sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — I nämnda analys av objektivitetskravet under förundersökningen har utredningen kommit fram till att det innefattar en skyldighet för utredaren att överväga alternativa hypoteser och att utreda Överväganden och förslag angående objektivitetskravet sådana som framstår som rimliga (när det fortsättningsvis i detta avsnitt talas om alternativa hypoteser avses enbart sådana som framstår som rimliga). Utredningen har vidare framhållit att skyldigheten att beakta och ta till vara omständigheter och bevis som talar till den misstänktes förmån inte är inskränkt till material som utredaren händelsevis råkar på under utredningen, utan att objektivitetskravet även innebär att utredaren måste söka efter sådant som talar för alternativa hypoteser. Det skulle kunna göras gällande att objektivitetsbestämmelsens nuvarande ordalydelse inte klart ger uttryck för skyldigheten att överväga och utreda alternativa hypoteser eller för skyldigheten att söka efter material som stödjer sådana hypoteser. För att kravet på att beakta och ta till vara material som talar till förmån för den misstänkte ska kunna uppfyllas, är det dock en naturlig förut- sättning att utredaren också överväger vilka alternativa händelse- förlopp som kan finnas. Det är ju omständigheter och bevis som stödjer alternativa hypoteser som utgör det material som talar till förmån för den misstänkte. Vidare menar utredningen att termen beakta får anses innefatta även söka efter. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att den nuvarande objektivitets- bestämmelsens lydelse på ett tillräckligt sätt återger kärnan i objektivitetskravet under förundersökningen. Enligt utredningens mening finns det därför inte något behov av att ändra innehållet i denna bestämmelse. 5.6.3En reglering av objektivitetsprincipen under brottmålsrättegången Förslag: En bestämmelse om att objektivitetsprincipen gäller för åklagaren även sedan åtal väckts ska föras in i 45 kap. RB. Som utredningen har konstaterat i avsnitt 5.5 upphör inte objektivitetsprincipen att gälla för att förundersökningen avslutas. Såväl åklagare som poliser och tjänstemän vid andra brotts- utredande myndigheter måste fortsätta att iaktta objektivitets- principen i den mån de är engagerade i skedet efter för- undersökningen. Poliser och tjänstemän vid andra brottsutredande myndigheter har normalt slutfört sitt brottsutredande arbete i och med att för- Överväganden och förslag angående objektivitetskravet undersökningen är klar. I de fall det blir aktuellt för dem att vidta ytterligare utredningsåtgärder efter att åtal väckts, är det antingen därför att åklagaren, t.ex. på grund av att något nytt kommit fram efter att förundersökningen avslutats, anser att utredningen behöver kompletteras eller för att domstolen förordnar om ytterligare utredningsåtgärder (se bl.a. 45 kap. 11 § och 46 kap. 12 § RB). Vid en sådan kompletterande förundersökning gäller enligt 23 kap. 23 § RB i tillämpliga delar vad som stadgas i 23 kap. RB. Detta innebär att bestämmelsen om objektivitet i 23 kap. 4 § RB blir tillämplig i dessa situationer. För åklagaren förhåller det sig annorlunda. Skedet efter förundersökningen är speciellt för åklagaren, eftersom han eller hon, om åtal väcks, därefter blir part i målet och då aktivt ska driva processen mot den tilltalade. Det finns ingen lagreglering av det krav på objektivitet som utredningen har slagit fast gäller för åklagaren såväl vid övervägandena kring om åtal ska väckas som efter det att åtal väckts och under hela brottmålsrättegången (bortsett från den ovan beskrivna situationen när åklagaren vidtar kompletterande utredningsåtgärder). För att tydliggöra att objektivitetskravet fortsätter att gälla för åklagaren även efter att förundersökningen har avslutats, föreslår utredningen att det införs en lagregel om detta. När det gäller placeringen av en regel om åklagarens objektivitetsplikt efter förundersökningen, finns det enligt