sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Ett målmedvetet och systematiskt påverkansarbete skulle kunna leda till att svenska myndigheter och experter får möjlighet att bidra till erfarenhetsutbyte och kapacitets- och institutionsutbygg- nad i linje med andan i FN:s narkotikakonventioner och andra policydokument. Detta kräver dock att dedikerade resurser avsätts för ändamålet. Utöver FN- och EU-samarbetet finns det en rad samarbeten på olika nivåer och med varierande grad av svenskt deltagande. På glo- bal nivå finns Globala fonden för bekämpning av aids, tuberkulos och malaria, Dublingruppen, , WCO och FATF. På euro- peisk nivå är det främst Pompidougrupp och som är aktuella. I finns flera samarbeten av prak- tisk karaktär, dels operativ samverkan för brottsbekämpning och dels expertsamarbete kring alkohol och narkotika och förebyg- gande av hiv. I , slutligen, finns det ett väl fungerande forskningssamarbete, en samverkan kring nya missbrukssubstanser och ett informellt utbyte mellan tjänstemän med ansvar för narko- tikafrågor. När det gäller , , FATF och den operativa brotts- bekämpningen i finner utredningen att dessa samarbeten fungerar bra och är av praktisk nytta. När det gäller övrigt samarbete är bilden komplicerad. Förutsättningarna för sam- arbetet har förändrats väsentligt, inte minst genom EU:s utvidg- ning och genom att EU-samarbetet utvecklas på en rad områden. När det gäller Pompidougruppen har flera länder i östra tillkommit. har , och beslutat lämna samarbetet av resursskäl. deltar på strategisk, övergripande nivå genom och löpande på arbetsgruppsnivå genom i ett samarbete för bekämpning av narkotikasmuggling via flygplatser. Om man räknar in restid, förberedelse och efterarbete i deltagande så lägger departementet ner minst på Pompidou- gruppen. Utredningen menar att den arbetsinsatsen måste vägas mot behovet av att uppgradera aktiva medverkan i FN- samarbetet och samarbetet i EU, inte minst inför utarbetandet av en ny narkotikastrategi för EU. I propositionen En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (Prop. 2010/11:47) framhåller reger- ingen att det behövs en ökad samordning och prioritering av det nordiska samarbetet inom ANDT-området. När det gäller över- gripande narkotikapolitiskt samarbete har den tidigare ämbets- mannakommittén i ersatts av ett informellt möte en gång under namnet Nordiskt narkotikaforum. Det finns en stark kulturell och språklig samhörighet mellan de nordiska länderna. Detta innebär inte per automatik att det finns en Vi har olika syn på flera av de större narkotikapolitiska frågorna. Likafullt är det viktigt att upprätthålla ett nordiskt samarbete, inte minst i operativa frågor. Formerna för den allmänna dialogen kan dock diskuteras. Utredningen anser att det forskningssamarbete som äger rum inom ramen för NVC Finland är av stort värde och bör uppmunt- ras. Det gäller även nätverket för alkohol- och narkotikafrågor, som är ett forum för dialog mellan forskarvärlden och de tjänste- män i regeringskanslierna som ansvarar för narkotikapolitiska frå- gor. Likaså är det informella nordiska samarbete som bedrivs inom ramen för NADiS med fokus på nya missbrukssubstanser ett bra exempel på ett väl fungerande samarbete som har växt fram utifrån ett behov av samverkan. När det gäller polis- och tullsamarbetet i (PTN) noterar utredningen att samtliga EU-länder finns med i Europols sam- bandsfunktion och det finns möjlighet att använda sig av andra EU-länders sambandsmän i länder där man själv inte är represente- rad. I det sammanhanget är det viktigt att vara uppmärksam på att även andra delar av PTN-samarbetet riskerar att medföra dubbel- arbete i takt med att EU-samarbetet utvecklas med de nya möjlig- heter som Lissabonfördraget ger. Ökat internationellt deltagande av svenska experter Det har ingått i utredningens uppdrag att se över hur kan främja ett ökat deltagande av svenska experter i olika internatio- nella verksamheter på narkotikaområdet, inte minst inom EU-insti- tutionerna. Frågan handlar både om utnyttjande av svensk kompetens i olika internationella sammanhang och om kompetensutveckling för del. Internationella organisationer behöver svenska experters kunskap och erfarenhet och svenska myndigheter och orga- nisationer behöver både kunskapen, erfarenheten och de kontakt- nät som praktik eller tjänstgöring i internationella organisationer medför. är det mycket få svenskar som arbetar med narkotikafrågor i organisationer utanför . Frågan om svenska narkotikaexperters deltagande i internatio- nell verksamhet kan inte ses isolerad från övriga interna- engagemang på området. Om narkotikafrågan är ett prio- riterat samarbetsområde för vidkommande så bör det genomsyra en rad områden, inklusive internationella rekryteringar till de organisationer som är av särskilt stor betydelse. Det innebär bland annat att resurser bör avsättas både för att sprida information om olika vägar in i systemen och för att bekosta nationella experter i EU och FN. Likaså är det angeläget att myndigheternas ledningar och personalavdelningar engageras. Både Sida och Sekretariatet för internationell rekrytering vid UD arbetar för att öka den svenska närvaron i internationella orga- nisationer. För att underlätta deras arbete bör de enheter i reger- ingskansliet som har organisations- respektive sakansvar, tillsam- mans med den svenska representationen i , bevaka utveck- lingen när det gäller lediga tjänster vid UNODC:s huvudkontor i liksom vid fältkontoren som vanligen rekryterar projekt- anställda experter genom UNDP. Därutöver bör Sida ställa sig positiv till att erbjuda UNODC så kallade JPOs via Expert Programme. Sådana förfrågningar kommer till givarländerna med jämna mellanrum. Mycket hänger på vilken information om vägar in i systemen som finns lätt tillgänglig för intresserade experter. Utredningen anser att information bör spridas om möjligheter för mastersstu- denter att ansöka om praktikplats i UNODC. Vidare bör intresse- rade svenska experter uppmanas att skicka in sitt CV till UNODC, som upprätthåller register över lämpliga konsulter som organisa- tionen kan kontakta vid behov. En annan möjlighet som kan vara värd att pröva är att låna ut svenska experter för särskilda insatser som UNODC uppdragits att utföra men saknar medel för. När det gäller EU är nationella experter ett viktigt instrument som ger möjlighet att stärka svensk närvaro i EU:s institutioner och få inflytande över kommissionens arbete samt skapa nätverk som hemmamyndigheten har stor nytta av. Utredningen bedömer att det är särskilt angeläget att ha svenska nationella experter i kommissionen med tanke på att arbetet har inletts med att utforma förslag till en ny narkotikastrategi och handlingsplan för EU. Det finns ett intresse bland svenska frivilligorganisationer för ett ökat internationellt engagemang. Ofta stupar det dock på att medel saknas för resor och uppehälle. Utredningen föreslår att regeringen överväger att införa bidrag till frivilligorganisationer för deras deltagande i internationella möten och konferenser. Utred- ningen föreslår vidare att Sida bör få i uppdrag att se över möjlig- heterna att öronmärka medel för en försöksverksamhet där svenska frivilligorganisationer ges möjlighet att bistå liknande organisatio- ner i utvecklingsländer att utveckla sin verksamhet. Med internationella åtaganden följer en rapporteringsskyl- dighet på narkotikaområdet till ett antal samordnande instanser. Inhämtningen av statistik och information sker i flera fall under bestämda tider och enligt återkommande rutiner. Enligt FN:s internationella narkotikakonventioner är parterna formellt skyldiga att lämna uppgifter om hur de tre kon- ventionerna fungerar. Informationen samlas in genom fyra årliga frågeformulär under samlingsnamnet Annual Reports Questionnaire (ARQ). De ifyllda frågeformulären skickas in elektroniskt till UNODC som sammanställer informationen i två rapporter till CND, en om missbrukssituationen i världen och en om tillgång och olaglig handel. Informationen används också för att utarbeta andra underlag till CND, som en del av underlaget för INCB:s årliga rapport samt även för World Drug Report som ges ut av UNODC. En liknande rapportering görs också till ECNN. Upp- draget att samordna rapporteringen till ECNN ligger hos . Med tanke på att den årliga rapporteringen till FN via ARQ uppvisar stora likheter med rapporteringen till ECNN före- slår utredningen att även uppdraget att samordna ARQ-rapporte- ringen ges till och att detta regleras i myndig- hetens instruktion. Rutinerna kring rapporteringarna till FN och EU behöver stra- mas upp. Ett flertal departement och myndigheter är producenter av den statistik och information som efterfrågas. I ett antal fall är flera aktörer berörda av en fråga och bör lämna ett gemensamt svar. Utredningen har funnit att ansvarsfördelningen behöver förtydligas när det gäller vem som ska tillhandahålla vad av den information som efterfrågas i de olika formulären. Utredningen föreslår att ett nätverk formeras bestående av de som ska lämna information. I ett initialskede kan det vara gynnsamt att nätverket träffas för att klar- göra delar av rapporteringen såsom omfång, begrepp och definitio- ner. Dessutom kan det vara bra att känna till vilka andra som bidrar till rapporteringen så att var och en vet till vem det är möjligt att vända sig vid eventuella frågor. Utredningen har funnit att det ibland kan vara svårt för den myndighet som har ansvaret att sammanställa statistik och infor- mation för leverans till regeringen och vidare till FN eller EU att få in information som efterfrågas från andra myndigheter. borde vara en självklarhet att en myndighet som äger statistik och annan information fungerar som underleverantör till den myndig- heten som har uppdraget att rapportera till internationellt organ. I den mån det inte framgår av en myndighets instruktion att den ska förse regering och andra myndigheter med statistik och annat kun- skapsunderlag, bör regeringen överväga att föra in detta i myndig- hetens instruktion. Även annan rapportering sker regelbundet. Smittskyddsinstitu- tet sammanställer en rapport till , bland annat om andelen nysmittade individer och tillgång till rena kanyler och sprutor för personer med injektionsmissbruk. har en omfattande rapporteringsskyldighet till INCB. Årlig och kvartalsvis statistik lämnas i sju formulär för de tre områdena narkotiska substanser, psykotropa substanser samt prekursorer. uppskattar att den årliga tidsåt- gången för den regelbundet återkommande rapporteringen uppgår till närmare . Därtill kommer ett varierande antal ad hoc-förfrågningar. Detta uppdrag bör regleras i verkets instruk- tion. Resultatet av det omfattande rapporteringsarbetet är ett rikhal- tigt material som beskriver den aktuella narkotikasituationen i från en rad olika utgångspunkter. Emellertid används den samlade informationen endast i liten utsträckning i . Inte ens de som levererat informationen har möjlighet att ta del av det samlade resultatet. Det är beklagligt att resultatet av en så omfattande arbetsinsats inte används i det nationella arbetet. Det skulle lätt kunna användas både i kunskapshöjande syfte och för uppföljning. Utredningen bedömer att det behövs ett system för att sprida resultaten av den svenska rapporteringen nationellt. De samman- ställda svaren bör delges berörda myndigheter och organisationer. Utredningen föreslår också att rapporterna används i kunskaps- höjande syfte. Det kan lämpligen ske genom att den myndighet som ansvarar för sammanställningen av rapporterna arrangerar ett årligt seminarium där lägesbeskrivningarna i rapporterna presente- ras och diskuteras med myndigheter och organisationer som är verksamma på narkotikaområdet. Slutligen anser utredningen att rapporterna till FN och EU ger en uttömmande bild av styrkor och svagheter i den svenska narko- tikapolitiken och att de borde användas i regeringens uppföljning av narkotikapolitiken. Ansvarsfördelning, samordning och kunskapsutveckling Narkotikafrågan berör flera myndigheter och departement. I är det som har samordnings- ansvaret för narkotikapolitiken. Flera andra departement har ansvar för sakfrågor inom ramen för denna politik. När det gäller samord- ning av regeringens samlade arbete inom alkohol-, narkotika-, dop- nings- och tobakspolitiken ska detta skötas av i . Den formella ansvarsfördelningen mellan departementen är tydlig och det finns en ordning för hur frågor och ärenden som löper över flera departement ska förberedas. När det gäller myndighetssamverkan finns det däremot ingen etablerad ordning förutom , som leds av statssekrete- raren i och består av berörda myndighetsche- fer samt representanter för Kommuner och Landsting, forskarvärlden och idéburna organisationer. Rådet har till uppgift att bidra till ökad nationell samordning och samverkan för att nå ANDT-strategins långsiktiga mål. Det finns fördelar med att behandla ANDT-frågorna i ett sam- manhang, särskilt när det gäller förebyggande insatser. Det går dock inte att bortse från att narkotikafrågan är komplex och kräver särskild kompetens, inte minst när det gäller internationellt sam- arbete. Det samlade budskapet från experter och sakkunniga till utredningen är att kunskapsläget lämnar mycket övrigt att önska. Det är inte givet att den som förstår sig på alkohol- eller tobaks- politik också har kunskap om narkotikakonventioner, internatio- nella överenskommelser och den narkotikapolitiska kartan. Utred- ningen bedömer att det behövs ett komplement till det samlade ANDT-arbetet för att utveckla och ta tillvara specialiserad kunskap om narkotikafrågor och stärka samordningen på området. Ett sätt att fördjupa och bredda den narkotikapolitiska diskus- sionen mellan samtliga berörda departement och myndigheter är att använda sig av den uppdaterade lägesbeskrivning som rapporteringarna till FN och EU ger. Genomgången av lägesbeskriv- ningarna kan lämpligen kombineras med diskussioner om aktuella internationella frågor och ställningstagande i specifika frågor. Ett sådant seminarium skulle ge en helhetsbild av situation och ställningstaganden och höja kunskapen såväl hos enskilda deltagare som hos myndigheter och organisationer, vilket skulle öka effektiviteten i arbetet. Det finns en väl genomtänkt ordning inom när det gäller