sou · GZB320 · 2011-03-15 00:00:00 — Vidare finns specifika avtal om utlämning med (SÖ 2001:42) och (SÖ1974:3, 1985:64 och 1989:49). Härutöver finns bestämmelser som reglerar åklagarväsendet vad gäller överlämnade av personer i lagen (2003:1156) om över- lämnande från enligt en europeisk arresteringsorder (se avsnitt 5.5. ovan). Åklagarväsendet regleras vidare av bestämmelser om överförande av lagföring. Överförande av lagföring innebär att en stat till en annan gör en framställning om att den anmodade staten ska inleda lagföring för en gärning som är ett straffbart brott både i den ansökande staten och i den anmodade staten. Konventioner och avtal finns inom detta område enligt följande. Europeisk konvention om överförande av lagbrott i brottmål (lagföringskonventionen, SÖ 1976:21), och Nordiskt samarbetsavtal om lagföring i annat nordiskt land än där brottet förövats. Det sistnämnda samarbetsavtalet gäller mellan de nordiska länderna. Avtalet ingicks och ändrades i vissa delar . Lagstiftning om internationellt samarbete SOU 2011:20 träffades en överenskommelse om tillägg till samarbetsavtalet. Angående lagföringskonventionens förhållande till det nordiska samarbetsavtalet, se prop. 1975/76:3 s. 8–9 samt 20. Lagförings- konventionen har tillträtts av , och . och har inte tillträtt (1 § lagföringsförordningen). Internationellt samarbete för att återföra brottsvinster Inom Europeiska unionen finns särskilda nationella enheter, Asset Recovery Offices () för att skapa bättre förutsättningar för det operativa internationella samarbetet med att återföra brottsvinster och bekämpa penningtvätt. Svenska består av Brottsutbytesenheten på för rättsliga frågor och av Finanspolisen på för polisiära frågor av underrättelsekaraktär. I denna del tillämpas även lagen (2003:500) om erkännande och verkställighet av frysningsbeslut samt förordningen (2005:501) i samma ämne (se avsnitt 5.5. ovan). Angående direktivet om europeisk utredningsorder, se vidare samma avsnitt. Även i övriga delar föreligger konventioner som påverkar åklagar- väsendets internationella arbete. Konvention från Förenade Nationerna (FN) - The UN Convention against Transnational Organized crime, FN – United Nations Convention against Corruption, FN – resolutioner, FN – konventioner avseende bekämpande av terrorism (13 stycken), FN – konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, (SÖ 1991:41), Konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott, (SÖ 1996:19), Lagstiftning om internationellt samarbete Europeiska konventionen om bekämpande av terrorism (SÖ 1977:12), Överenskommelse med och om tvångsåtgärder och förverkande avseende av brott, (SÖ1992:5), Konvention om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser, (SÖ1999:33), samt Tillämpning av av mellan regeringarna i Beneluxstaterna, och om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (). 6.1Vårt uppdrag i denna del Enligt vårt uppdrag ska vi analysera hur svensk rätt förhåller sig till bestämmelserna i rådets rambeslut /977/RIF av om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (data- skyddsrambeslutet) och utarbeta nödvändiga författningsförslag för att ska leva upp till bestämmelserna i rambeslutet. Regeringen har i prop. 2008/09:16 s. 39, Godkännande av Dataskyddsrambeslutet, framhållit att det kan finnas skäl att se över hur det svenska regelverket som reglerar offentlighet och sekretess påverkas och om genomförandet av dataskyddsrambeslutet kräver en mer omfattande sekretessreglering än den som gäller . Skäl föreligger därför att först undersöka hur gällande svensk rätt inom detta område är utformad och därefter överväga om det, på grund av dataskyddsrambeslutets bestämmelser, finns skäl att – inom sekretessområdet – införa kompletteringar eller ändringar av svensk rätt. Nedan följer därför inledningsvis en genomgång av gällande rätt inom området. Texterna nedan har i huvudsak hämtats ur Offentlighets- och sekretesskommitténs slutbetänkande, SOU 2004:75 Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt samarbete, s. 191 ff. (se avsnitt 6.4) samt Justitiedepartementens promemoria Ds 2008:30 Antagande av rambeslut om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, s. 79 ff. (se avsnitt 6.3 och 6.5–6.6). 6.2Allmänt om sekretess och tystnadsplikt För många av de personuppgifter som behandlas inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten gäller sekretess. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) med tillhörande förordning innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Grundprincipen är att om det råder sekretess så gäller den även mellan myndigheter. Myndigheterna prövar frågan om utlämnande av uppgifter är tillåtet eller inte med stöd av sekretess- regleringen. Offentlighets- och sekretesslagen reglerar enbart offentlig verksamhet. För annan verksamhet finns i begränsad utsträckning regler om tystnadsplikt. Det som är av störst intresse i detta sammanhang är sekretessen till skydd för den brottsbekämpande verksamheten och för enskilda vilkas uppgifter registreras i sådan verksamhet samt sekretessen för vissa register som används av de myndigheter som berörs av rambeslutet. Vidare har reglerna om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter stor betydelse med tanke på rambeslutets tillämpningsområde. 6.3Sekretess i brottsbekämpande verksamhet 6.3.1Sekretess till skydd för brottsbekämpningen Sekretess till skydd för brottsbekämpningen I 18 kap. 1–3 §§ OSL finns regler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Sekretessen gäller bl.a. för anmälan om brott och i förundersökningar. Den gäller också i polisens, åklagarnas, , och verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller att den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. För Säkerhetspolisens verksamhet och för underrättelse- verksamhet, oavsett vid vilken myndighet den bedrivs, gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller att den framtida verksamheten skadas. I de fall där en myndighet får uppgifter med sekretess enligt ovan från en brottsbekämpande myndighet gäller sekretessen också hos mottagaren. Sekretessen till skydd för brottsbekämpande verksamhet gäller enbart svensk sådan verksamhet. Därför har en särskild bestäm- melse, som skyddar utländsk brottsbekämpande verksamhet, införts i 18 kap. 17 § OSL. Sekretess gäller i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol för uppgift som hänför sig till antingen utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det varit en förut- sättning för den ansökandes begäran att uppgiften inte skulle röjas. Motsvarande sekretess gäller hos polismyndighet eller åklagar- myndighet samt hos , och Kust- bevakningen för uppgift som avser framställningar enligt 3 § 1 och 5 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem om viss åtgärd. Utan hinder av sekretessen får dock uppgifter lämnas ut enligt bestämmelser i den lagen eller i polisdatalagen (2010:361). Sekretess till skydd för enskild I 34 kap. 8 § OSL och 35 kap. OSL regleras skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i brottsbekämpande verksamhet. Sekretess gäller bl.a. i utredning enligt reglerna om förundersökning i brottmål och i angelägenhet som rör användning av tvångsmedel. Sekretess gäller dessutom i polisens, åklagarnas, , och verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Sekretess enligt dessa bestämmelser överförs normalt inte till andra myndigheter, men de brottsbekämpande myndigheterna har i allt väsentligt samma sekretessreglering till skydd för enskilda. Enligt 35 kap. 6-7 §§ OSL gäller sekretessen inte beslut i en åtalsfråga eller beslut om att en förundersökning inte ska inledas eller läggas ned. Den gäller inte heller i ärenden om ordningsbot eller strafföreläggande. Sekretessen enligt ovan upphör i allmänhet att gälla om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal. Däremot kan sekretessen föras över i andra fall. 6.3.2Sekretess för vissa register Många register som innehåller ett stort antal personuppgifter som uppfattas som känsliga omgärdas av sekretess. Sekretessreglerna utgör i dessa fall ett skydd för den registrerade mot att uppgifter ur registren kommer i orätta händer. I de särskilda registerlagarna finns det dessutom i vissa fall regler om utlämnande av uppgifter som gäller i stället för den allmänna regleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 35 kap. 3 § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Sekretessen är absolut, vilket innebär att någon skadeprövning inte behöver göras. Det är tillräckligt att konstatera om sekretessregeln är tillämplig. Utlämnande kan endast ske med stöd av regler i lagen om belastningsregister eller säkerhetsskyddslagen (1996:627) eller förordningar som har stöd i dessa lagar. Sekretessen för vissa andra certifikatregister regleras i 29 kap. 9 § och 35 kap. 4 § OSL. Enligt dessa paragrafer gäller sekretess bl.a. i verksamhet som avser förande av register eller uttag ur register för uppgift som har tillförts strafförelägganderegister eller ordningsbotsregistret, och för annan uppgift hos som angår brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsendets informationssystem i andra register än de två nämnda. Sekretessen för strafföreläggande- och ordningsbotsregistren gäller dock inte själva ärendet. Sekretessen i 29 kap. 9 § och 35 kap. 4 § OSL omfattar inte de register vars sekretess regleras i 35 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt den sistnämnda sekretessbestämmelsen gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i register som förs av enligt polisdatalagen (2010:361) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (punkten 6) samt i register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister (punkten 7). Sekretessen gäller i dessa fall om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men. I samma paragraf regleras också sekretessen för register som förs i brottsbekämpande verksamhet (punkten 8), register som förs i brottsbekämpande verksamhet (punkten 10), och åklagarväsendets ärenderegister över brottmål (punkten 9) med undantag för diarieuppgifter. Sekretessen för dessa register gäller under samma förutsättningar som för nyss- nämnda polisregister. Sekretess gäller också enligt 35 kap. 1 § första stycket punkten 4 i åklagarmyndighets, polismyndighets, , , eller Kustbevakning- ens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Denna bestämmelse reglerar bl.a. sekretessen för sådana lokala polisregister som inte omfattas av sekretessen i 29 kap. 9 § och 35 kap. 4 § OSL. Enligt 35 kap. 10 § punkten 3 OSL får, utan hinder av sekretess, en uppgift lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen (1998:621) om misstankeregister, polisdatalagen (2010:361), lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar och lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet samt i förordningar som har stöd i dessa lagar. Syftet med bestämmelsen är bl.a. att myndigheterna inte ska behöva förlita sig på en sekretessprövning i de fall där det i författning anges att uppgifter får lämnas ut. Enligt 32 kap. 7 § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser förande eller uttag ur register som förs enligt lagen (2006:444) om passagerarregister för uppgift om enskilds namn och födelsedatum samt nummer på resehandling. Sekretessen beträffande sådana upp- gifter är absolut. Sekretess gäller också för uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. I 18 kap. 16 § OSL regleras sekretessen för vapenregister. Sekretessen gäller bl.a. för förande av eller uttag ur vapenregister för uppgift som har tillförts registret, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att vapen eller ammunition kommer till brottslig användning. Sekretessen omfattar inte namn och adress på den som har tillstånd att driva handel med vapen och inte heller uppgift om vilka typer av vapen tillståndet omfattar. 6.3.3Sekretess vid handläggning i domstol Handlingar som ges in till domstol i brottmål är oftast inte sekretessbelagda. I de fall där en domstol i sin rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet tar emot sekretessbelagda handlingar från en domstol eller annan myndighet gäller emellertid, enligt 43 kap. 3 § OSL, sekretessen även vid domstolen. Sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL, dvs. sekretess i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, gäller enligt 43 kap. 3 § hos domstol endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Motsvarande gäller för sekretess i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel (35 kap. 1 § andra stycket OSL). Sekretess för uppgift om vem som är misstänkt gäller dock bara vid fara för att den misstänkte eller någon närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Huvudprincipen är att förhandlingar inför domstol är offentliga. Sekretessen för en uppgift upphör normalt att gälla hos domstolen om uppgiften förebringas vid en offentlig förhandling. Om uppgiften förebringas inför stängda dörrar fortsätter dock som regel sekretessen att gälla (43 kap. 5, 8 och 10 §§ OSL). Sekretessen för en uppgift upphör också att gälla om uppgiften tas in i en dom eller ett beslut (43 kap. 8–10 §§ OSL). 6.3.4 Sekretess för verkställighet av straffrättsliga påföljder Enligt 35 kap. 15–16 §§ OSL gäller sekretess inom kriminalvården för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte för beslut i ärenden. Enligt 35 kap. 16 § OSL gäller sekretess hos regeringen i ärende om överförande av verkställighet av brottmålsdom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte regeringens beslut i ärenden. Vidare gäller enligt 18 kap. 11 § OSL sekretess inom polis- väsendet och Kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. I sammanhanget bör också nämnas att sekretess enligt 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. 6.3.6Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter Allmänt om sekretessbrytande regler Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgifter som den förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Denna regel kan ses som en precisering av den allmänna skyldigheten att samverka och att lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Enligt 8 kap. 1 § OSL får en sekretessbelagd uppgift hos en myndighet inte röjas för en annan myndighet utom i de fall som anges i offentlighets- och sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken offentlighets- och sekretesslagen hänvisar. Likaså gäller enligt andra stycket sekretess inom en myndighet mellan skilda verksamhetsgrenar. Sekretessbelagda uppgifter kan ibland lämnas ut med stöd av sekretessbrytande regler efter en bedömning i det enskilda fallet. Sekretessbestämmelser kan innehålla ett skaderekvisit som kan vara rakt eller omvänt. Vid rakt skaderekvisit är presumtion för offentlighet medan presumtionen är den motsatta vid omvänt skaderekvisit. Vid absolut sekretess finns, som nämnts, inget sådant skaderekvisit. Generella sekretessbrytande regler finns framför allt i 10 kap. OSL. Sekretess hindrar enligt 10 kap. 2 § OSL inte att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. Inom den brottsbekämpande verksamheten måste t.ex. ofta sekretessbelagda uppgifter röjas i samband med förundersökning. Däremot får uppgifter inte lämnas ut med stöd av bestämmelsen enbart av den anledningen att dessa skulle behövas i den mottagande myndig- hetens verksamhet. I 10 kap. 28 § OSL föreskrivs bl.a. att sekretess inte hindrar utlämnande till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelsen tillämpas vid rutinmässigt och regelbundet återkommande utlämnande när uppgifterna behövs i bl.a. förundersökningar. Den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL medger att annars hemliga uppgifter får lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretess- en ska skydda. En prövning ska alltid göras i det enskilda fallet. De sekretessbrytande bestämmelserna gäller dock enbart mellan svenska myndigheter. Utlämnande till utländsk myndighet eller organisation Utgångspunkten i offentlighets- och sekretesslagen är att en uppgift, för vilken sekretess gäller, inte får röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. I 8 kap. 3 § OSL finns dock bestämmelser som innebär att en sekretesskyddad uppgift får röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i två situationer. Den ena är när utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning. En uttrycklig bestämmelse om att uppgifter får lämnas till en utländsk myndighet eller organisation bryter alltså sekretess. Den andra är när uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndigheten står klart att det är för- enligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. Den sistnämnda bestämmelsen är, som framgår av lydelsen, avsedd att tillämpas restriktivt. Särskilda regler om utlämnande till utländsk brottsbekämpande myndighet eller mellanfolklig organisation med brottsbekämpande uppgifter finns bl.a. i 2 kap. 15 § polisdatalagen (2010:361), 11 och 12 §§ lagen (1998:620) om belastningsregister, 9 och 10 §§ lagen om (1998:621) misstankeregister, 2 kap. 6 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete, 6 § lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar och 18 § förordningen (2006:937) om behandling av person- uppgifter inom åklagarväsendet. Den nämnda bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL har också viss betydelse i sammanhanget. I den brottsbekämpande verksamheten är det nämligen i ganska stor utsträckning nödvändigt att lämna sekretessbelagda uppgifter för att över huvud taget genomföra en brottsutredning. Ett typiskt exempel har ansetts vara att svenska myndigheter i samband med en begäran om rättslig hjälp i en förundersökning lämnar uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 1–3 §§ och 34 kap. 8 § OSL samt 35 kap. 1, 2, 6, 8, 9 och 10 §§ OSL till en utländsk polis- eller åklagar- myndighet i syfte att få ett visst förhör genomfört. Om det är nödvändigt för en myndighet att lämna ut sekretessbelagda upp- gifter för att myndigheten ska kunna fullgöra sin egen verksamhet står det i regel klart att det är förenligt med svenska intressen att lämna uppgifterna. Se vidare om särskilda sekretessåtgärder på grund av interna- avtal i avsnitt 6.4 nedan. 6.4Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal 6.4.1Allmänt om behovet av särskilda sekretessåtgärder vid internationellt samarbete Som ett led i det internationella samarbetet ingår ofta överenskommelser med andra länder eller med mellanfolkliga organisationer. Det kan röra sig om allt från mindre omfattande bilaterala avtal om samarbete inom ett visst sakområde till mer omfattande multilaterala avtal och medlemskap i mellanfolkliga organisationer som EU. Såväl enskilda bilaterala avtal och internationella konventioner som bindande EG-förordningar kan innehålla åtaganden om informationsutbyte mellan och andra länder eller mellanfolkliga organisationer. I de internationella avtalen förekommer också bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar får lämna ut handlingar eller på annat sätt använda information som erhåller eller förfogar över på grund av den bakomliggande överenskommelsen. måste få tillgång till hemliga handlingar från internationella avtalsparter för att internationellt kunna driva frågor som tillgodoser landets intressen. Det är dock inte alltid möjligt när förutsatta garantier för sekretess inte kan sättas upp från sida. Ett problem i internationella sammanhang är därför hur ska kunna garantera den sekretess som andra länder eller mellanfolkliga organisationer kräver. Vid internationellt samarbete följer många stater den monistiska rättstraditionen, som innebär att överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer blir direkt tillämpliga nationellt utan ytterligare lagstiftningsåtgärder. tillämpar emellertid en dualistisk rättsordning, som innebär att inter- nationellt avtalade regler i princip måste införlivas med den svenska rättsordningen genom särskilda lagstiftningsåtgärder för att bli tillämpliga. Detta behövs dock endast till den del de avtalade bestämmelserna saknar motsvarighet i eller strider mot de svenska rättsreglerna (jfr prop.1990/91:131 s. 13 f.). När det behövs kan införlivande i svensk rätt ske genom transformation eller genom inkorporation (se bet. 1989/90:SKU17 s. 67 f., 1989/90:KU3y). Med transformation avses att aktuella delar i en internationell överenskommelse omarbetas till svensk författningstext. Inkorporation innebär i stället att det i svensk författning före- skrivs att bestämmelserna i överenskommelsen gäller direkt i och ska tillämpas av de svenska myndigheterna. Internationellt avtalsreglerade krav på sekretess och begränsningar av förfoganderätt över handlingar har inte alltid någon direkt motsvarighet i offentlighets- och sekretess- lagens materiella bestämmelser. Normalt förutsätts enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen att en självständig skadeprövning enligt offentlighets- och sekretesslagen görs av den myndighet som förvarar handlingarna. kan följaktligen inte alltid garantera andra länder eller mellanfolkliga organisationer att en självständig skadeprövning skulle leda till att uppgifter i en viss handling sekretessbeläggs i enlighet med vad som avtalats i en internationell överenskommelse. I många fall har regeringen och emellertid ansett att de befintliga bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen är fullt tillräckliga för att det sekretesskydd som förutsätts i de internationella överenskommelserna ska uppnås. Något införlivande i svensk rätt har alltså inte behövts av dessa överenskommelser. I andra fall har det i stället ansetts nödvändigt att införliva de internationellt avtalade reglerna i svensk rätt genom att i offentlighets- och sekretesslagen eller andra lagar införa särskilda bestämmelser som anger att sekretess gäller i enlighet med de avtal har ingått.