sou · GZB310 · 2011-02-02 00:00:00 — Risk kan finnas att om nya intressenter knyts till föreningen som medlemmar kan dessa driva ett särintresse till men för den verksamhet som ut- vecklats från den ursprungliga avsikten med bildandet av NADO:n. 8.3Val av organisationsform, slutsatser Ovan har beskrivits de myndighetsformer som skulle kunna vara aktuella för en nybildad NADO. Myndighetsformen förutsätter att staten har ett åtagande och genomför uppdraget i en av regering och riksdag beslutat myndighet. Ansvarsutkrävandet att verksamheten utförs på korrekt sätt skulle i så fall riktas mot staten och inte mot idrotten. RF och andra undertecknare av Världsantidopningskoden skulle därmed inte kunna ta sitt fulla ansvar att bedriva antidop- ningsverksamheten i enlighet med koden. Detta då deras antidop- ningsverksamhet ytterst skulle lyda under en ansvarig myndighets bestämmelser. Även om dessa bestämmelser skulle sträva efter att följa koden så skulle en konflikt kunna uppstå där myndighetens beslut skulle ha företräde framför beslut. att försvåra och försvaga idrottsorganisationernas eget ansvarsta- gande gentemot och antidopningsarbetet. En centrumbildning som den beskrivs i avsnitt 8.1.1 skulle kunna vara tänkbar för NADO:ns verksamhet Som beskrivits tidigare skulle den kunna skräddarsys för att uppfylla de krav som ställs på NADO:n. Formen kräver dock en värdmyndighet som har budget- och arbetsgivaransvar för verksamheten. En av de ovan redovisade anledningarna till att skapa en utanför RF stående NADO är just svårigheterna att ge det verksamhetsstyrande organet budgetansvar och möjligheten att styra de anställda. Därtill kommer att utred- ningens uppdrag har som en utgångspunkt för arbetet att den nationella antidopningsorganisationen ska organiseras med ett delat ansvar mellan staten och idrottens centrala organisation. Centrum- bildning i en statlig myndighet kan därmed inte ses som en lämplig organisationsform. En nämndmyndighet kan vara en egen myndighet eller en del av en annan myndighet. Den förutsätts enligt beskrivningen tidigare i detta kapitel vara av ringa storlek. Antidopinggruppen vid RF-kansliet bedriver i huvudsak verk- samheten och består av 9–10 personer. Därtill kommer ett hundratal deltidsengagerade personer som genomför de dopnings- kontroller som utförs inom idrotten. För att uppfylla kodens krav inom olika områden behövs ytterligare personal. När verksamheten dessutom utökas, med att etablera en kunskapsbank och bedriva ett utåtriktat arbete i information och utbildning samt annan verksamhet riktad till gym- och träningsanläggningar samt andra antidopnings- frågor som beskrivs i kapitel 7, tillkommer behov av ytterligare personal. Verksamheten kommer att bli av den storleksordning att den enligt utredningens uppfattning blir för stor för vad som är lämpligt för en nämndmyndighet, under en värdmyndighet eller som en egen myndighet. I den förutnämnda propositionen Statlig för- valtning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136 s. 38) uttalas att nämndmyndighetsformen bör användas i begränsad omfattning och att antalet nämndmyndigheter bör minska. Utredningen vill även peka på att liksom för centrumbildningar eller andra myndighetsformer kommer därtill att en NADO enligt direktivet ska organiseras med ett delat ansvar mellan staten och idrottens centrala organisation. kan därmed inte heller ses som en lämplig organisationsform. Någon myndighetsform som skulle passa för verksamheten med det delade ansvaret mellan idrottens centrala organisation och staten finns alltså inte. Genomgången av för- och nackdelar med att bedriva verksam- heten som myndighet visar att några direkta fördelar inte finns med att använda en myndighetsform. I de av ratificerade konventionerna mot dopning inom idrotten finns det inget krav på i vilken organisationsform verk- samheten ska bedrivas. I mot dopning inom idrotten förutsätts i artikel 7 samarbete med idrottsorganisa- tioner. En tydlig nackdel med myndighetsformen utifrån utredningens uppdrag är att ansvaret för verksamheten enligt utredningens direktiv ska vara delat, till en början mellan staten och idrottens centrala organisation, men senare kan även andra intressenter kanske komma att bli delaktiga i verksamheten. En stor del av den tänkta framtida verksamheten bedrivs inom RF som är en ideell förening. Verksamheten har bedrivits med statliga bidrag inom en privaträttslig organisationsform utan att verksamhetsformen har ifrågasatts. Inget i denna utredning innebär att detta synsätt skulle förändras i och med att verksamheten förläggs utanför RF. Det för- hållandet att antidopningsverksamheten i mycket styrs av Världs- antidopningskoden och av idrottens eget regelverk är ett starkt argument för att den inte ska ligga inom myndighetssfären. Genomgången ovan visar att en privaträttslig struktur är att föredra. Av beskrivningen i avsnitt 8.2.3 framgår att valet av organisa- tionsform står endast mellan aktiebolag och ideell förening. För att synen på användandet av dopningsmedel och bekämpandet av dopning ska ha en långsiktig prioritet skulle det vara nödvändigt att begränsa vilka som skulle kunna vara medlemmar i en förening. Även med en sådan begränsning av medlemskap i en ideell förening kan föreningsstämman besluta om en förändring av verksamheten, bort från den inriktning som finns vid bildandet när det gäller dopningskontroller och annan verksamhet. Dessa anta- ganden talar emot att välja formen ideell förening. Med en aktiebolagsbildning kan ändamålet med bolaget och dess möjliga utveckling samt vilka nya intressenter som kan tänkas bli delägare i bolaget styras genom aktieägaravtal och bolagsordning med aktieförbehåll. Aktiebolag är dessutom en väl reglerad orga- nisationsform vilket sätter tydliga regler för ledning, styrning, insyn och kontroll. Med den jämförelse som gjorts ovan anser utredningen att ett aktiebolag är den fördelaktigaste verksamhetsformen för en fri- stående NADO. 8.4Konsekvenser av föreslagen modell Förslag: Organisationsformen för den nya nationella antidopnings- organisationen (NADO) ska vara ett privat aktiebolag med staten och () som ägare till bolaget. Namnet på den nya nationella antidopningsorganisationen ska vara och dess namn på engelska Anti- Doping . Med beaktande av den slutsats utredningen gjort i föregående avsnitt föreslår utredningen att det ska bildas ett privat aktiebolag med staten och RF som delägare. Det är viktigt att namnet på NADO:n tydligt talar om vilken uppgift och verksamhet den har bildats för. Utredningen anser att namnet Antidopning uppfyller de villkoren. Dessutom är det en vanlig namnsättning som finns på nationella antidopningsorga- nisationer i olika länder vilket även gör att namnet internationellt får en tydlig identitet och avgränsning av NADO:ns uppgift och verk- samhet. Utredningen föreslår därför att namnet på den nya nationella antidopningsorganisationen ska vara och dess namn på engelska ska vara Anti-Doping . Begreppet NADO kommer dock även fortsatt att användas i betänkandet i övrigt för att undvika missförstånd. För bildandet av bolaget förutsätts att staten och RF har över- enskommit om vad som ska ingå i bolagets verksamhet och vad som i övrigt ska gälla för bolaget. Därutöver behövs en bolagsordning, som blir en följd av avtalet och aktiebolagsrättsliga regler. Vidare behövs att ett avtal tecknas mellan den nybildade NADO:n och RF. Förslag till ett aktieägaravtal och bolagsordning lämnas i följande avsnitt. Vidare ges förslag om vad som kan ingå i ett avtal mellan NADO:n efter bolagsbildningen och RF. Förslag: Förhållandet mellan staten och RF som aktieägare ska reg- leras i ett aktieägaravtal. I det avtalet ingår överenskommelse om bildande av det aktiebolag som den nationella antidopningsorga- nisationen föreslås verka inom, bolagets organisation och verk- samhet m.m. Utredningen förslår att förhållandet mellan staten och RF som aktieägare ska regleras i ett aktieägaravtal. I det avtalet ingår över- enskommelse om bildande av det aktiebolag som den nationella antidopningsorganisationen föreslås verka inom, bolagets organisa- tion och verksamhet m.m. Ett förslag till avtal återfinns som bilaga 4. Nedan gås frågor av betydelse för avtalets innehåll igenom. Det har i direktiven uttalats att om det ska bildas en fristående nationell antidopningsorganisation ska staten och RF ha ett delat ansvar för organisationen. Staten och RF ska sålunda vara ägare i bolaget, Enligt direktiven ska också undersökas möjligheterna att invol- vera andra intressenter som kan samverka i antidopningsarbetet. Utredningen har under utredningsarbetet träffat företrädare för , en branschorganisation för friskvårdsföretag, och företrädare för ett antal större branschorganisationer för gym- och träningsan- läggningar. Utredningen har även träffat företrädare för andra företag med verksamhet vid gym- och träningsanläggningar. Den partner som teoretiskt skulle kunna tänkas som delägare i bolaget är , som dock inte har tillräckligt många medlemmar för att den ska kunna sägas företräda gym- och träningsanläggningarna i . Som förhållandena är har utredningen inte heller funnit någon annan som har sådan kompetens på antidopnings- området i att den på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna gå in som delägare i ett tilltänkt aktiebolag. Skulle sådan möjlighet öppna sig senare går det att utöka aktieägarkretsen. Det föreslås i akieägaravtalet att nya intressenter kan ingå som aktieägare, antingen genom att staten eller RF säljer av del av sitt aktieinnehav eller att antalet aktier utökas. För att inte det ursprungliga syftet och intentionerna med statens och RF:s gemen- samma beslut att bilda NADO:n, att arbeta mot dopning inom idrotten och i samhället i övrigt, ska kunna äventyras ska parterna vara överens om vem som ska kunna ingå som ägare i bolaget. Aktiebolagets ledning ska bestå av en styrelse och en verkställande direktör. I styrelsen bör juridisk och medicinsk kompetens finnas repre- senterad. Dessa kompetenser behövs för strategiska beslut om anti- dopningsarbetet inom idrotten, som ofta behöver belysas ur såväl juridisk som medicinsk synpunkt. Därför bör detta tas in i avtalet. Det kan också finnas behov av ytterligare kompetenser i bolagets verksamhet, exempelvis ekonomisk, och erfarenhet från idrottsverk- samhet, som ledare eller aktiv. Eftersom motsvarande kompetens kan finnas representerad bland dem som arbetar inom aktiebolaget förslås det inte vara ett krav vid utseende av styrelseledamöter. Styrelsen bör inte enligt utredningens mening vara för stor. Utredningen föreslår att styrelsen, tillsammans med en ordförande, ska bestå av fyra–sex ledamöter och två suppleanter. Av dessa föreslås staten utse ordföranden. Därutöver ska staten och RF utse lika många övriga ledamöter samt var sin suppleant. Mandattiden för styrelseledamöterna föreslås, för att det ska finnas kontinuitet i bolagsstyrelsen, till och för suppleanterna . Styrelsens säte föreslås vara i . En avgörande orsak till detta är att NADO:n bör ha geografisk närhet till RF och de flesta specialidrottsförbunden. Aktiekapitalet för bolaget bör inte vara högre än vad som kan anses nödvändigt för att säkerställa att ett positivt eget kapital finns i bolagets balansräkning. Bolagets intäkter för merparten av verksam- heten kommer att vara förutsägbar och kostnaderna kan anpassas till detta. Mer om finansiering av verksamhet finns längre fram i detta kapitel samt i kapitel 13. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att aktiekapitalet vid bildandet ska uppgå till med fördelningen av kapitalet till staten och till RF. Med hänsyn till att den största delen av NADO:s verksamhet ska finansieras med statliga medel anser utredningen att aktie- bolaget inte ska vara vinstgivande. Utredningen har undersökt om det skulle finnas några fördelar att aktiebolaget bildas som ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning men konstaterar att det är en aktiebolagsform som inte varit särskilt använd. Utred- ningen anser att de inkomster som kan alstras av verksamhet som inte vänder sig till idrotten i stället bör användas för utökade ansträngningar för att bekämpa bruket av dopningsmedel. Detta föreslås ingå i avtalet. Föremålet för aktiebolagets verksamhet ska vara att bedriva anti- dopningsverksamhet inom idrotten och inom samhället i övrigt. Vad som föreslås ingå i bolagets uppgifter beskrivs i avsnitten 7.2.5 och 7.3.3 och ska regleras i avtalet. Med hänvisning till utredningens uppfattning, redovisad i avsnitt 8.6 att internationellt arbete ska prioriteras och att detta ska ske dels genom en gränsdragning mellan NADOn och staten om represen- tation, dels ett samarbete mellan parterna när det gäller sådan repre- sentation föreslås en passus om detta i avtalet. I avsnitt 7.2.5 har beskrivits en funktion med en anmälnings- besluta om anmälan av förseelser mot Idrottens anti- dopingreglemente och besluta om avstängning under utredning enligt reglementet. Utredningen föreslår att det ska utses en nämnd inom bolaget med sådant uppdrag. Nämnden bör vara oavhängig av styrel- sen och bestå av minst tre ledamöter. Juridisk och medicinsk kom- petens bör finnas i den anmälande nämnden eftersom avgöranden om anmälan till bestraffning ska göras och enligt vilken bestämmelse en sådan anmälan ska ske kan väcka frågor av såväl juridisk som medicinsk karaktär. , hur den utses och dess befogenheter bör regleras i avtalet. I övrigt bör det överlåtas till aktiebolagets styrelse och ledning att besluta om organisationen av bolagets verksamhet. Finansiering av verksamheten m.m. RF har för antidopningsverksamheten inom förbundet fått special- destinerade statliga bidrag. Som redovisas i kapitel 2 ingår i anti- dopningsverksamheten att göra ett antal dopningskontroller enligt en kontrollplan. Specialidrottsförbunden (SF) får av RF del av det övriga statliga stödet till idrotten enligt en av RF utarbetad modell. SF har en stadgeenlig skyldighet att aktivt arbeta för en dopningsfri verksamhet inom förbundet och anslutna föreningar samt att upp- rätta en plan för antidopningsarbetet. SF betalar inte för de kontroller som genomförs bland förbundets medlemmar enligt kontrollplanen. SF och föreningar kan därutöver köpa kontroller och betalar då själva för dessa och den följande analysen. Även för verksamheter som ligger utanför idrotten finns behov av finansiering från staten. Detta gäller framför allt det föreslagna uppdraget beträffande kunskapsbank samt utbildning och informa- tion m.m. Den verksamhet som riktas mot gym- och träningsan- läggningar bör bedrivas på affärsmässiga villkor, vilket dock inte ute- sluter att verksamheten under ett uppbyggnadsskede kan behöva subventioneras. Med hänsyn till den viktiga folkhälsoinriktningen inom denna del av antidopningsarbetet bör statliga bidrag kunna komma antidopningsverksamhet till del som stöd till projekt inom antidopning i samhället. Det faktum att NADO:n ska organiseras i ett aktiebolag förändrar inte detta. För att garantera att NADO:n har en fri och självständig ställning utan påverkan från andra intressenter ska den huvudsakliga verk- samheten finansieras på samma sätt som dvs. genom statliga bidrag. Avtalet föreslås därför innehålla en försäkran från staten att den genom årliga statliga bidrag avser att efter sedvanlig budget- prövning finansiera de delar av antidopningsverksamheten som överförs från RF till NADO:n. och att NADO:n ges möjlighet att föra en återkommande verksamhetsdialog såväl med RF som med staten i budgetprövningen. Det förutsätts att RF utan ersättning överför inventarier och utrustning, som använts till antidopningsverksamheten inom RF eftersom RF:s verksamhet till största delen finansierats av staten. Det är enligt utredningen naturligt att dessa inventarier och utrust- ning även framöver ska komma antidopningsarbetet till del, i den mån de behövs. Eftersom avtalet ska ligga till grund för bolagets framtida verksamhet föreslås att avtalet ska gälla tills vidare med sex månaders ömsesidig uppsägningstid. En utvärdering bör dock göras efter det NADO:n börjat sin verksamhet. Eftersom staten avses finansiera den överlägset största delen av bolagets verksamhet bör det införas en möjlighet att häva avtalet om staten avstår från att bidra till denna finansiering. Avtalet bör då upphöra att gälla året före bidragsgivningen uteblir. Av avtalet ska också framgå att Riktlinjer för arbete med organisations- och strukturförändringar inom staten ska beaktas vid bolagsbildningen och överföringen av verksamhet till bolaget. I avsnitt 8.1.2 har beskrivits offentlighetsprincipen i en organisa- tion med myndighetsform. Enligt 2 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen ska offentlighetsprincipen i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i en bilaga till lagen, om hand- lingarna hör till den verksamhet som nämns där. Dessa organ ska vid tillämpningen av lagen jämställas med myndigheter. Det finns sålunda en möjlighet att lagreglera att NADO:n även om den inte är en myn- dighet ska omfattas av offentlighetsprincipen. För att en organisation utanför myndighetsområdet ska omfattas av offentlighetsprincipen anges i propositionen Om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. (prop. 1986/87:151, s. 150) att det framstår som angeläget från offentlighetssynpunkt, att reglera sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Utredningen har tidigare uttalat att antidopningsverksamheten inom den nya NADO. :n inte är myndighetsutövning. NADO:n kommer att förvara handlingar som exempelvis kan röra dispensan- sökningar och planerade och genomförda kontroller. Många av de personuppgifter som finns som handlingar kan vara av känslig natur. Uppgifter om planerade dopningskontroller är inte lämpade för offentlighet, eftersom dopningskontroller ska komma utan före- gående varning. NADO:n förutsätts införa regler om sekretess som behövs för organisationens verksamhet. Övriga handlingar av intresse för all- mänheten, som finns inom NADO:ns verksamhet, exempelvis statistik över genomförda kontroller, utfall av kontrollerna i form av antalet positiva respektive negativa analysresultat förutsätt bli en del av NADO:ns årsredovisningar och övrig återrapportering till RF och till för bidragets användning. Utredningen kan inte se det som lämpligt att lägga den nya NADO:n till bilagan till offentlighets- och sekretesslagen och har därför inte föreslagit att detta ska ingå i aktieägaravtalet. Förslag: En bolagsordning formuleras, som förutom sedvanliga aktiebolagsrättsliga bestämmelser och sådant som överenskommits i aktieägaravtalet innehåller ett samtyckesförbehåll avseende över- låtande av aktier till annan intressent. Bolagsordningen ska också inne- hålla föreskrift att ändring av bolagsordningen inte kan göras i denna fråga eller att syftet ändras från att vara icke vinstgivande endast kan beslutas om staten och RF är eniga därom. Utredningen föreslår att en bolagsordning formuleras, som förutom sedvanliga aktiebolagsrättsliga bestämmelser och sådant som överens- kommits i aktieägaravtalet innehåller ett samtyckesförbehåll avseende överlåtande av aktier till annan intressent. Bolagsordningen ska också innehålla föreskrift att ändring av bolagsordningen inte kan göras i denna fråga eller att syftet ändras från att vara icke vinstgivande endast kan beslutas om staten och RF är eniga därom. Förslag till bolagsordning återfinns som bilaga 5. Nedan gås frågor av bety- delse för bolagsordningens innehåll igenom. Bolagets föremål för verksamheten, syfte, aktiekapital m.m. Delar av vad som ingår i det ovannämnda föreslagna avtalet mellan RF och staten ska också ingå i bolagsordningen för det föreslagna privata aktiebolaget. Detta gäller föremålet för bolagets verksamhet, som i bolagsordningen övergripande anges vara att bedriva antidopnings- verksamhet, innebärande dopningskontrollverksamhet, informations- och utbildningsverksamhet samt annan förebyggande verksamhet och därmed jämförlig verksamhet. Av avtalet framgår också att bolagets syfte ska var icke vinst- givande, styrelsens storlek och vem som utser dem samt krav på kompetens inom bolagsstyrelsen. Det skrivs in att detta syfte inte kan ändras genom ändring av bolagsordningen om inte parterna är överens. Vid likvidation ska bolagets vinst och behållna tillgångar tillfalla organisation som bedriver antidopningsverksamhet. Någon mer klargörande beskrivning av vilken typ av organisation som skulle kunna vara mottagare av eventuella tillgångar är inte möjligt då en förändring av antidopningsverksamheten kan bli en följd av ändringar i exempelvis Världsantidopningskoden. Enligt förslaget ska aktiekapitalet vid bildandet vara en million kronor. I bolagsordningen har detta belopp angetts som lägsta aktiekapital och med fyra millioner kronor som högsta belopp utan att bolagsordningen behöver ändras av den anledningen. Antalet aktier har bestämts till lägst 10 och högst 40. Antalet styrelseledamöter och suppleanter överensstämmer med avtalets bestämmelser liksom hur de utses och mandattidens längd. För revision föreslås att en revisor utses med en revisorssupp- leant. Uppdragstiden föreslås för att upprätthålla en kontinuitet i granskningen till . Som framgått tidigare får dessutom Riks- revisionen i den typ av bolag som NADO:n ska vara enligt 9 kap 8 § aktiebolagslagen utse en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer. Räkenskapsåret förslås vara kalenderår. I bolagsordningen har tagits in ett samtyckesförbehåll, som reglerar formalia i en situation att någon aktieägare vill överlåta aktier till annan aktieägare i bolaget eller till någon som inte är det. Enligt avtalsförslaget mellan RF och staten föreslås att om en ny aktieägare ska tas in som delägare i bolaget ska parterna vara ense om detta och om vem som tas in. Samtyckesförbehållet kan sålunda få betydelse först när någon ytterligare intressent blivit delägare i bolaget. För att ändra samtyckesförbehållet i bolagsordningen för- utsätts också att staten och RF är ense därom. Bortsett från syftet att bolaget ska vara icke vinstgivande och det inskrivna samtyckesförbehållet kan bolagsordningen enligt aktie- bolagslagen ändras genom beslut på bolagsstämma. Som framgått under avsnitt 8.2.2 krävs dock att regeringen ger sitt medgivande till ändring av bolagsordningen genom ett särskilt regeringsbeslut. 8.4.4Avtal mellan RF och den fristående NADO:n Förslag: Ett avtal ska tecknas mellan RF och den fristående NADO:n som reglerar inbördes ansvarsfördelning och samarbetsformer. Bl a. följande punkter ska ingå i avtalet. RF ska vid behov låta NADO:n få del av den information RF har om medlemmar inom de olika specialidrottsförbunden och dess föreningar. RF ska som villkor för att få del av statens bidrag till idrotten förplikta sina medlemsorganisationer och dess föreningar att de ska samarbeta med NADO:n. RF ska också ansvara för att det i distriktsidrottsförbundens basverksamhet ligger att tillsammans med NADO:n aktivt arbeta mot bruk av dopningsmedel inom sina distrikt. Med iakttagande av den personliga integriteten ska samtliga register och handlingar, som hanterats av Antidopinggruppen vid RF-kansliet, göras tillgängliga för NADO:n som ska iaktta skyddet av den personliga integriteten och reglerna för behandling av person- uppgifter i enlighet med personuppgiftslagen. Av avtalet bör också framgå att RF och NADO:n i samråd ska utarbeta ett regelverk för antidopningsverksamheten. Även mellan RF och den fristående nationella antidopningsorga- nisationen föreslås ett avtal tecknas som reglerar inbördes ansvars- fördelning och samarbetsformer så att det inte kan uppstå tveksam- heter om vem som gör vad i det framtida arbetet mot dopning. Eftersom RF är undertecknare av Världsantidopningskoden ska den fristående nationella antidopningsorganisationen i ett sådant avtal förbinda sig att bedriva sin verksamhet riktad till RF-idrotten i enlig- het med Världsantidopningskoden och .