sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Det förkommer dock fortfarande vissa hinder vid överföring av elektronisk kommunikation som är föranledda av att man använder olika programvaror. Kommittén anser emellertid inte att det är realistiskt att kräva att myndighen ska lämna ut allmänna handlingar i ett visst format. Det kan inte krävas att myndigheten köper in nya programvaror för att kunna lämna ut uppgifter i elektronisk form. Å andra sidan finns det skäl att kräva att i den mån det är möjligt myndigheterna bör tillmötesgå sökandens önskemål om att få ut handlingen i ett visst fysiskt eller logiskt format. Med fysiskt format avses mediet för utlämnandet (diskett, e-post m.m.). Ett önskemål om ett logiskt format kan t.ex. utgöras av en begäran att få uppgifterna som en fil i ett specifikt ordbehandlingsprogram. I den mån myndigheten med en enkel åtgärd (t.ex. en konvertering som kan utföras enkelt) kan tillmötesgå en begäran om att uppgifter ska lämnas ut i ett format som passar sökanden är det rimligt att detta tillgodoses. Ett sådant förhållningssätt bör även öka möjligheten för personer med funktionsnedsättningar att kunna ta del av den allmänna handlingen. Det kan inte heller vara aktuellt att införa en rätt för sökanden att kräva att myndigheten ska använda den utrustning som sökanden tillhandahåller för att möjliggöra ett elektroniskt utlämnande. Av säkerhetsskäl vore inte en sådan rätt lämplig. En förutsättning för att det ska finnas en skyldighet för myndigheten att lämna ut handlingen i elektronisk form är därför att begäran kan effektueras med myndighetens egen tekniska utrustning. 8.8.2Närmare om bedömningen av när det är olämpligt att lämna ut handlingar i elektronisk form Enligt kommitténs bedömning bör det – bl.a. mot bakgrund av det utbredda utlämnandet av allmänna handlingar i elektronisk form – i många fall stå tämligen klart att myndigheten har att lämna ut en elektroniskt lagrad allmän handling i elek- Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar tronisk form när så sökanden önskar. I de fall den ifrågavarande handlingen t.ex. inte innehåller några personuppgifter bör det normalt inte möta några hinder att lämna ut handlingen i elektronisk form. Även då den efterfrågade handlingen i och för sig innehåller personuppgifter bör det finnas ett ganska omfattande utrymme för sökanden att få ut handlingen i elektronisk form. Trots förekomsten av personuppgifter kan myndigheten mycket väl göra bedömningen att det inte är olämpligt att handlingen lämnas ut i elektronisk form. Kommittén har ovan berört varför den inte anser att en syftesprövning bör komma ifråga för att avgöra när ett elektroniskt utlämnande av en allmän handling kan ske. Detta innebär att det vid bedömningen av om det är olämpligt att lämna ut en viss handling i elektronisk form så ska det i princip inte spela någon roll till vem eller varför utlämnandet ska ske. Å andra sidan måste myndigheten ha rätt att beakta samtliga de omständigheter som på ett eller annat sätt är kända för myndigheten. Bedömningen ska dock normalt ta sin utgångspunkt i uppgifternas karaktär. Kravet på att det inte ska vara olämpligt att handlingen lämnas ut i elektronisk form syftar framför allt på att myndigheten ska överväga effekterna av ett elektroniskt utlämnande för upprätthållandet av skyddet för enskildas personliga integritet. Det kan därmed normalt antas finnas skäl för myndigheten att överväga integritetsskyddsaspekter då en handling innehåller personuppgifter. Det kan t.ex. vara olämpligt att lämna ut en handling i elektronisk form om det finns regler i myndighetens registerförfattning som indikerar att den aktuella uppgiften eller handlingen bör omgärdas av en viss försiktighet. Det kan exempelvis gälla särskilda gallringsregler för vissa uppgifter som indikerar att de är i viss mening känsliga. Vidare kan det röra sig om sådana handlingar som innehåller uppgifter som omfattas av förbud mot att använda vissa sökbegrepp. Omfattningen av personuppgifter kan naturligtvis också vara utslagsgivande. Är det t.ex. fråga om massuttag kan det finnas skäl att närmare överväga lämpligheten av ett utlämnande i elektronisk form. Det kan även beroende på omständigheterna också vara olämpligt att lämna ut en handling i elektronisk form som myndigheten fått tillgång till genom direktåtkomst hos en annan myndighet. Utöver integritetsskyddsaspekter kan det finnas andra faktorer som talar mot att lämna ut den allmänna handlingen i elektronisk form. Det kan vara faktorer som säkerhetsaspekter och tekniska Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar eller praktiska faktorer som talar mot ett elektroniskt utlämnande i det specifika fallet. Kommitténs mening är således att även andra hänsyn än de kopplade till integritetsskyddet ska beaktas vid bedömningen av om ett elektroniskt utlämnande är lämpligt eller inte. Det kan t.ex. finnas situationer där det är tveksamt om säkerhetsaspekter på ett elektroniskt utlämnande kan anses beaktade genom befintliga sekretessregler eller regler i registerförfattningar. Gällande regler kan antas vara utformade mot den bakgrunden att myndigheter i princip saknar skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Om det finns sådana tveksamheter bör handlingen inte lämnas ut som en elektronisk kopia. Även volymen av det som begärs ut kan indikera att det kan finnas tänkbara säkerhetsrisker med att lämna ut informationen elektroniskt. Också i de situationer då myndigheten inte förfogar över den utrustning som krävs för att verkställa ett elektroniskt utlämnande föreligger det givetvis hinder mot att lämna ut en elektronisk kopia av handlingen. Även vid omfattande uttag av t.ex. geografisk information som tar stora resurser i anspråk att hantera och som därtill kan vara svåra att förpacka och leverera, kan det vara motiverat att neka en begäran om utfående i elektronisk form. Vidare kan det finnas situationer där myndigheten kommer fram till att det framstår som olämpligt att lämna ut en efterfrågad handling i elektronisk form då det i det enskilda fallet är osäkert om en rimlig säkerhetsnivå till skydd för i handlingen ingående personuppgifter kan upprätthållas vid utlämnande genom t.ex. e- post. Säkerhetskraven i 31 § personuppgiftslagen – även om den regeln formellt sett inte är tillämplig vid ett utlämnande enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen – kan i en sådan situation alltså utgöra grund för att myndigheten bedömer det som olämpligt att handlingen lämnas ut i elektronisk form. Det kan också finnas upphovsrättsliga eller andra faktorer av civilrättslig natur som talar mot ett elektroniskt utlämnande. Kommittén har även övervägt behovet av att kunna neka ett elektroniskt utlämnande av en allmän handling med hänvisning till risken för intäktsbortfall, en fråga som skulle kunna aktualiseras för myndigheter med ett informationsförsörjningsansvar. För att myndigheter med ett informationsförsörjningsansvar ska kunna utföra sitt uppdrag krävs det i regel att de, utöver att samla in rådata, även bearbetar informationen. Avgifter som myndigheter tar ut i samband med försäljning av informationssammanställningar Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar bidrar till registervård av den insamlade informationen – något som sker i det allmännas intresse. Det kunde då hävdas att det finns situationer där det är olämpligt med ett elektroniskt utlämnande därför att det skulle äventyra en verksamhet som en informationsförsörjande myndighet bedriver. Kommittén vill emellertid ta avstånd från ett sådant synsätt. Myndigheterna måste beakta PSI-direktivets krav. Allt utlämnande av information med stöd av offentlighetsprincipen föranleder ett vidareutnyttjande av informationen, detta oavsett till vem informationen lämnas ut. Det kan diskuteras i vilken mån det är förenligt med PSI-direktivet att kommersiella aktörer och andra nekas elektronisk tillgång till allmänna handlingar hos informationsförsörjningsmyndigheterna utan att det finns integritetsskyddsskäl i botten, åtminstone om begäran avser handlingar i myndigheternas offentliga verksamhet. Under alla förhållanden vore det oacceptabelt sett till syftet med offentlighetsprincipen om en myndighet nekade ett utfående av en allmän handling i den form sökanden önskar enbart med hänvisning till att myndigheten därigenom skulle riskera att förlora försäljningsintäkter. Att neka ett elektroniskt utlämnande med hänvisning till enbart kommersiella skäl bör alltså inte komma ifråga. 8.8.3Behovet av tekniska begränsningar Bedömning: Kommitténs utgångspunkt är att rätten att få ut allmänna handlingar ska vara frikopplad från frågan om vad mottagaren senare gör med handlingen. I enlighet härmed är det enligt kommitténs mening inte aktuellt att närmare överväga införandet av tekniska begränsningar vad beträffar möjligheten att bearbeta innehållet i en utlämnad handling. Kommittén har även i uppgift att överväga frågan om ett utlämnande av en allmän handling i elektronisk form bör omgärdas av säkerhetsåtgärder t.ex. i form av tekniska begränsningar beträffande möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen. Frågan är – som kommittén uppfattar det – närmast föranledd av om det finns behov av att förena en ordning med en generell rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form med tekniska be- Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar gränsningar avseende möjligheten att bearbeta innehållet i utlämnade handlingar. Tekniska begränsningar kan motiveras av att myndigheten vill säkerställa att innehållet i den handling som lämnas ut inte förvanskas. är det emellertid fullt möjlig att, efter att myndigheten lämnat ut en pappershandling, förvanska innehållet i handlingen. Även om myndigheten lämnar ut den allmänna handlingen i exempelvis pdf-format kan den enskilde som fått ut denna handling enkelt kopiera innehållet, placera det i ett nytt dokument och därefter förvanska innehållet. En annan sak är att myndigheten har ett ansvar för att det man lämnar i från sig är en vederhäftig produkt. När en allmän handling har lämnats ut till sökanden finns det enligt kommitténs uppfattning lite som talar för att handlingen ska vara försedd med tekniska begränsningar för mottagaren att kunna bearbeta innehållet. Ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen bör inte vara kopplat till en viss teknik. I stället är det kommitténs uppfattning att utgångspunkten ska vara att rätten att få ut allmänna handlingar är frikopplad från frågan om vad mottagaren senare gör med handlingen. I enlighet härmed skulle det inte heller vara lämpligt att införa tekniska begränsningar för att kunna bearbeta innehållet i en utlämnad handling. Dagens ordning bygger på att sökanden ska kunna vara anonym och dessutom kunna använda de uppgifter som han eller hon får ut utan att myndigheten kan påverka detta. 9Överväganden och förslag – sekretessbestämmelsen Enligt direktiven ska kommittén – utöver att bedöma om elektroniskt lagrade allmänna handlingar ska lämnas ut i elektronisk form – överväga om sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) bör ändras eller upphävas. Relationen mellan tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen samt personuppgiftslagen Under utredningsarbetet har kommittén erfarit att tillämpningen av tryckfrihetsförordningens bestämmelser i relation till bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) i samband med prövning av frågor om utlämnande av allmänna handlingar ibland vållar problem. Den oklarhet som förefaller råda i vissa fall får även effekter för tillämpningen av sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen. Kommittén vill mot den bakgrunden inledningsvis notera följande. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser ger sökanden en rätt att efter begäran och utan avgift ta del av en allmän handling som inte omfattas av sekretess. Utöver rätten att ta del av en allmän handling har sökanden också rätt att mot fastställd avgift få en kopia eller avskrift av en allmän handling till den del handlingen inte omfattas av sekretess (2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen). En begäran om att få ta del av en handling med stöd av offentlighetsprincipen regleras exklusivt av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Som kommittén har påpekat tidigare bör utgångspunkten alltid vara att en önskan om att få ut en allmän handling i elektronisk Överväganden och förslag – sekretessbestämmelsen form, på samma sätt som en begäran om att få ut informationen i pappersform, ska uppfattas som en begäran om att få del av uppgifterna med stöd av offentlighetsprincipen. Först om det framgår att så inte är fallet finns det anledning för myndigheten att betrakta framställningen som en ansökan utan stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Enligt vad kommittén har erfarit förekommer det dock att myndigheter konstaterar att sökanden önskar uppgifterna i elektronisk form och därför utan närmare analys tillämpar personuppgiftslagens bestämmelser på den aktuella begäran. Myndigheten kan då komma att göra bedömningen att sökanden inte ska få ut de efterfrågade uppgifterna i elektronisk form då ett utlämnande skulle strida mot de ändamål som finns för myndighetens hantering av uppgifterna och därmed mot finalitetsprincipen. Man kan t.ex. komma fram till att det är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in att sökanden ska använda uppgifterna för exempelvis direkt reklam. Begäran om utlämnande av uppgifterna kommer då – felaktigt – att avslås med hänvisning till personuppgiftslagen eller för myndigheten tillämplig registerförfattning. Det förekommer emellertid att sökanden i en sådan situation hänvisas till att begära att få ut uppgifterna i pappersform med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I pappersform utgör finalitetsprincipen nämligen inget hinder mot utlämnande eftersom personuppgiftslagens bestämmelser enligt lagens 8 § inte får hindra ett utlämnande med stöd av offentlighetsprincipen. Visserligen ska myndigheten ändå pröva om uppgifterna omfattas av sekretess enligt bl.a. 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen men vid denna prövning ska endast sökandens tilltänkta behandling av personuppgifterna beaktas, inte om sökandens kommande behandling är oförenlig med t.ex. myndighetens egna ändamålsbestämmelser. Att på så sätt neka sökanden att få ut uppgifterna i elektronisk form med hänvisning till ändamålsbestämmelser, men hänvisa sökanden till att ta ut uppgifterna i pappersform framstår enligt kommitténs uppfattning som motsägelsefullt. I de fall myndigheten tillhandahåller personuppgifter utan en bakomliggande begäran med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen ska myndigheten däremot tillämpa personuppgiftslagens regler direkt på den behandling som utlämnandet utgör (jfr 8 § första stycket personuppgiftslagen). Så är t.ex. fallet om myndigheten tillhandahåller uppgifter ur allmänna handlingar på eget Överväganden och förslag – sekretessbestämmelsen initiativ via t.ex. Internet. Inte heller omfattas utlämnande av uppgifter mellan myndigheter av myndighetens skyldigheter enligt regleringen om handlingsoffentlighet. I kommentaren till personuppgiftslagen påpekas vidare att om den personuppgiftsansvariga myndigheten kan anta att en mottagare av uppgifter inte kommer att följa bestämmelserna i personuppgiftslagen vid sin fortsatta behandling torde den behandling som utlämnandet utgör vara otillåten enligt personuppgiftslagen såsom stridande mot de grundläggande kraven i 9 § personuppgiftslagen (/, Personuppgiftslagen – En kommentar, 2007, s. 493 f.). Enligt exempelvis 9 § första stycket a ska nämligen den personuppgiftsansvarige se till att personuppgifter behandlas bara om det är lagligt. Det kan också förhålla sig så att myndigheten efter ett tillhandahållande av personuppgifter visserligen inte har skäl att tro att mottagarens behandling av personuppgifterna kommer att vara olaglig, men att myndighetens utlämnande av personuppgifterna kan strida mot finalitetsprincipen i 9 § första stycket d personuppgiftslagen. Så kan vara fallet om myndighetens ändamål med behandlingen av personuppgifterna är oförenligt med mottagarens ändamål med sin avsedda behandling. Exemplen ovan har det gemensamt att det inte är fråga om uttag med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att myndigheten därmed kan vara förhindrad att lämna ut personuppgifterna redan på grund av personuppgiftslagens regler. Någon sekretessprövning enligt 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen aktualiseras därmed inte. Men om det alltså är fråga om ett uttag med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen ska bestämmelserna i personuppgiftslagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Myndigheten ska emellertid då pröva om det råder sekretess för uppgifter i handlingen enligt bl.a. 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen. Den prövningen bör då, som kommittén ser det, i princip ske på motsvarande sätt som när uppgifterna i en handling som begärs ut med stöd av tryckfrihetsförordningen sekretessprövas mot övriga sekretessbestämmelser. Det ligger emellertid i sakens natur att metodiken blir en annan. Man kan ju t.ex. knappast sekretessmarkera handlingar med hänvisning till den nu aktuella sekretessregeln. Om en myndighet skulle få en begäran om att få ut en allmän handling som innehåller personuppgifter och det inte finns någon Överväganden och förslag – sekretessbestämmelsen annan sekretessregel som är tillämplig på uppgifterna ifråga, ska myndigheten, om det finns anledning till det, överväga om det ändå kan gälla sekretess för personuppgifterna på grund av att sökanden kan antas komma att behandla personuppgifterna i strid med personuppgiftslagen, dvs. om sekretess gäller enligt 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen. Finner myndigheten vid denna prövning att sökanden ska ha uppgifterna för ändamål som faller utanför den behandling som omfattas av personuppgiftslagen – privata ändamål, journalistiska ändamål, för verksamhet som är grundlagsskyddad genom frivilligt utgivningsbevis etc. – gäller inte sekretess för personuppgifterna i handlingen som därmed kan lämnas ut som en offentlig, allmän handling. I fråga om utlämnandeform står det myndigheten fritt att lämna ut handlingen i elektronisk form, förutsatt att det inte finns en utlämnandebestämmelse i myndighetens registerförfattning som säger annat. Om myndigheten däremot har skäl att tro att personuppgifterna i den aktuella handlingen inte kommer att behandlas av sökanden för något av de i personuppgiftslagen undantagna ändamålen måste myndigheten pröva om det kan antas att sökanden kommer att behandla personuppgifterna i strid med personuppgiftslagen. Finner myndigheten vid denna prövning att det inte kan antas att sökanden kommer att behandla uppgifterna i strid med personuppgiftslagen omfattas uppgifterna inte av sekretess och handlingen kan lämnas ut till sökanden. På samma sätt som i fallet ovan kan myndigheten välja att lämna handlingen i elektronisk form förutsatt att bestämmelser i registerförfattning inte hindrar detta. Om myndigheten i stället kommer fram till att det kan antas att sökanden kommer att behandla uppgifterna i strid med personuppgiftslagen omfattas uppgifterna av sekretess och handlingen får inte lämnas ut. Sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen har utsatts för kritik i flera sammanhang.1 I följande avsnitt lämnas en redogörelse för problem som kommittén har identifierat 1 Se bl.a. 7:16 – och andra hot mot öppenheten, 2000, redaktörer samt artikel Sekretesslagen 7:16 – En lägesanalys, i Förvaltningsrättslig tidskrift 2004 s. 307–328. Överväganden och förslag – sekretessbestämmelsen kring både uppbyggnaden och tillämpningen av sekretessbestämmelsen. 9.2.1Behov av att veta sökandens identitet och avsikt Den sekretess som föreskrivs i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen är försedd med ett rakt skaderekvisit. Detta innebär att utgångspunkten är att uppgifterna ifråga är offentliga och att sekretess endast gäller om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Kommittén återkommer i avsnitt 9.6.2 till frågan om sekretessbestämmelsen över huvud taget kan sägas innehålla ett skaderekvisit i begreppets traditionella bemärkelse. Avsikten vid användningen av raka skaderekvisit är att skadebedömningen ska kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften (se bl.a. prop. 2008/09:150 s. 348). Detta betyder att frågan om sekretess gäller i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Om uppgiften i stället typiskt sett måste betraktas som känslig omfattas den å andra sidan normalt av sekretess. Genom att avgörande betydelse tillmäts arten av den uppgift som efterfrågas vinner man den fördelen att man sällan behöver frångå principen att den som begär ut en uppgift inte ska behöva legitimera sig och tala om varför han eller hon vill ta del av en viss uppgift (prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.). Meningen vid användandet av raka skaderekvisit är alltså att myndighetens tjänstemän inte ska behöva ta reda på vem som begär ut en uppgift eller ändamålet med begäran. Frågor om sökandens identitet och syfte bör ställas endast om särskilda skäl föreligger som tyder på att skada kan uppstå vid utlämnandet. Vid användandet av omvända skaderekvisit är det i stället så att myndigheten inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessbestämmelse utan att ha kännedom om både mottagarens identitet och dennes avsikter med uppgifterna (prop. 1979/80:2 Del A s. 82). Beträffande sekretessen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen har emellertid inte arten av den uppgift som begärs utlämnad direkt betydelse för prövningen av skaderekvisitet och Överväganden och förslag – sekretessbestämmelsen därmed för frågan om när myndigheten får efterforska vad sökanden ska använda uppgifterna till. I stället är det avgörande för om en efterforskning bör göras om det på grund av någon omständighet kring sökandens begäran kan antas att sökanden kommer att hantera uppgifterna på ett sätt som strider mot personuppgiftslagen. Enligt det s.k. frågeförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen får myndigheten efterforska vem sökanden är och vilket syfte han eller hon har med sin begäran bara i den utsträckning det behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns något hinder i form av t.ex. sekretess mot att handlingen lämnas ut.2 Beträffande sekretessen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen gäller dock enligt de ursprungliga förarbetena att en begäran om massuttag eller selekterade uppgifter alltid bör utgöra en anledning för myndigheten att närmare utreda hur det är avsett att uppgifterna ska användas och att det först är om sökanden kan ange en godtagbar förklaring som uppgifterna bör lämnas ut (prop. 1973:33 s. 140). Som påpekas i kommentaren till personuppgiftslagen gäller vid massuttag eller uttag av selekterade uppgifter att om sökanden inte besvarar en fråga om hur uppgifterna är tänkta att användas finns det anledning att anta en olaglig behandling och att myndigheten då ska vägra ett utlämnande av uppgifterna på grund av sekretess (/, Personuppgiftslagen – En kommentar, 2007, s. 501).