sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — gjordes en bedömning av som ett led i strategin för multilateralt utvecklingssamarbete.112 Enligt bedöm- ningen är verksamhet relevant i förhållande till två av regeringens tematiska prioriteringar för svenskt utvecklingssam- arbete: jämställdhet och mänskliga rättigheter. Den interna effektiviteten113 bedömdes vara mindre god, men förutsättningarna för att styra verksamheten mot uppställda mål ansågs ha förbättrats. Man fann att styrelsen saknade egentlig makt att få de tio samarbetsorganisationerna (co-sponsors) att verkställa styrelsebesluten. ansågs också alltför givardriven. När det gäller extern effektivitet114 var den övergripande bedömningen att den var relativt god. antog den en policy för internationella hiv- och aidsarbete.115 Målet för policyn är minskad utsatthet för hiv och aids och ökade möjligheter till ett värdefullt liv för de grupper som främst drabbas. 111E/CN.7/2010/8. 112Svensk bedömning av multilaterala organisationer. FN:s samlade program mot hiv/aids, . 113Intern effektivitet rör interna system och rutiner och speglar hur väl organisationen är anpassad för att kunna leverera goda resultat. 114Med extern effektivitet avses vilka resultat och effekter som uppnås genom verksamheten. 115Rätten till en framtid. Policy för internationella hiv- och aidsarbete 2009. och lindrandet av de långsiktiga effekterna av hiv och aids kommer att prioriteras särskilt. Policyn ska omsättas i strategier för sam- arbete med länder, regioner och organisationer och dessutom utgöra ramverk för arbete vad gäller internationell policy- utveckling och normativ verksamhet. Injektionsmissbrukare ses som en sårbar grupp. Enligt policy krävs det både målgruppsspecifika insatser och övergripande åtgärder för att bromsa hiv-spridningen i sårbara och marginalise- rade grupper. Exempel på riktade insatser är sprututbyten för inji- cerande missbrukare, inom ramen för breda behandlingsprogram. Sådana riktade insatser vad gäller injicerande missbrukare bör utvärderas kontinuerligt, enligt policyn, för att säkerställa att oönskade effekter ej uppstår.116 har anslutit sig till de tre gällande internationella nar- kotikakonventionerna: FN:s allmänna narkotikakonvention med tillägg, FN:s konvention om psyko- tropa ämnen och mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. De tre narkotikakonventionerna är inte i sig verkställande utan förutsätter att parterna omsätter dem i sin nationella lagstiftning. Konventionerna definierar en sorts miniminivå för parternas åta- ganden och rymmer därmed en rad tvingande påbud, men det finns även möjligheter till reservationer på en rad punkter med hänsyn till nationell lagstiftning. Parterna kan också tillämpa strängare åtgärder än de som föreskrivs i konventionerna. Kontrollen av konventionernas efterlevnad ankommer i första hand på INCB och CND. En analys av innehållet i de tre konven- tionerna finns i bilaga 5. Det finns starka samband mellan narkotikabrottslighet och andra former av brottslighet och korruption. Ytterligare två relativt nya internationella konventioner som har anslutit sig till är centrala för bekämpningen av narkotikabrottslighet, även om de inte är direkt inriktade på sådan brottslighet, nämligen FN-kon- vention om gränsöverskridande organiserad brottslighet och FN- konventionen mot korruption. 116 Ibid. sid. 14. allmänna narkotikakonvention behandlar de så kallade egentliga narkotiska preparaten, det vill säga opium, heroin, fentanyl, metadon, cannabis, kokablad och kokain, m.fl. Syftet med konven- tionen är att begränsa produktionen och användningen av narko- tika till uteslutande medicinska och vetenskapliga ändamål.117 Kon- ventionen har det dubbla syftet, dels att säkra tillgången till narko- tika för medicinsk och vetenskaplig användning, och dels att för- hindra produktion och spridning för andra ändamål, till exempel rekreation. Konventionsparterna åtar sig att begränsa tillverkning och import till vad som behövs för den legitima förbrukningen och att genomföra olika former av kontroll för tillverkning, handel och distribution. Genom att ansluta sig till konventionen har förbundit sig att straffbelägga vissa förfaranden för att motverka olaglig narkotikahantering. Klassificeringen av narkotika konvention är arrange- rad i fyra olika förteckningar, förteckning I–IV, där förteckning- arna I och IV är de mer restriktiva och förteckningarna II och III mindre restriktiva. Förteckning I utgör konventionens standard- klassificering för kända narkotiska droger som heroin och kokain. Tillverkning, parti- och detaljhandel samt export av narkotika upp- tagna under denna förteckning begränsas till strikt medicinska och vetenskapliga ändamål. Parterna åläggs att föra en detaljerad doku- mentation över alla transaktioner rörande inhemsk och inter- nationell handel och preparaten receptbeläggs för förskrivning till individer. Förteckning II utgår från samma restriktioner som förteck- ning I, men är mindre restriktiv vad det gäller lagerhållning, recept- förskrivning, märkning och liknande. Förteckning III är den minst strikta klassificeringen. Förteckning IV avser narkotika som redan är upptagna i förteckning I, men som anses speciellt farliga för individen och folkhälsan. För dessa ges varje part mandat att ta till varje tänkbar åtgärd som man bedömer nödvändig för kontroll. Cannabis och heroin hör till denna förteckning. 117 har därutöver infört lagstiftning som tillåter användning för industriellt bruk och annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget. konvention om psykotropa ämnen konvention om psykotropa ämnen syftar till att kontrol- lera hallucinogener, centralstimulantia, sömnmedel och lugnande medel till exempel psykedeliska droger, amfetaminer, barbiturater och bensodiazepiner. Konventionen har en liknande uppbyggnad som konvention och rymmer fyra förteckningar. Förteckning I är den striktast reglerade och avser substanser utan känt medicinskt värde och som anses utgöra en allvarlig risk för folkhälsan. Syntetiska psykedelika som LSD, MDMA (ecstasy) och organiska som meskalin faller under denna kategori. All använd- ning är förbjuden utom för vetenskapliga ändamål och mycket begränsade medicinska syften under strikt myndighetskontroll. Förteckning II är näst striktast och avser substanser med ett begränsat medicinskt värde som anses vara starkt bero- endeframkallande och utgöra hot mot folkhälsan. Här listas till exempel stimulantia som amfetamin och metamfetamin. Förteck- ning III avser substanser med ett avsevärt medicinskt värde, men som är starkt beroendeframkallande. Här listas framför allt barbiturater, men även vissa analgetika. Buprenorfin finns också här. Till skillnad års konvention är Förteckning IV konvention den minst restriktiva och listar framför allt svagare substanser med ett känt medicinskt värde. narkotikabrottskonvention kompletterar de två tidigare konventionerna genom att den är inriktad på att motverka den olagliga hanteringen.118 Den förpliktigar parterna till att inte bara straffbelägga illegal framställning, försäljning och innehav utan också förfaranden som innebär hjälp att dölja eller omsätta vinsterna från den illegala marknaden. Konventionen innehåller bestämmelser bland annat om utlämning och inbördes rättshjälp, förverkande, narkotikarelaterad penningtvätt och olaglig handel. Därutöver omfattar konventionen också bestämmelser om olika former av samarbete mellan ländernas tull och polis, till exempel så kallade kontrollerade leveranser,119 kontroll av fraktföretag och av export- och import- 1990/91:127 om tillträde till , m.m. 119Metoden att tillåta att en olaglig narkotikasändning förs ut ur, genom eller in i en eller flera staters territorium med de berörda myndigheternas vetskap och under deras över- vakning i syfte att klarlägga transportvägar och vilka som är inblandade i verksamheten. Även ingripanden mot olagliga narkotikatransporter till havs behandlas. I konventionen finns också bestämmelser om vissa kemiska ämnen som i och för sig har en omfattande legal användning men som kan användas vid framställning av narkotika eller psykotropa ämnen. För dessa så kallade prekursorer föreskriver konventionen ett kontrollsystem liknande det som finns i allmänna narkotikakonventionen och psykotropkonventionen. Parterna för- binder sig att på olika sätt övervaka handeln med prekursorer för att underlätta spårningen av misstänkta transaktioner. Två förteckningar (I–II) för prekursorer har inrättats. Villkoren för de två förteckningarna är likartade, men förteckning I är strik- tare reglerad med krav på angivande av exakta mängder och datum för transaktioner, samt platser för gränspassering. I förteckning I listas ämnen som till exempel efedrin som används vid framställ- ningen av amfetamin, och lysergsyra som används vid framställning av LSD. I förteckning II listas till exempel aceton och ättiksyra- anhydrid som båda har stora legala användningsområden, men som också används vid framställningen av hasch respektive heroin. konvention lägger också större tonvikt vid efterfråge- sidan än tidigare konventioner. Den rymmer formuleringar om innehav för icke-medicinskt och icke-vetenskapligt personligt bruk som är starkare . Parterna görs skyldiga att straffbelägga innehav, köp och odling av narkotika, även om narkotikan är avsedd endast för eget bruk, under förutsättning att gärningen är uppsåtlig. Utrymme lämnas för tillämpning av konstitutionella bestämmelser och grundläggande rättsliga begrepp i den nationella lagstiftningen och det är upp till parterna att avgöra hur brottet ska hanteras i förhållande till nationell rätt. FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, även kallad Palermokonventionen, trädde i kraft . Till konven- tionen hör tre tilläggsprotokoll som rör människohandel, männi- skosmuggling land-, luft- och sjövägen samt olaglig tillverkning av och handel med vapen. Ett av konventionens främsta syften är att utgöra ett instrument för det mellanstatliga samarbetet på brotts- bekämpningens område. Tillämpningsområdet är avgränsat till de fall då brottet är gränsöverskridande till sin natur och en organise- rad brottslig sammanslutning är delaktig. Efterlevnaden av kon- ventionen och de tillhörande protokollen bevakas av UNODC. De olika materiella bestämmelserna i bygger i stor utsträckning på bestämmelserna i tidigare konventio- ner och då framför allt narkotikabrottskonvention. Kon- ventionen innehåller bestämmelser exempelvis om penningtvätt, korruption, förverkande, särskilda utredningsmetoder, utlämning och samarbete mellan rättsvårdande myndigheter. En så kallad partskonferens eller konventionsstatskonferens121 har inrättas för att förbättra konventionsstaternas förmåga att be- kämpa gränsöverskridande organiserad brottslighet och att främja och granska genomförandet av konventionen. Den sammanträdde första gången och ska sammanträda åtminstone . FN:s konvention mot korruption FN:s konvention mot korruption122 trädde i kraft . Den har tre huvudsyften: att främja och förstärka åtgärder för att mera effektivt förebygga och bekämpa korruption, att främja, under- lätta och stödja internationellt samarbete och tekniskt bistånd, och att på ett mer övergripande plan främja integritet, ansvar och en sund offentlig förvaltning. Palermokonventionen och korruptionskonventionen har ett del- vis sammanfallande tillämpningsområde, eftersom även Palermo- konventionen är tillämplig på allvarlig korruptionsbrottslighet. Vad som skiljer dem åt är i huvudsak att Palermokonventionen förut- sätter att brottet varit gränsöverskridande till sin natur och att en organiserad brottslig sammanslutning varit delaktig vid brottet. Mot- svarande krav ställs inte i korruptionskonventionen. Även narkotika- brottskonventionen uppvisar likheter med korruptionskonventionen. Korruptionskonventionen innehåller bestämmelser exempelvis om frysning, beslag, förverkande av från brott, penning- tvätt, återvinning av tillgångar, särskilda utredningsmetoder, gemen- samma brottsutredningar, utlämning och ömsesidig rättslig hjälp. 2002/03:146 tillträde till konvention mot gränsöver- skridande organiserad brottslighet. 121Conference of the Parties to the United Nations Convention against Transnational Organized Crime and its Protocols, CTOC/COP. 122UN Convention against Corruption, UNCAC. 2006/07:74 tillträde till konvention mot korruption. I likhet med Palermokonventionen har korruptionskonventionen inrättat en så kallad partskonferens eller konventionsstatskon- ferens124 för att förbättra konventionsstaternas förmåga att bekämpa korruption och att främja internationellt samarbete. Konferensen har också beslutat om en översynsmekanism, som innebär ett ömse- sidigt granskningsförfarande.125 UNGASS 1998 och politiska förklaring 1998 höll en specialsession om att gemen- samt möta världens narkotikaproblem. Generalförsamlingen antog en politisk förklaring126 där man enades om grundvalarna för insatserna: narkotikaproblemet är ett gemensamt ansvar för världens alla länder, det krävs en balanserad politik, det vill säga insatser både mot efterfrågan och utbud, och mänskliga rättigheter måste respekteras. Två måldatum fastställdes. skulle medlemsländerna se till att ha lagstiftning, strukturer och program på plats för en effektiv bekämpning av narkotikaproblemen. skulle märkbara framsteg göras, både på efterfrågesidan och på utbuds- sidan. Fem handlingsplaner antogs också: 1.om olaglig tillverkning, handel och missbruk av amfetaminer, 2.om kontroll av prekursorer, 3.om rättsligt samarbete, 5.om alternativ utveckling och utrotning av olagliga grödor. Generalförsamlingen antog också en Deklaration om riktlinjer för efterfrågeminskning127, där det fastslogs att efterfrågeminskande insatser ska inriktas både mot att förebygga droganvändning och 124Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption. 125Resolution 3/1 of the Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption. 126A/RES/S-20/2, 127Declaration on the Guiding Principles of Drug Demand Reduction, Resolution S-20/3, annex. att minska de negativa effekterna av narkotikamissbruk. Ett antal principer fastslogs, exempelvis att insatserna ska utformas på grundval av regelbundet återkommande undersökningar om miss- brukets omfattning och särdrag, att de ska integreras i sociala välfärds- och hälsovårdssystem samt att insatserna ska utvärderas. En handlingsplan för att genomföra deklarationen antogs också.128 De politiska åtaganden som gjordes 1998 har följts upp regel- bundet genom ett frågeformulär som medlemsländerna har besvarat . gjordes bokslut i form av ett högnivåmöte inom ramen för CND. Då antogs en Politisk förklaring och hand- lingsplan om internationellt samarbete för en integrerad och balanserad strategi för att motverka världens narkotikaproblem.129 Utgångs- punkterna för den nya förklaringen och handlingsplanen är desamma som för UNGASS 1998: problemet är gemensamt, det kräver ett effektivt internationellt samarbete och en balanserad politik där efterfrågeminskande och utbudsminskande åtgärder kompletterar och stärker varandra. Mänskliga rättigheter ska respekteras. Genom att anta den nya politiska förklaringen har medlems- staterna förbundit sig politiskt att sträva efter att eliminera eller avsevärt och mätbart reducera: olaglig odling av opiumvallmo, kokabuske och cannabis, olaglig efterfrågan på narkotika och psykotropa ämnen, drogrelaterade hälsomässiga och social risker, olaglig produktion, tillverkning, marknadsföring och smuggling av psykotropa ämnen, inkl. syntetiska droger, avledning och olaglig handel med prekursorer, och Medlemsstaterna har enats om att fortsätta att rapportera till CND i likhet med vad som tidigare gjorts inom ramen för UNGASS 1998. Dessutom beslutades att CND skulle arrangera en halvtidsuppföljning på ministernivå 2014. En rekommendation ut- färdades till Ecosoc att ägna ett så kallat högnivåsegment åt narkotikaproblemen i världen. Likaså riktades en rekommendation 128A/RES/ 54/132, annex. 129Political of Action on International Cooperation towards an Integrated and Balanced Strategy to Counter the World Drug Problem. A/RES/64/182. till generalförsamlingen att arrangera en specialsession om narkotika, det vill säga en ny UNGASS. politiska förklaring och handlingsplan bygger vidare på UNGASS 1998 och tar även hänsyn till exempelvis Millenniede- klarationen130 och Den politiska deklarationen om hiv/aids131. Nya frågor har förts upp på agendan och andra har fått nya uttryck. En fråga som har fått förnyad aktualitet är tillgången till narkotika och psykotropa ämnen för medicinska och vetenskapliga ändamål. Frågan om harm reduction återkommer regelbundet i förhand- lingar, både i CND och i sammanhang då hiv/aids diskuteras. politiska förklaring med åtföljande handlingsplan enades medlemsländerna om en ny terminologi för att diskutera insatser mot de negativa följderna av narkotikamissbruk för individen och samhället, nämligen begreppet relaterade stödinsatser (related support services). Den terminologin har dock inte förts fram i hiv/aids- sammanhang. Där används fortfarande termen harm reduction när man avser hiv-förebyggande insatser för narkotikamissbrukare. Politiska deklarationer om hiv/aids Enligt finns det 33 miljoner hiv-positiva människor runt om i världen. Uppskattningsvis tre miljoner av dessa är injektions- missbrukare. Ytterligare 13 miljoner injektionsmissbrukare löper risk att smittas.132 Därför har narkotikamissbruk och särskilt injek- tionsmissbruk sin plats på dagordningen när hiv/aids diskuteras internationellt. höll sin första specialsession (UNGASS) i ämnet.133 I deklarationen från mötet noterade general- församlingen exempelvis att fattigdom, underutveckling och analfa- betism hör till de viktigaste bidragande orsakerna till spridningen av hiv/aids och att stigma och diskriminering underminerar arbetet. Förebyggande arbete sågs som en grundpelare för att motverka spridningen av hiv. För att främja och skydda hälsan hos de grupper som löper hög risk att smittas, exempelvis genom narkotikamiss- bruk, åtog sig medlemsländerna att inrätta en rad olika hiv-förebyggande program, inklusive så kallade harm reduction- insatser för injektionsmissbrukare. 130A/RES/55/2. 131A/RES/ 60/262, annex. 132www.unaids.org/en/strategygoalsby2015/injectingdruguseandhiv/ 133Declaration of Commitment on HIV/AIDS, RES S-26/2, annex. Generalförsamlingens uppföljningsmöte enades om att det övergripande målet för hiv/aids-arbetet skulle vara allmän till- gång (access) till allsidiga förebyggande program, behand- ling, vård och stöd. Det betonades åter att det förebyggande arbetet utgjorde grundstommen och man åtog sig att förstärka det före- byggande arbetet, inklusive harm-reduction- insatser i förhållande till narkotikamissbruk.134 höll ånyo en särskild session om hiv/aids som syftade till att följa upp 2001 och dekla- rationer och överväga behov av ytterligare insatser. Vid mötet antogs en deklaration för vägledning till fortsatt bekämpning av hiv/aids på global nivå.135 Medlemsländerna bekräftade att det krävs fortsatt ökade ansträngningarna för att nå målet att alla ska ha till- gång till allsidiga program för prevention, behandling, vård och stöd. Generalförsamlingen noterade med oro att antalet nya hiv-fall ökar bland injektionsmissbrukare och menade att narkotika- problemet fortsatt utgör ett allvarligt hot, bland annat mot folk- hälsan säkerheten och mänsklighetens välbefinnande, särskilt för barn och unga och deras familjer, och tillstår att mycket mer behövde göras för att effektivt bekämpa narkotikaproblemet i världen.136 Generalförsamlingen ansåg vidare att det förebyggande arbetet i många länder inte är tillräckligt inriktat på de mest utsatta befolk- ningsgrupperna, däribland injektionsmissbrukare. I deklarationen förband sig