sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — Om de inte lever upp till dessa krav eller på något annat sätt bryter mot överenskommelsen med (till exempel genom att komma hem sent efter en semester eller fylla i någon blankett felaktigt) riskerar de att förlora sitt bidrag . och van Ours (2010) finner att dessa sanktioner ex post ökar övergången till arbete. Dessa effekter är störst för kvinnor. Slutligen finns vissa resultat från ett antal nordamerikanska del- stater som genomförde försök med aktiveringskrav . Aktiveringskraven bestod typiskt av olika typer av utbildning, jobbsökaraktiviteter samt utbildning kombine- rat med jobbsökaraktiviteter. Bloom och Michalopoulos (2001) presenterar en översikt av 26 program i nio delstater av . Programmen ökade sannolikheten för deltagarna att få jobb, minskade beroendet av bistånd, men har i slutändan inte påverkat deltagarnas ekonomiska situation (även om inkomst från arbete har ökat så neutraliseras denna ökning av minskade bidrag). De program som varit tydligast inriktade på jobbsökaraktiviteter (job-first) har lett till ökade arbetsinkomster . har dock deltagare i utbildningsprogram kommit ikapp. Utbildningsprogrammen leder emellertid inte till ökade dis- ponibla inkomster trots att de, som Bloom och Michalopoulos poängterar, är betydligt dyrare. Inte heller gynnar utbildnings- åtgärder lågutbildade. Störst framgångar hade de program som kombinerade utbildningsåtgärder med söka-jobb-aktiviteter. Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Genom att tvinga biståndstagare att delta i någon typ av aktive- ringsinsatser så kan man åstadkomma två saker. För det första så blir det för vissa personer mindre attraktivt att ta emot bistånd, då de måste göra något som de kanske tycker är jobbigt. För det andra så kan själva åtgärderna som aktiviteterna innehåller faktiskt öka chanserna att hitta ett arbete. I bägge fallen förväntas bistånds- tagandet minska och sysselsättningen öka. De empiriska forskningsresultat som finns från tyder på att åtminstone den typ av aktivering som genomförts i stad har minskat biståndstagandet. Detta har framför allt skett på grund av att individer lämnat biståndstagandet. För ungdomar finns även tecken på att aktiveringskraven har minskat inflödet till bidrag och därmed troligen fungerat avskräckande. Det vi fortfarande vet väldigt lite om är exakt vilken typ av aktivering som fungerar. Detta diskuteras i nästa avsnitt En fråga som har aktualiserats i samband med ett tillsynsbeslut av angående handläggningen av försörjningsstöd i är om Jobbtorgen och liknande åtgärder bryter mot Socialtjänstlagen. I fallet bedömde att kommunen hade använt aktiveringskrav för flitigt och framför allt att de borde ha samrått mer med Arbetsförmedlingen.28 Det är naturligtvis olyckligt om flertalet av kommunerna använder sig av en socialbidragspolitik som har oklart stöd i lagen. 4.3Utbildning, praktik och förmedlingsinsatser Ett sätt att underlätta för biståndstagare att bli självförsörjande är att med hjälp av utbildning och praktik försöka höja biståndstagar- nas humankapital och produktivitet och därmed göra det mer tro- ligt att de hittar en arbetsgivare som vill anställa dem. Dessutom kan man lägga ner resurser på förbättrade stöd- och förmedlings- 28 beslut löd: bedömer att riktlinjer att alla arbetsföra personer som uppbär försörjningsstöd ska vara i aktivitet minst är orimlig. måste först utreda om den enskilde, , av särskilda skäl, är i behov av kompetenshöjande insatser. Genom sina riktlinjer förutsätter social- tjänsten i att alla arbetsföra personer som söker försörjningsstöd av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser. Det bör rimligen finnas ett antal sökande som inte av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser utan som klarar av att söka arbete på egen hand utifrån befintlig utbildning och erfarenhet. bedömer att det är en brist att inte har samrått med Arbetsförmedlingen innan de krävt deltagande i praktik eller annan verksamhet. Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011 Dessa komponenter är mycket vanliga inom den statliga arbetsmarknadspolitiken och har också typiskt ingått i de aktive- ringsprogram som kommunerna genomfört. Här kan man ställa två frågor: Vilken typ av åtgärd verkar fungera för den grupp som tar emot ekonomiskt bistånd? Är kommunen eller Arbetsförmed- lingen bäst lämpade att genomföra sådana åtgärder?29 Det finns en omfattande forskning om effekter av olika arbets- marknadspolitiska åtgärder såsom praktik, arbetsmarknadsutbild- ning och förmedlarinsatser. och (2010) sam- manfattar lärdomar från den befintliga forskningen: Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning verkar fungera rätt bra, särskilt för svaga grupper (lågutbildade och utomnordiska invandrare). Detta gäller både när man tittar på övergången till arbete och sannolikheten att ta emot försörjningsstöd. För ungdomar verkar arbetspraktik leda till jobb i större utsträckning än arbetsmarknadsutbildning på kort sikt, men har utbildning gått om och ifrån när det gäller syssel- sättning och inkomst. Obligatoriska åtgärder kan ha annonseringseffekter för vissa grupper. Förmedlingsinsatser, i synnerhet i kombination med kontroll, verkar öka sysselsättningen. Till skillnad från för så finns det två norska studier som särkskilt undersöker effekterna av statlig arbetsmarknadspolitik för gruppen biståndstagare (och , 2005; och , 2005). Dessa studier finner att: Program som kombinerar arbetsträning, utbildning och löne- bidrag förbättrar både sysselsättningen och inkomsten Arbetsmarknadsutbildningar verkar förbättra framtida inkoms- ter för deltagarna Tillfälliga anställningar har mycket små eller inga effekter 29 Jag avstår här från att diskutera privata aktörers roll, utan hänvisar till och (2010) för en diskussion om detta. Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare De biståndstagare som får ta del av de arbetsmarknadspolitiska programmen är typiskt de av biståndstagarna som står närmast arbetsmarknaden. Genomgången i och gäller effekter på deltagare i arbetsmarknadspolitiska program generellt och inte biståndstagare specifikt, även om de konstaterar att yrkesinriktad arbetsmark- nadsutbildning verkar fungera bra för svagare grupper. Gruppen arbetslösa biståndstagare består av personer med svagare ställning på arbetsmarknaden än den typiske inskrivne (se till exempel avsnitt 3 ovan). Ett sätt att försöka uttala sig om vilka program som är mest lämpliga för biståndstagare är att undersöka program som är rik- tade till grupper som är mer lika denna grupp. Här är naturliga kandidater långtidsarbetslösa, ungdomar och utrikes födda. Då den senare gruppen diskuteras i en egen bilaga (, 2010) så fokuserar jag nedan först på ett program riktat till långtidsarbets- lösa och därefter på erfarenheter från ungdomsprogram. Inom ramen för aktivitetsgarantin bedrevs ett program med namnet Jobbnätet inom . Arbetsmetoden kan i huvudsak beskrivas som en förstärkt förmed- lingsinsats där handläggarna lägger mycket tid på arbetsgivarkon- takter. Liljeberg och (2010) finner att Jobbnätet lett till att deltagarna fortare har fått jobb. I har kommunerna i många fall, genom avtal med staten, tagit över ansvaret för arbetslösa ungdomar. och (2005) utvärderar Ungdomsgarantin; ett program som innebar att kommunerna tog över ansvaret för ungdomar som varit öppet arbetslösa i . De finner inga tecken på att denna åtgärd har påverkat framtida arbetsmarknadsutfall. och (2006) jämför det kommunala ungdomspro- grammet Ungdomsgarantin, med statlig organiserad arbetsmark- nadsutbildning och arbetspraktik. De finner att det kommunala programmet i mindre utsträckning än den statliga motsvarigheten leder till att ungdomar lämnar arbetslösheten för arbete. Däremot verkar de kommunala programmen i större utsträckning leda till reguljär utbildning.30 30 Resultat från pekar på att selektionen in i program skiljer sig åt mellan och statlig arbetsmarknadspolitik; medan statlig arbetsmarknadspolitik främst riktar sig till individer som står nära arbetsmarknaden, verkar kommunala krav på aktivering främst drabba svagare grupper (och , 2007). Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011 nämns ofta som ett föregångsland när det gäller att få ner ungdomsarbetslösheten och det kan därför vara intressant att ta till sig erfarenheter därifrån. infördes ett program som var speciellt riktat till lågutbildade ungdomar och innebar att personer under 25 utan annan utbildning än gymnasiet och som varit arbets- lösa minst sex av erbjöds 18 månaders yrkesutbildning. Ungdomar som vägrade delta blev helt utan ersättning. Detta medförde att det fanns starka incitament för denna grupp att hitta ett arbete eller börja en reguljär utbildning. m.fl. (2003) finner att ungdomsprogrammet ledde till att fler ungdomar började studera. De finner också en svag tendens till att fler ung- domar fick arbete. m.fl. (2004) och de m.fl. (2005) har utvärderat det brittiska ungdomsprogrammet for . Programmet är obligatoriskt för alla i åldrarna 18–24 som har varit arbetslösa . Det består av en initial fas där man huvudsakligen får hjälp med att söka jobb och en efterföljande fas som kan bestå av subventionerad anställning, annan form av arbets- träning eller utbildning. Resultaten från utvärderingarna tyder på att programmet har varit framgångsrikt och ökat ungas utflöde till arbete. Det verkar dock som att resultaten huvudsakligen drivs av verksamheten i den initiala fasen (det vill säga jobbsökaraktivitet); den andra fasen verkar inte öka sysselsättningen ytterligare. Ett sätt att minska arbetslösheten bland biståndstagare är att för- bättra deras produktivitet via utbildning och praktik, eller öka san- nolikheten att de finner ett arbete via intensifierad förmedlings- verksamhet. De empiriska studierna av effekterna av denna typ av åtgärder behandlar inte gruppen biståndstagare specifikt, utan alla deltagare oavsett försörjningskälla. Det är därför svårt att dra några starka slutsatser om vilka åtgärder som är lämpliga för denna grupp. Yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning verkar dock vara en lämp- lig åtgärd, även om man bör ta hänsyn till att detta är en ganska dyr åtgärd. Slutligen verkar förstärkta förmedlarinsatser underlätta över- gången till arbete. Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Det finns tecken på att den statliga arbetsmarknadspolitiken fungerar bättre än den kommunala, i alla fall vad gäller ungdomar. Dock bör man betona att kunskapen om detta är liten. 4.4Sänkta arbetsgivaravgifter och subventionerade anställningar Istället för att försöka höja biståndstagarnas produktivitet kan man sänka arbetsgivarens kostnader för att anställa dem. Detta kan ske antingen via anställningsstöd eller via sänkta arbetsgivaravgifter. Förutom att göra det möjligt för en arbetsgivare att anställa en per- son med lägre produktivitet kan temporära anställningsstöd också hjälpa till om en arbetsgivare är osäker på produktiviteten hos en individ. Detta kan vara särskilt relevant för arbetslösa utan tidigare arbetserfarenhet. En potentiell nackdel med denna typ av åtgärd är att det kan uppstå dödviktseffekter om det är så att arbetsgivaren väljer att anställa en individ som de hade gjort även utan stöd. Anställnings- stöd och sänkta arbetsgivaravgifter kan även medföra undanträng- ning då grupper som inte är berättigade får stå åtsidan för grupper som är berättigade. Detta kan dock vara en önskvärd effekt av åtgärden om man tror att de grupper som trängs undan har en rela- tivt stark ställning på arbetsmarknaden relativt de gynnas Anställningsstöd i form av subventionerade lönekostnader för företagarna är en åtgärd som har använts i ett flertal , bland annat i , , , , och . För det mesta har anställningsstödet varit riktat mot långtidsarbetslösa, ibland med specifikt fokus på unga (som New for i ). De är speciellt rik- tade mot unga (20–), äldre (55+) och invandrare (som fått sitt uppehållstillstånd för högst ) som inte haft ett jobb på länge (vilket definieras som för de som är och för de som är 20–). Nystartsjobben innebär att företagen slipper betala arbetsgivaravgift för en nyanställd för så som den nyanställde varit arbetslös (dubbla tiden för dem som är eller äldre). Nystartsjobben gällde från början bara pri- vata arbetsgivare men utvidgades till att även omfatta offent- liga arbetsgivare. Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011 För nyanlända invandrare som fått sitt uppehållstillstånd finns även Instegsjobb. Dessa innebär en subventionerad anställning (arbetsgivaren kan få av lönen i bidrag, dock max per dag) under längst . Nyfriskjobben, som infördes , innebär att före- tagen slipper betala arbetsgivaravgift för en nyanställd som varit borta från arbetsmarknaden på grund av sjukdom (det vill säga den som på heltid fått sjukpenning, rehabiliteringspenning, eller sjuk- eller aktivitetsersättning ). Dessutom får företagen ytterligare en lönesubvention motsvarande arbets- givaravgiften. Nyfriskjobben innebär alltså en dubbelt så stor sub- vention till företagen än vad nystartsjobben gör och gäller för lika . och (2010) sammanfattar studier om subven- tionerade anställningar i och konstaterar att ju mer lik en riktig anställning en subventionerad anställning är, desto större är sannolikheten att anställningen leder till ett ordinarie arbete. Å andra sidan har subventionerade anställningar som mer liknar ordi- narie arbeten större undanträngningseffekter. Resultaten i de svenska studierna stämmer väl överens med utvärderingar av liknande åtgärder i andra västländer. (2001) finner till exempel att New for i haft mycket positiva effekter på unga mäns över- gång från arbetslöshet till sysselsättning, och att detta till stor del beror på subventionerade lönekostnader till företagen. I en översikt av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i olika når och (2001) slutsatsen att anställningsstöd är en åtgärd som ger bättre resultat än arbetsmarknadsutbildning och offentligt sysselsättningsskapande åtgärder. Även Kluve (2006) finner liknande resultat i en meta-analys av ett stort antal utvärde- ringar av arbetsmarknadspolitiska program i under de senaste 15–20 åren. Vissa försök med sänkta arbetsgivaravgifter har genomförts i och , bland annat genom att sänka arbetsgivar- avgifter i regioner med hög arbetslöshet. Bennmarker m.fl. (2009) undersöker ett försök med sänkta arbetsgivareavgifter i Bilaga 11 till LU2011 Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare och finner att sänkningar med inte ledde till ökad sysselsättning, utan neutraliserades av löneökningar. Liknande resultat finner Korkeamäki och Uusitalo (2006) för . har också försökt med sänkta arbetsgivaravgifter för äldre personer med låg lön som jobbar heltid. Huttunnen m.fl. (2010) finner att detta system inte hade några effekter på sysselsättnings- kvoten, men ökade sannolikheten att deltidsarbetande började arbeta heltid. Det finns starka argument för att subventionera anställningar för individer som står långt från arbetsmarknaden (till exempel lång- tidsarbetslösa). Även om subventionerade anställningar kan för- väntas ha undanträngningseffekter så är detta förmodligen en kost- nad man kan vara beredd att ta, givet att åtgärderna verkligen riktar sig till personer som annars skulle riskera att hamna utanför arbetskraften. Man bör dock förmodligen inte ha biståndstagande i sig som en grund för att få någon typ av anställningsstöd, då detta kan innebära att fler söker bidrag för att bli berättigade till dessa subventioner. Vad gäller det empiriska stödet för sänkta arbetsgivaravgifter är bilden förhållandevis mörk. Det verkar inte som att de försök som genomförts i och har ökat sysselsättningen. 4.5Vilka åtgärder är lämpliga? En slutsats från diskussionen i detta kapitel är alltså att program som kombinerat utbildning med någon typ av subventionerad anställning (där även praktik kan tänkas ingå) har fungerat bäst. Det finns också tecken på att krav på aktivering kan fungera för vissa grupper, och att redan själva hotet om aktivering kan ha effekter, framför allt på ungdomar. Utökade förmedlingsinsatser verkar också vara en bra väg att gå. Dessutom så tycks yrkesinrik- tad arbetsmarknadsutbildning fungera särskilt bra för svagare grupper. Slutligen bör subventionerade anställningar riktas speciellt till svaga grupper, då de annars kan ha såväl dödviktseffekter och icke önskvärda undanträngningseffekter. Åtgärder för att öka sysselsättningen bland biståndstagare Bilaga 11 till LU2011 Forskningsresultaten bådar gott för de garantier som har bli- vit allt vanligare i , för tillfället med namnen Jobbgarantin för ungdomar och Jobb- och utvecklingsgarantin.31 Även många av de program som bedrivs inom kommunerna liknar antagligen dessa garantier, det vill säga innehåller kombinationer av förmedlings- insatser, utbildning och praktik. Detta är i alla fall tanken bakom Jobbtorgen i stad. Men för att garantierna och de kommunala programmen ska kunna höja produktiviteten bland deltagarna krävs dock att de innehåller meningsfull verksamhet. Vad gäller kommunala program så visar (2005) att det i praktiken ofta handlar mer om kontroll än om något annat. En första uppföljning av såväl Jobb- och utvecklingsgarantin (och , 2010a) som Ungdomsgarantin (och , 2010b) visar också att aktiveringsgraden i garantierna är låg och inte motsvarar vad som är föreskrivet. 31 Målgruppen för Jobbgarantin för ungdomar är personer i åldern 16–24 som varit arbetslösa och inskrivna vid Arbetsförmedlingen . Målgruppen för Jobb- och utvecklings- garantin är arbetslösa personer som varit arbetslösa och inskrivna . För personer med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen är (helgdagar räknas inte) om personen inte har barn . I så fall har den arbetslöse rätten och behöver inte (men kan) gå in i garantin förrän För personer utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen inträder detta program . 5Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd I har det alltså vuxit fram en tudelad välfärdsstat, där majo- riteten av medborgarna omfattas av ett statligt socialförsäkrings- system medan kommunerna bär det yttersta ansvaret för oförsäk- rade individer. En konsekvens av denna tudelade organisation är att olika huvudmän kommer att ansvara för olika grupper av individer beroende på deras försörjning; statliga myndigheter såsom och ansvarar för försäkrade individer och den kommunala för övriga. Eftersom en stor andel av mottagarna av ekonomiskt bistånd även är klienter hos de statliga myndigheterna (till exempel så stäl- ler många kommuner krav på att arbetsföra biståndstagare är regi- strerade hos Arbetsförmedlingen) så kommer de att behöva vända sig till två, eller än fler, ställen för att få sin försörjning och hjälp att finna arbete. Detta blir extra tydligt om man studerar till exempel Jobbtorgen i . Här har staden inrättat ytterligare en aktör, nämligen Jobbtorgen som sköter aktiveringen av arbets- lösa biståndstagare. När en person kontaktar för att få försörjningsstöd och uppger att han eller hon behöver hjälp på grund av arbetsbrist skickas denna mer eller mindre automatiskt till ett , där klienten får en coach och ett handlingsprogram. Myndighetsansvaret för att bevilja försörjningsstöd ligger dock kvar hos . Dessutom kräver Jobbtorgen att klienten är registrerad hos Arbetsförmedlingen. När klienten varit arbetslös träder dessutom de olika garantierna in, vilket innebär att klienten i vissa fall kommer att aktiveras av både Jobbtorgen och Arbetsförmedlingen. I de fall personen dessutom är delsjukskriven tillkommer . Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd En situation som den som beskrivs ovan kan naturligtvis skapa problem för den hjälpsökande. Det tar tid att besöka alla myndig- heter och kontor. I vissa fall kan det vara osäkert vem som har huvudansvaret för individen, vilket medför en risk att personen hamnar mellan stolarna och blir skickad fram och tillbaka. En stor andel av klienterna är också invandrade utan tidigare känne- dom om det svenska samhället, och man kan tänka sig att de kan ha svårt att förstå den komplicerade myndighetsgången. Om de olika myndigheterna dessutom har olika mål, vilket t.ex. indikeras av (2007) och och (2006) så finns risk att de råd klienten får kan vara motstridiga. Slutligen innebär det dubbla huvudmannaskapet också dubbelt administrativt arbete för förvalt- ningen och förlorade stordriftsfördelar för verksamheten. 5.1Vilka lösningar diskuteras och används i ? Beslutsfattarna är inte omedvetna om detta problem och flera utredningar har diskuterar frågan.32 Dessa är främst inriktade på att förbättra samverkan mellan befintliga aktörer, men SOU 2009:02 (Se medborgarna – för bättre offentlig service) kommer med lite mer radikala förslag. Bland annat föreslår utredaren att ett Servicecentrum ska finnas i alla kommuner. Dessa ska vara beman- nade av minst tre tjänstemän varav minst en statligt anställd. Arbetsförmedlingen ska alltid närvara. Vid centrumen ska medbor- garna kunna träffa en servicevägledare. Detta ska vara en ny yrkes- kategori med arbetsuppgifter och kompetens som ligger mellan generalister och specialister i myndigheterna. Dessutom föreslås att de ska finnas Resursgrupper bestående av representanter från Arbetsförmedling, Försäkringskassa och kommunernas sociala för- valtning, och kanske rehabiliteringsansvariga, som tar sig an de per- soner som riskerar att hamna i utanförskap. Utredaren föreslår att sådana resursgrupper bör prövas genom försök i ett antal kommu- ner och att en arbetsgrupp i ska bereda upplägg- ningen av sådana försök. 32 SOU 2007:2 föreslår t.ex. att huvudmannaskapet för de insatser som riktas till unga med försörjningsstöd tydliggörs, SOU 2008:34 utreder olika former av samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner och SOU 2009:32 hade som en av sina målsättningar att förbättra möjligheterna för utbyte av personuppgifter mellan och hälso- och sjukvården. Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd Kommuner och Landsting (SKL) beslutade att verka för en gemensam ingång och gick de till- sammans med 36 kommuner in med en skrivelse till regeringen där de förordar en försöksverksamhet med en ny organisation gemensam ingång. Denna organisation ska ersätta Arbetsförmed- lingen, och kommunernas ekonomiska bistånd, arbetsmarknads- och flyktingverksamhet. Även i våra nordiska grannländer har organisationen kring arbetslösa biståndstagare diskuterats. Länderna har valt lite olika strategier. I beslutade man 2005 om en omfattande om- strukturering på både central och lokal nivå, vilken går under namnet NAV (Ny arbeids- og velferdsetat). På central nivå så slogs och samman till ett gemensamt departement (Arbeids- og Velferdsdiktorat). På lokal nivå inrättades ett slags one-stop-shop där klienten tas emot på samma ställe oavsett om hon behöver besöka kommunens social- tjänst eller arbetsförmedlingen. Trots att NAV-kontoren är en myndighet så är de anställda fortfarande antingen statligt eller kommunalt anställda och det finns en statlig och en budget. Denna organisation, som påminner en hel del om den som föreslås i SOU 2009:92 och som förespråkas av SKL, möjliggjordes av en överenskommelse mellan staten och kommunernas intresse- organisation. I har man istället i samband med en stor kommun- reform33 decentraliserat ansvaret för arbetslösa biståndstagare till kommunala kontor som kallas Jobcentre. De tjänstemän från arbetsförmedlingen som tidigare jobbat med dessa grupper har förts över till Jobbcentrena och blivit kommunalt anställda. De flesta centrena styrs av en ledning som består av ledamöter både från kommunerna och från den statliga arbetsförmedlingen.