sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Det ska alltså vara polismyndigheten som få ge in en begäran om prövning om myndigheten anser att utlänningen bör hållas kvar i förvar från det att förvarsbeslutet verkställdes. På samma sätt finns det ett behov av att definiera vilken myndighet som får ge in en begäran om prövning en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar. Om domstolen är behörig när det gäller frågor om förvar är varken Migrations- verket eller en polismyndighet behörig och ingen av myndigheterna får således enligt det förslag vi lämnat ovan lämna in en begäran om prövning. Som vi kommer att utveckla närmare i avsnitt 7.11.3 Förändrade processuella regler om förvar anser utredningen dock att reglerna om en begäran om prövning ska tillämpas även en domstol handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. Det bör med andra ord finnas en myndighet som kan lämna in en begäran om prövning även när en domstol är behörig. Det naturliga är att Migrations- verket ges en rätt att göra detta. är utlänningens motpart i domstolsprocessen medan polismyndigheterna i detta skede inte har någon koppling till processen. En uttrycklig regel om att i dessa fall får ge en begäran om prövning bör därför införas. Det finns även ett behov av att definiera till vilken domstol en begäran om prövning ska ges in. Utredningen föreslår att en begäran alltid ska ges in till en migrationsdomstol, utom i det fallet att Migrationsöverdomstolen är behörig när det gäller frågor om förvar. Som vi kommer att utveckla närmare i avsnitt 7.11.3 anser vi att en begäran om prövning ska handläggas i det mål om uppehålls- tillstånd, avvisning eller utvisning som en behörig domstol handlägger och det bör således gälla även när Migrationsöver- domstolen är behörig när det gäller frågor om förvar. 7.6En domstols prövning av en myndighets beslut att ta en utlänning i förvar Utredningens förslag: En domstol ska , och senast efter att en begäran om prövning kommit in till domstolen, pröva beslutet om förvar. Domstolen får förlänga tiden, om det finns synnerliga skäl. Vid prövningen ska en muntlig förhandling hållas, om det inte är uppenbart att det inte behövs. Reglerna ska inte leda till att jourdomstolar behövs. Det är viktigt att prövningen i en domstol sker relativt snabbt efter att en begäran om prövning kommit in och, som vi även tidigare nämnt, att prövningen innefattar en rätt till muntlig förhandling. Den prövning som ska ske i en domstol efter att en myndighet begärt att ett beslut om förvar ska prövas bör därför som huvud- regel ske vid en muntlig förhandling efter att begäran kommit in. I vissa fall kan det dock vara svårt för en domstol att få till stånd en förhandling med så kort varsel. Förändrade processuella regler om förvar Utlänningens offentliga biträde kan t.ex. vara upptaget och utlänningen kan vägra att biträdet sätter någon annan i sitt ställe. Utredningen anser därför att det är rimligt att domstolen ska ges en möjlighet att kunna förlänga tiden för när prövningen ska ske. Utredningen finner inte anledning att föreslå en exakt tidsgräns för hur länge domstolen kan avvakta med prövningen. Den frågan bör kunna överlåtas till rättstillämpningen. Det är dock viktigt att betona att domstolen bör bestämma dag för förhandling så snart en begäran om prövning kommit in till rätten samt att undantags- möjligheten bör utnyttjas med återhållsamhet. Utöver att det bör finnas en möjlighet för en domstol att skjuta upp prövningen bör det finnas en möjlighet för en domstol att avstå från att hålla en muntlig förhandling om det är uppenbart att det inte behövs. Om utlänningen medger att han eller hon hålls kvar i förvar bör det t.ex. kunna ske. Visserligen är domstolen inte bunden av att en utlänning medger ett yrkande om förvar, eftersom ett samtycke aldrig ensamt kan var grund för förvar om inte övriga förutsättningar uppfyllda. En prövning på handlingarna av om förutsättningarna är uppfyllda kan dock vara enklare att göra om yrkandet medges. Om utlänningen själv uttryckligen inte vill ha någon muntlig förhandling eller om beslutet om förvar tidigare prövats av en domstol efter ett över- klagande kan det också i vissa fall vara uppenbart obehövligt att hålla en muntlig förhandling. Reglerna bör inte medföra att jourdomstolar införs eftersom fördelarna med jourregler inte kan anses uppväga nackdelarna. Jourdomstolar skulle var mycket kostsamma och innebära att såväl myndigheterna som migrationsdomstolarna skulle behöva organisera om sin personal så de har jour . Utredningen anser att det är mer lämpligt att lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid tillämpas både när det gäller beräkningen av när en begäran om prövning ska ges in och av när prövningen i domstolen senast måste ske. I 2 § första stycket i nämnda lag anges att om den tid infaller då enligt lag eller särskild författning en åtgärd senast ska vidtas eller söndag, annan allmän helgdag, , eller nyårsafton får åtgärden vidtas nästa vardag. Myndigheterna bör alltså lämna in en begäran om prövning till en domstol endast på en vardag och domstolen bör pröva beslutet om förvar endast på en vardag. I praktiken leder detta till att en myndighet i vissa fall kan lämna in en begäran om prövning av ett beslut om förvar något senare än Förändrade processuella regler om förvar från det att beslutet om förvar verkställdes utan att beslutet om förvar ska anses ha upphört att gälla. Myndigheterna bör dock sträva efter ett en begäran om prövning alltid ges in och utredningen utgår från att myndigheterna i dessa fall endast i undantagsfall kommer att utnyttja tidsfristerna maximalt. När det gäller domstolsprövningen leder detta även till att en domstol i vissa fall kan pröva ett beslut om förvar något senare än från det att en begäran om prövning kom in till domstolen utan att domstolen måste förlänga tiden för när prövningen ska ske. Även i detta fall utgår dock utredningen från att domstolarna kommer att sträva efter att beslutet om förvar prövas så snart det kan ske. 7.7Att bestämma hur länge en utlänning får hållas kvar i förvar Utredningens förslag: Om en domstol vid en prövning av en myndighets beslut om förvar bestämmer att en utlänning får hållas kvar i förvar ska domstolen i beslutet ange hur länge det får ske. När domstolen bestämmer hur länge en utlänning får hållas kvar i förvar får tiden inte vara längre än absolut nödvändigt. Tiden får inte överstiga , eller om ett beslut om avvisning eller utvisning meddelats, . När en domstol vid en prövning av en myndighets beslut om förvar beslutar att en utlänning får hållas kvar i förvar bör domstolen även ange hur länge det får ske. Domstolen bör således i beslutet ange ett viss datum. Någon oklarhet om hur länge beslutet gäller eller några problem att beräkna fristen för när beslutet senast måste omprövas om myndigheten vill få till stånd en förlängning uppstår på så sätt inte. Det bör i lagtexten inte anges någon bestämd tid för hur länge en utlänning ska få hållas kvar i förvar, förutom att inte bör få överskridas. Tiden bör inte få överstiga , eller om ett beslut om avvisning eller utvisning meddelats, . Utgångspunkten bör dock vara att tiden ska vara så kort som möjligt och domstolen bör – på samma sätt som när en allmän Förändrade processuella regler om förvar domstol beslutar när ett åtal ska vara väckt – bestämma tiden med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. När domstolen bestämmer tiden ska den beakta att de materiella förutsättningarna för att hålla kvar utlänningen i förvar ska vara uppfyllda, men även mer praktiska aspekter bör uppmärksammas. I vissa fall kan det vara troligt att en myndighet senare kommer att lämna in en begäran om förlängning av den tid utlänningen får hållas i förvar och den begäran ska kunna handläggas på ett smidigt sätt av både myndigheten och domstolen (se om en begäran om förlängning i nästa avsnitt). Domstolen bör alltså bestämma tiden så att nästa prövning t.ex. inte kommer att inträffa på en helg. Ett samråd om ett lämpligt datum med parterna kan vara på sin plats. 7.8Ytterligare förlängning av den tid en utlänning får hållas kvar i förvar Utredningens förslag: Om en myndighet anser att en utlänning bör hållas i förvar än vad en domstol bestämt ska en begäran om förlängning av den tid utlänningen får hållas i förvar (en begäran om förlängning) lämnas in till en domstol. En begäran om förlängning ska lämnas in innan tiden för hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar gått ut. Om en begäran om förlängning inte ges in upphör beslutet om förvar att gälla. Har en begäran om förlängning getts in får utlänningen hållas kvar i förvar i avvaktan på domstolen prövning. Det kan på goda grunder antas att syftet med att hålla en utlänning i förvar i många fall är uppfyllt inom den tid som en domstol bestämt att en utlänning får hållas kvar i förvar. Den statistik som finns visar nämligen att majoriteten av de förvarstagna utlänningar- na hålls i förvar relativt korta tider. Likväl är det inte realistiskt att tro att längre förvarstider helt kan undvikas. För de fall där det är nödvändigt att en utlänning hålls i förvar än den dom- stolen bestämt bör det därför finnas en möjlighet till förlängning. Som framgår av avsnitt 7.4 anser utredningen att ett beslut om förvar bör omprövas löpande av en domstol. Även om de föreslagna reglerna om förlängning inte uttryckligen handlar om omprövning leder de i praktiken till att ett förvarstagande omprövas regelbundet. De föreslagna reglerna ersätter således de Förändrade processuella regler om förvar nuvarande reglerna om ny prövning av ett beslut om förvar. Av de skäl som anges i avsnitt 7.4 kan det inte anses lämpligt att en myndighet själv ska kunna ompröva ett beslut om förvar. Myndigheterna bör således inte heller själva kunna förlänga den tid en utlänning får hållas kvar i förvar. Ett beslut att förlänga tiden bör därför endast kunna fattas av en domstol. Förlängningsreglerna bör vara utformade på liknande sätt som reglerna om en begäran om prövning. Om en myndighet anser att en utlänning bör hållas i förvar än vad en domstol bestämt bör myndigheten därför vara skyldig att ge in en begäran om förlängning av den tid utlänningen får hållas i förvar (en begäran om förlängning) till en domstol. En begäran om förlängning bör ges in till domstolen innan tiden för hur länge utlänningen får hållas i förvar går ut. Om en begäran om förlängning inte ges in bör beslutet om förvar upphöra att gälla. Har en begäran om förlängning getts in får utlänningen hållas kvar i förvar i avvaktan på domstolen prövning. Förutom de materiella förutsättningarna för förvar som följer av 10 kap. 1 § UtlL och återvändandedirektivet bör förlängningsregeln inte rymma några ytterligare kriterier, såsom att förlängning bara får ske om det finns synnerliga skäl. Det bör vara möjligt att medge förlängning och ett sådan kriterium skulle därför inte kunna ges någon konkret eller självständig innebörd. Samma problem som uppstått med de nuvarande reglerna i 10 kap. 4 § andra stycket UtlL, om att det krävs synnerliga skäl för att hålla kvar en utlänning i förvar , skulle alltså uppstå (se avsnitt 5.2.2 där vi föreslår att den bestämmelsen ska tas bort). Även utan ytterligare kriterier i bestämmelsen om förlängning ska domstolen pröva om de förhållanden som först motiverat förvars- beslutet är uppfyllda och om en förlängning kan anses stå i rimlig proportion till samhällets intresse av att hålla kvar utlänningen i förvar. För att det inte ska råda någon tvekan om att en proportionalitetsbedömning alltid ska göras har utredningen i avsnitt 5.2.2 föreslagit att det ska införas en uttrycklig proportiona- litetsregel i UtlL. I kommentaren till den föreslagna proportionali- tetsregeln utvecklar vi närmare hur vi anser att den ska tillämpas när det gäller förvar och hur den förhåller sig till tidigare praxis om synnerliga skäl. Förändrade processuella regler om förvar 7.8.1Vilken myndighet får ge in en begäran om förlängning och till vilken domstol ska den ges in? Utredningens förslag: En begäran om förlängning får ges in av den myndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar (handläggande myndighet enligt nuvarande regler). Om det är en domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar får ge in en begäran om förlängning. Begäran ska ges in till en migrationsdomstol, eller om Migrationsöver- domstolen är behörig när det gäller frågor om förvar, till Migrationsöverdomstolen. Det bör inte finnas några skillnader mellan vilken myndighet som får ge in en begäran om prövning och vilken myndighet som får ge in en begäran om förlängning. Det bör heller inte finnas skillnader när det gäller till vilken domstol en begäran om prövning eller en begäran om förlängning ska ges in. Utredningen föreslår därför att en begäran om förlängning får ges in av den myndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar. Om det är en domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar föreslås få ge in en begäran om förlängning. Utredningen föreslår även att en begäran om förlängning ska ges in till en migrationsdomstol, eller om Migrationsöverdomstolen är behörig när det gäller frågor om förvar, till Migrationsöverdomstolen. 7.9En domstols prövning av en begäran om förlängning Utredningens förslag: Reglerna om en domstols prövning av en begäran om prövning ska gälla i tillämpliga delar även för en prövning av en begäran om förlängning. Om en domstol förlänger den tid en utlänning får hållas kvar i förvar ska domstolen beakta de tidsfrister som gäller enligt återvändandedirektivet. Domstolen får aldrig medge förlängning så att fristen i direktivet överskrids, om utlänningen inte är utvisad på grund av brott. Däremot ska domstolen, under vissa förutsättningar, kunna medge för- längning utan hinder av att fristen i direktivet överskrids. Förändrade processuella regler om förvar Reglerna om en domstols prövning av en begäran om prövning bör gälla i tillämpliga delar även för en prövning av en begäran om förlängning. Om dessa regler hänvisar vi till vad vi tidigare anfört i avsnitt 7.6. Även i detta fall bör domstolen, om den bestämmer att en förlängning ska beviljas, i beslutet ange hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. Tiden bör bestämmas på samma sätt som efter en begäran om prövning och i författningstexten bör det alltså endast sägas att vissa tidsfrister inte får överskridas. Här finns dock anledning att anmärka att domstolen i en förlängningssituation i vissa fall även måste ta hänsyn till de tvingande bestämmelser om tidsfrister som förskrivs i återvändandedirektivet. I utredningens delbetänkande har vi föreslagit att det bör införas tidsgränser för hur länge en utlänning ska få hållas i verkställighetsförvar (se SOU 2009:60 s. 167–170). Enligt vårt förslag bör en utlänning som huvudregel inte kunna hållas i verkställighetsförvar . Om verkställighet inte kunnat ske inom och det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller för att nödvändiga handlingar tar tid att införskaffa, bör dock utlänningen få hållas i förvar . Utlänningar som utvisats på grund av brott föreslås undantas från dessa regler. På grund av reglerna i återvändandedirektivet får en domstol aldrig medge förlängning så att fristen överskrids, om utlänningen inte är utvisad på grund av brott. En domstol måste även beakta fristen och inte medge förlängning utöver om inte förutsättningarna för det är uppfyllda. I det fallet anser dock utredningen att det inte alltid är nödvändigt att domstolen bestämmer tiden så att nästa prövning kommer att inträffa exakt . Om beslutet löper ut än , vilket troligtvis kommer att inträffa, bör domstolen redan då kunna bedöma om de materiella förutsättningarna är uppfyllda för att hålla en utlänning i förvar än sammanlagt . Detta kan man i och för sig ha principiella invändningar mot eftersom det innebär att en domstol i förväg ska bedöma om ett visst rekvisit är uppfyllt för ett frihetsberövande som inträffar senare än när prövningen görs. I detta fallet handlar det dock inte om att göra en bedömning av ett abstrakt rekvisit, som t.ex. att det finns synnerliga skäl längre fram, utan om en bedömning av ett rekvisit som Förändrade processuella regler om förvar speglar en konkret situation. Utlänningen har i de här fallen redan suttit i förvar en förhållandevis och anledningen till att en verkställighet inte kunnat ske inom är känd när prövningen görs. Det bör med andra ord inte vara svårt att i förväg bedöma om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta dra ut mer än för att utlänningen inte samarbetar eller för att man fortfarande väntar på nödvändiga handlingar. När det gäller denna fråga är det även viktigt att komma ihåg att ett beslut om förlängning alltid är framåtsyftande och att det egentligen handlar om att göra en prognos av om grund för förvar kommer att finnas under hela den tid som man tillåter att utlänningen hålls kvar i förvar. Ett beslut om förlängning innefattar således alltid en bedömning av förutsättningar som inträffar senare än när prövningen görs. Det är bland annat av det skälet som det finns bestämmelser om att ett beslut om förvar ska upphävas om förhållandena ändras och det inte längre finns skäl för beslutet. Det skulle således mycket väl kunna inträffa en omständighet efter t.ex. och som leder till att det är sannolikt att en verkställighet kommer att dra ut , lika väl som efter t.ex. och . Sammanfattningsvis anser utredningen att den föreslagna ordningen är den mest lämpliga. Den möjliggör även den flexibilitet i systemet som vi vill skapa. Utan flexibilitet i systemet är det, i vart fall enligt vår uppfattning, svårt att skapa ett förfarande som innehåller bestämmelser om en snabb domstols- prövning av en myndighets beslut om förvar, en individuell prövning av hur länge en utlänning ska få hållas kvar i förvar och lättberäknade tidsfrister. Det är även en förutsättning för att skapa ett förfarande utan beslut som inte är bärare av tvångsåtgärden. I de fall en domstol anser att den av någon anledning inte kan göra bedömningen i förväg bör domstolen naturligtvis inte heller göra det. I det fallet bör domstolen i stället bestämma tiden så att beslutet upphör exakt när tidsfristen går ut. Det bör inte heller vara aktuellt att göra prövningen tidigare än den tid som vi nämnt. Förändrade processuella regler om förvar 7.10Muntlig förhandling för att pröva en myndighets beslut att ta en utlänning i förvar eller en myndighets begäran om förlängning Utredningens bedömning och förslag: Vid en muntlig förhandling där en begäran om prövning eller förlängning prövas ska den som yrkar att en utlänning ska hållas kvar i förvar och, om det inte finns något synnerligt hinder, utlänningen vara närvarande. Sedan förhandlingen hållits ska domstolen meddela ett beslut i förvarsfrågan. Förutsättningarna enligt 14 § andra stycket FPL och 5 kap. 10 § RB för att en domstol ska kunna besluta att en utlänning ska delta i den muntliga förhandlingen genom en ljud- och bildöverföring kommer som huvudregel att vara uppfyllda, särskilt när domstolen ska pröva en begäran om förlängning. ska ges i uppdrag att utrusta förvaren så att en förvarstagen utlänning kan delta i en muntlig förhandling genom ljud- och bildöverföring från förvaret. Om en domstol kommit fram till att en muntlig förhandling ska hållas för att pröva en begäran om prövning eller förlängning bör det i princip inte vara möjligt att hålla förhandlingen i parternas utevaro. Det bakomliggande ändamålet med bestämmelserna om muntlig förhandling är att en utlänning som tagits i förvar ska ges en rätt att personligen få framträda inför rätten för att lägga fram sin sak. Utan en bestämmelse om att en utlänning i princip alltid ska vara närvarande skulle ändamålet med reglerna lätt kunna för- felas. I vissa speciella situationer bör dock en utlännings frånvaro inte kunna hindra en förhandling. Om utlänningen blir sjuk och inlagd på sjukhus efter att man bestämt att en muntlig förhandling ska hållas bör det av praktiska skäl t.ex. kunna ske. En undantags- regel för de fall där det finns ett synnerligt hinder mot en inställelse bör därför införas. Sedan en förhandling avslutats bör domstolen meddela ett beslut i förvarsfrågan. Tanken är att förhandlingen ska avsluta handläggningen i domstolen och anstånd med att meddela ett beslut bör således inte vara möjligt. Detta bör gälla även om förhandlingen hålls innan tidsfristen för när domstolen senast måste pröva en begäran inte gått ut. Beslutet bör även avkunnas i parternas närvaro. Förändrade processuella regler om förvar Ett beslut om förvar är en allvarlig inskränkning i en utlännings personliga frihet och en utlänning bör inte vara förvarstagen än absolut nödvändigt. Varje led i förfarandet bör därför utformas utifrån aspekten att processen ska vara så snabb och rättssäker som möjligt om en utlänning är förvarstagen. Det gäller såväl förfarandet hos en myndighet som hos en domstol. Att vi föreslår att anstånd inte ska kunna meddelas beror alltså på att vi anser att processen i domstolen inte ska ta onödigt och att framförallt parterna ska rätta sig efter att frågan om förvar alltid ska avgöras vid den muntliga förhandlingen. Om man jämför med häktning är parterna i ett brottmål införstådda med att det inte är möjligt att begära anstånd vid en häktningsförhandling för att t.ex. få komma in med ytterligare bevisning eller med ett läkarintyg. Parterna ser därför till att det material som behöver tas fram också finns vid häktnings- förhandlingen. Utredningen anser att detta bör gälla även i ett förvarsmål. Bestämmelsen tillåter givetvis att domaren får skäligt rådrum att fatta beslut. Tilläggas kan att utlänningen ofta bör kunna delta i en förhandling genom en ljud- och bildöverföring, s.k. videolänk. Enligt 14 § andra stycket FPL kan en sökande, en klagande eller en person som har att svara i målet delta i en muntlig förhandling genom en ljud- och bildöverföring under samma förutsättningar som gäller enligt 5 kap. 10 § RB. En domstol kan enligt 5 kap. 10 § andra stycket RB besluta att en part eller annan ska delta genom ljud- och bildöverföring, om det finns skäl för det. Vid bedömning- en av om det finns skäl för ett sådant deltagande ska rätten särskilt beakta de kostnader eller olägenheter som skulle uppkomma om den som ska delta i sammanträdet måste infinna sig i rättssalen och om någon som ska delta i sammanträdet känner påtaglig rädsla för att vara närvarande i rättssalen (se 5 kap. 10 § tredje stycket RB). Ett deltagande via videolänk får inte ske, om det är olämpligt med hänsyn till ändamålet med personens inställelse och övriga omständigheter (se 5 kap. 10 § tredje stycket RB). I förarbetena till 5 kap. 10 § RB sägs att en domstol vid bedömningen av de kostnader eller olägenheter som en inställelse i rättssalen skulle föranleda ska beakta såväl kostnader eller olägenheter för den som ska inställa sig som kostnader eller olägenheter för annan, exempelvis för staten i form av kostnader för transport av en frihetsberövad. Där anges också att rätten normalt vid sitt beslut bör ta stor hänsyn till parternas uppfattning Förändrade processuella regler om förvar Om skälen för ett deltagande genom kommunikations- teknik däremot framstår som så starka att en parts uppfattning i frågan inte kan anses uppväga dessa skäl kan rätten dock enligt förarbetena besluta om ett sådant deltagande mot partens vilja. Det kan exempelvis vara fallet vid en omhäktningsförhandling, om betydelsen av att den misstänkte infinner sig i rättssalen inte kan anses uppväga de kostnader eller olägenheter som annars skulle uppkomma (se prop. 2004/05:131 s. 224–225). Utredningen anser att samma resonemang kan föras när det gäller en utlännings deltagande i en muntlig förhandling där en begäran om prövning eller förlängning ska prövas.