sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Några särskilda sakområden SOU 2011:29 pengarna delas ut till de landsting som aktivt deltar i användningen av olika kvalitetsregister som möjliggör mätningar och jämförelser av resultaten av landstingens insatser.220 7.4 Urfolket samerna Rekommendationer: Förnyade och utökade ansträngningar krävs av regeringen i syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik till en betydelsefull del av det framtida systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i . Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i nära konsultation med och med aktivt deltagande från företrädare för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter och rekommendationer som regeringen får från internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter. En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse med företrädare för det samiska folket om en formaliserad ordning för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör deras livsbetingelser. En tydligt redovisad plan med angivna delmål för hur eventuella hinder mot en ratifikation av nr 169 ska kunna undanröjas, däribland frågan om att få till stånd gränsdragningar som tydliggör samernas traditionella renskötselområden, bör ingå i urfolkspolitiken. Särskilda ansträngningar bör göras för att säkerställa att förhandlingarna om en nordisk samekonvention genomförs på ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande för samerna själva, och att den tidsplan som uppställts verkligen hålls. Redan i en proposition till om insatser för samerna slog regeringen fast följande. 220 Regeringsbeslut S2010/1130/ST (delvis). SOU 2011:29 Några särskilda sakområden Det bör [] klart uttalas att samerna utgör en etnisk minoritet i , som, i sin egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land, intar en särskild ställning både gentemot majoritetsbefolkningen och andra minoritetsgrupper. [] Det ligger ett särskilt ansvar i att stödja samiska organisationer och institutioner, och i att hävda ett samiskt näringsunderlag [] för att den samiska kulturen över huvud taget skall kunna bestå.221 Denna uppfattning har sedan bekräftat vid ett flertal tillfällen, bl.a. i samband med godkännande av ratificeringen av ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och ratificeringen av den europeiska stadgan om landsdels eller minoritetsspråk.222 stadgas i 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen bl.a. att: [s]amiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Genom denna ändring omnämns numera samerna särskilt i grundlagen bland de nationella minoriteterna, och främjandet av möjligheterna att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv har vidare gjorts till en obligatorisk målsättning. Syftet med hänvisningen till samiska folket är, enligt förarbetena till grundlagsbestämmelsen, att tydliggöra samernas särställning och på så sätt ge uttryck för att samerna inte bara är en minoritet utan även ett urfolk.223 Den folkrättsliga särställning som samerna sålunda har i sin egenskap av urfolk gör att jag i det följande kommer att behandla dem särskilt. 7.4.1 Samerna i handlingsplanen I handlingsplanen finns ett knappt tiotal åtgärder som mera specifikt berör urfolket samerna. En del av dessa rör också, som redovisats i föregående avsnitt, också övriga nationella minoriteter. Av vad som kan utläsas av uppföljning av handlingsplanen har hälften genomförts. 1976/77:80, s. 107 f. 222 . 1999/2000:KU6, s. 22. 2009/10:80, s. 190. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Förvaltningsområdet för samiska har utvidgats till ytterligare kommuner (åtgärd 36). Samrådet med representanter för bl.a. samerna har förstärkts i samband med att rapporterar till om efterlevnaden av rådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter224 och Europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk225 (åtgärd 38). Regeringen har tagit initiativ till att hos kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen om åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse för arbete som rör bl.a. urfolket samerna som nationell minoritet. Information om de nationella minoriteterna och åtaganden enligt konventionerna har spritts till kommunerna. Genom den nya lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk har också kommunala myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats (åtgärd 39). Vissa särskilda åtgärder har vidtagits för att förbättra bl.a. samernas utbildningssituation (åtgärd 40). Härutöver har även andra åtgärder vidtagits, t.ex. inom ramen för den strategi för de nationella minoriteterna som presenterades i regeringens proposition Från erkännande till egenmakt.226 Genom 5 § i den nämnda lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk har en lagstadgad skyldighet införts för alla förvaltningsmyndigheter att ge samerna och övriga nationella minoriteter möjlighet till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor. I uppföljning av handlingsplanen sägs också att sedvanliga samrådsmöten har hållits under handlingsplanens genomförandeperiod och att statsbidraget har höjts för organisationer som företräder de nationella minoriteterna. Handlingsplanen har emellertid, även på detta område, innehållit också åtgärder av ett slag som det kan ifrågasättas om de verkligen hör hemma i en handlingsplan, eftersom de endast beskriver någonting som redan skett. Att hade föreslagits få utökat ansvar för vissa myndighetsuppgifter är ett sådant exempel (åtgärd 42). Att regeringen hade initierat medling om vinterbete i är ett annat (åtgärd 43). Här finns emellertid också åtgärder som inte tycks ha genomförts. Framförallt gäller det frågan om ratificering av konvention nr 169 om bl.a. urfolks rättigheter,227 om vilken regeringen 224 SÖ 2000:2. 225 SÖ 2000:3. 2008/09:158. 227 konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder, antagen . SOU 2011:29 Några särskilda sakområden i handlingsplanen uppgav att den hade ambitionen att ska ratificera konventionen så snart det låter sig göras (åtgärd 41). 7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad urfolkspolitik Handlingsplanen, uppföljningen av denna, liksom regeringens proposition med en strategi för de nationella minoriteterna har, som framgått, innehållit ett antal åtgärder som kan antas få betydelse för främjandet av samernas rättigheter i . har regeringen själv framhållit de särskilda problem som urfolket samerna alltjämt lever med i . I sin rapport till för mänskliga rättigheter i samband med rådets återkommande utvärdering av staternas åtaganden på MRområdet (, UPR) slog regeringen fast bl.a. följande. föreligger det fortfarande problem och utmaningar som hindrar alla att till fullo komma i åtnjutande av mänskliga rättigheter inom många områden. Ytterligare åtgärder behövs i kombination med bekämpande av diskriminering och skydd av rättigheter för personer med särskilda behov, eller som befinner sig i utsatta situationer. erfarenhet, samt oberoende forskning, ger vid handen att det råder diskriminering i det svenska samhället, och att särskilt romer och samer är utsatta för diskriminering.228 Olika internationella övervakningsorgan har också lämnat synpunkter och riktat rekommendationer till den när det gäller samernas situation. Så har kommission mot rasism och intolerans (ECRI) rekommenderat regeringen att söka lösningar på tvistefrågor om mark- och vattenrättigheter och om samernas delaktighet och inflytande generellt i frågor som rör dem.229 rådgivande kommitté om tillämpningen av ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter, liksom , har också uttryckt bl.a. att det finns ett trängande behov av att nå en harmonisk lösning och tydliggöra den juridiska situationen när det gäller landrättigheter i områden som traditionellt bebos av samer, med målet att uppnå harmoni mellan 228 nationella rapport, för de mänskliga rättigheterna: allmän återkommande utvärdering, session 8, , st. 34. 229 mot rasism och intolerans, Tredje rapporten om , CRI(2005)26, . Några särskilda sakområden SOU 2011:29 etniska grupper i området och att skydda ursprungsbefolkningens kultur och identitet, samt att roll bör utvidgas.230 FN:s särskilda urfolksrapportörs rapport FN:s särskilda rapportör för urfolks rättigheter har i en rapport uttryckt sin tillfredsställelse över att de nordiska länderna i allmänhet ägnar stor uppmärksamhet åt frågor om urfolks rättigheter, jämfört med andra länder. understryker den särskilda rapportören att det finns problemområden där det återstår mer att göra för att säkerställa samernas rätt till självbestämmande och möjligheter att uppnå sina gemensamma mål över nationsgränserna.231 Sålunda uttrycker FN-rapportören sin oro över att arbetet med att utarbeta en nordisk samekonvention har tagit så . Att detta förhållande är bekymmersamt har för övrigt även tagits upp av övervakningskommittéerna för både om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,232 och FN:s konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering.233 Vidare påpekar rapportören behovet av att stärka självständighet som självstyrande organ, liksom dess möjligheter till verkligt inflytande på allt beslutsfattande som påverkar det samiska folket. I det sammanhanget rekommenderas regeringen att tillsammans med överväga flera områden där kan ges ökad eller t.o.m. ensam beslutanderätt. dubbla roller, som både folkvald församling och statlig förvaltningsmyndighet, menar rapportören är särskilt problematiska, eftersom de innebär att tinget i sin myndighetsroll kan tvingas genomföra beslut i konflikt med vad det i sin roll som folkvald församling anser vara bäst för samerna. 230 ResCMN(2003)12, granskning av genomförande av ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter, ; CM/ResCMN(2008)4, granskning av genomförande av ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter , . 231 Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, Addendum, The situation of the people in the Sápmi region of , and , Advanced Unedited version, A/HRC/18/XX/Add.Y, . 232 Concluding observations of , Social and Cultural Rights, , E/C.12/SWE/CO/5, , st. 15. 233 Concluding observations of Discrimination, , CERD/C/SWE/CO/18, , st. 21. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden Rapportören har i sin rapport också särskilt tagit upp avsaknaden i av en närmare reglering av konsultationsprocessen mellan den och . Enligt FNrapportören är en sådan särskilt reglerad ordning för samråd och konsultation viktig för att åstadkomma verklig delaktighet för det samiska folket i allt beslutsfattande som rör dem. I FN-rapportörens rapport tas även särskilt upp samernas land och vattenrättigheter. Här konstateras att det samiska folkets historia utmärkts av att samerna stegvis fråntagits mark och andra naturresurser, liksom av statens tidigare inställning att samernas historiska användning av dessa resurser inte gett upphov till några rättigheter för det samiska folket. Rapportören konstaterar härvidlag att även om samers nyttjanderättigheter är rättsligt erkänd så får dessa ofta i praktiken vika för andra, konkurrerande, intressen. Och trots att svensk rätt i princip möjliggör även fastställande av samisk äganderätt till sådan mark, har det i praktiken visat sig svårt för det samiska folket att komma i åtnjutande av den rätten. FN-rapportören påminner i det sammanhanget om att även för mänskliga rättigheter, som övervakar efterlevnaden av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, har rekommenderat att lagstifta om mer flexibla bevisbörderegler för tvister om samernas ägande- och nyttjanderättigheter till mark, särskilt när det gäller sådan bevisning som samerna inte själva primärt har någon kontroll över.234 I det sammanhanget rekommenderar FN-rapportören också att ansträngningarna ökas för att tydliggöra gränserna för samernas renskötselområden. Slutligen tar FN:s urfolksrapportör också upp att samernas livsbetingelser utsätts för betydande hot från konkurrerande intressen, ofta uppmuntrade direkt av staten, som utvinning av naturresurser eller andra infrastrukturprojekt, och att de nordiska ländernas lagstiftning och andra åtgärder inte ger ett tillräckligt starkt skydd för det samiska folkets intressen i de sammanhangen. Slutsatser och rekommendationer Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har 234 Concluding observations of , CCPR/C/SWE/CO/6, , st. 21. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 jag inhämtat synpunkter från , Sameskolstyrelsen och samiska organisationer dels skriftligen, dels vid några olika dialogmöten. Som nämnts inledningsvis har jag även haft omfattande kontakter med företrädare för de olika departementen inom . Den bild som framkommit är delvis motstridig. Från samisk sida har tämligen samstämmigt framförts att företrädare för samerna inte hade någon reell möjlighet till inflytande över vare sig den första eller den andra nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter. Även samrådet från statens sida med företrädare för samiska intressen rent generellt har kritiserats för att vara alltför begränsat och alltför planlöst. Från har jag å andra sidan fått en bild av att kontakterna mellan statens företrädare och företrädare för samerna både varit, och är, mer frekventa och att samrådet fungerar ganska bra, som intrycket också är att detta till helt övervägande del tycks ske på tjänstemannanivå. Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare för de nationella minoriteterna som lämnas redan i handlingsplanens åtgärd 38, framkommer emellertid också en bild som är av ett samråd som i vart fall tidigare varit mera begränsat och inte särskilt samordnat eller systematiskt. Här beskrivs t.ex. hur regeringen bjudit in till ett årligt samrådsmöte med företrädare för alla de nationella minoriteterna. I handlingsplanen aviserades emellertid att detta årliga möte skulle kompletteras med en serie möten mellan företrädare för regeringen och respektive nationell minoritetsgrupp.235 Härutöver sägs i handlingsplanen angående regeringens konsultationer med företrädare för t.ex. samerna, att sådana konsultationer ska förekomma regelbundet i samband med rapporter till samt vid uppföljningen av kritik och rekommendationer som lämnas i dessa sammanhang. Av uppföljning av handlingsplanen framgår att samrådet mellan regeringen och de nationella minoriteternas företrädare också har utökats under handlingsplanens genomförandeperiod, dels när det gäller den nämnda rapporteringen till , dels i samband med framtagandet av regeringens minoritetspolitiska strategi, Från erkännande till egenmakt.236 Däremot går det inte av uppföljningen att utläsa om, generellt, något mera kontinuerligt och samordnat samråd mellan regeringen och samernas 235 Handlingsplanen, s. 52-53. 2008/09:158. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden företrädare kommit att utvecklas. Här sägs bara att sedvanliga samrådsmöten har hållits med företrädare för de nationella minoriteterna. Samerna är enda urfolk. Den svenska nationalstatens främsta representanter, och regeringen, har, som redovisats här, sedan i vart fall officiellt erkänt att samerna mot den bakgrunden också har rätt till en särställning, inte minst i förhållande till majoritetsbefolkningen. Detta förhållande måste då också – naturligtvis – få konsekvenser både för hur regeringen och övriga representanter för den offentliga makten förhåller sig till samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder som vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken. Det har inte varit möjligt för mig att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget skaffa mig en tillräcklig grund för att uttala mig om hur väl samernas mänskliga rättigheter i realiteten respekteras inom olika specifika områden. I stället får jag begränsa mig till några mera övergripande slutsatser och rekommendationer. Jag konstaterade inledningsvis i det här avsnittet att ett antal åtgärder vidtagits som kan antas få betydelse för samernas rättigheter i . återstår utan tvivel åtskilligt att göra innan statsmakten kan sägas föra en same- eller urfolkspolitik som i realiteten motsvarar den särställning i förhållande till majoritetssamhället som den svenska staten officiellt har erkänt att samerna har rätt till. Jag menar sammanfattningsvis, att det framgent krävs förnyade och utökade ansträngningar av regeringen i syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik till en betydelsefull del av det framtida systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i . Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i nära konsultation med, och med ett aktivt deltagande från, företrädare för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter och rekommendationer som regeringen får från internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter. Den proposition om samepolitiken som regeringen planerat att lägga fram för har fått skjutas , enligt vad som sägs i uppföljning på grund av den kritik som riktats mot innehållet i propositionen från de berörda parternas sida. Även under mina samrådskontakter har företrädare för samerna tagit upp att den planerade propositionen var dålig och att den hade ett rent uppifrånperspektiv. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 e. utsträckning som kritiken varit befogad har jag inget underlag för att uttala mig om, men redan det faktum att propositionen inte kunnat läggas fram är ett tecken som tyder på att det existerande samrådet inte varit tillräckligt välfungerande. Bland de rekommendationer som riktades till inom ramen för den återkommande utvärderingsprocessen, (UPR), inför om de mänskliga rättigheterna och som regeringen accepterat, återfinns också att fortsätta att utveckla effektiva mekanismer för en förbättrad dialog och konsultation med det samiska folket på alla politikområden som berör dem, inklusive lagstiftning.237 Den samlade, tydliga och rättighetsbaserade urfolkspolitik som jag föreslagit bör ingå som en betydelsefull del i regeringens fortsatta systematiska MR-arbete, måste, enligt min uppfattning, innefatta också en överenskommelse med företrädare för det samiska folket om en formaliserad ordning för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör deras livsbetingelser. Tydligast framgår tillkortakommandena i fråga om en samlad och tydlig, rättighetsbaserad, urfolkspolitik när det gäller samernas rättsliga ställning i frågor om ägande- och nyttjanderättigheter till land och vatten. Här finns mycket lite att hämta i handlingsplanen. Det är också något som starkt understrukits från samerna själva under utvärderingsprocessen. Så har man t.ex. särskilt pekat på att getts förvaltningsansvar för rennäringen från ett näringsrättsligt perspektiv, medan de väsentliga frågorna om förvaltningsansvaret för land och vatten i övrigt, ligger på . har inte heller ratificerat konvention nr 169 om bl.a. urfolks rättigheter, med motiveringen att mark- och vattenfrågorna i alltför stor utsträckning ännu inte har lösts. I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna i som regeringen beslutade om , förklarade regeringen att den arbetade med att undanröja hinder för en eventuell ratifikation av ILO-konventionen.238 I det sammanhanget framhöll regeringen bl.a. följand De utredningar som pågår måste avslutas innan en ratifikation av konvention (nr 169) om ursprungsfolk kan övervägas. I betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i (SOU 1999:25) gör utredaren bedömningen att uppfyller konventio237 Report of the on the , , A/HRC/15/11, , st. 95 punkten 68. 2001/02:83, s. 23 f. 422 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden nens krav i de allra flesta avseenden. Frågan är dock om reglerna om samernas rättigheter till mark uppfyller konventionens krav. Utredarens bedömning är att kan ansluta sig till konvention [], men att detta inte bör ske förrän ett antal åtgärder som rör samernas rätt till mark blivit genomförda. Utredaren drar upp ett antal riktlinjer för hur en svensk anslutning skulle kunna ske. För det första måste den mark som samerna har rättigheter till enligt konventionen identifieras. Det gäller dels mark som samerna i konventionens mening traditionellt innehar, dels mark som de traditionellt har rätt att nyttja tillsammans med andra brukare. [] Samerna kan förlora en del marker som de utnyttjar för renskötsel, bl.a. till följd av pågående rättsprocesser. Det bör finnas möjlighet till ersättning från staten för rättegångskostnader i principiellt viktiga mål rörande samernas markrättigheter . [] Regeringen har för avsikt att tillsätta en kommission avseende gränsdragning med uppgift att tydligare fastställa gränserna för renskötselområdet. (Jo 1998:03) har utrett vilka förändringar i renskötselrätten som kan komma att bli nödvändiga. Kommittén har även utrett frågan om rätten till jakt och fiske. I kartläggningsdelen i den nu aktuella handlingsplanen refererades vad regeringen i dessa delar anfört i den första handlingsplanen enligt följande. I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna sades att regeringen arbetade med att undanröja hinder för en eventuell ratifikation av konvention nr 169 samt att regeringen avsåg att tillsätta en för att identifiera gränser för renskötselområdet. Utredningen om en för renskötselområdet (Jo 2002:01) tillsattes och har redovisat sitt uppdrag. tillsattes också Jakt och fiskerättsutredningen med uppdrag att närmare utreda omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och renbetesfjällen. Utredningen har lämnat två delbetänkanden och utredningens slutbetänkande överlämnades till regeringen . [] Regeringens avsikt är alltjämt att så snart det låter sig göras underställa konvention nr 169 för ratifikation. Det står dock klart att det inte kommer att bli möjligt att fatta ett sådant beslut under innevarande mandatperiod.239 I den egentliga handlingsplansdelen återupprepas i huvudsak denna redovisning på nytt; här sägs åter att regeringens ambition är att ska ratificera konventionen så fort det låter sig göras men också att en anslutning till konventionen för del medför att olika rättigheter påverkas med avseende på ett markområde 239 Handlingsplanen, s. 167 f. 423 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 som motsvarar en tredjedel av yta och att ett beslut i en fråga av sådan betydelse inte kan hastas fram. Med all respekt för de omfattande och komplicerade frågeställningar som otvivelaktigt är förknippade med en svensk ratifikation av nr 169 när det gäller främst mark- och vattenanvändning, så framstår ändå det sättet att beskriva den hittillsvarande processen som lite märkligt, inte minst i ljuset av att arbetet med en sådan ratifikation , , inte synes ha kommit så värst mycket längre. I uppföljning av handlingsplanen sägs heller ingenting om planeringen av det fortsatta arbetet med att undanröja hindren för ett svenskt tillträde till och inte heller om det fortsatta arbetet med gränsdragningen för renskötselområden efter den utredning som redovisade sitt betänkande . Även FN:s särskilda rapportör för urfolksfrågor har i sin rapport noterat att arbetet i den delen tycks ha avstannat och har poängterat betydelsen av att t.ex. ökar sina ansträngningar för att få till stånd sådana gränsdragningar som tydliggör samernas traditionella renskötselområden. Sådana ansträngningar bör också, enligt min mening, ingå i den här föreslagna urfolkspolitiken som en del av en tydligt redovisad plan med angivna delmål för hur eventuella hinder mot en ratifikation av nr 169 ska kunna undanröjas. Ett sådant arbete måste planeras och genomföras i nära samråd med företrädare för samerna.