sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — 6 Lönebildningen är dessutom viktig som ett allokerande instrument, eftersom löneskillnader ger incitament till rörlighet och investeringar i humankapital. Dessa frågor diskuteras i avsnitt 2.2. En väl fungerande arbetsmarknad medför kan skjutas över på konsumenterna och därmed även drabba anställda i andra branscher (så kallade externaliteter beaktas inte). Resultatet kan bli en högre arbetslöshet än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Vissa av problemen med förhandlingar på branschnivå kan undvikas om förhandlingsparterna koordinerar sina förhandlingar mellan olika branscher. Vid förhandlingar på företagsnivå är det i stället svårare att skjuta över kostnadsökningar på konsumenterna. Det skapar en större återhållsamhet i lönebildningen även om parterna inte beaktar effekterna på arbetslösheten i löneförhandlingarna. En nackdel är att det kan innebära möjligheter för företag med låg produktivitet att överleva genom att betala lägre löner, vilket kan motverka en samhällsekonomiskt effektiv strukturomvandling. 2.1.3De arbetslösas konkurrenskraft är en nyckelfaktor Olika förklaringar till varför lönerna inte anpassar sig trots arbetslöshet betonar olika mekanismer bakom arbetslöshetens jämviktsnivå. Det råder dock samstämmighet om att de arbetslösas konkurrenskraft är en viktig bestämningsfaktor. Med konkurrenskraft menar vi både hur anställningsbara de uppfattas vara av arbetsgivare och hur tillgängliga de är för potentiella arbetsgivare. Om arbetsgivarna betraktar de arbetslösa som direkt anställningsbara kan de på ett bättre sätt konkurrera med de sysselsatta om nya arbetstillfällen som uppstår. Därigenom hjälper de till att hålla tillbaka jämviktsarbetslösheten. Om de arbetslösa däremot är mindre kvalificerade, eller inte söker jobb, så har de en mindre inverkan på arbetsmarknaden. Något förenklat kan man säga att ett litet antal konkurrenskraftiga arbetslösa fyller samma funktion som ett stort antal arbetslösa som antingen inte söker jobb eller som saknar nödvändiga kvalifikationer. Jämvikt nås därför vid en lägre arbetslöshet om de sökande är mer konkurrenskraftiga. Det innebär att det är viktigt att identifiera och hjälpa grupper av arbetslösa med sämre kvalifikationer, samt att sträva efter att alla arbetslösa upprätthåller ett effektivt jobbsökande. Av detta följer att särskilda insatser för svaga grupper, till exempel långtidsarbetslösa, kan motiveras inte bara utifrån ett jämlikhetsperspektiv utan också från ett effektivitetsperspektiv. Generellt sett är det viktigt att åtgärder vars avsikt är att öka de arbetslösas kvalifikationer, som subventionerad anställning och En väl fungerande arbetsmarknad praktik, riktas till de personer som står längst ifrån arbetsmarknaden. Sammansättningen av den kvarvarande gruppen av arbetslösa förbättras på så sätt. För att undvika att subventionerade insatser tränger undan reguljära arbeten är det följaktligen viktigt att det är rätt personer – de som står längst ifrån arbetsmarknaden – som får dessa åtgärder. Men detta innebär inte att arbeten som utförs med subventioner inte får vara meningsfulla. Att subventionerade arbeten ersätter arbeten som annars skulle ha utförts av andra (dvs. ger upphov till så kallade undanträningseffekter) är inte något avgörande argument mot subventioner så länge undanträngningen är till förmån för svagare grupper. Effekten på jämviktsarbetslösheten bestäms av hur sammansättningen av de arbetslösa förändras, inte vilka jobb som försvinner. Allt annat lika bör man dessutom i allmänhet eftersträva att all arbetskraft, även den subventionerade, används på ett så effektivt sätt som möjligt. 2.1.4Arbetsgivarna måste vilja anställa För att sysselsättningen ska kunna öka måste antalet jobb i ekonomin öka. Jobb skapas av arbetsgivare. Arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft är därmed central för alla ambitioner att öka sysselsättningen eller minska arbetslösheten. För vinstdrivande företag bestäms efterfrågan på arbetskraft av skillnaden mellan kostnader och intäkter av att anställa. För icke-vinstdrivande arbetsgivare (t.ex. i offentlig sektor) styrs efterfrågan i stället av kostnaderna i relation till behov och tillgängliga resurser. I båda fallen blir personalkostnaderna, vilka framförallt avgörs av lönekostnaderna (inklusive skatter och avgifter), centrala för anställningsbesluten. Den viktiga roll som efterfrågan på arbetskraft spelar innebär emellertid inte att alla ökningar av efterfrågan leder till en ökad sysselsättning. Eftersom arbetsgivarna konkurrerar med varandra om (attraktiva) arbetssökande leder en ökad efterfrågan till att lönerna pressas uppåt. Det minskar viljan att anställa. En ökad efterfrågan på arbetskraft, till exempel genom generella sänkta arbetsgivaravgifter, kommer således inte nödvändigtvis att leda till en varaktig ökning av antalet jobb. Efterfrågeökningar kommer framförallt innebära ökad sysselsättning om arbetslösheten är högre än jämviktsarbetslösheten (t.ex. efter en lågkonjunktur) eller En väl fungerande arbetsmarknad om de riktas mot svaga grupper så att de arbetslösas konkurrenskraft ökar. Det är dock viktigt att notera att detta inte betyder att arbetsgivaravgifternas storlek saknar betydelse för sysselsättningen. Arbetsgivaravgifterna utgör tillsammans med inkomstskatterna den skattekil som bestämmer hur stor del av värdet av en persons produktion som denne får behålla. Det innebär att de generella arbetsgivaravgifternas effekt på arbetsmarknaden är densamma som effekterna av inkomstskatter. En väl fungerande arbetsmarknad kan lättare uppnås om företagen verkar i en konkurrensutsatt miljö. Skälet är att en hög grad av konkurrens bidrar till en bättre lönebildning genom att minska risken för att enskilda lönesättande aktörer driver upp lönerna på ett sätt som för över lönekostnaderna till konsumenterna. Det leder i slutändan till en lägre sysselsättning i jämvikt. Vilken typ av konkurrens som är viktigast beror på förhandlingssystemets utformning. Vid branschvisa förhandlingar spelar den internationella konkurrensen en viktig roll eftersom den gör det svårare att föra över kostnadsökningar på konsumenterna. Vid företagsvisa förhandlingar kommer i normalfallet – då det finns flera konkurrerande företag i branschen – företagen att vara föremål för konkurrens på produktmarknaden. Det finns också en risk att en enskild arbetsgivare i vissa fall står som ensam köpare av en viss typ av arbetskraft, åtminstone inom ett begränsat geografiskt område. Detta kan till exempel gälla för yrken inom vård och omsorg där en kommun eller ett landsting kan vara ensamma på en ort om att anställa vissa yrkeskategorier. Då kan arbetsgivaren hålla nere både lön och sysselsättning på ett sätt som är ineffektivt från ett samhällsperspektiv (monopsonieffekter). Utifrån denna diskussion är det uppenbart att situationer där enskilda arbetsgivare har en mycket dominerande ställning på arbets- och/eller varumarknaden bör undvikas. Åtgärder som ökar konkurrensen kan därför vara välfärdshöjande. En väl fungerande arbetsmarknad 2.1.5Att undvika att tillfälliga störningar får långvariga effekter Det senaste två decennierna har två mycket kraftiga ekonomiska kriser drabbat . När denna typ av störningar uppstår är det ofrånkomligt att arbetslösheten ökar kraftigt, oavsett hur väl arbetsmarknaden fungerar. Ett tecken på hur väl ett lands arbetsmarknad fungerar är dock hur snabbt ekonomin normaliseras efter att krisen har passerat. Framförallt är det viktigt att undvika att arbetslösheten stannar kvar på en hög nivå (dvs. att så kallade persistenseffekter uppstår). Det finns två huvudsakliga förklaringar till varför persistenseffekter kan uppstå. Den första förklaringen utgår från att man kan dela upp arbetskraften i insiders och outsiders. Insiders är personer som har en stark ställning på arbetsmarknaden, med en närmast obefintlig risk att förlora sina jobb. Outsiders har å andra sidan en svag ställning på arbetsmarknaden, med en hög risk att förlora sina arbeten. Om insiders dominerar lönesättningen så kommer de att se till att lönerna blir relativt höga. Skälet är att höga löner inte medför att de riskerar att förlora sina jobb då det är outsiders som drabbas av arbetslösheten. Vid en kraftig ekonomisk kris är det dock troligt att även en del insiders blir arbetslösa. Om en del insiders förlorar sitt inflytande över lönebildningen (dvs. förlorar sin status som insiders) i samband med att de förlorar jobben kan det innebära att resterande insiders pressar upp lönerna direkt efter att krisen har passerat. Det blir därmed mycket svårt för de arbetslösa att hitta jobb, vilket innebär att det kan ta mycket att få ned arbetslösheten. En andra förklaring utgår från att arbetslösa personer riskerar att förlora humankapital de står utan arbete, till exempel genom att de glömmer bort viktig kunskap eller inte klarar av att följa med i kunskapsutvecklingen i sina yrken. I en sådan situation är det sannolikt att arbetsgivarna efter att krisen har passerat kommer att föredra att försöka rekrytera andra företags anställda snarare än att anställa arbetslösa. Detta skapar en lönepress som gör att det kan ta mycket att sänka arbetslösheten. För att undvika denna typ av effekter är det framförallt viktigt att undvika långtidsarbetslöshet. Ett problem som ofta lyfts fram i detta sammanhang är att ett striktare anställningsskydd, som enligt forskningen både leder till av sysselsättning En väl fungerande arbetsmarknad och av arbetslöshet, ökar risken för arbetslöshetspersistens. I båda förklaringarna beror ekonomins anpassningsförmåga efter att krisen har passerat i hög grad på hur lönebildningen fungerar. Det viktiga är att de som förlorat sina jobb till följd av krisen inte mister sitt inflytande över lönebildningen; annars finns det en uppenbar risk att lönerna stiger innan arbetslösheten pressats ned efter att krisen har passerat. Risken för persistenseffekter är speciellt stor om arbetsgivarna inte kan eller vill sätta lägre löner för nyanställda personer. Arbetslösheten är en viktig sysselsättningspolitisk marginal av två skäl: dels står variationer i arbetslösheten för en stor del av variationerna i sysselsättningen, dels är det sannolikt att en hög arbetslöshet är relaterad till ineffektiviteter inom framförallt lönebildningen. Man kan dela upp arbetslösheten i en konjunkturdel och en jämviktsdel. Jämviktsarbetslösheten bestäms delvis av nödvändiga friktioner, vilket gör att det inte i alla lägen är samhällsekonomiskt motiverat att sträva efter en lägre arbetslöshet. Det är dock troligt att andra faktorer som skapar obalanser i lönebildningen förklarar en betydande del av arbetslösheten. Därmed är det med stor sannolikhet välfärdshöjande om jämviktsarbetslösheten kan reduceras. De långsiktiga jämviktsrelationer som bestämmer arbetslösheten gör att arbetslösheten på lång sikt tenderar att stabiliseras vid en viss andel av arbetskraften. Detta medför att ett ökat arbetsutbud skapar jobb, och att ett minskat arbetsutbud leder till färre jobb. Åtgärder som minskar arbetsutbudet kommer alltid att minska mängden arbete i ekonomin om inte de som lämnar arbetskraften helt saknade möjligheter att få jobb redan innan de lämnade arbetskraften. Jämviktsarbetslösheten påverkas av hur väl lönebildningen fungerar. En väl fungerande lönebildning kännetecknas bland annat av att de arbetslösas intressen beaktas i löneförhandlingarna. Detta har en benägenhet att fungera bättre om de arbetslösa är mer konkurrenskraftiga både vad gäller kvalifikationer och sökbeteende. Om de arbetslösa uppfattas som attraktiva att anställa av arbetsgivarna uppstår mindre press uppåt på lönerna och arbetslösheten kan En väl fungerande arbetsmarknad därmed hållas på en lägre nivå. Därför finns det effektivitetsskäl som talar för att rikta åtgärder till de grupper som har svårt att komma in på arbetsmarknaden. En väl fungerande arbetsmarknad kräver att arbetsgivarna är villiga att anställa. Men det innebär inte att efterfrågestimulanser har en varaktig effekt på sysselsättningen. Sådana stimulanser leder till ökad konkurrens om arbetskraften, vilket driver upp lönerna så att sysselsättningseffekterna modereras. De genomsnittliga arbetsgivaravgifternas effekter på den långsiktiga sysselsättningen styrs därmed av samma mekanismer som effekterna av inkomstskatterna. Det finns en uppenbar risk att den uppgång av arbetslösheten som följer av en ekonomisk kris blir varaktig. De mekanismer som kan ge upphov till sådana persistenseffekter är nära kopplade till de mekanismer som ger en högre jämviktsarbetslöshet. Detta innebär att kostnaderna för samhället av dåligt fungerande arbetsmarknadsinstitutioner, speciellt vad gäller lönebildningen, är mer kännbara i efterdyningarna av ekonomiska kriser. 2.2Strukturomvandling, lönegolv och matchning En väl fungerande arbetsmarknad förutsätter att arbetskraften används på ett effektivt sätt där de sysselsatta har jobb där de kan använda och utveckla sina förmågor på bästa möjliga sätt. Detta kräver en kontinuerlig omvandling av ekonomin där bra jobb skapas, dåliga jobb försvinner och arbetstagare och arbetsgivare möts på ett effektivt sätt. I detta avsnitt diskuterar vi frågor om strukturomvandling, lönegolv, och matchning mellan arbetstagare och arbetsgivare. 2.2.1En samhällsekonomiskt effektiv strukturomvandling För att ett land över tiden ska kunna uppnå ett ökad ekonomiskt välstånd behövs en kontinuerlig strukturomvandling där föråldrade och ineffektiva verksamheter slås ut och ersätts av nya och mer effektiva verksamheter. En sådan omvandlingsprocess är samhällsekonomiskt effektiv och bidrar till en välfärdshöjande användning av arbetskraften. Strukturomvandling innebär att en del av de befintliga jobben försvinner och att nya jobb tillkommer, en process som pågår såväl inom som mellan regioner och branscher. En väl fungerande arbetsmarknad Huvuddelen av omvandlingen sker dock mellan ganska likartade arbetsplatser inom samma regioner – men även där i en process som kännetecknas av att de mer produktiva företagen växer och de mindre lyckosamma företagen försvinner. Inom ramen för gjordes en mycket detaljerad genomgång av rörligheten på arbetsmarknaden. Strukturomvandlingen är i grunden något positivt. Den medför dessvärre påtagliga sidoeffekter som är negativa. De som förlorar sina jobb upplever i många fall betydande välfärdsförluster i form av osäkerhet, otrygghet och brutna sociala band. För de flesta är de negativa effekterna kortvariga men för en del av de drabbade tenderar de att bli mer långvariga, särskilt om de blir uppsagda i en lågkonjunktur. En snabb strukturomvandling skapar även ökade friktioner och kan därför bidra till en högre jämviktsarbetslöshet (se avsnitt 2.1.1). Eftersom strukturomvandling har såväl positiva som negativa effekter på kort sikt är det viktigt att utforma institutioner som dels gör att endast de jobb som är samhällsekonomiskt ineffektiva försvinner, dels hjälper personer som berörs av omvandlingen att anpassa sig till förändringarna på ett bra sätt. En rimlig utgångspunkt är att det sällan eller aldrig är möjligt att på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt från politiskt håll peka ut vilka jobb som bör överleva och vilka som bör försvinna. På samma sätt är det svårt att bestämma vilka branscher som bör växa respektive krympa, eller bestämma hur sysselsättningen bör fördelas mellan små och stora företag. Erfarenheterna av tidigare försök till sådan styrning är i många fall dystra. Det är helt enkelt för svårt att i förväg veta vilka branscher som är framtidsbranscher och som därmed bör understödjas. Risken för kostsamma felsatsningar är därför betydande. Illustrativa exempel är försöken att rädda de svenska teko- och varvsindustrierna, vilka i efterhand visade sig vara lönlösa. En mer framkomlig väg är att utforma institutioner som ger aktörerna incitament att besluta om att avsluta anställningar endast när det är samhällsekonomiskt lönsamt. Detta betyder att de aktörer som fattar besluten så långt det är möjligt ska bära de samhällsekonomiska kostnaderna av sina beslut. Till exempel innebär det att en arbetsgivare som överväger att säga upp personal bör ges incitament att beakta samhällets totala kostnader för dessa uppsägningar; kostnader som inkluderar de betydande samhällsekonomiska belastningarna via skatte- och bidragssystemen En väl fungerande arbetsmarknad (externaliteter). I en helt avreglerad värld har varken företagen eller de anställda i utgångsläget anledning att ta hänsyn till dessa kostnader. Därför är det rimligt att ha institutioner (t.ex. anställningsskydd) som i viss utsträckning begränsar personalomsättningen. För att få en effektiv strukturomvandling är det dock centralt att regelverken är utformade så att de verkligen leder till en mer effektiv personalomsättning, utan att hindra den effektivitetsskapande strukturomvandlingen. I detta sammanhang bör man också notera att det är viktigt att ha institutioner som premierar rörlighet och strukturomvandling i goda tider. Annars finns risken att ett uppdämt behov av rationaliseringar realiseras . Ett exempel på detta är den svenska 1990-talskrisen som innebar en betydande strukturomvandling under den minst gynnsamma tidpunkt man kan tänka sig (se t.ex. Gartell, och 2010). Både personer och företag skiljer sig åt i hur produktiva de är. Detta gör att olika arbetstagare får olika lön. Löneskillnader skapar ojämlikhet men bidrar också till att arbetskraften får incitament till att utbilda sig och röra sig mot de arbetsplatser där de får bäst betalt. I detta avsnitt diskuterar vi kortfattat hur man ska se på olika former av löneskillnader och vilken roll dessa har i att skapa en väl fungerande arbetsmarknad. För det första kan man fråga sig hur man ska se på löneskillnader mellan olika arbetsgivare som inte förklaras av vilka som arbetar på arbetsplatsen eller av arbetsmiljöfaktorer. Man kan tänka sig situationer där företag som drabbas av en tillfällig nedgång i efterfrågan på produkter kan räddas av att de anställda accepterar att tillfälligt arbeta till lägre löner. En rimlig utgångspunkt är dock att, åtminstone varaktiga, löneskillnader som enbart beror på verksamhetens lönsamhet inte bör bli alltför stora eftersom de gör att lågproduktiva företag överlever på ett sätt som riskerar att bromsa strukturomvandlingen. Det bör noteras att lika lön för lika arbete, vilket länge var ett uttalat mål som dominerade den svenska lönebildningen, sammanfaller med vad vi förväntar oss från en perfekt fungerande arbetsmarknad. På en perfekt arbetsmarknad utan friktioner kan inte löneskillnader upprätthållas eftersom arbetstagarna genom att byta arbetsgivare tvingar dessa att betala En väl fungerande arbetsmarknad samma lön för samma arbete. På precis samma sätt tvingas företag sätta liknande priser på liknande varor om varumarknader fungerar bra. Förekomsten av löneskillnader mellan olika arbetsgivare baserade på deras lönsamhet är ett tecken på att imperfektioner, i form av att det är besvärligt för de anställda att byta arbetsgivare, slår igenom i lönebildningen. Mycket talar därför för att samhället långsiktigt tjänar på att sådana löneskillnader inte blir alltför stora. En form av löneskillnader som har samhällsekonomiska fördelar är löneskillnader mellan arbetstagare. En lönesättning som tillåter att lönekostnaderna anpassas efter individernas produktivitet gör det lättare att upprätthålla en låg arbetslöshet. Saknas flexibilitet kan problem uppstå, speciellt som karaktäriseras av en snabb strukturomvandling då efterfrågan på olika förmågor snabbt kan förändras. Framförallt kan det uppstå problem om lägstalönerna är för höga eftersom det kan göra det mycket svårt för lågkvalificerade personer att hitta jobb. Som illustreras i faktarutan härintill finns det tydliga tecken på ett bitande lönegolv i den svenska ekonomin. Faktaruta: Sysselsättning och lönegolv i Nedan visar vi hur genomsnittlig lön och sysselsättning för personer med olika lång utbildning för män (övre diagrammet) och kvinnor (nedre diagrammet) bland personer i åldrarna som är födda i . Figur 2.1 Sysselsättning och lön beroende på utbildning för 40–44- åringar födda i , . En väl fungerande arbetsmarknad RAMS och Strukturlönestatistiken, se bilaga 5 för detaljer. Varje punkt beskriver en utbildningsnivå, där utbildningen blir allt högre ju längre upp i figuren man kommer med början i nedre vänstra hörnet. Av diagrammen framgår att de som har enbart grundskola och de som har yrkesgymnasial utbildning (de två första punkterna) har nära nog identiska genomsnittslöner. Däremot är sysselsättningsskillnaderna mellan dessa grupper betydande. Detta kan tolkas som att ett lönegolv hindrar sysselsättningen för de minst utbildade. För de högutbildade är situationen annorlunda: lönen ökar med utbildningen, men sysselsättningen påverkas endast marginellt. En alternativ tolkning av figuren är att de minst utbildade är mindre intresserade av att arbeta. Men i bilaga 5 visas resultat som tyder på att förändringar i efterfrågan på de lågutbildade ger upphov till sysselsättningsförändringar med (i huvudsak) bibehållen lön, något som kan tyckas rimligt om sysselsättningsskillnaderna beror på lönegolvet. Generellt sett bestäms enskilda personers anställningsbarhet, och i förlängningen arbetslösheten i ekonomin, inte av produktiviteten i sig utan av förhållandet mellan produktivitet och lön. Det lönar sig helt enkelt bara för en arbetsgivare att anställa om lönen är lägre än En väl fungerande arbetsmarknad produktiviteten, annars inte. Det innebär att vi inte ska förvänta oss att det går att utbilda bort arbetslösheten så länge lönerna ökar med utbildningen. Däremot betyder de lönegolv som indikeras av faktarutan att situationen för de minst produktiva kan vara annorlunda. Ett högt lönegolv riskerar att skapa en situation där delar av arbetskraften har mycket svårt att hitta arbete. Problemen kan bli stora om inte utbildningsinstitutionerna fungerar mycket väl för alla grupper. Om man måste vara väldigt produktiv för att få ett arbete blir det svårt att arbeta sig in på arbetsmarknaden. För att arbetsmarknaden ska fungera väl måste också arbetsgivare och arbetstagare mötas på ett sätt som ger en god matchningskvalitet. Ekonomin fungerar bättre om de förmågor som finns i arbetskraften används på bästa sätt. Därför är det viktigt att de arbetssökande använder sig av de mest effektiva sökkanalerna och får tid att finna jobb där de på ett bra sätt kan använda sig av de kunskaper de har. Det är lättare att få matchningen att fungera bra om arbetskraftens färdigheter efterfrågas av de existerande arbetsgivarna. En fråga som följer av detta är i vilken utsträckning samhället bör försöka styra utbudet av olika utbildningsinriktningar. En rimlig utgångspunkt är att samhället inte bör styra valen av utbildning i alltför hög grad – endast individerna själva kan avgöra hur de värderar nyttan av att genomgå en viss utbildning och arbetsmarknadsutfallet är bara en del i denna kalkyl. Resonemanget bygger dock både på att det finns bra information om de troliga konsekvenserna av olika utbildningsval och att de som väljer utbildning har incitament att ta hänsyn till denna information. Det finns betydande, och dessutom ganska enkelt prognostiserbara, skillnader i arbetsmarknadsutfall mellan olika utbildningsval (se t.ex. m.fl. 2006). Den sortens information bör göras tillgänglig för de som ska välja utbildning, vilket talar för betydelsen av en god studie- och yrkesvägledning. En svårare utmaning är att skapa samhällsekonomiskt korrekta incitament för valet av studieinriktning då skatte- och bidragssystemen har en benägenhet att minska skillnaderna i utfall mellan olika val. En annan viktig aspekt är att arbetskraften är rörlig såväl geografiskt som mellan olika yrken. Om arbetskraften rör sig från En väl fungerande arbetsmarknad