sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — En oberoende och trovärdig tillsyn av verksamheten måste enligt revisorerna utföras av en instans utanför myndigheten I ett remissyttrande över rapporten redovisade SiS som sin uppfattning att det var möjligt att organisera tillsynsverksamheten så att driften och planeringen av verksamheten inte blandades samman med tillsynen, liksom att hålla distans mellan tillsynsobjekt och tillsynsorgan. SiS noterade vidare att tillsynen över Kriminalvården hade stora likheter med den tillsyn som utövades inom SiS, och att ett sådant tillsynssystem var vanligt även inom andra delar av statsförvaltningen. uttalade emellertid med anledning av riksdagsrevisorernas rapport i ett tillkännagivande154 till regeringen, att den borde utreda hur tillsynen av kunde göras organisatoriskt och ekonomiskt oberoende av myndigheten. Med anledning av tillkännagivande tillkallades en särskild utredare155 med uppdrag att se över och överväga förändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen för den statliga tillsynen inom område. I uppdraget ingick även att lämna förslag på hur tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner kunde organiseras. Utredningen antog namnet Utredningen om tillsynen inom . I sitt slutbetänkande Samordnad och tydlig tillsyn av Socialtjänsten156 föreslog utredningen att tillsy153 Med tvång och god vilja – vad gör ?, revisorers rapport /03:1. 2002/03:SoU13, rskr. 2002/03:171. 155 Dir. 2004:178. 156 SOU 2007:82. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 nen av skulle vara en uppgift för . I den proposition som låg till grund för den förändring som alltså också genomförts,157 konstaterade regeringen att utvecklingen pekar på att regering och riksdag inom allt fler områden (t.ex. inom socialförsäkrings- och skolområdet) strävar efter att skapa en organisatoriskt oberoende tillsyn. Liksom revisorer ansåg regeringen att den omständigheten att en myndighet har ansvaret för tillsyn över sin egen verksamhet innebär ett hinder för oberoende, och också svårigheter att inom organisationen skapa en från övrig verksamhet fristående tillsynsfunktion. SiS dubbla roller i detta avseende innebar enligt regeringens uppfattning därför ett trovärdighetsproblem. Regeringen, som delade såväl revisorers som utredningens uppfattning att en trovärdig tillsyn var särskilt viktig när det gällde tvångsvård, ansåg därför att en oberoende tillsyn över Statens institutionsstyrelses institutioner måste utövas av en instans utanför myndigheten.158 Tillsynen utövas , enligt 6 kap. 3 § och 13 kap. 1 § socialtjänstlagen, av . tillsyn omfattar, enligt 13 kap. 2 § socialtjänstlagen, granskning av att verksamheten uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. I () ämbetsberättelse 2009/10159 noterade att de ärenden inom hennes ansvarsområde som tenderar att öka år i första hand är ärenden som rör tvångsomhändertaganden av barn enligt LVU. Hon framhöll där bl.a. följande. En korrekt tillämpning av bestämmelserna i den tvångslagstiftning som finns på område är givetvis av särskilt stor vikt från rättssäkerhetssynpunkt . I ämbetsberättelsen för /2008 uppehöll jag mig i min redovisning till stor del vid de bestämmelser som gäller enligt LVU och pekade på de konsekvenser som brister i tillämpningen av vissa regler kan leda till. Det hade då förekommit ett antal fall där ungdomar, till följd av formella fel, i praktiken hade kommit att utsättas för olaga frihetsberövande. [] I ämbetsberättelsen 2007/08160 redovisade hon bl.a. följande. 2008/09:160. 2008/09:160, s. 102 f. 159 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 23. 160 JO:s ämbetsberättelse 2007/08, s. 18 ff. 374 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden Vid vård enligt LVU gäller särskilda föreskrifter i lagen som ger socialnämnderna vidsträckta befogenheter att besluta om t.ex. hur vården skall ordnas och var den unge skall vistas samt om begränsningar i umgänget med vårdnadshavare. Nämnden har också rätt att besluta om t.ex. läkarundersökning, polishandräckning och flyttningsförbud. Den som har omhändertagits för vård på grund av eget beteende och som behöver särskilt noggrann tillsyn kan placeras i ett särskilt ungdomshem. Det är som är huvudman för dessa hem. Det finns bestämmelser i om Institutionsstyrelsens rätt att i olika avseenden begränsa intagnas rörelsefrihet och att tillgripa tvångsåtgärder av i huvudsak samma slag som tilllämpas inom kriminalvården. Ett omhändertagande för vård enligt LVU kan således vara mycket ingripande för den enskilde. Detta ställer höga krav på en rättssäker handläggning. Mitt helhetsintryck, grundat på vad som har kunnat iakttas i min granskningsverksamhet, är att tillämpningen av regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar väl. Detta hindrar inte att jag också har uppmärksammat fall där det har förekommit allvarliga fel som inte kan hänföras till enstaka misstag, vilket [vore] illa nog, utan förekommer i en omfattning som enligt min mening inte kan accepteras. Även i ämbetsberättelsen 2010/11161 återkommer JO till brister i fråga om rättssäkerheten inom LVU-området. JO påminner här om att: [e]n betydande del av anmälningarna på område rör tilllämpningen av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. [...] Genom [LVU] ges myndigheterna mycket vidsträckta maktbefogenheter , och kraven på en rättssäker handläggning måste ställas högt. Formella brister i handläggningen av ärenden som rör tvångsvård kan få långtgående konsekvenser för den enskilde. Ytterst kan det röra sig om olaga frihetsberövande. har jag i mina inledande redovisningar uppehållit mig en hel del vid tillämpningen av framför allt LVU [...] I nära nog varje ämbetsberättelse har också särskilt allvarliga fall redovisats vilka har föranlett att förundersökning angående misstänkt tjänstefel har inletts. Som JO understrukit är det naturligtvis helt oacceptabelt att någon är frihetsberövad eller utsatt för tvångsåtgärder utan att det finns rättslig grund för det. Och det står i strid med såväl vår egen lagstiftning som internationella konventioner om enskildas mänskliga rättigheter. Även om JO:s allmänna intryck att tillämpningen av regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar väl är riktigt, visar redan den mycket sporadiska inspektionsverksamhet av detta område som JO:s omfattande klagomålshantering och begränsade re161 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 23 f. 375 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 surser ändå tillåter, på att här finns brister som inte är hänförliga till enstaka misstag. Även () har framfört allvarlig kritik mot brister i rättssäkerheten för barn som med stöd av LVU vårdas på särskilda ungdomshem. Vid en granskning av drygt 450 beslut om s.k. avskiljning som fattats till konstaterade BO att denna åtgärd används på ett sätt som inte är förenligt med vare sig artikel 37 i FN:s konvention om barnens rättigheter om bl.a. frihetsberövande av barn, svensk lagstiftning eller de riktlinjer som satt upp för de särskilda ungdomshemmen. De slutsatser BO drog från sin granskning var att avskiljning i flera fall användes rutinmässigt eller som bestraffning för icke önskvärt beteende, eller att personalen provocerat den unge så att han eller hon blivit aggressiv vilket sedan lett till avskiljning. Det fanns även exempel på unga som hade ångest och befann sig i kris och som avskiljdes istället för att få adekvat behandling. 2009 överlämnad skrivelse till regeringen framhöll BO att det var angeläget att vidta åtgärder för att garantera rättsäkerheten för barn på särskilda ungdomshem. BO rekommenderade i denna del bl.a. att tillsynen över de särskilda ungdomshemmen skulle skärpas, med tätare, längre och fler oanmälda inspektioner, liksom att ett oberoende barnombud borde inrättas med uppgift att företräda omhändertagna barns och ungas intressen.162 Här, som i övrigt när det gäller frihetsberövade personer, är betydelsen av en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad tillsyn särskilt stor. har tillsynen flyttats över till . Regeringen bör, när det gått , genomföra en utvärdering av hur denna tillsyn fungerat i praktiken när det gäller SiS institutioner. En sådan utvärdering bör ta sikte på att säkerställa en tillsyn som är rättsligt inriktad och som omfattar också ofta återkommande inspektioner av dessa institutioner, även oanmälda sådana. I det sammanhanget finns det också anledning att ta ställning till om den tillsyn som särskilt har till syfte att trygga rättssäkerheten för de som frihetsberövats eller annars är utsatta för tvångsåtgärder, bör utföras tillsammans med den delen av tillsynen som avser att den vård som ges är av god kvalitet, eller om den i stället bör samordnas hos ett sådant organisatoriskt fristående organ för rätts162 skrivelse Kompletterande synpunkter till tidigare skrivelse Förbjud isolering av barn och unga, , BO:s dnr 9.2:0138/09. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden ligt inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas. Inom ramen för en sådan utvärdering finns det också anledning att överväga, i linje med vad BO föreslagit, om ett särskilt Barnombud bör inrättas inom den myndighet som ska ha ansvar för en sådan tillsyn över SiS institutioner, med behörighet att företräda enskilda barn vars rättigheter trätts för när. Motsvarande funktion finns på skolområdet i form av Barn- och elevombudet inom Skolinspektionen. Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i dessa frågor bör bestämmelserna om tillsyn över också LVU-, LVM- och LSU-vården förtydligas så att det klart framgår att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter utgör en central del av denna tillsyn. Särskilt om JO:s roll som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet till Här har behandlats några olika samhällsområden där upprätthållandet av grundläggande mänskliga rättigheter är av särskilt stor betydelse främst mot bakgrund av att myndigheter har tilldelats långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga förhållanden genom frihetsberövanden eller andra former av tvångsanvändning. I sammanhanget finns det skäl att också, utöver vad som kortfattat redan sagts om detta tidigare i detta avsnitt, något beröra det övergripande konventionsbaserade kravet på att det i vårt land ska finnas ett nationellt besöksorgan för att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. antog ett fakultativt protokoll (OPCAT) till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Protokollet syftar till att stärka möjligheterna att förebygga tortyr. Dess väsentliga innehåll är att såväl internationella som nationella oberoende organ ska ges möjlighet att regelbundet besöka platser där personer hålls frihetsberövade. I OPCAT-protokollet föreskrivs bl.a. att stater från sin anslutning ska inrätta, utse eller vidmakthålla ett eller flera nationella besöksorgan, National Preventive Mechanism, (NPM) för att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande 377 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 behandling. Ett sådant nationellt besöksorgan ska bl.a. ges möjlighet att regelbundet granska behandlingen av frihetsberövade personer på de platser där de hålls i förvar och att avge rekommendationer till berörda myndigheter. I den proposition som låg till grund för beslut om godkännande av protokollet redovisade regeringen som sin uppfattning att det i redan fanns ett väl fungerande system för kontroll av att myndigheter och de tjänstemän som utövar myndighetsutövning fullgör sina skyldigheter på ett korrekt sätt. Regeringen konstaterade bl.a. att det av protokollet inte framgick vad som avsågs med regelbundna besök, men att den inspektionsverksamhet som JO och JK bedriver fick anses mer än väl uppfylla protokollets krav.163 Regeringen tillade emellertid i det sammanhanget att, om det skulle visa sig att den verksamhet som JO och JK bedriver inte är tillräcklig för att ska anses uppfylla sina åtaganden, nya överväganden fick göras, liksom att det framöver också kunde finnas anledning att ha högre ambitioner än vad protokollet föreskriver. Frågan huruvida JO:s och JK:s verksamhet kunnat anses vara ett verksamt medel för att uppfylla internationella åtaganden enligt protokollet har inte varit okontroversiell, och såväl JO som mot tortyr och dess underkommitté för förebyggande av tortyr, har framhållit att frågan om JO:s och JK:s ställning som nationellt besöksorgan enligt protokollet borde göras till föremål för ytterligare överväganden.164 JO har för sin del informerat om att man inte har resurser för en sådan intensiv och omfattande besöksverksamhet som förväntas av ett nationellt besöksorgan enligt protokollet, liksom om att vissa betänkligheter med hänsyn till JO:s konstitutionella oberoende kan anföras mot att ge JO reguljära tillsynsuppgifter av detta slag. I ämbetsberättelsen 2008/09165 skrev dåvarande chefsJO bl.a. följande. Det är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter. JO är – och ska vara – en extraordinär institution som är oberoende av övriga statsorgan också på så sätt att JO i princip har fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. Att anse 163 Prop. 2004/05:107, s. 18 f. 164 Concluding observations of the Committee Against Torture, , CAT/C/SWE/CO/5, , st. 25; Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to , CAT/OP/5/SWE/R.1, st. 34-42; JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 19 ff. 165 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20-21. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden JO utgöra en svensk NPM – med de krav på regelbunden tillsyn som den uppgiften ställer – är inte väl förenligt med detta oberoende. [] Ett annat problem är att JO:s inspektioner väsentligen är inriktade på hur lagar och förordningar efterlevs. Vi anlitar således t.ex. inte biträde av medicinsk och psykologisk expertis. Det innebär att vi knappast är skickade att bedöma hur t.ex. långa häktningstider under vilka den intagne är underkastad restriktioner påverkar en enskild häktad. En granskningsverksamhet enligt protokollets intentioner borde rimligen beakta också sådana förhållanden. [] Det finns således mycket goda skäl att låta den översyn som förutskickades redan vid behandlingen av ärendet om godkännande av det fakultativa protokollet komma till stånd. Översynen bör riktas in på att överväga hur en oberoende, reguljär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer skulle kunna ordnas. Även () har berört frågan. I KU:s yttrande till över regeringens proposition med förslag till godkännande av OPCAT-protokollet redovisade de invändningar som JO haft mot att anförtros uppgiften som nationellt besöksorgan, NPM. Utskottet underströk vikten av att JO:s handlingsfrihet inte begränsas och konstaterade i det sammanhanget att JO själv avgör vilka former den egna verksamheten kräver. Slutligen uttalade KU att det vid en framtida översyn kan finnas anledning för regeringen att åter överväga om det är lämpligt att JO och JK fungerar som nationella NPM.166 Frågan har därefter, enligt vad JO angett,167 kommit alltmer i fokus, bl.a. genom ett ökat internationellt tryck på JO att redovisa sina aktiviteter som NPM och att delta i ett växande internationellt samarbete mellan besöksorgan i många länder. Efter samråd med KU:s presidium och med ombudsmännen i bl.a. och beslöt JO att i sitt budgetunderlag för perioden –2014 aktualisera frågan om ett uppdrag för JO att vara NPM enligt OPCAT-protokollet. I budgetunderlaget föreslog JO att ombudsmännen tillförs nödvändiga öronmärkta resurser för att kunna utföra den uppgiften. har också, som redan nämnts, beslutat att tillföra JO sådana ytterligare resurser som ombudsmännen ansett nödvändiga för att fullgöra detta uppdrag. Siktet är inställt på att verksamheten vid en nybildad enhet inom ombudsmannaexpeditionen ska kunna påbörjas . JO har vidare i en framställning till föreslagit att uppgiften för JO att vara nationellt besöksorgan enligt 166 Yttr. 2004/05:KU5y. 167 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 17. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 OPCAT-protokollet ska lagregleras genom att ett tillägg om det förs in i den s.k. JO-instruktionen.168 Den frågan är när detta skrivs alltjämt föremål för beredning inom . JO:s uppgift att vara nationellt besöksorgan enligt OPCATprotokollet måste, enligt min mening, ses som ett avsteg från den grundläggande roll av parlamentariskt extraordinärt kontrollorgan som JO haft , vilket kan ses som en oroande tendens. JO synes emellertid, efter samråd med konstitutionsutskott, ha funnit uppdraget som NPM vara acceptabel. Jag har därmed inte anledning att lämna några ytterligare rekommendationer i den saken. Som redan framgått anser jag dock att det finns anledning att särskilt understryka att JO:s nya uppgift som NPM inte på något avgörande sätt talar emot att ett eller flera organisatoriskt fristående organ för ordinär, kontinuerlig och rättsligt inriktad tillsyn inrättas på samhällsområden av särskilt stor betydelse för säkerställandet av enskildas mänskliga rättigheter. 7.2 Diskriminering 7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande betydelse Diskrimineringsförbudet utgör en av de mest grundläggande principerna i, och löper som en röd tråd genom, hela det internationella systemet med olika instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, både på global och på regional nivå. Det tar sin utgångspunkt i den grundläggande principen om alla människors lika värde och rättigheter och är i den meningen en spegelbild av artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna som lyder: Alla människor äro födda fria och lika i värde och rättigheter. De har utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i en anda av gemenskap. Den allmänna förklaringens syfte är att slå fast ett otvetydigt erkännande av varje mänsklig varelses inneboende värde och värdighet och av det faktum att var och en har lika och obestridliga rättigheter. Om alla människor har samma värde och rättigheter kan 168 Framställning till 2010/11:JO2. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden det inte heller accepteras att de rättigheter som anses följa med att vara människa, gäller olika för olika människor. framförs likväl att mänskliga rättigheter inte får hindra utövandet av traditionella kulturella sedvänjor; inte minst brukar det då handla om en från grundläggande MR-principer avvikande syn på kvinnors och flickors, eller homosexuellas, ställning och rättigheter. I sådana sammanhang framförs också återkommande påståenden om att de internationella normerna skulle vara västerländska till sin natur och att de nu påtvingas människor från andra kulturer med en annan syn utan att dessa haft något inflytande på normernas utformning. Dessa är argument som måste avvisas. I själva verket kom FN:s grundläggande förklaring om de mänskliga rättigheterna till genom ett mycket aktivt deltagande av företrädare även för befolkningarna i t.ex. och Mellanöstern.169 Och rättigheterna i förklaringen gäller för alla människor, utan åtskillnad, och ska respekteras över hela världen, oavsett land, kultur eller specifik situation. Häri ligger de mänskliga rättigheternas universalitet, såsom den också bekräftats under senare årtionden, främst i den deklaration, Wiendeklarationen, som antogs av världens länder i samband med den världskonferens som hölls i om det internationella arbetet för de mänskliga rättigheterna. I den deklarationen uttrycker FN:s medlemsstater högtidligen bl.a. att: [w]hile the significance of national and regional particularities and various historical, cultural and religious backgrounds must be borne in mind, it is the duty of States, regardless of their political, economic and cultural systems, to promote and protect all human rights and fundamental freedoms. 170 Det är således naturligt att den grundläggande principen om alla människors lika värde och rättigheter i artikel 1 i den allmänna förklaringen följs av ett uttryckligt diskrimineringsförbud redan i artikel 2 med följande innehåll. Var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas i denna förklaring utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. 169 Se bl.a. m.fl., The International Covenant on Civil and Political Rights – Cases, Materials and Commentary, 2005. 170 of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Den allmänna förklaringen var visserligen inte avsedd som ett rättsligt bindande dokument men den utgör likväl en auktoritativ tolkning av begreppet mänskliga rättigheter i . har den allmänna deklarationen åtminstone i vissa delar också ansetts åtnjuta status som internationell sedvanerätt171 eller till och med, t.ex. när det gäller icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2, som jus cogens, det vill säga en regel som är tvingande för alla stater.172 Vidare återkommer många av de rättigheter som upptas i den allmänna förklaringen i senare antagna konventioner inom FNsystemet som är rättsligt bindande för de stater som har anslutit sig till dem. Diskrimineringsförbudet går även här som en röd tråd genom hela systemet. Det finns alltså anledning att särskilt uppehålla sig vid frågan om åtgärder mot diskriminering inom ramen för ett systematiskt arbete för de mänskliga rättigheterna. 7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på diskriminering Också regeringen underströk i den nationella handlingsplanen att diskrimineringsförbudet är en central beståndsdel i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter och att arbetet mot diskriminering är en mycket högt prioriterad fråga.173 Jag har kunnat konstatera att handlingsplanen innehåller omkring 25 åtgärder som mer eller mindre specifikt handlar om arbetet mot diskriminering. För några av dessa åtgärder kan det med fog diskuteras, på sätt som görs närmare i avsnitt 3.3 ovan, om de verkligen är åtgärder som hör hemma i en handlingsplan. Det rör sig i en del fall om konstateranden av något som redan gjorts tidigare, som att myndigheten inrättats, och i andra om sådana närmast självklara noteringar som att regeringen ska överväga resultatet av någon utredning som den tidigare tillsatt. Här finns också det lakoniska konstaterandet att Grundlagsutredningen174 är fri att pröva om det finns behov av att föreslå förändringar av skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. 171 , Introduction to the international human rights regime, 2003, s. 75 f. 172 Makkonen, Principen om icke-diskriminering i internationell rätt, i Ett rättvisare samhälle – internationella och svenska regler mot diskriminering, 2003, s. 48. 173 Handlingsplanen, s. 29. 174 Dir. 2004:96. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden I handlingsplanen finns också några åtgärder som, enligt vad som framgår av egen uppföljning, inte tycks ha genomförts, t.ex. att pröva möjligheterna att använda sig av indragning av serveringstillstånd för krogar där diskriminering förekommit, eller att kompetens i diskrimineringsfrågor som en del av verkets tillsyn av arbetsmiljön ska fortsätta att utvecklas. uppföljning visar emellertid också att flertalet åtgärder som rör diskriminering har genomförts. Här återfinns visserligen några åtgärder av mindre betydelse eller som getts en diffus utformning, exempelvis att överväga behovet av att använda s.k. diskrimineringstester på fler områden än arbetsmarknaden, att tillsätta en intern arbetsgrupp i för frågor som rör homo- och bisexuellas och transpersoners situation, eller att en promemoria som också innehåller ett avsnitt om diskriminering på bostadsmarknaden ska skickas ut på remiss.