sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Det är alltså inte frågan om att hela transportuppdraget överlämnas till väktare. Enligt företrädare för bevakningsbranschen är det dock relativt vanligt att väktare ut- för transportuppdrag även självständigt. Av de enkätsvar som utredningen fått in från landets polismyn- digheter framgår att det förekommer att enstaka polismyndigheter, i avsaknad av möjlighet att själva utföra transporter i samband med handräckningar, anlitar privata vaktbolag eller förpassningsvakter från ordningsvaktsgrupper. För att trygga den egna personalens säkerhet vid transporter som inte kan genomföras av Polisen har psykiatrin inom ett lands- ting vidare slutit avtal med ett säkerhetsföretag om att personal från säkerhetsföretaget ska följa med vid vissa transporter av patienter som tvångsvårdas enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångs- vård (LPT). Privata utförare av transporttjänster I sammanhanget kan nämnas att det händer att privata företag även anlitas för transport av intagnas egendom vid förflyttning till annan anstalt. Bestämmelser om väktare finns i lagen (1974:191) om bevaknings- företag och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. Därutöver har utfärdat föreskrifter och allmänna råd till nämnda lag och förordning (RPSFS 2009:18, FAP 579-2). Enligt 7 § lagen om bevakningsföretag är en väktare en person som är godkänd för anställning i bevakningsföretag och som har till uppgift att utföra bevakningstjänst. avses enligt 1 § samma lag den som yrkesmässigt åtar sig att för någon annans räkning bevaka fastighet, anläggning, viss verksamhet, offent- lig tillställning eller något annat sådant, bevaka en enskild person för dennes skydd, eller bevaka sedlar, mynt eller annan egendom i samband med transport. Enligt 2 § krävs auktorisation för att be- driva nu nämnd verksamhet. I 3 § anges vilka krav som ska vara uppfyllda för att auktorisation ska beviljas. I ett beslut om auktori- sation ska det enligt 3 a § anges vilket eller vilka slag av verksam- heter som auktorisationen avser. Sådan s.k. differentierad auktori- sation kan avse exempelvis rätten att utföra värdetransporter och förutsätter i regel särskild utbildning. En väktare ska vara godkänd vid prövning när det gäller laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt för anställning i ett bevakningsföretag (4 § lagen om bevakningsföretag). Prövningen görs av i det län där väktaren huvudsakligen kommer att tjänstgöra (6 §). Laglydnadskontrollen innefattar, utöver uppgifter ur belastnings- och misstankeregistren, uppgifter ur och uppgifter som annars behandlas hos . Prövningen av frågan om lämplighet i övrigt handlar framförallt om att kontrollera om Privata utförare av transporttjänster sökanden har missbruksproblem eller om det finns andra omstän- digheter som indikerar att personen i fråga inte kommer att utföra bevakningen på ett godtagbart sätt. Väktare utbildas inom bevakningsbranschen (2 §). Utbildningen är obligatorisk. Grundutbildningen omfattar , varav är praktisk tjänstgöring. Under grundutbildningens teoretiska del behandlas regler som styr bevakningsföretagens bevaknings- verksamhet, yrkesetik och moral, konflikthantering och självskydd, handfängsel samt droger (7 kap. 1–4 §§ samt bilaga 1 Rikspolis- styrelsens föreskrifter och allmänna råd till nämnda lag och förord- ning). Väktare ska genomgå fortbildning senast efter det att han eller hon med godkänt resultat genomgick väktargrundutbild- ningen och därefter minst (7 kap. 7 § nämnda före- skrifter). För vissa arbetsuppgifter och för att använda viss utrust- ning uppställs krav på särskild utbildning. Sådan utbildning finns t.ex. för värdetransport, hundförare, butikskontroller och handhav- ande av skjutvapen (7 kap. 8 §). Ett godkännande av anställning i bevakningsföretag får återkallas om kraven på laglydnad, medborgerlig pålitlighet och lämplighet i övrigt är uppfyllda (13 a § lagen om bevakningsföretag). Godkännandet kan också återkallas om det i övrigt finns särskild anledning, t.ex. om väktaren inte efterlever det regelverk som gäller och efter godkännandemyndighetens påpekande inte vidtar rättelse. Frågor om återkallelse prövas av den länsstyrelse som har godkänt den som prövningen gäller. En väktare har, till skillnad från en ordningsvakt, som utgångspunkt inte vidare befogenheter än vad som tillkommer varje medborgare. Av 24 kap. 7 § andra stycket följer att var och en får gripa en person som har begått ett brott på vilket fängelse kan följa och som har påträffats på bar gärning eller på flykt från brotts- platsen. Den gripne ska skyndsamt överlämnas till närmaste polis- man. Den som gör ett sådant s.k. envarsgripande har i det samman- hanget vissa befogenheter. Han eller hon får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är för- svarligt, använda våld för att genomföra åtgärden (10 och 29 §§ polis- lagen). Våld får endast användas om den som ska gripas försöker Privata utförare av transporttjänster undkomma eller om den som verkställer gripandet på annat sätt möts av motstånd. I anslutning till gripandet får den som gör ett envarsgripande kroppsvisitera den gripne i den utsträckning det är nödvändigt av säkerhetsskäl för att vapen och andra farliga föremål ska kunna tas om hand (jfr 19 och 29 §§ polislagen). Den som gör ett envarsgripande har också rätt att ta ett föremål som då påträffas i beslag (27 kap. 1 och 4 §§ ). 11.4.2Kriminalvårdens användning av privata bevakningsföretag för bevakningsuppdrag Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan förvaltnings- uppgift överlämnas till bolag, förening och vissa andra privaträtts- liga subjekt. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, ska det ske med stöd av lag. Med myndighetsutövning avses beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter. Privata vaktbolag anlitas av Kriminalvården för vissa bevaknings- uppdrag. är verksamheten reglerad i lag. Det hade blivit vanligt att Kriminalvården anlitade utomstående vaktpersonal i särskilda situationer redan innan den ordningen fick författnings- stöd. Lagstiftningsärendet initierades efter att Justitiekanslern () i ett beslut uttalat att den praxis som vuxit fram kunde fylla ett behov i fall då ordinarie kriminalvårdspersonal inte fanns att tillgå, men att förfarandet krävde författningsmässigt stöd. Bedömningen grundade sig på att utförande av bevakningsuppgifter enligt JK:s mening innefattade myndighetsutövning, vilket gjorde att ett över- lämnande enligt 11 kap. 6 § regeringsformen måste ha lagstöd.1 I förarbetena till sådan lagstiftning delade regeringen uppfattningen att bevakningsuppgifter innefattar myndighetsutövning.2 Regeringen konstaterade vidare att det ibland kan uppstå situa- tioner då det framstår som mindre ändamålsenligt att använda den ordinarie kriminalvårdspersonalen för långvariga och tämligen rutin- mässiga bevakningsuppdrag. Som exempel nämndes dygnet-runt- bevakning av en intagen som vårdas på sjukhus. Att alltid använda sig av ordinarie kriminalvårdspersonal, som har schemalagd tjänst- , skulle kunna leda till att säkerheten vid häkten och anstalter eftersattes. Det framstod enligt regeringen inte heller som ett bra utnyttjande av de personella resurserna inom . 1JK dnr 3859-92-21, jfr 1375-1995. 1997/98:95 s. 66 f. Privata utförare av transporttjänster Anlitandet av bevakningsföretag är nu reglerat på följande sätt. I 6 kap. 81 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) anges att Kriminalvården har möjlighet att förordna en väktare i ett aukto- riserat bevakningsföretag att, inom ramen för sin anställning där, ut- föra vissa bevakningsuppdrag när en intagen ska vistas utanför an- stalten. Om det finns särskilda skäl får förordnandet även avse vissa bevakningsuppgifter inom anstalten. Paragrafen innehåller även bl.a. regler om tystnadsplikt. Den nya fängelselagen (2010:619) innehåller motsvarande bestäm- melser (15 kap. 3 och 4 §§). Det kan påpekas att det i 1 kap. 2 § andra stycket i denna lag anges att en intagens transport som sker genom Kriminalvårdens försorg utanför en anstalt, med anledning av att ett beslut enligt lagen ska verkställas, inte ska anses som vistelse utanför anstalt. Motsvarande skrivning saknas i den nuvar- ande lagstiftningen liksom i den nya häkteslagen (2010:611). Med hänsyn till att det i 15 kap. 3 § fängelselagen uppställs strängare krav för att väktare ska förordnas för bevakningsuppdrag inom än utom en anstalt, skulle det innebära att det skulle krävas särskilda skäl för att en väktare skulle få förordnas att utföra bevaknings- uppdrag i samband med transport. Någon sådan skärpning torde dock inte vara avsedd. En bestämmelse motsvarande den som finns i KvaL finns i 22 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häkteslagen), där det anges att väktare får förordnas för bevaknings- uppdrag när en häktad ska vistas utanför förvaringslokalen eller, om det finns särskilda skäl, för vissa bevakningsuppgifter inom förvarings- lokalen. Den nya häkteslagen (2010:611) innehåller motsvarande bestämmelser (8 kap. 1 och 2 §§). Kriminalvården har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om användning av privata vaktbolag för bevakningsuppdrag (KVAF [SÄK] 2006:12).4 I dessa anges vem som får meddela ett förord- nande och vad det ska innehålla (1 och 2 §§). Det anges också att väktaren ska ha genomgått en introduktionsutbildning i kriminal- vårdskunskap (3 §). När det gäller bevakningsuppdrag utanför häkte eller anstalt anges att väktaren normalt ska arbeta tillsammans med och under direkt ledning av kriminalvårdspersonal (4 §). Slutligen finns föreskrifter och allmänna råd om den säkerhetsmässiga bedöm- ning som ska göras med avseende på lämpligheten av att använda 3Se t.ex. 8 kap. 10 § första stycket punkten 1 där uttrycket vid förflyttning inom anstalt och vid transport eller annan vistelse utanför anstalt används. 4Föreskrifterna är f.n. föremål för en översyn. Privata utförare av transporttjänster väktare i det enskilda fallet samt föreskrifter om återkallelse av för- ordnanden (6 och 7 §§). När Kriminalvården förordnar väktare för bevakningsuppdrag säkerhetsklassar Kriminalvården numera väktaren i samma kategori som vårdare, dvs. säkerhetsklass 3 enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627).5 När Kriminalvården anlitar privata aktörer väcker det inte bara frågan om i vilken utsträckning uppdraget innebär myndighetsutövning, utan också i vilken mån den anlitade har rätt att utöva våld eller annat tvång för att utföra uppdraget. Transportuppdragen innefattar bevakning och därmed rätten att vidmakthålla ett frihetsberövande, vilket innebär myndighetsutöv- ning. Den situationen kräver inte bara generellt lagstöd. Det förut- sätter även att den som utför uppdraget har befogenhet att utöva våld eller annat tvång som kan krävas för att vidmakthålla frihets- berövandet och genomföra transporten. Sådana befogenheter måste ha stöd i lag för att inte strida mot 2 kap. 6 § regeringsformen, där det anges att varje medborgare gentemot det allmänna ska vara skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp. När väktare förordnas att utföra bevakningsuppdrag enligt KvaL eller häkteslagen får dessa normalt samma tvångsbefogenheter som övrig bevakningspersonal, exempelvis rätt att i vissa situationer an- vända fängsel. När det gäller en person som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller annars frihetsberövad finns det därutöver i 24 kap. 2 § ett generellt lagstöd för att ut- öva visst våld i syfte att hindra en rymning. Bestämmelsen omfattar alla typer av frihetsberövanden.6 Även om bestämmelserna om laga befogenhet i första hand avser den anställda personalen vid exem- pelvis anstalten eller behandlingshemmet utesluter den alltså inte att samma våld kan få användas av någon utomstående som till- fälligt anlitats, exempelvis väktare. Enligt 24 kap. 5 § har vidare var och en som hjälper någon som enligt bl.a. 2 § har rätt att begå en annars straffbelagd handling samma rätt. 5Ramavtal avseende bevakningstjänster, Kriminalvården, dnr 59-2010-2840. 