sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — kan alltså studiemedel för distansstudier utgå för studier inom EU och EES medan det krävs synnerliga skäl för distansstudier utanför dessa områden. CSN har uppgett att myndigheten har sett stora risker med att personer anmäler sig till distansstudier utomlands och får studiemedel för dessa, utan att de sedan bedriver några aktiva studier. Den ändrade synen beträffande distansstudier ger upphov till två frågor enligt CSN. Dels om nyttan med flexibla utbildningar motiverar de större riskerna för felaktiga utbetalningar av studiemedel. Dels vilka lånebelopp som ska lämnas för distansstudier. En skälig levnadsnivå bör förutsätta belopp an- passade till bosättningslandet. Principen vid distansstudier vid en skola i är dock att studiemedel lämnas med belopp anpassade för kostnader i . Detta kan jämföras med vad som gäller vid distansstudier vid en läroanstalt utanför , då lämnas lån med de belopp som gäller för det land där den studerande är bosatt. CSN avslutar dock med att säga att om kommitténs förslag om schablo- niserade belopp blir verklighet är frågan om vilket lånebelopp som ska tillämpas inaktuell.35 har sammanställt en remisspromemoria om studiehjälp Anpassningar av studiehjälpen till (U2010/359/SV), daterad , vilken bland annat CSN har yttrat sig över. Promemorian har inte lett till lagstiftning. I 2 kap. 15 § studiestödsförordningen finns motsvarande krav som finns beträffande studiemedel för gymnasiala utbildningar utanför . Det vill säga att utanför får studiehjälp ges till en utbildning endast om den inte med lika stor fördel kan bedrivas i . CSN har i sitt yttrande uppgett att myndigheten delar departementets uppfattning att kraven ska vara desamma som för utbildningar i inom hela EES och i . Genom ett borttagande av begränsningen att en utbildning endast berättigar till studiehjälp om den inte med lika stor fördel kan bedrivas i 34CSN:s yttrande över betänkandet SOU 2009:28, daterat (U2009/2195/SV) s. 19 ff. 35CSN:s yttrande över betänkandet SOU 2009:28, daterat (U2009/2195/SV) s. 40 ff. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier kommer bestämmelsen att stå i överensstämmelse med unionsrätten. CSN har också uppgett att myndigheten anser att reglerna för studiemedel i 3 kap. 22 och 23 §§ studiestödsförordningen också bör EU-anpassas på motsvarande sätt.36 meddelade ÖKS ett antal beslut som gällde de svenska reglernas förenlighet med . Nedan kommer kort att redogöras för innehållet i dessa och för ett beslut rörande distansstudier. De berörda bestämmelserna har som framgår av den redogörelsen ändrats till följd av avgöran- dena, men besluten är ändå av intresse för att avgöra gränserna för inverkan på gällande rätt. Vi kommer också att redo- göra för ett ÖKS beslut rörande det högre bi- draget. Beslut om rätt till studiemedel för deltidsstudier (Dnr 2007-04492) meddelade ÖKS beslut gällande rätt till studiemedel för deltidsstudier utomlands. Gällande rätt stadgade att studiemedel för studier utom- lands fick beviljas om studierna pågick , och för mindre än heltid endast om det förelåg särskilda skäl. Den sök- ande ansökte hos CSN om studiemedel för deltidsstudier vid Uni- versity of . Den sökande bodde i och arbetade som frilansjournalist. CSN avslog ansökan med motiveringen att utbild- ningen inte bedrevs på heltid och att det inte bedömdes föreligga särskilda skäl för undantag. Vid handläggningen hos ÖKS inkom CSN med yttrande och anförde att den relativa inskränkning som villkoret om heltidsstudier innebar måste anses vara såväl moti- verad som proportionerlig. Eftersom studier utomlands berättigar till lån för resor och terminsavgifter menade CSN att den förläng- ning av studietiden som deltidsstudier skulle medföra innebar en ökad ekonomisk belastning för såväl den enskilde som samhället som målet att studierna ska kunna avslutas skyndsamt inte kunde säkerställas. 36 Remisspromemoria U2010/359/SV Anpassningar av studiehjälpen till , daterad , s. 6–7 och CSN:s yttrande över denna promemoria, daterat , s. 4. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Nämnden tog i sin bedömning utgångspunkt i dom och (för en redogörelse av målet, se avsnitt 7.2.2). ÖKS övergick sedan till att konstatera att studiemedel lämnas för både hel- och deltidsstudier i , medan det för utlandsstudier endast lämnas studiemedel för deltidsstudier om det föreligger sär- skilda skäl. Sådana skäl har i praxis i huvudsak avsett per- sonliga skäl för den enskilde studerande. Denna inskränkning kan avskräcka unionsmedborgare från att lämna för att studera i en annan medlemsstat och på så sätt utnyttja rätten att röra sig fritt och uppehålla sig i denna medlemsstat. ÖKS konstaterade därefter att CSN hade angett att syftet med bestämmelsen var att hindra den förlängning av studietiden som deltidsstudier skulle medföra och att säkerställa att studierna skulle kunna avslutas skyndsamt. ÖKS ifrågasatte om det av CSN åberopade syftet överhuvudtaget moti- verade att reglerna för deltidsstudier utformades olika när det gällde deltidsstudier i respektive i andra EU-länder. Nämnden kunde i vart fall inte finna att inskränkningen i den fria rörligheten stod i proportion till syftet. ÖKS slutsats blev därför att den över- klagande var unionsmedborgare som hade utnyttjat sin rätt till fri rörlighet inom unionen och att det därför fanns särskilda skäl att bevilja honom studiemedel för studier som bedrevs på mindre än heltid. Beslut om kravet på minsta studietid för utlandsstudier Ett annat beslut från ÖKS som rör de svenska reglernas förenlighet med meddelades (Dnr 2007-04971). Här gällde det kravet på minsta studietid vid utlandsstudier. Den studerande ansökte om studiemedel för perioden till för studier vid Studies i . CSN ansåg att studieperioden var för kort och avslog ansökan. Gällande rätt vid tillfället för ansökan stadgade att studiemedel fick lämnas för studier utomlands om de bedrevs på heltid och pågick . För studier i krävdes minst halvtid och minsta studietid var . CSN anförde i sitt yttrande till ÖKS i huvudsak följande. En särreglering om minsta tid för studiemedel vid utlandsstudier har funnits och studiemedel för studier utomlands kunde då beviljas om studierna omfattade minst tre månaders heltidsunder- visning. Undantag från detta villkor kunde göras om det fanns sär- och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Regeringen tog in denna bestämmelse utan att frågan hade berörts i någon proposition eller annat officiellt förarbete. Inte heller vid tillkomsten av den nya studiestödslagen och studie- stödsförordningen motiveras eller redovisas syftet med den aktuella särregleringen. finns inte heller möjlighet till undantag från kravet på minsta studietid p.g.a. särskilda skäl. Regeringen har inte heller motiverat denna förändring. Syftet med särregleringarna för rätt till studiemedel vid utlandsstudier är alltså inte redovisade. Utan att med säkerhet veta vad som är regeringens syfte, torde man ändå kunna utgå från att det har att göra med en strävan om att begränsa utflödet av studiemedel (varav större delen är studielån) för sådana studier som i förhållande till längd och omfattning är oproportio- nerligt kostsamma. Utifrån ett sådant antagande och med hänsyn till hur de nationella bestämmelserna har utformats, anser CSN för sin del att särregleringen för rätt till studiemedel vid utlandsstudier är motiverad och proportionerlig. Enligt CSN:s mening står den därför inte i strid mot EG-rätten. Nämnden tog, liksom i det ovan beskrivna ärendet, sin utgångs- punkt i dom och (för innehållet i denna, se avsnitt 7.2.2). Nämnden sade sedan att för att pröva om en inskränkning i den fria rörligheten står i proportion till det syfte som eftersträvas med en nationell bestämmelse måste detta syfte kunna klargöras. För det fall syftet inte kan utläsas av uttalanden i lagmotiv eller liknande måste det ankomma på CSN att redovisa detta syfte. Den rättsliga prövningen hos ÖKS kan inte grundas på att nämnden ska göra antaganden om syftet bakom en regel. För studier i krävs att studierna pågår minst för att berättiga till studiemedel. Vid studier utomlands är veckor. Denna skillnad i reglerna är en sådan inskränkning som kan avskräcka unionsmedborgare från att lämna för att studera i en annan medlemsstat och på så sätt utnyttja rätten att röra sig fritt och uppehålla sig i denna medlemsstat. Av CSN:s yttrande framgår att det inte finns något uttalat syfte bakom be- stämmelsen. Inskränkningen i den fria rörligheten kan då inte stå i proportion till något sådant syfte. Den aktuella bestämmelsen i studiestödsförordningen är därmed inte förenlig med EG-rätten och ska därför inte tillämpas. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Studiemedel för distansstudier utomlands meddelade ÖKS beslut i ett ärende som rörde rätt till studiemedel för distansstudier utomlands (Dnr 2009-01016). Den sökande ansökte hos CSN om studiemedel för att läsa en kurs om 15 högskolepoäng vid i . CSN avslog an- sökan med motiveringen att distansstudier utomlands inte ger rätt till studiemedel. CSN anförde i sitt yttrande till ÖKS i huvudsak följande. Skälen för att ha olika regler för distansstudier i och utomlands grundar sig på riskerna för ett felaktigt utflöde av studiemedel med hänsyn till problem med att återkräva studiemedel, låg genom- strömning och ett stort antal studieavbrott. Ur ett EG-rättsligt per- spektiv torde det vara svårt att motivera skillnaderna i regler för distansstudier i och inom EU/EES eftersom reglerna inte är oberoende av de berörda personernas nationalitet. Regeln torde inte heller stå i proportion till det syfte som eftersträvas med bestäm- melserna, då det borde gå att minska dessa risker genom andra åt- gärder såsom ökade kontroller av studieaktivitet och bättre utbetal- ningsrutiner både för distansstudier i och utomlands. ÖKS anförde i sin bedömning att de nationella reglerna innebär att studiemedel för distansstudier utomlands bara kan lämnas om det föreligger synnerliga skäl. ÖKS ansåg inte att de omständig- heter som framkommit i ärendet kunde anses utgöra synnerliga skäl till undantag i det aktuella fallet. ÖKS konstaterade vidare att det inte hade framkommit att den aktuella utbildningen hade en sådan privat finansiering att föreskriften skulle prövas mot det då gällande EG-fördragets regler om fri rörlighet för tjänster (jfr EU-dom- stolens dom , mål C-76/05 och ). ÖKS tog därefter sitt avstamp i dom och (se avsnitt 7.2.2) och vad som framkommit i denna om en unionsmedborgares fria rörlighet. ÖKS sade vidare att för studier i lämnas studiemedel för distansstudier på samma villkor som gäller för reguljära utbildningar. Vid studier utomlands lämnas studiemedel för distansstudier endast om det finns synnerliga skäl. Denna skillnad i reglerna är en sådan inskränkning som kan avskräcka unionsmedborgare från att bedriva distansstudier i en annan medlemsstat och på så sätt utnyttja rätten att röra sig fritt och uppehålla sig i denna medlemsstat. Det av CSN redovisade syftet med regeln står inte i proportion till inskränk- ningen i rätten till fri rörlighet. Det föreligger därför hinder mot att och det svenska studiemedlet för utlandsstudier tillämpa bestämmelsen i 12 kap. 8 § CSNFS 2001:1 för en unions- medborgare som utnyttjar rätten till rörlighet inom unionen för studier där. Den överklagande är unionsmedborgare, men har inte utnyttjat rätten till rörlighet inom unionen. I stället har han valt att studera i EES-landet . omfattar ett stort antal rättsakter, bland annat om fri rörlighet för arbetstagare, men inte reglerna i EG-fördraget om fri rörlighet för unionsmedborgare. Den överklagande kunde således inte härleda rätt till studiemedel för sina studier i ur EG- eller EES-rätten. Överklagandet av- slogs därför. meddelade ÖKS beslut i ett ärende som gällde rätten till det högre bidragsbeloppet (Dnr 2009-02850 320 13). Den sökande ansökte om studiemedel med det högre bidragsbeloppet för studier på en mastersutbildning i specialpedagogik vid Universi- tetet i . Enligt då gällande regler kunde det högre bidraget lämnas för studier på högskolenivå på utbildning till specialpedagog- examen (denna regel upphörde dock att gälla ). Nämndens beslut innebar att den studerande inte fick rätt till det högre beloppet. Som skäl för sitt beslut angav nämnden följande. Bestämmelsen i 3 kap. 10 § studiestödsförordningen har utformats på ett sådant sätt att det är utbildningar som leder fram till en svensk specialpedagogexamen som kan ge möjlighet till det högre bidrags- beloppet. Den aktuella utbildningen ledde inte fram till svensk spe- cialpedagogexamen och den sökande kunde därför inte få det högre bidragsbeloppet. Den omständigheten att utbildningen ges i ett land inom EES föranleder inte någon annan bedömning. I ett senare beslut gällande samma sökande (Dnr 2009-03511 380- 13, beslut ) har ÖKS beslutat att den sökande har rätt till den högre bidragsnivån för sina studier eftersom hon nu visat att studierna i utgör en påbyggnadsutbildning till hennes svenska specialpedagogutbildning. Avgörandet saknar dock närmare moti- vering. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier Justitiekanslern () har i ett beslut som egentligen rör statens skadeståndsansvar behandlat de svenska reglerna om studiehjälp och reglernas förenlighet med . Även om vårt uppdrag är att titta på studiemedelssystemet för utlandsstudier är detta resone- mang av intresse vid bedömningen av var gränser går när det gäller studiestödssystemet. Här ska också erinras om att trots att delar av studiehjälpen är att se som en familjeförmån och med anledning av detta faller under ett delvis annat regelverk, så är inackorderingstillägget en social förmån liksom studiemedlet. Beslutet, som är från (Dnr 92-08-44), gällde skadeståndsanspråk med anledning av reglerna om studiehjälp (in- ackorderingstillägg) vid studier i andra EU-medlemsstater. I be- slutet diskuterade JK kring huruvida en överträdelse av unionsrätten hade ägt rum eller ej. Regleringen av inackorderingstillägg, som är en del av studiehjälpen, ser olika ut beroende på var studierna be- drivs. För studier i utgår inackorderingstillägg med lägst och högst . Det högsta beloppet utgår om avståndet mellan föräldrarnas bostad och skolan överstiger . För studier i ett annat nordiskt land lämnas inackor- deringstillägget med det högsta beloppet, medan det för studier utanför lämnas med det lägsta beloppet. Den studerande som ärendet gällde hade sitt föräldrahem i och skolan låg i Aix-en-Provence i . CSN anförde i yttrande i huvudsak följande. Det faktum att in- ackorderingstillägget för studier utanför lämnas med det lägsta beloppet motiveras av att tillägget i det fallet endast lämnas för boende, mat och andra fördyrande omständigheter, men inte för hemresor. Anledningen till att studier inom omfattas av det högsta tillägget är att man har velat stimulera ett ökat elev- utbyte mellan de nordiska länderna. Om studierna bedrivs vid en nordisk läroanstalt (och inte vid en svensk sådan som har förlagt utbildningen till ett annat nordiskt land) krävs dock att elevens föräldrar inte vistas i samma land. Regleringen härstammar från tiden före EU-inträde och tillkom i en anda av nordiskt samarbete. I samband med att reglerna för studiehjälp och allmänt barnbidrag samordnades samt reglerna om studiehjälp och studie- medel harmoniserades 1989 gjordes en besparing i storleksord- ningen . 1989/90:100 Bil. 10 s. 308 fram- går att dessa medel skulle disponeras så att inackorderingstillägget och det svenska studiemedlet för utlandsstudier för studier i andra nordiska länder skulle höjas till det högsta be- loppet i syfte att stimulera utbytet av elever på gymnasial nivå mellan de nordiska länderna, medan elever som studerade utanför även fortsättningsvis skulle få det lägsta beloppet. De aktuella reglerna kommenteras inte i förarbetena till studiestöds- reform (prop. 1999/2000:10) eller i prop. 2005/06:134 Anpassningar av studiestöd till vissa EG-direktiv, m.m. Enligt CSN föreligger det inte någon diskriminering på grund av nationalitet i detta fall. Såväl svenska medborgare som utländska medborgare, inklusive EU- medborgare, omfattas av de regler som ger rätt till inackorderings- tillägg vid studier på en folkhögskola som har förlagt en del av ut- bildningen utomlands. Det innebär att såväl en svensk medborgare som en migrerande EU-medborgare får det högsta beloppet vid studier i och det lägsta beloppet vid studier utom . JK har från inhämtat upplysningen att reglerna om inackorderingstillägg inte har blivit föremål för något formellt överträdelseförfarande enligt artikel 226 EG. Utbildnings- departementet har uppgett att det med hänsyn till domen i och (se ovan avsnitt 7.2.2) finns en medvetenhet inom departe- mentet om behovet av en översyn av regelverket för bl.a. inackor- deringstillägg, men att något formellt uppdrag inte har lämnats i saken. JK tog i sin bedömning avstamp i unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Därefter sade JK att i sin praxis, i ett antal liknande situationer som den som är aktuell här, har klargjort att de rättig- heter som sammanhänger med unionsmedborgarskapet kan åberopas även mot den egna medlemsstaten. har också klar- gjort att nationell lagstiftning som missgynnar vissa nationella med- borgare endast på grund av att de utnyttjar rätten att fritt röra sig i en annan medlemsstat utgör en begränsning av de friheter som till- kommer unionsmedborgare enligt artikel 18.1 EG (se bl.a. mål C- 192/05 K. och . Tas mot Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad, 2006 I-10451, punkterna 17– 31 och C-11/06 och C-12/06 och , punkterna 22– 25). har vidare understrukit att det, med hänsyn till att målet för artiklarna 3.1 q och 149.2 andra strecksatsen EG bl.a. är att främja rörligheten för studerande och lärare, inom utbild- ningsområdet är särskilt viktigt att fördragets möjligheter till fri rörlighet för unionsmedborgare får full verkan (och ). Ett hinder i den fria rörligheten anses i dessa fall föreligga även om och det svenska studiemedlet för utlandsstudier de nationella bestämmelserna tillämpas oberoende av de berördas nationalitet. Av fasta praxis följer enligt JK därmed att en medlemsstat som har infört ett studiebidragssystem enligt vilket studerande kan erhålla bidrag när de studerar i en annan medlems- stat måste säkerställa att de närmare bestämmelserna för att erhålla detta bidrag inte ger upphov till en omotiverad inskränkning i rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. JK drar slutsatsen att regelverket är utformat på ett sådant sätt att det i praktiken avhåller studerande från att utnyttja sin rätt att fritt röra sig inom unionen i syfte att bedriva studier i en annan med- lemsstat (dock med undantag för och ). En sådan inskränkning i den fria rörligheten kan endast anses motiverad om den grundar sig på objektiva hänsyn av allmänt intresse som är obe- roende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestäm- melserna. CSN har förklarat att höjningen av inackorderingstillägget för studier i de nordiska länderna föranleddes av att medel fanns till- gängliga för en sådan höjning inom ramen för den då gällande budgetramen. Någon objektiv grund för att inte även studerande utom skulle ha merkostnader för hemresor har inte förts fram. JK har inte heller av förarbeten och praxis i övrigt kunnat finna att inskränkningen är en följd av annat än budgetmässiga överväganden. Skäl av rent ekonomisk karaktär kan emellertid inte utgöra tvingande hänsyn av allmänintresse av den arten att de rätt- färdigar en begränsning av en grundläggande frihet som garanteras i EG-fördraget (se C-109/04 Kranemann, punkten 34 samt där an- givna hänvisningar). Bestämmelserna i 2006:1, som innebär att inackorderingstillägg utgår med det lägsta beloppet vid studier i medlemsstater utanför även om avståndet mellan föräldra- hemmet och studieorten överstiger , utgör således en otillåten inskränkning i unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och vistas inom unionen. JK:s beslut blev att staten hade gjort sig skyldig till en klar över- trädelse av gemenskapsrätten och att den sökande därför hade rätt till skadestånd. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier På studiestödsområdet är det inom unionsrätten framför allt två principer som styr den nationella rättens utformning, principen om den fria rörligheten, främst för personer men även för tjänster, och likabehandlingsprincipen. Den fria rörligheten för personer gällde initialt främst arbetstagare, men har utvidgats och om- fattar även studerande. Här ska också sägas att studerande, liksom alla personer som är medborgare i ett EU-land, är unions- medborgare och att detta gör att de bland annat har en fördrags- stadgad rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier (artikel 21 FEUF). Innebörden av unionsmed- borgarnas fria rörlighet har vidareutvecklats i praxis. Vår uppfattning är att det är relativt klart när är skyldigt att betala ut studiestöd till icke svenska medborgare och att dessa regler setts över och ändrats (vi tänker då på 1 kap. 4–7 §§ studiestödslagen). Av rörlighetsdirektivet framgår att en medlems- stat inte är skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier, inklusive yrkesutbildning, i form av studiebidrag eller studielån, till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som bi- behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar innan perma- nent uppehållsrätt beviljats. Det innebär att inte är skyldig att betala ut studiemedel till en studerande som kommer till för att bedriva studier här om denne inte kan härleda den rätten från en arbetstagare. som 1 kap. 4–7 §§ studiestödslagen ändrades gjordes också en ändring i 3 kap. 4 § samma lag. Ändringen innebar att familjemedlemmar till EES-medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) som själva har uppehållsrätt enligt 3 a kap. 4 § samma lag samt schweiziska medborgare med uppehållstillstånd och deras familjemedlemmar som själva har uppe- hållstillstånd numera ska undantas från kravet på permanent uppe- hållstillstånd för rätt till studiestöd, om de har fått en varaktig an- knytning till Sverige.37 Däremot är det inte lika klart hur påverkar våra svenska regler för studiemedel och möjligheten att ta med detta till andra EU/EES-länder. avgörande i och klargör något hur påverkar de nationella reglerna. Här sägs att om en medlemsstat har infört ett studiebidragssystem 2009/10:141 s. 45. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier enligt vilket studerande kan erhålla bidrag när de studerar i en annan medlemsstat, måste den säkerställa att de närmare bestämmelserna för att bevilja nämnda bidrag inte ger upphov till en omotiverad inskränkning i rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom med- lemsstaternas territorier. inverkan på vårt studiestöds- system har varit föremål för avgörande i . Det finns ett be- slut från JK som gäller svenska statens skadeståndsskyldighet i ett ärende om inackorderingstillägg där JK tolkar vad har för betydelse för det svenska systemet. Av detta framgår att reg- lerna som säger att inackorderingstillägg (studiehjälp) utgår med lägsta belopp vid utlandsstudier utanför , men med högsta belopp inom , inte är förenligt med . Vi har också ÖKS beslut om studietid, studietakt och distansstudier som tolkar inverkan på det svenska studiestödssystemet. De regler som ÖKS kritiserade i sina avgöranden har , , ändrats. 3 kap. 21 § studiestödsförordningen stadgar numera samma regler gällande studietakt och studietid för rätt till studiemedel inom EES och som i . Dessutom har CSN ändrat sina föreskrifter så att studiemedel numera lämnas för distansstudier inom EES. Detta får anses ge uttryck för att regeringen håller med om de tolkningar av som gjorts av ÖKS och som ligger bakom ändringarna.