sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — lemsstaten samt att den andra och att den andra staten under- Myndigheten får, om det Den andra staten ska i behövs, begära hjälp av Rikspolis- samband med överförandet in- styrelsen eller den polismyndighet formeras om när verkställig- heten påbörjades och om frihets- Den andra staten skall i sam- berövanden som har ägt rum i band med överförandet infor- påbörjades och om frihetsberöv- anden som har ägt rum i . Denna förordning träder i kraft den förordning om ändring i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården ska ha följande lydelse. Kriminalvården får bistå andra myndigheter med inrikes- och de transporter som polismyndig- heter överlämnar enligt 29 a § som är berövade friheten. polislagen (1984:387) samt lämna andra myndigheter det biträde med förflyttning som är särskilt före- För varje person som transporteras av Kriminalvården ska det föras journal. Denna förordning träder i kraft den Allmänt om transporter av frihetsberövade personer Utredningens ursprungliga uppdrag är enligt direktiven, som beslu- tades vid regeringssammanträde , att göra en över- syn av verksamheten med transporter av frihetsberövade personer (dir. 2009:14). Uppdraget består i denna del dels i att se över trans- portverksamhetens organisation, dels i att reformera den rättsliga regleringen. Syftet är att åstadkomma en tydlig och heltäckande reglering som skapar förutsättningar för en rättssäker och effektiv transportverksamhet. Uppdraget att se över transportverksamhetens organisation inne- fattar följande frågor. Är transportverksamheten ändamålsenligt organiserad? Ska Kriminalvården utföra transporter åt andra myndigheter? Kostnadsansvaret för transporterna. Uppdraget att reformera den rättsliga regleringen omfattar följande frågor. Polisens möjlighet att överlämna verkställighet av handräcknings- beslut till Kriminalvården. Kriminalvårdens möjlighet att begära handräckning av Polisen. Överlämnande av avvisnings- eller utvisningsärenden. Transporter i samband med internationellt straffrättsligt sam- arbete. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter. Utredningen är därutöver fri att ta upp andra närliggande frågor som aktualiseras under utredningsarbetets gång och lägga fram de för- slag som kan anses behövas. Utredningen har vidare, enligt tilläggsdirektiv som beslutades vid regeringssammanträde , att göra en översyn av de verkställande myndigheternas behov av information i samband med handräckning (dir. 2009:105). I denna del ska utredningen klargöra vilken information den myndighet som ska verkställa en handräckningsåtgärd har behov av för att planera och förbe- reda åtgärden och analysera hur detta behov ser ut för olika handräckningsåtgärder, ta ställning till i vilken omfattning den verkställande myndighe- ten ska ges tillgång till personuppgifter som behandlas i Polisens verksamhet avseende den person som är föremål för åtgärden, överväga om och, i så fall, i vilken utsträckning den myndighet som begär handräckning bör åläggas en uppgiftsskyldighet i för- hållande till den verkställande myndigheten när det gäller infor- mation som kan vara relevant för planeringen och genomföran- det av handräckningen, bedöma de rättsliga förutsättningarna för att behandla upp- gifterna hos den myndighet som verkställer handräckningen, redovisa vilka konsekvenser ett eventuellt ändrat regelverk inne- bär i sekretessrättsligt hänseende, göra en avvägning av behovet av skydd för den personliga integri- teten och vad som står att vinna med förslagen, samt utarbeta fullständiga författningsförslag. Utredningens direktiv framgår av bilagor. I utredningen har hållits åtta sammanträden, varav ett har utgjorts av ett tvådagarssammanträde. Vidare har hållits en s.k. hearing med myndigheter och organisationer. Vid hearingen har informerats om utredningen och inhämtats synpunkter på dess uppdrag och tänk- bara förslag till förändringar.1 1 Vid hearingen var följande myndigheter och organisationer företrädda. , Riks- polisstyrelsen, Kriminalvården, , , , För att främst kartlägga rutiner kring handräckning har utred- ningen låtit landets polismyndigheter besvara en enkät. Samtliga polismyndigheter inkom med svar. Resultatet av enkäten redovisas bl.a. i avsnitt 17.3 och 20.3. Utredaren, sekreteraren och expertkretsen har deltagit i ett möte med Kriminalvårdens regionala transportorganisation i . Utredaren och sekreteraren har deltagit i möten med företrädare för Kriminalvårdens transporttjänst samt besökt transporttjänstens planeringsfunktion i och transporttjänsten Område