sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — I båda fallen rör det sig om kostsam produktion som bara används när det är hög efterfrågan eller när någon baslastproduktionsenhet inte är till- gänglig. Om inte behovet av effektreserver regleras kan en situation uppstå där ingen tar ansvar för att tillräckliga effektreserver finns tillgängliga. I den studie13 som utfört på uppdrag av utredningen behandlas frågeställningar om hur ansvaret för topplastproduktion och reserveffekt bör hanteras vid införande av tredjepartstillträde med åtskillnad mellan produktions- och distri- butionsverksamhet. Studien bygger på en detaljerad genomgång av tre fjärrvärmesystem av olika storlek och vilka konsekvenser ett införande av tredjepartstillträd kan förväntas innebära. I studien indikeras två principiellt olika alternativ för hur ansvaret kan inrät- tas. I det första alternativet förutsätts att alla leverantörer tar ansvar för hela värmeleveransen till de kunder som leverantören åtar sig att leverera värme till. Leverantören uppfyller sitt ansvar antingen genom att hålla egna anläggningar för topplastproduktion och effekt- reserv eller genom att avtala med andra producenter om ansvaret. Det senare fallet blir bland annat aktuellt då en restvärmeleverantör levererar restvärme med en högsta temperaturnivå som är lägre än den temperatur som krävs i fjärrvärmenätet under den kallare delen av året. I det andra alternativet läggs hela ansvaret för att äga och driva effektreserver på nätägaren. Härigenom kommer effektreserven att vara en del av distributionen och kostnaden för effektreserven blir densamma för kunden oavsett vilken leverantör kunden väljer. 13 Wårell och (2010). Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Båda alternativen bedöms ha såväl fördelar som nackdelar. Det alternativ där respektive leverantör är ansvarig för hela sin årliga leverans bedöms kunna ge större konkurrensfördelar genom att priset till kund kommer att baseras på effektiviteten i hela värme- leveransen. Den nackdel man kan se är en risk att systemoptime- ringsvinster går förlorade och att produktionen riskerar att bli sämre ur miljösynpunkt. Det senare inträffar till exempel om en tillträdande leverantör har möjlighet att välja att använda en egen anläggning, som eldas med olja eller annat fossilt bränsle, som effektreserv istället för att avtala med en producent som har anpas- sat sin effektreserv för helt fossilbränslefri produktion genom att konvertera topplast- och/eller reserveffektanläggningar till bioolja, träpulver eller annat förnybart bränsle. För att göra det senare alternativet möjligt torde även åtskillnad mellan produktion och distribution behöva utformas så att distributören medges rätt att äga och driva topplastproduktionsanläggningar. 6.3.6System, balans och effektreserv i fjärrvärmenät av olika storlek Som tidigare nämnts ser utredningen betydande skillnader mellan hur ansvaret för system, balans och effektreserver lämpligen anordnas beroende på omfattningen av respektive fjärrvärmesystem. Kraven på en effektiv systemdrift varierar påtagligt beroende på fjärrvärmesystemets storlek och möjligheterna att kunna välja och kombinera olika produktionsalternativ. I ett mindre nät finns nor- malt bara en basproduktionsanläggning och en eller flera topplast- och reservproduktionsanläggningar. Basproduktionsanläggningen står för hela den produktion som motsvarar värmebehovet i fjärr- värmesystemet ner till en viss utomhustemperatur. Sjunker tempe- raturen under denna nivå kopplas topplastproduktionen in medan baslastproduktionen fortsätter att vara i drift. Enheter för topplast- produktion kan vara samlokaliserade med basproduktionsanlägg- ningar men är med fördel placerade på olika platser i nätet för att öka leveranssäkerheten vid arbeten i fjärrvärmenätet och vid lednings- haverier. I ett större fjärrvärmesystem finns normalt flera olika baspro- duktionsanläggningar, vars driftsekonomi styrs av flera olika para- metrar. Driftsekonomin för ett kraftvärmeverk är i hög grad bero- ende av elpriserna på marknaden och priset på elcertifikat medan Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken kostnaden för drift av hetvattenpannor och utnyttjande av indust- riell restvärme normalt är mer över året. Om en aktör äger och driver alla produktionsanläggningar i ett fjärrvärmesystem har denne möjlighet att se till helheten och optimera driften så att de produktionsanläggningar som har lägst produktionskostnad all- tid används i första hand. I en situation med tredjepartstillträde, där de olika produktions- anläggningarna i ett fjärrvärmesystem ägs och drivs av olika produ- center och olika aktörer har leveransavtal med olika kunder i fjärr- värmenätet, förändras förutsättningarna för optimeringen. Det kan i ett snävt perspektiv vara lönsamt för flera producenter att köra sina egna anläggningar och producera värme till nätet i proportion till egna leveransåtaganden, vilket sammantaget sannolikt innebär att produktionskostnaderna blir högre och effektiviteten totalt sett blir lidande. System, balans och effektreserver i mindre och medelstora konkurrensutsatta fjärrvärmesystem I ett mindre eller medelstort konkurrensutsatt fjärrvärmesystem som består av endast ett fjärrvärmenät med en ägare anser utred- ningen att det är naturligt att nätägaren är systemansvarig. Det är nätägarens ansvar att ange de tekniska förutsättningarna för anslutning av nya producenter till fjärrvärmenätet och att han- tera framställningar om anslutning från den som begär tillträde till fjärrvärmenätet. Nätägaren är naturligtvis den som är bäst lämpad att styra nödvändiga funktioner för tillförlitlig drift av fjärrvärme- nätet, såsom att ta fram kortsiktiga prognoser (dygn, timmar) för det samlade värmebehovet och utifrån prognoserna ange tempera- turkrav till producenter, att styra de pumpar som distribuerar ut fjärrvärmevatten i nätet från respektive producent och att säker- ställa att dimensionerande trycknivåer i nätet inte överskrids. Detta är funktioner som erfordras även i dagens integrerade system, lik- som att hantera mätning och insamling av mätdata från produk- tionsanläggningar, för driftuppföljning och statistik, samt från kundernas fjärrvärmecentraler, som underlag för debitering av för- brukad värmemängd. Skillnaden mellan dagens system och en kon- kurrensutsatt producentmarknad ligger i att nätägarens verksamhet måste ta hänsyn till olika producenter på ett icke-diskriminerande Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken sätt och att kraven på noggrannhet och tillförlitlighet i mätning och avräkning torde öka. Enligt utredningens bedömning är det inte troligt att en kon- kurrensutsättning av mindre och medelstora fjärrvärmemarknader kommer att medföra annat än att ett fåtal nya producenter till- kommer på respektive marknad. På de allra minsta marknaderna bedöms det som osannolikt att nya producenter tillkommer i den omfattning att marknaden kan betraktas som konkurrensutsatt. Det är högst sannolikt att det kommer att finnas betydande skill- nader mellan olika nya producenters förmåga att tillgodose de tem- peraturkrav som ställs i olika driftsituationer. Det förekommer, som tidigare nämnts, på flera håll befintliga restvärmesamarbeten där det är en förutsättning för att utnyttja restvärmen att rest- värmens temperatur höjs med hjälp av fjärrvärmeföretagets pro- duktionsanläggningar (pannor) under den kallaste delen av året. Vid konkurrensutsättning av producentmarknaden måste dessa åtaganden regleras i avtal mellan producenterna eller mellan produ- centerna och den systemansvarige nätägaren. Det kommer även att krävas avtal avseende balanstjänst, reserveffekt och topplasteffekt. Att genom reglering styra hur dessa ömsesidiga åtaganden mellan aktörer på en konkurrensutsatt mindre eller medelstor lokal fjärr- värmemarknad riskerar att leda till suboptimering och ineffektivi- tet, eftersom förutsättningarna skiljer sig i betydande grad mellan respektive