sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Det är också den uppfattning man får när man läser förarbetena till ändringarna. I den promemoria som kommer från (U2010/359/SV) och som rör studie- hjälpens anpassning till framförs att det inte är förenligt med att ha olika bestämmelser för och EU. CSN har i sitt yttrande över den promemorian sagt att de anser att även 3 kap. 22 § och 3 kap. 23 § studiestödsförordningen bör ändras. Enligt anses ett hinder i den fria rörligheten föreligga även om de nationella bestämmelserna tillämpas oberoende av de berördas nationalitet. har ett studiestödssystem för utlands- studier för studier på gymnasial och eftergymnasial nivå. Av EU- domstolens fasta praxis följer att de närmare bestämmelserna för att erhålla detta stöd inte får ge upphov till en omotiverad in- skränkning i rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom med- lemsstaternas territorier. Ett regelverk som är utformat på ett så- dant sätt att det i praktiken avhåller studerande från att utnyttja sin rätt att fritt röra sig inom unionen i syfte att bedriva studier i en annan medlemsstat är som huvudregel inte tillåtet. En sådan in- skränkning i den fria rörligheten kan endast anses motiverad om den grundar sig på objektiva hänsyn av allmänt intresse, som är och det svenska studiemedlet för utlandsstudier oberoende av de berörda personernas nationalitet, och står i pro- portion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna. Skäl av rent ekonomisk karaktär kan inte utgöra tvingande hänsyn av allmänintresse av den arten att de rättfärdigar en begränsning av en grundläggande frihet som garanteras i EUF- fördraget (se C-109/04 Kranemann, punkten 34 samt där angivna hänvisningar). Vår slutsats är att de svenska reglerna om studiemedel inte får hindra den fria rörligheten för unionsmedborgare och att detta även gäller studerande som har rätt till svenskt studiemedel och som vill ta med sig detta utomlands. Det skulle leda till att de bestäm- melser som stadgar olika krav för studier i /respektive EU/EES förmodligen inte är tillåtna. En annan aspekt är dessutom att regler som stadgar förmånligare behandling vid studier i gynnar vissa EU-länder framför andra vilket inte är tillåtet. En lämpligare gräns bör vara inom EES inklusive och övriga världen. Här måste dock undersökas om bestämmel- serna i praktiken innebär någon större skillnad i sak. De är visser- ligen olika konstruerade, men i vart fall när det gäller eftergym- nasial utbildning är kanske skillnaden inte så stor. följer i princip vilka universitet och andra lärosäten som är erkända av utbildningsmyndigheten i studielandet när de avgör om en ut- bildning har godtagbar standard. i praktiken är det kanske lika lätt att få studiemedel vid utomnordiska som nordiska lärosäten, men att det uttrycks olika. För en närmare redogörelse vilka krav som kan ställas på utländska utbildningar och dess förenlighet med unionsrätten, se avsnitt 2.4. Sammanfattningsvis anser vi att utgångspunkten bör vara att reglerna som rör studiemedel för studier på eftergymnasial nivå utomlands ska vara desamma som för studier i . Mycket av samarbetet rörande utbildning inom EU rör den högre utbildningen men det finns också samarbete som berör studier på lägre nivåer. Studiemedel utgår inte endast för eftergymnasiala utbildningar utan även för utbildningar på gymnasial nivå om den studerande har fyllt . Vi har ovan kommit fram till att reglerna rörande rätt till studiemedel på eftergymnasial nivå bör vara de- samma i och inom EES. Frågan är det finns någon möjlighet att ha andra regler när det gäller studiemedel för studier på gymnasial nivå. Promemorian rörande studiehjälpens anpassning till och JK:s avgörande om inackorderingstillägg tyder på att man tidi- gare har tolkat det som att är applicerbar även på gym- och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Detta tyder på att även får inverkningar på reglerna om studiemedel för utbildningar på gymnasial nivå. En skillnad är dock att studiehjälpen, bortsett från inackorderings- tillägget, ses som en familjeförmån medan studiemedel ses som en social förmån vilket gör att de till viss del omfattas av olika EU- bestämmelser. Som exempel är förordning (EG) 833/04 (som er- satt förordning 1408/71) tillämplig på studiehjälpen men inte på studiemedlet. Men när man funderar över frågan bör man snarare utgå från den sociala förmånen, studiemedlet, än från nivån på ut- bildning. Kan man få studiemedel för en viss sorts utbildning i bör principen om den fria rörligheten innebära att man bör kunna få den sociala förmånen även för motsvarande utbildning i ett annat EES-land. Begreppet unionsmedborgare innefattar alla som är medborgare i ett EU-land och rörlighetsdirektivet talar om studier eller yrkesutbildningar och gör ingen skillnad mellan olika nivåer på studier. Det innebär enligt vår uppfattning att olika krav för rätt till studiemedel inom respektive utanför inte heller är tillåtet på gymnasial nivå. Kravet att studier på gymnasial nivå utanför endast berättigar till studiemedel om de inte med lika stor fördel kan bedrivas i bör därför tas bort. Se vidare avsnitt 10.7. Bestämmelserna om studiemedel för utlandsstudier får alltså inte lov att utgöra hinder för den fria rörligheten vilket innebär att de inte får innebära sämre villkor och stöd till en studerande som stu- derar inom EES än vad denne skulle ha haft vid studier i . Enda möjligheten till regler som avviker från denna huvudprincip är om avvikelsen grundar sig på objektiva hänsyn av allmänt in- tresse, som är oberoende av de berörda personernas nationalitet, och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna. praxis har visat att det ställs hårda krav på vad som kan anses vara en sådan tillåten avvik- else. Särskilt om rätten kan härledas från fördraget. Man kan också vända på frågan. Även om det skulle gå att hitta ett undantag som skulle vara tillåtet enligt , är särregler något att eftersträva? De resultat som våra effektstudier har gett visar att utlandsstudier är något positivt som i längden leder till högre inkomster hos den enskilde, vilket också innebär högre skatte- intäkter för staten. Regeringens mål för utlandsstudier och utlands- studiemedel är att internationalisering och mobilitet ska öka. Allt detta talar för att regelverket för studiemedel bör vara så enhetligt som möjligt och att utgångspunkten bör vara att studiemedel för utlandsstudier ska utgå i samma utsträckning som för studier i . och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Vi kommer dock nedan att utreda och analysera gällande rätts för- enlighet med unionsrätten. 7.5Gällande rätts förenlighet med – en unionsrättslig översyn av studiemedelsreglerna Vi har i kapitel 4 redogjort för gällande rätt. Ovan har vi redogjort för gällande unionsrätt och för de tidigare analyser som gjorts av de svenska reglernas förenlighet med . Vi har också slagit fast gränser på studiemedelsområdet. Grundläggande inom är som tidigare nämnts, när det gäller studerande, likabehandlingsprincipen och den fria rörligheten. Som framgår av redogörelsen ovan har flera viktiga steg mot att göra de svenska studiemedelsreglerna förenliga med redan tagits. Vår genomgång av de nationella bestämmelserna och de syn- punkter som framförts av till exempel och tyder däremot på att det fortfarande finns bestämmelser som inte är förenliga med unionsrätten. Nedan kommer vi att gå igenom vilka. Det ska dock sägas att de bestämmelser som specifikt reglerar studiemedel för utlandsstudier i studiestödslagen är få. Dessa be- stämmelser kompletteras däremot av reglerna i studiestödsförord- ningen och i CSN:s föreskrifter. Rent allmänt kan sägas att studie- medel för utlandsstudier i stor utsträckning regleras i förordning eller föreskrifter och att har relativt lite inflytande i dessa frågor. Vi kommer att utreda och analysera frågan om detta bör förändras i kapitel 10. står under ständig förändring och varje dom från har potential att ändra rättsläget. Vi har försökt slå fast gränser på studiestödsområdet, men våra slutsatser kan endast anses utgöra en ögonblicksbild. Detta blir extra tydligt när det gäller frågan om kravet bosättning (avsnitt 7.5.6), då en liknande begränsning är föremål för domstolens prövning i ett mål mot (avsnitt 7.2.4). Vi anser att man rent allmänt bör sträva efter ett så enhetligt och lättillämpligt regelverk som möjligt när det gäller studiemedel för utlandsstudier. Detta i sig minskar risken för att det svenska regelverket kan komma att stå i strid med unionsrätten. En annan strävan är att allt mer lägga uppdelningen mellan studier i olika länder mellan EES (och ) och övriga världen, till skillnad mot dagens syn där upp- delningen ligger mellan och utlandet eller och ut- och det svenska studiemedlet för utlandsstudier En sådan syn framstår inte som förenlig med och inte heller med regeringens strävan efter internationalisering. En allmän strävan på utbildningsområdet såväl inom EU som inom ramen för de olika europeiska utbildningssamarbetena (som har beskrivits i kapitel 5) är att öka utbytet och rörligheten. Flera steg har tagits i denna riktning bland annat vad gäller ömsesidigt er- kännande av utbildningar och gemensamma examina. Inom ramen för Bolognaprocessen finns ett uttalat mål att av de som tar examen ska ha studerat eller praktiserat utomlands under sin studietid. Ett viktigt medel för att nå dessa mål är möj- ligheten att kunna finansiera sina studier utomlands. I kommis- sionens grönbok om att främja ungdomars rörlighet i utbildnings- syfte (och med ungdomar avses här personer mellan 16–) tittar man speciellt på möjligheten att överföra stipendier och lån. Här sägs att sociala förmåner och lån från hemlandet kan vara viktiga finansieringskällor. Om stöden inte kan överföras kan detta leda till att ungdomar avskräcks från utlandsvistelser. I grönboken går man till och med så långt att det sägs att detta i somliga fall rör sig om brott mot unionslagstiftningen. Såväl regeringen som () har yttrat sig över grönboken och har i sina utlåtanden betonat vikten av internationalisering. Likaså understryks i båda utlåtandena betydelsen av det svenska studiestödet, som genom att det kan utnyttjas för studier utomlands, är en viktig faktor för höga studentrörlighet. Regeringen anför vidare i sitt utlåtan- de att främjandet av rörlighet på gymnasial nivå bör vara i fokus . Vi anser att det vid utformningen av studieme- delssystemet för utlandsstudier är viktigt att ha dessa såväl inhemska mål som europeiska strävan i tankarna. I detta avsnitt kommer vi dock att försöka slå fast vilka svenska bestämmelser som måste ändras för att vara förenliga med . Som sagts ovan består studiemedel av en bidragsdel och en lånedel. Till detta kommer en möjlighet till tilläggslån (3 kap. 14 § studie- stödslagen och 3 kap. 12 och 14 §§ studiestödsförordningen) Tilläggs- lånet är som det är utformat begränsat. Dels utgår det endast till studerande från och med det år de fyller och dels utgår det endast till studerande som kalenderåret närmast före studiernas början har haft en inkomst som uppgått till ett minsta angivet be- och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Men den begränsning som blir mest intressant ur vår syn- vinkel är den som säger att tilläggslån endast får lämnas för studier vid en läroanstalt i . Frågan är om en sådan begränsning är förenlig med unionsrätten. Möjligheten till tilläggslån infördes i samband med införandet av studiestödslagen, som trädde i kraft . I förarbetena uttalade regeringen att skälen till förslaget var följande. Det är viktigt att det nya studiestödet får en god rekryteringseffekt och att beloppsnivån gör det möjligt för personer ur olika samhälls- grupper och med varierande livssituation att börja studera. Många vuxna studerande har en annan livssituation och levnadsnivå än ungdoms- studerande. Totalnivån kan således komma att av vissa studerande uppfattas som otillräcklig. Regeringen anser att totalbe- loppet i vissa fall skall kunna kompletteras med ett tilläggslån. Be- loppet bör på samma sätt som grundbeloppet vara lika för alla som kan komma i fråga för lånet. Det bör bestämmas till ett högsta belopp och knytas till prisbasbeloppet. För att undvika att skuldsättningen ökar alltför mycket för dem som utnyttjar lånet bör beloppet bestämmas till av prisbasbeloppet och lämnas under högst . Tilläggslån skall kunna lämnas till studerande oavsett utbildningsnivå. De personer som skall kunna komma i fråga för tilläggslånet bör emellertid ha passerat ungdomsåren. Gemensamt för dem bör vara att de fyllt och att studierna medför en ansträngd ekonomi t.ex. till följd av att den tidigare arbetsinkomsten gett förutsättningar för be- tydligt större levnadsomkostnader än vad totalbeloppet i studiemedlen medger. En prövning av den enskildes ekonomiska situation kan bli aktuell. Tilläggslån bör endast kunna lämnas för heltidsstudier i . Det skall ankomma på regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att lämna närmare föreskrifter om tilläggslån. 1999/2000:10 s. 86 f.) har i sitt betänkande lagt fram ett förslag till ändring, se ovan, som inte har lett till lagstiftning. De har dock också angett att bestämmelsen om tilläggslån så som den är utfor- mad strider mot och att den måste ändras så att tilläggs- lån kan utgå för studier både i och utanför . Syftet med bestämmelsen om tilläggslån var som framgår ovan att man ville underlätta övergången till studier för studerande som tidigare hade arbetat och till följd av detta vant sig vid en högre lev- nadsstandard. Varför det begränsades till studier i är inte motiverat. Vid tiden för tillkomsten av bestämmelsen i fråga var unionssamarbetet på utbildningsområdet dock inte lika utvecklat som det är . Det skulle därför kunna bero på att man inte tänkt i de banorna, snarare än att det rört sig om ett medvetet uteslut- och det svenska studiemedlet för utlandsstudier De bevekelsegrunder som låg till grund för införandet av tilläggslånet är aktuella än . Det finns däremot som vi ser det inget motiv för att medverka till att något äldre studenter som tidi- gare har arbetat ska börja studera och begränsa detta till studier i . Begränsningen till svenska läroanstalter när det gäller rätten till tilläggslån är enligt vår uppfattning en sådan regel som i praktiken verkar avskräckande för den grupp av studerande som är berättigad till tilläggslån vid studier i när det gäller studier utomlands. Regleringen medför nämligen att en unionsmed- borgare kommer i en sämre sits enbart för att denne väljer att ut- nyttja sin rätt till fri rörlighet. Det är vår bedömning, mot bak- grund av det anförda, att regeln verkar hindrande för den fria rör- ligheten. Vi anser därför att bestämmelsen som reglerar tilläggslånet, som den är utformat , strider mot . Frågan är då om det finns något undantag som kan motivera den svenska särregleringen. Särregler kan som vi sett ovan tillåtas i vissa fall om de är motiverade. Detta kan vara fallet om de är motiverade genom fördragsfästa undantag såsom hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, eller av tvingande hänsyn till allmänintresset.38 För att andra skäl, som inte framgår av fördraget, ska vara tillåtna måste de vara motiverade av objektiva hänsyn av allmänt intresse som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och stå i proportion till det legitima syfte som efterstävas med bestämmel- serna.39 har i mål C-109/04, Kranemann (dom av ) slagit fast att skäl av rent ekonomisk karaktär inte kan utgöra tvingande hänsyn till allmänintresset. När det gäller den svenska bestämmelsen om tilläggslån så saknas som sagts ovan motivering till varför den har begränsats till studier vid svenska läroanstalter. En förklaring till detta kan vara att det unionsrättsliga samarbetet på utbildningsområdet inte var lika utvecklat som och att frågan därför helt enkelt aldrig aktualiserades. Om vi skulle vilja behålla särregleringen måste det dock finnas ett syfte med den som antingen kan falla under de fördragsfästa undantagen eller som kan utgöra tvingande hänsyn till allmänintresset. Det syfte som har angetts för bestämmelsen är att det ska motivera även något äldre studerande som har arbetat och vant sig vid en högre lev- nadsstandard att påbörja studier. Detta kan rimligtvis inte vara ett syfte som enbart är aktuellt när det gäller studier i . 38Mål C-120/78, (Cassis de ). De tillåtna begränsningarna av den fria rörligheten gäller även vid tillämpning av artikel 21 FEUF. 39Mål C-55/94 . och det svenska studiemedlet för utlandsstudier skulle ett utvidgande ligga väl i linje med regeringens mål, dels att öka antalet utlandsstuderande och dels att minska den sociala sned- rekryteringen. Frågan är därför om det ens finns någon vilja från regeringens sida att hitta ett undantag som skulle innebära att sär- regleringen var tillåten. Vi har inte kunnat se någon annan negativ konsekvens med ett utökande än att det kommer att kosta mera pengar. Det innebär att syftet bakom särregleringen skulle vara ett ekonomiskt sådant vilket enligt inte kan utgöra ett tvingande hänsyn till allmänintresset. Vi kan inte se några andra skäl som skulle kunna innebära att bestämmelsen skulle utgöra ett tillåtet undantag från den fria rörligheten. Bestämmelsen om tilläggslån strider alltså mot . För att vara förenlig med denna måste tilläggslån kunna utgå även vid studier inom EES inklusive och inte enbart inom . Regleringen rörande tilläggslån måste därför enligt vår uppfattning i vart fall förändras när det gäller begränsningen till i 3 kap. 12 § tredje stycket studiestödsförordningen. Hur de nya bestäm- melserna rörande tilläggslån ska se ut återkommer vi till i avsnitt 10.3. Av 3 kap. 15 § studiestödslagen framgår, som redogjorts för i kapi- tel 4, att studielån för vissa merkostnader får lämnas i samband med studierna. De närmare bestämmelserna är delegerade till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, vilket när det gäller tilläggslån för merkostnader är CSN. Enligt gällande regler utgår tilläggslån för merkostnader för inköp av musikinstrument vid vissa utbildningar. Enligt 3 kap. 13 § andra stycket studiestödsförordningen får tilläggslån utöver detta lämnas för merkostnader om det finns särskilda skäl. Det är alltså först i CSN:s föreskrifter som det framgår att tilläggslån för merkostnader kan lämnas vid vissa kostnader för studier utomlands, som resekost- nader och försäkringskostnader. Vi kommer återkomma till bestäm- melsens utformning och frågan om den ska lyftas upp på förord- ningsnivå i kapitel 10. har som sägs ovan föreslagit att tilläggs- lån för merkostnader ska döpas om till merkostnadslån. Vi stödjer den uppfattningen och tycker också att tilläggslån för merkostnader ska döpas om till merkostnadslån. I övrigt har Studiesociala kom- mittén lagt ett förslag som innebär att merkostnadslånen får en något och det svenska studiemedlet för utlandsstudier annan utformning än enligt gällande regler, förslaget har dock inte lett till lagstiftning. Enligt vår uppfattning så är bestämmelsen om tilläggslån för mer- kostnader förenlig med så som den är utformad i dags- läget. Det kan däremot finnas andra skäl till att ge den en annan utformning, se vidare i kapitel 10. Tilläggslån för vissa utbildningsavgifter Tilläggslån för utbildningsavgifter ges som ett tilläggslån för mer- kostnader i enlighet med regleringen i 3 kap. 15 § studiestödslagen och 3 kap. 13 § andra stycket i studiestödsförordningen. Först i CSN:s föreskrifter framgår emellertid vad tilläggslån kan utgå för. Tilläggslån för utbildningsavgifter kan utgå såväl för studier utom- lands som för utbildningar i som inte är statliga eller stats- understödda. Tilläggslån för utbildningsavgifter utgår med samma belopp och enligt samma förutsättningar för studier utomlands som för studier i . Det utgår för att täcka en faktisk kostnad för den som har rätt till sådant lån. Tilläggslånet för utbildningsavgifter strider enligt vår uppfatt- ning inte mot unionsrätten. Däremot kan det diskuteras om reg- leringen ska få en annan utformning. Vi kommer också att titta på möjligheten att indexreglera beloppet, se avsnitt 10.4. 7.5.3Rätten till svenskt studiemedel för studier utomlands Bestämmelserna som reglerar vilka studier utomlands som berättigar till studiemedel finns i 3 kap. 22 och 23 §§ i studiestödsförord- ningen. Här skiljer sig reglerna åt beroende på om studierna äger rum inom eller utanför . Inom är kraven som ställs i huvudsak desamma som för studier inom . Läro- anstalten eller utbildningen ska vara ställd under statlig tillsyn i det land där studierna bedrivs, och studierna ska motsvara eller vara jämförbara med studier som ger rätt till studiemedel i . Utan- för ser kraven annorlunda ut. För en eftergymnasial utbild- ning ska ha beslutat att utbildningen kan antas ha godtagbar standard och för en utbildning på gymnasial nivå ska CSN ha beslutat att utbildningen kan anses ha godtagbar standard. Till detta kommer att det, när utbildningen ges på gymnasial nivå, krävs och det svenska studiemedlet för utlandsstudier att motsvarande studier inte med lika stor fördel kan bedrivas i . Att det för studier på gymnasial nivå utanför krävs att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas i framstår som ett krav som hindrar den fria rörligheten. Undantaget innebär att den person som väljer att studera utomlands på gymnasial nivå behandlas sämre enbart för att han eller hon utnyttjar sin rätt till fri rörlighet. Det är dessutom en reglering som innebär att studier i vissa EU-länder gynnas. Detta kan enligt vår uppfattning inte vara för- enligt med unionsrätten. Kravet på att utbildningen inte med lika stor fördel kan bedrivas i har funnits med länge, kravet var t.ex. detsamma i den studiestödsförordning som gällde innan studiestödsförordningen trädde i kraft. Det framgår inte var- för man valt att ställa detta krav på utbildningar på gymnasial nivå. När regleringen tillkom var inte medlemmar i . Kravet fördes sedan över till den nu gällande studiestödsförordningen. var inte det unionsrättsliga samarbetet på utbild- ningsområdet lika utvecklat som det är vilket kan vara en för- till att kravet fick kvarstå. Det skulle kunna vara så att man inte ens reflekterade i termer av kravets förenlighet med . Historiskt sett har de nordiska länderna prioriterat det nordiska samarbetet och det är snarare här bakgrunden till den nordiska sär- regleringen finns. Den grundar sig troligen inte på en önskan att utestänga övriga europeiska länder utan snarare på en önskan att ge svenska studenter en möjlighet att fritt studera i . Denna förklaring vinner också stöd av det faktum att de övriga nordiska länder som vi har tittat på har motsvarande regler när det gäller studier inom (se kapitel 6). Den svenska särregleringen, som inne- bär att det är enklare att få studiemedel för studier i än utanför, innebär enligt vår uppfattning ett klart hinder för den fria rörligheten och den svenska bestämmelsen strider därför mot unions- rätten. Frågan är då om det finns något undantag som kan motivera sär- regleringen. har historiskt sett inte godtagit ekono- miska motiv i prövningen av hinder mot de fria rörligheterna. Motiv som har godtagits är t.ex. skydd för immateriell äganderätt, skydd för arbetstagare, skydd för konsumenter, bevarande av det nationella, historiska och konstnärliga arvet osv. För att skulle kunna nå framgång krävs alltså att det är något skyddsvärt som ska skyddas. är dessutom hårda i sin tolkning av vilka undantag som utgör godtagbara allmänintressen. Vi har inte kunnat finna något och det svenska studiemedlet för utlandsstudier motiv som skulle kunna innebära att undantaget var tillåtet enligt unionsrätten, i vart fall inte annat än ekonomiska motiv som histo- riskt sett aldrig har godtagits av domstolen. Bestämmelsen kan därför inte anses förenlig med och bör enligt vår mening ändras.