sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — nya data i de fall så ska ske enligt regelverket. För inkomst- utjämningen krävs t.ex. en årlig uppdatering av uppgifter om folkmängd och skatteunderlag. När det gäller de olika del- modellerna i kostnadsutjämningen behövs exempelvis kommunvisa uppgifter om antalet invånare i olika åldersgrupper samt ett antal andra uppgifter av skilda slag. Det har därutöver hänt att SCB fått i särskilt uppdrag att inhämta data och göra riktade uppdateringar av underlaget gällande volym- och kostnadsuppgifter som används i utjämningssystemet. Vanligast är dock att uppdaterade beräkningar och annat underlag som behövs för utjämningen tagits fram av de kommittéer och expertutredningar som mer eller mindre fort- löpande genomförts sedan systemets tillkomst. I förordningen om kommunalekonomisk utjämning anges även att uppgifter om kostnader för olika gymnasieprogram i beräk- ningen av kostnadsutjämningen för gymnasieskola hämtas från . Vad som dock inte anges är att uppgifter som används för kostnadsutjämningen även hämtas från bland annat (avseende arbetslösa utan arbetslöshetsersättning i delmodellen för individ- och familjeomsorg) och från Social- styrelsen (avseende den vårdtunga gruppen i hälso- och sjukvårds- modellen). En statlig myndighet som också är verksam inom systemet för kommunalekonomisk utjämning är Tillväxtanalys. Som fram- kommit i tidigare beskrivningar ingår i flera av delmodellerna en särskild glesbygdskomponent som bygger på data och en för ändamålet särskilt utvecklad beräkningsmodell som denna myndig- het svarat för och förfogar över. För Tillväxtanalys finns det inte någon författningsreglering av myndighetens uppgift i samman- hanget. Det finns inte heller någon fastställd form för en konti- nuerlig finansiering av myndighetens insatser inom området. Kommittén har redan tidigare i detta betänkande redovisat flera områden och insatser som Statskontoret bör prioritera i sin löpande uppföljning av utjämningssystemet. Kommittén vill understryka betydelsen av att Statskontoret till ledning och stöd för sitt arbete med uppföljningen tillskapar en referensgrupp bestående av företrädare för , berörda fackdepartement och myndigheter samt Kom- muner och Landsting. Det är kommitténs uppfattning att regeringen måste bestämma hur finansieringen ska ske av de kostnader som Tillväxtanalys har för att hålla data och den beräkningsmodell de utvecklat aktuell. Den lösning som kommittén förordar är att denna uppgift skrivs in i myndighetens instruktion och att för uppgiften nödvändiga medel ges inom myndighetens förvaltningsanslag. Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning I paragrafen finns definitioner av termer som förekommer i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 7.2 och 10.2. Paragrafen ändras i nionde stycket såvitt avser definitionen av termen bidragsminskning, som förekommer i 12 och 13 §§ för att bestämma rätten till och storleken av införandebidrag. Ändringen innebär att en bidragsminskning föreligger om nettot av en kom- muns eller ett landstings bidrag och avgifter är större än de skulle ha varit vid en jämförelse av nettot av bidragen och avgift- erna om hänsyn tas till de förändringar som genom- förs för av utjämningssystemet och beträffande struktur- bidraget. Vid jämförelsen ska dock inte beaktas ändringarna i 11 § tredje stycket, 12 § tredje stycket eller 13 §, enligt vilka bestäm- melser rätten till och storleken av kompensation för förändringarna beträffande utjämningssystemet och strukturbidraget regleras. Vidare införs i paragrafen ett tionde stycke med en definition av termen strukturbidragsminskning, som förekommer i 11 och 12 §§ för att bestämma rätten till och storleken av strukturbidrag. En strukturbidragsminskning för en kommun föreligger om kommu- nens strukturbidrag är större än det skulle ha varit vid en jämförelse av bidraget om hänsyn tas till de ändringar som genomförs beträffande strukturbidraget. För ett lands- ting motsvarar strukturbidragsminskningen skillnaden mellan vad landstingen fått 2012 och rätt till bidrag enligt 12 § andra stycket avseende standardkostnad för små landsting. I paragrafen finns bestämmelser om de skattesatser (länsvisa skat- tesatser) som ska tillämpas vid beräkningen av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §. Övervägandena finns i avsnitt 4.4.5–4.4.7. Ändringarna innebär att de länsvisa skattesatserna ska fastställas utifrån medelskattesatserna i stället för . För bidragsberättigade landsting ska de länsvisa skattesatserna fast- ställas utifrån av medelskattesatsen som reducerats , i stället för av medelskattesatsen. För avgiftsskyldiga landsting ska de länsvisa skattesatserna fastställas utifrån av medelskattesatsen sedan denna reducerats , i stället för av medelskattesatsen. I paragrafen finns bestämmelser om strukturbidrag till kommuner. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Ändringarna innebär att strukturbidraget fortsättningsvis består av en del som avser bidrag beräknade standardkostnad för svagt befolkningsunderlag och en del som avser bidrag för strukturbidragsminskning. Innebörden av termen strukturbidrags- minskning kommenteras i anslutning till 3 §. Således har en kommun som haft en beräknad standard- kostnad för svagt befolkningsunderlag även fortsättningsvis rätt till bidrag med motsvarande belopp. Den delen av strukturbidraget som utgörs av standard- kostnad för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder ska inte längre utgå och strukturbidraget reduceras även i övrigt. Redu- ceringen begränsas dock till högst av kommunens uppräknade skatteunderlag . Om således en kommun får en strukturbidragsminskning som överstiger av kommu- nens uppräknade skatteunderlag har kommunen rätt till ett bidrag motsvarande den överskjutande delen. Beräkningen av strukturbidraget illustreras med följande exempel. Kommun A, vars uppräknade skatteunderlag uppgår till per invånare, får en strukturbidrags- minskning som uppgår till (23+74=)per invånare. Kommunen får ett strukturbidrag på per invånare, eftersom strukturbidragsminskningen inte överstiger av dess uppräknade skatteunderlag, dvs. Kommun B, vars uppräknade skatteunderlag uppgår till per invånare, får en strukturbidrags- minskning som uppgår till (386+615=)per invånare. Kommunen får ett strukturbidrag dels för svagt befolknings- underlag på , dels för den del av strukturbidrags- minskningen som överstiger av det uppräknade skat- teunderlaget, dvs. (1 001-354=). Kommunens struktur- bidrag uppgår alltså till per invånare. I paragrafen finns bestämmelser om strukturbidrag till landsting. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Ändringarna innebär att strukturbidraget fortsättningsvis består av en del som avser bidrag beräknade standardkostnad för små landsting och en del som avser bidrag för struktur- bidragsminskning. Innebörden av termen strukturbidrags- minskning kommenteras i anslutning till 3 §. Således har ett landsting som haft en beräknad standardkostnad för små landsting även fortsättningsvis rätt till bidrag med motsvarande belopp. Strukturbidraget i övrigt reduceras. Reduceringen begränsas dock till högst av uppräknade skatte- underlag . Om således ett landsting får en struktur- bidragsminskning som överstiger av upp- räknade skatteunderlag har rätt till ett bidrag motsvarande den överskjutande delen. Principerna för beräkningen av strukturbidraget illustreras med ett exempel i kommentaren i anslutning till 11 §. I paragrafen finns bestämmelser om standardkostnader för befolk- ningsförändringar och bebyggelsestruktur samt strukturbidrag vid sammanläggning av kommuner. Övervägandena finns i avsnitt 10.2. Paragrafen, som är ny, innebär följande. Bestämmelserna till- lämpas vid sammanläggning av kommuner. Om den nya kom- munen som bildas genom sammanläggningen får lägre standard- kostnader för befolkningsförändringar eller bebyggelsestruktur jämfört med vad de i sammanläggningen ingående kommunerna skulle ha fått om sammanläggningen inte hade genomförts, ska standardkostnaden för nämnda kostnadsslag beräknas som om sammanläggningen inte hade genomförts. Den nya kommunens standardkostnad för ett av eller båda de nämnda kostnadsslagen ska således i stället utgöras av de i sammanläggningen ingående kommunernas sammantagna standardkostnad för befolknings- förändringar eller bebyggelsestruktur om detta är mer fördelaktigt för den nya kommunen. Motsvarande gäller i fråga om struktur- bidrag. Det sagda gäller , nämligen under de fyra närmast följande åren från och med det år då indel- ningsändringen trädde i kraft. Om den nya kommunens standardkostnad för någotdera av aktuella kostnadsslag utgörs av de gamla kommunernas sammantagna standardkostnader, upp- dateras underlagen för standardkostnaderna i samma utsträckning som beträffande underlagen för andra kommuner som de sammantagna standardkostnaderna ska ligga till grund för utjämningen. I paragrafen finns bestämmelser om införandebidrag till kommuner och landsting. Övervägandena finns i avsnitt 9.2. Ändringen innebär att en kommun eller ett landsting som får en bidragsminskning med anledning av förändringarna för av utjämningssystemet och strukturbidraget, som inte ersätts som strukturbidragsminskning, har rätt till ett årligt införandebidrag till den del bidragsminskningen överstiger per invånare. Innebörden av termen bidragsminskning kommenteras i anslutning till 3 §. Införandebidraget ska därefter minska med 250 kro- nor per invånare till dess det upphör. Beräkningen av införandebidraget illustreras med följande exempel. En kommun vars bidragsminskning uppgår till per invånare erhåller den del av bidrags- minskningen som överstiger per invånare i införande- bidrag, dvs. (700–250=)per invånare. minskas införandebidraget med per invånare till (450– 250=)per invånare. har kommunens rätt till införandebidrag upphört. Översyn av systemet för kommunalekonomisk En parlamentarisk kommitté ska utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. utreda alternativa metoder för inkomstutjämning i syfte att identifiera om det i den nuvarande inkomstutjämningen finns tillväxthämmande faktorer och i så fall föreslå hur dessa kan undanröjas samt hur incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kan stärkas, ta ställning till om och i så fall hur skatteväxlingar ska beaktas inom ramen för utjämningen, se över möjligheterna och vid behov lämna förslag i syfte att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka stabiliteten, utvärdera de förändringar som efter förslag eko- nomiska vårproposition genomförs 2008, utreda om strukturbidraget bör förändras eller avvecklas, analysera effekterna för kommunerna och landstingen av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat land och vid behov föreslå hur detta bör beaktas i utjämnings- systemet, utreda om och i så fall hur effekter i utjämningssystemet vid indelningsändringar ska hanteras, överväga om det finns specialdestinerade statsbidrag som i stället bör ingå i det generella statsbidraget, beakta konsekvenserna för utjämningssystemet av införandet av en fastighetsavgift, beakta konsekvenserna för utjämningssystemet av reformer i övrigt som påverkar den kommunala sektorn och, vid behov lämna förslag till hur bidrags- och avgiftsförändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av kommitténs förslag ska hanteras. Uppdraget ska redovisas . En stor del av den offentliga verksamheten utförs av kommuner och landsting. Förutsättningarna för att klara dessa uppgifter vari- erar mellan olika kommuner och landsting. Det är inte bara skattekraften som skiljer, utan även exempelvis ålderssamman- sättning, social struktur och geografiska förhållanden, vilket påverkar kostnaderna för att tillhandahålla likvärdig service i olika delar av landet. En långtgående utjämning av strukturella kostnader åstadkoms genom kostnadsutjämningen som en långt- gående utjämning av skattekraft sker i inkomstutjämningen. Från riktade till generella statsbidrag infördes ett nytt statsbidragssystem för kommunerna. Det tidigare skatteutjämningsbidraget och ett stort antal special- destinerade bidrag ersattes med ett generellt bidrag, benämnt statligt utjämningsbidrag till kommuner (prop. 1991/92:150, del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). En uttalad avsikt med det nya statsbidragssystemet var att åstadkomma en nettoström av bidrag från staten till kommunerna. Man ville också skapa en tydligare gräns mellan kommunalt och statligt ansvar för den kommunala ekonomin. Det nya generella bidraget för kom- munerna bestod av tre delar; inkomstutjämning, kostnads- utjämning och ett tillägg för befolkningsminskning. Inkomst- utjämningen bestod av ett grundbelopp för utjämning av kommunernas skattekraft upp till en generell garantinivå. Tillägg eller avdrag i kostnadsutjämningen beräknades som sambandet mellan några strukturfaktorer och kommunernas kostnader. De kommuner där invånarantalet sjönk med fick dessutom ett tillägg för befolknings- minskning. För landstingen innebar reform endast smärre förändr- ingar i dåvarande skatteutjämningssystem. Dessa förändringar omfattade även de kommuner som inte ingick i något landsting. Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting infördes (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Systemet utfor- mades som två separata delsystem, ett för kommuner och ett för landsting, men med likartad uppbyggnad. Den principiella upp- byggnaden av systemet, som bestod av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag och införanderegler, kom med vissa förändringar att gälla fram . Inkomst- och kostnadsutjämningens utformning innebar att medel omför- delades mellan kommuner respektive mellan landsting via stats- budgeten. Vissa kommuner och landsting fick bidrag från staten medan andra betalade en avgift. Summan av bidrag motsvarade de sammanlagda avgifterna. Samtliga kommuner respektive landsting fick dock del av det generella statsbidraget, eftersom detta för- delades med ett enhetligt belopp per invånare. Systemet har –2003 följts upp och utvär- derats av fyra utredningar. Förändringar i både kostnads- och inkomstutjämningen har genomförts efter förslag i dessa utred- ningar. En del av förändringarna har haft karaktären av uppdateringar av underlaget för kostnadsutjämningen. Ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning fattade beslut om ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning (prop. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13). Det nya systemet infördes och regleras i lagen (2004:773) om kommunal- ekonomisk utjämning. Propositionen som låg till grund för lagen bygger huvudsakligen på förslag Gemensamt finansierad utjäm- ning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Målet med utjämningen kvarstår oförändrat, nämligen att ge samtliga kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att ge sina invånare service trots skillnader i beskattningsbara inkomster och struktu- rella förutsättningar. Kostnadsutjämningen ska som tidigare utjämna för strukturella kostnadsskillnader, d.v.s inte kompensera för skill- nader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet. Det nya systemet för inkomstutjämning innebär att staten i huvudsak finansierar utjämningen. som systemet infördes avvecklades det generella statsbidraget till kommunerna och landstingen. Flertalet kommuner och landsting får i stället ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan varje kommuns respektive landstings skatteunderlag och ett skatte- utjämningsunderlag som för kommunerna motsvarar och för landstingen av medelskattekraften i landet. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster över- stiger dessa garantinivåer betalar en inkomstutjämningsavgift till staten. För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån av medelskattesatsen för kommuner 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån av medel- skattesatsen för landsting . För avgiftsskyldiga kommuner och landsting beräknas avgiften utifrån av respektive medelskattesats. Systemet för kostnadsutjämning mellan kommuner och mellan landsting behöll sin principiella uppbyggnad, men vissa ändringar gjordes. Bland annat slopades kostnadsutjämningen för vatten och avlopp samt för kallortstillägg. Ett statligt finansierat strukturbidrag infördes vid sidan av det ordinarie utjämningssystemet. Strukturbidraget utbetalas utan angiven tidsbegränsning till de kommuner och landsting som tidigare fick tillägg i vissa utmönstrade delmodeller av regional- politisk karaktär och/eller fick större intäkts-minskningar i och med införandet av det nya systemet. Därutöver tillämpas särskilda införandebidrag –2010. Genom införandebidragen begränsas den årliga negativa bidrags- förändringen . Slutligen infördes regleringsavgifter och regleringsbidrag för att reglera nivån på anslaget för kommunalekonomisk utjämning i enlighet med de medel som anvisat. beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att löpande följa upp det system för kommunal- ekonomisk utjämning som infördes (dir 2005:26). Utredningen antog namnet uppföljning av utjämningssystemet. I betänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till organisation samt löne- och bygg- kostnadsutjämning (SOU 2006:84) föreslog utredaren vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Med beaktande av de syn- punkter som framkom vid remitteringen av betänkandet föreslog regeringen ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100) att den av utredaren föreslagna utjämningen för strukturella lönekostnadsskillnader delvis skulle införas , beroende på svårigheten att avgöra hur stor del av skillnaderna i lönekostnader som är strukturellt betingade. Riks- dagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Därutöver har vissa förändringar, som inte kräver ställningstagande, beslutats av regeringen. De av utredningen föreslagna förändringarna i byggkostnadsutjämningen har genom- förts . Delmodellen för hälso- och sjukvård har upp- daterats i enlighet med utredningens förslag. En ny permanent uppföljningsorganisation har på regeringens uppdrag inrättats inom Statskontoret i enlighet med utredningens förslag. Organisationens uppgift är att löpande följa upp utjämningssystemet och ge underlag till regeringen om den kommunalekonomiska utjämningen, exempelvis beräkningar, analys och förslag som efter beredning kan ligga till grund för beslut av regeringen eller om uppdateringar eller andra förändr- ingar i systemet. Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen (SOU 2007:61) Den särskilde utredare som tillkallades 2005 med uppgift att löpande följa upp systemet för kommunalekonomisk utjämning lämnade slutbetänkandet Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen (SOU 2007:61). Utredaren har gått igenom samtliga delmodeller i systemet. Som ett led i den löpande uppföljningen av utjämningssystemet föreslår utredaren uppdateringar och förändringar i kostnadsutjämningen som berör sex av delmodellerna för kommunerna samt en av del- modellerna för landstingen. De delmodeller som berörs är för kommunerna förskola, grundskola, gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg och bebyggelsestruktur avseende administration och räddningstjänst samt för landstingen hälso- och sjukvård. Förslagen motiveras av att den löpande uppföljningen påvisat strukturella förändringar som påverkar enskilda kommuners och landstings förutsättningar för de olika verksamheternas bedrivande eller av att uppföljningen visat att det finns nya data och metoder som gör det möjligt att mer exakt än tidigare mäta de strukturella skillnader som finns mellan kommunerna. De föreslagna upp- dateringarna och förändringarna bör enligt utredaren genomföras . Behov av fortsatt utredningsarbete För att människor ska kunna ges likvärdiga förutsättningar oavsett var de bor i landet måste kommuner och landsting ha förut- sättningar att ge sina invånare god och likvärdig utbildning, vård och omsorg. Skillnader i strukturella förutsättningar mellan kom- muner respektive mellan landsting bör därmed om möjligt elimi- neras. Ett system för utjämning av sådana skillnader bör inte motverka utan i stället främja tillväxt och välfärd. En långtgående kostnadsutjämning torde inte påverka en enskild kommuns eller landstings incitament att utföra verksamheten så effektivt som möjligt, under förutsättning att utjämningen baseras på faktorer som kommuner och landsting inte själva kan påverka. En viktig fråga är däremot huruvida enskilda kommuner och landsting kan påverka sitt eget skatteunderlag och därmed skatte- intäkterna. En alltför långtgående inkomstutjämning skulle kunna hämma åtgärder i enskilda kommuner och landsting som syftar till ökad tillväxt av skatteintäkterna och sysselsättningen. Sådana synpunkter har framförts bland annat i samband med tidigare remissbehandlingar. Dessutom uttalade finansutskottet i samband med behandlingen av budgetpropositionen att systemet för kommunalekonomisk utjämning ska både stimulera ekonomisk tillväxt och ge incitament för ökad skattekraft (bet. 2006/07:FiU3, s. 19). ekonomiska vårproposition aviserades att en parla- mentarisk utredning kommer att tillsättas med uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunal- ekonomisk utjämning. Regeringen anförde bland annat följande. Alternativa metoder för inkomstutjämning med ett mer långsiktigt perspektiv ska utredas. Översynen ska syfta till att undanröja tillväxthämmande faktorer och stärka incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning. En metod att uppnå detta kan vara att göra förändringar av den kommunala skattebasen. Översynen ska även omfatta övriga delar av utjämningssystemet. Utredningen ska dessutom beakta konsekvenser för utjämningssystemet av reformer som påverkar den kommunala sektorn, t.ex. avvecklingen av den statliga fastighetsskatten. En fastighetsavgift har i stället införts (prop. 2007/08:27, bet. 2007/08:SkU10, rskr. 2007/08:90). Avgiften tillfaller kommunerna och beslutas åtmin- stone inledningsvis av . Det belopp som överförs till kommunerna 2008 uppgår till . neutraliseras effekterna av införandet av fastighetsavgiften för såväl staten som varje enskild kommun, medan intäktsförändringar åren efter 2008 ska få genomslag för respektive kommun. Det är också viktigt att konsekvenser av reformer och sam- hällsutveckling som påverkar den kommunala sektorn beaktas i den kommunalekonomiska utjämningen. Utöver vad som anfördes i propositionen finns enligt regeringen ett antal näraliggande frågor som också behöver utredas. För att beräkna inkomstutjämningsbidrag respektive inkomst- utjämningsavgift används s.k. länsvisa skattesatser. De länsvisa skattesatserna beräknas i ett första steg motsvara 95, av medelutdebiteringen för kommuner respektive landsting. Därefter görs länsvisa justeringar för de skatteväxlingar mellan kommunerna och i respektive län som genomförts . Dessa skatteväxlingar påverkar därmed utfallet för kommuner och landsting i inkomstutjämningen. Det kan dock ifrågasättas om de tidigare gjorda skatteväxlingarna fortfarande speglar skillnaderna i uppgiftsfördelning mellan kommunerna och i respektive län. Kostnadsskillnaderna för många av de verksamheter som växlingarna avsåg omfattas dessutom numera av kostnadsutjämningen för kommunerna. I inkomstutjämningen tillämpas olika garantinivåer för kom- munerna () respektive landstingen (). Det innebär att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvud- mannaskapsförändringar inte blir neutrala. Det är därför viktigt att det klargörs hur skatteväxlingar bör hanteras i den inkomst- utjämning som kommer att föreslås. Det är viktigt för utjämningssystemets legitimitet att systemets uppbyggnad och de faktorer på vilka beräkningarna baseras kan förstås av de som berörs.