sou · GZB313 · 2011-03-29 00:00:00 — Detta ska göras för att kunna beskriva hur tillämpningen, dvs. signalspaningen påverkar enskildas integritet. Kommittén ska därefter bedöma vad FRA:s signalspaning via eter och kabel har för konsekvenser för den enskildes integritet. Kommittén ska även följa signalspaningen vid FRA ur ett etiskt perspektiv för att kunna beskriva vilka etiska problem som finns i verksamheten. Efter detta ska kommittén bedöma FRA:s rutiner för att hantera de etiska problemen. Kommitténs arbete ska resultera i en utvärdering av lagstiftningens konsekvenser för integritetsskyddet. Kommitténs granskning ska utgöra ett underlag då regeringen lämnar en redovisning till om hur signalspaningslagen har fungerat ur ett integritetsskyddsperspektiv (kontrollstation 2011). Därutöver ska kommittén följa verksamheten vid Signalspaningsnämnden2 genom att inom sig utse ett integritetsombud med rätt att närvara vid tillståndsprövningen hos myndigheten. Slutligen ska kommittén fungera som referensgrupp till Datainspektionen i inspek- 2 Tillståndsorgan från till . Kommitténs arbete och arbetsformer tionens uppgift att följa FRA:s verksamhet ur ett integritetsskyddsperspektiv med fokus på personuppgiftsbehandling. 1.2.2Allmänt om uppdraget – avgränsning Kommittén har följt FRA på ett övergripande plan i syfte att få ett helhetsperspektiv på verksamheten. Våra iakttagelser har fått ligga till grund för en utvärdering omfattande principerna för verksamheten och lagstiftningens konsekvenser för integritetsskyddet. Målsättningen har varit att skapa ökad klarhet i frågan om integritetsskyddsmekanismerna fungerar på ett tillfredställande sätt. Utifrån försvarsunderrättelseverksamhetens syfte att kartlägga utländska förhållanden har det fallit sig mest naturligt att följa verksamheten utifrån ett svenskt perspektiv. Kommittén har därför studerat signalspaningens konsekvenser för enskildas integritet i då personer bosatta i landet kommunicerar elektroniskt inom landet och över landets gränser. Skyddet mot integritetsintrång är inte att hänföra till viss geografisk anknytning. I enlighet med stadgar gällande respekt för den enskildes privatliv och familj, hem och korrespondens gör signalspaningslagen ingen åtskillnad mellan olika nationaliteter. Uppdragets utformning medger emellertid att kommittén anlägger ett nationellt perspektiv på integritetsfrågan. Med detta menar kommittén att det finns särskild anledning att värna integritetsskyddet avseende personer bosatta i . Verksamheten vid FRA styrs främst av tre lagar, nämligen lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, signalspaningslagen och lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet (FRA- PuL). Till varje lag är knuten en förordning med ytterligare föreskrifter. I enlighet med direktivet är det främst signalspaningslagen som stått i fokus för kommitténs arbete. Datainspektionen har dock informerat kommittén om sin granskning av FRA:s personuppgiftshantering. Vid signalspaning inhämtas signaler i elektronisk form. De inhämtade signalerna bearbetas och analyseras i syfte att producera underrättelser som levereras till berörda myndigheter. Kommittén har framförallt följt den fas i FRA:s verksamhet där signalerna hämtas in och blir föremål för automatiserat urval. Kommittén har inte detaljgranskat FRA:s arbete eller genomfört kontroller. Kommitténs arbete och arbetsformer avseenden har kommittén i stället noga följt kontrollorganens arbete och slutsatser samt även tagit del av information om tillståndsgivningen. Signalspaning via tråd utgör en för FRA ny form av inhämtning, vilken möjliggjorts genom signalspaningslagen. Även om hanteringen av inhämtad trafik från tråd inte skiljer sig nämnvärt från satellit- och annan eterburen inhämtning, så förväntas den innebära att ett ökat trafikflöde når FRA. 1.2.3Uppdraget att följa signalspaningen vid FRA Kommitténs utgångspunkt är att har en signalspaningsverksamhet och vår uppgift är att ur ett integritetsskyddsperspektiv se hur FRA genomför det uppdrag som lämnats dem att bedriva signalspaning. Kommittén har valt att studera principerna och metoderna för hur FRA bedriver signalspaning. För att kunna följa FRA:s tillämpning av signalspaningslagen har kommittén framförallt varit inriktad på att informera sig om vilka rutiner och arbetsformer som styr verksamheten. Kommittén har haft möten med FRA. Vid dessa har FRA lämnat redogörelser för arbetsmetoder och rutiner samt på kommitténs begäran presenterat dokumentation. Merparten av de uppgifter som FRA har lämnat till kommittén omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 § och 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Genom kommitténs besök på FRA har ledamöterna kunnat bilda sig en uppfattning om hur arbetet fungerar praktiskt och hur integritetsskyddsintressena tillvaratas. Kommittén har fått flera arbetsmoment demonstrerade, vilket först och främst skett för att åskådliggöra beskrivna metoder. Utifrån lämnade beskrivningar har kommittén kunnat identifiera centrala integritetsskyddsfrågor. Dessa har adresserats till FRA och kommittén har fått underlag för att bedöma olika integritetsaspekter på signalspaning. Alla delar av FRA:s verksamhet – från inhämtning till rapportering – har presenterats för kommittén. Valet av granskningsområden har varit brett som fokus har legat på de delar av FRA:s verksamhet där det finns ett särskilt intresse av att garantera skyddet och respekten för enskildas personliga integritet. Utifrån dessa iakttagelser och det aktuella regelverket har kommittén gjort sina bedömningar. Kommitténs arbete och arbetsformer 1.2.4Uppdraget att följa tillståndsgivningen vid inrättades och ansvarade fram till för tillståndsgivning till signalspaning enligt signalspaningslagen. Myndigheten ersattes av Försvarsunderrättelsedomstolen. var fristående med domstolsliknande sammansättning. Ordföranden och vice ordföranden i nämnden skulle vara eller ha varit ordinarie domare och övriga ledamöter utsågs bland personer som föreslagits av partigrupperna i . Kommittén har haft i uppdrag att följa hur integritetsskyddet för personer bosatta i säkerställs under tillståndsprövningen vid . Denna del av uppdraget har med hänsyn till tidpunkten för kommitténs bildande genomförts . För att kunna följa har kommittén inom sig utsett ett integritetsombud som närvarat vid nämndens tillståndsprövning. Nämnden har informerat kommittén om sin verksamhet samt gett ledamöterna möjlighet att ta del av nämndens ärenden. Datainspektionen har haft regeringens uppdrag att kontrollera hur FRA hanterar personuppgifter i samband med signalspaning. Inom ramen för detta uppdrag har Datainspektionen analyserat vilka särskilda integritetsproblem som kan uppstå i samband med personuppgiftsbehandlingen, undersökt de rutiner som FRA tillämpar för att hantera sådana problem samt bistått FRA vid utarbetandet av ytterligare rutiner som bedömts nödvändiga för integritetsskyddet. Datainspektionen har redovisat sitt uppdrag i rapporten av regeringsuppdraget Fö 2009/355/. Kommittén och Datainspektionen har haft fortlöpande kontakt och informerat varandra om sitt arbete. Detta har också innefattat gemensamma besök på FRA samt ett antal möten då olika frågeställningar har diskuterats. Kommitténs arbete och arbetsformer Kommitténs arbete inleddes . Ledamöterna var då utnämnda och ordföranden utsedd. Det första sammanträdet hölls och då hade även kommitténs sekreterare anställts. Med tanke på de begränsade möjligheterna att offentligt redovisa det underlag som legat till grund för rapporten har kommittén funnit det viktigt att här lämna en utförlig beskrivning av hur arbetet genomförts. Arbetet inleddes med en genomgång av kommitténs direktiv och planeringen av arbetet. Eftersom signalspaning är en mycket komplex verksamhet som är omgärdad av hög sekretess stod det tidigt klart att