sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — Utredningen har inte kunnat finna att några överväganden gjorts gällande om bemyndigandets innehåll kan ha kommit att påverkas av regeringsform, och då särskilt den uppdelning mellan avgift och skatt som styr det delegeringsbara området. De statliga vägfärjorna är en del av det statliga vägnätet, eftersom det till väg hör vägbana och övriga väganordningar enligt 2 § 1 st., och till väg ansluten färja är väganordning enligt 2 § 2 st. väglagen. I den lydelse 29 § väglagen hade före ändringen som trädde i kraft framgick att regeringen kunde bestämma att avgift fick tas ut för färja. Ordet färja byttes ut mot väg vid ändringen 1988. Departementschefen anförde att avgift för begagnande av färja även fortsatt skulle kunna tas ut med stöd av 29 § väglagen, eftersom färja som väganordning i princip ingår i allmän väg. När väglagen infördes , togs bestämmelsen om rätt för regeringen att bestämma om uttag av avgift för färja in i 29 § utan närmare motivering. Departementschefen konstaterar kort att bestämmelsen i sak överensstämmer med då gällande 9 § AVL (1943:431), som stadgade att konungen bestämde huruvida och under vilka villkor avgift fick tas upp för färjas begagnande. I motiven till 9 § i lag 1943:431 framgår att paragrafen i sak överensstämmer med första stycket i de sakkunnigas förlag, sid. 71 i prop. De sakkunnigas förslag i SOU 1943:1 innehöll ett förslag om att konungen skulle få besluta om avgiftsuttag för begagnande av färja. Skälet var att detta motsvarade den reglering som fanns i då gällande 53 § om vägdistrikt, sid. 70 i SOU 1943:1. De sakkunniga anför dock att så kallad färjepenning som regel inte längre bör avkrävas av de vägfarande, sid. 70 i SOU 1943:1. Eftersom det inte kunde uteslutas att det ändå kunde förkomma fall där färjepenning borde tas ut, bör bemyndigandet stå kvar fortsatte de. Vidare innehöll deras förslag ett andra stycke i samma paragraf, med innebörden att avgiftsuttaget skulle upphöra, om det kunde ske utan förnärmande av annans rätt, eller om konungen beslutade annorlunda, förslag till 7 § 2 st. i SOU 1943:1. Motivet till detta var att eftersom staten nu i stort sett övertagit alla kostnader för den allmänna väghållningen, borde ingen färjeavgift tas ut på färjor, sid. 70 i SOU 1943:1. Förslaget angavs också motsvara gällande 67 § i dåvarande väglagen. Förslaget till paragrafens andra stycke togs dock inte med i lagförslaget. Ingen motivering angavs. Ingen kommentar finns heller kring de sakkunnigas påpekande att färjepenningen ska tas bort. De sakkunniga anförde vidare att avgift endast togs ut på förbindelsen vid , mellan och Ropsten. Att fortsätta ta ut avgifter i form av bropeng på denna del ansågs vara orättvist mot , eftersom alla andra förbindelser som utgjorde allmän väg var avgiftsfria. Mellan och fastlandet hade funnits olika varianter av avgiftsbelagda flottbroar, och den så kallade gamla . På denna togs broavgift ut till 1946. Avgiften var olika hög för bilar, gående, cyklister, boskap och grisar. Det förefaller som om bemyndigandet att ta ut avgift för färja som är en del av allmän väg följt med , när staten tog över ansvaret för det allmän väg. Syftet med att låta bemyndigandet vara kvar förefaller ha varit att inte omöjliggöra uttag av färjeavgifter, även om tanken var att färjeavgifterna skulle upphöra, eftersom staten nu övertagit ansvaret för den allmänna väghållningen. Att ta ut avgift av en eller några färjor skulle därmed vara orättvist, när huvudregeln var att staten svarade för underhållet och trafikanterna därmed färdades utan att erlägga avgift på det allmänna vägnätet. Bemyndigandet för uttag av avgift för begagnande av färja tillkom års regeringsform trädde ikraft . Distinktionen mellan avgift och skatt som framgår av regeringsformen kan ha betydelse för omfattningen av bemyndiganden meddelade . Utredningen anser