sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen. F.d. justitierådet och ordföranden i förordnades att vara särskild utredare. Förordnande experter har varit f.d. generaldirektören , f.d. ämnesrådet , kanslirådet , chefsjuristen vid och f.d. departementsrådet . Jur. och fil.kand. var förordnad som utredningens sekreterare till och med . har kammarrättsfiskalen varit sekreterare i utredningen. har varit ensam utredningsman och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna har emellertid deltagit i arbetet i sådan utsträckning att det är befogat att använda vi-form i betänkandet. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas i enskildheter. I och med detta betänkande är uppdraget avslutat. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Så styrs myndigheterna............................................... Regeringen styr riket ............................................................... ; uppdrag och organisation ........................ Ansvarskedjan, styrning m.m.................................................. Instruktion och regleringsbrev .................................... Myndighetsdialogen; institutionaliserad informell 2.3.4 Kort om utvecklingen av resultatstyrningen .............. Myndighetschefens roll i statsförvaltningen ................... Arbetsgivare och arbetstagare ................................................. Grundläggande uppgift, olika uppdrag m.m........................... Myndighetschefer i siffror....................................................... Rekrytering med och utan intresseannonsering..................... 4.3Rekrytering av myndighetschefer till Sekretess i ärenden om anställning av myndighetschefer...... 5.1En myndighetschefs anställning i förhållande till LAS Anställning tills vidare .................................................. Lön och andra villkor under anställningen ..................... 6.1Allmänt om gällande kollektivavtal och det s.k. 6.2 Lön och lönesättning ............................................................... Vad styr lönesättningen? 6.2.3 Ensidiga lönebeslut och översyn av löneläget 6.2.4 Lönesättning av landshövdingar och rektorer............. Övriga villkor för anställning.................................................. 6.3.1 Semester, ledighet och sjukdom .................................. Arbetstid och bisysslor................................................. Utbildning, chefsutveckling och stöd i arbetet...................... 6.4.4 Annat stöd i arbetet...................................................... Förflyttningsinstrumentet och vissa andra möjligheter att skilja en myndighetschef från anställning ................ Ansvar och ansvarsutkrävande................................................ Allmänt om förflyttningsinstrumentet .................................. Situationer då förflyttningar kan aktualiseras m.m................ I vilken omfattning används instrumentet? Överprövning av förflyttningsbeslut...................................... Exempel; två ärenden om förflyttning.................................... 7.7Myndighetschefer som inte omfattas av 7.7.1 Vad gäller för affärsverkscheferna? 7.7.2 Vad gäller för en myndighetschef som är anställd Allmänt om avgångsförmåner............................................... 8.1.1 Kopplingen till PA 03................................................. Huvuddragen i avgångsförmånsförordningen .......... 8.2.1 Hur beräknas storleken på inkomstgaranti?............. Minskning av inkomstgaranti .................................... 8.2.3 Inkomstgaranti i förhållande till ålderspension ........ 8.3.1 Hur beräknas storleken på avgångsvederlag? 8.3.2 Minskning av avgångsvederlag ................................... 8.3.3 Avgångsvederlag i förhållande till ålderspension ...... 8.4Vad gäller för de myndighetschefer som inte omfattas av Det avtalsreglerade området....................................... 8.4.3 Praxis för utbetalning av inkomstgaranti .................. Statistik över utbetalda avgångsförmåner............................. 8.5.2 Särskilda beslut om avgångsförmåner........................ Överväganden och förslag .......................................... 9.1.2 Anställningsform i relation till uppdrag .................... 9.1.3 Särskilt om anställningsform för rektorer, och Anställningsskydd, uppsägning och avskedande m.m. ........ 9.2.1 Ska myndighetschefer vara undantagna från LAS?...131 Uppsägning och avskedande ...................................... 9.2.3 Om rättsverkningar av s.k. längstförordnanden ....... 9.3Förflyttningsinstrumentet och möjligheten att skilja vissa chefer från anställning................................................... Behövs ett förflyttningsinstrument? 9.3.2 Den nya anställningen; villkor, arbetsuppgifter 9.3.4 Bör kretsen som omfattas av instrumentet Verkställighet och domstolsprövning........................ 9.4 Lön och andra villkor under anställningen ........................... Lönesättning av myndighetschefer ............................ De särskilda villkoren................................................. Chefsutveckling och utbildningsbehov..................... Tydligare uppdrag och villkor för anställning...................... 9.5.1 Information om kontaktyta, villkor m.m.................. 9.5.2 Myndighetschefers behov av att få styra över 9.5.3 En ny lag om villkor för anställning .......................... Regeringen som arbetsgivare................................................. Vad innebär arbetsgivarfunktionen?.......................... 9.6.2 Ansvar för att funktionen utövas och fungerar ........ 9.6.3 Hur kan arbetsgivarfunktionen utövas?.................... Behöver myndighetschefer avgångsförmåner? Inkomstgaranti och avgångsvederlag......................... Kriterier för inkomstgaranti ...................................... Kriterier för avgångsvederlag..................................... 9.7.5 Jämkning av inkomstgaranti och avgångsvederlag ... 9.7.6 Förordningsreglerad rätt till avgångsförmåner......... 9.7.7 Vilka chefer ska kunna få avgångsförmåner? Två övriga frågor.................................................................... 9.9.1 Sekretess i ärenden om anställning av rektor............ 9.9.2 Annonsering av anställningar som landshövding? Vad vill vi uppnå med våra förslag?....................................... Vilka berörs av förslagen?...................................................... Ytterligare om konsekvenser enligt Förslaget till lag (0000:00) om villkor för anställning Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:261) om Förslaget till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ........................................ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1515) med instruktion för ............ Förslaget till förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515).................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion................................ Förslaget till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ........................................ 11.9Förslaget till förordning (0000:00) om tjänstepension eller inkomstgaranti och avgångsvederlag till vissa Kommittédirektiv, Tilläggsdirektiv................................. Bilaga 2 Myndighetschefer............................................................. Mer om avgångsförmåner ................................................ lagen (1982:80) om anställningsskydd lagen (1994:260) om offentlig anställning lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) regeringsformen (1974:152) I betänkandet görs en översyn av anställningsvillkoren för de chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen. Utgångspunkten för våra överväganden är konstitutionell. Förvaltningen lyder under regeringen och har till uppgift att förverkliga dess politik. Den grundläggande uppgiften för en chef i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas intentioner. Myndighetschefen anställs av regeringen och har att svara inför regeringen. En myndighetschefs arbetsuppgifter och anställningsförhållanden är speciella. Detta motiverar särskilda överväganden vad gäller anställningsvillkoren. I förhållande till regeringen är myndighetschefen arbetstagare, även om han eller hon har en ledande ställning och företräder staten som arbetsgivare. Anställningsvillkoren måste vara sådana att staten kan dra till sig duktiga chefer. Villkor för anställning har arbetsrättsliga utgångspunkter. Här ryms t.ex. frågor om lämplig anställningsform och vilket anställningsskydd arbetstagaren ska ha. Villkor för anställning tar sikte på t.ex. lönevillkor och anställningsförmåner, men också på vad som gäller för arbetstagaren efter en anställning, t.ex. om det ska finnas särskilda avgångsförmåner. Villkor för anställning rör även förutsättningarna för att utföra uppdraget. Här ryms överväganden kring t.ex. arbetstagarens kontakt med arbetsgivaren. Men det kan också avse möjligheten att styra över ledningsfunktioner och hur utbildnings- och utvecklingsbehov tillgodoses. Anställningsvillkoren för myndighetschefer ska vara utformade så att de dels främjar möjligheterna för regeringen att rekrytera de mest lämpade, dels motsvarar regeringens krav på god ekonomisk hushållning med statens resurser. Anställningsform och längd på anställning Regeringen måste – mot bakgrund av myndigheternas ställning och vårt konstitutionella styrsystem – alltid ha möjlighet att besluta vem som ska leda arbetet i statsförvaltningen. Detta ligger i linje med vår uppfattning att det är bra med tidsbegränsade uppdrag som myndighetschef. Vi redogör för två tänkbara lösningar vad gäller anställningsform. Det ena är att anställa myndighetschefer tills vidare i , och att sedan ge dessa olika tidsbegränsade chefsuppdrag i statsförvaltningen. Det andra alternativet är den nuvarande ordningen att anställa myndighetschefer tidsbestämt för olika chefsuppdrag. Mot bakgrund av regeringens möjlighet att regelbundet analysera vilken chefskompetens den efterfrågar och den enskildes anställningstrygghet föreslår vi att de chefer som leder förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, med undantag för de som anställs med fullmakt, ska anställas tidsbegränsat. Vi har funnit att nuvarande praxis om sex års anställningstid är bra. Vi betonar dock att det ska stå regeringen fritt att avvika från den rekommenderade anställningstiden. Det är ändamålsenligt att regeringen, efter samråd med den enskilde, också fortsatt ska kunna förlänga en anställning. Regeringen måste emellertid arbeta mer aktivt för att ta upp frågan om fortsatt anställning med berörd myndighetschef. Anställningsskydd, uppsägning, avskedande m.m. En myndighetschef har ett starkt anställningsskydd för sin tidsbegränsade anställning. Det är en bra ordning. Därför är det lämpligt att en sådan anställning inte kan sägas upp, och det bör också framgå av lag. En myndighetschefs arbete och relation till sin arbetsgivare går inte att jämställa med andra statliga arbetstagares förhållande till sin arbetsgivare. Det motiverar att denna arbetstagargrupp ska vara fortsatt undantagen från lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, generella tillämpningsområde. bör, liksom , en myndighetschef kunna avskedas, om vederbörande grovt har åsidosatt sina åligganden gentemot arbetsgivaren. Förflyttningsinstrumentet och möjligheten att skilja affärsverkscheferna från anställning Den ursprungliga grunden till reglerna om förflyttning – intresset av att den statliga förvaltningen skulle utvecklas på det sätt som staten fann bäst förenligt med samhällets behov – gäller fortfarande. Förflyttningsinstrumentet är nödvändigt för att den parlamentaristiska ansvarskedjan ska hänga ihop. Om regeringen anser att en myndighetschef inte längre bör vara chef för en viss myndighet, måste regeringen kunna omplacera denne och utse en ny chef. Förflyttningsinstrumentet betonar det tidsbegränsade arbetsgivaransvaret och ger regeringen en möjlighet att få arbetsuppgifter utförda under den överenskomna anställningstiden. Vi belyser särskilt nackdelar med förflyttningsinstrumentet, vad det innebär att arbetstagaren ska få en ny anställning efter förflyttning och hur regeringens agerande – i de enstaka förflyttningssituationer som kan tänkas uppstå – kan förbättras. Vi föreslår också att kretsen av de myndighetschefer som omfattas av förflyttningsskyldigheten ska omfatta också cheferna för affärsverken. Vidare föreslår vi att möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett förflyttningsbeslut avskaffas. Ett sådant beslut bör gälla . Regeringen bör bl.a. av konstitutionella skäl svara politiskt, inte juridiskt, för sådana beslut. Lön och andra villkor för anställning Myndighetschefers löner måste spegla regeringens ambition att få bra chefer i statsförvaltningen vilka klarar av att utföra stora och svåra uppgifter. För sådana arbeten måste det utgå en bra ersättning. Vid lönesättningen av myndighetschefer ska arbetets karaktär, men även marknads- och rättviseförhållanden, ha avgörande betydelse. Därtill kommer att den enskildes ansvar och prestationer måste ha betydelse för lönesättningen. Vi föreslår att alla myndighetschefer som omfattas av utredningen fullt ut ska lönesättas individuellt. Det bör ske utifrån tydliga och öppna kriterier relaterade till de krav som ställs på befattningen samt till chefens kvalifi- kationer och erfarenheter. Det är vidare önskvärt att revisionen av myndighetschefers löner hanteras professionellt, mer samlat och på ett mer övergripande sätt än vad som sker . Det finns inte någon anledning att bygga ut de särskilda villkor som kan vara förknippade med en anställning som myndighetschef, men det bör även fortsatt vara möjligt för myndighetschefer att få förmånsbil, ersättning för daglig pendling och ersättning vid dubbel bosättning. De utvecklings- och utbildningsinsatser som erbjuds myndighetschefer är viktiga, gör uppdraget mer attraktivt och bör utvecklas. Vi föreslår också att alla myndighetschefer bör erbjudas att delta i den introduktion och utveckling som regeringen erbjuder den stora majoriteten av dessa chefer. En bättre bild av uppdrag och villkor En bättre dialog om förutsättningarna för ett uppdrag som myndighetschef gör villkoren för en anställning som myndighetschef mer attraktiva. Många myndighetschefer känner inte till att de omfattas av anställningsvillkor som i mångt och mycket skiljer sig från vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Vi betonar särskilt vikten av att en myndighetschef får vetskap om vilka villkor som avviker från vad som är gängse. En myndighetschef bör t.ex. känna till vad som kan hända om han eller hon inte utför sitt arbete enligt regeringens förväntningar, och vilka möjligheter vederbörande har att avsluta sin anställning. Vi föreslår också att regeringen bör till alla myndighetschefer, inklusive landshövdingarna, delegera uppgiften att utse sin ställföreträdare. Om speciella förhållanden så kräver, kan naturligtvis regeringen ta tillbaka en sådan delegerad beslutanderätt. Vid de statliga lärosätena bör det dock även fortsatt vara lärosätets styrelse som utser rektors ställföreträdare. Regler om myndighetschefers anställningsvillkor bör tas in i en ny lag. På så sätt blir det öppet och tydligt på vilka punkter dessa har särskilda villkor. För de myndighetschefer som anställs med fullmakt bör dock, liksom , särskilda bestämmelser gälla. Regeringen som arbetsgivare för myndighetscheferna För att regeringen fullt ut ska kunna dra nytta av sin förvaltning måste regeringen i sin funktion som arbetsgivare för myndighetscheferna fungera väl. En arbetstagare ska inte behöva vara osäker på vem som utövar arbetsgivarfunktionen och vem han eller hon ska se som sin chef. En viss regelbundenhet i kontakterna mellan arbetsgivare och arbetstagare är önskvärd. Vi ser det därför som nödvändigt att det finns en utpekad individ som har ansvaret för att funktionen utövas och fungerar väl. Det är lämpligt att det är statssekreteraren vid det departement till vilket myndigheten hör som svarar för detta. Vi betonar särskilt att det också finns myndighetschefer för vilka arbetsgivarfunktionen är lite speciell och kräver särskilda överväganden. Hur kontakterna fungerar hänger dock inte bara på arbetsgivaren. Arbetstagaren måste själv aktivt arbeta för att kontakterna fungerar och för att få kännedom om villkoren för sin anställning. För att relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare ska fungera måste båda parter ha tillräckliga kunskaper om det regelverk som styr dels relationen mellan regeringen och myndigheterna, dels förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Arbetsgivar- och arbetstagarförhållandet måste bygga på ömsesidig respekt och ge utrymme för personliga kontakter. Det bör också finnas en viss förutsebarhet i relationen mellan arbetsgivarens representant och arbetstagaren. Myndighetschefers uppdrag innehåller sådana särdrag att det motiverar att deras villkor i vissa avseenden avviker från vad som i allmänhet gäller på arbetsmarknaden. För myndighetschefer som anställs tidsbegränsat finns ett behov av rimliga och realistiska avgångsförmåner som fungerar både när dessa chefer är mitt i sin yrkeskarriär och mot slutet av densamma. Möjligheten till inkomstgaranti och avgångsvederlag föreslår vi ska finnas kvar, men vi betonar att syftet med sådana förmåner ska göras tydligt. Vidare föreslår vi att sådana förmåner – i vissa situationer och i förhållande till vissa typer av inkomster – även fortsatt ska kunna minskas, men också jämkas. En inkomstgaranti ska ge en tillfällig försörjning i avvaktan på annan anställning eller rätt till ålderspension, en ekonomisk trygg- het för den arbetstagare som befinner sig nära pensionsåldern och som vid anställningstidens utgång står utan en ny anställning. Begreppet inkomstgaranti betonar också själva trygghetsaspekten i ersättningen. Kriterierna för inkomstgaranti bör förändras. Vi föreslår bl.a. att åldersgränsen för inkomstgaranti höjs med till och att beräkningen av storleken på garantin förändras. En möjlighet till avgångsvederlag ska bidra till en genomtänkt rörlighet i chefskollektivet. Det gynnar både staten, den enskilde och näringslivet. Ett avgångsvederlag ger en ekonomisk trygghet som den enskilde kan behöva för att söka och få en ny lämplig anställning. Vederlaget ska även fortsatt kunna betalas ut . Bestämmelser om avgångsförmåner ska vara enkla att tillämpa och förstå. En förordning som reglerar en rätt till avgångsförmåner ska, liksom , vara det huvudsakliga ramverket för att ange i vilka situationer sådana förmåner kan utgå. Förordningen bör, med vissa undantag, tillämpas på alla myndighetschefer som är anställda tidsbegränsat, dvs. även bl.a. rektorer vid universitet och högskolor. Även chefen för bör omfattas av förordningen. De myndighetschefer som är tjänstlediga från en annan anställning och de som har en fullmaktsanställning, bör dock inte omfattas av förordningen. Förordningen bör inte heller tillämpas för det fall att individuella överenskommelser om förmåner tagits in i beslutet om anställning. För de myndighetschefer som inte kommer att omfattas av förordningen, och också för vissa andra arbetstagare i statlig chefsanställning, föreslår vi att regeringen ska ha fortsatt möjlighet att betala ut avgångsförmåner till dessa med stöd av det s.k. frikretsavtalet. Avtalsparterna bör löpande överväga på vilka anställningar avtalet ska kunna tillämpas. Regeringen bör upphöra med att tilllämpa det s.k. verksledningsbemyndigandet som stöd för beslut om avgångsförmåner. I ett anställningsbeslut bör dokumenteras vilka avgångsförmåner som kan komma i fråga efter avslut på en anställning. Vi beskriver hur förflyttningsinstrumentet och myndighetschefers rätt till avgångsförmåner med jämna mellanrum sätts i fråga och utsätts för kritik. Vi betonar att det är angeläget att företrädare för regeringen i sådana situationer tydligt förklarar och försvarar de system som regeringen själv har ansvar för. Att dra nytta av f.d. myndighetschefers kompetens Vi har föreslagit att de myndighetschefer som omfattas av utredningen även fortsättningsvis ska anställas tidsbegränsat. Av detta följer att det är naturligt att en myndighetschef inte ska ha en ovillkorlig rätt att arbeta fram till pensionsåldern enligt gällande kollektivavtal eller, med stöd av LAS regler, fram till . Det skulle i förlängningen påverka regeringens möjligheter att styra statsförvaltningen. Regeringen har emellertid full frihet att erbjuda en avgående myndighetschef andra typer av uppdrag. Vi föreslår att regeringen mer aktivt än ska ta till vara myndighetschefernas kompetens också efter en anställning som myndighetschef. Sekretess gäller i ärenden om anställning av en myndighetschef. Vi föreslår att rektorerna inte längre ska vara undantagna från denna reglering. När styrelsen beslutar om att höra lärare, övriga anställda och studenter vid lärosätet ska dock sekretessen upphöra att gälla för uppgifter om den eller de kandidater som hörandet avser. Vidare bör regeringen på nytt överväga att offentligt ge till känna när det finns lediga anställningar som landshövding. lag (0000:00) om villkor för anställning som myndighetschef Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller föreskrifter om sådana arbetstagare som är anställda som chefer för myndigheter som lyder direkt under regeringen. Lagen ska tillämpas också på chefen för . Om någon föreskrift i denna lag avviker från lagen (1994:260) om offentlig anställning, ska föreskriften i den här lagen gälla. För myndighetschefer som anställs med stöd av lagen (1994:261) om fullmaktsanställning ska föreskrifterna i den lagen gälla. 2 § En myndighetschef ska anställas för en bestämd tid. Regeringen beslutar om längden på en sådan anställning. 3 § Regeringen får förflytta en myndighetschef från en anställning, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller regeringen anser det vara nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Om en sådan förflyttning sker, har myndighetschefen rätt att för återstående tid av den ursprungliga anställningstiden få en ny statlig anställning som tillsätts på samma sätt som den anställning som han eller hon lämnar. 4 § Ett beslut om förflyttning gäller och kan inte överklagas. 5 § En anställning som myndighetschef för en bestämd tid är inte möjlig att säga upp . 6 § Föreskrifterna om grunden för avskedande i 32 § första stycket lagen om offentlig anställning ska tillämpas på en sådan arbetstagare som avses i denna lag. 7 § beslutar i frågor om avskedande. 1.Denna lag träder i kraft den X. 2.Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, ska i stället den nya föreskriften tillämpas. 3.I mål eller ärenden som har påbörjats eller avser omständigheter som inträffat före ikraftträdandet ska lagen (1994:260) om offentlig anställning tillämpas. lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning