sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Efter att , genom inriktningsplaneringen, tagit ställ- ning till den framtida inriktningen av åtgärderna i transport- systemet beslutar regeringen om erforderliga uppdrag samt om mål och direktiv för åtgärdsplaneringen. Denna är, vad gäller infra- strukturen, uppdelad i nationella planer samt länsplaner för regional transportinfrastruktur. Medel för genomförande av dessa planer disponeras av efter beslut av regeringen. Det andra steget efter inriktningsplaneringen utgörs således av åtgärdsplaneringen. Åtgärdsplaneringen i infrastrukturen sker genom utarbetande av nationella planer samt länsplaner för regional transportinfrastruktur. Regeringen utfärdar direktiv för plane- ringen som riktas till (fr.o.m. ) samt till länsstyrelserna i de län som svarar för upprättande av länsplanerna för regional transportinfrastruktur. Regionala självstyrelseorgan (Regionkommuner) och regionala samverkansorgan med behörig- het att upprätta motsvarande regionala planer bjuds formellt in att delta. upprättar förslag till nationell plan som slutligt fastställs av regeringen och de övriga upprättar förslag till regionala länsplaner som efter att regeringen beslutat om definitiva plane- ringsramar slutligt fastställs av respektive regionalt organ. Planeringen ska kännetecknas av ett vidgat samhällsekonomiskt synsätt. Det samhällsekonomiska synsättet vid planering av åtgär- der inom transportsystemet omfattar bedömningar av samtliga effekter som har transportpolitisk betydelse. Värderingen av effek- ter som inte kan vägas in i nyttokostnadskalkyler åskådliggörs på annat sätt. Metoder för strategiska miljöbedömningar, bedöm- ningar av jämställdhets- och fördelningseffekter samt effekterna av drift- och underhållsinsatser har med tiden vidareutvecklats. Grundläggande för de prioriteringar som sker i den ekonomiska planeringen är – – den samhällsekonomiska nyttokostnadskalkylen. Kalkylen innebär att effekterna av en åtgärd beräknas eller uppskattas. De olika negativa och positiva effekterna värderas därefter i monetära termer och den totala effekten jämförs med kostnaden för åtgärden. Kalkylen kan där- med ligga till grund för en sammanfattande bedömning av hur åtgärden påverkar samhället. Syftet med att tillämpa ett samhälls- ekonomiskt synsätt är att uppnå en effektiv medelsanvändning i samhället som helhet och möjliggöra en prioritering mellan olika åtgärder som flera olika behov i samhället tillfredsställs. Den samhällsekonomiska nyttokostnadskalkylen baseras på de värderingar som åsätts de olika effekterna. SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna grundas på generellt underlag från intervjuundersökningar eller alternativa kostnadsberäkningar. För att åtgärder ska leda mest effektivt mot de fastlagda etappmålen måste värderingarna även vägas mot de politiska värderingar som målen innebär. För vissa effekter är det inte möjligt att göra en generellt användbar monetär värdering. I dessa fall måste effekterna åskådliggöras och bedömas enligt andra värdeskalor för att kunna integreras i beslutsunder- laget. Exempel där effekterna är svåra att värdera med gängse metoder är intrång i natur- och kulturmiljöer, konsekvenserna för markanvändning, regionalekonomi och sysselsättning. Planeringen av trafik- och infrastrukturåtgärder är ett instru- ment för samordning av olika intressen och åtgärder. Syftet är att förhindra att olika åtgärder motverkar varandra och att bättre ut- nyttja möjliga synergieffekter mellan åtgärderna. För att på detta sätt öka åtgärdernas effektivitet har statsmakterna ansett att en hög grad av integrering av planeringen av bebyggelse, infrastruktur och trafikering bör eftersträvas. De positiva effekterna med en sådan utveckling är bl.a. att det tydliggör var i samhällsapparaten åtgärder bör sättas in för att uppnå en viss effekt med minsta insats, att det ökar möjligheterna till synergieffekter mellan åtgärder i transport- systemet och åtgärder i samhället i övrigt samt att det ökar möjligheten att utforma åtgärder i övriga samhället som begränsar behovet av åtgärder i transportsystemet. 3.1.2Planeringssystemets tillämpning i den senaste planeringsomgången Den senaste planeringsomgången har utgått från den övergripande planeringsprocess som lades fast . I schematisk form framgår processen av nedanstående bild. Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Det första steget, inriktningsplaneringen, avslutades i och med att fattade beslut med anledning av regeringens förslag i prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt. I det första steget ingick en särskild förberedelse inför kommande åtgärdsplanering där planupprättande myndigheter genomförde nationella och regionala systemanalyser och där även kommunala samverkansorgan och regionala själv- styrelseorgan inbjöds till att delta. Efter beslut om planeringsram och inriktning för den aktuella planperioden följde det andra steget, åtgärdsplaneringen. Regeringen gav då direktiv till planupprättande myndigheter och inbjöd samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan att ta fram konkreta åtgärdsplaner för perioden –2021 i enlighet med den beslutade inriktningen. De åtgärder som övervägdes i åtgärdsplaneringen skulle beskrivas bl.a. med avseende på hur de bidrar till inriktningen, transportpolitiska mål, samhällsekonomiska bedömningar och andra konsekvensbeskrivningar. När regeringen skulle fastställa priorite- rade åtgärder på nationell nivå och ramar för åtgärdsplaner på regional nivå skulle det finnas genomarbetade förslag att utgå ifrån som gav möjligheter att göra justeringar för att ytterligare förbättra bidraget till inriktningen. Åtgärdsplaneringens syfte är att säker- ställa att de förslag till prioriteringsordning som tas fram innehåller väl genomlysta och förankrade åtgärder som är avvägda och prioriterade jämfört med ett antal andra tänkbara åtgärder. Detta växelspel mellan politiska avvägningar på central och regional nivå och saklig genomlysning av åtgärder från de planerande myndig- SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna heterna skulle bidra till att säkerställa att de åtgärder som till slut prioriterades är efterfrågade, väl genomlysta avseende hur de bidrar till inriktningen och jämförda med andra möjliga lösningar. Inriktningsplaneringen inleddes med att regeringen gav dåvarande kationsanalys (), dåvarande , dåvarande Luftfarts- styrelsen, och dåvarande i uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag i nära samverkan med regionerna inför regeringens kommande proposition om inriktning av åtgärderna i järnvägs- och väginfrastrukturen – 2019. Landstingen i och län fick regeringens erbjudande om att lämna ett sammanhållet underlag för infrastrukturen inför infrastrukturplaneringen –2019. Uppdragen redovisades och remissbehandlades därefter. Som en del i remisshanteringen genomfördes den 4–möten där företrädare för samtliga planeringsansvariga organ på regional nivå – samverkansorgan, regionala självstyrelseorgan respektive länsstyrelser – och företrädare för drygt tjugo bransch- och intresseorganisationer gavs möjligheter att presentera sina remissynpunkter muntligen. Regeringen uppdrog åt , Väg- verket, Luftfartsstyrelsen och , i fortsättningen benämnda trafikverken, samt åt Länsstyrelserna i , , , och att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen av infrastruktur- åtgärder för perioden –2020. Regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan i övriga län erbjöds att inleda förberedelsearbetet på motsvarande sätt som de nämnda länsstyrelserna. Uppdraget redovisades genom att trafikverken och de planeringsansvariga organisationerna i respektive län presenterade systemanalyser. Dessa systemanalyser har utgjort ett underlag för förslagen till de trafikslagsövergripande infrastrukturplanerna. Som en del i regeringens uppdrag om inledande av åtgärds- planering för infrastrukturåtgärder fick trafikverken i uppdrag att utarbeta modeller och metoder som skulle tydliggöra förutsätt- ningarna för att förbättra möjligheterna till regional, och privat medfinansiering av investeringsobjekt som skulle kunna inrymmas i åtgärdsplaneringen. Detta uppdrag slutredovisades också . Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Förutom nämnda systemanalyser baserades regeringens förslag till inriktning också på flera andra utredningar. Exempel härpå är betänkandet Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet (SOU 2007:58), nät av kombiterminaler – intermodala noder i det svenska godstransportsystemet, betänkandet Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70), förhandlingsmannens redovisning av uppdraget att förhandla om infrastruktur och om medfinansiering av , dåvarande och nationella handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, benämnt Kollframåt, och dåvarande föreslag till nytt etappmål för trafik- säkerhetsutvecklingen. Regeringen överlämnade propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) och budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) till . fattade beslut i enlighet med regeringens