sou · GZB378 · 2011-12-01 00:00:00 — En särskild utredare ska - med utgångspunkt i rapporten samlad reglering för stärkt krisberedskap mot allvarliga tekniska fel och störningar i det centrala betalningssystemet (Fi2010/1619) – vidareutveckla och ytterligare konkretisera de förslag som lämnas i rapporten avseende grundläggande säkerhetsnivåer och nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet. I uppdraget ingår att ta fram nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Det svenska betalningssystemet omsätter . De flesta betalningarna görs genom elektroniska överföringar. Dessa är starkt beroende av att den tekniska infrastrukturen (el, tele och it) fungerar väl. Det är därför viktigt att det finns en tydlig och effektiv ordning för hur allvarliga tekniska störningar och avbrott i det centrala betalningssystemet ska hanteras och förebyggas. har det inom bedrivits ett särskilt utredningsarbete om hur statens förmåga att hantera allvarliga tekniska störningar och avbrott i betalningssystemet kan stärkas. Arbetet slutfördes och en rapport med förslag togs fram, "En samlad reglering för stärkt krisberedskap mot allvarliga tekniska fel och störningar i det centrala betalningssystemet" (Fi2010/1619). Till grund för arbetet inom låg bl.a. i betalningssystemet (2007:28). I den rapporten framförs bl.a. att statens förmåga att hantera en allvarlig kris inom området är bristfällig samt att regeringen inte skaffat sig en samlad bild av hot och störningar i betalningssystemet och inte heller beslutat om vilken myndighet som ska ha det övergripande krisberedskapsansvaret. Vidare fanns som underlag rapporter som utarbetats av (Fi2008/2943), (Fi2008/3727) och (2007-829-STA) med anledning av granskning. Myndigheterna beskriver i dessa underlag hur de ser på sina respektive roller i betalningssystemet. I samband med utredningsarbetet inom genomfördes samråd med bl.a. berörda myndigheter, samverkansforumen mellan offentliga och privata aktörer i den finansiella sektorn (FSPOS och SOES), vilket innebar att vunna erfarenheter togs till vara. Förslagen i (Fi2010/1619) Grundläggande säkerhetskrav (avsnitt 6) I lämnas förslag om att de grundläggande säkerhetskraven (målen) för krisberedskapsarbetet inom de centrala delarna av betalningssystemet ska fastställas, med syftet att förbättra regeringens möjligheter till styrning och uppföljning. Det föreslås att de grundläggande säkerhetskraven i allt väsentligt bör vara av kvalitativ karaktär för att så långt som möjligt säkerställa att de centrala delarna av betalningssystemet fungerar tillfredsställande även vid allvarliga tekniska störningar och avbrott, samhällsviktiga betalningar kan genomföras inom rimlig tid även vid allvarliga tekniska störningar och avbrott, och följderna av allvarliga tekniska störningar och avbrott i de centrala delarna av betalningssystemet så långt möjligt kan förebyggas och begränsas. Det föreslås också att de grundläggande säkerhetskraven tas in i en ny lag. Nationellt samordningsansvar (avsnitt 7) I föreslås vidare att ansvarsförhållandena klargörs genom att en myndighet, nämligen , ges ett nationellt samordningsansvar. I detta ansvar föreslås vissa övergripande förebyggande krisberedskapsåtgärder ingå, liksom vissa övergripande uppgifter vid akut kris. I det nationella samordningsansvaret föreslås ingå att bl.a.: leda privat-offentlig samverkan, leda och genomföra övningar, ansvara för teknisk granskning av gränssnitt, ansvara för att itincidentrapporteringen samordnas, ansvara för att det regelbundet upprättas en aggregerad risk- och sårbarhetsanalys, ansvara för att det upprättas en årlig lägesrapport till regering och riksdag om krisberedskapen i de centrala delarna av betalningssystemet, utöva övervakning av den krisberedskapsreglering som föreslås i utredningen, samt planera för informations- och kommunikationssamordning vid kriser. I lämnas också förslag om att stärka säkerheten i den statliga betalningsmodellen genom att öka mandat (avsnitt 8) och om fortsatt utredningsarbete inom området (avsnitt 9). kontantförsörjningen och elberoendet, ökad redundans (reservrutiner) för de viktiga telekommunikationerna, elberoendet hos aktörerna utanför det centrala betalningssystemet, samt Behovet av fortsatta utredningsinsatser har remissbehandlats (Fi2010/5860). Av remissvaren framgår att en majoritet tillstyrker förslagen eller har inga invändningar. Två remissinstanser avstyrker förslaget om reglering av grundläggande säkerhetskrav samt förslaget om en nationell samordnare. I remissvaren framhålls att ett antal frågor kräver ytterligare analys och utredning. Det gäller bl.a. att ansvaret mellan och bör klargöras, kvantitativa mål bör övervägas i stället för kvalitativa, formerna för it-incidentrapporteringen övervägs, begreppen som används behöver definieras tydligare, konkurrensfrågorna ses över, ansvaret i förhållande till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) kan behöva klargöras ytterligare, och en konsekvensutredning görs. Inom ramen för regeringens inriktning att samla ansvaret för informationssäkerhetsfrågorna flyttades Sitic () från till MSB. Sitic benämns nu CERT-SE. MSB har i uppgift att stödja samhället i arbetet med att förebygga och hantera it-incidenter. Detta har skett efter det att rapporten (Fi2010/1619) utarbetades. En särskild utredare ska - med utgångspunkt i , ansvarsprincipen samt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap - vidareutveckla och ytterligare konkretisera de förslag som lämnas i rapporten avseende de grundläggande säkerhetsnivåerna och avseende nationell samordnare (avsnitten 6 och 7). I arbetet ska remissvaren på rapporten beaktas. De förslag som lämnas i avsnitten 8 och 9 i hanteras för sig och ska således inte ingå i utredarens uppdrag. Syftet med uppdraget är att ta fram ett utvecklat förslag avseende beredskap för och hantering av allvarliga avbrott och störningar i det centrala betalningssystemet, som kan ligga till grund för beslut av regering och riksdag. Inriktningen på arbetet ska vara att ta fram förslag till grundläggande säkerhetsnivåer för det centrala betalningssystemet av mer kvantitativ karaktär. Vidare ska inriktningen vara att det föreslås en ansvarig myndighet som, utan att överta annans ansvar, ska ha ett nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet. I uppdraget ingår att beakta kraven i säkerhetsskyddslagstiftningen (säkerhetsskyddslagen [1996:627] och lagen [2006:128] om säkerhetsskydd i och dess myndigheter) men inte att lämna förslag till ändringar av dessa eller förslag som påverkar polisens, inklusive Säkerhetspolisens, brottsbekämpande uppgifter. I uppdraget ingår att utarbeta nödvändiga författningsförslag. Internationella erfarenheter kan inhämtas om utredaren bedömer att detta kan bidra till att tydliggöra ställningstagandena. Vidare ska utredaren bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska även föreslå hur eventuella kostnader ska finansieras. Konsekvenserna för företagen som berörs ska också redovisas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla , , , , Säkerhetspolisen och FSPOS informerade om arbetet och ge dem tillfälle att lämna synpunkter. I den omfattning som utredaren finner lämpligt ska synpunkter även inhämtas från andra instanser som lämnat remissvar på . Vidare ska utredaren hålla sig informerad om det arbete som pågår inom (Fi 2011:02) och annat relevant utredningsarbete. Uppdraget ska redovisas . Att arbeta med resultatmål inom samhällets krisberedskap – teoretiska och metodiska avvägningar (fil.dr, analytiker på för samhällsskydd och beredskap) Enligt kommittédirektivet Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet (Dir. 2011:58) ska en särskild utredare vidareutveckla och ytterligare konkretisera de förslag som lämnas i särskild reglering för stärkt krisberedskap mot allvarliga tekniska fel och störningar i det centrala betalningssystemet (Fi2010/1619). Inriktningen på arbetet ska vara att ta fram förslag till grundläggande säkerhetsnivåer för det centrala betalningssystemet av mer kvantitativ karaktär och att föreslå en ansvarig myndighet som, utan att överta någon annans ansvar, ska ha ett nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet. Uppdraget att utveckla och ge förslag på åtgärder avseende Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet har likheter med andra genomförda arbeten. Det finns t.ex. paralleller till dåvarande arbete 2004–2005 som handlade om att formulera mål för de samverkansområden som då angavs i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap.1 En annan – mer aktuell – parallell kan dras med regeringens uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att ta 1 : En utvecklad krisberedskap. KBM:s underlag års proposition om krisberedskap (KBM:s dnr 2004-0931). fram resultatmål för samhällets krisberedskap som presenterades i rapporten till resultatmål för samhällets krisberedskap för försörjningen av dricksvatten, livsmedel och värme. Redovisning av regeringsuppdrag Fö2010/697/SSK (MSB:s dnr 2010-4539). Såväl regeringens uppdrag till MSB att föreslå resultatmål för samhällets krisberedskap som utredningsuppdraget om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet handlar om att dels identifiera och föreslå kvantitativa mål eller nivåer