sou · GZB330 · 2011-03-30 00:00:00 — 25U1999/3613/S och U2000/4229/S. 1992/93:230 Valfrihet i skolan s. 32 och s. 89 och prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 511. 27Jfr 23 kap. skollagen (2010:800). 2812 kap. 4 § RF. Teckenspråk i och grundsärskolan Entreprenad enligt utredningens förslag Entreprenader innebär således att kommunen behåller huvud- mannaskapet och därmed ansvaret för skolverksamheten, även om undervisningen helt eller delvis sker i annan regi. Ämnet teckenspråk är inte ett kärnämne i eller grund- särskolan. Regeringen uttalar i förarbetena till nya skollagen att de är positiva till att lagstifta om att möjliggöra entreprenader i modersmålsundervisning.29 Utredningen anser att en vidgad möjlighet till entreprenader särskilt skulle gagna utbildningen i teckenspråk. Att kommuner vid varje särskilt tillfälle ska ansöka hos regeringen om dispens för att medges möjlighet att avtala om undervisning i teckenspråk med annan huvudman, ser inte utred- ningen som ett godtagbart alternativ. Utredningen anser vidare att staten, som har särskild kompetens i ämnet, bör kunna utnyttjas som entreprenör. Förslaget innebär således att en huvudman för , grundsärskolan och specialskolan får utföra entrepre- nad i form av undervisning i ämnet teckenspråk åt andra skol- huvudmän.30 Var finns kompetens som kan utnyttjas Inom Specialpedagogiska skolmyndigheten finns kompetens i teckenspråk som bör kunna erbjudas de kommunala grundskolorna och grundsärskolorna. Även på skolor med regionala kommunala hörselklasser finns kompetens i teckenspråk som skulle kunna utnyttjas på entreprenad. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 511. 30I regeringens PM (U2010/5616/G) lämnas ett antal förslag om ändringar i skollagen avseende entreprenad. Ändringarna begränsar sig till att gälla distansundervisning. Utred- ningen utgår till stor del från dessa förslag. Förslagen kan ha ändrats i regeringens ännu inte beslutade proposition. 9Specialskolans kursplaner i och grundsärskolan Utredningen har i kapitlet om teckenspråk redovisat ett förslag som möjliggör för grundskolor och grundsärskolor att följa specialskolans kursplaner i teckenspråk. Utredningen ska härutöver bedöma behovet av att ytterligare anpassa regleringen av grund- skolan och grundsärskolan för elever som är döva eller hörsel- skadade och i så fall lämna nödvändiga förslag. I utredningens direktiv anges att även när det gäller andra ämnen än teckenspråk, kan det finnas svårigheter att anpassa undervisningen för elever som är döva eller hörselskadade. 9.1Behov av anpassning av regleringen Som utredningen tidigare framhållit får en majoritet av elever som är döva eller hörselskadade sin utbildning i eller grundsärskolan. Eleverna har olika behov av stöd med anledning av sin funktionsnedsättning och skolorna har ofta svårigheter att anpassa undervisningen. Funktionsnedsättningen kan bidra till att de inte når de uppsatta kunskapskraven som minst ska nås. finns vissa möjligheter till anpassning av undervisningen i skollagen och frågan är om det finns behov av att ytterligare anpassa regleringen för och grundsärskolan för elever som är döva eller hörselskadade. Med stöd av en undantagsbestämmelse kan en lärare, om det finns särskilda skäl, vid betygssättningen bortse från enstaka delar av de kunskapskrav som eleven ska ha uppnått i slutet av årskurs nio. Med särskilda skäl avses funktionsnedsättning eller andra liknande personliga förhållanden som inte är av tillfällig natur och Specialskolans kursplaner i och grundsärskolan som utgör ett direkt hinder för att eleven ska kunna nå ett visst kunskapskrav.1 Utredningen ser att det finns behov av ytterligare anpassning av regleringen i och grundsärskolan. Det är inte tillräckligt att det finns en möjlighet för läraren att bortse från enstaka delar av kunskapskraven vid betygssättningen. Denna möjlighet ska tillämpas restriktivt och under vissa förutsättningar. Anpassningar bör även göras i undervisningen. Utredningens utgångspunkt är att eleven ska ges en reell möjlighet att gå i en skola i sin hemkommun. Det ska ställas höga krav på kommunens skolor när det gäller att anpassa undervis- ningen med hjälp av särskilt stöd. Att anpassa undervisningen för det fåtal elever som det här är fråga om kan inte vara omöjligt. Härutöver kan det finnas behov av att bortse från vissa moment i undervisningen som eleven har svårt att utföra på grund av funktionsnedsättningen, exempelvis när det gäller att kunna tillgodogöra sig ämnet musik. Specialskolans kursplaner2 är i princip identiska med grund- skolans kursplaner, men med den skillnad att de i beskrivningen av kunskapskraven är anpassade efter elevens funktionsnedsättning. Utredningen har uppmärksammat ett behov av att även i och i grundsärskolan ha möjlighet att följa special- skolans kursplaner. Eftersom det är små skillnader i kursplanerna vad gäller kunskapskraven så bedömer utredningen att det inte är tillräckligt att en elev enbart följer specialskolans kursplaner. Härutöver måste undervisningsmiljön anpassas. Att kunna följa specialskolans kursplaner i vissa ämnen tillsammans med andra nödvändiga anpassningar av t.ex. undervisningsmiljön ger fler elever som är döva eller hörselskadade möjlighet att nå en högre måluppfyllelse och att gå kvar i sin hemskola. 1Undantagsbestämmelsen (pysparagrafen) i 10 kap. 21 § skollagen (2010:800), prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 735, se även avsnitt 4.1.3 där undantagsbestämmelsen beskrivs närmare. 2Specialskolan har särskilda kursplaner i ämnena svenska, engelska och moderna språk. Härutöver finns en särskild kursplan i ämnet rörelse och drama (specialskolans kursplaner i teckenspråk behandlas i avsnitt 8.2). Specialskolans kursplaner i och grundsärskolan 9.2En möjlighet att erbjuda undervisning enligt specialskolans kursplaner Utredningens förslag: Specialskolans kursplaner i ämnena svenska, engelska och rörelse och drama ska kunna erbjudas elever i och grundsärskolan. Specialskolans kurs- plan i moderna språk ska kunna erbjudas elever i . Det ska även vara möjligt att byta ut ämnet musik i och grundsärskolan, för en elev som inte kan tillgodogöra sig ämnet, mot ämnet rörelse och drama enligt specialskolans kursplan. Det är rektorn som beslutar om val av kursplan. Beslutet bör inte vara överklagbart. Trots avsaknaden av författningsstöd har det under utrednings- arbetet visat sig att vissa hörselklasser använder specialskolans kursplaner i flera ämnen i syfte att anpassa undervisningen för eleverna. Det är specialskolans kursplaner i ämnet teckenspråk och ämnet rörelse och drama som har använts. Ämnet rörelse och drama har ersatt ämnet musik. Enligt skollagen är musik ett ämne i som eleven ska ha betyg i och ämnet rörelse och drama är inte ett ämne i grundskolan.3 Enligt dagens regler är det inte möjligt att byta ut ämnen i mot ett annat ämne som finns i specialskolan. De skilda kursplanerna i ämnena kan endast läsas inom respektive skolform och det är inte möjligt att betygssätta elever i om de har undervisats i ett ämne enligt specialskolans kursplaner. Skolan får en möjlighet att erbjuda specialskolans kursplaner För att elever som är döva eller hörselskadade som väljer att gå i eller grundsärskolan ska få en mer anpassad undervisning föreslår utredningen att skolan ska få en möjlighet att erbjuda sina elever att följa specialskolans kursplaner i flera ämnen 3 Ämnen i ; 10 kap. 4 §, ämnen grundsärskolan; 11 kap. 6 § och ämnen i specialskolan; 12 kap. 4 § skollagen (2010:800). Vad som sägs om i detta avsnitt gäller även grundsärskolan där inte annat anges. Specialskolans kursplaner i och grundsärskolan utöver teckenspråk: svenska och engelska. Specialskolans kursplan i moderna språk bör kunna erbjudas elever i grundskolan.4 Det ska även vara möjligt att byta ut ämnet musik i och grundsärskolan, för en elev som inte kan tillgodogöra sig ämnet, mot ämnet rörelse och drama enligt specialskolans kursplan. Erbjudandet om att följa specialskolans kursplaner bör begränsas så att det är skolan och inte eleven som ges en möjlighet att välja kursplan. Det bör, likt när det gäller val av kursplan i ämnet teckenspråk, vara rektorn som avgör vilken kursplan som ska följas i de olika ämnena. Utredningen tänker sig även här att denna möjlighet i första hand kan vara aktuell för skolor som erbjuder s.k. hörselklasser eller har en teckenspråkig profil. Även för en elev som går integrerat i en grundskola eller i en grundsärskola ska denna möjlighet kunna ges efter beslut av rektorn. Eftersom det är en möjlighet för skolan att erbjuda special- skolans kursplaner ska det inte vara möjligt att klaga på rektorns beslut. Ingen ändring i undantagsbestämmelsen Utredningen bedömer att undantagsbestämmelsen5 inte ska ändras till att undanta elever som är döva eller hörselskadade som följer specialskolans anpassade kursplaner i . Detta undantag finns för specialskolans elever. är dock inte anpassad i lika hög grad efter elevernas funktionsnedsättning som special- skolan och därför bör inte någon ändring göras i reglering av undantagsbestämmelsen. 4Kursplanen för moderna språk är inte aktuell för grundsärskolan eftersom språkval inte finns inom skolformen. 510 kap. 21 § skollagen (2010:800), se även avsnitt 4.1.3. En sådan undantagsbestämmelse finns inte för grundsärskolan . I regeringens PM (U2010/7817/S) föreslås motsvarande undantagsbestämmelse i grundsärskolan. Regeringen utarbetar f.n. ett förslag till om författningsändringar. 10Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner Hemkommunen har ett utpekat ansvar för sina skolpliktiga barns utbildning. Detta ansvar bör enligt utredningen tydliggöras även för elever som på grund av dövhet eller hörselskada väljer special- skolan. Hemkommunernas ersättning för elever i specialskolan bör därför höjas. Den ekonomiska styrningen av specialskolan ska främja att hemkommunerna tar sitt ansvar. En principiell utgångspunkt för utredningen är att det inte ska vara mer ekonomiskt fördelaktigt för en kommun att ha en elev i specialskolan än i ett kommunalt eller fristående alternativ. Föräldrars val ska inte medföra att kommunerna kan få en lägre kostnad för utbildningen än vad de hade haft om eleven hade gått kvar i hemkommunen, vilket förekommer . Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till hur staten bäst kan stödja huvud- mäns utbildning för elever som motsvarar specialskolans målgrupp, det vill säga föreslå hur staten bäst kan stödja likvärdiga förutsättningar för olika huvudmän. Utredningen har också enligt direktiven en möjlighet att göra en heltäckande översyn av special- skolan och av utbildning för elever i behov av teckenspråk. I sammanhanget kan konstateras att regeringen ännu inte har tagit ställning till Statskontorets förslag om att höja ersättningsnivåerna till specialskolan.1 Finansieringsfrågan är en central del av styrningen av specialskolan och utredningen anser att förändringar i ersättningsnivåerna är nödvändiga för att skapa likvärdiga förutsättningar mellan huvudmännen och för att förtydliga ansvaret för de kommuner som har elever i specialskolan. Utredningen föreslår i denna del att hemkommunernas ansvar för elever i specialskolan ska bli tydligare genom att ett nytt system för att beräkna ersättningsnivåer införs. 1 Statskontoret (2010), Kommunernas ersättning för elever i specialskolan, rapport 2010:01. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner kostnader för hemkommuner med elever i specialskolan. Vidare föreslår utredningen att alla kommuner ska betala samma ersättning för en elev i specialskolan. Den nuvarande nedsatta ersättningen för en kommun där en specialskola är belägen ska således tas bort. Slutligen föreslår utredningen att specialskolans kostnadseffektivitet bör utredas vidare med anledningen av att ett nytt ersättningssystem införs. I statens ansvar för specialskolan ska ingå att erbjuda sådan spetskompetens och sådana hjälpmedel som det inte är rimligt att begära att kommuner eller fristående skolor kan erbjuda.2 Som Skolinspektionens tillsyn har visat håller den nuvarande undervis- ningen i specialskolan inte tillräckligt hög kvalitet och erbjuder inte den spetskompetens som är syftet med skolformen. Det är också tveksamt om specialskolans verksamhet är kostnadseffektiv i förhållande till dess resultat. Utredningen menar att ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner måste åtföljas av kraftfulla insatser från staten för att höja kvaliteten i specialskolan och för att bedriva verksamheten mer kostnadseffektivt med fokus på elevernas kunskapsresultat. Givet att detta sker kommer kommunerna att få betala mer, kommer deras elever att få mer tillbaka. 10.1Kostnader för elever som är döva eller hörselskadade I detta avsnitt följer en redogörelse för de kostnader som en kommun kan ha för en elev som är döv eller hörselskadad i olika skolalternativ. Avsnittet avslutas med en återblick på förslag och slutsatser i denna fråga från tidigare utredningar. 10.1.1Hemkommuners ersättning för elever i specialskolan Kommunala huvudmäns ersättning till staten för elever i special- skolan regleras i skollagen och i förordningen om ersättning för elever i specialskolan. Av skollagen framgår att hemkommunen är skyldig att betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i specialskolan eller i förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom specialskolan. Regeringen eller den myndighet 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 397. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättningens storlek.3 Staten ska stå för kostnader för resor och boende.4 Ersättningsnivåerna fastställs av regeringen i förordning och de räknas upp med skolindex.5 Det framgår också av förordningen att en kommun där en enhet av special- skolan är belägen, en så kallad värdkommun, ska betala en nedsatt ersättning. Den totala genomsnittliga kostnaden för en elev i en regional specialskola var för per elev och år.6 var ersättningen för en värdkommun per elev och år och för övriga kommuner per elev och år. Ersättningen från de kommuner som inte är värdkommuner utgör av de totala ersättningarna till Specialpedagogiska skolmyndigheten. kommer av eleverna från dessa kommuner. betalade 126 hemkommuner ersättning för 503 elever. Endast sex kommuner hade fler än tio elever i specialskolan.7 10.1.2Ersättningen för elever i kommunala eller fristående hörselklasser med regionalt upptagningsområde Den genomsnittliga interkommunala ersättningen för kommuner som har elever i någon av landets sex kommunala hörselklasser och en fristående hörselklass med regionalt upptagningsområde har undersökts av Statskontoret.8 De skolor som omfattades av undersökningen var Alviksskolan, Kannebäcksskolan, Nya Bro- skolan, Parkskolan9, Silviaskolan, och Solanderskolan. Kartläggningen visade att hemkommunens genomsnittliga utbildningskostnad10 /09 för en elev i någon av dessa 312 kap. 24 § skollagen (2010:800). 412 kap. 25 § skollagen (2010:800). 5Förordningen (SKOLFS 1997:1) om ersättning för elever i specialskolan samt prop. 1998/99:105 Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd, s. 54 f. 6Kostnader var inte tillgängliga för utredningen för avlämnandet av delbetänkandet. , Specialskolan – Kostnader – Riksnivå – 2009, , sidan hämtad: . 7Underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten, . 8Statskontoret (2010), Kommunernas ersättning för elever i specialskolan, rapport 2010:1. 10Kostnader för lärare, lokaler, skolledning, lärarnas kompetensutveckling, läromedel, kapitalkostnader, administration, elever i behov av särskilt stöd, skolhälsovård och skolmåltider. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner Den genomsnittliga inter- kommunala ersättningen inklusive kostnaden för resor var per år.11 Cirka 10 av de 60 kommunerna i undersökningen hade årliga kostnader för utbildning och resor som översteg . Tre kommuner hade årliga kostnader för elever i någon av de kommunala hörsel- klasserna.12 10.1.3Kostnaden för integrerade elever i Kommuner har generellt högre kostnader för elever som är döva eller hörselskadade än för andra elever i kommunen. Det finns en stor variation mellan huvudmännen. Från de lägsta kostnaderna i de kommuner som inte tar hänsyn till funktionsnedsättning i sina resursfördelningssystem till de högsta kostnaderna i de kommuner som har ett fördelningssystem utifrån elevernas behov. Kommu- nerna har också olika ambitionsnivåer. Det finns inga nationella sammanställningar över huvud- männens genomsnittliga kostnader för integrerade elever som är döva, hörselskadade eller har en språkstörning. Däremot kan vissa jämförelser göras. Enbart inom den kommunala varierar den genomsnittliga kostnaden för en elev mellan till för år 2009.13 Som jämförelse kan också nämnas att variationen mellan de kommuner som hade lägst genomsnittlig kostnad för en elev i den obligatoriska särskolan och de som hade högst var mellan och . Kommunala huvudmän har olika resursfördelningssystem för elever i behov av särskilt stöd. har genomfört en studie av kommuners principer för resursfördelning. Av studien framgår att åtta av tio kommuner har tilläggsresurser baserade på socio- ekonomiska förutsättningar och barn i behov av särskilt stöd. En majoritet av dessa kommuner har också särskilt centralt avsatta medel för barn i behov av särskilt stöd, exempelvis genom centrala 11Statskontoret (2010), Kommunernas ersättning för elever i specialskolan, rapport 2010:1, s. 69. 12Statskontoret (2010), Kartläggning av hemkommuners kostnader för elever i hörselklasser med regionalt upptagningsområde, Bilaga till rapport 2010:1. 13Skolverket, Huvudmannens kostnader per elev 2009, spridningsmått, , sidan hämtad: . Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner resursteam som ger råd och stöd eller bidrar med särskilda perso- nella resurser till enskilda individer.14 Samtliga kommuner15 som utredningen har intervjuat har resursfördelningssystem som tar hänsyn till elever som är döva, hörselskadade eller har en språkstörning. Det vanligaste systemet är en trappa med tre steg. Skolorna tilldelas en grundresurs, därutöver tilläggsresurser för elever i behov av särskilt stöd och slutligen finns centralt placerade medel för elever i särskilt stort behov av stöd. 10.1.4En jämförelse av utbildningskostnader Kostnaden för en elev i specialskolan bör ställas i relation till andra utbildningskostnader. Nedan redovisas de genomsnittliga års- kostnaderna för elever i olika kategorier. Det är de faktiska genomsnittliga kostnaderna för som används eftersom det är från detta år det finns jämförbara uppgifter för kommunala hörselklasser. I tabellen finns också ersättningsnivåer för elever i specialskolan. i detta kapitel redovisades kostna- den för en elev 2009. Syftet med samman- ställningen är att visa den stora variation i kostnader som finns för kommuner både mellan de egna verksamheterna och för elever i specialskolan. Det bör observeras att det inte är exakt samma elev- underlag i samtliga hörselklasser som i specialskolan. Det kan dock diskuteras hur stor påverkan olikheterna har på kostnadsbilden. Tabell 10.1 Utbildningskostnader och ersättningsnivåer (2008) Ersättning för elev i specialskola, värdkommun Ersättning för elev i specialskola, övrig kommun Specialskola - regionskola, faktisk kostnad Specialskola – riksskola, faktisk kostnad Beloppen inkluderar kostnader för undervisning, lokaler och inventarier, skolmåltider, läromedel, elevvård och övrigt (t.ex. elevassistenter). Kostnader för skolskjuts och elevhem är exkluderade. Källa: Officiell statistik, och Statskontoret (rapport 2010:1). 14Skolverket (2009), Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov?, rapport 330, s. 47 f. 15Se avsnitt 1.2. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner tillsattes utredningen om funktionshindrade barn i skolan, den s.k. . Den föreslog att ersättningen från hemkommunen för en elev i de regionala special- skolorna skulle höjas. Utredningen motiverade förslaget till höjd interkommunal ersättning med att statens ekonomiska engagemang för dessa skolor var att skapa förutsättningar för skolorna att erbjuda god kompetens samt att skapa likartade förutsättningar för kommuner med elever som är beroende av att få sin utbildning vid dessa skolor, oberoende av var i landet de ligger.16 Regeringen bedömde utifrån utredningens förslag att beloppet för hem- kommunernas ersättning till specialskolan skulle höjas från per elev och läsår till . Vidare kunde regeringen då konstatera att den nya nivån på motsvarade cirka halva den dåvarande kostnaden för en elev i specialskolan.17 Därefter har ersättningen räknats upp . Utredningen om statliga specialskolor kom fram till att den genomsnittliga interkommunala ersättningen för utbildnings- kostnader för en elev i specialskolan var per elev och år.18 Motsvarande kostnad för en elev vid någon av de kommunala hörselklasserna med regionalt upptag var då . I syfte att skapa likvärdiga förutsättningar mellan huvudmännen föreslog denna utredning att det statliga bidraget till de kommunala skolorna skulle höjas till per elev från per elev. Regeringen genomförde inte utredningens förslag. Statskontoret har , på regeringens uppdrag, utrett hur ersättningsnivån för elever i specialskolan har påverkat inskrivning- en i specialskolan.19 I uppdraget ingick att föreslå en ny nivå för kommunernas ersättning för elever i specialskolan. I syfte att bättre spegla den faktiska kostnad som en kommun har för elever i hörselklasskolor och i andra kommunala lösningar ansåg Stats- kontoret att ersättningsnivån för en elevplats i specialskolan borde ligga runt per elev och år. Myndigheten föreslog också att ersättningsnivån borde räknas upp med skolindex. Regeringen har ännu inte tagit ställning till Statskontorets förslag. 16SOU 1998:66 FUNKIS – Funktionshindrade elever i skolan, s. 217 f. 1998/99:105 Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd, s. 55. 18SOU 2007:87 Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder, s. 61. 19Statskontoret (2010), Kommunernas ersättning för elever i specialskolan, rapport 2010:1. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner 10.2Ett tydligare ansvar för hemkommuner Utredningens förslag: Hemkommunens ersättning för en elev i specialskolan under ska motsvara den genom- snittliga kostnaden för en elev i hörselklass med regionalt upptagningsområde. För motsvarar det per elev. Ett nytt system för beräkning av ersättningen för en elev i specialskolan ska införas från och med . Hemkommunens ersättning för en elev i specialskolan ska då motsvara den faktiska genomsnittliga kostnaden för utbildning för en elev i en regionskola. Det nuvarande ersättningssystemet för specialskolan medför enligt utredningen orättvisa skillnader mellan olika hemkommuner. De flesta elever i specialskolan kommer från kommuner som ligger nära specialskolan.20 Det innebär att kommuner som är belägna långt ifrån specialskolor och som har elever i målgruppen rimligen har högre kostnader för anpassningar för dessa elever. Närhet till en specialskola kan således motverka kommunernas incitament att erbjuda goda undervisningsmiljöer på hemmaplan för eleverna. Med det nuvarande ersättningssystemet riskerar staten också att ekonomiskt premiera de kommuner som inte själva erbjuder till- räckliga anpassningar eller fullgoda lösningar för elever som är döva eller hörselskadade. Utredningen menar att föräldrar och elever bör få en reell valmöjlighet att kunna välja mellan undervisning i en statlig specialskola eller en skola i den egna hemkommunen. Ju mer attraktivt hemkommunens alternativ är desto fler reella valalter- nativ får föräldrar och elever. Enligt utredningens uppfattning är den ersättning som elevernas hemkommuner betalar till specialskolorna för låg, bl.a. mot bakgrund av kommunernas åtagande för andra elever med funktionsnedsättning och för elever i kommunala alternativ.