sou · GZB333 · 2011-04-15 00:00:00 — Med ett allvarligt missförhållande avses en avvikelse enligt första stycket som innebär ett allvarligt hot mot eller medför allvarliga konsekvenser för barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Den som fullgör uppgifter inom sådan verksamhet som anges i 1 § ska genast rapportera ett missförhållande, eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om i verksamheten. 1. i förskolan till förskolechefen, 2. i övriga skolformer inom skolväsendet och fritidshemmet till rektorn, 3. i elevhälsa och studie- och yrkesvägledning inom skolväsendet som inte bedrivs vid en förskole- eller skolenhet till ansvarig verksamhetschef, 4. i de fall vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller utbildning i svenska för invandrare utförs på entreprenad och myndighetsutövning som tillhör rektors uppgifter har överlämnats enligt 23 kap. 6 §, till den som hos entreprenören utför rektorns uppgifter, 5. i särskilda utbildningsformer till rektorn, eller om det inte finns, till huvudmannen för utbildningen och 6. i annan pedagogisk verksamhet till huvudmannen för verksamheten. Förskolechefer och rektorer omfattas inte av rapporteringsskyldigheten. De personer som avses i 3 § andra stycket 1–6 ska informera dem i verksamheten som omfattas av rapporteringsskyldigheten om denna skyldighet. Huvudmannen för utbildningen eller verksamheten ska ha skriftliga rutiner för hur rapporteringen fullgörs. Hantering av mottagna rapporter Den som tar emot en rapport ska utan dröjsmål utreda, dokumentera och avhjälpa det missförhållande eller undanröja den påtagliga risken för ett missförhållande som har rapporterats. Huvudmannen för utbildningen eller verksamheten ska utan dröjsmål informeras om en mottagen rapport. Information till elever och vårdnadshavare Om en rapport innehåller uppgifter om ett barn ska mottagaren av rapporten informera barnets vårdnadshavare om rapporten. Om en rapport innehåller uppgifter om en elev ska mottagaren av rapporten informera eleven och elevens vårdnadshavare om rapporten. Handlar missförhållandet om diskriminering, trakasserier eller kränkande behandling ska barnets eller elevens vårdnadshavare och eleven även informeras om sin möjlighet att göra en anmälan till eller . En enskild huvudman ska bevara rapporter och dokumentation om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande från det att utredningen avslutas. Därefter får handlingarna gallras. Anmälningsskyldighet för allvarliga missförhållanden En huvudman för utbildning eller verksamhet som står under Statens skolinspektions tillsyn enligt 26 kap. 3 § denna lag ska utan dröjsmål anmäla ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande till . En huvudman för utbildning eller verksamhet som står under en kommuns tillsyn enligt 26 kap. 4 § denna lag ska göra en sådan anmälan som avses i första stycket till kommunen. Huvudmannen ska med anmälan eller därefter till tillsynsmyndigheten ge in den utredning om missförhållandet som föreskrivs i 7 §. 10 § får inte delegeras. Denna lag träder i kraft . lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 23 kap. 7 § ska ha följande lydelse. Sekretess gäller hos Skolväsen- Sekretess gäller hos Skolväsen- dets överklagandenämnd i ären- dets överklagandenämnd i ären- den som uppkommit där till följd den som uppkommit där till följd av överklagande av beslut samt i av överklagande av beslut samt i skolinspektion, Myndigheten för för för uppgift om en enskilds personliga förhållan- samhet enligt 26 kap. 4 § skol- den, om det kan antas att den lagen (2010:800) hos en kommun enskilde eller någon närstående för uppgift om en enskilds per- till denne lider men om upp- sonliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . Av utredningens direktiv (Dir. 2010:44) framgår bl.a. följande. Inom skolväsendets, förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens områden finns ett omfattande regelverk som syftar till att uppmärksamma olika former av missförhållanden och tillförsäkra barn och elever en verksamhet och utbildning av hög kvalitet i en trygg miljö. svarar för den nationella uppföljningen och utvärderingen av skolväsendet och övriga verksamheter i syfte att värna en likvärdig utbildning och verksamhet av hög kvalitet. , och i vissa fall kommunerna, utövar tillsyn och granskar att huvudmännen följer de lagar och bestämmelser som gäller för skolväsendet och övriga verksamheter. Vidare genomför Skolinspektionen kvalitetsgranskningar, som avser kvaliteten i förhållande till mål och andra riktlinjer för utbildningarna och verksamheterna. De som är verksamma inom skolväsendet och övriga verksamheter omfattas dessutom av anmälningsskyldighet när det gäller barn som far illa och som kan behöva socialnämndens skydd (14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Trots detta finns det anledning att anta att det kan förekomma missförhållanden inom skolväsendet och övriga verksamheter som, oaktat att de omfattas av dagens regelverk, inte påtalas eller åtgärdas. Det kan även tänkas förekomma missförhållanden som inte omfattas av dagens regelverk. Det är heller inte uteslutet att personal inom verksamheterna kan uppleva sig förhindrade att framföra klagomål p.g.a. lojalitetsskäl eller andra skäl. Dessutom finns det en risk att elever upplever sig förhindrade att ta tillvara sina egna intressen på grund av att de står i beroendeställning till läraren. Det finns inom andra samhällsområden en lagstadgad skyldighet för personal att anmäla missförhållanden i verksamheten. Inom område finns exempelvis ett förfarande med anmälningsplikt när det är fråga om allvarliga missförhållanden i omsorgen, den s.k. lex Sarah-bestämmelsen. Inom skolväsendets m.fl. område finns inte någon motsvarande skyldighet. Regeringen angav i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1, utg.omr. 16, s. 49) sin avsikt att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa en anmälningsplikt om missförhållanden i skolan, motsvarande den s.k. lex . En skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle kunna bidra till att barnets eller elevens intressen bättre kan tas till vara. En anmälningsskyldighet skulle också kunna skapa bättre förutsättningar för kvalitetsarbete inom berörda verksamheter genom att fler och eventuellt andra typer av missförhållanden uppmärksammas än . I den mån missförhållanden kommer till tillsynsmyndighetens kännedom, kan en anmälningsskyldighet dessutom leda till att denna får bättre underlag för sin verksamhetstillsyn. Utredningen har bl.a. fått i uppdrag att analysera vad som kan vara ett missförhållande inom skolväsendet m.fl. verksamheter och att utforma en anmälningsskyldighet för missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Direktiven i sin helhet finns som bilaga 1. Utredningens arbete inleddes . Arbetet har skett i nära samarbete med utredningens experter från , och . Till utredningen har en referensgrupp knutits med representanter för , , , Barn- och elevombudet, och , , , och . Utredningen har sammanträtt med experterna och referensgruppen. Därutöver har experter och referensgrupp tagit del av och lämnat synpunkter på ett antal arbetspromemorior. Utredningen har också samrått med Utredningen om utsatta barn i skolan, och Utredningen om sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildningsformer och verksamheter. Vidare har samråd skett med om arbetet med förändringar av lex . Utredningen har genomförts av förändringar. Den nya skollagen (2010:800) har trätt i kraft men börjar tillämpas på utbildningar . utbildningarna börjar den tillämpas . Förändringar i lex har genomförts i den nya patientsäkerhetslagen (2010:659) som har trätt i kraft och förändringar i lex i socialtjänstlagen och lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funktionshindrade träder i kraft . Utredningen har utgått ifrån och använder de begrepp som finns i de nya lagstiftningarna om inte annat anges. I detta kapitel redogör utredningen för lex och lex och de förändringar som har genomförts eller ska genomföras i dessa regleringar. Som bakgrund redogörs också för skollagens verksamhetsområde och syfte samt de olika former av kontroll, tillsyn och anmälningsskyldigheter som gäller för verksamheter enligt skollagen. Avslutningsvis redogörs för hur enskilda, t.ex. personal, föräldrar eller elever, kan påtala ett missförhållande. Inom hälso- och sjukvården och inom vård och omsorg om äldre och personer med funktionshinder samt inom stöd och service för vissa funktionshindrade finns en skyldighet för dem som arbetar i de olika verksamheterna att rapportera eller anmäla missförhållanden som berör de som tar emot insatser inom vården eller omsorgen, de så kallade lex och lex Sarah-bestämmel- serna. trädde patientsäkerhetslagen (2010:659) i kraft. Patientsäkerhetslagen ersatte lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och innehåller bl.a. regleringen av lex . Enligt 3 kap. 5 § patientsäkerhetslagen ska vårdgivaren anmäla till händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada, lex . Vårdgivaren ska eller därefter ge in en utredning om händelsen till . Syftet med utredningen framgår av 3 kap. 3 §. Ut- redningen ska så långt som möjligt klarlägga händelseförloppet och vilka faktorer som har påverkat det samt ge underlag för beslut om åtgärder som ska ha till ändamål att hindra att liknande händelser inträffar på nytt, eller att begränsa effekterna av sådana händelser om de inte helt går att förhindra. Vårdgivaren ska också informera vårdtagaren om händelsen, 3 kap. 8 §. Enligt 6 kap. 4 § ska hälso- och sjukvårdspersonalen rapportera till vårdgivaren risker för vårdskador samt händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada. Syftet med rapporteringsskyldigheten är att bidra till att hög patientsäkerhet upprätthålls. Av förarbetena till patientsäkerhetslagen (prop. 2009/10:210 Patientsäkerhet och tillsyn s. 150) framgår att det finns flera skäl till varför allvarlighetsrekvisitet har tagits bort. Det viktigaste skälet är att vårdgivarens behov av att få vetskap om risker, tillbud och negativa händelser inte inskränker sig till allvarliga händelser. Vårdgivaren är skyldig att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete och i detta arbete är hälso- och sjukvårdspersonalens iakttagelser av alla typer av risker, tillbud och negativa händelser av stor betydelse. Ett annat skäl är att allvarlighetsrekvisitet har gett upphov till tveksamhet om hur allvarlig en händelse ska vara för att den ska rapporteras. Några sådana överväganden ska inte längre göras utan hälso- och sjukvårdspersonalen ska rapportera allt som den uppfattar som risker för patientsäkerheten samt alla tillbud och negativa händelser. Det ankommer sedan på vårdgivaren att analysera informationen, ta ställning till om en anmälan ska göras till samt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga att patienter drabbas av vårdskador. Av tidigare förarbeten (prop. 1995/96:176 Förstärkt tillsyn över hälso- och sjukvården s. 67–68) framgår att anmälningarna om risksituationer och riskhändelser anses ha stor betydelse för förebyggande tillsynsarbete. En anmälan från en vårdgivare till innebär att risker blir kända och kan analyseras på nationell nivå. Erfarenheterna återförs sedan till hälso- och sjukvården. Patientsäkerhetslagen innehåller också definitioner av begreppen vårdskada och allvarlig vårdskada i 1 kap. 5 §. Med vårdskada avses lidande, kroppslig eller psykisk skada eller sjukdom samt dödsfall som hade kunnat undvikas om adekvata åtgärder hade vidtagits vid patientens kontakt med hälso- och sjukvården. Med allvarlig vårdskada avses vårdskada som är bestående och inte ringa, eller har lett till att patienten fått ett väsentligt ökat vårdbehov eller avlidit. statistik om lex Maria-anmälningar visar att ca 2 000 anmälningar gjordes 2010. En liknande bestämmelse om anmälningsplikt finns inom omsorg om äldre och personer med funktionshinder, lex . Bakgrunden var att det hade uppmärksammats flera fall av brister och missförhållanden i vården och omsorgen, främst inom äldrevården. Som ett komplement till olika former av kvalitetssäkring och en förstärkt tillsyn på äldreområdet ansåg regeringen att brister inom omsorgerna om äldre och personer med funktionshinder bättre kunde följas upp och förebyggas med en lagstadgad anmälningsskyldighet (prop. 1997/98:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken s. 86). Anmälningsskyldigheten innebär att den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande i omsorgerna om någon enskild genast ska anmäla det till socialnämnden. Om inte missförhållandet avhjälps utan dröjsmål, ska nämnden anmäla förhållandet till tillsynsmyndigheten. Anmälningsskyldigheten är kopplad till en vakandeplikt där den som är verksam inom omsorger om äldre personer eller personer med funktionshinder ska vaka över att dessa får en god omvårdnad och lever under trygga förhållanden (14 kap. 2 § socialtjänstlagen, SoL). En motsvarande bestämmelse om vakande- och anmälningsplikt infördes i lagen (1993:387)om stöd och service för vissa funktionshindrade (LSS). Bestämmelsen motiverades bl.a. med att brister i särskilt stöd och service bättre kunde följas upp och förebyggas med en lagstadgad skyldighet att anmäla missförhållanden. bedömdes också genom anmälningsplikten ges bättre förutsättningar för sin tillsyn. Dessutom ansåg regeringen att personer som har insatser inom ramen för LSS har samma behov av skydd mot övergrepp och andra missförhållanden som äldre och personer med funktionsnedsättning som har insatser enligt SoL respektive personer som ges vård inom hälso- och sjukvården (prop. 2004/05:39 Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade [LSS] m.m. s. 47). för socialtjänst och LSS var till länsstyrelserna. Det finns inte någon fullständig nationell statistik eller utvärdering om lex Sarah-anmälningar. Av rapporter från olika länsstyrelser framgår att det gjorts flera anmälningar enligt lex som avser olika former av missförhållanden. mottog ca 5–10 anmälningar om allvarliga missförhållanden som inte hade avhjälpts. 1.1.2Definition av missförhållanden enligt lex I bestämmelserna om lex saknas en definition av vad som ska anses utgöra ett missförhållande. Det har överlåtits till att utfärda föreskrifter och allmänna råd om detta. nuvarande allmänna råd (SOSFS 2008:10 och 2008:11) om tillämpningen av anger att allvarliga missförhållanden omfattar såväl aktiva handlingar som försummelser som innebär eller har inneburit ett allvarligt hot mot eller har medfört allvarliga konsekvenser för enskilds liv, personliga säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa. har också gett ut en handbok om som ger exempel på allvarliga missförhållanden. Det kan vara olika former av fysiskt våld, att avgörande beslutade insatser för persons liv inte kommer till stånd (t.ex. uteblir trots behov av regelbunden mat), att personer glöms på toaletten, brister i den fysiska miljön, eller att enskilds fri- och rättigheter begränsas eller försummas genom exempelvis inlåsning. Det kan också handla om fysiska, psykiska eller sexuella övergrepp. Med psykiska övergrepp avses hot, bestraffningar, trakasserier eller kränkande bemötande m.m. Brister i bemötande som innebär ett allvarligt missförhållande är sådana som klart avviker från grundläggande krav på respekt för självbestämmande, integritet, trygghet eller värdighet. Bristande hjälp med personlig hygien, tand- och munhygien, kost och måltider, toalettbesök eller tillsynsbesök anges också. Allvarliga missförhållanden kan vara en enstaka händelse eller upprepade händelser. ändras lex Sarah-bestämmelsen i socialtjänstlagen. antog regeringens proposition 2009/10:131 och – förslag om vissa förändringar, bet. 2009/10:SoU19, rskr. 2009/10:287. I propositionen föreslogs i korthet att lex Sarah-bestämmelsen utvidgas till att omfatta all verksamhet inom och . För att uppnå större likhet med lex Maria-lagstiftningen tas allvarlighetsrekvisitet bort avseende personalens skyldighet att rapportera missförhållanden. Rapporteringsskyldigheten fullgörs till socialnämnden, eller den som bedriver en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och anmälningsskyldigheten förbehålls de allvarliga missförhållanden som socialnämnden, respektive den ansvarige för en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska anmäla till . Av propositionen (s. 20–21) framgår bl.a. följande. Dagens utformning och tillämpning av lex Sarah-bestämmelsen bidrar inte till en enhetlig kunskapsbild över landet vad gäller förekomst av allvarliga missförhållanden inom berörda verksamheter. Regeringen bedömer dock att lex Sarah-bestämmelsen har stor potential att kunna utvecklas till ett effektivt instrument för att i ökad utsträckning och på ett enklare sätt kunna identifiera, dokumentera och åtgärda fel, brister och missförhållanden av varierande grad inom hela . Detta förutsätter enligt regeringens bedömning vissa förändringar. Dels bör lex Sarah-bestämmelsen gälla inom hela , dels bör större likhet uppnås med anmälningsförfarandet inom hälso- och sjukvården (lex ). Den avgörande förutsättningen för att uppnå önskvärt resultat är emellertid att lex Sarah-bestämmelsen på ett tydligare sätt fogas in i och utvecklas till att bli en reguljär del i det systematiska kvalitetsarbete som kommuner och motsvarande yrkesmässigt bedrivna enskilda verksamheter m.fl. ska bedriva inom . // Enligt regeringens mening bör större tonvikt läggas vid det förebyggande arbetet. Att medverka till god kvalitet kan bl.a. innebära att vara uppmärksam och påtala sådant som kan medföra risk för att enskilda inte får god omvårdnad, gott stöd, god service och lever under trygga förhållanden. Att påtala och rätta uppkomna fel och brister samt att vara lyhörd för synpunkter och klagomål är också åtgärder som kan bidra till att säkerställa en god kvalitet. Berörda verksamheter bör bedrivas så att eventuella försummelser, övergrepp och andra missförhållanden så långt möjligt kan förebyggas och förhindras. får 14 kap. 2, 3 och 7 §§ socialtjänstlagen följande lydelse (SFS 2010:429). 2 § Var och en som fullgör uppgifter inom eller vid ska medverka till att den verksamhet som bedrivs och de insatser som genomförs är av god kvalitet. 3 § Den som fullgör uppgifter inom eller vid ska genast rapportera om han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som rör den som får, eller kan komma i fråga för, insatser inom verksamheten. 1.i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet till den som bedriver verksamheten, 2.i verksamhet vid till ledningen, och 3.i övrigt till berörd socialnämnd. 7 § Ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande, ska anmälas till . Den utredning som gjorts med anledning av det inträffade ska bifogas anmälan. Anmälan ska göras av 2.den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet, eller 3.Statens institutionsstyrelses ledning. Den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet ska informera berörd socialnämnd om anmälan. Likadana förändringar görs i 24 a, b och f §§ i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Någon definition av missförhållande görs inte i lagarna utan överlämnas till att utfärda föreskrifter eller allmänna råd om. 1.2Skollagen (2010:800) För att kunna diskutera vad som eventuellt kan utgöra missförhållanden inom skolväsendet m.fl. verksamheter behöver man känna till vilka utbildningar och verksamheter skollagen omfattar, vilket syfte utbildningarna har och vilken reglering som redan finns för att uppmärksamma och komma till rätta med brister i utbildningarna. Beskrivningen avser skollag (2010:800) som trädde ikraft och börjar tillämpas på utbildningar . När det gäller vuxenutbildning ska lagen dock tillämpas från . Skollagen reglerar utbildning inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Med utbildning avses enligt skollagen den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. I propositionen 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet(s. 218) anges följande om utbildning. Begreppet utbildning är i nu gällande skollag i första hand en samlingsbeteckning för olika verksamhetsformer i skolan. Även i den nya skollagen finns behov av en övergripande term som beskriver all den verksamhet som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna. Denna term bör vara utbildning, vilket därmed blir ett vidare begrepp än undervisning och även kan omfatta annan verksamhet än undervisning i den inre och yttre miljön, t.ex. på skolgården och i matsalen eller organiserat lärande förlagt till en arbetsplats. Utbildning kan dessutom omfatta annan verksamhet som äger rum t.ex. vid lägerskolor, utflykter eller olika former av praktik eller annan verksamhetsförlagd verksamhet././ Begreppet kommer i den nya skollagen att omfatta hela skolväsendet och vissa särskilda utbildningsformer. Skolväsendet omfattar följande skolformer. Förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer. Med särskilda utbildningsformer avses följande. Internationella skolor, utbildning vid särskilda ungdomshem, utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt, utbildning vid folkhögskola som motsvarar utbildning i svenska för invandrare, utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution, utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats och annat sätt att fullgöra skolplikten. Med annan pedagogisk verksamhet avses pedagogisk omsorg som ges i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet och omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds. Utbildningen i skolväsendet m.fl. verksamheter är målstyrd. Staten beslutar om målen och huvudmännen, offentliga såväl som enskilda, har ansvar för att genomföra utbildningen i enlighet med målen. I regeringens proposition Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18) lades riktlinjerna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun fast. Där angavs att riksdag och regering lägger fast mål och ramar samt står för en omfattande uppföljning och utvärdering av utbildningens resultat samt för tillsyn. Kommunerna och enskilda huvudmän ansvarar för driften av verksamheten, anställer personal och fördelar resurser, följer upp och utvärderar resultaten och åtgärdar eventuella brister. Skolledare och lärare svarar för den pedagogiska och organisatoriska planeringen på skolenhetsnivå och för genomförandet och uppföljningen av undervisningen. Enligt skollagen ska utbildningen inom skolväsendet syfta till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt.