sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Bestämmelserna bör dock inte börja tillämpas förrän . Om bestämmelserna börjar tillämpas på bostadsbidrag som lämnas , krävs inte lika många anpassningar av IT-systemet för underhållsstöd jämfört med om denna tidpunkt hade tidigarelagts. Utredningen finner därför detta vara ett lämpligt datum. Ett beslut om bostadsbidrag får avse längst . En tolvmånadersperiod kan börja när som helst i tiden, vilket innebär att ett redan fattat beslut om bostadsbidrag kan gälla för stora delar av . Utredningens förslag innebär inte att samtliga ärenden där särskilt bidrag för hemmavarande barn eller umgängesbidrag lämnas ska bli föremål för omprövning ex officio, för att i stället lämnas som ett växelvisbidrag. Det är inte möjligt för att i de befintliga ärendena urskilja i vilka barn som bor växelvis. Om den enskilde vill fortsätta att få bostadsbidrag när den pågående beslutsperioden har löpt ut, måste han eller hon inkomma med en ny ansökan. 13.4Åtgärder som rör underhållsstödssystemet Utredningens fokus i frågor om underhåll är att få särlevande för- äldrar att i större utsträckning ta sitt gemensamma ansvar för bar- nets försörjning, att undanröja eventuella samarbetshinder som försvårar möjligheterna att komma överens om detta, samt att till- försäkra att barnet får det underhåll det har rätt till enligt föräldra- SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Nedan föreslås en rad åtgärder för att, inom ramen för vårt uppdrag, komma tillrätta med de brister och problem som utred- ningen har identifierat. Utredningen ser ett stort behov av att ändra grundförutsättningarna för hur underhåll regleras . Detta gäller såväl i förhållande till den systematiska och juridiska skillna- den mellan de två sätt som underhåll kan regleras, som utrymmet för att bistå föräldrar med stöd för att komma överens om under- håll och barnets försörjning. Inledningsvis följer två avsnitt som tar sikte på de primära grundläggande förändringar som utredningen anser behöver ske. I avvaktan på en större översyn av underhållsregleringen finns det ändock behov av att det befintliga underhållsstödssystemet funge- rar bättre och verkar mindre konfliktdrivande än . Utred- ningen föreslår därför ett antal justeringar som syftar till att komma till rätta med vissa brister inom underhållsstödet. 13.4.1Incitament för att få särlevande föräldrar att reglera underhåll utanför underhållsstödet Utredningens bedömning: Det bör inrättas en instans som bi- står föräldrar med råd och stöd för att i större utsträckning komma överens om avtal om underhållsbidrag i stället för att reglera underhåll via underhållsstöd. Om skulle få detta ansvar ökar förutsättningarna för föräldrar att komma överens om ett underhållsbidrag. Regler för statens förskottering av underhåll behöver utfor- mas så att det finns tydliga incitament för särlevande föräldrar att inte i första hand vända sig till för under- hållsstöd när de har förutsättningar att avtala om ett underhålls- bidrag som bättre kan tillgodose barnets behov. Det finns sam- tidigt ett stort behov av stödjande insatser från samhällets sida i frågor som rör underhåll till barn. Dessa insatser behöver ut- vecklas och ytterligare villkor för att bevilja underhållsstöd – eller annat förskotterat underhåll från staten – kan behöva upp- ställas i vissa fall. Olika undersökningar vilka närmare har redogjorts för i problem- beskrivningen i kapitel 11, har visat att föräldrar i en mycket liten utsträckning avtalar om ett underhållsbidrag för barnet. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . beskrivningen visar också att föräldrarna saknar grundläggande kunskaper och information om hur underhållsbidrag kan beräknas för barnet. Detta kan få negativa ekonomiska konsekvenser för alla inblandade parter. Det innebär att det finns många barn som inte får det underhåll som de är berättigade till och som därmed påver- kar deras ekonomiska standard under uppväxten. Särskilt stor be- tydelse har det för barn i de lägsta inkomstgrupperna. Det är därför angeläget att föräldrar i betydligt större utsträckning än kan komma överens om ett underhållsbidrag för barnet eftersom det möjliggör att större hänsyn tas till föräldrarnas samlade ekono- miska förmåga i förhållande till det enskilda barnets behov. En överenskommelse mellan föräldrarna förutsätter någon form av dialog, varför ett underhållsbidrag också torde förbättra förutsätt- ningarna för föräldrarna att samarbeta om barnets försörjning samt tydliggöra att det är föräldrarna som är primärt ansvariga för bar- nets försörjning – inte staten. Som utredningen har redogjort för i kapitel 11 står det föräldrarna i princip fritt att välja om de vill komma överens om ett underhållsbidrag eller vända sig till Försäk- ringskassan för underhållsstöd när fråga uppkommer om underhåll för barnet. Regelsystemet behöver därför utformas så att det finns tydliga incitament för föräldrarna att inte i första hand vända sig till för underhållsstöd. bör samhället i stället ha erbjudit ett antal stödjande insatser och ställt villkor för att underhållsstöd överhuvudtaget ska komma ifråga. Syftet med att staten förskotterar ett uteblivet underhåll genom ett underhållsstöd, är att garantera att barnet får en rimlig försörj- ning i de fall den bidragsskyldige föräldern saknar förmåga eller förutsättningar för att fullgöra sin underhållsskyldighet enligt 7 kap. . Det förekommer emellertid att föräldrar använder sig av underhållsstödssystemet även om behov av statens stöd egentligen inte föreligger. Så kan vara fallet då den bidragsskyldige föräldern har full betalningsförmåga och är skuldfri.46 I dessa fall kan boföräldern ändå vända sig till och ansöka om underhållsstöd.47 I stället för att föräldrarna själva kommer överens om underhållsbidrag används alltså underhållsstödet som 46Det finns även andra situationer då föräldrar använder sig av underhållsstödet även om behov egentligen inte föreligger, se avsnitt 11.15 ovan. Även dessa situationer kan det finnas anledning att se över. Detta ryms dock inte inom utredningens direktiv. 47Underhållsstöd lämnas dock inte i sådant fall om det finns anledning att anta att den bidragsskyldige föräldern i rätt ordning betalar underhåll med minst det belopp som skulle betalas ut som underhållsstöd till barnet eller om det är uppenbart att den bidragsskyldige föräldern på något annat sätt ser till att barnet får motsvarande underhåll, se 18 kap. 9 § SFB. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . en förmedlare av pengar. Det kan bero på olika orsaker, exempelvis kan det vara så att boföräldern inte litar på att den underhålls- skyldige kommer betala underhåll eller att pengarna inte betalas i rätt tid. Det kan också vara så att föräldrarna inte vill ha någon kontakt med varandra. Ur barnets perspektiv kan det vara bättre att för- äldrarna själva kommer överens om ett underhållsbidrag för barnet. Detta gäller särskilt i de fall barnet skulle få ett underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets belopp.48 Utredningens beräk- ningar av ett fiktivt underhållsbidrag för de barn som det lämnas underhållsstöd för, visar att av dem skulle få mer i ett underhållsbidrag. Bland de mest ekonomiskt svaga grupperna (decilgrupp 1 och 2) skulle få mer i ett underhållsbidrag. I de fall den underhållsskyldige har betalningsförmåga är det ur statens perspektiv också kostnads- besparande om endast de som behöver underhållsstödet använder sig av det. En instans med ansvar för frågor om underhållsbidrag behöver inrättas Ett grundläggande problem i är att det saknas en offentlig instans som har ansvar för att bistå föräldrar med information, råd och stöd i frågor som rör underhåll till barn. Särskilt gäller det de civilrättsliga aspekterna av föräldrars underhållsskyldighet och möj- ligheterna till att ta större individuell hänsyn än vad som är möjligt inom underhållsstödet. Det kan t.ex. handla om att tillmötesgå ett enskilt barns behov av läkemedel, fritidsutrustning eller reskostnad. Det kan också handla om tillfälligt hänsynstagande till förälders sjukdom eller arbetsförhållanden. Att det inte finns något utrymme för föräldrarna att inom underhållsstödet kunna påverka den enskilda situationen kan upplevas som svårare än att leva på marginalen (jfr avsnitt 11.12 ovan). Särlevande föräldrar behöver därför få bättre vägledning i vad som är rimligt att betala i under- hållsbidrag och hur olika bedömningar i samband med beräkning- arna av underhållet kan göras. Det finns enligt utredningen ett stort behov av en ansvarig instans som dels kan bistå föräldrarna att enas 48 Se mer om detta i avsnitt 11.6 samt kapitel 12 där det finns en beräkningsstudie om fiktivt underhållsbidrag. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . om ett avtal om underhållsbidrag, dels godkänna sådana avtal så att de kan bli verkställbara, såväl nationellt som internationellt. Utredningen anser att den mest lämpade instansen för detta är . Det finns en klar fördel ur ett medborgarper- spektiv att den ansvariga instansen är väl insatt i regler och beräk- ning av såväl underhållsstöd som underhållsbidrag. Försäkringskas- san har av naturliga skäl mycket upparbetad kompetens i många av de aspekter som rör underhåll till barn. Föräldrarnas ekonomiska förhållanden, och även andra förhållanden, kan föränd- ras och det är då en klar fördel om föräldrarna inte behöver vända sig till en annan huvudman om det är så att föräldrarna växlar mellan underhållsstöd och underhållsbidrag. Det är också en fördel om kan bistå i att beräkna storleken på både ett underhållsstöd och ett underhållsbidrag utifrån föräldrarnas eko- nomiska förhållandena och se hur detta skiljer sig åt och då kunna samtala och förklara för föräldrar vad som är skillnaden mellan de olika sätten att reglera underhåll, samt hur dessa förhåller sig till barnets behov. På så sätt kan det regelverk tillämpas som är mest lämpligt i det enskilda fallet (beroende på föräldrarnas ekonomiska situation) och större fokus kan läggas på hur barnets behov kan tillgodoses. Om utredningens förslag avseende tidsbegränsade underhålls- stöd införs (se avsnitt 13.4.4), kan det också vara värdefullt om har behörighet och kompetens att hjälpa föräld- rar att börja reglera underhållet utanför underhållsstödet när tiden för ett redan beviljat underhållsstöd har löpt ut. Ytterligare skäl som talar för som ansvarig instans är att handläggningen av underhållsbidrag bör ha en likfor- mig tillämpning över hela landet. Med som en sammanhållen statlig myndighet finns det därmed bättre förutsätt- ningar för nationell styrning och uppföljning. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla betydelsen av att kan få förutsättningar att ha en organisation som möjliggör per- sonligt möte med föräldrar över hela, eller ett flertal ställen i landet. De personliga mötena skulle även kunna kompletteras med möten mellan myndigheten och föräldrarna med hjälp av olika tekniska lösningar. Med som ansvarig myndighet för informa- tion och stöd i frågor om underhåll till barn minskas också utrym- met för att föräldrar kan spela ut varandra mellan två olika instanser och två olika regelverk. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Utredningen lämnade i uppdrag till TNS att ställa ett antal frågor via telefon om föräldrars samarbete om barnets försörjning m.m. inom ramen för en s.k. omnibusunder- sökning.49 I undersökningen ställdes bl.a. frågan vart föräldrarna skulle vända sig vid en eventuell separation för att få information och stöd i frågor som rör barnets försörjning, boende etc. Det var möjligt att ange flera källor. Resultatet visar att den vanligaste informationskällan är dit skulle vända sig, fler kvinnor än män. Av föräldrarna skulle vända sig till kommunen. En relativt stor andel vet inte vart de skulle vända sig. Relativt många, , har svarat Annat och har då kunnat lämna ett öppet svar. Vanliga svar är Konsument- verket, eller vänner. Frågan tar visserligen inte sikte på en ansvarig instans för frågor om underhållsbidrag men kan ändå ge en fingervisning om att en relativt stor andel av föräldrarna kan tänka sig att få stöd från i frågor om barnets försörjning. Diagram 5 Vart skulle föräldrar vända sig vid en ev. separation eller skils- mässa för att få information och stöd om frågor som rör barnets försörjning, boende etc., omnibus TNS 2010 Visserligen innebär föräldrars avtal om underhållsbidrag en rent civilrättslig reglering av barnets försörjning mellan två enskilda parter och det är därmed föräldrarna som själva förfogar över det 49 796 föräldrar med barn svarade på utredningens frågor. Föräldrarna som deltog var både sammanboende och särlevande. Se mer i bilaga 4. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . innehåll som avtalet reglerar. Trots detta anser utredningen att det är statens ansvar att bistå föräldrar med information och stöd så att de ges bättre förutsättningar att göra välinformerade val samt att andelen tvister som dras inför domstol och som har ekonomiska grunder på så sätt kan minskas. Detta är dessutom frågor som ofta har beröringspunkter med närliggande frågor om barnets vårdnad, boende och umgänge och som har stor betydelse för ett barns lev- nadsförhållanden. Staten bör inte utgå från att föräldrar alltid ska kunna klara av att enas i frågor om barnets försörjning och det bör heller inte vara helt avhängigt av att föräldrarna har ekonomiska förutsättningar att anlita ett juridiskt ombud att företräda dem i sådana frågor. Att det inrättas en instans för frågor om underhålls- bidrag ligger dessutom i linje med statens ansvar att enligt barn- konventionen bistå föräldrar så att de kan fullgöra sitt ansvar för barnet såväl i förhållande till barnets uppfostran generellt sett, som till att barnet får det underhåll som det är berättigat till (jfr artikel 18och 27). Utredningen lämnar även i avsnitt 13.7 förslag om att de kom- munala samarbetssamtalen bör omfatta frågor som rör barnets för- sörjning.50 Detta är dock inte detsamma som att det inom ramen för samarbetssamtalen är lämpligt att beräkna storleken på under- hållsbidrag. Samarbetssamtalen kan utgöra ett värdefullt komple- ment för föräldrar som vill diskutera och överenskomma om bar- nets försörjning och ett underhållsbidrag för barnet, men det finns enligt utredningen ett stort värde i att hålla själva beräkningen av ett underhållsbidrag utanför dessa samtal som kommunerna erbju- der. Kommunernas familjerättsliga resurser och kompetens kan variera och det kan enligt utredningen finnas risk för att det blir alltför stora lokala skillnader i vilken hjälp föräldrar kan få med att beräkna underhållsbidrag inom ramen för samarbetssamtalen. Ett kommunalt ansvar i att bistå föräldrar med att upprätta avtal om underhållsbidrag skulle dessutom, särskilt för små kommuner, kräva omfattande resursinsatser. Beräkningar av underhållsbidra- gets storlek riskerar också att ta fokus från de frågor som sam- arbetssamtalen ytterst syftar till, varför det enligt utredningen finns fördelar med att i stället låta ha ett ansvar för att utveckla nationella och enhetliga riktlinjer för hur föräldrar kan bistås i beräkning av underhållsbidrag. Sådan information kan med fördel också göras allmänt tillgänglig via internet och Försäkrings- 50 Se även utredningens tilläggsdirektiv i dessa delar (dir. 2011:8), bilaga 3. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Utredningen anser att det krävs mer och bättre information från samhället i ekonomiska frågor som rör barnet och hur föräldrar kan samarbeta för att komma överens om barnets för- sörjning när de inte lever tillsammans. Vad gäller utredningens för- slag om samarbetssamtalens innehåll i dessa delar, se avsnitt 13.7 nedan. kommer att vara centralmyndighet i förhållande till EU:s underhållsförord- ning.51 Det övergripande syftet med förordningen är att stärka det rättsliga skyddet för enskilda genom att säkra en effektiv gräns- överskridande indrivning av familjerättsligt underhåll inom EU. En viktig nyhet är att (utländska) avgöranden om underhåll blir direkt verkställbara, utan s.k. exekvatur, i betydligt större utsträckning än . ska som centralmyndighet samarbeta med motsvarande centralmyndigheter i andra medlemsstater och hjälpa till vid ansökningar i enlighet med förordningen. Medlemsstaterna ska också tillhandahålla sökanden rättslig hjälp. Om en ansökan görs genom centralmyndigheter och avser underhåll till barn ska förfarandet vara kostnadsfritt. Att är centralmyndighet enligt EU:s underhållsförordning talar enligt ut- redningen ytterligare för att det är en fördel om myndigheten är ansvarig instans för fastställande av underhållsbidrag i nationella ärenden. Regeringen har i tilläggsdirektiv till utredningen aviserat att frå- gan om hjälp och stöd till föräldrar att träffa avtal om underhålls- bidrag, och vilken instans som i så fall kan vara lämplig för ett sådant ansvar, ska utredas inom ramen för en egen utredning som ska tillsättas under 2011.52 Mot bakgrund av detta lämnar därför utredningen inget uttryckligt förslag om ansvarig instans för frågor om underhållsbidrag, men ser det som angeläget att utifrån erhållen kunskap och utredningens uppdrag att föreslå lämpliga stödformer för föräldrar, ändå vilja förorda lämplighet i denna fråga. 51Rådets förordning (EG) nr 4/2009 av om domstols behörighet, tillämplig lag, erkännande och verkställighet av domar samt samarbete i fråga om underhålls- skyldighet (underhållsförordningen). Underhållsförordningen ersätter den s.k. I- förordningen i frågor om underhåll och börjar med något undantag att tillämpas . EU har ännu inte fattat beslut i fråga om tillträde till 2007 års , men har undertecknat konventionen. EU har däremot tillträtt Haagprotokoll som – om inte förr – börjar tillämpas som underhållsförordningen (dvs. 52Se kommittédirektiv 2011:8 i bilaga 3. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Behov av ytterligare incitament Oberoende av om det finns en instans som kan bistå föräldrar att komma överens om ett underhållsbidrag för barnet kommer det sannolikt ändå finnas föräldrar som vill använda underhållsstödet som en ren pengaförmedling trots att de har ekonomiska förutsätt- ningar att avtala om ett underhållsbidrag som bättre kan tillgodose barnets behov. Av den enkätundersökning som genomförde i samband med sin granskning av underhållsstödet framgår att så många som av underhållsstödsföräldrarna angav att ingenting skulle få dem att sköta underhållet för sina barn på egen hand.53 På frågan om vilket eller vilka de viktigaste skälen är till att de låter sköta betalningen av under- hållet och vad som skulle kunna få dem att ändra sig, svarade mer än hälften att den främsta anledningen var att säkerställa att peng- arna kommer . Svarsfrekvensen var visserligen låg i undersökningen (34,2 pro- cent) och ingen bortfallsanalys har gjorts, men resultatet ger en tydlig fingervisning om att det finns många föräldrar som inte vill reglera underhållet utanför underhållsstödssystemet även om de har ekonomiska förutsättningar för det. Betydelsen av att veta säkert att pengarna finns tillgängliga kan vara viktigare än att försöka samarbeta med den andra föräldern om underhållet. Krasst sett kan det fak- tiskt också vara mycket enklare för föräldrarna att göra detta val. Utredningen anser att det i vissa fall är alltför enkelt för föräldrar att välja underhållsstödet som ett sätt att reglera underhåll för barn och det finns därför behov av att öka föräldrars drivkrafter att själva ansvara för barnets försörjning så som lagen också anger; det primära ansvaret för att reglera underhåll ligger hos barnets föräld- rar, inte staten. För de föräldrar som ändå väljer att fortsätta att använda under- hållsstödet som en ren förmedling av underhåll trots att de har för- utsättningar att reglera underhållet själva, kan det därför finnas anledning att skapa ytterligare incitament så att de i stället reglerar underhållet med ett avtal om underhållsbidrag. Det finns i dessa fall ett antal faktorer som skulle kunna påverka föräldrars övervägan- den om hur barnets försörjning bäst bör lösas. En sådan faktor kan 53 , Underhållsstödet – för barnens bästa?, s. 39 samt rapportens bilaga 1 och 2 där enkätfrågorna och svaren redovisas i sin helhet. Undersökningen genomfördes av . SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . vara att införa en expeditionsavgift för att ska behandla en ansökan om underhållsstöd. Utredningen återkommer närmare till för- och nackdelar med en avgift i avsnitt 13.4.2, nedan. En annan faktor kan utifrån antagandet om att enkät ger en riktig bild över hur det förhåller sig med föräldrars inställning i frågor om underhåll, vara att statens förskottering av underhåll i stället bör vila på föräldrarnas civilrättsliga avtal om underhållsbidrag (jfr avsnitt 13.4.3 nedan). Detta torde kunna minska risken för att staten tar över föräldrarnas ansvar för barnets underhåll. Det är också svårt att förutsäga vilken effekt tidsbegrän- sade beslut om underhållsstöd kan få och om det kan innebära att fler föräldrar än kan komma att reglera underhållet utanför underhållsstödssystemet (se förslag i avsnitt 13.4.4 nedan). Utred- ningen anser att detta först bör prövas innan ställning tas till vilka incitament som bäst behövs. När det gäller vad som generellt sett kan betecknas vara fören- ligt med barnets bästa i särlevandefrågor, torde det viktigaste vara att barnet har föräldrar som kan samarbeta med varandra.54 Även detta torde tala för att statens förskottering av underhåll bör vila på civilrättslig grund eftersom föräldrarna då måste lära sig samarbeta om de ekonomiska frågorna som rör barnet. En annan eller kompletterande åtgärd för att uppnå syftet med att öka antalet överenskommelser om underhållsbidrag och som har diskuterats i olika sammanhang, skulle kunna vara att införa en huvudregel om att ansökan om underhållsstöd måste ske gemensamt av båda föräldrarna (i de fall det finns två föräldrar).55 Mot detta talar dock att även om förutsättningarna finns för en gemensam ansökan och den underhållsskyldige föräldern inte har en bristande betalningsförmåga, skulle föräldrarna lika gärna kunna enas om ett underhållsbidrag; då finns ju ingen anledning för dem att reglera underhållet via underhållsstödet. I de fall underhållsstöd i form av ett utfyllnadsbidrag är aktuellt (beroende på den ekono- miska situationen), skulle emellertid en gemensam ansökan kunna ha betydelse. Med tanke på de många bidragsskyldiga föräldrar som upplever att de har hamnat i en skuldfälla delvis pga. underhållsstö- dets och indrivningsreglernas utformning (se ovan avsnitt 11.12), är det dock inte realistiskt att tro att underhållsskyldiga föräldrar i någon större utsträckning vill medverka till en gemensam ansökan. 54Detta framhölls av flera av de forskare som deltog i utredningens forskarsamtal, jfr betänkandets bilaga 11. 55Detta förslag har bl.a. framförts av i JT 2004/05, s. 814. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor .