sou · GZB364 · 2011-10-14 00:00:00 — Om staten genom lagstiftning ges möjlighet att tvinga kommuner till mottagande behöver man även tydliggöra vilka principer som ska gälla när man utövar detta tvång. Ska kommuner bli tvungna att bygga upp och upphandla HVB-hem? När är en kommuns skyldighet att ta emot är uppfylld? Ska få mandat att anvisa hur många som helst till vilken kommun som helst? Vilka principer ska ligga till grund för hur barnen fördelas mellan kommunerna? Dessa frågor måste finnas en lösning på innan en eventuellt tvingande lagstiftning träder i kraft. Det måste vidare finnas möjlighet för kommuner att överklaga beslut om anvisning vilket saknas i liggande utredning. Det kommunala självstyret och proportionalitetsprincipen Det kommunala självstyret har en stark ställning i . Den kommunala självstyrelsen är dock inte total utan måste kunna vägas mot viktiga nationella värden. Men eftersom självstyrelsen förverkligar viktiga medborgarvärden får den inte begränsas på ett lättvindigt sätt. Det kan starkt ifrågasättas om en tvingande lagstiftning står i överensstämmelse med den proportionalitetsprincip som införts i regeringsformen från och med detta år. För att nya skyldigheter för kommunerna ska kunna införas krävs att regeringen har övervägt andra åtgärder för att skapa samma resultat som en lagstiftning kan åstadkomma. Det är högst tveksamt om regeringen kan sägas ha gjort sådana överväganden. Dessa har i vart fall inte redovisats offentligt och därmed inte kunnat bli föremål för en offentlig diskussion. Är det ett proportionellt ingrepp i självstyrelsen att ge en statlig myndighet fri dragningsrätt på den kommunala sektorns organisation bara för att staten inte anser sig kunna lösa uppgiften själv? Ska en statlig myndighet ha makt att ålägga en kommun en uppgift utan något utrymme för kommunen att ha synpunkter på saken? Även om någon praxis för tillämpningen av proportionalitetsprincipen i regeringsformen ännu inte har utvecklats, torde syftet vara att regering och riksdag alltid ska söka uppnå syftet med förslag som rör kommuner och landsting utan att självstyrelsen inskränks. Tillämpat på mottagandet av ensamkommande barn skulle man kunna tänka sig att regeringen prövar förutsättningarna för att få till stånd fler anvisningsplatser i kommunerna med frivilliga medel, innan den föreslår att mottagandet ska vara en obligatorisk uppgift för kommunerna. En annan möjlighet skulle kunna vara att delar av mottagandet sker i statlig regi i stället för att tvingas på kommunerna. finns delar i mottagningssystemet som inte är fullt ut finansierade, såsom skola och överförmyndare. Regeringen tycks inte vara beredd att åtgärda detta eftersom utredningen – översynen av den statliga ersättningen till kommunerna ska göras inom befintliga ekonomiska ramar. tillsammans med nu liggande förslag om tvång ter sig hela systemet ännu mer orimligt. Staten har framhållit att de fått väsentligt högre utgifter p.g.a. att kommunerna tvingats ordna boendealternativ i ankomstkommunerna som är dyrare än boenden i anvisningskommuner med överenskommelser om mottagande. Jag menar att detta är en felaktig bild. Det finns inga underlag som visar att den stora utgiftsökningen för mottagandet förklaras av dyra boenden. De uppgifter som finns över hur statens utgifter ökat kraftigt mellan är svåra att använda eftersom de avser statens utbetalningar och inte är kopplade till när kostnaden uppkom i kommunerna, dvs. de är inte periodiserade. Det innebär också att det inte finns några uppgifter över hur kostnaden per ensam- kommande barn i systemet har utvecklats. Statens ökade utgifter hänger med största sannolikhet främst ihop med att det blivit fler barn och inte på utvecklingen av kostnaden per barn. Mycket talar snarare för att denna kostnad inte ökat. I alla fall inte om man ser till kostnaden per avtalad plats. Vi vet att schablonen för de som har överenskommelse stått stilla och därför egentligen minskat