sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Härigenom föreskrivs att det i 3 § förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet ska införas en ny punkt, 4, av följande lydelse. 3 §3 Statsbidrag lämnas under förutsättning att: Avgiften i förskolan är högst tre, två respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst för det första, andra respektive tredje barnet i hushållet. Avgiften får dock inte överstiga för det första barnet, för det andra barnet respektive för det tredje barnet i förskolan. 2.Avgiften i fritidshemmet är högst två, en respek- tive en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst för det första, andra respektive tredje barnet i hushållet. Avgiften får dock inte överstiga för det första barnet och för det andra respektive tredje barnet i fritidshemmet. 3.Den högsta avgiften i den för barnet aktuella verksamhets- formen betalas för det yngsta barnet i hushållet och den närmast lägre avgiften i den för barnet aktuella verksamhetsformen betalas för det närmast äldre barnet. Från och med det fjärde barnet i hus- hållet betalas ingen avgift. 4.Avgift för plats i förskolan och fritidshemmet beräknas för det hushåll där förälder innehar sådan plats för barnet. Om ett barns föräldrar inte bor tillsam- mans, och båda föräldrarna inne- har en gemensam plats för barnet, beräknas avgift för respektive hus- 3 Senaste lydelse 2011:000. inte överstiga den maximala av- giften för en plats. Om avgifterna tillsammans blir högre fördelas avgiften för platsen propor- tionerligt i förhållande till den avgift som har räknats fram för respektive hushåll. Denna förordning träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag är att göra en översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan särlevande föräldrar. Utredningen ska se över och belysa: -hur särlevande föräldrar samverkar gällande ekonomiska frågor som rör barnet. Det inkluderar kunskap om hur föräldrar fak- tiskt delar på inkomster och utgifter kopplade till barnen och vilka faktorer som är styrande för besluten. Eventuella samband mellan barnets tid med föräldern och fördelning av inkomster och kostnader ska uppmärksammas. Barns behov och rättigheter och vilka kostnader som är förknippade med dessa bör beskrivas samt hur behoven skiftar mellan olika åldersgrupper. Under- sökningen bör ha både ett kvantitativt och ett kvalitativt angrepps- sätt. -hur utformningen av regler för de familjeekonomiska stöden till separerade föräldrar inverkar på samarbete i frågor som rör bar- net. Utredningen ska undersöka om det finns regler som försvå- rar alternativt underlättar samarbete mellan föräldrarna. Om det finns skäl till det kan förändringar föreslås. Utredningen ska särskilt undersöka de rättsliga förutsättningarna och konsekven- serna av införandet av ett konto som innehas av föräldrarna dit bidrag som avser barnet utbetalas (barnkonto). -omfattningen av särlevande föräldrars behov av hjälp och stöd för att uppnå samförstånd gällande ekonomiska frågor som rör barnet. Utredningen ska överväga hur olika samarbetsstöd och föräldrastöd kan utformas, anpassas och effektiviseras för att underlätta och uppmuntra samarbete mellan föräldrar samt hur Utredningens uppdrag och arbete föräldrarnas ansvar för att se till barnets bästa kan stödjas och främjas efter en separation. Förekomst och omfattning av kon- flikter samt konsekvenserna av dessa för barnet bör utgöra en viktig faktor för bedömningen av möjliga åtgärder. -föräldrars uppfattning om förutsättningarna för balans mellan arbete och omsorg om barnet, hur fördelningen sker och vilka grunder den baseras på. Eventuella omständigheter som påver- kar förälderns arbetsutbud ska presenteras. En avgränsning i uppdraget är att ändringar i regle- ring om vårdnad, boende, umgänge, underhållsskyldighet eller för- mynderskap inte ska föreslås. Om förslagen direkt eller indirekt påverkar regelverk ska detta särskilt uppmärksam- mas. För utredningens uppdrag i denna del, se direktiv 2009:56, som återfinns i bilaga 1. I tillägg till ovanstående direktiv har utredningen i uppdrag att se över vilka möjligheter det finns att erbjuda alla föräldrar som separerar samarbetssamtal. Vidare ska utredas om samarbetssam- talen, förutom nuvarande frågor om vårdnad, boende och umgänge, även ska innehålla frågor om fördelning av det ekonomiska ansvaret för barnet. För uppdraget i denna del, se direktiv 2011:8, som åter- finns i bilaga 3. Den grundläggande utgångspunkten för utredningen är att barnets rättigheter, behov och intressen ska stå i centrum för utredningens analyser, överväganden och förslag. Barn är unika individer med självständiga rättigheter, behov och önskemål som ska respekteras. Det är föräldrarnas ansvar att ge barnet kärlek, omvårdnad, trygg- het och försörjning, och de ska sätta barnets bästa främst. Föräldrarna har ett gemensamt försörjningsansvar – en under- hållsskyldighet – för barnet. Föräldrarna ska bland annat sörja för att barnet får sina grundläggande materiella behov tillgodosedda. Hur försörjningsansvaret fördelas mellan föräldrarna hänger ofta nära samman med hos vem av föräldrarna barnet bor. När föräld- rarna lever tillsammans med barnet i en familjegemenskap torde det inte spela så stor roll hur försörjningsansvaret för barnet fördelas mellan föräldrarna. Fördelningen av försörjningsansvaret har dock en stor betydelse när föräldrarna inte lever ihop, och Utredningens uppdrag och arbete den inbördes fördelningen av såväl intäkter som kostnader för bar- net påverkar förälderns möjlighet att ta sitt försörjningsansvar. Den förälder som bär en kostnad för barnets materiella eller andra be- hov kan sägas ha en försörjningsbörda. Termen försörjningsbörda syftar i betänkandet till att åskådliggöra de kostnader som endera, eller båda föräldrarna, har för barnet. Syftet är att åskådliggöra hur försörjningsansvaret för barnet i praktiken fördelas mellan föräld- rarna. Avsikten är inte att objektifiera barnet till enbart en bärare av kostnader. En utgångspunkt för utredningen är att analysera vilka konsekvenser fördelningen av försörjningsansvaret får för föräldra- samarbetet, och i vilken utsträckning de familjeekonomiska regel- verken tar hänsyn till respektive förälders antagna försörjningsbörda. En annan utgångspunkt är att föräldrar har ett gemensamt ansvar för sitt barn och att ett fungerande samarbete gagnar barnet. För- äldrarna ska sätta barnets bästa främst exempelvis vad gäller frågor om ekonomi, vårdnad, umgänge och boende. Det gemensamma ansvaret gäller även efter en separation, och i de fall föräldrarna aldrig har levt ihop. Utredningen har mot denna bakgrund slagit fast att det över- gripande syftet för utredningens arbete är att med utgångspunkt i barns rättigheter, behov och intressen skapa bättre förutsättningar för särlevande föräldrar att komma överens i frågor som rör för- sörjning av och omsorg om barnet. Utifrån detta syfte har utred- ningen formulerat ett antal målsättningar för utredningsarbetet. Utredningens arbete och förslag ska bidra till att: -öka kunskapen om hur försörjnings- och omsorgsansvaret för barnet fördelas mellan särlevande föräldrar, -tydliggöra föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets omsorg och försörjning även i de fall de inte lever ihop, samt -undanröja hinder och underlätta för särlevande föräldrar att komma överens och samarbeta i såväl ekonomiska som andra närliggande frågor som rör barnet. Utredningen har haft nio protokollförda sammanträden, varav ett tvådagarssammanträde, med experter och sakkunnig. Utredningen har inhämtat synpunkter från myndigheter och organisationer i Utredningens uppdrag och arbete form av en hearing och har också fått ett antal frågeställningar be- lysta i samtal med forskare. Utredningen har låtit TNS genomföra en fokusgrupps- undersökning med särlevande föräldrar samt en telefonintervju- undersökning i frågor som rör ekonomi och föräldrasamarbete. En enkät har också genomförts på BRIS1 webbplats riktad till barn som har särlevande föräldrar. () har bistått utredningen med beräkningar för en empirisk studie om skillnader mellan underhållsstöd och fiktiva underhållsbidrag. Utredningen har också gjort egna bearbetningar och analyser av SCB:s enkätundersökning Jämställt föräldraskap som har genomförts på uppdrag av regeringen. Dessutom har utredningen beställt tabeller från SCB:s undersökning om barns levnads- förhållanden. Dessa har använts för att analysera barns situation vid olika boendeformer. Utredningen har besökt i som driver ett projekt för barn till ensamstående mammor som befinner sig i ekonomisk eller annan utsatthet. Utredningen har också gjort ett studiebesök i för att ta del av hur de bl.a. arbetar med olika stöd till särlevande föräldrar. Vidare har enskilda personer haft möjlighet att lämna skriftliga synpunkter till utredningen via utredningens webbplats. Frågeställningar, deltagare och undersökningsresultat framgår i bilagor till betänkandet. 1 , Barnens rätt i samhället, är en ideell organisation som arbetar för barns rättigheter. 2Allmänt om barns rätt till omsorg och försörjning 2.1Barns rätt till en god och trygg uppväxt Föräldrarna är i regel de viktigaste personerna i ett barns liv, även om de under olika perioder i barnets utveckling står barnet olika nära och fyller olika behov. Att barn under uppväxten har behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna råder det allmän enighet om. Det är därför viktigt att båda föräldrarna är delaktiga och tar ansvar för barnet – även om de inte lever ihop. Av nära två miljoner barn1 har cirka en halv miljon barn särlevande föräldrar. Uppskattningsvis cirka 100 000 barn föds utan- för ett parförhållande och lever inte med båda sina ursprungliga föräldrar under uppväxten, vilket motsvarar av alla barn. Ytterligare cirka 23 000 barn har en avliden förälder. Närmare 50 000 barn är med om att deras föräldrar separe- rar, vilket motsvarar av alla barn med gifta eller samboföräldrar.2 En separation innebär ofta en livskris för alla inblandade, såväl föräldrar som barn, och separationen kan få negativa konsekvenser för barnet. Forskning om barn och separationer visar emellertid att barn inte behöver ta skada på lång sikt av en föräldraseparation, såvida de inte helt mister kontakten med den ena föräldern eller används som slagträn i föräldrarnas konflikt. För vissa barn kan dock en separation vara nödvändig för att undvika att barnet skadas av en fortsatt kontakt med den ena föräldern. Så kan exempelvis vara fallet då barnet har bevittnat våld i familjen eller utsatts för olika former av övergrepp. 1Med barn avses varje människa under . 2SCB Temarapport 2009:2, Barn – En beskrivning av barns villkor med barnkonven- tionen som utgångspunkt, s. 17 f samt Barn- och familjestatistik 2010, , . Allmänt om barns rätt till omsorg och försörjning Barns boendemönster och hushållens sammansättning har för- ändrats betydligt , och såväl utredningens egna undersökningar som andra studier visar att skillnaden i levnadsförhållanden och välbefinnande mellan barn som bor i en familj med båda sina föräldrar eller växelvis, dvs. ungefär lika mycket hos sina föräldrar, inte är särskilt stor. Situa- tionen för barn som bor enbart eller större delen av tiden hos den ena föräldern, och har liten eller ingen kontakt alls med den andra föräldern, ser dock annorlunda ut. Dessa barn löper en större risk för en negativ utveckling såväl ekonomiskt, hälsomässigt som soci- alt i förhållande till barn som bor i en s.k. kärnfamilj eller växelvis. Det är sannolikt inte själva omfattningen av barnets boende hos föräldrarna som har betydelse för barnets välbefinnande, utan sna- rare de bakomliggande orsakerna till varför barnet inte bor med eller har liten kontakt med båda sina föräldrar som har betydelse. Det som i tidigare generationer kunde utgöra en riskfaktor för bar- net, dvs. att ha separerade föräldrar, har förskjutits till att i en större utsträckning gälla barn som bor i princip uteslutande hos endast den ena föräldern.3 (För en närmare statistisk redogörelse av barns situation i olika särlevandehushåll, se kapitel 6.) Samhällets strävan bör därför vara att så långt möjligt stötta såväl föräldrar som barn att kunna upprätthålla en nära och god relation med varandra. 2.2Barns grundläggande rättigheter och behov Både och barnkonventionen4 ger uttryck för ett antal grundläggande rättigheter för barnet. Varje barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran, att få utvecklas i sin egen takt och utifrån sina egna förutsättningar, att få ge uttryck för sin mening, att bli lyssnad till och respekterad för den man är. Inget barn får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Varje barn har ett egenvärde, med egna självständiga 3Slutsats som framfördes vid utredningens samtal med forskare, se bilaga 11. Se även Gähler, M. Life After Divorce. Economic, Social and Psychological Well-being among Swedish Adults and Children Following Family Dissolution. 4Se närmare konvention om barnets rättigheter som antogs av generalförsamling och som ratificerade 1990 och därmed har förbundit sig att följa, samt under avsnitt 3.2. Allmänt om barns rätt till omsorg och försörjning rättigheter, och ska varken ses eller behandlas som ett bihang till föräldrarna. Barnets föräldrar har det huvudsakliga och primära ansvaret för att tillgodose barnets grundläggande behov och rättigheter och de ska sätta barnets bästa främst. En förutsättning för att barnet ska kunna växa upp under goda och trygga förhållanden är att föräld- rarna har omtanke om och respekt för barnet och låter barnets be- hov gå före eventuella egna intressen, och att hänsyn till vad som är bäst för barnet präglar de överväganden och beslut man som vuxen gör och som rör barnet. Vad som är bäst för barnet måste i första hand bedömas individuellt. En sammanvägning bör göras av vad som allmänt anses vara bra för barn, utifrån allmänt rådande värde- ringar, forskning, vetenskap och beprövad erfarenhet etc., och ut- ifrån det enskilda barnets behov och perspektiv, dvs. vad det en- skilda barnet anser och ger uttryck för. 2.2.1Barnet är ett gemensamt ansvar för föräldrarna Som förälder är man oftast också vårdnadshavare för barnet. Att ha vårdnaden om ett barn innebär ett ansvar för barnets personliga förhållanden och för att barnet får omvårdnad, trygghet och en god fostran. Med vårdnadsansvaret följer också rättigheter och skyldig- heter att ta ansvar för barnets person och besluta i frågor som rör barnet, såsom rutiner, förskoleverksamhet, skolgång, hälso- och sjukvårdsinsatser, boende och fritidsaktiviteter. Även frågor som rör barnets ekonomi och försörjning, dvs. att barnet löpande får sina materiella behov i form av mat, kläder, bostad etc. tillgodo- sedda, inbegrips i vårdnadsansvaret. Oavsett vårdnad om barnet ska varje förälder bidra till barnets försörjning utifrån sin ekonomiska förmåga. Gemensam vårdnad om barnet innebär att båda föräldrarna har lika och gemensamt ansvar för barnet, att de som regel ska be- stämma tillsammans, vilket också förutsätter samarbete mellan för- äldrarna – även efter en separation. Det får anses självklart att bar- nets möjligheter till en nära och god kontakt med båda föräldrarna, liksom föräldrarnas förmåga att besluta om vad som är bäst för barnet, underlättas om föräldrarna kan samarbeta i frågor som rör barnet. Det förutsätter emellertid att föräldrarna så långt som möj- ligt har förutsättningar och möjligheter att själva kunna komma överens i frågor som rör barnet. I de fall samarbetet inte fungerar i Allmänt om barns rätt till omsorg och försörjning centrala frågor som rör barnet kan föräldrarna vända sig till kom- munen för stöd, bl.a. i form av samarbetssamtal. Ytterst kan frågan om barnets vårdnad, boende och umgänge komma att hänskjutas till domstol. Domstolen ska pröva dessa frågor utifrån vad som kan anses vara bäst för barnet. 2.2.2Föräldrars ansvar för barnets försörjning I föräldrars ansvar för barnets omvårdnad, uppfostran och trygghet ligger ett ansvar för att försörja barnet under dess uppväxt, dvs. Utgångspunkten för underhållsskyldigheten är att föräldrarna gemensamt ansvarar för sitt barns försörjning, oavsett om de sammanbor eller inte. Principen att föräldrarna är de som i första hand ansvarar för sina barns försörjning är väl förankrad i såväl svensk som interna- tionell rätt. Försörjningsansvarets omfattning och fördelning mel- lan föräldrar, andra släktingar och det offentliga kan visserligen variera från stat till stat. I är det barnets föräldrar som har det primära och huvudsakliga försörjningsansvaret för barnet. För- äldrars underhållsskyldighet gäller oavsett om föräldern har vård- nad om barnet eller inte. I vissa fall kan också en styvförälder ha en subsidiär underhållsskyldighet för styvbarn. I avsnitt 3.4 redogörs närmare för innebörden av föräldrars underhållsskyldighet. Även om föräldrarna har det primära försörjningsansvaret för barnet garanterar ändå staten under vissa förutsättningar att barn till särlevande föräldrar får ett visst underhåll för sin försörjning. Denna garanti kommer till uttryck genom det statliga underhålls- stödet (se närmare avsnitt 3.6.3). Vidare utgör be- slut om ekonomiskt bistånd samhällets yttersta skyddsnät för att den enskilde, även barn, ska garanteras en skälig levnadsnivå. Det ekonomiska biståndet utgör ett komplement till statens socialför- säkringssystem och är avsett att träda in tillfälligtvis vid korta peri- oder av försörjningsproblem. 2.2.3Samhällets insatser ska komplettera föräldrarna Barns liv och välbefinnande påverkas i hög grad av hur föräldrarna mår och hur deras sociala och ekonomiska situation ser ut. Sam- hällets stöd till familjer med barn, såväl ekonomiskt som när det Allmänt om barns rätt till omsorg och försörjning gäller själva föräldraskapet, är grundläggande för ett barns uppväxt och utveckling. betonar att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlem- mar och särskilt för barnens utveckling och välfärd. Familjen bör därför enligt konventionen ges nödvändigt skydd och bistånd för att kunna fullgöra sitt ansvar. Varje barn har rätt till den levnads- standard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Föräldrarna har det primära ansvaret för barnets uppfostran och utveckling, men varje konventionsstat ska inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar så att denna rätt kan tillgodoses och vid behov även till- handahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram. Staten har dessutom, enligt konventionen, ett ansvar att säkerställa utveck- lingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn. har också en lång tradition av att erbjuda föräldrar och barn stöd, skydd och hjälp. Samhällets basverksamheter i form av mödra- och barnhälsovård, förskoleverksamhet, skola, liksom den ekonomiska familjepolitiken samt det skyddsnät som försörjnings- stödet och andra insatser enligt socialtjänstlagen erbjuder är cen- trala delar av samhällets insatser för att erbjuda barn och deras för- äldrar bistånd och stöd. Det pågående arbetet med att utveckla samhällets stöd i föräldraskapet betonar ytterligare nödvändigheten av att samhällets insatser ska komplettera föräldrarna.5 5 Nationell strategi för ett utvecklat föräldrastöd – En vinst för alla, Informationsmaterial från . I detta kapitel redogörs för de bestämmelser som har betydelse för, och som kan påverka, föräldrars samarbete och överväganden i frå- gor som rör barnets omsorg och försörjning. Inledningsvis ges en beskrivning av varje barns grundläggande rättigheter enligt barn- konventionen samt av gällande bestämmelser som rör föräldra- ansvaret, innefattande föräldrars ansvar för barnets försörjning, omvårdnad och personliga förhållanden. Vidare redogörs för de familjeekonomiska stöd som har betydelse för många barnfamiljers ekonomi, liksom för de förmåner som finns inom studiestöds- systemet och som tar sikte på studerande med barn. Kapitlet inne- håller också en kortfattad redogörelse för bestämmelserna om folk- bokföring av barn samt för det regelverk som styr kommunernas uttag av avgifter för förskola och fritidshem m.m. 3.2Konventionen om barnets rättigheter ratificerade konvention om barnets rättig- heter () 1990. har därmed förbundit sig att leva upp till konventionens bestämmelser (artiklar) som bl.a. slår fast att barn är självständiga individer med egna rättigheter, som ska respekteras. innehåller såväl medborgerliga och politiska rättigheter som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Därutöver finns också, p.g.a. av barnets särskilda utsatthet och sårbarhet, ett antal artiklar som ger barnet rätt till skydd mot ut- nyttjande av olika slag. innehåller därmed rät- tigheter som rör de flesta områden i barnets liv såsom förskola och fritidshem, utbildning, hälso- och sjukvård, fritid, lek och kultur samt sociala förmåner. I detta avsnitt redogörs endast för de Gällande rätt SOU 2011:51 bestämmelser som är av omedelbar betydelse för utredningens uppdrag. Konventionens grundläggande principer om icke-diskriminering (art. 2), barnets bästa (art. 3), rätten till liv och utveckling (art. 6) samt rätten att komma till tals (art. 12) har en egen självständig betydelse men de ska också genomsyra de övriga bestämmelserna i konventionen. Detta innebär bl.a. att vid tolkningen av de olika materiella bestämmelserna om barnets rättigheter ska också frågan ställas i vilken utsträckning barnets rätt enligt de grundläggande principerna tillgodoses. Konventionen slår bl.a. fast att varje barn har rätt att bli omvår- dat av sina föräldrar (art. 7). Konventionsstaterna ska också respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda för- äldrarna, att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa (art. 9). har också förbundit sig att göra sitt bästa för att säker- ställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling och ska enligt kon- ventionen ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran samt ska säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn (art. 18). Konventionen slår också fast att varje barn har rätt till den lev- nadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling (art. 27). Föräldrarna har, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, huvudansva- ret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för bar- nets utveckling. Konventionsstaterna ska i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgär- der för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och ska vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram. Konventionsstaterna ska vidare vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning av under- håll för barnet från föräldrar eller andra som har ekonomiskt ansvar för barnet, både inom konventionsstaten och från utlandet. 3.3Vårdnad, boende och umgänge Den familjerättsliga lagstiftningen utgår från att barnets bästa ska stå i centrum i alla beslut som rör barnet, vilket betyder att andra intressen, t.ex. rättvisa mellan föräldrarna eller en förälders behov av kontakt med barnet, inte får sättas i främsta rummet. Barnets bästa ska således vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge med barnet. 3.3.1Innebörden av vårdnad om barn Vårdnad är ett rättsligt begrepp. Med vårdnad avses det juridiska ansvaret för barnets person, dvs. rätten och skyldigheten att sörja för barnets person, att bestämma i frågor som rör barnets person- liga angelägenheter och att företräda barnet utåt i sådana ange- lägenheter.