förslag i propositionerna (bet. 2008/09:TU1, rskr. 2008/09:126 och bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). Regeringens propositioner och beslut angav tillsammans med rege- ringens planeringsdirektiv som beslutades förutsättningarna för trafikverkens och länens arbete i åtgärds- planeringen. En nyhet i denna planomgång var att inte fastställde hur mycket av medlen till utveckling av transportsystemet som skulle fördelas till den nationella planen och hur mycket som skulle fördelas till länsplanerna. Det innebar att regeringen inte bara hade möjligheten att omfördela medel mellan regionerna när läns- planerna fastställdes utan regeringen hade även möjligheten att omfördela medel mellan den nationella planen och de regionala planerna. Regeringen inhämtade bemyndigande att efter åtgärdsplaneringen slutligt fördela medel mellan nationell plan och regionala planer. I regeringens beslut fick trafikverken i uppdrag att upprätta ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. Regeringen uppdrog vidare åt länen att för respektive län upprätta ett förslag till transportslagsövergripande länsplan för regional infrastruktur för perioden –2021. 1 N2008/8698/IR, N2008/8869/IR (delvis). SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna län avsågs i detta beslut den myndighet som hade ansvar för länsplanen. Att upprätta ett gemensamt förslag till nationell trafik- slagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet var också ett nytt inslag i planeringen. I tidigare planeringsomgångar hade trafikverken upprättat förslag som rörde enbart det egna trafikslaget. I bilaga till regeringens beslut behandlades frågan om medfinan- siering under egen rubrik. Även frågan om medfinansiering var ett nytt inslag i åtgärdsplaneringen. Följande framgår av bilagan i denna del: Volymen åtgärder i de trafikslagsövergripande långsiktsplanerna kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genomföra åtgärder av gemensamt intresse och nytta för staten och intressenterna. Medfinansieringen kan ske t.ex. genom direkta ekono- miska bidrag eller i form av brukaravgifter. , och ska som en permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av underlag inför planeringen och beslut om genomförande av infrastrukturobjekt, pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. Sådan prövning ska även göras beträffande objekt i länsplanerna. För att ett objekt ska kunna ingå i planen bör objektet fullt ut vara finansierat av den statliga ramen och eventuell medfinansiering från andra intres- senter. Avvikelser från detta ska särskilt motiveras. Samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt. I de fall det är aktuellt med medfinansiering för ett objekt ska det finnas avtal om detta mellan , eller och intressenterna. Avtal om medfinansiering ska endast gälla under förutsättning att objektet slutligen ingår i den av regeringen fastställda planen. I de fall medfinansiering med brukar- avgifter är aktuell för att täcka en del av den totala kostnaden för ett objekt, kommer vid behov finansiering ske med lån i Riksgälds- kontoret för denna del. Regeringen kommer i dessa fall besluta om en särskild låneram. Brukaravgifterna ska täcka både åter-betalning av och ränta för dessa lån. I samband med arbetet med medfinansierings- frågor bör trafikverken i övrigt tillämpa huvuddragen i rapporten samverkan i infrastrukturprojekt – modeller och metoder, som trafikverken utarbetat på regeringens uppdrag. överlämnade trafikverken ett gemensamt förslag till trafikslagsövergripande nationell plan för utveckling av transportsystemet till regeringen. Regeringen remitterade plan- förslaget. Länen ansvarar enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur för att upprätta och fastställa Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Länen överlämnade sina förslag till trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfra- struktur till regeringen. Trafikverken hade också regeringens uppdrag att kommentera länens prioriteringar ur ett nationellt perspektiv . lämnade trafikverken en samlad effektbedömning av planförslagen till regeringen samt en remissammanställning avseende miljökonsekvensbeskrivningen. Förslag till planer samt övriga underlag i form av remissytt- randen avseende den nationella planen och miljökonsekvens- beskrivning m.m. utgjorde underlag för regeringens beslut som dels avsåg innehållet i den nationella planen, dels den definitiva ekonomiska ramen för respektive län. Länen har sedan, efter regeringens beslut om definitiva ekonomiska ramar fastställt länsplanerna utifrån de inlämnade förslagen. Under åtgärdsplaneringen genomfördes en miljöbedömning för den nationella planen i enlighet med miljö- balkens regler. Planeringsramen för åtgärder –2021 utöka- des med som en följd av de avtal som träffats om medfinansiering. 2009/10:99 Utgiftsområde 22 som lades på bord föreslog regeringen att godkänna en utökad ram om för att objekt i i enligt Stockholmsöverenskommelsen, objekt i som ingår i Västsvenska paketet samt broar över Sundsvallsfjärden på 4 och över på . Samtliga dessa objekt förutsätts finansieras till stor del med lån i och att återbetalning av lånen ska ske med intäkter från trängselskatter som tas upp av trafiken i och och med intäkter från broavgifter som tas upp vid passage av nya broar i och . Regeringen lämnade till skrivelsen 2009/10:197 Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010–2021. I denna redogör regeringen för åtgärdsplaneringen som lett fram till fastställelse av nationell plan för transportsystemet 2010–2021 och fastställelse av ekonomiska ramar för länsplaner för regional transportinfrastruktur 2010–2021. I skrivelsen redovisar regeringen sina överväganden, sin politik samt effekterna av åtgärderna i nationell plan och i länsplanerna. Vidare beskrivs planeringen, genomförandet och uppföljningen av planerna. Till skrivelsen fogades bilagor med förteckningar dels på pågående objekt som ska SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna slutföras eller särskilt utpekade objekt som ska påbörjas –2020 dels på nya objekt som ska påbörjas –2021. Skrivelsen jämte till följd av skrivelsen inkomna motioner behandlades av och . (2009/10:TU 24, rskr. 2009/10:349) Regeringen uppdrog åt att redovisa hur banavgifter kan utformas som ekonomiskt styrmedel för effektivare fördelning av infrastrukturkapacitet på det av staten förvaltade järnvägsnätet samt att redovisa en plan för hur ett sådant avgiftssystem kan införas. En förutsättning för uppdraget är att intäktsnivån enligt den prognos som gjordes inför upprättandet av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021, priser , säkerställs. I uppdraget ingår att överväga om hur de nya inslagen av ekonomiska styrmedel i kapacitetstilldelningsprocessen påverkar transportmarknaden och transportarbetet på järnväg. Uppdraget ska slutredovisas , med en första delredovisning . Regeringen uppdrog vidare åt att med nu gällande nationell plan för utveckling av transportsystemet som grund utreda behovet av ökad kapacitet i det svenska järn- vägssystemet och lämna förslag till effektiviserings- och kapacitets- höjande åtgärder som kan vidtas för att tillgodose kapacitets- behovet. Utgångspunkten för förslagen ska vara den så kallade fyrstegsprincipen. bör även beakta betänkandet Höghastighetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU 2009:74) avseende förutsättningarna för en utbyggnad av höghastighetsbanor för järnväg i . Åtgärder som föreslås för tidsperioderna 2012–2015 samt 2016– 2021 ska delrapporteras till (Näringsdeparte- mentet) . ska ha remitterat åtgärdsförslagen. En sammanställning av remiss- synpunkterna ska bifogas delrapporteringen. Uppdraget ska i sin helhet redovisas till () . Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna 3.2Den fysiska planeringen av transportinfrastruktur Den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). Vid planering och prövning enligt väglagen och ban- lagen, ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och hushållnings- reglerna i 3 och 4 kap. i tillämpas. Detsamma gäller bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Dessutom finns i väg- lagen och banlagen ett flertal hänvisningar till som innebär att dess bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ska tillämpas. En målsättning med väglagen och banlagen är att ge förfarandet vid väg- och järnvägsbyggen en god anknytning till övrig samhällsplanering och till miljölagstiftning. Planeringsprocessen syftar till att förankra planeringen av vägar och järnvägar i den regionala planeringen och i kommunernas planering samt att ge möjligheter till insyn och påverkan för dem som berörs i olika skeden. Vidare ingår i planeringsprocessen att göra avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen samt att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenomförande. Planeringsprocessen ska tillämpas på åtgärder som är byggande av väg eller byggande av järnväg. Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning och ombyggnad av väg. Till byggande av järnväg räknas att anlägga en ny järnväg, att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg. Planeringsprocessen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ska ge utgångspunkterna för nästa. Processen inleds med en förstudie genomförs. Den syftar till att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen. För- studiearbetet handlar om att identifiera och pröva tänkbara alter- nativ för att få fram vilka som verkar genomförbara och därför intressanta att studera vidare. Under förstudien ska den som avser att bygga en väg eller järnväg samråda enligt regler i med berörda länsstyrelser, kommuner och ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att ta till vara naturskydds- eller miljöskyddsintressen samt med den allmänhet som kan antas bli särskilt berörd. SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Efter samrådet ska den länsstyrelse, inom vars område väg- eller järnvägsprojektet huvudsakligen ska utföras, bedöma och besluta om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Projekt som kräver tillåtlighetsprövning av regeringen anses alltid medföra en betydande miljöpåverkan. När förstudien visar att alternativa sträckningar måste studeras, ska en vägutredning eller en järnvägsutredning genomföras. I utred- ningen ska de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Alternativen och deras kon- sekvenser ska redovisas så att de kan jämföras med varandra och med att inte genomföra någon utbyggnad. Samråd i ett väg- eller järnvägsutredning ska ske med bl.a. länsstyrelse, tillsynsmyndighet och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Samrådskretsen är större för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan än för andra projekt. Utredningen ska innehålla en MKB (Miljö- konsekvensbeskrivning) som ska utformas och hanteras enligt regler. Beskrivningen ska godkännas av berörd läns- styrelse. Därefter ska den ställas ut för granskning. Normalt om- fattar dock utställningen hela utredningen, inklusive MKB. Utred- ningen resulterar i ställningstagande om en korridor i terrängen för vägens eller järnvägens sträckning. Större väg- och järnvägsprojekt ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. . Tillåtlighetsprövning krävs för: nya motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av , och nya järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av för befintliga järnvägar för fjärrtrafik. Om det finns särskilda skäl, får regeringen i ett visst fall avstå från prövningen. Tillåtlighetsprövningen ska göras på grundval av väg- utredningen respektive järnvägsutredningen. bereder på regeringens uppdrag tillåtlighetsärendena, bl.a. genom att skicka underlaget på remiss. Tillåtlighetsärenden handläggs i Miljö- departementet. Regeringens beslut om tillåtlighet får inte över- klagas. Det finns en möjlighet att begära rättsprövning av beslutet hos Regeringsrätten. Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägsplan ska upprättas. Planen ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den. Arbetsplanen eller järnvägsplanen ska innehålla en MKB enligt regler, vilken ska godkännas av berörd länsstyrelse. När planen utarbetas ska samråd ske med bl.a. berörda fastighetsägare, kom- muner och länsstyrelser samt med andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Planen inklusive MKB ska ställas ut för gransk- ning. ska efter samråd med pröva om planen ska fastställas. Om verket och har olika uppfattning, ska frågan om fastställande av planen hänskjutas till regeringens prövning. Verkets beslut att fastställa en plan får överklagas hos regeringen och handläggs i . Med stöd av en fastställd arbetsplan får ta i anspråk den mark eller annat utrymme som behövs för vägen, trots den rätt som någon annan kan ha till fastigheten (vägrätt). En fastställd järnvägsplan ger järnvägsbyggaren rätt att lösa in erforderlig mark, men det måste ske via domstol eller – vilket är vanligast – genom lantmäteriförrättning. Härmed är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Ofta måste ny- och ombyggnad av vägar och järnvägar hanteras och prövas även enligt (1987:10, PBL). Plane- ringen måste ta hänsyn till riktlinjerna i kommunala översiktsplaner för användningen av mark- och vattenområden samt för hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Vägar och järnvägar får inte byggas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Därför blir det vid planeringen ofta aktuellt att initiera ny plan- läggning eller ändring av befintliga detaljplaner. Detta arbete hanteras av berörd kommun och sker enligt om bl.a. samråd och utställning.