sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — Den sistnämnda förklaringen, dålig matchning mellan utbud och efterfråga brukar benämnas friktionsarbetslöshet. Friktionsarbetslöshet är arbetslöshet som uppstår vid byte från ett arbete till ett annat eller vid övergång från arbetslöshet till arbete. Inom nationalekonomin brukar man skilja mellan friktionsarbetslöshet och strukturell arbetslöshet. Friktionsarbetslösheten är konjunkturberoende och oftast kortvarig. Strukturell arbetslöshet beror på obalanser mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft som inte orsakas av variationer i konjunkturen. Strukturell arbetslöshet är ofta mer långsiktig än friktionsarbetslöshet och svårare att åtgärda, varför den betraktas som mer allvarlig. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Figur 6.5 Efterfrågan på arbetskraft skiftar I figur 6.5 förekommer strukturell arbetslöshet på marknaden till följd av en lönereglering som gör att den faktiska lönen, w ligger högre än marknadslönen, w*. Denna lönereglering kan bestå av lagstadgade minimilöner eller kollektivt framförhandlade lägsta löner. Råder förutsättningarna på arbetsmarknaden motsvarande de i figur 6.5 kommer ett skift i efterfrågan att öka sysselsättningen även på lång sikt. Genom att efterfrågan skiftar eller parallellförskjuts utåt kommer fler att få jobb till den rådande lönen, sysselsättningen ökar till Q2 och utbudsöverskottet minskar med skillnaden mellan Q och Q2 . När minimilönen är bindande, dvs. det finns ett arbetsutbudsöverskott bestäms antalet sysselsatta av efterfrågan på arbetskraft, se figur 6.5. Det är därmed möjligt att öka den varaktiga sysselsättningen med efterfrågestimulerande åtgärder. 6.1.4Övervältring på pris på lång sikt I utredningen antas att det råder perfekt konkurrens på marknaden för de aktuella tjänsterna och att marknaden befinner sig i en långsiktig jämvikt. Vidare antas att vid budgetneutrala mervärdesskatteförändringar ändras endast varornas relativpriser utan att den totala efterfrågan i ekonomin påverkas. Påverkas inte den totala efter- Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster frågan i ekonomin påverkas i regel heller inte kostnaden för produktionsfaktorerna. Med utgångspunkt från dessa antaganden redogörs i detta avsnitt för den långsiktiga effekten av en mervärdesskattesänkning på konsumentpriserna. När det råder perfekt konkurrens på en marknad och företagen vinstmaximerar säger nationalekonomisk teori att en långsiktig jämvikt råder först då företagen använder den produktionsteknologi som medför den lägsta genomsnittliga produktionskostnaden. Det betyder att alla stordriftsfördelar har utnyttjats. Det räcker dock inte med att vinstmaximera med denna produktionsteknologi för att jämvikten ska vara långsiktig. Antalet företag inom en specifik bransch måste också vara sådant att vinsten varken blir högre eller lägre än rådande kapitalavkastningskrav. Om det förekommer för många företag på marknaden gör de långsiktiga förluster. kommer då att slås ut. Då minskar utbudet på marknaden vilket innebär att konsumentpriserna stiger. När antalet företag är exakt så många att jämvikt råder mellan utbud och efterfrågan är konsumentpriset lika med genomsnittskostnaden. I den punkten sammanfaller företagets marginalkostnad med marginalintäkten, dvs. Först då är marknaden för dessa företag i en långsiktig jämvikt. Om vi antar att kostnaderna för de produktionsfaktorer som företagen använder inte påverkas av antalet företag på marknaden så kommer marknadens utbudskurva för den producerade varan eller tjänsten att vara horisontell. En mervärdesskatteförändring på marknaden kommer att innebära att denna horisontella utbudskurva skiftar eller parallellförskjuts nedåt (om mervärdesskatten sänks) eller uppåt (om mervärdesskatten höjs). Anta nu att marknaden för en tjänst befinner sig i en långsiktig jämvikt när en mervärdesskattesänkning genomförs. Initialt förväntas konsumentpriset sjunka, till följd av att utbudskurvan skiftar eller parallellförskjuts nedåt, men inte med så mycket att det motsvarar hela mervärdesskattesänkningen. Detta resulterar i högre marginalintäkter för företagen som på kort sikt ökar sin produktion och sin vinst. Det medför att nya företag lockas in på marknaden och att priset sjunker, tills hela mervärdesskattesänkningen övervältrats på konsumentpriset och företagen åter producerar där genomsnittskostnaden är lika med marginalkostnaden som är lika med konsumentpriset. Vi har nått en ny långsiktig jämvikt med en större total kvantitet och ett lägre konsumentpris motsvarande mervärdesskattesänkningen. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Vid den nya långsiktiga jämvikten efter mervärdesskatteförändringen har marknadspriset förändrats motsvarande mervärdesskatteförändringen medan företagens kostnader för produktionsfaktorerna är desamma. De enskilda företagen på marknaden producerar samma kvantitet som innan mervärdesskatteförändringen men marknadens nya jämviktskvantitet är större eftersom antalet företag på marknaden har ökat. Slutsatsen som kan dras, utifrån förutsättningen att kostnaden för produktionsfaktorerna inte påverkas av en mervärdesskatteförändring, är att producentpriset (det pris som företaget får för sin produkt) i en långsiktig jämvikt inte kommer att påverkas av en mervärdesskatteförändring. Detta innebär att på lång sikt kommer en mervärdesskatteförändring påverka konsumentpriset lika mycket som mervärdesskatten förändras, dvs. ett fullt genomslag i konsumentpriserna kan förväntas.13 Erfarenheter av sänkt mervärdesskatt och dess genomslag på konsumentpriset sänktes mervärdesskatten på böcker i från till . Vid fullt prisgenomslag innebär det en sänkning av prisnivån [= -[((1,06/1,25)-1) × 100]. Prisutvecklingen bör justeras med inflationen. var den generella prisökningen i . Enligt SCB:s beräkning av den inflationsjusterade prissänkningen behövde priset på en bok sänkas för att erhålla fullt prisgenomslag. Den s.k. bokpriskommissionen som tillsattes i samband med mervärdesskattesänkningen hade till uppgift att följa och granska prisutvecklingen på böcker. Kommissionen visade att sänktes priserna på böcker . sänktes mervärdesskatten på livsmedel i från till . Mervärdesskattesänkningen på motsvarar en prissänkning vid fullt prisgenomslag på [(1,21-1,12)/1,21]. KPI-mätningar av de genomsnittliga livsmedelspriserna visar att priserna mellan sjönk . Denna sänkning höll i sig . 13 För att kostnaderna för produktionsfaktorerna inte ska påverkas krävs det att det inte råder knapphet. Detta bedöms inte vara något problem i det här fallet eftersom utbudsöverskott råder för den viktigaste produktionsfaktorn; arbetskraft. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster deltog i det s.k. lågmomsförsöket inom EU och sänkte mervärdesskatten på frisörtjänster från till . I en rapport från det finska () har mervärdesskattesänkningens genomslag på priset beräknats.14 Utifrån månatlig data från finska skatteverket har genomslaget av mervärdesskattesänkningen på priset beräknats till hälften av sänkningen. 6.2Teoretiska och empiriska studier kring skattelättnader för hushållsnära tjänster Nedan presenteras fyra studier avseende reducerad mervärdesskatt på hushållsnära tjänster och en studie rörande skattelättnader på hushållsnära tjänster. Professor , , har på uppdrag av gjort en samhällsekonomisk analys, som presenteras kort. Vidare ges en sammanfattning av en rapport av konsultbolaget , som på uppdrag av Europeiska kommissionen studerat ökad produktivitet och minskad strukturell arbetslöshet av reducerad mervärdesskatt på arbetsintensiva tjänster. Professor har på uppdrag av Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi () skrivit en rapport, Swedish Tax Policy: Recent Trends and , där han bl.a. analyserar effektiviteten av differentierade mervärdesskattesatser. Därefter presenteras en studie gjord av () om samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster. Slutligen presenteras en studie som () har gjort på uppdrag av Hotell- och Restaurangföretagare () i vilken de har utrett hur sänkt mervärdesskatt på restaurangtjänster från till påverkar sysselsättningen inom restaurangbranschen. 