sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Den utveckling som har skett, t.ex. när det gäller antalet utlandsstu- derande och vilka länder de studerar i, har inte avspeglats i anpass- ningar av studiemedelssystemet. En stor del av regleringen på detta område ligger dessutom i CSN:s föreskrifter och inte i lag eller förordning. Utredningens huvuduppgift är att systemet för studiemedel för studier utomlands ska förenklas, förbättras och effektiviseras. Vårt uppdrag innefattar således att se över utformningen av utlandsstudie- medlet. Vårt uppdrag innefattar också att vi ska tillse att regeringens politik när det gäller utlandsstudier, internationalisering, mobilitet och kva- litet tydligare kommer till uttryck i bestämmelser om studiemedel. Häri ligger att utlandsstudier och studerandes rörlighet ska främjas. Vi ska kartlägga och analysera de krav på godtagbar standard och kvalitet som ställs på utländska utbildningar för att studiemedel ska lämnas, och vid behov föreslå förändringar av kraven. En annan del är att analysera och utvärdera effekterna av utlandsstudier. Detta blir också en del i att tillse att regeringens mål är aktuella och rele- Utredningens uppdrag och arbete Uppföljningen av resultaten och effekterna av utlandsstudier och utlandsstudiemedel kan förbättras. Vi ska därför föreslå mätbara mål och indikatorer för utlandsstudiemedlen och också föreslå hur uppföljning och utvärdering kontinuerlig bör göras. En del av uppdraget är att se över det gällande regelverket för att tillse att det är förenligt med unionsrätten, och vid behov föreslå ändringar. I vårt uppdrag ingår också att utreda om de nuvarande reglerna och tillämpningen för rätten till studiemedel för studier på gym- nasial nivå utomlands är motiverade och, om så inte är fallet, lämna förslag på hur dessa bör förändras. En annan del av uppdraget är att göra en fördjupad analys av bristerna i dagens förfaringssätt att fast- ställa studiemedelsbelopp vid utlandsstudier, och vid behov lämna förslag på alternativa modeller och metoder. Till detta kommer att vi ska föreslå åtgärder för att förbättra kontrollen av studiemedlet i syfte att förhindra felaktiga utbetalningar. Direktiven återges i bilaga 1. Utredningsarbetet har i enlighet med direktiven bedrivits i två faser. I den första fasen har utredningen övervägt de frågor som rör CSN:s fordringshantering och som har redovisats i delbetänkandet som överlämnades . Under den andra fasen av arbetet – som har innefattat alla övriga frågor som utredningsuppdraget har gett anledning att ta upp – har utredningen haft två protokollförda möten med experter och sak- kunniga. Utredningen har även haft kontakter däremellan med flera av experterna och de sakkunniga. Utöver dessa kontakter har utred- ningen haft ett omfattande samarbete med CSN och Högskole- verket, som bistått utredningen med till exempel statistikunderlag gällande studiemedelstagare med studiemedel för studier utomlands. Därutöver har ett flertal interna arbetsmöten hållits. Utredningen har anlitat CSN och () för att undersöka vilka effekter studier utomlands har på de stude- rande. Resultaten av CSN:s undersökning redovisas i bilaga 3 och resultaten av SCB:s undersökning redovisas i bilaga 4. Utredningen har anordnat en så kallad hearing med företrädare för olika myndigheter och organisationer som har kunskap om, och erfarenhet från, de områden som utredningens frågeställningar kretsat Utredningens uppdrag och arbete Vid hearingen deltog bland annat företrädare från , , förenade stu- dentkår och Svenskt näringsliv. 1.2.1Utredningens allmänna utgångspunkter och avgränsningar Med direktiven som utgångspunkt ska vi utreda, kartlägga, och före- slå olika åtgärder som bidrar till att regeringens politik när det gäller utlandsstudier, internationalisering, mobilitet och kvalitet tydligare kommer till uttryck i bestämmelser om studiemedel. En utgångspunkt för vårt arbete är att studiemedelssystemet för utlandsstudier ska vara så likt det för inhemska studier som möjligt. Vi vill också att våra förslag i möjligaste mån ska bidra till att undanröja hinder för utlandsstudier som har kunnat härledas från studiemedelsregelverket. Till detta kommer att förslagen inte ska medföra ökade kostnader för statsbudgeten. Vårt uppdrag har enbart omfattat att ta ställning till studiemedel för studier utomlands. Vi har därför inte tittat på studiehjälp för studier utomlands, där motsvarande problem skulle kunna finnas. Vi har tolkat uppdraget som att det övergripande målet med uppdraget är att öka studenternas internationella rörlighet. Något som genom- syrat utredningens arbete är vår syn på studenterna som självständiga och kapabla att fatta övervägda och rationella beslut gällande sina utbildningsval, och som insiktsfulla gällande konsekvenserna av valen på bland annat skuldsättning och återbetalning av studielån. Vi kommer i kapitlet redogöra för och analysera bakgrunden till vårt fortsatta arbete. I avsnitt 2.1 presenteras de utlandsstuderande som grupp, hur många de är, var de studerar, hur länge de studerar utom- lands osv. I avsnitt 2.2 redogör vi för effekterna av att studera utom- lands. Avsnittet bygger i huvudsak på två undersökningar som utred- ningen låtit göra och resultaten från dessa redovisas och analyseras. Studiesociala kommitténs betänkande som överlämnades och dess synpunkter på utlandsstudiemedlen behandlas i avsnitt 2.3. Av- snitt 2.4 redogör för och analyserar begreppen utbildningskvalitet och godtagbar standard. Detta för att vi ska kunna avgöra om de krav som ställs på utbildningar utomlands är relevanta och tillräck- liga. Slutligen avsnitt 2.5 som tar upp risken med felaktiga utbetal- ningar, hur och varför sådana uppstår, samt vad man kan göra för att minska dem. Vi har i uppdrag att föreslå ett enklare, bättre och effektivare system för studiemedel vid studier utomlands. I detta avsnitt presenteras de utlandsstuderande som grupp. Hur många som studerar utom- lands och var de studerar. Utvecklingen beskrivs också kort- fattat. Med utlandsstuderande avses de som fått särskilt studiemedel för att studera utomlands. 2.1.1Hur många studerar utomlands med studiemedel, och var? Under /09 hade drygt 25 000 personer studiemedel för utlandsstudier. Av dessa hade knappt 400 studiemedel för utlands- studier på gymnasial nivå, cirka 3 800 hade studiemedel för språk- kurser, cirka 5 400 deltog i utbytesstudier på eftergymnasial nivå och 15 900 studerade på egen hand utomlands på eftergymnasial nivå (så kallade freemover-studenter). Det vanligaste är att studierna bedrivs i . Under /09 tog länderna i emot av de utlandsstude- rande med studiemedel. Länderna i EES och stod för 60 pro- cent, resterande europeiska länder för och övriga världen följaktligen för . Allra flest studerade i och . I dessa länder studerade av de med utlandsstudie- medel /09. Därefter var det i fallande ordning vanligast att studera i , , , , , , och . I nämnda tio länder studerade av samtliga med utlandsstudiemedel /09. Resterande spred sig över närmare 100 länder. De med utlandsstudiemedel stu- derar således i flera olika länder, men det är ett fåtal länder som dominerar. Detta beror delvis på att valet av studieland hänger sam- man med undervisningsspråket och det språk som talas i landet. Av de tio vanligaste studieländerna är tre anglosaxiska och ett nordiskt, och i ytterligare fyra är tal- och undervisningsspråket ett sådant språk som svenska studenter vanligen har kommit i kontakt med . De utlandsstuderande med studiemedel redovisas efter vilken kate- gori av studier de bedriver utomlands. Det kan antingen vara språk- studier, utbytesstudier eller freemover-studier. Med språkstudier avses en förberedande kurs i språk, som inte behöver vara på efter- gymnasial nivå, men som ändå ger rätt till studiemedel enligt regel- verket för eftergymnasiala studier. Med utbytesstudier avses att studenter reser ut inom ramen för ett utbytesprogram som organi- seras av den svenska läroanstalt där de studerar. Med freemover-studier avses utlandsstudier som studenter organiserar på egen hand. Till skillnad från utbytesstudenterna, behöver språkkurs- och freemover- studenterna inte ha studerat vid någon svensk läroanstalt innan utlandsstudierna. Som nämnts är det vanligast att studenter organiserar sina utlands- studier på egen hand. Det gjorde av de utlandsstuderan- de med studiemedel /09, medan utbytesstudier bedrevs av och språkstudier av . Det är emellertid stora skillnader mellan vilken kategori av stu- dier som bedrivs i olika länder. Av de utlandsstuderande i , , , , , , , och Stor- hade mellan organiserat sina studier på egen hand. Detta till skillnad från de utlandsstuderande i , , , , , , , och , där mellan deltog i utbytesstudier. Språkstudier var det som lockade de studerande i , , , , och . I dessa länder deltog mellan av de utlandsstuderande i språkkurser. Även om språkkursstudenterna är relativt få till antalet är de sam- stämmiga gällande studieland. Av samtliga språkstudenter studerade i enbart sju länder. I studerade flest, över 26 pro- cent av språkstudenterna, följt av (17), (12), (12), (9), (8) och (6). Freemover- studenterna är mer spridda. Dessa studerade måste summeras över de 16 antalsmässigt största länderna för att komma upp i 90 pro- cent av samtliga freemover-studenter. De enskilt största länderna för dessa studenter var , av samtliga free- mover-studenter, (22), (12), (8) och (5). I dessa fem länder studerade av samtliga freemover- studenter. Mest spridda är dock utbytesstudenterna. Dessa måste summeras över de 23 största länderna för att komma upp i 90 pro- cent. De enskilt största länderna för dessa studenter var , av samtliga utbytesstudenter, (9), (9), (8) och (8). I dessa fem länder studerade av samtliga utbytesstudenter. 2.1.2Vilka studerar utomlands och hur länge? De utlandsstuderande är relativt unga. Av samtliga som hade studie- medel för utlandsstudier var , högst , 25–och eller äldre. Så gott som ingen var . Motsvarande an- delar av samtliga studiemedelstagare var 5, 55, . Av de utlandsstuderande var kvinnor och följaktligen män. Det är samma könsmönster som återfinns bland de studerande vid universitet och högskolor i . Det är få utlandsstuderande som har barn. För att underlätta för personer med barn att studera finns en möjlighet för studerande med barn att uppbära tilläggsbidrag. Sådant tilläggsbidrag lämnas enligt samma förutsättningar för studier i som utomlands. Av de som hade studiemedel för utlandsstudier hade 1,5 pro- Motsvarande andel av samtliga med studiemedel var . Skillnaden i andel med tilläggsbidrag kan främst förklaras av att det skiljer i ålder mellan de olika stude- randegrupperna och att äldre studerande oftare har barn. Över hälften av de utlandsstuderande studerar om högst två terminer utomlands. är det emellertid allt fler som studerar utomlands . Ett tecken på det är att andelen av de utlandsstuderande som studerat sex terminer eller mer utomlands bara ökat från knappt 22 till . Det hänger bland annat samman med att alltfler studerar längre utbildningar utomlands, exempelvis utbildningar som leder till läkar-, veterinär- eller tand- läkarexamen. Utlandsstudier förefaller i allt högre grad ha kommit att fungera som ett alternativ till studier i . Uppgifter om ämnesinriktning på studierna utomlands finns bara för freemover- och språksstuderande. Det största ämnesområdet för dessa utlandsstuderande är humaniora och konst. Drygt var tredje studerade inom detta ämnesområde, vilket hänger samman med att alla språkstudenter återfinns där. Näst största ämnesområde är sam- hällsvetenskap av de studerande, följt av ämnes- området hälso- och sjukvård av de studerande. Inom övriga sex ämnesområden studerade vardera. För språkkurser utomlands lämnas studiemedel enligt regelverket för eftergymnasiala studier, även om flertalet av dessa utbildningar närmast är att jämföra med gymnasiala utbildningar. CSN uppskat- tar att cirka 85–av språkstudierna med studiemedel är att jämföra med gymnasiala studier. Det totala antalet utlandsstuderande med studiemedel har legat om- kring 26 000 . Över tid har det dock skett vissa förändringar både avseende vilka länder de utlands- studerande studerar i och vilken kategori av studier de bedriver. Det kan konstateras att det numera är en större andel som stu- derar utanför än . Det är framför allt som lockar fler . och är de största studieländer- na i . har och tappat i popularitet, även om är det näst vanligaste studielandet. Inom har det skett vissa förändringar. Länder som , , och har tappat i popularitet, som en konsekvens av att allt färre studerar språkkurser utomlands. /02 har antalet studenter på språkkurser mer än halverats. har länder som , , , och ökat kraftigt i popularitet, som konsekvens av att allt fler svenska studenter läser till läkare, veterinär och tandläkare där. Det är utbildningar till vilka det i råder hård konkur- rens om platserna. Det förefaller som om allt fler skaffar sig dessa prestigeutbildningar utomlands när platserna inte räcker till i . 2.1.4Utlandsstuderandes skuldsättning och återbetalning De som studerar utomlands lånar i högre grad än studerande i . Av de som studerade utomlands hade lån. Motsva- rande andel av de som studerade i var . De låne- belopp som man har möjlighet att låna vid utlandsstudier är dess- utom högre än de belopp som kan lånas för studier i . Dels är de landsspecifika lånebeloppen högre för många länder i syfte att kompensera för högre levnadsomkostnader utomlands, dels är det vanligare med lån för undervisningsavgifter utomlands (hälften av de utlandsstuderande hade lån för undervisningsavgifter). Det är därför inte förvånande att studieskulden för de som utlandsstuderat är högre än för de som studerat i . De som blev återbetalningsskyldiga 2010, för lån tagna fr.o.m. och som studerat på eftergymnasial nivå i , hade en medianskuld på . Mot- svarande skuld för de som enbart studerat utomlands eller studerat både i och utomlands var , dvs. Den högre skuldsättningen märks också genom att av de utlandsstuderande som blev återbetal- ningsskyldiga 2010 hade en studieskuld på . Motsvarande andel bland de som enbart studerat i var . Stora skulder kan leda till problem med återbetalningen. Som en indikation på problem med återbetalningen kan andelen av samtliga återbetalningsskyldiga 2010 som begärt nedsättning av det årliga återbetalningsbeloppet enligt trygghetsreglerna1 användas. 1 Om årsbeloppet som ska återbetalas till CSN för studielån överstiger en viss andel av inkomsten kan årsbeloppet sättas ned. som enbart studerat i , med studieskulder för eftergymna- siala studier fr.o.m. , hade begärt nedsättning av årsbeloppet. Motsvarande andel var bland dem som hade lån för utlandsstudier. Det kan vara ett tecken på att återbetal- ningen är något mer betungande för de som utlandsstuderat än för dem som inte gjort det. 2.2Effekterna av att studera utomlands I våra direktiv framhålls att svensk utbildning ska hålla hög kvalitet och att internationalisering är ett verktyg för att främja kvaliteten. Den studiesociala kommittén har i sitt slutbetänkande2 framfört att uppföljningen av resultat och effekter av utlandsstudier och ut- landsstudiemedel är bristfällig. De studier som har gjorts av effek- ter av utlandsstudier utifrån svenska förhållanden är relativt gamla och mycket har hänt på utlandsstudieområdet sedan dessa studier genomfördes. har även framfört att det är problematiskt att målen för utlandsstudier och utlandsstudiestöd är vaga och att regelstyrningen av utlandsstudiemedlen är mycket be- gränsad. Regeringen delar Studiesociala kommitténs bedömning att effekterna av utlandsstudiemedlen regelbundet bör följas upp och utvärderas. Vi återkommer till regeringens mål och hur dessa kan komma till uttryck i lagstiftningen i kapitel 3. Vårt uppdrag innefattar att utifrån dagens system analysera och utvärdera effekter av utlandsstudiemedlen, däribland samhällsekono- miska effekter såsom värdet av utlandsstudier för samhället, effek- ter på individnivå såsom den enskildes anställningsbarhet och lön samt effekter av skuldsättningen. Vi ska också redovisa effekterna uppdelade på dels studier på eftergymnasial respektive gymnasial nivå, dels i vilken utsträckning utlandsstudier har skett. Om de studerande har studerat hela sin utbildning respektive enstaka kurser utomlands, om de är utbytesstudenter, freemover-studenter eller har studerat på språkkurser utomlands. Vidare ska vi analysera om det finns någon skillnad i effekt vad gäller studier inom respektive utanför EES och , och föreslå mätbara mål och indikatorer för utlandsstudie- medlet. Slutligen ska vi med utgångspunkt i utvärderingen av effek- ter och föreslagna mål föreslå hur utlandsstudiemedlen kontinuer- ligt bör följas upp och utvärderas. 2 Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28), s. 238. Vi vill redan här nämna att det inte har varit möjligt att analysera effekterna av utlandsstudierna separat för de som bedrivit gymnasia- la studier utomlands. Det är så få personer som enbart studerat på gymnasial nivå utomlands att en sådan uppdelning inte varit menings- full. var det endast en procent av samtliga med studie- medel för utlandsstudier som studerade på gymnasial nivå utomlands. Vi har inte heller funnit några andra undersökningar av effekterna för dessa studenter. Därför omfattar effektstudierna enbart de som studerat på eftergymnasial nivå utomlands. För att kunna utföra uppdraget har vi låtit göra två olika under- sökningar. Den ena har utförts av () och den andra av CSN. CSN:s undersökning har i sin tur bestått av två delar. I detta avsnitt presenteras resultaten av undersökningarna. Med effektstudier avses här studier av de effekter utlandsstudier kan tänkas ha på, eller för, berörda aktörer. De aktörer som berörs är de utlandsstuderande, utbildningsanordnare, arbetsgivare och det övriga samhället, aktörer med ibland skiljaktiga uppfattningar om vad som är de viktigaste effekterna av utlandsstudier. De förväntade effekterna av utlandsstudier är många. Det fram- går exempelvis av propositionen Gränslös kunskap – högskolan i globaliseringens tid3 där regeringen bland annat framhåller att ökad internationell rörlighet av studenter, lärare och forskare stärker kva- liteten vid svenska universitet och högskolor och att internationella kontakter bidrar till att stärka kvaliteten i den högre utbildningen. Kunskap om och förståelse för andra länder och kulturer anses också växa genom utlandsstudier. Regeringen menar dessutom att studenternas utlandserfarenheter gör studenterna mer förberedda för ett yrkes- och samhällsliv präglat av globaliseringen. Genom de erfarenheter, kontakter och språkkunskaper som utlandsstudier kan ge, får studenterna ökad kännedom om vår omvärld och knyter per- sonliga band som kan få långsiktig betydelse för både individer och vårt samhälle i stort.4 Mot denna bakgrund borde det finnas heltäckande effektstudier av utlandsstudier. Vi har dock inte kunnat finna några sådana, vilket med tanke på effektstudiernas komplexitet är förståeligt. 2008/09:175, s.15 het är det effekterna av utlandsstudier för endast en eller ett par be- rörda aktörer i taget som studerats. Vi har valt samma ansats. Därför redovisas de effektstudier vi låtit göra eller tagit del av, per aktör, och vi börjar med den enligt vår mening viktigaste aktören, studenten. 2.2.2Studenternas syn på utlandsstudier har CSN på utredningens uppdrag gjort en enkätundersökning. Undersökningen har riktat sig dels till de stu- derande som haft studiemedel för utlandsstudier, och dels till de som valt att inte studera utomlands. Syftet med enkäten till de som stu- derat utomlands var att fånga de utlandsstuderandes egen uppfattning om sina utlandsstudier, de upplevda effekterna av utlandsstudier för dem själva och deras inträde på arbetsmarknaden. Bland annat ställ- des frågor om orsaker till att de valde att studera utomlands, deras upplevda effekter av utlandsstudierna och om de upplevde att det fanns brister i nuvarande regelverk för utlandsstudiemedel. Enkäten ger således underlag för att besvara frågor som: Varför valde de att studera utomlands? Hur värderar de sina utlandsstudier? Bedömer de att studierna utomlands varit till nytta för dem i monetära termer och/eller i termer av personlig utveckling, eller i andra sammanhang? Har utlandsstudierna lett till ökad skuldsättning? Om ja, var utlandsstudierna värda det? Enkäten till de utlandsstuderande riktades till samtliga som haft studiemedel för utlandsstudier –2009 och som blev återbetalningsskyldiga 2010. De utlands- studerande kan ha studerat enbart utomlands eller studerat både utomlands och i . Av dessa 4 603 personer svarade 1 649, vilket gav en svarsfrekvens på . Syftet med enkäten som riktades till de studerande i som har valt att inte studera utomlands var att jämföra resultaten mellan utlandsstuderande och de som enbart studerat i , exempelvis gällande bedömning av utbildningskvalitet och värdet av studierna. Enkäten till studerande i riktades till ett urval av dem som enbart haft studiemedel för eftergymnasiala studier i –2009 och som blev återbetal- Urvalet var 3 000 personer och av dem svarade 1 080, vilket också gav en svarsfrekvens på . För båda enkäterna var svarsfrekvensen låg, men en mindre bort- fallsanalys visade att enkätresultaten kan betraktas som relativt till- förlitliga och generaliserbara. CSN har sammanställt enkätresultaten i en promemoria5 som redovisas i sin helhet i bilaga 3. Nedan redovisas resultat med bäring på de frågor som ska utredas och analyseras. Redovisningen är upp- delad i tre delar. Den första avser orsaker till utlandsstudier. Den andra avser vad studierna ledde till (effekter) och den tredje avser de utlandsstuderandes värdering av utlandsstudierna. En stor del av de som åker utomlands för att studera gör det av flera olika skäl. På frågan Vilka var orsakerna till att du valde att studera utomlands? har respondenterna i genomsnitt angivit 3,5 skäl av 12 angivna skäl till att studera utomlands. De tre vanligaste orsa- kerna till utlandsstudier är att man vill byta miljö och testa något nytt (har angivit det), förbättra sina språkkunskaper () och att man genom studierna vill förbättra sina möjlig- heter på arbetsmarknaden (). Dessa orsaker är förväntade, då de framkommer som de vanli- gaste orsakerna även i andra studier6, såväl svenska som internatio- nella, där de utlandsstuderandes erfarenheter och värderingar av stu- dier utomlands undersökts. Studenter över hela världen anger att de tre främsta skälen till att de valt att studera utomlands var att de ville få ökad kunskap och förståelse för ett annat land, de ville förbättra sina utsikter på arbetsmarknaden och att de ville förbättra sin språk- kunskaper. Av enkätresultaten framgår att orsakerna till utlandsstudier är lik- artade för kvinnor och män. Föräldrarnas utbildningsnivå7 ger inte genomslag när det gäller orsaker till utlandsstudier. Det kan däremot noteras att yngre studenter anger fler motiv för sina utlandsstudier än äldre och att dominansen för att testa något nytt och att för- 5CSN-promemoria dnr 2010-2189-9312. 6Exempelvis en studie presenterad i rapporten value of mobi- lity, Teichler et. al, 2006. 7Uppdelning efter högst gymnasieutbildning (ingen förälder har högre utbildning än gym- nasieutbildning) respektive högskoleutbildning (båda föräldrarna har högskoleutbildning). bättra språkkunskaperna är mer uttalad bland de yngre jämfört med studerande . Utbytesstuderande redovisar något skilda motiv för sina utlands- studier än de som studerar icke-akademiska språkkurser eller som freemovers. Den kanske mest påtagliga skillnaden är att utbytes- studerande i mycket högre utsträckning () än övriga (av språkstuderande och av freemovers) stu- derar utomlands för att nå bättre möjligheter på arbetsmarknaden. Var fjärde freemover åker utomlands för att de bedömer att utländska utbildningar har högre kvalitet än svenska utbildningar.