sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Ett ersättningssystem baserat på privata försäkringar har för- delen att statens kostnader för ersättningar till djurhållare vid utbrott av djursjukdomar kan minska eller helt upphöra. Försäkr- ingsbolagen får ansvara för riskvärderingen och besluta om avgifter för försäkringar för olika kategorier djurägare och smittor. En för- del är att premien på ett helt annat sätt än en statlig ersättning kan anpassas efter de individuella förutsättningarna hos de olika djur- hållarna. Försäkringar kan innebära att försäkringsbolagen aktivt arbetar för att minimera sina kostnader för utbrott av sjukdomar genom att ställa krav på djurhållaren att bedriva sin produktion med så låg risk som möjligt. Ett försäkringsbolag kan kräva förebyggande åtgärder av djurhållarna för att minska risken för utbrott av djur- sjukdomar. I kräver försäkringsbolagen att djurhållaren är ansluten till de program för förebyggande åtgärder som drivs av näringens organisationer för att få teckna en salmonellaförsäkring. Motsvarande krav ställs av försäkringsbolaget i för att t.ex. en slaktkycklingsproducent ska kunna teckna en försäkring. Avgifterna kan differentieras så att de tar hänsyn till hur djurhåll- aren har valt att sköta sina djur med avseende på smittskydd i besätt- ningen och risken att drabbas av ett sjukdomsutbrott. Det kan vara svårt att beräkna en lämplig nivå på en försäkrings- premie. Det är svårt att prognostisera frekvensen och omfattningen av utbrott av olika djursjukdomar. I har antalet epizootiska utbrott varit få och en allvarlig djursjukdom som mul- och klöv- sjuka har inte konstaterats i landet . Det blir därför svårt att räkna fram rättvisa avgifter utifrån relevanta riskbe- dömningar. Denna osäkerhet kan komma att återspeglas av den riskpremie som försäkringsbolagen tar betalt för via försäkrings- avgiften. Riskerna för utbrott av vissa smittsamma djursjukdomar kan vara korrelerade. För sjukdomar som inte är smittsamma eller mindre smittsamma kan korrelationen vara liten eller obefintlig. Om en besättning drabbas av en smittsam sjukdom kan risken öka även för andra mer eller mindre närliggande gårdar beroende på hur smittsam sjukdomen är. Denna osäkerhet återspeglas i försäkrings- avgiften. Om risken överskattas kan riskpremien och därigenom avgiften för försäkringen bli onödigt hög. För att sprida riskerna på fler aktörer återförsäkrar sig för- säkringsbolagen. Det innebär att ett försäkringsbolag tecknar en försäkring i ett annat försäkringsbolag. Kostnaden för denna åter- försäkring beror på risken i produkten som ska återförsäkras. Vissa djursjukdomar kan innebära stora risker för försäkringsbolagen, t.ex. mul- och klövsjuka. Den höga risken kommer att återspeglas i försäkringsbolagens kostnad för återförsäkringen. Kostnaden för denna återförsäkring betalas av djurhållare via avgiften för försäkr- ingen. En möjlighet att minska risken för försäkringsbolagen kan vara att staten går in som garant för skador över ett visst belopp. Det underlättar också för försäkringsbolagen att göra riskbe- dömning och därmed att fastställa kostnaden för försäkrings- tagaren. Ett problem med frivilliga försäkringar kan vara att främst djur- hållare som anser sig löpa stor risk för att deras besättning ska drabbas av sjukdomar tecknar försäkring. Det kan innebära höga försäkringsavgifter om endast djurhållare med hög risk ingår jäm- fört med om hela populationen hade ingått. Ett frivilligt system riskerar att många djurhållare förblir oförsäkrade dels beroende på att många anser att risken att drabbas är liten, dels på grund av (alltför) höga avgifter. 8.4.3 Fond- och avgiftsbaserade system Det finns ett flertal exempel på fonder för att kollektivt ersätta kostnader. Vissa fonder ska ersätta andra än det kollektiv som fin- ansierar fonden, t.ex. brottsofferfond och arbetsmiljöfond. Andra innebär ett sätt att betala för nyttjade tjänster, t.ex. bild- konstnärsfond. Några går indirekt tillbaka till det finansierande kollektivet, t.ex. viltvårdsfond. Vissa har till syfte att förvalta de medel som betalas in där det således blir en fråga om större kapi- talplaceringar, t.ex. AP-fonderna. Det finns också försäkringslik- nande fonder för att dela upp riskerna på ett större kollektiv, t.ex. arbetslöshetskassorna. En fond kan ses som en kollektiv försäkring som bygger på fondering av inbetalda medel. En fond kan användas för att betala ut ersättningar till den som drabbas vid utbrott av smittsamma djursjukdomar. I traditionell mening innebär finansiering via en fond att utbetalningar sker från den avkastning som fonden genererar. Medel kan tillföras fonden på olika sätt. Ett alternativ är att staten bidrar med medel eller att medlen till fullo samlas in från näringen. Såväl staten som näringen kan administrera fonden och ansvara för att resurser samlas in och att ersättningar betalas ut. En nackdel med en fondlösning i traditionell mening är att det krävs en kapitaluppbyggnad. En fond vars avkastning ska täcka för- luster för djurhållare i samband med ett sjukdomsutbrott innebär att djurhållarna måste skjuta till ett kapital till fondens uppbygg- nad. Ur djurägarens synvinkel är det ett kapital som kanske hellre hade investerats i den egna verksamheten. Risken för att drabbas av ett utbrott är också liten, varför det naturliga för många djurägare blir att avstå från att ansluta sig till fonden. Vid en genomsnittlig utbetalning på skulle fondens kapital behöva uppgå till vid en avkastning på . De fond- och avgiftsbaserade lösningar som utredningen har studerat är sådana där de inbetalda beloppet går tillbaka till det kollektiv som gjort inbetalningen och som också kan innehålla en viss riskdelning mellan staten och näringen. Ersättningssystemen, som i flera länder kallas för fonder, är i egentlig mening avgiftsbaserade system utan krav på att kapital ansamlas. Ett avgiftsbaserat system bygger på att en avgift tas ut som ska täcka kostnader för ersätt- ningar till djurhållare. Ett ersättningssystem som baseras på avgifter saknar i princip medel för utbetalningar. När krav riktas mot ersättningssystemet finansieras det momentant med t.ex. en bankgaranti eller check- kredit10. I ett senare skede sker en uttaxering av det berörda kollek- tivet för att återbetala de upptagna lånen. Enligt den här modellen arbetar exempelvis de nederländska Product Boards. Det ute- sluter inte att systemet har buffertfonder men i princip hålls kapi- talkostnaderna nere genom att inte några medel ligger overksamma. Avgifterna kan variera mellan de år eller de perioder som avgift- erna fastställs, eftersom de baseras på tidigare års kostnader för ersättningsutbetalningar. Nivån på avgifterna blir därmed inte helt förutsägbara för djurägarna. Det kan även finnas en risk att de som har spridit smitta eller har drabbats upphör med verksamheten och därmed inte medverkar till att finansiera de kostnader som de för- orsakat. 10 En bankgaranti innebär att en bank eller liknande ger i löfte att en viss summa pengar står till förfogande. Banken tar en avgift för löftet om att garantera en viss summa pengar. Banken kräver ränta på det belopp som används. Om inte krediten nyttjas betalas heller ingen ränta. Avgiften kan också tas ut på olika sätt. Det kan vara fråga om avgift per djur, avgift per djurhållare, avgifter per djur som levereras till slakt eller går på export, etc. Det kan vara aktuellt att tillämpa olika avgiftssystem i olika produktionsgrenar och det kan vara aktuellt att ta ut en högre avgift för en viss typ av produktion som bedöms mer riskfylld än en annan. Ett avgiftssystem kan utformas så att djurägare uppmuntras att bedriva produktionen så att sjukdomsutbrott förebyggs, avgiften kan t.ex. varieras beroende på risken för utbrott i en besättning. Djurägare som bedriver produktion med en hög risk för sjukdoms- utbrott kan ges högre avgifter än djurägare som bedriver produk- tion där risken för utbrott bedöms vara mindre. I är tex. avgiften till Product Boards högre för ekologisk produktion. Riskerna kan också variera med hänsyn till djurslag, region där verksamhet bedrivs, antalet djur i en besättning, smittskyddsnivån och hygienrutiner, hanteringen av djurtransporter och transport frekvens, rutiner för inköp av djur etc. Om avgifterna ska varieras beroende på en värdering av riskfak- torer är det nödvändigt att kausaliteten kan fastställas. En riskfaktor bör kunna värderas för att risken ska kunna avspeglas i avgifterna. Inte bara storleken på risken för en viss riskfaktor/ åtgärd ska värderas utan även det monetära värdet bör kunna beräknas. Det finns få studier om hur flera av de ovan nämnda riskfaktorerna kan påverka sjukdomsutbrott och hur de kan värderas i monetära termer. Däremot finns det en enighet om att smittskyddsåtgärder på gårdsnivå har betydelse för den allmänna djurhälsonivån och möjligheterna att undvika introduktion av smitta. Risker och avgifter måste bedömas och beräknas utifrån till- gänglig information. I ett avgiftsfinansierat system är det möjligt att skapa differentierade avgifter beroende på smittskyddsnivån på gården. Att betala avgifter beräknade på faktiska kostnader har för- delen att djurhållare betalar de faktiska kostnaderna för smittbekämp- ning. De ekonomiska incitamenten till förebyggande åtgärder och för effektiva bekämpningsåtgärder tydliggörs. I länder där en avgiftsfinansiering tillämpas fördelas kostnaden för ersättningar på företag som bedriver djurhållning. Insamling av medel till ett ersättningssystem kan göras genom att djurägare betalar en avgift per djur. Ett annat alternativ är att djurägare betalar en avgift baserat på hur mycket som levereras till slakt, t.ex. är det en del av finansieringen av de danska produktionsavgifts- I det följande behandlas några olika möjligheter att ta in avgifter till ett avgiftsbaserat system. En finansieringsmodell kan även innehålla en bankgaranti/ check- kredit. Vid utbrott används krediten för ersättningsutbetalningar och därefter faktureras djurhållare de utbetalda ersättningarna. Genom att använda en kredit belastas djurägarna för faktiska kostnader, inklu- sive kostnader för krediten, vid ett utbrott. Om kostnaderna eskalerar och krediten inklusive de uppbyggda resurserna inte räcker för de ersättningsutbetalningar som uppstår, kan det vara nödvändigt för näringen att låna upp medel. Näringen kan hantera återbetalningen av lånen genom att öka avgifterna för företagen och/eller förändra omfattningen och nivåerna i ersätt- ningarna till djurägarna. 8.4.4 Tak för näringens kostnader Kostnaderna vid utbrott av allvarliga epizootiska sjukdomar kan bli höga. Ett sätt att hantera mycket kostsamma sjukdomsutbrott är att införa ett tak för näringens kostnader. Kostnader utöver taket ansvarar staten för eller så kan näringen ta lån med långa återbe- talningstider av marknaden eller staten. Ett tak för näringens kost- nader finns bl.a. i . Där tillämpas tak för vissa sjuk- domar och djurslag som kan leda till mycket stora kostnader för djurhållarna, som t.ex. mul- och klövsjuka och klassisk svinpest. Taken förhandlas fram av staten och näringen och gäller . Att avgöra nivån på taket är komplicerat. Problemet är i princip detsamma som att förutsäga kostnaderna för sjukdomsbekämp- ning. Eftersom antalet utbrott är lågt och stora utbrott ligger långt tillbaka i tiden kan det vara svårt att fastställe ett rimligt belopp över vilken staten tar på sig det fulla kostnadsansvaret. Ett tak bör vara på en sådan nivå att näringen normalt utan några allvarlig pro- blem kan hantera kostnaderna för sjukdomsutbrott. Taket bör endast överskridas i extrema situationer. Utbrott av den omfatt- ningen har inte ägt rum för någon epizootisk sjukdom i landet . Av de sjukdomar som är upp- tagna på epizootilistan och som har haft utbrott i landet är det i princip endast för mul- och klövsjuka och klassisk svinpest som det kan vara aktuellt med att fastställa en högsta nivå över vilken staten tar det fulla kostnadsansvaret. 8.4.5 Obligatoriskt eller frivilligt deltagande Det är en styrka om en ersättningsmodell omfattar samtliga djur- hållare som bedriver djurhållning med kommersiellt syfte. Om deltagandet är frivilligt finns det en risk att vissa djurägare väljer att stå utanför och inte får samma incitament att vidta åtgärder som syftar till att förebygga sjukdomsutbrott. Det innebär vidare om många djurhållare väljer att stå utanför systemet att det ekonom- iska underlaget blir så litet att kostnaderna för de djurägare som deltar i systemet blir orimligt höga. Detta gäller oavsett om det är fråga om ett försäkringssystem eller ett system baserat på avgifter i produktionen. kan ett obligatoriskt system minska incitamentet för förebyggande åtgärder. När frågan om en statligt subventionerad försäkring diskuterades och infördes blev slut- satsen den att anslutningen för djurhållare ska vara frivillig. I Fin- land är det frivilligt att teckna salmonellaförsäkring för djurägarna. I däremot är anslutningen till en obliga- torisk för producenterna. Ett viktigt skäl för att systemet ska vara obligatoriskt är de kon- sekvenser som ett utbrott i en besättning kan få för andra besätt- ningar. Risken för att tredje man kan vållas allvarlig skada är också skälet till att det på vissa områden finns obligatoriska försäkringar. Utredningens förslag innebär emellertid att staten även i fortsätt- ningen tar ansvaret för att en smittad besättning spärras. Det innebär att det saknas behov av att försäkra sig mot den skada som smittan förorsakar andra besättningar. Det kan diskuteras om det är rimligt av staten att kräva att den enskilde försäkrar sig för att skydda den egna egendomen. 8.5Utredningens kommentar om ersättningssystem De finns olika alternativ till offentlig finansiering för bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Som framgått har i inget av de länder utredningen studerat staten helt överlämnat till djur- ägarna att bekosta hanteringen av utbrott av exotiska sjukdomar. I samtliga länder finns en kostnadsdelning mellan djurägare och staten. Utredningens bedömning är att den slutsatsen gäller för alla västländer. pågår det en utveckling inom flera medlemsländer i EU mot att djurägarna och berörd näring ska ta ett större kost- nadsansvar för sjukdomsbekämpningen. Det är också ett tydligt inslag i den pågående diskussionen inom EU om en ny djurhälso- politik. Parallellt med diskussionen om en annan kostnadsdelning mellan stat och näring diskuteras också den näraliggande frågan om vem som ska ha ansvaret för hanteringen av sjukdomsutbrott. Att staten har ett övergripande ansvar för att smittsamma djursjuk- domar inte sprids är inte ifrågasatt men innebär det också att staten ska ha det operationella ansvaret för bekämpningen av ett utbrott eller kan det lämnas till djurägaren och dennes organisationer att hantera? Utvecklingen går mot ett ökat ansvar hos djurägaren för förebyggande åtgärder men också mot en större delaktighet från djurägarens sida i själva bekämpningen av ett utbrott. Detta kan också ses som en logisk konsekvens av att djurägaren ges ett större kostnadsansvar. Ska djurägaren bära en större del av kostnaderna för sjukdomsbekämpningen är det rimligt att denne också får ett större inflytande över hur medlen används. Om offentlig ersättning inte erbjuds djurägarna vid ett sjuk- domsutbrott är den naturliga utvägen för djurhållare att söka sig till den privata försäkringsmarknaden. Försäkringar var också tidigare i ett vanligt sätt för djurägare att skydda sig mot plötsliga förluster till följd av ett sjukdomsutbrott. I takt med att statens ersättningar till djurägarna vid sjukdomsutbrott blev alltmer hel- täckande krympte marknaden för försäkringar för att i princip helt upphöra. När sedan den statliga ersättningen sänktes och i fråga om ersättning vid salmonella utbrott helt avvecklades för vissa pro- duktionsgrenar, öppnades åter marknaden för försäkringsgivarna vilket har resulterat i olika erbjudanden för djurhållarna. Det var i princip de från smittskyddssynpunkt mest riskfyllda produktions- formerna som överlämnades till försäkringsmarknaden. Staten fort- sätter emellertid att lämna ersättning till företag med produktions- former med låg risk för stora kostsamma utbrott. Om försäkrings- marknaden hade möjlighet att lösa försäkringsbehovet för företag med hög risk hade det kanske varit möjligt att erbjuda företag med lägre risk ett försäkringsskydd. Det finns inget land med heltäckande försäkringar inom djurhälsoområdet mot smittsamma djursjukdomar inom ani- malieproduktionen. De försäkringar som finns är ett komplement till de offentliga ersättningssystemen. I finns ett utvecklat försäkringssystem, framför allt för skador vid salmonellautbrott, som utgör ett komplement till det statliga ersättningssystemet. Av genomgången av försäkringsmarknaden för djursjukdomar i andra länder framgår att endast i ett land, , som också har salmon- ellagarantier och ett kontrollprogram godkänt av EU-kommis- sionen, finns det ett heltäckande ersättningssystem som baseras på försäkringar mot salmonella. I finns en frivillig kollektiv försäkring för salmonella samt för PRRS och vissa andra gris- sjukdomar (grishosta, svindysenteri, nyssjuka och svinskabb). Försäkring är på många sätt ett smidigt instrument. Försäkr- ingen kan individualiseras efter den enskilde djurägarens förutsätt- ningar och kan också ge djurägaren möjlighet att själv bestämma nivån på sitt skydd. Försäkringen kan utformas för att stimulera till förebyggande åtgärder genom olika premiealternativ. Ett offentligt system är mer stelbent och kravet på likabehandling leder till generella ersättningsnivåer där den enskildes engagemang i förebyggande smittskyddsarbete svårligen låter sig belönas. En jämförelse med är belysande. Som har framgått ovan ger den ingen ersättning till djurägarna för förluster i samband med ett salmonellautbrott. Djurägaren är hänvisad till den privata försäkringsmarknaden. För att teckna en försäkring kräver försäkringsbolagen att djurägaren är ansluten till näringens före- byggande kontroll program. I det svenska statliga systemet får en djurägaren av sina förluster täckta vid ett salmonella- utbrott och om djurägaren är ansluten till näringens förebyggande kontrollprogram. Av de djurhållare som håller nöt- kreatur i , för mjölkproduktion och/eller köttproduktion, är anslutna till näringens förebyggande kontroll- program och av dem som endast har nötköttsproduktion är anslut- ningsgraden endast . I har av motsvarande kategori djurägare tecknat en frivillig salmonella- försäkring och är således anslutna till näringens förebyggande kont- rollprogram. Frågan är emellertid om det på förhand kan säkerställas att en försäkringsmarknad växer fram om den statliga ersättningen minskar och avvecklas. Erfarenheterna kan tyda på detta. När staten beslöt att avskaffa ersättningen vid salmonellautbrott i större slaktfjäderfäbesättningar erbjöds producenterna i stort sett möjlighet att teckna en försäkring som gav ungefär mot- svarande skydd. När ersättningen för produktionsförluster halverades vid epizootiutbrott hänvisades i propositionen producenterna Också här reagerade försäkringsmark- naden positivt. Utredningen har haft överläggningar med företrädare för olika försäkringsbolag. Försäkringsbolaget är den dominerande försäkringsgivaren i när det gäller lantbrukets djur. Det finns ett uttalat intresse från Agrias sida att tillmötesgå djurhåll- arnas behov av att minska riskerna för förluster i samband med sjukdomsutbrott om staten drar sig tillbaka. finns det endast ett fåtal försäkringsgivare med inriktning på djursjukdomar hos lantbrukets djur. En orsak är att staten svarar för såväl skaderegelring som huvuddelen av den ersättning som utgår till djurägarna vid ett utbrott. Även i de fall där ingen ersätt- ning utgår som t.ex. vid salmonellautbrott i större slaktkyckingan- läggningar, svarar staten för skaderegleringen. Det har således inte funnits anledning för försäkringsbolagen att bygga upp en kom- petens för skadereglering för utbrott av smittsamma djursjuk- domar. De försäkringar som djurägare har möjlighet att teckna är at betrakta som komplement till den statliga ersättningen och utbe- talningarna vid ett utbrott bestäms av den statliga skaderegleringen. Det kan också hävdas att marknaden för smittskyddsförsäkring inom djurområdet är av relativt liten omfattning. Antalet utbrott är totalt sett få. En grov uppskattning tyder på att försäkringsvärdet av de smittsamma sjukdomar som omfattas av epi- zootilagen och zoonoslagen kan uppskattas till mellan och om de kostnader inräknas som djurägarna får bära till följd av att ersättning till av kost- naderna eller förluster endast lämnas för ett fåtal sjukdomar. Det är således en förhållandevis liten marknad och därmed av mindre intresse för många försäkringsbolag. Utvecklingen mot som en gemensam försäkringsmarknad kan dock öppna för nya operatörer på den svenska djurhälsomarknaden. Historiskt har utbrott av vissa djursjukdomar haft en sådan omfattning att de har medfört förödande ekonomiska kon- sekvenser. Det var dock länge sedan sådana utbrott inträffade i landet och sannolikheten för att det ska ske igen är liten. För för- säkringsgivaren är det dock svårt att beräkna risken, fastställa premien och kostnaderna för återförsäkring. Det är mot den bak- grunden som utredningen har övervägt att fastställa en maximitak för kostnader som ska täckas av producenterna genom försäkringar eller på annat sätt. Förebilden är det nederländska systemet där staten fastställer tak för kostnader för djurslag och sjukdomar som producenterna själva ska svara för. För kostnader över taket svarar staten. Modellen förutsätter att samtliga djurägare är anslutna till systemet och att staten fastställer de kostnader som djurägarna ska betala, dvs. staten ansvarar för skaderegleringen. Utredningen anser att en sådan modell i praktiken inte skiljer sig från en modell där staten behåller sitt nuvarande system för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar men näringen står för kostnaderna.. Utredningen har understrukit att ska när- ingen ha ett betalningsansvar ska den också kunna påverka kost- naderna för de åtgärder som vidtas. Vidare förutsätter modellen en obligatorisk anslutning, vilket utredningen är tveksam till att införa. Det finns fördelar med att staten fastställer den maximala kost- naden för producenter och försäkringsbolag vid sjukdomsutbrott. Som har påpekats är erfarenheterna från större sjukdomsutbrott i få. Ett tak för kostnaderna skulle under- lättas för bolagen att fastställa adekvata och underlätta för bolagen att återförsäkra sig. Det skulle innebära att staten och för- säkringsbolagen gemensamt svarade för skaderegleringen. Beräk- ningen av när taknivån uppnåtts skulle i princip bli omöjlig om också kostnaderna för de djurägare som valt att inte teckna för- säkring skulle innefattas i takberäkningen. Svårigheterna överväger och utredningen avstår från att lägga förslag om en konstruktion med maximitak för de privata kostnaderna för bekämpning av smitt- samma djursjukdomar. Det är möjligt att om staten inte betalar ersättning vid sjuk- domsutbrott kommer det att för vissa sjukdomar finnas försäkr- ingar men inte för andra. erbjuds de djurhållare som inte kan få statlig ersättning vid salmonellautbrott möjligheter att teckna försäkringar som ger ett fullgott skydd. Övriga djurägare har möjlighet att genom en försäkring och tillsammans med den statliga ersättningen komma upp till omkring 90 procents ersätt- ning vid ett salmonellautbrott. Det kan inte uteslutas att när det gäller salmonella finns det en beredskap på marknaden att erbjuda ett fullgott alternativ om den statliga ersättningen upphör. Om ett motsvarande skydd också kan erbjudas för andra djur- sjukdomar är således oklart. Det finns möjligheter för djurhållare att komplettera med privata försäkringar för några av de sjukdomar där den statliga ersättningen inte täcker hela förlusten vid ett utbrott.