beredningen av ärenden. har utredningen funnit att gemensamma diskussioner i narkotikapolitiska frågor endast förekommer i begränsad utsträckning och sällan inför stora narkotikapolitiska möten som CND. Den regel som säger att en fråga ska handläggas av det departement som frågan huvudsakligen tillhör har i praktiken kommit att innebära att som samordnande departement har fått ett oproportionerligt stort ansvar för narkotikapolitiken. Exempelvis bär hela ansvaret för EU:s horisontella narkotikagrupp. Likaså ligger en mycket stor del av ansvaret för CND och hela ansvaret för Pompidou- gruppens permanenta korrespondentmöten och Nordiskt narkotika- forum på , trots att alla dessa samarbeten berör flera departement. Ett konsekvent agerande i förhandlingsarbetet är av största vikt för att ska får gehör för sina frågor och ståndpunkter. Därför är det centralt att de regeringstjänstemän som representerar i olika internationella sammanhang där narkotikapolitiska frågor avhandlas, antingen som huvudfokus eller som en del, träffas regelbundet för att diskutera frågor av principiell betydelse och för att förbereda det svenska deltagandet. Det behövs inga formella beslut för att sammankalla en sådan grupp, men det kräver att berörda departement pekar ut en ansvarig för narkotikafrågor och att som samordningsansvarigt departement tar på sig att sammankalla gruppen. Sammantaget är det internationella narkotikapolitiska läget bekymmersamt. De som verkar för en radikal förändring av politi- ken i mer tillåtande riktning är välformulerade, inte sällan välrenom- merade och hörs och syns i fler sammanhang än de som likt värnar om en balanserad, folkhälsobaserad och human restriktiv politik. Utredningen anser att det svenska internationella engage- manget kräver en omfokusering från bevakning till främjande av svenska narkotikapolitiska intressen. En bit på vägen kan man komma genom att höja kunskapsnivån, klargöra narkotikapolitiska ställningstaganden och samordna berörda departement och myn- digheter i linje med de förslag som utredningen presenterar. Det krävs dock mer för att vända utvecklingen. Utredningen föreslår därför att regeringen överväger att tillsätta en senior företrädare för narkotikafrågor till Utrikes-, Social-, Justitie- och eventuellt även Finansdepartementen. Lik- nande befattningar finns redan på andra områden. som chefsförhandlare och delegationsledare företräda i internationella förhandlingar som rör narkotikafrågor, främst inom FN och EU. Även bilateralt samarbete och bilaterala kontakter bör ingå i ansvarsområdet. Funktionen bör utvärderas . The drug problem has become an increasingly global phenomenon. The illegal drug trade feeds a hundred-billion-dollar global criminal industry that poses a growing threat to stability and security. No country can combat drug trafficking on its own. We are affected by everything that happens in the surrounding world. Virtually all the illicit drugs consumed in are produced elsewhere and brought into the country illegally. International social and cultural currents influence our attitudes and behaviour. Other countries laws also affect us. is therefore highly dependant on inter- national cooperation in the fight against drugs. was charged with charting international commitments in the drugs field and assessing the scope for better resource utilisation and coordination. The starting point for the Committees work was drug policy, as approved by the Swedish Riksdag and Government, and the UN drug conventions. The conventions underlying premise is that while we need narcotic substances for and scientific pur- poses they must not be taken for pleasure or enjoyment as they are addictive and can have harmful, and in some cases, fatal side effects. This premise is being increasingly called into question in the inter- national drug policy debate, on which the Committee was also instructed to report. Its conclusion on this matter is that the initiative in the debate has passed to those who are pressing for a paradigm shift involving decriminalisation – and in some cases legalisation – of some drugs, primarily cannabis. The predominant themes in the current public narrative on drug policy are failure, incarceration, human rights infringements and the lack of effective means to alleviate pain. However, there is also another narrative – about freedom from drug addiction, destitution and misery; about humane substance abuse treatment, education, support and rehabilitation as alterna- tives to prison; and about access to controlled, scientifically based methods of alleviating pain. This narrative is not coming through as clearly in the public conversation. It is essential that it find a voice. Although those who advocate a weakening of the conven- tions may have failed to make a major impact on UN and EU poli- cymaking, they are seen and heard not only in the public debate but also by international officials in multilateral organisations. Those who, like , have high ambitions with regard to drug policy must make their voices heard, not just at the negotiat- ing table but also in the public debate. monitoring of global developments is a prerequisite. To stimulate and take part in the debate is to bring influence to bear. urges an approach, both at the negotiating table and in the public debate. Non-binding political declarations are also of strate- gic importance. It is through such declarations that changes in drug policy positions are negotiated. The agreements are adopted by consensus, which confers legitimacy on the measures recom- mended therein, and can serve as a springboard for drug policy changes and for amending national and international regulations. For , this will mean going a step further than we have taken in the last 25 years. In the 1970s and 1980s, was a driving force in the international fight against drugs. We pressed for international control of synthetic drugs such as amphetamines. We took the initiative of incorporating provisions on care and treatment as a complement or alternative to punishment into the conventions. These initiatives were based on a need for change identified by the Swedish Government, with the help of an actively engaged civil society. The changes were incorporated without dis- turbing the basic structure of the international control system. should proceed in the same way today. Together with other like-minded countries we should actively pursue efforts to bring about change while seeking to ensure that the drug conven- tions are fully respected. This will mean focusing away from mainly safeguarding our interests – an approach that has largely character- ised approach for some considerable time – to the pro- motion of our drug policy interests, based on the aims of the con- ventions. There are a wide range of opportunities for cooperation both in the EU and elsewhere. In an ideal world we would avail ourselves of all of them. However, resources are limited, and we need to pri- oritise. Otherwise we risk spreading our commitments too thinly to do any good at all. With regard to political and strategic coop- eration, the Committee proposes that efforts be focused most intensively on cooperation in the UN and EU. The many practical opportunities for cooperation afforded by EU membership are also important as this enables us to meet our operational goals while allowing us to publicise drug policy more widely. A particularly sensitive area is cooperation on HIV/AIDS. Much of the drug policy debate revolves around the concept of harm reduc- tion. The term embraces everything from offering drug users a roof over their heads to arranging so-called injection rooms, where addicts can inject themselves in a clean, calm, supervised environ- ment. The expression appears in the policy documents adopted by the UN General with the aim of reducing the spread of HIV/AIDS, and encompasses, among other things, needle exchange programmes for injecting drug users. The term is highly controversial in drug policy discussions and does not appear in UN drug policy agreements, although a number of EU countries – but not – are actively urging acceptance of the terminology. The Government has adopted a policy for inter- national HIV/AIDS efforts. The policy advocates needle exchange as part of a broader treatment programme. A controversial issue within the UN is whether HIV/AIDS prevention should only be aimed at injection drug users or whether it should also target other drug users. Another contentious issue is whether HIV prevention should also involve drug prevention and treatment for substance abuse. Although the goal of the Joint United Nations Programme on HIV/AIDS () strategy Getting to Zero, is to prevent all new HIV infections among people who use drugs, negotiations on this question regularly stall on the issue of drug policy. What is required, quite simply, is better coordination between the UN Commission on Narcotic Drugs (CND) and the gov- erning body, (). The CND has called for this in a recent resolution. In light of the above, emphasises that must speak with one voice on the issue of drug abuse and HIV/AIDS, irrespective of the context. Better coordination is needed ahead of negotiations within the governing bodies. The same applies to the UN Economic and () and the UN Gen- eral Assembly. further proposes that the forthcoming evalua- tion of Swedish policy on international HIV/AIDS efforts give consideration to whether the policy should be made more specific in relation to these controversial areas of drug policy.