sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Det är därför inte osannolikt att det finns fjärrvärmeföretag som tar ut oskäligt höga priser, trots att den genomsnittliga prisnivån inte är att beteckna som obefogat hög. För fjärrvärmemarknaden som hel- het är det dock inte sannolikt att införandet av konkurrens kom- mer att leda till prissänkningar. På orter med en relativt hög lön- samhetsnivå och där bestående konkurrens kan etableras kan emellertid priset komma att sänkas genom införandet av tredje- partstillträde. Också på de orter där reell konkurrens inte etableras kan införandet av tredjepartstillträde ha en prisåterhållande effekt eftersom hotet om framtida konkurrens då finns. Som konstateras i avsnitt 9.1.1 är de konkurrensmässiga förut- sättningarna, och därmed också det konkurrensmässigt förväntade utfallet, olika för olika fjärrvärmemarknader. Fjärrvärmekunderna kommer således att påverkas på olika sätt beroende på vilken fjärr- värmemarknad man är en del av. För kunder som befinner sig på en marknad karaktäriserad av att vara ett naturligt monopol i produk- tionen och där konkurrens inte förväntas uppstå på kort sikt, utfall (1) i 9.1.1, kommer den konkurrensmässiga situationen inte att för- ändras mer än marginellt. Kundernas ställning stärks såtillvida att det finns ett underliggande hot om framtida konkurrens vilket kan ha en viss prisåterhållande effekt. På marknader där en monopolist ersätter en annan monopolist, utfall (2) i analysen i 9.1.1, effektivi- seras fjärrvärmeproduktionen och kostnaderna sjunker därigenom. Eftersom bestående konkurrens inte är att vänta är det dock inte säkert att denna effektivisering kommer att komma fjärrvärmekun- derna tillgodo genom lägre priser. På marknader där flera produ- center kan förväntas konkurrera med varandra mer än , utfall (3) i avsnitt 9.1.1, bör den bestående kon- kurrenssituationen ha en prispressande effekt. På dessa marknader kan också varaktig konkurrens komma att uppstå i handeln med fjärrvärme och kunderna kan, i de fall det finns flera aktiva han- delsföretag, välja mellan de olika handlarna. Själva valet har ett värde för kunderna. På kort sikt kan en kund välja den handlare som antingen har det lägsta priset eller som kunden får ett annat mervärde av. Det kan exempelvis tänkas att olika fjärrvärmehand- lare har olika avtalsformer som är anpassade efter kundernas efter- frågan alternativt olika miljöprofil eller erbjuder diverse kombina- tionserbjudanden. På innebär bytesmöjligheten också en kundtrygghet eftersom möjligheten att byta finns latent och om kunden upplever att den handlare som valts tappar i relativ konkur- renskraft finns möjligheten att bli kund hos en konkurrent. Genom denna framtida bytesmöjlighet ges också kunder som tills vidare inte väljer att byta handlare nytta av konkurrensen. Fjärrvärmehandlarna kan också komma att erbjuda olika typer av avtal. På elmarknaden kan en kund exempelvis välja olika miljö- avtal, avtal med olika bindningstider m.m. Det är inte osannolikt att kunder som väljer att vara passiva, dvs. inte byter handlare och inte aktivt väljer avtalsform hos den nuvarande handlaren, kommer att få ett utifrån kundsynpunkt mindre attraktivt avtal än vad en aktiv kund kan få. På elmarknaden finns avtalsformen tillsvidare- avtal som generellt sett är en sämre avtalsform än rörliga avtal och fasta avtal och som passiva kunder hänvisas till. Den rätt en kund har att, i , kräva en förhandling av fjärrvärmepriset upphör i och med utredningens förslag. Enligt utredningens bedömning innebär det dock inte att kundens ställning försvagas eftersom detta kompenseras av att dis- tributionsverksamheten regleras samt att möjlighet till konkurrens införs på såväl produktion av som handel med fjärrvärme. De för- handlingar avseende pris som skett i har heller inte i något fall avseende konsumenter resulterat i ändring av priset och endast i enstaka fall har en sådan förhandling lett till ändring av priset för en fjärrvärmekund som är näringsidkare. Införandet av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten och därmed konkurrensutsättning av produktion av och handel med fjärrvärme torde innebära att förtroendet för fjärrvärme som produkt, och därmed sannolikt också för fjärrvärmeföretagen, sammantaget ökar. Konkurrens innebär också en möjlighet för fjärrvärmeföretagen att profilera sig i relation till andra företag. Potentiell eller reell konkurrens innebär dock en ökad risk vid investeringar. Risken i affärsverksamheten ökar därmed generellt. Dock öppnar tredjepartstillträde också upp möjligheten för ett fjärrvärmeföretag att investera på andra fjärrvärmemarknader som man inte har möjlighet att gå in på. Konkurrensmässigt påverkas dagens fjärrvärmebolag olika bero- ende på det konkurrensmässiga utfallet på den aktuella marknaden. I avsnitt 9.1.1 konstateras att det finns tre huvudsakliga konkur- rensmässiga förväntade utfall. För ett fjärrvärmeföretag som befin- ner sig på en marknad där reell konkurrens inte uppstår, utfall (1), blir skillnaderna gentemot dagens situation minst. Konkurrensmäs- sigt förändras situationen såtillvida att det vid införande av tredje- partstillträde kommer att finnas ett mer eller mindre troligt hot om framtida konkurrens. Ett fjärrvärmeföretag som befinner sig på en marknad som är att betrakta som ett naturligt monopol men där en ny aktör förväntas kunna effektivisera produktionen, utfall (2), riskerar att inte längre på affärsmässig grund kunna bedriva pro- duktion av fjärrvärme. Slutligen, för ett fjärrvärmeföretag som befinner sig på en marknad där bestående konkurrens kan förväntas uppstå, utfall (3), finns såväl risker som möjligheter. Risken består i att andra aktörer är mer effektiva och tar marknadsandelar från företaget ifråga. I förlängningen finns därmed också en risk för att bli utkonkurrerad. Möjligheten består av att kunna ta marknads- andelar från andra företag och därigenom växa och förbättra före- tagets resultat. Mot bakgrund av den genomgång av de svenska fjärrvärme- marknaderna som utredningen gjort (se kapitel 4) bedöms förut- sättningarna för en situation med mer än en lokal/regional fjärr- värmeproducent, givet dagens infrastruktur, finnas på 10–15 fjärr- värmemarknader i landet, där de bästa konkurrensförutsättningarna finns i , och inklusive västra . Antalet fjärrvärmenät och fjärrvärmeföretag som omfattas är dock betydligt fler eftersom en marknad på många håll kommer att bestå av flera sammankopplade fjärrvärmenät. Utredningen bedömer utifrån detta att cirka 30–40 företag på relativt kort sikt kan komma att omfattas av tredjepartstillträde i praktiken. På kan detta antal komma att öka till följd av förändrade produktions- och marknadsförutsättningar och ökad integration. Införandet av tredjepartstillträde innebär ökade kostnader för fjärrvärmeföretagen i form av t.ex. administrativa merkostnader som följer av att distributionsverksamheten ska regleras. Utred- ningen bedömer att den stora kostnaden som följer av denna för- ändring är att hänföra till den engångsinsats som införandet av regleringen kommer att kräva. Företagens löpande arbete som kan hänföras till regleringen torde inte vara avsevärt större än den administrativa merkostnad som dagens tillsyn och rapporte- ringskrav innebär. I de fall fjärrvärmeföretaget ska dela upp sin verksamhet i tre olika delar – produktion, distribution och handel – uppstår också vissa merkostnader för denna åtskillnad. Krav om åtskillnad kom- mer dock att ställas endast i de fall reell konkurrens etableras. Syf- tet med att inte införa obligatorisk åtskillnad för alla fjärrvärme- företag är att inte påföra företagen onödiga merkostnader (som i slutänden drabbar kunderna). Genom förslaget kommer endast de kunder som får dra nytta av en ökad konkurrens att vara med och betala merkostnader hänförda till juridisk åtskillnad inom koncer- nen. Införandet av krav om juridisk åtskillnad kan i viss mån be- gränsa möjligheterna till effektivitet genom vertikal integration. I stort torde dock verksamheten också vid åtskillnad kunna ske del- vis integrerat. Genom att tredjepartstillträde förbättrar möjligheten för ett företag att vara aktivt på flera fjärrvärmemarknader kan ökad effektivitet uppnås genom horisontell integration, dvs. genom att exempelvis handelsverksamheten bedrivs integrerat mellan olika fjärrvärmesystem (gemensam administration, kundtjänst m.m.). Också produktions- och distributionsverksamhet torde gå att sam- ordna horisontellt och därigenom öka effektiviteten. Genom hori- sontell integration skapas potential för effektivisering utifrån ett nationellt perspektiv. Eftersom det främst är privata och stat- liga fjärrvärmeföretag som bedriver verksamhet på flera orter, och redan har en organisation som åtminstone delvis är anpassad för detta, är potentialen för horisontell integration inledningsvis störst för dessa företag. Eftersom distributionsverksamheten ska regleras också i de nät där konkurrens inte uppstår kommer dock också de företag som inte omfattas av krav om juridisk åtskillnad mellan produktion, distribution och handel att behöva särredovisa distributionsverk- samheten. Detta innebär en ökad administrativ börda. innebär utredningens förslag att inrapporteringen av drift- och affärsförhållanden sannolikt kommer att minska eller t.o.m. upphöra, vilket istället torde minska den administrativa bördan. Därutöver kommer själva regleringen av distributionsverksamheten att ta ytterligare resurser i anspråk. Företaget kommer exempelvis att behöva göra vissa bedömningar över verksamhetens utveckling för den kommande tillsynsperioden. En sådan bedömning kan dock i princip ses som en naturlig del i verksamhetsplaneringen. Med små fjärrvärmeföretag avses framförallt de företag som är aktiva på de minsta fjärrvärmemarknaderna, se avsnitt 5.6.3. På dessa marknader är såväl produktion som distribution att beteckna som ett naturligt monopol. Produktionen utgörs på dessa markna- der huvudsakligen av värmeproduktion i värmeverk eller av rest- värme. Införandet av tredjepartstillträde får i de flesta fall begränsad effekt för de minsta fjärrvärmeföretagen, se utfall (1) i avsnitt 9.1.1. Dessa företag omfattas av den reglering av distributionsverksam- heten som beskrivs ovan. Effekterna av regleringen bedöms inte avvika från de som beskrivits generellt. Eftersom förutsättningar för bestående konkurrens inte förelig- ger på marknader där de minsta fjärrvärmeföretagen är aktiva är det inte sannolikt att dessa företag kommer att åläggas krav om juridisk åtskillnad av de olika verksamhetsgrenarna. En situation som dock kan komma att uppstå på ett begränsat antal små fjärrvärmemarknader är den som beskrivs i utfall (2) i 9.1.1, dvs. att fjärrvärmeföretaget får konkurrens, sannolikt av en restvärmeleverantör. Som beskrivs i avsnitt 9.1.1 kan dock företa- get i en sådan situation ha ekonomiska incitament att fortsätta pro- ducera trots att man inte erhåller intäkter som motiverar produk- tionsverksamheten långsiktigt. Om företaget, till följd av konkur- renssituationen, inte kan få täckning för sina rörliga produktions- kostnader bör verksamheten dock, utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv, avvecklas. Kommuner och kommunala bolag En kommun som bedriver fjärrvärmeverksamhet i antingen för- valtningsform eller i ett av kommunen ägt bolag, kommer att träf- fas av utredningens förslag i olika mån. Ett kommunalt bolag kommer till skillnad från en med stor sannolikhet att åläggas en skyldighet att skilja sina verksamheter åt vid en konkur- renssituation. Att kräva motsvarande av en torde endast i yttersta undantagsfall kunna komma i fråga. Skyldig- heten att lämna tillträde till fjärrvärmenätet gäller även för de verk- samheter som bedrivs i förvaltningsform, liksom kravet på juridisk åtskillnad mellan verksamheter. har emeller- tid möjlighet att medge undantag från kravet på åtskillnad om det med beaktande av bl.a. de kostnader som är