sou · GZB382 · 2011-12-07 00:00:00 — Därigenom föreligger också en rättighet att företa inspektion. 2000/01:139 s. 75). Artikel 221 i havsrättskonventionen anger att en stat har rätt att vidta åtgärder för att förhindra förorening som härrör från sjöolyckor. I artikeln anges att inget i del V Ekonomisk zon i havsrättskonventionen ska påverka staters rättighet att, i enlighet med såväl folkrättslig sedvanerätt som traktatbaserad folkrätt, utanför territorialhavet vidta och genomdriva åtgärder som står i proportion till den faktiska eller hotande skadan, för att skydda sin kust eller därmed förbundna intressen, däri inbegripet fiske, från förorening eller hot om förorening till följd av en sjöolycka eller handlingar i samband med en sådan olycka, som sannolikt kan förväntas få omfattande skadlig följder. Med sjöolycka avses kollision mellan fartyg, grundstötning eller annat navigeringsmissöde, eller annan händelse ombord på ett fartyg eller utanför detta, som medför materiell skada eller hot om materiell skada på fartyg eller last. Det finns bestämmelser om en stats rätt att vidta åtgärder för att förebygga förorening eller begränsa verkningar av sådan förorening International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Oil Pollution Casualities eller ingreppskonventionen och dess tilläggsprotokoll , genom vilket konventionen utvidgades till att omfatta även andra skadliga ämnen än olja. I ingreppskonventionen slås fast att en stat har rätt att på det fria havet vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra. lindra eller eliminera allvarlig och överhängande fara för kuststatens kustlinje eller närliggande intressen genom förorening eller risk för sådan förorening. Ingrepp enligt konventionen måste normalt föregås av samråd med andra berörda stater. Ingreppskonventionens tillämpningsområde anses även innefatta en stats ekonomiska zon (prop. 2001/01:139 s. 79). I artikel 111 i havsrättskonventionen finns bestämmelser om förföljande av ett fartyg. Förföljande får tillgripas då kuststatens behöriga myndigheter har goda skäl att tro att fartyget har brutit mot statens lagar och andra författningar. Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg påbörjas då fartyget befinner sig i kuststatens inre vatten eller territorialhav och får endast fortsätta utanför territorialhavet om förföljandet inte har avbrutits. Rätten till förföljande upphör då det förföljda fartyget kommer in på sitt eget lands eller tredje lands territorialhav. förföljande kan sålunda ske på det fria havet, och även genom ett annat lands ekonomiska zon. Rätten till förföljande gäller i tillämpliga delar vid överträdelser även i den ekonomiska zonen. I artikel 111 anges mer detaljerat hur förföljandet får gå till. Artikel 220 har genomförts i svensk rätt dels genom bestämmelserna i 6 kap. 2 § och 2 a § lagen som handlar om inspektion, dels genom bestämmelserna i 11 kap. 10 § och 11 § lagen som handlar om ingripanden mot utländska fartyg. Inspektion av fartyg ska enligt 6 kap. 2 § första stycket ske när tillsynsmyndigheten anser att det behövs. De begränsningar som artikel 220 innebär för kuststatens möjlighet att företa fysisk inspektion har delvis genomförts i 6 kap. 2 § andra stycket och 6 kap. 2 a §. Artikel 220 punkt 2 i havsrättskonventionen motsvaras i svensk rätt av 6 kap. 2 § andra stycket. I 6 kap. 2 § andra stycket anges att tillsynsmyndigheten får inspektera ett utländskt fartyg som är under genomfart av territorialhav endast om det finns grundad anledning att anta att ett förbjudet utsläpp har skett från fartyget inom Sveriges sjöterritorium. Artikel 220 punkt 3, 5 och 6 motsvaras i svensk rätt av 6 kap. 2 a § lagen. I 6 kap. 2 a § första stycket föreskrivs att inspektion av utländskt fartyg som befinner sig i territorialhav eller ekonomiska zon endast får vidtas om det är klarlagt att det har skett ett förbjudet utsläpp från fartyget och att detta utsläpp har medfört