sou · GYB370d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Förtroendevaldas och chefstjänstemäns introduktion En studie bland kommuner, landsting och regioner avseende mänskliga rättigheter vid introduktionsutbildningar i etik, lektor Docent i freds- och konfliktforskning, gästprofessor högskolan dr. i etik, lektor högskolan Vi tackar för det förtroende som Delegationen för Mänskliga rättigheter har visat genom att ge Teologiska högskolan i uppdrag att genomföra denna studie. Vi vill också rikta ett tack till och vid Kommuner och Landsting för goda råd i samband med utformningen av enkätfrågorna samt adresser för utskicket av enkäten. Helt avgörande för resultatet har varit insatsen från alla som har svarat på våra enkätfrågor, samt inte minst från dem som medverkat i intervjuerna och på det sättet delat med sig av sina erfarenheter och reflektioner. Ett varmt tack till er alla! Kapitel 1 Introduktion för nyvalda politiker och Beskrivning av uppdraget ...................................................... Mänskliga rättigheter och lokal demokrati .......................... Metod, material och upplägg................................................. Kapitel 2 Mänskliga rättigheter i Allmänt om introduktionsutbildningar................................ Genomförande av introduktionsutbildningarna.................. Kapitel 3 Introduktion i kommuner och landsting .................. Kapitel 4 Diskussion och slutsatser ........................................... Vad är de mänskliga rättigheterna? Styrdokument och policyhandlingar..................................... Motivation och verksamhetsanknytning .............................. Strukturella faktorer vid genomförandet av mänskliga Rekommendationer och förslag ............................................ SOU 2010:70 Bilaga 10 Diskrimineringslagen (2008) Den föreliggande undersökningen genomfördes på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter i – . Undersökningens syfte är att med avseende på mänskliga rättigheter granska introduktionen för nyvalda politiker och nya chefstjänstemän i kommuner och landsting1. Studien beskriver och studerar de introduktionsprogram som ett urval av kommuner och landsting erbjuder politiker och chefstjänstemän när de börjar sina förtroendeuppdrag respektive anställningar. Det är av vikt för denna undersökning att tydligt skilja mellan politiskt ledarskap och ledarskap på förvaltningsnivå. är det rimligt att hävda att ett samlat perspektiv legitimeras av det faktum att de mänskliga rättigheterna äger rättslig status och därför är förpliktande för alla i maktposition. Undersökningen genomfördes i tre steg. Det första var en enkätundersökning med syftet att få fram en generell bild av hur introduktionerna för politiker och chefstjänstemän utformas, hur de genomförs och huruvida rättighetsperspektivet aktualiseras i dem. 52 kommuner och 12 landsting svarade på frågorna. Analysen av svaren visar att majoriteten av de enheter som svarat inte använder sig av ett tydligt definierat rättighetsperspektiv i sina introduktioner. Man berör dock frågor såsom diskriminering, jämställdhet och . Nästa steg i undersökningen var att komplettera och fördjupa granskningen med hjälp av semistrukturerade intervjuer. 20 intervjuer genomfördes. 17 kommuner och ett landsting omfattades av dem. Intervjuerna bekräftar den bild som framgår av enkätundersökningen. Majoriteten av respondenterna berättar om sporadiska inslag av rättighetsrelaterade frågor under introduktioner eller t.o.m. frånvaro av sådant. problematiseras enkätsvarens tolkning något då vissa intervjurespondenter som initialt inte redovisat människorättsperspektivet som inslag i sina introduktioner känner igen frågan när den konkretiseras med vissa områden (jämställdhet, barnets rätt etc.). Det tredje steget i undersökningen var en analys av det insamlade materialet och ett antal rekommendationer på basis av denna analys. Ett antal analysfrågor formuleras i undersökningen. Den första handlar om hur begreppet mänskliga rättigheter förstås på och regional nivå. Den andra handlar om huruvida 1 Med landsting avses också regioner. kommuner och landsting har policydokument och handlingsplaner för att stärka de mänskliga rättigheterna och som kan användas som ett inslag i introduktionsutbildningar. Vidare diskuteras frågan vilken kompetens som finns respektive saknas i kommuner och landsting för att dessa på ett effektivt sätt ska kunna introducera politiker och chefstjänstemän i ledarens ansvar för de mänskliga rättigheterna. Ytterligare en fråga är de olika strukturella faktorer som aktualiseras i undersökningen och som kan främja respektive försvåra arbetet på att alla former av ledarskap genomsyras av ansvar för de mänskliga rättigheterna. Motivationsfrågan diskuteras vidare och relateras till behovet att göra rättighetsperspektivet så konkret och verksamhetsnära som möjligt. På basis av enkätundersökningen och intervjuerna formuleras en del kritiska synpunkter. Dessa är generella och ska inte tolkas som en kritik av enskilda medverkande enheter. Vi vill särskilt framhålla att det på många håll saknas ett övergripande och tidsenligt begrepp om de mänskliga rättigheterna. Vi menar att ett sådant begrepp är nödvändigt att introducera för nyvalda politiker och nyanställda chefer för att deras framtida ledarskap effektivt ska kunna inkorporera rättighetsperspektivet. I undersökningen konstateras att många kommuner och landsting saknar konkreta styrdokument med avseende på mänskliga rättigheter. Sådana dokument skulle kunna på ett naturligt sätt introducera problematiken för politiker och tjänstemän. Vi framhåller vidare vikten av en del strukturella faktorer som måste medvetandegöras under introduktionerna, för att rättighetsperspektivet inom olika former av ledarskap ska kunna stärkas. Till sådana faktorer hör till exempel maktdelningen mellan staten och regionerna men även mellan den politiska makten och förvaltningen. I vårt material finner vi många goda exempel på hur människorättsperspektivet kan aktualiseras under introduktioner för nyvalda politiker och chefstjänstemän. På flera håll finner vi ambitiösa introduktioner som inkluderar människorättsfrågor. På vissa platser finns det bra kompetens vilket avsevärt höjer kvalitén på introduktioner. Framför allt de resursstarka enheterna har personal med hög kompetens i människorättsfrågor som ser till att både juridiska, strukturella och moraliska dimensioner av problematiken aktualiseras. Att ha egen personal med människorättskompetens underlättar när man söker konkretisera rättighetsperspektivet. Undersökningen resulterar i några rekommendationer som grundar sig på de intryck vi har fått i enkätmaterialet samt under Vi föreslår att alla landsting och kommuner explicit tar upp frågan om eventuellt behov av ett stärkt rättighetsperspektiv i sina introduktioner. Olika former av introduktion är möjliga men det är oacceptabelt att frågan inte aktualiseras när personer tillträder sina positioner förenade med makt och ansvar. Det är vidare nödvändigt att man bygger alla introduktioner på ett övergripande och tidsenligt rättighetsbegrepp (så som det aktualiseras i FN, och den svenska lagstiftningen). Vi rekommenderar att kommuner och landsting förser sig med kontinuerlig tillgång till en kompetens i rättsfrågor och det av två slag. Den ena är god kännedom om det aktuella respektive den aktuella kommunen. Den andra är god kännedom om de mänskliga rättigheternas rättsliga, politiska och moraliska dimensioner. Vi finner det vara önskvärt om man kan se till att någon eller några får den nödvändiga kompetensen i MR-frågor för att bl.a. inkorporera MR-perspektivet i sina introduktioner. Det är nödvändigt att man har kompetens som är mångsidig och inte enbart är av rättslig karaktär. Även om juridisk kompetens är nödvändig är den inte tillräcklig för att kunna synliggöra alla MR- relaterade frågor. Det är av värde att inte begränsa analysen av MR- situationen till ett internt perspektiv. Att bjuda in extern kompetens kan vara ett effektivt komplement då risken finns att man inte alltid kan upptäcka eventuella brister inifrån. Både akademisk kompetens och den kompetens som finns hos svenska och internationella icke-statliga organisationer bör användas i större utsträckning. Den externa kompetensen bör även användas för att granska och utvärdera MR-skrivningar som utarbetas inom enheterna. Vi vill vidare föreslå att man söker möjligheter att i samarbete mellan kommuner, landsting och akademi få fram ett material som skulle hjälpa kommuner och landsting att genomföra en MR- riskanalys, alltså en bedömning om vilka potentiella kränkningar kan förekomma inom olika typer av relevanta verksamheter. Ett sådant material skulle kunna finnas på enheternas intranät och man kan initiera förebyggande arbete genom att under introduktioner gå igenom materialet. Utarbetande av regionala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna (som rekommenderades redan i Nationell handlingsplan) skulle också bidra till att MR-perspektivet på ett naturligt sätt kan inkorporeras i introduktioner och kopplas till frågan om ledarskap. Kapitel 1 Introduktion för nyvalda politiker och chefstjänstemän Kommunallagen (1991:900) stipulerar i 2§ att Kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat och i och med det anger den människorättsliga grundprincipen som central för kommunernas och landstingens verksamhet. Kommunerna och landstingen svarar för en stor del av de samhällsuppgifter som direkt berör de enskilda medborgarna, och en rad av dessa uppgifter har stor betydelse för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Det rör sig t.ex. om rätten till utbildning, rätten till bostad, rätten till bästa uppnåeliga hälsa, rättigheter för människor med funktionshinder och de nationella minoriteternas rättigheter. Kommunernas och landstingens verksamhetsområden berör alltså ofta den enskildes ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, där principen om likabehandling är central. Så beskrivs kommunernas och landstingens ansvar i En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (5.4). Man konstaterar dock att endast ett begränsat antal kommuner och landsting arbetar medvetet eller uttryckligt med att säkerställa respekten för de mänskliga rättigheterna i verksamheten (ibid). Ett antal åtgärder har vidtagits för att förbättra kommunernas och landstingens medvetenhet om deras respektive ansvar för de mänskliga rättigheterna. Inte minst tillkomsten av Delegationen för mänskliga rättigheter i har på nytt aktualiserat frågan om kommunernas och landstingens ansvar för de mänskliga rättigheterna. I sitt arbete har Delegationen fokuserat behov av en kontinuerlig kompetensutveckling på området. Man har bland annat tagit fram ett särskilt material, Mänskliga rättigheter och myndighetsutövning, baserat på verksamhetsanpassade utbildningar i och . God kännedom om hur kommuner och landsting förser sina förtroendevalda och tjänstemän med kunskaper om de mänskliga rättigheterna och om det ansvar som respektive grupp har för efterlevnaden av rättigheterna är nödvändig för att ytterligare stärka de mänskliga rättigheternas ställning i . Denna undersökning är ett led i detta arbete. Delegationen för mänskliga rättigheter i (Ju 2006:02) formulerar uppdraget för denna undersökning, anger dess syfte, mål och metod. Syftet med undersökningen är att i ett människorättsligt perspektiv granska introduktionen för politiker och chefstjänstemän i kommuner och landsting2. Studien ska beskriva och studera de introduktionsprogram som ett urval av kommuner och landsting erbjuder politiker och chefstjänstemän när de börjar deras förtroendeuppdrag eller anställning. Undersökningens mål är att få exempel på vilken kunskap som politiker och chefstjänstemän de facto får i deras introduktion när det gäller mänskliga rättigheter. Målet är också att ge en bild av hur kunskaper om mänskliga rättigheter innefattar förståelsen och innebörden av ett rättighetsbaserat ledarskap som politiker såväl som chef. Undersökningen ska resultera i en överblick av introduktionsprogram, intervjubaserade analyser av ett antal utvalda program samt en sammanställning av de goda exempel som skulle kunna ge vägledning för förbättringar på området. Uppdraget är alltså inte att ge en fullständig kartläggning om hur introduktionerna ser ut utan att få en bild baserad på ett antal kommuner och landsting. Det är vidare viktigt att undersöka huruvida det finns en koppling mellan introduktioner i mänskliga rättigheter och den förståelse av ledarskap som aktualiseras vid sådana introduktioner. I uppdraget efterlyses särskilt behovet av att lyfta fram de positiva erfarenheterna från berörda verksamheter. Mänskliga rättigheter och lokal demokrati Huvudansvar för implementeringen av åtaganden om de mänskliga rättigheterna ligger på staten. Staten är subjekt i de internationella avtal som, i fall, inom ramen för FN och Europiska Unionen ska skydda de mänskliga rättigheterna. Det är också staten som har rapporteringsskylligheter och i vissa fall kan ställas till svars om rättigheterna kränks (och , 2005; 2007). Svensk stat ska föra en politik som inte strider mot respekten för de grundläggande rättigheterna för alla människor. Rättsväsendets utveckling och kvalitetssäkring är ett av de viktigaste områdena här. 2 Med landsting avses också regioner. Lagar som är harmonierade med åtaganden i människorättsfrågor ska vara grunden för att de mänskliga rättigheterna inte kränks. Det är dock viktigt att människorättsaspekten bejakas på alla nivåer i samhället, överallt där människor påverkas av det allmänna. Svensk lokaldemokrati utgör här både en möjlighet och en utmaning. Som den nationella handlingsplanen framhåller (5.4) bör den verksamhet som bedrivs inom kommuner och landsting kännetecknas av demokratisk legitimitet, rättssäkerhet och effektivitet. För att de krav som mänskliga rättigheterna artikulerar ska uppfyllas är det nödvändigt att den lokala politiken och den lokala förvaltningen genomsyras av ett tydligt rättighetsperspektiv. handlar det om att den ansvarsfördelning som finns mellan den politiska sfären och förvaltningen upprätthålls. Detta gäller inte minst i frågan om hur ledarskapet förstås och tillämpas. Hur ser politikerns ansvar ut i ett rättighetsperspektiv? Vad är en god förvaltning i rättighetsperspektivet? I vårt uppdrag ska vi studera hur de förtroendevalda och chefstjänstemän introduceras i frågor som rör de mänskliga rättigheterna och om och hur dessa kopplas till ledarskapsförståelsen. Undersökningen utgår ifrån medvetenheten om att det är två skilda grupper det handlar om, vilket med nödvändighet måste avspeglas i olika typer av ledarskap. Medan det politiska ledarskapet syftar till utformningen av en hållbar politik, syftar förvaltningen till att på ett riktigt sätt implementera de politiska besluten. De mänskliga rättigheterna har dock rättslig och i och med det bindande status och bör därför införlivas i båda nivåerna av ledarskap. Följaktligen ska undersökningen söka att konkretisera både skillnader och likheter i hur de mänskliga rättigheterna aktualiseras under introduktioner för förtroendevalda och tjänstemän. Målet är att samla och granska de relevanta erfarenheterna från verksamheter. I grunden handlar de mänskliga rättigheterna om att den politiska makten ska söka garantera lika respekt och lika hänsyn till alla människor. Som FN:s allmänna förklaring stipulerar har alla människor samma värde och samma rättigheter. Konkret gäller det för en stat att dess lagar skyddar alla människor och att dessa lagar efterlevs. Den nutida utvecklingen visar att det inte är tillräckligt att staten granskas som subjekt för ansvar för och potentiella kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Flera maktaktörer uppmärksammas och frågan ställs om hur dessa ska införlivas i systemet för skydd av de mänskliga rättigheterna (Windfuhr 2005). Ett exempel på sådana aktörer är företag, ett annat är icke-statliga organisationer. I denna undersökning konkretiseras innebörden av de mänskliga rättigheterna för att avspegla det regionala och det lokala perspektivet. I ett land som är det nödvändigt att även kommuner och landsting tydligt tar ansvar för efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna. Med ett MR-perspektiv menas i denna undersökning att vid behandling av alla frågor bedöma dessa också utifrån aktuella MR- policy och respektive MR-baserad lagstiftning (svensk och internationellt). Det är alltså inte frågan om att man som förtroendevald politiker eller tjänsteman har personliga moraliska och politiska åsikter och värderingar som bedöms i relation till de mänskliga rättigheterna. Det krävs god kännedom om innebörden av dessa rättigheter och medveten strävan att vid varje ärende bedöma om rättighetsperspektivet aktualiseras och i så fall hur. Denna undersökning har ett klart avgränsat syfte, nämligen att närmare studera introduktioner för nyvalda och chefstjänstemän och huruvida mänskliga rättighetsperspektivet (MR-perspektivet) fångas upp i dessa. För att genomföra uppdraget behövs därför kännedom om hur MR-perspektivet aktualiseras i den lokala politiken och förvaltningen. Några tidigare undersökningar är av särskild relevans för vårt uppdrag. , landstings och statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd presenterades 2006 och ger en bild av kunskapsnivån i frågan om de mänskliga rättigheterna. Det var då 187 kommuner och 15 landsting som svarat på frågorna vilket ger respektive svarsfrekvens. Undersökningen har visat att av enheterna anser att mänskliga rättigheter i mycket stor eller ganska stor utsträckning har bäring på verksamheten. uppger många kommuner att man inte medvetet arbetar med människorättsfrågor utan räknar med att de ligger till grund för kommunernas lagstiftning. av enheterna skattar att personalen har mycket eller ganska stor kunskap om mänskliga rättigheter. Resultaten av undersökning indikerar dock att kunskapen om innehållet i till exempel FN:s konventioners är låg. nerna lyfter fram är planer och policy för barn, jämställdhet, mångfald, skolor och den egna personalen. uppger att den nationella handlingsplanen påverkat arbetet med MR mycket eller ganska mycket. Vad gäller utbildning så svarar att det är mycket viktigt att ansvariga får utbildning. svarar att de i sin verksamhet har en särskild person som går att rådfråga om MR. Sammanfattningsvis konstaterar rapporten att det finns ett påtagligt behov av stöd inom området. Störst är behovet av utbildningsstöd för organisationernas ledningsgrupper samt verksamhetsanpassad utbildning. Docenten i statsvetenskap har haft i uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter i att på basis av dess nämnda genomföra en fördjupad undersökning av 16 kommuner i . som frågeställningen för Spångs undersökning är betydligt bredare än för den föreliggande, finns en tydlig likhet mellan dem. Båda handlar om att bl.a. identifiera och bidra till spridningen av goda exempel och att diskutera problem och möjligheter i arbetet med mänskliga rättigheter på nivå. Kartläggningen i Spångs analys visade att mänskliga rättigheter inte används som ett direkt paraplybegrepp inom verksamheten som det ofta betonas att kommunernas ansvar på en rad områden har att göra med mänskliga rättigheter. Det är av vikt för vår undersökning att Spång framhåller att bland de problem som är tydliga märks inte minst kunskapsbrist och organisatoriska problem. Spångs rekommendation är att kunskapsproblemen uppmärksammas, särskilt rörande användning av mänskliga rättigheter för att reflektera över den egna verksamheten på ett konkret plan. Metod, material och upplägg Metoden i denna undersökning styrs av hur uppdraget är formulerat samt av de tidsramar inom vilka uppdraget skulle genomföras (januari – ). Den syftar till att samla och analysera erfarenheterna från de aktuella verksamheterna. Det första steget i denna undersökning är en insamling och en analys av kommuners och landstings introduktioner för förtroendevalda och chefstjänstemän. I samråd med SKL (Kommuner och Landsting) utformades en enkät bestående av 13 frågor. Syftet har varit att få en överblick av hur introduktionerna är utformade (omfattning, upplägg, gruppernas sammanställning, former etc.), vilka människorättsfrågor aktualiseras, vilken kompetens ligger bakom eventuellt införlivande av rättighetsperspektivet i introduktionerna. Enkäten skickades ut till alla kommuner och landsting och som slutdatum för svar angavs . Totalt inkom svar från 52 kommuner och 12 landsting. Dessa analyserades då i forskargruppen och analysen redovisas i denna skrivnings kapitel 2. De resultat som framkommit i enkäten skulle vidare relateras till ett antal intervjuer som gruppen genomförde – . Målet med dessa intervjuer var att komplettera den bild som framgått av enkäten samt få en djupare inblick i några utvalda verksamheter. Intervjuerna genomfördes som semistrukturerade intervjuer och frågorna formulerades på basis av Delegationens uppdrag. I många fall kompletterades intervjuer med genomläsning av det material som respektive kommun eller landsting kunde presentera (handlingsplaner, policy, värdegrunder etc.). Sammanlagt genomfördes 20 intervjuer, fyra av dem var telefonintervjuer och resten platsbesök. Målet har varit att försöka få en kvalitativt säker spridning mellan respondenterna. Både de enheter som svarat och de som inte svarat på enkäten fick förfrågan om att ställa upp på intervju. Det urval som gjorts innehåller kommuner och landsting med olika kännetecken. Till dessa hör storlek, regional och politisk spridning, antaganden om olika strukturella utmaningar i frågan om skyddet för de mänskliga rättigheterna. Storstad respektive landsbygd, hög respektive låg medelinkomst, närvaron av segregering och liknande hör till urvalskriterierna. Det urval av kommuner och landsting vars introduktionsutbildningar har närmare undersökts kan därmed betraktas som representativt även om vi, på grund av uppdragets ramar, inte har något anspråk på statistisk representativitet. Inför varje intervju förmedlades fyra övergripande frågor till de berörda. Dessa frågor handlade för det första om upplägget och innehållet i introduktionerna. För det andra ställdes frågan om huruvida MR-perspektivet aktualiserades. Här, till skillnad från enkäten, preciserades inte innebörden i begreppet i syftet att försöka fånga upp de uppfattningar som de facto finns inne i verksamheterna. För det tredje ställdes frågan om hur ledarskapet förstås och om och i så fall hur det kopplas till rättighetsperspektivet. Avslutningsvis ställdes frågan om respondenten menar att det finns ett behov av att stärka MR-perspektivet i introduktionerna. samband med frågorna framfördes önskemål om att ta del av det eventuella skrivna material som finns i verksamheten. Vid genomförandet av intervjuerna diskuterades dessa fyra frågor som då kompletterades med följdfrågor som ställdes för att bättre förstå hur den aktuella verksamheten fungerar och vilka uppfattningar om mänskliga rättigheter respektive ledarskap finns representerade. I de flesta fall vände man sig till någon personalansvarig respektive kanslichef vid den berörda verksamheten. I några fall fanns det särskild ansvarig för just introduktioner och i vissa fall genomfördes två intervjuer vid samma verksamhet för att bättre fånga upp skillnaden mellan de två grupper som är målet för undersökningen (förtroendevalda politiker och tjänstemän). I några fall medverkade flera respondenter från samma verksamhet vid en och samma intervju. En avgränsning måste framhållas särskilt och den handlar om att den bild som vi i denna undersökning ger av introduktioner för nyvalda politiker grundar sig på information inhämtad via tjänstemän (kanslichefer och liknande). Av tidsskäl har det inte varit möjligt att i denna undersökning tillfråga politikerna (nämnder, partigrupper etc.).