sou · GZB333 · 2011-04-15 00:00:00 — En rapport om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande berör enskilda, eller grupper av, barn eller elever. Missförhållandet avser något i utbildningen eller verksamheten som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Även om missförhållandet handlar om något i utbildningen eller verksamheten som sådan är det antagligt att det i flera fall kommer att finnas uppgifter i en rapport, eller i den utredning som rapporten föranleder, som handlar om enskilda barn eller elever och som kan omfattas av reglerna om tystnadsplikt och sekretess. I det följande görs en kort genomgång av de sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser som ska tillämpas på skollagens verksamheter samt personuppgiftslagen. Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter Det pågår en översyn av sekretessreglerna inom skolväsendet (U 2010:02, dir. 2010:25) som beräknas avsluta sitt arbete . Översynen görs med anledning av den utökade dokumentationsskyldigheten när det gäller uppgifter om elevers och andra enskildas personliga förhållanden. Utredaren ska bl.a. se över vilken typ av uppgifter som förekommer i dokumentation inom skolväsendet. För skollagens utbildningar och verksamheter finns dels regler i offentlighets- och sekretesslagen som behandlar sekretess i offentliga verksamheter, dels en regel om tystnadsplikt i skollagen för verksamma i utbildningar och verksamheter som bedrivs av enskilda huvudmän. 11.2.1Vilka uppgifter skyddas av offentlighets- och sekretesslagen? Med sekretess menas ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom att lämna ut en allmän handling eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). I 21 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Det avser bl.a. uppgifter om enskilds hälsa och sexualliv samt adressuppgifter för personer som är förföljda. I 23 kap. OSL regleras vilka uppgifter som skyddas av sekretess inom skollagens område. Skyddet gäller uppgifter om barn och elever, samt till dem närstående, i offentlig utbildning och verksamhet. Olika uppgifter har olika starkt sekretesskydd. Hur starkt sekretesskyddet är beror också på i vilken del av verksamheten uppgiften finns. För en del uppgifter är sekretess huvudregel, vilket uttrycks som att en uppgift omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För andra uppgifter är offentlighet huvudregel, vilket uttrycks som att sekretess gäller endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter 11.2.2Sekretessreglerade uppgifter för vilka sekretess är huvudregel I förskola och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden (23 kap. 1 § OSL). Det innebär att de flesta uppgifter om barn i förskolan och därmed likställda verksamheter skyddas. I övriga skolformer ges olika uppgifter olika skydd. I förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats (23 kap. 2 § OSL). I fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen som erbjuds i stället för fritidshem gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan särskild elevstödjande verksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats (23 kap. 3 § OSL). Sekretess gäller i den kommunala vuxenutbildningen, den särskilda utbildningen för vuxna och utbildningen i svenska för invandrare för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller hos studie- och yrkesvägledningen (23 kap. 5 § OSL). Slutligen gäller sekretess inom hälso- och sjukvården, vilket omfattar den medicinska grenen av elevhälsan, för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden (25 kap. 1 § OSL). Sammantaget finns ett starkt sekretesskydd för uppgifter om enskilda barns och elevers personliga förhållanden dels i förskolan, dels inom det som i de flesta skolformer benämns elevhälsa. 11.2.3Sekretessreglerade uppgifter för vilka offentlighet är huvudregel I förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan kan sekretess gälla, dels i särskild elevstödjande verksamhet som inte ingår i elevhälsan för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier (23 kap. 2 § OSL). I fritidshemmet och därmed likställda verksamheter kan sekretess gälla för Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter annan uppgift om en enskilds personliga förhållanden i verksamheten (23 kap. 3 § OSL). Sekretess kan också gälla i elevvårdande verksamhet inom den kommunala vuxenutbildningen, den särskilda utbildningen för vuxna och utbildningen i svenska för invandrare för uppgift om en enskilds personliga förhållanden (23 kap. 5 § OSL). För elever i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns dessutom möjlighet att sekretessbelägga uppgift om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (23 kap. 2 § OSL). Sammanfattningsvis kan uppgifter om enskilda elevers personliga förhållanden sekretessbeläggas när särskilda åtgärder vidtas för en elev utanför elevhälsan och när det finns särskild anledning att t.ex. inte lämna ut en elevs adress. 11.2.4Mot vem gäller sekretessen? Sekretess gäller som huvudregel inte mot den enskilde själv (12 kap. 1 § OSL). Om den enskilde är underårig gäller sekretess även i förhållande till den enskildes vårdnadshavare, dock inte i den utsträckning vårdnadshavaren enligt 6 kap. 11 § har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter (12 kap. 3 § OSL). Vårdnadshavare har t.ex. skyldighet att se till att en elev fullgör sin skolplikt (7 kap. 20 § skollagen). Sekretesskyddet innebär att de sekretessreglerade uppgifterna inte får lämnas ut av en myndighet till en person eller en annan myndighet utan en sekretessprövning (3 kap. 1 § och 6 kap. 4 och 5 §§ OSL). En sekretessbelagd uppgift får röjas för enskilda och för andra myndigheter endast när detta anges i OSL eller i en annan författning som OSL hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). Inom skolväsendet utgör i huvudsak varje nämnds verksamhetsområde en myndighet. Om en kommun organiserar sitt skolväsendet i flera nämnder, t.ex. en skolnämnd och en gymnasienämnd, ska en sekretessprövning göras av uppgifter som lämnas mellan och gymnasieskolan. Inom en myndighet kan det finnas olika verksamhetsgrenar som betraktas som självständiga i förhållande till varandra och då gäller också sekretessbestämmelserna när en verksamhets- Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter gren ska lämna en uppgift till en annan verksamhetsgren (8 kap. 2 § OSL). Inom skolväsendet betraktas den medicinska grenen av elevhälsan som en självständig verksamhetsgren i förhållande till övrig verksamhet. Det finns möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter i vissa fall. Först och främst kan en sekretessbelagd uppgift lämnas ut om den som uppgiften gäller samtycker till att uppgiften lämnas ut (10 kap. 1 § OSL). En myndighet får också lämna ut en uppgift om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). En sekretessbelagd uppgift i den medicinska grenen av elevhälsan kan också lämnas ut till annan elevhälsa eller till särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom samma myndighet om det krävs för att en elev ska få nödvändigt stöd (25 kap. 13 a § OSL). Sekretess hindrar inte heller att uppgift lämnas till en myndighet om uppgiften behövs där för tillsyn över den myndighet som lämnade uppgiften (10 kap. 17 § OSL). Utöver dessa sekretessbrytande bestämmelser finns en generalklausul som anger att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda (10 kap. 27 § OSL). Generalklausulen är dock inte tillämplig på uppgifter från hälso- och sjukvården. Slutligen hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). Det finns en primär sekretessbestämmelse för som anger att sekretess gäller i tillsynsverksamhet hos för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs(23 kap. 7 § OSL). Bestämmelsen om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i Skolinspektionens tillsyn innebär att bestämmelsen om överföring av sekretess för en uppgift till en mottagande till- Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter synsmyndighet i verksamhet som avser tillsyn (11 kap. 1 § OSL) inte behöver tillämpas. 11.2.7Skollagens regel om tystnadsplikt Den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven utbildning eller verksamhet enligt skollagen har tystnadsplikt för vissa uppgifter om enskildas personliga förhållanden i verksamheten och får inte obehörigen röja dessa (29 kap. 14 § skollagen [2010:800]). Detsamma gäller för hälso- och sjukvårdspersonal i enskilt bedriven skolhälsovård enligt 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Enligt patientsäkerhetslagen anses det inte som obehörigt röjande att någon fullgör sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning, t.ex. anmälningsskyldighet enligt socialtjänstlagen. Utredningens