sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Kanske motsvarar det närmast en del av det kallar planerings- fasen. Valet av åtgärd ska beslutas av tillsammans med berörd region. Trafikverkens planeringssteg åtgärdsplan för region överens- stämmer mera direkt med vad som kallar planeringsfasen. En skillnad är dock att åtgärdsplanen beslutas på regional nivå även när det gäller de nationella åtgärder som ingår. förutsätts dock medverka på flera sätt.3 Den ekono- miska ramen för åtgärdsplanen ska bara användas för utveckling av transportinfrastrukturen (investeringar) men inte för drift och underhåll eller reinvesteringar. Regionen kan dock ge rekommen- dationer om hur sådana insatser bör se ut i den egna regionen. Åtgärdsplanen är styrande för den fortsatta planeringen av vissa anläggningar av regional karaktär (som i dagens länsplan). Beträf- fande investeringar och förbättringar av stamvägar, järnvägar och farleder samt åtgärdsområden som miljö, trimning och effektivi- sering ska förslagen bara vara ett stöd för upprät- tande av planerings- och genomförandeprogrammet. ska tillvarata dessa förslag om de effektivt leder till de mål och fokusområden som regeringen beslutar om i policyprogrammet. Efter dialog mellan regeringen och regionerna och på underlag från fattar regeringen ett beslut om åtgärdsplanerna samt beslutar om definitiv fördelning av planeringsramarna Regionerna antar därefter åtgärdsplanerna. Den planeringsfas som trafikverken kallar planeringsprogrammet motsvarar nog närmast beredningsfas men 3 Som delaktig i den regionala paneringen genom att ta fram underlag, lämna åtgärdsförslag, objektbeskrivningar samt göra analyser och effektbedömningar; som förslagsställare i fråga om nationella behov, att bevaka nationella intressen och säkerställa kopplingarna mellan regionala planer; samt som granskare av planerna i beredningen av regeringens beslut om ekonomiska ramar och vilka åtgärder som ska föras vidare i planeringsprocessen. kanske delvis också genomförandefasen. Planeringsprogrammet omfattar i princip åtgärder som kan vara aktuella att genomföra och uppdateras årligen.4 Planerings- och genomförandeprogrammet utgör tillsammans instrumenten för statens ekonomiska planering. Tanken är att åtgärder och åtgärds- områden som ingår i planeringsprogrammet normalt ska avancera till genomförandeprogrammet när tiden är mogen, men det ska fortfarande vara möjligt att ompröva insatserna om förutsätt- ningarna ändras i något avseende. När åtgärderna befinner sig i planeringsprogrammet förbereds de med formella planhandlingar och avtal som beslutsunderlaget fördjupas. En viktig uppgift i denna fas anges vara att slutföra medfinansieringsdiskus- sioner och teckna avtal om medfinansiering och genomförande. Det är regeringen som på förslag från beslutar om vilka åtgärder som ska ingå i planeringsprogrammet (utom för åtgärder i den regionala infrastrukturen där regionerna ska vara beslutande liksom ). När en åtgärd eller resurser för ett åtgärdsområde upptas i genomförandeprogrammet ska det likställas med ett genom- förandebeslut. Innan namngivna åtgärder läggs fram för beslut om genomförande ska det finnas ett beslutsunderlag som är jämför- bart, fördjupat och aktualiserat och det ska ha kvalitetsgranskats av Trafikanalys eller motsvarande. Bland annat ska beslutsunderlaget omfatta förslag till avtal om finansiering och genomförande om detta är aktuellt. Beslut om ekonomiskt planeringsutrymme anges som en särskild fas i Trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. Detta moment har ingen direkt motsvarighet i förslag. En grundprincip för trafikverkens förslag till planeringssystem anges vara att det inte ska finnas flera beslut som anger storleken på det ekonomiska utrymmet. Därför föreslås planeringsutrymmet för de kommande tre åren baseras på budgetbeslut , som sedan tydliggörs genom ett särskilt regeringsbeslut. De efterföljande årens planeringsutrymme skattas genom en extra- polering av de beslutade sex årens nivå. Regeringen bör också från inhämta beställningsbemyndigande för investerings- åtgärder inom genomförandeprogrammets . har en planeringsfas för uppföljning och en för utvärdering som i trafikverkens förslag slagits ihop till ett 4 Åtgärder som kräver längre förberedelse kan dock ligga kvar i planeringsprogrammet längre än . steg i planeringsprocessen. genomförs en uppföljning av anläggningskostnader, effekter och om möjligt samhällsekonomisk lönsamhet av åtgärderna i genomförande- och planeringspro- grammen. sker också en uppföljning av genomförandet av åtgärdsplanerna vilken ger information om dels genomförandet av åtgärdsplanerna för varje region, dels uppfyllandet av målen i regeringens policybeslut. genomförs en mer över- gripande utvärdering av de tidigare åtgärdsplanerna. Uppföljningen inriktas på planernas genomförande och transportsystemets för- ändrade funktionalitet. Förslaget liknar nuvarande planering men är mindre formaliserat Trafikverkens förslag till planeringsprocess innehåller i förhållande till dagens system fler faser som genomförs under en kortare tidsrymd. Det liknar i så måtto förslag, men de olika faserna har ibland en annan innebörd. Vissa moment i trafikverkens förslag bedömer vi ha stora likheter med dagens planeringssystem. Regeringens policybeslut i kombination med beredning av detta har påtagliga likheter med dagens inriktningsplanering även om processen blir mindre formaliserad. Åtgärdsplaneringen organiseras annorlunda och har delvis en vidare omfattning än tidigare men i fråga om ansvaret för de ekonomiska avvägningarna och besluten om planeringsramar verkar inte skill- naden vara stor. Planerings- och genomförandeprogrammen är nya inslag i planeringsprocessen, men har delvis sin motsvarighet i de treåriga investeringsplaner som finns . Nyheten ligger kanske främst i planeringsprogrammet som utgör ett slags mellanstation mellan åtgärdsplan och investeringsplan. utgör plane- ringsprogrammet delvis en ersättning för att åtgärdsplaneringen inte riktigt har samma funktion av ekonomisk plan som . De uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter som trafikverken föreslår skiljer sig enligt vår bedömning inte nämnvärt från de som utförs . Även om många steg i det av trafikverken föreslagna plane- ringssystemet har starkt släktskap med dagens planering ska man inte underskatta att de förändringar som det ändå innebär kan få stort genomslag i hur planeringen faktiskt kommer att gå till. Uppläggningen med en åtgärdsplanering som inleds med en pro- cess för åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen – som vi uppfattar har som en viktig funktion att identifiera vilka andra aktörer än staten som har intresse att medverka till transportsystemets utveckling – utgör t.ex. förmodligen en stark inbjudan till att söka så kallade paketlösningar för utvecklingen av regionens transportsystem. 2.2För- och nackdelar med medfinansiering I detta avsnitt diskuteras allmänt vilka tänkbara för- och nackdelar som kan finnas med medfinansiering. Bakgrunden är att vi anser att diskussionen om hur planeringssystemet ska anpassas till olika former av medfinansiering först och främst bör styras av vad som önskas uppnå med medfinansieringen. I detta ligger självklart också vilka risker som önskas undvika. Större investeringsvolym och gemensamt ansvarstagande är motiv Att åstadkomma en större investeringsvolym är ett viktigt motiv för medfinansiering i form av t.ex. bidrag från och privat sektor eller inkomster från trängselskatt eller brukaravgifter. Såväl för staten som för medfinansiärer i form av regioner, kommuner och företag kan detta framstå som en attraktiv väg att öka infrastrukturutgifterna när det bedöms vara svårt att avsätta eller utverka ökade anslag för ändamålet. Väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer. Medfinansiering, som t.ex. bidrag från och privat sektor eller inkomster från trängselskatt eller brukaravgifter, kan därför ses både som ett uttryck för att det finns en beredskap att ta ett ansvar för denna gemensamma angelägenhet och som ett medel att utkräva eller åstadkomma ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder i transportinfrastrukturen. Att andra aktörer än staten visar en vilja att ta ansvar för finansieringen av infrastrukturen kan t.ex. tänkas tillföra nya perspektiv på hur infrastrukturen och transport- systemet i stort bör utvecklas och leda till andra mer ändamåls- enliga prioriteringar eller utformningar av åtgärder än vad som annars skulle bli fallet. Att utkräva ansvar av andra aktörer i form av ekonomiska åtaganden och förpliktelser kan också vara ett medel att i någon mån avslöja betalningsviljan för nya åtgärder i transportsystemet och på så sätt hålla tillbaka anspråken från olika särintressen. Men det saknas inte heller invändningar mot en omfattande medfinansiering. I de delar medfinansieringen sker genom staten eller den kommunala sektorn så belastas de offentliga finanserna exempelvis på ett i viss mening oplanerat sätt av en ökad volym åtgärder på infrastrukturområdet. Planeringsdirektiv som utgår uteslutande från ett förutsett utrymme för statliga åtaganden (i form av på förhand beräknad anslagsfinansiering eller lånefinan- siering) och tar sig uttryck i givna planeringsramar innebär således att statsmakterna på förhand kan precisera vilken åtgärdsvolym eller utgiftsnivå som planeringen ska ta höjd för och maximalt avses omfatta . Planeringsdirektiv som utgår från en möjlighet till medfinansiering leder däremot till att åtgärds- och utgiftsvolymen inte kan förutses på förhand. Den enda möjliga effekten är dessutom att de planeringsramar som statsmakterna kunnat ta ställning till på förhand kommer att expanderas och resultera i en planeringsvolym som kanske väsentligt överstiger de som angetts från början. Planeringens roll kan förändras För en planering som primärt syftar till att lägga fast ekonomiska ramar kan en sådan oförutsebarhet på sätt och vis framstå som en motsägelse. Den ekonomiska planeringens syfte är ju i princip att ange en övre nivå för den volym av åtgärder som det är menings- fullt att planera vidare för inom en viss planeringsperiod.5 Att precisera en sådan övre nivå kan vara viktigt från effektivitets- synpunkt, bl.a. för att planeringsansvariga myndigheter ska kunna dimensionera sina resurser rätt. Om den ekonomiska ramen i större eller mindre grad är villkorad av och kan påverkas av hur andra 5 Man kan få intrycket av att den ekonomiska planeringen alltmer har kommit att uppfattas som en utfästelse från statens sida om vilka åtgärder som faktiskt ska genomföras inom . Det är svårt att tolka kritiken mot att alla åtgärder som ingår i planeringsramarna inte genomförs i angiven tid på annat sätt. I viss mån kan kanske statsmakterna anses ha underblåst denna uppfattning genom det sätt som planerna marknadsförts på. är det väl uppenbart att grundlagarna inte ger regering och riksdag möjligheter att göra utfästelser om ekonomiska åtaganden för tiotals åt framåt och att det hur som helst inte skulle vara ansvarsfullt att oreserverat binda sig för ekonomiska åtaganden som är så långsiktiga även om det vore formellt möjligt. Den ekonomiska infrastrukturplaneringens huvudfunktion måste mot den bakgrunden anses vara att för planeringaktörerna ange vilken åtgärdsvolym som statsmakterna bedömer det vara meningsfullt att planera vidare för inom ett visst angivet tidsintervall. aktörer än staten ser på åtgärdsbehoven kan denna funktion i viss mån undergrävas. Det är då inte längre statsmakterna som – mot bakgrund av en samlad bedömning av (offentliga) resurser och behov – anger vilken omfattning planeringen ska ha. Den ekono- miska planeringens roll som ett styr- och regleringsinstrument för statsmakterna går därmed delvis förlorad. De offentliga finanserna påverkas också i de fall investeringarna finansieras med lån i , som sedan betalas av med avgifts- och skatteintäkter från brukarna. Det är inte heller givet att ett ökat avgiftsuttag från brukare av transportsystemet är önskvärt om man ser till hela samhällets intressen. Bland annat kan brukaravgifter snedvrida den information om trafikens gemensamma kostnader och effekter (externa effekter) som trafikavgifterna bör förmedla enligt gällande svensk transportpolitik. Från den utgångs- punkten kan brukaravgifter även påverka den intressanta princi- grund som anlade för sina förslag om planeringssystemet.6 Olika för- och nackdelar med brukaravgifter har också belysts för i ett PM från CTS.7 Det finns också farhågor om att medfinansiering kan bli ett sätt att köpa sig förbi kön och leder till att åtgärdernas samlade nytta inte blir tillräckligt styrande vid prioriteringen av statliga investe- ringar8. Medfinansiering kan alltså bidra till val av åtgärder som är ineffektiva ur ett bredare samhällsperspektiv. En närbesläktad risk är att lokal medfinansiering leder till suboptimerade lösningar sett i ett nationellt transportsystemperspektiv. Ytterligare en risk är att balansen i utbyggnad över landet rubbas och att kommuner och regioner med goda finansieringsmöjligheter gynnas på bekostnad av 6De principiella utgångspunkterna är att beslut om transporter, transportsätt och transportlösningar måste fattas individuellt (decentraliserat) av den enskilda individen, hushållet och företaget, men att beslut om infrastruktur, skatter, avgifter och regler måste beslutas gemensamt och centraliserat. För att få dessa beslutssystem och beslutsnivåer att gå någorlunda i takt med varandra och ge ett konsistent resultat måste de gemensamma besluten baseras på information om individuella preferenser och de individuella besluten påverkas av information om vilka gemensamma resurser som förbrukas genom transpor- terna. Instrumenten för att säkerställa det nödvändiga informationsutbytet är sam- hällsekonomiska kalkyler (som förmedlar information om efterfrågan och värderingar från den decentraliserade nivån till den centrala) och marginalkostnadsprissättning (som för- medlar information om gemensamma värderingar och kostnader till den decentraliserade beslutsnivån). 7Centre for Transport Studies: Medfinansiering med vägavgifter – transportekonomiska argument för och emot., . 8En jämförelse av den genomsnittliga samhällsekonomiska lönsamheten för objekt med och utan medfinansiering i den senaste åtgärdsplaneringen tyder på att denna farhåga inte besannades där. Se och (2010) Do cost-benefit analyses influence transport investment decisions? Experiences from the Swedish transport investment plan 2010-2021. landet i övrigt. Enligt regeringens direktiv till Medfinansierings- utredningen bör också särskild uppmärksamhet ägnas åt paket- överenskommelser. Ur vår synvinkel kan det exempelvis finnas skäl att uppmärksamma att förutsättningarna att träffa paketöverens- kommelser varierar mellan olika delar av landet och att de kanske framför allt kan vara attraktiva för att komma förbi de särskilda svårigheter och låsningar som kan gälla planeringen av stor- städernas trafiksystem. Själva ambitionen att åstadkomma en hel- hetslösning leder också till kompromisser mellan nationella, regio- nala och lokala intressen som kan göra det svårt att upprätthålla strikta planeringsprinciper i andra fall och för planeringen i stort. Både för- och nackdelar kan uppstå Sammanfattningsvis är följande tänkbara för- och nackdelar viktiga utgångspunkter när vi försöker hitta former för hur medfinansiering bör hanteras i planeringssystemet: Ökad belastning på offentliga Snedvriden information om trafikens Val av mindre lönsamma åtgärder – Flera former av medfinansiering används utan att plane- ringssystemet har anpassats för detta9. Om regering och riksdag anser att fördelarna med medfinansiering överväger nackdelarna kan inslaget av medfinansiering komma att öka. Förutom de finansieringskällor som används är det då sannolikt att nya källor kan bli aktuella , främst olika former av brukar- avgifter. De olika formerna för medfinansiering ställer nya krav på planeringssystemet – särskilt viktigt är att finna fungerande former för förhandlingar utan att förlora möjligheten till nationell styrning mot de transportpolitiska målen. I ett nytt planeringssystem måste det först bestämmas vilka finansieringskällor som är önskvärda. Därefter gäller det att se till att systemet fungerar väl för att använda dem. I detta avsnitt beskrivs därför kort ett antal finan- sieringskällor som finns och några ytterligare som kan tänkas bli aktuella framöver. Den vanligaste formen för finansiering av infrastrukturåtgärder är skattefinansiering eller med ett annat ord anslagsfinansiering. Investeringen betalas med löpande skatteinkomster. När investe- ringarna är betalda skrivs de av direkt. Om det uppstår drifts- och underhållsbehov eller reinvesteringsbehov betalas detta löpande, även då med medel som kommer från skatteintäkter. Det finns inte någon exakt definition av begreppet medfinan- siering. I direktiven till nämns bidrag från och privat sektor eller inkomster från trängselskatt eller brukaravgifter. Dessutom kan några former där ett privat företag finansierar en investering och på olika sätt får ersättning i efterhand eventuellt definieras som medfinansiering. Sådana former är koncession, funktionsentreprenad eller prestationsbaserad ersättning. Med bidrag från offentlig sektor fördelas finansieringsansvaret mellan statlig, regional och lokal nivå samt ibland även EU-nivå. Denna medfinansiering utgörs i huvudsak av skattefinansierade bidrag. I den senaste åtgärdsplaneringen är detta ett stort bidrag 9 Exempelvis diskuteras inte medfinansiering i Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. och uppgår till cirka 19 miljarder kronor10. En del av detta utgörs dock av satsningar som normalt ligger inom det kommunala ansvaret såsom kollektivtrafikanläggningar. Förskottering kan också definieras som medfinansiering. Här går kommunen (eller någon annan) in med egna medel som sedan återbetalas enligt en viss återbetalningsplan – ett villkor är att lånet är räntefritt11 vilket i praktiken betyder en medfinansiering. Förskottering har länge varit relativt vanligt i den svenska åtgärdsplaneringen. Det som i direktiven kallas bidrag från privat sektor borde kanske hellre kallas bidrag från kommersiella bolag. Skälet är dels att även offentligt ägda bolag ger bidrag, dels att även brukaravgifter kan komma från privat sektor. Det finns ett fåtal exempel på väg- och järnvägar som byggt med privat medfinansiering i . I den senaste åtgärdsplaneringen finns dock flera exempel och sammanlagt utgör dessa bidrag , varav merparten kommer från LKAB12. Ett ytterligare projekt med omfattande privat medfinansiering som diskuteras är en järnväg vid för att möjliggöra gruvbrytning. Internaliserande avgifter (exempelvis trängselskatter) ska täcka kostnader som uppstår till följd av trafikantens beteende. Det betyder att trafikanten ska bära hela eller delar av de kostnader som uppstår vid nyttjandet av infrastrukturen (t.ex. olycks- och miljöeffekter). Gränsen mellan internaliserande och finansierande avgifter är inte skarp och intäkterna från internaliserande avgifter används ofta för att finansiera infrastruktur. I senaste åtgärdsplane- ringen ingår medfinansiering via trängselskatter i och på sammanlagt ca . Intäkterna används för att medfinansiera infrastruktur. Dessutom ingår höjda banavgifter som används för att finansiera ett nytt signalsystem för järnvägen (ERTMS). Med finansierande avgifter är tanken att användarna får betala för att nyttja infrastrukturen, och att intäkterna används för att betala den. När man talar om vägtullar menar man oftast sådana finansierande avgifter. I åtgärdsplaneringen ingår vägavgifter för att medfinansiera två objekt (Rv 50 och E4 ). Även exploateringsavgifter (se nästa kapitel) och koncessions- avgifter (se nedan) kan ses som former av finansierande avgifter. 10Delbetänkande av (SOU 2011:12). 11Se regleringsbrev 2010. 12Delbetänkande av (SOU 2011:12). Slutligen finns som sagt finansieringskällor där ett privat företag finansierar en investering och får ersättning i efterhand. Sådana former som – i begränsad omfattning – har använts i är koncessioner och funktionsentreprenader. Prestationsbaserad ersättning förekommer utomlands. Ett skäl till att definiera dessa källor som medfinansiering är att besparingar kan uppnås. Vi bedömer dock att det snarare handlar om andra sätt att konstruera en finansieringslösning än om nya finansieringskällor. De disku- teras därför inte vidare här. 3.2Källor som kan bli aktuella Även andra finansieringskällor diskuteras och har också ibland tidigare använts. Det gäller främst olika former av brukaravgifter eller av öronmärkta skatter och motivet är att få mer medel till infrastrukturinvesteringar och/eller en effektivare användning av dem. Öronmärkta skatter skiljer sig från traditionell anslagsfinan- siering genom att det handlar om särskilda skatter som tas ut för att sedan användas till förutbestämda åtgärder. Öronmärkta skatter förs ofta fram som en finansieringsform för att kunna möta det stora behovet av infrastrukturinvesteringar. Bland annat har Kommuner och Landsting föreslagit att investeringar och drift och underhåll av kommunala gator ska kunna finansieras med en fast årsavgift som betalas av fastighetsägarna i respektive kommun. Gatuavgiften skulle omfattas av självkostnadsprincipen (liksom andra kommunaltekniska avgifter) och bestämmas av kommunfullmäktige. Även Plan och byggutredningen lämnade 1996 ett nästan identiskt förslag till finansiering av den kommunala väghållningen. Befintliga skatter som vore tänkbara att öronmärka är fordonsskatt eller bränsleskatt. Ett närbesläktat förslag är införa regionala fastighetsskatter13. Statens utgifter för vägar och järnvägar skulle då överföras från staten till storregioner som för att täcka dessa utgifter får rätt att ta ut fastighetsskatt. Ett motiv är att värdet av investeringar i vägar och järnvägar kapitaliseras i värdestegringar för fastigheter nära vägar och stationer. Med regionala fastighetsskatter skulle det gå bättre än med statliga skatter att diskriminera mellan de som får 13 Förslaget beskrivs i och , Regionala fastighetsskatter kan ge bättre infrastruktur, Ekonomisk Debatt nr 6 2008. nytta av transportinvesteringar och de som inte får det. Brukarnas politiska representanter skulle också få starkare incitament att genomföra investeringar värda skattebetalarnas uppoffringar. Så kallade exploateringsavgifter är avgifter som kan tas ut för att få företag att vara med och betala för kommande vinster som uppstår för företaget till följd av infrastrukturåtgärder, t.ex. för- bättringar i kollektivtrafiken eller utbyggda vägar eller spår. I detta fall är det således snarare den tillgänglighet som skapas genom trafiken som avgiftsbeläggs än själva användningen av trafikanlägg- ningarna. Tanken är att denna tillgänglighetsökning kommer att återspeglas i ökade markvärden. Exploateringsavgifter har använts i exempelvis och i samband med samprojektering av exploateringsområden och infrastrukturinveste- ringar. hade ett kilometerskattesystem för dieseldrivna fordon. Det togs bort för att beskattningen vid gränspassagerna innebar gränshinder som kunde komma i konflikt med om fri rörlighet. har dock kilo- meterskatter kommit att diskuteras igen, exempelvis i Vägtrafik- skatteutredningens betänkande Skatt på väg (). Den föreslagna kilometerskattens syfte var att påverka beteendet genom att baseras på samhällsekonomiska marginalkostnader. Man sade dock att det i praktiken kan bli så att intäkterna kanaliseras till infrastrukturen. Om skatten skulle användas även som intäktskälla för finansiering av ny infrastruktur ansågs det vara ett principiellt avsteg från den svenska transportpolitikens kostnadsansvar. I Utredningen om vägavgifter på (SOU 2006:33) diskuterades en finansierande kilometerskatt som kan höjas när en investering ska finansieras.