sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — Regeringsformens (RF) regler om överlämnande av beslutanderätt måste annars beaktas vilket bland annat innebär riksdagsbeslut enligt RF 10 kap. 6 §. Rollen som systembalansansvarig kan betraktas som en tjänst enligt tjänstedirektivet (och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden) och lagen (2009:1079) om tjänster på den inre mark- naden (tjänstelagen). Tjänstedirektivet och tjänstelagen tilllämpas dock inte på tjänster som är förenliga med offentlig maktutövning. För det fall den behöriga myndigheten väljer att delegera uppgifter till den svenske systembalansansvarige anser utredningen att detta inryms inom sådana tjänster som är förenliga med offentlig maktutövning. Tjänstelagen är därför inte tillämplig. Om den behöriga myndigheten delegerar uppgifter ska detta framgå av de planer som den behöriga myndigheten ska upprätta. Det bör i den föreslagna lagen om trygg naturgasförsörjning föras in en bestämmelse som specificerar vilka uppgifter den behöriga myndigheten får överlämna till den systembalansansvarige att ut- föra enligt gasförsörjningsförordningen, se vidare under avsnitt 5.5.21. 5.5.6Artikel 3 – Ansvar för att trygga gasförsörjningen Av artikel 3 punkten 1 framgår att försörjningstryggheten för gas är ett ansvar som delas mellan naturgasföretagen och medlems- staterna, i första hand genom de behöriga myndigheterna och kommissionen. Det delade ansvaret ställer krav på ett väl utvecklat samarbete. I punkten 2 fastställs att respektive medlemsstat möjligt, dock , ska utse en behörig myndighet. Den behöriga myndigheten ska säkerställa genomförandet av gasförsörjningsförordningens krav på åtgärder. I förekommande fall ska de nationella organ som ansvarar för försörjningstryggheten utföra den behöriga myndighetens uppgifter till dess att den behöriga myndigheten är utsedd. Åtgärderna ska bl.a. omfatta en riskbedömning enligt artikel 9. Den behöriga myndigheten ansvarar för att det utifrån risk- bedömningen utformas en förebyggande åtgärdsplan samt en krisplan på nationell nivå. Vidare ska den behöriga myndigheten ansvara för löpande uppföljning av den nationella försörjnings- tryggheten för gas. De behöriga myndigheterna ska samarbeta i syfte att förebygga störningar i tillförseln av gas liksom för att begränsa effekterna av störningar i förekommande fall. Det finns inget som hindrar medlemsstaterna från att införa kompletterande reglering vid sidan av gasförsörjningsförordningen i det fall detta är nödvändigt för att uppfylla förordningens krav. Enligt punkten 3 ska varje medlemsstat utan dröjsmål meddela kommissionen så snart den behöriga myndigheten är utsedd och i samband med detta även publicera denna information. I det fall en behörig myndighet ännu inte har utsetts, ska kommissionen möjligt få information om vilka nationella organ som ansvarar för försörjningstryggheten fram till dess att den behöriga myndigheten har utsetts. Även denna information ska offentliggöras. Vid genomförandet av gasförsörjningsförordningen framgår av punkten 4 att den behöriga myndigheten ska fastställa roller och ansvar för de aktörer som berörs. Roll- och ansvarsfördelningen ska utformas på ett sätt som säkerställer åtgärder på tre nivåer. Den första nivån ska omfatta åtgärder som berör naturgasföretagen och industrin. Den andra nivån avser åtgärder på nationell och regional nivå medan den tredje nivån avser åtgärder på unionsnivå. Enligt punkten 5 ska kommissionen då så är erforderligt koordinera de åtgärder som enligt gasförsörjningsförordningen ska vidtas av de behöriga myndigheterna på regional- och unionsnivå. Kommissionen ska på motsvarande sätt koordinera åtgärder som vidtas genom enligt artikel 12 eller genom den speciella krishanteringsgruppen enligt artikel 11 punkten 4. Denna koordinering är av speciell betydelse vid nödsituationer på regional- eller unionsnivå vilket beskrivs i artikel 11 punkten 1. I punkten 6 fastställs krav för de åtgärder som enligt den förebyggande åtgärdsplanen och krisplanen syftar till att säkerställa försörjningstryggheten. Åtgärderna ska vara väldefinierade, trans- parenta, proportionerliga, icke-diskriminerande, kontrollerbara och får inte störa konkurrensen eller funktionen i övrigt på den inre marknaden för naturgas. En enskild medlemsstats åtgärder får heller inte bidra till att äventyra försörjningstryggheten inom någon annan medlemsstat eller äventyra försörjningstryggheten för EU som helhet. 5.5.7Överväganden och förslag artikel 3 Utredningens förslag och bedömning artikel 3: Naturgas- försörjningen bör regleras i en egen lag och förordning. Regeringen utser en behörig myndighet enligt gasförsörjnings- förordningen. Den behöriga myndigheten bör utpekas i myndighetens instruktion för att uppfylla kravet på att ska ha utsett en behörig myndighet. Behörig myndighet och tillsynsmyndighet med egen lag och förordning Regeringen utser en myndighet att enligt gasförsörjnings- förordningen vara behörig myndighet. () är ansvarig myndighet för försörjningstryggheten för gas i , vilket framgår av 8 a kap. naturgaslagen (2005:403). Mot bakgrund av detta är den myndighet som bör utses till behörig myndighet. Den behöriga myndigheten ska utses vilket medför att det inte är möjligt att i lag hinna utse till behörig myndighet före . För att ändå uppfylla förordningens krav bör pekas ut som behörig myndighet i förordning (2007:1153) med instruktion för Statens energi- myndighet. När den behöriga myndigheten är utsedd ska kommis- sionen underrättas om detta. Informationen ska även publiceras. Naturgasförsörjningen regleras i naturgaslagens 8 a kap. och i 29–33 §§ i naturgasförordningen (2006:1043). För att under- lätta åtskillnaden mellan och Energi- myndighetens olika uppdrag enligt naturgaslagen, bör 8 a kap. upphävas och istället bli en egen lag, lag om trygg naturgas- försörjning. De paragrafer i naturgasförordningen som handlar om naturgasförsörjningen bör på motsvarande sätt upphävas och bli en egen förordning om trygg naturgasförsörjning. kan härigenom få ett tydligare tillsynsansvar uttryckt i en mer lättbegriplig bestämmelse i lagen om trygg naturgasförsörjning. tydliggörs uppdrag och tillsynsansvar för övriga delar av naturgaslagen. I avvaktan på att regeringen formellt utser den behöriga myndigheten är det som enligt utredningens bedömning är det nationella organ som ska utföra den behöriga myndighetens uppgifter. måste underrätta kommis- sionen om att utför den behöriga myndig- hetens uppgifter fram till dess att den behöriga myndigheten är utsedd. Även denna information ska publiceras. I rollen som behörig myndighet kommer åläggas ett antal nya uppgifter i enlighet med gasförsörjnings- förordningens krav. Förordning (2007:1153) med instruktion för behöver därför kompletteras. Sannolikt görs detta enklast genom ett generellt tillägg som tydliggör myndighetens ansvar i egenskap av behörig myndighet enligt gasförsörjningsförordningen. Då förordningen är direkt gällande och tillämplig i samtliga medlemsstater bedömer utredningen att det inte är aktuellt att närmare specificera förordningens krav i instruktion. 5.5.8Artikel 4 – Upprättande av en förebyggande åtgärdsplan och en krisplan Punkten 1 specificerar i närmare detalj de krav som ställs på den behöriga myndigheten vid utformning av den förebyggande åtgärdsplanen och krisplanen. Det understryks speciellt att upprättandet av de planer som föreskrivs i artikel 4 inte får påverka tillämpningen av punkten 3. Av punkten 1 framgår att den behöriga myndigheten inom respektive medlemsstat efter samråd med naturgasföretag, berörda konsument- och näringslivsorganisationer samt reglerings- myndighet, i det fall denna inte utgörs av den behöriga myndig- heten, ska utforma följande på nationell nivå: a)En förebyggande åtgärdsplan innehållande nödvändiga åtgärder för att eliminera eller lindra de risker som identifierats i sam- band med riskbedömningen genomförd i enlighet med artikel 9, och b)En krisplan innehållande erforderliga åtgärder i syfte att elimi- nera eller lindra effekterna av en störning i tillförseln av gas i enlighet med artikel 10. I punkten 2 fastställs att de behöriga myndigheterna ska utväxla sina utkast till planer. I samband med detta ska medlemsstaterna genomföra samråd på lämplig regional nivå samt rådfråga kommissionen. Syftet med detta är att säkerställa att de nationella planerna harmoniserar med de gemensamma reglerna. Det är också viktigt att kontrollera att de nationella planerna inte står i strid med varandra vilket kan leda till kontraproduktiva effekter. Samråd ska i första hand ske mellan medlemsstater som angränsar till varandra, och i synnerhet mellan länder med isolerade naturgassystem och deras angränsande medlemsstater. Som vägledning för dessa samråd finns en lista med förslag på lämpliga samarbetspartners i bilaga IV. Av punkten 3 framgår att de behöriga myndigheterna, med ledning av samrådsprocessen och kommissionens råd enligt punkten 2, kan besluta om gemensamma förebyggande åtgärds- planer samt krisplaner på regional nivå. De gemensamma planerna ska vara ett komplement till de nationella planerna. Vid utformning av gemensamma planer på regional nivå ska berörda behöriga myndigheter, om så är lämpligt, eftersträva att träffa överens- kommelser i syfte att genomföra regionalt samarbete. Om så är nödvändigt ska dessa överenskommelser formellt godkännas av medlemsstaterna. Punkten 4 belyser vikten av att den behöriga myndigheten tar hänsyn till en säker drift av naturgassystemen vid utformningen av den förebyggande åtgärdsplanen samt krisplanen på nationell och Planerna ska således ta hänsyn till tekniska förut- sättningar som påverkar driften inklusive säkerhetsfrågor som kan innebära begränsningar i flöden m.m. I punkten 5 fastställs att den förebyggande åtgärdsplanen och krisplanen, inklusive eventuella gemensamma planer, ska publi- ceras, anmälas till kommissionen och tillämpas . Kommissionen ska efter anmälan informera . Den behöriga myndigheten ska från det att planerna träder ikraft löpande följa upp deras tillämpning. Enligt punkten 6 ska kommissionen efter det att en behörig myndighet har anmält sina planer göra följande: a)Kommissionen ska utvärdera dessa planer i enlighet med punkten 6b. Inför fastställandet av planerna ska kommissionen samråda med och ta hänsyn till gruppens synpunkter. Kommissionen ska meddela Gas Coor- dination Group om sin utvärdering. b)Om kommissionen efter detta samråd skulle finna att: i)en förebyggande åtgärdsplan eller en krisplan i tillräcklig grad inte bidrar till att minska de risker den är avsedd att hantera, kan kommissionen rekommendera den behöriga myndigheten eller de behöriga myndigheterna att ändra planen. ii)en förebyggande åtgärdsplan eller en krisplan inte tar hänsyn till de risker som identifierats i riskbedömningen, eller att planen är oförenlig med andra behöriga myndigheters planer, förordningen eller i övrigt, ska kommissionen begära att planen rättas. iii)en förebyggande åtgärdsplan kan riskera försörjnings- tryggheten för gas i andra medlemsstater eller inom EU som helhet, ska kommissionen begära att den behöriga myndigheten reviderar planen. Kommissionen kan lämna rekommendationer om hur planen bör ändras, och ska lämna en detaljerad motivering till sitt beslut. I det fall kommissionen begär att planen ska rättas enligt punkten 6b ii, ska den behöriga myndigheten enligt punkten 7 göra erfor- derliga kompletteringar och rättelser och skicka tillbaka planen till kommissionen . Alternativt ska den behöriga myndigheten meddela kommissionen att man inte godtar dess begäran och ange anledningarna till detta. Kommissionen kan då acceptera den behöriga myndighetens beslut eller kalla den behöriga myndigheten till överläggningar. Kommissionen kan även sammankalla för att få vägledning i frågan. Kommissionen ska alltid redovisa bakomliggande skäl till sin begäran om ändring av en plan. Den berörda behöriga myndigheten ska därefter beakta kom- missionens ståndpunkt. I det fall den behöriga myndighetens slutliga beslut skiljer sig från kommissionens, ska den behöriga myndigheten publicera såväl sin egen som kom- missionens ståndpunkt i frågan och tydligt förklara sitt eget ställ- ningstagande. Den behöriga myndigheten ska utan dröjsmål offentliggöra den ändrade planen. Enligt punkten 8 ska den behöriga myndigheten inom 3 måna- der efter det att kommissionen meddelat sitt beslut enligt punkten 6b iii ändra sin plan och underrätta kommissionen om den ändrade planen. Alternativt ska den behöriga myndigheten meddela att man inte accepterar kommissionens begäran. Om kommissionen därefter, , beslutar att vare sig dra tillbaks sin begäran eller att ändra den, ska den berörda behöriga myndigheten ändra sin plan i enlighet med kommissionens ursprungliga begäran enligt punkten 6b iii och underrätta kommissionen om den ändrade planen. Kommissionen ska då informera och beakta gruppens rekommendationer vid utformningen av sina slutsatser kring den behöriga myndighetens ändrade plan. Kom- missionen ska meddela sina slutsatser till den behöriga myndig- heten . Den behöriga myndigheten ska beakta kommissionens slutsatser. efter kommissionens besked ska den behöriga myndigheten tillse att den ändrade planen träder ikraft och publicera information om detta. I punkten 9 fastställs att kommersiellt känslig information ska hållas konfidentiell. 5.5.9Överväganden och förslag artikel 4 Utredningens förslag artikel 4: Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, den behöriga myndigheten ska få meddela föreskrifter om skyldighet för företag att upprätta en före- byggande åtgärdsplan och en krisplan för företagets verksamhet (företagsplan). ska få samarbeta med andra medlems- staters behöriga myndigheter och upprätta gemensamma före- byggande åtgärdsplaner och gemensamma krisplaner enligt för- ordning (EU) nr 994/2010. Artikel 4 bör även föranleda ändringar i myndighetsföre- skrifter. I egenskap av behörig myndighet kommer att ansvara för utformningen av en förebyggande åtgärdsplan och en krisplan på nationell nivå. Kraven på upprättande av dessa planer är tvingande. Vid utformningen av de nationella planerna ställer förordningen krav på samråd med ett antal olika marknadsaktörer. Således följer en samrådsskyldighet direkt av artikel 4. Energi- myndigheten bör ha rätt att kräva att naturgasföretag ska upprätta förebyggande åtgärdsplaner och krisplaner för företaget (företags- planer) som ett led i att få information till de nationella planerna. Innehållet i företagsplaner behandlas i avsnitt 5.5.21. har i sina föreskrifter och allmänna råd om planeringsåtgärder och åtgärder i övrigt som behövs för att säker- ställa naturgasförsörjningen (STEMFS 2008:3) uppgett vad som ska ingå i planer för hantering av krissituationer samt informationshantering vid krissituation. Enligt utredningens bedömning bör dessa föreskrifter ändras så att innehållskraven överensstämmer med gasförsörjningsförordningens. Innan planerna antas måste samråda med andra lämpliga behöriga myndigheter samt med kommissionen. Samrådet ska påbörjas . Enligt utredningens bedömning vore det lämpligt om genomför samråd med dess danska motsvarighet. Utredningen bedömer även att en löpande underhandskontakt med den behöriga myndigheten i kan vara till fördel vid utformningen av de svenska nationella planerna. Utöver planen på nationell nivå finns möjlighet att upprätta gemen- samma förebyggande åtgärdsplaner och gemensamma krisplaner på regional nivå. Enligt utredningens bedömning vore det sannolikt en fördel för den svenska gasförsörjningstryggheten om Energi- myndigheten eftersträvar att upprätta gemensamma planer med främst dess danska motsvarighet. Stöd för detta resonemang ges även av förordningens bilaga IV. Enligt förordningen ska de behöriga myndigheterna besluta om att upprätta gemensamma planer. Enligt regeringsformen 10 kap. 1 § är det regeringen som ingår överenskommelser med andra stater. Enligt 10 kap. 2 § får regeringen ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte kräver riks- dagens eller medverkan. medverkan krävs om det gäller skatter eller hur statens medel ska användas. medverkan krävs vid utrikespolitiska förhåll- anden som kan få betydelse för riket. Ingen av situationerna bedöms föreligga. Regeringen får således i författning bemyndiga att ingå överenskommelser med andra länders behöriga myndigheter. För det fall upprättandet av en gemensam plan med en annan medlemsstats behöriga myndighet skulle innebära att Energi- myndigheten överför förvaltningsuppgift till den utländska behöriga myndigheten krävs det stöd i lag. En särskild omröstningsregel i blir dessutom aktuell enligt 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen. Vid en gemensam plan till- sammans med den danska behöriga myndigheten kommer emellertid enligt utredningens bedömning den svenska behöriga myndigheten fortfarande att utföra alla uppgifter inom . månader efter gasförsörjningsförordningens ikraft- trädande ska samtliga planer antas och offentliggöras. Energi- myndigheten måste i samband med planernas antagande underrätta kommissionen om detta. Enligt punkten 9 i artikeln ska kommersiellt känsliga uppgifter hållas konfidentiella. Den behöriga myndigheten kan antas få ta del av en mängd uppgifter som kan tänkas vara kommersiellt känsliga för naturgasföretag i samband med arbetet att upprätta planer. Enligt tryckfrihetsförordningen (1949:105, TF) 2 kap. 3 § är en handling en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Av TF 2 kap. 6 § följer att en handling anses inkommen till myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Således kan handlingar som ett naturgasföretag skickar in till Energi- myndigheten vara att anse som allmän handling. Enligt TF 2 kap. 2 § får rätten att ta del av allmänna handlingar bara begränsas under de i 2 § uppräknade situationerna, varav myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn nu är av intresse. Vidare ska begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar framgå av Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) eller i någon annan lag som OSL hänvisar till. Enligt 30 kap. 23 § OSL gäller sekretess under förutsättning att regeringen meddelar föreskrifter om det. Sekretessen gäller i stat- liga myndigheters verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet. Sekre- tessen gäller med avseende på produktion, handel, transport- verksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. I 9 § i Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641, OSF) uppges det att sekretess gäller i den utsträckning som anges i förordningens bilaga i de fall den statliga myndighetens verksamhet består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, tran- sportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forsk- ningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs. I OSF:s bilaga räknas bland annat Statens energi- myndighet och upp. Av detta följer att handlingar som finns hos eller Energi- marknadsinspektionen och som rör enskilds affärs- eller drift- förhållanden kan anses omfattas av sekretess om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen gäller i högst . Det är också möjligt att sekretess kan anses föreligga enligt 30 kap. 24 § OSL eftersom gasförsörjningsförordningen stadgar att kommersiellt känsliga uppgifter ska hållas konfidentiella. EU:s rättsakter anses vara ett sådant internationellt avtal som åsyftas. I begreppet avtal anses ingå bl.a. rättsakter som gäller till följd av medlemskap i , dvs. anslutningsfördragen, förordningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner. Offentlighets- och sekretesskommittén förslog i sitt betänkande Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt arbete, SOU 2004:75, att en generell bestämmelse bör införas om att absolut sekretess också ska kunna gälla för en uppgift som en myndighet förfogar över på grund av medlemskap i . I proposition 2008/09:150, s. 355 f. uppgav regeringen att det finns ett behov av att bestäm- melserna om sekretess för uppgifter som myndigheter erhåller eller förfogar över enligt av godkända internationella avtal förtydligas, men att samtliga frågor som rör sekretess i inter- nationella sammanhang bör hanteras i ett sammanhang. Regeringen uppgav att avsikten är att återkomma senare till dessa frågor. I skrivande stund har så emellertid inte skett. Artikeln innehåller i övrigt information om kommissionens åtagande i samband med att förebyggande åtgärdsplaner och krisplaner på nationell och regional nivå antas. Beroende på kommissionens bedömning av de olika planerna kan Energi- myndigheten i egenskap av behörig myndighet, i ett senare skede, åläggas att ändra i planerna. Detta är emellertid specificerat i artikeln och bedöms inte föranleda några konkreta åtgärder från svensk sida . 5.5.10Artikel 5 – Innehållet i de nationella och gemensamma förebyggande åtgärdsplanerna I artikel 5 punkten 1 fastställs vad som ska omfattas av den före- byggande åtgärdsplanen. Planen ska innehålla följande delar: a)Resultatet av utförd riskbedömning enligt artikel 9. b)Erforderliga åtgärder, volymer och kapaciteter liksom tidplan i syfte att uppfylla infrastrukturnormen och försörjningsnormen enligt artiklarna 6 och 8. Detta omfattar om möjligt även upp- gifter om i vilken grad åtgärder på efterfrågesidan kan kompen- sera för störningar i tillförseln av gas enligt artikel 6 punkten 2. Vid tillämpning av artikel 6 punkten 3 ska den enskilt största infrastrukturen av allmänt intresse identifieras liksom eventu- ella höjningar av försörjningsnormen enligt artikel 8 punkten 2. c)Aktuella krav på naturgasföretag och andra berörda organ. bl.a. i fråga om en säker drift av gassystemet. d)Andra förebyggande åtgärder som att stärka sammanlänk- ningen mellan medlemsstaterna, diversifiera tillförselvägar och gasförsörjning, och om möjligt identifierade risker kopplade till gasförsörjningen av samtliga kunder. e)Mekanismer för samarbete med andra medlemsstater för utformning och införande av gemensamma och förebyggande åtgärdsplaner och krisplaner enligt artikel 4 punkten 3. f)Information om befintlig och framtida gränsöverskridande infrastruktur inklusive gränsöverskridande infrastruktur som ger tillträde till naturgasnätet inom EU. Vidare ska planen innehålla information om gränsöverskridande flöden, tillgång till lager i andra medlemsstater samt möjlighet till dubbelriktat fysiskt flöde av gas, särskilt i händelse av en krissituation. g)Information om samtliga skyldigheter att tillhandahålla allmän- nyttiga samhällstjänster med koppling till försörjningstrygghet för gas. Av artikelns andra punkt framgår att den förebyggande åtgärds- planen, och i synnerhet de åtgärder som syftar till att uppfylla kraven enligt infrastrukturnormen enligt artikel 6, ska ta hänsyn till den tioåriga nätutvecklingsplan som ska utformas av ENTSOG i enlighet med artikel 8 punkten 10 i gasförordningen. I punkten 3 fastställs att den förebyggande åtgärdsplanen före- trädesvis ska utformas med utgångspunkt från marknadsbaserade åtgärder. Planen ska eftersträva kostnadseffektivitet och ska beakta inverkan på den inre marknadens funktion liksom inverkan på miljön och konsumenterna. Naturgasföretagen får inte åläggas en orimlig börda och den inre marknadens funktion får inte påverkas negativt.