sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — I och med att enligt då gällande studiestödsförordning hade bemyndigande att pröva standarden för eftergymnasiala utbildningar utanför och att verket i sin föreskrift angav kraven för språkkurser, har Högskole- verket enligt CSN:s uppfattning bedömt att språkkurser är på eftergymnasial nivå. I CSN:s föreskrifter hade skrivningen om att kursen skulle anordnas av ett universitet tagits bort. I stället hade man lagt till att med en språkkurs avses i dessa föreskrifter en kurs som vänder sig till utländska studerande med det huvudsakliga syftet att ge utländska studerande sådana kunskaper i språket som krävs för att antas till en eftergymnasial utbildning i studielandet. I före- skriften utökades också kravet på grundläggande behörighet till att gälla samtliga eftergymnasiala utbildningar utomlands. I CSN:s före- skrifter återkom skrivningen att med en språkkurs avses en kurs som anordnas av ett universitet eller i samarbete med ett universitet och som vänder sig till utländska studerande. I denna föreskrift tillkom också att en språkkurs som uppfyller villkoren i 12 § och 13 § (övriga förutsättningar som t.ex. officiellt språk, examenskrav närvaro etc.) och som efter beslut från kan anses ha en godtagbar standard ska bedömas ligga på eftergym- nasial nivå. 1998 togs bestämmelsen om nivåbedömning bort. 2004 upphävdes bland annat kravet på grundläggande behörighet för samt- liga utbildningar utomlands, utom språkkurser. I CSNFS 2008:2 tillkom åter bestämmelsen att språkkurser på icke-akademisk nivå utanför ska anses vara på eftergymnasial nivå. Vad definierar språkstudier? Som nämnts har språkutbildningar en särställning i studiemedels- regelverket. Trots att de ibland motsvarar utbildning på gymnasial nivå i betraktas de som studier på eftergymnasial nivå. En av förklaringarna till detta är säkert utbildningspolitiskt motiverat, dvs. språkutbildningar utomlands anses vara så värdefulla och vik- tiga att det motiverar generösa studiemedelsmöjligheter. föreskrifter gällande språkutbildningar använ- der begreppet förberedande språkutbildningar. Det är dock inte pre- ciserat vad språkstudierna ska vara förberedande för. CSN har i tidigare föreskrifter definierat språkkurs som en kurs som vänder sig till utländska studerande med det huvudsakliga syftet att ge dessa de språkkunskaper som krävs för att antas till en eftergymnasial ut- bildning i studielandet. Denna precisering finns dock inte kvar i CSN:s föreskrifter. I stället anges att språkkurser på icke-akademisk nivå utanför ska anses vara på eftergymnasial nivå. Det framstår som rimligt att utgå från att det med förberedande språkkurser avses en förberedelse inför andra typer av utlandsstu- dier. Så verkar dock inte vara fallet i realiteten. CSN har på vår be- gäran tittat på de som studerade på språkkurser för att se om de därefter fortsatte studera utomlands, dvs. om språk- kursen kan tolkas som om den i någon mening har varit förbere- dande för andra studier utomlands. hade 2 314 studerade studiemedel för språkkurser. Av dessa hade också haft studiemedel för utbytesstudier eller för utlands- studier på egen hand under samma termin eller under någon av de tre efterföljande terminerna. Denna andel är så låg att huvudsyftet för merparten av språkkursdeltagarna inte kan ha varit vidare ut- landsstudier. Snarare tyder resultaten på att det för de allra flesta är själva språkkursen som är syftet. 4.8.2Ska språkstudier behålla sin särställning? Redan när studiestödssystemet infördes ansågs språkstu- dier vara något positivt som kunde berättiga till studiestöd. Gällande studiestödssystem som infördes gav till en början inte stöd för språkstudier. Denna möjlighet infördes först , men var alltså inte något nytt historiskt sett. Varför man vid införandet 1992 kräv- de att den studerande skulle ha grundläggande gymnasieutbildning bakom sig finns inte motiverat, men ger en förklaring till varför språkstudier har den särställning de har . Det finns drag hos språkstudierna som påminner om eftergymnasiala studier. Traditio- nella gymnasiestudier på gymnasieskolans program bedrivs som en mer grundläggande utbildning, som även om de har vissa inriktningar syftar till att ge en bredare grund än studier på eftergymnasial nivå. Högskolestudier å andra sidan handlar mera om specialisering. Här finns möjlighet att läsa enstaka kurser i ett enda ämne, t.ex. språk, eller att studera vissa sammansatta program som är ganska snäva och syftar till att ge viss yrkeskompetens. Oss veterligen finns det inga gymnasieutbildningar som enbart ger utbildning i ett enda ämne. Även yrkesutbildningar på gymnasienivå ger utbildning i vissa andra ämnen, i vart fall i . Dock finns ju möjligheten att läsa enstaka ämnen på t.ex. Komvux, vilket kan sägas påminna om de utländska språkstudierna. Språkstudierna påminner alltså som vi ser det i vissa avseenden mera om eftergymnasiala studier än om studier på gym- nasial nivå. Detta trots att innehållet i undervisningen i ett nybörjar- språk självklart kan påminna om språkstudier på gymnasial nivå. Det har framförts att språkkurser i praktiken ligger på väldigt olika nivåer. Somliga kanske håller en nivå som gör att de skulle bedömas vara på eftergymnasial nivå medan andra är på en uppenbart gymnasial nivå. Att då bedöma alla språkstudier på samma sätt kan framstå som orättvist, främst kanske i förhållande till de utbildningar på gym- nasial nivå som inte ger rätt till studiemedel. Bakgrunden till att man har valt att ge språkstudier en särställning finns såväl i departementschefens uttalande i propositionen som i den syn på språkstudier som rådde . ansåg språkstudier vara sådana studier som kunde berättiga till studiestöd för utlandsstudier trots att det var svårt att få studiemedel för studier utanför . Den öppning för språk- kurser som kom 1992, då det fördes in i , kan bland annat ses mot bakgrund av den diskussion som fördes om behovet av språkkunskaper inom framför allt högre utbildning, och som exempelvis framfördes i dåvarande utbildningsminister utbildningsreform (92/93:1). I denna utbildningsreform skrevs bland annat att den ökande internationaliseringen kommer att ställa ökade krav på såväl språkkunskaper som att utbildningen sätts in i sitt internationella sammanhang. De tankar som fanns är aktuella än . Dels är det ett inhemskt mål att öka utlandsstudier och internationa- lisering. Dels är det en europeisk strävan att så ska ske. I artikel 165 i FEUF stadgas att ett av målen för unionens insatser vad gäller ut- bildning ska vara att utveckla den europeiska dimensionen inom utbildningen, särskilt genom undervisning i och spridning av med- lemsstaternas språk. De olika europeiska samarbetena är också ett utryck för denna strävan, se kapitel 5. Den dåvarande regeringen, vars strategi den sittande regeringen har ställt sig bakom, har dessutom när de slog fast de utbildnings- politiska målen uttalat att En viktig förutsättning för studenternas internationella rörlighet är goda kunskaper i språk. Regeringen anser därför att kunskaper i andra främmande språk än engelska bör premi- eras vid meritvärderingen till högre utbildning. (Se vidare kapitel 3.) Grundläggande för internationalisering är språk. Om människor från olika länder inte kan kommunicera blir det svårt att samarbeta. är ett litet land med ett språk som talas av förhållandevis få. Vårt samarbete med omvärlden, bortsett från med de nordiska län- derna, bygger på att vi har goda kunskaper i andra språk än svenska. Att studera på eftergymnasial nivå utomlands ger visserligen förbätt- rade språkkunskaper. Sådana studier kan dock endast bedrivas av den som redan kan det aktuella språket så bra att han eller hon kan följa undervisningen. Om studiemedel inte skulle ges för språkstudier minskar också det antal länder i vilket studier kan ske eftersom det utbud av språk som en student kan tillgodogöra sig under sin grund- läggande skolgång är begränsat. Allt detta talar för att språkstudier även fortsättningsvis bör ses som eftergymnasiala studier. Särregleringen måste dock ses i ljuset av de regler som gäller för andra utbildningar på gymnasial och efter- gymnasial nivå. Bortsett från utbildningar i ger en utbild- ning på gymnasial nivå utomlands endast rätt till studiemedel om den inte med lika stor fördel kan läsas i . Begränsningen gör att en utbildning på gymnasial nivå endast undantagsvis kan läsas utomlands. Detta gör att många yrkesutbildningar utomlands, som är på gymnasial nivå, inte ger rätt till studiemedel. Enligt våra direk- tiv kan detta i praktiken innebära att teoretiska kurser behandlas mera positivt än yrkesutbildningar. Denna begränsning i lagstift- ningen är också en del av förklaringen till att man valt att särreglera språkutbildningarna eftersom det framkommit att det varit en strävan från regeringens sida att främja språkinlärning då detta setts som något positivt. Det är vår uppfattning av språk även fortsättningsvis bör kunna läsas utomlands och att det är i enlighet med regeringens mål att stödja sådana studier. Dock innebär det faktum att vi överväger att öppna upp för studier på gymnasial nivå inom EES och att behovet av en särreglering framstår som mindre. Om även språkstu- dier på gymnasial nivå berättigar till studiemedel finns ingen anled- ning att stadga att dessa ska ses som studier på eftergymnasial nivå. Dessutom framstår det som mera enhetligt, rättvist och rättssäkert att bedöma varje språkutbildning utifrån dess specifika innehåll. Somliga kanske når upp till eftergymnasial nivå och kan då innebära en möjlighet att tillgodoräkna erhållen utbildning i . Andra kanske befinner sig på gymnasial nivå och ska bedömas som sådana. Det innebär också att vi kommer ifrån den situation som råder där det finns utbildningar som ses som eftergymnasiala i studieme- delshänseende, men som inte leder till examina som kan godkännas eftersom bedömer att de ligger på gymnasial nivå. En situation som inte framstår som rättssäker. De som eventuellt kan drabbas negativt av att särregleringen försvinner är de studerande som studerar på en språkkurs på gymnasial nivå före höstterminen det år då de fyller . Dessa studenter kommer med ändrade reg- ler att vara hänvisade till studiehjälpssystemet fram till dess att de uppfyller de generella kraven för studiemedel för studier på gymna- sial nivå. Vi anser dock att nackdelarna för denna begränsade grupp vida övervägs av fördelarna med att ha ett enhetligt och rättvist studiemedelssystem för utlandsstudier. Vi återkommer till frågan i avsnitt 10.7.1. Kritik mot de svenska reglerna avseende studiemedel för utlands- studier har framförts bl.a. av i dess betän- kande och av CSN i myndighetens yttrande över betänkandet. De nuvarande reglerna om studiemedel för studier utomlands infördes och har i allt väsentligt fått kvarstå oförändrade . Mycket har hänt på utbildningsområdet både nationellt, men kanske främst inom ramen för alla de europeiska samarbeten som deltar i, se kapitel 5. har dessutom blivit med- lem i Europeiska Unionen vilket innebär att de svenska reglerna måste överensstämma med unionsrätten. Mycket av den kritik som har framförts gäller de svenska reglernas förenlighet med . Detta redogör vi för i kapitel 7. Andra mer övergripande frågor som behöver utredas är frågan om vilka krav som ska ställas på ut- ländska utbildningar (kapitel 2), beräkningar av studiemedelsbeloppen (kapitel 8), och frågan hur regeringens mål ska komma till uttryck i lagstiftningen (kapitel 3). Denna analys berör främst vilka föränd- ringar i gällande rätt som bör övervägas. Som framgått av redogörelsen ovan regleras studiemedel för ut- landsstudier i huvudsak i förordning eller föreskrifter. CSN:s befo- genheter är omfattande och väl utnyttjade i myndighetens föreskrifter. I syfte att låta regeringens mål komma till uttryck i lagstiftningen och för att undvika tillämpningsproblem bör en paragraf som defi- nierar begreppet utlandsstudier införas. Även i övrigt kommer vi att sträva efter en lagstiftning som låter regeringens mål komma fram och där inriktningen på studiemedlen för utlandsstudier bestäms i lag eller förordning och de mindre detaljerna överlåts till CSN att bestämma om. Vilka utländska medborgare som ska jämställas med svenska med- borgare är utförligt reglerat i studiestödslagen (1 kap. 4–7 §§). Dessa regler har varit föremål för en översyn och de ändringar som gjordes trädde i kraft . Vi ser inget behov av ytterligare ändringar i dessa bestämmelser. Kravet på svenskt medborgarskap för rätt till studiemedel, med vissa angivna undantag, gäller såväl studier i som utomlands. Dock gäller undantagen från kravet på svenskt medborgarskap i 3 kap. 4 § studiestödslagen inte vid utlandsstudier. Här gäller i stället att en utländsk medborgare, som inte ska likställas med en svensk med- borgare, endast får studera utomlands med svenskt studiemedel om studierna utgör utbytesstudier (3 kap. 21 § andra stycket studiestöds- förordningen). På grund av reglerna i 1 kap. 4–7 §§ studiestödslagen föreligger ingen konflikt med unionsrätten (se vidare i kapitel 7). För utlandsstudier finns dessutom ett bosättningskrav i 3 kap 23 § studiestödslagen. Bosättningskravets förenlighet med behandlas i avsnitt 7.5.6. Rent allmänt kan sägas att vår uppfattning är att detta krav bör kvarstå. har ett väl utvecklat studiestöds- system som ger möjlighet att studera i , men också i hela övriga världen med svenskt studiestöd. i de flesta europeiska länder. Det ligger i intresse att denna möjlighet till studerandemobilitet bibehålls. Det internationella samarbetet syftar också till att stärka kvaliteten i utbildningen samt främja möjligheter till studier på olika platser i världen. Möjligheten att kunna finansiera studietiden är nyckeln till sådana utlandsstudier. tolkning av rådets förordning nr 1612/68 om arbets- kraftens fria rörlighet inom gemenskapen kan emellertid verka kost- nadsdrivande på det svenska studiemedelssystemet. Riskerna gäller särskilt möjligheten att studera utomlands med svenskt studiestöd. Även utvidgningen av EU kan innebära att utgifterna på studie- stödsområdet kan komma att öka , i takt med att kunskapen om konsekvenser sprids. Det är därför rimligt att uppställa ett anknytningskrav för att kunna få studiemedel vid studier utom- lands. Annars skulle den enskilda individen kunna välja att uppbära studiemedel i den medlemsstat som har förmånligast studiemedels- system. Detta skulle leda till ett systematiskt överutnyttjande av det svenska studiemedelssystemet. Studiemedel vid utlandsstudier ska alltså endast lämnas till personer som har en stark förankring till . Först och främst lämnas studiemedel till svenska medborgare. Migrerande arbetstagare samt egenföretagare och deras familjemed- lemmar ska enligt likställas med svenska medborgare. Genom ett pågående mål i kan bestämmelsens för- enlighet med unionsrätten ifrågasättas. Vi återkommer till frågan i avsnitt i avsnitt 7.2.4 och 7.5.6. När det gäller bestämmelserna i studiestödsförordningen kommer vi att titta på kraven på godkända utbildningar och hur dessa bör utformas i avsnitt 2.4 och 10.8. Vi kommer också att överväga om kravet på att en utbildning på gymnasial nivå endast ger rätt till studiemedel om utbildningen inte med lika stor fördel kan bedrivas i är förenligt med unionsrätten, det gör vi i kapitel 7. De differentierade lånebeloppen utreds i kapitel 8. Vi kommer att överväga om dessa ska behållas och vilken beräkningsgrund som då ska användas, eller om det är lämpligare med ett enhetligt belopp som är detsamma för studier i som för studier utomlands. Om vi stannar för att föreslå ett enhetligt belopp kommer vi också utreda behovet av och möjligheten till ett system som kompenserar för det faktum att levnadskostnaderna skiljer sig åt mellan olika länder, vi återkommer till det i avsnitt 10.2. Gällande rätt innehåller två olika bidragsnivåer, en generell och en högre. Vid utlandsstudier utgår i praktiken endast den generella Frågan är om det är förenligt med unionsrätten. Det kommer vi att utreda i avsnitt 7.5.4. Tilläggslån utgår endast för studier i . Frågan är om en sådan reglering är förenlig med . Den frågan kom- mer vi att utreda i avsnitt 7.5.1. Här ska också nämnas att Utredningen om ett stärkt skydd mot åldersdiskriminering (SOU 2010:60) lyft frågan om 25-årsgränsen i paragrafen om den högre bidragsnivån och i tilläggslåns paragrafen utgör åldersdiskriminering. Vi har lämnat frågan om åldersdiskrimi- nering eftersom den enligt vår bedömning ligger utanför vårt uppdrag. När det gäller tilläggslån för merkostnader bör dels övervägas om dessa ska utgå på samma sätt som . Dels bör möjligheten att ändra regleringen undersökas. Enligt gällande praxis utgår som huvudregel lån för t.ex. undervisningsavgifter, personförsäkringar och resor till en studerande som beviljats studiemedel för utlandsstudier, om denne ansöker om det och uppfyller kraven i övrigt. Detta framgår dock endast av CSN:s föreskrifter. Studiestödsförordningen däremot stad- gar att sådant lån kan lämnas om det finns särskilda skäl. Detta stäm- mer inte med hur reglernas tillämpas. Vi kommer att överväga att flytta upp regleringen rörande sådana merkostnadslån på förordnings- nivå så att det där framgår för vad sådant lån kan utgår för och när. De närmare detaljerna bör dock kunna regleras i CSN:s föreskrifter. Vi kommer också att titta på möjligheten att indexreglera lånet för utbildningsavgifter eftersom detta urholkas (av- snitt 10.4). Vi kommer att titta på regleringen rörande utbetalningar och om det är lämpligt att dessa sker terminsvis i förskott, så som är fallet enligt gällande rätt. Häri kan också ligga en del av lösningen till att förhindra felaktiga utbetalningar, se avsnitt 2.5. Möjligheten till studiemedel för distansstudier regleras i CSN:s föreskrifter och har utvidgats. CSN har utryckt vissa tillämp- ningsproblem när det gäller studiemedel för distansstudier och menar dessutom att häri ligger också en stor risk för felaktiga utbetalning- ar. Även detta kommer vi att titta närmare på. När det gäller studiemedel för studier på gymnasial nivå skiljer sig reglerna åt när det gäller vilka utbildningar som berättigar till studie- medel beroende på om utbildningen ges inom eller utanför . Frågan om huruvida denna reglering är förenlig med unionsrätten kommer att utredas och analyseras i avsnitt 7.5.3. Mycket tyder dock på att en reglering som denna kan stå i strid med unionsrätten. Om vi bortser från unionsrätten kan en fördel med gällande rätt sägas vara att reglerna om begränsningar i rätten att studera utomlands på gymnasial nivå håller studiemedelskostnaderna nere. Studiemedel för utlandsstudier är dyrare såväl för staten som för den enskilde. En nackdel är att det begränsar individens fria val att läsa en utbildning i det land som enligt honom eller henne erbjuder bäst utbildning. Dagens regler stärker också det nordiska samarbetet vilket kan sägas vara en fördel eftersom detta är något som man till- baka har prioriterat. Frågan är dock om det , när de nordiska länderna alla omfattas av , finns någon anledning till att prioritera de nordiska samarbetet framför EU/EES-samarbetet. Våra särregler går också emot den strävan efter internationalisering och mobilitet av unga som kommer fram i flera av de europeiska sam- arbetena på utbildningsområdet och som också är ett mål för rege- ringen. Det svenska studiemedlet har stor betydelse för att möjlig- heten att kunna studera utomlands ska kunna vara en realitet för alla studerande och inte enbart de god ekonomi. Att begränsa rörlig- heten på gymnasial nivå är inte förenligt med denna strävan om internationalisering. Det Europeiska och internationella samarbetet på utbildningsområdet blir allt mer intensivt. I detta kapitel ger vi en kortfattad beskriv- ning av de olika samarbetsprogram rörande utbildning som deltar i. På utbildningsområdet har EU endast kompletterande befogen- heter. Det innebär att medlemsländerna själva beslutar om utbild- ningssystemens organisation och innehåll. Samarbetet på EU-nivå kompletterar den nationella politiken. Inom Europeiska unionen sam- arbetar medlemsländerna om högre utbildning såväl på ett policy- inriktat plan som genom olika samarbetsprogram och gemensamma överenskommelser. I EU:s arbete på utbildningsområdet deltar för- utom medlemsländerna dessutom EES-länderna och ansökarländerna, totalt 32 länder. EU stiftar inga lagar direkt för utbildning. Där- emot finns viss EU-gemensam lagstiftning till exempel om erkännan- de av examina i de europeiska länderna. EU:s arbete på utbildnings- området har bland annat resulterat i programmet , som inrättades för att höja kvaliteten i den högre utbildningen inom EU och främja interkulturell förståelse genom samarbete med tredje land. Enligt Europeiska kommissionens förslag för nästa omgång av programmet ska de utbildningsprogram som väljs ut leda till gemen- samma, dubbla eller multipla examina. Det ska dock ges företräde åt gemensamma examina. Ett relativt omfattande arbete har bedrivits för att öka det internationella studerandeutbytet, framför allt inom ramen för den s.k. Bolognaprocessen. Bolognaprocessen är ett mellan- statligt samarbete och det finns ytterligare samarbeten som ligger utanför EU-samarbetet. Konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i antogs i . Konventionen har utarbetats av och (för utbildning, vetenskap och kultur). Konventionen, som kallas för Lissabonkonventionen, har , , ratificerats av 51 länder. Undertecknandet av konventionen har lett till ändring i bestäm- melserna i högskoleförordningen (1993:100) om tillgodoräknande av grundläggande högskoleutbildning. I har i uppdrag att informera om och svara för tillämpningen av Lissabon- konventionen. Konventionen syftar till att öka mobiliteten mellan Europaregio- nens utbildningssystem och möjliggöra för studenter att fortsätta sin utbildning eller fullgöra en studieperiod vid universitet eller högskola i andra europeiska länder. Det konstateras att erkännande av studier, betyg och examina i ett land som utfärdats i ett annat land är ett viktigt medel för att främja den akademiska rörligheten. Enligt konventionen ska varje avtalspart erkänna utbildningsbevis utfärdade av andra parter om utbildningsbevisen uppfyller de grund- läggande behörighetskraven för högre utbildning i dessa stater för att bereda tillträde till utbildningar som ingår i deras system för högre utbildning.1 Detta gäller dock inte om en väsentlig skillnad kan visas föreligga mellan de grundläggande behörighetskraven i den stat där beviset utfärdats och i den stat där erkännande söks. Motsvarande gäller för erkännande av studieperioder som fullgjorts inom ramen för högre utbildning och erkännande av utbildningsbevis avseende högre utbildning. Konventionen utgår således från ömsesidigt erkän- nande. Endast om det finns väsentlig och relevant skillnad kan er- kännande nekas. Ansvaret för att visa att en begäran om erkännande inte uppfyller de relevanta kraven ska enligt konventionen ligga hos det organ som gör bedömningen. I ankommer denna bedömning på respek- tive universitet eller högskola. kan bistå läroanstalten i detta arbete. 1 Med högre utbildning avses i konventionen alla typer av studiekurser eller grupper av kurser, utbildning och forskarutbildning på postgymnasial nivå som av en parts berörda myndighet är erkända såsom tillhörande den partens system för högre utbildning. Bolognaprocessen har sitt ursprung i Bolognadeklarationen som inte är ett folkrättsligt bindande dokument utan en vilje- och ambitions- yttring från de deltagande länderna. Processen är ett mellanstatligt samarbete som omfattar 47 länder. Processen syftar till att skapa Higher Education Area (EHEA) för att främja medborgarnas rörlighet och anställnings- barhet samt utveckling. Mot denna bakgrund fastställdes i Bolognadeklarationen sex mål som ansågs vara grundläggande för att skapa EHEA och för att globalt främja den högre utbildningen i .