6.2.1Vidar (2010) Tillgången på empiriskt material är begränsad och har därför i sin rapport; Undersökning om reducerad mervärdesskatt på vissa tjänster med betoning på samhällsekonomiska intressen, 14 Kosonen, . 2010, What was actually cut in the barbers VAT cut?, (). Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster endast fört en principdiskussion och dragit slutsatser utifrån ekonomisk teori och viss empiri. Rapporten återfinns i sin helhet i bilaga 2 till detta betänkande. I rapporten diskuteras utifrån nationalekonomisk teori hur effektiviteten, med fokus på sysselsättningseffekter, i ett samhälle påverkas av en sänkning av mervärdesskatten på de tjänster som omfattas av den utvidgning av möjligheten för EU:s medlemsstater att använda reducerad skattesats som gjordes , se kapitel 3 för en redogörelse av dessa tjänster. analyserar olika omständigheter som påverkar både effektiviteten och sysselsättningen i samhället vid en mervärdesskattesänkning. Omständigheter som lyfts fram i rapporten gäller gränshandel, skattefusk/svartarbete, ofullständig konkurrens, hur mycket tid som läggs på att utföra tjänsten i hemmet och starka fackföreningar. menar att det framförallt är vid reducerad mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster som positiva effekter på sysselsättning och ökad effektivitet kan förväntas. Han menar dock att effekterna sannolikt är små. Han noterar också att det i branschen förekommer skattefusk/svartarbete, vilket innebär att den i realiteten är lägre beskattad än andra (vita) branscher, vilket är ett argument mot att sänka mervärdesskatten. Men menar att det likväl kan finnas argument för en skattelättnad. Om marknaden karakteriseras av monopolistisk konkurrens skulle det kunna motivera en skattelättnad eftersom priset på marknaden är högre än marginalkostnaden och att det därför finns skäl att stimulera en större produktion. Restaurangnäringen skulle enligt kunna vara ett exempel på en marknad där det förekommer monopolistisk konkurrens. Vilka effekterna på sysselsättningen och den samhällsekonomiska effektiviteten är beror på hur mycket tid hushållen lägger på att utföra matlagning i hemmet. För att det ska vara möjligt att erhålla en arbetsutbudseffekt krävs att det finns en potential för hushållen att öka sitt arbetsutbud genom att de minskar sitt hemarbete och ersätter en del av det obeskattade hemarbetet med tjänster köpta på den vita marknaden. sammanfattar restaurang- och cateringbranschen i följande punkter, som kan förväntas ha effekter på effektivitet och sysselsättning: 1.Sänkt mervärdesskatt övervältras i priset vilket leder till en ökad efterfrågan på restaurangtjänster och därigenom även till en Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster ökad efterfrågan på arbetskraft (ser man till antalet anställda i sektorn i andra länder med reducerad mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster bör man kunna förvänta sig sysselsättningseffekter på grund av efterfrågeökningen av restaurangtjänster). 2.Utifrån uppgifter från vissa andra länder kan det finnas skäl att förvänta sig en viss samvariation mellan restaurangtjänster och arbetsutbud, även om detta inte direkt finns dokumenterat när det gäller . 3.En mervärdesskattesänkning på restaurangtjänster minskar efterfrågan på andra tjänster med reducerad mervärdesskattesats eller HUS-avdrag. Detta ökar effektiviteten till följd av minskade snedvridningarna när konsumtion styrs mot varor och tjänster med lägre subventionsgrad. 4.Det förekommer en hög andel lågutbildad arbetskraft inom restaurangbranschen. 