sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — överens om att en viss ort passar den nyanländes förutsättningar och önskemål väl bör individen också ha rätt att få bosätta sig där, vilket är förenligt med principen om att alla svenskar har rätt att välja var man vill bo. Ett problem med detta kan dock vara att få tag i lämpliga bostäder utan kommunernas medverkan. Utformningen av systemet med kommunöverenskommelser bör utredas vidare. De personer som beviljas uppehållstillstånd som flyktingar och de av deras anhöriga som anländer efter flyktingen har rätt att delta i ett introduktionsprogram omfattande svenska för invandrare (sfi), samhällsinformation och arbetsmarknadsinsatser. Övriga invandrare som saknar kunskaper i svenska får delta i sfi. har Arbetsförmedlingen det samordnande ansvaret för introduktionen. Tanken bakom att låta Arbetsförmedlingen ta över detta ansvar från kommunerna är att anknytningen till arbetsmarknaden ska stärkas. Kommunerna ansvarar dock fortfarande för sfi och samhällsinformation. De nyanlända erbjuds också tillgång till fristående etableringslotsar som ska bistå med råd och coachningsinsatser. I detta avsnitt diskuteras hur man bör se på introduktionen och vilka förändringar som kan behövas. En fråga är vilka som bör erbjudas att delta i introduktionen. avviker från många andra länder i två avseenden. En första skillnad är att den svenska introduktionen är frivillig, medan den är obligatorisk i många andra länder. En andra skillnad är att endast flyktingar och de anhöriga som anländer efter flyktingen har rätt att delta i den svenska introduktionen, medan motsvarande introduktion i många andra länder riktar sig till alla flykting- och anhöriginvandrare samt i en del fall även till de som kommit till landet för länge sedan men som fastnat i bidragsberoende. Vi anser att det är orimligt att ha en gräns som utestänger anhöriginvandrare som anländer efter flyktingen från att få delta i introduktionen. I den utredning som ligger till grund för det reformerade introduktionsprogrammet föreslogs att skulle utsträckas till (SOU 2008:58). Vi ser inga skäl till att detta inte ska kunna genomföras. Utredningen visade att av de anhöriga anländer . Kostnaden för att låta även dessa personer delta bör inte bli Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare speciellt stor, även om man bortser från de positiva effekter som deltagandet i introduktionen kan förväntas medföra. Vi anser också att man bör överväga om inte även de personer som trots att de vistats i landet inte har lyckats etablera sig på arbetsmarknaden bör ges tillgång till åtminstone delar av introduktionen. Detta bör dock utredas vidare, med tanke på kopplingen till den övriga arbetsmarknadspolitiken och kraven för att få försörjningsstöd (jfr. kapitel 8 och 9). För att undvika inlåsningseffekter anser vi vidare att deltagandet bör vara frivilligt, men att rätten till bidrag precis som bör vara kopplad till ett aktivt deltagande. En annan fråga gäller innehållet i introduktionen. Här är vår bedömning att det, eftersom introduktionen precis har reformerats, är direkt olämpligt att föreslå stora förändringar . Det nya systemet bör ges möjlighet att komma igång som planerat och sedan utvärderas så att nödvändiga justeringar kan genomföras. Vi anser att det är rätt tänkt att Arbetsförmedlingen har det övergripande ansvaret, men att det är viktigt att Arbetsförmedlingen också i praktiken ges det handlingsutrymme som krävs för att man ska klara av att lösa sina nya uppgifter på ett bra sätt. Framöver ska de nyanlända även få hjälp av etableringslotsar. Det finns egentligen ingen forskning om effekterna av sådana åtgärder. Däremot visar forskningsresultat att förstärkta förmedlingsinsatser riktade till utrikes födda kan vara effektiva. och lotsarna tillsammans kan bidra med detta så kan arbetsmarknadsutfallet sannolikt förbättras. Det finns dock några aspekter av introduktionen där justeringar bör övervägas . Den första gäller utformningen av