sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — Tanken bakom ett gemensamt mervärdesskattesystem var bl.a. att undvika snedvridningar av konkurrensen på grund av olikformiga regler i medlemsländerna och att främja uppkomsten av den gemensamma marknaden. Mervärdesskatten har en stor statsfinansiell betydelse. När det gäller skatteuttaget i beräknades i budgetpropositionen de totala skatteintäkterna till 1 (prop. 2010/11:1, bilaga 1). De största skatteuttagen sker på arbete, med eller av skatteintäkterna. Mervärdesskatteintäkterna beräknades till eller av skatteintäkterna. Av dessa medel utgör dock ett uttag av mervärdesskatt i den offentliga sektorn som återförs genom en särskild kompensationsordning. Netto beräknades således mervärdesskatten inbringa eller av skatteintäkterna. Skatt på kapital och punktskatter beräknades stå för respektive av skatteintäkterna. Antalet företag som är registrerade till mervärdesskatt uppgår till omkring 1 010 000. 3EU:s och regler om mervärdesskattesatser Reglerna för mervärdesskatt är i stor utsträckning harmoniserade inom EU. Grunden för regelverket finns i rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt, i det följande mervärdesskattedirektivet. Enligt artikel 96 i mervärdesskattedirektivet ska medlemsstaterna tillämpa en normalskattesats, som inte får vara lägre än (artikel 97). Medlemsstaterna får tillämpa en eller två reducerade skattesatser (artikel 98). En reducerad skattesats får inte vara lägre än (artikel 99). En medlemsstats normalskattesats får alltså inte vara lägre än . Mervärdesskattedirektivet innehåller inte någon bestämmelse om hur hög normalskattesatsen får vara. Däremot finns ett protokollsuttalande enligt vilket medlemsstaterna åtar sig att göra sitt yttersta för att förhindra att den nuvarande skillnaden mellan den lägsta och den högsta tillämpade normalskattesatsen ökar (rådets dokument 16900/10 ADD 1). Detta protokollsuttalande gjordes i samband med att bestämmelsen om normalskattesats beslutades. Skillnaden mellan den lägsta och den högsta normalskattesats som tillämpas i EU:s medlemsstater är . Den lägsta skattesatsen, , tillämpas av och . Den högsta skattesatsen, , tillämpas av , och Sverige.1 Ett protokollsuttalande är inte bindande för medlemsstaterna på samma sätt som en direktivbestämmelse, men i praktiken innebär protokollsuttalandet att så länge och tillämpar normalskattesatsen 15 pro- 1 Europeiska kommissionens sammanställning VAT applied in the Member States of Union. EU:s och regler om mervärdesskattesatser cent är det svårt för en medlemsstat att införa en högre normalnivå än utan att utsättas för kritik från övriga medlemsstater. I mervärdesskattedirektivet finns en lista (bilaga III) över de varor och tjänster som en reducerad skattesats får tillämpas på. Bland dessa varor och tjänster finns restaurang- och cateringtjänster. Möjligheten att tillämpa reducerad skattesats på restaurang- och cateringtjänster öppnades för alla medlemsstater (rådets direktiv /47/EG av om ändring av direktiv /112/EG vad gäller reducerade mervärdesskattesatser). Vid samma tillfälle öppnades även möjlighet för alla medlemsstater att ha reducerad skattesats på följande tjänster. Renovering och reparation av privata bostäder, fönsterputsning och städning i privata hushåll, mindre reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne, hemtjänster såsom hemhjälp och vård av barn, gamla, sjuka eller personer med funktionshinder och frisörverksamhet. Regleringen av skattesatser i mervärdesskattedirektivet ger alltså medlemsstaterna möjlighet att själva bestämma om man vill tilllämpa reducerad skattesats på någon eller några av de varor och tjänster som anges i bilaga III. Medlemsstaterna har vidare stort utrymme att själva bestämma skattesatsnivåer. Detta sammantaget gör att skattesatsregleringen kan se mycket olika ut i olika medlemsländer. Enligt en sammanställning gjord av Europeiska kommissionen, i det följande kommissionen (VAT applied in the Member States of Union) tillämpade följande medlemsländer reducerad skattesats på restaurang- och cateringtjänster per : , , , , , , , , , , , , och . Av dessa länder tillämpade samtliga utom , och reducerad skattesats på restaurangtjänster även innan den möjligheten öppnades för alla medlemsländer genom direktiv /47/EG (se vidare avsnitt 3.2). 2 tillämpar reducerad skattesats på preparation of foods. EU:s och regler om mervärdesskattesatser 3.2Tidigare EU-regler om skattesats på restaurang- och cateringtjänster Kommissionen föreslog att möjligheten för medlemsstaterna att tillämpa reducerad skattesats skulle omfatta restaurangtjänster.3 Det var dock inte möjligt att nå någon överenskommelse om detta. Kommissionens förslag ledde till att en försöksverksamhet med reducerad skattesats på arbetsintensiva tjänster förlängdes för tredje gången. Vidare riktades en uppmaning till kommissionen att inför rådet och lägga fram en övergripande utvärderingsrapport om de reducerade skattesatsernas effekter. Rapporten skulle täcka tjänster som tillhandahålls lokalt, bland annat restaurangtjänster, och framförallt undersöka hur de påverkar sysselsättningen, den ekonomiska tillväxten och den inre marknadens funktionssätt.4 Uppdraget att genomföra denna studie gick till den oberoende tankesmedjan som lämnade sin rapport . En redogörelse för innehållet i denna rapport5 finns i avsnitt 6.2.2. Efter att Economics lämnat sin rapport utarbetade kommissionen ett nytt förslag angående medlemsstaternas möjlighet att tillämpa reducerade skattesatser (KOM(2008)428). Förslaget resulterade bl.a. i att medlemsländerna beslutade att lägga till ett antal tjänster i bilaga III i mervärdesskattedirektivet (direktiv /47 EG). De tjänster som lades till var de tjänster som tidigare ingick i försöksverksamheten med reducerad skattesats på arbetsintensiva tjänster och restaurang- och cateringtjänster. Ändringen trädde i kraft . Redan före den ändring av mervärdesskattedirektivet som gjordes genom direktiv /47/EG hade elva medlemsstater möjlighet att tillämpa reducerad skattesats på restaurangtjänster. De elva medlemsstater som givits specialtillstånd för detta var , , , , , , , , , och Slovenien.6 3KOM(2003) 397 slutlig. 4Rådets direktiv /18/EG av . 5Taxation papers, Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of Union, Working paper No 13, . 6TAXUD/D1 D/24232 Consultation paper Revieiw of existing legislation on VAT reduced rates. EU:s och regler om mervärdesskattesatser De svenska bestämmelserna om skattesatser finns i 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200), förkortad ML. I tillämpas normalskattesatsen , en reducerad skattesats om och en reducerad skattesats om . I 7 kap. 1 § ML sägs inledningsvis att skatt ska tas ut . Härefter anges i vilka fall skattesatsen i stället är respektive . Med den reducerade skattesatsen beskattas omsättning av livsmedel (med undantag för bl.a. spritdrycker, vin och starköl), rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet och camping, omsättning av konstverk som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo samt import av konstverk, samlarföremål och antikviteter. Med den reducerade skattesatsen beskattas omsättning av böcker, tidningar m.m., tillträde till konserter, cirkus-, bio- graf-, teater-, operasamt balettföreställningar eller liknande, viss biblioteks- och museiverksamhet, tillträde till djurparker, upplåtelse eller överlåtelse av vissa upphovsrättsliga rättigheter, omsättning av tjänster inom idrottsområdet samt personbefordran. Restaurang- och cateringtjänster beskattas med normalskattesatsen . 3.4Tidigare svenska regler om skattesats på restaurang- och cateringtjänster När mervärdesskatt infördes i genom lagen (1968:430) om mervärdeskatt var beskattningen av bl.a. restaurangtjänster lägre än för andra skattepliktiga varor och tjänster7. Det begrepp som användes i lagstiftningen var serveringstjänster. Den lägre beskattningen gällde för hela serveringstjänsten, alltså även för alkoholhaltiga drycker. Som exempel på andra tjänster som beskattades lägre än normalt kan nämnas rumsuthyrning i hotellrörelse. Vid skattereform höjdes beskattningen av serveringstjänster, liksom för alla varor och tjänster med lägre beskattning, till normalnivån. I propositionen om reformerad mervärdesskatt 7 Olika skattesatser användes inte, utan skatten beräknades på ett reducerat beskattningsunderlag när beskattningen skulle vara lägre. För serveringstjänster var beskattningsunderlaget av vederlaget. EU:s och regler om mervärdesskattesatser m.m. uttalades att mervärdesskatten skulle vara enhetlig och generell (prop. 1989/90:111 s. 88). Några reducerade skattesatser fanns inte per . gjordes det första avsteget från principen att enbart tillämpa en skattesats. Då sänktes skattesatsen för livsmedel, serveringstjänster, rumsuthyrning i hotellrörelse och upplåtelse av campingplats, personbefordran och transport i skidlift från till . Som skäl8 för sänkningen av skattesatsen på serveringstjänster, hotelltjänster, personbefordran och transport i skidlift anfördes att den högre beskattning som införts vid skattereformen varit negativ för turistnäringen. Vad gäller serveringstjänster anfördes även att ordningen med olika skattesatser för livsmedel och serveringstjänster som gällde före skattereformen lett till gränsdragnings- och kontrollproblem, något som lagstiftaren nu ville undvika (livsmedel var före skattereformen, till skillnad från serveringstjänster, inte föremål för lägre beskattning). Från kategorin livsmedel undantogs spritdrycker, vin och starköl. I propositionen anfördes att särreglerna för de alkoholhaltiga dryckerna av praktiska skäl inte borde gälla folkölet och att samtliga drycker som säljs i den vanliga matvaruhandeln borde mervärdebeskattas efter samma skattesats. Departementschefen bedömde att den prissänkning som folkölet därmed skulle omfattas av inte stod i konflikt med de alkoholpolitiska målen. Alkoholhaltiga drycker undantogs däremot inte från kategorin serveringstjänster. I propositionen (prop. 1991/92:50 s. 14) anfördes följande: Inom restaurangsektorn är påslagen vid tillhandahållande av alkoholhaltiga drycker oftast mycket höga. En styrning mot en generellt hög prisnivå på dessa drycker följer också av nuvarande bestämmelser i alkohollagstiftningen. Detta innebär att det utan alkoholpolitiska olägenheter är möjligt att tillåta att också alkoholdrycker som tillhandahålls som en del av en serveringstjänst beläggs med den lägre mervärdeskatten. Genom en sådan ordning underlättas tillämpningen inom restaurangnäringen högst avsevärt. Restaurangnotornas olika poster utom tobak behöver inte beläggas med mervärdesskatt efter olika skattesatser. 1991/92:50 s. 8–15. EU:s och regler om mervärdesskattesatser Som led i att stabilisera den svenska ekonomin höjdes skattesatsnivån till den 1 januari 1993.9 Skattesatsen för serveringstjänster höjdes till normalnivån när blev medlem i EU 1995 eftersom mervärdesskattedirektivet inte tillät reducerad skattesats på sådana tjänster.10 Livsmedelsmomsen sänktes till . Skälet för sänkningen var att man ville kompensera barnfamiljer och låginkomsttagare för sänkta ersättningsnivåer i socialförsäkringssystemen.11 1992/93:50 s. 26. Skattesatsen för hotelltjänster, personbefordran och transport i skidlift sänktes från till . Syftet var att stärka den svenska turistnäringens konkurrenskraft (1992/93:FiU30 s. 28). Skattesatsen för personbefordran sänktes därefter för att balansera höjd dieselskatt som regeringen menade innebar nackdelar för kollektivtrafiken och annan yrkesmässig trafik (prop. 2000/2001:1 s. 235). Skattsatsen för transport i skidlift sänktes till (prop. 2006/07:1 s. 160). 1994/95:57 s. 124. 1994/95 150 s. 125. 4Beskrivning av restaurang- och cateringbranschen sysselsatte restaurang- och cateringbranschen cirka 93 000 personer. Det motsvarar av den totala arbetskraften. Antalet företag inom restaurangbranschen uppgick till 24 453. Av dessa utgjorde 1 433 cateringföretag. Den totala omsättningen i restaurangbranschen uppgick till , se tabell 4.1. Restaurang- och cateringbranschen är relativt småskalig och arbetsintensiv. Genomsnittlig omsättning per arbetsställe var 2010 och genomsnittligt antal anställda per arbetsställe var närmare fyra personer. Enligt () utgör restaurang- och hotellnäringens förädlingsvärde ungefär en procent av BNP. Tabell 4.1 Restaurang- och cateringbranschen, inklusive restauranger på hotell, 2010. Restaurang- och cateringbranschen, inklusive Omsättning, mnkr (exklusive mer- Källa: Företagsdatabasen och . Beskrivning av restaurang- och cateringbranschen Hotell- och restaurangbranschen är en bransch där en relativt stor andel av de anställda är unga. utgjorde andelen unga i branschen , se tabell 4.2 nedan. Det kan jämföras med andelen unga anställda i ekonomin i sin helhet som uppgick till . Inga större förändringar har skett i andelen unga anställda i hotell- och restaurangbranschen . Det totala antalet förvärvsarbetande, som uppgick till 111 835, är något högre än vad som presenteras i tabell 4.1. Detta beror på att tabell 4.2 även inkluderar anställda inom hotellbranschen. Tabell 4.2 Antal anställda i olika åldrar inom hotell- och restaurangbranschen 16–24 år Andel 16–24 år Arbetslösheten på den svenska arbetsmarknaden skiljer sig åt mellan grupper med olika utbildningsnivå. Detta indikerar att det finns problem med arbetsmarknadens förmåga att skapa jobb åt grupper med låg utbildningsnivå eller åt grupper som av andra skäl har en svag förankring på arbetsmarknaden. Det kan bero på att sysselsättningen inom dessa grupper begränsas av internationellt sett höga minimilöner. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att hantera arbetslösheten bland unga och andra grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Ett exempel är sänkta arbetsgivaravgifter för unga. Arbetsgivaravgifterna sänktes i två steg. En första sänkning skedde 2007 och en andra sänkning 2008. Andelen anställda unga inom hotell- och restaurangbranschen i tabell 4.2 ovan visar på stabila förhållanden. Även statistik från kring antalet nyanställningar i hotell- och restaurangbranschen visar på stabila förhållanden . Båda dessa statistikkällor visar således på att utvecklingen på arbetsmarknaden inom restaurangbranschen är relativt stabil. Beskrivning av restaurang- och cateringbranschen I finns ingen generell minimilönenivå utan minimilönerna skiljer sig åt mellan olika avtalsområden, och därmed också mellan olika branscher. Internationellt sett har en hög fackanslutning och fackföreningarna har därmed stark förhandlingsmakt. Minimilönernas nivå kan analyseras genom relationen mellan minimilönen och medianlönen. Kvoten mellan minimilönen och medianlönen kallas för minimilönebett. Minimilönebettet för dem som omfattas av hotell- och restaurangavtalet har ökat . Minimilönebettet är högt inom hotell- och restaurang jämfört med exempelvis branscher som omfattas av teknikavtalet och , se figur 4.1 nedan.1 Minimilönebettet var för dem som omfattas av hotell- och restaurangavtalet, i figur 4.1; Hotell (19 + år). Figur 4.1 Minimilönebett inom olika avtalsområden (lönegrupp 1/okvalificerad) , (19+ år) Handel (19+ år) Hotell (19+ år) Källa: , Lönebildningsrapporten (2010) 1 står för Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal. Avtalet sluts mellan Kommuner och Landsting och å ena sidan, samt () å den andra. Beskrivning av restaurang- och cateringbranschen Inom hotell- och restaurangbranschen befinner sig en mycket stor andel av de anställda kring minimilönenivån, se figur 4.2 nedan. Inom andra branscher, till exempel verkstadsindustrin, täcks istället väldigt få av de lägsta lönerna. I figur 4.2 kan utläsas att av det totala antalet personer som omfattas av hotell- och restaurangavtalet har en lön strax över minimilönenivån på . Figur 4.2 Lönefördelning och minimilönenivåer inom hotell- och restaurangavtalet, 2009 Källa: , Lönebildningsrapporten (2010) De streckade lodräta linjerna anger de olika minimilönenivåerna inom avtalsområdet. Data avser grundlön 2009. I kapitel 6 studeras effekten på arbetsmarknaden och den varaktiga sysselsättningen, av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster, utifrån de förutsättningar som enligt ovan föreligger inom restaurangbranschen. infördes möjlighet till skattereduktion för fysiska personer för utgifter för hushållsarbete. Som skäl för denna skattereduktion anförde regeringen sammanfattningsvis följande. De relativt höga skatterna på arbete medför att många hushållstjänster är förhållandevis dyra. Höga skattekilar leder till att många tjänster utförs av hushållet självt eller genom köp på den svarta marknaden, vilket ger samhällsekonomiska välfärdsförluster i form av minskad total produktion. Det finns en hög potential för nya arbetstillfällen när det gäller tillhandahållande av hushållstjänster. Vidare har ett behov av fler arbetade timmar i ekonomin. Genom en skattereduktion för hushållstjänster skapas en ny sektor för företagande och villkoren för tjänstesektorn förbättras. Genom en lägre skatt på marknadsproducerade hushållstjänster ökar individens möjligheter att arbeta med det individen är bäst på. På så sätt gör både individen och samhället specialiseringsvinster och resursutnyttjandet i ekonomin förbättras. En reducerad skatt på hushållstjänster skulle öka arbetsutbudet. I stället för att utföra hemarbetet själv köper individen tjänsten och använder den frigjorda tiden till att öka antalet arbetade timmar på marknaden. Såväl kvinnor som män ska kunna förena familjeliv med ett deltagande i arbetslivet. Förutsättningarna för att åstadkomma lika villkor för detta blir bättre om möjligheter att köpa tjänster som underlättar vardagen förbättras genom sänkt skatt på hushållstjänster. Framväxten av nya företag möjliggör att fler korttidsutbildade lättare kan ta sig in på arbetsmarknaden. Den lägre skatten på hushållstjänster ökar sannolikt efterfrågan på dessa tjänster, dvs. efterfrågan på arbetskraft kommer att öka. De som främst kommer att utföra dessa tjänster är troligen korttidsutbildade. Det är också i denna grupp som arbetslösheten är stor. hushållstjänster gör det lättare för den vita marknaden för hushållstjänster att konkurrera med motsvarande svarta marknad. En del av svartarbetena kommer därför att kunna ersättas med vita arbeten. En av regeringens viktigaste ambitioner är att öka arbetsutbudet. Om de tjänster som utförs som hemarbete av hushållen eller som svart arbete kan omvandlas till vitt marknadsarbete skulle det ha positiva effekter för såväl sysselsätttningen som tillväxten (prop. 2006/07:94 s. 34–35). utvidgades skattereduktionen för hushållsarbete till att även omfatta hushållsarbete som tillhandahållits som löneförmån. omfattas även utgifter för hushållsarbete när den enskilde har anlitat en privatperson som inte har F-skattsedel. 5.2Hur är HUS-avdragssystemet utformat? Bestämmelserna om skattereduktion för utgifter för hushållsarbete är införda i 67 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL. Systemet med skattereduktion är konstruerat så att en fysisk person som har haft utgifter för visst angivet hushållsarbete eller fått sådant arbete som löneförmån kan få en minskning av bl.a. och statlig inkomstskatt med belopp motsvarande av utgifterna för respektive värdet av förmån av sådant arbete inklusive mervärdesskatt. Om den fysiska person anlitat en privatperson som inte har F-skattsedel motsvarar skattereduktionen redovisade arbetsavgifter. Skattereduktionen får uppgå till högst per person och år. Skattereduktionen omfattar enbart arbetskostnaden. Utgifter för material, utrustning och resor ger inte rätt till skattereduktion (67 kap. 18–19 § IL). Det arbete som ger rätt till skattereduktion är följande. (67 kap. 13 § IL): –städarbete eller annat rengöringsarbete som utförs i bostaden, –vård av kläder och hemtextilier när vården utförs i bostaden, –matlagning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden, –snöskottning som utförs i nära anslutning till bostaden, –häck- och gräsklippning samt krattning och ogräsrensning som utförs på tomt eller i trädgård i nära anslutning till bostaden, –barnpassning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden samt lämning och hämtning till och från förskola, skola, fritidsaktiviteter eller liknande, –annan omsorg och tillsyn än barnpassning som en fysisk person behöver och som utförs i eller i nära anslutning till bostaden eller i samband med promenader, bankbesök, besök vid vårdcentral eller andra liknande enklare ärenden. utvidgades möjligheten till skattereduktion för utgifter för hushållsarbete till att också omfatta s.k. ROT-arbete, dvs. reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av vissa bostäder (67 kap. 13 a § IL). Det huvudsakliga syftet med utvidgningen var att minska svartarbetet och öka arbetsutbudet (prop. 2008/09:178). Möjligheten till skattereduktion för hushållsarbete och ROT- arbete har fått den gemensamma benämningen HUS-avdrag. I 67 kap. 13 c § IL anges vissa arbeten som inte räknas som hushållsarbete (bl.a. arbete som enbart avser installationer eller service på maskiner och andra inventarier samt arbete för vilket försäkringsersättning eller ekonomiskt stöd lämnats). Enligt information från avser ansökningar om skattereduktion för hushållsarbete oftast städarbete eller annat rengöringsarbete. Ansökningar om skattereduktion för utgifter för matlagning är mycket ovanliga. Den informationen avser tiden före och har tagits fram manuellt. lämnades vid ansökan om skattereduktion uppgifter om vilken typ av arbete som utförts. Uppgifterna registrerades inte. lämnas inte några sådana uppgifter till . 6Konsekvenser av sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster I kapitel 6 redogörs för de effekter som kan förväntas av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster samt storleken på dessa. Inledningsvis presenteras den ekonomiska teori som är relevant för att kunna studera förslagets effekter samt den empiri som finns tillgänglig. Därefter redogörs för erfarenheter från andra länder vad gäller sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. Vidare diskuteras förväntade effekter på varaktig sysselsättning och samhällsekonomisk effektivitet. Därefter presenteras offentligfinansiella effekter, fördelningseffekter samt effekter på administrativa kostnader och fullgörandekostnader. Kapitel 6 avslutas med en kort sammanfattning i siffror av konsekvenserna av reducerad mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. 6.1Vad säger ekonomisk teori? Uttag av skatter innebär ofta en kostnad för samhället eftersom skatter snedvrider konsumtions- och produktionsbeslut, vilket kan ge upphov till välfärdsförluster. För att minimera denna kostnad är det viktigt att skatteuttag sker på ett effektivt sätt. Genom skattesystemets utformning kan man påverka effektiviteten i samhällets användning av resurser. kan styreffekterna vara syftet med en skatt, exempelvis vid miljörelaterade skatter och alkohol- och tobaksskatter. Sådana s.k. pigovianska skatter har en viktig funktion eftersom de kan bidra till att minska s.k. negativa externa effekter. Negativa externa effekter uppstår när en konsument eller producent genom sitt beteende orsakar kostnader utan att betala för detta. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster vis röra sig om en fabrik som via utsläpp ger upphov till negativa miljöeffekter. Det är välkänt att man kan höja den samhällsekonomiska effektiviteten genom att lägga selektiva pigovianska skatter på varor vars konsumtion eller produktion generar negativa externa effekter. Skatterna utgör en väg att få dem som orsakar kostnaderna att också betala för dem – den pigovianska skatten internaliserar kostnaden som den negativa externa effekten medför. Det är däremot mindre klart huruvida man bör använda systematiskt differentierade skatter när det inte förekommer några externa effekter.