att frågan om avgift och skatt vid denna typ av pålagor bör tydliggöras. Utredningen avser att återkomma kring detta i slutbetänkandet. Vad utredningen erfar torde det huvudsakliga skälet till att avgifter önskas tas ut på statliga färjor inte vara finansieringen, utan trängsel. Trängsel antingen på färjan, eller på vägnätet på ena sidan av färjeförbindelsen. När syftet är att styra trafiken, torde det vara fråga om en skatt. Skatt beslutas av och kan inte delegeras. Det finns dock inga juridiska hinder för att fatta beslut om skatt för att styra undan trafik t.ex. trängselskatt. Möjligheterna att ta pålagor inom vägsystemet styrs av det regelverk som ställs upp i och rådets direktiv /62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användning av vissa infrastrukturer, det så kallade Eurovinjettdirektivet. Direktivet är tillämpligt på fordonsskatter samt tids- och distansbaserade vägavgifter som tas ut av godsfordon/fordonskombinationer med en högsta tillåten bruttovikt på . Direktivets vägavgiftsregler är utformade som maximinivåer. Grundprincipen är att vägavgifter maximalt får motsvara kostnaden för investering i och drift av den avgiftsbelagda infrastrukturen. Regler för avgiftsutformningen finns, bland annat måste distansbaserade vägavgifter differentieras efter EURO-klass. Vägavgifter som tas ut på det transeuropeiska vägnätet, eller på delar av detta vägnät, måste uppfylla direktivets villkor. På vägar som inte ingår i det transeuropeiska vägnätet får medlemsstaterna ta ut vägavgifter med endast fördragets regler om icke-diskri- minering och fri rörlighet som begränsning. För del ingår väg E4 mellan och , väg E6 mellan och , samt väg E18 mellan och Töckfors i det transeuropeiska vägnätet, enligt och rådets beslut nr 1692/96/EG av om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. För det vägnät som omfattas av direktivet gäller att tidsbaserad och distansbaserad avgift inte får tas ut på någon given fordonskategori för användandet av ett och samma vägavsnitt. Medlemsstaterna får dock ta ut både distans- och tidsbaserade avgifter för användandet av broar, tunnlar och bergspass. Ett särskilt undantag från direktivets regler finns för avgifter som är särskilt utformade för att motverka tids- och platsrelaterad trafiköverbelastning i stadsområden. Kommissionen presenterade ett förslag till ändring av Eurovinjettdirektivet. Förslaget går ut på att möjliggöra för medlemsstaterna att utöver infrastrukturfinansierande vägavgifter införa en särskild vägavgift för att internalisera lastbilstrafikens externa kostnader. Förslaget förhandlas av rådet och . Ändringarna av direktivet kommer troligen i viss mån att beröra reglerna för infrastrukturfinansierande vägavgifter. Bland annat kan det geografiska tillämpningsområdet för reglerna om vägavgifter komma att utökas. tar ut en tidsbaserad vägavgift för tunga lastbilar inom ramen för ett samarbete med , , och . I regleras denna avgift i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. Reglering av avgifter för att nyttja järnvägsinfrastruktur finns i 7 kap. järnvägslagen. Dessa regler baseras på direktiv /14/EG, vilket innebär att de inte får avvika från vad direktivet tillåter. I artikel 4 finns en övergripande redovisning avseende fastställande och redovisning av avgifter. Artikel 7 beskriver principerna för hur avgifter ska fastställas för nyttjande av infrastrukturen och tjänster som utförs i anslutning till järnvägsinfrastruktur. I artikel 8 redogörs för undantag från principerna för avgifter. Av artikel 4.4 framgår att med undantag för de speciella arrangemang som avses i artikel 8.2 skall infrastrukturförvaltarna säkerställa att det avgiftssystem som används är baserat på samma principer över hela deras järnvägsnät. Grundprinciperna för avgiftssättning av infrastruktur och tjänster anges i artikel 7. För nyttjande av infrastrukturen är marginalkostnader grundprincipen, vilket stadgas i artikel 7.3: Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 eller artikel 8 skall avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Undantag från grundprinciperna i artikel 7 finns i artikel 8. Artikel 8.2 som artikel 4.4 hänvisar till har följande lydelse: För särskilda investeringsprojekt, , eller som har avslutats år före ikraftträdandet av detta direktiv, får infrastrukturförvaltaren fastställa eller fortsätta att fastställa högre avgifter på grundval av den långsiktiga kostnaden för sådana projekt om de ökar effektiviteten och/eller kostnadseffektiviteten och annars inte skulle kunna företas eller ha företagits. En sådan avgiftsordning får även inbegripa överenskommelser om fördelning av de risker som sammanhänger med nya investeringar. Även artikel 8.3 är av stor betydelse. Den lyder: För att förhindra diskriminering skall det säkerställas att varje infrastrukturförvaltares genomsnittliga och marginella avgifter för likvärdigt utnyttjande av infrastrukturen är jämförbara och att jämförbara tjänster inom samma marknadssegment är belagda med samma avgifter. Infrastrukturförvaltaren skall i beskrivningen av järnvägsnätet visa att avgiftssystemen uppfyller dessa krav om detta är möjligt utan att konfidentiell företagsinformation avslöjas. Enligt Järnvägslagen (2004:519) får infrastrukturförvaltaren, för att uppnå kostnadstäckning, ta ut högre avgifter än som följer av 2 och 3 §§ i järnvägslagen, om det är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Avgifterna får inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen. Direktivet är under omförhandling. har givit regeringen bemyndigande att hantera frågan om farledsavgifter3. I förordningsform har regeringen fastslagit ramarna för hur farledsavgifter skall tas ut och givit ansvar att fastställa avgifterna och sköta uppbörden. Grunderna för farledsavgifterna fastställs i förordningen (1997:1121) om farledsavgift. Av denna framgår att avgifterna ska sättas med hänsyn till fartygets storlek, last och utsläpp av luftföroreningar. Reglerna preciseras i föreskrifter om farledsavgift (SJÖFS 2004:26). Avgifterna utformas i enlighet med de principer som fastställts av () vilka innebär att avgifterna ska vara icke-diskriminerande, kostnadsbaserade och transparenta. Detta leder bland annat till att det inte är möjligt att ta ut olika avgifter från olika flygbolag. Rabatter kan ges för nyetablerad trafik i enlighet med ett beslut från kommissionen som tillåter rabatterade avgifter för ny trafik . Avgifterna är proportionerliga mot flygplanens storlek och antalet landningar. Avgifterna består av passageraravgift, startavgift, undervägsavgift, avgift för flygtrafiktjänst (TNC) samt avgas- och bulleravgift. Passageraravgifterna baseras på antalet avresande passagerare och startavgiften på flygplanens vikt och avgasutsläpp. Genom avgas- och bulleravgiften premieras användandet av mer miljövänliga flygplan. Avgiften för flygtrafiktjänst täcker kostnaderna för flygledning på flygplatsen och i dess närhet. Utöver de ovan nämnda avgifterna tar Transportstyrelsen ut en avgift för säkerhetskontroll. tog flygplatser ut en särskild avgift för säkerhetskontroll. På övriga flygplatser sköttes kontrollen av polisen och någon avgift togs inte ut. Efter terrorattentaten beslutade EU om en rad säkerhetsbestämmelser som medförde kraftigt ökade kostnader. De ökade kostnaderna och konsekvenserna av dessa för främst de mindre flygplatserna ledde till att ett nytt system infördes. 1977/78:13, /78:8. Systemet innebär att en avgift av tas ut flygbolagen per avresande passagerare. Avgiften baseras på flygplatsernas budgeterade kostnader för säkerhetskontroll och på prognoser över antal passagerare. Transportstyrelsen betalar sedan ut ersättning till flygplatserna för de kostnader man haft för säkerhetskontrollen. Systemet innebär en utjämning mellan flygplatserna och att avgiften är densamma för flygbolagen och därigenom för passagerarna oavsett vilken flygplats man flyger ifrån. För att finansiera del av Transportstyrelsens verksamhet tas vidare en myndighetsavgift ut för samtliga passagerare som reser från en svenska flygplats. 4.4Utgångspunkter för våra överväganden I direktiven till utredningen konstateras att utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängselskatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. Detta måste beaktas vid utformning av avgifts- och skatteuttag. Mot bakgrund av den särskilda komplexitet detta innebär för investeringar och drift- och underhållskostnader som helt eller delvis finansieras med dessa finansieringsinstrument ska utredaren särredovisa processer och riktlinjer för dessa fall. Utredaren ska även se över finansieringen av den statliga färjeverksamheten. Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukaravgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafikslag, inklusive nationellt och EU-gemensamt regelverk, ska beaktas. Under planeringsomgången 2010–2021 har ett antal avsiktsförklaringar avseende medfinansiering i form av särskilda banavgifter tecknats. Utredaren ska klargöra lagenligheten i de föreslagna finansieringslösningarna. I sammanhanget bör det uppmärksammas att och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur är under översyn. Utredaren ska även lämna förslag till alternativa medfinansierings- upplägg för järnvägsinvesteringar där totalfinansiering genom anslag och banavgifter inte är möjlig. Utredaren ska redovisa sina överväganden avseende införande och utformning av brukaravgifter. Syftet med att ta ut pålagor i trafiken kan antingen vara att finansiera infrastrukturåtgärder eller att styra trafiken eller att generellt få in inkomster till det allmänna. Pålagorna kan bestå antingen av skatt eller av avgifter. Det förtjänar att understrykas att oavsett om det är en skatt eller en avgift är det staten som beslutar om införande och utformning och att det är staten som beslutar om medlens användning. Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. En kommun eller ett landsting har rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt enligt föreskrifter i regeringsformen. Beroende på vad slags pålaga det är fråga om finns olika typer av regelverk som styr vem som beslutar om vad och under vilka förutsättningar. Nedanstående tabell illustrerar skillnader och likheter mellan olika typer av pålagor som är aktuella när det gäller finansiering av statlig transportinfrastruktur och styrning av transportinfrastrukturens användning. I tabellen illustreras de olika typerna med exempel från verkligheten. Beslutsstrukturen för bestämmande av skatter och avgifter och deras användning inom transportinfrastruktursektorn (se avsnitt 4.3.2) med stöd av lag av lag och förordning om hur medlen ska Som framgått av tidigare avsnitt tas trängselskatt ut för att styra bort trafik från områden med kapacitetsbrister och/eller med stora lokala miljöstörningar. Trängselskatten är i grunden en styrande pålaga. Den kan emellertid generera stora intäkter. Hur dessa intäkter ska användas beslutas av . Vid varje tar ställning till hur skatte- och andra intäkter ska användas. Det finns således ingen formell automatik som gör att intäkter från trängselskatter som betalas i ett område ska återföras till samma område i form av ny transportinfrastruktur. Tvärtom är huvudregeln enligt budgetlagen att inkomster ska redovisas på inkomsttitel och sedan av fördelas ut på anslag. En annan grundregel är att skatter ska tas in där de ger minst skada och ska användas där de ger störst nytta. Även i fråga om avgifter återfinns enligt förslaget till den nya budgetlagen ingen automatisk koppling mellan intäkterna från avgifterna och kostnaderna för den anläggning för vars tillkomst avgiften tas ut. Beslut tas i varje särskilt fall. Möjligheten