sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — CSN kommer att betala undervisningsavgiften till läroanstalten och att systemet kan komma att innebära förseningar jämfört med dagens system. CSN har vidare uppgett att myndigheten inte utan vidare kontroll kommer att kunna lägga den studerandes uppgifter om konton till grund för en utbetalning. Myndigheten menar också att spårbarheten minskar om pengarna skickas utomlands. Precis som kommer vissa studerande att behöva betala in avgifterna innan CSN kan betala ut något merkostnadslån. Detta problem är mindre allvarligt om det är den studerande som senare får merkostnadslånet utbetalt. I det föreslagna systemet kommer enligt CSN den stude- rande i stället att vara tvungen att vända sig till få den dubbla inbetalningen återbetald. CSN ser vidare problem med att CSN inte i alla lägen kommer att kunna betala hela det belopp som en faktura uppgår till på grund av olika anledningar. En variant på ovanstående är problemet med valutakurser. Fakturor lär i före- kommande fall vara angivna i utländska valutor. CSN kommer där- för oftast inte då beslutet om merkostnadslån fattas att känna till med exakt vilket belopp, uttryckt i kronor, undervis- ningsavgiften kommer att motsvara. Det finns även vissa andra frågor som CSN anser vara problematiska. Det gäller t.ex. förmedling av utbetalning till ett felaktigt konto och en försenad betalning. Här finns en rädsla för ökade risker för de studerande och i förläng- ningen för skadeståndsanspråk på CSN. Enligt CSN är en röd tråd i problematiken att utbetalningen ska göras till en tredje part. Om utbetalningen i stället, och med bibe- hållen säkerhet, kan göras direkt till den studerande skulle mycket av problemen kunna undvikas. CSN har lämnat förslag på en alter- nativ lösning enligt följande. Den studerande ska alltid kunna få ordinarie merkostnadslån (/vecka) utbetalt i vanlig ordning. Belopp därutöver ska däremot endast kunna betalas ut efter att den studerande har påbörjat sina studier och CSN har fått bekräftelse på att så är fallet direkt från skolan. Därefter skulle resterade ut- betalning kunna göras direkt till den studerande. Även mot denna av myndigheten föreslagna ordningen har CSN uppmärksammat två huvudsakliga invändningar. Den ena är att läro- anstalter inte alltid vill eller anser sig kunna lämna ut uppgifter om de studerande. Enligt CSN ska det dock alltid vara känt på förhand för de studerande att en ytterligare utbetalning förutsätter bekräft- else från läroanstalten. Det ska därför enligt CSN:s förslag åligga den studerande att medge att uppgifter kan lämnas ut direkt till CSN. I de fall läroanstalten trots den studerandes medgivande vägrar att Utredningens överväganden och förslag lämna ut uppgifter menar CSN att ytterligare utbetalningar inte ska kunna göras. Intresset av att säkerställa korrekta utbetalningar bör i dessa fall gå före den studerandes intresse av flexibilitet enligt CSN. Det andra problemet är enligt CSN de situationer där läroanstalten kräver betalning av avgifterna innan studiestarten. Problemet kommer dock med det föreslagna systemet inte att blir större än . Skill- naden här blir att den studerande kommer att kunna påräkna sig ytterligare utbetalning efter studiestarten. Vi är medvetna om att det system som vi föreslår kan komma att leda till administrativa problem, men vi anser att fördelarna med att få kontroll över de stora utbetalningarna överstiger dessa nack- delar. Skulle man däremot komma fram till att kostnaderna för att bygga upp ett sådant system, och de ökade kostnaderna för varje så- dant ärende, skulle bli så höga att det överstiger riskerna för felak- tiga utbetalningar får man överväga om kravet ska införas och kanske försöka hitta en annan mindre ingripande lösning. Enligt vår upp- fattning och enligt beräkningarna i vår konsekvensanalys är så dock inte fallet. Däremot ser vi problem med den av CSN föreslagna lösningen. Vi saknar möjlighet att skapa regler som blir gällande för utländska läroanstalter. Att skapa ett system som innebär att den studerande saknar möjlighet att få lån om en utländsk läroanstalt inte samarbetar med CSN, vilket de inte har någon skyldighet att göra, framstår som mycket orättvis och godtycklig. Den enskildes möjlighet att förutsäga vilka möjligheter denne har att få merkost- nadslån för undervisningsavgifter blir starkt begränsad med en sådan lösning, så begränsad att det är rättssäkert. Det är vår uppfattning att eventuella administrativa problem är hanterbara. Vårt förslag innebär som vi har sagt tidigare inget rätts- förhållande mellan CSN och den utländska läroanstalten. Det inne- bär endast att CSN sätter in de pengar som den studerande har be- viljats i lån direkt till läroanstalten i den studerandes namn. När CSN fått bekräftelse på att betalningen är mottagen upphör deras ansvar. Eventuella problem med felaktiga betalningar blir upp till den enskilde studenten och läroanstalten att lösa, precis som fallet är . Vi anser att det måste gå att finna lösningar på eventuella administrativa problem genom föreskrifter. Förordningen ska endast innehålla huvudregleringen, detaljerna hör bäst hemma på föreskrifts- nivå. Vår tanke med att den studerande ska ge in de uppgifter som CSN behöver för att kunna genomföra utbetalningen är att CSN ska få en möjlighet att kontrollera så att pengarna betalas in till rätt läroanstalt. Tanken är inte att CSN ska förlita sig på den studerandes Utredningens överväganden och förslag uppgifter utan kontroll. Det rör sig inte heller om att CSN ska få in en faktura och stå ansvaret för att hela denna blir betald. Tvärt- om stadgas det i förordningen att den studerande bär ansvaret för att ge in de handlingar som behövs för att myndigheten ska kunna genomföra utbetalningen av beviljat lånebelopp till den utländska studerandes räkning. Tanken är inte heller att eventuella fakturor ska bokföras i CSN:s faktura system, de ska en- bart ses som en underlag för CSN att kontrollera att utbetalningen kan ske. CSN ska enligt vår uppfattning redovisa en utbetalning av merkostnadslån för undervisningsavgifter på samma sätt som sker . Som en viss summa som har beviljats till en enskild studerande och som också har betalats ut. Den studerande vet ju hur mycket han eller hon har fått beviljat för undervisningsavgifter och om en faktura innehåller även andra poster som t.ex. logi är det självklart den studerande som ska betala in detta. Även valutaproblematiken måste det gå att hitta en lösning på. I domslut i civilmål är det inget ovanligt att de pengar som ska utgå anges som ett belopp i utländsk valuta med tillägget eller mot- svarande belopp i svenska kronor på betalningsdagen. Det finns så vitt vi kan bedöma inget som hindrar att CSN lägger upp sina be- slut på motsvarande sätt. Även en återbetalningsförsäkran bör kunna utformas på detta sätt, och sedan kompletteras med den exakta ut- betalda summan när denna är klar. Om den undervisningsavgift som ska betalas ligger så nära taket att minsta valutaförändring kan få den att överstiga detta får kontakt tas med studenten så att denne är beredd att betala in den eventuellt överskjutande summan. CSN bör också kunna utarbeta rutiner och lösningar i de fall där den stu- derande betalat in hela summan i förväg till läroanstalten. Om CSN vid en kontroll finner att detta stämmer och myndigheten är be- redd att betala ut summan till läroanstalten bör summan i sådana fall kunna betalas ut till den studerande för att undvika att denne ska kräva återbetalning. Sådana undantag bör kunna regleras i CSN:s föreskrifter. CSN har som angetts tidigare fortfarande samma be- myndigande när det gäller att besluta om merkostnadslån som de har enligt gällande rätt, vilket innebär att myndigheten enligt vår uppfattning har stora möjligheter att utforma ett fungerade system utifrån de grundförutsättningar som anges i studiestödsförordningen. Utredningens överväganden och förslag 10.5Ett nytt merkostnadslån för utlandsstudier Utredningens förslag: Ett nytt lån för utlandsstudier ska införas. Detta lån ska benämnas merkostnadslån för utlandsstudier och ska vara en ny del av merkostnadslånen. Lånet ska vara till- gängligt för de studerande som bedriver utlandsstudier. Med begreppet utlandsstudier knyter paragrafen an till defini- tionen i den nya paragrafen i studiestödslagen som definierar begreppet utlandsstudier. Vi har föreslagit att studiemedel för utlandsstudier ska utgå med samma belopp som för inhemska studier. Enligt gällande regler ut- går studielån för utlandsstudier med landsspecifika belopp som bestäms av CSN. Innebörden av detta är att för flertalet länder utgår studielån med ett högre belopp än vad det gör i eftersom kostnadsläget i landet bedöms vara högre. Våra undersök- ningar har visat att de landsspecifika lånebeloppen överstiger det belopp som hade varit rimligt utifrån kostnadsläget om man jämför beloppen med t.ex. OECD:s prisjämförelse och olika index. Detta gör att vi har gjort bedömningen att det svenska beloppet bör vara fullt tillräckligt i de allra flesta fall. En fråga som har uppstått är dock hur studerande som bedriver studier i de länder som har en högre kostnadsnivå än ska finansiera sitt uppehälle. Det är viktigt att vårt förslag inte går emot regeringens mål att öka och främja den internationella rörligheten. För att inte begränsa de studerandes valfrihet i fråga om studieland eller hindra de studerandes internationella rörlighet, bör det därför finnas en möjlighet att erhålla ytterligare medel vid utlandsstudier. Vi föreslår att ett nytt lån ska införas som ska riktas mot de studerande som bedriver utlandsstudier. Det nya lånet ska utgå ut- över grundlånet. Vi har valt att benämna lånet merkostnadslån för utlandsstudier och det ska utformas som en del av merkostnads- lånen, men en del som enbart utgår vid utlandsstudier. Merkost- nadslån för utlandsstudier ska utgå per fyraveckorsperiod av prisbasbeloppet (). Det innebär av prisbasbeloppet vid heltidsstudier. Vid deltidsstudier blir beloppen lägre. Detta nya lån ska alla som bedriver utlandsstudier, och som i övrigt uppfyller kraven för utlandsstudie- medel, ha rätt till. Detta oavsett om det utgår ett högre låne- belopp för det aktuella studielandet än det svenska lånebeloppet Utredningens överväganden och förslag eller om kostnadsnivån i det aktuella landet är lägre än den svenska kostnadsnivån. Skälet för att lånet inte ska behovsprövas är att sys- temet ska vara enhetligt, enkelt och flexibelt. För det fall att inte alla utlandsstuderande skulle ha rätt att erhålla ett sådant merkost- nadslån för utlandsstudier skulle man vara tvungen att, på samma sätt som , fastställa varje enskilt lands kostnadsnivå för de utlandsstuderande. I stället är det upp till varje utlandsstudiemedels- tagare att ta ställning till om denne har behov av att låna ytterligare medel utöver grundlånet. Merkostnadslån för utlandsstudier ska lämnas under maximalt lika som det ordinarie studiemedlet lämnas för, det vill säga sammanlagt under högst 240 veckors hel- tidsstudier, vilket motsvarar heltidsstudier. Eftersom en del studerande läser en hel utbildning utomlands och kan vara beroende av detta merkostnadslån för utlandsstudier för att kunna finansiera sitt uppehälle, anser vi inte att det är lämpligt att begränsa tiden för lånet till än . Eftersom det rör sig om ett lån, som givetvis ska betalas tillbaka, är det i den studerandes eget intresse att inte låna mer medel än vad denne har behov av. CSN bör dock hjälpa de studerande inför detta val, till exempel genom att på hemsidan publicera OECD:s prisjäm- förelser eller andra uppgifter om ett lands kostnadsnivå som myndig- heten har tillgång till. Här bör CSN kanske också poängtera att det för de allra flesta länder ska vara tillräckligt med grundlånebeloppet, och att varje student bör sträva efter att hålla sin skuldsättning nere. Vår förhoppning är att de studerande inte ska ansöka om mer- kostnadslån för utlandsstudier för det fall att de ska studera i ett land som har en lägre kostnadsnivå än , vilket de flesta län- derna i OECD:s prisjämförelse har. Detta är ett av skälen till att vi föreslår en uppdelning av utlandsstudielånet, dels ett grundlån som är detsamma som för studier i , dels ett merkostnadslån för utlandsstudier. Vår bedömning är att skuldsättningen inte kommer att öka jämfört med för de studerande som väljer att ta såväl grundlån som merkostnadslån för utlandsstudier. Skälet till detta är att de flesta utlandslånebelopp är högre än det svenska låne- beloppet samt att det är vår bedömning att de studerande inte kommer att ansöka om det nya lånet för det fall att kostnadsnivån i studielandet är lägre än den svenska. Det nya lånet ska benämnas merkostnadslån för utlandsstudier och falla under merkostnadslåneparagrafen. Vi anser att detta nya lån är väl i linje med regeringens mål för utlandsstudier och utlands- studiemedel. En utgångspunkt för våra förslag är att de inte får för- Utredningens överväganden och förslag sämra utlandsstudiemedlen så att de går emot regeringens mål om en ökad rörlighet. Studiemedel ska också verka utjämnande vilket inte heller blir fallet om de i praktiken bidrar till att endast de stu- derande med egna medel har råd att studera i vissa högkostnads- länder. Till detta kommer regeringens ambition att studiemedels- systemet ska vara enkelt, enhetligt, rättvist och överblickbart för den enskilde. De landsspecifika beloppen framstod som komplicerade och inte i alla delar rättvisa och överblickbara för de enskilda. Vårt förslag anser vi tillgodoser båda dessa i någon mån motstridiga mål då den ger ett enkelt och enhetligt studiemedelssystem som ska leda till mindre administration, men som ger en möjlighet för den en- skilde utlandsstuderande att fritt välja mellan världens länder. 10.6Den högre bidragsnivån öppnas upp Utredningens förslag: Den högre bidragsnivån som regleras i 3 kap. 13 § studiestödslagen, med precisering i 3 kap. 9 § studie- stödsförordningen, öppnas upp och det ska klart framgå att den kan utgå även vid studier på gymnasial nivå inom EES och i enligt samma förutsättningar som vid studier i . Enligt gällande rätt finns en möjlighet att vid vissa förhållanden uppbära studiebidrag enligt en högre bidragsnivå (3 kap. 13 § studie- stödslagen). Det högre bidraget kan ges till studerande som är eller äldre, som har en kort tidigare utbildning och som läser in grundskole- eller gymnasiekompetens. Möjligheten att få det högre bidraget är dock begränsad av att det rör sig om en summa som ska fördelas och vissa studier ger företräde till den högre nivån. Syftet med den högre bidragsnivån är enligt förarbetena att underlätta för vuxna att studera. Tanken var att den högre bidragsnivån skulle bi- dra till att rekrytera de som har störst behov av utbildning, dvs. studerande med låg utbildningsbakgrund. Så som författningstexten är utformad kan det högre bidrags- beloppet utgå även vid utlandsstudier och så har faktiskt skett, t.ex. i det fall från ÖKS som finns beskrivet i avsnitt 7.3.1. I det fallet utgick det högre bidraget för studier i . Detta genom att 3 kap. 24 § studiestödsförordningen hänvisar till 3 kap. 12 § studie- stödslagen utan att ange något undantag. I 3 kap. 12 § studiestöds- lagen anges nämligen att studiebidraget utgår med den generella Utredningens överväganden och förslag nivån om inte förutsättningarna för den högre nivån i 3 kap. 13 § samma lag är uppfyllda. Utformningen av 3 kap. 9 § studiestöds- förordningen som hänvisar till den lista som finns som bilaga till förordningen innebär däremot att rätten till det högre bidraget vid utlandsstudier är starkt begränsad. Regleringen i 3 kap. 9 § studie- stödslagen innebär därför ett hinder mot den fria rörligheten och är inte förenlig med . Denna begränsning stämmer dessutom enligt vår uppfattning illa överens med regeringens mål för utlands- studier. Syftet med den högre bidragsnivån framstår som rimligt, men vi kan inte se att det finns någon anledning till att endast studier inom riket ska uppmuntras. Redan detta talar för att bestäm- melsen bör öppnas upp så att det blir tydligt att den högre bidrags- nivån kan utgå även vid studier utomlands och att detta kan ske på samma sätt som för studier inom riket. Vi har i avsnitt 7.5.3 tittat på bestämmelsens förenlighet med unionsrätten. Som framgår av resonemanget där anser vi att bestäm- melsen, så som den är utformad, inte är förenlig med unionsrätten. Det går inte att utläsa någon motivering i förarbetena till varför det högre bidraget i huvudsak utgår för inhemska studier. En förklaring kan vara att bidraget utgår i första hand för grundskolestudier och först i andra hand för studier på gymnasial nivå. Möjligheten till att få studiemedel för studier på gymnasial nivå utanför är dessutom med gällande regler starkt begränsad. Av dessa har det varit än färre som skulle kunna vara berättigade till det högre bi- draget. Begränsningen kan vara en följd av detta, att man helt enkelt inte tänkt på de utländska utbildningarna eftersom de varit så få. Dessutom var EU-samarbetet på utbildningsområdet inte lika ut- vecklat för reglernas tillkomst som det är . Så som situationen har utvecklats är det dock svårt att hitta någon annan bevekelsegrund än ekonomiska överväganden och det är också detta som regeringen angav som skäl till att det högre bidraget fick begränsas och utgå inom en resursram. Att ha en bestämmelse som stadgar högre bidragsdel för vissa typer av studier och begränsa detta bidrag till studier i innebär att de studerande som vill be- driva sådana studier utomlands hindras i sin fria rörlighet. Detta är som utvecklats tidigare inte tillåtet. Vi kan inte se att det finns någon bevekelsegrund som skulle utgöra ett tillåtet undantag från rätten till fri rörlighet, se resonemanget i avsnitt 7.5.4. har föreslagit ändringar vad gäller bi- dragsdelen som i huvudsak går ut på att bidragsdelen ska ha tre nivåer, en för studier på grundskolenivå, en för studier på gym- Utredningens överväganden och förslag nasial nivå och en för studier på eftergymnasial nivå. Det är som sagts tidigare inte vår uppgift att föreslå ett system för bidragsnivåer och Studiesociala kommitténs förslag har inte lett till något lagförslag. Däremot är det vår uppgift att se över gällande reglers förenlighet med unionsrätten och även att tillse att regeringens mål för utlands- studier kommer till uttryck i lagtexten. Vi föreslår därför att den högre bidragsnivån ska öppnas upp så att den även i praktiken kan utgå vid studier på gymnasial nivå inom EES och i . För att öka tydligheten anser vi att det redan i 3 kap. 24 § studiestödsför- ordningen ska finnas en hänvisning även till 3 kap. 13 § studiestöds- lagen. Ändring får sedan ske i den bestämmelse i studiestödsförord- ningen som anger vilka utbildningar som ger rätt till det högre bidragsbeloppet, där finns det främsta hindret mot att i praktiken kunna bevilja bidraget. Även i den beslutade 3 kap. 9 a § studiestödsförordningen är möjligheten begränsad till studier i genom paragrafens utformning, vilket enligt vår uppfattning strider mot unionsrätten. I 3 kap. 9 a § rör det sig dock om ett tidsbegränsat undantag som endast gäller utbildningar som påbörjas . Vi har föreslagit att våra författningsförslag ska träda i kraft vilket innebär att en eventuell ändring inte hinner träda i kraft förrän möjligheten är tillgänglig. Vi har därför valt att inte föreslå någon ändring i 3 kap. 9 a § studiestödsförordningen. Däremot vill vi betona att om regeringen skulle fatta beslut om att förlänga satsningen så bör även denna paragraf unionsanpassas så att det tydligt framgår att studier som motsvarar eller är jämförbara med sådana studier inom EES och i också kan komma i fråga. Vi har valt att begränsa utvidgningen till att avse EES och . Det är vad unionsrätten kräver, och det ger också en överensstäm- melse med vårt förslag att öppna upp för studier på gymnasial nivå inom motsvarande område. Det högre bidragsbeloppet är inte av- sett att