sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Förutom de stora infrastrukturförvaltare som redovisas finns enligt Transportstyrelsen c:a 480 små eller mycket små förvaltare. Sådana förvaltare kan t ex vara industrier, kommuner och museisällskap. Marknaden består förutom av ovanstående typer av aktörer även av andra. Nedan redovisas en komplettering vi gjort till vårt delbetänkande. Kompletterande uppgifter om marknadsaktörer Källa: SOU 2010:61. Kommentarer till sammanställningen: Till gruppen fordonsinnehavare hör förutom de stora järnvägsföretagen även ett stort antal företag av varierande storlek och med varierande inriktning på sin verksamhet, t ex industrier och museiföreningar. Ett annat sätt att beskriva järnvägsmarkanden är att undersöka antalet giltiga tillstånd för järnvägsföretag. Järnvägsföretag är företag som på något sätt och i någon omfattning bedriver tillståndspliktig järnvägstrafik i . En del av dessa är kommersiella trafikoperatörer inom gods- eller persontransportområdet, en stor del är industriföretag som bedriver växlingsverksamhet på egen infrastruktur inom avgränsat industriområde. Även andra typer av företag och organisationer förekommer. Olika slag av tillståndsinnehavare 2010 Typ av tillståndsinnehavare/järnvägsföretag Företag som bedriver intern industriväxling/motsv. Ideella och ekonomiska föreningar/museibanor Källa: SOU 2010:61. Sammanställningen bygger på uppgifter från Transportstyrelsen . Kommentarer till sammanställningen: av alla tillstånd innehas av tågoperatörer som upprätthåller kommersiell gods- eller passagerartrafik på det nationella bannätet. av tillstånden tillhör företag som bedriver industriväxling eller motsvarande på fabriksområden eller andra kapillära spårsystem. Två typer av underhållsföretag är verksamma på den svenska järnvägsmarknaden; fordonsunderhållsföretag och företag som för spårunderhållsföretagens del av framförande av spårunderhållsmaskiner eller materialtransporter som ballasttåg och slipertransporter. Fordonsunderhållsföretagens tillstånd omfattar mestadels endast växlingsrörelser inom eget verkstadsområde. av antalet tillstånd innehas av olika föreningar som är engagerade i någon form av museiverksamhet och körning med museifordon antingen på eget spårsystem eller på det nationella nätet. 3.5Omfördelning av ansvaret kan påverka marknaden I vitboken om en strategi för revitalisering av järnvägarna inom gemenskapen () introduceras marknadskrafterna som ett centralt verktyg för framgång. Där talas även om fritt tillträde. Med fritt tillträde avses inte bara tillträde till infrastrukturen utan också tillämpning av principen om frihet att erbjuda olika tjänster till järnvägssektorn. Det innebär en vision om att alla aktörer på marknaden ska ha rätt att utveckla, lansera och i fri konkurrens leverera varor och tjänster som är attraktiva för kunderna. I verkligheten kämpar man fortfarande om tillträde till infrastrukturen. Underhållssektorns aktörer, vars anläggningar per definition inte ens tillhör infrastrukturen, får vackert vänta på ett mer flexibelt marknadstillträde. Den västeuropeiska marknaden för underhåll är värd vilket utgör en signifikant del av de rörliga kostnaderna för att operera tåg. Här finns en potential för innovativa lösningar och nya grepp men de dominerande operatörerna verkar föredra de lösningar som finns att få . Det finns således en hel del kvar att göra. har ambitionen att vara ett föregångsland när det gäller öppning av marknaden för tåg för alla järnvägsföretag. Regeringen har klargjort att man avser att noggrant följa utvecklingen av järnvägens servicefunktioner i och återkomma med förslag till strukturella eller andra åtgärder som kan behöva vidtas för att åstadkomma förutsättningar för en väl fungerande konkurrens också inom denna del av järnvägsmarknaden. Denna ambition måste höjas till initiativ när så behövs för att aktivt påverka utvecklingen inom gemenskapen. Frågor kring driftskompatibiliteten intar en särställning då de primärt syftar till att möjliggöra för aktörerna inom gemenskapen att i full utsträckning utnyttja de fördelar som följer av en sammanlänkning av de nationella järnvägsnäten som en hög säkerhetsnivå garanteras. Det primära målet för aktörerna inom järnvägssystemet är sammantaget att transportera människor och gods från en plats till en annan på ett säkert och ordnat sätt och att transporttjänsterna kan etableras och utvecklas på lika villkor och opereras på ett sunt och ekonomiskt godtagbart sätt. Den ovan beskrivna utvecklingen mot ökad diversifiering och mångfald, vilket är ett annat sätt att uttrycka den vertikala och horisontella uppdelningen, är ett resultat av ett samspel mellan politiska beslut och marknadskrafter. Utvecklingen är förmodligen irreversibel. En tillbakagång till läge eller en återmonopolisering är knappast möjlig. Utvecklingens tempo och inriktning samt marknadens struktur kan dock påverkas av politiska beslut och olika slag av förändringar av regelverken. kan man också konstatera, och för framtiden vänta sig, att marknadens egen utveckling ställer nya krav på regelanpassningar och regelutveckling. Det är i detta sammanhang som frågan om en eventuell förändring av den offentligrättsliga fördelningen av ansvaret för järnvägssäkerheten ska ses. En ändrad fördelning kan påverka den framtida marknaden. Frågan är om en sådan förändring är möjlig och lämplig samt vilka effekter och konsekvenser den i så fall kan tänkas få. Begreppet ansvar kan ha olika betydelse i olika sammanhang. Järnvägssystemet är ett komplext system, där samhället vill bygga in begränsningar skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik. Sannolikheten för att skador ska uppstå är jämfört med andra områden i samhället små, men konsekvenserna när skadan inträffar kan bli katastrofala. Detta präglar synen på ansvar. Det går inte att bygga ett komplext system på att enskilda människor tar fullt ansvar för vad som kan inträffa. Alla är på något sätt beroende av att systemet i sig utgör ett skydd mot oönskade händelser med katastrofala konsekvenser. Det gäller också att skilja mellan händelser som kan leda till olyckor och incidenter trots att berörda individer gjort vad man kan förvänta sig – och händelser som är en följd av uppsåt, sabotage, skadegörelse eller andra trygghetspåverkande aktiviteter som hot och våld. De senare händelserna kan få icke önskvärda bieffekter som i sin tur kan leda till olyckor. Ansvarstagande inom järnvägssystemet bygger på att olika aktörer har olika förutsättningar för att ta ansvar. Det som är kännetecknande för ansvarstagandet är att det är den definierade uppgiften som styr åtagandet och därmed avgränsar det ansvar som följer med uppgiften. I vissa fall tilldelas ansvarshavaren även rättigheter och befogenheter för att kunna lösa uppgiften. Det grundläggande syftet med all offentligrättslig säkerhetsreglering på transportområdet är att söka förebygga olyckor och därmed hindra att människor, egendom och miljö kommer till skada i samband med transporter. De civilrättsliga ansvarsbestämmelserna däremot reglerar frågor om ansvar och ersättning när olyckan har inträffat, det kan röra sig om ansvar och ersättning till passagerare som omkommer eller skadas alternativt ersättning för sanering av miljön i samband med en tågolycka. Det finns alltid en risk att en alltför rigorös säkerhetsreglering kan lägga hinder i vägen för nya aktörer från att etablera sig på marknaden. Säkerhetsregleringen kan med andra ord komma att negativt påverka konkurrensen på transportmarknaden genom att det blir svårt eller rentav omöjligt för små alternativt utländska aktörer att etablera sig på den nationella marknaden. En välfungerande säkerhetsreglering bör därför vara utformad på ett sådant sätt att den effektivt förebygger skador som den inte lägger hinder i vägen för transportföretag att etablera sig och konkurrera på marknaden. Frågan hur säkerhetsregleringen bör utformas kompliceras ytterligare av att transportmarknaden till stora delar är internationell till sin natur och att det därför finns ett behov av att upprätta internationella standarder avseende säkerheten och tillsynen inom de olika transportsektorerna. På järnvägsområdet är det framförallt inom EU och den internationella järnvägsorganisationen (OTIF) som sådana diskussioner förs. Resultatet av dessa diskussioner påverkar till stor del även utformningen av det regelverk som gäller för de nationella transporterna. Det blir särskilt tydligt på järnvägsområdet där regleringen av marknaden för järnvägstransporter i allt högre grad kommit att utformas i , men där övervägande delen av transportarbetet består av inrikes transporter. 4.1.5Samverkan mellan den offentligrättsliga och den civilrättsliga regleringen Utöver det grundläggande syftet att förebygga olyckor bör den offentligrättsliga säkerhetsregleringen även utformas så att den står i samklang med de civilrättsliga ansvarsbestämmelserna. De sistnämnda bestämmelserna reglerar som nämnts frågor om ansvar och ersättning till följd av olyckor, det kan röra sig om ansvar och ersättning till passagerare som omkommer eller skadas alternativt ersättning för sanering av miljön i samband med en tågolycka. Det framstår här som viktigt att den som bär det civilrättsliga ansvaret i regel också bör ha ett ansvar för att de offentligrättsliga krav som ställs i fråga om säkerheten är uppfyllda. På så sätt kan den offentligrättsliga säkerhetsregleringen och de civilrättsliga bestämmelserna om ansvar och ersättning för skador till följd av olyckor i transportverksamheten komma att samverka i skadeförebyggande syfte. den som i slutändan ska betala är naturligtvis också angelägen om att förebygga olyckor. Transportpolitikens mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93). Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till att miljökvalitetsmålen och ökad hälsa uppnås. De transportpolitiska målen är uppdelade i två jämbördiga mål, funktionsmålet tillgänglighet och hänsynsmålen säkerhet, miljö och hälsa. Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Vad avser hänsynsmålet säkerhet anges av betydelse i detta sammanhang att antalet omkomna och allvarligt skadade inom järnvägstransport området och luftfartsområdet minskar fortlöpande. 4.2Aktörer med ett ansvar för järnvägssäkerheten Det finns i huvudsak tre grupper aktörer som har ansvar på något sätt för järnvägssystemet; tillsynsmyndigheten, verksamhetsutövarna och övriga. Verksamhetsutövarna ska följa järnvägslagstiftningen och övriga tillämpliga föreskrifter samt de särskilda villkor som knutits till aktuellt tillstånd. Verksamhetsutövarna ska säkerställa att de aktiviteter eller funktioner som omfattas av tillståndet, utförs på ett säkerhetsmässigt sätt enligt föreskrivna säkerhetsstandarder och gällande praxis. Sammantaget innebär detta ett verkställande ansvar över säkerheten inom de funktioner som omfattas av tillståndet ifråga. , i Transportstyrelsen, ansvar är att kunna bedöma om järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren klarar av och har förutsättningar för att kunna driva respektive verksamhet på ett sådant sätt att den uppfyller de skyldigheter som järnvägslagstiftningen ställer på verksamheten. Det är däremot inte Transportstyrelsens ansvar att ha den kunskap som krävs för att kunna driva verksamheten enligt kraven i järnvägslagstiftningen. Det ansvaret ligger i stället på järnvägsföretaget och infrastrukturförvaltaren. kan vidare med stöd av bemyndigande i lag föreskriva om krav som de övriga aktörerna ska följa och ska genom funktionstillsyn, dvs. verksamhetsuppföljning, stödjande och korrigerande åtgärder återföra den verksamhetsutövare som avviker från reglerna, till ett acceptabelt arbetssätt. ska vidare säkerställa att den verksamhetsutövare, som önskar avveckla verksamheten eller tvingas till detta på grund av att ha misskött verksamheten, gör detta på ett ordnat sätt. har även ett ansvar för att analysera regelverket och tillsynens effektivitet på säkerheten. ska genom omvärldsanalys hantera förändringar som kan påverka säkerheten inom järnvägssystemet. Sammantaget innebär detta ett överinseende ansvar över säkerheten inom järnvägssystemet i sin helhet. Den tredje gruppen aktörer representeras av grupper som inte ingår i järnvägssystemet, men som har ett direkt intresse av vad som försiggår inom systemet och är intresserade av järnvägssystemets produkter. Hit hör passagerare, godstransportörer, men även fackliga organisationer, nyhetsmedia, aktieägare och andra ägare av organisationer som ingår i den kommersiella kraften samt samhällsföreträdare och opinionsbildare i allmänhet. Dessa aktörer har ett begränsat ansvar för järnvägssäkerheten. Hit hör att läsa och iaktta olika typer av begränsningar och restriktioner samt uttryckliga förbud, som angivits i samband med att befordringsavtal eller motsvarande avtal ingåtts. Det gäller också motsvarande information och varningstavlor osv. på stationer, ombord på fordon, m.m. Det grundläggande syftet med all offentligrättslig säkerhetsreglering på transportområdet är som nämnts tidigare i texten att söka förebygga olyckor och därmed hindra att människor, egendom och miljö kommer till skada i samband med transporter. Även det offentligrättsliga ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet enligt säkerhetsdirektivet fyller en förebyggande funktion och syftet är således att olyckor och skador på människor, miljö och egendom ska förebyggas och förhindras. Detta ska ske genom att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har ett förfarande för riskhantering och ett säkerhetsstyrningssystem som kan hantera de risker som verksamheten ger upphov till på ett betryggande sätt så att verksamheten kan bedrivas säkert. Det innebär bl.a. att det ska införas lämpliga åtgärder för att kontrollera och begränsa riskerna som verksamheten ger upphov till. Ovanstående gäller även risker hos anlitade entreprenörer. I artikel 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet anges följande. Utveckling och förbättring av järnvägssäkerhet 1.Medlemsstaterna skall se till att järnvägssäkerheten upprätthålls generellt och att den, i den mån detta är rimligen genomförbart, kontinuerligt förbättras med beaktande av utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och tekniska och vetenskapliga framsteg, och att förebyggande av allvarliga olyckor prioriteras. Medlemsstaterna skall se till att säkerhetsbestämmelser fastställs, tillämpas och upprätthålls på ett öppet och icke-diskriminerande sätt för att främja skapandet av ett gemensamt europeisktjärnvägstransportsystem. 2.Medlemsstaterna skall se till att behovet av systemaspekter beaktas i samband med åtgärder för utveckling och förbättring av säkerheten på järnvägarna. 3.Medlemsstaterna skall se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen, varvid de skall vara skyldiga att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med detta direktiv. Utan att det inverkar på det civilrättsliga skadeståndsansvar som följer av medlemsstaternas rättsliga bestämmelser skall varje infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ansvara för sina respektive delar av systemet och för en säker drift av dessa, inklusive materielförsörjning och upphandling av tjänster, gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part. 4.Oberoende av ovanstående skall alla tillverkare, underhållsleverantörer, tillhandahållare av vagnar, tjänsteleverantörer och upphandlande enheter vara ansvariga för att rullande materiel, anläggningar, utrustning och materiel samt tjänster levereras i enlighet med föreskrivna krav och användningsvillkor så att järnvägsföretag och/eller infrastrukturförvaltare kan använda dem på ett säkert sätt. Av artikel 4 i säkerhetsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet läggs på infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag och att dessa ansvarar för sina delar av järnvägssystemet och för en säker drift av dessa. Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har ansvar för sina respektive delar av järnvägssystemet gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part. Av artikeln framgår vidare att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska, för att kunna ta sitt ansvar för en säker drift av järnvägssystemet, vara skyldiga att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med säkerhetsdirektivet. I artikel 4 anges att alla tillverkare, underhållsleverantörer, tillhandahållare av vagnar, tjänsteleverantörer och upphandlande enheter ska vara ansvariga för att rullande materiel, anläggningar, utrustning och materiel samt tjänster levereras i enlighet med föreskrivna krav och användningsvillkor så att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare kan använda dem på ett säkert sätt. Sammanfattningsvis innebär artikel 4 att det är järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som är ytterst ansvariga för en säker drift av järnvägssystemet. 4.3.2Dagens reglering av det offentligrättsliga järnvägssäkerhetsansvaret Som tidigare nämnts har den offentligrättsliga ansvarsregleringen som huvudsyfte att förebygga olyckor. Regleringen pekar därmed ut aktörer som är ansvariga för att vidta förebyggande åtgärder. Om dessa inte tar sitt ansvar har tillsynsmyndigheten möjlighet att ingripa och ge råd och vägledning eller ställa tvingande krav genom föreläggande och förbud. Det finns även brister i de förebyggande arbetet som kan leda till straffrättsligt ansvar. Den huvudsakliga svenska lagregleringen på järnvägssäkerhetsområdet återfinns i järnvägslagen (2004:519). Lagen bygger till stora delar på bestämmelser i olika EU-direktiv, i fråga om säkerhetsregleringen närmast järnvägssäkerhetsdirektivet och då bl.a. artikel 4 som pekats ut ovan. I järnvägslagen bemyndigas sedan regeringen eller den myndighet som regeringen utser (Transportstyrelsen) att i vissa avseende meddela detaljföreskrifter. Vissa av dessa detaljföreskrifter utgör en implementering av föreskrifter som har utvecklats inom den Europeiska järnvägsbyrån (ERA). Det har även utarbetats EU-förordningar med betydelse för järnvägssäkerheten såsom förordning om riskvärdering och riskhantering och förordningar om bedömningskriterier för säkerhetsstyrningssystem. 4.3.3Järnvägslagen och föreskrifter beslutade med stöd av den Järnvägslagen (JvL) gäller järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt utförande och organisation av järnvägstrafik. Det är Transportstyrelsen som prövar ansökningar om tillstånd och utövar tillsyn enligt lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Järnvägslagen och författningar meddelade med stöd av den genomför de av EU beslutade sk. järnvägspaketen. En förutsättning för att få bedriva järnvägstrafik är att järnvägsföretaget innehar en licens och ett säkerhetsintyg alternativt, i fråga om fristående järnvägsinfrastruktur, särskilt tillstånd (3 kap. 1 §). Även infrastrukturförvaltare ska ha ett säkerhetstillstånd (3 kap. 7 §). Verksamhetsutövare som organiserar järnvägstrafik ska vara auktoriserade enligt 3 kap. 5 §. Transportstyrelsen utfärdar tillstånd för att bedriva verksamhet som infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. För järnvägsföretag finns det två nivåer av tillstånd. Normalnivån innebär att företagen innehar licens och säkerhetsintyg. I 2 kap. JvL finns bestämmelser om krav på järnvägssystem. Av 2 § följer att infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs. Verksamheten ska vidare vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt. Av 3 § följer att de som är sysselsatta i en infrastrukturförvaltares eller ett järnvägsföretags verksamhet ska ha god kännedom om de förhållanden, föreskrifter och villkor som gäller för verksamheten och som berör deras arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten får endast utföras av den som med hänsyn till yrkeskunnande, hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt anses lämplig. Av 4 § följer att en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag inte får tilldela någon arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten utan att denne har genomgått läkarundersökning som utvisar att det inte finns några hinder av hälsoskäl. Av 5 § följer att en infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska omfattas av ett säkerhetsstyrningssystem. Systemet utgörs av den organisation som införts och de förfaranden som fastställts för att trygga en säker verksamhet. I verksamheten ska det även finnas sådana övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet. I 3 kap. järnvägsförordningen (2004:526) finns bestämmelser om tillstånd för järnvägsverksamhet. I kapitlet anges vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att Transportstyrelsen ska utfärda tillstånd i form av licens och auktorisation. Kapitlet innehåller även bestämmelser om säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd. Som nämnts anges i järnvägslagen att infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska omfattas av ett säkerhetsstyrningssystem och de övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet. Det är i huvudsak genom tillsyn av säkerhetssystemet som Transportstyrelsen försäkrar sig om att verksamhetsutövaren klarar av att driva sin verksamhet enligt gällande regler. I 8 kap. järnvägslagen finns bestämmelser om tillsyn m.m. För att kunna utföra sina tillsynsuppgifter har Transportstyrelsen möjlighet begära in uppgifter, utfärda förelägganden, med eller utan vite och ytterst förbud samt möjlighet att dra in verksamhetsutövarens tillstånd för verksamheten. Av viteslagen (1985:206) följer att för att kunna utfärda ett vitesföreläggande krävs att mottagaren har faktisk och rättslig rådighet över frågan. Vederbörande måste således ha möjlighet att kunna efterfölja föreläggandet men även ha faktisk och rättslig möjlighet att kunna förebygga det inträffade. Det är därför viktigt att den som har ett offentligrättsligt ansvar också har den faktiska och rättsliga rådigheten. Brott mot säkerhetsbestämmelserna är vidare sanktionerade genom straff. Den som av uppsåt eller grov oaktsamhet anlitar någon som inte uppfyller kraven på säkerhetskompetens i 2 kap. 3 § eller den som av uppsåt eller oaktsamhet använder materiel som inte uppfyller säkerhetskraven i 2 kap. 1 § döms till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som av uppsåt eller oaktsamhet bryter mot tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av 3 kap. 9 § eller använder materiel som inte har godkänts enligt 2 kap. 13 §. Den som av uppsåt eller grov oaktsamhet inte uppfyller kravet på säkerhetsstyrningssystem i 2 kap. 5 § döms till böter. Det är i princip ingen skillnad på de krav som ställs på järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna beroende på dessas storlek. I järnvägslagen anges att kraven får anpassas till verksamhetens art och omfattning. Det innebär exempelvis att ett mindre företag kan befrias från kravet på en delegationsordning då det uppenbart saknar relevans. Det innebär dock inte att säkerhetskraven på något sätt sänks för att verksamheten är mindre.