sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — Cirkulär migration och utveckling - förslag och framåtblick Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick Slutbetänkande av migration och utveckling SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. beslutade regeringen om direktiv (dir. 2009:53) som gav en parlamentarisk kommitté i uppdrag att identifiera faktorer som påverkar migranters möjligheter att röra sig mellan och sina ursprungsländer. I uppdraget ingår att kartlägga rörelsemönster och analysera hur ökad rörlighet kan bidra till utveckling i migranternas ursprungsländer såväl som ge positiva effekter i . Kommittén ska även redovisa vilka förut- sättningar som finns för cirkulär migration till och från . Med utgångspunkt i denna kartläggning och analys ska kommittén föreslå eventuella författningsändringar och andra åtgärder som bidrar till att underlätta cirkulär migration till respektive från i syfte att öka de positiva utvecklings- effekterna av dessa rörelsemönster. En grundläggande utgångs- punkt för utredningsarbetet ska vara att inom ramen för den reglerade invandringen i största möjliga mån undanröja hinder för ökad rörlighet. Statsrådet förordnade riksdags- ledamoten () som ordförande i kommittén. Statsrådet förordade riksdags- ledamöterna (), (), (), (), (), (tidigare ) (kd), (s) samt () som ledamöter i kommittén. Genom beslut förordnade statsrådet departementssekreterarna , rådgivaren , rättssakkunniga , ämnesrådet (tidigare kanslirådet) , ämnesrådet , verksamhetschefen samt departements- sekreteraren som experter i kommittén. Genom beslut entledigades departementssekreteraren från sin expertfunktion i kommittén och vid samma tillfälle förordnades istället departementssekreteraren . Genom beslut entledigades ämnesrådet från sin expertfunktion i kommittén och vid samma tillfälle förordnades istället departementssekreteraren . anställdes departementsrådet som huvudsekreterare i kommittén. Som sekreterare anställdes vars anställning förlängdes genom beslut samt . anställdes departementssekreteraren som sekre- terare. avslutade sin anställning och hovrättsassessorn anställdes som sekreterare i kommittén. Kommittén, som har antagit namnet migration och utveckling (CiMU), överlämnade del- betänkandet Cirkulär migration och utveckling – kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens utvecklingspotential kan främjas (SOU 2010:40) innehållande en kartläggning av cirkulär migration och dess koppling till utveckling. Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick (SOU 2011:28). Till slutbetänkandet fogas två reservationer. Uppdraget är därmed avslutat. Kommitténs uppdrag och arbete .................................. Centralt från analysen i delbetänkandet........................ Vad är cirkulär migration?....................................................... 2.2Spontan cirkulär migration har störst potential för 2.3 Många har erfarenhet som cirkulärmigranter......................... 2.4Cirkulär migration och utveckling – alla är potentiella 2.5Det är många olika typer av faktorer som påverkar 2.6Diasporor har en viktig roll i ursprungslandets 2.7Tillståndsformen för bosättning i och levnadsvillkoren av avgörande betydelse för rörligheten ...... 2.8Globaliseringen skapar nya förutsättningar för deltagande och närvaro i vardagsliv och samhällsliv i 2.9Utgångspunkter i det svenska samhället för en politik för cirkulär migration och utveckling Några grupper av migranter ......................................... 3.2Reformen för arbetskraftsinvandring bidrar till fler Underlätta för cirkulär migration .................................. Huvuddragen i gällande rätt avseende migration ................... Fri rörlighet för EES-medborgare................................ Tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt Folkbokföring och medborgarskap ............................. Allmänt om uppehållstillstånd ..................................... 4.2Permanent uppehållstillstånd, återkallelse och 4.2.1Nuvarande bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av upphörd 4.2.2 Överväganden och förslag om möjlighet till längre vistelsetider utomlands för den med 4.2.3 Överväganden kring uppehållstillstånd och Återvinning av medborgarskap ............................................. 4.3.1 Nuvarande krav på återvinning av medborgarskap... 4.3.2 Överväganden och förslag om att förenkla kraven för att återvinna svenskt medborgarskap .................. 4.4.2 Förslag om möjlighet att få arbetstillstånd under 4.4.3 Förslag om avbrott i kvalificeringsperioden för 4.4.4 Förenklingar i regelverket för spårbyte från tidigare asylsökande till arbetskraftsinvandrare........ 