sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011 utvärdering, eftersom man kan finna flera jämförelsegrupper för de berörda arbetstagarna. Sedan kan forskarna simultant undersöka om det finns några permanenta skillnader i de berättigade och ej berättigade grupperna och ta hänsyn till tidsvarierande skillnader i efterfrågan på arbetskraft för grupper med olika kompetens. I syn- nerhet de sistnämnda kan vara ganska viktiga om en kompetens- relaterad teknisk förändring eller globalisering förändrar olika arbetstagares relativa produktivitet. Enligt resultaten i Huttunen m.fl. har de befintliga effekterna av det finska bidragssystemet varit en besvikelse. Resultaten tyder på att bidragssystemet inte är effektivt i fråga om att öka anställningen av kvalificerade arbetstagare. Det hade dock kunnat leda till ett ökat antal arbetstimmar inom industrisektorn om några tidigare deltidsanställda blir heltidsanställda. Resultaten beträffande följ- derna för lönerna är något dubbeltydiga: månadslönerna steg, men timlönerna verkar ha sjunkit i vissa fall (i jämförelse med lönerna i kontrollgrupperna). Detta är intressant, eftersom det faktiskt är en av de teoretiska förutsägelserna av följderna av progressiva skatter inom ramen för arbetsmarknader med en hög grad av fackföre- ningsanslutning. Tung byråkrati i samband med ansökan om bidra- gen kan vara en av orsakerna till de dåliga sysselsättningseffekter som systemet haft. Det verkar på det hela taget som att frågan om de empiriska meriterna är öppen, även om idén om ett låglöne- bidragssystem tenderar att vara förnuftig. 4.4Förhållande till makroekonomiska studier Som nämndes i inledningen råder det en stor diskrepans mellan några av de makroekonomiska studierna och den mikroekonomet- riska evidensen för hur beskattning av förvärvsinkomst påverkar sysselsättningen. Vissa uppsatser, i Prescotts (2004) efterföljd, hävdar att skillnader i beskattning förklarar praktiskt taget alla olikheter i fråga om antal arbetade timmar mellan och . Andra viktiga studier inbegriper arbetet av Rogerson och (2009) samt (2009). I det förstnämnda arbetet läggs ett livscykelperspektiv till en makromodell, och man lyckas förklara hur beskattning främst påverkar sysselsättningsgraden i början och slutet av den arbetsföra åldern, medan arbetskrafts- utbudet som består av arbetstagare i den aktivaste åldersgruppen är Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning mer likartat när man jämför och EU-länderna. beaktar möjligheten till obeskattat arbete i hemmet och konstaterar att européer lägger ned mindre tid på arbete utanför hemmet än amerikaner. I är arbete i hemmet mer attraktivt, eftersom arbete utanför hemmet (på arbetsmarknaden) är hårdare beskattat. Flera av makrostudierna baseras på enkla jämförelser mellan de olika länderna, och de antar stora värden för arbetsutbudselastici- teterna. Studierna brukar inte beakta risken för endogenitet, såsom möjligheten att länder måste höja skatterna för att balansera bud- getar om ekonomin går dåligt och arbetslösheten ökar. Och de utelämnar ofta andra potentiella förklarande variabler som skulle kunna påverka sysselsättningen. Nickell (2006) drar slutsatsen att när andra potentiella förklaringar för sysselsättningsskillnader (som skillnader i lönesättning och sociala skyddsnät) tas med i beräk- ningen, förklarar en 10-procentig skillnad i beskattning på för- värvsinkomst grovt sett av variationerna mellan olika länder när det gäller sysselsättningsgraden. Står det då klart att makroevidens skulle vara mindre tillförlitlig än evidens från mikroekonometriskt arbete? Som exempel kan nämnas att Sørensen (2010) varnar för att dra politiska slutsatser som baseras på stora elasticiteter, eftersom det kan leda till att för- luster av skatteintäkter till följd av skattereduktioner underskattas, vilket kan äventyra den finanspolitiska stabiliteten. Frågan är emellertid långt ifrån avgjord. Skälet till detta är att som mikrostudier har ägnat mycket uppmärksamhet åt att noggrant beräkna orsakssambanden mellan särskilda skatteförändringar och beteendeförändringar är dessa skatteförändringar ofta för små för att generera verkligt stora samhällsomfattande effekter, och dessa effekter skulle inte ens kunna mätas genom att enbart studera behandlingsgruppens beteende (det vill säga de hushåll som påver- kas av skatteförändringar). Denna poäng illustreras med eftertryck i det utomordentliga arbete som gjorts av Chetty m.fl. (2010): enligt deras modell kommer arbetsgivare, om beskattningen av hushållen skapar strukturer för hela ekonomin, förmodligen att tillmötesgå arbets- tagares önskemål genom att erbjuda kompensationspaket som pas- sar majoriteten av arbetskraften. De lägger också fram evidens från , där många skattebetalare (och särskilt i yrken där kom- pensationspaket kan skräddarsys) samlas vid inkomstnivåer i när- heten av brytpunkter i den statliga skatteskalan, så att de precis slipper betala en höjd statlig marginalskatt. Chetty m.fl. (2010) Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011 visar också hur mindre omfattande skatteförändringar, som inte påverkar alla skattebetalare, genererar mycket mindre beteendeför- ändringar än enskilda stora höjningar av marginalskatten på natio- nell nivå. En annan förklaring till varför mindre skatteförändringar genererar lägre elasticitetsestimat är optimeringsfriktioner, vilket diskuterades ovan i avsnitt 3.6. De drar slutsatsen att dessa meka- nismer kan förklara varför de underliggande, verkliga makroelasti- citeterna är större än de man typiskt sett skattar i mikroekonomet- riskt arbete, även om makroelasticiteterna inte är så höga som vissa makrostudier låter förstå. Detta arbete har presenterats, och det kommer san- nolikt att locka till mer forskning inom detta spännande ämne. Vi kan inte dra definitiva slutsatser av denna diskussion, och därför fokuserar denna rapport till stor del på de mikroekonometriska skattningarna. 5En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer har en av de största offentliga sektorerna bland världens ekonomier. Ändå har landets sysselsättningsnivåer varit höga, åtminstone jämfört med andra EU-länder. Många svenska institu- tioner stöder en hög sysselsättning, som en omfattande användning av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, aktivering av bidrags- tagare, offentlig sysselsättning och offentligt tillhandahållande av tjänster som möjliggör arbetskraftsdeltagande, särskilt en kraftigt subventionerad barnomsorg. De omfattande subventioneringarna av barnomsorg har faktiskt fungerat som ett jobbskatteavdrag i många avseenden, och det är förmodligen en viktig förklaring till att andelen kvinnor på arbetsmarknaden har ökat så snabbt . som en stor offentlig sektor ovillkorligen innebär att alla skatter inte kan ligga på en låg nivå verkar det som om det nu gällande skattesystemet har utformats tämligen väl ur ett syssel- sättningsperspektiv. Särskilt simuleringarna av tröskeleffekter som presenterades i avsnitt 2 ovan visar att få individer befinner sig i en allvarlig arbetslöshetsfälla, det vill säga en situation där en anställning inte (eller bara i mycket liten grad) skulle förbättra den disponibla inkomsten jämfört med att förbli i arbetslöshet eller att vara utanför arbetsmarknaden. Dessutom tyder simuleringarna av marginaleffekter, som mäter hur stor andel av den sist intjänade kronan som individen får behålla, på att mycket få personer får marginaleffekter i intervallet 80–. För låginkomsthus- håll skulle en sådan situation i sin tur ha kunnat beskrivas som en fattigdomsfälla. På grund av dessa iakttagelser finns det nu förmodligen ett mindre behov av en grundlig skattereform än , åtminstone En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011 ur ett sysselsättningsperspektiv. Frågan om huruvida skattesyste- met ska reformeras av andra skäl (för att till exempel bevara bolagsbeskattningens internationella konkurrenskraft) faller utan- för ramen för denna rapport. Stora systemomfattande skattesänk- ningar skulle i sin tur nästan med säkerhet kräva drastiska minsk- ningar av välfärdsutgifterna, och detta skulle antagligen strida mot många svenskars preferenser för omfördelning. Men vi ser några möjligheter till mindre förbättringar inom skattesystemet. Nedan försöker vi utveckla några poänger som kan vara till nytta när reformer diskuteras. 5.1.1Förväntade effekter utifrån ekonomisk teori Jobbskatteavdraget är troligen det viktigaste skattepolitiska åtgär- den när det gäller att påverka incitamenten för att arbeta. Till att börja med beskriver vi översiktligt vilken typ av effekter på arbets- kraftsutbudet som man bör vänta sig av den aktuella svenska kon- struktionen av jobbskatteavdraget, om man ser det från utbuds- sidan. En mer teknisk redogörelse ges i appendix B. Som vi minns från avsnitt 2 fasas skattereduktionen in upp till en nivå motsva- rande (figur 1). Denna inkomstnivå motsvarar på ett ungefär årsinkomsten för en heltidsarbetande tjänsteman i den pri- vata sektorn med den medellön som gäller för den kategorin. Vi ska dela in skattebetalarna i två grupper. De som har en årsinkomst återfinns i grupp A, medan de vars inkomst ligger över samma nivå återfinns i grupp B.32 I grupp A kommer individerna att uppleva en ökning av sin efterskatteandel, det vill säga den andel som de behåller när de till- handahåller en extra krona av bruttoinkomsten. Såsom uppmärk- sammas i avsnitt 4 kan priseffekten delas upp i två komponenter: Substitutionseffekten går mot att öka utbudet av arbetskraft. Inkomsteffekten å andra sidan minskar utbudet av arbetskraft om fritid är en normal vara. På dessa inkomstnivåer visar existerande empiriska studier att substitutionseffekten tenderar att dominera. Men det är inte hela sanningen. Skattebetalare med en medel- inkomst upplever också en ökning av sin disponibla inkomst, som är oberoende av minskningen av deras marginalskattesats. 32 Vi bortser från de mindre reformer som har genomförts i tabellen för statlig inkomstskatt. Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer beror på att beskattningen av låga inkomster har minskat tack vare införandet av jobbskatteavdraget. Inkomsteffekten kommer san- nolikt att minska utbudet av arbetskraft bland medelinkomsttagare. När det gäller medelinkomsttagare är det sammantaget långt ifrån avgjort huruvida jobbskatteavdragets aktuella utformning ökar eller minskar utbudet av antal arbetade timmar på marginalen.33 I grupp B är marginalvinsten från arbete opåverkad av jobbskatteavdraget. Lägre inkomstnivåer har ändå beskattats mildare på grund av jobb- skatteavdraget, och därmed har deras disponibla inkomst ökat. Dessa omfattande skattesubventioner till höginkomsttagare borde, enligt ekonomisk standardteori, leda till minskad arbetstid och en reducerad skattepliktig inkomst. Om man dessutom beaktar att gifta eller sammanboende makar ofta slår samman vissa delar sina inkomster inser man fort att skattereduktionen för maken sanno- likt kommer att påverka makens arbetskraftsutbud på ett negativt sätt – särskilt om båda makarna tillhör grupp B. Två gifta hög- inkomsttagare i grupp B får en klumpsumma transfereringar på totalt tack vare jobbskatteavdraget. Antagligen skulle dessa skattesänkningar kunna riktas mot andra grupper om syftet är att öka det sammanlagda antalet arbetstimmar inom eko- nomin.34 När det gäller den extensiva marginalen – beslutet att arbeta eller inte – är prognoserna mer entydiga. Jobbskatteavdraget skulle leda till högre incitament att gå in på arbetsmarknaden inom alla inkomstnivåer genom minskade tröskeleffekter – effekten blir störst för de individer som skulle ha fått en låg inkomst om de hade valt att förvärvsarbeta. En invändning är emellertid att det också finns ett negativt förhållande mellan deltagandebeslutet och indivi- dens icke arbetsrelaterade inkomst. Om makens inkomst utgör en del av den icke arbetsrelaterade inkomsten kan jobbskatteavdraget få en negativ effekt på sysselsättningen, eftersom individens icke arbetsrelaterade inkomst då ökar. 33Det stiliserade grafiska exemplet i figur A.1 i 2 bortser från denna sistnämnda effekt och beaktar bara priseffekten. 34Det ska noteras att det inte nödvändigtvis är önskvärt att öka det sammanlagda antalet arbetstimmar enligt den optimala skatteteori som har granskats i avsnitt 3. Individer tenderar att värdera fritid som något positivt, åtminstone under förutsättning att de har ett arbete. En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011 5.1.2Riktningar för eventuella reformer av jobbskatteavdraget De mikrosimuleringar som redovisas i avsnitt 2 visade att en av de främsta anledningarna till att få individer riskerar att hamna i en arbetslöshetsfälla är införandet och utvidgningen av jobbskatteavdraget. Detta kan särskilt urskiljas i tabell 2.5, som återger tröskeleffekternas utveckling för de som har förtidspen- sion. Eftersom systemet för förtidspension har varit detsamma under de år som granskas kan den radikala nedgången av tröskel- effekter – i de lägsta decilerna – till- skrivas jobbskatteavdraget. Det finns därför mycket goda skäl att ha ett system med jobbskatteavdrag. Men detta innebär inte nödvändigtvis att den aktuella utform- ningen av jobbskatteavdraget är optimal. Baserat på figurerna i tabell 2.5 är tröskeleffekterna för den viktigaste gruppen, de arbetslösa, de högsta bland låginkomsttagarna. Tröskeleffekterna är också högre för personer med barn, både för ensamstående och sammanboende föräldrar. Vilken typ av riktlinjer för att utforma skatteincitament för arbetsmarknadsdeltagande och för att få indi- vider att ta de arbeten som erbjuds hittar vi i den optimala skatte- teorin? För det första har vi frågan om att rikta skattekrediten: tröskel- effekterna borde vara mindre för grupper vars deltagandeelastici- teter brukar vara hög. Dessa elasticiteter är med största sannolikhet högst bland individer med låg inkomst, ensamstående med barn och individer med den lägsta lönen som är sammanboende med barn. Ur detta perspektiv är de aktuella incitamenten för arbete sämst bland dem vars anställning förmodligen påverkas mest av skatte- och transfereringssystemet. Detta innebär att jobbskatte- avdraget skulle kunna göras om, så att dess betydelse för låg- inkomsttagarna ökar och sedan fasas ut i takt med att inkomsten ökar. Jobbskatteavdraget skulle också kunna vara högre för föräldrar (både ensamstående och sammanboende). Ett skäl till att individer med barn får höga tröskeleffekter är att dessa grupper i stor utsträckning mottar inkomstprövade transfereringar. I stället för att sänka dessa förmåner skulle arbetsincitamenten kunna förbätt- ras på ett mer humant sätt genom en ytterligare skattereduktion för föräldrar med låg förvärvsinkomst. Det skulle med lätthet kunna sammankopplas med jobbskatteavdraget genom att maxbeloppet Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer höjdes för individer med barn. Detta argument ligger också väl i linje med begreppet öronmärkning (tagging) inom skatteteori. Använder man information om individkarakteristika, som i sin tur ger information om individens förmåga, som exempelvis antalet barn i en familj, när man utformar skatte- och transfereringssystem kan det resultera i samma omfördelning men färre snedvridande effekter än i ett system utan öronmärkning.35 Ett större jobbskatte- avdrag för låginkomsthushåll och hushåll med barn skulle förbättra incitamentet för arbetsmarknadsdeltagande i de grupper där del- tagandeelasticiteterna troligen är högst. För det andra skulle ett genomförande av dessa idéer leda till höjda marginaleffekter för medelinkomsttagare, och då måste vi fundera över hur stora nackdelarna blir. I vilken utsträckning en ökad progressivitet är optimal eller inte beror på hur hög inkomst- skattebasens elasticitet är bland medelinkomsttagare. Den utbredda uppfattningen i litteraturen om inkomstskattebasens elasticitet är att responsiviteten är betydligt högre i inkomstfördelningens topp än i mittenskiktet.36 Om inkomstskattebasens elasticitet är lägre i dessa intervall kan det hända att den snedvridning som uppstår genom utfasningen är mindre än förtjänsten från ett ökat stöd till låginkomsttagare.37 En ytterligare, potentiellt viktig fördel med att fasa ut jobbskatteavdraget skulle vara att undanröja den inkomst- effekt som uppstår bland höginkomsttagare och som sannolikt minskar deras arbetsutbud. Det bör vara en viktig uppgift för eko- nomer som är specialiserade på empirisk offentlig ekonomi att framöver bedöma den kvantitativa betydelsen av inkomsteffek- terna. För det tredje kompliceras utformningen av politiska åtgärder inom ramen för jobbskatteavdraget av den snäva lönespridning som finns i länder som . Detta innebär att utfasningen skapar mer snedvridningar än vad som skulle ha blivit fallet i ett land med större skillnader i bruttoinkomst. Immervoll m.fl. (2007) visade att en politisk åtgärd som jobbskatteavdraget leder till små snedvrid- ningar i de flesta EU-länder, men inte i och , och 35Det ska dock noteras att de stora subventionerna till barnomsorg i gör att argu- menten för en riktad skattekredit till barnföräldrar är svagare i än i många andra länder. 36Tyvärr har inte denna fråga granskats systematiskt på svenska data. 37En invändning mot detta påstående är att tröskeleffekterna för individer som uppbär sjuk- penning är höga bland medelinkomsttagare. Men huvuddelen av eventuella extra arbetstagare återfinns förmodligen bland de arbetslösa. Även om många av de som uppbär sjukpenning skulle kunna arbeta är naturligtvis vissa av dem också så pass sjuka att de inte kan eller bör arbeta. En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011 detta beror just på den snäva lönespridningen. Det är också begrip- ligt att ytterligare progression i skattesystemet – något som utfas- ning skulle innebära – är relativt kostnadskrävande från effektivi- tetssynpunkt (Immervoll och Pearson (2009)), då staten redan för- delar inkomst i hög grad. De Mooij (2008) tillhandahåller en användbar analys av effekterna av olika utformningar av jobbskat- teavdrag i . Hans resultat visar att en brant utfasning på inkomstnivåer som ligger precis ovanför minimilönen skulle minska den sammanlagda arbetstiden (och många deltidsarbetande nederländare befinner sig på dessa inkomstnivåer). Allt detta tyder på att utfasningen i förmodligen inte bör vara särskilt brant, och ett av huvudargumenten för att införa en utfasning är att minska skillnaderna i tröskeleffekterna över hela inkomstfördel- ningen. Det har tidigare genomförts analyser av vilka eventuella konse- kvenser ett införande av en utfasning av jobbskatteavdraget skulle få. (2010) analyserar konsekvenserna av ett utfasningsinter- vall som börjar vid en årsinkomst på , och därmed ökar marginaleffekterna bland höginkomsttagare. Han analyser beteen- dereaktioner med hjälp av mikrosimuleringsmodellen SWEtaxben (Swedish tax and benefit model), som bygger på en diskret val- modell för att bestämma arbetskraftsutbud. Han visar att om man tar med beteendereaktionen i beräkningen leder utfasningen till ett intäktsunderskott. Det är dock inte den typ av utfasning som vi uppmärksammar i vår diskussion här. En mer intressant tanke skulle vara att fasa ut jobbskatteavdra- get bland medelinkomsttagare (vilket är fallet i , även om det inte är fastställt om det finska systemet är optimalt).38 har gjort beräkningar årsrapport från (2008, kapitel 8) som indikerar att detta skulle få negativa effekter på aggregerad sysselsättning. De analyserar ett utfasningsintervall som börjar vid en årsinkomst på och som ökar den effektiva marginalskattesatsen för medelinkomst- tagare. De visar att det reformalternativ som bland annat innehåller en utfasning hade en lägre självfinansieringsgrad än de reformer 38 I beviljas en skattereduktion för förvärvsinkomster mot den statliga inkomst- skatten. Reduktionen beräknas utifrån skattebetalarens förvärvsinkomst. uppgår reduktionen till av inkomst som överstiger , tills den når sitt tak på . Reduktionsbeloppet minskas av förvärvsinkomsten minus arbets- relaterade utgifter som överstiger . Reduktionen är helt utfasad när skatte- betalarens inkomst ligger på (2009). Bilaga 12 till LU2011 En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer som har införts i . Detta stämde både i fallet med konstanta och med fallande deltagandeelasticiteter. De har genom- gående i analysen antagit en arbetsutbudselasticitet på 0,1 för den intensiva marginalen. Vad vi förstår beaktar de inte ett alternativ där utfasningen kombineras med en högre skattereduktion för låg- inkomsttagare. Tyvärr framgår det inte klart från Finanspolitiska rådets rapport vilken typ av mekanismer som genererar förändringar i skatteintäkter och antal arbetade timmar.39 Det bör också noteras att de två simuleringar som beskrivs ovan har gjorts för de aktuella, komplicerade, svenska skattereglerna, där jobbskatteavdraget interagerar med grundavdraget. Om man skulle slopa grundavdraget, som innehåller ett utfasning- sintervall, (enligt de principer som anges nedan i avsnitt 5.1.3.) kanske förutsättningarna ändras. Detta tyder på att det antagligen finns utrymme för ytterligare simuleringar. 5.1.3Kommentarer om den tekniska utformningen En kritik som ofta framförs mot det svenska jobbskatteavdraget i den allmänna debatten är att skattereduktionens tekniska utform- ning, och särskilt dess interaktion med grundavdraget, inte är genomblickbar. Denna kritik är berättigad: utformningen är svår att begripa, till och med för en ekonom. I en rapport som Riksrevi- sionen offentliggjorde ((2009)) diskuteras frågan, och man redovisar också resultat från två undersökningar där svenska medborgare tillfrågades om vad de visste om jobbskat- teavdraget. Den första undersökningen var utformad som ett tillägg till den vanliga Arbetskraftsundersökningen (intervjuerna genomfördes –). av den totala befolkningen i åldrarna 15–svarade att de visste att jobbskatteavdraget existerade. Av dessa svarade att de kände till jobbskatteavdraget väl. Det är intressant att notera att okunnigheten om jobbskatteavdraget är störst bland grupper med lägst anknytning till arbetsmarknaden. Bara 29,3 pro- cent av de arbetslösa kände till jobbskatteavdraget.40 Utifrån per- spektivet att jobbskatteavdraget har motiverats med att öka arbets- 39Vi kontaktade för att få ytterligare dokumentation av beräkningarna, men vi har inte fått några mer detaljerade beskrivningar. 40Som en komplettering till denna undersökning har genomfört en undersökning via brev. Här var svarsfrekvensen avsevärt lägre – . Svaren ligger dock i linje med resultaten från Arbetskraftsundersökningen. En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer Bilaga 12 till LU2011 kraftsdeltagandet är det uppenbart att komplexitet och begränsad kunskap om systemet kan minska systemets effektivitet. Man skulle därför kunna beakta alternativa utformningar av systemet och, så snart systemet är färdigställt, anslå resurser för att upplysa skattebetalarna om det. Det är inte svårt att föreställa sig en teknisk konstruktion av jobbskatteavdraget som skulle öka systemets transparens och göra det enklare för individen att observera sin egen budgetrestriktion. Det aktuella jobbskatteavdraget för äldre arbetstagare (som har fyllt ) är faktiskt mer okomplicerat än systemet för arbets- tagare i den mest aktiva åldersgruppen: för de äldre är jobbskatte- avdraget inte en funktion av den kommunala skattesatsen eller grundavdraget.