sou · GZB338 · 2011-04-14 00:00:00 — Utöver produktionsapparaten behövs emellertid andra delar i servicecentret byggas upp, såsom myndighetsledning, kundservice och systemstöd. Efter att uppstartsfasen är avslutad och servicecentret är inrättat följer en stabiliseringsfas 2012. Under denna fas etableras långsiktiga lösningar för systemstöd, processer finjusteras och lösningar för ökad automatisering utvecklas. Därefter följer en utvecklingsfas där tjänsteutbudet eventuellt kan vidgas och anslutningstakten intensifieras. 1 Uppdrag och tillvägagångssätt utsåg regeringen en särskild utredare, med uppdrag att förbereda bildandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter för tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration. Generaldirektör förordnades till särskild utredare. förordnades kanslirådet , ekonomidirektör , specialist samt kanslichef till experter i utredningen. förordnades till huvudsekreterare och förordnades till biträdande sekreterare i utredningen. I en första etapp ska utredaren analysera och föreslå vilka verksamheter vid administrativa verksamhetsstöd och, eventuellt, vid andra myndigheter som är lämpliga att föras över till den nya organisationen, hur servicecentret ska organiseras, vilken avgiftsmodell som bör tillämpas och vilka myndigheter som bör anslutas . Utredaren ska redovisa budgetära konsekvenser av förslagen samt föreslå behövliga författningsändringar. Förslagen ska kunna utgöra ett underlag för regeringens arbete med instruktions- och andra författningsändringar och ändringar i regleringsbrev för berörda myndigheter . Utredaren ska uppmärksamma regeringen på om det finns skäl att senarelägga starttidpunkten för servicecentret. Denna del av uppdraget ska redovisas . Avsikten är att regeringen efter etapp 1 ska ha förutsättningar att fatta ett eventuellt beslut om att genomföra bildandet av det myndighetsgemensamma servicecentret. Ett sådant beslut avses ges i form av ett tilläggsdirektiv. Avsikten är att utredningen under en sådan andra etapp ska genomföra åtgärder som krävs för att den nya organisationen ska kunna inleda sin verksamhet . Utgångspunkten är att regeringen i tilläggsdirektiv kommer att precisera dels förutsättningar såsom organisering, lokalisering och bemanningen av servicecentret, dels uppgifter för utredaren och tidpunkt för redovisning. Utredningens uppdrag finns i dess helhet i bilaga 1. Utredningsfrågor och utgångspunkter anges närmare i betänkandets enskilda kapitel. En majoritet av myndigheterna sköter administrativ stödverksamhet i egen regi. Flera av de myndigheter som ombildats till så kallade enmyndigheter har koncentrerat sin administrativa verksamhet. Kammarkollegiet tillhandahåller också tjänster inom ekonomi- och personaladministration till ett åttiotal mindre myndigheter. Till viss del upphandlar myndigheterna delar av det administrativa stödet, om än i en begränsad omfattning. () och E-delegationen har bedömt att det finns en betydande effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med en koncentration av administrativ stödverksamhet, framför allt inom ekonomi- och personaladministration. ESV har i rapporten lösningar för effektivare administration (ESV 2007:33) beräknat att det i statsförvaltningen, exklusive de stora myndigheterna som redan har inrättat interna servicecenter, finns en årlig besparingspotential på 650–. E-delegationen har i betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86) uppskattat besparingspotentialen för gemensamma administrativa verksamhetsstöd för statsförvaltningen till . Detta skulle innebära en kostnadsbesparing motsvarande av de nuvarande kostnaderna. Centers (SSC) utvecklades i i mitten av 1990- talet och är en etablerad verksamhetslösning för stödfunktioner hos många större koncerner inom privat näringsliv. Inom svensk offentlig sektor är det framför allt senare del som konceptet utvecklades och många av de större myndigheterna har etablerade gemensamma verksamhetsstöd. Enligt en internationell undersökning inom främst privat sektor är av respondenterna nöjda med sina servicecenters. Färre än planerar att återgå till de tidigare decentraliserade ekonomiavdelningarna.1 Utvecklingen av outsourcingtjänster följer i stort samma mönster med en över tiden växande marknad. Utvecklingen har här gått mer i vågor och det finns fler exempel på kunder som väljer att åtminstone ta tillbaka uppdraget från leverantören till egen drift eller att byta leverantör. Följande utvecklingstrender inom SSC kan noteras: - I huvudsak är det homogena transaktionsintensiva processer som är enkla att standardisera och av liten strategisk vikt som förläggs till SSC. - Framgångsrika SSC utvecklar dessutom sitt tjänsteutbud för utökad servicenivå och ökad kundnärhet. - Utveckling av tvärfunktionella tjänster, där flera tjänster paketeras till ett samlat erbjudande. - SSC använder i högre utsträckning underleverantörer för delar av sin leverans. - Generellt är SSC som drivs som resultatenheter mer framgångsrika än de som drivs enbart genom kostnadsmål. De fokuserar på att åstadkomma värde för kunderna och därigenom sin resultatenhet, de har mer sofistikerade serviceavtal och nöjdare kunder. - SSC som aktivt arbetar med sitt kund- och servicekoncept uppnår snabbare uppsatta effektivitetsmål. - SSC som standardiserar och automatiserar sina processer simultant under implementeringsfasen uppnår satta resultatmål snabbare - De viktigaste orsakerna till att etablera SSC är jämnare kvalitet och transparens samt minskade transaktionskostnader. 1 : The 2nd Generation, PwC 1.3Utredningens utgångspunkter för arbetet Då direktivet är mer av ett genomförandedirektiv som siktar på att servicecentret ska vara fungerade från så har arbetet i utredningen tagit utgångspunkt i tre områden. 1.Att besvara direktivets de frågor om servicecentrets uppgifter, budget och finansieringsformer, organisation och lokalisering, initiala kundmyndigheter samt ytterligare verksamheter i servicecentret. 2.Att ta fram en lönsamhetskalkyl, få kundmyndigheter att visa intresse och förankra förslagen. Utredningen har därför tagit fram övergripande förslag om servicecentrets utformning, rörande bland annat IT-modell, kundservice och inre organisation. 3.Utifrån de två övriga utgångspunkterna ta fram en genomförandeplan för servicecentret men också beskriva de fortsatta steg som servicecentret står och framåt. Utifrån direktivet har arbetet med att utforma förslagen gjorts utifrån fyra utgångspunkter: 1.Utredningen har valt att fokusera på att i så stor utsträckning som möjligt återanvända de lösningar som verksamhetsstöd etablerat. Dels för att det nya servicecentret ska bygga på ekonomi och lönesektionen i , dels för att ta till vara det strukturkapital som byggts upp men främst för ur ett kostnads och tidsperspektiv. 2.Servicecentret ska utformas för att kunna hantera många kunder utifrån support, uppföljning och dialog. Det innebär exempelvis att kundgränssnitt och produktion ska separeras för att säkra en kostnadseffektiv och kvalitativ produktion. 3.Servicecentret ska gå att skala upp med bibehållen effektivitet och kvalitet. 4.Beslutsunderlag om inrättande av servicecentret ska vara konkret och gripbart. Därför har utredningen baserat lönsamhetskalkylen på den effektivitet som uppvisar samt antaganden om anslutning av faktiska kundmyndigheter som visat intresse för servicecentret. har lett utredningen, och i utredningens sekretariat har huvudsekreterare och sekreterare ingått. Företrädare för () och konsultföretaget har också deltagit i det löpande utredningsarbetet. Även konsultföretaget har bistått med underlag åt utredningen. ESV har haft i uppdrag av regeringen att bistå utredningen. ESV ska bland annat medverka vid analys av tänkbara kundmyndigheter, finansieringsformer, prismodell och gränssnitt mellan servicecentret och kunderna. Som experter i utredningen har förordnats kansliråd (), ekonomidirektör (), specialist () och kanslichef (E-delegationen). För att komplettera befintliga kunskapsunderlag har utredningen tagit kontakter med berörda verksamhetsstöd, tänkbara kundmyndigheter, fackliga organisationer (ST, och ) och andra berörda såsom , , , , Kammarkollegiet, E-delegationen och . Kontakter har bland annat tagits inom ramen för workshops, platsbesök, intervjuer, referensgrupper och utredningens förordnade expertgrupp. Utredningen har exempelvis haft kontakt med och nätverk för ekonomichefer, nätverk för personalansvariga, högskolornas och universitetens nätverk för administrativa direktörer och länsstyrelsernas länsrådsgrupp för grunddata och stödprocesser. Som ett led i utredningsarbetet har utredningen i samarbete med inom samlat sakkunniga inom olika delar av för avstämning och förankring av utredningsarbetet. 2Principiella utgångspunkter för servicecenter i staten 2.1Grundläggande utgångspunkter om anslutning till servicecentret Det är varje myndighetslednings ansvar att pröva och bedöma om stödverksamhet ska skötas i egen regi, i samverkan eller på entreprenad. Utgångspunkterna är myndighetsförordningens (2007:515) bestämmelser om att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt. Av myndighetsförordningen framgår också att myndigheten ska verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och med andra tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. föreslår att en ny myndighet etableras, med uppdrag att tillhandahålla administrativa tjänster inom ekonomi- och personaladministration till andra myndigheter. Genom att tjänsterna i servicecentret är standardiserade och stora volymer kan koncentreras kan statens samlade kostnader för denna verksamhet sänkas. Myndigheters anslutning till servicecentret ska enligt utredningen i första hand ske på frivillig basis. En utgångspunkt ska dock vara att myndigheter som inte vill ansluta sig måste visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt. Incitamenten för myndigheter att ansluta sig till servicecentret är många, men det kommer ändå att krävas starkt stöd och styrning från regeringen för att åstadkomma en tillräckligt bred anslutning för lönsamhet i servicecentret. Om det dröjer med en bred anslutning av myndigheter kan finnas skäl att skärpa det generella förändringstrycket. bör servicecentret enligt servicecenterutredningen tillhandahålla tjänster inom ekonomi- och personaladministration till merparten av alla statliga myndigheter. Principiella utgångspunkter för servicecenter i staten Servicecentrets uppdrag ska på en övergripande nivå vara att tillhandahålla och utforma tjänster inom området för administrativt stöd. Uppdraget ska utgå från ett statligt koncernperspektiv i syfte att uppnå sänkta kostnader med bibehållen eller ökad kvalitet för staten som helhet. Uppdraget ska bland annat omfatta följande delar: -tillhandahålla standardiserade tjänster inom ekonomi- och personaladministration och stöd för e-beställningar till andra myndigheter, -tydliggöra tjänstedefinitioner och verka för gemensamma och öppna standarder, -skapa en servicekultur med kontinuerlig dialog med kundrepresentanter, i syfte att utveckla tjänsternas utformning och innehåll, -skapa, upprätthålla och utveckla ett effektivt och användarvänligt kundgränssnitt, -säkerställa att balansen mellan kostnadseffektivitet och serviceomfattning upprätthålls, -genom ett strukturerat arbetssätt för kontinuerligt förbättringsarbete effektivisera verksamheten, -utveckla medarbetarnas kompetens och skapa en god arbetsmiljö, -följa marknaden för ekonomi- och personaladministrativa tjänster och därvid pröva om delar i servicecentrets leverans kan upphandlas. 2.3Kvalitativa fördelar med ett myndighetsgemensamt servicecenter Utöver de förväntade besparingseffekterna finns det en rad potentiella kvalitativa fördelar med ett servicecenter, för såväl staten i dess helhet som för servicecentrets kundmyndigheter. -Fokus på myndigheternas kärnverksamhet ökar, eftersom myndigheternas ledning och resursinsatser kan ägnas åt annat än administrativt stöd. -Kostnaderna för administrativt stöd blir mer transparenta och kan lättare jämföras och med andra leverantörer, Principiella utgångspunkter för servicecenter i staten -Risk för sårbarhet i form av kompetensbrist, resursbrist eller personberoende inom administrativt stöd reduceras hos kundmyndigheterna. -Servicecentret kan enkelt anpassa leveransen av administrativa stödtjänster om kundmyndighetens verksamhet och behov förändras. -Det ansvar som åligger chefer och medarbetare i verksamheten tydliggörs, liksom vilken roll och ansvar som åligger det administrativa stödet (servicecentret). -Administrativt stöd blir kärnverksamhet i servicecentret, vilket bland annat kan främja effektivitet och kvalitet och rekrytering av kvalificerade medarbetare inom det administrativa området. -En jämnare och högre effektivitet och kvalitet på utförda tjänster uppnås inom statsförvaltningen. -Standardisering och harmonisering av processer inom det administrativa området leder till att samverkan mellan myndigheter underlättas. -Genom arbetsuppgifterna betraktas som kärnverksamhet ökar de i status hos medarbetarna och därmed attraktionskraften. Det leder i sin tur till att servicegraden och kvaliteten totalt i statsförvaltningen ökar. -Revision och intern kontroll av processer och metoder förenklas. Det blir också enklare att vidta åtgärder då eventuella brister identifieras och det ställs krav på förbättringar. -Koncentration av administrativt stöd möjliggör enklare, snabbare och mer kostnadseffektiva resursinsatser för utveckling av e-för- valtning. Inte minst vid införande eller byte av systemstöd är det väsentligt enklare och billigare att göra det på ett ställe än på varje enskild myndighet. 2.4Servicecentret och utveckling av en fungerande privat marknad Regeringens bedömning är att en ökad samordning och standardisering inom staten borde kunna göra den statliga ekonomi- och personaladministrationen attraktiv för privata aktörer och därmed Principiella utgångspunkter för servicecenter i staten stimulera utvecklingen av en fungerande marknad. När en fungerande marknad finns kan statsförvaltningen sedan via servicecentret tillvarata dess fördelar genom offentlig upphandling. Regeringen ser vidare att en ökad grad av samordning och kompetenskoncentration samt användning av gemensamma och öppna standarder innebär en stärkt upphandlingsposition mot externa leverantörer. Mot denna bakgrund ska servicecentrets utgångspunkt vara att inte utföra tjänster i egen regi om en privat aktör kan utföra dem mer kostnadseffektivt med bibehållen kvalitet. Även om privata aktörer utför tjänsterna kan det finnas ett värde för myndigheterna att ett statligt servicecenter tjänar som gemensam ingång och kanal för administrativt stöd. Det kan dessutom finnas strategiska skäl (rörande exempelvis informationssäkerhet) som talar för att staten bibehåller samordning av administrativt stöd inom statsförvaltningen. vill framhålla ett antal framgångsfaktorer vid etableringen av servicecentret: -Samordning och uppföljning i krävs för att skapa incitament för anslutning, i syfte att säkerställa etablering av verksamheten och realisering av besparingspotentialen. -Servicecentret ger mervärde i form av ökad effektivitet och kvalitet för potentiella kundmyndigheter. -Servicecentret organiseras för att säkerställa skalbarhet rörande omfattning av såväl tjänsteutbud som antal kundmyndigheter. -Servicecentrets kundtjänst och produktion hålls isär, i syfte att säkerställa professionell kundservice och en effektiv produktion. -Tydliga gränssnitt och klar ansvarsfördelning mellan servicecentret och kundmyndigheterna fastställs i överenskommelser. -Kundmyndigheterna arbetar aktivt med anpassning av processer och IT-stöd. -Kundmyndigheterna förstår och utvecklar sin roll och kompetens som beställare. En framgångsrik etablering av servicecentret förutsätter att var och en av dessa framgångsfaktorer infrias. Skulle de inte infrias utgör var och en av dem i stället en potentiell risk. Utredningens förslag: Servicecentrets tjänsteutbud ska initialt omfatta löneadministration, rese- och utläggsadministration, beslutsskrivning, tjänstepensionsadministration, kundfakturering och kundreskontra, leverantörsreskontra, anläggningsredovisning, löpande redovisning och bokslut, stöd för e-beställningar samt tidredovisning. Enligt regeringens direktiv ska utredaren analysera och föreslå vilka ekonomi- och personaladministrativa tjänster servicecentret i ett inledande skede ska tillhandahålla till statliga myndigheter. Vidare bör servicecentret enligt regeringen bygga vidare på de administrativa verksamhetsstöd av hög kvalitet som redan finns etablerade inom stora myndigheter. Enligt direktiven ska servicecentret baseras på lämpliga delar av det administrativa verksamhetsstödet som finns etablerat inom . Vidare ska verksamheten vid servicecentret kunna möta krav och behov av administrativt stöd hos olika myndigheter. Utredaren ska i nära samverkan med och analysera och föreslå vilka verksamheter vid administrativa verksamhetsstöd som av effektivitetsskäl bör ligga till grund för utvecklingen av ett myndighetsgemensamt servicecenter och som därmed bör överföras till det gemensamma servicecentret. Utredningen har analyserat vilka tjänster som idealt bör erbjudas av servicecentret , mot bakgrund av regeringens direktiv och efterfrågan från tänkbara kundmyndigheter. Eftersom verksamhetsstöd ska utgöra basen för servicecentret redogör utredningen i det följande för vilka tjänster som erbjuds där. En mer utförlig redogörelse för tjänstekatalog finns i bilaga 3. De tjänster som berörs inom verksamhetsstöd inom personaladministration är tjänsten löne- och utläggsadministration och tjänsten personaladministration. Följande tjänster ingår i tjänsteområdet löne- och utläggsadministration: Figur 3.1 Nuvarande tjänster inom löne- och utläggsadministration Urval och arrangemang avseende gåvor och arrangemang kopplade till nit och redlighet () finns som valbar tilläggstjänst inom löneadministration. Löne- och utläggsadministration utförs i dess helhet av Ekonomienheten i . Inom definition av tjänsten personaladministration finns dessutom bland annat följande valbara tjänster: -Hantering av personalakter -Förvaltning av kompetensmodell -Uppgifter till om Besta-koder och andra uppgifter som begär in. Av dessa tjänster utför Ekonomienheten i beslutsskrivning, bevakning och uppgifter om Besta-koder till . Följande tjänster ingår i tjänsteområdet ekonomiadministration: Figur 3.2 Nuvarande tjänster inom ekonomiadministration Löpande bokföring/ redovisning Inom ekonomiadministration finns också följande tilläggstjänster: -ekonomiadministrativa tillägg (exempelvis återkoppling på kontering och utökad periodisering) -verksamhetsspecifikt ekonomistöd (exempelvis uppbördsredovisning) Dessa tjänster utförs av Ekonomienheten i , med undantag för uppbördsredovisning. verksamhetsstöd levererar flera tjänster utöver dem som redovisas under benämningen personal- eller ekonomiadministration. Den mest centrala för servicecentret av dessa tjänster är tidredovisning. Figur 3.3 Nuvarande tjänster inom tidredovisning 3.3Vilka tjänster bör servicecentret erbjuda? Servicecentret ska enligt utredningens direktiv tillhandahålla tjänster som inte bedöms vara alltför beroende av specifik myndighetsförståelse eller geografisk närhet till kärnverksamheten. Vidare bör tjänsternas processer vara av transaktionsinriktad karaktär. Tjänsterna ska även genom standardisering i kombination med stora volymer kunna leda till sänkta kostnader. De tjänster som varken kräver myndighetsspecifik förståelse eller geografisk närhet men är av transaktionsinriktad karaktär är de tjänster som är mest lämpade för koncentration i ett myndighetsgemensamt servicecenter. Tjänster som är transaktionsintensiva men fordrar myndighetsförståelse kan också vara lämpade för koncentration, men ställer högre krav på särskild kompetens i servicecentret. Så är fallet inom bokföring och redovisning, som verksamhetsstöd utför åt och . Motiven för att inkludera sådana tjänster är att det finns synergier mellan olika tjänster, framförallt mellan fakturering, redovisning och bokslut och bokslut. Om man hanterar all fakturering får man kunskap och kompetens för själva bokföringen. Hanteringen av en transaktionsinriktad tjänst ger sålunda en bas för andra tjänster. För att dra nytta av sådana synergieffekter bör bokföring och bokslut erbjudas av servicecentret. De steg i processen som är avgörande för verksamhetsansvar och ansvarsutkrävande ligger emellertid kvar inom kundmyndigheterna, såsom slutgiltigt godkännande av bokslut. Vid de kundmöten utredningen genomfört har det framkommit att det finns behov av ytterligare tjänster utöver dem som ekonomienheten i levererar. Behoven avser varianter av löneadministration, tidredovisning via lönesystemet samt tjänster avseende elektroniska beställningar. 3.3.1Indelning i bastjänster, tilläggstjänster och specialtjänster Utredningen föreslår att servicecentret ska erbjuda ett utbud bestående av bastjänster, tilläggstjänster samt specialtjänster. I avsnitten nedan beskrivs vad som avses med de olika tjänstetyperna. Därefter avhandlas inte tilläggs- och specialtjänster vidare i betänkandet, utan utredningen fokuserar på de bastjänster som servicecentret bör erbjuda. Enligt regeringens direktiv till utredningen ska marknaden stimuleras och förutsättningarna för upphandling av tjänster förbättras genom tydliga tjänstedefinitioner, gemensamma och öppna standarder samt stora volymer. Det är under dessa förutsättningar som stora besparingar görs, och det är därför avgörande att servicecentrets tjänster i första hand utgörs av de tjänster där ovanstående mål är möjliga att förverkliga. Den stora merparten av servicecentrets tjänster ska med andra ord vara möjliga att standardisera på ett sätt som passar majoriteten av myndigheterna. Det ska vara möjligt för en kundmyndighet att köpa en eller flera bastjänster. verksamhetsstöd erbjuder några standardiserade tjänster som är särskilt anpassade för en viss kund. Tjänsterna är standardiserade, men är inte av sådan karaktär att alla myndigheter har behov av dem. Det berör främst stöd kopplat till myndighetsspecifik redovisning. Utredningen föreslår att servicecentret löpande ska kunna erbjuda sådana standardiserade tilläggstjänster. Tjänsten definieras enskilt baserat på de särskilda förhållanden hos en kundmyndighet. En förutsättning för att servicecentret ska åta sig uppgiften ska dock vara att tjänsten går att standardisera och har en naturlig koppling till servicecentrets övriga verksamhet. Tilläggstjänster ska prissättas så att priset svarar mot målet om full kostnadstäckning. Utöver sådana tjänster som är möjliga att standardisera behöver servicecentret erbjuda specialtjänster, till exempel i form av särskilda utredningar och rapporter eller expertstöd i samband med förändringar hos kundmyndigheten. verksamhetsstöd erbjuder sådana tjänster , i form av en avropningsbar ram på ett visst antal timmar. Prissättning sker på timbasis med full kostnadstäckning. I det följande redogör utredningen för vilka tjänster som servicecentret föreslås tillhandahålla. I anslutning till redogörelsen illustreras också den närmare ansvarsfördelning för de olika stegen i respektive tjänst. De steg som är ifyllda ska utföras i servicecentret steg som är vita ska utföras i kundmyndigheterna. Figur 3.4 Illustration av ansvarsfördelning mellan kundmyndighet och servicecenter leverans inom löneadministration är uppbyggt för att hantera så kallade 8–17-löner (för anställda som arbetar ). tillämpar så kallad avvikelserapportering, vilket innebär att anställda bara rapporterar frånvaro. Många andra myndigheter har emellertid anställda som inte följer reguljär kontorstid och som därför har så kallade 24/7-löner (, ).