sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — När vi nu föreslår att bestämmelsen ska föras in i lag, har vi övervägt att förslå att ordet bör byts ut mot ska. Vi har ändå stannat för att inte föreslå någon sådan ändring, eftersom vi inte kunnat överblicka vilka konsekvenser som en sådan skärpning av föreskriften skulle få för Patentbesvärsrättens verksamhet. Frågan bör hanteras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 6 a § I fråga om fördelning av mål mellan enskilda domare gäller 4 kap. 1 och 16 §§ . Bestämmelsen är ny och innebär att de föreslagna reglerna i rätte- gångsbalken om fördelning av mål mellan enskilda domare och om jäv för den som vidtar åtgärder som påverkar fördelningen av mål mellan enskilda domare också görs tillämpliga för Patentbesvärs- rätten. Våra överväganden finns i avsnitt 7.7. 7 § De som står i sådant förhållande till varandra som sägs i 4 kap. 12 § får ej sitta som domare i rätten. Vi har föreslagit att nuvarande 7 § första stycket upphävs, eftersom de frågorna föreslås regleras i lagen om domstolar och domare. Vi har också föreslagit att nuvarande 7 § andra stycket, där behörig- hetsregler för föredragande i Patentbesvärsrätten finns, ska upphävas. Våra överväganden i den delen finns i avsnitt 9.4.2. I 7 § tredje stycket, som hänvisar till regler om att domare som är närstående till varandra inte får sitta i rätten , före- slås en språklig förändring eftersom den nuvarande formuleringen felaktigt kan tolkas som att till varandra närstående domare inte får arbeta i Patentbesvärsrätten. 13.13Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) 8 § Vid prövning av mål om fastighetstaxering består förvaltningsrätten av en lagfaren domare, en värderingsteknisk ledamot samt två nämnde- män som särskilt utsetts för att delta vid behandlingen av sådana mål. Vad nu sagts gäller ej, om annat följer av 2 d § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Om det behövs med hänsyn till målets omfattning eller någon annan särskild omständighet, får ytterligare antingen en värderingsteknisk leda- mot eller en nämndeman ingå i rätten. Inträffar sedan handläggningen påbörjats förfall för en värderings- teknisk ledamot eller för en eller två av nämndemännen, är rätten ändå domför, om minst en värderingsteknisk ledamot och minst en nämnde- man fortfarande ingår i rätten. Vårt förslag innebär att en i första stycket intagen hänvisning till lagen om allmänna förvaltningsdomstolar byts ut mot en hänvis- ning till förvaltningsprocesslagen, eftersom bestämmelsen föreslås flyttas dit. 9 § Värderingsteknisk ledamot ska ha sakkunskap i fråga om fastighets- värdering. Bland de värderingstekniska ledamöterna ska finnas företrädd sådan sakkunskap beträffande olika slag av fastigheter. Bestämmelsen i 4 § andra stycket lagen (2011:000) om nämndemän ska också tillämpas beträffande värderingsteknisk ledamot. Vårt förslag innebär att de behörighetskrav som framgår av nu- varande första stycket utgår, eftersom behörighetskraven enligt för- slaget ska regleras gemensamt i lagen om domstolar och domare. I andra stycket har en hänvisning till lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar bytts ut mot en hänvisning till lagen om nämnde- män, eftersom bestämmelsen föreslås flyttas dit. 4 § Vid prövning av mål om allmän eller förenklad fastighetstaxering består kammarrätt av tre lagfarna ledamöter samt två av de särskilda ledamöter som avses i 5 §. Utevaro av en av de särskilda ledamöterna hindrar dock inte att mål avgörs om tre av kammarrättens ledamöter är ense om slutet. Särskilda ledamöter ska inte kallas in till handläggning av 1.mål som rör en rättsfråga som inte kräver teknisk sakkunskap, 2.mål i en serie, om särskilda ledamöter har deltagit, när kammar- rätten har avgjort något annat mål i serien, och den fråga som förekommer i målet har prövats i det andra målet, eller 3.mål om taxering av fastighet som utgörs av obebyggd tomt eller som till huvudsaklig del används för bostadsändamål, om det inte på grund av målets art finns skäl för att särskilda ledamöter deltar i handläggningen. Vårt förslag innebär att den delegation till regeringen som finns i nuvarande andra stycket ersätts av de materiella regler som finns i 24 § andra stycket kammarrättsinstruktionen. Våra överväg- anden finns i avsnitt 6.4.9. 5 § Regeringen förordnar för högst i sänder för varje kammar- rätt minst nio, högst tjugo i praktiska värv förfarna personer med god kännedom om fastighetsförhållanden i allmänhet att efter kallelse in- träda såsom ledamöter i kammarrätten vid handläggning av mål om all- män eller förenklad fastighetstaxering. Av dessa personer ska i fråga om varje kammarrätt minst tre äga kunskap beträffande värdering av produktiv skogsmark och växande skog, minst två beträffande vär- dering av vattenfallsfastighet, minst två beträffande värdering av lant- bruksenhet i övrigt och minst två beträffande värdering av annan taxe- ringsenhet än lantbruksenhet i övrigt. Avgår sådan person , för vilken han har blivit utsedd, förordnar regeringen annan person i hans ställe. Vårt förslag innebär att de behörighetskrav som framgår av nuvarande andra stycket utgår, eftersom behörighetskraven enligt förslaget ska regleras gemensamt i lagen om domstolar och domare. 6 § Särskild ledamot får för tid, under vilken han varit inkallad till tjänstgöring, ersättning av statsmedel enligt bestämmelser som med- delas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Vårt förslag innebär att den delegation till regeringen som finns i nuvarande första stycket utgår, eftersom bestämmelser om rättens sammansättning enligt vår bedömning ska framgå av lag. Förslaget hänger nära samma med förslaget rörande 22 kap. 4 §. Våra över- väganden finns i avsnitt 6.4.9. 13.14Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Vi har föreslagit att bestämmelserna om särskilda ledamöter i mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen flyttas från lagen om allmänna förvaltningsdomstolar till kommunallagen. Våra överväg- anden finns i avsnitt 5.3.3. Således motsvaras de föreslagna 13 a–b §§ av nuvarande 17 a och 13 a §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Ändringarna som gjorts i respektive bestämmelse är, såvitt avser mål enligt denna lag, endast redaktionella och främst föranledda av att lagrum till vilka det hänvisas i bestämmelserna flyttats till förvaltningsprocesslagen. Den föreslagna 13 c § motsvarar nuvarande 17 b och 13 b §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. 13.15Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning Vårt förslag innebär att nuvarande 14 §, som reglerar ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet flyttas till 17 kap. lagen om dom- stolar och domare. Detta gäller också föreskriften i nuvarande 3 § första stycket, om att ordinarie domare ska anställas med fullmakt. Våra överväganden finns i avsnitt 5.3.8. Även om lagen om fullmaktsanställning gäller också för vissa andra anställda än ordinarie domare utgör de ordinarie domarna flertalet av de som anställs med fullmakt. Vi har därför i 3 § första stycket föreslagit en hänvisning till lagen om domstolar och domare, av vilken det också framgår att ordinarie domare anställs med full- makt. 13.16Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1994:1009) De ändringar som vi föreslår är genomgående följdändringar, an- tingen beroende på att vi i 6 kap. 1 § lagen om domstolar och dom- are fört samman de grundläggande behörighetskraven för domare eller på att vi föreslår att det för tingsrätterna använda begreppet domsaga utmönstras ur lagstiftningen (se avsnitt 5.3.2). 13.17Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Ändringsförslagen är genomgående följdändringar, antingen beroende på att vi i 6 kap. 1 § lagen om domstolar och domare fört samman de grundläggande behörighetskraven för domare eller på att andra lagrum flyttats. 13.18Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Vårt förslag innebär att föreskriften i nuvarande 22 a § kammar- rättsinstruktionen, som närmare reglerar förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen, förs till 16 kap. 3 § utlänningslagen där själva grundregeln om sådan sammansättning finns. Våra överväg- anden finns i avsnitt 6.4.9. 13.19Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:73) om tingsrätts behörighet i vissa fall Den föreslagna ändringen innebär att begreppet domsaga byts ut mot begreppet domkrets, vilket är en konsekvens av det senare be- greppet enligt förslaget används genomgående också i förhållande till tingsrätterna (se avsnitt 5.3.2). 13.20Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) Ändringsförslaget är en följd av att vi i 6 kap. 1 § lagen om dom- stolar och domare fört samman de grundläggande behörighetskraven för domare. Våra överväganden finns i avsnitt 9.4.2. 13.21Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579) Ändringsförslaget är en följd av att vi i 6 kap. 1 § lagen om dom- stolar och domare fört samman de grundläggande behörighets- kraven för domare. Våra överväganden finns i avsnitt 9.4.2. 13.22Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol De föreslagna ändringarna är genomgående följdändringar. En i 2 § tredje stycket intagen hänvisning till lagen om utnämning av ordi- narie domare byts ut mot en hänvisning till lagen om domstolar och domare, dit bestämmelserna flyttas. Dessutom föreslås att 2 § andra stycket – som föreskriver dels krav på svenskt medborgar- skap, m.m. och att ledamot av domstolen ska ha avlagt domared – upphävs eftersom dessa föreskrifter enligt vårt förslag ska framgå samlat i 6 kap. lagen om domstolar och domare. 13.23Förslaget till lag om upphävande av lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare Vårt förslag innebär att lagen om utnämning av ordinarie domare upphävs och att bestämmelserna i stället ska framgå av lagen om domstolar och domare. Våra överväganden finns i avsnitt 5.3.8. 13.24Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt De föreslagna ändringarna är genomgående följdändringar, antingen beroende på att vi i 6 kap. 1 § lagen om domstolar och domare fört samman de grundläggande behörighetskraven för domare eller på att andra lagrum flyttats. Särskilt yttrande från , och , 1.Ett öppet tillsättningsförfarande och befattningar som s.k. enhetschefer I direktiven påpekar regeringen att den möjlighet, som i tingsrätts- instruktionen öppnats för att domstolen kan utse en av sina dom- are att vara chef för en storrotel eller annan enhet, av vissa dom- stolar utnyttjats på så sätt att nya och mer utpräglat arbetsledande funktioner har skapats som helt eller delvis ersatt chefsrådmännen. Utformningen av dessa s.k. enhetschefers uppdrag liksom frågan om hur de utses har reglerats helt av den enskilda dom- stolen. Den omständigheten att ordinarie domare på detta sätt be- fordras av den egna domstolschefen, utan att detta sker genom ett sedvanligt ansökningsförfarande, kan väcka frågor om sådana domares oberoende och självständighet. Regeringen anser mot den bak- grunden att det finns anledning att nu göra en översyn av domar- anställningarna i de allmänna domstolsslagen i syfte att överväga behovet av att förändra den nuvarande chefsstrukturen. När direktiven till utredningen presenterades väcktes förhopp- ningar hos många domare att vissa domstolschefers åtgärder att på egen hand befordra domare till s.k. enhetschefstjänster skulle upp- höra och ersättas med ett transparent och öppet rekryterings- och tillsättningsförfarande. Det är därför med stor besvikelse som vi konstaterar att utredaren inte lägger fram några förslag över huvud taget när det gäller domaranställningar och chefsstrukturer. Utredaren motiverar avsaknaden av förslag med att, enligt utredningens upp- fattning, domstolschefens befogenhet att utse enhetschefer varken står i strid med domarnas självständighet enligt regeringsformen eller har betydelse för hur utomstående personer uppfattar domstolen. Utredaren anser inte heller att det finns någon anledning att ställa upp begränsningar i fråga om vilka chefsbefogenheter som dom- stolschefen kan tilldela en i övrigt obefordrad domare. Lösningen att inrätta nya anställningar som enhetschef avfärdas med att det skulle vara svårt att peka ut vilka funktioner som skulle knytas till en sådan anställning, att skillnaden mellan en chefsrådman och en enhetschef skulle suddas ut samt att inrättandet av anställningar inte skulle möjliggöra flexibla organisationer. Utredaren anser vidare att det är lämpligt med tidsbegränsade förordnanden för enhetschef- erna. Enligt vår mening går detta resonemang på tvärs med utveck- lingen i övrigt när det gäller tillsättningen av domare. En ny lag om utnämning av ordinarie domare har trätt i kraft som inne- bär att det s.k. kallelseförfarandet avskaffats. Kallelseförfarandet kritiserades för bristen på öppenhet och för att beslutsunderlaget inte varit föremål för insyn. ansåg att detta förhållande riskerade att väcka tvivel om domarnas oberoende i för- hållande till regeringen samt att öppenhets- och demokratihänsyn talade för ett öppet ansökningsförfarande. Vi anser att samma argu- ment talar för att alla domarbefattningar, inklusive uppdrag som s.k. enhetschefer, ska tillsättas på samma sätt. I betänkandet anförs (s. 292 f.) att Termen enhetschef framstår som adekvat först i de fall han eller hon också getts rätt att beordra övrig personal på enheten att utföra arbets- uppgifter m.m. En ytterligare del i chefskapet kan, som vi också tidi- gare tangerat, vara uppgiften att hålla medarbetarsamtal av olika slag och i förekommande fall lönesamtal med medarbetarna. I några underrätter har även ansvaret för arbetsmiljön inom enheten delegerats till enhets- cheferna. Att uppdragen som enhetschef ofta har kommit att få detta inne- håll framgår av den enkät som utredaren gjort bland domstolarna. Här pekas funktioner ut som visar att enhetschefens arbets- uppgifter går vida utöver en s.k. samordnares uppgifter och som bekräftar direktivens ord om att funktionerna helt eller delvis ersatt chefsrådmännen. Enligt betänkandet är medianlönen för dem som benämns enhetschefer, i löneläget före , 56 000– , att jämföra med att medianlönen för samtliga rådmän är . I ett par Stockholms- domstolar är medianlönen för enhetschefer i mån- aden (s. 281). Vi vill påpeka att det dessutom självklart är en merit att ha fungerat som enhetschef och att detta ger ett försteg för den som senare vill göra karriär. Mot den nu angivna bakgrunden anser vi att befattningar som enhetschefer med här beskrivna arbetsuppgifter bör omvandlas till anställningar som ska tillsättas på samma sätt som andra domar- tjänster, dvs. utgående från förtjänst och skicklighet och i ett öppet förfarande. Vi anser också att det kan ifrågasättas om tidsbegränsade förordnanden på anställningar som domare är förenliga med arti- kel 6 med tillhörande praxis och med artikel 47 i EU:s stadga om grundläggande rättigheter. I nr 1/2011 skriver företrädare för allianspartierna (fp, m, c, kd) i om den nya lagen om utnämning av ordinarie domare och om vikten av att öppna tillsättningen av domare. Vi citerar: I en rättsstat som är uppdraget att vara domare centralt. Domstolarna är en garant för medborgarnas grundlags- fästa rättigheter och sörjer för att rättsstatens principer upprätt- hålls också i motvind. Utan effektiva domstolar, med de bästa själv- ständiga juristerna, balanserar rättsstaten på en slak lina. Riksdags- ledamöterna framhåller att utnämningen av domare i en modern demokrati ska ske på basis av förtjänst och skicklighet samt att en väl fungerande urvalsprocess är av största vikt för att upprätthålla tilltron till rättsväsendet. Alla medborgare och sökande måste ha förtroende för rekryterings- och urvalsprocessen. Vi instämmer till fullo och vill betona att detta gäller alla domartjänster – inte bara de högsta. 2.Befattningar som inte innebär chefskap Förutom uppdraget att förändra chefsstrukturen skulle utredaren också överväga behovet av att skapa nya befattningar som inte innebär chefskap. Enligt direktiven har även domare som inte är intresserade av eller lämpliga för chefsuppgifter behov av utveck- lingsmöjligheter. Regeringen anser också att det finns ett intresse av att kunna belöna och uppmuntra t.ex. yrkesskicklighet och in- tresse för specialisering. Vi delar den uppfattningen och anser att det inte finns några praktiska eller andra hinder mot att inrätta sådana seniordomartjänster. Det skulle enligt vår mening vara ett sätt både att behålla duktiga domare och att öka förutsättningarna för att få fler intresserade av en framtida karriär som domare. Ut- redaren kommer i avsnittet 11.3.2 till slutsatsen att fördelarna med att inrätta befordrade anställningar som inte är förenade med chefskap inte uppväger de nackdelar som inrättandet skulle medföra. Vi har, som framgått, motsatt uppfattning och anser att de beskrivna nack- delarna är starkt överdrivna. Vi har förstått att motståndet mot att inrätta befordrade tjänster – med eller utan chefskap – har ett sam- band med förespråkandet av individuella löner. Kan man ge belöning och uppmuntran genom att befordra domarna minskar ju motiven för ett individuellt lönesystem. 3.Domarnas oberoende och individuell lönesättning I direktiven framhåller regeringen att det är av central betydelse för domstolarnas oberoende att domarnas integritet och självständig- het i dömandet garanteras. Vidare anförs att det regelverk som ut- redaren ska ta fram ska ge uttryck för domstolarnas och domarnas oberoende. Vi anser att frågan om principerna för lönesättningen av domare är av direkt betydelse när det gäller att garantera domarnas oberoende ställning i deras dömande gärning och därigenom också oberoende domstolar. Det hade därför varit av stort värde om utred- aren hade velat behandla även denna fråga i det regelverk som föreslås. Frågan om sambandet mellan lönesättning och domarnas obe- roende måste ses mot följande bakgrund. Sedan tillkännagav en partsinställning i kollektivavtals- förhandlingarna med att domare i likhet med andra anställda inom staten bör vara föremål för individuell lönesättning, har den frågan engagerat den svenska domarkåren på ett sätt som ingen annan fråga som gäller domarnas oberoende har gjort. Alltsedan år 2002 har de kollektivavtalsslutande parterna sökt olika förhandlingslös- ningar utan att varaktigt lyckas lösa frågan. Genom ett kollektiv- avtal tillskapades ett s.k. tillägg till 88 tjänster som delades ut enligt vissa kriterier. Genom ett avtal gavs möjlighet till individuell differentiering av lönerna utifrån ett antal andra kriterier, dock med avsikten att den dömande gärningen inte skulle påverkas. Som utvecklas nedan är det enligt vår uppfattning närmast själv- klart att frågan om lönesättningsprinciper för domare har stark bäring på domarnas och därigenom domstolarnas oberoende. Även riksdag tycks anse att ämnet inryms i utredarens uppdrag. I motion K341 (kd) ansåg motionären att införandet av s.k. prestationslön för domare skulle kunna innebära ett hot mot domares oavhängig- het och självständighet. Motionären yrkade att en utredning skulle göras om gränsdragningsproblematiken ur konstitutionell synpunkt avseende domares löner i förhållande till kraven på domstolarnas oavhängighet. Efter att ha redogjort för bl.a. innehållet i de nu aktuella direktiven och hänvisat till utredarens uppdrag uttalade att det inte finns skäl att särskilt utreda frågan om domares oavhängighet i förhållande till lönesättning och avslog motionen (2009/10:JuU12). inser sambandet mellan domares lönesättning och deras oberoende. I den rekommendation som antogs av ministerrådet , CM/Rec(2010)12 uttalas att system som gör huvuddelen av domarnas löner bero- ende av prestation ska undvikas eftersom det kan skapa svårigheter vad gäller domarnas oberoende (artikel 53). I de till rekommen- dationen fogade förklaringarna (Explanatory memorandum, arti- kel 54), framhålls att domarnas löner är ett viktigt ämne att inrikta sig på när man har att göra med oberoende och opartiskhet. Av denna anledning bör allmänna principer för domarnas lönesättning lagstadgas medan mer specifika regler kan bestämmas på andra nivåer. Detta utesluter inte kollektivavtal som godkänts i lag. Som ytterligare exempel på att lönesättningen ansetts ha betydelse för oberoendet hos den lönesatte kan nämnas beslut att lönerna för riksrevisorerna och ombudsmän ska fast- ställas av en särskild nämnd. Som motivering för att bestämma justitieombudsmännens löner – vilka dittills enligt då gällande kollektivavtal hade bestämts av riksdagsstyrelsen – på detta sätt an- förde riksdagsstyrelsen bl.a. följande (2006/07:RS1): Ombudsmännen intar samma självständiga ställning som riksrevisorerna. har karaktäriserat ombudsmän som en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verk- ande institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myn- digheternas verksamhet. Den löpande verksamheten bedrivs helt utan påverkan av . Denna självständighet är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse. Riksdagsstyrelsen anser därför att det finns goda skäl för att ombudsmännens – i likhet med riksrevisorernas – löner och övriga anställningsförmåner bestäms på ett sätt som inte riskerar att inkräkta på deras oberoende ställning. För att uppnå detta syfte föreslår riksdagsstyrelsen att även ombudsmännens löner bestäms av en särskild nämnd. har alltså insett att formerna för lönesättningen har en direkt betydelse för oberoendet hos den som lönesätts. Skrivningen om vikten av ombudsmännens självständighet är enligt vår mening lika tillämplig på domarnas oberoende. Det får alltså anses helt klart att det sätt på vilket domarna löne- sätts har inverkan på deras oberoende. Det är vår mening att utred- arens förslag inte bör läggas till grund för lagstiftning utan att man också slår fast utifrån vilka lönesättningsprinciper domare kan löne- sättas samt genomför en utredning av gränsdragningsproblematiken på det sätt som förordas i den ovan redovisade riksdagsmotionen. Det är vidare vår uppfattning att oavsett gränsdragningsproble- matiken bör en reglering som syftar till att garantera domstolarnas och domarnas oberoende innehålla en grundläggande begränsning av innebörden att domare inte ska lönesättas individuellt efter presta- tion. Det finns också skäl att överväga om frågan om lönesättning fortsättningsvis bör hanteras på samma sätt som , dvs. genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter. I arbetsgivarens hand är individuell lön ett utmärkt redskap – arbetsgivaren bestämmer vilka kriterier som arbetstagaren måste uppfylla för att få en viss lön och bestämmer också hur väl kri- terierna uppfyllts. Beroende på vilka kriterier som sätts kan lönen emellertid bestämmas mer eller mindre godtyckligt. Redan de för- handlingslösningar som har uppnåtts, där syftet enligt part- erna och har varit att hålla en rågång mellan å ena sidan den dömande gärningen och å andra sidan andra delar av domarens arbete, har tilldragit sig internationell uppmärksamhet. Det är enligt vår mening dessutom uppenbart att en sådan gräns- dragning inte fungerar. Ett kriterium som förändringsbenägenhet som villkor för högre lön, vilket användes i samband med de ovan nämnda s.k. 88-lönerna avtal, kan betyda i stort sett vad som helst. Detsamma gäller det numera använda kriteriet verksam- hetsnytta. Härtill kommer möjligheten att tillskapa mer eller mindre fiktiva uppdrag eller positioner för att i verkligheten premiera en dömande gärning. Det är uppenbart att individuell lönesättning öppnar för obe- höriga påtryckningar mot domarna. Det är i detta sammanhang ointressant om sådana påtryckningar förekommit. Det väsent- liga är att det med ett system med individuell lönesättning finns en inte obetydlig risk för påtryckningar.