utgå vid eftergymnasiala studier, annat än om det särskilt har reglerats. finns ingen sådan reglering. Vi anser att vårt förslag är förenligt med unionsrätten och att det ligger i linje med regeringens mål för utlandsstudier. Utredningens överväganden och förslag 10.7Studiemedel för studier på gymnasial nivå öppnas upp Utredningens förslag: Rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå ska vara densamma inom EES och i . Regleringen avseende studiemedel för studier på gymnasial nivå ska därför öppnas upp. Kravet på att en utbildning inte med lika stor fördel kan bedrivas i tas bort för utbildningar inom EES och i , men ska kvarstå för övriga världen. Gällande regelverk för studiemedel avseende studier på gymnasial nivå gör skillnad mellan studier inom och utanför . För studier inom utgår studiemedel för utlandsstudier enligt samma villkor som vid studier i (3 kap. 22 § studiestödsförord- ningen) medan det för studier utanför krävs att utbildningen inte med lika stor fördel kan bedrivas i (3 kap. 23 § studie- stödsförordningen). I det gällande regelverket avseende studiemedel för utlandsstudier på gymnasial nivå prioriteras alltså det nordiska samarbetet, ett sam- arbete som sannolikt är anledningen till att en sådan särreglering vuxit fram. Frågan är dock om en sådan särreglering är motiverad eller ens önskvärd när samtliga de nordiska länderna omfattas av . Det är svårt att motivera varför det nordiska samar- betet skulle prioriteras framför det samarbete som sker inom ramen för EU och EES. Dessutom går en sådan särreglering enligt vår uppfattning emot regeringens mål för utlandsstudier. Regeringen lägger vikt vid internationalisering av utbildning och rörlighets- främjande åtgärder inte bara inom utan i hela världen. Vi har i avsnitt 7.5.3 utrett reglernas förenlighet med unions- rätten. Vi har där konstaterat att kravet på att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas i , när det gäller studier på gym- nasial nivå utanför , är ett krav som hindrar den fria rörlig- heten. Kravet innebär att den person som väljer att studera utom- lands på gymnasial nivå behandlas sämre enbart för att han eller hon utnyttjar sin rätt till fri rörlighet. Det är dessutom en reglering som leder till att studier i vissa EU-länder gynnas framför andra. Detta är, som sagts tidigare, enligt vår uppfattning inte förenligt med unionsrätten. Kravet på att utbildningen inte med lika stor fördel kan bedrivas i har funnits med länge, kravet var t.ex. detsamma i den Utredningens överväganden och förslag studiestödsförordning som gällde innan nuvarande studie- stödsförordning trädde i kraft. Det framgår inte varför man valt att ställa detta krav på utbildningar på gymnasial nivå. Med tanke på att EU-samarbetet på utbildningsområdet för regleringens tillkomst inte var lika utvecklat som behöver det inte ens röra sig om ett medveten utestängande. Som vi har resonerat kring i av- snitt 7.5.3 kan särregleringen snarare bero på en önskan om att skapa ett nordiskt samarbete än en strävan efter att utestänga studier utanför . För att få behålla en särreglering som strider mot den fria rörligheten för personer krävs att det finns ett motiverat undantag som berättigar regleringen. Antingen något av de fördrags- fästa som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa eller att den nationella bestämmelsen som strider mot är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset. ställer stränga krav för att anse att ett undantag innebär en tillåten inskränkning. Ekonomiska skäl har inte ansetts utgöra ett sådant tillåtet undantag. Vi har, som vi har redogjort för i avsnitt 7.5.3, inte kunnat se något motiv som skulle kunna innebära att undan- taget utgör en tillåten särreglering enligt unionsrätten. Bestämmel- sen måste därför ändras för att vara förenlig med . När det gäller kvalitetskraven så finns även här en skillnad mellan studier i och övriga världen. I övriga världen ställs krav på att utbildningen ska anses hålla godtagbar standard.