sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Detta tillgodoses bäst genom att fastigheterna förvaltas i bolagsform, då aktörerna på marknaden agerar utifrån samma regelverk. Fastighetsägande och förvaltning är långsiktigt. Stora invester- ingar och betydande värden att vårda. Fastighetsmarknaden är väl utvecklad såväl när det gäller olika branschstandards som beträff- ande transparens i ekonomisk redovisning, hyresvillkor mm. I princip alla övriga fastighetsaktörer bedriver verksamheten i bolagsform. Ett ytterligare skäl till att bedriva verksamheten i bolagsform är att staten har positiva erfarenheter av bolagiseringen inom fastighetsområdet, de statliga fastighetsbolagen har på det hela taget medfört en effektiv förvaltning av den delen av det statliga fastighetsbeståndet. Förvaltningen i bolagsform har den fördelen att det ger ett bättre fokus på affärsverksamheten, det ger ett tydligare avtals- förhållande mellan hyresgäst och hyresvärd och det finns en rad regler kring skötseln av förvaltningen som ges av beprövade regelverk. Detta ger stabila förutsättningar och utrymmet för tillfälliga särlösningar och regler blir mindre. Begränsningar i det statliga ekonomiadministrativa regelverket undanröjs för den statliga fastighetsförvaltningen. Dessa kan vara lämpliga för förvalt- ningsmyndigheter men inte för en verksamhet som ska vara konkurrensutsatt och som dessutom har ett mycket långsiktigt är till sin natur mycket långsiktig, medan statsbudgeten har ettårigt perspektiv som kan hämma möjligheten till långsiktigt effektiva lösningar. Likaså ger t.ex. beroendet av regeringsbeslut kring låneramar, enskilda invester- ingar, hantering av myndighetskapital, disposition av försäljnings- inkomster och särskild återrapportering helt andra förutsättningar för fastighetsförvaltning i myndighetsform än i bolagsform. Utgångspunkten bör därför vara att fastighetsförvaltning där myndighetsformen inte är nödvändig av tidigare nämnda skäl bör ske i bolagsform. En stor del av det statliga fastighetsbeståndet som förvaltas i myn- dighetsform, framförallt av , är att betrakta som kulturhistoriskt intressanta byggnader. Det är byggnader som speglar den svenska historien och som utgör en del av det natio- nella kulturarvet. I fastighetsreformen 1993 var en utgångspunkt att sådana fastigheter är av stort allmänt värde och skulle därför behållas i direkt statlig ägo för framtiden. Man utgick från byggna- der som haft en central funktion i den svenska historien och sam- hällsutvecklingen och nämnde de kungliga slotten, rikets fästningar och de symbolbärande huvudmonument inom administrativa struk- turer och vid lärosätena. Även byggnader och egendom som sedan urminnes tider tillhört kronan betraktades som sådant som borde behållas i direkt statlig ägo. Några konkreta, direkt tillämpbara kriterier formulerades inte för vilka specifika fastigheter som var av denna typ utan den faktiska fördelningen av fastigheterna mellan aktörerna får ses som ett ställningstagande. Regeringen gav 2008 i uppdrag att utifrån ett kulturhistoriskt perspektiv se över kriterierna för vilka fastig- heter som ska förvaltas av staten och redovisa en övergripande inriktning för bevarandet av dessa fastigheter. Regeringen gav sam- tidigt i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter och utifrån kriterier föreslå vilka fastigheter som ur ett kulturhistoriskt perspektiv ska förvaltas långsiktigt av staten. Resultatet av detta uppdrag, Kulturfastighets- utredningen, har varit en viktig utgångspunkt för utredningens arbete. Utredningen har i uppdrag att utifrån översyn och Statens fastighetsverks kulturfastighetsutredning lämna förslag till vilka fastigheter som bör förvaltas av staten och bedöma hur detta påverkar Statens fastighetsverks nuvarande uppdrag att förvalta bidragsfastigheter. Vidare ska utredningen analysera fin- ansieringsformen avseende bidragsfastigheter och föreslå framtida finansieringsform och i detta sammanhang belysa möjligheter till medfinansiering från andra aktörer. 10.1Omfattningen – stort och ständigt växande Som nämndes ovan utgör inte de principer som tillämpades vid avvecklingen av några glasklara kriterier för vad staten bör behålla. Det kan konstateras att beståndet av kultur- fastigheter i staten är stort. Den största delen är de fastigheter som i samband med reformen fördes till , men staten äger även en stor mängd kulturfastigheter som förvaltas av andra myndigheter. De statliga fastighetsbestånden har tillkommit och efterhand tillmätts sitt kulturhistoriska värde. förvaltar 92 bidragsfastigheter med cirka 1 000 byggnader. Därutöver kommer ett stort antal kultur- byggnader bland de fastigheter som klassificeras som inrikes och utrikes hyresfastigheter. Ett stort antal kulturfastigheter förvaltas dessutom av andra statliga myndigheter, framförallt , Fortifika- tionsverket, och . De fastigheter som förvaltas av bevaras och vårdas för sitt kul- turhistoriska värde och har hamnat i ämbetets förvaltning till exempel genom att det kan ha varit kyrkor som hotats av rivning, fornlämningar som hotats av exploatering eller mark i anslutning till fornlämningar som behövs för att säkerställa vård och tillgäng- lighet. Många fastigheter i är donationer som lämnats till . För de övriga myndigheterna har fastigheterna normalt haft en funktion i verk- samheten och har det i vissa fall fortfarande. Bortsett från och har myndigheterna inte som en del av sitt uppdrag att bevara kul- turfastigheter och har inte heller förutsättningar, ekonomiskt eller kompetensmässigt, att klara bevarandeuppgiften. är man som fastighetsförvaltare bunden av reglerna kring statliga bygg- nadsminnen, vilket begränsar användningsmöjligheterna. När det gäller är man beroende av de hyresintäkter som hyresgästerna, framförallt Försvarsmakten, är beredda att betala för fastigheterna. I och fall stödjer inte förvaltningen av kulturfastigheterna huvuduppgiften och kultur- fastigheterna betraktas som avvecklingsobjekt. Konsekven- sen av detta är att kulturfastigheterna förvaltas på olika sätt och med olika ambition framförallt avseende vård och underhåll av byggnaderna, men även avseende ambitionerna att göra byggnad- erna tillgängliga, utveckla användbarheten och dokumentera och ta tillvara deras historiska värde. I takt med att den statliga verksamheten förändras blir ett stort antal kulturfastigheter överflödiga i verksamheten som vissa av dem bör bevaras för sitt kulturvärde. Som exempel kan nämnas försvarsfastigheter som i takt med utvecklingen på områ- det, både till följd av nya tekniska krav och till följd av omstruktu- reringar av organisationen av försvaret, inte längre behövs. Andra exempel är gamla järnvägsfastigheter såsom stationshus, lokstallar, godsmagasin och perronger som inte längre används i järnvägsverk- samheten och fyrar som i takt med den tekniska utvecklingen inom navigation blir obehövliga för den kommersiella sjöfarten och kan avvecklas. Även relativt nya byggnader kan ha ett historiskt värde och spegla en mer sentida samhällsutveckling och kan vara värdefulla att bevara för framtiden. Dagens eller gårdagens fastigheter som används i verksamheten är morgondagens kulturfastigheter. Utredningen konstaterar att statens bestånd av kulturfastigheter redan är stort och att kulturfastigheter som inte används i verk- samheten löpande tillkommer när den statliga verksamheten för- ändras. En stor del av dessa fastigheter har en roll i att beskriva historien om staten. Statens förvaltning av kulturfastigheter är dess- utom spridd på ett antal myndigheter som alla har olika förutsätt- ningar för förvaltningen. En del av kulturfastigheterna saknar förutsättningar att täcka de kostnader som krävs för förvaltningen. Merparten av dessa kultur- fastigheter är inte möjliga att upplåta på en normal hyresmarknad och genererar därför enbart små intäkter. I Statens fastighetsverks bestånd är dessa klassificerade som bidragsfastigheter där under- skottet i förvaltningen finansieras med