sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — De kan användas som ett allmänt stöd för sta- biliserande åtgärder, men knappast som stöd för mer långtgående åtgärder för att stabilisera kommunernas och landstingens intäkter, i synnerhet inte om dessa åtgärder för med sig andra risker och nackdelar. Därtill är sambanden alltför otydliga och svaga. Mitt uppdrag innebär bl.a. att utifrån ett stabiliseringspolitiskt per- spektiv föreslå åtgärder som kan förebygga att staten tvingas bära hela den ekonomiska bördan när det uppstår en samhällsekonomisk kris. Detta kan i sig vara ett skäl för att utforma ett system för att tillskapa en ekonomisk buffert för kommunsektorn som kan användas vid en kris, och skulle vara ett av syftena med den s.k. kommunstabiliseringsfonden. En fondlösning som utformas inom statsbudgetens ram får emellertid inte någon direkt effekt på de samlade offentliga finanserna och statens lånebehov , givet att utbetalningar från fonden fullt ut finansieras med inbetalningar från kommunsektorn. Samma effekt kan uppnås genom att staten bedriver en tydlig och väl avvägd finanspolitik, t.ex. genom att variera statsbidragen utifrån konjunkturen, såvida inte ett rent diskretionärt system riskerar att framtvinga större utbetal- ningar till kommunsektorn än ett regelbaserat system. Det bör i sammanhanget påpekas att automatiskt verkande system generellt sett skapar stabilitet å ena sidan men introducerar å andra sidan en tröghet i det finanspolitiska beslutsfattandet. Detta riskerar att försvåra anpassningen av finanspolitiken i sådana lägen då det finns behov av snabba åtgärder för att konsolidera de offentliga finanserna i en lågkonjunktur. Ett sådant behov kan uppstå om förtroendet för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet rubbas (jfr eller ). Inom ramen för sitt arbete har utredningen undersökt vissa andra länders system och erfarenheter av hur kommunsektorn påverkas av konjunktursvängningar. Utredningen har också gjort en översiktlig, jämförande analys av hur dessa problem hanteras och vilka vägar som man valt i olika länder utifrån sina specifika förutsättningar. En slutsats som kan dras är att det finns värdefulla erfarenheter i andra länder. En är att flera länder har mer institutionaliserade former för sparande än vad som gäller i . finns skillnader av konstitutionell karaktär när det gäller relationen stat – kommunsektor och den kommunala självstyrelsen som medför att det är svårt att dra några direkta paralleller mellan de olika nationella systemen. Sammanfattningsvis visar således inte den internationella genomgången på några alternativa lösningar som direkt går att överföra till det svenska systemet. Åtgärder som påverkar det lokala beslutsfattandet Det kan utifrån analyserna av konjunkturkänsligheten finnas till- räckliga skäl att överväga förändringar som kan bidra till större sta- bilitet i den kommunala verksamheten. För att betona det kom- munala ansvar för verksamhet och ekonomi som slås fast i grund- lagen och kommunallagen bör, enligt min uppfattning, åtgärder vidtas för att förstärka möjligheterna till ett ökat lokalt sparande. Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning, vilket bl.a. innebär att de behöver ha ett eget sparande för att kunna hantera variationer i de ekonomiska förutsättningarna, inte minst konjunkturvariationer. Som redovisas i kapitel 6 finns uttalade behov och önskemål i sektorn om förändring i regelverket som ger förbättrade möjligheter att spara. Det finns bl.a. mot den bak- grunden goda skäl att överväga åtgärder som förstärker möjlig- heterna att motverka konjunktursvängningar genom ett ökat lokalt konjunktursparande. Sådana åtgärder kan bidra till att förstärka de automatiska stabilisatorerna i finanspolitiken, genom att göra det möjligt för kommuner och landsting att i större utsträckning än avstå från att skära ned på verksamheten och personalen när intäkterna tillfälligt försämras i en konjunktursvacka. behoven av diskretionära