sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Det kan leda till att den ekonomiska planeringens roll som ett styr- och regleringsinstrument för statsmakterna delvis går förlorad, men det har också fördelen att statens agerande kan bli mer förutsägbart. Därmed skulle långsiktiga överenskommelser med staten under- lättas.54 Konsekvensen av det nya planeringssystemet blir alltså sannolikt att staten blir mer pålitlig som avtalspart. Baksidan av myntet är att förvaltningstjänstemän eller folkvalda som bara representerar en del av befolkningen (i en kommun eller region) kommer att ingå överenskommelser som begränsar handlingsfrihet55. Hur trovärdig staten kommer att uppfattas som avtalspart påverkas sannolikt av statens agerande – när de överenskommelser som slöts i åtgärdsplaneringen ska verkställas – och spela stor roll för vilket förtroende staten i praktiken får. Oavsett detta så kvarstår sannolikt osäkerheten kring mandatet för tjänstemän i det nya planerings- systemet. 54Det är närmast en semantisk fråga vad som orsakar vad. Mer medfinansiering gör att planeringsramen byter funktion och därmed att statens agerande kan bli mer förutsägbart. Mer medfinansiering kräver att staten blir mer förutsägbar och därmed att planeringsramen byter funktion. 55I formell mening är inte bunden av sådana löften, men i praktiken kan det ändå bli fallet. 6 Kriterier för medfinansiering I detta kapitel försöker vi formulera några tänkbara kriterier för medfinansiering. Bakgrunden är bl.a. slutsatserna i föregående kapitel om hur ett framtida planeringssystem kan komma att förändras för att medge en betydande medfinansiering. Vi vill understryka att det är för tidigt att nu ha någon bestämd uppfatt- ning om hur dessa kriterier kan vara utformade. Ambitionen är i stället att en diskussion ska kunna påbörjas om hur skarpa kriterier bör se ut. En kritik mot medfinansieringen i den senaste åtgärdsplaneringen var att den var alltför ad-hoc mässig och saknade tydliga spel- regler.56 Bland annat hävdas det att bättre riktlinjer och regelverk skulle ha lett till större trovärdighet för trafikverken. Frågan upp- märksammades också i trafikverkens förslag till planeringssystem där man anser att både offentliga och privata aktörer behöver objektiva kriterier för att kunna bedöma projekten. En slutsats av tidigare kapitel är att en omfattande medfinan- siering kan ha problematiska effekter för möjligheterna att uppnå mål för planeringen som ligger i linje med allmänintresset och som leder till en effektiv resursanvändning i transportsektorn. Vi tror därför att det fordras relativt strikta kriterier för att ange hur och när en medfinansiering kan vara aktuell att överväga. Det ligger då nära till hands att koppla dessa kriterier till resultat av de samhällsekonomiska kalkyler som ska göras för åtgärderna. Avsteg från kriterier kommer att ske Vi är medvetna om att transport- och infrastrukturpolitiken inte kan ses som ett helt slutet system där alla åtgärder faller ut efter en tekniskt-ekonomisk rangordning. Självfallet måste det finnas utrymme att göra avvägningar på en mer övergripande nivå som leder till avvikelser från vad som ter sig rationellt i en mer 56 Se delbetänkande av (SOU 2011:12). I en demokrati är det folkviljan som ska avgöra och det är statsmakternas sak att tolka den och stå till svars för de vägval som görs. Däremot är det svårt att se att det finns några skäl att låta sådana avvägningar styras av andra än riksdag och regering. Folkvalda på lokal eller regional nivå har självfallet inget mandat att besluta om nationella prioriteringar och det gäller förstås i ännu högre grad för tjänstemän inom förvaltningen eller representanter för olika delar av näringslivet. Det betyder i sin tur att det inte finns några skäl att låta lokal och regional medfinansiering från offentliga eller privata budgetar påverka nationella prioriteringar på ett sätt som inte regering och riksdag kan ta fullt ansvar för. En svårighet med strikta kriterier är att det finns projekt som kan behöva genomföras av fördelningspolitiska skäl eller som ett resultat av andra övergripande politiska skäl. För dessa projekt har vi ingen annan lösning än att de får hanteras i särskild ordning genom beslut av statsmakterna i varje enskilt fall. Det finns också projekt som innehåller ett stort inslag av svårkvantifierade effekter (dvs. effekter som kan och bör påverka den samhällsekonomiska kalkylen men som är svåra att beräkna exakt). Här har vi ingen annan lösning än att försöka hantera sådana projekt inom ramen för den samlade effektbedömning som utvecklats bl.a. för att väga in svårkvantifierade effekter. Om det är aktuellt att medfinan- siering ska ändra prioriteringen av sådana projekt bör dock de bedömningar som görs av de svårkvantifierade effekternas storlek och påverkan på lönsamheten kvalitetssäkras i extra stor utsträck- ning. Huvudsyftet med medfinansiering påverkar valet av kriterier Av såväl den senaste infrastrukturpropositionen57 som direktiven till framgår att det finns två syften med ökad medfinansiering. Det kan dels bidra till ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastruk- turen, dels till att en större volym åtgärder kan genomföras än vad som skulle varit möjligt med enbart statliga medel. För att skarpa kriterier ska kunna formuleras är det viktigt att regering och riksdag klargör huvudsyftet med medfinansiering. Vi bedömer nämligen att det är svårt att formulera kriterier som passar båda syftena, även om det kanske kan vara möjligt. 2008/09:35. En annan fråga är vad kriterierna ska användas till. De kan antingen syfta till att prioritera mellan projekt i den ekonomiska planeringen eller till att påverka utformningen av projekt i den fysiska planeringen. Nedan har vi utgått från att de i första hand ska vara ett instrument för prioriteringen av projekt i den ekono- miska planeringen. Några av dem vore dock möjliga att använda även som kriterier i den fysiska planeringen och i fyrstegsanalysen enligt trafikverkens förslag. I detta avsnitt redogör vi kort för några mer eller mindre realistiska tänkbara kriterier. Eftersom syftet med ökad medfinansiering och den exakta utformningen av det framtida planeringssystemet är oklart gör vi inte här någon utförlig analys av kriterierna. Ambitionen är att en diskussion ska kunna påbörjas om hur skarpa kriterier bör se ut. För att bli mer konkreta diskuteras dock i nästa avsnitt några tänkbara konsekvenser av ett av krite- rierna. Vi har valt att sortera de tänkbara kriterierna efter tre huvud- syften; (1) ökad total investeringsvolym, (2) ökad nytta av statliga medel samt (3) ökad standard i projektutformningen. De tre huvudsyftena överlappar delvis varandra. De två första kan dock främst bli aktuella om kriterierna ska användas i den ekonomiska planeringen, medan den sista gruppen av kriterier är mer relevanta i den fysiska planeringen. I tabellen nedan är ett antal tänkbara kriterier insorterade. Sorteringen utgår dels från ett statligt perspektiv som fokuserar på vilken nytta staten kan ha av medfinansiering, dels från med- finansiärernas perspektiv där nyttan av medfinansiering antingen är att påverka vilka prioriteringar staten gör eller hur projekten utformas. Bilaga 6 SOU 2011:49 Tänkbart syfte med medfinansiering ur statens och medfinansiärers perspektiv samt exempel på kriterier Öka nytta av medel - utväxling av statens Öka kalkylnytta med nytta Prioritera upp nytta av Prioritera upp nytta av Om huvudsyftet med medfinansiering är att den ska leda till en ökad volym investeringar blir det naturligt med kriterier som ska användas för alla objekt. Det handlar då om att alltid kräva en viss medfinansiering för objekt som ska tas med i en ekonomisk plan. Sådana kriterier kan uppfylla ett annat syfte, nämligen att öka den samhällsekonomiska effektiviteten. Skälet är att incitamenten att överdriva nyttor bör minska när de lokala aktörerna också tvingas bära en del av kostnaderna. Två tänkbara kriterier i denna grupp är: 1.Kräv lokal medfinansiering i förhållande till viss andel av andelen lokal nytta. Det innebär att finansieringsansvaret för- delas efter vilka nyttor som är lokala. Exempelvis kan kravet vara medfinansiering av de nyttor som tillfaller För ett projekt där hälften av nyttorna är 58 Definierade t.ex. som resor med start och mål i samma kommun eller som är kortare än något visst antal kilometer. lokala skulle då 10 procents medfinansiering krävas. Medfinan- sieringskällan kan t.ex. vara bidrag från kommuner eller län eller brukaravgifter. 2.Kräv medfinansiering i förhållande till viss andel av andelen nytta som tillfaller näringslivsaktörer. Det innebär att finansie- ringsansvaret fördelas efter vilka nyttor kommersiella aktörer får. En fråga som då behöver lösas är hur dessa kommersiella aktörer ska identifieras. För en kollektivtrafikinvestering kan det vara den operatör som får ökade biljettintäkter och för en väg- eller godsjärnvägsinvestering kan det vara de transportörer som ska nyttja investeringen (eller transportköparna). De skulle sedan åläggas någon form av brukaravgift. En annan lösning är att låta markägare bidra i förhållande till markvärdeökning, eventuellt genom exploateringsavgifter. Valet av finansierings- källa spelar således roll för utformningen av kriteriet. Om ambitionen är att ytterligare öka investeringsvolymen är det också tänkbart att staten låter sin egen investeringsbudget öka som ett resultat av medfinansiering. Detta kan t.ex. ske genom att staten utöver ett inledningsvis lovat belopp lovar att matcha varje med- finansierad krona med ett ytterligare belopp. I så fall behöver inte kriterierna innehålla någon förutbestämd andel av nyttan som ska medfinansieras (däremot har lösningen andra nackdelar som inte diskuteras här). 2 Ökad nytta av statliga medel Om huvudsyftet med medfinansiering istället är att öka nyttan, eller utväxlingen, av de statliga medel som satsas på infrastrukturen så är det tänkbart med kriterier där projekt där andra än staten är med och betalar prioriteras högre i den ekonomiska planeringen. Lite vanvördigt kan det uttryckas som att vissa projekt köper sig förbi kön. Det kan finnas två motiv till detta. Det ena är att få större utväxling av de statliga medel som satsas, genom att minska den andel som staten betalar. Det andra är att öka den samhälls- ekonomiska effektiviteten, genom att beakta information om samhällsnyttor som inte staten känner till. Nedan anges först ett tänkbart kriterium för att öka nyttan av de statliga medlen genom att minska statens andel av finansie- ringsansvaret (gör det också att incitamenten att över- driva nyttor bör minska): 1.Kräv medfinansiering för de projekt som är mindre samhälls- ekonomiskt lönsamma än det sista projektet på listan, så att det medfinansierade projektet blir mer lönsamt. Lämpligen är en restriktion att det bara gäller projekt som är lönsamma i utgångsläget (dvs. har en NNK>0 ). För medfinansierade pro- jekt beräknas NNKM genom att kostnaden minskas med med- finansieringsbidraget. Om projektets NNKM överstiger de minst lönsamma av de projekt som utpekats av regeringen eller i en preliminär lista tillåts det tränga ut dessa och därmed komma med i planen. De övriga kriterierna syftar till att öka nyttan genom att öka den samhällsekonomiska effektiviteten av projekten: 2.Prioritera upp projekt där själva medfinansieringen ökar sam- hällsnyttan. Det innebär att projektet tas med i planen när t.ex. en internaliserande väg- eller banavgift kan öka projektets nytta så att lönsamheten blir högre än det minst lönsamma projekt som annars skulle komma med i planen. I princip kan ett sådant kriterium användas redan i dagens planeringssystem, men i praktiken görs det sällan (och det är åtminstone inget uttalat kriterium). En poäng med detta kriterium är att en region ska premieras om den väljer en pålaga den annars hade kunnat slippa. 3.Prioritera upp icke namngivna infrastrukturprojekt med krav på stor flexibilitet för att kunna svara mot akuta trafik- och stads- byggnadsfrågor. Det kan handla om projekt där planerings- horisonten som längst är två till . Samverkan handlar ofta om att hitta praktiska lösningar i det enskilda fallet när det gäller projektens utformning och finansiering. 4.Prioritera upp infrastrukturprojekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling. Detta och nästa kriterium kan gälla för projekt med nyttor som är svårbedömbara i den samhällsekonomiska kalkylen och som delvis inte tas omhand i kalkylen. En lokal, regional eller privat medverkan i finansie- ringen skulle därför kunna tolkas som ett uttryck för hur starkt intresset är, vilket kan motivera att det spelar en roll i prioriteringen av projekt. 5.Prioritera upp infrastrukturprojekt med särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning. De tre sista nämns som områden där medfinansiering kan vara aktuell i en rapport från trafikverken59. Observera att de i princip är möjliga att använda som komplement till det första kriteriet. Dessa kriterier är sannolikt svåra att formulera skarpt. Det bör i så fall handla om kriterier av typen påverkan på den lokala utvecklingen måste vara av minst en viss storlek i förhållande till kostnaden. Ett argument för sådana kriterier kan vara att lokala och regionala aktörer vet något om ytterligare, icke-kalkylerbara, nyttor som inte eller regeringen vet. De kan då demonstrera sin övertygelse med pengar. Ett motargument är att en process som är delegerad till och länen bör vara objektiv och transparent. Om dessa effekter inte kan kvantifieras objektivt (och därmed läggas in i kalkylen) bör det därför vara ett politiskt ansvar att prioritera dem. Ett grundläggande skäl till detta är att flera olika synsätt på planeringsprocessen konkurrerar om vilket som är det bästa perspektivet för samhället. Ett perspektiv som innebär ökad beto- ning av tillväxteffekter och värdeökning till följd av exploatering formuleras av Cars.60 Med ett synsätt som innebär att det är bra och legitimt att de stora intressenterna förhandlar fram lösningar, kanske till och med i slutna rum, så blir det svårare att argumentera för en mer transparent och objektiv process. Ökad transparens behöver i och för sig inte utesluta mer av kreativitet och förhandling. Det är dock sannolikt att regering, regeringskansli och inte vill öppna för intensiva uppvaktningar från kommuner och regioner som vill få med sina favoritprojekt. 3 Ökad standard i projektutformningen Om huvudsyftet med medfinansiering är att öka det samlade värdet av den medfinansierade investeringen är det tänkbart med kriterier där sådana projekt prioriteras högre i den ekonomiska planeringen. Sådana kriterier kan också användas till att påverka utformningen av projekt i den fysiska planeringen. 59Finansiell samverkan i infrastrukturprojekt – modeller och metoder, trafikverken 2008. 60Cars, G. 2011, Svensk medfinansiering i praktiken, föredrag vid Transportforum. Nedan anges två tänkbara kriterier för att öka standarden i projektutformningen. Även dessa pekas ut som områden där med- finansiering kan vara aktuell i ovan nämnda rapport från trafik- verken. A.Prioritera upp infrastrukturprojekt med privata, kommunala eller regionala krav utöver trafikverkens ansvar. Det innebär att medfinansiering krävs för att täcka kostnad för standard utöver den minimistandard som projektet annars skulle ha byggts i. Det är inte alltid självklart vad som ska anses vara merstandard, men det kan exempelvis gälla ett extra körfält, ett resecentrum istället för en enkel station eller en överdäckning av en väg eller ett spår. Ett konkret exempel är att finansierar merkostnaden för två överdäckningar av nya E18 mellan och i . B.Prioritera upp infrastrukturprojekt med särskilda privata, kom- munala och/eller regionala intressen som ställer krav på tidigare- läggning eller samordning med andra investeringar. Lämpligen kombineras ett sådant kriterium med ett förskotteringskrav. sker en relativt omfattande förskottering från kommunernas och andra intressenters sida för att säkerställa tidpunkter för planerade åtgärder. I praktiken innebär det en medfinansiering eftersom de lån som ges är räntefria. Liksom kriterierna 3-5 i gruppen ovan är sannolikt det sista kriteriet svårt att formulera skarpt. För att bli mer konkret diskuteras nedan några tänkbara kon- sekvenser av det kriterium som innebär att en reviderad netto- nuvärdeskvot (NNK) räknas ut så att medfinansierade projektet blir mer lönsamma. Som exempel väljs kriteriet där kalkylkostnaden minskas med det medfinansierade beloppet Det exempel som valts är kriteriet att kräva medfinansiering för de projekt som är mindre samhällsekonomiskt lönsamma än det sista projektet på listan, så att det medfinansierade projektet blir mer Exemplet utgår från att eller länen redan tidigt kan ha fått medfinansieringsbud från kommuner eller andra. I planeringen skulle kriteriet kunna användas genom att: (eller länen) presenterar en preliminär plan, där utöver projekt utpekade av regeringen, de mest lönsamma projekten ingår. Denna plan utgår ifrån regeringens bästa bedömning av de ramar som kan tänkas acceptera. I den mån som regeringen önskar att peka ut, enligt beräk- ningarna mindre lönsamma eller olönsamma projekt så ingår dessa i planen. Dessa betraktas då som låsta och kan inte prioriteras ut. Vi diskuterar inte här kriterier för regeringens prioritering. (eller länen) presenterar en preliminär plan där de medfinansierade projekt som kan tränga sig in i planen enligt nedanstående principer presenteras. Med denna preliminära plan erbjuds projekt som uppfyller följande kriterier att bjuda och tränga sig in i planeringsramen. Den totala ramen tillåts öka motsvarande den totala medfinan- sieringen. Projektets NNK ska vara >0 oaktat medfinansiering. För medfinansierade projekt beräknas NNKM genom att kost- naden minskas med medfinansieringsbidraget. NNKM = (Nytta - (Kostnad - Medfinansiering)) / (Kostnad - Medfinansiering) Om projektets NNKM överstiger de minst lönsamma av de projekt som utpekats av regeringen eller i den preliminära planen tillåts det tränga ut dessa och därmed tränga sig in. Denna princip kan utvidgas till flera finansiärer (exempelvis kommuner) genom att fördela finansieringsansvar efter vilka nyt- tor varje part får (kräv lokal medfinansiering i förhållande till viss andel av andelen lokal nytta). Nettonyttan av de statliga medlen en utgångspunkt Bakgrunden till kriteriet är en uppsats som analyserar frågan hur den totala välfärden påverkas av att man tillåter en privat intressent påverka den portfölj av investeringar som avser att genomföra.61 Utgångspunkten var ett uppmärksammat fall där en motorvägsavfart vid Bredden på mellan och inte kom med i plan. Då tog ett antal företag initiativet till en dialog med om att skjuta till delar av kostnaderna i utbyte mot att få med projektet i planen. Förhandlingen utmynnade i att projektet togs med i planen och att det därmed realiserades. Företagen betalade dock endast en del av investeringskostnaden. Detta är utgångspunkten för analys. preciserar en rad förutsättningar för att en sådan medfinansiering ska kunna leda till att den totala välfärden ökar. Den första förutsättningen är att planeraren antas välja en preliminär plan som maximerar total välfärd. Det innebär att de projekt som ger störst samhällsekonomiskt netto tas med i den preliminära planen. Om planerarens budget inte räcker till alla projekt med positiv lönsamhet så innebär det att endast projekt som har större lönsamhet än en viss nivå ryms i planen. Huvudkriteriet för att medfinansiering ska tillåtas enligt är att det innebär att nettonyttan av investeringen, dvs. nyttan minus kostnaden minskad med bidragsgivarens bidrag, av det projekt som förs in i portföljen måste vara större än nettonyttan av det projekt som trängs ut. En andra förutsättning som utgör ett krav på transparens är att de analyser och den rangordning av projekten (dvs. den preliminära planen) som utgör startpunkten för förhandlingarna om medfinan- siering är klar. Det innebär att om kommun A får sitt favorit- projekt i utgångsrangordningen och kommun B inte får med sitt projekt så ska det vara tydligt för både kommuner av typ A och typ B vad konsekvensen av medfinansiering blir. Om t.ex. kommun B:s projekt trängs in i planen och kommun A:s projekt trängs ut så vet A hur mycket den måste föra till i medfinansiering för att återta en plats i planen. Kommun A måste då erbjuda precis så mycket så att dess projekt blir mer lönsamt (räknat med kostnaden för de statliga 61 , J-E., 1990, Public funding of public investments, , Volume 24, Issue 2, p. medlen) än det minst lönsamma projektet i den nya planen för att det ska komma med igen. Analysen kan utvidgas till medfinansiering I princip kan analysen utvidgas till medfinansiering. En reservation, nämligen att staten kan vilja ha med projekt som inte har en beräknad lönsamhet, diskuteras nedan. Staten bör acceptera medfinansiering om nettonyttan i ovanstående mening ökar av medfinansieringen. Det är dock viktigt att ha i minnet att kommunen i princip skulle kunna vara beredd att betala upp till den samhälls- ekonomiska nytta som tillfaller kommunens medborgare och företag. Det finns då ingen självklar koppling mellan nyttor som kan mätas och icke-mätbara nyttor. Anta att kommunens mätbara nyttor är 80 och icke-mätbara nyttor är 20. Då innebär ett bud på 99 från kommunen att den får en nettonytta motsvarande 1 enhet. I detta fall uppstår ett slags dubbelräkning för de 80 enheterna, eftersom de redan är medräknade i den samhällsekonomiska kal- kylen. Genom att dra bort kommunens bud från statens kostnader så framstår investeringen som mer lönsam än den samhällsekono- miskt är. Trots detta kan de beskrivna medfinansieringsreglerna medföra en ökning av samhällets välfärd om de utgifter som kommunen prioriterar bort skulle göra mindre nytta för kommu- nens invånare än infrastrukturen62. Verklig planering bygger inte enbart på beräknad nytta Den viktigaste skillnaden mellan analys och verklig planering är att de beräknade nettonyttorna inte maximeras. Det främsta skälet är att såväl regeringen som och länen ibland pekar ut projekt som önskvärda trots att de har negativ beräknad lönsamhet. Det kan tolkas på flera sätt. En välvillig tolkning är att dessa aktörer bedömer att det finns nyttor och kostnader som inte fångas av kalkylen. En mindre välvillig tolkning är att politiken använder investeringar som ett bytesobjekt för att lösa konflikter och att därför politiska intressenter kompenseras 62 Detta är dock problematiskt om kommunen inte använder sina resurser rätt, om den t.ex. låtit sig påverkas av någon stor intressent och att utgiften inte är välfärdsmaximerande. för andra ofördelaktiga utfall. Den minst välvilliga tolkningen är att det går att få in projekt i plan genom manipulation och att det inte behöver vara resultat av ett noggrant övervägande. En mer transparent process kan skapas En viktig aspekt av att införa medfinansiering har att göra med de svårbedömbara effekterna på processen för att genomföra priorite- ringen. Syftet med detta avsnitt är i första hand att peka på vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att ge en trans- parent process och vilka drivkrafter en transparent process kan ge. Det är alltså inte i första hand att utveckla fördelarna med en mer förhandlingsorienterad process. Några förutsättningar i en transparent process är att: 1.Målet är att i första hand välja projekten med högst beräknad samhällsekonomiskt lönsamhet. 2.En preliminär plan presenteras med de mest lönsamma pro- jekten. 3.Ramarna kan öka med tillskotten från medfinansiering. 4.De projekt som förs in respektive trängs ut gör det på samhällsekonomiskt grund. Det innebär t.ex. att dubbelräkning av nyttor undviks. 5.Omstuvningen i planen sker på transparent grund. 6.Tydliga argument förs fram för omprioritering och för projekt som prioriteras på annat än samhällsekonomiskt grund.