sou · GZB319 · 2011-03-09 00:00:00 — En stor del av de medel som behövs för detta bör kunna sökas hos fonder och andra intressenter, som t.ex. hos och . För att ansöka om sådana medel krävs emellertid medfinansiering. Vår bedömning är att det inte kommer att bli några problem att hitta organisationer, kommuner och andra aktörer som är intresserade av att bidra till sådan medfinansiering. 4.5Tidsbegränsningens effekter måste följas upp Regeringen uppdrar åt lämplig aktör att kontinuerligt följa och utvärdera effekterna av en tidsbegränsad utbildning i svenska för invandrare. Vi anser att våra förslag har en effektiviseringspotential och bör leda till en effektivare utbildning och till besparingar för samhället. Vilka effekterna blir, kostnadsmässigt och på andra sätt, är inte möjligt att beräkna eller uppskatta. Det är därför nödvändigt med en god uppföljning och att kontinuerligt följa de effekter som tidsbegränsningen kan leda till. På det sättet skapas underlag för eventuella justeringar och det läggs en grund för framtida utvärderingar. Vid en sådan uppföljning är det bland annat viktigt att följa i vilken utsträckning tidsbegränsningen har lett till en ökad genomströmning, i vilken mån studieresultaten har förbättrats och om och hur studerandeströmmarna har påverkats. Det är också viktigt att följa upp användningen av studiemedel och andra försörjningskällor för att kunna se effekterna för individer, stat och kommun. Likaså är det angeläget att följa och studera vilka ekonomiska Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser konsekvenser som tidsbegränsningen och andra effektiviseringsförslag har fått när det gäller bidragsberoende och snabbare arbetsmarknadsetablering. Vi föreslår därför att regeringen ger en lämplig aktör i uppdrag att kontinuerligt följa vad som uppnås med reformen och vad den får för konsekvenser ekonomiskt och på andra sätt. Tidigare studier och våra erfarenheter under arbetet med utredningen visar tydligt att det finns ett stort behov av bättre uppföljningar rent allmänt. Vid en tidsbegränsning av sfi blir det än mer viktigt. Ett klokt uppbyggt uppföljningssystem skulle kunna förbättra våra framtida kunskaper om sfi och de ekonomiska effekterna och även lägga en bättre grund för en bedömning av effekterna av etablerings- och integrationspolitiken i en bredare bemärkelse. I ett sådant uppföljningssystem bör särskilt uppmärksammas hur det går för kortutbildade, personer med funktionsnedsättning, analfabeter och personer med särskilda behov samt se vilka effekter tidsbegränsningen får ur ett jämställdhetsperspektiv. Likaså krävs uppmärksamhet på hur övergångarna från sfi till andra utbildningar och verksamheter ser ut. Med ett system som inkluderar sådana faktorer skapas det ett bättre underlag för framtida bedömningar av tidsbegränsningens ekonomiska effekter. Som vi tagit upp tidigare i betänkandet (kap. 2) finns det också anledning att se över bonussystemet. Som vi ser det är utformningen inte den ultimata eftersom systemet stimulerar dem som redan når de bästa studieresultaten, dvs. personer som har hög utbildning och god studievana. Man skulle kunna resonera tvärtom eller kanske ha samma bonus för alla. Med en tidsbegränsad utbildning i svenska för invandrare kan det finnas skäl att ompröva systemet så att det på ett bra sätt skapar incitament hos alla kategorier deltagare att komma så långt som möjligt i utbildningen, som står till förfogande. Man skulle t.ex. kunna ha ett system som ger en bonus till alla som uppnår det mål som fastställts i den individuella studieplanen och att den som når det målet snabbare får en lite högre bonus. I detta sammanhang är det också viktigt att påpeka att om ett system med s.k. sfi-peng införs, vilket diskuteras, så bör det också relateras till en framtida tidsbegränsning och konstrueras så att det skapar ekonomiska incitament för såväl deltagare som anordnare. 5Bakgrund och underlag för arbetet De kunskaper och erfarenheter som ligger till grund för våra förslag har inhämtats på flera olika sätt. Som nämns i betänkandets inledande kapitel har vi, förutom det som vi kunnat få ut av redan befintlig dokumentation, gjort studiebesök i , och i . För att få ytterligare kunskaper om hur det ser ut i andra europeiska länder har vi också i en enkät till ambassader inom EU ställt frågor om hur länder inom EU hanterar frågan om rättigheter och skyldigheter när det gäller att erbjuda undervisning i det egna landets språk och om det finns regler som bestämmer hur länge en invandrad person får läsa det nya landets språk. Vi har också skickat ut en enkät till länsstyrelserna med frågor om hur de ser på en tidsbegränsning av sfi. Vidare har vi med hjälp av Statskontoret, , och Kommuner och Landsting, tagit del av statistik och annat underlag som vi ansett vara nödvändigt för att kunna utforma våra förslag till tidsbegränsning. Det vi har fått ut av detta kunskapsinhämtande har varit ett viktigt underlag för utredningsarbetet. Underlaget presenteras i korthet i detta kapitel. Först kommer en redogörelse och analys av vilka som läser sfi samt information om den nya etableringslagen. Därefter följer ett avsnitt om hur fördelningen av kursdeltagare på de olika studievägarna ser ut och vilka resultat som uppnås. Detta avsnitt följs av en kort historik över sfi och en allmän genomgång av bestämmelserna. Vi redogör även för hur bestämmelserna i skollagen om avbrott tillämpas av kommunerna och i anslutning till detta finns en redovisning av vad man med hjälp av statistik kan säga om avbrott och studietid. Utifrån de kunskaper som inhämtats om andra länder presenteras sedan en bild av när det gäller språkkrav och rättigheter kopplade till det egna landets språk. Bakgrund och underlag för arbetet en summering av vad kan lära av andra länder. Sist i detta kapitel kommer ett avsnitt som summerar möjligheter och farhågor från länsstyrelsernas och kommunernas perspektiv. tillkom en lag som gav utländska nyinvandrade arbetstagare rätt till ledighet och lön för att delta i 240 timmars svenskundervisning i studieförbundens regi. Svenskundervisning kunde också bedrivas vid flyktingförläggningar, folkhögskolor och inom vuxenutbildning (komvux). ändrades formerna för undervisningen. beslutade (prop. 1983/84:199, UbU 1984/85:6, rskr. 77, prop. 1985/86:67, UbU 10, rskr. 143) att svenskundervisningen (sfi) fr.o.m. skulle anordnas i form av grundläggande svenskundervisning (grund-sfi) och påbyggnadsundervisning (påbygg- nads-sfi). Kommunerna fick ansvaret för att grund-sfi anordnades. Undervisningen i grund-sfi omfattade studier och undervisningen skulle kunna anordnas av kommunen själv, i anslutning till komvux eller på kommunens uppdrag av studieförbund eller folkhögskolor. Påbyggnads-sfi kunde erbjudas antingen inom studieförbund eller inom AMU. Kommunerna hade inte något ansvar för påbyggnads-sfi. Från flera håll påtalades brister i systemet. Kritiken ledde till att regeringen lade fram en proposition om reformerad svenskundervisning för invandrare (prop. 1989/90:102). I propositionen angav regeringen som huvudsakliga skäl för att den dåvarande uppdelningen av sfi skulle upphöra dels den ojämna tillgången på påbyggnads-sfi, dels att väntetiderna mellan avslutad grund-sfi och påbyggnads-sfi varierade kraftigt mellan kommunerna och i många fall var betydande. Detta skedde som en proposition om samordnat flyktingmottagande och ett nytt system för ersättning till kommunerna lades fram. antog båda dessa propositioner och den nya ordningen trädde i kraft . ändrades reglerna för sfi så att rätten till sfi är tidsbegränsad. Då beslutades även att kommunerna inte längre skulle ha någon skyldighet att erbjuda asylsökande sfi. Bakgrund och underlag för arbetet Svenskundervisning för invandrare, sfi, regleras i skollagen (1985:1100), i förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare och i regeringens kursplan för sfi (SKOLFS 2009:2). Till skillnad från övriga skolformer inom skolväsendet saknar sfi en egen läroplan. I stället vilar verksamheten på de grundläggande värden som framgår av läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Värdena är bl.a. människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde och jämställdhet mellan könen. Sfi är i likhet med övrig vuxenutbildning en angelägenhet och enligt skollagen en del av det offentliga skolväsendet för vuxna. Utbildningen syftar till att ge vuxna invandrare utan tillräckliga läs- och skrivfärdigheter möjlighet att förvärva dessa kunskaper. Av lagen framgår att kommunerna är huvudmän för sfi och att de ska erbjuda utbildning till de kommuninvånare som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket. Dessa ska kunna påbörja sin sfi från det att de ansökt om att få påbörja sfi. Det finns möjlighet för en kommun att uppdra åt andra att anordna sfi. Som tidigare nämnts är ett riktvärde för undervisningstiden , vilket får överskridas eller underskridas beroende på hur mycket undervisning den enskilde deltagaren behöver för att uppnå de mål som anges i kursplanen. ska undervisningen omfatta i genomsnitt 15 timmars undervisningstid . Undervisningstiden får dock minskas om deltagaren begär det och om det är förenligt med utbildningens syfte. Kravet om minst 15 timmars undervisningstid infördes . Motivet var att höja ambitionsnivån och skapa en gemensam miniminivå för landets samtliga kommuner (prop. 2005/06:148). Nivån om just tog bland annat fasta på att undervisningen ska kunna kompletteras med självstudier och med fördel även med praktik, arbete och andra studier eller rehabilitering. består utbildningen av fyra olika delkurser (A–D). bestod utbildningen av en enda kurs. Målen för den högsta kursen, D-kursen, kan sägas motsvara den tidigare slutnivån. Oavsett om en deltagare börjar sina studier på kursnivå A eller en högre nivå så är sfi utformat med tanken att alla deltagare ska ha möjlighet att studera t.o.m. kurs D. Delkurserna är indelade i tre studievägar (1–3) som vardera består av två kurser. Bakgrund och underlag för arbetet i utbildningen är det möjligt att gå vidare från en studieväg till nästa tills man når D-nivån. Syftet är att bättre kunna anpassa mål och studietakt till den enskilde deltagarens förutsättningar. Läs- och skrivinlärningen, den s.k. alfabetiseringen, som var en del av den grundläggande vuxenutbildningen, ingår i sfi men som ett parallellt spår vid sidan av svenskundervisningen. Detta för att deltagaren inte ska bli kvar alltför länge på en för låg nivå i de andra delarna av språket. Alfabetiseringen räknas inte in i riktvärdet och är inte knuten till någon av kurserna A–D utan utgör en egen del som kan läsas fristående eller kombineras med någon av kurserna. Det innebär att deltagaren kan ha läs- och skrivträning även på studieväg 3. Vidare förtydligades det 2007 i skollagen att huvudmännen, dvs. kommunerna, ska samverka med Arbetsförmedlingen och verka för att individen ges möjlighet att öva det svenska språket i arbetslivet samt kombinera sfi med arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Den nuvarande kursplanen infördes (SKOLFS 2009:2). Motivet var framför allt att ta fram en kursplan som skulle ge en mer kvalificerad språkutbildning. Därför har den nuvarande kursplanen tydligare koppling till de kursplaner i språk som finns inom övriga skolformer såväl när det gäller innehåll som form. Den tidigare kursplanen i sfi, , innefattade både språkutbildning och samhällsorientering. I den nya kursplanen är sfi en mer kvalificerad språkutbildning, där även läs- och skrivfärdigheter kan förvärvas inom sfi. Även om samhällsinformationen inte längre ingår i sfi ska deltagarna få kunskaper om också inom sfi. Det sker genom val av stoff och metoder, i samarbete mellan lärare och deltagare. Från finns enligt förordningen om betygsrätt för vuxenutbildning (2010:253) även en möjlighet för enskilda utbildningsanordnare att få tillstånd att sätta betyg för utbildning som motsvarar vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och sfi. Enskilda utbildningsanordnare får även anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för det offentliga skolväsendet. Sådan utbildning ska ske på uppdrag av en juridisk person (uppdragsgivaren) och anordnas för uppdragsgivarens räkning och för de personer som uppdragsgivaren utser. Utbildning motsvarande sfi får även anordnas inom en folkhögskola. Bakgrund och underlag för arbetet Enligt statistik anordnades sfi av 257 kommuner . I de flesta fall var det kommunerna själva som stod för utbildningen. Det blir dock allt vanligare att någon annan anordnare genomför utbildning inom sfi. läste av kursdeltagarna hos annan anordnare än kommunen. beslutade om en ny skollag (2010:800). Denna lag trädde i kraft , men ska börja tillämpas på vuxenutbildningen . I målet för utbildningen har det tydliggjorts att invandrare ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet. I övrigt ligger huvudprinciperna i dagens skollag fast. Dock byter skolformen namn till utbildning i svenska för invandrare och den nuvarande förkortningen, sfi, har inte förts in i den nya lagen. trädde lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare i kraft. Syftet med den nya lagen är att ge nyanlända invandrare förutsättningar för egen försörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. ansvarade kommunerna för det som då kallades introduktionsinsatser. Dessa insatser som erbjöds den nyanlände kunde se olika ut i olika delar av landet. För att tydliggöra vikten av en snabb arbetsmarknadsetablering lades huvudansvaret fr.o.m. på Arbetsförmedlingen som därmed fått en central roll för vissa nyanländas etablering. Men kommunerna har även fortsättningsvis att ansvara för viktiga uppgifter för denna grupp, bland annat för sfi, bostadsförsörjning, samhällsorientering och insatser för barn och unga. Kommunerna bör i anslutning till etableringsinsatserna även uppmärksamma nyanländas hälsoproblem och vid behov ta initiativ till rehabiliterande insatser. Den nya reformen innebär att Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlände ska upprätta en etableringsplan med utgångspunkt i tidigare utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet. Det ska leda till en bättre individuell planering där den enskilde själv medverkar aktivt. Det är första gången insatserna och ansvaret regleras samlat i en lag. En ny aktör – etableringslots – får i uppdrag att stödja den nyanlände att hitta sin väg till arbete. Lotsen är en fristående aktör som arbetar på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Bakgrund och underlag för arbetet Den nyanlände ska själv kunna välja lots genom ett valfrihetssystem med etableringslotsar. Lotsen ska vara stödjande och pådrivande under hela etableringsperioden och tillsammans med den nyanlände vara med och utveckla den etableringsplan som Arbetsförmedlingen och den nyanlände upprättart. Ersättningen till lotsarna är prestations- och resultatbaserad. bestämde kommunen om nyanlända invandrare skulle få försörjningsstöd eller introduktionsersättning. har alla nyanlända invandrare som deltar i aktiviteter rätt till en statlig etableringsersättning. Etableringsersättningen utgörs av en individuell ekonomisk ersättning som inte påverkas av inkomsterna hos andra personer i hushållet vilket bland annat bedöms ge bättre förutsättningar för nyanlända kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden. På samma sätt som för studerande med studiestöd kan nyanlända arbeta vid sidan av etableringsinsatserna utan att etableringsersättningen sätts ned. Etableringsplanen ska omfatta högst 24 månader och innehålla minst svenskundervisning för invandrare (sfi) för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen (1985:1100), samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Aktiviteterna ska som huvudregel motsvara verksamheter på heltid. Av planen ska framgå den gäller, vilka aktiviteter som ingår i insatserna och de olika aktiviteternas omfattning och längd. Planen ska vid behov revideras av Arbetsförmedlingen. För nyanlända invandrare som omfattas av dessa särskilda etableringsinsatser gäller att kommunen aktivt ska verka för att sfi kan påbörjas inom en månad från det att den nyanlände anmält sig till sfi hos kommunen. Samhällsinformationen kan ges i kombination med sfi, gärna på den nyanländes modersmål, men ska ske utanför de ramar för undervisningstid som gäller för sfi. När det gäller samhällsorienteringen har vissa förändringar initierats. I ett delbetänkande av Utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare (SOU 2010:16) föreslås en ny reglering av den samhällsorientering som ska erbjudas alla nyanlända som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen). Förslaget innebär i korthet att varje nyanländ per- Bakgrund och underlag för arbetet son ska erbjudas minst 60 timmars samhällsorientering. Samhällsorientering ska ges tidigt i etableringsprocessen och föreslås till största delen ges på den nyanlända personens modersmål eller annat språk som han eller hon behärskar väl. Undervisning ska präglas av dialog, diskussion och reflektion i syfte att främja förståelse och ge utrymme för deltagarnas egna frågor, tankar och kunskapsbehov. I slutbetänkandet (SOU 2010:37) utreds även huruvida de nyanlända som inte omfattas av etableringsslagen ska erbjudas samhällsorientering. Bakgrunden till denna utvidgning vilar på integrationspolitikens generella målsättning om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Målgruppen föreslås utökas med övriga vuxna nyanlända invandrare som har uppehållstillstånd , med undantag för gäststuderande. Det rör sig uppskattningsvis om 65 000 personer. 5.3Vilka läser sfi? Hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i svenska för invandrare erbjuds dem som har rätt att delta i utbildningen. Enligt 22 kap. 13 § skollagen (2010:800) har en person rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare det år han eller hon fyller , om han eller hon är bosatt i landet och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. En finländsk medborgare som stadigvarande arbetar i kommunen men är bosatt i nära gränsen till och saknar grundläggande kunskaper i svenska språket har också rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare. Ett undantag finns och det gäller för den som har sådana kunskaper i det danska eller norska språket att grundläggande svenskundervisning inte kan anses nödvändig. Av det ovan beskrivna kan man säga att i stort sett samtliga invandrare har rätt att läsa sfi oavsett på vilka grunder man har beviljats uppehållstillstånd. När det gäller flyktingar och andra skyddsbehövande samt vissa av deras anhöriga har staten tagit ett särskilt ansvar. Särskilda insatser för denna grupp har kommit till för att skyddsbehövande ofta har särskilda behov och för att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot skyddsbehövande. har därför ansett det motiverat att ge skyddsbehövande etableringsinsatser som i vissa avseenden innebär en positiv särbehandling i jämförelse med andra Bakgrund och underlag för arbetet invandrare.1 Dessa insatser erbjuds i ett tidigt skede efter att man har anlänt till . Den nya etableringsreformen som trädde i kraft riktar sig till denna kategori och syftar till att underlätta och påskynda dessa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. För att få en bild av vilka kategorier invandrare som de facto efterfrågar sfi har vi valt att titta närmare på bosättningsgrunderna för dem som folkbokfördes i och jämfört detta med folkbokföringsgrunderna för sfi-deltagarna . Vi har även tittat på motsvarande uppgifter . Vi har valt att utgå från en åldersgräns . I diagram 5.1 framkommer att totalt cirka 60 000 personer folkbokfördes i . Den största andelen, , utgjordes av anhöriga. Näst största andelen utgjordes av EES-medborgare, . Studier och arbete var skälet för sammanlagt . Kategorin som beviljats uppehållstillstånd av flyktingskäl, humanitära skäl eller på grund av skyddsbehov uppgick till . Pensionärer som har rätt att vistas i utgjorde en försumbar andel. Diagram 5.1 Samtliga utomnordiska invandrare folkbokförda 2009, totalt 60 000 personer Källa: SCB. Av samtliga utomnordiska invandrare som folkbokfördes 2009 uppskattar vi att bestod av personer som skulle ha omfattats av etableringsreformen om den då hade varit i 1 Regeringens proposition 2009/10 s. 43. Bakgrund och underlag för arbetet Det är dels de som beviljats uppehållstillstånd av flyktingskäl, humanitära skäl eller på grund av skyddsbehov, dels deras anhöriga som kommit till efter att anknytningspersonen folkbokfördes. Det framgår inte av SCB:s statistik exakt hur många anhöriga det handlar om, men med ledning av statistik över beviljade uppehållstillstånd uppskattar vi att cirka en fjärdedel av familjebanden utgörs av sådana personer. Om man jämför samtliga utomnordiska invandrare som folkbokfördes 2009 med dem som de facto läser sfi under minskar antalet markant. Dessutom förändras den inbördes fördelningen av de olika bosättningsgrunderna. I diagram 5.2 framkommer följande bosättningsgrunder för de sfi-deltagare som folkbokfördes : Diagram 5.2 Sfi-deltagare folkbokförda 2009, totalt 23 000 personer Källa: SCB. De båda diagrammen visar att cirka 60 000 invandrare folkbokfördes och att 23 000 personer deltog i sfi. 2 Bosättningsgrunden familjeband utgjorde den största andelen och jämfört med det tidigare diagrammet har andelen ökat betydligt, från till . Den näst största gruppen som de facto läser sfi utgjordes av kategorin som beviljats uppehållstillstånd av flyktingskäl, humanitära skäl eller på grund av skyddsbehov, dvs. den kategori som omfattas av den introducerade etableringsreformen. Denna kategori uppgick till . Om vi även här 2 Denna jämförelse tar inte hänsyn till den eftersläpning som uppstår i praktiken, då många som läser sfi 2009 folkbokförts tidigare än 2009. Motsvarande uppgifter skiljer sig emellertid inte nämnvärt års uppgifter. Bakgrund och underlag för arbetet utgår ifrån att en fjärdedel av alla familjeband utgörs av anhöriga till denna kategori uppgår denna grupp till , vilket också är en avsevärd ökning jämfört med gruppens andel av samtliga utomnordiska invandrare (). Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kategorin familjeband och de som omfattas av etableringsreformen efterfrågar sfi i högre utsträckning än EES-medborgare, arbetskraftsinvandrare och studenter. 5.4Kursdeltagare på de olika studievägarna och deras resultat Antalet deltagare i sfi har ökat kraftigt . deltog drygt 91 200 personer i sfi vilket är en ökning jämfört med och en ökning jämfört med . Räknat som antal kursdeltagare var det drygt 124 000 som deltog.3 Av de 124 000 kursdeltagarna gick på studieväg 1, på studieväg på studieväg 3. Andelen kvinnor var större inom samtliga kurser och störst andel kvinnor var det på studievägskurs 1A (). Denna jämförelse tar inte hänsyn till den eftersläpning som uppstår i praktiken, då många som läser sfi 2009 folkbokförts tidigare än 2009. Motsvarande uppgifter skiljer sig emellertid inte nämnvärt års uppgifter. 3 Sfi var t.o.m. organiserat som en kurs. Sedan studievägssystemet infördes kan en kursdeltagare läsa flera kurser . Bakgrund och underlag för arbetet Diagram 5.3 Antalet kursdeltagare per studievägskurs uppdelat på kvinnor och män 2009 Källa: statistik. Kursdeltagare med somaliska och kurdiska/nordkurdiska som modersmål deltog i högre utsträckning än andra på studieväg 1. De som hade polska, spanska, engelska och persiska som modersmål deltog i hög utsträckning på studieväg 3. Läs- och skrivinlärning sker inom ramen för sfi i stället för inom den grundläggande vuxenutbildningen.