sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — EU:s institutioner strävar – ibland med blandad framgång – efter ökad samstämmighet mellan sig och internt. Det är angeläget att den svenska EU-representationen ligger steget före i samma strävan. 4.5Bättre kommunikation inom och med utlandsorganisationen En god internkommunikation är en av grunderna för att få en stor organisations medarbetare att arbeta effektivt för samma ändamål, t.ex. att genomföra en regerings politik. Detta avsnitt omfattar ett antal konkreta åtgärder som bör vidtas i för att stärka samarbete och internkommunikation inom myndigheten, samt mellan myndigheten och utlandsorganisationen i syfte att effektivisera regeringens internationella arbete.12 12 Hela bredden av frågan om fördelarna med en god internkommunikation i borde behandlas i den översyn av myndigheten som planeras . En god internkommunikation är i många avseenden en förutsättning eller ett smörjmedel för effektiv hantering och beredning av tvärfrågor. Beredning av utrikespolitik i Enkla rutiner ska införas för att skapa ett bättre samarbete och öka kunskapsutväxlingen mellan departementens tjänste- män inom det internationella arbetet (se nedan). Spridningen inom av utrikesrepresenta- tionens information och rapportering måste förbättras. UD bör skapa ett IT-stöd för att på ett systematiskt sätt öka tillgängligheten inom myndigheten. En ökad andel av rapporteringen bör tillgängliggöras utanför myndigheten, bl.a. via ambassaders webbsidor. UD föreslås göra en allmän genomgång av utlandsorganisa- tionens rapporteringsarbete, i syfte att -skapa bättre behovsstyrning av rapporteringens omfattning, inriktning, format och timing -upprätta och kommunicera uppdaterade riktlinjer för rapporteringsarbetet. Rapporteringens inriktning och omfattning ska fastläggas i den planeringsprocess för utlandsorganisationens verksamhet som föreslås i kapitel 4.2. Kunskap om och rutiner för att säkra utlandsorganisationens behov av information och underlag från olika delar av måste förbättras och skärpas. UD har ansvar för att initiera ett sådant arbete. Framtidens vinnare är de som förstår att nyttja det kapital engagerade och kunniga medarbetare utgör. När ledning och medarbetare drivs av samma vision och gemensamma mål blir medarbetarna inte bara goda ambassadörer, utan de allra bästa förespråkarna för verksamheten. För stora organisationer med bred och varierad verksamhet finns särskilt tydliga behov av en god intern kommunikation. och dess utlandsorganisation utgör inget undantag. Ett sammanhållet och effektivt internationellt påverkansarbete ställer stora krav på god kommunikation och gott samarbete i olika rikt- ningar inom organisationen. Att ha kunskap om vad andra delar av organisationen gör är centralt. Det gör det lättare att utifrån en helhetsbild kunna agera sakpolitiskt taktiskt och strategiskt, och Beredning av utrikespolitik i därigenom maximera kort- och långsiktiga effekter. Det är självklart att och utlandsorganisationen också måste ha en god extern kommunikation och bra samarbets- relationer för att bl.a. bedriva internationellt påverkansarbete. De behoven behandlas i avsnitt 3.2 om offentlig diplomati m.m. är den huvudorgan för att bedriva ett effektivt internationellt politiskt påverkansarbete och för att förse beslutsfattare med Sverigeanpassad initierad information om internationella förhållanden, frågor, skeenden och processer. Utrikesrepresentations relevans för och för andra regeringar är beroende av att den har god kännedom om den och utrikesledningens inställning i olika frågor. Utrikesrepresentationen har därtill ett omfattande serviceuppdrag, som ställer krav på god internkommunikation för att förankra en gemensam syn och kompetens om den service som ska tillhanda- hållas. Andra departement skaffar sig genom internationella direktkontakter information om de frågor de har att hantera i t.ex. en EU-förhandling, men för att få mer av en helhetsbild och ett svenskt perspektiv på andra länders agerande är utrikesförvalt- ningens agerande och information av stort värde. En bättre kom- munikation är således ett viktigt sätt att överbrygga departements- gränser i det internationella arbetet. Den måste bidra till att skapa förståelse och kunskap inom myndigheten om den utrikespolitiska verklighet som allt internationellt arbete bedrivs inom. Utrikesrepresentationen ska ses och nyttjas som en part i internationella beredningsarbete, som en aktör som kan driva prioriterade frågor för hela regeringen. Det förut- sätter att flödena av information mellan myndigheten och utlands- organisationen effektiviseras. Dessa behov har lyfts upp i tidigare sammanhang inom utrikesförvaltningen och , senast . Initiativet togs då av ambassaden i och gällde EU-arbetet. På ett praktiskt plan har utredningen identifierat tre tydliga för- bättringsområden: rutiner för kontakter och samråd mellan UD och övriga , tillgänglighet av utlandsorganisationens rapportering, främst inom , Beredning av utrikespolitik i information till och kommunikation med utlandsorganisationen. Det går aldrig att i detalj reglera hur ett gott och förtroendefullt samarbete mellan olika parter ska se ut. Ett bra samarbete bygger på förtroende och förtroende kan skapas genom samarbete. Vad gäller de utvecklingsmöjligheter som utredningen har sett inom och mellan myndigheten och utlandsorganisa- tionen, handlar det mycket om att öka kontaktytorna och infor- mationsspridningen. Det finns tyvärr ett ibland ganska djupt rotat misstroende mellan departement, uppfattningar som bäst bryts ner genom ökade kontakter. Samarbetet mellan utlandsorganisationen och utanför UD fungerar ofta mycket väl men variationerna är stora. Ofta påverkas dess omfattning och inrikt- ning mer av enskilda tjänstemäns engagemang, vid utlands- myndigheten och/eller departementet, än av politiskt avvägda prio- riteringar och rutiner. Hur en övergripande prioritering av utrikes- representationens departementala uppdrag bör ske diskuteras i avsnitt 4.4, men därtill behövs generellt bättre samarbete och kom- munikation kring det internationella uppdraget. 4.5.1Rutiner för kontakter och samråd mellan UD och övriga UD:s naturliga ansvar för helheten i svensk utrikespolitik ställer krav på omfattande samarbete med andra departement. UD:s stor- lek och breda uppdrag gör det ibland svårt för tjänstemän i andra departement att se med vilken UD-enhet kontakt ska tas. Att UD:s tjänstemän roterar regelbundet samt att de inte finns upplagda i fotogalleri underlättar inte heller kontakttagandet. Inom UD verkar kunskap om behovet av samråd eller t.o.m. om kravet på gemensam beredning inom myndigheten variera mellan enheter. har övriga departement ofta en varierande, ibland oklar, uppfattning om vad UD:s och utrikesrepresentationens upp- drag är. Att UD är ett fackdepartement är inte uppenbart för alla. Verksuppdragets omfattning är inte heller känt, och av vissa anses UD:s främsta roll vara att ge service åt övriga . Utredningens slutsats är att det krävs praktiska åtgärder för att öka kunskaper om varandras uppdrag och söka synergier dem Beredning av utrikespolitik i Mot denna korta bakgrund kan ett antal enkla åtgärder på tjänstemannanivå vidtas: I övriga departement bör en enhet utses att fungera som allmän kontaktpunkt för UD, vanligen EU/internationella enheten. Till dessa enheter bör UD vända sig med samordningsfrågor av principiell karaktär, såsom diskussion om utrikesrepresenta- tionen, spridning av rapporter, inbjudningar (jmf nedan) m.m. UD:s enheter bör utifrån sina uppdrag inventera behov av kontakt- ytor med andra departement och utveckla samarbeten/relationer efter verksamhetens behov. Uppgifter måste dokumenteras, hållas uppdaterade och överföras vid personalrotationer. UD:s enhetschefer måste ansvara för att medarbetarna har kun- skap om behov av gemensam beredning för olika ärenden. Kompetensutvecklingsinsatser förutses behövas (jmf kapitel 7). För en ändamålsenlig styrning av verksamheten vid ambassader i EU-området krävs ett nära samarbete mellan SB-EU-kansliet och . Rutiner måste utvecklas för andra departements deltagande i UD:s årliga chefsmöte, vid UD:s s.k. rapportörsmöten, i de kontaktprogram som läggs upp inför utlandsstationering av perso- nal samt vid årliga hembesök av utlandsstationerad personal från relevanta utlandsmyndigheter. UD bör pröva om övriga i ökad utsträckning bör inbjudas till relevanta utbildningsprogram som UD erbjuder. UD:s expeditionschef bör ansvara för att förändringarna ovan genom- förs. I ett interdepartementalt samråd kan behov av ytterligare åt- gärder eller rutiner för att förenkla löpande samarbete kring reger- ingens internationella uppdrag diskuteras. 4.5.2Tillgänglighet till utlandsorganisationens rapportering En central uppgift för den bilaterala utlandsorganisationen har varit och är alltjämt att bevaka och rapportera om skeenden, politiska förhållanden, ekonomisk utveckling, affärsmöjligheter, bilden av , allmänna samhällsfrågor m.m. i andra länder och regioner. Rapporteringsverksamheten vid multilaterala delegationer eller representationer har ofta mer direkt anknytning till pågående för- Beredning av utrikespolitik i handlingar inom ett visst område. Utgångspunkten är att rapport- eringen ska vara av svenskt politisk intresse. Bevaknings- och rap- porteringsuppdraget läggs fast i om diplomat- iska förbindelser (SÖ 1967:1)och förtydligas för svensk del i IFUR (förordning 1992:247). Begreppet rapportering för tankarna till långa promemorior, inte sällan undantagna från offentlighetsprincipen, men tar den sig många olika former. omfattar den allt från snabba SMS till politiska företrädare i direkta multilaterala förhandlingslägen, till smal sakpolitisk rapport med nödvändiga svenska glasögon och övergripande inrikespolitiska analyser. Överlappning med informa- tion som finns tillgänglig på annat sätt (exempelvis via media, tankesmedjor, och EU-delegationer) undviks i det stora hela. Efterfrågan från är tydlig främst vad gäller initierad och vältimad information om vissa internationella temata, länder och trender, satta i ett svenskt politiskt sammanhang. Även andra myndigheter, såsom Sida, EKN, , Försvars- makten och , samt andra intressenter (som Export- rådet och näringslivets organisationer) får, eller har tidigare fått del av, utlandsorganisationens rapporter. Med detta sagt har förutsättningarna ändrats. Dels har rap- porteringsverksamheten krympt i takt med att den svenska utlands- organisationen har minskat. Minskningen har gällt både antalet beskickningar/konsulat och antalet tjänstemän vid beskickningarna som har ett sådant uppdrag. Även om efterfrågan, inte minst från övriga , är fortsatt påtaglig, har det departe- mentala uppdraget (där rapporteringen ingår), fått minska särskilt eftersom trycket har ökat inom den författningsreglerade verksamheten. Därtill ökar givetvis tillgängligheten av god infor- mation om internationella förhållanden via andra källor än genom ambassader. Som ett tredje skäl kan anges att diplomatens bevak- ande och rapporterande funktion successivt har omvandlats till att bli mer av en utrikespolitisk aktör som bedriver påverkansarbete eller aktivt främjar svenska näringslivsintressen. Frågan om ambassadernas rapportering verkligen behövs för att Regeringen ska kunna formulera och driva en relevant utrikes- och EU-politik är berättigad. Den har också utretts tidigare. revisorer gjorde 2002 en granskning av utrikesrepresentationens rapportering och presenterade sina slutsatser i rapporten läget – diplomaternas rapporter till UD (Rapport 2002/03:13) Där konstaterades att cirka 30 000 rapporter sändes in till Reger- Beredning av utrikespolitik i ingskansliet (registrerade). Många av dessa användes inte i bered- ning, bedömdes inte relevanta, distribuerades i med stor fördröjning, spriddes i övrigt osystematiskt, var för omfattande, saknade analys och egna bedömningar samt var alltför ofta hemligstämplade, bedömde revisorerna. Enligt rapporten kunde många av bristerna förklaras av att UD:s kommunikation och styrning av utrikesrepresentationens rapportering var svag. De informationer som utredningen har tagit del av bekräftar delvis denna bild. Några skillnader är dock uppenbara. registrerades uppskattningsvis drygt 18 000 inkommande rap- porter. Minst en femtedel av dessa var hemligstämplade, troligen fler.13 Mängden traditionell rapportering har således gått ner kraftigt . En kvalificerad gissning är att neddragningar i utlandsorganisationen medfört att en del rapportering har bort- rationaliserats, en annan är att information från utlandsorganisa- tionen föds in i på många andra sätt, i andra kanaler och format. Vad gäller revisorernas rapport i övrigt kan konstateras att UD numera har riktlinjer för rapportering, att rapporternas längd har reducerats och att skribenters egna bedöm- ningar och kommentarer uppmuntras. Den generella styrningen av rapporteringen har alltså stramats upp, men kan alltjämt förbättras. Mer specifik rapportering, som inom tekniska EU-frågor, kräver dock goda underlag och tydliga beställningar från för att leveransen ska hålla god kvalitet. Ett nära samarbete och god kommunikation mellan departementen och utlandsorganisationen, dvs. mjuk styrning, är också en grund för att departementen ska få in bra rapportering. En fråga som har diskuterats länge inom utrikesförvaltningen gäller spridning och tillgänglighet av utrikesrepresentationens rapporter- ing. Tekniska möjligheter, efterfrågan, resurser och säkerhet är några av de förutsättningar som påverkar hur spridning kan och bör ske. En mindre del av rapporteringen är mycket känslig, varför den måste spridas till en liten och väl definierad krets genom särskilda system och delgivning som sköts av 13 Ungefär en femtedel av rapporter skickades via kryptoexpeditionen och dessa är hemlig- stämplade. Det är även möjligt att en del av de rapporter som skickas genom de vanliga kanalerna är hemligstämplade. Beredning av utrikespolitik i Wikileaks publiceringar av amerikanska diplo- maters rapportering bekräftar att sådan information måste skyddas. Den hemliga information som skickas mellan utlandsrepresenta- tionen och förutses kunna skötas helt digitalt när den nya IT-plattformen för utlandsorganisationen har rullats ut. Något datum för detta finns emellertid inte . Mer exakt hur distributionen ska ske och om kryptoexpeditionen kommer att ha en roll är inte fastställt. Kryptoexpeditionen för- medlar även information till och från andra myndigheter, länder och EU. Denna kommunikation försvåras av att man inom utrikes- förvaltningen inte klassificerar dokument efter skyddsvärdhet enligt internationell standard. En del av informationen är dock av sådan karaktär att den kan och bör offentliggöras brett. I delar av utlandsorganisationen publi- ceras redan vissa rapporter på ambassadernas hemsidor. Ett IT-stöd är under utveckling som syftar till att ytterligare förenkla och öka omfattningen av sådan publicering av diplomatrapporter. Utred- ningen välkomnar detta. Många ambassaders hemsidor håller hög kvalitet, men information om landet/länderna och dess relationer med , i form av rapportering och länkar, är en viktig komplettering. Den största delen av utrikesrepresentationens rapportering ligger emellertid mellan de två ovan nämnda kategorierna. Den delen innehåller analyser, bedömningar och rekommendationer som har en mer begränsad mottagarkrets, men som kan hanteras via den reguljära IT-infrastrukturen och bör spridas till alla som berörs av frågan. Denna stora och viktiga del av rapporteringen har tidigare spridits via e-post och s.k. delgivningslistor till berörda mottagare, främst inom . Enligt samtal som utredningen har fört med framför allt medarbetare på andra departement fungerar systemet dåligt, och det är vanligt att viktiga rapporter inte når ut till dem som behöver informationen. Ansvaret för delgivning är mycket oklart inom utrikesförvaltningen och övriga departements rutiner för spridning kan också brista. Dessa förhållanden är inte verksamhetsmässigt acceptabla. Rapporter- ingen utgör, i sin varierade form, en central uppgift för utlands- organisationen och har en uppenbar kundkrets inom . Den måste därför nå ut. Utredningen ser det som själv- klart att ska ha god tillgång till den information från utlandsorganisationen som behövs för att kunna bereda ärenden inom sina respektive ansvarsområden. Beredning av utrikespolitik i finns samlade utan endast skickas med e-post går det inte att få någon överblick över rapportering inom ett särskilt område. Dessutom gör en god tillgänglighet av rapporter att myndighetens medarbetare kan upprätthålla en helhetsbild av utrikes- och EU- politiska skeenden. Det bidrar till kvaliteten i deras verksamhet. Goda exempel finns redan vad det gäller att öka tillgängligheten. Den danska utrikesförvaltningen har infört ett system för hanter- ing av rapporter och andra dokument i EU:s olika processer. Syste- met är lätt att använda. Åtkomst har getts till danska utrikes- förvaltningen och till utvalda personer på andra departement. I har Statsrådsberedningen initierat utvecklingen av ett liknande IT-system som går under namnet EU-punkten. Där ska dagordningar, instruktioner och andra dokument relaterade till EU:s beslutsprocesser kunna hanteras på gemensamma arbetsytor. Bättre stödsystem för utlandsorganisationens rapportering Utredningen anser att UD/bör skapa ett IT-stöd för att på ett systematiskt sätt kunna tillgängliggöra utrikesrepre- sentationens rapportering inom myndigheten. Behovet gäller främst den mellankategori som inte bedöms mycket skyddsvärd men heller inte bör publiceras på ambassadernas hemsidor. I ett andra steg behövs emellertid en motsvarande lösning även för den hemliga rapporteringen. Systemet bör innefatta rapportering från hela utrikesrepresentationen och bör kunna knytas till EU- punkten. Tekniska eller arbetsmässiga synergier med det system som utvecklas av UD för publicering av rapporter på hemsidor ska också tillvaratas. Om ett sådant system klarar olika grader av behörighet kan det, utöver andra positiva effekter, göra det lättare att styra tillgängligheten till rapporteringen. Detta skulle höja informationssäkerheten avsevärt i jämförelse med dagsläget då tillgängligheten styrs via ett fragmenterat system av olika mottagar- listor som är svårt att överblicka. Som en del av detta arbete bör även undersöka möjligheten att införa en enhet- lig klassificering av dokument efter grad av skyddsvärdhet enligt internationell standard. Utredningen ser därtill behov av att UD gör en allmän genom- gång av utlandsorganisationens rapporteringsarbete, och öppnar upp för en diskussion med övriga , förslagsvis Beredning av utrikespolitik i med departementens EU-/internationella enheter och . Syftet bör vara att skapa bättre behovsstyrning av rapporteringens omfattning, inrikt- ning, format och timing, upprätta och kommunicera uppdaterade riktlinjer för rapporter- ingsarbetet samt förtydliga rapporteringens inriktning och övergripande omfatt- ning i verksamhetsplaneringen. Hänsyn måste i den fortsatta beredningen av förslagen tas till säker- hetsaspekter och offentlighetsfrågan. 4.5.3Information från till utrikesrepresentationen Nära knuten till frågan om rapporteringen är behovet av infor- mation från till utlandsrepresentationen i olika politiska frågor. Det kan handla om raminstruktioner i EU-arbetet, språkregler i olika politiska frågor, positionspapper, samtalsned- teckningar, arbetspapper m.m. För att utlandsorganisationens med- arbetare ska kunna delta i och bidra till inter- nationellt inriktade beredningsarbete, bl.a. genom att formulera relevant rapportering, måste tillgängligheten av information fungera också i den andra riktningen. Dels gäller det att utlandsorganisa- tionen har en tydlig uppfattning om sitt övergripande uppdrag inom det departementala uppdraget – vilka områden som ska bevakas och hur den svenska politiken ser ut och utvecklas inom dessa områden. Men därtill gäller att utlandsorganisationens med- arbetare löpande förväntas vara väl insatta i och kunna presentera svenska politiska ståndpunkter inom en mängd olika politik- områden. Kunskap på ett allmänt plan har de ofta eller kan lätt hitta genom öppna källor. Men i kontakter med officiella representanter är kraven på kunskap ofta höga och detaljerade. Inom EU-arbetet är detta mycket tydligt, och här kan det ovan nämnda systemet EU-punkten vara till minst lika stor nytta för utlandsorganisa- tionen som för . En allvarlig hämsko är att det ännu inte finns någon plan för när den nya IT-plattform som måste införas på ambassaderna för att de ska kunna nyttja EU-punkten ska utvecklas och rullas ut. Projektet har i första hand ett tydligt Beredning av utrikespolitik i fokus på just . utanför har emellertid också behov av information om EU-frågor, vilket bör tas hänsyn till vad gäller tillgång till EU-punkten. Utanför varierar samarbeten med utlandsorga- nisationen, och därmed också behovet av information och underlag hemifrån. Generellt gäller att ju mer behov ett departement har av en ambassad/delegation, desto mer ämnesorienterad information och underlag måste departementet kunna tillhandahålla. Med rätt information och underlag tillgängligt blir utlandsorga- nisationen ett vassare instrument i regeringens/policyformulering och beredningsarbete. Den kan bedriva en effektivare informationsinhämtning och få större genomslag i sitt påverkansarbete, vilket är nödvändigt för att svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen ska kunna försvaras i fram- tiden. För att åstadkomma en bättre spridning av information från till utlandsorganisationen måste UD starta en dialog internt och med övriga . Departementens EU-enheter eller internationella kanslier och kan vara lämpliga samarbetspartners. I avsnitt 4.2 föreslogs en i brett förankrad process för styrning och prioritering av utlandsorganisationens departementala uppdrag. Inom dess ram och i de strategiska inter- nationella prioriteringar som departementen förutses göra, bör tydliggöras vilka ambassader/delegationer olika departement har särskilt behov av att sprida information till. Prioriteringar görs här med hänsyn till resurser och arbetsbelastning. Varje departements internationella/EU-enhet måste ansvara för att sprida kunskap om utlandsorganisationens möjligheter och begränsningar inom sitt respektive departement, samt för att skapa rutiner för kommunikation och samarbete med aktuella delar av utlandsorganisationen. 5Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter 5.1En stärkt handels- och främjandeverksamhet I detta avsnitt föreslås åtgärder för att stärka regeringens handels- och främjandeverksamhet. Dessa uppgifter ska ses som en del av det bredare arbetet med ekonomisk diplomati som beskrivs i avsnitt 3.1. Enligt direktiven ska utredningen särskilt analysera och ge förslag på åtgärder om UD:s styrning och/eller samordning av utlandsmyndigheterna i förhållande till andra aktörer inom bl.a. handels-, export- och investeringsfrämjande. Eftersom arbetet med kulturfrämjande och Sverigeinformation i utlandet är integrerat i främjandeverksamheten belyses även dessa uppgifter i detta kapitel (jämför avsnitt 3.2 om offentlig diplomati). Utredningen föreslår bl.a. att en huvudmannagrupp inrättas för att stärka Regerings- kansliets helhetsbild, styrning och samordning av regeringens främjandeverksamhet. Synergier och samverkan mellan offentliga främjandeaktörer behöver även stärkas utomlands. Utredningen anser att resurserna till Sverigefrämjandet inte får minska ytter- ligare. Ett antal bedömningar om organisation och utlandsuppdrag ges. Utredningen diskuterar även investerings- främjandet, importfrågors hantering och relationen mellan handel, främjande och bistånd. En kraftsamling för att på bästa sätt använda begränsade resurser och skapa närmare samverkan inom den offentliga handels- och främjandeverksamheten måste göras.