Väst. Sekreteraren har därutöver deltagit i möten med företrädare för Kriminalvårdens transporttjänst samt dess ekonomi- och planerings- enhet, , , , , , , Polismyndig- heten i län, gränspolisavdelningen vid i , gränspolisen vid i län, , , För- eningen Balans samt bevakningsföretagens riksorganisation . Sekretariatet har vidare deltagit i möten med Polisens och Kriminal- vårdens transporttjänsts samverkansgrupp för utrikestransporter, för säkerhetsansvariga inom psykiatrin respek- tive rättspsykiatrin, Psykiatri och i län samt besökt Kriminalvårdens transporttjänst Område Syd och i . Utredningen har vidare varit representerad vid möte med för psykiatrin. Frågor rörande har diskuterats med överåklaga- ren , som i egenskap av regeringens särskilda utredare tidigare utrett frågor om rättsliga befogenheter.2 Utredningen har därutöver haft omfattande kontakter med andra myndigheter och organisationer, däribland , Kri- minalvården, , och . Samråd har skett med Utredningen effektivitet (Ju 2008:02), (Ju 2009:03), Utlämningsutred- ningen (Ju 2009:16), (S 2008:04) och Psykiatri- lagsutredningen (S 2008:09) samt den samverkansgrupp inom rätts- väsendet som på uppdrag av regeringen har analyserat behovet av häkteskapacitet i och lokaliseringen av denna.3 Kommuner och Landsting (SKL), i , Föreningen , , och . 3Ju2010/3266/. För att kartlägga vilka lösningar andra med jämförbara länder har valt när det gäller transporter av frihetsberövade personer har kontakter tagits med (polisavdel- ningen och Direktoratet for Kriminalforsorgen), Justitie- ministerium och Inrikesministerium samt (politi- samt kriminalomsorgsavdelningen). Betänkandet består av tre delar. Del A innehåller en redogörelse för definitioner och avgränsningar (kapitel 2), en grundläggande kart- läggning (kapitel 3), beskrivningar av Kriminalvårdens transport- verksamhet (kapitel 4), andra myndigheters transportverksamhet (kapitel 5), utrikestransporter (kapitel 6) samt en nordisk utblick (kapitel 7). I del B finns utredningens överväganden och förslag. Utredningen behandlar här först organisatoriska frågor, nämligen om myndig- heternas transportverksamhet är ändamålsenligt organiserad (kapi- tel 8), särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade (kapitel 9), hur Kriminalvårdens transportverksamhet ska organiseras (kapitel 10), privata utförare av transporttjänster (kapitel 11), sam- verkan mellan myndigheter (kapitel 12) samt kostnadsansvaret för transporter (kapitel 13). Därefter följer frågor rörande främst den rättsliga regleringen, nämligen hur transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter ska regleras (kapitel 14), kompletterande reglering av transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete, m.m. (kapitel 15), Kriminalvårdens möjligheter att använ- da våld och annat tvång vid transporter (kapitel 16), förutsättningar och former för handräckning i vissa fall (kapitel 17), vissa frågor om förvar (kapitel 18), vissa frågor rörande och Kust- bevakningen (kapitel 19) samt myndigheternas behov av information i samband med handräckning (kapitel 20). I del B finns avslut- ningsvis utredningens kostnads- och konsekvensanalys (kapitel 21) samt förslag i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 22). Del C innehåller kommentarer till utredningens författningsför- slag (kapitel 23). 2 Definitioner och avgränsningar Utredningens uppdrag innefattar olika frågor rörande transporter av frihetsberövade personer samt myndigheternas behov av information i samband med handräckning. Flera för uppdraget centrala begrepp, framförallt frihetsberövande, transport och handräckning ges i olika sammanhang skilda betydelser. Omvänt förekommer det att andra termer används för företeelser som också kan benämnas med dessa begrepp. Det finns därför ett behov av att beskriva vilken rättslig och praktisk innebörd utredningen lägger i dessa ord. Nedan följer en beskrivning av hur begreppen frihetsberövande (avsnitt 2.2), transport (avsnitt 2.3) och handräckning (avsnitt 2.4) kan definieras och avgränsas. Beskrivningen av handräckningsbegrep- pet utgår till stora delar från delbetänkande Polisens rättsliga befogenheter.1 hade till uppgift att bl.a. göra en översyn av handräckningsbestämmelserna. Redogörel- sen för de olika handräckningsbestämmelserna avser särskilt frågan om vilka skyldigheter och befogenheter som följer av bestämmel- serna, dvs. vad som kan förväntas av Polisen vid handräckning, efter- som det är avgörande för vilken information som Polisen är i behov av för att kunna genomföra åtgärderna. Till den del utredningens uppdrag rör myndigheternas behov av information i samband med handräckning är samtliga handräckningsbestämmelser av intresse. Med hänsyn till uppdragets övriga inriktning på transporter av fri- hetsberövade personer är det emellertid särskilt intressant att ställa frågan vilka handräckningsbestämmelser som kan aktualisera frihets- berövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten. En översiktlig kartläggning av vilka kategorier av frihetsberövade personer som olika myndigheter transporterar finns i avsnitt 3.3.2. 1 SOU 1993:60. 2.2Frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. Dessa innebär bl.a. att varje medborgare gent- emot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfri- het, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religions- frihet samt skydd mot frihetsberövanden. Begreppet frihetsberövande syftar på att någon är berövad sin rörelsefrihet. Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och lämna detta. Vidare föreskrivs i 2 kap. 9 § regeringsformen att, om annan myn- dighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anled- ning av brott eller misstanke om brott, ska denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om en medborgare av annan anledning har blivit omhändertagen tvångsvis. I 2 kap. 12–14 §§ regeringsformen föreskrivs i vilken omfattning och hur fri- och rättigheterna får begränsas. Vissa rättigheter kan be- gränsas genom lag eller i vissa fall genom förordning. Skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp m.m. (2 kap. 6 §) och skyddet mot frihetsberövande (2 kap. 8 §) får enligt 2 kap. 12 § första stycket begränsas i lag. I 12 § andra stycket föreskrivs att en sådan begräns- ning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får heller inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har för- anlett den och inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begräns- ningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Av 2 kap. 23 § regeringsformen följer att lag eller annan före- skrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (). I föreskrivs att var och en har rätt till fri- het och personlig säkerhet och att ingen får berövas friheten utom i de i artikeln särskilt uppräknade fallen (artikel 5.1 a–f) och i den ordning som lagen föreskriver. De fall som anges i artikeln är a)när någon är lagligen berövad friheten efter fällande dom av behörig domstol, b)när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad fri- heten, antingen därför att han underlåtit att uppfylla en domstols lagligen meddelade föreläggande eller i syfte att säkerställa ett fullgörande av någon i lag föreskriven skyldighet, c)när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att ställas inför behörig rättslig myndighet såsom skäligen misstänkt för att ha begått ett brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att hindra honom från att begå ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta, d)när en underårig genom ett lagligen meddelat beslut är berövad friheten för att undergå skyddsuppfostran eller för att inställas inför behörig rättslig myndighet, e)när någon är lagligen berövad friheten för att förhindra sprid- ning av smittosam sjukdom eller därför att han är psykiskt sjuk, alkoholmissbrukare, missbrukare av droger eller lösdrivare, f)när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad fri- heten för att förhindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans utvisning eller utläm- ning. Att frihetsberövandet måste ske i den ordning som lagen föreskriver innebär att den nationella lagen ska överensstämma med konven- tionens principer. Ett frihetsberövande om saknar stöd i artikel 5.1 strider alltid mot konventionens bestämmelser. I artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till före- skrivs att var och en som lagligen befinner sig inom en stats territo- rium har rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort (punkt 1) och att var och en är fri att lämna varje land, inbegripet sitt eget (punkt 2). I punkten 3 föreskrivs att utövandet av rättigheter- na i punkterna 1 och 2 inte får underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säker- heten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättig- heter. Möjligheten att göra inskränkningar i rörelsefriheten med stöd av artikel 2.3 i fjärde tilläggsprotokollet är således större än vad som gäller för frihetsberövanden enligt konventionens artikel 5. Frihetsinskränkningar kan delas in i å ena sidan s.k. judiciella frihetsinskränkningar, som omfattar de straffrättsliga reglerna om fri- hetsberövande som påföljd för brott och de