sou · GZB354 · 2011-06-21 00:00:00 — Utredningen föreslår att förtroendevalda undantas från deltidsbegränsningen genom att bemyndigandet i 40 § att föreskriva om begränsningar i ersättningsrätten för personer som utför deltidsarbete inskränks så att det inte omfattar förtroendevalda. Det innebär att den deltidsbegränsning som regeringen har infört i förordningen om arbetslöshetsförsäkringen inte längre får avse förtroendevalda utan måste ändras i den delen.16 4.7Stå till arbetsmarknadens förfogande Bedömning: Prövningen av när ett förtroendeuppdrag som inte likställs med förvärvsarbete hindrar en sökande från att stå till arbetsmarknadens förfogande bör liksom göras utifrån kriterierna i 9 § lagen om arbetslöshetsförsäkring. En sökande som har ett förtroendeuppdrag som inte likställs med förvärvsarbete kan under vissa förutsättningar få arbetslöshetsersättning som han eller hon utför sitt uppdrag. Det krävs att sökanden kan kombinera sitt förtroendeuppdrag med ett förvärvsarbete. Enligt 9 § görs i dessa fall en prövning av om uppdraget hindrar den sökande från att stå till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till när ett förtroendeuppdrag som inte likställs med förvärvsarbete i arbetslöshetsförsäkringen kan utgöra hinder för att stå till arbetsmarknadens förfogande, undersöka om det behövs riktlinjer för omfattningen av denna typ av förtroendeuppdrag, föreslå kontrollmetoder och utarbeta nödvändiga författningsförslag, om sådana krävs. Av den rättspraxis som finns, och som redogjorts för under avsnitt 3.4, framgår att kammarrätterna vid sin bedömning av om en sökande med ett förtroendeuppdrag som inte jämställs med förvärvsarbete kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande fäster stor vikt vid uppdragets omfattning. 16 Ett alternativ till en sådan reglering kan vara att, utan att bemyndigandet inskränks, regeringen ändå beslutar om ett undantag i 7 § förordningen om arbetslöshetsförsäkringen för sådana förtroendevalda som avses i 1 § andra stycket . sett några problem med att även fortsättningsvis göra denna bedömning utifrån de kriterier som ställs upp i 9 §. De förtroendeuppdrag som inte ska omfattas av försäkringen bör bedömas enligt samma kriterier som andra aktiviteter som en sökande kan ha vid sidan av sin anställning, sitt förtroendeuppdrag eller sitt företagande. Det finns inget som talar för att det behövs några särskilda regler för sökande med förtroendeuppdrag. De kontrollsvårigheter som kan föreligga är desamma oberoende av vilken sidoaktivitet som en sökande utövar. 4.8Ett förtroendeuppdrag ska kunna vara grund för medlemskap i en arbetslöshetskassa Förslag: En person som har ett sådant förtroendeuppdrag som avses i 1 § andra stycket lagen om arbetslöshetsförsäkring ska ha rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa. En förtroendevald ska ha rätt att försäkra sig mot inkomstbortfall hos den kompletterande arbetslöshetskassan. har var och en som vid ansökningstillfället förvärvsarbetar och uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde enligt 34 § lagen om arbetslöshetskassor rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa. Den som vid ansökningstillfället inte arbetar har rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa om han eller hon uppfyllde villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde när han eller hon senast arbetade. För förtroendevalda medför inträdesvillkoret att en person som inte förvärvsarbetar vid sidan av sitt förtroendeuppdrag, eller som inte har haft ett förvärvsarbete, riskerar att bli nekad inträde i en arbetslöshetskassa. Rätt till inträde i en arbetslöshetskassa bör därför kunna grundas även på ett sådant förtroendeuppdrag som utredningen föreslår ska omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Kravet på arbete inom kassans verksamhetsområde kan, beroende av hur arbetslöshetskassans stadgar är utformade, leda till att ett förtroendeuppdrag bedöms kunna rymmas inom en kassas verksamhetsområde. Förtroendevalda vars uppdrag inte ryms inom en kassas verksamhetsområde ska kunna försäkra sig mot inkomstbortfall hos den kompletterande arbetslöshetskassan, Alfa-kassan. Utredningen föreslår att den kompletterande arbetslöshetskassan genom en ändring i 86 § lagen om arbetslöshetskassor ska vara öppen för arbetstagare, företagare och förtroendevalda, utan någon begränsning såvitt avser bransch- eller yrkestillhörighet. 4.9Frågor som inte föranleder följdförslag Bedömning: Vad som är ett lämpligt arbete enligt 11 § bör bedömas utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för förtroendeuppdrag. Någon ändring av bestämmelsen behövs inte. Vid tillämpning av reglerna om avstängning från rätt till ersättning och nedsättning av ersättning enligt 43–45 a §§ bör förtroendeuppdragets speciella karaktär beaktas. Inte heller dessa bestämmelser behöver ändras. I 11 § regleras när ett erbjudet arbete ska anses vara lämpligt. Det kan i något fall tänkas uppkomma frågor om när ett förtroendeuppdrag ska anses vara lämpligt enligt 11 §. IAF har genom föreskrifter ytterligare preciserat hur begreppet lämpligt arbete ska tolkas. Vid bedömningen av om ett arbete är lämpligt för en enskild person beaktas bland annat omständigheter som utbildning, yrkesvana, kompetens, behörighet, ålder, hälsotillstånd, lokal bundenhet och kommunikationer. När det gäller förtroendevalda måste man vid bedömningen beakta de särskilda förutsättningar som gäller för förtroendeuppdrag. Ett förtroendeuppdrag kan förutsätta en viss politisk övertygelse eller ett personligt engagemang. Det bör därför särskilt beaktas vilken inställning en enskild har till att åta sig ett visst erbjudet förtroendeuppdraget. Utredningen bedömer att det inte behövs någon ändring i 11 § för att beakta sådana faktorer. I 43-45 a §§ finns regler om avstängning från rätt till ersättning och nedsättning av ersättning. En sökande ska enligt 43 § stängas av från rätt till ersättning om han eller hon har lämnat sitt arbete utan giltig anledning eller har skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande. Enligt 45 a § ska dagpenningen sättas ned om en sökande har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete utan godtagbart skäl eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen har vållat att en anställning inte har kommit till stånd. lämnar sitt uppdrag bör man vid bedömningen av om detta skett utan giltig anledning beakta uppdragets särskilda karaktär. En politiskt förtroendevald bör till exempel ha utrymme för att lämna sitt förtroendeuppdrag om hans eller hennes politiska övertygelse är förenlig med partiets. Vid bedömningen enligt 45 a § av vad som är ett lämpligt förtroendeuppdrag bör man – om det över huvud taget någonsin kan bli aktuellt att begära att en sökande ska åta sig ett förtroendeuppdrag, vilket kan ifrågasättas – av samma skäl som ska gälla vid en bedömning enligt 11 § beakta de särskilda förutsättningar som kan gälla för ett förtroendeuppdrag. Utredningen bedömer att det inte behövs några ändringar i 43– 45 a §§ för att åstadkomma detta. Förslag: Den nya regleringen bör träda i kraft . Utredningens förslag att de förtroendeuppdrag som ska omfattas av lagen om arbetslöshetsförsäkring regleras uttryckligen i lagen syftar bland annat till ökad tydlighet och förutsägbarhet för enskilda. Det är därför viktigt att utredningens förslag kan träda i kraft . Enligt utredningens mening bör förslagen kunna träda i kraft . Enligt uppgift från SO är det för arbetslöshetskassornas administration önskvärt att ändringarna träder i kraft . Utredningen föreslår därför ikraftträdande . Bedömning: Det behövs inte några särskilda övergångsbestämmelser. Det är angeläget att de föreslagna ändringarna får fullt genomslag . Utredningen har inte kunnat identifiera några särskilda övergångsproblem. Utredningen föreslår därför inte några övergångsbestämmelser. Det innebär att ansökningar om arbetslöshetsersättning ska prövas enligt den nya lagstiftningen för ikraftträdandet. Det gäller även för ansökningar som har kommit in till en arbetslöshetskassa innan den nya lagstiftningen har trätt i kraft, men som prövas först efter ikraftträdandet. En ersättningssökande som har fått ett beslut om arbetslöshetsersättning innan den nya lagstiftningen har trätt i kraft bör med stöd av 61 § kunna få sitt beslut omprövat enligt den nya lagstiftningen, om han eller hon önskar det. Vid omprövning får ett beslut enligt 65 § inte ändras till den enskildes nackdel. 6 Konsekvenser av förslagen Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska varje utredning beräkna och redovisa i vilken mån utredningens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, har betydelse för den kommunala självstyrelsen, har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, har betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, har betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, eller har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män, eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om förslagen medför kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Av direktiven framgår att utredningen särskilt ska uppskatta de administrativa kostnader förslagen medför för arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen, beräkna eventuella kostnadskonsekvenser som förslagen kan medföra för arbetslöshetsförsäkringen, och utreda om förslagen har några konsekvenser för åtaganden gentemot (), Europeiska unionen (EU) eller andra relevanta internationella organ. Kapitlet inleds med en redogörelse för de beräknade ekonomiska konsekvenserna av förslagen, särskilt kostnaden för arbetslöshetsförsäkringen och de administrativa kostnaderna för att genomföra förslagen. Därefter följer ett avsnitt om konsekvenser för ersättningssökande med förtroendeuppdrag och ett avsnitt om förslagens konsekvenser för demokrati, jämställdhet och integration. Vid hänvisning till paragrafer avses om inte annat anges. 6.2.1Ekonomiska konsekvenser för staten Statens kostnad för arbetslöshetsförsäkringen varierar kraftigt mellan perioder med hög och låg arbetslöshet. Prognosen för är att staten kommer att betala ut i arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassorna beräknas betala i finansierings- och arbetslöshetsavgift till staten (se avsnitt 2.3). Utredningens förslag innebär att vissa ersättningssökande med förtroendeuppdrag som har varit berättigade till arbetslöshetsersättning inte längre kommer att omfattas av försäkringen. Det gäller exempelvis en förtroendevald med uppdrag som fastighetsansvarig i en kyrklig församling. Ett sådant förtroendeuppdrag har i rättspraxis bedömts ha stora likheter med ett reguljärt förvärvsarbete och uppdraget har därför jämställts med förvärvsarbete i arbetslöshetsförsäkringen (se avsnitt 3.3.3). Det förekommer att personer som har motsvarande uppgifter i en annan förening är anställda. För en förtroendevald vars uppdrag inte längre kommer att omfattas av försäkringen kan man därför anta att förslaget kan komma att få en viss handlingsdirigerande effekt på så sätt att personen i stället kommer verka för att bli anställd av föreningen. Förslaget kan därigenom komma att leda till att fler sådana personer får en anställning. Utredningens förslag innebär vidare att vissa andra kategorier av förtroendeuppdrag, som har fallit utanför försäkringen, kommer att omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Det gäller exempelvis vissa sammanträdesarvoderade politiska förtroendeuppdrag. Utredningens förslag innebär att de förtroendeuppdrag som ska omfattas av försäkringen likställs med förvärvsarbete. SOU 2011:54 Konsekvenser av förslagen kapitel 4 beskrivs mer utförligt hur rätten till ersättning kan komma att förändras i det enskilda fallet. Utredningen har gjort en enkät för att kartlägga hur många ersättningssökande med förtroendeuppdrag kassorna handlägger, hur vanligt förekommande olika kategorier av förtroendeuppdrag är och vilken omfattning förtroendeuppdragen har (se avsnitt 3.6). De uppgifter som utredningen har frågat efter är dock inte sökbara i arbetslöshetskassornas datasystem vilket gör svarsunderlaget osäkert. Av de enkätsvar som utredningen har fått framgår att tio arbetslöshetskassor, vilka företräder omkring 730 000 medlemmar eller drygt en femtedel av kassornas samtliga medlemmar, handlägger strax under 1 000 ersättningssökande med förtroendeuppdrag . Om de kassor som har svarat är representativa för övriga kassor handlägger kassorna under 5 000 ersättningssökande med förtroendeuppdrag. Av svaren från de sju arbetslöshetskassor som har angett förtroendeuppdragens procentuella omfattning framgår att de förtroendeuppdrag som arbetslöshetskassorna kommer i kontakt med vanligen har en omfattning på av en heltid. Förtroendeuppdrag utgör således endast en begränsad del av dessa ersättningssökandes sysselsättning. Med det begränsade material som arbetslöshetskassorna har kunnat presentera, och som ofta har baserats på uppskattningar, går det inte att i kronor beräkna vilka ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag kommer att ha för arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen kan dock konstatera att förslagen endast medför förändringar för en till antalet begränsad och tydligt avgränsad kategori av förtroendevalda. Arbetsförmedlingen har bedömt att förslagen endast marginellt kommer att påverka kostnaden för arbetslöshetsersättningen. Utredningen bedömer att förslaget i den del det avser vilka förtroendeuppdrag som ska omfattas av försäkringen kan komma att medföra en viss liten kostnadsökning för staten. De förtroendeuppdrag som föreslås omfattas av försäkringen bör till antalet vara något fler än de uppdrag som föreslås falla utanför försäkringens tillämpningsområde. kan påpekas att vissa kategorier av förtroendevalda som föreslås omfattas av försäkringen under vissa förutsättningar har företräde till fortsatt arbete vid exempelvis arbetsbrist (se 8 § FmL). Det kan därigenom tänkas finnas en lägre arbetslöshetsrisk hos denna kategori av förtroendevalda. Utredningens förslag att avskaffa deltidsbegränsningen förtroendevalda medför å ena sidan ökade kostnaderna arbetslöshetsförsäkringen genom att förtroendevalda får rätt till fler dagar med arbetslöshetsersättning. Förslaget medför å andra sidan att förtroendevalda kan ha kvar förtroendeuppdrag på deltid vid deltidsarbetslöshet och inte tvingas lämna det av ekonomiska skäl. För försäkringen innebär det minskade kostnader genom att den förtroendevalda endast är arbetslös på deltid. Den förtroendevalda kommer dessutom att fortsätta betala skatt och sociala avgifter för inkomsten från förtroendeuppdraget. Reglerna om överhoppningsbar tid för jour- och familjehem infördes . Förslaget bedömdes då beröra 120 personer och innebära en sammanlagd kostnadsökning på inklusive statliga ålderspensionsavgifter.1 Dessa beräkningar har gjorts relativt och utredningen bedömer därför att förslaget att avskaffa regeln bör medföra minskade kostnader i samma storleksordning. Arbetsförmedlingen bedömer att utredningens förslag kommer att medföra en marginell påverkan på kostnaden för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. I övrigt medför förslaget inte några ökade kostnader för Arbetsförmedlingen. Övriga ekonomiska konsekvenser för staten Med klarare och mer förutsägbara regler kan antalet beslut där den enskilde överklagar komma att minska. Det medför minskade kostnader för förvaltningsdomstolarna. För staten som arbetsgivare kan utredningens förslag komma att medföra en viss ökad kostnad för att lämna uppgifter motsvarande arbetsgivarintyget till arbetslöshetskassorna. 6.2.2Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Utredningens förslag innebär att vissa ersättningssökande med förtroendeuppdrag som har fallit utanför arbetslöshetsförsäkringen nu kommer att omfattas av försäkringen. 2009/10:49 s. 26–27. kommer andra kategorier av förtroendeuppdrag som har omfattats av försäkringen inte längre att falla under försäkringens tillämpningsområde. För kommunen som arbetsgivare kan utredningens förslag komma att medföra en viss ökad kostnad för att lämna uppgifter motsvarande arbetsgivarintyget till arbetslöshetskassorna. Sammantaget bör dock inte utredningens förslag innebära några märkbara ekonomiska konsekvenser för kommunerna. 6.2.3Ekonomiska konsekvenser för arbetslöshetskassorna Utredningen har bett SO att beräkna de administrativa kostnader som utredningens förslag kan beräknas få för arbetslöshetskassorna. SO har uppskattat kostnaden för utbildning till . Utredningens förslag innebär vidare att samorganisationens IT-enhet behöver göra vissa ombyggnader i arbetslöshetskassornas datoriserade system för utbetalning av arbetslöshetsersättning till medlemmarna. Förslagen kommer även att medföra vissa kostnader för ändringar av blanketter, intyg som motsvarar arbetsgivarintyg och kassakort. SO har inte haft möjlighet att beräkna kostnaden för detta. För arbetslöshetskassorna bör utredningens förslag medföra att den tid det tar att handlägga ett ärende där sökanden har ett förtroendeuppdrag blir kortare. Förslagen innebär att flera steg av bedömning tas bort, vilket bör förenkla handläggningen. Med klarare och mer förutsägbara regler kan antalet beslut där den enskilde påkallar omprövning komma att minska. Det medför minskade kostnader för arbetslöshetskassorna. Reglerna om överhoppningsbar tid för jour- och familjehem bedömdes när den infördes medföra en viss ökad administration för arbetslöshetskassorna. Förslaget bedömdes dock påverka arbetslöshetskassornas ekonomi i mycket liten omfattning.2 Sammantaget kommer arbetslöshetskassorna att få administrativa kostnader när förslagen träder i kraft. kommer dock en enklare handläggning att förkorta ärendenas handläggningstid. En arbetslöshetskassa ska ta ut medlemsavgifter som tillsammans med andra inkomster får antas täcka kassans förvaltningskostnader, betalningen av finansieringsavgift och arbetslöshetsavgift samt övriga utgifter. En arbetslöshetskassas administrativa kostnader finansieras således genom medlemsavgifter. 2009/10:49 s. 29. 6.2.4Ekonomiska konsekvenser för enskilda För vissa enskilda som har ett förtroendeuppdrag som jämställs med förvärvsarbete innebär utredningens förslag att uppdraget inte längre kommer att omfattas av försäkringen. För andra förtroendevalda innebär förslaget att deras uppdrag i stället kommer att omfattas av försäkringen. Förslaget kan få en viss handlingsdirigerande effekt för enskilda på så sätt att en förtroendevald vars uppdrag inte längre omfattas av försäkringen kan väntas verka för att i stället bli anställd. Med utredningens förslag följer även en större ekonomisk förutsägbarhet för enskilda. Genom att de kategorier av förtroendevalda som omfattas av arbetslöshetsersättningen är klart definierade kan enskilda som överväger att åta sig ett förtroendeuppdrag överblicka vilka ekonomiska konsekvenser ett visst uppdrag kan få för honom eller henne. För personer som tar emot barn i ett jour- eller familjehem innebär utredningens förslag att sådan tid kan räknas som överhoppningsbar tid. Förslaget bedöms i denna del beröra 120 personer3 och det kan, beroende av vilket arvode kommunen betalar för ett sådant uppdrag, påverka storleken på enskildas arbetslöshetsersättning. Utredningens förslag bedöms vidare medföra en viss ökad kostnad för exempelvis fackliga organisationer att lämna uppgifter motsvarande arbetsgivarintyget till arbetslöshetskassorna. 6.3Konsekvenser för demokrati, jämställdhet och integration Förslagens betydelse för demokratin I regeringens proposition Demokrati för det nya seklet anges att en långsiktig målsättning är att andelen medborgare som har något politiskt förtroendeuppdrag ska öka. Ett första delmål är att antalet förtroendevalda i kommuner och landsting skall öka med 10 000 . Antalet personer som i livet har innehaft ett politiskt förtroendeuppdrag ska också öka.4 har anslutit sig till denna målsättning.5 2009/10:49 s. 27. 2001/02:80 s. 32. 2001/02:KU14 s. 9. En viktig förutsättning för en representativ demokrati är att alla som är valbara har samma förutsättningar att åta sig och fullgöra ett förtroendeuppdrag. Genom utredningens förslag kommer en person som överväger att åta sig ett förtroendeuppdrag att kunna överblicka vilka ekonomiska konsekvenser det kan få för honom eller henne. Förslaget kan på så vis leda till att fler personer är beredda att åta sig ett sådant förtroendeuppdrag. Utredningen föreslår även att bemyndigandet att föreskriva om begränsningar i ersättningsrätten för personer som utför deltidsarbete under veckor då de i övrigt är arbetslösa ska begränsas så att det inte får gälla förtroendevalda. SKL har uppmärksammat utredningen på en situation där en ersättare i har träffats av deltidsbegränsningen. För en förtroendevald som inte har förtroendeuppdrag på heltid eller ett förvärvsarbete vid sidan av sitt förtroendeuppdrag kan deltidsbegränsningen, som situationen från visar, innebära att han eller hon av ekonomiska skäl känner sig tvungen att lämna sitt uppdrag. Utredningens förslag innebär att en förtroendevald inte ska behöva lämna ett uppdrag för att han eller hon annars riskerar att förlora sin arbetslöshetsersättning. Förslagens betydelse för jämställdhet och integration Ett mål för jämställdhet och integration är att makt och inflytande ska vara jämnt fördelat. SCB genomförde en totalundersökning av de förtroendevalda i kommuner och landsting.6 Av rapporten framgår att kvinnor, unga, äldre och utrikes födda är underrepresenterade bland förtroendevalda i kommunerna. LO gav ut rapporten om facket och jobbet.7 Av rapporten framgår att av kvinnorna och av männen har något fackligt förtroendeuppdrag inom LO. Motsvarande siffror inom TCO är kvinnor och män och inom kvinnor och män. Inom LO har av kvinnorna och av männen som är födda utanför ett fackligt förtroendeuppdrag. 6Demokratistatistik, rapport 7, Förtroendevalda i kommuner och landsting 2007 – En rapport om politikerantal och representativitet. 7Rapport 3 av 7 Röster om jobbet – Facklig aktivitet och fackligt arbete. Utredningens förslag innebär att vissa särskilt viktiga förtroendeuppdrag omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Genom den definition som införs i 1 § andra stycket kan enskilda som överväger att åta sig ett förtroendeuppdrag överblicka vilka ekonomiska konsekvenser ett visst uppdrag kan få för honom eller henne i förhållande till reglerna om ersättning vid arbetslöshet. Förändringarna kan leda till att fler personer är villiga att åta sig ett förtroendeuppdrag, vilket bör kunna få särskild betydelse för de grupper som är underrepresenterade bland de förtroendevalda. Utredningen har inte sett att förslaget för med sig några särskilda konsekvenser för företag. Utredningens förslag att tid och inkomst från förtroendeuppdrag ska redovisas på samma sätt som tid och inkomst från förvärvsarbete innebär att arbetsgivare, precis som , ska ange den tid som sökanden har varit ledig från sin anställning utan lön. Av 3 § följer att endast personer som i uppfyller ersättningsvillkoren enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring har rätt till ersättning, om inte något annat följer av och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen. När det gäller arbetslöshetsförmåner ska den behöriga institutionen i ett medlemsland beakta försäkringsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksamhet som egenföretagare som om de hade fullgjorts enligt den lagstiftning institutionen tillämpar. En arbetslös har vidare rätt att resa till ett annat medlemsland för att söka arbete där. Av i 1 § lagen (2004:114) om nordisk konvention om social trygghet framgår att den konvention om social trygghet mellan , , , och som har undertecknats ska gälla som lag i .