6Holmqvist m.fl., . En kommentar, s. 24:23. Privata utförare av transporttjänster 11.5.1Kriminalvårdens möjligheter att överlämna transportuppdrag till privata utförare Förslag: Kriminalvården får stöd i lag för att anlita väktare från ett auktoriserat bevakningsföretag att utföra vissa transporter av frihetsberövade personer. Privata utförares möjligheter att självständigt utföra transporter har Kriminalvården, i fråga om de personer som omfattas av KvaL eller häkteslagen, enligt dessa lagar möjlighet att förordna en väktare i ett bevakningsföretag att självständigt utföra vissa bevak- ningsuppdrag utanför förvaringslokalen. Bestämmelserna torde upp- fattas på så sätt att de inte ger möjlighet att anlita sådana väktare för att självständigt utföra transportuppdrag. Denna tillämpning synes korrekt. Ett transportuppdrag avseende en frihetsberövad person innefattar visserligen bevakning av denne, men innebär därutöver just rätten att föranstalta och ombesörja förflyttning. Mot bakgrund härav saknar Kriminalvården möjlighet att helt överlämna trans- portuppgifter till privata utförare. Detsamma gäller enligt den nya kriminalvårdslagstiftningen. Som konstaterats ovan har Kriminalvårdens transporttjänst ibland svårt att möta efterfrågetoppar när det gäller transporttjänster. Även beställningar som görs sent kan vara svåra att klara av med den ordinarie personalen. Det vore inte heller ekonomiskt försvarbart att transporttjänsten skulle ha en sådan överkapacitet att alla toppar skulle kunna hanteras. Som framgått av avsnitt 11.3 visar den fak- tiska utvecklingen också tydligt att det finns ett behov av att kunna anlita privata utförare. I sådana lägen är det i stället mest effektivt att tillfälligt kunna ta in utomstående personal. Det skulle också vara ändamålsenligt att sådan personal helt skulle kunna ta över ansvaret för en del mer rutin- mässiga transportuppdrag och på så sätt frigöra ordinarie personal. kan exempelvis bevakningen vid en långvarig dom- stolsförhandling skötas av väktare från auktoriserade bevaknings- företag. Den ordningen bygger dock på att den frihetsberövade trans- porteras till domstolsförhandlingen av ordinarie kriminalvårdsper- sonal och att sådan personal också hämtar upp den frihetsberövade Privata utförare av transporttjänster när domstolsförhandlingen avslutats för dagen. Att behöva ha till- gänglig kriminalvårdspersonal enbart för transporten när bevak- ningen i övrigt kan skötas av utomstående innebär inte att personal- resurserna utnyttjas effektivt. Enligt vad utredningen erfarit används sällan möjligheten att låta privata väktare bevaka exempelvis rättegångar, eftersom dessa ändå inte självständigt kan ombesörja transporten. Det skulle ha varit mer ändamålsenligt om Kriminal- vården i stället hade haft möjlighet att överlämna hela transport- uppdraget till väktare som förordnats för bevakningsuppdraget. Det finns således ett behov av att kunna anlita privata utförare för trans- portuppdrag. Frågan är om en sådan möjlighet kan motiveras även med ut- gångspunkten att det är staten som har våldsmonopol och att be- fogenheter till våldsutövning inte utan vidare ska kunna överlåtas till privata rättssubjekt. En transport innebär typiskt sett större säkerhetsmässiga risker än vistelse inom en lokal. Den principiella skillnaden mellan ett transportuppdrag och ett bevakningsuppdrag ska emellertid inte över- drivas. I båda fallen kan en rymningssituation uppstå som kräver att den tillgängliga personalen agerar för att förhindra att den frihets- berövade avviker. Även bevakningsuppdrag innebär således ett vid- makthållande av frihetsberövandet. När det handlar om redan frihetsberövade personer som ska trans- porteras är det svårt att se att det skulle ha någon avgörande be- tydelse om transportören är anställd av Kriminalvården eller om han eller hon i stället har förordnats av