sou · GYB396 · 2011-01-01 00:00:00 — Utredningens uppdrag och arbete gjorde utredningen ett besök på Utbildningsstyrelsen i för att få kunskap om systemet och erfarenheterna med omprövning av betyg i . Utredningen har även sammanträffat med en lång rad resurspersoner som har bidragit med synpunkter, farhågor och råd. , professor i offentlig rätt vid , har bidragit med många värdefulla synpunkter och råd. Rektor , en grupp lärare och en grupp elever från naturvetenskaps- och estetiska programmen vid Gymnasium i har även de i diskussioner med utredningen bidragit med värdefulla tankar och synpunkter. vid har bidragit med klargörande statistiskt underlag och intressanta analyser om prövning. Betänkandets disposition och innehåll Betänkandet inleds med ett kapitel om utredningens utgångspunkter. Bestämmelser i den nya skollagen (2010:800) om elevers rätt att få sina betyg rättade eller ändrade redovisats. Även andra förändringar i skollagen som påverkar utredningens arbete berörs. Utredningen har inventerat vad tidigare utredningar på skolområdet uttalat om omprövning och vilka relevanta system för omprövning av betyg från andra länder som kan finnas. Dessutom redovisar utredningen den kunskap som finns om elevers åsikter om rättvisa betyg. Det första kapitlet innehåller dessutom en genomgång av de förvaltningsrättsliga aspekterna på betygssättning. Konsekvenserna av att betygssättning är en form av myndighetsutövning belyses. Kapitel 2 är en genomgång av förutsättningar för och erfarenheter av lärarens arbete med bedömning och betygssättning. Detta avsnitt bygger bl.a. på kunskapsöversikten som Klapp Lekholm har tagit fram. Kapitel 3 innehåller utredningens samlade förslag om hur ett system för omprövning av någon annan än läraren kan byggas upp. Det är främst i detta kapitel motivtext finns för de lagförslag som utredningen presenterar. Kapitel 4 innehåller en genomgång av och en diskussion om prövning med några smärre förslag. Utredningen har bl.a. kunnat konstatera att det inte funnits någon samlad kunskap om prövning, varken om omfattningen, vilka som prövar, om kostnaden för pröv- Utredningens uppdrag och arbete ning avskräcker elever från att pröva eller vilka kostnader kommunerna har. I kapitel 5 betonas vikten av att huvudmän och rektorer tillsammans med lärare, elever och föräldrar skapar ett systematiskt kvalitets- och förbättringsarbete om bedömning och betygssättning. Syftet bör vara att sätta rätt betyg från början och därmed minimera behovet av omprövningar. I kapitel 6 beskrivs konsekvenserna av utredningens förslag. Antaganden om utnyttjandegraden av möjligheten till omprövning och kostnader görs. Även konsekvenserna för barn och unga, jämställdheten och intgrationen belyses. I det sista kapitlet, kapitel 7, finns författningskommentarer till lagförslagen. Utöver ovanstående innehåller betänkandet ett antal bilagor med bl.a. en kunskapsöversikt om bedömning och dokumentation, minnesanteckningar från utredningens forskarseminarium, och referensgruppens sammansättning. I detta kapitel redogörs bl.a. för skollagens (2010:800) bestämmelser som rör betygssättning. En redovisning görs av ställningstaganden om omprövning av betyg i tidigare utredningar och departementspromemorior. Dessutom beskrivs vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) som har betydelse för betygssättning samt förvaltningslagens relation till skollagstiftningen. En beskrivning ges också av omprövning inom andra områden samt av det finska systemet för omprövning. Vidare redogörs för vad elever tycker om betygssättningen och dess rättvisa. Slutligen redovisas reglerna för prövning för betyg och skillnaderna mellan olika skolformer. finns bestämmelser om betygsättning i läroplanerna, till viss del i skollagen, i skolformsförordningar samt i föreskrifter. I läroplanerna finns riktlinjer för skolan och för läraren. Bestämmelserna och riktlinjerna är i princip likalydande till innehållet för de skolformer där betyg sätts. I förordningarna framgår att betyg sätts av läraren. Betyg kan även sättas av rektorn om betyget är beroende av två eller flera lärares bedömning och dessa inte kan enas. I läroplanerna framgår att betygen ska bygga på löpande bedömningar av elevens kunskaper och färdigheter i de ämnen eller kurser där betyg sätts. I grundskoleförordningen, särskoleförordningen och specialskoleförordningen finns föreskrifter om utvecklingssamtal och skriftlig individuell utvecklingsplan med omdömen. I respektive skolformsförordning finns vidare bestämmelser om betygskatalog, utfärdande av terminsbetyg och slutbetyg. I föreskrifter finns bl.a. riktlinjer för betygskatalog. Bestämmelser om betyg har förts in i den nya skollagen (2010:800). Allmänna och därmed gemensamma bestämmelser för skolor med offentlig huvudman och enskild huvudman samlas i ett gemensamt 3 kap. där även regleringen om rättelse och ändring av betyg finns. Specifika bestämmelser för respektive skolform finns i skolformskapitlen i nya skollagen. En närmare redogörelse för de relevanta bestämmelserna om betygsättning för varje skolform finns i bilaga 3. Utredningen gör i kapitel 3 även en kortare genomgång av bestämmelserna för betygssättning när möjligheterna för en omprövning i respektive skolform diskuteras. beslutade om en ny betygsskala i enlighet med regeringens proposition En ny betygsskala (prop. 2008/09:66, bet. 2008/09:UbU5, rskr. 2008/09:169). Detta innebär att en betygsskala med sex steg ska användas när betyg sätts inom det offentliga skolväsendet. Betygsstegen har beteckningarna A, B, C, D, E och F. A–E betecknar godkända resultat och F betecknar icke godkänt resultat. Om det på grund av frånvaro inte går att bedöma om eleven har nått upp till de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ett betyg inte sättas. Detta markeras i betygskatalogen med ett horisontellt streck. I grundsärskolan och gymnasiesärskolan ska betyg inte sättas på icke godkända resultat och betygssteget F ska därför inte användas. I dessa skolformer ska inte heller streckmarkering förekomma. I propositionen föreslås inget datum för när den nya betygsskalan ska börja användas. Regeringens ambition är att den nya betygsskalan ska införas i gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen i samband med den kommande gymnasiereformen och de därmed reviderade kursplanerna. Detta bedöms kunna bli /2012. För och motsvarande skolformer bedömer regeringen att den nya betygsskalan bör införas som de nya kursplanerna tas i bruk. Enligt regeringens beslut om ny läroplan och nya kursplaner för träder dessa i kraft den 1 juli 2011.1 För övriga skolformer, t.ex. svensk- undervisning för invandrare (sfi) förutsätter införandet av den nya betygsskalan att befintliga kursplaner ses över och revideras (prop. 2008/09:66). 1.2Elevers rätt att få betygssättningen granskad i skollagen I den nya skollagen (2010:800) finns numera två bestämmelser som ger eleverna olika möjligheter att få sina betyg rättade eller ändrade. Bestämmelsen om rättelse av betyg har tidigare funnits i skolformsförordningarna och i förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet. Bestämmelsen om ändring är ny. Bestämmelsen om rättelse av beslut om betyg har förts in i 3 kap. 19 § skollagen (2010:800). Innebörden av bestämmelsen är att rektorn får rätta ett betyg som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av ett skrivfel eller liknande förbiseende. Innan rättelse görs ska rektorn ge eleven och elevens vårdnadshavare tillfälle att yttra sig, om det inte är obehövligt. Vid rättelse ska ett nytt skriftligt betyg utfärdas och den oriktiga betygshandlingen om möjligt förstöras. Bestämmelsen bygger på 26 § förvaltningslagen (1986:223) om rättelse av skrivfel eller liknande. Den gäller dock inte sådana beslut om betyg där t.ex. myndigheten, eller i det här fallet läraren, har funnit att en felaktig bedömning ligger till grund för beslutet. Då gäller i stället