minskade intäkter till staten. vet att det finns en stor efterfrågan från olika intressenter att få köpa hela/delar av vägtrafikregistret. Intressenternas ändamål med att köpa uppgifter är olika men ofta kommersiellt då man vill kunna vidareförädla informationen ur vägtrafikregistret på annat sätt. Enligt bedömning kan förändringar i nuvarande uppbyggda informationsflöden antas ge stora följdverkningar inte bara på ekonomi utan även på statsbudgeten i stort. När det gäller ett eventuellt direkt bortfall av intäkter på grund av utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form utan möjlighet för att ta betalt kan detta uppskattas till ca per dag med nuvarande volymer. Det kan antas att volymerna kommer att öka drastiskt om utlämnandet inte avgiftsbeläggs. Exempelvis kan man se på SMS-tjänsten, som är en självservicetjänst och inte betraktas som utlämnande av allmänna handlingar. Efter att införde en självkostnadsbaserad avgift () för SMS-tjänsten prognostiseras volymerna att minska på årsbasis (från 12 miljoner SMS till 3 miljoner SMS). b)Utlämnande mot avgift av allmänna handlingar i elektronisk form om det ekonomiska målet är full kostnadstäckning för att göra informationen tillgänglig för beställarna (uttagskostnad) Informationen som säljs via uppdragsverksamheten antas utgöra av den totala informationen i vägtrafikregistret. På grund av att informationsförsäljningen är författningsreglerad och avgiftsbelagd resulterar av förfrågningarna i försäljning. Även om det skulle bli så att får ta betalt enligt en avgiftsförordning kommer det medföra stor påverkan på verksamheten. Om blir pålagt att tillhandahålla all information, som inte är sekretessbelagd, i elektronisk form kommer detta att innebära en omfattande ökning i kostnader för utveckling, förvaltning och drift av vägtrafikregistret samt för personalkostnader. Hur stora kostnaderna kan bli är svårt att uppskatta. Uttag av de slag som föreslås kan också påverka driftssäkerheten av systemet och innehållet i vägtrafikregistret. Fråga 5 Vilka undantag från tänkbara generella regler för utlämnandet skulle er myndighet eventuellt behöva få för att minimera intäktsbortfallet, t.ex. om det generella ekonomiska målet är högst full kostnadstäckning för att göra informationen tillgänglig för beställarna (högst uttagskostnad)? Fråga 1 Vad är benämningen på de register/databaser där ett intäktsbortfall kan bli aktuellt? Den nationella vägdatabasen () Fråga 2 Med vilket författningsmässigt stöd tar er myndighet ut avgifter för information i elektronisk form? Regeringsbeslut 15 19970306 K97/865/4 Enligt regleringsbrev har regeringen beslutat om särskilda utgångspunkter för prissättningen av uttag av data ur den nationella vägdatabasen (). Avgifterna ska sättas på en sådan nivå att en bred användning främjas. Vidare ska den samhällsekonomiska nyttan vägas in vid fastställande av avgifterna. tar ut avgifter för tillgång till NVDB av några internetföretag, bl.a. Google. Fråga 3 Har regeringen medgivit er myndighet undantag från någon eller några av bestämmelserna i 16–21 §§ avgiftsförordningen (1992:191)? Fråga 4 Var vänlig uppskatta storleken på intäktsbortfallet/år utifrån a) respektive b): a)Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form utan avgift Samtliga parter inom NVDB har gratis tillgång till data. b)Utlämnande mot avgift av allmänna handlingar i elektronisk form om det ekonomiska målet är full kostnadstäckning för att göra informationen tillgänglig för beställarna (uttagskostnad) Fråga 6 Hur ser myndighetens strategi ut för att tillgängliggöra allmänna handlingar elektroniskt? kommer att följa EU-direktivet och lagstiftningen baserad på INSPIRE. Intäkterna av avgifter för kopior, avskrifter m.m. enligt 15 § avgiftsförordningen var 2008. uppfattning är att Domstolar kan göra besparingar genom att använda e-post i större omfattning . pågår bl.a. ett projekt på som syftar till att inventera rättsliga och praktiska problem samt att försöka skapa enhetliga riktlinjer för användandet av e-post. Ambitionen är att det ska leda till en mer effektiv hantering av utlämnande av allmänna handlingar. () har intäkter av försäljning av information i elektronisk form som uppgår till ca /år, varav 250 tkr avser försäljning av uppgifter ur varumärkesregistret. Se t t e r w a l l s A d v o k a t b y r å Registerförfattningars inverkan på elektroniskt utlämnande enligt offentlighetsprincipen 2.1 Handlingar i elektronisk miljö .............................................. 2.1.1 Begreppet handling............................................................ 2.1.2 Allmän handling ................................................................ 2.1.3 För sammanställningar – ett särskilt tillgänglighetsrekvisit och en begränsningsregel .............. Rätten att ta del av allmänna elektroniska handlingar......... En stegvis prövning vid en begäran om utlämnande...... 3.1 Steg 1: Föreligger en allmän elektronisk handling? 3.1.1 Utgångspunkter för bedömningen................................... 3.1.2 Tekniska begränsningar, m.m........................................... 3.1.3 Särskilt om färdiga elektroniska handlingar..................... 3.1.4 Grundlagsenliga rättsliga begräsningar ............................ 3.1.5 Närmare om begränsningsregeln och färdiga 3.1.6 Betydelsen av formen för elektroniskt utlämnande ........ 3.2Steg 2: Begränsningar i skyldigheten att lämna ut 3.2.1 Tekniska begränsningar..................................................... 3.2.2 Rättsliga begränsningar ..................................................... 3.3 Steg 3: I vilken form ska handling lämnas ut? 3.3.1 Rättsliga begränsningar..................................................... 4.Registerförfattningarnas roll vid en kommande 4.1.1 En sammanhållen struktur saknas.................................... 4.1.2 Registerlagarnas regler för utlämnande bör undvikas..... Registerlagarnas gränsdragning är inte relevant................... 4.3Omfattande ställningstaganden av är knappast Till e-offentlighetskommitténs uppdrag (dir. 2008:29) hör att överväga om en skyldighet ska införas för myndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form. Med anledning härav har kommittén gett Setterwalls i uppdrag att utföra en rättslig analys av vilken inverkan regler i registerförfattningar, rörande elektroniskt utlämnande, kan antas ha på bestämmelser i lag om i vilken form allmänna handlingar kan lämnas ut med stöd av offentlighetsprincipen. 2.1Handlingar i elektronisk miljö Med handling menas i 2 kap. TF dels framställning i skrift eller bild (s.k. konventionell handling), dels upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (här kallad elektronisk handling). En elektronisk1 handling anses enligt 2 kap. TF bestå av informationsinnehållet, jfr däremot traditionella handlingars knytning till informationens bärare (SOU 2009:5 s. 28 och 112). De elektroniska handlingarna delas in i färdiga handlingar respektive sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling (s.k. potentiell handling); här kallade färdig elektronisk handling respektive potentiell elektronisk handling.2 En handling – konventionell liksom elektronisk – är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. 1Begreppet elektronisk används här som en samlingsbeteckning på olika metoder för automatiserad informationsbehandling (jfr Ds 2003:29 s. 18). 2Här diskuteras inte de olika uttryck som används för att beteckna upptagningar – t.ex. ADB-upptagning, upptagning för automatisk informationsbehandling eller upptagning för automatiserad behandling – eftersom ordvalet inte blir av betydelse för den juridiska bedömningen. rekvisitet har reglerats särskilt för elektroniska handlingar så att en sådan handling, enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF, anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Denna regel kallas i det följande det allmänna tillgänglighetsrekvisitet. Regeln har kompletterats med ett särskilt tillgänglighetsrekvisit; se avsnitt 2.1.3. Frågan om när en elektronisk handling anses inkommen till en myndighet är enligt 2 kap. 6 § första stycket andra meningen TF samordnad med förvaringsrekvisitet så att handling anses inkommen när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket TF.3 2.1.3För sammanställningar – ett särskilt tillgänglighetsrekvisit och en begränsningsregel För sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatisk behandling – dvs. potentiella elektroniska handlingar – gäller som framgått ett särskilt tillgänglighetsrekvisit. En sammanställning anses, enligt 2 kap. 3 § andra stycket andra meningen TF, vara förvarad (och inkommen) endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Till detta kommer den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF av vilken följer att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling inte anses vara förvarad hos myndighet om 1.sammanställningen innehåller personuppgifter, och 2.myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Även begränsningsregeln är alltså tillämplig endast på potentiella elektroniska handlingar. Bestämmelsen gavs en sådan utformning då det föreskrevs att 2 kap. 3 § tredje stycket gäller för en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling. 3 En konventionell handling är däremot, enligt 2 kap. 6 § första stycket första meningen TF, inkommen när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. – De potentiella elektroniska handlingarna kännetecknas av att de inte existerar i slutlig form vid tiden för sökandens begäran. Till denna typ av handlingar hör de sammanställningar av uppgifter som görs ur databaser med olika sökbegrepp; i avsnitt 2.1.1 kallade potentiella elektroniska handlingar. Sådana potentiella handlingar ska skiljas från slutligt utformade handlingar (RÅ 1999 ref 36), dvs. färdiga elektroniska handlingar såsom e-post- meddelanden, inlagor, protokoll, beslut och avtal i elektronisk form. Rätten att ta del av allmänna elektroniska handlingar Rätten att ta del av allmänna handlingar som är offentliga, dvs. inte är sekretessbelagda, kan utövas på två sätt. På begäran ska allmän handling tillhandahållas på stället (2 kap. 12 § första stycket TF). Den som begär att få ta del av handlingen kan emellertid också få den utlämnad i kopia eller avskrift (2 kap. 13 § TF).4 För elektroniska handlingar finns ett s.k. utskriftsundantag som innebär att en myndighet inte i större uträckning än vad som följer av lag behöver lämna ut en elektronisk handling i annan form än utskrift (2 kap. 13 § TF). finns endast ett fåtal lagbestämmelser som föreskriver en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar elektroniskt.5 Tryckfrihetsförordningen hindrar emellertid inte att en myndighet, som en ren serviceåtgärd, lämnar ut handlingar i elektronisk form; jfr däremot det skydd som följer av reglerna om persondataskydd. 3.En stegvis prövning vid en begäran om utlämnande En myndighets prövning av en begäran om utlämnande av en elektronisk handling kan sägas ske i flera steg. I det första steget avgörs om det som begärs är allmän handling, dvs. om den är förvarad hos myndigheten och inkommen eller upprättad. I det andra steget prövas om allmän handling ska lämnas ut. Myndigheten avgör om den efterfrågade handlingen kan identifieras och om sekretess gäller för den. I det tredje steget 4I det första fallet ska den tillhandahållas utan avgift medan kopior och avskrifter vanligtvis lämnas mot avgift. 5SOU 2009:5 s. 52. avgör myndigheten i vilken form och genom vilken metod ett utlämnande ska ske. I vart och ett av dessa steg kan regler i registerförfattningar inverka på bedömningen. 3.1Steg 1: Föreligger en allmän elektronisk handling? 3.1.1 Utgångspunkter för bedömningen Vid prövningen av om en elektronisk handling är förvarad gäller det allmänna tillgänglighetsrekvisitet (är handlingen tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i uppfattbar form). Är det fråga om en potentiell elektronisk handling gäller dessutom det särskilda tillgänglighetsrekvisitet (har myndigheten tillgång till handlingen genom rutinbetonade åtgärder), och begränsningsregeln (är det fråga om sammanställningar som innehåller personuppgifter och saknar myndigheten enligt lag eller förordning befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig). Tillämpningen av de allmänna och särskilda tillgänglighetsrekvisiten blir alltså beroende av vilka tekniska hjälpmedel som myndigheten utnyttjar och vilka åtgärder för överföring i läsbar eller annars uppfattbar form som anses vara rutinbetonade för den berörda myndigheten. Denna reglering styrs av informationstekniken (IT) och dess utveckling; jfr t.ex. RÅ 1998 ref. 44 och RÅ 1999 ref. 18. Om en myndighet av integritetsskäl inför en teknisk begränsning som avser potentiella elektroniska handlingar måste åtgärden skapa ett sådant faktiskt hinder mot att göra handlingen tillgänglig att hindret inte kan undanröjas med rutinbetonade åtgärder. För att färdiga elektroniska handlingar ska anses vara omfattade av en teknisk begränsning krävs längre gående hinder eftersom endast det allmänna tillgänglighetsrekvisitet gäller för dem. Begränsningsregeln styrs däremot inte av IT. Den blir tillämplig när myndigheten enligt en bestämmelse i en lag eller i en förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Sådana rättsliga befogenhetsbegränsningar gäller oberoende av hur kraftfulla tekniska hjälpmedel myndigheten har och vad som är att anse som rutinbetonat för myndigheten. Det räcker med en föreskrift i lag eller förordning. I det följande kallas en regel som utgör en rättslig befogenhetsbegränsning enligt 2 kap. 3 § tredje stycket TF för en grundlagsenlig rättslig begränsning. Så som uppdraget utformats – att utföra en rättslig analys av vilken inverkan regler i registerförfattningar rörande elektroniskt utlämnande kan antas ha på bestämmelser i lag om elektroniskt utlämnande med stöd av offentlighetsprincipen – blir frågan 1.hur regler i registerförfattningar ska vara utformade för att utgöra grundlagsenliga rättsliga begränsningar, 2.i vilken omfattning sådana regler finns i registerförfattningar och vilket skydd de skulle ge vid en övergång till elektroniskt utlämnande, och 3.om den författningstekniska konstruktionen är lämplig att införa även på området för offentlighetsinsyn. Till denna bedömning hör också vilka möjligheter som finns att möta icke avsedda verkningar med tekniska begränsningar som får genomslag enligt 2 kap. TF. Är sådana enkla att genomföra och förenliga hur myndigheternas informationssystem bör utformas skulle de delvis kunna ersätta rättsliga begränsningar. 3.1.2 Tekniska begränsningar, m.m. Potentiella elektroniska handlingar anses som framgått vara förvarade hos myndighet endast om myndigheten har tillgång till dem genom rutinbetonade åtgärder. Myndigheter kan därmed utforma sina tekniska system så att vissa sammanställningar, som annars hade utgjort förvarade potentiella elektroniska handlingar, inte anses vara allmänna. Det är således möjligt för en myndighet att utforma t.ex. de söksystem som ger tillgång till databaser på sådant sätt att endast vissa sökningar är möjliga. Möjligheten till tekniska begränsningar inskränks emellertid på två sätt. Den första inskränkningen följer av likställighetsprincipen och av det allmänna tillgänglighetsrekvisitet. Det får inte vara några skillnader mellan myndigheternas tekniska tillgång till information och den enskildes. Systemen får således inte utformas så att de begränsar den tekniska tillgången endast vid enskilds begäran om utlämnande av handling. Den andra begräsningen följer av begreppet rutinbetonade åtgärder. För att en teknisk begränsning ska inverka på vilka potentiella elektroniska handlingar som anses förvarade måste begränsningen vara utformad så att den inte enkelt kan kringgås. Om myndigheten kan få tillgång till den potentiella elektroniska handlingen genom enkla, rutinbetonade, åtgärder är den att anse som förvarad och därmed som allmän handling. Inom begreppet rutinbetonade åtgärder har ansetts falla anpassning av tillgängliga standardprogram men däremot inte mer kvalificerat och omfattande programmeringsarbete, t.ex. nyskrivning av program (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 54 f.). Sökanden anses dock kunna kräva nyskrivning av program om detta kan ske utan nämnvärda kostnader. Till skillnad från möjligheten att utforma en tydlig rättsregel så att den innefattar en grundlagsenlig rättslig begränsning blir det en tolkningsfråga om en teknisk begränsning är tillräckligt omfattande för att få verkan enligt 2 kap. TF. För att avgöra den senare frågan krävs både tekniska och rättsliga bedömningar och förutsättningarna kan snabbt ändras, t.ex. vid en uppgradering av en standardprogramvara genom vilken nya sök- och sammanställningsmöjligheter ges, möjligheter som myndigheten kanske inte behöver och inte ens känner till. Möjligheten för myndigheter att med rutinbetonade åtgärder sammanställa potentiella elektroniska handlingar kan även fortsättningsvis förväntas öka i takt med den tekniska utvecklingen. Vid bedömningen av vad som är rutinbetonat för en myndighet blir även kompetensen hos den personal som är tillgänglig för myndigheten av betydelse (2007 s. 54 f.). De tekniska begräsningarna varierar därför . Till detta kommer att det inte räcker med tekniska begränsningar för handläggare. Enligt regeringens proposition 2007/08:160 Utökat elektroniskt informationsutbyte, är det tillräckligt att det finns någon person, t.ex. på teknikavdelningen, som har tekniska möjligheter att överföra uppgifterna till läsbar form (s. 71). I praktiken torde detta, med dagens IT-verktyg, innebära att det är svårt att tänka sig tekniska begränsningar som inte enkelt kan kringgås av personal som arbetar med driften av myndighetens informationssystem och/eller skyddet av dessa system. Fallerar ett system behöver hinder och begränsningar kunna kringgås när så krävs för att åtgärda felet. Dessa skillnader mellan miljöer har föranlett e-offentlighetskommitténs förslag om att undanta säkerhetskopior från begreppet allmän handling (SOU 2009:5). En annan fråga är om tydliga avgränsningar av vad som är tillgängligt för offentlighetsinsyn skulle kunna göras genom tekniska begränsningar som kombinerats med rättsliga begränsningar. Det skulle t.ex. i en registerförfattning kunna införas föreskrifter om hur myndighetens register och söksystem ska utformas från t.ex. behörighetssynpunkt. Regleringen skulle, för att tillgodose persondataskyddet och informationssäkerheten, kunna göras uttömmande så att ingen vid myndigheten är behörig att göra den tekniska åtgärd som krävs för att ta fram en viss potentiell elektronisk handling. Frågan är om en sådan reglering skulle utgöra en grundlagsenlig rättslig begränsning eller om den skulle gälla endast så länge 2 kap. TF inte åberopas. Skulle den begärda sammanställningen inte innehålla personuppgifter faller den utanför begränsningsregelns tillämpningsområde.