sou · GZB370 · 2011-10-28 00:00:00 — Kriteriet utgör grunden för den samhällsekonomiska kalkylen eller cost-benefit analysen där skillnaden mellan samhällsekonomiska intäkter (benefit) och kostnader (cost) representerar vinnarnas betalningsvilja respektive förlorarnas ersättningskrav. Att specialisering på olika arbetsuppgifter leder till högre produktivitet och ett mervärde genom utbyte på marknader är centralt inom nationalekonomin. Tanken är att om man specialiserar sig på det man är relativt bra på och sedan handlar med varandra kan man öka den totala konsumtionen och välfärden i ekonomin. Om hushållsproduktionen har lägre produktivitet än marknadsproduktionen kan det vara mer effektivt att köpa tjänsten. Skattekilen kan leda till att ett hushåll ändå väljer att utföra arbetet själv. Produktionen snedvrids eftersom endast marknadsproducerade tjänster beskattas. Hushållen kommer att överkonsumera det som är obeskattat och underkonsumera det som är beskattat. I figur 6.1 nedan illustreras marknaden för en beskattad tjänst. Kurvan som benämns Utbud inklusive skatt utgör marknadens utbud av tjänsten. Ytan under kurvan illustrerar kostnaden, inklusive skatter, för att tillhandahålla tjänsten på marknaden. Den nedre utbudskurvan, som benämns Utbud, illustrerar den utbjudna kvantiteten vid varje pris om tjänsten inte hade varit beskattad. Efterfrågan på tjänsten, som benämns Efterfrågan i figuren, utgörs av summan av alla konsumenters betalningsvilja och kurvan har negativ lutning, ju lägre priset är desto större kvantitet efterfrågas. Skärningspunkten mellan Utbud inklusive skatt och Efterfrågan ger kvantiteten som handlas på marknaden. Detta illustreras i figur 6.1 av Q . Den konsumerade kvantiteten hade varit högre om tjänsten inte varit beskattad, då skulle den ha varit Q*. Om den resursallokering som råder i ekonomin när Q* produceras är paretooptimal betyder det att införandet av en skatt på tjänsten leder till en välfärdsförlust. Att produktionen av den numera beskattade tjänsten sjunker till Q innebär att produktionsresurser frigörs och används i annan produktion. Eftersom den ursprungliga produktionsmixen var optimal kan det tredje kriteriet för paretooptimalitet inte vara uppfyllt. Figur 6.1 Marknaden för en beskattad tjänst Antal Q Q* arbetade Avståndet mellan utbudskurvorna utgörs av skatten på tjänsten. Ju större lutningen är på efterfrågan, dvs. ju priskänsligare tjänsten är, desto mer påverkas kvantiteten av skatten. Att en tjänst är priskänslig kan förklaras av att det finns goda substitut som kan ersätta tjänsten när priset stiger. Att priskänsligheten minskar den omsatta kvantiteten kan dels bero på att man efterfrågar mer av andra beskattade varor och tjänster, dels på att hemarbete och svartarbete ökar eftersom den relativa kostnaden för dem minskar. Skulle skatten sänkas på en priskänslig tjänst skulle snedvridningarna mot hemarbete och svartarbete minska som snedvridningarna mot annan normalbeskattad konsumtion skulle öka. Effekten av skattekilen för det enskilda hushållet kan illustreras genom att man studerar hur hushållets valmöjligheter förändras vid beskattning. I figur 6.2 nedan kan hushållet välja mellan egenproduktion eller att konsumera varor och tjänster köpta på marknaden, de senare benämns fortsättningsvis övrig konsumtion. Figur 6.2 Hushållets val mellan att producera själv och övrig konsumtion Den heldragna linjen i figur 6.2 representerar den ursprungliga budgetlinjen utan några skatter. Budgetlinjen binder samman alla möjliga kombinationer av övrig konsumtion och egen produktion som ryms inom hushållets budget. Hushållet kommer att konsumera den mängd av respektive vara/tjänst som ges av den punkt där den ursprungliga indifferenskurvan I0 tangerar den ursprungliga budgetlinjen. När man beskattar övrig konsumtion förändras lutningen på budgetlinjen, se den streckade linjen i figur 6.2, och hushållet har inte längre råd med lika mycket övrig konsumtion. I den nya tangeringspunkten, dvs. den punkt där den nya budgetlinjen tangerar indifferenskurvan I1 , kommer hushållet att konsumera mer egenproduktion vilket innebär en överkonsumtion av det hushållet producerar själv. Det enskilda hushållets välfärdsförlust beror på hur indifferenskurvorna och budgetlinjerna ser ut. Ett argument för reducerad mervärdesskatt på hushållstjänster är att minska snedvridningen mellan varor i beskattad och obeskattad sektor. Men en lägre beskattning av de varor som är nära substitut till hemarbete innebär även en ny snedvridning gentemot övrig beskattad produktion. Ett centralt resultat inom optimal beskattningsteori är att skatten på en vara eller tjänst ska vara låg om efterfrågan är priskänslig. Om efterfrågan är priskänslig är efterfrågekurvan flack, se figur 6.1 ovan, vilket resulterar i stor välfärdsförlust till följd av skatten. Detta resultat följer av den s.k. Ramsey-regeln för optimal beskatt- Regeln innebär att man bör beskatta varor och tjänster med låg priskänslighet högt, se vidare avsnitt 6.2.1 för en redogörelse av priselasticiteter. Eftersom arbetsintensiva tjänster är relativt priskänsliga skulle man kunna använda Ramsey-regeln och argumentera för att sänka mervärdesskatten på de aktuella tjänsterna. Men man kan även använda regeln för att stödja argumentet att lyxvaror borde ha skattelättnader, lyxvaror är i regel priskänsliga. Termen lyxvaror antyder dock att det kan finnas fördelningsmässiga skäl till att beskattning sällan utformas enligt Ramsey-regeln. För att förstå varför arbetslöshet uppstår behövs en förståelse för hur arbetsmarknaden fungerar. Om det råder fullständig konkurrens på alla marknader är det samspelet mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden som bestämmer både lönen och sysselsättningen. Vid fullständig konkurrens är jämviktslönen, dvs. arbetstagarnas ersättning, lika med värdet av arbetstagarens marginalprodukt. Ojämvikter på arbetsmarknaden kan förekomma i form av att tex. ingångslönerna är högre än marknadslönerna. Detta leder till att utbudet på arbetskraft är större än efterfrågan på arbetskraft och arbetslöshet uppstår. För en mer utförlig beskrivning av utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden se SOU 2011:24, Delbetänkande av utredningen om sänkt moms på vissa tjänster, avsnitt 6.1.3, Arbetsmarknadens funktionssätt. Man brukar skilja på friktionsarbetslöshet och strukturell arbetslöshet. Friktionsarbetslösheten är konjunkturberoende och oftast kortvarig medan strukturell arbetslöshet beror på obalanser mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft som inte orsakas av variationer i konjunkturen. Strukturell arbetslöshet kan bero på att arbetskraftens kompetens eller geografiska lokalisering inte stämmer överens med arbetskraftsefterfrågan. Arbetslösheten utgörs av skillnaden mellan antalet personer som vid rådande lön befinner sig i arbetskraften, vilket ges av utbudskurvan, och antalet sysselsatta. I figur 6.3 illustreras marknaden för arbetskraft vid för stort utbud. För stort utbud av arbetskraft på en del av arbetsmarknaden kan uppstå om för många utbildas i någon yrkeskategori. Figuren visar hur en marknad med för stort utbud påverkas av en lönereglering. Lönen är reglerad vid den streckade horisontella linjen och utbudskurvan som benämns Faktiskt utbud visar det utbud som råder med för många utbildade inom den aktuella yrkeskategorin. Kurvan som benämns Rätt utbud visar det utbud som skulle råda om rätt antal utbildades, dvs. det antal som skulle krävas för att tillgodose marknadens preferenser för att konsumera den aktuella varan eller tjänsten.1 Figur 6.3 För stort utbud av arbetskraft I figur 6.3 råder arbetslöshet eftersom den efterfrågade kvantiteten, Q* överstiger den utbjudna Q vid den rådande lönen. I figuren skulle löneregleringen inte ha varit bindande om inte arbetsutbudet varit för högt. Rätt utbud skär efterfrågan i den samhällsekonomiskt optimala punkten Q* . Med rätt utbud avses det utbud som skulle ha gällt om samhällets resurser använts optimalt. Om man skulle stimulera efterfrågan på arbetskraft (efterfrågekurvan skiftar ut) skulle arbetslösheten, avståndet mellan Q och Q* , minska. Men eftersom den optimala sysselsättningen är stimulansen ge en välfärdsförlust. Om minimilönen är bindande kan det finnas utrymme att stimulera efterfrågan på arbetskraft utan att det ger upphov till någon välfärdsförlust. Att stimulera efterfrågan skulle under sådana omständigheter kunna minska en befintlig välfärdsförlust, detta illustreras i figur 6.4 nedan. 1 Av förenklingsskäl sammanfaller löneregleringen med jämviktslönen i figur 6.3. SOU 2011:70 Teori och empiri För stort utbud av arbetskraft och bindande minimilön I figur 6.4 råder arbetslöshet, A1 och A2, där A1 utgörs av arbetslöshet som beror på löneregleringen och A2 utgörs av arbetslöshet som beror på att utbudet på marknaden är för stort. Den optimala mängden arbetade timmar ges av den punkt där Rätt utbud skär Efterfrågan. Det finns alltså möjlighet att höja välfärden genom efterfrågestimulerande åtgärder. När skärningen mellan Lönereglering, Rätt utbud och Efterfrågan nått den optimala mängden arbetade timmar kan man inte längre höja välfärden med efterfrågestimulerande åtgärder. I praktiken är det svårt att säga hur stor del av arbetslösheten som beror på att utbudet är för stort och hur stor del som beror på löneregleringen eller om det finns någon annan bakomliggande förklaring. Begreppet hushåll används ofta som en självklar enhetlig aktör, men ett hushåll kan utgöras av flera individer med olika produktivitet och preferenser. Detta problematiseras inom ramen för den s.k. hushållsproduktionsteorin. Att konsumera är en aktivitet och aktiviteter tar tid och eftersom tiden är begränsad tvingas hushållen välja mellan olika aktiviteter. Tidsåtgången utgör därför en kostnad för konsumtion. Detta utgör grunden för hushållsproduktionsteorin. Hushållets konsumtionsbeslut inkluderar beslut om hur den sammanlagda tiden skall fördelas mellan olika aktiviteter, så som marknadsarbete och hemarbete, samt beslut om vem i hushållet som skall göra vad. artikel A Theory of the Allocation of time brukar betraktas som startpunkten för hushållsproduktionsteorin. I sin artikel presenterar en modell för tidsallokering där han utgår från att hushållens nytta av en inköpt vara beror på tidsåtgången som förknippas med konsumtionen av varan. Att tid uppmärksammats som ekonomisk resurs har lett till empiriska studier av tidsanvändningsmönster på liknande sätt som inköpsmönster tidigare studerats.2 Analyserna utgår vanligen från en modell av hushållet med två vuxna individer och perfekt utbytbarhet mellan hemarbete och marknadsarbete. Hushållets två vuxna individer betraktas som produktiva enheter som tillsammans fattar beslut om hur hushållets resurser skall användas. Beslut om vem som ska utföra hemarbete och vem som ska marknadsarbeta samt hur mycket avgörs gemensamt med utgångspunkt från respektive individs produktivitet. Man skulle lite tillspetsat kunna säga att den med högst produktivitet i marknadsarbete, dvs. högst lön ska specialisera sig på marknadsarbetet medan den andra parten som därmed har en komparativ fördel i hemarbete ska specialisera sig på det. Den lön marknadsarbetet genererar finansierar varor som tillsammans med hemarbete genererar nyttigheter till hushållet. Grundtanken är densamma som inom den klassiska handelsteorin, att komparativa fördelar gör att man genom specialisering och handel kan öka den sammanlagda välfärden.3 I en senare version av modell utvidgade och 1973 modellen till att även omfatta variabler som beskriver hushållet och omgivningen, som t.ex. utbildning, transaktionskostnader och infrastruktur.4 Ett exempel på en sådan studie presenterades av 1985.5 studerade effekten på tidsanvändningen i hemmet av att det finns barn i hushållet, antal individer i hushållet och ekonomiska förutsättningar. Huvudresultatet av studien är att männens tid i hemarbete inte påverkades av att det finns barn i 2Som till exempel SCBs Tidsanvändningsundersökning, som presenteras i kapitel 5. 