sou · GZB347 · 2011-05-24 00:00:00 — större utredningar sker genom samverkan med utredare från Polisen eller . Arbetsuppgifterna i samband med brottsutredning består huvudsakligen i att samla in och analysera information och att hålla förhör med misstänkta och vittnen. Skattebrottsutredare kan verkställa åklagarens beslut om att ta något i beslag i de fall våld mot person inte behöver användas. Om Polisen gör husrannsakan får skattebrottsutredaren medverka och genomsöka utrymmena. Skattebrottsenheterna bedriver även spaning och underrättelseverksamhet (6 § lagen om medverkan i brottsutredningar). Spaning kan ingå som ett led både i och utanför en förundersökning och syftar i första hand till att hämta in underlag för en konkret brottsmisstanke. Underrättelseverksamheten har till syfte att samla in, bearbeta och analysera information för att avslöja om något brott begåtts eller kan komma att begås. Analyserna kan läggas till grund för verksamhetens inriktning i stort eller för att initiera konkreta brottsutredningar. Den underrättelseverksamhet som bedrivs vid skattebrottsenheterna är i huvudsak av operativ karaktär. Det innebär att informationen i stor utsträckning bygger på ett aktivt sökande exempelvis genom registerslagningar, förfrågningar till andra myndigheter samt inre och yttre spaning. Informationen är ofta person- eller organisationsanknuten. Inom underrättelseverksamheten samarbetar skattebrottsenheterna med bl.a. Polisens kriminalunderrättelsetjänst, Finanspolisen, , och . I genomsnitt ägnades av resurserna inom skattebrottsenheterna åt underrättelseverksamhet. lämnades knappt 170 operativa rapporter till beskattningsverksamheten eller samverkande myndigheter (årsredovisning 2010, s. 32). SOU 2011:47 Nuvarande struktur för ekobrottshantering Skattebrottsenheternas personal () 4Ett nationellt ansvar för ? 4.1Några generella utgångspunkter för analysen inrättades 1998 därför att Polisen och åklagarväsendet inte förmådde hantera den ökande ekobrottsligheten inom ramen för sina organisationer och arbetsformer. Samma sak kan sägas om skattebrottsenheterna. tillkomst och det fortsatta arbetet med ekobrottsbekämpning har sedan till stor del präglats av den kraft med vilken reformen i inledningsskedet motarbetades av ledningen för åklagarväsendet och Polisen. Vad som skulle kunna ha blivit en mycket bra komplettering av utredningsverksamheten av annan brottslighet med fördjupat samarbete blev i stället en mycket formaliserad konstruktion som hade inslag av konkurrens. Lösningarna blev som en följd av den bristande viljan hos åklagarväsendet och Polisen i vissa fall mindre bra kompromisser. Motarbetandet av vid tillkomsten och även fortsättningsvis hade sin grund i en vilja att slå vakt om den egna organisationen snarare än i en omtanke om uppgiften att bekämpa ekobrottslighet. Det är sannolikt att de andra myndigheternas attityder inverkat på hur å sin sida hanterade förhållanden som skulle ha mått bra av fördjupat samarbete. Utvecklingen under inte minst har gått mot ett ökat samarbete men den utvecklingen hade kunnat gå snabbare och hade varit mer framgångsrik med ett annat förhållningssätt. Ett nationellt ansvar för ? 4.1.2Mer effektivt och rättssäkert? Begreppet effektivitet beskriver hur väl resurser omvandlas till produkter och tjänster. I begreppet ingår både produktivitet och kvalitet, som båda är höga i en effektiv organisation. Med inre effektivitet menar man oftast produktiviteten, det vill säga förhållandet mellan tillförda resurser och det som produceras – gör man saker rätt? Den yttre effektiviteten handlar om att producera sådant som fyller mottagarnas behov – gör man rätt saker? I offentlig verksamhet mäts värdet av produktionen inte som vinst- och nyttomaximering för producenter och konsumenter utan utifrån politiska mål. Effektivitet kan då definieras som graden av måluppfyllelse i förhållande till resursanvändning. Vad gäller ekobrottsbekämpningens inre effektivitet är det utredningens bedömning att den kan öka om ges ett nationellt ansvar för samtliga brottstyper som myndigheten handlägger. Myndigheten har arbetat med att effektivisera ärendeprocesserna och handläggningstiderna har minskat som ärendeinflödet har ökat. I de frågeställningar som utredningen kommer att ta upp i det fortsatta kommer olika aspekter på detta att tas upp. yttre effektivitet är svårbedömd, bl.a. på grund av att målen för ekobrottsbekämpningen inte är tydliga utan ingår som en del i andra övergripande mål inom rättsområdet. Antalet anmälda ekonomiska brott fortsätter att öka. Att använda anmälda brott som ett mått för att bedöma om den verkliga brottsligheten ökar eller minskar är inte meningsfullt. Mörkertalet när det gäller ekonomiska brott är stort. Måttet anmälda brott säger därför inget annat än att det finns fler eller färre anmälningar att utreda. Eftersom ekonomisk brottslighet är typisk spanings- och utredningsbrottslighet, vilket innebär att antalet upptäckta brott till stor del står i proportion till samhällets kontroll- och tillsynsverksamhet, är det svårt att dra slutsatsen att ett ökat antal anmälda ekobrott också innebär en ökad brottslighet. För att bedöma måluppfyllelsen – att brottsligheten minskar – krävs studier av den faktiska brottsligheten. Frågan är om det överhuvudtaget är meningsfullt för olika myndigheter inom rättsväsendet att sätta upp mål av det slaget. När det gäller ekobrott, liksom annan brottslighet, är det naturligtvis angeläget att den brottslighet som förekommer så långt som möjligt upptäcks och lagförs. Avgörande blir då vilket resultat Ett nationellt ansvar för ? som insatta resurser ger. Ett sådant kan vara hur många av de anmälda brotten som faktiskt leder till lagföring. Vad gäller ekobrott har de insatta resurserna ökat när gäller utredning av brott (anslag har ökat ) som de har minskat när det gäller skattekontroll. Det sistnämnda torde innebära att färre brott blir föremål för utredning. arbetar i större utsträckning på ett proaktivt sätt, vilket innebär att man oberoende av anmälningar spanar och utreder brottslighet som på annat sätt kommer till myndighetens kännedom, främst genom kriminalunderrättelsearbete. Rättssäkerhet innebär att rättsskipning och annan myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig samt bedrivas effektivt med hög kvalitet (jfr t.ex. prop. 2010/11:1 utg.omr. 4 avsnitt 3.3.1). Med hög kvalitet avses bl.a. materiellt riktiga beslut fattade på grundval av gällande lagar och andra författningar. I begreppet rättssäkerhet innefattas också att enskilda har möjlighet att få sin sak prövad. Eftersom det saknas anledning att tro att ekobrottsbekämpningen i de delar av landet som inte omfattas av ansvar sker med en rättssäkerhet som är mindre så finns det knappast någon anledning att förmoda att just rättssäkerheten skulle påverkas av ett nationellt ansvar på annat sätt än att ärendena skulle få en enhetligare behandling och att ökad kompetens allmänt kan leda till bättre handläggning av de enskilda ärendena. 4.1.3Ett åklagarväsende med olika uppgifter Åklagarväsendet består av två åklagarmyndigheter med uppdrag att bekämpa brottslighet: och . och har det gemensamma målet att bekämpa den ekonomiska brottsligheten som kompetens- och arbetsmässigt dominerar området. Den del av ekobrottsbekämpningen som ansvarar för är personal- och arbetsmässigt liten även om den geografiskt är betydande. Även om det finns ytterligare aspekter att belysa kan det redan på denna grund ifrågasättas om det ska finnas två geografiskt åtskilda organisationer för att hantera ekobrott. Ett nationellt ansvar för ? Den omständigheten att skulle kunna få hela ansvaret för ekobrotten betyder naturligtvis inte att åklagarväsendet delas i två. Det är fortfarande ett åklagarväsende med en riksåklagare som högste åklagare. Det finns ingen anledning till varför inte de två myndigheterna skulle kunna samarbeta i alla de frågor som bör vara gemensamma för åklagaruppgiften, t.ex. rekrytering, personalpolitik och utbildning, vilket faktiskt redan sker till viss del . Att riksåklagaren leder arbetet i judiciellt hänseende även vid är redan klart (se avsnitt 3.2.1). Det skulle möjligen kunna ske i större utsträckning än . Frågan om verksamheten inom behandlas i stor utsträckning med utgångspunkt från att det är en åklagarmyndighet. I brottsbekämpningen i vidare bemärkelse har Polisen en väl så viktig roll. Den proaktiva brottsbekämpningen leds i allt väsentligt av Polisen. I har gränserna i någon mån suddats ut. Det är därför viktigt att samverkan mellan blir smidig och effektiv. 4.1.4Ekobrottsmyndighetens roll som specialistmyndighet bör förstärkas En baksida av de svenska myndigheternas självständiga roll är en betydande revirreflex hos myndigheterna. När det gäller blir den naturliga reflexen hos åklagare och polis att uppfatta som en konkurrent och inte som ett komplement. När frågan om att ge exklusivitet framförs blir den omedelbara reaktionen att då måste och Polisen skaffa ekokompetens som ersätter den som övertar. Varför måste myndigheterna det? Varför inte i stället se som en specialistfunktion som kan komplettera den kompetens man har exempelvis när det gäller att utreda komplicerade bedrägerier? Enligt utredningens mening måste förhållningssättet bland myndigheterna utvecklas så att samarbete och ömsesidigt stöd får en mer framträdande roll. Detta gäller inte bara för det fall ansvarsområde ökas utan överhuvudtaget i samarbetet mellan , och . I det arbete som pågår och utvecklas när det gäller Ett nationellt ansvar för ? grov organiserad brottslighet är detta ett viktigt och nödvändigt inslag. Att samordning och samverkan mellan myndigheter måste utvecklas ytterligare på både nationell och regional nivå stämmer också överens med vad regeringen anger i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175 s. 2 och 72 f.). Ärendeutvecklingen inom ekobrottsområdet går mot mer komplicerade och omfattande ekoärenden, vilket ställer allt högre krav på kompetens inom de brottsutredande myndigheterna. utredningsmodell och specialkompetens borde mot den bakgrunden ha förutsättningar att ge goda resultat även . Sammanfattningsvis finns det skäl att överväga om roll som specialistmyndighet bör utvecklas och förstärkas ytterligare. 4.2Fördelar och nackdelar med ett nationellt ansvar för Enligt direktiven ska utredaren analysera de fördelar och nackdelar som kan finnas med att koncentrera samtliga ekomål till . I arbetet med att inventera fördelar och nackdelar har utredningen tagit hjälp av de berörda myndigheterna och låtit dem ange vilka konsekvenser ett nationellt ansvar för skulle medföra för verksamheten. I detta avsnitt sammanställer och analyserar utredningen de viktigaste argumenten som har framförts för och emot ett nationellt ansvar för . Argumenten är av olika karaktär – dels de mer generella följderna av ett nationellt ansvar för , dels mer konkreta effekter på de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Många av argumenten fanns med redan i de inledande diskussionerna om att inrätta en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning (se avsnitt 2.3) och har granskats förut, bl.a. i samband med tidigare utvärderingar och utredningar av ekobrottsbekämpningen (se t.ex. revisorers rapport /02:03 Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, SOU 2004:47 och SOU 2007:8, s. 71 och 153 f.). Ett nationellt ansvar för ? En viktig utgångspunkt för rättsväsendets verksamhet är medborgarnas intressen. Verksamheten måste uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet (se avsnitt 2.2). Ett grundläggande rättssäkerhetskrav som medborgarna bör kunna ställa på den brottsbekämpande verksamheten är att den bedrivs enhetligt både på ett strategiskt plan och i hanteringen av varje enskilt ärende. Inom nuvarande system för ekobrottshantering leds och styrs verksamheten av olika myndigheter beroende på var i landet verksamheten bedrivs. I de femton län där och Polisen ansvarar för ekobrottsbekämpningen är myndigheternas resurser för ekobrottsutredning olika stora. har tillsammans med i och för sig ett ansvar för att samordna verksamhet som rör ekonomisk brottslighet (3 § förordningen med instruktion för ). Det är dock i slutändan upp till varje myndighet att bestämma hur myndighetens resurser ska användas. Om ansvaret för ledning och styrning av all ekobrottsbekämpning samlas hos en myndighet skulle resurserna för verksamheten kunna fördelas utifrån ett nationellt strategiskt perspektiv. Det skulle bli enklare att ta ett helhetsgrepp över ekobrottsbekämpningen i landet och att styra, samordna, organisera och följa upp verksamheten på ett enhetligt sätt. Det skulle i sin tur skapa förutsättningar för en enhetlig ärendehantering där varje ekomål hanteras på det sätt som krävs utifrån målets storlek och svårighetsgrad. Om ges ett rikstäckande ansvar för ekobrottsbekämpningen skapas förutsättningar för en mer enhetlig behandling av ekobrotten. Ekobrottsbekämpningen inom och Polisen bedrivs i relativt små enheter. Små enheter blir sårbara för personalförändringar och omprioriteringar inom den egna myndigheten eller andra myndigheter. Vid en mindre enhet kan det också vara svårt att hantera stora mål som tar mycket resurser i anspråk . Ett nationellt ansvar för ? Ett viktigt ändamål med ett skapa större enheter – exempelvis såsom när Polisens länsmyndigheter bildades – är att ge förutsättningar för att vid behov använda sig av den stora myndighetens resurser på platser där de lokala resurserna i normala fall inte är så stora. Om alla resurser för ekobrottsbekämpning samlas inom en myndighet borde det bli lättare att omfördela resurser vid behov. En annan fördel med en flexibel organisation är att myndigheten får bättre möjlighet att snabbt mobilisera och ingripa mot nya företeelser, vilket är en fördel i ett samhälle där brottsligheten ständigt förändras. 4.2.3Behov av att säkra utredningsresurser för ekobrott i hela landet Behovet av att långsiktigt säkra utredningsresurser för ekobrott, särskilt inom Polisen, var ett av de skäl som anfördes till stöd för att inrätta en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning (jfr avsnitt 2.3.2). För att kunna dimensionera den nya myndigheten gjordes en kartläggning av landets resurser för ekobrottsbekämpning. Inom Polisen beräknades antalet årsarbetskrafter för ekobrottsbekämpning uppgå till totalt 379 i riket (EBM- utredningens rapport , och den nya organisationen för bekämpning av ekonomisk brottslighet, s. 49 f.). I de delar av landet som kom att ligga utanför primära geografiska ansvarsområde beräknades 146 poliser arbeta med ekobrottsbekämpning. hade antalet årsarbetskrafter för utredning av ekobrott vid dessa polismyndigheter minskat till totalt 117 (SOU 2007:8 s. 97). Utredningen har efter förfrågan till fått uppgifter om Polisens nuvarande resurser för ekobrottsbekämpning i de län där ansvarar för ekobrottsbekämpningen (se tabell 3.4). Enligt uppgifterna uppgår Polisens bemanning för ekobrottsbekämpning till omkring 80 årsarbetskrafter inom de aktuella länen. Det innebär att Polisens resurser för ekobrottshantering utanför primära geografiska ansvarsområde har minskat radikalt . Uppgifterna visar också att resurstillgången varierar mycket mellan olika län. I jämförelse med den bemanning som ekorotlarna hade i samband med att inrättades har Ett nationellt ansvar för ? antalet poliser för ekobrottsbekämpning minskat på samtliga orter utanför storstadsregionerna. Särskilt anmärkningsvärt är att några län helt saknar poliser för utredning av ekobrott. Flera samverkande orsaker har nämnts kunna ligga bakom de stora variationerna och den minskade polisbemanningen. Ett skäl som framkommit är ekobrottsbekämpningens olika prioritet inom olika polismyndigheter. Polisens resurser är begränsade och hur stor del av resurserna som ska gå till ekobrottsbekämpning är ytterst upp till varje polismyndighet. Det kan vara svårt att hävda ekobrottens prioritet i förhållande till angelägna insatser mot brottslighet av det slag som fordrar mer omedelbara åtgärder av polis och åklagare, t.ex. grov våldsbrottslighet. Det har också framkommit att nuvarande polisbemanning för ekobrottsutredning inte har sin utgångspunkt i någon central behovsanalys av hur omfattande den ekonomiska brottsligheten kan antas vara utan huvudsakligen grundar sig på regionala förhållanden och prioriteringar. Även skattebrottsenheternas betydelse i sammanhanget har lyfts fram. Skattebrottsenheterna, som inrättades som , tillkom för att ta tillvara den kompetens som finns inom skatteväsendet när det gäller främst skattebrott. Skattebrottsenheterna har som regel lokaliserats till skattekontoren. Meningen har varit att det ska ske en personalcirkulation mellan de brottsutredande och fiskala delarna av . Något samarbete inom verket i ärendena förekommer inte och det ska det heller inte göra. I praktiken stannar de som börjat på skattebrottsenheterna kvar där. Det ligger utanför detta uppdrag att ge förslag om skattebrottsenheterna men bör en utvärdering och en analys av var de bör höra hemma ske. Här räcker det med att konstatera att skattebrottsenheterna och den målmedvetenhet som kännetecknat ledning när det gäller att se till att enheterna har haft resurser och förmåga att lösa sina uppgifter har haft stor betydelse för brottsbekämpningen på detta område. Genom skattebrottsenheternas utredare finns det således , till skillnad mot när inrättades, säkrade utredningsresurser i hela landet för vissa typer av ekobrott. Polisen har under nämnda förhållandena successivt minskat sin ekobrottsutredande verksamhet i vissa län genom att ge ekobrottsutredare andra arbetsuppgifter eller inte återbesätta vakanta anställningar på ekorotlarna. Det har resulterat i att skattebrotts- Ett nationellt ansvar för ? enheterna kommit att ansvara för en allt större del av utredningsverksamheten avseende främst skattebrott i några län. Åklagarna behöver, i egenskap av förundersökningsledare, ha tillgång till poliser för att kunna bedriva framgångsrikt förundersökningsarbete. Det finns följaktligen ett angeläget behov av att säkerställa polisresurser för ekobrottsbekämpning även utanför storstadsregionerna. Säkrade utrednings- och polisresurser skulle kunna medföra en bättre ekobrottshantering i hela landet. 4.2.4Behov av spetskompetens och förmåga att hantera stora ärenden Ekobrott kan vara allt från ett enklare brott till stora med många inblandade aktörer och internationella förgreningar. Ekobrott kan vara juridiskt och tekniskt mer komplicerade än annan brottslighet. Utredningsmaterialet är ofta omfattande. Kvalifikationer inom inte bara straff- och processrätt utan även civilrätt, skatterätt och företagsekonomi krävs för att utreda många av de mer komplicerade ekobrotten. För att kunna hantera sådana brott kan även behövas särskilda kunskaper om näringslivsförhållanden. Utredningsresursen hos består i första hand av poliser och skattebrottsenhetens utredare. Utredarna skulle i ännu högre utsträckning kunna vara civila. Det måste dock alltid finnas poliser för att utföra de rent polisiära uppgifterna. arbetsmetod verkar ge goda förutsättningar för att bedriva ett aktivt förundersökningsarbete eftersom de olika kategorierna har samma prioriteringar för sitt arbete och utredningsresursen är fredad. Samlokalisering gör kommunikationsvägarna korta och enkla vilket också kan bidra till att effektivisera förundersökningsarbetet. Hanteringen av underrättelseuppgifter och användandet av hemliga tvångsmedel i ärendena bidrar till att göra arbetssätt ändamålsenligt vad gäller att utreda särskilt den grova och organiserade ekonomiska brottsligheten m.m. Arbetssättet ger också möjlighet att arbeta med egeninitierade ärenden och på så sätt styra verksamhetens resurser mot de områden där de gör mest nytta. Om myndigheten ges ett nationellt ansvar skulle sådana möjligheter finnas även i resten av landet. Ett nationellt ansvar för ? En fråga som bör ställas i detta sammanhang är hur stort behovet är av specialistkompetens för handläggning av ekobrott utanför storstadsregionerna. Regeringens ekobrottsberedning föreslog att skulle ansvara för all ekobrottsbekämpning i storstadsregionerna men endast för de mest kvalificerade ekomålen i resten av landet (se avsnitt 2.3.3). En av anledningarna till det var att ekomålen i de mindre länen var relativt sett färre och att det ansågs vara mindre vanligt med stora och kvalificerade ekobrottshärvor där. Den ekonomiska brottsligheten har emellertid förändrats . Den organiserade brottsligheten vars kriminella verksamhet ofta innefattar ekobrott har brett ut sig i landet och ökat i omfattning. Brottslingarna är också mer rörliga och verkar och samverkar både nationellt och internationellt. Det innebär att det bör finnas beredskap för att hantera mer omfattande och kvalificerade ekobrott var de än begås i landet. Av de 1 570 ekoärenden som kom in till kategoriserades 16 som Eko 3, dvs. särskilt krävande mål. Det innebär att de allra flesta ekoärenden som hanteras av är mindre omfattande ärenden (t.ex. mindre omfattande bokföringsbrott och okomplicerade skattebrott) och medelsvåra ärenden. Ärenden som ofta begås inom ramen för en legal näringsverksamhet. Det är dock svårt att få en komplett bild av hur omfattande ekobrottsligheten är utanför storstadsregionerna. Anledningen till det är bl.a. ekobrottens särskilda beskaffenhet som s.k. spaningsbrott och att det saknas en underrättelsebild över ekobrottsligheten nationellt sett. Hur stora mörkertalen är vet vi inte men att den ekonomiska brottsligheten är mer omfattande än vad som framgår av brottsanmälningarna är oomtvistat. En mer utvecklad kriminalunderrättelseverksamhet när det gäller ekobrott (se nästa avsnitt) skulle sannolikt leda till att mer kvalificerad brottslighet skulle uppdagas och utredas. En annan aspekt på behovet av specialistkompetens utanför storstadsregionerna är att det inte bör finnas några tydliga luckor i något län vad gäller resurser och kompetens för utredning och lagföring av ekobrott. Brottslingarna ska inte ges möjlighet att planera sin kriminella verksamhet till orter där det saknas resurser och förmåga för ekobrottsbekämpning. Ett nationellt ansvar för ? polisoperativa enheter bedriver underrättelseverksamhet inom myndighetens geografiska ansvarområde (avsnitt 3.1.2). Polisens kriminalunderrättelsetjänst, skattebrottsenheterna, Finanspolisen, och ansvarar för underrättelseverksamhet inom sina respektive områden. Myndigheterna samverkar både med varandra och internationellt. Inom nuvarande struktur saknas emellertid en samlad nationell kriminalunderrättelseverksamhet vad gäller ekonomisk brottslighet. Att ha en kriminalunderrättelsetjänst och brottsutredande verksamhet inom samma myndighet innebär att underrättelseverksamheten fortlöpande kan bidra med underlag till den operativa verksamheten både vad gäller utredning och spaning. Underrättelsearbetet kan ge en god bild av planerad och pågående brottslighet. Därigenom ökar möjligheterna att förutse, avbryta och förhindra ekonomiska brott. Uppgifter i brottsutredningarna kan också överföras till underrättelsearbetet. Verksamheten kan därigenom breddas till att vara brottsbekämpande och inte bara brottsbeivrande. Det innebär att man arbetar med pågående brottslighet och inte endast med brottslighet som är avslutad . Om ges ett rikstäckande ansvar för ekobrottsbekämpningen innebär det en möjlighet att bygga upp en nationell kriminalunderrättelseverksamhet på ekobrottsområdet. Det skulle kunna ge förutsättningar att ta fram en nationell lägesbild av den ekonomiska brottsligheten. En sådan lägesbild skulle ge statsmakterna ett bättre underlag för beslut om inriktning och anslag till verksamheten. Kunskaper om den ekonomiska brottsligheten är också till nytta i myndighetens ledning, styrning och utveckling av verksamheten, t.ex. vad gäller prioriteringar, kompetensutveckling och arbetsmetoder. 4.2.6Hanteringen av den blandade brottsligheten