sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Dessa alternativa lösningar har emellertid inte bedömts ha förutsättningar att fullt ut uppnå syftet med reformen. Det förslag som utredningen lägger omfattar tredjepartstillträde till samtliga svenska fjärrvärmemarknader, dvs. även de marknader där förutsättningarna för konkurrens inte bedöms finnas i realiteten. Ett alternativ som värderats är att utgå från den storleksmässiga indelning av fjärrvärmemarknaderna som görs i kapitel 5. Ett konkret förslag utifrån detta är att låta tredje- partstillträde införas på ett begränsat antal marknader, dvs. på de marknader där förutsättningarna för konkurrens bedöms vara som bäst. Därigenom ges möjligheten att dra lärdomar och erfarenheter genom uppföljning och utvärdering av reformens effekter på dessa marknader. Därefter skulle fler marknader kunna komma att successivt omfattas av reformen. De marknader som utredningen finner har de bästa förutsätt- ningarna för en långsiktigt fungerande konkurrenssituation är de tre största marknaderna, dvs. storstadsområdena i , och inklusive västra . Ett sådant förslag skulle vidare kunna avgränsas till att omfatta en på förhand given tidsperiod, exempelvis . bör reformen kontinuerligt följas upp för att sedan utvärde- ras. Ovanstående resonemang till trots har utredningen valt att lägga ett förslag till nytt regelverk som ger marknadsaktörer lagliga möj- ligheter att konkurrera på samtliga fjärrvärmemarknader i landet. Konkurrens kommer emellertid av allt att döma att uppstå endast på ett begränsat antal fjärrvärmemarknader. Sannolikt kommer utfallet av reformen inte att innebära några om- välvande förändringar på de flesta fjärrvärmemarknader på kort och på medellång sikt. Och de kostnader som är förenade med reformen kommer i stor utsträckning inte att uppstå förrän reell konkurrens kommer till stånd. Förslaget att införa ett reglerat tredjepartstillträde på samtliga fjärrvärmemarknader leder ändock till en förbättrad dynamik; istället för att lagstiftaren bedömer och beslutar om vilka marknader som är bäst lämpade för tredjeparts- tillträde i praktiken lämnas denna bedömning till marknads- aktörerna. Därigenom undviks också den gränsdragningsproble- matik som är förenad med att på förhand avgöra på vilka marknader förutsättningar för konkurrens kan tänkas finnas. Ett införande av en reform endast på marknader som definierats på förhand riskerar också att leda till en osäkerhet kring utvecklingen på de andra marknaderna; kommer företagen på dessa marknader att förbereda sig på och ta initiativ till en framtida reform med tredjepartstillträde eller är det möjligt att initiativ istället tas med syftet att bibehålla företagets monopolsituation också vid en eventuell framtida konkurrensutsättning? Huruvida det sistnämnda är sannolikt eller ej är svårt att avgöra men utredningen konstaterar att det i en sådan situation finns en risk att det vidtas åtgärder som motverkar syftet med reformen. Införs tredjepartstillträde i ett för- sta steg också endast under en på förhand begränsad tidsperiod ökar sannolikt denna risk. Utredningens förslag att låta regelverket för tredjepartstillträde omfatta samtliga fjärrvärmemarknader innebär, utöver den ökade dynamik som redogjorts för ovan, också ett latent hot om framtida konkurrens för samtliga lokala fjärrvärmeföretag. för att konkurrens faktiskt kommer att uppstå kommer att variera mellan de olika marknaderna men också på marknader där det inte finns förutsättningar för konkurrens kan teknisk utveckling och andra i sammanhanget externa faktorer förändra den situationen. Om det lokala fjärrvärmeföretaget uppfattas pris- sätta oskäligt kan också sannolikheten för inträde av annan aktör på denna marknad öka. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det är mer lämp- ligt att det är incitamenten på marknaden och affärsmöjligheterna snarare än lagstiftaren som avgör om tredjepartstillträde införs på en lokal fjärrvärmemarknad. Genom utredningens förslag ges marknadsaktörer lagliga möjligheter till konkurrens på samtliga fjärr- värmemarknader. begränsas de kostnader som är förenade med reformen på de marknader där faktisk konkurrens inte uppstår. 11 Förslag till finansiering De i betänkandet föreslagna åtgärderna innebär bl.a. att Energi- marknadsinspektionen kommer att få utökade uppgifter i egenskap av tillsynsmyndighet enligt förslaget till ny fjärrvärmelag. De nya uppgifter som tillkommer i förhållande till vad som åligger myndigheten är främst reglering av distributionsverksamheten för samtliga fjärrvärmenät vilket kan ses som den mest resurskrävande uppgiften. Därutöver kommer myndigheten att behöva göra en bedömning över huruvida inträdet av en ny producent innebär att en konkurrenssituation uppstår samt möjlighet att medge undantag från krav om åtskillnad. En prövning av skäligheten i anslutnings- avgifterna för ny produktion kommer också att ligga inom myn- dighetens uppgifter. Vidare kommer den totala tillsynen att bli mer omfattande än vad som gäller enligt fjärrvärmelagen. Utred- ningen uppskattar den totalt ökade arbetsinsatsen till motsvarande 10–15 årsarbetskrafter. De två huvudsakliga formerna för finansiering av den statliga tillsynen utgörs av avgifter eller finansiering genom förvaltnings- anslag, dvs. Utredningen förespråkar en modell som innebär att de ökade kostnaderna finansieras av nätinnehavarna genom en särskild tillsynsavgift. Som en följd av utredningens förslag kommer den verksamhet som utövas av att upp- höra och därmed dess organisation. Den kostnadsbesparing som detta medför bör enligt utredningens mening användas för att delvis finansiera förslagets genomförande. De uppgifter som därutöver kan komma att handhas av andra myndigheter, såsom , och All- männa reklamationsnämnden torde rymmas inom respektive myn- dighets befintliga ram. Även för de allmänna förvaltningsdomstolarna kan utredningens förslag komma att generera en del överklaganden, särskilt vad gäller bedömningen av skäligheten av anslutningsvillkor. av att de frågor som därvid kommer under domstolens prövning inte till sin karaktär skiljer sig från sådana frågor som annars hand- läggs av domstolen, bör eventuella merkostnader finansieras inom ramen för befintliga anslag. 12.1Gemensamma bestämmelser om fjärrvärmeverksamhet 1 § I denna lag ges föreskrifter om fjärrvärmeverksamhet. Avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i denna lag är till nackdel för en konsument är utan verkan mot denne. Paragrafen anger tillämpningsområdet. Bestämmelserna i första stycket fastställer lagens tillämpningsområde. Från tillämpningsområdet görs inget generellt undantag för fjärrvärmeverksamhet av viss omfatt- ning eller som bedrivs i . Vad som avses med fjärrvärmeverksamhet framgår av 3 §. Andra stycket motsvarar nuvarande bestämmelse i 4 § Fjärrvärmelagen. Fjärrvärmeverksamhet drivs utan krav på koncession eller andra tillstånd (bortsett från de krav som kan ställas enligt ) och bortsett från generella skyldigheter som åläggs aktörerna på fjärrvärmemarknaderna i denna lag, råder avtalsfrihet inom dessa givna ramar. Det samarbete som sker mellan fjärr- värmeföretag och exempelvis restvärmeproducenter grundar sig på gemensamt upprättade överenskommelser. Lagen avser inte att inskränka avtalsfriheten i stort. Parterna förutsätts komma överens inom de ramar denna lag ger. Avtalsfriheten i förhållande till kon- sumenter är däremot inskränkt eftersom en konsument är en sva- gare avtalspart än den som inte har sådan ställning. Avtalsfriheten är i dessa förhållanden inte total. Vid bedömningen ska en jäm- förelse göras mellan det enskilda avtalsvillkoret och den aktuella lagbestämmelsen. Avsikten är inte att någon helhetsbedömning av avtalet och dess konstruktion ska ske. De förmåner och möjlig- heter som i lagen ges till konsumenter ska inte kunna inskränkas genom avtal. 