sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Lagen innebär vidare att vissa myndigheter och andra, närmare bestämt , utlandsmyndigheterna, polismyndigheterna, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samt landstingen, åläggs en skyldighet att till rapportera uppgifter som de innehar och som kan vara av betydelse för registrets ändamål. Samma skyldighet föreslås gälla för den som yrkesmässigt säljer resor eller transporterar passagerare. ska enligt lagen vara skyldig att lämna ut uppgifter ur registret till vissa myndigheter som typiskt sett anses ha ett behov av aktuella personuppgifter för att kunna utföra sina verksamhetsuppgifter i de situationer som är aktuella. Enligt lagförslaget i departementspromemorian ska endast enstaka uppgifter i registret få lämnas ut på medium för automatiserad behandling, om inte regeringen har meddelat föreskrifter om eller i ett enskilt fall beslutat att uppgifter får lämnas ut på sådant medium även i andra fall. I promemorian konstateras att den tekniska utvecklingen har lett till att skillnaden mellan direktåtkomst och annat utlämnande på automatiserad väg har blivit så liten att det ibland kan vara svårt att dra en gräns mellan dessa former för utlämnande. Även ett utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling, påpekas i promemorian, innebär alltså särskilda risker från integritetssynpunkt bl.a. med hänsyn till mottagarens möjlighet att bearbeta informationen t.ex. genom att samköra den mot elektroniska uppgifter som har hämtats från andra informationskällor. Av det skälet, och för att en bestämmelse om direktåtkomst inte ska kringgås, ansåg utredaren att förutsättningarna för utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling borde författningsregleras. Enligt utredaren var det rimligt att enstaka uppgifter eller handlingar kan lämnas ut av på medium för automatiserad behandling, när förutsättningarna för ett utlämnande i övrigt är uppfyllda. När det gäller möjligheten att lämna ut större mängder uppgifter i elektroniskt form bör de närmare förutsättningarna för det anges genom föreskrifter i förordning. Det bör också finnas utrymme för regeringen att i ett enskilt fall besluta om att uppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling i större omfattning. Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd Vidare föreslås att lagen ska innehålla en bestämmelse om vilka som ska ha rätt till direktåtkomst till personuppgifter i det s.k. katastrofregistret. Utgångspunkten är att direktåtkomsten ska begränsas till att avse de personuppgifter som myndigheten är i behov av i enlighet med de ändamålsbestämmelser som gäller för registret. Utredaren konstaterade att med utnyttjande av modern teknik ökar möjligheten för myndigheterna att skapa överblick och samordning i den hjälpande verksamheten vid en allvarlig kris, katastrof eller annan liknande händelse i utlandet. En möjlighet till direktåtkomst till uppgifterna bidrar därför till att förutsättningarna för ett framgångsrikt katastrofarbete förbättras eftersom uppgifterna då kommer behövande myndigheter till handa på ett snabbt, enkelt och effektivt sätt. Beträffande utlämnande av uppgift till enskilda görs i promemorian bedömningen att uppgifter i registret som rör personliga förhållanden bör omfattas av en särskild sekretessbestämmelse och att utgångspunkten bör vara att det råder sekretess för sådana uppgifter. Utredaren har valt att inte föreslå någon särbestämmelse när det gäller utlämnande av uppgifter till anhöriga eller närstående till en drabbad person. framgår det av ändamålen att registreringen bl.a. sker för att kunna lämna uppgifter till dessa, vilket bör vägas in vid en prövning av om uppgiften ska lämnas ut eller inte. Utlämnande på medium för automatiserad behandling Ett utlämnande på medium för automatiserad behandling kan innebära att elektronisk information överförs via e-post, genom utlämnande av uppgifter på diskett, cd-skiva, dvd-skiva, usb-minne eller genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via allmänna kommunikationsnät. Här kan som utgångspunkt den utlämnande myndigheten i varje enskilt fall ta ställning till om uppgifter kan lämnas ut och vilka uppgifter som ska lämnas. En eventuell sekretessprövning kan därmed ske i samband med det specifika utlämnandet. En teknik som används för överföring på medium för automatiserad behandling innebär att data utbyts och att begärd information skickas från de interna registren till en brevlåda hos uppgiftslämnaren. Den fördröjning i uppgiftslämnandet som är inbyggd i tekniken innebär en teoretisk möjlighet för utlämnaren Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd att kontrollera vilken information som ska lämnas ut. Sekretessprövningen, eller prövningen av vilka uppgifter som omfattas av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet och därmed ska lämnas ut utan någon sekretessprövning, sker emellertid i praktiken i samband med att förbindelsen upprättas. Det finns ingen legaldefinition av begreppet direktåtkomst. I regel innebär dock direktåtkomst att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen (prop. 2007/08:160 s. 57). Mottagare med direktåtkomst kan i regel också kopiera informationen och därefter bearbeta den (prop. 2006/07:46 s. 79). I begreppet direktåtkomst ligger att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Den myndighet som lämnar ut uppgifter genom direktåtkomst fattar således inte beslut om utlämnande i varje enskilt fall. I stället måste en förhandsprövning göras av förutsättningarna för utlämnande. En sådan prövning innefattar alla de uppgifter som mottagaren har möjlighet att ta del av genom sin direktåtkomst. Den faktiska begränsningen av direktåtkomsten görs sedan med hjälp av tekniska lösningar, beroende på hur omfattningen av direktåtkomsten har begränsats i det enskilda fallet. Vid den förhandsprövning som ska ske vid beviljande av direktåtkomst måste offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser beaktas. En myndighet kan inte tillåta en annan myndighet att få direktåtkomst till ett register om uppgifterna i registret omfattas av sekretess som innebär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt offentlighets- och sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. Eftersom en bestämmelse om direktåtkomst inte har någon sekretessbrytande effekt i sig är en förutsättning för att direktåtkomst ska kunna tillåtas att åtkomsten antingen endast avser offentliga uppgifter eller att den avser sådana sekretessbelagda uppgifter som enligt lag eller förordning får lämnas ut till den som har direktåtkomst (10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen) eller avser uppgifter som med stöd av general- Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd klausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen får lämnas ut efter en på förhand gjord intresseavvägning (prop. 2006/07:46 s. 79). Huruvida en myndighet bör få ha direktåtkomst till information som finns hos en annan myndighet måste bedömas genom en avvägning mellan de skäl som talar för en sådan åtkomst och de integritetsskäl som talar mot. Vid bedömningen får hänsynen till den personliga integriteten vägas mot bl.a. behovet av ökad effektivitet hos myndigheterna. Det är naturligtvis också av betydelse vilka uppgifter som ska omfattas av en eventuell direktåtkomst och hur integritetskänsliga dessa uppgifter är (prop. 2007/08:160 s. 59). Bestämmelser om direktåtkomst är ofta begränsade på så sätt att direktåtkomst bara medges till vissa typer av uppgifter. För att den mottagande myndigheten ska kunna utnyttja direktåtkomsten i alla de fall som kan bli aktuella måste dock myndigheten ofta rent tekniskt ha tillgång till fler uppgifter än de som faktiskt kommer att utnyttjas genom direktåtkomst i myndighetens verksamhet (prop. 2007/08:160 s. 69). En myndighets utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprincipen kan enligt förarbetena till personuppgiftslagen inte anses oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in (prop. 1997/98:44 s. 44). Regler om ändamålsbegränsningar i särskilda registerförfattningar anses inte heller i sig inskränka myndigheters skyldighet enligt offentlighetsprincipen att sammanställa personuppgifter (prop. 2007/08:160 s. 69). Med hänsyn härtill har regeringen intagit ståndpunkten att sammanställningar av uppgifter som i samband med direktåtkomst görs tekniskt tillgängliga för en myndighet är att anse som förvarade hos myndigheten och därmed allmänna handlingar hos den myndigheten, om sammanställningarna kan göras med rutinbetonade åtgärder (jfr 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen) och utan användning av förbjudna sökbegrepp (prop. 2007/08:160 s. 69 f.). Ett exempel på ett register med möjligheter till direktåtkomst är . Det statliga personadressregistret, Spar, är ett offentligt register som omfattar alla personer som är folkbokförda i , både svenska och icke svenska medborgare. I registret ingår även personer som erhållit samordningsnummer och vars identitet är fastställd. Registret är reglerat i en särskild lag (SFS 1998:527) och förordning (SFS 1998:1234). Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd tillstånd från , , för att få tillgång till uppgifter från Spar via direktåtkomst. Spar används yrkesmässigt av myndigheter, företag och organisationer för att aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter i sina kundregister. Registret används även av polisen samt av företag för s.k. urvalsdragning för direkt marknadsföring och liknande ändamål. Spar har som ändamål dels att aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter, dels att ta ut uppgifter om namn och adress genom urvalsdragning för direkt reklam, opinionsbildning eller samhällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet. Det första ändamålet uppfylls i praktiken genom att många verksamheter i samhället har direktåtkomst till Spar via terminal och på så sätt kan kontrollera t.ex. namn och adressuppgifter för nya kunder. Ändamålet uppfylls också genom att verksamheterna kan hålla sina kundregister uppdaterade med uppgifter om flyttningar och namnändringar. Personnumret är en viktig nyckel för att uppdateringarna ska bli korrekta. I övrigt lämnas endast uppgifter om namn, adress och folkbokföringsort ut. Vissa kategorier av mottagare får även uppgift om make eller maka eller vårdnadshavare för barn . 3.7Begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen En potentiell handling är inte förvarad hos myndigheten, och är därmed inte en allmän handling, om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten inte enligt lag eller förordning har rättslig befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Detta följer av den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen, vilken har följande lydelse. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Begränsningsregeln infördes genom grundlagsändringar. I proposition 1975/76:160 frågade sig departementschefen om det skulle vara möjligt att begränsa offentligheten för ADB-upptag- Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd ningar genom att i särskilda föreskrifter förbjuda en handläggande myndighet att för eget bruk ta fram uppgifter av visst slag eller i viss kombination från faktiskt tillgängliga datamedier (s. 87). Departementschefen anförde att den tekniska utvecklingen hade medfört att stora mängder data i ADB-register kan vara mycket lättillgängliga och lättkombinerade. De rika möjligheterna till urval och sammanställning kunde, i förening med uppgifternas offentlighet, innebära eller uppfattas som ett hot mot enskilda registrerades personliga integritet. Departementschefen påpekade vidare att om man avvisade Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs förslag i betänkandet Data och integritet (SOU 1972:47) – nämligen att ADB-upptagningar skulle vara allmänna handlingar endast om myndigheten hade rättslig befogenhet att överföra dem till läsbar form – kunde man räkna med återkommande anspråk på sekretessbeläggning av personuppgifter. Departementschefen ansåg att alternativet med sekretessbestämmelser inte torde tjäna offentlighetens sak. Han framhöll att till detta kom att den föreslagna regeln inte inkräktar på den viktiga funktionen hos offentlighetsprincipen att ge insyn i myndigheternas eget beslutsunderlag. Departementschefen ansåg att förbud alltså borde kunna meddelas registerhavaren att använda vissa söknycklar eller annars ta ut viss information, med verkan att inte heller allmänheten hos den myndigheten kunde göra anspråk på samma information. Syftet med begränsningsregeln är att hindra allmänheten från att göra anspråk på att få ta del av sammanställningar av uppgifter ur upptagningar hos myndigheten som myndigheten själv, av hänsyn till den personliga integriteten, är rättsligen förhindrad att ta fram i sin egen verksamhet. Integritetsskyddet ska upprätthållas även om 2 kap. tryckfrihetsförordningen åberopas. Endast begränsningar i lag eller förordning – t.ex. förbud i registerförfattningar för en myndighet att använda vissa sökbegrepp eller att ta fram sammanställningar genom samkörning mellan olika register – är relevanta (prop. 1975/76:160 s. 87 f. och prop. 2001/02:70 s. 49). Begränsningsregeln gäller även om sammanställningen kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Begränsningsregeln tar alltså bl.a. sikte på bestämmelser om förbud att använda vissa sökbegrepp. Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd en av de viktigaste aspekterna med behandlingar av personuppgifter i vilken utsträckning uppgifterna kan sökas fram och sammanställas. Ju större möjligheter det finns att genom olika sökningar och sammanställningar kartlägga enskildas privata förhållanden, desto större integritetsintrång kan personuppgiftsbehandlingen innebära. Sökningar på känsliga personuppgifter är typiskt sett ägnade att inge särskilda betänkligheter. Många registerförfattningar innehåller därför begränsningar av möjligheterna för myndigheten att söka på vissa angivna sökbegrepp. Med sökbegrepp avses bokstäver, koder, siffror etc. med vars hjälp man tillsammans med en sökmotor eller liknande funktion kan ta fram ett önskat urval lagrade personuppgifter om en eller flera personer ur en samlad informationsmängd. Sökbegränsningar innebär inte ett krav på att det ska vara tekniskt omöjligt att söka på ett visst sätt, utan att det inte är tillåtet att göra sådana sökningar (prop. 2007/08:126 s. 68). Begränsningsregeln kan ses som ett uttryck för likställighetsprincipen. Begränsningar i registerförfattningar kan ju enbart förhindra att myndigheten för egen del genom sök- och sammanställningar av uppgifter upprättar vissa handlingar. Det finns alltså behov av att låta begränsningar i registerförfattningar slå igenom när det gäller rätten till insyn enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, vilket alltså sker genom begränsningsregeln. Ett exempel på tillämpningen av begränsningsregeln är följande. bestämde sig för att kartlägga taxibranschen i . Tidningen begärde därför att få en förteckning från över personer som bodde i och som hade taxilegitimation. Uppgifterna fanns hos och inga sekretessbestämmelser fanns som hindrade att de lämnades ut. Dock vägrade att lämna ut sammanställningen av uppgifterna till tidningen eftersom det framgick av den tillämpliga registerförfattningen att det inte var tillåtet att använda adress som sökbegrepp. Därmed var det inte tillåtet för att ta fram en lista över personer i med taxilegitimation. Sammanställningen av uppgifter ansågs i och med det inte heller förvarad hos , dvs. den var ingen allmän handling. Tidningen överklagade utan framgång beslut. Genom ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, som trädde i kraft (SFS 2002:907), gavs begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen en ny utformning. I nuvarande form gäller begränsningsregeln endast för Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd sammanställning av uppgifter ur upptagning för automatisk behandling, dvs. Färdiga elektroniska handlingar anses alltså ändring vara förvarade hos myndigheten även om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att göra dem tillgängliga och även om de innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra handlingen tillgänglig (prop. 2001/02:70 s. 38).11 Begränsningsregeln är alltså inte tillämplig på en elektroniskt lagrad handling bara för att den innehåller uppgifter som potentiellt kan sammanställas till en ny handling, vilken i sin tur skulle kunna omfattas av begränsningsregeln. Motsatt synsätt skulle annars innebära att t.ex. en handling i elektronisk form i en elektronisk akt hos , som vanligtvis innehåller känsliga uppgifter som inte utan vidare får sammanställas elektroniskt, inte skulle anses förvarad i 2 kap. tryckfrihetsförordningens mening och därmed aldrig utgöra en allmän handling. Det ska dock noteras att inget hindrar att det i fråga om en sådan handling kan finnas begränsningar i rätten att använda sökbegrepp. En sådan begränsning finns t.ex. i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. I 24 § andra stycket anges att vid sökning som omfattar innehållet i fler än en handling i socialförsäkringsdatabasen som kommit in i ett ärende eller upprättats i ett ärende får endast ärendebeteckning eller beteckning på handling användas som sökbegrepp. Det är alltså inte tillåtet för t.ex. att använda namnet på en viss sjukdom som sökbegrepp för att söka fram alla handlingar som innehåller detta ord.12 Detta innebär dock inte att handlingar som innehåller detta ord inte ska anses som förvarade hos på grund av begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen. 11Avgränsningen till potentiella handlingar kommenterades av Lagrådet med hänvisning till att det inte kan uteslutas att färdiga handlingar kan utsökas på annat sätt (prop. 2001/02:70 s. 56). Lagrådet utvecklade inte detta resonemang närmare. 12Av 25 § lagen om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration följer dock att utan hinder av de begränsningar för sökning som anges i 24 § får personuppgifter som rör hälsa användas som urvalskriterium vid sammanställningar om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd 3.7.2Förbud enligt lag eller förordning att göra sammanställning tillgänglig Det har funnits en viss oklarhet kring vilka rättsliga begränsningar som ger anledning till en tillämpning av begränsningsregeln. Bland annat ställde sig Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) frågan om begränsningsregeln efter personuppgiftslagens införande syftade också på denna lag (SOU 2001:3 s. 148–149). En fråga vid införandet av personuppgiftslagen var nämligen dess förhållande till offentlighetsprincipen. Regeringen konstaterade i proposition 1997/98:44 att bestämmelser i grundlag alltid tar över bestämmelser i vanlig lag (s. 46). Enligt regeringens mening borde dock i klargörande syfte tas in en bestämmelse i den nya lagen som angav detta förhållande. I 8 § första stycket personuppgiftslagen stadgas därför att bestämmelserna i personuppgiftslagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter. Lagstiftarens avsikt har således varit att personuppgiftslagen inte i något fall ska gälla före grundlagsbestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. OSEK:s slutsats blev därför att oavsett lydelsen i 2 kap. 3 § tredje stycket (dåvarande andra stycket) tryckfrihetsförordningen är det mot bakgrund av utformningen av 8 § personuppgiftslagen klart att begränsningsregeln inte kan syfta på personuppgiftslagen. I den mån det av personuppgiftslagen följer att en myndighet saknar befogenhet att göra vissa sökningar eller annars ta ut viss information från sitt datalagrade material konstaterade OSEK att detta alltså inte kan slå igenom när det gäller myndighetens skyldigheter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. OSEK avslutade med att påpeka följande (SOU 2001:3 s. 149). Den ovan redovisade problematiken hänger samman med att över huvud taget frågan om i vilken utsträckning myndigheternas behandling av personuppgifter skall regleras såväl i personuppgiftslagen som i särskilda registerförfattningar, eller enbart i det sistnämnda, inte har fått sin slutliga lösning. Eftersom frågan har dimensioner som sträcker sig utanför vårt utredningsuppdrag, får vi lämna denna. Vårt förslag blir därför att begränsningsregeln ges en ny omfattning som tar sikte på begränsningar i myndigheternas befogenhet att ta ut viss datalagrad information enligt lag eller förordning. Vilka författningar bestämmelsen skall anses syfta på får lösas i ett annat sammanhang. Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd har tillämpningen av begränsningsregeln och frågan om vad som utgör en sådan rättslig begränsning som får verkan enligt begränsningsregeln emellertid klarnat något. Vissa uttalanden om bestämmelsens innebörd har bl.a. gjorts i förarbetena till patientdatalagen och till reglerna om ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter (prop. 2007/08:126 s. 120–126 och bet. 2007/08:SoU16 samt prop. 2007/08:160 s. 66–70 och bet. 2008/09:KU2). Bland annat har det genom de ovan angivna förarbetsuttalandena klargjorts att s.k. ändamålsbegränsningar inte utgör sådana rättsliga begränsningar som avses i begränsningsregeln. Förklaringen är att det endast är sådant som en myndighet ovillkorligen är förbjuden att göra som träffas av begränsningsregeln. En ändamålsbegränsning är en bestämmelse som anger att en myndighet visserligen får behandla en viss personuppgift men bara för särskilda ändamål. Något förbud mot att över huvud taget behandla personuppgiften ifråga föreskrivs alltså inte genom ändamålsbegränsningar. I förarbetena till reglerna om ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter uttalades sålunda följande (prop. 2007/08:160 s. 69). Såvitt gäller bestämmelser om s.k. ändamålsbegränsningar, dvs. bestämmelser om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i en myndighets verksamhet, gäller enligt personuppgiftslagen, till den del den är tillämplig, den s.k. finalitetsprincipen, som framgår av 9 § första stycket d personuppgiftslagen. Denna princip innebär att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlats in. I förarbetena till personuppgiftslagen har dock uttalats att en myndighets utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprincipen inte kan anses oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in (prop. 1997/98:44 s. 44). Regler om ändamålsbegränsningar i särskilda registerförfattningar anses inte heller i sig inskränka myndigheters skyldighet enligt offentlighetsprincipen att sammanställa personuppgifter (se SOU 2004:6 s. 246 och avsnitt 10.3 i prop. 2007/08:126). Kommittén återkommer till betydelsen av begränsningsregeln och dess tillämpning i kapitel 8. Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd 3.8Sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen I 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns en särskild sekretessbestämmelse som tar sikte på att förhindra otillåten behandling av personuppgifter.