sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Principen kallas back-to-back och innebär att underleverantörerna ikläder sig samma ansvar gentemot transportören för sina respektive delleveranser som transportören ikläder sig gentemot slutkunden. 2.4.3Transportören blir den viktigaste aktören En analys som följer kund-leverantörsmodellen landar i slutsatsen att den viktigaste aktören i hela produktions- eller leveransstrukturen är transportören. Transportören har kontakterna med slutkunden. Transportören befinner sig på toppen av produktionssystemet och levererar slutprodukten. Om något skulle fallera och leveransen inte bli den avsedda är det transportören som tar det samlade ansvaret inför kunden. Det är transportören som får ersätta den skada som uppstått och ta det civilrättsliga ansvaret. Möjligheter finns för transportören att i efterhand försöka föra ansvaret vidare genom att rikta ett regresskrav mot skadevållaren. Det finns dock ingen allmän regel för utfallet utan regresser hanteras varje gång som unika händelser och hanteras separat i varje enskilt fall. Regresstvister som inte kan lösas på annat sätt hänförs till allmän domstol. Relationerna mellan transportören och underleverantörerna regleras i civilrättsliga avtal. I dessa avtal kan även de säkerhetskrav som åvilar transportören och som i olika avseenden beror av aktiviteter hos underleverantörerna föras in enligt principen back- to-back. Det offentligrättsliga säkerhetsansvaret vilar på transportören. De säkerhetskrav som förs neråt i strukturen får däremot en civilrättslig utformning. En annan metod är vad man brukar kalla ett funktionellt tillvägagångssätt. Den metoden innebär att man identifierar och analyserar de olika funktioner som ingår i den verksamhet man studerar. Man inleder analysen med att dela upp den samlade verksamheten, dvs. huvudfunktionen i delfunktioner och delfunktionerna i ytterligare underfunktioner. Analysen landar till slut i en studie av de processer som bygger upp de olika funktionerna. För järnvägssystemets del kan man på den första analysnivån göra en uppdelning i två delfunktioner: Om man vill kan man välja att på denna nivå även lägga till funktionen trafikledning och se järnvägssystemet som en funktion med tre övergripande delfunktioner. Dessa delfunktioner kan i sin tur delas in i underfunktioner. Om man tar funktionen trafikering eller trafikutövning som exempel så kan man gå vidare och göra en första uppdelning i två underfunktioner: Tågdrift kan i sin tur delas upp i: Biljettförsäljning och ombordservice (gäller för persontrafik) Uppdelningen kan förfinas ytterligare. Efter en uppdelning ytterligare en eller två nivåer hamnar man till slut i beskrivningar av de enskilda processer som verksamheten består av och som i olika kombinationer bygger upp funktionerna. I en funktionell analys av järnvägstransporter ser man de olika funktionerna som delar av en produktionskedja där den sista länken är leveransen av transporttjänsten. Varje länk i kedjan är en av de funktioner som ingår i helheten och som måste utföras för att leverans ska kunna ske. Liknelsen med kedjan vars styrka avgörs av den svagaste länken är helt relevant i sammanhanget. Funktioner analyseras primärt utan hänsyn till den organisatoriska strukturen eller hur olika funktioner kombinerats med varandra i den praktiska verksamheten. Produktion och leverans liksom kunder och kundrelationer är inga aktiva analysbegrepp utan intar en mera sekundär betydelse i sammanhanget. Ett funktionellt tillvägagångssätt innebär också att man studerar de flöden som förekommer inom den aktuella verksamheten. Delfunktioner identifieras och de processer som ingår i de olika funktionerna studeras som flöden, dvs. hur de följer på varandra. Det är ofta mycket fruktbart att då funktionerna på detta sätt har identifierats och analyserats i detalj vända på frågeställningen och söka bygga upp eller rekonstruera verksamheten igen, gärna på ett nytt sätt. Då kommer man in på frågeställningar om hur en optimal kombination av funktioner kan se ut. Det är också då man bygger organisationer och tar ställning till vilken eller vilka kombinationer som det kan vara möjligt att skapa kommersiellt fungerande företag kring. I en funktionell analys fokuseras intresset mot de strukturella sidorna av den verksamhet man studerar och hur olika strukturella kombinationer kan se ut. Strukturerna träder i förgrunden. 2.5.1Järnvägssäkerhetsansvaret i en funktionell analysmodell I en funktionell analys studerar man funktioner och bygger kombinationer av funktioner, dvs. strukturer baserade på den funktionella analysen. Dessa strukturer kan vara företag, myndigheter eller andra fysiska eller juridiska personer på vilka man kan lägga olika former av ansvar, t ex ansvar för järnvägssäkerheten. Ansvar kan däremot inte utkrävas av funktioner. Funktioner är enbart teoretiska analysredskap. Vill man analysera fördelningen av ansvar för järnvägssäkerheten så kan arbetet underlättas om man anlägger ett funktionellt synsätt. Det ger möjligheter att identifiera olika funktionella kombinationer och bygga strukturer och organisationer som skulle kunna vara mer eller mindre lämpliga som bärare av ett säkerhetsansvar. Friheten att ställa upp hypoteser är stor. Man leds inte av modellen automatiskt in mot vissa mer eller mindre självklara svar utan allt kan vara öppet för analys och överväganden. En funktionell analys säger således ingenting om vare sig den nuvarande uppdelningen av ansvaret för järnvägssäkerheten eller om en annan uppdelning vore att föredra. Men den tillhandahåller användbara analysverktyg och anvisar ett logiskt arbetssätt. Jag har försökt värdera för- och nackdelar med de båda tillvägagångssätten för att kunna välja det som ger bäst möjligheter att lösa de uppgifter jag blivit förelagd. Mitt val har blivit att arbeta vidare efter den funktionella modellen. Jag har bedömt att den ger bäst möjlighet att identifiera och värdera olika uppslag till fördelning av säkerhetsansvaret. Men jag kommer att även ta upp diskussioner som bäst hanteras enligt kund-leverantörs- modellen. Men kund-leverantörsmodellen leder fram till lösningar som egentligen inte ger möjlighet att bearbeta de frågor som är ställda i kommittédirektiven. Enligt den modellen kommer man fram till slutsatsen att det offentligrättsliga säkerhetsansvaret bör ligga på transportören. Det är svårt att komma vidare och möjligheten att åtminstone hypotetiskt värdera andra lösningar går förlorad. Eftersom mitt uppdrag, som jag tolkar det, innebär att jag ska studera vilka möjligheten som finns att lägga ansvar på fler aktörer än enligt dagens reglering leder en analys enligt kund-leverantörs- modellen in i en återvändsgränd. Lösningen att lägga ansvaret på en enda aktör har tillämpats tidigare i historien. Den lösningen har under de gångna tjugo åren av stark förändring inom järnvägssektorn av flera skäl befunnits icke tillämplig på dagens struktur. Inte heller ett förslag med innebörd att fördelningen av säkerhetsansvaret bör bestå i den form det har kan anses nöjaktigt. Det skulle också, enligt min mening, innebära att jag inte har löst de uppgifter jag fått mig förelagda. Tvärtom är det så att jag för att kunna besvara de frågor jag ställts inför måste utmana just den uppfattningen. För att göra det möjligt att tränga vidare in i frågeställningarna har jag således valt att anlägga ett funktionellt angreppssätt. Funktionella resonemang kommer att återkomma fortlöpande i texterna och de kommer att ligga till grund för de synpunkter och förslag jag lämnar. Min uppgift är att genom en analys av järnverksamheten i , hur den är organiserad och strukturerad, söka besvara frågan om strukturen i dagens reglering av ansvar för järnvägssäkerheten är ändamålsenlig sett i ett längre tidsperspektiv. Men är det viktigt att beskriva bakgrunden till hur den nuvarande strukturen och regleringen av ansvaret växt fram. 3.1En verksamhet som genomgått stora