sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — Vidare anfördes att rättsligt stöd för ett mer långsiktigt och rutinmässigt utbyte av uppgifter emellertid saknas, vilket medför svårigheter för myndig- heterna att utbyta information. Mot denna bakgrund är den aktuella utredningen oerhört angelägen och vi är mycket positiva till att den har kommit till stånd. Enligt vår mening synes emellertid de förslag som utredningen nu lägger fram endast delvis lösa de problem som myndigheterna har på detta område, som det finns en risk för att nya problem och oklarheter skapas. Utredningens förslag om ändringar i registerförfattningarna hos de myndigheter som vanligtvis samarbetar vid bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten ställer vi oss bakom. En enhetlig reglering i registerförfattningarna bör underlätta för dessa myndigheter att såväl behandla personuppgifter inom ramen för bekämpningen av grov organiserad brottslighet, som att kunna lämna ut sådana uppgifter. När det gäller den föreslagna lagen om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet ifrågasätter vi för det första behovet av en sådan lag. De behov som myndigheterna har av utbyte av uppgifter torde kunna lösas på ett enklare sätt. Härutöver anser vi att lagförslaget – om det skulle aktualiseras – inte utan ytterligare konsekvensanalyser och förtydliganden bör läggas till grund för lagstiftningsåtgärder. Vi kommer nedan att peka på ett antal frågeställningar som enligt vår mening inte belysts i tillräcklig omfattning i utredningen. Utredningen hade inledningsvis ett förslag som avsåg en bearbetning av eller komplettering av nu gällande sekretess- brytande bestämmelser (spår 1). Vi hade hellre sett att utredningen gått vidare med detta förslag och utvecklat det ytterligare, än det nu aktuella föreslaget om en lag om informationsutbyte vid sam- arbete mot grov organiserad brottslighet (spår 2). Vid bekämpningen av grov organiserad brottslighet måste självfallet hänsyn tas till rättssäkerheten och skyddet för de inblandades (och även tredjemans) personliga integritet. En utgångspunkt, även vid integritetsbedömningen, bör enligt oss vara att hur statsmakterna valt att organisera den statliga förvaltningen i myndigheter inte bör vara ett hinder mot att bekämpa den nu aktuella brottsligheten, som bedöms vara ett hot mot samhället i stort. Ytterligare diskussioner om vad i en eventuell integritets- kränkning består hade enligt vår mening varit värdefull, särskilt mot bakgrund av att det handlar om utbyte av uppgifter som en eller flera av de berörda myndigheterna redan har tillgång till. Andra frågor som hör samman med denna, t.ex. vilka personer som kan bli drabbade samt om det finns större skäl att skydda vissa personers integritet än andras, hade också behövt belysas ytterligare och utgöra underlag för förslagets utformning. På flera ställen i utredningen görs jämförelser med de integritetsresonemang som förs i samband med lagstiftnings- arbeten avseende tvångsmedel. Integritetskränkningen kan enligt vår bedömning vid det nu föreslagna informationsutbytet inte alls anses vara på samma nivå som den integritetskränkning som kan uppstå vid användning av tvångsmedel och tvångsmedelsliknande åtgärder t.ex. hemlig teleövervakning, avlyssning och kameraöver- vakning. I förevarande fall är det nämligen fråga om en ökad spridning av uppgifter som redan finns tillgängliga hos en eller flera myndigheter. Det är inte fråga om tillstånd till inhämtning av ytterligare uppgifter om enskilda som en myndighet annars inte haft tillgång till. De integritetsskyddsåtgärder som föreslås i lagen är dock i princip på samma nivå som när det gäller användning av tvångsmedel och tvångsmedelsliknande åtgärder, främst genom förslagen om användarbegränsning och anmälan till och kontroll av säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (SIN). Vi ställer oss mot denna bakgrund tveksamma till om de åtgärder som utredningen föreslår till skydd för rättssäkerheten och den personliga integriteten står i rimlig proportion till integritetsintrånget och vikten av att den grova organiserade brottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt. Förslaget till lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet Vi anser att det finns en mängd frågeställningar förknippade med den föreslagna lagen och som inte till fullo har fått sin lösning i utredningen. En sådan fråga är lagens avgränsning. Det är enligt vår mening oklart under vilka förutsättningar den ska användas, när den ska börja tillämpas och hur länge den ska tillämpas. Ska den exempelvis tillämpas redan när två myndigheter bestämmer sig för att sam- arbeta och ska den tillämpas även vid polisinternt samarbete? Oavsett hur många av de uppräknade myndigheterna som i ett visst fall kommer att tillämpa lagen, så kommer den inte att omfatta all den samverkan som sker mellan myndigheter i syfte att bekämpa den grova organiserade brottsligheten. Detta innebär att det genom lagen skapas två separata och parallella regelverk för utbyte av information; det formaliserade förfarandet enligt lagen och ett mer informellt förfarande där generalklausulen kan fort- sätta att tillämpas. Om myndigheterna likväl kommer att behöva tillämpa generalklausulen vid en stor del samarbetet kan ifrågasätts hur stor vinsten är med lagförslaget. Det finns därmed en risk för att den föreslagna lagen inte kommer att tillämpas, utan myndig- heterna fortsätter att utbyta sådana uppgifter som kan lämnas ut med stöd av generalklausulen. Andra frågor som aktualiseras är hur den föreslagna lagen förhåller sig till polisdatalagen (2010:361). Polisdatalagen medger ganska långtgående möjligheter för de brottsbekämpande myndig- heterna att utbyta information elektroniskt (jfr 2 kap. 16 § polis- datalagen) när det gäller s.k. gemensamt tillgängliga uppgifter. Den nu föreslagna lagen innebär ett mer omständligt sätt att utbyta uppgifter som innebär att det finns risk för att lagen inte heller kommer att användas av de brottsbekämpande myndigheterna när förutsättningarna att utbyta uppgifter enligt polisdatalagen före- ligger. Vidare anser vi att det är olyckligt med en uppräkning av myndigheter i lagen. Det kan finnas behov av att samarbeta även med andra myndigheter, t.ex. , eller en kommun. Det bör sålunda inte slås fast i en författning vilka myndigheter som kan utbyta information i syfte att bekämpa den grova organiserade brottsligheten. När det gäller den föreslagna regleringen av hur sådan information som i utredningen benämns överskottsinformation ska få användas, är vi tveksamma till behovet av en sådan begränsning överhuvudtaget. Vid ett samarbete med informationsutbyte kring grov organiserad brottslighet bör det inte vara särskilt vanligt före- kommande med uppgifter om andra personer än de som är inblandade i sådan verksamhet och som dessutom har vidtagit handlingar som är olagliga eller som man av annan anledning bör vidta åtgärder mot. I svensk rätt regleras användningen av över- skottsinformation endast vid användning av hemliga tvångsmedel. Härutöver finns författningsregleringar kring användarbegräns- ningar i svensk rätt med anledning av internationella överens- kommelser som har anslutit sig till (t.ex. Prümråds- beslutet). Säkerhetspolisen ska bedriva underrättelseverksamhet i syfte att motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna på- verkan. Ett systematiskt underrättelsearbete bygger på kartläggning av företeelser och individer på ett tidigt stadium, dvs. innan förundersökning inletts. Det är av väsentlig betydelse för Säker- hetspolisen att kunna använda informationen, dvs. bearbeta den och lämna den vidare. Det är oklart vad den föreslagna användarbegränsningen innebär för Säkerhetspolisens arbete i detta avseende och i slutändan hur det påverkar myndighetens förmåga att utföra sitt uppdrag. Det är angeläget att uppgifter som en myndighet fått del av, inom ramen för ett samarbete enligt den nu föreslagna lagen, får behandlas vidare i verksamheten även sedan gallring ägt rum av uppgifterna i det gemensamma ärendet. I utredningen har detta varit en utgångspunkt men det har inte klart uttrycks i vare sig författningsförslaget eller löpande text. Vi anser att sådant klar- görande bör ske. Huruvida anmälan till SIN och den därtill kopplade tillsynen verkligen är motiverad förtjänar, enligt vår uppfattning, ytterligare överväganden utifrån dels nivån på integritetskränkningen, dels vikten av den aktuella samverkan för att bekämpa den grova organi- serade brottsligheten. Förslag till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Vi förutser även vissa problem med den föreslagna sekretess- bestämmelsen. Utredningen föreslår att sekretessbestämmelsen ska omfattas av absolut sekretess. Konsekvenserna av denna sekretess och dess räckvidd är dock enligt vår mening oklara. För polisens del riskerar en sekretessbestämmelse som den före- slagna, i kombination med den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen, att försvåra för polisen att utbyta information internt. Ytterligare ett problem som vi identifierat är att det inte framgår klart av utredningen om den absoluta sekretessen hindrar att uppgifter lämnas vidare till andra myndigheter än de som deltar i informationsutbytet när åtgärder sedermera ska vidtas i ärendet. Detta är relevant eftersom en polismyndighet som får uppgifter från myndigheter som deltar i informationsutbytet som innebär att det kan antas att brott som hör under allmänt åtal har begåtts, har en skyldighet att inleda en förundersökning (se 23 kap. 1 § rätte- gångsbalken). En sådan åtgärd kommer de facto att innebära att uppgifter kommer att spridas till t.ex. som i ett enskilt fall kanske inte deltar i informationsutbytet. Om spridande av uppgifter belagda med absolut sekretess till t.ex. myndigheter utanför ringen är tillåtet kan man dock ifråga- sätta vad den absoluta sekretessen ger för skydd för den personliga integriteten. Om det vidare är så att den absoluta sekretessen för uppgifterna enbart gäller informationsutbytet pågår och sedan upphör att gälla, kan även på denna grund värdet av sekretessbestämmelsen ifrågasättas. Vi anser, mot bakgrund av vad som anförts ovan, att det finns anledning att ifrågasätta om det finns skäl för att införa den starkaste formen av sekretess. Det torde vara tillräckligt med en stark sekretess, dvs. en sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit. Låt vara att i de flesta fall kommer det ändå att innebära men för den enskilde att uppgifter utbyts, varför myndig- heterna ändå är beroende av en sekretessbrytande bestämmelse. Eventuellt skulle en sådan lösning kunna kompletteras med en bestämmelse om överföring av sekretess, för t.ex. uppgifter i beskattningsverksamhet. Vi anser att det behov som finns av att förenkla för myndigheter att utbyta uppgifter i samband med bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten – vid sidan av ändringar i myndig- heternas registerförfattningar – bör kunna tillgodoses genom en sekretessbestämmelse i kombination med en sekretessbrytande bestämmelse. En sådan lösning bör också kunna utformas så att ett godtagbart skydd av enskildas integritet upprätthålls. Syftet med en sådan sekretessbestämmelse bör vara att uppgifter som utbyts mellan myndigheter inom ramen för att bekämpa grov organiserad brottslighet får ett starkt sekretesskydd hos alla myndigheter där de förekommer. En sådan bestämmelse kan vara utformat på samma sätt som 18 kap. 2 § OSL, dvs. sekretessen följer med uppgiften, men istället gälla för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Fördelen med en sådan bestämmelse är bl.a. – vid sidan av att sekretessen följer med uppgiften – att det inte behövs någon upp- räkning av myndigheter. En sådan bestämmelse blir således mer flexibel. För att myndigheter som samverkar för att bekämpa grov organiserad brottslighet ska kunna utbyta uppgifter på ett enklare sätt behövs det också en sekretessbrytande bestämmelse. Den bör avse utbyte av uppgifter som behövs för att bekämpa grov organi- serad brottslighet. Frågan hur det mest praktiska informationsutbytet mellan myndig- heter ska utformas för att på bästa sätt bekämpa grov organiserad brottslighet, som tillräcklig hänsyn tas till den personliga integriteten, innefattar komplexa avvägningar. Jag är inte övertygad om att utredningens s.k. Spår 1 är tillräck- ligt utrett, men anser även att det föreslagna s.k. Spår 2 skulle kunna vara en framkomlig väg. Jag anser dock att förslaget i vissa delar är mer inskränkt än vad som är nödvändigt. Mot bakgrund av att lagen reglerar ett uppgiftsutbyte som redan förekommer fram- står skyddsnivån mot integritetskränkningar som högre än nöd- vändigt. Förslaget framstår även som omständligt vad gäller det administrativa förfarande som den nya lagen kräver. Jag är tveksam till om alla konsekvenser av lagförslaget är tillräckligt penetrerade. För att det föreslagna regelverket ska få full genomslagskraft i verksamhet krävs även t.ex. ytterligare ändringar i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet. För en effektiv brottsbekämpning krävs bl.a. att nuvarande regler i 12 § nämnda lag om direkt tillgång slopas. Vidare krävs, för att föreslagna bestämmelser om direkt åtkomst ska kunna tillämpas på uppgifter som i ett visst fall före- kommer hos , att 19 § samma lag justeras så att fler uppgifter får ingå i tullbrottsdatabasen. Enligt min uppfattning hade det även varit möjligt för utredningen att föreslå en generellt utformad ändamålsbestämmelse som täcker in all samverkan mellan myndigheter som syftar till att bekämpa grov organiserad brotts- lighet, inte enbart det uppgiftsutbyte som kommer att omfattas av den nya lag som utredningen föreslår. (Ju 2010:02) En särskild utredare ska analysera hur svensk rätt förhåller sig till bestämmelserna i rådets rambeslut /977/RIF av om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (data- skyddsrambeslutet) och utarbeta nödvändiga författningsförslag för att ska leva upp till bestämmelserna i rambeslutet. Utredaren ska också analysera om det finns behov av särskilda regler om Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter för att svensk rätt ska vara förenlig med rådets beslut av om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol), Europol- rådsbeslutet, och vid behov utarbeta nödvändiga författnings- förslag. Uppdraget ska redovisas . Dataskyddsrambeslutet och motsvarande svenska regler Dataskyddsrambeslutet antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor . Rambeslutet utgör ett komplement till olika instrument om utvidgat polisiärt samarbete och rättsligt samarbete inom Europeiska unionen med inriktning på utökat gränsöverskridande informationsutbyte. Rambeslutet innehåller bestämmelser om bl.a. allmänna principer för behandlingen av personuppgifter, behandling av känsliga personuppgifter, rättelse, radering och gallring av personuppgifter, information till den registrerade samt skadestånd och sanktioner. Rambeslutet ska säkerställa en hög skyddsnivå för fysiska personers fri- och rättigheter när det gäller behandling av personuppgifter inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Härmed avses uppgifter som de behöriga myndigheterna samlar in eller behandlar för att förebygga, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Polisiärt eller rättsligt samarbete i annat syfte faller utanför tillämpningsområdet. Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Härmed avses bl.a. skyddet av personuppgifter. Denna rättighet är inte absolut. Inskränkningar får göras med stöd av lag om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa särskilt angivna ändamål, bl.a. förebyggande av oordning och brott. Personuppgiftslagen (1998:204) är generellt tillämplig och reglerar behandlingen av personuppgifter oavsett ändamålet med behandlingen. Lagen är subsidiär i förhållande till annan författningsreglering. Inom nu aktuellt område finns särreglering som helt eller delvis ersätter personuppgiftslagen gällande polisen, , , domstolsväsendet, åklagar- väsendet, Kriminalvården och . Inom polisens verksamhet finns förutom polisdatalagen (1998:622) med tillhörande förordning några registerförfattningar som reglerar behandlingen av personuppgifter i särskilt angivna register, t.ex. lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. När det gäller , och finns särskilda bestämmelser i lag med tillhörande förordningar. Personuppgiftsbehandlingen inom , domstolsväsendet och åklagarväsendet regleras i förordning. Med undantag för gäller särregleringarna utöver person- uppgiftslagen. författningar gäller i stället för personuppgiftslagen. Uppdraget att föreslå hur dataskyddsrambeslutet ska genomföras Dataskyddsrambeslutet är tillämpligt på uppgifter som har överförts till eller gjorts tillgängliga mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstater och myndigheter och informationssystem som har inrättats i enlighet med avdelning VI i om polissamarbete och straffrättsligt samarbete, t.ex. Europol. Endast behandling av personuppgifter som utförs helt eller delvis automatiskt samt annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register faller inom tillämpnings- området. Från tillämpningsområdet undantas uttryckligen viktiga nationella säkerhetsintressen och särskild underrättelseverksamhet inom området nationell säkerhet. Rambeslutet innehåller ett antal bestämmelser som innebär förpliktelser för medlemsstaterna. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i ram- beslutet före . Förpliktelserna överensstämmer i många avseenden med förpliktelserna i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet) som har genomförts i svensk rätt genom bl.a. personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen gäller, till skillnad från direktivet, även inom de verksamhets- områden som berörs av rambeslutet. Som ovan nämnts finns även särskilda registerförfattningar inom dessa verksamhetsområden. Regeringen har i propositionen Godkännande av Dataskydds- rambeslutet (prop. 2008/09:16) redovisat innehållet i utkastet till rambeslut för och gjort en översiktlig bedömning av behovet av lagändringar med anledning av rambeslutet. har godkänt utkastet till rambeslut (bet. 2008/09:JuU7, rskr. 2008/09:41). I propositionen görs bedömningen att det inte krävs någon omfattande lagstiftning för att genomföra rambeslutet. Regeringen har dock identifierat ett par områden där det finns skäl att analysera behovet av lagändringar närmare, bl.a. avgränsningen av rambeslutets tillämpningsområde, behandlingen av känsliga personuppgifter och användningsbegränsningar (se prop. 2008/09:16 s. 30 f.). analysera hur svensk rätt förhåller sig till bestämmelserna i dataskyddsrambeslutet, och utarbeta nödvändiga författningsförslag för att ska leva upp till bestämmelserna i rambeslutet. Europolrådsbeslutet och aktuella svenska regler Beslutet om inrättande av Europol upphörde Europolkonventionen att gälla och ersattes av Europolrådsbeslutet. Genom rådsbeslutet förändras den rättsliga grunden för Europols verksamhet och Europol får ställning som . Det görs även en del sakliga förändringar, bl.a. av Europols mandat samt bestämmelser om informationsbehandling och dataskydd. Regeringen har i propositionen Godkännande av rådets beslut om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol) (prop. 2008/09:14) redovisat innehållet i utkastet till rådsbeslut för och gjort en översiktlig bedömning av behovet av lagändringar med anledning av beslutet. I propositionen görs bedömningen att vissa lagändringar bör övervägas, bl.a. med anledning av bestämmelserna om diskretions- och tystnadsplikt och då särskilt bestämmelsen i artikel 41.4 om behandling av överträdelse av tystnadsplikt (prop. s. 39). har godkänt utkast till rådsbeslut (bet. 2008/09:JuU6, rskr. 2008/09:63). Regeringen har därefter i propositionen Immunitet och privilegier för Europol (prop. 2009/10:13) föreslagit en ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall när det gäller Europol. Ändringen trädde i kraft . I propositionen anges att regeringen avser att i ett annat sammanhang överväga behovet av ytterligare lagändringar med anledning av Europolsamarbetet (prop. s. 6). Tystnadsplikten är i svensk rätt sammankopplad med sekretess. Enligt 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller förbud att röja eller utnyttja en viss uppgift för myndigheten där sekretessen är tillämplig och för den som genom anställning eller uppdrag hos myndigheten eller genom tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndigheternas verksamhet och då fått del av uppgiften. Brott mot tystnadsplikten är kriminaliserat enligt 20 kap. 3 § . Undantag från straffansvaret gäller enligt bestäm- melserna om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för och genom publicering. Uppdraget gällande Europolrådsbeslutets bestämmelse om behandling av överträdelser av tystnadsplikt I artikel 41 i rådsbeslutet finns bestämmelser om diskretions- och tystnadsplikt. Artikeln ålägger de anställda i Europol, sambands- männen och andra som uttryckligen ålagts detta, tystnadsplikt för hemliga uppgifter som de fått del av i tjänsten eller på annat sätt hos Europol. Av artikel 41.4 följer att medlemsstaterna ska behandla alla överträdelser av den tystnadsplikt som följer av rådsbeslutet som överträdelse av statens egen lagstiftning om tystnadsplikt eller skydd av sekretessbelagt material. Med beaktande av den ovan nämnda rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, reglerar offentlighets- och sekretesslagen och 20 kap. 3 § den tystnadsplikt rörande uppgifter för vilka sekretess gäller som är tillämplig för offentligt anställda i vid deras befattning med uppgifter från Europol, liksom de svenska Europolsambandsmännens befattning med sådana uppgifter. Detta utgör enligt regeringens bedömning (prop. 2008/09:14) ett sådant skydd för uppgifterna att får anses leva upp till de krav på tystnadsplikt som ställs i rådsbeslutet när det gäller dessa tjänstemän. Däremot gäller inte några svenska regler för Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. lagstiftningsärende om genomförandet av Europol- konventionen gjordes bedömningen att det därför fanns ett område inom vilket sekretess och tystnadsplikt råder enligt Europol- konventionen som inte har direkt motsvarighet i svenska regler om sekretess och tystnadsplikt. Inom det området hade dock som medlemsstat åtagit sig att lagföra brott mot reglerna. Enligt regeringen borde frågan övervägas i ett annat lämpligt sammanhang (prop. 1996/97:164 s. 53). Som redan nämnts kom regeringen till samma slutsats lagstiftningsärende. analysera om det finns behov av särskilda regler om Europol- anställdas befattning med hemliga uppgifter för att ska leva upp till bestämmelserna i , och vid behov utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU. Under genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med berörda myndigheter i den utsträckning som utredaren finner lämpligt. Utredaren är fri att ta upp och lämna förslag i näraliggande frågor som aktualiseras under utredningsarbetet. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om (Ju 2010:02) Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget