sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Det bör dock noteras att det är svårt att konstruera ett rättighetsbaserat system som inte ger upphov till ologiska utfall i någon dimension. Faktaruta: Nystartsjobbets varaktighet för olika speciella fall Arbetslöshet , följt av 1 månads arbete, därefter 14 månaders arbetslöshet Nystartsjobbets varaktighet: 14 månader Arbete , följt av 15 månaders arbetslöshet Nystartsjobbets varaktighet: 15 månader Vi anser därför att det finns anledning att delvis flytta fokus från den mekaniska rättighetsprincipen i detta fall precis som i fallet med jobb- och utvecklingsgarantin. Nystartsjobben bör därför kompletteras med kraftigare subventioner för sökande som av Arbetsförmedlingen bedöms vara i behov av detta enligt den modell som tidigare användes för allmänt anställningsstöd. Det skulle öka träffsäkerheten i subventionerna, något som är ytterst viktigt för just denna åtgärd på grund av de stora undanträngningseffekterna. Dessutom skulle det fungera som ett tydligare verktyg för förmedlarna i ett arbetsgivarinriktat intensivt förmedlingsarbete till förmån för svaga grupper. Vår samlade bedömning är att en lämplig konstruktion av nystartsjobben är att de vid inträdet i jobb- och utvecklingsgarantin motsvarar arbetsgivaravgifterna och varar . Därefter kan subventionsgraden växa relativt steglöst, till exempel av arbetslöshet. Även varaktigheten kan växa något men mer begränsat än , till exempel av arbetslöshet. Den maximala varaktigheten bör vara kortare än , till exempel . Den maximala subventionsgraden kan, precis som , motsvara de dubbla arbetsgivaravgifterna. Denna subvention bör kunna kompletteras med kraftigare stöd (anställningsstöd) för de sökande som har särskilda behov, oavsett arbetslöshetstid. En speciell form av subventionerat arbete är artificiella jobb där deltagarna i princip antas utföra arbetsuppgifter som annars inte skulle ha utförts. Detta är en konstruktion som ofta använts för arbetslösa med riktigt långa arbetslöshetstider, som en del av fas 3 av jobb- och utvecklingsgarantin. Forskningsresultaten för denna typ av åtgärd är mycket dystra – deltagarna verkar inte hjälpas i sin övergång till riktiga anställningar. Programmet bör därför framförallt ses som ett intensifierad test av arbetsviljan (genom att den tar upp hela arbetsutbudet) för de som har riktigt svårt att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Därmed är det rimligt att åtgärden används väldigt sparsamt, och endast efter mycket långa arbetslöshetstider, gärna efter en period av mycket intensifierad arbetsgivarinriktad förmedling enligt den modell vi förespråkat ovan. Långvariga anvisningar till program med fullt subventionerade arbetsuppgifter bör bara komma ifråga när den sökandes möjligheter att få ett reguljärt arbete bedöms vara helt uttömda, speciellt om arbetsuppgifterna inte liknar de som utförs på den reguljära arbetsmarknaden. Restriktionen att arbetsuppgifterna inte skulle ha utförts annars bygger enligt vår bedömning på en delvis felaktig syn på arbetsmarknadens funktionssätt. Bara om antalet arbetsuppgifter i ekonomin av något skäl antas vara given finns det skäl att oroa sig för att riktiga jobb trängs undan. Eftersom mängden arbete tenderar att anpassa sig efter utbudet av arbetskraft finns det ingen anledning att skydda enskilda arbetsuppgifter från konkurrens från programdeltagare. Det viktiga ur ett undanträngningsperspektiv är vilka som deltar i programmen, inte vilka arbetsuppgifter de utför. Det finns därför i allmänhet inga ekonomiska skäl att betinga en åtgärd på att arbetsuppgifterna som utförs inte skulle ha utförts ändå. I stället finns det starka effektivitetsskäl som talar för att all arbetskraft ska användas så bra som möjligt. Med tanke på att åtgärder i allmänhet har bättre möjligheter att hjälp deltagaren om arbetsuppgifterna liknar riktiga arbeten innebär restriktionen dessutom en onödigt försvårande faktor för deltagarens möjligheter att få ett reguljärt jobb. Det kan dock tilläggas att ovanstående resonemang inte är giltigt under lågkonjunktur, då det kan finnas ett inslag av tillfällig jobbransonering att beakta. Noterbart är också att det kan finnas anledning att begränsa arbeten av den typ som ges i fas 3 till organisationer som normalt sett finansierar sin verksamhet med skattemedel och till ideella organisationer eftersom man annars riskerar att öka den skattefinansierade inblandningen på privata marknader, vilket inte är önskvärt. Detta är särskilt viktigt med tanke på de stora subventioner som tillfaller den som tar emot en deltagare i fas 3 (per dag). 9.8Omfattning och konjunkturanpassning av arbetsmarknadspolitiken En central fråga är hur omfattande arbetsmarknadspolitiken bör vara och om omfattningen bör vara konjunkturberoende. Forskningen ger generellt sett väldigt lite vägledning om den optimala volymen och hur den bör anpassas över konjunkturen. I och med att det nuvarande systemet i stora drag bygger på en garantimodell bestäms volymerna i princip av hur många som blir arbetslösa och hur länge de är det. Vi anser att detta är en, i stora drag, tilltalande modell. Observera att detta i princip innebär att åtgärdsvolymen blir fullt ut ackommoderande eftersom antalet deltagare bestäms av hur många som har tillräckligt lång arbetslöshetstid för att falla in i garantiramverket. En rimlig princip är att den som blir arbetslös bör möta ungefär samma sekvens av åtgärder oavsett hur många andra personer som är arbetslösa. Det talar för den typ av ackommoderande åtgärdsvolymer som ges av den garantibaserade politiken. Notera att detta kräver väsentliga resurstillskott under lågkonjunkturer; resurserna som används för garantierna måste anpassas till antalet personer som deltar. Som nämndes i diskussionen om arbetsmarknadsutbildningen finns det möjligen anledning att korrigera innehållet i åtgärderna över konjunkturen. I så fall i en riktning där insatserna får ett mer generellt, och möjligen även mer långvarigt, innehåll i lågkonjunkturer, som fokus på jobbsökarinsatser kan bli något mindre. Ett problem med detta är att de insatser som man kanske skulle vilja öka mest i en lågkonjunktur, det vill säga de som ger mest allmänna färdigheter, är de där det kan vara allra svårast att göra kraftiga volymjusteringar utan att kvaliteten faller. Vidare tenderar konjunkturnedgångar att se väldigt olika ut. Sammansättningen av de arbetslösa kan förändras i lågkonjunkturer i en riktning som innebär att de arbetslösa i genomsnitt har bättre förutsättningar än i en högkonjunktur. Men detta behöver inte alltid vara fallet. Under 1990-talskrisen fanns det till exempel stora inslag av strukturomvandling; många av de som blev arbetslösa hade förlorat stora delar av sitt humankapital. Insatsernas optimala innehåll beror delvis på i vilken utsträckning det finns ett inslag av strukturomvandling (vilket skulle tala för utbildningsinsatser) och i vilken utsträckning det handlar om en allmän efterfrågeminskning (vilket skulle tala för jobbsökarinsatser). Det faktum att detta kan se olika ut beroende på konjunkturnedgångens orsaker och förlopp gör det svårt att uttala sig om hur insatserna generellt sett bör förändras med konjunkturen. Därför menar vi att det finns relativt lite som talar för automatiska justeringar av programmixen över konjunkturen, utöver det som ges av den naturliga strävan efter individanpassning som bör vara en del av Arbetsförmedlingens dagliga arbete. bedrivs merparten av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna med Arbetsförmedlingen som huvudman, men också kommunerna anordnar insatser för mottagare av försörjningsstöd. Ett delat ansvar är av flera skäl en olycklig lösning. Vår bedömning är därför att Arbetsförmedlingen bör ha huvudansvaret för att tillhandahålla arbetsmarknadsåtgärder för alla arbetssökande, även de som har försörjningsstöd. Den nuvarande arbetsmarknadspolitiken förlitar sig i hög grad på garantier. Detta är i huvudsak en bra lösning, men insatsernas utformning kan förbättras. För att systemet ska fungera är det centralt att garantierna i mycket högre grad än fylls med ett reellt innehåll. För att svaga grupper tidigt ska få tillgång till åtgärderna i garantierna är det också rimligt att förmedlare ges möjlighet att anvisa arbetslösa redan innan tidsgränserna har passerats i de fall man bedömer att de arbetslösa har ett uppenbart behov av att delta. Det är dock fortsatt rimligt att anvisa alla som fått ersättning till jobb- och utvecklingsgarantin. Jobb- och utvecklingsgarantin måste emellertid inte starta för den typiska mottagaren av arbetslöshetsersättning. En förskjutning av tidsgränsen tillsammans med en möjlighet att tidigare anvisa de som saknar kvalifikationer, mottar försörjningsstöd eller söker arbete i för låg utsträckning framstår som ett effektivare arbetssätt. Angående arbetsmarknadspolitiken i övrigt är den viktigaste rekommendation att Arbetsförmedlingen bör bedriva ett mer aktivt arbete gentemot rekryterande företag, framförallt till förmån för svaga grupper. Sådana åtgärder är med all sannolikhet kostnadseffektiva. För att stärka detta arbete bör ett anställningsstöd införas. För att finansiera satsningarna kan varaktigheten och/eller subventionsgraden i nystarts- och instegsjobben minska. Intensifierade förmedlingsinsatser kan med fördel kombineras med ökad kontroll av deltagarnas arbetssökande. Ett problem i detta sammanhang är dock bristen på redovisningsrutiner för kostnaderna för olika åtgärder. De kostnader som finns presenterade i Arbetsförmedlingens årsrapporter är inte tillräckliga för att det ska gå att på ett tillförlitligt sätt bedöma vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva. Arbetsförmedlingen bör därför åläggas att redovisa mer detaljerade redovisningar av kostnader för olika åtgärder. Konstruktionen av sysselsättningssubventionerna kan förbättras. De bör ännu tydligare riktas mot svaga grupper. Nystartsjobben bör fasas in mer gradvist än för att undvika negativa annonseringseffekter och ineffektiv snedvridning. De svagaste grupperna bör premieras med högre, snarare än längre, subventioner. Ett anställningsstöd med en flexibel målgrupp bör, som nämndes ovan, införas. Dessutom bör man ta bort restriktionen att aktiviteterna under fas 3 av jobb- och utvecklingsgarantins inte får innehålla arbetsuppgifter som annars inte skulle utföras. När det gäller privata (kompletterande) aktörer inom förmedlingsarbetet är vår bedömning att det inte är troligt att det finns några enkla vinster. För att verksamheten ska fungera effektivt krävs stor noggrannhet både i upphandlingen och i arbetet med att integrera de privata aktörerna i Arbetsförmedlingens eget arbete. Mest påtagligt är att man på ett helt annat sätt än måste säkerställa att kontrakten utformas så att de privata aktörerna ges starka incitament att erbjuda en högkvalitativ verksamhet. Statistiska profileringsverktyg bör användas för att anpassa ersättningen som de privata aktörerna får för de arbetssökande. Det kan förbättra incitamenten och underlätta specialisering bland aktörerna. Arbetsförmedlingen bör också ges möjligheter att köpa förmedlingstjänster av kommunerna i de fall de anser att det finns grupper där kommunerna har speciell kompetens, till exempel för grupper med sociala problem vid sidan av arbetslösheten. Den logik som ges av garantipolitiken skapar en ram för hur arbetsmarknadspolitiken bör anpassas över konjunkturen. Om- fattningen av åtgärderna bör i stora drag vara desamma för de arbetslösa oavsett konjunkturläget. Det innebär att kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken totalt sett kommer att variera betydligt över konjunkturen. Det kan även finnas skäl att korrigera innehållet till förmån för mer långvariga insatser med ett generellare utbildningsinnehåll och mindre fokus på jobbsökaraktiviteter under lågkonjunkturer. Men då konjunktursvängningar tenderar att skilja sig åt i både orsaker och förlopp anser vi inte att en sådan anpassning bör ske med automatik. Den svenska arbetsmarknaden karaktäriseras av en betydande ungdomsarbetslöshet: var arbetslösheten bland ungdomar mellan . I ett internationellt perspektiv framstår två aspekter som särskilt utmärkande för svenska ungdomars situation: många av de som precis avslutat gymnasiet varken arbetar eller studerar och inträdesåldern på arbetsmarknaden är hög (inte minst för de högskoleutbildade). är ungdomars genomsnittliga arbetslöshetstid låg och få är långtidsarbetslösa. Långtidsarbetslösheten bland de unga är i stor utsträckning koncentrerad till de med dåliga studieresultat. Ungdomars inträde på arbetsmarknaden påverkas av många av de faktorer som diskuterats i tidigare avsnitt, till exempel lönebildningen, anställningsskyddet och reglerna för försörjningsstöd. De förändringar som vi föreslår på dessa områden kan därför förväntas bidra positivt till ungdomars möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. Men mycket talar för att den i särklass viktigaste faktorn för etableringsprocessen är utbildningssystemets utformning. I flera avseenden är utbildningssystemet den mest betydelsefulla : den kostar mest, upptar mest tid och bidrar med den största delen av de kunskaper som de unga ska omsätta på arbetsmarknaden. I detta kapitel diskuterar vi hur övergången från studier till arbetsliv kan förbättras med utgångspunkt från analyserna i bilaga 2 och 3. Avsnitt 10.1 beskriver vad som karaktäriserar en effektiv övergång från studier till arbetsliv. Avsnitt 10.2 och 10.3 handlar om den gymnasiala yrkesutbildningen och valet av studieinriktning på gymnasiet. Avsnitt 10.4 diskuterar genomströmningen i den högre utbildningen. Avsnitt 10.5 sammanfattar kapitlet. Anordnare av gymnasieskolans yrkesinriktade utbildningar bör ansvara för att utbildningarna genomförs på ett sätt som underlättar en direkt övergång till arbete efter avslutade studier för de ungdomar som önskar detta. Utbildningsanordnare bör vara skyldiga att kontinuerligt samråda med den lokala Arbetsförmedlingen. Den arbetsplatsförlagda delen av utbildningen på gymnasieskolans yrkesinriktade program bör öka. Kraven för behörighet till gymnasieskolans yrkesinriktade program bör behållas på dagens nivå och inte höjas som planerat. Studenter bör styras i riktning mot tidigare start på den högre utbildningen. Detta kan ske genom att studenter som avslutar sina studier vid en låg ålder premieras genom avskrivna studielån. Antagningsreglerna till den högre utbildningen bör ändras så att en högre andel studenter antas via gymnasiebetyg och en lägre andel via högskoleprov. Lokala antagningssystem bör undvikas. Studiemedelsperioden bör begränsas till plus för en kandidatrespektive mastersutbildning. Fribeloppets storlek bör kopplas till studieresultaten så att det blir lägre för de studenter som inte klarat av att hålla en full studietakt . Studiebidraget bör höjas och beskattas som arbetsinkomst. De flesta ungdomar som träder in på arbetsmarknaden saknar tidigare arbetslivserfarenhet. Därför blir de kunskaper och färdigheter som inhämtas genom studier en central del av det humankapital ungdomar har med sig när de söker sina första jobb. En viktig faktor i detta sammanhang är att en persons anställningsbarhet beror på relationen mellan färdigheter (produktivitet) och Genom att nivån på de lägsta lönerna i är relativt hög – lönerna är sammanpressade – ställs höga krav på de sökandes färdigheter för att en arbetsgivare ska vara villig att anställa. Det innebär att det är viktigt att utbildningssystemet hjälper alla ungdomar, även de minst studiemotiverade, att skaffa sig färdigheter som är eftertraktade på arbetsmarknaden. En ytterligare konsekvens av att ungdomar som träder in på arbetsmarknaden har fått huvuddelen av sina färdigheter från skolsystemet är att de till skillnad från äldre arbetssökande ofta saknar värdefulla referenser och kontakter. Framförallt kan detta problem gälla ungdomar vars sociala kontaktnät har en dålig arbetsmarknadsförankring och de som valt ett annat yrkesspår än sina föräldrar. Utbildningssystemet bör därför i största möjliga mån utformas så att kontakter med arbetsgivare skapas under utbildningens gång. Utbildning är i många avseenden en form av investering, med kostnader som kompenseras av fördelar som kommer . Kostnaderna beror i huvudsak på att man väljer bort något annat som man kunde ha gjort i stället som spenderas i utbildning. Denna kostnadsaspekt är viktig eftersom den innebär att utbildningsinsatsernas fördelar (t.ex. avkastningen) måste vägas mot nackdelarna (den tid som kunde ha använts till annat, t.ex. arbete). Den personliga ekonomiska avkastningen på utbildning är lägre i än i de flesta andra länder (se bilaga 3). Det beror särskilt på att löneskillnaderna är små, men effekterna förstärks av det stora skatteuttaget. Å andra sidan är subventionerna generösa jämfört med de flesta andra länder: studiemedlen är relativt höga och omfattar alla studenter oavsett föräldrarnas inkomster. I och med att svenska ungdomar utbildar sig i samma utsträckning som unga i andra länder tycks den låga avkastningen i stora drag kompenseras av att kostnaden för att utbilda sig är låg. Det svenska systemet bygger således på att ganska stora delar av både kostnader och intäkter av utbildning bärs gemensamt av samhället och inte av ungdomarna själva. Sådana externaliteter kan snedvrida andra aspekter av ungdomars utbildningsval, till exempel val av inriktning eller tidpunkt för utbildningen. Sammantaget innebär detta att ett väl utformat utbildningssystem bör beakta aspekter som berör efterfrågan, utbud och matchning. Skapa bra vägar till anställningsbarhet, även för ungdomar som saknar studiemotivation. Integrera arbetsgivarkontakter i alla utbildningar som i huvudsak är yrkesförberedande. Undvika inslag av obligatoriska moment som inte motsvarar kostnaderna i termer av förlorad tid. Balansera de snedvridande incitamenten relaterade till val av såväl utbildningsinriktning som tidpunkt för när utbildningen påbörjas. Vår övergripande bedömning är att det finns betydande förbättringsmarginaler inom två delområden. Det första är den gymnasiala yrkesutbildningen som kan göras avsevärt mer arbetsmarknadsinriktad. Det andra området är den högre utbildningen där examensåldern är alltför hög. Här finns också möjligheter att använda verktyg för att öka studenters incitament att starta sina studier tidigare. I detta avsnitt diskuterar vi frågor som är relaterade till utformningen av den gymnasiala yrkesutbildningen. Fokus ligger på två aspekter där vi ser särskilda förbättringsbehov: behörighetsreglerna och inslagen av arbetsplatsförlagd utbildning. Ur ett socialt perspektiv är det största problemet med arbetsmarknaden för unga det dåliga utfallet för ungdomar med svaga skolresultat och utrikes födda. (2008) visar att ju sämre grundskolebetygen är, desto högre är risken för långtidsarbetslöshet. Allra störst är risken för de som inte har en avslutad gymnasieutbildning. Två saker är viktiga att notera i detta sammanhang: För det första att dåliga skolresultat och invandrarbakgrund är relaterade till dåliga arbetsmarknadsutfall även i andra länder. Fenomenet är alltså inte helt drivet av svenska institutioner. För det andra att det mycket väl kan finnas andra faktorer, till exempel motivation eller familjesituation, som påverkar både skolresultat och arbetsmarknadsutfall. Det är därför inte säkert att skolresultaten är orsaken till problemen. Trots detta är det mycket som tyder på att utbildningssystemet inte är utformat så att det underlättar övergången till arbetsmarknaden för de minst studiemotiverade eleverna. Framförallt ger forskningen ett slående intryck av att de reformer i gymnasieutbildningen som genomfördes genomgående försvårade inträdet på arbetsmarknaden. Ett exempel är att utbildningssystemet uppenbart har misslyckats med att ta emot de grupper som inte började på gymnasiet. Trots att andelen som startar gymnasiet ökat från till har andelen som avslutat utbildningen med fullständiga betyg inte ökat alls. Det ökade inflödet består med andra ord till övervägande del av personer som senare misslyckas med sina studier (m.fl. 2006). Utvärderingar av pilotverksamheten med en förlängd yrkesutbildning under det tidiga tyder också på att förlängningen ledde till fler avhopp och sämre arbetsmarknadsutfall för de berörda (2009). Övergången till målrelaterade betyg, med en absolut gräns för att bli godkänd, tycks ytterligare ha försvårat situationen genom att tydliggöra misslyckanden för denna grupp. m.fl. (2010) visar att förändringen av betygskriterier dessutom minskade genomströmningen för de ungdomar som har de sämsta förutsättningarna, vilket medförde betydande negativa konsekvenser för arbetsmarknadsetableringen. Sammantaget ger detta en bild av en utveckling av den gymnasiala yrkesutbildningen som genomgående försvårade för mindre studiemotiverade ungdomar att ta sig in på arbetsmarknaden. Gymnasieskolan står nu inför en ny uppsättning reformer som i huvudsak ska genomföras från . Delar av reformerna som det nya lärlingsspåret (som vi återkommer till nedan) kan förväntas underlätta övergången till arbetsmarknaden. Reformen innebär även att inslaget av obligatoriska teoretiska ämnen minskar, vilket bör underlätta både genomströmningen och etableringen på arbetsmarknaden. Men ett viktigt inslag i reformen som kan förväntas försvåra processen är de förändrade behörighetskraven till gymnasieskolan. Från och med kommer antalet ämnen där det krävs godkänt betyg från för att få börja yrkesförberedande utbildningar att öka från tre till åtta. förberedande utbildningar kommer det att krävas godkänt betyg i sammanlagt tolv ämnen. förändras betygssystemet med fler betygssteg, men prestationskraven för att uppnå ett godkänt betyg ska inte sänkas. Forskningen visar att höjda krav riskerar att försämra studieprestationerna för de svagaste eleverna eftersom målsättningarna kan bli ouppnåeliga (se bilaga 2). Höjda inträdeskrav verkar dessutom onödigt eftersom det teoretiska innehållet i yrkesutbildningarna kommer att minska. Det kan visserligen vara motiverat att bredda kraven för behörighet som tidigare ensidigt fokuserade på kärnämnena matematik, svenska och engelska, men det är olyckligt om detta genomförs så att det blir svårare att ta sig in på gymnasiet. En rimligare utgångspunkt är att formulera behörighetskraven på ett sätt som tillåter variation i betygen, även underkänt i några av de åtta ämnena. Med de nya antagningskraven riskerar gruppen som inte är behörig att öka betydligt vilket framstår som olyckligt. Det kan förväntas innebära en väsentlig fördröjning av arbetsmarknadsinträdet för de svagare grupperna. Som en del av den kommande gymnasiereformen reformeras insatserna för de som inte kommer in på de ordinarie gymnasieprogrammen. Insatserna kommer att innehålla ett flertal olika spår med varierande inslag av yrkesinriktning. Det är oklart hur detta kommer att fungera i praktiken men risken är att de förändrade antagningsreglerna kommer att göra att fler elever med svaga studieresultat kommer ägna betydande tid åt kompletterande studier utan arbetsmarknadsinriktning. Detta riskerar att leda till en ytterligare försvårad inträdesprocess för de minst studiemotiverade ungdomarna, vilket är ett steg i samma riktning som de missriktade reformer som genomfördes . Inträdeskraven till gymnasiet bör utformas för att underlätta övergången till arbetsmarknaden och fokus bör ligga på att skapa en så snabb och effektiv väg som möjligt från grundskola till arbetsmarknaden för de svaga grupperna. Mycket tyder på att den gymnasiala yrkesutbildningens utformning med en kombination av många obligatoriska teoretiska kurser, absoluta betyg och ett mycket litet inslag av kontakter med arbetslivet skapat svårigheter i övergången från studier till arbete. Rent allmänt kännetecknas övergången från den svenska gymnasieskolan till arbetslivet av en mängd kortare arbetslöshetsperioder. Vidare så har de ungdomar som inte fullgjort gymnasiet störst problem att få jobb.