sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — En effektiv utbyggnad av fjärrvärmenäten ökar effektiviteten i systemet och bidrar också till bättre förutsättningar för tredjepartstillträde eftersom det vidgar marknaderna. Vid införandet av tredjepartstillträde kan det finnas en logik i att system som är fysiskt sammanlänkade betraktas som en enda marknad. Ett problem med en sådan integrerad marknad, dvs. en marknad med flera fjärrvärmenät, kan vara att överföringskapaci- teten är otillräcklig för att möta marknadens efterfrågan på värme- överföring. Till viss del kan en sådan situation avhjälpas med att den systemansvarige försöker öka kapaciteten i den trånga sektorn något. Detta kan ske genom snabbare pumpning i systemet, genom att begära ökning av framledningstemperatur och genom att utnyttja värmetrögheten och de långa transporttiderna för att utjämna flödestoppar.16 Det finns dock en gräns för hur mycket kapaciteten kan ökas kortsiktigt och när nämnda åtgärder inte är tillräckliga uppstår en överföringsbegränsning i den trånga sektorn. Mot bakgrund av detta definierar utredningen en överförings- begränsning på en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad enligt föl- jande: När marknadens efterfrågan på transitering genom en sektor är större än vad som är fysiskt möjligt att överföra genom den aktuella sektorn efter att åtgärder som kortsiktigt ökar över- föringskapaciteten genom sektorn vidtagits. En överföringsbegränsning innebär alltid en kostnad för systemet jämfört med när överföringskapaciteten är tillräcklig för att till- godose marknadens efterfrågan på överföring. 16 Dahlroth (2009). Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken 6.4.2Marknadsmodellen påverkar möjligheterna i flaskhalshanteringen Möjligheterna att hantera överföringsbegränsningar beror på om handel med transmissionskapacitet sker i samma transaktion som handel med energi eller om handel med transmissionskapacitet sker separat. När energi handlas inklusive transmissionskapacitet är benämningen implicit handel, dvs. när någon köper energi så får denne i transfereringen också transmissionskapacitet. I är handeln på el- och gasmarknaden implicit, dvs. handel på produk- tionsmarknaderna (råkraftsmarknaderna) för el- och gas sker med energi och kapacitet . Elbörsen spotmarknad är således ett exempel på en implicit auktionering av el. Implicita auktioner är också vanligast på de andra europeiska elmarknaderna. När energi istället handlas exklusive transmissionskapacitet är benämningen explicit handel, dvs. transmissionskapacitet måste köpas explicit utöver köp av energi på produktionsmarknaden. Explicit auktionering förekommer bland annat på vissa elmarkna- der i . Om explicit auktionering skulle tillämpas på svenska fjärrvärme- marknader kan överföringsbegränsningarna hanteras med separata budgivningar, dvs. de aktörer som önskar överföra värme genom en trång sektor får lägga bud på den kapaciteten och de med den högsta betalningsviljan får därmed köpa rätten att överföra. Utifrån hanteringen av överföringsbegränsningar skulle detta vara ett relativt enkelt och lättbegripligt system. Men utifrån ett helhets- perspektiv skulle fjärrvärmemarknaden sannolikt uppfattas som mer komplicerad och dessutom vara olik hur andra ledningsburna energimarknader är designade i , och också i övriga generellt sett. Den ökade komplexiteten skulle komma av att det på produktionsmarknaden inte är tillräckligt att köpa energi, utan aktören måste också köpa transmissionskapacitet för att kunna få energin levererad till önskad punkt i transmissionsnätet.17 Detta skulle innebära en ökad risk för en leverantör att teckna avtal med kunder i vissa delar av nätet. Effekten av detta skulle kunna bli att vissa leverantörer väljer att inte sälja till kunder som befinner sig på fel sida om den trånga sektorn. Därmed skulle konkurrens- förutsättningarna försämras och marknaden skulle bli mindre integrerad. 