sou · GZB364 · 2011-10-14 00:00:00 — Reformen om kommunernas ansvar för mottagande av ensamkommande barn har varit i kraft och regeringen anser därför att det finns skäl att följa upp reformens genomförande (a. prop. s. 77). Vi påbörjade uppdraget och har haft tre expertsammanträden. I ett så tidigt skede som möjligt har förslag till ändrade bestämmelser presenterats för experterna för att på så vis inhämta synpunkter. Således har såväl muntliga som skriftliga synpunkter inhämtats. Därutöver har ett flertal interna arbetsmöten hållits. Utredaren och sekreteraren har besökt och Kommuner och Landsting. Vi har också samrått med länsstyrelserna och . Röda Korset har beretts tillfälle att yttra sig men har inte hörts av. En enkätundersökning har dessutom tillställts landets kommuner. Därutöver har vi samrått med den översyn av den statliga ersättningen till kommuner för mottagande av ensamkommande barn, som genomförs inom . Utredaren och sekreteraren har även deltagit i ett seminarium som anordnats av i ; Ensamkommande barn i , Regionernas möte. I utredningens underlag har även funnits andra rapporter och undersökningar, såsom här förbättrar kommunerna mottagandet av ensamkommande asylsökande barn, Rekommendationer från tio kommuner och i en dialog (dnr 9.5:0874/10), Kommuner och Landstings rapporter Ensamkommande barn och ungdomar – ett gemensamt ansvar () och Ensamkommande barn – vem ska ta ansvaret () samt Rädda Barnens rapport har det gått? Ensamkommande barn – mottagandet sedan kommunerna tagit över boende och omvårdnad (2008). 2Ensamkommande asylsökande barn i Enligt 1 § femte stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) benämns barn som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare som ensamkommande barn. Dessa barn omfattas av de särskilda bestämmelserna i 2 och 3 §§ LMA om mottagande av ensamkommande barn. Enligt statistik fanns 1 484 asylsökande ensamkommande barn inskrivna i verkets mottagningssystem. Av dessa vistades 312 i ankomstkommunerna, 857 i kommuner med överenskommelse om mottagande och 315 i kommuner där släktingar eller nära anhöriga bor. anvisades 465 barn till kommuner där släktingar eller nära anhöriga bor medan den siffran t.o.m. var 162. Utvecklingen av antalet ensamkommande barn som sökt asyl i framgår av följande tabell (uppgifter från ). Ensamkommande asylsökande barn i prognos för hela 2011 är att 2 400 ensamkommande barn kommer att söka asyl i . De flesta kommer från samma länder som de stora grupperna som söker asyl här. är det , och . Det är främst barn mellan som kommer till och är pojkar. av barnen fick permanent uppehållstillstånd och verkets bedömning är att av de anvisade barnen kommer att beviljas uppehållstillstånd . hade, enligt statistik, 204 kommuner en överenskommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn som antingen pågår eller som startar . Överenskommelserna avser huvudsakligen ett fast antal platser i en kommun. Vissa avser dock ett antal barn i en kommun. fanns överenskommelser om 2 401 platser för ensamkommande barn varav minst 700 platser är tillgängliga för asylsökande. Resterande platser får beläggas av barn som beviljats uppehållstillstånd. Regeringen har i regleringsbrev angett ett särskilt mål om högst tre månaders handläggningstid för prövning av asylsökande ensamkommande barns ansökningar. Den genomsnittliga handläggningstiden i asylfrågan var dagar. För att nå den uppsatta handläggningstiden har infört ett nytt arbetssätt . Arbetssättet, som kallas Kortare väntan, har arbetats fram inom asylprövningen för vuxna. Det nya arbetssättet bygger på att barnen anvisas till en av landets kommuner i omedelbar anslutning till ankomsten till . Detta innebär att flertalet av de barn som fanns i ankomstkommunerna blev kvar där och de barn som anlänt efter anvisats enligt den nya modellen, så länge det funnits lediga platser att anvisa till. Parallellt med detta arbetar med att handlägga de ärenden som inkom före . 3Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar 3.1Regleringar med avseende på ensamkommande barns ställning 3.1.1Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ordning och bakgrunden till lagändringarna 2006 I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) finns bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till vissa utlänningar som befinner sig i . Bestämmelserna i 1–3 §§ LMA ändrades 2006 (prop. 2005/06:46, SFS 2006:177). Genom lagändringarna infördes särskilda bestämmelser om mottagande av ensamkommande barn. Den svenska mottagningsprocessen för asylsökande ensamkommande barn hade tidigare inte reglerats särskilt i författning. Vissa mindre ändringar i 3 § gjordes därefter (SFS 2011:331). I samband med reformen 2006 angavs i förarbetena som bakgrund till behovet av förändring bl.a. att det från kommunernas sida gjorts gällande att bristen på författningsreglering medfört att ansvarsfördelningen var oklar, såväl mellan och kommunerna som mellan kommunerna (prop. 2005/06:46 s. 28). Dåvarande mottagningsförfarande beskrevs i huvudsak enligt följande i förarbetena (a. prop. s. 28 ff.). Majoriteten av de ensamkommande barnen uppmärksammades i samband med att de anmälde sig vid någon av transitenheter, där de ansökte om asyl. Transitenheten underrättade då i kommunen. Om barnet saknade bostad fördes barnet oftast till något av grupp- eller ungdomsboenden, beroende på barnets ålder. En del barn kunde omhändertas av släktingar, efter medgivande av i den aktuella kommunen. I förekommande fall flyttade sedan i den kommun där transitenheten var Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar belägen över barnets ärende till den kommun där barnet kommit att bo. Överförmyndaren underrättades om att barnet kommit till kommunen varefter god man förordnades. Det åvilade sedan i den kommun där barnet vistades att utan dröjsmål utreda barnets behov av insatser samt att slutligt besluta om barnets boende. Det hade dock enligt förarbetena framkommit att i vissa kommuner underlåtit att utreda förhållandena kring barnen. Särskilt vanligt var det när barnet placerats på något av barn- och ungdomsboenden. Kommunerna förklarade detta med att det inte var kommunens ansvar att utreda de barn som placerats på grupphem eller ungdomsboenden. Från kommunernas sida hävdades också ibland att när det inte fanns någon vårdnadshavare som kunde samtycka till åtgärder enligt socialtjänstlagen (SoL) så blev en utredning meningslös. När ett barn hade kommunplacerats och fysiskt flyttat till kommunen upphörde ansvar för barnet om uppehållstillstånd meddelades. Kommunen ansvarade då för barnet i enlighet med bestämmelserna i . Om barnet, när uppehållstillstånd meddelades, vistades vid något av grupphem eller ungdomsboenden, blev det i regel aktuellt att flytta barnet till ett kommunalt anläggningsboende för asylsökande barn som beviljats uppehållstillstånd. Sådana boenden fanns inom ett begränsat antal kommuner i landet. fanns det överenskommelser med fem kommuner om grupphemsboenden med totalt ca 60 platser. Om barnet var privatplacerat hos en släkting eller i ett familjehem när uppehållstillstånd meddelades medförde beslutet som regel ingen förändring av barnets placering. Det förekom dock att familjehemmet låg i en annan kommun än den som beslutat om placeringen. I detta fall fanns ingen klar praxis för om placeringskommunen eller familjehemskommunen skulle ansvara för introduktion och insatser enligt SoL för barnet, efter beslutet om uppehållstillstånd. I förarbetena redogjordes också för tidigare utredningar och rapporter med avseende på ensamkommande barn (a. prop. s. 31 ff.). Bl.a. nämndes och i mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn) (2002). I rapporten konstaterades bl.a. att det förelåg oenighet mellan och landets kommuner om vem som hade ansvaret för de ensamkommande barnen. Det anfördes vidare i rapporten att kommunerna hade det övergripande ansvaret för att Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar barn och unga skulle kunna växa upp under goda förhållanden och att ansvaret var detsamma för alla barn som vistades i , oavsett medborgarskap. Enligt rapporten borde utgångspunkten också vara att ensamkommande barn skulle behandlas på samma sätt som andra barn som vistades i en kommun. Det föreslogs att ansvar skulle inskränkas till att utföra asylutredning eller motsvarande samt att i övrigt skulle sluta avtal med ett antal kommuner, s.k. avtalskommuner, som skulle få i uppdrag att ansvara för mottagandet av ensamkommande barn. uppgift skulle således enligt förslaget endast vara att utreda om förutsättningar förelåg för att barnet skulle få stanna i medan ansvaret för allt övrigt vad gäller mottagandet av ensamkommande barn skulle ankomma på . När ett barn hade anvisats plats i en avtalskommun skulle den kommunen därefter anses som barnets vistelsekommun, även om barnet faktiskt vistades i en annan kommun. Överflyttning av ansvaret för barnet från avtalskommunen till en annan kommun skulle ske när det utifrån barnets bästa fanns skäl att göra så, t.ex. när barnet fått permanent uppehållstillstånd och skulle få introduktion. Enligt förslaget i rapporten skulle det även finnas möjlighet för andra kommuner än avtalskommuner att ta emot ensamkommande barn om detta ansågs lämpligt. Vidare togs revisorers rapport barn (2002/03:5) upp i förarbetena (a. prop. s. 34). Även i den rapporten konstaterades oenighet råda mellan och kommunerna när det gällde ansvarsfördelningen dem emellan. Enligt revisorer hade dessutom många barn i praktiken inte fått den vård de haft rätt till enligt SoL. Skälet till detta var, enligt rapporten, främst att barnen beretts boende hos i stället för hos kommunerna, vilket i sin tur hade medfört att kommunerna ofta ansett sig inte ha ansvar för barnen och därför inte alltid utrett barnens behov. Vidare noterades i förarbetena att frågan om ansvaret för ensamkommande barn hade behandlats i (a. prop. s. 31). hade då uttalat att det i första hand var kommunerna och som hade det yttersta ansvaret för ensamkommande barn (bet. 2003/04:SfU86, rskr. 2003/04:86, bet. 2004/05:SfU2, rskr. 2004/05:79). Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar Före lagändringarna 2006 hade kommunen enligt bestämmelserna i det yttersta ansvaret för att ensamkommande barn som vistades i kommunen fick det stöd och den hjälp som de behövde (se avsnitt 3.1.5). Några särskilda bestämmelser i om kommuners ansvar i samband med mottagandet av ensamkommande barn fanns dock inte. Lagändringarna innebar att det kommunala ansvaret för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn ökades. I LMA finns alltså numera särskilda bestämmelser om mottagande av ensamkommande barn. Enligt 1 § första stycket 1–3 LMA gäller bestämmelserna i lagen utlänningar som 1.har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande), 2.har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller 3.har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Enligt tredje stycket i samma paragraf omfattar lagen inte barn som saknar uppehållstillstånd om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. I 1 § femte stycket LMA finns den bestämmelse som alltså infördes och som innebär att de barn som är som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare, ska anses som ensamkommande barn. När det gäller mottagandet ska enligt 3 § andra stycket LMA, beträffande ensamkommande barn som söker asyl anvisa en kommun med vilken verket har träffat en överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att anvisa en annan kommun. När anvisat en kommun ska den kommunen ordna boendet för barnet och barnet ska anses vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § SoL. har dock fortfarande huvudansvaret för mottagandet av dessa barn och för övrigt även för de Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar andra utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och ska för detta ändamål driva förläggningar, enligt 2 § första stycket LMA. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att i ansvar som huvudman ingår att se till att det finns förläggningsplatser för alla som behöver sådan plats. I uppgifter ingår också att svara för bistånd åt de personkategorier för vilka verket har huvudansvaret samt att se till att dessa har sysselsättning (prop. 1993/94:94 s. 29). Lagändringarna 2006 innebar även att kommunerna gavs laglig behörighet att anordna boenden för de ensamkommande barnen, enligt bestämmelsen i 2 § andra stycket LMA, se mer om det i avsnitt 3.2.2. Som grund för införandet av bestämmelserna i om kommunernas ökade ansvar anfördes i förarbetena (prop. 2005/06:46 s. 41) att på grund av lång erfarenhet av vård och omsorg om barn hade stor grundläggande kompetens inom detta område och att därför ansågs bättre skickade än att ansvara för omhändertagandet av de ensamkommande barnen. Med hänvisning till och ansågs en sådan ordning dessutom bidra till att renodla ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Det anfördes vidare att genom förslaget skulle befrias från sin dubbla roll som vårdare och beslutsfattare. Dessutom medförde ett kommunalt mottagande av asylsökande ensamkommande barn att även dessa barn fullt ut kunde förväntas komma i åtnjutande av de stödinsatser som erbjöd. Normaliseringsprincipen, dvs. att samma regler ska gälla samtliga barn som vistas i , talade också för att kommunerna borde överta ansvaret för barnens omvårdnad och boende, anfördes det. Då skulle även föreskrifter och allmänna råd bli tillämpliga på kommunernas boenden vilket var en fördel för barnen, bedömdes det. Det var därför enligt regeringens mening lämpligt att kommunerna skulle ges möjlighet att från överta det reella mottagandet av asylsökande ensamkommande barn. Regeringen ansåg (a. prop. s. 41 f.) att skulle fortsätta ha det övergripande ansvaret för i vilken kommun barnen skulle placeras för att inte gränsdragningsproblemen beträffande vilken kommun som var att anse som vistelsekommun skulle kvarstå. Regeringen anförde därvid att om vissa kommuner träffade överenskommelser med om mottagande kunde beredskapen och kompetensen främst koncentreras till dessa kommuner, Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar vilket bedömdes vara till fördel för barnen. skulle alltså inte driva boenden för ensamkommande barn. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att det skulle vara kommuner, främst sådana som träffat överenskommelser med , som efter anvisning av skulle ansvara för mottagandet av de ensamkommande barnen. Det anfördes att ett flertal kommuner förklarat sig intresserade av att träffa överenskommelser med . Kommunerna bedömdes klara mottagandet av de relativt få barn det var fråga om enligt dåvarande prognos (a. prop. s. 43). Regeringen ansåg alltså att det saknades anledning att anta att det skulle uppstå en brist på kommuner som träffat överenskommelser. Vidare anfördes i förarbetena (a. prop. s. 49) beträffande kommunernas ökade ansvar att sedan anvisat en kommun skulle kommunen ordna boende för barnet. Särskilda skäl att anvisa en kommun som inte hade någon överenskommelse om mottagande kunde vara att barnet hade önskemål om att få komma till en viss kommun, t. ex. för att bosätta sig hos en släkting eller någon annan närstående person, eller att det annars framkommit att barnet hade släktingar eller närstående i en viss kommun. skulle i sådana fall enligt förarbetena kunna anvisa den kommun där släktingen eller den närstående bodde, även om den kommunen saknade överenskommelse med verket. När anvisat en kommun blev det alltså den kommunens ansvar att utreda barnets behov och besluta om lämpligt boende för barnet. Bestämmelserna innebar, anfördes det, att när en kommun påbörjat utredning kring barnet var kommunen enligt SoL skyldig att slutföra den även om barnet skulle lämna kommunen. 3.1.2Förordningen om mottagande av asylsökande m.fl. I förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. ges föreskrifter om mottagandet i anslutning till LMA. I förordningen finns bl.a. närmare bestämmelser om mottagandet av asylsökande m.fl. och om ersättningar till utlänningar. Det föreskrivs bl.a. i 2 d § att ska försöka hitta familjemedlemmar till barn som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare och som omfattas av 1 § första Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar stycket 1 och 2 LMA. I förordningen finns även vissa närmare bestämmelser om bistånd som av ges till asylsökande. 3.1.3Förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. I förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ges bestämmelser om kommuners och landstings rätt till ersättning för vissa kostnader för asylsökande och vissa andra utlänningar. Enligt 1 a § i förordningen ska träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 LMA. Överenskommelserna får avse dels mottagande av barn som ska anvisa till kommunen enligt 3 § andra stycket LMA, dels tillfälligt mottagande av barn i avvaktan på att barnet kan anvisas en kommun. Vidare föreskrivs i 4 § i förordningen bl.a. att en kommun har rätt till ersättning för kostnader för transport av ensamkommande barn till den kommun som anvisats av enligt 3 § andra stycket LMA. I förordningens 7 a § anges att en kommun som anvisats ett barn av enligt 3 § andra stycket LMA har rätt till ersättning för kostnader för utredning som görs enligt SoL avseende ett ensamkommande barn. Enligt 7 b § i förordningen får en kommun som träffat en överenskommelse som avses i 3 § andra stycket LMA också träffa överenskommelse med om hur många platser för boende som avses i 2 § andra stycket LMA som kommunen ska hålla tillgängliga och därmed får ersättning för. I dessa fall har kommunen rätt till ersättning med visst belopp per överenskommen plats och därutöver med ett tillägg för varje belagd plats. I utlänningslagen (2005:716) (UtlL), finns bestämmelser bl.a. om utlänningars rätt till inresa och utresa, vistelse i , asyl, avvisning samt utvisning. I 1 kap. 10 § UtlL finns en portalbestämmelse som har sin grund i artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter. I bestämmelsen stadgas att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar barnets bästa i övrigt kräver. Bestämmelsen infördes och i förarbetena anfördes att den nya bestämmelsen skulle få betydelse bl.a. när det gäller att bedöma om det finns tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd (prop. 1996/97:25 s. 284). Av 1 kap. 11 § UtlL framgår att i ärenden om tillstånd som berör ett barn ska barnet höras om det inte är olämpligt. Bestämmelsen har tillkommit mot bakgrund av FN:s konvention om barnets rättigheter och EU:s resolution av angående minimigarantier vid handläggning av asylärenden. Det fanns tidigare ingen särskild bestämmelse i utlänningslagstiftningen om i vilken utsträckning eller hur barn skulle höras i ärenden om uppehållstillstånd. Det framgår av förarbetena att regeringen ansåg att en så viktig regel som att barn har rätt att komma till tals borde komma till uttryck i lag (prop. 1996/97:25 s. 262 f.). Enligt 18 kap. 1 § UtlL ska i vissa fall offentligt biträde förordnas för den som en åtgärd avser om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Av andra stycket i samma paragraf framgår att offentligt biträde alltid ska förordnas för barn som hålls i förvar enligt 10 kap. 2 § UtlL, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Enligt 18 kap. 3 § UtlL är den som är offentligt biträde för ett barn som saknar vårdnadshavare i landet utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. Det gäller dock inte om det finns en god man för barnet enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. Enligt 18 kap. 4 § UtlL ska den som är förordnad som god man för ett ensamkommande barn ansöka om uppehållstillstånd för barnet om det inte är uppenbart obehövligt. Om det inte finns god man så ska det offentliga biträdet ansöka om uppehållstillstånd. Det finns tre olika grunder för att få uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl i , nämligen som flykting, som alternativt skyddsbehövande eller som övrig skyddsbehövande. Uppehållstillståndet kan enligt 5 kap. 1 § UtlL vara permanent eller gälla . Vad som avses med en flykting framgår av 4 kap. 1 § UtlL. Det är en person som kan bli utsatt för förföljelse vid återvändande till sitt hemland, och som inte kan få skydd i sitt eget hemland, och förföljelsen som riskeras beror på ras, nationalitet, religion, politisk uppfattning, kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande är personer som inte anses som flyktingar men som ändå inte kan återvända till sitt hemland av olika skäl och som inte kan få skydd och hjälp i hemlandet. Med alternativt skyddsbehövande av- Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar ses enligt 4 kap. 2 § UtlL en person som riskerar tortyr eller dödsstraff eller annan omänsklig eller förnedrande behandling vid ett återvändande. Med övrig skyddsbehövande avses enligt 4 kap. 2 a § UtlL en person som behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet och känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp eller en person som inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. I 21 kap. UtlL finns även bestämmelser om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Sådant uppehållstillstånd gäller för utlänningar som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt rådets direktiv /55 EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, , s. 12–23, Celex 32001L0055). Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd är tidsbegränsat. Som nämnts har alltså huvudansvaret för asylsökande och för utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd, se 2 § LMA. ansvar enligt LMA är dock begränsat. Bestämmelserna i kompletteras av bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). Enligt SoL har en kommun det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, vilket alltså även gäller ensamkommande barn. Bestämmelserna i om bl.a. ansvarig kommun är nya från (prop. 2010/11:49, SFS 2011:328 Ansvarsfördelning mellan bosättningskommun och vistelsekommun; se även avsnitt 4.2). Lagändringarna syftar till att förtydliga kommunernas ansvar och därigenom skapa bättre förutsättningar för att undvika tvister och stärka den enskildes rättssäkerhet. Bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan kommuner i fråga om stöd och hjälp enligt lagen finns nu i ett nytt kapitel; 2 a kap. Grundprincipen om vistelsekommunens yttersta ansvar för stöd och hjälp enligt SoL finns kvar i de nya bestämmelserna och har överförts till 2 a kap. 1 § SoL.