sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — En ledningsfunktion som styr och samordnar de operativa funktionerna för projekterings-, ombyggnads- och underhållsuppgifter samt kontroll och föreskriftsfunktionen. En kontroll- och föreskriftsfunktion som utför kontrolluppgifter, tar fram testnings- och provningsförfaranden samt utformar underhållsföreskrifter. En funktion för projektering av underhåll och ombyggnad. Funktionen kan vara samlad och omfatta alla de teknikområden som är aktuella vid järnvägsinfrastrukturunderhåll, dvs. bana, el, signal och tele. Funktionen kan också bestå av underfunktioner, uppdelade efter teknikområde. Hos denna eller dessa funktioner ligger också uppgiften att framställa, bevara, uppdatera och tillgänglighålla projekteringsunderlag, ritningar, inmätningsdata m.m. En funktion för utförande av underhåll och ombyggnader med ansvar för operativt underhåll och ombyggnad av spåranläggningar, kraftförsörjningsanläggningar, signal- och säkerhetsanläggningar, teleanläggningar samt för utfärdande av redovisande dokument och intyg. ECM måste själv, i egen organisation alltid ha erforderlig kompetens, struktur, system och resurser för att utöva ledningsfunktionen. De operativa funktionerna kan helt eller delvis vara upphandlade och utföras som uppdrag av underleverantörer. Beroende på vilken typ av anläggning respektive ECM ansvarar för kan de operativa delfunktionerna vara olika stora och omfatta olika många teknikområden. Om och när ett fungerande system med ECM för infrastrukturunderhåll etablerats kan och bör, på samma sätt som beträffande ECM för fordonsunderhåll, ett offentligrättsligt ansvar för säkerheten i de delar som berör ECM:s verksamhet läggas på de organisationer som utför ECM-uppgifter. Jag föreslår att inom ramen för det europeiska järnvägssamarbetet tar initiativ för att sprida och vinna uppslutning kring idén om ECM för infrastrukturunderhåll. 12.10.1 Tillstånd eller certifiering I mitt delbetänkande (SOU 2010:61) föreslog jag att den föreskrivna certifieringen av ECM med ansvar för godsvagnsunderhåll skulle kunna göras antingen genom certifiering av ackrediterat organ eller genom tillstånd från tillsynsmyndigheten . I detta slutbetänkande föreslår jag att certifiering ska omfatta alla ECM för fordonsunderhåll. I mitt förslag om att inrätta ECM för infrastrukturunderhåll ligger också underförstått att även sådana ECM bör certifieras. Men jag har också föreslagit att man ska lägga ett offentligrättsligt säkerhetsansvar på ECM. En sådan åtgärd förändrar på ett väsentligt sätt förhållandet mellan järnvägsföretag och ECM. Om man lägger ett offentligrättsligt ansvar på ECM kommer ECM att få en position som är helt jämförbar med järnvägsföretagets. ECM lyfter bort och övertar en del av det ansvar som i nuvarande system åvilar järnvägsföretaget. De båda aktörerna blir jämställda i ansvarshänseende och det förändrar enligt min mening det synsätt man bör tillämpa när det gäller tillstånd och certifiering. Vår diskussion i delbetänkandet om certifiering av ECM för godsvagnsunderhåll fördes under förutsättningen att ansvaret för säkerhetsansvaret fortsatt låg hos järnvägsföretaget. Certifieringen av ECM var en åtgärd för att säkerställa att fordonsunderhållet skulle hanteras på ett professionellt sätt och därmed underlätta för järnvägsföretaget att ta sitt ansvar. Men med förslaget att flytta bort säkerhetsansvaret för fordonsunderhållet från järnvägsföretaget och lägga det på ECM förändras frågan. Eftersom ECM i det nya läget kommer att jämställas med järnvägsföretaget och för den delen också infrastrukturförvaltaren när det gäller ansvar för säkerheten är frågan om det inte förefaller rimligt att dessa tre aktörer också har en gemensam husse i form av Transportstyrelsen. Enligt min mening bör det då vara Transportstyrelsen som utfärdar erforderliga tillstånd för att bedriva respektive verksamhet. Transportstyrelsen bör då även utövar tillsyn över verksamheterna. På detta sätt skulle vi få en gemensam tillsynsmyndighet med ett s.k. överinseende tillsynsansvar för järnvägssystemet. I det fall ECM för infrastrukturunderhåll inrättas bör motsvarande övervägande göras beträffande den kategorin. 