sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — El är däremot en stomme i den svenska energi- försörjningen. Dessutom öppnades gasmarknaden för konkurrens för alla kunder först . Det kan således vara tidigt att utvärdera effekterna av liberaliseringen. Telemarknaden har successivt utvecklats från ett oreglerat mono- pol till en i lag reglerad och allt mer konkurrensutsatt marknad. Den ökande konkurrensen förklaras till stor del av övergången från en via myndighetsstyrd verksamhet till en marknad där också statens företag ska agera enligt samma regelverk som alla andra aktörer på marknaden. Det fasta telefonnätet består av ett transportnät och ett access- nät. Genom accessnätet sker de enskilda telefonikundernas anslut- ning till telenätet via telestationer. Transportnätet binder samman de olika telestationerna. Det fasta nätet var målsättningen för den första delen av liberaliseringen. Det mobila nätet struktureras via radiokommunikation där radiomasterna utgör en del av infrastruk- turen. I en internationell jämförelse var tidigt ute med att öppna sin telemarknad för konkurrens. Detta innebar att det inte fanns någon färdig form för hur lagstiftningen skulle se ut. Lag- stiftningen fick därför utformas efter bästa förmåga, och sedan ändras allt eftersom nya behov trädde fram. Marknaden har varit föremål för en omreglering, främst bero- ende på den liberaliseringstrend som gällt inom EU. Det inledande steget i denna liberaliseringspolitik togs 1987, då Europeiska kommis- sionen presenterade en grönbok om telekommunikationer. Grön- boken följdes av en rådsresolution som drog upp rikt- linjerna för harmonisering och liberalisering av telemarknaderna. ONP-direktivet29 står för Provision, vilket i över- 29 Rådets direktiv av om upprättande av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät (90/387/EEG). sättning betyder tillhandahållande av öppna nät, vilket i sin tur avsågs leda till ett öppnande för konkurrens. 2002 kom Europa- parlamentets och rådets direktiv om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät (tillträdesdirektivet).30 Grundtanken i regelverket på området är att ha en flexibel reglering. Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK, innehåller relativt få generella skyldigheter för operatörerna. Istället innehåller lagen verktyg som ska användas om konsumenternas behov inte tillgodoses av marknaden eller om inte konkurrensen fungerar. Lagstiftningen är uppbyggd så att tillsynsmyndigheten skräddarsyr skyldigheter då det behövs i enskilda fall. Lagen ska ses som ett samexisterande komplement till konkurrenslagstiftningen. Ett ingripande enligt LEK utesluter inte ingripande enligt de gene- rella konkurrensreglerna. I de fall där regelverken kolliderar bör de tillämpande myndigheterna föra en dialog för att se till att reak- tionen sammantaget står i proportion till ändamålet och syftet med vidtagna åtgärder. En operatör kan åläggas en eller flera skyldigheter i syfte att skapa effektiv konkurrens. Skyldigheterna kan avse att ge insyn i vissa förhållanden genom referenserbjudanden eller på annat sätt, att verka för icke-diskriminering, medge tillträde till det egna nätet eller att tillämpa särredovisning och rapportering av specificerad verksamhet. Syftet med skyldigheterna avseende insyn är i stora drag att ge aktörerna på en marknad och myndigheter som ska utöva tillsyn över marknaden inblick i det nätkontrollerande företagets verk- samhet för att kunna avgöra om företaget missbrukar sin domine- rande ställning för att påverka marknaden och dess aktörer på ett konkurrenshämmande sätt. En positiv effekt är att marknadsaktö- rerna får förtroende för att en tjänst inte tillhandahålls dem på dis- kriminerande villkor. Marknaden för elektronisk kommunikation kännetecknas av ett antal faktorer som begränsar möjligheten att åstadkomma ekono- misk effektivitet och effektiv konkurrens på egen hand. Kravet på tillgång till omfattande nät för att kunna erbjuda tjänster till kon- 30 och rådets direktiv av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (2002/19/EG). sumenter är en sådan faktor. Att bygga nät kräver stora invester- ingar, vilket innebär ett hinder för nya aktörer på marknaden. Därför är det viktigt att nya aktörer får möjlighet att använda befintliga nät och att villkoren för denna användning är tydliga och rättvisa. Skälen till att införa s.k. samtrafikskyldighet, eller tillträde till nät, är visionen om ett sammanhållet och öppet telenät där alla, inte bara ägarna av infrastrukturen inom ett visst område, kan erbjuda sina tjänster till allmänheten. Det anses ställt utom tvivel att samtrafik är nödvändig för att uppnå en sådan situation. Sam- tidigt utgör de dominerande nätoperatörerna, som äger huvuddelen av nätstrukturen och själva tillhandahåller teletjänster, ett potenti- ellt hinder för andra som önskar konkurrera på teletjänstmarkna- den, om inte nätoperatörerna åläggs att på konkurrensneutrala vill- kor utöva samtrafik, dvs. tillåta andra att nå abonnenterna. För att åstadkomma fritt utbyte av teletjänster var det nödvändigt att söka bryta de nationella monopolen och minska hindren för nya aktörer att ta sig in på marknaden. När det gäller nät för mobiltelefoni finns också tekniska begränsningar för hur många nät som kan fin- nas inom ett område. Aktörer som redan befinner sig på markna- den har alltså stora fördelar jämfört med nya aktörer som vill in på marknaden. I LEK anges att en operatör av ett allmänt kommunikationsnät är skyldig att förhandla om samtrafik med den som tillhandahåller eller avser att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kom- munikationstjänster.31 Vidare anges att den som kontrollerar till- träde till slutanvändare får förpliktas att mot marknadsmässig ersätt- ning bedriva samtrafik med en annan operatör eller vidta annan åtgärd som krävs för att slutanvändare ska kunna nå varandra. Det finns således en förhandlingsskyldighet mellan nätägare och leve- rantör/tjänstetillhandahållare, men även en möjlighet för myndig- het att ålägga en samtrafikskyldighet, vilket i praktiken är en form av tillträde till nätet. För sådana operatörer som har ett betydande inflytande på den aktuella marknaden gäller ytterligare skyldigheter som kan åläggas av tillsynsmyndigheten. En sådan operatör får t.ex. förpliktas att tillämpa icke-diskriminerande villkor i sin verksam- het. En sådan skyldighet ska särskilt säkerställa att 31 4 kap. 1 §. operatören under likvärdiga omständigheter tillämpar likvärdiga villkor mot andra som tillhandahåller likvärdiga tjänster, samt de tjänster och den information som operatören erbjuder andra tillhandahålls på samma villkor och med samma kvalitet som gäller för operatörens egna tjänster eller för dotterbolags- eller samarbetspartners tjänster. kan som nämnts förpliktiga en operatör, dvs. nätägare, att lämna tillträde till sitt accessnät. Denna skyldighet grundar sig på en EU-rättslig regel. Denna bestämmelse har med- fört att TeliaSonera, som ägare av nästan samtliga metallbaserade accessnät inom fast telefoni, är skyldigt att dels erbjuda andra ope- ratörer tillgång till nätet under vissa villkor, dels tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till dessa accessnät. Tillträdet ska ske enligt samma villkor och vara av samma kvalitet som för det nät- ägande bolagets egen organisation. En ansökan om tillträde får nekas enbart på grundval av objektiva kriterier som hör samman med teknisk genomförbarhet eller om det anses nödvändigt för att bevara nätets integritet. När ett sådant åläggande meddelas ska flera särskilt angivna hänsyn beaktas, bl.a. den tekniska och ekonomiska bärkraften för användning och installation av alternativa nätdelar eller tillhörande installationer, de risker som en nyinvestering medför för ägaren till nät eller tillhörande installationer, behovet av att värna konkurrensen på lång sikt samt nätets funktion och tek- niska säkerhet. ska fortlöpande fastställa vilka produkt- och tjänstemarknader som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter för operatörer. ska fortlöpande analysera de relevanta marknader som har fastställts. För varje marknad ska det därefter fastställas om det råder effektiv konkurrens. Om det kan konstateras att det inte råder effektiv konkurrens på en fastställd marknad ska företag med betydande inflytande på den marknaden (s.k. SMP-operatör, Significant Market ) identifieras och beslut meddelas om skyldigheter. I frågor om identifiering av SMP-operatörer, liksom i frågor som avser fast- ställande och analys av marknader, ska tillsynsmyndigheten inhämta skriftligt yttrande från . Myndigheten ska även samråda med berörda operatörer. 3.4Åtskillnad genom beslut eller frivilligt åtagande När det gäller telemarknaden, som har varit föremål för liberalise- ring och från vilken det går att dra slutsatser av de erfarenheter som gjorts i syfte att åstadkomma konkurrens, har tillsynsmyndigheten på grundval av gjorda erfarenheter, getts möj- lighet att i vissa fall förpliktiga en operatör att genomföra en funk- tionell separation av sina verksamheter.32 Om det finns synnerliga skäl ska en vertikalt integrerad domine- rande operatör som ålagts skyldighet om s.k. LLUB-tillträde (local loop unbundling) och s.k. bitströmstillträde till det metallbaserade accessnätet kunna förpliktas att genomföra en funktionell separa- tion av de verksamheter som förvaltar, driver och tillhandahåller nätet och nödvändiga tillhörande installationer. Separationen ska särskilt syfta till att säkerställa icke-diskriminering och insyn. För- pliktelsen får förenas med villkor som syftar till att säkra den avskilda verksamhetens oberoende i förhållande till operatörens egen försäljningsverksamhet i slutkundsledet. Villkoren får inne- fatta krav på att operatörens inflytande över verksamheterna inskränks genom organisatoriska åtgärder eller på att verksamheterna ska drivas av en separat juridisk person. Villkor om att verksamheterna ska ställas under oberoende ledning får också uppställas. Om den dominerande operatören frivilligt åtar sig att funktionellt separera samma verksamheter får tillsynsmyndigheten godta åtagandet. Ett beslut om att godta åtagandet får fattas endast om det finns syn- nerliga skäl. Så länge beslutet gäller får någon förpliktelse om funktionell separation inte meddelas. Ett beslut om tvingande eller frivillig funktionell separation får inte fattas utan att ett förslag till beslut först har godkänts av . Uppkommer det en tvist mellan operatörer, i fråga om skyldig- heter som följer av lagen, föreskrifter, tillståndsvillkor eller beslut om förpliktelser som meddelats med stöd av lagen, får en part hän- skjuta tvisten för avgörande av tillsynsmyndigheten. Av de beslut om särskilda skyldighet som tillsynsmyndigheten har fattat framgår bland annat att operatörer med betydande marknadsinflytande ska hålla kostnadsorienterade priser gentemot andra operatörer.33 2007/08:73. 33Myndigheten reglerar inte slutkundspriser, dvs. de priser som konsumenter betalar, utan endast (i vissa fall) priser mellan operatörer. 3.5Åsikter om avregleringen av telemarknaden Generellt ses de regulatoriska åtgärderna som framgångsrika i syf- tet att åstadkomma effektiv konkurrens. Öppnandet av telemark- naden i för konkurrens betraktas t.o.m. av vissa som en av omregleringarnas verkliga succéer.34 Det är dock inte alltid möjligt att särskilja vad som är effekter av teknisk utveckling respektive liberalisering. ansåg i sitt betänkande35 emellertid att regelsystemet medverkat till uppkomsten av konkurrens och därmed haft positiva effekter på telemarknaden. Den snabba tek- niska utvecklingen och den ökade konkurrensen har lett till kraf- tiga prissänkningar och ett större och mer varierat utbud av tele- produkter. I ett internationellt perspektiv är priserna för olika slag av elektroniska kommunikationstjänster låga i . Detta gäller för såväl teletjänster från fast som mobil nätanslutningspunkt samt bredbandsabonnemang.36 3.6Slutsatser kring reformeringen av telemarknaden Regleringen för telemarknaden var inledningsvis väldigt försiktig och byggde på mycket begränsade ingripanden i marknadsaktörer- nas relationer. Gradvis blev regleringen mer ingripande, i takt med att tillsynsmyndigheten och även konstaterade att konkurrensen inte utvecklades i önskvärd riktning och omfatt- ning. Genom den tidigaste lagkonstruktionen som innebar att det ställdes hårdare krav på dominerande aktörer har marknaden grad- vis öppnats för nya aktörer bl.a. genom skärpningar av rätten till tillträde till andras nät. Styrningen av telemarknaden mot en libera- lisering och ökad konkurrens har huvudsakligen skett genom att statsmakterna successivt reglerat aktörernas beteende. Genom att regelverket ställt strängare krav på dominerande aktörer än på andra, har små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda sig och överleva till större styrka. Marknaden är också ett exempel på en utveckling som inneburit både konsumentnytta och sam- hällsnytta. Marknaden för elektronisk kommunikation har präglats av två större trender – att efterfrågan på mobila tjänster ökar och att tjänsterna erbjuds med allt högre kapa- 34Se t.ex. rapport från och R 2007:23, Effekter av avreglering och konkurrens- utsättning. 35SOU 2005:4, Liberalisering, regler och marknader. 36Se t.ex. (2009). Sammanfattningsvis har utvecklingen resulterat i lägre priser (på framförallt fast telefoni) och fler valmöjligheter avseende såväl operatör som tjänster. En tydlig lärdom av den svenska telemarknadens utveckling är att det i en nätverksindustri kan krävas ett mer avancerat regelverk och institutionellt stöd än i andra branscher för att konkurrensen verkligen ska fungera. Det tycks emellertid som om lagstiftaren vid telelagens tillkomst föreställde sig att det på denna marknad skulle räcka med de regelverk i form av t.ex. avtals-, bolags- och konkur- rensrätt som utgör den generella grunden för handel och konkur- rens. I efterhand visade sig detta vara fel särskilt i två avseenden – skydd mot monopolprissättning och regler för tillträde till näten. Man kan vidare konstatera att tillsynsmyndigheten har fått spela en mycket stor roll på området. Fråga har väckts om ansvaret för identifiering av de relevanta marknaderna och utseende av SMP-operatörer samt andra därmed sammanhängande frågor om bl.a. tvistlösning istället borde handhas av t.ex. eller någon annat självständigt organ. Svaret har dock varit att till- synsmyndigheten med dess stora juridiska och framförallt tekniska sakkunskap och erfarenhet inom området gjort en ansvarsöver- flyttning mindre lämplig. , E., och , L. (2006) Why has the Nordic Electricity Market Worked so well?, Utilities Policy, Vol. 14, s. , J. och , R., (2009), Distributionsformer för biogas och naturgas i , konsultrapport från Grontmij framtagen på uppdrag av Energigas , R., och Kriström, B. (2006), Myt att misslyckad avreg- lering höjt elpriset till rekordnivå, Ellag (1997:857) (2006), Prisbildning och konkurrens på elmarknaden, ER2006:13 (2009a), Förhandsreglering av elnäts- tariffer – principiella val i viktiga frågor, EI R2009:9 (2009b), Ökad andel biogas på en utvecklad gasmarknad, EI R2009:12 (2010a), Halvårsrapport om elmarknaden oktober–/2010, EI R 2010:09 (2010b), Övervakning och transpa- rens på elmarknaden – Åtgärder för att öka förtroendet för elmarknaden, EI R2010:21 (2010c), Ökat inflytande för kun- derna på elmarknaden – Timmätning för elkunder med abonne- mang om högst , EI R2010:22 (2010d) el- och naturgas- marknad 2009, EI R2010:12 (2010e), Förhandsprövning av gas- tariffer, EI R2010:14 och rådets direktiv av om till- träde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (2002/19/EG) och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för natur- gas (2009), Åtgärder för bättre konkurrens och Åtgärder för bättre konkurrens – förslag, KKV 2009:4 Lag (2003:389) om elektronisk telekommunikation Lag (2008:18) om effektreserv (2007), Capacity for competi- tion – investing for an efficient Nordic electricity market, 2007/1 2007/08:73 Funktionell separation för bättre bredbands- kommunikation 2009/10:113 Effektreserven Rådets direktiv av om upprättande av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät (90/387/EEG) SOU 2005:4, Liberalisering, regler och marknader, betänkande från Tangerås, T., Fridolfson, S-O., Market in the Nordic Elec- tricity Wholesale Market: A Survey of the Empirical Evidence, Energy Policy, Vol. 37, Issue 9, s. 1.Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. 2.Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. 3.Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. 4.Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. 5.Bemanningsdirektivets genomförande i . 6.Missbruket, Kunskapen, Vården. 7.Transporter av frihetsberövade. – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. 9.Barnen som samhället svek. Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. En ny väg för arbetet mot dopning. – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. 13.Uppföljning av signalspaningslagen. 14.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2011 – geologin, barriärerna, alternativen. 16.Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? 18.Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. 19.Tid för snabb flexibel inlärning. 20.Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. 21.Utrikesförvaltning i världsklass. 22.Spirit of Innovation. 23.Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. 24.Sänkt restaurang- och cateringmoms. 25.Utökat polissamarbete i och EU. 26.Studiemedel för gränslös kunskap. 27.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. 28.Cirkulär migration och utveckling –förslag och framåtblick. 29.Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009. + Lättläst + + Punkt- skrift. 30.Med rätt att välja –flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. 31.Staten som fastighetsägare och hyresgäst. 32.En ny upphovsrättslag. 33.Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. 34.Etappmål i miljömålssystemet. 35.Bättre insatser vid missbruk och beroende –Individen, kunskapen och ansvaret. 36.Forskning och utveckling samt försvars- logistik – i det reformerade försvaret. 38.Ett myndighetsgemensamt servicecenter. 39.Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. 40.Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. 41.Alkoholservering på särskilda boenden. 42.En reformerad domstolslagstiftning. 43.Offentlig upphandling från eget företag? – och vissa andra frågor. 44.Fjärrvärme i konkurrens. Transporter av frihetsberövade. Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? [16] Förvar. Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straff- rättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. Utökat polissamarbete i och EU. Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick. [28] En ny upphovsrättslag. En reformerad domstolslagstiftning. [21] Spirit of Innovation. Uppföljning av signalspaningslagen. Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret. Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. Missbruket, Kunskapen, Vården. Barnen som samhället svek. Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. [15] Staten som fastighetsägare och hyresgäst. Bättre insatser vid missbruk och beroende – Individen, kunskapen och ansvaret. Ett myndighetsgemensamt servicecenter. [38] Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. [40] Alkoholservering på särskilda boenden. Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. Sänkt restaurang- och cateringmoms. Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. Offentlig upphandling från eget företag? – och vissa andra frågor. Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. Tid för snabb flexibel inlärning. [19] Studiemedel för gränslös kunskap. Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2011 – geologin, barriärerna, alternativen. [14] Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. [18] Etappmål i miljömålssystemet. [34] Rovdjurens bevarandestatus. Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. Fjärrvärme i konkurrens. En ny väg för arbetet mot dopning. Bemanningsdirektivets genomförande i . Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009. + Lättläst + + Punkt- skrift.