sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — Personuppgifter får behandlas i brotts- bekämpande verksamhet, om det är nödvändigt för att utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informa- tionsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. får ha direktåtkomst till uppgifter som förekommer i sådant informa- tionsutbyte enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid sam- arbete mot grov organiserad brottslighet som myndigheten deltar i. får lämna ut uppgifter på medium för auto- matiserad behandling till myndigheter som i ett visst fall tillsammans med Kustbevak- ningen deltar i informations- utbyte enligt lagen om informa- tionsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Denna lag träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslag- stiftningen Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen dels att 3 och 5 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 6 c §, av följande lydelse. Automatiserade register får föras i ärenden som handläggs av respektive myndighet (verksamhetsregister). I ett verksamhets- register får personuppgifter behandlas för 1.myndighetens handläggning av ärenden i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller författning, 2.fullgörande av underrättelseskyldighet som följer av lag eller annan författning, 3. tillsyn, kontroll, upp- följning och planering av verk- samheten samt framställning av statistik. 3.tillsyn, kontroll, upp- följning och planering av verk- samheten samt framställning av statistik, 4.informationsutbyte i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid sam- arbete mot grov organiserad brottslighet. Sådana känsliga personupp- gifter som anges i 13 § person- uppgiftslagen (1998:204) får behandlas endast om upp- gifterna är oundgängligen nöd- vändiga för de ändamål som sägs Sådana känsliga personupp- gifter som anges i 13 § person- uppgiftslagen (1998:204) får behandlas endast om upp- gifterna är oundgängligen nöd- vändiga för de ändamål som sägs i 3 § 1 och 2. i 3 § 1, 2 och 4. får ha direktåtkomst till uppgifter som förekommer i sådant informa- tionsutbyte enligt lagen (2012:00) om informationsutbyte vid sam- arbete mot grov organiserad brottslighet som myndigheten deltar i. får lämna ut uppgifter på medium för auto- matiserad behandling till myndigheter som i ett visst fall tillsammans med Migrations- verket deltar i informationsutbyte enligt lagen om informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Dataskyddsrambeslutet och Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter Vårt uppdrag enligt kommittédirektiven Genomförande av data- skyddsrambeslutet (dir. 2010:17) är att dels analysera hur svensk rätt förhåller sig till bestämmelserna i rambeslut /977/RIF av om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polis- samarbete och straffrättsligt samarbete (dataskyddsram- beslutet), och utarbeta nödvändiga författningsförslag för att ska leva upp till bestämmelserna i rambeslutet, dels analysera om det finns behov av särskilda regler om Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter för att svensk rätt ska vara förenlig med Rådets beslut /371/RIF av om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol), Europolrådsbeslutet, och vid behov utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utbyte av personuppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet Genom tilläggsdirektiv från regeringen (dir. 2010:112) har beslutats att vi härutöver ska se över de regler om sekretess och utbyte av information mellan myndigheter som gäller när myndigheterna samverkar i bekämpningen av grov organiserad brottslighet. Utredningens uppdrag och arbete I denna del av vårt uppdrag ingår vidare att vi ska dels kartlägga behovet av förbättrade möjligheter för myndig- heterna att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet, dels utreda hur detta behov, efter en avvägning mot integritets- intressena, ska kunna tillgodoses på ett effektivt och rättssäkert sätt, och dels lämna fullständiga författningsförslag tillsammans med en redovisning av vilka effekter förslagen kan få för den personliga integriteten. I vårt arbete ska vi, enligt uppdraget, hålla oss informerade om och beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU, samt samråda med berörda myndigheter i den utsträckning som vi finner lämpligt. Genom tilläggsdirektiven har vidare beslutats om en förlängd tid för redovisning av uppdraget från den i det ursprungliga kommittédirektiven beslutade tidpunkten till . I tilläggsdirektiven anges vidare att vi är fria att välja att redovisa någon del av utredningen särskilt. Regeringens direktiv (dir. 2010:17) och tilläggsdirektiv (dir 2010:112) återges i sin helhet bilaga 1 och bilaga 2. Uppdraget enligt ursprungsdirektiven innebär att en anpassning av svensk rätt ska göras till europeiska bestämmelser samt avser frågeställningar om svenska myndigheters fullgörande av förpliktelser som följer av internationella åtaganden, medan den del av utredningsuppdraget som hänför sig till tilläggsdirektiven – utbyte av personuppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet – i stället i huvudsak rör frågeställningar och analys av problematik vid utbyte av personuppgifter mellan svenska myndig- heter. Utredningens uppdrag och arbete Mot bakgrund härav har vi valt att särskilt redovisa vårt uppdrag vad gäller frågeställningarna knutna till ursprungsdirektiven i delbetänkandet DATASKYDD VID EUROPEISKT POLISIÄRT OCH STRAFFRÄTTSLIGT SAMARBETE Dataskyddsram- beslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter (SOU 2011:20). Frågeställningarna i tilläggsdirektiven har vi därefter valt att redovisa i vårt slutbetänkande. , vad avser frågorna i tilläggsdirektiven, har vi hållit tio sammanträden, varav två av dessa ägt rum under två efter varandra följande dagar i internatform. Det samråd som vi är ålagda att ha med berörda myndigheter har främst skett genom utredningens experter, vilka har uppmanats att förankra sina ståndpunkter i sina respektive myndigheter. Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna, både vid de sammanträden som hållits och vid kontakter däremellan. I anslutning till sammanträdena har härutöver information om grov organiserad brottslighet och hur sådan brottslighet bekämpas m.m. lämnats av chefen för , samt information om bl.a. det myndighetsgemensamma samarbetet i projektet/operationen Krogsanering och arbetet vid regionala underrättelsecenter (RUC), lämnats av chefsåklagaren vid och handläggaren vid i . Sekreteraren har genomfört ett studiebesök vid och hållit ett samrådsmöte med representanter från RUC Väst i . Sekreteraren har även besökt och där hållit ett samrådsmöte med representanter från bl.a. Nationellt underrättelsecenter, och Säkerhetspolisen. Slutligen har utredaren och sekreteraren hållit ett samrådsmöte med . 2Begreppet grov organiserad brottslighet Som en bakgrund till vår bedömning och utformning av lagförslag inom området (se vidare kap. 8–11) återges nedan en översiktlig redogörelse av begreppen organiserad brottslighet samt grov organiserad brottslighet, både i ett europeiskt och svenskt perspektiv. Redogörelsen i kap. 2.2 följer till övervägande delar det som anförts i regeringens proposition , Genom- förande av rådets rambeslut om kampen mot organiserad brottslig- het (prop. 2010/11:76), s. 14 ff. 2.2Internationella definitioner vad gäller organiserad brottslighet Rådets beslut 98/733/RIF beslutade Europeiska unionens råd på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen i dess dåvarande lydelse att anta en gemensam åtgärd om att göra deltagande i en kriminell organisation i medlemsstaterna till ett brott (98/733/RIF). I artikel 1 i den gemensamma åtgärden angavs bl.a. att med en kriminell organisation avses ..en strukturerad sammanslutning, inrättad för en begränsad tid av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå brott som bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande säkerhets- åtgärd på upp till eller ett strängare straff oavsett om Begreppet grov organiserad brottslighet brotten är ett mål i sig självt eller ett medel för att få materiella fördelar och i förekommande fall ett sätt att otillbörligt påverka offentliga myndigheters verksamhet. Kriminaliseringen av deltagande i en kriminell organisation ska, enligt artikel 2, ske genom att varje medlemsstat åtar sig att se till att de handlingar som beskrivs i artikeln bestraffas med effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga sanktioner. gjorde bedömningen att några lagstiftningsåtgärder inte var påkallade för att skulle anses leva upp till åtagandena. (jfr bl.a. skr. 1998/99:60 s. 265). Rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet (KOM [2005] 6 slutlig). Syftet med förslaget var att åstadkomma en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning när det gäller brott som rör deltagande i en kriminell organisation. Utkastet till rambeslut godkändes av (prop. 2007/08:144, bet. 2007/08:JuU24, rskr. 2007/08:249). Rambeslutet antogs därefter vid Rådet för rättsliga och inrikes frågor , (2008/841/RIF). Rambeslutet skulle av medlems- staterna vara genomfört . Rambeslutet inleds med definitioner av begreppen kriminell organisation och strukturerad sammanslutning (artikel 1). De gärningar som ska vara straffbelagda framgår av artikel 2. Enligt artikel 1.1 avses med kriminell organisation ..en strukturerad sammanslutning, som har inrättats , av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå brott som bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande säkerhets- åtgärd på maximalt eller en strängare sanktion, om syftet är att direkt eller indirekt få ekonomiska eller materiella fördelar. Artikel 1.2 föreskriver att ..med strukturerad sammanslutning avses en sammanslutning som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott eller som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlem- marna, kontinuitet i sammansättningen eller en utarbetad struktur. Begreppet grov organiserad brottslighet I propositionen Genomförande av Rådets rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet – 2010/11:76 s. 20 ff. – anförs vidare följande. I svensk rätt finns inte någon legaldefinition av begreppet kriminell organisation. Rambeslutet kräver inte heller att det införs en sådan. Något kriminaliseringsbehov följer inte av artikel 1, eftersom definitionen bara tar sikte på brott som redan enligt gällande reglering bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande säkerhets- åtgärd på maximalt eller en strängare sanktion. Rambeslutet kräver således inte att några nya typer av självständiga, fullbordade gärningar kriminaliseras. Definitionen av begreppet kriminell organisation har i stället betydelse för frågan vilka kategorier av brott som instrumentet kan anses omfatta. Vid första påseende framstår definitionen som mycket vid. Ett stort antal brottstyper som har fängelse eller mer i straffskalan kunde anses träffade. En väsentlig begränsning följer emellertid av att brottsligheten ska syfta till att direkt eller indirekt få ekonomiska eller materiella fördelar. Häremot kan visserligen hävdas att så gott som alla brott teoretiskt sett skulle kunna begås i syfte att indirekt få ekonomiska eller materiella fördelar, t.ex. på så sätt att en gärningsman tar emot ersättning för att utföra ett brott utan att brottet i sig leder till någon ekonomisk eller materiell fördel. Emellertid får det anses klart att rambeslutet inte är avsett att omfatta brottslighet av det senare slaget. Så framgår det av beaktandesats 3 i rambeslutets ingress att tillnärmningen av materiell straffrätt berör viss, särskilt grov brottslighet med gränsöverskridande dimensioner och att förtur bör ges åt brottsområden som särskilt nämns i fördragen. I artiklarna 29 och 31 e i fördraget om Europeiska unionen i dess lydelse före Lissabonfördragets ikraftträdande nämns bl.a. brotts- områdena människohandel och brott mot barn, olaglig narkotika- handel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri samt organiserad brottslighet. Härtill kommer att det i beaktandesatsen särskilt framhålls att rambeslutet omfattar brott som normalt begås inom ramen för en kriminell organisation. Av det sagda följer att rambeslutet får anses omfatta sådana gärnings- typer som normalt är att förknippa med organiserad brottslighet. Dit hör sådant som stöld, rån, bedrägeri, penningförfalskning, dobbleri, koppleri, människohandel, bestickning, narkotikabrott, vapenhandel, smugglingsbrott och människosmuggling. Av beaktandesats 8 i rambeslutets ingress framgår att inget i ram- beslutet får tolkas som att avsikten vore att reducera eller begränsa nationella regler avseende grundläggande rättigheter eller friheter, som t.ex. mötesfrihet, föreningsfrihet, tryckfrihet eller yttrandefrihet. Även detta är viktig information om rambeslutets omfattning. Begreppet grov organiserad brottslighet vidkommande utgör detta ett stöd för att rambeslutet inte inskränker mötes- och föreningsfriheten sådan denna kommer till uttryck i regeringsformen och inte heller inverkar på den svenska ordningen för t.ex. straffrättsligt ensamansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott. Vad avser frågan om vilka handlingar som ska utgöra brott görs i propositionen bedömningen att svensk rätt i huvudsak uppfyller de kriminaliseringsåtaganden som följer av rambeslutet men för vissa brott som rambeslutet får anses omfatta krävs emellertid att straff- ansvar införs även för förberedelse. Utgångspunkt för EU-samarbetet, dok. 6204/2/97 Enfopol 35 Rev 2 Utgångspunkten för EU:s samarbete i denna del utgörs av dokumentet 6204/2/97 Enfopol 35 Rev 2, vari anges ett antal kriterier för att definiera begreppet organiserad brottslighet. För att på regional nivå möjliggöra en gemensam kartläggning av organiserad brottslighet – i form av exempelvis vissa brott eller vissa kriminella grupper – används här elva stycken angivna kriterier, varav minst sex ska vara uppfyllda och fyra är obliga- toriska. Kriterierna anges nedan, varav de som är obligatoriska – punkterna 1, 3, 5 och 11 – har markerats med fet och understruken stil. 1.Samarbete mellan fler än två personer 2.Egna tilldelade uppgifter åt var och en 3.Lång eller obegränsad utsträckning i tiden 4.Någon form av disciplin eller kontroll 5.Misstanke om allvarliga kriminella handlingar 6.Verksamhet på internationell nivå 7.Användande av våld eller andra metoder för hot 8.Användande av kommersiella eller affärsmässiga strukturer 10.Otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rättsliga myndigheter eller ekonomi 11.Strävan efter och/eller makt Begreppet grov organiserad brottslighet antog () general- församling den s.k. Palermokonventionen, dvs. konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (United Nations Convention against Transnational Organized Crime). Konventionen – som har stora likheter med EU:s gemensamma åtgärd ovan – utgör ett led i det inom FN bedrivna arbetet att bekämpa den internationella brottsligheten. I artikel 2.a. i konventionen definieras organiserad brottslig sammanslutning som ..en strukturerad sammanslutning som finns , bestående av tre eller flera personer och som handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera grova brott eller överträdelser som är straffbelagda i enlighet med konventionen för att, direkt eller indirekt, uppnå ekonomisk eller annan materiell . Begreppet strukturerad sammanslutning definieras i sin tur, enligt artikel 2.c i konventionen, som ..en sammanslutning som inte slumpvis har bildats för att begå ett brott. Den behöver inte ha formellt definierade roller för sina medlemmar och heller inte kontinuitet i medlemskapet eller en utvecklad struktur. Konventionen innehåller vidare bl.a. ett åtagande att kriminali- sera deltagande i en organiserad sammanslutning. Åtagandena har stora likheter med dem som följer av artikel 2 i EU:s gemensamma åtgärd ovan. bedömde inte att några lagstiftningsåtgärder var nöd- vändiga för att uppfylla konventionens åtagande att kriminalisera deltagande i en organiserad brottslig sammanslutning, utan fram- höll att de svenska reglerna om medverkan, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott – bortsett från rena undantagsfallssituationer – uppfyllde de krav som följde av konventionen i denna del (se prop. 2002/03:146 s. 32). Konventionens övriga krav på kriminalisering ansågs uppfyllda genom de svenska reglerna om medhjälp till brott, medhjälp till försök till brott eller förberedelse eller stämpling till brott. Det bör på nytt framhållas att definitionerna i detta avsnitt således används i syfte att kriminalisera deltagande i organiserad brottslighet. Begreppet grov organiserad brottslighet Inom – se Transnational Organized Crime, vol 3, no. 3 1997, s. 127 – finns en definition av begreppet organiserad brottslighet enligt följande. ..systematically prepared and planned committing of serious criminal acts with a view to gain financial profits and power by more than three accomplices united in hierarchy and job divisionsin which the methods of violence, various types of intimidations, corruptions, and other influences are used. 2.2.4Sammanfattning av internationella definitioner enligt prop. 2010/11:76 s. 14 anges att begreppet organiserad brottslighet, enligt både EU:s och FN:s ovannämnda instrument, kan sägas ta sikte på gärningar begångna inom en strukturerad sammanslutning, av mer än två personer, som handlar i samförstånd, i syfte att begå ett eller flera brott som kan föranleda fängelse eller mer, för att direkt eller indirekt uppnå ekonomisk eller annan materiell . I propositionen, s. 15, framhålls vidare följande. En kriminell organisation kan anses föreligga redan vid ett begränsat antal medlemmar. Organisationen ska emellertid vara strukturerad och bestående, vilket utesluter tillfälliga sammanslutningar. De brott som förövas inom den kriminella organisationen ska ha ett direkt eller indirekt vinningssyfte. Organiserade våldsbrott, till exempel rasistiska angrepp mot personer eller vissa brott med politiska motiv, faller således utanför begreppet organiserad brottslighet. Av det anförda följer att – i de sammanhang som berörts – organiserad brottslighet främst uppfattas som brottslig- het av utpräglat ekonomisk natur. Begreppet grov organiserad brottslighet 2.3Begreppet grov organiserad brottslighet – svenskt perspektiv 2.3.1Avsaknad av svensk legaldefinition Inledningsvis kan slås fast att det inom svensk rätt inte finns någon legaldefinition av begreppet grov organiserad brottslighet. Det närmaste i svensk rätt som berör den aktuella situationen är det som har anförts vid regleringen i 29 kap. 2 § 6 , som trädde i kraft ; Som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas --- 6. om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering. I författningskommentaren till utformningen av bestämmelsen i propositionen Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. (prop. 2009/10:147 s. 43 f.), anförs följande. Med brottslighet som utövats i organiserad form avses brottslighet som har begåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tidsperiod för att begå brott. Det är inte tillräckligt att det aktuella brottet har skett i samverkan. Personerna ska ha ingått i en sammanslutning eller ett nätverk av viss kontinuitet vars syfte att begå brott sträckt sig längre än till enbart det ifrågavarande brottet. Att brottet ska ha utgjort ett led i en brottslig- het som utövats i organiserad form innebär att brottet ska ha haft ett naturligt samband med brottsligheten. Det är inte nödvändigt att brottet begåtts av den eller de som organiserat brottsligheten. Ett exempel på brottslighet som utövats i organiserad form kan vara fickstölder som begåtts av en grupp av personer. Ett annat exempel är illegal indrivningsverksamhet som en gruppering ägnat sig åt. Punkten är däremot inte tillämplig när ett brott begåtts inom en samman- slutning eller ett nätverk med legal verksamhet, som inte utgör en täckmantel för illegal verksamhet. Med brottslighet som utövats systematiskt avses brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger av antingen en ensam gärningsman eller av flera personer i samförstånd. Ett exempel är att någon vid upprepade tillfällen förmått annan till utbetalning av en förmån som han eller hon inte har haft rätt till. Ett annat exempel är om flera personer rånat olika butiker eller banker och då gått till väga på ett likartat sätt . Begreppet grov organiserad brottslighet Med att brottet föregåtts av särskild planering avses att planeringen gått utöver vad som typiskt sett krävts för att ett brott av det aktuella slaget ska kunna genomföras. Det saknar betydelse om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet eller om det varit fråga om ett enstaka brott. Ett exempel är att ett bedrägeri mot en bank föregåtts av att någon genom en noggrann kartläggning av bankens säkerhetsrutiner har upptäckt och utnyttjat brister i dessa. 2.3.2Allmänna utgångspunkter för myndigheternas bedömningar av begreppet grov organiserad brottslighet I sin bedömning av vad som inom svensk rätt kan anses utgöra grov organiserad brottslighet utgår de brottsbekämpande myndig- heterna främst från EU:s kriterier (se avsnitt 2.2.1 ovan), samt därutöver från myndigheternas egna rapporter med i vissa fall utarbetade tolkningar av dessa kriterier. Vidare hänvisar flertalet myndigheter till att bedömningarna i detta sammanhang även grundas på Brottsförebyggande rådets rapporter (se avsnitt 2.3.3 nedan). En annan central faktor som framhålls av myndigheterna som en utgångspunkt för vad som – framförallt i myndigheternas praktiska arbete – utgör grov organiserad brottslighet, är de beslut som fattas av – det samverkansorgan mellan tio myndigheter (, , Krimi- nalvården, , , Rikspolis- styrelsen, , , och Åklagar- myndigheten), som inrättades 2009 som ett led i regeringens uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. Sam- verkansrådets huvuduppgift är att fatta beslut om den strategiska inriktningen för den myndighetsgemensamma satsningen. har beslutat om myndighetsgemensam inriktning 2010, varvid framhållits att den myndighetsgemensamma inriktningen i första hand ska fokuseras på konstellationer med kapacitet att agera inom de tre brotts- områden som bedöms som särskilt samhällsfarliga i kombination med varandra. Begreppet grov organiserad brottslighet Dessa är användandet av 1.företag i brottslig verksamhet, Konstellationer anges som personer som hjälps åt för att genom- föra brottsupplägg som kräver samverkan men där samverkan sker ad hoc snarare än . I en kriminell konstellation kan finnas personer som tillhör en organisation eller gruppering, eller har en egen ställning som specialist (Nationella underrättelsecentret, NUC, Rapport 2009:2). I redovisning av resultatet av den särskilda satsningen mot den grova organiserade brottsligheten Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten – 2010 s. 7 anges vidare följande. Konstellationer med kapacitet att agera inom samtliga tre brotts- områden utgör ett påtagligt hot och bör högprioriteras. Konstella- tioner med kapacitet att använda företag i brottslig verksamhet (1) i kombination med något av de övriga brottsområdena (2 eller 3) utgör ett hot och bör prioriteras.