sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Forum för levande historia har visserligen ett uppdrag som tydligt avser mänskliga rättigheter, men det är klart inriktat på utbildning, information och kultur med ett fokus på historiska erfarenheter av brott mot mänskligheten, främst Förintelsen.91 Inte heller Forum för levande historia bör därför lämpligen ges uppdraget att vara nationellt organ för de mänskliga rättigheterna i enlighet med Parisprinciperna. är en myndighet med en starkt oberoende ställning, reglerad i grundlagen.92 Dess uppgift är att svara för årlig revision av statliga myndigheter och att granska dessas effektivitet. Syftet med den årliga revisionen är att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. En effektivitetsgranskning ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet.93 Denna typ av granskning kan naturligtvis ha betydelse också för frågor om mänskliga rättigheter, men mandat får ändå, både när det gäller arbetsuppgifter och tillämpningsområde, anses helt skilja sig från vad som ska gälla för en nationell rättigheter. Det kan därför 90 1 § lagen (1993:335) om . 91 1 § förordningen (2007:1197) med instruktion för Forum för levande historia. 92 13 kap. 7 § regeringsformen, 8 kap. 12 § riksdagsordningen. 93 4-5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 257 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 inte heller vara aktuellt att lägga uppgiften att vara en sådan nationell institution på . Sammanfattningsvis menar jag alltså att det inte finns någon befintlig myndighet som det vore lämpligt att lägga uppgiften på, att vara ett nationellt organ för mänskliga rättigheter i enlighet med Parisprinciperna. Jag rekommenderar därför att ett sådant organ i stället inrättas som en ny myndighet, t.ex. i form av en kommission för mänskliga rättigheter. Huvudmannaskap och oberoende ställning FN:s medlemsstater enades 1993 om den s.k. Wiendeklarationen. Bland de ämnen som togs upp där fanns också, som nämnts, en rekommendation till staterna att inrätta nationella organ till skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna i enlighet med Parisprinciperna. I deklarationen slogs fast att det är varje stats rätt att själv avgöra den struktur för ett sådant organ som passar bäst med hänsyn till de nationella förhållandena.94 följer av Parisprinciperna vissa grundläggande krav som alla sådana nationella organ ska uppfylla. Bland dessa återfinns ett krav på oberoende ställning. Det utvecklas närmare i med riktlinjer för inrättandet av nationella MR-institutioner.95 En offentligt organ för mänskliga rättigheter kan aldrig vara helt och hållet oberoende från staten. I så fall är det knappast längre ett offentligt organ utan en fristående icke-statlig organisation. Kravet på oberoende ställning blir därmed med nödvändighet relativt och främst en fråga om hur verksamheten styrs och finansieras samt hur dess ledning tillsätts och byts ut. Ett grundläggande krav enligt Parisprinciperna är att den nationell MR-institutionens uppdrag ska vara reglerat i lag. Det behöver inte vara en lag på konstitutionell nivå, men av formuleringen av principernas originaltext – shall be clearly set forth in a constitutional or legislative text – kan den slutsatsen dras att det är grundlagsreglering som bör övervägas som förstahandsalternativ. Det är också min rekommendation. 94 of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 36. 95 National Human Rights Institutions - a Handbook on the and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, , Professional Training Series, No. 4, 1995, s. 10 ff. 258 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i eller regeringen som huvudman för ? Parisprinciperna ställer inga krav på vilken del av statsmakten som det nationella organet i formell mening ska vara underställd. Det står alltså varje stat fritt att inrätta sitt organ som en myndighet under parlamentet eller under regeringen. Däremot framgår av principerna uttryckligen att organet ska vara oberoende från regeringens styrning. Det ska även ha möjlighet att framföra sina synpunkter på alla frågor om mänskliga rättigheter till såväl regeringen som till parlamentet och till andra relevanta aktörer. I med riktlinjer för inrättandet av nationella MRinstitutioner betonas också att utformningen av den lag enligt vilken organet inrättas är av avgörande betydelse; här framhålls särskilt vikten av att lagen ger garantier för organets möjligheter att effektivt verka självständigt och utan styrning från regeringen. Som ett sätt att åstadkomma det nämns också uttryckligen möjligheten att låta organet lyda direkt under parlamentet, alternativt under statschefen. Sistnämnda alternativ kan inte bli aktuellt för svenskt vidkommande. Det är, enligt min mening, inte direkt avgörande för en svensk oberoende ställning huruvida den inrättas som en myndighet under regeringen eller under . Även sådant som utformningen av den lag som styr organets verksamhet och villkoren för dess finansiella styrning är av mycket stor betydelse härvidlag. Av Parisprincipernas utformning kan dock den slutsatsen dras att det är ett inrättande under som bör vara huvudalternativet. Dessutom är det regeringen som har att svara för förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det framstår då som en mindre bra lösning att det organ som bl.a. ska undersöka hur dessa åtaganden efterlevs, inrättas som en myndighet under regeringen, med den lydnadsplikt som konstitutionellt följer med det, även med beaktande av möjligheterna att lagstiftningsvägen ge en starkt oberoende ställning. Sambandet mellan finansiell och operationell självständighet är uppenbart. Därför föreskrivs också i Parisprinciperna att ett nationellt MR-organ måste tillförsäkras tillräckliga budgetmedel som också ställs till förfogande på ett sådant sätt att det kan ha egna lokaler och anställd personal. Som ett bra exempel nämns i FN:s riktlinjer att organet ges rätten att själv formulera sina budgetäskanden och framställa dem direkt till parlamentet. Parlamentets roll enligt 259 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 den modellen bör sedan i sin tur begränsas till att, förutom att besluta om budgetanslaget, omfatta en formell granskning av det nationella MR-organets ekonomiska redovisning. Oavsett vilket system för budgetallokering som väljs betonas i FN:s riktlinjer vikten av att organets budgetmedel inte knyts direkt till något departement eller motsvarande inom regeringsadministrationen. Syftet med det är att förhindra möjligheten att organets budgetförutsättningar ändras under hand av regeringen. Även dessa faktorer talar för att en svensk ska svara inför snarare än inför regeringen. Sammantaget rekommenderar jag att regeringens fortsatta arbete med att inrätta en kommission för mänskliga rättigheter enligt Parisprinciperna tar sin utgångspunkt i att kommissionen bör vara en myndighet under . En ledning med en starkt självständig ställning Ingen institution kommer att kunna vara mera oberoende än de personer som den består av. Därför blir det viktigt med lagfästa regler för hur ledningen för utses och byts ut. Dessa bör utformas så att de främjar största möjliga självständighet. Det innebär bl.a. att ledningen inte bör förordnas för alltför och att den inte annat än under exceptionella förhållanden kan tvingas lämna sitt uppdrag . En särskild fråga är om ledningen ska kunna förordnas för mer än en period. Parisprinciperna tillåter det och det kan anföras argument både för och emot en sådan ordning. En ledning som inte kan omförordnas kan å ena sidan tänkas få ett starkare oberoende eftersom den inte kan misstänkas för att anpassa sina ställningstaganden för att bli utsedd för ytterligare en period. Å andra sidan kan en enperiodslösning göra att förordnandeperioden måste göras längre än annars för att det ska vara möjligt att attrahera kvalificerade personer till att kandidera. Det kan in sin tur leda till stelhet och bristande förnyelse. En ordning där ledningen kan omförordnas medger i stället förordnandeperioder som inte är alltför långa och kan ge större möjlighet till balans mellan behovet av kontinuitet och förnyelse. I finns exempel på båda lösningarna inom olika delar av kontrollmakt. ombudsmän () väljs sålun260 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i da för en fyraårsperiod och kan väljas för flera sådana perioder.96 Riksrevisorerna, däremot, som är ett tillkommet organ, väljs för en period av utan möjlighet till omval.97 Min rekommendation är att ledningen för , på samma sätt som riksrevisorerna, utses för en sjuårsperiod utan möjlighet till omförordnande. Det är också den lösning som MRdelegationen förespråkat i sitt slutbetänkande.98 Jag har också där ställt mig bakom det förslaget. När det gäller möjligheterna att skilja en person i ledningen för från sitt uppdrag är det, som nämnts, viktigt för organets självständiga ställning att så bara kan ske i mycket speciella situationer. När det gäller JO stadgas i riksdagsordningen att , på förslag av , får entlediga en ombudsman som inte har förtroende.99 Det kan ifrågasättas om inte den regeln ger alltför stort utrymme för huvudmannens skönsmässiga bedömning. I fråga om riksrevisorerna gäller i stället att en riksrevisor kan skiljas från sitt uppdrag endast om hon eller han inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.100 Min rekommendation är att den lagbestämmelse som bör reglera möjligheterna att i förväg skilja en person i ledningen för från uppdraget utformas med förebild i vad som gäller för riksrevisorerna. MR-organets uppgifter m.m. Målet med den nu aktuella handlingsplanen för mänskliga rättigheter har varit att skapa full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . För att nå det målet är det viktigt med helhetsgrepp, samordning och systematik i arbetet. Som jag återkommande berört i det här betänkandet kräver vidare ett sådant systematiskt nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Syftet med att inrätta en är inte att den skulle ta över de 96 8 kap. 11 § fjärde stycket riksdagsordningen (RO). 97 8 kap. 12 § andra stycket RO. 98 SOU 2010:70, s. 385. 99 8 kap. 11 § fjärde stycket RO. 100 13 kap. 8 § fjärde stycket regeringsformen. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 uppgifterna från andra delar av den offentliga förvaltningen utan att den på ett övergripande plan ska följa hur konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter omsätts och efterlevs i praktiken. I det föregående har jag redogjort för Parisprincipernas krav när det gäller mandatet för nationella MR-organ. Även en svensk bör ges ett mandat som innehåller dessa uppgifter. MR-delegationen har i sitt slutbetänkande lämnat ett förslag till hur Parisprincipernas krav kan anpassas till svensk författningsreglering. Jag har ställt mig bakom det förslaget. Förslaget innebär att det nationella MR-organet bör ges uppgiften att: undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls, ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de mänskliga rättigheterna, samt främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i . Min rekommendation är att lagregleringen av det oberoende MRorganets uppgifter utformas i enlighet med detta förslag. Det ingår inte i mitt utvärderingsuppdrag att lägga fram färdiga förslag till författningsreglering utan endast att lämna rekommendationer som underlag för regeringens fortsatta systematiska MRarbete. Det ligger i sakens natur att sådana rekommendationer inte heller kan omfatta alla aspekter på en svensk organisation, uppgifter och befogenheter. Här har jag behandlat endast några av huvuddragen härvidlag. Ytterligare en sådan aspekt som förtjänar att nämnas särskilt, och som också framhålls i FN:s riktlinjer för inrättandet av nationella MR-organ, är rätten för ett sådant organ att själv besluta om sin närmare organisation. Det bör naturligtvis gälla också för en svensk . SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Det finns alltså anledning att understryka att ett flertal andra frågor måste övervägas i det fortsatta arbetet med att inrätta . Ett exempel på sådana frågor som bör tydligt lagregleras är i vilken utsträckning och på vilket sätt andra offentliga organ bör ha en skyldighet att samarbeta med det nationella MRorganet och bistå det med information eller på andra sätt. Ett annat är behovet av särskilda sekretessregler, inklusive undantag från sekretess som annars gäller hos andra myndigheter och överföring av sekretess från dessa till . Prövning av enskilda klagomål En särskild fråga rör huruvida också ska kunna pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheterna trätts för när. Parisprinciperna behandlar det som en möjlig, men inte nödvändig, uppgift för sådana organ. Det är uppenbart att enskildas klagomål om brister när det gäller skyddet för de mänskliga rättigheterna kan utgöra ett värdefullt material när det gäller att bilda sig en uppfattning om läget i landet när det gäller efterlevnaden av olika konventionsbaserade rättigheter. Det skulle tala för att skulle ges behörighet att på ett eller annat sätt pröva sådana klagomål. Andra skäl talar emellertid enligt min mening starkt emot en sådan ordning. finns inte någon samlad central aktör i som på ett övergripande sätt kan undersöka och rapportera om situationen för de mänskliga rättigheterna i . Mervärdet av att inrätta en enligt Parisprinciperna ligger, enligt min mening, främst i att råda bot på just den bristen. I många situationer – om än inte alls i alla – finns redan olika instanser att vända sig till för enskilda som upplever sig ha fått sina mänskliga rättigheter åsidosatta. Många av dessa prövningsmöjligheter är inte idealiskt utformade ur ett människorättsperspektiv, men de finns där. Sålunda kan den som anser sig diskriminerad i många fall vända sig till . Beslut av offentliga instanser i ärenden som rör enskildas rättigheter kan i stor utsträckning överklagas till förvaltningsdomstol. Dåligt bemötande inom hälso och sjukvården kan anmälas till landstingens patientnämnder och direkta felaktigheter i samband med medicinsk behandling kan prövas av . Myndighetsföreträdare som inte sköter 263 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 sina åligganden i kontakter med enskilda kan anmälas till JO, som ytterst kan väcka åtal för t.ex. tjänstefel. Den enskilde har också möjlighet att själv väcka en civilrättslig talan i domstol mot staten eller en kommun för fel eller försummelser.101 I sådana fall där förpliktelser enligt anses ha satts åt sidan kan talan dessutom numera i vissa fall föras även med stöd direkt av konventionen, alltså också i sådana fall där det inte finns några interna svenska regler som möjliggör en sådan process.102 Rättshjälpslagen (1996:1619) ger vissa möjligheter att få ekonomiskt stöd från det allmänna för att kunna täcka kostnader för rättsligt biträde och för bevisning. Den som utsatts för brott kan få sin talan om ersättning från gärningsmannen förd genom allmän åklagare.103 Och i vissa fall kan brottsoffer få stöd i form av att ett särskilt målsägandebiträde förordnas på det allmännas bekostnad.104 Den information som kan komma till godo som en bieffekt av enskild ärendehantering, och som kan bidra till bedömningen av situationen för de mänskliga rättigheterna på ett visst samhällsområde ska visserligen, som nämnts här, inte underskattas. Sådan information bör emellertid kunna inhämtas även utan att själv handlägger enskilda klagomål. Det kan ske t.ex. genom samarbete med andra aktörer som har att hantera enskilda klagomål inom sina ansvarsområden, genom kontakter med lokala anti-diskrimineringsverksamheter eller centrala frivilligorganisationer för mänskliga rättigheter, liksom genom egna eller andras tematiska undersökningar av MR-situationen i landet. Av avgörande betydelse är vidare enligt min mening vad de erfarenheter från andra offentliga organ som getts i uppdrag både att pröva enskilda klagomål och att utöva en mera övergripande, strukturerad, tillsyn visar. Och det är att klagomålshanteringen kräver så pass mycket resurser att möjligheterna att fullfölja uppdraget i övrigt ofta blir mycket begränsade. Så har visat sig bli fallet hos Justitieombudsmännen, vars inspektionsverksamhet tvingats minska i takt med att antalet inkomma enskilda klagomål ökat stort. Under verksamhetsåret –inregistrerades hos ombudsmännen över 6 700 nya klagomålsärenden, det största antalet i JO:s historia.105 Även vid är antalet inkomna enskilda klagomål stort, 2 537 stycken 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen (1972:207). 102 NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 samt NJA 2009 s. 463. 104 Lag (1988:609) om målsägandebiträde. 105 Se JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 14. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i 2009.106 avslutades 1 635 ärenden. kom det enligt DO:s halvårsstatistik in 1 572 anmälningar. En myndighet som enligt sitt uppdrag har att handlägga klagomål från enskilda är skyldig att också göra det. Med hänsyn till förvaltningslagens regler om sådan handläggning är det inte heller försvarbart att sådana ärenden blir liggande utan åtgärder eller att deras handläggning drar ut oskäligt på grund av att myndigheten också har andra uppgifter. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) gäller att myndigheterna ska handlägga ärenden från enskilda så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det finns all anledning att anta att trenden med en kontinuerlig ökning av enskilda klagomål som har pågått vid myndigheter som JO och DO också skulle drabba en svensk om den ges befogenhet att handlägga enskilda klagomål. Med tanke på dess mycket breda ansvarsområde som skulle täcka alla de mänskliga rättigheterna, kan det bli fråga om ett mycket stort antal ärenden som då måste handläggas på ett så bra och effektivt sätt som möjligt. Risken är då stor att inte i praktiken skulle ha möjlighet att själv styra över sitt arbete och sina prioriteringar. Därmed riskerar också det främsta mervärdet med inrättandet av kommissionen att gå om intet. I sammanhanget har jag även övervägt möjligheten att kommissionen skulle ges endast en begränsad befogenhet att undantagsvis föra talan för enskilda, nämligen om en tvist är av särskild betydelse för rättstillämpningen eller om den annars är av särskilt intresse för upprätthållandet av respekten för enskildas mänskliga rättigheter. En liknande ordning gäller på konsumentområdet. Enligt lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av i vissa tvister får () biträda en konsument som ombud vid allmän domstol och , om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt konsumentintresse av att tvisten prövas. Lagen gäller nu endast för en begränsad tidsperiod, nämligen till utgången av december månad 2011, men föreslås i en departementspromemoria bli permanentad.107 Även för de tidigare tematiska diskrimineringsombudsmännen fanns en motsvarande begränsning när det gällde 106 Se Årsredovisning för för , s. 30. 107 Ds 2010:48. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 att företräda enskilda i domstol. Enligt lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning följde sålunda av 24 § att Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning fick föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande, om den enskilde medgav det och om ombudsmannen fann att en dom i tvisten var betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars fanns särskilda skäl för det. Motsvarande begränsning gällde också för , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Handikappombudsmannen.108 En avgörande invändning även mot en befogenhet att föra talan för enskilda som är begränsad på detta sätt är emellertid att det likväl skulle krävas avsevärda resurser för att gå igenom anmälningar om att enskildas mänskliga rättigheter trätts för när, för att kunna avgöra om ett sådant klagomål kan tänkas ha betydelse för rättstillämpningen eller annars vara av särskilt stor betydelse för upprätthållandet av respekten för enskildas mänskliga rättigheter. Därmed gör sig den avgörande invändningen mot att låta kommissionens uppdrag omfatta prövning av enskilda anmälningar gällande med näst intill samma styrka även mot en sådan mer begränsad befogenhet. Sammantaget gör jag alltså den bedömningen att inte bör ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheter har trätts för när. En roll som intervenient, sakkunnig eller Amicus Curiae? En viktig uppgift för ett oberoende nationellt MR-organ enligt Parisprinciperna är att kunna lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig till. Den uppgiften kan för en svensk del delvis, men bara delvis, fullgöras genom ett aktivt deltagande i remissförfaranden och genom att organet på eget initiativ föreslår regeringen författningsändringar. 108 46 § jämställdhetslagen (1991:433); 37 § lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning; 25 § lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder (samtliga upphävda). SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Utvecklingen när det gäller säkerställandet av enskildas mänskliga rättigheter påverkas emellertid också av t.ex. praxis vid myndigheter och domstolar vad gäller tolkning och tillämpning av gällande lagstiftning, ett förhållande som alltså beaktats redan vid utformningen av Parisprinciperna. Ett sätt för att fylla sin uppgift och bidra till utvecklingen av rättstillämpningen härvidlag vore naturligtvis att föra talan för enskilda i mål och ärenden som rör de mänskliga rättigheterna. På de grunder som redovisats har jag dock för min del stannat vid att rekommendera att kommissionen inte ska ha till uppgift att handlägga enskilda klagomål. Då blir det inte heller aktuellt att föra någon enskilds talan i domstol. Frågan är då om det finns andra sätt för att lämna ett sådant bidrag till rättsutvecklingen. Den bakomliggande tanken är naturligtvis att kommissionen är en institution som besitter en starkt specialiserad kompetens inriktad på just skyddet för de mänskliga rättigheterna. Domstolarna skulle därför i vissa fall kunna dra nytta av om denna bistod med synpunkter med utgångspunkt i just denna sin särskilda kompetens. I 14 kap. 9 § (RB) finns regler om s.k. intervention. Härigenom ges den som, utan att vara part i målet, kan göra sannolikt att saken rör hans eller hennes rätt, möjlighet att delta i rättegången på endera parts sida. En förutsättning för att rätt till intervention ska anses föreligga enligt nuvarande rättegångsregler är alltså att den sak som målet gäller rör någons rätt.