sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — Utökat polissamarbete i och EU Betänkande av Utredningen om internationellt polisiärt samarbete SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga dels på vilket sätt svenska brottsbekämpande myndigheter bör kunna ta emot hjälp från motsvarande utländska myndigheter med insatser som kan innebära myndighetsutövning mot enskilda, dels vad som bör gälla när svenska tjänstemän deltar i insatser av motsvarande slag utomlands (dir. 2009:36). Till särskild utredare förordnades numera riksrevisorn . entledigades från sitt uppdrag och hovrättslagmannen förordnades att fr.o.m. vara särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades biträdande rikskriminalchefen , rättssakkunniga , , kanslirådet , , regionchefen , , docenten , vid , kammaråklagaren , biträdande avdelningschefen , , chefsåklagaren samt sektionschefen , . entledigades från sitt uppdrag och brottsbekämpningschefen förordnades att fr.o.m. vara expert i utredningen. Sekreterare i utredningen har varit numera rådmannen (fr.o.m. t.o.m. ) och hovrättsassessorn (fr.o.m. ). Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om internationellt polisiärt samarbete, överlämnar härmed betänkandet Utökat polissamarbete i och EU (SOU 2011:25). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i (1962:700) ........... Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1300) om Förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete .......................................... 4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga 5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk Förslag till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276)............................................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor.................. De brottsbekämpande myndigheternas internationella Myndigheter med ett brottsbekämpande uppdrag................. Samverkan inom EU ................................................................ 2.2.2 och genomförandet i svensk 2.2.3 Annat samarbete avseende EU:s gränser..................... Samarbete om fotbollsfrågor........................................ 2.2.5 Europol och medlemsstaternas samarbete kring 2.2.6 Nuvarande samarbete enligt Prümrådsbeslutet .......... 2.2.7 EU-organ och rättslig reglering för 2.2.8 Samarbete för att spåra tillgångar................................. Samarbete mellan länder runt ................................ Nya förutsättningar för det internationella 3.2.1 Tillkomsten och beredningen av rådsbeslutet............. 3.2.2 Rådsbeslutets bestämmelser om gemensamma insatser enligt artikel 17 och bistånd enligt artikel 18, m.m. ......................................................................... 3.2.3 Genomförandebeslutet m.m. ....................................... 3.3.1 Från nätverk till rådsbeslut .......................................... Innehållet i rådsbeslutet ............................................... 3.4.1 Framväxten av en rapport om nordisk 3.4.2 Ett gemensamt nordiskt förslag till avtal om Den allmänna internationaliseringen...................................... 4.3Internationaliseringen påverkar formerna för samarbetet mot den gränsöverskridande brottsligheten........................... 4.4Samarbetet inom EU för internationell 5.2Avtalet mellan de nordiska ländernas polismyndigheter om polisiärt samarbete........................................................... 5.5.1 Samarbetet i områden som angränsar till ...... Behovet av ett fördjupat operativt samarbete med utländska brottsbekämpande myndigheter................... Några ytterligare förutsättningar............................... Utgångspunkter för kartläggningen...................................... Polisens generella behov ........................................................ Polisens regionala behov........................................................ 6.5Sammanfattning av polisens behov av ett fördjupat Andra brottsbekämpande myndigheters behov ................... Utgångspunkter för regleringen av ett fördjupat Rättssäkerhet och kvalitet...................................................... Tydlighet och klarhet............................................................. Utredningens fortsatta överväganden................................... Nya regler om internationellt polissamarbete............... Sammanfattning av utredningens förslag ............................. 8.2Nya samarbetsformer behövs och bör 8.3 De nya formerna för samverkan ........................................... 8.4För vilka syften får de nya samverkansformerna 8.5 Närmare om samverkansformerna........................................ 8.6Under vilka närmare förutsättningar får de nya Beslut om och ledning av insatser.............................. Beslut om insatser.................................................................. Ledning av polisverksamhet....................................... befogenheter och ansvar i Överväganden och förslag.......................................... Ledning av insatser................................................................. Överväganden och förslag.......................................... Tjänstemännen och deras befogenheter ...................... Utländska tjänstemän som får delta i en insats i ..... 10.1.1 Det nordiska samarbetsavtalet................................... 10.1.2 Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet................... 10.2.2 Begreppet myndighetsutövning ................................. 10.2.3 Myndighetsutövning i polisiär verksamhet ............... 10.2.4 Nuvarande befogenheter för utländska tjänstemän att utöva myndighet i .................. 10.2.5 Nya befogenheter för utländska tjänstemän att utöva myndighet i .......................................... Riksdagsbehandlingen av förslaget ............................. Överväganden och förslag ..................................................... Tjänstevapen och annan utrustning ............................ Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet........... Överväganden och förslag ..................................................... 12.3.2 Förbud för vissa vapen eller viss annan utrustning... 12.3.3 Ska vissa vapen eller viss annan utrustning endast få användas i nödvärn?................................................ 12.3.4 Behovet av författningsändringar............................... Tillsyn över utländska tjänstemän............................... Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska Överväganden och bedömning.............................................. Straffrättsligt ansvar och skydd för utländska Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska Överväganden och förslag..................................................... Ansvar för skador som vållats av utländska tjänstemän. Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska Överväganden och förslag..................................................... Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet .............................. Det nordiska samarbetsavtalet .............................................. Överväganden och förslag..................................................... 16.4.1 Civilrättslig reglering.................................................. Svenska tjänstemäns insatser i andra stater ................ Svensk jurisdiktion för brott som begås av svenska 17.2.1 Gällande rätt................................................................ 17.2.2 Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det 17.2.3 Överväganden och förslag.......................................... Ansvar för skador som vållats av svenska tjänstemän 17.3.1 Gällande rätt................................................................ 17.3.2 Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det 17.3.3 Överväganden och förslag.......................................... 17.4.1 Gällande rätt samt regleringen i Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det 17.4.2 Särskilt om arbetsmiljölagens tillämpning 17.4.3 Överväganden och bedömning .................................. In- och utförsel av vapen ....................................................... 17.5.1 Regleringen i Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska 17.5.2 Vilken typ av utrustning finns det behov av att 17.5.3 Överväganden och förslag.......................................... Konsekvenser av förslagen ......................................... Ekonomiska konsekvenser för staten ................................... Konsekvenser för brottsligheten........................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Förslaget till lag om ändring i (1962:700) ...... Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1300) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete......................................... Bilaga 2 Rådets beslut /615/RIF av om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och (Prümrådsbeslutet) ....................................................... Rådets beslut /617/RIF av om förbättrat samarbete i krissituationer mellan Europeiska unionens medlemsstaters särskilda insatsgrupper (Atlasrådsbeslutet) ................................ Förslag till avtal om polisiär samtjänstgöring inom brottmålsärenden och internationellt rättsligt Collège européen de -Europeiska Europeiska gemenskapernas officiella tidning föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet Frontex Joint Support Teams Groupe d'Intervention de la Gendarmerie Nationale Intervento Speciale dei Carabinieri Joint Investigation Team – Gemensam lagen (2000:343) om internationellt polisiärt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade Organised Crime Threat Assessment Office européen de Lutte Antifraude – Europeiska Organised Crime in the Baltic Sea Region Rapid Border Intervention Teams – Snabba Rådet för rättsliga och inrikes frågor Unidad Especial de Intervención United Nations Convention on the of the Sea Utredningens uppdrag har varit att överväga på vilket sätt svenska brottsbekämpande myndigheter, dvs. polisen, , och , i större utsträckning än bör kunna ta emot hjälp från myndigheter inom EU och , inbegripet insatser som kan innebära myndighetsutövning mot enskilda. I utredningens uppdrag har också ingått att utreda de frågor som aktualiseras, när svenska tjänstemän på motsvarande sätt deltar i insatser utomlands. Inom EU och mellan de nordiska staterna finns ett polisiärt samarbete. Samarbetet bedrivs främst genom uppgiftsutbyte men även genom andra former av mera direkt bistånd, t.ex. i samband med brottsutredningar. Men operativt insatssamarbete av den typ som utredningsuppdraget avser är mindre utvecklat. Genom finns dock möjligheter till s.k. gränsöverskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande. Med detta menas att en medlemsstats tjänstemän tillåts att fortsätta en pågående övervakning av en misstänkt gärningsman eller ett pågående förföljande av en efterlyst person in på en annan medlemsstats territorium. Operativt samarbete mellan svensk och dansk polis kan också ske enligt en särreglering som gäller för polisiärt samarbete i . Regleringen innebär att dansk polis har samma befogenheter som svensk polis att ingripa mot hot mot den allmänna ordningen och säkerheten på Öresundsförbindelsen. Utöver dessa samarbetsformer finns i princip inga möjligheter att låta utländsk personal delta i polisverksamhet i med operativa insatser som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Utredningens överväganden tar, i enlighet med direktiven, sin utgångspunkt i det gränsöverskridande polisiära samarbete som möj- liggörs genom dels rådets beslut om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet, det s.k. Prümrådsbeslutet, dels rådets beslut om förbättrat samarbete i krissituationer mellan EU:s medlemsstaters särskilda insatsgrupper, Atlasrådsbeslutet. Utredningen har även beaktat ett förslag till avtal om samtjänstgöring mellan nordisk polispersonal, som upprättats av en arbetsgrupp tillsatt av för lagstiftningssamarbete, och vilket bereds i . När utredningens direktiv beslutades omfattade Prüm- rådsbeslutet endast EU:s medlemsstater. har emellertid och också anslutit sig till beslutet. Eftersom alla nordiska stater således numera ingår i Prümsamarbetet, uppkommer fråga om behovet av samarbetsformen samtjänstgöring mellan nordisk polispersonal. Enligt utredningens bedömning innebär denna samarbetsform, såsom den definierats i nuvarande avtalsutkast, nämligen ingen utökning av samarbetet jämfört med Prümrådsbeslutet. Utredningen konstaterar därför, att det knappast finns skäl att fullfölja projektet i dess nuvarande form. Men i syfte främst att ge ett så brett remissunderlag som möjligt, har utredningen dock valt att i sina överväganden och förslag utgå ifrån att det nordiska avtalsutkastet kan resultera i ett framtida avtal med i huvudsak samma innehåll som det nuvarande utkastet. Det betecknas i betänkandet därför genomgående som det nordiska samarbetsavtalet. Utredningen har inledningsvis kartlagt de brottsbekämpande myndigheternas behov av stöd från motsvarande utländska myndigheter med insatser som kan innebära myndighetsutövning mot enskilda. Kartläggningen ger vid handen, att polisen har ett visst behov av sådant stöd. Behovet av stöd kan delas in i såväl punktvisa samverkansinsatser som mera löpande samarbete. De punktvisa insatserna kan avse förstärkning av polisens grundförmåga i form av ökad numerär eller uthållighet vid en viss händelse, t.ex. vid allmänna sammankomster, offentliga tillställningar eller andra större händelser. Det kan också röra sig om stöd i form av särskild expertis (exempelvis bombtekniker och helikopterförare) eller utrustning (t.ex. fordon och skyddsutrustning). Vidare kan det vara fråga om särskilda insatser av den typ som i hanteras av kan, beroende på situationen, ha behov av stöd för att utöka sin kapacitet. Stödet kan avse numerär, uthållighet, kompetens eller utrustning. Löpande samarbete avser samverkan som är av mera fortlöpande karaktär, mera utsträckt i tiden och ofta även avser ett större geografiskt område. Det kan t.ex. röra sig om en sampatrullering längs gränsen till , eller . Övriga brottsbekämpande myndigheter, alltså , och , har, såvitt framkommit under utredningen, däremot inte något behov av nya former av sådant stöd som omfattas av utredningsuppdraget. Internationaliseringen och de geografiska gränsernas minskande betydelse för människors levnadsförhållanden har öppnat för en gränsöverskridande brottslighet som ställer allt större krav på internationell samverkan vad gäller såväl brottsprevention som brottsbekämpning. Ett utökat internationellt operativt polissamarbete ger förutsättningar att förebygga och bekämpa brottsligheten på ett mera slagkraftigt sätt, än vad som är möjligt . Ett fördjupat samarbete innebär också att polisen ges möjlighet att bedriva sin verksamhet på ett mera kostnadseffektivt sätt. I stället för att dimensionera verksamheten så, att polisen har förmåga att hantera varje tänkbar situation, vilket ofrånkomligen normalt förutsätter viss överkapacitet, kan polisen och utländska brottsbekämpande myndigheter genom ett gemensamt resursutnyttjande ytterligare rationalisera sina verksamheter. En utgångspunkt för utredningens överväganden är att samma krav på rättssäkerhet för den enskilde och kvalitet i polisarbetet ska ställas på uppgifter som utförs inom ramen för internationellt polissamarbete som om uppgiften utförs rent nationellt. Från såväl den enskildes som deltagande myndigheters perspektiv är det också viktigt att föreskriftregleringen av samarbetet är klar, tydlig och lätt att tillämpa. Utredningen föreslår att fyra nya samarbetsformer införs: 1.Gemensamma patruller eller andra liknande insatser där utländska tjänstemän deltar i operationer på en annan stats territorium i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott (gemensamma insatser). Gemensamma insatser får genomföras med andra stater i EU samt och . 2.Bistånd vid större evenemang och liknande viktiga händelser, katastrofer och allvarliga olyckor i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott (bistånd enligt Prüm- rådsbeslutet). Bistånd får begäras från andra stater i EU samt och . 3.Bistånd från en särskild insatsgrupp för att hantera en situation, då det finns anledning att anta att det föreligger ett brott som innebär ett allvarligt direkt fysiskt hot mot personer, egendom, infrastruktur eller institutioner (bistånd enligt Atlasrådsbeslutet). Bistånd får begäras från andra stater i EU. 4.Samtjänstgöring mellan nordisk polispersonal i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott (nordisk samtjänstgöring). Gemensamt för de fyra samverkansformerna är, som framgått, att de syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga brott. Samarbetsformerna omfattar således inte utredning i fråga om brott, utan utgör ett komplement till de former för straffrättsligt samarbete inom EU som redan finns på det området. En begäran om stöd från en utländsk brottsbekämpande myndighet ska enligt förslaget göras av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, (). En lokal polismyndighet har alltså inte denna möjlighet. Orsaken till denna beslutsordning är att frågan om insatser med utländska tjänstemän på svenskt territorium i sig är av sådan principiell vikt, att beslutsnivån redan av det skälet bör vara hög. Dessutom har RPS i det internationella arbetet på polisområdet flera ansvarsområden och befogenheter. har också en samlad överblick över de nationella polisresurserna och kan säkerställa en enhetlig syn på frågorna. Vid varje samverkansinsats ska regeringen, eller i förekommande fall RPS, träffa en överenskommelse med behörig myndighet i samverkande stat. I överenskommelsen ska insatsen konkretiseras och avgränsas i exempelvis tid och rum. Även praktiska frågor kan regleras i överenskommelsen. Endast utländska tjänstemän som är verksamma vid brottsbekämpande myndigheter får enligt förslaget delta i insatser i . I insatser enligt Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet får delta polisman, annan tjänsteman som har polisiära befogenheter samt tjänsteman som har särskild funktion och kompetens, exempelvis bombtekniker och helikopterförare. I nordisk samtjänstgöring får, i enlighet med vad som föreskrivs i det nordiska samarbetsavtalet, endast polismän delta. Utländska tjänstemän får inte verka på egen hand i , utan ska alltid stå under befäl av svensk polis. Det finns dock inget hinder mot att de utländska tjänstemännen åtföljs av egna befäl som utövar en intern befälsrätt över tjänstemännen. En förutsättning för de utländska tjänstemännens medverkan är dock att de inordnas i den ledningsstruktur som finns här och underställs svensk polis befäl och ledning. När en utländsk polisman, eller annan tjänsteman med polisiära befogenheter, deltar i insatser i , kan de liksom svensk polis ställas inför situationer då de måste använda sig av våld eller tvång för att lösa en arbetsuppgift. För att en samverkansinsats ska fungera praktiskt är det närmast en förutsättning att en deltagande utländsk tjänsteman i en sådan situation har samma befogenheter som en svensk polisman har enligt polislagen. I annat fall finns en risk att det tänkta stödet i stället blir en belastning, att säkerheten inte kan upprätthållas och att den operativa effektiviteten därmed går förlorad. Utredningen föreslår därför, att dessa tjänstemän ska ha motsvarande befogenheter att initialt ingripa som en svensk polisman har enligt polislagen. Att befogenheterna är avgränsade till ett initialskede innebär att de är tänkta att utövas under en inledande, begränsad tidsrymd till dess svensk polis får full kontroll över situationen. Övriga tjänstemän som får delta i insatser i , dvs. tjänstemän med särskild funktion och kompetens, ställs, till skillnad från polismän, i normalfallet inte inför situationer då våld eller tvång måste användas utan har en understödjande funktion i det polisiära Deras befogenheter är därför begränsade till vad som gäller enligt den s.k. envarsrätten (24 kap. 7 § andra stycket ), dvs. den rätt att ingripa under vissa förutsättningar som alla medborgare har. Övriga förslag innebär i korthet följande: Utländska tjänstemän ska normalt få inneha tjänstevapen och övrig nödvändig utrustning. Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, RPS får dock förbjuda användning av vissa vapen eller viss annan utrustning. För att underlätta införsel, utförsel och hantering av vapen och övrig utrustning undantas utländska tjänstemän från vissa tillståndskrav i lagen om krigsmateriel, vapenlagen, lagen om brandfarliga och explosiva varor och förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Samma trafikbestämmelser som gäller för svenska polismän ska gälla för utländska tjänstemän. Utländska tjänstemän ska fullt ut jämställas med svenska polismän vad gäller straffrättsligt ansvar och skydd. Den svenska staten ska ersätta skador som utländska tjänstemän orsakar vid insatser i . Ersättning ska utgå i den utsträckning skadan skulle ha ersatts om den vållats av en svensk polisman. Den utländske tjänstemannens arbetsgivare och den svenska polismyndighet som leder en insats ska båda ha ett arbetsmiljöansvar. Ansvarsfördelningen dem emellan ska motsvara vad som enligt arbetsmiljölagen gäller mellan arbetsgivare som hyr ut arbetskraft och den som hyr in arbetskraft för att utföra arbete i sin verksamhet. Svenska tjänstemäns insatser i andra stater På motsvarande sätt som utländska tjänstemän kan komma att delta i insatser i enligt Prümrådsbeslutet, Atlasrådsbeslutet och det nordiska samarbetsavtalet, kan svenska tjänstemän komma att delta i sådana insatser utomlands. I dessa fall gäller att de svenska tjänstemännens befogenheter regleras av den mottagande statens nationella bestämmelser. Mot den bakgrunden krävs ingen svensk lagreglering av svenska tjänstemäns befogenheter att utöva myndighet i andra stater. Däremot lämnar utredningen förslag i andra frågor som aktualiseras vid insatser utomlands. Sammanfattningsvis innebär de förslagen följande: Svensk domstol ska vara oinskränkt behörig att pröva åtal om brott som har begåtts i tjänsten av svensk polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid , som utför arbetsuppgifter i annan stat. Skada som har vållats av svenska tjänstemän vid insatser utomlands ersätts av mottagande stat. Svenska staten ska därför inte ersätta sådan skada. Det får förutsättas att svenska arbetsmiljökrav i huvudsak överensstämmer med arbetsmiljökraven i mottagande stater. Det saknas därför skäl att göra den svenska arbetsmiljöregleringen tillämplig vid insatser utomlands. Svensk polismyndighet ska utan tillstånd enligt lagen om krigsmateriel få föra ut skjutvapen samt tillhörande reservdelar och ammunition ur om vapnet ska återinföras. Förslagen innebär att polisen genom ett samarbete med utländska brottsbekämpande myndigheter kan effektivisera sin verksamhet, vilket ger vissa möjligheter till kostnadsbesparingar.