sou · GYB323d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Utredningens bedömning: Förslagen kan väntas leda till kostnadsökning för det allmänna angående Statens verksamhet. Utredningen anser att en ökning av Statens utredningskapacitet måste genomföras men kan inte uppskatta behovet av nyanställningar. Kostnadsökningarna ska enligt utredningen, under förutsättningar att Statskontorets förslag i sin rapport (2009:22) Statens verksamhet – inriktning, omfattning och finansiering kommer att följas, finansieras genom en anslagsfinansiering via ett ramanslag som då även får omfatta ovannämnda kostnader. För det fall förslagen i rapporten inte kommer att följas föreslås ökad finansiering genom erforderliga justeringar i Statens och de finansierande myndigheternas – Transportstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt Försvarsmakten – regleringsbrev. Förslagen torde inte i övrigt innebära några nämnvärt ökade kostnader eller andra konsekvenser. Kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag ska enligt 14 och 15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som framställts. Vad som sägs i förordningen om kommittéer gäller också särskilda utredare. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén eller utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna också i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. I nedanstående konsekvensutredning har, enligt 15 a § kommittéförordningen, även tillämpats 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Syftet med de EG-direktiv och den förordning som aktualiseras genom det s.k. tredje sjösäkerhetspaketet är att sjösäkerheten på olika sätt ska förbättras inom EU genom att gemensamma regler i vissa avseenden ska tillämpas av medlemsstaterna. Införlivandet av rättsakterna i svensk rätt är en förutsättning för att förbättra sjösäkerheten, inte bara i ett nationellt perspektiv utan även i ett internationellt perspektiv. Detta är också utgångspunkten i den konsekvensbedömning som utredningen har gjort. Vid bedömningen om konsekvenserna vid införlivandet i svensk rätt av och rådets direktiv /15/EG om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed (klassdirektivet) och och rådets direktiv /18/EG om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn (olycksutredningsdirektivet), samt därtill hörande frågor, har utredningen – utöver bedömningen av ovannämnda allmänna konsekvenser – i första hand övervägt om de författningar som införts som en följd av dessa direktiv kan komma att medföra några administrativa och ekonomiska konsekvenser för framför allt berörda myndigheter och sjöfartsnäringen. I de bestämmelser som föreslås med anledning av införlivandet av olycksutredningsdirektivet ges Transportstyrelsen ett förändrat uppdrag då Transportstyrelsens sjöfartsavdelning, enligt utredningens förslag, inte längre ska utföra några undersökningar av sjöolyckor enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO). nämner utredningen möjligheten att sjöfartsavdelningen utökar sitt arbete med ytterligare analyser av sjöolyckor och annan information av betydelse för sjösäkerheten. Arbetet med sjöolycksutredningar och publicerandet av 10–15 rapporter i anslutning härtill , som Transportstyrelsens sjöfartsavdelnings utredningsenhet har gjort, kan således enligt utredningens mening jämställas med den arbetsinsats som Transportstyrelsen kommer att kunna lägga på det förebyggande säkerhetsarbetet genom utökade analyser, samt därutöver det arbete som Transportstyrelsen kan utföra i samband med möjligheten till förordnande om sjöförklaring enligt 18 kap. 7 § sjölagen (1994:1009). Utredningens förslag med anledning av olycksutredningsdirektivet innebär härutöver att arbetsuppgifter lyfts från Transportstyrelsen i form av att rapporteringsskyldigheten till Europeiska sjösäkerhetsbyrån (EMSA) genom Europeiska databasen för sjöolycksutredningar (Emcip), som åvilar Transportstyrelsen, i stället föreslås ska utföras av . Den mindre omfattande rapporteringsskyldigheten innebär mindre, om än marginellt, kostnader för Transportstyrelsen . Klassdirektivet och klassförordningen påverkar enligt sina lydelser Transportstyrelsen, om än marginellt. Den tillsyn av sina erkända organisationer, som en flaggstat ska genomföra, är i princip densamma som i tidigare direktiv. Det finns dock anledning att anta att denna tillsyn, som kan kombineras med Transportstyrelsens avgiftsbelagda tillsynsförrättningar på fartyg, inte kommer att kunna utföras på samma sätt. Det finns anledning att tro att en större del av flaggstatstillsynen kommer att delegeras till klassificeringssällskapen. Det innebär i praktiken att Transportstyrelsen inte får någon ersättning för sitt arbete. Hur stor kostnaden för denna tillsyn kommer att bli, går inte att beräkna. Utredningen anser sammantaget att de förändrade arbetsuppgifterna för Transportstyrelsen troligen inte är så omfattande att de inte borde kunna rymmas inom myndighetens befintliga budgetramar men om kostnaden för tillsynen av sällskapen inte kan finansieras av avgifter, som Transportstyrelsen uppbär, får budgetramarna vidgas; kostnaden går, som sagts ovan, inte att beräkna. Statskontoret har i sin rapport verksamhet – inriktning, omfattning, finansiering (2009:22 s. 48–49) anfört att inom området Civil sjöfart mellan 1999–2003 har inlett sammantaget 3 olycksundersökningar och mellan 2004– 2008 har inlett sammanlagt 16 olycksundersökningar. Statskontoret har vidare i rapporten framhållit att olycksutredningsdirektivet torde leda till att antalet av Statens inledda undersökningar kan komma att öka ytterligare. Statskontoret har dessutom i rapporten (s. 118–119) konstaterat att i sitt budgetunderlag för perioden –2011 har begärt kraftigt ökade resurser samt anfört följande. Såvitt Statskontoret kan bedöma av budgetunderlaget är det endast på sjöfartsområdet som begäran om ökade resurser avser uppgifter som SHK förväntar sig att få . Detta till följd av den tvingande IMO-kod som införs från och i synnerhet EU:s s.k. olycksutredningsdirektiv, som ska vara infört i svensk rätt senast . Överslagsmässigt kan bedömas att av budgetunderlagets äskande avser arbetsuppgifter som SHK redan har och kommande uppgifter. Vidare kan sägas att merparten av budgetunderlagets äskande avser verksamhet som är direkt hänförlig till de internationella krav som finns på områdena luftfart och järnväg och är under införande på sjöfartsområdet – uppskattningsvis är åtminstone två tredjedelar av den arten. Utredningen kan, efter inhämtade synpunkter från , konstatera att utredningens föreslagna ändringar i LUO och därtill hörande förordning, innebär utökade arbetsuppgifter för inom flera områden. Dessa områden är främst följande. Utredningsuppdraget utökas genom att nya krav införs för när en fullständig haveriutredning ska genomföras (bl.a. utredning redan då ett dödsfall förekommer), men också med när en preliminär undersökning ska inledas för att ge underlag för ett skriftligen motiverat beslut om en utredning ska genomföras eller inte. Utredningsskyldigheten utökas också till att gälla utländska fartyg på svenskt vatten, eller då är en stat som har väsentligt intresse i olyckan. Kraven på internationellt samarbete ökar, både vad gäller representation i gemensamma samarbetsfora och vad gäller krav på att bistå andra nationer, framför allt inom EU, med hjälp i olika utredningar. Krav ställs att bl.a. ska kunna säkra, extrahera och utläsa upptagningar ur färdskrivare och annan information, snabbt kunna vara på plats efter en olycka och samordna utredningsinsatserna med andra stater med väsentligt intresse. Kraven på att kunna rikta rekommendationer till andra parter än tillsynsmyndigheten medför att tar på sig ett eget, större ansvar för hur dessa rekommendationer formuleras och adresseras. Detta innebär att högre krav ställs på i form av kompetensutveckling, upprätthållande av kompetens och i form av fördjupade arbetsmetoder. påförs också nya uppgifter att samla in, registrera och lämna rapporter till den Europeiska sjösäkerhetsbyrån (EMSA) i dess databas . har uppskattat att för att kunna klara av att utföra de tillkommande arbetsuppgifterna krävs anställning av ytterligare tre utredare och en administratör. Enligt utredningen är det de föreslagna förändrade lagreglerna för angående det utökade obligatoriska undersökningsområdet för sjöolyckor som kommer att utgöra huvuddelen av Statens tillkommande arbetsuppgifter – och därigenom leda till merparten av utökade kostnader. Skäl föreligger därför enligt utredningens mening att närmare försöka uppskatta omfattningen av de tillkommande undersökningarna. Utredningen har med anledning härav inhämtat följande uppgifter från Transportstyrelsens sjöfartsavdelning angående antalet av sjöfartsavdelningen genomförda olycksundersökningar avseende, enligt utredningens föreslagna framtida definitioner, mycket allvarliga sjöolyckor eller sjöolyckor som likställs därmed. Statistiken omfattar inte tillbud till sjöss. Detta är knappast något problem i detta sammanhang eftersom antalet till Transportstyrelsen och tidigare rapporterade tillbud är betydligt färre än antalet rapporterade olyckor. Den statistik utredningen då fått beskriver historiska förhållanden. Ingen vet hur stort antalet olyckor kommer att bli ; på lång sikt kommer de troligen att minska men utredningen utgår vid sin bedömning – i brist på information – från att olycksantalet är oförändrat. Av det material Transportstyrelsens sjöfartsavdelning lämnat har framkommit att sjöfartsavdelningen under ovannämnda period har utrett 121 ärenden omfattande sjöolyckor inom det obligatoriska undersökningsområdet, dvs. 12 stycken mycket allvarliga sjöolyckor eller olyckor som likställs härmed . Olyckorna har närmare fördelat sig enligt följande. Fartyg försvunnit (inklusive totalförlust): En eller flera människor avlidit: Allvarlig skada på miljö: Flera människor allvarligt skadade: Fartyg eller egendom utanför fartyget fått Fartyg har övergetts i sjön: I materialet har myndigheten från dessa siffror räknat bort de fall där kriterierna uppfylls (8 stycken) och, med möjligtvis någon reservation, olyckor som rör fiskebåtar som är mindre än 15 m (9 stycken). Med anledning av de utökade arbetsuppgifterna ovan uppstår således merkostnader för . Vidare kan beaktas att förutsättningen för att Transportstyrelsen ska undersöka en olycka är att det ska vara påkallat från säkerhetssynpunkt (jfr 3 § förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor). Någon sådan begränsning finns inte i olycks- utredningsdirektivet varför, jämfört med dagens situation, det kan komma att leda till en för utökad mängd undersökningar och ytterligare kostnader. Vad som ovan redogjorts för angående bl.a. utökat krav på att kunna säkra och ta till sig t.ex. information från färdskrivare, utökat krav på internationellt samarbete, utökat krav på att samordna olycksutredningsinsatser, utarbetande av andra rutiner vad avser lämnandet av rekommendationer efter en utförd undersökning samt utökad rapporteringsskyldighet till Emcip, innebär också utökade arbetsuppgifter och kostnader för , men – enligt utredningens uppfattning – inte i en lika stor omfattning som de kostnader som uppstår genom de hos tillkommande arbetet med olycksundersökningarna. Genom utredningens förslag om ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) uppnås enligt utredningen och direktivets krav på undersökningssekretess för sjöolyckor och tillbud till sjöss. tas allmänhetens befogade intresse att ta del av information kring undersökningen tillvara, genom att den slutliga undersökningsrapporten kommer att innehålla all information – i förekommande fall även undersökningsmaterial – som är väsentlig för analysen av olyckan eller tillbudet. De praktiska problem som de utredande myndigheterna beskrivit, när det gäller integriteten för berörda personer och de uppgifter som inhämtas, väntas minska betydligt genom de föreslagna reglerna, vilket kan väntas leda till högre effektivitet och kvalitet i undersökningsverksamheten. De föreslagna ändringarna kan i och för sig komma att leda till förändrade rutiner vid sekretessprövningen i , vilket dock inte bedöms leda till kostnadsökningar. Sammantaget kommer att få utökade arbetsuppgifter. Utredningen kan dock inte med någon exakthet uppskatta de merkostnader som kommer att uppstå i Statens verksamhet som en följd av de utökade arbetsuppgifterna i fråga om undersökning av sjöolyckor. Den uppskattning som har gjort, kostnaden för ytterligare tre utredare och en administratör, kan mycket väl vara riktig men förefaller hög. Utredningen känner till uppfattning att det är effektivare och mindre kostsamt att ha anställda utredare i stället för att behöva lära upp arvoderade utredare. Utredningen kan dela denna uppfattning, men det finns ett mellanting mellan att anställa vad som kan kallas full styrka och att gå en medelväg, dvs. att även anlita utomstående utredare. Ett gott skäl till att göra så är att ingen vet hur många olyckor som kommer att inträffa . Det är också svårt att enbart mot bakgrund av statistiken över allvarliga olyckor avgöra hur många som skulle lett till en utredning av ; några preliminära bedömningar har inte gjorts. Utredningen anser att en ökning av Statens utredningskapacitet måste genomföras men kan inte uppskatta behovet av nyanställningar. Finansiering av utökade kostnader Av Statskontorets ovannämnda rapport (2009:22, s. 125) framgår följande angående Statens nuvarande finansieringsmodell. har inget eget anslag, utan finansieras via de myndigheter som ansvarar för tillsynen och utfärdar föreskrifter på de områden där SHK utför haveriundersökningar. Finansieringen består dels av en ram för förvaltningskostnader (löner, lokalkostnader m.m.), dels av avgifter för särskilda utredningskostnader för olycksutredningarna, i form av exempelvis extern expertis som anlitas på konsultbasis, särskilda undersökningar och laboratorieförsök som vidtas m.m. Storleken på ramen för förvaltningskostnader bestäms av regeringen i samband med att beslut fattas om SHK:s och de finansierande myndigheternas regleringsbrev. – finansierar Transportstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt Försvarsmakten SHK:s verksamhet. Av ramen för förvaltningskostnader ska, enligt SHK:s regleringsbrev, Transportstyrelsen stå för , MSB för och Försvarsmakten för . De särskilda utredningskostnaderna i enskilda olycksutredningar betalas av den av de tre myndigheterna som utredningen ifråga berör. Statskontoret föreslår vidare i rapporten (s. 133) en alternativ framtida finansieringsmodell och anför som en samlad slutsats att Statens verksamhet i fortsättningen bör vara helt anslagsfinansierad via ett ramanslag. Utredningen har, i samband med deltagande vid remissmöte med anledning av Statskontorets rapport, erfarit att de flesta remissinstanser är positivt inställda till Statskontorets förslag om den ändrade finansieringsmodellen. Mot bakgrund härav föreslår utredningen att Statens bedömda tillkommande kostnader ska finansieras genom att det av Statskontoret föreslagna ramanslaget också ska omfatta nämnda tillkommande kostnader i verksamhet. För det fall förslagen i rapporten inte kommer genomföras, föreslås ökad finansiering genom justeringar i Statens och de finansierande myndigheternas – Transportstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt Försvarsmakten – regleringsbrev. Utredningen har inte i övrigt funnit att de föreslagna författningsändringarna har några nämnvärda effekter på sjöfartsnäringen eller enskilda i övrigt. Förslagen leder inte heller till några negativa konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Ej heller i övrigt medför utredningens förslag några sådana konsekvenser som föranleder särskild redovisning i betänkandet. Av kommittédirektiv (dir. 2009:42) framgår vidare att vid utredningens arbete särskild vikt ska läggas vid regelförenkling. Införlivandet av EG-direktiv innebär att en rad nya bestämmelser får inverkan på svensk rätt, genom ändring och komplettering av gällande författningar. Utredningens arbete har bedrivits på så sätt att en noggrann genomgång av rättsakterna har gjorts – artikel för artikel – där inom varje område en analys av behovet av kompletterande bestämmelser i svensk rätt har gjorts. Utredningen har vidare haft som strävan att lägga så många som möjligt av utredningens förslag till författningsändringar på myndighetsföreskriftsnivå och att i stor omfattning hänvisa till tidigare bemyndiganden. I förekommande fall har i samband med framtagandet av nya regler äldre bestämmelser omarbetats. I de allmänna övervägandena i kapitel 3–5 finns det kommentarer till de ändringar i lagar och förordningar som utredningen föreslår. Utredningen anser det därför inte nödvändigt med särskilda författningskommentarer av traditionellt slag. För att göra det lättare att återfinna de aktuella avsnitten i de allmänna övervägandena, återfinns nedan uppställningar med hänvisningar till rätt avsnitt. 8.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 17 kap. 6 a § 17 kap. 7 § 17 kap. 8 § 32 kap. 8 a § 32 kap. 8 b § 32 kap. 8 c § 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:367) om lastning och lossning av bulkfartyg 8.3Förslaget till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364) 1 kap. 5 § 7 kap. 11 § 8.4Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1994:1009) 6 kap. 14 § 18 kap. 5 a § 20 kap. 11 a § 8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor 8.6Förslaget till förordning om ändring i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) 9 kap. 1 § 9 kap. 1 a § 9 kap. 2 § 3.5.8, 3.5.9 och 3.5.10 9 kap. 3 § 9 kap. 4 § 3.5.3, 3.5.5 och 3.5.8 8.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor 4.8, 4.11 och 4.17 4.9, 4.19, 4.22 och 5.5.8 Genomförande av tredje sjösäkerhetspaketet Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska föreslå hur följande direktiv från och rådet bör genomföras i svensk rätt. Direktiven har ännu inte publicerats i Europeiska unionens tidning. 2009/XX/EG om flaggstatsförpliktelser (flaggstatsdirektivet), 2009/XX/EG om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed (klassdirektivet), 2009/XX/EG om ändring av direktiv /59/EG om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen (övervakningsdirektivet), 2009/XX/EG om hamnstatskontroll (hamnstatskontrolldirektivet), 2009/XX/EG om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn (olycksutredningsdirektivet). Utredaren ska också föreslå hur den internationella sjöfartsorganisationens (IMO) kod avseende internationell standard och rekommendationer för olycksfallsutredningar vid sjöolyckor (MSC-MEPC.3/Circ.2) samt den kod för undersökning av dödsfall i samband med olyckor, som antogs genom resolution [MSC. 255(84)], på lämpligt sätt kan genomföras i svensk rätt. Utredaren ska vidare se över om och rådets förordning (EG) nr XX/2009 om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg (klassförordningen) behöver kompletteras med nationella föreskrifter. Kommissionen presenterade ett tredje sjösäkerhetspaket innehållande förslag till sju olika rättsakter; flaggstatsdirektivet, klassdirektivet, övervakningsdirektivet, hamnstatskontrolldirektivet, olycksutredningsdirektivet, förordningen om transportörens ansvar i samband med olyckor vid passagerarbefordran till sjöss och på inre vattenvägar (passagerarförordningen) samt direktivet om redares skadeståndsansvar och finansiella säkerheter (ansvarsdirektivet). Klassdirektivet delades under förhandlingarna upp i ett direktiv och en förordning, medan ansvarsdirektivet reducerades till ett direktiv som enbart behandlar försäkring av redareansvaret (försäkringsdirektivet). Fyra av rättsakterna innehåller ny reglering, medan tre av rättsakterna innehåller ändringar i gällande lagstiftning om klassificeringssällskap, hamnstatskontroll och sjötrafikövervakning. Åtgärderna i paketet syftar till att stärka sjösäkerheten i europeiska farvatten. De sista rättsakterna i paketet antogs av rådet och av . Tidpunkten då direktiven ska vara genomförda i medlemsstaterna varierar med ett första förfallodatum förmodligen . Oklarheten beror på att direktiven ännu inte har publicerats i Europeiska unionens tidning. Direktivet gör det obligatoriskt för samtliga medlemsstater att genomgå revision enligt IMO:s frivilliga revisionssystem för flagg-, hamn- och kuststater. Vidare införs krav på att samtliga sjöfartsadministrationer ska införa kvalitetscertifieringssystem. Ändringarna i klassdirektivet och införandet av den nya klassförordningen syftar till att reformera gällande bestämmelser om erkännande av klassificeringssällskap. skärpta gemensamma regler och standarder införs för erkända organisationer (klassificeringssällskap) som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg. Bland annat tillskapas ett särskilt organ för certifiering av klassificeringssällskap som godkänts av EU och regler för skärpt kontroll liksom kriterier för erkännande av klassificeringssällskap införs. Vidare regleras påföljder, tillsyn samt sällskapens organisationsform. Ändringarna i övervakningsdirektivet (2002/59/EG) syftar till att förbättra möjligheterna att lämna stöd till fartyg i nöd genom ändringar i fråga om skyddade platser. Vidare införs krav på att även fiskefartyg ska förses med automatiskt identifieringssystem (). Därutöver kompletteras dagens regelverk med bl.a. åtgärder vid farligt isläge och krav på att samtliga av EU:s medlemsstater ska vara anslutna till det så kallade SafeSeaNet systemet för att förbättra utbytet av information om bl.a. transporter av farligt gods. Genom ändringar i det befintliga hamnstatskontrolldirektivet (95/21/EG) anpassas den nu gällande gemenskapslagstiftningen på området till den revidering som genomförts inom ramen för Parisöverenskommelsen (). Denna innehåller regler och riktlinjer för genomförandet av hamnstatskontroller, gäller mellan 18 länder (17 europeiska samt ) och avser fartyg som anlöper hamnar i och . De nya reglerna i direktivet innebär bl.a. att dagens inspektionskrav om att av det årliga antalet fartyg som anlöper de hamnar som omfattas frångås. I stället ska samtliga högriskfartyg inspekteras var femte– sjätte månad, normalriskfartyg inspekteras var tionde–tolfte månad och lågriskfartygen inspekteras var 24–. Direktivet stärker också gemenskapens möjlig-heter att hindra fartyg från att anlöpa gemenskapens hamnar. Olycksfallsdirektivet och IMO:s kod för olycksfallsutredningar