3Den klassiska handelsteorin formaliserades av och publicerades i boken and Taxation . 4Michael, R.T. och , G.S. (1973), On the New Theory of Consumer Behavior, , vol 75. 5Flood, L. (1985), Time Allocation in Market and Non-Market Activities in Swedish Households. Research Report 1983:7, , . hushållet eller av antalet individer i hushållet medan kvinnans gör det. Kvinnans hemarbete ökade också med mannens inkomst men inte vice versa. Hushållsproduktionsteorin kan vara användbar för att analysera skillnader i konsumtionsmönster och produktionsmönster mellan olika hushåll men även mellan olika länder. Den kan alltså hjälpa till att förklara ekonomiska förhållanden som t.ex. varför storleken på olika näringsgrenar skiljer sig åt mellan olika länder eller skillnader i kvinnors förvärvsarbete och efterfrågan på arbetsintensiva varor och tjänster. Kvinnornas benägenhet att specialisera sig på hemarbete har minskat vilket enligt 2004 kan förklaras med hjälp av hushållsproduktionsteorin.6 Eftersom det svenska skattesystemet med viss progressivitet beskattar individen och inte hushållet blir nettoinkomsten från två mindre bruttoinkomster högre än nettoinkomsten från en enda dubbelt så stor bruttoinkomst. Transaktionskostnader är de kostnader utöver själva priset som är förknippade med att genomföra en transaktion. Transaktionskostnader kan utgöras av t.ex. kostnader för att hitta en potentiell köpare/säljare eller kostnader för att upprätta ett kontrakt. Höga transaktionskostnader kan resultera i att transaktionen inte genomförs och att det potentiella värdet av en transaktion går förlorat. Om valet står mellan att producera varan eller tjänsten internt eller köpa den på marknaden kan höga transaktionskostnader leda till att man väljer att producera själv. Att organisera verksamhet inom ett företag är å andra sidan förknippat med kostnader för att administrera och övervaka verksamheten. Om transaktionskostnaderna överstiger kostnaderna för att organisera verksamheten inom företaget kan det leda till så kallad vertikal integration. Vertikal integration innebär att delar av produktionsprocessen som skulle kunna hanteras av externa underleverantörer integreras inom det egna företaget. På liknande sätt kan ett hushåll välja att tillverka en viss nyttighet i stället för att köpa den på marknaden. 6 För en utförlig diskussion se , A.-M. (2004), Skattekilar på hushållsnära tjänster, i , , and (eds.) Skatter och värdighet, pages 201– 237, Ratio. tionskostnader har alltså betydelse för valet mellan att köpa tjänster på marknaden eller producera dem inom hushållet. Även skatter påverkar valet mellan att köpa eller producera själv genom att skatter styr i riktning mot hemproduktion och bort från marknadsproduktion. Men i vilken utsträckning hade hushållstjänster handlats på marknaden om denna styrning inte fanns? I en artikel analyserar Pollak detta med hjälp av transaktionskostnadsteorin.7 8 Han identifierar fyra skäl för att producera inom hushållet istället för att köpa tjänsten på marknaden; incitament, övervakning, altruism och lojalitet. Med incitament menar han att eftersom alla i hushållet har en fordran på familjens samlade resurser har alla skäl uppföra sig och bidra till familjens välfärd. Med övervakning menar att eftersom arbetet sker inom en familj är det lätt att kontrollera varandra. Altruism menar han gagnar hushållet genom att det minimerar risken för egoistiska beteenden som skulle kunna minska hushållets totala välfärd. Lojalitet gör dessutom att individerna inom hushållet anstränger sig för hushållets skull utan krav på egen . Utöver de fyra skälen lyfter Pollak fram joint production som ett skäl för hushållen att själva utföra tjänster. Vilket betyder att vinsten av de stordriftsfördelar som exempelvis barnomsorg innebär ska vägas mot vinsten av att hemproducerad barnomsorg kan kombineras med annan produktion. Men pekar även på fyra omständigheter som talar mot att hushållet är den optimala enheten för produktion. Konflikter inom hushållet kan sänka produktiviteten. Effektiviteten av hemarbete kan vara låg eftersom man tenderar att vara mer tolerant inom hushållet än mot en utomstående. Hushållens begränsningar kan även leda till att eventuella stordriftsfördelar inte kan utnyttjas. Hushållets samlade förmågor kan också begränsa fördelarna av att utföra arbete inom hemmet. 7Pollak, R. A., (1985), A Transaction Cost Approach to Families and Households, , vol 23, pp 581–608. 8Transaktionskostnadsteorin bygger på arbeten av (1937) och (1975, 1979 och 1981). För en mer aktuell översikt av transaktionskostnadsteorin, se (1999). 6.2Effekter på den varaktiga sysselsättningen I utredningens uppdrag ingår att utvärdera förväntade effekter av sänkt mervärdesskatt på vissa tjänster på den varaktiga sysselsättningen. Positiva effekter på varaktig sysselsättning behöver inte betyda att åtgärden är samhällsekonomiskt effektiv. Effekter på den samhällsekonomiska effektiviteten diskuteras ovan i avsnitt 6.1. Teoretiskt sett kan sänkt mervärdesskatt påverka den varaktiga sysselsättningen genom tre effekter. De tre effekterna är; -att personer som redan befinner sig i arbetskraften ökar sitt arbetsutbud (en effekt på arbetsutbudet), -att personer som arbetat på den svarta arbetsmarknaden istället bjuder ut sitt arbete på den vita arbetsmarknaden (en effekt på arbetsutbudet), och -att efterfrågan på arbetskraft ökar inom den specifika branschen (en effekt på arbetskraftsefterfrågan). Hur betydande respektive effekt blir vid sänkt mervärdesskatt beror på förhållandena på de aktuella marknaderna. I detta avsnitt redogörs för de tre effekterna och vilka förhållanden som ska vara uppfyllda för att effekterna ska kunna förväntas bli betydande. Inledningsvis diskuteras egenpriselasticiteter och övervältring på pris på lång sikt av sänkt mervärdesskatt. Detta är centrala begrepp vid utvärdering av sysselsättningseffekterna. En förutsättning för att kunna beräkna sysselsättningseffekter av sänkt mervärdesskatt är att man vet hur hushållens konsumtion förändras när priset på varan eller tjänsten förändras. Dessa beteendeförändringar mäts med hjälp av elasticiteter. Priselasticiteter mäter hur känslig efterfrågan är för prisförändringar. Korselasticitet mäter hur mycket efterfrågan på en vara påverkas av en prisförändring på en annan vara. Är varorna substitut, som t.ex. kaffe och te, är deras korspriselasticitet positiv medan om de är komplement, som t.ex. te och socker, är deras korspriselasticitet negativ. Det finns inte mycket empiri när det gäller elasticiterna på frisörtjänster och mindre reparationer av skor, lädervaror, cyklar, kläder och hushållslinne. I detta avsnitt presenteras tillgängliga elasticiteter. har beräknat de kompenserade egenpriselasticiteterna för efterfrågan på tjänster i i en rapport till 1997.9 Okompenserade egenpriselasticiteter mäter två effekter på den privata konsumtionen vid en prisförändring. Dels uppstår en inkomsteffekt som beror på att hushållens realinkomst ökar när priset sjunker, dels uppstår en substitutionseffekt som beror på att relativpriserna förändras. Den sammantagna effekten av en prissänkning, inkomsteffekt plus substitutionseffekt, fångas av den s.k. okompenserade egenpriselasticiteten. vill man endast mäta substitutionseffekten på konsumtionen till följd av prishöjningen. Detta kan vara aktuellt om man tänker sig att konsumenten får en inkomstkompensation för realinkomstminskningen som prishöjningen medför. Denna effekt mäts med s.k. kompenserade priselasticiteter. Eftersom utredningen ska lämna förslag till finansiering av en eventuell sänkning av mervärdesskatten är det den kompenserade egenpriselasticiteten som är av intresse. beräkningar bygger på data kring privat konsumtion från nationalräkenskaperna för perioderna 1963–1996 och 1995– 1996. I rapporten delar upp den privata konsumtionen i ett antal grupper med varor och tjänster. I de grupper med tjänster där man hittar de tjänster som är aktuella för en eventuell mervärdesskattesänkning ingår ett flertal andra tjänster vilket gör elasticiteterna oprecisa och osäkra att använda för de tjänster som är av intresse. har skattat egenpriselasticiteten för en grupp tjänster som han kallar för Reparationer för två olika tidperioder. I denna grupp finns mindre reparationer av kläder och skor men även en mängd andra tjänster såsom hyresgästers reparationskostnader. Egenpriselasticiteten för Reparationer för perioden –1996 var -0,913 medan egenpriselasticiteten för reparationer för perioden –1996 var -0,895. I den grupp där hår- och skönhetsvård ingår, ingår exempelvis även flyttning och köpta hushållstjänster (kemtvätt m.m.). Denna grupp kallar tjänster. Den kompenserade egenpriselasticiteten för Övriga tjänster beräknades för perioden – 1996 till -0,442 och för perioden –1996 till -0,163. Tjänsten cykelreparationer nämns inte uttryckligen i rapport 9 SOU 1997:17, Betänkande av , , tjänster och sysselsättning. men ingår sannolikt i gruppen Diverse tjänster i en mindre undergrupp som benämns Reparation, drift och underhåll av fritidsvaror. I Diverse tjänster ingår en mängd olika tjänster såsom resebyråtjänster, utrikes charter, bank- och försäkringstjänster, andra finansiella tjänster, patientavgifter för sjukvård och tandvård m.m. Den kompenserade egenpriselasticiteten för huvudgruppen Diverse tjänster har beräknats till -0,529 för perioden –1996 och till 0,588 för perioden –1996. I en artikel av och presenteras beräkningar av den kortsiktiga okompenserade egenpriselasticiteten för ett flertal tjänster.10 Deras beräkningar bygger på kvartalsdata fr.o.m 1980. Egenpriselasticiteten för frisörtjänster beräknades till -0,69 och egenpriselasticiteten för reparationer av skor och kläder beräknades till -1,09. Om inkomsteffekten tas bort får vi den kompenserade priselasticiteten som är något lägre. Economics (2007) beräknar den okompenserade direkta priselasticiteten för hushållsnära tjänster till -0,9. 11 Inom gruppen hushållsnära tjänster ingår frisörtjänster och mindre reparationer av skor, cyklar, kläder och hushållslinne samt en mängd andra tjänster. Det framgår inte i Economics rapport vad inkomstelasticiteten uppgår till. Om man antar att den befinner sig inom intervallet 1–2 kan den kompenserade priselasticiteten beräknas uppgå till någonstans mellan -0,85- -0,8. Egenpriselasticiteten för dessa tjänster är relativt hög. Teoretiskt sett, ur effektivitetssynvinkel, kan det därför vara motiverat att beskatta dessa tjänster relativt högt. Men dessa egenpriselasticiteter är skattade . Vid en jämförelse av resultaten i Tidsanvändningsundersökningen /2011 och /1991 framgår att kvinnor har minskat sin tid för hemarbete på 20 år.12 Män lägger ungefär lika mycket tid på hemarbete som de gjorde . Att den sammanlagda tiden som ägnas åt hemarbete minskar innebär troligen att man även ägnar mindre tid i hemmet åt att utföra hårvård och mindre reparationer. Det har sannolikt även skett en förändring kring vad vi reparerar i hemmen och vad vi reparerade i hemmen . I (1997) beräknas den kompenserade korspriselasticiteten 10Hultkrantz, L. och , J. (1995), Efterfrågan på enkla tjänster, Ekonomisk Debatt, årg 23, nr 7, s 527–536. 11I gruppen hushållsnära tjänster ingår en mängd tjänster såsom; tvättning, reparation och uthyrning av kläder, underhåll och reparation av personliga transportmedel, reparation och uthyrning av skor, hårvårdssalonger samt övriga skönhetssalonger. 12Tidsanvändningsundersökningen, 1990/1991 och 2010/2011, SCB. mellan gruppen Reparationer, som innehåller bl.a. reparationer av kläder och skor, och varan Kläder och skor till 0,0097. Detta innebär att varorna var mycket svaga substitut, dvs. när priset steg på reparationer (av kläder och skor) så steg efterfrågan endast mycket lite på varorna kläder och skor. Nyare skattningar av egenpriselasticiteter på de tjänster utredningen tittar närmare på saknas i litteraturen.