sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — ett enhetligt belopp för samtliga inkomsttagare.37 Jobbskatteavdraget kan då förenklas och fasas in på ett mer enhetligt sätt över de lägre inkomstintervallen. är jobbskatteavdraget för personer oberoende av grundavdraget. Ett argument som brukar anföras mot ett enhetligt grundavdrag är problemen med att kompensera pensionärerna med de lägsta pensionsinkomsterna. Med ett grundavdragssystem som skiljer på pensionärer och andra blir detta dock en mindre fråga. 6.5Bör jobbskatteavdraget fasas ut? Utformningen av det svenska jobbskatteavdraget skiljer sig från de jobbskatteavdrag som införts i till exempel och på så sätt att det inte fasas ut. Mer precist innebär detta att samtliga inkomsttagare får ett jobbskatteavdrag, vilket medför att det svenska systemet är förhållandevis dyrt. Dessutom innebär utformningen av skattereduktionen att medan marginalskatten har varit oförändrad för personer med taxerade förvärvsinkomster över 334 000, har samtliga individer med arbetsinkomst fått sänkta genomsnittsskatter. Personer med inkomster över brytpunkten har alltså fått ökad nettoinkomst. I enlighet med den så kallade inkomsteffekten kan vi således förvänta oss att denna grupp minskar sitt arbetsutbud för att kunna ta ut delar av den ökade inkomsten i ledig tid. En fördel med den svenska utformningen är att inga grupper får ökade marginalskatter, vilket är fallet om man fasar ut skattereduktionen. Notera här att det redan finns en viss utfasning i och med konstruktionen av det svenska grundavdraget. Eftersom inkomstfördelningen är mer sammanpressad i än i till exempel kan detta potentiellt vara ett större problem i . Dock har , vars inkomstfördelning liknar den svenska, valt ett system med utfasning bland medelinkomsttagare. Det finns alltså både för- och nackdelar med det svenska systemet jämfört med motsvarande system i andra länder. En viktig fråga är om fördelarna väger över, eller om även det svenska jobbskatteavdraget borde fasas ut. Återigen bygger de studier som har försökt bedöma detta på simuleringar där vissa antaganden görs om hur känsligt individers arbetsutbud är för förändringar i marginaleffekterna. har gjort beräkningar för 37 Med ett enhetligt grundavdrag kommer personer med låg taxerad inkomst kunna få en negativ beskattningsbar inkomst. För dessa personer bör skatten sättas till noll. årsrapport från där de studerar ett utfasningsintervall som börjar vid en årsinkomst på och som ökar den effektiva marginalskattesatsen för medelinkomsttagare. Med en arbetsutbudselasticitet på 0,1 för den intensiva marginalen så indikerar resultaten att en sådan reform skulle få negativa effekter på aggregerad sysselsättning och ha lägre självfinansieringsgrad än de reformer som har införts. Tyvärr framgår det inte klart från studien vilken typ av mekanismer som genererar förändringar i skatteintäkter och antal arbetade timmar. Möjligheterna till en utfasning bör dessutom vara betydligt större om ett enhetligt grundavdrag införs eftersom man då slipper problemet med att koordinera jobbskatteavdragets utfasning med utfasningen av grundavdraget. I Ds 2010:37 diskuteras förväntade effekter av framtida förändringar i jobbskatteavdraget, men enbart förstärkningar av den nuvarande konstruktionen analyseras. Vi anser att det inte finns tillräckligt underlag för att avgöra om en utfasning av jobbskatteavdraget är att föredra eller inte. Frågan behöver utredas ytterligare. Särskilt bör det analyseras hur känsliga resultaten är för olika antaganden, vilka mekanismer som genererar förändringar i skatteintäkter och antal arbetade timmar samt vilka grupper som förväntas förändra sitt arbetsutbud. Skatt på arbete innebär att arbetsgivaren får betala mer än vad arbetstagaren får ta emot. Detta gäller oavsett om skatten betalas som arbetsgivaravgift eller som inkomstskatt, och i huvudsak bör dessa skatter därför analyseras som en enhet. Men om (och endast om) de nominella lönerna inte anpassar sig kan arbetsgivaravgifter vara ett mer effektivt sätt att skapa mer sysselsättning än att sänka inkomstskatterna. Både i och i har det genomförts försök med sänkta arbetsgivaravgifter i regioner med hög arbetslöshet. Utvärderingar av försöken är dock nedslående; det verkar inte som att sysselsättningen har påverkats i någon större utsträckning. Sänkta arbetsgivaravgifter som inte påverkar sysselsättningen kommer endast att medföra en överföring av resurser från det offentliga till arbetsmarknadens parter. Vi gör därför bedömningen att generella sänkningar av arbetsgivaravgifter inte är en lämplig åtgärd för att stimulera sysselsättningen. Vi vet dock att det finns en stark tendens till lönesammanpressning mellan olika individer. Arbetsgivare vill av olika anledningar ofta betala ungefär samma lön till olika arbetstagare som utför samma arbetsuppgifter. I linje med detta har den ökade lönespridningen i helt drivits av ökade skillnader mellan arbetsplatser (, och 2006). Tendenser till sammanpressade nominallöner förstärks sannolikt av kollektiva löneförhandlingar – det ligger i många fackföreningars intresse att verka för en sammanpressad lönestruktur. Som visades i kapitel 2 tycks det även finnas ett relativt bitande lönegolv som gör att de lägst utbildade har svårt att finna arbete. Detta talar för att skattenedsättningar som specifikt riktar sig till lågproduktiva personer på arbetsmarknaden bör vara i form av nedsatta arbetsgivaravgifter snarare än nedsatta inkomstskatter. I linje med detta visar forskningen att subventionerade anställningar verkar fungera väl för att hjälpa arbetslösa tillbaka till arbetsmarknaden. Subventionerade anställningar har troligen undanträngningseffekter. Men givet att subventionen är väl riktad, vilket betyder att den person som får subventionen står långt ifrån arbetsmarknaden, så innebär detta ändå en förbättring. Subventioner som gör att svaga grupper kommer i arbete gör att de kvarvarande arbetslösa på ett bättre sätt kan konkurrera om lediga arbeten. Det skapar bättre förutsättningar för en fungerande lönebildning och därmed i förlängningen en lägre jämviktsarbetslöshet. Däremot är det tveksamt om man bör rikta en sänkt arbetsgivaravgift mot en så stor grupp som de unga generellt sett. Även om ungas inträde på arbetsmarknaden inte fungerar speciellt väl i är målgruppen för denna nedsättning alldeles för bred. Många unga klarar sig trots allt väldigt bra på arbetsmarknaden, och det finns en uppenbar risk att subventionen därmed tränger undan äldre personer med en svagare anknytning till arbetsmarknaden. Vi anser därför att sänkta arbetsgivaravgifter bör riktas mot svaga grupper, precis som i fallet med nystartsjobben. Med svaga grupper avser vi här till exempel nyanlända utrikes födda, unga utan slutbetyg från gymnasiet eller äldre med liten formell utbildning. Detta innebär att vi förordar ett avskaffande av den generella sänkningen av arbetsgivaravgifterna för personer upp till . Den svenska modellen med en omfattande offentlig sektor kräver också ett omfattande skatteuttag. Gemensamt för de allra flesta skatter är att de påverkar personers beteende. Detta gäller speciellt skatter på arbete, vilka utgör av de svenska skatteintäkterna. Hur skattesystemet är utformat kommer att påverka både den extensiva marginalen (dvs. hur många som arbetar) och den intensiva marginalen (dvs. hur mycket de sysselsatta arbetar). Det svenska systemet har traditionellt karaktäriserats av såväl höga tröskeleffekter som höga marginalskatter. Jobbskatteavdraget har minskat tröskeleffekterna avsevärt, något som kan förväntas öka arbetskraftsdeltagandet. För att denna ökning faktiskt ska äga rum krävs dels att den grupp som inte arbetar påverkas av finansiella incitament, dels att skattesystemet är transparent så att individerna förstår de finansiella incitamenten. vet vi inte i vilken utsträckning de sänkta tröskeleffekterna faktiskt har påverkat arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningen. De studier som finns är samtliga mikrosimuleringsmodeller som utgår från att personer både förstår och reagerar på de finansiella incitamenten som jobbskatteavdraget har inneburit. Med tanke på detta anser vi att man bör avvakta med ytterligare förstärkningar av jobbskatteavdraget tills vi vet mer om dess faktiska effekter. Både skattesystemets komplicerade struktur, med grundavdrag och jobbskatteavdrag som beror på inkomstintervallen, och det faktum att få personer faktiskt säger sig känna till jobbskatteavdraget antyder att effekterna kan vara mindre än förväntat. För att göra incitamenten tydligare föreslår vi att skattesystemet förenklas genom att grundavdraget görs enhetligt. Det innebär att formeln för jobbskatteavdraget kan förenklas. Ett enkelt och transparent system är en grundförutsättning för att personer ska kunna reagera på de ekonomiska incitament som systemen ställer upp. Jobbskatteavdraget påverkar inte marginalskatterna för höginkomsttagare som är fortsatt mycket höga i . Ett flertal studier har räknat på vad ett avskaffande av värnskatten (den femprocentiga statliga skatten för beskattningsbara inkomster över den övre brytpunkten) skulle innebära för skatteintäkterna. Dessa studier finner alla att ett avskaffande av värnskatten inte skulle kosta samhället något i form av minskade skatteintäkter, utan snarare öka skatteintäkterna. Vi anser därför att värnskatten bör avskaffas. Slutligen är vi positiva till sänkta arbetsgivaravgifter till vissa grupper, men poängterar att det är viktigt att dessa riktas mot väl definierade grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden. Detta är centralt eftersom sänkta arbetsgivaravgifter för illa definierade breda grupper riskerar att missgynna de svaga grupper som inte täcks av nedsättningarna. Trots den höga ungdomsarbetslösheten i finns det bland ungdomar en betydande grupp som klarar sig väl och vi förordar därför ett avskaffande av den generella sänkningen av arbetsgivaravgifterna för personer upp till . Enligt SCB:s Arbetskraftsundersökningar var 204 000 personer i åldrarna frånvarande på grund av sjukdom under en genomsnittlig vecka 2009, varav ungefär hälften var frånvarande hela veckan. Som en jämförelse var i genomsnitt 334 000 personer i samma åldersintervall arbetslösa . Sjukfrånvaron är högre bland kvinnor än bland män. Frånvaro på grund av sjukdom innebär att en betydande mängd arbete inte utförs. Sjukfrånvaron varierar även och mellan regioner på ett sätt som är svårt att förklara med förändrade regelverk eller med förändrad hälsa. Mönstren är svårtolkade men en tänkbar orsak är att sociala normer spelar en viktig roll. Det stöds av ett antal forskningsstudier (för en översikt se t.ex. och 2010). Om normer är viktiga kan små förändringar i sjukskrivningsbenägenheten, till exempel genom förändrade incitament i sjukförsäkringen, leda till stora förändringar av sjukskrivningstalen. Det är därför mycket viktigt att sjukförsäkringssystemet är väl utformat. I detta kapitel diskuterar vi hur sjukförsäkringssystemet bör se ut. Diskussionen utgår i huvudsak från bilaga 8 samt och (2010). I avsnitt 7.1 anges några utgångspunkter. Därefter diskuterar vi i avsnitt 7.2 och 7.3 hur de två huvudkomponenterna i dagens system kan behöva förändras: sjukpenningen för tillfällig sjukfrånvaro samt sjuk- och aktivitetsersättningen för mer permanent sjukfrånvaro. Avsnitt 7.4 sammanfattar diskussionen. Arbetsgivare bör ha ett kostnadsansvar även för längre sjukskrivningar. För att undvika att personer med hög sjukskrivningsrisk får det svårare att få arbete bör ett utökat kostnadsansvar kombineras med nedsättningar av arbetsgivaravgifterna för de arbetsgivare som anställer personer med en hög sjukskrivningsrisk. Arbetsgivarnas rehabiliteringsansvar bör tydliggöras och kopplas till ett regelverk med sanktioner för arbetsgivare som inte fullföljer sitt ansvar. Förtidspensionering av unga genom aktivitetsersättning bör endast ske när en nedsättning av arbetsförmågan bedöms vara permanent enligt samma bedömningsgrund som används för sjukersättningen. Sjukdom och nedsatt arbetsförmåga är något som kan drabba alla. Därför finns det en naturlig efterfrågan på ett försäkringsskydd i händelse av sjukdom. Eftersom det är svårt att bedöma en persons ohälsorisk kommer privata försäkringsgivare att ha svårigheter att riskanpassa premierna. Om premierna inte skiljer sig åt efter risk kommer bara personer med en hög risk att vilja försäkra sig. Detta kan i slutändan göra att en privat försäkringsmarknad riskerar att fungera dåligt och att försäkringar inte kommer att erbjudas i tillräckligt stor omfattning. Därför tillhandahåller de flesta länder offentligt finansierade sjukförsäkringar som är obligatoriska. En generös sjukförsäkring kan dock, precis som en generös arbetslöshetsförsäkring (se kapitel 8), påverka beteendet hos människor. Systemet kan till exempel göra att de försäkrade utsätter sig för större risker för ohälsa. Dessutom kan en väl tilltagen försäkring öka sjukskrivningarna, då en del personer som egentligen inte är sjuka kan välja att sjukskriva sig. Slutligen kan arbetsgivare tänkas använda sjukförsäkringen som ett sätt att bli av med oönskad personal. Denna typ av beteendeeffekter (s.k. moral hazard) är väl belagda i den empiriska forskningslitteraturen. I princip finns det två tänkbara sätt att motverka oönskade beteendeeffekter: självrisker och skadereglering. En självrisk innebär att den sjukskrivne (eller dess arbetsgivare) får betala en del av kostnaden för sjukskrivningen. Skadereglering betyder kontroll av att personer verkligen är sjuka och kontroll av att arbetsgivaren verkligen gör sitt bästa för att hjälpa den sjukskrivne tillbaka till arbetet. En viktig fråga är hur dagens sjukförsäkringssystem bör utformas för att en generös försäkring ska kunna upprätthållas utan att de negativa beteendeeffekterna blir alltför besvärande. Vår utgångspunkt är att sjukförsäkringssystemet bör beakta följande: En allmän och generös sjukförsäkring ökar välfärden men riskerar att leda till en ökad frånvaro. Det är lättare att påverka inflödet i långtidssjukskrivning och förtidspension än utflödet från systemen. Kontroll och finansiella incitament på både arbetstagar- och arbetsgivarsidan är verkningsfulla instrument för att minska sjukfrånvaron. Arbetsgivarna spelar en viktig roll, både för att förebygga sjukskrivningar och för att underlätta återgången till arbete. Ju större kostnader arbetsgivare har för de sjukskrivna, desto svårare blir det sannolikt för personer med en historik av sjukskrivningar att hitta nya jobb. I sjukpenningssystemet bärs kostnaden för sjukdom initialt helt av den sjuke själv (), därefter till av arbetsgivaren () och slutligen i huvudsak (först , därefter ) av det offentliga försäkringssystemet. Detta innebär att det finns ett tydligt inslag av självrisk i systemet; dels genom karensdagen, dels genom att den sjukskrivne endast får en begränsad del av sin inkomst i sjukpenning. Eftersom det i sjukförsäkringen dessutom finns ett tak för högsta ersättning blir självrisken omfattande för höginkomsttagare. För många arbetstagare kompletteras dock sjukpenningen av avtalsförsäkringar och privata sjukförsäkringar, vilket medför att självrisken i praktiken är betydligt lägre än vad man skulle tro om man bara studerar den offentliga försäkringen.38 En av de största reformerna inom sjukpenningsystemet är införandet av den så kallade rehabiliteringskedjan. Rehabiliteringskedjan innebär att färre former av funktionsnedsättningar godkänns som sjukskrivningsgrund ju längre sjukskrivningsprocessen har pågått. I stället blir kraven på att söka efter en alternativ sysselsättning större när personen varit sjukskriven . betalas sjukpenning ut till den som på grund av sjukdom inte kan utföra sina normala arbetsuppgifter (eller andra tillfälliga uppgifter). krävs att den sjukskrivnes arbetsförmåga prövas mot andra arbetsuppgifter hos samma arbetsgivare. är kravet för fortsatt sjukpenning i princip att den sjukskrivne inte kan utföra något arbete på den reguljära arbetsmarknaden.39 Om den sjukskrivnes arbetsförmåga är nedsatt så kan förlängd sjukpenning beviljas. Rätten till sjukpenning upphör normalt efter två och ett halvt år.40 Tanken med rehabiliteringskedjan är att sjukskrivningen ska kompletteras med tidiga åtgärder inom hälso- och sjukvården samt på arbetsplatsen. Vi anser att principen bakom rehabiliteringskedjan i huvudsak är rimlig även om det är svårt att bedöma exakt när de olika kontrollpunkterna bör ligga. Rent arbetsplatsspecifika problem bör inte utgöra grund för långa perioder med ersättning från sjukförsäkringen. Men för att systemet ska fungera effektivt är det viktigt att möjligheterna till en återgång till det gamla arbetet är ordentligt uttömda innan den sjukskrivne måste överväga att byta arbetsgivare; anställningsförhållanden ska inte avslutas i onödan. Som framgår av kapitel 2 är processen när en arbetstagare tvingas byta arbetsgivare ofta förknippad med betydande kostnader. Kostnaderna kan tänkas vara särskilt stora för de sjukskrivna; även ohälsa som inte leder till att arbetsförmågan är nedsatt för alla arbeten på hela arbetsmarknaden kan sannolikt göra det svårare att finna en ny anställning. 38Hur stor den monetära självrisken är för olika avtalsområden diskuteras i m.fl. (2005). 39I vissa undantagsfall kan prövningen mot hela arbetsmarknaden skjutas upp. 40Förlängd sjukpenning kan betalas ut om den sjukskrivne vårdas på sjukhus eller i annat fall får omfattande vård. Detta kan även ske om den sjukskrivnes sjukdom allvarligt skulle kunna försämras om han eller hon återgår i arbete eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Förlängd sjukpenning kan även betalas ut vid vissa fall av psykiska sjukdomar. Från ett effektivitetsperspektiv är det följaktligen uppenbart att en prövning mot hela arbetsmarknaden måste föregås av en ordentlig prövning gentemot andra delar av den ursprungliga arbetsgivarens verksamhet. Arbetsgivaren är rimligen den som är bäst lämpad att göra en sådan prövning. har betydligt mer begränsade möjligheter att avgöra vilka arbetsuppgifter som arbetsgivaren kan erbjuda. Det är därför viktigt att en del av de vinster som uppstår om personen kan gå tillbaka till sitt arbete tillfaller arbetsgivaren. Vår bedömning är att den huvudsakliga bristen i det nuvarande systemet är att rehabiliteringskedjan lägger för lite vikt vid finansiella incitament för arbetsgivaren. Incitamenten behövs eftersom en arbetsgivares insatser för rehabilitering och omplacering mycket väl kan vara ganska kostsamma. Det är inte alls säkert att arbetsgivarens intresse av att få tillbaka den sjukskrivne motsvarar kostnaderna i varje specifikt fall om inte arbetsgivarna har några direkta ekonomiska vinster av att den sjukskrivne återinträder i arbete. Det finns inte heller någon tydlig sanktion att använda mot arbetsgivare som inte är behjälpliga i processen. Systemet kan förmodligen effektiviseras betydligt om förändringar sker i dessa avseenden. En intressant modell tillämpas i den nederländska sjukförsäkringen (se bilaga 8 för en utförlig beskrivning). I förutsätter en övergång till förtidspension att personen varit sjukskriven . betalas ersättningen fullt ut av arbetsgivaren. Arbetsgivarna kan dock återförsäkra sig, men så länge premierna till försäkringen är erfarenhetsbaserade så belastas arbetsgivarna fortfarande av konsekvenserna. De privata försäkringsgivarna ställer dessutom väldigt tydliga rehabiliteringskrav på arbetsgivarna (de 2008). Vid prövningar av ansökningar om förtidspension finns också ett sanktionssystem: arbetsgivare som inte fullgjort sitt rehabiliteringsansvar blir ersättningsskyldiga under ytterligare och arbetstagare som inte fullt ut deltagit i rehabiliteringsåtgärder får sänkt ersättning. Utvärderingar antyder att systemet har betydande effekter på antalet ansökningar om förtidspension. Kostnaderna för den ökade kontrollen anses försumbara i relation till de minskade kostnaderna. Delar av det nederländska systemet kan med fördel integreras i den svenska sjukförsäkringen. Vi bedömer att arbetsgivare bör ges ett betalningsansvar för sjukskrivna även . Detta kan ske genom att arbetsgivaren står för en del av den Genom ett ökat medfinansieringsansvar får arbetsgivare tydligare incitament att vidta åtgärder för att motverka sjukskrivningar och att medverka till omplaceringsinsatser och rehabilitering när sjukskrivningar väl sker. Vidare anser vi att sjukförsäkringen kan effektiviseras genom tydligare finansiella sanktioner mot arbetsgivare som inte erbjudit rehabilitering eller omplaceringsmöjligheter där detta borde ha skett. Man kan till exempel göra en prövning för att se i vilken utsträckning arbetsgivaren har fullgjort sitt ansvar för rehabilitering och omplacering. Om ansvaret bedöms som fullgjort bör överta hela betalningsansvaret. Om detta inte bedöms vara fallet bör i stället arbetsgivaren straffas genom antingen ett fortsatt betalningsansvar eller genom en väl tilltagen sanktionsavgift. Det kan också vara lämpligt att sjukskrivna som inte medverkat till rehabiliteringsinsatser eller omplaceringar får nedsatt ersättning på samma vis som inom arbetslöshetsförsäkringen. Ett problem som möjligen kan uppstå i ett system med utökat arbetsgivaransvar för sjukskrivningar är att det blir svårare för personer med hälsoproblem att få jobb. Ett sätt att motverka detta är att sänka arbetsgivaravgifterna för företag som anställer personer med en hög sjukskrivningsrisk. I många avseenden finns faktiskt ett sådant system genom att sjukfrånvaro är en kvalifikationsgrund för nystartsjobb. Men nedsättningarna behöver göras mer generösa för personer med en hög sjukskrivningsrisk om arbetsgivarnas betalningsansvar för de sjukskrivna ökar. Möjligen skulle åtgärden även motivera sänkta arbetsgivaravgifter för äldre. En annan möjlighet är att arbetsgivare som har anställda med sjukdomar som kan förväntas leda till stor sjukfrånvaro får sänkta arbetsgivaravgifter efter en särskild prövning enligt samma modell som används för de personer som undantas från karensdagar. Enligt förslaget kommer även arbetsgivare som anställer personer med hög risk för frånvaro att ha ett medfinansieringsansvar och i stället kompenseras genom en nedsättning av arbetsgivaravgifterna. Det gör det lönsamt för arbetsgivare som kan integrera personer med dålig hälsa i sina organisationer att faktiskt göra det, vilket medför klara samhällsekonomiska vinster. Det svenska systemet för förtidspensionering är uppdelat på två ersättningsformer: sjukersättning för de som är eller äldre och aktivitetsersättning för de som är . Sjukersättningen är en permanent ersättning för personer som troligen aldrig kommer att kunna arbeta heltid igen på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. Till skillnad från sjukpenningen har sjukersättningen ett lägsta belopp för de som saknar tidigare arbetsinkomst. För personer kallas ersättningen i stället aktivitetsersättning och beslutas för högst i taget. För att få ersättning från dessa system krävs att personen inte bedöms klara av något arbete på arbetsmarknaden (inklusive arbeten som finansieras med lönebidrag). För den som vill återgå till arbete finns en möjlighet att göra detta utan att förlora rätten till ersättning. Sjuk- och aktivitetsersättningen är formellt en del av samma system som sjukpenningen, men i praktiken är systemen inte integrerade. En uppdelning är emellertid inte en självklarhet; det skulle mycket väl vara möjligt att villkora förtidspension på en genomgången rehabiliteringskedja. Vi bedömer dock att de strikta prövningskrav som tillämpas för att beviljas sjukersättning – det vill säga kraven på en permanent nedsatt arbetsförmåga – gör att det skulle vara onödigt att också ställa krav på en genomgången rehabiliteringskedja. Ytterligare ett skäl till detta är att de som saknar tidigare arbetsinkomst inte kan få sjukpenning. När det gäller aktivitetsersättningen ser dock situationen något annorlunda ut.