sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Detta förhållande kan också få konsekvenser för vilken kvalitet på utbild- ningen som maxlånebeloppet för undervisningsavgifter räcker till. Åtminstone om man utgår från de mest kända internationella rank- ningarna av universitet och högskolor som Times Higher Education och organisationen Universities (ARWU) gör . Av de läroanstalter som rankas som 20-i-topp i världen enligt ARWU är 17 belägna i , två i och ett i . Merkostnadslånen för undervisningsavgifter täcker undervisningsavgifterna för studier på grundnivå vid de två läro- anstalterna som är belägna i (gällde , efter budgetreform kan detta ha ändrats så att merkost- nadslånebeloppet inte ens täcker undervisningsavgifterna på dessa två läroanstalter längre). Vid de andra läroanstalterna överstiger under- visningsavgifterna vida maxlånebeloppet för undervisningsavgifter. För att täcka dessa undervisningsavgifter skulle maxlånebeloppet behöva höjas till per läsår. av samtliga studiestödstyper som diskuterats i detta kapitel har mer- kostnadslånen för undervisningsavgifter, enligt vår bedömning, den kraftigaste styrande effekten på studenternas studieval. Undervis- ningsavgifterna kan helt enkelt vara så höga att de inte täcks av stu- diemedel. Sammantaget leder dessa förhållanden till att studievalen, utifrån studiemedelsreglerna, inte är fullt så fria som man skulle kunna önska. Emellertid är det tydligt att utlandsstudier, helt eller delvis, finansieras på andra sätt än med studiemedel. Trots de höga under- visningsavgifterna vid ARWU:s 20-i-topp läroanstalter har omkring 300 personer studerat vid någon av dessa läroanstalter med varierande grad av finansiering via studie- medel. Alla hade bidragsdelen, men en av fem tog inga lån över- huvudtaget, medan fyra av fem lånade i varierande grad. 2009 var de 329 stycken, av dessa var utbytesstudenter. Utbytesstu- denter betalar inga undervisningsavgifter, och lånade heller inte till sådana. De resterande var free-mover studenter, som betalar avgifter. Knappt hälften av dem tog merkostnadslån för undervisningsavgifter från CSN, vilket innebär att mer än hälften av free-mover studenterna helt finansierade sina undervisningsavgifter på annat sätt, sannolikt genom stipendier och/eller egna medel. För studerande utan egna medel kan det vara svårt att studera vid dessa topp-läroanstalter. De blir hänvisade till utbytesstudier och stipendier. Man kan tänka sig flera olika alternativ för att öka möj- ligheten för studerande att kunna studera vid topp-läroanstalter. T.ex. en utökning av merkostnadslånet för undervisningsavgifter, utöka utbytesstudiemöjligheterna och ändra uttagsmöjligheterna av mer- kostnadslånet. Man skulle också kunna införa ett bidrag som täcker undervisningsavgifterna. Det har föreslagit, dock utan att lämna förslag på hur bidraget ska finansieras. 8.2.3Förändrade regler för merkostnadslån för undervisningsavgifter Som konstaterats tidigare kan undervisningsavgifterna uppgå till betydande belopp, per läsår, vid några av ARWU:s 20-i-topp läroanstalter. Att höja merkostnadslånet per läsår så att det täcker detta belopp förefaller dock inte rimligt. Det skulle innebära ett sjufaldigande av det belopp som kan lånas . Om dagens regelverk för hur avgiftslån kan utgå behålls skulle en sådan höjning leda till att studielånet för undervisnings- avgifter skulle kunna bli så stort, för sex läsår, att enbart studielånet för undervisningsavgifter uppgår till ett belopp som är närmast uteslutet att någon förmår att återbetala. Ut- över studielånen för undervisningsavgifter kan dessutom studielån för levnadsomkostnader, resor och försäkring tillkomma, viket ytter- ligare minskar sannolikheten att den sammanlagda studieskulden för- mås återbetalas. var, mot bakgrund av de utlands- studerandes höga skuldsättning, inte beredd att föreslå någon höjning av lånebeloppet för undervisningsavgifter. föreslog heller inte någon höjning av lånebeloppen för resor och per- sonförsäkringar. Kostnader för dessa ansåg kommittén kunna täckas av merkostnadslån enligt samma principer som , dvs. att lån vanligtvis kan lämnas för de faktiska kostnaderna. Man skulle kunna tänka sig en lösning som inte innebär en höj- ning av det totala lånebeloppet för undervisningsavgifter utan som i stället medger högre uttag av detta. Merkostnadslånet för undervis- ningsavgifter borde kunna utformas på ett sätt som medger större uttag. En sådan nyordning skulle kunna bidra till ett friare studieval genom att väsentligt minska de begränsningar av studievalen som nuvarande studiemedelsregler gällande merkostnadslån för under- visningsavgifter medför. Vårt förslag i denna del presenteras i av- snitt 10.4. 9 En sammantagen analys I detta kapitel ska vi göra en sammantagen analys om vad som utgör problemen med den gällande lagstiftningen. Denna analys ligger sedan till grund för våra överväganden och förslag som presenteras i kapi- tel 10. I avsnitt 9.1 beskriver vi de problem med gällande regler som vi funnit. Våra övriga förslag sammanfattas i avsnitt 9.2. 9.1Vad utgör problemen med den gällande lagstiftningen? Det finns flera problem med den gällande lagstiftningen. De beror bl.a. på att det i lagstiftningen saknas tydligt uttryckta mål, reglernas oförenlighet med unionsrätten, avsaknaden av en enhetlig definition av utlandsstudier och de svåradministrerade och godtyckliga låne- beloppen. Vi kommer nedan att sammanfatta de problem vi funnit. 9.1.1Studiemedel för utlandsstudier regleras på föreskriftsnivå Ett grundläggande problem med gällande rätt är att utlandsstudie- medlen i allt för stor utsträckning regleras i CSN:s föreskrifter. Reg- leringen i studiestödslagen och studiestödsförordningen är ytterst sparsam och även inom viktiga delar av utlandsstudiemedlet finns bestämmelserna endast i CSN:s föreskrifter. Det är den begränsade styrningen från riksdag och regering som lett till CSN:s omfat- tande föreskriftsrätt. Detta är orsaken till en del av den kritik som har framförts mot regleringen av utlandsstudiemedlen. Som framgått av den tidigare framställningen är kritik som har framförts bl.a. att utbildningspolitiska överväganden saknas när det gäller utlandsstudiemedlen. Detta gäller såväl när det gäller vilka ut- bildningar som ska berättiga till studiemedel, som vilka studiemedels- belopp som ska gälla och vilken grad av skuldsättning som kan anses vara acceptabel. Vi har därför fått till uppdrag att tillse att rege- ringens politik när det gäller utlandsstudier kommer tydligare till uttryck i bestämmelser om studiemedel. För att kunna genomföra detta uppdrag har vi i kapitel 3 beskrivit och analyserat regeringens mål för utlandsstudier och för studiemedel för sådana studier. Vi har funnit fyra huvudmål. Våra författningsförslag ska innebära att dessa mål kommer tydligt till uttryck. Dessutom ska de förslag vi lägger vara förenliga med, och bidra till att uppfylla, regeringens mål. I kapitel 10 anger vi hur våra förslag ska bidra till att uppfylla rege- ringens mål. För att kunna analysera effekterna av utlandsstudier och avgöra om regeringens mål med utlandsstudier uppfylls har på vårt uppdrag två studier genomförts. Den ena har utförts av SCB och syftar till att utvärdera effekterna av utlandsstudier. Den andra har utförts av CSN och har utgjorts av en enkätstudie som riktat sig dels till de som har studerat utomlands med studiemedel och dels till de som inte har bedrivit sådana studier. Enkätstudien hade dubbla syften. Dels att få fram hur de utlandsstuderande ser på sina utlandsstudier. Dels att se om orsaken till att man avstått från utlandsstudier stod att finna i studiemedelssystemet. Resultatet av de undersökningar vi har låtit göra har vi presenterat och analyserat i kapitel 2. Här kan nämnas att resultaten från dessa båda studier är relativt en- tydiga. Utlandsstudier och utlandserfarenhet påverkar individer posi- tivt, både på ett personligt utvecklingsplan och i termer av högre inkomst. I en anställningssituation värderar arbetsgivarna personer som har utlandsstuderat högre än personer som inte har gjort det. Sammantaget ger utlandsstudier en positiv effekt både för sam- hället och för individen. Vår erfarenhet och kunskap från dessa undersökningar ligger till grund för våra förslag om ökad kontroll och uppföljning av utlandsstudiemedlen. Vi har dessutom prövat de mål vi funnit att regeringen har mot resultaten från de undersök- ningar vi låtit genomföra för att se om de är aktuella och dragit slutsatsen att så är fallet. Som en del i att tydligare låta regeringens mål komma till uttryck i lagregleringen har vi tittat på den gällande regleringen för att se vilka bestämmelser som lämpligen bör regleras av regeringen och i vissa fall till och med i lag. Dessa överväganden har lett till att vi kommit fram till att ett antal bestämmelser bör flyttas upp på för- ordningsnivå. Här kan nämnas merkostnadslån, avsnitt 10.4, regle- ringen av vad som utgör godtagbar standard, avsnitt 10.8, och vilka utbildningar som ska ge rätt till studiemedel för utlandsstudier, av- snitt 10.9. 9.1.2Regleringen ska vara förenlig med unionsrätten Det svenska studiemedelssystemet för utlandsstudier måste vara för- enligt med unionsrätten. Vi har i kapitel 7 funnit att det finns vissa svenska bestämmelser som strider mot . Dessa måste änd- ras. Här kan nämnas att bestämmelserna om tilläggslån, det högre bidragsbeloppet och de olika förutsättningarna för att få studiemedel inom respektive utanför måste förändras. Vårt förslag rörande tilläggslånen finns i avsnitt 10.3 och den högre bidragsnivån i kapi- tel 10.6. Reglerna som rör utlandsstudier på gymnasial nivå inom respektive utanför måste också ändras för att vara förenliga med , våra förslag i den delen presenteras i avsnitt 10.7. Som en del av problemet med de olika reglerna för studier på gym- nasial nivå inom respektive utanför , finns även särreglerna för språkstudier. Språkstudier ses som eftergymnasiala i studieme- delshänseende vilket går emot den gängse strukturen. En sådan sär- reglering kan leda till att utbildningar på gymnasial nivå behandlas på olika sätt vilket framstår som orättvist. Även dessa särregler bör därför förändras, även om det här inte beror på att de strider mot unionsrätten. Hur det ska gå till presenterar vi i avsnitt 10.7.1. 9.1.3Avsaknad av en enhetlig definition En enhetlig definition av vilka studier som är att se som utlands- studier saknas. Detta leder till vissa tolkningsproblem för CSN och , problem som kan riskera att drabba den enskilde. Avsaknaden av en sådan definition utgör också en del av problemet med att regeringens politik inte kommer till uttryck i lagstiftning- en. En sådan definition bör därför införas. Denna bör sen användas genomgående i lag och förordning när studiemedel för utlands- studier ska beskrivas. Hur en sådan definition ska se ut och införas beskriver vi i avsnitt 10.1. Vi har i kapitel 8 analyserat det gällande systemet för hur CSN be- stämmer lånebeloppen vid utlandsstudier. Den metod som används framstår som godtycklig och inte i alla delar rättvis. Till det kommer att det är en administrativt tungrodd reglering. Vi anser därför att den lösning som finns bör ändras och att studielån bör utgå med ett enhetligt belopp även vid utlandsstudier. Detta leder såväl till regelförenkling som till en högre grad av rättssäker- het. Skillnaden i kostnadsläge mellan olika länder bör trots införandet av ett enhetligt studiemedelsbelopp kompenseras. Vi anser att detta bör ske genom införandet av ett nytt lån som riktar sig till utlands- studerande. Våra förslag i denna del presenterar vi i avsnitt 10.2. Merkostnadslånen utgör inget problem enligt unionsrätten. Däremot anser vi att det är ett problem att författningstexten inte speglar de verkliga förhållandena rörande merkostnadslånen. Till det kommer att en så viktig del av studiemedlen som hur och för vad merkostnads- lånen ska beviljas bör beslutas av regeringen och inte som över- lämnas till CSN. Regleringen bör därför flyttas upp på förordnings- nivå. Hur det ska gå till och hur merkostnadslånen ska utformas beskrivs i avsnitt 10.4. Vi har när det gäller merkostnadslånen för undervisningsavgifter också sökt hitta en lösning som ger den stu- derande möjlighet att studera på en prestigeutbildning utomlands, detta som ett led i att uppfylla regeringens mål om hög kvalitet. Vi anser därför att det vid utlandsstudier ska finnas en möjlighet att göra högre uttag av det belopp som totalt sett kan beviljas för undervis- ningsavgifter. Högre uttag skulle kunna leda till en ökad risk för felaktiga utbetalningar. Vi kommer föreslå en lösning för att minska denna risk. Vi har också funnit problem som inte direkt beror på lagstiftningen. Här kan nämnas möjligheten att begränsa de felaktiga utbetalning- arna, som oftare sker av utlandsstudiemedel än av andra studiemedel. Vi har i anslutning till detta funderat över hur studiemedel för ut- landsstudier bör utbetalas. Ett annat problem med utlandsstudie- medlen är att de leder till höga studieskulder. Vi har sökt hitta vägar för att minska dessa. CSN:s roll och verktyg för att kunna utvärdera och följa upp effekterna av utlandsstudiemedlen är en annan del som vi kommer försöka hitta nya lösningar för. 10Utredningens överväganden och förslag 10.1Utlandsstudier definieras i lag Utredningens förslag: En ny paragraf som definierar begreppet utlandsstudier införs i studiestödslagen. Genom paragrafen kommer regeringens mål med utlandsstudier tydligt till uttryck i lagtexten. Begreppet utlandsstudier ska användas genomgående i studiestödslagen och studiestödsförordningen. Bland annat för att avgöra vilka studenter som är berättigade till det av oss före- slagna merkostnadslånet för utlandsstudier. Paragrafen definierar också i vilka fall distansstudier är att betrakta som utlandsstudier. Paragrafen ska lyda så här: Utlandsstudier är studier som bedrivs vid en utländsk läroanstalt av en studerande som kan visa att han eller hon har sitt faktiska boende utanför . Studier som bedrivs vid en läroanstalt utanför , av en studerande som har sitt faktiska boende utanför , är utlandsstudier även om den studerande är antagen vid en svensk läroanstalt. Distansstudier vid en svensk läroanstalt kan aldrig ses som utlandsstudier. Distansstudier vid en utländsk läroanstalt är ut- landsstudier om den studerande har sitt faktiska boende utanför . En del av vårt uppdrag är att tillse att regeringens utbildningspoli- tiska inriktning kommer till uttryck i lagstiftningen, vi har i av- snitt 3.6.1 redogjort för vilka mål regeringen har för utlandsstudier och utlandsstudiemedel. I studiestödslagen finns endast en paragraf som specifikt gäller utlandsstudier, 3 kap. 23 § studiestödslagen. Utredningens överväganden och förslag denna framgår att studiemedel får lämnas för studier utanför om den studerande har varit bosatt i i en sammanhängande period om . Även i studie- stödsförordningen är regleringen sparsam. Den enda antydan till definition av utlandsstudier som finns är bestämmelsen i 3 kap. 20 § studiestödsförordningen som stadgar att för studier vid en utländsk läroanstalt utanför tillämpas bestämmelserna i 21–25 §§. Av denna bestämmelse kan man dra slutsatsen att utlandsstudier är studier vid en läroanstalt utanför . Det har från flera håll framförts att avsaknaden av en tydlig defi- nition av begreppet utlandsstudier leder till tillämpningsproblem. En annan brist med regleringen i studiestödslagen och studiestöds- förordningen är att de gällande reglerna rörande studiemedel för utlandsstudier är så få och översiktliga vilket innebär att det i prak- tiken blir CSN som styr inriktningen på utlandsstudiemedlen genom sin omfattande föreskrivningsrätt. Detta är enligt vår uppfattning inte en lämplig ordning, inriktningen för utlandsstudiemedlet bör slås fast i lag och förordning. Att så ska ske har varit en genom- gående strävan för utredningen. De närmare detaljerna kan därefter lämpligen bestämmas av CSN. Studier utanför kan bedrivas på olika sätt. Det vanligaste sättet är att en studerande bedriver studier vid en utländsk läro- anstalt. Det finns dock också de som bedriver studier på distans vid en svensk läroanstalt, men som är bosatta utomlands. Dessa har enligt gällande rätt inte studiemedel för utlandsstudier. Dessutom finns det svenska läroanstalter som förlägger en del av sin utbild- ning vid en utländsk läroanstalt. Enligt gällande rätt anses det att sådana studerande bedriver studier vid en svensk läroanstalt och de har följaktligen inte rätt till studiemedel för utlandsstudier. För att bringa ordning i vad som är utlandsstudier i studiemedelshänseende och också för att regeringens utbildningspolitiska mål tydligare ska komma till uttryck i lagstiftningen föreslår vi att det ska införas en definition av begreppet utlandsstudier i studiestödslagen. Behovet av en sådan paragraf har också uppstått med anledning av vårt förslag om ett nytt merkostnadslån för utlandsstudier, se avsnitt 10.5. Detta lån ska kunna utgå till studerande som bedriver utlandsstudier vilket innebär att det finns ett behov av att tydligt avgränsa denna grupp. En tydlig definition av utlandsstudier leder också till ökad förutsägbarhet och högre rättsäkerhet för den en- skilde och underlättar vid tillämpningen av bestämmelserna rörande studiemedel för utlandsstudier. Utredningens överväganden och förslag Vi föreslår därför att det ska införas en paragraf i studiestöds- lagen i vilken begreppet utlandsstudier definieras. Av denna paragraf ska framgå att utlandsstudier som huvudregel är studier som be- drivs vid en utländsk läroanstalt av en studerande som har sitt fak- tiska boende utanför . Svensk rätt saknar ett enhetligt bosättningsvillkor. Detta har också regeringen konstaterat i samband med införandet av bosättnings- kravet i 3 kap. 23 § studiestödslagen (prop. 2004/05:111 s. 46 f). Då uttalade regeringen att det inte finns något enhetligt bosättnings- villkor i svensk rätt, men att avsikten med ändringarna inte var att införa en ny definition av bosättning i studiestödsbestämmelserna utan att använda ett vedertaget begrepp. I 3 kap. 23 § studiestöds- lagen används därför samma bosättningsbegrepp som används i social- försäkringslagstiftningen. Socialförsäkringslagen upphörde att gälla då socialförsäkringsbalken trädde i kraft. Reg- leringen i 2 kap. 1 § socialförsäkringslagen ersattes då av 5 kap. 2–3 §§ socialförsäkringsbalken vilka har motsvarande innehåll. Vi kan dock inte använda det bosättningsbegrepp som slås fast i socialför- säkringsbalken i vår paragraf. Detta då de allra flesta utlands- studerande troligen skulle anses vara bosatta i enligt den regleringen. 5 kap. 3 § andra stycket socialförsäkringsbalken stadgar nämligen att en i bosatt person som lämnar landet ska fortfarande anses vara bosatt här i landet om utlandsvistelsen kan antas vara längst . De allra flesta utlandsstudier bedrivs under en eller ett par terminer. När det gäller studiemedel för utlands- studier är enligt vår uppfattning det relevanta inte var den studerande anses bosatt utan var den studerande rent faktiskt är bosatt som studiemedel ska utgå. Eftersom vi föreslår att studiemedel för utlandsstudier ska utgå med samma belopp som för studier i (se vidare avsnitt 10.2) är det med vårt förslag mindre intressant i vilket land den studerande är bosatt. Däremot innebär vårt förslag om ett nytt merkostnadslån för utlandsstudier (se avsnitt 10.5), som ska vara tillgängligt för alla som bedriver utlandsstudier att det blir viktigt att kunna bedöma om en studerande bedriver utlandsstudier eller inte. Till detta kommer att det finns vissa andra lån som endast utgår vid utlandsstudier som t.ex. merkostnadslån för personförsäkring och resekostnader för resa till och från studielandet. Det som blir relevant vid av- görandet av om en studerande bedriver utlandsstudier, och därmed är berättigad till merkostnadslån för utlandsstudier, blir var den studerande rent faktiskt är bosatt , dvs. Utredningens överväganden och förslag tid som studierna bedrivs utomlands. Det framstår som orimligt, och inte heller i överensstämmelse med svensk lagstiftning, att kräva att den studerande ska vara folkbokförd på studieorten för att få rätt till studiemedel. Med begreppet faktiskt bosatt avser vi att den studerande faktiskt studierna bedrivs vid den utländska läroanstalten har sitt huvudsakliga boende i ett annat land än . Syftet är att täcka in de studerande som kan vara i behov av extra tillskott på grund av utlandsstudier. Kanske på grund av att lev- nadsomkostnaderna är högre i det land där den studerande är bosatt i än i . Det är också de studerande som rent faktiskt är bosatta utomlands som kan vara i behov av extra lån för t.ex. resor till och från studielandet och personför- säkringar. Ansvaret för att visa faktisk bosättning har vi valt att lägga på den studerande. CSN kan därefter i sina föreskrifter ge förslag på hur så kan ske. Detta är inte främmade för CSN. Lik- nande bedömningar görs när det gäller distansstudier vid en läroanstalt utanför . Där lämnas lån med de belopp som gäller i det land där den studerande är bosatt. Här kan CSN inte använda folkbokföringslagens bosättningsbegrepp. I stället värderar CSN med ledning av uppgifter om folkbokföring, intyg om bosätt- ning, kopior på hyreskontrakt eller köpekontrakt och liknande var den studerande anses bosatt. Det är en liknande typ av bedömning som vi anser bör ligga till grund för att avgöra en studerandes fak- tiska bosättningsland enligt den paragraf som definierar utlands- studier. Studier som bedrivs vid en utländsk läroanstalt ses som ut- landsstudier så länge den studerande också har sitt faktiska boende utanför . En studerande som bor utomlands under endast en del av den tid som han eller hon bedriver studier vid en utländsk läroanstalt är endast att se som utlandsstuderande som han eller hon är bosatt utanför . Paragrafen innehåller endast en definition av begreppet utlandsstudier i studiemedelshän- seende för att underlätta de bedömningar som sedan ska göras en- ligt lag och förordning. Vad som i övrigt krävs framgår t.ex. av 3 kap. 21 § studiestödsförordningen där studietid och studietakt vid ut- landsstudier slås fast. Någon ändring av de gällande bestämmelserna som stadgar vad som krävs för att den studerande ska ha rätt till stu- diemedel för utlandsstudier är inte avsedd. CSN:s bemyndigande av- seende studiemedel för utlandsstudier är också i huvudsak det samma enligt vårt förslag som enligt gällande rätt. Liksom enligt gällande rätt har CSN bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om Utredningens överväganden och förslag rätt till studiemedel för utlandsstudier. Detta bemyndigande ger stöd för CSN:s rätt att meddela föreskrifter om faktisk bosättning. När det gäller distansstudier har CSN framfört att de har stora problem med administrationen av denna form av studier. Ett problem är att bestämma med vilket belopp studiemedel ska lämnas. Detta problem kommer att lösas genom vårt förslag om ett enhetligt studie- medelsbelopp. Dock kvarstår fortfarande behovet av att tydliggöra vem som bedriver utlandsstudier eftersom sådana studier ger till- gång till vissa extra lån som studier i inte ger. Utifrån 3 kap. 25 § studiestödsförordningen kan man sluta sig till att lagstiftarens intention har varit att studiemedel vid studier utomlands ska lämnas utifrån levnadsomkostnaderna i det land där studierna bedrivs. CSN har därför valt att föreskriva att studiemedel vid utlands- studier på distans ska lämnas med de belopp som gäller för det land där den studerande är bosatt (12 kap. 22 § andra stycket CSNFS 2001:1). Detta är dock det motsatta förhållandet till vad som gäller vid distansstudier vid en svensk läroanstalt – där studiemedel lämnas med belopp för studier i . En fråga man måste ställa sig är om detta är rimligt. En ytterligare komplikation med distansstudier är att det ibland är svårt att avgöra vad distansstudier egentligen är.