sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Inriktningen ska vara att antalet fastighets- förvaltande myndigheter ska vara begränsat. I detta sammanhang bör vägas in om den nuvarande fördelningen av förvaltningsansvaret mellan myndigheter och statligt helägda bolag är ändamålsenlig. översiktligt analysera effektiviteten i statens fastighetsförvalt- ning och särskilt beakta balansen mellan kulturhistoriska, fastig- hetsrelaterade och kostnadsmässiga aspekter, lämna förslag till en mer effektiv struktur på fördelningen av fastighetsförvaltande uppgifter mellan statliga myndigheter, lämna förslag till sådana åtgärder som bör vidtas i syfte att skapa en väl sammanhållen och effektiv förvaltning av statens fastigheter, lämna förslag till vilka av nuvarande fastighetsförvaltande mynd- igheter som även fortsättningsvis bör ha ett sådant uppdrag och hur förvaltningsuppdragen ska utformas samt särskilt överväga och lämna förslag till vilka myndigheters fastighetsförvaltnings- ansvar som bör förtydligas, avgränsas eller avvecklas, belysa effekterna av att statens fasta egendom förs samman i större förvaltningstypsområden och därmed till färre fastighets- förvaltande myndigheter, särskilt utvärdera den nuvarande fördelningen av fastighetsinne- havet mellan statliga myndigheter och statligt ägda bolag och i förekommande fall föreslå erforderliga förändringar, väga för- och nackdelar med att samla viss kompetens inom det fastighetsförvaltande området på en enskild fastighetsförvaltande myndighet och i förekommande fall föreslå lämpliga myndig- heter och vilka uppgifter som dessa bör få ansvar för, belysa erfarenheterna av och möjligheterna för att i större utsträck- ning upphandla viss verksamhet, såsom t.ex. fastighetsdrift från utomstatlig aktör, samt utifrån Försvarsmaktens framtida fastighetsbehov göra en över- syn av försvarets fastighetsförvaltning och föreslå nödvändiga förändringar. av nationalparksfastigheter, natur- reservatsfastigheter och vissa andra fastigheter för naturvårds- ändamål omfattas dock inte av uppdraget. Statens förvaltning av produktivt skogsmark, mark ovan odlingsgränsen och de frågor som behandlas av (SOU 2008:104) omfattas inte heller av uppdraget. Utredaren ska i sitt arbete samråda med , , , övriga fastighetsförvaltande myndigheter samt andra berörda myndigheter och statligt ägda bolag på området. Utredaren ska avseende kulturfastigheter också samråda med regional expertis såsom länsantikvarie och regionmuseum. Sam- råd ska också ske med , och Förvaltningsavdelningen inom samt med Försvarsmakten. I arbetet ska en samordning ske med utredningen om en över- syn av förordningar för statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:46). Samordning ska också ske med övriga pågående utredningar och analyser som kan anses relevanta för området. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetsgivarorganisationer infor- merade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren är oförhindrad att som ett resultat av den genomförda fastighetsinventeringen och organisationsutvärderingen lämna andra förslag till förbättringar av fastighetsförvaltningen inom staten. Kostnadsberäkningar, andra konsekvensbeskrivningar och förslag till finansiering ska göras i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Bilaga 1 SOU 2011:31 Utredaren ska redovisa sitt uppdrag till regeringen . Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:119) fick en särskild utredare i uppdrag att se över statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:45). Utredningen har anta- git namnet Utredningen om översyn av statens fastighetsförvalt- ning (Fi 2009:04). Utredningen ska bl.a. lämna förslag till en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen inom staten. beslutade att tillsätta en sär- skild arbetsgrupp för att följa upp och utvärdera kulturinstitutio- nernas lokalkostnader. Arbetsgruppen har i sin rapport ning av hyressättningen inom kulturområdet konstaterat att den hyressättningsprincip (kostnadshyra) som tillämpas på fem s.k. ändamålsfastigheter, dvs. fastigheter som är starkt förknippade med verksamheten, inte är långsiktigt hållbar. Arbetsgruppen anser att kostnadshyran riskerar att leda till att underhållsinsatser skjuts , att den ger stora variationer i hyreskostnaderna mellan åren, ställer höga krav på hyresgästernas kompetens i lokalfrågor och innebär att hyresgästerna får ta de risker som det innebär att svara för alla kostnader (2008/09:RFR13). har mot denna bakgrund tillkännagivit att regeringen bör vidta vissa åtgärder som rör kulturinstitutionernas lokalkost- nader (bet. 2009/10:KrU1, rskr. 2009/10:144). Mot bakgrund av tillkännagivande bör Utredningen om översyn av statens fastighetsförvaltnings uppdrag utvidgas. Utredningen ges i uppdrag att -belysa de underhållskostnader och antikvariska merkostnader som är förknippade med kulturbyggnader i allmänhet och jäm- föra dessa med andra typer av byggnader, -se över den modell och tillämpning av hyressättningen som används för huvudbyggnaderna för , Kungliga Dramatiska Teatern, , National- museum och samt föreslå nya eller ändrade principer för hyressättningen, och -se över underhållsnivån för de ovan nämnda kulturbyggnaderna och bedöma hur en rimlig nivå kan upprätthållas. För det tillkommande uppdraget gäller i övrigt vad som framgår av de tidigare beslutade direktiven. Utredningen ska enligt sina direktiv redovisa sitt uppdrag . Tiden för uppdraget behöver nu förlängas. Utredningen ska därför redovisa sitt arbete . Utredningens möten med företrädare och experter inom fastighetssektorn Under utredningsarbetet har utredningen träffat ett stort antal före- trädare för statliga, kommunala och privata aktörer inom fastig- hetsbranschen, samt experter med olika kompetens relaterade till fastigheter. Utredningen har även haft kontakt med andra utred- ningar som har utrett angränsande frågor och berörda delar av . Några av dessa är: , enheten för statligt ägande Svenskt Fastighetsindex/IPD Utredningen organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighets- förvaltning Flerårsanalys för statliga fastighets- bolag 2005–2009 Samtliga nyckeltal och effektivitetstal i denna redovisning är beräknade på basis av uppgifter som ingår i tabellerna. Dessa uppgifter är hämtade ur bolagens årsredovisningar för de undersökta åren. Nyckeltalen är beräknade i enlighet med de definitioner som redovisas nedan. Samma definitioner har använts för alla bolag i undersökningen. De använda definitionerna kan avvika från de definitioner som respektive bolag själva använt sig av. Avvikelser i nyckeltal mellan denna redovisning och bolagens egna redovisade nyckeltal kan uppkomma på grund av olikhet i använda definitioner och/eller olikheter i använda basdata, speciellt i de fall bolagen använder mer detaljerade uppgifter ur sin redovisning än vad som är möjligt för en utomstående bedömare att på ett enkelt sätt kunna få fram. Nyckeltal som beräknas genom att använda genomsnitt kan avvika om bolaget självt i sin redovisning använt viktade genomsnittsvärden vilka ej är möjliga för en utomstående bedömare att beräkna. Avkastning på eget kapital Resultat efter skatt i relation till genomsnittligt eget kapital. Avkastning på totalt kapital Rörelseresultat plus finansiella intäkter i relation till genomsnittligt totalt kapital Räntebärande skuld i relation till fastigheternas marknadsvärde Driftsöverskott i relation till genomsnittligt marknadsvärde Hyresintäkter minus driftskostnader, underhållskostnader och fastighetsadministration Värdet vid åretsbörjan plus värdet genom 2 Genomsnittlig ränta räntebärande skuld Räntekostnader i relation till genomsnittlig räntebärande skuld Resultat före skatt minus orealiserade värdeförändringar fastigheter och finans minus aktuell skatt Resultat före skatt plus räntekostnader minus orealiserade värdeförändringar i relation till räntekostnader Eget kapital i relation till balansomslutningen Driftsöverskott i relation