sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Spara i goda tider Spara i goda tider – för en stabil verksamhet Betänkande av Utredningen om kommunsektorn och konjunkturen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir. 2010:29) med uppgift att lämna förslag om hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas. Utredningen har antagit namnet Kommunsektorn och konjunkturen (Fi 2010:02). Som utredare förordnades fr.o.m. analyschefen . Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. ämnesrådet , chefsekonomen , departementssekreteraren (t.o.m. ), och departementssekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. utredaren (t.o.m. ), ekonomen (t.o.m. ), kanslirådet , ekonomen , analytikern och departe- mentssekreteraren . Som sakkunnig förordnades fr.o.m. departementssekreteraren . Som expert förordnades fr.o.m. ekonomen (t.o.m. ). Som expert förordnades fr.o.m. prognosansvarige . Som experter förordnades fr.o.m. ekonomen och departementssekreteraren . Till den politiska referensgruppen förordnades fr.o.m. regionrådet , politiske sekreteraren , gruppledaren , dåvarande riksdags- ledamoten , dåvarande kommunalrådet , riksdagsledamoten samt riksdagsledamoten . anställdes sektionschefen som huvudsekreterare och experten . som sekreterare (t.o.m. ). som sekreterare (t.o.m. ). anställdes ekonomen som sekreterare. Ekonomerna har biträtt sekretariatet. med kollegor vid kommittéservice har bistått utred- ningen i samband med tryckning av betänkandet. Ett särskilt yttrande har avgivits av sakkunnig . Jag får härmed överlämna betänkandet Spara i goda tider – för en stabil verksamhet (SOU 2011:59) varvid uppdraget är slutfört. Utredningens uppdrag och arbetsformer ....................... Bakgrund och utgångspunkter ..................................... Kommuner och landsting i samhällsekonomin...................... Det finanspolitiska ramverket................................................. 2.2.2 innebörd för kommunsektorn ................ 2.3.1 Krisens effekter för kommunsektorn.......................... Förutsättningarna för en stabil verksamhet ........ 2.4.1 beslut och utredningsarbeten m.m. .............. Vad säger forskningen? Behovet av förändringar .......................................................... Kommunsektorn i stabiliseringspolitiken................... 2.5.2 Förutsättningar för kommunsektorns planering........ 2.5.3 Förutsättningar för stabilitet i kommunsektorns 2.5.4 Balanskrav och god ekonomisk hushållning i 2.5.5 Behov av ett regelbaserat system för stabilisering av intäkter över en konjunkturcykel............................ 2.6Andra faktorer som påverkar den kommunala verksamheten i samhällsekonomin framöver Sammanfattning och slutsatser................................................ 3.3Ett jämförande perspektiv på frågor som rör Finanspolitik och effekter på sektor av krisen – två ............................................ Ekonomiska relationer mellan staten och kommunsektorn i de nordiska länderna ................................. 3.5.1 Avtals- och förhandlingsförfaranden mellan stat 3.5.2 Principer för fastställande av kommunsektorns 3.5.3 Finanspolitiska insatser gentemot kommunsektorn i den senaste finanskrisen ................ Krav på ekonomisk balans i kommuner och delstater ........... 3.7Stabiliseringsfonder för utjämning av intäkter över Nuvarande skatte- och bidragssystem för Utbetalningssystemet för kommunalskatt ............................. 4.2.1 Utbetalning av inkomstskatt..................... 4.2.2 Effekter på statsbudgeten av 4.2.3 Effekter i de kommunala boksluten av prognosavvikelserna i utbetalningssystemet............... De kommunala finansernas konjunkturkänslighet .......... Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser ............. Metoder och underlag .................................................. Konjunktur och konjunktursvängningar................................ 5.4En struktur för analysen av de kommunala finansernas Resultat av analyserna.............................................................. Några generella iakttagelser ......................................... 5.5.2 Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat ............ 5.5.4 Generella och riktade statsbidrag .............................. Konsumtion och sysselsättning................................. God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser ........... Utvecklingen av kommunernas och landstingens ekonomiska resultat och ställning......................................... 6.3.1 Resultatutvecklingen i kommunsektorn kopplad till den makroekonomiska utvecklingen ................... 6.3.2 Ekonomiskt resultat i kommuner och landsting ...... 6.3.3 Kommunernas och landstingens soliditet................. Regelverket för ekonomisk förvaltning och redovisning.... God ekonomisk hushållning ...................................... Balanskravet – tillämpning och effekter ............................... 6.5.1 Balanskravet inom ramen för god ekonomisk 6.5.2 Ökat fokus på ekonomin............................................ 6.5.3 Balanskravet bromsar i lågkonjunktur och vice 6.5.4 Balanskravets utformning påverkar redovisningen... 6.5.5 Balanskravsresultat – redovisning och utvärdering... 6.5.6 Marginaler och reserver i ekonomin – vad gör kommuner och landsting ? Ekonomisk analys och god ekonomisk hushållning ............ Budget och planer ....................................................... Uppföljning och bokslut ............................................ De kommunala avtalspensionerna......................................... 6.7.2 Pensionsredovisning – avvikelser och 6.7.3 Hur påverkas pensionerna av Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser............ 7.2.1 Direktivet och tolkningen av det ............................... 7.2.2 Slutsatser utifrån utredningens analyser av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet......... Stabilisering av intäkter – några principer............................. 7.3.1 Syftet med en stabilisering.......................................... 7.3.2 Stabiliseringen bör så långt möjligt vara 7.3.3 Stabiliseringen bör balansera ekonomiskt ... 7.3.4 En fond för hantering av stabiliseringsbalansen ....... 7.3.5 Vad ska stabiliseras och hur?...................................... 7.3.6 Några sammanfattande utgångspunkter för ett 7.4 Skatteunderlaget som bas i ett stabiliseringssystem ............ 7.4.2 Ska systemet bygga på prognoser eller utfall? 7.4.3 Utjämning i reala eller nominella termer?................. 7.5 System för stabilisering av kommunsektorns intäkter ........ 7.5.2 Principiella egenskaper i ett stabiliseringssystem ..... Sammanfattning av beräkningsexempel .................... 7.6Hur skulle ett stabiliseringssystem ha fungerat i krisen Andra ............................................metoder för stabilisering Den kommunala ...................................självstyrelsen Lagstiftning ...................som rör kommuner och landsting 8.2.1 Bestämmelser i regeringsformen om 8.3Grundlagsbestämmelsernas betydelse för utredningens Överväganden och förslag.......................................... Stabilisering av de kommunala intäkterna över en 9.2.1 Visar konjunkturanalyserna på ett behov av en stabilisering av intäkter?............................................. 9.2.2 Förutsättningar för ett centralt system för stabilisering av kommunala intäkter.......................... 9.2.3 Sammanfattande utgångspunkter för förslagen om stabilisering av intäkter ........................................ 9.3Förstärkning och modifiering av god ekonomisk hushållning och balanskravet................................................. 9.3.1 Resultatutjämning för att möta 9.3.2 Föreskrifter för god ekonomisk hushållning och 9.3.3 Resultatutjämningsreserv inom ramen för god 9.3.4 Resultatutjämningsreserven i samband med Resultatutjämningsreserv vid bokslut........................ Resultatutjämningsreserven i årsredovisningen........ 9.3.7 Utvärdering av ekonomisk ställning i 9.3.8 Redovisningen av de kommunala 9.4Utformning av ett garantisystem för stabilisering av Utgångspunkter för utformningen av ett stabiliseringssystem med garanti................................ Garantinivå i systemet ................................................ Stabiliseringssystemets administrering m.m. ............ Konsekvenser av utredningens förslag......................... Sammanfattning av utredningens förslag.............................. Förslagens effekter på den kommunala konsumtionen Förslagens konsekvenser för de kommunala finanserna ..... 10.4.1 Effekter av förslaget om resultatutjämningsreserv ... 10.4.2 Effekter av förslaget om ett stabiliseringssystem ..... 10.4.3 Övriga kostnadskonsekvenser ................................... Förslagens effekter för de statliga finanserna....................... 10.5.1 Effekter för det statliga budgetsaldot........................ 10.5.2 Effekter för de budgetpolitiska målen....................... Ger förslagen en beredskap inför en kommande kris?........ Vilka risker finns med de föreslagna förändringarna? 10.7.1 Ett modifierat balanskrav........................................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om Författningskommentar till förslaget till lag om 11.4Författningskommentar till förslaget till lag om ändring i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m Bilaga 1 Kommittédirektiv dir 2010:29 .......................................... Bilaga 2 De kommunala finansernas konjunkturkänslighet ......... Bilaga 3 Kommunsektorn och konjunkturen – resultat från en Tillämpningen av regler om ekonomisk förvaltning och redovisning i kommuner och landsting ......................... Beräkningsexempel på stabiliseringssystem..................... Bilagorna 6–8 finns i en separat bilagedel. Kommuner och landsting svarar för en stor del av samhällets väl- färd i form av vård, skola och omsorg. Kommunsektorn utgör där- till en betydande del av samhällsekonomin. Sektorn både påverkar och påverkas av den samhällsekonomiska utvecklingen och måste anpassas till den. gagnas sektorns omfattande välfärds- uppdrag av stabilitet i de ekonomiska förutsättningarna eftersom behoven till stor del är oberoende av hur konjunkturen varierar. Finanskrisen drabbade hela samhällsekonomin hårt, och därmed även den kommunala ekonomin. Kommuner och landsting mötte krisen genom att dra ner i verksamheten för att klara kravet på balans i ekonomin. Staten gick in med ett särskilt konjunktur- stöd till sektorn för att motverka neddragningar i verksamhet och sysselsättning. Utifrån det som hände under krisen konstaterades att det finns behov av förändringar som förbättrar förutsättningarna för kom- muner och landsting att möta starka nedgångar och kriser i sam- hällsekonomin utan att panikbromsa – något som annars riskerar att slå tillbaka på såväl verksamheten som sysselsättningen och samhällsekonomin. Utredningen om kommunsektorn och konjunkturen har haft i uppdrag att presentera analyser och förslag som förbättrar förut- sättningarna för en verksamhet som är stabil över kon- junkturcykeln och som inte förstärker konjunkturvariationerna i samhällsekonomin. En viktig fråga för utredningen har varit att utröna om kommunsektorn bidrar till att förstärka konjunktur- svängningarna genom förändringar av utgifter och skatter. En annan viktig fråga har varit om det kommunala balanskravet har förstärkt denna utveckling. Utredningen har också haft i uppdrag att redovisa hur en stabiliseringsmekanism kan utformas. Utifrån de genomförda undersökningarna och analyserna pre- senteras flera förslag som syftar till att öka kommunsektorns sparande för att bättre klara konjunkturnedgångar utan att verk- samheten ska behöva dras ner. Dels föreslås förbättrade möjlighe- ter att bygga upp resultatutjämningsreserver på lokal nivå, dels föreslås ett centralt system som ska förhindra ett stort intäktsfall vid en ekonomisk kris. Analys av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet Utredningens analyser av de kommunala finansernas konjunktur- känslighet visar att det finns samband mellan konjunktursväng- ningarna i ekonomin och utvecklingen av kommunsektorns finan- ser, dvs. konjunktursvängningarna leder till en mindre stabil kom- munal verksamhet som också kan motverka en stabil samhällseko- nomi. Analyserna har dock inte kunnat belägga att det finns starka och stabila samband mellan konjunkturvariationerna och variatio- ner i utvecklingen av den kommunala verksamheten, ekonomin och sysselsättningen. Man kan därmed inte påstå att sektorn bidrar till att kraftigt förstärka konjunkturvariationerna i samhällsekonomin. En viktig bakgrund till analyserna är utvecklingen under finans- krisen . Den kommunala sysselsättningen föll då ganska mycket , vilket riskerade att förvärra krisen. Analyserna har avsett sambanden mellan konjunkturen, som mäts med det s.k. BNP-gapet, och de kommunala finanserna. Dessa innefattar främst konsumtion, sysselsättning (antal sysselsatta och antal arbetade timmar), skatteinkomster och finansiellt sparande. Analyserna visar att den kommunala sysselsättningen dras ner något när konjunkturen går ner och vice versa, varigenom syssel- sättningen får en svagt destabiliserande effekt på samhällsekono- min (elasticitet 0,1–0,2). Den kommunala konsumtionen, dvs. verksamheten, påverkas något mer av konjunkturen men med fördröjning, vilket innebär att den kan få både stabiliserande och destabiliserande effekter på samhällsekonomin. Det finns dock indikationer på att konjunktureffekten på konsumtionen har för- stärkts något efter balanskravets införande 2000. Analyserna pekar vidare på att konjunkturen slår igenom snab- bare på skatteunderlaget än på konsumtionen, vilket innebär att kommunsektorn inte omsätter ökade eller minskade skatteintäkter i ändrade konsumtionsutgifter. Kommunsektorns finansiella sparande (ekonomiskt resultat) utgör en form av stötdämpare mellan inkomster å ena sidan och konsumtion och sysselsättning å den andra. Sambandet mellan konjunkturen och det finansiella sparandet har blivit något svagare , vilket kan ha påverkats av balanskravet. Att sparandet varierar mindre innebär att de automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna försvagas. Det innebär att i den mån kon- junkturimpulserna inte fångas upp i sparandet kommer dessa impulser i stället att ge upphov till konjunkturella effekter på utgiftssidan. Analysen av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet har bl.a. syftat till att visa om det finns behov av att stabilisera eller jämna ut kommunala intäkter i syfte att öka stabiliteten i verksamheten. En stabilisering av intäkterna kan ske genom att kommuner och landsting själva får större möjligheter att utjämna variationer i skatteintäkter mellan olika år eller genom en central reglering av tillflödet av skatteintäkter och statsbidrag, eller på båda sätten. Hur ser det ut i andra länder? Utredningen har gjort en översiktlig internationell utblick och studerat hur andra länder har löst sina problem med konjunktur- variationer för att de inte ska påverka den lokala nivån alltför starkt. Bland annat har de nordiska länderna och några ytterligare europeiska länder studerats, samt och . Jämfört med svenska förhållanden är den statliga styrningen ofta starkare och den statliga finansieringen mer betydande. Det är också vanligt med olika former av balanskrav och med lokala utjämningsfonder. Det finns olika modeller och regelsystem, men inte några lösningar som direkt kan överföras till svenska förhållanden och den svenska modellen för självstyrelse. Den viktigaste lärdomen är om de mer institutionaliserade former för sparande som finns i vissa länder. Det kommunala balanskravet i ett konjunkturperspektiv Det kommunala balanskravet har stor betydelse för en ansvarsfull ekonomisk förvaltning i kommuner och landsting. Konjunktur- analyserna visar också att variationer i kommunsektorns ekono- miska resultat och sparande kan vara en av flera stötdämpare som motverkar konjunkturvariationer i verksamheten. Kommuner och landsting kan således själva i viss utsträckning hantera variationer. De ekonomiska resultaten i kommunsektorn som helhet har förbättrats avsevärt efter balanskravets införande 2000. redovisade i stort sett alla kommuner och landsting positiva resul- tat. Soliditeten har dock inte förbättrats nämnvärt om den beräknas inklusive de kommunala pensionsåtagandena. God ekonomisk hushållning ska skapa en långsiktigt hållbar ekonomi och balanskravet ska förhindra en urholkning av ekono- min genom att de löpande intäkterna måste täcka löpande kost- nader. Enligt utredningens undersökningar har balanskravet bidragit till att de ekonomiska frågorna har kommit mer i fokus i kommuner och landsting. Därmed har det också bidragit till en bättre eko- nomisk styrning. Det stärker därigenom förmågan att hantera eko- nomin men det kan också leda till åtgärder som visserligen ger snabba men i vissa fall oönskade samhällsekomiska effekter på kort sikt. Utredningens undersökningar visar att tillämpningen av god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting varierar relativt mycket. Det finns i många fall tendenser till kortsiktighet genom att man fokuserar mer på att klara balanskravet i ett ettårsperspek- tiv än på att åstadkomma en god ekonomisk hushållning på . Det finns en asymmetri i balanskravet genom att överskott ska konsolideras in i det egna kapitalet medan underskott i princip ska återställas . Asymmetrin riskerar att motverka ett spa- rande och kan leda till att kommuner och landsting i stället väljer att använda kreativ redovisning i syfte att fördela om intäkter och kostnader mellan olika år för att hantera variationer i intäkter som bl.a. kan ha orsakats av konjunktursvängningar. Det nuvarande regelverket för balanskravet uppfattas inte som helt transparent och tydligt. En samlad bedömning är att balanskravet har bidragit till att stärka god ekonomisk hushållning genom att sätta mer fokus på ekonomin och förbättra de ekonomiska resultaten. kan kravet sägas ha bidragit till en begränsning av möjligheten till god hushållning genom att inte klart medge ett sparande i goda tider som kan användas för att täcka underskott i lågkonjunktur. Det kan leda till kortsiktiga neddragningar i kommunsektorn i låg- konjunktur och till överhettning i högkonjunktur, vilket påverkar samhällsekonomin negativt. Utredningens undersökningar bekräftar således det som tidigare framkommit att balanskravet är förenat med vissa problem som motverkar konjunktursparande, som strävan mot en god ekonomisk hushållning behöver förstärkas. En tydligare inriktning mot god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting skapar bättre beredskap att klara balanskravet även i dåliga tider utan att det uppstår behov av tillfälliga neddragningar i verksamheten. Mot bakgrund av analyserna av konjunkturkänslighet och balans- kravets tillämpning föreslår utredaren att regelverket för eko- nomisk förvaltning förändras och stärks för att främja stabilitet genom ett ökat lokalt ansvarstagande för intäkts- och resultatut- jämning . Förslaget innebär att kommuner och landsting, som ett led i en god ekonomisk hushållning och givet att vissa för- utsättningar är uppfyllda, får bygga upp lokala resultatutjämnings- reserver som sedan kan användas för att uppnå balans. Förslagen innebär sammanfattningsvis att: En möjlighet tillskapas för enskilda kommuner och landsting att bygga upp en lokal resultatutjämningsreserv som kan tas i anspråk för att klara balanskravet när intäktsutvecklingen är svag. Reserven får tillföras medel när resultatet och den eko- nomiska ställningen uppfyller vissa krav. Resultatredovisningen i årsredovisningen förtydligas. Kommuner och landsting ska besluta om föreskrifter för god ekonomisk hushållning och resultatutjämningsreservens han- tering samt utveckla den ekonomiska analysen i årsredovisningen, bl.a. genom en utvärdering av den ekonomiska ställningen. Förslagen innebär att en god ekonomisk hushållning och ett ökat lokalt ansvarstagandet för konjunktursparandet förstärks. Redovisningen av de kommunala pensionsåtagandena Utredningen har också haft i uppdrag att analysera regelverket för redovisningen av de kommunala pensionsåtagandena ur ett kon- junkturellt perspektiv. Analysen visar att den s.k. fullfonderings- modellen är mer känslig för konjunkturvariationer än vad bland- modellen är. Utredaren föreslår ingen förändring av reglerna för pensionsredovisning. Däremot menar utredaren att denna fråga skulle kunna utredas vidare utifrån andra aspekter än de rent konjunkturmässiga. Ett centralt system för stabilisering av kommunala intäkter Utredningen har utrett förutsättningarna för att införa en kom- munstabiliseringsfond med syfte att utjämna kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel. Syftet med ett centralt stabiliseringssystem är att omfördela intäkter för att främja en stabil, verksamhet och därigenom gagna stabiliteten i samhällsekonomin. Det är dock inte självklart att en stabilisering av intäkter leder till en stabil verk- samhet. Kraven som utredningen formulerat för ett stabiliseringssystem är att det bör vara rimligt robust mot förändringar i konjunktur- mönstret utan att det uppstår stora ekonomiska obalanser. Det bör vara regelstyrt och dess parametrar bör kunna bibehållas i ett fler- årigt perspektiv. Systemet bör baseras på den nominella utveck- lingen av skatteunderlaget. Därutöver bör ett system vara enkelt och begripligt så att dess syfte och innebörd kan förstås av berörda, och det bör inte skapa incitament som motverkar systemets syfte. Ett stabiliseringssystem innebär att de kommunala intäkterna generellt minskas i högkonjunktur respektive ökas i lågkonjunktur. ska utbetalningar och inbetalningar ta ut varandra. Defini- tionen av hög- respektive långkonjunktur är central och styr hur långtgående stabiliseringen blir. Utredningen har analyserat en stabiliseringsmodell där såväl utbetalningar som inbetalningar är konjunkturberoende, respektive en modell där utbetalningarna är konjunkturberoende medan inbe- talningarna är fasta i relation till skatteunderlaget. En modell där både inbetalningar och utbetalningar är konjunkturberoende, en korridor, tar sikte på att dämpa såväl en svag som en stark tillväxt av skatteunderlaget. En modell med konjunkturberoende utbe- talningar och fasta inbetalningar, en inkomstgaranti, tar framför allt sikte på att motverka en svag utveckling av det kommunala skatteunderlaget. En kombination av de båda modellerna är också möjlig, dvs. en korridor med både konjunkturberoende och fasta inbetalningar. Det finns för- och nackdelar med olika stabiliseringsmodeller. Rent allmänt kan konstateras att ju mer långtgående och stark sta- bilisering som ska åstadkommas, desto större risk finns för att ett system blir instabilt och svårt att kalibrera för olika konjunktur- förlopp om systemet ska vara i ekonomisk balans. Beroende på syftet – t.ex. konjunkturutjämning eller skyddsnät i kris – så funge- rar olika modeller olika väl. Utredningen redovisar beräkningar på olika modeller och med både historiska data och framtidsscenarier samt vilka för- och nack- delar som uppstår utifrån de uppställda kraven.