sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Av utredningsdirektiven framgår att utredningen ska lämna förslag till en mer effektiv struktur på organisationen av fastighets- förvaltningen inom staten och därvid lämna förslag till sådana åtgärder som bör vidtas i syfte att skapa en väl sammanhållen och effektiv förvaltning av statens fastigheter. Bland annat ingår i upp- draget att lämna förslag till vilka av nuvarande fastighetsförvaltande myndigheter som även fortsättningsvis bör ha ett sådant uppdrag och att särskilt utvärdera den nuvarande fördelningen av fastighets- innehavet mellan statliga myndigheter och statligt ägda bolag och i förekommande fall föreslå erforderliga förändringar. I kapitel 4.4 redovisas vilka myndigheter enligt regeringens beslut enligt förordning (1993:527) ska förvalta fastigheter samt omfattningen på deras uppdrag. Dessa myndigheter är: Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen I kapitel 9.2 redovisas utredningens förslag om att huvudprincipen bör vara att statens fastighetsförvaltning sker i bolagsform där fastighetsförvaltningen är huvuduppgiften. I kapitlet redovisas motiven för förslaget. I kapitel 11 föreslås att huvuddelen av fastighetsbestånd slås samman med Special- fastigheter och därmed förvaltas i bolagsform, det slutna beståndet förs dock över till Försvarsmakten. Som en konsekvens av detta föreslås att avvecklas. I kapitel 10.6 föreslår utredningen att kulturfastigheter samlat bör förvaltas av . Det medför att uppdrag som fastighetsförvaltare föreslås upphöra. och Sjö- fartsverket som också berörs av förslaget om kulturfastigheterna kommer fortsatt att ha ett visst fastighetsbestånd som är knutet till den egna verksamheten. Utredningens förslag innebär sammantaget att följande myndig- heter bör kvarstå som förvaltare av fastigheter: Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen I den rapport med genomgång av statens fastigheter som regerings- kansliet uppdrog åt PWC att genomföra 2008 delar PWC in myndigheter och statliga bolag som äger fastigheter i två grupper, de med fastighetsfokus och de med produktionsfokus. De med fastighetsfokus är de som agerar som hyresvärd och de med produktionsfokus är de där fastigheterna främst används i den egna verksamheten. I kapitel 9.2 redovisas utredningens bedömning att den fastighetsförvaltning som ska ske i myndighetsform och där syftet är att upplåta lokaler till hyresgäster bör ske i . Utredningen förslag innebär med PWC:s defini- tioner att det bara kommer finnas en myndighet med fastighetsfokus. Utredningens motiv för att inte föreslå någon ytterligare minskning av antalet fastighetsförvaltande myndigheter är att beståndet är heterogent och som ovan redovisas har myndigheterna ett produktionsfokus där kopplingen mellan deras verksamhet och fastighetsförvaltningen är tydlig. Syftet att minska antalet aktörer skulle kunna vara att koncentrera verksamheten för att underlätta styrning, för att samla kompetens och därmed undvika dubbel- arbete, och för att dra nytta av stordriftsfördelar för att minska overhead kostnader. Bestånden är varierande till sin karaktär och därmed krävs olika kompetens, vilket innebär att inte så mycket skulle vinnas genom en koncentration. Utredningens bedömning är att det inte finns några uppenbara samordningsvinster med en mer omfattande förändring. Beträffande tre av bolagen som har fastighetsfokus Akademiska Hus, Jernhusen och Vasallen föreslår utredningen ingen förändring. För Specialfastigheter innebär förslaget om samman- slagning med ett förändrat uppdrag. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Utredningens förslag: bör få i upp- drag att utveckla redovisningsdefinitioner för nyckeltal om fastighetsförvaltningens effektivitet och redovisa de statliga fastighetsaktörernas resultat, samt att göra jämförelser med utvecklingen i fastighetsmarknaden i övrigt. Efter avvecklingen av fick försörjningsverk i uppdrag att bland annat utvärdera effekterna av reformen vad gäller förvaltningen av det statliga fastighetskapitalet. Analysen genomfördes med hjälp av ett antal nyckeltal som belyste olika aspekter. I nyckeltalen ingick mått på som beskrev rörelsen, avkastningen och den finansiella ställningen. Jämförelser gjordes mellan Byggnadstyrelsens ekonomiska utfall och de då nya statliga aktörerna , och Statens fastig- hetsverk. En jämförelse gjordes också mellan dessa statliga aktörer och ett antal fastighetsförvaltande företag som representerade marknaden i ett försök att beskriva effektiviteten hos de statliga fastighetsförvaltarna. presenterade två rapporter i denna del. Den sista redovisades 1996 och omfattade granskning av . Det gick inte, enligt , att dra slutgiltiga slutsatser om lokalförsörjningsreformens funktionssätt vad gäller förvaltningen av det statliga fastighets- kapitalet. När avvecklades 1997 upp- hörde dessa utvärderingar. Utredningen menar att det är olyckligt att det inte skett en samlad kontinuerlig utvärdering av effektiviteten hos de statliga aktörerna med fastighetsfokus. För bolagen analyseras dock effektivitet och resultat inom ramen för bolagsförvaltningen. På motsvarande sätt analyseras respektive departement sina fastighets- förvaltande myndigheter. Varje bolag och myndighet granskas således utifrån sin verksamhet, men statens samlade prestationer och risktagande inom fastighetsförvaltning har inte redovisats. Bolagen har i sina årsredovisningar utvecklat skillnader i redo- visningsprinciper vilket försvårar en jämförelse mellan bolagen. Införandet av IFRS i redovisningen för bolagen i kombination med att och inte gör årliga marknadsvärderingar av sitt bestånd skapar svårigheter i jämförel- Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen sen mellan myndigheter och bolag. Även mellan myndigheterna är jämförelser svåra eftersom nyckeltalen inte utgår från samma sätt att beräkna ytor. Utredningen har låtit utifrån enhetliga definitioner sammanställa de fyra fastighetsbolagens ekonomiska redovisningar och nyckeltal för åren 2005 . Definitionerna och redovisningarna av bolagen framgår av bilaga 4. De definitioner som använts för att få jämförbarhet mellan bolagen kan avvika från den som används i respektive bolags redovisning. Av det följer att de siffror som redovisas kan skilja sig från bolagets årsredovisningar. För myndigheterna har det inte varit möjligt att inom utred- ningens ram ta fram nyckeltal över de ekonomiska resultaten som är jämförbara med bolagen. I huvudsak beror det på avsaknaden av marknadsvärderingar, men även skillnaderna i kapitalstruktur och de ekonomiska regelverken mellan bolag och myndigheter medför skillnader som påverkar jämförbarheten. Utredningen anser att det bör vara en prioriterad uppgift för statsmakterna att analysera bolagens och myndigheternas effektivitet både när det gäller ekonomiskt resultat och kostnader för fastighetsförvaltningen. För att det ska vara möjligt att på ett meningsfullt sätt jämföra de statliga aktörerna med varandra och att kunna mäta de statliga aktörerna mot övriga fastighets- marknaden måste de relevanta nyckeltalen sammanställas enligt enhetliga principer. Utredningen föreslår att ESV får i uppdrag att utveckla redovisningsdefinitioner för nyckeltal om fastighets- förvaltningens effektivitet och redovisa de statliga fastig- hetsaktörernas resultat, samt att göra jämförelser med utvecklingen i fastighetsmarknad i övrigt. 12.4Utveckling och avyttring av fastigheter Utredningens förslag: Statsmakterna bör fastställa generella principer för i vilken omfattning statliga fastighetsbolag ska genomföra utvecklingsprojekt som inte har tillkommit för att tillgodose statliga behov. Förändringar av den statliga verksamheten får ibland stora effekter på behovet av lokaler och användningen av mark. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen det ett minskat behov av fastigheter antingen genom att verk- samhetens omfattning minskar eller att den ska bedrivas på annan ort eller i andra lokaler. I den mån staten äger och förvaltar dessa fastigheter uppstår ofta ett behov av att avveckla en del av beståndet. Detta bör ske på ett så ekonomiskt fördelaktigt sätt som möjligt. Ofta är det fråga om stora bestånd som är fördelaktiga att hantera samlat vid en avyttring, det kan också handla om speciella fastigheter som kan behöva anpassas till annan användning innan avyttring kan ske. kan det vara fråga om mark med ett särskilt fördelaktigt läge där det kan bedömas att en viss utveckling och eller exploatering kan vara mer lönsam än en ren försäljning. Exempel är framförallt försvarsbesluten och förändringar i järn- vägsinfrastrukturen. Denna fastighetsutveckling och försäljnings- verksamhet kräver särskild kompetens och en viss volym för att den ska kunna bedrivas effektivt. I Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning (SOU 2010:92) behandlas frågan om lämplig- heten av att i myndighetsform bedriva fastighetsutveckling: Enligt en vedertagen uppfattning ska statliga myndigheter inte ta ekonomiska risker, såvida inte detta uttryckligen ingår i myndighets- uppdraget. Det ingår inte i de nuvarande statliga fastighetsförvaltande myndigheternas uppdrag att ta ekonomiska risker med syfte att få del i framtida exploateringsvinster på egendom som staten avyttrar till kommuner. Det är annorlunda med de statliga fastighetsbolagen. har exempelvis i uttryckligt uppdrag av regeringen att vidareförädla försvarsfastigheter för att hyra ut dem och senare sälja dem till privata intressenter. Om staten har ett intresse av att i egen regi vidta åtgärder för att förädla fastigheter eller förbereda markområden för exploatering i syfte att höja egendomens värde, bör sådana åtgärder, enligt utred- ningens uppfattning, inte ske i myndighetsform. Utredningen delar den uppfattning som redovisas ovan om att det är olämpligt att bedriva fastighetsutveckling i myndighetsform där syftet inte är att tillgodose statliga behov. I dagens struktur är det Vasallen och Jernhusen som har arbetat med att utveckla fastig- heter som inte i första hand utvecklas för att användas i statlig verksamhet eller förvaltas i statlig regi. Även har bedrivit exploateringsverksamhet. Som framgår av citatet är fastighetsutveckling ett instrument för att skapa värden. Men fastighetsutveckling innebär också att fastighetsägaren tar en ekonomisk risk. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen utarbetar underlag för detaljplaner som innebär nya byggrätter är den ekonomiska insatsen begränsad och därmed också den ekonomiska risken. Värdeutvecklingen på fastigheten kan däremot vara hög. Även om det uppstår en förgäveskostnad genom att planen inte blir fastställd kan därför kostnaden och risken vara låg och välmotiverad även för ett statligt fastighetsbolag. Nästa led i en fastighetsutveckling är att fastighetsägaren även uppför byggnader och i nästa steg också äger och förvaltar fastigheterna. I det skedet ökar den ekonomiska investeringen i betydande omfattning och därmed också den ekonomiska risken. Fastighetsägaren tar också en hyresrisk i de fall lokalerna inte blir uthyrda. Fråga uppstår om i vilken omfattning det är lämpligt att statliga bolag genomför projekt som inte är avsedda för att tillgodose statliga behov. Fråge- ställningen inrymmer både en dimension om lämpligheten av ett statligt risktagande och en bedömning av hur ett statligt engage- mang påverkar konkurrensförhållanden. Förutom uppdraget till Vasallen har statsmakterna inte tagit ställning till vilken roll som statliga fastighetsbolag bör ha i genomförandet av fastighets- utvecklingsprojekt. Utredningen anser mot bakgrund av vad som ovan redovisats att det är angeläget att statsmakterna redovisar principer för i vilken omfattning statliga fastighetsbolag ska genomföra fastighetsprojekt som inte har tillkommit för att tillgodose statliga behov. Det mervärde som fastighetsutvecklingen skapar påverkar bolagens ekonomiska mål och bör därför beaktas när avkastningmål och utdelningspolicy läggs fast. Av utredningsdirektiven framgår att det i uppdraget även ingår att föreslå en effektiv ordning för fastigheter som bör avyttras på marknadsmässiga villkor till privata aktörer. Utredningen har över- vägt fördelarna med att samla försäljningskompetensen till någon av de statliga aktörerna. På grund av det heterogena statliga fastig- hetsbeståndet, den geografiska spridningen av fastigheterna och behovet av att vid transaktioner ha stor detaljkunskap om den aktuella fastigheten har utredningen valt att inte föreslå någon ändring av nuvarande ansvarsförhållanden. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen 12.5Styrningen av de statliga fastighetsförvaltande myndigheterna Styrningen av myndigheterna är svårgenomtränglig: målen och upp- dragen är många, styrvariablerna många och inte alltid ändamåls- enliga. Det är svårt att genomskåda de ekonomiska flödena i orga- nisationerna och resultatet av olika verksamheter. Verksamhetens bedrivande sker inte på samma villkor som i fastighetsförvaltande statliga bolag. De statliga ekonomiadministrativa reglerna kring t.ex. investeringar och avyttringar verkar begränsande för verksamheten. Även hanteringen av myndighetskapitalet, att försäljnings- inkomster ska levereras in till statsbudgeten och att avkastningen inte beskattas utgör faktorer som innebär att villkoren är annor- lunda. Ett grundläggande problem för de fastighetsförvaltande myndigheterna är att det ettåriga budgetperspektivet skapar restrik- tioner för fastighetsförvaltningen som till sin natur är långsiktig. Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning (SOU 2010:92) redovisar att den kartläggning som utredningen låtit genomföra visar att målen för den del av fastighetsförvaltningen som sker i myndighetsform är otydliga och spridda i olika dokument. I betänkandet föreslås en samlad förord- ning för statens fastigheter som förvaltas i myndighetsform. Om förordningen införs omfattar den både fastighetsförvaltande myndigheter med fastighetsfokus och de med produktionsfokus. Vår utredning koncentrerar oss därför på frågorna om styr- ningen av den myndighet som föreslås vara den enda som har fastighetsfokus, . Utredningens förslag: Statens fastighetsverks verksamhet bör indelas i en tydligare portföljstruktur med transparent finansiell styrning och uppföljning per fastighetstyp. Statens fastighets- verk bör ges i uppdrag att marknadsvärdera sina hyresfastigheter. Regeringen bör fastställa separata avkast- ningskrav för de olika fastighetskategorierna som sedan sum- meras i ett vägt avkastningskrav. Avkastningskraven bör utformas så att de kan jämföras med avkastningskraven på de statliga fastighetsbolagen och de som gäller för andra fastig- hetsaktörer som har liknande fastighetsbestånd. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen I utvärderingen av ombildning 1996 (se avsnitt 3.4) konstaterades att har ett mycket blandat bestånd och en heterogen verksamhet. Utredaren föreslog därför att regeringen för skulle ställa särskilda, separata avkastningskrav på de olika verksamheterna. Detta skulle också minska risken för klagomål att vissa delar subventionerar andra delar på ett sätt som det inte var tänkt. När det gällde ansåg utredaren också att bidragsfastigheterna inte var tydligt separerade från det övriga beståndet. Man var också skeptisk till finansieringen av bidrags- fastigheterna som skedde indirekt genom att verket disponerade en del av överskottet för att täcka kostnaderna för bidragsfastig- heterna. Utredaren menade att anslag till den kulturminnes- vårdande verksamheten borde läggas fast separat och vägas mot andra anslag. Förslaget att ha separata avkastningskrav på de olika verksam- heterna i genomfördes inte, däremot har senare den ekonomiska redovisningen av Statens fastighetsverks bidragsfastigheter och finansiering via anslag på statbudgeten genomförts. I samråd med vår utredning gav Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning KPMG i uppdrag att analysera hur styrningen av fastighetsförvaltningen sker utifrån ett ägarperspektiv i statliga, kommunala samt privata bolag. KPMG har gjort jämförelser mellan dessa bolag och och . Av KPMG:s rapport framgår: Varken eller följer upp finansiell information per lokaltyp. Dock är åtminstone fastighetsbeståndet i sådant att en stor del av verksamheten skulle kunna följas upp och mätas som ett kommersiellt bolag. för och Statens fastig- hetsverk anger riktlinjer för hela verksamheten, inte enbart fastighetsägandet. Detta innebär att mål och riktlinjer för justfastighetsägandet inte är tydligt angivna och innebär exempelvis att avkastningskraven inte går att jämföra med andra fastighetsbolag. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Tydligare riktlinjer i regleringsbreven rörande fastigheterna tillsammans med en tydligare portföljstruktur och transparenta finansiella flöden medger bättre finansiell uppföljning med hjälp av relevanta styrmedel. Olika avkastningskrav skulle kunna appliceras på olika fastig- hetstyper för att sedan summeras ihop till ett vägt avkast- ningskrav enligt regleringsbrevet. I kapitel 6.1.1 redovisas det nuvarande uppdraget till och formerna för statens styrning av verksamheten. Verksamheten är uppdelad i fyra verksamhets- grenar; Inrikes hyresfastigheter, Utrikes hyresfastigheter, Bidrags- fastigheter och . Ekonomiredovisningen görs per verksam- hetsgren. Verksamhetsgrenarna är mycket olika till sin karaktär och verksamheterna bedrivs med olika förutsättningar. Inrikes och utrikes hyresfastigheter är de grenar som i huvudsak genererar SFV:s överskott. Uppdelningen i verksamhetsgrenar är ett krav från regeringen i regleringsbrevet. Där framgår att ett antal nyckeltal ska redovisas per verksamhetsgren i årsredovisningen. Dessa nyckeltal är: fastigheternas bokförda värden, förändringar av tillgångar jämfört , totala kostnader för drift, underhåll och admi- nistration (ej mark och bidragsfastigheter), driftskostnad per kvm, underhållskostnad per kvm, administrationskostnad per kvm, direktavkastning, driftsnetto per kvm, andel uthyrd area i procent, hyresintäkter per kvm. Utredningen föreslår i likhet med vad som redovisades i utvär- deringen av ombildning och vad som framgår av KPMG:s rapport att fastighetsbeståndet i bör indelas i en tydligare portföljstruktur med transparent finansiell styrning och uppföljning per fastighetstyp. bör ges i uppdrag att marknadsvärdera sina hyresfastigheter. För inrikes hyresfastigheter bör fullständiga marknadsvärderingar genomföras. För utrikes hyresfastigheter bör engångsvis en fullständig värdering genomföras. Denna kan sedan, med hänsyn till kostnaden för dessa värderingar, justeras mer schablonmässigt. Värderingarna är en förutsättning för att kunna jämföra effektivitet med andra statliga och privata aktörer. Regeringen bör fastställa separata avkastningskrav för de olika fastighetskategorierna som sedan summeras i ett vägt Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Avkastningskraven bör utformas så att de kan jämföras med avkastningskraven på de statliga fastighetsbolagen och de som gäller för andra fastighetsaktörer som har liknande fastighetsbestånd. Bidragsfastigheter bör även fortsättningsvis anslagsfinansieras. För dessa sätts inget avkastningskrav. Utredningen föreslår att verksamheten i delas upp i följande verksamhetsgrenar: Inrikes hyresfastigheter – kulturinstitutioner Inrikes hyresfastigheter – övriga Utredningens motiv för att dela upp inrikes hyresfastigheter i två verksamhetsgrenar, kulturinstitutioner och övriga är att öka möjligheten till uppföljning av fastighetsförvaltningen och att förbättra möjligheterna till jämförelser med andra fastighets- aktörer. Uppdelningen ger också förutsättningar att anpassa avkastningskraven till vad som är marknadsmässigt för respektive kategori. I kapitel 6.1.1 redovisas att det inom verksamhetsgrenen bidragsfastigheter även inryms de slott som omfattas av den kungliga dispositionsrätten. I beskrivningen framgår att av de totala årliga kostnaderna för förvaltning av bidragsfastigheter står de kungliga slotten för . Eftersom ett stort antal nya fastig- heter som en följd av utredningens förslag om kulturfastigheter kommer tillföras verksamhetsgrenen bidragsfastigheter kan det finnas anledning att särredovisa de två olika typerna av bidrags- fastigheter. För de fastigheter som omfattas av den kungliga dispo- sitionsrätten har inte samma möjligheter som för andra bidragsfastigheter att planera insatserna. Ett antal hyresfastigheter bedömer man från sida på lång sikt inte kommer att vara ekonomiskt bärkraftiga och inte kommer att möta regeringens avkastningskrav. De borde i princip klassificeras som bidragsfastigheter. har upprättat en lista på dessa fastigheter. Listan har lämnats till utredningen och i sitt budgetunderlag –2013 hemställer myndigheten till regeringen att utredningen ska lämna förslag till hur dessa ska hanteras. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Det är själv som fattar beslut om vilka fastigheter som klassificeras som bidragsfastigheter. Problemet med att göra hyresfastigheter till bidragsfastigheter är dels att anslagsmedlen inte räcker till för underhållet av de fastigheter som är bidragsfastigheter och att regelverket som sammanhänger med anslagsfinansieringen begränsar vad som är möjligt att genomföra, dels att det uppstår en kostnad då kapitalskulden för hyresfastigheterna ska skrivas ner som, om det sker , påverkar resultatet så mycket att statens totala avkastningskrav på riskerar att inte uppnås. Utredningen anser att de ekonomiska konsekvenserna av förslaget bör analyseras ytterligare och prövas i anslutning till att förslaget om kulturfastigheter genomförs. I avsnitt 10.8 redovisas att ett särskilt problem för utgör svårigheterna att genomföra investeringar i bidragsfastigheterna i syfte att göra dem mer attraktiva som besöksmål. Eftersom bidragsfastigheterna inte ska hanteras som anläggningstillgångar kan inte lånefinansiera investeringar i dessa utan måste redovisa insatserna som löpande kostnader och finansiera dem med anslagsmedel. De ekonomi- administrativa reglerna bör anpassas så att investeringar i bidragsfastigheter som har sin grund i ett hyresförhållande kan lånefinansieras på samma villkor som för en fastighet som klassificerats som hyresfastighet. 12.6Styrningen av de statliga fastighetsbolagen Utredningens förslag: Bolagsordningarna för fastighetsbolagen bör utvecklas så att respektive bolags uppdrag tydligare framgår. Styrningen av bolagen bör ta hänsyn till den samlade statliga fastighetsstrategin. Utredningens bedömning: Det kan finnas behov av att pröva om ytterligare styrtal ska utvecklas och användas för att uppnå en effektiv ägarstyrning. I proposition 1991/92:44 anfördes att statens roll som fastighets- ägare måste renodlas och ges en mer marknadsmässig inriktning. Motiven för att föra över ägandet och förvaltningen av Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen fastighetsbeståndet till en koncernstruktur i aktiebolagsform var en strävan att åstadkomma en marknadsstyrd inriktning av verksam- heten, en flexiblare hantering av det statliga fastighetsinnehavet och därmed för staten som ägare en effektivare förmögenhets- förvaltning. En huvudmålsättning vid ombildandet av till aktiebolag var att verksamheten ska kunna bedrivas under samma konkurrensförutsättningar och med jämförbara avkastningskrav som privatägda fastighetsföretag. I den utvärdering som gjordes av fastighetsreformen 1996 redovisades att de fastighetsförvaltande aktörerna har haft stor självständighet och har efter reformen genomfört mycket stora investeringsprogram. Investeringsnivån hos Akademiska Hus, och har legat högt efter refor- men. Staten har inte haft en policy när det gäller risktagandet.