sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — Användning av beredskapspolisen har aktualiserats vid situationer som inneburit en ökad risk för störningar i samhällsviktig verksamhet på grund av extremt väder eller i situationer när det har funnits risk för spridning av farliga ämnen. En sådan situation var 1 Med särskild händelse förstås en befarad eller i förväg känd eller inträffad händelse, som innefattar eller kan förväntas innefatta brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten. Det kan också vara fråga om ett visst evenemang. En ytterligare förutsättning är att händelsen eller evenemanget är eller förväntas bli så omfattande eller av så allvarlig natur att polisen för att kunna lösa sina uppgifter måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning (5 § RPSFS 2006:14, FAP 201-1). Behovet av ett fördjupat operativt samarbete fågelinfluensan 2006–2008 och en annan översvämningarna i västra 2006–2007. Regeringen har bifallit samtliga RPS framställningar om att få använda beredskapspolisen. Endast , under stormen 2005, har polisen ansett att det funnits ett behov av att använda sig av regeringens medgivande för att kalla in beredskapspolisen för tjänstgöring.2 Enligt lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning ges RPS möjlighet att i vissa fall begära stöd från Försvarsmakten av den art som krävs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda (1 §). Begränsningen till terroristbrott innebär att det inte är möjligt att begära hjälp från Försvarsmakten för åtgärder som syftar till att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten i allmänhet, såsom t.ex. ingripanden vid demonstrationer eller upplopp. En ytterligare förutsättning för stöd är att det ska omfatta särskilda resurser som polisen inte har tillgång till (1 § andra stycket 2). Enligt förarbetena avses i första hand luft- och sjöstridskrafter samt vapensystem i övrigt som polisen inte förfogar över utan är unika för Försvarsmakten (prop. 2005/06:111 s. 44). Det ska alltså inte röra sig om stöd vid resursbrist i största allmänhet hos polisen, och Försvarsmaktens personal kan inte utnyttjas som en extra personalresurs. I vissa mycket speciella situationer får dock polisen begära stöd från Försvarsmakten, trots att polisorganisationen i och för sig rymmer resurser av det aktuella slaget. Så är fallet om det är fråga om en speciell typ av resurser, som polisen har viss begränsad tillgång till men som i en extraordinär situation inte räcker till. Om det exempelvis inträffar flera samtidiga terroristattacker på olika håll i landet och polisens nationella insatsstyrka redan har tagits i anspråk, ska polisen kunna begära stöd från Försvarsmakten såvida insatser från den lokala polismyndigheten inte anses tillräckliga. Det är RPS som ska bedöma om polisen saknar tillgång till resurser av sådant särskilt slag som ingripandet kräver (a. prop. s. 45). En begäran om stöd förutsätter som huvudregel regeringens medgivande (1 § andra stycket 3). Försvarsmaktens skyldigheter omfattar att lämna stöd om den har resurser som är lämpliga (2 §). Den bedömningen ansvarar Försvarsmakten själv för (a. prop. s. 46). Personal från Försvarsmakten som har viss tjänsteställning och vissa kvalifikationer i övrigt och som 2 , Utvärdering av beredskapspolisen, Dnr 1303/2007. Behovet av ett fördjupat operativt samarbete deltar i en stödinsats har befogenhet att ingripa med tvång eller våld i enlighet med polislagens regler för att utföra stöduppdraget eller för sitt eget skydd (5 §). Stöd från Försvarsmakten kan också i begränsad utsträckning begäras i civil verksamhet med i första hand transporter av sjuka eller skadade personer och med utlån av materiel (se förordningen [2002:375] om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet). I förordningen anges uttryckligen att Försvarsmaktens personal inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda (7 §), och inte heller för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att den kan komma att skadas (10 §). Statens åtaganden gentemot medborgarna genomförs som regel av svenska myndigheter. I 10 kap. regeringsformen öppnas dock en möjlighet för och i vissa fall regeringen att ingå internationella överenskommelser som innebär att förvaltningsuppgifter överlåts till en annan stat. Brottsbekämpningen är en central del av den svenska statens offentliga åtaganden och kan sägas utgöra en av statens kärnuppgifter. De brottsbekämpande myndigheterna svarar för verksamhet där tjänstemännen har rätt att besluta om ingripande åtgärder gentemot enskilda. Verksamheterna och förutsättningarna för olika tvångsmedelsbeslut m.m. är också noggrant reglerade för att värna rättsäkerheten och medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Det operativa samarbetet inom Schengenområdet med möjligheter till gränsöverskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande har ansetts så angeläget, att polisiära förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning i viss omfattning kan överlåtas till en annan Schengenstat (se lagen [2000:343] om internationellt polisiärt samarbete). Utredningens kartläggning av de brottsbekämpande myndigheternas behov av stöd från motsvarande utländska myndigheter ska göras med utgångspunkt i Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet. Rådsbesluten och avtalet öppnar för ett fördjupat operativt samarbete främst mellan polismyndigheter inom EU och i . I stora drag innebär de att det operativa polissamarbetet under vissa förutsättningar ska kunna genomföras Behovet av ett fördjupat operativt samarbete genom ett nära och praktiskt samarbete mellan poliser från olika länder. De brottsbekämpande myndigheterna i har ett väl utvecklat samarbete och bra rutiner för att samverka operativt i de typer av situationer som beskrivs i rådsbesluten och i det nordiska samarbetsavtalet. I vissa särskilt angivna situationer är också beredskapspolisen och Försvarsmakten viktiga resurser i polisens arbete. Utredningen utgår därför från att kartläggningen av de brottsbekämpande myndigheternas behov ska identifiera situationer där främst polisens uppgifter inte kan eller bör lösas endast med nationella resurser. Också de övriga brottsbekämpande myndigheternas behov bör beskrivas med utgångspunkt i det fördjupade samarbete som rådsbesluten och avtalet öppnar för. Utredningens direktiv anger att det är behovet av insatser som kan innebära myndighetsutövning mot enskilda som ska kartläggas. Rådsbesluten och avtalet omfattar just sådana polisiära insatser som typiskt sett innebär myndighetsutövning mot enskilda. Frågan om myndighetsutövning är dock så komplex att den bör behandlas mer utförligt när utredningen kommer in på bedömningen av vilka uppgifter som bör kunna överlåtas till tjänstemän från ett annat land. I behovsanalysen tar utredningen därför inte ställning till frågan om ett fördjupat operativt samarbete i varje enskilt fall skulle innebära att tjänstemän från annan stat utövar myndighet i . När behovet av stöd från brottsbekämpande myndigheter i andra länder kartläggs bör det enligt utredningen göras utifrån det grundläggande synsättet att polisverksamheten är en av statens kärnuppgifter. Behovet av en ny reglering bör således grunda sig på ett klart och tydligt behov hos de brottsbekämpande myndigheterna att fördjupa det internationella samarbetet på de sätt som rådsbesluten och avtalet öppnar för. Kartläggningen i det följande begränsas till de behov av stöd som den svenska polisen med utgångspunkt i sitt uppdrag själv identifierat. I avsikt att få en bättre överblick av den operativa verksamheten redovisar utredningen vilka behov av stöd som kan finnas. Behovet av ett fördjupat operativt samarbete Redovisningen bygger på tänkta händelseförlopp, vilka tagits fram av polisiär expertis. Ett av de större och väl etablerade MC-gängen i ska fira ett jubileum och har bjudit in medlemmar med samma gängtillhörighet i andra länder till en träff. Flera av personerna som förväntas närvara vid träffen är grovt kriminellt belastade. Händelsen kan vara känd i förväg eller hastigt uppkommen. Den grundläggande uppgiften för polisen är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott. Planeringen utgår från hur tjänstemännen ska agera i ett stort antal omfallsscenarier, vilka bygger på tidigare erfarenheter och underrättelser. Gränskontrollen kan behöva förstärkas för att ge möjlighet att avvisa personer som kan förväntas begå brott i landet. Både vid ankomst och avfärd skaffar sig polisen kännedom om antalet deltagare och vilka färdvägar som används. Om det uppstår oroligheter och brott begås räknar svensk polis med att kunna hantera det. I gränskontrollen kan även tjänstemän från eller delta. Om ett större tillslag skulle bli aktuellt, t.ex. med anledning av misstänkt narkotika- eller vapenbrott, involveras eller någon av piketenheterna. I dessa situationer finns det normalt inget behov av stöd från annan stat. Polisens behov av stöd från polis i andra länder gäller identifiering av kriminella personer från andra länder. I den situation som beskrivs i scenariot kan det också vara naturligt att den utländska polisen tar kontakt med sina landsmän, t.ex. för att få ytterligare uppgifter av värde för brottsbekämpning eller brottsprevention. En större internationell fotbollsmatch samlar tiotusentals svenska och utländska supportrar på en svensk arena. Polisens arbete i samband med en fotbollsmatch delas in i insatser före, under och efter matchen. Före matchen finns risk för våld mellan rivaliserande grupper som kräver särskild bevakning. planeras supportersslagsmål på annan förutbestämd plats. Behovet av ett fördjupat operativt samarbete övervakning och i vissa fall ingripanden med stöd av polislagen. Det kan bli aktuellt att med våld avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller att gripa den som begått brott. Polisen behöver också bevaka att alla åskådare kommer till arenan på ett säkert sätt. Olika grupper kan behöva skiljas från varandra. I anslutning till arenan ska de som har tillträdesförbud identifieras och avvisas. Under matchen ska svensk polis, i samverkan med arrangören, upprätthålla allmän ordning och säkerhet, avvärja läktarvåld och andra oroligheter och gripa dem som begår brott. Efter matchen ska olika grupperingar hållas isär när de lämnar arenan. Polisens behov av stöd från polis i andra länder kan beskrivas enligt följande. Polisen behöver utbyta information med andra länder. Inom ramen för det särskilda nätverk för polissamarbete i fotbollsfrågor som finns inom EU utbyter information med berörda stater inför en match. Dessutom bjuds poliser in för att biträda den svenska polisen med bl.a. identifikationer. Liksom i scenario 1 kan polisen behöva stöd på platsen med att tjänstemän från andra länder rör sig runt i området och identifierar kända kriminella från det egna landet samt tar kontakt med sina landsmän för att lämna och inhämta information. Polisen ser också ett mervärde i närvaron av utländska tjänstemän som allmänt sett förmodas ha en lugnande effekt på sina landsmän. Ett större evenemang i x-stad drar till sig utomparlamentariska grupper på både vänster- och högerkanten från och övriga . I samband med evenemanget uppstår våldsamma upplopp som pågår . Ordning och säkerhet kan inte upprätthållas. För att återställa ordning och säkerhet behöver polisen ingripa med våld och tvång, t.ex. gripa misstänkta gärningsmän samt avvisa, avlägsna och omhänderta deltagare eller åskådare. Dessutom behöver polisen vidta primärutredningsåtgärder och inleda förundersökning. Svensk polis har använt alla tillgängliga förstärkningsresurser, inklusive utrustning. Polisens behov av stöd från polis i andra länder kan beskrivas enligt följande. Utländska polismän som har utbildning i och kunskap om den taktiska modell som svensk polis använder behövs för att bistå den svenska polisen med att återställa ordningen. Polismännen från andra länder behöver kunna ingripa samt utöva tvång och våld Behovet av ett fördjupat operativt samarbete med stöd av polislagen på samma sätt som svensk polis. Det innebär att utländska polismän behöver ha tillgång till sin personliga utrustning och beväpning. Svensk polis kan också behöva stöd med fordon och annan utrustning. Viss sådan utrustning måste hanteras av särskilt utbildade tjänstemän från staten i fråga eller, om utrustningen ska hanteras av svensk polis, motsvara svenska utrustnings- och utbildningskrav. Svensk polis har fått tillgång till relativt precisa och trovärdiga uppgifter om att ett samordnat terroristangrepp kommer att utföras på flera olika platser i . Enligt uppgifterna kommer angreppen bestå i att samordnade självmordsbombare utlöser explosioner och i att ett antal bomber ska utlösas på allmänna platser och allmänna kommunikationer. Det finns vidare indikationer på att ett antal personer kommer att tas som gisslan. Den särskilda händelsen innebär att Säkerhetspolisen leder arbetet, där olika delar av svensk polis deltar. Förberedelsetiden är mycket kort. Den pågående underrättelseinhämtningen mellan och andra stater är grundläggande. Ledning, samordning, kontroll och anpassade metoder ingår också som centrala moment i arbetet. Svensk polis behöver vidta en rad olika åtgärder bl.a. för att spåra och identifiera självmordsbombarna samt desarmera bomberna. Ar- betet inbegriper såväl informations- och underrättelseinhämtning som operativt polisiärt arbete. Polisens behov av stöd från polis i andra länder gäller både insatskapacitet och stöd för att öka uthålligheten. Stödet kan bl.a. avse underrättelsekompetens, insatsstyrkor, bombhundar med förare, specialiserade kriminaltekniker och tjänstemän med andra särskilda kompetenser. Behovet av ett fördjupat operativt samarbete Ett kryssningsfartyg med 1 500 passagerare bordas på svenskt sjöterritorium i . Besättning och passagerare tas som gisslan. Polisens uppgift är att avvärja det brottsliga angreppet och återställa ordningen på fartyget. bistår polisen med ledningsplattform till sjöss och transporter. Olika kompetenser kan behövas, bl.a. förhandlare och insatskapacitet. Polisens behov av stöd från polis i andra länder gäller både uppgifter som faller på , annan insatskapacitet och erfarna förhandlare. har i ett tillkännagivande angett som sin mening att regeringen bör låta genomföra en översyn av vilka behov som finns att, inom ramen för det nordiska samarbetet, skapa bättre möjligheter för de nordiska ländernas polismyndigheter att samarbeta operativt över gränserna (bet. 2007/08:JuU10, rskr. 2007/08:147). Mot den bakgrunden ingår det i utredningens uppdrag att göra en sådan översyn av behoven. Frågan om samverkan får en särskild betydelse i de län som angränsar till ett annat nordiskt land. Detta gäller , , , , , och . I dessa län finns alltså ett mer allmänt behov av stöd från brottsbekämpande myndigheter i angränsande stat eller stater för att förbättra verksamhetens effektivitet och på det sättet skapa ett mervärde. Följande händelseförlopp har tagits fram av utredningens polisiära expertis. I fjällområdet mellan och är skotertrafiken intensiv. Norrmän tar sig ofta över till för att nyttja allemansrätten och möjligheten att framföra skoter på fler platser på den svenska Behovet av ett fördjupat operativt samarbete sidan av gräsen. Skoterförarna rör sig fram och tillbaka mellan och . I syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förhindra att brott begås krävs att området patrulleras löpande. Arbetet försvåras av att gränsområdena sträcker sig över stora geografiska områden med långa avstånd mellan polismyndigheterna och närmaste polispatrull. Polisens behov av stöd från norsk polis kan beskrivas som ett gemensamt behov av att kunna patrullera och övervaka området tillsammans. Om ingripanden med våld eller tvång aktualiseras, behöver den norska polismannen ha rätt att ingripa med tvång eller våld på den svenska sidan av gränsen. I samband med ett visst evenemang såsom t.ex. eller marknad, Storsjöyran eller ökar kraven på den normala polisverksamheten i det aktuella området kraftigt. I första hand förstärker polisen i dessa situationer nationellt, genom att andra polismyndigheter ställer polismän till förfogande. Polisens behov av stöd från polis i andra nordiska länder kan beskrivas som ett gemensamt behov av att patrullera tillsammans för att genomföra allmän ordningshållande och brottsförebyggande verksamhet. Polismän från andra nordiska länder behövs också för att identifiera kända kriminella från det egna landet och för att ta kontakt och tala med landsmän på det egna språket. I gränsområdet mellan och , precis intill den svenska gränsen, har etablerats ett finskt köpcentrum. Personal från en butik i köpcentret larmar den finska polisen med anledning av att en person stulit ur butiken. När finsk polis kommer till platsen har den misstänkta gärningsmannen just flytt över gränsen till och vägrar att komma finsk polis till mötes. Det finns ingen möjlighet för den finska polisen att ingripa med stöd av det samarbete som finns mellan Schengenstaterna och som för svenskt vidkommande i huvudsak regleras i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Därför kontaktas svensk polis. Behovet av ett fördjupat operativt samarbete närmaste svenska patrull befinner sig långt från platsen och därför inte kan ingripa. Polisens behov av stöd från finländsk polis kan beskrivas som ett gemensamt behov av att kunna patrullera och ingripa utan hänsyn till gränsen mellan och . Som stöd åt svensk polis behöver finska polismän ges rätt att fortsätta ett pågående förföljande in på svenskt territorium utan begränsning eller rum och vid behov kunna ingripa för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten samt förebygga brott. Ett likartat scenario och motsvarande behov av stöd kan uppkomma längs gräns mot , t.ex. i eller Bo- huslän. I utförs ett bankrån på en plats som ligger mycket nära ett angränsande nordiskt land. Svensk polis befinner sig vid tillfället långt från platsen, men polis i det andra nordiska landet kan snabbt vara på plats. Polisens behov av stöd från polis i ett annat nordiskt land består i att polismän från det andra landet bör kunna spärra av området, ta upp anmälningar och förhöra vittnen till dess svensk polis kommer till platsen. 6.5Sammanfattning av polisens behov av ett fördjupat operativt samarbete Polisens egna identifierade behov av ett fördjupat operativt samarbete med utländska brottsbekämpande myndigheter kan sammanfattas enligt följande. 1.Utländska polismän som vid allmänna sammankomster, offentliga tillställningar eller andra större händelser kan förstärka den svenska polisens grundförmåga i det allmänpolisiära arbetet och bistå svensk polis med att återställa ordningen. För att svensk polis grundförmåga ska stärkas krävs att polismän från andra länder ges rätt att ingripa samt utöva våld och tvång på samma sätt som en svensk polisman kan med stöd av polislagen. Behovet av ett fördjupat operativt samarbete 2.Nordisk samtjänstgöring i gränsnära områden i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förhindra brott. Polismän från andra nordiska länder ska kunna patrullera och bedriva övervakning tillsammans med svenska polismän. Om ingripanden med våld eller tvång aktualiseras behöver polismannen från det andra nordiska landet ha rätt att ingripa med tvång eller våld på den svenska sidan av gränsen. 3.Befogenhet för polismän från angränsande nordiskt land att i direkt gränsnära områden med samma befogenheter som svenska poliser ingripa mot ordningsstörningar och hot mot den allmänna säkerheten. 4.Utländska polismän som i kan upptäcka och identifiera kända kriminella från det egna landet och eventuellt också föra samtal med dessa. 5.Insatsstyrkor, specialister och tjänstemän med andra särskilda kompetenser som under en viss händelse kan förstärka svensk polis kapacitet och uthållighet. 6.Lån av viss utrustning och transportmedel som endera har en annan teknisk kapacitet än den utrustning som finns att tillgå i eller som utgör ett komplement till svensk utrustning eller svenska transportmedel när svensk kapacitet vid ett visst evenemang eller en viss större händelse inte räcker till. Sammantaget skulle ett fördjupat operativt samarbete i sådan form som kartläggningen av polisens behov anger innebära att utländska tjänstemän ges samma befogenheter som en svensk polisman har enligt polislagen. De befogenheter som det blir frågan om är främst att avvisa, avlägsna, tillfälligt omhänderta eller kroppsvisitera personer (13, 13 a–c och 24 §§ polislagen). Även befogenheterna att använda våld kan aktualiseras (10 § polislagen). Behovet av ett fördjupat operativt samarbete kan alltså genomgående sägas vara förknippat med sådana uppgifter och befogenheter som innebär att tjänstemän från annan stat skulle utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning på svenskt territorium. Behovet av ett fördjupat operativt samarbete 6.6Andra brottsbekämpande myndigheters behov Åklagarverksamheten har fått en alltmer internationell prägel. Inte minst samarbetet mellan länderna i utvecklas i snabb takt. Den rättsliga regleringen av och internationella samarbete är redan väl utbyggd och spänner i allt väsentligt över utredning och lagföring av brott. Särskilt kan följande framhållas. Det gränsöverskridande arbetet för att utreda och beivra brott bygger till stor del på möjligheterna att begära internationell rättslig hjälp under en förundersökning och möjligheten att inrätta gemensamma utredningsgrupper (lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål och lagen [2003:1174] om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar med tillhörande förordning, se vidare avsnitt 2.2.7). Med stöd av gällande rätt finns det dock ingen möjlighet för tjänstemän från utländsk åklagarmyndighet att utföra uppgifter på svenskt territorium som innefattar myndighetsutövning (se avsnitt 2.2.7 med vidare hänvisningar). har tillsammans med , , , , och lagt fram ett förslag till nytt direktiv inom ramen för det straffrättsliga samarbetet inom EU. Direktivet omfattar i princip allt straffrättsligt samarbete inom EU som avser inhämtande av bevisning. Det straffrättsliga samarbetet om bevisinhämtning inom EU är baserat på både traditionell ömsesidig rättslig hjälp och principen om ömsesidigt erkännande. Direktivet syftar till att åstadkomma en ny strategi och en heltäckande reglering som bygger på principen om ömsesidigt erkännande men även tar hänsyn till flexibiliteten i traditionell rättslig hjälp. Direktivet avser att ersätta rådets rambeslut /978/RIF av om en europeisk bevisinhämtningsorder för att inhämta föremål, handlingar eller uppgifter som ska användas i straffrättsliga förfaranden (rambeslutet om en europeisk bevisinhämtningsorder) samt rådets rambeslut /577/RIF av om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial (rambeslutet om frysning) och de olika instrument som avser ömsesidig rättslig hjälp i brottmål i den mån de behandlar inhämtande av bevis som ska användas i straffrättsliga förfaranden.3 3 faktapromemoria 2009/10:FPM94. Behovet av ett fördjupat operativt samarbete I samarbetet med andra EU-stater är vidare den europeiska arresteringsordern central eftersom den gör det möjligt att snabbt få en eftersökt person gripen och överlämnad för lagföring eller för verkställighet av en frihetsberövande påföljd.4 Utlämning från till en stat utanför och EU regleras i utlämningslagen (lagen [1957:668] om utlämning för brott).5 Särskilda bestämmelser om utlämning till från en stat utanför och EU finns i utlämningsförordningen (förordningen [1982:306] med vissa bestämmelser om utlämning för brott).