sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — 2.En justering av den nuvarande marknadsmodellens funktion i syfte att uppfylla eventuellt icke uppfyllda krav och behov. 3.En komplettering av den nuvarande marknadsmodellen med en ny funktion vid sidan av befintlig, i syfte att uppfylla eventuellt icke uppfyllda krav och behov. I detta avsnitt redogörs för de överväganden som ligger till grund för bedömningen att den svenska marknadsmodellen för gas harmoniserar med gällande regelverk inom EU och att någon förändring därför inte bedöms vara nödvändig. 5.3.1Eftersträvade egenskaper hos en marknadsmodell En marknadsmodell bör uppfylla ett antal minimikrav för att kunna anses vara väl fungerande. Till dessa hör t.ex. att marknadsmodellen ska vara handelsvänlig, transparent och enkel att förstå. Detta är viktigt för såväl inhemska som utländska gashandelsföretag, liksom för kunderna på marknaden. För kundernas del är det dessutom av stor vikt att marknads- modellen bidrar till att underlätta leverantörsbyten och att kost- naderna för nät respektive handel tydligt synliggörs vid ingående av avtal liksom vid fakturering. För gashandelsföretagens del är det viktigt att marknadsmodellen är konkurrensneutral och att den är kompatibel med marknadsmodeller inom övriga EU, i syfte att underlätta gränsöverskridande handel med gas. Marknadsmodellen måste vidare uppfylla de formella krav som riktas mot i egenskap av medlem i EU. bör marknadsmodellen underlätta en fortsatt utveckling av den svenska gasmarknaden, t.ex. i form av nya tillförselvägar för gas. Figur 5.1 Exempel på önskade egenskaper hos den svenska marknadsmodellen för gas Den svenska marknadsmodellen för gas bör i allt väsentligt anses uppfylla de exempel på krav som nämnts ovan. Marknadsmodellens funktion torde även överensstämma med det tredje inre marknads- paketets syfte, dvs. att underlätta gränsöverskridande handel med gas och därigenom bidra till fullbordandet av den inre marknaden. Valet av marknadsmodell på den svenska gasmarknaden har sanno- likt haft en begränsad betydelse för marknadens utveckling under de år som gått sedan nuvarande marknadsmodell började tillämpas. Detta beror på att marknadsmodellen endast utgör en av flera parametrar vilka påverkar marknadens funktion och utveckling. Den modell som valdes i samband med öppningen av den svenska naturgasmarknaden har kommit att benämnas elmodellen. Detta beror på att den utformades med den svenska elmarknadsmodellen som förebild. Frågan om huruvida elmodellen kan anses utgöra en lämplig modell för den svenska gasmarknaden har varit ett ämne för diskussion sedan modellen infördes . I diskus- sionen har den s.k. shippermodellen varit det huvudsakliga alterna- tivet till den svenska marknadsmodellen. Det finns dock ett flertal olika varianter av shippermodellen som vissa av de med- lemsstater vilka tillämpar någon form av shippermodell har närmat sig utformningen av den svenska marknadsmodellen. Diskussionen kring elmodellen kontra shippermodellen kan därför i viss mån betraktas som otidsenlig. Det finns dock två typer av potentiella problem som, åtminstone teoretiskt, skulle kunna föranleda ett behov av förändring av den svenska marknadsmodellen för gas. Dessa utgörs av potentiella problem av legal natur och potentiella problem av kommersiell natur. 5.3.3Potentiella problem av legal natur Frågan om huruvida den svenska marknadsmodellen kan anses uppfylla kraven enligt gällande regelverk inom EU aktualiserades i samband med kommissionens överträdelseärende mot . Överträdelseärendet var en följd av att inte ansågs uppfylla samtliga krav enligt och rådets förord- ning (EG) nr 1775/2005 av om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten (den tidigare gasförord- ningen). Då EU:s rättsakter lämnar ett visst tolkningsutrymme, t.ex. vad avser de grundläggande definitionerna av marknadens aktörer, är det i praktiken nödvändigt att göra en subjektiv bedömning av de gemensamma rättsakternas begrepp och definitioner för att kunna ta ställning till huruvida kan anses uppfylla de formella kraven eller ej. En tolkning som är till nackdel kan därmed resultera i att inte kan anses uppfylla de formella kraven, medan en tolkning som är till fördel kan resultera i motsatsen. Den huvudsakliga skillnaden mellan den svenska marknads- modellen och olika former av shippermodeller utgörs av att gashandelsföretag inte behöver betala någon entry-avgift i det svenska naturgassystemets inmatningspunkt i . I den svenska mark- nadsmodellen saknas således den avtalsrelation mellan transmissions- nätägare och gashandelsföretag som utgör en gemensam nämnare för olika former av shippermodeller. Att det inte förekommer någon handel med kapacitet över gränsen mellan och är dock inte att betrakta som ett handelshinder. Utländska handelsaktörer har tillgång till hela den svenska naturgasmarknaden med ett moment mindre jämfört med vad som krävs för tillgång till de gasmarknader där någon form av shippermodell tillämpas. Det ska i sammanhanget noteras att avtal mellan transmissionsnätägare och gashandelsföretag normalt sett förekommer vid gastransit, dvs. när gas transporteras genom en medlemsstat för användning av slutförbrukare i en annan med- lemsstat. I förekommer inte någon transit av gas då det endast finns en tillförselledning. I syfte att fastställa huruvida avvikelsen i gränspunkten till det svenska transmissionssystemet är att betrakta som att inte kan anses uppfylla de formella kraven enligt EU:s rättsakter, togs kontakter med kommissionen . Den svenska marknadsmodellens funktion presenterades och en förklaring gavs till hur den svenska marknadsmodellen skulle kunna justeras för att erhålla kravuppfyllelse vad gäller kapacitetstilldelning i gränspunk- ten till det svenska naturgassystemet. Utredningen fick då bekräf- tat att den svenska marknadsmodellen anses uppfylla gällande regelverk inom EU. Vidare framhölls från kommissionens sida att en justering i syfte att harmonisera med de gemensamma reglerna för kapacitetstilldelning, för svensk del, snarare skulle resultera i införandet av ytterligare ett moment för den gränsöverskridande handeln med gas. Den övervägda justeringen ansågs därför vara onödig och inte tillföra något värde till den nuvarande svenska marknadsmodellen. Utredningens samlade bedömning är att den svenska marknads- modellen kan anses uppfylla de formella kraven enligt EU:s rättsakter och att det ur denna aspekt inte finns något skäl att justera nuvarande marknadsmodell. Den erhållna informationen utgör dock inte någon garanti för att den svenska marknadsmodellen inte kan bli föremål för fram- tida överträdelseärenden. Det som möjligen skulle kunna utgöra en framtida drivkraft för att förändra marknadsmodellen är således kommande ändringar av regelverket inom EU liksom potentiella svenska problem av kommersiell natur. 5.3.4Potentiella problem av kommersiell natur Den svenska gasmarknaden uppvisar i många avseenden likheter med den svenska elmarknaden. Det finns dock avgörande skill- nader och infrastrukturens organisation och utbredning är exempel på detta. Till skillnad från förhållandet på den svenska elmarknaden finns det inte någon infrastruktur för gas som ägs av staten. Staten finansierar heller inte några investeringar i infrastruktur för gas. är det svenska elsystemet nationellt täckande, medan infrastrukturen för gas endast är att betrakta som regionalt före- kommande. Det kan därför vara relevant att ta hänsyn till potentiella problem av kommersiell natur vilka kan inverka på de framtida möjligheterna till investeringar på gasmarknaden. Frågan om investeringar i infrastruktur för gas har t.ex. en nära relation till gasförsörjningstryggheten. Principen för hur kapacitet avtalas i den svenska marknads- modellen för gas fungerar bra i befintlig infrastruktur. Eftersom kapacitet avtalas mellan transmissionsnätägare och slutförbrukare respektive underliggande nätägare finns det emellertid ett poten- tiellt problem kopplat till eventuella framtida investeringar i ny gränsöverskridande infrastruktur för gas. Den grundläggande drivkraften för en investering i ny infra- struktur är att tillgodose marknadens efterfrågan på gas. Den aktör som kan tillgodose detta behov är ett gashandelsföretag. Det är emellertid nätföretagen som har kapital och kan ta den ekonomiska risken för nya investeringar. Det är dessutom nätföretagen som kan bedöma de tekniska förutsättningar som krävs för nyinvestering i förhållande till befintligt nät och kundens eller kundernas behov. I den mån det saknas lämplig infrastruktur i transmissionssystemet, bör erforderlig investering kunna säkras genom avtal mellan det potentiella nätföretaget och aktuella gashandelsföretag på den nya, potentiella marknaden. Genom dessa avtal kan risken för investe- raren minska som erforderlig kapacitet kan säkerställas i den planerade infrastrukturen. Gashandelsföretag har inte möjlighet att boka kapacitet inom ramen för den svenska marknadsmodellen. Framtida invester- ingar i överföringssystemet kan däremot säkras genom slutförbrukarnas försorg. Detta kräver emellertid starka incitament från ett flertal stora slutförbrukare. Ett tänkbart alternativ är att gashandelsföretag ges möjlighet att boka kapacitet i planerad infrastruktur för att därigenom kunna bidra till att säkra framtida investeringar. är ett dotterföretag till vilket undersökt denna möjlig- het att teckna avtal med transportkunder (gashandelsföretag) i samband med ett infrastrukturprojekt för gas. Företaget anser emellertid att förfarandet baserat på någon form av undantag från tillämpningen av ett antal bestämmelser i naturgaslagen, är mer komplicerat än en marknadsmodell som möjliggör kapacitetsbok- ningar av gashandelsföretag. En undantagslösning kräver t.ex. att en ny juridisk person skapas för det enskilda investeringsprojektet, bl.a. i syfte att säkerställa att avgifter endast tas ut av användarna till den planerade infrastrukturen. Vidare kan hävdas att ett regel- verk som kräver denna typ av åtgärder för säkerställandet av investeringar i ny gränsöverskridande infrastruktur inte kan anses vara lika optimalt som ett regelverk som tillåter kapacitetsbok- ningar av gashandelsföretag i gränsöverskridande tillförselled- ningar. Det har klarlagts att den svenska marknads- modellen för gas, , anses uppfylla de formella kraven enligt EU:s rättsakter. Utredningen anser att kravuppfyllelse utgör det enskilt starkaste motivet för en justering av marknadsmodellen och att det ur denna aspekt således inte finns något behov av en justering . Nya tvingande krav från EU kan emellertid innebära att den nuvarande marknadsmodellen kan behöva justeras i Vidare kan nuvarande förhållanden på den svenska naturgasmarknaden komma att förändras i takt med minskad produktion av naturgas i de danska . Därtill gäller att ett stärkande av försörjningstryggheten på den svenska naturgas- marknaden i verklig mening sannolikt endast kan uppnås genom en ny tillförselledning till landet. Om det uppstår ett konkret behov av nya tillförselvägar för naturgas till följd av minskad import av dansk naturgas, eller om tillförselprojekt på kommersiella grunder står i begrepp att realiseras av andra skäl, kan den justerade marknadsmodell som presenteras i avsnitt 5.4 omsättas i praktiken med relativt små förändringar av det svenska regelverket. 5.4Alternativ justering av den svenska marknadsmodellen för gas Utredningens bedömning: Genom att införa tvingande krav på att gashandelsföretag utför kapacitetsbokningar i gränspunkten till det svenska transmissionssystemet kan den svenska marknads- modellen erhålla ett gränssnitt i enlighet med vedertagen praxis inom EU. Som framgår av avsnitt 5.3 bedömer utredningen att den svenska marknadsmodellen för gas harmoniserar med gällande regel- verk inom EU. Den svenska marknadsmodellen är utformad med utgångspunkt från nu gällande marknadsförutsättningar och vid förändrade förutsättningar kan marknadsmodellen därför behöva justeras. Exempel på förändringar är eventuellt nya tvingande krav från EU liksom behov av nya tillförselvägar för gas till den svenska marknaden. Genom att introducera tvingande krav på att gashandelsföretag ska genomföra kapacitetsbokningar i gränspunkten till det svenska transmissionssystemet kan den svenska marknadsmodellen föränd- ras på ett sätt som underlättar framtida investeringar och tillåter transit av gas genom . Om gashandelsföretagens kapacitetsbokningar begränsas till att avse överföring genom en begränsad del av stamledningen erhåller den svenska marknads- modellen ett gränssnitt i enlighet med vedertagen praxis inom EU. som endast små förändringar krävs av det svenska regel- verket blir inverkan på de svenska slutförbrukarna marginell. De marginella förändringarna är ett resultat av att kapacitet nedströms det nya gränssnittet även fortsättningsvis avtalas mellan transmissionsnätägare och slutförbrukare respektive underliggande nätägare. Förändringen innebär således att det i praktiken skapas en adapter som ger den svenska marknadsmodellen ett nytt gränssnitt mot övriga EU. Lösningen benämns i det följande för adapter- lösningen. Figur 5.2 Illustration av en möjlig justering av den svenska marknadsmodellen med en ny funktion i serie med nuvarande marknadsmodell. Den nya funktionen utgör en adapter mellan den nuvarande svenska marknadsmodellen och den danska marknadsmodellen Val av lämpligt gränssnitt ligger gränssnittet mellan de svenska och danska marknads- modellerna i gränspunkten i . En gasleverantör som leve- rerar gas till den svenska marknaden betalar en exit-avgift ut från det danska transmissionsnätet i . Det finns däremot inte någon entry-avgift till det svenska transmissionssystemet. Detta beror på att erforderlig kapacitet på den svenska sidan av gräns- punkten i alltid är avtalad mellan transmissionsnätägaren och slutförbrukare respektive underliggande nätägare. Genom att tillämpa adapterlösningen kan nuvarande gränssnitt i förskjutas till valfri placering nedströms . Teoretiskt sett kan det nya gränssnittet mellan de svenska och danska marknadsmodellerna ligga t.ex. nedströms . Det kan också ligga vid landföringen i , eller på MR-stationsnivå. Gemensamt för samtliga exempel är att en del av slutförbrukarnas nuvarande kostnad för överföringen av gas i det svenska transmis- sionssystemet kommer att överföras från nättariffen till handels- priset men i olika grad beroende på var gränssnittet ligger. I det fall gränssnittet, enligt exemplet ovan, ligger ned- ströms torde slutförbrukarna inte märka någon skillnad vid införandet av adaptern eftersom den kostnad för överföring som flyttas från nättariffen till gashandelspriset blir försumbar. Figur 5.3 Illustration av adapterlösningen med ett nytt gränssnitt strax nedströms . En liten del av kostnaden för överföringen i det svenska transmissionsnätet flyttas från nättariffen till gashandelspriset med liten inverkan på de svenska slutförbrukarna Å andra sidan, i det fall gränssnittet förskjuts ned till MR- stationsnivå skulle i praktiken erhålla den typ av mark- nadsmodell som tillämpas i t.ex. . Lokaliseringen av ett nytt gränssnitt har således stor inverkan på den svenska marknads- modellens utformning och kan i extremfallet innebära en intro- duktion av en helt ny marknadsmodell. Figur 5.4 Illustration av adapterlösningen med nytt gränssnitt i MR- station. Kostnaden för överföringen i det svenska transmissionsnätet flyttas i sin helhet från nättariffen till gashandelspriset. Resultatet blir en helt ny marknadsmodell med stor inverkan på de svenska slutförbrukarna Vid en eventuell justering av marknadsmodellen bedömer utred- ningen att det är lämpligt att lokalisera det nya gränssnittet till . Härigenom är det möjligt att med små förändringar anpassa den svenska marknadsmodellen till vedertagen praxis inom EU och kunna dra nytta av den svenska marknads- modellens nuvarande fördelar. 5.4.1Erforderliga författningsändringar vid ett införande av adapterlösningen Den svenska marknadsmodellen för gas berörs i naturgaslagens (2005:403) 6 kap. 3 § andra stycke. Här framgår att överförings- tariffer ska utformas så att den avgift en kund betalar för över- föringen ska omfatta avgift för överföring i samtliga rörledningar genom vilka överföring sker. I det fall en justering av marknads- modellen enligt ovan blir aktuell kan 6 kap. 3 § ändras enligt nedan. Exempel på förslag till lag om ändring av naturgaslagen (2005:403) 6 kap. 3 § för överföring av naturgas skall för överföring av naturgas ska särskilt beaktas antalet anslutna särskilt beaktas antalet anslutna kunder, kundernas geografiska och abonnerad effekt, kostna- och abonnerad effekt, kostna- derna för överliggande ledningar, derna för överliggande led- trycket i ledningarna. mas så att den avgift en kund mas så att den avgift en kund betalar för överföringen till sin betalar för överföringen till sin gift för överföringen i samtliga gift för överföringen i samtliga rörledningar genom vilka över- svenska rörledningar genom vilka på svenskt fastland. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyn- digheten får meddela närmare föreskrifter om utformningen av överföringstariffer. Liksom tidigare bör det vara möjligt att meddela föreskrifter om utformningen av överföringstariffer. Tariffen för överföring ska omfatta kostnaden för överföring i samtliga svenska rörledningar nedströms landföring på svenskt fast- land. Det framstår som lämpligt att använda landföring på svenskt fastland som gränssnitt, då det kan tillkomma nya till- förselledningar för gas till den svenska marknaden. För den befintliga tillförselledningen innebär detta att ett nytt gränssnitt införs i . Härigenom kommer den del av kostnaden som avser överföring av gas genom sjöledningen att flyttas från nättariffen till gashandelsföretagen. Enligt 20 § naturgasförordningen har Energimarknadsinspek- tionen rätt att meddela föreskrifter om utformningen av över- föringstariffer enligt 6 kap. 3 § naturgaslagen. Förändringen i 6 kap. 3 § naturgaslagen bör således medföra förändringar i Energi- marknadsinspektionens föreskrifter om tariffer. 5.4.2Nya förutsättningar med adapterlösningen Med nuvarande överförd gasvolym i det svenska transmissions- systemet torde, enligt en uppskattning från branschen, cirka 10–av slutförbrukarnas svenska nätkostnad komma att överföras till gashandelspriset genom det tänkta gränssnittet i . Uppskattningen baseras på nuvarande nätkostnad. Priset på kapacitet i sjöledningen kan dock förändras, t.ex. genom ett framtida auktionsförfarande då priset i förväg är okänt. Med nuvarande överföringskostnad i stamledningen bör emellertid för- ändringen för slutförbrukarna kunna betraktas som begränsad, speciellt mot bakgrund av att kostnaden för all överföring upp- ströms är inkluderad i gashandelspriset. som justeringen innebär att det endast är en begränsad del av slutförbrukarnas nuvarande nätkostnad som överförs till gashandelspriset, innebär detta att gashandelsföretagens pris för att boka kapacitet för sträckan kan uppfattas som jämförelsevis lågt. Tariffen ska vara kostnadsreflekterande och endast avse den del av transmissionssystemet som berörs, vilket i detta fall är en sträcka . Det bör i sammanhanget påpekas att utredningen har valt att benämna ledningen mellan och i sin helhet för sjöledningen, trots att av den totala längden är belägen på land. Även om tariffen är kostnadsreflekterande väntas den korta sträckan således ge upphov ett förhållande lågt pris. Detta kan ge upphov till en risk för överbokningar i sjöledningen, vilket i sin tur kan bidra till att utestänga aktörer och därmed snedvrida konkur- rensen. I syfte att motverka detta bör gashandelsföretagens kapa- citetsbokningar i sjöledningen knytas till gashandelsföretagens bokningar i utmatningspunkten från det danska transmissions- Härvid kan det uppstå fyra olika typer av situationer: 1.Ett och samma gashandelsföretag bokar kapacitet genom det danska transmissionssystemet samt genom den svenska sjö- ledningen för leverans av gasen i gränssnittet i . Bokad kapacitet i utmatningspunkten i ger rätt till motsvarande kapacitetsbokning i den svenska sjöledningen. 2.Gashandelsföretag A bokar kapacitet genom det danska trans- missionssystemet för leverans av gasen till gashandelsföretag B i inmatningspunkten till det svenska transmissionssystemet. Den kapacitet som gashandelsföretag A har bokat i utmatningspunk- ten i för leverans av gasen till gashandelsföretag B, ligger till grund för det senare gashandelsföretagets kapacitetsbokning i den svenska sjöledningen. 3.Gashandelsföretag A bokar kapacitet genom det danska trans- missionssystemet för leverans av gasen till flera gashandelsföre- tag i inmatningspunkten till det svenska transmissionssystemet. Den kapacitet som gashandelsföretag A har bokat i utmatnings- punkten i för leverans av gasen till gashandelsföretagen, fördelas enligt avtal och ligger därefter till grund för gashandels- företagens kapacitetsbokningar i den svenska sjöledningen. 4.Flera gashandelsföretag bokar kapacitet genom det danska trans- missionssystemet för leverans av gasen till gashandelsföretag A i inmatningspunkten till det svenska transmissionssystemet. Den kapacitet som gashandelsföretagen har bokat för leverans av gasen till gashandelsföretag A ligger till grund för det senare gashandelsföretagets kapacitetsbokning i den svenska sjöled- ningen. I det fall det skulle bli aktuellt med kapacitetsauktioner i den svenska sjöledningen kan det vara relevant att reglera vilka bud som ska få sätta marknadspriset. Detta för att motverka missbruk i syfte att utestänga andra aktörer genom överbokning. En introducering av adapterlösningen innebär att en ny typ av avtal måste utformas på den svenska marknaden. Detta beror på att det inte finns något avtal om bokning av kapacitet mellan transmissionsnätägare och gashandelsföretag. Det nya avtalet bör omfatta förfarande för kapacitetsbokningar i gränssnittet mellan det svenska och det danska transmissionsnätet och reglera avgiften för nyttjandet av sjöledningen mellan och . Vid sidan av regler för kapacitetsbokningar bör avtalet innehålla erforderliga bestämmelser kring procedurer för kapaci- tetsåterlämning, nominering, informationsutbyte, avräkning, faktu- rering och betalning. Vidare kommer det befintliga samarbetsavtalet mellan den danska systemansvariga aktören Energinet.dk och respektive att behöva vidareutvecklas i syfte att reglera den förändrade situationen i gränssnittet mellan de svenska och danska transmissionsnäten. Det kan också bli nödvändigt att omförhandla långa befintliga avtal som ingåtts mellan och underliggande nätägare respektive slutförbrukare inom ramen för nuvarande marknads- modell. Förutsättningar för framtida investeringar Med adapterlösningen kan de kommersiella förutsättningarna för framtida investeringar i nya tillförselledningar förbättras. Genom motsvarande adapter i en ny tillförselledning kan gashandelsföretag även i denna ledning boka kapacitet i den del av transmissionsled- ningen som sträcker sig från den nya gränspunkten till land- föringen på svenskt fastland i likhet med det tänkta gränssnittet i . Med adapterlösningen skulle det således bli möjligt att på veder- taget sätt undersöka intresset för ny infrastruktur hos gashandels- företag inom och utom genom ett s.k. open season-förfar- ande. I bästa fall kan denna form av marknadsundersökning leda till att avtal kan upprättas mellan nätägaren och intresserade gas- handelsföretag. Genom att nätägaren kan försäkra sig om att en viss kapacitet i den nya ledningen kommer att vara bokad , kan investeringen till väsentlig del säkras. Den potentiella ägaren av den planerade ledningen torde således eftersträva långsiktiga kapacitetsbokningar av en inte oväsentlig del av den investerade nya kapaciteten i syfta att säkra investeringen.