sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Denna inledande utveckling sedan reformens genomföranden bedömer utredningen har permanentats. I de flesta fall har det inte funnits någon stark press på myndigheterna att minska sina lokalytor. Marknadssituationen har förändrats och marknaden är i balans, vilket innebär att i dagens fastighetsmarknad får myndigheternas skötsel av sin lokalförsörjning större ekonomiska effekter. Inte heller har statsmakterna något bra grepp om myndig- heternas lokalförsörjning, till exempel vad gäller ytanvändning, standard eller hyresnivå. Ett par av fastighetsbolagen har fortfarande en mycket stark soliditet. Staten har haft svårt att kontrollera och reglera kostnader i samband med större byggprojekt; hyresgästerna tycker att fastighetsägarna har svårt att lämna tydliga och bindande offerter och fastighetsägarna tycker att hyresgästerna har svårt att precisera sina önskemål Denna iakttagelse är fortfarande aktuell. Utredningen kan konstatera att kostnadseffektiviteten i många fall inte finns vid stora nyinvesteringar. Vid exempelvis Kriminalvården, men även andra stora myndigheter vars lokalförsörjning krävt stora nyinvesteringar är det tveksamt om det hos någon part funnits tillräckliga drivkrafter att hålla nere kostnaderna. I vissa fall har kritik riktats mot bland annat att man inte kunnat ge bindande offerter vid ombygg- nader och underhållsåtgärder. Det är olämpligt att styra myndigheterna genom att begränsa längden på de hyreskontrakt för ändamålsfastigheter som myndigheterna kan ingå genom att kräva att långa kontrakt måste godkännas av regeringen. Om detta leder till korta kontrakt innebär det en snabb avskrivning och höga initiala kostnader eller till oklarheter om vad som ska gälla efter den Utredningen anser att regeln bör finnas kvar då den har en allmänt återhållande verkan och innebär att myndigheterna inte tecknar alltför långa avtal för generella lokaler. Vi håller dock med om att regeln är olämplig när det gäller speciella lokaler där långa kontrakt är att föredra. Om behoven är klarlagda och man vet att verksamheten kommer att fortsätta i lokalerna bör regeringen regel- mässigt bevilja medgivande att ingå långa hyresavtal för sådana lokaler. Vidare är det viktigt att myndigheter med många förhyrningar håller en lämplig blandning av korta och långa hyresavtal och att man eftersträvar att sprida förfallotidpunkterna i hyresportföljen. En sådan varierad kontraktsportfölj underlättar hanteringen av förändringar i verksamheten. Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen Missnöje finns bland myndigheter över att man inte får behålla resultatet av besparingar man gjort på lokalkostnader. Detta riskerar att förstöra incitamentsstrukturen som fastighetsrefor- men syftade till att åstadkomma Det finns nu ingen systematisk strategi att dra in anslagsmedel som uppstått till följd av lokalbesparingar. Däremot prövas myndigheternas anslagssparande i sin helhet, oavsett hur det uppkommit, löpande mot kommande behov som en självklar del av budgetprocessen. Den nuvarande hanteringen bedömer utredningen vara rimlig. De positiva statsfinansiella effekterna av reformen har varit begränsade, myndigheterna har bara i begränsad omfattning minskat sina lokalytor och lokalkostnader och utdelningarna från bolagen har varit relativt låga. Denna iaktagelse gäller fortfarande Det bedömdes som olämpligt i den marknadssituation som rådde att kraftigt minska statens engagemang som fastighets- ägare, vilket ledde till att försäljningar sköts och att det därför inte heller skedde någon grundlig genomgång av vad staten borde äga. Detta var en riktig analys av läget som rådde. har staten avyttrat och därmed minskat statens engagemang i denna del. Inför avyttringen utfördes en del transaktioner som innebar att man tog ställning till vad staten borde fortsätta äga av det som då förvaltades av . Försäljningar av fastigheter skedde till Specialfastigheter och till . I andra delar har statens engagemang ökat. Bortsett från detta har det inte skett någon genomgång av vad statens borde äga. Tillsättandet av vår utredning får ses som en ambition att utveckla principerna för en sådan genomgång. Reformen hade haft fokus på att avveckla och att etablera de nya fastighetskoncernerna och de nya myndig- heterna, frågor rörande vilken typ av fastigheter staten borde äga och vad skälen för ägandet hade inte grundligt klargjorts. Statsmakterna har inte heller sedan reformens genomförande samlat klargjort det statliga ägandets omfattning och skälen till ägandet. De fastighetsförvaltande aktörerna har haft stor självständighet och har efter reformen genomfört mycket stora investerings- program. Staten har inte haft en policy när det gäller risktagandet. Fastighetsförvaltarna har och bör ha stor frihet att genomföra investeringsprogram på affärsmässiga grunder. Det är de förhyrande Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen statliga myndigheterna som bör stå för den återhållande kraften. Vissa sektorer har kunnat expandera sin lokalanvändning i mycket hög utsträckning. Staten har fortfarande ingen policy för risktagandet och utredningen konstaterar att nyinvesteringsverksamheten har varit mycket hög. Det syns dessutom inga tecken hos fastighetsförvaltarna att den skulle avta, tvärtom visar de senaste planerna på stora investeringar framöver. Investeringsnivån hos Akademiska Hus, och har legat högt efter reformen. är investeringsnivån hög i Akademiska hus, Jernhusen, Specialfastigheter och . I uppgår projektportföljen t.om. 2016 till hela 18 mdr kr.Vasakronan är inte relevant för utredningen att uttala sig om. Kostnaderna hos och är höga. Kostnaderna i är fortfarande i vissa delar höga, till viss del kan fastigheternas särart förklara nivån, men frågan behöver analyseras mer. är inte relevant för utredningen att uttala sig om. Soliditeten i de fastighetsförvaltande bolagen är hög. Stämmer fortfarande och den har varit så . Soliditeten har sjunkit i Specialfastigheter till följd av omfattande investeringar. Kapitalstrukturen i Akademiska Hus håller på att ses över och en sänkning av soliditeten är att förvänta. En allt mindre del av vad fastighetsrörelserna genererat har levererats in till statskassan, vinstmedel stannar kvar i rörelsen och används för att finansiera de stora investeringarna. Detta stämmer fortfarande. Utredningens slutsatser om riktlinjerna Vår slutsats är att förvånansvärt många iaktagelser som gjordes av utvärderingen överensstämmer med situationen . Utredningen vill som en avslutning på överblicken i detta kapitel slå fast att de ursprungliga principerna har tjänat det allmänna väl och i allt väsentligt är giltiga. Reformen skapade instrument för hög effektivitet i den statliga fastighets- förvaltningen. Den satte fokus på att skapa ett mer renodlat fastighetsinnehav och förtydligade därmed det offentliga åtagandet. Myndigheternas självständighet och ansvar för sin medels- Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen användning stärktes och grunden för att genomföra effektivi- seringar på området var lagd. Förutsättningarna som omläggningen skapade har dock inte utnyttjats fullt ut. För den statliga fastighetsförvaltningen och myndigheternas lokalförsörjning sett i ett sammanhang kommer den stora utmaningen vara att förbättra förutsättningarna för myndigheternas lokalförsörjning. 9.1Vilka fastigheter ska staten äga? Staten behöver äga fastigheter som är kulturhistoriskt särskilt betydelsefulla, har ett särskilt betydelsefullt symbolvärde, har central betydelse för rikets säkerhet. Bedömningen av statens ägande av fastigheter bör utgå från att konkurrens genom en fungerande marknad är bästa sättet att pressa kostnader. Vad staten ska fortsätta äga av det befintliga fastighetsbeståndet bör utgå från vad som bäst gynnar utvecklingen av den samlade statliga förmögenheten och effek- tiviteten i fastighetsförvaltningen. Regeringen bör fortlöpande pröva statens ägande. En årlig samlad redovisning av statens fastighetsåtagande och investe- ringsplaner bör utgöra grunden. Direktiv bör lämnas till myndigheter och bolag om prövning av beståndet i syfte att klargöra vilka fastigheter som uppfyller kriterierna för statligt ägande. Tydliga, enkelt tillämpbara kriterier för vilka fastigheter staten ska äga finns inte och är svåra att fastställa. Däremot borde allmän- giltiga principer kunna läggas fast mot vilka ägandet av enskilda fastigheter bör prövas. Direktiven konstaterar att tydligare kriterier för när staten ska äga fast egendom behövs. I beslutet om fastighetsreformen som bildar grund för det statliga fastighetsägandet ställdes ett antal principer upp som skulle gälla för den nya ordningen, men det gjordes inget försök att skapa en definition av vad staten ska äga, man nämnde allmänt att de kungliga slotten, befästningar och andra byggnader av kultur- historiskt värde borde förvaltas av staten direkt i myndighetsform. En grundläggande fråga är av vilken anledning staten ska äga fastigheter: Är det för att förvissa sig om att statliga myndigheter har tillgång till lämpliga lokaler att bedriva sin verksamhet i eller är det för att det finns något annat värde i att fastigheterna ägs av staten, t.ex. att de är symboler för statlig verksamhet eller för att ge den statliga verksamheten en värdig inramning eller att det av säkerhetsskäl är viktigt att staten mer direkt kan råda över fastigheterna än vad som är möjligt i ett normalt hyresförhållande? Ett tydligt vägval gjordes i och med fastighetsreformen i det att man fastslog att det inte fanns något mervärde för staten att äga generella kontorslokaler även om det är statliga myndigheter som brukar lokalerna. Denna typ av lokaler kan lika gärna ägas och förvaltas av privata eller andra icke-statliga hyresvärdar och förhyras av myndigheter. Marknaden för denna typ av lokaler är väl fungerande och det är inga problem för statliga myndigheter att försörja sig med lämpliga kontorslokaler på denna marknad. I samband med fastighetsreformen och därefter har utvecklingen följt detta vägval. Generella lokaler samlades i och därefter har en koncentration och renodling skett av bestånd, genom att det som var att betrakta som ändamåls- byggnader och som först ägdes av avyttrats och genom att förvärv av och nyinvesteringar i nya generella lokaler skett löpande. har därefter avyttrats för att numera ägas av AP-fonderna. Visserligen ägs bolaget därmed indirekt av staten i vid bemärkelse, men hanteras och styrs som vilket kommersiellt bolag som helst. Genom detta vägval har statsmakterna definierat bort en del av vad staten inte bör äga, vilket i sig är ett stort steg. Efter reformen har fastighetsmarknaden förändrats och utveck- lats. Den kris på fastighetsmarknaden som rådde har ersatts av en stabil marknad som även klarat de finansiella påfrest- ningarna på ett tillfredsställande sätt. finns ett stort antal aktörer som kan tillhandahålla ändamålsenliga lokaler både av generell karaktär och för speciella ändamål. Det omfattar både svenska och utländska institutionella investerare och börsnoterade fastighetsbolag. Statlig verksamhet anses av dessa aktörer som attraktiva hyresgäster. Att förse statliga myndigheter med generella lokaler framstår som okomplicerat och att staten inte behöver äga byggnaderna är okontroversiellt. När det gäller fastigheter som utformats specifikt för sitt ändamål hävdas ibland att det kan finnas skäl för staten att äga dessa om det ska bedrivas statlig verksamhet i dem. Begreppet ändamålsfastigheter är vanligt förekommande när statens fastig- hetsförvaltning diskuteras. Ändamålsfastighet är inget entydigt begrepp och det är svårt att avgöra vilken fastighet som är en ändamålsbyggnad och vilken som inte är det. Utredningen åter- kommer till begreppet när hyressättning behandlas (kapitel 13) eftersom begreppet ofta kopplas samman med frågan om hur hyressättningen ska ske. Vi kan konstatera att begreppet ändamåls- fastighet som det använts täcker en bred skala av olika fastigheter alltifrån försvarsbefästningar till lektionssalar och garage. Ändamålsfastigheter är ett vagt begrepp och dessutom är det inte bara i statliga verksamheter som ändamålsbyggnader före- kommer, industribyggnader, laboratorier, skolor, sjukhus är andra exempel på vad som skulle kallas ändamålsfastigheter. Även om byggnadernas utformning är speciell så innebär det inte att sådana fastigheter inte kan tillhandahållas på en marknad om efterfrågan finns eller att de inte skulle kunna förhyras på affärsmässiga villkor. Det är så att statliga myndigheter förhyr ändamåls- fastigheter från icke-statliga hyresvärdar. Förhyrningar från icke- statliga fastighetsägare sker numera inom så gott som samtliga statliga verksamheter, om än i varierande grad, t.ex. inom universitets- och högskolesektorn, kriminalvården, försvaret och polisen. Det innebär att många av de tidigare argumenten för varför staten måste och borde hålla lokaler för sina myndigheter i praktiken är överspelade. Staten behöver generellt inte äga alla fastigheter som benämns ändamålsfastigheter som nyttjas i statlig verksamhet. Sådana fastigheter kan ägas och förvaltas av icke- statliga aktörer. Av utredningens redovisning framgår att 2010 så betalas av de statliga myndigheternas1 totala årshyra till icke- statliga hyresvärdar. Fastigheter som staten ska äga bör ta sin utgångspunkt i ett antal snäva kriterier och som har en annan innebörd än att vara lokaler för statlig verksamhet. En viktig kategori är de fastigheter som har ett stort kulturhistoriskt eller ett stort symbolvärde för staten. Eftersom dessa fastigheter ska bevaras för evärderlig tid och bibehållas i gott skick vill staten normalt ha full rådighet över hur dessa fastigheter förvaltas och används. Ett exempel är de fastigheter som spelat en stor roll inom den statliga historien. 1 Exklusive Försvarsmakten. kapitel 10 i betänkandet redogörs för överväganden kring dessa fastigheter. Dessa fastigheter bör ingå i det staten ska äga. Fastig- heter som ägs av staten och som omfattas av den kungliga dispositionsrätten, bland annat de kungliga slotten, faller inom denna kategori, både genom deras kulturhistoriska värde och sitt stora symbolvärde. En del av de svenska ambassaderna utomlands är att betrakta som viktiga symbolbyggnader. Ett särskilt fall av fastigheter som staten fortsatt bör äga är sådana som donerats till staten för att staten ska stå som ägare och förvaltare och som ofta är förknippade med särskilda villkor från donatorn. I många fall är även dessa byggnader kulturhistoriskt värdefulla. Vissa fastigheter klassas som känsliga när det gäller rikets säkerhet och bör därför ägas direkt av staten av den anledningen. Det är då inte fråga om fastigheter som har ett stort säkerhets- behov i den meningen att tillträdet behöver begränsas såsom anstalter, häkten, domstolar, polishus eller en del av försvarets fastigheter som mycket väl kan förhyras från externa ägare och förvaltare. Säkerhetslösningar i allmänhet, som i regel handlar om skydd mot intrång och kontroll av in- och utpassering, är något som efterfrågas även av icke-statliga hyresgäster och något som tillgodoses på fastighetsmarknaden. De fastigheter det handlar om är snarare hemliga byggnader och anläggningar där man vill ha direkt och fullständig rådighet från statens sida. Det kan gälla t.ex. försvarets anläggningar som är avsedda för insatsorganisationens behov, en del andra byggnader inom försvaret eller vissa regerings- kanslibyggnader. De principer för vilka fastigheter staten bör äga kan således sammanfattas till följande: fastigheter som är kulturhistoriskt särskilt betydelsefulla för staten fastigheter som har ett särskilt betydelsefullt symbolvärde fastigheter som staten ur ett säkerhetsperspektiv ska ha fullständig rådighet över Det innebär att det finns få restriktioner för när en fastighet måste ägas av staten. Mycket talar därför för att staten äger mer fastigheter än vad som är motiverat av verksamhets- och ekonomiska skäl. Om omfattningen av det statliga fastighets- innehavet blir för dominerande inom vissa verksamheter kan konkurrensen begränsas, vilket kan leda till ökade kostnader för staten. I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1, UO24) redo- visade regeringen sin bedömning att det statliga ägandet av företag bör minskas. Enligt regeringen kan det finnas företag som det är nödvändigt att staten har ett inflytande över även i fortsättningen. Det finns inte skäl att sälja företag som utvecklas bättre med staten som ägare eller där marknadsförhållandena är sådana att en utförsäljning skulle försämra konkurrensen eller motverka en god sysselsättningsutveckling. Ett fortsatt statligt ägande kan vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. En försäljning av statliga företag måste ske med stor omsorg om skattebetalarnas pengar och det är därför viktigt att en försäljning av statliga företag sker på ett ansvarsfullt sätt. Dessa principer är i huvudsak tillämpliga även för bedömningen av vilka fastigheter som staten bör äga. De frågor som bör besvaras vid en prövning av det statliga ägandet är: Finns ett särskilt nationellt eller annat specifikt intresse av statligt ägande? Finns ett särskilt samhällsuppdrag som inte effektivt kan tillgodoses i privat regi? Utvecklas fastigheterna bättre med bibehållet statligt ägande? Försämrar en försäljning väsentligt konkurrenssituationen? Avgörande för bedömningen av vad som staten ska fortsätta äga av det befintliga fastighetsbeståndet bör därför vara vad som bäst gynnar utvecklingen av den samlade statliga förmögenheten och effektiviteten i fastighetsförvaltningen. I detta ska också vägas in vilken fastighetsrisk och finansiell risk som staten är beredd att ta. Även möjligheten för staten att i lågkonjunktur genomföra lång- siktiga investeringar bör vägas in i bedömningen. Förändringar av statens fastighetsinnehav ska ske på affärsmässiga grunder. De statliga myndigheterna och bolagen bör ges i uppdrag att aktivt pröva vilka fastigheter som utifrån ovanstående utgångs- punkter uppfyller kriterierna för statligt ägande. De bör med andra ord arbeta med den aktuella fastighetsportföljen utifrån tydliga ägardirektiv. I utredningen effektivare förvaltning av statens fastigheter (SOU 2010:92) tydliggörs i förslaget till förordning för myndigheter att huvudregeln är att fast egendom ska säljas så snart den inte längre behövs för någon statlig verksamhet. Samma sak gäller i de situationer där det finns ett visst statligt behov men det är litet. Utvecklingen av det statliga fastighetsinnehavets värdemässiga ökning har i huvudsak skett genom en omfattande investerings- verksamhet. Sektorer som fastigheter för universitets- och hög- skolor, samt kriminalvården har expanderat kraftigt. Även inom är investeringsnivån hög. Varje gren av statens fastighetsinnehav har utvecklats utifrån sina egna förutsättningar. Någon samlad strategi har inte legat till grund för statsmakternas bedömning om vilken fastighetsexponering som staten bör ha. Med de fastighetsinvesteringar som planeras i bolag och myndigheter bedömer utredningen att omfattningen på statens fastighetsportfölj kommer fortsätta öka i betydande utsträckning. För att ge regeringen och möjlighet att göra en samlad bedömning av det statliga fastighetsägandet och utvecklingen av detta bör en samlad årlig redovisning ske. Utredningen föreslår i kap. 12 att ges ett sådant uppdrag. I redo- visningen bör även investeringsplanerna för redovisas. Statsmakterna bör med stöd av denna göra bedömningar av om statens fastighetsinnehav utvecklas på ett sätt som gagnar god konkurrens och därmed kostnadseffektivitet inom olika statliga verksamhetsområden, samt om det utgör en god förmögen- hetsförvaltning. 9.2Förvaltning i myndighet eller i bolag? Utredarens förslag: Huvudprincipen bör vara att statens fastig- hetsförvaltning sker i bolagsform i de verksamheter där fastig- hetsförvaltning är huvuduppgiften. Staten äger fastigheter som förvaltas av statliga verk, framförallt och , men även andra myndigheter. Staten äger också samtliga aktier i ett antal fastig- hetsbolag. Givet detta förtydligande benämner utredningen även dessa fastigheter i bolagen som statliga fastigheter. Frågan om vilka fastigheter staten bör äga omfattar alla fastigheter oavsett om de förvaltas direkt i myndighetsform eller om de förvaltas i statligt helägda bolag. De fastigheter som förvaltas i bolag hanteras genom ägarens styrning utifrån allmängiltiga regelverk (se avsnitt 4.7). Frågan om staten bör äga dessa fastighetsbolag är en fråga som bör ses även i ett större sammanhang av den statliga ägarpolitiken. som ska ske i myndighetsform där syftet är att upplåta lokaler till hyresgäster bör ske i Statens fastighets- verk. I kapitel 6 redovisades hur statsmakternas utövar styrning av fastighetsförvaltningen i statliga myndigheter respektive i statliga bolag. Fördelen med att förvalta fastigheter i myndighetsform är att regeringen kan ha bättre kontroll över verksamheten och på ett mer direkt sätt kan styra förvaltningen. Detta kan vara lämpligt när det gäller fastigheter som bör ägas av staten men som inte är eko- nomiskt bärkraftiga och förutsätter anslagsfinansiering via stats- budgeten, till exempel Statens fastighetsverks bidragsfastigheter. Fastigheter som ska vara i statens ägo för evärdelig tid bör också förvaltas i myndighetsform. Även fastigheter som har central betydelse för rikets säkerhet måste behållas under direkt kontroll av regeringen. Dessa bör förvaltas i myndighetsform. Gemensamt för dessa fastigheter är att det är fastigheternas egenskaper som är sådana att de bör förvaltas av myndigheter, det är alltså inte hyresförhållandet som är det centrala eller att vissa statliga myndigheter ska tillförsäkras sitt behov av lokaler. För andra fastigheter som har betydelse för rikets säkerhet, t.ex. vissa försvarsfastigheter, är behovet av direkt kontroll av regeringen inte lika starkt. Därmed är heller inte behovet av en förvaltning i myndighetsform lika starkt. Utredningen återkommer till detta i kapitel 11. Som nämnts i avsnitt 6.1.3 har ett antal andra statliga myndig- heter uppdraget att förvalta fastigheter men som inte har fastig- hetsförvaltningen som huvuduppgift. Utredningens bedömning är att denna förvaltning sker med andra politiska motiv som över- ordnat fokus, man förvaltar fastigheter i första hand inte för att upplåta dem till hyresgäster. Dessa förvaltningsuppdrag bör vara så snäva som möjligt och bör inte utvidgas utan att överföring av förvaltningen till bolag eller till prövats. Med undantag av dessa fastigheter bör statens fastigheter förvaltas i bolagsform. Att förvaltningen företrädesvis bör bedrivas i aktiebolagsform slås fast i de riktlinjer fattat beslut om (se kapitel 8). I granskning av lokalförsörj- ningen 1990 (Revisionsrapport 1989:1434) drog man slut- satsen att konkurrensneutralitet borde råda mellan den statlige fastighetsägare och övriga aktörer på fastighetsmarknaden så att myndigheternas lokalval leder till en för staten ekonomisk resurs- användning. Genom att vidmakthålla konkurrensneutralitet skulle statsmakterna få besked om hur pass effektiv den statliga lokal- försörjaren är i jämförelse med de privata aktörerna på fastighets- marknaden. ansåg vidare att kravet på konkur- rensneutralitet bäst uppfylldes genom bildandet av ett statligt bolag. Dessa argument för att fastighetsförvaltningen i huvudsak ska bedrivas i bolagsform är fortfarande aktuella. En grundläggande princip bakom fastighetsreformen var att fastighetsförvaltningen ska ske i konkurrens mellan olika fastig- hetsägare. Detta är ett sätt att uppnå det övergripande målet att förse statlig verksamhet med lämpliga lokaler på det mest kostnadseffektiva sättet. Om verklig konkurrens ska uppnås bör statliga hyresvärdar i största möjliga utsträckning ha samma förutsättningar som icke-statliga hyresvärdar.