sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — I sammanhanget kan det vara värt att notera den forskning som tyder på att stabiliseringsfonder fungerar bäst, i meningen att de hjälper delstater att jämna ut sin konsumtion över konjunkturcy- keln, när de är regelstyrda snarare än när beslutsfattare åtnjuter diskretionär makt över när uttag och tillförsel av medel till fonden ska ske. Förklaringen som forskningen ger är att ett tydligt regel- verk, till skillnad från diskretionär styrning, förhindrar att tidsinkonsistensproblem uppkommer. Exempel på sådana problem är när beslutsfattare till följd av påtryckningar från medborgare och intressegrupper sänker skatter och/eller ökar konsumtionen i ekonomiskt goda tider i stället för att spara. Med andra ord utgör strikta regler en mekanism enligt vilken beslutsfattare agerar konsistent . Utan ett strikt regelverk förlorar fonderna sin stabiliserande roll och fungerar istället närmast som ett överskott i den reguljära budgeten. De nordiska länderna samt har inte samma långtgående fonderingssystem som i den nordamerikanska kontexten. Även i dessa länder finns dock vissa möjligheter att avsätta överskott . I finns det dessutom, åtminstone i en av kantonerna, mekanismer som omöjliggör skattesänkningar om inte ett visst sparande först har uppnåtts. Även kantonerna och samt fem andra kantoner har liknande regler, där sparande ackumuleras för att jämna ut intäktsvariationer över konjunkturcykeln. I kan kommunerna avsätta outnyttjade medel till en fond under finansiellt goda år för användning . Det finns ingen närmare reglering i lag avseende hur strukturen på och hur uttagen ut en sådan fond skall se ut. Det är i stället de enskilda kommunstyrelserna som beslutar om fondernas uppbygg- nad. I kan en kommun som uppvisar överskott välja att öka sina likvida tillgångar som sedan kan användas för att täcka ett underskott. 4Nuvarande skatte- och bidragssystem för kommunsektorn Kommunernas och landstingens intäkter består till stor del av skatte- intäkter () och statsbidrag (). Till detta kommer en fastighetsavgift som infördes . I det följande beskrivs översiktligt systemen för utbetalning av kommunalskatt samt kommunalekonomisk utjämning. inkomstskatt är det viktigaste intäktsslaget. Enligt regeringsformens 1 kap. 7 § får kommuner och landsting ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt 8 kap. 5 § ska grunderna för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. Staten bestämmer vad kommuner och landsting får beskatta (skatteunderlaget), medan kommunerna och landstingen bestäm- mer skattesatsen. Tillfälliga åtgärder mot kommunala skattehöjningar tillämpades dock under vissa år . Bestämmelser om hur och när skattesatsen ska fastställas finns i kommunallagen (1991:900). Om skattesatsen ska ändras ett visst år måste detta beslutas . Bestämmelser om fastställande av underlag för beskattning finns i taxeringslagen (1990:324). Bestämmelser om bestämmande, debi- tering, redovisning och betalning av skatt finns i skattebetalnings- lagen (1997:483). Nuvarande system för kommunsektorns inkomster Fysiska personer betalar kommunalskatt och landstingsskatt på den beskattningsbara förvärvsinkomsten. Staten sköter uppbörden av kommunalskatten och betalar ut kommunalskattemedlen till de enskilda kommunerna och landstingen. utgörs det kommunala skatteunderlaget av beskatt- ningsbar förvärvsinkomst, vilket regleras i inkomstskattelagen (1999:1229). erhåller kommunerna även intäk- ter i form av en fastighetsavgift, vilken har ersatt den statliga fastighetsskatten på bostäder. Kommunerna får dock inte själva bestämma avgiftens storlek. Fastighetsavgiftsmedlen utgör av kommunernas totala intäkter och påver- kas inte av konjunkturvariationer. Bestämmelser om utbetalning av kommunalskattemedel (inkomst- skatt) finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kom- muns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. En kommun (landsting) har rätt att under visst år (beskatt- ningsåret) uppbära preliminära kommunalskattemedel (landstings- skattemedel) av staten. Dessa beräknas enligt följande. De sam- manlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna i kommunen1 multi- pliceras med den skattesats som har beslutats för beskattningsåret och de uppräkningsfaktorer som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har fastställt senast i september året före beskattningsåret. Två uppräkningsfaktorer ska fastställas som ska svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena ska avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra ska avse förändringen mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret. En slutavräkning av kommunalskattemedlen sker när den årliga taxeringen efter beskattningsåret har avslutats. Produk- ten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skattesats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunal- skattemedlen. Om summan av dessa överstiger summan av de pre- liminära kommunalskattemedlen ska skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare. I motsatt fall ska skillnaden återbetalas av kommunerna med ett enhetligt belopp 1 Enligt beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324). Nuvarande system för kommunsektorns inkomster Utbetalning eller återbetalning sker andra året efter beskattningsåret. Ovan beskrivs således hur kommunalskattemedel kassamässigt tillförs kommunerna. I den kommunala redovisningen ska skatte- intäkterna periodiseras, så långt det är möjligt, till det år de hänför sig. 4.2.2Effekter på statsbudgeten av utbetalningssystemet Skatteinkomsterna för beskattningsåret uppbärs av staten och redo- visas mot inkomsttitel (1115 inkomstskatt). I inkomst- huvudgrupp 1800 (1811 inkomstskatt) görs sedan avdrag för den kommunala inkomstskatt som utbetalas till kommuner och landsting. Under posten för periodiseringar behandlas bl.a. betalningsförskjutningar gentemot kommuner och landsting, dvs. skillnaden mellan de skatteintäkter som hör till kommunsektorn och de utbetalningar av skattemedel som staten gör under kalender- året. var periodiseringsposten negativ eftersom utbe- talningarna hade beräknats med en antagen lönesummeutveckling som kraftigt översteg det faktiska utfallet. Ett sådant underskott tas i staten upp som en fordran i den statliga årsredovisningen och den bokas upp som en skuld i den kommunala redovisningen för det aktuella beskattningsåret. Under- eller överskottet för staten påverkar statens lånebehov det aktuella året. 4.2.3Effekter i de kommunala boksluten av prognosavvikelserna i utbetalningssystemet De preliminära skattemedel som kommuner och landsting erhåller (år 0) beräknas utifrån den slutliga taxeringen av beskattningsbara inkomster år -2 och de uppräkningsfaktorer för år -1 och år 0 som regeringen fastställt år -1 på basis av prognoserna om den makroekonomiska utvecklingen. En slutavräkning av skattemedlen ska ske 2, när den årliga taxeringen avseende år 0 är avslutad. I bokslutet för år 0 ska kommuner och landsting periodisera skat- teintäkterna enligt rekommendationer från Rådet för redovisning. Den nu gällande rekommendationen innebär att i bok- slutet för år 0 ska tas upp: - preliminära skattemedel för år 0 enligt ovan Nuvarande system för kommunsektorns inkomster -en prognos för slutavräkningen avseende år 0, vilken ska baseras på SKL:s decemberprognos år 0. -slutavräkning år -1, differensen mellan slutliga och redovisade skattemedel avseende år -1. Den avräkning som görs i utbetalningssystemet när det slutliga skatteunderlaget blir känt görs kollektivt, vilket innebär att avräkningsbeloppet beräknas på riksnivå och att alla kommuner respektive landsting erhåller eller får betala ett lika stort belopp per invånare2. Detta redovisningsmässiga avräkningsförfarande innebär att kom- muner och landsting relativt sent kan behöva hantera avvikelser i de beräknade skatteintäkterna. Så blir fallet om SKL:s decemberprognos år 0 avviker från regeringens ursprungliga upp- räkningsfaktorer och om den faktiska utvecklingen år -1 avviker från SKL:s decemberprognos år -1. Avvikelserna påverkar resulta- tet och ju ju svårare är det att påverka verksamheten och kostnaderna. En successiv anpassning kan ske genom de löpande prognoser som tas fram av SKL, ESV och regeringen. I följande diagram visas hur differensen mellan preliminära skattemedel och prognosen för slutavräkningen, dvs. den som görs i bokslutet respektive år, har utvecklats , uttryckt som procent av preliminära skattemedel. Diagrammet visar också motsvarande differens för justeringsposten (även om detta utbetalas och bokförs ). 2 Någon omräkning eller avräkning av inkomstutjämningen görs däremot inte när det slutliga taxeringen blir klar utan utfallet ligger fast. Den kollektiva skatteavräkningen infördes för att slippa en dubbel individuell avräkning av både skatt och inkomstutjämning. Nuvarande system för kommunsektorns inkomster Diagram 4.1 Slutavräkningar som andel av preliminär skatt, 1999–2010, procentuell förändring -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 Prog slutavr % av prel Justeringspost % av prel Källa: Kommuner och Landsting Av diagrammet framgår att avvikelserna i prognostiserad slutavräk- ning har varierat mellan -3,(2009) och +2,(1999) av de preliminärt utbetalda skattemedlen. En procentenhet motsvarar . Prognosavvikelsen motsvarade alltså mer än . Statsbidragen kan delas in i generella och specialdestinerade bidrag. Med generella statsbidrag avses bidrag som inte är verksamhetsan- knutna och som ingår i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, såsom anslaget Kommunalekonomisk utjämning. ingick även anslaget Tillfälligt konjunkturstöd till kommuner och landsting, som var avsett för . Genom anslaget för kommunalekonomisk utjämning hanteras ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner och landsting t.ex. vid tillämpning av finansieringsprincipen och vid regleringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. De specialdestinerade statsbidragen fördelar sig på ett stort antal anslag inom andra utgiftsområden, varav läkemedelsförmånen är det största. Nuvarande system för kommunsektorns inkomster Huvuddelen av de allmänna bidragen till kommuner och landsting (utgiftsområde 25) utgörs av dels anslaget Kommunalekonomisk utjämning, dels anslaget Statligt utjämningsbidrag för LSS-kostna- der. Det senare bidraget finansieras med en lika stor utjämningsavgift för kommuner (inkomsttitel Utjämningsavgift för LSS-kostnader). Målet för utgiftsområdet är att skapa goda och likvärdiga eko- nomiska förutsättningar för kommuner och landsting som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet. Anslaget för Kommunalekonomisk utjämning används för utjäm- ning av skillnader i skattekraft och strukturellt betingade kostnads- skillnader i de kommunala verksamheterna. Anslaget är även ett instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kom- munsektorn. uppgår anslaget till totalt för kommuner inklusive konjunkturstöd på och för landsting inklusive konjunk- turstöd på . Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsut- jämning och strukturbidrag samt regleringsbidrag eller reglerings- avgift. Inom anslaget redovisas de bidrag och avgifter som omfattas av den kommunalekonomiska utjämningen. beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med upp- gift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning, Utjämningskommittén.08. Förslagen redovisas i betänk- andet Likvärdiga förutsättningar – översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39). Tabell 4.1 Bidrag och avgifter inom anslaget Kommunalekonomisk utjämning i miljarder kronor -3,9 -2,1 -6,1 -1,6 Nuvarande system för kommunsektorns inkomster Kommuner får ett inkomstutjämningsbidrag från staten motsva- rande av skillnaden mellan eget skatteunderlag per invå- nare och av medelskattekraften i riket. För landstingen utgår ett bidrag på av skillnaden mellan eget skatteun- derlag per invånare och en nivå på . Kommuner och landsting med hög skattekraft betalar en avgift till staten på 85 pro- cent av skatteunderlaget över dessa nivåer. Kommuner och landsting med en beräknad strukturkostnad som är högre än riksgenomsnittet får ett kostnadsutjämningsbidrag från staten på mellanskillnaden medan de med en beräknad struk- turkostnad lägre än riksgenomsnittet betalar en avgift på mellan- skillnaden. Strukturbidrag utgår till vissa kommuner och landsting för vissa regionalpolitiskt betingade kostnader som tidigare ingick i kost- nadsutjämningen samt för större bidragsminskningar som uppkom i samband med systemomläggningen 2005. Regleringsbidraget utgör skillnaden mellan summan av de ingå- ende bidragen och avgifterna och hela anslaget och kan även bli negativt och benämns då regleringsavgift. Denna regleringspost ändras i samband med uppdateringar i inkomst- och kostnadsutjämningen och när en ny beräkning görs av de olika bidragen och avgifterna. påverkas även av att anslaget för kommunalekonomisk utjämning används för olika ekonomiska regleringar, bl.a. med anledning av tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen och vid andra ändringar i bidragsnivån. Hur påverkas de generella statsbidragen av ekonomiska regleringar och tillskott sker förändringar i de statliga bidragsbeloppen till kommuner och landsting, både när det gäller anslaget för kommunalekonomisk utjämning och när det gäller riktade bidrag. En analys av stats- bidragsförändringar försvåras av att förändringarna av statsbidragen haft mycket olika karaktär och syften. skedde betydande systemförändringar som påverkade såväl det kommunala skatteunderlaget, utbetal- ningssystemet för kommunalskatt och statsbidragssystemet som andra delar i de ekonomiska relationerna mellan staten och kom- munsektorn. Nuvarande system för kommunsektorns inkomster Olika regelförändringar i skattesystemet kan antingen öka eller minska det kommunala skatteunderlaget och beaktas därför van- ligtvis vid fastställandet av den generella statsbidragsnivån. När t.ex. det allmänna pensionssystemet reformerades 2002 beräknades kommunsektorns beskattningsbara inkomster öka som en följd av reformen. En motsvarande minskning gjordes därför av det gene- rella statsbidraget. Det generella statsbidraget, dvs. anslaget för kommunalekono- misk utjämning, påverkas sedan den stora bidragsreformen 1993 också av regleringar enligt finansieringsprincipen och av andra eko- nomiska regleringar mellan stat och kommun/landsting. Finansie- ringsprincipen innebär att det generella bidraget ska justeras med hänsyn till ändrade ansvarsförhållanden åt ena eller andra hållet mellan stat och kommun/landsting vilka påverkar kommunernas /landstingens kostnader eller intäkter. Sådana regleringar sker . Statsbidragsutvecklingen –2010 redovisas i bilaga 2b. 5De kommunala finansernas konjunkturkänslighet 5.1Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser Utredningens analyser av de kommunala finansernas konjunktur- känslighet visar att det finns samband mellan konjunktursväng- ningarna i ekonomin och utvecklingen av kommunsektorns finan- ser, dvs. konjunktursvängningarna leder till en mindre stabil kom- munal verksamhet som också kan motverka en stabil samhälls- ekonomi. Sambanden är dock varken så starka eller stabila att det klart går att säga på vilket sätt eller när konjunkturen påverkar sektorns ekonomi. En viktig fråga för utredningen har varit att utröna om kom- munsektorn bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna genom förändringar av utgifter och skatter. En viktig fråga har också varit om det kommunala balanskravet bidragit till att för- stärka ett sådant beteende. Utredningens analyser omfattar perioden –2010, men fokus ligger på perioden . Den tidigare perioden kommenteras endast i de fall det har bedömts relevant. Om inget annat anges avses perioden –2010. Analyserna innefattar ett antal kommunala variabler. De varia- bler som har vägt tyngst för utredningens slutsatser och förslag är konsumtion, sysselsättning (antal sysselsatta och antal arbetade timmar), skatteinkomster och finansiellt sparande. En viktig bakgrund till analyserna är utvecklingen under finanskrisen som inleddes . Den kommunala sysselsättningen föll förhållandevis mycket –2009 även om nedgången 2008 sammanföll med utfasningen av de s.k. plusjobben. Fallet bedömdes som problematiskt eftersom det riskerade att förvärra krisen. En fråga är därför om det historiskt finns ett starkt sam- De kommunala finansernas konjunkturkänslighet band mellan konjunktur och sysselsättning. Direkta och indirekta utgifter för personal utgör en stor del av de kommunala konsumtionsutgifterna. Konsumtionen styrs i sin tur av utgiftsut- rymmet i kommunsektorn, som främst påverkas av skatteinkomster och statsbidrag samt av det ekonomiska resultatet som regleras av balanskravet, men även av kravet på god ekonomisk hushållning. Det är därför också av intresse att belysa hur dessa variabler varierar med konjunkturen och vilka samband som finns. Sambanden mellan konjunkturen, som här mäts med det s.k. BNP-gapet, och de kommunala finanserna varierar i styrka över tiden och genomslaget sker inte alltid direkt. Analyserna visar att det finns ett statistiskt säkerställt, direkt men svagt samband mellan konjunkturen och den kommunala sysselsättningen, både om den mäts som antalet sysselsatta och som antalet arbetade timmar.1 En procentenhets förändring av BNP-gapet leder utan fördröjning till 0,1–0,2 procentenheters förändring av trendavvikelsen av både antal kommunalt sysselsatta och kommunalt arbetade timmar. Sysselsättningen varierar således med konjunkturen och den svaga effekt som har uppmätts sker utan eftersläpning vilket tyder på att sysselsättningens återeffekt på samhällsekonomin är destabiliserande. Den kommunala syssel- sättningen dras ner när konjunkturen viker ner och vice versa. Studeras diagrammen syns en tendens till att effekten blir större vid större konjunkturvariationer. Konjunktureffekten på den kommunala konsumtionen, som är statistiskt säkerställd, visar sig vara större än för sysselsättningen men med en eftersläpning, dvs. den kommunala verksamheten påverkas av konjunkturen men med fördröjning. Efter- släpningen uppgår till mellan två och , vilket gör att kom- munsektorn inte entydigt kan sägas ha en destabiliserande effekt på den övriga samhällsekonomin. Utan eftersläpning skulle konsum- tionen ha haft en destabiliserande effekt. Med en halv konjunktur- cykels eftersläpning, dvs. tre – , skulle effekten varit stabili- serande. Analyserna visar att eftersläpningen ligger någonstans mittemellan dessa ytterligheter. Det finns inga tydliga belägg för att konjunktureffekten på konsumtionen har förändrats efter balanskravets införande, som fick effekt successivt och början av 2000- talet. och framåt finns dock vissa tendenser 1 Detta gäller oavsett om kommunalt finansierad sysselsättning i privat sektor ingår eller ej. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet till ett starkare samband med konjunkturen. Eftersläpningen gör det dock oklart om det är till en förbättring eller försämring ur ett stabilitetsperspektiv. Perioden är dessutom kort vilket gör det vanskligt att dra några säkra slutsatser. En tänkbar förklaring till att förändringar i BNP inte slår ige- nom lika snabbt i förändringar av konsumtionen som i förändringar av sysselsättningen kan vara att kommunala avtalspensioneringar kan leda till att sysselsättningen minskar medan utgifterna finns kvar övergångsvis. Detta är dock svårt att belägga. En annan för- till varför konjunkturen slår igenom med olika eftersläpning i sysselsättning och konsumtion kan vara den beräkningsmetodik för offentlig konsumtion som används och som troligen försämrar kopplingen mellan konsumtion och sysselsättning jäm- fört med tidigare metod. Används i stället den tidigare metoden tenderar eftersläpning i konjunktureffekten på konsumtionen att minska något. Analyserna visar på ett relativt starkt samband mellan konjunk- turen och det kommunala skatteunderlaget, men även här finns en viss eftersläpning. Konjunkturen synes slå igenom snabbare på skatteunderlaget än på konsumtionen, vilket innebär att kommun- sektorn inte omsätter ökade eller minskade skatte- intäkter i ändrade konsumtionsutgifter. Det finansiella sparandet kan betraktas som en form av stöt- dämpare mellan inkomster å ena sidan och konsumtion och syssel- sättning å den andra. Om minskade inkomster möts med ett min- skat sparande så kan konsumtionen och sysselsättningen i princip hållas oförändrade, vilket också gäller om ökade inkomster möts med ett ökat sparande. Sparandet kan således bidra till en stabili- sering av den verksamheten. Sambandet mellan kon- junkturen och det finansiella sparandet visar sig dock vara svagt. Det finns även tendenser till att sambandet har försvagats och balanskravet kan därvid ha spelat viss roll. Att sparandet inte följer konjunkturvariationerna innebär att de automatiska stabili- satorerna i de kommunala finanserna försvagas. I den mån kon- junkturimpulserna inte fångas upp i sparandet kommer dessa impulser i stället att ge upphov till konjunkturella effekter på utgiftssidan. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Konjunkturutvecklingen påverkar förutsättningarna för verksam- heten i kommuner och landsting, främst via utvecklingen av löne- summan, eftersom verksamheten till största delen finansieras med skatt på förvärvsinkomster. Enligt direktivet ska utredningen analysera de kommunala finan- sernas konjunkturkänslighet och i vilken utsträckning kommuners och landstings agerande förstärker konjunktursvängningar. Kommuner och landsting kan tvingas till nedskärningar eller skattehöjningar då skatteinkomsterna viker till följd av en kraftig lågkonjunktur, vilket kan bidra till att förstärka en konjunktur- avmattning. Likaså kan kommuner och landsting bidra till att för- stärka en konjunkturuppgång genom att öka den kommunala kon- sumtionen eller sänka skatten när skatteunderlaget tillfälligt växer snabbare. En verksamhet som förstärker konjunktur- svängningar är, enligt direktivet, ett problem ur ett stabiliserings- politiskt perspektiv. Detta kapitel inleds med en kort redovisning av de analys- metoder och underlag som använts. Därefter följer ett avsnitt om hur begreppet konjunktursvängningar har definierats och en kort beskrivning av den modell som används för analys av de kom- munala finanserna, och de olika leden i sambandet mellan BNP och den kommunala sysselsättningen. Därefter redovisas resultatet av analyserna för de mest centrala variablerna. Analysen av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet bygger på olika underlag som tagits fram inom utredningens ram. Resultaten av de olika underlagen har vägts samman för att så långt möjligt belägga och styrka de slutsatser som redovisas.2 Analysen baseras huvudsakligen dels på enklare trendavvikelser för olika kommunalekonomiska variabler, dels på en metodmässigt 2 Underlagen utgör bilaga 2 och 6 samt Kommuners och Landstings rapport ekonomiska störningars effekt på kommunsektorns ekonomi och sysselsättning, 2011. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet mer avancerad ekonometrisk studie. Data för perioden och framåt har analyserats, men fokus ligger på perioden . Orsaken till att fokus ligger på den senare delen är att sambanden i många fall ändrades . För beräkning av de enklare trendavvikelserna har 7-åriga cen- trerade medelvärden använts. När det i detta sammanhang talas om utjämning menas utjämning av nivåer och inte av tillväxttakter. Sambandet mellan konjunkturen och de olika kommunala vari- ablerna mäts genom måttet korrelation. Korrelationen anger i vil- ken grad två variabler samvarierar, men säger inget om storleken på effekten, dvs. även små variationer kan ge upphov till en hög korre- lation. En rimlig gräns för när en korrelation kan sägas beror på annat än slumpen är i detta sammanhang 0,5.3