sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — är det ofrånkomligt att både prioriteringar mellan samhällsområden och val av metoder och åtgärder för att uppnå det övergripande målet – full respekt för mänskliga rättigheter på nationell nivå i – också är av tydligt politisk natur. Risken är därför påtaglig att en handlingsplan som är nationell i den bemärkelse som diskuterats här, skulle komma att bestå av i huvudsak mycket allmänna beskrivningar av de mänskliga rättigheterna men innehålla betydligt mindre om konkreta mål, tydliga prioriteringar och ett klart utpekat ansvar för planens genomförande i dess olika delar. Det kan också konstateras att den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter 2006–2009, enligt min uppfattning alltså på goda grunder, inte är en nationell plan i denna mening. Denna plan är regeringens handlingsplan och innehåller ett antal åtgärder som regeringen, efter omfattande konsultationer, själv valt att åta sig att genomföra under handlingsplanens löptid. kompliceras den bilden av att regeringen själv i handlingsplanen förklarat att denna är avsedd att kunna användas inom 98 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete t.ex. statliga myndigheter, kommuner och landsting.10 Om regeringen med detta avsett något annat än att t.ex. statliga myndigheter ska ta del av, och dra egna slutsatser av, den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i som ingår som handlingsplanens del II, är det svårt att se vad detta något skulle vara. I mina kontakter med företrädare för såväl myndigheter som kommuner har det också framkommit att det upplevts som mycket oklart hur den egna myndigheten eller kommunen förväntats förhålla sig till handlingsplanen. En närbesläktad fråga gäller skillnaden mellan ägande av respektive delaktighet i planens utformning och innehåll. En bred och transparent konsultationsprocess kan skapa en känsla av delaktighet i planens utformning och genomförande, och därigenom bidra till planens legitimitet. Däremot kan det knappast förväntas att samrådet med övriga samhälleliga aktörer ska kunna skapa något ägandeskap för planen hos dessa. Det faktum att det i stora stycken funnits goda möjligheter för många att komma till tals och lämna synpunkter på verklighetsbeskrivningen och på vad som bör göras för att förbättra situationen i landet ändrar ju inte det förhållandet att det är regeringen som är planens avsändare och också den som är ansvarig för att den genomförs. För att minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken för felaktiga förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen som vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare klargöra förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom handlingsplanens syfte och det sätt på vilken den är avsedd att användas. Behovet av att regeringen också redovisar en tydligare egen analys av vad som behöver göras för att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå diskuteras i avsnitt 3.3.1. Frågan om styrning och samordning av statliga och kommunala myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna behandlas i kapitel 4 respektive 5. 10 Handlingsplanen, s. 14. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande Rekommendation: Arbetet med utformningen, genomförandet och uppföljningen av en ny handlingsplan bör aktivt ledas från den politiska nivån inom , t.ex. genom att ansvaret för denna uppgift läggs på en statssekreterargrupp. Ett starkt stöd från hög politisk nivå och ett aktivt deltagande från politiskt håll utgör några faktorer som identifierats som särskilt betydelsefulla för att handlingsplaner för mänskliga rättigheter ska få ett effektivt genomslag. Upprättandet och genomförandet av en sådan handlingsplan kan inte betraktas som en juridisk-teknisk åtgärd, utan kräver för att bli framgångsrikt att det är tydligt att arbetet utgör en politiskt prioriterad uppgift. En aktiv medverkan och styrning från den politiska nivån är av stor betydelse inte bara för hur arbetet bedrivs inom , utan också för hur handlingsplanen och de frågeställningar som den aktualiserar hanteras inom myndigheter, kommuner och landsting. Under mina konsultationer inom har en delvis splittrad bild framkommit av den roll som politiska ledning spelat i arbetet med handlingsplanen. Några av dem som deltagit har framhållit som sin uppfattning att delaktigheten från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög. Mest återkommande har emellertid varit den motsatta synpunkten. Att regeringen stått bakom handlingsplanen har inte ifrågasatts. De flesta tycks också dela uppfattningen att stödet från den närmast ansvariga politiska ledningen varit bra i inledningsskedet och under delar av den publika konsultationsprocessen. Urvalet och utformningen av handlingsplanens åtgärder tycks dock ha varit frågor som inom i hög grad hanterats på tjänstemannanivå och det har inte uppfattats som att den politiska ledningen följt det arbetet på nära håll. Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter anser jag mig kunna dra slutsatsen att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar för samt delaktighet och engagemang i arbetet med utformningen, genomförandet och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa en mer dynamisk process med högre krav på aktivt ansvarstagande från regeringens olika medlemmar och alla delar av och därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett 100 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete effektivt genomslag. Arbetet med en kommande handlingsplan bör därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå. Frågan om ett starkare politiskt ansvarstagande för utformningen av en ny handlingsplan väcker emellertid även andra frågeställningar av principiell karaktär beträffande hur en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter bör hanteras. Jag har i föregående avsnitt redan varit inne på frågan om en sådan plan ska betraktas som något som bör stå över partipolitiska skiljelinjer och vars genomförande därför i möjligaste mån inte bör påverkas av förändrade politiska majoritetsförhållanden. Jag vill här återkomma till den frågan men ur ett mer konkret perspektiv. Medan det såväl i som i MRkommissaries rekommendationer starkt betonas vikten av en bred politisk enighet kring en handlingsplan avsedd att kunna äga fortsatt giltighet även efter ett regeringsskifte, kan man, som redan framgått, enligt min mening inte bortse från det faktum att planen utformas och antas i ett politiskt sammanhang, vilket med nödvändighet får vissa konsekvenser. Det övergripande målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna torde visserligen vara politiskt okontroversiellt, men valet av de medel som en regering anser lämpliga att använda för att uppnå detta mål kommer likväl ofta att vara en fråga om politik, ja t.o.m. om partipolitik. Därtill kommer att en regering, och dess företrädare, har en mycket naturlig önskan att de åtgärder som vidtas under dess mandatperiod ska uppfattas som sprungna ur egna politiska initiativ. En sittande regering kan därför sannolikt förväntas känna ett större engagemang för en handlingsplan som den själv har utformat, än för en ärvd handlingsplan som kan uppfattas som ett uttryck för en tidigare regerings politik. Den aktuella handlingsplanen utformades under den tidigare socialdemokratiska regeringen –2006 och överlämnades till års val, efter vilket en borgerlig koalitionsregering tillträdde. Under utvärderingsarbetet har det framförts från olika delar av att handlingsplanen gicks igenom med den nya regeringen som därefter i allt väsentligt ställde sig bakom den. Om den tillträdande regeringens engagemang för handlingsplanen rent faktiskt påverkats av att den var ett resultat av en tidigare regerings beslut, har jag ingen egentlig möjlighet att bedöma. Som framgått är enligt min mening den frågeställningen likväl intressant rent principiellt. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 I syfte att skapa förutsättningar för ett maximalt politiskt engagemang i genomförandet av framtida handlingsplaner för mänskliga rättigheter har jag mot denna bakgrund övervägt om handlingsplanernas löptid i fortsättningen borde sammanfalla med mandatperiod. Sammantaget har jag emellertid dragit den slutsatsen att framförallt de praktiska nackdelarna med en sådan ordning sannolikt är betydligt större än fördelarna i form av ett möjligt ökat politiskt engagemang och ansvar. En väl genomförd nulägesbeskrivning och kartläggning av behovet av åtgärder för att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, inklusive en bred och öppen konsultationsprocess, tar mycket tid i anspråk. När det arbetet väl genomförts efter det att en ny regering tillträtt skulle kanske högst drygt halva mandatperioden återstå för att genomföra planen. Härtill kommer naturligtvis sådana extraordinära svårigheter som kan uppstå som konsekvens av att en regering kanske väljer eller tvingas att avgå . Ett eventuellt alltför ljumt intresse för det fortsatta genomförandet av en handlingsplan som antagits av en tidigare regering kan också motverkas utan att planen måste följa mandatperioderna. För det första kan en regering naturligtvis, i enlighet med internationella rekommendationer för systematiskt MR-arbete, söka aktivt stöd från oppositionen för prioriterade delar av en ny handlingsplan. På så sätt skapas ett egenintresse för genomförandet i de delarna även efter ett eventuellt regeringsskifte. För det andra kan den offentliga diskussionen om vad målet om full respekt för mänskliga rättigheter på nationell nivå kräver i form av olika åtgärder, faktiskt också komma att förstärkas om en ny regering tvingas ta ställning till sådana delar av en handlingsplan som den har en annan uppfattning om än den tidigare regeringen. Det vore i sig något positivt, men förutsätter dock att handlingsplanen innehåller tillräckligt tydliga delmål. Att det finns skäl att på ett mera aktivt sätt stimulera ett sådant offentligt samtal också genom en mera framträdande roll för är en fråga som behandlas i avsnitt 4.2.3. Och budgetprocessens roll i en löpande redovisning och uppföljning av utvecklingen när det gäller de mänskliga rättigheterna i behandlas i avsnitt 4.1.1. SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete 3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad uppföljning Rekommendationer: Samråd med särskilt relevanta myndigheter och företrädare för det civila samhället bör hållas under handlingsplanens genomförandeperiod. Handlingsplanen bör revideras . Regeringen bör följa upp handlingsplanen och uppföljningen bör innehålla också tydligt utvärderande inslag. Den årliga uppföljningen av handlingsplanen bör redovisas i en skrivelse till . Arbetet i med de periodiskt återkommande internationella granskningarna av MR-situationen i bör nära samordnas med och i möjligaste mån integreras i arbetet med handlingsplanen. En tydlig ordning bör finnas för analys av och ställningstagande till de synpunkter och rekommendationer som lämnas av de internationella övervakningsorganen, och regeringen bör för regelbundet redovisa innehållet i dessa, liksom vilka åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av dem. En utvidgad samrådsprocess, m.m. Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer såväl inom som utanför är att medan handlingsplanen vid tiden för dess utformning och antagande var föremål för uppmärksamhet och intresse, så har den därefter inte i någon högre grad varit ett levande dokument. Med undantag för den halvtidsavstämning som gjordes , och den uppföljning som presenterades , tycks handlingsplanen under sin genomförandeperiod alltså inte i någon större utsträckning ha uppfattats som särskilt relevant för det dagliga arbetet inom , eller för myndigheter 103 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 och kommuner. Såväl personer inom som utanför har också kommenterat att medan information om handlingsplanen funnits tillgänglig på regeringens webbplats, så har regeringen under handlingsplanens genomförandeperiod inte i någon större utsträckning vidtagit åtgärder för att skapa uppmärksamhet kring planens existens och innehåll eller om det arbete som bedrivits i enlighet med planen. Det har, som påpekats från flera håll, varit tyst om planen. En intressant synpunkt som framförts i detta sammanhang är att handlingsplaner, i vart fall sådana som innehåller relativt konkreta åtgärder, till sin natur är sådana att de behåller sin aktualitet endast efter det att de antagits. I takt med att omständigheterna förändras och nya initiativ tillkommer inom handlingsplanens område men utanför handlingsplanens ram, förlorar emellertid handlingsplanen i relevans. Handlingsplanen blir, har det sagts, allt mer överspelad allt eftersom tiden går. Det har i detta sammanhang också påpekats att det inte är tillräckligt att regeringen håller en aktiv kontakt med t.ex. det civila samhället om arbetet med planen, i huvudsak bara vid tiden för handlingsplanens tillkomst. För att säkerställa att handlingsplanen och dess genomförande förblir en aktuell fråga i det offentliga samtalet borde regeringen enligt den tankelinjen löpande föra en mera aktiv och levande dialog med bl.a. det civila samhället under hela handlingsplanens genomförandeperiod. Även jag gör bedömningen att handlingsplanen, mer än , bör bli till föremål för ett regelbundet återkommande samråd med representanter för både myndigheter och särskilt relevanta delar av det civila samhället. En sådan dialog bör fokusera på vilka åtgärder som vidtagits, vad som återstår att göra samt vilka eventuella behov som finns att justera eller korrigera handlingsplanens innehåll. En sådan kontinuerlig dialog kring handlingsplanens genomförande skulle också stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför . Revidering och uppföljning av handlingsplanen Som redan antytts krävs det enlig min mening alltså också att det löpande görs förändringar i handlingsplanen, både när det gäller dess befintliga innehåll (t.ex. som en följd av att en åtgärd inte visat 104 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete sig vara möjlig att genomföra eller på grund av att en tillträdande regering anser en planerad åtgärd vara mindre lämplig), och genom att nya moment förs in i planen. Nya väsentliga initiativ inom MRområdet som det blir aktuellt att lansera under handlingsplanens löptid bör dessutom tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en bättre samordning uppnås mellan olika initiativ och det blir också tydligare vilken roll sådana åtgärder har i förhållande till åtaganden när det gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska kunna bidra till en mer levande handlingsplan, fordras också att uppföljningen genomförs på ett bättre sätt än vad som var fallet med den nu aktuella handlingsplanen. I den ingick, som åtgärd 132, att den interdepartementala arbetsgruppen inom skulle ges ett uppdrag att genomföra en slutuppföljning av handlingsplanen. I denna uppföljning, som redovisades , lämnades endast en mycket översiktlig redovisning av de aktiviteter som genomförts i förhållande till handlingsplanens olika åtgärder. I åtskilliga fall är det svårt att mot bakgrund av den lämnade informationen bedöma huruvida en viss åtgärd faktiskt kan anses ha blivit genomförd eller inte, och det är vid läsningen svårt att se att det ens funnits någon större ambition i det hänseendet. Helt går det inte heller att frigöra sig från känslan att delar av uppföljningen syftat mindre till att utgöra ett verkligt stöd för en sådan bedömning och mer till att framhålla de aktiviteter som faktiskt genomförts . Ett särskilt problem är att uppföljningen helt saknar varje ansats till värdering av de genomförda insatsernas effekt eller betydelse. Det kan i förstone förefalla logiskt, eftersom handlingsplanen ju som en särskild åtgärd (åtgärd 134) anger att en oberoende utvärdering ska genomföras i särskild ordning, nämligen den som redovisas i det här betänkandet. En oberoende utvärdering av handlingsplanens utformning och genomförande är naturligtvis viktig och bör finnas med i en eller annan form även i det fortsatta systematiska MR-arbetet. Men detta förhållande kan, enligt min mening, inte vara ett skäl för att regeringen i sin egen återkommande uppföljning skulle avstå från att för sin egen del söka värdera genomförandet och dess effekter. Som en kontrast mot regeringens uppföljning av MRhandlingsplanen kan det finnas skäl att nämna regeringens redovis105 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 ning för av sin strategi för integrationsområdet.11 Förutom att redovisningen lämnas i en skrivelse till är här strukturen en helt annan, i det att regeringen i skrivelsen redovisar inriktningen på sitt arbete, genomförda insatser, utfallet av dessa samt en analys av utfallet. För att en löpande uppföljning också av det systematiska MRarbetet ska tjäna sitt syfte både som grund för en meningsfull dialog med övriga samhällsaktörer och som underlag för regeringens politik, så fordras en mer djuplodande analys i vilken även en utvärderande ansats måste ingå. Regeringen bör i en sådan uppföljning således tydligt redovisa i vilken omfattning gjorda åtaganden har genomförts, och därefter analysera vilket resultat insatserna haft. En tydligare roll för Den nu aktuella handlingsplanen antogs av regeringen i form av en skrivelse till . Sådana skrivelser innehåller inget förslag till riksdagsbeslut men resulterar i en rätt för ledamöter att väcka motioner i frågor som har samband med skrivelsen. Skrivelsen liksom motionerna blir föremål för utskottsbehandling och debatt i kammaren. Förslag som lämnas i motioner eller av utskott med anledning av skrivelsen kan också leda till beslut i kammaren, t.ex. att begära att regeringen återkommer till med förslag till beslut i någon särskild fråga eller att ge regeringen till känna uppfattning i något visst för skrivelsen relevant ämne. är alltså mottagare av den nationella handlingsplanen. Sedan denna presenterades för har den emellertid inte på något samlat sätt varit föremål för uppmärksamhet. Det betyder naturligtvis inte att frågor om mänskliga rättigheter inte alls debatterats, och hänvisningar till handlingsplanen förekommer regelbundet i debatterna i kammaren. Men regeringens åtaganden för att ge fullt genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, såsom dessa beskrivs på ett samlat sätt i handlingsplanen, har såvitt jag kunnat utröna inte stått i fokus för arbete sedan handlingsplanen lades till handlingarna i kammaren . 2009/10:233. SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete Med tanke på att enligt 1 kap. 4 § första stycket regeringsformen är folkets främsta företrädare vore det emellertid högst rimligt att frågor som rör inte minst enskilda människors mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner som åtagit sig att följa, och regeringens arbete med dessa frågor, blev föremål för återkommande uppföljning och diskussion i . Ett sätt att skapa bättre förutsättningar för det vore att regeringen till lämnade en skrivelse i vilken den redovisar de åtgärder som vidtagits för handlingsplanens genomförande, vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya eller förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver. Ett sådant förfarande skulle utgöra en tydlig signal om den betydelse som regeringen tillmäter handlingsplanen och dess genomförande. Genom en sådan skrivelse skulle också skapas ett tillfälle till en återkommande riksdagsdebatt om situationen för de mänskliga rättigheterna i . Att på detta sätt öka det politiska engagemanget kring planens genomförande skulle – som ovan framhållits – på ett avgörande sätt kunna bidra till att skapa ett mera levande MR-arbete och därmed också ett fördjupat och mera aktivt offentligt samtal över huvud taget om situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i . Budgetprocessens roll när det gäller att för löpande redovisa och följa upp utvecklingen för de mänskliga rättigheterna i behandlas särskilt i avsnitt 4.1.1. Arbetet med en sådan process och en återkommande särskild skrivelse till om den utvecklingen bör naturligtvis samordnas. Synpunkter och rekommendationer från internationella organ bör integreras i det fortlöpande arbetet med den nationella handlingsplanen Som en del av sina förpliktelser enligt ett flertal är skyldigt att med regelbundna intervaller avge en rapport om respektive konventions genomförande på nationell nivå. Rapporterna granskas av respektive konventions övervakningsorgan, som därefter redovisar sina slutsatser och rekommendationer. Internationell granskning av hur lever upp till sina internationella åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna sker även på andra sätt, t.ex. genom prövning av enskilda klagomål, liksom i samband med särskilda besök i av t.ex. 107 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 kommissarie för mänskliga rättigheter, mot tortyr, eller någon av FN:s s.k. specialrapportörer. Sådan granskning sker också i form av de allmänna ländergranskningar som genomförs av för mänskliga rättigheter, inom ramen för den s.k. (UPR). Regeringen mottar alltså regelbundet bedömningar av hur uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna. De ställningstaganden och rekommendationer som lämnas av dessa internationella övervakningsorgan är visserligen, med undantag för domar, inte folkrättsligt bindande för . Likväl följer det av den lojalitet som förväntas att varje konventionsstat visar med de konventionsförpliktelser som staten i fråga åtagit sig, att övervakningsorganens synpunkter och rekommendationer tas på allvar. Det framstår därför som en brist att det saknas en fast och samlad struktur i för att på ett mer systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens synpunkter på nationell nivå. Det är vidare både naturligt och önskvärt att ett sådant arbete så långt det är möjligt integreras med det fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. Regeringen bör alltså i det sammanhanget analysera i vilken mån det finns skäl att modifiera de problembeskrivningar som legat till grund för handlingsplanens utformning, hur handlingsplanens åtgärder förhåller sig till lämnade rekommendationer från de internationella övervakningsorganen, vilken eller vilka typer av kompletterande åtgärder som eventuellt bör vidtas, om behovet av åtgärderna är så trängande att de bör införas redan i den befintliga handlingsplanen eller om de kan anstå till senare och så vidare. I de fall där regeringen inte anser sig kunna dela övervakningsorganets bedömning i något visst avseende bör detta också tydligt redovisas och skälen för det ställningstagandet anges. Jag kan här inte gå förbi ett intryck som jag i det nu aktuella avseendet fått genom både den dokumentgranskning och de dialogmöten med företrädare för olika delar av som jag genomfört under den här utvärderingsprocessen. Här framträder ett något avvaktande, ibland undanglidande eller t.o.m. direkt defensivt förhållningssätt till övervakningsorganens granskning. Dessutom är det svårt att värja sig mot intrycket att ibland ett budskap ges utåt i kontakterna med övervakningsorganen – att dialogen med dessa organ är viktig och att synpunkterna tas på allvar – 108 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete medan ett annat förmedlas internt – att det ju ändå bara är fråga om synpunkter och att dessa inte sällan är illa underbyggda.