sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — Exempel på tillförd förhandlingserfarenhet i trafikverken var möjligheten att engagera strategiska stödresurser, personer med stor förhandlingserfarenhet, vilket i varierande utsträckning gjordes i ett flertal förhandlingar. Flera av de tillfrågade uppger att hade nytta av samverkan med . Den avtalsmall som togs fram på nationell nivå och spred till regioner framhålls som exempel på samverkan som har förekommit inom trafikverken. Inom fanns det även ett erfarenhetsutbyte mellan regionala direktörer. tillsatte även en nationellt samordningsansvarig för arbetet med medfinansiering inom . Denne har berättat att inom genomfördes förberedande arbete för att koordinera arbetet inför förhandlingarna. Bland annat togs följande fram: En gemensam bakgrunds- och metodbeskrivning som spreds bland de som arbetade med medfinansiering, huvudsakligen de regionala direktörerna. En mall för avsiktsförklaringar för järnvägsobjekten. Löpande samordnings- och avstämningsmöten hölls. hade en förteckning över samtliga objekt och de samlade löpande in uppgifter om objekten. Samtlig dokumentation fanns tillgänglig på ett gemensamt bibliotek i servern för Samhälle och Planering. GD hade avstämningsmöten med de regionala direktörerna om medfinansieringsprojekten. Avstämningsmöten hölls löpande med där ovan nämnda objektlista, mallar och avsiktsförklaringar gicks igenom. Särskild uppmärksamhet ägnades åt avsiktsförklaringarna när det gällde motpartens behörighet, åtagandets finansiella innebörd, indexering av kostnadsökningar och förbehåll om finansiering i den nationella planen etc. Samtliga avsiktsförklaringar skulle följas upp med mer detaljerade genomförandeavtal där objektets omfattning, finansiering Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 och riskfördelning mm mer i detalj skulle specificeras enligt gängse mallar. De EU-rättsliga aspekterna, t.ex. när det gäller tillåtligheten av statens bidrag till enskilda aktörers anläggningar utifrån ett statsstödsperspektiv samt när det gällde förenligheten av banavgifter med järnvägslagstiftningen, utreddes, både internt i , med hjälp av externa jurister och genom avstämningar med . Bedömningarna sammanfattades i skriftliga PM. Dalabanan ägnades mycket omfattande intern prövning med utgångspunkt i lämpligheten i upplägget i stort, innebörden av den kommunala garantin och dess reella finansiella värde, banavgifternas lämplighet och bedömd elasticitet. Samordnaren i respektive hade rollen som ansvariga för strategiskt stöd inom respektive och , och hade även regelbundna kontakter sinsemellan. Ingen eller mycketlite samverkan Våra intervjuer visar dock att en tredjedel av de tillfrågade inom trafikverken inte har upplevt någon samordning eller mycket lite samordning. Flera personer har påtalat att det funnits bristande samordning och samverkan, att mer samverkan hade medfört mer likartade förhandlingar runt om i landet och att den ickekoordinerade processen nu präglades av osedvanligt mycket trial and error givet den omfattande erfarenhet som trafikverken ändå besatt. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Ingen samverkan förekom inom BV bortsett från diskussioner med jurister när färdigt förslag till text fanns. Tydligare spelregler borde ha existerat även inom BV med riktlinjer och förslag på medfinansieringsandelar. Istället blev det ad hoc-mässiga lösningar. Information om samordningen har alltså inte nått de berörda kontaktpersonerna i tillräcklig utsträckning. Regionchefer har generellt uppfattat att mer samverkan har förekommit. Ett exempel på en samverkansprocess som tycks ha fungerat tillfredsställande åtminstone ur de direkt inblandades synvinkel är : Dels var samordnaren i behjälplig i varje enskild del av förhandlingsprocessen och dels samlades samtliga förhandlare tillsammans med ett antal jurister en gång och diskuterade objekten. Under dessa tillfällen säkerställdes att samtliga avtal hade samma typ av skrivningar gällande tidplaner, fördyringar etc. Samverkan skedde mellan projekt där kvalitetsgranskare samt jurister var delaktiga och allt material sammanställdes av en central funktion. Det har även funnits kulturella erfarenhetsskillnader mellan och , vilka måste beaktas. kommer betydligt oftare i direkt kontakt med fastighetsägare och kommunala intressen, vilket inte är lika påtagligt i järnvägssatsningar. Processen är därmed skild och vid vägobjekt är det särskilt viktigt att kunna tolka komplexiteten och samspelet mellan kommun, region samt statliga intressen. Önskemål om en bättre och närmare samverkan mellan trafikverken har framkommit under intervjuerna och dessutom påtalats både av trafikverkens representanter och av medfinansiärer. Att medfinansieringsavtalens utformning och omfattning har skiljt sig åt mellan och konstateras t.ex. av en planeringschef på en av de kommuner som har förhandlat med både och : har försök hålla avtalen enkla medan har velat ha betydligt mer detaljerade avtal. I intervjuer med framkommer det att verket tog del av den mall som och använde för sina avtal i denna förhandlingsomgång. Utöver användandet av förekom ingen samverkan inom . Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Av de tillfrågade svarade att ingen eller för lite styrning förekom kring förhandlingsprocessen. Ingen eller lite styrning förekom Styrning med kontinuerlig uppföljning Flera av de tillfrågade har framfört att orsaken till den bristande styrningen var pressen att få in alla projekt i den nationella planen. En kontaktperson hos trafikverken menar att det var för lite styrning och framför allt samordning. Man skulle ha inlett processen tidigare. Det interna arbete som pågår nu kring samordning borde ha inletts innan man gick ut externt. Det hade varit viktigt, inte minst för vår trovärdighet hos medfinansiärerna. Styrgrupper etableras alltid i genomförandefasen, medan samordningen under förhandlingsarbetet koordinerades gentemot referensgrupper. I de styrgrupper som organiseras för genomförandefasen tillämpas standardiserade arbetssätt och vissa personer ingår även i flera projekt vilket leder till att alla objekt kan ha samma arbetssätt. Det torde enligt flera intervjuade vara möjligt att använda styrgrupper även för förhandlingar om medfinansiering för att säkerställa att kunskap kring mallar och stöd och vikten av tillämpning sprids längre ut i organisation. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Samverkan mellan medfinansiärerna har varit mycket ovanlig Drygt tre fjärdedelar av medfinansiärerna har upplevt att ingen eller lite samverkan har förekommit. Det finns undantag, främst inom och mellan de större kommunerna och regionerna samt ett antal objekt på järnvägsområdet. Som en del i planeringsarbetet för att behandla frågor om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur har tjänstemän på och upprättat riktlinjer. I denna tjänstemannagupp har samtliga projekt inom regionen, som skulle kunna bli aktuella för medfinansiering, diskuterats. Nedan några av de viktigaste punkterna: Gemensamt ställningstagande (Principiell utgångspunkt): Staten har ansvaret för den statliga transportinfrastrukturen och det är också väsentligt att staten tar detta ansvar genom att tillräckliga resurser anslås. Kostnadsövervältring skall ej ske på eller kommunerna i . och kommunerna tar framöver gärna ett större finansieringsansvar för delar av transportinfrastrukturen, som staten är ansvarig för, förutsatt en ny intäktsbas som motsvarar åtagandet. I följande fall kan det vara aktuellt/motiverat att medfinansiering kan ske (utan att frångå huvudprincipen om kostnadsansvar): Kommunerna och kan svara för medfinansiering i de fall kommun eller regionen väljer en högre standard eller annat utförande än vad staten normalt tillämpar. eller privat medfinansiering kan bli aktuell då stora lokala exploateringsvinster uppstår i samband med en infrastruktursatsning – attraktiv mark frigörs eller markvärdet ökar. kan i vissa fall, där stor regional nytta kan uppnås med åtgärder utöver det statliga ansvaret, bidra till finansieringen av statlig transport infrastruktur. SOU 2011:12 Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Ingen eller mycket lite samverkan Samverkan på kommun-/regionnivå Det finns även en del informell samverkan mellan medfinansiärer på järnvägsområdet, som en person i uttrycker det: När det gäller järnväg så jobbar vi tillsammans med andra projekt bl.a. med . Dessutom har vi diskuterat med och Dalabanan och naturligtvis också med hamnprojekt som är parallellt med vårt. Vi har även tagit intryck av hur man gör i utlandet, som , , etc. Sen är det klart att många har tagit kontakt med oss – vi har ju varit någon form av modell för hur det här med medfinansiering ska gå till. Generellt är medfinansiärerna nöjda med kvaliteten i sina egna beslutsunderlag, även om beslutsunderlagen för tillkommande nyttor av naturliga skäl ofta har varit av ett annat slag än de traditionella nyttokalkylerna. Omfattningen av beslutsunderlagen visar på att en stor mängd underlag har legat till grund för överenskommelserna. Två tredjedelar av medfinansiärerna utifrån den pågående planeringsprocessen har haft omfattande beslutsunderlag såsom förstudier, utredningar, samhällsekonomiska kalkyler, arbetsplaner, detaljplaner eller projektbeskrivningar som grund för sina beslut. Tillkommande underlag som har legat till grund specifikt för förhandlingen om medfinansiering är dock ovanliga och har i förekommande fall oftast tagits fram med stöd av trafikverkets konsulter. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Större och erfarna kommuner och regioner har generellt oftare utvecklat egna specifika förhandlingsunderlag. I en tredjedel av fallen har medfinansiärerna uppgett att endast ett fåtal underlag har legat tillgrund för överenskommelsen. Exempelvis har fullmäktigebeslutet eller enbart detaljplan lyfts fram som specifikt beslutsunderlag för överenskommelsen. I av förhandlingarna har medfinansiären medverkat i utvecklingen av beslutsunderlag (och då oftast inom ramen för planeringsarbetet). I enstaka fall har medfinansiären valt att ta hjälp från extern konsult. I en del fall har besluten enbart föregåtts av interna utredningar. I andra fall har endast staten tagit fram beslutsunderlag. Flertalet av de intervjuade medfinansiärerna har gjort kompletterande nyttobedömningar utöver samhällsekonomiska kalkyler. Dessa kan vara allt från kvalitativa nyttobedömningar, bedömningar av miljöpåverkan och invånarnas livskvalitet till bedömningar av exploateringseffekterna. Vi har dock inte identifierat några exempel på direkt koppling mellan nyttoberäkningen och de belopp som medfinansieringen omfattar. Det är i exploateringseffekterna som flertalet kontaktpersoner identifierat kostnader som inte inkluderas i de samhällsekonomiska kalkylerna. Av de tillfrågade har dock över tre fjärdedelar ansett att samtliga kostnader speglas i den samhällsekonomiska kalkylen. Parternas förbehåll och motkrav samt reglering av finansieringsrisker Trafikverken har i strax över tre fjärdedelar av fallen inte ställt några krav på att motparten ska visa hur de aktuella utfästelserna är planerade att finansieras. Ett vanligt motiv är att detta inte har ansetts nödvändigt då motpart antingen är politiskt valda organ på både och regional nivå som förutsätts klara finansieringen eller privata aktörer som anses vara solventa. Däremot har ett flertal kontaktpersoner ställt krav på tidpunkt för när betalning ska ske. Betalningsplaner är dock ovanliga i överenskommelserna, Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 vilket sammanhänger med vilket planeringsskede objektet befinner sig i och därmed hur säker tidsplanen för genomförande är. Under förhandlingarna har vissa informella eller begränsade krav ställts och då har exempelvis löpande samtal skett där respektive part redogjort för hur åtagandena ska finansieras. Detta har troligen sin utgångspunkt i att kommuner sannolikt inte kan gå i konkurs på grund av beskattningsrätten. Vad gäller privata medfinansiärer (liksom entreprenörer) ställer trafikverken normalt krav på garantier i form av moderbolagsborgen eller bankgarantier, vilket alltså inte krävs för offentliga aktörer. I ett fall ställdes ursprungligen inga direkta krav på hur utfästelserna skulle finansieras, utan utgångspunkt var att kommunen var god för sina löften. Efter hand fick trafikverkets representant i uppdrag från huvudkontoret att ta reda på hur stora belopp som kommunen skulle behöva låna för att möta sina åtaganden. När frågan ställdes till medfinansiären om de ställde upp några förbehåll eller motkrav svarade drygt hälften att de har ställt motkrav. Vanliga exempel på motkrav som medfinansiärerna har ställt är att objektet ska realiseras inom och/eller att den tekniska lösningen ska vara enligt överenskommelse. Andra krav som har ställts är exempelvis att Trafikverken ska stå för den finansiella risken och att medfinansiären således ska betala ett fast belopp av den totala finansieringen. I de fall då medfinansiären har ställt upp motkrav eller förbehåll har detta antingen skett via informella diskussioner eller kommunicerats muntligt i förhandlingarna. Andra motkrav finns som formella skrivelser i avsiktsförklaring eller finansierings- och genomförandeavtal. Vissa kontaktpersoner berättar att motkraven har formulerats utifrån noggranna utredningar och faktaunderlag. Andra motkrav grundar sig på tydliga politiska direktiv. Ett annat vanligt förbehåll är att objektet ska ingå i den nationella planen. I ett fall har ett antal motkrav ställts upp såsom kontraktstillägg, tilläggsarbete, kontroll av genomförande, att kommunen ska utse och tillsätta projektchef samt controller. Ett motiv som förts fram till att motkrav inte ställdes var att avtalsmallen som använde var svår att påverka. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Klausuler om omförhandling och avtalets giltighet Förbehåll och villkor som är vanliga för avtalets giltighet är att avtalet ska beslutas i kommunfullmäktige, att objektet ska ingå i nationell plan och att staten ska erhålla erforderliga medel. Det är även vanligt att avtalen reglerar vilken part som bär risken vid eventuella kostnadsfördyringar alternativt att kostnadsökningar ska fördelas i likhet med samtliga parters åtagande enligt finansieringsavtalet. I vissa fall finns det ett förbehåll gällande den beräknade projektkostnaden. Detta anger att parterna i största mån ska se till att budget inte överskrids och om budgeten gör det ska parterna medverka till en minskning av projektets omfattning. I ett av objekten har en styrgrupp tillsatts för kontinuerlig avstämning av kostnadsutvecklingen. Ytterligare en klausul som förekommer i avtalen är att om projektkostnaden överstiger den beräknade kostnaden med vanligen ska avtalet eller kostnadsfördelningen omförhandlas. Exempel på klausuler i de finansieringsavtal där riskerna regleras mest utförligt är att objektet ska bli antaget i exempelvis detaljplan eller länstransportplan för att avtalet ska vara giltigt och att detta ska meddelas i ett särskilt brev till . kommer inte att skicka arbetsplan för fastställelse innan denna bekräftelse har erhållits. I andra fall ska motpart ha tecknat erforderlig säkerhet såsom exempelvis borgen. I fall ska parterna utföra årliga kontroller för att bedöma om staten har uppfyllt sina åtaganden. Visar kontrollerna att avtalet inte är uppfyllt enligt överenskommet ska det utgå viten. av trafikverkens kontaktpersoner anser att avtalen inte reglerar risker i samband med finansieringen eller att det görs i liten utsträckning, med hänvisning till att det saknas formulering i avtalet som reglerar vad som sker om någon av parterna inte uppfyller sitt åtagande, inget vite kan därmed bli aktuellt. Någon kontaktperson från medfinansiärerna uppger att finansieringsavtalet inte reglerar risker alls då projektet ska genomföras i samförstånd. I ett fall har risken för att medel från staten inte erhålls enligt avtal eller plan hanterats genom en klausul som anger att avtalet faller om inte genomförandet sker i närtid. Staten ska i så fall återbetala beloppet. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Enligt avtalet om Harghamnsbanan ska bolaget överta ägandet av anslutande spår innan åtgärder genomförs och bolagets finansiering ska vara klar innan arbetet börjar. Flertalet kontaktpersoner från såväl som medfinansiärerna påpekar att det är staten som är den opålitliga parten i överenskommelsen och att statens risker regleras i större utsträckning. Ett vanligt förekommande svar är att staten friskrivs alltid och att avtalet bara har rättsverkan när regeringen vill det. Det råder delade meningar om avtalens rättsliga innebörd av medfinansiärerna anser att överenskommelsen är ett bindande avtal medan från den statliga sidan uppger att överenskommelsen är ett bindande avtal. Av en kontaktperson från trafikverken beskrivs avtalet som han medverkat till som en formalisering av ett handslag. Detta innebär att avtalet inte är juridiskt bindande och att det är tillåtet att dra sig ur avtalet. Avtalet beskrivs som en ambition från båda parter att komma vidare med det objekt som diskuterats, med förbehåll om nödvändiga beslut och finansiering från båda sidor. Uppfattningen delas av flertalet av trafikverkens kontaktpersoner, som hänvisar till en rättsutredning avseende avtalen som genomförts under ledning av på . Slutsatsen av undersökningen är att avtalen inte har någon civilrättslig verkan. Däremot innebär avtalen en stark moralisk och politisk förpliktelse, vilket till stor del syftar på statens trovärdighet gentemot motparten och andra potentiella samarbetspartners. Åsikterna om avtalens rättsverkan går dock isär då flera av medfinansiärernas kontaktpersoner tolkar antalet avtalsförbehåll som att överenskommelsen inte är bindande och att inte litar på kommunens åtagande. Andra medfinansiärer bedömer att överenskommelsen är civilrättsligt bindande och att det är möjligt att driva avtalet i rätten om det inte efterlevs. Flera intervjuade framhåller i detta sammanhang att inte har någon rådighet över vare sig regeringens beslut om fastställande av den nationella planen eller årliga budgetbeslut. Frågan om avtalets giltighet, eller huruvida objektet faktiskt kommer att genomföras, ställs på sin spets när ett avtalat objekt skjuts framåt i den nationella planen. Trots de beskrivna osäker- Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 heterna anser så många som av kontaktpersonerna från trafikverken och av medfinansiärerna att överenskommelserna har fått förväntad eller önskad rättsverkan. Det finns dock även avvikande uppfattningar, främst rörande hur medfinansieringsprojekten ska prioriteras jämfört med andra projekt. vet inte i vilken utsträckning projekt som medfinansieras ska prioriteras framför andra projekt. Förutsättningarna och de grundläggande premisserna har rent generellt varit otydliga i den senaste planeringsomgången. Har överenskommelsen önskvärd rättsverkan Oklart/ Återstår att se Den osäkerhet som lyfts fram kring avtalens rättsverkan är sannolikt ett resultat av flera faktorer, däribland den osäkerhet som medarbetarna på olika nivåer i trafikverken upplevt kring de oklara förutsättningarna för hur den slutliga nationella planen ska beakta avtalen om medfinansiering, dvs. otydliga instruktioner kring hur medfinansierade objekt ska prioriteras och behandlas. Vid frågan om vilka avtalets allvarligaste risker är har närmare hälften av de intervjuade svarat finansieringen. En kontaktperson har sammanfattat riskerna enligt följande: Ekonomi – parterna har inte tillräckligt god ekonomi och staten möter svårigheter att genomföra inom tidplan. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Oförutsedd kostnadsutveckling – förstudierna har inte varit tillräckligt omfattande, marknaden är mättad och anbuden har blivit högre än förväntat. Fysisk planering – tiden rinner iväg i och med att objekt kan bli överklagade. Politiska förändringar – styret kan ändras efter ett val och medfinansiering kanske är aktuellt. Entreprenörer drar sig ur, vilket påverkar kommunen. Allvarligaste riskerna för avtalet inte ska kunna tillämpas En tredjedel av kontaktpersonerna från och en fjärdedel av medfinansiärerna har svarat att de anser att den största risken med överenskommelsen är tidsaspekten. Båda sidor har påtalat att en av de största riskerna är att staten inte lever upp till sina åtaganden. Det finns både erfarenheter av och osäkerhet för att projekten kommer att omprioriteras i den nationella planen. Ett av de vanligaste motiven för medfinansiärerna att medfinansiera objekten är att kunna tidigarelägga och påbörja åtgärden innan medel betalas ut från staten. I flera av objekten erbjuder kommuner/regioner förskottering av statens andel av finansieringen. Både vad gäller de kommuner som har fått förskotteringen beviljad och de som inväntar besked påpekas risken att förskotteringen kommer att medföra osäkra räntekostnader. Det finns en stor osäkerhet kring huruvida staten kommer att omprioritera projekt i den långsiktiga planen, vilket då kan medföra att räntekostnaderna blir högre. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Förståelse för motpartens processer och förutsättningar Brist på politisk förankring och motstånd från kommuner är ytterligare synpunkter som har framkommit under intervjuerna. Kritiken som har riktats mot medfinansiering från medfinansiärerna handlar främst om att nationell transportinfrastruktur borde vara statens ansvar, inte kommunernas. Bristen på politisk förankring medförde att vissa berörda kommuner satte sig på tvären och inte alls var beredda att finansiera statliga objekt. I ett projekt ledde det till att trafikverket fick ett dåligt förhandlingsläge gentemot kommunen, vilket i sin tur skapade ganska bistra situationer mellan parterna. Det aktuella trafikverket fick i det aktuella objektet arbeta hårt för en liten andel medfinansiering. Projektprocessen och förhandlingarna hade kunnat underlättas i berörda fall om diskussionerna kring medfinansiering hade uppkommit tidigare, anser en kontaktperson från trafikverken, som menar att om mer tid hade funnits hade tanken hunnit mogna hos kommunerna. Det framkommer även att det finns en brist på förståelse för parternas arbetsprocesser och ledtider. Medfinansiärerna upplever att trafikverken inte har tillräcklig insyn och kunskap om tidsramen för den kommunala beslutsvägen, vilket måste beaktas när tidplan för förhandlingsprocessen sätts upp. Motsvarande svårighet att kommunicera projektprocess, det vill säga tidsramar för planering, förhandling, projektering och genomförande, för politisk motpart uppges från trafikverken. Det finns ofta en politisk ambition och förväntningar på snabba resultat av åtgärderna, vilket vållar problem med hänsyn till den statliga budgetprocessen. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Omdömen om nöjdhet med förhandlingsarbetet och resultatet av medfinansiärerna är nöjda med förhandlingsprocessens genomförande, är inte helt nöjda och är inte nöjda med förhandlingsprocessen. Medfinansiärernas upplevelser av förhandlingsprocessen En stor del av medfinansiärerna framhåller goda relationer och/eller samarbetet med trafikverken som en bidragande faktor till att förhandlingsprocessens fungerade bra. Flera uppger att de har förtroende för personerna som förhandlade från trafikverkens sida och beskriver dem som kompetenta samt att processen har präglats av öppenhet. Även att det har funnits en gemensam målbild och en vilja att nå målen lyfts fram som positivt av flera medfinansiärer. Exempel på kommentarer från medfinansiärer som är nöjda är att de tror att det är svårt att hitta ett projekt av sådan karaktär som det aktuella, som har gått lika snabbt och smidigt och som är förankrat i alla politiska led.