sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Att genomföra en liberaliseringsprocess av en marknad är vidare inte en process som utan problem kan reverseras fullt ut i händelse av att utfallet vid en utvärdering av reformen inte visar sig stämma överens med liberaliseringens syfte och mål eller visar sig innebära oförutsedda konsekvenser. 7.2Distributionen av fjärrvärme bör regleras för att skydda kunderna mot oskälig prissättning Fjärrvärmeverksamheten, precis som verksamheten med de andra ledningsburna energislagen – el och gas – kan enkelt uttryckt delas in i distribution, produktion och handel. Konkurrensutsättning av distributionen av fjärrvärme är inte möjlig då distributionssystemet utgör ett naturligt monopol, precis som systemen för distribution av el och gas. Upprättandet av parallella el-, gas- eller fjärrvärmenät är inte samhällsekonomiskt effektivt. För att minimera risken för att företag med naturliga monopol utnyttjar möjligheten till någon form av oskälig prissättning bör monopolverksamheten regleras. Elnäts- och gasnätsverksamhet regleras genom att tillsynsmyndig- heten granskar skäligheten i företagens intäkter. har regler- ingen skett i efterhand men granskas elnäts- företagen i förhand. kommer också gasnäts- verksamhet att börja regleras i förhand. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag För att säkerställa en skälig prissättning på distributionen av fjärrvärme föreslår utredningen att en reglering införs också för distributionen av fjärrvärme. Exakt hur regleringen bör utformas finns ett behov av att vidareutveckla. Vid en sådan analys måste principiella ställningstaganden göras i frågor rörande bland annat hur företagens tillgångar ska värderas och hur kapitalkostnaderna ska fördelas över tiden. Denna metodutveckling görs rimligtvis av tillsynsmyndigheten. I detta sammanhang bör beaktas att det kan finnas synergivinster att, i den mån det anses lämpligt, reglerings- mässigt hantera de ledningsburna energislagen på sinsemellan liknande sätt. Målet med en reglering av fjärrvärmedistributionen bör vara att säkerställa skäliga priser som regleringen skapar förutsättningar för ett effektivt nyttjande av befintlig infra- struktur samt ger företagen incitament till effektivitet och till att genomföra effektiva investeringar. 7.3Krav på åtskillnad främjar konkurrensen och bör införas mellan distribution och övrig verksamhet Regleringen av distributionstjänsten syftar till att undvika oskälig prissättning. För att skapa möjligheter för olika aktörer på producent- och kundmarknaden samt för att förhindra korssub- ventionering mellan monopolverksamheten och den konkurrens- utsatta verksamheten bör distributionsverksamheten dessutom skiljas ut från övrig fjärrvärmeverksamhet. På el- och gasmarknaden finns krav på juridisk åtskillnad mellan distributionsverksamhet och verk- samhet på de konkurrensutsatta marknaderna – produktions- och slutkundsmarknaden. För riktigt stora nätföretag finns dessutom krav på en än striktare uppdelning, så kallad funktionell åtskillnad. På många fjärrvärmemarknader är det tveksamt om nya aktörer kommer att etablera sig. Krav på åtskillnad innebär i ett sådant läge endast en kostnad, som fjärrvärmekunderna i slutänden tvingas betala, utan att nytta uppstår i form av ökad konkurrens. För att undvika den typen av onödiga merkostnader för fjärrvärmekun- derna föreslår utredningen att kravet på åtskillnad mellan distri- bution och övrig verksamhet, aktiveras först när mer än en produ- cent finns på fjärrvärmemarknaden. Det finns också en poäng i att inte låta inträdet av mycket små värmeproducenter leda till krav på åtskillnad för det befintliga fjärrvärmeföretaget. Mycket små pro- ducenter har normalt ingen ambition att konkurrera med fjärr- Sammanfattande analys, slutsatser och förslag värmebolaget utan ser endast den lokala fjärrvärmemarknaden som ett sätt att få avsättning för överskott i sin värmeproduktion. Krav på åtskillnad mellan distribution och övrig fjärrvärmeverksamhet leder i dessa fall sannolikt inte till ökad kundnytta. Det kan därför vara rimligt att inte kräva åtskillnad för fjärrvärmeföretag som är aktiva på en marknad där en reell konkurrenssituation inte förelig- ger. Motiveringen till att åtskillnad inte bör införas generellt för samtliga fjärrvärmeföretag är således kostnadsmässig – det är inte önskvärt med krav på uppdelning av fjärrvärmeverksamhet på marknader där konkurrens inte uppstår. Avgörande för att detta ska kunna motivera att åtskillnad inte krävs är det faktum att ett fjärrvärmeföretag som bedriver verksamheten integrerat inte utgör ett hinder för en ny aktör att komma in på marknaden, dvs. det faktum att befintligt företag är integrerat får inte innebära att möj- ligheterna för nyetableringar minskar. Enligt utredningens förslag ska tillsynsmyndigheten kunna medge undantag från kravet på åtskillnad även om en konkurrens- situation föreligger. Ett sådant undantag kan vara aktuellt när det t.ex. redan vid tillfället för inträde på marknaden kan förutses att det kommer att bli en reell konkurrens, men endast . Vid bedömningen av om undantag ska medges har tillsynsmyndigheten att överväga konsekvenserna för det berörda fjärrvärmeföretaget, eller den kommunala förvaltning som bedriver fjärrvärmeverksamheten, beroende på t.ex. dess storlek. Kostna- derna som är förenade med en åtskillnad av verksamheter i ett ver- tikalt integrerat företag eller i en kan i vissa fall förväntas bli relativt höga, särskilt för mindre verksamheter och ett undantag ska då kunna medges. 7.4Nödvändigt med kraftfulla åtgärder för att hantera konkurrensproblematiken Utgångspunkten vid konkurrensutsättning bör vara att handel ska ske så fritt som möjligt. På elmarknaden har exempelvis alla aktörer möjlighet att fritt handla fysiska och finansiella kontrakt på elbör- sen och bilateralt. möjliggör handel med el i ett flertal länder – elmarknaden är inte längre att betrakta som nationell. har sedan liberaliseringen av elmarknaden varit en del av den nordiska elmarknaden som alltmer börjar bli en Sammanfattande analys, slutsatser och förslag del av en integrerad nordeuropeisk elmarknad. På är den politiska ambitionen att vi ska ha en enda gemensam europeisk elmarknad. I detta avseende skiljer sig el och fjärrvärme åt. Fjärr- värmemarknaderna består av lokala, eller i vissa fall regionala, marknader. Mot bakgrund av de tekniska begränsningarna finns heller ingen vision om en nationell, och än mindre en internatio- nell, fjärrvärmemarknad. Vid en liberaliseringsprocess måste be- gränsningarna som detta innebär beaktas. På en lokal fjärrvärme- marknad finns inte samma förutsättningar som på en nationell eller internationell marknad eftersom antalet aktörer kommer att vara starkt begränsat på en lokal marknad. Denna begränsning är mest påtaglig avseende antalet potentiella producenter. Många fjärr- värmemarknader är lokala monopol i produktionen, dvs. bäst för- utsättningar för effektivitet uppnås med endast en basproduktions- anläggning. På andra marknader finns dock ett behov av flera bas- produktionsanläggningar och där är således inte produktionen av fjärrvärme att betrakta som ett naturligt monopol. Industrier som har restvärme kan på vissa håll komplettera fjärr- värmeföretagens produktion och därmed bidra till att antalet aktö- rer på marknaderna ökar. På vissa mindre orter med god tillgång till restvärme är restvärmeleverantören ensam fjärrvärmeproducent, dvs. restvärmen är tillräcklig för att tillgodose hela ortens värme- behov. På dessa marknader kommer den lokala producentmarkna- den sannolikt att vara en monopolmarknad också om tredjeparts- tillträde införs. Det begränsade antalet producenter på den lokala/regionala fjärrvärmemarknaden utgör ett problem vid en liberaliseringspro- cess. Det kommer nämligen att vara svårt att utforma ett system där styrkeförhållandena mellan å ena sidan producenterna och å andra sidan handlarna utan egen produktion är jämbördiga. Mark- naden kommer att vara beroende av den produktion som finns tillgänglig. Mot bakgrund av detta kommer producenterna att ha en väsentligt starkare förhandlingsposition än en handlare som önskar träffa avtal med en producent. Om denna konkurrenspro- blematik inte hanteras riskerar kunderna att få betala ett oskäligt högt fjärrvärmepris. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag 7.4.1Krav på juridisk åtskillnad mellan produktion och handel bör införas för att främja konkurrensen Utan ett krav på åtskillnad mellan produktion och handel skulle det lokala fjärrvärmeföretaget sannolikt välja att också fortsättningsvis ha produktions- och handelsverksamheten integrerad. Under sådana förhållanden skapas inte förutsättningar för en fungerande kundmarknad med flera leverantörer av fjärrvärme för kunderna att välja emellan. Krav på åtskillnad mellan produktion av och handel med fjärrvärme kan tillsammans med krav på att producenterna ska agera konkurrensneutralt när de träffar avtal med handlare utgöra en lösning på denna problematik. bedöms kostnaderna för en juridisk åtskillnad som hanterbara i sammanhanget; en juridisk åtskillnad ställer visserligen krav att verksamheten bedrivs i olika bolag, vilket medför vissa administrativa kostnader, men så länge krav inte finns på funktionell eller ägarmässig åtskillnad kan verksamheten i praktiken ändock bedrivas delvis integrerat. Utred- ningen föreslår därför att krav på juridisk åtskillnad mellan produk- tion av och handel med fjärrvärme införs. För att åtskillnaden inte ska utgöra en onödig kostnad som inte ger någon nytta för fjärrvärmekunderna och fjärrvärmemarknader- nas funktion bör kravet inte träda ikraft förrän det lokala fjärr- värmemonopolet är utmanat också i praktiken. Krav på åtskillnad mellan produktion och handel bör således inte omfatta fjärrvärme- företag fram till dess att åtminstone en annan producent etablerat sig. Detta åtskillnadskrav kommer således att fungera på samma sätt som kravet på åtskillnad mellan distribution och övrig fjärr- värmeverksamhet (se avsnitt 7.3). För att skapa jämbördiga konkurrensförutsättningar för olika leverantörer av fjärrvärme skulle krav på ägarmässig åtskillnad mellan produktion och handel vara mest effektivt. Ägarmässig åtskillnad innebär dock en mycket ingripande reglering av hur fjärrvärmeverksamhet får bedrivas och det är tveksamt om mer- kostnaderna som detta medför och risk för minskad effektivitet står i proportion till den förväntade nyttan med reformen. Lägg därtill en ökad risk vid investeringar i fjärrvärmeproduktion jäm- fört med om producenten tillåts ha egna kunder och därmed ha en säkrare avsättning för sin produktion. Vidare kommer kostnaden av den uppdelning som en ägarmässig åtskillnad skulle medföra bli störst relativt sett för de minsta företagen. I förlängningen kan krav på ägarmässig åtskillnad därmed komma att innebära att koncent- Sammanfattande analys, slutsatser och förslag rationen på fjärrvärmemarknaden ökar till följd av att små kommu- nala bolag säljer ut hela eller delar av fjärrvärmeverksamheten till de större energikoncernerna. I ett sådant läge är detta sannolikt ratio- nellt såväl utifrån företagsekonomiska som samhällsekonomiska aspekter. En sådan utveckling behöver dock nödvändigtvis inte vara negativ utifrån kundsynpunkt eftersom det kan finnas synergi- vinster med att bedriva produktions- respektive nätverksamhet parallellt på olika orter. Men om köparen av det kommunala ener- gibolaget har högre avkastningskrav kan utförsäljningen, ökad effektivitet till trots, vara negativ för kunderna eftersom detta kan leda till högre priser. Ett alternativ till en ökad koncentration på marknaden kan också, vid krav på ägarmässig åtskillnad mellan handel och produktion, vara att fjärrvärmeverksamheten lokalt läggs ned, temporärt eller permanent. För att inte riskera en situa- tion där kostnaderna att bedriva fjärrvärmeverksamhet, framförallt på mindre orter, blir orimligt höga bör krav om ägarmässig åtskill- nad således inte införas. 7.4.2En fungerande fjärrvärmemarknad förutsätter att producenterna agerar konkurrensneutralt Krav på juridisk åtskillnad mellan produktion och handel utgör ett viktigt steg för att förbättra konkurrensförutsättningarna vid infö- rande av tredjepartstillträde. Producenten kommer dock också vid åtskillnad att ha en mycket stark position gentemot handlarna och i förlängningen kunderna. För att med säkerhet komma tillrätta med risken för oskälig prissättning skulle produktionen av fjärrvärme, på de marknader där reell konkurrens inte är möjlig, behöva pris- regleras. Att prisreglera en produktionsverksamhet är dock inte okontroversiellt. Reglering av produktionsverksamhet sker inte i någon annan sektor; effektiviteten i produktionen och prissätt- ningen av en vara eller tjänst ska garanteras av konkurrensen på den aktuella marknaden. Ett av de övergripande målen med energipoli- tiken är också att skapa förutsättningar för effektiva energimarkna- der i konkurrens. I det perspektivet är en prisreglering av fjärr- värmeproduktion inte önskvärd. En prisreglering av produktions- verksamheten kan också leda till att fokus flyttas från optimering och effektivisering av fjärrvärmesystemet till att söka maximera avkastningen inom ramen för rådande reglering. Incitamentet till innovationer riskerar också att minska och därmed hämma den Sammanfattande analys, slutsatser och förslag Frågan att ta ställning till i detta samman- hang är om dessa kostnader står i relation till den nytta som uppnås med en prisreglering av icke-konkurrensutsatt fjärrvärmeproduk- tion. Utredningen gör bedömningen att andra åtgärder i syfte att skapa mer jämlika styrkeförhållanden på fjärrvärmemarknaderna bör prövas innan en prisreglering av fjärrvärmeproduktionen över- vägs. Istället för en potentiellt kostnadstung och riskfylld åtgärd som prisreglering av fjärrvärmeproduktion där reell konkurrens inte är möjlig förslår utredningen att fjärrvärmeproducenterna åläggs en skyldighet att agera konkurrensneutralt gentemot de aktörer, hand- lare, som önskar köpa producentens värme. Producenter inom vars koncern det också finns ett handelsföretag tillåts således inte att gynna den egna handelsverksamheten framför andra lokala fjärr- värmehandlare. Genom kravet på konkurrensneutralitet skapas förutsättningar för konkurrens avseende handel med fjärrvärme. På så sätt kan olika handlare välja olika inriktning i sina erbjudanden till kunder och därigenom uppstår möjligheten till en ökad dynamik och val- frihet för fjärrvärmekunderna. Krav på konkurrensneutralitet hanterar emellertid inte risken för oskälig prissättning från producentens sida. Eftersom antalet producenter kommer att vara begränsat också vid införandet av tredjepartstillträde föreligger också en risk för oskälig prissättning. Om inte en fungerande konkurrens på produktionssidan kan upp- nås, vilket sannolikt är svårt på de flesta fjärrvärmemarknader, krävs en prisreglering för att med säkerhet skydda kunderna mot oskäliga priser. Utredningen har dock redan konstaterat att en sådan prisreglering innebär en rad kostnader och risker. Kravet på konkurrensneutralitet bör därför ses i ett större perspektiv. För det första måste i detta sammanhang nämnas att fjärrvärmen till viss del är konkurrensutsatt av andra uppvärmningsformer. Vidare arbetar fjärrvärmebranschen kontinuerligt och aktivt för att öka förtroendet för fjärrvärmen som produkt samt för fjärrvärmepri- serna. Den av Svensk Fjärrvärme presenterade prisänd- ringsprövningsmodellen utgör ett exempel på detta. Den typen av initiativ kan, tillsammans med utredningens förslag på införande av tredjepartstillträde, krav på juridisk åtskillnad mellan produktion och handel samt det föreslagna kravet om konkurrensneutralitet, bidra till en starkare ställning för kunderna på fjärrvärme- marknaden och till en bättre fungerande värmemarknad i konkurrens. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag 7.5Goda förutsättningar för handel är avgörande för en väl fungerande fjärrvärmemarknad För en fungerande konkurrens är det avgörande att marknadens aktörer har möjlighet att handla med varandra. Som nämndes i föregående avsnitt bör utgångspunkten vid en konkurrensutsätt- ning vara att handeln ges möjlighet att ske så fritt som möjligt. Vid konkurrensutsättning av både produktion av och handel med fjärr- värme kan två delmarknader komma att uppstå. För det första kommer producenter och handlare att ha ett behov av handel sins- emellan. På så sätt uppstår en producentmarknad. För det andra kommer också, i det läge fler än en aktör erbjuder avtal till kun- derna, en kundmarknad att uppstå. En producentmarknad för fjärrvärme kan jämföras med råkraft- marknaden på elmarknaden där producenter och elhandelsföretag handlar med varandra. Handeln på en sådan marknad kan ske antingen på en handelsplats såsom en börs eller bilateralt. På den nordiska elmarknaden sker merparten av handeln på råkraftsmark- naden på elbörsen . Fördelarna med handel på en börs är bland annat en liten motpartsrisk och lika förutsättningar till han- del för samtliga aktörer. Att handeln dessutom sker öppet och under kontrollerade former bidrar till transparens och torde i för- längningen även leda till ett ökat förtroende för marknaden. För att en börs ska fungera på ett tillfredsställande sätt behövs relativt många köpare och säljare som konkurrerar med varandra. Handeln med el på är ett exempel på en väl fungerande handels- plats. En av anledningarna till stora andel av råkrafts- marknaden för el är att de stora producenterna i hög utsträckning säljer sin produktion över börsen också när det inom den egna koncernen finns ett behov av denna produktion. Produktionsbola- get säljer således produktion på som handels- bolaget inom samma koncern köper el på denna marknad och sedan säljer vidare till slutkunderna. I praktiken har dessa koncerner såle- des valt att ha åtskillnad mellan handel och produktion. En grundförutsättning för framgång som elbörs är de fysiska överföringsförbindelser för el som finns inom och mellan Nord Pool-områdets olika länder. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag iseras av kapitalintensiv verksamhet med stordriftsfördelar, relativt strikt reglerade tillståndsprocesser och dessutom förhållandevis långa ledtider hade en lokal, regional eller nationell elmarknad sannolikt inte varit tillräckligt stor för att en väl fungerande han- delsplats för el skulle kunna etableras. Eftersom den svenska fjärrvärmemarknaden består av många lokala marknader som huvudsakligen inte är fysiskt sammankopp- lade är en motsvarighet till elbörsen inte möjlig att eta- blera. På de fjärrvärmemarknader som består av flera producenter kan dock ett behov av en bättre samordnad hantering av handeln uppstå. Eftersom utgångspunkten är så fri handel som möjligt finner utredningen det inte lämpligt att föreslå regler kring hur fjärr- värmehandel bör ske. Utredningen ser dock fördelar med att en handelsplats etableras på de orter och inom de områden där förut- sättningarna för en sådan finns. Dessa fördelar består i ökad trans- parens och liknande villkor för handel för olika aktörer. En absolut förutsättning för en fungerande producentmarknad är dock att de konkurrensaspekter som analyseras i avsnitt 7.4 hanteras på ett till- fredställande sätt. En annan viktig aspekt för att producentmarknaden ska ges för- utsättningar att fungera så effektivt som möjligt är att fysiska över- föringsförbindelser som ger förutsättningar för handel över kommun- gränserna kan utnyttjas av samtliga aktörer. I det perspektivet bör inte det i fjärrvärmelagen begränsade undantaget från lokaliserings- principen få verka hämmande för de kommunala företagens möjlig- heter till handel. Utredningen ser det vidare som angeläget att villkoren på en producentmarknad stimulerar till produktion av fjärrvärme från förnybara energikällor. För småskalig fjärrvärmeproduktion baserad på förnybara energikällor, såsom solvärme, restprodukter från jord- bruket etc., kan kostnader förknippade med anslutning till fjärr- värmenät och för distribution i fjärrvärmenät utgöra inträdes- barriärer som kan vara svåra att överbrygga. I det fall att mindre fjärrvärmeproducenter som inte bedriver sin verksamhet yrkes- mässigt och vars produktion är baserad enbart på förnybara energi- källor, bedömer utredningen det som rimligt att producenten enbart ska behöva betala den del av nätavgiften som utgör nätinne- havarens kostnader för mätning, beräkning och rapportering, för den energimängd som distribueras via fjärrvärmenätet. Härigenom får denna produktion möjlighet att bli mer attraktiv även kostnads- Sammanfattande analys, slutsatser och förslag mässigt, inte enbart miljömässigt. Härigenom främjas utbyggnaden av fjärrvärmeproduktion från förnybara lokalt tillgängliga energi- källor. De intäkter för distribution som uteblir för nätinnehavaren torde i de flesta fall vara försumbara. Utredningen föreslår att gränsen för när en produktionsanläggning för fjärrvärme baserad enbart på förnybara energikällor ska kunna medges befrielse från avgift för del av nätavgiften sätts vid en produktionskapacitet på 500 kW. På framtida kundmarknader för fjärrvärme kan kunderna välja mellan olika fjärrvärmehandlare. Eftersom situationen med en eller endast ett par producenter på en lokal fjärrvärmemarknad kommer att bestå också med tredjepartstillträde är det en absolut förut- sättning för en fungerande kundmarknad att aktörer utan egen produktion ges möjlighet att till konkurrenskraftiga villkor handla upp värme på producentmarknaden. Grundförutsättningen för en väl fungerande kundmarknad är således att producentmarknaden fungerar tillfredställande. Och som konstaterats är en förutsättning för en fungerande producentmarknad att åtgärder vidtas för att hantera de konkurrensmässiga utmaningar som föreligger till följd av det begränsade antalet potentiella fjärrvärmeproducenter på en lokal marknad. Givet en fungerande producentmarknad finns det utifrån kun- dens perspektiv ett intresse av en väl fungerande kundmarknad. Mervärdet som en kundmarknad medför för fjärrvärmekunderna består i en förväntat ökad valfrihet avseende fjärrvärmeavtal samt att konkurrensen mellan olika handlare garanterar att dessa inte tar ut ett oskäligt prispåslag för handelstjänsten, dvs. att skillnaden mellan priset på producentmarknaden och priset på kundmarkna- den är skälig. Ökad valfrihet vid valet av fjärrvärmeavtal är att vänta eftersom det sannolikt blir på detta sätt som handlarna primärt kommer att kunna konkurrera med varandra. Prismässigt kommer handlarna på en marknad att ligga likvärdigt eftersom alltför stora skillnader kommer att leda till att handlare med ett relativt sett högt pris kommer att förlora kunder och på så sätt tvingas sänka priset eller dra sig ur marknaden. Istället kan handlarna komma att konkurrera med olika typer av avtal. Ett alternativ är att ha någon form av miljö- eller välgörenhetsprofil. Ett annat exempel på ett Sammanfattande analys, slutsatser och förslag mervärde som en fjärrvärmehandlare skulle kunna konkurrera med är olika former av kombinationstjänster, dvs. att man som kund får köpa en paketlösning med fjärrvärme och någonting annat. Detta någonting annat kan egentligen vara vad som helst; försäkringar, el, fastighetsskötsel eller sådant som överhuvudtaget inte har någon koppling till fastigheter eller energi. Vid kombinationstjänster av detta slag måste företaget ifråga dock beakta de begränsningar som kan följa av konkurrens- respektive marknadsrättslig reglering. Genom den ökade flexibilitet som en kundmarknad kan innebära kan också dynamiska effekter komma att uppnås och nya tjänster komma att utvecklas. Ett annat exempel på en förändring som konkurrensutsättning av handeln med fjärrvärme skulle kunna bidra med är en ytterligare större valfrihet vad gäller kontraktslängd.