sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Den sortens analyser bör också ha en effekt på kalkyleras kvalitet inte enbart vad avser kostnader utan även de beräknade nyttor som bedöms följa av olika typer av åtgärder. Det finns stora regionala variationer i fråga om kraven på transportinfrastrukturen och en tillfredsställande transport- försörjning. Det finns starka skäl att dela planeringsramarna för upp- gradering och nybyggande på storstadslänen respektive landet i övrigt. Det finns stora regionala variationer i fråga om den regionala nivåns politiska mandat. Genom inrättande av Regionkommuner och Regionala sam- verkansorgan stärks det politiska inflytandet i den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur. Det politiska mandatet i en Regionkommun inhämtas i all- männa val, i vilket bl.a. ett ansvarsutkrävande sker. Genom ett ökat politiskt mandat kan planernas legitimitet höjas. Planeringsförutsättningarna skiljer sig åt mellan olika regioner både i ett näringsgeografiskt och ekonomiskt avseende och med av- seende på det politiska mandat med vilka olika regioner företräds. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Ett förslag till nytt planeringssystem bör ta hänsyn till båda dessa regionala olikheter. I avsnitt 2 redovisade vi de skillnader som föreligger mellan olika regioner när man betraktar dessa ur den ekonomiska geografins synvinkel. Den kraftiga tillväxten som ägt och äger rum i storstadsregionerna har fått och får betydande konsekvenser för förvaltningen, utvecklingen och användningen av transportinfra- strukturen. Också det omvända gäller att bebyggelsestrukturen påverkas i hög grad av hur transportinfrastrukturen utvecklas, används och förvaltas. En effektiv och hållbar transportförsörjning kräver en stor mängd medel och åtgärder som spänner över hela det register av åtgärder som fyrstegsprincipen i princip innefattar. Ansvarsfördelningen mellan stat, landsting eller andra regional organ och kommunerna för olika delar av de medel och anlägg- ningar som finns kräver i sin tur en omfattande samverkan och ett hänsynstagande till varandras intressen. I landsdelar som kännetecknas av stora befolkningsminskningar och mer ensidig näringsstruktur är frågorna rörande transportinfra- strukturen, dess förvaltning, utveckling och användning av annan art. Här handlar det ofta om att vidmakthålla en standard och för vissa utpekade näringar skapa transportförutsättningar så att de kan överleva och utvecklas. Det är inte storstadens trängsel- och miljöproblemen som är förhärskande utan helt andra frågor på dagordningen. Även här ska en tillfredsställande transportför- sörjning kunna etableras. Medlen är dock annorlunda än i de snabbt växande delarna av landet. Antalet aktörer är färre och trafik- frågorna är i allmänhet inte lika komplexa som i storstads- områdena. Utredningens uppgift är att finna sådana formerna i ett plane- ringssystem så att det kan identifiera och hantera olika problem- bilder från de enkla till de komplexa. I de rådande systemen har det inte alltid varit möjligt eller ansetts lämpligt att hantera lösningarna på storstadens transportförsörjningsproblem inom den ram som systemet givit. har man brutit ut storstads- områdena och behandlat dem i särskild ordning. har för- handlingar drivits helt separat. transportförsörj- ning har varit föremål för särskilda förhandlingar för att finna lösningar när de ordinarie modellerna för planering och prioritering inte räckt till. Ett system för planering och prioritering av statlig transport- infrastruktur ska kunna hantera denna både i politiskt och ekono- Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... miskt geografiskt hänseende heterogena regionala struktur. Erfarenheterna visar att det varit svårt att etablera ett sådant planeringssystem som kan hantera så olikartade situationer som faktiskt föreligger. Särskilt i storstadsregionerna utgör den statliga transportinfrastrukturen endast en del av den transportinfra- struktur som kanaliserar den trafik som genereras. har med jämna mellanrum statliga förhand- lingsmän utsetts att leda förhandlingar för att lösa viktiga frågor för transportförsörjning i . Många aktörer med olika uppgifter och med starka intressen jämte komplexiteten i sam- hällsbyggandet och transportlösningarna har starkt bidragit till svårigheten att inom ramen för ett planeringssystem för den statliga tranportinfrastrukturen klara av en samlad effektiv planering och prioritering. Det val av åtgärder en part avser att göra är av stor betydelse för och har starka influenser på de andra parternas framtida ageranden och åtaganden. De statliga sidan har där representerats av myndigheterna SJ, , och länsstyrelserna. Samtliga har haft viktiga roller vid planering och genomförande av den statliga och regionala transportpolitiken. Kommunerna, 26 stycken, har alltid haft en stark ställning, enskilt och genom samverkansorganet KSL. Det kommunala planmonopolet har varit ett av de viktigaste verktygen för medverkan i samhällsutvecklingen. intar en särställning i kraft av sin storlek, sina utredningsresurser och sin finansiella styrka. är en viktig aktör inte minst som huvudman för kollektivtrafiken (SL) och har genom Regionplane- och trafik- kontoret (RTK) haft en viktig roll när det gällt att ta fram långsiktiga visioner, prognoser och utredningsunderlag. Även i och län finns motsvarande problematik med många aktörer även om komplexiteten i dessa regioner inte kan mäta sig med den i . Särskilda förhandlingsmän har också utsetts för att lösa viktiga transport- infrastrukturella frågor i dessa regioner. Vi föreslår därför att beslut om planeringsramar för investeringar i ny transportinfrastruktur och uppgraderingar av befintlig transportinfrastruktur i beslut delas upp på storstadslän respektive landet i övrigt. I kapitel 2 togs frågan upp om den regionförstoring som sker i landet. Den förknippas ofta med storstadsregionerna men den förekommer också i län med betydligt lägre ekonomisk tillväxt än Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Kring relativt stora kärnkommuner med uppåt 100 000 invånare har pendlings- avståndet ökat markant. Genom utbyggnad av kollektivtrafiken och ett breddat utbud av utbildning, service och arbetsmöjligheter har en stark förändring ägt rum när det gäller boende och arbete. Runt de gamla länscentrumen har skett en regionförstoring, som med de bättre kommunikationerna och förändrade värderingar, innefattar reseavstånd uppåt eller uppåt en timmes restid. Med regionförstoringarna bryts också de gamla administrativa länsgränserna i många fall. Samverkan mellan länen blir därmed nödvändig och förekommer alltmer. I den senaste planeringsomgången gjorde regionala system- analyser. Flera län gick samman för att genomföra analyserna. De fyra nordligaste länen gick samman och gjorde en gemensam systemanalys. Motsvarande ägde rum bland Mälardalslänen. Vidare gick länen i sydöstra samman i arbetet med systemanaly- serna. Övriga län gjorde egna analyser. Totalt genomfördes nio regionala systemanalyser. Vi pekade i avsnitt 2 på olikheter i den regionala strukturen med avseende på politiska mandat. Vi konstaterade att landsting med uppgift att upprätta länsplaner för regional transportinfrastruktur har ett tydligare regionalt politiskt mandat än ett regional samverkansorgan och ett betydligt större mandat i detta hänseende än en länsstyrelse. Förmågan att samordna de intressen som finns regionalt kommer därför att variera. Som part i förhandlingar kan således exempelvis och uppträda med större auktoritet i förhandlingar än län med andra styrelseskick Till detta bidra självfallet också att dessa län har en stark befolkningstillväxt och en gynnsam ekonomisk tillväxt. Det har också omvittnats i olika sammanhang att dessa båda angivna faktorer också slår igenom i praktiken. Skulle det visa sig att den form för politiskt beslutsfattande som där äger rum har fördelar framför de former som ett sam- verkansorgan erbjuder torde och former för beslutsfattande vinna förespråkare och terräng. Osäkerheten kring den framtida regionala strukturen är dock fortfarande stor. gjorde följande bedömning i sitt betän- kande Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31) att utifrån ett tran- sportpolitiskt perspektiv är större regionkommuner med direktvald Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... ledning att föredra och hänvisade till över- väganden och förslag. Regionalt inflytande kan bidra genom ett mer territoriellt orienterat förhållningssätt och kan vara en av utgångspunkterna för infra- strukturplaneringen. Ett ökat regionalt inflytande kan också medföra ett ökat regionalt ansvarstagande. Ett utökat regionalt inflytande innebär sannolikt att fokus vrids från traditionella transportpolitiska intressen mot bredare och mer allmänna samhällsbyggnadsintressen. Ökat regionalt inflytande förutsätter tydligare statlig styr- ning så att spelplanen för regionala och lokala aktörer är klar, samt att staten är närvarande lokalt och regionalt för att kunna värdera det regionala arbetet och säkerställa att det bidrar till övergripande natio- nella mål. Staten behöver hitta ett förutsägbart och konsekvent förhållningssätt i medfinansieringsfrågan och tydliggöra på vilket sätt medfinansiering eventuellt ska tillåtas påverka åtgärdernas inbördes prioriteringar. Det regionala inflytandet innebär , och än mer om regionalt inflytande ökar, att trafikverkens resultatansvar är begränsat. Ett ökat regionalt inflytande förutsätter att riksdag och regering accepterar större regionala skillnader. Utifrån ett transportpolitiskt perspektiv är större regionkommuner med direktvald ledning, enligt den modell som Ansvarskommittén4 föreslår, att föredra. Det ökar den regionala nivåns möjligheten till reellt inflytande och underlättar samarbetet med staten. bedömning ger uttryck för den konflikt mellan regionala och nationella intressen som ryms i ett ökat regional och kommunalt inflytande. Den statliga politiken för transportinfrastrukturen har som sin yttersta mål att hålla samman och utveckla landet. En tillfredsställande transportförsörjning i landets alla delar ska förenas med en politik för transportinfra- strukturen som syftar till hållbar tillväxt. Successivt har det demokratiska inslaget ökat i det offentliga beslutsfattandet på den regionala nivån när det gäller transportinfrastruktur. I tabellen nedan framgår utvecklingen. 4 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). SOU 2011:49 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 2010 (1999, 2010 (1999, län (2003, län (2003) län (2007) (RTN) och i länet, också för Länsstyrelsemodellen för regionalt beslutsfattande i transport- infrastrukturella frågor har alltså successivt övergetts till förmån för ett beslutsfattande med ett större politisk mandat. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... lingens riktning är mycket tydlig och inte minst viktig för att höja legitimiteten i de transportinfrastrukturplaner som upprättas och fastställs. 4.7Samordning mellan fysisk och ekonomisk planering Det finns ett samband mellan den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur och den fysiska planeringen av motsvarande infrastruktur. Val av åtgärd ska ske som ett led i den långsiktiga plane- ringen av åtgärder. Val av åtgärd ska grundas på samhällsekonomiska analyser och andra relevanta överväganden och finnas dokumenterad. Den fysiska planeringen ska inledas med en kontroll att åtgärdsvalet är grundat på en samhällsekonomisk analys och den skett med beaktande av de transportpolitiska målen. Det finns en koppling mellan den fysiska planeringen av transportinfrastruktur och den långsiktiga planeringen av tran- sportinfrastruktur. Den rör nybyggnadsåtgärder där det krävs att det föreligger krav på fastställelse enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg eller enligt . Den lång- siktiga ekonomiska planeringen omfattar även åtgärder som rör användningen, driften, underhållet av och reinvesteringar i transportinfrastrukturen. Som redovisats i avsnitt 3.2.3 har synpunkter framförts i samband med remissbehandlingen av förslaget till ny lagstiftning som berör kopplingen mellan den fysiska planeringen och den långsiktiga planeringen Majoriteten av instanserna instämmer i fråga om kopplingen mellan ekonomisk och fysisk planering. Det motiveras med att förslaget tydliggör den ekonomiska planeringens betydelse för åtgärdsvalet, att det kommer utveckla planerings- systemet och att det är en självklar och nödvändig förbättring av såväl den fysiska som den ekonomiska planeringsprocessen för åtgärder i transportsystemet. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Flera instanser anser att dock att det behöver klargöras hur den förberedande studien i praktiken ska gå till. Ett stort antal instanser anser att kopplingen till den ekonomiska planeringen för transportinfrastruktur är svagt utvecklat i betänkandet. Ett relativt stort antal instanser anser att åtgärdsvalet bör samordnas med den regionala utvecklingsplaneringen. Några framhåller också att samverkan med kommunerna är viktigt. Flera instanser menar att det inte bara är som genomför förberedande studier utan även eller regionorgan. Det anses därför märkligt att bara namnges i detta sammanhang. Några instanser anser att det bör ske en växelverkan mellan ekonomisk och fysisk planering. Det anses inte entydigt att den ekonomiska planeringen ska ligga till grund för den fysiska plane- ringen utan ibland är det nödvändigt att den fysiska planerings- processen verkar som grund för att lösa finansieringsfrågan. Någon anser att om man tar fram den fysiska planerings- processen parallellt med den ekonomiska prioriteringen kan man spara tid och inte riskera att pengarna gått till andra projekt när planläggningen väl är klar. Ett par instanser samtycker inte till förslaget. Någon anser att det vore ändamålsenligt om för- studieinstitutet fanns kvar och någon anser att analysen bör ske utifrån en samordnad syn på transportinfrastrukturen (även för gående och cyklister), bebyggelsen, verksamheterna och mark- användningen i övrigt. Den långsiktiga planeringen av användningen, förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen utgår från ett samlat perspektiv på transportsystemets funktionalitet och förmåga att hantera transportefterfrågan och dess roll i det lokala, regionala och nationella samhällsbyggandet. I den planeringen ligger att hitta de samhällsekonomiskt mest effektiva åtgärderna för att utveckla funktionaliteten, tillgodose transportefterfrågan och skapa tillgäng- lighet. Åtgärdsvalet enligt den s.k. fyrstegsprincipen hör naturligt hemma i det sammanhanget. Det krävs således ett skede i pro- cessen som tar sikte på val av åtgärd. Vi finner det väsentligt att – på motsvarande sätt som föreslagits i betänkandet Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57) – knyta arbetet med åtgärdsvalet till den långsiktiga ekonomiska planeringen. En effektiv användning av transport- infrastrukturen kan åstadkommas med en mängd åtgärder varav investeringar i ny kapacitet eller höjd kapacitet är en bland många medel. Åtgärdsvalet bör ske utifrån samhällsekonomiska över- Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... väganden baserad på en förberedande studie som ej är knuten till den fysiska planeringen. Det kan visserligen vara svårt att slutligt avgöra valet i en situation då kunskapsunderlaget vad avser kostnader och nyttor är relativt svagt eller bristfälligt i det enskilda fallet. Det gäller i de flesta fall oberoende av vilken typ av åtgärd som diskuteras. Det finns emellertid en erfarenhetsbank som är stor och som byggts upp . Denna på erfarenhet förvärvade kunskapen bör utnyttjas i detta skede. Till det bör läggas vikten av en aktiv dialog mellan olika intressenter. bör avsätta resurser som svarar mot det behov som de förberedande studierna genererar inom ramen för det anslag som vi benämnt Administration, inkl. övriga effektiviseringsåtgärder av transportsystemet. I de fall åtgärdsvalet i den långsiktiga ekonomiska planeringen innebär förslag till investeringar i ny kapacitet eller utökad kapacitet som kräver arbets- eller järnvägsplan för att genomföras bör den fysiska planeringen innehålla en eller flera kontroll- stationer för att säkerställa att åtgärden äger en samhällsekonomisk nytta som överstiger de uppoffringar som investeringen i ny kapa- citet medför. Det kan i vissa fall ge upphov till att plane- ringsprocessen får avbrytas om det senare skulle visa sig vara lämpligt. 5.1Medfinansiering – en form av samverkan Hushåll och företag är beroende av goda transportmöjligheter. Förutsättningarna för att skapa dessa möjligheter är bl.a. en väl utbyggd och förvaltad transportinfrastruktur. Fördelningen av uppgifter är spridd på många aktörer, där den offentliga sektorn spelar en viktig roll när det gäller att etablera en god infrastruktur. Den grundläggande uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn bestäms ytterst av vår konstitution och särskilda beslut av . En betydande del av transportinfrastrukturen sköts också av företag verksamma på marknaden och av enskilda. Som alltid när skilda organisationer ska sköta olika delar i ett system krävs samarbete om resultatet ska bli bra. Samverkan krävs för att överbrygga de organisatoriska gränserna. Det finns en utbredd samverkanskultur i vårt land. Det är viktigt att komma överens och lösa konflikter. Denna samverkan är en tillgång att värna om. Den har betydelse för våra framgångar när det gäller att nå goda resultat. Som redovisats i kapitel 2 är uppgifterna som rör transportinfra- strukturen spridda på stat, kommun, enskilda och kommersiella aktörer. Även landstingen spelar en viktig roll. Inom staten finns flera aktörer. Det finns 290 kommuner, 21 landsting/motsvarande och ett stort antal kommersiella aktörer. Ska var och en göra ett gott resultat i meningen att hushåll och företag ska få tillgång till goda transportmöjligheter krävs ett omfattande samarbete både spontant och i reglerade former. Till de senare återkommer vi. Det finns flera former för samverkan. I dess enklaste form består den av att ett remissyttrande inhämtas från berörda parter. Den formen är mycket vanlig och tillämpas regelmässigt i det fall yttrande ska inhämtas enligt bestämmelser i förordning eller lag. Även om samverkan förkommer i andra former finns ofta det formella kravet på skriftligt yttrande eller att intressent bereds möjlighet att avge yttrande. Nästa steg i samverkan brukar beskrivas som en dialog där ett större utrymme ges för att redovisa ståndpunkter och motiven för dessa. Denna form för samverkan är ofta förekommande bland parter som har anledning att ha frekventa kontakter med varandra. Fördelen är att berörda parter kommer tidigare in i processen än vad som sker via ett skriftligt yttrande sent i processen. Är frågorna som ska hanteras av mer gemensamt intresse kan samverkan ske i form av ett gemensamt projekt med syftet att åstadkomma en helhetslösning. Samverkan som drivs i denna form har normalt inga inslag av förhandlingar utan kan ses som en gemensam utredning för att komma fram till en lämplig lösning på en fråga eller ett stort antal frågor. Inte sällan får samverkan karaktären av förhandling. Den kan föregås av försök att komma fram till en gemensam lösning men innebär normalt att ett kvalificerat förhandlingsunderlag tas fram. Ett framtagande av förhandlingsunderlag kan ibland ske i ett gemensamt projekt eller separat hos respektive part. I de samman- hangen formuleras det man är överens om och de kontroversiella frågorna och vilka konsekvenser som kan följa av olika lösningar. När förhandlingarna sker med inslag av medfinansiering förs ytterligare verktyg in i samverkan vilket får effekter på förhand- lingarnas karaktär. Vi återkommer nedan om vad som karaktäri- serar dessa förhandlingar. Denna form av förhandling är aktuell då frågorna är komplexa och kräver en större arsenal av metoder och ett bredare perspektiv för att lyckas. Sådana förhandlingar kan i vissa fall behöva ledas av någon som står över partsintressena. 5.2Medfinansieringens roll i planeringsprocessen Det är väsentligt att ett stort regionalt medinflytande säkerställs i den långsiktiga planeringen av statlig transport- infrastruktur. I vissa fall kan regionalt och lokalt medinflytande ta form av medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. Det behövs tydliga riktlinjer och processer för uppgörelser om medfinansiering. I förra kapitlet lämnade vi ett förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av statlig transportinfrastruktur, dess användning, förvaltning och utveckling. I de processer som ingår i en sådan planering finns flera aktörer jämsides med dem som genomför och ansvarar för själva planeringen – och de regionala företrädarna som upprättar planer. Relationerna mellan ansvariga huvudaktörer och intressenterna i den renodlade lång- siktiga planeringen äger i grunden rum utan inslag av förhand- lingar om finansieringen. Däremot sker en påverkan i olika grad i relationerna till följd av att goda argument kan föras fram för en ståndpunkt och därigenom påverka planeringens innehåll. Med- inflytandet i den nationella planeringen på regional och lokal nivå sker och ska alltid ske i den ordinarie planeringsprocessen och där vara ett permanent och väsentligt inslag. Med medfinansiering förs ett nytt förhandlingsmoment in i planeringsprocessen som innebär att två eller flera huvudmän eller intressenter diskuterar utformningen och innehållet i en samlad investering i vilken också ingår förhandlingar om en samlad finan- siell lösning. Syftet är att få ut ett högre värde av den samlade åtgärden än om var och en agerar självständigt. En förhandling leder normalt fram till ett avslut som manifesteras i en avsiktsför- eller i ett avtal. Förhandlingarna förutsätts vara frivilliga, varför det också är fullt möjligt att de kan avslutas utan att avtal tecknas. Det finns inga och ska inte finnas inslag av tvång i detta sammanhang. Begreppet medfinansiering är väsentligt och delvis nytt. Till medfinansiering räknas alternativa finansieringsformer såsom bru- karavgifter och trängselskatter utöver direkta bidrag från kom- muner, landsting och kommersiella aktörer. I samtliga fall har förekomsten av sådana finansiella inslag som gått utöver de traditionella och beslutade planeringsramarna föregåtts av förhand- lingar mellan företrädare för staten å ena sidan och kommuner, landsting och kommersiella aktörer å den andra sidan. Staten har i förhandlingarna regelmässigt företrätts av dåvarande myndig- heterna och , numera , samt . I direktiven till vår utredning behandlas en rad olika frågor som rests under och efter förhandlingsarbetet med medfinansiering. I delbetänkandet (SOU 2011:12) presenterade vi utvärderingen av det genomförda förhandlingsarbetet under den senaste åtgärds- planeringen. Vi kunde till exempel konstatera att förhandlingarna skett under betydande oklarheter om syfte, planering och former, befogenheter och förhandlingsmandat. I de flesta fall säger sig båda parter ändå vara nöjda med såväl resultatet som arbetets genom- förande. Detta indikerar att arbetet enligt parternas uppfattning inneburit att i någon mening nya värden tillskapats genom förhand- lingsarbetet. I stort sett är alla överens om att arbetet behöver koordineras och styras tydligare, men det finns en bred överens- stämmelse i att resultatet varit bra utifrån (eller kanske till och med tack vare) de otydliga förutsättningarna.