att ta ut vägavgifter finns som tidigare nämnts i väglagen. Det finns endast ett exempel på att avgifter tas ut med stöd av väglagen, nämligen för att finansiera byggande av den nya Svinesundsförbindelsen. Intäkterna från avgifterna tas ut för att betala amorteringarna och ränta på de lån som tagits upp av för att finansiera den del av investeringen som ansvarar för enligt avtal mellan de Svenska och Norska regeringarna. Drift och underhåll av broarna (den gamla och nya) finansieras på traditionellt sätt med anslag av ömse parter. Öresundsförbindelsen och anslutningarna till Öresundsförbindelsen finansieras så gott som helt med avgifter. Öresundsförbindelsen är i formell mening en enskild väg och avgiftsuttaget vid passage över broförbindelsen vägdel görs därmed inte med stöd av 29 § väglagen. Öresundsbrokonsortiet, som ägs till vardera av särskilt inrättade statliga ägarbolag på ömse sidor om sundet, har finansierat den fasta förbindelsen genom att ta upp lån på den internationella kapitalmarknaden med statliga garantier. För anslutningarna på den svenska sidan har ägarbolaget tagit upp lån i . Lånen ska återbetalas med överskottet från broavgifterna sedan den fasta förbindelsen är avbetalad och avdrag gjorts för kostnaderna för drift och underhåll av den fasta förbindelsen. Öresundsförbindelsens vägdel är alltså enskild väg, där ägaren tar upp avgift av brukarna. , , togs också avgifter ut för passage av i . Avgiftsuttaget gjordes, som tidigare nämnts, för att finansiera del av investeringen i en ny bro. Ett särskilt bolag bildades som fick rätten att ta upp avgifter på bron i utbyte mot att bolaget finansierade del av broinvesteringen. Bron ägdes av staten och förvaltades av . Bolaget fick en koncession att ta ut avgifter på den statligt ägda bron. Staten, genom , , var minoritetsägare av . Väginvest skulle initiera och medverka till att etablera projektbolag, svara för förvaltningen av aktier och tillvarata verkets intressen i hel- eller delägda bolag för avgiftsfinansierade vägprojekt samt på uppdragsbasis tillhandahålla olika specialisttjänster inom väghållningsområdet (. 1992/93: TU24). I våra överväganden om brukaravgifter belyser vi de frågeställningar som är aktuella vid beslut om införande och om det sker hur avgifterna då lämpligen bör vara utformade för att vara långsiktigt hållbara. Det huvudsakliga intresset är knutet till de samhällsekonomiska, budgetmässiga och fördelningsmässiga aspek- terna av olika pålagor på trafiken. Övervägandena är generella även om exemplen är hämtade från vägtrafiken. Vi diskuterar också pålagor på järnvägstrafiken i den mån de ger anledning till andra överväganden än dem som gäller för vägtrafiken. Våra utgångspunkter är sammanfattningsvis: -Infrastrukturinvesteringar ska finansieras med anslag i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen -Redovisningen av statens inkomster och utgifter ska redovisas enligt bruttoprincipen både i budgeten och i årsredovisningen -Beslut om infrastrukturinvesteringar ska grundas på samhällsekonomiska överväganden och investeringarnas lönsamhet ska vara vägledande vid beslut -Pålagor på trafiken ska leda till ett samhällsekonomiska effektivt utnyttjande av transportinfrastrukturen Budgetlagen ger möjligheter att besluta om undantag från principerna om anslagsfinansiering och bruttoredovisning. Ett undantag innebär att det bör finnas särskilda skäl som talar för att en annan tillämpning i det enskilda fallet leder till en sammantaget bättre situation än om man följer huvudregeln. Det är också väsentligt att bedöma vilka risker som kan följa av att undantag görs. En riskanalys behöver därför alltid genomföras innan avsteg föreslås ske från huvudlinjen. 4.5Införande och utformning av brukaravgifter – överväganden om processer och riktlinjer 4.5.1Finansierande avgifter och deras samhällsekonomiska effektivitet Vägavgifter i finansierande syfte medför dels att en del trafikanter avstår från att över huvud taget resa dels att en del trafikanter väljer andra resrutter eller andra trafikmedel i form av cykel, kollektivtrafik eller tåg. Avgifterna har en avledande effekt, som ofta innebär välfärdsförluster både för individen och för samhället. Hur stora dessa förluster är beror på situationen i de enskilda fallen. Effekterna av finansierade avgifter för samhället och den enskilde illustreras i nedanstående figur. Figur 4.1 Effekter av finansierande brukaravgifter - tullväg Källa: Medfinansiering med vägavgifter, Rapport från KTH/CTS, , se bilaga 2. Summan av de inbetalda avgifterna motsvaras av lika stora intäkter för staten. Kostnader uppstår för de enskilda trafikanterna genom att några avstår från att åka och andra väljer än annat sätt för att ta sig till resmålet – en anpassningskostnad uppstår. En positiv effekt kan uppstå om det minskade resandet eller alternativa resandet medför minskade externa negativa effekter. Marginalkostnaden, för trafikens externa effekter, består av flera kostnadskomponenter som vanligtvis delas in i fyra olika kategorier, nämligen infrastrukturkostnad, olyckskostnad, miljökostnad och trafikantkostnad. Infrastrukturkostnaden består vanligtvis av kostnader för slitage och deformation av infrastrukturen (dvs. kostnader för drift, underhåll och reinvestering), vilka i sin tur kan bestå av olika enskilda kostnadskomponenter för olika trafikslag. Olyckskostnaden består av den externa olyckskostnaden d v s den förväntade kostnaden för de olyckor och den olycksrisk som ett fordon utsätter andra trafikanter (och övriga människor) för och som trafikanten själv inte tar hänsyn till i sin privata reskostnadskalkyl. Miljökostnaden består av luftföroreningar, buller och vibrationer etc. Trafikantkostnaden är liktydigt med trängselkostnad, d v s kostnader för andra trafikanter på grund av förseningar och osäker restid. Om de externa negativa effekterna redan är väl internaliserade i de priser bilisten möter minskar värdet av de positiva effekterna av minskat resande. För exempelvis personbilar som körs på landsbygden tyder beräkningar4 av internaliseringsgraden på att de betalar fullt ut för sina externa effekter. Om de externa negativa effekterna är svagt internaliserade i de befintliga priserna ökar värdet av ett minskat resande. Områden med hög trängsel i trafiken är exempel på detta förhållande. Vägavgifter i finansierande syfte har således konsekvenser som rör den samhällsekonomiska effektiviteten. Exempel härpå är och . I det sistnämnda fallet tas även avgifter ut på den gamla bron som före tillkomsten av den nya bron var avgiftsfri. Skulle det vara en samhällsekonomiskt grundad marginalkostnadsprissättning på dessa broar skulle avgiften ligga väldigt nära noll kronor för passage. Broarna är ju redan byggda och de resurser som används för bygget redan finansierade. I de fall man tar ut en avgift finns risker att en del trafikanter avstår från att åka över bron. Det innebär en välfärdsförlust för den som avstår. Arbetsmarknaden begränsas genom att en avgift tas ut, vilket också är en förlust för samhället som helhet. I Öresundsfallet har man differentierat avgiften med hänsyn till olika marknadssegment. Den tillfällige turisten betalar mycket mer för en överfart än den flitige pendlaren som kör över bron . På det sättet reduceras den samhällsekonomiska förlusten. Avgiftens storlek har således betydelse för hur stor välfärdsförlusten blir. Det finns alltid en osäkerhet om hållbarheten i finansieringen vid uttag av avgifter som är högre än den nivå som samhällsekonomisk effektivitet ger uttryck för. är ett illustrativt exempel härpå. Hållbarheten i finansieringslösningar baserade på brukaravgifter beror av olika omständigheter. Vi återkommer till denna fråga längre fram. Ett minskat bilresande medför i sin tur minskade skatteintäkter från bensinskatt.