anslagsmedel. Den ekono- miska redovisningen i de andra myndigheterna gör det inte möjligt att avgöra varje kulturfastighets ekonomiska resultat, men man får förmoda att merparten av dessa också är att betrakta som bidrags- fastigheter. Kulturfastigheter är generellt kostnadskrävande objekt och för- utsätter specialiserat underhåll, med användande av antikvariska tekniker, särskilda material och kostsamt underhåll av mark och träd- gårdsanläggningar. Byggnaderna måste förvaltas och underhållas på ett sätt som gör att de bevaras som en manifestation av gångna tiders byggnadskonst, både upplevelsemässigt och materialtekniskt. För att lyckas med detta måste fastighetsförvaltaren ha kunnande om äldre tiders hantverk, sätt att bygga och underhålla och dess- utom kunna tillämpa dessa kunskaper på byggnaderna. Nya samhällskrav såsom tillgänglighet för funktionshindrade, brandskydd och insatser av miljöhänsyn, t.ex. installation av nya uppvärmningssystem, ställs även på kulturfastigheter och kräver anpassningar. För en stor del av kulturfastigheterna krävs också åtgärder för att främja levandegörandet av fastigheten, vilket också kan kräva byggnadsanpassningar. Sådana typer av anpassningar blir normalt mer komplicerade, kostsamma och tidskrävande i kultur- skyddade objekt. har sedan sin tillkomst till sitt stora bestånd av bidragsfastigheter tillförts en rad bidragsfastigheter från andra myndigheter. Omfattningen av beståndet medför svårigheter att vidmakthålla fastigheternas skick inom befintliga ekonomiska ramar, vilket riskerar att leda till eftersatt underhåll och därmed ökade åtgärdskostnader. Den samlade bilden, som redovisas ovan, är: att statens bestånd av kulturfastigheter är stort, att det växer i takt med att den statliga verksamheten förändras, att det kommer att fortsätta växa, att förvaltningen är spridd på olika myndigheter med olika förut- sättningar och möjligheter, att förvaltningen i regel inte inbringar hyresinkomster och att förvaltningen är kostsam. Denna samlade bild gör det nödvändigt att noggrant avväga dels vilka fastigheter som bör bevaras för framtiden, dels hur dessa bör förvaltas och finansieras effektivt och ändamålsenligt. Egentliga principer saknas för att avgöra vilka byggnader och miljöer som ska bevaras och för att ange med vilken ambition myn- digheterna ska underhålla, återställa och för allmänheten tillgäng- liggöra byggnader. Det framstår som klart att alla kulturfastigheter som förvaltas och nya som tillkommer inte kan bevaras för framtiden. Det är nödvändigt att på ett sytematiskt sätt avgöra hur stor del av kulturfastigheterna som fortsatt behöver förvaltas, hur man ska välja ut dessa och hur förvaltningen ska ske och hur den ska finansieras. I redovisning av det regeringsuppdrag som myndigheten fick 2008 konstaterar man att innehavet kan bli mer målinriktat genom att samhällsnyttan motiveras och säker- ställs. Ämbetet presenterade i sin redovisning en urvalsmodell för hur innehavet av kulturfastigheter kan ses över. Modellen är inde- lad i tre steg: 1.Påvisa när det generellt är betydelsefullt att staten äger fastig- heter för att säkerställa en gemensam nyttighet, 2.Granska motivet för fastighetsinnehavet utifrån en berättelse- modell, 3.Justera innehavet med hjälp av representativitetskriterier. En grundtanke med modellen är att staten på ett systematiskt sätt klargör syftena med bevarandet. Konsekvensen av en tillämpning av modellen kan bli att en mindre volym fastigheter ingår i en portfölj av kulturfastigheter, men där motiven för sammansätt- ningen framgår på ett tydligare sätt. Avsikten är att istället för att ha ett fastighetsbestånd av diverse kulturfastigheter som tillkommit av olika skäl betrakta innehavet som en struk- turerad portfölj där kulturvärde kan ställas mot kostnader och som kan påvisa kulturarvets samhällsnytta. En sådan portfölj, med färre objekt, men med högre kulturhistorisk kvalitet och representativi- tet, skulle tydligare kunna argumentera för kulturfastigheternas sam- hällsnytta. Modellen ger enligt också tydlig- are kriterier för hur urvalen ska ske . I första steget anges som skäl till att staten äger fastigheter att tillgången till nyttigheten ska säkras för alla medborgare. Kultur- historiskt värdefulla fastigheter som är kopplade till användandet av kollektiva resurser kan ses som en sådan kollektiv nyttighet. Sam- hällsnyttan skulle kunna uppnås med lagstiftning och bidragsgiv- ning, men statligt ägande och förvaltning har en fördel då det är av högsta vikt att garantera bevarandet och för att skapa stabila förut- sättningar för att medborgarna ska kunna ha en säkrad tillgång till kulturarvet som offentlig plats, tillgång till fysisk delaktighet för att kunna tolka och ifrågasätta historieskrivningen och för att, i public-service anda, säkerställa ett berikande utbud av kulturarv utan kommersiella eller politiska bindningar. Det andra steget, som är centralt för utredningen, syftar till att utreda vilka fastigheter som skulle kunna ingå i portföljen och redovisa argumenten för innehavet. lanserar som användbar modell den s.k. berättelsemodellen där de olika fas- tigheterna i portföljen beskrivs utifrån deras bärande kulturhisto- riska berättelse. Tanken är att berättelser samlas i olika relevanta teman utifrån olika perspektiv och att berättelserna länkas till de fysiska objekten. På så sätt innehåller portföljen de fastigheter som bäst materialiserar berättelserna och fastigheterna blir de viktigaste betydelsebärande enheterna i berättelserna. Av detta följer också att de fastigheter som inte är viktiga för berättelsen eller som är bättre representerade av andra fastigheter inte behöver ingå i port- följen och kan överlåtas till annan förvaltare. Det tredje steget innebär att representativiteten i urvalet ses över så att portföljens sammansättning väl representerar de rele- vanta berättelserna i bredd och mångfald. Urvalet fastigheter i port- följen, som blir resultatet av det andra steget, begränsar antalet berättelser som kan beskriva historien. Därför måste ambitionen vara att urvalet i portföljen ska ha en så bra spridning som möjligt. Ett sätt att optimera portföljen är att flera berättelser eller per- spektiv kopplas till samma fastighet. bör avgränsas till statens histo- ria. Om inte denna avgränsning görs skulle portföljen behöva kompletteras med fastigheter som inte finns i det statliga fas- tighetsinnehavet. Av denna avgränsning följer att andra samhälls- sektorer, såsom kommunala myndigheter eller industrin, måste ta ansvar för att bevara fastigheter som beskriver andra delar av histo- rien. En komplicerande faktor kopplad till avgränsningen är att staten inte alltid varit vad den är . Samhällets och statens roll har varierat över tiden. Den statliga verksamheten har genom histo- rien haft olika avgränsningar och till exempel gränsdragningen mellan kungens och andra makthavares privata egendomar i förhållande till statens egendom har inte varit given. För tiden före uppkomsten av nationalstaten hade staten en annan karaktär vilket gjort avtryck i dagens fastighetsbestånd. Många av kulturfastigheterna har sitt ursprung i då en stat i modern mening inte existerade. Berät- telsernas teman får spegla vad som under olika epoker upplevts vara statens uppgifter och åtaganden. och utgå från överhetens, kungens, kronans eller statens påverkan på samhället. har, i samråd med , och , genomfört en utredning av ett stort bestånd av fastigheter enligt före- slagna modell och överlämnade till regeringen resultatet av sitt regeringsuppdrag, . Uppdraget syftade till att lämna ett förslag till vilka fastigheter som ur ett kulturpolitiskt perspektiv långsiktigt bör förvaltas inom staten. skulle också utvärdera nuvarande mål- sättning och inriktning med förvaltningen av bidragsfastigheter och beräkna kostnader och intäkter för förvaltningen och levande- görandet av bidragsfastigheterna. Utredningen omfattade kulturfastigheter som förvaltas av de fyra myndigheterna och som på ett