sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Förhandlingarna kännetecknas av ett ömsesidigt intresse av att finna en tillfredsställande lösning och ett gemensamt ansvar för att processen inte hamnar i en återvändsgränd. tecknas gemensamt en avsiktsförklaring om byggnation av de två planskilda korsningarna. ges ansvar för framtagande av systemhandlingar och bygghandlingar samt för genomförande av Kommunen ges ansvar för att ta fram detaljplan. I avtal regleras kostnadsfördelningen mellan parterna. En erfarenhet från fallstudien är att för- hållandet mellan parterna ändrades radikalt i och med att kommun åtog sig ett ekonomiskt ansvar för projektets genom- förande. kännetecknades planeringsprocessen av asymmetriska relationer mellan parterna. Schematiskt kan kommuns roll beskrivas som den kreativa förslagsställaren, som hade idéer om tekniska lösningar, tillgänglighet, säkerhet och inte minst kopplingen till staden. Ur perspektiv framstod kommunens agerande dock som allt annat än konstruktivt och kreativt. Snarare framstod det som oansvarigt och orealistiskt. Kommunens idéer och förslag skulle vara förenade med avsevärda fördyrningar och den nytta som tillskapades skulle inte motsvara kostnaden. I vissa fall såg visserligen det motiverade i förslaget från kommunen, men ansåg att detta var en angelägenhet, utan direkt koppling till resecentrumprojektet. På ett motsvarande sätt kunde roll uppfattas som den stelbente nej-sägaren. Ur kommunens perspektiv framstod agerande som inskränkt och ensidigt inriktat på trafikala lösningar. Man uppfattade ett starkt motstånd mot att få upp för staden viktiga frågor på agendan och att det var än svårare att vinna gehör för dem. Som nämnts liknades processen vid ett skyttegravs- krig med låsta positioner och oförmåga att ta till sig andra parters intressen. Pengar är makt – Jämbördiga parter De ansträngda relationerna parterna emellan förändrades drastiskt i och med att ramavtalet undertecknades av parterna. Förändringen kan enligt intervjupersonerna inte i första hand ses som betingat av avtalet som sådant och att det anvisade en väg för utveckling av resecentrumprojektet. Det som intervjupersonerna samstämt understryker som avgörande för förändringen av för- handlingsklimatet var att kommun accepterade att med- finansiera projektet. I och med att kommunen åtog sig ett finansi- ellt ansvar förändrades rollfördelningen mellan parterna i riktning mot symmetri, man blev förhandlingsparter på mer jämlika villkor. Det som tidigare skapade barriärer och ledde till positionerande och konflikt, blev nu frågor där man upplevde att man hade ett gemensamt intresse av att finna lösningar. Förhandlingsklimat och kreativa lösningar Det som framhålls som kanske den största fördelen med med- finansieringen från är att den befrämjat kreativa lösningar och en ökad processeffektivitet. I en situation där parterna har olika intressen finns alltid risk för låsningar och återvändsgränder i form av strandade förhandlingar. I fallet illustreras dessa problem tydligt i den segdragna process som karaktäriserade samverkan . Enligt samstämda intervju- personer förändrar processen dramatiskt karaktär i och med att kommun förklarar sig villig att medverka i finansieringen av projektet. Förändringen ligger i att kommun, från att ha upplevts som en extern aktör med krav på projektet, nu blir en intern aktör med intressen i, men också med ansvarar för, projektets genomförande. Enligt intervjupersonerna får detta till konsekvens att klimatet i förhandlingen förändras radikalt till det bättre. Det tidigare ställningskriget ersätts nu av ett synsätt som av intervjupersonerna kännetecknas av gemensamt problemlösande. Intressemotsättningarna finns fortfarande kvar men leder inte till låsningar på det sätt de gjort tidigare. Med det gemensamma ansvaret för processen följer att parterna snarare än att säga nej till ett förslag från en annan part söker hitta en gemensam väg framåt. I detta läge skapas incitament för kreativitet. I en situation där parterna har olika intressen så blir utmaningen att med stöd i frågor av typ hur då, varför det och vad är målet försöka formulera lösningar som är ömsesidigt acceptabla för de berörda. Inte bara en dans på rosor Den bild som tecknats ovan motsäger dock inte att det även uppstått problem och motsättningar som varit svåra att övervinna. Ett första problem handlar om traditionella roller och arbetssätt. Som beskrivits ovan har värdeskapande och ömsesidiga vinster vuxit fram successivt i takt med att parterna utvecklat kunskap om varandras intressen och målmedvetet försökt skapa lösningar som är av karaktären vinna-vinna. Man skulle kunna beskriva den planerings- process som förevarit som ett förhandlingsspel karaktäriserat av ömsesidigt lärande. Tillit och förtroende har varit nyckelord för att kunna nå möjliga och ömsesidigt önskvärda lösningar. När nu det gemensamma planeringsprojektet överlämnas till genomförande och praktisk tillämpning inom ramen för ordinarie organisationer så uppstår gnissel. De som tar över projekten har inte varit med i den lärandeprocess som karaktäriserat planeringen. Man kan likna de ordinarie organisationernas agerande vid det som utmärkte planeringsprocessens inledande skeden. Här finns flera av de karaktäristika som då förelåg; en fokusering vid det egna intresset, en viss avsaknad av tilltro till andra parter och inte minst en professionell ovana eller oförmåga att åstadkomma värdeskapande processer och ömsesidig nytta. Denna problematik kan illustreras med de svårigheter parterna har att åstadkomma en gemensam förvaltning för underhåll och städning, trots att allt talar för att en samordning skulle kunna innebära besparingar genom samordnat personalutnyttjande och ett bättre helhetsintryck för resenärerna. Det andra problem som aktualiserats rör roller och rollför- ståelse. I intervjuerna framgår att parterna inte sällan har på för- hand bestämda föreställningar om varandras roller och mandat. Här uppstår konflikter när en part upplever att andra parter inte lever upp till förväntningarna. Jernhusen kan tjäna som en illustration. I intervjuer ger andra parter uttryck för att Jernhusen i egenskap av att vara ett statligt bolag ska se till samhällsnytta och aktivt bidra till samhällsutveckling. I intervjuer med personal från Jernhusen bekräftas att detta ansvar finns uttalat som en målsättning för företaget, men understryks att företaget har ett avkast- ningskrav och att företagets affärsidé framhåller rollen att på kommersiella villkor utveckla stationsområden, underhållsdepåer och godsterminaler längs järnvägen. En slutsats från fallstudien är att bristfälliga eller felaktiga föreställningar om andra parters mål, mandat och förutsättningar med stor sannolikhet leder till kon- flikter, som om de inte hanteras i ändamålsenliga former, kan komma att omöjliggöra gemensamma överenskommelser och gemen- samt värdeskapande. 4 Utmaningar och potentiella problem Påverkar medfinansiering politiska avvägningar i den fysiska planeringen? Fallet visar på hur parterna anpassar sig till förändrade finansiella villkor. I ett tillägg till gällande ramavtal mellan kom- munen och fastighetsägarna åtar sig fastighetsägarna att bidra med till kommunens finansieringsåtaganden i trafik- platsen och stationen, utöver tidigare åtaganden för lokal infra- struktur. beslutar kommunfullmäktige att arbeta om en av de ingående detaljplanerna, då fastighetsägaren uttryckt att dåliga grundläggningsförhållanden i kombination med det finansiella bidraget gör exploateringsekonomin svag. Enligt skall kommunen väga olika hänsyn mot varandra i planeringsprocessen, för att uppnå en god använd- ning av mark och vatten. Situationen reser frågan om huruvida medfinansieringen fått kommunen att i planeringsprocessen lägga större vikt vid ekonomiska faktorer än vad som annars hade varit fallet. Fastighetsägarnas bidrag styrker det ekonomiska värde- förhållandet mellan transportinfrastruktur och bebyggelse. En betydande del av kostnaderna har genom frivilligt ingångna avtal kunnat föras över på exploatörerna utifrån deras nytta av investe- ringarna. Men reser förfarandet alltså frågetecken kring huruvida planutformningen eventuellt blir sämre till följd av den högre exploateringsgrad i området som utgör den förmodade kon- sekvensen av detaljplanens omarbetning. Därmed: påverkar med- finansieringen kommunen i dess myndighetsroll som planerings- myndighet? Till detta kan sägas att beslut om fysisk planering, oavsett om- fattningen av underliggande utredningar och kalkyler, alltid i sista hand är resultatet av politiska överväganden. Huruvida den omarbetade detaljplanen tillför värden eller tvärtom innebär en försämrad utformning är en fråga om värderingar. Exploateringsekonomi utgör alltid en avgörande faktor i fysisk planering. Medfinansiering innebär i förändrade exploateringsekonomiska förutsättningar. Huruvida medfinansieringen påverkar kvaliteten i den fysiska planeringen avgörs, liksom i all planering, av politiska överväganden. Risk för suboptimering genom objektfokus? Infrastrukturens effekter låter sig inte begränsas av territoriella gränser. Inomregional tillgänglighet beror på det sammantagna bebyggelsmönstret och transportsystemet i regionen. Förändringar i utformningen av ett objekt kan ge övergripande effekter över hela regionen, exempelvis genom förändringar i trafikflöden på system- nivå. Värdeskapande förhandlingar mellan en kommun och/eller företag och , kan därmed resultera i mindre önskvärda effekter på regional nivå. Risk för suboptimering föreligger därför, då medfinansieringsdiskussioner förs kring enskilda objekt. Tillgänglighet kan studeras i olika rumslig skala, och med- finansieringsprocessen bör beakta att förändringar på en skalnivå ofta ger effekter på en annan. Regional organisering utgör en möj- lighet till samordning mellan olika kommuners intressen. En etablerad regional infrastrukturplanering som inkluderar frågan om medfinansiering ger möjlighet att bedöma hur värdeskapande för- handlingar på lokal nivå påverkar det övergripande systemet utifrån ett regionalt tillgänglighetsperspektiv. Det innebär möjlighet till avvägningar mellan lokala och regionala intressen. Exempelvis kan en ramöverenskommelse för regionens totala medfinansiering slutas, med utgångspunkt i hur infrastruktursystemens utformning ytter- ligare kan stärka regional utveckling och/eller hur en samordning av infrastruktursystem och bebyggelsemönster kan bidra till ökad tillgänglighet såväl som fördelaktigare samhällsekonomiska kalky- ler och exploateringsmöjligheter. Den regionala organiseringen skiljer sig dock kraftigt åt över landet. Regional samordning av medfinansieringsprocesser behöver därför tillåtas skilja sig åt, utifrån rådande förutsättningar i respek- tive region. Risk att enskilda objekt köps förtur? Kritik har rests från kommunalt och regionalt håll mot statens otydlighet kring medfinansieringens eventuella påverkan på prio- riteringen av objekt. Medfinansierande part antas kunna köpa förtur i kön. Denna risk kan dock minska, om regionen enats kring en prioritetsordning för objekten. En regionalt överens- kommen prioritetsordning innebär att förtur till följd av med- finansiering måste kunna motiveras även utifrån det regionala perspektivet. Risken för köp av förtur torde därmed minska. 5Förutsättningar för värdeskapande och målstyrande förhandlingar Medfinansieringens villkor skapar möjligheter för värdeskapande Kommuner och har som regel byggt upp goda kom- munikationskanaler och ett gott planeringssamarbete för såväl planering som genomförande av infrastrukturobjekt. Medfinansieringen vid- gar dock möjligheterna till värdeskapande, genom att villkoren utformats så, att skall pröva medfinansiering, men att denna skall baseras på nyttor utöver de som normalt har att beakta. I relationen med kommunen öppnas därmed för vidare perspektiv än vad som traditionellt varit fallet. Parterna blir på så vis mer jämbördiga. Kunskap, tillit och förtroende – förutsättningar för värdeskapande I de fallstudier avseende medfinansiering som genomförts på KTH ser vi att värden ömsesidigt skapats genom förhandlingar mellan parterna. Nyckeln till framgång ligger som beskrivits ovan i att för- handlingarna ändrat karaktär, från att ha varit distributiva (fördel- ande) till att bli integrativa (värdeskapande). Men denna förändring kommer inte med automatik. När man studerar de förhandlingar som förevarit i fallstudierna och relaterar dessa till förhandlingsteori kan urskiljas flera villkor för att värdeskapande ska komma till stånd. I fallstudierna omvittnas att relationen mellan parterna för- ändras i och med att medfinansiering introduceras. I tidigare skeden av processen, innan frågan om medfinansiering aktualiserats, hade relationerna utmärkts av bristande tillit och inte sällan av misstänk- samhet. Varje förbättring för en av parterna, krävde en uppoffring från motparten. I sådan situation blir frågor om kunskap om mot- parten viktiga för att för att kunna vinna egna fördelar. Förhand- lingsteorin är tydlig, ju mer jag vet om motpartens intressen och ju mindre motparten vet om mina intressen i en distributiv förhand- ling, desto bättre. Kunskapen om motparten kan användas som argumentation för att kräva eftergifter. Motpartens okunskap om mina intressen kan jag använda taktiskt för att avvisa krav och anspråk från motparten som oseriösa eller orealistiska. (Nelken 2001) Medfinansiering förändrade i flera av de studerade fallen radikalt relationen mellan parterna. Snarare än motståndare blir parterna nu medspelare som har uppgiften att tillsammans lösa ett gemensamt problem. I och med denna förändring växer också ett annat för- hållningssätt till övriga parter i förhandlingen fram. Det blir uppen- bart att värdeskapande förutsätter tillit och förtroende parterna emellan. Ambitionen att skapa värden genom att integrera trafik- planering och stadsplanering förutsätter ett intimt samarbete mellan parterna. Frågan om relationsbyggande blir central. En slutlig lös- ning måste tillfredsställa såväl tillgänglighets- ambitioner som möjligheter för kommunen att utveckla mark- och fastighetsvärden. För att realisera denna potential måste dock part- erna agera samstämt och symmetriskt. (Raiffa 2002) Värdeskapande (integrativa) förhandlingar innebär alltså att relationerna måste utvecklas på ett helt annat sätt än vad som ovan beskrevs för den distributiva förhandlingen. Kärnan i den värde- skapande förhandlingen är givande och tagande som karaktäriseras av att parterna utvecklar bytesrelationer på ett sådant sätt att man eftersträvar ett bra utfall i de frågor som man identifierat som det mest prioriterade, som man är beredd att göra eftergifter i frågor som relativt sett är av lägre vikt. Det handlar alltså ytterst om att skapa en effektiv bytesrelation mellan parterna. Denna effektivitet kan aldrig uppnås om inte parterna skapar förhand- lingsrelationer som innebär att man utbyter information om respektive intressen i olika delfrågor. I intresse ligger att ge kommunen kunskap om tillgänglighetsanalyser och trafikala bedömningar. För kommunen ligger på motsvarande sätt ett intresse i att förmedla kunskap om stadsutvecklingsmöjligheter. Maximalt värdeskapande möjliggörs först i den stund partnerna ömsesidigt har information om inte bara de egna utan också mot- partens intressen. För att åstadkomma ett sådant informations- utbyte måste fokus riktas mot frågor huruvida en aktör ska våga dela med sig av kunskap och information om egna intressen till andra parter. Tillit är ytterst en förutsättning för att en sådan relation ska uppnås. Men tillitsfulla förhandlingsrelationer handlar också om att kunna lita på andra parter . Om en av parterna inte lever upp till sina åtaganden hotas värdeskapandet för andra parter. Tillit blir därför ett nyckelord också ur detta perspektiv. Erfarenheterna från fallstudierna föranleder två reflektioner. Den första är att parterna i förhandlingen ska inkludera överväganden om hur tänk- bara problem och svårigheter i senare skeden av processen ska hanteras. Det kan handla om kostnadsökningar, tekniska kompli- kationer eller tidsförskjutningar. Den andra reflektionen rör direkt frågan om huruvida parterna kan lita på varandra och att man kommer att fullfölja ingångna avtal. I de studerade fallen finns visserligen avtal som tydligt reglerar parternas åtaganden, men många infrastrukturprojekt har en lång planerings- och genom- förandetid och frågan, om det är möjligt för ett statligt verk att i avtal bestämma hur framtida riksmöten ska fördela den statliga budgeten, är berättigad. Frågor om tillit och förtroende spelar alltså en avgörande roll i integrativa, värdeskapande, förhandlingsprocesser. Fallstudierna erbjuder en påtaglig bekräftelse av förhandlingsteorins relevans. I samtliga fall har parterna insett att förhandlingarna måste förändra karaktär när medfinansiering introduceras och öppnar möjlighet till en värde- skapande process. Ambitionen att bygga tillit, gemensamt söka kunskap och generera alternativ är exempel på hur man sökt reali- sera de värdeskapande potentialerna. Avsaknad av processregler uppmuntrar gemensamt kunskapsbyggande Avsaknaden av detaljerade processregler, såväl som regler kring det materiella resultatet, stärker behovet av gemensamt kunskaps- byggande mellan parterna. Detta kunskapsbyggande har en direkt koppling till det relationsbyggande som diskuterats ovan. I fallet innebar avsaknaden av praxis kring ansvarsfördelningen för komponenter i stationen goda förutsättningar för värdeskapande i och med att parterna ändå behövde enas om planeringsunderlag och kalkyler. På ett liknande vis kan avsaknaden av övergripande processuella och materiella regler sägas skapa ett generellt behov av kunskapsbyggande i medfinansieringsprocesserna. Kommunerna har som regel ifrågasatt de utredningar kring exploateringsnytta som presenterat. Parterna har gemensamt arbetat om underlaget, eller kommit överens om andra sätt att fördela pro- jektets kostnader. I den processen har infrastrukturens värde- skapande synliggjorts och diskuterats, som planerings- underlagens relevans har behandlats. Rigida processregler och standardiserade metoder hade kunnat ge en snabbare process, men inte gett lika stort utrymme för parterna att gemensamt pröva kun- skap och olika lösningar, och därmed tillskapa värde. En alltför reglerad process skulle därmed riskera att minska medfinansi- eringens värdeskapande potential. Funktionsmålet tillgänglighet och medfinansiering uppmuntrar till samverkan Det transportpolitiska funktionsmålet – tillgänglighet – beror på fler faktorer än transportsystemet. Bebyggelsens struktur och lokalisering är av stor betydelse, liksom möjligheten att ersätta en resa genom nyttjande av informationsteknologi. kan därför inte styra mot måluppfyllelse på egen hand, utan är bero- ende av kommuners och regioners fysiska planering, liksom av andra statliga myndigheters aktiviteter rörande informationstekno- logi. Även medfinansiering kräver ökad samverkan med andra aktörer. har att pröva medfinansiering som en permanent åtgärd, i en dialog med andra parter kring vilka värden som trans- portinfrastrukturen genererar. Ändrad utformning kan skapa större totala värden utan att äventyra den funktion i transportsystemet som har att beakta. Två förändringar har således inträffat , vilka båda innebär ett behov av vidgad samverkan mellan och andra aktörer. En normativ förskjutning, från rörelse till tillgäng- lighet, för vilken kommunens fysiska planering är väsentlig. En finansiell, genom medfinansiering, och även där utgör kommunens fysiska planering, genom potentiell exploateringsnytta, en viktig beståndsdel. Då medfinansiering innebär att kostnadsansvaret delas, uppstår ett behov för parterna att också ge och ta i utformningen av objektet. Då parterna är i ett beroendeförhållande, inte bara vad gäller finansiella resurser utan också vad gäller planeringsbefogen- heter och rådighet, kan medfinansiering bidra till målstyrning, genom att finansiering diskuteras integrerat med frågor om utformning i ett samlat sammanhang. Lokala och regionala förhandlingar förstärker varandra Medfinansieringens kvalitativa syfte motiverar diskussion och förhandling på såväl som regional nivå. På regional nivå kan medfinansieringen diskuteras i samband med framtagande av systemanalyser och övergripande transportplaner, liksom i den regionala fysiska planeringen. Medfinansiering kan då hanteras i ett systemperspektiv, och effekterna av medfinansiering, liksom kost- nadsfördelningen mellan olika parter, jämnas ut. Avsiktsförkla- ringar ur ett systemperspektiv på regional nivå kan sedan ligga till grund för lokala förhandlingar ur ett objektsperspektiv. På så vis ges utrymme för värdeskapande såväl för det sammantagna trans- portsystemet som på det lokala planet. Såväl regional utveckling som inomregional tillgänglighet är beroende av båda skalnivåerna. Medfinansieringen har därför störst potential till värdeskapande genom tillämpning på såväl system- som objektsnivå. Tillämpa medfinansiering med successiv detaljering integrerat i planeringssystemet Medfinansieringens värdeskapande potential, genom integrativa förhandlingar, är störst i början av den fysiska planeringsprocessen, då få beslut har låst planeringen och lett till ett minskat hand- lingsutrymme. är dock kostnadsuppskatt- ningen som regel mycket osäker, genom att diskussionerna ännu förs på en övergripande nivå. I takt med att successiva beslut fattas minskar handlingsutrymmet, som detaljeringsnivån ökar och därmed kostnadsuppskattningen förbättras. Eftersom överens- kommelser om medfinansiering är tänkta att beröra såväl utform- ningsfrågor (för vilka störst handlingsutrymme finns tidigt i pla- neringsprocessen) som kostnadsfördelning (för vilken störst säker- het finns mot slutet av planeringsprocessen) finns det anledning att genom successiva inriktningsbeslut, avsiktsförklaringar och slutliga avtal kring utformning och kostnadsfördelning låta medfinansierings- processen bli en integrerad del av planeringssystemet för transport- infrastruktur. Genom att lyfta frågan om medfinansiering tidigt, men sluta avtalet sent i planeringsprocessen, kan medfinansieringens värde- skapande potential färga alla steg i planeringsprocessen, från initial prövning enligt fyrstegsprincipen till slutlig utformning. Som tidigare nämnts spelar då också den regionala nivån en viktig roll i att samordna medfinansieringsobjekten ur ett systemperspektiv. Diskussioner och förhandlingar kring medfinansiering kan alltså föras såväl på olika planeringsnivåer som i planerings- processen. Ju mer medfinansieringsmomentet integreras i planerings- processen, desto starkare kan dess incitament till samverkan nyttjas för målstyrning och värdeskapande. , (2005). Regionalpolitiken bör reformeras. Ekonomisk debatt 1/2005. , , Bo (2008). Regionala fastighets- skatter kan ge bättre infrastruktur. Ekonomisk debatt 6/2008. Anderstig, (1993). Från statlig fastighetsskatt till regional markskatt. , (2009). Medfinansiering – Om relationen mellan stat och kommun i infrastrukturprojekt. Examensarbete vid Förvaltnings- högskolan. , , , Bo & Witzell, (2011). Infrastruktur med finansiering. Kaijser, (1994). I fädrens spår: den svenska infrastrukturens historiska utveckling och framtida utmaningar. Nelken, (2001). Proposition 2008/09:35. Framtidens resor och transporter – infra- struktur för hållbar tillväxt. Proposition 2008/09:93. Mål för framtidens resor och transporter. Raiffa, (2002) Negotiation Analysis – the Science and Art of Collaborative Decision Making. : The Belknap Press of . (2008). Förslag till ny transportpolitisk målstruktur. Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Trafikverken (2008). Finansiell samverkan i infrastrukturprojekt – modeller och metoder. Erfarenheter av alternativa finansieringsformer i andra länder 1 Inledning och bakgrund