sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Åtgärderna i transportinfra- strukturen ses som och är en del av en regional tillväxtstrategi. Kommunernas uppgifter anges i kommunallagen och i lagen om kommunala befogenheter jämte olika speciallagstiftningar. Bland en kommuns skyldigheter ingår stadsplanering och byggfrågor och, tillsammans med , kollektivtrafik. Av grundläggande betydelse för kommunernas (och lands- tingens) kompetens är att de utöver sina lagreglerade åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna ange- lägenheter, s.k. frivillig verksamhet. Frivilligheten ligger i att staten inte ställer upp några särskilda krav vad gäller t.ex. kvalitet eller omfång. Inom detta område finns utrymme för en initiativrätt som är ett viktigt inslag i den kommunala själv- styrelsen. Frivilliga uppgifter i kommunerna utgörs exempelvis av hamn- verksamhet, flygplatser, väghållning och näringslivsutveckling. En kommun får också lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg enligt lagen om kommunala befogenheter. I (2010:900) finns bestämmelser om planlägg- ning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhål- landen och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Det är enligt nämnda lag en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Av översiktsplanen ska det framgå inte bara hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras utan också hur den ska användas. 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag föreslog att översiktsplanens strategiska funktion stärktes genom att det av planen ska framgå hur kom- munen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kom- munen. Det grundläggande politiska målet om en hållbar utveckling innebar enligt regeringens uppfattning i propositionen att allt fler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvär- sektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer, som rör de sociala, ekonomiska och miljömässiga perspektiven och inte minst klimatfrågan. Det var därför angeläget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang så att sambanden med förhållandena i omvärlden blir tydligare. Över- siktsplanen borde i ökad utsträckning hantera relevanta nationella, regionala och mellankommunala frågor. Översiktsplanens roll och betydelse behövde därför stärkas genom att översiktsplanens bredare funktion, både som underlag för beslut enligt och som ett strategiskt, politiskt instrument, för- tydligades i lagstiftningen. Översiktsplanen är dock enligt gällande plan- och bygglag inte bindande. Utöver den samrådskrets som kommunen skulle samråda med enligt de tidigare bestämmelserna, ska kommunen numera också samråda med kommunala organ som har ansvar för regionalt till- växtarbete och transportinfrastrukturplanering. lemmar ska vidare ges tillfälle att delta i samrådet. Det planeringsunderlag som redovisas i samrådet ska vara av betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt. Utöver de intressen som ska verka för enligt de nuvarande bestämmelserna, ska vid samrådet även verka för att lokaliseringen av en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Kommunens samrådsredogörelse ska vara en del av plan- förslaget. Även ett beslut att anta eller ändra en plan ska skickas till de kommunala organ som berörs, inklusive de berörda kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transport- infrastrukturplanering. ska i syfte att förbättra aktualiteten i gällande översiktsplan minst en gång till kommunen redovisa sina synpunkter inte bara avseende statliga utan också avseende mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. ska lämna en sådan redo- görelse även då kommunen begär det. Översiktsplanens aktualitet har stor betydelse med anledning av dess vägledande funktion vid beslutsfattande enligt och andra lagar som exempelvis . Ställningstagandet bör grundas på en sam- lad bedömning av om översiktsplanen verkligen speglar kommu- nens aktuella politiska vilja och ger vägledning i förhållande till de krav som ställs på en översiktsplan eller om planen behöver ses över. Detaljplanen reglerar i första hand hur mark- och vattenområden och bebyggelse ska användas, utvecklas och bevaras och innefattar ett i princip uttömmande ställningstagande till de allmänna intres- sena samt hushållningsbestämmelserna i . Planen med- för en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna under en särskild angiven genomförandetid och har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov. Detaljplanen reglerar med bindande verkan även andra rättigheter och skyldigheter, inte bara mellan markägarna och samhället utan också markägarna emellan. För kommunen medför planen en rätt – och även skyldighet – att lösa in mark som är avsedd för allmänna platser liksom en skyldighet att ställa i ordning och underhålla dessa. Bestämmelserna i anger att detaljplane- läggning ska ske dels för ny sammanhållen bebyggelse, dels för ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse samt dels för bebyggelse som ska förändras eller bevaras och regleringen behöver ske i ett sammanhang. Bestämmelserna gäller också i fråga om andra anläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §. När det är fråga om en ny enstaka byggnad eller annan anläggning finns det ett undantag som medger att lämpligheten ska kunna prövas direkt i samband med prövningen av ansökan om bygglov. En detaljplan behöver inte heller upprättas om en tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser. I en detaljplan får kommunen bestämma markreservat för sådana trafik- och väganläggningar, energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ändamål. I detaljplanen ska kommunen ange en genomförandetid. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än och inte längre än . Om det enligt väglagen ( 1971: 948) främjar en god och rationell väghållning får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, besluta att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. Beslutet kan begränsas till att avse vissa vägar eller vissa områden inom kommunen. Om staten är väghållare inom ett område med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser, ska kommunen tillhandahålla den mark eller det utrymme som behövs för väg inom området. Vid byggande av väg ska tillses, att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad, och att hänsyn tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får väg inte byggas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning ska vägen byggas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Om det i kommuner eller landsting ska tas ut skatt enligt lagen (2004:629) om trängselskatt, får kommuner eller landsting träffa avtal med staten om att biträda med information om systemet med trängselskatt, och förvaltning och upphandling med anledning av trängselskatten. Kommunerna eller landstingen får dock inte utföra uppgifter som innebär myndighetsutövning. 2.4.2Kommunala åtaganden avseende transportinfrastruktur I prop.1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet föreslogs bl.a. förändringar i den dåvarande uppdelningen av väghållnings- ansvaret mellan stat, kommuner och enskilda. Med den kraftiga urbanisering som skett hade uppdelningen av väghållningsansvaret blivit alltmer otidsenlig. En viktig utgångspunkt i det trafik- politiska arbetet och för de förslag som lämnades i propositionen var att få till stånd en bättre avgränsning mellan övergripande beslut och sådana beslut som borde fattas på lokal och regional nivå. En angelägen fråga var därför att få till stånd en mer rättvis fördelning av väghållningsansvaret mellan staten och kommunerna. Staten skulle enligt förslaget liksom vara väghållare för de allmänna vägarna på landsbygden. I större tätorter skulle staten ha ansvaret för de övergripande allmänna vägarna (främst riksvägar och primära länsvägar). Den föreslagna ordningen syftade till att få till stånd en klarare avgränsning mellan statens och kommunernas ansvar för gator och vägar. Genom att staten skulle få huvud- ansvaret för ett riksomfattande övergripande statligt vägnät skulle bättre förutsättningar finnas att få en enhetlig standard i hela landet beträffande framkomlighet och säkerhet. I samma proposition föreslogs att kommunerna skulle ges ett ökat ansvar för väghållningen i de större tätorterna. Ytterligare omkring 80 kommuner skulle förordnas till väghållare enligt väg- lagen (1971: 948). Denna indelning och principiella fördelning av väghållningsansvaret för de allmänna vägarna gäller än . Den är också grunden för fördelningen av ansvaret för olika delar i samband med nybyggande och ombyggande av befintliga genom- farts- eller förbifartsleder i och vid tätorter. är 209 av landets 290 kommuner egna väghållare. Kommunerna svarar för nästan 5 väg och är också engagerade i den enskilda väghållningen i relativt betydande omfattning genom att lämna bidrag och sköta väghållningen. SOU 2011:49 Våra utgångspunkter Väg och järnväg – resecentrum Det finns ingen direkt huvudansvarig för resecentrum. Som tidi- gare kortfattat har nämnts framgår av förordningen (2009:237) om statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanlägg- ningar m.m. att statlig medfinansiering kan ske till 1. trafikhuvudmän enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik för investeringar i a) regionala kollektivtrafikanläggningar, b) rullande materiel för regional kollektiv persontrafik på järnväg, tunnelbana och spårväg samt c) fartyg för regional kollektiv person- och godstrafik, 2. trafikhuvudmän för åtgärder som ökar tillgängligheten för funktionshindrade resenärer Statlig medfinansiering får beviljas för byggande av väg- och gatuanläggningar för regional kollektiv persontrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, byggande av spåranläggningar för regional kollektiv persontrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, byggande av stationer, terminaler, vänthallar, hållplatser och andra liknande anläggningar för trafikanternas behov vid regio- nalt kollektivt resande, åtgärder för ökad tillgänglighet i kollektivtrafiken för funktions- hindrade resenärer i fråga om kollektivtrafikfordon, terminaler, hållplatser eller andra anläggningar i anslutning till dessa samt investeringar i reseinformationsanläggningar som underlättar funktionshindrades resor, byggande av kajanläggningar för regional kollektiv person- och godstrafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, investeringar i fartyg för regional kollektiv person- och gods- trafik som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov Det vanliga är att trafikhuvudmännen inte ansvarar för och därmed äger kollektivtrafikanläggningar utan agerar i samband med byg- gande och ansökan om statlig medfinansiering som bidrags- I normalfallet är det en krets av intressenter – däribland kommunen – som går samman och svarar för investeringen i anläggningen. Bland övriga intressenter återfinns så gott som alltid . Marknaden för kombitransporter har vuxit . Flera nya terminaler har öppnats och planeringen för ytter- ligare ett antal terminaler pågår. Många av landets kommuner är engagerade i syfte utveckla det lokala näringslivet inom området för logistik och transporter, och flera av kommunerna gör, direkt eller via kommunala bolag, investeringar i kombiterminal- verksamhet. En ny kombiterminal innebär ofta en stor investering. För att nyetableringar ska komma till stånd krävs därför en offentlig delfinansiering via till exempel kommunala medel. Hamnar har historiskt varit en viktig angelägenhet för sjöstäderna. Den kommunala hamnförvaltningen och hamnstyrelsen har skött anläggningarna. Det pågår många utbyggnadsprojekt i de svenska hamnarna. På flera platser planeras t.ex. för nya kajer och investeringar i nya kranar. Ökande fartygsstorlekar och krav från kunderna på snabb hamnhantering driver på denna utveckling. Flera hamnar har också rationaliserat och effektiviserat sin verk- samhet, vilket inte minst visar sig genom att omsättningen per anställd i hamnen ökat. En betydande andel av landets hamnar ägs och förvaltas av kommuner antingen i bolagets form eller i förvaltningens form. I många fall finns även privatägda hamnanläggningar i anslutning till offentligägda hamnar eller fristående. Hamn- och stuveriverksam- heten bedrivs ofta i skilda bolag. av landets export- och import sker till sjöss. Hamnarna är ofta också relativt stora förvaltare av järnvägs- och väginfrastruktur. Av förordningen (2009:237) om statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. framgår att statlig med- finansiering kan ske till kommuner eller andra organ för byggande av flygplatsanläggningar med annan huvudman än staten. Statlig medfinansiering får beviljas för byggande av flygplats- anläggningar som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov. Kommunernas åtaganden mätt i form av nettoutgifter för transportinfrastruktur i gator och vägar samt spår uppgår till mellan 15–. Denna uppgift är dock inte direkt jämförbar med de statliga nettoutgifterna om cirka 40 mil- jarder kronor. Kommunernas nettoutgifter innehåller kostnader för räntor och amorteringar, vilket de statliga utgifterna normalt sett inte gör. De kommunala åtagandena i de i anslutning till senaste åtgärdsplaneringen träffade medfinansieringsavtalen som rör det nationella vägnätet och järnvägsnätet uppgår i genomsnitt till . Marknaden i form av kommersiellt verksamma företag har tillmätts en allt större roll i produktionen av transport- och trafiktjänster och i produktionen av infrastrukturtjänster. Statens roll liksom regionernas och kommunernas roll handlar om att skapa förutsätt- ningar för transportssystemets förmåga att trygga tillgänglighet, framkomlighet, effektivitet under säkra och miljömässigt accep- tabla former. Marknadsöppningarna har skett successivt. De senaste föränd- ringarna rör kollektivtrafiken på väg och järnväg samt att marknad för flygtrafikledning öppnats för konkurrens. I rapporten och villkor för tillväxt i kommuner och funktionella regioner8 som har tagits fram på uppdrag av Utjämningskommittén.9 redovisas bland annat den långsiktiga expansionen och kontraktionen i landets olika delar. Redovis- ningen baseras på en indelning av landets kommuner i s.k. funk- regioner. En funktionell region beskrivs på följande sätt: En funktionell region, som i de flesta fall är en stadsregion, hålls samman av sin infrastruktur, med transportnätverk som förgrenar sig inom och mellan regionens kommuner – allt ordnat i en byggd miljö. Infrastrukturen understödjer stadsregionens främsta uppgift som består i att skapa närhet mellan aktörer och säkerställa tillgäng- lighet. Hyreskostnader för bostäder och lokaler varierar med lägesvärdet för olika delar av regionen, där varje lokaliserings tillgänglighet till arbetsplatser är en viktig bestämningsfaktor för den berörda platsens lägesvärde. Det senare påverkas också positivt av platsens tillgänglighet till företags- och hushållstjänster. Vissa typer av varor och en stor andel av alla tjänster är distanskänsliga, vilket betyder att kostnaderna vid försäljning ökar kraftigt när avståndet mellan företaget och dess kunder ökar. Denna transaktionskostnad drabbar normalt både säljare och köpare. Sådan avståndskänslighet är regel när transaktionen eller inköpet förutsätter att säljaren och köparen måste träffas, dvs. När en produkt (vara eller tjänst) sägs vara distans- känslig betyder det att transaktionskostnaden för produkten växer snabbt när avståndet mellan säljare och köpare ökar. Betydelsen av att gruppera kommunerna i funktionella regioner och dela in kommunerna i kärn- och kranskommuner följer av följande beskrivning av det ömsesidiga samspelet mellan kom- muner i en region (och , 2007; et.al., 2010): En stor region har en stor kärnkommun och vise versa. En kranskommun har fördelar i form av lönenivå och tillväxt av att tillhöra en stor region och av att ha en stor kärnkommun. 8Börje : vid i . 9Fi 2008:07 , dir 2008:110. En kärnkommun har fördelar i form av lönenivå och tillväxt av att tillhöra en stor region. De största kärnkommunerna har fördelar av sin tillgänglighet till kunder och leverantörer i sina kranskommuner. Denna till- gänglighet växer när kranskommunerna växer och när tids- avståndet till kranskommunerna minskar. Grupperingen i regioner avslöjar även andra egenskaper hos den rumsliga (geografiska) ekonomiska strukturen. Det är t.ex. genom- gående så att kärnkommuner har en oproportionerligt stor andel av sin regions totala antal arbetstillfällen. har kranskommu- nerna i de större regionerna en relativt låg andel av sin regions arbetstillfällen. Dessutom är lönenivån för arbetstillfällen i kärn- kommunerna högre än i kranskommunerna. Storleken hos en kommun och hos regionen den tillhör har ett systematiskt inflytande på kommunens ekonomiska tillväxt. Det spelar också roll om kommunen är en kärn- eller kranskommun. Av det skälet delas kommunerna upp i krans- och kärnkommuner, baserat på SCB:s indelning i 78 regioner. Vidare har kommunerna delats in i följande storleksklasser: En stor kommun har mer än 100 000 invånare. En medelstor kommun har mellan 20 000 och 100 000 invånare. En liten kommun har mindre än 20 000 invånare. De funktionella regionerna kan på likartat sätt storleksgrupperas, där En stor region har mer än 1 000 000 invånare (, och ). En medelstor region har mellan 100 000 och 1 000 000 invånare. En liten region har mindre än 100 000 invånare. Av landets 9,26 miljoner invånare fördelade sig cirka hälften var i kärnkommuner och kranskommuner. Av alla invånare i kärnkommuner fanns 2008 i stora och medel- stora regioner. Från nedanstående tabell framgår vidare att de tre storstads- regionernas kärnstäder utgör klart mer än hälften av landets invånare i kärnkommunerna. Landets tre största kärnkommuner var bostadsort för av hela befolkning. Befolkning i kärnkommuner 2008 Enligt SCB:s indelning i 78 LA-regioner. Fördelningen av invånare över landets kranskommuner är kraftigt snedfördelad. De små regionerna hyste 2008 bara strax under 314 000 individer i sina kranskommuner. Litet drygt 4 gånger så många fanns i de medelstora regionernas kranskommuner. Nästan dubbelt så många invånare i kranskommuner fanns i de tre stora