sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — I de fall utplaceringar trots allt måste ske bör arbetsmarknadsutsikterna beaktas i mycket högre grad än . Studier i svenska och förvärvsarbete bör uppmuntras. Det reformerade introduktionsprogrammet bör ges tid att få komma igång och sedan utvärderas. För att stärka reformens genomslag bör dock målgruppen breddas till att även inkludera anhöriga till flyktingar som invandrar efter flyktingen. Vidare bör Arbetsförmedlingen ges möjlighet att upphandla utbildning i svenska för invandrare av olika aktörer för att möjliggöra en mer individanpassad svenskutbildning. Arbetsmarknadspolitiken för utrikes födda bör även fortsatt prioritera subventionerad sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden, men detta bör kompletteras med en ökad satsning på intensifierade arbetsgivarinriktade förmedlingsinsatser. Även möjligheterna att validera utländsk utbildning och yrkeserfarenhet bör utökas, speciellt med tanke på att validering kan vara ett effektivt verktyg för att motverka diskriminering. ska fungera som ett underlag för den ekonomiska politiken och den ekonomisk-politiska debatten genom analyser av utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin på lång sikt. Utredningen leds och genomförs av tjänstemän vid . Däremot har departementsledningen inte tagit ställning till innehållet. Till skillnad från andra statliga utredningar har långtidsutredningen inte några fastställda direktiv. långtidsutredningar har i varierande grad rört enskilda teman. /2004 behandlade fördelningen av välfärden och möjligheterna att finansiera de offentliga välfärdssystemen.1 hade i stället en relativt bred ansats där ett antal centrala framtidsfrågor belystes.2 (LU2011) har åter ett snävare upplägg – fokus är helt på att analysera arbetsmarknadens funktionssätt. LU2011 har bedrivits i form av en . Med utgångspunkt i slutsatserna från , där behovet av en ökad sysselsättning för att klara de framtida demografiska utmaningarna tydligt slogs fast, har arbetet syftat till att klarlägga möjligheterna att öka antalet personer som arbetar genom välfärdshöjande reformer. Inom ramen för utredningen har tolv bilagor författats.3 Syftet har varit att belysa några av de mest centrala politikområdena för arbetsmarknadens funktionssätt utifrån relevanta forskningsresultat. Bilagorna beställdes med ambitionen att i största möjliga mån undvika upprepningar av sådant som har dokumenterats i andra lätt tillgängliga källor. Utredningen tar därmed sin utgångspunkt både i bilagorna och i andra studier. Oavsett om underlaget består av bilagor till LU2011 eller av andra rapporter har vi dock 3En förteckning över bilagorna finns i appendix. gjort en självständig bedömning av materialet. Våra slutsatser kan därmed skilja sig från de som de ursprungliga författarna drar. Vi har strävat efter att belysa politikens möjligheter att skapa fler arbeten på ett sätt som är välfärdshöjande. Med det menar vi institutionella förändringar som leder till att fler personer jobbar utan att andra värden för den skull försämras. En premiss har varit att en hög sysselsättning visserligen är önskvärd då den ger möjlighet till konsumtion för individen och välfärd för samhället, men att arbete har en kostnad i termer av försakad ledig tid. Det är därför inte självklart att de bästa arbetsmarknadsinstitutionerna alltid är de som leder till flest arbetade timmar. I linje med detta har vi valt att inte analysera institutioner som har som explicit mål att skapa förutsättningar för ledighet, till exempel föräldraförsäkringen och semesterlagstiftningen. Vi har även valt att diskutera frågor om arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande före pensionsbeslutet. Att vi varken analyserar föräldraförsäkringen eller pensionssystemet ska ses som en nödvändig avgränsning och inte tolkas som att det inte finns några möjligheter till förbättringar inom dessa system. Vi har också haft ambitionen att analysera politikområden som rör arbetsmarknaden på ett relativt direkt sätt. Därför utelämnar vi ett antal institutioner som visserligen kan tänkas påverka arbetsmarknaden, men vars huvudsakliga uppgift är en annan. Gränsdragningen blir med nödvändighet något godtycklig. Vår diskussion om utbildningssystemet handlar till exempel enbart om studier på gymnasienivå och högre studier. Det betyder inte att insatser i tidiga åldrar saknar relevans för hur det går på arbetsmarknaden i vuxen ålder. Tvärtom finns det forskning som tyder på att tidiga faktorer kan vara väldigt betydelsefulla. På samma sätt har vi bortsett från frågor om hälsa och sjukvård, annan beskattning än inkomstskatter och arbetsgivaravgifter och frågor om regleringar på bostadsmarknaden. Vi har i stället prioriterat att presentera en sammanhängande bild av hur de regelverk som mest påverkar arbetsmarknaden kan behöva förändras. Till skillnad från tidigare långtidsutredningar bidrar inte LU2011 med några formella framtidsscenarier. I stället har utredningen utgått från bedömningar och problembeskrivningar rörande den svenska ekonomin som levererats i andra sammanhang, inte minst av . Det beror delvis på att utredningen författats relativt snart efter den föregående långtidsutredningen som presenterade en djuplodande uppsättning framtidsscenarier, delvis på att vi därigenom har kunnat fördjupa analysen av policyfrågor. Utredningen handlar genomgående om långsiktiga frågeställningar. Där det är möjligt diskuterar vi också i vilken utsträckning det finns anledning att låta regelverk förändras över konjunkturcykeln och hur arbetsmarknadsinstitutioner kan utformas för att undvika att tillfälliga lågkonjunkturer får långvariga effekter på arbetsmarknaden. Betoningen på långsiktiga frågor innebär att politiken i huvudsak värderas utifrån effekterna på lång sikt. Utformningen av den konjunkturinriktade finans- och penningpolitiken tas inte upp. Våra analyser baseras i huvudsak på resultat från nationalekonomisk forskning, både från och från andra länder. Där så är möjligt bygger vi policydiskussionerna på empiriska studier som på ett bra sätt kunnat belägga orsakssamband. Studierna jämför i allmänhet grupper som påverkas direkt av olika typer av reformer med grupper som inte är direkt berörda; den senare gruppen utgör en jämförelsenorm. Fördelen med denna typ av analyser är att de på ett sätt som liknar kontrollerade experiment kan skatta politikens effekter. Studierna har tyvärr ett antal begränsningar som är speciellt betydelsefulla när man undersöker långsiktiga effekter av större reformer: de avser framförallt kortsiktiga effekter, de tvingas i allmänhet bortse från att reformerna kan påverka andra än de direkt berörda och de kan heller inte beakta att effekterna kan se annorlunda ut om alla berörs än om bara en liten grupp påverkas (s.k. makroeffekter). Makroeffekter kan tyckas abstrakta, men de är verkliga fenomen som kan vara mycket viktiga för arbetsmarknadens funktionssätt. Riktade insatser som gör att en del företag vill anställa fler personer kan till exempel få betydligt mer begränsade effekter om de i stället görs generella så att alla företag kan ta del av insatserna. Det beror på att åtgärderna i så fall kan leda till ökad konkurrens om arbetskraften, vilket driver upp lönerna så att det blir dyrare att anställa. Vi har strävat efter att ta hänsyn till makroeffekter. En nackdel med det är att analysen delvis tvingats luta sig mot teoretiska studier som är kvantitativt mindre exakta; makrosambanden är ofta svåra att belägga empiriskt med någon större precision. Genomgående har vi försökt att beakta de fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av olika policyalternativ. Det har dock inte varit möjligt att presentera detaljerade kvantitativa analyser eller utföra formella beräkningar av fördelningspolitiska eller budgetmässiga effekter av olika potentiella regelförändringar. För att kunna bedöma hur väl den svenska arbetsmarknaden och dess institutioner fungerar börjar vi med att måla upp en bild av vad vi menar med en väl fungerande arbetsmarknad. I kapitel 2 diskuterar vi därför orsaker till att arbetslöshet uppstår och hur politiken kan utformas för att arbetslösheten ska bli så låg som möjligt. I kapitlet betonar vi också vikten av att arbetskraften är väl allokerad mellan olika arbetsplatser. Vidare diskuterar vi vad som styr individens arbetsutbud samt hur socialförsäkringar och omfördelning påverkar incitamenten till arbete. I kapitel 3 beskriver vi hur situationen i ser ut både vad gäller institutioner och centrala faktorer så som arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet. Vi kontrasterar den svenska situationen med hur det ser ut i andra länder. I kapitlet lyfter vi också fram de områden där vi tycker oss se de största förbättringsmöjligheterna. Kapitel 4 till 11 handlar om områden där vi anser att det finns goda möjligheter att förbättra den svenska arbetsmarknadens funktionssätt: lönebildningen, arbetsrätten, skattesystemet, sjukförsäkringssystemet, ersättningssystemet för de arbetslösa, arbetsmarknadspolitiken, utbildningssystemet och integrationsåtgärder riktade till utrikes födda. I kapitel 12 presentar vi en sammanfattande bild. 2En väl fungerande arbetsmarknad Innan vi ger oss in på en diskussion om hur den svenska arbetsmarknadens funktionssätt kan förbättras är det lämpligt att diskutera vad som kännetecknar en arbetsmarknad som fungerar väl. I detta kapitel diskuterar vi tre frågeställningar: (i) varför arbetslöshet uppstår och hur relevanta institutioner kan utformas för att arbetslösheten ska bli så låg som möjligt, (ii) vad som krävs för en samhällsekonomiskt effektiv allokering av arbetskraften och (iii) vad som styr individens arbetsutbud och hur socialförsäkringar och omfördelning påverkar hennes incitament att arbeta. Kapitlet ska ses som en bakgrund till diskussionen om olika politikområden i kapitel 4 till 11. I samtliga marknadsekonomier finns det oavsett konjunkturläge ett betydande antal personer som aktivt söker efter arbete men som ändå är arbetslösa. Arbetslöshet innebär definitionsmässigt att det finns personer som vill arbeta och som aktivt söker jobb, men som trots detta inte hittar någon arbetsgivare som vill anställa dem. En viss arbetslöshet kan bidra till en effektiv användning av samhällets resurser om den är ett utslag av en sökprocess som gör att personer hittar arbetsplatser där deras kompetenser är användbara. Det finns dock goda skäl att tro att arbetslösheten i många fall är ineffektivt hög. En för hög arbetslöshet kan ses som ett tecken på att arbetsmarknaden inte är i balans – utbud och efterfrågan på arbetskraft möter inte varandra på ett effektivt sätt. I detta avsnitt diskuterar vi varför arbetslöshet förekommer, lönebildningens betydelse, arbetstagarnas och arbetsgivarnas roller samt varför en uppgång i arbetslösheten riskerar att bli långvarig. En väl fungerande arbetsmarknad Genomgående betonas att arbetslösheten beror på samspelet mellan de arbetslösas sökande efter jobb (utbudet), arbetsgivarnas vilja att anställa (efterfrågan) och lönebildningen (priset), samt hur viktigt det är att alla politikåtgärder som syftar till att minska arbetslösheten beaktar att insatserna kan ha indirekta effekter även på andra än de som direkt berörs (makroeffekter). 2.1.1Arbetslösheten innebär en obalans För att förstå varför det finns arbetslöshet är det viktigt att skilja mellan arbetslöshet på kort sikt och på lång sikt. På kort sikt är det naturligt att arbetslösheten varierar med efterfrågan i ekonomin. I en lågkonjunktur när efterfrågan på varor och tjänster är låg ökar arbetslösheten, och tvärtom i en högkonjunktur. På motsvarande sätt kan kostnadsökningar (t.ex. oljeprisökningar) och restriktioner i kreditgivningen (t.ex. i samband med finanskriser) leda till att arbetsgivarnas behov av personal minskar. I allmänhet är dessa svängningar i arbetslösheten kortvariga eftersom de framförallt handlar om att ekonomin kräver för att anpassa sig till nya förutsättningar i termer av priser, löner och allokering av arbetskraft mellan sektorer. Ett tydligt mål för sysselsättningspolitiken är att sträva efter att omställningar av denna typ går så snabbt och smärtfritt som möjligt. Men det är viktigt att poängtera att arbetslöshet inte bara är ett konjunkturfenomen. Tvärtom är arbetslöshet något som observeras i alla länder oavsett konjunkturläge, till och med i tider av mycket god ekonomisk utveckling. Denna konjunkturoberoende del av arbetslösheten brukar benämnas jämviktsarbetslöshet. Det är faktorer som kan tänkas påverka just jämviktsarbetslösheten som är huvudfokus i vår diskussion om arbetslöshet. Jämviktsarbetslösheten uppstår därför att arbetsmarknaden på ett antal viktiga punkter skiljer sig från en idealiserad perfekt marknad. På perfekta marknader anpassar sig alltid priset så att efterfrågan är lika med utbudet. Är utbudet större än efterfrågan så faller priset och vice versa. Det pris som reglerar situationen på arbetsmarknaden är lönen och för att förstå jämviktsarbetslösheten bör man därför fråga sig varför lönen inte anpassar sig så att utbud och efterfrågan möts. En av de faktorer som skiljer arbetsmarknaden från en perfekt marknad är förekomsten av friktioner. En väl fungerande arbetsmarknad tecknas av ständiga in- och utflöden av personer. Det kan till exempel röra sig om att man avslutar sin utbildning, flyttar inom eller mellan länder eller pensioneras. Det pågår också ett ständigt flöde av personer mellan jobb, till exempel när någon säger upp sig eller blir uppsagd. Eftersom det vanligen tar tid för en arbetsgivare med ett ledigt jobb att hitta någon som är lämplig att anställa, och det på samma vis tar tid för en arbetslös person att hitta ett jobb som är lämpligt, uppstår alltid en viss arbetslöshet. Denna typ av arbetslöshet är oundviklig. Men omfattningen kan variera, bland annat beroende på hur väl matchningen mellan arbetslösa och lediga jobb fungerar och beroende på ekonomins omvandlingstakt. Friktioner gör att en viss arbetslöshet är samhällsekonomiskt effektiv. På lång sikt gynnas nämligen ett land av att matchningen mellan anställda och jobb är av hög kvalitet, vilket innebär att det inte alltid är samhällsekonomiskt optimalt att arbetslösa alltid tar första bästa lediga jobb (se avsnitt 2.2 nedan). En del av arbetslösheten kan således förklaras av friktioner förknippade med effektivitetsskapande övergångar mellan arbeten. Men arbetslöshetstiderna är i många fall alldeles för långa, och skillnader i arbetslöshet mellan olika länder för stora, för att helt kunna förklaras av friktioner. Det är därför troligt att en betydande del av arbetslösheten i stället kan bero på att utbudet av arbetskraft faktiskt är större än efterfrågan. Eller annorlunda uttryckt: att lönebildningen inte utjämnar utbud och efterfrågan åtminstone på delar av arbetsmarknaden. Detta innebär att arbetslösheten i allmänhet är ineffektivt hög. Det finns flera skäl till att lönenivåerna inte sjunker trots ett överutbud av arbetskraft. För det första kan friktionerna få ett för stort genomslag på lönebildningen. Friktionerna gör att det tar tid för arbetsgivare och arbetstagare att finna varandra. Därför blir det kostsamt för arbetsgivare att ersätta befintlig personal och för arbetstagare att byta jobb. Detta skapar en förhandlingssituation mellan arbetstagare och arbetsgivare, där resultatet blir högre löner om arbetslösheten är låg eftersom det då är lätt för de anställda att hitta nya jobb och svårt för arbetsgivarna att hitta ny personal. Om många arbetsgivare hamnar i en sådan situation drivs lönenivåerna upp, vilket ger upphov till arbetslöshet. Om arbetstagarna har en alltför god förhandlingsposition när de väl hittat en arbetsgivare En väl fungerande arbetsmarknad skapas för få jobb – arbetslösheten bestäms därmed av parternas förhandlingsstyrka.4 För det andra är att det inte är självklart att det alltid är bäst för en arbetsgivare att sätta lägsta möjliga lön. En låg lön medför visserligen lägre lönekostnader. Men detta måste vägas mot de effekter lönerna kan ha på personalomsättningen, på möjligheterna att rekrytera högkvalificerad personal och på de anställdas motivation. Även en arbetsgivare som eftersträvar högsta möjliga vinst kan därför finna det lönsamt att sätta en något högre lön än den lägsta möjliga. Det finns omfattande empiriskt stöd både från och från utlandet för att arbetsgivare beaktar just dessa faktorer i sina lönesättningsbeslut.5 Om många arbetsgivare sätter sådana så kallade effektivitetslöner så kommer efterfrågan på arbetskraft alltid att bli något lägre än utbudet vilket skapar arbetslöshet. Det är dock viktigt att betona att arbetslösheten är en sidoeffekt av arbetsgivarnas lönesättande strategier: anledningen till att arbetsgivarna inte vill sänka lönerna är att de tror att detta kan ha negativa effekter på verksamheternas lönsamhet. Slutligen kan fackföreningar och deras inflytande över lönebildningen leda till arbetslöshet. En fackförening bryr sig vanligen om både sysselsättning och lön för sina medlemmar, men kan i en del fall välja att driva upp lönerna till en nivå där arbetslöshet uppstår. En sådan situation kan förstärkas om fackförbunden främst företräder personer med en stark ställning på arbetsmarknaden och därmed inte fullt ut beaktar konsekvenserna för personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden. Framförallt skapas problem i situationer där det finns goda möjligheter att överföra de kostnadsökningar som högre löner medför på konsumenterna (t.ex. i branscher som kännetecknas av bristande konkurrens) eller där olika fackföreningar förhandlar om lönerna i olika branscher och lönekrav inte koordineras. Det är svårt att empiriskt bestämma jämviktsarbetslöshetens nivå. bedömer dock att den svenska jämviktsarbetslösheten är (). Jämviktsarbetslöshetsbegreppet innebär att en viss andel (t.ex. ) av de som vill arbeta är arbetslösa i jämvikt. 4Resultatet kan bli antingen en högre eller en lägre arbetslöshet än vad som är samhällsekonomiskt optimalt beroende på förhandlingsstyrkan i relation till friktionernas omfattning, se Pissarides (2000). 5Se exempelvis Bewley (1997) samt Agell och Bennmarker (2007). En väl fungerande arbetsmarknad andelen är beror på faktorer som vi diskuterar nedan. En viktig sak att notera är emellertid att andelen som blir arbetslösa i princip inte beror på hur många som vill arbeta. Detta är oerhört viktigt eftersom det innebär att antalet arbetstillfällen ökar om fler vill jobba och arbetstillfällen försvinner om färre vill jobba. Kortfattat förklaras fenomenet av det blir större konkurrens om arbetstillfällen när fler vill arbeta – det blir lättare för arbetsgivare att anställa personal om det finns fler att välja på. Det blir dessutom lättare att starta nya företag om det finns personer att anställa. Med ett större arbetsutbud kan således fler jobb skapas utan att lönerna behöver öka. Detta är helt fundamentalt för hur arbetsmarknaden fungerar och för hur politiken bör utformas för att skapa en arbetsmarknad som fungerar väl. En naturlig konsekvens är att åtgärder som förändrar arbetskraftens storlek också påverkar antalet jobb i ekonomin. Om man pensionerar de arbetslösa, eller för över dem till utbildningsinsatser, så blir det svårare för arbetsgivarna att rekrytera personal. Konsekvensen blir att lönerna pressas uppåt och att färre jobb skapas. Därför går det inte generellt sett att lösa arbetslöshetsproblemen genom att ta bort de arbetslösa från arbetsmarknaden eftersom detta skulle innebära att ännu fler arbetstillfällen försvann. Tillgång på arbetskraft är en absolut förutsättning för att nya jobb ska uppstå. På motsvarande sätt leder en ökning av arbetskraften, genom exempelvis demografiska förändringar eller förstärkta incitament att delta i arbetskraften, till att det blir lättare för arbetsgivarna att rekrytera personal. Om det blir lättare att rekrytera ökar antalet jobb i ekonomin. En väl fungerande arbetsmarknad Faktaruta: Vad händer med sysselsättningen när arbetskraften ökar? En fundamental förutsättning för det sätt vi ser på arbetsmarknaden är att ett större arbetsutbud gör att det skapas fler arbeten. Denna förutsättning kan illustreras på flera sätt. I tabell 2.1 nedan används data från för att analysera sambandet mellan arbetsraften storlek och antalet sysselsatta. För att vara säkra på att förändringarna i arbetskraftens storlek inte i stället beror på efterfrågan på arbetskraft baseras skattningarna på förändringar som har sin grund i utvecklingen av den arbetsföra befolkningens (som vi antar är oberoende av efterfrågan på arbetsmarknaden) Resultaten visar att sysselsättningen anpassar sig nästan exakt proportionellt mot arbetskraften. har storleken på den icke-arbetsföra befolkningen en mycket marginell effekt på sysselsättningen, vilket indikerar att effekterna inte kan förklaras av förändringar i efterfrågan på grund av att det finns fler personer i landet. Tabell 2.1 Sambandet mellan arbetskraftens storlek och sysselsättningen Procentuell ökning av sysselsättningen när arbetskraften ökar med en procent (0,039) (0,030) (0,029) -0,017 (0,049) Not: Data kommer från statistical exstracts. Skattningran är elasticiteter. En observation per land , förutom (). *Övrig befolkning är personer som är eller . Endast förändringar i arbetskraftens storlek som beror på förändringar i befolkningen (16–) påverkar skattningarna (befolkningen är instrument). Modellen rensar bort allt som är över tiden per land och gemensamt för alla länder för varje enskilt år (dubbla dummyuppsättningar). Standardfel tar hänsyn till heteroskedasticitet (robusta standardfel). I första kolumnen hanteras även länderspecifik autokorrelation (klusterkorrigering). En väl fungerande arbetsmarknad 2.1.2En väl fungerande lönebildning ger lägre arbetslöshet Nivån på jämviktsarbetslösheten påverkas i hög grad av lönesättningen i ekonomin. En väl fungerande lönebildning är central för att vi ska kunna uppnå en varaktigt låg arbetslöshet. Om lönebildningen inte fungerar kan dessutom effekterna av politikåtgärder som syftar till att sänka arbetslösheten tillintetgöras av ett ökat lönetryck. Det är därför viktigt att beakta åtgärdernas konsekvenser via lönebildningen för att förstå vilka varaktiga effekter de har på arbetslösheten. Vad menas då med en väl fungerande lönebildning? Ett rimligt kriterium är att lönesättningen beaktar de samhällsekonomiska kostnader som är förenade med för stora löneökningar. Kostnaderna kan antingen beaktas indirekt (via marknadsmekanismer) vid decentraliserade förhandlingar eller via explicita bedömningar av löneutrymmet vid centrala eller koordinerade förhandlingar. Löneökningstakten bör långsiktigt ligga i linje med utvecklingen av inflation och produktivitet. Kortsiktiga svängningar i arbetsmarknadsläget bör påverka löneökningstakten och hänsyn bör tas till behovet av relativlöneförändringar.6 En ytterligare förutsättning är att man beaktar konsekvenserna för personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden (s.k. outsiders). Om alla dessa villkor är uppfyllda kan jämvikten uppnås vid en lägre arbetslöshet än annars. Lönebildningen i en ekonomi kan ske på många olika sätt. Tre vanligt förekommande system för lönebildning är förhandlingar på företagsnivå, mer eller mindre koordinerade förhandlingar på branschnivå och förhandlingar på central nivå. Utmaningarna ser olika ut för olika typer av förhandlingar. Fördelen med centrala förhandlingar är att lönesättarna har anledning att beakta alla arbetslöshetsrelaterade effekter av lönesättningsbesluten – ingen annan betalar för den arbetslöshet som skapas av höga löner. Nackdelen är att centralt satta löner i lägre grad kan uppmärksamma förändringar i produktivitet mellan individer; det är svårt att i centrala avtal ge utrymme för relativlönejusteringar. Sådana justeringar kan vara lättare att genomföra vid branschvisa förhandlingar, men nackdelen är att löneökningarna kan bli för stora eftersom de kostnadsökningar som högre löner