förändringar Under huvuddelen av de som järnvägstrafik bedrivits i har frågan om var ansvaret för järnvägssäkerheten ska ligga haft ett självklart svar. Ansvaret har varit placerat hos järnvägsföretaget. Men begreppet järnvägsföretag hade en annan innebörd än det har , då EU:s andra sk. järnvägspaket gav en ny definition. Fram till dess, eller för del då bildades och avskildes från affärsverket SJ, förstod man med järnvägsföretaget det statliga järnvägsmonopolet som i sig innehöll alla de huvudfunktioner som krävdes för att bedriva järnvägstrafik. Det traditionella affärsverket SJ svarade förutom för trafikdriften även för trafikledning, fordonskonstruktion och fordonsunderhåll, byggande och underhåll av infrastruktur, norm- och regelutformning samt en rad andra funktioner, bl.a. viss myndighetsutövning. Till uppgiften hörde även ett odelat ansvar för järnvägssäkerheten. De privatbanor som under järnvägens första trafikerade icke oväsentliga delar av södra och bar även de ett säkerhetsansvar. De omfattade i egen organisation huvudfunktioner. De trafikerade sin egen infrastruktur och använde sig av egna fordon samt svarade själva för underhållet av både fordon och infrastruktur. Alla bar, i likhet med SJ, ett odelat ansvar för säkerheten inom det egna trafiksystemet. Trafiksystemen var sammankopplade genom samarbetsöverenskommelser. Samtrafikfrågor, samlastning, anslutningar och bytespunkter, avräkning och fördelning av trafikintäkter m.m. mellan de privata banorna och SJ samt mellan olika privatbanor reglerades genom civilrättsliga avtal. Även säkerhetssystemen var sammanlänkade på olika sätt genom avtal och överenskommelser företagen emellan. Så krävdes till exempel att SJ-personal som framförde tåg på Trafikaktiebolaget () nät var utbildad för att kunna följa TGOJ:s säkerhetsordning, kommunicera med TGOJ:s trafikledning i och förstå de avvikande signalbilder som förekom i TGOJ:s signalsystem. Motsvarande krävdes av TGOJ-personal som körde på SJ:s nät. Mellan , då invigningen av den sista etappen av avslutade det statliga järnvägsbyggnadsprojektet, bedrevs nybyggnad av statsbanor av (). Efter varje avslutad byggetapp överlämnade SJB den nya banan i SJ:s händer. SJ ansvarade för trafikeringen av banan och för underhållet. Åtskillnad mellan i vart fall nybyggnad av banor och trafikering är således av gammalt datum och en praxis som tillämpats och inte bara . , då den stora vågen av förstatliganden och införlivande av privatbanorna i SJ inleddes, var organisationsbilden tämligen brokig. fram till dess hade nära 350 privatbanor av olika storlek bedrivit trafik i och en betydande del av dem var fortfarande i drift. Några var mycket stora. Till dem hörde Göteborg-Dalarna-Gävle (GDG), Stockholm-Westerås-Bergslagens Järnvägar (SWB) och TGOJ med mellan 2000 och 3000 anställda vardera. Efter förstatligandena, som upphörde , fanns fyra självständiga, kommersiellt verksamma banor kvar i enskild ägo. Det var (NBJ), (NKlJ), Järnvägar (SRJ) och TGOJ. Av dessa finns i skrivande stund endast den moderna varianten av TGOJ, TGOJ Trafik, kvar. Men verksamheten står inför sammanslagning med moderbolaget och då den processen avslutas försvinner även TGOJ. Det statliga järnvägsföretaget, , var sin egen tillsynsmyndighet. Detta var möjligt genom att dåvarande SJ, låt vara under skilda associationsformer, alltid var en del av staten och därför inte tillståndspliktig. För de många privata järnvägsbolagen var saken annorlunda. Redan efter bara drift, stod det klart att det behövdes en reglering på området. Tillsyn av de privata järnvägsföretagen skedde dels en bana byggdes, dels i form av en slutbesiktning före trafikstart då såväl infrastruktur som fordon besiktades. Det fanns också regler om godkännande av fordon. Slutligen fanns krav om besiktningar under driftfasen, något som påminner om dagens tillsyn. Av då gällande föreskrifter (SFS 81/1864) ålades varje enskild järnväg att göra ett förslag till reglemente, dåtidens beteckning för säkerhetsstyrningssystem, för banunderhåll och för drift. Reglementet skulle följa det reglemente som gällde vid . Innan reglementet fick tas i bruk, skulle det godkännas av Kunglig Majestät, regeringen med modernt språkbruk. Lagstiftningen gällde faktiskt också retroaktivt på de banor som öppnats för trafik . (SFS 107/1874) överflyttades prövningen och fastställandet från Kunglig Majestät till Kungliga styrelsen för statens järnvägstrafik. Genom kungligt brev daterat den 24/3 1923 överfördes ärendena till Kungliga , senare , där de stannade till 1988 då de överfördes till , dvs. När en järnväg anlagts ålåg det innehavaren att anmäla detta till myndigheten som avsynade järnvägen. Skulle en befintlig järnväg eller del därav upplåtas för allmän trafik, skulle myndigheten också besiktiga järnvägen. Det fanns krav på att protokoll fördes vid avsyning och vid besiktning. Protokollen innehöll besiktningsmannens utlåtande rörande anläggningarnas och fordonens beskaffenhet med hänsyn till fastställd plan och till avsedd trafik, körhastighet, axeltryck m.m. samt anmärkning som besiktningsmannen funnit anledning till. Innan fråga om trafiktillstånd slutligt prövades, skulle järnvägens innehavare beredas tillfälle att avge yttrande över framställd anmärkning. Meddelades trafiktillstånd skulle myndigheten också meddela bestämmelser om högsta tillåtna hastighet och största tillåtna lokaxeltryck och vagnaxeltryck. Trafiktillstånd fick inte meddelas innan säkerhetsordning fastställts. Den som utförde besiktning skulle skriftligen underrätta järnvägens innehavare om de brister han upptäckte vid besiktningen. När det behövdes skulle han även lämna råd om åtgärder för att avhjälpa bristerna. Kunde bristerna medföra fara för trafiksäkerheten, hade besiktningsmannen befogenhet att förbjuda bandelar, anläggningar eller broar som användes för allmän trafik innan bristerna blivit avhjälpta. innehavare var skyldig att inge arbetsplan till myndigheten om 1.linjesträckningen skulle ändras, 2.en driftplats med sidospår skulle anläggas eller ändras i avsevärd omfattning, 3.en signal- och säkerhetsanläggning skulle utföras eller ändras i avsevärd omfattning, 4.järnvägens överbyggnad skulle ändras i avsevärd omfattning, 5.en bro skulle byggas, byggas om eller förstärkas eller 6.något annat arbete av avsevärd omfattning, som innebär ändring i planen för järnvägen, skulle utföras. Planen skulle inges innan arbetet påbörjades. Myndigheten hade sedan att pröva frågan om fastställelse av planen. Föreskrifter om fordonens konstruktion och utförande meddelades av myndigheten efter samråd med Kgl Järnvägsstyrelsen, senare . Det fanns inga fastlagda krav, utan kraven ställdes mer eller mindre löpande som konstruktionen av fordonen framskred. Den som utförde besiktning skulle skriftligen underrätta järnvägens innehavare om de brister han upptäckte vid besiktningen. När det behövdes skulle han även lämna råd om åtgärder för att avhjälpa bristerna. Kunde bristerna medföra fara för trafiksäkerheten, hade besiktningsmannen befogenhet att förbjuda att fordon användes för allmän trafik innan bristerna blivit avhjälpta. Av sammanhanget framgår att begreppet allmän trafik motsvaras av dagens begrepp kommersiell trafik. Det var uppenbarligen tillåtet att använda fordon som saknade godkännande i intern trafik vilket bland annat förklarar begrepp som bangårdsvagnar. Ansökan om godkännande av nya fordon för allmän trafik, utan samband med avsyning eller besiktning då en järnväg togs i bruk, skulle behandlas av myndigheten genom att denna besiktigade fordonen i den mån det var påkallat. Vid besiktning upprättades besiktningsbevis innehållande besiktningsmannens utlåtande om fordonets beskaffenhet med hänsyn till den avsedda trafiken och anmärkningar som besiktningsmannen funnit anledning till. Även i detta fall hade järnvägens innehavare tillfälle att avge yttrande över de anmärkningar som gjorts. Myndigheten skulle på begäran av järnvägens innehavare förberedande granska ritningar över fordon som anskaffades för järnvägen. Myndigheten fick efter ansökan av järnvägens innehavare förordna tjänsteman eller annan lämplig person att kontrollera tillverkning av fordon för järnvägens räkning. 1988 fattades ett trafikpolitiskt beslut (Regeringens proposition 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet) vilket bl.a. innebar att som första land i världen genomförde en reform som innebar att ansvaret för byggande och underhåll av järnvägsinfrastruktur avskiljdes från ansvaret för trafikutövningen. Organisatoriskt tog sig reformen, som gick under benämningen vägtrafikmodellen, uttryck i att banavdelningen inom dåvarande SJ lösgjordes och ombildades till en självständig myndighet, . Reformen hade sin grund i långvariga ekonomiska problem för affärsverket SJ som framförallt hade svårigheter att finansiera infrastrukturunderhållet med de egna trafikintäkterna. Intäkterna naggades också i kanten av ökad konkurrens, främst från vägtrafiken. SJ vidtog olika, ofta impopulära, besparingsåtgärder och det var då uttrycken järnvägsnedläggelse och järnvägsdöd var flitigt använda. SJ redovisade allt oftare negativt resultat. Investeringar och reinvesteringar i infrastrukturen sköts inte sällan . Återkommande ingripanden och stödåtgärder från ägaren staten krävdes. tycktes befinna sig i en permanent kris. Analyser av den negativa utvecklingen visade att kraftfulla åtgärder var nödvändiga om ett nationellt järnvägssystem skulle kunna bevaras och om järnvägen som transportmedel skulle ha en framtid. I den trafikpolitiska debatten framfördes att vägtrafikmodellen kunde främja en rad mål såsom förbättra effektiviteten, skapa likvärdiga konkurrensvillkor, förbättra SJ:s ekonomiska resultat, öka järnvägstrafikens omfattning samt möjliggöra nya organisatoriska lösningar med verksamheten i aktiebolagsform eller en privatisering helt eller delvis av järnvägstrafiken (prop. 1987/88:50, s. 99). Med den nya modellen skulle staten, på samma sätt som inom vägtrafiken, genom den nya myndigheten ta ansvaret för byggande och underhåll av infrastrukturen medan trafiken skulle leva på egna villkor och bedrivas kommersiellt av SJ. En kraftig nysatsning på järnvägen inleddes. Merparten av de resurser som ställdes till förfogande gick dock åt till att kompensera för tidigare försyndelser. De stora trafikstråken i den befintliga anläggningen rustades upp till modern standard. Dessutom byggdes ett begränsat antal nya linjer. Men satsningen avsåg endast konventionell trafik med blandad trafikering. Någon satsning på nya linjer byggda för moderna höghastighetståg, som i flera länder på kontinenten, gjordes inte. I stället valdes en lösning där relativt snabba tåg skulle användas på samma infrastruktur som den där konventionella tåg och godståg framfördes. Det var X2000- konceptet. Trafikutvecklingen sköt fart. Förutom fick den nysatsning på lokal och regional tågtrafik som möjliggjordes genom beslutet att flytta ansvaret till trafikhuvudmännen i de olika landstingen mycket stor betydelse. Tågresandet både i den lokala och regionala trafiken och i den interregionala trafiken växte och fortsatte växa och . Även avregleringen av godstrafikmarknaden var betydelsefull och möjliggjorde att nya operatörer kunde etablera sig. fick också konsekvenser. har vi fått en på flera håll starkt överbelastad infrastruktur. Spårkapaciteten är otillräcklig och nya investeringar har blivit nödvändiga. Diskussionerna om byggande av separata höghastighetsbanor mellan stora befolkningscentra i landet och med anknytning till det europeiska höghastighetsnätet har därför fått förnyad aktualitet. Ett höghastighetsnät skulle öka persontransportkapaciteten och frigöra det traditionella nätet för långsammare trafik som godstrafik och lokal och regional persontrafik. Snabbtåg som framförs på samma nät som konventionell trafik konsumerar mycket spårkapacitet. En statlig utredning har lämnat förslag till utbyggnad av ett höghastighetsnät mellan och med förgrening till via . Införandet av vägtrafikmodellen var ett strukturbeslut som kom att få vittgående konsekvenser. Internationellt kom idén att skilja infrastrukturförvaltning och trafikdrift åt att bli till en grundpelare i EU:s arbete med utveckling och modernisering av det europeiska järnvägssystemet. Man talar numera om EU-modellen i detta sammanhang. I öppnade beslutet för en utveckling som i olika turer lett fram till dagens situation där ett stort antal samverkande och konkurrerande företag och organisationer är verksamma på en marknad för järnvägstrafik som alltjämt är stadd i utveckling. Skillnaderna i förhållande till monopoltiden är slående. Under de som gått sedan uppdelningen av det gamla SJ i ett järnvägsföretag och en infrastrukturförvaltare har flera aktörer tillkommit på järnvägsmarknaden både genom nyetableringar och genom ytterligare uppdelning och outsoursing av funktioner och verksamheter som 1988 ingick i SJ eller . Av trafikföretaget har genom bolagiseringen persontrafikföretaget och godstransportören bildats. Den fordonstekniska verksamheten har sålts ut i olika omgångar och återfinns bl.a. i teknikkonsultföretaget och underhållsföretagen . Ett antal trafikoperatörer, som inte har sina rötter i det gamla SJ, har dessutom etablerat sig på marknaden. Det rör sig både om godstransportörer och persontrafikföretag. Några är dotterbolag till utländska transportföretag, såväl privat som offentligt ägda, andra är rena nyetableringar som växt organiskt på marknaden. På infrastruktursidan har uppgått i det nybildade , men viktiga avknoppningar av verksamheter har också ägt rum. Den operativa underhållsverksamheten som tidigare återfanns inom och Industridivisionen, har ombildats till det från helt fristående, kommersiella underhållsföretaget . Projekteringsverksamheten har tillsammans med motsvarande funktioner från det tidigare ombildats till det fristående konsultföretaget . Denna utveckling mot ökad vertikal och horisontell uppdelning fortgår alltjämt. Med vertikal uppdelning ska förstås uppdelning mellan olika marknadssegment eller delar av produktionskedjan, t ex delningen mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag eller mellan järnvägsföretag och fordonsunderhållsföretag. Med horisontell uppdelning menas uppdelning mellan olika företag inom samma marknadssegment. Att flera trafikoperatörer numera är verksamma inom persontrafiken och inom godstrafiken är ett exempel. Ett annat är att fordonsunderhåll numera bedrivs av flera olika underhållsföretag. Vertikal uppdelning handlar om uppdelning mellan olika funktionella delar av produktionen. Horisontell uppdelning avser uppdelning på flera, oftast konkurrerande företag inom samma verksamhetsområde. Framtiden kommer sannolikt att kunna visa upp ytterligare företag med verksamhet inom olika segment av järnvägsmarknaden och kanske även en ytterligare segmentisering och specialisering av marknaden som sådan. kan en viss tendens till återkoncentration iakttas. Exempel på detta är NSBs köp av , DB Regios förvärv av Arriva, anbudssamarbetet mellan och DB Regio i Norrtågsupphandlingen samt fattade beslut att fusionera in dotterbolaget i den egna organisationen. Järnvägsmarknaden i består av ett stort antal företag och organisationer med olika inriktning och verksamhet. I mitt delbetänkande Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järnvägssystem (SOU 2010:61) redovisade vi ett material som gav en aktuell bild av marknaden och de aktörer som uppträder där. Nedan följer ett sammandrag. Järnvägsmarknaden , antal marknadsaktörer Källa: SOU 2010:61. Sammanställningen bygger på uppgifter från , . Kommentarer till sammanställningen: Antalet järnvägsföretag kan beräknas på olika sätt. Sammanställningen visar kommersiellt verksamma företag. Till dessa kan läggas ett stort antal andra företag och organisationer som innehar tillstånd att bedriva järnvägstrafik. Det kan t ex röra sig om industrispårstrafik eller museiverksamhet.