sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — -Are there barriers for entering the market due to Safety responsibility? -Other experiences. -Is there an interest in the UK/for changing the distribution of responsibilities? 2.Would a functional approach be feasible in order to identify possible changes in the distribution of Safety responsibility? 3.Would a change in the distribution of Safety responsibility contribute to further development of the Railway Markets? 4.UK/Netherland experiences of the present distribution of responsibility for Railway Safety between IMs and RUs. Det framfördes att det inte alltid är möjligt för små infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag att ta sitt ansvar för järnvägssäkerheten. Ifrågavarande förvaltare och företag innehar inte den kunskap som krävs och har heller inte resurser att anställa personal som innehar kunskapen. Det kan innebära en säkerhetsrisk då infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget inte kan kontrollera att den de anlitar för att sköta exempelvis underhåll av infrastrukturen eller fordonet är kompetent utan måste förlita sig på att så är fallet. Den nuvarande fördelningen av järnvägssäkerhetsansvar kan även innebära att mindre aktörer inte kan ta sig in på järnvägsmarknaden då det helt enkelt ställs för höga krav på företaget att visa att det uppfyller ställda säkerhetskrav. I finns funderingar på att tillverkaren bör ta ett större säkerhetsansvar även under driftsfasen. Tankarna utgår från den vidgning av tillverkarnas verksamhet som man ser allt tydligare tecken på. Tillverkare visar stort intresse för att etablera sig på eftermarknaden och erbjuder både fordonsunderhåll och uthyrning av fordon. Det innebär att man konkurrerar med både underhållsföretag och de etablerade fordonsuthyrningsföretagen, ROSCOES. I något fall hyr tillverkare ut inte bara ett visst antal fordon utan vad man skulle kunna kalla fordonskapacitet. Man garanterar att det ställs det antal underhållna fordon man tecknat avtal om till operatörens förfogande. Detta skulle kunna innebära att tillverkaren även kommer att vilja vara ECM. Vidare lyftes fram att en spridning av säkerhetsansvaret kan skapa gränssnitt där det inte finns någon ansvarig. har vidare sett att det finns ett behov för små järnvägsföretag att få hjälp med att tolka reglerna och se vad de innebär för det enskilda företaget. Det framfördes att svårigheterna att tolka och förstå reglerna är för många företag ett större problem än att i ett senare skede faktiskt ta sitt ansvar för järnvägssäkerheten. I framfördes att inrättandet av systemet med ECM innebär att det kommer att bli lättare för järnvägsföretag att ta sitt ansvar för järnvägssäkerheten och att det i inte finns tankar på en annan fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret. Dock ser man även i att tröskeln för att komma in på marknaden är hög och att det är svårt för små aktörer att ta sitt säkerhetsansvar. Artikel 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet (2004/49/EG) med rubriken: Utveckling och förbättring av järnvägssäkerhet sätter ramen för dagens säkerhetsstruktur inom järnvägssystemet. Enligt artikelns punkt 3, ska medlemsstaterna se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen. De ska bedriva riskhantering i samarbete och inrätta säkerhetsstyrningssystem. Detta synsätt, med en koncentration på två typer av aktörer, utgör enligt min mening ett hinder för en fortsatt utveckling av järnvägsmarknaden. Punkt 4 i artikel 4 pekar på övriga aktörers ansvar. Här nämns tillverkare, underhållsleverantörer, fordonsinnehavare, tjänsteleverantörer och upphandlande enheter. Modellen bygger på att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska föreskriva krav och användningsvillkor som ska uppfyllas så att materiel och tjänster kan användas på ett säkert sätt. Detta leder till detaljerade föreskrifter och villkor, som skapar behov av detaljstyrning och till en situation där i varje fall små järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare löper risk att hamna i svårigheter. Motmedlet är att fler av den kommersiella kraftens aktörer lyfts fram som innehavare av säkerhetspåverkande funktioner. Den grupp som på ett avgörande sätt skulle förändra förutsättningarna för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare möjlighet att fokusera på kärnverksamheten dvs. skapa kundnytta och leverans mot kund är den som tillhandahåller säkerhetspåverkande produkter inklusive tjänster. Hit hör att tillhandahålla design, produktion och underhåll av de järnvägsmaterielsystem som brukas av dem som tillhandahåller järnvägstransporttjänster, infrastruktur och trafikledning. Inrättandet av ECM-funktioner är ett lysande exempel på hur förändringen kan genomföras inom underhållssektorn. Ett liknande initiativ behövs inom tillverkningssektorn. Först när dessa aktörer har skapat tilltro till sina säkerhetsstyrningssystem, kan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget gradvis utvecklas till att bli kompetenta upphandlare och lita på att de andra aktörerna tas sitt ansvar. Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare behöver uppnå vad som ibland med ett låneord från atomfysiken kallas kritisk massa för att kunna uppfylla de krav som ställs på dem bl.a. i säkerhetshänseende. Jag har tidigare redovisat att jag bedömer att t. ex. ett järnvägsföretag behöver ha en viss storlek och en viss lägsta omsättning för att kunna utveckla och vidmakthålla ett säkerhetsstyrningssystem på den nivå som krävs. Att vidmakthålla ett säkerhetsstyrningssystem kostar enligt min bedömning minst 1,0– . Detta innebär att det finns en hög etableringströskel för små företag som vill in på järnvägsmarknaden men den nackdelen måste vägas mot betydelsen av att upprätthålla höga trafiksäkerhetskrav. Konsekvenserna av en olycka är inte avhängiga av storleken på järnvägsföretaget. Situationen är i och för sig inte heller unik för järnvägsbranschen utan återfinns inom exempelvis luftfarten. 12.3Kan det offentligrättsliga ansvaret för järnvägssäkerheten bäras av flera aktörer? Med den funktionella uppdelningen mellan infrastrukturförvaltning och trafikering och skapandet av de nya organisationerna och trafikföretaget uppstod frågetecken kring ansvaret för järnvägssäkerheten. Den dittills gällande uppfattningen att järnvägssäkerhetsansvaret var odelbart, att sambandet mellan hjul och räls var oupplösbart, behövde revideras. Det var en process som inte saknade sina våndor och svårigheter. Förespråkare för det fram till dess allenarådande synsättet menade att ansvar för järnvägssäkerheten inte kan delas och att en uppdelning av ansvaret skulle leda till bristande helhetssyn och att greppet över säkerhetsfrågorna skulle försvagas. Allvarliga gränsyteproblem skulle uppstå och ytterst skulle det innebära ökad olycksrisk och kanske ett ökat antal tillbud och olyckor. Men en uppdelning av säkerhetsansvaret mellan de båda nya aktörerna var nödvändig och beslut fattades farhågorna till trots. För att övervaka att säkerhetsfrågorna hanterades korrekt skapades en ny myndighet, . Inspektionen fick en självständig roll både i förhållande till och till SJ och gavs befogenheter att pröva och utfärda tillstånd, att föreskriva normer och regler samt att utöva tillsyn. Järnvägsstyrelsen uppgick senare i den nya, transportslagsövergripande tillsynsmyndigheten . Det traditionella sättet att organisera järnvägstrafik, som för del tillämpades , tillhandahöll alla de förutsättningar som krävdes för att idén om ett allomfattande säkerhetsansvar, ett ansvar som inbegrep alla delar av järnvägsverksamheten, skulle växa fram. Järnvägsföretaget omfattade i egen organisation alla järnvägsdriftens funktioner. Strukturen var monolitisk och det fanns bara en som kunde ta säkerhetsansvaret. Fördelning av ansvaret var inte aktuellt eftersom det inte fanns någon att dela det med. En diskussion om en uppdelning var i princip inte möjlig att föra. Sambandet mellan hjul och räl framstod som oupplösligt. 12.3.2Ansvaret kan bäras av fler aktörer Jag tror att det är möjligt att sprida ansvaret för järnvägssäkerheten på fler aktörer. Var det möjligt att dela upp det mellan och SJ finns mycket som talar för att det kan delas upp på nytt. En förutsättning är dock att uppdelningen följer mönstret efter den första delningen, dvs. görs längs funktionella linjer. Gränssnitten måste anläggas vertikalt så att det inte uppkommer oklarheter om ansvaret. Det kan ibland vara svårt att lägga helt rena snitt, men detta måste eftersträvas. Horisontella gränssnitt kommer att uppstå av sig självt som en konsekvens av att flera aktörer söker sig till olika verksamhetsområden längs värdekedjan. Detta har vi fått ett stigande antal exempel på allteftersom marknaden utvecklats bl.a. genom att flera nya trafikoperatörer etablerat sig. Flera järnvägsföretag bedriver trafik på samma spår. Varje företag ansvarar för sin trafik. Det är en horisontell ansvarsuppdelning. Men det primära, vertikala gränssnittet mellan infrastrukturförvaltarens ansvar i förhållande till järnvägsföretagens är opåverkat av hur många järnvägsföretag som använder infrastrukturen. Utvecklingen av horisontella gränssnitt är således processer som är sekundära i förhållande till den vertikala uppdelningen. Det är i regel helt självgående processer och har inget behov av stödjande reglering. 12.4Ett funktionsorienterat synsätt på järnvägssystemet Som jag anför redan i avsnittet om tillvägagångssätt och val av analysmetod ser jag stora fördelar med att tillämpa ett funktionsorienterat synsätt för att analysera järnvägssystemet. Som vår senare analys visat kan man med hjälp av den metoden tränga djupt in i systemets grundstrukturer och göra analyser på detaljnivå. Men det är också möjligt att använda metoden för att göra rekonstruktioner av systemet och att bygga olika teoretiska strukturalternativ som kan jämföras med varandra. I den här utredningen har vi, för att kunna ta fram förslag till en alternativ fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret, även gjort sådana strukturanalyser. Den ambition att påverka och underlätta en marknadsdriven utveckling av järnvägsmarknaden genom en omfördelning av säkerhetsansvaret som kommer till uttryck i utredningsdirektiven leder, om den ska förverkligas, till att strukturella initiativ måste tas och till att strukturella åtgärder måste vidtas. Ett funktionsorienterat synsätt på järnvägssystemet kan härvid vara mycket användbart. Mitt förslag är därför att man i det fortsatta arbetet med att utmejsla en svensk ståndpunkt och en handlingslinje för det svenska deltagandet i det framtida europeiska utvecklingsarbetet arbetar vidare med den funktionella analysen som verktyg och tillämpar ett funktionsorienterat synsätt. Jag föreslår också att man i det arbetet definierar begreppet järnvägssäkerhetssystemet och att den övriga begreppsapparat och de förslag till författningstexter och funktionsbeskrivningar som återfinns i sammanställningen i bilaga 2 används som underlag. 12.5ECM åläggs att bära det offentligrättsliga säkerhetsansvaret för fordonsunderhållet. Min bedömning är att en ECM-funktion med eget säkerhetsansvar för fordonsunderhållsfrågor skulle lösa de problem i synnerhet små järnvägsföretag har att bära det säkerhetsmässiga ansvaret för de tekniska fordonsfrågorna. Det skulle lägga ansvaret på den funktion som har resurserna och kompetensen att bära det och undanröja de brister och tveksamheter som finns inbyggda i nuvarande system. Jag tror att det genom ECM-funktionen kommer att skapas möjligheter att avlasta järnvägsföretagen de uppgifter som ansvaret för fordonsunderhållet lägger på dem. Det offentligrättsliga ansvaret för järnvägssäkerheten inom segmentet fordonsunderhåll skulle kunna läggas på ECM. En sådan förändring skulle med stor sannolikhet innebära att en marknad för ECM-tjänster skulle uppstå och att flera olika företag med ECM-tjänster i produktsortimentet skulle etablera sig på marknaden. Man kan i och för sig känna viss tveksamhet inför vilka lättnader i ekonomiskt hänseende det skulle innebära för järnvägsföretagen. Små järnvägsföretag är smalt bemannade vad gäller teknikresurser och en överflyttning av ansvaret till ECM kanske inte innebär att några större besparingar kan göras. Representanter för några större företag, som vi diskuterat frågan med, har dock sett möjligheter i detta. Under alla omständigheter torde en förändring av ansvarsbördan innebära en mental avlastning för järnvägsföretagen, vilket ger möjlighet till starkare fokus på kärnverksamheten. Det avgörande argumentet för en omfördelning av säkerhetsansvaret i denna riktning är att med ECM skapas en ledningsfunktion för fordonsunderhåll som blir överlägsen andra ledningsfunktioner. Ledningsfunktionen inom en ECM kommer att besitta betydligt större och mer detaljerade kunskaper om fordonsunderhåll och styrning av fordonsunderhåll, inklusive de säkerhetsaspekter som hör till fordonsunderhållet, än varje normal ledningsfunktion inom ett järnvägsföretag. ECM kommer sammanfattningsvis att vara den aktör som är bäst lämpad att bära säkerhetsansvaret för fordonsunderhållet Att låta ECM ta över det offentligrättsliga säkerhetsansvaret för fordonsunderhållet skulle innebära en ytterligare professionalisering av både järnvägsföretagen och underhållsverksamheten. Järnvägsföretagen skulle kunna koncentrera sin ledningskapacitet och sin energi mot den egna kärnverksamheten kundservice och tågdrift och bli befriade från teknikfrågor som inte sällan styr bort från serviceleveransen och kvalitetsstyrningen av serviceleveransen, vilket borde vara järnvägsföretagens huvudfråga. Kvar inom järnvägsföretagen måste dock alltid finnas en kompetent upphandlarfunktion som förmår att upprätta kravspecifikationer och kontrollera att leveransen av fordonsunderhåll uppfyller de krav man ställt. Relationen mellan järnvägsföretag och ECM/underhållsleverantör kommer då att regleras genom civilrättsliga avtal där huvudinnehållet blir pris och leveranskvalitet. Krav på styrning av underhållets säkerhetsparametrar från järnvägsföretagets sida, som är en konsekvens av dagens reglering av säkerhetsansvaret, kommer inte att behöva finnas i avtalen. 12.6Certifiering görs obligatoriskt för alla ECM som ansvarar för fordonsunderhåll, inte bara för underhåll av godsvagnar Som jag visat i mitt delbetänkande finns en obalans i det ECM- system som utformas genom ändringarna i säkerhetsdirektivet och förordningen med regler om certifiering av ECM som ansvarar för underhåll av godsvagnar. Direktivet fastslår att alla fordon ska tilldelas en ECM som tar ansvar för underhållet. Men att bara ECM som ansvarar för underhåll av godsvagnar ska vara certifierade. Min bedömning är att en förutsättning för att lägga säkerhetsansvar för fordonsunderhållet på ECM är att alla ECM har samma status. Certifiering genom certifieringsorgan eller tillstånd från Transportstyrelsen i enlighet med våra förslag i SOU 2010:61 måste i så fall bli obligatoriskt för alla ECM och inte enbart gälla godsvagnar. Det certifieringssystem som ERA har utarbetat förslag till kommer bara att gälla ECM som ansvarar för godsvagnsunderhåll. För ECM som inte certifieras finns ingen reglering utöver de relativt enkla krav som gäller alla ECM och som innebär att en ECM ska se till att de fordon för vars underhåll den ansvarar för är i säkert skick genom ett system för underhåll. Fordonen ska underhållas i enlighet med: a) underhållsjournalen (egentligen underhållsunderlaget) för varje fordon b) gällande krav, inklusive underhållsregler och TSD-bestämmelser Jag anser att dessa allmänna krav inte är tillräckliga för att ett säkerhetsansvar ska kunna läggas på ECM. För det krävs att alla ECM blir certifierade och omfattas av de krav som certifieringen innebär. Jag menar därför att som ett första steg så snabbt som möjligt bör ta upp och driva frågan om obligatorisk certifiering av alla ECM i det internationella järnvägssamarbetet inom EU. Att vänta då ändringsdirektivets mjuka stupstock för certifiering av alla ECM träder i funktion är enligt min mening att förspilla värdefull tid. Certifieringskravet bör införas mycket tidigare så att den ännu viktigare frågan om omfördelning av säkerhetsansvaret kan föras upp på agendan. 