sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — UD:s kompetens som beredningsorgan för regeringens bistånds- politiska beslut och som ansvarig för styrning av myndigheten bör stärkas betydligt. UD:s formella styrdokument till Sida bör begränsas till antalet och mer få formen av ramdokument. Regelbundna och förtroendefulla informella metoder för samråd och dialog mellan UD och Sida bör utvecklas ytterligare. bör, när det gäller rekrytering och kompe- tensutveckling av personal, ta hänsyn till UD:s ökade ansvar för inriktningen av utvecklingssamarbetet. UD bör överväga huruvida den nuvarande fördelningen av ansvar för det multilaterala biståndet mellan UD och Sida är ändamåls- enlig. Sida bör fullfölja sitt eget reformarbete med sikte på att bli en myndighet för genomförande, uppföljning och kvalitetssäkring av utvecklingssamarbetet. Sida bör lägga stor vikt vid sin uppgift som samtalspart och beställare gentemot dem som Sida anlitar för genomförande av insatser. Sida bör säkerställa att myndigheten har ett ändamålsenligt system för mål- och resultatstyrning. Ambassadernas roll som genomförande enheter, under ambassa- dörens ledning, bör ytterligare förtydligas. Ambassaden måste se sig som en arbetsenhet för alla vid ambassaden förekom- mande uppgifter – inte som en UD del och en Sida-del. En ökad delegering av utvecklingssamarbetet till ambassaderna bör ske. Det betyder att biståndsambassaderna bemannas med chefer som har kompetens för och intresse av att leda en bistånds- ambassad. Instruktionsrätten gentemot ambassader i frågor som rör genom- förande av beslutade biståndsprogram bör ligga kvar på Sida. Avsnitt 5.3 verksuppdrag och andra tjänster Avsnitt 5.3.1 Generella principer för efterfrågestyrd verksamhet Finansieringen av den efterfrågestyrda verksamheten ska utveck- las så att den kan ske med större följsamhet mellan ärende- mängder och resurser samt bättre långsiktighet. Vägledning eller riktlinjer och information gällande sociala aspekter av kundbemötandet vid ambassader och konsulat bör utvecklas. UD behöver vidareutveckla utbildningsinsatserna kring verks- uppdraget i allmänhet och i synnerhet vad gäller bemötandet av dem som vänder sig till ambassader och konsulat med olika behov. Utredningen anser att det inte bör skapas en ny struktur eller organisation för förvaltningsärenden inom utrikesförvaltningen. En tydligare budgetindelning samt system som möjliggör kost- nadsuppföljning per verksamhet fyller de behov som har motiv- erat skrivningen i direktiven. Avsnitt 5.3.2 Konsulär och rättslig verksamhet Samarbetet mellan utrikesförvaltningen och svenska myn- digheter som berörs av den konsulära verksamheten behöver förstärkas och myndigheternas ansvar förtydligas. UD:s konsulära enhets roll ska stärkas vad gäller styrning, upp- följning och tillsyn av utlandsorganisationens konsulära verk- samhet. organisation för krisberedskap bör ses över för att undvika eventuella överlappningar och otydligheter. Detta kan ske inom ramen för den översyn av som förutses. Utvecklingen av IT-systemet för hantering av konsulära ärenden ska slutföras och systemet införas i hela utrikesrepresenta- tionen. UD:s konsulära enhet föreslås genomföra en översyn med efter- följande insatser för att effektivisera hanteringen av rättsliga ärenden inom utrikesrepresentationen. UD bör utfärda vägledning eller riktlinjer för omfattningen av de delar av utrikesförvaltningens tjänster som inte fastställs av andra regelverk. Svenska medborgares kännedom om den konsulära servicen ska regelbundet undersökas och nya informationsinsatser vid behov genomföras. Den av regeringen instiftade samrådsfunktionen mellan , och (Helga- gruppen) ska ges en starkare strategisk roll både när det gäller att implementera och att delta i beredningen av en samman- hållen svensk migrationspolitik. UD:s kapacitet i inom migrationsområdet måste stärkas för att förbättra verksamheten i fält, skapa förmåga till omvärldsanalys och kunna bidra effektivt i beredningen av politik och lagstiftning på området. På UD bör migrations- frågorna placeras inom den konsulära enheten. Rekryteringen till fler rena migrationstjänster inom utrikes- representationen ska öppnas upp så att extern kompetens från exempelvis kan nyttjas i större utsträckning. Implementering av VIS-systemet, det europeiska IT-stödet för viseringar, ska prioriteras och de effektiviseringsmöjligheter som detta ger tillvaratas. Hinder för vidare effektiviseringar inom migrationsverksam- heten måste undanröjas. Exempelvis bör Schengenländer som representerar tillåtas att avslå viseringsansökningar och möjligheterna till outsourcing bör öka. Kapitel 6 Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Avsnitt 6.2 Analys, policyformulering, styrning och uppföljning av utrikesförvaltningens verksamheter Den förenklade och mer strategiskt inriktade verksamhets- planeringsprocess som är under införande i utrikesförvaltningen välkomnas. Departementets ledning måste styra verksamhet och förvaltning sammanhållet och strategiskt. Kabinettssekreterarens övergripande mandat att leda och sam- ordna arbetet inom utrikesförvaltningen i sin helhet bör för- tydligas. Expeditionschefens mandat bör stärkas och knytas till kabinettssekreterarens. Ett sekretariat knutet till ledningen bör inrättas för att hålla samman analysverksamhet, policyformulering och planering. Analysverksamheten i UD måste stärkas. Planering och sam- ordning av större arbeten och allmänna prioriteringar bör hanteras av sekretariatet. UD måste förbättra uppföljningen av verksamhet och resurs- utnyttjande. Verksamheten avgör vilken kombination av kvalita- tiv och kvantitativ metod som bör tillämpas. Uppföljningssystemet måste möjliggöra bedömning av resurs- åtgång per verksamhet för att departementets ledning ska kunna styra och prioritera mellan verksamheter. Ett återrapporteringsformat för utrikesförvaltningens samlade verksamhet bör utvecklas, bl.a. för . Löpande behov av effektiviseringar och verksamhetsutveckling måste kunna identifieras och leda till förändringar. Enhetschefer och chefer i utlandsorganisationen liksom expeditionschefen bör ges ett tydligt ansvar att omhänderta förändringsidéer i organisa- tionen. UD:s inspektörsfunktion bör stärkas. Inspektörernas uppdrag kan även omfatta inspektion av hemmaenheter och fungera som stöd för effektivisering av verksamhet. Avsnitt 6.3 Väl avvägd och förutsägbar resurssättning Förstärkningar av verksamhet som utredningen föreslår kan möjliggöras genom de effektiviseringar i utrikesförvaltningen som föreslås i utredningens slut- och delbetänkande. En överenskommelse rörande en omräkningsprincip för utrikes- förvaltningens kostnader som uppstår i utlandet måste komma till stånd. verksamheter ska inte utsättas för dubbelt produktivitetskrav i jämförelse med annan statlig förvaltning. Valutajustering för utrikesförvaltningens kostnader som uppstår i utlandsverksamhet bör bibehållas enligt etablerad princip. Den planeringsprocess för utrikesrepresentationens placering och verksamhet som föreslås i avsnitt 4.2 ska även omfatta diskussioner om resurser. En uppföljning som återspeglar resursåtgång för olika verksam- heter bör nyttjas för en diskussion om finansiering, inklusive nivå på anslagsram, av utrikesrepresentationens åtaganden. Interndebitering inom för finansiering av utrikesrepresentationens uppdrag för övriga bör av effektivitetsskäl undvikas. UD bör överväga att göra en genomgång av olika regelverk och rutiner för avgiftsfinansierade verksamheter, i syfte att pröva deras relevans, efterlevnad samt kostnadstäckningsgrad. Kapitel 7 En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav UD:s personalenhets roll och ansvar för en integrerad personal- försörjning behöver stärkas (attrahera, rekrytera, bemanna, utveckla, bibehålla och avveckla personal). bör utarbeta en långsiktig kompetens- försörjningsplan med utgångspunkt från verksamhetens krav och i ljuset av framtida kompetensväxling. Lokalanställd personal ska kunna ges mer kvalificerade och självständiga uppdrag i enlighet med förslag i delbetänkandet (SOU 2010:32). UD:s diplomatprogram motiveras tydligt av verksamhetens behov och ska behållas. UD:s nyrekrytering, utbyten och tidsbegränsade anställningar av extern fördjupad kompetens inom områden där utrikesför- valtningen har särskilda behov behöver stärkas. Kunskaper i förvaltningsfrågor behöver stärkas inom utrikes- förvaltningen. En utökad gruppantagning till ett administrativt program (rättsutövning mot enskild, ledning och styrning) bör utvecklas. aspirantprogram bör återinrättas, bl.a. i syfte att stärka enmyndighetstanken. Det bör fungera i nära sam- verkan med UD:s diplomatprogram. Metoder och incitament bör utarbetas för att utöka rörligheten mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av i form av växeltjänstgöring. Längden på flertalet placeringar i UD, samt i vissa fall i övriga , behöver anpassas till vad som gäller i utrikes- representationen. Ökad intern rörlighet i får inte ske på bekost- nad av UD:s verksamhetsmässigt motiverade rörlighet med svenska myndigheter, organisationer och näringsliv. Insatser behövs för att få in fler svenska tjänstemän i inter- nationella organisationer, inte minst i EU-organ. UD bör utveckla ett bättre system för kompetensinformation för att möjliggöra en strategisk kompetensförsörjning. Systemet måste möjliggöra överblick över personalens kompetens och erfarenheter. Införandet av skriftliga omdömen om medarbetares insatser kopplade till verksamhetsmål bör prövas. En mer långsiktig och systematisk karriärdialog med samtliga medarbetare måste eftersträvas i utrikesförvaltningen. Arbetet i beredningsgruppen för chefsutnämningar föreslås formaliseras i UD:s arbetsordning. Den nya inkomstskattelagen för statligt utsända bör revideras. UD bör ta fram en handlingsplan för att underlätta beman- ningen av besvärliga utlandsposter och följa upp förslag om för- stärkt säkerhet på vissa utlandsmyndigheter och för dess perso- nal. UD behöver skaffa sig en bild över den totala kostnaden för kompetensutveckling och återkommande analysera verkan av olika insatser. Governments handling of foreign relations and foreign affairs has a long history. The direction of foreign policy and other inter- national activities is governed by global circumstances and national interests, but the forms of pursuing them change over time. They have become more intense and broad, and in some respects more straightforward. The task of this Inquiry is to ask, and try to answer, the question of what type of foreign service needs for the future. This concerns which working methods the Ministry for Foreign Affairs (MFA), foreign representation and the Government Offices should use to best safeguard inter- national interests in a time of globalisation and change. As all ministries now work on international issues, the proposals also concern other parts of the Government Offices, not just the MFA. The interim report previously presented by the Inquiry (SOU 2010:32) raises the issues of efficiency and flexibility in foreign representation. The final report looks at foreign policy as a whole, including its administration. The terms of reference prescribe that it must be possible to implement the proposals presented within the existing financial framework. The Inquiry follows these guidelines. It should, by and large, be possible for the reforms proposed for the to be financed through the proposed efficiency measures, in combination with some conversion adjustments. However, rapid developments in the rest of the world place new demands. Now and in the future, the Government must have a Government Offices with a strategic international outlook, a strong and efficient foreign service and a Swedish diplomatic pre- sence abroad that is adapted to its purpose. This is needed to pursue and protect Swedish interests. In order to live up to this task, an administration is needed that requires greater, rather than fewer, resources. Conditions for Swedish foreign policy and its administration Foreign policy and its administration are ultimately based on adaptation to, and strong support from, Swedish society. It has to be clear to citizens and Swedish society as a whole that foreign policy is pursued in their interest, in both the long and short term. presence abroad aims to promote these interests and pro- vide support to agencies, companies, organisations and private indi- viduals, with a good level of service-mindedness and in line with existing regulations. The changes occurring around the world that call for changes to foreign policy and its administration can ultimately be linked to what is generally referred to as globalisation. It is a widely accepted realisation that globalisation places greater demands for speed and flexibility in order to adapt activities and organisations to new con- ditions. It is also evident that globalisation can bring with it both opportunities and challenges. Greater interdependence between countries, institutions, organisations and companies means more points of contact, including more points of friction with which to deal. This applies to many different activities, public and private, as well as local and international. Swedish foreign policy and its administration must be designed to meet this development. Globalisation has changed the geopolitical and security policy reality in which the Governments foreign policy and other inter- national activities are pursued. The fall of the Wall just over twenty years ago, Swedish membership of the EU, the develop- ment of new security policy challenges and actors, boundless flows of people, goods, information, innovation, capital, etc. are all parts or results of globalisation. At the same time, traditional foreign and security policy challenges remain, or re-emerge. In many ways, the changes are full of promise, but some are also worrying. As a small, open and well-run innovation economy, has been able to benefit greatly from the economic opportunities offered by globalisation. But the competition is getting tougher. Global economic power relations have shifted, new markets are developing and the pace of research and development in certain sectors is breathtaking. The international financial structures must be stabilised and harmonised in order to create conditions for growth and global development that are sustainable in the long term. Non- traditional foreign policy issues are given greater scope in govern- ments international policies – and are becoming increasingly inter- twined with more traditional areas. Similarly, increasing numbers of national or domestic problems must be dealt with and resolved together with other countries. Challenges and solutions are cross-border and policy areas are interconnected. Mutual dependence is growing and voice is needed in many multilateral projects. Policies must be created and international alliances built with countries and with other actors. EU cooperation is being strengthened and developed, and ambition is to be at the heart of this cooperation. At the same time, global issues and disputes need a legitimate and efficient world organisation, the UN, for successful resolution. It is in this global reality that Swedish foreign policy is to act and Swedish interests are to be promoted and defended. Peace and security, prosperity and economic growth, openness and free trade, global and development, democracy and pluralism – all of these things form the natural foundations of Swedish domestic policy, and of Swedish foreign policy too. The Government, which is to pursue this foreign policy, needs the support of an efficient, flexible and competent administration, including the network of embassies, consulates, representations and delegations abroad. Increased migration flows and Swedes changing patterns are also a part – or a result – of globalisation. They affect and Swedish policy in general. For the , these trends represent tangible challenges. The number of migra- tion cases can vary in a way that is difficult to predict, and new types of difficult consular matters require energy and a great deal of advanced skill. foreign operations need to be equipped to meet these requirements as well. Looking back, we can see that the has remained unaffected so far. the last 20 years a con- siderable amount of adaptation has taken place. EU work now per- meates all activities, security policy has shifted, development coopera- tion has increased and undergone reform, trade promotion has inten- sified, the nature of consular work has changed and migration cases have multiplied. presence has undergone major changes: since 1990, 59 missions abroad have been phased out and approxi- 40 have opened. Add to this the internal changes that occurred when the ministries became one agency, the Government Offices, in 1997, and a number of other organisational adjustments. But further adaptation to keep up with the times is needed. Both Swedish foreign policy and its foreign service must be designed to be in a strategic position to meet the cross-border challenges of tomorrow. The fundamental objective of foreign policy, i.e. to promote and defend Swedish security, prosperity and societal interests internationally, is not expected to change. How- ever, the administration that is to implement this policy needs to be constantly adapted to new circumstances. Summary of the proposals One key conclusion of the overall work of the Inquiry is that a successful foreign policy organisation needs a long-term strategic direction and a flexible and efficient administration. The assessment that the mutual dependence of various policy areas requires increased cross-ministry cooperation and joint man- agement of Swedish foreign policy is another thread run- ning through this report. The same can be said for the MFA inter- nally. The path to a more efficient foreign service – and a better international impact for policies – does not lead via more and clearer boundaries between various policy areas. This does not fit with the reality, either nationally or internationally. Instead, this is a matter of strengthening capacity to take action based on holistic assessments. While roles and responsibility must be clear, they must not contribute to creating territories, to the detriment of operations. The planned review of the Government Offices must take a holistic approach towards cross-ministry work. Other assessments of foreign policy operations that inform the report include openness towards other stakeholders, incentives to test new forms of cooperation and working methods in operations, and the importance of wanting, and daring, to change the admini- stration. The foreign policy issues that the Government has to address often span over many policy areas and ministry boundaries. The for- mulation of foreign policy across ministry boundaries must there- fore be strengthened. The Inquiry proposes that a group of state secretaries bound by instructions and under the leadership of the State Secretary for Foreign Affairs be established for this purpose. This group should not take formal decisions – that is the job of the Government – but it can identify political areas of activity, and steer the formulation and implementation of decisions. This kind of group would serve as a strong reminder that cooperation between ministries is desirable and should be encouraged. Many other countries have come further in this form of institutionalised policy-cooperation between ministries, including on international issues. As foreign representation is a resource for the entire Government Offices, the Inquiry proposes that the state secretary group also consult on the strategic direction, placement and resource levels of the foreign representation. For the Government Offices to function as an efficient foreign policy tool, the division of responsibilities must be clear and cooperation between the ministries must be constructive. A culture of more open internal communication and dissemination of information must be created within the Government Offices, and in relation to foreign representation. For foreign policy purposes, the Inquiry proposes a number of new consultation routines at official level and greater dissemination of reporting from the organisation abroad. The Inquiry sees the need for a Government Offices with a clearer international out- look, direction and competence. Increasing numbers of international issues at national level have to be resolved together with other countries. Multilateral work is becoming increasingly important and has also changed in nature. New forms of multilateral cooperation are being tested between groups of countries. must actively monitor how the countrys interests are best promoted in this development. Irrespective of the forms it takes, the Inquiry predicts that the importance of multilateral work will grow in international politics. The Inquiry considers that , as a medium-sized/small country, must hone its administration in terms of competence, timing, alliance-building, etc. in order for Swedish policies to con- tinue having an impact internationally. has a long tradition of multilateral work, which is a good basis for achieving continued success. EU cooperation is being strengthened and developed, and ambition is to be at the heart of this cooperation. Swedish foreign policy aims to strengthen the EU as a global partner. participation in shaping EU policy in areas that prioritises is, and will remain, a key task of the Government Offices, and for other state administration. When it comes to the EU, the Inquiry proposes that fifteen-year membership of the EU should give rise to an analysis of the experiences gained concerning strategic direction, success factors in negotiations and preparedness in administra- tion, above all in the Government Offices. The conclusions could offer valuable insights into the potential for further improving working methods and ensuring that Swedish policy makes a greater impact in multilateral forums. A successful foreign policy requires a strong and efficient foreign service that has a clear role. To address its task, a modern foreign service also has to be open to other stakeholders and enjoy positive support in Swedish society. The main task of the must be to have the overall perspective for the whole of Swedish foreign policy. The security concept has been broadened over the years and the MFAs responsibility has been expanded without this being defined or the division of responsibilities between ministries being clari- fied. The Inquiry proposes that this be done. The MFA must actively take the lead and provide support for the rest of the Government Offices. The MFA is also the designated ministry for defined foreign policy areas. This also includes statutory duties and services , pri- marily the handling of migration issues and consular matters, which are to be considered core activities. In addition, the MFA has the important task of coordinating the management of the placement and strategic direction of foreign representation. These broad and varied responsibilities require a clear and coherent strategic direction and management of the . The Inquiry, therefore, proposes that the implications of the overall responsibility of the State Secretary for Foreign Affairs and the mandate of the Director-General for Administrative Affairs be honed in order to facilitate coherent management. It is also suggested that the MFA create an integrated function for coordinating analysis, policy formulation and planning, attached to the ministry leadership. Proposals are presented for how this analysis capacity should be organised and strengthened. To make decisions and set priorities for the operations, the ministry leadership needs good background material. This requires improved follow-up of activities linked to resources. The Inquiry proposes that this be developed and is discussing the design.