sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — I vissa fall kan det dock vara behövligt att en myndighet fördjupar verksamheten inom ett visst område, t.ex. genom att genomföra undersökningar, utarbeta nytt kunskapsunderlag om respekten och genomförandet av en viss rättighet, eller lämna förslag på hur en brist som påpekats av ett internationellt övervakningsorgan kan avhjälpas. I dessa fall kan särskilda regeringsuppdrag och regleringsbrev behöva användas. Ett flertal myndigheter har regleringsbrev som endast beskriver de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten, medan upp- drag ges i särskild ordning. Det finns dock myndigheter, t.ex. och , som fortfarande har mer omfattande regleringsbrev. Där regleringsbreven inte ger möjlighet till uppdrag kan sådana i stället beslutas genom särskilda regerings- uppdrag. Delegationens förslag: En bestämmelse förs in i kommitté- förordningen (1998:1474) om att de förslag som kommittéer och särskilda utredare lämnar ska vara utformade så att skyddet för den enskildes mänskliga rättigheter enligt interna- åtaganden respekteras och vid behov förstärks. Arbetet för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättig- heterna omfattar på olika sätt alla delar av samhället. Kommitté- väsendet har en central funktion när det gäller att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och att ta fram underlag för regeringens beslut inom olika områden. De förslag till nya bestämmelser i ett urval författningar som delegationen lämnar i detta betänkande ska, som tidigare påpekats, inte tolkas som de enda tänkbara eller motiverade förslagen utan som förslag om vad som bör göras i ett första steg. Genom kommittéväsendet finns möjlighet att, i samband med översyn av lagstiftning eller andra regelverk eller verksamhets- översyner, också utreda behovet av eventuella förändringar utifrån ska kommittéerna beakta vilka konsekvenser deras förslag får för bl.a. den kommunala självstyrelsen, små företags villkor, för jämställdheten och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Genom att föra in en bestämmelse om respekten för de mänskliga rättigheterna i kommittéförordningen (1998:1474) skulle diskrepanser mellan, å ena sidan, nationell lagstiftning och verksamhet och, å andra sidan, konventionerna om de mänskliga rättigheterna systematiskt kunna förebyggas. Om frågor om de mänskliga rättigheterna beaktas och redovisas redan i kommittéernas betänkanden skulle vidare myn- digheter, organisationer och andra remissinstanser ges möjlighet att på ett tidigt stadium av ett förändringsarbete yttra sig över för- slagen. Delegationen har i avsnitt 6.2.4 föreslagit att förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska komp- letteras med en bestämmelse om att en konsekvensutredning bör innehålla en bedömning av om regleringen överensstämmer med internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. I kommittéförordningen finns en hänvisning till denna förordning. Kommittéernas och de särskilda utredarnas förslag utgörs dock inte endast av författningsförslag, utan rör även en rad andra frå- gor. Ansvaret för att överväga hur förslagen påverkar respekten för de mänskliga rättigheterna behöver därför förtydligas även i kom- mittéförordningen. Delegationen föreslår således att en ny bestäm- melse förs in i kommittéförordningen med följande lydelse: 14 a § De förslag som kommittéer och särskilda utredare lämnar ska vara utformade så att skyddet för den enskildes mänskliga rättigheter enligt internationella åtaganden respekteras och vid behov förstärks. 6.2.7Nationella handlingsplaner och andra strategidokument Delegationens förslag: Regeringen vidareutvecklar arbetet för de mänskliga rättigheterna i i en tredje nationell hand- lingsplan eller motsvarande strategidokument. Regeringen har överlämnat två nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna till . Den 2006–2009. Utredningen om utvärdering av den andra hand- lingsplanen (IJ 2009:03) planeras redovisa sitt uppdrag den 31december 2010 (dir. 2009:118). Delegationen föreslår att arbetet med mänskliga rättigheter i vidareutvecklas i en tredje nationell handlingsplan för mänsk- liga rättigheter eller motsvarande strategidokument. Resultaten från utvärderingen av den förra handlingsplanen bör naturligtvis utgöra ett centralt underlag i detta arbete. Trots att handlings- planerna, enligt regeringens skrivelse om en tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79), inte bör utgöra underlag för myndigheternas tillsyn så utgör de, enligt delegationens mening, betydelsefulla policydokument som för bl.a. kommuner, landsting och statliga myndigheter tydliggör regeringens ambitioner och prioriteringar i arbetet för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i . De åtgärder som regeringen avser att vidta framställs på ett överskådligt sätt om de redovisas i en handlingsplan eller motsvarande. Själva arbetet med handlingsplanerna leder sannolikt också till en ökad medvetenhet bland de berörda inom de olika departementen i , bland myndig- heterna samt i viss mån i samhället i stort. En handlingsplan eller annat samlande strategidokument om mänskliga rättigheter beskri- ver också vilka prioriteringar regeringen gör i frågor om de mänskliga rättigheterna. Handlingsplaner och strategier kan dess- utom utgöra förebilder för liknande dokument i kommuner och landsting. Regeringen bör eftersträva en hög grad av samverkan kring handlingsplanerna, i enlighet med vad som rekommenderas av FN:s högkommissarie och kommissarie för de mänskliga rättigheterna (se avsnitt 3.7.1). Samverkan bör kunna ske inte endast kring framtagandet av handlingsplanen eller strategin utan även kring genomförandet av åtgärderna. Regeringen kan t.ex. genom dialog verka för att olika samhällsaktörer i anslutning till regeringens åtgärder redovisar egna åtgärder eller planer, t.ex. avseende arbetet på nivå eller i organisationslivet. Vidare kan möten anordnas regelbundet under genomförandet för avstämning och diskussion om läget. I avsnitt 3.7.2 har det civila samhällets betydelsefulla roll för de mänskliga rättigheterna beskrivits. Det är viktigt att det civila samhällets organisationer aktivt bjuds in att lämna synpunkter om och bidra till arbetet med strategidokument om de mänskliga rättigheterna. Regeringen bör också aktivt verka för att representanter för bl.a. kommuner och landsting samt näringslivet deltar i arbetet. De nationella handlingsplanerna om mänskliga rättigheter har omfattat åtgärder inom många olika samhällsområden. har regeringen, som tidigare nämnts, också beslutat om nationella handlingsplaner inom en rad andra områden som även omfattas av handlingsplanen om mänskliga rättigheter. Delegationen vill fram- hålla vikten av att regeringen även i handlingsplaner som inte primärt behandlar mänskliga rättigheter, där detta bedöms relevant, visar hur rättigheterna kan konkretiseras och förstärkas inom det aktuella området. Det kan t.ex. handla om att beakta människo- rättsperspektivet i regeringens handlingsplaner eller strategidoku- ment om informations- och kommunikationsteknologi, hälso- och sjukvård eller äldreomsorg. I sådana dokument bör framför allt de rättigheter lyftas fram som är av särskild betydelse för det aktuella området och en beskrivning göras av vilka krav interna- åtaganden om de mänskliga rättigheterna ställer på den aktuella verksamheten. I kartläggningen inför arbetet med den andra nationella handlingsplanen framförde flera myndigheter att det var oklart på vilket sätt olika nationella handlingsplaner för- håller sig till varandra.11 Där handlingsplanerna överlappar varandra bör detta därför framgå. 6.3Tydliggörande av kommunernas och landstingens ansvar för Delegationens förslag: En bestämmelse förs in i kommunal- lagen (1991:900) om att kommuner och landsting ska bedriva sin verksamhet med respekt för den enskildes mänskliga rättig- heter enligt de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa. De mänskliga rättigheterna är odelbara i den betydelsen att de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är lika viktiga som de medborgerliga och politiska rättigheterna (se även kapitel 2 om utgångspunkter). Regeringen har förklarat att rättigheterna inte ska graderas. Trots detta har de ekonomiska, 2005/06:95, s. 230. sociala och kulturella rättigheterna ibland getts lägre prioritet än de medborgerliga och politiska rättigheterna.12 , som är inkorporerad i svensk rätt, skyddar framför allt medborger- liga och politiska rättigheter. Det kan därför vara av särskild betydelse att tydliggöra det offentligas ansvar på områden som främst rör de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. I likhet med övriga delar av den offentliga sektorn har kom- muner och landsting skyldighet att respektera de mänskliga rättigheterna. internationella åtaganden utgör således även en del av ramverket för verksamheter inom kommuner och lands- ting. Kommuners och landstings verksamheter berör ofta förverk- ligandet av den enskildes ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter, exempelvis frågor som rör skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. Vissa av dessa frågor har även berörts ovan. Kommuners och landstings prioriteringar och verksamhet kan således vara avgörande för om som stat kan leva upp till sina för- pliktelser. Eftersom det är staten som genom och rege- ringen fattar beslut om att ska ingå internationella överens- kommelser, bl.a. konventioner om de mänskliga rättigheterna, kan kommunernas och landstingens ansvar för rättigheterna framstå som otydligt. I utvärderingen av den första handlingsplanen sägs att kommunernas och landstingens roll för att skydda och främja rättigheterna är viktig, men inte tydligt definierad.13 Det är därför av särskild betydelse att tydliggöra kommunernas och landstingens ansvar för rättigheterna. I råder självstyrelse. Principen är fastslagen i såväl regeringsformen som kommunallagen. Däremot finns inte i någon av dessa en definition av vad som avses med självstyrelse. I 2 kap. 1 § kommunallagen anges bara att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter som inte ska handhas av enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Inom den kommunala sektorn kan alltså en sådan fri beslutanderätt sägas vara garanterad, däremot inte gränserna för sektorn.14 2005/06:95, s. 16 f. 13Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den nationella handlings- planen för de mänskliga rättigheterna, och , , 2005, dnr Ju2004/6673/D, s. 52. 14Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 49 ff. Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår att föreskrifter om kommunernas befogenheter meddelas i lag.15 Staten kan alltså styra verksamhet genom speciallagstiftning som reglerar verksamheter som t.ex. socialtjänst, hälso- och sjukvård och skola, samt även genom kommunallagen, som reglerar kommunernas organisation och styrning. Ett tillägg om mänskliga rättigheter i kommunallagen skulle inte skapa några nya rättigheter eller skyldigheter utan endast markera och tydliggöra det ansvar som kommuner och landsting, i likhet med övriga delar av den offent- liga sektorn, redan har för att respektera och säkerställa de mänskliga rättigheterna. Mänskliga rättigheter tillhör en av grundfrågorna för Europa- rådets kongress för lokala och regionala organ (CLRAE), där svenska kommuner och landsting samt organisationen och Landsting (SKL) är aktiva. Enligt en rapport som överlämnats till CLRAE av , rapportör för frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå, ska kongressen när den i fortsättningen övervakar demokratin i medlemsländerna även ta upp frågor om mänskliga rättigheter. Med jämna mellanrum ska också kongressen utarbeta mer allmänna lägesrapporter för politisk debatt. Rapporten behandlar även vilka rättigheter det i praktiken handlar om och hur ett strukturerat arbete på den lokala och regionala nivån kan gå till. Rapporten ger vidare exempel på hur kommuner och regioner med bevarad självstyrelse kan engagera sig mer aktivt i bl.a. ekonomiska och sociala rättigheter. Rapporten antogs av CLRAE i mars 2010.16 antog CLRAE även en resolution där den uppmanar lokala och regionala myndigheter att säkerställa att internationell rätt efterlevs på och regional nivå samt att utarbeta handlingsplaner och andra strategier mot diskriminering och rasism.17 Många svenska kommuner har antagit planer för att skydda och främja vissa rättigheter. Genom ett förtydligande i lagstiftningen skapas tydligare incitament för fler kommuner och landsting att mer aktivt än arbeta för att respektera och förverkliga alla mänskliga rättigheter. Kommunerna kan t.ex. välja att utarbeta 15I förslaget till ändring av regeringsformen i regeringens proposition (prop. 2009/10:80) om en reformerad grundlag återfinns motsvarande regler i ett nytt 14 kap. 16Congress of Local and of (), Recom- mendation 280 (2010), The Role of Local and in the Implementation of Human Rights, . 17CLRAE, resolution 264 (2008), Social Approach to the Fight against Racism at Local and Regional Level, , p. 7 a och b. egna handlingsplaner för mänskliga rättigheter. Vid sådana beslut är det viktigt att kommunernas styrande organ prioriterar frågorna och ser det som sitt ansvar att genomföra rättigheterna. SKL verkar för att medlemmarna får det stöd de själva anser sig behöva i arbetet med att säkerställa full respekt för mänskliga rättigheter. Delegationens förslag om ett förtydligande i kommu- nallagen ska ses som ett stöd i det redan pågående arbetet. Delegationen föreslår att en ny bestämmelse förs in i kommu- nallagen enligt följande: Kommunernas och landstingens befogenheter 1 § Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägen- heter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. 2 § Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. 2 a § Kommuner och landsting ska bedriva sin verksamhet med respekt för den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överens- kommelser som har åtagit sig att följa. Kommun- och har en central roll i arbetet med att förverkliga de mänskliga rättigheterna på nivå. Enligt 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) är det fullmäktige som beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars är av större vikt för kommunen eller , bl.a. mål och riktlinjer för verksamheten, budget samt årsredovisning och ansvarsfrihet. Enligt kommunallagen får vissa typer av ärenden inte delegeras. Detta gäller, förutom budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, även bl.a. ärenden om mål och riktlinjer för den kommunala verksamheten. Det är fullmäktige som ska fatta de övergripande besluten om styrningen av den kommunala verksamheten. De mänskliga rättigheterna berör samtliga verksamheter i kom- munerna och landstingen i något avseende. De ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna ska också huvudsakligen förverkligas inom kommunernas och landstingens verksamhetsområden. I den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna uppmuntrade regeringen kommuner och landsting att använda sig av regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna i samt att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna.18 Delegationens erfarenheter och kart- läggningar, främst rapporten för att förverk- liga mänskliga rättigheter (bilaga 8) tyder dock på att kommunerna och landstingen fortfarande i stor utsträckning saknar centrala och konkreta styrdokument som uttryckligen omfattar de mänskliga rättigheterna. Delegationen rekommenderar därför kommunerna och lands- tingen att i högre grad än lyfta fram de mänskliga rättig- heterna i sina centrala styrdokument och planer så att rättigheterna får den prioritet som krävs för att de ska kunna säkerställas. Genom det förslag till tillägg i kommunallagen som redovisats ovan (avsnitt 6.3.1) blir det, enligt delegationens mening, ännu tydligare än att kommun- och har huvudansvaret för att detta sker, liksom för att följa upp hur styrdokument och planer om de mänskliga rättigheterna efterlevs i de olika verksamheterna. Även om det verkställande arbetet bedrivs i olika kommunala förvaltningar blir de centrala styrdokumenten ett sätt att ta ett helhetsansvar för att de mänskliga rättigheterna respek- teras i den kommunala verksamheten och tydliggöra fullmäktiges övergripande roll i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Om ansvaret för de mänskliga rättigheterna endast regleras i de special- lagar som styr de olika verksamheterna klargörs inte det över- gripande ansvaret och sambandet mellan rättigheterna. Delegationen har i samarbete med kommunerna genomfört en studie om hur mänskliga rättigheter kan användas i kommunernas årliga budget- och strategidokument. En slutsats av studien är att det finns flera metoder som kan användas beroende på kommunens förutsättningar och befintliga arbete med angränsande frågor. Metoderna beskrivs i avsnitt 3.4.4. Om kommunerna och landstingen i sina budget- och strategi- dokument beskriver hur arbetet med de mänskliga rättigheterna ska bedrivas, får det till följd att också de kommunala revisorernas uppdrag i förhållande till de mänskliga rättigheterna förtydligas. De kommunala revisorernas granskningsuppgift omfattar all den verk- samhet, med undantag för myndighetsutövning mot enskild, som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden i den omfattning som följer av god revisionssed (kommunallagen 9 kap. 9–10 §§). 2005/06:95, s. 107. Regeringen framhåller i propositionen om offentlig förvaltning att medborgare ska kunna vara säkra på att de lagar och andra regler som har beslutats av och regeringen följs. Regeringen anför vidare att den offentliga tillsynen spelar en viktig roll för att stärka regelefterlevnaden i hela samhället, både i offentlig och privat verksamhet. Tillsynen bidrar till att upprätthålla grundläg- gande värden i samhället, såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Genom tillsynen ska medborgare och företag kunna vara förvissade om att deras intressen tas till vara, menar rege- ringen.19 Delegationen anser att tillsynen i högre utsträckning än bör utnyttjas som verktyg för att följa upp hur de internationella konventionerna beaktas i den dagliga verksamheten i kommuner och landsting. Genom tillsynen ges möjligheter att kontrollera hur internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna följs, att utvärdera effekterna av de åtgärder som görs för att stärka arbetet för de mänskliga rättigheterna och att, vid behov, genom- föra förändringar i arbetet. Enligt delegationens uppfattning bör den ordinarie tillsynen av den kommunala verksamheten så långt det är möjligt omfatta människorättsperspektivet. Delegationen har också, såsom anges i avsnitt 6.2.3, föreslagit att instruktionerna för vissa tillsynsmyndigheter ska förtydligas så att det föreskrivs att de i sin tillsyn ska verka för att tillsynsobjekten säkerställer full respekt för de mänskliga rättigheterna i verksamheten. Ansvaret för tillsynen av verksamheter i kommuner och lands- ting ligger i huvudsak på statliga myndigheter, men även kommu- nerna har en viktig roll i tillsynen. Eftersom många verksamheter utanför staten regleras genom lagstiftning är det en central uppgift för tillsynen att kontrollera att gällande lagstiftning följs. Detta är, enligt delegationens mening, ytterligare ett skäl för att komplettera lagar med uttryckliga bestämmelser om att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna ska respekteras i verk- samheten. Ett gemensamt inslag i all tillsynsverksamhet är också att övervaka att politiska beslut genomförs. För en effektiv tillsyn krävs att de mål som tillsynen avser är tydliga. Såsom regeringen har framfört i den andra nationella handlingsplanen för de mänsk- liga rättigheterna är det ett nödvändigt första steg i arbetet med att 2009/10:175, s. 95. följa utvecklingen utifrån indikatorer för de mänskliga rättig- heterna att identifiera eller formulera nationella mål för mänskliga rättigheter.20 Delegationens förslag avseende arbetet med nationella mål och indikatorer för de mänskliga rättigheterna redovisas i avsnitt 8.3. 6.4Samordning, samverkan och dialog Samordning och samverkan inom den offentliga sektorn Arbetet för att säkerställa de mänskliga rättigheterna berör många verksamheter och huvudmän på olika nivåer i samhället och bedrivs inom ett flertal politikområden. Som framhölls i den andra natio- nella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna är det ange- läget att arbetet präglas av samsyn och samordning i förhållandet mellan samhällsområden och –nivåer. Regeringen har också fram- hållit att samordningen i arbetet för de mänskliga rättigheterna behöver förbättras.21 Delegationens erfarenheter visar på vikten av att myndigheter samordnar sitt arbete för att underlätta för enskilda som har kontakt med många myndigheter i frågor om de mänskliga rättig- heterna. Regeringen framhåller också i propositionen om offentlig förvaltning att människor inte får komma i kläm på grund av hur staten är organiserad.22 Medborgare, företagare och kommuner förväntar sig att staten i alla sina delar ska uppträda samordnat. För att göra det enkelt för alla att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter behöver myndigheterna i högre grad än , med beaktande av integritets- och sekretesskrav, samverka t.ex. när de utvecklar tjänster. Samordningen underlättas av en helhetsinriktad styrning som har ett tydligt medborgar- och människorätts- perspektiv. Samordning och samverkan är inte bara viktig mellan statliga myndigheter eller mellan statliga myndigheter och kommuner och landsting. Det är också angeläget att samordnar sitt arbete internt och samverkar för att stärka arbetet för de mänskliga rättigheterna. Delegationen konstaterar att regeringen i propositionen 2009/10:175 om offentlig förvaltning har aviserat en 2005/06:95, s. 110. 2005/06:95, s. 12. 2009/10:175, s. 99. Det är, enligt delegationens mening, viktigt att arbetet med mänskliga rättigheter genomsyrar och att det finns former för att initiera, koordinera och underlätta insatser för de mänskliga rättigheterna som berör flera departement. Ett aktuellt exempel på ett område där det är angeläget med samordning inom är det arbete med utform- ningen av en tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn som regeringen har aviserat i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn 2009/10:79). Detta arbete bör också omfatta frågor om hur ett människorättsperspektiv kan inkluderas i tillsynen med ut- gångspunkt i internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Dialog med det civila samhällets organisationer i frågor om de mänskliga rättigheterna I propositionen om politiken för det civila samhället har regeringen lyft fram att regeringen bör föra regelbunden dialog med det civila samhällets organisationer.23 Dialog är också en av de principer som fastställts som centrala i de överenskommelser som slutits mellan regeringen, SKL och idéburna organisationer på det sociala områ- det och på integrationsområdet. I propositionen konstateras att det civila samhällets organisationer, i sina roller som röstbärare och opinionsbildare, leverantörer av service och utförare av tjänster, har stora kunskaper bl.a. om människors erfarenheter från kontakter med offentlig verksamhet och olika gruppers behov och värde- ringar. Vidare lyfter regeringen fram att det inom det civila samhället också finns stor kännedom om vilka problem människor möter i vardagen och vilka lösningar som prövats för att lösa sådana problem, bl.a. inom organisationerna själva. Det civila sam- hällets aktörer finns såväl på riksnivå som på den regionala och lokala nivån och har ofta stor expertis inom sina respektive verk- samhetsområden, anför regeringen.24