sou · GZB357 · 2011-07-01 00:00:00 — Enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 är det straffbelagt med böter att uppsåtligen eller av oaktsamhet lämna oriktiga uppgifter om förhållanden av vikt till tillsynsmyndigheten. Enligt punkten 4 i samma paragraf är det straffbelagt med böter att uppsåtligen eller av oaktsamhet utan giltigt skäl ta bort en skyddsanordning eller sätta den ur bruk. När det gäller minderåriga anges det inledningsvis i första punkten i samma paragraf att det är straffbart att anlita en minderårig i strid mot bestämmelsen i 5 kap. 2 § första stycket. För att veta vad som är straffbart måste man läsa den angivna bestämmelsen i femte kapitlet. Dessutom är det straffbart att anlita en minderårig i strid mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 2 § tredje eller fjärde stycket och enligt andra punkten att bryta mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 3 § andra stycket, 4 eller 5 §. I dessa fall måste man först ta del av bestämmelsen i femte kapitlet och sedan ta reda på om det har utfärdats någon föreskrift med stöd av denna bestämmelse och vad som i så fall sägs i föreskriften för att veta vilket handlande som är straffbelagt. Detsamma gäller överträdelser av övriga direkt straffbelagda föreskrifter. Av 8 kap. 2 § första stycket 2 framgår att det är straffbelagt att bryta mot en föreskrift som har meddelats med stöd av 4 kap. 1–8 §§. Man måste även i dessa fall först ta del av bestämmelserna i fjärde kapitlet och sedan ta reda på om det har utfärdats någon föreskrift med stöd av dessa bestämmelser. Åtalsanmälningarna som gäller brott mot arbetsmiljölagen, brottskod 4016, kommer från och det har då inom verket gjorts en utredning som ligger till grund för beslutet att göra en åtalsanmälan. Polis och åklagare inhämtar också regelmässigt yttrande från i ärenden som gäller arbetsmiljöbrott enligt . Det kan alltså konstateras att är engagerat och gör utredning i alla ärenden där en anmälan om misstänkt arbetsmiljöbrott eller brott mot arbetsmiljölagen görs. har fått in mellan cirka 250 och 350 brottsmisstankar som rör brott mot arbetsmiljölagen. Den största delen av anmälningarna slutar med ett beslut som innebär att ärendet läggs ner. Av inhämtade statistikuppgifter från för åren 2000–2009 framgår att som lägst och som högst av besluten som fattades innebar att lagföring skedde genom strafföre- Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet läggande, åtalsunderlåtelse eller åtal. sker lagföring i större utsträckning genom företagsbot. Antalet lagföringar mot fysiska personer minskade –2010 jämfört . redovisades inte lagföringar genom företagsbot särskilt i statistiken utan som avskrivna ärenden. Andelen lagföringar är därför i verkligheten större än vad som framgår av statistiken. , det första då lagföring genom företagsbot redovisats särskilt, innebar totalt av besluten som fattades ett beslut om lagföring, däri inräknat lagföring genom företagsbot. I av fallen där beslut fattades om lagföring detta år skedde lagföringen genom företagsbot. I resten av fallen lagfördes fysisk person. Grunden för beslut att inte inleda förundersökning var i nästan alla fall att det inte fanns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal förövats. I de fall där inledd förundersökning lades ner var grunden bevissvårigheter i närmare hälften av fallen och att det numera saknas anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal förövats i omkring 20–av fallen. I de fall där åtal väcks eller strafföreläggande utfärdas blir påföljden i de allra flesta fallen 30–40 dagsböter. Det högsta antalet dagsböter som dömts ut i något av de fall som finns med i sammanställningar över inkomna domar är 60 dagsböter. Påföljden som döms ut för de aktuella brotten är alltså i de allra flesta fallen låga bötesstraff. I de fall som finns med i sammanställningarna där företagsbot har dömts ut har boten uppgått till . Sammanfattningsvis är alltså antalet åtalsanmälningar när det gäller brott mor arbetsmiljölagen relativt lågt och en stor del av anmälningarna leder inte till någon lagföring. Antalet beslut att inte inleda förundersökning i dessa ärenden har i och för sig minskat . Skälet att inte inleda förundersökning är i nästan alla fall att det konstaterats att misstanke om att brott förövats inte föreligger. I närmare hälften av fallen där förundersökning inleds gör bevissvårigheter, ofta på den subjektiva sidan, att förundersökningen läggs ner. I de fall där lagföring sker blir påföljden normalt ett lågt bötesstraff. Mot den bakgrunden och att kunskapen om reglerna ofta brister kan det ifrågasättas vilken preventiv effekt det har att bestämmelserna är straffbelagda. Vidare ska som princip straff bl.a. förbehållas fall där alternativa sanktioner inte finns att tillgå eller inte är rimliga. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet finns det väl fungerande alternativa sanktionsmöjligheter. Också detta talar för att göra en förnyad prövning av om kriminalisering i alla avseenden är rätt metod att komma till rätta med brister i arbetsmiljön. Det har således visat sig att straffsanktion i många fall är en ineffektiv sanktion när det gäller brott mot arbetsmiljölagen. Andra medel än straff bör som huvudregel användas för att åstadkomma efterlevnad av bestämmelserna som är straffbelagda. Beträffande vissa överträdelser kan det dock finnas särskilda skäl som motiverar att överträdelsen är straffbelagd. I detta sammanhang ska det också noteras att bestämmelser om arbetsmiljöbrott inte omfattas av utredningens uppdrag och att straff för dessa brott kommer att finnas kvar. 5.1.4Få föreskrifter med sanktionsavgifter Utredningens bedömning: Det skulle bli en effektivare och mer ändamålsenlig reglering om sanktionsavgifter införs istället för straff i större utsträckning. har möjlighet att utfärda föreskrifter om sanktionsavgifter när det gäller överträdelser av föreskrifter som har meddelats med stöd av ett bemyndigande i 4 kap. 1–3 eller 8 § första stycket arbetsmiljölagen. Den övervägande delen av de omkring 170 bestämmelser i föreskrifter som är direkt straffbelagda har meddelats med stöd av dessa paragrafer i arbetsmiljölagen. har alltså möjlighet att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för överträdelser av bestämmelser som har meddelats med stöd av dessa paragrafer. Trots att denna möjlighet finns har bara meddelat föreskrifter om sanktionsavgifter i tre fall. En förklaring som nämnts till att det inte har utfärdats fler föreskrifter om sanktionsavgifter är kulturen och inställningen inom att en regel måste vara mycket väl preciserad så att det lätt kan konstateras om en överträdelse har skett om den ska sanktioneras med sanktionsavgift och att många bestämmelser inte lever upp till det kravet. En annan förklaring som framhållits är att innehåller många av bestämmelserna i föreskrif- Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet ter funktionskrav och i sådana fall lämpar det sig inte med sanktionsavgift utan det passar bäst med föreläggande eller förbud. De få bestämmelser om sanktionsavgifter som finns infördes och 2006. De har alltså funnits . Detta gör att erfarenheten av hur sanktionsavgifter fungerar på arbetsmiljöområdet inte är särskilt stor. Flera av de intervjuade hos har varit tveksamma till hur effektivt det är med sanktionsavgifter. De har pekat på att arbetsmiljöinspektörer inte känner sig bekväma med att påföra sanktionsavgifter utan hellre agerar med förelägganden och förbud. De har också framhållit att vid bedömningen av vilken preventiv effekt en sanktion kan ha måste man också väga in hur medvetna arbetsgivare är om reglerna som sanktioneras. Om kunskap om en bestämmelse inte finns har det knappast något allmänpreventiv effekt att bestämmelsen är sanktionerad med straff eller sanktionsavgift. Representanterna för centralt ansåg ändå att sanktionsavgifter borde kunna införas på fler områden än . En av de intervjuade tillsynsdirektörerna ansåg också att fler sanktionsavgifter vore en fördel. Från polisernas sida har man generellt sett positivt på att mindre allvarliga överträdelser avkriminaliseras och att straff ersätts med sanktionsavgift. Det skulle ge polisen möjlighet att lägga mer resurser på de allvarliga överträdelserna. Beloppen ska vara kännbara. Det har också framförts att beloppen bör kunna anpassas så att de blir kännbara oavsett om det är fråga om ett stort eller litet företag. Åklagarna har varit tveksamma till sanktionsavgifter. Även de har pekat på att primära uppgift är att arbeta framåtsyftande och att arbetsmiljöinspektörerna kan känna sig obekväma när de ska påföra sanktionsavgift. Rutinen inom i ärenden som gäller påförande av sanktionsavgift är att regelmässigt utfärda avgiftsföreläggande enligt 8 kap. 9 § arbetsmiljölagen och om adressaten inte svarar eller inkommer med invändning mot att påföras avgift ta ställning till om ansökan om påförande av avgiften ska ges in till domstol. Domstolarna har få mål som rör påförande av sanktionsavgift. Ansökan bifalls i nästan alla fall. Utredningens bedömning är att med en ordning med sanktionsavgifter behåller kontrollen över ärendet och dubbelarbete undviks eftersom verket i praktiken gör de utredningar som ligger till grund för åtalsanmälningarna. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet också innebära ett effektivare användande av samhällets resurser. Reaktionen bör kunna komma snabbare än då åtalsanmälan görs och ärendet ska hanteras av både , och Polisen. Enligt de bestämmelser som gäller ska sanktionsavgift betalas även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet och avgiften påförs den fysiska eller juridiska person som drev verksamheten där överträdelsen skedde. Med en sådan reglering bör den omständigheten att det inte behöver bevisas att en viss person begått överträdelsen uppsåtligen eller av oaktsamhet kunna leda till att sanktion fastställs i fler fall än då många åtalsanmälningar resulterar i att förundersökning inte inleds eller läggs ner p.g.a. bevissvårigheter på den subjektiva sidan. har visserligen lagföring genom företagsbot skett i ökad utsträckning men för att det ska kunna ske måste samtliga objektiva och subjektiva förutsättningar för att ett brott begåtts föreligga. När åtal väcks mot en fysisk person och straff döms ut blir påföljden dessutom normalt ett lågt bötesstraff. Sanktionsavgifter kan sättas till högre belopp än bötesstraff. Från rättssäkerhetssynpunkt kan det konstateras att enligt de nu gällande bestämmelserna har den som har invändning mot att bli påförd sanktionsavgift möjlighet att invända mot avgiftsföreläggande och verket har då att ta ställning till invändningarna och om ansökan om påförande av sanktionsavgift ska ges in till domstol. Den som framför invändningar mot att bli påförd sanktionsavgift kan således bli påförd avgift först efter prövning av domstol. Mot denna bakgrund gör utredningen den bedömningen att sanktionssystemet skulle bli väsentligt effektivare om man i ökad omfattning inför sanktionsavgifter istället för straffsanktion. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet 5.1.5Mycket få ärenden och mål på arbetstidsområdet Utredningens bedömning: För de arbetsplatser som saknar kollektivavtal behövs möjligheten för att kunna agera med förelägganden och förbud även på arbetstidsområdet. valmöjlighet när det gäller om ett föreläggande eller förbud ska förenas med vite skapar en otydlighet i sanktionssystemet även på detta område. En enhetlig reglering i alla lagarna är vidare lämplig. Det behöver också finns en lämplig sanktion för överträdelser av bestämmelserna i lagarna. Straff kan emellertid inte heller på detta område anses vara den mest effektiva eller lämpliga sanktionen. Bestämmelserna i lagarna på arbetstidsområdet har i stor utsträckning helt eller delvis ersatts med kollektivavtal och efterlevnaden av bestämmelserna i kollektivavtalen kontrolleras av arbetsmarknadens parter. har mycket lite tillsyn på detta område. Verkets befattning med arbetstidsärenden inskränker sig i stort sett till handläggning av dispensärenden. De få fall av överträdelser som anmäls till åklagare av upptäcks oftast inte genom verkets tillsyn utan i samband med dispensärenden. I några av de fall utredningen fått fram uppgifter om har överträdelserna kommit till verkets kännedom genom anmälan från en arbetstagarorganisation. I avsaknad av särskilda brottskoder för brott mot lagarna på arbetstidsområdet och särskild målkod för dessa brott hos de allmänna domstolarna har det varit svårt att få fram helt tillförlitliga statistiska uppgifter om antalet ärenden hos polis/åklagare resp. domstolarna som rör brott mot arbetstidslagarna. Det kan ändå konstateras att antalet ärenden är mycket lågt, att lagföring genom strafföreläggande eller i domstol skett i knappt hälften av ärendena utredningen fått fram uppgifter om och att endast en dom där övertidsavgift påförts arbetsgivaren identifierats. De fall där åtalsanmälan har gjorts som har identifierats har avsett brott mot bestämmelser i arbetstidslagen eller vägarbetstidslagen. Utredningen har inte fått fram uppgifter om några fall som avser överträdelser av bestämmelserna i lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget, lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik eller lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet Föreslagna ändringar i arbetstidslagen med anledning av rapport från har i en rapport till regeringen (dnr A 2009/1877/ARM) om vissa dispensfrågor i arbetstidslagen föreslagit att straffsanktionering av brott mot bestämmelser i arbetstidslagen och föreskrifter med stöd av lagen tas bort men att övertidsavgift och behörighet att utöva tillsyn med möjlighet att meddela förelägganden och förbud, med eller utan vite, ska finnas kvar. I rapporten framhöll verket att verket endast gjort åtalsanmälningar med stöd av arbetstidslagen i samband med ansökningar om extra övertid i ett fåtal fall men börjat använda den möjligheten i större utsträckning, vilket emellertid inte resulterat i några domar eftersom de flesta förundersökningarna lagts ner. Det talade enligt verket för att regeln inte behövs. Verket ifrågasatte även vilken preventiv effekt det har att en bestämmelse är straffsanktionerad då de flesta åtalsanmälningarna läggs ner. Verket ansåg vidare i rapporten att möjligheten att fysiska personer kan bli föremål för böter enligt 24 § arbetstidslagen kan uppfattas som olämpligt. Detta kan också innebära problem vid delegering av ansvar inom ett bolag. Även för åklagare, domstol och tillsynsmyndighet kan en ordning med förelägganden och förbud samt övertidsavgift enligt verket vara att föredra framför straffsanktioner med hänsyn till att det inte behöver utredas vem som bär ansvaret. I rapporten föreslog också att kravet på dispens från verket för extra övertid per kalenderår och extra mertid skulle tas bort. Bakgrunden till det förslaget var att verket endast får in mellan 50 och 100 ansökningar om extra övertid att jämföra med att det finns ca. 168 000 arbetsgivare med arbetstagare som inte är bundna av kollektivavtal, att endast cirka hälften av ansökningarna prövas i sak och att uttag av extra övertid beviljas i en majoritet av fallen som prövas i sak. 2010/11:89, som har behandlats av , har regeringen nu bl.a. föreslagit att kravet på dispens från för extra övertid per kalenderår och extra mertid per kalenderår upphävs. Istället lagregleras att extra övertid och extra mertid får tas ut med högst per arbetstagare under ett kalenderår om det finns särskilda skäl och situationen inte har varit möjlig att lösa på annat rimligt sätt. Det ska inte längre vara möjligt att få dispens från från begränsningen av övertidsuttag per Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet kalendermånad och fyraveckorsperiod. Det ska inte längre vara nödvändigt att söka tillstånd hos om nödfallsövertid ska tas ut än . Möjligheten att medge avvikelse från kravet att underrätta den lokala arbetstagarorganisationen om nödfallsövertidsarbetet tas bort. Straffbestämmelsen i 24 § arbetstidslagen föreslås gälla även för överträdelse av bestämmelsen om extra övertid och extra mertid. Överträdelse av bestämmelsen om extra övertid föreslås vidare också kunna leda till uttag av övertidsavgift enligt 26 §. Genom beslut biföll regeringens förslag till ändring i arbetstidslagen i propositionen (rskr. 2010/11:254). Förelägganden och förbud i arbetstidsärenden Enligt arbetstidslagen, lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete (vägarbetstidslagen), lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget och lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik får resp. Tranportstyrelsen meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagarna och i förekommande fall föreskrifter som meddelats med stöd av aktuell lag ska följas. I beslut om föreläggande och förbud får myndigheten sätta ut vite. Det är straffbelagt att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot ett föreläggande eller förbud som eller Transportstyrelsen har meddelat. Det gäller dock inte om föreläggandet eller förbudet har förenats med vite. Liksom när det gäller förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagen finns det enligt dessa lagar en valmöjlighet att förena förelägganden och förbud med vite eller inte. Bestämmelserna i lagarna på arbetstidsområdet har i stor utsträckning helt eller delvis ersatts av kollektivavtal. Därigenom har område för tillsyn tagits bort. I praktiken bedriver mycket lite tillsyn på detta område och det förekommer knappt att verket utfärdar några förelägganden eller förbud. Ett ökat antal arbetsgivare saknar emellertid kollektivavtal. I dessa fall är och Transportstyrelsens tillsyn och möjlighet att agera för att åstadkomma efterlevnad av bestämmelserna i lagarna viktig. Förelägganden och förbud är ett effektivt medel för tillsynsmyndigheten att använda i enskilda fall. Denna möjlighet bör därför finnas kvar för att kunna användas i de fall där kollektivavtal inte finns. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet Av samma skäl som angivits i avsnitt 5.1.1 och 5.1.2 beträffande förelägganden och förbud på arbetsmiljöområdet bör det övervägas om det kan vara en lämplig ordning även på arbetstidsområdet att förelägganden och förbud alltid förenas med vite och om förelägganden och förbud mot statliga myndigheter kan förenas med vite. När det gäller lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete är, till skillnad från de övriga arbetstidslagarna, de materiella reglerna inte straffsanktionerade men det är straffbelagt att inte rätta sig efter föreläggande från . I detta fall finns det inte någon möjlighet för att förena ett föreläggande med vite. För att åstadkomma en enhetlig reglering bör det övervägas om förelägganden enligt denna lag också kan förenas med vite. De straffsanktionerade överträdelserna på arbetstidsområdet område för tillsyn har till största delen tagits bort genom att kollektivavtal på de flesta områdena helt eller delvis ersatt bestämmelserna i arbetstidslagen Det görs mycket få åtalsanmälningar och endast knappt hälften av åtalsanmälningarna leder till lagföring. När det gäller lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget, lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik och lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete har utredningen inte fått fram uppgift om något enda mål eller ärende. Det kan därför ifrågasättas vilken preventiv effekt det har att bestämmelserna är straffbelagda. Vidare ska som princip straff bl.a. förbehållas fall där alternativa sanktioner inte finns att tillgå eller inte är rimliga. På arbetstidsområdet finns det väl fungerande alternativa sanktionsmöjligheter. Också detta talar för att göra en förnyad prövning av om kriminalisering i alla avseenden är rätt metod att komma till rätta med bristande efterlevnad av reglerna på arbetstidsområdet. Ett ökat antal arbetsplatser saknar kollektivavtal. I dessa fall gäller lagens bestämmelser och det behöver finnas en lämplig sanktion för överträdelser av bestämmelserna. Straff kan emellertid inte anses vara den mest effektiva sanktionen. Även när det gäller överträdelser av bestämmelserna på arbetstidsområdet gör utredningen den bedömningen att det skulle bli väsentligt effektivare om man i ökad omfattning inför sanktionsavgifter istället för straffsanktion. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet 5.2Kriminalisering på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet Utredningens bedömning: En mer återhållsam användning av straffrätt i kombination med ökade möjligheter till alternativa sanktioner, såsom vitesförelägganden och administrativa sanktionsavgifter, kan förväntas leda till ett effektivare sanktionssystem på arbetsmiljöområdet. Straff ska förbehållas fall där alternativa åtgärder inte kan förväntas vara effektiva eller där straff framstår som en naturlig åtgärd av andra tungt vägande skäl. Utredningen ska enligt direktiven bedöma vilken reglering som långsiktigt kan antas vara mest effektiv för att åstadkomma efterlevnad av olika slag av krav avseende arbetsmiljö och arbetstid. I det ligger bl.a. att undersöka om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera överträdelser mot de aktuella författningsreglerna och i stället använda sanktionsavgifter eller liknande avgifter alternativt föreläggande och förbud. Regeringen har behandlat frågan om avkriminalisering i prop. 1994/95:23 Ett effektivare brottsmålsförfarande, s. 53 ff. Regeringen uttalade i detta sammanhang att kriminalisering som metod för att söka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet och att rättsväsendet inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Det framhölls att det på goda grunder kan antas att rättsväsendets resurser i viss utsträckning tas i anspråk för bagatellartade och föga straffvärda förseelser som resurser saknas för utredning av allvarliga brott. Vid varje kriminalisering bör det övervägas om rättsväsendet förmår göra allvar av straffhotet så att det inte blir fråga om ett tomt hot och det förfarande straffbestämmelsen var avsedd att förhindra i praktiken förblir osanktionerat. En straffrättslig inflation kan leda till att kriminaliseringens preventiva effekt urvattnas. Om straff föreskrivs för bagatellartade förseelser finns det en risk att straffhotet inte längre får den tyngd det är avsett att ha. Kriminalisering måste också präglas av legalitet och förutsägbarhet. Straffbestämmelser måste ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för den enskilde att Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse. Särskild uppmärksamhet bör i detta sammanhang ägnas det subjektiva rekvisitet. I propositionen ställde sig regeringen i allt väsentligt bakom de kriterier för att en kriminalisering ska framstå som befogad som ställts upp av i SOU 1992:61. 1.ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara, 2.alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader, 3.straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, 4.straffsanktion ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet, 5.rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Regeringen har tillsatt en särskild utredning som ska kartlägga det straffsanktionerade området och ta ställning till vissa principiella frågor på området (dir. 2011:31).