sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Vilka svenska utbildningar som ska berättiga till studiemedel av- görs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (3 kap. 2 § studiestödslagen). Detta sker genom bilagan till studiestödsför- ordningen där de utbildningar på gymnasial nivå som ska berättiga till studiemedel är listade. När det gäller universitets och högskole- utbildningar anges det i bilaga att och hög- skolor är sådana läroanstalter eller utbildningar där studiemedel kan utgå. Att ha motsvarande ordning för att avgöra utbildnings- kvalitet utanför är inte möjligt. Det skulle krävas att någon listade alla de utbildningar som skulle kunna berättiga till studie- stöd. Enhetliga regler inom EES och i handlar snarare om att hitta ett system för att bestämma vilka utbildningar som be- rättigar till studiemedel som överensstämmer med vilka utbildningar som ger rätt till stöd i . Begreppet godtagbar standard är enligt vår mening ett lämpligt begrepp att använda sig av och vi anser därför att detta ska användas för alla utbildningar utanför . Det uttryckssätt som används i gällande rätt avseende be- dömning av en utbildning i passar inte alltid i övriga världen då utbildningssystemen där kan skilja sig från de nordiska. Vi har därför valt att använda det begrepp som tidigare gällde utanför . Ingen skillnad i bedömning är avsedd vad gäller de nor- diska länderna, i vart fall inte gentemot hur det uttrycks i studie- stödsförordningen. Däremot har det framkommit att bedömningen av om en eftergymnasial utbildning inom är godkänd för studiemedel i praktiken har gjorts av CSN. Det saknas delega- tionsmöjlighet för i denna fråga och detta förfarande utgör därför, som nämnts i kapitel 2, ett problem. Med vårt förslag kommer detta problem att upphöra. Det blir nu tydligt att Hög- skoleverket alltid beslutar om godtagbar standard för utbildningar på eftergymnasial nivå och CSN för utbildningar på gymnasial nivå. Utredningens överväganden och förslag Vi har därför inte tagit upp frågan om eventuell delegationsrätt för . Frågan är vilka krav som ska ställas på utländska utbildningar för att de ska anses hålla en godtagbar standard. Av våra direktiv framgår att utlandsstudierna ska hålla hög kvalitet, detta är också i enlighet med regeringens mål med utlandsstudier. Vi har i avsnitt 2.4 analyserat och tagit ställning till om nuvarande ordning innebär att så är fallet eller om ordningen behöver ändras. Bakgrunden till nu- varande ordning är att mätning och gradering av utbildningskvalitet är en komplex och inte alltid helt okontroversiell verksamhet, inte bara i utan även internationellt. Bedömning av utbildnings- kvalitet är något som görs i många länder, och det sker främst i en nationell kontext, eftersom utbildningssystemen liksom de nationella regelverken och målen för utbildning skiljer sig åt mellan länder. Det finns således ingen globalt entydig uppfattning om vad som är god utbildningskvalitet, eller ännu hellre hög utbildningskvalitet, vilket är det som eftersträvas. Härav följer att det inte heller finns någon entydig global måttstock för utbildningskvalitet, måttstocken skiljer sig helt enkelt åt mellan länder. En generell höjning av kraven på utbildningskvalitet blir då i praktiken inte möjlig att genomföra. Det skulle kräva att en svensk myndighet fick ansvaret för att kvalitetsgradera all utbildning i världen på både gymnasial och efter- gymnasial nivå, i syfte att avgöra om utbildningarna ska berättiga till studiemedel. uppskattas det finnas cirka 17 000 utbildningsanordnare av universitetsutbildning i världen. Dessa ger många olika utbildningar som var och en borde graderas. Till dessa ska också de mångdubbelt fler anordnarna av gymnasial utbildning i världen läggas, vilket i sin tur ger flera olika gymnasieutbildningar som var och en ska graderas. Detta framstår som en helt orimlig uppgift enligt vår mening. Som vi kommer fram till i avsnitt 2.4 skulle en generell höjning av kraven på utbildningskvalitet riskera att leda till oönskade kon- sekvenser för vilka utbildningar inom som ska berättiga till studiemedel. Detta eftersom kraven på utbildningskvalitet bör över- ensstämma inom EES, och för att inte strida mot . En generell höjning riskerar då att leda till att utbild- ningar inom som är studiemedelsberättigande inte längre skulle komma att vara det. Dessutom är en generell höjning av kraven på utbildningskvalitet tveksam ur ett EU-rättsligt perspek- tiv. kan enligt vår bedömning inte inom EES överpröva andra medlemsländers godkända utbildningar. Här får man kanske Utredningens överväganden och förslag snarare förlita sig på att de europeiska samarbeten som deltar i ger ett forum för dessa frågor. EU har ju som en strävan att vara världens främsta kunskapsområde. Även de samarbeten som har inletts med gemensamma examina talar emot att en svensk myndig- het skulle göra en egen bedömning av en utbildning som är god- känd i ett EU-land. Till detta kommer Lissabonkonventionen som tillsammans med 50 andra länder har ratificerat. Enligt denna konvention är huvudregeln ömsesidigt erkännande av examina. Att då skulle underkänna vissa utbildningar i studiemedels- hänseende stämmer illa överens med dessa åtaganden. En tänkbar lösning skulle vara att ha olika kvalitetskrav på ut- bildningar inom och utanför EES. Detta skulle vara förenligt med unionsrätten. Dock kvarstår huvudinvändningen, dvs. att även denna ordning skulle innebära att all utbildning utanför EES och skulle behöva graderas, en bedömningsuppgift som framstår som helt orimlig. Inte bara ur ett rent administrativt perspektiv, utan också utifrån att det ändå är relativt få studerande som studerar utan- för EES. Dessa studerande bedriver dessutom studier utanför EES och som ett komplement till studier i . En begränsning i detta avseende skulle också strida mot regeringens mål att öka studentrörligheten utanför EES och . Eftersom de krav som ställs på godtagbar standard knyter an till motsvarande utbildningar i är det vår slutsats att man i be- greppet godtagbar standard kan lägga att en utbildning håller en kvalitet som är i linje med motsvarande svenska utbildningar. Det får förutsättas att bakgrunden till att dessa utbildningar ger rätt till studiemedel i är att de anses hålla en sådan kvalitet att det är värt för staten att bidra till studierna. I detta ligger enligt vår uppfattning ett krav på hög kvalitet. Sammantaget leder detta fram till att vi anser att nuvarande ordning på det stora hela taget och med rimlig administrativ belastning säkerställer att utbildningskvali- teten är god. Dessutom innebär nuvarande ordning, med de jus- teringar som vi föreslår i andra delar, att regelverket för studie- medel utomlands blir enklare och bättre, och på så sätt effektivare. Regelverken blir också mer likartade oavsett om studierna bedrivs i eller utomlands. Det gäller i synnerhet om studierna sker inom EES och . Detta är något som vi bedömer kommer att underlätta och bidra till att studenternas internationella rörlig- het ökar vilket ligger i linje med regeringens mål. Utredningens överväganden och förslag enligt vår bedömning inga skäl för att ändra nuvarande ordning gällande prövning av godtagbar standard för utländska utbildningar. Vad som utgör godtagbar standard regleras som sagts tidigare en- ligt gällande rätt endast i föreskrifter. Vi anser att detta är en central bedömning som tydligt hänger samman med regeringens mål. Det bör därför vara regeringen som uttalar vad som ska beaktas vid be- dömningen av om en utbildning håller godtagbar standard. Vad som utgör godtagbar standard ska därför framgå av studiestödsförord- ningen. Som sagts ovan saknas det någon internationell måttstock för utbildningskvalitet. För att kraven på kvalitet ska överensstämma med de som ställs på svenska utbildningar och vara förenliga med unionsrätten är det lämpligt att utgå från de bedömningar av utbild- ningskvalitet som görs i respektive land. De bedömningar som görs i andra länder påminner mycket om de bedömningar som görs av svenska utbildningar. Vi har i vår reglering av när en utbildning ska anses hålla godtagbar standard utgått från motsvarande bestämmel- ser i CSN:s och föreskrifter. Vår utgångspunkt har varit att täcka in de olika former av statligt, eller motsvarande godkännande, av utbildningar som finns utanför . De närmare detaljerna om hur bedömningen ska gå till kan lämpligen regleras i CSN:s och föreskrifter. Vårt förslag innebär att regeringens mål med utlandsstudier kom- mer tydligare till uttryck i lagtexten. En reglering i förordning bidrar också till en mer enhetlig och rättssäker reglering av begreppet god- tagbar standard då det innebär att detta inte längre regleras i CSN:s respektive föreskrifter. Närmare detaljer rörande bedömningen kan däremot fortfarande regleras i föreskrifter med stöd av bemyndigandet i 3 kap. 25 § studiestödsförordningen. CSN har väckt frågan om myndigheten är bäst lämpad att av- göra om en utbildning håller godtagbar standard eller om det finns någon annan myndighet som bör ta över den uppgiften. Myndig- heten har vidare anfört att den endast prövar frågan om godtagbar standard när det gäller utbildningar på gymnasial nivå utomlands medan prövningen av om en utbildning är godkänd i alla andra situationer görs av annan myndighet än CSN. Den myndighet som närmast skulle kunna komma i fråga för att bedöma godtagbar standard på gymnasial nivå är . Av såväl CSN:s som Hög- skoleverkets uppgifter har inget annat framkommit än att pröv- ningen av godtagbar standard fungerar relativt väl och att det inte finns några större problem förenade med uppdelningen mellan myn- digheterna. CSN har stor vana att pröva frågan om godtagbar stan- Utredningens överväganden och förslag dard och har tidigare även varit ansvariga för prövningen av god- tagbar standard avseende eftergymnasiala utbildningar innan den flyttades till . CSN har dessutom ett sammanhåll- ande ansvar för studiestödet. Det är enligt instruktionen för CSN myndigheten som ansvarar för studiesociala frågor som inte ska hanteras av någon annan myndighet och CSN fullgör uppgifter såväl enligt studiestödslagen som studiestödsförordningen. Inget har framkommit som gör att vi kan anse att skulle vara bättre lämpade än CSN att göra bedömningen av godtagbar standard på gymnasial nivå. Vi anser också att vårt förslag att tyd- ligare reglera vilka utbildningar som håller godtagbar standard i för- ordning kommer leda till en mer enhetlig bedömning även om den i praktiken görs av två olika myndigheter. CSN ska därför även i fortsättningen avgöra vilka utbildningar på gymnasial nivå som håller godtagbar standard. ska avgöra vilka utbildningar på eftergymnasial nivå som håller godtagbar standard. Regleringen av vilken myndighet som ska fatta beslut om godtagbar standard på gymnasial respektive eftergymnasial nivå ska för tydlighetens skull placeras i den nya bestämmelse i studiestödsförordningen där det regleras när en utbildning utomlands håller godtagbar standard. Av- sikten är inte att ändra vad som enligt gällande rätt framgår om CSN respektive beslutanderätt i 3 kap. 23 § studie- stödsförordningen. Den ändring som placeringen av beslutsrätten i paragrafen rörande godtagbar standard innebär beror endast på lag- tekniska överväganden och är inte avsedd att innebära någon änd- ring i sak. Med vårt förslag om att öppna upp för utbildningar på gymnasial nivå inom EES och kan antalet bedömningar som CSN måste göra öka. Frågan om vilken myndighet som är bäst lämpad att bedöma godtagbar standard kan därför lämpligen utredas vidare när de förslag vi har lagt har hunnit sätta sig. Här kan nämnas att föreskrifter även innehåller särskilda bestämmelser för att avgöra när en språkutbildning har god- tagbar standard. I den mån sådan särreglering fortfarande behövs kan den även fortsättningsvis regleras på föreskriftsnivå. Överklagande av beslut om godtagbar standard Enligt 6 kap. 14 § andra stycket studiestödsförordningen får CSN eller beslut enligt 3 kap. 23 § i frågan om en ut- bildning kan anses ha godtagbar standard inte överklagas. Utredningens överväganden och förslag slår inte någon ändring i denna del. Vi har dock i vårt förslag till ändring av studiestödsförordningen föreslagit att den nu gällande 3 kap. 23 § studiestödsförordningen ska upphöra att gälla. Vi har också infört en ny paragraf med beteckningen 3 kap. 23 § i studie- stödsförordningen. CSN:s och beslut om godtag- bar standard har vi placerat i den av oss föreslagna 3 kap. 23 § studiestödsförordningen som också innehåller regleringen om god- tagbar standard. Vi föreslår därför ingen ändring i 6 kap. 14 § andra stycket studiestödsförordningen. Hänvisningen till 3 kap. 23 § studie- stödsförordningen i gällande 6 kap. 14 § får anses hänvisa till den nya bestämmelsen med samma beteckning. 10.9Regeringen ska bestämma att en utbildning som inte berättigar till studiemedel i inte heller ska ge rätt till studiemedel utomlands Utredningens förslag: Regeringen ska besluta att en utbildning som motsvarar eller är jämförbar med en utbildning som inte berättigar till studiemedel i som huvudregel inte heller ska ge rätt till studiemedel utomlands. Att så är fallet ska därför framgå av studiestödsförordningen, och inte som regleras i CSN:s föreskrifter. CSN ska inte längre ha bemyndigande att fatta sådant beslut. Enligt gällande rätt är huvudregeln att det inte är möjligt att få studiemedel för en utbildning utomlands om samma utbildning inte ger rätt till studiemedel i (12 kap. 7 § CSNFS 2001:1). Denna utgångspunkt öppnar regeringen för i studiestödsförordningen där det i 3 kap. 25 § första stycket andra meningen stadgas att Nämnden får därvid föreskriva att studiemedel inte får lämnas för en utbildning som inte ger rätt till studiemedel för studier i eller annars inte rimligen bör medföra rätt till studiemedel. Att en utbildning som inte ger rätt till studiemedel i inte heller ska göra det utomlands framstår som en grundläggande och självklar utgångspunkt. Regeringen strävar efter att de utbildningar som staten lämnar stöd till utomlands ska hålla hög kvalitet. När det gäller inhemska utbildningar är det regeringen som bestämmer vid vilka läroanstalter och utbildningar som studerande kan få studie- Utredningens överväganden och förslag Vilka dessa är anges i en bilaga till studiestödsförordningen. Vid bedömningen av vilka svenska utbildningar som ska ge rätt till studiemedel ställs också kvalitetskrav. Till detta kommer att det vid avgörandet av vilka utbildningar som ska berättiga till stöd görs en bedömning av vilka utbildningar som stämmer överens med rege- ringens övergripande utbildningspolitiska mål. Att en utbildning, som av regeringen inte har ansetts uppfylla de krav som ställs för att berättiga till studiemedel, skulle ge rätt till studiemedel utom- lands strider mot regeringens mål för utlandsstudier. En sådan reg- lering finns också och vi har inte för avsikt att ändra denna. Däremot anser vi att det är en så viktig utgångspunkt att den inte bör överlämnas till CSN att besluta om i myndighetens föreskrifter. Det ska därför av studiestödsförordningen framgå att en utbildning utomlands som motsvarar eller är jämförbar med en svensk utbildning som inte ger rätt till studiemedel i inte heller ska ge rätt till studiemedel utomlands. Tanken är inte att ute- sluta möjligheten att få studiemedel för en utbildning som är god- känd i studielandet och vars motsvarighet helt saknas i utan endast att slå fast att utbildningar som finns men som inte ger stöd i inte heller ger det utomlands. En del av vårt uppdrag är att tillse att regeringens mål med ut- landsstudier kommer till uttryck i lagstiftningen. Genom vårt för- slag att flytta upp regleringen om att en utbildning som inte ger rätt till studiemedel i inte heller ska göra det utomlands till förordningsnivå anser vi att regeringens mål kommer tydligare till uttryck. Enligt vår uppfattning är detta är en fråga som bör beslutas av regeringen och inte av CSN. Någon ändring i sak är däremot inte avsedd. 10.10Formerna för utbetalning av studiemedel för utlandsstudier Utredningens förslag: Studiemedel för utlandsstudier ska betalas ut på samma sätt som för studier i , dvs. i för- skott. Enligt gällande rätt betalas studiemedel för utlandsstudier ut ter- minsvis i förskott. Att så är fallet framgår av CSN:s föreskrifter (16 kap. 4 och 5 §§ CSNFS 2001:1). När det gäller studiemedel för Utredningens överväganden och förslag studier i betalas i stället studiemedlet ut i för- skott. Av 3 kap. 39 § studiestödsförordningen framgår att utbetal- ning av studiemedel sker förskottsvis och att utbetal- ning om det finns särskilda skäl får göras på något annat sätt. Andra stycket i samma paragraf innehåller ett bemyndigande för CSN att meddela närmare föreskrifter om utbetalning av studiemedel. Det är detta bemyndigande som CSN har utnyttjat när de har beslutat att studiemedel för utlandsstudier ska betalas ut terminsvis. När särregleringen infördes hade utlandsstuderande svårare att komma åt sina pengar än vad studerande i hade. Med dagens bankväsende och den ökade användningen av internationellt använd- bara betalkort som t.ex. Visa är så inte längre fallet. Vår strävan är att skapa regler som så långt det är möjligt är enhetliga och lätta att tillämpa. Att ha olika regler för utbetalning av studiemedel i och utomlands strider mot denna strävan. Till det kommer ytterligare ett problem med terminsvisa utbetal- ningar. Vi har i avsnitt 2.5 tittat närmare på risken med felaktiga utbetalningar och där sett att studiemedel för utlandsstudier är över- representerade när det gäller risken för att studiemedel betalas ut felaktigt. Risken ligger främst i oavsiktliga felaktiga utbetalningar. En del av problemet sägs vara att det är svårare att stoppa utbetal- ningarna av studiemedel för utlandsstudier vid ändrade förhållanden eftersom studiemedlet betalas ut terminsvis. Vid månadsvisa ut- betalningar behöver inte en lika stor summa betalas ut felaktigt eftersom betalningarna kan stoppas när det ändrade förhållandet anmäls. De icke-periodiserbara kostnaderna som t.ex. merkostnads- lån för undervisningsavgifter och resor ska dock betalas ut i en klumpsumma i samband med den första terminsutbetalningen. Detta är vad som gäller beträffande studiemedel för studier i en- ligt gällande rätt. har också uppmärksammat problemet med felaktiga utbetalningar i sitt betänkande och har föreslagit att studiemedel för utlandsstudier (och för inhemska studier) ska ut- betalas med månadsvisa utbetalningar i efterskott. Detta skulle en- ligt kommittén leda till minskade risker för felaktiga utbetalningar. Studiesociala kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. Vi anser att en av riskerna med felaktiga utbetalningar ligger i att studie- medel för utlandsstudier betalas ut terminsvis i förskott. Däremot är vi av den uppfattningen att månadsbetalningen bör ske i förskott och inte i efterskott. Studiemedel är ett stöd som ska göra det möjligt att bedriva studier och inte en lön för att man studerar. Utredningens överväganden och förslag betalning skulle ske i efterskott skulle de studerande tvingas genom- föra den första studiemånaden utan studiemedel vilket säkert skulle leda till att en del studenter skulle tvingas avstå från att påbörja studier. Vår strävan att reglerna ska vara desamma för studiemedel för utlandsstudier som för svenska studier är ett led i vår strävan att skapa ett enkelt och enhetligt system. Vi föreslår därför att studie- medel för studier utomlands ska betalas ut på samma sätt som studiemedel för studier i , dvs. Vi an- ser dessutom att detta kommer att bidra till att minska de felaktiga utbetalningarna av studiemedel. Vi har valt att inte föreslå någon ändring i CSN:s bemyndigande i 3 kap. 39 § andra stycket studie- stödsförordningen. Det kan finnas situationer då huvudregeln om månadsvisa utbetalningar i förskott inte fungerar och CSN bör då ha möjlighet att i sina föreskrifter lösa en sådan situation. 10.11 Felaktiga utbetalningar ska minskas Utredningens bedömning: Vi har lagt flera förslag som bör minska de felaktiga utbetalningarna. De förslag som vi bedömer bör bidra till att uppfylla målet att minska de felaktiga utbetal- ningarna är följande. -Förslaget att studiemedel för utlandsstudier ska utbetalas en gång i stället för terminsvis. -Förslaget att CSN ska göra utbetalningar av merkostnadslån för undervisningsavgifter överstigande ett prisbasbelopp direkt till den utländska läroanstalten. Förslaget ökar dessutom CSN:s kontrollmöjligheter. -Förslaget om ett enhetligt lånebelopp vid utlandsstudier som är detsamma som det svenska. Den sammantagna effekten av våra förslag är att de bidrar till ett enhetligt och enkelt studiemedelssystem för utlandsstudier som korresponderar med det för studiemedel för studier i . Även detta bör bidra till att minska de felaktiga utbetalningarna. Vi har i avsnitt 2.5 analyserat de felaktiga utbetalningarna av studie- medel. Som framkommer där har det visat sig att det sker fler fel- aktiga utbetalningar av studiemedel för utlandsstudier än för andra Utredningens överväganden och förslag Detta är ett problem som också har uppmärksammats av i dess betänkande och vi har fått i uppgift att föreslå åtgärder för att förbättra kontrollen. Undersökningar har visat att de allra flesta fall av felaktiga ut- betalningar beror på annat än avsiktliga fel av sökande. Endast en procentenhet av de felaktiga utbetalningarna bedöms bero på fusk. Det innebär att det inte är främst på detta område som åtgärder be- höver vidtas, även om vi självklart strävar efter att våra förslag ska minska såväl de oavsiktliga som de avsiktliga felen. Frågan är då var felaktigheterna uppstår och var kontrollen be- höver förbättras. Här ska först nämnas att vi tror att de åtgärder som redan har vidtagits för att förhindra felaktiga utbetalningar kommer innebära en stor förbättring och leda till att de felaktiga utbetalningarna minskar. Vi anser även att de förslag vi har lagt i vårt delbetänkande, Förbättrad återbetalning av studieskulder (SOU 2010:54), i förlängningen kommer att leda till färre felaktiga utbe- talningar av studiemedel för studier utomlands. Vi tänker då fram- för allt på förslaget om återbetalningsförsäkran. Detta då det blir tydligare för den enskilde att det rör sig om ett lån som ska betalas tillbaka, och då det ger den enskilde tillfälle att tänka igenom vad och hur mycket han eller hon lånar. Förbättrad återbetalning bör också bidra till att viljan att anmäla ändrade förhållanden ökar hos den enskilde studenten. Dessutom bör det minska fusket då det blir tydligare att det inte lönar sig. Låg återbetalning av studieskulder ökar enligt vår uppfattning motivet för fusk. Av vad som framgår av CSN:s årsredovisning har myndigheten redan kommit en bra bit på vägen i sitt arbete att för- hindra felaktiga utbetalningar. Möjligen kan man ytterligare betona CSN:s arbete med att kontrollera de som uppburit studiemedel för utlandsstudier i efterhand. CSN bör också lägga resurser på att upplysa studenterna om deras ansvar att anmäla ändrade förhållanden till CSN så snart de uppstår. Fördelen med de ökade kontrollerna är att i takt med att fler felaktiga utbetalningar upptäcks, sjunker möjligheten, och vitsen, med att medvetet tillse att man får en fel- aktig utbetalning. Det bör också bidra till den enskildes intresse av att anmäla ändrade förhållanden ökar då chansen att få behålla de felaktigt utbetalade medlen minskar. Vi har ingen möjlighet att genom svenska bestämmelser fram- ställa krav som ska gälla för utländska läroanstalter. Detta är en svårighet jämfört med studiemedel för studier i . Det gör också att kontroller får inriktas på de som uppbär utlandsstudie- Utredningens överväganden och förslag medel och även på interna kontroller hos CSN för att förhindra att det uppstår fel vid handläggningen.