sou · GZB323 · 2011-03-11 00:00:00 — Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter Betänkande av Utredningen om revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå organisation och arbetsformer för revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter (Utredningen om revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter, Jo 2010:01). Till utredare utsågs generaldirektör . förordnades ämnesrådet som ny utredare. Utredaren överlämnar härmed betänkandet Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter (SOU 2011:23). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande .............. Organisationen av offentlig kontroll i ....................... Revision av offentlig kontroll ....................................... Kravet på revision .................................................................... Riktlinjer för revisionsarbetet ................................................. Svensk tillämpning av revisioner............................................. Komponenter i ett revisionssystem ........................................ Revisionssystem i andra länder ............................................... Utgångspunkter för ett svenskt revisionssystem ............ Krav och utgångspunkter ........................................................ Några alternativa modeller....................................................... Överväganden och förslag ............................................ Revisionskrav på kontrollmyndigheterna............................... 7.3Centrala kontrollmyndigheter har ett löpande Nationell samordning av revisionsarbetet .............................. Övervakning av revisionsarbetet ............................................. Behovet av författningsreglering ................................... 8.2De centrala kontrollmyndigheternas lednings- och Nationellt samordningsansvar för revisionsfrågor................. Konsekvenser av förslagen ........................................... Konsekvenser för kontrollmyndigheterna.............................. Kostnadskonsekvenser och finansiering................................. Övriga konsekvenser av förslagen........................................... Kommissionens riktlinjer för revision.............................. Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till hur revisioner av den offentliga kontrollen i livsmedelskedjan ska bedrivas och organiseras för att uppfylla de krav som EU ställer på oberoende granskningar av kontrollen. Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag till organisation och ansvarsfördelning för revisionsverksamheten och lämna de förslag till författningsändringar som utredarens övriga förslag leder till, liksom beräkna de eventuella kostnader för stat och kommun som uppkommer med anledning av utredarens förslag. Övergripande bedömning och problembild Utredningens övergripande bedömning är det svenska revisionssystemet uppvisar stora brister. Problembilden är i korthet följande: Avsaknaden av en heltäckande och nationellt övergripande planering, ledning och övervakning av revisionsarbetet. Brister i omfattning och kvalitet av revisioner samt i dokumentation och information om revisionsresultat. Oklarheter och otydligheter i ansvar och uppgifter i kontrollorganisationen. Svag samordning mellan myndigheter på central nivå. Brister i stöd och vägledning till kontrollmyndigheterna och begränsade insatser för utveckling i metod- och kompetensfrågor. Utgångsläget är en stor och geografiskt spridd kontrollorganisation, med över 280 kontrollmyndigheter på olika nivåer i förvaltningen. Vidare finns två centrala myndigheter med uppdelade kompetensområden i livsmedelskedjan. Utredningens bedömning är att det därför inte är lämpligt att genomföra förändringar som ytterligare komplicerar kontrollorganisationen. Förslagen inriktas i stället på åtgärder som syftar till att stärka samordningen av revisionsarbetet på nationell nivå och skapa goda förutsättningar för en utveckling av revisionsarbetet hos kontrollmyndigheterna. Bedömningen är att en kombination av olika åtgärder och insatser kommer att behövas för att bygga upp ett fungerande och heltäckande revisionssystem. Kontrollmyndigheterna ska utföra revision Utredningen föreslår att grunden i revisionssystemet fortsatt utgörs av den revision som varje kontrollmyndighet enligt EU:s kontrollförordning är skyldig att utföra. Den nuvarande ordningen behöver dock utvecklas och stärkas på flera områden. För det första behövs ett stärkt stöd och vägledning i revisionsarbetet från de centrala kontrollmyndigheterna. Särskilda utvecklingsinsatser behövs för att stärka metodik och kompetens i utförandet av revisionsarbetet. Det är också angeläget att stödja ett ökat samarbete mellan myndigheterna i revisionsarbetet. Centrala myndigheter har samordningsansvar De centrala kontrollmyndigheterna och har ett löpande ansvar för ledning, samordning och uppföljning av kontrollarbetet. Samordningsansvaret bör även omfatta de regionala och lokala myndigheternas utförande av revisioner. Innebörden av de centrala myndigheternas samordningsansvar föreslås förtydligas i myndigheternas instruktioner. Nationell samordning av revisionsarbetet Den övergripande planeringen, ledningen och uppföljningen av revisionsarbetet på nationell nivå behöver stärkas. Utredningen föreslår att regeringen utser en av de centrala myndigheterna som ansvarig för att samordna det nationella revisionsarbetet och inrätta en samrådsfunktion – ett revisionsråd – för samverkan med övriga myndigheter. leds av en ordförande som kan utses av regeringen. Rådet bör även kunna ha externa deltagare. I uppdraget ingår följande uppgifter: utarbeta en flerårig nationell revisionsplan omfattande hela kontrollsystemet och hela livsmedelskedjan, övervaka revisionsarbetet nationellt, analysera och bedöma resultat, samordna och initiera gemensamma insatser, samlad analys och bedömning av kontrollsystemet. ska rapportera till regeringen och i övrigt verka för en gemensam struktur för spridning av revisionsresultat och information om kontrollarbetet till berörda myndigheter. Centrala revisioner behöver utvecklas i syfte att kunna genomföra övergripande granskningar av kontrollsystemet. De centrala revisionerna planeras och genomförs inom ramen för myndigheternas samarbete i revisionsrådet. Fokus i de centralt initierade revisionerna föreslås ligga på övergripande frågor eller riskområden i hela kontrollsystemet eller valda tematiska granskningar eller andra områden som bedöms angelägna. Möjligheten bör också finnas att genomföra viss systemrevision, dvs. granskningar av utvalda kontrollmyndigheternas revisionsarbete. Konkreta utvecklingsinsatser behövs för att förbättra förutsättningarna för kontrollmyndigheterna att utföra revisioner med god kvalitet och enhetlighet. Utvecklingsinsatserna föreslås genomföras av revisionsrådet och inriktas på följande områden: information, kommunikation, kompetensåtgärder, kurser, seminarier, metodstöd och metodutveckling, stöd till utveckling av samarbete mellan myndigheterna. Regeringen bör ge tydliga riktlinjer för genomförandet av åtgärder och ställa krav på regelbunden rapportering för att kunna stödja utvecklingen av revisionssystemet. En utvärdering av förändringarna bör genomföras för att säkerställa att åtgärderna har haft förväntat resultat. Utredningen bedömer att arbetet med uppföljning och rapportering av kontrollverksamheten behöver stärkas parallellt med utvecklingen av revisionerna. En viktig åtgärd är att regeringen begär en regelbunden återrapportering som stöd för sin styrning. Det bör också övervägas om regeringen och ansvarigt departement behöver ha en tydligare roll i arbetet med den nationella kontrollplanen. The inquiry has been commissioned to make proposals for a system of audits on official controls performed to verify compliance with feed and food law, animal health and animal welfare rules, referring to requirements in Art. 4.6 in Council Regulation 882/2004. In accordance with directives, the inquiry is asked to submit proposals to the organization and responsibilities of the audit activities and to provide proposals for constitutional amendments as well as calculate the amount of any expenses for the State and municipality which arise by reason of the proposals of the inquiry. The overall assessment is that the Swedish audit system reveals deficiencies in many areas. The problems can be summarized as follows: lack of a comprehensive and national overall planning, management and monitoring of audits, deficiencies in scope and quality of audits and in documentation and information on audit results, complexity in roles and responsibilities between the control authorities, and weak coordination at central level, unsufficient support and guidance to the control authorities, including efforts to support and develop methodology and training. The starting point is a large and geographically dispersed organization, with more than 280 control authorities at various levels of government. Furthermore, there are two central authorities with divided competencies in the food chain. The general assessment is that it is not appropriate to implement changes which further complicate the control organization. Changes should at this stage focus on strengthening the overall coordination of the audit system, and on improving conditions for developing the scope and quality of audits performed by the control authorities. A combination of different measures and efforts will be needed for some time to build a comprehensive audit system. Control authorities shall carry out audits The inquiry suggests that the audits which each competent authority is required to perform under the EU control regulation should form the basis of the audit system. But the current regime needs to be developed and strengthened in several areas. At first, there is need for a stronger and more comprehensive support and guidance to the control authorities. Joint development efforts are needed to develop methodology and skill in carrying out the audits. Futhermore, it is important to support the development of closer cooperation between the control authorities. The central competent authorities, and , have a fundamental responsibility for management, coordination and monitoring of the official controls and to provide guidance and support to the control authorities. The inquiry suggests that this coordination should also include the audits performed by regional and local authorities. The responsibilities of the central authorities are proposed to be clarified in the regulations with instructions for the authorities. National coordination of audits The overall planning, management and monitoring of audits need to be strengthened at the national level. The investigation suggests that one of central control authorities, the or , should be mandated to coordinate the national audit work and establish a coordination body – an audit committee – for interfacing with the other control authorities. The audit committe should be headed by a president who can be appointed by the Government. should also be able to have external participants. The mandate includes the following tasks: draw up a multi-annual national audit plan covering the whole control system and the whole food chain, monitor audits nationally, analyse and assess results, coordinate and initialize joint operations, report aggregate analysis and assessment of control system. The audit committee shall regularly meet to assess overall audit results obtained and to evaluate the strengths and weaknesses in the control system as a whole and the need for adjustments in the national control plan and the planning of further audit work. An important task of the audit committee is to develop a common structure for information and reporting on audit findings and circumstances within the control arrangements. will report regularly to the Government. Reports should include an account of the work of the committee, the audits reported and an overall assessment with recommendations relevant for the control and audit planning. Central or joint audits need to be developed in order to be able to conduct comprehensive audits of the control system. The central audits should be planned and implemented within the audit committee. Implementation of central audits should be done through a joint collaboration between the authorities. The focus of the centrally initiated audits should be on crosscutting issues or risk areas in the entire control system, on selected thematic reviews, or other areas identified in the risk analysis. Possibility should also be made through the central audits to carry out system audits, i.e. reviews of selected control authorities and audit procedures. Concrete development efforts is needed to improve the conditions for the control authorities to carry out audits of high quality and uniformity. Development efforts is proposed to be planned and implemented by the audit committee and focus on the following areas: information, communication, skills, courses, seminars, method support and method development, support for the development of cooperation between authorities. The Government should give clear guidelines for the implementation of measures and set requirements for regular reporting in order to support the development of the audit system. An evaluation of the changes should be carried out after a few years to ensure that the measures have had the expected results. The work on monitoring and reporting of the official controls is proposed to be strengthened in parallel with the development of the audit system. An important measure is that the Government is requesting regular reporting in support of its governance. It should also be considered if the Government and the responsible ministry need to have a clearer role in the preparation and monitoring of the multi-annual national control plan. 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till hur revisioner av den offentliga kontrollen i livsmedelskedjan ska bedrivas och organiseras för att säkerställa verksamhetens behov och uppfylla kraven i unionens lagstiftning och riktlinjer. Olika organisatoriska lösningar ska härvid övervägas med beaktande av behovet av en väl samordnad revisionsorganisation. Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag till organisation och ansvarsfördelning för revisionsverksamheten och lämna de förslag till författningsändringar som utredarens övriga förslag leder till, liksom beräkna de eventuella kostnader för stat och kommun som uppkommer med anledning av utredarens förslag. Utredningens direktiv återfinns som bilaga 1 till betänkandet. Utredningen har i enlighet med direktiven hämtat information från och samrått med de berörda kontrollmyndigheterna, kommuner och landsting samt och . Regelbundna möten har hållits med representanter från berörda kontrollmyndigheter och organisationer i syfte att informera om utredningsarbetet och samråda i aktuella frågor. Utredningen har i arbetet haft kontakt med kontor för livsmedel och veterinära frågor (FVO) och genomfört studiebesök i och . Offentlig kontroll avser i detta sammanhang kontroll av efterlevnaden av lagstiftning inom områdena foder, livsmedel, djurhälsa och djurskydd, vanligen kallad livsmedelskedjan. Reglerna är gemensamma i EU och regleras i en rådsförordning om offentlig kontroll, härefter kallad kontrollförordningen.1 Införandet av ett gemensamt ramverk för kontrollen var ett led i en större reform av lagstiftningen för foder och livsmedel i EU och närliggande områden som djurskydd, den så kallade livsmedelskedjan. En grundläggande princip är att företagaren själv har ansvar för att se till att verksamheten uppfyller kraven i lagstiftningen, genom lämplig form av egenkontroll, medan medlemsstaterna ansvarar för att övervaka och kontrollera att företagaren efterlever kraven i lagstiftningen och de bestämmelser som gäller. Kontrollförordningen innehåller allmänna bestämmelser för hur den offentliga kontrollen ska organiseras och genomföras. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att offentlig kontroll genomförs regelbundet och så ofta som det är lämpligt för att uppnå målen i förordningen. Vidare ska kontrollerna vara riskbaserade, opartiska, enhetliga och av god kvalitet. Kontrollen ska omfatta alla led av produktionen, bearbetningen och distributionen av foder eller livsmedel, djur och animaliska produkter, och omfatta även export och import. Medlemsstaterna ska utse de behöriga myndigheter som ska ansvara för målen i förordningen och för den offentliga kontrollen. De behöriga myndigheterna ska se till att den offentliga kontrollen 1 och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, 30.4.2004, s. 1, Celex32004R0882). täcker alla led i produktionen och distributionen och att kontrollen är effektiv och ändamålsenlig. Om flera myndigheter har behörighet att utföra offentliga kontroller ska en effektiv och ändamålsenlig samordning mellan alla berörda behöriga myndigheter säkerställas. Kontrollförordningen innehåller även bestämmelser för hur kontrollens utförande och kvalitet ska övervakas. Detta gäller de behöriga myndigheternas skyldighet att utföra revision av kontrollverksamheten. Denna uppgift behandlas närmare i kapitel 3 i betänkandet. Kommissionen ska också genom revisioner av medlemsstaterna kontrollera att den offentliga kontrollen genomförs i enlighet med kontrollförordningens mål. För denna uppgift ansvarar Kontoret för livsmedels- och veterinära frågor, FVO. Den svenska lagstiftningen och det svenska kontrollarbetet har anpassats till de nya bestämmelserna om kontroll genom antagandet av förslag i en proposition som lades fram våren 2006.2 Behöriga myndigheter, i svensk lagstiftning kallade kontrollmyndigheter, regleras av bestämmelser i lagstiftningen för respektive område foder, livsmedel m.m. Kompletterande bestämmelser finns i förordningar. 