sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Det finns emellertid inget som hindrar att sköter delgivningen av sina egna för- varsbeslut när polismyndighetens bistånd med delgivning inte be- hövs.12 Enligt och i samråd utar- betade riktlinjer om ansvarsfördelningen mellan verket och polis- myndigheterna angående verkställighetsärenden och förvar, ska om verket beslutar om förvar i normalfallet be- gära polismyndighetens biträde för att genomföra beslutet liksom transporten till förvarslokalen. En begäran om biträde bör göras . bör biträda verket. Om den lokal där utredningen genomförs finns i anslutning till för- varslokalen, kan verket överväga att genomföra beslutet om förvar utan polismyndighetens medverkan. Verkets personal saknar dock befogenhet att använda tvång i en sådan situation, vilket innebär att den inte kan tvinga med sig utlänningen till förvaret.13 Flera polismyndigheter har till utredningen framfört att den nu- varande ordningen inte är ändamålsenlig. I praktiken innebär den exempelvis att gränspolisavdelningen vid i får avsätta stora resurser för att rutinmässigt trans- portera utlänningar från till förvar i . I fall då beslutar om förvar när utlänningen befinner sig i verkets lokaler, som inte är förvarslokaler men som ligger i anslutning till dessa, kan polismyndighetens biträde begäras för det korta beledsagandet till förvaret. personal har emellertid inte någon möjlighet att med tvång hålla kvar ut- länningen till dess att Polisen kommer. 1996/97:147 s. 40. 13Rikskriminalpolisen, cirkulärmeddelande , dnr A-638-623/10. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? Lämpligheten av att ge personal tvångsbefogen- heter, s.k. polisiär kompetens eller särskilda befogenheter, har disku- terats i flera sammanhang, bl.a. i samband med att Statens invandrar- verk tog över huvudansvaret för förvarsverksamheten. För att skulle kunna ansvara för förvaren krävdes rätt för personalen att vid behov få använda vissa tvångsmedel. Migrations- verkets personal har även ansvaret för behandlingen och tillsynen av förvarstagna personer när de vistas utanför förvarslokalerna. Det har dock inte ansetts lämpligt att ge personal be- fogenhet att använda handfängsel, bl.a. för att en sådan ordning skulle kunna påverka verksamheten vid förvarslokalerna på ett nega- tivt sätt och medföra att de förvarstagnas syn på personalen och förhållandet till dessa personer förändrades.14 Med hänsyn till de omfattande polisresurser som tas i anspråk för nämnda typ av biträde, framstår denna ansvarsfördelning i trans- porthänseende inte som kostnadseffektiv. Därtill kommer den uppen- bara risk som finns för att personen som beslutet rör avviker innan polis anlänt. Ansvarsfördelningen kan emellertid även ifrågasättas av mer principiella skäl. Såväl som polismyndig- heterna har i uppdrag att genomföra en ändamålsenlig och effektiv handläggning av utlänningsärenden. Det är därför angeläget att de olika myndigheterna strävar åt samma håll och att de signaler som sänds ut visar en sammanhållen bild av svenska myndigheters hantering av dessa ärenden. Nuvarande ordning förefaller däremot splittrad och i vissa avseenden närmast motsägelsefull. Mot bak- grund härav finns det anledning att se över ansvarsfördelningen mellan å ena sidan och å andra sidan polismyndig- heterna. En förändring av nuvarande ansvarsfördelning förutsätter en genomgripande analys.15 En grundläggande fråga är därvid Migra- tionsverkets roll som tvångsutövare. En rätt för verkets personal att verkställa förvarsbeslut utanför dess förvarslokaler förutsätter befogenhet att använda visst våld och tvång, däribland handfängsel, liksom erforderlig utbildning och kompetens härför i övrigt. Det bör dock påpekas att redan den omständigheten att verket ansvarar för förvarsverksamheten innebär ingripande tvångsutövning. 1996/97:147 s. 28 och 32 och prop. 2003/04:35 s. 80. 15Vissa frågor rörande förvarsinstitutets avgränsning och rum är f.n. föremål för över- väganden av (Ju 2009:03). 9Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade Utredningen har ovan utifrån främst organisatoriska överväganden funnit att Kriminalvården genom sin transporttjänst även i fram- tiden ska utföra transporter åt andra myndigheter. Med hänsyn till att transportverksamheten rör flera olika typer av frihetsberövanden och personer med varierande behov finns det anledning att disku- tera vilka eventuella svårigheter en sådan ordning kan föra med sig ur den enskildes perspektiv. Problemställningen tar sin utgångspunkt i vad som populärt kan kallas bemötandefrågor. Härmed avses i detta sammanhang emellertid såväl principiella som medicinska och säker- hetsmässiga aspekter. Framställningen tar i första hand sikte på de transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter i samband med hand- räckning enligt de olika lagarna om tvångsvård. I viss utsträckning har den emellertid även bäring på transporter som sker enligt ut- länningslagen (2005:716). Nedan följer en redogörelse för tidigare överväganden (avsnitt 9.2), allmänna utgångspunkter (avsnitt 9.3), en jämförelse med förvars- tagna i Kriminalvården (avsnitt 9.4) samt utredningens överväganden och förslag i denna del (avsnitt 9.5). Lämpligheten av att Kriminalvården utför vissa transporter har tagits upp av ombudsmän () i ett ärende som gällde trans- port av en person som var föremål för sluten psykiatrisk vård.1 Per- 1 JO 1988/89 s. 194. Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade sonen skulle transporteras till en klinik där hon skulle beredas vård. I avvaktan på transporten placerades hon i häkte . Följ- ande dag transporterades hon först genom försorg med taxi och sedan med fordon och personal från häktet. Resan avbröts för övernattning vid allmänna häktet i . Först kunde hon överföras till den psykiatriska kli- niken där hon skulle vårdas. Flera åtgärder som olika myndigheter hade vidtagit i ärendet kritiserades av JO. Avslutningsvis anförde JO några allmänna synpunkter. JO uttalade bl.a. att målsättningen måste vara att handräckningsuppdrag enligt den dåvarande lagen om psykiatrisk tvångsvård skulle skötas genom Polisens försorg. Enligt JO kunde det ifrågasättas om transport av sjuka människor över- huvudtaget hörde hemma inom kriminalvårdens transportorganisa- tion. Eftersom arbete med lagstiftning som gällde den psykiatriska tvångsvården pågick vid tiden för beslutet överlämnade JO sina syn- punkter till regeringen. Frågan kom dock inte att behandlas i rege- ringens proposition.2 () uttalade därefter i rapporten Kriminalvårdens transportverksamhet att det borde övervägas om skulle utföra sådana transporter som skedde med stöd av utlänningslagstiftningen och lagarna om tvångsvård.3 Verket påpekade bl.a. att en renodlad transportorganisation skulle ha för- delen att vård- och behandlingsarbetet skildes från transportverk- samheten. I sitt remissyttrande över rapporten vidhöll JO stånd- punkten att transporter av psykiskt sjuka inte hör hemma inom kriminalvården. RRV:s rapport följdes upp av regeringen.4 Slut- satsen var dock att kriminalvården tills vidare borde kunna utföra transporter åt andra myndigheter. Lämplighetsfrågan lyftes därefter fram i ytterligare ett JO-ärende.5 Även det ärendet gällde polishandräckning vid transport av en psykiskt sjuk person. I ärendet hade hela uppdraget överlämnats av polismyndigheten till Kriminalvårdens transporttjänst. Med hänvis- ning till den kritik som JO tidigare riktat mot att sjuka personer transporteras av kriminalvården, fann JO skäl att väcka frågan om lagändring. 1999/00:44. 1992/93:100, bil. 3, s. 107. 5JO 2000/01 s. 95. Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade Av de drygt 20 000 handräckningsärenden som hanteras av landets polismyndigheter rör ett stort antal transporter av frihets- berövade personer. Omkring hälften av dessa ärenden avser hand- räckning enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Flertalet handräckningsåtgärder hanteras enbart inom polismyndig- heten. Enligt en grov uppskattning utifrån den enkät som utred- ningen genomfört bland polismyndigheterna lämnas i omkring en tredjedel av ärendena uppgiften att genomföra en transport över till Kriminalvårdens transporttjänst. I vilken utsträckning Kriminalvården utför transporter av tvångs- vårdade personer varierar mellan olika klientkategorier; flertalet sådana transporter avser således personer som vårdas enligt lagen (1990:52) om vård av unga (LVU) eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Endast av de personer som Kriminalvården transporterar i samband med hand- räckning vårdas enligt LPT eller lagen (1991:1129) om rättspsykia- trisk vård (LRV).6 När det gäller transporter vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut enligt utlänningslagen är utgångspunkten att Krimi- nalvårdens transporttjänst ska ombesörja transporter av frihets- berövade personer. Särskilda överväganden beträffande olika typer av frihetsberöv- anden bör i första hand göras utifrån hur den enskilde som trans- porten avser upplever och påverkas av transporten. Därtill kommer hur den uppfattas av närstående och andra personer i den trans- porterades närhet. En ytterligare aspekt är emellertid hur den per- sonal som utför transporten – poliser och kriminalvårdare – uppfattar sitt uppdrag. Utifrån personalens perspektiv har det betydelse om denna känner sig säker, tillräckligt kompetent och i övrigt bekväm inför sin arbetsuppgift. En första fråga är om det på ett principiellt plan är lämpligt att Kriminalvården hanterar personer som inte är dömda för brott. En andra fråga är om det är lämpligt utifrån de särskilda behov som de som ska transporteras kan ha. En tredje fråga rör säkerhetsaspekter. 6 För närmare statistiska uppgifter, se avsnitt 2.4.5 och 10.3.1. Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade Föreningen har för utred- ningen framhållit vikten av att transporter av personer som tvångs- vårdas inom psykiatrin sker som ett led i vården och att vård- insatser i samband med handräckningsåtgärder i hemmet sätts in snabbt, exempelvis i samband med suicidförsök. Avsaknad av vård kan, liksom felaktigt omhändertagande och bemötande, förvärra psykiska skador och förlänga problematiken. Föreningen har vidare betonat att endast en liten del av personer som lider av psykiska sjukdomar är våldsbenägna. En alltför hög säkerhetsnivå och ångest- fyllda miljöer kan förstärka de psykiska problemen hos den person som åtgärden avser, men också ha en stigmatiserande effekt. Mot bakgrund härav är det enligt föreningen angeläget att hand- räckning inte begärs i onödan och att vårdpersonal, i de fall hand- räckning krävs, tar en så aktiv del som möjligt. Polisens eller Krimi- nalvårdens del i handräckningen bör däremot begränsas till vad som är säkerhetsmässigt nödvändigt. presenterare en rapport baserad på en enkät- undersökning rörande Polisens förutsättningar att bemöta psykiskt sjuka.7 Av de drygt 2 000 poliser som besvarade enkäten uppgav att de regelbundet eller då och då utför handräckningar av psykiskt sjuka personer. Resultatet visade att utrycknings- och ordningspoliser i stor utsträckning kommer i kontakt med psykiatrin. Inom dessa grupper finns många poliser som är och poliser som arbetat i yrket i högst . av de poliser som i sitt arbete utför handräckningar av psykiskt sjuka personer uppgav att de alltid kände sig säkra i dessa situationer, uppgav att de kände sig säkra i de flesta fallen, kände sig säkra i maximalt hälften av fallen, medan i princip aldrig kände sig säkra. uppgav att de hade känt obehag i samband med handräckning. Obehaget var dels hänförligt till en känsla av bristande säkerhet, dels till en upplevd oförmåga att kunna bemöta den sjuke och hantera situationen på rätt sätt. 7 Har Polisen rätt förutsättningar att bemöta psykiskt sjuka? – En undersökning bland 2 024 poliser. Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade att uppgiften att ge sig in i en psykiskt sjuk persons bostad hör till polisens svåraste och farligaste arbete. En del av detta obehag uppgavs ha att göra med bristande infor- mation inför handräckningsuppdraget. Bl.a. upplevdes långa trans- portsträckor i polisbil samt lång väntan på läkare utan att veta vad personen lider av för sjukdom som obehagligt. Även bristande ut- bildning uppgavs vara ett problem. Mot bakgrund av enkätsvaren formulerade ett antal krav för att förbättra polisers förutsättningar att bemöta psykiskt sjuka. Utöver förbättrad information innefattar dessa en uppmaning till att ta fram en nationell checklista med tydliga riktlinjer kring vad polisen bör tänka på inför och under en handräckning, en förbättrad grundutbildning i hur polisen ska bemöta psykiskt sjuka, obligatorisk vidareutbildning i bemötande av psykiskt sjuka samt förutsättningar för polisiär forskning kring bemötande av psykiskt sjuka. 9.4Jämförelse med förvarstagna i Kriminalvården Att Kriminalvården hanterar personer som inte är frihetsberövade på grund av brott eller misstanke om brott är inte unikt för trans- portverksamheten. Enligt huvudregeln i 11 kap. 2 § första stycket utlänningslagen ska en utlänning som hålls i förvar vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. har ansvaret för dessa lokaler. Enligt 10 kap. 20 § första stycket utlänningslagen får emeller- tid besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om utlänningen hålls avskild och av säkerhetsskäl inte kan vistas i Migrations- verkets förvarslokal. Sådan placering får också ske om det annars finns synnerliga skäl. De situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl behöver placeras eller i den typen av lokaler och fall där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående. Innan en placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest övervägs, bör möjlig- heterna att lösa problemet inom förvarslokalen alltid prövas.8 Barn som hålls i förvar kan dock inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Bestämmelserna tillkom genom en reform som trädde 1997. 1996/97:147 s. 31 och 41. Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade länningar regelmässigt i häkten och arrestlokaler. Tanken bakom reformen var att placeringar i polisarrest, häkte eller kriminalvårds- anstalt skulle minska avsevärt och endast användas i undantagsfall.9 Det bör påpekas att nämnda bestämmelse ger möjlighet att besluta om placering i häkte. Personerna är således förvarstagna men inte häktade.10 För behandlingen av en utlänning som placerats i häkte, kriminalvårdsanstalt eller polisarrest gäller emellertid enligt 11 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häktes- lagen) i tillämpliga delar. Utlänningen ska därutöver beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. Flertalet placeringar av förvarstagna i kriminalvården sker i häkte, , vilket motsvarar något över 2 000 per- soner. har den genomsnittliga tiden i häkte varit . I enstaka fall handlar det dock om vistelsetider överstigande . Tendensen är att antalet förvarstagna i häkten ökar.11 Frågan om förvarstagna utlänningars placering i kriminalvården har behandlats i flera olika sammanhang. ifråga- satte i betänkandet Ny häkteslag det lämpliga i att många förvars- tagna placeras i kriminalvården. Det faktum att många förvarstagna var i psykiskt dåligt skick, innebar enligt utredningen att häktes- miljön var särskilt olämplig. Utredningen lade dock inte fram något förslag till lagändring.12 mot tortyr (CPT) har i en rapport till i anledning av ett besök i landet uttalat att fängsligt förvar (prison) per definition inte är lämpligt för per- soner som varken är misstänkta eller dömda för brott. I de fall det är nödvändigt att frihetsberöva personer enligt utlänningslagstift- ningen, bör de placeras i lokaler särskilt inrättade för sådant ända- mål där verksamheten kan anpassas till personernas rättsliga status. 1996/97:25 s. 142 f. och prop. 1996/97:147 s. 21. 10I sammanhanget kan nämnas att även andra personkategorier kan placeras i häkte utan att det behöver vara fråga om misstanke om brottslig gärning. Rätten har således under vissa om- ständigheter möjlighet att häkta personer utan att det behöver finnas samband med brott. Bestämmelser härom finns i 5 kap. 9 § tredje stycket (för upprätthållande av ordningen under förhandling), 36 kap. 21 § (vittnen) samt 2 kap. 12 § första stycket och 6 kap. 9 § tredje stycket konkurslagen (1987:672) (gäldenärer). 11Förvarstagna i Kriminalvården. Kriminalvårdens internrevision – rapport 2009:4, s. 6 ff. Stati- stiken på området anses dock bristfällig. Se även promemorian Översyn av vissa frågor som rör förvarstagna utlänningar, . 12SOU 2006:17 s. 75. Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade CPT rekommenderade därför snara åtgärder för att säkra att för- varstagna inte placeras i fängsligt förvar.13 Även Kriminalvårdens internrevision har framhållit att häktes- miljön inte är lämplig för förvarstagna samt föreslagit en ny rutin som skulle kunna innebära att placering sker på ett mindre antal anstaltsavdelningar avsedda enbart för förvarstagna. Verksamheten skulle då kunna inriktas på de speciella behov som förvarstagna har.14 (Ju 2009:03) har bl.a. i uppdrag att under- söka om den nuvarande regleringen, avseende i vilka fall beslut om avskiljande och placering i häkte kan meddelas, är ändamålsenlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpas som är av- sett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler.15 9.5.1Polisens respektive Kriminalvårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta personer – en jämförelse Bedömning: När det gäller det praktiska genomförandet finns det inga generella skillnader mellan Polisens och Kriminal- vårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta personer. Som framgått ovan har JO i ett par fall ifrågasatt en ordning som innebär att Kriminalvården transporterar sjuka personer och uttalat att målsättningen måste vara att handräckningsuppdrag ska skötas genom Polisens försorg. Den jämförelse som här görs mellan Polisens och Kriminal- vårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta grupper utgår emellertid från att en myndighet som begär handräckning allt- jämt bär ett ansvar för den person som åtgärden avser, exempelvis för att vårdbehov inte eftersätts, se kapitel 17. 13Report to the Swedish Government on the visit to carried out by or Degrading Treatment or Punish- ment (CPT) from 9 to 18 2009, s. 35. 14Se anförd rapport från internrevisionen. Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade gångspunkt blir Polisens eller Kriminalvårdens uppgift i första hand att upprätthålla säkerheten, dvs. att tillgodose behov av s.k. polisiär kompetens. Det finns en principiell motsättning i att Kriminalvården hanterar personer som inte har dömts för något brott. Transporter av per- soner som är dömda till fängelse tillhör Kriminalvårdens naturliga ansvarsområde. Kriminalvården har därutöver det primära ansvaret för transporter av häktade personer, medan Polisen som utgångs- punkt transporterar gripna och anhållna personer som placerats i polisarrest. Ur ett internationellt perspektiv är emellertid denna uppdelning inte självklar. Det kan således invändas att en natur- ligare fördelning vore att Polisen ansvarade för transporter av per- soner under hela förundersökningsstadiet, jfr den fördelning som finns mellan och Kriminalvården, avsnitt 5.3.3. Även om häktade personer inte är dömda för brott, ligger dock transporter av sådana personer, liksom andra transporter som sker som ett led i den s.k. brottmålskedjan, på ett naturligt sätt inom ramen för Kriminalvårdens verksamhet. Som framgått utför Kriminalvården emellertid transporter åt andra myndigheter i samband med handräckning. Nämnda principiella motsättning är särskilt tydlig när det gäller transporter av miss- brukare, barn och psykiskt sjuka som vårdas med stöd av LVM, LVU eller LPT. Detsamma gäller i fråga om transporter av utlän- ningar enligt utlänningslagen med undantag av de utvisningar som sker på grund av brott. Dessa invändningar av principiell natur gör sig inte lika starkt gällande i fråga om personer som vårdas med stöd av lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU) eller LRV, eftersom vården då utgör ett led i brottmålskedjan. Lagstift- aren har emellertid när det gäller påföljder för sådana personer valt att de inte ska hanteras inom , utan dömas till sär- skild vård. I konsekvens därmed kan hävdas att även transporter i samband med sådan vård ska utföras av vårdgivaren och inte av Kriminalvården. Beträffande dessa personkategorier kan dock, ut- över att vården sker inom ramen för ett straffrättsligt förfarande, påpekas att transporterna vanligen är av kortare varaktighet samt att personerna i regel har varit med om liknande transporter tidigare. Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade Av samma skäl är de principiella invändningarna inte heller sär- skilt starka vid transporter av personer efter allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, även om det i dessa fall handlar om personer som redan avtjänat sina straff. Detsamma gäller i de fall då en utlänning av säkerhetsskäl transporteras till häkte, kriminalvårds- anstalt eller polisarrest, eftersom transporten då normalt föranleds av att personen själv försatt sig i en sådan situation. På det praktiska planet rymmer denna principiella fråga en social dimension, nämligen vilken stigmatiserande effekt Kriminalvårdens delaktighet kan ha. Tvångsomhändertaganden, liksom de förhåll- anden som ligger bakom dessa, är ofta förknippade med skuld. Sär- skilt psykisk sjukdom är i många fall förenad med en känsla av skuld. Under sådana omständigheter kan det i förhållande till när- stående och omgivningen i övrigt upplevas som särskilt stigmati- serande att – i vissa fall med fängsel – behöva färdas i Kriminal- vårdens målade fordon tillsammans med uniformerad personal. De personer som blir föremål för handräckning enligt någon av lagarna om tvångsvård är per definition i behov av olika former av vård. Ofta har de dålig psykisk och fysisk status. Även personer som ska avvisas eller utvisas ur landet under tvång, befinner sig normalt sett i en utsatt situation. Transporter av frihetsberövade personer sker i många fall just till följd av att personens försämrade hälsa, exempelvis i samband med sjuktransporter eller förflyttningar av säkerhetsskäl. Även när så inte är fallet innebär transporten ett uppbrott som i sig kan väcka oro. Nämnda omständigheter gör det angeläget att personer som transporteras får ett adekvat medicinsk omhändertagande och ett lämpligt bemötande i övrigt. När det gäller förutsättningarna för ett medicinskt omhänder- tagande ska enligt 9 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11) läkares medgiv- ande och anvisningar inhämtas före beslut om transport, om den som ska transporteras är sjuk eller om en transport kan medföra risker för den transporterade personens hälsa. Har läkaren bestämt att läkemedel och/eller behandlingsanvisning ska följa med trans- porten ska det, vid uppehåll under transporten, hållas tillgängligt för ansvariga på uppehållsstället. Transportörerna utför däremot ingen medicinering. Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade