sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — För de myndigheter som är i behov av transporttjänster skulle det, såsom påtalats i Statskontorets rapport, troligen vara mer naturligt att transporterna utfördes av en självständig myndighet, som arbetade under eget myndighetsansvar och som utförde trans- porter åt såväl Kriminalvården som andra myndigheter. Det får också antas att det vore lämpligt att planering av verksamheten, liksom prioriteringar av transportuppdragen, skedde inom en självständig myndighet, vars huvudsakliga uppgift var just transportverksamhet. Transporterna skulle då inte behöva konkurrera med annan kärn- verksamhet. En fristående transportmyndighet skulle hantera en stor verksam- hetsvolym. Den skulle därmed ha goda förutsättningar att på ett flexibelt sätt hantera svängningar i transportbehovet och även i övrigt få betydande stordriftsfördelar. – i mån av tid – kunna transportera frihetsberövade personer i fall då polisiär kompetens inte kunde förväntas krävas och förutsätt- ningarna för handräckning därför inte är uppfyllda. Den skulle också kunna transportera icke-frihetsberövade personer. Därmed skulle den fylla funktionen av taxirörelse för olika myndigheter, som i större utsträckning skulle kunna koncentrera sig på respektive kärn- verksamhet. Det finns emellertid även nackdelar med nämnda ordning. Huvud- delen av de transporter som Kriminalvårdens transporttjänst genom- för utförs för den egna myndighetens räkning. Även om den ny- inrättade myndigheten skulle överta vissa av dessa transporter, skulle det innebära att de naturliga band som finns till kriminalvård försvann. En sådan organisation skulle troligen också innebära en oönskad gränslinje mellan central och lokal transportverksamhet inom Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? kriminalvården och försämra förutsättningarna för samverkan mellan dessa delar. Det är dessutom lämpligt att den personal som arbetar med de transporter det här är fråga om har genomgått kriminal- vårdsutbildning och har erfarenhet av arbete inom kriminalvården. Även den säkerhetsmässiga planeringen som föregår transporter av personer som är föremål för kriminalvård skulle försvåras om krimi- nalvårdens klienter skulle transporteras av en extern organisation. Detsamma gäller samordningen mellan transporttjänsten och Krimi- nalvårdens placeringsenhet. Som framhållits i avsnitt 3.2.2 bygger dagens transportorganisation till stor del på den s.k. lokalprincipen, nämligen att en myndighet som ansvarar för den lokal där den frihetsberövade befinner sig också svarar för transporter av denne. Att en sådan ordning ut- vecklats följer av rent praktiska hänsyn, nämligen att det är denna myndighet som har lättast att ombesörja exempelvis brådskande sjuktransporter. Anlitandet av en fristående myndighets tjänster skulle däremot innebära effektivitetsförluster i form av tidsutdräkt, ökad administration samt en förlängd informationskedja. Inrättandet av en ny myndighet med uppgift att hantera frihets- berövade personer skulle vidare kräva att man byggde upp en ny myndighetsadministration, men också att det skapades en ny per- sonalkategori – transportörer – med tvångsbefogenheter. Det skulle inte heller innebära någon omedelbar lösning på det problem som finns i fråga om olika myndigheternas delade verksamhetsansvar. 8.3.4Modell 3 – Myndigheten Kriminalvården behåller transporttjänsten men profileras utifrån att verksamheten inte endast omfattar kriminalvård Av principiella skäl kan det vara otillfredsställande att personer som inte är misstänkta eller dömda för brott hanteras av Kriminalvården. En sådan ordning kan också ha en stigmatiserande effekt och upp- levas som skamfylld av den som berörs, se kapitel 9. Kriminalvården utför transporter åt andra myndigheter, inte endast i enstaka fall utan i stor skala. Det är också vanligt att personer placeras i Kriminalvårdens häkten och anstalter enligt ut- länningslagens regler. Den nuvarande ordningen väcker därför frågan om det är motiverat att Kriminalvården, med bibehållen struktur, i stället benämns och i övrigt profileras på ett sätt som mer mot- svarar den breda verksamhet som myndigheten bedriver. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? kosmetisk förändring är mer motiverad ju större omfattning den verksamhet som bedrivs åt andra myndigheter får. Namnet Kriminalvården är emellertid ett väl inarbetat namn. En förändring av detta skulle skapa förvirring. Därtill kommer att myndighetens verksamhet till största delen är relaterad till just kriminalvård. 