sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — ska, enligt sin instruktion,135 i sin tillsynsverksamhet särskilt beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav, och att förvaltningen inom Polisen fungerar väl. Som JO tidigare funnit anledning att särskilt påpeka,136 avser tillsyn i stor utsträckning annat än rättssäkerhetsfrågor. När sådana frågor behandlas görs det, enligt vad JO ansett sig kunna konstatera, normalt inte med inriktning på handläggningen av enskilda ärenden, även om det ibland förekommer utredningar av enstaka händelser som tilldragit sig allmän uppmärksamhet. tillsynsverksamhet har alltså väsentligen en annan funktion än att från rättsliga utgångspunkter granska hur polisen sköter sina åligganden med avseende på enskildas rättigheter. Sammanfattningsvis framstår den nuvarande ordinära, rättsligt inriktade tillsynen över polisens och åklagarmyndighetens verk135 2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion för . 136 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 212 f. 363 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 samhet som otillräcklig. Uppgiften att utöva en sådan tillsyn bör enligt min mening läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan som jag här har rekommenderat bör inrättas. Också i det här sammanhanget finns det anledning att uppmärksamma den översyn av Polisens organisation som regeringen beslutade om och som jag behandlat i avsnitt 7.1.1 om polisens internutredningar. Om resultatet av den utredningen skulle bli att Polisen bör omorganiseras till en enda myndighet, aktualiseras i än högre grad än nu frågan om en organisatoriskt fristående tillsyn av polisens verksamhet. Såvitt gäller tillsynen över polisväsendet finns det därför enligt min mening skäl för regeringen att överväga att ge tilläggsdirektiv till utredningen att ta med den frågan i sina överväganden om den framtida polisorganisationen. Kriminalvården Något från Kriminalvården oberoende organ med uppgift att utöva ordinär tillsyn över myndighetens verksamhet finns inte. Behovet av en sådan fristående tillsynsorganisation har bl.a. uppmärksammats av Statskontoret lämnad rapport om kriminalvårdens verksamhet.138 Statskontoret konstaterade att den dåvarande tillsynsverksamheten inom inte var tillräcklig. Statskontoret argumenterade därför för att ett fristående tillsynsorgan för Kriminalvården borde inrättas. Dess huvuduppgifter skulle vara att granska att de lagar och föreskrifter som reglerar Kriminalvårdens verksamhet efterlevs och att granska händelser som rör hot och våld mot de intagna eller mot anställda i deras kriminalvårdande funktion. Frågan har därefter behandlats av utredningen effektivitet, som i sitt slutbetänkande också föreslog att en särskild tillsynsmyndighet för Kriminalvården skulle inrättas.139 Utredningen menade för sin del att starka skäl talade för att inrätta en tillsynsmyndighet för Kriminalvården. En sådan lösning skulle överensstämma med den svenska förvaltningstraditionen och avlasta de organ, främst JO, som ska utöva den extraordinära tillsynen. Det tyngst vägande skälet för tillskapandet av en sådan extern och oberoende tillsynsfunktion var emellertid värnandet om de in137 Dir. 2010:75. 138 Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontorets rapport 2003:20, s. 305 ff. 139 SOU 2009:80, s. 95 ff. 364 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden tagnas rättssäkerhet. En starkare tillsyn kunde enligt utredningens uppfattning därutöver även förväntas leda till större öppenhet och högre förtroende för Kriminalvården. Det noterades i betänkandet att regeringen huvudsakligen är hänvisad till Kriminalvårdens uppgifter och analyser när regeringen ska bedöma myndighetens verksamhet. De ligger i sakens natur, menade utredningen, att information som lämnas om den egna verksamheten inte alltid omfattar samtliga relevanta uppgifter som uppdragsgivaren kan behöva för att göra objektiva bedömningar. Även detta talade för att en extern och oberoende instans borde utöva tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet. Även förre chefsJO har framhållit det anmärkningsvärda i att det, i förhållande till behandlingen av frihetsberövande – ett område där staten utövar tvång mot enskilda och där insynen i vad som sker är, och måste vara, starkt begränsad – saknas en oberoende, reguljär tillsyn. JO föreslog också en översyn inriktad på hur en sådan tillsyn skulle kunna anordnas.140 Trots flertalet påpekanden i saken från bl.a. JO, Statskontoret och fristående utredare finns alltjämt, i motsats till vad som gäller inom många andra områden, inte något oberoende organ med uppgift att systematiskt och löpande utöva tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet. Att denna ordning alltjämt består är, enligt min uppfattning, närmast ägnat att förundra. Det är så inte minst mot bakgrund av vad regeringen själv anförde i samband med att gavs ett tillsynsansvar över Statens institutionsstyrelses (SiS) verksamhet vid dess institutioner för tvångsvård. Som redovisas närmare i det följande konstaterade regeringen då att en trovärdig tillsyn var särskilt viktig när det gällde tvångsvård och ansåg därför att en oberoende tillsyn av SiS verksamhet vid dess institutioner måste utövas av en instans utanför myndigheten.141 Den fristående tillsyn av Kriminalvårdens verksamhet som bedrivs utförs alltså i praktiken av JO. Det är enligt min mening mycket otillfredsställande. Antalet klagomål till JO mot Kriminalvården har ökat markant under en följd av år.142 Inom JO:s verksamhetsområde 2 – som omfattar granskning av kriminalvården, socialförsäkringen, överförmyndarna, försvaret, frågor om bl.a. offentlig upphandling, och – inkom 2 252 klagomålsärenden under 140 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 21. Jfr JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 21. 2008/09:160, s. 102 f. 142 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 18. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 verksamhetsåret 2009-2010. Av dessa utgjorde omkring 1 200 ärenden, , klagomål som rör kriminalvården. I praktiken är det, som redan påpekats, helt omöjligt att tänka sig att JO skulle kunna utöva en regelbunden tillsyn ens över de för de mänskliga rättigheterna mest centrala samhällsverksamheter som det nu är fråga om. Den extraordinära tillsynsverksamhet som , i huvudsak i form av prövning en enskilda klagomålsärenden, bedrivs av JO inom detta område utgör inte något hållbart argument mot tillskapandet av ett fristående organ för tillsyn över Kriminalvården. Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas. Det är enligt min mening vidare lämpligt att tillsynsansvaret över Kriminalvården, på det sätt som föreslagits av såväl Statskontoret som utredningen effektivitet, omfattar allvarliga incidenter i form av t.ex. hot eller våld mellan intagna och hur sådana incidenter har hanterats av myndigheten (se särskilt om den frågan i avsnitt 7.1.4). Personer som tas i förvar med stöd av utlänningslagen Jag har i avsnitt 7.1.3 diskuterat möjligheterna att fatta beslut om att ta personer i förvar med stöd av utlänningslagen och behandlingen av sådana personer. Här ska nu i stället behandlas frågan om tillsyn över sådan verksamhet. För att underlätta läsningen av enskilda avsnitt har jag valt att låta vissa upprepningar förekomma här av vad jag redovisat också i det tidigare avsnittet. Med undantag för tillsyn över den medicinska verksamheten vid förvaren, finns, som nämnts, inte något organisatoriskt oberoende organ för ordinär rättslig tillsyn över behandlingen av människor som tas i förvar med stöd av utlänningslagen. Frågan om inrättande av ett sådant tillsynsorgan berördes endast kortfattat i Förvarsutredningens143 delbetänkande Återvändandedirektivet och svensk rätt:144 Vad som avses med ett effektivt övervakningssystem preciseras inte i direktivet. Vilka krav som ställs på i detta avseende är därför ganska oklart. I svensk rätt finns flera instanser, såsom JO och JK, som utövar tillsyn över de myndigheter som verkställer beslut om av143 Dir. 2009:1. 144 SOU 2009:60, s. 95. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden visning eller utvisning. Dessa instanser är oberoende i förhållande till de verkställande myndigheterna och i förhållande till statsmakten. Mot den bakgrunden anser utredningen att svensk rätt får anses uppfylla kravet i [direktivet]. Några författningsförslag lämnas därför inte i denna del. I övrigt har det eventuella behovet av en sådan tillsyn, såvitt jag kunnat konstatera, inte gjorts till föremål för några överväganden som redovisats i det offentliga trycket. Det finns, som redan nämnts, skäl att påminna om att de människor som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen , inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är misstänkta för brott. I själva verket är det fråga om människor som, oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få tillstånd att stanna i , använt sig av en folkrättsligt skyddad mänsklig rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka asyl. En stat har i och för sig, enligt konventionsbaserade regler om mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person frihetsberövad för att förhindra att denna kommer in i landet eller som ett led i ett förfarande för att utvisa eller avvisa henne eller honom efter vederbörlig prövning av rätten att uppehålla sig på statens territorium.145 Den folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande rätten till frihet och personlig säkerhet, liksom till skydd mot godtyckliga frihetsberövanden gäller emellertid till förmån för alla personer som befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess jurisdiktion.146 Härav följer att frihetsberövanden av personer som exempelvis väntar på att beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas (s.k. verkställighetsförvar) inte bör kunna komma i fråga annat än om detta verkligen är nödvändigt. Detta förhållande återspeglas i viss mån, om än bara delvis och indirekt, i gällande bestämmelser i utlänningslagen. Sålunda framgår av 1 kap. 8 § utlänningslagen att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Enligt 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen får vidare ett beslut om verkställighetsförvar meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . Enligt 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen får en utlänning stäl145 Se t.ex. , art. 5.1 f. 146 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; , art. 1. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 las under uppsikt i stället för att tas i förvar. Detta innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten på orten eller hos . I ett beslut om uppsikt får utlänningen också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling. Det redovisade får anses innebära att möjligheten att ta någon i förvar får användas bara om det inte är tillräckligt att han eller hon i stället ställs under uppsikt. har emellertid i samband med sin granskning av hur lever upp till sina skyldigheter enligt FNkonventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut om förvar tvärtom är vanligt förekommande och kritiserat att det inte finns någon absolut tidsgräns för hur länge en person kan hållas kvar i sådant förvar. Kommittén var också kritisk till att personer som hålls i förvar och som kan utgöra en fara för sig själva eller andra placeras i häkte. I sina rekommendationer till den framförde kommittén sammanfattningsvis att effektiva åtgärder bör vidtas för att säkerställa att beslut om förvar meddelas endast i undantagsfall, sedan mindre ingripande åtgärder prövats och då endast för så som möjligt. Vidare påpekade kommittén att personer som tagits i förvar och som är i behov av vård inte bör placeras i häkte; i stället borde andra placeringsmöjligheter komma i fråga som är mer anpassade till dessa personers särskilda behov.147 Det är alltså här, som redan framhållits, fråga om synnerligen ingripande åtgärder på ett av de mest centrala rättighetsområdena inom ramen för det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna, rätten till frihet och personlig säkerhet liksom till skydd mot godtyckliga begränsningar av dessa friheter. Åtgärderna riktas mot personer som inte är vare sig misstänkta eller dömda för brott och frihetsberövandet kan i vissa fall pågå . I de fall då vistelse i en särskilt iordningsställd förvarslokal inte anses vara möjlig på grund av att en förvarstagen person exempelvis kan befaras utgöra en allvarlig fara för sig själv eller för andra, beror detta ofta på psykiska ohälsotillstånd med koppling till en närmast desperat önskan att inte avvisas eller utvisas ur landet. Och – inte minst – ett beslut om förvar eller om placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest kan visserligen överklagas, men till skillnad från vad som är fallet med andra typer av frihets147 Concluding observations of the Committee Against Torture, , CAT/C/SWE/CO/5, . SOU 2011:29 Några särskilda sakområden berövanden fattas sådana beslut av en förvaltningsmyndighet utan skyldighet att självmant underställa sitt beslut prövning av en oberoende domstol. Det finns mot bakgrund av det redovisade, enligt min mening, mycket starka skäl för att tillskapa en oberoende tillsyn över myndigheternas användning av möjligheten att besluta om förvar, liksom över behandlingen av förvarstagna personer, inklusive placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest. Den slutsatsen kvarstår enligt min mening även om förvarsutredningens förslag – att beslut i förvarsfrågor ska fattas av domstol148 – skulle bli verklighet. Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas. Behovet av författningsändringar när det gäller förvar av personer enligt utlänningslagen har diskuterats särskilt i avsnitt 7.1.3. Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård Tillsynen över den tvångsvård som bedrivs inom hälso- och sjukvården med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård regleras, som tidigare beskrivits, i patientsäkerhetslagen (2010:659). Tillsynen utövas enligt 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen av . På detta område finns alltså en organisatoriskt fristående tillsyn över verksamheten. Med tillsyn avses granskning av att hälso- och sjukvårdens verksamhet och personal uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Av bestämmelsen framgår emellertid också att tillsynen främst ska inriktas på granskning av att vårdgivaren fullgör sin i lagen föreskrivna skyldighet att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete i enlighet med vad som föreskrivs om ett sådant i 3 kap. patientsäkerhetslagen. Med detta menas i sin tur mera konkret en tillsyn över att vårdgivaren förebygger, förhindrar och begränsar effekterna av vårdskador. Det åvilar rent allmänt också, enligt dessa bestämmelser, vårdgivaren att planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att det allmänna kravet i hälso- och sjukvårdslagen på god vård upprätthålls. I begreppet god vård innefattas bl.a. att vården 148 SOU 2011:17. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 ska vara av god kvalitet, ha en god hygienisk standard, tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig , bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet, främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen samt tillgodose patientens behov av kontinuitet och säkerhet i vården.149 Några lagstadgade tillsynsregler som särskilt tar sikte på rättssäkerheten inom tvångspsykiatrin finns däremot inte. Tillsynen bedrivs i stället enligt samma regler som för hälso- och sjukvården i allmänhet, med ett undantag. Detta undantag hänför sig dock, enligt vad som framgår av 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen, till frågan om säkerheten vid sjukvårdsinrättningar där det får ges vård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård samt vid enheter för rättspsykiatrisk undersökning. Under sitt besök i uppmärksammade , , bl.a. användningen av tvångsåtgärder i samband med psykiatrisk vård. Kommittén noterade i denna del att det vid inrättningar för psykiatrisk vård som den besökt under sin vistelse i inte fördes något samlat register för dokumentation av all användning av fysiskt tvång för att begränsa patienters rörelseförmåga eller av avskiljning av patienter. Kommittén framhöll att det var axiomatiskt att existensen av ett systematiskt dokumentationssystem skulle göra det möjligt att effektivt följa och utöva tillsyn över all användning av denna typ av tvångsåtgärder, liksom att erhålla en fullständig bild av deras användning inom psykiatrin. CPT fann också anledning att framhålla betydelsen av att tillsynen över institutioner för psykiatrisk vård också innefattar ofta återkommande inspektioner, även oanmälda sådana. Kommittén uppmanade mot bakgrund av sina iakttagelser den att inrätta en oberoende tillsynsmekanism för inspektioner av psykiatriska vårdinrättningar som uppfyller kommitténs krav.150 I sitt svar till kommittén på denna punkt redovisade den endast viss information om den tillsyn som bedrivs 149 Prop. 2009/10:210, s. 194. 150 Report to the Swedish Government on the visit to carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18 , CPT/INF (2009) 34, st. 114. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden inom detta område, dock utan att egentligen beröra kärnan i de synpunkter som kommittén lämnat.151 () har också funnit anledning att ägna särskild uppmärksamhet åt tillämpningen av regelsystemet för den tvångspsykiatriska vården där myndighetsutövningen innefattar frihetsberövande av enskilda och rätt att tillgripa tvångsåtgärder. I JO:s ämbetsberättelse 2009/10 framhåller hon att det är av yttersta vikt från rättssäkerhetssynpunkt att bestämmelserna i den lagstiftningen används på ett korrekt sätt.152 Hon redovisar där också bl.a. följande. Anmälningarna mot de psykiatriska vårdinrättningarna är emellertid förhållandevis få, vilket leder till att den parlamentariska kontrollen av att lagarna efterlevs i allt väsentligt får fullgöras genom inspektionsverksamhet. Det är för övrigt ett av de områden där det är särskilt oroväckande att tid och resurser inte räcker till för en inspektionsverksamhet av tillräcklig omfattning. Det kan visserligen hävdas att rättssäkerhetskravet är uppfyllt genom att flertalet beslut som fattas inom tvångspsykiatrin kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta förutsätter emellertid att sådana beslut också fattas i vederbörlig ordning. Det är inte alls ovanligt, för att ta ett enkelt exempel, att det framkommer vid patientsamtal i samband med en inspektion att patienter som har nekats permission inte fått ett beslut i saken. De berövas därmed rätten att överklaga. Vid praktiskt taget varje inspektion uppkommer sådana och även andra mera övergripande frågor av rättssäkerhetskaraktär, inte minst vad gäller användningen av olika tvångsåtgärder. []Det kan [] också noteras att anmälningar mot den reguljära tillsynsmyndigheten inom hälso- och sjukvården, , inte är helt ovanliga. Anmälningarna kan röra t.ex. långsam handläggning av ett tillsynsärende, att tillräcklig utredning inte föreligger eller att tillsynsbeslutet är oriktigt. Visserligen ingår alltså i tillsyn över den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården rent allmänt att verksamheten uppfyller författningsreglerade krav, och även att den bedrivs med respekt för patientens självbestämmande och integritet, krav som är av avgörande betydelse för en vård som bedrivs med tvång. Likväl är tydligt, bl.a. genom JO:s – i och för sig av resursskäl helt otillräckliga – inspektionsverksamhet inom detta område, att det finns tydliga brister av rättssäkerhetskaraktär inom tvångsvården. 151 Response of the Swedish Government to the Report of or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to from 9 to 18 2009, CPT/INF (2010)18, s. 34. 152 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Jag har inte haft någon möjlighet att själv undersöka hur tillsyn över de här verksamheterna bedrivs i praktiken, och har inte heller i övrigt underlag för några kritiska slutsatser om den saken. Klart är emellertid att den rättsliga regleringen av tillsynen över tvångsvården i huvudsak är inriktad på andra förhållanden än de som berör enskildas rättssäkerhet. Det är enligt min mening i sig en tydlig brist. Det förhållandet förändras inte på något avgörande sätt av att , som tidigare redovisats, själv utfärdat föreskrifter och allmänna råd bl.a. om att det ska finnas rutiner som säkerställer att inskränkningar i en patients rätt att inneha viss egendom, ta emot eller skicka försändelser, ta emot besök och använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel kontakta utomstående endast får göras med stöd av lag. Enligt min mening är det, som också påpekat, helt nödvändigt att tillsynen över psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård också har ett tydligt fokus, både i författningsreglering och i praktiken, på enskildas rättssäkerhet, inte minst när det gäller sådan användning av tvångsmedel som kommittén tagit upp i samband med sin granskning av . Det kan diskuteras om den typen av tillsyn ska bedrivas av samma organ som främst har till uppgift att granska tillhandahållandet av en god vård utifrån i huvudsak medicinska utgångspunkter, eller om denna tillsyn i stället bör bedrivas av någon annan. Regeringen bör därför enligt min uppfattning noga överväga om tillsynen i de nu aktuella avseendena ska ligga kvar på eller om den i stället ska läggas på ett sådant organisatoriskt fristående organ för rättsligt inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas. Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i den frågan bör bestämmelserna om tillsyn över den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården förtydligas så att det klart framgår att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter utgör en central del av denna tillsyn. Statens institutionsstyrelses institutioner för tvångsvård (SiS) ansvarar, som redovisats ovan, för den verksamhet som bedrivs vid särskilda ungdomshem och LVMhem enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall 372 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden . (LVM) och lagen (1998:603)om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU). Efter den reform som trädde i kraft utövar tillsyn över denna verksamhet, i stället för som tidigare SiS själv. På detta område finns alltså numera en organisatoriskt fristående tillsyn. Bakgrunden till den genomförda förändringen var en av revisorer genomförd granskning av , bl.a. med avseende på uppföljningen och kontrollen av verksamheten. I sin rapport153 framhöll revisorerna att SiS dubbla ansvar för såväl drift och utveckling av verksamheten som tillsyn innebar ett trovärdighetsproblem. Revisorerna konstaterade också att en trovärdig tillsyn är särskilt viktigt när det gäller tvångsvård, eftersom det är en verksamhet med begränsad insyn och där socialt utsatta människor i hög grad är utlämnade till myndigheters agerande.