förslag: Sekretess ska gälla i tillsynsverksamhet enligt 26 kap. 4 § skollagen i en kommun för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Utredningens bedömning: Det är tveksamt om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden enligt 23 kap. 2 och 5 §§ OSL gäller för uppgifter som finns i en rapport eller i en utredning om ett missförhållande. Det är lämpligt att närmare överväganden i denna fråga görs inom den pågående översynen av sekretess inom skolväsendet (U 2010:02, dir. 2010:25). Utredningen lämnar därför inte förslag i denna del. De uppgifter som skyddas av sekretess enligt 23 kap. 2 och 5 §§ OSL bör omfattas av samma sekretesskydd när de finns intagna i en rapport eller en utredning om ett missförhållande. Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter 11.3.1Förhindrar reglerna om sekretess och tystnadsplikt skyldigheten att rapportera? Rapporteringsskyldigheten avser ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande inom den förskole- eller skolenhet eller annan verksamhet där den som omfattas av rapporteringsskyldigheten fullgör sina uppgifter. Det är viktigt att rapporten fokuserar på utbildningens eller verksamhetens förhållanden och vad som är ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande. Enligt utredningens förslag i avsnitt 5.1.2 ska huvudmannen utarbeta riktlinjer för rapporteringen. I det arbetet är det viktigt att huvudmannen noga överväger vilka uppgifter som behövs i en rapport. En rapport ska inte innehålla en utredning utan utgöra underlag för rektorns eller förskolechefens utredning om missförhållandet eller den påtagliga risken för ett missförhållande. En del rapporter kan ändå komma att innehålla uppgifter om enskilda barns eller elevers personliga förhållanden. Enligt utredningens bedömning hindrar inte reglerna om sekretess och tystnadsplikt att uppgifter om enskilda barn och elever lämnas inom en verksamhet, utom när det gäller uppgifter som rapporteras av någon som fullgör uppgifter inom den medicinska grenen av elevhälsan. Reglerna om sekretess och tystnadsplikt gör sig gällande först när uppgifter ska lämnas till någon utanför den egna myndigheten respektive till någon som är obehörig att ta emot uppgiften. Sekretess råder mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Inom det offentliga skolväsendet utgör skolhälsovården en självständig verksamhetsgren i förhållande till utbildningsverksamheten. Därför måste reglerna om sekretess beaktas vid bedömningen av om en skolläkare eller skolsköterska kan fullgöra sin rapporteringsskyldighet. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Eftersom rapporteringsskyldigheten enligt utredningens förslag kommer att följa av skollagen bedömer utredningen att hinder inte föreligger för en skolsköterska eller skolläkare att lämna sekretessbelagda uppgifter om det behövs för att fullgöra sin rapporteringsskyldighet. Utredningen gör samma bedömning avseende skolhälsovård som bedrivs av enskild där det framgår av 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen att när uppgifter lämnas för att fullgöra den lagstadgade rapporteringsskyldigheten är det inte fråga om ett obehörigt röjande. Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter 11.3.2Skydd för uppgifter som har tagits in i en rapport eller en utredning Som sagts inledningsvis i det här kapitlet utgör en rapport och därpå följande utredning allmänna handlingar i offentlig verksamhet. Det är därmed möjligt för enskilda att begära att ta del av handlingarna. En rapport om ett missförhållande utgör ett självständigt ärende inom myndigheten. () har i ett fall uttalat sig om att anmälningar om missförhållanden inom i allmänhet inte är handlingar som är hänförliga till enskildas personakter (JO 2000/01 s. 522). De sekretessregler som finns ger barn och elever ett skydd mot att vissa uppgifter som finns inom särskilt angivna verksamheter, som t.ex. förskola, skolhälsovård och elevhälsa, lämnas ut. Utredningen bedömer det som tveksamt att detta sekretesskydd även omfattar uppgifter som har tagits in i en rapport eller en utredning om ett missförhållande. Är det en rapport om ett missförhållande inom förskolan eller i sådan pedagogisk verksamhet som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola torde regeln om sekretess i 23 kap. 1 § OSL kunna tillämpas. Detsamma torde gälla för rapporter inom fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som erbjuds i stället för fritidshem enligt 23 kap. 3 § OSL. När det gäller övriga utbildningsformer inom skolväsendet är sekretesskyddet mer begränsat. Vissa uppgifter som finns i elevhälsan eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt och i ärende om tillrättaförande av elev är sekretessreglerade (prop. 2009/10:165 s. 612). Enligt utredningens uppfattning är en rapport och en utredning om ett missförhållande inte ett moment inom elevhälsan eller något av de andra nämnda områdena. Det är därför tveksamt om sekretessbestämmelserna i 23 kap. 2 och 5 §§ OSL kan tillämpas på uppgifter som finns i en rapport eller i en utredning om ett missförhållande. Enligt utredningens bedömning är det lämpligt att närmare överväganden i denna fråga görs inom den pågående översynen av sekretess inom skolväsendet (U 2010:02, dir. 2010:25). Enligt utredningens tidigare ställningstaganden ska rapporten och utredningen om ett missförhållande fokusera på utbildningens eller verksamhetens förhållanden och vad som kan behöva åtgärdas i verksamheten för att avhjälpa ett missförhållande. Intresset av att kunna ta del av och ha insyn i hanteringen av ett missförhållande behöver inte, enligt utredningens bedömning, innebära att man också tar del av uppgifter om enskilda personers förhållanden som kan finnas i en rapport eller en utredning. Utredningens uppfattning är att de Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter uppgifter som skyddas av sekretess enligt 23 kap. 2 och 5 §§ OSL bör omfattas av samma sekretesskydd när de finns intagna i en rapport eller en utredning om ett missförhållande. Offentlighetsprincipen och reglerna om allmänna handlingar gäller inte i enskilt bedriven utbildning eller verksamhet vilket, som utredningen har påtalat, innebär att rätten att ta del av och få insyn i hanteringen av ett missförhållande inom en enskilt bedriven verksamhet är begränsad. 11.3.3Information till huvudmannen samt till elever och vårdnadshavare Enligt utredningens förslag ska mottagaren av rapporten informera huvudmannen om rapporten. Även denna information kommer att ges inom myndigheten eller, i en enskilt bedriven utbildning eller verksamhet, till en behörig person. Det innebär att reglerna om sekretess och tystnadsplikt inte hindrar informationsöverföringen. När det gäller den information om en rapport, som enligt utredningens förslag ska ges till elever och barns eller elevers vårdnadshavare, måste man uppmärksamma att barn, elever och deras vårdnadshavare inte är en del av den myndighet som en offentlig verksamhet eller utbildning ingår i. Enligt avsnitt 7.2.3 bör informationen handla om att ett missförhållande har uppmärksammats som berör det enskilda barnet eller den enskilda eleven, vad missförhållandet avser och hur det ska utredas. De som berörs kan behöva ytterligare information under utredningen och det är givet att de informeras om hur missförhållandet har avhjälpts. Enligt OSL gäller sekretess inte i förhållande till den enskilde själv och, när det gäller rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets eller elevens personliga angelägenheter, inte heller i förhållande till barnets eller elevens vårdnadshavare. Reglerna om sekretess hindra därför inte att information som handlar om den enskilde själv ges till berörd elev eller vårdnadshavare. Berörs flera barn eller elever av ett missförhållande torde sekretess gälla, i den omfattning som framgår av utredningens bedömning i avsnitt 11.3.2, för uppgifter som handlar om de andra barn eller elever som berörs. Information till en elev eller en vårdnadshavare som handlar om den enskilde eleven eller det enskilda barnet innebär inte heller att en uppgift röjs för någon obehörig enligt regeln om tystnadsplikt i enskilt bedriven utbildning eller verksamhet. Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter 11.3.4Anmälan om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande Om huvudmannen för utbildningen eller verksamheten bedömer att det är fråga om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande ska huvudmannen, enligt utredningens förslag, anmäla det till tillsynsmyndigheten. Den utredning som har gjorts med anledning av rapporten ska följa med anmälan. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Eftersom anmälningsskyldigheten enligt utredningens förslag kommer att följa av skollagen bedömer utredningen att hinder inte föreligger för en offentlig huvudman att lämna sekretessbelagda uppgifter i en anmälan om ett allvarligt missförhållande. När det gäller en anmälan om ett allvarligt missförhållande från en enskild huvudman måste det finnas stöd i lag för att lämna ut en uppgift som omfattas av tystnadsplikten. Enligt utredningens förslag kommer skollagen att ange att en enskild huvudman är skyldig att göra en anmälan och att lämna utredningen till tillsynsmyndigheten. Denna reglering bör enligt utredningens bedömning ge stöd för att lämna uppgifter som omfattas av tystnadsplikt i en anmälan. Den som står under Skolinspektionens eller en kommuns tillsyn är också skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen (26 kap. 7 § skollagen [2010:800]). Skolinspektionen eller en kommun kan därmed begära in kompletterande handlingar från såväl offentliga som enskilda huvudmän vid en anmälan om ett allvarligt missförhållande. Uppgifter om enskilds personliga förhållanden kan sekretessbeläggas i Skolinspektionens tillsynsverksamhet med stöd av 23 kap. 7 § OSL. Sekretesskyddet gäller oavsett vem som är huvudman för den verksamhet som är föremål för tillsynen och oavsett vem som har lämnat uppgiften till Skolinspektionen. En liknande sekretessbestämmelse saknas för uppgifter om enskilds personliga förhållanden som kommer in i en kommuns tillsynsverksamhet. Det innebär att uppgifter om enskildas personliga förhållanden i en enskilt bedriven verksamhet som enligt 29 kap. 14 § skollagen omfattas av tystnadsplikt kan bli offentliga i kommunens tillsynsverksamhet om de lämnas i en anmälan om ett allvarligt missförhållande. Utredningen bedömer att uppgifter om enskilds personliga förhållanden bör ha samma sekretesskydd i en kommuns tillsynsverksamhet en- Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter ligt 26 kap. 4 § skollagen som i Skolinspektionens tillsynsverksamhet. Vid en bedömning av insynsintresset framgår att även om det är stort i en tillsynsverksamhet så finns det ett behov av att kunna sekretessbelägga vissa uppgifter om enskildas personliga förhållanden (prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor – Skyddade adresser, m.m. s. 65). Utredningen föreslår därför en ändring i 23 kap. 7 § OSL så att uppgifter om enskilds personliga förhållanden i en kommuns tillsynsverksamhet enligt skollagen också omfattas av bestämmelsens sekretesskydd. I personuppgiftslagen finns ett förbud mot behandling av känsliga personuppgifter (13 § PuL). Med känsliga personuppgifter avses uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse och medlemskap i fackförening samt personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Sådana känsliga uppgifter får enligt huvudregeln i personuppgiftslagen inte behandlas utan samtycke från den registrerade (15 § PuL). Undantag finns, t.ex. får uppgifter behandlas om det är nödvändigt bl.a. för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet eller utföra arbetsuppgifter av allmänt intresse även om samtycke saknas (16 § PuL). Enligt 8 § personuppgiftsförordningen får känsliga personuppgifter även utan samtycke behandlas av en myndighet i löpande text, t.ex. i promemorior, protokoll och beslut, om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller om de är nödvändiga för handläggningen av ärendet. Särskilt känsliga eller mycket omfattande register eller andra behandlingar på framför allt myndighetsområdet brukar ofta regleras särskilt (registerförfattning). Personuppgiftslagen reglerar all helt eller delvis automatiserad (datoriserad) behandling av personuppgifter (5 § första stycket personuppgiftslagen, PuL). Personuppgifter rör all information om en fysisk person som är i livet (3 § PuL). Lagen reglerar även icke datoriserad behandling om personuppgifterna ingår i en strukturerad samling där uppgifterna är tillgängliga för sökning enligt särskilda kriterier, dvs. någon form av register (5 § andra stycket PuL). Sekretess, tystnadsplikt och personuppgifter med personuppgiftslagen är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandling av personuppgifter (1 § PuL). Lagen är tillämplig i både offentlig och enskild verksamhet. Lagen behöver i stort sett inte tillämpas vid behandling av personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter (5 a § PuL). Paragrafen brukar kallas missbruksregeln.