sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — En statsförvaltning med ett modernt, framåt- och effektivitetssträvande perspektiv får genom att ge chefer tidsbegränsade uppdrag med regelbundna intervall in ledare i statsförvaltningen med nya perspektiv och – förhoppningsvis – ett starkt engagemang. Mot denna bakgrund kan tidsbegränsade chefsuppdrag värna om statens bästa. Tidsbestämda uppdrag skapar också goda förutsättningar för att duktiga myndighetschefer får utveckla sitt chefskap genom att t.ex. få uppdrag i olika typer av myndigheter med olika storlek.2 Något som också talar för att begränsa uppdragen är karaktären på det arbete som myndighetscheferna ska utföra. Å ena sidan kan det förstås hävdas att en myndighetschefs arbete är som vilket annat chefsarbete som helst, dock färgat av de politiska förutsättningarna.3 Myndighetschefen leder en från regeringen fristående myndighet och får ett uppdrag att utföra sin uppgift enligt offentligt givna direktiv. Å andra sidan har ett arbete som chef för en myndighet speciella drag. Myndighetschefen måste, och förutsätts kunna, agera i en politisk kontext.4 varierar graden av den politiska kontextens betydelse kraftigt mellan olika myndigheter. I vissa fall är den mycket hög, i andra knappt märkbar. Vad som anförts talar starkt för att det är bra med tidsbegränsade myndighetschefsuppdrag. Det går emellertid inte att bortse från att det även kan finnas nackdelar med förutbestämda chefsuppdrag. Om uppdragen blir alltför korta, kan staten gå miste om nyttan av de personer som visat sig fungera väl i sin roll som myndighetschef. Det kan heller inte uteslutas att det kan finnas chefer som gärna skulle leda en och samma myndighet under 2Jfr redogörelse för nuvarande utgångspunkter vad gäller myndighetschefers anställningstid i skr. 2009/10:43 s. 32. 3Med arbetet följer en lydnadsplikt i förhållande till regeringen, men också ett krav på integritet gentemot den styrande makten, se avsnitt 3.3. 4Detta blir tydligt i t.ex. EU-sammanhang där myndighetschefen representerar och landets politiska intressen. en lång tid5, och som dessutom skulle kunna göra det med stor framgång. Dessa argument överväger dock inte fördelarna med tidsbestämda chefsuppdrag. Sammantaget är vi därför av uppfattningen att övervägande skäl talar för att det är bra med begränsade chefsuppdrag. Detta har också varit den dominerande uppfattningen bland de arbetsgivarföreträdare och myndighetschefer som vi har samtalat med. 9.1.2Anställningsform i relation till uppdrag Frågan är då vilken anställningsform som ska användas för anställning av myndighetschefer. Att det är lämpligt med tidsbegränsade uppdrag som myndighetschef, medför inte med nödvändighet att det är mest fördelaktigt att anställa dessa chefer med tidsbegränsade anställningar. Uppdraget är en sak, formen för anställning – och i förlängningen vilket anställningsskydd arbetstagaren ska ha – en annan. Olika anställningsformer är i regel förknippade med olika typer av arbetsrättsliga förhållanden. Vilken anställningsform som bör tillämpas vid en anställning av en myndighetschef hänger samman med både regeringens behov av att snabbt kunna förändra i ledningen av en myndighet och arbetstagarens behov av anställningstrygghet. Nedan kommer vi, utifrån vår uppfattning att myndighetschefer bör ha tidsbegränsade uppdrag, att redogöra för två alternativa anställningsformer. Anställning tills vidare med en grundanställning i (i kombination med olika tidsbegränsade chefsförordnanden) Om myndighetschefer skulle ges en sådan form av anställning, skulle regeringen kunna bygga upp en bank av chefer att använda för olika kvalificerade chefsuppdrag i statsförvaltningen.6 Den enskildes anställningstrygghet blir med en anställning tills vidare god. Förnyelsen av det statliga ledarskapet skulle dock antagligen inte bli så stor. Sannolikt skulle anställningar av myndighetschefer 5Även om några sådana synpunkter inte kommit fram vid våra samtal med myndighetschefer. 6Konstruktionen skulle kunna jämföras med t.ex. vissa länspolismästares anställningar. En grundanställning tills vidare, därefter förordnande högst (tidsbegränsade chefsförordnanden). Se 6 kap. 2 § polisförordningen (1998:1558). tills vidare kunna leda till att det i perioder skulle finnas många kvalificerade personer i utan tydliga uppdrag, och det skulle vara kostsamt för staten och negativt för de berörda. För det fall en chef skulle visa sig inte fungera i en roll som myndighetschef, skulle regeringen vara bunden av sitt arbetsgivaransvar och sannolikt behöva finna andra arbetsuppgifter . Det är inte en önskvärd ordning. Anställning tidsbegränsat (från en viss tidpunkt till en annan viss tidpunkt) som chef på en utpekad myndighet Denna anställningsform tillämpas för i princip alla myndighetschefer. Genom att anställa myndighetschefer på detta sätt får regeringen med jämna mellanrum möjlighet att analysera vilken kompetens den för tillfället efterfrågar i ledningen av en myndighet. Utnämningsmakten kan i större utsträckning än med anställningar tills vidare bli det verktyg för styrning som det är avsett att vara. Den arbetstagare som har en tidsbegränsad anställning, som gäller från och med en viss tidpunkt till och med en viss tidpunkt, kan med denna anställningsform inte sägas upp och kan därför – under själva anställningstiden – sägas åtnjuta en mycket stor anställningstrygghet.7 När tiden har löpt ut finns dock ingen sådan trygghet. Vid en sammantagen bedömning anser vi att de chefer som omfattas av utredningen (de fullmaktsanställda exkluderade) ska anställas tidsbegränsat. Särskilt motiveras detta av att det ger regeringen goda möjligheter till en väl anpassad styrning av myndigheterna. De arbetsgivarföreträdare och myndighetschefer som vi har samtalat med har i princip samtliga också varit positiva till den nuvarande ordningen med tidsbestämda anställningar och ansett att denna – som huvudregel – tillämpade ordning bör kvarstå. För att skapa tydliga villkor är det lämpligt att det också i lag anges att myndighetschefer ska anställas tidsbegränsat. En myndighetschef bör anställas från och med en viss dag till och med en viss dag. 7 En anställning tills vidare kan vid en sådan jämförelse sägas vara mindre trygg än en tidsbegränsad anställning, eftersom arbetsgivaren i regel kan säga upp en sådan anställning. Se t.ex. skrift Anställningsskydd s. 25. 9.1.3Särskilt om anställningsform för rektorer, Vad gäller rektorerna vid de statliga lärosätena anges uttryckligen i våra direktiv att dessa inte ska kunna anställas tills vidare. Vi har därför inte övervägt att föreslå någon ändring i anställningsformen för dessa arbetstagare. Genom att i lag ange att myndighetschefer, med vissa undantag, ska anställas tidsbegränsat omfattas också rektorerna av denna bestämmelsen. Det är regeringen som bestämmer vilka arbetstagare som ska anställas med fullmakt (se 3 § lagen om fullmaktsanställning). Ordningen att vissa arbetstagare anställs med fullmakt används bl.a. för vissa högre chefsanställningar med rättsvårdande arbetsuppgifter eller annars med rättslig eller liknande anknytning.8 Att myndighetscheferna ska anställas med fullmakt har motiverats av intresset att rättsskipningen ska stå självständig (se avsnitt 5.2.3). Detta argument har fortsatt bärighet, och regeringen bör därför fortsätta anställa dessa myndighetschefer med fullmakt. Det framgår varken av lag eller förordning, utom såvitt gäller rektorer, hur lång en tidsbestämd anställning ska eller kan vara. Detta kan istället läsas ut av förarbetsuttalanden och en långvarig praxis (se avsnitt 5.2.1). Myndighetschefer anställs i normalfallet för en första period . Det är möjligt för regeringen att förlänga en anställning på en och samma myndighet. som chef vid samma myndighet bör dock, enligt regeringens nuvarande inställning, förutsättningarna för en ny anställning vid en annan myndighet övervägas. Regeringens ambition och bedömning är att en myndighetschef bör vara verksam som chef i sammanlagt minst tolv år.9 I förhållande till behovet av stabilitet och kontinuitet samt förutsättningarna för ledarskapet anser vi att även fortsättningsvis en första anställningsperiod är lämplig. Vid de samtal som utredningen har haft med myndighetschefer har de flesta också poängterat att är en väl avvägd tid. anställningstid upplevs skapa en rörelsemån och ett perspektiv för att kunna ha tid och utrymme att fullgöra ett chefsuppdrag och för att kunna för- 1975/76:105 bilaga 2 s. 210. 9Om regeringens inställning i fråga om anställningstid, se skr. 2009/10:43 s. 32 f. ändra, utveckla och förbättra verksamheten.10 Det måste dock stå regeringen fritt att vid behov avvika från presumtionen , t.ex. om en lämplig chefskandidat utifrån sin livssituation och familjebild har ett önskemål om en kortare anställningstid. Mycket korta anställningstider bör dock inte förekomma annat än vid speciella förhållanden. Vad gäller frågan om regeringen efter den ska kunna förlänga en anställning som chef vid en myndighet gör utredningen följande överväganden. Förutsättningarna för att bedriva ledarskap i statsförvaltningen ser olika ut. Ofta fungerar verksamheten i en myndighet väl och till ömsesidig belåtenhet, och såväl regeringen som myndighetschefen vill att arrangemanget ska fortsätta. kan det vara angeläget att en myndighetschef får slutföra en påbörjad uppgift. Också av andra skäl kan det vara bra att myndighetschefen stannar på myndigheten ytterligare . En kontinuitet på en myndighet kan ge trygghet och hög arbetskapacitet och kan skapa goda förutsättningar för myndighetens utveckling. Det är ändamålsenligt att regeringen efter samråd med den aktuella myndighetschefen ska kunna förlänga en tidsbestämd anställning som chef för en viss myndighet. som chef på en och samma myndighet bör – liksom – emellertid förutsättningarna för en ny anställning vid en annan myndighet noga övervägas av regeringen. Detta är motiverat av vikten av rotation och rörlighet på chefssidan men också för att göra befattningar som myndighetschef attraktiva. Det bör dock inte finnas några formella hinder mot att ytterligare förlänga en anställning. Man kan t.o.m. tänka sig att någon i undantagsfall blir kvar som chef för en myndighet . Att ange en maximal tid för anställning är dock inte lämpligt.11 Hur länge en myndighetschef ska arbeta vid en och samma myndighet är en fråga som regeringen i varje enskilt fall utifrån verksamhetsbehovet måste överväga och avgöra. Sammantaget anser vi att den praxis som har utvecklats för anställningstidens längd är adekvat, lämplig och bör fortsätta att tillämpas. Det bör dock poängteras att det alltid ska stå regeringen fritt att bestämma den anställningstid regeringen anser vara lämplig i det enskilda fallet, naturligtvis under förutsättning att den berörda chefen samtycker. 10Redan verksledningskommittén poängterade att förordnandetid ger stadga åt systemet både för regeringen och för den enskilde chefen. Se SOU 1985:40 s. 169. 11Jfr verksledningskommittén som menade att ingen myndighetschef bör arbeta , SOU 1985:40 s. 170. Regeringen har formulerat målet att intresseannonsering ska vara huvudregel vid rekrytering av en myndighetschef. Vi har under utredningsarbetet stött på frågan om det är lämpligt att regeringen, när den avser att förlänga en myndighetschefs anställning, annonserar ut den aktuella befattningen. Vi tycker inte det. Regeringen har full frihet att förlänga en anställning som myndighetschef (besluta om en ny anställningsperiod på en och samma myndighet) utan föregående annonsering. Om regeringen vill förlänga en anställning och den är överens med myndighetschefen om detta, finns det inte något behov av att annonsera ut att befattningen kommer att bli ledig. Varken vid nyanställning eller vid förlängning av befintlig anställning finns det något krav på att regeringen måste annonsera ut en anställning som myndighetschef. Regeringen har att ta ställning till om den önskar en ny chef för myndigheten eller om den befintliga chefen ska fortsätta. I det senare fallet skulle det te sig märkligt, och i vissa fall till och med förödmjukande, att annonsera. Särskilt om längden på rektorsanställningar För rektorerna anges uttryckligen i 2 kap. 8 § högskoleförordningen att dessa ska anställas för om högst och att en sådan anställning får förnyas, dock högst två gånger om vardera högst tre år.12 Något behov av en särskild reglering av dessa arbetstagares anställningstid finns dock inte. Vi menar att det ska stå regeringen fritt att, efter förslag från lärosätets styrelse, också för rektorerna besluta om den anställningstid som den finner lämplig. Bestämmelsen i högskoleförordningen bör därför ändras. Den praxis som har utvecklats för övriga myndighetschefer vad gäller anställningstidens längd kan lämpligen tillämpas även på rektorerna. Det förekommer dessvärre att myndighetschefer får sväva i okunnighet om regeringens avsikter när anställningstiden närmar sig slutet. Den brist på anställningstrygghet som en tidsbestämd anställning för med sig måste balanseras bl.a. med god personalpo- 12 I 2 kap. 1 § förordningen (1993:221) för anges bl.a. att bestämmelserna i 2 kap. högskoleförordningen om rektor gäller också för detta universitet. Hit hör inte minst att ta upp frågan om vad som kan hända när anställningen tar slut. Detta är ett anständighetskrav, och det har betydelse också för myndighetschefens möjligheter att agera och känna engagemang och att – i förekommande fall – planera för sitt fortsatta yrkesliv. I förlängningen är det en fråga som är viktig också för att regeringen ska ha aktiva chefer, att regeringen ska betraktas som en attraktiv arbetsgivare och för att regeringen ska kunna rekrytera kompetenta chefer. Vikten av att vara en god arbetsgivare och att måna om de som utövar ett kvalificerat statligt ledarskap – som går ut på att förverkliga regeringens politik – kan inte nog betonas. I regeringens chefspolicy för myndighetschefer anges att regeringens företrädare , senast före en anställningsperiod löper ut, bör ta upp frågan om fortsatt anställning med berörd myndighetschef.13 Vad vi har förstått lever regeringens företrädare inte alltid upp till denna ambition. Regeringen måste se till att tillämpa sina riktlinjer om att ta upp frågan om fortsatt anställning med en myndighetschef före anställningstidens slut. Vi bedömer att regeringens målsättning att detta samtal bör äga rum senast före anställningen löper ut är rimlig. Men det är också viktigt att betona att en myndighetschef har ett eget ansvar för att ta kontakt med arbetsgivaren för att diskutera vad som kan ske när tiden för anställningen går ut, t.ex. för att ange vilket intresse som finns för framtida uppdrag. I detta sammanhang bör också nämnas något om rektorers möjlighet till kontakter med arbetsgivaren i frågor som rör anställningens slut. En rektor kan sägas ha en delvis annorlunda relation till sin arbetsgivare än vad andra myndighetschefer har. Både regeringen och lärosätets styrelse representerar, i en fråga om fortsatt anställning, arbetsgivarintresset. Denna omständighet påverkar behovet av att göra tydligt vem som ska utöva arbetsgivarfunktionen gentemot myndighetschefen, en fråga vi återkommer till i avsnitt 9.6. Även om det sannolikt inte är lika vanligt som tidigare, har fortfarande många rektorer en annan anställning kvar för sitt rektorsarbete. En rektor med forskarbakgrund kan behöva en längre tids planering och möjlighet till stöd om han eller hon ska återgå till sådant arbete efter myndighetschefsarbetet. I det avseendet måste arbetsgivaren som ansvarar för den anställning 13 Se regeringens chefspolicy för myndighetschefer, statligt ledarskap och krav på mångsidighet s. 10. som rektorn är ledig i från vara medveten om den planering som kan krävas för att vederbörande ska kunna få meningsfulla arbetsuppgifter efter den tidsbestämda anställningstidens slut. Givetvis skulle man kunna tänka sig att införa bestämmelser om när en myndighetschef ska ha fått besked av regeringen om det blir en förlängd anställning, ett erbjudande om en annan anställning eller ett avslut utan något erbjudande. Frågan är dock inte alldeles enkel att reglera, och detta beror på flera olika omständigheter. För det första kan det vara svårt att knyta bestämda rättsverkningar till en viss tidsrymd. För det andra kan behovet av besked se olika ut beroende på vilka informella besked den enskilde har fått av arbetsgivaren, t.ex. vid det enskilda samtalet i samband med myndighetsdialogen. Till följd av yttre omständigheter, t.ex. snabbt uppkomna omvärldsförändringar, händelser i myndigheten, praktiska förhållanden, sjukdom eller andra personliga omständigheter kan det också bli tal om att med kort varsel ersätta en chef. Vi gör därför bedömningen att det inte är lämpligt att reglera detta. Regeringen måste emellertid ta sina egna rekommendationer om tid för besked på allvar och se till att de efterlevs. 9.2Anställningsskydd, uppsägning och avskedande m.m. Vår bedömning och våra förslag: Myndighetschefer som anställs tidsbestämt ska även fortsatt hänföras till de arbetstagargrupper som undantas från LAS (se 1 § andra stycket 1 p LAS). En tidsbestämd anställning som myndighetschef ska inte vara möjlig att säga upp . Det bör framgå av en bestämmelse i lag. Möjligheten att under vissa förhållanden avskeda en tidsbestämt anställd myndighetschef ska finnas kvar i sin nuvarande form. Liksom bör då föreskrifterna om grunden för avskedande i LAS tillämpas. Vi föreslår att myndighetschefer, med undantag av de som anställs med fullmakt, ska anställas tidsbegränsat (se avsnitt 9.1). I detta avsnitt kommer vi att överväga bl.a. vissa frågor om anställningens upphörande. 9.2.1Ska myndighetschefer vara undantagna från LAS? I 1 § andra stycket LAS görs undantag för vissa arbetstagargrupper som faller utanför den lagens generella tillämpningsområde. Myndighetschefer likställs med sådana arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning, se avsnitt 5.1. Det speciella uppdragsförhållandet och de unika arbetsuppgifter som är förknippade med ett uppdrag som myndighetschef motiverar att uppgiften tidsbegränsas. Också övervägandena kring en myndighetschefs behov av att omfattas av LAS präglas i allra högsta grad av dessa omständigheter. Det går inte att jämställa en myndighetschefs arbete och relation till sin arbetsgivare med andra arbetstagares förhållande till sin arbetsgivare. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att myndighetschefer högst påtagligt företräder arbetsgivarintresset, är det också fortsatt lämpligt att myndighetschefer hänförs till den undantagna arbetstagargruppen. En tidsbestämd anställning av en myndighetschef bygger på ett ömsesidigt åtagande som innebär att myndighetschefen åtar sig ett kvalificerat statligt chefsarbete . Varken en myndighetschef eller regeringen bör – med stöd av vad som anges i de allmänna bestämmelser i – utan vidare kunna säga upp en sådan överenskommelse.14 Detta bör framgå av en uttrycklig bestämmelse i lag, eftersom det dels är ett viktigt villkor för anställningen, dels är något som många myndighetschefer och även regeringsföreträdare förefaller vara omedvetna om. Det bör i sammanhanget noteras att de myndighetschefer som är anställda med fullmakt naturligtvis inte kan sägas upp från sin anställning. Vad gäller möjligheten att avskeda en myndighetschef med en tidsbestämd anställning ser vi inte någon anledning att förändra att så under vissa omständigheter ska kunna ske. Om myndighetschefen grovt åsidosatt sina åligganden gentemot arbetsgivaren, är det rimligt att vederbörande – liksom andra statligt anställda – kan 14 Det bör dock påpekas att eftersom vi föreslår att förflyttningsinstrumentet ska finnas kvar, arbetsgivaren har möjlighet att även fortsatt skilja en myndighetschef från anställning även om detta inte sker med stöd av regler i LAS (se avsnitt 9.3). En myndighetschef som vill lämna sin anställning har också möjlighet att begära att få bli entledigad. Det är sedan upp till arbetsgivaren att besluta om så kan ske. Det är lämpligt att i sådana situationer även fortsättningsvis tillämpa föreskrifterna om grund för avskedande i LAS.15 Ett sådant beslut bör liksom kunna fattas av Statens ansvarsnämnd.16 Även om det är regeringen som anställer myndighetschefen är det lämpligt att ansvarsfrågor som är så pass allvarliga att de kan ligga till grund för avskedande prövas av . 9.2.3Om rättsverkningar av s.k. längstförordnanden Regeringen har möjlighet att avvika från regelverket för en tidsbegränsad anställning genom att anställa en myndighetschef tills vidare dock längst till och med en viss tidpunkt.17 har om s.k. längstförordnanden uttalat bl.a. följande. En tidsbegränsad anställning bör inte avtalas att gälla från och med en viss tidpunkt till och med en viss tidpunkt annat än om anställningen ska vara endast , till exempel för en vikarie under någons semester. Den som är anställd på ett sådant sätt kan nämligen inte sägas upp . I stället bör anställningen avtalas att gälla från och med en viss tidpunkt tills vidare dock längst till och med en viss tidpunkt, så kallat längstförordnande. Då kan arbetstagaren på samma sätt som vid en vanlig tillsvidareanställning sägas upp med den uppsägningstid som gäller för arbetstagaren.18 En anställning som myndighetschef bottnar i en överenskommelse om att utföra ett kvalificerat statligt ledarskap , och anställningsvillkoren är anpassade till de särskilda förhållanden som är förknippade med ett sådant uppdrag. En sådan anställning bör inte gå att säga upp (se 9.2.2), vilket är möjligt med en anställning tills vidare. Enligt vår mening är det därför knappast ändamålsenligt att träffa individuella överenskommelser om att 15I 18 § LAS finns regler om grund för avskedande. Avskedande tar sikte på ett sådant avsiktligt eller grovt vårdslöst förfarande som inte rimligen ska behöva tålas i något rättsförhållande (se prop. 1973:129 s. 149). Vidare om grunder för avskedande, se Lunning och Toijer, Anställningsskydd – en lagkommentar s. 583 f. 16Statens ansvarsnämnd sorterar under . Nämnden prövar frågor om t.ex. disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande beträffande statligt anställda i högre befattningar. Till denna krets hör bl.a. myndighetschefer. Det bör i sammanhanget noteras att det i lagen om fullmaktsanställning är särskilt föreskrivet att inte beslutar i fråga om avskedande av JK (se 15 § andra stycket). Ett sådant beslut fattas av regeringen. 17Se 9 § 1 p anställningsförordningen. 18Se skrift Anställningsskydd s. 32. anställa myndighetschefer tills vidare dock längst till och med en viss tidpunkt. 9.3Förflyttningsinstrumentet och möjligheten att skilja vissa chefer från anställning Våra förslag: Regeringen måste, ytterst av konstitutionella skäl, kunna förflytta en myndighetschef med en tidsbestämd anställning från denna anställning. Skälen för när regeringen ska kunna besluta om en förflyttning bör vara desamma som . Följderna av själva förflyttningen bör dock regleras tydligare. Också reglerna om förflyttning av JK och RÅ bör finnas kvar. Regeringen bör arbeta aktivt för att finna lämpliga arbetsuppgifter åt en myndighetschef som ska flyttas till en annan anställning. Regeringen bör utarbeta rutiner för hur dess företrädare kan agera vid förflyttningar. Även affärsverkscheferna ska omfattas av förflyttningsinstitutet, och möjligheten att skilja dessa från anställning ska avskaffas. Möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett förflyttningsbeslut ska avskaffas. Ett beslut om förflyttning ska gälla . Detta gäller också vid beslut om förflyttning av JK och RÅ. Utredningen har till uppgift att undersöka om systemet med förflyttningsskyldighet varit ett ändamålsenligt instrument för att hantera situationer då ett byte av myndighetschef ansetts behövas för myndighetens bästa.