sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — heller skäl att överväga om det borde införas ett särskilt sekretesskydd vid utlämnande av personuppgifter i elektronisk form (a. bet. s. 217). OSEK anmärkte slutligen att det inte var en uppgift för kommittén att överväga en ändring av 7 kap. 16 § sekretesslagen för att skapa större klarhet kring bestämmelsens tillämpning (a. bet. s. 217).3 Att t.ex. försöka skärpa sekretessen enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen genom att där inskränka möjligheterna till utlämnande av personuppgifter till någon som ska utföra en tillåten behandling enligt personuppgiftslagen eller som är undantagen från lagens bestämmelser, vore enligt OSEK:s uppfattning principiellt felaktigt. Det skulle enligt OSEK innebära att man i detta sammanhang formulerar en annan syn på vad som är ett otillbörligt integritetsintrång än vad som uttrycks i personuppgiftslagen. Inte heller går det enligt OSEK att i sekretessbestämmelsen försöka förtydliga vilken behandling som ska anses förenlig med personuppgiftslagen, eftersom sådana förtydliganden oundvikligen kommer att utgöra en sorts tolkning av såväl personuppgiftslagens regler som bestämmelserna i . Det finns därför en risk, framhöll OSEK, för att sådana förtydliganden kommer att innebära avvikelser från de tvingande reglerna i direktivet. OSEK:s sammantagna uppfattning beträffande relationen mellan utskriftsundantaget och dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen var alltså att sekretessbestämmelsen utgjorde ett reellt skydd för den personliga integriteten vid ett avskaffat utskriftsundantag (a. bet. s. 217). OSEK framhöll att de problem och oklarheter som hör samman med 7 kap. 16 § framför allt torde ha sin grund i att lagstiftningen är ny och att större klarhet kan förväntas allteftersom praxis utbildas och förtydliganden görs i lagstiftningen. Därutöver noterade att den osäkerhet om rättstillämpningen som hittillsvarande avgöranden ibland gett uttryck för snarare tycks medföra att rättstillämparen intar en restriktiv hållning när det gäller i vilken utsträckning 7 kap. 16 § sekretesslagen medger att personuppgifter kan lämnas ut, än att sådana uppgifter lämnas ut alltför lättvindigt. 3 I sitt huvudbetänkande med förslag till en ny sekretesslag föreslog OSEK därför endast en språklig omarbetning av sekretessbestämmelsen (SOU 2003:99 s. 449). Undantag för myndigheters datorprogram OSEK övervägde särskilt frågan om utlämnande av myndigheters datorprogram och databaser i elektronisk form. Beträffande myndigheternas datorprogram fann OSEK att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen borde behållas, vilket skulle innebära att myndigheterna även endast borde vara skyldiga att lämna ut utskrift av datorprogram. Härigenom menade OSEK att de särskilda upphovsrättsliga skyddsintressen som föreligger beträffande datorprogram skulle tillgodoses. En myndighet borde enligt OSEK inte vara skyldig att lämna ut handlingar i elektronisk form om det för myndigheten finns bestämmelser i lag eller förordning som förbjuder ett sådant utlämnande. OSEK:s förslag innebar alltså att begränsningar i registerförfattningar också skulle gälla framgent (SOU 2001:3 s. 218–219). Förslaget medförde dock enligt OSEK att en översyn av registerförfattningarna borde göras. OSEK anmärkte följande (a. bet. s. 218). Många av de s.k. registerförfattningarna är av äldre datum. Det går inte att avgöra i vilken utsträckning dessa författningar innehåller förbud mot utlämnanden i elektronisk form som inte längre fyller någon funktion, dvs. som p.g.a. teknikens utveckling inte längre fungerar som verkningsfulla skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Denna fråga måste enligt vår uppfattning få bli föremål för en översyn. Vidare bör påpekas att gällande förbud har införts då det inte har funnits någon rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. Någon avvägning mot offentlighetsintressen har därför inte behövt göras. Vi anser att de nu gällande