sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — En från rättsäkerhetssynpunkt viktig fråga i sammanhanget är att en samordning av reglerna kommer att underlätta en sakägares möjlighet att överklaga de tillsynsbeslut som fattas av . Vissa frågor i kärntekniklagen kan bli svåra att passa in i då de delvis har ett annat syfte. Viss särreglering kan därför bli nödvändig för frågor som rör icke-spridning av kärnvapen. Vid överväganden om var i balken som bestämmelserna om kärnsäkerhet och strålskydd bör inordnas har utredningen funnit att flera av de materiella bestämmelserna i 12 kap. Jordbruk och annan verksamhet, har upphävts och att kapitlet numer enbart omfattas av 6 stycken paragrafer. Dessa bestäm- melser kan, utan ändring av det materiella innehållet, med fördel flyttas till 7 kap. Skydd av områden, respektive 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Utredningens överväganden innebär sammantaget att nu gällande 12 kap. föreslås upphöra att gälla och ersättas med materiella regler som rör kärnsäkerhet och strålskydd under en ny rubrik Strålsäkerhet. Bestämmelserna föreslås gälla såväl joniserande som icke-joniserande strålning som ges den samord- nande beteckningen verksamhet med strålning. Begreppet verksamhet med strålning föreslås komma att ges samma omfattning som den som gäller enligt kärnteknik- lagen och strålskyddslagen. var strålskyddslag den lag som reglerade verksamheten på kärnenergiområdet. Lagen utgjorde en allmän skyddslag som omfattade alla verksamheter där strålskyddsaspekter kommer in. Det var också med stöd av strålskyddslag som tillståndet att driva första kärnreaktor, den s.k. R1- reaktorn, utfärdades . Frågan om tillstånd prövades av Medicinalstyrelsen efter att ha hört . Strålskyddslagen täckte således in alla frågor rörde verksamhet med strålning. Atomenergilagen kom till 1956 för att komplettera de koncessionsregler som gällde enligt strålskyddslag. Kopplingen mellan den militära och den fredliga utvecklingen på kärnenergiområdet Kopplingen mellan den militära och den fredliga utvecklingen på kärnenergiområdet som skedde och , påverkade utformningen av lagstiftningen inom kärn- energiområdet. Det politiska behovet av att ställa en potentiellt farlig verksamhet under regeringens kontroll torde ha varit väsentligt, mot bakgrund av ambitionerna att utveckla ett svenskt kärnvapen. Syftet med atomenergilagen var att i kontrollerade former främja införandet och användningen av atomenergi. Med stöd av den nya atomenergilagen blev det regeringen i stället för en expertmyndighet som slutligt kom att pröva frågan om tillstånd att uppföra, inneha och driva en kärnreaktor. Regeringen prövade också frågan om tillstånd att inneha uran, plutonium, torium eller annat som kan användas som bränsle i en kärnreaktor, material som även hade en militär anknytning. Den militära anknytningen vid utformningen av atomenergi- lagen kan också anas när det gäller reglerna för de inspektörer som skulle inspektera verksamheten vid en kärnreaktor. De belades med ett slags munkavle. De fick inte röja eller obehörigen utnyttja yrkeshemlighet som därigenom blivit känt för honom, och ej heller, där det ej kan anses påkallat i tjänstens intresse, yppa arbetsförhållanden eller affärsförhållanden, vilket sålunda blivit honom kunnigt. Regeln var straffsanktionerad och straffet var dagsböter eller fängelse. Utformningen av kärntekniklagen och strålskyddslagen var tiden mogen för att se över Atom- energilagen. Frågorna om hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle var, enligt dåvarande regeringen, inte reglerade på ett tillfredställande sätt. Regeringen tillsatte med uppdrag att utreda möjligheterna att samordna den lagstiftning som reglerar atomenergiområdet till en lag. I direktiven till utredningen angavs det vara viktigt att sam- ordna atomenergilagen och strålskyddslagen så att en heltäckande lagstiftning skulle kunna uppnås. konstaterade i sitt betänkande att det i och för sig skulle vara möjligt att i en lag samordna alla de bestämmelser som rör kärnanläggningar, nukleära ämnen och andra radioaktiva ämnen. Men kommittén kom emellertid fram till slutsatsen att det fanns grundläggande skillnader i lagarna som skulle göra det mindre lämpligt att sammanföra lagstiftningen till en lag. Strålskyddslagen ansågs vara en allmän skyddslag som omfattar alla verksamheter där strålskyddsaspekter kommer in och som således tillvaratar även viktiga skyddsintressen vid verksamhet Atomenergilagen ansåg kommittén vara av en annan karaktär än strålskyddslagen genom att den inom sitt tillämpningsområde uppställer krav på säkerhet och skydd mot olyckor som går utöver strålskyddslagen. Det skulle i och för sig kunna övervägas, framhöll kommittén, att bryta ut de delar av strålskyddslagen som gäller strålskyddet vid kärnverksamhet. Kom- mittén ansåg emellertid att detta skulle vara olämpligt och föreslog därför att bestämmelserna om strålskydd på kärnenergiområdet skulle ingå i strålskyddslagen. Regeringen delade kommitténs uppfattning och föreslog därför en lag som till sin karaktär sades vara en säkerhetslag, nämligen kärntekniklagen, och som sådan vara speciellt inriktad på att ta till vara säkerheten vid verksamhet på kärnenergiområdet samt tillsyn och insyn i sådan verksamhet. Frågor om skydd mot strålning skulle enligt regeringen regleras i strålskyddslagen, vilken enligt regeringen skulle utgöra en andra huvudlag inom det kärn- tekniska området. Den energipolitiska diskussionen kom att prägla den nu gällande kärntekniklagen, som trädde i kraft . Frågorna om slutförvaringen av använt kärnbränsle, kärnkraftolyckan i , 1979, folkomröstningen och de energipolitiska beslut därefter fattade, som inne- bar att kärnkraften, som en målsättning, skulle avvecklas som energikälla för framtiden, blev centrala vid utformningen av lagen. Kärntekniklagen utformades som en säkerhetslag, särskilt inriktad på att tillgodose säkerheten i den kärntekniska verksamheten samt åtaganden på icke-spridningsområdet. Lagen fokuserar på tillsyn över och insyn i den kärntekniska verksamheten. Avfalls- frågorna fick ett stort utrymme i lagen. De centrala bestämmel- serna som rör omhändertagande och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle formulerades. förstärktes strålskyddslagens karaktär av en allmän skyddslag till skydd mot skadlig verkan av strålning. De grundläggande aktsamhetsreglerna i lagen täcker in ett mycket stort område med krav på strålskyddsåtgärder. Den som bedriver verksamhet med strålning ska således med hänsyn till verksam- hetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs, vidta alla de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skador på människor, djur och miljö. Strålskydds- lagen föreskriver att den som är ansvarig för verksamheten ska förvissa sig om att de anställda har den kompetens och utbildning som behövs för arbetsuppgiften och vet vad som ska iakttas för att kunna tillvarata strålskyddet. Bestämmelserna i strålskyddslagen har i vissa avseenden kommit att utformas med regleringen inom kärnenergiområdet som förebild. 5.2.2Kopplingen mellan kärntekniklagen, strålskyddslagen och reglerna i Frågor om tillstånd till kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning prövas såväl enligt kärntekniklagen respektive strål- skyddslagen som enligt . Av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår att kärnteknisk verksamhet inte får bedrivas utan tillstånd enligt . Detsamma gäller för att få uppföra en anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen. Frågor om tillstånd enligt för dessa verksamheter prövas av miljödomstolen. Bestämmelserna innebär alltså att det krävs två separata tillstånd för att få inneha och driva en kärnteknisk anläggning, respektive att inneha en anläggning för att bearbeta, hantera, lagra respektive att slutförvara radioaktivt avfall, dels ett tillstånd enligt kärnteknik- lagen eller strålskyddslagen, dels ett tillstånd enligt . Små anläggningar prövas onödigt högt upp i instanskedjan Flera av de anläggningar som rör kärnteknisk verksamhet eller hantering etc. av radioaktivt avfall som miljödomstolen prövar är små till sin omfattning eller från miljösynpunkt tämligen harmlösa. Det kan gälla verksamhet som rör mycket lågaktivt avfall eller mindre anläggningar för lagring av kärnämnen i samband med forskning vid universitet och högskolor. Jämfört med andra miljö- ärenden kan det förefalla onödigt att dessa små och från miljö- synpunkt harmlösa anläggningarna ska prövas av miljödomstolen. Erfarenheten är också att tillståndsärenden som rör radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen endast undantagsvis har prövats av miljödomstolen enligt av skäl som utredningen inte kan överblicka. Däremot har olika former av kärnteknisk verk- samhet prövats av miljödomstolen. De allmänna hänsynsreglerna och miljökvalitetsnormer prövas enligt både och kärntekniklagen Vid prövning av ärenden enligt kärntekniklagen ska bestämmel- serna enligt 2 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § tillämpas. Dessa frågor kommer alltså i ett tillståndsärende att prövas enligt såväl som kärntekniklagen. 2 kap. innehåller de allmänna hänsynsreglerna. De har en stor betydelse vid tillämpningen av och ska också ha det vid prövning av ärenden enligt kärntekniklagen. 5 kap. innehåller bestämmelser om miljökvalitets- normer. Regeringen får föreskriva om miljökvalitetsnormer för att skydda människors hälsa eller miljön. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Normerna anger de förorenings- och störnings- nivåer som inte får överskridas eller underskridas efter en viss tidpunkt. En miljökvalitetsnorm kan exempelvis ange högsta nivå för buller, skakningar, ljus, strålning (joniserande eller icke jonise- rande) eller annan sådan störning. I 5 kap. 3 § , till vilken kärntekniklagen hänvisar, anges att myndigheter och kommuner ska säkerställa att miljö- kvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlig- het, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. I samma paragraf anges dessutom att kommuner och myndigheter ska iaktta miljökvalitets- normer vid planering och planläggning. Bestämmelsen i 16 kap. 5 § anger att tillstånd inte får meddelas för ny verksamhet som medverkar till att en miljö- kvalitetsnorm överträds. Utgångspunkten då ett ärende enligt kärntekniklagen prövas är att se till att den som bedriver kärnteknisk verksamhet också, som huvudregel, beaktar och tillämpar de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. samt inte överträder en miljökvalitetsnorm. Även om prövningen enligt kärntekniklagen primärt inriktas på frågor om säkerheten i den kärntekniska verksamheten och vid den kärntekniska anläggningen ska dessutom de särskilda miljökraven bedömas och fastställas enligt regler. Dessa frågor kommer alltså i ett tillståndsärende att prövas enligt såväl som kärntekniklagen. Anläggningssäkerhet och skydd mot joniserande strålning prövas enligt både samt kärntekniklagen och strålskyddslagen När det gäller prövningen av frågor som rör olägenheter för omgivningen genom joniserande strålning i samband med drift av en kärnteknisk anläggning ger förarbetena till och de förarbeten som rör följdlagstiftningen till visserligen en viss vägledning om hur prövningen enligt balken kan samordnas med prövningen enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Men förarbetena ger knappast någon vägledning när det gäller frågan om hur ingående miljödomstolen ska pröva anläggningens säkerhet mot bakgrund av att säkerhetsfrågorna också prövas parallellt med stöd av kärntekniklagen respektive strålskyddslagen. En utgångspunkt kan vara att prövningen enligt av kärntekniska anläggningar enbart ska gälla frågor som rör utsläpp av radioaktiva ämnen till mark luft eller vatten i samband med normaldrift av den kärntekniska anläggningen samt hantering och slutförvaring av det använda kärnbränsle eller kärnavfall som genereras i samband med driften av den kärntekniska anläggningen. En annan utgångspunkt är att miljöprövningen enligt miljö- balken, liksom fallet är när det gäller prövningen av en kärnteknisk anläggning enligt kärntekniklagen, också ska gälla de olägenheter av joniserande strålning som kan bli följden av om säkerheten i anläggningen på en eller flera punkter skulle brista och att det därigenom skulle ske en radiologisk olycka. Enligt utredningens uppfattning kan det knappast bli frågan om några olägenheter av joniserande strålning i samband med drift av en kärnteknisk anläggning så länge förmågan hos anläggningens så kallade barriärer och djupförsvar att förebygga radiologiska olyckor är intakt. Det har också erfarenhetsmässigt visat sig att miljödom- stolens miljöprövning i vissa mål även kommit att omfatta en värdering av förmågan hos de kärntekniska anläggningarnas barriärer och djupförsvar att förebygga radiologiska olyckor. Frågor om anläggningssäkerhet och skydd mot joniserande strålning kan i ett tillståndsärende således komma att prövas enligt såväl som kärntekniklagen och strålskyddslagen. tillämpningsområde omfattar förutom olägenheter som uppstår vid joniserande strålning även säkerheten hos anlägg- ningar, tillsynsfrågor och verksamhetsutövares egenkontroll. Det är således möjligt att med stöd av ingripa mot alla for- mer av kärnteknisk verksamhet enligt kärntekniklagen eller En samordnad lagstiftning SOU 2011:18 hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen. En dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet ska i förekommande fall innehålla bestämmelser om villkor. Tillstånd som meddelas av miljödomstolen som rör kärnteknisk verksamhet enligt kärntekniklagen eller hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen kan alltså komma att gälla åtgärder som berör säkerheten och strålskyddet i en kärnteknisk anläggning eller strålskyddet i samband med hantering av radioaktivt avfall. har med stöd av regeringens bemyn- digande beslutat om föreskrifter som rör säkerheten enligt kärn- tekniklagen eller strålskyddet enligt strålskyddslagen. Föreskrif- terna är sammantaget mycket omfattande och rör åtgärder som syftar till att trygga säkerheten och strålskyddet vid kärnteknisk verksamhet och strålskyddet i samband med verksamhet med strål- ning. Villkor som beslutas av miljödomstolen i ett tillståndsärende enligt kan komma att omfatta sådana åtgärder som redan krävs enligt de föreskrifter som beslutats enligt kärnteknik- lagen eller strålskyddslagen. utövar tillsyn över tillämpningen av kärntekniklagen, strålskyddslagen samt enligt i de avseenden som gäller joniserande eller icke-joniserande verksam- het. Det allmänna ändamålet med tillsynsreglerna, nämligen att säkerställa att syftet med respektive lagstiftning och föreskrifter som meddelats med stöd av dessa allmänt sett följs så att de mål som avses med lagstiftningen genomförs. Av central betydelse för tillsynen enligt såväl som kärntekniklagen är de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. , som bl.a. ska ligga till grund för tillsynen då mera konkreta föreskrifter saknas. Myndighetens kontroll ska avse den allmänna efterlevnaden av säkerhets och strålskyddsreglerna samt de föreskrifter, domar och myndighetsbeslut som meddelas med stöd av lagstiftningen. Vidare ska åtgärder vidtas för rättelse av missförhållanden. Myndigheten har således formella möjligheter att i samma sakfråga/ärende att välja om ett visst krav ska ställas enligt kärn- tekniklagen, strålskyddslagen eller . Straffbestämmelserna enligt 29 kap. liksom reglerna om miljö- sanktionsavgifter enligt 30 kap. gäller parallellt med bestämmelserna i kärntekniklagen och strålskyddslagen. En för- seelse på strålsäkerhetsområdet kan vara straffbart enligt såväl som kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Det kan gälla till exempel att bedriva en verksamhet med strålning utan tillstånd, vilket är straffbart enligt såväl 25 § kärntekniklagen som enligt 29 kap. 4 § . Ett annat exempel kan vara att någon med uppsåt eller av oaktsamhet släpper ut radioaktiva ämnen som orsakar att det i mark, vatten eller luft släpps ut ett ämne som typiskt sett eller i det enskilda fallet medför eller kan medföra en förorening som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter i en omfattning som inte har ringa betydelse, eller någon annan betydande olägenhet i miljön, och därigenom begår ett miljöbrott enligt 29 kap. 1 § miljö- balken. Samma gärning kan vara straffbart enligt strålskyddslagen genom att utsläppet innebär ett åsidosättande av Strålsäkerhets- myndighetens föreskrifter om skydd av människors hälsa och miljön vid utsläpp av radioaktiva ämnen från vissa kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:23) Vid kärnteknisk verksamhet tillämpas kärntekniklagen och strål- skyddslagen parallellt. Genom kärntekniklagen regleras säkerheten och genom strålskyddslagen strålskyddet. Lagstiftningen har sam- ordnats när det gäller kärnteknisk verksamhet. Särskilt tillstånd vid kärnteknisk verksamhet krävs normalt inte enligt strålskyddslagen. Däremot regleras villkor och föreskrifter som behövs med hänsyn till strålskyddet med stöd av strålskyddslagen. bestämmelse om detta finns i 27 § strålskyddslagen som anger att om ett tillstånd har meddelats enligt kärntekniklagen eller under tillståndets giltighetstid, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela de ytterligare villkor som behövs med hänsyn till strålskyddet. I säkerhetsfrågorna enligt kärntekniklagen ingår bland annat ett ansvar för att olika s.k. barriärer – i bränsle, reaktorn och dess inneslutning, transportbehållare och emballage samt avfallsanlägg- ningar – fungerar som avsett så att inga oacceptabla mängder radioaktiva ämnen når ut i omgivningen. I strålskyddsuppgiften ingår kontroll av att de stråldoser som kan uppkomma under normaldrift ligger på en acceptabel nivå och att stråldoserna vid oförutsedda brister i någon av barriärerna eller i samband med olyckor så långt det är möjligt hindras från att ge oacceptabel strålning med skadlig effekt på människor och miljö. Transporter av kärnämnen och radioaktivt avfall ger upphov till frågeställningar som rör såväl säkerhetsarbetet som strålskyddet. Strålskyddsverksamheten i samband med driften av en kärn- teknisk anläggning hänger nära samman med säkerhetsarbetet och samverkar i det dagliga arbetet vid anläggningen. Detta gäller även i samband med hanteringen och slutförvaringen av använt kärn- bränsle och det avfall som genereras vid en anläggning. I fråga om låg- och medelaktivt avfall kan slutligt omhändertagande ses som ett led i driften. är det numera en enda myndighet, Strålsäker- hetsmyndigheten, som utövar tillsyn över frågor som rör kärn- säkerhet och strålskydd. Att all tillsyn och en stor del av prövning och beredning av tillståndsärenden numera sker på en och samma myndighet är ytterligare en omständighet som talar för att samordning reglerna i kärnteknik- och strålskyddslagen. slutsats är att frågor om strålskydd och kärnsäkerhet inte alltid kan särskiljas utan måste beaktas i ett sammanhang. Behov av samordning av säkerhets- och strålskydds- intressen föreligger i nästan samtliga led inom kärnbränslecykeln och gör sig gällande såväl vid granskning och bearbetning av det underlag som ligger till grund för utformningen av en anläggning som vid åtgärder som måste vidtas under anläggningens drift. I praktiken har det också lett till en viss överlappning av olika till- synsåtgärder enligt respektive lagstiftning. Det finns enligt utredningens uppfattning inte längre någon anledning att specialreglera den kärntekniska verksamheten i en särskild lag på det sätt som skett . Den verksamhet som regleras i kärntekniklagen och strålskyddslagen kan och bör ges en samordnad reglering i en gemensam lagstiftning på strålsäkerhets- området. Kopplingen till reglerna i har tillkomst omfattat joniserande och icke-joniserande strålning. tillämpningsområde omfattar förutom olägenheter som uppstår vid joniserande strål- ning även säkerheten hos anläggningar, tillsynsfrågor och verksam- hetsutövares egenkontroll. Det finns således flera nära kopplingar mellan reglerna , kärntekniklagen och strålskyddslagen. I flera avseenden är reglerna överlappande. De allmänna hän- synsreglerna och miljökvalitetsnormerna enligt prövas även enligt kärntekniklagen. De hänsynsregler som gäller enligt strålskyddslagen har samma syfte som de allmänna hänsynsreglerna enligt . Det finns heller inte några formella hinder att med stöd av balkens regler ställa krav och föreskriva villkor som rör såväl kärnsäkerhet som strålskydd. Frågor om anläggningssäkerhet och skydd mot joniserande strålning kan i ett tillståndsärende enligt således komma att prövas lika noggrant enligt såväl som kärntekniklagen och strålskyddslagen utifrån de syften de olika lagarna har att tillgodose. De miljöprövningar av kärnteknisk verksamhet enligt miljö- balken som genomförts har också visat att miljödomstolen med stöd av reglerna i balken kan ställa lika detaljerade och långtgående säkerhets- och strålskyddskrav som är möjligt med stöd av kärntekniklagen respektive strålskyddslagen. Villkor som beslutas av miljödomstolen i ett tillståndsärende enligt kan komma att omfatta sådana åtgärder som redan krävs enligt de föreskrifter som beslutats enligt kärn- tekniklagen eller strålskyddslagen. utövar tillsyn över tillämpningen av kärntekniklagen, strålskyddslagen samt i de avseenden som gäller joniserande eller icke-joniserande verksamhet. Tillsyns- myndigheten kan i sin tillsyn ställa krav enligt såväl kärnteknik- lagen och strålskyddslagen som avseende samma faktiska förhållanden – till exempel hantering av radioaktivt avfall. Myndigheten har således formella möjligheter att i samma sakfråga/ärende att välja om ett visst krav ska ställas enligt kärntekniklagen, strålskyddslagen eller . Sanktionsbestämmelserna enligt kärntekniklagen, strålskydds- lagen och överlappar varandra; straffbestämmelserna enligt 29 kap. liksom reglerna om miljösanktions- avgifter enligt 30 kap. gäller även för verksamheter enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen. En förseelse kan vara straffbar enligt såväl som kärntekniklagen eller strålskyddslagen; Fyra olika alternativa möjligheter att samordna bestämmelserna i , strålskyddslagen och kärntekniklagen Av framgår att balken ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten6. Det innebär att i de avseenden som omfattar joniserande eller icke- joniserande strålning gäller parallellt med strålskyddslagen och kärntekniklagen. Det innebär således att frågor som rör anläggningssäkerhet och strålskydd i ett tillståndsärende kan komma att prövas lika nog- grant enligt såväl som kärntekniklagen och strål- skyddslagen utifrån de syften de olika lagarna har att tillgodose. Vidare utövar tillsynsmyndigheterna tillsyn och har formella möj- ligheter att ställa krav enligt såväl kärntekniklagen och strålskydds- lagen som avseende samma faktiska förhållanden. Utredningen har studerat olika möjligheter att samordna de materiella reglerna och därvid identifierat fyra olika alternativa lösningar vilka redovisas nedan. 1 kap. 3 § . 1) Bestämmelser som rör tillståndsprocessen för nya större anläggningar och effekthöjningar i kärnkraftsreaktorer integreras i medan övriga bestämmelser samlas i en fristående strålsäkerhetslag Att det finns goda möjligheter att samordna kärntekniklagen och strålskyddslagen i en sammanhållen strålsäkerhetslag står klart. Vissa överlappningar och dubbelregleringar, särskilt när det gäller hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall, försvinner med ett sådant upplägg. Regleringen enligt alternativ 1) Utredningens alternativ enligt 1) utgår ifrån följande: