sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — ska handlägga frågan om avgift den typ av straffmätning som det blir frågan om när några riktlinjer för nedsättning av avgiften inte uttryckligen anges i en bestämmelse. I stället talar intresset av att möjliggöra en likformig tillämpning av bestämmelserna och behovet av att upprätthålla kravet på förutsebarhet för att det bör införas fastställda nivåer för nedsättning. Detta behov är större när det gäller de sanktionsavgifter som är aktuella än på andra rättsområden. Det beror på att reglerna ska tillämpas dels av flera statliga förvaltningsmyndigheter, dels av alla kommuner och dels av arbetslöshetskassorna. Vid en samlad bedömning finner utredningen att det i lagtexten uttryckligen bör anges fastställda nivåer för delvis nedsättning av en sanktionsavgift. Beroende på tyngden av de skäl som motiverar befrielsen bör det vara möjligt att – förutom hel befrielse – sätta ned avgiften till en viss kvotdel, och då lämpligen till tre fjärdedelar, till hälften eller till en fjärdedel. 7 Beslut om sanktionsavgift Utredningens förslag: Den statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om den förmån som sanktionsavgiften avser ska fatta beslut om avgiften. I detta avsnitt överväger utredningen frågan om vilken organisation som ska fatta beslut om sanktionsavgiften. Den organisation som beslutar om förmånen bör också besluta om sanktionsavgifter Enligt utredningens direktiv ska utgångspunkten vara att de statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som beslutar om respektive förmån också ska fatta beslut om sanktionsavgift. Ett tänkbart alternativ till en sådan lösning är att i stället låta allmän domstol besluta om sanktionsavgiften. En sådan ordning kräver att någon organisation ges i uppgift att väcka särskild talan om avgift. Ett skäl för att låta domstol besluta i frågan skulle kunna vara att intresset av förutsebarhet och likabehandling skulle gynnas av att beslutsfattandet koncentrerades till ett mindre antal organisationer. Ett skäl emot en sådan ordning är dock att det skulle motverka intresset av en avlastning av domstolarna. Det kan även noteras att regeringen i tidigare lagstiftningsärenden uttalat att en utgångspunkt vid bedömningen av var beslutanderätten i första instans ska ligga, bör vara att den ska ligga hos domstol främst när avgiftsskyldigheten beror på om en överträdelse har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar (se bl.a. prop. 2007/08:107 s. 32). När det gäller den nu föreslagna sanktionsavgiften är förhållandena inte sådana. Avgiften föreslås bli aktuell när vissa objektiva förutsättningar är uppfyllda. Avgiftsbeloppet föreslås vidare bli bestämt utifrån en procentsats av det belopp som riskerat att betalas ut felaktigt. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar är tämligen begränsat. Sammantaget finner utredningen att det inte finns skäl att låta domstol besluta om sanktionsavgiften. Ett alternativ som förts fram när det gäller beslutsfattandet är att låta åklagare fatta beslut. Enligt utredningens uppfattning skulle dock hela systemet äventyras om samtliga fall där den handläggande statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan upptäcker att en oriktig uppgift lämnats eller att någon underlåtit att fullgöra anmälningsskyldighet ska anmälas till åklagare för ett beslut i avgiftsfrågan. En bärande tanke med förslaget är ju att ärendena inte ska anmälas. Möjligen skulle det kunna övervägas att låta åklagare fatta beslut endast i sådana ärenden som en gång inletts hos rättsväsendet utan att det lett till beslut om att inleda förundersökning (jfr avsnitt 6.6 och 6.7). En sådan ordning skulle dock innebära att beslutsfunktionerna delades mellan de förmånshandläggande organisationerna och åklagaren, vilket inte framstår som ändamålsenligt. Sakkunskapen inom de aktuella områdena finns inte inom . Sammanfattningsvis bör åklagare inte ges möjlighet att fatta beslut i frågor om sanktionsavgift. En annan tänkbar lösning skulle kunna vara att koncentrera beslutsfattandet till någon eller några av de handläggande statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Detta skulle visserligen gynna intressena av förutsebarhet och likabehandling. Det framstår dock som osäkert om myndigheterna och arbetslöshetskassorna har en tillräckligt ingående kunskap om varandras förmåner och de regelverk som styr dem. Dessutom skulle det för den enskilde med all sannolikhet framstå som märkligt om t.ex. () beslutade om sanktionsavgift med anledning av uppgifter som lämnats i ett ärende om en förmån som beslutas och utbetalas av . Sammantaget framstår inte denna möjlighet som rimlig eller lämplig. Det är de statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna som fattar beslut om och sköter utbetalningarna av förmåner inom de olika trygghetssystemen. också inom dessa organisationer som särskild sakkunskap finns beträffande de i vissa fall mycket komplicerade regelverk som styr rätten till olika förmåner. Det är därför enligt utredningens mening mest lämpligt att myndigheterna och arbetslöshetskassorna anförtros uppgiften att fatta beslut om sanktionsavgift. En sådan ordning är fullt förenlig med krav på rätt till domstolsprövning. Såsom närmare utvecklas i avsnitt 7.5 föreslås den enskilde få möjlighet att genom överklagande få frågan om sanktionsavgift prövad av allmän förvaltningsdomstol. Enligt utredningens mening är det således mest lämpligt att – i enlighet med utgångspunkten i direktiven – låta de statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som beslutar om respektive förmån också fatta beslut om sanktionsavgift. Som framgår av följande avsnitt förekommer det i fråga om vissa förmåner att handläggningen är uppdelad på flera instanser. Ett alternativ när det gäller frågan om vilken organisation som ska fatta beslut om sanktionsavgiften skulle därmed kunna vara att utgå från den organisation som beräknar ersättningen. En sådan ordning skulle dock för många framstå som otydlig och bör redan av det skälet inte väljas. Närmare om förmåner där flera organisationer har del i hanteringen I de allra flesta fall är det enkelt att avgöra vilken organisation som beslutar om en förmån och som därmed ska fatta beslut om sanktionsavgiften. Vanligtvis är det samma organisation som fattar alla beslut som rör en förmån; den beräknas, betalas ut och – när det finns skäl för det - återkrävs av samma statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa. Beträffande vissa förmåner kan dock frågan vara mer svårbedömd. I fråga om t.ex. aktivitetsstöd och utvecklingsersättning, är det som beräknar och betalar ut ersättningen, men det sker utifrån underlag från en arbetslöshetskassa och efter anvisning från Arbetsförmedlingen. Dessutom är det så att viss ersättning enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd – närmare bestämt stöd till kostnader för bl.a. resor och logi – beräknas och betalas ut av Arbetsförmedlingen. Ett annat exempel på förmåner där flera myndigheter har del i hanteringen är ersättning enligt förordningen (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända invandrare. Enligt denna förordning prövar Arbetsför- medlingen frågor om s.k. etableringsersättning, under det att prövar frågor om s.k. etableringstillägg och bostadsersättning. Såväl etableringsersättning som etableringstillägg och bostadsersättning betalas ut av . Det framgår vidare av förordningen att om en ersättningsmottagare är återbetalningsskyldig, ska den myndighet som beslutat om ersättningen besluta att återkräva det felaktigt utbetalda beloppet. Om ett beslut om återkrav har fattats av Arbetsförmedlingen, ska Arbetsförmedlingen enligt förordningen överlämna ärendet till för vidare handläggning. Beträffande aktivitetsstöd och utvecklingsersättning kan utredningen konstatera att stödformerna såväl beräknas som betalas ut av . har därmed en sådan central roll i sammanhanget att myndigheten bör fatta besluten om sanktionsavgift. I fråga om stöd till kostnader för bl.a. resor och logi ligger de centrala beslutsfunktionerna – att beräkna och betala ut ersättningen – på Arbetsförmedlingen, som därmed också bör besluta om eventuella sanktionsavgifter. När det sedan gäller ersättning enligt förordningen om ersättning till vissa nyanlända invandrare är det som prövar, beräknar och betalar ut etableringstillägg och bostadsersättning. Att ska besluta om sanktionsavgift beträffande de förmånerna framstår därmed som självklart. När det sedan gäller etableringsersättning ligger ansvaret för att pröva frågor som rör förmånen, inklusive återkrav, på Arbetsförmedlingen. roll handlar mer om att effektuera de beslut som Arbetsförmedlingen fattat. Enligt utredningens mening bör det därför ankomma på Arbetsförmedlingen att fatta beslut om sanktionsavgift beträffande etableringsersättning. Man skulle kunna tänka sig att i förtydligande syfte låta dessa slutsatser komma till uttryck i författningsregleringen. Med hänsyn till att problemet synes vara begränsat framstår det behovet dock inte som framträdande. En sådan ordning skulle dessutom kräva författningsändring om konstruktionen av, eller beteckningen på, en förmån förändras. En sådan ordning bör därför inte väljas. Enligt utredningens mening är det således tillräckligt att i författningstext ange att den statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om den förmån som en sanktionsavgift avser, även ska besluta om sanktionsavgiften. Utredningens förslag: En sanktionsavgift ska kunna beslutas bara om den som avgiften riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna för att besluta om avgift har uppfyllts. En beslutad sanktionsavgift ska falla bort om beslutet om avgiften inte har verkställts från det att beslutet har vunnit laga kraft. Inom straffrätten finns bestämmelser om åtals- och påföljdspreskription (se 35 kap. BrB). Dels är det inte lika angeläget att beivra överträdelser när förflutit, dels är det rimligt att den som begått en överträdelse ska kunna inrätta sig efter att det inte blir någon reaktion från samhällets sida i anledning av brottet. En administrativ sanktionsavgift föreslås inom sitt område i vissa fall ersätta det straffrättsliga ansvaret. Vidare uppvisar sanktionsavgiften stora likheter med ett bötesstraff och är sannolikt att betrakta som ett straff enligt . Detta talar för att det bör införas preskriptionsregler för sanktionsavgiften. Preskriptionsbestämmelser finns beträffande andra sanktionsavgifter. På yrkesfiskets område gäller att en administrativ sanktionsavgift kan beslutas bara om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna att besluta om avgift har uppfyllts. Avgiften bortfaller om den inte verkställts från det att den vann laga kraft. En motsvarande regel finns för miljösanktionsavgift men här har preskriptionstiden bestämts till . Miljösanktionsavgiften bortfaller om beslutet inte har verkställts från det att beslutet har vunnit laga kraft. Enligt utredningens mening bör det införas preskriptionsregler även för sanktionsavgiften inom trygghetssystemen. För de handläggande organisationerna skulle det möjligen vara praktiskt att samma preskriptionstid gäller för sanktionsavgiften som för återkrav. Det finns emellertid flera skillnader mellan dessa beslut. Återkraven kan avse betydligt högre belopp, möjligheterna till eftergift är annorlunda och preskriptionstiderna varierar mellan förmånsslagen. Exempelvis bevakar CSN en återkravsfordran till utgången av det år då den återbetalningsskyldige fyller eller avlider. Enligt utredningens mening finns det inte skäl att låta skilda preskriptionstider gälla beroende på vilken typ av förmån som avgiften avser. Preskriptionstiden bör alltså inte knytas till återkravsreglerna utan vara enhetliga. Frågan är då hur lång preskriptionstiden bör vara. Den avgift som föreslås kan maximalt uppgå till ett halvt prisbasbelopp för ett kalenderår (se avsnitt 6.11) En jämförelse med preskriptionstiderna i fråga om andra sanktionsavgifter ger ett splittrat intryck. Det som ligger närmast till hands att jämföra med är de avgifter som gäller på yrkesfiskets område. Där är avgiften maximalt för en överträdelse, och preskriptionstiden . För att använda en så kort preskriptionstid talar att de brott som enligt förslaget kommer att leda till sanktionsavgift preskriberas från det att brottet begicks. Som skäl för en längre preskriptionstid kan anföras att avgift också kan komma i fråga i fall där det undandragna beloppet var högre än vad som gäller i fråga om ringa bidragsbrott, men handlandet inte bedömts utgöra brott eller bedömts utgöra vårdslöst bidragsbrott och således inte föranlett anmälan för bidragsbrott av normalgraden. En sanktionsavgift kan sägas vara en mindre ingripande sanktion än ett straff, vilket talar för en kortare preskriptionstid. Dessutom bör vid bestämmande av preskriptionstiden viss hänsyn tas till att de statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna, särskilt då efterkontroller görs mot olika register, kan tvingas vänta innan en utredning om sanktionsavgift kan påbörjas. Preskriptionstiden måste bli beroende av en avvägning av de nu nämnda argumenten. Utredningen finner här att en sanktionsavgift bör kunna beslutas om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna för att besluta om avgift har uppfyllts. En beslutad sanktionsavgift bör vidare falla bort om beslutet om avgiften inte har verkställts från det att beslutet har vunnit laga kraft. 7.3Krav på gemensam handläggning? Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon författningsreglering av innebörd att förmånsbeslut, återkrav och sanktionsavgift ska handläggas gemensamt. De frågeställningar som aktualiseras i ett ärende om sanktionsavgift kommer i många fall att vara desamma som förekommer i ett ärende om en förmån eller om ett återkrav. Det kan förutses att såväl återkrav som sanktionsavgift i många fall aktualiseras i fråga om en och samma oriktiga uppgift. I andra fall kan en sanktionsavgift aktualiseras utan att något belopp har utgått felaktigt. Något återkrav kommer då naturligtvis inte i fråga. Däremot kan det underliggande beslutet i ersättningsfrågan överklagas, varvid frågan om en oriktig uppgift har lämnats kan komma att prövas som motsvarande fråga är aktuell i ärende om sanktionsavgift. Frågan om en uppgift är oriktig eller inte kan alltså komma att bli bedömd i flera olika sammanhang. Detsamma gäller frågan om någon har brustit i att uppfylla sin anmälningsskyldighet. Detta aktualiserar frågor om hur dessa ärenden ska handläggas. För den handläggande organisationen bör det kunna leda till samordningsvinster om dessa frågor behandlas i ett sammanhang. I vissa fall kan det dock vara fördelaktigt att dela upp frågorna i två skilda förfaranden; ett om återkrav och ett om sanktionsavgift. Enligt utredningens mening bör det vara upp till varje statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa att självständigt besluta om sådana förfarande- och handläggningsfrågor. Eftersom de processuella regler som gäller för återkrav och sanktionsavgift skiljer sig åt är det dock viktigt att understryka att det rör sig om två skilda beslut, även om frågorna skulle komma att handläggas parallellt och beslut i ärendena dokumenteras i samma handling. 7.4Vid vilken tidpunkt ska beslut fattas? Utredningens bedömning: Det bör inte uppställas något krav på att klagotiden för förmånsbeslutet ska ha löpt ut eller att ett överklagande ska ha prövats innan en sanktionsavgift får beslutas. Ett beslut om sanktionsavgift kommer i många fall att bygga på att det har lämnats en oriktig uppgift. Om felet upptäcks vid prövningen av ansökan kommer förmånen inte att beviljas. Det kan tänkas att den enskilde överklagar beslutet om avslag och att det senare klarläggs att någon oriktig uppgift inte har lämnats. Det reser frågan om det över huvud taget bör vara möjligt att fatta beslut om sanktionsavgift innan beslutet om förmånen har vunnit laga kraft. En nackdel med att låta avgiftsbeslutet bli beroende av att förmånsbeslutet vunnit laga kraft är att det ofta kan vara oklart när det sker. Klagotiden räknas från den tidpunkt då den enskilde har tagit del av beslutet. står det klart att inte alla förmånsbeslut delges. Exempelvis delger CSN inte förmånsbeslut. Inte heller arbetslöshetskassorna delger genomgående besluten. Om avgift ska kunna åläggas först när det är säkert att förmånsbeslutet kan överklagas krävs alltså att det införs krav på delgivning. Utredningen anser dock att det nu berörda problemet inte motiverar att det införs generella regler om delgivning av alla förmånsbeslut. Om det skulle krävas att ett förmånsbeslut vunnit laga kraft finns det dessutom en risk att den enskilde skulle vilja överklaga förmånsbeslutet för att förhala processen i syfte att undandra sig betalning av en förväntad sanktionsavgift. Utredningen anser mot den angivna bakgrunden att det inte bör krävas att förmånsbeslutet vunnit laga kraft för att beslut om avgift ska kunna fattas. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan uppkomma fall där avgiftsfrågan aktualiseras som beslutet i fråga om förmånen överklagas. I de flesta av dessa, sannolikt få, fall kommer den beslutande organisationen att känna till överklagandet. Dessutom kommer den enskilde i praktiken alltid att få tillfälle att yttra sig innan beslut i avgiftsfrågan fattas (se avsnitt 8.3) och det kan förutsättas att han eller hon då kommer att upplysa beslutsinstansen om att förmånsbeslutet överklagats. Som utredningen ser det finns det därmed goda förutsättningar för att beslut i frågan om sanktionsavgift inte fattas förrän frågan om exempelvis en lämnad uppgift är oriktig blivit prövad med anledning av överklagandet. Något behov av lagstiftning för att säkerställa att avgift inte beslutas i dessa fall föreligger därmed inte. Utredningens förslag: Den som påförts en sanktionsavgift får överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om sanktionsavgift överklagas till den förvaltningsrätt som prövar det förmånsbeslut som sanktionsavgiften avser. Centrala beslut om sanktionsavgift överklagas till den förvaltningsrätt som anges i 6 kap. 10 § studiestödslagen. Ett beslut av en arbetslöshetskassa, eller ett avgörande som meddelats av allmän förvaltningsdomstol efter överklagande av ett beslut av en arbetslöshetskassa, får överklagas av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen får föra talan även till förmån för enskild part. I ett mål där en enskild överklagar en arbetslöshetskassas beslut om sanktionsavgift är arbetslöshetskassan den enskildes motpart. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Inspektionen för det allmännas talan i . Ett beslut av eller , eller ett avgörande som meddelats av allmän förvaltningsdomstol efter överklagande av ett beslut av eller , får om sanktionsavgiften inte avser premiepension överklagas av det allmänna ombudet. Det allmänna ombudet får uppdra åt en tjänsteman vid eller att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol. Det allmänna ombudet får föra talan även till förmån för enskild part. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon reglering av innebörd att överklagande inte får ske förrän omprövning ägt rum. Förvaltningslagens bestämmelser om överklagande Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Beslut överklagas enligt 22 a § hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt 23 § ska ett beslut överklagas skriftligt och ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Det ska ha kommit in dit från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om klaganden är en part som företräder det allmänna och beslutet överklagas till en förvaltningsrätt eller kammarrätt ska överklagandet dock ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. Om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller den bestämmelsen, se 3 §. När det gäller överklagande finns – såsom redovisas nedan – sådana särbestämmelser i fråga om några förmåner. Enligt 3 § andra stycket förvaltningslagen tillämpas dock bestämmelserna i lagen alltid om det krävs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 i . Bestämmelser om överklagande av förmåns- och återkravsbeslut För och gäller enligt 113 kap. socialförsäkringsbalken (SFB) att beslut enligt balken får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut – som inte är beslut efter omprövning – får dock inte överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats. En enskilds överklagande av ett beslut innan beslutet har omprövats ska anses som en begäran om omprövning. Särskilda regler gäller för ålderspension och vissa förmåner till efterlevande. Hos och finns ett allmänt ombud (se vidare nedan). De båda myndigheternas beslut får överklagas av det allmänna ombudet. Det allmänna ombudet får dock inte överklaga beslut avseende premiepension. Det allmänna ombudet får föra talan även till förmån för enskild part. Det allmänna ombudet får uppdra åt en tjänsteman vid eller att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol. Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om det är det allmänna ombudet, eller som överklagar beslutet, ska tiden dock räknas från den dag då beslutet meddelades. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Hos CSN gäller enligt studiestödslagen (1999:1395) att beslut i ärenden om återbetalning av studielån överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Alla andra beslut om studiestöd än återbetalning av studielån prövas av . Nämndens beslut med anledning av ett överklagande dit får inte överklagas. Vissa av CSN:s beslut får inte överklagas. Det gäller beslut enligt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar, förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan, förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar samt beslut som fattats med stöd av förordningen (CSNFS 1983:17) om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor. För beslut som fattas av gäller att beslut enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om bidrag enligt förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land får inte överklagas. I fråga om beslut som meddelats av Arbetsförmedlingen gäller enligt förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag att överklagande med tillämpning av 22 a § förvaltningslagen sker hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut om omprövning får inte överklagas. Detsamma gäller dels enligt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga, dels enligt förordningen (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända invandrare och dels enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Om ett beslut överklagas innan det har omprövats, ska överklagandet anses som en begäran om omprövning. När det är som beslutar om ersättning enligt förordningen om aktivitetsstöd ska bestämmelserna i tillämpas.