i reala termer. Vad gäller ankomstkommunerna har kostnaden för platserna inte förändrats i som står för cirka hälften av mottagandet i ankomstkommunerna och i har boendekostnaden per plats sänkts kraftigt. Det är således inte en korrekt beskrivning att det är dyra boendealternativ som inneburit väsentligt högre utgifter för staten. Men mottagandet svänger kraftigt i ankomstkommunerna. I har antalet ensamkommande asylsökande barn minskat från cirka 300 till cirka 130 . Prognoserna visar på en kraftig ökning igen . Denna utveckling innebär att kommunen har en överkapacitet och tomma platser som medför att kostnaden per belagd plats på vissa boenden för tillfället är mycket höga. Kostnaden per belagd plats lär dock minska igen när beläggningen ökar. Dessa svängningar har dock inget med dyra eller billiga boenden att göra. Det går inte att teckna avtal med privata utförare (eller bygga upp egna boenden) som kan sägas upp . Dessutom skulle även ett system där det fanns tillräckligt med platser i anvisningskommunerna ge upphov till liknande kostnader. Det skulle krävas reservplatser/överkapacitet även i ett sådant system för att hantera svängningarna i mottagandet. Fokus på platser är inte att ta hänsyn till barnets bästa Att fokusera på tvång är att fokusera på att ordna fram en sängplats . Det tar inte hänsyn till vilken lösning som är långsiktigt bäst för barnet. Mottagande kommun måste kunna erbjuda ett värdigt mottagande även efter ett uppehållstillstånd. En mycket väsentlig fråga är hur de ensamkommande barnen påverkas av olika organisatoriska och finansiella lösningar för mottagandet. Det torde vara helt klart att antalet flyttningar mellan olika boenden och olika kommuner och tiden efter ett eventuellt uppehållstillstånd bör vara så litet som möjligt. Det är för de ensamkommande barnen väsentligt att deras rättigheter blir tillgodosedda både i samband med asylprövningen och under deras Det är därför angeläget att överförmyndarnas och de gode männens kompetens när det gäller de ensamkommande barnen utvecklas. Skolan har en mycket strategisk roll för att de ensamkommande barnen ska få en bra start i sitt nya hemland. Därför är ökade resurser till kommunerna för de ensamkommande barnens skolgång till allra största nytta för att barnen och de unga ska kunna förverkliga sina livsdrömmar och göra den insats i arbetslivet och i samhället i övrigt som de vill göra. Om inte skolan förmår att ge de ensamkommande barnen bra kunskaper och färdigheter för sin vistelse i vårt land kan konsekvenserna både för individerna och för samhället bli svåra att hantera. Hur kan en tvångsvis placering av ensamkommande barn i en kommun som inte har en överenskommelse om mottagande kunna påverka barnen. För att dessa ska känna trygghet och tillit är det av avgörande betydelse att de känner sig välkomna till den anvisade kommunen, och att kommunen har rätt förutsättningar att ta emot ett ensamkommande barn som i många fall kommer bosätta sig efter ett eventuellt uppehållstillstånd. Därför extra viktigt med god kvalité och en bra integration. Särskilt om gode män I utredningens överväganden och förslag finns inget beskrivet om hur kommunerna ska kunna hantera frågan om gode män för de ensamkommande barnen. Gällande lagstiftning grundar sig på att uppdraget som god man är frivilligt, d.v.s. ingen kommun/överförmyndare kan tvinga någon att ta uppdraget som god man. Överförmyndarna kan inte heller samarbeta över kommungränserna då regleringen så tydligt endast ger den överförmyndare behörighet att förordna god man där barnet faktiskt vistas/befinner sig. En förutsättningslös översyn av systemet behövs Det finns flera viktiga exempel på hur brister i mottagandet av ensamkommande barn kan hänföras till en lagstiftning som inte primärt tar sikte på att skapa goda förutsättningar för detta. Det finns därför enligt min mening ett stort behov av att göra en förutsättningslös översyn av hur mottagandet av ensamkommande barn bäst bör organiseras och hur ansvaret ska fördelas mellan staten och kommunerna. Men ett tvång skulle inte lösa grundläggande problem med att få fler anvisningskommuner. Lösningen stavas i stället rätt förutsättningar för kommunerna. De statliga ersättningarna behöver förbättras Ersättningar måste justeras upp med hänsyn till löne- och prisutvecklingen. Ersättningarna till skolan bör öka kraftigt. saknas också helt ersättning för överförmyndarnas arbete med rekrytering, utbildning och tillsyn av gode män. Staten bör teckna överenskommelser med kommuner i samverkan. Staten bör också se till att det blir lättare för kommuner att samverka. gör upphandlingsreglerna det krångligt för kommuner att samverka – därmed blir boendeplatserna också färre. Formerna för de ensamkommande barnens boende behöver bli mer flexibla. Statens krav på hem för vård och boende (HVB) är avsedda för en helt annan målgrupp. Formerna för de ensamkommande barnens boende behöver bli mer flexibla och anpassade till barnens och de ungas förutsättningar i olika skeden av vistelsen i . De statliga myndigheternas stöd till kommuner bör bli bättre. Behovet av stöd är störst inom och områden. Det är angeläget att ta fram en vägledning för kommunernas arbete med ensamkommande barn inom . Länsstyrelserna bör t.ex. medverka till att höja kompetensen hos överförmyndarna som ansvarar för ensamkommande barn. Staten bör överväga ett övergripande ansvar för ankomstboende Bristen på platser i anvisningskommuner har inneburit att de kommuner som är ankomstkommuner har hamnat i en kraftigt ansträngd situation. För dessa kommuner gäller ingen frivillighet i mottagandet, de måste ta emot ensamkommande barn p.g.a. att har mottagningsenheter i kommunerna och blir då ansvariga enligt socialtjänstlagens vistelsebegrepp. naturligt att staten överväger att övertar kommunernas ansvar för boendet den . Boenden skulle då kunna spridas till fler kommuner än och det blir lättare planera boendekapaciteten då har tillgång till statistik och prognoser. Statens stordriftsfördelar skulle sannolikt göra detta förfarande billigare och mer effektivt med större volymer som kan upphandlas. Kommuner där framtida ankomstboenden kommer att finnas ska ha samma ansvar som för åtgärder enligt , för gode män och för skolundervisning. Översyn av mottagandet av asylsökande En särskild utredare ska se över bestämmelsen om mottagande av asylsökande ensamkommande barn i 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Som barn räknas personer . Utredaren ska lämna förslag på en reglering som utvidgar möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun även i fall där överenskommelse om mottagande saknas. På samma sätt som ska mottagandet av asylsökande ensamkommande barn dock i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Utredaren ska analysera olika tänkbara alternativ för hur anvisning av ensamkommande barn till kommuner ska ske. Uppdraget ska redovisas . Bestämmelser om ensamkommande barn i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Enligt 2 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA, har staten genom huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och ska för detta ändamål driva förläggningar. trädde de nu gällande bestämmelserna om ensamkommande barn i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. i kraft. Enligt 3 § andra stycket LMA ska beträffande ensamkommande barn anvisa en kommun som ska ordna ett boende. ska anvisa en kommun som har en överenskommelse om mottagande av ensamkommande barn med verket. Om det finns särskilda skäl får anvisa barnet till en kommun som saknar sådan överenskommelse. I propositionen om mottagande av ensamkommande barn (prop. 2005/06:46 s. 49) nämns som ett särskilt skäl att barnet har anhöriga i en kommun som saknar överenskommelse med verket. När har anvisat en kommun ska barnet anses vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL. Den anvisade kommunen är ansvarig för bland annat utredning enligt socialtjänstlagens bestämmelser (11 kap. 2 § SoL) och för att erbjuda barnen boende, omsorg och uppföljning av beslutade åtgärder (6 kap. 8 § SoL) samt möjlighet till skolgång. Kommuner som tar emot ensamkommande barn får ersättning av staten i enlighet med bestämmelserna i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. samt förordningen (1990:927) om flyktingmottagande m.m. fanns inga särskilda bestämmelser om ensamkommande barn i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Av 2 kap. 2 § SoL, framgår dock att en kommun har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. ska vidare enligt 6 kap. 1 § SoL sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende och där får god vård. Trots en tydlig reglering vad gäller ansvarsfördelningen mellan och kommunerna i framför allt socialtjänstlagen och lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har påtalats av såväl statliga som kommunala aktörer samt av frivilligorganisationer att mottagandet av asylsökande ensamkommande barn inte fungerar i enlighet med denna ansvarsfördelning. Ändrade förutsättningar för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn Det är reformen om mottagande av asylsökande ensamkommande barn trädde i kraft. Reformen utformades utifrån ett antagande om att cirka 400 ensamkommande barn skulle söka asyl i . som reformen trädde i kraft fördubblades antalet asylsökande ensamkommande barn. Därefter har ytterligare stora ökningar skett . Ökningar av antalet asylsökande ensamkommande barn har också skett i andra europeiska länder. kom 2 393 ensamkommande barn till för att söka asyl. Även väntas antalet asylsökande ensamkommande barn (som kommer till ) uppgå till närmare 2 400. Vid reformens ikraftträdande fanns redan erfarenhet av att ta emot ensamkommande barn för boende i grupphem i tio kommuner där hade sin verksamhet. Utifrån ett antagande om att 400 asylsökande ensamkommande barn skulle anlända bedömdes att cirka 150 platser skulle räcka för att täcka behovet av boende i grupphem. Ökningen av antalet asylsökande ensamkommande barn har inneburit en utmaning när det gäller att få till stånd överenskommelser och bygga upp kompetens och mottagningskapacitet i den utsträckning som behövs. Även om den rätta kompetensen finns inom kommunernas socialtjänst innebär bristen på platser att barnen blir kvar längre i ankomstkommunerna än vad som är lämpligt. Enligt nuvarande ordning erbjuds asylsökande ensamkommande barn som anländer till ett tillfälligt boende i den kommun där de ger sig till känna för svensk myndighet. Detta sker huvudsakligen i de s.k. ankomstkommunerna, där har enheter där ensamkommande barn kan lämna in sin asylansökan. efter ett ensamkommande barns ankomst ska anvisa en kommun för barnet. I de flesta fall innebär detta anvisning av en kommun med vilken har en överenskommelse. Denna kommun ska ansvara för att barnet får boende samt stöd och hjälp i enlighet med den individuella bedömning som alltid ska göras enligt socialtjänstlagen. Mottagandet sker huvudsakligen på två sätt, i boenden med ett bestämt antal platser som kontinuerligt omsätts eller genom familjehemsplacering i kommuner som tar emot ett på förhand bestämt antal barn. I de överenskommelser som ingår med en kommun om mottagande av ensamkommande barn ingår ofta ett åtag- ande för kommunen att tillhandahålla platser såväl ett ensamkommande barns asylansökan prövas som för tiden efter ett eventuellt beviljat uppehållstillstånd. av platserna är avsedda för ensamkommande barn som har beviljats uppehållstillstånd. Mottagandet av ensamkommande barn utgör till följd av barnens utsatta situation en prioriterad fråga för regeringen. Regeringen anger därför ett särskilt mål i regleringsbrev om högst tre månaders handläggningstid för prövning av dessa barns ansökningar. En kommun tar i praktiken emot två till tre barn på varje överenskommen plats som är avsedd för asylsökande ensamkommande barn. I många fall blir barnen - om de beviljas uppehållstillstånd - kvar i samma boende, men då på en plats avsedd för barn med uppehållstillstånd. I dessa fall kan barnet bli kvar på det särskilda boendet för ensamkommande barn . Det behövs särskilda insatser för de barn och ungdomar som är , t.ex. yrkesinriktade insatser. Det är också viktigt att behovet av kvalificerade gode män för ensamkommande barn tillgodoses. , Kommuner och Landsting och bedriver ett aktivt arbete för att stödja kommunernas arbete med gode män för ensamkommande barn. Utbildningsinsatser för gode män genomförs också av flera ideella organisationer. Till följd av många barns långvariga vistelse i de särskilda boendena är en enskild kommuns möjlighet att tillhandahålla platser för asylsökande ensamkommande barn i vissa fall begränsad. Antalet asylsökande ensamkommande barn har ökat väsentligt sedan reformen om mottagande av asylsökande ensamkommande barn trädde i kraft . I förhållande till det ökade behovet har inte tillräckligt många överenskommelser om mottagande ingåtts mellan och kommuner. Bristen på boendeplatser för mottagande av asylsökande ensamkommande barn samt ensamkommande barn som har beviljats uppehållstillstånd har lett till att nästan hälften av de asylsökande barnen befinner sig i ankomstkommunernas tillfälliga boenden. Antalet platser har inte motsvarat behovet och det är viktigt att antalet platser i kommunerna utökas för att möjliggöra att barnens behov av stöd och skydd tillgodoses. Platsbristen har fått negativa konsekvenser för vissa barn som har fått vistas i tillfälliga boenden. Dessutom har dessa lösningar fått till följd att kommunerna har behövt anordna dyra boendealternativ som inneburit väsentligt högre utgifter för staten jämfört med boenden i en anvisningskommun med överenskommelser om mottagande. Mot bakgrund av detta finns det anledning att se över i vilken utsträckning det nuvarande systemet behöver förändras. En utgångspunkt är att systemet för mottagande av ensamkommande barn ska vara hållbart och ta hänsyn till barnets bästa vilket också innefattar att hantera ett varierande antal ensamkommande asylsökande barn. En annan utgångspunkt är att nuvarande ordning vad gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ska bestå. Anvisning av ensamkommande barn Som nämnts inledningsvis kan om det finns särskilda skäl anvisa ett asylsökande ensamkommande barn till en kommun som inte har träffat överenskommelse om mottagande. Som särskilda skäl nämns i propositionen (prop. 2005/06:46) om mottagande av ensamkommande barn att barnet har anhöriga i en kommun som saknar överenskommelse med verket. Kommunen ska dock göra en bedömning i varje enskilt fall och utreda familjehem oavsett om det rör sig om anhöriga eller inte. Mottagandet av ensamkommande barn ska dock även fortsättningsvis, såsom tanken var vid införandet av reformen, i grunden vara uppbyggt på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Det finns dock med beaktande av barnets bästa och utifrån det stora behovet av boendeplatser för asylsökande ensamkommande barn skäl att föreslå en lagreglering som medför en utvidgad möjlighet för att anvisa en kommun, även i de fall där överenskommelse om mottagande saknas. En särskild utredare ska se över den reglering av mottagandet av asylsökande som hänför sig till anvisning av ensamkommande barn till kommuner. Som barn räknas personer . Utredaren ska lämna förslag på en reglering som utvidgar möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun även i fall där överenskommelse om mottagande saknas. I underlaget ska ingå en analys av i vilken utsträckning med stöd av gällande rätt får anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun som inte har överenskommelse om mottagande. På samma sätt som ska mottagandet av asylsökande ensamkommande barn i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Utredaren ska analysera olika tänkbara alternativ för hur anvisning av ensamkommande barn till kommuner ska ske samt redovisa för- och nackdelar med de olika alternativen. Utredaren ska samråda med den översyn av den statliga ersättningen till kommuner för mottagande av ensamkommande barn, såväl asylsökande som barn som har beviljats uppehållstillstånd, som avses initieras av och . Utredaren ska också samråda med , länsstyrelserna och samt med Kommuner och Landsting. Utredaren bör vidare samråda med bl.a. ideella organisationer och enskilda kommuner. Utredaren ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och ett barnrättsperspektiv samt beakta proportionalitetsprincipen beträffande inskränkning av självstyrelse (i enlighet med 14 kap, 3 § regeringsformen) i sina redogörelser, analyser och förslag. Utredaren ska ta hänsyn till de ändringar i socialtjänstlagen som kan komma med anledning av prop. 2010/11:49 Ansvarsfördelning mellan bosättningskommun och vistelsekommun. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om mottagandet av Till socialchefen i kommunen Box 187, 201 27 Enkätundersökning angående kommunernas mottagande av ensamkommande flyktingbarn Utredningen om mottagandet av ensamkommande flyktingbarn (Ju 2011:01) tillsattes av regeringen . Särskild utredare är lagmannen . Uppdraget ska redovisas . Utredningen har fått till uppgift att se över bestämmelsen om mottagande av asylsökande ensamkommande barn i 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Enligt utredningsdirektiven (dir. 2011:9) ska utredaren lämna förslag på en reglering som utvidgar möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun även i fall där överenskommelse om mottagande saknas. I underlaget ska ingå en analys av i vilken utsträckning med stöd av gällande rätt får anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun som inte har överenskommelse om mottagande. På samma sätt som ska mottagandet av asylsökande ensamkommande barn i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Utredaren ska också analysera olika tänkbara alternativ för hur anvisning av ensamkommande barn till kommuner ska ske. Som underlag för utredningens arbete och inom ramen för det samråd som enligt utredningsdirektiven ska ske med enskilda kommuner, skulle det vara värdefullt att få svar på de frågor som följer nedan. Frågorna är uppdelade så att en del rör kommuner som redan har avtal med staten om mottagande av ensamkommande barn och en del rör kommuner som inte har tecknat sådant avtal. Svaren bör vara utredningen till handa per e-post till . Frågor till kommuner som har ingått avtal med staten om mottagande av asylsökande ensamkommande barn. Vad har kommunen för slags avtal med staten om mottagande av ensamkommande barn (exempelvis ett avtal med ett på för- hand bestämt antal barn eller ett avtal utan någon sådan begräns- Varför har kommunen valt en sådan lösning? Vilka barn har kommunen huvudsakligen tagit emot (t.ex. natio- nalitet, kön, ålder?) Finns det någon särskild problematik kring dessa barn och vad består den av i så fall? Vilka hinder finns det för kommuner att ta emot ensamkommande flyktingbarn? Vilka insatser krävs av kommunen för att ta hand om barnen, dels inledningsvis, dels långsiktigt? Har det hänt att anvisat barn till kommunen på grund av särskilda skäl, med stöd av 3 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (gäller främst kommuner med någon begränsning i avtalet)? Vad utgjorde i så fall de särskilda skälen? Har kommunen i så fall uttryckligen motsatt sig denna anvisning? Finns det något behov av stöd för kommunen från staten, utöver det ekonomiska, för att underlätta mottagandet av barnen eller för att kommunen ska ta emot fler barn? Hur skulle kommunen se på en utökad lagstadgad möjlighet för att anvisa barn till kommunerna, trots att överenskommelse saknas? Alternativ till dagens system Enligt utredningsdirektiven ska utredaren analysera olika tänkbara alternativ för hur anvisning av ensamkommande barn till kommuner ska ske.