sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Strålsäkerhet - gällande rätt i ny form – gällande rätt i ny form Slutbetänkande av Utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet () 2011_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. 2011_SOU register S-format.indd 1 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Till särskild utredare förordnades f.d. chefsjuristen . Syftet med översynen ska vara att förenkla och effektivisera bestämmelsernas struktur och uppbyggnad utan att samhällets krav på säkerhet och strålskydd eftersätts. Genom tilläggsdirektiv vidgades uppdraget till att också ta fram förslag till sådan ny lagstiftning som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet samt ta fram förslag som innebär att lagen (1997:1320) om kärn- kraftens avveckling kan avskaffas och förbudet i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) mot nybyggnad av nya kärnkraftsreaktorer kan tas bort. Genom ytterligare tilläggsdirektiv utökades uppdraget till att även omfatta frågor om anläggningsinnehavarnas skadeståndsansvar i händelse av en radiologisk olycka. I enlighet med de båda tilläggsdirektiven överlämnade utredningen till regeringen delbetänkandet KÄRNKRAFT – nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar (SOU 2009:88). I det fortsatta arbetet enligt det ursprungliga direktivet 2008:151 har utredningen övervägt förutsättningarna för en samordnad reg- lering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt den offentliga insyn som regleras i bestämmelserna om lokala säkerhetsnämnder enligt 19– 21 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Utredningen har även övervägt behovet av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle. En annan fråga som överlämnat till utredningen för övervägande gäller behovet av regeländring inom området nukleär icke-spridning. Som sakkunniga har fr.o.m. medverkat kansli- rådet , departementssekreteraren , kanslirådet , kanslirådet , departe- mentssekreteraren och chefs- juristen . har medverkat som sakkunnig fr.o.m. , departementssekreteraren fr.o.m. , kanslirådet fr.o.m. , departementssekreteraren fr.o.m. och justitiesekreteraren fr.o.m. . entledigades från utredningen . Departementssekreteraren entledi- gades från utredningen . Departementssekreteraren entledigades från utred- ningen . Som experter har fr.o.m. förordnats råd- givaren , inspektören , hovrätts- rådet , avdelningschefen samt enhetschefen . förordnades miljöjuristen , teknologie doktorn , miljöjuristen , bolagsjuristen , bolagsjuristen , filosofie doktorn , civilingenjören , sekreteraren för lokala säker- hetsnämnden Hans Jivander, numera bränsleingenjören , gruppordföranden i LKO , strål- skyddsföreståndaren , byrådirektören , strålskyddsföreståndaren , bolagsjuristen , numera verkställande direktören och enhetschefen . förordnades enhetschefen som expert. generaldirektören , numer stf. generaldirektören och råd- mannen som experter i utredningen. förordnades utredaren som expert i utredningen. förordnades professor som expert i utredningen. Experterna enhetschefen , stf general- direktören och stf. generaldirektören entledigades från utredningen . Experten civilingenjören entledigades från utredningen . Som sekreterare i utredningen förordnades verksjuristen . Hon entledigades från utredningen fr.o.m. dem och erhöll ett visst förordnande att handlägga de ärenden som överlämnas till henne av den särskilde utredaren. Utredningen har uppdragit åt ning, , att genomföra en utvärdering av de lokala säkerhetsnämndernas insyns- och informationsarbete. , , har biträtt utredningen med utredningstext som rör förslagets konsekvenser. Experten och hovrättsrådet har biträtt utred- ningen med kvalitetssäkring av preliminära författningsförslag och utredningstexter. Kanslisekreteraren har på ett förtjänstfullt och professionellt sätt biträtt utredningen med att sammanställa utredningstexterna till SOU-format. Utredningen har antagit namnet: Utredningen om en samord- nad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet (Strålsäker- hetsutredningen). Under utredningsarbetet har de sakkunniga och experterna på ett utomordentligt förtjänstfullt sätt bidragit, förutom med sak- upplysningar och synpunkter på textmaterialet, även med omfat- tande textmaterial som kunnat arbetas in i betänkandet. Experterna , , , , , , , och har gemensamt lämnat ett särskilt yttrande. Sekreteraren för lokala säkerhetsnämnden Hans Jivander och teknologie doktorn har också lämnat särskilda yttranden. Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet STRÅLSÄKERHET – gällande rätt i ny form (SOU 2011:18). Utredningsarbetet är därmed slutfört. Utredningens direktiv (Dir. 2008:151)................................. Övriga frågeställningar som utredningen har identifierat... Reformbehov – några identifierade problemområden......... Allmänt om strålning............................................................. 2.1.1 Joniserande och icke-joniserande strålning............... 2.2.1 Olika typer av joniserande strålning.......................... 2.2.2 Naturligt förekommande joniserande strålning ....... 2.2.3 Joniserande strålning producerad av människan....... 2.4 Skador från strålning.............................................................. 2.4.1 Skador från joniserande strålning............................... 2.4.2 Skador från icke-joniserande strålning ...................... 3En översiktlig redogörelse för utvecklingen av regleringen på strålskyddets och kärnenergins område..253 Regleringen på strålskyddets område.................................... Regleringen av kärnenergin ................................................... Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet .. Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse ............ 4.1.1 De grundläggande lagarna .......................................... Euratomfördraget och andra EU-regler ............................... 4.3Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen)................................................................... Begreppet kärnteknisk anläggning............................. 4.3.3 Begreppet drift av en kärnteknisk anläggning........... 4.3.4 Innebörden av begreppet säkerhet............................. 4.3.8 Tillsyn över efterlevnaden av kärntekniklagen.......... 4.4 Strålskyddslagen (1988:220).................................................. 4.4.3 Benämning på olika strålkällor................................... 4.4.4 Begreppet verksamhet med strålning......................... 4.4.5 Allmänna skyldigheter för dem som bedriver verksamhet med strålning........................................... 4.4.7 Skydd av allmänhet och miljö..................................... 4.4.8 Särskilda skyldigheter för tillverkare och 4.4.9 Ansvaret för radioaktivt avfall.................................... 4.4.11 Tillsyn över efterlevnaden av strålskyddslagen – 4.4.12 Delegering av tillsynsverksamheten .......................... Föreskrifter som gäller drift av kärnteknisk Föreskrifter om fysiskt skydd av kärntekniska Föreskrifter om beredskap......................................... Föreskrifter som gäller hantering av kärnavfall ........ Föreskrifter om säkerhet vid slutförvaring............... Föreskrifter om avveckling av kärntekniska Föreskrifter om kontroll av kärnämne...................... Föreskrifter om personstrålskydd............................. Föreskrifter om skydd av allmänheten och miljön... Föreskrifter om patientstrålskydd............................. Föreskrifter för specifika verksamheter.................... Föreskrifter om icke-joniserande strålning............... bakgrund, mål och Tillåtlighetsprövning av nya verksamheter enligt Rättsligt bindande principer och allmänna Tillsynen över efterlevnaden av ............. 4.7Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen) ........................................... 4.8Lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) En samordnad lagstiftning ......................................... Regelförenkling och effektivisering........................... Den nuvarande lagstrukturen..................................... 5.1.3 Reformbehov – några identifierade 5.2Reglerna i strålskyddslagen, kärntekniklagen och Kärntekniklagen och strålskyddslagen ...................... Kopplingen mellan kärntekniklagen, strålskyddslagen och reglerna i .............. 5.3Strålsäkerhet - ett samlingsbegrepp som anger syftet med en samordnad lagstiftning.............................................. 5.4 Tillstånds-, anmälnings- eller godkännandeplikten ............. Tillståndsplikten enligt kärntekniklagen ................... Tillståndsplikten enligt strålskyddslagen................... 5.5Processen vid tillståndsprövning av anläggningar för verksamhet med strålning...................................................... Tillståndsprövningen enligt kärntekniklagen............ Tillståndsprövningen enligt strålskyddslagen ........... tillståndärenden och prövning av tillståndsvillkor.... Allmänt om radioaktivt avfall .................................... Syfte och mål med avfallshanteringen ....................... Radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet................... Radioaktivt avfall från kärnteknisk verksamhet ....... Det svenska avfallssystemet....................................... Avfallets ursprung och dess producenter.................. Avfallsanläggningar i drift.......................................... Behandling av radioaktivt avfall................................. Undantag från tillämpliga bestämmelser avseende 7.2.12 Transport av radioaktivt material .............................. 7.2.13 Slutförvaring av radioaktivt avfall.............................. 7.2.14 Långsiktig strålsäkerhet.............................................. Avfall från icke kärnteknisk verksamhet.............................. 7.3.1 Radioaktivt avfall från tillståndspliktig 7.3.2 Radioaktivt avfall från icke tillståndspliktig 7.3.3 Frågeställningar i samband med 7.3.4 Oklarheter kring omhändertagandet av historiskt 7.3.5 Oklarheter avseende tidpunkt för omhändertagandet av rivningsavfall........................... Erfarenhet från miljöprövningar ................................ Hushållnings- och kretsloppsprinciperna............................. 7.4.1 Återvinning och återanvändning avseende Begreppet kärnavfall utmönstras........................................... 7.5.2 Regleringen i lagen (1984:3) om kärnteknisk 7.5.3 Regleringen i strålskyddslagen (1988:220)................ 7.6Hantering och slutförvaring av icke kärnkraftsanknutet 7.6.1 Statligt avtal med SKB ................................................ 7.6.3 Den svenska marknaden för avfallsbehandling ......... Förbud att slutförvara radioaktivt avfall utomlands ............ Dumpning av radioaktivt avfall till havs ............................... Förbudet mot dumpning............................................ Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall ...................... 8.1Allmänna utgångspunkter – ansvarsfördelningen mellan staten och reaktorinnehavarna............................................... 8.2Tidigare överväganden beträffande möjligheterna att lagreglera statens sistahandsansvar........................................ 8.3 Utredningens överväganden och förslag .............................. Tillsynen på strålsäkerhetsområdet............................ 9.1.7 Hantering och värdering av rapporteringar .............. 9.2.1 En översikt över tillsynsmyndighetens befogenheter inom strålsäkerhetsområdet................ 9.2.2En översikt över de administrativa sanktioner som är knutna till tillsynen på 9.3 Regeringens skrivelse om tillsyn........................................... En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn ................... En tydligare statlig tillsyn .......................................... Ingripanden vid tillsyn ............................................... Ingripanden vid mindre allvarliga överträdelse......... Rättelse på den enskildes bekostnad ......................... Återkallelse av tillstånd och förbud........................... Underlåtenhet att ingripa........................................... Befogenheter under genomförande........................... Tillträde till lokaler ..................................................... Rätt till upplysningar m.m. ........................................ 9.4Specifikt om frågan om åtalsanmälan på 9.5.1 Tillsyn av kärnkraftsreaktorer och anläggningar för hantering m.m. av radioaktivt avfall..................... 9.5.2 Tillsynen av verksamhet med joniserande strålning inom hälso- och sjukvården........................ 9.5.3 Tillsynens omfattning och inriktning inom 9.5.4 Tillsyn av tekniska anordningar och strålkällor inom industrin och forskningen ................................ 9.5.5 Tillsyn av solarier och andra anordningar som rör 9.5.6 Tillsyn av lasrar............................................................ 9.5.7 Tillsyn av transporter med radioaktiva ämnen.......... 9.6Strålsäkerhetsmyndighetens samverkan och samarbete med andra tillsynsmyndigheter på strålsäkerhetsområdet 9.6.1 Flera tillsynsmyndigheter berörs av området verksamhet med strålning........................................... Utredningens övergripande observationer ........................... Överväganden och förslag ..................................................... 9.8.1 tillsynsregler enligt 26 kap. .................. 9.8.2 Arbetsmiljölagen, hälso- och sjukvårdslagen och lag om medicintekniska produkter ............................ Beredskapen i händelse av utsläpp av radioaktiva Den nationella beredskapen................................................... Kommunernas ansvar för räddningstjänsten........................ Direktåtkomst av driftdata ......................................... Icke-spridning av kärnämnen och teknologi................. Bestämmelser i kärntekniklagen som avser nukleär icke- Bestämmelser i lagstiftningen om krigsmateriel som avser nukleär icke-spridning.................................................. Internationella avtal på icke-spridningsområdet.................. 12.4.1 Icke-spridningsfördraget och avtal om 12.4.3 resolution (2000) .................... Utredningens överväganden och förslag .............................. Användning av kosmetiskt solarium............................ Antalet solarier för kosmetisk bestrålning........................... En nationell cancerstrategi .................................................... för cancerforskning (IARC)........................ EU:s vetenskapliga kommitté SCCP.................................... Användning av laser ................................................. Författningsreglering av laseranvändning ............................ 14.3.2 Lagen (1993:584) om medicintekniska produkter ... Tillståndsreglering av lasrar i och i medicinsk verksamhet................................................ Kosmetisk behandling med laser........................................... Risker med användning av laser och IPL .............................. 14.8.3 Övriga risker................................................................ En översikt över gällande sanktioner inom Straffbestämmelserna enligt kärntekniklagen....................... Straffbestämmelserna enligt strålskyddslagen...................... Straffsanktioner i stället för straffbestämmelser .................. Något om blankettstraffbud.................................................. Något om sanktionsavgifter .................................................. rekommendation om administrativa sanktioner .................. 15.10Frågan om dubbla sanktioner................................................ 15.11Bestämmelser i gällande svensk lagstiftning om 15.12.1 Straffbestämmelser och förverkande ................... 15.12.3 Urvalet av bestämmelser inom strålsäkerhetsområdet som ska kunna föranleda Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet – lokala Vetenskaplig utvärdering av de lokala Utredningens överväganden och förslag .............................. 16.3.1 De lokala säkerhetsnämnderna bör behållas men 16.3.2 Nämndernas upptagningsområde bör breddas......... 16.3.3 Nämndernas sammansättning och kompetensbehov behöver ses över och förstärkas ... 16.3.4 Nämndens informationsuppdrag............................... 16.3.6 Krav på ekonomisk uppföljning ................................ 16.3.8 Nämndens trovärdighetsproblem.............................. 16.3.9 En ny organisation och ett nytt namn....................... Granskning av tillståndshavarnas kvalitetssäkring vid tillverkning och leverans av material, utrustning, komponenter och tjänster av betydelse för 17.2.5 Internationellt myndighetssamarbete ....................... Juridiska svårigheter med att införa bestämmelser om En tänkbar modell för granskning av tillståndshavarens Aspekter på konkurrens- och företagshemligheter ............. Utredningens överväganden och förslag .............................. Säkerhetsprövning av personal ................................... Säkerhetsprövning inom elförsörjningen.............................. Samordning av dagens reglering enligt tre lagar till reglering enligt en lag ............................................................. Nya regler eller ändrade regler .............................................. Konsekvenser för enskilda..................................................... Konsekvenser för företag....................................................... Konsekvenser för kommuner................................................ Konsekvenser för miljödomstolarna..................................... Konsekvenser för miljön........................................................ Förslaget till lag om ändring i (1998:808)........ Förslag till lag om ändring i lagen (2010:923) om mark- Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)............................................................................. Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslag (1982:763) .............................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:584) om Förslag till lag om ändring i offentlighets- och Förslag till lag om kärnämneskontroll m.m. ........................ Förslag till lag om offentlig insyn på Förslag till förordning om verksamhet med strålning......... Kommittédirektiv (Dir. 2008:151) ................................. Tilläggsdirektiv (Dir. 2009:32) ....................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2009:74) ....................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2010:28) ....................................... Tilläggsdirektiv (Dir. 2010:124) ..................................... Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för gett en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område. Utredaren ska enligt direktivet särskilt studera möjligheterna att föra samman bestämmelserna i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220) till en enda lag. Syftet ska vara att förenkla och effektivisera bestämmelsernas struktur och uppbyggnad utan att samhällets krav på kärnsäkerhet och strålskydd eftersätts. Direktivet anger vidare att -vissa grundläggande begrepp i lagen om kärnteknisk verksamhet och i strålskyddslagen som i olika avseenden styr tillämpningen av reglerna samt hur dessa påverkar annan lagstiftning bör närmare analyseras, -reglerna för prövning av tillstånd till kärnteknisk verksamhet respektive verksamhet med strålning samt reglerna för säker- hetsprövning av personal bör studeras, i syfte att åstadkomma en bättre samordning, -tillsynen av att kärntekniklagen och strålskyddslagen följs bör ägnas särskild uppmärksamhet, inklusive tillsynen av använd- ningen av olika strålkällor inom sjukvården samt industrin, -den offentliga insynen som regleras i bestämmelserna om lokala säkerhetsnämnder bör övervägas, -sanktionsreglerna på respektive lagområde ska ses över, varvid möjligheterna att använda sanktionsavgifter i stället för straff- bestämmelser särskilt ska beaktas, -utvecklingen av lagstiftningsarbetet på detta område inom Euro- peiska unionen, särskilt gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar - 2009/71/EURATOM - samt övriga internationella åtaganden bör beaktas i samman- hanget. Utredningen ska vidare studera behovet och den eventuella utformningen av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle övervägas. En ytterligare fråga som överlämnat till utredningen för övervägande gäller myndighetssamverkan och behov av regeländring inom området nukleär icke-spridning särskilt när det gäller frågor om in- och utförsel av kärnämnen och starka strålkällor. Utredningen ska lämna förslag till de ändringar i lagar och förordningar som behövs. Förslagen ska säkerställa att tillsynen på kärnteknik- och strålskyddsområdet uppnås på ett kostnads- effektivt sätt. Övriga frågeställningar med utgångspunkt i direktivet Enligt utredningens direktiv ska rap- port Översyn av lagstiftningen på strålsäkerhetsområdet beaktas under utredningsarbetet. I kontakterna med Strålsäkerhetsmyndig- heten har framhållits att följande frågeställningar särskilt bör beaktas. -begreppen kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning bör övervägas, -begreppet kärnavfall bör om möjligt slopas och begreppet radioaktivt avfall införas som ett enhetligt begrepp för alla slag av restprodukter som innehåller radioaktiva ämnen, -innebörden av begreppen bästa möjliga teknik (BAT) respek- tive de grundläggande strålskyddsprinciperna berättigande, optimering (även benämnt ALARA1) och dosbegränsning 1 As Low As Reasonable Achievable. samt kärnsäkerhetsprincipen om beprövade eller utprovade konstruktionslösningar bör samordnas i en ny sammanhållen lagstiftning, -det internationella atomenergiorganet, , grundläggande säkerhetsprinciper bör vara vägledande i lagstiftningsarbetet, -principerna för barriärer och djupförsvar bör utgöra en central utgångspunkt i en ny och sammanhållen lag, -undantagsreglerna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen (friklassning) bör samordnas och ges en tydligare utformning än vad som är fallet enligt gällande lagstiftning, -reglerna för uppdragstagare enligt 5 § andra stycket kärntekni- klagen bör övervägas, -en 18-års gräns för användning av solarier bör övervägas, -användningen av kosmetisk laser bör omfattas av en tydligare reglering än vad som är fallet enligt gällande lagstiftning, -regleringen kring användning av laserpekare och annan sådan apparatur. Reformbehov - några identifierade problemområden Behovet av regelförenkling och effektivisering när det gäller kärnteknisk verksamhet och övrig verksamhet med strålning har varit en återkommande fråga2. Mot bakgrund av att , kärntekniklagen och strålskyddslagen ska tillämpas parallellt innebär det att tillståndsvillkor som beslutas av miljö- domstolen i ett tillståndsärende enligt kan komma att omfatta sådana åtgärder som redan krävs enligt de föreskrifter som beslutats enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen