sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Bl.a. finns en Stabili- zation Unit som har upprättats gemensamt mellan FCO (UD), DFID (Biståndsdepartementet) och försvarsdepartementet för arbete i länder där man har integrerade operationer, såsom i , , och Kosovo. Stabilization Unit är en permanent bemannad funktion (cirka 60 personer) med personal från de tre ministerierna och alltså tydligare formaliserad än en arbets- grupp/projektgrupp. Den är inte policyskapande utan har i uppdrag att samordna och underlätta planering och snabba upp genom- förande av insatser.5 Det finns även några andra exempel på lik- nande joint units inom det utrikespolitiska området i . Också i sker policyformulering och samordning på politisk nivå mellan departementen. Gränsöverskridande frågor (inkl resursallokering) avgörs i stor utsträckning inom Cabinet Committees, centrala för samordning och styrning i interdeparte- mentala frågor. Ett exempel i nutid på det internationella området är arbetet kring en gemensam agenda i . Här deltar utrikes-, försvars- och biståndsdepartementen, samt ett antal andra departement. I sker interministeriell samordning på EU- området löpande genom en Coordination Committe. För inter- nationella frågor sker mer strategiskt orienterade ministermöten i annat format en gång . Här diskuteras t.ex. raminstruk- tionen till . En tjänstemannagrupp, med deltagande av fyra berörda ministerier, ansvarar för ärendelistan till mötena. För särskilda internationella satsningar eller projekt, som 5 Vart och ett av de tre departementen kan ge den uppdrag. Budgeten är sammansatt av bidrag från de tre departementen, och enheten har sina egna verksamhetsmål. Beredning av utrikespolitik i inför klimattoppmötet i , inrättas tidsbegränsade minister- grupper. I finns fyra lagstadgade ministerutskott för hantering av interministeriella frågor. Samtliga leds av statsministern. Sam- ordning av utrikespolitiska frågor sker i och i det Utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet. I det senare ingår utrikesministeriet (sekretariat), försvarsministeriet, justitie- ministeriet, arbets- och näringsministeriet, migrations- och EU- ministeriet, finansministeriet och miljöministeriet. För utrikes- politik finns också ett Säkerhets- och utrikesutskott som möts mer sällan och som leds av presidenten. 4.1.3Statssekreterargrupp för formulering och samordning av svensk politik i prioriterade internationella frågor I avsnitt 4.1.1 görs bedömningen att den gemensamma beredningen inom behöver kompletteras för att möjliggöra proaktiv policyformulering i prioriterade departementsöverskrid- ande internationella frågor. Avsnitt 4.1.2 pekar på att flera andra länder har en formaliserad tvärsektoriell policyformulering, initierad på politisk nivå, bl.a. för utrikespolitik. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en statssekre- terargrupp etableras för att samråda om och initiera beredning av internationella prioriterade frågor där flera departement berörs. Syftet är att effektivisera policyformuleringen och att skapa genom- slag för svensk utrikespolitik. Till skillnad från gemensam bered- ning eller delning ska denna grupp ha ett proaktivt ansvar att ge politisk vägledning främst i inledningen av ett arbete. Den ska utgöra ett komplement till andra beredningsformer. Erfarenheter visar att satsningar över departementsgränser kräver en initial politisk samstämmighet och drivkraft. Som exempel kan nämnas de kraftsamlingar som gjorts inför svenska ordförandeskap i EU, i arbetet med Östersjöstrategin, i En Politik för Global Utveckling (PGU), i det internationella klimatarbetet och för det svenska engagemanget i . Dessa breda politiska projekt har alla haft en tydlig politisk vägkarta att hålla sig till. Men de har uppstått på olika sätt. Vissa av dem hade tjänat på att det hade funnits reguljära former för att mellan departementen lyfta breda internationella frågor. Effektivitetsskäl talar för att hjulet inte ska behöva uppfinnas . Beredning av utrikespolitik i Statssekreterargruppen kan tilldelas ett övervakande och vidare- utvecklande mandat för vissa internationella frågor som kräver sär- skild uppmärksamhet , såsom insatser i , nästa steg för en Politik för Global Utveckling, finanskrisens effekter, internationell energipolitik och internationella klimatför- handlingar. Nya initiativ skulle bl.a. kunna gälla det multilaterala systemets förändring och framtid, samt nya säkerhetshot, såsom cybersäkerhet. Syftet bör vara att proaktivt skapa eller vidare- utveckla en sammanhållen politik/hållning inom ett för viktigt utrikespolitiskt område. En uppgift som gruppen bör ha är att samråda om prioritering av utlandsorganisationen verksamhet och närvaro (jämför avsnitt 4.2). Utredningen förutser att gruppen formaliseras genom ändring i förordning 1996:1515, instruktion. I likhet med den statssekreterargrupp för strategisk samordning av krishanter- ing som finns stadfäst i instruktionen (§ 11d) bör en statssekreterar- grupp för prioriterade internationella frågor ges en motsvarande tydlig och permanent status. Det är förvisso möjligt att inom nuvarande regelverk inrätta interdepartementala grupper av detta slag, men värdet av den före- slagna gruppen blir enligt utredningens mening större och dess mandat tydligare om den formaliseras genom ett särskilt beslut. Det ger en tydlig signal från regeringen till departementen att en gemensam och samstämmig politik eftersträvas och att statssekreterar- gruppen är ett forum som bör utnyttjas. Enligt utredningens mening är det fullt förenligt med regelverk och konstitutionell praxis att upprätta departementsöverskridande grupper med upp- drag av denna typ. Gruppen förutses ledas av UD:s kabinettssekreterare och rim- ligen vara öppen för deltagande av samtliga departement och Stats- rådsberedningen. För att bereda och hålla samman statssekreterar- gruppens arbete etableras en arbetsgrupp bestående av tjänstemän från närmast berörda departement. Kabinettssekreteraren stöds som ordförande av det sekretariat för policyformulering och planering på UD som utredningen föreslår (jämför avsnitt 6.2.5). Statssekre- terargruppen ges inte beslutande mandat, då detta inte är förenligt med regeringens kollektiva beslutsansvar. Men resultatet av dess arbete kan utmynna i förslag till regeringsbeslut, vilka då blir före- mål för gängse gemensam beredning. Arbetet kan också resultera i beslut av annan karaktär, vilka då fattas i berörda departement eller myndigheter enligt gällande ordning. Beredning av utrikespolitik i UD bör initiera en fortsatt beredning inom av statssekreterargruppens respektive arbetsgruppens omfattning och uppdrag. Avslutningsvis konstateras att Regeringen i proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt föreslog genomförande av en översyn av gällande bl.a. former för tvärsektoriellt arbete. I propositionen togs fasta på att medlemskap i inneburit en grundläggande förändring av arbetssätt och arbetsformer i och att arbets- uppgifternas karaktär har förändrats till följd av globalisering och internationalisering. Denna utredning har i linje med förvaltningspropositionens avsikter föreslagit en lösning för interdepartemental policybered- ning för utrikespolitiska frågor. En översyn av hela kan överväga effektiva och proaktiva beredningsformer över departementsgränserna även för andra områden. 4.2Regeringskansliets styrning av utrikesrepresentationen Detta avsnitt utgår från uppdraget i direktiven att lämna förslag om samarbete och ansvarsfördelning mellan utrikesförvaltningen och övriga vad gäller styrning och uppföljning av utlands- myndigheternas verksamhet. Frågan kunde ha hanterats i delbetänkandet som inriktades på att skapa ökad effektivitet och flexibilitet i den svenska utrikes- representationen.6 Men utredningen bedömde att effektivitet och flexibilitet i genomförande av det departementala uppdraget, dvs. utrikesrepresentationens deltagande i beredning av regerings- ärenden och att i övrigt biträda regering och statsråd i deras verk- samhet (Förordning 1996:1515), inte kan särskiljas från resone- mang om frågor som rör styrning, effektivitet och flexibilitet inom hela utrikesförvaltningen, med koppling också till övriga . Därför hanteras de i slutbetänkandet.7 Inramning till resonemang och förslag i detta avsnitt återfinns i kapitel 2. 6 Delbetänkandet förslag inriktades i stället främst på effektiviseringar och avgränsningar av de två övriga uppdrag som hanteras av utlandsorganisationen; dvs. verksuppdrag och stödjande verksamhet. Effektiviseringar av dessa utgör förutsättningar för att kunna använda mindre representationsformat. 7 För utrikesrepresentationen används benämningarna det departementala uppdraget, det beredande uppdraget (deltagande i beredning av regeringsärenden och att i övrigt biträda regering och statsråd i deras verksamhet) och arbetet med att främja och försvara svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen internationellt, i princip synonymt. Beredning av utrikespolitik i För att säkerställa ett brett samråd om utrikesrepresenta- tionens inriktning föreslås en planeringsprocess som om- fattar samtliga delar av inrättas. Samrådet initieras i den föreslagna statssekreterargruppen, ledd av UD:s kabinettssekreterare. För inriktning av verksamhet gäller samrådet utrikesrepre- sentationens departementala uppdrag (dvs. deltagande i bered- ning av regeringsärenden och att i övrigt biträda regering och statsråd i deras verksamhet). En strategisk diskussion om utrikesrepresentationens placering föreslås föras vart tredje/fjärde år, alternativt vid behov. Samrådet anpassas till verksamhets- planering och till planering av EU-arbetet. Samrådet föreslås också omfatta en samlad diskussion om resurser för utlandsorganisationens verksamhet. Frågan om styrningen av utlandsorganisationen är mer komplex än vad direktiven lyfter fram. har avsevärt fler beställare och uppdragsgivare än bara . I bilaga 6 återfinns en extensiv sammanställning av de intressenter som UD och inte minst utrikesrepresentationen har. Den omfattar ett betydande antal svenska myndigheter, andra svenska organ (universitet, intresseorganisationer m.fl.), näringslivets organisa- tioner och företag samt företrädare för det civila samhället och privatpersoner. agerar som hela officiella företrädare ute i världen. Att styra, prioritera och skapa överblick och framförhållning i verksamhet och säkra finansiering för den är komplicerat. I detta avseende påminner utlandsorganisationens och UD:s situation internationellt i viss mån om länsstyrelsernas roll natio- nellt. I instruktionen beskrivs det övergripande uppdraget för läns- styrelserna som följer: 1 § I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga för- valtningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Beredning av utrikespolitik i 2 § ska verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsätt- ningar. ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. ska främja länets utveckling och noga följa länets till- stånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där. Länsstyrelserna har olika typer av uppdrag inom väldigt många sak- områden. Uppdragen omfattar främst förvaltningsfrågor av olika slag, samordning, samråd, tillsyn, tillståndsgivning, bidragshanter- ing, överprövningar av beslut, samt råd och information till allmän- het, företag och kommuner. Finansieringsformerna varierar också, där förvaltningsanslag (), andra anslag, bidrag och avgiftsintäkter utgör huvuddelen. Ansvarfördelningen för styrning av länsstyrelserna påminner delvis om styrningen av utlandsorga- nisationen. ansvarar övergripande för läns- styrelserna inom , men ansvaret för sakfrågor och för verksamhet som finansieras på annat sätt än genom förvaltnings- anslaget vilar på respektive fackdepartement. ansvarar beträffande medelstilldelningen endast för länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Uppdrag därutöver finansieras på annat sätt. Alla departement utom har i olika om- fattning frågor som hanteras av länsstyrelserna. Det delade bered- ningsansvaret förutsätter konsekvent arbete med utbyte av infor- mation och beredning av gemensamma frågor mellan inblandade parter, såväl löpande som i mer projektbaserade arbetsformer. Det ställer stora krav på samordning (SOU 2004:14). I flera sakfrågor får Länsstyrelserna uppdrag och finansiella medel via andra myn- digheter. Likheterna med utlandsorganisationen hänför sig alltså till bredden i uppdraget, kravet på helhetssyn, de varierande upp- giftstyperna, det stora antalet intressenter (beställare och kunder), samt till behovet av samordnad styrning. Skillnaderna gäller främst ansvaret för finansiering samt att behovet av samordnad styrning inte är tillgodosett vad gäller utlandsorganisationen. För att återknyta till inledningen av detta avsnitt kommer utredningen, trots den breda intressentkrets som beskrivs ovan och i bilaga 6, ändå att främst avgränsa resonemangen nedan till frågan om samlade styrning av utlandsorganisationen inom . Reflektionen som gjordes i avsnitt 2.4.2 om att det finns anledning att öppna upp diskussion om utrikes- Beredning av utrikespolitik i representationens verksamhet med andra intressenter i det svenska samhället förtjänar dock att upprepas. UD:s andel av förvaltningsanslaget finansierar huvuddelen av verks- uppdraget och av det administrativa stödet för utlandsorganisa- tionen. Det departementala uppdraget utförs också i huvudsak med finansiering av UD, utöver de specialattachéer som andra departe- ment har i utlandsorganisationen, främst vid EU-representationen i . Även om ambassadören har ett chefsansvar för verksam- heten vid beskickningen utför specialattachéer samt utsända med andra huvudmän än så gott som endast uppgifter för finansiärens räkning. UD:s personal, utsänd och lokalanställd, har däremot ett bredare uppdrag. är en myndighet ställer krav på bättre samordning kring inriktning och finansiering av utlandsorganisationens verksamhet. Specialattachéerna diskuteras särskilt i avsnitt 4.3 och särställningen för EU-repre- sentationen i tas upp i avsnitt 4.4. Utrikesrepresentationen har i uppdrag att främja Regeringens samlade internationella intressen. Eftersom hela arbetar med internationella frågor på ett annat sätt än för t.ex. har andra departement och Statsrådsberedningen större behov av utrikesrepresentationen . Det omfattande EU-arbete som bedrivs inom har förstärkt denna utveckling. krymper utlandsorganisationen, liksom det antal ut- sända och lokalanställda som arbetar med de uppgifter som i huvudsak efterfrågar. En svensk genomsnittambassad har som nämnts knappt fyra utsända och cirka tio lokalanställda. Vanligen ägnas minst en års- arbetskraft åt de administrativa uppgifter och verksuppdrag som enligt gällande regelverk inte kan delegeras till lokalanställd perso- nal. Vid utgången av 2011 kommer att ha 81 ambassader, sju delegationer/representationer och sex karriärkonsulat runt om i världen. Enligt beräkningar ägnar utlandsorganisationen igenom- snitt av arbetstiden åt att biträda regeringen dvs. åt det departementala uppdraget (Taxell/, 2007), om man också inkluderar handelsfrämjande och vissa uppgifter inom Beredning av utrikespolitik i utvecklingssamarbetet.8 Grovt räknat åtgår ytterligare cirka 30 pro- cent vardera av arbetet i utlandsorganisationen till verksuppdrag respektive till administrativt stöd. Variationen är mycket stor mellan olika beskickningar. Representationer och delegationer vid internationella organisationer ägnar så gott som all tid, utöver administrationen, åt det departementala uppdraget, medan verks- uppgifter som migration och konsulär hantering utgör huvudupp- giften vid många bilaterala beskickningar. Hur stor andel av utlandsorganisationens arbete med att biträda regeringen som härrör från andra beställare än UD varierar också mellan beskickningarna. Enkäter som utredningen sänt ut och som har besvarats av (inte av UD och Förvaltnings- avdelningen) och utlandsorganisationen visar att utlandsorganisa- tionen arbetar allt mer med frågor som andra departement eller statsrådsberedningen ansvarar för. Enkäten till utlandsorganisa- tionen bifogas som bilaga 4. Enkäten inom (exklusive UD och Förvalt- ningsavdelningen) visar att av årsarbetskrafterna i arbetar med internationella () eller EU-frågor (). Av de tillfrågade tolv instanserna förutser samtliga utom två att samarbetet med utlandsorganisationen kommer att öka. Uppgifter som utförs omfattar främst besökshantering (inklusive planering, genomförande och uppföljning), rapportering, svar på förfrågningar, kontaktskapande och alliansbyggande (inklu- sive representation), demarcher och förhandlingsstöd. Behoven varierar kraftigt mellan länder och regioner. Härav kan ändå konstateras att utlandsmyndigheterna i det departementala upp- draget tjänar hela och att samarbetet ökar. Variationen är också betydande beträffande på vilka orter olika departement ser behov av svensk närvaro för sina verksamheter. Flera departement ser behov i viktigare EU-länder, i länder med geopolitisk tyngd, vid multilaterala organ samt på tillväxt- marknader. Några departement visade mindre intresse för närvaro i och i mindre EU-länder. Av andra diskussioner har framgått att flera departement ser minskade möjligheter att avsätta resurser för att placera ut specialattachéer i utlandsorganisationen för att bevaka sina särintressen. 8 Uppgiften är att betrakta som en uppskattning. Den bygger på enkätsvar och anger tidsåtgång för rapportering, press- och informationsfrågor protokollära och besöksfrågor samt främjande. Främjandeverksamheten uppgår till i snitt. En schablon om har lagts till för utvecklingssamarbete utfört av UD:s tjänstemän. Beredning av utrikespolitik i Vad gäller enkäterna till utrikesrepresentationen ansåg av mottagarna som svarade att samarbetet med utanför UD har ökat . bedömde att ökningen har varit större än . I genomsnitt ägnar utsänd UD-personal, enligt enkätsvaren, av arbetstiden åt uppgifter från Statsrådsberedningen eller andra departement än UD. För bilaterala beskickningar i EU-området och för representationer/delegationer är siffran högre, mellan . är samarbetet mycket nära mellan departe- mentet och beskickningen. Med bilaterala ambassader inom EU- området och med representationer/delegationer med förhandlings- uppdrag sker kontakter ofta löpande och direkta kontakter mellan ansvarigt departement och ambassaden/delegationen, utan avstäm- ning eller prioriteringsdiskussion med UD. Denna ordning kan ifrågasättas utifrån regleringen i § 41 UD:s arbetsordning (UF 2009:5) om utrikesministerns och kabinettssekreterarens ansvar att samordna arbetet inom utrikesförvaltningen (dvs. inom UD och utrikesrepresentationen). För utlandsorganisationen i övrigt är det vanligare att samråd sker med UD när uppdrag ges från andra departement. Utredningens bedömning är att § 41 inte bör övertolkas. Ett smidigt och effektivt beredningsarbete förutsätter direkta kontakter mellan berörda parter. Främst gäller detta i EU-arbetet. Generellt måste dock samråd ske med UD när större beställningar eller besök av statsråd eller statssekreterare planeras. Den process som föreslås i detta avsnitt bör täcka in dessa behov, och avvikelser måste förankras med UD. Det är avgörande att övriga har insikt om de begränsade resurser som UD har möjlighet att avsätta för utlands- organisationens departementala/beredande uppdrag. måste som helhet, som en myndighet, ta ansvar för att de resurser som UD och andra departement avsätter för att främja internationella svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen genom tjänstgöring i utlandsorganisationen används på bästa sätt. När neddragningar sker i utlandsorganisationen är det inom det departementala uppdraget som det främst märks, dvs. det stöd som ges till . Det författningsreglerade verks- uppdrag som hanteras vid beskickningar och konsulat ökar och får inte nedprioriteras. Effektiviseringar som görs, och som bör för- stärkas (jämför delbetänkandet) inom verksuppdrag och den stöd- jande administrativa verksamheten kan skapa visst utrymme, men Beredning av utrikespolitik i de tar tid och kan inte kompensera fullt ut för en ökad efterfrågan inom det departementala uppdraget. Regeringen och kommer, om inte ytterligare resurser avsätts, att framöver få räkna med mindre stöd från den svenska utlandsorganisationen. En inom över- gripande prioriteringsdiskussion och effektiv planering för var och med vilken inriktning den svenska utrikesrepresentationen ska verka är därför än mer påkallad. Som framgått tidigare i betänkandet ställer sig utredningen emellertid frågande till rationaliteten i fortsatta neddragningar inom utrikesförvaltningen, inklusive utrikesrepresentationen. Ompriori- teringar torde dock ständigt behöva göras. 4.2.2Bred process för styrning av utrikesrepresentationen Verksamhetsplaneringen för utrikesförvaltningen utgör en del av planeringsprocess. UD:s planeringsprocess ska, redan som den har sett ut , ta hänsyn till andra departements synpunkter på verksamhetsplaner för utrikesrepre- sentationen. Ofta sker det genom att den enhet på UD som ansvarar för underliggande beskickningar skickar ut utkast till verk- samhetsplaner till de departement som anses berörda för syn- punkter. Rutinerna för denna hantering inom UD har dock brister och delning sker långtifrån alltid. Hanteringen hos övriga departe- ment har därtill varierat, och det är oklart om inkomna kom- mentarer alltid har haft den breda förankring de borde ha haft i respektive departement. Övriga departement saknar ofta en plan för vilka behov de har av samarbete med utlandsorganisationen för att kunna genomföra sina uppdrag. Vad gäller utsändande av specialattachéer från andra departement beslutas dessa ofta utifrån enbart det enskilda departementets behov. Samråd sker sällan med UD, Statsrådsberedningen eller med beskickningschefen inför inrättande av en befattning eller utnämning av en tjänsteman. Det saknas en process för att ställa prioriterade internationella behov mot varandra och mot tillgängliga resurser. En sammantagen prio- ritering av Regeringens internationella politik på en tillräckligt handfast nivå för att tjäna som vägledning för resursfördelning behövs. UD har tagit ett välkommet första steg i riktning mot en stra- tegisk plan för UD:s och utrikesrepresentationens verksamhet inför Beredning av utrikespolitik i perioden –2014. Beslut om planen fattades . Här läggs elva strategiska prioriteringar fast för verksam- heten.9 Eftersom utrikesrepresentationen arbetar för hela borde denna strategiska inriktning diskuterats och för- ankrats med övriga . Så skedde inte , men vid revidering måste så ske. De element som krävs för en ändamålsenlig process av detta slag är att den initieras politiskt och tidigt i verksamhetsplaneringen i och knyter an till planering av EU-arbetet. Därför föreslår utredningen att kabinettssekreteraren inom ramen för ovan nämnda statssekreterargrupp tar initiativ till ett samråd om utrikesrepresentationens inriktning. En utgångspunkt för samråden kan vara den gemensamberedda utrikes- deklarationen och andra underlag om politiska, ekonomiska och praktiska förutsättningar för internationella verksamhet och utrikesrepresentationen uppdrag där inom. Övriga departe- ment ska bidra med bedömningar av sina internationella inrikt- ningar, prioriteringar och behov. Den strategiska inriktning för utrikesförvaltningen som beskrivs ovan ska också tjäna som under- lag för samrådet. En process av detta slag kan påverka inriktningen av utrikesrepresentationens departementala/beredande uppdrag, i snitt av utlandsorganisationens verksamhet.