sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Det finns två huvudalternativ för hur man får till stånd att ett beslut om förvar ska prövas i domstol i större utsträckning än enligt nuvarande regler. Det ena alternativet är att man tar bort myndigheternas behörighet att fatta ett beslut om förvar helt och ger den behörigheten enbart till en domstol. Det andra alternativet är att det införs regler om att myndigheternas beslut ska under- ställas en domstols prövning inom . De båda huvud- alternativen kan i sin tur lösas på en rad olika sätt. De lösningar utredningen övervägt utvecklas nedan. Utredningen har haft som utgångspunkt att behörigheten att fatta ett beslut om förvar inte ska vandra fram och tillbaka mellan olika instanser. Ambitionen från utredningens sida har även varit att skapa ett förfarande som gör det enkelt att avgöra vilken myndighet eller domstol som i varje given situation har behörighet eller skyldighet att fatta vissa beslut om förvar. När vi övervägt alternativen och försökt uppfylla våra ambitioner har vi dock konstaterat att utlänningsprocessen är komplex och att hänsyn måste tas till flera olika faktorer som begränsar utredningens möjligheter att föreslå förändringar. Förändrade processuella regler om förvar Utredningen övervägde först att vid utformningen av bestämmelserna om domstolsprövning i stor utsträckning knyta an till reglerna i LVM, LVU eller LPT, eller till bestämmelserna om häktning i RB. Bestämmelserna i dessa lagar är tydliga och fungerar väl. Några oklarheter om vilken myndighet eller domstol som ska fatta eller ompröva ett beslut om frihetsberövande enligt de lagarna finns inte. LVM, LVU och LPT är av intresse främst eftersom de liksom UtlL är förvaltningsrättsliga författningar, medan RB är av intresse främst eftersom förvar liksom häktning är en processuell säkerhetsåtgärd. Att helt försöka likna reglerna om förvar med reglerna i någon av de nämnda lagarna har dock visat sig omöjligt eftersom förfarandet i ett utlänningsärende skiljer sig för mycket från förfarandena enligt de nämnda lagarna. I ett brottmål är det t.ex. en domstol som fattar ett beslut om att häkta en misstänkt. Efter häktningsbeslutet finns ett öppet mål kvar hos domstolen i avvaktan på att åtal väcks. När åtal sedan väcks är det domstolen som avgör målet i sak, dvs. dömer eller frikänner den tilltalade. Även i ärenden enligt LVM, LVU och LPT är det alltid en domstol som, efter en ansökan av en myndighet, avgör ärendet i sak. Ett utlänningsärende avgörs i stället som huvudregel först av en myndighet. Det är en polismyndighet eller som beslutar om en utlänning ska få uppehållstillstånd eller ska avvisas eller utvisas och ärendet prövas i sak av en domstol endast om myndigheternas beslut överklagas. Det är även myndigheterna som i de flesta fall fattar ett beslut om att ta en utlänning i förvar. Förvarsbeslutet fattas således oftast före eller efter att ett överklagande handläggs av en domstol. För att helt knyta an till rättegångbalkens reglerna om häktning och anmälningsskyldighet, eller reglerna i LVM, LVU och LPT, skulle krävas ett förslag om att ett utlänningsärende alltid ska avgöras i sak av en domstol. Detta är inte aktuellt, vilket begränsar utredningens möjligheter att föreslå förändringar. Att med utgångspunkt i t.ex. reglerna om häktning föreslå att ett beslut om förvar enbart ska kunna fattas av en domstol är således inte möjligt. Förutom de redan beskrivna omständigheterna som är specifika för utlänningsärenden måste hänsyn även tas till flera andra faktorer. Att det är två olika myndigheter som kan avgöra en fråga om avvisning, och att den ena myndighetens beslut kan överklagas till den andra myndigheten, måste t.ex. beaktas, liksom att två olika myndigheter kan verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Förändrade processuella regler om förvar ett verkställighetsärende finns hos en polismyndighet eller kan även en rad olika ärenden aktualiseras hos andra myndigheter eller domstolar trots att det finns ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut. En utlänning kan t.ex. anföra nya omständigheter som kan föranleda en ny prövning av en ansökan om uppehållstillstånd hos eller, vid överklagande, hos migrationsdomstolarna. kan även självmant ta upp en fråga om verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § UtlL. En avvisad eller utvisad utlänning kan också ansöka om asyl, eller ansöka om återbrytning av ett utvisnings- beslut hos regeringen, vilket kan leda till en förnyad prövning av om utlänningen ska får stanna i eller inte. Även andra sådana ärenden kan bli aktuella under verkställighetsskedet. De grundförutsättningar i utlänningsprocessen som enligt utredningens mening begränsar handlingsalternativen kan sammanfattas enligt följande. -Ett utlänningsärende avgörs först av en myndighet och ärendet prövas i sak i en domstol endast om myndighetens beslut överklagas. -Två olika myndigheter kan besluta om avvisning och den ena myndighetens beslut kan överklagas till den andra. -Ett beslut om avvisning eller utvisning kan överklagas i två instanser. -Vissa beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas utan att de vunnit laga kraft. -Två olika myndigheter kan verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. -Ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga kraft kan omprövas inom ramen för en rad olika ärenden och besluten i de ärendena kan ofta överklagas i två instanser. Om man förändrade en eller flera av grundförutsättningarna skulle man kunna förenkla de processuella reglerna om förvar väsentligt. Om t.ex. endast en myndighet kunde avvisa eller utvisa en utlänning och dessutom verkställa alla de besluten skulle det inte finnas något behov av att ha bestämmelser som definierar vilken myndighet som får fatta ett beslut om förvar. Om man dessutom tog bort möjligheterna att ompröva ett beslut om avvisning eller Förändrade processuella regler om förvar utvisning som vunnit laga kraft skulle den myndighet som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning även alltid ha ansvaret för förvarsfrågan under hela verkställighetsskedet. Utredningen har övervägt om detta kunnat vara en framkomlig väg men har konstaterat att det inte är aktuellt att ändra de uppräknade grundförutsättningarna. Utredningen har även övervägt att, utan att grund- förutsättningarna ändras, föreslå bestämmelser som innebär att bara en myndighet är behörig att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar. Denna myndighets beslut skulle sedan kunna underställas en domstols prövning inom en viss tidsfrist och därefter omprövas löpande av domstolen. Behörigheten skulle t.ex. kunna ges till som alltså skulle vara behörigt att fatta besluten även en migrationsdomstol handlägger ett överklagande av ett beslut om avvisning eller utvisning eller en polismyndighet handlägger ett ärende om avvisning eller verkställer ett sådan beslut. En sådan ordning skulle dock ofrånkomligen innebära att t.ex. en polismyndighet inte skulle kunna fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar i de ärenden som myndigheten handlägger. I stället skulle myndigheten få begära hos att verket fattar ett sådant beslut. Någon förenkling av reglerna eller av förfarandet skulle således knappast uppnås. Det är heller inte lämpligt att den myndighet som handlägger ett ärende om uppe- hållstillstånd, avvisning eller utvisning, och som således bäst kan bedöma om utlänningen bör tas i förvar, inte är behörig att fatta ett beslut om förvar. Frågan om en utlänning ska tas i förvar är så nära sammanknuten med frågan om utlänningen ska avvisas eller utvisas att det inte kan anses lämpligt att dela upp ansvaret för de båda frågorna på två olika myndigheter eller domstolar. Inte heller detta har således varit en framkomlig väg. Som en variant på det senare alternativet har vi övervägt att föreslå regler om att det under verkställighetsskedet bara är den myndighet som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som skulle kunna vara behörig i frågan om förvar. En sådan lösning skulle innebära att den verkställande myndigheten har kvar behörigheten även om verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning inhiberas och även om ett ärende t.ex. prövas enligt någon av bestämmelserna i 12 kap. 18–20 §§ UtlL. De nuvarande reglerna om att den verkställande myndigheten endast är ansvarig så länge avvisnings- eller utvisningsbeslutet är verkställbart Förändrade processuella regler om förvar är dock enligt vår uppfattning rimliga. Den verkställande myndigheten kan inte ha något intresse av att hålla en utlänning i förvar om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas. När en annan myndighet eller domstol på nytt prövar frågan om en utlänning ska beviljas ett uppehållstillstånd eller avvisas eller utvisas bör den även alltjämt kunna fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar och, kanske framförallt, kunna upphäva ett sådant beslut. Slutligen har utredningen funderat på om det skulle kunna gå att införa en helt annat ordning än den som finns . I t.ex. och kan ett beslut om att ta en utlänning i förvar endast fattas av en polismyndighet och därefter ska beslutet inom en kort tidsfrist underställas en allmän domstols prövning. Det är alltså en tingsrätt som prövar besluten om förvar, vilket gör att ett frihets- berövande enligt utlänningslagstiftningen i och handläggs i en särskild ordning skild från utlänningsprocessen i stort. Om liknande regler infördes i skulle en tingsrätt eller en förvaltningsrätt antingen kunna fatta beslutet om förvar eller kunna pröva polisens beslut inom en kort tidsfrist. En sådan stor och radikal förändring skulle dock endast kunna motiveras om tungt vägande skäl talar för den, vilket inte är fallet. Systemen skulle visserligen bli mer överskådligt och ansvaret för beslutet om förvar skulle i princip alltid ligga på domstolen men utöver detta och vissa lagtekniska vinster är det svårt att hitta några fördelar. För det första skulle det, av de skäl vi redogjort för ovan, ändå vara mest lämpligt att både och en polismyndighet kan fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar. Regler om i vilka situationer respektive myndighet kan fatta besluten och begära domstolens prövning av dem skulle alltså alltjämt behöva finnas. Att helt skilja frågan om förvar från pröv- ningen av om en utlänning ska få stanna i eller avlägsnas härifrån kan inte heller anses vara bra. Särskilt en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen handlägger ett mål angående utlänningen och alltså kan avgöra målet i sak vore det varken effektivt eller lämpligt att domstolarna inte skulle kunna besluta om tvångsmedlen i målet. Inte heller detta alternativ har vi arbetat vidare med. Förändrade processuella regler om förvar Utredningens förslag: Polismyndigheterna och Migrations- verket ska även fortsättningsvis vara behöriga att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar. Myndigheterna ska även fort- sättningsvis vara behöriga att upphäva sådana beslut. Samma sak ska gälla migrationsdomstolarna, dock med vissa begränsningar. Det ska införas nya bestämmelser i om att en polis- myndighets och beslut om att ta en utlänning i förvar ska underställas en domstols prövning inom . Det ska även fortsättningsvis finnas bestämmelser i som reglerar när en myndighet eller domstol är behörig att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller att upphäva sådana beslut. Slutsatsen av det föregående resonemanget blir att utredningen anser att det bör vara den myndighet eller domstol som avgör ett utlänningsärende i sak som under förfarandet hos respektive myndighet eller domstol kan besluta om de tvångsmedel som finns. Behörigheten att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller att upphäva ett sådant beslut, bör därför även fortsättningsvis tillkomma den myndighet eller domstol som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning avseende utlänningen. Att ta bort behörigheten för polismyndigheterna eller att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar, och i stället föreslå att endast en domstol ska kunna fatta sådana beslut, är alltså inte aktuellt. Att ett beslut om förvar prövas i domstol i större utsträckning än enligt nuvarande regler uppnås i stället lämpligen genom att myndigheternas beslut inom en viss tidsfrist ska underställas en domstols prövning. Ett förfarande som i viss mån liknar domstolsprövningen av ett beslut om omhändertagande enligt LVU och LVM föreslås alltså (se 7 § och 15 § i respektive lag). När det gäller migrationsdomstolarnas behörighet att ta en utlänning i förvar vill utredningen redan nu upplysa om att vi anser att den bör gälla med en viss begränsning. Ett tvåpartsförfarande bör införas i migrationsdomstolarna när det gäller förvar. Domstolarna bör därför kunna fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar endast på yrkande av . Se vidare om tvåpartsförfarandet i avsnitt 7.11.1. Förändrade processuella regler om förvar Ytterligare en slutsats blir att utredningen är bunden av de tidigare beskrivna grundförutsättningarna i utlänningsprocessen. Dessa leder till att ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning kan vandra fram och tillbaka mellan olika myndigheter och domstolar. De leder även till att två eller flera ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning avseende samma utlänning kan handläggas av olika myndigheter eller domstolar. Det finns således ett behov av en tydlig reglering som definierar vilken myndighet eller domstol som är behörig att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller att upphäva ett sådant beslut. Det bör därför även fortsättningsvis finnas bestämmelser i som reglerar när en myndighet eller domstol är behörig att fatta sådana beslut. Hur dessa bestämmelser ska vara utformade återkommer vi till i nästa avsnitt. 7.3När bör en myndighet eller en domstol få fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar? Utredningens förslag: Grundtanken bakom de nuvarande reglerna om när en myndighet eller en domstol är behörig att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar, eller att upphäva ett sådant beslut, ska inte ändras. Den myndighet eller domstol som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning avseende en utlänning, eller som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning avseende utlänningen, ska således även fortsättningsvis vara behörig att fatta sådana beslut. I de fall två eller flera myndigheter handlägger olika ärenden avseende samma utlänning ska det även, på samma sätt som enligt nuvarande regler, vara den myndighet som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som i första hand ska vara behörig att fatta sådana beslut. Detta ska dock inte gälla verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte får ske. Även om grundtanken bakom reglerna inte ändras ska bestämmelserna utformas på ett annat sätt än de nuvarande reglerna. Bestämmelserna om handläggande myndighet i 10 kap. 12–16 §§ UtlL tas bort och ersätts med regler som på ett enklare och mer direkt sätt talar om när en myndighet eller en domstol får fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller upphäva Förändrade processuella regler om förvar ett sådant beslut. Reglerna ska inte innehålla uttömmande upp- räkningar utan reglera de vanligaste situationerna och i övrigt innehålla generella bestämmelser. Begreppet handläggande myndighet ska ersättas med lokutionen att en myndighet eller domstol är behörig när det gäller frågor om förvar. Det finns en rad brister i de nuvarande reglerna om handläggande myndighet i 10 kap. 12–16 §§ UtlL. De har även lett till stora problem för tillämpande myndigheter och domstolar. Reglerna har t.ex. lett till att det uppstått situationer när det inte har funnits någon handläggande myndighet utpekad eller att det funnits två handläggande myndigheter . Begreppet handläggande myndighet är också i sig både intetsägande och missvisande. Ett av de största problemen med reglerna om handläggande myndighet är att de är utformade på ett sådant sätt som gör att det är svårt att förstå vad de egentligen handlar om. Enligt utred- ningens mening får grundtanken bakom reglerna om handläggande myndighet dock anses vara att det är den myndighet eller domstol som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning, eller som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som är behörig att fatta ett beslut om förvar avseende den utlänning som ärendet rör. I vissa fall handläggs dock flera ärenden avseende samma utlänning och i de fall det inte är samma myndighet eller domstol som handlägger ärendena talar reglerna om vilket ärende som ska ha företräde. Den myndighet som handlägger rätt ärende kallas handläggande myndighet och är den myndigheten som är behörig att fatta beslut om förvar. Det är främst i två fall som den situationen uppkommer att två eller flera ärenden avseende samma utlänning kan handläggas av olika myndigheter eller domstolar. Det första fallet uppstår främst när ett beslut om avvisning som är verkställbart överklagas. Då kan det finnas både en myndighet eller en domstol som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd eller avvisning (överklagandet) och en myndighet som ska verkställa beslutet om avvisning. Det andra fallet uppstår när verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, som är verkställbart eller som har vunnit laga kraft, inte längre får ske. Då finns det oftast både en myndighet som ska verkställa beslutet och en myndighet eller domstol som handlägger det ärende om Förändrade processuella regler om förvar uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som har lett till att verkställigheten har ställts in. Vid avvägningen mellan vilken myndighet eller domstol som är handläggande myndighet innebär reglerna att den myndighet som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning i regel handlägger rätt ärende så länge beslutet om avvisning eller ut- visning är verkställbart. På motsvarande sätt är det den myndighet eller domstol som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som handlägger rätt ärende så länge det inte finns ett verkställbart avvisnings- eller utvisningsbeslut eller verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisnings- beslut inte får ske. Som utredningen tidigare nämnt anser vi att det är rimligt att den myndighet eller domstol som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning, eller som ska verkställa ett avlägsnandebeslut, är behörig att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar. När det gäller de avvägningssituationer som anges ovan har vi tidigare även nämnt att vi anser att den myndig- het som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning bör vara behörig så länge avvisnings- eller utvisningsbeslutet är verkställbart. När beslutet är verkställbart är det naturligt att det är den myndighet eller domstol som handlägger det ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som har lett till att beslutet inte får verkställas som i stället är behörig. Vid en jämförelse mellan vad de nuvarande reglerna under- förstått får anses innebära och vad utredningen anser är en lämplig ordning finns det således inte någon skillnad. Grundtanken bakom de nuvarande reglerna om när en myndighet eller domstol är behörig att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller att upphäva ett sådant beslut bör således inte ändras. Även om det materiella innehållet i reglerna i stora delar bör behållas är det angeläget att de utformas på ett annat sätt eftersom de nuvarande reglerna både är svåra att tillämpa och innehåller flera luckor. Reglerna bör för det första omfatta både myndigheterna och domstolarna. För att förenkla reglerna bör även begreppet handläggande myndighet ersättas med en mer informativ lokution. Utredningen anser därför att man i stället ska tala om att en myndighet eller en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar. Anledningen till att lokutionen inte enbart bör ta sikte på behörigheten att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar är att den ska kunna var Förändrade processuella regler om förvar förenlig med de övriga förslag om förändrade processuella regler vi avser att föreslå. Om vårt förslag om domstolsprövning genomförs finns det t.ex. ett behov av att definiera inte bara vilken myndighet som är behörig att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar, utan även vilken myndighet som är behörig att underställa beslutet en domstols prövning. Båda dessa behörigheter ryms i den lokution vi föreslagit. Vilka de övriga förslagen är kommer vi att gå igenom i de kommande avsnitten. En bidragande orsak till varför det är så svårt att förstå de nuvarande bestämmelserna i 10 kap. 12–16 §§ UtlL är att reglerna inte uttryckligen talar om vilket ärende som är rätt ärende att handlägga för att bli behörig, utan att de talar om när en myndighet handlägger rätt ärende. En polismyndighet är t.ex. enligt lag- texten handläggande myndighet från det att en utlänning begär att få resa in i landet och till dess att ett ärende som ska prövas av tas emot av verket (se 10 kap. 13 § punkt 1 UtlL). Läsaren måste själv av den meningen förstå att en polismyndighet är handläggande myndighet när den handlägger ett ärende om avvisning. För någon som inte är insatt i utlänningslagstiftningen och UtlL:s systematik är det knappast möjligt. För att förenkla reglerna bör de därför på ett mer direkt sätt än vad nuvarande regler gör tala om vad de definierar. Det bör t.ex. uttryckligen av lagtexten framgå att en polismyndighet är behörig när det gäller frågor om förvar när myndigheten handlägger ett ärende om avvisning. Reglerna bör även på ett tydligt sätt skilja på när en myndighet är behörig när det gäller frågor om förvar och vad en myndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar får göra. Reglerna bör dock inte innehålla uttömmande uppräkningar, utan endast reglera de vanligaste situationerna. I de nuvarande lagreglerna saknas det i vissa fall nödvändiga eller uttryckliga rekvisit, vilket gör att det uppstår luckor i lagstiftningen. Utredningen övervägde därför först att ha regler med uppräkningar som täcker alla tänkbara situationer för att fylla ut dessa luckor. De reglerna blev dock så omfattande att de blev helt oöverskådliga och de ledde även till att det återigen var omöjligt att förstå grundtanken bakom reglerna. Utredningen har därför ansett att det är mest lämpligt att ha regler som endast reglerar de vanligaste situationerna och att ha generella uppsamlingsregler för de situationer som återstår. På så sätt uppnås både åskådliga och heltäckande bestämmelser. Förändrade processuella regler om förvar 7.4Omprövning av ett beslut om förvar Utredningens förslag: Ett beslut om förvar ska löpande om- prövas av en domstol. I avsnitten 5.2.2 har vi föreslagit att reglerna i 10 kap. 4 § andra stycket UtlL, om att det krävs synnerliga skäl för att en utlänning ska få hållas i förvar , ska tas bort. I avsnitt 5.3.3 har vi även nämnt att reglerna i 10 kap. 9 § UtlL, om att ett beslut om förvar ska prövas på nytt inom , vållat stora tillämpningsproblem och bör tas bort. Det är dock väsentligt att ett beslut om förvar omprövas löpande eftersom det från början inte är bestämt hur länge en utlänning ska hållas i förvar och för att förutsättningarna för förvarstagandet kan ändras utlänningen är förvars- tagen. En löpande kontroll av att förutsättningarna för beslutet är uppfyllda och att förvarstagandet alltjämt kan anses vara en rimlig åtgärd från samhällets sida måste alltså ske. Reglerna om synnerliga skäl för förlängning och om ny prövning bör därför ersättas av ett annat omprövningsförfarande. Frågan uppkommer då om det ska vara myndigheterna eller domstolarna som ska ompröva besluten om förvar. Utredningen har i denna del övervägt om det kan anses tillräckligt att en myndighets beslut om förvar inom en viss kort tidsfrist prövas i domstol och att besluten därefter löpande omprövas av myndig- heterna själva.