sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — Undantagna från denna reglering är cheferna för de fyra statliga affärsverken och chefen för . En arbetstagare med fullmakt får förflyttas till en annan statlig anställning med fullmakt (se 8 § lagen om fullmaktsanställning). Framställningen nedan är koncentrerad till de chefer som omfattas av 33 § andra stycket . Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen om förflyttning av tidsbestämt anställda myndighetschefer infördes i den gamla efter förslag i verksledningspropositionen.9 Förflyttningsskyldigheten för visstidsanställda myndighetschefer konstruerades på ett likartat sätt som den som gällde för de myndighetschefer som hade fullmakt.10 I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och att inför ansvara för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med beslut och regeringens direktiv och ambitioner. Av detta följer att det åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. framhöll att förflyttningsrätten kan antas ha en latent funktion i regeringens kontakter med myndighetscheferna.11 Förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är en central utgångspunkt för instrumentet, men frågan rör naturligtvis också statens arbetsgivaransvar och den enskildes anställningstrygghet. Tanken är att ett beslut 8Se SOU 2007:75 s. 220. 933 § andra stycket motsvarar gamla 7 kap. 9 och 10 §§. 1986/87:99 s. 67–69 och 120. intresset av att den statliga förvaltningen skulle utvecklas på det sätt staten fann bäst förenligt med samhällets behov hade ansetts motivera en modifiering av den särskilda trygghet som en fullmaktshavare åtnjöt och ett införande av förflyttningsinstrumentet. 1986/87:99 s. 69. 11Se SOU 2007:75 s. 218. Förflyttningsinstrument och vissa andra om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grundas på objektivt godtagbara skäl. Detta följer av regeringsformens krav på likabehandling, saklighet och opartiskhet.12 För regeringen innebär förflyttningsinstrumentet en möjlighet att – när det anses motiverat och föreligger ett behov av det – skilja myndighetschefen från den aktuella anställningen. För den enskilde innebär förflyttningen att skiljas från befattningen på den aktuella myndigheten, men inte från regeringen som arbetsgivare, genom att arbetstagaren får en ny anställning som tillsätts på samma sätt och med samma arbetsgivare. Två omständigheter ska också särskilt uppmärksammas. För det första kallas, både i litteraturen och i dagligt tal, förflyttningsinstrumentet i princip alltid för en förflyttningsskyldighet.13 Lagtexten talar emellertid om att regeringen har en möjlighet att i vissa situationer förflytta en myndighetschef med en tidsbestämd anställning. För regeringen är det en uttrycklig förflyttningsmöjlighet, men följden blir en skyldighet för den enskilde myndighetschefen att flytta från anställningen. För det andra; om en myndighetschef förflyttas till en annan statlig anställning, fattas ett nytt anställningsbeslut för den nya anställningen. Ett sådant beslut kan avse tiden fram till och med tidigare angiven tidpunkt för anställningens slut, men det kan också avse . Regeringen kan använda förflyttningsinstrumentet för att flytta på arbetstagaren, men det som i praktiken sker är att personen får en ny anställning där det i realiteten kan beslutas om andra villkor för anställningen, t.ex. vad gäller lön. Varför finns det generaldirektörer i ? Det fåtal myndighetschefer som har förflyttats har ofta anställts i med placering i det departement som ansvarar för det verksamhetsområde som den berörda myndigheten tillhör. Vederbörande har då, för återstoden av den ursprungliga anställningstiden, anställts med titeln generaldirektör i . Regeringen har uttalat bl.a. följande. 1986/87:99 s. 70 och skr. 2009/10:43 s. 9. 13Se t.ex. utredningens direktiv Dir. 2010:103. Förflyttningsinstrument och vissa andra Det är viktigt att understryka att enbart det faktum att en person lämnar ett chefskap inte på något sätt innebär att personen därmed skulle vara diskvalificerad vare sig från att arbeta med kvalificerade arbetsuppgifter i eller som chef för en annan myndighet. Det finns ett antal exempel på chefer som har lämnat ett uppdrag och, efter en period i , gått vidare till en ny anställning som chef för en annan myndighet med gott resultat.14 7.3Situationer då förflyttningar kan aktualiseras m.m. I regel är en myndighetschefs rörelse mellan olika anställningar i statsförvaltningen något som sker på frivillig väg efter en tidsbestämd anställnings slut. Regeringen och myndighetschefen är då överens om att myndighetschefen ska få andra arbetsuppgifter. Grundtanken med en förflyttningsrätt är emellertid en annan, nämligen att en förflyttning kan komma i fråga i de situationer då man mer eller mindre mot en myndighetschefs vilja flyttar honom eller henne till en annan anställning. Förflyttning innebär således både en form av tvångsentledigande och en tillsättning av en ny anställning.15 I verksledningspropositionen nämns t.ex. den situationen att regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerade chefskap för att kunna genomföra en omstrukturering som berör flera myndigheter och myndighetschefer, alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift, och att regeringen av den anledningen vill förflytta honom eller henne till en annan tjänst. Vidare anges i verksledningspropositionen att det givetvis kan uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl att förflytta en myndighetschef. Det avgörande har ansetts vara vad som bedöms nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Någon praxis för vad som avses med uttrycket nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa har inte utvecklats. Avsikten torde dock vara att uttrycket ska kunna ges en vidsträckt tillämpning. Av verksledningspropositionen kan vidare läsas ut bl.a. följande utgångspunkter för förflyttningsinstrumentet.16 2009/10:43 s. 30. 1986/87:99 s. 69. 16Se a.a. s. 69–70. Förflyttningsinstrument och vissa andra Varje förflyttning måste grundas på objektivt godtagbara skäl (se 1 kap. 9 § RF). Förflyttning får ske bara till en anställning som tillsätts på samma sätt (med samma anställningsform), dvs. med anställning för bestämd tid, och bara till en statlig anställning. Anställningstiden i den nya anställningen bör begränsas till den tid som återstår av anställningstiden när förflyttningen sker. Det ankommer på regeringen att efter noggrann prövning i det enskilda fallet erbjuda en ny anställning som på objektiva grunder anses godtagbar, t.ex. vad gäller arbetsuppgifter, lönevillkor och stationeringsort. Det bör inte föreskrivas några begränsningar i lag i fråga om arbetsuppgifterna i den nya anställningen eller personens lämplighet för denna. Detta motiveras av att en myndighetschef kan komma att ha mycket skiftande arbetsuppgifter under sin karriär i staten, och att det därför saknas skäl att i förflyttningsfallen ställa upp krav på att arbetsuppgifterna i de båda berörda anställningarna ska vara likartade e.d.17 Finns det rutiner för hur en förflyttning ska hanteras? Det finns, utöver ovan nämnda förarbetsuttalanden och vissa av regeringen gjorda uttalanden, inga generella riktlinjer eller rutiner för hur regeringen ska hantera en förflyttningssituation. När blir inkopplat i ett förflyttningsärende försöker dock denna funktion se till så att själva förfarandet kring förflyttningen hanteras på ett godtagbart sätt. uppmärksammade i en bilaga till sin verksamhetsberättelse frågan om det personliga omhändertagandet av den enskilde. Föreningen lämnade till regeringen förslag på riktlinjer för hur en förflyttningssituation kan hanteras. I föreslaget till riktlinjer anges att föreningen anser bl.a. att en överenskommelse om andra arbetsuppgifter ska vara klar innan beslutet om förflyttning offentliggörs, och att den berörda myndighetschefen efter en förflytt- 17 Jfr vad som gäller för de myndighetschefer som är anställda med fullmakt. I 8 § lagen om fullmaktsanställning anges att en arbetstagare får förflyttas till en annan statlig anställning med fullmakt. En förflyttning till en anställning hos en annan myndighet får dock ske bara om arbetsuppgifterna är likartade eller om arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämpad för anställningen. Förflyttningsinstrument och vissa andra ning ska vara föremål för lönerevision på samma grunder som . Vidare pekade föreningen på att en förflyttning av en myndighetschef under pågående förordnandetid är en åtgärd som normalt väcker stor massmedial uppmärksamhet, och att det därför för båda parter är av stor betydelse att det finns en kommunikationsplan som har utarbetats i samförstånd mellan den berörda myndighetschefen och arbetsgivaren.18 7.4I vilken omfattning används instrumentet? Det är relativt ovanligt att myndighetschefer förflyttas. Regeringen försöker i första hand få till stånd en frivillig lösning för det fall en förflyttningssituation uppstår. Vanligen rör det sig om ett par förflyttningar . Detta antal kan sättas i relation till att det var 30 personer som anställdes som myndighetschefer 2009 och att regeringen utnämnde 31 personer till myndighetschefer 2010 .19 Ett beslut om förflyttning får inte verkställas förrän det har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats. Beslutet får dock ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl för det (36 § andra stycket ). Oavsett om det finns synnerliga skäl eller inte, inväntas dock i praktiken inte överklagandetidens utgång innan en myndighetschef får lämna sina arbetsuppgifter. går det att tvista i domstol angående ett beslut om förflyttning. Mål om talan mot sådana beslut ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, LRA. Det innebär att det är möjligt att i sista hand få till stånd en prövning av regeringens förflyttningsbeslut i Arbetsdomstolen. Någon sådan prövning har dock aldrig aktualiserats. 18Se , Fem centrala riktlinjer vid förflyttning av en verkschef, bilaga till föreningens verksamhetsberättelse . 2010/11:1 utgiftsområde 2 s. 54 och prop. 2011/12: 1 utgiftsområde 2 s. 54. Förflyttningsinstrument och vissa andra 7.6Exempel; två ärenden om förflyttning KU har till uppgift att granska regeringens och statsrådens arbete samt att meddela resultatet av sin granskning. Nedan redovisas två ärenden där utskottet har granskat anmälningar avseende regeringens och ett statsråds hantering av myndighetschefer som har förflyttats. Förflyttning av generaldirektören för myndigheten x (2008/09:KU20) I en anmälan till KU begärdes att utskottet skulle granska ett statsråds hantering av generaldirektören för x-myndigheten. Enligt anmälan hade statsrådet före regeringsbeslutet uttalat sig om behovet av en ny generaldirektör för myndigheten och därmed föregripit regeringens beslut på ett sätt som inte är förenligt med regeringsformens krav på kollektivt beslutsfattande. Från regeringens sida framhölls bl.a. att beslutet att förflytta generaldirektören från myndigheten till en generaldirektörsanställning i hade sin grund i den omorganisation av verksamheten som gällde från ett angivet datum och vars genomförande beräknades fortgå . I utskottets ställningstagande konstaterades att en bakgrund till de särskilda bestämmelser om förflyttning som gäller för myndighetschefer är intresset av att den statliga förvaltningsorganisationen utvecklas på det sätt som staten finner bäst förenligt med samhällets behov. Som skäl för förflyttning till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt anges i 33 § andra stycket organisatoriska skäl. Utskottets granskning visade att en omorganisation kan ses som en successiv process och att den aktuella omorganisationen var avsedd att fortgå även efter att den aktuella generaldirektören fått anställning som myndighetschef. Regeringen hade anfört att den hade gjort bedömningen att myndigheten det aktuella året, då omorganisationen skulle vara fullbordad eller nära fullbordad, borde få en ny chef. Utskottet konstaterade att det ankommer på regeringen att med stöd av bestämmelsen i göra avvägningar av det slaget. Mot den bakgrunden ansåg utskottet att granskningen inte gav anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut att förflytta personen i fråga till en anställning som generaldirektör i . Det förhållandet att förflyttningen aviserades i ett pressmeddelande en Förflyttningsinstrument och vissa andra vecka före regeringsbeslutet gav inte heller anledning till något särskilt uttalande från utskottets sida. Förflyttning av generaldirektören för myndigheten y (2009/10:KU20) I en anmälan begärdes att skulle granska regeringsbeslutet att entlediga generaldirektören för myndigheten y. I anmälan anfördes att entledigandet kom mycket överraskande för alla utanför regeringskretsen, speciellt då personen i fråga fått förlängt förordnande som generaldirektör så sent som han blev entledigad. Utskottet konstaterade att syftet med den gällande ordningen för att skilja eller förflytta en myndighetschef från anställningen är att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet. Mot den bakgrunden är det av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef. Enligt utskottet bör den möjlighet som ges i 33 § andra stycket att förflytta en myndighetschef tillämpas endast när det uppkommit ohållbara situationer som inte kunnat förutses för anställningen. Utskottet anförde vidare att ett skäl för förflyttning är att en chef visat sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av hänsyn till myndighetens bästa vill förflytta honom eller henne till en annan anställning. Ett skäl för omedelbar förflyttning är att stora ekonomiska värden står på spel, vilket självfallet kan vara fallet om ett pågående reformarbete riskerar att fördröjas. Det anfördes att det i första läget ankommer på regeringen att vid sitt beslut, som kan bli föremål för domstolsprövning, göra avvägningar av det slaget i enlighet med bestämmelserna i 33 § andra stycket och 36 §§ och 1 kap. 9 § RF. Utskottets granskning gav inte vid handen att regeringen brustit i detta avseende. Utskottet ansåg mot den bakgrunden att granskningen inte gav anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut att förflytta den aktuella generaldirektören till en anställning som generaldirektör i . Förflyttningsinstrument och vissa andra 7.7Myndighetschefer som inte omfattas av förflyttningsskyldighet 7.7.1Vad gäller för affärsverkscheferna? Affärsverkscheferna har – om de är anställda för bestämd tid – inte ansetts vara sådana chefer som ska omfattas av förflyttningsinstitutet. Är chefen för ett statligt affärsverk anställd för bestämd tid, får han eller hon dock skiljas från sin anställning före utgången av , om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa (se 33 § första stycket ). Ett sådant beslut gäller (36 § ). Som exempel på när ett skiljande från anställning kan bli aktuellt nämns i verksledningspropositionen att affärsverkschefen misskött förvaltningen av koncernen.20 Ett annat sakligt skäl kan vara att han eller hon har förlorat styrelsens förtroende eller har uppenbara svårigheter att samarbeta med den. Det avgörande är, i likhet med vad som gäller i förflyttningssituationerna, vad som anses nödvändigt med hänsyn till verkets bästa. Regeringen kan följaktligen, även mot en affärsverkschefs vilja, entlediga honom eller henne från anställningen på samma sätt som detta i allmänhet är möjligt beträffande verkställande direktörer inom det privata näringslivet. 7.7.2Vad gäller för en myndighetschef som är anställd tills vidare? Om en myndighetschef anställs tills vidare finns ingen förflyttningsskyldighet. Det bör dock påpekas att arbetsgivaren kan säga upp en sådan anställning, om det finns saklig grund för uppsägningen (se 32 § första stycket och 7 § LAS). 1986/87:99 s. 120. I detta kapitel kommer vi att beskriva den nuvarande regleringen av avgångsförmåner. Eftersom regelverket är sammanlänkat med Pensionsavtal för arbetstagare hos staten m.fl. (PA 03) kommer vi också att redogöra för denna koppling. I kapitlet finns även statistik över förmåner som betalats ut samt en redogörelse för finansieringen. För att begränsa framställningens omfång finns i bilaga bl.a. historik, en kortfattad beskrivning av de äldre förordningarna samt exemplifierande beräkningar. Det s.k. (TA) ger statligt anställda möjlighet att under vissa förhållanden få inkomsttrygghetstillägg, avgångsersättning och pensionsersättning.1 En myndighetschef som är anställd för en bestämd tid omfattas emellertid inte av de trygghetsregler som gäller för andra arbetstagare i staten. finns det i stället särskilda bestämmelser om avgångsförmåner för flertalet av dessa chefer. För generaldirektörer, landshövdingar och vissa andra chefer som har tidsbegränsade anställningar finns regler om inkomstgaranti och avgångsvederlag i förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning (avgångsförmånsförordningen).2 Förordningen trädde i kraft men tillämpas . 1Se bilaga 3. 2Vilka dessa chefsanställningar är anges i bilagan till förordningen. 8.1.1Kopplingen till PA 03 PA 03 innehåller regler om t.ex. ålderspension.3 Av 2 § avgångsförmånsförordningen följer att PA 03 med anslutande bestämmelser ska tillämpas på chefsanställningar som avses i förordningen samt att bestämmelserna om inkomstgaranti (3–15 §§) utgör tillägg till och undantag från pensionsavtalet. Avgångsförmånsförordningens bestämmelser är i många avseenden intimt sammankopplade med PA 03. Det är en etablerad ordning att bestämmelser om avgångsförmåner för myndighetschefer gäller som tillägg till och undantag från de gällande pensionsavtalen. PA 03 innebar en övergång till ett i huvudsak avgiftsbestämt tjänstepensionssystem men med en tjänstetidsberoende förmånsbestämd pension för inkomster över 7,5 inkomstbasbelopp. Några föreskrifter om samordning mellan olika pensionssystem finns inte i PA 03, utan varje sektor förutsätts betala pensionsförmåner i förhållande till vad som intjänats i respektive system. Förutom att avgångsförmånsförordningen reglerar kopplingen till bestämmelser om t.ex. tjänstepension i PA 03 finns i förordningen särskilda regler om vissa arbetstagares rätt till inkomstgaranti och avgångsvederlag. En rätt till inkomstgaranti är relaterad till den f.d. arbetstagarens ålder (som lägst ) och att arbetstagaren har haft sådan anställning som avses i förordningen i oavbruten följd.4 För inkomstgaranti gäller i princip samma beräkningsunderlag som det som gäller för andra statligt anställdas rätt 3Ålderspension enligt PA 03 är en s.k. nettopension som utges som ett tillägg till den allmänna pensionen. Den består av både förmånsbestämda och avgiftsbestämda delar. Med förmånsbestämd pension menas att pensionens storlek beräknas som en viss andel av lönen i slutet av arbetslivet och i förhållande till den pensionsgrundande tjänstetiden. För hel förmånsbestämd ålderspension krävs minst 30 statliga tjänsteår. Vid beräkning av antalet tjänsteår tillgodoräknas all statlig anställningstid från och med . Med avgiftsbestämd pension menas att en viss avgift sätts av . Pensionens storlek blir beroende av hur mycket som avsatts till densamma och avkastningen på dessa avsättningar. 4Åldersgränserna för rätt till inkomstgaranti kan jämföras med den ålder som gäller för andra statligt anställdas rätt till pensionsersättning och särskild pensionsersättning, se 14 och Därutöver bestäms storleken på garantiunderlaget av hur arbetstagaren arbetat i chefsanställning.5 För hel inkomstgaranti krävs anställning som myndighetschef eller motsvarande. Inkomstgarantin minskas på visst sätt med andra inkomster. Garantin kan som längst betalas fram till pensionsåldern. För det fall garantitagaren uppbär viss typ av inkomster minskas garantin. Möjligheten att få avgångsvederlag är, liksom vad som gäller för inkomstgaranti, relaterad till att den f.d. arbetstagaren ska ha arbetat i chefsanställning (). Vederlaget är också begränsat (24 månader). Vederlaget betalas ut och minskas krona för krona med inkomst av annat arbete, vilket är en skillnad mot de minskningsregler som gäller för inkomstgaranti. Avgångsvederlaget motsvarar den pensionsgrundande lönen i chefsanställningen och blir följaktligen alltid större än en månatlig inkomstgaranti. Det är viktigt att påpeka att en f.d. myndighetschefs rätt att i vissa situationer få avgångsförmåner befinner sig inom ett förordningsreglerat område. Det innebär att regeringen, om den så vill, har full frihet att avvika från regleringen. För vissa f.d. chefer gäller fortfarande att s.k. förordnandepension och chefspension kan utgå. Detta regleras genom förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m. (förordnandepensionsförordningen) och förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. (chefspensionsförordningen). Förordningarna gäller övergångsvis för de arbetstagare som omfattades av förordningarna och som inte meddelade att de valde att gå över på den nya avgångsförmånsförordningen.6 omfattas tre chefer av förordnandepensionsförordningen7, och 15 – eller möjligtvis 16 – chefer av chefspensionsför- 5Vilka dessa chefsanställningar är anges i bilagan till den aktuella förordningen. I samtliga fall måste anställningarna ha varat för en bestämd tid. Vid avgång från en chefsanställning ska uppdrag som statsråd, anställning som statssekreterare och tidigare anställning med beteckningen p anses motsvara chefsanställning. Se 1 § och 2 § tredje stycket avgångsförmånsförordningen samt bilagan till förordningen. 6Ingen av de aktuella arbetstagarna valde att gå över på den nya förordningen. 7Dessa chefer är födda , 1949 och 1952. För en beskrivning av huvuddragen i bestämmelserna om förordnandepension och chefspension hänvisas till bilaga 3. Inkomstgaranti utgör en trygghetsförmån och kan – som sådan – jämföras med vad som gäller för andra statligt anställda och deras rätt att få pensionsersättning när anställningen upphör på grund av arbetsbrist före pensionsåldern. ; en möjlighet till förtida pension. Det finns tre alternativa situationer då vissa arbetstagare med statlig chefsanställning kan få rätt till inkomstgaranti. Den arbetstagare som har haft en eller flera chefsanställningar av visst slag oavbrutet har rätt till inkomstgaranti, om han eller hon avgår vid anställningstidens utgång och då har fyllt (3 § 1 stycket avgångsförmånsförordningen).10 Men också för det fall att arbetstagaren har fyllt när anställningstiden löper ut och anställningen inte blir förnyad av någon annan anledning än att arbetstagaren begär det, har vederbörande rätt till inkomstgaranti.11 Detta gäller under förutsättning att arbetstagaren har haft chefsanställning oavbrutet (3 § andra stycket avgångsförmånsförordningen). Vidare stadgas i 4 § avgångsförmånsförordningen en möjlighet för regeringen att besluta om inkomstgaranti även i andra situationer än de ovan beskrivna. Om det finns särskilda skäl kan regeringen besluta om inkomstgaranti till den arbetstagare som avses i 3 § avgångsförmånsförordningen men som inte fyllt 62 8Dessa chefer har födelseår . Endast två är födda på 1960- talet. 9Se 14 § . 10Begreppet avgå för tankarna till att det som främst avses är situationer då arbetstagaren avböjer ett erbjudande från regeringen om förnyad anställning och att arbetstagaren då får rätt till inkomstgaranti. Men det kan också vara på det viset att det inte finns någon erbjuden anställning att avböja, och inkomstgaranti kan utgå även i en sådan situation. 11Avser det endast en eventuell förlängning av den aktuella befattningen eller en ny befattning som myndighetschef, vilken som helst? Den förstnämnda tolkningen ligger till följd av bestämmelsens ordalydelse närmast till hands.