sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — För det första anses en sammanställning vara förvarad hos myndighet endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). För det andra anses en sammanställning enligt begränsningsregeln inte vara förvarad hos myndighet om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig (2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen). Syftet med den senare bestämmelsen är att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen ska kunna ta del av sammanställningar av uppgifter ur upptagningar som myndigheten av hänsyn till skyddet för enskildas integritet själv är rättsligt sett förhindrad att ta fram i den egna verksamheten. Endast begränsningar i lag eller förordning – t.ex. förbud i registerförfattningar för en myndighet att använda vissa sökbegrepp eller att ta fram sammanställningar genom samkörning mellan olika register – är således relevanta i det här sammanhanget (prop. 1975/76:160 s. 87 ff. och prop. 2001/02:70 s. 18 ff.). Färdiga elektroniska handlingar omfattas inte av något av de två ovan nämnda undantagen. En färdig elektronisk handling anses alltså som förvarad hos myndigheten oavsett om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att göra den tillgänglig och även om handlingen innehåller för myndigheten förbjudna sökbegrepp (se vidare avsnitt 3.7). Med sökbegrepp brukar i registerlagstiftningen avses begrepp (bokstäver, koder, siffror etc.) som används som urvalskriterier för att söka fram handlingar som innehåller det ak- Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar tuella begreppet eller för att med begreppet som utgångspunkt göra sammanställningar av olika slag. Om exempelvis namnet på en viss sjukdom används för att söka fram eller sammanställa alla handlingar som innehåller detta ord är namnet på sjukdomen ett sökbegrepp. Begränsningsregeln ger som framgått möjlighet att genom lag eller förordning inskränka vilka potentiella handlingar som anses förvarade hos en myndighet. En central fråga är hur en bestämmelse i vanlig lag eller i förordning – som föreskriver en begränsning för en myndighet – måste vara utformad för att myndigheten ska anses sakna befogenhet i tryckfrihetsförordningens mening att göra en elektronisk handling tillgänglig. En typisk sökbegränsning för en myndighet kan se ut så som i 2 kap. 10 § lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar. Paragrafen har följande lydelse. Vid sökning i databasen får uppgift om medborgarskap inte användas som sökbegrepp annat än i fråga om medborgarskap i ett land inom Europeiska unionen eller i eller . En sådan bestämmelse innebär att myndigheten saknar rättslig befogenhet att sammanställa en potentiell handling genom att använda det angivna sökbegreppet på det sätt som inte är tillåtet. Eftersom en sådan handling även skulle innehålla personuppgifter är begränsningsregeln i tryckfrihetsförordningen tillämplig. En potentiell handling av detta slag är därför varken tillgänglig för myndigheten eller för allmänheten. Beträffande färdiga elektroniska handlingar ser emellertid situationen annorlunda ut. Färdiga elektroniska handlingar ska alltid – om sekretess inte gäller – på begäran lämnas ut trots att det kan finnas ett förbud i lag eller förordning för myndigheten att söka på vissa begrepp. Den på vars begäran handlingen lämnas ut är självfallet inte bunden av sökbegränsningsregler som gäller för myndigheterna. Lite tillspetsat kan man säga att den som begär ut en kopia av en hel databas – eller kopior av ett specificerat antal delposter – givetvis kan använda vilka sökbegrepp han eller hon önskar vid sin egen behandling av uppgifterna. Enskilda kan därmed få större insyn i myndighetens informationstillgångar än vad myndigheterna har själva. Det kan hävdas att detta innebär att den s.k. likställighetsprincipen rubbades genom den ändring av begränsningsregeln som trädde i kraft genom grundlagsändringar. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar alltså på att registerförfattningarna enbart reglerar det allmännas skyldigheter gentemot enskilda. För enskilda som hanterar personuppgifter gäller endast personuppgiftslagen. Det finns exempel på registerförfattningar som föreskriver begränsningar för hur färdiga elektroniska handlingar får sökas fram. Ett exempel är 2 kap. 11 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Paragrafen har följande lydelse. Vid sökning efter handlingar som avses i 5 § [dvs. färdiga elektroniska handlingar som kommit in eller upprättats i ett ärende] får endast uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och uppgifter som avses i 5 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) användas som sökbegrepp. Som sökbegrepp får dock inte uppgift som avses i 1 kap. 6 § användas. En begränsning av detta slag hindrar alltså inte att berörda färdiga elektroniska handlingar från offentlighetssynpunkt anses som förvarade hos myndigheten. I motiven konstaterades att behandlingen av känsliga personuppgifter m.m. i elektroniska ärendehanteringssystem kan innebära risker för intrång i den personliga integriteten och att det därför föreslås att möjligheterna att söka fram handlingar begränsas. Härvid framhölls bl.a. följande (SOU 1999:105 s. 250). För att ärendehanteringen skall kunna skötas på ett effektivt sätt är det dock nödvändigt att handläggare ges möjlighet att söka efter såväl ett ärende som enskilda handlingar, t.ex. med angivande av ärendebeteckning eller beteckning på en specifik handling. Däremot anser vi att integritetsskälen väger tyngre än effektivitetsskälen när det gäller mer sofistikerade eller exakta sökmöjligheter. Vid sökning efter en handling i databasen bör därför få användas endast ärendebeteckning, beteckning på handlingen eller andra uppgifter, t.ex. personnummer, som behövs för att identifiera ett ärende eller en handling. Sannolikt var denna begränsning – som tillkommit års ändringar i tryckfrihetsförordningen – avsedd att gälla även när enskilda begär ut handlingar med stöd av offentlighetsprincipen. Det integritetsskydd som bestämmelser av detta slag i registerförfattningar avsågs ge har emellertid delvis satts ur spel. I det följande ska två exempel ges på tillämpningen och effekterna av begränsningsregeln i kombination med sökförbud i en registerförfattning. Det första exemplet visar ett fall där lagstiftningen fungerar ändamålsenligt, det andra demonstrerar ett fall där Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar rättsläget framstår som oklart. Personuppgiftsregleringen rörande uppgifter i folkbokföringsdatabasen används som exempel i båda fallen. Folkbokföringsdatabasen innehåller uppgifter för automatiserad behandling för användning i folkbokföringsverksamhet. Dessa behandlingar regleras i lagen (2001:182) om behandling av uppgifter i folkbokföringsverksamhet (i fortsättningen benämnd FdbL). Enligt denna lag får bl.a. uppgifter om fysisk persons medborgarskap, födelseort, civilstånd, barn och inflyttning från utlandet behandlas i databasen (2 kap. 3 § FdbL). Vidare får i ärende inkommen eller upprättad handling behandlas i databasen (2 kap. 5 § FdbL). Dessa handlingar får även innehålla s.k. känsliga uppgifter, dvs. ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Folkbokföringsdatabasen innehåller både färdiga elektroniska handlingar och potentiella handlingar och båda dessa kategorier av handlingar kan innehålla personuppgifter som kan missbrukas. Uppgifter vilka enligt FdbL inte får användas av myndigheten som sökbegrepp är bl.a. födelseort och inflyttad från utlandet. En sökande som begär att få en lista över hur många barn personer från land B har, begär således en potentiell handling som kan konstrueras genom en sammanställning av uppgifter ur databasen. Denna sammanställning är som huvudregel allmän handling om myndigheten har teknisk tillgång till den genom rutinbetonade åtgärder (2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). skulle enkelt kunna ta fram den begärda sammanställningen. Eftersom det blir fråga om en potentiell handling är begränsningsregeln emellertid tillämplig. Enligt denna regel blir just den begärda sammanställningen att anse som inte förvarad hos , och därmed inte allmän handling, eftersom sammanställningen innehåller personuppgifter och saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig (2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen). skulle nämligen som sökbegrepp behöva använda inflyttning från annat land, vilket inte är tillåtet. Exemplet visar hur begränsningsregeln i kombination med registerförfattningar är avsedd att fungera, nämligen för att ge ett skydd mot integritetsintrång även om 2 kap. tryckfrihetsförordningen åberopas. I nästa exempel begär sökande i stället att få ta del av samtliga inkomna färdiga elektroniska handlingar i folkbokföringsdatabasen avseende . Sökanden har med andra ord Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar formulerat sin begäran så att den avser färdiga handlingar, inte potentiella. De handlingar som begärs utlämnade har kommit in till myndigheten. Handlingarna är förvarade hos eftersom de är tillgängliga i databasen. Begränsningsregeln i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är inte tillämplig på dessa handlingar eftersom regeln endast omfattar potentiella handlingar. De begärda handlingarna är därför allmänna och ska lämnas ut i den mån de inte är sekretessbelagda. De begärda handlingarna innehåller bl.a. uppgifter om antal barn samt information om från vilket land personen ifråga har flyttat in. Om sökandens begäran beviljas kommer denne således i praktiken få tillgång till samma uppgifter som i exemplet ovan har skydd mot utlämnande. En annan sak är att myndigheten med anledning av en begäran om utlämnande av färdiga handlingar inte får lov att använda sig av de sökbegrepp som är förbjudna att tillämpa enligt tillämplig registerförfattning. Det finns i det här sammanhanget även anledning att något beröra relationen mellan en registerförfattnings sökbegränsningar och dess ändamålsbegränsningar. Sistnämnda begrepp tar sikte på för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i en myndighets verksamhet. Genom uttalanden i bl.a. propositionen 2007/08:160 om utökat elektroniskt informationsutbyte har det klargjorts att en ändamålsbegränsning i en registerförfattning inte utgör en sådan begränsning som avses i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (s. 66 ff.). Mot bakgrund av att utlämnande med stöd av offentlighetsprincipen inte anses oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in anses sålunda regler om ändamålsbegränsningar inte kunna inskränka en myndighets skyldigheter enligt offentlighetsprincipen. Ändamålsbestämmelser i registerlagstiftning anses med andra ord inte ha någon självständig betydelse i förhållande till tryckfrihetsförordningen. En genomgång av sökbegränsningar i diverse registerförfattningar visar emellertid att det finns fall då en viss bestämmelse möjligen kan sägas ge uttryck för både en sök- och ändamålsbegränsning. Ett exempel på en sådan ändamålsrelaterad sökbegränsning är 14 § lagen (1998:938) om behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga. Där framgår att vissa i lagen angivna personuppgifter inte får användas som sökbegrepp annat än om det behövs för tillsyn, uppföljning eller utvärdering av Totalförsvarets pliktverks verksamhet eller för framtagande av material för forskning eller statistik. Hur det förhåller sig med äldre bestämmelser av Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar denna art när det gäller förhållandet till begränsningsregeln kan diskuteras. I vart fall lär den frågan få avgöras från fall till fall. Sammanfattningsvis visar redogörelsen ovan att förbud i registerförfattningar att använda vissa sökbegrepp i vissa fall inte fullt ut torde ha fått den effekt från offentlighetssynpunkt som avsetts och exemplen visar hur vanskligt ett skydd för den personliga integriteten baserat på sökbegränsningar i registerförfattningar ter sig vid övervägandet av införandet av en generell rätt till elektroniska kopior av allmänna handlingar. Sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen Om myndigheten finner att den handling sökanden önskar ta del av är allmän har myndigheten därefter att pröva om uppgifterna i handlingen omfattas av sekretess. Sekretess kan förstås gälla för vissa uppgifter av en rad olika skäl. Men det finns alltså en särskild sekretessbestämmelse som inte tar sikte på uppgifterna som sådana utan på vad sökanden tänker göra med dem, nämligen sekretessbestämmelsen till skydd mot otillåten behandling av personuppgifter i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen. En tillämpning av den sekretessbestämmelsen kan aktualiseras oavsett om sökanden önskar få ut handlingen med personuppgifter i pappersform eller i elektronisk form. Trots att bestämmelsen är tillämplig på alla utlämnanden som innefattar personuppgifter aktualiseras den risk för skada som anges i sekretessbestämmelsen i praktiken främst vid utlämnanden av en större mängd uppgifter i form av massuttag. Också ett utlämnande av selekterade uppgifter, t.ex. uppgifter om personer med viss inkomst eller med viss politisk tillhörighet, kan indikera risk för den skada som anges i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen. Som kommer att framgå närmare av avsnitt 9.2.2 framhålls inte sällan att sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen är svår att tillämpa eftersom myndigheten tvingas bedöma om personuppgifter efter ett utlämnande kan befaras bli behandlade i strid med personuppgiftslagen. Myndigheten måste dels avgöra om personuppgiftslagen över huvud taget kommer att bli tillämplig på den behandling sökanden kan antas företa efter ett utlämnande av uppgifterna – är det fråga om behandling av rent privat natur, är det behandling som omfattas av bestämmelserna Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar om tryck- och yttrandefrihet, är det behandling uteslutande för journalistiskt ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande etc. – dels hur en tillämpning av personuppgiftslagen skulle utfalla i det enskilda fallet. I den utsträckning personuppgiftslagens bestämmelser inte ska tillämpas på en viss behandling av personuppgifter kommer inte sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen att erbjuda något skydd för den personliga integriteten. Kommittén analyserar sekretessbestämmelsen närmare i kapitel 9. Mot bakgrund av de tillämpningssvårigheter som är förenade med sekretessbestämmelsen och de tämligen omfattande områden som bestämmelsen inte omfattar, är kommitténs bedömning att den aktuella sekretessbestämmelsen på intet vis tillgodoser det skyddsbehov för den personliga integriteten som enligt kommitténs mening uppstår vid införandet av en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Utskriftsundantaget och utlämnanderegler i registerförfattningar Rätten att ta del av en allmän handling som är offentlig, dvs. inte är sekretessbelagd, kan utövas på två olika sätt. Allmän handling ska på begäran och utan avgift tillhandahållas på stället till den som önskar ta del av den (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Vidare har den som önskar möjlighet att mot avgift få handlingen utlämnad till sig i kopia eller avskrift (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). För elektroniska handlingar finns dock ett särskilt undantag i form av det s.k. utskriftsundantaget, vilket infördes i syfte just att minimera riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Myndigheter behöver inte i större uträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. Tryckfrihetsförordningen hindrar dock inte att myndigheter lämnar ut handlingar i elektronisk form. Begränsningar av möjligheterna att lämna ut handlingar i elektronisk form existerar dock i vissa registerförfattningar. Huvuddelen av sådana utlämnandebestämmelser är motiverade av integritetsskyddsskäl. I exempelvis 2 kap. 6 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet föreskrivs att uppgifter ur databasen får lämnas till enskild på medium Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar för automatiserad behandling endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Enligt förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet får uppgifter på datamedium bl.a. lämnas till enskild som uppgifterna rör. Denna begränsning rörande formen för utlämnande utgör, vid sidan om föreskrifter om förbjudna sökbegrepp och andra förbud mot att göra sammanställningar av personuppgifter tillgängliga, alltså ytterligare ett skydd för den personliga integriteten genom reglering i registerförfattning. Under utredningsarbetet har kommittén erfarit att det förekommer att myndigheter endast lämnar ut elektroniska kopior av allmänna handlingar om det uttryckligen framgår av registerförfattningen att så får ske. Detta är enligt kommitténs uppfattning en felaktig tillämpning av registerförfattningarnas utlämnandebestämmelser. Enligt kommitténs uppfattning bör inte registerförfattningarna läsas e contrario när det gäller frågan om tillåten form för utlämnande av en allmän handling. Utgångspunkten bör i stället vara att finns det inget uttryckligt förbud mot att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form så kan detta i och för sig ske. En annan sak är att det – beroende på omständigheterna i det enskilda fallet – kanske inte alls är lämpligt. Utlämnanden med stöd av tryckfrihetsförordningen och begränsningar i registerförfattningar – en potentiell normkonflikt? Som har påpekats ovan finns det anledning att betona skillnaden mellan å ena sidan ett utlämnande av en allmän handling efter en uttrycklig eller underförstådd begäran om att få ta del av handlingen med stöd av offentlighetsprincipen och å andra sidan övriga tillhandahållanden av uppgifter från myndigheterna. Vid en begäran om att få del av handlingar med stöd av offentlighetsprincipen har myndigheterna att rätta sig efter regelverket i tryckfrihetsförordningen. Således ska myndigheten inte pröva om ett utlämnande av den efterfrågade handlingen står i strid med exempelvis personuppgiftslagen eller med olika registerförfattningars ändamålsbestämmelser. Om däremot myndigheten lämnar ut uppgifter på ett sätt som innebär att man går utöver sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipen – exempelvis genom att använda mer än vad som får anses falla inom rutinbetonade åtgärder vid sammanställning av en potentiell handling – får ut- Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar lämnandet inte stå i strid med de regler som gäller för myndighetens personuppgiftsbehandling i ett visst fall. Kommittén har mot denna bakgrund ställt sig frågan om myndighetens utlämnande av en allmän handling med stöd av offentlighetsprincipen över huvud taget bör påverkas av vad som föreskrivs i registerförfattningarna om bl.a. formen för utlämnande av handlingar. Utlämnanden med stöd av offentlighetsprincipen ska inte påverkas av personuppgiftslagens bestämmelser (8 § personuppgiftslagen). Det kunde möjligen hävdas att motsvarande borde gälla beträffande utlämnandeföreskrifter i registerförfattningarna mot bakgrund av att grundlag har företräde framför vanlig lag. Följden av ett sådant synsätt skulle bli att myndigheten inte är bunden av ett förbud i en registerförfattning mot att lämna ut vissa uppgifter i elektronisk form, förutsatt att sökanden önskar ett uttag efter en begäran härom med stöd av offentlighetsprincipen. Som utvecklas närmare i avsnitt 9.1 är kommitténs uppfattning att även ett uttag av information i elektronisk form kan betraktas som ett uttag efter en begäran med stöd av offentlighetsprincipen. Redan enligt gällande rätt skulle alltså ett sådant betraktelsesätt innebära att myndigheten kan välja att lämna ut en allmän handling i elektronisk form trots att det föreskrivs ett förbud mot detta i en för myndigheten gällande registerförfattning. På samma sätt skulle det möjligen kunna förhålla sig vid införandet av en generell regel om skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. För att i en sådan situation åstadkomma en reglering där en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form ska begränsas av vad som följer av registerförfattningarna skulle det därför behöva uttryckligen anges att den generella skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte gäller i den mån annat följer av lag eller förordning. Mot att anlägga det ovan angivna synsätt talar emellertid följande. Vid en begäran om att få del av en elektronisk kopia av en allmän handling så är det trots allt fråga om ett tillhandahållande av en allmän handling som går utöver de skyldigheter som följer av tryckfrihetsförordningen. Därmed skulle utlämnandebestämmelser i myndighetens registerförfattning kunna bli tillämpliga på utlämnandet då det inte är fråga om ett utlämnande i en form som regleras i grundlag. Enligt tryckfrihetsförordningen finns ju ingen rätt att få annat än papperskopior. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 8.6.2Erbjuder det befintliga regelverket ett tillräckligt skydd? Bedömning: Det befintliga regelverket till skydd för den personliga integriteten i samband med utlämnande av allmänna handlingar säkerställer inte en godtagbar skyddsnivå i fråga om intrång i enskildas personliga integritet vid införandet av en generell rätt till allmänna handlingar i elektronisk form. Den främsta orsaken till det är de brister som i detta avseende finns i registerförfattningarnas reglering. Det finns inte förutsättningar att föreslå sådana förändringar som skulle kunna åtgärda de rådande bristerna. För det fall någon form av skyldighet att lämna ut handlingar elektroniskt ska införas krävs alltså enligt kommitténs mening att det går att säkerställa att det finns ett adekvat skydd för enskildas personliga integritet. Här utgör registerförfattningarna med sina möjligheter till bl.a. utlämnandebestämmelser och sökbegränsningar ett av de medel som står till buds för att erbjuda ett fullgott integritetsskydd. I detta avsnitt ska därför analyseras i vilken mån det är möjligt att föreslå en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kopplat till det skydd för den personliga integriteten som bestämmelserna i registerförfattningarna kan erbjuda. Problem sammanhängande med begränsningsregeln och registerförfattningarnas förbud mot vissa sökbegrepp Ett tänkbart hål i det nätverk av regler som ska erbjuda skydd för den personliga integriteten i samband med utlämnande av handlingar är det faktum att begränsningsregeln enbart träffar potentiella handlingar. Bestämmelsen förhindrar sammanställningar av uppgifter som kan uppfattas som kränkande av de individer som uppgifterna rör. Begränsningar i rätten att t.ex. söka på vissa begrepp hindrar däremot inte färdiga elektroniska handlingar från att anses vara allmänna handlingar. Det är därför möjligt för sökanden att begära ut dessa handlingar och på egen hand göra sammanställningar. Utskriftsundantaget har utgjort en tröskel mot sådana intrång. Om de färdiga elektroniska handlingarna i stället lämnas ut i elektronisk form försvinner denna tröskel. Det blir då betydligt enklare att genom massuttag av Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar färdiga elektroniska handlingar sammanställa stora mängder uppgifter, liksom att samköra uppgifter från olika myndigheter.