sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Det är nödvändigt att arbetet med handlingsplanen åtnjuter ett starkt stöd från hög politisk nivå, med aktivt deltagande från politiskt håll och bred politisk enighet kring handlingsplanen och dess genomförande. Ett gemensamt ägandeskap. För att säkerställa att planen åtnjuter legitimitet bör processen utformas med största möjliga öppenhet och med möjlighet till deltagande av alla berörda samhälleliga aktörer. Handlingsplanen och information kring uppföljningen av dess genomförande bör ges en mycket vid spridning. Tilldelning av resurser. Tillräckliga resurser måste ställas till förfogande för planens genomförande. En heltäckande och korrekt kartläggning av MR-läget. Det är väsentligt att alla befintliga allvarliga problem och brister på ett korrekt sätt redovisas i kartläggningen. Utelämnande av befintliga svårighet riskerar att leda till att kartläggningen uppfattas som en skönmålning och att handlingsplanen förlorar i trovärdighet. Om det av resursskäl inte är möjligt att vidta åtgärder i förhållande till samtliga identifierade problem bör valet av de mål och åtgärder som inkluderas i planen tydligt kommuniceras och förklaras. Uppföljning och utvärdering. Handlingsplanens genomförande bör regelbundet följas upp. Eventuella brister i genomförandet bör öppet redovisas. Även om FN:s högkommissaries handbok och Europarådskommissariens rekommendationer utgör en viktig källa till vägledning och inspiration för hur ett arbete med nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter lämpligen kan utformas, så är de, som nämnts, inte på något sätt bindande. Det står varje stat fritt att utforma sitt systematiska arbete till skydd för de mänskliga rättighe19 , s. 2, Rights Work-materialet, s. 59 f, samt slutsatser redovisade i Rights Work! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1: National human rights action plans and baseline studies, tillgänglig på: /sb/d/11087/a/119094; jfr även MRkommissariens rekommendation, avsnitt 10. Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 88 terna, inklusive en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt som den staten finner lämpligt. Som framgår i det här betänkandet ansluter jag mig på ett flertal punkter till det synsätt som kommer till uttryck i dessa dokument. I vissa andra avseenden kommer jag emellertid till andra slutsatser. 3 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete 3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet Rekommendation: Regeringen bör för sitt fortsatta systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna i använda sig av en nationell handlingsplan eller motsvarande samlat dokument. I mitt uppdrag har ingått att utvärdera den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 2006–2009, samt att med utgångspunkt i denna utvärdering lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå. En fråga som jag haft anledning att ställa mig under utvärderingsprocessen är om en handlingsplan, eller motsvarande samlat dokument, i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt arbete för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns skäl som talar för att låta det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i utvecklas i en helt annan riktning. Den frågan har också kommit upp till diskussion vid ett flertal av de samrådsmöten som jag genomfört och som utgör en väsentlig del av underlaget för mina slutsatser och rekommendationer i det här betänkandet. Som framgår av det följande har jag kommit fram till att användandet av en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument är en metod som har förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett systematiskt MR-arbete. Handlingsplaner är vanligt förekommande i ett flertal sammanhang inom den offentliga förvaltningen. är inget undantag och regeringen har för sin del också i olika sammanhang valt att anta handlingsplaner som ett redskap för genomförande av sin politik. Några exempel är handlingsplanen för att 89 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 bekämpa mäns våld mot kvinnor m.m.,1 handlingsplanen mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål,2 handlingsplanen för handikappolitiken,3 handlingsplanen för att förebygga alkoholskador,4 handlingsplanen för arbetsmiljö,5 och uppföljningen av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken med grunderna för en strategi framåt.6 Det finns även andra. Det har under utvärderingen framförts från några håll att det finns en risk för en sorts begreppsutmattning. Själva ordet handlingsplan skulle ha blivit så belastat att det riskerar att väcka