sou · GZB358 · 2011-09-27 00:00:00 — Från utredningens expert- och referensgrupp uttrycktes en oro över att en ökad dokumentation i skolan också innebar att fler handlingar och uppgifter om elevers kunskapsutveckling och bedömning av elever blev offentliga. Uppgifterna kunde därmed komma att spridas bl.a. till medierna och genom Internet. Det var därför enligt utredningen önskvärt med en bedömning av om även detta dokumentationskrav kunde medföra ett behov av en utökad sekretess och tystnadsplikt inom skolväsendet. 3.5Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. Utredningen hade i uppdrag att föreslå hur en skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen kan utformas. Bakgrunden till uppdraget var att det inom skolväsendet och m.fl. verksamheter inte finns en motsvarighet till den lagstadgade skyldigheten inom andra samhällsområden för personal att rapportera eller anmäla missförhållanden i sin verksamhet. En sådan skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen skulle kunna bidra till att barn eller elevers intressen bättre togs till vara. En anmälningsskyldighet skulle också kunna skapa bättre förutsättningar för kvalitetsarbete inom berörda verksamheter genom att fler och eventuellt andra typer av missförhållanden uppmärksammas än . I den mån missförhållanden kommer till tillsynsmyndighetens kännedom, kunde en anmälningsskyldighet dessutom leda till att denna får bättre underlag för sin verksamhetstillsyn. Andra utredningar som rör bl.a. sekretess i skolan I betänkandet Rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden – för barns och elevers bästa (SOU 2011:33) gjorde utredningen följande bedömningar. Enligt utredningen var syftet med att införa en anmälningsskyldighet i första hand att snabbare än kunna uppmärksamma och åtgärda brister som berör barn eller elever som deltar i verksamheten eller utbildningen. Det skulle också tydliggöra huvudmannens ansvar för att utbildningar och verksamheter genomförs enligt de bestämmelser som finns i skollagen och andra författningar. Genom anmälningsskyldigheten skulle huvudmannen få en ökad möjlighet att förebygga och förhindra att ett missförhållande uppstår eller upprepas. En anmälningsskyldighet kunde också bidra till ett ökat underlag för Skolinspektionen respektive kommunens tillsyn. Ett missförhållande skulle avse avvikelser från skollagen eller andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten och som riskerade barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att utifrån sina förutsättningar utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Ett missförhållande kunde förekomma i alla delar av utbildningen eller verksamheten och kunde beröra ett barn eller en elev såväl som grupper av barn eller elever. Anmälningsskyldigheten skulle omfatta utbildningar inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Andra sätt att fullgöra skolplikten enligt 24 kap. 23–25 §§ SkolL skulle undantas från anmälningsskyldigheten. Mot bakgrund av hur lex och lex är utformade, föreslog utredningen att anmälningsskyldigheten för missförhållanden inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet delades upp i en rapporteringsskyldighet inom utbildningen eller verksamheten och en anmälningsskyldighet för allvarliga missförhållanden till tillsynsmyndigheten. Rapporteringsskyldigheten omfattade dem som fullgör uppgifter i en förskole- eller skolenhet eller i annan verksamhet inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Förskolechefer och rektorer skulle undantas från rapporteringsskyldigheten. Skyldigheten att rapportera inträdde när den som omfattades av skyldigheten uppmärksammade eller fick kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande i sin verksamhet. Rapporten skulle lämnas till den som ansvarade för enheten eller verksamheten. När det gäller hanteringen av rapporterna föreslogs följande. Huvudmannen hade ansvar för att det fanns skriftliga rutiner för Andra utredningar som rör bl.a. sekretess i skolan utformningen och hanteringen av en rapport. Det föreslogs att Skolinspektionen fick i uppdrag att utfärda allmänna råd om utformning och innehåll i rapporter, utredning och dokumentation. Mottagaren av en rapport var skyldig att informera huvudmannen för utbildningen eller verksamheten om att ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande hade rapporterats. Mottagaren var också ansvarig för att utan dröjsmål utreda, dokumentera och avhjälpa ett rapporterat missförhållande. Barn och elever som berördes av ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande hade rätt att uttrycka sin åsikt i utredningen. Deras åsikter skulle tillmätas betydelse i valet av åtgärder för att avhjälpa ett missförhållande. Beträffande skyldighet att anmäla ett allvarligt missförhållande angavs följande. Om rapporten och utredningen visade på ett allvarligt missförhållande var huvudmannen för utbildningen eller verksamheten skyldig att anmäla det till den myndighet, Skolinspektionen eller en kommun, som har tillsyn över utbildningen eller verksamheten. Enligt förslaget definierades ett allvarligt missförhållande som en avvikelse från skollagen eller andra författningar som gällde för utbildningen eller verksamheten och som innebar ett allvarligt hot mot eller medförde allvarliga konsekvenser för barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att utifrån sina förutsättningar utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Anmälan om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande skulle göras utan dröjsmål. Utredningen skulle ges in tillsammans med anmälan eller därefter. Den behövde dock inte vara avslutad och missförhållandet behövde inte vara avhjälpt. Enligt direktiven skulle utredningen redogöra för hur det förfarande som föreslogs gälla för en anmälningsskyldighet förhöll sig till gällande bestämmelser om sekretess och behandling av personuppgifter, och om behov fanns föreslå förändringar i denna reglering. Enligt utredningens bedömning i denna del hindrar inte reglerna om sekretess och tystnadsplikt att den som fullgör uppgifter i en utbildning eller en verksamhet rapporterar ett missförhållande som berör barn eller elever. Utredningen menade dock att det är tveksamt om uppgifterna i en rapport eller en utredning om ett missförhållande omfattas av sekretes enligt 23 kap. 2 och 5 §§ OSL. En- ligt utredningen borde sekretesskyddet enligt dessa lagrum omfatta också uppgifter i en rapport eller en utredning om ett missförhållande. Frågan borde enligt utredningen lämpligen övervägas i den Andra utredningar som rör bl.a. sekretess i skolan pågående översynen av sekretesslagstiftningen inom skolväsendet och andra utbildningsformer och verksamheter. Nationella lärlingskommittén tillsattes 2008 och ska vara ett rådgivande organ till försöksverksamheten med gymnasial lärlingsutbildning. Kommittén beräknas slutföra sitt arbete . Lärlingsutbildningen kommer därefter successivt att permanentas inom ramen för den nya gymnasieskolan. Utredningen har lämnat delbetänkandena Gymnasial lärlingsutbildning – Hur blev det? erfarenheter från första försöksåret (SOU 2009:85) och Gymnasial lärlingsutbildning – Utbildning för jobb, Erfarenheter försök med lärlingsutbildning (SOU 2010:75). I det senaste betänkandet berörs skolans och arbetslivets gemensamma ansvar för elevernas utveckling och lärande samt redogörs för frågor som behandlas i de s.k. lärlingsråden (enligt förordningen [2007:1349] om försöksverksamhet med gymnasial lärlingsutbildning ska lärlingsråd finnas för varje försöksverksamhet med gymnasial lärlingsutbildning) och hur elevfrågor av mer individuell karaktär hanteras. Inga sekretessfrågor berörs. I betänkandet Den framtida gymnasiesärskolan – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning (SOU 2011:8) redogörs för dagens gymnasiesärskola. Det konstateras att andelen elever i gymnasiesärskolan har ökat kraftigt , från av en årskull /1993 till /2010. Elevökningen är större än för den obligatoriska särskolan. Den höga andelen etableras dock i den obligatoriska särskolan. Beslutet att gå över till särskolan fattas således innan eleven börjar i gymnasiesärskolan. Variationen mellan kommunerna är stor dels när det gäller hur stor andel av kommunens ungdomar som är inskrivna i gymnasiesärskolan, dels hur detta har utvecklats . När det gäller rätten till gymnasiesärskola föreslås att det tydligt ska framgå av bestämmelserna att rätten att alltid tas emot i gymnasiesärskolan för en elev som har gått ut grundsärskolan ska gälla Andra utredningar som rör bl.a. sekretess i skolan endast under förutsättning att eleven tillhör målgruppen för särskolan, dvs. har en utvecklingsstörning eller har fått ett betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Personalen i grundsärskolan och gymnasiesärskolan föreslås dessutom vara skyldig att anmäla till rektorn om det finns indikationer på att en elev inte tillhör målgruppen för grundsärskolan eller gymnasiesärskolan. Rektorn ska i så fall vara skyldig att anmäla detta till elevens hemkommun som ska vara skyldig att skyndsamt utreda frågan. Om utredningen visar att eleven inte tillhör målgruppen för grundsärskolan eller gymnasiesärskolan ska eleven omplaceras till respektive gymnasieskolan. Elever ska söka till gymnasiesärskolans nationella program på sätt som motsvarar vad som gäller för elever som söker till gymnasieskolan och också gymnasiesärskolans träningsprogram ska vara sökbart. Om antalet platser på ett nationellt program är färre än antalet sökande ska företräde ges utifrån en bedömning av elevernas förutsättningar för utbildningen. En elev som ansökt till träningsprogram ska enligt förslaget tas emot på ett sådant om hemkommunen bedömer att eleven inte kan följa undervisningen på ett nationellt program. Enligt skollagen ansvarar hemkommunen för att elever från grundsärskolan erbjuds yrkesintroduktion och individuellt alternativ i gymnasieskolan om de önskar sådan utbildning och kommunen bedömer att de har förutsättningar att klara utbildningen. Utredningen föreslår att hemkommunen ska ansvara för att elever från grundsärskolan ska erbjudas yrkesintroduktion och individuellt alternativ oberoende av om kommunen bedömer att de har förutsättningar att klara utbildningen. Elever som tillhör gymnasiesärskolan ska också kunna tas emot på gymnasieskolans språkintroduktion. Elever som tillhör målgruppen för gymnasiesärskolan ska kunna göra informerade val av program och inriktningar i den framtida gymnasiesärskolan, på samma sätt som elever kan göra till gymnasieskolan. För en elev som ska söka till gymnasiesärskolan måste det vara möjligt att bli mottagen i en annan kommuns gymnasiesärskola, t.ex. om utbildningen inte erbjuds i hemkommunen eller inom samverkansområdet. Eleven måste också ha möjlighet att söka sig till en fristående gymnasiesärskola. Det föreslås därför att reglerna om mottagande till en offentlig huvudmans gymnasiesärskola ska motsvara dem för gymnasieskolan. Förslag lämnas om vilka elever som en offentlig huvudman ska ta emot i första respektive andra hand. Andra utredningar som rör bl.a. sekretess i skolan För elever som inte kan följa undervisningen på ett nationellt program föreslås att det ska finnas ett träningsprogram. För gymnasiesärskolans träningsprogram ska skollagens bestämmelser om mottagande ersättas med bestämmelsen att en offentlig huvudman får ta emot en elev från en annan kommun på träningsprogram i sin gymnasiesärskola, förutsatt att hemkommunen bedömt att eleven inte kan följa undervisningen på ett nationellt program och att kommunerna är överens om ersättningen för utbildningen. En kommuns eller ett landstings beslut om mottagande i gymnasiesärskolan ska kunna överklagas till när det gäller mottagandet i första hand. Även en enskilds huvudmans beslut om mottagande i fristående gymnasiesärskola ska kunna överklagas till . 3.8Utredningen om flexibel specialskola Utredningen om en flexibel specialskola hade i uppdrag att utreda och föreslå hur en flexibel specialskola ska kunna införas. I delbetänkandet Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp (SOU 2011:30) föreslås följande. En elev i eller grundsärskolan som tillhör specialskolans målgrupp ska ha rätt att få sin utbildning delvis inom specialskolan. En elev i specialskolan ska också ha rätt att få sin utbildning delvis i eller grundsärskolan. Frågan om en elev tillhör specialskolans målgrupp ska prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten. Beslut av Specialpedagogiska skolmyndigheten i frågan om en elev tillhör specialskolans målgrupp ska kunna överklagas till . Deltidsutbildningen får avbrytas på initiativ av huvudmännen om det finns särskilda skäl till det. Ett beslut om att avbryta deltidsutbildningen ska fattas av i specialskolan och Rh-anpassad utbildning. Även detta beslut ska kunna överklagas till . Elevens lärare vid de skilda skolenheterna ska samråda inför utvecklingssamtal och om innehållet i elevens individuella utvecklingsplan. Rektorerna vid de olika skolenheterna ska samråda inför en eventuell utredning om särskilt stöd. i specialskolan och Rh-anpassad utbildning ska pröva frågan om en elev i specialskolan ska läsa enligt grundsärskolans kursplaner. Ett sådant beslut ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, Andra utredningar som rör bl.a. sekretess i skolan psykologisk, medicinsk och social bedömning. Beslutet ska kunna överklagas till . Betänkandet har remitterats och synpunkter ska lämnas . I utredningens uppdrag ingår också att se över ansvarsfördelningen för och finansiering av gymnasieutbildning för vissa elever med funktionsnedsättning, bl.a. Rh-anpassad utbildning. Uppdraget i denna del ska redovisas . Specialpedagogiska skolmyndigheten har haft regeringens uppdrag (U2009/7489/G) att bl.a. kartlägga och analysera de anordnande kommunernas förutsättningar att kunna bedriva verksamheten på ett för eleverna ändamålsenligt sätt. Myndigheten konstaterar i sin uppdragsredovisning att den författningsmässiga regleringen inom området riksgymnasieverksamhet för elever med funktionsnedsättning varken är enhetlig eller tillräckligt tydlig. Bland annat skiljer sig reglerna för antagning åt mellan utbildningarna. I uppdraget ingår att göra en översyn av regelverket och lämna författningsförslag när det gäller riksrekryterande utbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar samt att lämna förslag till hur antagning av elever i de aktuella elevgrupperna ska regleras. En parlamentarisk kommitté, (Ju 2010:09), tillsattes för att utreda och ta ställning till behovet av att ändra polisens organisation (dir. 2010:75). I kommitténs uppdrag ingår att lämna förslag som ger polisen organisatoriska förutsättningar för ett effektivt samarbete med övriga rättsväsendet, statliga myndigheter, kommuner m.fl. Uppdraget ska redovisas . Utredningen har i anledning av den analys som ska göras av konsekvenserna av att sekretessen för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet generellt ändras till att gälla med ett omvänt skaderekvisit haft samrådskontakter med kommitténs sekretariat. Vid dessa kontakter har lämnats synpunkter och upplysningar enligt följande. En framgångsfaktor för att bedriva ett effektivt brottförebyggande arbete är en väl fungerande samverkan på lokal nivå mellan polisen och kommunen. Denna lokala samverkan har utvecklats under den bl.a. genom de samverkansöverenskommelser som tecknats mellan polisen Andra utredningar som rör bl.a. sekretess i skolan Skolan och är centrala samverkansaktörer för polisen. I vissa lägen uppstår ett behov av att diskutera problem avseende ungdomsgäng eller enskilda individer i inte endast allmänna ordalag. Sådana diskussioner kan beröra uppgifter för vilka det gäller sekretess. En förstärkt och utökat sekretessområde i skolan skulle mot denna bakgrund kunna få negativa konsekvenser för den samverkan som finns i det brottsförebyggande arbetet. Avsikten är att skolan ska ha en central roll i det brottsförebyggande arbetet. Barn och ungdomar tillbringar en stor del av sin tid i skolan. Såväl lärare som annan skolpersonal kan på ett tidigt stadium identifiera individuella och andra problem i form av t.ex. mobbning, våldshandlingar eller skadegörelse. Bland annan utredningsverksamhet m.m. som kan komma att påverkas av en ändrad sekretess inom skolväsendet kan i detta sammanhang nämnas följande. I betänkandet Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp (SOU 2010:15) av Ut- redningen mot kriminella grupperingar föreslogs att sociala insatsgrupper med socialtjänst, polis och skola skulle bildas på lokal nivå. Det föreslogs också lättnader i socialtjänstsekretessen beträffande unga i brottsförebyggande syfte. I betänkandet framhölls skolans ansvar för att ge stöd till elever med särskilda behov och för elevers frånvaro. I det brottsförebyggande arbetet bedömdes det vara av central betydelse att förhindra att elever hoppade av skolan. Regeringen har i en ny stor satsning mot ungdomsbrott gett i uppdrag att initiera en pilotverksamhet med sociala insatsgrupper för unga som riskerar att bli kriminella. Pilotverksamheten ska bedrivas i minst sex och högst tolv kommuner och vara inriktade på unga i åldern 15–. ska vid genomförandet av pilotverksamheten samråda med , , Arbetsförmedlingen, Kriminalvården, , , Kommuner och Landsting och de övriga berörda myndigheter som finner angelägna att knyta till projektet. En central uppgift för insatsgrupperna blir att identifiera de unga som är i riskzonen. Insatsgruppernas insatser ska sedan koncentreras runt de ungdomar som identifierats. Arbetet ska gå ut på att stärka hela Andra utredningar som rör bl.a. sekretess i skolan det sociala skyddsnätet kring den unge i skola, arbete och . ska efter samråd med och andra berörda myndigheter utveckla en riskbedömningsmanual för att bättre kunna identifiera vilka unga som löper risk att rekryteras till kriminella nätverk eller som vill hoppa av ett kriminellt nätverk och ta fram en vägledning för vilka stödinsatser som bör gälla för de unga som ingår i de sociala insatsgruppernas arbete. Utgångspunkten för deltagande kommuner är att ska vara sammanhållande kontaktpunkt. Pilotverksamheten har inletts . ska se till att en oberoende utvärdering av projektet påbörjas parallellt med att projektet inleds. Slutredovisningen ska innehålla en utvärdering av projektet, som ska inriktas på att identifiera de faktorer som är viktiga för ett effektivt och sammanhållet arbete med unga som riskerar att utveckla en kriminell livsstil. Uppdraget ska slutredovisas . 4Allmänt om skriftlig dokumentation i skolan Att dokumentationen om enskilda elever i den ordinarie undervisningen, liksom tillgängligheten till denna dokumentation ökar, innebär en risk ur integritetssynpunkt. När kraven på skolan att i olika sammanhang upprätta skriftlig dokumentation om elevers skolsituation i direktiven anges ha ökat , nämns åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner särskilt. En skyldighet att dokumentera finns också vid disciplinära och andra särskilda åtgärder enligt 5 kap. SkolL. Dokumentationskrav behöver inte vara uttryckliga, utan kan också bli en följd av en föreskriven anmälningsskyldighet, som vid frånvaro eller när skolpersonal får kännedom om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling. Den utredningsskyldighet som föreskrivs inför mottagande i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och specialskolan innebär också en utökad dokumentation. I uppdraget ingår att föreslå nya sekretessbestämmelser för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner. Utredningens överväganden i den delen redovisas i avsnitt 7.2. Överväganden beträffande behovet av nya sekretessbestämmelser i övrigt i anledning av den ökade dokumentationen finns i kapitel 10 och beträffande uppgifter i ärenden om mottagande i specialskolan i avsnitt 15.10. Allmänt om skriftlig dokumentation i skolan 4.2Dokumentationsskyldighet enligt skollagstiftningen och förvaltningslagen Det finns utöver åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner, för vilka kommer redogöras i följande avsnitt, också andra dokumentationskrav i skollagen. Kraven på dokumentation skiljer sig åt mellan de olika skolformerna. Bestämmelserna om åtgärdsprogram gäller inte i förskolan och en särskild bestämmelse om individuell utvecklingsplan saknas. Bestämmelsen i 8 kap. 9 § SkolL om särskilt stöd till barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling innebär dock också att uppgifter om ett barn dokumenteras. I förskolan används vidare pedagogisk dokumentation och portfolio för att visa lärprocesser och barns utveckling. I fritidshemmet gäller bestämmelserna om åtgärdsprogram, men däremot finns det inte någon särskild bestämmelse om individuell utvecklingsplan. I förskoleklassen och i gymnasieskolan gäller bestämmelserna om åtgärdsprogram, men också där saknas särskilda bestämmelser om individuell utvecklingsplan. Bestämmelserna om skriftlig varning enligt 5 kap. 11 § SkolL innebär en dokumentationsskyldighet. Om en elev i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan vid upprepade tillfällen stört ordningen eller uppträtt olämpligt eller om eleven gjort sig skyldig till en allvarligare förseelse, ska en utredning ske. Rektor får efter en sådan utredning besluta att tilldela eleven en skriftlig varning. Vad som kommit fram och bestämts i samtal med en elev om vilka konsekvenser som elevens uppträdande kan få, om han eller hon inte ändrar sitt beteende, ska dokumenteras (prop. 2009/10:65 s. 684). Krav på skriftlig dokumentation finns också enligt 5 kap. 24 § SkolL när det gäller disciplinära och andra särskilda åtgärder. Vidare ska betyg utfärdas skriftligt (3 kap. 18 § SkolL). I skolförordningen (2011:185) finns kompletterande föreskrifter om betygskatalog och om utfärdande av betygsdokument (6 kap. 5–11 §§ skolförordningen). Även för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns bestämmelser om betygskatalog (8 kap. 8 § och 13 kap. 23 § gymnasieförordningen[2010:2039]). För nationella program i gymnasieskolan finns bestämmelser om examensbevis och studiebevis (8 kap. 12 § gymnasieförordningen) och för introduktionsprogram bestämmelser om skriftlig bedömning och gymnasieintyg (8 kap. 20 och 21 §§ gymnasieförordningen). Allmänt om skriftlig dokumentation i skolan Även utan uttryckliga bestämmelser om skriftlig dokumentation, kan det med flera av de åtgärder som enligt skollagstiftningen ska vidtas avseende enskilda elever i praktiken ändå följa vissa dokumentationskrav. Så är fallet med den anmälningsskyldighet som gäller om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås och den utredning som ska följa enligt 3 kap. 8 § SkolL. Även bestämmelserna om anmälningsskyldighet vid frånvaro (4 kap. 8 § skolförordningen och 12 kap. 1 § gymnasieförordningen) innebär krav på dokumentation. Den utredningsskyldighet som föreskrivs inför beslut om mottagande i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och specialskolan innebär också krav på en utökad dokumentation (7 kap. 5 och 6 §§ och 18 kap. 8 § SkolL) av känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Detsamma gäller bestämmelserna om skyldighet att anmäla, utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling (6 kap. 10 § SkolL). Bevisbörderegeln i 6 kap. 14 § SkolL medför att skolhuvudmannen har ett särskilt intresse av att dokumentera för att visa att kränkande behandling eller repressalier inte förekommit.