Kriminalvården. Någon rätt att råda över frihetsberövandet överlåts inte, inte heller någon generell möjlighet att utöva våld eller annat tvång. Mot att överlåta transportuppdrag till bevakningsföretag skulle kunna anföras att anlitande av sådan extrapersonal skulle försvåras av att fordonstillgången är anpassad till storleken på den ordinarie personalstyrkan. Häremot kan dock invändas att även den nuvarande ordningen förutsätter viss flexibilitet, eftersom extra transportper- sonal (däribland från bevakningsföretag) ofta anlitas, exempelvis vid efterfrågetoppar och i samband med att utlandstransportörer av olika skäl anlitas för inrikestransporter eller personal från lokala verk- samhetsställen lånas in till transporttjänsten. Det kan också på- pekas att fordon frigörs exempelvis i de fall då uppdraget avser inställelse till en närbelägen eller samlokaliserad domstol och därmed sker genom beledsagande till fots. Privata utförare av transporttjänster Sammantaget anser utredningen att skälen för att ge Kriminal- vården möjlighet att anlita privata utförare uppväger de invändningar av principiell och praktisk natur som skulle kunna framföras mot en sådan ordning. Eftersom utförande av transport- och bevaknings- uppgifter av frihetsberövade personer innefattar myndighetsutöv- ning, förutsätter ett överlämnande av sådana uppgifter emellertid stöd i lag. Vilka transporter ska omfattas? Kriminalvårdens transportverksamhet omfattar inte bara per- soner inom primära verksamhetsområde utan också transporter av frihetsberövade som Kriminalvården utför åt andra myndigheter. Utredningen har gjort bedömningen att Kriminal- vården även bör utföra transporter för andra myndig- heters räkning. Frågan är om Kriminalvårdens möjligheter att anlita privata ut- förare för transportuppgifter ska begränsa sig till någon viss typ av uppdrag eller om alla de transportuppdrag som Kriminalvården utför ska omfattas. Utredningens bedömning när det gäller Kriminalvårdens uppgifter har varit att det ska vara fråga om transporter av redan frihets- berövade personer. Det faller däremot inte inom uppgifter att utföra transporter som innebär att ett beslut om frihets- berövande verkställs. I konsekvens med den bedömningen kan det inte bli aktuellt att låta privata utförare utföra transporter som Krimi- nalvården inte hade kunnat utföra. I första hand är det Kriminalvårdens eget transportbehov som bör tillgodoses genom att privata utförare anlitas. Det handlar då om per- soner som omfattas av kriminalvårdslagstiftningen, främst intagna i kriminalvårdsanstalter, häktade och anhållna. Dessa grupper står för huvuddelen av Kriminalvårdens transporter. Det är också per- soner som Kriminalvården normalt har en förhållandevis god känne- dom om, vilket underlättar inte minst den säkerhetsmässiga planer- ingen kring transporterna. Alla sådana transporter är nämligen inte lämpliga att överlåta till utomstående personal. Varje uppdrag som överlåts bör föregås av en noggrann säkerhetsmässig bedömning. En samlad riskbedömning ska ske. Om bedömningen visar att det finns förhöjda risker i samband med uppdraget bör kriminalvårds- personal (eller i särskilda fall polis, se kapitel 16) utföra uppdraget. Privata utförare av transporttjänster Avgörande för bedömningen är vilken typ av uppdrag det gäller, vilket brott den person som ska transporteras är dömd eller miss- tänkt för, hur lång strafftiden är, om risk för fritagning föreligger samt om den intagne är rymnings- eller våldsbenägen. Risken för rymning bör generellt sett bedömas som högre om det är frågan om en häktningsförhandling än om det är en huvudförhandling, lik- som när uppdraget avser en intagen i en anstalt med högre säker- hetsklass. De transporter som Kriminalvården utför för andra myndigheters räkning inom ramen för handräckning kan röra många olika typer av frihetsberövanden, såsom tvångsomhändertagna psykiskt sjuka personer, missbrukare och unga. Även vid ett förbättrat informa- tionsutbyte mellan inblandade myndigheter innebär det att Kriminal- vårdens beslutsunderlag vid en lämplighetsbedömning inför hur trans- porten ska utföras är sämre än i fråga om personer som omfattas av kriminalvårdslagstiftningen. I många fall rör det sig dessutom om personer som befinner sig i psykisk obalans. I vissa fall handlar det om mycket allvarligt psykiskt sjuka människor. Såsom påpekats för utredningen av bl.a. , är det därför viktigt att dessa hanteras och bemöts av personal med sär- skild vana att arbeta med människor i utsatta situationer. Som ut- redningen framhåller i avsnitt 17.6.3 bör emellertid personal från den myndighet som begärt handräckning medverka vid åtgärden. Det innebär att polis- respektive kriminalvårdspersonalens roll in- skränks till att just garantera säkerheten, vilket också privata ut- förare i allmänhet bör kunna. Därtill kommer att privata utförare, till skillnad från Kriminalvårdens transportpersonal, i många fall kan anlitas för transportuppdrag även . Mot bakgrund härav bör privata utförare kunna anlitas även för utförande av vissa trans- porter i samband med handräckning. Även de utrikestransporter som Kriminalvården utför för verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut avser transporter av personer i en särskilt utsatt situation. Transportuppdragen, som bl.a. kan innefatta kontakter med utländska myndigheter, är typiskt sett av så kvalificerad art att de bör förbehållas specialutbildad per- sonal vid Polisen respektive Kriminalvården. Privata utförare bör därför inte anlitas för utrikestransporter. En närmare redogörelse för utredningens särskilda överväganden beträffande särskilt utsatta personer finns i kapitel 9. Privata utförare av transporttjänster Vem ska få anlitas? Precis som när det gäller bevakningsuppdrag inom måste det ställas särskilda krav på de personer som ska kunna anlitas för transportuppdrag. Ett sätt att kontrollera lämpligheten är att begränsa den krets som kan anlitas för transportuppdrag på samma sätt som när det gäller bevakningsuppdrag, dvs. till att omfatta väktare vid ett aukto- riserat bevakningsföretag. Härigenom lämnas garantier för att väkt- arna uppfyller de krav som bör ställas när det gäller lämplighet. För anställning vid ett sådant företag gäller nämligen att man måste vara godkänd vid prövning med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet och lämplighet i övrigt. Enligt företrädare för bevakningsföretagens riksorganisation finns det, förutsatt att transporterna skulle nå viss omfatt- ning, bland bevakningsföretagen ett intresse för denna typ av upp- drag. Mot bakgrund av vad som sagts är det rimligt att det är samma personalkategori som kan komma i fråga för förordnanden för bevak- ningsuppdrag som för transportuppdrag. Enligt utredningens mening bör därför Kriminalvården kunna förordna väktare vid auktoriserade bevakningsföretag att utföra vissa transporter av frihetsberövade personer. Ett ytterligare sätt att säkra lämpligheten bör vara att de bevak- ningsföretag som ska komma i fråga för att utföra transporter av frihetsberövade personer ska vara särskilt auktoriserade för denna typ av uppdrag, dvs. att i enlighet med 3 a § lagen om bevaknings- uppdrag tillämpa s.k. differentierad auktorisation för sådan verksam- het, på samma sätt som görs för exempelvis värdetransporter. För att en väktare ska få utföra transporter av frihetsberövade kan då uppställas särskilda krav på exempelvis personlig mognad och särskild utbildning. Enligt utredningens mening är det lämpligt att samma krav uppställs även för att utföra rena bevakningsuppgifter åt Kriminalvården, dvs. för att överhuvudtaget hantera frihetsberövade personer. Därmed bör samma krav gälla för att på uppdrag av Kriminalvården utföra bevakning som transporter av frihetsberövade. Personalen vid bevakningsföretagen genomgår utbildning för sina uppgifter. För att få utföra särskilda uppgifter, exempelvis värde- transporter, krävs därtill särskild utbildning enligt utbildningsplaner som slagit fast.