sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Vidare redovisades att hyran hos Akademiska Hus ansågs ligga över vad som vore en marknadsmässig hyra, soliditeten i de fastighetsförvaltande bolagen bedömdes vara hög och att en allt mindre del av vad fastighetsrörelserna genererat levererades in till statskassan, vinstmedel stannade kvar i rörelsen och användes för att finansiera de stora investeringarna. Den formella styrningen av bolagen sker på basis av samma regelverk som för andra bolag. En redovisning av styrningen av de statliga fastighetsbolagen och av respektive bolag görs i kapitel 6.2. Detta avsnitt syftar till att analysera hur väl bolagsstyrningen fungerar och vilka förändringar som kan vara aktuella. Regeringens formella styrning sker genom skriftliga ägardirektiv till bolagen som överlämnas på bolagsstämman. Styrningen av de statliga bolagen sker i ägande. De ägardirektiv som lämnas består av en uppdragsbeskrivning som innehåller referat från de viktigare propositionerna gällande statens fastighetsförvaltning (1991/92:44, 1992/93:37 och 1997/98:137) och en kortfattad beskrivning av de ekonomiska målen. De ekonomiska målen utgörs av: ett avkastningsmål på eget kapital som över en konjunkturcykel uppgår till den femåriga statsobligationsräntan plus ett antal procentenheter Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen önskvärd soliditet, normalt att den ska uppgå till minst en andel eller att den ska ligga inom ett internvall. Vad de statliga bolagen i övrigt har för ändamål regleras i bolags- ordningen som för fastighetsbolagen är mycket allmänt hållna. Bolagsstyrningen utövas främst på bolagsstämmor, genom styrelsenomineringsprocessen och genom dialog med styrelse- ordförandena. Vissa styrelseledamöter i de statliga bolagen är anställda i vilket syftar till att statens krav på kunskap om verksamheten ska tillgodoses och att kommunika- tionen mellan ägare och bolag ska underlättas. Direktiven från staten är övergripande och syftet med ägandet är inte alltid tydligt. Det är oklart om staten vill uppnå annat än ren förmögenhetsförvaltning med sitt ägande. Styrningen sker framför allt genom ekonomiska mål. Olika bolag har olika avkastningsmål utan att det är uttryck för en i formella beslut eller handlingar fastlagd samlad ägarpolitik. Även utdelningspolicy och önskvärd soliditet skiljer sig mellan bolagen, vilket är logiskt, men motiven bakom de varierande avkastningskraven framgår inte av några dokument. I kapitel 12.1 redovisar utredningen behovet av en samlad fastighetsstrategi för staten. Styrningen av bolagen bör ta hänsyn till den samlade statliga fastighetsstrategin. De styrtal som används, avkastningsmål, utdelningspolicy och soliditetsmål bör redovisas samlat i fastighetsstrategin och anledningen till avvikelser i mål mellan de olika fastighetsaktörerna motiveras. Det bör prövas om ytterligare styrtal ska utvecklas och användas för att uppnå en effektiv ägarstyrning. Sådana kan vara totalavkastning, överskotts- grad och räntetäckningsgrad. Med hänsyn till de omfattande investeringsplanerna finns det även skäl att överväga att staten som ägare fastställer en övergripande investeringspolicy för bolagen. Utredningen anser också att bolagsordningarna för fastighets- bolagen bör utvecklas så att respektive bolags uppdrag tydligare framgår. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Utredningens förslag: De bolagsspecifika iakttagelser som utredningen redovisar bör övervägas vid regeringens bolags- genomgångar av de statliga fastighetsbolagen. I kapitel 12.6 redovisas de principiella aspekterna på styrningen av de statliga fastighetsförvaltande bolagen. Som framgår av förslaget bör styrningen ta hänsyn till den samlade statliga fastighets- strategin. Regeringen har aviserat att genomgångar ska göras av de statliga ägda bolagen, för att pröva om de uppfyller kriterierna för fortsatt statligt ägande. Bolagsgenomgångarna kan dock också resultera i till exempel justerade och förtydligade uppdrag. Även i fastighets- bolagen planeras genomgångar att genomföras. Vid dessa genom- gångar kan frågor som behandlas av utredningen aktualiseras. Utredningen har inte genomfört någon detaljerad genomgång av bolagen utan har behandlat frågor om bolagen på ett mer principiellt och övergripande sätt. Utredningen har träffat före- trädare för samtliga bolag och inhämtat information från bolagen. I arbetet har utredningen gjort vissa iakttagelser som bör övervägas i anslutning till genomgången av bolagen. Dessa iakttagelser redovisas per bolag. Akademiska Hus har genomgått en kraftig expansion. Värdet på bolagets fastigheter har ökat från drygt 7 mdkr till närmare 50 mdkr. Bolagets nuvarande projektportfölj uppgår till hela 18 mdr kr för åren fram . Vid genomgången av bolaget anser utredningen att bolagets riskexponering till följd av den stora investeringsvolymen, den dominerande marknadsandelen på vissa orter och konkurrenskraften i hyresnivåerna, särskilt bör analy- seras. Med hänsyn till bolagets uppdrag är det angeläget att verksamheten präglas av ett stort mått av transparens. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Specialfastigheter har haft en hög investeringsnivå . Stora investeringar har gjorts framför allt i fastigheter för kriminalvårdens behov. Utredningar av kriminalvårdens lokal- försörjning visar att incitamenten för fastighetsägarna att hålla nere kostnadsnivåerna varit små med den modell för ny- och ombygg- nadsprojekt som använts. Den utveckling av processer och kostnadsuppföljningar som kriminalvården genomför kommer ställa förändrade krav på bolaget. Utredningens förslag om en sammanläggning av Fortifikations- verkets och Specialfastigheters fastighetsbestånd innebär ett nytt och vidgat uppdrag för bolaget. Bolagsordning och de ekonomiska målen för verksamheten måste förändras med utgångspunkt från detta nya uppdrag. De ekonomiska synergieffekterna måste tas tillvara. har initierat en försäljningsprocess av bolagets återstående fastighetsinnehav. Utredningen redovisar ett tänkbart uppdrag till Vasallen vid omstruktureringen av Fortifikations- verkets fastighetsbestånd. Om Vasallen kvarstår i sin nuvarande form behöver uppdraget att förädla och avyttra fastigheter som förvaltas av tydliggöras. Till en betydande del kommer detta arbete skilja sig från vad Vasallen arbetat med. I stället för att ansvara för omställning av hela regements- områden kommer det här att kunna vara ett flertal fastigheter inom eller i anslutning till en garnison som fortfarande ska användas av Försvarsmakten Jernhusens verksamhet är, enligt bolagsordningen, flerdelat. Bolaget ska dels vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn och stödja kollektivt resande och god- stransporter. Dels ska bolaget utveckla, förvalta och äga fastigheter samt tillhandahålla fastighetsrelaterade tjänster och andra tjänster med anknytning till kollektivt resande. Utredningen konstaterar att bolagets nuvarande uppdrag kan uppfattas vara ett transport- Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen politiskt, ett som innebär fastighetsutveckling och ett tjänste- producerande. De många rollerna skapar otydlighet om vilket huvuduppdrag bolaget har och därmed försvåras även ägar- styrningen av bolaget. I utredningens arbete har även framkommit att gränsdragningen mellan Jernhusens, och tåg- operatörernas ansvar för fastigheter och mark vid och i anslutning till järnvägsstationer behöver förtydligas. Jernhusen utvecklar byggrätter och bygger fastigheter som inte i första hand tillkommer för att användas i statlig verksamhet eller förvaltas i statlig regi. Utredningen har tidigare i detta kapitel föreslagit att statsmakterna bör fastställa principer för i vilken omfattning statliga fastighetsbolag ska genomföra fastighetsprojekt som inte har tillkommit för att tillgodose statliga behov. I detta kapitel redovisar utredningen sin syn på hyressättning hos de statliga fastighetsägarna. Utredningen ger sin syn på de begrepp som används, principer för kostnadshyra och möjligheten och lämpligheten i att detaljstyra hyressättningen. De fastigheter som finns kvar i statens ägo och som huvud- sakligen förhyrs av statliga myndigheter kan, i större eller mindre utsträckning, betraktas som ändamålsfastigheter. Frågan om vad som utgör en rimlig hyressättning av dessa lokaler har varit en fråga som diskuterats sedan fastighetsreformens genomförande. 13.1Statsmakternas styrning av hyressättningen i myndigheter och bolag För de fastighetsförvaltande statliga myndigheterna är huvud- principen att marknadshyra ska tillämpas. Detta regleras i för- ordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. Förordningen säger att upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt, därvid ska hänsyn tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd. Även om förordningen anger huvudprincipen har regeringen i beslut angett att kostnadshyra ska tillämpas i vissa fall. ska för huvudbyggnaderna som upplåts till fem kulturinstitutioner tillämpa kostnadshyra (de fem kulturinstitu- tioner som behandlas i kapitel 15 i detta betänkande). För Forti- fikationsverket har regeringen genom att godkänna att Hyres- modell tillämpas även ställt sig bakom kostnadshyra i upplåtelser till Försvarsmakten. Regeringen har i prop. 1997/98:137 tagit ställning till frågan om att definiera ändamålsbyggnader och därtill koppla hyressättnings- modell. Regeringen ville inte föreskriva en viss hyresmodell utan ansåg att parterna i förhandlingar måste enas om hur hyran för en fastighet bör fastställas. Regeringen anger t.ex. att om man ser till nyinvesteringar så bör hyresgästen stå för en större del av den totala investeringen ju mer speciell byggnaden är. Man anger dock vissa utgångspunkter som statliga förvaltare av ändamålsfastigheter bör iaktta bl.a. att kundnyttan ska optimeras, att maximal nytta i form av funktionella lokaler, hög standard och god service ska erbjudas och att de ekonomiska målen i sådan fastighetsverksamhet inte har samma mening som i fullt konkurrensutsatt verksamhet. anförde regeringen också att kundnyttan inte får drivas därhän att kapitalet som investerats inte genererar erforderlig avkastning och urholkas i värde. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen gör ytterligare tolkningar av regeringens utgångspunkter (bet. 1997/98:FiU25) och slår fast att fastighetsförvaltaren ska utgå från primärverksamhetens behov. Förvaltaren ska optimera brukarens nytta av de resurser som läggs på lokalförsörjning och ge maximal nytta i termer av funktion, standard och service. Hyres- gästen ska ha god insyn i förvaltningen, kostnader ska redovisas öppet och förvaltningsplaner ska tas fram gemensamt som tillgångarnas värde ska bibehållas, risktagandet minimeras, förvaltningen vara kostnadseffektiv och avkastningen på det satsade kapitalet genereras. gjorde alltså en tolkning av begreppet kundnytta och utsträckte inriktningen vad gäller insyn och öppen redovisning. Förordningen tar sikte på myndigheterna medan proposition 1997/98:137 och bedömningar i samband med behandl- ingen av propositionen gäller både myndigheter och bolag. För de fastighetsförvaltande statliga bolagen har inga direkta direktiv lämnats om val av hyressättningsmodell, utöver det som sägs i prop. 1997/98:137. Skrivningarna i propositionen, tillsam- mans med tillägg, är inga formella regler men anger likväl statsmakternas inriktning vad gäller hantering av ändamåls- lokaler. Regeringens ägardirektiv till bolagen innehåller referenser till propositionen. Eftersom skrivningarna när det gäller inriktningen är mycket allmänt hållna och delvis motverkar bolagens affärsmöjligheter så lämnar de öppet för tolkningar av den exakta innebörden av statsmakternas inriktning (dvs. att kundnyttan ska optimeras, att vinstmaximering inte är huvudsyfte osv.) och möjliggör varierande tillämpning mellan olika aktörer. Därför råder viss otydlighet kring förutsättningarna för bolagen och bolagen har också tolkat lika- lydande ägardirektiv på olika sätt. Marknadshyra definieras som den mest sannolika hyran vid nyteckning av kontrakt mellan två oberoende parter på en öppen och fri hyresmarknad. Hyran bestäms av utbud och efterfrågan och fastställs i förhandlingar mellan hyresgästen och hyresvärden. En öppen och fri marknad förutsätter att en konkurrenssituation föreligger. Marknadshyran definieras utifrån en homogen produkt t.ex. modern kontorslokal i ett visst läge, butikslokal i visst läge osv. När en uppskattning ska göras av vad som är en marknads- mässig hyresnivå för en lokal utgår man från hyran vid nyteck- ningar av liknande lokaler i liknande lägen. Ju fler avslut som görs på en marknad för en viss typ och visst läge, dvs. ju mer likvid marknaden är, desto säkrare blir uppskattningen av hyresnivån. Marknadshyra är alltså inget belopp som beräknas utan det upp- skattas genom att observera aktuella avslut på en relevant marknad. Fastighetsägarens faktiska kostnader för lokalerna är inte något man utgår från vid hyressättningen. När det gäller t.ex. drift- och underhåll avtalas mellan parterna vilken omfattning som ingår. Fastighetsägarens kostnader kan hyresgästen inte förvänta sig att få redovisade och hyresgästen har i regel inte tillgång till information om hur lönsam den förhyrda lokalen är för hyresvärden. Syftet med kostnadshyra är att hyresgästen inte ska betala mer än de kostnader hyresvärden har för lokalen och att hyresvärden inte tar ut övervinster. Hyran ska spegla fastighetsägarens kostna- der för det i lokalen bundna kapitalet, drift, underhåll och admi- nistration. Det finns olika sätt att definiera och fastställa eller beräkna en kostnadshyra. Det finns inget rätt sätt att exakt bestämma en kostnadshyra eftersom den är uppbyggd av en mängd olika komponenter som hanteras olika beroende på vad man vill uppnå. Variationerna kan avse om uppskattade kostnader vid avtalets slutande ska justeras med hänsyn till faktiskt utfall, vilken part som står risken vid oförutsedda kostnader, hur underhållsnivån bestäms m.m. Kostnadshyra har inte ens inom staten en enhetlig definition. Det finns en mängd olika varianter som får olika konsekvenser. Grunden när en kostnadshyra ska bestämmas är hursomhelst en kalkyl av kostnaderna. Till skillnad från en ren marknadshyra är alltså kostnadshyra något som räknas fram. Utredningens förslag: Ändamålsbyggnad är ett begrepp som inte låter sig definieras entydigt. Därför bör det inte tjäna som utgångspunkt för en viss hyressättningsmodell eller för rikt- linjer om förvaltningen i övrigt. Begreppet ändamålsfastighet används generellt när den statliga fastighetsförvaltningen diskuteras trots att det saknas en klar definition. Detta har i tidigare utredningsarbeten lett till oklarheter och låsningar i synen på olika alternativ. Utgångspunkten är att byggnaden är uppförd för ett särskilt ändamål. Alla byggnader uppförs för ett specifikt ändamål vilket innebär att alla byggnader i någon mening är ändamålsfastigheter vilket gör begreppet i någon mening meningslöst. Begreppet bygger på att det, åtminstone för hyresgästen, är svårt att nyttja någon annan byggnad för samma ändamål. Egenskaper som förts fram är avsaknaden av alternativ för hyresgäst och/eller hyresvärd, tekniska egenskaper i byggnaderna, säkerhetskrav, symbolvärde för staten eller kulturhistoriskt värde och ibland har även framförts att fastighetens läge eller omgivning kan göra den till en ändamålsbyggnad. Utvärderingen av ombildning (se avsnitt 3.4) talade om fastigheter där varken hyresgäst eller hyresvärd har några alternativ, fastigheter där hyresgästen inte har några alternativ, men där hyresvärden har det eller områden som består av någon av de nämnda typerna. (se avsnitt 3.6) ansåg att begreppet kunde definieras dels genom hyresgästens starka anknytning till byggnaden, hyresgästens avsaknad av rådig- het över sina lokaler och genom byggnadens egenskaper. Gemen- samt för utredningarna var att man föreslog att klassificera varje byggnad utifrån dessa kriterier och därefter koppla förvaltning och framförallt regler om hyressättning till huruvida det är en ändamålsfastighet eller inte. Grundidén var att hyran för ändamåls- fastigheter skulle utgöras av en komponenthyra definierad på ett visst, bestämt sätt. föreslog att det även skulle inrättas en statlig nämnd som kunde avgöra tvister om huruvida en byggnad är en ändamålsbyggnad och vad hyran i så fall skulle vara. Regeringen avstyrkte i prop. 1997/98:137 utvärderingens förslag genom att konstatera att gränsen mellan vad som är en ändamåls- fastighet och vad som är en kommersiell fastighet ofta är mycket svår att dra. Man konstaterade att staten genom bolag och verk äger ett omfattande bestånd av ändamålsfastigheter, men att dessa verk och bolag också förvaltar fastigheter som inte bör betraktas som ändamålsfastigheter. Regeringen fann det rimligt att hyresgäst och hyresvärd i förhandlingar enas om villkoren och att hyresgästen i avtal förbinder sig att betala en större del av investeringen beroende på hur speciellt utformad fastigheten är. Innebörden av att en fastighet är en ändamålsfastighet är att det inte finns en marknad där prissättningen enkelt kan fastställas genom att avläsa faktiska avslut avseende likadana objekt. Ändamålsfastigheter förekommer emellertid inte bara i statliga verksamheter. Industribyggnader, laboratorier, skolor, sjukhus är andra exempel där byggnadernas utformning innebär att det inte finns någon väl fungerande marknad för den typen av byggnader. Detta innebär dock inte att sådana fastigheter inte förhyrs på affärsmässiga villkor. Är byggnaden så speciell att det bara är en hyresgäst som är intresserad av att använda den, dvs. om en byggnad är så specifik och byggd för att fylla en viss unik funktion att den bara passar den specifika hyresgästen, så kommer hyres- värden att vara beroende av att hyresgästen hyr den med sådana villkor att investeringen betalas av hyresgästen. Detta innebär normalt att hyresvärden kommer att kräva långa hyreskontrakt alternativt att det finns klausuler i avtalen som innebär att hyres- gästen, om man avbryter kontraktet, betalar det återstående hyresvärdet för byggnaden. Om å andra sidan byggnaden kan hyras ut till någon annan hyresgäst efter mindre anpassningar kan sådana åtaganden bli mindre omfattande. Det är alltså en flytande gräns för vad som är att betrakta som en ändamålsbyggnad där omfattningen på en anpassning av byggnaden för nya ändamål är en faktor. Vid nyinvesteringar kan byggnaden utformas med detta i åtanke och byggnaden kan konstrueras på ett sätt som gör den lättare att anpassa till nya ändamål efter . Det är inte självklart vad en ändamålsfastighet som staten använder är och vilka av statens alla fastigheter som bör ses som ändamålsfastigheter. Det finns en tendens att definiera alltför många fastigheter som ändamålsfastigheter. Det är viktigt att poängtera att det ofta inte bara är hyresgästen som saknar alternativa möjligheter, ofta saknar också hyresvärden, åtminstone på kort sikt, alternativa hyresgäster. Om inte fastighet- en kan hyras ut till den aktuella hyresgästen saknar fastigheten värde, det är inte alltid möjligt att riva eller bygga om för en alternativ användning. Därför är det önskvärt att hitta kompro- misser i upplåtelsevillkoren som båda parter kan acceptera. Som ändamålsbyggnader nämns ofta även byggnader som kanske inte till sin utformning (eller inte enbart till sin utform- ning) är speciella, utan där användningen eller byggnadens historia, symbolvärde gör att det är svårt att tänka sig en alternativ använd- ning. En stor del av SFV:s bidragsfastigheter är av denna typ, t.ex. de kungliga slotten och fastigheter som bevaras av kulturhistoriska skäl (och som saknar någon egentlig hyresgäst) och som framför allt används för att visas upp eller helt enkelt för att bevaras för framtiden. Det behöver inte vara frågan om att byggnaderna rymmer någon statlig verksamhet, men även byggnader där statlig verk- samhet bedrivs kan falla under denna kategori t.ex. Operan och en del andra byggnader som nyttjas av kulturinstitutioner, vissa svenska ambassader, vissa länsresidens, vissa museer. Det behöver inte finnas något i byggnadernas tekniska egenskaper som gör att de inte kan hyras ut till andra hyresgäster, men av historiska eller andra skäl vore det otänkbart. Ingen av de statliga fastighetsförvaltarna, oavsett om de är myndigheter eller statliga bolag, har gjort någon formell upp- delning av ändamålsfastigheter och andra fastigheter i syfte att utifrån en sådan uppdelning välja hyressättningsmodell. Det har också ibland hävdats att om ett område i sin helhet nyttjas av hyresgästen och där hyresgästen har stark anknytning till området så är alla byggnader på området att betrakta som ändamåls- fastigheter. Exempel på detta skulle vara byggnader på ett universi- tets campusområde, inom ett garnisonsområde, eller i samman- hållna kulturmiljöer. Statsmakternas beskrivning av inriktningen för statlig fastighets- förvaltning av ändamålskaraktär har skapat viss oklarhet. Utred- ningens slutsats är att ändamålsbyggnad är ett begrepp som inte låter sig definieras entydigt. Därför kan det inte tjäna som utgångspunkt för en viss hyressättningsmodell eller för riktlinjer om förvaltningen i övrigt. Utredningens bedömning: Kostnadshyra som leder till en förut- sägbar hyreskostnad för hyresgästen fungerar bättre än modeller som leder till stora variationer av hyreskostnaden . Utredarens förslag: Den exakta innebörden av kostnadshyran bör bestämmas i en överenskommelse mellan parterna, men bör utgå från enhetliga definitioner och att det finns en tydlighet i ansvarsfördelningen. Grunden när en kostnadshyra ska bestämmas är en kalkyl av kost- naderna. Till skillnad från en ren marknadshyra är alltså kostnads- hyra något som räknas fram. Vid nybyggnation görs vanligtvis en investeringskalkyl och hyressättningen tar då ofta sin utgångspunkt i denna. Ofta talar man om komponenthyra där kostnadshyran är upp- delad i olika komponenter som utgör olika delar av hyran och som också utgör delar i en överenskommelse om upplåtelsen. Vanligtvis är komponenterna följande: Kapitalkostnad, ibland uppdelat på byggnad och mark var för sig Driftskostnader, ofta hanteras mediaförsörjning separat från övrig drift Kapitalkostnad är normalt den stora delen av hyran och avser ersättningen för det kapital som investerats i fastigheten. För en nyproducerad byggnad utgörs den av produktionskostnaden. Bero- ende på hur speciell byggnaden är betalar hyresgästen olika mycket av investeringen, ju mer speciell fastigheten är (och därmed mindre värd i alternativ användning) ju större del av investeringen betalar hyresgästen. Om en mycket speciell byggnad uppförs som fastighetsägaren inte kan hyra ut till någon annan än den aktuella hyresgästen är det vanligt att hyresavtalet utformas så att hyres- gästen betalar hela investeringen . Fastighets- ägaren minimerar därmed sin risk, vilket kan vara en förutsättning att en uppgörelse ska komma till stånd. Kapitalkostnaden mot- svarar då de samlade avskrivningarna för hela investeringen (kapitalvärdet) under objektets ekonomiska livslängd och räntan på det återstående kapitalvärdet. Hyresavtalen i sådana fall sträcker sig normalt över byggnadens ekonomiska livslängd och hyresgästen förbinder sig att betala kvarvarande hyresåtagande om avtalet sägs upp i förväg. Hur speciell byggnaden är, och därmed hur stor del av investeringen som bör betalas av hyresgästen och hur frågan om restvärdet hanteras, måste avgöras från fall till fall. Om byggnaden har något värde i alternativ användning är det rimligt att hyres- gästen inte betalar hela investeringen eftersom fastighetsägaren då har ett värde kvar i byggnaden och har möjlighet att hyra ut den till annan hyresgäst.