sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — inflytande och därmed ansvar ökar i dessa frågor och frågorna ställs under en offentlig debatt i linje med vad efterlyst i sin granskning av drift- och underhållet av vägar och järnvägar. Väg-, järnvägs- och farledsystemen och transportinfrastrukturen i övrigt måste ibland uppgraderas av olika skäl. Trafiken kan ha ändrat karaktär. Tyngre fordon ska fram med krav på högre bärighet. Kraven på trafiksäkerhet har höjts vilket kan medföra införande av mötesfria sträckor på annars framkomliga vägar. Bullerproblem ska åtgärdas och kan medföra åtgärder för att dämpa bullret. Fler och längre mötesspår på järnvägen kan behövas för att hantera längre godståg eller att öka framkomligheten. Till- gängligheten till transportsystemet kan behöva höjas i olika av- seenden för att tillgodose olika gruppers behov. Alla dessa åtgärder syftar till förbättringar i given infrastruktur och bör utgöra en egen kategori. När inte längre kapaciteten räcker till i transportsystemet eller när bebyggelsestrukturen förändrats kan det vara nödvändigt att investera i ny kapacitet eller i nya sträckor. Dessa nybyggnads- åtgärder är ofta väldigt kostsamma och tilldrar sig stor uppmärk- samhet. Dessa åtgärder bör därför utgöra en egen kategori. Slutligen ska systemen administreras. I denna del ingår förutom den interna administration i myndigheten också de uppgifter som rör effektivisering av transportsystemet och innefattar således bland annat allt arbete med åtgärdsval i den långsiktiga planeringen och den förberedelse av åtgärdsval som ska ske inför påbörjandet av den fysiska planeringen. Indelning av åtgärder för att förvalta och utveckla transportinfrastruktur i kategorier 1.Drift - trafik-, el- och driftledning, trafik- och trafikantinforma- tion, reglering av anläggning (broöppning, färjedrift) samt tillförsel av el, data, kommunikation 2.Avhjälpande underhåll – snöröjning, halkbekämpning, besikt- ning, akut underhåll, etc. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 4.Reinvesteringar inkl. inbyggd teknisk förnyelse 5.Uppgraderingar – bärighet, trafiksäkerhet, miljö, framkom- lighet, tillgänglighet 6.Nybyggande för att öka kapacitet och samhällsbyggande 7.Administration, inkl. övriga former av effektiviseringar av transportsystemet Det är som framgår en betydande skillnad mellan de olika kategorierna. Varje kategori handlar om stora resurser på stats- budgeten. Samhällsdebatten skulle vinna mycket på om den kan baseras på en indelning av åtgärderna med hänsyn till deras syften. För att en sådan debatt ska bli meningsfull krävs att de underlag som ska leverera grundas på noggranna analyser och en tydlig dokumentation av de fakta, effektsamband och över- väganden som ligger bakom verkets förslag till fördelning av det samlade planeringsutrymmet. Ytterst handlar frågan om hur mycket och vilka frågor som ska delegeras och avgöras av en tjänstemannaorganisation. Det är uppenbarligen så att det politiska ansvarsutkrävandet enligt vår uppfattning borde avse mer än frågan om att fördela resurser på investeringar resp. drift och underhåll. När det gäller nybyggandet av transportinfrastruktur för att öka kapaciteten i systemet har i princip avstått från att besluta om enskilda namngivna projekt. har dock beslutat om eller tillkännagett sin syn på enskilda större infra- strukturprojekt. Det förekommer emellertid ofta en intensiv debatt kring enskilda projekt och fördelningen av investeringsmedel på väg resp. järnväg. Den vilja till debatt och den politiska nödvändigheten att diskutera investeringsinriktningen och dess omfattning och fördel- ning bör ges utrymme i beslut som rör den långsiktiga planeringen. En sådan debatt och därpå följande ställningstagande kan inte enbart handla om att ta ställning för och emot ett enstaka objekt utan måste ha ett vidare perspektiv och röra ett större utbud av namngivna objekt. En enkel regel att införa vore att objekt över en viss storleksnivå skulle beslutas av . Det finns dock problem med att ange en exakt beloppsgräns. Ett annat sätt är att samtliga stora och komplexa projekt blir föremål för prövning och särskilt sådana som rymmer betydande inslag av stadsbyggnad. Särskilt de sistnämnda är inte lämpliga för beslut på Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Med dessa beslutskriterier kommer att få tillfälle att i ett sammanhang besluta om ett relativt stort antal nationella transportinfrastrukturprojekt som omfattar både vägar och järnvägar och kostnadskrävande farledsprojekt. Vid fastställande av nivån ska hänsyn tas till att järnvägsprojekt ofta uppgår till flermiljardbelopp medan stora komplexa vägprojekt inte alltid når sådana nivåer. Om beloppsgränsen sätts i intervallet 600– skapas det möjlighet att jämföra ett större antal väg- och järnvägsprojekt. Vid allmänna val utkrävs ansvar för den genomförda politiken och bestäms inriktningen på den framtida politiken. Det sistnämnda syftet måste få komma till uttryck även på den politik som styr användningen, förvaltningen och utvecklingen av tran- sportinfrastruktur. En ny regeringen ska alltid kunna formulera sin politik inom området. Det är naturligt att regeringen under sitt första år efter tillträde ska kunna fastställa en inriktning och besluta om planer . För att den ska kunna göra det ska allmänt valår leverera en full- ständig och uppdaterad beskrivning och analys av den rådande funktionaliteten i transportsystemet nationellt och regionalt och vilka utmaningar som därvid föreligger. Trafikanalys ska ha lämnat ett yttrande över dokumentationen. När det gäller planeringen för åtgärder som rör järnvägs- infrastrukturen ställs inom ramen för vårt EU-medlemskap krav på utvecklingsstrategi som sträcker sig inom ramen för en uthållig ekonomi. Det förslag till utformning och innehåll i de långsiktiga planerna som här förs fram tillgodoser enligt vår uppfattning de krav som i det sammanhanget ställs på planerna. De nuvarande planerna för förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen omfattar där projekt som ska startas namnges. Även om förtroendet för planerna är låg när det gäller att få objektet genomfört är det av väsentlig betydelse att få med objekten i den fastställda planen. Ett i planen namngivet objekt kan efter genomförd fysisk planering få en fastställd och lagakraftvunnen arbetsplan eller järnvägsplan och kan därmed kunna genomföras. Genom förskottering kan genom- förandeprocessen påskyndas. Detta sätt att tillämpa institutet med förskottering var inte syftet när det väl infördes i slutet av 1980- talet. Syftet var att samordna den statliga investeringen med den kommunala eller enskilda. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Förskotteringsinstitutet3 är problemfyllt och har kritiserats bl.a. ur ett statsfinansiellt perspektiv. De kommunala kompetensutred- ningen gjorde i sitt betänkande (SOU 2007:72) följande analys och kommentar rörande förskotteringar: Genom trafikpolitiska beslut skapades möjlighet för olika intressenter att via förskottering av medel bidra till att genomföra vägobjekt som annars inte skulle kunna förverkligas inom rimlig tid. medgav regeringen tidigareläggningarav investeringar i både vägar och järnvägar om utgifterna förskotteras av kommuner eller landsting. I praktiken innebär förskottering ett räntefritt lån till staten. Förekomsten av förskotteringar har ökat . Viljan att förskottera har bl.a. sin grund i nya omständigheter och behov utifrån företagsetableringar, exploatering av nya bostadsområden eller stora idrottsevenemang. Kommuner kan också vilja samordna projekt rörande t.ex. gator och cykelbanor med planerade investeringar i statlig infrastruktur. I första hand handlar det dock om önskemål om att vilja tidigarelägga projekt i infrastrukturplanerna, eller försäkra sig om att ett projekt inte får ändrade tidsplaner eller tas ur plan. Utredningen kan se vissa fördelar för staten med förskotteringar, som att få till stånd angelägna investeringar. Det kan också vara en fördel för en enskild kommun eller ett landsting att kunna tidigare- lägga, påskynda eller över huvud taget få genomfört infrastruktur- satsningar av stor lokal eller regional betydelse. Utredningen har dock till övervägande del funnit nackdelar med systemet i form av otydligheter och vissa orättviseaspekter. Utredningen ser exempelvis en risk att förskottering utvecklas till ett verktyg för påverkan för de kommunala aktörer som har störst ekonomiskt utrymme. Den ursprungliga intentionen att använda förskottering i vissa speciella fall tycks också ha frångåtts. Utredningen vill också betona att förskotteringar inte innebär något egentligt tillskott av medel, utan liksom för lån innebär de intecknat anslagsutrymme och minskat politiskt handlingsutrymme. Utredningen har övervägt att föreslå en avveckling av systemet med förskotteringar, men inte funnit ett sådant förslag som realistiskt med hänsyn till rådande planerings- och finansieringssystem. Utredningen förslår därför att regeringen i regleringsbreven till och för in tydligare riktlinjer för förskotteringar. Som exempel på riktlinjer kan nämnas att ett förskotterat projekt maximalt får tidigareläggas med samt att konsekvenserna för fullföljandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras. Utredningens föreslår också att informationen till om förskotterade projekt förbättras. 3 Enligt gällande regleringsbrev för får verket tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar där förskottering (lån) sker från kommuner, landsting eller enskilda under förutsättning att avtalet inte innehåller sådana villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Vi kan för vår del konstatera att förskotteringsinstrumentet är väl etablerat och mycket uppskattat ur synvinkel och att det historiskt visat sig vara ett mycket effektivt sätt att binda staten vid en viss åtgärd. Staten har alltid återbetalat lånen och kommunerna har ett mycket högt förtroende för att staten både kommer att utföra åtgärden och återbetala pengarna. Räntesubven- tionen är ett förhållandevis lågt pris att betala. Det finns mot den bakgrunden skäl att inte låta planerna vara så detaljerade långt fram i tiden utan förbehålla detaljerna i planen till för att därefter ange en strategi för hur problem och utmaningar ska mötas. Planerna blir stabilare och därigenom bör intresset för förskotteringar kraftigt reduceras. Det finns också andra goda skäl för att låta planerna ha en annan utformning än vad som gällt. blir det ett alltför stor fokus på investeringsverksamheten och alldeles för lite fokus på förvaltningen av transportsystemet och dess rådande funktionalitet. Även önskemålet om att varje ny regering ska kunna förverkliga den inriktning av politiken den gått till val på ger ytterligare motiv för att ändra utformningen och innehållet i de långsiktiga planerna. Vi har dock valt att behålla ett långsiktigt planeringsperspektiv . Den första fyraårsperioden har detaljerade uppgifter om vilka åtgärder som ska genomföras, medan för de därpå nästkommande fyraårsperioderna har planeringen en öppnare form. Den andra fyraårsperioden handlar om att identifiera viktiga problem och utmaningar som man inte förmår att fullt ut hantera , men där man behöver förbereda olika typer av insatser för att vara bättre skickad att genomföra dem inför den nästkommande perioden. Den tredje fyraårsperioden handlar om att identifiera de mer långsiktiga utmaningarna och skaffa sig handlingsutrymme och handlingskraft för att möta dessa. Som ska regeringen besluta om direktiv för den lång- siktiga planeringen och liksom ska regeringen fastställa den nationella planen och de regionala företrädarna länsplanerna. Vi föreslår ingen principiell förändring i fördelningen av planerings- ansvaret. Det underlag som och de regionala före- trädarna ska ta fram ska grundas på samhällsekonomiska analyser och de transportpolitiska målen. Åtgärderna ska motiveras och dokumenteras. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Vi återkommer i avsnitt 4.6 till frågan och behovet av att skilja ut planeringsramar för storstadslänen med hänsyn till den komplexitet som där råder mellan transportssystemets olika delar och tillväxten och utvecklingen av bebyggelse- och befolknings- struktur. Vi föreslår i avsnittet en uppdelning av ramarna för investeringar och uppgraderingar på de tre storstadslänen respek- tive övriga landet. föreslås också besluta om årliga anslag för genom- förande med samma indelning i anslag som ramarna för den långsiktiga planeringen och ska erhålla en redovisning och uppföljning och analys av de åtgärder och planer som genom- förts. De anslagskrediter som är kopplade till anslagen bör i de allra flesta fallen vara tillräckliga om inte låsningar görs i budgetbesluten så att delar eller hela krediten utnyttjas. Om krediten enbart används för att säkerställa effektiva byggtakter och för att hantera oväntade händelser bör krediten regelmässigt räcka till. Om det ändå skulle visa sig att de inte är tillräckliga erbjuder det statliga budgetsystemet fler möjligheter att lösa en sådan situation. Med de krav på planeringssystemet med avseende på ett ökat politiskt inflytande, en snabbare genomslag av ny politik, förbättrat beslutsunderlag och stabilare planer krävs förändringar i plane- ringsprocessen. Även i andra avseenden krävs förändringar. Sam- verkan mellan och de regionala företrädarna bör systematiseras och de regionala företrädarna bör få större insyn över inte bara genomförandet utan också i de överväganden som ligger till grund för förslagen till olika typer av åtgärder i de nationellt planerade infrastruktursystemen. Det krävs en ökad transparens med avseende på stråk särskilt i fråga om järnvägssystemet men även beträffande vägsystemet. Dessutom krävs ett helt annat arbetssätt hos dem som upprättar förslag till planer jämfört med det som förekommit i det nuvarande plane- ringssystemet. Detta arbetssätt innefattar ett kontinuerligt arbete med frågorna, en aktiv och frekvent dialog med intressenterna och andra aktörer och en ökad systematik i processer och rutiner. Sammantaget bör detta effektivisera hela den långsiktiga plane- ringsprocessen. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... I sammanfattande form skulle tidplanen för processen se ut som följer. SOU 2011:49 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... m.m. för den närmaste fyra åren och en utblick genomförs – förslag till planer lämnas för de närmaste fyra åren jämte för de därpå följande genomförs – förslag till planer lämnas för de närmaste fyra åren jämte för de därpå följande två Förslag till beslut om Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... SOU 2011:49 av planer och åtgärder Processen är uppbyggt så att den knyts till de allmänna valen och att en regering som påbörjar sin mandatperiod ska ha en god uppfattning om den rådande funktionaliteten i transportsystemet i landet som helhet och i landets olika delar. System- och stråkanalyserna ska jämte beskrivningarna av funktionalitet finnas framtagna respektive de år då allmänna val äger rum. Därigenom kan de ligga till grund också för offentliga debatter. Analys och beskrivningsarbetet ska ske i nära samverkan mellan och de regionala planupprättarna och baseras på gemensamma antaganden om landets ekonomiska utveckling och andra väsentliga ingångsdata. och de regionala planupprättarna bör i sitt arbete involvera kommuner, landsting, näringslivsorganisationer, trafikföretag, m.fl. för att säkerställa en hög kvalitet. Det underlag som läggs på regeringens bord ska granskas av Trafikanalys, som valåret ska avge ett yttrande över det underlag som och regionföreträdarna har lämnat. De regionala planupprättarna kan liksom i den senaste planeringsomgången gå samman och göra sina analyser och beskrivningar över ett större regionalt område än det egna länet. För att Trafikanalys ska kunna ge ett kvalificerat yttrande bör myndigheten följa arbetet med framtagande av system- och stråkanalyserna och beskrivningarna av funktionaliteten. Såväl analyserna som beskrivningarna bör följa en given modell. Trafikanalys bör få i uppdrag att ta fram en sådan modell i samverkan med och de regionala planupprättarna så att den föreligger senast vid utgången av för att ligga till grund för analys- och beskrivningsarbetet inför nästa planerings- omgång . Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Transportsystemet möter alltid nya utmaningar eller står inför särskilda problem. Det kan därför vara nödvändigt och lämpligt att regeringen månad året innan valåret i direktiv till och de regionala planupprättarna ger till känna om det är någon fråga eller några frågor som särskilt behöver belysas i system- och stråkanalyserna eller i frågor som rör funktionaliteten i systemet. Det kan i vissa fall vara nödvändigt att låta någon annan än de centrala planeringsaktörerna utreda viktiga frågor inför kommande planeringsomgång. I vårpropositionen eller i särskild proposition året efter allmänt val lämnar regeringen förslag till om inrikt- ningen i planeringen av åtgärder för förvaltningen, utvecklingen och användningen av transportinfrastrukturen. Förslaget baseras på det underlag som lämnats från myndigheterna och ska innehålla ramar för planeringen för de sju åtgärdskategorier som tidigare angetts. I anslutning härtill meddelar också regeringen direktiv till och de regionala planupprättarna för åtgärdsplane- ringen. Eventuellt kan dessa direktiv behöva kompletteras efter behandling av förslaget i vårpropositionen alternativt särpropositionen. I budgetpropositionen lämnar regeringen förslag till anslag för och redovisar de åtgärder som kommer att genomföras. Regeringen lämnar också förslag till investeringar som rör stora och komplexa objekt och sådana med betydande stadsbyggnadsinslag som ska påbörjas under fyraårs- perioden och inhämtar bemyndigande att påbörja den fysiska planeringen för sådana stora objekt som kräver en lång förberedelsetid och en i tiden utdragen fysisk planeringsprocess. behandlar förslagen och meddelar i riksdagsskrivelse sina beslut. Regeringen fastställer den nationella åtgärdsplanen ger klartecken för regionföreträdarna att fastställa sina regionala planer för transportinfrastrukturen i respektive region och i reglerings- brev ställer medel till myndigheternas förfogande för att genom- föra planerna. Dessa (valår) igenkommande uppgifter bör skrivas in i de förordningar som styr upprättande av nationella och regionala planer för transportinfrastrukturen. lämnar regeringen förslag till i budgetpropositionen om anslag och beräknade anslag för de därpå tre kommande budgetåren baserat bl.a. på det budgetunderlag som lämnat till Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Av detta underlag ska framgå behovet av ev. föränd- ringar i prioriteringen och planeringen samt de åtgärder som kommer att genomföras och påbörjas det nya tredje året efter budgetåret. Det förslag till planeringsprocess som här föreslås föranleder kraftiga förändringar i det arbetssätt som kännetecknat tidigare planeringsomgångar. Den förutsätter en kontinuerlig dialog mellan aktörerna och intressenterna i planeringen. Den förutsätter också att aktörerna är väl förberedda och att underlagsmaterial finns framme . Val av åtgärder och dess prioritering, val av åtgärdernas omfattning och utformning och hur de ska finansieras kräver hög kvalitet i beslutsunderlagen Utredningen har i kapitel 3 redovisat några slutsatser och rekom- mendationer som granskning av olika uppgifter som faller inom ansvarsområden lett fram till. Den samhällsekonomiska metod som används inom transportområdet är enligt revisionens uppfattning i grunden välbeprövad och har av oberoende parter bedömts ha de egenskaper som krävs för att ge beslutsfattare ett relevant beslutsunderlag. För att kunna utgöra ett gott beslutsunderlag behöver de samhällsekonomiska analyserna emellertid både hålla god kvalitet och vara sinsemellan jämförbara. Detta ställer höga krav på de processer i vilka analyserna tas fram. Exempelvis är det viktigt att analysresultaten redovisas på ett transparent och begripligt vis. Enligt bedömning medför konstaterade brister en påtaglig osäkerhet avseende de samhällsekonomiska analysernas, och därmed även de politiska beslutsunderlagens, kvalitet och jämförbarhet. Någon konsekvensanalys av dessa brister respektive hur analysresultaten de facto påverkas om bristerna reduceras har emellertid inte ingått i granskningen. Det finns sannolikt ett flertal skäl till att bristerna kvarstår, trots att de bör ha varit kända. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Enligt bedömning går orsakerna att finna såväl i de tidigare myndigheternas organisering och agerande som i rege- ringens historiska passivitet. Den myndighetsreform som genom- fördes kan emellertid enligt mening förhoppningsvis bidra till en framtida utveckling mot en effektivare metodförvaltning. I likhet med vill vi betona att den genomförda myndighetsreformen inte per automatik garanterar en sådan utveckling. Inte minst mot bakgrund av vad som har framkommit i intervjuer avseende förvaltningsfrågornas histo- riskt låga status och omfattande resursbehov framträder ett behov av uppföljning och aktiva prioriteringar på området. Detta ställer krav såväl på regeringen som på . En effektiv förvalt- ning av de samhällsekonomiska metoderna kräver att området prioriteras i styrning, organisering och resurstilldelning. En sådan prioritering kan, enligt , motiveras utifrån de omfattande kostnader och konsekvenser som de transportpolitiska besluten medför. När transportinfrastruktur planeras och byggs i är många aktörer inblandade. Processen för hur de folkvalda avgör vilka investeringar som ska genomföras (åtgärdsplaneringen) i kombination med processen för att planera och bygga leder sammantaget till att de investeringsplaner som regeringen beslutar om (de så kallade åtgärdsplanerna) blir för omfattande redan från början i förhållande till avsatta medel. Tillämpningen av lagstiftning till skydd för miljö, kommunalt självbestämmande och enskilda medborgare bidrar sedan till att investeringarna försenas och därmed fördyras. En god kostnadskontroll kräver att ekonomisk risk beaktas och hanteras på lämpligt sätt. har börjat använda en ny metod, successiv kalkylering, som går ut på att ett projekts kostnader och risker bedöms på ett systematiskt sätt. Så kallad optimism bias innebär att alla som är engagerade i ett projekt omedvetet tenderar att underskatta dess kostnader. Vidare leder nålsögeeffekten (att komma in i planen är målet) till att det finns strategiska drivkrafter att underskatta projektets kostnader. Det finns därför en risk för att kostnader för enskilda projekt även fortsättningsvis kommer att underskattas. Detta medför i sin tur en risk att hela åtgärdsplaners ekonomiska risk, och den därmed förknippade kostnaden, underskattas. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Vi har i det föregående föreslagit att de detaljerade planerna förkortas och avser enbart och inte som . Vi bedömer att de investerings- och andra åtgärder som planerats att påbörjas har kommit så lång i den fysiska planeringsprocessen att det finns ett relativt tillförlitligt underlag att basera kostnadskalkylen på. Det bör reducera inslaget av kraftiga kostnadsöverskridanden. Vi räknar också med att Trafik- analys ska kunna ge regeringen en s.k. second opinion inte bara på system- och stråknivå utan även på objektnivå.