4.4.5 Förslag om familjeåterförening för spårbytare......... 4.4.6 Upprätthålla goda arbetsvillkor för Näringsidkare som arbetskraftsinvandrare ............... 4.5.2 Stöd till företagare med utländsk bakgrund som vill starta verksamhet i ursprungslandet.................... 4.6.2 Förslag om arbetstillstånd för medföljande till 4.6.3 Förslag om förlängd tid för uppehållstillstånd för 4.6.4 Stipendier till internationella studenter..................... 4.6.5 Samarbeten mellan universitet i och i 4.6.6 Handläggningen av tillstånd för internationella 4.6.7 Omhändertagande av internationella studenter ....... 4.7 Bilaterala avtal om feriearbete ............................................... Portabilitet av sociala trygghetsförmåner 5.2Huvuddragen i gällande rätt avseende 5.2.1 Reglering på olika nivåer............................................. 5.2.4 Samordning inom EU/EES och .................. 5.2.5 Avtal mellan EU och tredje land................................ 5.2.6 Pågående arbeten inom EU........................................ 5.2.7 Avtal mellan och tredje land.......................... 5.2.8 Försäkringstillhörighet och export av förmåner 5.3Kartläggning av vilka socialförsäkringsförmåner som kan exporteras till tredje land ................................................ Vilka arbetsbaserade förmåner kan tas med från till tredje land?................................................ Vilka bosättningsbaserade förmåner kan tas med från till tredje land?........................................ 5.4Överväganden kring portabilitet och dess betydelse för Överväganden kring ålderspensionärer................................. Underlätta återinträde i det svenska systemet...................... Export av arbetslöshetsersättning ......................................... 5.7.2 Kort om den svenska arbetslöshetsförsäkringen ...... Arbetslöshetsförsäkringen inom EU/EES- 5.7.4 Export av arbetslöshetsersättning inom EU/EES- 5.7.5 Arbetslöshetsförsäkringen och tredje land ............... 5.7.6 Överväganden och förslag om export av arbetslöshetsersättning till tredje land....................... Öka de positiva utvecklingseffekterna av cirkulär 6.1Utvecklingseffekter genom aktiviteter hos diasporan i Diasporans engagemang i utveckling ........................ 6.2Utvecklingseffekter som en följd av en cirkulär flyttning eller ett tidsbegränsat återvändande...................................... Tillfälligt återvändande som volontärer för att främja utvecklingen i ursprungslandet ...................... Kvalificerad arbetskraft och deras möjligheter till tidsbegränsade insatser i ursprungslandet................. 6.3Cirkulär migration och ursprungslandets roll för att underlätta positiv påverkan på utvecklingen ........................ 6.4Utvecklingseffekter i genom den svenska Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter................................ 7.1Inom EU pågår ett arbete kring cirkulär migration och 7.2 Underlag för en politik för cirkulär migration och 7.3 Flera av statens myndigheter och bolag arbetar med frågor som rör cirkulär migration och utveckling ............... 7.3.1 Behov finns av att informera myndigheter om cirkulär migration och utveckling.............................. 7.3.2 Sida och kan samverka.................. 7.3.3 Flera myndigheter och statliga bolag ger stöd till egna företagare med utländsk bakgrund ................... 7.3.4 Integration och arbetsmarknad är av stor betydelse för cirkulär migration ................................ 7.3.5 Validering och erkännande av 7.3.6 måste vara attraktivt för cirkulär 7.3.7 Praktiska förutsättningar för cirkulär migration....... 8.2.1 Samhällsekonomiska konsekvenser ........................... 8.2.2 Konsekvenser för och 8.2.3 Ekonomiska konsekvenser för andra myndigheter och organisationer m.m........................ Jämställdhets- och barnkonsekvensanalys............................ 8.3.1 Jämställdhet och cirkulär migration........................... 8.3.2 Barn och cirkulär migration ....................................... Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen............ En framtida politik för cirkulär migration och Käll- och litteraturförteckning............................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2 Statistik över arbetskraftsinvandring och Kommittén har utförligt och på ett övergripande plan i ett del- betänkande (SOU 2010:40) kartlagt och diskuterat cirkulär migra- tion och utveckling. Denna kartläggning och diskussion utgör en grund för kommitténs ställningstaganden och förslag i detta slut- betänkande. En för kommittén central fråga är hur man ska se på begreppet cirkulär migration. Kommittén anser att det inte är lämpligt med en strikt definition av begreppet utan menar att alla migrationsrörelser som innefattar en rörelse till ett land och sedan åter till ursprungs- landet är en form av cirkulär migration. I en del fall upprepas rörel- sen och blir en återkommande cirkulär migration. Kommittén har som en följd av sina diskussioner om cirkulär migration konstaterat att man måste lägga ett livsperspektiv på migration för att fullt förstå vad som sker och vilken påverkan är på utvecklingen. Personer som invandrat till vårt land kan senare bli cirkulärmigranter. Några migranter flyttar mellan olika länder och de flesta migranter rör sig frekvent mellan olika länder utan att för den skull i formell mening flytta. Vi menar vidare att målgrupp för denna politik är alla migranter oberoende av varför de kommit till eller på vilken grund de fått uppehållstillstånd, samt oberoende varför en migrant lämnar och kanske åter- vänder. För att beskriva den del av den cirkulär migrationen som är mät- bar i den officiella statistiken lät kommittén Statistiska central- byrån (SCB) göra en bearbetning av befintlig statistik. I förhål- lande till statistiken definieras cirkulärmigranter som alla individer som flyttat över en nationsgräns minst två gånger. Statistiken visar att fler än 2 000 000 cirkulära flyttningar som involverat gjorts . Mer än 850 000 personer har gjort cirkulära flytt- ningar till eller från , cirka 280 000 av dem bor för närvar- En stor del av cirkulärmigranterna är personer födda i . Bland de utrikes födda kommer de flesta från ett annat nordiskt land. Geografisk närhet har synbart stor betydelse för migrationen, men sätter globaliseringen tydliga spår på migrationsmönstren. Den inomnordiska cirkulära migrationen dominerade stort , men har den minskat något som migrationsutbytet med EU:s med- lemsstater och länder som och har ökat. I den internationella debatten om cirkulär migration framställs ofta hela fenomenet såsom något där det finns tre vinnare. Cirku- lärmigranten själv vinner på sin flyttning genom att han eller hon förbättrar sina levnadsvillkor och breddar sin kompetens och erfa- renhet. Landet migranten flyttar till får ett tillskott av erfarenhet och kompetens och migranten fyller en lucka på arbetsmarkanden som annars hade varit svår att fylla. Ursprungslandet får tillbaka såväl pengar som migranterna sänder till sina familjer och som de använder på bästa sätt, som kompetens och erfarenhet genom att migranten återvänder för längre eller till ursprungslan- det. Kommittén visar också att kunskap, erfarenheter och värde- ringar förs tillbaka till ursprungslandet från diasporor även när det inte är förknippat med en regelrätt flyttning. Kommittén ställer sig i allt väsentligt bakom denna positiva syn på cirkulär migration och utveckling. I många länder, också inom EU, likställs cirkulär migration med program för migrationsutbyte mellan länder, ofta begränsade till vissa begränsade delar av arbetsmarknaden. Vanligen är det ett pro- gram grundat på ett bilateralt avtal mellan länder. Kommittén kallar detta för styrd cirkulär migration och förordar i stället att man ska främja spontan cirkulär migration, dvs. ett system där individen själv bestämmer när han eller hon ska migrera och där arbetsgivaren själv avgör om man ska anställa arbetskraft från tredje land. Med detta synsätt som grund är alla migranter i potentiella cir- kulärmigranter. Analogt till detta är alla personer födda i potentiella cirkulärmigranter eftersom ingen vet om någon av dem kommer att flytta från och i ett senare skede komma tillbaka hit igen. Forskning och erfarenhet har visat att för att skapa förutsättningar för integration och i fortsättningen kan- ske en cirkulär migration, är en tillståndsform där migranten själv i största omfattning kan bestämma över sitt liv det mest fördel- aktiga. Utveckling är ett mycket sammansatt område och det är ett stort antal faktorer som påverkar ett lands utveckling. Kommittén menar dock att en enskild migrant genom sin verksamhet och sitt beteende kan påverka utvecklingen i sitt ursprungsland. Det kan exempelvis vara fråga om att en migrant sänder hem pengar till familjen, vilket kanske möjliggör barns skolgång eller sjukhusbesök. En del av de hemsända pengarna används också till investeringar. Vidare tar migranten med sig sin kompetens och kunskap samt nya värderingar vid längre eller kortare vistelser i ursprungslandet. Kommittén menar att diasporor spelar en viktig roll i ursprungs- landets utveckling. Många i diasporan är starkt engagerade i utveck- lingen i ursprungsländerna antingen på individuell basis eller i samman- slutningar av landsmän eller i diasporaorganisationer. Av befolkning är födda utomlands. På motsvarande sätt har en diaspora utomlands. Upp- skattningsvis bor 250 000 svenskar utomlands. Vidare har 170 000 utrikesfödda migranter, som en period bott i , under 2000- talet flyttat utomlands. Denna svenska diaspora utomlands har betydelse för utvecklingen i . En viktig utgångspunkt för kommittén är att migration är något positivt och utvecklande för vårt samhälle. Den demografiska ut- vecklingen i och behovet på arbetsmarknaden underbygger behovet av migration. För att kunna konkurrera om internationell arbetskraft måste vara ett attraktivt land för migranter. Kommittén har sett reformen för arbetskraftsinvandring som en bas att utgå från i sina förslag. som det nya regelverket har varit i kraft har drygt 14 000 arbets- kraftsinvandrare kommit till , för en längre eller kor- tare period av arbete. Drygt en tredjedel av dessa är personer med hög utbildning, medan ungefär hälften har ingen eller kort utbild- ning. Kommittén har i sitt arbete särskilt undersökt tre grupper av migranter och på vilket sätt dessa kan bidra till utveckling. Sam- tidigt betonas att alla migranter oberoende av vilken anledningen var till att de kom till har en potential att påverka utveck- lingen i sina ursprungsländer. Bland de särskilda grupperna handlar det om arbetskraftsmigranter som går direkt in på arbetsmarkna- den i och fyller ett behov här. Många av dem är inriktade på att återvända till ursprungslandet med sina nya erfarenheter. Inter- nationella studenter kan genom sin vistelse i bygga på sin kompetens och erfarenhet, vilket i förlängningen kan vara utveck- lande för ursprungslandet. Näringsidkare med utländsk bakgrund som startar verksamhet i ursprungslandet bidrar till utveckling och skapar sysselsättning. På samma sätt bidrar näringsidkare som startar verksamhet i till utvecklingen och sysselsättningen här. Underlätta för cirkulär migration I syfte att förenkla för cirkulärmigranter att flytta mellan olika län- der har kommittén gjort överväganden kring permanent uppehålls- tillstånd och bosättningskrav. Kommittén föreslår en undantags- regel från bestämmelsen om att permanent uppehållstillstånd ska återkallas när bosättningen upphör. Förslaget innebär att ett per- manent uppehållstillstånd får återkallas tidigast när har för- flutit efter det att bosättningen i upphörde. En förutsätt- ning för detta är att en anmälan om att uppehållstillståndet ska bestå görs före avresan. Denna undantagsregel innebär en trygghet för migranten genom att kopplingen till finns kvar trots att bosättningen för upphör. En ökande globalisering innebär nya krav på politiken och ut- länningslagstiftningen. Kommittén menar att det bör vara möjligt att överväga förändringar i grundläggande begrepp som bosättningskravet i lagstiftningen. Kommittén har uppmärksammat att en naturaliserad svensk med- borgare i en del fall kan tvingas ge upp sitt svenska medborgarskap i samband med en flyttning tillbaka till sitt ursprungsland. Detta är vanligast i de fall när ursprungslandet generellt inte accepterar dubbelt medborgarskap eller inte accepterar dubbelt medborgar- skap för vissa politiska eller statliga tjänster. För att förenkla möj- ligheterna till cirkulär migration föreslår kommittén att kraven för att återvinna det svenska medborgarskapet förenklas något. Kom- mittén föreslår att kravet på hemvist i under sammanlagt inte längre ska behöva vara uppfyllt . En stark anknytning till grundad hemvist kan uppnås även om hemvisten har varit som vuxen. Kommittén menar att det bör kunna komma fler arbetskrafts- migranter till . Det råder brist på utbildad arbetskraft på delar av arbetsmarknaden, vilket kan komma att förstärkas av den demografiska strukturen. Många av arbetskraftsmigranterna är redan från början inställda på att bli cirkulärmigranter och har med sina nya erfarenheter från arbetsmarknaden goda möjligheter att bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer. Detta gör dem speci- ellt intressanta utifrån aspekten migration och utveckling. I syfte att göra regelverket för arbetskraftsinvandring mer flexi- belt föreslås att tidsbegränsade arbetstillstånd ska kunna ges under en sammanlagd än om det finns särskilda skäl. Förslaget underlättar för personer som inte har för avsikt att bo- sätta sig i , men som vill arbeta i . Förslaget underlättar också för personer som stått utanför arbetsmarknaden exempelvis på grund av föräldraledighet eller sjukskrivning. Ett annat förslag som syftar till att göra regelverket mer flexibelt och därigenom underlätta för arbetskraftsmigranter är att tiden för att kvalificera sig för ett permanent uppehållstillstånd i förlängs. Förslaget innebär att den sammanlagda kvalificeringstiden med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska vara uppfylld i stället för som . De krav som ställs på ett så kallat spårbyte till arbetskrafts- invandrare för personer som fått avslag på sin asylansökan har lett till att det är en begränsad grupp som kvalificerar sig för ett byte, även om antalet ansökningar som bifalls ökat något . Dessutom är det många ansökningar som avvisas. Mot bak- grund av detta har kommittén funnit skäl att föreslå vissa lättnader i kraven för spårbyte för tidigare asylsökande. Förenklingarna består i att kravet på minst sex månaders anställning för att kvalifi- cera sig som arbetskraftsinvandrare ändras till tre månaders anställ- ning. Vidare införs en möjlighet att uppfylla kraven för spårbyte genom två anställningar. Tidsfristen för lämna in en ansökan, efter laga kraftvunnet beslut, bör enligt kommittén förlängas . Kommittén föreslår också att familjemedlemmar, som inte själva varit asylsökande, ska kunna få uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som gjort ett spårbyte från tidigare asylsökande till arbetskraftsinvandrare. För att vårda reformen för arbetskraftsinvandring menar kom- mittén att eventuella problem med tillämpningen måste rättas till. Reformen fyller i stort sitt syfte, men inom vissa branscher har det förekommit att arbetsgivare inte lever upp till kraven enligt regel- verket. Kommittén anser att problematiken kring att vissa arbets- givare inte uppfyller utlovade arbetsvillkor kräver en bred översyn . En viktig grupp migranter såväl för utvecklingen i som i ursprungslandet är egenföretagare. Kommittén konstaterar att regel- verket för invandring av näringsidkare från tredje land möjliggör för migranter att flytta hit med en befintlig rörelse eller starta en rörelse här. Kommittén menar att det är önskvärt att fler egen- företagare kommer till och har därför undersökt vilka svå- righeter som kan finnas för denna grupp. En grundfråga är vilka krav som bör ställas på affärsplanen som är grunden för ansökan och vem som bäst kan bedöma en sådan. Kommittén föreslår att regeringen ger en oberoende aktör i uppdrag att undersöka hur den ekonomiska bedömningen av före- tagsplaner bör gå till och vilket underlag som bör krävas av den sökande. Syftet är att underlätta rörlighet och göra det möjligt för fler näringsidkare att komma till och starta verksamhet här. För att främja migrationens utvecklingspotential för ursprungs- länderna ska ett stöd, framför allt rådgivning, erbjudas till entre- prenörer med ursprung i utvecklingsländer som vill starta verksam- het i sina hemländer. Ett projekt som inriktats på att stödja företa- gare i post-konfliktländer har tidigare funnits och kommittén menar att det är av stor vikt att detta får en fortsättning. Därtill finns ett behov av att öka målgruppen till att även innefatta perso- ner från andra utvecklingsländer. En stor och viktig grupp migranter är internationella studenter. Detta är en grupp migranter som har ökat stadigt i antal , dock har antalet ansökningar till höstterminen minskat kraftigt jämfört med föregående år till följd av införandet av avgif- ter för internationella studenter från tredje land. De internationella studenterna kan redan som en utgångspunkt betraktas som cirku- lärmigranter i och med att deras intention vanligen är att vistelsen i ska vara tidsbegränsad. utbildar de sig i och återvänder till sitt ursprungsland med nyförvärvade kunskaper och erfarenheter som kan bidra till ursprungslandets utveckling. Kommittén lämnar flera förslag som kan bidra till att fler interna- studenter kommer till för att studera och på så sätt bidra till utvecklingen i såväl som i ursprungslandet. För den som antagits till utbildning på forskarnivå föreslår kommittén att det ska införas en ny tillståndsform, uppehållstill- stånd för doktorander. Denna tillståndsform ska exempelvis inne- bära en möjlighet att kvalificera sig för ett permanent uppehållstill- stånd. Kommittén föreslår att familjemedlemmar till den som har be- viljats uppehållstillstånd för studier vid universitet eller högskola, och som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd, även ska kunna beviljas arbetstillstånd. Detta kan dels höja attrak- tionskraft för internationella studenter, dels innebära ett i många fall kvalificerat tillskott av arbetskraft i . Om den med- följande genom att arbeta i vidgar sin kompetens och erfa- renhet kan detta vid ett återvändande bidra positivt till utveck- lingen i ursprungslandet. Kommittén föreslår vidare att internationella studenter ska kunna stanna i efter avslutade studier för att kunna hitta ett förvärvarbete här.