sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Dock måste man hålla i minnet att tillhandahållandet av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen inte får åsidosättas med hänvisning till myndighetens egen ökade informationsverksamhet. I det förra fallet finns det en kontrollaspekt, medan myndigheter i det senare fallet själv väljer vad den vill lägga ut för information. 8Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Enligt direktiven ska kommittén överväga om det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller i annan lag bör införas en bestämmelse om en generell skyldighet för myndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Vid denna bedömning ska kommittén särskilt beakta hur en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan antas påverka riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Kommittén ska med anledning av det analysera om det befintliga regelverket säkerställer en godtagbar skyddsnivå i fråga om sådana intrång. Om slutsatsen blir att lagstiftning krävs för att minska riskerna för integritetsintrång, ska kommittén lämna förslag till sådan lagstiftning. att en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte bör införas ska kommittén överväga om det i stället bör införas en eller flera bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form på de områden eller i den utsträckning som detta bedöms lämpligt. Som kommittén ser det kan ett utökat elektroniskt utlämnande ses som en naturlig del i strävan mot en stärkt offentlighetsprincip och utgångspunkten bör därmed vara att så långt som möjligt hitta former för detta. Som utgångspunkter för sina överväganden noterar kommittén följande. Kommitténs uppdrag är alltså att överväga om det i vanlig lag – dvs. inte genom ändringar i grundlag – bör införas en skyldighet att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Kommittén ska således göra sina överväganden med utgångspunkt i den befintliga regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Vidare bör det understrykas att det endast är formen för allmänna handlingars utlämnande som kommittén har att överväga. Uppdraget tar bara sikte på sådana allmänna handlingar som redan finns lagrade i elektronisk form. Det är alltså inte fråga om att t.ex. ålägga myndigheter att föra över befintliga dokument i pappersform till elektronisk lagring. Inte heller har kommittén i uppdrag att utreda andra frågor rörande hanteringen av allmänna handlingar i elektronisk form såsom gallring, arkivering m.m. En annan viktig utgångspunkt för kommittén är att alla reformer på handlingsoffentlighetens område måste övervägas särskilt noga med hänsyn tagen till vilka effekterna kan komma att bli på systemet i stort. Det kan t.ex. förefalla som att en reform som leder till att det blir enklare att få del av allmänna handlingar per definition är bra för offentligheten generellt sett. Men om en sådan regel kan komma att behöva balanseras med ökad sekretess så kan den sammantagna effekten bli negativ. Kommittén har erfarit att tillämpningen av offentlighetsprincipen inte sällan vållar problem i den elektroniska miljö som är realiteten . Detta hänger delvis samman med den begreppsbildning som tryckfrihetsförordningen arbetar med men också med att det finns överlappande regelverk om bl.a. personuppgiftsbehandling som myndigheterna kan ha att beakta vid frågor om utlämnande eller spridning av information. Det finns vidare komplikationer som sammanhänger med de mycket stora informationsvolymer det kan vara fråga om i vissa fall. Enligt kommitténs mening är det emellertid av central betydelse att utgångspunkten alltid bör vara att den som begär att få ta del av information från en myndighet gör det med stöd av offentlighetsprincipen, förutsatt att han eller hon inte ger uttryck för annat. Vidare noterar kommittén att det finns en intressekonflikt inbyggd i systemet som knappast blir mindre i den elektroniska miljön. Offentlighetsprincipen syftar ytterst till att värna demokratin och folkstyret genom att garantera insyn i det allmännas verksamhet. kan enskilda medborgare uppleva det som kränkande om uppgifter om personliga förhållanden som de är skyldiga att lämna till myndigheter i olika sammanhang eller som annars finns tillgängliga hos det allmänna, med stöd av offentligheten lämnas ut till exempelvis kommersiella aktörer som Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar använder informationen för helt andra syften än det den samlats in för. För att myndigheternas arbete ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt är det av central betydelse att enskilda har förtroende för att de personuppgifter som lämnas till det allmänna inte leder till en senare användning som upplevs som kränkande. Om det från allmänhetens sida upplevs som stötande att myndigheter t.ex. säljer upplysningar om dem till privata marknadsaktörer är det förståeligt om myndigheterna känner tvekan inför att medverka till en sådan spridning av personuppgifter. Den svenska offentlighetsprincipen innebär emellertid att enskilda i viss mån måste acceptera att personuppgifter som samlats in för ett visst ändamål kan komma att användas för helt andra ändamål genom att uppgifterna lämnas ut med stöd av offentlighetsprincipen. Att så kan ske är också en av förutsättningarna för att ett av offentlighetsprincipens grundläggande syften – att kunna granska myndigheternas verksamhet – ska kunna uppfyllas. För att en effektiv granskning ska kunna ske måste utgångspunkten vara att det allmänna inte har med att göra vad den som begär ut uppgifter i allmänna handlingar tänker göra med uppgifterna. Slutligen vill kommittén påminna om att de överväganden som kommittén gör tar sikte på en generell skyldighet att lämna ut elektroniska handlingar i elektronisk form. Kommittén har mot den bakgrunden inte sett det som sin uppgift att gå närmare in på de regler som finns i vissa speciella fall och som innebär att viss information ska tillhandahållas i elektronisk form, såsom i t.ex. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Kommittén kan dock konstatera att det finns goda skäl att tro att den här typen av sektoriell skyldighet kommer att öka, inte minst till följd av ökade krav på insyn och transparens inom olika samhällssektorer. Avslutningsvis finns det skäl att erinra om att kommitténs uppdrag, jämfört med de krav på att kunna vidareutnyttja offentlig information som följer av det s.k. PSI-direktivet, endast avser frågan om tillhandahållande av just allmänna handlingar. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 8.2Elektroniskt utlämnande – en balans mellan offentlighets- och integritetshänsyn Bedömning: En möjlighet att kunna kräva att allmänna handlingar i elektronisk form också ska lämnas ut i sådan form bidrar till en stärkt offentlighetsprincip som det kan öka riskerna för integritetsintrång. Kommitténs utgångspunkt är att en lämplig balans bör råda mellan dessa båda intressen. Enligt gällande rätt finns det alltså ingen skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form (jfr 2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Sökanden kan inte kräva annat än att få ut en elektroniskt lagrad allmän handling i form av en utskrift. Inte heller servicebestämmelserna i 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen eller 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223) innebär någon utvidgning av den enskildes rättigheter i detta avseende. En utgångspunkt för kommittén är att allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar bör effektiviseras i samma utsträckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet. Regleringen av handlingsoffentligheten såvitt avser elektroniskt lagrade allmänna handlingar bör därför i största möjliga mån korrespondera med den som gäller för pappershandlingar. Ett ökat elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar är alltså en del i strävan mot en stärkt offentlighetsprincip. Elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar förenklar och effektiviserar allmänhetens tillgång till myndigheternas offentliga information. Därmed ökar möjligheterna till insyn och kontroll av myndigheternas verksamhet, vilket är ett av handlingsoffentlighetens grundläggande syften. Bland annat underlättas massmedias granskning av myndigheternas verksamhet om information kan erhållas i elektronisk form. Informationen skulle därmed i större omfattning än kunna samköras och analyseras. I en framställan till regeringen har framfört att avsaknaden av en skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar i elektronisk form försvårar eller omöjliggör stora undersökningar, under- Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar sökningar vilka syftar till att just granska myndigheternas verksamhet (dnr Ju2006/4517/L6). Den nuvarande begränsningen till en rätt att få ut allmänna handlingar i pappersform kan sägas slå blint. Den inskränker möjligheten till massuttag som kan leda till integritetskränkningar som den motverkar legitim användning. Begränsningen till pappersform gäller utan hänsyn till vilka uppgifter som begärs ut. Det kan mycket väl vara fråga om harmlösa uppgifter som en sökande nekas att få ut i elektronisk form. Men det ska framhållas att det enligt vad kommittén har erfarit råder en relativt sett liten diskrepans mellan önskemål från enskilda om att få ut en elektroniskt lagrad allmän handling i elektronisk form och myndigheternas benägenhet att tillmötesgå detta. Ett elektroniskt utlämnande är i allmänhet betydligt enklare och billigare för myndigheterna. I många fall har myndigheterna ordnat sina system så att t.ex. beställning av allmänna handlingar kan ske via myndighetens webbplats. Mot bakgrund av myndigheternas ofta positiva inställning till att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form bör man således inte överdriva den praktiska betydelsen av vad en generell skyldighet om detta skulle innebära. Principiellt sett är det emellertid en betydande skillnad mellan frivillighet och skyldighet och det finns myndigheter som är förhållandevis restriktiva när det gäller utlämnande i elektronisk form. Ett omfattande elektroniskt utlämnande överensstämmer vidare med de mål som har fastställts i den nationella handlingsplanen för e-förvaltning (dnr Fi2008/491/OFA) om att öka tillgängligheten för företagare och medborgare att använda offentliga tjänster (se vidare avsnitt 7.1.1). Likaså är det förenligt med PSI-direktivets syfte att öka tillgängligheten till offentlig information i avsikt att kunna vidareutnyttja denna att myndigheter i stor omfattning lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form (se vidare avsnitt 2.8). Ett sådant vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn har visserligen inget med offentlighetsprincipens ursprungliga syften att göra men ligger likväl helt i linje med intentionerna i PSI-direktivet. Även mot bakgrund av att myndigheternas framställning av information och deras kommunikation numera i stor utsträckning sker i elektronisk form kan det hävdas att det framstår som otidsenligt att det saknas en rätt att få ut allmänna handlingar i annan form än utskrift på papper. Inom en inte alltför avlägsen Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar framtid är det dessutom troligt att i princip alla myndigheters allmänna handlingar finns lagrade i elektronisk form. förekommer det att myndigheter skannar in sådana allmänna handlingar som endast finns i pappersform för att därigenom kunna underlätta ett elektroniskt utlämnande till allmänheten och att inkommande handlingar överförs till elektronisk form genom inläsningscentraler eller genom att myndigheten använder elektroniska ärendehanteringssystem. Under utredningsarbetet har Handikappförbunden och inkommit med synpunkter i fråga om tillgängligheten till offentlig information. Bland annat har förbunden framhållit att ett enkelt och billigt sätt att säkra tillgängligheten till offentlig information för en stor del av medborgarna är att säkerställa en elektronisk distribution av allmänna handlingar. Kommittén vill understryka betydelsen av detta. 8.2.2Ökade risker för intrång i den personliga integriteten På samma gång som informationstekniken bidrar till att öka allmänhetens möjligheter till insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet måste den dock användas med beaktande av behovet att skydda enskildas personliga integritet. Den tekniska utvecklingen har inneburit att det genom enkla åtgärder går att sprida material via t.ex. Internet så att materialet blir tillgängligt för Internetanvändare världen över. Det finns anledning att tro att andelen massuttag av information skulle komma att öka med en utökad rätt till information i elektronisk form (se vidare avsnitt 7.2.1). Massuttag av offentlig information kan givetvis ske i syften som är både mer eller mindre väl förenliga med de intressen som motiverar offentlighetsprincipen, t.ex. allmänhetens insyn i den offentliga verksamheten. Men det kan också ske av rent kommersiella skäl eller rent av i syfte att t.ex. trakassera eller skandalisera enskilda. En rätt att få ut elektroniska kopior av allmänna handlingar ökar även möjligheterna att sammanställa och bearbeta större mängder offentlig information i syften som kan vara integritetskränkande. Det kan t.ex. bli enklare att samköra information från olika myndigheter – samkörningar som myndigheterna själva av integritetsskäl kan vara förhindrade att göra. En ökad tillgänglighet till elektronisk information underlättar även för den som önskar kring- Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar gå de förbud att använda vissa sökbegrepp som kan ha uppställts för en viss myndighet genom bestämmelser i en registerförfattning. En handlingsoffentlighet som innefattar en generell rätt att få handlingar utlämnade i elektronisk form skulle vidare allmänt sett sannolikt medföra en ökad automatiserad behandling av personuppgifter av enskilda och därmed en ökad risk att kränkande behandlingar sker, inte sällan på grund av oförstånd eller obetänksamhet. Det finns således en beaktansvärd risk att införandet av en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form innebär att enskilda i större omfattning än riskerar att utsättas för olika typer av integritetsintrång. Mot detta kan förstås invändas att det med dagens teknik redan finns goda möjligheter att billigt och enkelt omvandla papperskopior av allmänna handlingar till elektroniska handlingar genom s.k. skanning. Att en sökande är hänvisad till papperskopior skulle därmed inte ha någon större betydelse som skydd mot integritetsintrång. Enligt kommitténs mening finns det emellertid fog för att hävda att avsaknaden av en generell rätt till elektroniskt utlämnande – eller uttryckt på ett annat sätt, effekterna av utskriftsundantaget – de facto innebär en viss spärr. Syftet med utskriftsundantaget i dagens digitaliserade samhälle får anses vara att försvåra, inte förhindra, automatiserad bearbetning av information. Det är exempelvis mera omständligt att skapa en databas genom att hämta uppgifter från pappershandlingar, särskilt om databasen ska uppdateras kontinuerligt vilket kan vara fallet vid t.ex. kommersiellt utnyttjande av myndighetsinformation. Trots den väl utvecklade tekniken att skanna in handlingar kan därför enligt kommitténs uppfattning inte den tekniska utvecklingen tas till intäkt för att utskriftsundantaget har spelat ut sin roll. Att få ta del av allmänna handlingar direkt i elektronisk form innebär utan tvekan praktiska fördelar för den som vill samla in stora mängder information. IT-utvecklingen har inneburit att möjligheten att sammanställa, bearbeta och sprida uppgifter har ökat enormt och även kommit var man till del. Det kan därmed hävdas att det finns ett ännu större behov än tidigare av bestämmelser som minskar risken för integritetsintrång till följd av automatiserad behandling av personuppgifter. Sammantaget finns det enligt kommitténs mening alltså goda skäl att tro att mängden information som lämnas ut – och därmed mängden information som på olika sätt kommer att behandlas Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar elektroniskt – ökar vid ett införande av en skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar i elektronisk form. Det finns därför anledning att utgå från att en rätt till elektroniskt utlämnande ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. ska det framhållas att de ökade riskerna för integritetsintrång inte kan sägas höra samman med själva det elektroniska utlämnandet av handlingen. I stället är det de ökade möjligheterna för mottagaren av informationen att lagra, bearbeta och sprida uppgifterna som skapar riskerna. Det kan alltså finnas kompensatoriska åtgärder som kan övervägas. Kommittén återkommer till detta. En skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle alltså få effekter från såväl offentlighetssom integritetssynpunkt. En möjlighet att med stöd av lag kräva ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar som lagrats i elektronisk form bidrar till en stärkt offentlighetsprincip som detta kan öka riskerna för integritetsintrång. Kommitténs utgångspunkt är att en lämplig balans bör råda mellan dessa båda i viss mening motstående intressen. För att en ordning med en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form ska kunna förordas måste alltså fördelarna från offentlighetssynpunkt överväga nackdelarna. går närmare in på frågan om integritetsskydd i samband med utlämnande av allmänna handlingar ska några andra faktorer som bör beaktas i sammanhanget diskuteras. 8.3Betydelsen av kraven i artikel 5 i PSI-direktivet Bedömning: PSI-direktivet kräver inte att det införs regler om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. Frågan om elektroniskt utlämnande kan därför för kommitténs vidkommande avgöras oberoende av vad som föreskrivs i direktivets artikel 5. Kommittén har ställt sig frågan om det s.k. PSI-direktivet kräver att det införs regler om elektronisk utlämnande av allmänna handlingar. Utlämnanden av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen leder nämligen till vidareutnyttjanden av informationen i den mening som avses i PSI-direktivet (se vidare avsnitt 2.8.3). Direktivets artikel 5 har följande lydelse. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 1.Offentliga myndigheter skall se till att deras handlingar finns tillgängliga på elektronisk väg, om detta är möjligt och lämpligt, i alla redan befintliga format och i alla redan befintliga språkversioner. Detta skall inte medföra någon skyldighet för offentliga myndigheter att skapa nya handlingar eller att anpassa handlingar för att uppfylla detta krav, och det skall inte heller medföra någon skyldighet att tillhandahålla utdrag ur handlingar om detta skulle kräva orimligt stora ansträngningar och inte endast ett enkelt handgrepp. 2.Det kan inte på grundval av detta direktiv krävas av offentliga myndigheter att de skall fortsätta med framställning av en viss typ av handlingar för att dessa handlingar skall kunna vidareutnyttjas av en organisation inom den privata eller offentliga sektorn. Frågan är om artikel 5 innebär ett krav på att myndigheten ska ställa handlingarna till förfogande för vidareutnyttjande i elektronisk form. Som har anmärkts i kapitel 2.8.6 synes kommissionens uppfattning vara att handlingar som finns elektroniskt lagrade hos en myndighet alltid ska lämnas ut i den formen. Enligt kommitténs mening finns det dock anledning att ifrågasätta denna tolkning av artikel 5. Lydelsen av artikeln indikerar att det inte ställs upp något absolut krav på elektroniskt utlämnande utan endast då en sådan utlämnandeform är möjlig och lämplig. Att så är fallet visar även artikel 3 där det som en allmän princip anges att om vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter tillåts ska medlemsstaterna se till att dessa handlingar kan vidareutnyttjas för kommersiella och icke-kommersiella ändamål i enlighet med villkoren i artikel 5–11. Avslutningsvis sägs i artikel 3 att om möjligt ska handlingarna göras elektroniskt tillgängliga. PSI- direktivet synes därför uppmana till att all offentlig information ska finnas tillgänglig i alla existerande format och språkversioner samt att informationen – om det är möjligt och lämpligt – ska tillgängliggöras elektroniskt. I artikel 1.4 anges vidare att tillämpningen av PSI-direktivet inte på något sätt ska påverka skyddsnivån för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter enligt bestämmelserna i gemenskapslagstiftningen och i nationell lagstiftning och i synnerhet ska inte de skyldigheter och rättigheter som anges i det s.k. dataskyddsdirektivet ändras genom PSI-direktivet. Åtgärder och regler i nationell rätt som syftar till att skydda den personliga integriteten ska sålunda inte påverkas av PSI-direktivets bestäm- Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Av direktivets ingress (skäl 21) följer också att direktivet bör genomföras och tillämpas i full överensstämmelse med principerna för skyddet av personuppgifter i enlighet med dataskyddsdirektivet. Utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen är motiverat av hänsyn till behovet av att skydda enskildas personliga integritet (prop. 85–86 och 113 och prop. 2001/02:70 s. 27–35). Om man tar som utgångspunkt att regler som syftar till att skydda den personliga integriteten – i linje med vad som föreskrivs i dataskyddsdirektivet – inte ska få påverkas av bestämmelserna i blir kommitténs slutsats att frågan om elektroniskt utlämnande för kommitténs vidkommande kan avgöras oberoende av vad som föreskrivs i artikel 5. Enligt kommitténs mening kan samma bedömning göras beträffande registerförfattningarna och de utlämnanderegler som kan förekomma i dessa. I likhet med vad som har framförts i departementspromemorian Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet (Ds 2009:44) är det således kommitténs uppfattning att artikel 5 inte innebär något krav på att myndigheter ska åläggas en längre gående skyldighet än vad som gäller att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. 8.4Säkerhetsrisker m.m. med elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Bedömning: Samhälleliga säkerhetsaspekter på utökade möjligheter att få ut allmänna handlingar i elektronisk form bör beaktas vid övervägandet av om en sådan skyldighet ska införas. Utöver integritetsrisker kan det enligt kommitténs bedömning också finnas andra nackdelar förknippade med att myndighetsinformation i stor omfattning lämnas ut elektroniskt. Säkerhetsdimensioner på frågan om utlämnande av allmänna handlingar är enligt vad kommittén känner till inte alltid beaktade i registerförfattningarnas reglering. Normalt torde i stället detta regleras genom sekretessbestämmelser. En ordning med en lagfäst rätt till elektroniska kopior kan emellertid inbjuda till att kartor, infrastrukturinformation m.m. i större omfattning än blir tillgängliga för sammanställning och analys, något som skulle kunna få Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar konsekvenser som kanske inte är förutsatta ur ett samhällsskyddsperspektiv. I fall då i och för sig offentliga handlingar med samhällsinformation finns samlade i stor mängd hos en och samma myndighet kan det t.ex. finnas anledning att överväga lämpligheten av att lämna ut stora mängder av sådan information i elektronisk form. Kommittén noterar härvid att det i och för sig finns krav i andra sammanhang på att information ska tillgängliggöras i elektronisk form – exempelvis i det s.k. Inspire-direktivet.