förenade med en sådan åtgärd eller av något annat skäl inte är ändamålsenligt och lämpligt med åtskillnad. För de verksamheter som bedrivs i för- valtning bör tillsynsmyndigheten utnyttja sin möjlighet att medge undantag. Däremot kommer en sådan förvaltning även fortsätt- ningsvis att vara bunden av självkostnadsprincipen och lokaliser- ingsprincipen vilket naturligtvis kan medföra en obalans i de affärs- mässiga relationerna. Syftet med utredningens förslag i denna del är att ge kunderna inom kommunen möjlighet att välja en annan leve- rantör av fjärrvärme än kommunen. En sådan valfrihet möjliggörs av ett tredjepartstillträde som omfattar även de kommunala förvalt- ningsverksamheternas nät. För de kommuner som bedriver egen produktion av fjärrvärme innebär det att kommunen riskerar att inte få avsättning för sin produktion om konkurrenter kan leverera fjärrvärme till kunder inom kommunens område, som den egna produktionen enbart kan ske inom kommunens gränser eftersom den kommunala förvaltningen styrs av lokaliseringsprincipen. Inbyggt i möjligheten att frångå lokaliseringsprincipen ligger ett visst risktagande för de befintliga fjärrvärmeföretagen. I de kom- muner där fjärrvärmeföretaget kommer att åläggas åtskillnad mel- lan verksamheterna delas emellertid riskerna upp mellan de olika bolag som bildas för respektive verksamhet. öppnas möj- ligheter att agera utanför den egna kommunens geografiska begräns- ning med de ökade möjligheter till att nå kundunderlag och affärs- transaktioner som annars inte hade varit möjliga att nå. Eftersom de kommunala fjärrvärmeföretagen redan med den nu gällande lag- stiftningen ska bedriva sin fjärrvärmeverksamhet på affärsmässiga grunder ges de kommunala bolagen större möjligheter att göra sådana ekonomiska överväganden som sträcker sig utanför det geo- grafiskt närbelägna området. En utökad reglering innebär också merkostnader, såväl för det kommunala bolaget som för berörda förvaltningar, oavsett om något krav på åtskillnad aktualiseras. I avsnitt 9.4.2 konstateras att fjärrvärmeföretagen genom utredningens förslag kan få ökade möj- ligheter att effektivisera verksamheten horisontellt, dvs. att sam- ordna handels-, produktions- respektive distributionsverksamheten i de olika nät som företaget är aktivt i. Eftersom kommunala före- tag i mindre omfattning än statliga och privata företag är aktiva på flera fjärrvärmemarknader blir potentialen till ökad effektivitet inledningsvis härvid mindre för de kommunala företagen än för de privata och statliga. Å andra sidan innebär utredningens förslag också att kommunala bolag i ökad utsträckning undantas från lokaliseringsprincipen när det gäller produktion och distribution av samt handel med fjärrvärme. Genom detta förslag förbättras såle- des möjligheterna för kommunala företag att expandera på fjärr- värmeområdet. På så sätt blir konkurrensförutsättningarna på den omreglerade fjärrvärmemarknaden också mer likvärdiga mellan pri- vata och statliga företag å den ena sidan och kommunala företag å den andra sidan. Likvärdiga villkor för privata, statliga och kom- munala bolag ger ökade möjligheter att stärka finansieringen av service. Den eventuella risk som kan finnas att privata företag ser de kommunala bolagens ökade affärsmöjligheter som ett hot mot den egna verksamheten genom t.ex. otillbörligt age- rande kommer alltjämt att falla under det konkurrensrättsliga regel- verket som även omfattar kommunala bolag. Därutöver finns också bestämmelser i konkurrenslagen om konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet som syftar till bl.a. att förhindra att kommunala bolag konkurrerar ut privata alternativ. Kommuner kan givetvis även påverkas av reformen i form av att de är fjärrvärmekunder. Beroende på prisutvecklingen till följd av omregleringen kommer de ekonomiska konsekvenserna för kom- munerna som kunder inte vara annorlunda än för andra kunder. Möjligheten att, i de fall konkurrens uppstår, kunna välja fjärr- värmehandlare torde också för kommunen ha ett stort värde i t.ex. miljöprofileringen. 9.4.3Nya aktörer på fjärrvärmemarknaderna På de marknader som kommer att bli konkurrensutsatta uppstår möjligheter att agera för andra aktörer än de som är verksamma på marknaden . De nya aktörer som kommer i fråga är främst företag som handlar med fjärrvärme och företag som producerar fjärrvärme. Fjärrvärmesystemen i har kontinuerligt anpassat sig efter nya önskemål och krav, inte minst avseende miljö. Fjärrvärme- systemen i är också i hög utsträckning moderna och ande- len förnybara bränslen är hög. Vidare fungerar systemen väl såtill- vida att kapaciteten i allmänhet är väl utbyggd för att klara den efterfrågan som finns. Utifrån ett konkurrensperspektiv kan detta vara problematiskt – att det i stort inte finns något kapacitetsbehov utgör en begränsande faktor för möjligheten för nya aktörer att etablera sig på marknaden. De nya producenter som på kort sikt kan komma att se investeringsmöjligheter är sannolikt främst industrier med ett värmeöverskott som inte tas tillvara. För dessa aktörer innebär utredningens förslag förbättrade möjlig- heter att träda in på lokala fjärrvärmemarknader. På kan också andra investeringsbehov komma att uppstå om befintlig produktion bedöms som ineffektiv alternativt att en lokal fjärr- värmemarknad expanderar i sådan utsträckning att ytterligare produktion blir nödvändig. Distributionen av fjärrvärme prisregleras också på de marknader där konkurrens inte är etablerad och där ett fjärrvärmeföretag, pre- cis som är fallet , bedriver verksamheten integrerat. Genom detta kommer transparensen avseende distributionskostnaden att vara god, vilket underlättar bedömningen av den egna konkurrens- kraften för en potentiellt ny producent. På de fjärrvärmemarknader där konkurrens i fjärrvärmeproduktio- nen uppstår öppnas också handelsverksamheten för konkurrens. För att möjliggöra konkurrens på kundmarknaden införs krav på åtskillnad mellan produktion och handel samt krav om att produ- centerna ska agera konkurrensneutralt. På så sätt ska också han- delsföretag som inte har egen lokal värmeproduktion inom koncer- nen kunna konkurrera på kundmarknaden. Genom konkurrens- utsättning av handelsverksamheten uppstår möjligheten för olika inriktningar i värmeerbjudandena. En sannolik effekt torde exem- pelvis vara att det kommer att finnas handlare med någon form av miljömässig inriktning. Nya affärsidéer och dynamiska effekter kan också komma att uppstå. kommer med anledning av förslaget att få en mer omfattande tillsynsfunktion och därmed ökade arbetsuppgifter. I de fall där kan komma att pröva skäligheten i anslutningsvillkoren så innebär det en ökad börda med därpå följande domstolsprocesser. Regleringen av nätavgifterna för distributionen kommer att kräva ökade arbets- insatser av , liksom myndighetens prövning av en bedömning över huruvida inträdet av en ny pro- ducent innebär att en konkurrenssituation uppstår samt möjlighet att medge undantag från krav om åtskillnad. funktion kommer att upphöra. De uppgifter som denna haft kommer att försvinna genom förslaget men detta kan också komma att medföra att de förfrågningar från enskilda och allmänhet som haft att hantera istället kommer att falla inom verksamhetsområde. Detta innebär sammantaget en väsentligt ökad arbetsbörda. Utredningen upp- skattar denna ökade arbetsbörda till motsvarande 10–15 årsarbets- krafter. Detta måste återspeglas i anslag. Utredningen föreslår att denna anslagsökning finansieras av nätinnehavarna genom en särskild tillsynsavgift. För förvaltningsdomstolarnas del kan överklagandena leda till en viss ökad arbetsbelastning. torde inte påver- kas på så sätt att det innebär någon större ökning av arbetsinsatser. , respektive bedöms inte heller få några större förändringar i sina arbetsinsatser till följd av förslaget. Inte heller bör drabbas av merkostnader som medför ett ytterligare behov av resurstillskott till verksamheten. Som en följd av utredningens förslag kommer den verksamhet som utövas av att upphöra och därmed dess organisation. Den kostnadsbesparing som detta medför bör enligt utredningens mening användas för delfinansiering av försla- gets genomförande. Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för brottslig- heten, det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvin- nor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen har konstaterat att fjärrvärme skiljer sig från de andra ledningsburna energislagen, el och gas, på flera sätt. Vid införandet av tredjepartstillträde är den viktigaste aspekten i detta hänseende att fjärrvärmemarknaderna är lokala, i ett fåtal fall regionala, relativt små marknader medan el- och gasmarknaderna i mångt och mycket är internationella. Att genom tredjepartstillträde till nätinfrastruk- turen införa konkurrens på en mindre marknad är betydligt svårare än på en större marknad. Detta blir särskilt påtagligt om skal- fördelarna är relativt stora. I fjärrvärmens fall finns framförallt stora skalfördelar i produktionsverksamheten (samt i distributions- verksamheten men den föreslås inte konkurrensutsättas). Många svenska fjärrvärmemarknader är till och med att beteckna som naturliga monopol, inte bara i distributionen, utan också i pro- duktionen. Införande av tredjepartstillträde kräver en mer omfattande reglering av fjärrvärmesektorn än vad som är fallet. Detta kommer att innebära ökade kostnader för företag och myndig- heter. Kostnader som i slutänden kommer att belasta fjärrvärme- kunderna. Motivet till att dessa kostnadsökningar ändock kan vara långsiktigt motiverade är att införande av tredjepartstillträde och konkurrens kan förväntas innebära ett mer effektivt resurs- utnyttjande, bland annat genom att nya aktörer ges förutsättningar att etablera sig på fjärrvärmemarknaden. På så sätt förbättras möj- ligheterna till effektivitet och att samhällsekonomiskt effektiva investeringar genomförs. Konkurrens torde också innebära en pris- press som ökar kundnyttan och den långsiktiga kundtryggheten samt bidrar till en effektivare värmemarknad. I detta sammanhang bör också nämnas att en betydande del av kostnadsökningarna för fjärrvärmeföretagen, enligt utredningens förslag, inte kommer att uppkomma förrän konkurrens uppstått också i praktiken. Införande av generellt tredjepartstillträde i fjärrvärmenät är något som inte prövats i större skala tidigare, varken i eller i något annat land. Visserligen finns länder där det finns ett reglerat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten men detta har i princip inte kommit att tillämpas i praktiken för att skapa förutsättningar för konkurrens i både produktion av och handel med fjärrvärme (se bilaga 3). En reformering av fjärrvärmemarknaderna i kan därför inte bygga på erfarenheter från någon liknande reform i något annat land utan marknaden måste utformas från grunden. De lärdomar som kan dras från omregleringarna av el- respektive gas- marknaden är i detta perspektiv också begränsade mot bakgrund av de nämnda geografiska begränsningar som föreligger på de lokala fjärrvärmemarknaderna i jämförelse med de gränsöverskridande el- och gasmarknaderna. Utredningens förslag är genomgripande och förenat med möjligheter men också ett antal utmaningar, svårigheter och risker. Det är svårt att på förhand överblicka hur införandet av ett reglerat tredjepartstillträde påverkar företagens situation och möj- ligheter att bedriva en effektiv verksamhet. Att genomföra en libe- raliseringsprocess av en marknad är vidare inte en process som utan problem kan reverseras fullt ut i händelse av att utfallet vid en utvärdering av reformen inte visar sig stämma överens med liberali- seringens syfte och mål eller visar sig innebära oförutsedda konse- kvenser. Med denna bakgrund har utredningen övervägt och värderat ett antal olika former av reglering för att uppnå syftet med en mark- nadsreformering. Flera av dessa alternativ innebär ett mindre ingri- pande än den reglering som föreslås.