sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Om avgiften ligger fast på den föreslagna nivån av skatteunderlaget skulle den sammanlagda avgiften till fonden uppgå till för perioden som helhet. I scenarierna 1, 2 och 4 behöver ingen avgift tas ut p.g.a. fondbegränsningen. Observera dock att beloppen i tabellen på- verkas dels av den beräknade avkastningen och dels av att fondens beloppsmässsiga övre gräns ökar i takt med skatteunderlagets till- växt. Fondbehållningen skulle därigenom i dessa tre scenarier uppgå till 2025. Beräkningen bygger på att ingen återbetalning av fondavkastningen sker (vilket dock i princip skulle vara möjligt). Inget av scenarierna innebär att fond- krediten belastas fullt ut. Om så varit fallet så skulle extraavgifter ha tagits ut. Tabellen visar att det är relativt stor skillnad i utfall mellan de olika scenarierna, men att man ändå skulle ha klarat KI:s kris- scenario med den föreslagna avgiftsnivån av skatte- underlaget. Denna kris inträffar 2015 och får effekt på bidraget . –2019 skulle bidrag om sammanlagt betalas ut i detta scenario. Det högsta bidraget skulle utbetalas och 2018 med . Utfallet i de fyra KI-scenarierna visar att i scenarierna 1 och 4 skulle någon utbetalning inte bli aktuell, utan enbart inbetalningar. En mycket marginell utbetalning skulle bli aktuell i scenario 2, motsvarande en avgift om (300–nivå). Genom den relativt låga garantinivån är det endast i krisscenariot som det föreslagna stabiliseringssystemet skulle få någon påtaglig utjämningseffekt, vilket också är logiskt utifrån syftet med förslaget. Medan variansreduktionen för skatte- underlaget skulle påverkas marginellt i scenarierna 1, 2 och 4 skulle det föreslagna stabiliseringssystemet reducera variansen i skatte- Konsekvenser av utredningens förslag underlagsutveckling i krisscenariot med jämfört med den faktiska utvecklingen. De redovisade beräkningarna visar att en fondkredit på 25 mil- jarder kronor bör vara tillräcklig även i en svår kris. Rent teoretiskt kan dock finnas en risk att fonden, vid en mycket djup och lång- varig nedgång, skulle kunna tömmas och hela krediten utnyttjas inom , från +25 plus avkastning till -, dvs. totalt mer än . Det kan uppstå vissa övergångsvisa kostnader för kommuner och landsting genom de föreslagna kraven på den ekonomiska förvalt- ningen. Det handlar om kostnader för att ta fram riktlinjer samt ett mer utvecklat underlag för politiska beslut om god ekonomisk hus- hållning, resultatutjämning samt årsredovisningen. Ett arbete med årsredovisning och analyser görs dock . Kostnaderna kan i sammanhanget betraktas som tämligen marginella. 10.5Förslagens effekter för de statliga finanserna 10.5.1Effekter för det statliga budgetsaldot Utifrån beräkningarna på KSF i föregående avsnitt (tabell 10.1) kan också effekterna för statens budget i de olika scenarierna beräknas. I scenarierna 1, 2 och 4 kommer det statliga saldot att öka genom inbetalningarna från kommunsektorn. De årliga inbetal- ningarna ökar från 2013 till 2020. Saldot påverkas marginellt negativt i scenario 2 (en beräknad utbetalning på ) men i övrigt blir det inga utbetalningar till kommunsektorn i dessa scenarier. Det totala fondsaldot, inklusive avkastning, beräknas i dessa tre scenarier ligga på 2025. I krisscenariot kommer det att utbetalas bidrag till kommun- sektorn åren 2016–2019 på mellan cirka 9 och 13 miljarder . Utbetalningarna överstiger således inbetalningarna respektive år och påverkar saldot negativt. Krediten behöver tas i anspråk och hela perioden , då den beräknade fond- skulden uppgår till . Konsekvenser av utredningens förslag ningen på krediten uppstår med cirka -. Utvecklingen framgår av följande diagram. Diagram 1 Kommunstabiliseringsfond enligt krisscenario – in- och utbetalningar samt fondbehållning. Miljarder kronor i löpande priser -5,0 -10,0 -15,0 -20,0 -25,0 10.5.2Effekter för de budgetpolitiska målen Förslagen ska vara förenliga med de budgetpolitiska målen och bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser. De finanspolitiska restriktioner som gäller för staten är dels målet om ett överskott i de offentliga finanserna över en konjunktur- cykel, dels det årliga utgiftstaket för staten. Överskottsmålet inne- fattar såväl staten som kommunsektorn och pensionssystemet. Utgiftstaket gäller statens utgifter, med undantag för statsskulds- räntor (utgiftsområde 26), inklusive utgifterna för pensionssystemet. För kommunsektorn gäller balanskravet. Avsikten med förslagen är att de ska stabilisera över en kon- junkturcykel. När det gäller KSF så innebär den föreslagna kon- struktionen att den balanserar som kan antas vara något längre. Effekten på enskilda år kan dock vara betydande. Mitt förslag om ett stabiliseringssystem innebär bl.a. att de årliga stabiliseringsavgifterna från kommuner och landsting ska tillföras ett konto i Riksgälden, vilket ska utgöra KSF. Från denna fond betalas Konsekvenser av utredningens förslag också stabiliseringsbidragen ut. Fonden förses med en maximal kredit som jag föreslår uppgår till . Enligt budgetlagen ska den statliga budgeten omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Ett budgetöverskott (ett positivt saldo) innebär ett motsvarande negativt lånebehov för staten och att statskulden normalt minskar, och tvärtom vid ett budgetunderskott. För att statens budgetsaldo ska överensstämma med statens lånebehov redovisas Riksgäldens nettoutlåning samt en kassamässig korrigeringspost på utgiftssidan av statens budget. Dessa utgiftsposter ligger således liksom statsskulds- räntorna utanför utgiftstaket. KSF kommer, med den föreslagna konstruktionen, att ingå i Riksgäldens nettoutlåning. Inbetalningar till KSF föreslås göras från kommunsektorns medel. Utbetalningar från fonden redovisas därför inte under utgiftstaket men påverkar både statens budget- saldo/lånebehov och statens finansiella sparande. Ett sparande i KSF minskar statens lånebehov och ökar statens finansiella sparande och ökar lånebehovet respektive minskar statens finansiella sparande vid utbetalningar. Fondens behållning påverkar den konsoliderade statsskulden. Utbetalningar från fonden redovisas utanför utgiftstaket, efter- som det kan betraktas som ett kommunalt finansierat system även om det innefattar en statlig kredit. Beslut om utbetalningar kan ske utifrån ett bemyndigande från och blir därigenom obero- ende av den statliga budgetprocessen och kräver inget ianspråk- tagande av budgeteringsmarginalen. Alternativet med utbetalningar under utgiftstaket skulle kräva en större budgeteringsmarginal1. Effekterna på de offentliga finanserna blir desamma i båda fallen. Förslaget om KSF får inverkan på hur överskottsmålet uppnås, eftersom detta avser hela den offentliga sektorn. Under en upp- byggnadsperiod kan KSF bidra till ett ökat överskott i de statliga finanserna. Detta förutsätter att inbetalningarna av avgifter från kommunsektorn, alternativt lägre utbetalningar av statsbidrag, stärker statens finansiella sparande utan att försämra kommun- sektorns sparande, vilket dock inte är självklart. Med ett oförändrat överskottsmål som en krisfond byggs upp, uppstår i så fall ett utrymme som i princip skulle kunna tas i anspråk för andra statliga utgifter. På motsvarande sätt ianspråktas ett större utrymme vid utbetalningar från fonden. En anpassning av överskottsmålet 1 Jfr Finanspolitiska rådets rapport , där man förordar konjunkturanpassade statsbidrag och att budgeteringsmarginalen delas upp och används när bidrag behöver utbetalas/höjas. Konsekvenser av utredningens förslag skulle rent teoretiskt kunna kompensera för detta. Inbetalningarna antas dock ske under en följd av år medan utbetalningar sker under ett fåtal år, och den sammantagna omfattningen motiverar knappast en ändring av överskottsmålet. Det är dock viktigt att regeringen beaktar att detta ökade utrymme redan är intecknat för ett framtida åtagande då utbetalningar från fonden ska ske. I annat fall finns en risk för att utrymmet används och överskottsmålet hotas om stora utbetalningar behöver göras från fonden. In- och utbetalningar till och från fonden kan också påverka kommunsektorns finansiella sparande. Om kommunsektorn minskar sin konsumtion eller höjer skatten för att finansiera fondavgiften under uppbyggnaden så påverkas inte det kommunala finansiella sparandet, medan en oförändrad konsumtion och skattesats inne- bär ett minskat finansiellt sparande. Om avgiften svarar precis mot en minskad verksamhet blir det kommunala sparandet opåverkat och det offentliga sparandet förstärks, och tvärtom. Om kommunerna i stället minskar sitt sparande uppkommer inget ökat statligt utrymme eftersom det statliga sparandet måste bli i mot- svarande grad högre för att överskottsmålet ska upprätthållas. Från de analyser som utredningen har gjort går det inte att dra några säkra slutsatser om hur kommunsektorn kommer att anpassa övriga kostnader som en följd av inbetalningarna till systemet. KSF:s beräknade ekonomiska omfattning i relation till de samlade offentliga finanserna kan sammanfattas med några enkla mått. Taket för behållningen respektive krediten i KSF föreslås uppgå till av det totala skatteunderlaget eller . Detta motsvarar av den kommunala konsum- tionen 2010; av den offentliga sektorns intäkter respek- tive utgifter av BNP. 10.6Ger förslagen en beredskap inför en kommande kris? I enlighet med direktiven har jag i det föregående presenterat för- slag dels om förändringar av regelverket för ekonomisk förvaltning och redovisning i kommuner och landsting, dels om ett centralt system för stabilisering av kommunala intäkter i kraftig konjunkturned- gång. Jag har därvid förordat att det i första hand är regelföränd- ringar för lokala åtgärder som bör genomföras, dels utifrån att det stärker det ansvar som varje kommun och landsting har enligt grund- Konsekvenser av utredningens förslag lagen och kommunallagen för sin verksamhet och ekonomi och dels utifrån att det nuvarande regelverket motverkar ett konjunktur- sparande. Som komplement till detta har jag också, i enlighet med direktiven, föreslagit en utformning av ett centralt system för utjämning av intäkter i form av en intäktsgaranti i en krissituation. Förslagen tar sikte på att skapa goda förutsättningar för stabilitet i ett långsiktigt perspektiv. De två förslagen kompletterar varandra. De föreslagna regel- förändringarna för främst balanskravet ska öka de lokala incita- menten och möjligheterna att skapa reserver och därmed en bättre beredskap för sämre tider. Det centrala systemet ska komplettera den lokala beredskapen vid djupgående kriser, för vilka varje kommun respektive landsting inte rimligen kan förväntas bygga egna reserver. En av de problemställningar som tas upp i direktivet är huruvida kommuner och landsting har tillräckligt starka incitament att själva klara sin ekonomi framför att i stället begära stöd från staten i dåliga tider, dvs. hur löser man problemet med mjuka budget- restriktioner? Mitt förslag om en resultatutjämningsreserv bygger på tanken att förstärka de kommunala incitamenten till eget sparande och eget ansvarstagande. Det ger också argument för staten att hänvisa till detta ansvar i nedgångar, även om det inte innebär några garantier för att helt undvika en situation där staten behöver göra särskilda insatser i en svår situation. Det yttersta syftet med förslagen är att främja en stabil verk- samhet över konjunkturcykeln och därmed en stabil samhälls- ekonomi. Det kan ske genom att omfördela ekonomiskt utrymme från till sämre, så att utrymmet och därmed konsumtion och sysselsättning kan utvecklas mer jämt . Det som styr utrymmet och som kan påverkas direkt är kommunsektorns intäkter och resultat (indirekt sparandet). Med lokala åtgärder kan man dels påverka skatteintäkterna genom skattesatsen, dels bestäm- ma hur och när befintliga intäkter ska användas genom att variera sitt sparande/resultat. Med ett centralt system kan man påverka hur tillflödet av intäkter/skatteunderlag och statsbidrag fördelas . En viktig skillnad mellan centrala och lokala åtgärder är att de centrala åtgärderna har en generell verkan, dvs. de tar ingen hänsyn till de individuella kommunernas och landstingens situation, medan de lokala åtgärderna kan anpassas efter de individuella förutsätt- ningarna. De generella åtgärderna kan vara sämre för vissa kommuner och landsting och bättre för andra – såväl avgiften som bidraget blir Konsekvenser av utredningens förslag lika per invånare även om behoven och förutsättningarna är väldigt olika. De kan således bli kännbara för vissa men hjälper ändå inte alla. Mot detta ska ställas att effekterna av de lokala åtgärderna kan anpassas men därigenom också variera kraftigt inom sektorn. Vissa kan bygga upp betryggande reserver. Andra kanske inte bygger upp något alls, för att man inte kan eller förmår. Den ekonomiska situa- tionen ser väldigt olika ut för olika kommuner respektive landsting, vilket måste vägas in när man uppskattar effekterna av förslagen. Att enbart införa ett centralt system utan att ändra reglerna för balanskravet innebär en fortsatt begränsning av möjligheterna till ett lokalt konjunktursparande. Att enbart införa ändrade regler för balanskravet innebär att effekterna i en kris blir svårare att förutsäga eftersom det är varje kommun och landsting själv som avgör när och hur mycket de bedömer sig ha möjlighet att reservera. Den ekonomiska utvecklingen ter sig något osäker. med goda utsikter för den svenska ekonomin kan bedömningarna av tillväxten komma att justeras ned, vilket också påverkar kommunsektorn. Vilka effekter detta kommer att kunna få för sektorns beredskap och möjligheter att bygga reserver är självfallet svårt att sia om. I det följande görs en översiktlig bedömning av vad förslagen om lokala resp. centrala åtgärder skulle kunna innebära om de inför- des separat. Bedömningarna bygger på förenklade beräkningar/uppskatt- ningar utifrån historiska uppgifter. Förändrade regler om resultatutjämningsreserv I avsnitt 10.4.1 redovisas hur stort det potentiella utrymmet för avsättning till resultatutjämningsreserver skulle ha varit åren 2008 respektive 2010. Sammanlagt skulle utrymmet ha varit 2,7 respek- tive . Enligt de prognoser som regeringen redovisade eko- nomiska vårproposition beräknades det ekonomiska resultatet (exklusive extraordinära poster) i kommunsektorn komma att utveck- las positivt åren 2011–2015. Framför allt kommunerna beräknades öka sitt sammantagna resultat, medan landstingens resultat ökade mer måttligt och från en betydligt lägre nivå (beräknat minus- resultat 2011). Det är en grannlaga uppgift att göra en bedömning av vad ändrade regler för balanskravet kommer att kunna ge för effekt i ökat sparande för resultatutjämning i kommunsektorn. Konsekvenser av utredningens förslag Regeländringarna i sig kan förväntas ge vissa dynamiska effekter, dvs. kan leda till en viss ökning utifrån att de nuvarande reglernas utformning kan ha hållit tillbaka sparandet. Om därtill de beskrivna prognoserna från vårpropositionen 2011 i huvudsak ligger fast så bör potentialen för sparandet i kommunerna åtminstone kunna ligga på den nivå som gällde . Av betydelse är därvid också att reglerna har viss retroaktiv verkan som gör att även de goda resultaten kommer att kunna reserveras. Om därtill landstingen generellt sett kan förbättra sina resultat, vilket beräk- ningen i vårpropositionen indikerar, så bör även dessa kunna generera ett visst sparande för resultatutjämning. Det som där- utöver har betydelse för bedömningen är dels att den föreslagna stabiliseringsavgiften kommer att påverka utrymmet för sparandet, dels att det kan finnas andra skäl för kommuner och landsting att inte sätta av hela det potentiella utrymmet. De risker som finns förknippade med en bedömning av effekt- erna är dels den ekonomiska utvecklingen i allmänhet, dels den ekonomiska situation som många landsting befinner sig i. När det gäller den ekonomiska utvecklingen så kommer enligt uppgift de underliggande tillväxtantagandena att revideras ned inför BP 2012, vilket också påverkar kommunsektorn. När det gäller landstingen så har samtliga ett negativt eget kapital inkl. ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. Många landsting har haft svaga resultat även under de relativt goda åren andra hälft. Det finns sannolikt ett underliggande problem att avväga kostnader mot behov och krav. Bland annat den medicinsktekniska utvecklingen skapar ett stort kostnadstryck som kan vara svårt att hantera med nuvarande finansiering. Utvecklingen i landstingen är därför en osäkerhetsfaktor och i viss mån även ett orosmoment eftersom de utgör en ganska stor del av sektorn. Det finns också ett antal kommuner som lider av strukturella kostnadsproblem, men en stor del av dessa kommuner är små och har ingen avgörande betydelse för den samlade bilden även om situationen för den enskilda kom- munen kan vara nog så kännbar. Min samlade bedömning är att förslaget om resultatutjämnings- reserv kan leda till en märkbar ökning av sparandet framför allt i många kommuner, inte minst de större kommunerna. När det gäller landstingen så är det betydligt mer osäkert om och i vilken utsträckning de kan bygga upp reserver. Det handlar framför allt om strukturella problem och ett stort kostnadstryck inom hälso- och sjukvården. bör förslaget öka incitamenten för lands- Konsekvenser av utredningens förslag tingen att spara och det ger också stöd för att hålla tillbaka kostnads- utvecklingen vid en god utveckling av skatteunderlaget. För att säkra ett ökat sparande inom landstingen skulle en möjlighet vara att införa en särskild stabiliseringsfond som enbart omfattar dessa. Som jag tidigare framhållit så har mina förslag ett långsiktigt perspektiv och det kommer att ta tid att bygga upp en hållbar, eko- nomisk beredskap, oavsett vilken modell som väljs. Konjunktur- läget vid införandet har också stor betydelse. Det innebär att om en finansiell kris skulle komma så kommer det sannolikt inte att ha hunnit byggas upp resultatutjämningsreserver som helt kan förhindra neddragningar i sektorn. I det fallet kan staten behöva gå in och bevilja särskilt stöd, i likhet med vad som skedde 2010. Om krisen däremot kommer längre fram så finns bättre förutsättningar för att ett sparande ska ha byggts upp. Centralt stabiliseringssystem med inkomstgaranti I mitt samlade förslag har jag sett det centrala systemet, i form av en intäktsgaranti vid kriser, som ett komplement till ett lokalt konjunktursparande. Normala konjunktursvängningar förutsätts genom ett ökat lokala sparandet. De automatiska stabilisa- torerna förstärks och kommuner och landsting får bättre möjlig- heter och starkare incitament att spara själva. Om ändringarna i reglerna för balanskravet inte genomförs så ändras också förutsättningarna för det centrala systemet, givet att man vill uppnå samma effekt. Detta kan då behöva täcka upp för det ökade sparande som därmed inte kan ske lokalt. Systemet behöver i så fall anpassas till att inte enbart ta sikte på krislägen utan kanske också på mer normala konjunkturnedgångar. Det betyder att gränsen för inkomstgarantin kan behöva höjas, vilket också leder till att avgiften behöver höjas. En ytterligare möjlighet är att införa en konjunkturbaserad avgift som tas ut vid en stark utveckling av skatteunderlaget, vilken blir mer logisk i ett system där staten inte bedömer att det lokala konjunktursparandet blir till- räckligt stort för att klara normala konjunktursvängningar och därför väljer att genom centrala åtgärder motverka stora kostnads- ökningar i högkonjunktur. Mitt förslag i det föregående innebär att den garanterade nivån för intäktsgarantin sätts vid 2,2 procents ökning av det under- liggande skatteunderlaget. Denna nivå är tänkt att övergångsvis, i Konsekvenser av utredningens förslag ett kortsiktigt perspektiv kunna garantera en verksamhet på oför- ändrad nivå. Kommuner och landsting förutsätts därutöver spara själva för att fylla ut garantin så att verksamheten även vid en svag utveckling av skatteunderlaget kan utvecklas och klara ökade behov till följd av demografiska och andra krav. Om ökningen av det lokala sparandet uteblir p.g.a. att reglerna inte ändras så skulle det kunna vara ett motiv för en höjning av garantinivån. Det leder dock till flera avvägningsproblem, framför allt mellan systemets effekter och kostnaden för det. En höjning av garantinivån leder också till en större ekonomisk omsättning i systemet, och fonden respektive skulden kan ganska snabbt bli betydande. Om exempel- vis garantinivån höjs till , som är en procentenhet under den genomsnittliga utvecklingen av skatteunderlaget, så behöver den också finansieras med en höjd avgift – från (=drygt 2,5 miljarder kronor ) till (=knappt 6 miljarder kronor ) av skatteunderlaget. Systemet skulle då också gripa in oftare än med en krisgaranti. Som jag tidigare redovisat så bygger den tidigare föreslagna avgifts- nivån på en beräkning utifrån det s.k. kris-scenario som KI har tagit fram och som innebär att systemet balanserar ekono- miskt –2025. Systemet förses med en kredit på för att klara utbetalningar under de år då dessa beräknas kunna bli större än den ackumulerade fonden. Om en kris skulle komma inom de närmast åren, dvs. när systemet precis har trätt i kraft, så innebär det att KSF inte har hunnit byggas upp, alternativt att den bara byggts upp i begränsad utsträckning. Den beslutade krediten om max skulle då behöva belastas för att klara utbetalningar till sektorn utifrån garantin. Det innebär att statens upplåning måste öka i motsvarande grad. Konsekvenser av utredningens förslag 10.7Vilka risker finns med de föreslagna förändringarna? Några tänkbara risker med mina förslag och som behandlas i det följande är: att modifieringen av balanskravet leder till en sämre budget- disciplin, att utrymmet i KSF äts upp av ökade statliga utgifter och där- med hotar överskottsmålet, att fondkrediten inte räcker till vid en djup och/eller långvarig kris, att förslagen inte räcker för att undvika behov av diskretionära, statliga insatser eller att ett centralt utgiftssystem riskerar att binda upp finanspolitiken. I olika sammanhang har givits uttryck för vissa farhågor kring riskerna med en modifiering av balanskravet. Till exempel Finans- hänvisar till att erfarenheter från andra länder visar att otillräcklig budgetdisciplin i lokala förvaltningar kan bidra till statsfinansiella kriser. Forskning har bl.a. visat att det har stor betydelse om den centrala regeringen har förmåga att binda sig vid en hård budgetrestriktion2 för den lokala nivån. Riskerna för mjuka budgetrestriktioner synes öka ju större bidragsberoende som finns på den lokala nivån samt ju större avsaknaden är av fasta och transparanta regler för att bestämma storleken på och fördel- ningen av statsbidrag. Det svenska balanskravet kan betraktas som en förhållandevis hård budgetrestriktion som enligt min bedömning har varit effek- tiv. Efter 90-talskrisen och dess efterdyningar har det inte varit aktuellt att ge särskilda bidrag till kommuner och landsting med en besvärlig ekonomisk situation (jfr. den s.k. kommunakuten ). Balanskravets genomslag har ökat trots att det inte är förenat med några direkta sanktioner. Det svenska systemet inne- bär att kommunsektorns verksamhet till största delen finansieras 2 Hårda resp. mjuka budgetrestriktioner handlar om kommunsektorns agerande utifrån hur man upplever statens vilja och förmåga att stå fast vid de restriktioner som ställts upp för sektorns ekonomiska utrymme, se även avsnitt 2.4.2. Konsekvenser av utredningens förslag med skatteintäkter, men även statsbidragen har betydelse. Reglerna för statsbidragen är tämligen strikta, även om anslagsnivån för de generella bidragen ytterst beslutas diskretionärt. Den kom- munala sektorns inflytande över de statliga besluten synes i dessa fall inte vara särskilt stort. utrymmet för förhandlingar är begränsat. Det kommunala utjämningssystemet är helt regelstyrt.