regionerna. Det betyder att kranskommuner har en sär- skilt stor betydelse för storstadsregionerna och en tillbakadragen roll i små regioner. Befolkning i kranskommuner 2008 Enligt SCB:s indelning i 78 LA-regioner. växte befolkning med nästan 2,3 miljoner till nivån 9,3 miljoner för . av denna tillväxt ägde rum i de tre storstadsregionerna inom gränserna LA-regioner. har de små regionerna haft en krympande befolkning under all tre delperioderna. De medelstora regionerna har under den långa perioden tillförts mer än 600 000 invånare. SOU 2011:49 Våra utgångspunkter Befolkningsförändring i regiontyper, 1950–2009 Källa: Befolkningsstatistik från . Den markerade tillväxten av de tre storstadsregionerna illustrerar fenomenet regionförstoring. Dessa tre regioner består av en stor uppsättning kommuner som i början av perioden –1970 inte alls var integrerade och som först vuxit samman som en följd av nya transportsystem och nya lokaliseringar av bostäder och arbetstillfällen. Under den senare delen av hela perioden förstorades respektive storstadsregion genom en kombi- nation av förtätning av de enskilda kommunerna och av minskade tidsavstånd mellan kommunerna inom 2007 års gränser. Kon- sekvensen av de minskade tidsavstånden blev ökad intensitet i arbetspendlingen och därmed integrerades kommunerna till en sammanhängande arbetsmarknad (, et.al., 2010). Förstoringen av de tre största regionerna har också sin mot- svarighet bland gruppen medelstora regioner, men där i en mer återhållsam process. De medelstora regioner som haft starkast inslag av förkortade tidsavstånd mellan enskilda kommuner har också vuxit mest. Integrationen har konsekvenser för tillväxttakten av befolkningen. Således har den årliga tillväxttakten för de två sista delperioderna varit ungefär högre i storstadsregionerna jämfört med de medelstora regionerna. 2009/10:200 om ny kollektivtrafiklag lämnades förslag till en ny lag om kollektivtrafik och till lagändringar för att modernisera kollektivtrafiklagstiftningen och anpassa den till på området. Därigenom ges kollektivtrafikföretag och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bättre förutsätt- ningar för att sätta resenärernas behov i centrum när kollektiv- trafiktjänster utformas. Med den nya lagen kan kollektivtrafikföretag fritt och inom alla geografiska marknadssegment etablera kommersiell kollektivtrafik. har beslutat att öppna marknaden för persontrafik på järnväg . får den regionala kollektivtrafikmyndigheten i länet bättre förutsättningar att agera effektivt genom en mer funktions- enlig befogenhet och en tydligare roll- och ansvarsfördelning. Det blir lättare att utan administrativa hinder etablera trafik över länsgränser. Strategiska beslut om kollektivtrafik, som ofta fattas av länstrafikbolag, ska fattas i förvaltningsform för ökad insyn och bättre samordning med annan samhällsplanering. För resenärerna kommer den nya regleringen att kunna leda till ett större antal resealternativ och ökad valfrihet. Den begränsning som tidigare skett i geografiskt hänseende tas nu bort, vilket kan ses som uttryck för en anpassning till de förändringar som äger rum i fråga om förstoringen av regioner i arbetsmarknadsmässigt hänseende och i andra avseenden. och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna rörande trafik, infrastruktur och samhällsbyggande 3.1Den långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen av transportinfrastruktur för perioden –2021 I propositionen 1997/98:56 Transportpolitik för hållbar utveckling (bet.1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) gjorde regeringen den bedömningen att planeringssystemet bör vara uppbyggt så att planeringen av åtgärder i transportinfrastrukturen sker i två steg. Det första steget utgörs av en inriktningsplanering. I detta steg utreds mål, ekonomiska ramar och strategier för att därefter läggas fast av . Inriktningsplaneringen är den fas i planeringsprocessen där förutsättningarna för och det grundläggande syftet med åtgärderna i planerna läggs fast. Avsikten är att övergripande politiska avvägningar i detta skede ska ske av regering och riksdag och inte på myndighetsnivå. Kraven som ställs på inriktningsplaneringen är därför höga. Det är en omfattande informationsmängd som ska vägas samman för att analysen ska kunna göra anspråk på att utgå från en helhetssyn. inriktningsbeslut ligger till grund för olika typer av åtgärder inom transportsystemet. Åtgärder inom infrastrukturen vägs mot andra åtgärder i transportsystemet. Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna