sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Vidare föreslog hon att huvudregeln bör vara att en utlänning som dömts till fängelse och som avtjänar sitt straff i svensk anstalt och som tas i förvar när han eller hon avtjänat fängelsestraffet och ut- visningen ska verkställas, ska vara kvar i anstalt till dess utvisningen ska verkställas eller verkställighetshinder har konstateras. Undan- tag från huvudregeln bör göras om utlänningen dömts för ringa brott och i övrigt inte kan anses vara en säkerhetsrisk. Då borde, efter en individuell prövning, placering kunna ske i Migrations- verkets förvarslokaler. När det gällde utlänningar som dömts till utvisning för brott och som inte avtjänar straff i kriminalvårds- anstalt när de tas i förvar, borde de enligt placeras i förvar om inte den individuella prövningen visar att säkerhetsrisk föreligger. förslag har inte lett till några lagändringar. Frågan om placering om förvarstagna utlänningar i häkten har även berörts av i betänkandet Ny häkteslag (SOU 2006:17). Utredningen ifrågasatte det lämpliga i att tillämpa häkteslagstiftningen på vissa av dem som är tagna i förvar enligt utlänningslagstiftningen och som av olika skäl placeras i ett häkte eller en kriminalvårdsanstalt. Utredningen anförde att dessa utlänningar i likhet med dem som är häktade på grund av misstanke om brott kan vara frihetsberövade . Problemet som utredningen såg var emellertid inte i första hand att utlänningarna omfattas av häkteslagstiftningen, utan att så pass många av dem över huvud taget var placerade i häkte eller kriminalvårdsanstalt. I vissa fall ansågs det, när inte uppfyller de säkerhetskrav som måste ställas, i och för sig kunna vara nöd- vändigt att av säkerhetsskäl tillgripa en häktesplacering. Utredning- en anförde att antalet sådana placeringar emellertid ökat i en omfattning som upplevdes betungande av häktes- personalen. Många av de förvarstagna var dessutom i dåligt psykiskt skick, vilket gjorde häktesmiljön extra olämplig. Bland annat mot bakgrund av de förslag lämnat i den nämnda promemorian fann utredningen inte anledning att föreslå några ändringar. Utredningen poängterade dock att det var viktigt att man så långt det är möjligt vidtar åtgärder för att underlätta vistelsen i häkte för de förvarstagna som placeras där (s. 75–76). Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Kriminalvården har gjort en omfattande internrevision när det gäller förvarstagna utlänningar. I rapporten inom kriminalvården har Kriminalvården belyst många av de problem som finns kring placeringen av förvarstagna inom kriminalvården. Ett av de främsta problemen enligt rapporten är att bestämmelsen i 10 kap. 20 § UtlL ger ensamrätt att besluta om placering inom kriminalvården. Förhållandena inom kriminalvården behöver över huvud taget inte beaktas. En placering inom kriminalvården är således en fri nyttighet för Migrations- verket. Regeln utgör inte något incitament för att utveckla verksamheten för att bättre inom den egna myndigheten hantera problemen och bestämmelsen främjar således inte den återhållsamhet med placeringar inom kriminalvården som lagstiftaren avsett. Ett annat problem enligt rapporten är att den överenskommelse som träffats mellan Kriminalvården och i princip endast pekar ut häktena som placeringsalternativ för förvarstagna utlänningar och att häktes- förhållandena inte är anpassade efter dessa klienter. I rapporten konstateras även att det finns brister i samarbetet mellan Kriminal- vården och och att ingen av myndigheterna känner något huvudansvar för de aktuella utlänningarna. I rapporten ges förslag på olika åtgärder som bör vidtas. Förslagen avser vissa interna förändringar inom kriminalvården, bland annat avseende placeringsrutiner och statistik, men avser även andra åtgärder. Det föreslås att ett mindre antal anstaltsavdelningar enbart för förvarstagna ska inrättas för att ge ökade förutsättningar för en mer human men ändå tillräckligt säker hantering av de förvarstagna utlänningarna samt för ökad effektivitet för samtliga berörda myndigheter. 11.6Pågående utredningar av intresse 11.6.1Utredningen om vård för papperslösa m.m. Utredningen anser att det kan ifrågasättas att förvarstagna utlänningar som vistas i ett förvar endast ska ha rätt att få vård som inte kan anstå. Detta särskilt som de förvarstagna utlänningar som placeras hos har rätt till mer vård, vilket leder till att de utlänningar som inte kan få vård eller tillsyn på förvaren Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Denna problematik utvecklas närmare i avsnitt 11.10.1. Utredningen om vård för papperslösa m.m. har fått regeringens uppdrag att utreda frågor om sjukvård åt bland annat asylsökande (dir. 2010:7). Utredningen ska lämna förslag på hur den reglering som avser hälso- och sjukvård åt asylsökande, personer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning samt personer som befinner sig i utan att ha ansökt om nödvändiga tillstånd för att vistas här, kan göras mer ändamålsenlig än . Mot bakgrund av internationella åtaganden ska utredningen också lämna förslag på hur en utvidgad skyldighet för landstingen att erbjuda subventionerad hälso- och sjukvård åt de berörda grupperna kan utformas i förhållande till nuvarande reglering. Utredaren ska lämna förslag som innefattar såväl vilken omfattning som på vilka villkor de berörda grupperna ska erhålla sådan vård. Uppdraget ska redovisas . Frågan om omfattningen av den sjukvård som ska ges till förvarstagna utlänningar som vistas i ett förvar ryms inom det uppdrag som Utredningen om vård för papperslösa m.m. har fått. Med hänsyn till det och till att vi har haft samråd med Utredningen för vård åt papperslösa m.m. saknas skäl för oss att utreda denna fråga vidare. Vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för att se till att de utlänningar som hålls i förvar får den vård som de har rätt till omfattas dock av vårt uppdrag. Den frågan återkommer vi till i avsnitt 11.10.4. JO beslutade att inom ramen för ett initiativ- ärenden granska tillämpningen av UtlL:s bestämmelser om förvar (Dnr 6090-2009). förvarsenheter uppmanades därefter att besvara ett antal frågor och inspekterades samtliga enheter. Utredningen, inklusive de iakttagelser som gjorts, har sammanställts i en promemoria benämnd Promemoria JO:s beslutsunderlag i ärende 6090-2009. Promemorian översändes till Migrations- verket för yttrande. Sista dag för svar är . Enligt uppgift från JO beräknas initiativärendet avslutas . Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Vi har tagit del av den ovan nämnda promemorian samt av de protokoll som upprättats efter varje inspektion. I de kommande avsnitten kommer vi i vissa fall att hänvisa till iakttagelser som gjorts vid inspektionerna eller till uppgifter som framgår av den promemoria som sammanställts hos JO. I avsnitt 2.2.1 har vi redogjort för att tortyr- kommitté, CPT, har till uppgift att besöka de platser där personer som är frihetsberövade befinner sig. Vi har även redogjort för att , , granskar medlemsstaternas tillämpning av FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling. CPT har besökt häkten, kriminalvårdsanstalter och förvar i och CAT har granskat tillämpning av . CPT besökte olika häkten och kriminalvårdsansalter i . CPT observerade vid besöket att förvarstagna utlän- ningar placerades i häkten och att den dagliga rutinen för dessa utlänningar i stort sett inte skiljde sig från den dagliga rutinen för häktade personer som inte var ålagda restriktioner. CPT betonade att ett fängelse per definition är ett olämpligt ställe att placera en person som inte är misstänkt för brott eller dömd för brott, särskilt när fängelset i fråga inte kan tillämpa en särskild ordning för den personen. I de fall det anses nödvändigt att ta en utlänning i förvar bör utlänningen enligt CPT placeras i anläggningar särskilt avsedda för det ändamålet. CPT rekommenderade att snabbt skulle vidta åtgärder för att tillförsäkra att utlänningar som tagits i förvar inte hålls i förvar under fängelselika förhållanden. Vid ett besök i noterade att det finns en möjlighet enligt utlänningslagstiftningen att besluta att en förvarstagen utlänning ska hållas avskild från andra utlänningar som hålls i förvar. CPT noterade även att den förvarsanläggning (Förvarsenheten i ) som kommittén besökte inte hade möjlighet att hålla någon avskild, utan att utlänningen i dessa fall förflyttades till ett fängelse. CTP uppgav att den information kommittén fick under besöket tydde på att beslut om avskiljande hade blivit en ovanlig företeelse. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Vid ett besök i den 9–noterade med oro att förvarstagna utlänningar fortfarande ibland hålls i häkten, i vissa fall . CPT noterade att dessa utlänningar hade flyttats från förvaren på grund av att de utgjorde en säkerhetsrisk för sig själva eller andra. På fanns det 12 förvars- tagna utlänningar när CPT gjorde sitt besök. CPT observerade att den dagliga rutinen för dessa utlänningar var mycket begränsad, en timmes motion utomhus och några timmars umgänge med andra förvarstagna utlänningar i en cell. På häktet i , som kommittén också besökte, fanns en förvarstagen utlänning. Denne tilläts endast ett vissa umgänge med andra intagna förutom daglig motion utomhus. CPT uppgav att kommittén redan tidigare klartgjort sin ståndpunkt i den här frågan. CPT upprepade det kommittén uppgett efter besöket , nämligen att ett fängelse per definition är ett olämpligt ställe att placera en person som inte är misstänkt för brott eller dömd för brott och att i de fall det anses nödvändigt att ta en utlänning i förvar bör utlänningen placeras i anläggningar särskilt avsedda för det ändamålet. CPT rekommen- derade återigen att åtgärder snabbt ska vidtas för att tillförsäkra att utlänningar som tagits i förvar inte hålls i förvar under fängelselika förhållanden. Vid sitt besök i besökte CPT även förvaret i och förvaret i . När det gällde den materiella standard- en och personalen på förvaren var CPT:s bedömning på det hela taget positiv. Däremot noterade följande i fråga om den hälso- och sjukvård som tillhandahölls de förvarstagna utlänningarna. I kom en sjuksköterska till förvaret och en läkare fanns närvarande en halv dag i veckan.1 I var en sjuksköterska närvarande . På inget av förvaren skedde någon medicinsk undersökning av de förvarstagna utlänningarna när de skrevs in på förvaren. Tillgängligheten till vårdpersonalen styrdes av personalen på förvaren som frågade utlänningarna om skälet till varför de ville träffa en doktor eller en sjuksköterska. Särskilt på förvaret i fick CPT rapporter om att sjuksköterskan begränsade sin tillgängliga tid till mindre än den hon var kontrakterad för och att hon talade om för personalen att hon inte ville se de lättare fallen. Icke-kvalificerad personal delade ut medicin på förvaret i , i strid med egna 1 Det kontrakt om sjukvård som fanns avseende förvaret i löpte ut som CPT besökte förvaret och det var oklart vilket nytt arrangemang som skulle ersätta det. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Denna personal hade också fri tillgång till medicinska journaler. När det gällde den psykiatriska vården fick CPT information om att de utlänningar som behövde undersökas eller behandlas fördes över till sjukhus. Trots den uppgiften var CPT oroad över bristen på regelbundna besök av psykologer och psykiatriker. CPT påtalade också att de noterat att förvarstagna som uppvisat en självmordsrisk i stället fördes över till häkten. CPT kritiserade även att förvarens åtgärdsprogram för hur man ska agera vid hunger- strejker inte var tillräckligt utvecklade. CPT betonade att särskild uppmärksamhet måste riktas på den mentala hälsan och det psykiatriska tillståndet hos frihetsberövade utlänningar. CPT rekommenderade att åtgärder vidtogs för att förbättra bestämmelserna om hälso- och sjukvård åt förvarstagna utlänningar på förvaren i och . Förbättringarna borde bland annat omfatta följande. -Systematiska medicinska undersökningar av alla utlänningar som skrivs in på förvaren efter inskrivning. -Utökad närvaro av sjuksköterska och läkare på förvaret i . -Säkerställa att personalen inte sållar bland utlänningarnas för- frågningar att få träffa en sjuksköterska eller en läkare, och att de förvarstagna kan gå till sjukvårdspersonalen med sina frågor på konfidentiell basis. -Säkerställa att medicinska uppgifter behandlas konfidentiell. -Säkerställa att lämplig psykologisk och psykiatrisk stöd ges och psykosociala insatser intensifieras. -Säkerställa att det finns en lämplig tillsyn över att utdelning av mediciner endast sker av kvalificerad personal och att det införs rutiner för dokumentation av utlämnad medicin. -Utveckla arbetet med att bedöma när det finns en risk för självmord, som ett alternativ till placering i ett häkte. har även granskats av CAT. Det skedde senast . CAT uttryckte då oro över att verkställighetsförvar är vanligt före- kommande och beklagade att det inte finns någon absolut gräns för hur länge en asylsökande kan vara förvarstagen. CAT rekommen- derade att effektiva åtgärder skulle vidtas för att försäkra att asylsökande endast tas i förvar under exceptionella omständigheter, eller som ett sista alternativ, och . Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? CAT uttryckte även oro över att asylsökande som utgör en risk för sig själva eller andra i vissa fall placeras i häkten. CAT rekommen- derade att andra placeringsalternativ bör övervägas för asylsökande som behöver vård som är lämpliga för dessa asylsökandes speciella situation. 11.8Kritik från mot den medicinska verksamheten vid förvaret i , Tillsynsregion , Sektion 2 inspekterade den medicinska verksamheten vid förvaret i . I ett beslut riktade Social- styrelsen därefter kritik mot denna verksamhet (dnr 3984/2009). Kritiken gällde i huvudsak följande punkter: -Verksamheten saknade verksamhetschef för hälso- och sjukvården. -Verksamheten saknade tydliga och skriftliga rutiner inom alla sådana områden, där sådana krävs, enligt föreskrifter. -Verksamheten saknade den personal och de lokaler, som behövs för att god vård skulle kunna ges. Under rubriken i beslutet anfördes följande (se s. 6–7): Det kan konstateras, att det bedrivs hälso- och sjukvård vid Förvaret i . Det finns inte någon verksamhetschef för den medicinska vården. Detta strider mot gällande lagstiftning. Kvaliteten på den medicinska vården kan ifrågasättas. I varje fall är den mycket svårgenomförd och sparsam. Personer med kroniska sjukdomar, tortyrskador, infektioner, icke läkta sår m.m. vistas där. Med tanke på de behov, som kan konstateras och tänkas finnas, kan varken en läkarresurs på , varav en för patientbesök, eller en sjuksköterskeresurs på anses vara tillfyllest, även om viss tillgång till hälso- och sjukvård även finns på vårdcentral och sjukhus. Den senare vården tillgrips endast i yttersta nödfall, eftersom rymningsrisken är uppenbar. Det är vidare tydliggjort, att hälso- och sjukvården och dess representanter ses som säkerhetsrisker i verksamheten som en del personal önskar mer sjukvård till de intagna. Tydliga och skriftliga rutiner för hälso- och sjukvården saknas inom samtliga områden, där sådana krävs enligt SOSFS 2005:12. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Journalföringen uppfyller inte ställda krav. Sjuksköterskan har gjort en betydande uppstramning av journalhanteringen, men läkaråtgärderna journalförs inte på ett korrekt sätt, då de uppenbarligen skrivs ut på en annan myndighet och ingen sedan vet var de tar vägen. Läkaren har ordinerat läkemedel per telefon, utan att följa de krav, t.ex. gällande signering i efterhand, som framgår av 3 kap. 6 § SOSFS 2000:1. Sekretessförhållandena är inte acceptabla, varken när det gäller informationsöverföringen mellan personal och hälso- och sjukvårdspersonalen, eftersom rutiner saknas, eller möjligheterna för de förvarstagna att tala ostört med hälso- och sjukvårdspersonalen. I det senare inbegrips att personal och andra förvarstagna i vissa fall används som tolkar. Lokalerna på förvaret är undermåliga att bedriva hälso- och sjukvård i. De är mycket trånga och möjligheter för fullgod förvaring av läkemedel och journaler finns inte. Inte heller kan patienterna undersökas ordentligt, då t.ex. en så fundamental sak som en brits saknas och inte heller kan beredas plats. Funktionen hos kan ifrågasättas. Det tog , innan en telefonkontakt kunde erhållas, trots flera försök och intalat meddelande från en annan myndighet. De förvarstagnas möjlighet att framföra klagomål på t.ex. den medicinska vården eller få hjälp med att kanalisera sådana klagomål till t.ex. eller () kan därmed diskuteras. finner det anmärkningsvärt, att så undermåliga förhållanden för hälso- och sjukvård, som de, som råder på Förvaret i , uppkommit och tillåts fortsätta. (verksamheten för asylmottagning och förvar) erhöll kopia på det beslut, som tagit med anledning av de frågor, som ställts av en anställd på Förvaret i angående läkemedelshanteringen där. I beslutet redogjordes för gällande regler för läkemedelshantering och allmänt för hälso- och sjukvård som sådan. Det är uppenbart, att avsaknaden av verksamhetschef för hälso- och sjukvården och bl.a. de undermåliga lokalförhållandena är grundläggande orsaker till vad som skett och sker. Ansvaret för detta måste anses åvila , som genom att anställa EBN och YK tagit på sig ett ansvar för hälso- och sjukvården. Den nuvarande situationen kan inte få fortsätta utan måste rättas till. Ett samarbete mellan och kan vara en lösning. Hälso- och sjukvårdsverksamheten vid Förvaret måste, om den ska bedrivas, i grunden omorganiseras, utvecklas och tillföras resurser, så att en fullgod hälso- och sjukvård med avseende på såväl vårdkvalitet som patientsäkerhet kan uppnås och bibehållas. ansvarsförhållanden måste skapas. Allt detta måste ske skyndsamt. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? krävde att inkom med redovisning över vilka åtgärder som vidtagits eller skulle komma att vidtas med anledning av den uttalade kritiken. Enhetschefen för förvaret i inkom med följande svar : i har ingen sjuksköterska eller läkare som kommer till förvarsenheten. Frågan diskuteras med och ett eventuellt samarbete med vårdcentralen i alternativt någon annan vårdcentral kommer att inledas. Då kommer verksamhetschefen vid vårdcentralen att vara verksamhetschef för den sjukvård som bedrivs på förvarsenheten. Skriftliga rutiner kommer att upprättas så snart samarbete med vårdgivare inletts. När det gäller det rum på förvarsenheten i vilket sjuksköterskan träffar de förvarstagna, så kan förvarsenheten, när ny sjuksköterska börjar, inreda ett rum på ca 12 kvm som finns utanför vårt s.k. skal- skydd. Det är i samma del av byggnaden som besökare kommer till. Rummet har fönster och det finns dusch och toalett i anslutning till rummet. Det finns också plats till en undersökningsbrits. kommer förvarsenheten att flytta till nya ändamålsenliga lokaler i och där finns det projekterat för ett ändamålsenligt rum för sjuksköterska. använder sig förvarsenheten av vårdcentralen i , precis som vi tidigare gjort, när förvarstagna är i behov av vård. Även akutsjukvården i och anlitas. har i sin bedömning angett att tillgriper vård på vårdcentral och sjukhus endast i yttersta nödfall på grund av rymningsrisk. Detta stämmer överhuvudtaget inte eftersom inte kan avstå från att ta en förvarstagen till vårdcentral eller sjukhus på grund av att personen skulle kunna avvika. När det gäller transporter till vårdcentral och sjukhus utförs de av kriminalvårdens transporttjänst eller av polismyndigheten alternativt om det är akut, av ambulans. tillgodoser de behov av vård som hälso- och sjukvårdslagen stipulerar. Så snart i har skrivit avtal med någon vårdcentral beträffande sjukvård på förvarsenheten återkommer till med de skriftliga rutiner som kommer att upprättas. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 11.3.1 inledde förvaret i ett samarbete med . Förvaret i beräknas vara färdigt . Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Utredningens bedömning: Den statistik som förs beträffande förvar och uppsikt är mycket bristfällig. Det saknas t.ex. tillförlitlig statistik om hur många förvarstagna utlänningar som placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Den statistik som finns tyder dock på att det kontinuerligt är av de förvarstagna utlänningarna som placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Utredningens förslag: , och Kriminalvården ska ges i uppdrag att föra tillförlitlig statistik om förvar och uppsikt. De ska bland annat föra statistik om hur många utlänningar som tas i förvar eller ställs under uppsikt, hur stor andel av förvars- och uppsiktsbesluten som överklagas, hur många förvarstagna som placeras hos eller Polisen och på vilken grund samt hur långa förvarstiderna är. För att kunna besvara frågan i utredningens direktiv om lagstiftningen tillämpas som avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, bör statistiska uppgifter om hur stor andel av de förvarstagna som placeras i sådana lokaler studeras. Av intresse är även statistik om var de utlänningar som placerats har hamnat, på vilken grund ett beslut om placering har fattats och hur ofta en utlänning som placerats kommer tillbaka till förvaren efter att ett beslut om placering hävts. Den statistik som och Kriminalvården för om dessa frågor är dock mycket bristfällig. Båda myndigheterna har IT-system men det är inte möjligt att på ett enkelt sätt få fram statistik om förvarstagna utlänningar ur dessa (har bland annat , System för hantering av utlänningsärenden, och Kriminalvården har , Kriminalvårdens administrativa klientsystem). Enligt uppgift från myndigheterna är det även svårt att ta fram statistik genom genomgångar. Ett problem är att utlänningarna i vissa fall registreras i systemen under olika kategorier och att uppgifterna inte rensas när ett byte av kategori sker. I systemet kan det därför t.ex. se ut som att det finns två förvarstagna utlänningar, varav den ena är placerad i ett förvar och den andra är placerad i ett häkte, medan det i Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? verkligheten rör sig om en och samma person. Även om en genomgång görs är det därför enligt myndigheterna svårt att få fram statistik om unika individer. Ett annat problem är att vissa uppgifter inte registreras på ett konsekvent sätt eller inte alls. Att ett placeringsbeslut hävts och en utlänning kommit tillbaka från ett häkte till ett förvar registreras exempelvis inte i något system.2 För att få fram statistik om antalet upphävda placeringsbeslut skulle det alltså krävas en genomgång av alla akter i ärenden där en utlänning placerats hos eller Polisen under . Om man dessutom vill göra jämförelser över tiden skulle ännu fler akter behöva gås igenom. Vissa uppgifter gallras också bort löpande. I t.ex. gallras uppgifterna och det är därför inte möjligt att ta fram uppgifter särskilt långt tillbaka i tiden. Det har således varit mycket svårt att få fram statistik både om utvecklingen över tiden och om dagsläget. Den historiska statistik som utredningen funnit är följande. Av promemoria framgår att det var mycket få utlänningar som placerades i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest åren efter att tog över förvaren. 1998 var det vid varje givet tillfälle i genomsnitt sex förvarstagna utlänningar som placerats i häkte. Genomsnittet fortsatte att ligga lågt fram , då det var tio förvarstagna utlänningar i häkte vid varje givet tillfälle. Därefter ökade antalet från 21 utlänningar till 50 utlänningar vid varje givet tillfälle (se s. 5–6 i promemorian). Enligt statistik från var 1 115 utlänningar förvarstagna . Av dessa 1 115 var 1 057 placerade i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polis- arrest.