sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — SOU 2011:29 Betänkande av Utredningen för utvärdering av nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter 2011 Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009 2011_SOU försätts S-format_sv.indd 1 2011-03-21 14:26:34 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Versioner: Betänkandet finns som lättläst sammanfattning, och punktskrift. 2011 ISSN 0375-250X 2011_SOU register S-format.indd 1 2011-03-21 14:29:59 Till statsrådet beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Utvärderingen skulle även innehålla en bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens tillkomst samt dess utformning och innehåll. Med utgångspunkt från utvärderingen skulle utredaren lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå. Till särskild utredare utsågs dåvarande generaldirektören i . Som sekreterare i utredningen anställdes jur. kand. fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen för utvärdering av nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter (IJ 2009:03). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006-2009 (SOU 2011:29). Uppdraget är härigenom slutfört. Innehåll Förkortningar..................................................................... 11 Sammanfattning ................................................................ 13 Summary .......................................................................... 39 1 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 63 1.1 Bakgrund .................................................................................. 63 1.2 Utredningsuppdraget............................................................... 64 1.3 Hur arbetet bedrivits ............................................................... 65 1.4 Betänkandets innehåll.............................................................. 69 2 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund................................................................... 71 2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter ............... 71 2.1.1 kommissarie för mänskliga rättigheter...................................................................... 73 2.1.2 Rights Work – En internationell konferens om systematiskt MR-arbete ............................................... 77 2.2 Särskilt om handlingsplaner .................................................... 79 2.2.1 Handlingsplaner internationellt................................... 81 2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella handlingsplaner ............................................................. 83 2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer ...................... 86 5 Innehåll SOU 2011:29 3 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MRarbete........................................................................89 3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet......................89 3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande och genomförande...........................................................................94 3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap...............94 3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande ...............................100 3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad uppföljning ..................................................................103 3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll .........................110 3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m................110 3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning........................114 3.3.3 En mer strategisk handlingsplan ................................124 4 Styrning och samordning av MR-arbetet......................129 4.1 Frågornas hantering inom .......................130 4.1.1 Budgetprocessens roll.................................................131 4.1.2 En förstärkt i ...132 4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i ........................................................137 4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter med MRarbetet .....................................................................................139 4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå ...139 4.2.2 Ett större genomslag för principen om fördragskonform lagtolkning.....................................141 4.3 Närmare om författningsreglering och annan myndighetsstyrning ...............................................................145 4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter............146 4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt styrinstrument.............................................................157 4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande författningskedja .........................................................161 4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens förhållande till de mänskliga rättigheterna.....................................................180 4.4.1 Kommittéväsendet ......................................................181 4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser..........183 6 SOU 2011:29 Innehåll 4.4.3 Lagrådet....................................................................... 185 5 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning ............................................................. 187 5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna ................. 187 5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete ............................... 198 6 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i ............................................... 207 6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i ..................................................................................... 207 6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen............................. 209 6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter i ................................... 219 6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt.......................................................... 227 6.2.1 Bakgrund ..................................................................... 227 6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i rättstillämpningen....................................................... 230 6.2.3 Bör fler inkorporeras i svensk rätt?.............................................................................. 233 6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter ..................... 243 6.3.1 Bakgrund ..................................................................... 244 6.3.2 Parisprinciperna om nationella MR-organ................ 246 6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i .... 248 6.3.4 En nationell rättigheter bör inrättas i ................................................... 250 6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter ............................................................................... 269 6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och examensbeskrivningar ................................................ 270 6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga förvaltningen och domstolsväsendet, m.m. .............. 273 7 Innehåll SOU 2011:29 7 Några särskilda sakområden ......................................283 7.1 Vissa rättsstatliga frågor.........................................................284 7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis m.m. .............................................................................287 7.1.2 Restriktioner för häktade ...........................................306 7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716)..................325 7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna..........................................................................331 7.1.5 Tillgång till rättsligt biträde och information om rättigheter, m.m...........................................................335 7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer, m.m...................................347 7.2 Diskriminering .......................................................................380 7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande betydelse ......................................................................380 7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på diskriminering .............................................................382 7.2.3 Diskrimineringsfrågorna i det fortsatta MRarbetet ..........................................................................383 7.3 Romernas situation i .................................................405 7.3.1 Romerna i handlingsplanen ........................................407 7.4 Urfolket samerna....................................................................414 7.4.1 Samerna i handlingsplanen .........................................415 7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad urfolkspolitik...............................................................417 8 Konsekvensbeskrivning .............................................427 8.1 Konsekvenser för staten, kommuner och landsting, företag och andra enskilda .....................................................427 8.2 Den kommunala självstyrelsen..............................................430 8.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ............431 8.4 Konsekvenser i övrigt som ska redovisas enligt kommittéförordningen (1998:1474) .....................................431 8 SOU 2011:29 Innehåll 9 Referenser ...................................................................... 433 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:118........................................... 451 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2010:122............................................... 455 Bilaga 3 Mottagare av utredningens enkät om handlingsplanen och dess genomförande ..................... 457 Bilaga 4 Principles relating to the Status of National Institutions (The Principles) ............................... 469 Förkortningar bet. betänkande till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning dir. direktiv dnr diarienummer DO Diskrimineringsombudsmannen promemoria i departementsserien ECOSOC FN:s ekonomiska och sociala råd EG Europeiska gemenskapen EGT Europeiska gemenskapernas tidning unionen EUT Europeiska unionens officiella tidning GC Grand Chamber Handisam Myndigheten för handikappolitisk samordning JO ombudsmän för utveckling i staten 11 Förkortningar SOU 2011:29 LU mänskliga rättigheter för de mänskliga rättigheterna NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I OPCAT Fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ot.prp Odelstingsproposisjon prop. proposition RH Rättsfall från hovrätterna rskr. riksdagsskrivelse SKL Kommuner och Landsting skr. regeringens skrivelse SOU SÖ internationella överenskommelser U.S. Sammanfattning Jag har haft uppdraget att utvärdera regeringens nationella handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, som överlämnades till genom regeringens skrivelse skr. 2005/06:95. Uppdraget har innefattat att lämna rekommendationer i syfte att ge regeringen ett underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå i (i betänkandet ofta benämnt endast som systematiskt MR-arbete). I det här betänkandet, som till stor del utgör resultatet av ett omfattande konsultationsarbete, redovisar jag mina synpunkter på bl.a. processen för handlingsplanens tillkomst, handlingsplanens utformning och innehåll, liksom på dess genomförande och, i den utsträckning det varit möjligt, dess resultat. Med utgångspunkt från de slutsatser jag anser mig kunnat dra av det arbete som bedrivits, lämnar jag i betänkandet ett antal rekommendationer och förslag på hur regeringens fortsatta systematiska arbete med mänskliga rättigheter bör utformas. Jag har huvudsakligen valt att fokusera på två områden. Det ena berör principiella frågor av processkaraktär, som användningen av handlingsplaner som metod, en förbättrad styrning och samordning av arbetet med de mänskliga rättigheterna, samt stöd till och samordning av arbete med frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå. Det andra rör vad jag valt att kalla en förbättrad infrastruktur för mänskliga rättigheter och omfattar bl.a. en indikatorbaserad uppföljning av situationen för de mänskliga rättigheterna i , frågan om inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt och tillskapandet av ett nationellt organ för mänskliga rättigheter. Sammanfattning SOU 2011:29 Härutöver har jag valt att behandla några särskilda sakområden, nämligen vissa rättsstatliga frågor, några frågor om diskriminering, romernas situation samt urfolket samerna. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete Världens stater är bundna av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans utgör dessa rättigheter ett komplext system av normer som har omedelbar betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som direkt berör enskilda individer utan också för långsiktiga politiska ställningstaganden, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning av resurser och de avvägningar som måste göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen. är det ett faktum att alla stater, i större eller mindre utsträckning, uppvisar brister när det gäller det sätt på vilket rättigheterna i praktiken respekteras eller säkerställs. Frågan hur arbetet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bäst bör utformas har därför kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet har särskilt kommit att riktas mot behovet av att på ett mer systematiskt sätt vidta åtgärder för att komma till rätta med såväl specifika rättighetsproblem som mer generella förhållanden som kan leda till att de mänskliga rättigheterna åsidosätts. Det sätt att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter som ägnats mest uppmärksamhet och som kommit att få störst spridning är användningen av s.k. nationella MR-handlingsplaner. Ett trettiotal stater, däribland , har antagit någon typ av sådan plan. En grundläggande frågeställning under mitt arbete har också varit om en handlingsplan i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt arbete för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns skäl som talar för att låta det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i utvecklas i en helt annan riktning. Min slutsats är att en handlingsplan, eller motsvarande samlat dokument, har förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett systematiskt MRarbete. SOU 2011:29 Sammanfattning Processen kring handlingsplanens utarbetande och genomförande Ett fördjupat samråd Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande och transparant process med bredast möjliga deltagande av samtliga berörda samhälleliga aktörer har stor betydelse för möjligheterna att planen får brett stöd och effektivt genomslag. Det breda och öppna samråd som också användes vid den senaste handlingsplanens tillkomst bör därför fortsätta. Det bör emellertid kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar sakfrågor som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa samråd bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion om dessa frågor. Under samrådsprocessen bör regeringen vidare särskilt prioritera möjligheterna för särskilt utsatta grupper att komma till tals och få sina synpunkter beaktade. Ett tydligare ägarskap Jag har under utvärderingen kommit till den slutsatsen att själva begreppet nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge upphov till oklarheter i fråga om vem som äger planen och därmed också om på vilket sätt planen är avsedd att användas. För att minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken för felaktiga förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen som vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare klargöra förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom handlingsplanens syfte och det sätt på vilken den är avsedd att användas. Ett ökat politiskt ansvartagande Under mina konsultationer inom har en delvis splittrad bild framkommit av den roll som den politiska nivån i – i huvudsak statsråden och statssekreterarna – spelat i arbetet med handlingsplanen. Några har framhållit att delaktigheten från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög. Urvalet och utformningen av handlingsplanens åtgärder tycks dock i hög grad ha hanterats på tjänstemannanivå och den politiska led15 Sammanfattning SOU 2011:29 ningen har inte uppfattats som att den deltagit i det arbetet på nära håll. Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter har jag dragit slutsatsen att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar för, och delaktighet och engagemang i, arbetet med utformningen, genomförandet och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa en mer dynamisk process med högre krav på aktivt ansvarstagande från regeringens olika medlemmar och alla delar av och därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett effektivt genomslag. Arbetet med en eventuell kommande handlingsplan bör därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå. En mer levande handlingsplan och en förbättrad uppföljning Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer är att medan handlingsplanen vid tiden för dess utformning och antagande var föremål för uppmärksamhet och intresse, så har den under sin genomförandeperiod inte i någon större utsträckning uppfattats som relevant för det dagliga arbetet inom , inom myndigheter eller på den lokala eller regionala nivån. I syfte att skapa en mer levande handlingsplan bör den enligt min mening göras till föremål för ett regelbundet återkommande samråd med representanter för både myndigheter och särskilt relevanta delar av det civila samhället. En på detta sätt genomförd kontinuerlig dialog kring handlingsplanens genomförande skulle bidra till att stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför . För att bibehålla handlingsplanens aktualitet krävs också att det löpande görs förändringar i handlingsplanen. Nya väsentliga initiativ inom MR-området under handlingsplanens löptid bör dessutom tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en bättre samordning uppnås mellan olika initiativ och det blir också tydligare vilken roll sådana åtgärder har i förhållande till åtaganden när det gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska kunna bidra till en mer levande handlingsplan bör regeringen följa upp handlingsplanens genomförande. Denna uppföljning bör innehålla ett tydligt utvärderande inslag. SOU 2011:29 Sammanfattning En tydligare roll för Regeringen bör till lämna en skrivelse där den redovisar arbetet för handlingsplanens genomförande, vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya eller förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver. Genom en sådan skrivelse skulle skapas ett tillfälle till en återkommande riksdagsdebatt om situationen för de mänskliga rättigheterna i . Att på detta sätt öka det politiska engagemanget kring planens genomförande skulle på ett avgörande sätt kunna bidra till att skapa en mer levande handlingsplan och därmed också ett fördjupat och mera aktivt offentligt samtal över huvud taget om situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i . Synpunkter och rekommendationer från internationella organ bör integreras i det fortlöpande arbetet med handlingsplanen Olika internationella övervakningsorgan lämnar regelbundet synpunkter och rekommendationer till regeringen i fråga om hur uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna. Någon fast och samlad struktur för att på ett mer systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens synpunkter finns inte inom . Detta framstår som en brist. Ett sådant arbete bör så långt det är möjligt integreras med det fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. På så sätt kan regeringen analysera bl.a. hur de handlingsplanens problembeskrivningar och åtgärder förhåller sig till lämnade rekommendationer från de internationella övervakningsorganen och vilken eller vilka typer av kompletterande åtgärder som bör vidtas. I de fall där regeringen inte delar övervakningsorganens bedömning i något visst avseende bör detta tydligt redovisas och skälen för det ställningstagandet anges med särskild noggrannhet. Handlingsplanens utformning och innehåll Medan det förtjänar att framhållas att planens 135 åtgärder tillsammans representerar ett betydande åtagande och engagemang från regeringens sida, är min sammantagna bedömning att hand17 Sammanfattning SOU 2011:29 lingsplanen inte kommit att spela den roll för regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter som varit avsedd. Ett problem med planens utformning har varit att det inte tillräckligt tydligt framgått hur de åtgärder som utgjort den egentliga handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika delarna av kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna i . Åtgärderna varierar stort till sin räckvidd och ambitionsnivå, och det är svårt att i handlingsplanen följa de prioriteringar och övriga överväganden som legat till grund för åtgärdernas urval och utformning, liksom hur dessa överväganden förhåller sig till kartläggningens resultat. medför bl.a. avsaknaden av tydliga effektmål att det måste ifrågasättas om planen i tillräckligt hög grad kunnat fungera som styrdokument eller vägbeskrivning för regeringens MR-arbete . En tillkommande svårighet är att det är svårt att se hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra mer specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram som regeringen antagit inom olika områden och som har tydlig relevans för regeringens långsiktiga mål att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i . En tydligare redovisning av regeringens egen analys av situationen för mänskliga rättigheter i Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt är att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna överväganden som tar sin utgångspunkt i en bred kartläggning och nulägesanalys, en s.k. baseline study. En handlingsplans själva syfte är att komma tillrätta med vissa missförhållanden, eller i vart fall att förbättra en given situation. En betydande svaghet med den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i som ingått som en del av den nu aktuella handlingsplanen, är att den inte innehåller någon tydlig analys av och slutsatser om på vilka områden , enligt regeringens egen uppfattning, har svårigheter har uppfylla sina åtaganden i fråga om de mänskliga rättigheterna, och vilka brister som är allvarligast. Regeringen bör därför i det fortsatta systematiska MR-arbetet utförligt presentera sin egen bedömning av vilka de identifierade huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lös18