uppdraget inte skulle kunna fullgöras utan att ledamöterna ägnade mycket tid åt att skaffa sig kunskap om FRA:s verksamhet på ort och ställe. Baserat på inhämtade kunskaper kunde kommittén fortsätta att planera sitt arbete, avgränsa sitt uppdrag och bestämma arbetssätt. Kunskapsinhämtningen har omfattat FRA:s kommunikationsspaning och kunskapsförmedlingen har i huvudsak ombesörjts av personal från FRA och skett i dess lokaler. Av säkerhetsskäl har kommittén, liksom övriga kontrollorgan, disponerat eget kontorsutrymme i . Här har arbetet kunnat ske utan insyn från FRA och allt internt arbetsmaterial har förvarats på ett säkert sätt. Kommittésammanträdena har i regel hållits i , men till följd av de stränga sekretesskraven har det varit nödvändigt att hålla ett antal möten i . Till de inledande sammanträdena bjöds företrädare för , Datainspektionen och kontrollorganet (numera Siun) in. Studiebesök gjordes också hos (numera Försvarsunderrättelsedomstolen). Möten har även hållits med integritetsskyddsrådet vid FRA. Forskare vid () har bidragit med kunskaper kring den etiska analysen. Kommittén svarar själv för de synpunkter och slutsatser som presenteras i betänkandet avseende etiska frågeställningar. Under uppdragets gång har kommittén tagit del av synpunkter på FRA:s verksamhet från enskilda personer. Det har bland annat handlat om påstådda brister i verksamheten. I den mån uppgifterna har legat inom ramen för kommitténs uppdrag har dessa följts upp. Kommitténs arbete och arbetsformer Resultatet av uppföljningen ingår i kommitténs underlag för slutsatser och bedömningar. Kommittén har haft 15 interna sammanträden . Ledamöterna har deltagit i 11 heldagslånga besök på FRA i samt på platser varifrån FRA bedriver signalspaning. Besöken har utformats i samråd med kommittén. Det inledande studiebesöket ägde rum och innehöll övergripande beskrivningar av verksamheten. Därefter har vi haft tematiska besök som kommittén själv har efterfrågat. Ledamöterna har besökt samt de funktioner som sysslar med trafikbearbetning, analys och rapportskrivning. Vid dessa har vi förevisats hur arbetet konkret går till. Presentationerna har innehållit både övergripande och detaljerade beskrivningar. Ärenden med typiskt sett integritetskänsligt innehåll har granskats från inhämtning till rapport. Kommittén har mötts av ett öppet förhållningssätt och FRA har praktiskt redovisat sina verksamhetsprocesser vilket gjort att kommittén fått en god insyn i de för uppdraget relevanta delarna av verksamheten. FRA har bistått kommittén med den information och det underlag som har efterfrågats. Av sekretesskäl är det omöjligt att i betänkandet närmare beskriva det underlag som har presenterats och de frågor som har ställts. Det handlar t.ex. om vilka källor FRA använder sig av, vilka metoder, förmågor och mål FRA har samt resultat av FRA:s arbete. Kommittén har haft möten med integritetsskyddsrådet för att ta del av rådets erfarenheter från verksamheten och för att få dess synpunkter på frågeställningar med bäring på integritetsskydd. Kommittén har haft en nära dialog med Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) och Datainspektionen för att ta del av resultaten från gjorda granskningar. Detta har skett genom möten med de olika organen och via kommittésekreteraren som har haft en löpande dialog med respektive kansliorganisation. Kommitténs möten med de olika kontrollorganen och med Försvarsunderrättelsedomstolen har bidragit till att tillföra granskningen viktiga perspektiv och synpunkter. Detta har utgjort ett värdefullt underlag för kommitténs bedömning av verksamheten vid FRA. Kommitténs arbete och arbetsformer I direktivet påtalas att mycket av det som kommittén kommer i kontakt med vid FRA är kringgärdat av sekretess. Behovet av sekretess sägs vara särskilt starkt när det gäller verksamhetens inriktning, metoder, förmåga och skydd av källor. Det framhålls i direktivet att det för landet viktiga underrättelseutbytet med andra länder bygger på förtroende som har etablerats under många års samarbete. Kommitténs arbete har därför bedrivits och genomförts på ett sådant sätt att det inte påverkat den svenska försvarsunderrättelseverksamhetens förutsättningar att och arbeta för intressen. Kommittén har haft som målsättning att överlämna ett betänkande som på ett tillförlitligt sätt beskriver verksamheten vid FRA. Risken för att rapporten ska framstå som alltför urvattnad för att svara mot uppdraget har varit uppenbar. Eftersom fakta kring FRA:s metoder inte kan redovisas har kommittén fått göra en avvägning mellan å ena sidan offentlighetsintresset, och å andra sidan behovet av skydd för uppgifter om FRA:s signalspaning. Bedömningsgrunderna kan därför inte presenteras fullständigt och dessa kan därför i vissa fall uppfattas som abstrakta. Det sagda innebär inte att kommittén haft en låg ambitionsnivå vad gäller redovisningskravet. Tvärtom har kommitténs utgångspunkt varit att via en offentlig rapport skapa största möjliga öppenhet kring vilka effekter signalspaningslagen och dess tillämpning har för främst enskilda personer i . Detta trots att direktiven ger kommittén möjlighet att välja redovisningsform. Kommittén har gjort iakttagelser av verksamheten vid FRA som av sekretesskäl inte kan presenteras i detta betänkande. Dessa synpunkter har redovisats till regeringen. () är en civil myndighet som bedriver signalspaning. Signalspaning är en viktig metod för försvarsunderrättelseproduktion och FRA har en central roll i svensk underrättelseverksamhet. I detta kapitel ges en översiktlig beskrivning av myndighetens uppdrag och verksamhet. I slutet av kapitlet presenteras Försvarsunderrättelsedomstolen som prövar FRA:s ansökningar om tillstånd till signalspaning. Slutligen presenteras Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) och integritetsskyddsrådet inom FRA. Siun och integritetsskyddsrådet utövar kontroll över verksamheten vid FRA. Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs genom inhämtning, bearbetning och analys av information som redovisas till regeringen och berörd myndighet. Utgångspunkten är ofta att utifrån en övergripande inriktning studera och kartlägga en viss företeelse. Underrättelseinformationen kan tjäna som kompletterande underlag för bedömningar och beslut av regering och myndigheter. Försvarsunderrättelseverksamhet får inte avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Försvarsunderrättelseverksamheten är reglerad i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet (försvarsunderrättelselagen). Av denna framgår att försvarsunderrättelseverksamheten ska bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Vidare ingår i verksamheten att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Försvarsunderrättelseverksamhet får endast avse utländska förhållanden. Försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs av Försvarsmakten, , och . Dessa myndigheter får, i enlighet med vad regeringen bestämmer, etablera och upprätthålla samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer. Det är regeringen som bestämmer försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning (den årliga inriktningen). Inriktningen anger ramen för landets aktuella försvarsunderrättelseverksamhet. Inom ramen för den årliga inriktningen får de myndigheter som regeringen bestämmer ange en närmare inriktning av verksamheten. Inriktning av signalspaning får dock enligt 4 § signalspaningslagen endast anges av regeringen, och Försvarsmakten. bildades och är en civil förvaltningsmyndighet under regeringen och Försvarsdepartementet. Myndigheten ska på regeringens, och Försvarsmaktens uppdrag bedriva försvarsunderrättelseverksamhet i form av signalspaning. Det är viktigt att betona att FRA inte på eget initiativ bedriver underrättelseinhämtning utan arbetar på uppdrag. FRA styrs utifrån ett antal författningar, nämligen lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet med tillhörande förordning (2000:131), lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i FRA:s försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet (FRA-PuL) med tillhörande förordning (2007:261), och lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (signalspaningslagen) med tillhörande förordning (2008:923). Lagarna finns som bilaga 2–4 i betänkandet. Signalspaningslagen trädde i kraft . Lagen ger FRA möjlighet att för försvarsunderrättelseändamål och för sådan utvecklingsverksamhet som är nödvändig för försvarsunderrättelseverksamheten att inhämta elektroniska signaler oavsett i vilket medium de befinner sig. Signalspaningslagen reglerar således såväl den traditionella eterspaningen som inhämtning i tråd. Då det gäller signalspaningslagens och FRA-PuL:s förhållande till varandra så täcker de olika led i signalspaningsprocessen från inhämtning till rapportering. Medan signalspaningslagen i huvudsak tar sikte på inhämtningen av signaler omfattar FRA-PuL i huvudsak hanteringen av de personuppgifter som har inhämtats och är under fortsatt behandling. FRA ska utföra signalspaning utifrån uppdragsgivarnas underrättelsebehov och i enlighet med signalspaningslagen. Signalspaning syftar bl.a. till att ge underlag för bedömningar och beslut till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt att bidra till det svenska deltagandet i internationellt säkerhetssamarbete. 2.2.2Vad är signalspaning? Signalspaning bedrivs som kommunikationssignalspaning mot utländsk och internationell kommunikation och som teknisk signalspaning. Teknisk signalspaning riktas mot signaler med andra syften än kommunikation, främst mot radar- och navigeringssystem. Eftersom spaningen inte är inriktad mot kommunikation så gör sig inte integritetsskyddsfrågorna gällande vid teknisk spaning. Kommittén uppehåller sig därför fortsättningsvis endast vid kommunikationsspaning. De personer som är involverade i de utländska företeelser som är av intresse för försvarsunderrättelseverksamheten är i regel beroende av att kunna kommunicera via etern eller i kabel, nedan benämnt tråd. Denna kommunikation kan upptäckas via signalspaning genom att FRA inhämtar signaler i elektronisk form och bearbetar dessa till text, bild och ljud. Signalspaning är en effektiv underrättelsemetod för att snabbt få information om olika utländska företeelser. Tillsammans med annan underrättelseverksamhet kan signalspaning ge en samlad bild av en händelseutveckling som berör svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. FRA följer delar av den utländska och internationella signaltrafiken och skapar sig därigenom en bild av normalläget. En avvikelse från normalbilden kan utgöra en varning om ett hot som föranleder någon form av åtgärd från uppdragsgivaren. Spaningen riktas mot civila och militära eterburna signaler som går över kommunikationssatelliter och jordbundna system samt mot signaler som förmedlas i tråd. Signalerna kan innehåll kommunikation genom t.ex. tal och data eller ha andra funktioner i samband med radar eller navigering. Trådlös överföring sker på marken genom radiolänkar samt över längre avstånd via kortvåg eller kommunikationssatelliter. överföring sker via kablar. De olika kommunikationsvägarna är i huvudsak civila och sammankopplade och nyttjade gemensamt i det globala nätet. Det globala nätet kan ses som helheten av all tekniköverförd kommunikation, oavsett om den går via Internet, i radio eller telenät och oberoende av vilket medium som används t.ex. kablar, länkar eller radiovågor. Metoderna för inhämtning av signaler i det globala nätet skiljer sig åt beroende på signalernas typ, men innehållet i signalerna är detsamma oavsett medium. Valet av trafikväg i det globala nätet (radiolänk, satellit eller tråd) styrs av teleoperatörerna, dvs. An- vändaren av kommunikationstjänsterna kan inte välja vilken väg eller vilken kombination av medier som ska användas för ett enskilt meddelande. Det är inte heller så att den geografiskt kortaste vägen att förmedla ett meddelande alltid används. Ett och samma meddelande i det globala nätet kan komma att förmedlas såväl i tråd som i etern. Signalspaning handlar om att inhämta signaler, bearbeta och analysera dessa samt att rapportera underrättelser från elektronisk kommunikation. Inhämtade signaler kan ge information om innehållet i meddelandet och information om meddelandet, s.k. trafikdata. Signalspaningen syftar bl.a. till att ge uppdragsgivarna information om internationell terrorism, IT-angrepp, spridning av massförstörelsevapen och militära angrepp. Detta sker i FRA:s underrättelseverksamhet. Signalspaning bedrivs även utifrån behovet av att följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Signalspaning för nämnda syften sker inom ramen för FRA:s utvecklingsverksamhet. Eterburen trafik inhämtas främst med hjälp av automatiska system. FRA inhämtar signaler från de satelliter som man når från inhämtningsstationerna. Signalerna inhämtas med hjälp av antenner och modem och omvandlas till syn- och hörbara meddelanden. In- hämtning av signaler från tråd är helt automatiserad och liknar i stora delar inhämtningen via satellit. Vid signalspaning via tråd begränsas dock FRA:s inhämtning av signaler till av Försvarsunderrättelsedomstolen tillståndsgivna signalbärare. Med signalbärare avses det medium som används för att överföra en eller flera signaler.1 Siun ger FRA tillgång till de signalbärare som omfattas av ett tillstånd. Under inhämtningsskedet identifierar FRA den typ av trafik som är relevant och som myndigheten har laglig rätt att inhämta. För att få ett träffsäkert urval, och undvika irrelevant information, används specifika sökbegrepp som Försvarsunderrättelsedomstolen har godkänt. Den trafik som inte väljs ut försvinner i tråden eller ut i etern utan att kunna återskapas, se figur 2.1. Informationen som hämtas in är ofta krypterad eller skriven på ett främmande språk. För att FRA ska kunna framställa rapporter med underrättelser måste informationen bearbetas och analyseras. Under bearbetningsfasen tydliggörs de inhämtade signalernas innehåll och materialet struktureras. Härigenom kan man få fram trafikmönster som visar vem som kommunicerar med vem och det faktiska innehållet i den inhämtade informationen.2 FRA delger underrättelser till berörda myndigheter. 1Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning, prop. 2008/09:201 s. 35. 2En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet, prop. 2006/07:46 s. 29. Figur 2.1 Urvalsprocessen vid produktion av underrättelser genom signalspaning i tråd Källa: Försvarets radioanstalts webbplats 1) Statens inspektion för Försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) ger FRA tillgång till de fibertrådar (signalbärare) som omfattas av tillståndet. 2) FRA väljer ut relevanta delar av trafiken med hjälp av specifika sökbegrepp. Den trafik som inte väljs ut med sökbegreppen försvinner. 3) Av den tillgängliga trafiken blir en liten del föremål för granskning. 4) Rapportering sker till berörda myndigheter. Den verksamhet som bedrivs vid FRA innebär med nödvändighet att det i stor omfattning inhämtas och bearbetas personuppgifter som kan vara av känslig natur. Att signalspaning kan medföra intrång i den personliga integriteten är därför ett obestridligt faktum. Signalspaning för försvarsunderrättelseändamål har tidigare inte ifrågasatts ur ett integritetsskyddsperspektiv eftersom den varit inriktad på utländska förhållanden och omfattat etern som ansetts fri att avlyssna. Det är fortfarande så att endast utländska företeelser är föremål för signalspaning. Utvidgningen av signalspaning till signaler i tråd innebär emellertid en mer omfattande inhämtning via det globala nätet där det främst förekommer trafik som inte är relevant för försvarsunderrättelseuppdraget.