sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — I samband med denna förändring tittade man på om regleringen var förenlig med unions- rätten. Regeringen uttalade då i huvudsak följande. Enligt regeringens bedömning är det rimligt att uppställa ett anknyt- ningskrav för att kunna få studiemedel vid studier utomlands. Annars skulle den enskilda individen kunna välja att uppbära studiemedel i den medlemsstat som har förmånligast studiemedelssystem. Detta skulle leda till ett systematiskt överutnyttjande av det svenska studiemedels- systemet. Regeringen kan inte se att genom dom lagt hinder för den här typen av anknytningskrav. Om domstolen vid en eventuell prövning av ett sådant anknytningskrav skulle finna att det inte är förenligt med EG-rätten kan det bli nödvändigt att begränsa möjligheten till studiestöd vid utlandsstudier även för landets egna medborgare. Ett anknytningskrav till uppställs t.ex. för att en person ska omfattas av svensk socialförsäkring. Även vissa utlands- studerande, som anses ha en väsentlig anknytning till , omfattas av svensk socialförsäkring . Re- geringen anser därför på motsvarande sätt att studiemedel vid utlands- studier endast ska lämnas till personer som har en stark förankring till . Precis som ska studiemedel således först och främst lämnas till svenska medborgare. Migrerande arbetstagare samt egen- företagare och deras familjemedlemmar ska enligt EG-rätten likställas och det svenska studiemedlet för utlandsstudier med svenska medborgare. Medborgarskap eller folkbokföring kan där- för inte användas som kriterium för att avgränsa personkategorin som ska ha rätt till studiestöd. Förutsättningarna för att en person ska an- ses ha en knytning till och därmed kunna beviljas studiemedel behöver därför ske på annat sätt. Enligt regeringens bedömning finns det goda skäl att använda de kriterier som uppställs i de övriga nordiska ländernas studiestöd eftersom dessa är förhållandevis samstämmigt upp- byggda. Mot denna bakgrund anser regeringen att för att studiemedel för studier utomlands ska kunna lämnas ska det fordras av alla sök- ande, att de har bott i i en sammanhängande period av före studierna. En sådan period får an- ses ge en stark knytning till landet. Tidsramen stämmer väl överens med den som tillämpats i de flesta andra nordiska länder. Det är viktigt att framhålla att anknytningskravet alltså ska gälla obe- roende av medborgarskap, folkbokföring etc. Några remissinstanser har efterlyst förtydligande av vad som här ska avses med bosättning. Grundläggande bestämmelser om bosättning finns i folkbokförings- lagen (1991:481). Men bosättningsbestämmelser förekommer också i andra författningar. Bosättningsbegreppet inom skatterätten avviker exempelvis från folkbokföringens. För socialförsäkringens vidkommande finns särskilda bestämmelser främst i lagen (1962:381) om allmän för- säkring. I övrigt är bosättningsfrågan beroende av om uppehållstill- stånd har beviljats. Bestämmelser om detta finns i utlänningslagen (1989:529). I svensk rätt finns alltså inte något enhetligt bosättnings- villkor. Avsikten är dock inte att införa en ny definition av bosättning i studiestödsbestämmelserna utan att använda ett vedertaget begrepp. Det bosättningsbegrepp som används i socialförsäkringslagstift- ningen bör lämpligen användas. Det innebär att personer anses bosatta i om han eller hon har sin egentliga hemvist här i landet. I lik- het med de nordiska regelverken bör bosättningstiden vara samman- hängande för att vara kvalificerande. ÖKS har i sitt remissvar på- mint om att EG-rätten är dynamisk och förändras bl.a. genom EG- domstolens praxis. Detta innebär att bestämmelser i förordning snabbt kan bli inaktuella vilket talar för att det bör ankomma på myndigheten dvs. CSN att närmare ange de situationer som ska undantas. 2004/05:111 s 46 ff.) ÖKS har i beslut (Dnr 2007-05072) kommit fram till att krav på bosättning i för rätt till studiemedel vid ut- landsstudier inte står i strid med . Nämnden sade att eftersom kravet bosättning tillämpades oberoende av nationalitet kunde bestämmelsen inte ses som direkt diskriminerande. Frågan var därför om den kunde ses som indirekt diskriminerande. Nämnden redogjorde för vad som sades om bestämmelsen i lag- motiven (se ovan prop. 2004/05:111). Därefter sade nämnden att har fastslagit att det kan vara legitimt att en med- och det svenska studiemedlet för utlandsstudier lemsstat, för att förvissa sig om att biståndet till uppehälle för stu- derande från andra medlemsstater inte blir en orimlig börda som kan få betydelse för nivån på det bistånd som staten totalt kan ge, endast beviljar sådant bistånd till studerande som kan påvisa en viss grad av samhällsintegration (mål C-209-03, Bidar, samt och , se ovan avsnitt 7.2.2). Nämnden sade därefter att målsätt- ningen med att bevilja studiemedel för studier utomlands är att stärka kvaliteten i utbildningen, främja studier på olika platser i världen samt bibehålla studerandemobiliteten utan att systemet verkar kostnadsdrivande. Nämnden fann att dessa mål var berättigade och att medlet, i detta fall kravet på bosättning, var både lämpligt och nödvändigt. Av regeringens yttrande i mål C-542/09, Kommissionen mot , (se avsnitt 7.2.3) framgår att den sitt- ande regeringen har samma uppfattning i frågan som regeringen ut- tryckte i motiven till lagändringen. Bestämmelserna om vilka krav som ska ställas för rätt till studie- medel utomlands vad gäller medborgarskap och bosättningskrav har relativt setts över och anpassats till . Regeringen gjorde då bedömningen att dessa krav var förenliga med unions- rätten. Vi har inte kunnat se att den rättsutveckling som skett inom unionsrätten härefter innebär att denna bedömning inte länge skulle vara gällande. Detta tyder också ÖKS avgörande på. Vi delar den bedömning som regeringen gjorde i den ovan redo- visade propositionen och även ÖKS bedömning. Kravet bosättning gäller även för svenska medborgare och tillämpas alltså oberoende av nationalitet. Dessutom framgår det av rörlighets- direktivet att medlemsstaterna inte är skyldiga att betala ut studie- stöd till studenter som inte kan härleda rätt till studiestöd ut arbets- tagarregelverket. Det svenska studiestödssystemet framstår fort- farande som generöst i ett europeiskt perspektiv och för att det ska vara möjligt att bibehålla detta generösa system krävs att vi ställer någon form av anknytningskrav för att det ska kunna utnyttjas. Annars är risken, precis som regeringen uttryckte i prop. 2004/05:111 att vi inte kan behålla dessa regler vilket skulle vara oerhört negativt för internationaliseringen. Här ska också erinras om att såvitt gäller de medborgare som kan härleda rätt från så ska dessa likställas med svenska medborgare vid avgörandet av om de har rätt till studiemedel. Det är därför vår uppfattning att såväl kravet på svenskt med- borgarskap som bosättningskravet är förenliga med . och det svenska studiemedlet för utlandsstudier klart sett i relation till den övriga lagregleringen på området som anpassats efter så att utländska medborgare i vissa fall ska likställas med svenska. Det pågående målet Kommissionen mot Neder- länderna mål C-542/09 (se avsnitt 7.2.3) tyder dock på att kom- missionen inte delar denna uppfattning. och är däremot långt ifrån ensamma om att ha denna typ av bosätt- ningskrav i sin studiestödslagstiftning. Liknande bosättningskrav finns till exempel i , och . Dom i målet har ännu inte fallit och vi vill därför inte spekulera i utgången. Dock kan vi konstatera att det gällande rättsläget kan komma att ändras i sam- band med domen varvid bestämmelsen om bosättningskrav på nytt får ses över. utgår enligt CSN:s föreskrifter studiemedel för distans- studier för studier inom EES på samma sätt, dock inte med samma belopp, som för studier i . Ändringen i föreskrifterna skedde efter ÖKS avgörande i beslut av (Dnr 2009-01016). För en redogörelse av beslutet se ovan, avsnitt 7.3.1. Studiemedel för distansstudier utanför lämnas med