sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — uppgift om personligt förhållande röjs) (/Tansjö, Sekretess m.m. hos allmän domstol, 2007, s. 36). Skaderisken vid en uppgifts röjande minskar ofta . Föreskrifter om längsta giltighetstid för sekretessen är därför en vanligt förekommande begränsning av handlingssekretessens räckvidd. Det finns några enstaka bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen där det saknas tidsgränser för handlingssekretessen. Ett exempel på detta är sekretess för vissa uppgifter hos publicus (40 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). De tidsgränser som stipuleras i offentlighets- och sekretesslagen är 2, 5, 10, 20, 40, 50 och . De skilda tidsgränserna ska tillgodose de olika skaderisker som offentlighets- och sekretesslagens regler avser att skydda. Den längsta sekretesstiden gäller exempelvis för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Beträffande uppgifter i handlingar som avser landets totalförsvar stadgas i offentlighets- och sekretesslagen att dessa uppgifter får hållas hemliga i maximalt . Regeringen kan dock i fråga om försvarshemligheter föreskriva att sekretessen ska gälla än så (15 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen). Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i offentlighets- och sekretessförordningen angett att sekretessen beträffande uppgifter om bl.a. fasta försvarsanläggningar ska utsträckas till att gälla i högst (4 §). Formellt tar tidsgränserna sikte endast på allmänna handlingar. Tidsbegränsningen får dock givetvis betydelse även för varaktigheten av en tystnadsplikt. Någon tystnadsplikt kvarstår således inte för uppgifter i allmänna handlingar som blivit offentliga därför att sekretesstiden gått ut. Huvudregeln för beräkning av sekretesstidens startpunkt är handlingens tillkomst, dvs. när handlingen blivit allmän (7 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form 2.4Myndigheternas hantering av allmänna handlingar För att allmänheten ska kunna utnyttja sin rätt att ta del av allmänna handlingar är det viktigt att kunna få kännedom om vilka allmänna handlingar som finns hos en myndighet. Handlingarna måste också bevaras så länge de kan tänkas ha ett intresse för allmänheten. Myndigheternas dokumentationsskyldighet är garantin för att allmänna handlingar över huvud taget framställs. De allmänna handlingar som framställts hos myndigheter ska därefter i regel registreras och arkiveras hos myndigheten, allt för att garantera allmänhetens rätt att ta del av handlingarna. Utgångspunkten är att myndigheternas arkiv av allmänna handlingar ska bevaras. Under vissa förutsättningar får dock allmänna handlingar gallras. stadgas i tryckfrihetsförordningen att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar ska meddelas i lag (2 kap. 18 § tryckfrihetsförordningen). Den praktiska betydelsen av stadgandet är att dessa frågor kommer att ingå i det s.k. obligatoriska lagområdet (jfr 8 kap. regeringsformen). En närmare beskrivning av myndigheters arkiverings- och gallringsskyldigheter ges i delbetänkande Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5) s. 68–80. Genom offentlighets- och sekretesslag har bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. placerats i en egen andra avdelning i den nya lagen – avdelning II om myndigheters hantering av allmänna handlingar. Vissa av de tidigare bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen har gjorts teknikneutrala i den nya lagen. Vidare har två nya bestämmelser införts. En bestämmelse har införts om att myndigheter ska organisera hanteringen av sina allmänna handlingar så att de kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen. Ytterligare en bestämmelse stadgar att enskilda bör beredas goda möjligheter att söka allmänna handlingar. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form En förutsättning för att allmänheten ska kunna utöva sin rätt att ta del av allmänna handlingar är att den information som myndigheter tillägnar sig dokumenteras i en handling. Det saknas dock generella regler om myndigheters dokumentationsskyldighet. OSEK påpekade att skyldigheten att dokumentera följer som en konsekvens av det svenska förvaltningssystemet, där fristående myndigheter handlägger ärenden självständigt och på eget ansvar (SOU 2001:3 s. 237). I ett sådant system är det nödvändigt att skriftligt dokumentera myndighetens handhavanden. JO har påpekat att det från rättssäkerhetssynpunkt är av största vikt att alla för ärendets bedömning behövliga uppgifter redovisas i akten och att detta utgör en förutsättning för att ärendet i den ordinarie handläggarens frånvaro ska kunna handläggas, för att det beslutande organet inom myndigheten ska kunna få ett betryggande beslutsunderlag samt för att en granskning av ärendet i efterhand ska kunna ske. Enligt JO måste den muntliga information som inhämtas och de kontakter och övriga åtgärder som förekommer under ett ärendes handläggning dokumenteras (se bl.a. JO 2006/07 s. 366). Av 15 § förvaltningslagen (1986:223) följer vidare att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling, och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende, ska antecknas av myndigheten om ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Denna lagstadgade dokumentationsskyldighet ska trygga parters rätt enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen att få del av uppgifter i ett ärende. Även utanför den rena myndighetsutövningen får det anses höra till god förvaltningsordning att myndigheter antecknar uppgifter eller upplysningar som är av betydelse för avgörandet av ett ärende (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 32). För att offentlighetsprincipen ska fylla sitt syfte måste myndigheter registrera sina allmänna handlingar, eller i vart fall hålla dem ordnade så att det går att fastställa vilka allmänna handlingar som finns. Allmänheten måste kunna få vetskap om att en handling existerar. Det spelar dock ingen roll för handlingens karaktär av allmän om den blivit diarieförd eller på annat sätt registrerad. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Reglerna om registrering av allmänna handlingar var en nyhet när de infördes genom sekretesslag. var dock registrering i praktiken vanligt förekommande hos många myndigheter. Utgångspunkten är att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål när de kommit in till eller upprättats hos myndigheten (5 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen). Skyldigheten att registrera allmänna handlingar är emellertid inte undantagslös. Om det är uppenbart att handlingen är av liten betydelse för myndighetens verksamhet (det kan gälla t.ex. pressklipp, statistiska meddelanden, skrivelser med obegripligt innehåll eller reklam) är registrering inte nödvändig. Inte heller behöver offentliga handlingar – dvs. allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess – registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om handlingen kommit in till eller upprättats hos myndigheten. Handlingarna kan exempelvis vara ordnade i pärmar för olika ärendetyper. Däremot ska handlingar som helt eller delvis omfattas av sekretess alltid registreras, om de inte är av ringa betydelse för verksamheten. Handlingar som hålls samlade utan registrering bör inte blandas med hemliga handlingar (JO 1995/96 s. 489). Det är också så att den ordning som har valts för ett visst slag av handlingar måste tillämpas konsekvent (JO 1992/93 s. 628, JO 1995/96 s. 485 och JO 2007/08 s. 565). Regler kring registrering av allmänna handlingar finns i 5 kap. 1– 4 §§ offentlighets- och sekretesslagen, arkivlagen och arkivförordningen (1991:446), samt i allmänna råd om registrering (RA-FS 1997:5). Ett register över allmänna handlingar ska uppfylla vissa minimikrav (5 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Målet är att registreringen ska vara så utförlig att den registrerade handlingen kan identifieras. Kraven i samband med registrering är att det antecknas datum för inkommande eller upprättande, diarienummer eller liknande beteckning, i förekommande fall avsändare eller adressat samt en kort uppgift om vad handlingen rör. Gäller registreringen hemliga handlingar kan uppgifterna göras mer summariska. Uppgifterna om från vem handlingen har kommit eller till vem den har skickats och uppgift om vad handlingen gäller kan utlämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna visas för allmänheten (5 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen). Registreringsskyldigheten beträffande hemliga handlingar är – till skillnad mot vad som beskrivits ovan beträffande offentliga Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form handlingar – i princip undantagslös. Det finns emellertid en möjlighet för regeringen att om särskilda skäl föreligger föreskriva om undantag från registreringsskyldigheten för handlingar av ett visst slag som förekommer hos en myndighet i betydande omfattning. Regeringen har använt sig av denna möjlighet för t.ex. patientjournaler, deklarationer och anmälningar till arbetslöshetskassorna (jfr 2 § offentlighets- och sekretessförordningen). Ett register eller annan förteckning som förs fortlöpande är i sig en allmän handling redan när det lagts upp och är färdigt för anteckning eller införning av uppgifter (jfr 2 kap. 7 § andra stycket 1 tryckfrihetsförordningen). Följden härav blir att också själva registret där myndigheten registrerar sina allmänna handlingar är en allmän handling. Utgångspunkten är att registret är en offentlig handling. För att registret ska kunna behålla sin karaktär av offentlig handling finns den ovan beskrivna skyldigheten att utelämna vissa känsliga uppgifter vid registrering av handlingar hos myndigheten (5 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen). Regeringen har dock möjlighet att föreskriva att en myndighet får föra s.k. hemliga diarier i de fall registren annars skulle bli helt innehållslösa mot bakgrund av skyldigheten för myndigheten att utelämna vissa hemliga uppgifter (5 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen). Regeringen kan i en sådan situation bestämma att möjligheten enligt 5 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen att utelämna uppgifter inte ska tillämpas beträffande vissa register. Föreskrifter utfärdade med stöd av 5 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen finns i 3 § offentlighets- och sekretessförordningen. Exempel på sådana register är Försvarsmaktens diarier över underrättelser inom försvarets underrättelse- och säkerhetstjänst. Beträffande sådana hemliga register tillämpas alltså huvudregeln om vad som ska stå i registret och frågan om det helt eller delvis kan visas för utomstående prövas på vanligt sätt. I 4 kap. offentlighets- och sekretesslagen ges föreskrifter som ska medverka till att myndigheterna håller en s.k. god offentlighetsstruktur i fråga om sin verksamhet.6 Här ges grundläggande 6 Dessa bestämmelser utgör reviderade och teknikneutrala motsvarigheter till vissa av de tidigare bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen som rörde hanteringen av myndigheters upptagningar för automatiserad behandling (prop. 2008/09:150 s. 306 ff.). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form bestämmelser om vad en myndighet ska iaktta när den organiserar hanteringen av sina allmänna handlingar och när den i övrigt hanterar sådana handlingar samt bestämmelser om en myndighets skyldighet att upprätta en beskrivning med information om myndighetens allmänna handlingar. Detta ska i sin tur underlätta sökande efter allmänna handlingar. Dessa regler utgör ett komplement till regleringen om registrering av allmänna handlingar och om bildande av arkiv. Enligt 4 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen ska en myndighet ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Härvid ska myndigheten särskilt se till att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen, att allmänna handlingar kan skiljas från andra handlingar, att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen säkerställs som sekretesskyddet upprätthålls, och att automatiserad behandling av uppgifter hos myndigheter ordnas med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelserna i första stycket har gjorts förpliktigande (jfr andra styckets bestämmelser) eftersom de anses ge uttryck för grundläggande krav avseende en myndighets hantering av allmänna handlingar (prop. 2008/09:150 s. 306–307). Av 4 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen följer att en myndighet vidare särskilt ska beakta att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar, att det bör framgå när uppgifter har tillförts en allmän handling och om de har ändrats eller gallrats detta har skett, samt att allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryckfrihetsförordningen. Bestämmelserna i andra stycket är utformade som principbestämmelser. I propositionen påpekade regeringen att en anledning till att utforma dessa bestämmelser som just principbestämmelser är att bestämmelserna kan uppfyllas allt bättre ju längre den tekniska utvecklingen når och att man måste beakta att uppbyggnaden eller omstruktureringen av IT-systemen tar tid (prop. 2008/09:150 s. 306–307). Varje myndighet är därtill enligt 4 kap. 2 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen skyldig att upprätta en beskriv- Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form ning av myndighetens allmänna handlingar. Beskrivningen ska ge information om: -myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar, -register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens allmänna handlingar, -tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar, -vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om myndighetens allmänna handlingar, deras användning och sökmöjligheter, -vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen tillämpar på uppgifter i sina handlingar, -uppgifter som myndigheten regelbundet hämtar från eller lämnar till andra samt hur och när detta sker, och -myndighetens rätt till försäljning av personuppgifter. I beskrivningen av en myndighets allmänna handlingar ska uppgifter utelämnas om det behövs för att beskrivningen i övriga delar ska kunna hållas tillgänglig för allmänheten (4 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen). Av 4 kap. följer även att om en myndighet för handläggningen av ett mål eller ärende använder sig av upptagning för automatiserad behandling, ska upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om det inte finns särskilda skäl mot det (3 §). Vid sidan av registreringen av allmänna handlingar enligt föreskrifterna i offentlighets- och sekretesslagen är arkivredovisningen ett viktigt sökmedel till myndigheternas allmänna handlingar. I 6 § arkivlagen (1990:782) finns krav på arkivredovisning i form av bestämmelser om arkivbeskrivning och arkivförteckning. har även utfärdat föreskrifter om arkivredovisning (RA-FS 2008:4). Arkivredovisningen omfattar alla handlingar oberoende av medium. Den verksamhetsorienterade klassificeringsstruktur som myndigheterna upprättar fungerar även som ett styrmedel för att organisera arkiveringen av de allmänna handlingarna. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form 2.4.4Något om bevarande av elektroniska handlingar har utfärdat föreskrifter om elektroniska handlingar. Två nya föreskrifter (RA-FS 2009:1 och RA-FS 2009:2) vilka trädde i kraft ska styra och hjälpa myndigheterna i deras arbete med e-förvaltningsfrågor och e-arkivlösningar och i dialogen med systemleverantörer.7 De nämnda föreskrifterna behandlar också informationssäkerhet och processen att lämna över handlingar till arkivmyndighet samt innehåller regler om filformat. RA-FS 2009:1 är den generella författningen som styr hur myndigheterna hanterar elektroniska handlingar. Begreppet elektronisk handling definieras i föreskrifterna som upptagning för automatiserad behandling i enlighet med 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (2 kap. 1 § RA-FS 2009:1). I föreskrifterna finns vidare regler om bl.a. informationssäkerhet. Allt fler myndigheter går mot en e-förvaltning med e- arkivlösningar och har därför anpassat föreskrifterna så att de omfattar dessa frågor. I föreskrifterna definierar ett nytt begrepp – system för bevarande. Med system för bevarande avses ett system som används för att säkerställa bevarandet av elektroniska handlingar (2 kap. 1 § RA-FS 2009:1). Enligt föreskrifternas 3 kap. 1 § ska myndigheten upprätta en strategi för bevarande av elektroniska handlingar. Av denna ska framgå vilka åtgärder – dvs. hur elektroniska handlingar ska framställas, överföras, hanteras, förvaras och vårdas som de ska bevaras – myndigheten avser att vidta för att säkerställa ett bevarande av handlingarna. Enligt 3 kap. 4 § ska vidare de statliga myndigheterna planera för hur elektroniska handlingar som omfattas av sekretess ska kunna skiljas från elektroniska handlingar som är offentliga. Myndigheterna ska enligt 4 kap. 7 § också beakta sökbehoven av de elektroniska handlingarna. RA-FS 2009:2 hanterar de tekniska kraven, dvs. filformat för elektroniska handlingar. Föreskrifterna har utökats med fler tillämpningsområden och därmed fler filformat . Myndigheterna ska använda de format som finns med i RA-FS 2009:2. Enligt 1 kap. 1 § avser föreskrifterna tekniska krav för elektroniska handlingar som ska tillämpas vid framställning, bevarande hos myndighet och överlämnande till arkivmyndighet. I 1 kap. 3 § föreskrivs att myndigheten i tillämpliga delar ska använda de standarder som anges i författningen för att säkerställa ett bevarande av all- 7 RA-FS 2009:1-2 ersätter de tidigare gällande föreskrifterna RA-FS 2003:1-3. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form männa handlingar och av 4 § följer att myndigheten ska framställa elektroniska handlingar i enlighet med kraven i denna författning (jfr 4 kap. 2 § RA-FS 2009:1). Om inte det senare är möjligt ska handlingarna senast vid överföringen till bevarande uppfylla kraven i denna författning. I föreskrifternas 3 kap. ges en rad detaljerade tekniska krav på bl.a. format på de statliga myndigheternas databaser och register. 2.5Rätten att ta del av allmänna handlingar Den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att göra detta på två olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten genast eller så snart det är möjligt tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Sökanden kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Sökanden har alltså i princip att välja mellan att studera handlingen i myndighetens lokaler eller att beställa en utskrift eller kopia av handlingen mot betalning. En enskild har däremot aldrig rätt att låna en allmän handling. Allmän handling som får lämnas ut ska på begäran av sökanden hållas tillgänglig hos myndigheten för att kunna läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Sökanden som tar del av en allmän handling på stället har rätt att skriva av handlingen, avbilda den (t.ex. genom att fotografera den) eller ta handlingen i anspråk för ljudöverföring (t.ex. föra över på egen bandspelare). Digitala dokument eller upptagningar för automatiserad behandling kan göras tillgängliga antingen genom utskrift eller genom visning på bildskärm. Myndigheten ska tillhandahålla handlingen genast eller så snart det är möjligt, vilket innebär att begäran om att få ta del av handlingen ska prövas skyndsamt av myndigheten. Inga onödiga dröjsmål får förekomma. Skyndsamhetskravet innebär att tillhandahållandet ska ske i den ordning som är förenlig med övriga lika viktiga tjänsteåligganden, expeditionsgöromålens vederbörliga gång Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form och handlingens behöriga vård (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 129). Generellt kan sägas att det bör bli frågan om högst någon eller några dagars väntan för sökanden för att få ut handlingen (se bl.a. JO 1981/82 s. 282, JO 1986/87 s. 221, JO 2003/04 s. 447 och JO 2008/09 s. 538). Inte sällan kan sökanden ha behov av att snabbt få tillgång till handlingen. Ett dröjsmål kan därför i praktiken innebära att offentliggörandet förlorar sin mening. I princip ska myndigheten hålla handlingen tillgänglig i sina lokaler. Däremot har sökanden ingen rätt att fritt söka efter handlingen i exempelvis myndighetens arkivlokal. I stället bygger offentlighetsprincipen på att handlingen ska tillhandahållas av en tjänsteman hos myndigheten som före utlämnandet ska pröva om handlingen är allmän och offentlig (RÅ 1980 2:42). Se dock nedan om möjligheten att själv få söka. Endast om betydande hinder möter saknar myndigheten skyldighet att tillhandahålla handlingen på stället (2 kap. 12 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Hinder av sådant slag kan vara att handlingen är ömtålig eller att det råder utrymmesbrist hos myndigheten. Vidare kan handlingen vara utlånad till annan myndighet eller upptagen genom att den används i myndighetens eget arbete (prop. 1975/76:160 s. 181). Är det frågan om en upptagning kan betydande hinder för att tillhandahålla handlingen vara att myndigheten saknar de nödvändiga tekniska hjälpmedlen. Det finns dock inget som hindrar att sökanden själv tar med det tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta del av handlingen. Det ska noteras att betydande hinder inte kan åberopas om sökanden önskat en avskrift eller kopia av handlingen. Skyldigheten att tillhandahålla allmänna handlingar på stället har modifierats något beträffande upptagningar. En myndighet har ingen skyldighet att tillhandahålla en upptagning om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet (2 kap. 12 § andra stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen). Syftet med denna bestämmelse är att den myndighet till vilken sökanden har vänt sig – och som i och för sig förvarar den begärda upptagningen – inte ska vara skyldig att göra en kanske både arbetskrävande och kostsam utskrivning av upptagningen, om en utskrift redan finns hos en närbelägen myndighet. Sökanden kan då hänvisas att använda den utskrift som finns hos den närbelägna myndigheten (/Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 405 f.). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Innehåller den allmänna handlingen någon del som inte får lämnas ut, och kan handlingen inte tillhandahållas utan att sådan del röjes, ska handlingen i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia, dvs. i maskerat skick (2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Med i avskrift menas här även utskrift av upptagning. Detta sker gratis men sökanden kan inte ta med avskriften eller kopian utan att erlägga avgift enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. Skyldigheten att tillhandahålla de offentliga delarna av en handling är absolut. Trots att det kan vara arbetskrävande för myndigheten att skilja ut de offentliga delarna av handlingen kan den inte vägra att lämna ut dessa (RÅ 1979 Ab 6). Syftet med bestämmelsen är att förhindra att en myndighet vägrar att lämna ut en handling med hänvisning till att den innehåller sekretessbelagda delar. I rättsfallet RÅ 1989 ref. 111 begärde sökanden att få ut ett mycket omfattande material, vilket till övervägande del var sekretessbelagt. Dock innehöll materialet även uppgifter som sett isolerade kunde lämnas ut utan risk för skada.