sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — till perioden visar skattesatsens korrelationen med konjunkturen dock tecken på att variera mot konjunkturen, men med efter- släpning – korrelationen uppgår då till -0,7. Diagram 6 BNP-gap i fasta priser och skattesatsens trendavvikelser i procent av respektive trend -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Källa: SCB, samt egna beräkningar. SKL:s bedömning är att kommuner och landsting generellt sett ogärna använder skattesatsen som ett verktyg för att hantera konjunkturella nedgångar, men att det kan variera. Skattesatsen kan dock användas som en regulator under en tillfällig konjunktur- nedgång, så att verksamheten inte behöver bli lidande. Kan kon- junkturvariationer inte hanteras via resultatet och genom bespar- ingar så återstår ofta endast att höja skatten. Argumenten mot att använda skattesatsen som en regulator är att det är ett både trubbigt och tveeggat verktyg. De kommunala skatteinkomsterna bestäms av skatteunderlaget brutto, olika typer av avdrag samt skattesatsen. Kopplingen mellan skatte- underlaget och skatteinkomsterna kan därmed störas av antingen för- ändringar av skattesatsen eller regelförändringar som påverkar I analysen nedan har inga justeringar gjorts för att neutra- lisera ändringar i skattesatsen eller regelförändringar. Trots att kommunernas skatteinkomster är beroende av den beskattningsbara inkomsten skiljer sig utvecklingen av skatte- inkomster emellanåt avsevärt från utvecklingen av beskattningsbar inkomst. Avvikelserna förklaras till stor del av utbetalnings- systemet för kommunalskatt. Systemet påverkar i synnerhet utvecklingen av skatteinkomster fram då de sista effekterna av det tidigare utbetalningssystemet klingade av. I såväl nuvarande som dåvarande system sker avräkningar med efter- släpning då slutligt skatteunderlag föreligger. I det tidigare systemet tillkom även problemet med att skatteinkomsterna angavs i pris- och lönenivåer från . Vid höga pris- och löne- ökningar blir effekten av detta inte så stor, men vid en övergång från en höginflationsekonomi till en låginflationsekonomi, som skedde , blir omslaget betydande. Detta syns tydligt i diagrammet nedan där omslaget i den pro- centuella utvecklingen är dramatisk för åren 1992–1993. Diagram 7 BNP och skatteinkomster procentuell förändring, fasta priser -5,0 -10,0 -15,0 Skatteinkomster, fp KPI Källa: SCB och . Den cykliska variationen i skatteinkomsterna genomgick en förändring . Fram –1997 varierade trend- avvikelserna kraftigt för att sedan stabiliseras markant, se diagram nedan. Denna stabilisering sammanföll med att effekterna från det tidigare systemet för utbetalning av kommunalskatt klingade av. Perioden med stora trendavvikelser, 1980–1997, visar inga tecken på att skatteinkomsterna skulle variera med konjunkturen. Även under den senare delen av perioden, , är det svårt att se någon tydligt samband till konjunkturen då trendavvikelserna är små. Detta innebär att eventuella stabiliserande eller destabiliserande effekter från skatteinkomsterna blir små. Korrelationsberäkningarna för BNP-gapet och skatteinkomsternas trendavvikelser visar ändå på en relativt hög korrelation med eftersläpning. Korrelationsberäkningarna är dock svårtolkade då korrelationen är stark både med ett och eftersläpning. Även om korrelationen är förhållandevis hög blir de samhällsekonomiska effekterna sannolikt begränsade eftersom trendav- vikelserna är små. Diagram 8 BNP-gap och skatteinkomsternas trendavvikelser i procent av respektive trend, fasta priser -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Skatteinkomster, fp KPI Källa: SCB, samt egna beräkningar. Statsbidragens cykliska effekter är svårbedömda. Effekterna blir något tydligare om man justerar statsbidragen, det vill säga neutraliserar effek- ter från vissa regleringar och exkluderar läkemedelsförmånen samt kommunmomsen. Då är det inte uppenbart huruvida de är pro- eller kontracykliska (se bilaga 2b). De justerade statsbidragen tenderar att öka stabilt – har de endast minskat realt en gång, . Med mellan- rum har det skett nivåskiften uppåt i statsbidragen och två av har detta sammanfallit med att det statliga finansiella sparandet har vänt från negativt till positivt. SKL drar också slutsatsen att förändringen i statsbidragen ibland beror på hur starka de statliga finanserna är. Den kraftiga ökningen av statsbidrag 1999 beror på sysselsättningsstöd som då betalades ut, de s.k. Persson- pengarna. Även 2010 steg statsbidragen kraftigt till följd av att den finansiella krisen såg ut att slå hårt mot kommunsektorn. Diagram 9 BNP och justerade statsbidrag, procentuell förändring i fasta priser -2,0 -6,0 -4,0 -12,0 -6,0 -18,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Statsbidrag, justerade, fp KPI Källa: SCB, samt egna bearbetningar. Trots en begränsad tidsserie tycks trendavvikelserna i de justerade statsbidragen samvariera med BNP-gapet. Huruvida statsbidragen är stabiliserande eller destabiliserande beror på hur de används. Om statsbidragen påverkar utgifterna riskerar de att bli destabiliserande. Diagram 10 BNP-gap och trendavvikelse för justerade statsbidrag, procent av respektive trend, fasta priser -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Statsbidrag, justerade, fp KPI Källa: SCB, samt egna bearbetningar. Ekonomiskt resultat och finansiellt sparande I stabiliseringspolitiken är det finansiella sparandet ett centralt begrepp. Bland annat är saldomålet för de offentliga finanserna kopplat till det finansiella sparandet. Å andra sidan är balanskravet för kommunsektorn kopplat till det ekonomiska resultatet. Begreppen finansiellt sparande och ekonomiskt resultat skiljer sig åt då det förra utgör skillnaden mellan inkomster och utgifter och det senare utgör skillnaden mellan intäkter och kostnader. Den viktigaste skillnaden mellan de båda måtten är att det finansiella sparandet påverkas fullt ut av årets investeringsutgifter medan det ekonomiska resultatet endast påverkas av avskrivningarna på investeringarna. I det följande principiella resonemanget används dock begreppen synonymt. Ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv är det önskvärt att låta det finansiella sparandet/ekonomiska resultatet fungera som en stötdämpare mot konjunktursvängningarna. I stället för att låta en tillfällig försvagning i inkomstutvecklingen slå mot den kommunala konsumtionen och sysselsättningen bör inkomstförsvagningen få slå igenom i det finansiella sparandet/ekonomiska resultatet. Det omvända är önskvärt vid en inkomstförstärkning. Konjunktur- svängningar når i så fall inte den kommunala konsumtionen och sysselsättningen som då får bättre förutsättningar att utvecklas stabilt. Vid allvarligare kriser är det troligen inte möjligt att hantera variationerna enbart via resultatet/sparandet och då måste dessa effekter mötas med besparingar och neddragningar. begränsas möjlig- heterna att parera konjunkturvariationer med resultatet/sparandet genom balanskravets ettårsfokus, som innebär att det ekonomiska resultatet i princip måste som minst uppvisa balans varje enskilt år3. Under vissa förutsättningar är det dock tillåtet att redovisa under- skott, så kallade synnerliga skäl. Det är dock svårt för kommun- sektorn att använda sparade medel för att finansiera verksamheten under resultatmässigt svagare år. Risken är att balans- kravet resulterar i att den kommunala sektorn förstärker konjunktur- svängningar i ekonomin som helhet. Balanskravets restriktioner är begränsade till det ekonomiska resultatet och reglerar inte uttryckligen det finansiella sparandet. Definitionsskillnaderna mellan de båda måtten kan därför medföra att kommunerna, för att uppfylla balanskravet, vidtar åtgärder som i högre grad påverkar ekonomiskt resultat än finansiellt sparande. visar variationerna i ekonomiskt resultat och finansiellt sparande en likartad utveckling, men det förekommer att de båda måtten avviker kraftigt från varandra. Avvikelserna mellan förändringarna av finan- siellt sparande respektive resultat tycks dock vara tydligast vid vändpunkter. Finansiellt sparande tenderar att vända ner snabbare än det ekonomiska resultatet. Topparna i både resultatet och finansiella sparandet har under den senare delen av perioden någorlunda sammanfallit med topparna i BNP-gapet. Under den tidigare delen stördes sambandet bland annat av omläggningen av utbetalningssystemet av kommunalskatt . Det är orsaken till det kraftigt positiva finansiella sparandet 1992 trots att BNP-gapet föll 3 Balanskravsresultatet innebär vissa justeringar av årets resultat. dramatiskt, se nedanstående diagram. Koppling till konjunkturen ser ut att ha varierat då toppar och bottnar sam- manfaller med konjunkturen och vid andra tillfällen avviker i tiden. Med andra ord tycks följsamheten till konjunkturen variera. Detta instabila samband kan vara förklaringen till den låga korrelationen mellan BNP-gapet och sparandet. Diagram 11 BNP-gap i procent av trend samt kommunsektorns resultat före extraordinära poster samt finansiellt sparande i mkr4, fasta -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 -10,0 Kommunalt finansiellt sparande, fp KPI Resultat före extraordinära poster, fp KPI Källa: SCB, och egna beräkningar. Den ekonometriska analysen av finansiellt sparande visar på ett positivt samband, men det tenderar att avta efter 1993. är elasticiteten bara svagt positiv och skattningarna är osäkra och inte robusta. Beräkningarna har gjorts på såväl finansiellt sparande som andel av BNP som realt finansiellt sparande. Resultaten är likartade dock med två skillnader. För det första visar analysen att känsligheten för finansiellt sparande som andel av BNP är fördröjd 4 Det ekonomiska resultatet samt finansiella sparandet anges här inte som trendavvikelse. Orsaken är att denna typ av variabler i princip varierar runt noll vilket innebär att variablerna redan i sin ursprungliga form är en form av trendavvikelser där trenden är lika med noll. med upp till medan realt finansiellt sparande reagerar direkt på konjunkturförändringar. För det andra är tendensen till avtagande känslighet efter 1993 tydligare för realt finansiellt sparande än för spar- andet som andel av BNP. Realt finansiellt sparande visar därmed på något tydligare stabiliserande tendenser än vad finansiellt sparande som andel av BNP gör. Den svaga konjunkturkänsligheten för det finansiella sparandet efter 1993 tyder på att sparandets potential som stötdämpare inte utnyttjas fullt ut. De kommunala utgifterna består av konsumtion, transfereringar och investeringar. uppgick utgifterna till , mot- svarande av BNP. Andelen steg tydligt 2009 i samband med fallet i BNP och föll tillbaka något igen när BNP återhämtade sig . I förhållande till den offentliga sektorn uppgår den kommunala sektorns utgifter till och tendensen har varit svagt ökande . Den kommunala sektorn är således en viktig faktor i såväl samhällsekonomin som i den offentliga sektorns ekonomi. Den kommunala konsumtionen utgör kärnverksamheten inom sektorn och är därmed en av de viktigaste delarna i konjunkturanalysen. uppgick den till av de totala kommunala utgifterna, en andel som har legat stabil . Konsumtionen består till största delen av löner för egen personal. Kopplingen till syssel- sättningen är således uppenbar. Ett positivt, och mer eller mindre direkt, samband mellan konjunkturen och den kommunala kon- sumtionen skulle sannolikt få en destabiliserande effekt på ekono- min i stort. Såväl uppgångar som nedgångar i den totala ekonomin skulle då förstärkas av kommunsektorns agerande. Den kommunala konsumtionen har legat relativt stadigt på cirka 20procent av BNP . En ytterligare faktor som leder till osäkerhet i analysen av den kommunala konsumtionen är metoden för fastprisberäkning. beräknas den kommunala konsumtionsvolymen med en metod som till största delen avser att mäta output, det som produceras. Tidsserien är beräknad enligt denna metod . Den tidigare metoden avsåg istället att mäta input, det vill säga insatsen i konsumtionen. Detta innebär att produktivitetsutvecklingen i den kommunala konsumtionen inte längre antas vara noll. Detta fri- kopplar till viss del konsumtionen från sysselsättningen. Den kommunala konsumtionen har även korrigerats för avskiljande av kyrkan från den kommunala sektorn samt för övergången av det ekonomiska ansvaret för läkemedelsförmånen från staten till lands- tingen. Diagram 12 BNP samt konsumtion5, procentuell förändring, fasta -2,0 -4,0 -6,0 Källa: SCB och egna beräkningar. har den kommunala konsumtionen legat påtagligt under trend . I efterdyningarna av 90-talskrisen låg den kommunala konsumtionen under trend . Efter IT- krisen blev trendavvikelserna negativa . Det är rimligt att koppla ihop dessa perioder av svag konsumtionsutveckling med de djupare nedgångarna i den övriga 5 konsumtion är korrigerad för avskiljandet av kyrkan samt läkemedelsförmånen. ekonomin som föregick dessa perioder. Någon motsvarande reaktion på den senaste konjunkturnedgången syns dock inte ännu, vilket delvis kan förklaras av att den inte slog lika hårt mot sysselsättningen som framförallt 90-talskrisen gjorde. Det ska dock tilläggas att upp- gifterna är preliminära och revideringarna av konsumtion kan vara relativt stora. I diagrammet nedan visas BNP:s respektive den kommunala kon- sumtionens avvikelse från respektive trend. Konsumtionens trendav- vikelser toppar ett till efter konjunktur- topparna. Vid andra tillfällen är dock sambandet mindre uppenbart. Korrelationsberäkningarna ger en liknande bild där korrelationen är som störst vid förskjutning då den uppgår till 0,6 för perioden . Diagram 13 BNP-gap samt konsumtions avvikelse från trend, procent av respektive trend, fasta priser -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Källa: SCB och egna beräkningar. Konjunktursambandet blir något annorlunda om konsumtionen i stället beräknas enligt den tidigare metoden som mäter insatsen. Med denna metod är korrelationen till konjunkturen svag oavsett eftersläpning. Exkluderas uppgifter , som är preliminära, från beräkningarna blir korrelationen tydligare, dock med en något mindre eftersläpning. Den ekonometriska analysen ger en likartad bild av förhållandet mellan konjunkturen och den kommunala konsumtionen. Känslig- heten visar sig vara tydligt positiv för perioden och skattningarna är signifikanta. Skattningarna visar att känsligheten gäller med en eftersläpning . Det innebär att om BNP-gapet ökar så ökar trendavvikelsen för konsumtion efteråt. Det är dock svårt att närmare säga när som effekterna främst slår igenom då skattningarna inte säger något om effekten för de enskilda åren . Hur stor eftersläpningen är har betydelse för huruvida den kom- munala konsumtionen bedöms vara konjunkturmässigt stabiliserande eller destabiliserande. Hade den skattade effekten slagit igenom direkt, utan eftersläpning skulle de ekonometriska resultaten otvetydigt peka på att den konsumtionen var destabiliserande för sam- hällsekonomin. Eftersläpning gör att effekterna sprids ut över i stort sett en halv konjunkturcykel vilket kan innebära den totala effekten blir neutral. En destabiliserande verkan kan då neutraliseras av en stabiliserande verkan under det tredje året. I denna analys har ingen alternativ beräkning enligt den tidigare metoden för konsumtionsvolymen gjorts. Dock är det värt att notera att kopplingen till konjunkturen ser ungefär likadan ut även för perioden –1993, som bara finns beräknad enligt den tidigare metoden, som för perioden . I SKL:s analys av hur kommunsektorn brukar reagera, med utgångs- punkt från skatteunderlagsscenarier, väntas konsumtionsvolymen följa det reala skatteunderlaget förhållandevis väl både i ett referensscenario och i ett störningsscenario. Skillnaderna mellan referens- och stör- ningsscenariot är att i störningsscenariot tycks konsumtions- volymen inte hinna reagera direkt på den snabba nedgången i det reala skatteunderlaget. Här spelar prognoserna och prognosfelen roll, då prognosfelen av naturliga skäl ofta blir större när störningar inträffar. I störningsscenariot viker det reala skatteunderlaget ner året efter det att störningen inträffar. Konsumtionsvolymen reagerar inledningsvis med en avtagande ökningstakt året efter störningen. Först året därpå slår effekten från störningen igenom och konsumtions- Som en följd av den svaga utvecklingen första och andra året efter störningen ligger ökningstakten därefter högre än under inledningen av perioden för både det reala skatteunder- laget och för konsumtionsvolymen prognosperioden ut. Diagram 14 Realt skatteunderlag och konsumtionsvolym enligt alternativet stor makrostörning. Källa: SKL. Analysen visar vidare att hur kommunsektorn reagerar delvis beror på de ekonomiska förutsättningarna. Är ekonomin i sektorn god innan krisen bedöms det räcka med generella besparingar. Generella besparingar innebär att verksamheterna i kommunerna får en oför- ändrad budgetram alternativt att budgetramarna inte räknas upp med hela den förväntade prisökningen. I praktiken hanteras denna typ av besparingar genom att anställda som slutar eller går i pension inte ersätts. Normalt leder denna typ av besparingar inte till upp- sägningar, men får ändå en negativ sysselsättningseffekt. Är den initiala situationen sämre kan det bli aktuellt även med riktade besparingar och skattehöjningar. Enligt SKL finns det även en skillnad mellan kommuners och landstings sätt att hantera situationer med svag utveckling av skatte- underlaget. Landstingen bedöms vara mera obenägna att dra ner på konsumtionsvolymen än kommunerna. Är det ekonomiska läget till- räckligt kärvt agerar de dock på ett liknande sätt som kommunerna med både generella och riktade besparingar samt skattehöjningar. Kommunsektorns transfereringar till hushållen består framförallt av ekonomiskt bistånd och avtalspensioner. uppgick avtals- pensionerna till 12 miljarder och ekonomiskt bistånd till 13 miljarder av sektorns totala transfereringar till hushållen på . Avtalspensionens koppling till konjunkturen går via avkastningen på inbetalda pensionsavgifter. Framförallt bör det dock vara det ekonomiska biståndet som påverkas av konjunkturen. Biståndet utgör ett sista skyddsnät för de som inte är berättigade till andra former av ersättningar eller bidrag som t.ex. arbetsmarknads- ersättning. Detta innebär att transfereringarna bör vara kontra- cykliska i förhållande till BNP-gapet. Det ekonomiska biståndet dämpar inkomstminskningen hos de som blir arbetslösa och som inte är berättigade till arbetsmarknadsersättningar. Utvecklingen av kommunsektorns transfereringar till hushållen uppvisar inget tydligt mönster, men tre tillfällen sticker ut – inledningen av , 90-talskrisen samt finanskrisen som inleddes , se nedanstående diagram. I samtliga tre fall har transfereringarna varierat mycket kraftigare än normalt. Diagram 15 BNP och kommunsektorns transfereringar till hushåll, pro- centuell förändring, fasta priser -10,0 -20,0 -30,0 Kommunernas transf till hushåll, fp KPI Källa: SCB, samt egna beräkningar. Transfereringarnas trendavvikelse uppvisar ett negativt samband med konjunkturen – när BNP-gapet faller tenderar transfereringarna att stiga över trend. När BNP-gapet sedan återigen närmar sig trendtillväxt gör även transfereringarna så, men från det motsatta hållet. Avvik- elserna för transfereringarna är, liksom den procentuella utveck- lingen, mycket stora. Såväl vid 90-talskrisen som vid den senaste konjunkturnedgången har transfereringsnivån legat över trenden. Perioderna före dessa konjunkturnedgångar präglas även av att transfereringarna har legat under trenden, se diagram nedan. Korrelationen mellan BNP-gapet och transfereringarnas avvikelse från trend för perioden –2010 är -0,7 utan tidsför- skjutning och är i stort sett densamma för hela perioden – 2010. Transfereringarna har således en förhållandevis tydlig negativ korrelation med konjunkturen som dessutom verkar vara stabil över tiden. Diagram 16 BNP-gap och trendavvikelser för kommunsektorns trans- fereringar till hushåll, procent av respektive trend, fasta priser -5,0 -10,0 -15,0 -20,0 Kommunernas transf till hushåll, fp KPI Källa: SCB, samt egna beräkningar. Den ekonometriska analysen visar likartade resultat – kommun- sektorns transfereringar till hushållen är kraftigt kontracykliska utan någon tidsfördröjning och skattningarna är signifikanta. uppgår elasticiteten till cirka -1,7 det vill säga att en enprocentig ökning i BNP-gapet innebär en minskning av transfereringarnas trend- avvikelser . För perioden är kon- junkturkänsligheten ännu större. Beräkningar har gjorts av SKL i syfte att mäta sambandet mellan ekonomiskt bistånd och arbetslösheten. Resultaten pekar på ett positivt samband som dock varierar kraftigt över tiden. Effekterna från en förändring i arbetslösheten sker dessutom med upp till förskjutning enligt dessa skattningar. De kommunala investeringarna har varierat kring 6–av kommunsektorns totala utgifter även om andelen har ökat något . har tendensen sedan långt tillbaka varit en minskande andel. Genomslaget från de kom- munala investeringarna på de totala utgifterna bör därmed vara begränsat. Som diagrammet nedan visar varierar dock de kom- munala investeringarna kraftigt. Från till ett annat kan investering- arna gå från kraftiga ökningar till kraftiga minskningar. Detta gör att konjunktureffekten från investeringarna kan vara mera betydande än vad deras andel av utgifterna antyder. Investeringarna skulle kunna motverka konjunktursvängningar om de ökar mer i dåliga tider och ökar mindre i goda tider. Investeringarnas effekt på sysselsättningen sker främst inom den privata sektorn. Till följd av hur investeringarna hanteras i det ekonomiska resultatet skulle de, trots balanskravet restriktioner, kunna vara en konjunkturregulator. Investeringarna får bara effekt på det eko- nomiska resultatet med den avskrivna delen av värdet respektive år. Balanskravet gör därmed att de kommunala investeringarna är ett effektivare medel för stabilisering än t.ex. den kommunala kon- I och med att förändringar i investeringsutgifterna, som påverkar finansiellt sparande, slår igenom mer eller mindre direkt medan förändringar i investeringskostnaderna, som påverkar ekono- miskt resultat, sprids ut begränsas investeringarna i mindre utsträckning än t.ex. konsumtionen av balanskravet. är det utgifterna, och inte kostnaderna, som får effekt på sysselsättningen eftersom utgifterna är kopplade till när investeringarna produceras och inte när de förbrukas. Med andra ord blir investeringar ett ineffektivt sätt att spara på i dåliga tider. De kraftiga variationerna i de kommunala investeringarna gör det svårt att med blotta ögat se ett samband med BNP-utveck- lingen i diagrammet nedan. Under den senaste konjunkturned- gången följer dock de kommunala investeringarna med BNP- utvecklingen även om de, till skillnad från BNP, aldrig minskade. Diagram 17 BNP och kommunala investeringar, procentuell förändring, fasta priser -5,0 -10,0 -15,0 Källa: SCB. Även trendavvikelserna för investeringarna uppvisar kraftiga variationer och det är svårt att i diagrammet nedan se en tydlig konjunktur- koppling. Korrelationen mellan BNP-gapet och de kommunala inve- steringarnas trendavvikelser pekar dock på ett visst samband med eftersläpning. För perioden är korrelationen vid eftersläpning 0,5. Trots ett relativt svagt samband är det ände avsevärt tydligare än för perioden . Diagram 18 BNP-gap och kommunala investeringars avvikelse från trend, procent av respektive trend, fasta priser -5,0 -10,0 -15,0 Källa: SCB och egna beräkningar. De ekonometriska skattningarna är svårtolkade. till perioden är skattningarna varken signifikanta eller särskilt ro- busta. För perioden är elasticiteten dock mycket hög, över 1, och där är skattningen även signifikant. SKL gör bedömningen att minskningen av planerade investeringar kan vara ett sätt för kommuner och landsting att spara. Det främsta skälet är signalvärdet. Det kan vara svårt att få genomslag för besparingar i verksamheten och genomföra stor inve- steringar.