de belopp som gäller för det land där den studerande är bosatt. Bakgrunden till ändringen var att ÖKS hade uttalat att den tidi- gare regleringen inte var förenlig med unionsrätten. Vi delar den bedömningen och anser också att regleringen för att vara förenlig med måste vara enhetligt. Vi har inte kunnat hitta något skäl som skulle motivera en särreglering. Tvärtom som CSN sade i sitt yttrande i målet så torde regeln inte stå i proportion till det syfte som eftersträvas med bestämmelserna, då det borde gå att minska dessa risker genom andra åtgärder såsom ökade kontroller av studieaktivitet och bättre utbetalningsrutiner både för distans- studier i och utomlands. Vi kommer att återkomma till frågan om regleringen lämpligen ska ske i CSN:s föreskrifter eller om den ska lyftas upp på förord- ningsnivå i avsnitt 10.1.1. och det svenska studiemedlet för utlandsstudier är i ständig förändring. Utbildningsområdet är ett om- råde som EU lägger stort fokus på och där det också finns flertalet europeiska samarbeten. Det innebär att den analys som gjorts av gränser och de svenska reglernas förenlighet med unions- rätten utgör en ögonblicksbild och att en särreglering som möjligen skulle kunna tillåtas kan vara otillåten . Detta blir extra tydligt med det pågående målet i mot Neder- länderna rörande bosättningskravet som vi redogjort för i avsnitt 7.2.4. En grundläggande strävan med den svenska regleringen bör därför, som nämnts ovan, vara ett så enhetligt regelverk som möjligt. Gränsdragningen bör dessutom gå mellan EES inklusive och den övriga världen i stället för mellan och utlandet. Ett sådant regelverk har längre hållbarhet och minskar risken för att de svenska bestämmelserna ska anses oförenliga med unionsrätten. I detta avsnitt kommer vi att redogöra för och analysera det gällan- de systemet med differentierade lånebelopp för utlandsstudier för att se om det är den bästa modellen för utlandsstudiemedel och om inte vad som kan ersätta det gällande systemet. 8.1.1Studiestödets mål och syfte Studiestödet är för de flesta studenter en förutsättning för eftergym- nasiala studier. Målet för studiestödet fastslogs i samband med studiestödsreformen . Studiestödet i form av bidrag och lån är en del av utbildningspolitiken och ska bidra till att förverkliga målen för detta område. Studiestödet ska verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildningen. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och därmed bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet ska också ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden.1 8.1.2Införandet av ett allmänt och differentierat utlandsstudiemedel I regeringens proposition 1987/88:116 om studiemedel presentera- des ett reformerat studiemedelssystem som bland annat innebar vidgade möjligheter till studiemedel vid utlandsstudier. Enligt dåva- rande bestämmelser utgick studiemedel för studier utomlands endast om studierna inte med lika stor fördel kunde bedrivas i . Utlandsstudiemedlet utgick med samma belopp som det svenska. I propositionen föreslogs att studiemedel i allmänhet skulle utgå för 1999/2000:10 s. 76. utlandsstudier under förutsättning att utbildningen höll en kvalitet som i stort sett var jämförbar med den svenska utbildningens. Det framhölls att det är dyrt att studera utomlands även om man får stu- diemedel och att den studerande därför sannolikt har förvissat sig om att utbildningen kommer till nytta . I propositionen anges att studiemedlen emellertid borde differentieras eftersom skill- naderna i kostnadsläget mellan olika länder är stora, och att CSN borde fastställa den rimliga nivån för respektive land. I första hand innebar detta, enligt uttalanden i propositionen, att studielånen skulle kunna minskas för studier i länder där levnadsomkostnader är så låga att studiemedelsbeloppet uppenbart är för högt.2 De nya reglerna infördes och medförde att ett stort antal studerande har kun- nat genomgå utbildning utomlands under förhållandevis förmånliga ekonomiska villkor. I de följande avsnitten om utlandsstudiemedlens storlek kommer det att göras jämförelser med ersättningsnivåerna inom det svenska studiemedelssystemet. Här presenteras därför de svenska studieme- delsbeloppen för . Studiebidrag per fyraveckorsperiod : Studielån per fyraveckorsperiod : Studiemedel per fyraveckorsperiod : Studiebidrag per termin3 : Studielån per termin : Studiemedel per termin : 1987/88:116 s. 3En termin är eller enligt CSN:s beräkningar. Utlandsstudiemedel i form av studielån får enligt 3 kap. 24 § studie- stödsförordningen (2000:655) lämnas med högst det belopp som CSN fastställer med beaktande av levnadsomkostnader i varje land. CSN har i myndighetens föreskrifter och allmänna råd fast- slagit landsspecifika belopp för studielån vid studier utomlands.4 Det framgår inte av studiestödsförordningen om alla levnadsom- kostnader ska beaktas eller bara vissa. Levnadsomkostnaderna för en svensk student uppskattas av till 1 978 kro- nor . tar dock inte hänsyn till kostnaden för böcker, vilket CSN gör vid fastställande av utlandslånebelop- pen. Kostnaden för böcker har beräknats till . En genomsnittlig studerande skulle därmed vid studier i ha levnadsomkostnader motsvarande . Studie- medlet för studier i uppgår till och enligt ovannämnda beräkning täcker studiemedlet av en studerandes levnadsomkostnader.5 förenade student- kårer (SFS) beräknar en studerandes levnadsomkostnader till . Enligt SFS beräkningar täcker studiemedlet av dessa kostnader.6 Av studiemedlet om 2 035 kro- nor uppgår lånebeloppet till . CSN uppger att detta belopp kan användas som ett riktmärke när utlandslånebelop- pen ska fastställas.7 När CSN ska fastställa landsbeloppen använder sig myndighe- ten av en metod som bygger på enkätutskick till ambassader eller konsulat i aktuella länder. Beskickningarna tillfrågas om vad rimliga kostnader är för en svensk studerande för mat, logi, lokala resor och övriga omkostnader. Inom hämtas även underlag från CSN:s systermyndigheter. I vissa fall får CSN inte något svar på enkät- utskicken. I andra fall finns endast underlag för en ort, vilket CSN inte anser vara representativt för landet i sin helhet. I några fall, där det finns få eller inga studerande, och där underlaget i svaren be- 4Se 12 kap. 22 § och bilaga 4 i CSNFS 2001:1. 5Uppgifter från CSN:s utvärderings- och statistikenhet som bygger på kostnadsberäkningar för kvinnor och män i ålder 19–i mellanstor stad. Totalkostnad, hus- håll och hyreskostnad för var . Omräknat till fyraveckors- perioder är kostnaderna . 6Sveriges förenade studentkårer (SFS) har gjort beräkningar för en studerandes utgifter som stödjer sig bland annat på riktlinjer från , och studentbostads- företagen. De totala utgifterna för beräknades till . Om- räknat till fyraveckorsperioder är kostnaderna . 7CSN, Utgångspunkter vid fastställande av utlandslånebelopp /2011. döms vara osäkra, har CSN medvetet begränsat beloppen i avvaktan på bättre underlag. CSN uppger vidare att eftersom lånebeloppet ska återspegla ett genomsnitt för landet finns en viss restriktivitet för stora och dyra länder där det också råder en större geografisk varia- tion av kostnader. CSN har fastställt utlandslånebeloppen /2011 för totalt 131 länder. Beloppet anses motsvara det svenska låne- beloppet, , och detta, förstnämnda belopp utgår i 45 län- der. I 64 länder utgår ett högre lånebelopp än och i 22 länder utgår ett lägre lånebelopp än . Det högsta låne- beloppet lämnas för studier i och () och det lägsta lånebeloppet lämnas för studier på (). Att nivåerna på cirka hälften av de utländska lånebeloppen är högre än det svenska lånebeloppet verkade inte vara lagstiftarens intention när det differentierade systemet infördes . Snarare förefaller syftet med systemet då ha varit en besparingsåtgärd, eftersom det i första hand skulle medföra att studiemedlen skulle kunna minskas för studier i länder där levnadsomkostnader var låga.8 Vid en genomgång av utlandslånebeloppen är det förvånande att lånebeloppsnivåerna är högre än det svenska lånebeloppet i exem- pelvis (), () och (), samt i östeuropeiska länder som (), (), () , , , () och (). De utländska beskickningarna har i flera fall inför CSN:s faststäl- lande av utlandslånebeloppen /2011, uppgett att kostnadsläget i landet är långt över det belopp som CSN slutligen fastställt. CSN har då motiverat frångåendet av beloppet i enkätsvaret med att kost- nadsnivån är svårbedömd eller att det höga beloppet som uppges i enkätsvaret är osäkert. Exempelvis när det gäller uppgår levnadsomkostnaderna i enligt enkätsvar till (av- drag har då gjorts för den del som finansieras med studiebidraget). Valutan har försvagats gentemot den svenska kronan med 7 pro- cent vid en jämförelse med förra årets valutakurs. CSN har anfört att kostnadsnivån är osäker, men att landsbeloppet för bör höjas från till . Ett annat exempel är där levnadsomkostnaderna enligt enkätsvar uppgår till och valutan är oförändrad. 8 Jfr SOU 1987:39 s. 149 och prop. 1987/88:116 s. 41. har höjt landsbeloppet för från till 2 500 kro- nor. I en del fall har CSN ändrat landsbeloppet när enkätsvaret har uppgett levnadsomkostnader som varit högre än det av CSN:s fast- ställda lånebeloppet, medan myndigheten i andra fall inte ändrat beloppet under liknade omständigheter. Exempelvis för höjdes lånebeloppet från till när enkätsva- ret uppgav att levnadsomkostnaderna i var 1 142 kro- nor. Varken det ungerska, slovenska eller det slovakiska landsbelop- pet höjdes emellertid från , respektive , fast att enkätsvaren uppgav att levnadsomkostnaderna i länderna var , respektive . Valutan var oförändrad i alla länderna.9 Ovannämnda exempel visar att den nuvarande metoden inte upp- levs av CSN som tillförlitlig, utan att myndigheten i många fall gör en skönsmässig bedömning av utlandslånebeloppet. Vid en genom- gång av CSN:s beslutsmotiveringar kan en tendens skönjas att CSN endast inledningsvis utgår från ambassadernas enkätsvar, men sedan gör en egen prövning av vad som är rimligt. En slutsats som kan dras är att det synes finnas en strävan att landsbeloppen ska ligga i närheten av det svenska lånebeloppet; i 45 länder utgår lånebelop- pet och i många länder utgår lånebelopp som ligger strax över eller under detta belopp. Detta förfarandet har inte stöd i 3 kap. 24 § studiestödsförordningen där det stadgas att CSN ska be- akta levnadsomkostnader i varje land när utlandsbeloppen ska fast- ställas. CSN har i remissvaret till Studiesociala kommitténs betänkande anfört att enkäter till ambassader och konsulat är den metod som visat sig ge mest tillförlitliga uppgifter om de studerandes levnadsomkost- nader och att CSN har undersökt möjligheten att använda sig av olika index, men att dessa utgår från kostnadsaspekter som inte på samma sätt kan jämföras med en utlandsstuderandes specifika levnadsom- kostnader. CSN har även varit i kontakt med Statistiska central- byrån som menar att byrån hade använt sig av samma metod som CSN om byrån hade fått i uppdrag att beräkna levnadsomkostnader för utlandsstuderande. CSN anför vidare att enkätmetoden har kriti- serats, ofta med rätta, för att den riskerar att resultera i subjektivt fastställda beloppsnivåer.10 9CSN, Utgångspunkter vid fastställande av utlandslånebelopp /2011. 10CSN, Remissvar till Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28), , s. 34. 8.1.5Jämförelse med OECD:s prisindex gjorde en jämförelse mellan studiemedels- nivåerna och prisnivån enligt OECD11 (2007) i de tio länder med flest studiestödstagare. Resultatet blev att studiemedelsbelop- pen och kostnadsjämförelse misstämde.12 Utredningen har gjort en uppdaterad jämförelse mellan stu- diemedelsnivåerna 2010 och OECD:s prisnivåer i de 29 utländska länder (samt ) som redovisar prisupp- gifter för13. av samliga utlandsstuderande studie- medelstagare studerade i dessa 29 länder. I 28 länder överstiger det utländska studielånet det svenska studielånet. Det är bara för studier i som det utgår ett lägre belopp () jämfört med vad som utgår för studier i . 11Organisation for Economic Co-operation and Development. 12SOU 2009:28, s. 312 f. 13OECD:s komparativa prisnivåindex visar skillnader i prisnivåer mellan länder, uttryckt i samma valuta. Indexet baseras på priserna i länderna för en gemensam korg av varor och tjänster. Indexet uppdateras och ger, tillsammans med andra ekonomiska index, en översikt över den senaste internationella ekonomiska utvecklingen för med- lemsländer och för vissa utvalda icke medlemsländer. Diagram 1 Lånebelopp i i förhållande till lånebeloppet i (procent), läsåren 2007/08–2009/10. Tolkning: De landsspecifika lånebeloppen för levnadskostnader vid studier utomlands förändras , men var högre än i i alla länder utom 2009/10. För har lånebeloppet varit mellan än i . I genomsnitt översteg lånebeloppen i det i 2009/10. Det intressanta är emellertid att jämföra utlandsbeloppen med OECD:s prisnivåer. En sådan jämförelse visar att behovet av studie- medel enligt OECD:s prisjämförelse låg under de fastställda studie- medelsbeloppen för alla länder utom för , där behovet av studiemedel är marginellt högre än vad som utgår (-). För studier i , där många svenskar studerar, är dagens studiemedel , medan behovet enligt OECD:s prisjämförelse endast är . Enligt OECD:s prisnivå skulle de svenskar som studerar i , som är det land där näst flest svenska studiemedels- tagare studerar, ha ett behov av studiemedel om . Stu- diemedlet för studier i är emellertid fastställt till . Skillnaden mellan behov av studiemedel och fastställt studiemedel är emellertid störst för , där behovet var , men utgår. Detta innebär att för ovannämnda länder över- stiger de fastställda studiemedelsbeloppen behovet av studiemedel enligt OECD:s prisjämförelse med (108, 115 respek- tive ). Endast för våra grannländer och var skillnaderna marginella mellan de fastställda studiemedelsbeloppen och behovet av studiemedel enligt OECD:s prisjämförelse (6 respektive 9 pro- cent). Anledningar till detta kan vara dels att när CSN fastställer ut- landsbeloppen för de andra nordiska länderna har underlag inhämtats från CSN:s systermyndigheter, respek- tive Lånekassen, dels att dessa länder har ett studiemedelssystem som påminner om det svenska. För flertalet länder var skillnaderna mycket stora mellan de fastställda studiemedelsbeloppen och behovet av studiemedel enligt OECD:s prisjämförelse. Slutsatsen är därför att utifrån OECD:s prisjämförelse skulle de flesta av studiemedelsbeloppen inte behöva vara så höga som de belopp som CSN har fastställt. Jämförbara prisnivåer (, )* Behov av studiemedel enligt OECD:s prisnivåer (), kronor Dagens studiemedel, bidrag och lån (), kronor Skillnad mellan dagens och studie- medelsbelopp, kronor Antal studiemedels- tagare 2009/10 Procentuell skillnad mellan dagens och belopp** *Tolkning: Vad en korg av varor, som kostar i , kostar i andra länder. I kostar samma korg , i , osv. **Tolkning: Dagens belopp för t.ex. överstiger belopp , för , osv. 8.1.6Jämförelse med andra index Ett annat index som kan användas för prisjämförelser mellan olika länder är Big Mac-indexet. Indexet, som första gången publicerades av tidskriften , ger en uppskattning av ett visst lands prisnivå. Fördelarna med indexet är att hamburgaren är en välkänd och enhetlig vara i hela världen samt att den är inhemskt producerad och har ingående kostnader hänförliga till olika sektorer i samhället, som jordbruk, arbete, annonsering, transporter, lokalkostnader etc. En nackdel med indexet är emellertid att i vissa tillväxtländer är en inte ett billigt mål mat som det är i väst- länderna, utan en lyxvara för medelklassen och utlänningar. Diagram 2 Kostnadsnivån i olika länder enligt CSN, och /(index). Enligt CSN ska studiemedelsbeloppet i t.ex. vara av det i för att kompensera för kostnadsnivån där. Enligt borde studiemedelsbeloppet i vara av det i . Enligt index borde USA-beloppet vara av det i . För ska beloppet enligt CSN vara , enligt och enligt av det i . * index för Euro-