sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Eftersom flera myndigheters ansvar berörs vid utbrott av en zoo- notisk sjukdom har , tillsammans med berörda myndig- heter utarbetat, en strategi för myndighetssamverkan vid utbrott av ett zoonotiskt smittämne. I strategin beskrivs de olika myndighet- ernas ansvarsområden, samverkansgruppens uppdrag samt kriterier för hur och när gruppen ska sammankallas. I samverkansgruppen ingår , , , , och . Samverkansgruppens huvuduppgifter är att samordna informa- tion till andra myndigheter, media och allmänhet. I samband med utbrott av en zoonotisk sjukdom ska gruppen analysera och bedöma tillgänglig information, informera om vidtagna och pla- nerade åtgärder och att föreslå ytterligare åtgärder och strategier när behov föreligger samt att utbyta erfarenheter och information. () har enligt sin instruktion17 till uppgift att bevaka det epidemiologiska läget i fråga om smittsamma sjuk- domar och främja skyddet mot smittsamma sjukdomar bland män- niskor. SMI:s ansvar för smittskyddet regleras även i smittskydds- lagen (2004:168). Enligt 1 kap. 7 § andra stycket ska SMI, som expertmyndighet, följa och analysera det epidemiologiska läget nation- ellt och internationellt. Myndigheten ska föreslå åtgärder för att landets smittskydd ska fungera effektivt. Institutet ska till och andra berörda lämna informa- tion om det epidemiologiska läget och föreslå åtgärder samt ta initiativ till åtgärder som medför ett gott skydd i landet mot smittsamma sjukdomar. Till detta kommer att upprätthålla ett för landets smitt- skydd relevant förråd av bakterier, virus och andra ämnen. 17 Förordning (2010:604) med instruktion för . Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet tutet ska upprätthålla kompetens att utföra diagnostiska undersök- ningar av unik karaktär som ett led i landets smittskydd samt svara för kvalitetsstöd till landets mikrobiologiska och infektions- immunologiska diagnostik. Härtill kommer att bedriva forskning, metodutveckling och utbildning inom smittskyddsområdet. Några andra uppgifter är att följa och analysera immunitetsläget i utvalda befolkningsgrupper efter genomförda vaccinations- program och föreslå vaccinationsåtgärder. Institutet ska också följa och analysera utvecklingen i fråga om vårdrelaterade sjukdomar, antibiotikaresistens och annan antimikrobiell resistens samt till och andra berörda lämna information om utveck- lingen och föreslå åtgärder som denna kan föranleda. Enligt SMI:s instruktion ska det vid myndigheten finnas en strategigrupp för rationell antibiotikaanvändning och minskad anti- biotikaresistens (Strama). Strategigruppen ska bistå SMI i frågor om antibiotikaanvändning och antibiotikaresistens. Det är ett sam- verkansorgan med syfte att verka för sektorsövergripande sam- ordning av frågor som rör förutsättningar att bevara möjligheten att effektivt använda antibiotika vid bakteriella infektioner hos människor och djur samt att ta initiativ till åtgärder som i första hand rör människors hälsa. I strategigruppen får ingå högst tolv ledamöter. I den tidigare formen av Strama fanns en styrgrupp med representanter för , , Referens- gruppen för antibiotikafrågor, , , , för vårdhygien, Kommuner och Landsting samt SVA. Länsstyrelserna har ett särskilt generellt, regionalt lednings- och samordningsansvar för åtgärder mot djursjukdomar enligt förord- ningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion (4 §). Beträffande epizootier ansvarar enligt epizootilagen för före- byggande åtgärder och bekämpning. Epizootilagen är en speciallag som har företräde framför annan lagstiftning och ledningsansvar gäller därför endast i den utsträckning lednings- frågor inte omfattas av sådan annan reglering rörande djursjuk- domar. Enligt epizootiförordningen ska SVA, och läns- styrelserna i samråd med upprätta beredskapsplaner Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet som anger vilka åtgärder som myndigheterna ska vidta för att bekämpa inträffade epizootiska sjukdomar. Länsstyrelsernas upp- gifter i epizootiberedskapen finns närmare preciserade i bered- skapsplanen. Länsstyrelserna har ansvar för offentlig kontroll över efter- levnaden av epizooti- respektive zoonoslagen och föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av respektive lag. har tillsyn över veterinärers och annan djurhälsopersonals verksamhet. har överlåtit till länsstyrelserna att utöva offentlig kontroll av efterlevnaden av provtagningslagens bestämmelser samt över vissa bestämmelser som meddelats med stöd av lagen om kontroll av husdjur, m.m. 5.8Övriga myndigheter och aktörer med uppgifter kring djursmittor 5.8.1Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har enligt sin instruk- tion18 ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning som inte någon annan myndighet har detta ansvar. Myndigheten har till uppgift att utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder. Myndig- heten ska arbeta med samordning mellan berörda aktörer i sam- hället för att förebygga och hantera olyckor och kriser. Myndig- heten ska också bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser. I uppdraget ingår att följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete och se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom ansvarsområdet. Myndigheten ska beställa, kvalitets- säkra och förmedla forskning och utvecklingsarbete för skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Inom djursmittsområdet finansierar myndigheten forskning och lämnar bidrag till myndigheter för projekt för att utveckla epi- zootiberedskapen. betalades bidrag ut till Livsmedels- verket (27,), till () och till SVA () för bl.a. samverkans- 18 Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap. Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet projekt mellan myndigheterna för att utveckla krisberedskapen. SVA erhöll forskningsbidrag på . Bidrag ges även till privata organisationer för utbildning och bered- skapsuppgifter med anknytning till beredskap mot smittsamma djursjukdomar. Exempelvis erhöll Svenska Blå Stjärnan cirka 4,7 mil- joner kronor i bidrag . huvudsakliga ansvarsområde består19 av att fastställa och uppbära tull och importskatter (främst mervärdesskatt) samt avgifter så att en korrekt uppbörd kan säkerställas. Verksamheten består även i att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Vidare bedriver viss utrednings- och åklagarverksamhet. har huvudansvaret för varukontrollen både vid yttre gräns (gräns till icke EU-land) och vid inre gräns (gräns mot EU- medlemsland). Vid förflyttning av varor inom unionen kommer inre- gränslagen20 i funktion. Den lagen har varit föremål för en översyn i betänkandet Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9). Utredningen föreslog en ny lag om kontroll av varor vid inre gräns. Förslaget har inte föranlett lagstiftning. I inregränslagen anges att den som från ett annat EU-land till för in eller från till ett sådant land för ut bl.a. hundar och katter, nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler och andra djur ska om det finns särskild anledning att misstänka smittsam sjukdom alltid anmäla varan till . Detta gäller oavsett om erforderligt tillstånd finns eller inte. är ansvarig förvaltningsmyndighet för arbets- miljö och arbetstidsfrågor och uppgifterna regleras genom förord- ning (2007:913) med instruktion för . Verkets verksamhet är bred och en mindre del berör zoonotiska smittor. Det som berörs är arbeten där människor kan komma i kontakt 19Förordning (2007:782) med instruktion för . 20Lag (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet med djur eller djurprodukter samt verksamhet vid mikrobiologiska laboratorier. har regler för arbetsgivare i Arbets- miljöverkets föreskrifter (AFS 2005:1) om mikrobiologiska arbets- miljörisker; smitta, toxinpåverkan, överkänslighet. Enligt före- skriften ska en arbetsgivare – med arbetsgivare jämställs den som ensam eller gemensamt med familjemedlem driver yrkesmässig verksamhet utan anställd och den som för gemensam räkning driver sådan verksamhet – bedöma bl.a. om det finns risker för ohälsa som kan orsakas av biologiska agens på arbetsplatsen. Om skadlig exponering för biologiska agens kan förekomma ska art, grad, omfattning och varaktighet av exponeringen fastställas så långt möjligt. Riskbedömningen ska ske i enlighet med förfarande som anges i föreskriften. Arbetsgivaren ska ha tillgång till den kompetens som behövs för att göra riskbedömningen. Riskbedöm- ningen ska förnyas regelbundet och vid förändringar som kan påverka risken. Den ska också förnyas då det kommer fram ny information som kan ändra riskbedömningen. Resultatet av risk- bedömningen ska dokumenteras skriftligt på lämpligt sätt med hänsyn till riskernas karaktär. Av dokumentationen ska också framgå när riskbedömningen gjordes, vilka som deltog i bedöm- ningen, vad som har bedömts, om och i så fall vilka risker som identifierats, om åtgärder behövs och i så fall vilka samt tidpunkt för nästa regelbundna översyn. Dokumentationen ska på begäran kunna visas upp. Av föreskriften framgår vilka smittämnen som avses och även en riskklassificering av ett stort antal smittämnen. tillhandahåller branschanpassade regelpaket. Jordbrukspaketet innehåller föreskrifter och informationsmaterial om de arbetsmiljökrav som rör jordbruket. Smittskyddsläkarna är anställda vid landstingen och är operativt ansvariga för insatser mot smittspridning inom sitt geografiska område. Smittskyddsläkarens uppgifter regleras främst genom smittskyddslagen. Beträffande zoonoser krävs samarbete med flera myndigheter och smittskyddsläkaren ska på begäran få information om beslut som vidtas med stöd av , livsmedelslagen, lagen om provtagning av djur, epizootilagen och zoonoslagen när det är av betydelse för smittskyddet för människor. Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet 5.9Utredningens kommentarer till myndighetsansvaret för djursmittor Enligt direktivet ska utredningen kartlägga om nuvarande lagstift- ning leder till problem vad gäller gränsdragning mellan olika myn- digheters ansvar i samband med övervakning och bekämpning av zoonoser hos djur, livsmedel och hos människor. Särskild upp- märksamhet ska riktas mot behovet av samverkan mellan å ena sidan myndigheter som är ansvariga för åtgärder som vidtas mot djur och livsmedel och å andra sidan myndigheter som är ansvariga för åtgärder som riktas till människor. Som har framgått är ansvaret för zoonotiska smittämnen upp- delat på flera myndigheter. Fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna är delvis grundat på det objekt som bär smittan, människa, djur eller livsmedel. Är smittan sådan att den kan vara livsmedelsburen finns gränsytor mellan de olika ansvarsområdena. Är smittan en antibiotikaresistent bakterie kan ytterligare gräns- ytor identifieras. Detta innebär att flera myndigheter har ansvaret för övervakning, kontroll och åtgärder för samma zoonotiska smitt- ämne. Av de myndigheter som ingår i ansvarsområde är det endast en myndighet, som har ett uttalat uppdrag på folkhälsoområdet. har enligt speciallagstiftning uppdrag inom folkhälsoområdet medan verkets uppgifter enligt instruktionen framhåller näringens utveck- ling och konkurrenskraft som den centrala uppgiften. Inte heller har enligt sin instruktion uppgifter inom folkhälso- området. SVA är expert- och serviceorgan till myndigheter och andra och ska som sådant utreda bl.a. zoonoser och har därigenom skyldighet att upprätthålla kompetens inom områden av betydelse för folkhälsan. Epizootilagen ger en vidare ram för att kont- rollera och bekämpa smittsamma djursjukdomar än vad som följer av verkets instruktion. I epizootilagen anges förutom djurhälsa också folkhälsa och samhällsekonomi som motiv för att bekämpa smittsamma djursjukdomar. uppgift enligt instruk- tionen, dvs. den grundläggande uppgiften för verket, är att främja jordbrukets utveckling m.m. I instruktionen nämns varken folk- hälsa eller samhällsekonomi inom verkets ansvarsområden. Det är också som beslutar om vilka djursmittor som ska omfattas av epizootilagens regler. De olika uppdrag som Jordbruks- Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet verket har enligt instruktion och lag kan skapa otydlighet om bevek- elsegrunderna för verkets agerande på djurhälsoområdet. Zoonoslagen ska endast omfatta sådana djursjukdomar som det av folkhälsoskäl finns anledning för staten att reglera. Det är Jord- bruksverket som också beslutar om vilka djursmittor som ska omfattas av zoonoslagens regelverk. Zoonoser kan ge upphov till allvarliga folkhälsoproblem men ger sällan upphov till allvarliga störningar i djurproduktionen. Att förebygga och bekämpa zoo- noser kan därför ur ett företagsperspektiv ges en lägre prioritet än att förebygga och bekämpa sjukdomar som har mer allvarliga kon- sekvenser för produktionen. har också, med stöd av provtagningslagen, möjlighet att förebygga och bekämpa andra smittsamma djursjukdomar än som är kategoriserade som allmän- farliga eller är upptagna på listan över zoonoser. Som framgår i det följande så har tillämpning av provtagningslagen i huvudsak riktats mot sådana smittämnen som i första hand för- orsakar störningar i animalieproduktionen. Det är som disponerar den övervägande delen av de resurser som staten avsätter för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar. Utredningens slutsats är att otydlig- heten i uppdrag, enligt instruktion och lagstift- ning, kan ha inneburit att åtgärder för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar som utgör ett hot mot folkhälsan inte har prioriterats i smittskyddsarbetet. Otydligheten kan också skapa svårigheter i regeringens styrning av sina myndigheter. Beslut om vilka djursmittor som ska omfattas av epizootilagens respektive zoonoslagens regler bör bygga på bred vetenskaplig kompetens. Den nuvarande ordningen där den myndighet som har som huvuduppgift att främja jordbrukssektorns utveckling också beslutar om vilka djursmittor som ska bekämpas med stöd av epi- zootilagen och zoonoslagen kan uppfattas som mindre lämplig. Utredningen återkommer till frågan i utredningens förslag. Den samverkan som äger rum mellan myndigheterna på zoonos- området är endast undantagsvis formellt reglerat. För flera av myn- digheterna gäller dock krav på samverkan för att ta fram bered- skapsplaner vid hantering av utbrott av epizootier och zoonoser samt vid riskbedömning för kontroll inom primärproduktionen. ska utföra de uppgifter med nationell kontroll- plan och rapportering, som ankommer på medlemsstater, enligt för- ordning (EG) nr 882/2004 (enligt instruktion för Livsmedels- verket). Det sker efter samråd med . Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet verket ska också bistå med underlag till den all- männa beredskapsplan för foder och livsmedel som avses i art. 13 i förordning (EG) nr. 882/2004. I arbetet med den nationella kont- rollplanen och rapporten deltar förutom och även länsstyrelserna, SVA och Kommuner och Landsting. Myndigheternas samverkan inom zoonosområdet äger rum i . har tillskapats som ett rådgivande organ till SVA:s och uppges ha sin formella grund i zoo- nosdirektivet. Varken rådet eller centret har i övrigt stöd i lagstift- ningen utan är ett myndighetsinitiativ. Utredningen har tagit del av protokoll och material från Zoonos- rådet och kan konstatera att det finns många viktiga zoonosfrågor som berör de medverkande myndigheterna. I sker ett omfattande utbyte av information om gemensamma zoonosfrågor. Hos medverkande myndigheter finns både ambitioner och kom- petens att hantera zoonoser. De deltagande myndigheterna ser flera områden med viktiga frågor att samarbeta kring, t.ex. klimat- förändringens påverkan på smittspridning och zoonoser, diag- nostik och antibiotikaresistens. Det finns således en medvetenhet om behovet av samarbete kring zoonosfrågor hos de närmast berörda myndigheterna. Sam- arbetet innebär emellertid främst informationsutbyte och identi- fiering av olika samarbetsprojekt. Bristen på tydligt uppdrag för samarbetet och bristen på resurser gör att samarbetet sällan kan utvecklas till konkreta insatser. Myndigheternas samverkan får där- med inte den stabilitet som krävs för ett mer långsiktigt arbete. Det har funnits ett konkret samarbete mellan SMI och SVA. SVA har haft en veterinär placerad på SMI för att öka samarbetet mellan den humana och veterinära sidan. Enligt SVA och SMI var fördelen av utbytet att frågor och aktuella händelser kunde tas upp snabbt och vilket ökade förståelsen för myndighet- ernas verksamheter. Samarbetet skapade även gemensamma forsk- ningsprojekt kring Campylobakter samt en fallstudie angående Yersinia hos barn. Tjänsten bekostades av SVA men som, enligt utredningens information, har dragits tillbaka till följd av budget- skäl. Det kan ses som ett uttryck för att åtagandet inte är priori- terat men speglar, enligt utredningen mening, det förhållandet att samverkan på zoonosområdet inte har en fast författningsmässigt reglerad struktur. Det förekommer också en liknande form av sam- arbete mellan och . Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet Det är utredningens uppfattning att samverkan på zoonos- området behöver stärkas och formaliseras. Den utveckling som OIE och andra internationella organisationer pekar på är att zoo- notiska smittämnen kan väntas bli ett allt större folkhälsoproblem. För att förstå hur en zoonotisk smitta uppstår, sprids, påverkar människan, hur den ska övervakas, kontrolleras och bekämpas krävs samverkan över ett brett fält av olika myndigheter, insti- tutioner och olika kompetenser. Det kräver ett nära och integrerat samarbete mellan experter på djursjukdomar, veterinärer, och experter på infektionssjukdomar som hotar folkhälsan, läkare. I betänkandet Ett effektivare smittskydd (SOU 2009:55) föreslogs en ny myndighet på humanområdet med epidemilogisk övervakning och analys inom smittskyddsområdet som uppgift. Myndigheten föreslogs få en bred kompetens särskilt inom infek- tionsepidemiologi och bör bl.a. tillföras veterinärmedicinsk kom- petens. Utredaren såg sitt förslag som ett tänkbart första steg mot en organisation för smittskydd och folkhälsa med bl.a. hänvisning till en vad som sker i några andra länder. Utredningen delar den uppfattning som kommer till uttryck i betänkandet om behov av bred kompetens inom det infektionsepidemiologiska området. Utred- ningen kan också se fördelar att sammanföra den kompetens som finns inom det zoonotiska området i en folkhälsomyndighet med uppgift att övervaka smittläget internationellt och nationellt, utveckla diagnostiska metoder m.m. samt allmänt verka för ett effektivt smitt- skydd i landet. Utöver vad som föreslås i betänkandet skulle en sådan myndighet också kunna omfatta de uppgifter som Livs- medelsverket och SVA ansvarar för samt de uppgifter Jordbruks- verket har i fråga om övervakning av zoonoser hos djur. Det skulle kunna ersätta dagens informella samarbete kring zoonosfrågor med en integrerad samverkan av olika kunskapsområden. En sådan myn- dighet skulle enligt utredningens mening ge arbetet med zoonoser en tydlig folkhälsoinriktning och möjlighet att effektivt möte det hot som kan bli resultatet av att antalet zoonotiska smittämnen väntas öka. Utredningen avstår dock från att lägga ett sådant förslag. Utred- ningen väljer att bygga vidare på befintliga strukturer. Utred- ningens förslag lägger emellertid inte hinder i vägen för framtida integrering av zoonosfrågor i en folkhälsomyndighet. SMI har i uppdrag att övervaka det epidemiologiska läget i fråga om smittsamma sjukdomar hos människor. Något motsvarande uttalat myndighetsansvar för övervakning inom djurpopulationen Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet har genom de uppgifter verket tilldelats ett ansvar för att övervakning sker av djursmittor bl.a. enligt EU:s direktiv och de krav på övervakning som ställs för att upprätthålla tilläggsgarantier och status som fri från vissa djursmittor. utför ingen egen övervakning utan uppdrar åt olika djurhälsoorganisationer men framförallt till SVA att genom- föra övervakning av olika smittämnen. SVA har den högsta samlad vetenskapliga kompetensen i landet när det gäller ett stort antal smittsamma djursjukdomar men framförallt när det gäller epi- zootier. Statsepizootlogen utses av regeringen och är placerad på SVA. Sedan myndigheten organiserades som en uppdragsmyndighet är SVA beroende av externa uppdrag för att upprätthålla kompetensen. är SVA:s största kund men kan upphandla alla diagnoser på labora- toriemarknaden även om de mer kvalificerade uppdragen i allmän- het går till SVA. Det skapar likväl osäkerhet för SVA och försvårar den strategiska planeringen för långsiktig kompetensförsörjningen. Osäkerheten om vilket ansvar SVA har för övervakning av djur- hälsoläget hämmar också möjligheten att utveckla den epidemio- logiska kunskapen inom myndigheten. Det innebär att sjukdoms- övervakning inte får den långsiktighet som är nödvändig som SVA:s resurser inte utnyttjas optimalt och på ett långsiktigt effektivt sätt. Det finns enligt utredningen starka skäl som talar för att den myndighet som har kompetens för att planera övervakning av sjukdomsläget också har ansvaret för att övervakningen genom- förs. En stor fråga internationellt har varit att göra riskbedömning och riskhantering av risker inom livsmedelsproduktionen inom oberoende verksamheter. Utredningen konstaterar att detta har hanterats på två olika sätt i . För livsmedelsområdet sker riskbedömning och riskhantering inom samma myndighet, . Beträffande smittor hos djur så har momenten delats upp på två myndigheter, SVA och . Uppdelningen bygger på en informell överenskommelse mellan myndigheterna21. Enligt överenskom- melsen utför SVA riskvärdering och genomför riskhantering medan båda myndigheterna utifrån sina utgångs- punkter genomför riskkommunikation. Som utredningen åter- kommer till är uppdelningen mellan myndigheterna i den praktiska tillämpningen emellertid oklar. 21 fleråriga kontrollplan för livsmedelskedjan 2007–2009, s. 81. Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet 5.10Privata aktörer med uppgifter kring djursmittor Inom jordbrukssektorn finns flera organisationer – aktiebolag, ekonomiska föreningar m.m. – som har verksamhet inom djur- hälsoområdet eller vars verksamhet har en indirekt betydelse för djurhälsan och smittspridning. Flera av organisationerna har ett nära samarbete med myndigheterna inom området, främst . ägs av , och . är ett veterinärföretag vars verksamhet utgörs av rådgivande djurhälso- vård, forskning och utveckling och en övervakande hälsokontroll inriktad på svin, får och getter samt nötkreatur (andra än mjölk- kor). Den övervakande kontrollen bedrivs delvis som kontroll- program där har beslutat att djurhälsovården ska ha huvudmannaskapet. Svensk Mjölk är en ekonomisk förening som ägs av sju mejeri- föreningar (har tillsammans av mjölk- produktion), sju husdjursföreningar, två avelsföretag samt nio ras- och intresseföreningar. Genom mejeri- och husdjursföreningarna ägs Svensk Mjölk indirekt av landets mjölkbönder. Svensk Mjölk är mejeriindustrins branschorganisation som arbetar bl.a. med före- byggande djurhälsovård och bekämpningsprogram för olika djur- sjukdomar. Svensk Mjölk är också huvudman för kontrollprogram som beslutats av . Svensk Fågel är branschorganisation för producenter av matfågel och representerar av all produktion av matfågel i landet. Svensk Fågel bedriver genom sitt servicebolag bl.a. kontrollpro- gram för sjukdomar hos fjäderfä och är huvudman för kontroll- program som beslutats av . Myndigheter och organisationer inom smittskyddsområdet