sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Det skulle kunna anses tillräckligt, anfördes det i promemorian, att de grundläggande bestämmelserna om det nya, fristående revisionsorganet fanns i riksdagsordningen. Mot denna lösning anfördes dock att detta skulle utgöra en försvagning av den statliga revisionens ställning i stället för den förstärkning som var syftet med reformen. Bl.a. av det skälet inrättades ändå genom reglering i grundlag.68 kan fatta beslut inom vilket område som helst inom den ram som grundlagen anvisar. Viss form för detta behöver bara iakttas i de fall som detta krävs enligt grundlag eller riksdagsord- ningen.69 kan dock inte inkräkta på den kompetens som regeringsformen ger åt andra organ. Detta framgår av 11 kap. 8 § regeringsformen, som föreskriver att rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgift inte får fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen.70 Frågan är då om grundlagen eller riksdagsordningen ställer sär- skilda krav på formen för beslutet om kommissionens inrättande. Enligt den formella lagkraftens princip, som uttrycks i 8 kap. 17 § regeringsformen, får grundlag inte upphävas eller ändras på annat sätt än genom beslut i den ordning som är föreskriven för grund- lagsändring.71 Enligt 2 kap. regeringsformen gäller också att vissa bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter inte får meddelas ens genom lag, dvs. att de kan ändras endast genom 68Ds 2001:11, - ändringar i regeringsformen, s. 37 f. 69Holmberg och Stjernquist, Vår författning, 2003, s. 138. 70Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 501. 71Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 388, och , Vår författning, 2003, s. 140, SOU 2008:42, Normgivningsmakten, s. 17 f, och 53, prop. 2009/10:80, s. 275. En erinran om detta förhållande finns också i 8 kap. 1 § regeringsformen. Giltigheten eller innebörden av regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter eller bestämmelser i övrigt påverkas dock inte av att en kommission för mänskliga rättigheter inrättas. Regeringsformen ställer inte heller i övrigt några krav på formen för beslut om inrättande av kommissionen. Inte heller riksdagsordningen anger några särskilda krav eller begräns- ningar för möjlighet att inrätta en egen myndighet. Det bör således inte finnas något formellt hinder för att kommissionen inrättas endast genom riksdagsordningen och lag med instruktion för kommissionen. Det kan även noteras att riksdagsordningen ställer högre krav på parlamentarisk enighet för beslut än vad som krävs för stiftande av vanlig lag. Enligt 8 kap. 16 § regeringsformen kan ändring i riks- dagsordningen beslutas antingen på samma sätt som ändring i grundlag, dvs. genom två likalydande beslut med riksdagsval emel- lan, eller genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter förenar sig om beslutet. Med andra ord medför redan en reglering i riksdags- ordningen vissa garantier för parlamentarisk enighet samt därmed för kommissionens långsiktiga existens och oberoende. Delegationens förslag om att en bestämmelse om kommissionen ska föras in i regeringsformen, trots att detta inte är nödvändigt formellt sett, grundar sig på lämplighetsöverväganden. Kommissio- nens roll och behov av oberoende och integritet talar för att dess ställning regleras i grundlag, som inte enkelt kan ändras eller upphävas. Eftersom delegationens förslag är att kommissionen inrättas genom ändringar i riksdagsordningen och lag med instruk- tion om Kommissionen för mänskliga rättigheter, men att en bestämmelse om kommissionen därefter bör föras in i regerings- formen, lämnas delegationens förslag om grundlagsbestämmelse i en särskild bilaga (bilaga 6). Förslaget i bilagan utgår från rege- ringsformens och riksdagsordningens nuvarande lydelse och åskådliggör hur lagregleringen i dessa samt instruktionen för kommissionen skulle kunna se ut om en ändring även skulle göras i regeringsformen. Sekretessregleringen skulle vara densamma. Vad gäller bestämmelsens placering föreslår delegationen att regleringen om kommissionen ska föras in i en ny bestämmelse i 2 kap. 24 § regeringsformen i dess nuvarande lydelse (26 § enligt prop. 2009/10:80). Det huvudsakliga skälet för denna placering är att det är lämpligt att bestämmelsen återfinns i anslutning till regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättig- heter. Det kan tilläggas att det inte heller finns någon annan natur- lig plats i regeringsformen för bestämmelsen om kommissionen. Närmare om författningsförslagen och den fortsatta beredningsprocessen Som beskrivits ovan föreslår delegationen att Kommissionen för mänskliga rättigheter ska inrättas genom reglering i riksdagsord- ningen och lag med instruktion för Kommissionen för mänskliga rättigheter. I riksdagsordningen bör införas bestämmelser om val av kommissionärer, om kommissionens uppgift i enlighet med den av beslutade instruktionen och om kommissionens rätt att självständigt besluta hur verksamheten ska bedrivas. Det bör också framgå av riksdagsordningen att en av kommissionärerna ska svara för myndighetens administrativa ledning samt att bestämmer vem av kommissionärerna som ska ha denna uppgift. Riksdagsordningen bör även föreskriva att , på förslag av , får entlediga kommissionär som inte har förtroende. Vidare bör det föreskrivas i riksdagsord- ningen att Kommissionen för mänskliga rättigheter får göra fram- ställning till med anledning av en fråga som uppkommit vid utförandet av uppdraget. Lagen med instruktion för kommissionen bör ha sin grund i Parisprinciperna. Det bör framgå av instruktionen att kommis- sionen beslutar självständigt hur verksamheten ska bedrivas. Kom- missionens övergripande uppdrag enligt instruktionen bör vara att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i . Vilka uppgifter som ingår i dess mandat (se avsnitt 5.2.2) bör också närmare anges i instruktionen. Även om kommissionen själv ska kunna besluta om vilka frågor den vill ta upp inom ramen för sitt mandat bör vissa centrala uppgifter anges i lagen främst som ett stöd för kommissionen och ett tydliggörande av dess befogenheter. I avsnitt 5.2.3 har delegationen redogjort för sitt förslag om kommissionens rättsliga befogenheter. Delegationens förslag är att förvaltningsmyndigheter, kommuner, landsting och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen på begäran ska lämna kommissionen det biträde som den behöver för att kunna En nationell rättigheter SOU 2010:70 fullgöra sina uppgifter. Detta bör framgå av kommissionens instruktion. Även kommissionens befogenhet att göra framställningar till och regeringen, i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 5.2.4, bör framgå av kommissionens instruktion. En till- läggsbestämmelse om kommissionens framställningar till bör också, såsom har nämnts, föras in i riksdagsordningen. Vidare bör kommissionens skyldighet att lämna årsrapport till anges i dess instruktion. Såsom har beskrivits i avsnitt 5.2.5 föreslår delegationen att årsrapporten ska avse kalenderår och inte riksmötesår, som är fallet med JO:s ämbetsberättelse. I kommissionens instruktion bör anges hur kommissionen leds, dvs. av tre kommissionärer, samt att en av dem ska svara för myndighetens administrativa ledning (se avsnitt 5.3.1). Det bör också framgå att det vid kommissionen ska finnas ett råd, som utses av kommissionen, med uppgift att bidra med sakkunskap i kommissionens arbete. Vidare bör det framgå av instruktionen att kommissionärerna beslutar gemensamt om verksamhetens inriktning, organisation och arbetsordning (se avsnitt 5.3.3). Därutöver bör anges att kom- missionärerna får föreskriva att administrativa ärenden som inte behöver beslutas av dem gemensamt får avgöras av den kommis- sionär som svarar för den administrativa ledningen av kommis- sionen eller av någon annan tjänsteman. Slutligen bör det i kommissionens instruktion finnas en bestäm- melse om revision av myndigheten. Såsom har beskrivits i avsnitt 5.3.3 föreslår delegationen att kommissionen ska svara för att intern revision av myndigheten sker. Det bör anges i instruktionen att internrevisionen ska avse självständig granskning av myndig- hetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Det bör även anges att revisionen ska bedrivas i enlighet med god sed för internrevision samt att kommissionen ska fastställa revisionsplan för sin verk- samhet efter samråd med . Den bestämmelse som delegationen föreslår senare ska införas i regeringsformen bör föreskriva att Kommissionen för mänskliga rättigheter är en myndighet under som ska främja säker- ställandet av de mänskliga rättigheterna i samt att kommis- sionen leds av tre kommissionärer, som väljs av . Vidare bör framgå att kommissionen självständigt beslutar hur verksam- heten ska bedrivas. Syftet med delegationens förslag om inrättande av en nationell rättigheter är att tillhandahålla ett grund- läggande underlag för att regeringen i sin tur ska kunna överlämna en proposition med lagförslag till . Det finns dock frågor som behöver övervägas närmare och där ytterligare underlag kan behöva tas fram. Det faktum att Kommissionen för mänskliga rättigheter föreslås inrättas under väcker också frågor om det fortsatta beredningsförfarandet, bl.a. vad gäller utarbetandet av sådant kompletterande underlag. Oavsett detta beredningsför- farande bedömer delegationen att bl.a. följande frågor behöver övervägas närmare: -Beslutsordning vid gemensamma beslut samt vad som ska gälla om t.ex. beslutsfattande vid kommissionärs sjukdom eller frånvaro, -författningsförslag avseende bl.a. och roll i förhållande till Kommissionen för mänsk- liga rättigheter, -de ytterligare sekretessbestämmelser som kan bli nödvändiga, -ekonomiadministrativa bestämmelser och bestämmelser om lön till kommissionärerna, -lokalisering, resursbehov, resursfördelning och budgetunderlag för myndighetens första verksamhetsperiod, -övergångsbestämmelser för val av kommissionär, samt -följdändringar som kan bli behövliga som ett resultat av de författningsförslag delegationen lämnar. 6 Styrning och tillsyn Delegationens kartläggningar visar att även om det ofta finns en vilja att arbeta utifrån de mänskliga rättigheterna såväl inom de statliga myndigheterna som i kommunerna och landstingen så återspeglas detta inte så ofta i det konkreta arbetet. Det arbete som bedrivs uttrycks vanligtvis inte i termer av mänskliga rättigheter och hänvisningar till de mänskliga rättigheterna återfinns sällan i centrala styrdokument. Däremot bedrivs arbete med inriktning på vissa delar av befolkningen eller tvärsektoriella perspektiv, såsom jämställdhet och icke-diskriminering, mångfald, personer med funktionsnedsättning och barn. Även om denna typ av verksamhet kan främja respekten för de mänskliga rättigheterna är det, enligt delegationens bedömning, viktigt att de offentliga verksamheterna uttryckligen arbetar med att säkerställa respekten för internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Det handlar då om att både koppla myndigheternas befintliga arbete med vissa tvärsektoriella perspektiv till konventionerna om de mänskliga rättigheterna och om att bredda perspektivet till alla mänskliga rättigheter. Ansvaret för myndigheter, kommuner och landsting att respektera och säkerställa de mänskliga rättigheterna måste därför, enligt delegationens mening, bli tydligare i styrningen och tillsynen av verksamheterna. Offentliga verksamheter inom alla områden och på alla sam- hällsnivåer har ansvar för att konventionerna efterlevs. Det yttersta ansvaret för att se till att de mänskliga rättigheterna respekteras ligger dock på staten, som har att utforma lagstiftning och andra strukturer för styrning av den offentliga förvaltningen på ett sådant sätt att internationella åtaganden i dessa frågor följs. Lagar och andra författningar är statens viktigaste instrument för att se till att så sker. I kapitel 4 har delegationen redovisat sina förslag om hur ansvaret för att respektera de mänskliga rättigheterna kan tydliggöras i lagstiftningen inom vissa områden där den enskilde på grund av en utsatt situation eller ett tydligt beroendeförhållande till det allmänna är i särskilt stort behov av att de mänskliga rättig- heterna respekteras. I detta kapitel om styrning och tillsyn aktualiseras i stället lagstiftning som rör den offentliga verksam- heten mer allmänt. Delegationen redovisar överväganden och för- slag rörande förvaltningslagen och myndighetsförordningen i avsnitt 6.2.1 respektive 6.2.2. Statens styrning av myndigheterna genom instruktionerna är också central för att tydliggöra deras ansvar för att se till att de mänskliga rättigheterna respekteras i verksamheten. Delegationens överväganden och förslag i dessa avseenden redovisas i avsnitt 6.2.3. Frågor om myndigheternas egen regelgivning beskrivs i avsnitt 6.2.4. I avsnitt 6.2.5 behandlas frågor om regeringsuppdrag och regle- ringsbrev till myndigheterna. Vidare är kommittéväsendet en central del av myndighetsstruk- turen, men med särskilda uppgifter. Det stora antal författnings- förslag och andra förslag som kommittéerna lämnar utgör ofta början på en reform. Det är därför av stor vikt att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna beaktas även inom kommittéväsendet. Delegationens överväganden och förslag i denna del redovisas i avsnitt 6.2.6. Regeringen utformar ofta övergripande strategier och andra styrdokument utan att dessa omfattar lagstiftningsåtgärder. De nationella handlingsplanerna för mänskliga rättigheter är exempel på sådana dokument. Frågor om nationella handlingsplaner och liknande strategidokument behandlas i avsnitt 6.2.7. I likhet med övriga delar av den offentliga sektorn har kom- muner och landsting skyldighet att respektera de mänskliga rättig- heterna och sörja för att de omsätts i praktiken. På samma sätt som för den statliga verksamheten är det viktigt att detta ansvar tydligt framgår av lagstiftningen. Kommunernas och landstingens egen styrning av verksamheten, bl.a. via kommunala styrdokument, är också av avgörande betydelse för att de mänskliga rättigheterna ska respekteras och genomföras på nivå. Delegationens överväganden och förslag rörande kommuner och landsting lämnas i avsnitt 6.3. De erfarenheter delegationen har gjort och de kunskaper som samlats in under uppdragets genomförande, inklusive de kartlägg- ningar som genomförts, visar på betydelsen av att såväl statliga myndigheter som kommuner i sin tillsyn följer upp att varje del av verksamheten i sitt arbete utgår från relevanta mänskliga rättig- heter. Överväganden om tillsynen av den kommunala verksam- heten redovisas i avsnitt 6.3.3. I avsnitt 6.4 behandlas frågan om samordning, samverkan och dialog. I författningsförslagen i detta kapitel används uttrycket respekt för den enskildes mänskliga rättigheter. Såsom även har angivits beträffande författningsförslagen i kap. 4 avses detta uttryck om- fatta alla de förpliktelser som det allmänna har enligt konven- tionerna om mänskliga rättigheter, såväl sådana förpliktelser som innebär att det allmänna ska avstå från vissa handlingar som sådana som ställer krav på aktiva handlingar. 6.2De mänskliga rättigheterna i statliga myndigheters regelverk och styrdokument -En bestämmelse förs in i förvaltningslagen (1986:223) om att en myndighet i sin verksamhet ska respektera den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överens- kommelser som har åtagit sig att följa samt iaktta saklighet och opartiskhet. -En bestämmelse förs in i myndighetsförordningen (2007:515) om att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. -Instruktionerna för , Inspektionen för social- försäkringen, , , Statens institutions- styrelse, och samt polis- förordningen (1998:1558) kompletteras med bestämmelser om myndigheternas ansvar för de mänskliga rättigheterna. -Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) kompletteras med en bestämmelse om att kon- sekvensutredningar ska omfatta en bedömning av om regle- ringen överensstämmer med internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Styrningen av myndigheter under regeringen sker genom lagar, förordningar, instruktioner, regleringsbrev, andra regeringsbeslut och informella kontakter. I avsnitt 3.4 har en beskrivning gjorts av hur dessa styrningsinstrument fungerar och hur de har använts i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Vidare har en redogörelse lämnats för kartläggningar som genomförts och annan verksamhet som delegationen bedrivit med avseende på statliga myndigheter, kommuner och landsting och deras arbete för de mänskliga rättigheterna. Mot bakgrund av denna redogörelse presenteras nedan delegationens förslag om hur arbetet för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna kan stärkas genom den statliga styrningen och tillsynen. Förvaltningslagen (1986:223) reglerar förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av för- valtningsärenden. Vissa delar av lagen, bl.a. bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet, gäller också annan förvaltnings- verksamhet hos dessa myndigheter. Lagen berör således en mycket stor del av verksamheten i stat och kommun. Det främsta syftet med lagen är att värna medborgarnas rätts- säkerhet när de har med förvaltningsmyndigheter att göra. Ett annat viktigt syfte är att säkerställa myndigheternas service till allmänheten. Förvaltningslagen utgör en grund för hur förvaltningsärenden ska handläggas genom att slå fast sådana regler som i princip ska tillämpas av alla myndigheter. Viktiga frågor som regleras i lagen är bl.a. rätt till tolkning, ombud och att få ta del av uppgifter samt beslut, rättelse, omprövning och överklagande av beslut. Genom att förvaltningslagen reglerar viktiga aspekter av förhållandet mellan enskilda och den offentliga sektorn, och då lagens tillämpnings- område är brett, är den också ett centralt styrinstrument vad avser respekten för de mänskliga rättigheterna inom den offentliga verk- samheten. Såsom har beskrivits i avsnitt 3.4.2 har en särskild utredare lämnat förslag om en ny förvaltningslag.1 En utgångspunkt för utredarens uppdrag var att göra förvaltningslagens regler så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt och dessutom anpas- sade för en alltmer utbyggd elektronisk förvaltning. Vidare skulle utredaren göra en analys som sätter in den svenska förvaltnings- rätten i ett internationellt sammanhang.2 Utredaren skulle bl.a. överväga om vissa svenska förvaltningsrättsliga regler behöver anpassas till den internationella utvecklingen, t.ex. till EG-rätten för att underlätta samarbetet inom EU. I direktiven lyfts också skyldigheter enligt fram vad avser handläggningstider och skyldigheten att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel mot långsam handläggning. I sitt betänkande lämnar utredaren förslag om en ny förvalt- ningslag som har en kärna av grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Utredaren föreslår bl.a. att det i lagen ska slås fast att myndig- heterna i all förvaltningsverksamhet ska iaktta principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet. I betänkandet framförs att det är angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna normer. Det finns också ett behov, enligt utredaren, av att ge ett konkret incitament till en bättre observans av kraven på saklighet och objektivitet. Vidare anser utredaren att lagen bör slå fast att proportionalitetsprincipen, dvs. att åtgärder inte ska gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet, vilken i någon form erkänts i alla europeiska stater, gäller också i . Utredaren framför att förslaget har utformats med beaktande av de förplik- telser som följer av internationella åtaganden enligt och EU-rätten.3 Utredaren föreslår att kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet ska framgå av en bestämmelse om grunderna för god förvaltning. Bl.a. ska bestämmelsen föreskriva att myndigheter i sin verksamhet ska iaktta saklighet och opartiskhet. Utredaren konstaterar att myndigheterna, enligt och andra länders nationella rätt liksom enligt och , bl.a. har att iaktta objektivitetsprincipen. Principen kan kortfattat beskrivas som ett förbud mot att ta ovidkommande hänsyn eller, positivt uttryckt, en skyldighet att agera sakligt och opartiskt. 1SOU 2010:29, En ny förvaltningslag. 2008:36, En ny förvaltningslag. 3SOU 2010:29, s. 141 ff. Utredaren nämner bl.a. att en obefogad särbehandling av en person eller en personkategori är ett brott mot kravet på saklighet och opartiskhet. Utredaren föreslår att objektivitetsprincipen får ett genomslag i den nya förvaltningslagen genom att det i bestäm- melsen om grunderna för god förvaltning införs ett andra stycke om att myndigheter i sin verksamhet ska iaktta saklighet och opartiskhet.4 De mänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan indivi- den och den offentliga sektorn. Som framgår av avsnitt 3.2 avspeg- las och uttrycks internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna i en mängd lagar och förordningar, men i regel utan att någon hänvisning görs till dessa rättigheter eller internationella åtaganden på området. De mänskliga rättig- heterna kan därför vara svåra för myndigheter och enskilda att identifiera som just rättigheter. Därmed blir också drivkraften svag att närmare söka svar på hur, mera specifikt, dessa åtaganden bör beaktas i den egna verksamheten. Statliga myndigheter efterlyser, såsom visats t.ex. i SIFO-undersökningen, tydligare direktiv för arbetet för de mänskliga rättigheterna.5 Förvaltningslagen är central för den enskildes mellanhavanden med den offentliga sektorn. Delegationen föreslår därför att det i förvaltningslagen (1986:223) förs in en bestämmelse som tydliggör myndigheternas ansvar att i sin verksamhet respektera den enskildes mänskliga rättigheter. Om en ny förvaltningslag beslutas i enlighet med den särskilde utredarens förslag anser delegationen att den föreslagna bestäm- melsen om grunderna för god förvaltning bör kompletteras med en formulering om myndigheternas ansvar för att respektera internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Då ett beslut om en ny förvaltningslag emellertid inte fattats ännu föreslår delegationen att en bestämmelse införs i den nuvarande förvalt- ningslagen där myndigheternas ansvar för att respektera internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna kombi- neras med den av utredaren föreslagna formuleringen om saklighet och opartiskhet. Delegationen föreslår att bestämmelsen ges följande lydelse: 4SOU 2010:29, s. 149 ff. 5SIFO, Kommuners, landstings och statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, 2006 (bilaga 7). Grunder för god förvaltning 3 a § En myndighet ska i sin verksamhet respektera den enskildes mänsk- liga rättigheter enligt de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa samt iaktta saklighet och opartiskhet. Myndighetsförordningen innehåller de krav på myndigheterna som är gemensamma för samtliga myndigheter och som rör själva förvaltningen, dvs. Utredningen om en ny myndighetsförordning föreslog att andra generella krav än förvaltningspolitiska krav ska anges i de regelverk som reglerar respektive politikområde.6 Sådana krav kunde, enligt utredningen, avse sektorsövergripande krav om t.ex. jämställdhet, regionalpolitik och mänskliga rättigheter. Utredningen förutsatte att sådana sektorsövergripande krav kommer till uttryck i lagar, förordningar, myndigheternas instruktioner, regleringsbrev, nationella handlings- program och andra särskilda beslut.7 Som framgår i det följande anser emellertid delegationen att det finns goda skäl för att i myndighetsförordningen föra in en hänvisning till interna- åtaganden om de mänskliga rättigheterna.