sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — När avgifter införs på en väg minskar trafiken där, genom att vissa resenärer och transportörer väljer andra alternativ – andra vägar, andra färdmedel, andra målpunkter eller minskat resande. Denna undanträngningseffekt innebär en samhällsekonomisk kostnad, eftersom vissa resenärer och transportörer väljer alternativ som är sämre för dem. Notera att de flesta andra finansieringskällor, exempelvis inkomstskatt, har principiellt liknande undanträngningseffekter, men i andra samhällssektorer. Avgörande för om vägavgifter är en lämplig finansieringskälla är därför bland annat hur stora undanträngningseffekter alternativa finansieringskällor har. Dessa effekter diskuteras i kapitel 2.1. När vägtrafik minskar medför det ofta också positiva effekter, i form av t.ex. minskade utsläpp, vägslitage eller trängsel. Dessa effekter diskuteras i kapitel 2.2. Att samla in vägavgifter kan vara förenat med höga tekniska kostnader. Hur stora dessa kostnader kan vara, och vilka faktorer som påverkar deras storlek, diskuteras i kapitel 2.3. En fråga av annan art är om vägavgifter är rättvisa. Å ena sidan kan det ses som rättvist att de som utnyttjar en väg också är de som betalar den, snarare än att hela skattebetalarkollektivet delar kostnaden. Å andra sidan kan i synnerhet ett partiellt införande av vägavgifter, där vissa vägar betalas av användarna medan andra inte gör det, också ses som orättvist. Vad som upplevs som rättvist kan också bero på de socioekonomiska egenskaperna hos resenärerna. Dessa frågor diskuteras i kapitel 3. Om en kommun eller region inför en vägavgift så berörs även invånare i andra kommuner eller regioner, som inte har någon formell möjlighet att genom val påverka beslutsfattarna i den första kommunen eller regionen. Det skapar incitament att utforma vägavgiftssystemet så att det i första hand drabbar resenärer från andra kommuner och regioner, vilket i sin tur kan leda till överbeskattning av trafiken. Dagens situation är å andra sidan asymmetrisk på ett annat sätt; en kommun kan skapa vägträngselproblem i en intilliggande kommun t.ex. genom att inte planera för god kollektivtrafikförsörjning. Eftersom varje kommun har ansvar för sitt eget gatunät, så blir det den intilliggande kommunens ansvar att lösa trängselproblemen – trots att det kan vara den första kommunen som skapar det. Detta behandlas i kapitel 4.2. Finansierande avgiftssystem innebär i praktiken att en ny skattekälla öppnas. Det finns några risker i detta. Staten kan välja att i gengäld skära ner på de vanliga anslagen och den framtida handlingsfriheten kan minska om en investeringspuckel följs av minskad volym framöver. En risk finns också att beslut fattas om samhällsekonomiskt olönsamma objekt. Dessa risker beskrivs i kapitel 4.3. I kapitel 4 behandlas även avgifters påverkan på acceptans och integritet. Dessutom konstateras att medfinansiering ibland kan ge incitament att ta fram bättre beslutsunderlag än . I slutsatskapitlet sammanfattas i ett antal punkter vad den som funderar på att införa finansierande avgifter bör tänka på. 2 Renodlat transportekonomiska argument En princip i svensk transportpolitik är att det pris en trafikant ska betala för en resa ska motsvara denna trafiks samhällsekonomiska marginalkostnad. Det betyder att en vägtrafiken är korrekt prissatt om kostnaden för en ytterligare bilresa (genom exempelvis bränslepris, slitage och vägavgift) precis motsvarar de onyttor den ger andra trafikanter och samhället i övrigt (genom exempelvis kötid, buller och utsläpp). Med finansierande vägavgifter menas en avgift som gör att priset för en resa på vägen blir högre än den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Sådana avgifter orsakar en samhällsekonomisk förlust genom undanträngningseffekten som avgiften har. Finansierande avgifter kan ändå vara motiverade om det alternativa sättet att finansiera vägen (vanlig skatt) ger större samhällsekonomiska förluster än avgiftens undanträngningskostnad. Vägtrafiken är dock inte alltid korrekt prissatt: inte sällan är trafikantens kostnad lägre än den samhällsekonomiska kostnaden. Det vanligaste fallet är vid trängsel. I situationer när vägtrafiken är underprissatt kommer en vägavgift i regel skapa en samhällsekonomisk vinst. Även om det egentliga syftet med en vägavgift är finansieringen, så kan vägavgiften i sådana situationer vara effektivitetsskapande, genom att den också har ett inslag av internaliserande avgift (såsom trängselskatt). 2.1Kostnader av undanträngd trafik Avgifter på en ny väg leder till att trafik trängs undan från vägen. Trafiken kan trängas undan till en annan rutt, till ett annat färdmedel, till annan tidpunkt eller till att avstå från resan. Oavsett vilken typ av undanträngning som sker så har trafikanten gjort en tillgänglighetsförlust. Om den nya vägen har så hög kapacitet att det inte skulle ha blivit trångt ens utan avgifter (vilket är normalfallet för nybyggda vägar i ) så uppstår därmed en samhällsekonomisk förlust. I valet mellan skattefinansiering och avgiftsfinansiering är det ändå fullt möjligt (om än långt ifrån säkert) att avgiftsfinansiering kan vara att föredra, även ur samhällsekonomisk synvinkel1. Hur stora negativa (eller positiva) undanträngningseffekter en finansierande avgift ger beror på hur bra alternativen till den nya vägen är, om arbetsresandet på vägen ger positiva externaliteter och hur stora förluster vanligt skatteuttag ger. Förlusterna beror på hur priskänslig trafiken är Den viktigaste nackdelen med finansierande avgifter på en ny väg med god kapacitet är att trafikantnyttan minskar. Detta eftersom det blir dyrare att åka på vägen och denna nackdel inte motsvaras av nytta genom att restiden minskar (eftersom en väg med god kapacitet inte har någon trängsel). Den samhällsekonomiska förlusten brukar kallas för dödviktsförlust. Dödviktsförlustens storlek beror på hur kostnadskänsligt resandet på vägen är. I ett extremfall där resandet är helt okänsligt (oelastisk efterfrågan) uppkommer ingen dödviktsförlust. På motsatt sätt blir dödviktsförlusten stor om efterfrågan är priskänslig. Resenärernas priskänslighet avgörs av tre faktorer: 1)Hur benägna resenärerna är att avstå från att resa om kostnaden ökar. 2)Tillgången till andra färdmedel för samma resa. 3)Möjligheten till alternativa rutter. 1 Argument som inte är strikt samhällsekonomiska diskuteras längre fram. Positiva externa effekter kan minska Traditionella transportekonomiska utvärderingar ignorerar sambandet mellan transportsystemet och arbets- och bostadsmarknaden (med en lätt förenkling). Denna förenkling gäller så länge som ekonomin i övrigt består av perfekta marknader. Den kanske viktigaste skillnaden mellan den perfekta marknaden och verkligheten är förekomsten av snedvridande skatter. Så snart som individens ersättning inte motsvarar värdet av det utförda arbetet (exempelvis beroende på inkomstskatter, på att arbetsgivaren behåller en del av överskottet eller på olika typer av bidragssystem) får man problem när man ska utvärdera investeringars effekter. Det beror på att tidsvärderingarna i transportekonomiska kalkyler endast avspeglar individernas nytta. Samhället har valt att stödja (arbets)resande genom reseavdrag, subventionerad kollektivtrafik och utbyggd infrastruktur. Detta görs för att förhindra negativa effekter av skattekilar2. Problemets kärna i detta sammanhang är att ökade reskostnader – genom införande av finansierande avgifter – kan orsaka förluster på arbetsmarknaden genom minskad total arbetstid och försämrad matchning av arbetskraft och arbeten3. Annorlunda uttryckt kan positiva effekter av arbetsresande minska. Samma resonemang gäller för de positiva externa effekter som uppstår på grund av agglomeration (dvs. när likartade verksamheter förläggs i mer eller mindre omedelbar geografisk närhet till varandra). Agglomerationseffekter uppstår för att företag och individer har nytta av att ha nära till många andra. Det leder exempelvis till att arbetsuppgifter kan bli mer specialiserade, tillgångar såsom tunnelbanor kan delas av fler, matchningen blir bättre (mellan arbetskraft och arbetsutbud eller mellan leverantörer och konsumenter) och att kunskap sprids. Just kunskapsspridning är ett tydligt exempel på att positiva externa effekter kan uppstå – genom att dela med sig av en idé eller insikt kan andra få nyttor som individen själv inte har så stor glädje av. Hur stora de positiva externa effekterna är av exempelvis en ny väg är omdiskuterat. I första hand kan de förväntas uppstå för objekt med en hög andel pendlingsresande och enligt analyser som 2Skattekilar betyder att en del av lönen går till skatter och arbetsgivaravgifter, vilket medför att arbetstagarna inte reser så långt eller jobbar så mycket som de skulle göra om hela lönen tillföll dem själva. 3Effekterna är externa eftersom individen inte ser – och tar hänsyn till – hela den nytta samhället får av dennes reseuppoffring. gjordes i åtgärdsplaneringen kan det för sådana investeringar handla om att nyttorna underskattas med cirka 10–. Normalt brukar det dock hävdas att sådana effekter främst uppstår vid betydande, dvs. icke-marginella, förändringar. Att avgiftsbelägga en ny väg är sannolikt sällan en sådan betydande förändring. Argumentet om minskade positiva externa effekter bör alltså i praktiken spela en ganska liten roll. Även vanliga skatter ger förluster I två fall kan det trots undanträngning och minskade positiva externa effekter vara samhällsekonomiskt effektivt med finansierande avgifter. Det ena fallet är när en avgift på en väg som visserligen är trängselfri minskar negativa externa effekter på andra håll i vägnätet (se nedan). Det andra fallet är att finansierande avgifter kan ha lägre dödviktsförluster än vanlig skattefinansiering. I praktiken är alternativet till finansiering med vägavgifter att finansiera vägen med skatter. De allra flesta skatter orsakar samhällsekonomiska förluster i exakt samma mening som finansierande vägavgifter gör det, genom de snedvridnings- eller undanträngningseffekter på bland annat arbetsmarknaden som beskrivits ovan. I stället för att avfärda finansierande avgifter är i sådana fall den relevanta frågan vilken finansieringskälla som är mest samhällsekonomisk effektiv – vanliga skatter eller vägavgifter. Det är omdiskuterat hur stor dödviktsförlusten är för vanliga statliga medel, dvs. den skattefaktor4 som ska användas i samhällsekonomiska kalkyler. Fram till brukade den antas vara omkring 1,3.5 Det betyder att en skattefinansierad investering som kostar har en dold kostnad på ytterligare 300 miljoner i form av effektivitetsförluster i övriga samhället – färre företagsinvesteringar, färre arbetstillfällen, sämre matchning på arbetsmarknaden osv. I de senaste rekommendationerna6 har denna skattefaktor satts till 1, men det finns nyare forskning som tyder på att skattefaktorn trots allt bör vara klart större än 1. Exempelvis framgår det av en pågående dansk studie (med ) och i ett pågående projekt vid CTS i 4Den skattefaktor som diskuteras här beskriver dödviktsförlusten och kallas skattefaktor 2. 5I och Trafikverkens riktlinjer för samhällsekonomiska kalkyler (de s.k. ASEK- rapporterna) fram . där preliminära beräkningar tyder på att skattefaktorn kan ligga i storleksordningen 1,3. Frågan är om trafikantförlusterna som orsakas av en finansierande avgift kan vara lägre. Det skulle innebära att en finansierande vägavgift skulle vara ett effektivare sätt att bekosta vägar än vanliga skatter7. För att jämföra avgiftsfinansiering med skattefinansiering utan att behöva blanda in investeringskostnaderna kan man räkna upp avgiftsintäkterna med skattefaktorn. Om dessa uppräknade intäkter är tillräckliga för att kompensera trafikförlusten är avgiftsfinansiering effektivare än skattefinansiering. Hur ofta det i praktiken kan vara fallet har dock inte studerats särskilt mycket. Finansierande avgifter kan ibland minska negativa externa effekter. Viktigast är att tidsvinster uppstår när trängsel minskar, men även utsläpp och ibland slitage eller buller kan minska. Finansierande avgifter kan därför vara motiverade (i betydelsen samhällsekonomiskt effektiva), antingen för att de i praktiken har dubbla syften (finansiering och minskad trängsel) eller för att avgifterna på en väg som visserligen är trängselfri minskar trängseln på andra håll i vägnätet. Vi börjar med den senare varianten. Minskad trängsel kan vara en bieffekt kan en avgift på en väg som visserligen är trängselfri minska trängseln på andra håll i vägnätet och därmed minska negativa externa effekter. Denna typ av pseudo-trängselavgift är inte ovanlig i tätortssammanhang. Idén kan vara användbar i praktiken så fort man har ett vägnät med kvaststruktur. 7 Detta är alltså ett undantag från den tumregel som säger att finansiellt motiverade skatter är mindre störande ju bredare skattebasen är. Detta eftersom undanträngningseffekterna av vägavgifter ibland är begränsade. Figur 1 I ett kvastvägnät kan en vägavgift på det trängselfria kvastskaftet reducera trängseln på de trängseldrabbade kvaststråna I kvastvägnätet i figuren ovan antar vi att många mindre vägar leder fram till en större väg. På de mindre vägarna finns trängselproblem, men de är så många att det i praktiken är ogörligt att avgiftsbelägga dem alla (och att bara avgiftsbelägga somliga är sällan en bra idé). På den stora vägen råder ingen trängsel – men genom att ta ut en avgift där kan man minska trängseln på alla småvägarna. Idén kan passa bra i komplicerade storstadsvägnät, där man genom att avgiftsbelägga strategiska broar eller infarter kan nå en god approximation av optimala avgifter, utan att behöva tjogtals med avgiftsstationer8. Metoden har dock samma nackdel som alla passagebaserade avgifter har, nämligen att de som bara färdas en kort sträcka får betala en oproportionerligt hög avgift. Avgifterna kan ha dubbla syften Det är vanligt med avgiftssystem som både syftar till att finansiera ny infrastruktur och styra trafik. Ett aktuellt exempel är de planerade trängselskatterna i . Andra exempel som har diskuterats är avgift på förbifart eller kilometerskatter för tung trafik. Generellt kan sägas att ju närmare en finansierande avgift är ett (optimalt) trängselavgiftssystem desto större samhälls- 8 I en studie av finansierande avgifter på i som genomförde (Rapport 2001:2, Planering av storstädernas transportsystem) syntes detta fenomen. ekonomiska nyttor får det på grund av minskade negativa externa effekter. De största sådana nyttorna består normalt av tidsvinster för de bilar och bussar som blir kvar på de avgiftsbelagda vägarna. Det gäller särskilt i större städer eftersom trängseln är störst där. Här kan även minskade utsläpp av partiklar och andra luftföroreningar vara en viktig nyttopost, eftersom många människor exponeras för de utsläpp som sker. Kostnaden för utsläpp av koldioxid är däremot densamma oavsett var utsläppen sker. En del av dessa kostnader bär biltrafiken redan (de är med andra ord – åtminstone delvis – internaliserade) genom bränsleskatterna. Även på landsbygd kan minskade externa effekter vara en viktig nyttopost trots att det inte är trångt på den avgiftsbelagda vägen. Det beror på att den tunga trafiken inte fullt ut bär sina externa kostnader för slitage och utsläpp av partiklar och andra luftföroreningar. I princip kan detta även gälla buller och trafiksäkerhet, och i EU:s översyn av det så kallade Eurovignettedirektivet planeras en möjlighet att differentiera avgifterna för att minska buller. Det är dock oklart hur stor påverkan finansierande avgifter i praktiken kan ha på bullernivåer9. Även i de fall då det är teoretiskt rätt att införa finansierande vägavgifter finns det en kostnad för införande och förvaltning av det tekniska och administrativa systemet, som ska vägas in i en nytto-kostnadskalkyl. Att ta upp vägavgifter kan ske på många sätt, och till väldigt olika kostnad, och det är inte alltid direkt uppenbart från hur avgiften utformats hur den kommer att driva kostnader. Erfarenheterna från trängselskatter i och vägavgifter i flera andra länder kan emellertid ge en fingervisning om hur designbeslut som påverkar kostnader. Här sammanfattar vi några förutsättningar som är bra att ha i bakhuvudet när man överväger att införa vägavgifter. 9 Det krävs stora trafikminskningar för att ge märkbar påverkan på buller, bullerdifferentierade avgifter kan dock påverka fordonsflottans egenskaper och därmed ge större effekt. Det går att expandera systemet för trängselskatter till låg kostnad Det system som Transportstyrelsen äger och förvaltar för att hantera trängselskatter i var kostsamt att ta fram, men drivs nu till förhållandevis blygsamma årliga kostnader. Ett system för finansierande vägavgifter skulle potentiellt kunna återanvända mycket av den centrala tekniska och administrativa infrastruktur som redan är etablerad. Detta är möjligt om avgifterna är lika trängselskatterna i några väsentliga avseenden: a)Samma myndighet görs ansvarig för utförande, det vill säga Transportstyrelsen. b)Samma grundläggande metod för beräkning av avgiften, det vill säga registrerade passager förbi betalstationer. c)Samma princip för att identifiera betalningsskyldighet, det vill säga fordonets registrerade ägare för passagen. d)Undantag och tariffskillnader baseras på fordonsegenskaper som redan finns lagrade, eller som kan läggas till och hanteras, i . Distansbaserade system kostar oftast mer Ett system som ska mäta exakt hur långt varje fordon kör på olika typer av vägar kräver någon form av utrustning i fordonen. Tekniken för att införa sådana system finns och sjunker snabbt i pris, jämfört med för bara tre–. Trots detta är ofta sådana distansbaserade system ändå förenade med avsevärt högre kostnader än traditionella system som bara registrerar passager vid ett avgränsat antal kontrollpunkter. En viktig skillnad mellan systemtyperna är att för de traditionella systemen som identifierar trafiken på förutbestämda platser uppstår huvuddelen av kostnaden i installationen vid vägen, medan kostnaden i de distansbaserade systemen huvudsakligen uppstår i fordonsutrustningen. Därför kan man förenklat säga att om ett avgiftssystem ska täcka få fordon på många vägar är system baserade på fordonsutrustning att föredra, och omvänt, om systemet ska täcka många fordon på en begränsad vägsträcka är det billigare med ett passagebaserat system. Ett system för kilometerskatt som enbart ska ta betalt av lastbilar kan under vissa förutsättningar vila till stor del på det redan etablerade system för registrering av kör och vilotider, inom vilket certifierade ombordenheter redan är installerade i den tunga trafiken. Om avgiftssystemet utformas för att dra maximal nytta av denna redan etablerade infrastruktur kan ett system för kilometerskatt troligen realiseras till en avsevärt lägre kostnad än vad som indikerats i tidigare utredningar. Utländsk trafik kommer att kräva speciallösning tas inte trängselskatt ut av utländsk trafik, och det saknas i de flesta fall en kostnadseffektiv möjlighet att driva in skulder från bilägare i andra länder. Därför måste ett vägavgiftssystem som också tar ut en avgift på internationell trafik bära kostnaden för införande av en ny kontrollfunktion. Ska vägavgiften införas för friflödande trafik, det vill säga utan bomstationer, så ställer det höga krav på en sådan kontrollfunktion. Det krävs då en myndighet med kapacitet att kontrollera utländska åkare på vägen och vid behov stoppa fordonen och kräva in avgiftsskulder. Motsvarande sådana kontrollfunktioner utgör en betydande del av kostnadsmassan för de tyska, österrikiska och tjeckiska vägavgiftssystemen, som är skapta för friflödande trafik. En tydlig lärdom från införandet av trängselskatter i var att stora politiska risker i förlängningen leder till höga kostnader i genomförandet. Eftersom frågan var så politiskt känslig, och skulle följas upp med en folkomröstning, så fanns begränsad möjlighet att göra kostnadseffektiva avvägningar mellan kostnad och kvalitet i genomförandet. I varje designbeslut valdes alternativet med lägst risk, vilket i många fall också betydde högre kostnad. Ett stabilt beslutsklimat med bred parlamentarisk majoritet och god folklig förankring torde borga för väsentligt lägre kostnader än i fallet . 