sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Exempelvis är vårdnad om barnet en förutsättning när det gäller rätten att uppbära barnbidrag och underhållsstöd. För båda dessa förmåner spelar även fördelningen av barnets boende en central roll. För barnbidraget gäller att om barnet endast bor var- aktigt tillsammans med en förälder så får denne barnbidraget. Om barnet är varaktigt bosatt hos båda föräldrarna (växelvis boende) går barnbidraget till mamman alternativt den förälder som föräld- rarna gemensamt anmält som bidragsmottagare. Särlevande föräld- rar med barn som bor växelvis har också möjlighet att dela barn- bidraget så att hälften utbetalas till vardera föräldern. Delningen förutsätter dock att föräldrarna är överens om det. Vid osämja eller oförmåga att komma överens utges barnbidraget till mamman. En förutsättning för rätt till bostadsbidrag som barnfamilj är att den som söker sådant bidrag antingen varaktigt bor tillsammans med barnet eller har barn boende hos sig. Boendets varaktig- het kan därmed ha olika betydelse i olika bidragssystem. Rätten till exempelvis barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag påverkas således av vilka val föräldrarna gör avseende var barnet ska bo och hur ofta barnet träffar sina båda föräldrar. De flesta av dagens bidragssystem är utformade då det var ovanligt att barnen efter en separation bodde växelvis hos föräldrarna. Det faktum att rätten till bidrag i många fall endast kan tillfalla en förälder kan skapa konflikter mellan föräldrarna och leda till att ekonomiska överväganden i stället för det enskilda barnets behov, intressen och rättigheter blir utgångspunkten för beslut. Det kan uppstå starka incitament att av ekonomiska skäl begränsa barns umgänge eller boende hos den andra föräldern. Regelsyste- men kan därmed fördjupa eller skapa en konflikt mellan föräld- rarna. Det samarbete som bör råda efter en separation kan skadas. har lämnat ett tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en samlad utredning om bidrag m.m. som påverkar barn till särlevande föräldrar (bet. 2005/06:SfU7). I sitt ställningstagande anför bl.a. att barn till föräldrar som gått skilda vägar ofta är ekonomiskt och socialt utsatta och att det finns ett behov av att ta ett större grepp om de bidrag och regler som påverkar möjlig- heterna till en väl fungerande försörjning av och omsorg om dessa barn. Vidare anförs att det behövs en samlad utredning om sär- levande föräldrar och att en sådan utredning även bör beakta de stora kostnaderna för barnet och hur kostnadsansvaret fördelas mellan föräldrarna. Det har skett vissa anpassningar av reglerna för de ekonomiska stöden till barnfamiljer i takt med den förändrade bilden av barns boende och det medföljande försörjningsansvaret. kan föräldrar med gemensam vårdnad välja vem av föräldrarna som barnbidraget ska utbetalas till. betalades barnbidraget automatiskt ut till mamman. infördes en möjlighet för särlevande föräldrar med växelvis boende barn att, om de är överens, dela på bidraget. Barnbidraget är inte avsett att täcka vissa specifika kostnader för barnet. Det kan innebära en överkompensation jämfört med den andra föräldern om bidraget tillfaller föräldrar som inte fullt ut tar del av kostnaderna för barnet. kan det underkompensera en förälder som tar stor del av barnets kostnader som hela eller halva bidraget ges till den andra föräldern. Detta kan skapa eller förstärka konflikter mellan föräldrarna vilket drabbar det enskilda barnet. När det gäller underhållsstöd styrs storleken på stödet i vissa fall av hur många dagar som barnet bor hos respektive förälder. Det innebär att konflikter kan uppstå om hur umgänget om barnet ska fördelas och boendet ska arrangeras. Trots att underhållsskyldig- heten civilrättsligt sett anses fullgjord när barnet bor växelvis hos båda föräldrarna finns inom underhållstödet ett bidrag vid växelvis boende. regler om underhållsbidrag, som till viss del även ligger till grund för underhållsstödsreglerna, utgår från att det är föräldrarna som är primärt ansvariga för barnets försörjning. Endast när föräldrarnas förmåga brister går staten in och garanterar barnet en rimlig försörjning via underhållsstödet. Det är denna ansvarsprincip som är bakgrunden till att föräldrar i ökad utsträck- ning ska reglera underhållet själva genom egna samförståndslös- ningar i stället för att använda och belasta underhållsstödssystemet när behov av detta inte föreligger. Så kan till exempel vara fallet när den bidragsskyldige föräldern har förmåga att återbetala fullt underhållsstöd samt är skuldfri. I sådana situationer skulle föräld- rarna i många fall själva kunna reglera underhållet i stället för att lösa underhållsfrågan med hjälp av underhållsstödssystemet. Det är angeläget att insatser görs så att underhållsstödssystemet inte enbart används som en förmedling av pengar. Även för bostadsbidraget är beloppets storlek beroende av hos vem barnet anses vara boende och för hur stor del av tiden, samt vilken förälder som barnet är folkbokfört hos. Det särskilda bidra- get inom bostadsbidraget utges endast för hemmavarande barn. Ett betydligt lägre umgängesbidrag lämnas till den förälder som på grund av vårdnad eller umgänge har barn boende i sitt hem. Fördelning av kostnader för barnet Kunskapen om de totala kostnaderna för barnet, förknippade med barns behov, intressen och rättigheter, är relativt okända. Kostna- der förknippade med fritidsintressen, umgängesresor, mediciner m.m. är exempelvis inte inkluderade i kostnads- normer. Barnets levnadsomkostnader för fritidsaktiviteter, kläder, mediciner m.m. är en betydande kostnad för föräldrarna. Behoven och därmed kostnaderna skiftar också med barnets ålder. Det finns vissa avgifter och utgifter, kopplade till barnet, som fördelas antingen efter vem som har vårdnad om barnet eller efter barnets folkbokföring. Ett exempel är avgifter för plats i förskola, fritidshem och familjedaghem. Möjligheten att dela på avgifterna om vårdnadshavarna inte bor tillsammans finns i vissa kommuner men inte i andra. Den faktiska fördelningen av kostnader för barnet överensstämmer inte alltid med de aktuella förhållandena för barnets boende eller umgänge med den andra föräldern. Fördelningen av kostnader mellan föräldrarna kan därför vara en källa till konflikt. För att få ökad kunskap är en kartläggning av omfattningen och fördelningen av dessa kostnader nödvändig. Samarbete mellan särlevande föräldrar Barn har behov av nära och goda relationer med båda sina föräldrar, även när föräldrarna bor isär. Principen om föräldrarnas gemen- samma ansvar för sitt barn ligger till grund för be- stämmelser om vårdnad, boende och umgänge och återfinns i FN:s konvention om barnets rättigheter, (). Utgångs- punkten är att föräldrarna även efter en separation har ett gemen- samt ansvar för sitt barn och ska sätta barnets bästa i främsta rum- met i t.ex. frågor om vårdnad, boende och umgänge. Den nuvarande lagstiftningen om vårdnad, boende och umgänge betonar vikten av samförståndslösningar i frågor som rör barn. Lagstiftningens utformning ska underlätta för föräldrar att komma överens om hur vårdnad, boende och umgänge ska lösas. I frågor som rör försörjning finns ingen sådan reglering. I barnkonventio- nen anges också att föräldrarna har huvudansvaret för barnets lev- nadsvillkor, men att staten ska vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrarna i detta. När samförstånd mellan föräldrarna inte går att uppnå ger nuva- rande regelverk möjlighet att via dom eller avtal bestämma hos vem av föräldrarna barnet ska bo. Vid allvarliga samarbetssvårigheter mellan föräldrarna kan ibland enda sättet att hitta en lösning vara att en förälder får ensam vårdnad. Samförstånd och samarbete mellan föräldrarna när det gäller att ta ansvar för barnets försörjning är en mycket viktig utgångspunkt efter en separation. Samarbetssvårigheter kring frågor som rör bar- net är dock inte ovanliga i samband med eller efter en separation. Om ekonomin dessutom blir beroende av vilka val föräldrarna gör kan en sådan konflikt fördjupas. Ett antal studier har visat att kon- flikter i familjen påverkar barn negativt, exempelvis kan hälsan på- Det är därför av stor vikt att förebygga konflikter mellan föräldrar. Förebyggande metoder som till viss del används i har också visat sig ha goda effekter. (och , FHI, (2009) Barn till ensamstående i samt Föräldrastöd – en vinst för alla. Nationell strategi för samhällets stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap, SOU 2008:131). Kommunen ska erbjuda samarbetssamtal för att hjälpa föräldrar att samarbeta i samband med och efter en separation. Föräldrarna kan få vägledning och hjälp att hitta lösningar under diskussioner om vårdnad, boende och umgänge. Samtalen är frivilliga. Social- styrelsen har tagit fram allmänna råd om samarbetssamtal (SOSFS 2003:14[S]). Samarbetssamtalen har oftast inte omfattat ekonomiska frågor. Det saknas en huvudman för vägledning och stöd i ärenden om underhållsbidrag, vilket kan innebära en osäkerhet för föräldrarna i samband med en separation. När under- hållsfrågor inte har någon plats inom samarbetssamtalen kan vissa föräldrar som har svårt att komma överens i ekonomiska frågor föredra att ha att vända sig till när det gäller underhåll för barnet. Detta kan drabba barnet ekonomiskt då under- hållsstödets högsta belopp i vissa situationer kan vara lägre än det underhållsbidrag som barnet skulle ha haft rätt till, eftersom under- hållsbidraget baseras på föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Samarbete om tid, balans mellan förvärvsarbete och omsorg om barnet Vid en jämförelse av inkomststrukturen för olika hushållstyper fram- går att ensamförälderhushållen har den lägsta disponibla inkomsten och den lägsta löneinkomsten. Förankringen på arbetsmarknaden är generellt lägre i hushåll med ensamstående föräldrar än i familjer där föräldrarna lever tillsammans. Bland ensamstående mödrar respektive ensamstående fäder med barn i åldern 0–var sysselsatta. Det kan jämföras med samman- boende föräldrar där förvärvsfrekvensen var för kvinnor och för männen. En förklaring till skillnaderna i arbets- marknadsanknytning är att utbildningsnivån i gruppen ensamstående generellt är lägre än för sammanboendehushållen. Bland de ensam- stående föräldrar som är sysselsatta är dock arbetstiden längre än för samboende föräldrar. (SCB, 2007, 1574, tab. 30). När det gäller fördelningen av tid mellan olika aktiviteter är hand- lingsutrymmet i allmänhet mer begränsat för ensamstående föräldrar. Tidspressen att hinna med nödvändiga uppgifter är större än för sammanboende, som har möjlighet att avlasta varandra. Ensam- ståendes nätverk och resurser har sannolikt stor betydelse för för- delningen i det enskilda fallet. Samförstånd mellan föräldrarna när det gäller balansen och fördelningen mellan arbete, ledighet och omsorg om barnet kan bli centralt för en god relation mellan för- äldrarna. Även relationen mellan föräldrar och barn påverkas av till- gången till tid och omsorg. Det behövs ytterligare kunskap om hur föräldrar upplever sitt handlingsutrymme gällande fördelning av tid mellan arbete och omsorg om barnen. Bristen på kunskap i dessa frågor skapar en osäkerhet om huruvida det är föräldrarnas egna val eller andra orsa- ker som är avgörande för fördelningen av tid mellan familjeliv och arbete. Sådana andra orsaker kan vara restriktioner i arbetskrafts- deltagandet eller ekonomiska incitament för fördelning av exem- pelvis vårdnad och umgänge. Vilket inflytande finns över det eko- nomiska utfallet och vilka överväganden görs av föräldrarna i var- dagen? Vilka är förutsättningarna för valfrihet? Mot denna bak- grund behövs en undersökning riktad till föräldrar så att kunskapen om föräldrars fördelning av arbete och fritid ökar. Utredaren ska se över och belysa: -Hur särlevande föräldrar samverkar gällande ekonomiska frågor som rör barnet. Det inkluderar kunskap om hur föräldrar fak- tiskt delar på inkomster och utgifter kopplade till barnen och vilka faktorer som är styrande för besluten. Eventuella samband mellan barnets tid med föräldern och fördelning av inkomster och kostnader ska uppmärksammas. Barns behov och rättigheter och vilka kostnader som är förknippade med dessa bör beskrivas samt hur behoven skiftar mellan olika åldersgrupper. Undersök- ningen bör ha både ett kvantitativt och ett kvalitativt angrepps- sätt. -Hur utformningen av regler för de familjeekonomiska stöden till separerade föräldrar inverkar på samarbete i frågor som rör barnet. Utredaren ska undersöka om det finns regler som för- svårar alternativt underlättar samarbete mellan föräldrarna. Om utredaren finner skäl till det kan förändringar föreslås. ren ska särskilt undersöka de rättsliga förutsättningarna och konsekvenserna av införandet av ett konto som innehas av för- äldrarna dit bidrag som avser barnet utbetalas (barnkonto). -Omfattningen av särlevande föräldrars behov av hjälp och stöd för att uppnå samförstånd gällande ekonomiska frågor som rör barnet. Utredaren ska överväga hur olika samarbetsstöd och föräldrastöd kan utformas, anpassas och effektiviseras för att underlätta och uppmuntra samarbete mellan föräldrar samt hur föräldrarnas ansvar för att se till barnets bästa kan stödjas och främjas efter en separation. Förekomst och omfattning av kon- flikter samt konsekvenserna av dessa för barnet bör utgöra en viktig faktor för bedömningen av möjliga åtgärder. -Föräldrars uppfattning om förutsättningarna för balans mellan arbete och omsorg om barnet, hur fördelningen sker och vilka grunder den baseras på. Om det i detta sammanhang finns några omständigheter som påverkar förälderns arbetsutbud ska dessa presenteras. Föräldrar har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling och ska utifrån familjens livssituation och barnets behov se till hans eller hennes bästa. Efter en separation har föräldrarna ett ansvar att samarbeta om frågor som rör barnet. Barnets bästa ska stå i centrum vid beslut om umgänge, boende och fördelning av ekonomiskt stöd mellan föräldrarna. Utgångspunkten är att båda föräldrarna har ansvar för sitt barn. Utredarens förslag ska bidra till att tydliggöra detta ansvar även vid en separation. Principen om barnets bästa och att samarbete mellan föräldrarna gagnar barnet är därför en central utgångspunkt för utredarens arbete. Utredaren ska inte föreslå ändringar i reglering om vårdnad, boende, umgänge, underhållsskyldighet eller förmyn- derskap. Om utredarens förslag direkt eller indirekt påverkar för- äldrabalkens regelverk ska detta särskilt uppmärksammas. Alla förslag ska bedömas och analyseras utifrån ett jämställd- hetsperspektiv och ett barnperspektiv, d.v.s. utifrån barnets behov och intressen. Om förslagen påverkar kostnader för stat, landsting eller kom- muner ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. gen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering av dem. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt med vad som anges i 14 och 15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474). Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisatio- ner, exempelvis , , verk m.fl. Utredarens förslag till förändringar ska konsekvens- beskrivas. Utredaren ska i sitt arbete följa och beakta den fortsatta beredningen av förslag som läggs fram av Folkbokföringsutred- ningen, Fi 2007:11. Utredaren ska redovisa uppdraget . Tilläggsdirektiv till Översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan särlevande föräldrar (S 2009:04) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav social- ministern en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan sär- levande föräldrar. Uppdraget ska enligt direktiven (dir. 2009:56) redo- visas . Uppdraget ska i stället redovisas . Tilläggsdirektiv till Översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan särlevande föräldrar (S 2009:04) Med stöd av regeringens bemyndigande har social- ministern gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan sär- levande föräldrar (dir. 2009:56). Regeringen ger nu utredaren i uppdrag att komplettera analy- serna i de tidigare direktiven med att se över vilka möjligheter det finns att erbjuda alla föräldrar som separerar samarbetssamtal. Vidare ska utredaren utreda om samarbetssamtalen, förutom nuvarande frågor om vårdnad, boende och umgänge, även ska innehålla frågor om fördelning av det ekonomiska ansvaret för barnet. Uppdraget ska fortfarande redovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande gav social- ministern en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan sär- levande föräldrar (dir. 2009:56). I uppdraget ingår bl.a. att vid behov föreslå förbättringsåtgärder, regelförändringar och andra åtgärder som kan underlätta och uppmuntra samarbete mellan föräldrar som inte lever tillsammans. Utredningen, som har antagit namnet Utred- ningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlevnad, skulle enligt direktiven redovisa resultatet av arbetet . Genom tilläggsdirektiv förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till (dir. 2010:89). Föräldrarnas gemensamma ansvar för ett barn upphör inte vid en separation eller skilsmässa. För barnets skull är det viktigt att eventuella konflikter mellan föräldrarna hanteras på ett bra sätt med barnets bästa för ögonen, i första hand utanför domstol. Enligt socialtjänstlagen (2001:453) är kommuner skyldiga att erbjuda samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge – s.k. samarbetssamtal. omfattar samarbetssamtalen oftast inte frågor om ekonomi eller hur det ekonomiska ansvaret för barnet ska fördelas mellan föräldrarna. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utgiftsområde 9 Barnrättspolitik samt Socialtjänstpolitik) uttalat att målsättningen är att alla föräldrar som separerar ska kunna erbjudas samarbetssamtal med syfte att enas om det fortsatta gemensamma ansvaret för barnet. Regeringen har i nämnda budgetproposition även uttalat att det finns ett behov av bättre information och stöd till föräldrar kring det ekonomiska ansvaret för barnen vid en separation och att det bör övervägas om samarbetssamtalen även ska innehålla frågor om fördelning av det ekonomiska ansvaret för barnet. Bättre informa- tion och stöd kan leda till att fler föräldrar kommer överens om försörjningsansvaret för barnet och att konflikter som rör ekonomi kring barnet förhindras eller kan dämpas. En annan uppmärksammad fråga är om föräldrar bör få hjälp av någon myndighet att träffa avtal om underhållsbidrag, bl.a. för att sådana avtal i större utsträckning ska kunna verkställas i utlandet. Det saknas en ansvarig instans för vägledning och stöd till föräldrar i ärenden om underhållsbidrag. Frågan har bl.a. uppmärk- sammats av i rapporten – för barn- ens bästa? (RiR 2010:22). Bristen på information och stöd om vad gällande bestämmelser om underhållsbidrag innebär och hur ett underhållsbidrag ska beräknas kan vara orsaken till att få avtal sluts och att föräldrarna i stället i stor utsträckning använder det statliga underhållsstödet, som administreras via . Under- hållsstödets belopp om har därför i stor utsträckning blivit normerande även då föräldrarna har god eko- nomi. Konsekvenserna blir att ett barn kan gå miste om underhåll. Även de analyser som utredningen har gjort pekar i samma riktning. Frågan om hjälp och stöd till föräldrar att träffa avtal om underhållsbidrag, och vilken instans som i så fall kan vara lämplig för ett sådant ansvar, ska utredas inom ramen för en egen utred- ning, som regeringen planerar att tillsätta . sökningar som utredningen om hur ekonomiska stöd till barn- familjer stödjer samarbete mellan särlevande föräldrar väntas pre- sentera kommer att bli ett användbart bidrag i det arbetet. Utredaren får i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att erbjuda alla föräldrar som separerar samarbetssamtal. Utredaren ska vidare utreda om kommuners skyldighet att erbjuda samarbetssamtal även ska innefatta frågor om hur det ekonomiska ansvaret för barnet fördelas mellan föräldrarna. Uppdraget ska fortfarande redovisas . Resultatet av telefonintervjuer, På uppdrag av utredningen genomförde intervjuföretaget ett antal telefonintervjuer med föräldrar. Inter- vjuerna genomfördes som en s.k. omnibus där flera olika frågor från olika uppdragsgivare ställs till intervjupersonerna. Syftet med undersökningen var att få kunskap bl.a. om hur föräldrar samarbe- tar i frågor som rör ekonomi, hur de ser på delning av det allmänna barnbidraget samt vilken form av information och stöd de önskar i frågor som rör barnets försörjning. Av de 3 000 personer som kontaktades angav 796 personer att de hade egna barn . De flesta frågorna riktades till alla föräldrar, medan några av frågorna enbart ställdes till de föräldrar som har barn som bor växelvis hos sig (se bilagan nedan). Av de svarande lever tillsammans med barnets andra förälder och resterande föräldrar är särlevande. Andelen särlevande är fler bland äldre föräldrar (50–). De särlevande föräldrarna har även fått frågan hur barnet bor. Om det finns flera barn gäller frågan det äldsta barnet. Resultatet för andel barn som bor växelvis är , vilket är liknande resultat () och enkätundersökningen Jämställt föräldraskap (). Mönstret för män och kvinnor känns också igen. Kvinnor anger i högre utsträckning att de har barnen boende hos sig mer än hos männen, liksom att män anger en högre grad av växelvist boende än vad kvinnorna gör. Det är även betydligt vanligare med växelvist boende när föräldrarna har högre utbildning än grundskola och har i års- inkomst. Bilaga 4 SOU 2011:51 Hur barn till särlevande föräldrar bor, totalt och fördelat på kvinnor och män, procent Mest hos den andra föräldern Bara hos den andra föräldern Alla föräldrar har tillfrågats i vilken utsträckning föräldrarna är överens om vad barnet behöver när det gäller exempelvis kläder, fritidsaktiviteter, mobiltelefon, dator. Av alla svarande föräldrar uppger att de oftast är överens med den andra föräldern. Män anser sig vara mer överens än vad kvinnor gör. Det är van- ligare att inte vara överens när föräldrarna inte bor ihop, se diagram 1 nedan. Allra vanligast att inte vara överens upplever de föräldrar som har barnet boende mest hos sig. Av de särlevande föräldrar som har barnet växelvis boende hos sig anger att de oftast inte är överens. Diagram 1 Hur ofta är du och barnets andra förälder överens om vad ert barn behöver? Även när man överens om vad ett barn behöver har det av utred- ningens andra undersökningar framkommit att man inte alltid är överens om vad behovet kostar. Därför ställdes en följdfråga om föräldrarna var överens om kostnaden för att täcka dessa behov. av föräldrarna var oftast överens om kostnaden för bar- nets behov. Fler män än kvinnor upplever att de oftast är överens och yngre föräldrar tycker oftare att de är överens än vad äldre för- äldrar gör. Bland de särlevande föräldrarna är det skillnad på hur ofta de är överens om kostnaden. De som har barnet växelvis hos sig har högst andel föräldrar som är överens – . Men även bland dem som inte har barnen mest hos sig anger en hög andel att de oftast är överens. Bland dem som har barnet boende eller mest är det enbart hälften som anger att de oftast är överens med den andra föräldern om kostnaden för att täcka barnens behov. Diagram 2 Hur ofta är ni överens om kostnaden för att täcka dessa behov? Hur fördelar föräldrar med barn som bor växelvis kostnader för barnet? För att få en uppfattning om hur föräldrar som valt ett växelvist boende för barnen sinsemellan fördelar kostnader för barnen ställ- des en särskild fråga enkom till dem. Frågan som ställdes var om de delade på kostnaderna för barnet.