sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Vad konventioner beträffar har ändringar i svensk lagstiftning gjorts i flera fall i samband med ratificeringen, dock 1970:87 angående godkännande av konventionen om avskaffande av rasdiskriminering m.m. 2001/02:178, Barn i väpnade konflikter – Fakultativt protokoll till FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 16–17 och 22–23. 36Genomförandet av det fakultativa protokollet till konventionen om barnets rättigheter om indragning av barn i väpnade konflikter. Rapport enligt artikel 8 i protokollet, bilaga till protokoll vid regeringssammanträde nr. 14, s. 5 ff. inte i fråga om , där normharmoni konstate- rades föreligga. Inför ratificering av konventionen 1952 ansågs den svenska lagstiftningen uppfylla konventionens krav, med undantag för ett förbehåll som gjordes beträffande föräldra- rätten och som senare har dragits tillbaka.37 När frågan om att inkorporera i svensk rätt utreddes hade dock fällts i i 18 fall. Enligt utredningens mening kunde man förklara detta faktum med att den europeiska kommissionen, som då granskade klagomål från enskilda, samt gett vissa av konventionens artiklar en innebörd som knappast kunde förutses vid ratificering.38 Grundlagsutred- ningen konstaterade att den praxis som utvecklades av Europa- domstolen och domarna mot i vissa fall ledde till en anpass- ning av den svenska lagstiftningen (t.ex. ändringar av de svenska häktningsreglerna och införandet av den s.k. rättsprövningslagen), ett slags fortgående transformation av konventionen till svensk rätt.39 I samband med ratificering av reviderade sociala stadga ansågs normharmoni föreligga avseende de delar av konventionen som tillträdde. Regeringen anförde i propositionen att ratificeringen inte föranledde några lagändringar och angav också att ratificeringen skulle göras med utgångspunkt i redan gällande lagstiftning. Skälet var att regeringen genom svenskt tillträde till den reviderade stadgan ville bidra till att den skulle träda i kraft så snabbt som möjligt.40 Att tillträda med utgångs- punkt i gällande lagstiftning var möjligt eftersom stadgan är så utformad att staterna kan välja att endast tillträda vissa rättigheter. I samband med ratificering av den europeiska konven- tionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning användes transformering. I propositionen med förslag om att skulle ratificera konven- tionen lämnades också förslag till en ny lag, lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m., vilken ansågs behövlig för att skulle fullgöra sina åtaganden enligt konventionen.41 I lagen regleras frågor om vilka rättigheter konventionens övervakningskommitté 38SOU 1993:40, Del B, s. 17. 39SOU 2008:125, En reformerad grundlag, s. 395. 1997/98:82., sociala stadga, s. 1 och 16. 1987/88:133 med anledning av tillträde till den europeiska konventionen till förhindrande av tortyr m.m, s. 15. har att besöka platser där frihetsberövade människor är placerade, att intervjua de frihetsberövade personerna m.m. läm- nades även förslag om en ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall avseende övervakningskommitténs ledamöter och experter. lämnades en proposition om att även skulle ratificera det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr. Även användes transformering då regeringen bedömde att lagändringar var nödvändiga för att skulle uppfylla sina åtaganden enligt protokollet. I propositionen lämnades därför förslag om ändring i den lag som antagits i samband med ratificeringen av den europeiska konven- tionen mot tortyr samt om en ny ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Dessa lagändringar gjordes i syfte att utöka de besöksrättigheter m.m. som avsåg den europeiska övervakningskommittén till att även omfatta FN:s övervaknings- kommitté.42 I samband med att ratificerade ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk användes transformering. I propositionen med förslag om att skulle ratificera konventionerna lämnades förslag om två nya lagar, dels lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltnings- myndigheter och domstolar, dels lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Regeringen anförde i propositionen att redan uppfyllde konventionernas krav till stora delar men att ytterligare åtgärder måste vidtas för att konventionerna skulle kunna ratifi- ceras, bl.a. genom att de nya språklagarna antogs.43 I några fall har även gjort reservationer i förhållande till konventionsbestämmelser för att undgå bundenhet i en specifik fråga. Reservationerna till FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter redovisas i den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna.44 Reservationerna gäller bl.a. FN:s kon- vention om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 10(3) om att ungdomsbrottslingar ska hållas åtskilda från vuxna, artikel 20(1) i samma konvention om förbud mot krigspropaganda samt FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter, artikel 7(d) om arbetsvillkor som säkerställer vila, fritid, 2004/05:107, s. 14. 1998:99:143, Nationella minoriteter i , s. 34–35. 2005/06:95, s. 274–277. skälig begränsning av arbetstiden, periodisk betald semester samt lön på allmänna helgdagar. Regeringen redovisar i sin uppföljning av handlingsplanen att ingen förändring vad avser dessa reserva- tioner skedde –2009.45 Även i fall där svensk lagstiftning ansetts uppfylla kraven i en konvention i samband med att den ratificerats förekommer det dock att lagstiftning efter hand behöver anpassas till kraven i en konvention. Behov av förändrad lagstiftning kan t.ex. framkomma när en översyn görs av lagstiftningen eller genom att internationella organ som övervakar att staterna följer konventionen kommer fram till att det finns brister i genomförandet på nationell nivå. Konven- tioner om mänskliga rättigheter utvecklas också genom konven- tionsorganens tolkning och sådana tolkningar kan inte alltid förutses vid ratificeringstillfället, såsom nämndes ovan beträffande . Som exempel kan nämnas att bestämmelser i , socialtjänstlagen och utlänningslagen har anpassats i förhållande till princip om att barnets bästa ska komma i främsta rummet efter det att ratifice- rats av . Det har även förekommit att tillträde har skett till en konven- tion utan att det varit helt klarlagt om transformering var nöd- vändig eller om normharmoni förelåg. om rättigheter för personer med funktionsnedsättning undertecknades av 2007. Enligt artikel 33 i konventionen ska konventions- staterna i enlighet med sitt rättssystem och sitt förvaltningssystem, bibehålla, förstärka, utse eller upprätta en nationell mekanism för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. Regeringen fann att det behövde utredas om befintliga svenska samhällsinstitutioner var för sig eller gemensamt uppfyllde kraven i artikel 33 och gav delegationen i uppdrag bl.a. utreda om Myndig- heten för handikappolitisk samordning (Handisam), Diskrimine- ringsombudsmannen (DO) eller något annat samhällsorgan borde anförtros uppgiften att vara nationell mekanism (dir. 2008:92). överlämnade regeringen en proposition till med förslag om att skulle tillträda konventionen. I propositionen redovisade regeringen sin bedömning att, även om många remissinstanser pekat på behovet av förbättringar på en del områden, var inte på något område i sådan avsaknad av lagregler eller ambitioner att konventionen inte skulle kunna 45 Uppföljning av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, , . Vidare anförde regeringen att det i avvaktan på delega- tionens betänkande inte fanns anledning att uppdra åt någon viss myndighet att främja, skydda respektive övervaka genomförandet av konventionen. Dessa uppgifter kunde tills vidare fullgöras av befintliga organ.46 beslutade att skulle tillträda konventionen. Konventionen trädde i kraft för del . Delegationen föreslog i sitt betänkande (SOU 2009:36) att DO ska få i uppdrag att fullgöra uppgifterna enligt artikel 33 i konventionen, men tydlig- gjorde att en förnyad bedömning krävs om liknande uppgifter skulle bli aktuella även för andra konventioner. Inget organ har ännu fått i uppdrag att utföra uppgifterna enligt artikel 33. Vidare framgår av konventionen att bristande stöd- och anpass- ningsåtgärder ska förbjudas som en form av diskriminering i natio- nell lagstiftning. Vad gäller denna fråga framförde regeringen i propositionen att befintliga lagar och övriga författningar, enligt regeringens mening, inte hade sådana brister när det gäller kraven på tillgänglighet i olika avseenden att de borde hindra en ratifice- ring av konventionen. Regeringen anförde dock även att den avsåg att skyndsamt låta komplettera tidi- gare överväganden med ytterligare underlag och därefter åter- komma till riksdagen.47 remitterade (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) en departements- promemoria med förslag om att det i diskrimineringslagen (2008:567) ska införas en ny bestämmelse om förbud mot diskri- minering i form av bristande tillgänglighet för personer med funk- tionsnedsättning. I promemorian konstateras att ställer krav bl.a. på att bristande stöd- och anpassningsåtgärder ska förbjudas som en form av diskriminering.48 I sammanhanget kan även det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förned- rande behandling eller bestraffning nämnas. Situationen var dock i detta fall något annorlunda, eftersom regeringen bedömde att redan uppfyllde konventionens krav, vilket dock senare har ifrågasatts. Syftet med protokollet är att staterna ska upprätta nationella system för regelbundna besök på platser där 2008/09:28, s. 12 och 99–100. 