förbuden också av denna anledning måste ses över. Efter att ha konstaterat att många av registerförfattningarna innehåller bestämmelser som reglerar i vilken utsträckning en myndighet får lämna ut allmänna handlingar och annan offentlig information i elektronisk form, påpekade OSEK att motivet bakom dessa bestämmelser i de flesta fall är kopplat till risken för otillbörliga integritetsintrång och således tar sikte på personuppgifter. Dock, framhöll OSEK, förekommer det även bestämmelser som syftar till att förhindra elektroniska utlämnanden av annat än personuppgifter. Om det efter en översyn av registerförfattningarna visar sig finnas ett behov av att i vissa särskilda fall ha ett fortsatt förbud mot elektroniskt utlämnande går det därför enligt OSEK inte att utesluta att också andra hänsyn än integritetshänsyn kan motivera sådana förbud. OSEK ansåg därför att inskränkningen i en myndighets skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte enbart kan ta sikte på de fall där personuppgifter inte får lämnas ut i elektronisk form, utan även måste kunna omfatta också andra typer av uppgifter. Behov av begränsningar som tar sikte på massuttag av uppgifter Utöver de begränsningar i uttag som följer av sekretessregler och bestämmelser i registerförfattningar övervägde OSEK om det borde finnas begränsningar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen som tog sikte på massuttagen (SOU 2001:3 s. 210 ff.). Ett av problem med massuttagen som påtalades av OSEK var att uppgifter som enskild är skyldig att lämna in till myndigheter i olika sammanhang, lämnas ut och används för helt andra syften än vad de lämnats in för – t.ex. kommersiella ändamål. Ytterligare ett problem med massuttagen som lyftes fram av OSEK var att elektroniska utlämnanden underlättar att uppgifter lämnas ut från den sfär där skydd för den personliga integriteten tillgodoses genom sökbegränsningar i registerförfattningar. Därutöver framhöll OSEK att det förhållandet att det blir praktiskt möjligt – och därmed mer sannolikt – med utlämnanden av mycket stora mängder information med den moderna tekniken inte enbart innebär integritetsproblem, utan att det också finns anledning att fråga sig hur en myndighet rent resursmässigt ska klara av att hantera sådana uttag. OSEK konstaterade att frågan om de problem som förknippas med massuttagen ska lösas genom särskilda begränsningar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen – vid sidan av sekretessregler och bestämmelser i registerförfattningar – har diskuterats också i tidigare lagstiftningsarbeten om handlingsoffentligheten och den nya tekniken. I dessa sammanhang har man dock, noterade , avvisat förslag och tankegångar som har syftat till att i 2 kap. tryckfrihetsförordningen särbehandla massuttagen (jfr prop. 1990/91:60 s. 43–46 och SOU 1997:39 s. 544–547). Bland annat har man principiellt tagit avstånd från tanken på att införa någon form av syftesprövning eftersom det skulle innebära inskränkningar i det grundlagsfästa anonymitetsskyddet (se prop. 1990/91:60 s. 45). Man har också tagit avstånd från metoden att utesluta uttag av en viss storlek från handlingsoffentligheten av främst det skälet att en sådan avgränsning blir svår att göra (se SOU 1997:39 s. 545). OSEK framhöll att man i tidigare lagstiftningsarbeten alltså har funnit att några ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen inte bör göras med hänvisning till riskerna med massuttag. I stället har man ofta erinrat om de begränsningar som följer av bestämmelserna om sekretess, framför allt 7 kap. 16 § sekretesslagen, och om begränsningarna i registerförfattningar. Inte heller OSEK ansåg att den ökade risken för framför allt otillbörliga integritetsintrång som anses förknippade med massuttagen bör föranleda att en syftesprövning införs i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (SOU 2001:3 s. 211). OSEK förespråkade inte heller en ordning som gick ut på att förhindra uttag av en viss storlek. Här anmärkte OSEK att det skulle bli mycket svårt att göra en sådan avgränsning samt att sådana begränsade regler lätt kan kringgås, t.ex. genom att en begäran delades upp på flera förfrågningar. En konsekvens av att förhindra uttag av en viss storlek kunde enligt OSEK också vara att spridningen av samhällsnyttig information förhindrades. Sammantaget konstaterade OSEK att det inte borde göras några begränsningar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen med hänvisning till massuttagen (a. bet. s. 212). De risker för otillbörliga integritetsintrång som riskerar att följa av massuttag av uppgifter på elektronisk väg kunde enligt OSEK:s uppfattning omhändertas av 7 kap. 16 § sekretesslagen och registerförfattningarna. OSEK sammanfattade sin ståndpunkt på följande vis (a. bet. s. 211). När det gäller de risker för otillbörliga integritetsintrång som kan anses förknippade med stora uttag av information, har vi redan ovan framfört vår uppfattning att det finns ett effektivt skydd för personuppgifter vid alla utlämnanden från myndigheterna, dvs. oavsett utlämnandeform och uttagets storlek, genom 7 kap. 16 § SekrL och dess hänvisning till personuppgiftslagen. Som framgått anser vi också att begränsningar i s.k. registerförfattningar som innebär att vissa uppgifter inte får lämnas ut i elektronisk form skall få gälla alltjämt, även om det införs en i princip generell rätt att få ut allmänna handlingar i antingen avskrift eller kopia. Förslaget om en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form innebar enligt OSEK en utvidgning av myndigheternas skyldigheter enligt offentlighetsprincipen. Mot den bakgrunden ställde sig OSEK frågan om förslaget var förenligt med dataskyddsdirektivet (SOU 2001:3 s. 227–228). Dataskyddsdirektivets definition av vad som utgör en behandling av personuppgifter (jfr artikel 2 b) omfattar utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprincipen. OSEK:s bedömning var att förslaget om ett elektroniskt utlämnande inte innebar någon utvidgning av myndigheternas skyldighet i sig att lämna ut personuppgifter. Förslaget påverkade enligt OSEK endast frågan om hur allmänna handlingar ska lämnas ut och medförde alltså en utvidgning endast i fråga om denna skyldighet. Enligt OSEK:s uppfattning utgjorde därför dataskyddsdirektivet inget hinder mot att avskaffa utskriftsundantaget. OSEK presenterade tre olika varianter på lagteknisk lösning för den föreslagna utvidgade rätten att få ut allmänna handlingar i elektronisk form (SOU 2001:3 s. 219–224). För det första kunde man enligt OSEK tänka sig en reglering helt och hållet i grundlag. Detta skulle innebära att utskriftsundantaget helt mönstrades ut ur lagtexten och att rätten att få avskrift eller kopia skulle komma att gälla generellt. Dock skulle ett förbehåll för att förbud mot att lämna ut elektroniskt i lag eller författning fortsatt ska gälla behöva införas i grundlagstexten. OSEK noterade att ett sådant förbehåll skulle få samma verkan som den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § sista stycket tryckfrihetsförordningen, dvs. att bestämmelser i författningar på lägre nivå i vissa fall ska gälla före grundlag. En positiv effekt av att ha en reglering helt och hållet i grundlag var enligt OSEK att det grundlagsskyddade området för offentlighetsinsyn utvidgas och att huvudreglerna för offentlighetsinsyn blir överskådliga och systematiska. Dock anmärkte OSEK att det faktum att ett förbehåll måste göras i grundlagen för förbud i författning av lägre valör mot utlämnanden i elektronisk form gör att regleringen kan uppfattas som i huvudsak symbolisk och att den faktiska betydelsen kommer att vara beroende av i vilken omfattning förbud i lägre författningar mot elektroniska utlämnanden kommer att förekomma. För det andra fanns det en möjlighet enligt OSEK att den nu grundlagsfästa rätten att få ut allmänna handlingar kompletteras med en rätt enligt vanlig lag att få ut allmänna handlingar i just elektronisk form. OSEK framhöll som en möjlighet att det t.ex. genom en ny bestämmelse i dåvarande 15 kap. sekretesslagen skulle följa en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form, en kompletterande rätt till den grundlagsfästa rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling. Detta skulle enligt OSEK kunna tänkas vara en mer försiktig väg att använda en reglering i vanlig lag eftersom det blir mindre komplicerat att ändra en antagen lagstiftning än att ändra i grundlag. I ett första led krävs det dock, påpekade OSEK, att formuleringen i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen ändras (i annat fall blir regleringen motstridig) och att en hänvisning görs i grundlagen till den kompletterande bestämmelsen i vanlig lag. OSEK anmärkte att med en kompletterande reglering i vanlig lag blir det inte nödvändigt med något förbehåll för de förbud i särskilda lagar mot utlämnande i elektronisk form som ska få gälla fortsättningsvis – dessa kommer alltjämt att gälla enligt principen om lex specialis. Dock noterade att ett förbehåll skulle komma att behövas för förbud i förordningar. En nackdel med det förevarande alternativet var enligt OSEK att någon teknikneutralitet inte uppnås eftersom regleringen görs beroende av i vilken form en allmän handling lämnas ut. Ytterligare en nackdel som framhölls av OSEK var att det rättssystematiskt är mindre lämpligt att rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling kommer att regleras av två regelsystem – lagstiftningen kan upplevas som svåröverskådlig. OSEK anmärkte att en effekt av en lagteknisk lösning där en del av regleringen sker i vanlig lag är att reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om skyndsam prövning, ordningen för hur en begäran om att få ta del av en allmän handling ska göras och prövas, anonymitetsskyddet m.m. inte automatiskt blir gällande. Önskar man att dessa regler också ska gälla vid utlämnanden i elektronisk form måste detta regleras särskilt. Den tredje och sista varianten på lagteknisk lösning var enligt OSEK att flytta den grundlagsfästa rätten att få ut avskrift eller kopia av allmän handling till vanlig lag, som denna rätt utvidgas och görs generell. I detta fall skulle, enligt OSEK, inom det grundlagsfästa området finnas kvar rätten till insyn genom tillhandahållande på stället. Detta alternativ skulle enligt OSEK medföra samma överskålighet och rättssystematiska fördelar som om hela regleringen sker i grundlag. På samma gång skulle en reglering i vanlig lag innebära att man uppnår effekten av en flexibel lagstiftning. En risk med detta alternativ var dock enligt OSEK att det kan uppfattas som en inskränkning av offentlighetsprincipen att en del av offentlighetsinsynen flyttas över till vanlig lag. Även med detta alternativ framhöll OSEK att regler för skyndsam prövning, anonymitetsskydd m.m. måste regleras särskilt. OSEK stannade för att föreslå den lagtekniska lösning som innebar en reglering i grundlag, detta för att inte riskera att föreslå en ordning som kan urholka offentlighetsprincipen. Eftersom OSEK var av uppfattningen att det är spridningen av personuppgifter i sig som innebär risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten, saknades det anledning enligt OSEK att generellt inskränka rätten att få avskrift eller kopia av allmän handling när det gäller utlämnanden i elektronisk form. I konsekvens med detta ansåg OSEK att det inte fanns skäl att särbehandla den elektroniska utlämnandeformen vid val av teknisk lösning. Alternativ nummer två med en kompletterande reglering i vanlig lag förordades alltså inte av OSEK. OSEK konstaterade att regleringen i avgiftsförordningen innehöll en enhetlig, schabloniserad avgiftssättning för utlämnande av papperskopior, utskrifter m.m. Motsvarande enhetliga reglering saknades dock beträffande avgifter vid utlämnanden i elektronisk form (SOU 2001:3 s. 228–230). Inte heller gjordes det, påpekade OSEK, någon skillnad i avgiftssättningen vid utlämnanden i elektronisk form när det gäller allmänna handlingar och andra informationsuttag. Genom OSEK:s förslag att avskaffa utskriftsundantaget bedömde man att det var nödvändigt med en översyn av avgiftsförordningens bestämmelser om avgifter för elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. Bland annat anmärkte OSEK att bestämmelser om elektroniskt utlämnande bör föras in bland bestämmelserna i 15–22 §§ avgiftsförordningen som tar sikte på utlämnanden efter särskild begäran (a. bet. s. 229). OSEK uttalade sig dock inte närmare om avgiftssättningen men konstaterade att avgifterna bör vara schabloniserade – dock får denna schablonisering enligt OSEK inte drivas så långt att en rimlig fördelning mellan beställare av små mängder respektive stora mängder information inte kan göras – samt att det måste vara möjligt för myndigheter att uppnå effektivitet i sitt arbete genom att utnyttja styreffekter på grund av prissättningen. OSEK konstaterade åter att ett avskaffande av utskriftsundantaget kan föranleda en ökad mängd förfrågningar om att få ut allmänna handlingar i form av mycket stora uttag. I fråga om de farhågor som tar sikte på myndigheternas eventuella svårigheter att resursmässigt hantera en sådan ökad mängd stora uttag, anförde OSEK följande (a. bet. s. 211). För att undvika denna typ av olägenheter borde ett första steg vara det som pekade på, nämligen att de myndigheter där situationen kan bli aktuell så långt möjligt förbereder stora uttag av ofta efterfrågad information genom att skilja ut den aktuella offentliga informationen och ställa den till allmänhetens förfogande. Därmed torde man enligt OSEK kunna undvika en del yrkanden om uttag enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det bör vidare, påpekade OSEK, som hitintills vara möjligt att genom prissättning styra allmänheten till sådana förberedda informationssamlingar. OSEK framhöll vidare att man även kan tänka sig möjligheten att genom avgiftssystemet kompensera sig för exempelvis upprepade förfrågningar som tar stora resurser i anspråk. OSEK framhöll att en omdiskuterad fråga är vad ett elektroniskt utlämnande enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen får för ekonomiska effekter för de myndigheter som ägnar sig åt försäljning av information (SOU 2001:3 s. 230–233). En av utgångspunkterna, anmärkte OSEK, synes vara att informationsuttag som rubriceras som utlämnanden enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen innebär ett lägre pris än vad som är aktuellt vid en försäljning. Beträffande vad som närmare avses med en myndighets försäljning av information anmärkte OSEK att det tycks saknas en definition av begreppet. OSEK framhöll att det faktum att myndigheten tar ut en avgift inte innebär att det är försäljning; inte heller kan avgiftens storlek vara avgörande för om det är fråga om försäljning eller inte. Som exempel nämnde OSEK att myndigheter använder prissättning för att styra allmänheten till förberedda, i vissa fall förädlade, informationssamlingar. Trots att dessa produkter kan vara billigare än att göra ett uttag av kopior av originalhandlingarna, noterade att verksamheten ändå har karaktär av försäljning. I stället konstaterade OSEK att frågan om myndigheten ägnar sig åt försäljning av information eller inte hör samman med i vilken utsträckning myndigheten aktivt arbetar för att göra informationen attraktiv för presumtiva kunder. När det gäller datalagrad information noterade att försäljning har ansetts vara för handen så snart information lämnas ut i elektronisk form – detta mot bakgrund av utskriftsundantaget (se bl.a. SOU 1997:39 s. 548). OSEK konstaterade att frågan om ett visst informationsuttag lagtekniskt ska rubriceras som ett utlämnande enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen eller som någon annan form av informationsuttag inte tycks ha någon betydelse när det gäller att avgöra om en myndighet ägnar sig åt informationsförsäljning eller inte. OSEK menade att frågan om en myndighet ägnar sig åt försäljning av information inte är av lagteknisk natur, utan i stället en organisationsfråga. Enligt OSEK:s uppfattning påverkar förslaget om en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form därför inte de myndigheter som har till uppgift att sälja information, varken när det gäller vilken avgift som ska tas ut vid sådan försäljning eller på något annat sätt. Förslaget från OSEK att i tryckfrihetsförordningen införa en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form fick ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget, medan andra uttryckligen avstyrkte det. Av de remissinstanser som ställde sig tveksamma till förslaget märktes bl.a. , , Kammarrätten i , Justitiekanslern, , Datainspektionen, , , , , , , , , , kommun, , och . Remissinstanser som uttryckligen avstyrkte förslaget var t.ex. Riksåklagaren, , , och kommun. De remissinstanser som ställde sig tveksamma till eller avstyrkte förslaget menade bl.a. att konsekvenserna av förslaget från integritetssynpunkt inte var tillräckligt väl utredda. Flertalet remissinstanser framhöll också att införandet av en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form i vart fall inte borde införas innan OSEK hade avslutat andra delen av sitt uppdrag, vilket bl.a. bestod i en allmän översyn av sekretesslagen. De menade vidare att man borde avvakta en översyn av registerförfattningarna och en utveckling av praxis i anslutning till dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen. Somliga remissinstanser, t.ex. JO, vid , , , , , , () och i (LO) var dock positiva till OSEK:s förslag. Dessa menade dock att inskränkning i skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte borde kunna göras i förordning. Argumentet var att det inte synes lämpligt att kompetensen att besluta om en i grundlag fastslagen rättighet delegerades till regeringen. Vissa remissinstanser, t.ex. , ansåg även att det var olämpligt att inskränkningen i rätten till elektroniska kopior skulle kunna göras genom lag. Enligt fanns ett fullgott skydd mot otillbörliga integritetsintrång genom personuppgiftslagen och dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen. Offentlighetsprincipen och risken för otillbörliga integritetsintrång och ansåg att rätten till elektroniska kopior var en viktig och bra förändring, men att det inte fanns anledning att mot bakgrund av önskan att tillgodose skyddet för den personliga integriteten medge undantag genom lag eller förordning. Det var enligt dessa myndigheter fullt tillräckligt med det skydd som erbjuds genom personuppgiftslagen och dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen. Ett flertal remissinstanser påpekade emellertid att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan komma att innebära ökade integritetsrisker eftersom det dels underlättar stora uttag av uppgifter, dels underlättar senare bearbetning av uppgifterna på automatiserad väg. Datainspektionen betonade att man vid öppenhet och insyn måste beakta de enskildas behov av skydd för den personliga integriteten och att vid ett elektroniskt utlämnande följer särskilda integritetsrisker. Datainspektionen anmärkte att ett avskaffat utskriftsundantag tveklöst leder till en ökad spridning av personuppgifter i samhället. Avgörande för Datainspektionen var därför hur integritetsskyddet kan upprätthållas vid ett genomförande av utredningens förslag. Datainspektionen påpekade att om integritetsskyddet äventyras kan det medföra risker även för möjligheten att hävda den svenska offentlighetsprincipen i förhållande till EG-rätten. Bland annat noterade att ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar underlättar massuttag och därför kan användas för att kartlägga enskilda personer. För den som vill, anmärkte , innebär datatekniken också möjligheter att på ett enkelt sätt sammanställa en stor mängd information som finns lagrad i elektroniska handlingar för att sedan med enkla sökbegrepp kartlägga vissa personer. Även Statskontoret och påpekade att det finns en risk att offentlighetsprincipen missbrukas när stora mängder information kan överföras till enskild till en låg kostnad.