2 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att stärka fjärrvärmekun- dernas ställning samt att åstadkomma en effektivare värmemarknad. Lagens syfte ska uppnås främst genom att konkurrensen på området främjas. Åtgärder som vidtas med stöd av denna lag får inte vara mer ingri- pande än som framstår som rimligt och ska vara proportionella med hänsyn till lagens syfte och de övriga intressen som är hänförliga till dem som omfattas av lagens tillämpning. Paragrafen anger de grundläggande målen för lagen och paragrafen ska beaktas vid varje tillämpning av bestämmelserna i lagen. Värme- marknaden utgörs av olika uppvärmningsalternativ, utöver fjärrvärme. Genom att införa möjligheter och förutsättningar till konkurrens på fjärrvärmemarknaderna påverkas effektiviteten på den totala värmemarknaden (se vidare betänkandets kapitel 6). Om en effektivare värmemarknad uppnås torde också fjärrvärmekun- dernas ställning stärkas och i förlängningen även miljön påverkas i positiv riktning. Vidare framgår att konkurrens ska vara det främsta medlet för att uppnå målen. I uttrycket ryms den målsättning som anges i betänkandets kapitel 5 dvs. att bidra till utvecklingen av fjärrvärmemarknaden. Konkurrensintresset gör sig särskilt gällande för regleringen om tillträde till näten. Andra stycket ger uttryck för de allmänna förvaltningsrättsliga proportionalitets- och behovsprinciperna. Sådana åtgärder det kan bli fråga om där dessa principer får starkast aktualitet är då ett fjärrvärmeföretag ska åläggas att införa åtskillnad mellan sina olika verksamheter. Eftersom det i dessa fall rör sig om ingripande av relativt omfattande karaktär är det av största vikt att det görs avvägningar i fråga om såväl behov som proportionalitet vid en bedömning av omfattningen av sådana ålägganden/ingripanden. 3 § I denna lag avses med fjärrvärmeverksamhet: yrkesmässig distribution i rörledningar av hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmning, om en obestämd grupp inom ett visst geografiskt område får anslutas till verksamheten. En fjärrvärmeverksamhet omfattar även yrkesmässig produktion och försäljning av den värme som distribueras i rörledningarna, om den som bedriver distributionen även bedriver produktionen och för- säljningen av värmen. Definitionen överensstämmer i stort med nuvarande definition i 1 § fjärrvärmelagen. Skillnaden är att definitionen omfattar endast yrkes- mässig verksamhet. En kund som vill leverera överskottsvärme under t.ex. sommarmånaderna eller annars har önskemål om att återföra värmeenergi i mindre omfattning bör rimligen inte omfattas av definitionen då det skulle komma att medföra konsekvenser som inte står i proportion till verksamhetens omfattning. Med defini- tionens krav på att verksamheten ska erbjudas till en obestämd grupp klargörs att små nät som enbart betjänar en sluten krets inom t.ex. ett industriområde eller inom en bostadsrättsförening, inte omfattas av definitionen. Utgångspunkten är att ett fjärr- värmeföretag bedriver en vertikalt integrerad verksamhet. Åtskill- nad kan vid en viss marknadsutveckling komma att krävas, men till dess att så skett omfattas all verksamhet av definitionen. nätinnehavare; Den som genom äganderätt eller på annat sätt förfogar över fjärrvärmeledningar I de flesta fall är den som förfogar över nätet också den som äger nätet. Det kan emellertid förekomma att någon innehar förfogan- derätten till fjärrvärmeledningarna utan att vara ägare av desamma. Definitionen klargör att någon skillnad i fråga om lagens tillämp- ning inte är avsedd med anledning av äganderättsförhållandena. fjärrvärmekund: den som ingått ett avtal om leverans av fjärrvärme för slutanvändning, Definitionen är språkligt modifierad i förhållande till den gällande definitionen i 3 § fjärrvärmelagen. En kund är någon som köper fjärrvärme av någon som idkar handel med fjärrvärme och låter vattnet distribueras via en nätinnehavares fjärrvärmeledningar. Be- greppet omfattar både den som köper och tar emot fjärrvärme för eget bruk, och den som köper och tar emot fjärrvärme för att t.ex. låta sina hyresgäster använda fjärrvärmen. Med fjärrvärmekund avses således den som är slutanvändare av fjärrvärme oavsett om det är en större industri eller en enskild fastighetsägare. En nätinnehavare som ingår avtal om anslutning med en producent betraktas inte som fjärrvärmekund. konsument: fjärrvärmekund som är en fysisk person och som använder fjärrvärme i huvudsak utanför näringsverksamhet, Definitionen överensstämmer med nu gällande definition i 2 § Fjärrvärmelagen. fjärrvärmeproducent: Den som yrkesmässigt producerar värme för leverans till fjärrvärmenät. Som fjärrvärmeproducent räknas även den som levererar värme i form av överskott av värme som uppkommer i dennes huvudsakliga verksamhet. Med denna definition omfattas såväl de producenter som har som huvudsaklig verksamhet att producera värmeenergi, som sådana producenter som har en annan huvudsaklig verksamhet som gene- rerar ett överskott av värme som de kan få avsättning för via ett fjärrvärmenät. Med kravet på yrkesmässighet bortfaller den som tillfälligtvis eller annars endast som i liten omfattning har någon form av överskottsvärme som denne vill leverera till fjärrvärme- nätet. Leveransens fortvarighet ska dock definieras i avtal, se vidare kommentaren till 3 kap. 16 §. systemoperatör: Den som har skyldighet att tekniskt och administrativt se till att ett konkurrensutsatt fjärrvärmenät i sin helhet utnyttjas på för den samlade fjärrvärmeverksamheten mest ändamålsenliga sätt med beaktande av driftoptimering, tillförlitlighet och leveranssäkerhet. Systemoperatören har ingen operativ funktion förrän den aktuella fjärrvärmemarknaden har konkurrensutsatts och åtskillnad av fjärr- värmeföretagets verksamhet har genomförts. Systemoperatör måste emellertid utses innan en åtskillnad av fjärrvärmeföretagets verk- samhet kan genomföras. Systemoperatören har i samband med kon- kurrensutsättningen av fjärrvärmemarknaden en uppgift att avtala om villkoren för anslutning av nya producenter till fjärrvärmenätet. Innan konkurrensutsättning har skett och åtskillnad av fjärrvärme- företagets verksamheter genomförts är nätinnehavaren system- operatör. Efter att konkurrensutsättning har skett och åtskillnad genomförts övergår systemoperatören till att vara operativ. Se vidare kommentaren till 3 kap. 4 och 7 §§. fjärrvärmeföretag: juridisk person som bedriver fjärrvärmeverksamhet, Definitionen överensstämmer med nu gällande definition i 2 § fjärr- värmelagen. avtal om fjärrvärme: avtal om distribution i rörledningar av en värme- bärare för uppvärmning och om försäljning av den distribuerade värmen. Definitionen överensstämmer med nu gällande definition i 2 § fjärr- värmelagen. Skyldighet att ansluta fjärrvärmeledning inom ett fjärrvärmenät 4 § Nätinnehavare är skyldig att ansluta fjärrvärmeledning från den som vill överföra fjärrvärme för distribution för annans räkning via fjärrvärmenätet. Anslutning ska ske på skäliga och icke-diskrimine- rande villkor. Sådana villkor ska minst avse -temperatur; tillförd högsta och lägsta värmebärartemperatur (fram- ledningstemperatur) i anslutningspunkten, återförd högsta och lägsta värmebärartemperatur (returledningstemperatur) i anslutningspunkten och tidpunkter/tidsintervall för sådan leverans -tryck; värmebärarens högsta och lägsta trycknivå vid tillförsel av värme i anslutningspunkten -effekt; den högsta och lägsta värmeeffekt (megawattimmar ) som avses tillföras i anslutningspunkten -beräknad tillförd energimängd; den värmeenergimängd (mega- wattimmar) som avses tillföras i anslutningspunkten -leveransåtagande; övriga villkor i syfte att tillförsäkra värmetill- förselns fortbestånd och parternas långsiktiga åtaganden -ansvarsfördelning för säkerställande av leveranstrygghet Villkoren ska finnas enkelt tillgängliga på begäran av den som öns- kar anslutning till fjärrvärmenätet. Den som enligt första stycket är skyldig att ansluta och distribuera fjärrvärmevärme ska i samband med att begäran därom görs infor- mera tillsynsmyndigheten om begäran. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får med- dela närmare föreskrifter om de villkor för anslutning som kan anses nödvändiga. Genom bestämmelsen införs en skyldighet att ansluta den som definieras som fjärrvärmeproducent eller t.ex. en annan nätinne- havare. En producent eller annan som har värme att leverera i form av t.ex. industriell restvärme får härigenom tillgång till marknaden genom anslutning till fjärrvärmenätet, för distribution för den som idkar handel med fjärrvärme. På så sätt skapas möjlighet till kon- kurrens både vad avser produktion och försäljning av fjärrvärme. Slutkunden har härigenom möjlighet att fritt välja vem denne vill köpa fjärrvärme från. Genom bestämmelsen ges också nätinne- havare och andra aktörer, rätt att koppla samman olika fjärrvärme- nät. är en sådan sammankoppling beroende av en överens- kommelse mellan samtliga inblandade parter. Genom denna be- stämmelse krävs inte en sådan överenskommelse utan den aktör som önskar genomföra en sådan investering som innebär en ökad integration mellan två (eller flera) fjärrvärmemarknader har denna möjlighet oavsett om nätinnehavarna på de olika fjärrvärmenäten är positivt inställda till detta eller inte. Anslutningsskyldigheten som åvilar nätinnehavaren innefattar en skyldighet att anvisa lämplig anslutningspunkt och ange de tekniska förutsättningarna för anslutning till fjärrvärmenätet. Bestämmelsens tillämpning förut- sätter att rörledningar dras fram till den anvisade anslutnings- punkten. Med anslutningspunkt avses det faktiska gränssnittet mellan fjärrvärmenätet och de anslutande rörledningarna. Kostna- den för framdragande och byggande av dessa ledningar kan belasta den i vars intresse anslutningen görs, i normalfallet den potentielle producenten av värme. Anser den potentielle producenten att det är ekonomiskt lönsamt att bygga en ledning mellan sin produk- tionsanläggning och anslutningspunkten och ombesörjer finansie- ringen av ledningen, så står det denne fritt att göra detta. Det kan emellertid finnas situationer då intresset är ömsesidigt varför kost- naderna även kan fördelas mellan parterna enligt avtalsrättsliga grunder. Varje näts olika egenskaper och förutsättningar medför att någon generell bestämmelse för hur anslutningen ska ske inte kan anges. Anslutningen måste därför anpassas till den särskilda situa- tionen och dess förutsättningar. Att anslutningen ska ske på skäliga villkor innebär därför att villkoren med nödvändighet blir olika för vardera anslutning för att vara skäliga i det enskilda fallet. Några generella minimikrav går emellertid att uppställa, som torde vara grundläggande för varje anslutning. Dessa villkor omfattar främst de tekniska förutsättningarna som gäller för att överföring av värme från producentens anläggning till fjärrvärmenäten ska vara möjlig. Villkoren kan medföra att producenten nödgas att köpa in, driva och underhålla utrustning, såsom pumpar, ventiler m.m. som nätinnehavaren använder för drift av fjärrvärmesystemet som hel- het. Detta innebär att nätinnehavaren måste ha rådigheten över driften av denna typ av utrustning. Leveransåtagandet innebär att den som vill ansluta sig för att leverera in värme till systemet har en skyldighet att ange den beräknade mängden värme som ska levere- På denna beräkning kan sedan båda parter bygga sina ekono- miska kalkyler. Att leveransen sker i angiven omfattning är då också en förutsättning för att såväl överförd mängd värme, som distributionen därav, kan ske i tänkt omfattning till slutkunden. Såväl det ekonomiska som faktiska ansvaret för att tillförsäkra slut- kunden köpt/avtalad leverans måste därför regleras i avtalet mellan parterna. Det bör, liksom i varje sund avtalsrelation, kunna krävas att den som ansluter sig ska kunna uppvisa sin finansiella kapacitet genom ställande av bankgarantier och uppvisande av en sund likvi- ditet etc. Att anslutning ska ske med beaktande av de tekniska för- utsättningarna kan i det enskilda fallet leda till att en anslutning inte är möjlig . I det fall en anslutning inte kan genomföras i den anslutningspunkt som är önskvärd i producen- tens perspektiv blir det nödvändigt att parterna gemensamt kom- mer överens om hur de tekniska hindren kan överbryggas och vem som ska bära kostnaderna därför. Förhållanden som påverkar de tekniska möjligheterna till anslutning kan vara otillräckliga rörled- ningsdimensioner i det befintliga fjärrvärmenätet eller att anslut- ningen riskerar att leda till att fjärrvärmenätets dimensionerande trycknivå överskrids. Anslutningsrätten möjliggör således för pro- ducenter som inte har någon koppling till det lokala fjärrvärme- företaget att kunna försälja sin värmeproduktion i konkurrens med andra fjärrvärmeproducenter. Denna möjlighet omfattar alla poten- tiella fjärrvärmeproducenter, men också andra nätinnehavare eller den som i övrigt vill ansluta en rörledning för överföring av fjärr- värme. De villkor som kan ställas i samband med en begäran om anslutning ska vara skäliga och finnas lätt tillgängliga för den som önskar en anslutning. Med beaktande av de olika förutsättningar som gäller i skilda fall synes det inte ändamålsenligt att publicera någon form av referenserbjudande eller standardavtalsvillkor, vilket givetvis skulle ge en större överblick och överskådlighet, men även underlätta vid tillsyn över villkorens skälighet. Det åligger emeller- tid tillsynsmyndigheten att göra en kontinuerlig uppföljning av lagens efterlevnad i detta avseende. 5 § Den som önskar ansluta sig till ett fjärrvärmenät i enlighet med 4 § ska i samband med en sådan begäran uppge förväntad energi- mängd som kan komma att tillföras fjärrvärmenätet inom en tvåårs- period från anslutningstidpunkten. Informationen ska lämnas även till tillsynsmyndigheten. De berörda nätinnehavarna ska på grundval härav informera tillsynsmyndigheten vem som är ansvarig system- operatör. Genom bestämmelsen skapas möjlighet att förutse den aktuella marknadens utvecklingspotential. Den som önskar ansluta sig till ett fjärrvärmesystem torde inte ha några beaktansvärda svårigheter att ta fram en sådan beräkning som avses. För att, från den anslu- tandes utgångspunkt, kunna göra en ekonomisk kalkyl huruvida en anslutning är lönsam eller inte måste en beräkning av förväntad energimängd göras. På grundval av denna information kan också krav på åtskillnad bedömas (se 8 §). Likaså får nätinnehavaren indi- kationer på att systemoperatörsansvaret i nätet måste fastställas. En sådan bedömning måste dock göras på nätinnehavarnas eget initia- tiv. Genom att också informera tillsynsmyndigheten får denna möjlighet att bedöma om systemansvaret är tillgodosett på ett till- fredställande sätt ur såväl tekniskt som administrativt perspektiv. Systemoperatörsansvaret måste vara klarlagt innan en åtskillnad genomförs. Nätinnehavarna är skyldiga att meddela tillsynsmyn- digheten hur systemoperatören avses organiseras och vem som är ytterst ansvarig för systemoperatörens verksamhet. 6 § Nätinnehavaren är berättigad att ta ut en bestämd engångsavgift för sådan anslutning som avses i 4 §. Avgiften ska utformas så att nätinnehavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks. Anslut- ningspunktens geografiska läge och den avtalade tillförda effekten i anslutningspunkten ska särskilt beaktas. Avgiften ska vara skälig. Avgift för anslutning enligt första stycket bestäms enligt de grunder som regeringen eller den myndighet som regeringen utser bestämmer. Vid faktisk anslutning till ett befintligt nät uppstår kostnader för den som förfogar över nätet, dvs. Såsom anslut- ning avses i detta sammanhang själva inkopplingen på nätet. Drag- ning av fjärrvärmeledningar fram till anslutningspunkten hanteras i enlighet vad som anges i kommentaren till 4 §. Dessa kostnader torde vara av engångskaraktär och bör därför beräknas med ledning av de faktiska kostnader som uppstår, innefattande även kostnader för beräknat distributionsavbrott vid inkoppling, dvs. Vid beräkningen bör hänsyn tas till anslutningspunktens tekniska förutsättningar såsom t.ex. rördimension, vilket kan leda