sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — I vilken utsträckning det krävs nationell reglering i svensk rätt, med anledning av svenska tjänstemäns tjänstgöring i ett annat land, behandlar utredningen i kapitel 17. 8Nya regler om internationellt polissamarbete 8.1Sammanfattning av utredningens förslag Utredningens förslag: Följande nya samverkansformer, som bygger på Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet, införs och regleras i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete: Gemensamma patruller eller andra liknande insatser där utländska tjänstemän deltar i operationer på en annan stats territorium i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott (gemensamma insatser). Gemensamma insatser får genomföras med andra stater i Europeiska unionen samt och . Bistånd vid större evenemang och liknande viktiga händelser, katastrofer och allvarliga olyckor i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott (bistånd enligt Prümrådsbeslutet). Bistånd får begäras från andra stater i Europeiska unionen samt och . Bistånd från en särskild insatsgrupp för att hantera en krissituation (bistånd enligt Atlasrådsbeslutet). Bistånd får begäras från andra stater i Europeiska unionen. Samtjänstgöring mellan nordisk polispersonal i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott (nordisk samtjänstgöring). Samtjänstgöring får ske med andra nordiska stater. Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, ska med behörig myndighet i samverkande stat träffa en Nya regler om internationellt polissamarbete överenskommelse för varje situation, vari samarbetet uttryckligen anges till att omfatta en särskild insats som är klart avgränsad. 8.2Nya samarbetsformer behövs och bör författningsregleras Utredningens bedömning och förslag: Nya samarbetsformer för det internationella polissamarbetet behövs och bör författningsregleras. De särskilda situationer där polisen ska ha möjlighet att ta emot stöd från brottsbekämpande myndigheter i andra länder ska regleras i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. I kapitel 4 har utredningen beskrivit internationaliseringsprocessen och hur den påverkar synen på och utvecklingen av det internationella straffprocessrättsliga och polisiära samarbetet främst i . Beslutsfattare och medborgare i förflyttar sig med lätthet mellan olika länder. Allmänna sammankomster, idrottsevenemang och andra offentliga tillställningar planeras också utifrån det närmast självklara antagandet, att människor från olika länder vill och har möjlighet att delta. Politiska möten i ett land äger inte bara rum mellan beslutsfattare från olika länder utan andra människor från olika länder finns på plats för att ge uttryck för sina åsikter, bilda opinion och på andra sätt uppmärksamma mötet. Ett exempel på detta i vårt närområde är i , COP15. På samma sätt planeras idrottsevenemang och andra arrangemang inte bara utifrån aktörerna, utan planeringen bygger på ett helhetsperspektiv och utgår från att det ska vara möjligt för människor från olika länder att delta. De berättigade krav på god ordning och säkerhet som enskilda har rätt att ställa, när de på olika sätt deltar i internationella möten och evenemang här i måste mötas med en polisinsats som anpassas efter nya förhållanden och utmaningar. För att ska kunna delta fullt ut i det internationella polissamarbetet och uppfylla de nya krav som utvecklingen ställer, behöver samarbetsformerna för det internationella polissamarbetet utvecklas. Det nuvarande regelverket är inte tillräckligt utan det behövs nya bestämmelser för ett utvecklat internationellt polissamarbete. Nya regler om internationellt polissamarbete Utgångspunkten för utformningen av de nya samarbetsformerna bör vara de förutsättningar för samarbete i EU och som Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet anger. De särskilda situationer där polisen bör ha möjlighet att ta emot stöd från brottsbekämpande myndigheter i andra länder, måste inte bara uppfylla de behov som svensk polis har framfört under utredningens arbete (se avsnitt 6.3) utan också tillgodose medborgarnas berättigade krav på rättssäkerhet, transparens och tydlighet och också ge goda förutsättningar för kvalitet i polisarbetet (se kapitel 7). internationella polissamarbete regleras till stor del i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete med tillhörande förordning. Lagen är i första hand en specialreglering för vissa bestämda situationer, vilka anges i och i det svensk-danska polissamarbetsavtalet för , men regeringen gav vid lagens tillkomst uttryck för att lagen i så stor utsträckning som möjligt bör samla regler om internationellt polissamarbete (prop. 1999/2000:64 s. 84). Det framstår därför som lämpligt att vid den framtida regleringen bygga vidare på lagen om internationellt polisiärt samarbete med tillhörande förordning. 8.3De nya formerna för samverkan Utredningens förslag: De samarbetsformer som anges i artikel 17 och 18 c i Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet införs i svensk rätt. I 2 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete tas legaldefinitioner in av begreppen gemensamma insatser, bistånd enligt Prümrådsbeslutet, bistånd enligt Atlasrådsbeslutet och nordisk samtjänstgöring. De operativa samverkansformer som möjliggörs genom Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet är sammanfattningsvis följande: Inrättande av gemensamma patruller på en EU-medlemsstats territorium (artikel 17 i Prümrådsbeslutet). Genomförande av andra gemensamma insatser där tjänstemän från EU-medlemsstater deltar (artikel 17 i Prümrådsbeslutet). Nya regler om internationellt polissamarbete Bistånd från annan EU-medlemsstat vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor (artikel 18 i Prümrådsbeslutet). Bistånd från en annan EU-medlemsstats särskilda insatsgrupp för att hantera en krissituation (Atlasrådsbeslutet). Samtjänstgöring mellan nordisk polispersonal (det nordiska samarbetsavtalet). Som anges i avsnitt 3.2.1 har och tecknat ett associeringsavtal med EU som innebär att bl.a. artikel 17 och 18 i Prüm- rådsbeslutet ska tillämpas i de bilaterala förbindelserna mellan och och EU:s medlemsstater. Det finns alltså förutsättningar för att tillsammans med även och genomföra gemensamma patruller eller andra gemensamma insatser (artikel 17) liksom att samverka i fråga om bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor (artikel 18). och har inte tecknat något associeringsavtal med EU gällande Atlasrådsbeslutet. De nya formerna för sådant polisiärt samarbete över gränserna som anges i Prümrådsbeslutet (i de delar som är relevanta för utredningens uppdrag), Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet gäller polisverksamhet som normalt förekommer i alla de europeiska länderna. Samarbetet rör främst brottsförebyggande arbete samt upprätthållande av allmän ordning och säkerhet genom patrullering, trafikövervakning och annan övervakning (Prümrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet) samt särskilda insatsgruppers polisiära verksamhet i krissituationer (Atlasrådsbeslutet). Samverkansformerna stämmer väl överens med svensk polis nuvarande uppgifter och med hur polisens arbete nu regleras i svensk straffprocessrätt. De nya formerna för samverkan skulle därmed utan större besvär kunna fogas in i polisens operativa verksamhet med de arbetsmetoder som polisen tillämpar. Det nya är således inte de polisiära arbetsmetoderna i sig, utan att rådsbesluten och samarbetsavtalet öppnar för ett mer integrerat polisiärt samarbete med brottsbekämpande myndigheter i andra länder, vilket möjliggör att tjänstemän från andra länder skulle kunna ges fler befogenheter i än vad som är fallet . Eftersom det handlar om internationellt samarbete ligger det enligt utredningen ett värde i att nationellt benämna samarbetsformerna på liknande sätt som i rådsbesluten och samarbetsavtalet. Det förenklar förfarandet och gör det också mer tydligt i förhållande Nya regler om internationellt polissamarbete till medborgarna i och i samverkande stater. I 2 § lagen om internationellt polisiärt samarbete bör därför legaldefinitioner tas in av begreppen gemensamma insatser, bistånd enligt Prümrådsbeslutet, bistånd enligt Atlasrådsbeslutet och nordisk samtjänstgöring. 8.4För vilka syften får de nya samverkansformerna användas? Utredningens förslag: De nya samverkansformerna ska få användas för polisiärt samarbete som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott. Gemensamt för de uppräknade samverkansformerna är bl.a. att de kompletterar de former för straffrättsligt samarbete inom EU som redan finns om informationsutbyte och utredning av brott. Att det är fråga om en komplettering och inte en dubbelreglering tydliggörs bl.a. i den handbok med praktisk handledning för bl.a. Prüm- råds- och Atlasrådsbeslutet som utarbetats efter initiativ av rådssekretariatet. Däri anges att samverkansformerna i Prüm- och Atlasrådsbesluten är avgränsade till att avse polisiär verksamhet som inte avser utredning av brott.1 Detsamma anges i rapporten som ligger till grund för det nordiska samarbetsavtalet.2 I princip ska de nya samverkansformerna kunna användas i polisiär verksamhet som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott. Detta innebär att de nya samverkansformerna bör användas fram till den tidpunkt, då det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts och förundersökning bör inledas (beträffande förundersökning, se 23 kap. 1 § ). Samverkan får dock ske vid polisförhör och andra utredningsåtgärder som enligt 23 kap. 3 § tredje stycket får hållas innan förundersökning hunnit inledas, s.k. primärutredning. Ett tänkbart scenario är gemensam patrullering av svensk och tysk polis vid en offentlig tillställning i , t.ex. en fotbollsmatch, vid vilken bråk uppstår mellan en svensk och en tysk supporter. Den tyske polisen skulle då kunna 1Handbok om gränsöverskridande insatser, 10505/4/09 ENFOPOL 157, COMIX 465 s. 25, nedan handboken. 2Rapport från den nordiska arbetsgruppen tillsatt av för lagstiftningssamarbete s. 38 (Ju2008/4161/PO). Nya regler om internationellt polissamarbete hålla ett inledande förhör enligt 23 kap. 3 § tredje stycket med den tyske supportern. För att undvika en dubbelreglering, närmast i förhållande till bestämmelserna om internationell rättslig hjälp i brottmål och om gemensamma utredningsgrupper, anser utredningen däremot, att övriga åtgärder som tar sikte på beslut i förundersökningsfrågan inklusive så kallade förutredningsåtgärder bör lämnas utanför.3 Det är viktigt att framhålla, att de nya samverkansformerna inte syftar till att införa nya metoder för polisens arbete, utan enbart att stärka svensk polis förmåga att i vissa särskilda situationer upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott. Utgångspunkten är således att svensk polis alltid tillämpar de metoder som bäst löser uppgiften och att polisen också normalt är dimensionerad för att klara den. Som utredningen har konstaterat finns det dock ett antal situationer, där nya samverkansformer med polis i andra EU-länder och inom behövs för att förbättra den svenska polisens förmåga att lösa sin uppgift. Eftersom det rör sig om internationellt samarbete, är det naturligt att samverkan enligt någon av de samverkansformer som anges i rådsbesluten och det nordiska samarbetsavtalet i regel gäller situationer i , där inte bara personer som är bosatta här berörs, utan också medborgare i andra länder. Betecknande för många av de situationer som avses är också att de ställer stora krav på uthållighet och särskild expertkompetens. Genom att flera länder kan samverka med varandra kan polisorganisationernas samlade kompetens och förmåga komma att användas vid särskilt krävande situationer och ge önskvärda synergieffekter. Ett ökat samarbete kan förstärka den svenska polisens uthållighet, som särskild kompetens i olika avseenden kan tillföras. Den kartläggning som utredningen har gjort (se kapitel 6) visar också att det är vid exempelvis terroristangrepp samt allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som det största behovet finns. En viktig del i de nya samverkansformerna är att de bidrar till att polis från flera länder finns synliga och tillgängliga för stöd och hjälp till sina landsmän och till andra medborgare (se avsnitt 6.3.2 scenario 2 samt 6.4.2 scenario 1 och 2). Ett sådant arbetssätt vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar 3 Med förutredning brukar avses punktvisa åtgärder som vidtas i syfte att skaffa underlag för ett beslut om att inleda en förundersökning. Det kan röra sig om åtgärder av skilda slag, som kompletterande upplysningar från en anmälare eller kontroll av att en anmäld händelse har inträffat (SOU 1992:61 s. 272). En närmare beskrivning av begreppen primärutredning och förutredning finns i bl.a. SOU 2007:5 s. 59 ff. och och , Förundersökning, 4 uppl. Nya regler om internationellt polissamarbete ökar förtroendet och tryggheten och gynnar det allmänna samhälleliga intresset av ordning och säkerhet. En förutsättning måste alltid vara att insatsen från allmänna utgångspunkter är lämplig. Det främsta syftet bör vara att ge enskilda medborgare och andra bästa möjliga säkerhet, att hindra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och att kunna ingripa när sådana störningar har inträffat. Ett annat praktiskt område för ett fördjupat operativt samarbete är identifiering av kända kriminella personer i syfte att förebygga brott (se avsnitt 6.3.2 scenario 1 och 2 samt 6.4.2 scenario 2). Genom att tjänstemän från andra länder finns på plats för identifiering och rör sig bland allmänheten kan en direkt brottsförebyggande effekt uppnås. I viss mån förekommer ett sådant internationellt samarbete inom ramen för det internationella arbete som bedrivs mellan supporterpoliser (se avsnitt 2.2.4). Svensk polis har t.ex. deltagit som observatör och informatör på österrikiskt territorium i samband med . De svenska polismännen patrullerade i det sammanhanget obeväpnade i sällskap med beväpnad österrikisk polis. En rätt att begära stöd bör framgent föreligga, om exempelvis står som värd för ett större fotbollsevenemang eller annat idrottsevenemang eller annan offentlig tillställning av internationell karaktär. Ett tredje område för samarbete är bistånd i form av expertkompetens av olika slag och specialutrustning i olika former (se avsnitt 6.3.2 scenario 3-5). Det rör sig om en rad olika specialistkompetenser, materiel och annan utrustning såsom exempelvis bombhundar, helikoptrar och insatsfordon, vilka behövs i dagens moderna polisarbete. Genom att samverka kan den samlade kompetensen och förmågan hos flera länders polis användas i de sammanhang som är särskilt krävande. utgör ett särskilt samverkansområde. I de nordiska länderna finns det ett lokalt och regionalt väl inarbetat samarbete mellan polismyndigheterna. Samarbetet omfattar framför allt gränsområdena. Det bygger på att polisen i de nordiska länderna, med sin historiska, språkliga och kulturella gemensamma bakgrund, har likartade traditioner och en samsyn på hur polisarbetet ska utföras i olika situationer. De erfarenheter man har från samarbetet är mycket goda. Vidare är förutsättningarna för samarbete inom särskilt bra, bl.a. eftersom det finns en samlad och positiv erfarenhet av det samarbete som har skett, främst med hänsyn till likartad rättstradition och kultur. Den geografiska närheten inne- Nya regler om internationellt polissamarbete bär också att behovet av ett mer frekvent och fortlöpande samarbete är större inom än i i övrigt. Genom att ge ytterligare förutsättningar för samarbetet mellan polisen i de nordiska länderna skulle det också ges förutsättningar att förbättra den polisiära närvaron i de mer glest befolkade regionerna (se avsnitt 6.4.2 scenario 1). Utredningens förslag: I enlighet med artikel 17 i Prümrådsbeslutet ska svensk polis kunna samverka med myndighet i annan medlemsstat i Europeiska unionen samt och , så att tjänstemän från en samverkande stat tjänstgör tillsammans med svensk polis för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller för att förebygga brott. Enligt Prümrådsbeslutet kan gemensamma patruller inrättas för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott (artikel 17.1). I samband med en insats kan tjänstemän som ingår i en gemensam patrull med värdstatens medgivande ges verkställande befogenheter (artikel 17.2). En gemensam patrull är avsedd att fungera som en samarbetsform i gränsnära områden, med särskilt fokus på att kunna ge stöd åt turister eller förstärka den allmänna säkerheten för medborgarna i internationella sammanhang. De gemensamma patrullerna är bl.a. tänkta att kunna utgöra ett stöd åt turister på allmän plats och att förstärka på polisstationer i turisttäta områden. En annan tanke är att de gemensamma patrullerna ska kunna fungera som en del i säkerhetsarrangemanget vid turistmål, vid gemensam trafikövervakning och patrullering under internationella tågresor (jfr handboken s. 29). Gemensamma patruller kan också inrättas för att förebygga brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet vid särskilda evenemang, t.ex. i samband med fotbollsmatcher och andra offentliga tillställningar. I avsnitt 3.2.2 har utredningen närmare redogjort för ett antal exempel på insatser som kan genomföras med stöd av artikel 17. Ett samarbete med gemensamma patruller förekommer mellan vissa stater som är anslutna till Prümkonventionen. Nya regler om internationellt polissamarbete har s.k. turistpoliser från patrullerat i . I skulle inrättandet av gemensamma patruller kunna aktualiseras t.ex. vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (se avsnitt 6.3.2 scenario 1-3). I enlighet med artikel 17 i Prümrådsbeslutet bör enligt utredningen svensk polis kunna samverka med myndighet i annan stat, så att polismän från en samverkande stat tjänstgör tillsammans med svensk polis för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller för att förebygga brott. Med den terminologi som används i Prümrådsbeslutet skulle då en gemensam patrull inrättas. Enligt Prümrådsbeslutet kan också andra gemensamma insatser genomföras (artikel 17.1) och de deltagande tjänstemännen ges verkställande befogenheter (artikel 17.2). Begreppet definieras inte i rådsbeslutet, men i handboken anges att med gemensamma insatser förstås insatser som omfattar åtgärder som genomförs gemensamt av två eller flera medlemsstater och där tjänstemän från en medlemsstat verkar på en annan medlemsstats territorium (handboken s. 25). I handboken anges också att utformningen av gemensamma insatser i hög grad beror på nationell lagstiftning och operativa behov på plats. Vidare konstateras, att medlemsstaterna ges stor frihet att själva definiera omfattningen, inriktningen och villkoren i fråga om de gemensamma insatserna. Andra gemensamma insatser bör enligt utredningen förstås så, att de avser insatser i annan form än patrullering som genomförs gemensamt av två eller flera stater anslutna till Prümrådsbeslutet. Sådana insatser skulle t.ex. kunna bestå i gemensamma analyser eller gemensam spaning som inte hör till förundersökningen i ett brottmål4, lån av utrustning och tjänstemän som kan hantera denna utrustning eller andra insatser för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller för att förebygga brott. I Prümrådsbeslutet sätts inga uttryckliga gränser, annat än den avgränsning som syftet i sig innebär. För finns det således, liksom för andra stater som är anslutna till Prümrådsbeslutet, ett stort utrymme för egna avgräns- 4 Spaning och utredning kan delas upp i sådan verksamhet som utgör förundersökning och sådan verksamhet som inte hör till förundersökningen i ett brottmål. Den förra verksamheten är reglerad i 23 kap. och förundersökningskungörelsen (1947:948). Spaning och utredning som inte utgör förundersökning är i huvudsak oreglerad. har i sitt slutbetänkande (Särskilda spaningsmetoder, SOU 2010:103) föreslagit att vissa spanings- och utredningsmetoder som är oreglerade ska lagregleras. Förslaget omfattar både verksamhet som utgör förundersökning och sådan verksamhet som inte hör till förundersökningen i ett brottmål. Förslaget bereds i . Nya regler om internationellt polissamarbete ningar av bestämmelsen. Enligt utredningen får begreppet förstås så, att det rymmer insatser också mot ett visst objekt som är utsträckt . En gemensam insats kan t.ex. ta sikte på att förebygga, upptäcka eller förhindra sådan brottslighet som har förgreningar i flera länder och där ett operativt samarbete är nödvändigt för att lyckas. En sådan gemensam insats skulle bl.a. kunna bygga på information som har inhämtats genom internationellt samarbete och bestå i exempelvis analys, spaning och kartläggning som föregår arbete i en gemensam utredningsgrupp. Ett annat exempel på en gemensam insats skulle kunna vara gemensamma gränskontrolluppdrag. Ett sådant uppdrag skulle bl.a. kunna förutsätta gemensamma spaningsinsatser, spaningspatruller, på ena statens territorium. Inom ramen för en gemensam insats skulle också mera tids- och personalkrävande spaningsinsatser rymmas. I avsnitt 6.3.2 beskrivs ett scenario (scenario 3) där svensk polis skulle ha behov av att genomföra andra gemensamma insatser med tjänstemän från annan stat. I enlighet med artikel 17 i Prümrådsbeslutet bör svensk polis ges rättsliga möjligheter att kunna samverka med myndigheter i stater anslutna till Prümrådsbeslutet också genom gemensamma insatser bestående av t.ex. gemensamma analyser eller gemensamma spaningsuppdrag på en stats territorium, lån av utrustning och tjänstemän som kan hantera denna utrustning eller andra insatser för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller för att förebygga brott. Utredningens förslag: Bistånd enligt artikel 18 c i Prümrådsbeslutet ska få begäras från myndighet i annan medlemsstat i Europeiska unionen samt och vid större evenemang och liknande viktiga händelser, katastrofer och allvarliga olyckor. Enligt artikel 18 i Prümrådsbeslutet är medlemsstaterna skyldiga att på olika sätt bistå varandra vid större evenemang med gränsöverskridande verkningar och liknande händelser, katastrofer och allvarliga olyckor. En form av bistånd är att informera andra medlemsstater om situationer med gränsöverskridande verkningar samt förmedla väsentliga uppgifter om dem (artikel 18 a). Medlemsstaterna är vidare skyldiga att i situationer med Nya regler om internationellt polissamarbete gränsöverskridande verkningar genomföra och samordna nödvändiga polisiära åtgärder på sitt territorium (artikel 18 b). I den mån det är möjligt ska också, på begäran av den berörda staten, tjänstemän, specialister och rådgivare samt nödvändig utrustning ställas till förfogande (artikel 18 c). Skyldigheten för att bistå andra stater i enlighet med artikel 18 regleras i 3 kap. 3 och 4 §§ förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete. En beskrivning av regleringen finns i avsnitt 2.2.6. Utredningens uppdrag avser möjligheten för att ta emot bistånd i form av tjänstemän, specialister och rådgivare samt nödvändig utrustning (artikel 18 c). Biståndsmöjligheten enligt artikel 18 i Prümrådsbeslutet kopplas alltså samman med uttrycken större evenemang, liknande viktiga händelser, katastrofer och allvarliga olyckor. Någon definition av dessa begrepp finns varken i rådsbeslutet eller i förordningen om internationellt polisiärt samarbete. Förutom i nämnda förordning förekommer i svensk rätt begreppet katastrof bl.a. i 8 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. Vidare talas i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om stöd till personer som drabbats av större katastrofer.