utredningen framför allt tre alternativ; 23, 45 eller 46 kap. RB. 46 kap. RB innehåller bestämmelser om huvudförhandling i mål där det förs allmänt åtal. Bestämmelsen om åklagarens objektivitet efter förundersökningen bör dock inte enbart omfatta huvud- förhandlingen, utan även skedet från det att förundersökningen avslutas och fram till det att huvudförhandlingen inleds. Mot bakgrund härav anser utredningen att bestämmelsen inte bör placeras i 46 kap. RB. Ett alternativ är att samla all reglering rörande objektivitets- kravet i 23 kap. 4 § RB. En sådan placering ger en god helhetsbild av objektivitetskravet. Regeln bör då också kunna utformas så att det framgår att det inte finns någon punkt när objektivitetskravet upphör att gälla och därmed komma att omfatta även skedet efter laga kraftvunnen dom. Eftersom 23 kap. RB handlar om förundersökning menar dock utredningen att det finns en risk att bestämmelsen blir alltför undanskymd och svår att hitta om den placeras där. Överväganden och förslag angående objektivitetskravet 45 kap. RB handlar enligt sin rubrik om väckande av allmänt åtal, om förberedelse och om avgörande av mål utan huvud- förhandling. Om bestämmelsen om åklagarens objektivitet efter förundersökningen placeras i detta kapitel kan den täcka in inte bara själva huvudförhandlingen, utan även skedet från det att åtal väckts fram till huvudförhandlingen. Liksom när det gäller det föregående alternativet kan denna bestämmelse anses omfatta även skedet efter laga kraftvunnen dom. Med en placering av bestäm- melsen i 45 kap. RB uppnås dessutom att de regler som gäller efter förundersökningen hålls samlade. Sammanfattningsvis anser utredningen att det är mest lämpligt att föra in bestämmelsen om åklagarens objektivitetsplikt under brottmålsrättegången i 45 kap. RB. I avsnitt 2.1 har utredningen redovisat tillämpliga bestämmelser och utgångspunkter för frågan om vem som ska leda en förunder- sökning. I normalfallet är det en åklagare eller en polismyndighet som leder en förundersökning. Enligt 1 a § andra stycket förunder- sökningskungörelsen (1947:948) (FUK) ansvarar undersöknings- ledaren för brottsutredningen. Av bestämmelsen framgår att förundersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Undersökningsledaren ska, enligt samma bestämmelse, se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rätts- säkerhetsintressen tas tillvara. Han eller hon ska också ge dem som biträder honom eller henne behövliga direktiv för arbetet. De uppgifter som ankommer på en förundersökningsledare är inte närmare preciserade i (RB). Ett skäl för detta angavs i samband med RB:s tillkomst vara att förundersökningar sinsemellan är så olika att regleringen av naturliga skäl måste göras utan alltför många detaljföreskrifter för att bli praktiskt tillämpbar. Regleringen i RB och FUK är därför i detta avseende i princip begränsad till sådant som berör inskränkningar i enskildas fri- och rättigheter, dvs. tvångsmedelsanvändning och andra rättssäkerhets- frågor såsom rätten till offentlig försvarare, rätten att ta del av förundersökningen samt rätten att begära kompletteringar av utredningen. Oavsett om förundersökningen är polis- eller åklagarledd är uppgifterna i huvudsak desamma. Inte heller helhetsansvaret skiljer sig åt. Emellertid har åklagaren i vissa avseenden mer långtgående befogenheter än en polisiär förundersökningsledare. , som tillsattes med anledning av mordet på statsminister , uttalade att förundersökningsledarens uppgifter är (SOU 1987:72 Del 2 s. 296) –att dra upp riktlinjer för utredningsarbetet, –att besluta om tvångsmedel och andra åtgärder som ankommer på förundersökningsledaren, –att fortlöpande följa utredningsarbetet, göra bedömningar och ge direktiv för fortsatta åtgärder, –att avsluta utredningsarbetet helt eller delvis så snart förhållandena ger anledning till det –samt att utöva kontroll över att utredningen bedrivs objektivt och på ett sätt som tillgodoser enskildas rättssäkerhetsintressen. 6.1.1Åklagarens särskilda befogenheter under förundersökningen Som nämnts har åklagaren vissa befogenheter som en polisiär förundersökningsledare saknar. Framställningar till domstol om åtgärder från domstolen under förundersökningen är i princip förbehållet åklagare. Det gäller t.ex. skyldigheten att vid behov hos rätten begära rättspsykiatrisk undersökning (10 § FUK) samt möjligheterna att begära förordnande av sakkunnig (23 kap. 14 § RB) och bevisupptagning inför rätten under förundersökningen (15 § samma kapitel). Åklagarinträde kan också komma att aktualiseras vid eventuella domstolsprövningar av t.ex. beslag eller kvarhållande av försändelser (27 kap. 6 resp. 9 §§ RB). I lag och förordning anges dock bara att befogenheterna ankommer på förundersökningsledaren. Ett undantag är framställning angående förordnande av särskild företrädare för barn där åklagaren särskilt utpekas som behörig (4 § lagen [1999:997] om särskild företrädare för barn). Av ÅFS 2005:9 framgår emellertid att åklagaren ska överta förundersökningsledningen när annan åtgärd än förordnande av offentlig försvarare eller målsägandebiträde krävs under utredningen. Behörigheten för polisiära förundersöknings- ledare att begära förordnande av offentlig försvarare eller målsägandebiträde tillkom 2009 genom en ändring i de angivna föreskrifterna. Ändringen kan få till följd att en relativt ansenlig mängd polisledda brottsutredningar, där framställningar om målsägandebiträde och offentlig försvarare påkallas, inte längre endast av denna anledning behöver överlämnas till åklagare för övertagande av förundersökningsledningen. I bestämmelserna om tvångsmedel i 24–28 kap. RB anges vem som har behörighet att fatta beslut, vilket kan vara rätten, åklagaren, undersökningsledaren och i förekommande fall även en enskild polisman. Enligt ÅFS 2005:9 ska dock åklagare överta ledningen av förundersökningen när fråga uppkommer om användande av annat tvångsmedel enligt 24–28 kap. RB än hus- rannsakan som inte är av större omfattning, avspärrning, förbud m.m. för säkerställande av utredning om brott, kroppsvisitation, kroppsbesiktning och beslag. Ledningen av förundersökningen kan sedan åtgärden vidtagits och det i övrigt befinns lämpligt återföras till polismyndigheten, utom i fall då det förekommit ett samman- hängande frihetsberövande på (jfr 19 a § lagen [1974:202] om beräkning av strafftid m.m.). Andra uppgifter som exklusivt ankommer på åklagaren som förundersökningsledare är –att pröva ansökningar om besöksförbud (7 § lagen [1988:688] om besöksförbud), –att föra bevistalan (38 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare), –att fatta beslut om inhämtande av personutredning (2 § lagen [1991:2041] om särskild personutredning i brottmål, m.m.), –att hantera internationella frågor rörande utlämning, över- lämnande eller överföring av lagföring m.m., –att besluta om förundersökningsbegränsning, –att besluta om åtalsunderlåtelse –samt att företa särskild åtalsprövning. 6.2Åklagares rätt att begära biträde av polismyndigheten m.m. Av 23 kap. 3 § andra stycket RB framgår att när förundersökningen leds av åklagare får han eller hon vid undersökningens verkställande anlita biträde av polismyndigheten samt uppdra åt polisman att vidta en viss åtgärd, om dess beskaffenhet tillåter det, inom ramen för förundersökningen. Grunden för bestämmelsen är vad som förefaller tämligen självklart, nämligen att det inte är rimligt att åklagaren vidtar alla åtgärder i en utredning själv. Även om det inte möter några lagliga hinder för en åklagare att bedriva för- undersökning utan biträde av polispersonal får det anses vara en högst teoretisk situation. resurser är inte dimensionerade för en sådan ordning som en åklagare saknar de befogenheter som en polisman har när det gäller våldsanvändning för att genomföra åtgärder i tjänsten. Bestämmelsen är utformad på så sätt att åklagaren ges en rätt att använda polispersonal. är dock inte skyldig att alltid ställa personal till förfogande, vilket kan sägas innebära att åklagaren är beroende av ett väl fungerande samarbete för att kunna få tillgång till utredningsresurser av olika slag. har alltså inte någon rätt eller möjlighet att styra polisens resurs- användning med undantag för den biträdesrätt som rättegångs- balken ger. Dessa regler tar emellertid sikte endast på åklagarens möjlighet inom ramen för en specifik förundersökning. Frågor som rör polisens interna organisation, den praktiska arbetsledningen, fördelning av arbetsuppgifterna, semesterplanering och annat som hör samman med tjänstgöringstider m.m., ekonomiska frågor, arbetarskydd etc. – dvs. frågor som typiskt sett ankommer på arbetsgivaren – ligger utanför förundersökningsledarens uppgifter. Det kan i sammanhanget nämnas att företrädare för Åklagar- myndigheten enligt 2 kap. 9 § polisförordningen (1998:1558) har rätt att delta i och yttra sig vid polisstyrelsens och polisnämndernas sammanträden och att få sin mening antecknad till protokollet. Vidare är polismyndigheten ålagd att vid planering och uppföljning av polisverksamheten nära samverka med (3 kap. 4 § nämnda förordning). kan alltså, när åklagaren begär biträde, i princip hänvisa till att resurser saknas för att genomföra de direktiv som åklagaren gett. En inte helt ovanlig situation är att åklagaren i en åklagarledd förundersökning ger direktiv om utrednings- åtgärder, men att dessa inte verkställs eller i vart fall kraftigt fördröjs på grund av att polisen saknar resurser för ändamålet. Saken rör i dessa fall inte sällan bedrägerier och andra liknande brottstyper med låg prioritet. Grov brottslighet är däremot regelmässigt högprioriterad och torde inte drabbas av detta. Myndigheternas intressen av att snabbt utreda och lagföra sådan brottslighet sammanfaller i regel. () har meddelat ett stort antal beslut där han funnit skäl att kritisera i huvudsak polisen för långa handläggningstider i den brottsutredande verksamheten. Kritik har även framförts mot åklagare och har till stor del bestått i att denne inte varit tillräckligt pådrivande för att förmå polisen att vidta de åtgärder som han eller hon redan gett direktiv om (se t.ex. JO 2003/04 s. 82 och JO 2004/05 s. 85 och 90). JO har påpekat att åklagaren i en sådan situation inte bör nöja sig med att skicka påminnelser till polisen utan även personligen bör kontakta utredaren eller dennes chef för att höra efter vilka utrednings- åtgärder som vidtagits. Om inte detta ger önskad effekt, bör åklagaren vända sig till kammarchefen som i sin tur får föra ärendet vidare till högre polisiära befattningshavare. JO:s kritik har föranlett att utfärda föreskrifter och allmänna råd om bevakning och uppföljning av pågående förundersökningar (ÅFS 2007:5). I korthet överens- stämmer dessa med den uppfattning JO haft om hur förunder- sökningsledaren och kammarchefen bör agera i situationer med långsam handläggning. Åklagaren är enligt föreskrifterna t.ex. ålagd att minst en gång göra en genomgång av de ärenden som vederbörande ansvarar för. Den ansvarige åklagaren bör vidare underrätta kammarchefen i det fall påstötningar i olika former gjorts vid minst tre tillfällen eller förflutit utan att utredningen förts framåt. Vidtagna åtgärder i aktuellt syfte ska också enligt föreskrifterna dokumenteras. Justitiekanslern () har i ett ärende (JK-beslut s. 82) berört frågan om rätten för polisen att vägra biträde då grunden varit en annan än resursbrist. Saken avsåg handläggningen av en åklagarledd förundersökning där biträdde. Åklagaren hade begärt att ett förhör skulle hållas med en misstänkt person som befann sig utomlands. hänsköt frågan till som avslog åklagarens begäran. Avslaget grundade sig på att den av åklagaren begärda medverkan från inte stått i rimlig relation till den resursinsats som skulle krävas och till det förutsedda resultatet av åtgärden. angav även i sitt svar till JK att en åklagares begäran om utredningsbiträde torde kunna ifrågasättas på grundval av legalitets-, behovs- eller proportionalitetsprincipen. JK konstaterade angående tillämpligheten av legalitetsprincipen att det av allmänna rättsgrundsatser följer att polismyndigheten kan vägra biträde i det fall åklagaren beslutar om en åtgärd som står i uppenbar strid mot lag. JK uttalade vidare att uppfattning skulle kunna tolkas så att polismyndigheten inte bara i extrema fall utan rent allmänt skulle ha rätt att pröva lagligheten av en åtgärd som beslutats av åklagare. En sådan överprövnings- eller tillsynsuppgift ankom det enligt JK uppenbarligen inte på polis- myndigheten att fullgöra. Likaledes skulle en självständig prövning från polisiärt håll av åklagarens ställningstagande i en förundersök- ning med avseende på behovs- eller proportionalitetsprincipen i grunden strida mot den ansvarsfördelning som gäller för förunder- sökningsförfarandet. Enligt JK förelåg inte någon oklarhet om vad som författningsenligt gäller beträffande åklagarens befogenheter och ansvar och inte heller den rollfördelning som föreligger mellan åklagaren som förundersökningsledare och polismyndigheten. 6.3Åklagarens allmänna befogenheter att styra det polisiära arbetet under förundersökningen När åklagaren som förundersökningsledare tilldelats resurser upp- kommer frågan hur långt dennes allmänna befogenheter sträcker sig när det gäller att styra polisens arbete under utredningen. Den ovan nämnda behandlade frågan i sin rapport (a.a. s. 111 ff.) och konstaterade att den rättsliga regleringen i RB och FUK enbart erbjuder en ram för hur brottsutredningar ska ledas och bedrivas. Utgångspunkten borde enligt kommissionen vara syftena med en förundersökning där rättegång och dom i slutändan är det styrande perspektivet. Eftersom det ankommer på åklagaren att föra talan i domstol är det rimligen lagstiftarens avsikt att denne också har det avgörande inflytandet när det gäller underlaget för utförandet av uppgiften. Enligt måste emellertid beaktas att polisen besitter särskild kompetens och särskilda resurser när det gäller brottsutredning i allmänhet. Även om åklagaren formellt leder förundersökningen är det ofrånkomligt att polisen i det praktiska genomförandet har ett ansvar för spanings- och utredningsarbetets bedrivande. Till detta kommer, vilket särskilt gör sig gällande i stora resurskrävande utredningar, polisens ansvar för resursanvändning och därtill hörande frågor av organisatorisk och administrativ natur. Enligt kommissionen fyller åklagarens förundersöknings- ledarskap främst två funktioner. Den ena är en tillsyns- och kontrollfunktion innebärande att åklagaren svarar för att utredningen bedrivs snabbt och effektivt och för att kravet på objektivitet upprätthålls. Den andra är ledningsfunktionen. En fungerande förundersökningsverksamhet förutsätter att det vid delade meningar finns någon som ytterst har ansvar och bestämmanderätt i fråga om utredningens uppläggning och genom- förande. Den uppgiften åvilar förundersökningsledaren. Vad som enligt emellertid kan vålla problem är att bestämmanderätten när det gäller utredningens uppläggning och genomförande i den praktiska tillämpningen kan vara svår att avgränsa mot polismyndighetens ansvar för polisarbetets organisa- tion, för resursanvändningen och för ledningen av spaningsarbetet. Kommissionen anförde vidare att det i olika sammanhang pekats på att ansvarsområdena är sådana att det föreligger risk för ett slags dubbelkommando. Det framhölls dock att i praktiken skulle avgränsningsproblemen med få undantag lösa sig på ett naturligt och enkelt sätt genom att åklagaren endast beslutar om sådana åtgärder han eller hon vill ha utförda medan polisen beslutar hur spaningsarbetet lämpligast bör utföras. Enligt en uppfattning i den debatt som fördes skulle detta också vara så långt som åklagarens befogenheter sträckte sig. Resursfrågor och polis- taktiska överväganden skulle uteslutande ankomma på polisiära beslutsfattare. I normala fall är en sådan uppdelning både praktisk och ända- målsenlig enligt kommissionen. Åklagarens möjligheter att effektivt styra förundersökningen i händelse av meningsskiljaktig- heter mellan polis och åklagare skulle dock minska om kompetens- fördelningen drogs upp efter dessa riktlinjer. slutsats blev, mot bakgrund av de förutsättningar angående innebörden av förundersökningsledarskapet som angivits, att åklagarens formella befogenheter borde sträcka sig längre än så. Resonemanget mynnade ut i följande uttalande (a.a. s. 113). I förundersökningsledaruppgiften måste anses ingå inte endast det yttersta ansvaret för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas utan principiellt också ett ansvar för på vilket sätt de genomförs och hur olika åtgärder skall prioriteras sinsemellan. Vad gäller resursanvändning och organisation kan åklagaren alltid framställa önskemål hos polismyndigheten när dess biträde begärs med stöd av 23 kap. 3 § tredje stycket RB. är visserligen inte skyldig att lämna det biträde som begärs om det t.ex. saknas resurser för ändamålet, men torde inte kunna vägra på grunder som har att göra med en bedömning av hur förundersökningen från utrednings- synpunkt bör läggas upp eller inriktas. Har åklagaren begärt och fått ett visst antal polismän tilldelade för förundersökningen, torde han därefter kunna förfoga över vilka uppgifter de skall tilldelas och hur arbetet skall bedrivas. 6.4Närmare om slutsatser i fråga om ansvar m.m. En fråga som anknyter till utredningens direktiv är om det tämligen vidsträckta ansvar som åligger förundersökningsledaren, och som särskilt berör åklagaren som undersökningsledare, framstår som rimligt och ändamålsenligt. Problematiken har berörts av som även denna tillsattes efter mordet på statsminister . I arbetet ingick att göra bedömningar och värderingar av brotts- utredningsarbetet med anledning av mordet. Eftersom förunder- sökningen då redan varit föremål för granskningar av tidigare kommissioner angavs i direktiven att granskningen i första hand skulle avse det som inte tidigare behandlats. lämnade kommissionen slutbetänkandet Brottsutredningen efter mordet på statsminister (SOU 1999:88). Utredningen konstaterade bl.a. följande (s. 990 f.). Förundersökningsledaren förfogar inte över polisens resurser, men har likväl ett ansvar för att de resurser som används i den förundersökning det gäller används på ett riktigt sätt. Vårt intryck är emellertid att det helt och hållet betraktas som polisens ensak hur det skall förfaras i dessa för utredningsarbetets uppläggning och resursanvändning ändå centrala frågor. Det saknas alltså en ledningsstyrning från förundersökningsledningens sida. – Som vi förstått förundersökningsledningen anser den inte att den har något ansvar för eller inflytande över förhållanden av detta slag. Angående rollfördelningen mellan åklagare och polis uttalade kommissionen bl.a. följande (s. 994 ff.). Det synes väl vara så att såväl förundersökningsledningen som polisen finner det naturligt att de utgör olika organisationer som svarar för olika delar av mordutredningen eller svarar för den på olika sätt. Att detta är ägnat att göra ansvarsfördelningen svårbelyst behöver inte utvecklas. Det öppnar för att placera ansvaret i det utrymme som uppstår mellan dessa bägge organisationer, dvs. det hamnar mellan stolarna. När vi till förundersökningsledningen och spaningsledningen ställt frågan: vem har ansvaret för att detta brott upp? har de bägge svarat, att det är gemensamt. Från förundersökningsledningens sida har därefter tillagts, att förundersökningsledaren har det slutliga ansvaret. Så måste det också förhålla sig; det följer av att förunder- sökningsledaren enligt lag leder förundersökningen. Gemensamt kan ansvaret vara såtillvida, att alla som arbetar med en fråga som denna SOU 2011:45 Förundersökningsledarens ansvar har ansvar för att arbetet blir framgångsrikt. Men såväl det reella som det formella ansvaret för att detta mord skall upp ligger på förundersökningsledaren.