2.2Organisationen av offentlig kontroll i Behöriga myndigheter, eller kontrollmyndigheter, är på central nivå och . har ett övergripande och samordnande ansvar för livsmedelskontrollen, medan ansvarar för samordning inom områdena foder och animaliska biprodukter samt djurskydd och djurhälsa. , , utför riskbedömningar och utför expertuppgifter till i fråga om förebyggande av djursjukdomar. Både och har vid sidan om sitt lednings- och samordningsansvar inom respektive sakområden också operativa kontrolluppgifter. utför operativa kontroller av livsmedel på bl.a. större livsmedelsanläggningar och slakterier. utövar inom sina ansvarsområden 2005/06:128 Anpassningen till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m., bet. 2005/06:MJU23, rskr. operativ kontroll av tillverkning och import av foder. I övrigt utövas den operativa kontrollen av myndigheter på regional och lokal nivå. Andra centrala statliga myndigheter med kontrolluppgifter är bl.a. och . På regional nivå är länsstyrelserna kontrollmyndigheter, också här med både samordnande uppgifter och operativt kontrollansvar. Länsstyrelserna har ett samordnande ansvar regionalt för den livsmedelskontroll som utförs på lokal nivå, dvs. av kommunerna, i länet. Länsstyrelserna har vidare operativa kontrolluppgifter inom djurskydd och djurhälsa, animaliska biprodukter samt när det gäller livsmedel och foder hos primärproducenter. På lokal nivå utför kommunerna operativ kontroll inom livsmedelsområdet omfattande alla anläggningar som inte faller inom respektive länsstyrelsernas ansvarsområden. En kommuns kontroll utförs av ansvarig nämnd i kommunen. Kommunerna hade tidigare kontrolluppgifter inom flera kontrollområden. Ledning och samordning av kontrollarbetet Den svenska kontrollorganisation omfattar kontrollmyndigheter på samtliga nivåer i den offentliga förvaltningen. Sammantaget uppskattas antalet kontrollmyndigheter uppgå till över 280 stycken. Samtliga av dessa kontrollmyndigheter har status som behörig myndighet, med fullt ansvar för kontrollförordningens mål och regler för kontrollverksamheten. Vidare är roller och ansvarsfördelning relativt komplex genom att en kontrollmyndighet kan ha både samordnande och operativa uppgifter inom kontrollen. Central ledning och styrning av det svenska kontrollsystemet utövas av och inom sina respektive ansvarsområden. Dessa myndigheter betraktas i EU- perspektiv, och i kontrollförordningens terminologi, vara centrala behöriga myndigheterna med särskilt ansvar för ledning och samordning och uppföljning av det nationella kontrollarbetet. och har som stöd för sin ledning möjligheter att utfärda föreskrifter för kontrollarbetet och rapportering av detta samt genom mjuk styrning verka genom information, vägledning och annat stöd för det operativa kontrollarbetet. har även möjlighet att överta ansvaret för kontrollen om denna inte fungerar hos en kontrollmyndighet. har härutöver ett samordnande ansvar när det gäller framtagandet av den fleråriga nationella kontrollplan som ska utarbetas i enlighet med bestämmelser i kontrollförordningen (art. 41–44). Arbetet med den nationella kontrollplanen, rapportering och uppföljning, sker i samarbete med samt övriga kontrollmyndigheter. Regeringen ställer inga formella krav på en årlig rapportering av kontrollarbetets genomförande och resultat. Myndigheterna redovisar dock sin verksamhet i sina årsredovisningar. Den formella uppföljning och rapporteringen samt granskningen av kontrollen sker i första hand till och Kontoret för livsmedels- och veterinära frågor (FVO) som också följer och utvärderar kontrollarbetet genom särskilda granskningar och uppföljningar. 3 Revision av offentlig kontroll Kravet på revision finns reglerat i kontrollförordningen, art. 4.6 och lyder som följer: De behöriga myndigheterna skall utföra interna revisioner eller låta utföra externa revisioner och skall med beaktande av resultaten vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att de uppfyller målen i denna förordning. Dessa revisioner skall bli föremål för oberoende granskning och genomföras på ett sätt som tillåter insyn. Några ytterligare bestämmelser om revision finns inte i kontrollförordningen. Vägledande för utformningen av revisionerna är i stället de riktlinjer som fastställdes av 20061. Riktlinjerna är inte bindande utan anger ett antal principer som vägledning för medlemsländernas utformning av sina nationella revisionssystem. Revision definieras i riktlinjerna (art. 2.6) som en systematisk och oberoende undersökning för att avgöra om verksamheter och resultat från dessa överensstämmer med planerade åtgärder och om åtgärderna har genomförts på ett effektivt sätt och är lämpliga för att nå målen. Kommissionens riktlinjer finns i sin helhet i bilaga 2. 1 Kommissionens beslut av om fastställandet av riktlinjer avseende kriterierna för utförande av revisioner enligt och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelser om djurhälsa och djurskydd (2006/677/EG). Revision av offentlig kontroll Revisionerna ska enligt riktlinjerna inriktas på tre grundläggande frågor om kontrollverksamheten: 1.Sker kontrollerna i överensstämmelse med planerade åtgärder?