motstånd hos dem som förväntas arbeta med planen eller ta ansvar för dess genomförande. Bilden som ges av en handlingsplan är då den av ytterligare ett dokument i raden som består i mer eller mindre välformulerade målsättningar som när det väl har antagits ställs i bokhyllan och sedan ger ett mycket begränsat, om ens något, praktiskt resultat. Ordets makt över tanken ska naturligtvis inte underskattas och något egenvärde finns knappast i att för det fortsatta systematiska MR-arbetet hålla fast vid just beteckningen handlingsplan. För min del har jag därför inte någon anledning att lämna någon rekommendation när det gäller om begreppet handlingsplan bör användas också fortsättningsvis för den typ av dokument som den andra nationella MR-handlingsplanen utgör, eller om något annat uttryck är att föredra. Enligt min mening torde dock varken problemet eller lösningen när det gäller att åstadkomma ett effektivt MR-arbete ligga i semantiska överväganden av detta slag. Om de valda verktygen blir framgångsrika eller inte beror i stället mer av sådant som hur de har utarbetats, vad de innehåller och hur de följs upp. De frågorna kommer att behandlas närmare i de olika avsnitt som följer. Som framhållits inledningsvis i det här betänkandet (avsnitt 2.1 om att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter) är staten bunden av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans utgör dessa förpliktelser ett komplext system av normer med omedelbar relevans för en mycket stor del av samhällslivet. Det internationella regelverket till skydd för de 1 Skr. 2007/08:39. 2007/08:167. 1999/2000:79. 2000/01:20. 2009/10:248. 2009/10:166. SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete mänskliga rättigheterna har betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som berör enskilda individer, utan också för långsiktiga frågeställningar, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning av resurser, de avvägningar som måste göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen samt prioriteringar . Den stora utmaningen torde inte vara att utveckla ytterligare internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket verkligen genomförs och respekteras på nationell, regional och lokal nivå och att det arbetet blir en integrerad del av alla ansvariga aktörers ordinarie verksamhet. Sådana ansträngningar kan beskrivas som systematiska. Ett systematiskt MR-arbete kännetecknas vidare av att det bedrivs samlat, genomtänkt och uthålligt i motsats till enskilt, splittrat och tillfälligt. Med utgångspunkt i en kartläggning av den nationella situationen för de mänskliga rättigheterna, och med omfattande konsultationer med berörda aktörer som en väsentlig beståndsdel, ger ett sådant planmässigt arbete en möjlighet just till ett sådant långsiktigt och metodiskt förhållningssätt som är själva definitionen av ett systematiskt arbete. Ett sådant arbetssätt ger också möjlighet till en bra uppföljning av de vidtagna åtgärdernas effekter, och ökar därigenom möjligheten att arbetet ska kunna resultera i att uppställda mål uppnås. Som framhållits av bl.a. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter kan själva processen kring utarbetandet av en handlingsplan föra med sig positiva effekter. Detta är även något som framkommit vid mina konsultationer såväl med personer inom som med företrädare för myndigheter och det civila samhället. Genom att utföra och redovisa en samlad kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i åstadkoms en ökad medvetenhet om befintliga brister och svårigheter. Både arbetet i denna del och med att utforma olika åtaganden för att komma tillrätta med problemen kräver att de berörda sätter sig in i frågor kring såväl det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna som den faktiska situationen i , och bidrar därigenom till en ökad kunskap och medvetenhet. Genom att anta en handlingsplan klargörs också att målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna i kräver ett långsiktigt, aktivt och målmedvetet arbete från det allmännas sida i stället för punktvisa eller tillfälliga insatser av mer eller mindre projektartad karaktär. På så sätt kan det också klarläggas i vilken mån 91 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 förändringar eller förstärkningar behöver göras i t.ex. institutionella strukturer. En fördel med att presentera både en kartläggning av problem och ett antal åtaganden för att komma till rätta med dessa på ett samlat sätt som innehåller många olika samhällsområden är också att det tydliggör för såväl olika delar som för myndigheter, kommuner och landsting på vilket sätt deras