13 Särskilt om tillsyn , i Transportstyrelsen, ansvar är som nämnts tidigare i texten att kunna bedöma om järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren och eventuellt andra tillståndspliktiga aktörer klarar av och har förutsättningar för att kunna driva respektive verksamhet på ett sådant sätt att den uppfyller de skyldigheter som järnvägslagstiftningen ställer på verksamheten. Detta sker genom tillsyn, dels i form inträdeskontroll, dvs. utfärdande av tillstånd eller godkännande, dels genom funktionstillsyn när verksamheten är i drift. I tillsynsmyndighetens uppgift ingår även förmågan att analysera och hantera förändringar inom järnvägssystemet, vilket även omfattar värdering av den kombinerade effekten av regelverket och den tillsyn som faktiskt bedrivs. I mitt delbetänkande (SOU 2010:61) föreslog utredningen dels att SWEDAC skulle få till uppgift att ackreditera certifieringsorgan som sedan utfärdar ECM-certifikat och utövar tillsyn i enlighet med den kommande EU-förordningen om ECM, dels att Transportstyrelsen skulle få till uppgift att utfärda tillstånd till ECM och utöva tillsyn över dessa. Mina förslag motiverades av en ambition att på bästa sätt utnyttja dels de marknadslösningar som redan finns, dels utnyttja Transportstyrelsens kunskap och arbete med säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd. Jag föreslår nu i mitt slutbetänkande att bör verka för att ECM även bör åläggas ett säkerhetsansvar. Frågan är då om detta föranleder att det finns anledning att se över förslagen i delbetänkandet om vem som certifierar respektive utfärdar tillstånd för ECM samt utövar tillsyn över dessa. 13.2.1Tre aktörer med ett säkerhetsansvar Mina förslag bygger på uppfattningen att ett funktionsorienterat synsätt på järnvägssystemet kan vara mycket användbart. Jag föreslår därför att man i det fortsatta arbetet med att utmejsla en svensk ståndpunkt och en handlingslinje för det svenska arbetet i EU arbetar vidare med den funktionella analysen som verktyg och tillämpar ett funktionsorienterat synsätt. Som en fortsättning på inrättandet av ECM-funktionen och som ett steg på vägen mot ett ännu mer funktionsorienterat synsätt förslår jag att det bör vara tre aktörer, infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och ECM, som bär ett offentligrättsligt säkerhetsansvar reglerat i järnvägslagen. Frågan är då om det inte förefaller rimligt att dessa tre aktörer också har en gemensam husse i form av Transportstyrelsen. Det skulle således vara Transportstyrelsen som utfärdar erforderliga tillstånd för att bedriva respektive verksamhet. Det skulle även innebära att Transportstyrelsen utfärdar tillstånd för verksamheterna utan även utövar tillsyn över verksamheterna. Då det i tillsynsmyndighetens uppgift även ingår att analysera och hantera förändringar inom järnvägssystemet anser jag att det är lämpligt att det finns en gemensam tillsynsmyndighet med ett s.k. överinseende tillsynsansvar för järnvägssystemet. Såsom jag också pekade på i delbetänkandet så finns det möjlighet att överlämna offentliga förvaltningsuppgifter till bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enskilda individer. Om uppgifterna innefattar myndighetsutövning krävs enligt 8 kap. regeringsformen stöd i lag. I luftfartslagstiftningen finns bemyndigande för Transportstyrelsen att uppdra åt annan att utöva tillsyn över viss verksamhet. I 12 kap. 1 § luftfartslagen (2010:500) anges följande: 1 § Den myndighet som regeringen bestämmer utövar tillsyn över att bestämmelserna i 1, 8, 10 och 11 kap. och de föreskrifter som meddelats med stöd av dessa bestämmelser följs. Tillsynsåtgärder får även vidtas stickprovsvis. Regeringen får meddela föreskrifter om att den myndighet som avses i första stycket får anlita någon annan vid tillsynen. I den utsträckning det behövs för tillsyn enligt första stycket ska där avsedd myndighet och annan som myndigheten anlitar för tillsynen ges tillträde till luftfartyg, flygplatser, anläggningar, lokaler och andra objekt. Denna rätt omfattar inte bostäder. Regeringen har i 12 kap. 4 § luftfartsförordningen (2010:770) meddelat föreskrifter som avses i ovan nämnd paragraf med följande lydelse: 4 § Transportstyrelsen får i de avseenden som behandlas i luftfartslagen (2010:500) meddela ytterligare föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik. Transportstyrelsen får uppdra åt någon annan att biträda med förvaltningsuppgift i anslutning till föreskrifter som avses i första stycket. Avser föreskrifterna luftfartsverksamhet som inte är tillståndspliktig enligt 7 kap. luftfartslagen (2010:500) får förvaltningsuppgift som Transportstyrelsen överlämnar åt någon annan innefatta myndighetsutövning. Den som utövar luftfartsverksamhet ska lämna de uppgifter av betydelse för flygsäkerheten och luftfartsskyddet samt de statistiska uppgifter i fråga om verksamheten samt de uppgifter enligt förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luftfartens område som Transportstyrelsen föreskriver. Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta att ägare och brukare av luftfartyg som inte utövar verksamhet liksom befälhavare ska lämna sådana upplysningar. För att kunna utnyttja de marknadslösningar som finns och öppna upp för nya affärer samt inte minst avlasta Transportstyrelsen i dess verksamhet kan en möjlighet vara att i järnvägslagstiftningen införa liknande bemyndiganden. Transportstyrelsen skulle därigenom kunna uppdra åt en grupp ackrediterade organ att certifiera ECM och även utöva tillsyn över dessa. Det bör dock säkerställas att den organisation eller individ, som delegerats en myndighetsuppgift och agerar på uppdrag av tillsynsmyndigheten, uppfyller nödvändiga krav på kompetens, resurser och lämplighet. Vidare bör befogenheter som följer av en delegering vara entydigt beskrivna och hållas åtskilda från andra uppgifter med tillhörande ansvar och befogenheter. Det förefaller också rimligt att det skulle vara Transportstyrelsen som har utfärdat delegeringen som är ansvarig för slutresultatet av den verksamhet som den som mottagit uppgiften utför. Därför måste myndigheten följa upp resultatet av den delegerade verksamheten. Det måste också finnas förutsättningar för att återkalla uppdraget om det skulle visa sig nödvändigt. För att följa upp de förslag utredningen lämnade i delbetänkandet (kap. 5)vill jag i detta sammanhang kort kommentera det förslag till ECM-förordning som röstade för. I förordningens artikel 9 anges om den nationella säkerhetsmyndigheten (fortsättningsvis tillsynsmyndigheten) att it shall immediately take the necessary decision om det visar sig att en ECM inte uppfyller ställda krav. Artikel förutsätter således att tillsynsmyndigheten har beslutsbefogenheter för att kunna ingripa om en ECM inte uppfyller kraven på att de fordon för vars underhåll den ansvarar är i säkert skick genom ett system för underhåll. För att kunna ha möjlighet att ingripa krävs också att tillsynsmyndigheten får tillgång till den information som kommer av artikel 5.7. Här anges att The certification body shall take appropriate action to check if the claim of non-compliance is justified and shall inform the parties involved (including the competent national safety authority if relevant) of the results of its investigation. Det skulle kunna vara fråga om att certifieringsorganet under sin funktionstillsyn upptäcker avvikelser hos ECM-funktionen i förhållande till järnvägslagen med tillhörande författningar. Det är då rimligt att detta rapporteras till tillsynsmyndigheten som har överblick så att samråd kan tas om lämplig åtgärd. Åtgärdsbehovet skulle kunna sträcka sig längre än vad certifieringsorganet har till sitt förfogande. har också en bredare arsenal av sanktionsmedel till sitt förfogande såsom att förelägganden och förbud får förenas med vite. har också en deluppgift att genomföra analys och hantering av förändringar av järnvägssystemet. För att genomföra dessa analyser krävs kunskap och insikt i vad som sker via olika informationskällor. Ett resultat kan vara förslag till författningsändringar, förslag till ändrade arbetsmetoder, informationskampanjer m.m. Ett annat resultat kan vara att visa på om tillsynen och regelverket är i balans och är kostnadseffektivt eller ej och vid behov ge förslag till mer genomgripande förändringar. Det liknar marknadsövervakningens uppgift men med fokus på tillsynen och regelverket. Den stora vinsten med att tillsynsmyndigheten engagerar ackrediterade certifieringsorgan är att dessa även får agera utanför , vilket kan vara en fördel för de svenska bolag som även har ECM-arbetsställen i andra länder. Detta gäller även omvänt för utländska ECM-företag med arbetsställen i . bör verka för att berörda tillsynsmyndigheter får möjlighet att ömsesidigt delegera funktionstillsynen av den verksamhet som bedrivs av utstationerade ECM-företag inom respektive stats territorium. Så sker inom luftfartens område. Mot ovanstående bakgrund är min bedömning att det är viktigt att i den kommande behandlingen av genomförandet av ECM-funktionen och utarbetandet av de verkställighetsföreskrifter som måste antas för att ECM-förordningen ska kunna tillämpas på avsett sätt ser till att tillsynsmyndigheten får tillgång till den information som krävs för att kunna bedriva tillsyn på ett tillfredsställande sätt. Det kan exempelvis röra sig om föreskrifter om vad som är relevant i artikel 5.7. Av ERA:s förslag till ECM- förordning följer även att certifieringsorganen ska samarbeta med de andra organen för att uppnå en harmonisering av arbetsformerna vid inträdeskontrollen. Min bedömning är att det kan finnas behov av nationellt samarbete även när det gäller funktionstillsynen. I delbetänkandet gjorde jag bedömningen att föreskrifter som kan behövas för förfarandet som ska tillämpas bör rymmas inom Transportstyrelsens bemyndigande att ta fram verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av järnvägslagen och kapitel 1–3 och 5 järnvägsförordningen. En annan fråga av betydelse är att SWEDAC får den information som behövs för att kunna utöva tillsyn och vidta nödvändiga åtgärder mot de ackrediterade organen. SWEDAC:s uppgift i detta avseende regleras i artikel 9 i och Rådets förordning (EG) nr 765/2008 av . Det är rimligt att anta att SWEDAC:s tillsyn i detta avseende är mer övergripande medan Transportstyrelsen, som lägger ut uppgiften på de ackrediterade certifieringsorganen måste ta ett mer handfast ansvar för att dessa företag verkligen förstår och utövar sina delegerade uppgifter enligt intentionerna i järnvägens olika författningar. Sammanfattningsvis framstår det som viktigt att regelverket som kommer att genomföra ECM-funktionen säkerställer att nödvändig information kommer rätt tillsynsorgan tillhanda. ett samspel mellan de berörda myndigheterna, engagerade certifieringsorgan och verksamhetsutövare, som kanske i och för sig kan tyckas vara en självklarhet men som i praktiken inte alltid är Ytterst är det en fråga om att hitta den mest kostnadseffektiva och ansvarsmässigt hållbara balansen i funktionskedjan där 1.den ECM som passerat inträdeskontrollen tar det verkställande ansvaret för sin verksamhet, 2.det av SWEDAC ackrediterade certifieringsorgan som har Transportstyrelsens uppdrag att bedriva den kontinuerliga funktionstillsynen, gör det inom ramen för en delegerad myndighetsuppgift och slutligen 3.Transportstyrelsen har det överinseende tillsynsansvaret för verksamheten inom ramen för järnvägslagstiftningens räckvidd. 14 Risker och konsekvenser Uppdraget i denna del består av att redovisa ett kunskapsunderlag och i förekommande fall översiktligt ange hur regleringen av ansvaret för järnvägssäkerheten bör struktureras. Det finns risker förknippade med en del av mina förslag. Det är viktigt att redan på detta stadium försöka identifiera sådana risker samt värdera och om möjligt diskutera hur de kan elimineras eller i vart fall reduceras. Förslagen kan även ha konsekvenser av olika slag varför jag här också gör en genomgång av olika konsekvenser, ekonomiska och andra. Betänkandet innehåller inte några förslag till nya eller ändrade regler varför någon konsekvensutredning i enlighet med förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning inte görs. De risker som identifierats under vårt analysarbete har berörts i den löpande texten. Här vill jag lyfta fram de viktigaste och något kommentera hur jag menar att de bör hanteras. En risk som jag pekat på tidigare i texten är att man med en spridning av säkerhetsansvaret på flera aktörer riskerar att tappa översikten. Ansvaret för järnvägssäkerheten blir snuttifierat då flera aktörer ansvarar för sin del av säkerheten utan att egentligen veta hur övriga aktörer hanterar sin del av ansvaret. Det finns således en risk att övriga aktörer inte längre vet vem som ansvarar för vad. Det skulle kunna leda till att aktörer skyller på varandra och ansvarsfrågan blir svår att reda ut. Ett exempel skulle kunna vara att järnvägsföretag A lägger ut underhållet av materielen på företagen B och C. Dessa utför underhållet till punkt och pricka enligt gällande säkerhetsbestämmelser. Det visar sig emellertid att de båda företagna åtgärderna även om de var för sig vidtagits på ett korrekt sätt leder fram till en olycka. Det kan exempelvis vara fråga om att ett företag byter bromsar med tanke på att tåget ska gå i en viss maxhastighet som ett annat företag utan vetskap om detta uppgraderar loken så att dessa kommer att gå snabbare. Ett sådant scenario skulle kunna undvikas om en aktör, järnvägsföretaget, behöll det övergripande, koordinerande ansvaret. Å andra sidan kan man konstatera att översikten på sätt och vis redan har gått förlorad. Med uppdelningen av säkerhetsansvaret mellan järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har vi redan fått en situation där ingen längre kan ha den samlade översikten. Det är det egentligen bara tillsynsmyndigheten som kan. Men Transportstyrelsen har inget verkställande utan ett överinseende säkerhetsansvar. Det verkställande ansvaret ligger hos de operativt verksamma aktörerna. Mer uppdelning av järnvägssäkerhetsansvaret kan ytterligare försvåra möjligheten att hålla ett helhetsgrepp på säkerheten. I sammanhanget bör man dock framföra att man med ett visserligen mera uppdelat, men också mera koncentrerat säkerhetsansvar där varje aktör har kompetens och resurser att ta sin del av ansvaret faktiskt kan landa i en situation där den totala säkerhetsnivån höjs istället för reduceras. Det scenario som beskrivs ovan ska med de nya möjligheter till styrning av forsdonsunderhåll som tillkommit med ECM egentligen inte kunna inträffa. ECMs ledningsfunktion är till för att bl.a. hantera denna typ av problem där den ena handen inte vet vad den andra gör. Utvecklingsfunktionen har som uppgift att bl.a. hålla ordning på föreskrifter på både detaljnivå och systemnivå. Överblicken över de tekniska frågorna är inte förlorad, men den hanteras av andra aktörer. Den erfarenhet vi har av uppdelning av ansvaret mellan järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare indikerar inte att säkerheten försämrats. Tvärtom har den faktiskt förbättrats, vilket i och för sig kan tillskrivas många olika samverkande faktorer. Men det finns inga tillbuds- eller olycksfallsutredningar som pekar på delningen av säkerhetsansvaret som primär orsak i något för oss känt fall. Gränssnittsproblem finns med som en identifierad risk i det regelverk som styr järnvägssäkerheten. Regler om samordning mellan olika aktörer för att förebygga säkerhetsrisker finns Om mina förslag skulle genomföras finns det anledning att se över gällande regler och fundera över om de kan behöva skärpas eller kompletteras på något sätt. 14.1.2Bristande samspel mellan den civilrättsliga och den offentligrättsliga säkerhetsregleringen Jag har tidigare i texten pekat på betydelsen av att den civilrättsliga och den offentligrättsliga säkerhetsregleringen är i samklang. Om ECM åläggs ett säkerhetsansvar så riskerar det civilrättsliga och det offentligrättsliga ansvaret att falla på olika parter. Om en olycka orsakas av brister i underhållet bör enligt mina förslag ansvarig ECM hållas offentligrättsligt ansvarig för olyckan. Det kan komma att innebära att tillsynsmyndigheten ingriper och att tillståndet eventuellt återkallas eller att ärendet lämnas till åtal. Men såsom jag har beskrivit tidigare i texten så är det civilrättsliga regelverket utformat på så sätt att järnvägsföretaget är den primärt ansvarige för förluster och skador. Det innebär att det är järnvägsföretaget som svarar i förhållande till transportkunden för förluster och skador oavsett vilken infrastruktur som används. Av min tidigare text har också framgått att järnvägsföretaget ansvarar för sina underleverantörer såsom exempelvis ECM. Naturligtvis med möjlighet att i avtal reglera kring regress om skadan uppkommit till följd av underleverantörens verksamhet. Enligt ovanstående resonemang skulle en skadelidande i första hand vända sig till järnvägsföretaget som den har köpt tjänsten av för att få ersättning för skadan även om skadan orsakades av en ECM:s verksamhet. Oavsett om ECM åläggs ett offentligrättsligt ansvar enligt järnvägslagstiftningen. En ECM har inte något civilrättsligt förhållande till den skadelidande och det är järnvägsföretaget som står i ett kontraktuellt förhållande till den skadelidande passageraren. I det sammanhanget har det således ingen betydelse att ECM har ett offentligrättsligt ansvar. En risk med en ordning som innebär att det civilrättsliga och det offentligrättsliga ansvaret faller på olika aktörer kan vara att järnvägsföretaget skyller ifrån sig på bekostnad av en snabb handläggning av den ersättning som ska utgå till den skadelidande. Järnvägsföretaget skulle kunna hävda att det inte har något ansvar för de ECM det anlitar och för den verksamhet de utför. En annan risk är naturligtvis att det kan få konsekvenser för säkerheten om den som är ansvarig för säkerheten inte är den som i första hand ansvarar för att utge ersättning för skador som orsakas av brister som faller inom vederbörandes ansvarsområde. En följd kan också blir att den offentligrättsliga säkerhetsregleringen och de civilrättsliga bestämmelserna om ansvar och ersättning för skador till följd av olyckor i transportverksamheten inte kommer att samverka i skadeförebyggande syfte. Det innebär att det kommer att bli viktigt att det tecknas avtal mellan järnvägsföretaget och ECM om hur person- och sakskador ska hanteras. Men det finns faror förenade med en sådan ordning. Förhållandet mellan järnvägsföretag och ECM behöver inte vara jämbördigt och det finns en risk att en part kan komma att försöka friskriva sig från ansvaret. 14.1.3Bristande intresse hos potentiella ECM-företag för att axla säkerhetsansvaret En annan fråga är om mitt förslag att lägga över en del av säkerhetsansvaret på ECM skulle kunna ha en avskräckande effekt på företag som är intresserade av att etablera sig som ECM-företag. Att man avstår från att etablera sig därför att man hesiterar inför ansvaret. Vi har ställt frågan till några företag som skulle kunna vara möjliga framtida ECM-företag. Ingen har bekräftat dessa farhågor, utan tvärtom svarat att om man har ett ledningssystem som man tror på och som ska ingå i den tjänst man vill sälja finns ingen anledning till oro. Man ser inga problem med att axla ett utökat säkerhetsansvar. 14.1.4Certifiering och licensiering kan utgöra ett etableringshinder Det finns en möjlighet att de krav som ställs på en ECM och de krav man måste motsvara för att bli certifierad leverantör av ECM- tjänster kan innebära att små företag med små resurser och som saknar tillräckligt avancerat ledningssystem inte kan etablera sig som ECM.