2008/09:28, s. 39–40. 48Ds 2010:20, Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering, s. 59 och avsnitt 15.6. människor hålls frihetsberövade för att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Protokollet föreskriver att staterna efter sin anslutning ska utse nationella övervakningsorgan (national preventive mechanism) som bl.a. ska ges möjlighet att regelbundet granska behandlingen av frihetsberövade personer på de platser där de hålls i förvar och att avge rekommendationer till berörda myndigheter och på så sätt ha en förebyggande funktion. I propositionen med förslag till ratificering av protokollet anförde regeringen att Justitieombuds- mannen (JO) och Justitiekanslern () genom den inspektions- verksamhet dessa myndigheter bedriver mer än väl torde uppfylla protokollets krav. Regeringen ansåg att något särskilt nationellt övervakningsorgan därför inte behövde inrättas i mot tortyr påpekade dock i sina sammanfattande syn- punkter om 2008 att varken JO eller JK har några före- byggande uppgifter utan främst arbetar reaktivt. Kommittén rekommenderade att på nytt överväga hur den nationella övervakningsfunktionen enligt protokollet är anordnad eller tillföra JO och JK sådana resurser att myndigheterna kan möta proto- kollets krav.50 JO framförde också i sin ämbetsberättelse /09 att myndigheten inte genom någon ändring av instruk- tionen hade ålagts att utgöra det nationella övervakande organ som staterna åtar sig att ha enligt protokollet. Enligt JO:s uppfattning anslöt sig till protokollet utan att utse ett sådant över- vakningsorgan. Visserligen kan staterna enligt protokollet inte anses vara förpliktade att utse ett nytt organ om ett sådant redan existerar, framförde JO, men betydande invändningar kunde resas mot att JO:s inspektionsverksamhet skulle vara ett verksamt medel att uppfylla internationella åtaganden i detta avseende. JO:s invändningar var av både principiell och praktisk natur.51 3.2.5De mänskliga rättigheterna i svensk lagstiftning De grundlagsfästa rättigheternas karaktär Att transformering är den vanliga metoden för att införliva konventioner om mänskliga rättigheter i svensk lag innebär att rättigheterna kommer till uttryck i en rad bestämmelser i olika 2004/05:107, s. 19. 50CAT/C/SWE/CO/5, . 51Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, 2008/09 JO1, avsnitt 2.2.1. När regeringsformens rättighetsstadganden skulle utformas valdes, såsom nämnts ovan (avsnitt 3.2.3) en lösning utan direkt anknytning till konventionstexterna. De bestämmelser om fri- och rättigheter som finns i regeringsformens 1 och 2 kap. har dock till stor del utformats mot bakgrund av internatio- nella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Det kan därför vara relevant att kortfattat beröra dessa bestämmelsers karaktär och vilka överväganden som legat bakom deras utformning. I 1 kap. 2 § regeringsformen anges att det särskilt ska åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Det sägs också att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Vidare föreskrivs att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjlig- heter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. I regeringens proposition med förslag till en reformerad grundlag har föreslagits att en bestämmelse ska föras in i 1 kap. 2 § regeringsformen om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Regeringen föreslår också att bestämmelsen ska ändras så att det samiska folket särskilt omnämns. Bestämmelsen föreslås också utformas som en obligatorisk målsättning, dvs. så att den föreskriver att möjligheterna att behålla och utveckla ett kultur- och samfundsliv ska främjas.52 Formuleringarna i 1 kap. 2 § har tydliga motsvarigheter i konventionsåtaganden, bl.a. enligt om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och om medborger- liga och politiska rättigheter. Rättighetsbestämmelserna i 1 kap. 2 § regeringsformen brukar dock inte anses rättsligt bindande, utan betraktas som program- och målsättningsstadganden.53 Program- och målsättningsstadganden kan sägas ha funktionen att ålägga det allmänna att positivt verka för att de aktuella målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt.54 Fri- och rättighetsutredningen framförde i sitt betänkande 1975 att den funnit att det inte var möjligt att skriva in några sociala rättigheter i regeringsformen såsom rättsregler, eftersom sådana rättsregler inte kan få annat innehåll än att de i praktiken kommer 2009/10:80, En reformerad grundlag, s 186 ff. 53SOU 1975:75, prop. 1975/76:209, SOU 1993:40, SOU 2008:125, prop. 2009/10:80. 54SOU 2008:125, s. 454. att vara uttryck för samhällets strävan att bereda den enskilde utbildning, arbete, bostad osv.55 Enligt utredningens mening borde denna samhällets strävan formuleras som ett målsättnings- stadgande. Utredningen hänvisade bl.a. till att förverkligandet av de sociala rättigheterna kräver aktiva åtgärder från statens sida vilka ansågs svåra att definiera och avgränsa. De klassiska fri- och rättigheterna ansåg utredningen däremot endast ålägga statsmak- terna att avstå från att handla på visst sätt. Här kan tilläggas att de ekonomiska och sociala rättigheterna till stor del är av särskild karaktär då de medger ett gradvis förverkligande, t.ex. enligt FN- konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, såsom även beskrivits i avsnitt 2.1.1. Detta innebär dock inte att endast dessa rättigheter kräver aktiva åtgärder från statens sida. Även förverkligandet av medborgerliga och politiska rättigheter – t.ex. rätten till domstolsprövning, rätten till politiskt deltagande och mötesfriheten – förutsätter både att staten avsätter resurser och att den i viss mån aktivt skyddar enskilda från att utsättas för övergrepp från andra privata aktörer. I den efterföljande propositionen hänvisade departementschefen kort till utredningens uttalande om att det bl.a. vad gällde sociala rättigheter var naturligt att införa målsättnings- eller programstad- ganden i fråga om vissa värden som framstår som grundläggande för medborgarna men som av olika skäl inte kan skyddas genom rättsligt bindande lagregler.56 Regeringsformens 2 kap. anses dock ha en annan rättslig karaktär. Här kommer ett antal av de rättigheter som omfattas av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och med efterföljande protokoll till uttryck, bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstra- tionsfriheten, föreningsfriheten, religionsfriheten, förbud mot dödsstraff, skydd mot tortyr och skydd mot frihetsberövande. I regeringens proposition om en reformerad grundlag lämnas förslag om att rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen ska utvidgas och förändras, bl.a. om att diskrimineringsförbudet ska utvidgas och om att det ska tas in en bestämmelse om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid.57 Rättigheterna i 2 kap. regeringsformen är så formulerade att medborgarna gentemot det allmänna är tillförsäkrade något eller 55SOU 1975:75, s. 164. 1975/76:209, s. 28. 2009/10:80, s. 148 ff. skyddade mot något. I propositionen sades bl.a. att skyddet gäller i förhållandet mellan enskilda och det allmänna, alltså inte mellan enskilda. Skyddet beskrevs som ett skydd mot att det allmänna på annat sätt än genom grundlagsändring ingriper i rättighetsskyddet och begränsar befogenheter att ingripa genom vanlig lag.58 Bestämmelserna kan alltså sägas rikta sig i första hand till lagstiftaren snarare än till rättstillämparna. Rättigheterna har en sådan utformning att de inte är direkt tillämpliga för domstolar och myndigheter. Detta innebär att domstolar och myndigheter knap- past kan grunda sina domar och beslut enbart på en bestämmelse i 2 kap. regeringsformen. Dessa bestämmelser fungerar i stället som en slags instruktioner för hur andra, mer specificerade, bestämmelser ska tillämpas och förstås. De rättighetsstadganden som finns i regeringsformen 1 kap. 2 §, bl.a. om rätt till hälsa, bostad och utbildning, fungerar i än mindre grad som rättslig grund för beslut då dessa bestämmelser, som tidigare nämnts, inte anses som rättsligt bindande. Även om bestämmelserna i regeringsformens rättighetskatalog främst riktar sig till lagstiftaren har de betydelse för rättstilläm- paren bl.a. genom lagprövningsrätten, dvs. rätten, och i vissa fall skyldigheten, att åsidosätta författningar som bedöms stå i strid med författningar av överordnad karaktär (se vidare avsnitt 3.2.6). Hänvisningar till internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna Då de flesta konventioner om mänskliga rättigheter inte inkorpo- rerats i svensk lag är det av intresse att undersöka om det i svensk lagstiftning i stället görs hänvisningar direkt till dessa konventioner eller till de mänskliga rättigheterna. Det kan konstateras att det endast finns ett fåtal sådana hänvisningar och att de hänvisningar som görs avser eller finns i lagar som tillkommit . I regeringsformen görs två hänvisningar till Europakonven- tionen, men inte till andra konventioner. Regeringsformens 10 kap. reglerar förhållande till andra stater och mellanfolkliga organisationer. Här behandlas dock endast formerna för hur ingår internationella överenskommelser, inte dessa överens- kommelsers innebörd eller ställning i förhållande till svensk lag. 1975/76:209, s. 85 f. ett antal författningar, såsom och socialtjänstlagen (2001:453), finns bestämmelser som har sin bakgrund i FN:s konvention om barnets rättigheter, dock utan att hänvisning görs till konventionen i sig. I 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minori- tetsspråk hänvisas till ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk: Nationella minoriteter är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar i enlighet med åtaganden enligt ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (SÖ 2000:2) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3). I propositionens författningskommentar sägs att denna bestäm- melse syftar till att synliggöra de nationella minoriteterna och deras språk bättre samt även den särställning dessa har i i förhållande till åtagandena i ramkonventionen och minoritets- språkskonventionen.59 Som exempel på lagar som har tydlig koppling till frågor om de mänskliga rättigheterna och som därför hade kunnat tänkas inne- hålla en hänvisning till internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna kan nämnas polislagen (1984:387), fängelse- lagen (2010:610), häkteslagen (2010:611) och andra lagar som rör frågor om frihetsberövande samt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Ingen av dessa innehåller någon hänvisning till de mänskliga rättigheterna eller till internationella åtaganden om rättig- heterna. Inte heller utlänningslagen (2005:716) innehåller någon hänvisning av detta slag, även om det framgår av 5 kap. 4 § att yttranden från internationella organ som prövar enskilda klagomål ska inverka på de beslut om uppehållstillstånd som fattas i , så att uppehållstillstånd ges om inte synnerliga skäl talar däremot. I den nya skollagen (2010:800) görs flera hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, bl.a. i 1 kap. 5 §, där det sägs att: Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som män- niskolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla män- niskors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. 2008/09:158, Från erkännande till egenmakt, s. 126. Dessa hänvisningar till de mänskliga rättigheterna görs utan omnämnande av några konventioner eller särskilda rättigheter. Det kan också påpekas att hänvisningarna görs i samband med att hänvisningar även görs till andra frågor eller värden som saknar grund i konventioner, t.ex. solidaritet mellan människor. Konventionsstadgandens motsvarighet i svensk intern lagstiftning Ovan har grundlagsregleringen av och direkta hänvisningar till mänskliga rättigheter och konventioner i svensk lagstiftning beskri- vits. En angränsande fråga är om det finns konventionsbestäm- melser om mänskliga rättigheter som åtagit sig att följa men som inte fullt ut motsvaras av bestämmelser i svensk intern lag- stiftning. Här bör påpekas att metoden att transformera konven- tionsåtaganden innebär att varje rättighet inte självklart motsvaras av en enda bestämmelse utan kan ha sin motsvarighet i en rad olika bestämmelser som uttrycker olika aspekter av rättigheten. Då konventionerna ofta ställer krav på att rättigheterna ska vara utkrävbara i domstol är de också normalt lagreglerade i på ett sätt som gör att de fungerar som just rättigheter för den enskilde, dvs. att de uttrycks i bestämmelser som kan utgöra grund för talan gentemot det allmänna, och beslut som rör deras förverkligande kan i regel överklagas i domstol. Att det inte går att identifiera en ensam lagregel som motsvarar en rättighets alla aspekter behöver därför inte betyda att rättigheten inte skyddas fullt ut i lagstiftningen. De synpunkter som internationella organ riktat till angående efterlevnaden av konventioner om mänskliga rättigheter har i allmänhet rört frågor om tillämpningen eller efterlevanden av rättsregler snarare än lagstiftningsfrågor. Vissa frågor om konven- tionernas ställning i svensk rätt har dock framförts, såsom beskrivs i avsnitt 3.2.8. Det finns även ett fåtal exempel på skillnader eller oklarheter mellan konventionsåtaganden och den svenska interna lagstiftningen som påpekats av konventionsorganen. Sådana exempel nämns nedan. Den vanligaste orsaken till denna typ av skillnader eller oklarheter är att betydelsen av en konventions- bestämmelse är vag och till följd av konventionsorganens eller annan tolkning utvecklats efterhand.