bestämmelsen om ändring av betyg, dvs. 3 kap. 20 § skollagen. I motiveringen till bestämmelsen om bl.a. rättelse av betyg framhåller regeringen i propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) att förslagen till åtgärder bl.a. syftar till att förebygga att fel begås. Det är emellertid inte möjligt att helt utesluta att felaktigheter inträffar. Det finns därför skäl att föra in nya bestämmelser i skollagen som omfattar all utbildning oavsett huvudman. Regeringen gör i propositionen bedömningen att det är en viktig rättssäkerhetsprincip att även uppenbara felaktigheter i en lärares betygssättning ska kunna rättas till. En ny bestämmelse, som utformats med 27 § förvaltningslagen om omprövning som förebild, har förts in i 3 kap. 20 § skollagen. Den har inte någon tidigare motsvarighet vare sig i skollagen eller i skolformsförordningarna. Bestämmelsen innebär att en lärare ska ändra sitt betyg om det dels är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, dels om det kan ske snabbt och enkelt. En sådan ändring får dock inte innebära att betyget sänks. Rektorn får under vissa omständigheter ändra betyget i stället för läraren. 1.den som har meddelat det ursprungliga beslutet är anställd av huvudmannen eller är förhindrad på grund av något annat liknande skäl, 2.det ursprungliga beslutet har fattats av flera personer och någon eller några av dem är anställda av huvudmannen eller är förhindrade på grund av något annat liknande skäl, eller 3.det ursprungliga beslutet har fattats av flera personer och dessa inte kan enas. Regeringen motiverade i skollagspropositionen (prop. 2009/10:165) bestämmelsen om ändring med att den behövs för att förebygga att fel begås. Genom att en bestämmelse om ändring tas in i skollagen kommer den att omfatta all utbildning oavsett huvudman. I förarbetena konstateras även att det råder olika meningar om 27 § förvaltningslagens bestämmelser om ändring av uppenbart oriktiga beslut kan tillämpas i den offentliga skolan. Däremot är det tydligt att bestämmelsen i förvaltningslagen i vart fall inte omfattar utbildning med enskild huvudman. Regeringen menade att det är en viktig rättssäkerhetsprincip att uppenbara felaktigheter i bedömningen ska kunna rättas till. För att i möjligaste mån undvika osäkerhet i olika antagningsförfaranden anses det viktigt att ett betyg står fast i så stor utsträckning som möjligt. Därför ansågs det rimligt att en bestämmelse om ändring av ett beslut om betyg förutsätter att ändringen kan ske snabbt och enkelt. 2009/10:165) Huvudregeln är att den eller de som beslutar om betyget ska vara skyldiga att ändra ett beslut som är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon anledning, under förutsättning att ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Betyget får inte sänkas. Enligt regeringen innebär bestämmelsen, i normalfallet, att läraren som satt betyget har en skyldighet att ändra ett beslut om betyg där denne t.ex. förbisett en del av betygsunderlaget eller vägt in faktorer som frånvaro på ett felaktigt sätt. Som bestämmelsen är formulerad ska det vara felaktigheter som klart och tydligt märks antingen genom att läraren själv upptäcker det eller att någon annan påtalar det. Det kan också handla om nya omständigheter som en elev åberopar som gäller tiden före det att beslutet om betyg fattades. Ett ytterligare motiv att införa bestämmelsen, utöver rättssäkerheten för eleverna, ansågs vara att skollagen även gäller för fristående skolor. 2009/10:165) I lagrådsremissen2 till den nya skollagen framfördes att kravet på uppenbart oriktigt medför att någon mer ingående granskning av grunderna för beslutet inte behöver göras om det inte finns särskild anledning till det. Det konstaterades också att skyldigheten att ändra ett betyg endast gäller om det kan ske snabbt och enkelt. Detta ansågs medföra att en ändringsskyldighet inte föreligger om det krävs ytterligare utredning i ärendet. I skollagen finns inte någon möjlighet att få till stånd en ändring av ett betyg på annat sätt än genom rättelse eller ändring, dvs. det som avses i 3 kap. 19 och 20 §§ i skollagen. Både rättelse och ändring ska ske utan att eleven ska behöva visa sina kunskaper igen. Utredningen kan konstatera att bestämmelsen inte anger någon tidsgräns inom vilken eleven kan begära en ändring av beslutet. Eleven kan teoretiskt begära en sådan ändring långt efter att eleven har slutat skolan. Bestämmelsen anger heller ingen begränsning till betyg eller till skolform. Den gäller därmed alla betyg i alla skolformer. 2 Lagrådsremissen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet U2009/7188/S 1.3Andra förändringar i den nya skollagen av betydelse för utredningens förslag I skollagen (2010:800) finns ytterligare ett antal förändringar som syftar till att göra reglerna om betygssättning klarare och att förbättra rättssäkerheten för eleverna. Bestämmelser som tidigare antingen funnits i läroplanerna eller inte haft någon motsvarighet har samlats i ett övergripande kapitel i skollagen. De gäller därmed för hela skolväsendet. I 3 kap. 14 § skollagen anges att rektorn ska se till att betyg sätts i enlighet med denna lag och andra författningar. Det innebär att ansvaret för en rättssäker betygssättning ligger på rektorn. Hur ansvaret ska tas kan rektorn välja själv. Det kan bl.a. innebära att se till att lärarna på skolan har den kompetens som behövs och att det utvecklas rutiner för en god administration av betygshanteringen. Bestämmelsen har inte haft någon tidigare direkt motsvarighet i skolförfattningarna. I skolformsförordningarna har rektorns roll i betygssättningen angivits bl.a. i sjunde kapitlet grundskolförordningen. Där sägs det att om ett betyg är beroende av två eller flera lärares bedömning och dessa inte kan enas ska rektorn sätta betyget. Rektorns förändrade ansvar innebär att denne ska se till att lärarna dels är väl förtrogna med det regelverk som gäller, dels får det stöd de behöver för att kunna sätta rättvisa och likvärdiga betyg. I rektorns ansvar ingår också att särskilt beakta outbildade, mindre erfarna och nyanställda lärares behov av stöd i denna process. Rektorns ansvar blir särskilt tydligt för utbildningar inom vuxenutbildningen som bedrivs på entreprenad. Myndighetsutövning i form av bl.a. beslut om betyg får i denna skolform överlämnas till enskilda. Enligt beslut, med anledning av propositionen Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola (prop. 2009/10:68), kan även rektorns myndighetsutövning fr.o.m. överlämnas till en entreprenör på vissa villkor, t.ex. beslut om att utfärda slutbetyg. 1.3.2Information om grunderna för betygssättningen En viktig rättsäkerhetsfråga för eleverna är att de känner till spelreglerna för betygssättningen. I 3 kap. 15 § skollagen anges att eleverna ska ha rätt att få information om de grunder som tillämpas vid betygssättningen. Det innebär att läraren är skyldig att lämna en sådan information till eleverna. Med detta menas de grunder som gäller för samtliga elever, dvs. bestämmelserna i skollagen, den aktuella läroplanen, kursplanerna eller ämnesplanerna och kunskapskraven. finns endast föreskrivet om rätten till information i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Förändringen i skollagen innebär en förstärkning av elevers rättigheter i och med att regleringen sker i lag. Eleverna ska även vara delaktiga i hur den enskilde läraren lagt upp sin undervisning och hur bedömningen går till, t.ex. när i undervisningen väsentliga bedömningstillfällen äger rum. Detta regleras dock inte i skollagen. Det är viktigt för eleverna att de får information av läraren både i början av ett ämne, ett ämnesblock eller en kurs och under kursens gång om vilka mål och kunskapskrav som gäller. 1.3.3Information om skälen för betyget I skollagen finns också en ny bestämmelse i 3 kap. 17 § om att läraren som satt betyget på begäran ska upplysa eleven och elevens vårdnadshavare om skälen för betyget. Varje elev har således rätt att veta varför han eller hon fick ett visst betyg i ett ämne eller en kurs. Bestämmelsen innebär att läraren bör ha ett sakligt underlag, t.ex. minnesanteckningar om elevens prestationer och exempel på elevens prestationer, till hands för att kunna redovisa skälen. Varje lärare kan fritt välja sina metoder för att dokumentera varje elevs prestation. Det finns dock inga direkt krav i skollagstiftningen på att en lärare är skyldig att dokumentera en elevs prestationer. 1.4Omprövning av betyg i tidigare utredningar tog i sitt betänkande Betygen i skolan (SOU 1977:09) upp de principiella skälen för att införa besvärsrätt. Utredningen hänvisade till att skolberedning (SOU 1961:30). Denna fann att förhållandet att en lärare en gång satt ett betyg som inte kunde ändras inte var tillfredsställande i ett samhälle där man på olika områden försökt tillgodose den enskildes rättssäkerhet och möjligheter att överklaga myndigheters åtgärder. Skälen till att beredningen bedömde att en möjlighet att överklaga ett betyg borde finnas var dels att man bedömde att det finns felkällor när betyg sätts, dels att betygen tillmäts stor betydelse av mottagande skolor och arbetsgivare. I betygsutredningens betänkande hänvisades vidare till äldre utredningar och skrivelser där överklagande av betyg diskuterats. En av dem är (SOU 1963:42). Denna menade i sitt betänkande att betygen har så stor betydelse för elevens framtid att det därför finns skäl att myndigheternas åtgärder ska kunna överklagas även på detta område. I en skrivelse till regeringen från och Skola 1974 ansåg förbundet att möjligheter till efterprövning borde finnas. Skälet var att samhällets och skolans regler av principiella skäl borde överensstämma. Den ökade arbetsbelastningen kunde med hänsyn till konsekvenserna av det fattade enmansbeslutet inte vara ett giltigt skäl att inte tillämpa en viktig samhällsregel även på skolans område. hänvisade även till en utredning, som genomfördes inom , som myndigheten fick i uppdrag av regeringen att genomföra. I en PM , som senare överlämnades till , menade utredare att endast farhågan om att en överprövning skulle innebära ett omfattande arbete inte kunde få hindra rätten att överpröva. Det ansågs däremot finnas andra skäl som talade mot. Den överprövande myndigheten skulle komma att ställas inför mycket omfattande uppgifter om möjligheten att överpröva används i endast en procent av ärendena. Kraven på ökningen av resurser som behövde avsättas ansågs inte möjliga att överblicka. Ett annat skäl som ansågs tala mot möjligheten att överpröva betyg var att handläggningen av ärendena och utfärdandet av betygs- handlingar riskerade att fördröjas. Därmed riskerade även antagning till fortsatt utbildning att fördröjas. Det fanns, enligt utredare, två möjligheter om ett betygsbeslut undanröjdes. Antingen skickades ärendet tillbaka till den betygssättande läraren som fick ta sitt tidigare beslut under övervägande. Det ansågs dock ovisst om detta skulle leda till en rättelse. Eller kunde eleven genomgå någon form av prövning vilket innebar att elevens kunskaper på nytt betygssattes grundad på en ny prestation. utredare förslog slutligen inte någon generell överklaganderätt. Ett skäl var att rätten till överklagande inte kunde formuleras så att den uteslöt en tillströmning av klagomål som medförde olägenheter för såväl det allmänna som många enskilda. Ett annat skäl var att det kunde ifrågasättas om rätt till besvär över betygsbeslut stod i god överensstämmelse med den principiella uppfattningen om meningen med betygssättning som något definitivt. Det kunde dock finnas särskilda skäl för att ompröva ett betyg när ett oriktigt betyg påverkade elevens möjligheter vid antagning till fortsatt utbildning. I ett sådant fall borde det vara möjligt att utreda frågan på ett relevant sätt för att bedöma grunderna för betygssättningen. diskuterade även svårigheterna med omprövning. En förutsättning för att besvär över betygsbeslut skall kunna bifallas är att talan skall kunna styrkas med bevis. Svårigheten för att inte säga omöjligheten att förebringa bevisning påtalades av skolberedningen. Man anförde att en elevs prestationer i ämnet i fråga kanske inte alls eller endast i begränsad utsträckning dokumenterats på sådant sätt att en annan person än den betygssättande läraren kan ta del av prestationerna. Redan denna brist på bevis gör att en senare omprövning av betygens riktighet är något av en omöjlighet. Enligt utredningsmannen framkom under arbetet inget som jävade denna uppfattning. (sid. 261) föreslog inte någon rätt att överklaga betygssättning med motiveringen att betygens vikt i allmänhet skulle tonas ned. Muntlig information om det tänkta betyget och diskussion med eleven om motiven till betyget före betygssättningstillfället kunde undanröja riskerna för att uppenbart oriktigt betyg sattes. Ett besvärsinstitut ansågs även ha stora praktiska svårigheter. Ett betygsbeslut ska anses ha vunnit laga kraft och vara definitivt i den meningen att det inte kan överklagas när betyget förts in i betygskatalogen och denna signerats. diskuterade även möjligheten att anföra besvär av speciella skäl. Man hänvisade till ett resonemang som fördes av skolberedning som avsåg fall, då t.ex. en lärares undervisning och krav uppenbarligen går utöver de fastställda kursföreskrifterna på ett sätt, som inte överensstämmer med deras syfte och innebörd. Även utredare diskuterade denna aspekt och menade att det vid betygssättning även kunde förekomma fall då betyg satts under flagrant åsidosättande av bestämmelser för betygsbeslut. Det borde därför vara angeläget att hindra att ett oriktigt ämnesbetyg medförde en negativ inverkan vid antagning till högre utbildning. Utredaren bedömde att det var möjligt att åstadkomma en sådan utredning som behövdes för att bedöma grunderna för betygssättning. Om det fanns tillräckliga skäl som jäv eller uppenbart godtycke för att anse betyget grovt oriktigt borde t.ex. en intagningsnämnd kunna betrakta betyget som oriktigt och bortse från det. och Skola framförde i sin skrivelse till regeringen att det borde regleras att varje enskilt betyg i terminsbetyget skulle meddelas eleven muntligt innan det fördes in i betygsdokumentet. Eleven skulle då få reda på motiven till betyget och även kunna lägga fram sina egna synpunkter. utredare menade att det fanns goda skäl att gå en elev som begärde detta till mötes och menade även att så gjorde lärare i många fall. Det fanns därför inte något skäl att reglera frågan. 1.4.2Departementspromemorian Betygens effekter på undervisningen I en departementspromemoria (Ds 1990:60) Betygens effekter på undervisningen diskuterades betygens fyra funktioner urvalsinstrument för fortsatta studier, betydelsen för undervisningen. arbetsgrupp ansåg att betygens roll i allmänhet hade tonats ned i flera utredningar. Antalet betygstillfällen i minskades till att enbart omfatta årskurs 8 och 9. Någon motsvarande minskning skedde inte inom gymnasie- skolan framför allt beroende på att man ansett att betyg faktiskt behövdes för urval till högre utbildning och att betyg allmänt ansågs som det bästa instrumentet för urval. Betygens roll som informationsbärare hade enligt arbetsgruppen en väsentlig betydelse. I departementspromemorian refererades även flera andra utredningar som hade varnat för en överdriven tilltro till betygens roll som informationsbärare. Betygen behövde därför enligt arbetsgrupp kompletteras med annan information, muntlig eller skriftlig. Informationen till föräldrar sker ofta i utvecklingssamtalen. I promemorian konstateras att på många håll fungerar de bra, men alltför ofta får de motsatt verkan. Lärarna är inte alla gånger benägna att exakt säga vad de tycker utan nöjer sig med allmänna formuleringar, ofta i mera positiva ordalag än vad som kan anses berättigat. Överraskningen för eleverna inträffar först när eleven får betyg i årskurs 8.