systematiskt sätt analyserats utifrån ett antal berättelser om den svenska statens historia. Enligt var det första gången ett så stort bestånd av statligt ägda kulturfastigheter systematiserats och givits en samlad kulturhistorisk bakgrund. För att definiera urvalet utgick man från de fastigheter som förvaltas av de fyra myndigheterna som är stat- liga byggnadsminnen (SBM) eller som föreslagits som statligt byggnadsminne. För Statens fastighetsverks del innebär det att både bidragsfastigheter och hyresfastigheter som är SBM omfatta- des. Till dessa tillkom dessutom det fåtal bidragsfastigheter som inte är SBM och s.k. värdefulla fastigheter (kungsgårdar) och monu- ment med skyddsstatus. För del avsåg upp- draget samtliga förvaltade fastigheter1. Byggnadsminnesstatusen var alltså utgångspunkten för urvalet och inga hänsyn togs i urvalet till hur byggnaderna utnyttjas, om de behövs för någon verk- 1 fastigheter har som regel inte SBM-klassificerats eftersom det faktum att ämbetet själv förvaltade dem garanterade bevarandet i samma eller högre utsträck- ning. samhet eller hur hyresförhållandena ser ut. Fastighet i utredningens betydelse kan vara allt från en enstaka enskilt belägen byggnad t.ex. en fyr till omfattande slotts- och markkomplex. Ett antal breda nationella berättelser formulerades till vilka man kopplade kulturfastigheterna som man bedömde att staten långsik- tigt bör äga. En viktig utgångspunkt i skapandet av berättelserna var att spegla viktiga skeenden och vändpunkter i den historiska och kulturhistoriska utvecklingen i . Detta kan till exempel vara förändringar i maktrelationer, sociala relationer och lösningar av samhälleliga problem. Som nämndes ovan har inte staten alltid varit vad den är , den framväxande statens inflytelsesfär över olika samhällssektorer har beaktats i berättelserna. Sex berättelser har utformats och benämnts enligt följande: Att styra, beskatta och döma – om rikets enande och den moderna statens framväxt Om vetenskap, utbildning och intellektuell kultur Ekonomiskt liv och handelns förutsättningar Tro och religion genom tiderna Maktbalans – integration och expansion Den socialmedicinska utvecklingen i Varje fastighet i urvalet har ställts mot den eller de berättelser för vilken den varit relevant och värderats eller bedömts utifrån frågor om huruvida fastigheten är nödvändig eller mer eller mindre bety- delsefull för att fysiskt illustrera berättelsen. Många fastigheter har en komplex historia och potential att illustrera flera berättelser2. har i sitt arbete tillskapat en expertgrupp av forskare både för att utforma berättelserna och för att värdera fas- tigheterna. Man har baserat bedömningarna på befintligt kunskaps- underlag och på kontakter med myndigheter, organisationer och personer med specialistkompetens. Däremot var tiden för uppdra- get för knapp för att genomföra platsbesök eller kompletterande inventeringar, vilket fått viss kritik för. I bedömningen har man också beaktat fastigheternas kvalitet och forskningspotential. I det tredje steget i urvalsmodellen justeras innehavet utifrån olika representativitetskriterier. Tanken är att då flera fastigheter identifierats som är tillsynes likvärdiga fungerar representativitets- 2 En enskild fastighet har dock tilldelats en huvudhemvist i en av de sex berättelserna. kriterierna som utslagsgivande för att välja vilken fastighet som bör ingå i portföljen. De kriterier angav var geo- grafisk spridning, gender, klass, generation och etnicitet. Även ägande- och förvaltningsperspektiv har ibland vägts in i bedöm- ningen eftersom tillgänglighetsaspekten är viktig. Ytterligare en faktor som prioriterats vid övervägandena är att en fastighet ingår i ett större område som tillsammans med andra värdefulla byggnader bildar en miljö som kan illustrera olika skeden i en nationell berät- telse. I sådana fall är skälen starkare för att bevara fastigheten inom portföljen än en fastighet som ligger isolerad eller ligger i en mindre väl bevarad miljö. Det faktiska statliga fastighetsinnehavet begränsar självfallet vad som kan ingå i portföljen. Det som inte finns i statens ägo kan inte bedömas. konstaterar att det finns luckor i beståndet för att göra alla berättelser kompletta, ibland saknas helt enkelt fastigheter för att materialisera en viss del eller ett visst perspektiv av historien. Man konstaterar t.ex. att inga fas- tigheter finns i statlig ägo för att representera de religionshistoriska förändringarna och att innehavet saknar fastigheter för att beskriva berättelsen Tro och religion genom tiderna i landets norra delar. Likaså konstateras att vissa tidsperio- der är underrepresenterade, tex. är 1900-talets administrativa utveck- ling svagt representerad, eftersom fastigheterna helt enkelt inte finns bevarade eller inte finns i statens direkta ägo. avytt- ringar och bolagiseringar av statlig verksamhet har minskat till- gången på fastigheter som kan illustrera vissa perspektiv i berät- telserna, exempelvis har bolagiseringen av inneburit att fastigheter som kan illustrera statens historia inom energiutvinning saknas. Det faktiska innehavet kan också innebära att vissa berättel- ser får tyngdpunkt mot vissa typer av fastigheter eller ett visst per- spektiv i berättelsen. Så blev t.ex. fallet med berättelsen Ekono- miskt liv och handelns förutsättningar, i vilken fyrar och därmed sjöfartens historia är överrepresenterade medan andra offentliga verksamheter på området inte finns representerade med fastigheter. När det gäller berättelsen Den socialmedicinska utvecklingen i saknas generellt objekt i statlig ägo för att ge berättelsen en komplett och balanserad beskrivning. Skälet är dels att byggnader- nas status över tiden marginaliserats då de beskriver omhänder- tagande av svaga grupper och därför ansetts mindre intressanta, dels att ansvaret för verksamheten ligger på landsting och kommuner även om staten historiskt har spelat en stor roll. I redovisas vilka fastigheter som uppfyller urvalskriterierna att ingå i berättelsen och vilka fastig- heter som inte bedöms uppfylla kriterierna. För de sistnämnda redovisas också motiveringar till bedömningen. Den del av det prövade beståndet som inte bedömdes behöva ingå i den kulturhistoriskt värdefulla portföljen uppgår i Kultur- fastighetsutredningen till . I Kulturfastighetsutred- ningen redovisades kostnader för de fastigheter som föreslogs ingå i portföljen. För Statens fastighetsverks del redovisades enbart kostnaderna för bidragsfastigheterna. Vår utredning gav och berörda myndig- heter i uppdrag att komplettera den ursprungliga Kulturfastighets- utredningen på ett antal punkter. Uppdraget syftade dels att komplettera med ytterligare fastigheter, framförallt f.d. fastigheter som inte tidigare bedömts (f.d. och Luft- fartsverkets SBM uppdrogs bedömas i förhållande till berättelse- modellen, men kostnader behövde inte redovisas) 3, dels att kom- plettera med vissa uppgifter avseende kostnader och intäkter (både för fastigheter som föreslås ingå och de som inte föreslås ingå i portföljen) och att göra den ekonomiska redovisningen myndighet- erna emellan jämförbar. konstaterade i den ursprungliga utredningen att det var en brist att fastig- heter inte hade kunnat bedömas. De ekonomiska data man hade möjlighet att redovisa i den ursprungliga rapporten byggde inte på gemensamma definitioner och var därför svår att jämföra mellan myndigheterna. Myndigheterna har i sin förvaltning och redovisning olika kon- struktioner för indelning av kulturfastigheterna. När begreppet kulturfastighet används kan det ibland avse hela kulturmiljöer med ett stort antal byggnader och ibland en enstaka byggnad. Begreppet fastighet används inte i sin egentliga juridiska betydelse. Det kan vara miljöer med ett antal byggnader inom en fastighet, inom flera sammanhängande fastigheter eller en del av en fastighet. För att någorlunda enhetligt redovisa objekten använder man sig i Kultur- fastighetsutredningens redovisning av begreppet förvaltningsenhet.