sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — Utifrån klassificeringen ovan görs en bedömning av konstellationens farlighetsgrad genom att gradera förmågan inom respektive brotts- område. Denna prioritering (i två steg) ska vara vägledande för identifiering av de konstellationer som i första hand ska bekämpas. Bekämpning av konstellationer med kapacitet att agera inom endast ett av brottsområdena 1, 2 eller 3) kan trots detta prioriteras – om farlig- hetsgraden är mycket hög inom brottsområdet eller om det finns andra särskilda strategiska skäl. Vid prioriteringar ska möjligheten till att förverka tillgångar och återta brottsutbyte särskilt beaktas. I de fall en konstellation har sin huvudsakliga bas förlagd i utlandet och det därigenom saknas möjlighet till fullgod kapacitetsbedömning ska EU:s rådsbeslut från den 4–tillämpas. Möjligheterna att bekämpa brottets källa bör vägas in i det internationella engagemanget. Begreppet grov organiserad brottslighet Nationella underrättelsecentret, NUC, finns hos Rikskriminal- polisen och består av personal från de ovan angivna samverkans- myndigheterna. finns representerad i styr- gruppen för NUC (se avsnitt 3.3.5). I NUC:s redovisning inom den myndighetsgemensamma satsningen mot den grova organiserade brottsligheten; Lägesbild av den grova organiserade brottsligheten (NUC Rapport 2010:1b, s. 3) anförs vidare följande. Den grova organiserade brottsligheten har en stor påverkan på sam- hället. –– Brottsområden som traditionellt engagerar den grova organiserade brottsligheten är narkotikahantering i alla dess former, men även produktion av narkotika, människohandel och människo- smuggling, varusmuggling, grova stölder och rån, utpressning och ekonomisk brottslighet. Den grova organiserade brottslighetens inblandning i dessa verksamheter är fortsatt hög. Narkotikahantering och utpressning är den brottslighet som är vanligast. De flesta brotts- områdena har en internationell dimension, och i stort sett alla kriminella verkar över nations- eller regiongränser. I rapporten (s. 5) anges vidare följande under rubriken punkt för myndighetssamverkan. Personer inom den grova organiserade brottsligheten söker nya möjligheter att öka sina illegala vinster. Det handlar både om nya brottsupplägg och om indirekta sätt att underlätta den brottsliga verksamheten, genom att vidta olika åtgärder för att undvika lagföring. I finns det aktörer inom den grova organiserade brottsligheten som är aktiva på flera kriminella marknader, som driver företag och som också på olika otillåtna sätt påverkar exempelvis rättsprocessen. Detta innebär att de mer avancerade nätverken inom den grova organiserade brottsligheten utgör ett hot mot en rad olika samhällssfärer, såsom enskilda individers fysiska säkerhet, den legala ekonomin och statens myndighetsutövning. Nätverk kring strategiska personer inom den grova organiserade brottsligheten som penetrerar flera sfärer av samhället utgör på ett grundläggande plan ett mer allvarligt hot än de som bara är aktiva inom ett område. I rapporten har mot bakgrund härav tre grundläggande kapacitets- begrepp tagits fram, baserat på tre grundläggande samhälls- funktioner enligt följande. 1) fysisk säkerhet, dvs. statens uppgift att säkerställa att enskilda individer inte utsätts för fysiska angrepp, Begreppet grov organiserad brottslighet 2)det demokratiska statsskickets grundläggande processer, dvs. det politiska beslutsfattandet, verkställandet av politiska beslut (rätts- processen och annan myndighetsutövning) och den fria debatten, samt 3)den ekonomiska sfären, dvs. den fria konkurrensen som bygger på att alla aktörer håller sig till gällande lagstiftning. Rapporten framhåller i anslutning härtill att kapacitetsbegreppet baseras på tre typer av kriminella metoder som gör kriminella aktörer inom den grova organiserade brottsligheten särskilt samhällsfarliga; – användandet av våld, – användandet av otillåten påverkan och – användandet av företag. Med anledning härav beslutades att den myndighetsgemen- samma lägesbilden i första hand ska fokuseras på kriminella nätverk med kapacitet att använda dessa metoder (se ovan angående Sam- verkansrådets beslut). I kap. 3 nedan anges mer angående , NUC m.m. Nedan redogörs närmare för bl.a. ett antal brottsbekämpande myndigheters syn på begreppet grov organiserad brottslighet. 2.3.3Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har i en rapport brottslighet – lösa maskor eller fasta nätverk? (Rapport 2002:7), bl.a. redogjort för inriktningen på den organiserade brottslighet som får anses förekomma i och vilka åtgärder mot denna typ av brottslighet som har vidtagits. I rapporten framhålls att det internationella samarbetet bl.a. bygger på definitioner av begreppet organiserad brottslighet och att dessa tar sikte på förhållandevis hierarkiska och inflytelserika organisationer, men att – enligt undersökningar – dessa defini- tioner inte träffar den organiserade brottslighet som finns här i landet. Den svenska formen av organiserad brottslighet utgörs enligt rapporten snarare av allvarlig brottslighet som förövas systematiskt och i nätverksform. Det förekommer dock även en sådan organiserad brottslighet som överensstämmer med de inter- nationella definitionerna, bl.a. på så sätt att utländska kriminella organisationer använder som marknadsplats eller som transitland för smuggling av narkotika och tobak. Enligt rapporten är den organiserade brottslighet som får anses förekomma i i huvudsak inriktad på Begreppet grov organiserad brottslighet smuggling av sprit, tobak och dopningspreparat, ekonomiska brott och i någon mån miljöbrott, människohandel för sexuella ändamål samt koppleri, utpressning, grova rån och mord. I BRÅ:s rapport möte med organiserad brottslighet – en undersökning om otillåten påverkan (2009:7) har bl.a. redogjorts för synen på organiserad brottslighet under rubriken brottslighet – gäng, nätverk eller maffia (s. 14 ff.), varvid följande framhållits. Den svenska organiserade brottsligheten består av informella nätverk av förhållandevis självständiga aktörer som agerar i projektform. Gängen eller nätverken kan ha ekonomiska syften eller vara socialt inriktade. Inom ett kriminellt gäng eller en gruppering finns en blandning av kärnmedlemmar och perifera medlemmar för vilka kriminali- tet utgör en källa till identitet och ekonomiska vinster. Otillåten påverkan kan fylla två mycket olika syften, att konstruera ett dåligt rykte eller skydda en kriminell verksam- het. Härutöver kan även uppmärksammas BRÅ:s rapport satsning mot organiserad brottslighet – En utvärdering av 43 projekt m.fl. (2009:19). Begreppet grov organiserad brottslighet utgår från EU:s definition av grov organiserad brottslighet och i det praktiska arbetet är det beslut som är det styrande dokumentet. Rapport om den ekonomiska brottslig- heten, (Ju2010/4069/Å) innehåller en redogörelse för hur den ekonomiska brottsligheten har förändrats . I rapporten lämnas också förslag på hur ekobrotts- bekämpningen och myndighetssamverkan mot den ekonomiska brottsligheten bör inriktas . Under rubriken i omvärlden – grov organiserad brottslighet anförs dock bl.a. följande (s. 9). Vad gäller ekonomisk brottslighet och grov organiserad brottslighet har ett antal övergripande trender och tendenser identifierats. Olika brottsliga verksamheter blir alltmer sammanlänkade och de som begår grova ekonomiska brott samverkar i allt större utsträckning med personer som begår annan grov brottslighet. Det har även noterats att kriminella konstellationer har en flexiblare sammansättning och en högre kapacitet än tidigare samt att traditionellt hårdföra kriminella personer har etablerat sig i näringsverksamhet. Vidare har det iakttagits att den grova organiserade brottsligheten har fortsatt att använda traditionella ekobrottslingar som konsulter. Organiserad brottslighet förekommer i stor utsträckning inom branscher som bygg- och entreprenadverksamhet, restaurang och andra kontantbranscher men även vid gränsöverskridande handel med varor och tjänster. Den allra vanligaste formen av ekonomisk brottslighet är hanteringen av svart arbetskraft och det är bygg- branschen som är hårdast drabbad. Denna brottslighet syftar till att maximera den egna vinningen och generellt finns inga branschmässiga eller andra begränsningar. En annan brottstyp som är vanlig bland den organiserade brottsligheten är brott mot punktskatter. Ofta används en legal fasad för att kunna bedriva brottsliga aktiviteter. En restaurangrörelse kan till exempel användas för att dölja brott och generera vinster genom illegal försäljning av smuggelsprit, cigaretter eller narkotika. Vid bedömning av begreppet grov organiserad brottslighet utgås från EU:s definition som är viktig för att jämförelser ska kunna göras mellan medlemsstaterna. Begreppet grov organiserad brottslighet I detta sammanhang kan jämförelser göras med Rådets ram- beslut (2008/841/RIF) av om kampen mot organiserad brottslighet och artikel 3 i Rådets rambeslut (2005/212/RIF) av om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott (se avsnitt 2.2.1 ovan). I det praktiska arbetet utgås från (se avsnitt 2.3.2 ovan) och Operativa rådets beslut. Dessutom beaktas om den ekonomiska brottsligheten, (se avsnitt 2.3.4 ovan) och BRÅ:s rapporter (se avsnitt 2.3.3 ovan). I fråga om jourtelefon har det bestämts att telefonen ska vara öppen för samtal från Polisen m.fl. när det gäller gäldenärer som misstänks för grov organiserad brottslighet eller samröre med sådan brottslighet. Det är de myndigheter som lämnar uppgifter till jourtelefonen som har till uppgift att bl.a. bedöma om det finns sådana misstankar. Angående definitionen av grov organiserad brottslighet utgår polisen från de kriterier som EU tagit fram (se ovan avsnitt 2.1.1.). Härutöver följs beslut (se avsnitt 2.3.2 och kap. 3). Inriktningen på och omfattningen av organiserad brottslighet i framgår bl.a. av redovisning av resul- tatet av den särskilda satsningen mot den grova organiserade brottsligheten Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten – 2010 samt NUC Rapport 2010:1b, innehållande en redovisning inom den myndighetsgemensamma satsningen mot den grova organiserade brottsligheten; Lägesbild av den grova organiserade brottsligheten (se även i dessa delar avsnitt 2.3.2 ovan). Vidare kan ledning fås av en tidigare rapport av Rikskriminal- polisen, Organiserad brottslighet i (RKP KUT Rapport 2005:2b). Rapporten har tagits fram i samverkan med , och och utgör en av flera tidigare lägesrapporter från ett projekt om kartläggning av den organiserade brottsligheten i . I rapporten redogörs för i huvudsak samma brottstyper som förekommer i rapporter från Begreppet grov organiserad brottslighet BRÅ (se avsnitt 2.3.3 ovan). I lyfts dock fram även förekomsten av systemhotande brottslighet, varmed förstås dels påverkan på rättskedjan genom våld och hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak och andra medel för att avskräcka från rättsliga åtgärder, dels utpressning och brott mot frihet och frid, dels korruption. Utöver tidigare utpekade brottstyper anges i en senare strategisk rapport – Problembild 2011 (RKP Rapport 2009:1) – att bl.a. miljöbrott bedöms bli ett växande problemområde i dessa sammanhang. Så sägs det att en marknad för miljöbrott avseende metall har vuxit fram i och enligt rapporten finns det exempel på att kriminella grupperingar som tidigare ägnade sig åt rån och narkotikasmuggling numera i stället är aktiva i handel med skrot och annan skrothantering. Även brottslighet kring avfalls- hantering bedöms kunna öka i , bl.a. på så sätt att företag med anknytning till organiserad brottslighet etablerar sig på marknaden. I bakgrunden för arbete med vad som är organiserad brottslighet ligger dels EU:s definition och dels BRÅ:s rapporter. I praktiken arbetas dock utifrån den myndighetsgemensamma kapacitetsbedömning som tagits fram inom samverkan mot grov organiserad brottslighet (GOB) och den myndighetsgemensamma inriktning som beslutats av (se avsnitt 2.3.2 och kap. 3). Internt inom har beslutats att de insatser, som beslutas i de myndighetsgemensamma funktionerna för samverkan mot organiserad brottslighet, är att anse som organiserad brottslighet. I praktiken är dessa insatser, och de personer och företag som innefattas där, ett utfall av den inriktning och kapacitetsbedömning som finns. Begreppet grov organiserad brottslighet EU:s definition av organiserad brottslighet (se ovan avsnitt 2.2.1) tjänar som utgångspunkt för Säkerhetspolisens arbete. I Säkerhetspolisens rapport Den grova organiserade brottslig- hetens otillåtna påverkan på det demokratiska statsskicket – en första nationell hotbild, anges (s. 7) att Säkerhetspolisen av regeringen har fått ett nationellt huvudansvar för att förebygga, kartlägga och motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på viktiga samhällsfunktioner, dvs. den delen av den grova organiserade brottslighetens verksamhet som riktas direkt mot det demokratiska statsskicket och därmed utgör ett hot mot rikets inre säkerhet. Säkerhetspolisen har genom nämnda rapport som en del av uppdraget producerat en första nationell hotbild över denna problematik. I rapporten anges vidare (s. 8) att grov organiserad brottslighet som avses i denna hotbild är ..nätverk eller grupperingar bestående av minst tre individer som varaktigt begår allvarlig brottslighet för ekonomisk . Den grova organiserade brottsligheten utgör således en miljö som består av en rad olika typer av nätverk eller grupperingar som har det gemensamt att de uppfyller de fyra obligatoriska kriterierna i EU:s definition av organiserad brottslighet. Politiskt eller ideologiskt motiverade grupper faller utanför definitionen. Nätverket som misstänks ha utövat otillåten påverkan uppfyller även det kriterium i EU:s definition som rör otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rättsliga myndigheter eller ekonomi. Det har dock inte varit möjligt att kontrollera om de berörda nätverken dessutom uppfyller ytterligare ett kriterium vilket krävs för att nätverken fullt ut ska uppfylla EU:s definition av organiserad brottslighet. arbetar utifrån EU:s definition av organiserad brottslig- het (se ovan avsnitt 2.2.1). Myndigheten har vidare utarbetat ett internt dokument . Lägesbild Organiserad brottslighet 2011, som närmare beskriver den organiserade brottslighetens kännetecken. Begreppet grov organiserad brottslighet mentet framgår följande kommentarer till EU:s ovan beskrivna elva kriterier. Samarbete mellan fler än två personer. De aktuella personerna skall utföra, främja eller stödja brottslig verksamhet. De kan antingen ingå i en fast grupp eller tillhöra ett löst organiserat nätverk. 2.Egna tilldelade uppgifter åt var och en. 3.Lång eller obegränsad utsträckning i tiden (kriteriet hänför sig till gruppens stabilitet och [potentiella] varaktighet). Kriteriet hänför sig till gruppens/nätverkets stabilitet och potentiella varaktighet. Gruppen/nätverket skall antingen ha bedrivit sin brott- sliga verksamhet eller vara uppbyggd på sådant sätt att det finns anledning att anta att avsikten är att bedriva brottslig verksamhet . 4.Någon form av disciplin och kontroll. Disciplin och kontroll är medel för att åstadkomma lydnad och lojalitet i syfte att hålla samman gruppen/nätverket. Det kan ske i en hierarkisk struktur eller genom familjeband och avse positiva eller negativa sanktioner. Positiva sanktioner kan t ex innebära att gruppen tar på sig ett ansvar för att ekonomiskt stödja en fängslad medlems familjemedlemmar. Negativa sanktioner kan t ex innebära att illojalitet bestraffas med våld. Misstanke om allvarliga kriminella handlingar. Brott för vilket är föreskrivet fängelse eller därutöver, serie- brottslighet och andra brott som kan åsamka samhället stor skada, exempelvis genom att: de sammantaget leder till snedvriden konkurrens på legala ekonomiska marknader allmänheten tappar förtroende för offentliga institutioner (korruption genom t ex mutor, bestickning eller odlande av vänskapsband) de hotar den svenska skattebasen eller i övrigt utgör ett hot mot grundläggande system eller regelverk (t.ex. utnyttjande av skatteparadis i syfte att undgå beskattning). 6.Verksamhet på internationell nivå. Verksamheten anses som internationell om varor, tjänster, personer eller kapital i ett kriminellt sammanhang överskrider gränser i någon riktning (tjänster kan t. ex. avse s.k. turistrånare eller yrkes- mördare). Kriteriet avser inte ursprung och nationalitet på medlemmar i kriminella grupper/nätverk. Begreppet grov organiserad brottslighet Användande av våld eller andra metoder för hot. Skall vara riktat mot personer utanför den egna kriminella gruppen/nätverket. Ett hot kan också vara förtäckt. Användande av kommersiella eller affärsmässiga strukturer. Innebär att bolag, stiftelse, ekonomisk förening eller annan association används i syfte att nå av kriminell verksamhet, dölja kriminell verksamhet eller skydda kriminellt åtkomna pengar. 9.Deltagande i penningtvätt. 10.Otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rättsliga myndigheter eller ekonomin. Kan ske genom korruption (t ex mutor, bestickning eller odlande av vänskapsband), våld, hot om våld eller PR-aktiviteter. Aktiviteterna kan ofta vara direkt riktade mot enskilda personer, även om syftet är att påverka de institutioner där dessa personer är verksamma. 11.Strävan efter och/eller makt. avser en ökning av tillgångar i ekonomiskt, materiellt eller immateriellt hänseende. Här ingår också tillgångar som inte kan eller är avsedda att realiseras ekonomiskt på en legal eller illegal marknad, men som ändå för innehavaren representerar ett värde, t. ex. barnpornografi, konst eller utrotningshotad flora/fauna. har i myndighetens arbetsplan Åklagar- myndighetens arbete mot grov organiserad brottslighet anfört följande. Vad som ska räknas till grov organiserad brottslighet och åtgärder mot denna, har funnits på myndigheternas agenda . Polisen använder i sitt arbete definitioner hämtade från internationellt polisarbete och EU. I ett beslut av mot organiserad brottslighet slogs fast att arbetet mot grov organiserad brottslighet bl.a. ska inriktas mot grupperingar som har hög kapacitet att bygga kriminella nätverk och organisationer, är systemhotande och som inordnar sig i och påverkar legala marknader. I grunden handlar denna brottslighet om en organisering och arbetsfördelning kring en mer eller mindre kontinuerlig kriminalitet, med ekonomisk som främsta drivkraft. Det kan också gälla grupperingar som har gemensamma kriminella värderingar eller tillhör en stark kriminell gemenskap. Grov organiserad brottslighet har ofta starka internationella för- greningar där kriminella och deras nätverk ägnar sig åt gränsöver- Begreppet grov organiserad brottslighet skridande brottslighet och ibland olika former av brottslighet , till exempel narkotika- och människohandel. Ett väl fungerande internationellt samarbete är därför en nöd- vändighet för att effektivt kunna bekämpa brottsligheten. --- har en sammanhållande roll i rättskedjan, med klart avgränsade uppgifter som i första hand har fokus på lagföring. Åklagarens medverkan i ett tidigt skede är viktig, bl.a. för att säker- ställa en samordning av resurserna i en kommande utredning samt en rationell inriktning och styrning av utredningsresurserna. 3Myndigheters samarbete mot den grova organiserade brottsligheten 3.1Dagens samarbete mellan myndigheterna förekommer samarbete mellan myndigheter mot organiserad brottslighet i olika former. Nedan redogörs inledningsvis för vissa bestämmelser som i svensk rätt rör samverkan mellan myndigheter. Det som beskrivs nedan utgör inte en heltäckande beskrivning av all samverkan. Därefter redogörs dels för mobiliseringen och arbetet med myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten (se avsnitt 3.3), dels övrigt samarbete mellan myndigheter mot organiserad brottslighet m.m. (se avsnitt 3.4). Slutligen ges i avsnitt 3.5 en sammanfattande redogörelse för detta samarbete, myndighet för myndighet. 3.2Regler i svensk rätt som rör myndigheters samarbete Det har ansetts vara en självklar princip att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i den utsträckning som kan ske (jfr prop. 1985/86:80 s. 23). Detta kommer till uttryck i främst 6 § förvaltningslagen (1986:223) enligt följande. Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Ett mycket viktigt led i detta samarbete är myndigheternas utbyte av information. Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten Myndigheters skyldigheter att lämna varandra uppgifter regleras i 6 kap 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), av vilken paragraf framgår följande. En myndighet ska, på begäran av en annan myndighet, lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Vad gäller begränsningar i form av sekretessbestämmelser, se vidare kap. 4 nedan. En annan bestämmelse som reglerar polisens samverkan med andra myndigheter och organisationer är 3 § polislagen (1984:387) som stadgar följande. Polisen skall samarbeta med åklagarmyndigheterna. Samarbete skall också äga rum med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Särskilt åligger det därvid polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom social- tjänsten och underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete. Enligt 3 § första stycket ska polisen således samarbeta med och . Samarbete ska också äga rum med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Härmed avses både statliga och kommunala myndigheter samt allmänna och enskilda organisa- tioner. Av 3 § tredje stycket polislagen framgår att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete. Sistnämnda stycke är närmast att se som en markering av en viljeriktning från samhällets sida och är närmast en rekom- mendation (jfr Ds 2008:38 Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag, s. 259). Detta medför inte att den sekretess som kan finnas hos andra myndigheter genombryts. I förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet finns bestämmelser om samverkan för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet (se vidare avsnitt 3.4.6 nedan). Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten 3.3Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten tog regeringen initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. Ett antal experter fick i uppdrag att lämna förslag till åtgärder som skulle lägga grunden till en effektivare och mer uthållig bekämpning av den grova organi- serade brottsligheten. Experterna redovisade sina förslag i prome- mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38). Med promemorian som underlag beslutade regeringen (Ju 2008/5776/PO) att ge tillsammans med , , , , , Kust- bevakningen och i uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. Regeringen beslutade att behålla de tre regionala underrättelse- centren i storstadslänen, där verksamhet har bedrivits , samt att inrätta ytterligare fem regionala underrättelse- center. För att skapa förutsättningar för en effektiv underrättelse- verksamhet på nationell nivå inrättades också ett myndighets- gemensamt nationellt underrättelsecenter. Vidare vidtog regeringen åtgärder för att vidareutveckla Operativa rådet (se vidare avsnitt 3.3.2 nedan) till ett nationellt myndighetsgemensamt beslutsorgan i operativa frågor.