medlemsländerna att verka för att halvera spridningen av hiv bland injektionsmissbrukare . För att nå dithän skulle risk och harm reduction-program, där så var lämpligt och i enlighet med nationell lagstiftning, genom- föras och utökas med beaktande av den tekniska guide som WHO, UNODC och gett ut som vägledning för arbetet med att göra HIV-förebyggande åtgärder allmänt tillgängliga för injek- tionsmissbrukare.137 Dessutom skulle man arbeta tillsammans med andra samhällssektorer och sträva efter att integrera arbetet mot hiv/aids i det ordinarie hälsovårdssystemet, inklusive primärvård och narkomanvård, och på så sätt undvika parallella system. 134Political /AIDS, RES 60/262, annex. 135Political /AIDS: Intensifying our Efforts to Eliminate HIV/AIDS, A/65/L.77. 137WHO, UNODC Technical Guide for countries to set targets for access to HIV prevention, treatment and care for injecting drug users, WHO 2009. och det internationella systemet för kontroll av narkotika och psykotropa ämnen har två huvudsyften: att tillgodose behovet av dessa ämnen för medicinska och veten- skapliga ändamål, och att motverka missbruk. Båda delarna är lika viktiga. För att systemet ska fungera krävs det att respekten för de internationella narkotikakonventionerna upp- rätthålls och att de förfaringssätt som det internationella samfundet kommit överens om när det gäller hantering och kontroll efterföljs i alla dess delar. FN-systemet är det samarbetssammanhang där avgörande beslut fattas i förhållande till narkotikapolitikens grundvalar. FN:s narko- tikapolitiska betydelse framgår inte bara av att systemet hyser de huvudsakliga narkotikakontrollorganen och deras sekretariat: INCB, UNODC, CND, Ecosoc och generalförsamlingen. Också det faktum att säkerhetsrådet vid upprepade tillfällen har diskuterat narkotika- frågor visar på frågornas betydelse för internationell fred och säker- het. Även den roll som narkotikamissbruk spelar i spridningen av hiv/aids har uppmärksammats på högsta nivå, av generalförsam- lingen, i arbetet med att uppnå Millenniedeklarationens mål om att stoppa spridningen av hiv/aids. En policy för engagemanget i FN Utredningen föreslår att en policy utarbetas för narkotika- politiska engagemang i FN. Narkotikafrågorna är tekniskt kompli- cerade och politiskt känsliga. De hör också ihop med andra för viktiga politikområden. Exempelvis finns det ett starkt och komplicerat samband mellan narkotikapolitik, bekämpning av hiv och mänskliga rättigheter. Utrotning av olagliga narkotikagrödor och alternativ utveckling har bäring på miljöpolitik och fattigdoms- bekämpning. Brottsbekämpning med inriktning på olaglig narkotika- handel hör ihop med korruptionsbekämpning och mänskliga rättig- heter. Det måste finnas en samstämmighet mellan de olika politik- områdena. Åtgärder som främjar de narkotikapolitiska målen får inte motverkas av åtgärder inom andra politikområden och vice versa. Policyn bör utgå från den övergripande prioriteringen att främja efterlevnaden av de internationella narkotikakonventionerna i över- ensstämmelse med den restriktivitet som konventionerna ger utryck för. Ett begränsat antal särskilt prioriterade frågor bör identifieras inom ramen för de politiska överenskommelser som ingåtts på nar- kotikaområdet. Policyn bör också ange vilka frågor som ska drivas aktivt och vilka frågor som identifieras för bevakning. Förutom en allomfattande policy för FN-arbetet föreslår utred- ningen att en särskild organisationsstrategi utvecklas för UNODC. Nedan identifieras några av de områden som bör omfattas av policyn för narkotikapolitiska engagemang i FN. FN:s , är det viktigaste internationella samarbets- organet när det gäller kontrollen av narkotika, psykotropa ämnen och kemiska prekursorer. Det är CND som beslutar om ett ämne ska underställas internationell kontroll eller undantas från sådan kontroll och om kontrollen ska göras strängare eller mindre strikt. CND är också ett forum för narkotikapolitisk debatt.