5.Helt svarta/obeskattade företag konkurrerar inte med helt vita/beskattade företag inom restaurang- och cateringbranschen, utan istället tillhandahålls svarta och vita tjänster blandat inom företagen. 6.En mervärdesskattesänkning kommer sannolikt medföra en viss produktdifferentiering på grund av vissa inslag av monopolistisk konkurrens på lokala marknader. 7.En mervärdesskattesänkning minskar de administrativa kostnaderna för myndigheter och fullgörandekostnaderna för företagen. slutsatser är att positiva sysselsättningseffekter kan förväntas på grund av den höga andelen lågutbildad arbetskraft inom restaurangbranschen. Arbetsmarknadsdeltagandet för lågutbildad arbetskraft i begränsas av höga löner varför en sänkt mervärdesskatt leder till minskad strukturell arbetslöshet. Däremot innebär den relativt låga priselasticiteten på restaurangtjänster att man inte kan förvänta sig en särskilt stor efterfrågeeffekt. Vad gäller ökat arbetsutbud på grund av att svart arbetskraft övergår till vit arbetskraft är bedömning att denna effekt sannolikt inte kan förväntas. Det beror på att helt svarta företag inte i någon större utsträckning konkurrerar med helt vita Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster företag inom restaurangbranschen, utan många företag tillhandahåller istället både svarta och vita tjänster. Restaurangbranschen har på detta sätt subventionerat sig själv. Enligt leder en mervärdesskattesänkning inte till en ökad andel vita tjänster på bekostnad av svarta tjänster utan endast till en expansion av hela den samlade sektorn (den vita och den svarta sektorn). drar inga slutsatser vad gäller arbetsutbudseffekten av omallokering av tid till följd av minskat hemarbete. Med tanke på att de ekonomiska argumenten knappast kan påstås vara starka, särskilt inte om man tar hänsyn till osäkerheten på grundval av den begränsade empiri som är tillgänglig, bör det fästas stor vikt vid de administrativa skäl som talar för att mervärdesskattesatsen på restaurangtjänster bör vara densamma som för livsmedel och hotell. drar också slutsatsen att positiva effekter kan förväntas på den samhällsekonomiska effektiviteten. En generell reflektion som gör angående en mervärdesskattesänkning för de tjänster som redan omfattas av det s.k. HUS-avdraget är att en mervärdesskattesänkning får mindre effekt än HUS-avdraget. Det beror på att skattekilen minskar betydligt mer vid HUS-avdraget där subventionsgraden utgör av arbetskostnaden än vid en mervärdesskattesänkning från till . 6.2.2Copenhagen Economics (2007) På uppdrag av Europeiska kommissionen lämnade konsultbolaget en rapport om effekter av reducerade mervärdesskattesatser på arbetsintensiva tjänster.15 Economics utgår från två allmänna jämviktsmodeller som behandlar effekter av reducerad mervärdesskatt på olika delar av ekonomin. Genom dessa två modeller mäter de effekten på varaktig sysselsättning och ekonomisk tillväxt av sänkningar av mervärdesskatten på vissa tjänster. Den ena modellen mäter förändringar mellan olika sektorer i ekonomin medan den andra mäter överföring av arbetstimmar från den informella ekonomin (hemarbete och svartarbete) till den formella ekonomin (marknadsarbete). 15 Taxation papers, Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of Union, Working paper No 13, . Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Economics finner i sin studie att det finns både teoretiska och empiriska argument för reducerad mervärdesskatt på vissa tjänster som ersätter hemarbete och har en stor andel svartarbete. Detta gäller framförallt för länder med höga skattekilar, som exempelvis . Den ökade samhällsekonomiska effektiviteten beror på att snedvridningarna minskar när antalet informellt arbetade timmar minskar och antalet formellt arbetade timmar ökar. Vid en mervärdesskattesänkning av gruppen hushållsnära tjänster (vilka består av bl.a. städning, tvättning, reparationer och restaurangtjänster) på , i nordeuropeiska länder, flyttar av de totalt arbetade timmarna i ekonomin från hemarbete till marknadsarbete. Economics antar full finansiering genom en höjning av den generella mervärdesskattesatsen. Denna studie skiljer sig även från utredningens uppdrag i och med att de i sin modell tittar på effekten av en sänkning av mervärdesskatten på betydligt fler tjänster än endast restaurang- och cateringtjänster. Economics finner teoretiskt stöd för att reducerad mervärdesskatt på tjänster med en stor andel lågutbildad arbetskraft ökar effektiviteten i ekonomin genom varaktigt högre sysselsättning för dessa grupper. Economics huvudslutsats är att det finns starka samhällsekonomiska skäl att göra mervärdesskatten enklare och mer enhetlig som det under vissa förhållanden kan finnas samhällsekonomiska skäl för selektiva sänkningar av mervärdesskatten på vissa tjänster. De samhällsekonomiska skälen till selektiva sänkningar är att de tränger undan hemarbete och svartarbete och därmed ökar den varaktiga sysselsättningen. 6.2.3Peter (2010) Sørensen har i sin studie; Swedish Tax Policy: Recent trends and future challenges, beräknat effektivitetsvinsterna av att införa en enhetlig mervärdesskattesats i till 9,4 miljarder kronor.16 Dessa effektivitetsvinster kommer av att den samlade nettoeffekten på välfärden blir positiv av en ökad produktion och konsumtion av varor och tjänster som beskattas med den höga skattesatsen som varor och tjänster som beskattas med de lägre 16 Sørensen, P.B. 2010, Swedish Tax Policy: Recent Trends and , Report to the on Public Economics 2010:4. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster skattesatserna minskar i produktion och konsumtion. Beräkningen bygger på att den enhetliga skattesatsen eller normalskattesatsen sänks till vilket innebär att man bibehåller det totala skattetrycket. Sørensens huvudslutsats är att det finns starka ekonomiska argument för en enhetlig mervärdesskattesats. Han menar dock att det ändå kan finnas skäl att differentiera mervärdesskattesatsen om den beskattade varan eller tjänsten är nära substitut med en vara eller tjänst som inte kan beskattas, t.ex. hemarbete. När så är fallet kan mervärdesskatten bidra till snedvridningar mellan beskattade och obeskattade varor och tjänster. Genom en sänkt mervärdesskatt på dessa varor och tjänster skulle snedvridningarna kunna motverkas och den samhällsekonomiska effektiviteten öka. Sørensen framhåller att även då den beskattade varan eller tjänsten är nära substitut med en obeskattad vara eller tjänst bör man i första hand använda mer träffsäkra instrument som exempelvis inkomstskattelättnader eller direkta subventioner. 6.2.4Konjunkturinstitutets specialstudie; Samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster (2005) () publicerade en studie om samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster.17 Denna studie gjordes före införandet av det s.k. HUS-avdra- get. Studien är gjord på uppdrag av och . I uppdraget ingick framförallt att titta på de samhällsekonomiska effekterna av förändringar i skattesystemet när skatterna görs mer likformiga mellan hushållets eget arbete och de hushållsnära tjänster som kan köpas på marknaden. I de tjänster som studien omfattar ingår dock inte restaurang- och cateringtjänster utan hushållsnära tjänster motsvarande de som ingår i det s.k. HUS-avdra- get. I studien antas en skattereduktion på av arbetskostnaden (inklusive arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt) för hushållsnära tjänster. Skattereduktionen är avgränsad till hushållsarbete och omvårdnad av barn i hemmet (t.ex. matlagning, städning, tvätt och barnpassning) samt skötsel av trädgård. 17 , A. 2005, Samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster, Specialstudie Nr 7, , , . Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster För att mäta de samhällsekonomiska effekterna använder KI en variant av Sandmos (1990) allmänna jämviktsmodell som innefattar hemarbete och marknadsarbete som de utvecklar vidare genom att även inkludera den svarta sektorn i ekonomin. Med hjälp av jämviktsmodellen analyseras ekonomin som ett system med ömsesidigt beroende marknader. Förändringar av skattesystemet kan ge återverkningar och spridningseffekter på den svenska ekonomin som är mycket svåra att mäta. Möjligheterna att i praktiken analysera och empiriskt beräkna effekter är begränsade, men en allmän jämviktsmodell ger en vägledning om de långsiktiga effekterna både på arbetsutbudet och på sysselsättningen. I den allmänna jämviktsmodellen som används i studien är det möjligt att beräkna hur tidsanvändningen förändras av en skattelättnad. I modellen antas att individens totala tid fördelas mellan tid i svart och vitt marknadsarbete, tid i hemarbete, fritid och ickearbete18. I beräkningarna av hur den totala tidsanvändningen för individen förändras, och därigenom den totala sysselsättningen (nettoökningen av vitt marknadsarbete), av en skattereduktion för hushållsnära tjänster görs diverse beteendeantaganden. Ett antagande som görs är att en del av den svarta marknaden för hushållsnära tjänster blir vit efter införandet av en skattereduktion. Denna substitution mellan svart och vitt arbete sker även för övriga varor och tjänster. En skattesänkning som leder till lägre pris på hushållsnära tjänster medför att konsumtionen av de prissänkta tjänsterna ökar och konsumtionen av övriga varor och tjänster förändras. Således sker även en substitution mellan vita hushållsnära tjänster och övriga varor och tjänster. Utöver dessa substitutioner antas marknaden växa ytterligare på grund av att arbetsutbudet ökar eller icke-arbetet minskar genom skattereduktionen. Detta tillskott fördelas proportionellt på den vita och svarta marknaden. En annan effekt att ta hänsyn till är vad köparna av den prisnedsatta tjänsten kommer att göra med den tid som frigörs. När priset på hushållsnära tjänster faller kommer konsumenterna att ersätta en del av hemarbetet med marknadsproducerade hushållsnära tjänster. Därmed frigörs tid som kan utnyttjas för fritid eller marknadsarbete. Om en del av den frigjorda tiden bjuds ut på marknaden resulterar det i att marknadsarbetet ökar. Vid beräkning av hur den totala tidsanvändningen för individen förändras, och därigenom 18 Individer som befinner sig i s.k. icke-arbete antas erhålla transfereringar, de är de individer som arbetar på den svarta markanden eller är arbetslösa, studerar eller uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster den totala sysselsättningen, av en skattereduktion görs antaganden om hur stor andel av individerna som flyttas mellan olika tillstånd, såsom svart arbete, fritid etc. Ett antagande i basfallet i modellen är exempelvis att av de tidigare sysselsatta på den svarta marknaden antas övergå till den vita marknaden. För att närmare belysa möjliga effekter på sysselsättningen redovisas i studien beräkningar för tre olika fall, ett basfall, ett sidofall med mindre fördelaktiga effekter samt ett sidofall med mer fördelaktiga effekter. Beräkningarna är emellertid synnerligen osäkra och resultaten styrs helt av vilka antaganden som görs. De bör således ses som räkneexempel avseende möjliga effekter och inte som en uppskattning av de mer sannolika effekterna. Effekterna av en skattelättnad för hushållsnära tjänster beräknas bland annat som nettoändring av vitt arbete, nettoändring av hushållsarbete och nettoändring av svart arbete samt som sysselsättningseffekter i ökat antal personer i sysselsättning samt procentuell ökning av sysselsättningen, se tabell 1 nedan. I tabell 1 presenteras resultatet i form av hushållens förändrade tidsanvändning samt följdeffekten på sysselsättningen. Enligt de tre räkneexemplen ökar sysselsättningen på lång sikt med 2 945– 18 823 personer till följd av en skattereduktion för hushållsnära tjänster. Detta motsvarar 0,07–0,av den totala sysselsättningen. I basfallet ökar sysselsättningen i vit sektor på lång sikt med 10 616 personer till följd av en skattereduktion för hushållsnära tjänster.