12.7Ansvar för fordons grundkonstruktion i ett livscykelperspektiv Jag har i det föregående beskrivit fordonstillverkarnas ansvar för ett fordons grundkonstruktion och diskuterat om tillverkaren skulle kunna tänkas ansvara för den under fordonets hela livslängd. Uppenbara skäl talar för detta. Ett hinder är emellertid att tillverkarens intresse för grundkonstruktionen fortlever endast så länge fordonet möter en efterfrågan på marknaden, så länge det är säljbart. I det fall tillverkaren bevarar ett intresse för grundkonstruktionen längre än så är det i princip inte som tillverkare utan som aktör på den egna eftermarknaden t.ex. som underhållsleverantör. Men som en konsekvens av de förändringar som äger rum på marknaden med helt nya mönster för både upphandling och tillverkning av järnvägsfordon framstår det som alltmer troligt att detta ansvar måste komma att ligga på tillverkaren. I så motto skulle järnvägssektorn närma sig den situation som råder inom luftfarten. Det blir svårt att lägga ansvaret någon annanstans. Och att acceptera att ingen skulle ha ansvaret är heller inte möjligt eftersom järnvägsfordon har betydligt längre teknisk än kommersiell livslängd och sannolikt byggs om och moderniseras innan de skrotas. För att göra detta möjligt måste någon ansvara för att kunskapen om grundkonstruktionen och relevant dokumentation upprätthålls. Jag föreslår därför att frågan om fordonstillverkarens ansvar för grundkonstruktionen, inklusive upprätthållande av kompetens att bedöma t.ex. ombyggnader och moderniseringar och för de säkerhetsaspekter som sammanhänger med detta studeras vidare. Frågan bör föras upp på gemenskapsnivå och diskutera i lämpliga fora. Framtiden ligger runt hörnet och den kräver relativt snabba initiativ eftersom rollfördelningen mellan järnvägsföretag och tillverkare när det gäller konstruktion av järnvägsfordon är stadd i snabb förändring. Om det skulle visa sig omöjligt att lägga ett utökat ansvar för fordons grundkonstruktion på tillverkarna är ett alternativ att låta ECM för fordonsunderhåll överta det. ERA har föreslagit en indelning av ECM för fordonsunderhåll i fyra delfunktioner. Men redan nu diskuteras en möjlig femte delfunktion som skulle avse ansvar för vidmakthållande av tekniska underlag och kompetens om fordons grundkonstruktion. Det är en möjlig utvecklingsväg och den skulle, om den fullföljdes, tillhandahålla möjligheter. En av de uppgifter en sådan vidmakthållande delfunktion för konstruktion skulle kunna ta ansvar för är konfigurationsledning av fordonens integritet och lyfta bort det från järnvägsföretagen, som bär det inom ramen för säkerhetsstyrningssystemet. Det är ECM som ska säkerställa att varje tilldelat fordon underhålls i enlighet med underhållsunderlaget för fordonet. ECM är därför en funktion som kan och som bör ha naturliga förutsättningar för att ta ansvaret för såväl hanteringen av ändringar vilka påverkar konstruktionens integritet som för underhållet av den rullande materielen inklusive förvaltningen av underhållsunderlaget. En sådan förändring förutsätter att ECM får tillgång till fordonens grundkonstruktion. Detta är emellertid en besvärlig fråga eftersom grundkonstruktionen, åtminstone så länge som nya exemplar av fordonet möter en efterfrågan på marknaden, av tillverkaren betraktas som affärshemligheter. Ska ECM ta ansvar för grundkonstruktionen måste regler skapas som ger ECM tillgång till konstruktionsdokumenten men under fortsatt iakttagande av tillverkarens affärssekretess. Det framstår som olämpligt att lagstifta om frågan. Således återstår i så fall avtalsvägen. Men även det kan vara svårt och ställer stora krav på parternas förmåga att hantera en känslig situation och framförallt på ECM-företagens förmåga att upprätthålla sekretessen. Av det skälet bedömer jag ECM-lösningen som mindre intressant, men den bör ändå hållas öppen som huvudavenyn med tillverkaransvaret undersöks. Genom uppdelningen av järnvägen i transportverksamhet och infrastruktur har järnvägsföretaget blivit den som är primärt ansvarig gentemot transportkunden. Men det betyder inte att infrastrukturförvaltaren helt kan undgå ansvar för brister i infrastrukturen. I den mån förluster eller skador beror på brister i infrastrukturen förutsätts det i såväl COTIF som i järnvägspassagerarförordningen att järnvägsföretaget ska kunna föra ansvaret vidare genom att rikta ett regresskrav mot infrastrukturförvaltaren. Förhållandet mellan järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare regleras genom CUI-bilagan till COTIF. Men problemet med CUI är att medlemsstaterna i EU inte kan ratificera den eftersom den i vissa delar strider mot den befintliga . Detta innebär att det vad gäller ansvar för person- och sakskador som beror av brister i infrastrukturen uppstår en lucka i regelverket. Den blockering som råder när det gäller att ratificera COTIF är ett problem som det finns all anledning att lägga kraft på att försöka lösa upp. Jag föreslår därför att tar initiativ till förhandlingar inom OTIF för att åstadkomma sådana förändringar av CUI att den anpassas till och görs möjlig för medlemsstaterna att ratificera. Om detta visar sig omöjligt bör istället initiativ tas till att skapa EU-regler som täcker de frågor som behandlas i CUI. 12.9Regler rörande ansvaret för person- och sakskador Ett alternativt sätt att lösa problemen med ansvaret för person- och sakskador som orsakas av brister i infrastrukturen kan vara reglering i nationell lagstiftning. Det finns inga formella hinder för en sådan lösning även om en EU-gemensam lösning under alla omständigheter vore att föredra. I finns ingen nationell lagstiftning som kan kompensera den regellucka som uppstått till följd av problemen att ratificera CUI. Jag ser det dock som angeläget att problemet får en lösning. De tillvägagångssätt som jag föreslagit i föregående punkt bör vara huvudavenyn. Men om det visar sig omöjligt att komma fram den vägen eller om det på goda grunder kan förmodas att en sådan process kommer att ta föreslår jag att regler införs i svenska lagstiftning antingen som en permanent åtgärd eller i avvaktan på en senare reglering på gemenskapsnivå. 12.10 Inrättande av ECM för infrastrukturunderhåll Jag har i den föregående texten redovisat ett antal problem när det gäller små infrastrukturförvaltares förmåga och intresse av att ta det ansvar som sammanhänger med uppgiften att vara infrastrukturförvaltare. En möjlighet att skapa en utveckling i riktning mot ett mera professionellt handhavande av förvaltaruppgifterna kan vara införa ett ECM-system för underhåll av infrastrukturanläggningar på liknande sätt som för fordonsunderhåll. Det skulle tvinga många infrastrukturinnehavare att ställa sig frågor om hur man ska hantera sitt förvaltaransvar. En uppstramning över hela linjen med förstärkt säkerhet som resultat skulle bli en sannolik konsekvens. En del infrastrukturinnehavare skulle förmodligen, liksom på fordonssidan, bestämma sig för att bli sin egen ECM och själva utföra ECM-uppgifterna. Många skulle säkerligen aktivt börja efterfråga ECM-tjänster externt, av professionella underhållsleverantörer. Ett nytt marknadssegment skulle öppnas och det skulle troligen inte bara attrahera den etablerade underhållsföretagen utan även andra från näraliggande teknik- och verksamhetsområden. ECM-funktionen för infrastrukturunderhåll bör byggas upp enligt modell från den som är under uppbyggnad för underhåll av järnvägsfordon. I centrum för ECM-funktionen bör finnas en ledningsfunktion som styr och kontrollerar ett antal egna eller upphandlade funktioner för utförande av olika slag av operativa underhålls- och ombyggnadsuppgifter. En sådan ECM för infrastrukturunderhåll kan preliminärt tänkas omfatta följande delfunktioner: