sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — I lagen anges de undantag, preciseringar och förtydliganden i förhållande till personuppgifts- lagen som är motiverade. Förslaget innehåller – förutom regler om lagens syfte och tillämpningsområde – allmänna bestämmelser om behandling av personuppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet, vari det bl.a. regleras personuppgiftsansvar, ändamålet för behandlingen, regler om behandling av känsliga personuppgifter, tillgången till personuppgifter, gallring samt utlämnande av personuppgifter och uppgiftsskyldighet. Härutöver innehåller betänkandets lagförslag särskilda regler om gemensamt tillgängliga uppgifter. 6Övergripande frågeställningar och principer 6.1Förbättrade möjligheter till utbyte av uppgifter mellan myndigheter 6.1.1Hur ser myndigheternas behov av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter ut? I våra kommittédirektiv – tilläggsdirektiven till Utredningen om genomförande av dataskyddsrambeslutet (dir. 2010:112) – hänvisas inledningsvis (s. 2 ff.) till det uppdrag som regeringen gav med anledning av de förslag till åtgärder för en effektivare och mer uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, som har redovisats i regeringens promemoria Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38). I tilläggsdirektiven framhålls att – i styrelsens slutredovisning av nämnda uppdrag , dnr Ju2009/5516/L4 (RPS dnr 400-4599/08) – anfört dels att de samverkande myndigheterna anser att det saknas rättsligt stöd för ett mer långsiktigt och rutinmässigt utbyte av uppgifter – främst vad gäller enskildas personliga och ekonomiska förhållanden – och att detta medför svårigheter för myndigheterna att utbyta information om grov organiserad brottslighet, dels att därför anser att ändringar bör genomföras i både offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) och i myndigheternas registerförfattningar. I våra kommittédirektiv anförs vidare att – med utgångspunkt i det uppgiftsutbyte som sker mellan myndigheter som samverkar Övergripande frågeställningar och principer mot grov organiserad brottslighet och med beaktande av aktuella reformer – behovet av förbättrade möjligheter för myndigheterna att utbyta uppgifter ska kartläggas. I kommittédirektiven pekas i denna del på att det finns tillämpningssvårigheter och administrativa svårigheter att i varje enskilt fall bedöma om det finns förutsättningar att med stöd av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL (se nedan avsnitt 7.2.1) lämna ut uppgifter. Vidare betonas i direktiven att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel ska vara författningsreglerat. Härutöver anförs i kommittédirektiven att myndigheternas registerförfattningar i vissa fall kan utgöra hinder för ett effektivt uppgiftsutbyte och att skäl föreligger att se över behovet av att kunna utbyta uppgifter mellan brottsbekämpande myndigheter och myndigheter utan brottsbekämpande verksamhet, när dessa samverkar mot grov organiserad brottslighet. 6.1.2Hur ska behovet kunna tillgodoses på ett effektivt sätt som den enskildes personliga integritet värnas? I våra kommittédirektiv betonas under denna rubrik att mot de effektivitetsvinster som förbättrade möjligheter till uppgiftsutbyte innebär ska ställas att en ökad spridning av uppgifter mellan myndigheter kan medföra risk för intrång i den personliga integriteten. En allmän beskrivning av skyddet för den personliga integriteten finns i avsnitt 6.3 nedan. Frågan om förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter mellan myndigheter väcker, enligt kommittédirektiven, ett antal principi- ellt viktiga frågor som kräver en grundlig analys och noggranna avvägningar mellan olika intressen. Uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter Till en början konstateras i kommittédirektiven i denna del att när det gäller utbyte av uppgifter mellan brottsbekämpande myndigheter finns likartade regler för brottsbekämpande verksamhet, Övergripande frågeställningar och principer kunskap och erfarenhet för att hantera underrättelseinformation och uppgifter om brottsmisstankar, samt samma sekretesskydd för uppgifter som rör brott och brotts- bekämpning. Uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande och icke brottsbekämpande myndigheter I kommittédirektiven framhålls vidare att skillnader föreligger mellan de brottsbekämpande och icke brottsbekämpande myndig- heterna vad gäller förutsättningarna att hantera underrättelseinformation och upp- gifter om brottsmisstankar, kraven på insyn i myndigheternas verksamheter, samt Kommittédirektiven betonar även att effektivitetsförluster för en enskild myndighet kan komma att uppstå vid ökad spridning av uppgifter, på så sätt att enskilda därigenom blir mindre benägna att lämna uppgifter till myndigheten vilket i sin tur leder till att förtroendet för myndigheten minskar. Slutligen lyfter kommittédirektiven fram problematiken med att icke brottsbekämpande myndigheter kan bli skyldiga att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter i strid med den s.k. passivitetsrätten enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna, dvs. att den som är misstänkt för ett brott inte ska behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivande eller tillhandahålla belastande material. 6.1.3Sammanfattning av frågeställningarna enligt kommittédirektiven Sammanfattningsvis ska vi således, enligt våra kommittédirektiv, för det första göra en kartläggning av myndigheternas behov av för- bättrade möjligheter för att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet. Övergripande frågeställningar och principer I detta sammanhang har vi i vårt arbete utgått från de områden som enligt vår mening är i behov av närmare analys, dvs. dels sekretessreglerna, varav främst tillämpningen av general- klausulen i 10 kap. 27 § OSL (se vidare avsnitt 7.2), dels myndigheternas registerförfattningar (se vidare avsnitt 7.3). För det andra ska vi enligt kommittédirektiven dels utreda hur behovet av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter mellan myndigheter som samverkar mot grov organiserad brottslighet, efter en avvägning mot integritets- intressena, ska kunna tillgodoses på ett effektivt och rättssäkert sätt, dels lämna fullständiga författningsförslag tillsammans med en redovisning av vilka effekter förslagen kan få för den personliga integriteten. Nedan i kapitel 8–11 redogörs närmare för de aktuella fråge- ställningarna och utformningen av nya författningar. En av de viktigaste utgångspunkterna som framhålls i regeringens ovannämnda promemoria Ds 2008:38 är betydelsen av en ökad och väl fungerande samverkan mellan myndigheterna. För att närmare belysa vilka effektivitetsvinster ett väl fungerande samarbete mellan myndigheter innebär för att mot- verka grov organiserad brottslighet kan lyftas fram sådana faktorer som pekar på i redovisningen av resultatet av den särskilda satsningen mot den grova organiserade brottsligheten Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2010, s.15 där det bl.a. anförs följande. Ett utvecklat samarbete bidrar till ökad förståelse och kunskap om myndigheternas olika uppdrag, ökat ömsesidigt förtroende och ökat informationsutbyte, vilket ger bättre förutsättningar för att utarbeta beslutsunderlag för operativa insatser. Utvecklad samverkan leder till skapande av nya nätverk som ger snabbare kommunikationsvägar och utökat informationsutbyte. Övergripande frågeställningar och principer Ett utvecklat samarbete ger bättre beslutsunderlag, effektivare användning av resurser och större uthållighet genom ett multidisciplinärt arbetssätt. En gemensam målbild ger samsyn och tydligare signaler till övriga delar av samhället. Nära samverkan och ökad förståelse över myndighetsgränserna utgör i sig också en kompetensutveckling. I sammanhanget bör nämndas att () – på uppdrag av – till genomfört en utvärdering av den myndighets- gemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet. Förbättrade möjligheter till uppgiftsutbyte innebär ett led i effektiviseringen av samarbetet. Undanröjande av sekretesshinder och/eller andra hinder och oklarheter i registerförfattningarna leder således till effektivitets- vinster. 6.3Skyddet för den personliga integriteten De grundläggande bestämmelserna till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen. I 1 kap. 2 § regeringsformen slås fast att det allmänna ska värna om den enskildes privatliv. I 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen stadgas att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. I 2 kap. tryckfrihetsförordningen finns härutöver regler om utlämnande av allmänna handlingar (handlingsoffentlighet). Här- igenom garanteras enskilda insyn i och kontroll av den offentliga förvaltningen, vilket kan vara positivt från integritetssynpunkt. Offentligheten kan emellertid även innebära nackdelar från integritetssynpunkt, eftersom enskilda tvingas acceptera att upp- gifter om dem kan vara åtkomliga för andra personer. Övergripande frågeställningar och principer Den intention som anges på flera håll i regeringsformen återspeglas även i sådan lagstiftning som reglerar det allmännas handlande gentemot enskilda och även enskildas handlande gentemot varandra. Detta tar sig främst uttryck i OSL. Den författning som har till syfte att i första hand uppfylla regeringsformens intentioner i fråga om integritetsskydd i datori- serad verksamhet är personuppgiftslagen (1998:204). Härutöver finns särskilda registerförfattningar som reglerar en stor del av den offentliga verksamheten. Integritetsskyddande bestämmelser om utlämnande av personuppgifter finns även i OSL. Det är inte möjligt att exakt definiera vad som avses med personlig integritet. Uppfattningen om vad som är en rent personlig sfär varierar mellan olika personer och mellan olika kulturer. Inställningen till den personliga integriteten förändras dessutom över tiden. Varken svensk lagstiftning eller doktrin innehåller någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet. När det gäller information om det personliga kan det också ha betydelse i vilket sammanhang uppgifterna används om den enskilde uppfattar det som att hans eller hennes integritet har kränkts eller inte. I sammanhanget kan lyftas fram betänkanden SOU 2007:22 och SOU 2008:03, vari kommittén bl.a. anför följande (SOU 2008:03 s.14). Det är svårt att genom en positiv och heltäckande beskrivning fånga in begreppet personlig integritet, även om man begränsar sig till vad samhället bör erkänna som skyddsvärt. De flesta länders rätts- ordningar saknar av detta skäl en sådan beskrivning. Inte heller innehåller en heltäckande positiv definition av vad som innefattas i det i konventionen använda begreppet respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens. Substansen i denna rättighet mejslas i stället fram genom domstolsavgöranden i enskilda fall. Sekretessreglerna i OSL utgör, som ovan nämnts, ett grund- läggande skydd för den enskildes integritet. När det vidare gäller att bedöma integritetskänsligheten vid automatiserad behandling av personuppgifter kan dock konstateras att vissa faktorer är särskilt viktiga att ta hänsyn till, såsom arten av de personuppgifter som samlas in och registreras, för vilka ändamål detta görs, hur och av vem uppgifterna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar. Övergripande frågeställningar och principer bör beaktas att rätten till personlig integritet inte är absolut, utan från tid till annan är föremål för inskränkningar i någon utsträckning. En väl fungerande samhällsorganisation kommer alltid att medföra intrång i enskildas personliga integritet. Det avgörande i sammanhanget är vad som kan tolereras respektive vad som inte kan accepteras därför att det utgör ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Enligt vår mening kan stora informationsmängder, som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg och som används vid en myndighets verksamhet medföra en påtaglig risk för att enskilda personer utsätts för icke acceptabla intrång i den personliga integriteten. Det är även vår mening att risken för intrång ökar ju informationen lagras. Risk för intrång i den personliga integriteten är ännu större vid utbyte av information mellan myndigheter. 6.3.2Skydd för enskilds integritet i samarbetet mot grov organiserad brottslighet I och med att förbättrade möjligheter till informationsutbyte vid myndigheters samarbete mot grov organiserad brottslighet bl.a. leder till ett stort utbyte av information mellan myndigheterna kommer per automatik flertalet frågor om enskildas personliga integritet att aktualiseras. Vi kommer att behandla de olika integritetsaspekterna efterhand som vi redovisar vår inställning i de olika sakfrågorna. Redan nu kan vi betona att i vårt arbete med att utreda hur behovet av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter mellan myndigheter som samverkar mot grov organiserad brottslighet ska kunna tillgodoses på ett effektivt och rättssäkert sätt, har genomgående gjorts en avvägning mot integritetsintressena. I vårt arbete i denna del har vi således vid utarbetandet av nya författningar (se nedan kap. 8–11) därför utgått från en avvägning mellan effektiviteten i brottsbekämpningen av den grova organi- serade brottsligheten och värnandet om den personliga integriteten. De samlade effekterna för den personliga integriteten återges i kap. 12 nedan. 7Kartläggning av behovet av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter 7.1.1Rikspolisstyrelsens bakomliggande undersökning av myndigheternas behov I detta kapitel redogörs för vår kartläggning av myndigheternas behov av förbättrade möjligheter för att utbyta uppgifter för att bekämpa grov organiserad brottslighet. Vår kartläggning bygger på skrivelse – Slutredovisning av regeringens uppdrag till Riks- polisstyrelsen och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten – dnr 400-4599/08 och Rikspolis- styrelsens därtill knutna promemoria –Samman- ställning av uppgifter från vissa myndigheter om hinder för sam- verkan och informationsutbyte m.m. i arbetet med att bekämpa den grova organiserade brottsligheten – dnr RA-400-3411/09. I skrivelsen finns en detaljerad återgivning där myndigheterna genom en enkät fått svara på ett antal frågor med anledning av det ovan anförda. Mot bakgrund av den genomförda undersökningen har vi i utredningen inte valt att på nytt – via en ny fullständig enkät – ställa motsvarande frågor till myndigheterna vad gäller det aktuella området. I stället har vi – med nämnda dokument som bakgrund – gjort egna förfrågningar till myndigheterna, via de experter som finns representerade i utredningen, om det finns regler i myndigheternas registerförfattningar, i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) eller i någon annan författning som försvårar utbytet av uppgifter. Kartläggningen bygger vidare på de sekretessbestämmelser som redovisas i kap. 4 ovan och de registerförfattningar som redovisas i kap. 5 ovan. Vi har nedan valt att inte redovisa var och en av myndigheternas synpunkter. I dessa delar hänvisas till ovannämnda dokument från . I stället redogör vi i de kommande avsnitten för de centrala behov och hinder som myndigheterna sammantaget har pekat på. 7.1.2Vilken typ av uppgifter omfattas av informationsutbytet? I sammanhanget bör framhållas att den typ av underrättelse- information som aktualiseras vid informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet, i princip kan utgöra vad som helst. De uppgifter som en myndighet inte har tillgång till vill den, enligt vår bedömning, i normalfallet kunna ta del av i samband med informationsutbytet. Det kan här alltså röra sig om både person- uppgifter och andra uppgifter, ordinära och känsliga uppgifter etc. Vissheten om att det aktuella informationsutbytet innefattar denna breda typ av uppgifter bör enligt vår mening genomsyra all bedömning som vi gör i betänkandet och i våra författningsförslag. 7.2Behov av ändrade sekretessbestämmelser 7.2.1Generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Vår kartläggning och bedömning: I informationsutbytet mellan myndigheter vid samarbete mot grov organiserad brottslighet medför den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), tillämp- ningssvårigheter. Det föreligger enligt vår kartläggning ett behov från myndigheternas sida att i denna del få till stånd enklare och tydligare regler som i detta sammanhang, jämfört med dagens förhållanden, kan förbättra möjligheten till ovan nämnda informationsutbyte. I skrivelse (se ovan avsnitt 7.1) framgår bl.a. (s. 11) att det finns problem förknippade med tillämpningen av generalklausulen vid uppgiftslämnande och att tillämpningen bl.a. innebär svåra avvägningar i det enskilda fallet, vilket leder till stor osäkerhet och olikhet i tillämpningen. ovan nämnda slutsats baseras på de syn- punkter som har inhämtats från de myndigheter som främst deltar i arbetet med att bekämpa den grova organiserade brottsligheten (, , , , , , , och ). I skrivelsen anger vidare följande synpunkter angående hinder för samverkan (s. 12 ff.). Vad som anförs avseende 14 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) motsvarar generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen tillämpas i vissa fall vid utbyte av sekretessbelagd information mellan myndigheterna. För att generalklausulen ska vara tillämplig krävs att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen är inte avsedd för rutinmässigt uppgiftslämnande. Det har ansetts att sådant uppgifts- lämnande bör vara författningsreglerat. Tillämpningen av 14 kap. 3 § sekretesslagen bygger på individuella bedömningar och kräver i vissa fall svåra intresseavvägningar. Detta gäller speciellt inom den verksamhet som avses där variationen av förekommande uppgifter ofta är stor. Detta kan leda till att myndig- heterna gör olika bedömningar av likartade omständigheter vid utbyte av information. Beroende på utformningen av myndigheternas registerlagstiftningar kan i vissa fall den bedömningen göras att uppgiftslämnande med stöd av 14 kap. 3 § sekretesslagen överhuvudtaget inte är möjlig. Risken är enligt mening uppenbar att sådana olikheter i tillämpningen av bestämmelsen får negativa konsekvenser för myndig- heternas samverkan och därmed resultatet av arbetet med att bekämpa den grova organiserade brottsligheten. Stöd för ett mer långsiktigt och rutinmässigt uppgiftslämnande mellan bl.a. de brottsbekämpande myndigheterna saknas sålunda . anser, i likhet med flertalet av de myndigheter som tillfrågats, att det är angeläget att det skyndsamt tillskapas ett sådant stöd för informationsutbyte. I vår utredning har dessa synpunkter bekräftats. Myndigheterna har i denna del sammanfattningsvis framhållit att intresseav- vägningen i generalklausulen leder till osäkerhet i tillämpningen av vad som får respektive inte får lämnas ut, begränsar informationsutbytet, och inte alltid är tillämpbar (t.ex. vid socialtjänstsekretess) Det har t.ex. pekats på problem vid informationsutbytet vid samarbete mellan brottsbekämpande och icke brottsbekämpande myndigheter, där bl.a. uttryckt att det – med stöd av generalklausulen i det sammanhanget – råder en stor osäkerhet vilken information som får utbytas och hur detta ska ske. Å andra sidan har det uttryckts farhågor för att bedömningen enligt generalklausulen kan bli alltför slentrianmässig och att det finns en oro över om sekretessbestämmelserna överträds i vissa fall. Det har i detta sammanhang framhållits att utformningen av generalklausulen inte hindrar rutinmässigt utlämnande men att den inte kan anses lämplig för detta. Frågeställningar vad som kan anses vara rutinmässigt utlämnande har väckts. Det har framhållits att det väsentliga är att det i sekretess- lagstiftningen bör finnas tydliga regler både för att kunna lämna relevanta uppgifter och för att ta emot sådana uppgifter. I vissa fall är generalklausulen inte tillämplig. har bl.a. anfört att generalklausulen inte är tillämplig för de uppgifter verket har i ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar. Dessa ärenden jämställs med socialtjänst, ett sekretess- området för vilket generalklausulen inte är tillämplig. Sammanfattningsvis visar utredningens kartläggning i denna del att generalklausulen medför tillämpningssvårigheter och admini- strativa svårigheter i det myndighetsgemensamma arbetet mot grov organiserad brottslighet. De myndigheter som samarbetar mot den grova organiserade brottsligheten anför att det föreligger ett behov av att i denna del få till stånd enklare och tydligare regler som kan möjliggöra utbyte av information i större utsträckning än vad som kan ske . Den rutinmässiga användningen av generalklausulen överens- stämmer vidare inte med hur bestämmelsen ursprungligen var ämnad att tillämpas (se vidare avsnitt 4.4.3). Skäl föreligger därför att närmare utreda frågan om utform- ningen av sekretessreglerna inom området. Vår kartläggning och bedömning: Det föreligger , i det informationsutbyte som sker mellan myndigheter vid samarbete mot grov organiserad brottslighet, inte ett uttryckligt behov av att få till stånd ett utökat samarbete med fler myndigheter än de som är aktuella i denna typ av myndighets- samverkan. Däremot kan det i vissa fall förekomma önskemål om att få del av en utökad mängd information. anger i ovannämnda rapport (s. 11 f.) att några myndigheter, främst , Kriminalvården, Kust- bevakningen, och samt Säkerhets- polisen har framfört att de har behov av att kunna få mer information än vad som är möjligt , samt att några myndig- heter, bl.a. och , anser att det finns behov av att kunna lämna mer information till andra myndigheter än vad som är möjligt. I våra direktiv framhålls (s. 4) att vi ska med utgångspunkt i det uppgiftsutbyte som sker mellan myndigheter som samverkar mot grov organiserad brottslighet, och med beaktande av aktuella reformer, kartlägga behovet av förbättrade möjligheter för myndigheterna att utbyta uppgifter. Vissa myndigheter – däribland Kriminalvården – har som svar på våra i utredningen kompletterande frågeställningar i denna del tydliggjort att vad myndigheterna anfört ovan inte inneburit ett önskemål om samarbete med ett antal andra myndigheter, utan i stället ett önskemål att få till stånd ett större informationsutbyte med – i Kriminalvårdens fall – främst polisen, men även med de andra myndigheterna som samarbetar mot grov organiserad brottslighet. Skäl föreligger därför att närmare utreda möjligheterna till ett breddat informationsutbyte på sätt som myndigheterna ovan har fört fram. 7.2.3Hur kan myndigheterna använda uppgifterna? Vår kartläggning och bedömning: Det föreligger ett behov av att få till stånd klargörande regler för hur och i vilken omfattning myndigheter kan/får använda sig av uppgifter som den/de har erhållit i informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. I samband med informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet – som ofta rör multikriminell verksamhet – kan olika typer av brott bli kända. Bl.a. , och har påpekat osäkerhetsmoment i hur information som myndig- heten tar del av inom ramen för nämnda samverkan får användas i den egna myndighetens verksamhet och att det finns skäl att närmare analysera hanteringen av sådan överskottsinformation hos var och en av myndigheterna.