sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — storleken, graden av regeländringar och konkurrens i försörj- ningssektorerna,13 ekonometrisk analys av effekterna av ökad transparens och ökad konkurrens vid annonsering av kontrakt, inklusive de relativa besparingarna baserade på de tilldelade kontraktens slutliga priser ur efterhandsannonsen, jämfört med de kontrakts- kostnader som uppskattats i samband med annonseringen14. De aktuella konsultrapporterna har diskuterats i en särskild expertgrupp i vilken har del- tagit. Delar av de rapporter som nämns ovan återges närmare i kapitel 4 och 5. 3.5Kommissionens slutsatser av utvärderingen Kommissionens utvärdering15 börjar med att identifiera målen med upphandlingsdirektiven i en bred historisk kontext. De tre huvudsakliga målen med direktiven anges vara att främja en effektiv, EU-omfattande och gränsöverskridande kon- kurrens om upphandlingskontrakt, till minsta möjliga transaktionskostnader åstadkomma bästa möjliga resultat för skattemedlen, best value for money, samt bidra till kampen mot korruption. Målen med direktiven och den offentliga upphandlingen beskrivs närmare i kapitel 2. 12 Adelphi, der Bundeswehr , Strategic Use of Public Procurement in Europé, 2011. 13Europe Economics, Taking stock of utilities procurement, A report for DG Internal Market, . 14Europe Economics, Estimating the Benefits from the Procurement Directives, A Report for DG Internal Market, . 15Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, del 1, Commission staff working paper, , SEC(2011)853 final. Översynen av det europeiska upphandlingsregelverket Sju grundläggande utvärderingskategorier har utpekats i utvär- deringsrapporten. Dessa är effektivitet, effectiveness, relevans, kostnadseffektivitet, efficiency, fördelningseffekter, konsekvenser inom andra politikområden, och vilket värde EU har tillfört den offentliga upphandlingen. Till dessa har fem nyckelfrågor formu- lerats. Dessa återges nedan tillsammans med kommissionens svar. Till kategorin effektivitet kopplas följande frågor. I vilken mån har upphandlingsdirektiven nått sina mål? Och i vilken mån har medlemsstaternas olika sätt att genomföra och tillämpa direktiven lett till olika resultat? EU-regleringen antas koordinera medlemsstaternas upp- handlingsförfaranden och bestämmelser vilket antas leda till att valet av leverantörer och tilldelningen av kontrakt sker på ett objektivt sätt. Det leder enligt teorin till ökad – särskilt gräns- överskridande – medverkan och ökad konkurrens om upp- handlingskontrakten, vilket antas medföra att upphandlande myndigheter och enheter anskaffar varor och tjänster till bästa möjliga värde för skattebetalarna. Utvärderingen ger vid handen att annonseringsbestämmelserna, tillsammans med ett begränsat antal förfaranden, har resulterat i en förbättrad öppenhet. Både de annonserade kontraktens antal och värde har ökat över tiden och spridningen av informationen om upphandlingstillfällena har förbättras tack vare olika privata och offentliga organisationer. Den ökade öppenheten har lett till en ökad konkurrens. I snitt lämnas cirka fem anbud vid varje inbjudan att lämna anbud. Enligt kommissionen visar utvärderingen att direktiven lett till mätbara besparingar genom lägre priser och, nästan säkert, även förbättrad kvalitet. Det senare är dock svårt att mäta. Kommissionen ger uttryck för att målet om ökad direkt gränsöverskridande upphandling inte har uppfyllts. Många företag verkar avstå från gränsöverskridande anbudsgivning p.g.a. en kombination av konkurrensskäl, strukturella, legala, språkliga och administrativa faktorer, verkliga eller uppfattade. Den gräns- överskridande upphandlingen varierar dock kraftigt mellan medlemsländerna. Mindre medlemsländer, inklusive , har en relativt omfattande indirekt gränsöverskridande handel, dvs. Översynen av det europeiska upphandlingsregelverket handel sker genom filialer i . Kommissionen konstaterar att direktiven varit nödvändiga men inte tillräckliga för att ta bort hindren mot gränsöverskridande upphandling. Utvärderingen visar också att olikheterna i medlemsstaternas genomföranden och tillämpning av direktiven har medfört olika resultat i medlemsstaterna. Ett bevis för det är att tiden för att genomföra en upphandling varierar kraftigt mellan medlems- länderna. Under avsnittet relevans ställs frågan i vilken mån direktivens mål är lämpliga och relevanta. Kommissionen konstaterar att förväntade fördelar med direktivet har infriats när öppenhet och konkurrens har fått genomslag. Det finns dock en hel del att göra innan upphandlingsmarknaden är helt öppen och integrerad. De gäller både den klassiska sektorn och försörjningssektorerna. Kom- missionen drar slutsatsen att en ökad elektronisk upphandling och samordnade inköp kommer att göra den offentliga upphandlingen mer öppen och intressant för gränsöverskridande anbudsgivning. Utvärderingen pekar på att försörjningsdirektivet kan ses över exempelvis om det verkligen ska gälla i särskilda situationer när upphandlande enheter har egna motiv att upphandla effektivt. Kommissionen anser sammanfattningsvis att målen med direk- tiven är relevanta men att det finns anledning att göra vissa förändringar. I utvärderingens avsnitt om kostnadseffektivitet jämförs direk- tivens transaktionskostnader med de fördelar som uppnåtts. I utvärderingen görs bedömningen att de besparingar som direktiven genererat överstiger transaktionskostnaderna för de upphandlande myndigheterna, upphandlande enheterna och anbudsgivarna med fyra eller fem gånger. Resultatet antas bli betydligt mer fördelaktig om de kvalitativa förbättringarna räknas in. Kommissionen konstaterar således att direktiven lett till en nettovinst men påtalar att det finns flera viktiga aspekter att särskilt beakta. Utvärderingen pekar på att det finns risk för att nuvarande Översynen av det europeiska upphandlingsregelverket förfaranden kan vara oproportionella i förhållande till förväntade vinster, speciellt beträffande kontrakt av mindre värde. Kom- missionen konstaterar att höjda tröskelvärden visserligen skulle leda till minskade transaktionskostnader men även minskad transparens och konkurrens på europeisk nivå. Vidare påtalar kommissionen risker med att marknader stängs eller koncentreras om ramavtal används på ett vårdslöst sätt. Utvärderingen visar också att vissa undantagna tjänster och B-tjänster16 kan vara av potentiellt intresse för leverantörer från andra medlemsländer. Utvärderingen visar vidare att transaktionskostnaderna skiljer sig kraftigt åt mellan medlemsländerna. Kommissionen påpekar att det således bör finnas goda möjligheter för flera medlemsstater att minska sina transaktionskostnader genom att lära av de medlems- stater som är mest kostnadseffektiva. 3.5.5Konsekvenser inom andra politikområden I denna del av utvärderingen ställs följande frågor. Har upp- handlingsdirektiven bidragit till att mål inom andra EU- politikområden uppnås? Vilka miljömässiga och sociala effekter har upphandlingsdirektiven haft? Sammanfattningsvis kan konstateras att utvärderingen inte varit så utformad att man kunnat besvara denna fråga med tillräcklig säkerhet. En svårighet har bestått i att det saknas uppföljning och kontroll, samt gemensamma riktlinjer för hur en utvärdering av dessa frågor ska gå till. Det gör det omöjligt att kvantifiera de miljömässiga och sociala effekterna som upp- handlingsdirektiven resulterat i. Kommissionen påtalar dock att en majoritet av medlemsstaternas upphandlande myndigheter anstränger sig för att köpa mer hållbara varor och tjänster vilket verkar vara framgångsrikt. Det anges dock att upphandlingens komplexitet ökar i och med att dessa hänsyn inkluderas. Vidare anges att leverantörer uttryckt oro kring att krav och standarder inte i högre grad har harmoniserats vilket leder till att företagen kan ställas inför vitt varierande miljökrav eller sociala standarder i olika medlemsländer. 16 Vilka tjänster som ingår framgår av bilaga 3 till . Översynen av det europeiska upphandlingsregelverket 3.5.6Vilket värde har EU tillfört den offentliga upphandlingen? Den fråga som ställs i detta avsnitt är om de förändringar som direktiven medfört hade kunnat uppnås genom enbart nationella åtgärder. Kommissionen konstaterar att det är högst osannolikt att medlemsstaterna genom nationella åtgärder skulle kunna undanröja hinder för fri rörlighet av varor och tjänster, samt att fritt etablera sig i samma omfattning eller lika effektivt som EU-gemensamma lagstiftningsåtgärder. 4Den offentliga upphandlingens samhällsekonomiska effektivitet har fått i uppdrag att utvärdera upp- handlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt per- spektiv. Som uppdraget är utformat anser utredningen att vad som avses är en samhällsekonomisk utvärdering. En sådan utvärdering inbegriper både ekonomiska och politiska aspekter eftersom båda bidrar till den samhällsekonomiska utvecklingen. En uppdelning görs emellertid i betänkandet mellan (samhälls-) ekonomi och samhällspolitik eftersom utredningens direktiv har en sådan utformning (se bilaga 1). I de närmast följande avsnitten 4.2 och 4.3 ges en beskrivning av den offentliga upphandlingen i . De inkluderar en uppskatt- ning av den ekonomiska nyttan satt i relation till transaktionskost- naderna. I de därpå följande avsnitten 4.4 till 4.17 beskriver utredningen de problem och frågeställningar som mest frekvent förekommit i samband med det utåtriktade arbetet. Här belyses intressenternas önskemål om förenklingsåtgärder samt deras erfarenheter, synpunkter och förslag med anledning av bl.a. prövningen av upphandlingsmål i allmän förvaltningsdomstol, beloppsgränserna för direktupphandling, förhandlad upphandling med föregående annonsering, dialog mellan upphandlande myndigheter och företag, användningen av elektronisk upphandling, svårigheter att upphandla kvalitet, relativa utvärderingsmodeller och viktningskrav, strategiska upphandlingar och förbättrad upphandlings- kompetens, uppföljning och utvärdering av avtal, valfrihetsförfarande i , samt uteslutning av leverantörer. Vidare uppmärksammar utredningen tre typer av upphandlingar – livsmedels-, bygg- och konsultupphandlingar – och som i mer än ett sammanhang har beskrivits som särskilt problematiska (avsnitt 4.19). konstaterar att samtliga frågeställ- ningar har valts ut mot bakgrund av att de prioriterats av en eller flera intressegrupper och/eller att de påtalade problemen enligt utredningens bedömning riskerar att leda till samhällsekonomisk ineffektivitet. Där så är relevant redogörs också för den utvärdering och över- syn som sker på EU-nivå samt vilka ställningstaganden som utred- ningen och regeringen gjort i dessa sammanhang. Slutligen indike- ras vilka förslag som utredningen har för avsikt att arbeta med till slutbetänkandet. Delbetänkandet är således omvärlds- och problembeskrivande. Utredningen återkommer med åtgärdsförslag i sitt slutbetänkande. 4.2Beskrivning av omfattningen av den offentliga upphandlingen 4.2.1Den representativa bilden av offentlig upphandling I utredningens uppdrag ligger att redogöra för en representativ bild av den offentliga upphandlingen. Denna analys ska visa de annonserade upphandlingarnas antal och totala värde, det totala antalet annonserade upphandlingar som görs enligt respektive LUF uppdelade på upphandlingar över respek- tive under tröskelvärdena, värdet och antalet annonserade upphandlingar fördelade på varor, A- respektive B-tjänster och byggentreprenader, vilka upphandlingsförfaranden som tillämpats vid annonserade upphandling över respektive under tröskelvärdena, samt hur de annonserade upphandlade kontrakten har fördelats på företag av olika storlek. Avsnittet innehåller redogörelser för ett antal studier och rapporter i ett försök att ge en representativ bild av den offentliga upphand- lingen i . Beskrivningen försvåras avsevärt av att det saknas en systematiskt organiserad och tillförlitlig upphandlingsstatistik i vårt land. Redogörelsen nedan baseras på rapporten genomförs upp- handlingar i ? – resultat från en stickprovsundersökning som har tagits fram av professor , Hög- skola, och professor , Statens väg- och transport- forskningsinstitut, på uppdrag av . Mate- rial och slutsatser från de rapporter som låtit ta fram vid utvärderingen av upphandlingsdirektiven finns också med. För att ytterligare belysa hur kontrakt har fördelats på företag av olika storlek redogörs till valda delar av kan upphandlande myndigheter/enheter öka företagens delta- gande i offentliga upphandlingar? som verket tagit fram på uppdrag av Utredningen. Utredningen har också haft hjälp av Konkurrens- verkets rapport statistik om offentlig upphandlingar,rapport 2011:05.1 De siffror som redogörs för är, med något undantag, deflaterade till prisnivå enligt konsumentprisindex (KPI) för att underlätta jämförelser. 1 För en mer uttömmande redogörelse av rapporterna och vilka metoder som använts, se bilaga 6. 4.2.2Upphandlingarnas antal och totala värde När det gäller de annonserade upphandlingarnas antal finns tillför- litlig statistik att tillgå. annonserades totalt 19 089 upphandlingar enligt och en jämförelse kan nämnas att 4 265 svenska upphandlingar annonserades 2009 över tröskelvärdena i (). Den direk- tivstyrda upphandlingen utgör således av det totala antalet.3 I genomsnitt annonserade upphandlande myndigheter i 9,5 upphandlingar . Större delen av myn- digheterna genomförde endast ett fåtal upphandlingar. Trettio pro- cent, eller 328 myndigheter, genomförde bara en enda annonserad upphandling. Vidare är av alla upphandlingar genomförda av myndigheter som annonserat mer än tio upphandlingar.4 De annonserade upphandlingarnas totala värde kan inte säkerställas på samma sätt som antalet upphandlingar. Fler än hälften av annon- serna i saknar uppgifter om värde och andelen annonser som saknar uppgift om värde tenderar att öka.5 Professor har tidigare, för , uppskattat det totala värdet för samtliga upphandlingspliktiga varor och tjänster till , vilket motsvarade av BNP.6 I samma rapport uppskattades myndigheter upphandla 2 , Uppgifter lämnade till , dnr Fi2010:06/2011/40. 3Konkurrensverket, Siffror och fakta om offentliga upphandlingar, rapportserie 2011:1, , , 2011. 4Konkurrensverket, Bättre statistik om offentliga upphandlingar, rapportserie 2011:5, , 2011. 5Konkurrensverket, Bättre statistik om offentliga upphandlingar, rapportserie 2011:5, , 2011. 6Angivna ursprungsbelopp: 450 till . I beloppen ingår även direktupphandlingar. Se , , Offentlig upphandling och offentliga inköp, uppdragsforskning, , , 2008. för och offentligt styrda organ och bolag för per år.7 Den rapport som professorerna tagit fram för utredningens räkning är baserad på ett dataset skapat från ett slumpmässigt urval av offentliga upphandlingar som upphandlande myndigheter och upphandlande enheter har genomfört . Samtliga upphandlande myndigheter ingår inte i urvalet utan endast statliga myndigheter, kommuner och landsting. Detta innebär att offentligt styrda organ8 inte ingår i studien. Baserat på sina data beräknar /enligt den nya rapporten att statliga myndigheter, kommuner och landsting upp- handlar för ca 220 miljarder konor per år.9 Det ska dock observeras att i summan ingår inte direktupphandlingar och rapportförfattarna menar att beloppet bör ses som en undre gräns för de myndigheter som ingår i undersökningen. Vid en jämförelse mellan beloppet i denna senare framtagna rapport, , och det som uppskattades av , , ska det hållas i minnet att i det senare beloppet även ingår direktupphand- lingar. I rapporten uppskattade att den sam- manlagda upphandlingspliktiga volymen som direktupphandlas uppgår till omkring 107–per år.10 understryker dock att denna uppskattning är mycket osäker. Beträffande uppdelningen mellan upphandling enligt och finns inte mycket data att tillgå. I en studie11 från kommissio- nen anges att värdet av upphandlingen inom försörjningssektorerna i uppgick till ca under trös- kelvärdena och över tröskelvärdena.12 Siffrorna stämmer i stort sett överens med de som rapporterade till 7Ursprungsbelopp 340 respektive . Se , , Offentlig upphandling och offentliga inköp, uppdragsforskning, , , 2008. 8Offentligt styrda organ är sådana bolag, föreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och där staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande myndighet till största delen finansierar eller kontrollerar verksamheten, 2 kap. 12 § respektive LUF. 9Angivet värde i rapporten . 10I beloppen ingår både tillåtna och otillåtna direktupphandlingar. Angivna ursprungs- värdena var 100–. 11Siffrorna är baserade på medlemsstaternas inlämnade statistik enligt 2004/18/EG, GPA- rapporter och i viss mån data från . Se Europe Economics, Taking stock of utilities procurement – a report for DG Internal Market, , . 12Ursprungsbelopp under tröskelvärdena och över tröskelvärdena, valutakurs årsgenomsnitt 2008, deflaterade till prisnivå. Se /upload/Dokument_riksbank/_kap/ack0812.xls kommissionen för 2008.13 Värdet av den totala årliga upphand- lingen i är omöjlig att precisera i detalj. Den uppskattning som gjorde för , dvs. 480 till förefaller fortfarande vara ett rimligt antagande såvida direktupp- handlingarna ska räknas med. Värdet av dessa omgärdas dock av stor osäkerhet. 4.2.3Upphandlingarnas värde fördelade på varor, A- respektive B-tjänster samt byggentreprenader Enligt de uppskattningar som /genomfört förde- lar sig upphandlingarna per kategori enligt tabellen nedan. Det totala antalet upphandlingar i tabellen är lägre än de siffror som angetts ovan. Detta beror på att bortfallet blir större när flera vari- abler studeras . Det är därför mer relevant att se på ande- larna i de olika kategorierna än på de absoluta värdena. Tabell 1 Värde för olika kategorier, under och över tröskelvärde, (Miljarder kronor /andelar uttrycks i procent) /beräkningar för upphandlingar över tröskelvär- dena kan jämföras med en studie som tagits fram på uppdrag av . Kommissionens studie är baserad på uppskatt- ningar av värdet för upphandlingar genomförda till 13 rapporterade totalt ca , ej deflaterat, för samtliga rapporteringspliktiga kategorier. 2009 och fördelar sig på varor , tjänster (endast A- tjänster) och byggentreprenader med 34 procent.14 Det bör observeras att upphandlingarna som ingår i underlaget till /siffror endast till liten del innehåller upp- handlingar genomförda enligt LUF och inte några upphandlingar genomförda av offentligt styrda organ och bolag, vilket torde vara förklaringen till att andelen byggentreprenadupphandlingar över tröskelvärdena är lägre i jämförelse med kommissionens siffror. Det förenklade förfarandet används enligt /i upp- skattningsvis av alla annonserade upphandlingar under tröskelvärdena. Över tröskelvärdena är det öppna förfarandet mest vanligt och motsvarar av upphandlingarna. De av /framtagna siffrorna stämmer överens med en studie som låtit utföra. Studien baseras på upp- gifter från för och visar att det öppna förfarandet användes i av upphandlingarna över trös- kelvärdet.15 visar i en rapport att det förenklade förfaran- det är det som totalt sett används mest frekvent, dvs. när upphand- lingar både under och över tröskelvärdena räknas med. Enligt rap- porten står det förenklade förfarandet totalt för 72 procent.16 En tredjedel av antalet upphandlingar utgörs av ramavtalsupp- handlingar enligt /. Värdemässigt är dessa upp- handlingar än mer omfattande, av det totala vär- det uppskattas vara ramavtal. /drar slutsatsen att i de fall det funnits möjligheter att lämna anbud på delar av en ram- avtalsupphandling utses flera vinnare i merparten av upphandling- arna. När ramavtalsformen däremot används i sammanhållna upp- handlingar, utan möjlighet att lämna anbud på delkontrakt, har flertalet av dessa bara en vinnare.17 Värdemässigt står dock ramavtal med multipla vinnare för merparten. Det är vidare vid ramavtal 14European Commission staff working paper, Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, del 1, , SEC(2011)853 final, figur 6. 15PwC, Economics & Ecorys, Public Procurement in Europe, Cost and effectiveness, study prepared for Commission, , s. 13 ff. med hänvisningar. 16Konkurrensverket, Bättre statistik om offentliga upphandlingar, rapportserie 2011:5, , 2011. 17Det är möjligt att kontraktera en eller fler än tre leverantörer i sådana fall, enligt 5 kap. 4 och 5 §§ . vanligare att avrop ska ske från leverantörer i enlighet med en rang- ordning än efter en förnyad konkurrensutsättning. / studie visar dock att ramavtal med förnyad konkur- rensutsättning värdemässigt är mer betydande. visar i en av sina utvärderingar att det i i genomsnitt inkommer 5,6 anbud per upphandling över tröskelvär- dena. Inom hela unionen var medeltalet inkomna anbud per upphandling 5,4 anbud.18 I rapporten som /tagit fram för Utredningens räkning anges att det i medeltal lämnas 5,5 anbud per upphandling. Det är emellertid stor skillnad mellan upp- handlingar som resulterar i flera delkontrakt och upphandlingar som resulterar i ett kontrakt. I den förra kategorin är det uppskat- tade medeltalet anbud ca 14, medan genomsnittet i den senare är ca fyra anbud. 4.2.6Fördelning av kontrakt på företag av olika storlek har i en studie funnit att av de små före- tagen – med noll till 49 anställda – har lämnat ett anbud under den undersökta tolvmånadersperioden.19 Av de medelstora företagen – med mellan 50 och 249 anställda – har lämnat fem eller fler anbud . av de små företagen har uppgivit att de fått ett enda kontrakt och av de medelstora företagen har svarat att de fått fem eller fler kontrakt . /å sin sida drar slutsatsen att stora företag i större utsträckning är framgångsrika i offentliga upphandlingar. Företagens andel av vinnande anbud samt av samtliga anbud har följande fördelning: 18European Commission staff working paper, Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, del 1, , SEC(2011)853 final, figur 23. 19Tillväxtverket, Hur kan upphandlande myndigheter/enheter öka företagens deltagande i offentliga upphandlingar? – en redogörelse av uppdrag från Upphandling- sutredningen , opublicerad. Rapporten bygger på den rikstäckande enkätstudien och verklighet, i vilken omkring 30 000 företag med upp till 249 anställda har ingått, svarsfrekvens . Enkäten har kompletterats med tidigare framtagna rapporter och intervjuer med företagare. Se även avsnitt 5.7. SOU 2011:73 samhällsekonomiska effektivitet Antal bud och antal vinnande bud per storleksklass (0–9 anst) (10–49 anst) (50–249 anst) (<250 anst) /och visar inte hur kontrakten för- delar sig över, respektive under tröskelvärdena. Siffrorna ovan kan därför inte jämföras med motsvarande studier utförda av EU- kommissionen, som endast redovisar hur kontrakten fördelar sig över tröskelvärdena. Mikroföretagen vinner enligt kommissionens studie i genomsnitt av kontrakten, de små företa- gen och de medelstora företagen av kon- trakten över tröskelvärdena. Enligt kommissionens studie förefaller de små och medelstora företagens andel av kontrakten för upp- handlingar över tröskelvärdena i att minska.20 20 , Evaluaton of SME´s access to public procurement markets in the EU, Final Report, . 4.3Upphandlingsregelverkets transaktionskostnader och effektiviseringsvinster Detta avsnitt syftar till att redovisa transaktionskostnaderna för LOU:s och huvudsakliga upphandlingsförfaranden. Av redogörelsen framgår att den ekonomiska nyttan med regelverket överskrider transaktionskostnaderna. Slutsatserna kommer från professor rapport analys av transaktionskostna- der vid offentlig upphandling21 som har utförts på utredningens uppdrag. Rapporten innehåller en kortfattad genomgång av trans- aktionskostnadslitteraturen, en teoretisk analys av transaktions- kostnader i offentlig upphandling och hur dessa kan beräknas.