sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Jag menar att det bör ses som en verklig tillgång att samhällsförhållandena i vårt land blir föremål för en granskning från, och en dialog med, oberoende utomstående aktörer, inte som ett nödvändigt men besvärande inslag i arbetet inom statsförvaltningen. Som redan nämnts måste naturligtvis inte varje kommentar eller rekommendation från ett internationellt MR-organ leda till åtgärder eller ens accepteras. Men en lyhörd dialog där å ena sidan verkliga ansträngningar görs för att reda ut eventuella missförstånd eller råda bot på informationsluckor, som kritik och andra synpunkter i frågor där den nationella ståndpunkten måhända byggt på svagare argument tas på verkligt allvar, också internt på hemmaplan, skulle göra ett svenskt systematiskt MR-arbete bättre, inte tvärtom. Ett integrerat arbetssätt av det slag som jag diskuterat här ovan skulle också kunna bidra till att handlingsplanen blir mera levande och relevant. Genom att på så vis integrera processen kring den internationella granskningen av i det fortlöpande arbetet med den nationella handlingsplanen, kan dessa frågor också ägnas uppmärksamhet inom ramen för regeringens kontinuerliga dialog med myndigheter, kommuner och övriga samhällsföreträdare kring handlingsplanen och dess genomförande. Ett sådant arbetssätt skulle också stå i samklang med de riktlinjer som utfärdats av FN:s generalsekreterare för hur fördragsslutande stater ska redovisa efterlevnaden av sina åligganden till de olika FN-övervakningsorganen.12 Mot bakgrund av den rekommendation jag lämnat om roll i det här sammanhanget, är det angeläget att regeringen för regelbundet redovisar också de synpunkter angående MR-situationen i som framförts av internationella övervakningsorgan och då anger vilka åtgärder som den mot denna bakgrund avser att vidta. Inom ramen för ett sådant integrerat arbetssätt som jag förespråkat här, bör denna information i möjligaste mån lämnas som en del av regeringens årliga skrivelse till om handlingsplanens genomförande. 12 Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be Submitted by States Parties to the International Human Rights Treaties, HRI/GEN/2/Rev.5, . Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll 3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m. Rekommendationer: En ny handlingsplan bör ta sin utgångspunkt i en tydligare nulägesbeskrivning (baseline study). Regeringen bör tydligare redovisa sin egen analys och sina egna slutsatser när det gäller situationen för de mänskliga rättigheterna i , samt redogöra för de överväganden och prioriteringar som ligger till grund för utformningen av själva handlingsplanens innehåll. Det bör finnas en tydligare koppling mellan de problembeskrivningar och bedömningar som redovisas i kartläggningen och de åtgärder som utgör själva den egentliga handlingsplanen. En handlingsplan för mänskliga rättigheter måste ta sin utgångspunkt i ett ställningstagande till inom vilket eller vilka områden som den nationella situationen uppvisar brister och problem. Med hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser bör sedan tydliga prioriteringar göras och någon form av åtgärder eller motsvarande åtaganden formuleras i syfte att förbättra situationen inom dessa prioriterade områden. Ett problem med handlingsplanens utformning har varit att det inte tillräckligt tydligt framgått hur de 135 åtgärder som utgjort den egentliga handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika delarna av kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna i . Åtgärderna i handlingsplanen varierar stort till sin räckvidd och ambitionsnivå, och det är svårt att i handlingsplanen följa de prioriteringar och övriga överväganden som legat till grund för åtgärdernas urval och utformning, liksom hur dessa överväganden förhåller sig till kartläggningens resultat. För att öka transparensen i detta avseende, och ytterst för att skapa förutsättningar för en mer effektiv handlingsplan, bör därför vissa förändringar av handlingsplanens utformning genomföras. SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete En tydligare redovisning av regeringens egen analys av situationen för de mänskliga rättigheterna i Den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i som ingår som del II av handlingsplanen bygger på en sammanställning av ett omfattande material från flera olika källor. I kartläggningen redovisas sådana synpunkter och rekommendationer som lämnats av internationella organ med uppgift att övervaka bl.a. efterlevnad av sina internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, synpunkter och kommentarer från medlemmarna i de referensgrupper som deltagit i samrådsprocessen kring handlingsplanens utformning, liksom synpunkter som lämnats i samband med utvärderingen av den första nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter. Därutöver redogörs även för vissa åtgärder som vidtagits av regeringen, och myndigheter och som har samband med de synpunkter som lämnats. Vid mina konsultationer med företrädare för har det framkommit att arbetet med handlingsplanen i denna del styrts av en medveten målsättning att i kartläggningen så långt som möjligt öppet redovisa både kritik och synpunkter från de internationella övervakningsorganen och de synpunkter om problem och brister i skyddet för de mänskliga rättigheterna i som framkommit under samrådsprocessen. Jag anser, precis som det absoluta flertalet av de aktörer som jag samrått med under utvärderingsarbetets gång, att denna ambition varit riktig och att den också genomförts på ett bra sätt. Jag har inte haft möjlighet att genomföra någon mer systematisk granskning av hur pass väl de synpunkter och rekommendationer som lämnats av internationella övervakningsorgan återspeglas i kartläggningen. Det material som jag tagit del av tyder dock inte på något annat än att kartläggningen även i denna del öppet och korrekt redovisar de kritiska synpunkter som regeringen fått motta. Att regeringen i kartläggningen på detta sätt lämnar en systematisk genomgång av de synpunkter på MR-situationen i som lämnats av en mycket bred krets av aktörer utgör i sig ett värdefullt underlag för själva handlingsplanens utformning. En baksida med detta tillvägagångssätt kan möjligtvis vara att kartläggningens innehåll blir omfattande och något spretig, något som riskerar att leda till att framställningen blir mindre överskådlig. Fördelarna med att öppet redovisa ett så brett spektrum av synpunkter som möjligt torde emellertid överväga. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 En svaghet med det sätt på vilket kartläggningen utformats och kopplats till den egentliga handlingsplanen är emellertid att den inte utmynnar i någon tydlig bedömning av eller slutsats om på vilka områden , enligt regeringens uppfattning, har svårigheter har uppfylla sina internationella åtaganden, och vilka brister och problem som är allvarligast. Kartläggningen återger, som sagt, ett stort antal olika synpunkter som framförts av andra aktörer. Det saknas dock ett uttryckligt ställningstagande från regeringens sida till de påpekanden och kritiska synpunkter som framförts. Visserligen kan det hävdas att regeringens bedömning åtminstone i vissa delar framgår på ett indirekt sätt. Att det i den egentliga handlingsplanen tas upp åtgärder på ett visst samhällsområde som också förekommer i kartläggningsdelen kan förstås tolkas som att regeringen instämt i att det på det området finns vissa problem. På en del håll i handlingsplanen framgår ett sådant instämmande också uttryckligen. På ett generellt plan slår regeringen också fast att det framgår av kartläggningen att diskriminering utgör det allvarligaste problemet när det gäller förverkligande av mänskliga rättigheter på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna i handlingsplanen tar sikte på att motverka diskriminering i alla dess former.13 framhåller regeringen emellertid uttryckligen att den har valt att inte endast lyfta fram ett urval områden som prioriterade frågor utan i stället tagit ett brett grepp om de flesta frågor som lyfts fram av andra under kartläggningen. Handlingsplanen är och bör förvisso, som sagt, vara regeringens, och den måste då naturligtvis också vara fri att göra sådana val. Det framstår enligt min uppfattning emellertid som oklart hur dessa regeringens olika ställningstaganden egentligen förhåller sig till varandra, vad regeringen egentligen velat säga med dem och hur valet mellan dem slutligen utfallit. Oavsett detta måste det i en handlingsplan på MR-området, enligt min mening, på ett tydligt sätt framgå vilken regeringens egen analys av läget inom olika samhällsområden är. Så har dock inte varit fallet i tillräcklig utsträckning med den nu aktuella handlingsplanen. Detta är en betydande brist. Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör ta sin utgångspunkt i en tydligare nulägesanalys – en s.k. baseline study – än den kart13 Handlingsplanen, s. 21. SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete läggningsdel som ingått i den nu aktuella handlingsplanen. En sådan bör syfta till att identifiera de områden där det enligt regeringens uppfattning finns behov av att genomföra någon form av insatser för att förbättra MR-situationen i . För att en bedömning av detta slag ska vara möjlig att göra, måste den omfatta också en redovisning av hur regeringen uppfattar innebörden av de internationella åtaganden som har gjort. Detta gäller inte minst i fråga om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Som framhållits i kapitel 2 är dessa rättigheter i stor utsträckning utformade som mål att sträva mot, och som åtagit sig att på så vis gradvis förverkliga. Till grund för regeringens bedömning bör därför ligga en analys av vad dessa konventionsåtaganden får anses innebära för vidkommande vid en viss given tidpunkt och utvecklingsnivå. Vägledning när det gäller hur dessa rättigheter ska förstås mera generellt finns framförallt i de allmänna kommentarer, General , som antagits av de internationella övervakningsorganen. Härutöver bör analysen och de bedömningar som den leder fram till naturligtvis även ta hänsyn till vad som framförts av de internationella organen i den dialog som äger rum inom ramen för den återkommande granskningen av hur lever upp till sina förpliktelser. Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt är att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna överväganden som tar sin utgångspunkt i nulägesanalysen. En handlingsplans själva syfte är att komma tillrätta med vissa missförhållanden, eller i vart fall att förbättra en given situation. För att uppnå detta bör de problem och brister som identifierats analyseras och utvärderas, prioriteringar identifieras, mål uppställas och åtgärder eller motsvarande för att uppnå dessa mål utformas. Genom ett sådant arbetssätt uppstår alltså en kedja där det finns en tydlig koppling mellan de problem och brister som identifierats och innehållet i de beslutade insatserna. Som nämnts är det min bedömning att den nu aktuella handlingsplanen saknar en tillräckligt tydlig sådan koppling mellan åtgärdernas innehåll och de problem som beskrivs i kartläggningen. Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att regeringen i sitt fortsatta arbete med handlingsplaner eller motsvarande dokument vinnlägger sig om redovisa en analys som ligger till grund för urvalet och utformningen av åtgärderna. Regeringen bör i denna del eftersträva största möjliga öppenhet, och bör därför utförligt pre113 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 sentera resultatet av en sådan analys i fråga om vilka de identifierade huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lösningar som övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit att avgöra valet av åtgärder. Som framhållits av MR-kommissarie är det väsentligt att regeringen särskilt redogör för sina avvägningar mellan olika problemområden och de prioriteringar som den därvid gjort. I de fall där ett område inte prioriteras trots att det av kartläggningen framgår att det förekommer brister, framstår det som särskilt viktigt att regeringen tydligt redovisar skälen för sin bedömning. De rekommendationer som lämnats i denna del bör enligt min mening, om de genomförs, kunna skapa förbättrade möjligheter för regeringen att vinna förståelse för handlingsplanens utformning och innehåll. Vid mina kontakter med företrädare för det civila samhället har det också betonats att en sådan ökad tydlighet från regeringens sida skulle skapa förutsättningar för en vitaliserad dialog kring det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå i . Det har från detta håll framhållits att i de fall där t.ex. en intresseorganisation finner att den på någon punkt inte delar regeringens uppfattning, så utgör ett i handlingsplanen tydligt redovisat motiverat ställningstagande en utgångspunkt mot vilken man kan ta spjärn i den fortsatta dialogen. En handlingsplan eller motsvarande dokument som kännetecknas av en ökad transparens i fråga om regeringens egna ställningstaganden även i kontroversiella frågor, skulle på detta sätt kunna lämna ett betydelsefullt bidrag till ett fördjupat samhälleligt samtal överhuvudtaget kring arbetet för att ge fullt genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . 3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning Rekommendationer: De åtaganden som görs i handlingsplanen bör vara framåtsyftande och inte bestå av en beskrivning av redan tidigare beslutade insatser. Handlingsplanen bör innehålla effektmål som regeringen åtar sig att sträva efter att uppnå under handlingsplanens löptid. SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete Handlingsplanen bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv. I mitt uppdrag har bl.a. ingått att bedöma handlingsplanens innehåll samt att utvärdera hur åtgärderna genomförts. Det ligger i sakens natur att det med den tid och de resurser som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av de 135 åtgärderna utföra en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, valt att fokusera min utvärdering på ett antal mer principiella frågeställningar med inriktning på bl.a. metod och process, styrning och val av aktörer. Genom att studera åtgärderna så som dessa kommit till uttryck i handlingsplanen, och genom att ta del av och analysera den uppföljning som genomförts inom , har jag dock på ett mer övergripande plan kunnat skapa mig en bild av såväl åtgärdernas karaktär som i vilken omfattning dessa enligt egna uppgifter kommit att genomföras under handlingsplanens löptid. Jag får betona att min analys naturligtvis inte har karaktären av exakt vetenskap. Det finns åtgärder som kan läsas och tolkas på lite olika vis och detsamma gäller för de redogörelser för genomförandet som lämnas i uppföljning. De kvantitativa uppskattningar som jag redovisar i det följande är därför just uppskattningar och inte några exakta siffror. En annan utvärderare skulle kanske ha värderat och kategoriserat vissa av uppgifterna i uppföljningen på ett annat sätt än jag. I uppföljningen uppges att flertalet av handlingsplanens åtgärder genomförts. För ett antal åtgärder, om än av det totala antalet, framgår det dock att åtgärden inte blivit fullständigt genomförd. I ytterligare lika många fall är det enligt min uppfattning inte möjligt att med ledning av de i uppföljningen redovisade uppgifterna avgöra om åtgärden blivit fullständigt genomförd eller inte. Även detta visar enligt min mening att, som påpekats i avsnitt 3.2.3, kvaliteten på uppföljningsarbetet behöver höjas i det fortsatta systematiska MR-arbetet. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär några åtaganden med framåtsyftande fokus. I dessa delar tycks den i stället främst vara resultatet av en sammanställning av mer eller mindre disparata aktiviteter inom MR-området som redan genomförts, som pågår eller som redan beslutats. Den läsningen har även fått stöd av vad som framkommit under de samtal som jag fört med företrädare för olika delar av . Här har visserligen framhållits att åtskilliga av de åtgärder som finns med i handlingsplanen inte skulle ha genomförts om inte handlingsplanen antagits. En vanligt återkommande synpunkt har dock varit att utformningen av planens åtgärdsdel till stor del styrts av vilka aktiviteter eller initiativ som – oberoende av kartläggningens resultat – redan pågick eller som planerades inom olika departement för planens utarbetande. Närmare en fjärdedel av handlingsplanens 135 åtgärder är av ett sådant slag att det måste ifrågasättas om de verkligen är åtgärder i den mening som denna term rimligen bör ges i en handlingsplan. Denna kategori utgörs till stor del av sådana åtgärder som består av en redogörelse för att en viss handling utförts redan innan handlingsplanen tillkom. Exempel på åtgärder av denna typ är åtgärd 6: Regeringen har lagt fram en proposition inför om ratificering av det fakultativa protokollet till angående försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Andra typer av åtgärder ur denna kategori är sådana som endast innehåller ett konstaterande av ett visst faktum, som åtgärd 102: Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är absolut. Eller som endast hänvisar till ett pågående arbete som inte förutsätter några särskilda ytterligare insatser från regeringens sida, som åtgärd 116: De mänskliga rättigheterna utgör en central del av skolans demokratiuppdrag. I ett fall utgörs en åtgärd i handlingsplanen av en upplysning om vad regeringen inte avser att göra, åtgärd 5: 116 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete Regeringen avser inte att ratificera om migrerande arbetares rättigheter. Bland de åtgärder som genomförts under handlingsplanens löptid kan två skilda kategorier urskiljas, sådana åtgärder som beslutats redan före handlingsplanens tillkomst och sådana åtgärder som representerade något nytt i den meningen att de haft ett tydligt framåtblickande innehåll. Min analys av uppföljningen ger vid handen att omkring två tredjedelar, det vill säga en klar majoritet, av de genomförda åtgärderna tillhört dem som haft ett framåtsyftande innehåll. Likväl finns det anledning att framhålla att ett betydande antal av de åtgärder som ingått i handlingsplanen – av samtliga åtgärder, eller så många som en tredjedel av dem som också kan anses ha blivit genomförda – väsentligen bestått av hänvisningar till arbete som redan beslutats eller var pågående när handlingsplanen antogs, alternativt av åtaganden om att under handlingsplanens löptid utföra en handling som får anses utgöra den självskrivna fortsättningen av ett sådant pågående eller tidigare beslutat arbete, t.ex. att överväga en viss utrednings förslag. Ett exempel på åtgärder av denna typ är åtgärd 56: Regeringen beslutade att en nationell psykiatrisamordnare skulle tillkallas med uppgift att se över frågor som rör vård, omsorg, m.m. för personer med allvarlig psykisk sjukdom och/eller psykiska funktionshinder. Uppdraget löper till . kommer psykiatrisamordnaren att lämna ytterligare förslag av betydelse för målgruppen. Ett annat exempel är åtgärd 19: Regeringen kommer att överväga lämpliga åtgärder med anledning av de förslag som lämnats av Utredningen om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering ska slutredovisa sitt uppdrag . Regeringen kommer även att överväga lämpliga åtgärder med anledning av denna utrednings kommande förslag. Vid mina konsultationer med företrädare för har det framkommit att en strävan vid utformningen av handlingsplanens åtgärdsdel varit att så långt som möjligt behandla sådana frågeställningar som i kartläggningen framhållits som problematiska. Det var mot denna bakgrund ett medvetet val att i handlingsplanen inkludera även sådana insatser som var pågående eller som redan 117 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 genomförts, i syfte också att underlätta frågornas fortsatta uppföljning. Regeringen berör också själv i viss mån den här frågan direkt i handlingsplanen. Den anför härvidlag att planen på några områden inte innehåller några nya åtgärder och att i vissa avsnitt redovisas åtgärder som redan inletts när handlingsplanen läggs fram för riksdagen.14 Skälet anges vara att det annars skulle kunna ge en missvisande bild, eftersom läsaren skulle kunna få intrycket att inget arbete med att främja de mänskliga rättigheterna bedrivs på ett visst område, trots att arbete i själva verket pågår. Dessutom tydliggör, enligt regeringen, en beskrivning i handlingsplanen av även sådana förhållanden, att de har en koppling just till de mänskliga rättigheterna. Det förtjänar att understrykas att en redovisning av redan pågående eller inplanerade åtgärder i sig mycket väl kan ha ett värde på det sätt som regeringen anfört. Det framstår enligt min bedömnings i själva verket som helt naturligt att i en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter redovisa inte bara de problem och svårigheter som finns, utan även de olika typer av insatser och åtgärder om tidigare beslutats eller som vid tiden för handlingsplanens antagande pågår för att komma tillrätta med de brister som konstaterats. Överväganden kring det arbete som redan pågår får anses vara en viktig del av den process som ligger till grund för ett ställningstagande till vilka ytterligare insatser som behöver göras, och det finns därför skäl att, på samma sätt som t.ex. i fråga om regeringens prioriteringar mellan olika behov, redogöra för dessa i handlingsplanen. Sådana redovisningar hör emellertid, enligt min mening, snarare hemma just i sådana analyser och resonerande bakgrundsbeskrivningar som måste finnas med i syfte att leda fram till slutsatsen att en viss insats bör vidtas, eller för den delen till att någon sådan inte behöver vidtas eller i vart fall inte är prioriterad just . Om en sammanställning av sådana åtgärder däremot, som , presenteras som just åtgärder eller motsvarande åtaganden i en handlingsplan så innebär det att planens karaktär helt förändras. Ett sådant dokument upphör att utgöra ett aktivt verktyg för ett systematiskt MRarbete, och övergår till att bli en spegling av regeringens befintliga politik, sedd med MR-glasögon. Det kan knappast vara syftet med en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter. 14 Handlingsplanen, s. 17. SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete För att handlingsplanen ska kunna utgöra ett aktivt verktyg som skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt MR-arbete bör den egentliga handlingsplansdelen fokusera på åtaganden som har en tydligt framåtsyftande inriktning och inte innehålla åtgärder som redan tidigare beslutats eller pågår. En särskild typ av insatser i handlingsplanen är, som nämnts, de som endast består i ett åtagande från regeringens sida att överväga en viss frågeställning eller åtgärd. Exempel på en sådan åtgärd är åtgärd 18: Regeringen avser att överväga behovet av att använda diskrimineringstester inom fler samhällsområden, baserat på de slutsatser som kommer att presenteras i en undersökning inom arbetsmarknaden. Det kan ifrågasättas om opreciserade processinriktade åtaganden av detta slag inte är alltför obestämda för att ingå i en handlingsplan – som ju, per definition, ska leda till handling.