sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Ett obligatorium av det slaget skulle också kunna bidra till att verksamheten vid domstolarna, liksom resurstilldelningen till dem, tydligare planeras och följs upp med utgångspunkt i att domarnas möjligheter att kontinuerligt utbilda sig ska vara något självklart. Förvaltningsmyndigheternas kompetensförsörjning Behovet att en större tydlighet i regeringens styrning av den offentliga förvaltningen när det gäller säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i har redan behandlats i avsnitt 4.2. I handlingsplanen behandlade regeringen också frågan om förvaltningsmyndigheternas kompetensförsörjning när det gäller de mänskliga rättigheterna.120 Regeringen påminde här om att bl.a. utvärderaren av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna starkt betonat betydelsen av kunskap om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn. Regeringen sade sig dela den uppfattningen och tillade att kunskap om de mänskliga rättigheterna på alla nivåer i samhällsorganisationen utgör en av de allra viktigaste komponenterna i arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna. Regeringen förklarade vidare att det är angeläget att de utbildnings120 Handlingsplanen, s. 104–107, 118–119. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i insatser som genomförs är systematiska och följs upp, samt att de så långt möjligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tilllämpas. Det är lätt att instämma i dessa synpunkter. MR-delegationen behandlade också frågan om information och utbildning inom den offentliga sektorn i sitt slutbetänkande och menade bl.a. att det är viktigt att en strategi utformas för hur statsanställda långsiktigt och systematiskt ska ges utbildning om de mänskliga rättigheterna.121 Jag har där ställt mig bakom delegationens ställningstaganden. Delegationen kom på grundval av ett antal kartläggningar, utvärderingar och möten som ägt rum , fram till den slutsatsen att många både offentliganställda och förtroendevalda anser att det är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna. uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur deras specifika verksamhet och arbetsuppgifter är kopplade till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det är en bild som har bekräftats även under konsultationsprocessen inom ramen för mitt utvärderingsuppdrag. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt122 gör regeringen bedömningen att det är angeläget att de statliga arbetsgivarna arbetar strategiskt med sin kompetensförsörjning. I propositionen betonas att det är en central del i regeringens årliga uppföljning av utvecklingen inom verksamhetsområdet statliga arbetsgivarfrågor att göra bedömningar av kompetensförsörjningen i staten. Regeringen framhåller vidare i budgetpropositionen för att god kunskap om de mänskliga rättigheterna bland beslutsfattare främst inom den offentliga sektorn är en förutsättning för att regeringens långsiktiga mål, full respekt för de mänskliga rättigheterna, ska kunna uppfyllas.123 för utveckling i staten () är en statlig myndighet med uppgift att bistå regeringen i frågor som rör strategisk kompetensförsörjning i statsförvaltningen. genomför ett projekt om offentligt etos – en god förvaltningskultur. Utgångspunkten för projektet är en gemensam värdegrund i statsförvaltningen som grundar sig i demokratin och de mänskliga rättigheterna och eftersträvar rättssäkerhet, effektivitet och medborgarperspektiv. Insatser genomförs både på myndighets- och individnivå i syfte att bygga upp kunskapen om värdegrundsfrågor, bl.a. de mänsk121 SOU 2010:70, s. 442 ff. 122 Prop. 2009/10:175. 2009/10:1, Utgiftsområde 1, , s. 60. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 liga rättigheterna. Enligt sitt uppdrag ska även lämna förslag om hur nyanställda i staten fortsättningsvis ska introduceras i dessa frågor. myndighetsuppdrag har beröring med frågor om mänskliga rättigheter, t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras i värdegrundsfrågor. Däremot finns det inte, såvitt kunnat utrönas, något samlat program för hur anställda på olika nivåer inom statsförvaltningen ska ges utbildning om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap är, som regeringen framhöll både i handlingsplanen och i budgetpropositionen för , nödvändig för att respekten för de mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas. Regeringen bör därför uppdra åt att utforma ett sådant program för hur myndigheternas personal långsiktigt och systematiskt ska ges verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga rättigheterna. I avsnitt 4.3.3 har jag också föreslagit att myndigheternas ansvar för förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, liksom ledningens ansvar för att säkerställa kompetensförsörjningen härvidlag, ska tydliggöras i myndighetsförordningen (2007:515). Kunskap ger egenmakt – information om de mänskliga rättigheterna till allmänheten I regeringens proposition om en strategi för de nationella minoriteterna, Från erkännande till egenmakt,124 diskuterar regeringen bl.a. vilka verktyg och förutsättningar som krävs för att människor ska kunna forma sin egen framtid, det vill säga betydelsen av vad regeringen valt att kalla för egenmakt. Vad som sägs där om egenmaktens betydelse för de nationella minoriteterna gäller enligt min mening också generellt i ett samhälle, inte minst när det gäller möjligheterna att fullt ut kunna komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna. En ökad kunskap om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter stärker alltså alla människors egenmakt. En enskild individ som inte känner till sina rättigheter och inte förstår i vilket sammanhang hon eller han kan hävda dem, kommer knappast heller att försöka göra det.125 124 Prop. 2008/09:158. 125 Jfr prop. 2008/09:158, s. 33–34, 51–54. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i 281 Information om de mänskliga rättigheterna måste därför också ses som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta systematiska MR-arbete i . I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit regeringen att påbörja arbetet med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i i enlighet med de s.k. Parisprinciperna, exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter. Ett sådant organ ska i enlighet därmed ha mandat att också främja information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna. Även andra myndigheter har, eller bör ha, ett ansvar för t.ex. informationsspridning inom sitt ansvarsområde, också när det gäller sådan information som har koppling till de mänskliga rättigheterna. Ett tydligt sådant exempel är myndigheten för levande historia. Inom ramen för ett arbete med att inrätta en , eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna, bör även övervägas hur ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ å ena sidan, samt , Forum för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den andra, bör se ut när det gäller att sprida kunskap om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. 7 Några särskilda sakområden Som jag framhållit i avsnitt 3.3.2 ligger det i sakens natur att det med den tid och de resurser som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av handlingsplanens 135 åtgärder utföra en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, i stor utsträckning valt att fokusera min utvärdering på ett antal mer principiella frågeställningar med inriktning på metod och process, styrning, val av aktörer och så vidare. har jag ansett det vara värdefullt att särskilt behandla några sakområden som jag bedömt vara av speciell betydelse i sammanhanget. I åtgärd 102 i handlingsplanen slår regeringen fast att det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är absolut. Det kan naturligtvis ifrågasättas om ett sådant rent konstaterande kan ses som en åtgärd i egentlig mening. rör detta konstaterande en av de mest fundamentala mänskliga rättigheter man kan tänka sig och behandlingen av den, och närliggande frågor, hör därför självklart hemma i ett samlat dokument om skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Det finns därför också skäl för mig att särskilt beröra dem i den här utvärderingen. I handlingsplanen återfinns visserligen frågan om tortyrförbudets ställning i ett avsnitt som handlar om asyl- och migrationsfrågor. Just på grund av dess absoluta karaktär får det emellertid anses relevant att behandla denna fråga i ett bredare sammanhang. Inte minst ett antal av de frågor som berörs i handlingsplanens avsnitt om rättsstatliga frågor1 har dessutom nära samband med förbudet mot omänsklig eller förnedrande behandling och bestraffning. Jag 1 Handlingsplanen, s. 83 ff. 283 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 har valt att behandla ett antal frågor av det här slaget under rubriken frågor i avsnitt 7.1 i det följande. Regeringen har på ett generellt plan i handlingsplanen för sin del anfört att det framgår av kartläggningen att diskriminering utgör det allvarligaste problemet när det gäller förverkligande av mänskliga rättigheter på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna i handlingsplanen tar sikte på att motverka diskriminering i alla dess former.2 Därför har jag också valt att särskilt beröra diskrimineringsfrågorna i avsnitt 7.2. I avsnitt 7.3 kommer att diskuteras romernas situation i . Romerna är, enligt 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, en av de officiellt erkända nationella minoriteterna i . De har därigenom också en särskild status som grupp i befolkningen. Den markeras även genom att det i regeringsformen stadgas att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.3 Det kan knappast sättas i fråga att romerna i historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar och kränkande särbehandling och andra former av utestängning på de flesta samhällsområden. Det finns därför skäl att i det här sammanhanget också något beröra romernas situation särskilt. Slutligen här kommer den svenska statsmaktens förhållande till urfolket samerna att diskuteras i avsnitt 7.4. Även här finns en historia av systematiska åsidosättanden av de mänskliga rättigheterna som, tillsammans med just det faktum att samerna är enda urbefolkning och den folkrättsliga särställning som det ger upphov till, gör att det finns skäl att särskilt beröra frågan om en svensk urfolkspolitik här. 7.1 Vissa rättsstatliga frågor Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder samlade under rubriken rättstatliga frågor. Bland dessa behandlas några frågor som enligt min mening är av särskild betydelse när det gäller konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. 2 Handlingsplanen, s. 21. 3 1 kap. 2 § regeringsformen. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden Staten har vad som brukar kallas för ett monopol på våldsanvändning, vilket tar sig uttryck bl.a. i att det under vissa förutsättningar betraktas som legitimt att företrädare för den offentliga makten använder sig av olika tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden. Även användning av fysiskt våld kan sålunda vara godtagbart i vissa situationer. I en rättsstat måste emellertid statens våldsmonopol utövas under lagarna och det måste finnas effektiva system för att säkerställa att sådana befogenheter inte missbrukas. Rätten till skydd mot sådant missbruk har därför också en central plats i flera internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna som är bundet av. Rätten till liv, frihet och personlig säkerhet omfattas av både om de mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Detsamma gäller rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, vari inbegrips också sådant som rätt till viss information i samband med rättsliga förfaranden och rätt till juridiskt biträde. Ett förbud mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning återfinns också i båda dessa konventioner, liksom i FN:s särskilda konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Även har i det s.k. Stockholmsprogrammet tagit upp behovet av unionsgemensamma åtgärder på detta område.4 ställer sig i programmet bakom ministerrådets (Rådet) s.k. Roadmap (färdplan) för att stärka de processuella rättigheterna för personer som är misstänka eller åtalade för brott. I färdplanen, som beslutades av Rådet , sägs bl.a. följande.5 En hel del framsteg har [] gjorts på området straffrättsligt samarbete och polissamarbete när det gäller åtgärder som gör det lättare att väcka åtal. Det är nu dags att agera för att förbättra balansen mellan dessa åtgärder och skyddet av den enskildes processuella rättigheter. Insatser bör göras för att stärka processuella garantier och respekten för rättsstatsprincipen vid straffrättsliga förfaranden, oberoende av var medborgarna beslutar att resa, studera, arbeta eller bo inom Europeiska 4 Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert i medborgarnas tjänst och för deras skydd, EUT 2010/C 115/01, s. 10. 5 Rådets resolution av om en färdplan för att stärka misstänkta eller åtalade personers processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden, EUT 2009/C 295/01. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 unionen. [] Med tanke på frågornas betydelse och komplexitet verkar det lämpligt att ta itu med dem steg för steg, som en övergripande enhetlighet säkerställs. [] Med tanke på att åtgärdskatalogen i bilagan till denna resolution inte är uttömmande bör rådet också överväga möjligheten av att behandla frågan om skyddet av processuella rättigheter utöver dem som förtecknas i katalogen. [] Rättigheterna i färdplanen, vilka kan kompletteras med andra rättigheter, anses vara grundläggande processuella rättigheter och åtgärder avseende dessa rättigheter bör prioriteras []. Bland de rättigheter som sålunda borde prioriteras angavs information om rättigheter och om åtal, liksom juridisk rådgivning och rättshjälp. När det gäller rätten till information slås följande fast. En person som misstänks eller åtalas för ett brott bör muntligen eller, där så är lämpligt, skriftligen få information om sina grundläggande rättigheter, t.ex. i form av rättighetsinformation. Dessutom bör denna person också snabbt erhålla information om arten av och grunden för anklagelsen mot honom eller henne. En misstänkt eller åtalad person bör ha rätt att erhålla all nödvändig information för att förbereda sitt försvar, förutsatt att detta inte inverkar menligt på det korrekta genomförandet av det straffrättsliga förfarandet. Och om rätten till rådgivning och rättshjälp sägs: Rätten till juridisk rådgivning (genom ett juridiskt biträde) för den misstänkta eller åtalade personen vid straffrättsliga förfaranden vid första bästa tillfälle under dessa förfaranden är grundläggande för att kunna trygga rättvisa förfaranden. Rätten till rättshjälp bör säkerställa lika tillgång till den ovan nämnda rätten till juridisk rådgivning. Internationella organ har vid sin granskning av efterlevnad av konventioner om mänskliga rättigheter vid upprepade tillfällen framfört kritiska synpunkter i frågor som sammanhänger med förbudet mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Det har handlat om bl.a. myndigheters användning av våld och tvångsmedel, liksom förhållandena för personer som i en eller annan form är frihetsberövande. Jag kommer i det följande att behandla några av dessa frågor, tillsammans med vissa ytterligare frågeställningar som enligt min uppfattning särskilt bör uppmärksammas i detta sammanhang. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden 7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis m.m. Rekommendationer: Regeringen bör följa upp och utvärdera effekterna av den reform som trätt i kraft och som innebär bl.a. att utredningar av anmälningar om brott eller annat felaktigt handlande från poliser i samband med arbetet (s.k. internutredningar), handläggs vid i stället för som tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Denna utvärdering bör framförallt bygga på en empirisk studie, det vill säga en närmare granskning av hur internutredningar faktiskt har genomförts i praktiken. Regeringen bör vidta åtgärder för att tillskapa en ordning som innebär att samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande, eller då en sådan person annars varit omhändertagen av polisen, blir föremål för ett obligatoriskt, självständigt och skyndsamt utredningsförfarande, oavsett om misstanke om brott föreligger eller inte. Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda, och då särskilt det lämpliga i att polisen utreder polisen, är en fråga som med viss regelbundenhet aktualiseras i den svenska samhällsdebatten . har också uppmärksammats av ett antal av de internationella övervakningsorgan som övervakar efterlevnad av internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna. Dessa har rekommenderat att ett från polisen fristående och oberoende organ bör inrättas för handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda. Denna fråga behandlades även i handlingsplanens åtgärd 79, som har följande lydelse: [F]rågan om oberoende utredningsorgan vid misstanke om övervåld av polis är under utredning. Uppdraget skall redovisas . Regeringen kommer därefter att överväga utredarens förslag. En delvis ny ordning för handläggningen av polisens internutredningar gäller fr.o.m. . En översiktlig redogörelse 287 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 för bakgrunden till, och innebörden av, de förändringar som på detta sätt numera genomförts lämnas i det följande. Utredning av brottsmisstankar mot poliser – ordningen fram till De allmänna bestämmelser om förundersökningsförfarandet som finns i bl.a. är i princip tillämpliga också ifråga om utredningar av brottsmisstankar mot polisanställda, s.k. internutredningar. Emellertid finns det också en viss särreglering när det gäller förundersökningar just i dessa fall. Denna särreglering gäller främst frågan om behörigheten att leda och handlägga brottsutredningar av detta slag. Reglerna återfanns tidigare i 5 kap. polisförordningen (1998:1558) men ingår i en särskild förordning om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m.6 Innehållet i de numera gällande reglerna kommer att behandlas närmare längre fram i detta avsnitt. Såvitt gäller det polisiära utredningsarbetet i internutredningar har detta - fram till den förändring som alltså genomförts - varit en uppgift för personal som visserligen verkat inom särskilda internutredningsenheter men som likväl tillhört de lokala polismyndigheternas egen organisation. Medan det ursprungligen fanns en internutredningsenhet vid varje polismyndighet, har verksamheten genom frivilligt regionalt samarbete senare kommit att koncentreras till sex internutredningsenheter vid lika många polismyndigheter. Dessa enheter har alltså ansvarat för utredningar som avsett såväl anställda i den egna myndigheten som anställda i de samarbetande polismyndigheterna inom regionen. Särskilda regler har också funnits, och finns alltjämt, om skyldighet för den polismyndighet där en anmälan har gjorts, eller där frågan om att inleda en förundersökning mot en anställd inom polisen har uppkommit, att vidta de åtgärder som brådskar och som inte utan olägenhet kan skjutas upp. 6 Förordning (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. 288 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden överväganden beträffande internutredningsförfarandet Frågan om i vilken ordning misstankar mot polisanställda om brott bör handläggas har under i olika former varit föremål för utredningar och överväganden vid fler tillfällen. En utförlig redogörelse för innehållet i dessa utredningar lämnas i betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare.7 Jag kommer här att begränsa mig till att kortfattat redogöra för frågans behandling . skrivelse till Formerna för handläggningen av brottsanmälningar mot anställda inom polisen och den rättsliga tillsynen över åklagarnas och polisens brottsutredande verksamhet behandlades i en skrivelse från JO till Justitiedepartementet.8 I skrivelsen, som var föranledd av iakttagelser som gjorts vid inspektioner av några av polisens internutredningsenheter, framhöll dåvarande chefsJO att debatten om handläggningen av anmälningar mot polismän visade att ett grundläggande krav på utredningsförfarandet i allmänhetens ögon var att detta var organiserat på ett sådant sätt att objektiviteten i utredningarna var höjd över varje tvivel. JO anförde i skrivelsen att det, med något enstaka undantag, visserligen inte i de inspektionsärenden som behandlats funnits anledning att rikta kritik mot det utredningsarbete som utförts av de enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna. hade granskningen emellertid gett JO anledning till påpekanden och kritik, bl.a. om att anmälan i vissa fall tagits upp av en icke behörig anmälningsupptagare, att beslut om inledande av förundersökning felaktigt fattats av en polisman samt att det förekommit dröjsmål med att överlämna anmälningar till åklagare. I ett inspektionsbeslut riktades kritik mot den aktuella polismyndighetens handläggningstid av ärendena vid internutredningsgruppen. Det konstaterades bl.a. att flertalet av de 30 äldsta ärendena hade legat upp emot och i vissa fall utan att några synbara åtgärder hade vidtagits samt att ett stort antal av det innevarande årets 7 SOU 2003:41, s. 105 f. 8 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 inkomna ärenden hade legat nästan hela det året utan att några utredningsåtgärder hade vidtagits. I ett annat beslut kritiserades en polismyndighet för dröjsmål med att vidta av åklagaren begärda utredningsåtgärder. JO betonade vidare att det är inte tillräckligt att denna typ av utredningar faktiskt utförs på ett objektivt sätt. Därutöver krävdes enligt JO att verksamheten bedrivs under sådana former att inte redan förfarandet i sig ger upphov till misstankar om att det tas ovidkommande hänsyn vid sådana utredningar. I skrivelsen uttalades sammanfattningsvis att den tillämpade ordningen för handläggningen av anmälningar mot polismän inte var invändningsfri och att det kunde finnas skäl att ånyo överväga frågan om hur verksamheten lämpligen borde organiseras. Det framhölls även att den ordinära rättsligt inriktade tillsynen över denna verksamhet var otillräcklig, och att detsamma kunde sägas också beträffande tillsynen över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet i allmänhet. Med hänvisning till att då beslutat att ge regeringen tillkänna att frågan om inrättande av ett oberoende tillsynsorgan inom rättsväsendet borde utredas,9 framhölls avslutningsvis att det föreföll naturligt att de i JO:s skrivelse behandlade frågorna beaktades i ett sådant utredningsarbete.