sou · GZB348 · 2011-06-01 00:00:00 — Skyddsgrundsdirektivet (2004/83/EG), innehållande miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd samt om deras rättsliga ställ- ning och om innehållet i det beviljade skyddet. Mottagandedirektivet (2003/9/EG), innehållande miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Dublinförordningen (2003/343/EG), innehållande kriterier och mekanismer för att bestämma vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan. Eurodacförordningen (2000/2725/EG), innehållande grunden för inrättandet av databasen , vilken innehåller fingeravtryck på alla asylsökande och som erbjuder ett elektroniskt system för att kontrollera om en person sökt asyl i andra med- lemsstater. Omarbetade förslag för att öka harmoniseringen och höja rättssäker- heten för de asylsökande personerna har presenterats rörande samt- liga rättsakter och . Förhandlingar pågår i rådet. Cirkulär migration – tillfälliga eller mer långvariga och oftast återkommande förflyttningar mellan två länder – anses vara ett migra- tionsmönster som kan bidra till att tillgodose behovet av arbetskraft i mottagarländer och bidra till positiva utvecklingseffekter i ursprungs- länder, som det gynnar migranterna själva.28 fattade regeringen beslut om att tillsätta en parlamentarisk kom- mitté (migration och utveckling) med upp- gift att utreda hur personers ökade rörlighet till och från kan underlättas och hur den cirkulära migrationens positiva utveck- lingseffekter kan främjas. Kommittén lämnade ett delbetänkande29 . Delbetänkandet innehöll en kartläggning och be- skrivning av förutsättningarna för migration till och från samt en analys av kopplingen mellan migration och utveckling. I kommitténs slutbetänkande Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick (SOU 2011:28), som över- 28Se exempelvis Kommitténs för cirkulär migration och utveckling slutbetänkande SOU 2011:28 s. 68 ff. 29Cirkulär migration och utveckling (SOU 2010:40). lämnades till statsrådet , har kommittén lämnat förslag i fråga om hur man kan underlätta cirkulär migration. I kapitel 6 redogörs närmare för innehållet i kommitténs båda betänkanden i de delar det är av intresse för denna utrednings uppdrag (se också avsnitt 2.1.4). Målet för integrationspolitiken är allas lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Den om- fattar också nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden och i samhället, ersättning till kommunerna för flyktingmottag- ande, urban utveckling och svenskt medborgarskap.30 Regeringens strategi31 för genomförande av integrationspolitiken utgår från sju s.k. fokusområden, nämligen ett effektivt system för mottagande och introduktion för ny- anlända, fler i arbete och fler företagare, bättre utbildningsresultat och likvärdighet i skolan, bättre språkkunskaper och utbildningsmöjligheter för vuxna, en effektiv bekämpning av diskriminering, en positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap, samt en gemensam värdegrund i ett samhälle som präglas av en till- tagande mångfald. Integration handlar också om enskilda människors makt över den egna tillvaron. Arbete och egen försörjning är en förutsättning för detta. Utgångspunkten är, i linje med regeringens generella politik, att människor som kan arbeta och försörja sig själva ska göra detta. trädde den nya reformen för att påskynda nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet i kraft.32 Varje nyanländ invandrare ska utifrån sina egna förutsättningar få professionellt stöd för att så snabbt som möjligt lära sig svenska, komma i arbete och klara sin egen försörjning samt ta del av de rättigheter och skyldigheter som gäller i . Reformen innebär bland annat att: 30Faktablad, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, och prop. 2008/09:1 s. 14. 31Regeringens skrivelse skr. 2008/09:24. Egenmakt mot utanförskap – regeringens strategi för integration. Arbetsförmedlingen övertar det samordnade ansvaret för eta- bleringsinsatserna från kommunerna. Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlände invandraren ska upprätta en etableringsplan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbets- och samhälls- livet. En ny statlig ersättning som är lika för alla nyanlända invandrare oavsett bosättningsort införs och utgår vid aktivt deltagande i etableringsinsatser. En ny aktör – etableringslots – införs för att stödja den nyan- lände invandraren . Nyanlända invandrare som har en etableringsplan ska delta i samhällsorientering. Reformen innebär att även länsstyrelserna, och får förändrade eller nya ansvarsområden. Med början har också en arbetsgrupp inom påbörjat arbetet med att ta fram en ny integrationspolitisk strategi. Gruppens uppdrag, som ska redovisas , blir att samordna arbetet med att utarbeta förslag till den fort- satta inriktningen på integrationspolitiken samt att se över integra- tionspolitikens nuvarande mål och inriktningar. Den nya strategin ska bland annat fokusera på hur gapet i sysselsättning mellan in- rikes och utrikes födda, vilket är , ska minska, hur fler utrikes födda kvinnor ska få arbeten och vilka ytterligare åt- gärder som behövs för att förbättra Svenska för invandrare (SFI). Gruppen ska även överväga hur utsatta områden kan lyftas genom urban utveckling.33 2.2.3.1Hur många är de asylsökande personerna och var kommer de ifrån? Asylsökande personer är en av de personkategorier som utred- ningen har att studera. Därför är det av särskilt intresse att närmare beskriva dessa personers situation ur olika aspekter som är rele- vanta för utredningsuppdraget. Antalet utlänningar som söker asyl i varierar . –2010 har sammanlagt cirka 286 000 per- soner sökt asyl i . till årsbasis har antalet asylsökande personer varierat mellan som lägst 16 303 per- soner och som högst 36 207 personer under år 2007.34 ansökte 31 819 personer om asyl i . Detta kan jämföras med , då antalet sökande var ca 24 200 per- soner. Att antalet asylsökande personer varierar på detta sätt är nor- malt och har huvudsakligen sin grund i förhållanden och händelser i omvärlden. I förhållande till övriga EU-länder var det bara i , och som fler personer sökte asyl än i Sverige.35 I sammanhanget är värt att notera att flyttade ca 100 000 personer med 168 olika medborgarskap formellt och lagligt till Sverige.36 De asylsökande personerna är så- ledes inte i majoritet när det gäller utlänningar som kommer till i avsikt att bosätta sig här. Angående papperslösa se avsnitt 2.3.4. till enskilda länder så kom de största asyl- grupperna från (6 335 personer), (5 553 personer), och (2 393 personer). Av de personer som sökte asyl var knappt 38 pro- cent kvinnor och män. Cirka 10 500 barn sökte asyl, varav ca 2 400 ensamkommande barn. Andelen ensamkommande barn har ökat från av det totala antalet asylsökande. Majoriteten av dem () var pojkar och av dem var drygt hälften i åldern 16–. Det har främst varit barn från , och som har sökt asyl i . Angående ensamkom- mande barn se även avsnitt 2.2.3.4. Omkring hälften av de asylsökande personerna finns i , och län. 34Enligt statistik publicerad på 18.78fcf371269cd4cda980004204/tabs2.pdf. 35Enligt statistik publicerad på 18.78fcf371269cd4cda980004557/migration_sv.pdf och på hemsida: QA-11-005-EN.PDF. 36Se 2:2010 Migration 2000–2010, migration_sv.pdf. 2.2.3.2Hur ser de asylsökande personernas hälsa ut, vilka vårdbehov har de och vilken tillgång har de till vården? I den årliga enkätundersökning som Kommuner och Lands- ting (SKL) genomförde om den statliga schablonersättning som utgått för hälso- och sjukvård åt asylsökande personer och de kostnader landstingen hade (jfr avsnitt 2.5) finns också vissa uppgifter om dessa personers vårdkonsumtion över åren 2006–2009. Samtliga landsting förutom ett besvarade enkäten. SKL anser att detta bortfall inte påverkat de generella slutsatser som presenteras. Alla genomsnittsberäkningar som presenteras utgår från antalet asylsökande i de landsting som besvarat enkäten. All hälso- och sjukvård som ges antingen inom sluten och öppen vård, inklusive läkemedel, och tandvården omfattas av den statliga ersättning som landsting och kommuner får via (se vidare avsnitt 2.5.3). Det handlar om en schabloniserad ersätt- ning per asylsökande person som vistas inom område och en särskild ersättning för särskilt kostsam vård, de s.k. 100 000- kronorsfallen (se vidare avsnitt 2.5). Den årliga undersökning som SKL gör rör endast frågan om vilka vårdkategorier de asylsökande personerna vänder sig till och i vilken omfattning detta sker. I övrigt saknas konkreta uppgifter om vilken vårdkonsumtion asylsökande personer har. De uppgifter som frivilligorganisationer som Röda Korset, Läkare i världen m.fl. har i olika rapporter om utlänningars vårdkonsumtion rör främst pappers- lösa personer (jfr avsnitt 2.3.5). Utifrån dessa uppgifter saknas stöd för ett antagande att asylsökande personers vårdbehov i generella termer skiljer sig nämnvärt från papperslösa personers, som i sin tur har ett vårdbehov som i mångt och mycket liknar bosatta per- soners. Det handlar i huvudsak om behov av primärvårdsinsatser. Personer som inte har fyllt och som antingen är asyl- sökande eller som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716) ska er- bjudas hälso- och sjukvård motsvarande den som erbjuds bosatta. Övriga asylsökande personer ska erbjudas vård som inte kan anstå (se vidare avsnitten 2.4–2.5). ökade de genomsnittliga antalet vård- dagar för de asylsökande personerna inom den slutna vården (somatisk och psykiatrisk) med . Ökningen var särskilt påtaglig inom den slutna barn- och ungdomspsykiatrin. Asylsökande barns och ungdomars vårdkonsumtion ökade med , följande år. Mot- svarande antal vårddagar inom psykiatrin för bosatta barn och ung- domar var 0,01. Vidare ökade det genomsnittliga antalet vårddagar inom den slutna somatiska vården för asylsökande personer med , till 0,74. Den bosatta befolkningen i har i genomsnitt i denna kategori. De asylsökande patienterna gjorde i genomsnitt per person 4 pro- cent färre läkarbesök i primärvården och i den öppna spe- cialistvården än året innan. Antalet läkarbesök per person uppgick i genomsnitt till 2,37. Den bosatta befolkningen gjorde om- kring 2,9 läkarbesök per person. SKL anger som en förklaring till att de asylsökande personerna sammantaget minskat sina läkarbesök att andelen hälsoundersökta asylsökande personer minskat. Landstingen ska, om det inte är uppenbart obehövligt, erbjuda samtliga asylsökande personer en hälsoundersökning (se vidare av- snitt 2.4.6).37 Avsikten med en sådan undersökning är att dels tidigt upptäcka akuta sjukdomar hos den asylsökande (individinriktad åtgärd), dels att kunna uppmärksamma behovet av smittskydds- åtgärder (samhällsinriktad åtgärd). lät av de asylsökande hälsoundersöka sig och var det . På nationell nivå pågår olika insatser för att landstingen i större om- fattning ska nå asylsökande personer med ett erbjudande om hälso- undersökning. initierade ett arbete med syftet att snabbare och enklare kunna föra över information om nyanlända asylsökande personer från till lands- tingen. I relation har asylsökande personers besök i tand- vården ökat med . Det genomsnittliga antalet be- sök 2009 var 0,68 jämfört med 2008. låg motsvarande siffra på 0,54. För bosatta vuxna var motsvarande siffra 1,38.38 Av olika undersökningar framgår emellertid att papperslösa och asylsökande personer generellt har sämre tandhälsa än bosatta och att det ofta finns ett uppdämt behov av tandvård hos dessa personer. Det är bl.a. fråga om akuta besvär på grund av tandvärk, tappade fyllningar och värk från käkleder och 377 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. 38Försäkringskassans budgetuppföljning , 2009. tuggmuskulatur (jfr avsnitt 2.4 om vad begreppet vård som inte kan anstå omfattar inom tandvården).39 2.2.3.3Asylprocessen och beslut i asylärenden samt avvisning och utvisning Som tidigare nämnts krävs uppehållstillstånd för att en utländsk med- borgare ska få vistas i . Behöver ut- länningen skydd kan han eller hon beviljas asyl. En redogörelse för regelverket kring detta lämnas i avsnitt 3.8. Själva asylprocessen i hanteras av som första instans. Det är verket som prövar de asylansökningar som lämnas in. Inledningsvis bedömer verket om det är eller någon annan medlemsstat som ska pröva asylansökan (s.k. Dublin- ärenden). kan, om det är uppenbart att asylskäl saknas, fatta ett snabbt beslut om avslag på asylansökan. I övriga fall gör verket en asylutredning för att kunna bedöma huruvida sökanden har skyddsbehov eller inte. Sökanden får då möjlighet att uppvisa handlingar som styrker hans eller hennes behov av skydd. Länderna inom EU samt , och har en gemen- sam databas för fingeravtryck (Eurodoc, jfr avsnitt 2.2.1.1). Migra- tionsverket ansvarar för databasen i och asylsökande måste lämna sina fingeravtryck i samband med ansökan. Av- trycken kontrolleras mot databasen för att se om sökanden har sökt asyl i något av de andra länderna som använder databasen. Migra- tionsverket kontrollerar vidare fingeravtrycken mot en annan data- bas (, SIS), där information om efter- sökta personer och föremål lagras.40 initierade projektet väntan, vilket har resulterat i ett nytt arbetssätt i asylärenden. Redan vid ansökan om asyl bedömer om den sökande be- höver ett offentligt biträde. Inom 2–genomförs sedan asyl- utredningen och den sökande får redogöra för sina asylskäl för en 39Se t.ex. uppsatsen , men inte tandlös – En studie av behov och tillgång till tand- vård för papperslösa i , , , , , handledare och , samt Behov av tandvård hos asylsökande och gömda 2007/2008 (med fokus på barn), Transkultu- rellt Centrum, . 40Syftet med databasen är att ha ett gemensamt informationssystem för gränskontroll, dels för att hindra utvisade eller avvisade tredjelandsmedborgare från att komma in i Schengen- området, dels för att koordinera spanandet efter vissa föremål eller personer i syfte att be- kämpa brott. tjänsteman vid verket, som sedan tar ställning om det går att fatta beslut direkt eller om ärendet behöver utredas vidare. När så skett fattar beslut. Med det nya arbetssättet uppges beslutet kunna fattas inom – i genomsnitt – från den dag då ansökan lämnades in. Får sökanden avslag på sin ansökan kan beslutet överklagas hos migrationsdomstolen vid någon av förvaltningsrätterna i , eller Malmö.41 Som framgår av avsnitt 2.2.3.1, ansökte 31 819 personer om asyl i . Av de sökande beviljades ca 8 700 personer uppehållstillstånd, vilket motsvarar av antalet avgjorda ärenden.42 Av dessa var 1 936 s.k. kvotflyktingar, dvs. utlänningar som före resan till beviljades uppehållstillstånd inom den flyk- tingkvot som regeringen fastställt. 5 954 personer beviljades uppe- hållstillstånd på grund av skyddsbehov, antingen som flyktingar eller som skyddsbehövande i övrigt, och 604 personer på grund av synnerligen ömmande skäl. Därutöver meddelades 233 personer uppehållstillstånd under kategorin övrigt, vilket bl.a. var tidsbegrän- sade uppehållstillstånd. av ansökningarna avslogs, medan hänfördes till s.k. ham- nade under kategorin övrigt, vilket är ärenden som inte prövats i sak, vanligen på grund av att sökanden återkallat sin ansökan eller avvikit. Siffrorna kan jämföras med det totala antalet personer som be- viljades uppehållstillstånd i . var det samman- lagt 91 458 personer. Av dessa fick drygt 25 000 personer tillstånd för att de har en anhörig i . Andelen uppehållstillstånd till anhöriga utgjorde av det totala antalet uppehållstillstånd . fick 21 584 personer från länder utanför EU tillstånd för att arbeta i , motsvarande av samt- liga beviljade uppehållstillstånd under året.44 När en person fått beslut om av- eller utvisning i samband med att en ansökan om uppehållstillstånd har avslagits, ska personen lämna landet . Ett avvisnings- eller utvis- 41Jfr Ramöverenskommelsen mellan regeringen och de gröna om migrations- politiken av och uppdrag av regeringen att lämna förslag om att inrätta ytterligare en migrationsdomstol samt föreslå var den bör placeras. Uppdraget ska redovisas . 42Enligt statistik publicerad på 18.46b604a812cbcdd7dba80008284/Avgjorda+asyl%C3%A4renden+2010.pdf 43Detta innebär att asylprövningen ska övertas av annan stat inom ramen för den så kallade Dublinförordningen, det vill säga prövar inte ansökan i sak. 44http:///info/3345.html. ningsbeslut gäller normalt om annat inte framgår av be- slutet. Det är den sökande själv som ansvarar för att ta fram rese- handlingar och planera för sin återresa. Skulle göra bedömningen att personen sannolikt inte kommer att med- verka till att återvända efter ett avslagsbeslut, kan verket vidta olika åtgärder för att se till att så sker. Bland dessa åtgärder ingår att minska eventuell dagersättning, ha personen under uppsikt eller ta honom eller henne i förvar. Ärendet kan också överlämnas till polisen, som då har att hantera återresan. 2.2.3.4Mottagande av asylsökande personer har enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ett huvudansvar för mottagandet av asylsökande personer från det att ansökan om asyl lämnas in till dess att per- sonen tas emot i en kommun (om uppehållstillstånd har beviljats) alternativt lämnar landet vid avslagsbeslut. I regleringsbrevet för avseende anges som mål att en person som är inskriven i verkets mottagande senast efter det att uppehållstillstånd har beviljats vid behov ska anvisas en tillgänglig plats i en kommun som har överenskommelse om mot- tagande av skyddsbehövande m.fl. trädde lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända i kraft.45 Därmed övergick det huvud- sakliga ansvaret för arbetet med bosättning av personer som be- viljats uppehållstillstånd från till Arbetsförmed- lingen. Ansvaret innebär att Arbetsförmedlingen vid behov ska an- visa plats för bosättning i en kommun till de nyanlända. Länsstyrel- serna ska förhandla med kommunerna om mottagande av nyanlända. Lagen om etableringsinsatser innebär också att det numera är Arbetsförmedlingen som har det övergripande ansvaret för att den nyanlände utlänningen lär sig svenska, finner sysselsättning och klarar sin egen försörjning. Detta sker genom att Arbetsförmed- lingen, genom etableringssamtal tillsammans med den nyanlände och i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer, upprättar en individuell etableringsplan med in- satser som ska underlätta och påskynda etableringen på arbets- marknaden. En sådan plan ska minst innehålla svenska för in- vandrare (SFI), samhällsorientering och arbetsförberedande aktivi- 45 Se också avsnitt 3.7.5. Åtgärderna enligt planen ska bedrivas på heltid och pågå . Vissa insatser inom mottagandet av asylsökande personer åligger kommuner och landsting att genomföra, exempelvis skolfrågor, in- satser inom och hälso- och sjukvård. Statlig ersätt- ning lämnas till kommuner och landsting för deras kostnader.46 Vid utgången av var i genomsnitt ca 36 000 personer inskrivna i mottagandet, vilket är en minskning jämfört med före- gående år. Antalet sjönk ytterligare något, till ca 35 500 personer. Den genomsnittliga vistelsetiden för inskrivna i mottagningssystemet var , vilket motsvarar en ökning i förhållande . Ökningen i vistelsetid anses bero på att antalet personer som fått avslag på sin asylansökan har ökat och att färre personer har återvänt självmant till sina ur- sprungsländer.47 För s.k. ensamkommande barn gäller en något annan ordning än den som beskrivits ovan. När barnet anländer till erbjuds barnet ett tillfälligt boende, som regel i ett s.k. transitboende. Detta kan vara beläget i den kommun där barnet gett sig till känna för svensk myndighet (ankomstkommunen), eller i en annan kommun. Ankomstkommunen blir ansvarig enligt 2 kap. 2 § SoL för att till- handahålla boende och vid behov annat stöd för barnet i avvaktan på att kan anvisa barnet vidare till en anvisnings- kommun.48 Eftersom barnet är ensamt och saknar ett hem inleder socialnämnden som regel en utredning. Den kommun som beslutat om placeringen har ansvaret för hela ärendet och de eventuella ytter- ligare insatser som kan bli aktuella. Detta gäller fram till dess att ärendet avslutas eller övertas av annan kommun, vilket sker vid an- visning till en anvisningskommun. Det är alltid överförmyndar- förvaltningen i den kommun där barnet vistas som ska förordna om god man. De barn som har anhöriga i anvisas som regel av direkt till kommunen eller stadsdelen där släktingen bor. är ansvarig och handläggande förvaltnings- myndighet i ärenden om bistånd enligt lagen (1994:137) om mot- 46Enligt förordningen (2002:118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. och förord- ningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. 47http:///download/18.78fcf371269cd4cda980001324/arr2009.pdf 48Som huvudregel ska anvisa en kommun som har träffat en överenskom- melse med verket om mottagande av ensamkommande barn. Om det finns särskilda skäl kan man frångå huvudregeln och anvisa en kommun som inte har en överenskommelse med . Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att barnet har en anhörig i en kommun som inte har träffat överenskommelse med verket. tagande av asylsökande m.fl. (LMA) åt asylsökande personer och massflyktingar. Detta gäller bistånd i form av logi, bostads- ersättning, dagersättning och särskilt bidrag till sådana utlänningar. I fråga om logi finns dock särskilda bestämmelser för ensamkom- mande barn i 2 § andra stycket och 3 § andra stycket LMA av vilka det framgår att kommunerna har ansvar för att ordna boendet. I fråga om bistånd till ensamkommande barn har således kom- munerna ansvaret för utredning och åtgärder enligt socialtjänst- lagen (2001:716) – med undantag för ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § – samt för att ordna boende. I fråga om ekonomiska bi- ståndsförmåner enligt LMA kvarstår huvudregeln i 3 § tredje stycket enligt vilket ska lämna sådant bistånd. Denna ansvarsfördelning gäller oavsett om kommunerna är s.k. ankomst- kommuner eller s.k. anvisningskommuner. har som barnet är asylsökande ett ansvar för att efterforska anhöriga till barnet. Beviljas barnet uppehållstillstånd övergår detta ansvar därefter till socialnämnden i den kommun som ansvarar för barnet. är skyldigt att vid behov bistå socialnämnden vid efterforskningen. När har anvisat en kommun för barnet anses barnet vistas i den kommunen. Många barn kan emellertid rent fysiskt vistas i en annan kommun, i ett familjehem eller på ett hem för vård eller boende (HVB). Den angivna vistelsekommunen an- svarar emellertid för att barnet får det stöd och den hjälp som föreskrivs i socialtjänstlagen. Kommunen som ansvarar för ärendet har ett ansvar att se till att barnet får tillgång till skolundervisning så fort som möjligt. Kom- munen ansvarar också för att barnets behov utreds samt för att fatta beslut om insatser och placering i lämpligt boende. Detta innebär också att utreda om en familj, t.ex. en anhörig, är lämplig och har förutsättningar att ta emot barnet. i kommunen där barnet befinner sig ska rekrytera och förordna god man för barnet. Det innebär att i anvisningskommunen i vissa fall behöver samarbeta med i andra kommuner för det fall barnet har placerats utanför kom- mungränsen. 2.2.3.5Kostnader för asylprocessen och asylmottagandet Migrationen till och från styrs som angavs ovan i stor ut- sträckning av omvärldsfaktorer som kan vara svåra att förutse och att påverka. Omständigheter som gör att personer väljer att söka asyl i kan skifta över tiden. Ökar antalet asylsökande per- soner påverkas följaktligen kostnaderna både för asylprocessen och för mottagandet.