sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Å andra sidan finns också en motverkande effekt till detta; risken med integration för befintliga fjärrvärmeföretag kan öka genom införandet av tredjepartstillträde. Detta eftersom integrationen med en annan marknad utifrån ett företags perspektiv kan få kon- kurrensmässigt icke-önskvärda effekter. Exempelvis kan företaget eller företagen på den andra marknaden komma att ta marknads- andelar för företaget ifråga i större utsträckning än vad företaget ifråga tar marknadsandelar på den andra marknaden, dvs. företagets samlade värmeunderlag minskar genom integrationen. Om fjärr- värmeverksamheten innan integrationen sker verksamhetsmässigt integrerat, dvs. att det inte finns någon reell konkurrens på mark- naden ifråga, får en sammanlänkning sannolikt också effekter för hur verksamheten kan bedrivas framöver genom att företaget av tillsynsmyndigheten kan komma att åläggas krav om juridisk åtskillnad mellan produktions-, distributions- och handelsverk- samhet. Enligt direktivet ska utredningen analysera effekterna av att fjärrvärmenät ytterligare integreras mellan närbelägna tätorter när det gäller möjligheterna att utnyttja spillvärme eller öka värme- underlaget för kraftvärmeproduktion. Som konstaterats föreligger till att börja med en osäkerhet om införandet av tredjepartstillträde leder till ytterligare integrering mellan närbelägna tätorter eller inte. Två effekter pekar i olika riktning och nettoeffekten är svår att bedöma. Om ytterligare integration inte åstadkoms får detta således heller inte några effekter avseende restvärmeutnyttjandet och underlaget för kraftvärmeproduktion. I detta sammanhang måste dock nämnas att restvärmeutnyttjandet sannolikt kommer att öka genom införandet av tredjepartstillträde, men i första hand inte på grund av ökad fjärrvärmeintegration mellan närbelägna tätorter. Istället är det den förbättrade möjligheten för restvärmeleverantörer att ansluta sig till närbelägna fjärrvärmenät, som uppstår genom införandet av tredjepartstillträde, som sanno- likt kommer att leda till att restvärmeutnyttjandet kommer att öka. Huruvida en eventuell ytterligare integration av fjärrvärmesyste- men skulle kunna spä på den effekten, och ytterligare öka restvär- meutnyttjandet, är helt beroende av var integrationen sker geogra- fiskt. Om en ny ledning mellan två fjärrvärmesystem innebär att kostnaden för en restvärmeleverantör att ansluta sig till fjärrvärme- nätet minskar så ökar också incitamentet för restvärmeleverantören att genomföra de investeringar som behövs för att denne ska kunna föra in värme i fjärrvärmesystemet. Vad gäller möjligheterna till ökad kraftvärmeproduktion till följd av en eventuell ökad integra- tion mellan fjärrvärmesystemen beror också det på de lokala omständigheterna. Om två system integreras med varandra och det ena systemet har kraftvärme medan det andra systemet inte har det så ökar följaktligen det sammanlagda kraftvärmeunderlaget. Det kan teoretiskt också tänkas att två system som inte har kraftvärme integreras med varandra. Genom att integrera sådana system kan förutsättningar för kraftvärme skapas eftersom kraftvärmeproduk- tion generellt sett kan ske mer effektivt i ett större system än i ett mindre. Om två system med kraftvärmeproduktion integreras med varandra ökar emellertid inte underlaget för kraftvärme. För samt- liga fall gäller dock att om en ökad integration innebär att också fler kunder ansluter sig till fjärrvärme så ökar det totala värme- underlaget och därmed också underlaget för kraftvärmeproduktion. Beskrivningen visar att det är svårt att visa på effekter av tredje- partstillträde till fjärrvärmenäten för den samlade kraftvärmepro- duktionen och för incitamenten i att investera i ny kraftvärmepro- duktion. Det är därmed också svårt att analysera påverkan på de krav som följer av kraftvärmedirektivet. Bestämmelserna i kraft- värmedirektivet syftar till att genom ökat utnyttjande av högeffek- tiv kraftvärme främja en effektivare användning av bränsle och därigenom minska överföringsförluster och utsläpp, framför allt av växthusgaser. Konkurrensutsättning av handel och produktion samt prisreglering av distributionsverksamheten stärker kundernas ställning på fjärr- värmemarknaden. Att förbättra möjligheterna för nya producenter att ansluta sig till ett fjärrvärmenät torde leda till att resursutnytt- jandet kan ske mer effektivt. Genom att möjliggöra för fler aktörer att genomföra investeringar i fjärrvärme kan sannolikheten att effektiva investeringar realiseras öka. Konkurrensutsättning av handels- och produktionsverksamheten kan också komma att leda till dynamiska effekter och nya innovativa lösningar. Införandet av tredjepartstillträde innebär dock vissa merkostna- der. Om inte dessa merkostnader kompenseras av ökad effektivitet till följd av konkurrens finns en risk att fjärrvärmen blir mindre konkurrenskraftig på värmemarknaden. Eftersom fjärrvärmepro- duktion är kapitaltung verksamhet kan en relativt liten minskning i kvantiteten efterfrågad fjärrvärme få relativt stor påverkan på resultatet för fjärrvärmeproducenten. En relativt liten försämring av fjärrvärmens konkurrenskraft kan därmed få relativt stora kon- sekvenser för det ekonomiska incitamentet att producera fjärr- värme. Eftersom fjärrvärmen är en del i ett samhälleligt nyttighets- system som ofta också omfattar i första hand avfallshantering, fjärrkyla och elproduktion kan konsekvenserna av ett sådant scena- rio som här beskrivits bli relativt stora och svåröverskådliga. 9.2Tillförlitliga och effektiva fjärrvärmesystem Dagens svenska fjärrvärmesystem är effektiva tekniska system med hög tillförlitlighet. Försörjningstryggheten är i allmänhet god och produktionen av fjärrvärme baseras i stor utsträckning på förnybara energikällor. Det är av avgörande betydelse att ändrade marknads- förutsättningar, genom införande av tredjepartstillträde till fjärr- värmenäten, inte leder till att villkoren för effektiv drift och hög tillförlitlighet äventyras. De fjärrvärmeföretag som verkar på marknaden är i helt domi- nerande omfattning vertikalt integrerade företag, vilket ger poten- tial för att driva verksamheten med det systemtänkande och den helhetssyn som präglar branschen. Den vertikalt integrerade orga- nisationen ger stora möjligheter till driftoptimering och effektiv och säker drift av fjärrvärmesystemen, främst genom att det ger förutsättningar för kontinuerlig samverkan och fortlöpande infor- mationsutbyte. Utredningens förslag innebär att åtskillnad av nätverksamheten från den affärsdrivande verksamheten inom produktion och handel införs i de fjärrvärmessystem som kommer att bli konkurrens- utsatta genom tredjepartstillträde för nya producenter. 9.2.1Konsekvenser avseende tillförlitlighet och leveranssäkerhet För att bibehålla möjligheterna till tillförlitlig och säker drift av de fjärrvärmesystem som blir konkurrensutsatta föreslår utredningen att nätinnehavare i dessa system åläggs ett systemansvar. I fjärr- värmesystem som består av flera fjärrvärmenät med olika nätinne- havare åläggs dessa att inrätta en särskild systemoperatör med systemansvar för det samlade fjärrvärmesystemet. I systemansvaret ingår ett reglerat ansvar för att balans mellan produktion och för- brukning i hela fjärrvärmesystemet upprätthålls och att det finns tillräckliga effektreserver. Utredningen avstår i övrigt från att före- slå reglerade krav på vidden av systemansvaret, då detta skulle kunna leda till suboptimering och ineffektivitet, eftersom förut- sättningarna i så hög grad skiljer sig mellan de olika fjärrvärme- systemen i landet. De långsiktiga konsekvenserna beträffande möjligheterna att upprätthålla tillförlitlig och effektiv drift i fjärrvärmesystemen bedöms därmed inte påverkas av en konkurrensutsättning av en fjärrvärmemarknad. Inledningsvis kan emellertid särskilda insatser vara nödvändiga för att inrätta de delvis nya tekniska och administ- rativa rutiner som krävs för i första hand informationsöverföring mellan produktion och distribution ska fungera. Ett medel för att minska eventuell risk för konsekvenser för systemets tillförlitlighet och leveranssäkerhet i inledningen av en konkurrensutsättning av en fjärrvärmemarknad är den uppgifts- skyldighet som föreslås finnas avseende information om hur systemoperatören avses inrättas och organiseras vid konkurrens- utsättning av den berörda marknaden. har härigenom möjlighet att pröva om de åtgärder som avses tillämpas kan anses vara tillräckliga för att fjärrvärmesystemets tillförlitlighet och leveranssäkerhet ska kunna upprätthållas. Det kan förutsättas att kostnaderna för att upprätthålla hög tillförlitlighet och leveranssäkerhet och bibehålla effektiviteten i systemet kan förväntas öka vid en konkurrensutsättning. Kost- nadsökningen är i första hand av administrativ art, för IT-system och organisation. De tekniska funktioner som erfordras används i stor utsträckning i de fjärrvärmesystem som torde vara mest aktuella att bli konkurrensutsatta vid införande av tredje- partstillträde. Tillkommande systemkostnader i en konkurrens- utsatt marknad har i den undersökning av systemkostnader vid införande av tredjepartstillträde som utförts av på utred- ningens uppdrag uppskattats till /MWh.1 Det bör understry- kas att detta inte är den sammanlagda tillkommande kostnad som riskerar att uppstå vid införande av konkurrens på en lokal mark- nad. Tillkommande kostnader kan även utgöras av kostnader för reglering av distributionsverksamheten, åtskillnad mellan produk- tion, distribution och handel, kostnader för motköp samt kostna- der av administrativ art i övrigt. Kostnader för effektreserver, såväl reservkapacitet som topplasteffekt, bör enligt utredningens bedömning inte öka vid konkurrensutsättning. Det kan i vissa fjärrvärmesystem finnas förutsättningar för att kostnaderna för effektreserver minskar genom att det uppstår möjligheter till ratio- naliseringar. Härutöver kan det konstateras att, trots att systemoperatörs- funktionen explicit inte finns i dagens fjärrvärmesystem så finns ändå en kostnad för driftoptimering i varje nät. Det är inte uteslu- 1 (2010). tet att en gemensam systemoperatör för flera fjärrvärmenät till följd av samordningsfördelar kan innebära att kostnaderna totalt sett minskar i förhållande till kostnaderna för separata driftoptime- ringsfunktioner i respektive fjärrvärmenät. På kort sikt bedöms inte kundernas försörjningstrygghet i fjärr- värmesystemet påverkas av en konkurrensutsättning av en lokal fjärrvärmemarknad. Systemoperatören åläggs i utredningens förslag att upprätthålla tillräcklig effektreserv, såväl reserveffekt för bort- fall av produktion som topplasteffekt som täcker värmeeffektbeho- vet i fjärrvärmenätet kallaste dag. På lång sikt är försörjningstryggheten i systemen beroende av att tillräckliga investeringar i ny produktion kommer till stånd. I de fall det finns ett fysiskt behov av ytterligare basproduktion, t.ex. till följd av att befintliga anläggningar inte är tillräckligt effektiva eller tillförlitliga, torde förutsättningarna för investeringar i ny kapacitet vara goda också vid tredjepartstillträde. I de fall det finns en tydlig effektiviseringspotential, och därmed pengar att tjäna, bör inve- steringar också komma att genomföras. Som konstateras i avsnitt 9.1.2 finns det dock en fara att den ökade risk som konkurrens innebär för befintliga aktörer motverkar incitamentet att investera. Å andra sidan konstateras dock att tredjepartstillträde innebär att andra aktörer än fjärrvärmeföretag ges möjlighet att investera vilket motverkar denna effekt. Sammantaget torde dock, vid ett uppen- bart behov av ny produktionskapacitet, incitamenten på marknaden – den ökade risken till trots – innebära att nödvändiga investeringar kommer till stånd också i en konkurrenssituation. Den långsiktiga försörjningstryggheten torde därmed också efter ett införande av tredjepartstillträde vara fortsatt god. I avsnitt 9.1.1 analyseras effekterna på konkurrensen vid infö- rande av tredjepartstillträde. Där konstateras också att på vissa mindre marknader kan tredjepartstillträde innebära att dagens monopolist, det lokala fjärrvärmeföretaget, ersätts med en ny monopolist i form av en restvärmeleverantör, dvs. en aktör som inte har fjärrvärmeverksamhet som sin primära verksamhet. I ett sådant fall kan den långsiktiga försörjningstryggheten minska eftersom den nya monopolisten i högre utsträckning än ett fjärr- värmeföretag påverkas av externa faktorer såsom konjunkturför- Det bedöms som rimligt att i dessa fall kräva att den tillträdande producenten tar ansvar för att effektsäkra hela sin pro- duktion, antingen genom avtal eller egna produktionsresurser. Beträffande långsiktiga investeringar i effektreserver så ingår kostnaderna med utredningens förslag i den reglerade distribu- tionsavgiften. Härigenom bedöms såväl den kort- som långsiktiga hanteringen av effekttoppar kunna ske på ett sätt som understödjer en bibehållen hög försörjningstrygghet. 9.2.3Konsekvenser avseende teknisk effektivitet Det finns farhågor att den uppdelning av fjärrvärmeverksamheten som ett tredjepartstillträde medför kan leda till minskad effektivitet i produktionen – det finns i en situation med flera producenter ingen som har det övergripande ansvaret för driftoptimering i pro- duktionen då detta inte ingår i det systemansvar som åläggs systemoperatören. Utredningen bedömer dock att de ekonomiska incitamenten på marknaden kommer att leda till att det billigaste tillgängliga produktionsalternativet används i första hand även i en konkurrenssituation. Om en producent har tillräcklig kapacitet och kan producera billigare än en annan producent tjänar alla parter på att producenten med den lägsta produktionskostnaden också är den som producerar, och detta oavsett ingångna avtal med handlare (eller kunder i det fall krav om åtskillnad mellan produktion och handel inte föreligger). Detta innebär sammantaget att basproduk- tionen också kommer att till stor del utgöras av, som , avfallsförbränning, kraftvärme och restvärme. Däremot kan, , inte uteslutas att effektiviteten i enskilda fjärrvärmenät kan komma att påverkas negativt av en konkurrensutsättning. Detta främst till följd av över- gången från att hantera allt informationsutbyte inom den egna organisationen till att skapa nya rutiner för informationsutbyte mellan olika aktörer. Trots att alla aktörer torde ha ett intresse av att ett tillräckligt informationsutbyte kommer till stånd utan dröjs- mål, kan det inte uteslutas att brister uppstår inledningsvis vid kon- kurrensutsättning. Fjärrvärme medger stor flexibilitet i utnyttjande av olika energi- källor och bränslen och fjärrvärmen har effektivt bidragit till över- gång från fossila till förnybara energiformer. Fjärrvärmeutbyggna- den har också varit en förutsättning för att de nationella styrmed- len för främjande av förnybar energi kunnat åstadkomma den omfattande utfasning av fossila bränslen för byggnadsuppvärmning som skett. Vidare är fjärrvärme ett villkor för att kunna nyttiggöra värmeproduktionen vid produktion av el i kraftvärmeverk. Utbygg- naden av fjärrvärme i har bidragit till väsentligt minskat beroende av importerade fossila bränslen, effektivare energiutnytt- jande, förbättrad tätortsmiljö och minskade utsläpp.2 I vad mån införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten kommer att innebära förändringar som påverkar fjärrvärmens mil- jöfördelar är enligt utredningens bedömning tvetydigt. Om tredje- partstillträde kommer att innebära att andelen högvärdig restvärme i den samlade fjärrvärmeproduktionen ökar uppnås en miljövinst genom att bränslebaserad fjärrvärmeproduktion ersätts med en energikälla som är utsläppsfri. De bränslen som ersätts med rest- värme frigörs härigenom för andra ändamål. Effekterna bedöms därmed sammantaget bli positiva ur ett resurshushållningsperspek- tiv. En ökad användning av restvärme kan å andra sidan innebära att möjligheterna till att utnyttja fjärrvärmenäten för kraftvärmepro- duktion minskar genom att restvärme tränger undan kraftvärme- produktion. Om en hög andel förnybar elproduktion är det som har högst prioritet kan därför ett tredjepartstillträde riskera att leda till negativa konsekvenser i detta perspektiv. Därför blir även effekterna av tredjepartstillträde på framtida investeringar i fjärr- värmeutbyggnad viktiga att beakta vid en bedömning av miljö- effekterna. Om införande av tredjepartstillträde innebär förbätt- rade möjligheter för investeringar som innebär en expansion av fjärrvärmenäten kommer utrymmet för både restvärme och bio- bränslebaserad kraftvärmeproduktion att öka. De samlade miljöeffekterna av införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten är också beroende av i vad mån reformen 2 Ds 2009:63. påverkar prisnivån för fjärrvärme. Om reformen leder till att kost- naderna generellt sett ökar riskerar det att leda till att priset på fjärrvärme kommer att öka. Högre fjärrvärmepriser kan innebära att fler kunder kommer att välja bort fjärrvärme till förmån för något annat uppvärmningsalternativ. har fjärrvärme mil- jöfördelar framför andra uppvärmningsformer genom att ge möj- lighet att ta tillvara energiresurser som annars skulle gå förlorade.3 De uppvärmningsformer som är att betrakta som alternativ till fjärrvärme, i första hand värmepumpar och anordningar för uppvärmning med förädlade biobränslen,4 anses generellt, liksom fjärrvärme, vara att betrakta som bästa möjliga teknik, med hänsyn till den sammantagna miljöpåverkan, och uppfyller de hänsynskrav som enligt är rimliga att ställa.5 Det torde därför inte kunna sägas att alternativen till fjärrvärme är sämre uppvärmnings- alternativ än fjärrvärme ur generell miljösynpunkt. Däremot påver- kas de långsiktiga möjligheterna att tillvarata energiresurser som annars skulle gått förlorade, och i viss mån möjligheten att påverka energianvändningen för uppvärmning i bebyggelsen genom styr- medel på central nivå, om fjärrvärmens andel av uppvärmningssek- torn skulle komma att minska. 9.3.2Konsekvenser avseende energi- och klimatpolitiska mål Fjärrvärme har en central roll för de långsiktiga prioriteringarna för energipolitiken genom att fjärrvärme och kraftvärme ger möjlighet att tillvarata energiresurser som annars skulle gå förlorade och för att utnyttja energiresurser så effektivt som möjligt. Som framgår av föregående avsnitt är miljöeffekterna av ett tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten svårbedömda. Anledningen är att det är svårt att bedöma i vad mån den nuvarande och planerade framtida bränsle- användningen i fjärrvärmeproduktionen kommer att genomgå för- ändringar orsakade av reformen. Den förändring som framstår som den mest troliga, och som till stor del är en utgångspunkt för utredningens direktiv, är att användningen av restvärme för fjärr- värmeproduktion förväntas komma att öka. Utgående från att så blir fallet kommer detta att innebära ett totalt sett förbättrat resurs- utnyttjande. Restvärmen kommer i första hand inte att ersätta 2009/10:163. fossila bränslen utan biobränslen och möjligen också i viss mån avfallsbränslen på vissa lokala marknader. De fossila bränslen som används i fjärrvärmeproduktionen används huvudsakligen som topplastbränslen under en relativt sett av året. Det är därmed inte troligt att effekterna av tredjepartstillträde kommer att minska utsläppen av växthusgaser inom fjärrvärmesektorn i i någon större omfattning. Däremot kan de biobränslen som ersätts med restvärme i fjärrvärmeproduktionen användas för att ersätta fossila bränslen i någon annan sektor i eller i energisektorn utomlands. Nettoeffekten blir därmed att en ökad användning av restvärme i de svenska fjärrvärmesystemen kan komma att bidra till minskade utsläpp av i första hand koldioxid i ett globalt perspektiv. Då huvuddelen av de produktionsanläggningar som bedöms komma att konkurrensutsättas, dvs. inte de produktionsanlägg- ningar som finns i de allra minsta näten i så stor utsträckning, ingår i handelssystemet med utsläppsrätter kommer påverkan på målsättning att minska utsläppen av växthusgaser till 2020 att vara marginell. Målet avser nämligen enbart utsläpp inom den icke handlande sektorn. Utsläppsminskningen bidrar istället främst till att minska utsläppen inom den handlande sektorn inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Det samlade målet för EU är minskade utsläpp och målet fördelas inte mellan medlemsstaterna. De nationella målen för förnybar energi 2020 är generellt att andelen förnybar energi ska vara . För förnybar elproduktion gäller målen för elcertifikatsystemet som är att använd- ningen av el från förnybara energikällor ska öka med . Biobränsleeldad kraftvärme står för den största delen av den elcertifikatberättigade elproduktionen. Utredningen har tidigare konstaterat att det är svårt att göra någon säker bedöm- ning i vad mån tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten kommer att resultera i förbättrade eller försämrade förutsättningar för kraft- värmeproduktion och investeringar i nya anläggningar för kraft- värmeproduktion. Det som främst skulle göra att förutsättningarna för kraftvärme skulle förbättras vore en ökad integration mellan fjärrvärmemark- nader på närbelägna orter. Beskrivningen i avsnitt 9.1.3 visar att det inte går att dra några säkra slutsatser om att tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten kommer att bidra till en integration. Det som främst skulle göra att förutsättningarna för kraftvärme skulle kunna försämras är om en stor mängd industriell restvärme skulle komma att tillföras fjärrvärmenäten, som skulle innebära att kraftvärmeproduktion trängs undan och att investeringar i ny kraftvärmeproduktion inte skulle komma till stånd. Det går inte heller att uttala sig med säkerhet om att detta kommer att ske. Om utsikterna för biobränslebaserad kraftvärme skulle komma att försämras genom möjligheterna till tredjepartstillträde så inne- bär det att utbyggnad av någon annan förnybar elproduktion måste ersätta den biobränsleeldade kraftvärmen, för att inte försämra möjligheterna att nå de mål som ställts upp för elcertifikatsystemet. Den alternativa förnybara elproduktion som i så fall ligger närmast till hands, för att ersätta minskad utbyggnad av biobränsleeldad kraftvärme, är vindkraft. Principiellt innebär detta inte att kostna- den för att nå målet torde öka. Kostnaden för att bygga ut vind- kraft är snarare lägre än högre än kostnaden för att bygga ut bio- bränsleeldad kraftvärme.6 Däremot kan måluppfyllelsen försvåras till följd av tillståndsfrågor kopplade till vindkraftsutbyggnad. Dessutom sätter elsystemets förmåga att reglera variationen i vind- kraftsproduktionen över tiden en begränsning i hur mycket vind- kraft som kan finnas i kraftsystemet för en ändamålsenlig och säker drift. I och i generellt finns dock relativt mycket lättreglerad vattenkraft som kan användas för detta ändamål. 9.4Konsekvenser för marknadens aktörer I det följande analyseras konsekvenserna av införandet av utred- ningens förslag till tredjepartstillträde utifrån marknadsaktörernas perspektiv. Utredningens förslag om prisreglering av distributionen av fjärr- värme innebär en ökad kundtrygghet. Detta eftersom oskäliga pri- ser avseende distributionen av fjärrvärme då är möjliga (givet en väl fungerande reglering). Kombinationen av införandet av konkurrens avseende handel och produktion samt prisreglering av distributionsdelen stärker kundernas ställning på fjärrvärme- marknaden. 6 Elforsk (2007). Införande av konkurrens på en marknad leder generellt sett till att risken för oskäliga priser minskar. Utredningen har dock kon- staterat att den genomsnittliga lönsamhetsnivån i fjärrvärmesek- torn är relativt låg , dvs. generellt sett ter det sig som att fjärr- värmepriserna inte är oskäligt höga. Variationerna är emellertid stora, både vad gäller lönsamhetsnivå som prisnivå.