2.4Jämförelse mellan typer av avgifter Det finns alltså ett antal kostnader och nyttor som uppstår vid finansierande avgifter – liksom vid skattefinansiering. Hur stora de är varierar från fall till fall. Genom att jämföra nettoeffekten av olika finansieringslösningar går det att avgöra vilken som är bäst ur ett transportekonomiskt perspektiv. Till detta ska självklart läggas hänsyn till sådant som fördelningseffekter, planeringssammanhang och beslutssituation i övrigt. Effekterna för trafikanterna och samhället i fallet med renodlat finansierande avgifter består för det första i att trafikanterna betalar en avgift. Denna kostnad motsvaras av en lika stor avgiftsintäkt. Några trafikanter som skulle ha åkt på vägen om den inte hade haft avgift väljer att avstå och därmed uppstår en anpassningskostnad (eller undanträngningseffekt). Det kostar också pengar att ta in avgifterna, det finns alltså en systemkostnad. Slutligen kommer även finansierande avgifter att minska negativa externa effekter eftersom biltrafiken minskar. Eftersom trafiken delvis redan bär sina externa kostnader kommer denna nytta dock att motsvaras nästan helt (för en väg på landsbygden med främst personbilstrafik) av minskade skatteintäkter (genom minskad bränsleförsäljning). Nettot av dessa poster är kostnaden för att få in en viss summa offentliga medel. I fallet med finansierande avgifter blir detta netto negativt. Effekterna illustreras i det schematiska exemplet nedan. Vid trängselavgifter förändras den typiska storleken på några av effekterna. Liksom förut motsvaras de betalda avgifterna av en lika stor intäkt. De minskade externa effekterna (trängsel, utsläpp, olyckor och slitage) blir däremot en betydligt större nytta, som i lägre grad motverkas av minskade skatteintäkter. Systemkostnaderna blir normalt större än vid renodlat finansierande avgifter10. Nettot blir (om systemet är väl utformat) positivt – se nedanstående schematiska exempel. 10 Eftersom fler avgiftsstationer och ökad avgiftsdifferentiering kan behövas. Att trängselavgifter i definieras som en skatt och inte en avgift ger också ökade systemkostnader. För avgifter som är en blandning av renodlat finansierande och internaliserande blir effekten någonstans mittemellan de renodlade exemplen ovan. Ett exempel på ett sådant system är trängselskatterna i . Nettot kan bli antingen positivt eller negativt – i det schematiska exemplet nedan blir det svagt negativt medan exempelvis beräkningar för tyder på en positiv nettoeffekt. Blandning tull - trängselskatt Om en väg i stället finansieras av skatter motsvaras liksom tidigare betalda skatter av en lika stor intäkt. Det uppstår också en anpassningskostnad som beror på hur stor dödviktsförlusten för statliga medel är (se resonemanget om skattefaktor ovan). Systemkostnaden, dvs. skatteuppbördskostnaden, är däremot låg. Övriga poster i diagrammen ovan faller bort (någon vägavgift tas ju inte ut). Nettot blir alltid negativt11. Poängen är alltså att nettot med olika finansieringslösningar kan jämföras på detta sätt. I de schematiska exemplen ovan blev det så att trängselskatt var bäst samhällsekonomiskt, medan en renodlat finansierande avgift var sämst. Vanlig anslagsfinansiering hade dock ett netto som låg förhållandevis nära den finansierande avgiften. En trängselskatt kommer alltid att ha det mest positiva nettot så länge som den uppfyller kriterierna på en internaliserande avgift (dvs. motsvarar trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader) och inte har alltför höga systemkostnader. En blandning av internaliserande och finansierande avgift kommer normalt på andra plats.