sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Höga krav på kunskap om EU- samarbetet måste ställas på en stor del av de handläggande med- arbetarna. En tilltagande multilateralism ställer krav på skicklighet i strategiskt bilateralt arbete och i det multilaterala hantverket som processkunnande och förhandlingsteknik (utvecklas i kapitel 3). Inom olika stödjande uppgifter krävs också specialisering (konsulärt, migration, fastighetsfrågor, ekonomistyrning, rätts- och förvaltnings- kunskap, m.m.). behöver all personal ha grundläggande förvaltningskunskap. Allmänna kunskaper i ett par språk utöver svenska och engelska behövs och därtill måste UD hysa fördjupade kunskaper i flera viktigare språk. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav Behövs generalister och diplomater? Behövs då en diplomatkår för detta? Utredningen bedömer att så är fallet. kommer inte att kunna lösa beman- ningen av utrikesrepresentationen enbart genom att utöka rör- ligheten i . Utöver olika fördjupade kompetenser som förvaltningen måste inkludera, permanent eller temporärt, behövs en kärna av mer allmänt kunniga diplomater för att garantera flexi- bilitet, kontinuitet och helhetssyn. Det är samma slutsats som samt- liga andra jämförbara länders regeringar drar. Man kan på sätt och vis jämföra diplomaten med allmänläkaren. Att vara diplomat med generalistinriktning är en form av special- isering, på samma sätt som en allmänläkare är specialist i allmän- medicin. Vederbörande ska ha kompetensen att möta människor med alla sorters hälsorelaterade problem och att självständigt bedöma och behandla dessa. Diplomaten har en bred allmän kompetens utifrån vilken hon eller han självständigt bedömer utrikespolitiska skeenden och agerar. Då den största delen av ambassader har 3–5 utsända måste diplomater vara beredda att ta sig an alla typer av upp- gifter, ofta under hög arbetsbelastning.9 Det är bl.a. av detta skäl utredningen inte förordar en ökad användning av specialattachéer (jämför avsnitt 4.3). Även inom den grupp som brukar kallas administratörer behövs bred administrativ kompetens, inte minst för tjänstgöring i utlandsorganisationen. tarvar många uppgifter inom UD:s stödjande enheter specialiserad kompetens. Begreppet diplomat är inte entydigt. Traditionellt ansågs det enbart beteckna tjänstemän vid UD som genomgått departe- mentets s.k. diplomatprogram (se även 7.3.2). Men är inne- börden mer diversifierad. De flesta tjänstemän inom utrikesför- valtningen bedriver diplomatisk verksamhet, liksom många andra 9 En mer detaljerad beskrivning av kompetenser som kan krävas på en mindre beskickning av en utlandsstationerad diplomat kan se ut som följer: Tjänstemannen måste vara analytiskt lagd samt ha förmåga att se helheter i internationella skeenden och andra länders ageranden. Denne förväntas ha bred kompetens, internationell förhandlingsvana, kunskap om värd- landets och internationella regelverk, relevant språkkunskap, skrivförmåga och vara socialt kompetent. Vederbörande förväntas självständigt kunna bygga nätverk, vara aktiv inom sina frågor, ansvarstagande, stabil och verka i eller leda varierande och ibland nyckfulla verksam- heter. Höga krav ställs på allmän flexibilitet. Goda kunskaper krävs även inom svensk politik, näringsliv, samhällsutveckling, lagar och regelverk för att vara en god företrädare för och främja dess intressen där det finns förutsättningar. Den utsände förväntas därtill ha administrativ- och förvaltningskunskap, säkerhetsfrågor, operativ konsulär förmåga och vara kunnig inom migration. Som utsänd företräder man främst men också den statliga förvaltningen generellt, medborgarna, organisationer, företagens intressen, m.m. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav statliga tjänstemän med internationella uppdrag. Att huvuddelen har sin placering i UD följer av att UD är det enda departement som har ett enbart internationellt uppdrag och dessutom ansvarar för bemanning av utrikesrepresentationen. Ordet diplomat används på olika sätt, men regleras rättsligt i för diplom- atiska förbindelser (SÖ 1967:1)10. Det som karaktäriserar just UD:s diplomater är att de förväntas täcka verksamhetens behov av bredd, helhetssyn och språkkunskaper samt besitta särskild analytisk, förhandlings- och multilateral kompetens. Den diplomatiska yrkesrollen har med tiden blivit alltmer aktörsorienterad. Nya påverkansmetoder och samarbetsstrukturer utvecklas ständigt. En utsänd tjänsteman förväntas kunna bidra till att påverka regeringar eller internationella organisationer, men även företag, civila samhället, media och medborgarna i ett land. Denna uppgift har blivit alltmer komplex i takt med att samhällen vävs allt tätare samman. Uppgifternas karaktär kräver utbildning och för- kovran men också stöd i form av underlag och instruktioner om svenska positioner. Då alltfler beskickningar har svåra och komplicer- ade säkerhetsförhållanden ställs nya krav på ett förbättrat säkerhets- medvetande. Ett viktigt verktyg för att skapa och bibehålla grupper med bred kompetens inom utrikesförvaltningen är det s.k. rotationssystemet. Genom detta sker återkommande byten av befattningshavare, cirka 300 rotationer i ute- och hemmaorganisationen och mellan dessa.11 Personalrotationen mellan utlandsposter och huvudstaden är internationell praxis. Syftet är att utsända inte ska verka för länge i ett stationeringsland eller vid en organisation för att motverka lokal identifiering och bristande kontakt med uppdragsgivaren, dvs. och det svenska samhället i stort. Rotations- principen är också en förutsättning för att bemanna svårare poster med kompetent och erfaren personal. Rotationsprincipen motiv- eras även av att de anställda ska kunna röra sig mellan vitt skilda arbetsområden och kontinuerligt axla nya uppdrag. Det finns tecken i samhället som tyder på att livstidsanställ- ningar blir allt ovanligare. Det finns även de som ifrågasätter värdet 10I om diplomatiska förbindelser (1961) regleras den utsända per- sonalens skyldigheter och rättigheter i stationeringslandet. Denna folkrättsliga reglering har avgörande betydelse för det diplomatiska umgänget stater emellan. Värdlandet har t.ex. rätt att med stöd av denna konvention förklara utsända för persona non grata. Svenska diplom- ater har blivit föremål för denna åtgärd . 11Siffran är UD-P:s uppskattning över antalet ordinarie rotationer. Det finns många andra typer av rörelser i organisationen kopplade till t.ex. föräldraledighet, tillfälliga vikariat eller tjänstgöringsperioder vid olika typer av kriser m.m. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav av en alltför sammansvetsad och lojal yrkeskår eftersom den leder till hierarki, inåtvändhet, förändringsobenägenhet och eftersatt kompetens. Med utgångspunkt från verksamhetens krav i utrikes- förvaltningen anser dock denna utredning att de positiva fördelarna överväger. En fortsatt rekrytering av fördjupade kompetenser och ökad rörlighet internt och externt också för att minska eventuella negativa effekter med en alltför inåtvänd yrkeskår. Nedan beskrivs de förutsättningar som krävs för att utrikesförvalt- ningens kompetensförsörjning ska kunna fungera väl. Här resonerar även utredningen om åtgärder för att möjliggöra mer flexibla anställningsformer och utrikesförvaltningens långsiktiga behov av kompetensväxling mot bakgrund av uppgifternas karaktär och volym.12 7.2.1Omfattning och verksamhet i UD och utlands- organisationen Utrikesrepresentationen utgjordes av 86 ambassader, sex karriärkonsulat och sju delegationer/representationer. UD är som departement organiserat enligt en matrismodell, med funktionella, geografiska och administrativa enheter (jämför bilaga 5). I bilaga 11 redovisas statistik som visar dels personalfördel- ningen inom (figur 1), dels hur UD:s medarbetare fördelar sig inom organisationen 2007–2010 (figur 2–5). Av diagrammen framgår att antalet anställda i övriga delar av har ökat medan antalet har minskat i utrikesförvaltningen . I UD har de funktionella enheternas numerär växt, som de geo- grafiska och administrativa enheterna är relativt oförändrade numerärt. Det låga antalet tjänstgörande på den administrativa sidan 2009 förklaras främst av omprioriteringar som gjordes m.a.a. EU-ordförandeskapet. Vad gäller utlandsnärvaron framgår att antalet tjänstgörande främst har minskat i EU och . har antalet anställda i UD:s minister- kansli hållits intakt medan antalet anställda på UD:s enheter och 12 I linje med vad regeringen vill få belyst enligt utredningsdirektiven (Dir. 2009:67 Översyn av utrikesförvaltningen). En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav SOU 2011:21 beskickningar har minskat. Detta ställer ökade krav på återhåll- samhet och effektivitet i departementets beställningar. En viktig uppgift i utrikesförvaltningen är att bemanna utrikesrepresentationen med rätt kompetens. Det är bl.a. här som behovet av breda kompetenser är som störst, vilket förklaras av att den genomsnittliga svenska beskickningen är relativt liten. Av sammantagna utlandsnärvaro13 kan konstateras att antalet tjänstgörande utsända per ambassad och karriärkonsulat i median uppgår till fyra tjänstemän. Vanligast är det med fyra utsända (23 st), därefter tre utsända (16 st) och fem utsända (12 st). av ambassader och karriärkonsulat har enbart 1–2 utsända. har 3–5 utsända medan har 6–10 utsända och har över 10 utsända. Flest utsända har ambassaden med 24 utsända, därefter ambassaden i med 18 utsända, ambassaden i 14 utsända och ambassaden i 13 utsända.14 Verksamhetsmässigt ägnas i snitt en tredjedel av tiden åt det för regeringen beredande uppdraget, en tredjedel åt verksuppdraget och en tredjedel åt den stödjande verksamheten (jämför avsnitt 7.1.1). Vad gäller UD i ägnas grovt skattat inte av årsarbetskrafterna åt verksuppdraget, åt stödjande administrativa uppgifter och åter- stående åt beredning (policystöd, styrning av för- valtningsmyndigheter osv.). Lokalanställda får allt fler hand- läggande uppgifter, vilket välkomnar. I jämförelse med andra länder är andelen utsända i förhållande till andelen hemmastationerade låg.15 Delbetänkandet pekar på ett antal möjligheter för att frigöra resurser som skapar ökat utrymme främst vad gäller den administrativa stödverksamheten. I Global- iseringsrådets slutrapport 2009:21 Bortom krisen konstateras att statsmakterna bör utarbeta en långsiktigt hållbar plan för att öka kapacitet och effektivitet i den svenska närvaron utomlands och att 13Exklusive representationerna i , , och , delegationerna i och , Nato-delegationen i samt Institutet i . 14Medianen över antalet lokalanställda var 10 medarbetare per beskickning. De allra flesta beskickningarna hade 6–16 lokalanställda. EU-representationen hade flest lokalanställda (56 medarbetare). Därefter kom ambassaden med 47 med- arbetare. (Uppgift från UD-P ). 15Andelen utlandsstationerade kommer att minska ytterligare m.a.a. avveck- lingen av ambassaderna i , , , och , totalt sexton utsända medarbetare. 34 medföljare och barn berörs av nedläggningarna. Cirka 50 lokalanställda sägs upp. Totalt förutses således utrikesförvaltningen ha färre än 500 utsända . En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav stor återhållsamhet bör iakttas när det gäller att dra in svensk representation utomlands – snarare bör vara öppet för att finnas i fler länder och viktiga regioner. Utvecklingen har sedan denna slutrapport presenterats gått i motsatt riktning till följd av ett antal beslut. 7.2.2En stark personalenhet på UD Det övergripande ansvaret för personalpolitik ligger hos personaldirektören som är knuten till förvaltnings- chefens kansli i Statsrådsberedningen. Personaldirektören ska verka för enhetlighet inom i personalfrågor och har ett fåtal medarbetare till sitt stöd. Förvaltningsavdelningen rymmer tre enheter med ansvar för personalrelaterade frågor med totalt cirka 60 anställda och som understödjer hela (arbetsgivarfrågor, personaladministration och kompetensutveck- ling). Ansvaret för den operativa personalförsörjningen åvilar respektive departement enligt arbetsordning. Bedömningar ska ske nära verksamheten och departementen anses bäst lämpade att sköta de löpande personalfrågorna. Varje departe- ments personalfunktion är anpassad till storlek och uppdrag efter de olika verksamheternas behov. Samråd sker vid månatliga personal- chefsmöten mellan departement och centrala funktioner. (UD-P) omfattar drygt 40 medarbetare. omfattning, förflyttningsorganisation och speciella behov av kompetensutveckling gör att enheten utför upp- gifter som inte existerar i andra departement. Förflyttningsfrågor, vikariepool, medföljarfrågor, stöd för hantering av lokalanställda, utbildningar inför utlandsstationering är exempel på sådana upp- gifter. Enhetens utbildningar inför utlandsstationering samt stöd vid rekrytering till internationella organisationer (ej EU) har en avsevärt bredare målgrupp än enbart utrikesförvaltningens med- arbetare. Detsamma gäller , som håller i språk- utbildningar för all personal i , administrerar sär- skilda språkinsatser samt erbjuder översättningar inom myndig- heten. Utredningen bedömer att UD-P behöver stärka ett integrerat förhållningssätt vad gäller kompetensförsörjningens olika delar (attrahera, rekrytera, bemanna, kompetensutveckla, bibehålla och En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav skapa ändamålsenlig extern rörlighet för personalen). Verksam- hetens krav ska styra personalpolitiken. Därtill ska så långt möjligt medarbetarens behov och önskemål beaktas. Det kräver en stark personalenhet med tydligt mandat. Utifrån de förslag som ges i detta kapitel bör UD-P kunna vidareutvecklas i den riktningen. 7.2.3Är mer flexibla anställningsformer att föredra för att tillgodose utrikesförvaltningens kompetensbehov? I utredningens delbetänkande SOU 2010:32 konstaterades fördelar med att öka nyttjandet av tidsbegränsade anställningsformer för lokalt anställd personal. För personalen i och utrikesrepresentationen används såväl tillsvidare- som tidsbegränsade anställningsformer. En övervägande andel av tjänstemännen i och utrikesförvaltningen är anställda på ALFA- eller chefsavtalen.16 Ett mindre antal i utrikesförvaltningen går på sakkunnigavtalet (15 medarbetare). Drygt 200 anställda i går på politikeravtalet varav 13 av dessa finns i UD (exklusive statsråd, kabinettssekreterare och statssekreterare). Fullmakts- och timanställningar tillämpas i allmänhet inte i . För utrikesförvaltningens personal gäller anställning i med placering i UD eller utrikesrepresentationen. För många i denna grupp gäller att anställningen är förenad med skyldighet att tjänstgöra i utrikesrepresentationen (s.k. förflytt- ningsskyldighet). I UD i tjänstgör ett stort antal tjänstemän rekryterade för specialistbehov. Dessa anställningar är oftast sedvanliga tillsvidareförordnanden utan förflyttningsskyldig- het, men sker också i tidsbegränsad form beroende av uppdragets 16 ALFA och ALFA-T (Allmänna Löne- och ) som reglerar allmänna löne- och förmånsvillkor för statligt anställda såsom lön och kostnadsersättningar, arbetstid och semester, lön under sjukfrånvaro, föräldraledighet och andra ledigheter samt uppsäg- ningstider. innehåller särskilda bestämmelser för vissa högre chefer som hur lön fastställs, arbetstid, uppsägningstid samt anmälan av bisyssla. Andra centrala kollektivavtal som har relevans för utrikesförvaltningen är Avtal om utlandstjänstgöring (UVA) med tillägg och avvikelser från ALFA som gäller då en arbetstagare vid för av är utlandsstationerad placerad vid beskickning. Avtal om utlands- kontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands (URA) som tillämpas för arbetstagare som externrekryteras eller medarbetare i som placeras än vid beskickning. URA innebär att utlandskontrakt tecknas mellan arbetsgivaren och den enskilde arbetstagaren. Övriga avtal utöver ovan- stående är ramavtal om löner (RALS), avtal om pensioner och andra avtalsförsäkringar, avtal inom anställningsskyddsområdet samt avtal om samverkan. Särskilt avtal finns också om ersättning vid olycksfall och dödsfall under utlandstjänstgöring. I finns också ett antal lokala avtal. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav I utrikesrepresentationen återfinns tidsbegränsat anställda bland den utsända personalen, ofta inom migrationsområdet. Av utrikesförvaltningens personal har tidsbegränsad anställning. Anställningsformerna utgörs av specialistavtal (framför allt ämnes- och rättssakkunniga), allmän visstidsanställning () och tidsbegränsade vikariat. Andelen tidsbegränsat anställda har ökat i utrikesförvaltningen, mellan och från till (se bilaga 11 tabell 12). Förändringen förklaras av att antalet tidsbegränsat anställda har ökat som tillsvidareanställd personal har minskat. Den största andelen tidsbegränsat anställda finns bland utlandsstationerade handläggare (). Utredningen kan konstatera att skillnaderna mellan olika rekry- teringsformer, anställda med eller utan förflyttningsplikt, genera- lister respektive specialister, har minskat i betydelse. Den kategori- klyvning som präglade departementet tillhör historien. Många som anställts för exempelvis en specialiserad befattning har efter utvecklat en breddkompetens jämförbar med dem som har rekryterats som s.k. generalister genom diplomatprogrammet. Andra rekryteras som generalister och väljer en ökad specialisering . Detsamma gäller för administrativa generalister/specialister. Övergångar från sakverk- samhet till administration, och vice versa, sker inom förvaltningen. Flexibla anställningsformer kan innebära fördelar för arbets- givaren om de används på ett strategiskt sätt. Det ökar manöver- utrymmet att anpassa rekrytering efter förändrade verksamhets- krav. Men även tillsvidareanställningsformer innebär fördelar. Arbetsgivaren kan lättare förutsäga vilken kompetens som finns att tillgå. Att ha en stor andel tidsbegränsade anställningar kan vara tecken på att ett stort antal korttidsvikarier täcker upp brister i den ordinarie rekryteringen, vilket kan leda till en ryckig och ineffektiv verksamhet. Det är också dyrt att rekrytera och skola in nyanställda i olika verksamheter. Formen med tillsvidareanställning kan potentiellt också utgöra en konkurrensfördel i förhållande till andra arbetsgivare som inte erbjuder denna anställningsform men bättre lön/villkor. Den grundläggande principen är att det är verksamhetens krav som ska styra valet av anställningsform inom ramen för den arbets- rättsliga lagstiftningen. utgår från denna princip, vilket således också gäller för utrikesförvaltningen. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav ningsformer bör nyttjas som ett av flera verktyg i en strategisk kompetensförsörjning. Begreppet kompetensväxling kan tolkas på olika sätt. Det kan t.ex. handla om avställningar, omprioriteringar, byten eller förstärkning av vissa kompetenser. Utredningen resonerar utifrån den verksam- het som utrikesförvaltningen förväntas bedriva och åldersstruk- turen. Enligt jämförande personalstatistik över åldersstrukturen i utrikes- förvaltningen och övriga har utrikesförvalt- ningen en större andel personal i högre åldergrupper. I utrikes- förvaltningen är av personalen eller äldre, 23 pro- cent eller äldre, medan motsvarande siffror för övriga delar av är 30 respektive 11 procent.17 Statistiken pekar på att nästan en fjärdedel av utrikesförvalt- ningens personal med nuvarande pensionsregler kommer att ha pensionerats inom sju år.18 Med antagandet att därtill omkring 20 tillsvidareanställda tjänstemän avslutar sin anställning i utrikesförvaltningen, finns utrymme för nyrekryteringar och därmed för en naturlig kompetensväxling. Andra avvecklings- former ska inte behöva tillämpas av kvantitativa skäl. Jämför bilaga 11 figur 7 och tabell 8. I åldersgruppen som pensioneras finns en hög representation av chefer (många manliga), av tjänstemän med fördjupad kompetens inom administrativa och rättsutövande specialiseringar samt av baspersonal (företrädesvis kvinnor). Det är för utrikesförvalt- ningen centrala kompetenser som kommer att försvinna. Exempel- vis lär över 40 chefer komma att pensioneras fram t.o.m. . Många kompetenser behöver ersättas, medan andra kan bli föremål för omprövning. Generationsväxlingen ska nyttjas för att förbättra förvaltningens balans mellan könen och för att öka mångfalden. Fokus för utrikesförvaltningen bör således ligga på ett effektivt nyttjande av existerande personal och planering för en ändamålsenlig rekrytering och extern rörlighet under de kom- mande åren. Det finns anledning för utrikesförvaltningen att arbeta aktivt med att matcha kompetenser mot verksamhetens 17Statistikuppgift från UD-P . 18Den allmänna pensionsåldern är när detta skrivs. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav behov och för centralt att utveckla former för omställningsarbete (jämför avsnitt 7.6). Förutsättningarna för utrikesförvaltningen att anpassa kompe- tens till omvärldens och verksamhetens krav får mot ovanstående bakgrund anses goda. Det finns också andra förutsättningar som påverkar kompetensförsörjningen, såsom förvaltningens attrak- tivitet, lön, villkor, utvecklingsmöjligheter osv. Det finns en hel del som pekar på att en livstidskarriär i utrikesförvaltningen, liksom på andra arbetsplatser, kommer att uppfattas som mindre attraktiv . Posteringar på utmanande orter blir alltmer svårbe- mannade. Detta kräver flexibilitet och nytänkande vad gäller att attrahera, rekrytera, rotera, bibehålla och utveckla personalen. Att utvecklas alltmer i riktning mot ett kunskapssamhälle där kompetens utgör den viktigaste råvaran gör att konkurrensen om duktiga medarbetare hårdnar. I denna konkurrens måste och utrikesförvaltningen kunna mäta sig. 7.3Verktyg för strategisk kompetensförsörjning Enligt utredningsdirektiven ska utredaren föreslå åtgärder för att utifrån behovet av kompetens kunna rekrytera kvalificerade med- arbetare och bemanna besvärliga utlandsposter i ljuset av karriär- möjligheter, familjesituation, utlandsvillkor, säkerhet, m.m. har haft en kompetensförsörjningsplan som har gällt för perioden –2010. Utredningen bedömer att planen har haft en rimlig inriktning, men att den har varit för allmänt hållen och deskriptiv. har den saknat förankring i en långsiktig verksamhets- och behovsprognos. Det som behövs är en operativt inriktad plan, en handlingsplan. Den behöver ta sin utgångspunkt i en analys av grundläggande faktorer som omvärlds- förutsättningar, verksamheternas inriktning och kompetensbehov samt vilken kompetens som lämnar förvaltningen. Hänsyn behöver tas till lokalanställd personal och möjligheter att låta denna personalkategori i ökad utsträckning hantera flera och mer kvalifi- cerade uppgifter i utlandsorganisationen. Planen bör återkom- mande revideras för att hållas aktuell. Tågordningen är analys av förutsättningar – bedömning av kompetensbehov – val av lämpliga åtgärder/verktyg – uppföljning – eventuell justering. Den åskådlig- göras i nedanstående graf. De olika verktyg den bör innehålla presenteras i detta avsnitt. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav SOU 2011:21 Figur 7.1 En strategisk kompetensförsörjning kompetens; rekrytering via inom sakpolitiska områden; - extern rekrytering av (Sida, MIV, , - utbyten med internationella - ersätta utsänd personal med lokalt anställd personal - avveckling av personal 7.3.1Att vara en attraktiv arbetsplats och god arbetsgivare Exempel på trender inom den svenska arbetsmarknaden är ökad rörlighet, tidsbegränsade anställningar, inhyrning av personal, minskad lojalitet mot en och samma arbetsgivare, större ifråga- sättande av arbetsledning och hur arbetsuppgifter ska utföras samt ökade krav på individuellt utformade anställningsvillkor.