ansvarsområden och dagliga arbete har en koppling till internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. En återkommande synpunkt som jag mött under samrådet med företrädare för det allmänna på olika nivåer har också varit just att den nu aktuella handlingsplanen genom sitt innehåll gjort det klarare hur de mänskliga rättigheterna direkt berör den egna verksamheten. På så sätt kan en handlingsplan bidra till en ökad integrering av MR-arbetet inom olika sakområden i regeringens politik och tydliggöra behovet av samordning mellan olika mera specifika handlingsplaner eller andra åtgärder. En väl utarbetad handlingsplan kan också, under förutsättning bl.a. att den följs upp löpande, underlätta arbetet med återrapportering till internationella övervakningsorgan för mänskliga rättigheter. Det som redovisats om behovet av att arbeta systematiskt för att säkerställa de mänskliga rättigheterna talar, enligt min mening, starkt för att använda sig av en nationell handlingsplan eller motsvarande samlat instrument även fortsättningsvis. Det kan också vara intressant att notera att en överväldigande majoritet av dem som under samrådsprocessen uttryckt någon uppfattning i frågan ansett att handlingsplaner är ett bra redskap som regeringen bör fortsätta att använda sig av. Det är också svårt att se någon alternativ metod för att arbeta systematiskt med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Vad skulle alltså alternativet till en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument vara? De kontakter jag haft med företrädare för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter och för grundläggande rättigheter liksom med kommissarie för mänskliga rättigheter bekräftar denna bild. Medan, på det sätt som redovisats i kapitel 2, en rad olika metoder utvecklats som kan sägas utgöra beståndsdelar i ett systematiskt arbete som syftar till att ge de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå, förefaller det inte finnas något väldefinierat och samlat arbetssätt som skulle kunna ersätta användningen av en handlingsplan som själva basen i ett sådant systematiskt MR-arbete. SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete Ett ytterligare argument som framförts till stöd för att regeringen bör anta en tredje nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är att i internationella sammanhang, inte minst inom ramen för sitt utvecklingssamarbete, varit en stark förespråkare av användningen av sådana planer i andra länder. Det har mot denna bakgrund framhållits att en utveckling där själv avstår från att anta någon ytterligare sådan plan skulle väcka uppseende, och riskera att uppfattas som ett uttryck för att inte anser sig ha behov av några samlade åtgärder för att ge genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, eller i vart fall som ett uttryck för att sådana frågor är prioriterade i . Slutligen kan konstateras att regeringen själv i sin nationella rapport till för de mänskliga rättigheterna förklarat att en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är en adekvat arbetsmetod i detta sammanhang.7 Sammantaget finns det alltså skäl som med betydande styrka talar för att regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter även fortsättningsvis bör ta sin utgångspunkt i att användningen av en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument för mänskliga rättigheter är en bra metod. Av framställningstekniska skäl kommer jag i det följande att utgå från att regeringen i sitt fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter kommer att anta en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument för mänskliga rättigheter. För det redskapet används fortsättningsvis samlingsbeteckningen handlingsplan . För det fall regeringen skulle välja att utforma sitt systematiska arbete på något annat sätt, torde åtskilliga av rekommendationerna i det följande likväl vara relevanta. 7 National report submitted in accordance with paragraph 15 (a) of the annex to resolution 5/1, , A/HRC/WG.6/8/SWE/1, , st. 118. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande och genomförande 3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap Rekommendationer: Regeringen bör ytterligare utveckla formerna för samrådsprocessen kring handlingsplanens utformning och innehåll genom att anordna särskilda samråd om vissa sakfrågor av speciell betydelse för det fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter. Under samrådsprocessen bör regeringen prioritera möjligheterna för företrädare för särskilt utsatta grupper att komma till tals och att få sina synpunkter beaktade. Vem som är handlingsplanens ägare och hur den är avsedd att användas bör göras tydligare. Av den redogörelse som lämnas i handlingsplanen för hur arbetet med planens utformande bedrevs, framgår att stor vikt lades vid att inhämta synpunkter och förslag från ett stort antal aktörer i samhället. De berörda aktörerna delades in åtta informella referensgrupper enligt följande: riksdagspartierna, (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), (), (), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) och Justitiekanslern (), myndigheter inom rättsväsendet och , övriga myndigheter, kommuner och landsting, universitet och högskolor, arbetsmarknadens parter, samt enskilda organisationer. Närmare 400 företrädare för dessa referensgrupper bereddes tillfälle att delta i möten för dialog kring såväl kartläggningen som den egentliga handlingsplanen. Möten genomfördes med samtliga referensgrupper, och referensgruppernas deltagare bereddes även till94 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete fälle att inkomma med skriftliga synpunkter och förslag. Ett utkast till handlingsplan översändes därefter till referensgrupperna för synpunkter. Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande och transparent process med bredast möjliga deltagande av samtliga berörda samhälleliga aktörer har som tidigare framhållits stor betydelse för möjligheterna att planen får brett stöd och effektivt genomslag. Det finns alltså goda skäl att framhålla det sätt på vilket regeringen genomförde dialog- och konsultationsprocessen kring handlingsplanens utformning och innehåll. Positivt är således att den krets av aktörer som bereddes tillfälle att delta i processen var mycket bred. Vid mina konsultationer har också framkommit att det stora flertalet av dem som deltog i processen har uppfattat att denna erbjöd möjligheter att på ett meningsfullt sätt lämna synpunkter på såväl kartläggningen som själva handlingsplanens innehåll. Det har framhållits att det gavs många tillfällen att komma till tals, att det var lätt att göra sin stämma hörd, att regeringen lyssnat brett och att framförda synpunkter beaktats. I sistnämnda avseende har vissa aktörer dock förklarat att medan synpunkter som avsett kartläggningens innehåll beaktats på så sätt att de tydligt redovisats, så har synpunkter som de lämnat på själva handlingsplanens innehåll inte fått samma genomslag. Det finns anledning att tillägga att jag vid mina konsultationer också varit med om att företrädare för organisationer inom det civila samhället uttryckt sitt missnöje med att de inte givits möjlighet att delta i processen kring handlingsplanens utformning, men att det efter kontroll kunnat konstateras att organisationen faktiskt inbjudits till, eller till och med aktivt deltagit i, denna process. Mot bakgrund av att det gäller ett skeende som ligger är det förmodligen svårt att undvika att denna typ av luckor uppstår i enskilda organisationers s.k. institutionella minne, t.ex. som en följd av att en eller flera medarbetare slutar eller byter arbetsuppgifter eller på grund av brister i dokumentation. Det är sådant som regeringen i och för sig inte råder direkt över. är det viktigt att överväga på vilket sätt regeringen skulle kunna undvika att sådana missförstånd uppstår eftersom de kan påverka det systematiska MR-arbetets legitimitet och förankring negativt. Regeringens målsättning har varit att skapa en bred delaktighet i planen och dess genomförande bland många olika samhälleliga ak95 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 törer. Handlingsplanen tycks emellertid, enligt vad som framkommit i mina samråd, inte ha upplevts spela någon aktiv roll för många av dessa aktörer. Det illustrerar, som jag ser det, behovet av åtgärder som syftar till att göra handlingsplanen till ett levande instrument inte bara vid dess tillkomst utan även under dess genomförandeperiod (se om den saken i avsnitt 3.2.3 nedan). Sammanfattningsvis är det min bedömning att det öppna och inkluderande förhållningssätt som regeringen haft till dialogprocessen i samband med planens tillkomst är ett bra exempel på hur ett sådant samrådsförfarande kan genomföras. Det är naturligtvis väsentligt att denna höga ambition vidmakthålls även i fortsättningen. Därutöver finns det, enligt min mening, förutsättningar att i några avseenden genomföra förbättringar i det sätt på vilket en motsvarande process genomförs . Fördjupat samråd med utsatta grupper och i frågor av särskild betydelse för de mänskliga rättigheterna i Utöver de i huvudsak positiva synpunkter som redovisats ovan, har jag vid mina konsultationer kring hur samrådsprocessen genomförts mötts av kritiska synpunkter i några specifika avseenden. En del företrädare för framförallt den romska nationella minoriteten och den samiska urbefolkningen, liksom för personer med funktionsnedsättning, har framhållit att respektive grupp inte i tillräcklig omfattning givits möjlighet att delta i processen eller att i realiteten påverka handlingsplanens innehåll. Även från vissa myndigheter har det framförts att den samrådsprocess som genomfördes inte på ett effektivt sätt nådde ut till särskilt utsatta grupper. Det går inte, enligt min mening, att bortse från att dessa kritiska synpunkter härrör från eller avser grupper vilkas situation direkt hänger samman med några av största utmaningarna som står inför när det gäller att ge respekten för de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå. Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om de mänskliga rättigheterna bör, i enlighet med vad som särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att 96 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras.8 Härav följer att det under en kommande förnyad samrådsprocess bör finnas ett tydligt fokus på att skapa så goda möjligheter som överhuvudtaget är möjligt för företrädare för särskilt utsatta grupper att komma till tals och att få gehör för sina synpunkter på det fortsatta systematiska MR-arbetet i . Enligt min uppfattning finns det skäl att ytterligare utveckla formerna för hur samrådsprocessen kring regeringens fortsatta systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna genomförs rent allmänt. Medan det breda och öppna samrådet bör fortsätta, bör det kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar sakfrågor som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa samråd bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion. För att skapa förutsättningar för en sådan fördjupad dialog, bör kretsen av inbjudna till dessa samråd begränsas till aktörer som i särskild hög grad berörs av den aktuella frågeställningen. En ökad tydlighet om vem som äger planen och på vilket sätt den är avsedd att användas Jag har under utvärderingen stött det problemet att själva begreppet nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge upphov till oklarheter i fråga om vem som äger planen och därmed också om på vilket sätt planen är avsedd att användas. I den handbok om upprättandet av nationella MR-handlingsplaner som utarbetats av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, görs det gällande att en sådan handlingsplan bör vara ett verkligt nationellt åtagande.9 Planen är, sägs det, en mekanism för att uppnå nationella mål, och måste för att kunna få ett verkligt genomslag ägas av hela befolkningen. Enligt den modell som förespråkas i handboken bör därför antagandet av handlingsplanen inte endast föregås av omfattande och breda konsultationer, utan efter en process där en stor mängd olika aktörer gemensamt och, så som det får förstås, i enighet utformar själva planens innehåll. Huvudansvaret för uppgiften att genomföra kartläggningen av landets MRsituation, liksom att formulera planens mål, prioriteringar, strategi8 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, (), s. 10 och 66. 9 , s. 20. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 er, program, aktiviteter m.m. bör därför enligt handboken vila på en särskild nationell samordningskommitté bestående av representanter för bl.a. departement och myndigheter, polisen och försvarsmakten, det nationella parlamentet, domstolsväsendet, det oberoende nationella organet för mänskliga rättigheter, fackliga organisationer, media, näringslivet, särskilt utsatta grupper samt andra representanter för det civila samhället. Det är givetvis, åtminstone teoretiskt, möjligt att tänka sig en handlingsplan som är nationell i denna mening. En sådan ansats för att förmå samhällets alla olika delar att gemensamt komma överens om och sträva efter att uppnå vissa mål kan framstå som lovvärd. I realiteten är den dock knappast realistisk. Det är tydligt att en sådan ordning skulle medföra stora problem av såväl principiell som praktisk karaktär, inte minst när det gäller möjligheten att utkräva någon form av ansvar för bristande genomförande av handlingsplanen. Om planen är hela nationens, vems är då ansvaret om den inte genomförs? Och även om det skulle gå att nå en bred enighet om innehållet i en sådan plan kan man fråga sig hur ett sådant innehåll skulle komma att se ut. Arbetet med att säkerställa åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter är visserligen av grundläggande betydelse och det arbetet bör åtnjuta bredast möjliga stöd. En handlingsplan bör helst också överleva eventuella regeringsskiften.