sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Det är alltför snäva definitioner. har glo- bala frågor som miljöhot, klimatförändringar migration, inter- nationell brottslighet, energiförsörjning, kontroll över råvarutill- gångar, livsmedelsförsörjning, terrorism, internationell brottslig- het, narkotikakartellers ökande makt, internationella kapitalflöden, finansiell stabilitet och cybersäkerhet en tydlig säkerhetspolitisk Stöd för demokrati och mänskliga rättigheter i avlägsna länder har också ett säkerhetspolitiskt syfte. Detsamma gäller utvecklingssamarbetet, som bl.a. bygger på antagandet om att eko- nomisk trygghet, sund statsbyggnad och respekt för mänskliga rättigheter gynnar världsfreden, och därmed och indirekt också svensk säkerhet. Det svenska biståndssamarbetet med länder i , och är på många sätt den mest synliga och mest resurskrävande yttringen av svensk utrikespolitik. multilaterala samarbete, som beskrivs i ett senare avsnitt, har fått ett säkerhetspolitiskt innehåll, som inte på samma sätt fanns tidigare. Därmed ges säkerhetspolitiken, som tidigare kunde förefalla vara nästan liktydig med försvarspolitik, en vidgad sfär och utgör också en större och mer oskiljaktig del av utrikespolitiken. Ett av flera sätt att närma sig utrikes- och säkerhetspolitikens uppgift är att beskriva vilka globala materiella och immateriella flöden som måste säkras och vilka gemensamma nyttigheter som måste skyddas. De förändringar vi nu ser är inte hastigt påkomna utan har växt fram . Den akademiska världen har länge forskat kring det bredare säkerhetsbegreppet, och utgår länder i sin utrikes- och säkerhetspolitik från att scenen har för- ändrats till att omfatta fler politikområden – och också fler aktörer. Trots detta dominerar fortfarande gamla modeller och analys- mönster för säkerhetspolitik i många länder. Militära överväganden väger ibland tyngre än viljan att anlägga en bredare syn på vad som skapar säkerhet, eller osäkerhet, för ett land. Civila och militära säkerhetshot hör ofta samman, och måste analyseras och hanteras integrerat. Det kan mot denna bakgrund förefalla anmärkningsvärt att den unilaterala solidaritetsförklaringen om säkerhet i samverkan, som var en av de största förändringarna av svensk säkerhetspolitik som genomförts efter EU-medlemskapet, förelades i en för- svarspolitisk proposition (Ett användbart försvar, prop. 2008/09:140). Den mest synliga manifestationen av förändrade utrikes- och säkerhetspolitiska miljö är medlemskapet i EU. EU är en förkroppsligad vision om att fred skapas genom stark ekonomisk integration. Unionen är en politisk och ekonomisk allians. Medlemskapet i EU fick därför den närmast logiska följden att gradvis över- gav den politik som beskrevs som neutralitets- Det innebär att den svenska försvars- och säkerhets- politiken numera vilar på samma premisser som övriga utrikespolitik gör, nämligen engagemang, solidaritet, samarbete och betydelsen av multilaterala regelverk och åtaganden. Kvar står att är militärt alliansfritt. Det betyder att inte är medlem av Nato. Det yttersta syftet med den svenska säker- hetspolitiken förblir emellertid detsamma; att bevara landets säker- het, fred och frihet. Det är sannolikt att säkerhetspolitik skulle ha genom- gått förändringar även om hade stått utanför EU. Oavsett medlemskapet hade antagligen de geopolitiska förändringar som skedde i norra , behovet av civilt och ibland militärt engagemang i konfliktländer på olika håll i världen, samt frågor som miljöhot, klimatförändringar, migration och terrorism fört i samma riktning. nya säkerhetspolitiska situation innebär ett större med- ansvar i de europeiska och globala säkerhetspolitiska frågorna. Den ger också större anledning och möjlighet till fördjupat deltagande på olika områden i den europeiska och internationella säkerhets- politiska debatten och i det internationella fredsarbetet, däribland rustningsbegränsning och nedrustning. Den möjligheten bör enligt utredningens mening utnyttja. I omvärlden uppfattas ibland fortfarande som one of the neutrals och tros därför ha säkerhetspolitiskt betingade samarbets- reservationer av olika slag, utöver dem som följer av den militära alliansfriheten. Så är inte fallet. Ett ökat svenskt internationellt engagemang medför större internationell exponering och kanske också växande hot och risker av olika slag. De är emellertid inslag i en global utveckling som i alla händelser inte hade kunnat ställa sig utanför. Det ställer däremot krav på en breddad och förtydligad säkerhets- politisk debatt, för att skapa förståelse för och förankring av en ny situation för . UD har huvudansvar för internationella relationer och för beredning av frågor som rör rikets säkerhet i vid mening. Som nämndes i kapitel 2 härleds UD:s särskilda ansvar för utrikespolitik och förhållande till annan stat bl.a. ur Regeringsformens artikel 10, § 13. Utredningen ser icke desto mindre ett behov av att inne- börden av UD:s ansvar för en bred säkerhetspolitik såsom den beskrivits i det föregående, preciseras och anpassas till en ny tids utrikespolitiska realiteter. Gränssnitt och ansvar bör förtydligas, bl.a. mellan krishantering och säkerhetspolitik. Flera skäl för detta kan anföras. En effektiv användning av resurser måste eftersträvas inom , tydliga ansvar likaså. Överlappningar måste undvikas som risken för att en oönskad utveckling inte uppmärksammas och att svenska intressen faller mellan stolarna måste minimeras. äger en i vissa avseenden övergripande säkerhetspolitisk bevakning rum på minst tre håll i regerings- kansliet med risk för att ansvaret blir oklart eller i värsta fall saknas. Det finns rimligen en förväntan från allmänhet och riksdag att det samlade ansvaret för den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken är tydligt, i synnerhet som politikområdet genomgått en så stor omvandling och har så många dimensioner. Ansvaret för UD måste här innebära uppdrag att särskilt se till helheten i säkerhetspolitiken, inte att ansvara för beredning av samtliga frågor. Säkerhet ska sökas i samarbete lyder numera säkerhetspolitiska doktrin. Den parollen bör gälla även olika delar. Därför är det naturligt att UD:s ansvar för helheten i den breda säkerhetspolitiken klargörs inom . Utredningen har ställt frågor om omfattningen av andra utrikes- ministeriers ansvar för den breda säkerhetspolitiken, omfattande mer traditionell säkerhetspolitik och mer nya säkerhetsfrågor, till ett mindre antal europeiska länder. I alla har utrikesministeriet huvudansvar för den traditionella säkerhetspoli- tiken. De bredare hoten (miljö, cyberfrågor, internationell brotts- lighet etc) hanteras på olika sätt i olika länder men en klar trend är att utrikesministeriet skaffar sig ett ökande ansvar och större kompe- tens på dessa områden. I några fall har planerings- och analysenheter på utrikesministeriet ett sammanhållande ansvar för den breda säker- hetspolitiken. I ett land har utrikesministeriet placerat rådgivare på alla fackdepartement. I ett annat leder en generaldirektör i utrikes- ministeriet (ungefär motsvarande utrikesråd vid UD) regelbundna möten med försvarsdepartementet om säkerhetspolitik. Samarbetet mellan ministerier med ansvar för säkerhet av olika slag uppges fungera väl. Ett nära samarbete finns ofta mellan utrikesministeriet och försvarsministeriet, som av naturliga skäl har särskilt ansvar för fredsfrämjande truppinsatser. Samarbetet mellan dessa två ministerier uppges i ett land lida av politiska motsättningar mellan koalitions- partier. Ett allmänt intryck från samtalen kan vara att ju mindre roll säkerhetspolitik spelar i regeringsarbetet, desto oklarare tycks ansvarsfördelningen vara. 3.1.3Ekonomisk utrikespolitik – Economic Diplomacy är starkt ekonomiskt omvärldsberoende. Att främja svenska ekonomiska intressen är ett centralt uppdrag för utrikespolitiken. Det syftar, precis som det mer renodlade säkerhetspolitiska uppdraget, till att garantera vårt samhälles långsiktiga utveckling och stabilitet. Miljön det ska ske i förändras. Det skrivs t.ex. omfattande analyser ur olika perspektiv om hur och i vilken omfattning ekonomiska dominans kommer att försvagas. Detsamma gäller frågetecknen kring EU-områdets ekonomiska utveckling och kon- kurrenskraft. Den senaste ekonomiska krisen visar att det inte bara är lång- samma ekonomiska förändringar som påverkar den globala eko- nomin, utan också att oförutsedda finansiella händelser kan ha snabba, djupgående och långvariga verkningar över hela det globala systemet. Finanskrisen har givit viktiga erfarenheter inte bara om finansmarknader utan även om regeringars reaktioner. Den har demonstrerat behovet av internationellt ekonomiskt och finansiellt samarbete och solidariskt ansvarstagande, som den har visat på det multilaterala finansiella samarbetets svagheter och beroende av regeringars handlingskraft. Här finns en likhet med och närhet till säkerhetspolitiken: utvecklingen inom båda områdena är mindre förutsägbar än tidigare, och i hög grad beroende av internationell solidaritet och samarbete i krislägen. Den globala ekonomin och dess förändringar har också en grundläggande betydelse för all utvecklingspolitik, både den som bedrivs i biståndets namn och den som uttrycks genom det som brukar kallas samstämmighetspolitik. Samstämmighetspolitiken innebär att beslut också inom övriga politikområden, såsom handel, näringsliv, jordbruk, migration, folkrätt eller forskning, ska beakta vilken inverkan besluten kan få för en hållbar och rättvis global utveckling. Politiken på dessa områden har ofta större betydelse för en rättvis och hållbar global utveckling än det rena biståndet. Den av antagna propositionen om politik för global utveckling (PGU) är ett uttryck för denna tanke. blir det också allt mindre relevant att snäva in en diskussion om global utveckling till att enbart handla om bistånd. Oavsett hur förändringarna ser ut är en del av dem, och vårt lands konkurrenskraft – liksom försörjningstrygghet samt allmänna säkerhets- och utrikespolitiska inriktning och styrka – kommer att påverkas. Slutsatsen måste vara att världsekonomins utveckling och de möjligheter och utmaningar den skapar för och svensk politik bör ges prioritet i UD:s och övriga verksamhet. Ekonomisk diplomati – en naturlig del av utrikespolitiken Begreppet Economic Diplomacy används ofta som en samlings- beteckning på beslutsfattande, policyformulering och inter- nationellt främjande av ett lands offentlig-ekonomiska och närings- livsmässiga intressen. Vissa länder, såsom , och , satsar tydligt på att arbeta integrerat med ekonomisk diplomati. Därmed menas inte bara näringslivsfrämjande (jämför kapitel 5) och försvar av frihandel utan också frågor som gäller all- män internationell ekonomi, finansmarknadsfrågor, investerings- politik, finansiella flöden, bilaterala och multilaterala ekonomiska förhandlingar, teknologiutbyten och utvecklingssamarbete. Ansvaret för en viktig del av verksamheten, nämligen handels- politiken och näringslivsfrämjandet, åvilar inom den svenska reger- ingen handelsministern. Andra departement, såsom Närings- departement och , har också en naturlig del i ett bredare internationellt arbete med ekonomisk diplomati. Det- samma gäller UD:s övriga politikområden, utrikes- och säker- hetspolitik samt utvecklingsbistånd. Konkret kan ekonomisk diplomati omfatta såväl förhandlingar i Ekofin om finansiell stabilitet eller kamp mot korruption, som att analysera utvecklingen av IT-branschen i ett BRIC-land eller att arbeta med projektexport för att öka multilaterala organs upphand- ling i . var i sitt arbete –2009 inriktat på frågor som kan omfattas av ekonomisk diplomati, med fokus på svensk konkurrenskraft. Rådets slutsatser pekade på att svensk politik bör stärkas inom detta breda område för att möta globaliseringen. Utredningen ansluter sig till bedömning att utrikesförvaltningen har en central uppgift i att främja svensk långsiktig konkurrenskraft, och återkommer till hur det ska ske i kapitel 5. Utifrån ett bredare grepp bör UD också överväga hur man internt och med övriga kan arbeta mer samman- hållet med ekonomisk diplomati, dvs. beslutsfattande, policy- formulering och främjande av både offentlig-ekonomiska och näringslivsmässiga intressen. Synergier måste nyttjas och det måste ses som ett prioriterat område inom svensk utrikespolitik. Utrikespolitiska bedömningar och prioriteringar kan allt mindre göras utan kunskap om och hänsyn till globala ekonomiska för- hållanden och flöden. En fri och rättvis handel För en liten öppen ekonomi är det ett avgörande intresse att ständigt försvara frihandeln. Den starkare globala konkurrensen med nya ekonomiska stormakter, som BRIC-länderna, i kombina- tion med nya marknader innebär möjligheter och utmaningar för , men den dominerade delen av svensk handel sker alltjämt i närregionen. Ca två tredjedelar av svensk export och hela 80 pro- cent av importen sker med EU- och EES-länder. Utanför är främsta exportmarknad. betydelse har ökat markant och landet utgör numera den näst viktigaste marknaden utanför . verkar för ökad frihandel, avveckling av handelshinder och för ett förstärkt multilateralt handelssystem inom t.ex. WTO, och andra organisationer. Globalt kan handel också ge viktiga bidrag i kampen mot fattigdom och klimatförändringar. Att försvara frihandel är än mer viktigt när protektionistiska tendenser gör sig gällande runt om i världen, även i EU. För att utrikespolitiskt främja välstånd räcker emeller- tid inte att slå vakt om frihandeln. Pågående globala ekonomiska förändringar och utvecklingstrender ställer krav på en bredare agenda för att utveckla svensk och europeisk handelspolitik. Förskjutning sker av de ekonomiska tyngdpunkterna i världen, vilket kan illustreras på många sätt. Ett är att , som svarade för av världens efterfrågan, beräknas ha sett sin köpkraft minska till av världens. Världshandeln nästan fyrdubblades men handeln mellan de länder som betecknas som utvecklingsländer ökade tiofalt , låt vara från en i allmänhet låg nivå. minskar de fattigaste ländernas andel av världs- handeln. Handelsmönstren förändras också med en tilltagande geografisk fragmentering av produktionen som varu- och tjänsteproduktion blir alltmer sammanflätad, och tjänstehandelns andel ökar. En bredare handelspolitisk agenda omfattar därför också investeringar, tjänster, offentlig upphandling, inhemska regel- verk, immaterialrättsfrågor och företagens sociala ansvar för att nämna några områden. Mot bakgrund av bl.a. bristen på framsteg i multilaterala fri- handelsförhandlingar har alternativa vägar att minska handelshinder fått ökad betydelse. Som ett komplement till de multilaterala WTO-förhandlingarna förhandlar EU därför ambitiösa regionala och bilaterala frihandelsavtal med centrala ekonomiska partners liksom med grupper av utvecklingsländer. 3.1.4Sverige i det europeiska arbetets kärna Medlemskapet i EU har inneburit en radikal förändring för . Det påverkar varje svensk, eftersom det har skapat nya förut- sättningar och ramar för politiken, för offentlig verksamhet och också för den privata sektorn. Det har fört med sig en vidgad utrikespolitisk sfär, geografiskt och ämnesmässigt. På ett annat sätt än har svensk politik både till innehåll och beslutsformer behövt följa en dagordning som inte sätts i . Det har också fört med sig ett förändrat arbetssätt i , mer anpassat till internationella förhållanden och mindre präglat av departementens invanda sätt att arbeta. Medlemskapet i EU har också lett till en ökad arbetsbörda för alla delar av , vilket möjligen har gjort att mindre tid ägnas internationella frågor utanför EU-sfären. Hur det har inverkat på arbetsförutsättningar och beredning inom diskuterades bl.a. i avsnitt 2.2. Att arbetsmängden har ökat, dvs. att internationellt samarbete inte kan ersätta nationella politiska beredningar utan snarare kompletterar dem, visar många studier. EU är inte en internationell organisation som andra utan en union, i vilken är medlem och har fullt beslutsansvar. Arbetsformerna inom EU skiljer sig från de internationella organisationernas och skiljer sig också från sedvanligt diplomatiskt Avgörandena i EU har ofta en direkt och omedelbar verkan på , till skillnad från de flesta beslut i FN eller andra internationella organisationer. De handlar ofta om genomförande och tillämpning i det svenska samhället av beslut i EU, vilket gör att stora delar av arbetet i EU har en omedelbar inrikespolitisk dimension. Men det finns också områden inom vilka inte kan eller önskar agera genom EU, exempelvis för att EU saknar kompetens eller för att har andra intressen. kan driva sina intressen genom EU, men EU kan inte förväntas driva intressen. Samspelet mellan EU:s olika institutioner och mellan dem och medlemsländerna är med nödvändighet komplicerat och delvis svårgenomträngligt. Om ett medlemsland ska påverka EU:s politik och beslut är det inte tillräckligt att delta i de formella processerna. Särskilt för ett litet land som , med begränsad röststyrka när formella beslut ska fattas, är det av avgörande betydelse att förstå det som sker bakom det som synes ske. Det krävs mycket kunskap och förståelse om de informella beslutsvägarna och förmåga att på ett tidigt stadium uppmärksamma nya utvecklingar. Utredningen har fått samstämmiga besked om detta när frågor har ställts till svenskar som har lång praktisk erfarenhet av arbete med och inom EU:s institutioner. Den kompetens och erfarenhet som krävs för detta är i många avseenden specifik och kan inte förvärvas . Utredningen tar upp frågan om behovet av EU-kompetens i kapitel 7. Tidig information och tidig påverkan kan uppnås genom att arbetar nära EU:s institutioner i men också i medlemsländernas huvudstäder. Ambassaderna i de viktigare EU- länderna kan i kritiska skeden spela en avgörande roll, men det för- utsätter att det finns en bra styrning av dem. till 27 medlemsländer är antagligen det största utrikespolitiska bidrag Unionen har givit till länder och till position i världen. Det har förtätat som kontinent. var en av de starkaste pådrivarna när utvidgningsbesluten fattades och är alltjämt en stark förespråkare för fortsatt utvidgning till nya länder. är det en uppgift för att medverka till att stärka och stödja de länder som aspirerar på medlemskap i . Genom Lissabonfördraget har EU tagit ett nytt steg i sitt sam- arbete med syftet att bli en ännu starkare politisk aktör på den Medlemsländerna har slagit fast ett solidar- iskt ansvar för varandras säkerhet. börjar det nya för- draget tillämpas i en period då relativa ekonomiska styrka tycks avta och flera medlemsländer har djupa om än förhopp- ningsvis övergående ekonomiska problem. Flera studiegrupper har gjort sig tankar om vad som krävs för att ge mer kraft och framtidstro åt Unionen, inte minst när det gäller ekonomi och konkurrenskraft. antogs EU2020 med fem mål för sysselsättning, forskning och utveckling, klimat och energi, utbildning och social delaktighet. är fortfarande världens främsta ekonomi. Utan ekonomisk tillväxt och styrka kommer det politiska inflytande som Unionen strävar efter sanno- likt att bli mindre. har erfarenhet av sitt medlemskap i och har framgångsrikt genomfört två ordförandeskap. En del av de erfarenheterna tas nu till vara i arbete. Det finns enligt utredningens mening icke desto mindre anledning för reger- ingen att dra mer generella slutsatser av den gångna och de två ordförandeskapen och reflektera över hur med de arbetsmässiga erfarenheterna som grund även i fortsättningen kan spela en stark roll i utformningen av EU:s politiska och eko- nomiska samarbete. En sådan översyn ska inte försöka ge svar på frågan vart EU är på väg och vilka svenska politiska vägval vill göra, men det bör vara möjligt att göra en genom- lysning av svenska intressen, prioriteringar och arbetsmetoder i EU-arbetet. På flera områden kan bidrag bli unikt och göra skillnad, på andra har vi mer begränsade möjligheter till påver- kan. Tydligare och tidigt fastlagda prioriteringar och mer selektiva arbetsmetoder framförs av många tjänstemän som någonting önsk- värt. Ett välkommet arbete med att bl.a. utveckla skarpare priori- teringar och att styra förhandlingar med mer av raminstruktioner pågår i . En utredning skulle inte bromsa de för- ändringar som pågår, utan bygga vidare på dem och vidga per- spektivet. EU-arbetet är mycket tidskrävande för hela och består i stor utsträckning av deltagande i processer vars resultat inte alltid motsvarar arbetsinsatsen. Samma sak kan förvisso sägas om andra multilaterala processer som Reger- ingskansliets medarbetare deltar i, men EU-arbetet dominerar starkt, arbetsmässigt. Genom den gemensamma utrikestjänsten, EEAS, har EU stärkt sina möjligheter att föra en gemensam utrikespolitik. EU har emellertid inte fått nya utrikespolitiska befogenheter. Den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitiken förblir mellanstatlig. EEAS började agera som självständig operativ enhet , men först kommer den att vara fullt ut fungerande. UD har ändå låtit genomföra en första bedömning av möjligheterna att tillvarata svenska intressen i EEAS. Rapporten tillvarata svenska intressen i EEAS (Bjurner, 2011) analyserar betydelsen av EEAS för svenska utrikespolitiska intressen och ger rekommendationer om hur svensk påverkanskapacitet kan maximeras. Rekommenda- tionerna utgår från var EEAS står . De omfattar förslag som rör bl.a. vilka frågor bör driva för att stärka EEAS, påverkansmöjligheter i , samverkan i tredje land med EU- delegationerna, behovet av anpassning och kompetensutveckling inom utrikesförvaltningen för att effektivt kunna arbeta med EEAS, samt behovet av att placera svensk kompetens i EEAS. Rapporten listar också ett antal risker på vägen mot att skapa ett välfungerande och balanserat EEAS. ansluter sig på det stora hela till bedömningar som görs i rapporten. Inga slutsatser om möjliga effektiviseringar dras, och det är helt korrekt för tidigt att göra det. Inom ramen för den uppföljande analys av EEAS funktion som rapporten föreslår ska göras , bör möjliga effektiviseringsvinster diskuteras och bedömas internt inom UD och i samråd med berörda delar av . Utvecklingen bör löpande bevakas och en större genomgång bör göras när EEAS kan betraktas som fullt ut etablerat, efter 2013. Det är således ännu för tidigt att säga om EEAS som sådant kommer att ge EU större utrikespolitisk slagkraft. Det beror ytterst på medlemsländernas vilja, men det är inte uteslutet att själva existensen av EEAS och förväntningarna på den nya organisationen kommer att leda till en egen dynamik. Sam- tidigt som EEAS har potential att utgöra en samlande kraft innebär Lissabonfördraget paradoxalt nog även att arbetet med den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitiken kan bli mer komplext. starkare roll så väl som möjlig konkurrens mellan det rullande ordförandeskapet och unionens höga repre- sentant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik innebär att kan behöva arbeta mot fler kontaktytor än tidigare för att få genomslag för svensk politik. Det finns drag i konstruktionen av EEAS som gör att medlemsstaternas medinflytande över genom- förandet riskerar att bli mindre. Det finns också en risk för att en svag utrikestjänst, dominerad av ett fåtal större länder, kan göra försvårar genomslag för svensk politik i prioriterade frågor. Detta gör det så mycket viktigare att nära följer och påverkar uppbyggnaden av EEAS. Utredningen ser inte att EU-delegationerna i något väsentligt avseende kommer att kunna avlasta svenska ambassader och dele- gationer utomlands. Nya beslut kan komma att ändra den bilden, men utgör EU:s delegationer inte någon ersätt- ning för svensk representation utomlands. Många andra medlems- länder har ett liknande synsätt, även om en mer långtgående integration förespråkas av t.ex. vissa länder i östra . Däremot är det viktigt att utrikesrepresentationen samarbetar nära med EU-delegationer på plats.