sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Ett ännu större antal svenskar bosatta i utlandet innebär även en större efterfrågan på andra rättsliga tjänster, fler passansökningar och fler dödsfall. Hur detta påverkar utrikesförvaltningen beror bl.a. på vilken servicenivå som statsmakterna anser ska gälla och på utvecklingen av nya e-lös- ningar som gör att mer kan av genom direktkontakt med myndigheter i . 17 var det totala antalet ärenden om dödsfall, brottmål och nödställda som inkommit till UD:s konsulära enhet 752. Siffran hade 2006 ökat till 2 418. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Förslagen i delbetänkandet syftade till att vissa ambassader och konsulat ska kunna avlastas olika uppgifter för att öka flexibiliteten i utrikesrepresentationen. Bland annat föreslogs att UD:s konsulära enhet i ökad utsträckning ska stödja små ambassaders och konsulats konsulära arbete, att vissa ambassader eller konsulat ska få ansvar som regionala stödjepunkter även på den del av det kon- sulära området som inte gäller större kriser, att fler orter ska undantas från passhantering, som mobila fotostationer ska användas, att UD ska sträva efter ett utökat nordiskt konsulärt samarbete på fältet, att ska verka för att EEAS ska få en starkare roll på det konsulära området samt att en central funktion ska ta emot jour- samtalen från hela utrikesförvaltningen. Utredningen har också före- slagit att utlandsmyndigheterna ska upphöra att vara myndigheter och i stället inlemmas i myndigheten , vilket också kan underlätta den konsulära verksamheten. Majoriteten av de konsulära ärendena rör bistånd till nödställda. Begreppet är vidsträckt och kan innebära allt från hjälp vid för- lorade pass och plånböcker till bistånd vid sjukdom, allvarligare olyckshändelser eller våldsbrott. Nödställda kan ges ekonomiskt bistånd. Detta regleras i lag (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd, som bland annat innehåller följande: Bistånd kan ges till i bosatta svenska medborgare, flyktingar och statslösa. Finns särskilda skäl kan också utlän- ningar som bor i samt utlandssvenskar få hjälp. Även sökande från och EU-länder kan få bistånd. Nödställda utomlands har rätt till bistånd om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd lämnas. Frihetsberövade har rätt att få bistånd för juridiskt biträde m.m., men endast om den frihetsberövade av särskild anledning har behov av sådant bistånd. Biståndet ska i princip återbetalas. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Ansökan om konsulärt ekonomiskt bistånd lämnas in till en ambassad eller ett konsulat som sedan måste vända sig till UD:s konsulära enhet för ett yttrande innan pengar kan betalas ut. Ambassaden eller konsulatet kan emellertid besluta om ekonomiskt bistånd utan att inhämta ett yttrande i de fall biståndet avser nödvändiga kost- nader för billigast möjliga hemresa till , nödsituationen är fullt klarlagd och den nödställde inte har skuld för eller har miss- brukat tidigare ekonomiskt bistånd (UF 2003:10). Återkraven hanteras av UD:s konsulära enhet tillsammans med . Många ärenden leder emellertid aldrig till ekonomiskt bistånd, utan handlar i stället om att ge råd, kontakta anhöriga och på andra sätt hjälpa en nödställd. Sådan ärendehantering har stöd i förord- ning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen.18 De nödställda kan delas in i ett antal kategorier: Oförsäkrade medellösa som behöver ekonomiskt bistånd för sin hemresa. Ofta finns drog- eller alkoholberoende med i bilden. Psykiskt funktions- hindrade utan försäkring, returbiljett eller resekassa. Brottsoffer, i de flesta fallen kvinnor som har fallit offer för sexualbrott eller miss- handelsbrott. Strandsatta barn som av olika anledningar har lämnats av sina föräldrar i sitt forna hemland och som sedan kontaktar en ambassad, ett konsulat eller vänner i för att få hjälp. Ärendena faller ofta in även under kategorin hedersrelaterade ärenden. Hedersrelaterade ärenden rör barn och vuxna som hotas med tvångsgifte eller har gifts bort samt ungdomar som av upp- fostringsskäl strandsatts i ursprungslandet. De konsulära ärendenas ändrade karaktär ställer nya krav Utbetalningen av ekonomiskt bistånd är sällan den pro- blematiska delen av hanteringen av konsulära ärenden. I stället är det de sociala omständigheterna som är mest krävande. UD:s konsulära enhet har omorganiserats för att möta utvecklingen. Omorganisationen har syftat till ökad specialisering och spetskompetens har utveck- lats för att kunna hantera de olika ärendetyperna. Nödställda psykiskt funktionshindrade, oförsäkrade med alko- hol- eller drogberoende och personer som utsätts för heders- relaterat förtryck är särskilt tydliga exempel på verksamhetens för- 18 Enligt 12 § förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen ska ambas- sader och konsulat även i övrigt i skälig omfattning lämna svenska medborgare och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter En psykiskt sjuk kan behöva hjälp med vård i utlandet, ofta kräver hemresan eskort och i vissa fall måste special- flyg användas. Kostnaderna är höga och ofta krävs intensiva kontakter med sjukhus och sociala myndigheter i . Även när det gäller hedersrelaterade ärenden utgör UD:s konsulära enhet och utrikesrepresentationen en kontaktyta mellan svenska myndig- heter å ena sidan och myndigheter och privatpersoner i utlandet å den andra. Har den nödställde dubbelt medborgarskap erkänns i många fall inte UD:s rätt att bistå personen. Ärendenas tydliga förankring i sociala förhållanden hemmavid medför att ansvarsfördelningen mellan utrikeförvaltningen och andra svenska myndigheter måste göras tydligare. Kommittén om konsulärt bistånd gör följande konstaterande: Det konsulära biståndet är till för att lösa problem som uppstått under en resa utomlands. De konsulära handläggarna vid utlandsmyndig- heterna kan genom sin kännedom om förhållandena i landet hjälpa till med myndighetskontakter för den som blivit bestulen, kontakter med sjukvård för den som blivit akut sjuk etc. De problem som är svårast att hantera på utlandsmyndigheterna är dock inte sådana som uppstått under resan utan som resenärerna bär med sig hemifrån. Den som i sin vardag är beroende av socialt och psykologiskt stöd i sin hemkommun, blir knappast oberoende av detta stöd bara för att han eller hon befinner sig utomlands. (s. 282 SOU 2001:70) Observationen är väl så giltig som när betänkandet skrevs. Sam- arbete mellan UD och andra svenska myndigheter har utvecklats, men ansvarsfördelningen måste bli än klarare och samarbetsformerna vidareutvecklas ytterligare. Exempelvis finns en oklarhet när det gäller finansieringen av hemresor för psykiskt sjuka, som ofta inte uppfyller de krav som regelverken ställer för traditionellt ekonomiskt bistånd. Tydliga riktlinjer saknas, varför finansieringen ofta blir en förhandlingsfråga mellan UD:s konsulära enhet och sjukvården. Undantaget är när personen har direkt avvikit från vård då står för kostnaden. Ansvaret för alla frågor av detta slag måste tydliggöras. UD:s budget är inte dimensionerad för att bära denna typ av kostnader. Utredningen vill uppmärksamma den modell som har infört. Modellen innebär att hemtransport av psykiskt sjuka till såväl som transporter av utländska psyk- iskt sjuka från till deras hemländer finansieras via en särskild budgetpost som fylkesmän (motsvarande landshövdingar) ansvarar för. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter UD:s konsulära enhet har påbörjat en dialog med Social- styrelsen i syfte att förtydliga de olika aktörernas roller. Det är angeläget att det operativa samarbetet mellan UD och bl.a. social- tjänsten och sjukvården fortsätter att utvecklas. Både när det gäller psykiskt sjuka och hedersrelaterade ärenden kan staten öka sitt förebyggande arbete med riktade informations- insatser. Sådant arbete pågår redan hos bl.a. UD och polisen. UD har publicerat ett brett informationsmaterial på departementets hemsida som ska hjälpa svenskar att resa säkrare. Informationen på UD:s hemsida når emellertid bara dem som själva aktivt söker efter den. Förmodligen når den således inte den övervägande delen av de personer som på grund av svåra sociala förhållanden löper hög risk att hamna i en situation där de tvingas söka konsulär hjälp. Sjuk- vården och sociala myndigheter kan spela en roll när det gäller att förmedla information till de som behöver den. Sjukvården bör t.ex. aktivt avråda många psykiskt sjuka från att resa utomlands där det kan vara svårt att få tag på lämplig medicinering och där det svenska välfärdssystemet inte når dem. är UD:s naturliga dia- logpartner för att utveckla det förebyggande arbetet. Andra slags konsulära ärenden var drygt 230 svenska medborgare frihetsberövade utomlands (är inte inräknat). De vanligaste brotten är innehav, försäljning eller smuggling av narkotika, människosmugg- ling och bedrägeri. Flest frihetsberövade finns i , , och . Ambassaderna och konsulaten ska bevaka att den frihetsberövades sak tas upp till prövning inför domstol eller annan instans och bistå den frihetsberövade med hänsyn till omständig- heterna (UF 2003:10). Utrikesrepresentationen får en större roll i länder med svagare rättssystem. Några ytterligare konsulära upp- gifter är att hantera svenskar som avlider utomlands och att bistå polisen, bl.a. vad gäller efterforskningar av saknade personer. Hanter- ingen av dessa ärenden bedöms ske på ett pragmatiskt och över lag väl fungerande sätt. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Andra rättsliga ärenden och övriga tjänster Inom det konsulära området ingår också en mängd olika ärenden av rättslig natur, både civil- och förvaltningsrättsliga. Några exempel är körkort, anmälan av namn och rekvisition av samordningsnummer för nyfödda barn, levnadsintyg, olika publicus-ärenden, äkten- skapscertifikat och . Utredningen har i sitt delbetänkande tagit upp utfärdandet av pass, som också hör till detta område, och före- slog där att vissa ambassader och konsulat ska befrias från pass- hantering, som användning av mobila fotostationer utökas. Utredningen har i sitt delbetänkande även föreslagit att övriga departement ska gå igenom de författningar som man ansvarar för och som lägger arbetsuppgifter på utrikesrepresentationen. Syftet är att befria utrikesrepresentationen från uppgifter som kan utföras bättre av andra eller som är irrelevanta. I samma syfte bör UD:s konsulära enhet göra en genomgång av den breda gruppen av rättsliga ärenden som utförs vid ambassader och konsulat. Utöver att vid behov förbättra processer och informa- tion ska insatserna säkerställa att utrikesrepresentationen bara utför relevanta och nödvändiga uppgifter. Ett exempel på ärendetyper som kan ifrågasättas är vissa delgivningar. Särskilt i faderskapsärenden är dessa problematiska då de måste utföras även på orter där man på förhand vet att det är omöjligt att finna personen i fråga. Utrikesrepresentationen utför även en mängd uppgifter av mindre rättslig karaktär som av olika anledningar faller på ambassaderna och konsulaten. Det kan röra sig om möjlighet för enskilda att skriva högskoleprov eller tentamen och hjälp med besöksprogram och föredrag för särskilda inresande grupper. Många svenska myndigheter vänder sig också till utrikesrepresentationen och begär olika typer av underlag eller assistans. På många platser i utrikesrepresentationen finns en känsla av att man utgör en förlängd arm åt hela det svenska samhället och samt- liga svenska myndigheter. Det upplevs som svårt att avfärda olika intressenter som gör anspråk , vilket leder till över- belastning och att prioriterad verksamhet får stå tillbaka. Svenska myndigheter har emellertid inte någon generell rätt att lägga upp- drag på utrikesrepresentationen. Här behövs en pedagogisk insats från UD i form av tydliga riktlinjer för vidden av den service som utrikesrepresentationen ska erbjuda enskilda, företag och myndig- heter och vars omfattning inte bestäms av andra regelverk. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Sådana riktlinjer kompletterar de åtgärder som utredningen har tagit upp i sitt delbetänkande. Där föreslogs bl.a. att ambassader och konsulat i högre utsträckning ska ta betalt för olika tjänster. Förstärkt styrning och uppföljning av den konsulära verk- samheten Den konsulära verksamheten i utrikesrepresentationen styrs i första hand på följande formella och informella sätt: Lagar och förordningar. Föreskrifter som utfärdas av . Lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd bemyndigar exempelvis reger- ingen, eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådant bistånd. Vägledningar som är avsedda att ge råd vid handläggning av konsulära ärenden. Råden är inte formellt bindande, även om de antagligen uppfattas så av många tjänstemän. Ambassadernas och konsulatens löpande kontakt med vissa svenska myndigheter och med UD:s konsulära enhet. Styrningen kan uppfattas som problematisk om (främst genom UD:s konsulära enhet) ger ambassader eller konsulat instruktioner i enskilda fall. En sådan problematik finns inneboende i 5 § föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. (UF 2003:10). Enligt denna paragraf ska beskick- ningen eller konsulatet inhämta yttrande från innan beslut meddelas i fråga om konsulärt ekonomiskt bistånd. I den tidigare versionen av denna föreskrift var det inte yttrande utan bemyndigande som skulle inhämtas. Skillnaden mellan dessa båda begrepp torde vara ringa för den enskilde tjänstemannen i utrikesrepresentationen. Ytterligare inskränkningar i myndighets- utövningen förekommer då den nödställde har skulder för tidigare bistånd då bemyndigande krävs. Men bemyndigande att ge bistånd, liksom de fall då instruktioner att agera politiskt för att främja en lösning av ett konsulärt ärende ges av UD, måste anses vara inter- ventioner i ärendehandläggningen. Utredningen 87 noterade i sitt betänkande (SOU 1988:58) att sådana instruktioner innebär en inblandning i utlandsmyndigheternas handläggning i det enskilda Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter fallet, som torde strida mot bestämmelsen i 11:7 RF (nuvarande 12 kap. 2 § regeringsformen).19 Sakligt sett torde det vara oomtvistat att måste ha möjlighet att på lämpligt sätt ingripa i konsulära frågor av utrikes- politisk betydelse. Denna princip ges stöd i 10 kap. 13 § regerings- formen som stadgar att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör ska hållas underrättad när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Både 10:13 och 12:2 RF kan gälla utrikesrepresentationen, vilket innebär att bl.a. den konsulära hjälpen till nödställda kan utövas i konflikt mellan två av grundlagens paragrafer.20 De rättsliga problem som här beskrivits upphör om utlandsmyndigheterna inlemmas i myndigheten enligt vad som föreslagits i Utrikesförvaltnings- utredningens delbetänkande. UD:s konsulära enhet bör förstärka uppföljning av hela utrikes- förvaltningens konsulära verksamhet. Enheten måste också samla in och presentera statistik för hela utrikesförvaltningens konsulära verksamhet, inklusive ambassaderna och konsulaten. På inspek- tionsresor till orter med stora volymer konsulära ärenden bör en tjänsteman från den konsulära enheten följa med. Video- eller tele- fonkonferenser kan användas för att föra en uppföljningsdialog på mer regelbunden basis. Den konsulära enheten bör ha en särskilt viktig roll när det gäller att identifiera och stötta ambassader eller konsulat som har problem med den konsulära verksamheten. Utred- ningen har i sitt delbetänkande påpekat att nya former av mini- ambassader kräver ett ökat stöd från den konsulära enheten. Om många sådana små ambassadlösningar uppstår måste UD se över resursfördelningen och säkerställa att den konsulära enheten har nog med kapacitet. måste ha ett ändamålsenligt IT-system för hantering av konsulära ärenden som täcker hela utrikesrepresenta- tionen. används ett system som har utvecklats internt av 19Denna paragraf i regeringsformen stadgar att ingen myndighet (alltså inte heller ) får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i särskilt fall som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. 20UD 87 såg goda skäl för att utrikesledningen i känsliga fall skulle kunna överta handlägg- ningen av konsulära ärenden, men ansåg att övertaganden i sådana fall borde ha stöd i lag och föreslog att berörda lagar skulle få en bestämmelse av innehåll att utlandsmyndigheten skall överlämna åt departementet att pröva ärenden om det är påkallat av utrikespolitiska skäl. I sådana fall borde det, enligt utredaren, markeras att ärendet övertas av och att därefter är beslutsfattande organ också formellt. Förslagen från UD 87 ledde inte till någon särskild proposition. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter och som var tänkt att täcka hela organisationen. Utrullningen stoppades emellertid på grund av tekniska problem och används systemet endast av den konsulära enheten i och av ett mindre antal ambassader. Beslut är fattat om uppgradering av det konsulära ärendehanteringssystemet. Målsätt- ningen är att systemet ska vara utrullat till samtliga utlandsmyndig- heter . Utredningen menar att ett sådant system är essentiellt för en fortsatt effektivisering av den konsulära verk- samheten. För att kunna förbättra styrning och uppföljning samt säkerställa kvalitet och effektivitet är det nödvändigt att ha ett all- omfattande IT-system för ärendehanteringen. Möjligheten att föra tillförlitlig statistik, t.ex. för att möjliggöra mer exakt resurs- allokering, bench-marking och bättre resultatredovisning gentemot allmänheten är ett särskilt viktigt syfte med ett sådant system. De uppgifter som åligger UD:s konsulära enhet bestäms i 26 § UF 2009:5. UD bör överväga att uppdatera denna paragraf så att den konsulära enhetens ansvar för styrning, uppföljning och utveckling av hela utrikesförvaltningens konsulära verksamhet tydligt framgår. Utredningen har i sitt delbetänkande föreslagit att det pilot- projektet som har genomförts med vidarebefordran av jour- samtal från sju ambassader till skulle utsträckas till att omfatta hela utrikesrepresentationen. har arbetet fortskridit och UD planerar att ta hem samtliga joursamtal från de första 15 ambassaderna . Projektet innebär inte omedel- bara besparingar. Det är ändå viktigt att det genomförs fullt ut eftersom det undanröjer det arbetsmiljöproblem som jourbered- skapen har inneburit på många orter. En centraliserad jour ger även andra verksamhetsmässiga vinster och möjligheter: Erfarenheter från visar att en centraliserad jourfunktion innebär en ytterligare möjlighet för departementet att följa upp verksamheten i utrikesrepresentationen. För att en omfattande central jourfunktion ska kunna komma till stånd krävs att konsulär landinformation samlas, förmodligen i IT- systemet för konsulära ärenden eller på intranätet. Detta är ett viktigt steg i utvecklingen mot ett bättre institutionellt minne inom utrikesförvaltningen. En central jourfunktion gör det lättare att använda sig av flexibla representationsformer, på det sätt som utredningen har före- Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter slagit i sitt delbetänkande. Behovet av utsänd personal kvarstår emellertid för de frågor som inte kan lösas per telefon. UD är centralmyndighet för barnbortförandefrågor enligt Haagkonvention21, Europarådskonventionen22 och Bryssel-II-för- ordningen23. Inom UD har uppgiften att vara centralmyndighet delegerats till enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden. Eftersom centralmyndigheten ställs inför likartade frågeställningar inom de olika regelverken är det ändamålsenligt att centralmyndig- hetsfunktionen finns samlad inom en myndighet. har även undertecknat Haagkonvention24 och tillträdet ska ske . I Utredningen om föräldraansvar och skydd av barn i internationella situationers slutbetänkande (SOU 2005:111) föreslås att ärenden enligt också ska handläggas av UD. fattade utrikesministern beslut om en utredning med uppdrag att se över hur centralmyndigheten enligt de aktuella konventionerna och Bryssel-II-förordningen kan organis- eras utanför . Utredningen kom fram till att placer- ingen av centralmyndighetsfunktionen i en fristående myndighet på bästa sätt tillvaratar önskemålet om att sakfrågorna ska ges en lång- siktig, kompetent och effektiv hantering (Ds 2010:16). Att placera funktionen i en fristående myndighet innebär emellertid en kost- nadsökning på . Betänkandet har skickats på remiss till 27 instanser, varav 26 har valt att svara. Flera remissinstanser, bl.a. , och För- eningen Svenskar i världen, har stött utredningens huvudinriktning givet att centralmyndighetsfunktionen ska flyttas från men uttryckt att verksamheten fungerar väl som den är organiserad . Åtta instanser har avstyrkt förslaget. Några av skälen är att inget trovärdigt förslag till finansiering av de ökade kostnaderna har presenterats och att verksamheten bedöms fungera 21Haagkonventionen av om de civila aspekterna på internationella bort- föranden av barn. Europarådkonvention om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av barn. 23Rådets förordning (EG) nr 2201/2003 om äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000. 24Haagkonventionen av om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verk- ställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter ambassader i , och uttrycker oro för att väl fungerande samarbete och synergieffekter ska gå förlorade och att handläggningen av särskilt komplicerade ärenden ska försvåras om verksamheten bryts ut ur . Denna utredning ser av samma skäl som remissinstanserna ovan ingen anledning att bryta ut verksamheten och placera den i en ny myndighet. En viktig aspekt är även de ärenden med bortförda barn som inte täcks av konventionerna och som enligt betänkandet också ska flyttas till den nya myndigheten.25 Ärendena är mycket komplicerade och kräver tätt samarbete mellan UD:s konsulära enhet och ambassaderna och konsulaten. Handläggningen riskerar att för- svåras om verksamheten flyttas från UD. Förbättrad beredskap för konsulära kriser och katastrofer Flodvågskatastrofen 2004 och evakueringen av svenskar från Libanon- kriget föranledde ändringar i den svenska statens organisation för krisberedskap. hantering av flodvågskatastrofen togs upp av katastrofkommission (SOU 2005:104). En par- lamentarisk kommitté med uppgift att utreda statens ansvar för att bistå svenskar vid kris- och katastrofsituationer utomlands redo- visade sitt arbete 2008 (SOU 2008:23). Arbetet resulterade i lag (2010:813) om konsulära katastrofinsatser som trädde i kraft . Lagen innebär att statens ansvar vid katastrofer i utlandet regleras i lag. En annan nyhet är att den enskilde resenären, om staten skulle ingripa, blir skyldig att betala statens kostnader för transport och sjukvård. Lagen och den bakomliggande propositionen bekräftar i viss mån även den organisation för krisberedskap som växt fram inom och berörda myndigheter.26 En central funktion för krisberedskap finns på Statsrådsberedningen. Där finns en chefstjänsteman för krisberedskap, under vilken ett kansli för kris- hantering har inrättats. Kansliet bedriver ständig omvärlds- bevakning av skeenden både i och i utlandet. Vid departe- mentsövergripande krishantering ska kansliet ha en samordnande funktion. Kansliet stödjer även departementen i deras arbete med att 25Under perioden –2009 har det rört sig om mellan 5 och 34 fall (Ds 2010:16). 26För denna krisberedskapsorganisation redogörs närmare bl.a. i propositionen Lag om kon- sulära katastrofinsatser (prop. 2009/10:98) och på regeringens hemsida.