för vissa samhällsviktiga funktioner, dels ge förslag på samordningsansvarig myndighet både för det förebyggande krisberedskapsarbetet och för åtgärderna i ett krisläge. Utöver dessa likheter har det i båda uppdragen också angetts att förslagen ska utgå ifrån ansvarsprincipen. I resultatmålsuppdraget angav regeringen att ansvarsprincipen bl.a. inkluderar den enskilda individens ansvar vid allvarliga händelser och kriser. I denna bilaga beskrivs lärdomarna och erfarenheterna från MSB:s arbete med resultatmål för samhällets krisberedskap avseende dricksvatten-, livsmedels- och värmeförsörjningen. Syftet är att denna erfarenhetsåterföring ska komma till nytta i arbetet med att stärka krisberedskapen i det centrala betalningssystemet. De beskrivna erfarenheterna handlar både om praktiska frågor och om vilka metodiska och teoretiska avvägningar som gjordes för att få fram mål och nivåer för samhällsviktiga funktioner ur ett krisberedskapsperspektiv. Arbetet för att stärka krisberedskapen styrs på en övergripande nivå av målen för samhällets säkerhet. Dessa mål är att värna befolkningens liv och hälsa, att värna samhällets funktionalitet samt att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.2 Regeringen har också formulerat mål för samhällets krisberedskap, dvs. för samhällets samlade förmåga att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och 2 De är också styrande både för Försvarsmaktens förmåga och för målet för det militära försvaret att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet försvara och främja vår säkerhet genom att hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter (prop. 2008/09:140, bet 2008/09:FöU10, rskr 2008/09:292). hantera krissituationer.3 Dessa mål är 1. att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor, 2. att trygga hälsan och den personliga säkerheten för barn, kvinnor och män samt 3. att hindra eller begränsa skador på egendom och miljö. Vidare anges att arbetet med samhällets krisberedskap bör bidra till att minska lidande och skadeverkningar av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder. Det är dessa mål för samhällets krisberedskap som regeringen har uppdragit till MSB att bryta ned till resultatmål. Utgångspunkterna för resultatmålen är dels behovet att upprätthålla samhällsviktiga funktioner i ett krisläge, dels individens grundläggande behov i ett krisläge. För att bryta ned de övergripande målen i resultatmål har det i MSB:s arbete med att föreslå resultatmål för samhällets krisberedskap ställts upp ett antal frågor som ska beaktas i resultatmålen. Dessa frågor handlar om vilka nivåbestämningar som kan aktualiseras för samhällets förmåga före, under och efter en kris; vad som bör tillhandahållas för att individens grundläggande behov och behovet att upprätthålla samhällsviktiga samhällsfunktioner ska tillgodoses i ett krisläge; hur stora kvantiteter som bör tillhandahållas och till vilken kvalitet samt inom vilken tidsram det bör tillhandahållas. Dessa frågor syftar till att vägleda arbetet på ett sådant sätt att resultatmålen ska motsvara de krav som ställs i arbetet för en förbättrad mål- och resultatstyrningen i staten. Enligt () bör sådana mål så långt som möjligt vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska samt tidssatta.4 Det är med utgångspunkt från dessa s.k. SMART-kriterier som erfarenheterna från MSB:s arbete med att ta fram resultatmål för samhällets krisberedskap ska beskrivas. 3Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet (skr. 2009/10:124). Se även regeringens definition av samhällets krisberedskap i Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull (prop. 2007/08:92), Bilaga 3 (s. 78). 4Ekonomistyrningsverket: (Måluppfyllelseanalys. Hur måluppfyllelse, effekter och effektivitet kan undersökas och rapporteras (ESV. Utvärdering 2006:7), s. 12. Arbetet med att bryta ned de övergripande målen för samhällets krisberedskap i resultatmål kan inriktas på åtminstone två olika sätt. Antingen kan arbetet ta sin utgångspunkt i vart och ett av de tre övergripande målen där varje mål bildar sin egen målhierarki. Eller också kan arbetet ta sin utgångspunkt i samtliga mål för samhället krisberedskap utan att skilja dem åt. De tre målen hanteras då gemensamt som en övergripande helhet. I det förstnämnda alternativet kan det skapas tre målhierarkier med resultatmål inom ett antal olika områden. En sådan nedbrytning kräver att de övergripande målen är specifika dvs. tydligt formulerade och väl avgränsade från varandra. Målen får dock inte vara motstridiga. I en så pass komplex verksamhet som samhällets krisberedskap kan det vara svårt att formulera avgränsade mål som varken överlappar varandra eller kan över- och underordnas varandra i en hierarki. Det finns också en risk att ju fler mål som ska brytas ned, desto större blir svårigheterna att skilja målen från varandra. Om det för olika samverkande myndigheter finns mål som överlappar varandra kan det uppstå problem med budgetplaneringen och det finns risk för att det uppstår dubbla kostnader. Därför finns det skäl att begränsa antalet mål. Avseende målen för samhällets krisberedskap kan det konstateras att det första målet (att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor) är mer övergripande än de två övriga målen. De övriga målen (att trygga hälsan och den personliga säkerheten för barn, kvinnor och män och att hindra eller begränsa skador på egendom och miljö) bryter ned och konkretiserar hur det övergripande målet ska nås, dvs. hur risken för allvarliga störningar, kriser och olyckor ska minska. Målen för samhällets krisberedskap överlappar varandra och låter sig inte separeras i nedbrytningar i olika resultatmål. Därför har det i arbetet med att bryta ned målen för samhällets krisberedskap inte ansetts vara ändamålsenligt att skilja på målen och bryta ned dessa var för sig. I resultatmålsarbetet har de tre målen istället betraktats som en helhet med utgångspunkt i den samlade inriktning som har formulerats gemensamt i de tre målen. Det är denna helhet som måste tolkas, operationaliseras och specificeras för att den ska kunna användas i styrningen av berörda aktörer. MSB:s förslag till nedbrytning av målen för samhällets krisberedskap till resultatmål tar för det första sin utgångspunkt i indelningen av samhällets krisberedskap i olika arbetsmoment (förebyggande, förberedande, hanterande och lärande). Samtliga dessa olika arbetsmoment återspeglas i resultatmålen. För det andra används sektorsindelningen av samhällsviktig verksamhet som utgångspunkt i nedbrytningen av målen för samhällets krisberedskap. I rapporten till regeringen har de redovisade resultatmålen avsett de samhällsviktiga funktioner som har betydelse för att försörjningen av vatten, livsmedel och värme ska fungera. Ett fortsatt arbete med resultatmål kan inriktas mot hälso- och sjukvården, vården och omsorgen samt områdena skydd och säkerhet samt information. Den första punkten i resultatmålen för försörjningen av dricksvatten, livsmedel och värme anger att berörda aktörer inom respektive försörjningsområde med utgångspunkt i risk- och sårbarhetsanalyser, förmågebedömningar och annan beredskapsplanering vidtar åtgärder som minskar risken för allvarliga störningar. Den andra punkten i resultatmålen inriktar det arbete som bör genomföras för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner i ett krisläge. För livsmedels- och dricksvattenförsörjningen anges att uppkomna störningar i respektive försörjningsområde inte ska påverka samhällsviktig verksamhet i sådan omfattning att det uppstår allvarliga konsekvenser för samhället. Som exempel på samhällsviktig verksamhet nämns hälso- och sjukvård samt vård och omsorg. När det gäller resultatmålet för värmeförsörjningen anges att samhällsviktiga system för värmeförsörjningen efter en störning ska kunna återställas inom en sådan tid och på en sådan nivå att byggnader och infrastruktur skyddas mot frysskador. I den tredje punkten i resultatmålen för värme, dricksvatten och livsmedel anges att ska finnas en planering som ska motsvara befolkningens behov i ett krisläge. I enlighet med regeringens uppdragsbeskrivning anges vilka behov som finns på individnivå inom respektive område. I denna punkt anges vilka kvantiteter (antal kcal och liter) och inom vilken tid (antal dygn) som enskilda individer behöver få tillgång till livsmedel och dricksvatten. När det gäller värmeförsörjningen anges att det ska finnas en planering med inriktningen att varje individ vid en allvarlig störning i värmeförsörjningen i ett krisläge har tillgång till ett uppvärmt utrymme inom en sådan tid att det inte uppstår hälsorisker. Några tidsförhållanden eller temperaturnivåer finns inte angivna i värmemålet. Varken den första punkten i resultatmålen (där det anges att det ska vidtas åtgärder som minskar risken för allvarliga störningar) eller den andra punkten (som handlar om att värna och återställa samhällsviktiga funktioner i ett krisläge) har kvantifierats eller siffersatts på ett sådant sätt att dessa är exakt mätbara. Skälet till att det inte har fastställts några mätbara nivåer för dessa mål är att det inte har ansetts ändamålsenligt att detaljstyra vad som ska göras för att nå målen. Exakt angivna återställningstider av samhällsviktiga funktioner kan t.ex. inte bestämmas generellt utan måste få avgöras från fall till fall och med hänsyn till lokala förhållanden och situationsspecifika omständigheter. Behoven kan t.ex. se olika ut i glesbygdskommuner i jämförelse med tätortskommuner. Hur kravet på den samhällsviktiga värmeförsörjningen ska nivåbestämmas för att infrastruktur och byggnader ska skyddas beror både på hustyp och på utomhustemperatur. Sådana särskilda förutsättningar måste dock beaktas i uppföljningen av resultatmålen (t.ex. i risk- och sårbarhetsanalyserna). I detta avseende kan det konstateras att arbetet med att formulera mål för krisberedskapen skiljer sig från ett arbete som handlar om att sätta mål för annan verksamhet genom att krisberedskapsmålen avser situationer som förutsätts inträffa mycket sällan. Det saknas såväl statistik som erfarenheter som inom andra sammanhang vanligen kan användas som stöd vid utvärdering och uppföljning av om målen för en verksamhet har uppnåtts. Det är t.ex. lättare att konstatera om tågtrafiken har kunnat hålla tidtabellen eller att ställa olika mätdata mot angivna nivåer i miljökvalitetsmålen än att följa upp mål inom krisberedskapen som avser effekten av förebyggande krisberedskapsåtgärder eller samhällets förmåga i en tänkt krissituation.5 I arbetet med resultatmål för dricksvattenförsörjningen diskuterades eventuella möjligheter att ange generella riktlinjer för tillgänglighet av dricksvatten, t.ex. för maximiavstånd till hämtningsställen vid störningar i dricksvattenförsörjningen eller för antal hämtningsställen i relation till antalet hushåll. Sådana formuleringar bedömdes dock på ett alltför detaljerat sätt utgöra en styrning av de åtgärder 5 En liknande problematik avseende svårigheten att utvärdera förebyggande verksamhet har belysts i en som argumenterar för att det är olämpligt att ange mål med exakta tal för brottsförebyggande åtgärder. , : Polisens prestationer – en om resultatstyrning och effektivitet (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2010:3, ), s. 37. som de ansvariga aktörerna förväntas vidta vid en störning. Skälet till detta var att det skulle kunna inträffa krislägen då en åtgärd som är utpekad i ett alltför detaljerat resultatmål kanske inte skulle vara den mest ändamålsenliga åtgärden. För att mål- och resultatstyrning ska fungera är det, enligt SMART- kriterierna, viktigt att de mål som tas fram är accepterade av de aktörer som berörs av målen. För att få acceptans för förslagen till resultatmål var det angeläget att dessa togs fram i samverkan med berörda myndigheter. I arbetet med resultatmålen för livsmedels- och dricksvattenförsörjningen samverkade MSB med och och i arbetet med resultatmålet för värmeförsörjningen samverkade MSB med . För att få acceptans hos privata aktörer samverkade i sin tur med branschorganisationen . Också var en viktig samverkanspartner i arbetet. Resultatmålens grundläggande principer måste också accepteras i en bredare krets av aktörer. Särskilt viktiga i detta avseende är de myndigheter som anges som särskilt ansvariga för krisberedskapen i enlighet med förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap och som i förordningen anges som deltagare i samverkansområdena samt andra aktörer som deltar i samverkansområdenas möten. Arbetet med resultatmålen presenterades därför löpande för samverkansområdena. Genom dessa presentationer kunde MSB konstatera att det hos deltagande myndigheter, landsting och kommuner fanns både intresse och engagemang för resultatmålen. Innehållet i myndigheternas remissyttranden till MSB förstärkte detta intryck. Vikten av att få en bredare acceptans för arbetet med resultatmål för samhällets krisberedskap har bl.a. sin bakgrund i de beroendeförhållanden som finns mellan olika samhällssektorer. Sådana beroendeförhållanden kan t.ex. handla om att vissa samhällsfunktioner som elförsörjning, transporter samt IT och elektroniska kommunikationer eller betalningssystemet utgör stödfunktioner till livsmedels-, dricksvatten- och värmeförsörjningen. Om det inträffar störningar i någon eller några av dessa stödfunktioner – som också sinsemellan är beroende av varandra – kan störningarna spridas vidare och få allvarliga konsekvenser för dessa tre försörjningsområden. Detta behöver dock inte betyda att dessa beroendeförhållanden i alla lägen är avgörande för att lägstabehovet av dricksvatten, livsmedel och värme ska kunna tillgodoses. I krislägen kan det uppstå situationer där dessa tre försörjningsområden kan upprätthållas på en miniminivå och med hjälp av alternativa lösningar. I sådana extrema situationer kan vissa normala beroendeförhållanden vara av mindre relevans.