sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — De bedömer att tidshorisonten i det partipolitiska livet sällan gynnar prioriterad hantering av fram- tidsproblem – frågor som kanske har sin lösning på 20–, som spänner över flera politikområden och som påverkas av aktörer i omvärlden. tjänstemän förmår inte heller de prioritera att ha ett långsiktigt strategisk perspektiv på sakpolitiska frågor i alltmer komplexa sammanhang. Man är i många avseenden styrd av ett processinriktat arbetssätt inom ramen för t.ex. EU-arbetet, propositionsskrivande, beredning av regeringsärenden, budget- och verksamhetsplaneringsarbete osv. Tidspress och medias förkärlek för enkla och slagkraftiga politiska Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning utspel riskerar att ytterligare missgynna analysarbete och strategisk långsiktighet, såväl i Regeringens politik som tjänstemännens arbete. För den svenska utrikesförvaltningens del har olika modeller testats över åren för analysverksamhet, och enheter med olika placering och uppdrag har etablerats och avvecklats. De fungerade samliga som stöd för policyformulering. avvecklades den senaste enheten, , som initierade och gav stöd till analysarbeten inom departementets samtliga ansvarsområden. Skälet till att etablera en särskild enhet för analysverksamhet har, i svensk utrikesförvaltning liksom i många andra länders, varit insikten om svårigheterna med att freda mer långsiktigt analys- och policyarbete i den miljö som råder på en operativ och ofta pro- cesstyrd sakenhet. Långsiktig verksamhet och dess utövare riskerar att dras in i de löpande uppgifterna. finns risken med det omvända, dvs. att en analys- enhets verksamhet hamnar för långt från den operativa linjen, ibland att den uppfattas som för akademisk. Den riskerar att bli irrelevant om avståndet till den politiska ledningen är för långt – eller för kort – för att arbetet ska skapa ett långsiktigt mervärde. En rapport som Statskontoret genomförde 2001 (Utrikesdeparte- mentets analysverksamhet – en granskning, Promemoria 2001/176-5 bedömde att det fanns behov av en analyskapacitet inom utrikes- förvaltningen, och att dess verksamhet borde styras av en tydlig tvärsektoriell beställarfunktion nära departementets ledning. Att UD saknar en sådan funktion för analys ser så gott som samtliga bedömare utredningen har talat med som en verksam- hetsmässig nackdel. UD saknar inte analyskapacitet, men resurser som finns kan nyttjas annorlunda. Analysansvaret är spritt mellan departementets ledning, samt funktionella och geografiska enheter i departementet. Flera enheter har tillgång till en eller ett par seniora tjänstemän som nyttjas som sändebud för en region eller en fråga, eller som har ett särskilt förhandlingsuppdrag. De ägnar långt ifrån uteslutande sin tid åt analysarbete, men flertalet arbetar med olika fördjupningar. Även underliggande myndigheter deltar inom vissa områden. För att analysverksamhet ska kunna nyttjas som Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning grund för en sammanhållen formulering av politik krävs samord- ning. Eftersom UD:s utrikespolitiska uppdrag i sig är en tvärfråga berör departementets analysbehov ofta också andra departement. Dubbelarbete måste undvikas, och samarbete och samordning bör eftersträvas. Det talar för att frågan om en effektiv analyskapacitet egentligen är större än att bara se till UD:s behov, och bör hanteras i en mer övergripande översyn av . Synergier – men också dubbelarbete – får antas finnas främst inom politik- områden av mer interdepartemental karaktär. Som exempel på områden med bäring på UD har näringspolitik och handels- främjande en nära koppling, utvecklings- och biståndspolicy berör genom Politiken för Global Utveckling så gott som samtliga departement, och säkerhetspolitiken har allt fler dimensioner som knyter an till andra delar av . Det finns inget som pekar på att all analys som ska ligga till grund för policyformulering behöver utföras inom eller inom UD. Med fördel kan rapporter också beställas av externa aktörer. Underliggande myndigheter är givna utförare inom vissa områden, och det finns också konsultbolag, tanke- smedjor och universitet med varierande inriktning att använda. För de utrikespolitiska områdena finns mängder av relevant och hög- kvalitativt material som produceras av icke-svenska motsvarigheter. Mycket information är dessutom lätt tillgänglig via media och digi- tala källor (Internet, databaser osv.). i världen betonar mervärdet för utrikesförvaltningen av att i högre utsträckning nyttja dessa källor. En öppenhet utåt är avgör- ande. Men utredningen ser en förenkling i bedömningen att UD så gott som enbart bör förlita sig på extern analys.. För att kunna beställa relevanta analysarbeten krävs god kunskap om frågan i sig, och för att få in användbara underlag krävs nära samarbete under arbetets gång med den externa partnern. Det behövs också analytisk kompetens och sakkunskap för att kunna omvandla upphandlat analysmaterial till politik Utöver större analysarbeten måste tjänstemän i UD löpande kunna leverera policyrelevanta, analytiska och framåtblickande underlag inom sina ansvarsområden till departementets ledning. I en kunskapsorganisation sjunker annars kvalitén i arbetet. Sådana underlag kan bestå av kortare eller längre beredningstexter, ibland utarbetade i projektform med flera enheter/departement inbland- Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Resultatet presenteras för ledningen, ibland i en bredare debatt. Så kan det se ut, men utredningens intryck är att allt mindre tid ägnas åt sådana arbeten. Utredningen bedömer att efterfrågan på olika analysunderlag för policyformulering måste samlat identifieras och prioriteras, löp- ande och långsiktigt. Analyserna måste genomföras på ett sådant sätt att organisationens samlade kompetens kan nyttjas så att alla aspekter av en fråga blir belysta. erfarenheter pekar på att analysarbetet blir splittrat och sporadiskt utan central samordning. Å andra sidan blir analyserna irrelevanta om arbetet centraliseras till den grad att det tappar kontakten med den operativa verksamheten. Detta talar för analysarbete i nätverk. Hur en sådan analysfunktion bör kopplas till policyformulering och planering förs i avsnitt 6.2.5. Det behövs också allmänt en dynamik i UD:s analysverk- samheten och ett mod att ställa nya idéer mot gamla, olika politiska intressen mot varandra, och att våga bryta ner gränser mellan sak- politiska områden. En modern analysverksamhet som grund för proaktiv policyformulering och planering av verksamhet behöver laborera med omvärldsscenarier, och löpande koppla upp sig mot extern kompetens. Det gäller inte bara sakområdeskompetens utan också metodexpertis, riskstrateger m.fl. 6.2.3Planering, prioritering och uppföljning av verksamheter Utifrån formulerad politik, strategiska mål och gällande regelverk måste utrikesförvaltningens verksamheter planeras, prioriteras och kunna följas upp. Vidareutveckling av dagens verksamhetsplanering verksamhet styrs på olika sätt. Den visionära inriktning som läggs fast i regeringsförklaring och utrikesdeklaration styr utrikespolitiken, medan verksuppdraget styrs av författningar och andra regelverk. Planering av verksam- heternas genomförande hålls ihop av verksamhetsplaneringen. Utredningen har tidigare konstaterat att den förändring av verk- samhetsplaneringen som pågår inom utrikesförvaltningen är en utveckling i rätt riktning. Här sätts ett antal mål eller strategiska Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning inriktningar upp för förvaltningens kärnverksamheter samt för det stödjande administrativa uppdraget. För att verkligen utgöra en sammanhållande strategisk inrikt- ning för hela förvaltningen som möjliggör prioriteringar och främjar synergier krävs en bred och inkluderande beredning. Därför krävs att den strategiska inriktningen vidareutvecklas. Utredningen anser att vidareutvecklingen inriktas på att förbättra uppföljningsmetoder, samt understryker att den strategiska inriktningen för utrikesrepre- sentationen måste beredas med övriga (jämför avsnitt 4.2). I verksamhetsplaneringen ligger fokus på planering, mer än på uppföljning, vilket utredningen allmänt ser som en svaghet. Traditionellt har återrapportering av verksamhet skett mer narrativt och det har saknats tydligt uppsatta strategiska mål att rapportera mot. Resurser följs upp enligt budgetstruktur och redovisningsplan som gäller hela , fördelade per enhet och ambassad, konsulat eller delegation. Det är svårt att få en överblick av verksamhet och resurser per region eller per politikområde. De kan inte heller knytas samman. Man kan således inte se t.ex. hur mycket som har satsats för att med hjälp av resor, förhandlingar och utvecklingssamarbete påverka en fredsprocess i regionen X. Det är ännu svårare att bedöma insatsernas resultat. Om därtill andra departement eller myndigheter har deltagit i verksamheten är det än mer komplicerat att presentera för uppdragsgivare (riks- dagen) eller finansiärer (skattebetalare) vilka resurser som har avsatts och vilka resultat/effekter som sammantaget har uppnåtts. Vad gäller styrning och uppföljning av resurser har en upp- stramning skett . UD har blivit mer efficient i ordets enklaste bemärkelse, dvs. att verksamheten ryms inom ram. det är svårt att följa upp huruvida resurser har satsats i enlighet med satta prioriteringar. Vanligtvis går det heller inte att få tydliga svar på hur olika verksamheter har utvecklats för att bedöma om mer eller mindre resurser borde ha anvisats dem eller för att ge en fingervisning om behov av effektiviseringar. Någorlunda uppfölj- ning av migrationsverksamheten är möjlig. Ökning av bistånds- volymer har motiverat resurstillskott i form av mer personal för dess hantering. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning För att uppnå en väl avvägd resurssättning av olika verksamheter krävs att UD kan följa upp och redovisa verksamheten. Stärkt uppföljning är därför vital för att utrikesförvaltningen ska kunna fullgöra sitt varierande och omvärldsberoende uppdrag, effektivt hantera utrikesrepresentationen och utgöra ett effektivt verktyg för hela . En ändamålsenlig styrningsprocess måste omfatta och baseras på ändamålsenliga uppföljningsindikatorer. Utgångspunkten för att avgöra hur ett uppföljningssystem för förvaltningskostnader ska utformas bör vara vilken information ledningen behöver ha för att fatta bra beslut om verksamhetens inriktning. Den informationen bör innefatta bl.a. i vilken omfatt- ning resurser (inklusive personal) fördelas per strategiskt inrikt- ningsområde och hur de fördelar sig per land/region/organisation. Det bör vara möjligt att dela upp de administrativa kostnaderna på de olika verksamhetsområdena, att fördela kostnader mellan UD och utrikesrepresentationen liksom att separera kostnader för det departmentala uppdraget från verksuppdragets. Att kunna bedöma omfattning och följa utvecklingen av uppdrag som ges utrikes- representationen av andra instanser än UD är också viktigt för att kunna diskutera resursfrågor med bl.a. andra departement, jämför avsnitt 6.2.6. Ett system för bättre uppföljning kan baseras på en revidering av redovisningsplanen för att förenkla redovisning av kostnader för de olika strategiska verksamhetsområdena. För att kunna fördela löne- kostnader behövs också en uppskattning av hur mycket tid varje tjänsteman ägnar åt olika uppgifter. Det kan ske genom årliga eller mer löpande uppskattningar. En förändring i denna riktning kan ta en del tid och resurser i anspråk. Justering av redovisningsplanen kräver arbete i planering och införande, men bör sedan inte behöva ägnas särskild tid. Kriterier och rutiner för regelbundna tidsbedöm- ningar måste utformas med omsorg, och inte göras för kompli- cerade. Departementets beslutsfattare måste alltså ges möjlighet att fatta strategiska beslut utifrån underlag som tydligare knyter verksamhet till resurser, som ger en helhetsbild av hela departementets uppdrag och fördelade resursåtgång och som på så sätt möjliggör diskus- sioner om omprioriteringar. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Bench-marking inom utlandsorganisationen och mot andra länder Genom tillgång till bättre information om förvaltningsanslagets för- delning, jämför ovan, kan man få fram olika nyckeltal för inre effektivitet. Det möjliggör bench-marking mellan t.ex. olika ambas- sader/konsulat i jämförbara miljöer för hur de använder personal- och finansiella resurser. Jämförelser med andra länder utrikes- förvaltningar kan också göras. Talen säger dock inget om inriktning eller om kvaliten i den verksamhet som utförs. I skriften (, 2004) resoneras t.ex om olika nyckeltal för att göra jämförelser på aggregerad nivå mellan olika utrikesförvaltningar. Här påpekas att jämförbara studier mellan olika länders utrikesförvaltningar skulle vara lättare att genomföra om det fanns enkla sätt att mäta effektivitet (efficiency). Det konstateras att mätningar lättare kan göras för vissa delar av den diplomatiska verksamheten såsom främ- jandeprojekt, migrationsverksamhet och konsulär service. Därtill är utvecklingssamarbetet det område inom utrikespolitiken där utvärderingsarbete sker regelmässigt utifrån givar- länders och mottagarländers regelverk och inom ramen för inter- nationellt framarbetade riktlinjer. För det mer renodlade påverkansarbetet/diplomatin är utvärderingsarbete svårare, och här arbetar många utrikesförvaltningar med kvalitativa och mer nar- rativa utvärderingsmetoder. Studien pekar på de risker som generellt finns med att genomgående förlita sig på kvantifierbara utvärderingsinstrument. Bedömning av långsiktiga effekter får stå tillbaka till förmån för kortsiktiga mätbara resultat. Val av aktivi- teter för att nå ett visst mål riskerar också att ske utifrån deras mät- barhet, inte efter deras verkliga mervärde för verksamheten. Studien pekar på några möjliga nyckeltal för att mäta inre effektivitet i själva utrikesförvaltningarna. Antalet utländska ambassader i huvudstaden / antalet egna ambassader i utlandet. Utredningen gjorde en sådan jämförelse för ett antal länder i avsnitt 2.4.1. Hemmastationerade tjänstemän / tjänstgörande i utrikes- representationen. Även denna jämförelse görs i avsnitt 2.4.1. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Handläggande personal – personal inom stödjande verksamhet. En för hög andel administration per anställd handläggare tyder på en ineffektiv administration. Genomsnittlig storlek på en beskickning. Storleken måste givetvis ställas mot uppdraget för att kunna bedömas. och har ofta stora ambassader. Svenska beskickningar är att betrakta som små; av ambassaderna och konsulaten har 1–2 utsända och har 3–5 utsända från UD och övriga . Utsänd personal / lokalanställd personal. Utredningen har i del- betänkandet föreslagit att ska använda lokalanställda för fler och mer kvalificerade uppgifter. är ett land som redan nyttjar lokalanställda i hög utsträckning. Dessa nyckeltal kan i jämförelse med andra länder ge intressant information om inre effektivitet. Att arbeta med bench-marking och lära av andra länders goda – eller mindre goda – erfarenheter kan ge bra underlag för effektivitetsåtgärder. Skillnader mellan olika länder i politisk ambition, historia, geografiska förutsätt- ningar, förvaltningstraditioner, besparingskrav, regelverk osv. kommer dock alltid att finnas och skapa naturliga skillnader. Utredningen konstaterar att mycket kan göras för att förbättra utvärderingsmetoder för utrikesförvaltningars verksamhet, men noterar att en hel del sådant arbete pågår. Många länders utrikesförvaltningar prövar sig fram med en blandning av kvanti- tativa och kvalitativa utvärderingsformat, med olika typ och grad av anpassning till nationella förhållanden. Så också den svenska utrikesförvaltningen och . Uppföljning och återrapportering av verksamheters resultat ESV bedömer att en verksamhets art måste avgöra vilka mål som kan/bör sättas för den och därav vilken uppföljning som är lämp- lig/möjlig. Utredningen ser en betydande logik i denna bedömning, men går i detta betänkande inte in i detalj i frågan om uppföljning. Den bör istället utgöra en central del i den ovan föreslagna och nödvändiga vidareutvecklingen av UD:s verksamhetsplanering –2014. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Allmänt understryker dock utredningen att såväl kvalitativa som kvantitativa uppföljningsmetoder måste nyttjas för att följa upp utrikesförvaltningens olika verksamheter. Det mer renodlade påverkansarbetet kräver mer av kvalitativ uppföljning mot lång- siktigt satta mål. Det sakanslagsfinansierade utvecklingssamarbetet följer etablerade styrnings- och uppföljningsmetoder med både kvantitativa och kvalitativa inslag för avstämning mot kortsiktiga och långsiktiga mål. Handels- och investeringsfrämjandet har huvudsakligen arbetat med resultatuppföljning av enskilda projekt, medan en sammantagen långsiktig redovisning av dess bidrag till t.ex. svensk orderingång återstår att utveckla. För de regelstyrda verksuppdragen (konsulär verksamhet och migration) bedöms främst inre effektivitet, och för framför allt migrations- hanteringen har styrning och uppföljning av verksamhet och resurser i viss mån kunnat knytas samman. Utvecklingsarbete kvar- står emellertid innan man på allvar kan bedöma effektivitet och göra skarpa jämförelser. De stödjande administrativa verksam- heterna har styrts i riktning mot ökad inre effektivitet. görs ingen samlad återrapportering av utrikesför- valtningens verksamheter och inte heller presenteras något lik- nande för t.ex. . I den interna verksamhetsplaneringen återrapporterar varje enhet och beskickning, men har åter- rapporteringen inte gett någon helhetsbild av den samlade verksam- hetens resultat eller effekter i förhållande till uppställda mål. Vissa delar av UD:s verksamhet återrapporteras till med skrivelser, och i budgetpropositionen redovisas på ett övergripande plan myndigheten verksamhet i siffror. verksamhet, inklusive UD:s verksamhet, redo- visas därtill i . I den presenteras kortfattat Statsrådsberedningens och departementens ansvars- områden och ansvariga statsråd. Organisation och verksamheter beskrivs utifrån ett antal statistiska mått, där uppgifterna struktur- eras enligt de huvudverksamheter som bedrivs (lagstiftningsarbete, budgetprocess, myndighetsstyrning, förvaltningsärenden, inter- nationellt arbete m.m.). Det är inte möjligt att bedöma en verksam- hets kvalitet, resultat eller effekter utifrån dessa indikatorer, eller att jämföra departementen sinsemellan. Det är inte heller syftet, utan publikationen är snarare riktad till allmänheten. återspeglar inte alls utrikesrepresentationens verksamhet och UD:s uppdrag framstår därtill som ganska begränsat, eftersom indika- torer som används inte täcker in stora delar av UD:s verksamhet. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Det saknas alltså ett återrapporteringsformat för utrikes- förvaltningens samlade verksamhet och resursnyttjande. Detsamma kan sägas för samlade internationella verk- samhet. bör den nya verksamhetsplaneringen kunna till- fredsställa dessa behov internt. UD bör också föreslå en skrivelse till om utrikesförvaltningens samlade verksamhet, som ett alternativ till de olika skrivelser som överlämnas. Next generation strategic management for diplomacy Att utrikesförvaltningar i med jämförbara länder står inför liknande utmaningar som den svenska vad gäller att anpassa sig till nya omvärldsförändringar och effektivisera sin verksamhet har tagits upp tidigare, både i delbetänkandet och föregående kapitel. För utredningens räkning har strategiexperten belyst vissa utmaningar och brister som återfinns i flertalet utrikes- förvaltningar. Rapporten for Diplomacy, som återfinns som bilaga 10, skissar på olika kapaciteter en modern utrikesförvaltning måste ha för att optimera sin verk- samhet och dess internationella genomslag. Rapporten är skriven utifrån författarens erfarenheter av ett flertal utrikesförvaltningar, dock inte direkt av den svenska. De slutsatser som dras och förslag som läggs är därför inte heller direkt kopplade till den svenska för- valtningen specifika behov och förutsättningar. I rapporten skissas något av en optimal vision för hur en utrikesförvaltning bör styras. Varje regering kan dock välja ambition och åtgärder efter behov och förutsättningar. Lohmeyer konstaterar att höga krav ställs på utrikesför- valtningar vad gäller att ha utblick, kunna tolka, prioritera och agera proaktivt på de överväldigande flöden av händelser och information som präglar den internationella miljön. Givet den ökande konkurrensen om politiskt utrymme och inflytande globalt blir denna förmåga särskilt avgörande för små och medelstora länder, länder som inte enbart tack vare sin storlek och tyngd får genomslag, menar författaren. är ett sådant land. Enligt Lohmeyer saknar många utrikesförvaltningar av , oavsett storlek, den strategiska styrning och verksamhetsinriktning som krävs för att möta nutida utmaningar. De förlitar sig på Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning omoderna system, metoder och kapaciteter, på ett institutionellt nervsystem anpassat efter gårdagens behov. Det leder bl.a. till att verksamhet bedrivs med bristande strategisk utblick, frånvaro av optimalt stöd/underlag för strategiska beslut och bedömningar, oförmåga att smidigt hantera externa chocker som påverkar verk- samheten, svårigheter att prioritera, underutnyttjande av förvalt- ningens kapaciteter, svag koppling mellan målsättningar och resurser samt avsaknad av uppföljningsindikatorer. Brister av detta slag leder till oförmåga att agera proaktivt. De undergräver möjligheterna att forma organisationen för framtidens behov och klara verksamheten inom ram. Den verksamhetsmässiga otydlighet som bristerna kan skapa försvårar också gehör för välmotiverade resursäskanden. Lohmeyer menar att nyckeln ligger i modernisering av ministeriers processer/funktioner för strategisk planering för att möta dagens och morgondagens krav. Förändringar bör omfatta följande åtgärder. Skapa en sammanhållen strategisk utrikespolitisk inriktning med stöd i hela regeringen, samordnad av utrikesministeriet. Öka förmåga i ministeriet att arbeta integrerat med strategisk (föregripande) planering genom trendanalyser och scenarier, både vad gäller internationella faktorer och nationella för- hållanden. Utveckla arbete med riskbedömningar (dvs. interna organisa- toriska risker). Integrera policyformulering, strategisk verksamhetsplanering och resursplanering för ministeriet. Nyttja extern och intern analys som beslutsstöd inom utrikes- politiken. Bygg upp eller anlita kapacitet för strategisk policyformulering och öka kompetensen inom planeringsmetodik. Knyt in olika kapacitetsfrågor2 och kompetensförsörj- ningsplanering i det strategiska arbetet. 2 Kapacitet ska här förstås som organisationens förmåga att göra något. Det kan röra för- måga att inhämta och ta till sig särskild information från olika delar av världen, kompetens, kontakter och medel för att nå ut och skapa dialog med särskilda målgrupper på särskilda orter, förmåga att tillsamman med andra aktörer genomföra snabba insatser i krishärdar etc. Lohmeyer konstaterar att militära organisationer ofta planerar verksamheten utifrån vilka kapaciteter eller förmågor man behöver för att fullgöra sitt uppdrag och anser att diplom- atiska organisationer bör lära av detta. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Skapa systematisk kunskap om och nyttjande av hela utrikes- förvaltningens kompetenser, nätverk m.m. Lägg fast en strategisk prioritering för med vilka länder, organisationer, företrädare m.m. utrikesförvaltningen bör arbeta långsiktigt för att uppnå önskade mål. Utveckla tydliga och av ministeriets ledning sanktionerade utvärderingsprocesser för strategisk inriktning, prestationer och resursallokering. Bygg upp bred kunskap i organisationen om strategisk styrning och planering.