straffprocessuella bestäm- melserna om häktning, anhållande m.m., och å andra sidan admini- strativa frihetsinskränkningar, dvs. frihetsinskränkningar som beslutas av en förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet.2 Begreppet frihetsberövande (berövad friheten) återfinns på flera ställen i svensk lagstiftning, bl.a. i 24 kap. 2 § och i polislagen (1984:387). I lagen (1988:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (LEF) återfinns såväl detta begrepp som begreppet frihetsinskränkning. har varit försiktig med att i generella termer uttala vad som kännetecknar ett frihetsberövande. När det gäller frågan var gränsen går mellan frihetsberövande (konventionens arti- kel 5) och andra inskränkningar i rörelsefriheten (artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet) har domstolen i olika sammanhang uttalat att en mängd olika faktorer måste beaktas, t.ex. karaktären, varaktigheten och resultatet av åtgärden i fråga samt sättet på vilket den verkställs. Bedömningen beror också på de närmare omständigheter som före- legat i den konkreta situationen.3 formulerade några principer till vägledning vid bedömningen av vilken karaktär ett ingripande har.4 Sålunda bör ett ingripande som leder till att någon tas i förvar i polisarrest eller på annat sätt hålls inspärrad i ett begränsat utrymme, oavsett övriga omständigheter, anses utgöra ett frihetsberövande. Vad gäller bety- delsen av varaktigheten ökar karaktären av frihetsberövande ju längre åtgärden pågår. Att tvinga någon att stanna kvar på en plats utgör sannolikt inte mer än en mindre inskränkning i rörelse- friheten. Utredningen konstaterade att man, för att kunna svara på 1997/98:105 s. 12 och 53, jfr SOU 1972:73 s. 134 f. samt prop. 1974:97 s. 62 och 87 f. 3Se bl.a. SOU 1993:60 s. 129, jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl., s. och där angivna avgöranden. 4SOU 1993:60 s. 129 ff. frågan om ett frihetsberövande föreligger eller inte, bör göra en helhetsbedömning och se på Polisens olika åtgärder i belysning av det slutliga syftet. Enligt kan ett avlägsnande som regel inte anses innefatta ett frihetsberövande, men bedöm- ningen skulle kunna bli en annan om det exempelvis är fråga om att hålla någon inlåst i en polisbil under en mycket lång transport. Regeringen har i olika lagstiftningsärenden uttalat sig rörande gränsdragningen mellan frihetsberövande och andra inskränkningar i rörelsefriheten. I samband med införandet av bestämmelserna i 13 a–13 c §§ polis- lagen om avvisande och avlägsnande uttalade sig regeringen om huruvida ett tillfälligt omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen är att betrakta som ett frihetsberövande i Europakonven- tionens mening.5 Ett omhändertagande enligt 13 § får bestå i högst , vilket, enligt regeringen, talar mot att fråga är om ett frihetsberövande i mening. Regeringen kon- staterade att de frihetsberövanden som prövat varat under , att domstolen uttalat att skillnaden mellan frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten snarare är att bedöma som en gradskillnad än en artskillnad och att bedömningen av om det är fråga om ett frihetsberövande eller en mindre ingripande åtgärd får göras med utgångspunkt i den konkreta situationen. Mot bakgrund härav ansågs att ett tillfälligt omhänder- tagande enligt 13 § polislagen inte var att betrakta som ett frihets- berövande i mening utan som en inskränk- ning i rörelsefriheten. Sedan nämnda lagstiftningsärende har ett antal nya avgöranden från tillkommit som rör artikel 5 i Europakonventionen.6 Denna praxis ger stöd för regeringens be- dömning i ovan nämnda lagstiftningsärende.7 I förarbetena till LEF uttalades att med frihetsberövande avses ingrepp som innebär att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt starkt begränsat område. Alla ingrepp till följd av ett beslut vid myndighetsutövning som berövar den enskilde friheten omfattas av den aktuella bestämmelsen.8 Med frihetsinskränkning – som är ett vidare begrepp – avses enligt nämnda förarbeten förutom frihets- 1996/97:175 s. 41 ff. 6Se bl.a. Jecius mot (Appl. 34578/97) och mot (Appl. No 40905/98). 2008/09:131 s. 13, jfr dock m.fl., . En kommentar, 24:23. 1997/98:105 s. 12, 16 f. och 53, jfr SOU 1972:73 s. 134 f. samt prop. och 87 f. Se även prop. 1975/76:209 s. 52. berövanden även mindre ingrepp i den personliga rörelsefriheten, såsom reseförbud och anmälningsskyldighet. Justitiekanslern (), som har att pröva ersättning enligt LEF, har med hänvisning till nämnda förarbeten uttalat att t.ex. medta- gande och hämtning till förhör inte ska betraktas som ett frihetsberö- vande, inte heller t.ex. kroppsvisitation.9 Enligt JK kan medtagande för kroppsbesiktning o.d. under vissa omständigheter ses som ett frihets- berövande. Så ska dock endast anses vara fallet om det har varit fråga om fysisk inlåsning eller motsvarande. Vid bedömningen kan bl.a. beaktas hur länge frihetsinskränkningen varat och om personen varit placerad i förvar.10 I samband med införandet av möjligheten för Polisen att avlägsna deltagare i en ordningsstörande folksamling längre sträckor och än vad som dittills varit möjligt, s.k. utvidgat avlägsnande, konstaterade regeringen att ett avlägsnande enligt den nya bestäm- melsen aldrig får pågå längre än två timmar.11 Mot bakgrund av den korta tid en inskränkning i rörelsefriheten således kan ske med stöd av den föreslagna bestämmelsen, borde åtgärden, enligt regeringen, inte vara att betrakta som ett frihetsberövande i Europakonven- tionens mening, utan som en inskränkning i rörelsefriheten. Det anses klart att ett ingripande som innebär att personen tas i förvar eller annars hålls inspärrad i ett begränsat utrymme är ett frihetsberövande. Ju åtgärden pågår, ju troligare är det att det är fråga om ett frihetsberövande. Avgörande anses vara om per- sonen formellt kan tas i förvar. Om personen faktiskt har blivit inlåst eller inte saknar däremot betydelse. Ett gripande är ett frihetsberö- vande, eftersom den gripne kan tas i förvar. Också verkställande av beslut om anhållande eller häktning utgör ett frihetsberövande. Huru- vida ett omhändertagande ska anses utgöra ett frihetsberövande kan vara svårt att avgöra. Anledningen härtill är att tillfälliga omhänder- taganden kan skilja sig åt, främst i fråga om varaktighet; medan vissa omhändertagna personer tas med till polisstationen och därefter släpps tämligen omgående, kan andra sättas i förvar.12 Om man har kunnat fastställa att en åtgärd bör anses utgöra ett frihetsberövande återstår frågan när detta tar sin början. Även om det står klart att ett gripande utgör ett frihetsberövande, eftersom den som är gripen kan tas i förvar, är inte frågan när frihetsberövan- 9JK:s beslut , dnr 5163-05-41, jfr prop. 1997/98:105 s. 16 f. och SOU 1993:55 s. 184 f. 10JK:s beslut , dnr 3136-05-41. 2008/09:105 s. 13 f. 12Norée, Polisers rätt till våld, 2008, s. 61 f. det börjar besvarad. Börjar det redan när den gripne sätts in i polis- bilen för att köras till polisstationen eller först när han förs in i arresten? För att kunna besvara frågan bör man, som också Polisrätts- utredningen anförde, göra en helhetsbedömning och se på Polisens åtgärder i belysning av det slutliga syftet. Att ta med någon till polis- stationen behöver inte vara ett frihetsberövande i sig. Det måste dock betraktas som en del av ett frihetsberövande om det ingår som ett led i ett ingripande som slutligt syftar till en åtgärd som definitions- mässigt utgör ett frihetsberövande. Frihetsberövandet börjar därför i det här fallet redan när polismannen på platsen beslutar att gripa den misstänkte. Transporten in till polisstationen är en del av fri- hetsberövandet, vilket inte upphör förrän den gripne friges. Det sagda synes innebära att det vid vissa typer av frihetsinskränk- ningar finns visst utrymme för bedömning i det enskilda fallet när det gäller frågan om det rör sig om ett frihetsberövande eller inte. Vid det absoluta flertalet transporter av personer som är föremål för frihetsinskränkningar handlar det om klara fall av frihetsberö- vanden. I några fall kan gränsdragningen dock vara mer osäker. Ett exempel på frihetsinskränkning som inte självklart är att anse som frihetsberövande är hämtning enligt 9 kap. 10 § . Eftersom frihetsinskränkningar som inte är att bedöma som frihets- berövanden ofta är av kortare varaktighet, ligger det i sakens natur att det sällan uppstår något behov av att anlita en annan myndighet för transport i en sådan situation. Enligt utredningens mening är det också principiellt viktigt att endast verkställandet av transporter av personer som är frihetsberövade kan överlåtas till annan myndighet. När inget annat anges kommer utredningen att använda begreppet frihetsberövande om de frihetsinskränkningar som enligt utredning- ens mening typiskt sett bör kvalificera sig som frihetsberövanden. Därmed är inte sagt att de i varje enskilt fall vid en rättslig prövning skulle bedömas som sådana i mening. I utredningens direktiv används genomgående begreppet transportera. Begreppet återfinns i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och an- hållna m.fl. (häkteslagen) liksom i den nya kriminalvårdslagstift- ningen som kommer att träda i kraft .