17 Denna transferering av transmissionskapacitet ska inte förväxlas med distributionstjänsten som kunden köper av det lokala distributionsföretaget. Transfereringen av transmissions- kapacitet sker på produktionsmarknaden och ersätter inte distributionstjänsten på kund- marknaden. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Med explicit auktionering skulle energibolagen och fjärrvärme- marknadens aktörer behöva lära sig och utforma en ny marknads- design. Utredningen bedömer inte att handel med transmissions- kapacitet och energi bör ske separat. Istället bör den implicita marknadsmodellen väljas. Genom en implicit marknadsmodell blir systemet mer likt de andra ledningsburna energimarknaderna, el- och gasmarknaden. Vidare blir systemet mindre komplicerat på så sätt att ett extra moment i handeln på en produktionsmarknad för fjärrvärme inte införs. För hanteringen av överföringsbegränsningar får detta emeller- tid konsekvensen att trånga sektorer inte kan hanteras genom sepa- rat auktionering av transmissionskapacitet. Istället måste över- föringsbegränsningar hanteras med metoder som är möjliga att till- lämpa på en marknad med implicit auktionering. Alternativet som står till buds är att vid definitionen av en marknad bortse från fysiska transmissionsledningar som bedöms som för svaga för att integrera marknaderna. Detta skulle dock spä på problematiken med alltför små fjärrvärmemarknader, försämra förutsättningarna för en fungerande konkurrens och därmed försvåra införandet av tredjepartstillträde. 6.4.3Metoder för att hantera överföringsbegränsningar i ett system med implicit handel av transmissionskapacitet Det finns två principiella marknadsmässiga metoder för att hantera överföringsbegränsningar på en energimarknad där handel med energi och överföringskapacitet sker i en och samma transaktion. Det första alternativet är att marknaden, när en överförings- begränsning uppstår, delas upp i mindre delmarknader, så kallade prisområden. Alternativt hanteras överföringsbegränsningen genom att systemoperatören använder sig av så kallad mothandel, dvs. systemoperatören handlar upp produktionskapacitet i underskotts- området. I det följande analyseras principiellt hur tillämpningen av dessa metoder skulle kunna se ut på integrerade och öppna fjärrvärmemarknader med ett reglerat tredjepartstillträde och både en producent- och kundmarknad. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Som nämndes inledningsvis innebär en metod med marknadsdel- ning vid överföringsbegränsningar att marknaden, när en över- föringsbegränsning uppstår, delas upp i delmarknader, även kallade prisområden. Överföringsbegränsningen hanteras då således genom priset. Marknadsdelning tillämpas för att hantera överförings- begränsningar mellan länder samt inom på den nordiska elmarknaden. kommer också överföringsbegränsningar inom att hanteras med mark- nadsdelning, dvs. priserna på el kommer i vissa situationer att vara olika i olika delar av landet. I det följande beskrivs hur marknadsdelning på en fjärrvärme- marknad skulle kunna fungera. Antag en trång sektor mellan två områden, som utgör en gemensam marknad med två producenter, där det första områdets producent har tillgång till billig värme- produktion medan det andra områdets producents värmeproduk- tion är att beteckna som dyr. I en situation då den trånga sek- torns kapacitet inte är tillräcklig för att överföra önskvärd mängd värme från det första till det andra området kommer marknaden att delas upp i två prisområden där det första området får ett lägre pris än det andra området. Genom det högre priset i det andra området kommer också den dyra produktionen att aktiveras. Att priserna avspeglar en större knapphet i det andra området ger också kun- derna i detta området ett större incitament att minska sin förbruk- ning jämfört med kunderna i det första området. Om en över- föringsbegränsning uppstår regelbundet ger det också producenter incitament att investera i produktionskapacitet i området där den befintliga produktionen är dyr eller i utökad transmissionskapa- citet mellan de båda områdena. Detta incitament har då alla poten- tiella producenter. Producenten i det andra området har dock intresse av att ny produktions- eller transmissionskapacitet inte byggs (givet att denne själv inte kan ersätta den dyra produktio- nen med billig produktion men öka vinstmarginalen). Den geografiska prissignalen ger också värmekunderna olika inci- tament beroende på var de är lokaliserade; i ett dyrt område är fjärrvärmen mindre konkurrenskraftig gentemot andra uppvärm- ningssätt jämfört med i ett billigt område. För att en marknadsdelning ska fungera tillfredsställande utan att enskilda aktörer tillfogas marknadsmakt måste det finnas en fungerande marknad på båda sidor om den trånga sektorn. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken kapitels inledning konstaterades att fjärrvärmemarknaderna är lokala och att förutsättningarna för konkurrens inte är lika goda som på exempelvis el- och gasmarknaden. Man kan således inte utgå ifrån att det finns fungerande marknader på båda sidor om en transmissionsledning, som utgör en trång sektor och som förbinder två fjärrvärmesystem. Om marknadsdelning ändock tillämpas finns risken att en eventuell ensam producent i underskottsområdet, det andra området i nämnda exempel, genom priset kommer att kom- pensera sig för det bortfall av försåld värme som följer av ett tredje- partstillträde. Denna producent är naturligtvis medveten om att dennes produktion är nödvändig för att möta kundernas värme- behov eftersom transmissionsledningens kapacitet ofta är otillräck- lig. Således kan denna producent, på kort sikt, sätta i princip vilket pris som helst på sin värmeproduktion. Kunderna i det andra området får då inte del av den förbättrade effektiviteten i systemet som följer av transmissionsledningen. Effekterna för aktörerna jämfört med en situation då överföringsbegränsning inte uppstår mellan områdena blir att (1) kunderna i det första området får större möjlighet till ett lågt pris eftersom överföringsbegräns- ningen stänger inne den billiga värme i deras område; (2) pro- ducenten i det första området kan inte exportera önskvärd mängd värme till det andra området och förlorar därmed relativt en situa- tion utan begränsad överföringskapacitet; (3) kunderna i det andra området får inte möjlighet att i önskad omfattning köpa billig värme från producenten i det första området och förlorar därmed relativt en situation där överföringsbegränsning inte föreligger; (4) producenten i det andra området får möjlighet att sälja sin dyra värme i större utsträckning än vad som skulle varit fallet utan den trånga sektorn och vinner därmed kortsiktigt på situationen och slutligen (5) ägaren av transmissionsledningen mellan systemen kommer att tjäna på de prisskillnader som uppstår.18 I en sådan situation likt den som beskrivs ovan är det avgörande att de lång- siktiga incitamenten leder till investeringar, dvs. att en aktör till följd av prisskillnaderna mellan de båda områdena väljer att inve- stera i produktions- eller transmissionskapacitet. Denna aktör kan vara producenten i det första (billiga) området, en potentiellt ny 18 Vid en prisområdesindelning beräknas ett pris utifrån utbud och efterfrågan i respektive område. Utbudet består av produktion inom området samt den givna importkapaciteten till området. Ägaren av transmissionsledningen köper således värme i överskottsområdet, det första området i vårt exempel, och säljer i underskottsområdet, det andra området. Dennes intäkt blir då prisdifferensen mellan områdena multiplicerat med ledningens kapacitet. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken producent i det andra (dyra) området eller någon som bedömer det som lönsamt att investera i transmissionskapacitet.19 Mot bakgrund av att det inte alltid finns förutsättningar för en fungerande konkurrens inom potentiella prisområden kan det utifrån ett konkurrensperspektiv ifrågasättas huruvida marknadsdelning är lämplig som metod att hantera överföringsbegränsningar på regionala fjärrvärmemarknader. I en modell med mothandel ges den systemansvarige i uppgift att garantera genomförd handel på marknaden, dvs. handel sker fritt mellan aktörerna på hela marknaden och oavsett om en över- föringsbegränsning förväntas uppstå eller ej. När handeln sedan är avslutad har den systemansvarige i uppgift att vidta nödvändiga åtgärder för att transaktionerna ska kunna genomföras. Det inne- bär att, när en överföringsbegränsning uppstår, förändra produk- tionen (och eventuellt konsumtionen) utifrån de fysiska förutsätt- ningarna. Rent konkret innebär det att den systemansvarige hand- lar upp produktion, mothandlar, i det område som har ett under- skott för att på så sätt kompensera för den otillräckliga över- föringskapaciteten. Eftersom ytterligare produktion då tillkommer, utöver det som transfererades under handeln, måste den system- ansvarige emellertid också se till att produktionen minskas på annat håll i systemet (på andra sidan flaskhalsen). Den systemansvarige måste därför också beordra produktionsminskning och även kom- pensera ägaren av den produktionsanläggningen för utebliven vinst till följd av produktionsneddragningen. Genom mothandel över- förs således kostnaden som överföringsbegränsningar innebär till den systemansvarige. Givet att den systemansvariges verksamhet finansieras kollektivt av flera nätägare på den aktuella marknaden kollektiviseras således kostnaden för flaskhalshanteringen eftersom nätägarna i sin tur kommer att ta ut denna kostnad av sina kunder. Med denna modell kommer alltså alla kunder att gemensamt få stå för kostnaden, dvs. oavsett om man är belägen så att man under- lättar eller försvårar flaskhalsproblematiken. Med en mothandels- modell kommer priset också att vara detsamma på hela marknaden. 19 Investering i transmissionskapacitet kan vara en lönsam affär i sig om den kapacitet som tillförs inte helt utjämnar de prisskillnader som föreligger. Då kan också ägaren av en ny ledning tjäna på framtida prisskillnader. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Följaktligen ges ingen prissignal till producenter och kunder. Detta ger förutsättningar för en, utifrån kundsynpunkt, mer lättbegriplig marknadsstruktur samt bättre förutsättningar för konkurrens på såväl producent- som kundmarknaden. Hur påverkas de långsiktiga incitamenten då av en modell med mothandel? Först och främst, denna modell ger den systemansva- rige starka incitament att utveckla infrastrukturen så att överför- ingsbegränsningar undviks eftersom det är den systemansvarige som får stå för kostnaden för trånga sektorer. Producenterna på- verkas på olika sätt. Producenten i underskottsområdet får genom mothandeln sälja den mängd som behövs för systemet utöver importkapaciteten till det aktuella systemet. Producenten i över- skottsområdet gynnas dock, relativt alternativet med marknads- delning, eftersom denne av den systemansvarige blir kompenserad för utebliven vinst på den produktion som denne inte får sälja till följd av överföringsbegränsningen. Kunderna erbjuds med denna modell ett gemensamt pris, oavsett om man befinner sig i under- skotts- eller överskottsområdet. Detta pris är också det pris som skulle ha varit fallet om problem med överföringsbegränsning inte existerat. Dock kommer samtliga kunder att bekosta problemen med överföringsbegränsningar genom högre nätavgifter, givet att det är nätverksamheten20 som finansierar den systemansvariges verksamhet. Jämfört med ett system med marknadsdelning får kunderna i överskottsområdet betala ett högre pris medan kun- derna i underskottsområdet erbjuds ett lägre pris. Jämförande analys mellan marknadsdelning och mothandel Till att börja med kan det konstateras att oavsett vilken av de båda metoderna som väljs kommer det att vara fjärrvärmekunderna som får stå för kostnaden av problematiken med överföringsbegräns- ningar. Frågan är om alla kunder ska stå för kostnaden kollektivt (mothandel) eller om det endast är kunderna i underskottsområdet som ska stå för kostnaden (marknadsdelning). En fördel med marknadsdelningsalternativet är att prissignaler sänder ut incitament till marknadens aktörer. En ny producent som etablerar sig i underskottsområdet kan ha möjlighet att få ut ett högre pris på sin produktion än om denne istället etablerar sig i 20 Utredningen utgår här ifrån att åtskillnad föreligger mellan produktion och handel å ena sidan och nätverksamhet å den andra sidan. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken På så sätt kan produktionen, och eventuellt också viss konsumtion, styras till att lokaliseras där det utifrån systemsynpunkt är mest önskvärt att så sker. Prisdifferenserna mellan olika områden ger också producenterna, och även andra utomstående aktörer, incitament att överväga en investering i ytter- ligare transmissionskapacitet. Ägaren av den befintliga transmis- sionsledningen tjänar emellertid på prisskillnaderna och har således ett begränsat incitament att utöka överföringskapaciteten. Konkurrensaspekten, såväl på produktions- som på kundmark- naden, är det som framförallt talar emot metoden med marknads- delning. På produktionsmarknaden kommer marknadsdelningen sannolikt relativt ofta att leda till att ett företag får monopol på den i den aktuella situationen relevanta marknaden, dvs. det aktuella prisområdet. Med en fri prissättning har då denne producent möj- lighet att ta ut ett oskäligt högt pris på sin produktion eftersom systemet är beroende av denna produktion. Problem kan också uppstå på kundmarknaden eftersom leverantörer som vill sälja värme till kunder i underskottsområdet då blir beroende av att köpa värme av företaget som har monopol på produktion i pris- området. Risken finns då att det endast blir företaget som kontrol- lerar produktionen, monopolisten, som väljer att vara aktiva på kundmarknaden i detta område. Det finns således en risk för kon- kurrensproblem också på kundmarknaden. En annan aspekt som går att hänföra till detta resonemang är det pedagogiska problem som uppstår av att kunderna på en och samma marknad inte fritt kommer att kunna välja bland aktörerna på kundmarknaden och att priserna kommer att skilja sig åt mellan olika områden på markna- den. Införandet av tredjepartstillträde, och fördelarna med det- samma, riskerar därmed att inte bli tydligt för kunderna. Att marknaden uppfattas som mer integrerad i ett system med mothandel är således en betydande fördel med den metoden. Infö- randet av tredjepartstillträde blir då mer påtagligt för kunderna som kommer att kunna välja mellan alla företag på den lokala kund- marknaden, inte bara i det egna prisområdet. Konkurrensförutsätt- ningarna på kundmarknaden blir således avsevärt bättre med mot- handel än med marknadsdelning. Konkurrenseffekterna på producentmarknaden är emellertid inte lika självklara. En producent som vid marknadsdelning har en monopolsituation inom prisområdet har också en monopolsitua- tion vid mothandel; den systemansvarige är ju beroende av att kunna upphandla dennes produktionskapacitet när en överförings- Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Det kan dock tänkas att den systemansva- rige, i vilken producenten dessutom kan tänkas ha ett ägarintresse genom sin moderkoncern21, har en starkare förhandlingsposition gentemot producenten än vad kunderna har vid en marknadsdel- ning. Om systemoperatören har svårt att sluta avtal med produ- centen i fråga finns ju mer långsiktiga åtgärder att vidta (utöka transmissionskapaciteten eller, genom avtal med annan aktör, initi- era ny produktion i aktuellt område). Sammantaget torde således också konkurrensförutsättningarna på producentmarknaden vara något mer fördelaktiga vid en mothandelsmodell än vid en mark- nadsdelningsmodell. En annan fördel med mothandelssystemet är att systemopera- tören ges starka incitament att utveckla infrastrukturen i den utsträckning som marknaden önskar. Å andra sidan innebär mot- handelsalternativet att kunder och