svenska för invandrare. Reformen innebär att kommunerna även fortsättningsvis ska ansvara för sfi. De utvärderingar som har gjorts av sfi visar emellertid på ett antal problem med dagens verksamhet, som exempelvis dåliga studieresultat, bristande flexibilitet, liten grad av uppdelning av studiegrupperna efter förkunskaper och brist på lärare utbildade i svenska som andraspråk. Vi anser därför att man bör ge Arbetsförmedlingen möjligheter att själva upphandla språkutbildningar direkt av olika aktörer som universitet och högskolor samt privata utbildningsföretag. Tanken med detta förslag är att Arbetsförmedlingen troligen är bättre än kommunerna på att bedöma vilken typ av utbildning en individ behöver för att uppnå en lyckad arbetsmarknadsetablering. En högutbildad person kan då skickas till en intensiv utbildning i Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare svenska anordnad av ett universitet eller en högskola, medan en lågutbildad person kan skickas till en mer grundläggande utbildning. En andra aspekt där förändringar i introduktionen kan vara eftersträvansvärda gäller användningen av bonus och andra incitamentsskapande instrument. Det finns vissa inslag av incitamentstänkande inom introduktionen, som sfi-bonusen för de som uppnår godkänt resultat på vissa kurser i sfi och en motsvarande bonus för kommunerna. Frågan är dock om man bör utöka dessa inslag. Det pågår utvärderingar av dagens bonusanvändning och det kan vara klokt att invänta resultaten innan användningen av bonus utvidgas ytterligare. Generellt gäller att det är viktigt att bonussystem utformas noggrant så att anordnarna av aktiviteterna ges starka incitament att eftersträva ett effektivt arbetsmarknadsinträde, men inte ges incitament att i alltför hög grad prioritera de personer som står närmast arbetsmarknaden (jfr. diskussionen i kapitel 9). Slutligen bör man fundera över hur övergången från introduktionen till andra aktiviteter ska utformas för de som inte etablerat sig på arbetsmarknaden. För en del kan studier vara en naturlig väg vidare. För andra är det viktigt att de utan dröjsmål kan beredas plats i lämpliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilket kan ske genom att de förs över till jobb- och utvecklingsgarantin. 11.5Validering och arbetsmarknadspolitiska åtgärder Nästa steg i integrationsprocessen utgörs av åtgärder riktade till de personer som slutfört respektive inte deltagit i introduktionen. Insatserna berör även de utrikes födda som bott i landet, men som inte har lyckats med sin arbetsmarknadsetablering. I det svenska systemet har dessa personer tillgång till samma åtgärder som alla andra svenskar, inklusive den omfattande arbetsmarknadspolitiken. I det här avsnittet diskuterar vi hur man bör se på arbetsmarknadspolitik för utrikes födda och vilka åtgärder som kan vara lämpliga att använda sig av. En fråga gäller möjligheterna för utrikes födda att få sin utländska utbildning och/eller yrkeserfarenhet validerad till motsvarande svenska meriter. Validering kan ses som ett verktyg för att hjälpa arbetsgivare att avgöra hur en sökande med utländska meriter står sig gentemot en sökande med svenska meriter, något Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare som flera studier visar att många arbetsgivare tycker är svårt. Detta kan vara ett sätt att motverka statistisk diskriminering, där arbetsgivare som har svårt att bedöma värdet av utländska meriter väljer bort sökande som är utrikes födda. Studier visar att det förekommer förhållandevis omfattande etnisk diskriminering på den svenska arbetsmarknaden, men det har visat sig vara mycket svårt att hitta effektiva verktyg för att motverka diskriminering. Validering kan tillsammans med andra insatser som lagstiftning och opinionsarbete bidra till detta. För att valideringen ska fungera krävs dock att de intyg som utfärdas om genomgången validering uppfattas som trovärdiga av potentiella arbetsgivare. Dagens valideringsverksamhet är i stor utsträckning fortfarande under uppbyggnad, en process som varit påfallande utdragen. Länge saknades en samordnande myndighet, men har den nyinrättade Myndigheten för getts denna roll och man har bland annat tagit fram en internetportal med information om validering (). Det är dock fortfarande många olika myndigheter som är inblandade i valideringsverksamheten, vilket gör det svårt för den som vill bli validerad att veta vart man ska vända sig. Utformningen av portalen behöver sannolikt förenklas för att även nyanlända utrikes födda ska kunna ta till sig den information som finns där. Det pågår ett intensivt arbete på många håll i landet med att ta fram yrkesspecifika modeller för validering i samarbete med branschorganisationer och lokala aktörer. Vi anser att det är mycket positivt att många av dessa valideringsinsatser utformas i nära samarbete med arbetsmarknadens parter då detta bör bidra till en hög grad av legitimitet för valideringen. En lösning på legitimitetsproblemet är att eftersträva att intygen om genomgången validering utformas så att de i så hög grad som möjligt liknar motsvarande intyg från en svensk utbildning (vilket är fallet i exempelvis och ). En annan fråga gäller utformningen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för utrikes födda. Effekterna av arbetsmarknadspolitik för utrikes födda liknar de generella effekterna, vilka diskuteras i kapitel 9. Forskningen visar att tyngdpunkten i insatserna för utrikes födda bör ligga på en kombination av subventionerad sysselsättning och förstärkta förmedlingsinsatser. Även kompletteringar av tidigare utbildning och yrkeserfarenhet kan dock ha positiva effekter. Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare Instegsjobben är en typ av subventionerad anställning där arbete kombineras med deltagande i sfi. Det är slående att instegsjobben, där arbetsgivaren får en subvention motsvarande av lönekostnaden, fortfarande har en så blygsam omfattning. deltar mindre än 3 000 personer i instegsjobb, medan inflödet i introduktionen är uppemot 20 000 personer. Utöver instegsjobben har ett ökande antal utrikes födda nystartsjobb: hade drygt 14 800 utrikes födda nystartsjobb (många av dessa är dock inte nyanlända). Problemet med instegsjobben, och nystartsjobben, är knappast att subventionsgraden är för låg. Däremot bör Arbetsförmedlingen arbeta hårdare med att marknadsföra subventionerna och de enskilda sökande som har rätt till dessa subventioner gentemot arbetsgivarna. Detta kräver sannolikt ytterligare resurser till Arbetsförmedlingen. Givet den höga subventionsgraden, och de goda effekter som forskningen funnit för intensifierad förmedling riktad mot svaga grupper, är det troligt att en något sänkt subventionsgrad men en ökad insats av arbetsgivarinriktad förmedlingsverksamhet skulle öka effektiviteten i insatserna. Erfarenheterna av de försök som gjorts med intensifierad förmedling riktad mot utrikes födda visar att dessa åtgärder ofta varit framgångsrika. Detta gäller speciellt insatser där stöd ges både under arbetssökandet och på arbetsplatsen efter att deltagarna fått jobb (se t.ex. och 2006). Kombinationen av förstärkta förmedlingsinsatser, där Arbetsförmedlingen arbetar aktivt gentemot lämpliga arbetsgivare, och subventionerad anställning kan förväntas ha en stor potential för att förbättra arbetsmarknadsutsikterna för såväl nyanlända som de personer som trots att de vistats i inte har lyckats med sin arbetsmarknadsetablering. Under sina första veckor efter ankomsten till bör de asylsökande samlas i speciella ankomstboenden där information ges, kartläggning sker och asylprövningen inleds. Dessa boenden bör organiseras utifrån de asylsökandes bakgrund så att informationen i största möjliga mån kan ges direkt på deras egna språk. bör de asylsökande fritt få välja boende, men för de som inte kan eller vill göra detta bör arbets- Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare marknadsutsikterna på olika orter beaktas i högre grad vid utplaceringarna. bör aktiviteter, som kartläggning, språkundervisning, praktik och arbete, eftersträvas och premieras. Efter beviljat uppehållstillstånd bör valet av bostadsort vara fritt – allt tyder på att individerna väljer bättre bostadsregioner än myndigheterna. Den utplacering av de som inte kan eller vill ordna sitt eget boende bör i större utsträckning än grundas på hur arbetsmarknadsutsikterna på olika orter ser ut. För att uppnå detta bör man överväga om dagens system med kommunöverenskommelser bör revideras. Med tanke på att introduktionsprogrammet precis har reformerats är det direkt olämpligt att föreslå stora förändringar av dagens verksamhet. Flyktinganhörigas rätt att delta i introduktion bör dock utökas (från två till ) och Arbetsförmedlingen bör ges möjligheter att upphandla kurser i svenska från olika aktörer. Det bör även övervägas om utökade incitamentsinslag för både deltagare och anordnare i introduktionen bör införas. Slutligen bör man se till att övergången från introduktionsprogrammet till andra åtgärder, som jobb- och utvecklingsgarantin, sker utan dröjsmål. Validering och aktiv arbetsmarknadspolitik har potential att bidra till att förbättra arbetsmarknadsutfallet för utrikes födda. För att valideringen ska fungera krävs dock dels att det finns lättillgänglig information om vart man ska vända sig för att bli validerad, dels att intygen om genomgången validering utformas så att de åtnjuter en hög legitimitet. Intygen om genomgången validering bör utformas så att de liknar intygen från motsvarande svensk utbildning. Arbetsmarknadspolitiken för utrikes födda bör inriktas mot dels subventionerad sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden, dels intensifierade arbetsgivarinriktade förmedlingsinsatser. Den centrala frågan för (LU2011) har varit hur den svenska arbetsmarknaden kan förbättras. I utredningen har vi valt att inte ifrågasätta existensen eller omfattningen av den offentliga finansieringen av välfärdstjänster, av socialförsäkringarnas generella omfattning eller av de offentliga omfördelningsambitionerna. Vi har i stället tagit som vår uppgift att diskutera hur dessa system kan utformas så att de i största möjliga mån kan kombineras med en väl fungerande arbetsmarknad. Syftet har varit att belysa de möjligheter som finns att skapa en arbetsmarknad som i större utsträckning karaktäriseras av en låg arbetslöshet och goda incitament för både arbetsgivare och arbetstagare utan att andra delar av den svenska samhällsmodellen förkastas. En politik som syftar till en väl fungerande arbetsmarknad är inte med säkerhet detsamma som en politik som gör att så många som möjligt arbetar. En hög sysselsättning är bra eftersom den ger förutsättningar för konsumtion för individen och välfärd för samhället. Men arbete har också en kostnad i termer av försakad ledig tid. Det vore därför olyckligt om vi bara värderade arbetsmarknadsinstitutionerna efter hur många arbetade timmar de ger upphov till. Därför bör inte heller politiken i för hög utsträckning styras av explicita eller implicita sysselsättningsmål. I stället bör politiken inriktas mot en låg arbetslöshet och incitament som skapar en effektiv allokering av arbetskraften som skatte-, socialförsäkrings- och omfördelningssystemen bör utformas på ett sätt som, i den mån det är möjligt, upprätthåller sunda incitament för aktörerna. Det är i sammanhanget viktigt att poängtera att illa utformade system ibland kan göra att incitamenten till arbete är för stora. Ett bra exempel på detta är att incitamenten att arbeta parallellt med studierna (i stället för att studera först och arbeta sedan) är oproportionerligt stora. En konsekvens är att fokus i utredningen legat på en analys av de marginaler där det finns särskild anledning att tro att mängden arbete påverkats i en ineffektiv riktning – arbetslöshet är ett uppenbart exempel – eller där institutioner och regelverk gör att arbetskraften inte bidrar till produktionen på ett effektivt sätt. Däremot har vi valt att bortse från vissa regelverk som vi ser som ett utfall av ett medvetet val av hur den ekonomiska välfärden ska fördelas mellan konsumtion och fritid. Detta innefattar reglerna om helgdagar, semestrar, föräldraledigheter och rätt till deltidsarbete för de med små barn. Det är troligt att man genom reformer på dessa områden i princip skulle kunna få ett mycket stort genomslag i antal arbetade timmar. Däremot är det inte säkert att sådana reformer skulle höja välfärden. Med detta sagt så finns det förstås även intressanta frågor att ställa om dessa regelverk, exempelvis frågor om i vilken utsträckning ledigheten ska vara föremål för kollektiva eller individuella beslut, men vi har ändå valt att inte analysera dem inom ramen för utredningen. Vi har även valt att inte analysera pensionssystemet och i stället fokuserat på möjligheten till välfärdshöjande reformer innan pensionsbeslutet. Nedan sammanfattar vi utredningens bedömningar och rekommendationer. Några av reformerna påverkar varandra och i detta kapitel försöker vi därför förklara hur vi anser att de hänger ihop. Vi börjar med att diskutera reformer som rör lönebildningen, anställningsskyddet och finansiella incitament för arbetsgivare och arbetstagare. Därefter diskuterar vi reformer inom arbetsmarknadspolitiken och hur ersättningen till de arbetslösa bör utformas. Därefter fokuserar vi på två grupper bland vilka arbetslösheten är hög, ungdomar och nyanlända invandrare, och diskuterar reformer inom utbildnings- och integrationsområdet. Slutligen ger vi en kort bedömning av vilka reformer som vi ser som allra viktigast. 12.1Lönebildning, anställningsskydd och incitament för arbetsgivare och arbetstagare För att arbetsmarknaden ska fungera så måste det skapas arbeten. Arbeten skapas av arbetsgivare. Det betyder att de regelverk som sätter ramarna för arbetsgivarnas situation är viktiga för arbets- har haft en regleringsmodell som innebär att arbetsmarknadens parter i stor utsträckning själva får reglera situationen på arbetsmarknaden. Centrala lagar på arbetsmarknadsområdet är också dispositiva, vilket innebär att parterna ges utrymme att komma överens om andra regler om de vill. Denna regleringsmodell kan naturligtvis förändras, men behovet av regleringar kvarstår. Det huvudsakliga alternativet är ett ökat inslag av lagstiftning. Vår bedömning är dock att den existerande modellen har stora fördelar eftersom parterna har unika möjligheter att anpassa regelverket efter de förutsättningar som gäller på olika delar av arbetsmarknaden. Lagstiftarens verktyg är betydligt trubbigare. Den avtalsbaserade modellen fungerar dock endast i kombination med ett högt medlemskap i fackföreningarna, en hög kollektivavtalstäckning samt betydande inslag av förhandlingar på förbundsnivå eller central nivå. Det faktum att de avtalsmässiga regleringarna av arbetsmarknaden förutsätter förhandlingar på förbundsnivå talar för att det finns fördelar med att även löneförhandlingar sker på denna nivå. Vi ser därför inget egenvärde i att sträva efter en helt decentraliserad lönebildning. En decentralisering av lönebildningen skulle kunna resultera i att den flexibilitet som följer av avtalsmodellen försvinner och i förlängningen därmed bidrar till ett ökat inslag av lagregleringar. Löneskillnader mellan företag som inte beror på skillnader i andra arbetsvillkor eller individuella egenskaper har heller inget egenvärde – på en väl fungerande marknad kan sådana skillnader inte existera. Givet detta anser vi att parterna har valt en i stora drag väl anpassad lönebildningsmodell eftersom de koordinerade förbundsförhandlingarna inkorporerar många fördelar från både centrala och lokala förhandlingsmodeller. Koordineringen är dock absolut nödvändig. Vi bedömer risken som uppenbar att den lönekapplöpning som uppstod i mitten av 1990- talet då förhandlingarna inte koordinerades kan uppstå igen om industriavtalskonstruktionen överges. Även om lönebildningen i många avseenden fungerat väl under dryga decennium bör parterna förändra sin syn på löneutrymmet. Resonemangen kring det lämpliga löneutrymmet tycks i många avseenden fortfarande bygga på bedömningar som bara är giltiga under en fast växelkurs. Ett exempel är uppfattningen om att löneutrymmet bör beräknas utifrån konkurrentländernas löneökningstakter. Löneutrymmet bör i stället beräknas med beaktande av den rörliga växelkursen och därför räknas utifrån inflationsmål och den långsiktiga produktivitetsutvecklingen. Dessutom är det viktigt att löneökningstakten i mycket högre grad än anpassas efter arbetsmarknadsläget. Om man bortser från situationen på arbetsmarknaden när löneutrymmet beräknas så kommer konjunkturnedgångar att ge upphov till långvariga perioder med hög arbetslöshet. En förutsättning för att anställningar ska komma till stånd är att lönekostnaderna inte är högre än att arbetsgivarna tjänar på att anställa. För att alla ska ha möjlighet att få ett jobb måste därför lönekostnaderna vara anpassade efter produktiviteten för de olika delarna av arbetskraften. I ett land med omfördelande ambitioner och ett utbyggt socialt trygghetsnät är det dock naturligt att de lägsta lönerna sätts högt. Detta kan i sin tur skapa problem för en del grupper på arbetsmarknaden – inte minst för de som är på väg in . Det kan vara svårt för en person utan yrkeserfarenhet eller referenser att övertyga en arbetsgivare om att anställa honom eller henne till en hög lön. Därför är det viktigt att utbildningsintegrationssystem fungerar väl som det finns anledning att vara försiktig med hur ingångslönerna sätts. Avtalslösningar som medger lägre löner för personer utan tidigare yrkeserfarenhet är ett sätt att underlätta arbetsmarknadsinträdet för de grupper som har svårast att ta sig in på arbetsmarknaden . Lönebildningen är och bör förbli parternas ensak. Men för att lönebildningen ska fungera väl behövs också en väl fungerande institutionell ram. För att göra kostnaderna för arbetslösheten tydligare för de lönesättande parterna kan det vara bra att låta arbetslöshetsförsäkringen delvis finansieras av avgifter som varierar med arbetslösheten inom varje avtalsområde. För att ett sådant system ska fungera måste dock även kostnader för långtidsarbetslösa påverka avgifterna. är så inte fallet eftersom de som varit arbetslösa inte får arbetslöshetsersättning utan aktivitetsstöd. Systemet ger alltså inte lönesättarna incitament att ta hänsyn till de svagaste grupperna vilket gör att incitamenten till återhållsamhet försvinner precis i de lägen när återhållsamhet är som viktigast, nämligen när långtidsarbetslösheten stiger. Därför går också systemet miste om sin potential att verka som ett medel mot arbetslöshetspersistens. Risken finns att ökad långtidsarbetslöshet, vilket minskar kassornas utbetalning av arbetslöshetsersättning, felaktigt tolkas som en signal om ett Effekten av detta kan bli en sämre fungerande lönebildning. För att de arbetslöshetsvarierande avgifterna ska kunna vara kvar så måste därmed aktivitetsstödet helt integreras med arbetslöshetsförsäkringen. Generellt sett blir förutsättningarna för en väl fungerande lönebildning bättre om arbetsgivarna utsätts för konkurrens. Konkurrens gör att löneökningar inte kan föras över på företagets kunder och skapar därmed bättre förutsättningar för en balanserad löneökningstakt. Svenska arbetsgivare är i många fall utsatta för en hög grad av konkurrens; de nationella avregleringarna har varit betydande och allt fler marknader är utsatta för ett internationellt konkurrenstryck. Den del av den svenska arbetsmarknaden där konkurrensen är låg är den stora offentligt ägda verksamheten. Även här sker dock förändringar där alltfler sektorer konkurrensutsätts. Detta är sannolikt en bra utveckling sett från ett arbetsmarknadsperspektiv. Många yrkesgrupper i offentlig sektor har tidigare mött en ensam arbetsgivare på den ort där man bor. Tillsammans med en väldigt decentraliserad lönebildning inom delar av den offentliga sektorn kan detta leda till en ineffektivt låg lön och sysselsättning (dvs.