stabiliseringpolitiska insatser från staten sida minska. Jag förordar i första hand åtgärder som påverkar det lokala besluts- fattandet. En kombination av lokala och centrala åtgärder är också möjlig eftersom de kan komplettera varandra. Åtgärderna bör då anpassas så att de inte motverkar varandra. Ett centralt system för stabilisering av intäkter Det kan utifrån analyserna av konjunkturkänsligheten också finnas skäl att överväga ytterligare förändringar som kan bidra till stabi- litet, framför allt när det uppstår en mycket kraftig konjunktur- nedgång, en kris, för att motverka kortsiktiga neddragningar. För- ändringar kan göras genom att utforma ett centralt system som kompletterar de lokala åtgärderna. Värdet av ett centralt stabiliseringssystem skulle framför allt ligga i att det kan utgöra ett skyddsnät i situationer som den en- skilda kommunen eller det enskilda inte rimligen kan ha beredskap för. Det kan också bidra till att skapa mer stabila planeringsförutsättningar för såväl staten som kommunsektorn i en krissituation, vilket bl.a. förutsätter att systemets regler är tydliga och kända. Om kommuner och landsting i förväg vet att det t.ex. finns en nedre gräns för hur svag utvecklingen av skatteunderlaget kan bli så kan det sannolikt förhindra omfattande neddragningar. Det minskar vidare behovet av diskretionära åtgärder och där- igenom också risken för att det uppstår en förhandlingsliknande situation. Det finns självfallet en risk att ett system skulle kunna skapa incitament för kommuner och landsting att inte ha ett eget konjunktursparande, men om den nedre gränsen sätts tillräckligt lågt så bedömer jag inte den risken som särskilt stor. Ett värde för såväl staten som enskilda kommuner och landsting med ett centralt system är att det skapar klarhet och tydlighet om vad som gäller i händelse av en kris. Därmed får beslutsfattare i kommuner och landsting besked tidigt och staten behöver inte göra den typ av bedömningar som krävdes inför beslutet om det till- fälliga konjunkturstödet till kommunsektorn. En aspekt på ett centralt system för stabilisering som bl.a. tagits upp av utredningens politiska referensgrupp gäller de dynamiska effekter som skapas genom variationerna i skatteunderlags- utveckling . Variationerna ställer krav på en god styrning och anpassning och ger möjligheter till utveckling och satsningar i högkonjunktur medan en lågkonjunktur också kan ge incitament eller stöd för nödvändiga strukturella förändringar som annars kan vara politiskt svåra att genomföra. En liknande synpunkt har fram- förts av SKL, som menar att det finns ett visst behov för kom- muner och landsting att påverkas av konjunktursvängningar. I hög- konjunktur ökar ofta löner och priser, vilket i viss mån matchas med ökade skatteintäkter. I lågkonjunktur uppstår en omvänd situation genom att utvecklingen av löner och priser ofta är svagare. Vid en lågkonjunktur ökar å andra sidan t.ex. kostnaderna för ekonomiskt bistånd. Min bedömning utifrån erfarenheterna från finanskrisen och dessa synpunkter är att det talar för att centrala åtgärder främst bör ta sikte på att motverka en kraftig konjunkturnedgång, dvs. Jag vill i sammanhanget också framhålla den problematik som finns i att kommunernas och landstingens verksamhet och ekonomi, på samma sätt som statens, måste planeras med en hög grad av osäker- het i och med det stora beroendet av prognoser1. Svårigheterna att göra prognoser ökar i samband med konjunktursvängningar. För kommuner och landsting kan prognosproblematiken innebära minst lika stora svårigheter i planeringen som konjunkturvariationerna i sig. Ett centralt system behöver därför konstrueras så att det blir ett stöd och inte en ytterligare komplicerande faktor i planeringen av verksamhet och ekonomi, vilket främst innebär att det inte bör vara alltför beroende av prognoser. 1 Se bl.a. Svensk Finanspolitik 2011 s. 123. 9.2.2Förutsättningar för ett centralt system för stabilisering av kommunala intäkter Min bedömning: Ett centralt system för utjämning av kommunala intäkter kan utformas på olika sätt och göras mer eller mindre långtgående. Stabiliteten i systemet blir högre ju mindre långtgående utjämningen är. Jag förordar ett system som endast griper in vid en djupare konjunkturnedgång då de kommunala skatteintäkterna utvecklas mycket svagt. Den mest ändamålsenliga utformningen är i det fallet ett system med en garanti för en lägsta tillväxt av skatteunderlaget. Ett sådant system skapar mer stabila planeringsförutsättningar för kommunsektorn och minskar behovet av diskretionära statliga åtgärder i en krissituation. Finansiering av ett garantisystem kan ske genom en årlig, gene- rell avgift för kommuner och landsting eller en minskning av det generella statsbidraget. Det är en betydligt enklare och ur legiti- mitets- och självstyrelseperspektiv mer fördelaktig lösning om finansieringen byggs kring det generella statsbidraget och stabilise- ringssystemet blir en beslutsregel för hur statsbidraget ska för- ändras i en konjunkturnedgång. Skälen för min bedömning Syftet med en stabilisering av kommunsektorns intäkter är enligt direktivet att förebygga procykliska variationer i kommuners och landstings verksamhet och att främja en stabil verk- samhet över konjunkturcykeln. Stabiliseringen ska således före- bygga kraftiga neddragningar av den kommunala verksamheten och sysselsättningen vid en befarad nedgång i konjunkturen samt mot- verka en kraftig kostnadsökning vid högkonjunktur. Den kan där- för gagna en stabilitet i verksamheten, för vilken de huvudsakliga behoven inte varierar med konjunkturer. Ansvaret för stabiliseringspolitiken ligger hos staten. Kommun- sektorns ekonomi påverkar dock genom sin storlek förutsättning- arna för stabiliseringspolitiken, även om kommuner och landsting inte har ett ansvar för den. Det är angeläget att kommuner och landsting, genom sitt agerande, inte försvårar genomförandet av stabiliseringspolitiska åtgärder utan har möjligheter och incitament att så långt möjligt hantera konjunktursvängningar på lokal nivå. Den problematik med procyklikalitet, eller snarare destabilise- ring, som påtalas i direktivet skulle kunna tala för en mer om- fattande stabilisering av de kommunala intäkterna över en konjunk- turcykel. Detta för att möjliggöra ett upprätthållande av kostnads- utvecklingen i lågkonjunktur och att hålla tillbaka kostnadsutveck- lingen i högkonjunktur. En viss parallell kan dras med det danska systemet, där staten och kommunerna förhandlar fram en utgiftsram för kommunsektorn och där staten garanterar intäkter som möjliggör utgifter inom ramen. Ytterst handlar det om en avvägning mellan hur långt det kommunala respektive det statliga ansvaret sträcker sig för att de kommunala finanserna ska utvecklas och bibehållas inom samhällsekonomiska ramar i olika konjunk- turer. Det svenska systemet bygger i högre utsträckning än det danska på att kommuner och landsting tar ett mer långtgående, eget ansvar för sin ekonomi, men inom de ramar som staten fast- ställer. Att begränsa det kommunala utrymmet genom att minska skatteintäkterna i högkonjunktur skulle kunna uppfattas som ett väsentligt avsteg från vad som gäller , då staten i första hand påverkar kommunsektorns ekonomiska utrymme genom att fast- ställa statsbidragens storlek och genom balanskravet. Utredningens analyser har inte heller fullt ut kunnat styrka hypotesen om ett starkt procykliskt agerande som skulle motivera en långtgående konjunkturutjämning av kommunsektorns intäkter. De kommunala incitamenten och möjligheterna att konjunkturspara kan dock behöva stärkas. Statens ansvar för stabiliseringspolitiken kan därutöver motivera särskilda åtgärder i krislägen, vilket t.ex. skedde 2009. Sammantaget talar detta för förändringar av regelverket för eko- nomisk förvaltning och balanskrav, vilket jag också föreslår i det följande. Dessa förändringar kan kompletteras med ett centralt system för stabilisering. Mina förslag syftar bl.a. till att underlätta ett individuellt konjunktursparande i kommuner och landsting under goda år som kan användas under sämre år. Det är dock inte rimligt att det individuella kommunala konjunktursparandet ska vara så stort att det klarar större kriser. Ett centralt system kan därför ses som ett komplement i form av ett ordnat tvångssparande i kom- munsektorn för att skapa utrymme för att kunna hålla uppe verk- samhetsnivån i en kraftig konjunkturnedgång. Som tidigare redo- visats kommer sannolikt inte ett sådant sparande att förändra den offentliga sektorns finansiella sparande eller statens lånebehov över en konjunkturcykel och inte heller på . Mot bakgrund av den tidigare redovisade analysen av konjunktur- känsligheten i de kommunala finanserna så är min utgångspunkt att ett centralt system för stabilisering i första hand bör träda in vid en kraftig konjunkturnedgång, en kris, snarare än att avse en löpande stabilisering av intäkter. Därigenom mildras också de invändningar som kan resas mot ett system utifrån den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. I kapitel 7 har olika modeller för ett utjämnings/stabiliseringssystem beskrivits och analyserats. De krav som utredningen formulerat och som kan motivera ett stabiliseringssystem är att det bör bidra till en stabilisering av intäkterna, särskilt vid en kraftig konjunktur- nedgång. Systemet bör vidare vara regelstyrt och rimligt robust mot variationer i konjunkturmönstret utan att det uppstår stora ekonomiska obalanser. Systemets parametrar bör kunna bibehållas i ett flerårigt perspektiv. Därutöver bör ett system vara enkelt och begripligt så att dess syfte och innebörd är lätt att förstå, och det bör inte skapa negativa incitament. Analyserna visar bl.a. hur ett konjunkturutjämnande system i form av en korridormodell skulle kunna utformas. Modellen griper in och dämpar i både högkonjunktur och lågkonjunktur genom att såväl utbetalningar som inbetalningar görs konjunkturberoende. I en korridormodell behöver man fastställa gränser för när systemet ska generera ut- respektive inbetalningar. Gränserna sätts kring en förväntad trendmässig utveckling av skatteunderlaget. Fastställ- andet av gränser och trend för skatteunderlaget är en grannlaga uppgift som har stor betydelse för systemets robusthet över tiden och vid olika förändringar av konjunkturmönstren. Utöver gräns- värdena behöver ett antal ytterligare parametrar fastställas i systemet, och känsligheten för förändringar i olika avseenden blir större ju starkare och mer långtgående utjämningen är. Med en långtgående och stark utjämning kan det uppstå oönskade effekter av systemet, framför allt kan finansieringen bli osäker och stora ekonomiska obalanser kan uppstå på ganska . Detta är knappast önsk- värt varken ur ett statligt eller ett kommunalt perspektiv och som dessutom kan bli destabiliserande i sig. För att motverka detta skulle täta omkalibreringar och parameterändringar sannolikt bli nöd- vändiga, något som inte ligger i linje med ambitionen att systemet så långt möjligt bör vara regelstyrt. En möjlighet att minska dessa problem vore att laborera med en svagare grad av utjämning i systemet, men då uppnås inte de önskvärda utjämningseffekterna som skulle vara motivet till att införa systemet. En annan möjlighet vore att kombinera modellen med en årlig, fast avgift för att säkra en stabil finansiering. Sammanfattningsvis skulle en fördel med ett korridorsystem vara att det stabiliserar genom att både dämpa och stimulera, men detta ska ställas mot de risker och problem som redovisats ovan och som ett sådant system skulle medföra. Som visats i beräkning- arna i kapitel 7 är det svårt att få en stabil finansiering i ett centralt system om finansieringen görs beroende av högkonjunktur med någon form av automatik, dvs. med avgifter som kapar toppar i skatteunderlagsutvecklingen. Förutom de mer tekniska problemen skulle en långtgående stabilisering av intäkter också riskera att minska kommunernas och landstingens såväl incitament som möjlig- heter att själva spara i goda tider. Med ändamålsenliga regler kan konjunkturtoppar ge möjlighet för kommuner och landsting att själva bygga upp ett individuellt konjunktursparande. Incitamentet att spara individuellt kan dock förväntas minska ju mer omfattande utjämning som sker i ett centralt system. Slutligen skulle ett stabili- seringssystem sannolikt ha svårt att få legitimitet i kommunsektorn genom att det kan uppfattas som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Under utredningsarbetes gång har jag haft kontakt med många företrädare för kommuner och landsting och mitt intryck är att motståndet mot en central lösning är ganska stort. I kapitel 7 analyseras också en annan modell för stabilisering, en garantimodell, som dämpar i nedgång genom att endast utbetal- ningarna görs konjunkturberoende medan inbetalningarna sker löpande med en fast avgift. En sådan modell kan utformas med något färre parametrar och kan därför göras mer stabil. Den kan också upp- fattas som enklare samt mer genomskinlig och förutsägbar. Med en fast i stället för en konjunkturberoende avgift kan finansieringen av en garanti bli mer stabil, men det innebär också att systemet inte dämpar i en högkonjunktur såsom sker i korridormodellen. Garanti- modellens nedre gräns räcker dock för att förebygga ett procykliskt beteende i en stark nedgång genom att skapa säkerhet kring den lägsta utvecklingstakt som kommuner och landsting behöver räkna med. Sammanfattningsvis finns det både möjligheter och risker med ett stabiliseringssystem. I ett korridorsystem finns risk för obalanser såvida inte systemet ofta kalibreras om, varvid man kan tappa en del av den eftersträvade stabiliteten i ekonomiska förutsättningar. Ett garantisystem kan ges en mer stabil utformning och är också tillräckligt för att svara mot behovet att motverka ett procykliskt agerande i stark nedgång. I kapitel 7 analyseras också om det finns möjlighet att åstad- komma en ökad stabilitet i skatteintäkterna genom att göra förändringar i utbetalningssystemet för kommunalskatt. Slutsatsen är att de tänk- bara förändringar som studerats inte ger någon märkbar förbättring i förhållande till systemets nuvarande utformning. Ett avskaffande av avräkningsförfarandet skulle kunna ge en stabiliserande effekt, men en sådan förändring är mer ingripande och behöver i så fall utredas i särskild ordning. Mot bakgrund av vad som redovisats förordar jag ett stabiliser- ingssystem i form av en garantimodell. Ett sådant system kan, enligt min mening, utformas så att det i rimlig utsträckning upp- fyller de krav som formulerats ovan. Inriktningen bör vara att systemet ska utlösas när nedgången i konjunktur är kraftig – en kris – för att i förebyggande syfte kunna förhindra alltför stora fall i kommunsektorns intäkter. Jag är medveten om att ett sådant ensidigt system inte i sig innebär någon inbromsning av de kom- munala intäkterna eller utgiftsutvecklingen i högkonjunktur. Det kan dock uppfattas som mindre problematiskt i ett legitimitets- och självstyrelseperspektiv. Det är kommunerna och landstingen själva som styr sin verksamhet och sin utgiftsnivå. Mina förslag i det följande om lokal resultatutjämning bör också ge betydligt större incitament för kommuner och landsting att bygga upp ett konjunk- tursparande under goda år som kan tas i anspråk under sämre år. Utvecklingen av stabiliseringssystemets effekter bör följas noga. När är det stark nedgång eller kris? En viktig fråga är vad som ska betraktas som en kris, dvs. vid vilken utveckling av intäkterna ska ett stabiliseringssystem utlösas? Det finns olika sätt att definiera en lågkonjunktur eller en kris ur ett ekonomiskt perspektiv. Mitt direktiv talar om en stabil, verksamhet, vilket jag tolkar som att verksamheten inte bör minska i ett kortsiktigt perspektiv. En tänkbar gräns är därför enligt min uppfattning att låta systemet utlösas när tillväxten av det kommunala skatteunderlaget understiger en viss nivå där den kommunala verk- samheten och sysselsättningen kan upprätthållas. För att systemet ska skapa förutsättningar för en stabil verksam- het skulle intäkterna så långt möjligt behöva hållas realt oförändrade i en nedgång för att undvika att kommuner och landsting genom sitt agerande inte förstärker konjunkturnedgången. Hur kan ett system utformas? Ett stabiliseringssystem bör i första hand utformas som ett statligt åtagande, en beslutsregel, som garanterar sektorn stöd vid en kraftig konjunkturnedgång. Det kan konstrueras på liknande sätt som t.ex. stabilitetsfonden för finanssektorn, dvs. staten svarar för regelverket och att en löpande finansiering sker t.ex. genom avgifter. Jag bedömer det som problematiskt att villkora ett sådant stöd med att det finns tillräckliga medel uppbyggda på förhand eftersom systemets belastning och finansiering är helt avhängigt av vilket konjunkturläge som råder när det introduceras. Det viktig- aste är att det finns en handlingsregel för stöd i krislägen, vilken är känd och kan utlösas på tydliga kriterier (jfr. då en sådan handlingsregel inte fanns). Ett system för stabilisering av kommunsektorns intäkter kan utformas som en fondlösning, i direktivet kallad en kommun- stabiliseringsfond. För att stöd ska kunna utges även om tillräckliga medel inte har hunnit byggas upp vid en kris, bör fonden vara försedd med en kredit. Ett annat alternativ är att staten tillfälligt går in och finansierar ev. underskott via ett anslag på statsbudgeten, vilket påverkar de takbegränsade utgifterna. Oavsett vilken konstruk- tion som väljs så kommer ett underskott att påverka statens låne- behov. Man kan mot den bakgrunden ifrågasätta värdet med en fond. Min uppfattning är att den fyller en funktion i det fall stabiliseringssystemet finansieras genom avgifter från kommuner och landsting. Av legitimitetsskäl bör då utbetalningar och inbetal- ningar tydligt hållas isär från den övriga hantering av statens inkomster och utgifter. Några andra tungt vägande skäl kan jag inte se för en fond. Finansiering av stödet kan ske genom en årlig minskning av sektorns ekonomiska utrymme, som tekniskt kan göras på olika sätt, t.ex. genom en avgift som kommuner och landsting betalar till staten eller genom en motsvarande minskning av statsbidragen. En lösning som byggs kring det generella statsbidraget är på många sätt den allra enklaste. Stabiliseringssystemet blir då helt enkelt en beslutsregel för det generella statsbidraget. Beslutsregeln anger hur statsbidraget ska förändras i kristider, bortsett från de beslut som är kopplade till finansieringsprincipen och statens reform- ambitioner. Med en statsbidragslösning uppstår inga tveksamheter kring systemets förenlighet med den kommunala självstyrelsen, det behövs inga särskilda bidrag eller avgifter mellan staten och kommunsektorn för att hantera stabiliseringen och någon separat fond behöver sannolikt inte heller byggas upp. Systemet skulle också ha betydligt bättre förutsättningar att få en legitimitet hos företrädare för kommuner och landsting. Enligt utredningens direktiv bör mina förslag vara oberoende av de generella statsbidragen. I valet mellan en avgift och ett minskat statsbidrag är som redovisats ovan min bedömning att det senare alternativet har större förutsättningar att bli framgångsrikt. För att uppfylla de formella kraven i direktivet innebär dock mitt förslag i det följande att systemet avgiftsfinansieras. 9.2.3Sammanfattande utgångspunkter för förslagen om stabilisering av intäkter Som jag redovisat i det föregående kan jag se att en viss stabili- sering av kommunsektorns intäkter kan motiveras utifrån både sta- biliseringspolitiska och verksamhetsmässiga skäl. Åtgärder för att motverka att den kommunala verksamheten förstärker konjunktur- nedgångar kan sättas in på både lokal och central nivå; dels genom att skapa bättre förutsättningar för ett lokalt konjunktursparande och dels genom att införa ett centralt system som utlöses vid en mycket stor nedgång i konjunkturen; en kris.