producenter inte nås av knapp- hetssignaler i form av prisdifferenser. Det finns då inget incitament att lokalisera produktion och konsumtion på ställen som är önsk- värda utifrån ett systemperspektiv. Om den systemansvarige ser ett behov av att produktionskapacitet lokaliseras på ett visst ställe i systemet kan dock denne föra en diskussion med den potentiella producenten i fråga och därmed försöka påverka lokaliseringen. Har systemoperatören mothandelskostnader till följd av en flask- hals som skulle kunna försvinna om ny produktion lokaliseras på ett visst sätt i systemet kan också den systemansvarige teckna avtal om köp av produktion (mothandel) med den potentielle investera- ren och på så sätt ge aktören incitament att lokalisera produktionen där det är önskvärt utifrån systemhänseende. Den största farhågan med att hantera överföringsbegränsningar med mothandel torde vara kostnaderna som mothandeln kommer att generera. Om två marknader med relativt stor differens avse- ende produktionsstrukturens kostnader integreras och bildar en gemensam marknad utan att tillräcklig överföringskapacitet finns så riskerar kostnaderna för mothandeln att bli mycket höga. I en rapport som tagits fram gemensamt mellan såväl energiföretag som kundorganisationer görs följande bedömning i samband med att mothandel diskuteras som ett tänkbart alternativ för att hantera överföringsbegränsningar på fjärrvärmemarknaden: Innan man bygger upp en fjärrvärmemarknad med konkurrens mellan produ- center måste man studera kapacitetsproblemen noga och göra alla 21 Detta beror på hur man väljer att organisera systemoperatören. För vidare diskussion kring detta, se 6.3.7. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken förstärkningar av transmissionsmöjligheter som behövs för att motköpskostnaderna skall hamna på en rimlig nivå [].22 Baserat på de produktionsförhållanden och de beräkningar av marginalpro- duktionskostnader som görs i rapporten samt med antaganden om tidsperioder då mothandel synes vara motiverad beräknar TPA- utredningen överslagsmässigt att kostnaderna för mothandel i Stor- , vid konkurrensutsättning av marknaden, skulle komma att uppgå till /kWh i det norra fjärrvärmenätet (Fortum Brista, Fortum , E.ON ) och till /kWh i det södra fjärrvärmenätet (Fortum Central, Fortum Söder, Söderenergi), vilket får betecknas som väsentliga kostnadsökningar. Sammantaget bedömer utredningen att mothandel, trots risken för höga kostnader för den systemansvarige för dennes hantering av överföringsbegränsningar, är en bättre metod att tillämpa än marknadsdelning. Mothandel har fördelen att integrera marknaden och därmed bädda för bättre konkurrensförutsättningar, såväl på producent- som kundmarknaden. 6.5Avtalsförhållanden och handel med fjärrvärme vid tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten handlas fjärrvärme mellan det lokala fjärrvärmeföretaget och kunden genom att ett avtal ingås där fjärrvärmeföretaget åtar sig att tillgodose kundens behov av uppvärmning. Den värmemängd som kunden förbrukar mäts för att debiteras och betalas i efterhand. Kundens verkliga förbrukning är normalt till stor del beroende av utomhustemperaturen och kan variera inom relativt vida gränser mellan olika år. Fjärrvärmeföretaget baserar sin leverans på kun- dens behov. Som grund för avtalet mellan fjärrvärmeföretaget och kunden finns en beräknad anslutningseffekt och en standardiserad temperaturkurva. Den beräknade anslutningseffekten avses mot- svara kundens maximala uppvärmningsbehov och är utgångspunkt för dimensionering av kundens fjärrvärmecentral och den huvudsakliga basen för beräkning av de fasta komponen- terna i fjärrvärmetaxan. Genom att värmeuttaget mäts kan den beräknade anslutningseffekten justeras efter det verkliga värme- behovet och den sammanlagda värmeeffekt som måste täckas med 22 Dahlroth (2009). Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken fjärrvärmeföretagets produktionsresurser kan beräknas med större säkerhet från till ett annat.