eller kan medföra betydande skador på den svenska kusten eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon. Inspektion får dessutom, enligt 6 kap. 2 a § andra stycket, ske om det finns grundad anledning att anta att det har skett ett förbjudet utsläpp från fartyget i den ekonomiska zonen och utsläppet har medfört eller kan medföra sådana betydande förorening av den miljön. För en inspektion förutsätts då att fartygets befäl- Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg havare har vägrat att lämna uppgifter om fartygets identitet och registeringshamn m.m. eller har lämnat uppgifter som uppenbarligen inte överensstämmer med verkliga förhållanden och inspektionen är påkallad av omständigheterna i övrigt. Av 6 kap. 2 b § framgår slutligen att inspektion får ske av ett utländskt fartyg som befinner sig utanför Sveriges sjöterritorium, utöver vad som anges i 2 och 2 a §§, om de förutsättningar som anges i 2 eller 2 a § föreligger och fartyget har blivit föremål för förföljande. I 11 kap. 10 § (11 kap. 2 § befogenhetsutredningens förslag) anges att ombord på fartyg som befinner sig på svenskt territorialhav så får förhör eller tvångsmedel som avses i 24–28 kap. vidtas om det finns grundad anledning att anta att ett förbjudet utsläpp har skett från fartyget inom Sveriges sjöterritorium eller att det på fartyget i svenskt inre vatten har begåtts ett brott som avses i 10 kap. 3 eller 4 § lagen. Bestämmelsen bygger på artikel 220 punkt 2 i havsrättskonventionen. Av 11 kap. 11 § första stycket lagen (11 kap. 3 § första stycket i befogenhetsutredningens förslag) framgår att ombord på ett utländskt fartyg som befinner sig i territorialhav eller ekonomiska zon får förhör eller tvångsmedel som avses i 24–28 kap. vidtas med anledning av ett utsläpp i den ekonomiska zonen endast om det är klarlagt att det har skett ett förbjudet utsläpp från fartyget, och detta utsläpp har medfört eller kan medföra betydande skador på den svenska kusten eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångar inom Sveriges sjöterritorium eller i ekonomiska zon. Förhör enligt 23 kap., beslag enligt 27 kap. i form av oljeprov eller husrannsakan enligt 28 kap. 1 § får enligt 11 kap. 11 § andra stycket lagen (11 kap. 3 § andra stycket i befogenhetsutredningens förslag) även genomföras om det finns grundad anledning att anta att det har skett ett förbjudet utsläpp från fartyget i den ekonomiska zonen och utsläppet har medfört eller kan medföra betydande förorening av den miljön, och fartygets befälhavare har vägrat att lämna vissa efterfrågade relevanta uppgifter och ett ingripande mot fartyget är påkallat av omständigheterna i övrigt. 11 kap. 11 § lagen motsvarar artikel 220 punkt 3, 5 och 6 i havsrättskonventionen. Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg 12.1.4De svenska bestämmelsernas tillkomst Vid lagens tillkomst saknades särskilda bestämmelser om när inspektion av utländska fartyg kunde ske. Den enda bestämmelse som fanns motsvarar den nuvarande lagens 6 kap. 2 § första stycket att fartyg ska inspekteras när tillsynsmyndigheten anser att det behövs. Föregångaren till 6 kap. 2 a § infördes i lagen i samband med att regeringen bemyndigades att inrättade en ekonomisk zon runt den svenska kusten. Beträffande ingripande mot fartyg som förorenar den ekonomiska zonen anfördes bland annat följande (prop. 1992/93:54 s. 42) I fråga om rätten att använda tvångsmedel i den ekonomiska zonen vid överträdelse eller misstänkt överträdelse av i zonen gällande föreskrifter bör beaktas, att havsrättskonventionen, som i artikel 220 ger kuststaten en omfattande rätt att tillgripa tvångsåtgärder ännu inte har trätt i kraft. Konventionen bör alltså i dessa delar ligga till grund för lagstiftning och tillämpas endast i den utsträckning åtgärderna står i överensstämmelse med gällande sedvanerätt eller utgör en kodifiering av redan gällande rätt. Enligt min mening kan man komma till en tillfredställande lösning av frågan om användning av tvångsmedel i den ekonomiska zonen genom att i redan befintlig lagstiftning och med stöd av gällande konventioner utvidga vissa föreskrifter till att gälla den ekonomiska zonen. Detta är möjligt när det gäller miljöskyddsåtgärder, vilket framgår av artikel 56 i havsrättskonventionen. En sådan lösning stå enligt min mening inte heller i strid mot andra konventioner som är aktuella i sammanhanget. Tvångsingripanden av den karaktär det kan vara fråga om föranleds i regel av att ett fartyg under gång förorenar omgivande vatten. 6 kap. 2 § andra st. infördes i lagen i samband med att godkände havsrättskonventionen (prop. 1995/96:140). Regeringen anförde då ( a. prop. Artikel 220.2 reglerar när kuststaten får inspektera utländskt fartyg, som under genomfart av statens territorialhav, överträtt statens lagar och andra författningar. Endast när det föreligger klarar skäl att anta att så har skett får inspektion vidtas. Någon bestämmelse som motsvarar detta finns inte i lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Regeringen delar remissinstansernas åsikt att promemorians förslag i denna del uppställer alltför stränga krav på när en inspektion får vidtas. Regeringen föreslår att bestämmelsen utformas så att en sådan inspektion endast får vidtas endast om det föreligger klara skäl att anta att det skett ett förbjudet utsläpp i territorialhavet. Denna lydelse ansluter helt till den svenska översättningen av artikel 220.2. Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg 6 kap. 2 § och 2 a § ändrades sedan genom prop. 2000/01:139 i förtydligande syfte samt för att nå bättre överensstämmelse med havsrättskonvention och med bestämmelserna i . Någon i ändring i sak var dock inte avsedd. infördes bestämmelser i 6 kap. 2 b § om inspektion efter förföljande. Bestämmelserna i 11 kap. om ingripanden mot utländska fartyg trädde i kraft när gavs befogenhet att inleda och bedriva förundersökning rörande olagliga utsläpp. Man valde då att lagreglera de begränsningar som gäller enligt det internationella regelverket vid straffrättsliga ingripanden mot utländska fartyg. 2001/01:139 s. 100 ff och 186 ff). Bedömning: Det saknas skäl att göra andra begränsningar av möjligheten att utöva tillsyn över eller ingripa mot utländska fartyg på territorialhavet eller i ekonomisk zon än de som klart följer av havsrättskonventionen. Det föreligger inte någon havsrättslig begränsning i möjligheten att besluta om inspektion av eller åtgärder mot utländska fartyg som frivilligt befinner sig i hamn eller inre vatten. Det är först när fartygen befinner sig på territorialhavet eller i den ekonomiska zonen som det finns omfattande begränsningar. Som en allmän utgångspunkt anser vi att det inte finns skäl att lägga andra begränsningar på möjligheten att utöva tillsyn över eller ingripa mot utländska fartyg på territorialhavet eller i ekonomisk zon än de som klart följer av havsrättskonventionen. Bestämmelserna i artikel 220 i havsrättskonventionen om kuststatens säkerställande av reglernas tillämpning gör inte direkt skillnad på om åtgärderna vidtas inom ramen för tillsyn eller inom ramen för ett brottmålsförfarande. Hur artikel 220 i havsrättskonventionen genomförs är i första hand ett val kuststaten gör. Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg Inspektion av utländska fartyg Förslag: Nuvarande reglering av inspektion av utländska fartyg i territorialhav och ekonomiska zon tas bort för att tydliggöra Transportstyrelsens och roller när det gäller att säkerställa efterlevnaden av lagens bestämmelser av utländska fartyg som befinner sig i territorialhav eller inom svensk ekonomisk zon. ges uttrycklig rätt att om det skett ett utsläpp av skadliga ämnen eller föreligger omedelbar fara för utsläpp från ett utländskt fartyg, som befinner sig under genomfart av territorialhav eller inom svensk ekonomisk zon, att inspektera fartyget om det finns grundad anledning att anta att svenskt territorium, svenskt luftrum eller svenska intressen i övrigt kan komma att skadas i avsevärd mån. Bestämmelsen blir därmed tydligare kopplad till de fall då det är aktuellt att vidta särskilda åtgärder mot förorening enligt 7 kap. 5 § lagen. Det har under utredningens arbete framkommit att det för tillsynsmyndigheten inte är helt lätt att göra sig en bild av vad som är tillåtet i fråga om tillsyn av utländska fartyg med dagens regler eller vad som förväntas av den. Bestämmelserna om tillsyn – som tillkom oberoende av reglerna om ingripanden mot utländska fartyg – har aldrig eller mycket sällan använts. De har därför inte i utsatts för den prövning som praktisk tillämpning innebär. När man läser förarbetena till dessa bestämmelser blir det också uppenbart att det varit en teoretisk diskussion med svag förankring i tillsynsmyndighetens verksamhet eller uppdrag. Transportstyrelsen uppdrag anges i 1–2 § i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. Där framgår att Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. Transportstyrelsens tillsyn ska, i enlighet med de föreskrifter som gäller, utövas över den civila sjöfarten, särskilt sjösäkerheten, sjöfartsskyddet och hamnskyddet. Varken i instruktion eller regleringsbrev finns tillsyn i terrritorialhavet eller den ekonomiska zonen omnämnt. Transportstyrelsen saknar själv resurser att bevaka och Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg utöva fysisk tillsyn över fartyg till sjöss i territorialhav eller den ekonomiska zonen, varför myndighetens dagliga närvaro i dessa områden är låg. Transportstyrelsen utövar däremot omfattande tillsyn av fartyg när dessa är i hamn. har enligt 1 § förordningen (2007:853) med instruktion för till uppgift att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss. Verksamheten bedrivs bland annat inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt på land i anslutning till dessa vatten. ska vidare enligt 3 § i enlighet med särskilda föreskrifter förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott samt utreda och beivra brott eller bistå med utredningen av brott. Det ankommer vidare på att utöva tillsyn över svensk kontinentalsockel och ekonomisk zon, vilket framgår av 6 § instruktionen. I regleringsbrev för anges att arbete med övervakning av miljön ska bidra till att de miljökvalitetsmål som har anknytning till myndighetens verksamhetsområde nås. ska därmed särskilt bidra till att utsläppen av olja och kemikalier från fartyg minskar jämfört . Vidare ska förebyggande arbete med övervakning av miljön bidra till att dumpningen till sjöss minskar jämfört . För att kunna fullgöra sina uppgifter har ett stort antal fartyg och även tillgång till avancerade övervakningsflygplan. övervakning ledde 2010 till att 188 förundersökningar inleddes. Närvaron i territorialhavet och den ekonomiska zonen får beskrivas som hög. har ett starkt intresse av att fartyg som passerar genom territorialhavet och den ekonomiska zonen uppfyller lagens bestämmelser som syftar till att förebygga och begränsa utsläpp av skadliga ämnen från fartyg. Det är dock uppenbart att det inte förväntas av Transportstyrelsen att myndigheten ska bedriva en aktiv tillsyn i territorialhavet eller den ekonomiska zonen. Bevakningen av att fartygen uppfyller lagens bestämmelser har istället i allt väsentligt överlämnats till som inom ramen för sina polisiära befogenheter också i betydande omfattning beivrar överträdelser. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om Transportstyrelsen överhuvudtaget ska ha möjlighet att bedriva tillsyn av fartyg under genomfart av territorialhavet eller som befinner sig i den ekonomiska zonen. De åtgärder som tillsynsmyndigheten kan komma att vidta mot ett fartyg som är under genomfart av svenskt Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg territorialhav eller befinner sig i den ekonomiska zonen när en överträdelse skett är knappast ägnat att på ett effektivare sätt än övervakning öka sjöfartens efterlevnad av lagen på territorialhavet och ekonomisk zon. Transportstyrelsen är dock den myndighet som fattar beslut om särskilda åtgärder mot förorening från fartyg enligt 7 kap. 5 § lagen. Bestämmelsen är en viktig del i skyddet av svenska vattenområden och grundar sig på bland annat ingreppskonventionen. Den ger tillsynsmyndigheten möjlighet att vidta åtgärder för att skydda om olja eller något annat skadligt ämne släpps ut från ett fartyg eller kan det skäligen befaras att så kommer att ske och svenska intressen kan skadas i avsevärd mån. Det är exempelvis fråga om omfattande avsiktliga utsläpp men framför allt utsläpp som är en följd av olyckshändelser till sjöss. Rätten att ingripa och vidta nödvändiga åtgärder är i dessa fall inte avhängigt artikel 220 i havsrättskonventionen utan relevant bestämmelse är artikel 221 om åtgärder för att förhindra förorening från fartyg och ingreppskonventionen. Artikel 221 i havsrättskonventionen och ingreppskonventionen ger kuststater en rätt att vidta åtgärder i händelse av olycka till sjöss som medfört förorening som hotar kusten m.m. I rätten att vidta behövliga åtgärder innefattas även möjligheten att vidta fysisk inspektion av fartyget. En väsentlig skillnad är att artikel 220 i havsrättskonventionen tar sikte på att det skett en överträdelse av regelverket för att förhindra, begränsa eller kontrollera förorening från fartyg medan artikel 221 i havsrättskonventionen och ingreppskonventionen inte förutsätter att det skett en överträdelse utan tar sikte på att det skett ett utsläpp. Detta är en viktig skillnad eftersom stora och omfattande utsläpp ofta är följden av olyckor till havs som orsakats av den mänskliga faktorn, hårt väder dvs. faktorer och händelser som inte direkt kan knytas till en överträdelse av regler för att förhindra, begränsa eller kontrollera förorening. En följd av att 6 kap. 2–2 a § lagen utformats med artikel 220 i havsrättskonventionen som förebild är att det krävs att det skett ett otillåtet utsläpp för att tillsynsmyndigheten ska få företa inspektion av utländska fartyg under genomfart av territorialhavet eller som befinner sig i den ekonomiska zonen. 6 kap. 2 § tredje stycket lagen anger vidare att om utsläpp har skett från ett utländskt fartyg i ekonomiska zon, gäller i fråga om rätt att inspektera vad som föreskrivs i 2 a och 2 b §§. Regleringen i 6 kap. 2 a § kan alltså uppfattas som uttömmande när det gäller möjligheten att utöva Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg tillsyn vid när det skett ett utsläpp i den ekonomiska zonen något som inte kan ha varit lagstiftarens intention. Många av de tänkta scenarier där ett ingripande från Transportstyrelsen enligt 7 kap. 5 § lagen är nödvändigt orsakas av sådana olyckshändelser som beskrivits i stycket ovan. Innan beslut om ett ingripande enligt 7 kap. 5 § lagen fattas i ett sådant fall kan det vara nödvändigt att företa en inspektion av fartyget. Det är inte möjligt med dagens regler. Vi föreslår därför att bestämmelserna i lagen om inspektion av utländska fartyg görs om så att de bättre speglar de faktiska förhållandena dels avseende tillsynsmyndighetens behov av att ha möjlighet att utöva tillsyn, dels avseende hur tillsynen faktiskt bedrivs . Transportsstyrelsen använder sig inte av 6 kap. 2 § andra stycket och 2 a–2 b §§ lagen för att utöva tillsyn av utländska fartyg. Dessa regler kan därför utgå ur lagen och det kan överlämnas till att i linje med artikel 220 säkerställa att lagen följs även av utländska fartyg i den ekonomiska zonen och när de är under genomfart av svenskt territorialhav. Transportstyrelsen ska däremot ges en bättre och tydligare rätt att inspektera utländska fartyg under genomfart av territorialhavet eller som befinner sig i ekonomiska zon om det skett ett utsläpp av skadliga ämnen eller föreligger omedelbar fara för utsläpp om det finns grundad anledning att anta att svenskt territorium, svenskt luftrum eller svenska intressen i övrigt kan komma att skadas i avsevärd mån. Bestämmelsen korresponderar därmed bättre till de fall då det är aktuellt att vidta särskilda åtgärder mot förorening enligt 7 kap. 5 § lagen, som är det behov som Transportstyrelsen kan ha av att utöva tillsyn beträffande utländska fartyg under oskadlig genomfart av territorialhavet eller som befinner sig i den ekonomiska zonen. Ingripande mot utländska fartyg på territorialhavet med anledning av överträdelser i Sveriges sjöterritorium Förslag: ,rätt att ingripa mot utländska fartyg som befinner sig på territorialhavet ska vidgas till att omfatta fall när det finns grundad anledning att anta att fartyget inom territorialhav har överträtt bestämmelser i lagen eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg sen ska vidare enligt ordalydelsen i artikel 220 punkt 2 havsrättskonventionen bara gälla överträdelser som skett under genomfart av territorialhavet. Det föreligger i princip bara en avgörande inskränkning i en stats möjlighet att ingripa mot utländska fartyg i territorialhavet. Ett fartyg som utövar rätten till oskadlig genomfart får bara utsättas för fysisk inspektion om förutsättningar enligt artikel 220 punkt 2 i havsrättskonventionen föreligger. Vad som avses med oskadlig genomfart anges i artikel 19 i havsrättskonventionen. Genomfarten är oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Åtgärder som medför avsiktlig och allvarlig förorening i strid med havsrättskonvention anses enligt artikel 19 att störa kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Kuststaten får inom territorialhavet vidta nödvändiga åtgärder för att hindra genomfart som ej är oskadlig (artikel 25 punkt 1 i havsrättskonventionen). När det gäller möjligheterna att ingripa mot utländska fartyg som befinner sig i under oskadlig genomfart av territorialhavet med anledning av överträdelser i territorialhavet skiljer sig lagen från havsrättskonventionen på väsentliga punkter. I artikel 220 punkt 2 anges att det ska vara fråga om överträdelser av regler för att förhindra, begränsa eller kontrollera förorening. I lagens 11 kap. anges att det ska vara fråga om ett förbjudet utsläpp. Det är inte närmare motiverat varför man vid bestämmelsens tillkomst gjorde ett avsteg från konventionens ordalydelse. När artikel 220 punkt 2 första gången genomfördes i svensk rätt var det visserligen så att det i princip inte var praktiskt möjligt att upptäcka överträdelser i form av utsläpp av skadliga ämnen från fartyg under genomfart av svenskt territorialhav utan att företa fysisk inspektion. Möjligheterna att upptäcka andra överträdelser än direkta utsläpp utan att först ha gått ombord och företagit en fysisk inspektion av fartyget har dock ökat. Vi kan inte se några avgörande skäl till varför ska avstå från att utnyttja möjligheten att ingripa mot utländska fartyg på territorialhavet med anledning av överträdelser av regelverket på territorialhavet som havsrättskonventionen ger. En anpassning av bestämmelsen till ordalydelsen av artikel 220 punkt 2 i denna del ger bättre möjligheter att ingripa innan ett förbjudet utsläpp skett samt att på ett bättre sätt säkerställa att fartyg Tillsyn av och ingripanden mot utländska fartyg på svenskt sjöterritorium efterlever bestämmelserna i lagen. Lagen bör därför ändras i enlighet härmed. I 11 kap. 10 § första stycket (11 kap. 2 § första stycket i befogenhetsutredningens förslag) anges att som en förutsättning för att ett ingripande mot ett fartyg som befinner sig i territorialhav ska få ske att förbjudna utsläppet har skett inom Sveriges sjöterritorium. I begreppet svenskt sjöterritorium innefattas svenskt inre vatten. Artikel 220 punkt 2 reglerar inte överträdelser som sker på stats inre vatten utan bara överträdelser som äger rum under genomfart av territorialhavet.