till hyresintäkter Flerårsanalys Statliga fastighetsbolag och verk 2005-2009 (MKR) Övr skulder inkl skatteskulder Summa EK och skulder Avyttringar till IB värde Markn värde årets förändring IB Direktavkastning på bokfört värde Genomsnittlig ränta ränteb. Finansiella nyckeltal på MV. Avkastning på totalt kapital % Avkastning på eget kapital % Driftskostnad exkl underhåll per kvm Genomsnittlig uthyrbar area kvm *Som förvärv har likställts omföring av fastigheter från pågående nyinvesteringar till förvaltningsfastigheter som redovisades 2004 - 2008. upphör denna differentiering i bolagets redovisning men i denna presentation medtages pågående arbeten vid utgången av 2008 som förvärv 2009. Flerårsanalys Statliga fastighetsbolag och verk 2005-2009 (MKR) Övr skulder inkl skatteskulder Summa EK och skulder Avyttringar till IB värde Markn värde årets förändring IB Direktavkastning på bokfört värde Genomsnittlig ränta ränteb. Finansiella nyckeltal på MV. Avkastning på totalt kapital % Avkastning på eget kapital % -2,3 Driftskostnad exkl underhåll per kvm Genomsnittlig uthyrbar area kvm * Som förvärv har likställts årets nedlagda kostnader i fastigheter som klassats som pågående nyinvesteringar. Flerårsanalys Statliga fastighetsbolag och verk 2005-2009 (MKR) Övr skulder inkl skatteskulder Summa EK och skulder Avyttringar till IB värde Markn värde årets förändring IB Direktavkastning på bokfört värde -25,0 -0,8 Genomsnittlig ränta ränteb. Finansiella nyckeltal på MV. Avkastning på totalt kapital % -7,5 -1,5 Avkastning på eget kapital % -10,3 -2,3 Driftskostnad exkl underhåll per kvm Genomsnittlig uthyrbar area kvm Flerårsanalys Statliga fastighetsbolag och verk 2005-2009 (MKR) Övr skulder inkl skatteskulder Summa EK och skulder Avyttringar till IB värde Markn värde årets förändring IB Direktavkastning på bokfört värde Genomsnittlig ränta ränteb. Finansiella nyckeltal på MV. Avkastning på totalt kapital % Avkastning på eget kapital % Driftskostnad exkl underhåll per kvm Genomsnittlig uthyrbar area kvm Statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning i andra länder hade en ganska fragmenterad förvaltning av statliga fastigheter, där olika ministerier valt sina egna lösningar. Detta gällde dock inte den mest central administrationen. Ejen- domsdirektoratet som tillhörde det dåvarande , finansierades genom ett centralt anslag och kunde därför kost- nadsfritt ställa kontorsfastigheter och andra lokaler till förfogande för ministerier och myndigheter, främst på Slotsholmen1 i . Ejendomsdirektoratet svarade också för service- funktioner som värme, el och städning för dessa lokaler. 1990 genomförde den första av några betydelsefulla förändringar av den statliga fastighetsförvaltningen. Ejendoms- direktoratet ersattes av en ny myndighet; Slots- og Egendoms- syrelsen – SES, som tog över ansvaret för Ejendomsdirektoratets kontorsbyggnader. De myndigheter som hade lokaler i dessa statliga kontorsbyggnader skulle nu betala hyra till SES. När SES tillkom arbetade cirka 1 000 personer i myndigheten, men antalet minskade med ca 650 fram dels genom att viss fastighetsskötsel avknoppades till privata företag och dels genom att det 1995 beslutades att SES inte längre skulle svara för tjänster som bevakning och lokalvård. Myndigheterna som hyrde av SES fick själva upphandla sådana tjänster. kom politiska beslut där det underströks att SES inte bara skulle förvalta 1 Slotsholmen är en ö i som sedan medeltiden inrymt centrala förvaltning. Här ligger bl.a. som inhyser , repre- sentationslokaler för kungahuset och regeringen, olika regeringslokaler och ; och andra ministerialbyggnader som inhyser flera departement liksom riks- arkivet och några museer. sina kulturegendomar, huvudsakligen slott och slottsparker, utan även medverka till att göra detta kulturarv tillgängligt för allmän- heten. Det är påtagligt att detta är en uppgift som SES fortfarande ser som väsentlig. 2001 genomfördes i den så kallade SEA reformen2. Syftet var att öka kostnadsmedvetenheten hos olika myndigheter och att dessa skulle koncentrera sig på sin kärnverksamhet, inte på att vara fastighetsförvaltare. Grunden för SEA reformen var att skilja ut kontors- och arkivbyggnader respektive universitetens byggnader från övriga statliga byggnader. Övriga typer av lokaler, t.ex. verkstäder, och byggnader speciellt utformade för kultur- intuitioner som teatrar och museer fick kvarstå under respektive myndighet3. För dessa tillämpas därför inte marknadshyror. är kostnader för underhåll av byggnader en del av verksamhetens kostnader. Vid SEA reformen 2001 skapades två stora egendoms- förvaltande organ, dels og Uddannelses- bygninger – SFOU, som då fick ansvaret för universitetens fastigheter, dels Slots- og Egendomstyrelsen. 2SEA = Administration. 3Danska myndigheter, vilka normalt benämns som styrelser eller direktorat, har inte samma självständiga ställning som svenska myndigheter. Förenklat kan man beskriva dem som fristående enheter inom respektive ministerium. Graden av självständighet beslutas till stor del av respektive minister. Den övergripande verksamheten i ett ministerium handläggs i ministeriets departement som är överordnat i förhållande till styrelser och direktorat. SOU 2011:31 Bilaga 5 Förvaltning av olika slags byggnader Typ av statliga eller tidigare statliga byggnader som används för statlig Ambassader och ambassadörsresidens i andra länder Häkten, fängelser och liknande institutioner Museer, arkiv, andra byggnader för kulturinstitutioner , t.ex. statliga teatrar Undervisningslokaler och forskningslokaler för statliga skolor och universitet SES (bara slott och kontorshus) Kulturavsstyrelsen Byggnader särskilt anpassade för militära ändamål (t.ex. radarstationer, bergrum, skjutfält) Militära administrationsbyggnader, lagerlokaler Militära byggnader under avveckling Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste Slots- og Egendomssyrelsen – SES, har 300 anställda och en drifts- omsättning kring . Som namnet antyder har SES två ganska olikartade arbetsuppgifter, dels förvaltar myndigheten 20 slott och 13 slottsparker, dels ca 330 andra fastigheter, till största del kontorsbyggnader av olika slag. Myndigheten förvaltar ca 1 miljon m² statliga kontorslokaler. SES överfördes 2001 från till . Sedan SEA- reformen har SES fått utökade arbetsuppgifter i flera steg. SES förvaltar även stadsdelen i . Domstolarnas fastigheter överfördes till SES 2005, liksom landets polisstationer . I samband med struktur- reformen5 2007 övertog SES även ansvaret för en del av de tidigare amtskommunernas byggnader. Dessa har till stor del sålts, huvudsakligen till regioner och kommuner. 2009 togs beslut att skulle alla existerande hyresavtal för kontors- och arkivlokaler överföras från de olika myndigheterna till SES som också fick till uppgift att ingå alla nya avtal. Dessa hyreskontrakt för kontorslokaler som hyrs av privata fastighetsägare avser sammanlagt ca 400 000 m². Myndigheternas möjlighet att själva välja. Med den nya ordningen som gäller ansvarar SES för alla statliga kontorslokaler med undantag av lokaler för universitet och vissa skolor, vissa kontor i direkt anslutning till militäranläggningar och kriminalvårdsanstalter, liksom de danska beskickningarna i utlandet. Myndigheterna är hyresgäster hos SES. Som hyresgäster kan de påverka valet av lokaler både avseende storlek, belägenhet och standard. SES säger att de strävar efter att tillfredsställa de olika myndigheternas önskemål men framhålls att syftet med SEA-reformen, liksom den genomförda överföringen av hyresavtalen till SES, var att skapa en effektivare statlig lokal- användning. Därför kan det finnas situationer då en enskild myndighets önskemål inte kan tillfredsställas och SES helt enkelt inte accepterar myndighetens prioriteringar, t.ex. beträffande en exklusiv lokal. Myndigheten har ett kontrakt med SES. Det gäller normalt vad som i kallas kallhyra. Det finns ett omfattande regelverk 4Christiania är en del av stadsdelen i östra delen av centrala , belägen på ett område som tidigare nyttjats av den danska marinen för verkstäder, lager och tjänstebostäder. 5Strukturreformen var en kommunreform som innebar att 13 amtskommuner ersattes av fem regioner samt att 270 kommuner reducerades till 98. Regionerna har folkvalda beslutande församlingar men saknar till skillnad från de tidigare amtskommunerna egen beskattningsrätt. som reglerar SES respektive myndighetens kostnadsansvar för olika slag ombyggnationer och anpassningsarbeten, liksom för kostnader som uppstår vid oplanerade händelser såsom skador i samband med inbrott. SES är inte normalt inblandat i lokalernas skötsel; städning, målning, elinstallationer och likande är myndighetens ansvar som hyresgäst. SES ska emellertid alltid ge tillstånd till ombyggnader och kan även välja att själva ta över ansvaret för projektet. Kontraktet som myndigheten har med SES ger en hög grad av flexibilitet för myndigheten eftersom uppsägningstiden är endast 6 månader. hade SES ansvaret för att hyra lokaler i till departementen som ett komplement till de statliga kontorsfastigheterna. gäller denna ordning i hela landet. Tanken är att SES utifrån en styrkeposition ska kunna förhandla fram lägre hyror från fastighetsägare. När en myndighet disponerar lokaler som hyrs av privat fastighetsägare så tar SES ut en administrationsavgift på av hyreskostnaden för hanteringen av hyreskontrakten. SES arbetar med att ge råd till myndigheterna rörande deras lokalanvändning. Det kan t.ex. gälla att bygga om lokalerna till öppna kontorslösningar eller flexibla kontor där arbetstagarna inte ens har en egen arbetsplats utan lånar ett bord när de är på kontoret. SES har genom upphandlande ramavtal för flytttjänster gjort det möjligt att väl kalkylera myndigheternas flyttkostnader. SES har inte upplevt att IT lösningar inklusive telefoni varit ett hinder för en myndighet att flytta från en lokal till en annan. SES har inte skapat några modeller för att se lokalfrågor från ett bredare HR perspektiv. Man har därför inte några mått för i vilken uträckning processerna inom myndigheterna i samband med byte av lokaler i sig påverkar personalens arbetsproduktivitet. I har det inte funnits någon generell regionalpolitisk ambition om att flytta statliga verksamheter från till Provinsen6. I princip har alla direktorat och styrelser sina huvud- kontor i . Förekomsten av billigare lokaler i olika provinsstäder har inte motiverat danska staten att flytta arbetsplatser7. I bland har dock arbetsuppgifter av praktiska skäl 6Provinsen är det traditionella begreppet på alla delar av som ligger utanför . 7SES erfarenhet är inte generellt att hyresnivåerna alltid är lägst på de minst orterna. Tvärtom menar man att privata fastighetsägare med fastigheter på en marknad med begränsad efterfråga på kontorslokaler önskar ett premium från statliga myndigheter decentraliserats till regionala kontor, men ibland har någon myndighet istället valt att koncentrera fler arbetstagare till huvud- kontoret i . Däremot arbetar SES aktivt med att lokali- sera fler statliga verksamheter (med undantag av departementen) till utkanter och förorter i syfte att minska hyres- kostnaderna. När SES tillkom så innebar det att SES kom att debitera en slags marknadshyra för kontors- och arkivlokaler. För att beräkna mark- nadshyran så genomförde SES 1996 en fastighetsvärdering med hjälp av egendomsmäklare. En ny sådan värdering gjordes inför SEA reformen. genomförs sådana värderingar enligt ett rullande schema . Vid denna värdering fast- ställs ett belopp som värderingsmannen bedömer utgör en marknadshyra för varje kontorslokal som SES hyr ut till myndigheter8 9. Om den genom värderingen fastställda marknads- hyran över- eller understiger den gällande hyran med ska en justering av hyran göras inför . I annat fall sker en årlig uppräkning av hyresbeloppet med KPI. Sker förbättringar av lokalerna som myndigheten beställer men SES betalar, så debiteras myndigheten för dessa i särskild ordning.10 SES har möjlighet att anslagslån för att finansiera större arbeten. SES hävdar att de sällan har tvister med myndigheter beträf- fande hyresnivån. Diskussioner om underhållet förekommer men är sällan besvärliga. Olika myndigheter har valt ganska olika policy beträffande standarden i sina lokaler11. eftersom fastighetsägaren ser en risk i att den statliga närvaron skulle kunna upphöra och fastighetsägaren i så fall får outhyrda lokaler. 8Mäklaren fastställer även ett marknadsvärde för fastigheten. Marknadshyran och fastighets- värdet är normalt nära kopplade, men den kan förekomma situationer där fastighetsvärdet stiger, t.ex. på grund av förväntade framtida förändringar i närområdet utan att lokalen blivit attraktivare. Fastighetsvärdet utgör sedan det bokförda värdet på fastigheten för SES. 9Vid värderingen tas hänsyn till lokalernas förutsättningar som allmänna kontorslokaler (eller arkivlokaler). Det är således inte fråga om en värdering utifrån ytan utan utifrån hur många arbetsplatser som kan rymmas i lokalerna. I byggnader där ombyggnader för att ge utrymme för fler arbetsplatser inte är möjliga av historiska eller byggnadstekniska skäl kan därför marknadshyran sättas lägre än i närbelägna lokaler med bättre förutsättningar att öka antalet arbetsplatser. 10Detta gäller t.ex. energibesparingsinvesteringar. 11SES har själva valt att ha sitt huvudkontor mycket nära Slotsholmen men i ett gammalt hus som inte renoverats. De myndigheter som har lokaler som hyrs av privata fastighets- ägare genom SES försorg betalar hyra enligt SES kontrakt med hyresvärden, samt den tidigare nämnda administrationsavgiften till SES. Löptiderna för kontrakten varierar men är vanligen . SES bygger få nya byggnader. Under de har dock SES prövat med OPS-lösningar12 för tre domstolsbyggnader och man avser att gå vidare med några ytterligare nya domstolsbyggnader. OPS kontrakten kan sträcka sig upp till . SES menar att domstolarnas verksamhet troligen inte kommer ändras påtagligt och att därför domstolsbyggnader kan passa för OPS. För kulturfastigheterna13 utgår inte marknadshyra. Flera av slotten inrymmer museer, ibland med staten som huvudman, men ibland även med privata eller kommunala huvudmän. Det finns även en del restauranger, caféer och hotell i dessa slott. Dessa betalar hyra till SES. Det är dock inte tal om marknadshyror, inte heller kostnadshyror. Inom SES ser man dessa verksamheter som viktiga inslag i bevarandet av byggnaderna. Genom museiverksamheten får besökare en bättre bild av den historiska egendomen vilket är i linje med SES uppdrag. Hyran sätts därför på en nivå som är rimlig med tanke på verksamheten. Ett problem är att SES har svårt att tillfredsställa hyresgästernas behov av modifieringar av lokaler eftersom underhållet för dessa slottsegendomar primärt finansieras genom anslag inte genom hyresintäkter. SES kan inte, i en sådan historisk egendom, låna för att genomföra en av en hyresgäst önskad ombyggnad av t.ex. ett restaurangkök, även om hyresgästen kan betala en förhöjd hyra. SES har dessutom ett övergripande ansvar för vidmakthållandet av historiskt värdefulla statliga byggnader oavsett om de förvaltas av SES. Detta sker genom att SES ansvarar för att upphandla De Kongelige bygningsinspektører, normalt privata arkitektfirmor som får i uppdrag att inspektera skyddade statliga byggnader. 12Regeringen antog ett policydokument som förordade användningen av OPS- lösningar vid nybyggen och krav att detta skulle beaktas inför beslut om nybyggnationer som översteg . Detta upprepades 2007 då krav ställdes på analys av möjligheterna av OPS lösningar vid alla nybyggen. 13Till stor del slott. Även i andra hänseenden utövar SES en slags övergripande kontroll. Myndigheter som inte har en egen fastighetsförvaltnings- funktion måste alltid samråda med SES om planering och upp- handling av byggnadsarbeten, samt efterhand insända byggnads- rapporter till SES för alla arbeten som överstiger .