sou · GZB319 · 2011-03-09 00:00:00 — Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Totalt inkom 162 svar vilket ger en svarsfrekvens på . Sammanfattningsvis visar resultatet av enkäten att kommunerna inte i särskilt stor omfattning tillämpar skollagens bestämmelse om att undervisningen ska upphöra för den som saknar förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg. Det innebär i sin tur att de kommunala skolhuvudmännen sällan får anledning att pröva om deltagaren har särskilda skäl för att återuppta sfi. Däremot förekommer det att utbildningen upphör på huvudmannens inrådan. I av svaren framkommer att det finns kommunala riktlinjer för detta. Resultatet av enkäten överensstämmer med de intryck vi fått under våra studiebesök. Enligt de kontakter vi haft med utbildningsanordnare är det svårt att göra en adekvat bedömning av utebliven progression eftersom en sådan bedömning kräver omfattande dokumentation. Eftersom det inte alltid finns tillräcklig dokumentation som på ett tydligt sätt styrker en utebliven progression, ser man framför sig att den som överklagar ett beslut kan komma att få rätt vid en prövning. Många anser därför att det helt enkelt inte är lönt att tillämpa bestämmelsen. Det vanliga tycks i stället vara att lärare och sfi-deltagare på ett mer informellt sätt kommer överens om och när ett avbrott ska göras, likaså om en person ska kunna återuppta sina studier. Det är viktigt för en deltagare att veta vilka regler som gäller, inte minst med tanke på att otillfredsställande framsteg kan leda till att rätten att delta i utbildningen upphör. Det faktum att bestämmelserna inte tillämpas som det är tänkt medför ett rättsosäkert läge för den enskilde. Vår bedömning är att dagens tillämpningsproblem inte primärt handlar om att regelverket skulle vara otydligt på något sätt, utan snarare på att det är brister i uppföljningen och dokumentationen av deltagarnas måluppfyllelse som gör det svårt att tillämpa reglerna på det avsedda sättet. I vårt förslag till tidsbegränsning är utgångspunkten att alla deltagare ska kunna komma så långt som möjligt som står till förfogande. De utbildningsmål som ska uppnås ska fastställas i en individuell studieplan som kommer att bli ett viktigt verktyg för att få till stånd en individualiserad undervisning. Det ligger i sakens natur att täta uppföljningar och avstämningar måste göras av studieplanen för att säkerställa att utbildningsmålen nås, dvs. att tiden används på ett optimalt sätt. En tidsbegränsning torde därför öka förutsättningarna att tillämpa bestämmelsen på ett adekvat sätt. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning 2.5Krav på uppgiftsskyldighet för att bli antagen För att antas till utbildning i svenska för invandrare ska den sökande visa när han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. Vid byte av utbildningsanordnare ska den enskilde även visa intyg från tidigare utbildning. Vid en tidsbegränsning av utbildning i svenska för invandrare, kommer det att krävas att huvudmännen vid antagningen måste ta ställning både till om den sökande över huvud taget har rätt att påbörja utbildningen och till hur länge deltagaren har rätt att delta i utbildningen. saknas ett nationellt system där huvudmännen kan få information om när den sökande kommit till . Det saknas också ett system som gör det möjligt för kommuner att på ett enkelt sätt byta information med varandra t.ex. om hur långt en kursdeltagare kommit i sina studier och vilken tid som är förbrukad. Vid vårt studiebesök i fick vi lära oss hur uppgifter av detta slag som fanns registrerade på nätet kunde komma till stor nytta för både kommuner, utbildningsanordnare och kursdeltagare. Att införa ett sådant system är svårare i än i , beroende på att våra länder är uppbyggda på olika sätt när det gäller relationen statkommun. Kommunerna har en mer självständig ställning i . Att utforma ett system liknande det norska skulle kräva ett omfattande utredningsarbete vilket inte ligger inom ramen för vårt uppdrag. Vi berör dock denna fråga i kap. 3. I brist på ett nationellt informationssystem måste således nödvändig information förmedlas på annat sätt. Sfi är i likhet med övrig utbildning en förmån som den enskilde har rätt att ta del av. I likhet med vad som gäller vid antagning till annan utbildning för vuxna bör det vara den sökandes ansvar att visa intyg på folkbokföring och eventuella tidigare studier. Vi föreslår att det i förordning regleras att den enskilde vid ansökningstillfället ska visa när han eller hon folkbokfördes i en kommun. Vid byte av utbildningsanordnare ska den enskilde även visa intyg från tidigare utbildning. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Beslut om att utbildningen upphör efter en sammanlagd undervisningstid ska kunna överklagas. Det gäller även för beslut om att rätten att delta i utbildningen upphör helt efter första gången personen folkbokfördes i en kommun. Det ska vara möjligt att överklaga ett beslut om att utbildningen ska upphöra när en deltagare sammanlagt deltagit i utbildning . Det ska också vara möjligt att överklaga ett beslut om att utbildningen helt ska upphöra efter första gången personen folkbokfördes i en kommun. Detta är väl förenligt med vad som i övrigt gäller enligt den nya skollagen (2010:800) och innebär bara vissa anpassningar till de redan befintliga överklagandemöjligheterna. Regeringen angav som principiell utgångspunkt för den nya skollagen i propositionen Den nya skollagen – För kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) att bl.a. rättssäkerheten för elever och vårdnadshavare ska stärkas genom att betydligt fler beslut än ska kunna överklagas. Enligt 28 kap. 12 § skollagen (2010:800) är det möjligt att överklaga de beslut en kommun eller ett landsting fattar om mottagande till utbildning i svenska för invandrare (22 kap. 15 §) och upphörande av utbildningen i svenska för invandrare (22 kap. 16 §). Enligt lagen är det också möjligt att överklaga beslut om att på nytt bereda utbildning i svenska för invandrare (22 kap. 17 §). I fråga om överklagandemöjligheten för mottagande till utbildning i svenska för invandrare påverkas inte de nuvarande bestämmelserna i skollagen av de förslag som vi lägger i betänkandet. Samma sak gäller möjligheten att överklaga beslut om att utbildningen ska upphöra om eleven inte har förutsättningar att klara utbildningen eller inte gör tillfredsställande framsteg. Vi föreslår emellertid att beslut om att utbildningen upphör efter en sammanlagd undervisningstid ska kunna överklagas. Det föreslås även gälla för beslut om att rätten att delta i utbildningen upphör helt efter första gången personen folkbokfördes i en kommun. Ytterst handlar detta om att rätten till utbildning kan äventyras av att en huvudman beslutar att utbild- Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning ningen ska upphöra för . Det kan med andra ord finnas meningsskiljaktigheter om rätten till den garanterade undervisningstiden. När det gäller överklagade ärenden till som handlat om sfi har antalet varit mycket begränsat . var antalet ärenden som avsåg sfi åtta stycken varav två bifölls och 2009 var antalet ärenden tio stycken, varav sju bifölls. var antalet ärenden nio, varav ett bifallits. När utredningen skrivs är alla ärenden ännu inte avgjorda. Det finns inget som tyder på att de bestämmelser som föreslås i detta betänkande i nämnvärd omfattning skulle öka antalet ärenden som gäller den aktuella skolformen. Om en huvudman avslår en persons ansökan om att bli mottagen till utbildning i svenska för invandrare kan det innebära att personen går miste om tid i utbildning. Om nämnden vid sin prövning finner att huvudmannen borde ha erbjudit personen utbildning bör nämnden också kunna ta ställning till om personens utbildningstid ska förlängas. Den tid som medges får emellertid inte innebära att den sammanlagda utbildningstiden överskrids. Som en följd av detta kan en persons utbildning i vissa fall dock komma att pågå . 2.7Övergången till en tidsbegränsning och ikraftträdandet Ändringarna i skollagen ska träda i kraft . För den som folkbokförts i en kommun före men inte tidigare deltagit i svenskundervisning för invandrare upphör rätten att påbörja utbildningen . För den som före har påbörjat svenskundervisning för invandrare upphör rätten att delta i utbildningen . De författningsförslag som föreslås i betänkandet är inte särskilt omfattande vilket talar för att de bör kunna träda i kraft relativt snart. innebär förslagen förändringar som påverkar både utbildningen i svenska för invandrare och den grundläggande vuxenutbildningen. Kommunerna kan därför behöva en viss förberedelsetid Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Samma sak gäller alla de invandrare som berörs av förslaget. Det är därför rimligt att bestämmelserna inte träder i kraft före . De förslag som läggs i betänkandet kommer att påverka personer som har rätt till sfi som inte är tidsbegränsad. För en person som folkbokförts i en kommun före och som inte har deltagit i svenskundervisning för invandrare föreslår vi att rätten att påbörja utbildningen ska upphöra . Det innebär att även denna grupp får på sig att börja på utbildningen. Därefter har denna grupp, i likhet med vad som gäller för övriga, rätt till en sammanhängande utbildningstid med möjligheter till avbrott. För en person som före har påbörjat sfi föreslås rätten att delta i utbildningen upphöra . Det möjliggör även för denna grupp att få en sammanhängande utbildningstid med möjlighet att göra avbrott. 2.8Behovet av information vid övergången till en tidsbegränsning får i uppdrag att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att ta fram en informationsstrategi för hur målgruppen ska informeras om de nya reglerna i samband med tidsbegränsningen av utbildningen i svenska för invandrare. ska samråda med Kommuner och Landsting vid tillsättandet av arbetsgruppen. Vid övergången till en tidsbegränsning av utbildningen i svenska för invandrare är det oerhört viktigt att alla invandrare som kan tänkas bli berörda av tidsbegränsningen får information om de nya bestämmelserna. Det är inte bara de nyanlända som behöver känna till vad tidsbegränsningen innebär för dem. Även invandrare som redan bott i måste få information om de nya reglerna, så att de inte missar den möjlighet de har att ta del av utbildningen . Riskerna för att man som invandrare, vare sig man är nyanländ eller inte, missar möjligheterna att ta del av utbildningen måste minimeras. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning För att minimera dessa risker bör man tidigt se över hur informationen om det nya systemet bäst når målgrupperna. När man gör det bör man inte fastna i gamla tänkesätt om hur man informerar. Erfarenheten säger oss att man alltid måste känna till en målgrupps sätt att ta till sig information för att nå fram till den. Hur länge man varit i , utbildningsbakgrund, modersmål och kön, är faktorer som måste tänkas in. Gruppen invandrare är ju som vi vet mycket heterogen. Men inte bara det. Viktigt är också att man skaffar sig en uppfattning om på vilka sätt personerna i målgrupperna normalt tar till sig annan, mer privat information. En fråga man kan ställa sig då är t.ex. vilka webb-platser som olika grupper invandrare ofta besöker. Med kunskaper om det skulle man kunna lägga in länkar med information om tidsbegränsningen på sådana webbplatser. Eftersom förslaget till tidsbegränsning gäller alla nyanlända måste man också uppmärksamma vikten av att informationen görs tillgänglig för personer som till följd av funktionsnedsättning behöver en anpassad information. Informationen måste även göras tillgänglig för analfabeter. Eftersom ansvaret för utbildningen i svenska för invandrare ligger på kommunerna har dessa givetvis ett särskilt ansvar att se till att informationen når fram till dem som behöver sådan information. Men förutom de enskilda kommunernas ansvar måste informationen också ges av andra och på andra sätt. Med sitt övergripande informationsansvar för utbildningsfrågor har ett speciellt ansvar för att informera om nya bestämmelser som gäller utbildning. Som företrädare för kommuner är Kommuner och Landsting (SKL) en självklart viktig part i ett kommande informationsarbete. Exempel på andra aktörer som det kan finnas skäl att involvera i ett kommande informationsarbete är Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna och . Arbetsförmedlingen har ett ansvar för etableringsreformen, som är viktig i sammanhanget. Länsstyrelserna har både ett övergripande regionalt ansvar för integration och ett ansvar för att träffa överenskommelser med kommunerna om mottagande och bosättning av nyanlända flyktingar och deras anhöriga, vilket också är av intresse i ett sådant arbete. kan medverka till att information om reglerna för utbildningen i svenska och når både asylsökande, kvotflyktningar och övriga invandrare i ett tidigt skede. En annan grupp aktörer som har kunskaper som är viktiga i detta sammanhang är de etniska organisationerna. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Vi föreslår att får i uppdrag att tillsätta en arbetsgrupp bestående av för uppgiften relevanta aktörer med uppgift att ta fram en informationsstrategi för hur informationen om en tidsbegränsning av utbildningen i svenska för invandrare ska utformas så att den når den aktuella målgruppen. bör samråda med Kommuner och Landsting (SKL) i detta arbete. 3Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? Räcker det att sätta en gräns för när en nyanländ invandrare ska kunna börja läsa sfi samt reglera hur länge man sedan får hålla på för att fler ska få en första och snabb grund i det svenska språket? Svaret är nej. Det krävs en hel del ytterligare för att önskade mål ska uppnås, både när det gäller själva utbildningen och på vilket sätt undervisningen kan kombineras och kompletteras med annat – både under sfi-tiden och därefter. För att utbildningen ska bli mer effektiv och skapa gynnsamma förutsättningar för alla nyanlända invandrare som har rätt att läsa sfi, måste undervisningen individualiseras och följas upp i högre grad. Den måste också i ökad utsträckning göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Därutöver måste det finnas möjlighet till större flexibilitet i lärandet. Vi har bland annat tagit fasta på de möjligheter som tekniken ger i detta sammanhang. En effektiv utbildning ställer också krav på lärarnas roll och kompetens och på att det finns en samsyn och samverkan mellan olika aktörer. Om man begränsar den tid som står till den nyanländes förfogande att skaffa sig en grund i svenska språket ställs också nya krav på de möjligheter som ges när man förbrukat rätten att läsa sfi. En tidsbegränsning ställer även krav på ett bra uppföljningssystem. Effekterna och konsekvenserna av reformen måste kunna följas upp och utvärderas. Detta är frågor som kommer att tas upp i detta kapitel och som är av avgörande betydelse för att tidsbegränsningen ska leda till en effektiviserad utbildning. Förslaget till tidsbegränsning bör ses som en delreform som ställer krav på att också annat reformeras. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? Som vi vet har de som kommer till och som har rätt att läsa sfi mycket skiftande bakgrunder och befinner sig i väldigt olika livssituationer. Detta är något som ställer krav på såväl undervisningen som på undervisningssituationen. Det är inget nytt, men blir än mer viktigt att beakta vid en tidsbegränsning. För att varje enskild person ska få möjligheter att komma så långt som möjligt måste undervisningen vara individuellt anpassad. En individuell studieplan måste upprättas som svarar mot deltagarens behov och förutsättningar. För att en tidsbegränsning ska fungera krävs därutöver att det görs kontinuerliga dokumenterade avstämningar som visar vilken tid som förbrukats och vad som uppnåtts under den tiden. Att individualisera undervisningen är ett steg på vägen till en effektivare utbildning, en utbildning som leder till att fler än får en snabb grund i det svenska språket. 3.1.1Den individuella studieplanen ett viktigt verktyg får i uppdrag att ta fram allmänna råd för hur den individuella studieplanen kan användas som verktyg för att i högre grad individualisera utbildningen i svenska för invandrare. ska även ta fram allmänna råd för hur en persons inlärningsförutsättningar kan bedömas. I förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare framgår att sfi ska vila på de grundläggande värden som anges i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). I läroplanen understryks att undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar, behov och kunskapsmål och att särskild hänsyn ska tas till deltagare som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen. Det ställs med andra ord höga krav på att undervisningen ska vara individuellt utformad. har sfi återkommande kritiserats för att deltagarnas individuella förutsättningar och egna strategier inte alltid har varit utgångspunkten i utbildningens utformning och innehåll. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? Såväl tidigare utredningar som forskning har pekat på behovet av att i högre grad ta tillvara deltagarnas erfarenheter och resurser. Skolinspektionen har granskat sfi med fokus på deltagarnas förutsättningar, intressen och mål.1 Centrala frågeställningar som styrt granskningen har varit om utbildningen är anpassad utifrån en kartläggning av den studerandes erfarenheter, behov och mål, om den studerande ges möjligheter att påverka utformningen av utbildningen samt om anordnare och huvudmän följer upp sfi. Sammanlagt har 25 kommuner granskats och drygt 370 deltagare har intervjuats. Därutöver har ett stort antal intervjuer genomförts med lärare, politiker, tjänstemän, verksamhetsansvariga, rektorer och representanter för samverkande parter såsom Arbetsförmedlingen och socialtjänst- och integrationsenheter. Granskningen ger exempel på väl fungerande verksamheter, men också på områden som behöver stärkas för att höja utbildningens kvalitet. Sammantaget visar resultatet att en individuell kartläggning och studieplanering behöver utgöra en bättre grund för utbildningens utformning. Vidare att behov av särskilt stöd, inklusive stöd på modersmålet, i högre grad behöver utredas och beaktas i samband med kartläggning och studieplanering. I rapporten konstateras att det finns undervisning som är individualiserad, t.ex. med inriktning på branscher och yrken, men att individualiseringen behöver utvecklas ytterligare. Sfi-deltagarna måste också få möjlighet att påverka sin undervisningssituation i högre grad. Ytterligare en slutsats i rapporten är att uppföljningsarbetet behöver stärkas. Många kommuner brister i att utvärdera, analysera och utveckla sfi, särskilt utifrån om och hur verksamheten anpassas efter individuella förutsättningar och mål. En tidsbegränsning av sfi sätter fokus på behovet av en individuell undervisning, eftersom en anpassad studiegång är en förutsättning för att en sfi-deltagare ska kunna komma så långt som möjligt under sfi-tiden. De brister som framkommer i Skolinspektionens rapport behöver därför åtgärdas för att en tidsbegränsning inte ska få negativa effekter för vissa sfi-deltagare. kommer det att vara obligatoriskt med individuella studieplaner inom sfi-undervisningen. Studieplanen ska upprättas i nära anslutning till antagningen och vid behov revideras. I regeringens proposition Den nya skollagen – För kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) framgår att 1 Skolinspektionens rapport 2010:7. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? planen ska innehålla uppgifter om den enskildes utbildningsmål och planerad omfattning av studierna liksom den enskildes behov, önskemål och förutsättningar. Den individuella studieplanen kommer således att bli ett viktigt verktyg vid planeringen av hur sfi-undervis- ningen ska läggas upp. För att den ska fungera på ett bra sätt krävs även att den följs upp regelbundet. För att detta verktyg ska fungera på ett optimalt sätt föreslår vi att får i uppdrag att ta fram allmänna råd för hur den individuella studieplanen kan användas som verktyg för att i högre grad individualisera utbildningen i svenska för invandrare,utifrån de brister som framkommer i Skolinspektionens rapport. För att studieplanen ska kunna fungera som ett bra verktyg måste den upprättas i ett så tidigt skede som möjligt, vilket kräver en tidig kartläggning. I denna första kartläggning ska inte bara den enskildes bakgrund, behov och önskemål i mer generell bemärkelse vara en utgångspunkt. En tidig bedömning av inlärningsförutsättningarna måste även göras. Vi har under vårt arbete med utredningen kunnat se vikten av att sådana bedömningar görs, helst på den enskilda personens modersmål, men vi har också fått många belägg för att detta är en mycket problematisk uppgift. I uppdraget till bör därför också ingå att ta fram allmänna råd för hur en persons inlärningsförutsättningar kan bedömas. 3.1.2Dokumentation av vad som uppnåtts För deltagare som inte fått godkänt betyg på D-nivå efter avslutad utbildningstid ska de utbildningsmål som uppnåtts utifrån den individuella studieplanen dokumenteras i ett intyg. Uppnådda utbildningsmål ska även dokumenteras vid avbrott. I förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare framgår att läraren ska sätta betyg när en elev har avslutat en kurs. Betyget som ges kan antingen vara Godkänt (G) eller Väl godkänt (VG). Om en elev inte når upp till nivån för betyget Godkänt ska i stället ett intyg utfärdas som visar vad eleven kan i förhållande till kursens mål. Enligt föreskrifter (SKOLFS 2008:81) ska Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? både betyg och intyg föras in i betygskatalogen i anslutning till att en kurs avslutats. utfärdas således både betyg och intyg när en kurs har avslutats. Så kommer också bli fallet vid en tidsbegränsning av sfi. Med en tidsbegränsning av sfi måste en avstämning emellertid även göras när utbildningstiden är slut. Detta oavsett om en kurs är avslutad eller alltjämt pågår. Här blir det alltså tiden i sig som avgör när en avstämning ska göras, inte när en kurs är avslutad. Förutom de betyg och eventuella intyg som utfärdats måste även de kunskaper som förvärvats under den pågående och ännu inte avslutade kursen dokumenteras. I Statskontorets granskning av statistik, som redovisas närmare i kap. 5, framgår att elevens först valda studieväg är den information som ensamt säger mest om hur lång elevens studietid kan komma att bli. Den valda studievägen uppges ge en mer träffsäker prognos för studietidens längd än t.ex. utbildning eller modersmål. Det visar sig stämma med de uppgifter vi fått från avseende studieväg. Av dem som påbörjade studieväg 3 (kurs D) hade klarat D-nivån och av dem som påbörjade studieväg 3 (kurs C) hade klarat D-nivån . Motsvarande resultat för dem som började på studieväg 2 (kurs C) var . Intressant att notera är även att av dem som påbörjade studieväg 1 (kurs A) hade uppnått D- nivån . Statistiken talar för att merparten av dem som påbörjar sfi på studieväg 3 kommer att nå D-nivån . Dessa personer kommer även vid en tidsbegränsning att få ett betyg där detta framgår. För deltagare som inte fått godkänt betyg på D-nivå efter avslutad utbildningstid föreslår vi att de språkkunskaper som förvärvats ska dokumenteras i ett intyg. Förslaget föreslås regleras i förordning. Det är ett faktum att vissa sfi-deltagare avbryter utbildningen . En del avbryter helt och hållet och andra gör kanske ett uppehåll. Det kan bero på olika saker, t.ex. att man får arbete, är föräldraledig eller att man blir sjuk . Även om det finns anledning att tro att en tidsbegränsning med möjligheter till uppehåll kommer att minska de förtida definitiva avbrotten är det inte rimligt att anta att alla kommer att fullfölja utbildningen i ett svep.