sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — Prümrådsbeslutets bestämmelser om gemensamma insatser och bistånd och tillhörande frågor behandlas i artiklarna 17–23, se bilaga 2. Gemensamma patruller och andra gemensamma insatser med stöd av artikel 17 För att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och förebygga brott samt för att fördjupa polissamarbetet får behöriga myndigheter i medlemsstaterna inrätta gemensamma patruller och genomföra andra gemensamma insatser där tjänstemän från en eller flera medlemsstater deltar i operationer på en annan medlemsstats territorium (artikel 17.1). Syftet anges bl.a. vara att förbättra möjligheterna att upprätthålla lag och ordning, att stärka det allmänna samarbetet mellan berörda myndigheter och tjänstemän, att underlätta kommunikationen mellan aktuella myndigheter samt att tillhandahålla praktiskt och språkligt stöd till tjänstemännen i den stat där de gemensamma insatserna äger rum (värdstaten). Värdstaten får, enligt sin lagstiftning och med den utsändande statens medgivande, ge andra medlemsstaters tjänstemän rätt att utöva verkställande befogenheter (artikel 17.2). Befogenheterna får endast utövas under överinsyn av, och i regel i närvaro av, värdstatens tjänstemän. Samtliga tjänstemän lyder under lagstiftningen i värdstaten som ansvarar för de handlingar som tjänstemän från annan stat vidtar. Dessa ska iaktta de anvisningar som meddelas av värdstatens myndigheter (artikel 17.3). Initiativ till att inleda en gemensam insats får tas av de myndigheter som pekats ut som behöriga i respektive medlemsstat. Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet eller flera kontaktpunkter, som andra medlemsstater kan vända sig till, ska utses av varje stat.5 Efter initiativ av rådssekretariatet har det tagits fram en samlad handbok med praktisk handledning för samverkan med stöd av , II konventionen och också Prüm- rådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet.6 ersätter den manual som tidigare funnits beträffande . I handboken ges följande exempel på insatser som kan genomföras med stöd av artikel 17 i Prümrådsbeslutet (handboken s. 26): Hjälp till turister ute på gator eller på polisstationer eller för att övervaka säkerheten i ett turistområde Gemensam kontroll av personer och handlingar Assistans vid kortvariga frihetsberövanden i syfte att identifiera personer vid särskilda arrangemang Användning av hundar och hundförare för säkerhetskontroller Eskort vid transport av farligt gods, t.ex. kärnavfall Stöd vid större evenemang (t.ex. G8-möte, ) Tillhandahållande av utrustning och personer som kan sköta den Upprättande av gemensamma lednings- och samordningscentraler för särskilda ändamål Gemensamma övningar inför insatser enligt artikel 17 I handboken anges vidare bl.a. att gemensam patrullering typiskt sett kan komma att aktualiseras dels i gränsområden mellan medlemsstaterna, dels vid särskilda evenemang eller tidsperioder (handboken s. 29). Artikel 17 anger inte någon geografisk begränsning, annan än till EU:s medlemsstaters territorier (eftersom och numera är anslutna till Prümrådsbeslutet omfattas även deras territorier, se avsnitt 3.2.1). Bestämmelsen får därför uppfattas så att den omfattar insatser såväl på land som i vatten och luftrummet. Det svenska sjöterritoriet, som tillsammans med landterritoriet och luftterritoriet bildar statsterritorium, består enligt lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium och förordningen (1966:375) om beräkningen av Sveriges sjöterritorium av svenskt inre vatten 5Artikel 17.1 och 17.3 i det s.k. genomförandebeslutet, se vidare avsnitt 3.2.3. 6Handbok om gränsöverskridande insatser, 10505/4/09 ENFOPOL 157, COMIX 465. Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet Till inre vatten räknas, något förenklat, insjöar, vattendrag och kanaler, vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vattenområden innanför och mellan öar, och skär. Utanför det inre vattnet finns territorialhavet. Detta får i princip sträcka sig utanför landterritoriet och inre vatten. Eftersom bestämmelsen endast innefattar staternas eget territorium omfattas inte den ekonomiska zon som med stöd av inrättat inom en sträcka om utanför kusten (se lagen [1992:1140] om ekonomiska zon med tillhörande förordning). Tillämpningsområdet är sålunda inskränkt till svenskt land-, luft- och sjöterritorium. Bistånd enligt artikel 18 Enligt artikel 18 i Prümrådsbeslutet är medlemsstaterna skyldiga att på olika sätt bistå varandra vid större evenemang med gränsöverskridande verkningar och liknande händelser, katastrofer och allvarliga olyckor. En form av bistånd är att informera andra medlemsstater om situationer med gränsöverskridande verkningar samt förmedla väsentliga uppgifter om dem (artikel 18 a). Medlemsstaterna är vidare skyldiga att i situationer med gränsöverskridande verkningar genomföra och samordna nödvändiga polisiära åtgärder på sitt territorium (artikel 18 b). I den mån det är möjligt ska också, på begäran av den berörda staten, tjänstemän, specialister och rådgivare samt nödvändig utrustning ställas till förfogande (artikel 18 c). Som exempel på bistånd kan nämnas att polisfordon med särskild utrustning lånas ut eller att en polishelikopter med personal tillfälligt ställs till en annan stats disposition. Artikel 18 innehåller inga bestämmelser om verkställande befogenheter av det slag som finns i artikel 17.2. Tjänstevapen, ammunition och annan utrustning I artikel 19.1 regleras vilken utrustning som får medföras av tjänstemän som deltar i insatser på en annan medlemsstats territorium i enlighet med artiklarna 17 (gemensamma insatser) och 18 (bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor). Tjänstemännen får använda sin nationella tjänsteuniform. De får också inneha tjänstevapen, ammunition och övrig nödvändig utrustning i Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet enlighet med sitt eget lands nationella lagstiftning. Värdstaten kan emellertid förbjuda de utländska tjänstemännen att medföra vissa tjänstevapen, viss ammunition eller viss annan utrustning. Enligt artikel 19.2 ska medlemsstaterna i förklaringar ange de tjänstevapen, den ammunition och den utrustning som får användas endast i nödvärn för att skydda sig själv eller andra. Tjänstemän som leder insatsen för värdstatens räkning får, i enskilda fall och i enlighet med den nationella lagstiftningen, medge användning i andra fall. Vid all användning av tjänstevapen, ammunition och övrig utrustning ska värdstatens lagstiftning iakttas. Myndigheterna i respektive medlemsstat ska underrätta varandra om vilken utrustning som är tillåten och vilka villkor som gäller för användning av den. För fordon som en tjänsteman använder på en annan medlemsstats territorium i samband med åtgärder enligt rådsbeslutet ska enligt artikel 19.3 samma trafikregler gälla som för värdstatens tjänstemän. Enligt artikel 19.4 ska medlemsstaterna i förklaringar fastställa de praktiska aspekterna i samband med användningen av utrustning. Enligt artikel 20 är värdstaten skyldig att skydda och bistå tjänstemän från andra medlemsstater på samma sätt som sina egna. I artikel 21 regleras hur skadeståndsansvaret fördelas mellan värdstaten och tjänstemannens hemstat, om det uppstår skador i samband med en insats. Regleringen skiljer sig därvid åt beroende på om tjänstemannen deltar i en gemensam insats enligt artikel 17 eller i en biståndsinsats enligt artikel 18. När en medlemsstats tjänstemän verkar i en annan medlemsstat i enlighet med artikel 17 ska deras hemstat ansvara för de eventuella skador som de orsakar under insatsen, i enlighet med lagstiftningen i värdstaten (artikel 21.1). Värdstaten ska dock, gentemot den skadelidande, träda in i hemstatens ställe och ersätta skadelidanden enligt de villkor som gäller för skador som förorsakats av dess egna tjänstemän (artikel 21.2). Om ersättningen avser skador på någon Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet person, ska hemstaten fullt ut ersätta värdstaten för utbetald ersättning. Förutom denna möjlighet att återkräva utbetald ersättning finns ingen regressrätt för värdstaten i förhållande till hemstaten (artikel 21.3 och 21.6). Vid insatser enligt artikel 18 är värdstaten ansvarig för eventuella skador orsakade av utländska tjänstemän (artikel 21.4). Om skadan vållats av grov oaktsamhet eller avsiktlig försummelse får värdstaten återkräva utbetald ersättning av hemstaten (artikel 21.5). Tjänstemän som verkar på annan medlemsstats territorium jämställs i straffrättsligt hänseende med den andra statens tjänstemän (artikel 22). Detta gäller såväl i fråga om brott som tjänstemännen själva begår som brott som begås mot dem. Tjänstemän som verkar på annan stats territorium ska i tjänsterättsligt hänseende omfattas av den tillämpliga lagstiftningen i sin egen medlemsstat. Detta gäller särskilt beträffande disciplinärt ansvar (artikel 23). Huvudregeln är att varje stat ska svara för sina egna driftskostnader vid tillämpningen av Prümrådsbeslutet (artikel 34). I särskilda fall får de berörda staterna komma överens om en annan fördelning av kostnaderna. Enligt handboken (s. 27) bör värdstaten vanligtvis stå för mat och logi och anslå de medel som krävs för detta. Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet Rådet har med stöd av artikel 33 i Prümrådsbeslutet beslutat om de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra Prümrådsbeslutet på unionsnivå, det s.k. genomförandebeslutet.7 Beslutet innehåller bestämmelser av administrativ och teknisk karaktär. Som nämnts i avsnitt 3.2.2 har rådets generalsekretariat tagit initiativ till en samlad handbok med praktisk handledning för samverkan enligt , II konventionen, Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet.8 I handboken finns bl.a. en exemplifierande uppräkning av insatser som kan genomföras med stöd av artikel 17 i Prümrådsbeslutet (s. 26, se även avsnitt 3.2.2) och en förteckning över vilka frågor som samverkande myndigheter bör komma överens om (s. 27). I ett tillägg till handboken finns också nationella faktablad, s.k. National Fact Sheets. I dessa finns förklaringar enligt , Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet, kortfattad information om tillämplig nationell reglering och en förteckning över nationella kontaktställen. och faktabladen uppdateras . Rådet har antagit ett utkast till rekommendation om en modellöverenskommelse för samverkan enligt artikel 17 och 18 i Prümrådsbeslutet.9 Användningen av modellöverenskommelsen är fakultativ. 3.3.1Från nätverk till rådsbeslut Efter terrorattackerna bildades det s.k. för att främja det internationella samarbetet i krissituationer. Nätverket består av nationella polisinsatsstyrkor i EU-med- lemsstaterna och . är representerat i nätverket genom vid . Det övergripande syftet med nätverket är att genom kontinuerlig samverkan, informationsutbyte och gemensam utveckling öka och likställa förmågan 7Rådets beslut /616/RIF av om genomförande av beslut /615/RIF om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet. 8Handbok om gränsöverskridande insatser, 10505/4/09 ENFOPOL 157, COMIX 465. 9Utkast till rådets rekommendation om inrättande av gemensamma samarbetsgrupper enligt kapitel 5 i beslut /615/RIF, 5023/1/10 ENFOPOL 1. Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet att bekämpa terroristattacker och grov organiserad brottslighet i deltagande stater. Med anledning av och den gemensamma kampen mot terrorismen väcktes frågan om behovet av ett rättsligt instrument som reglerar hur medlemsstaternas insatsstyrkor ska bistå varandra i händelse av en krissituation och hur ansvaret ska fördelas. Detta resulterade i att det s.k. Atlasrådsbeslutet antogs vid sidan av Prümrådsbeslutet i juni 2008.10 Atlasrådsbeslutet, som finns i bilaga 3, innehåller inte några bestämmelser som är tvingande för medlemsstaterna att genomföra. godkännande har därför inte inhämtats. Atlasrådsbeslutet kompletterar bestämmelserna i om polisiärt samarbete och bistånd mellan medlemsstaterna. I preambeln till rådsbeslutet konstateras att medlemsstaterna inte själva kan förfoga över alla de medel och resurser samt den expertis som behövs för att effektivt hantera alla typer av storskaliga krissituationer där det krävs särskilda insatser. Det anses därför vara avgörande att medlemsstaterna har möjlighet att begära bistånd av varandra. Det sakliga tillämpningsområdet avgränsas genom definitionen av en krissituation i artikel 2. Med krissituation avses en situation där det finns rimlig anledning att förmoda att det föreligger ett brott som innebär ett allvarligt direkt fysiskt hot mot personer, egendom, infrastruktur eller institutioner. För att hantera en sådan krissituation kan en medlemsstat begära bistånd av en särskild insatsgrupp från en annan medlemsstat (artikel 3). En särskild insatsgrupp definieras som en brottsbekämpande enhet i en medlemsstat, vilken har hantering av krissituationer som en specialuppgift (artikel 2 a). Bistånd enligt Atlasrådsbeslutet bygger på frivillighet från de berörda staterna. Det föreligger ingen skyldighet att vare sig begära eller tillhandahålla sådant stöd. Atlasrådsbeslutet har i övrigt sammanfattningsvis följande innehåll. Artikel 3 behandlar begäran om och tillhandahållande av bistånd av en annan medlemsstats särskilda insatsgrupp för att hantera en 10 Rådets beslut /617/RIF av om förbättrat samarbete i krissituationer mellan Europeiska unionens medlemsstaters särskilda insatsgrupper. Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet En sådan begäran ska framställas genom behöriga myndigheter i respektive stat. Begäran ska innehålla uppgifter om det begärda biståndets art och det operativa behovet av bistånd. Den behöriga myndigheten i den tillfrågade medlemsstaten får, som framgått, fritt välja att bifalla eller avslå begäran eller föreslå någon annan typ av bistånd. De berörda medlemsstaterna ska enas om de närmare formerna för samarbetet. Beroende på hur överenskommelsen mellan de berörda medlemsstaterna har utformats kan biståndet bestå av tillhandahållande av utrustning eller expertis eller genomförande av operationer i den medlemsstat som begärt bistånd. Om det krävs får den insatsstyrka som tillhandahåller bistånd använda vapen (artikel 3.2). Den bistående insatsstyrkan ska agera som en stödfunktion på den begärande medlemsstatens territorium och vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att lämna det begärda biståndet. Den ska verka under den begärande statens ansvar, bemyndigande och ledning. Den begärande statens nationella lagstiftning ska tillämpas. Tjänstemännen i den bistående insatsgruppen får dock inte överskrida sina egna nationella befogenheter (artikel 3.3). Enligt artikel 4 ska vissa av bestämmelserna om civilrättsligt och straffrättsligt ansvar i Prümrådsbeslutet tillämpas på tjänstemän i den bistående insatsstyrkan när de tjänstgör i en annan medlemsstat (artiklarna 21.4, 21.5 och 22 i Prümrådsbeslutet). Detta innebär att den begärande medlemsstaten som huvudregel ska ersätta de eventuella skador som orsakas av den bistående insatsgruppens tjänstemän och att det föreligger regressrätt för begärande stat i förhållande till bistående stat om skadan har orsakats genom grov oaktsamhet eller avsiktlig försummelse (artikel 21.4 och 21.5). Vidare gäller att den bistående insatsgruppens tjänstemän i straffrättsligt hänseende ska jämställas med den begärande statens tjänstemän, om inte annat avtalats mellan de berörda staterna (artikel 22.) Medlemsstaterna ska se till att deras särskilda insatsgrupper möts samt att det vid behov anordnas gemensamma utbildningar och övningar för att utbyta erfarenheter, expertis och information om bistånd i krissituationer (artikel 5). Om berörda stater inte har kommit överens om annat ska den medlemsstat som begär bistånd ansvara för de drifts- och transportkostnader samt kostnader för förläggning som den bistående medlemsstatens särskilda insatsgrupp ådrar sig (artikel 6). Inget hindrar att medlemsstaterna fortsätter att tillämpa bilaterala eller multilaterala avtal eller andra överenskommelser som ut- Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet vidgar eller breddar målen för Atlasrådsbeslutet och inte påverkar andra åtaganden (artikel 7). Praktiska detaljer och genomförandebestämmelser som kompletterar beslutet ska fastställas i samråd direkt mellan de inblandade staterna (artikel 1). 3.4.1Framväxten av en rapport om nordisk samtjänstgöring Som ett led i utvecklingen av det nordiska polissamarbetet lämnade en arbetsgrupp under ledning av de nordiska rikspolischeferna ett uttalande och förslag till avtal om samtjänstgöring mellan polismyndigheterna i de nordiska länderna.11 Samtjänstgöring definierades i avtalet så att parternas polismän tillsammans på endera avtalspartens territorium bedriver polistjänst av övervak- nings-, kontroll-, bevaknings-, service- eller informationskaraktär eller annan polistjänst för att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten eller för att upptäcka eller förebygga brott eller brottslig verksamhet. Med utgångspunkt i de nordiska polischefernas förslag tillsatte för lagstiftningssamarbete (NÄL) en arbetsgrupp med uppgift att kartlägga ländernas behov och intresse av samt förutsättningar för att få till stånd en ordning för polisiär samtjänstgöring. Uppdraget redovisades i en rapport den 18 december 2008.12 I rapporten konstateras att det finns flera fördelar med nordisk polisiär samtjänstgöring. Rapporten framhåller att det för polismyndigheter som har en geografisk gräns mot ett annat nordiskt land är angeläget att det gränsöverskridande samarbetet kan utvecklas. Som exempel på när samtjänstgöring kan användas anges stora idrottsevenemang, konserter och marknader. kan det emellertid enligt rapporten i vissa geografiska områden finnas skäl att träffa överenskommelser om löpande samarbete . I rapporten uppmärksammas ett antal kritiska faktorer som mot bakgrund av de skillnader som finns mellan de nordiska ländernas 11Rikspolisstyrelsen , Utvecklingen av det nordiska polissamarbetet, INT-069- 0703/03. 12Rapport från den nordiska arbetsgruppen tillsatt av för lagstiftningssamarbete, Ju2008/4161/PO, nedan rapporten. Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet lagstiftning kan kräva särskilda överväganden inför att ett avtal ska ingås. Detta gäller frågor om hantering av vapen, arbetsrättsliga aspekter, befogenheter att utöva tvång, utbildning och språkskillnader. I rapporten påpekades att samtjänstgöring kräver nationell anpassning av lagar och utformning av anvisningar i respektive land. Rapporten med avtalsförslag har varit föremål för remissbehandling. Under remissförfarandet har vissa synpunkter förts fram på avtalsinnehållet, bl.a. gällande hanteringen av vapen och arbetsrättsliga aspekter. Vid det nordiska justitieministermötet i konstaterades att rapporten generellt sett mottagits väl, men att det också funnits en del synpunkter. Synpunkterna gällde t.ex. polisens utrustning och den formella grunden för att polis ska kunna verka på ett annat lands territorium. Vidare framhölls att EU-perspekti- vet måste beaktas i det fortsatta arbetet med ett nordiskt avtal. uttalade att de ställde sig bakom förslagen i rapporten och att det är angeläget att staterna utreder det egna behovet av författningsändringar för att kunna ingå ett avtal om nordisk polisiär samtjänstgöring. Detta arbete pågår nu i de olika nordiska länderna. Enligt uppgift från kommer frågan om nordisk samtjänstgöring att tas upp på nytt vid . 3.4.2Ett gemensamt nordiskt förslag till avtal om samtjänstgöring Rapporten om ett fördjupat nordiskt polissamarbete redovisar två avtalsmodeller för samtjänstgöring mellan nordisk polispersonal. Den ena modellen består av ett ramavtal som förutsätter separata bilaterala avtal mellan länderna. Den andra modellen utgörs av ett avtal som täcker samtliga länders behov av övergripande reglering. I rapporten förordas den sistnämnda modellen. Det förordade förslaget till avtalstext, som finns i bilaga 4, har i huvudsak följande innehåll. I artikel 1 läggs grunden för ländernas möjlighet att utöva samtjänstgöring. Sådan får bedrivas av avtalsparternas polismyndigheter. Med samtjänstgöring avses att poliser från två eller flera avtalsländer tillsammans på endera partens territorium bedriver polistjänst, i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller för att upptäcka eller förebygga brott eller brottslig verksamhet. Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet kommenteras, så att polisens verksamhet med spaning och brottsutredning13 faller utanför avtalets tillämpningsområde (rapporten s. 38). Avtalet är främst utformat med utgångspunkt i planerad verksamhet, men tar även sikte på akuta situationer. Överenskommelser om samtjänstgöring som mera varaktigt förstärker polisresurserna, t.ex. i glest befolkade gränstrakter, medges också (rapporten s. 39). Enligt artikel 2 ska samtjänstgöring bedrivas i enlighet med den nationella lagstiftningen i det land där insatsen äger rum. Av artikeln följer att de bestämmelser som reglerar och styr den polisiära verksamheten i värdstaten gäller. Värdstaten har också rätt att bestämma vilka befogenheter de deltagande utländska poliserna ska ha. Information om beslutad samtjänstgöring ska lämnas i enlighet med nationella regler till det egna landets centrala myndighet, vilken väljs ut av respektive land. Artikel 3 reglerar omfattningen av samtjänstgöringen. Innan samtjänstgöringen påbörjas ska behöriga myndigheter träffa en överenskommelse om dess syfte och omfattning och rum. I en överenskommelse om samtjänstgöring har myndigheterna också möjlighet att särskilt reglera vilka befogenheter de utländska deltagande tjänstemännen ska ha under tjänstgöringen. Enligt rapporten bör den normala ordningen vara att initiativ till samtjänstgöring tas av den behöriga myndigheten i det för insatsen aktuella landet och att en överenskommelse om syftet med och omfattningen av samtjänstgöringen därefter träffas med behörig myndighet i de andra deltagande länderna. Vidare anges i rapporten att samtjänstgöring i akuta situationer ska kunna inledas och godkännas den pågår eller, om lagstiftningen tillåter, i efterhand (rapporten s. 40). Insatsen anses då påbörjas som frågan rapporteras till behörig eller behöriga beslutsfattare. I artikel 4 behandlas ledning och befogenheter. Ledning ska utövas av polis från det land där samtjänstgöring äger rum. Beslut om tvångsåtgärder ska som huvudregel fattas av behörig tjänsteman i det land där tjänstgöringen äger rum. Avsteg kan dock alltid göras i överenskommelsen om samtjänstgöring, vilket innebär att de av- 13 Spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal hör till polisens uppgifter enligt polislagen (1984:387). Därutöver ska polisen förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp samt fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Dessutom får polisen bedriva särskilt personsäkerhetsarbete beträffande vittnen och andra hotade personer. Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet talsslutande länderna inom ramen för de befogenheter som det egna landets tjänstemän har fritt kan besluta om vilka befogenheter som ska ges utländska tjänstemän. En grundläggande rätt för den utländska polismannen att använda tvång regleras i artikel 4.2. Möts en polis med våld eller hot om våld vid genomförandet av viss tjänsteåtgärd inom ramen för samtjänstgöring får denne använda tvång i den utsträckning som medges enligt lagstiftningen i det land där samtjänstgöringen äger rum.