sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Av KFM:s allmänna råd framgår att när förbehållsbelopp bestäms för ett försörjningsberättigat barn bör avdrag göras för barnbidrag, flerbarnstillägg samt underhållsbidrag som tillkommer barnet. För- längt barnbidrag och studiebidrag jämställs med barnbidrag och under- hållsstöd samt förlängt underhållsstöd jämställs med underhålls- bidrag. Avdrag kan även ske för eventuell pension och preliminär skatt som tillkommer barn. 124 Se KFM:s allmänna råd (KFM A 2006:1 Exekution) om bestämmande av förbehållsbelopp vid utmätning av lön m.m., under 2 Familjeförhållanden. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Normalbeloppet för ett barn minskas till hälften om föräldrarna inte bor tillsammans och barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern (växelvis boende).125 När barn inte bor varaktigt med en förälder utan endast har umgänge med den förälder som är föremål för utmätning, får denne förälder inte tillgodoräkna sig några kostnader för barnet, varken kostnader för barnets uppehälle eller för kostnader som kan uppstå vid umgänge (resekostnader m.m.). Detta förefaller ologiskt enligt utredningen och kan endast vara motiverat i de fall det inte förekommer något umgänge alls mellan föräldern och barnet. Att det inte förekommer något umgänge mellan barnet och gäldenären kan dock ha sin för- i att denne inte har några ekonomiska möjligheter att ha ett umgänge med barnet eftersom föräldern inte får förbehålla sig något belopp i sådant fall. Det förefaller vara svårt att bedöma orsakssambanden i detta. Anledningen till att det förhåller sig på detta sätt är den restriktiva rättspraxis som finns på löneutmätning- ens område. Det finns två avgöranden från där viktiga principer rörande förbehållsbelopp finns uttalade.126 De s.k. normalbeloppen ska visserligen tjäna som utgångspunkt vid be- stämmande av utmätningsbeloppet och dessa kan frångås när om- ständigheter i det särskilda fallet föranleder det. Intresset av lik- formighet talar enligt , emellertid för att nor- malbeloppen ska tillämpas i största möjliga utsträckning. Denna rättspraxis har medfört att varken KFM eller domstolar medger tillägg till normalbeloppet för en mängd olika kostnader, varav um- gängeskostnader är en. Vid kommunernas bedömning av rätten till ekonomiskt bistånd verkar det vanliga i stället vara att en förälder som uppbär bistånd och som barnet inte huvudsakligen bor tillsammans med, kan få ett tillägg för umgänge med barnet som avser barnets personliga kost- nader i riksnormen för mat, hygien och fritid. I flertalet av de kommuner vars hemsidor utredningen tagit del av, godtas normalt en kostnad för umgänge och barn. Överstiger antalet umgängesdagar detta får dock föräldrarna själva reglera dessa umgängeskostnader.127 Kommuner med sådana riktlinjer torde som synes ha utgått från ett normalumgänge som sker med frekven- sen . 125KFM:s allmänna råd, under 3.1.3 Barnbidrag och underhållsbidrag m.m. till försörjnings- berättigat barn. 126NJA 1993 s. 679 och NJA 1994 s. 226. 127Se exempelvis Riktlinjer och vägledning för handläggning av ekonomiskt bistånd i kommun. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Löneutmätningsförfarandet fick sin nuvarande utformning genom reform av utsökningsbalken. Vid reformen behölls den tidigare konstruktionen av förbehållsbelopp. En av utgångspunkt- erna var att när förbehållsbeloppens storlek lades fast skulle de ligga på en högre nivå än för socialbidrag. genomförde KFM en analys som visade att skillnaderna numera är mycket små.128 Undantagsvis kan det t.o.m. vara så att normal- beloppet blir något lägre. Detta väcker som KFM konstaterat, frå- gan om inte gäldenärernas situation har blivit alltför utsatt. När den frågan prövas måste det särskilt beaktas att riksnormen är avpassad för ett kortvarigt biståndsbehov medan löneutmätning relativt ofta pågår . KFM har ansett att det krävs en förändring och att ett nytt förenklat system bör utformas så att gäldenären får en mindre betungande situation än , och ett avgörande skäl för detta är den stora andelen gäldenärer med långvarig löneutmät- ning.129 Dagens system är mycket effektivt i meningen att de belopp som är disponibla för löneutmätning också utmäts men denna effektivitet har emellertid en baksida. Gäldenären ges inte tillräcklig motivation för att öka sina inkomster eller minska sina kostnader. Om en gäldenär väljer att gå upp i arbetstid, ta ett extraarbete eller byta bostad för att sänka sin hyra så medför detta att KFM höjer utmätningsbeloppet i motsvarande mån som löneökningen eller kostnadssänkningen. Gäldenären får alltså inte själv behålla något av de pengar som löneökningen eller kostnadssänkningen genere- rar. KFM har även ansett att det i denna del krävs en förändring.130 Regelsystemet måste på ett tydligare sätt uppmuntra individen att vara fortsatt ekonomiskt aktiv och stödja dennes initiativ för att minska sin skuldsättning. Utredningen instämmer till fullo i KFM:s bedömningar om behov av förändringar i dessa delar. Om återbetalningsskyldigheten för underhållsstöd är alltför sträng kan det kraftigt försvåra möjligheten till umgänge med bar- net för den föräldern. Utredningen anser att underhållsskyldig- heten och det försörjningsansvar som föräldrar har enligt föräldra- balkens regler ska hållas strikt och inte ha alltför många undantag. Utredningen kan konstatera att den nuvarande ford- ringshanteringen för underhållsstödsskulder är så skarp att den får samma effekt som en hundraprocentig marginaleffekt, vilket inne- 128KFM, Förenklad löneutmätning, 2009, s. 4. 129Anförda rapport, s. 4 samt , Förenklad löneutmätning. 130Anförda rapport, s. 4. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn bär att den skuldsatte har ytterst små drivkrafter att förbättra sin ekonomiska situation genom eget arbete. Detta är visserligen inte en aspekt som helt och hållet ryms inom utredningens direktiv men vi anser ändå att det kan finnas anledning att i särskild ordning se över konsekvenserna av dessa regler. Detta gäller också utifrån ett barnperspektiv – eller snarare utifrån bristen på barnperspektiv. För en svårt skuldsatt förälder kan det finnas betydande svårigheter att ha ett fungerande umgänge med sitt barn. Här finns exempel på situationer från att de grundläggande behoven inte kan tillgodoses, till att barns önskan eller behov av tillgång till dator och bredband som förälder inte har råd med (kostnad för dator och bredband in- går för övrigt heller inte i riksnormen för försörjningsstöd). Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att reglerna om återbetalningsskyldighet av lämnat underhållstöd i vissa situationer kan få långtgående ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Angående utredningens överväganden i denna del, se avsnitt 13.3.8–9 nedan. Utöver ekonomiska problem kan de bidragsskyl- diga föräldrarnas utsatthet också förstärkas av att andra psykosoci- ala problem. Även om utredningen i ovanstående avsnitt har fokuserat på bidragsskyldiga som är skuldtyngda – vilket till viss del kan bero på inkonsekventa regelverk – är utredningen mycket medveten om att det även finns boföräldrar som lever under mycket knappa ekono- miska förhållanden. Deras utsatthet, såväl ekonomiskt som psyko- socialt, kan förstärkas av att de lider av psykisk ohälsa och är lång- tidssjukskrivna eller arbetslösa. Om den andra föräldern är en från- varande förälder, kan det ytterligare bidra till att påverka barnens situation på ett negativt sätt.131 En del av dessa boföräldrar kommer inte vara hjälpta av utredningens förslag, då de ständigt lever på marginalen (vilket beror på orsaker som i de flesta fall ligger utan- för denna utrednings direktiv). var det det faktum att barnets föräldrar separerade som innebar att ett barn tvingades leva med en låg ekonomiskt standard. förefaller det främst vara de barn som efter en separation 131 Uppgifter från projektledare vid , , som bl.a. driver projektet mammor. Ett hälsofrämjande projekt som syftar till att stödja ensamstående mammor och deras barn som lever i ekonomisk eller annan utsatthet. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn lever enbart med sin mamma och som har en frånvarande pappa som är den marginaliserade gruppen. Utredningens analyser visar att bland ensamstående mammor har uppgett att de har upplevt ekonomiskt kris jämfört med mammor i kärnfamiljer där uppgett detsamma (se avsnitt 5.4.2). Barn som bor väx- elvis hos båda sina föräldrar efter en separation, har enligt utred- ningens analyser, vanligtvis en situation som ekonomiskt sett, helt kan likställas med barn som växer upp i en s.k. kärnfamilj (se mer om detta i avsnitt 6.3.3 ovan). 11.13Internationella aspekter om olika sätt att reglera underhåll Det finns flera internationella instrument som rör underhåll till barn. har tillträtt både om erkän- nande och verkställighet av avgöranden om underhåll till barn och om erkännande och verkställighet av av- göranden angående underhållsskyldighet. Konventionerna har in- förlivats i svensk rätt genom lag.132 Inom EU gäller bl.a. I- förordningen, som är direkt tillämplig i Sverige.133 tillsatte regeringen en utredning134 som hade till upp- gift att utreda vilka författningsändringar och kompletterande för- fattningsbestämmelser som aktualiseras inför en framtida bunden- het till två nya internationella instrument som rör familjerättslig underhållsskyldighet; nämligen och EU:s underhållsförordning.135 Utredningen, som antog namnet Utred- ningen om underhållsskyldighet i internationella situationer, läm- nade sitt betänkande i september 2010.136 Ett avtal om underhålls- bidrag kan vara verkställbart enligt de nya internationella instru- 132Lagen (1965:723) om erkännande och verkställighet av vissa utländska domar och beslut angående underhåll till barn och lagen (1976:108) om erkännande och verkställighet av utländska avgörande angående underhållsskyldighet. 133Rådets förordning (EG) nr 44/2001 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område. 134Se kommittédirektiv 2009:54. 135Haagkonventionen av om internationell indrivning av underhåll till barn och andra familjemedlemmar, respektive rådets förordning (EG) nr 4/2009 av den 18december 2008 om domstols behörighet, tillämplig lag, erkännande och verkställighet av domar samt samarbete i fråga om underhållsskyldighet. 136SOU 2010:59, Underhållsskyldighet i internationella situationer – Underhållsförord- ningen, och Haagprotokoll. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn menten om det är verkställbart i ursprungsstaten samt har registre- rats eller ingåtts inför en myndighet.137 Ett avtal om underhållsbidrag enligt och äkten- skapsbalken är verkställbart enligt svensk rätt om det är skriftligt och bevittnat av två personer.138 Det finns alltså inget krav på att avtalet ska ha ingåtts inför eller registrerats av en myndighet. Ett sådant avtal uppfyller således inte kraven i de internationella instrumenten för att kunna verkställas utomlands.139 Om avtalet gäller underhåll till barn , som ska betalas med ett en- gångsbelopp eller för längre perioder än , ska det dock godkännas av socialnämnden (7 kap 7 § andra stycket FB). Ett sådant avtal omfattas således av de nya instrumenten men är i praktiken oerhört sällsynta. I baseras samarbetet i fråga om underhållsskyldighet nordiska indrivningskonvention.140 Skriftliga avtal om underhållsbidrag kan inom ramen för det nordiska samarbetet verkställas även om de inte registrerats hos eller ingåtts inför en myndighet. Detta innebär att verkställighet kan göras direkt hos eller motsvarande i respektive land inom . Enligt utredningens uppfattning vore det mycket värdefullt om föräldrar i större utsträckning än kunde träffa avtal om underhåll till barn som är verkställbara utomlands. Detta kräver dock att det införs ett system där avtal om underhållsbidrag kan registreras av eller ingås inför en myndighet. En sådan möjlighet bör omfatta inte bara de avtal där det finns en internationell anknytning eller där man kan förutse en sådan anknytning, utan även rent nationella avtal om underhåll till barn. Det kan tänkas att ett avtal träffas när föräldrarna bor i men att det inte blir aktuellt med verkställighet förrän när en av föräldrarna har flyttat utomlands. Införande av ett sådant system kräver dock ställningstagande till en rad olika frågor,141 som t.ex. vilka slags 137Se art. 2.1.3 i underhållsförordningen och art. 3 . 138Se 3 kap. 1 § första stycket 5 och 19 § UB. 139Ett avtal om underhållsbidrag skulle dock indirekt kunna bli föremål för verkställighet utomlands enligt underhållsförordningen och , om det åberopas som grund för en talan i domstol eller en ansökan om betalningsföreläggande. En efter- följande dom eller utslag erkänns och verkställs då enligt bestämmelserna som gäller för avgöranden och inte för avtal, se SOU 2010:59, s. 232. 140Konventionen av mellan , , , och om indrivning av underhållsbidrag, som ändrats genom en överenskommelse . 141Jfr SOU 2010:59, s. 233. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn avtal det är som ska kunna registreras och godkännas, ska myndig- hetens prövning vara såväl formell som materiell, vilken myndighet är lämplig att sköta sådana uppgifter, och måste avtalet vara träffat inför myndigheten eller kan ett privat avtal registreras i efterhand? Detta är dock frågor som inte ryms inom utredningens uppdrag.142 I sammanhanget kan även nämnas att i en ut- värdering av rättshjälpslagen har föreslagit att regeringen bör ge ett uppdrag att hjälpa föräldrar att beräkna underhållsbidrag till barn.143 Detta skulle enligt leda till att föräldrarna få personlig hjälp med uträkning av under- hållsbidrag och på så sätt kan underhåll regleras genom avtal. Indrivning av återbetalningsbelopp för lämnat underhållsstöd vid internationell anknytning När ett underhållsstöd har lämnats här i landet och den bidrags- skyldige är bosatt utomlands eller är bosatt i men har sin inkomst från utlandet, inträder i barnets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd. Anledningen till att så sker är för att öka möjligheten att driva in statens fordran avseende underhållsstödsskulder.144 Möjligheten att driva in underhållsskulder utomlands som vilar på offentlig grund är nämligen mer begränsad än när det gäller fordringar som vilar på civilrättslig grund. Det underhållsbidrag kräver in är således det belopp som betalningsskyldigheten har fastställts till för utbetalt underhållsstöd i . Många länder, både inom och utanför EU, hjälper Försäkrings- kassan med indrivningsprocessen.145 Det är enligt uppgift främst de länder som har tillträtt den s.k. New som hjäl- per till.146 New innehåller bestämmelser om administrativt samarbete vid indrivning av underhållsbidrag. Det innebär att vissa länder ger administrativt stöd med att fastställa 142Se kommittédirektiv 2011:8. 143Se 2009:2, Översyn av rättshjälpslagen – ett regeringsuppdrag, s. 76 ff. 1995/96:208, Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m., s. 68 f och betänkande 1996/97:SfU3, Underhållsstöd till barn till särlev- ande föräldrar, m.m., samt prop. 2005/06:116, Ett reformerat underhållsstöd, s. 65 f. 145Se , Underhållsstöd – för barnets bästa?, s. 58 och 62. Jfr även SOU 2010:59, s. 238 ff. 146FN:s konvention om indrivning av underhållsbidrag i utlandet, undertecknad i . anslöt sig till konventionen 1958. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn och driva in underhållsbidrag. Trots att många länder har tillträtt New , är det ändå ett antal länder som inte bi- står med administrativt stöd när inträder i bar- nets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd. Troligtvis beror detta på att det kan vara en kost- sam process för det hjälpande landet som en del länder anser att skuld för underhållsbidrag endast kan vara till ett barn och inte till en myndighet. Avgörande för hur mycket administrativ hjälp får är ofta helt beroende på hur det andra landet tolkar konventionen och hur landets egen lagstiftning om underhållsbidrag är utformad. Det har resulterat i att den svenska staten förlorar pengar eftersom fordringar motsvarande det belopp som betalat ut i underhållsstöd i vissa fall inte kan drivas in. Möjligheten att driva in dessa fordringar kommer dock att öka med de nya instrumenten. Slutsatser av olika sätt att reglera underhåll vid internationell anknytning Till skillnad från finns det många länder som har ett särskilt administrativt system för fastställande och indrivning av under- hållsbidrag. , och är exempel på länder med både administrativa och förenklade förfaranden.147 Utredningen om underhållsskyldighet i internationella situatio- ner gjorde bedömningen att de nya internationella reglerna kom- mer att leda till ett mer effektivt och omfattande internationellt sam- arbete om indrivning av underhållsbidrag.148 Vidare föreslog utred- ningen att skulle vara centralmyndighet i för- hållande till EU:s underhållsförordning respektive Haag- konvention.149 Regeringen har genom tillägg i instruktion, beslutat att ska vara sådan centralmyndighet.150 Problemet med att de svenska avtalen om underhållsbidrag inte uppfyller villkoren som de internationella instrumenten uppställer 147Michael , Ny Juridik 2008, Nya regler om underhållsbidrag över gränserna från för internationell privaträtt, volym 1:08, s. 8. 148SOU 2010:59, s. 31 ff. I praktiken krävs det dock att nya betalningsbelopp fastställas och delges den bidragsskyldige i utlandet för att bli verkställbara. Om denne inte har någon inkomst i måste en skälighetsbedömning göras av inkomsten. 149SOU 2010:59, s. 264 ff. 150Se 2 § 13 förordning (2009:1174) med instruktion för . Tillägget träder i kraft och gäller i förhållande till underhållsförordningen. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn för erkännande och verkställighet av avtal om underhållsbidrag kvarstår dock, vilket beror på att de svenska avtalen inte ingås inför en administrativ myndighet eller bestyrkts av en sådan myndig- het.151 Det enda sättet för föräldrar i att få ett avtal om underhållsbidrag gällande utanför är att väcka talan i svensk domstol eller att ansöka hos om ett betalningsföreläggande med avtalet som grund. Utredningen anser att det finns anledning att ifrågasätta varför svenska föräldrar inte ges ett bättre stöd från samhället i att ta ett gemensamt ansvar för sitt barns försörjning och ges bättre förut- sättningar att reglera underhållbidrag genom civilrättsliga avtal. En nordisk utblick ger vid handen att samtliga nordiska länder har ett system för att förskottera ett underhåll från staten som är kopplat till de civilrättsliga reglerna, som de även uppfyller reg- lerna i de internationella instrumenten. Som framkommit ovan krävs det enligt underhållsförordningen och Haagkonven- tion att det finns ett avtal som är verkställbart i ursprungslandet och som har registrerats eller har ingåtts inför en myndighet, för att det ska vara verkställbart. De övriga nordiska länderna har alltså system för statens för- skottering av underhåll som utgår från de civilrättsliga reglerna i om underhållsbidrag i respektive land. Detta innebär att staten i dessa länder driver in ett civilrättsligt underhållsbidrag för barnets räkning. I driver in en skuld för under- hållsstöd för statens räkning och inte barnets, vilket många länder inte godtar. Genom sina respektive system tydliggör de andra nor- diska länderna att det är föräldrarna som har ett huvudansvar för barnets försörjning i och med att det utgår från civilrättsliga över- enskommelser. Principen att föräldrarna primärt är ansvariga för sina barns försörjning är väl förankrad i såväl svensk som interna- tionell rätt. De flesta länder har dessutom undertecknat FN:s barn- konvention där denna princip kommer till uttryck i artikel 27. Storleken på ett underhållsbidrag baseras på barnets behov och föräldrarnas ekonomiska förmåga. I , och har man tagit fram schabloner om hur mycket en bidragsskyldig förälder ska betala baserat på den bidragsskyldiges inkomster och antal barn som ska försörjas. De övriga nordiska länderna har dess- utom en instans dit föräldrarna kan vända sig och få hjälp, till en avgift eller kostnadsfritt, med att upprätta avtal om underhålls- 151 SOU 2010: 59, s. 232. Undantag gäller för avtal som avser än och avtal om engångsbelopp som godkänns av socialnämnden. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Denna instans kan även fastställa storleken på underhålls- bidraget om föräldrarna har svårigheter med att komma överens (undantaget). I de övriga nordiska länderna finns vidare en instans som kostnadsfritt hjälper till att driva in underhållsbidraget om den bidragsskyldige inte betalar. Utredningen menar inte att allt fungerar bättre i våra grannlän- der men faktum är att det svenska systemet skiljer ut sig och är be- häftat med betydande problem som andra länders regleringar visar att det finns möjligheter att åtgärda. De två skilda systemen med en civilrättslig respektive offentligrättslig reglering av underhåll brister i samsyn och är sinsemellan alltför inkonsekventa för att inte inne- bära konfliktfaktorer för föräldrarna. Utredningen är enligt direk- tiven förhindrad att lämna konkreta förslag på åtgärder i detta hän- seende men gör vissa överväganden nedan i kapitel 13.4.3 som del- vis skulle kunna förbättra situationen. 11.14Behov av att fastställa underhållsbidrag när barn bor växelvis Enligt 7 kap. 2 § FB ska en förälder fullgöra sin underhållsskyldig- het genom att betala underhållsbidrag till barnet om föräldern inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet, eller om föräldern har vårdnaden om barnet gemen- samt med den andra föräldern men barnet varaktigt bor tillsam- mans med endast den andra föräldern. Av detta följer att ingen av vårdnadshavarna kan förpliktigas att utge underhållsbidrag om barnet varaktigt bor hos en tredje person eller har ett eget hem.152 En grundläggande förutsättning för att bidragsskyldighet ska före- ligga enligt nämnda lagrum är ju att barnet och föräldern inte var- aktigt bor tillsammans. Om barnet bor varaktigt hos båda för- äldrarna (växelvis boende) anses varje förälder fullföra under- hållsskyldigheten genom att ansvara för de direkta kostnaderna för barnet som barnet vistas hos honom eller henne.153 Föräldrar med gemensam vårdnad kan alltså inte utan vidare åläggas att betala underhållsbidrag när barnet stadigvarande vistas på annan ort.154 Vid växelvis boende kan dock bidragsskyldighet möjligen inträda enligt 7 kap. 6 § FB om föräldern försummar sin under- 152Se Walin-Vängby, , En kommentar, s. 7:16. 1978/79:12, Underhåll till barn och frånskilda m.m., s. 91. 154I RH 1982:84 togs inte yrkande om skyldighet för make som hade vård om makarnas barn att utge underhållsbidrag, upp till prövning i ett äktenskapsmål när makarna skulle ha gemensam vårdnad. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn hållsskyldighet och den ena förälderns bidragsförmåga avsevärt överstiger den andras.155 Den mycket begränsade möjligheten att vid växelvis boende ålägga en av föräldrarna att betala underhålls- bidrag kan leda till en orättvis fördelning av barnets kostnader och medföra konflikter mellan föräldrarna, särskilt gäller detta om för- äldrarnas ekonomiska förhållanden väsentligt skiljer sig åt.156 SCB:s enkätstudie Jämställt föräldraskap visar dessutom att stora in- komstskillnader försämrar samarbetet just för de föräldrar vars barn bor växelvis (se ovan avsnitt 9.2).