marknad. Det är enligt utredningens uppfattning mera ändamålsenligt att tillåta en viss flexibilitet i utformningen av dessa nödvändiga åtaganden. Den systemansvarige nätägaren torde emellertid ha ett intresse i att adekvata avtal upprättas och kan åläggas ett ansvar att redogöra för avtalens omfattning och innehåll. En uppgiftsskyldighet för en sådan redogörelse kan krävas av till- synsmyndigheten i samband med konkurrensutsättning av mark- naden och vid betydande förändringar i producentmarknaden. I vad mån den systemansvarige nätägaren i ett konkurrensutsatt mindre eller medelstort fjärrvärmesystem ska vara engagerad i pro- duktionsoptimering bör vara en fråga som kan hanteras mellan aktörerna på respektive lokala marknad. Utgångspunkten för pro- duktionsoptimeringen bör vara att den mest konkurrenskraftiga produktionen, dvs. den produktion som har lägst marginalkostnad, i varje driftsituation utnyttjas i första hand, oberoende av olika aktörers leveransåtaganden, Denna produktionsoptimering är möj- lig att åstadkomma genom energibyte och avräkning direkt mel- lan producenter, på samma sätt som tillämpas i produktions- Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken samarbete mellan olika fjärrvärmeföretag14, eller genom att den systemansvarige nätägaren styr utbytet och genomför avräkningen. Det kommer alltid att finnas ett utrymme för energibyte i alla fjärrvärmesystem med flera olika typer av produktionsanläggningar, vilket illustreras i Figur 6.2. I det övre diagrammet i figuren, sammanlagringsdiagrammet, illustreras värmebehovet i ett fjärr- värmesystem samt produktionskapacitet för två producenter. I det undre diagrammet illustreras antagna produktionskostnader för producenternas respektive produktionsanläggningar. Av samman- lagringsdiagrammet framgår att producent 2 har kapacitet att till- godose en viss del av sitt leveransåtagande med egen produktion (upp till av fjärrvärmesystemets sammanlagda värmeeffektbehov). Producent 2 har således behov av att komplet- tera sin produktion, vilket ger anledning till en överenskommelse med producent 1 om energibyte eftersom producent 1 har kapaci- tet att leverera värme till en lägre kostnad än producent 2s alterna- tivkostnad. På samma sätt har producent 1 anledning att åstad- komma energibyte under andra delar av året då producent 2 har kapacitet att leverera värme till en lägre kostnad än vad producent 1 kan producera för (i diagrammet mellan och ). 14 Så som beskrivits avseende fjärrvärmesystemen i och i avsnitt 5.6.1 och produktionsmarknaden i i bilaga 3. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Figur 6.2 Sammanlagringsdiagram och marginalproduktionskostnad för två producenter på konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad, princip- illustration (kr/MWh) Eftersom den intäkt som respektive producent får genom energi- byte kommer att vara ett tillägg till intäkterna för försäljning av fjärrvärme torde alla producenter vara intresserade av att utnyttja möjligheter till energibyte även på en konkurrensutsatt marknad. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken System, balans och effektreserver i stora konkurrensutsatta fjärrvärmesystem Då en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad består av flera fjärr- värmenät med olika ägare kan det finnas större anledning att for- malisera ansvaret för system, balans och effektreserver i det sam- lade fjärrvärmesystemet. Som tidigare nämnts kan systemansvaret i ett konkurrensutsatt fjärrvärmessystem innebära flera olika tekniska utmaningar. System- ansvaret i ett större fjärrvärmesystem som består av flera fjärr- värmenät med olika ägare kan innebära än större tekniska utman- ingar men även mer utvecklade krav på att marknaden ska fungera rent administrativt. Att det är flera fjärrvärmesystem med olika ägare innebär även att frågeställningar om organisation av system- ansvaret kan komma att aktualiseras, liksom den framtida utveck- lingen av det samlade fjärrvärmesystemet. Storleken på omsättningen på den samlade lokala fjärrvärme- marknad är avgörande för intresset att etablera sig på marknaden för såväl dem som producerar fjärrvärme som den som idkar handel med fjärrvärme. Det kan i första hand innebära att de privata eller statliga företag som agerar som vinstmaximerande aktörer på marknaden torde vara intresserade av att öka sina marknads- andelar på de tre största marknaderna i landet, i , och . Det man då kan se är att det upp- står en mer utvecklad konkurrens än på de små och mellanstora marknader som vid ett införande av tredjepartstillträde kommer att konkurrensutsättas. En mer utvecklad konkurrens ställer generellt sett högre krav på tydliga spelregler på marknaden, vilket i dessa fall är en uppgift för den som är systemansvarig. Som beskrivs i avsnitt 5.6.1 är de fjärrvärmemarknader som definierats som stora marknader i grunden kommunala strukturer som byggts utifrån kommunala behov. Överföringsledningar mel- lan de enskilda kommunala fjärrvärmenäten har byggts för att möj- liggöra visst begränsat produktionssamarbete. Överföringsledning- arna mellan näten utgör begränsningar för fri handel med fjärr- värme över hela marknaden, så kallade flaskhalsar eller överförings- begränsningar. Vissa överföringsbegränsningar kan förekomma även i mindre lokala fjärrvärmenät men det är i de stora samman- kopplade fjärrvärmesystemen, där det finns intressen för att öka marknadsandelar och nyetablering av produktion som överförings- begränsningarna kommer att utgöra ett reellt problem. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken redogörs för metoder för att hantera överföringsbegränsningar. För att kunna hantera överföringsbegränsningar i alla aktuella driftsituationer krävs att någon tar emot information om alla aktuella leveransåtaganden och beräknar tillgänglig ledningskapa- citet. Detta är en av de uppgifter som bör åvila den som är system- ansvarig. I systemansvaret ingår även att handla upp balansproduk- tion på kontrakt av en eller flera av de producenter som är verk- samma i fjärrvärmesystemet och beordra in balansproduktion i det fall en leverantör av någon anledning inte kan genomföra sitt leve- ransåtagande samt att utföra den ekonomiska avräkningen av använda balansproduktionsresurser. Det kan även finnas anledning att parterna emellan formalisera regler för reserveffekt och topplastkapacitet i de större samman- kopplade fjärrvärmesystemen. Då det gäller reserveffekt är kravet att en fjärrvärmeleverantör ska hålla reserveffekt för sin största produktionsenhet. Det kan anses som en betydande inträ- desbarriär att kräva att alla nya producenter har full reserveffekt för sin produktion som det kan anses vara ett oskäligt kon- kurrensförhållande om de etablerade producenterna ska tvingas hålla reserveffekt för både sina egna och andra producenters leveranser. Samma resonemang kan föras vad gäller topplastpro- duktion. Det torde därför vara att rekommendera att den system- ansvarige har full rådighet över dessa produktionsresurser och att kostnaden för att underhålla och driva de reserveffekt- och topp- lastresurser som erfordras i fjärrvärmesystemet tillåts ingå i den reglerade distributionsavgiften. Fördelen med ett sådant förfarande är att det sannolikt kommer att leda till rationalisering genom att ett flertal anläggningar som inte är motiverade att hållas tillgängliga kommer att läggas ner. Nackdelen är att den reglerade distributionsavgiftens andel av fjärrvärmepriset blir högre, vilket gör att utrymmet för den konkurrensutsatta handelsandelen av priset till kund kommer att bli mindre. 6.3.7Behovet av en särskild systemoperatör Enligt utredningens bedömning finns det behov av att en särskild funktion för att hantera systemansvaret, en systemoperatör, vid konkurrensutsättning av ett fjärrvärmesystem då fjärrvärmesyste- met består av flera fjärrvärmenät med olika ägare. I annat fall är systemansvaret en del av nätinnehavarens ansvar även vid en kon- Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken kurrensutsättning av fjärrvärmenätet. Det torde finnas skäl att göra avvägningen om när det finns behov av att inrätta en särskild systemoperatör på ett pragmatiskt sätt. Exempelvis bör inte kon- kurrensutsättning av ett fjärrvärmenät genom anslutning av en eller flera enskilda nya producenter till fjärrvärmenätet betyda att det blir aktuellt att inrätta en särskild systemoperatör. Som beskrivs i avsnitt 5.5.2 kan i dessa fall de anslutningsledningar som byggs hanteras som en del av respektive tillträdande producents produk- tion, åtminstone tills det sker anslutning av kunder direkt till anslutningsledningen. Nätinnehavaren kan i dessa fall ses som systemansvarig även för dessa anslutningsledningar utan att vara ägare av ledningarna. I systemansvaret ligger även att specificera utrustnings- och driftsdata för den utrustning och de anläggnings- delar som är nödvändiga för att samköras med övrig produktion i fjärrvärmenätet. Det rör sig om utrustning såsom pumpar, ventiler m.m. som är en del av producentens anläggning för att överföra flöde av visst tryck och temperatur till fjärrvärmenätet enligt vill- koren för tillträde. Det är inte förrän ett konkurrensutsatt fjärrvärmesystem består av flera fjärrvärmenät med olika ägare som det finns skäl att inrätta en särskild systemoperatör, som innehar systemansvaret för det samlade fjärrvärmesystemet. Situationen uppstår vid införande av tredjepartstillträde i de fjärrvärmesystem som är sam- mankopplade och där det förekommer producenter som har för avsikt att bedriva handel med fjärrvärme på annat sätt än genom det etablerade fjärrvärmeföretaget, samt vid sammankoppling av fjärr- värmenät. Det som kan upplevas som en komplikation i detta sammanhang är att nätägarna är olika juridiska personer med olika krav på den verksamhet som de bedriver. För fjärrvärmesystemets optimala funktion och utveckling krävs att nätägarna samarbetar kring såväl driftsfrågor på kort sikt som kring mer långsiktiga utvecklingsfrå- gor. För att skapa förutsättningar för detta ser utredningen det som nödvändigt att en särskild aktör, en systemoperatör, skapas i syfte att i första hand driva det samlade fjärrvärmesystemet så effektivt och rationellt som möjligt. Systemoperatören måste därmed ha rådighet över hela systemdriften och så långt som möjligt agera objektivt och fristående från partsintressen för systemets bästa i varje driftsituation. Att ha systemansvar och rådighet över system- driften behöver inte innebära att systemoperatören måste äga fjärr- värmenäten. Systemoperatören kan lika gärna vara en operativ Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken enhet med direktiv att agera för systemets bästa i varje driftsitua- tion. Det är viktigt att systemoperatörens verksamhet får förut- sättningar att bedrivas rationellt och att kostnaderna för verksam- heten begränsas. Det finns därför skäl att berörda nätägare har möjlighet att organisera och formalisera systemoperatörsfunktio- nen på det sätt man finner ändamålsenligt i det aktuella fjärrvärme- systemet. Organisationen av systemoperatören kan utgöra en svårighet då flera fjärrvärmenät i ett sammankopplat fjärrvärmesystem kan vara av sinsemellan mycket olika storlek. Att då organisera system- operatören efter kvantitativa principer där ägarna har inflytande efter storlek kommer att innebära att de mindre nätägarnas intressen riskerar att förbises och är risken att dessa nät kommer att uppslukas av de större. Om systemoperatören å andra sidan organiseras så att alla deltagande nätägarföretag har likvärdigt inflytande riskerar man att de mindre företagens inflytande över systemoperatören blir så stort att de större företagen snarare väljer att agera utan hänsyn till systemoperatören. Utredningens bedöm- ning är att en organisationsform där den operativa verksamheten är så fristående som möjligt från enskilda ägares inflytande bör väljas. Ett exempel där det finns aktörer som har som uppgift att styra ett tekniskt system så optimalt som möjligt utifrån flera huvud- mäns intressen är de vattenregleringsföretag som bl.a. har som uppgift att optimera vattenuttagen för elproduktion ur vattenmaga- sinen i de svenska älvarna. Vattenmagasinen har olika ägare som äger vattenregleringsföretaget gemensamt. Vattenregleringsföreta- gens verksamhet baseras på bestämmelser i och vat- tenlagen15 och kostnaderna för verksamheten ska fördelas mellan deltagarna i vattenföretaget på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten. Verksamhetens syfte liknar på många sätt det som torde gälla för en systemoperatörsfunktion i ett fjärr- värmesystem som består av flera fjärrvärmenät med olika ägare. Skillnaden är att vattenregleringsföretagets verksamhet styrs av sär- skild lagstiftning innefattande ett tillståndsförfarande; vattenhus- hållningsbestämmelser som innefattar detaljerade regler för hur regleringsmagasinen ska skötas. Organisationsformen bygger på att samtliga deltagare i ett vattenregleringsföretag utgör en samfäl- lighet för utförande av verksamheten. 15 Lag 1983:291. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken krävs att delägarskapet i en samfällighet är kopplat till en fastighet, vilket gör att samfällighetsformen inte är tillämplig för ägare av fjärrvärmenät. Systemoperatören bör således vara en fristående operativ enhet med höga krav på integritet och oberoende från enskilda nätägares inflytande. Systemoperatören ska agera för det optimera den sam- manlagda nyttan i systemet. Flera möjligheter att tillgodose dessa kriterier torde finnas. En möjlighet är att skapa ett samverkans- organ mellan nätägarna enligt de principer om likvärdigt inflytande som beskrivs ovan. Inom samverkansorganet definieras och inrättas systemoperatören på lämpligt sätt som en fristående enhet, en gemensam driftcentral eller liknande, t.ex. efter den modell som tillämpas för det produktionssamarbete som sker i fjärrvärme- systemet i , som beskrivs i bilaga 3. En annan möjlighet är att en systemoperatörstjänst handlas upp gemensamt av de sam- verkande nätägarna. Utredningen utgår ifrån att nätägarna i ett sammankopplat fjärr- värmesystem skapar en gemensam systemoperatör i den form som bedöms lämplig givet förutsättningarna i de aktuella näten och med en ägarstyrning som främjar helhetssyn och motverkar suboptimering. Fjärrvärmen i har byggts ut successivt och utifrån ett huvudsakligen kommunalt perspektiv. När ett fjärrvärmesystem börjar byggas är det svårt att bedöma det framtida behovet av överföring. Som en följd av detta finns trånga sektorer, så kallade flaskhalsar, i många fjärrvärmesystem samt i transmissionsledningarna som förbinder två eller flera system. När kapaciteten är otillräcklig i en sådan trång sektor uppstår en över- föringsbegränsning. hanteras sådana överföringsbegräns- ningar internt inom det integrerade fjärrvärmeföretaget och bilate- ralt mellan de två fjärrvärmeföretagen när en överföringsbegräns- ning uppstår på en transmissionsledning som förbinder två fjärr- värmenät. Vid ett införande av tredjepartstillträde kommer fler aktörer att påverkas av överföringsbegränsningarna. Att det inte längre endast är en vertikalt integrerad aktör som har incitament att hantera överföringsbegränsningen så effektivt som möjligt kompli- cerar hanteringen. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Hanteringen av överföringsbegränsningar är på ett sätt en mer komplicerad fråga än t.ex. systemansvarsfrågan eftersom resursför- delningen mellan olika kunder och producenter påverkas direkt beroende på hur överföringsbegränsningarna hanteras. På så sätt har denna hantering också påverkan på de långsiktiga incitamenten på marknaden. 6.4.1Vad menas med en överföringsbegränsning? Fjärrvärmesystemen är uppbyggda för att hantera de lokala beho- ven av värmetransitering, dvs. transitering inom det egna systemet. Fjärrvärmesystem integreras emellertid med varandra fysiskt genom att transmissionsledningar byggs och sammanlänkar olika nät.