8.4.1Utgångspunkter för en rättssäker och effektiv transportverksamhet Bedömning: Transportverksamheten ska anordnas utifrån rätts- säkerhet och effektivitet. I hanteringen av frihetsberövade personer fyller transport- verksamheten ingen självständig funktion, utan är närmast en nödvändig stödfunktion. Transportverksamheten som sådan ska därför inte stå i fokus för övergripande organisatoriska överväganden. Med hänsyn till det stora antalet samhällsfunk- tioner som är beroende härav, bör transportverksamheten – med respekt för transportverksamhetens villkor – i stället anpassas till dessa andra verksamheter. Det innebär ur ett myndighetsperspek- tiv att transportverksamheten ska vara så flexibel att den kan möta de tidsfrister och andra skyndsamhetskrav som uppställs inom olika verksamheter. Ur den enskildes perspektiv innebär det att en transport av en frihetsberövad person ska genomföras med beaktande av de skäl som ligger bakom frihetsberövandet i det enskilda fallet. Transporter av frihetsberövade personer medför stora kostnader. De är också förenade med säkerhetsrisker och kan allmänt skapa oro hos dem som ska transporteras. Därtill kommer miljöhänsyn. Vid de frihetsberövanden som innebär tvångsvård tillkommer att det är viktigt att frihetsberövandet innebär just vård och inte i större utsträckning än nödvändigt går åt till transporter. Av nämnda skäl bör i första hand eftersträvas att minska antalet transporter eller i vart fall förkorta dessa. En åtgärd som leder till ett minskat antal Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? transporter är ökad användning av videoteknik i samband med främst domstolsförhandlingar. I samma syfte är det önskvärt med flexibla rutiner kring arrangemang vid bl.a. domstolsförhandlingar och läkar- undersökningar, eftersom det i många fall kan vara ändamålsenligt att dessa genomförs i eller i anslutning till den lokal där den frihets- berövade vistas. I detta sammanhang bör vidare pekas på vikten av transporthänsyn vid planeringen av lokalisering av anstalter, häkten, förvar, domstolar etc. De transporter som måste genomföras bör regleras utifrån de höga krav på rättssäkerhet som bör uppställas i fråga om verksamhet som rör frihetsberövade personer och organiseras utifrån vad som är mest kostnadseffektivt. Transporter av frihetsberövade personer är i många fall föranledda av domstolsförhandlingar, sjukvårdsbesök, avvisningar, utvisningar eller andra situationer som kan vara av särskild betydelse för den enskilde. Många transporter är dessutom av längre varaktighet och pågår i ett eller . Det är därför angeläget att transporten betraktas som en del av frihetsberövandet och genomförs med be- aktande av de skäl som ligger bakom frihetsberövandet i det en- skilda fallet, exempelvis brottsprevention, vård eller – i många utlän- ningsärenden – tillgänglighet. Detta följer även av att den myndig- het som begär en annan myndighets hjälp med en transport nor- malt bibehåller ansvaret för den som ska transporteras. Att så ska vara fallet framgår tydligast när det gäller personer som genomgår tvångs- vård. En rättssäker transportverksamhet förutsätter inte bara långt- gående lagregleringar, utan också tydliga regler, handböcker och information i övrigt. Det ligger ett särskilt pedagogiskt värde i att ordningen blir enhetlig. En tydlig reglering av personalens befogen- heter bör också leda till att transporterna kan genomföras på ett bra sätt i fråga om säkerhet och bemötande. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? I kapitel 3 har redogjorts för olika myndigheters delaktighet i trans- portverksamheten och de praktiska omständigheter som har bidragit till denna fördelning. I många fall torde fördelningen överens- stämma med vad som är mest ändamålsenligt och kostnadseffek- tivt. Det förefaller exempelvis naturligt att den myndighet som svarar för den lokal där den frihetsberövade är placerad också utför transporter av honom eller henne. En sådan ordning medför i nor- malfallet att personalen har kunskap om personen i fråga, vilket innebär fördelar både säkerhetsmässigt och i fråga om bemötande, men också minimal administration och tidsbesparingar, eftersom personalen redan finns på plats. Ur ett samhällsekonomiskt perspek- tiv är det emellertid inte givet att den ordning som råder i alla delar är den mest ändamålsenliga. För att transportverksamheten ska vara kostnadseffektiv krävs att ett gott resultat uppnås till så låga kostnader som möjligt. Generellt bör gälla att transporterna inte bör ta större resurser i an- språk än vad som är nödvändigt. Personalkostnader, främst lönekost- nader, är därvid en av flera faktorer som bör tillmätas betydelse. Förutsatt att transportlagen består av samma antal personer oavsett vilken myndighet som utför transporten, innebär det i allmänhet att det exempelvis är billigare att låta Kriminalvården bekosta en transport än att låta Polisen göra det. Det är emellertid inte säkert att det är det mest ändamålsenliga i varje situation. I handräck- ningsärenden krävs exempelvis i många fall Polisens medverkan för att verkställa ett frihetsberövande, t.ex. när någon ska hämtas i hemmet. Vid kortare transporter är det då sällan lämpligt att blanda in andra aktörer för transporten. Kostnadseffektiviteten beror emellertid inte bara på kostnaden för den enskilda transporten. En annan viktig faktor är graden av personalutnyttjande i förhållande till tillgänglig tid och i vilken utsträckning personal kan användas för andra sysslor när den inte utför transporter. Även gällande arbetstidsavtal har betydelse. För att en myndighet inte ska behöva bygga upp en överkapacitet för att klara av transportbehovet, bör det finnas möj- ligheter att ta in tillfällig personal för att utföra uppdragen. Även om en sådan lösning innebär en dyrare transport i det enskilda fallet, bör det vara mer ändamålsenligt än att bekosta en överkapacitet. Att aktörer som mer sällan hanterar frihetsberövade personer låter en större aktör, såsom Kriminalvårdens transporttjänst, utföra Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? transporterna kan vara kostnadseffektivt och innebära stordrifts- fördelar, eftersom transporterna då ombesörjs av en organisation med större beredskap, såväl när det gäller personal som fordon. Sam- tidigt kan andra myndigheter renodla sin kärnverksamhet. Att an- lita en annan myndighet kan emellertid också innebära merkost- nader i fråga om kostnader för hämtning och lämning av den som ska transporteras, administration och dokumentation. Detta inne- bär att de transporter som främst lämpar sig för att utföras av en aktör som Kriminalvårdens transporttjänst främst är längre trans- porter, särskilt utlandstransporter. Vikten av en fungerande transportverksamhet Transportverksamheten bör inte ses som en samhällsekonomiskt isolerad företeelse. I många fall är transporterna en länk mellan olika verksamheter, som var för sig styrs av skilda förutsättningar och prioriteringar. När transporter inte kan genomföras som planerat uppkommer merkostnader på andra håll. Uteblivna eller försenade transporter kan exempelvis medföra att domstolsförhandlingar eller läkarbesök måste ställas in. Det kan också innebära att den person som skulle transporteras inte längre vill medverka till transporten och att denna därför blir svårare och mer resurskrävande att utföra eller inte blir av. I ären- den om tvångsvård kan det innebära att vården försvåras eller att personen exempelvis måste avskiljas i väntan på transport. I utlän- ningsärenden kan en väntan på transport för verkställighet av avvis- nings- eller utvisningsbeslut innebära att personens vistelse i för- varet förlängs eller att personen släpps för att det inte längre anses proportionerligt att förlänga förvarsvistelsen. I det senare fallet får personen eftersökas på nytt. I samtliga nämnda situationer uppkommer merkostnader. På det mänskliga planet kan det innebära oro för den som berörs, särskilt i fråga om handräckning i samband med tvångsvård samt verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. När det gäller tvångs- vård är det särskilt angeläget att bristande transporter inte utgör hinder för att vården ska komma i gång. Med hänsyn till den re- striktivitet som bör gälla i fråga om frihetsberövanden och andra inskränkningar i den personliga friheten, är det inte heller god- tagbart att ett frihetsberövande måste förlängas eller att tvångs- Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? medel, såsom avskiljande eller tvångsmedicinering, ska behöva till- gripas på grund av transportproblem. Såväl landets häkten som har en mycket ansträngd beläggningssituation. Platsbrist kan i sig skapa behov av längre transporter. Det innebär att brister i lokal- försörjningen ställer höga krav på transportorganisationen. Vid god platstillgång minskar däremot transportbehoven. I viss mån kan så- ledes bristande lokaltillgång kompenseras genom en fungerande transportorganisation. På samma sätt kan en bristande transport- organisation delvis kompenseras med god lokaltillgång. Det gäller därför att i görligaste mån skapa ett läge då det råder jämvikt mellan dessa faktorer. Av såväl vårdhänsyn som säkerhets- och miljöhän- syn bör emellertid generellt gälla att fokus bör ligga på lokalförsörj- ningsfrågor. Ett undantag bör dock vara ärenden som rör verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. I sådana ärenden bör särskilt framhållas vikten av att verkställigheten inte drar ut . Det är angeläget att personerna inte ska behöva vänta än nödvändigt på att verkställigheten kommer till stånd. Därtill kommer att förvarsplaceringar är förenade med stora kostnader. Bristande förvars- och transportmöjligheter utgör en flaskhals, som motverkar en ändamålsenlig hantering av ärendena. En satsning på transportverksamheten på detta område torde därför innebära sär- skilda besparingar.6 Från Kriminalvården har framförts att transportverksamheten måste organiseras utifrån en samordning där såväl transportverk- samhetens som beställande myndigheters intressen beaktas. Utred- ningen vill dock betona att transportverksamheten i hanteringen av frihetsberövade personer inte fyller någon självständig funktion, utan närmast är en nödvändig stödfunktion. Det innebär att trans- portverksamheten som sådan inte ska stå i fokus för övergripande organisatoriska överväganden. Med hänsyn till det stora antalet samhällsfunktioner som är beroende härav, bör transportverksam- heten i stället – med respekt för transportverksamhetens villkor – anpassas till dessa andra verksamheter. Det innebär att transport- verksamheten ska vara så flexibel att den kan möta de tidsfrister och andra skyndsamhetskrav som uppställs inom olika verksam- heter. 2010/11:1, Utgiftsområde 4, s. 28 f. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? 8.4.2Andra myndigheters behov av extern transportverksamhet Bedömning: Andra myndigheter har ett behov av de transport- tjänster som Kriminalvårdens transporttjänst utför. Såväl rätts- säkerhets- som effektivitetshänsyn talar för att transporttjänsten även ska kunna anlitas för att transportera frihets- berövade personer åt andra myndigheter. Utredningen har ovan förutsättningslöst diskuterat för- och nack- delar med ett antal olika modeller för hur transportverksamheten skulle kunna organiseras. Som framgått har det utvecklats en praxis som innebär att Krimi- nalvården utför transporter åt andra myndigheter i betydande omfattning. Kriminalvårdens transportverksamhet har i praktiken blivit en förutsättning för att andra myndigheters verksamheter ska fungera. De transporter som transporttjänsten utför åt andra myndig- heter innebär främst avlastning för polismyndigheterna som i större utsträckning kan ägna sig åt sin kärnverksamhet. Myndigheterna har successivt dimensionerat och planerat sin organisation utifrån möjligheten att Kriminalvården kan utföra en del av transporterna. I fråga om verkställighetsresor enligt utlänningslagen har det eta- blerats en ordning som innebär att utgångspunkten ska vara att transporterna genomförs av Kriminalvården. Kriminalvården och har också budgetmässigt till stora delar anpassats till denna ordning, se avsnitt 10.3.3. Den faktiska utvecklingen visar tydligt att det finns ett behov av de transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter. Den kritik som dessa myndigheter anför mot Kriminalvårdens trans- portverksamhet har i huvudsak att göra med att transporttjänsten inte har tillräckliga möjligheter att utföra transporterna eller inte kan göra detta som begärts. Med hänsyn till detta behov är det i effektivitetshänseende inte rimligt eller realistiskt att varje myndighet i stället skulle bygga upp sin egen, självständiga transportorganisation (modell 1). Ur organisatorisk synpunkt är det vidare lämpligt att Polisen av- lastas ansvar för transporter åt andra myndigheter. Polisen kan där- med i större utsträckning ägna sig åt sin kärnverksamhet. överlåts transportuppgifterna till en extern aktör, vars verksamhets- volym talar för en kostnadseffektivt bedriven verksamhet. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? sagda innebär att det vore orimligt att Polisen inte skulle ges möjlighet att använda Kriminalvårdens transporttjänst eller motsvarande funktion för att utföra transporter av frihetsberövade personer (modell 1, variant 2). Enligt utredningens bedömning är transporttjänsten den aktör som ur ett rättssäkerhets- och effektivitetsperspektiv har de bästa förutsättningarna för att utföra de transporter som transporttjänsten utför på uppdrag av andra myndigheter. Det gäller resurser i form av personal och fordon samt möjligheten att nå upp till de höga krav på säkerhet som ställs vid många av transporterna. Utredningen återkommer i avsnitt 8.4.4 till i vilka fall och i vilken omfattning transportuppdrag bör ges till transporttjänsten. Bedömning: Transporttjänsten bör även vara en del av myndigheten . Utredningen har ovan kommit till slutsatsen att transporttjänsten även ska kunna anlitas för transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter. En grundläggande organisatorisk fråga blir därför om transporttjänsten ska vara en egen myndighet eller om den även fortsättningsvis ska vara en del av myndigheten . För det fall slutsatsen blir att den också i fram- tiden bör vara en del av myndigheten uppkommer frågan om det är lämpligt att myndigheten behåller transporttjänsten men benämns och profileras utifrån att verk- samheten inte endast omfattar kriminalvård. I de granskningar av transportverksamheten som redogjorts för ovan har flera skäl lagts fram för att transporttjänsten ska vara en egen myndighet. Många av de skäl som har anförts bygger på förut- sättningen att transportverksamheten ska omfatta alla de transport- typer som den gör . Även utredningens bedömning i den delen bygger på att den nuvarande transporttjänsten kommer att utföra transporter åt andra myndigheter. Transporttjänsten är inte heller en naturlig del av Kriminalvårdens kärnverksamhet utan kan när- mast betecknas som en stödfunktion. Det är tydligt att transporttjänstens tillhörighet till Kriminalvården i den nuvarande organisationen såväl är dess styrka som dess svaghet. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? De skäl som talar för att transporttjänsten även ska vara en del av myndigheten är främst av praktisk karaktär. De argument som talar mot denna ordning är däremot i första hand av principiell natur och väger enligt utredningens mening inte så tungt att den nu rådande ordningen bör förändras. Den nuvarande organisationen – som etablerades genom enmyndig- hetsreformen – är dessutom relativt ny. Utredningen gör därför bedömningen att den mest ändamålsenliga lösningen är att transporttjänsten fortsätter vara en del av myndigheten vården och således inte bryts ut till en egen myndighet (modell 2). Det kan dock finnas skäl att i olika sammanhang tydliggöra att Kriminalvårdens verksamhet inte begränsar sig till per- soner som är föremål för kriminalvård, utan – i fråga om trans- porter och förvar – även omfattar andra personkategorier (modell 3). Myndigheten sysslar således inte bara med kärnverksamhet utan också stödverksamhet åt andra myndigheter. Även om benäm- ningen Kriminalvården kan vara missvisande till den del verksam- heten omfattar utförande av transporter åt andra myndigheter, finns det med hänsyn till de skäl som anförts ovan emellertid inte an- ledning att döpa om myndigheten. För att denna ordning ska vara ändamålsenlig och effektiv krävs dock ett tydligare verksamhetsansvar i förhållande till andra myndig- heter, en förenkling av det administrativa förfarandet i handräck- ningsärenden samt ökad samverkan över myndighetsgränserna, se nedan samt kapitel 12. Det finns även förändringsbehov inom Krimi- nalvårdens transportverksamhet, se kapitel 10. Bedömning: Dagens ansvarsfördelning när det gäller transporter av frihetsberövade personer är oklar, vilket leder till rättssäkerhets- och effektivitetsförluster. Kriminalvårdens ansvar för transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter bör därför tyd- liggöras. Förslag: Ansvarsfördelningen mellan Polisen och Kriminalvården bör vara följande. –Kriminalvården bör – i stället för Polisen – genom sin trans- porttjänst biträda vid transporter i handräckningsärenden av- Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? seende frihetsberövade personer som vistas i den beställande myn- dighetens eller annan myndighets lokaler. –Vid övriga transporter av frihetsberövade personer bör Kriminal- vården genom sin transporttjänst svara för transportuppdrag som överlämnats av Polisen. Kriminalvårdens transportuppdrag i teorin Kriminalvårdens uppdrag i fråga om transporter åt andra myndig- heter regleras, som nämnts, i 6 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Enligt denna bestämmelse får Krimi- nalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikestrans- porter av personer som är berövade friheten. Bestämmelsen ger så- ledes Kriminalvården en möjlighet att utföra sådana transporter, men medför inte någon förpliktelse att göra det. Att Kriminalvården förväntas utföra transporter åt andra myndig- heter framgår dock av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11), liksom av Riks- polisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (RPSFS 2005:3, FAP 638-01). Även av uttalanden i flera förarbeten följer att så förutsätts.7 Detta kommer emellertid inte till uttryck i lag. Enligt relevanta lagbestämmelser ligger ansvaret för transport- uppgifterna i stället hos Polisen. Kriminalvårdens transportverksamhet i praktiken Flertalet transporter som Kriminalvårdens transporttjänst i praktiken utför åt andra myndigheter kan indelas i någon av fyra huvudgrupper: verkställighetsärenden som överlämnats från till polismyndigheten, övriga verkställighetsärenden, samt transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete, m.m. 7 Se t.ex. prop. 1996/97:147 s. 32 f. och 1997/98:173 s. 30. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? Därtill kommer vissa transporter av personer som är placerade i . I vilken utsträckning Kriminalvården utför trans- porter åt andra myndigheter varierar.