sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Vi vill också nämna att antalet säkerhetsärenden som avgörs är få. De allra flesta har prövats enligt UtlL och endast ett mindre antal har prövats enligt LSU. har regeringen prövat ungefär två ärenden enligt LSU (se regeringens skrivelse 2010/11:39 s. 5). Om det kommer att prövas fler ärenden enligt LSU är svårt att förutsäga. I remissbehandlingen av förslaget till de ändringar som infördes i LSU och UtlL framförde en remissinstans att det finns en påtaglig risk för att flertalet säkerhetsärenden i fort- sättningen kommer att prövas enligt LSU. Regeringen bedömde dock att den risken inte var särskilt stor (se prop. 2009/10:31 s. 238). Enligt uppgift från prövade regeringen inte något ärende enligt LSU . Det är också viktigt att beakta att de ärenden som prövas enligt LSU i första hand är ärenden där den inre säkerheten är utsatt för allvarliga hot. har tagit ställning till att regeringen ska vara sista instans i dessa ärenden just för att deras utgång har särskild stor betydelse för den nationella säkerheten. Ärenden som prövas av regeringen Obligatorisk domstolsprövning eller ny prövning? Utredningens förslag: Regler om en obligatorisk domstols- prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt ska inte införas, utan reglerna om ny prövning av ett beslut om förvar och uppsikt ska behållas. Av samma skäl som de vi anfört i avsnitt 9.1.3 när det gäller ärenden som prövas av regeringen enligt UtlL anser utredningen att det inte bör införas en obligatorisk domstolsprövning av ett statsråds beslut om förvar eller uppsikt enligt LSU. Det alternativ som enligt utredningens uppfattning kan övervägas är därför att, på samma sätt som vi föreslagit när det gäller UtlL, undanta regeringen från reglerna om en obligatorisk domstolsprövning medan övriga myndigheters beslut ska prövas i en domstol inom . Regeringens roll i ärenden som prövas enligt LSU är en helt annan än i ärenden som prövas enligt UtlL. I ärenden som prövas enligt UtlL finns redan ett verkställbart utvisningsbeslut och regeringen kommer i dessa ärenden in sent i processen, dvs. enbart i verkställighetsskedet. Enligt LSU är regeringen i stället en av endast två myndigheter som kan fatta beslut i utvisningsfrågan. Om det är regeringen som varit beslutande myndighet är det även regeringen, och inte , som sedan prövar ett ärende om verkställighetshinder avseende utlänningen och som också omprövar ett eventuellt beslut om inhibition. Särskilda förfarande- regler när det gäller förvar och uppsikt för regeringen skulle således inte bli tillämpliga endast i undantagsfall. Om en obligatorisk domstolsprövning införs för myndigheternas beslut om förvar, men inte för regeringen, skulle det innebära att två helt olika parallella regelsystem skulle skapas som skulle vara svåra att förena med varandra. Slutsatsen blir därför att förfarandet och övriga omständigheter i ett säkerhetsärende enligt LSU är så speciella att utredningen anser att det inte bör införas en obligatorisk domstolsprövning i dessa ärenden. Mot bakgrund även av vårt begränsade uppdrag när det gäller LSU föreslår utredningen inte heller några andra nya omprövningsregler, utan föreslår att reglerna om ny prövning av ett beslut om förvar och uppsikt ska behållas. De regler om ny prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt som vi föreslår ska Ärenden som prövas av regeringen tas bort i UtlL bör därför föras in i LSU. Som vi nämnt ovan finns det dock behov av vissa förändringar i de reglerna. I de kommande avsnitten kommer utredningen att utveckla våra förslag om det. Begreppet handläggande myndighet samt en proportionalitetsregel Utredningens förslag: Begreppet handläggande myndighet i LSU bör bytas ut mot lokutionen behörig när det gäller frågor om förvar och uppsikt. På samma sätt som i ärenden enligt UtlL ska det vara ansvarigt statsråd som behörig när det gäller frågor om förvar och uppsikt när regeringen handlägger ett ärende, inte regeringen. Ett statsråd ska således alltjämt kunna fatta beslut om att ta en utlänning i förvar och kunna upphäva sådana beslut. Även regeringen ska dock alltjämt kunna upphäva ett beslut om förvar. Grundtanken bakom nuvarande regler om när en myndighet, Migrationsöverdomstolen eller ansvarigt statsråd blir behörig att fatta beslut om förvar och uppsikt ska dock inte ändras. Reglerna ska utformas så att det alltid finns endast en behörig myndighet eller domstol utpekad. En bestämmelse ska införas i LSU om att ett beslut om förvar eller uppsikt får fattas endast om åtgärden står i rimlig proportion till syftet med beslutet. Utredningen anser att begreppet handläggande myndighet bör utgå även ur LSU. Att ha två olika begrepp i UtlL och LSU i denna fråga vore olämpligt och begreppet handläggande myndighet bör därför ersättas med den mer informativa lokutionen behörig när det gäller frågor om förvar och uppsikt. På samma sätt som i ärenden enligt UtlL ska det vara ansvarigt statsråd som är behörig när det gäller frågor om förvar och uppsikt när regeringen handlägger ett ärende, inte regeringen. Ett statsråd ska således alltjämt kunna fatta beslut om att ta en utlänning i förvar och kunna upphäva sådana beslut. Även regeringen ska dock alltjämt kunna upphäva ett beslut om förvar. I övrigt bör dessa regler dock inte förändras i någon större om- fattning. Det kan i och för sig ifrågasättas varför Säkerhetspolisen alltid ska ha ansvar för förvars- och uppsiktsfrågan efter det att myndigheten tagit emot ett beslut om utvisning för verkställighet. Ärenden som prövas av regeringen Det gäller särskilt efter det att ett tillfälligt uppehållstillstånd har meddelats av eller regeringen. har dock tagit ställning till att Säkerhetspolisen ska ha denna roll, vilket, tillsammans med vårt begränsade uppdrag, gör att utredningen inte föreslår någon genomgripande förändring i frågan om vem som ska vara behörig när det gäller frågor om förvar och uppsikt. Utredningen anser dock att det är väsentligt att en myndighet som meddelar ett beslut om inhibition eller som beviljar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i vart fall kan upphäva ett beslut om förvar. Utredningen föreslår därför att en regel med ett sådant innehåll ska föras in i LSU. Det är även väsentligt att två myndigheter inte kan vara behöriga och att det alltid finns en behörig myndighet utpekad. Våra förslag har därför utformats så att det ska gälla. På samma sätt som enligt UtlL bör bestämmelserna om när myndigheterna och domstolarna är behöriga endast reglera de vanligaste situationerna och inte innehålla uttömmande uppräkningar. En generell uppsamlingsregel för vad som gäller i övriga fall bör därför också finnas. Av de skäl som vi anfört i avsnitten 5.2.2 och 5.3.2, och för att förenkla reglerna om beräkningen av tidsfristen för när en ny prövning ska ske, bör reglerna om synnerliga skäl i 10 kap. 4 § andra stycket UtlL inte föras över till LSU. Den regeln bör i stället ersättas med en utrycklig proportionalitetsregel. När det gäller muntlig handläggning bör de speciella för- hållanden som gäller i ett säkerhetsärende enligt LSU leda till att regeln i 13 kap. 2 § UtlL i princip förs in oförändrad i LSU. Även i ett säkerhetsärende som handläggs enligt LSU är det dock viktigt att en utlänning som inte tidigare fått komma till tals i vart fall får göra det när ett förvarsbeslut verkställs. Den nya bestämmelsen i LSU bör därför kompletteras med en sådan regel. Av bestämmelsen bör framgå att muntlig handläggning ska ske så snart ett beslut om förvar verkställts om beslutet om förvar har fattats i en utlännings frånvaro eller utan att muntlig handläggning förekommit tidigare. Handläggningsformen muntlig handläggning finns inte hos regeringen eller Migrationsöverdomstolen och den föreslagna regeln bör därför endast gälla , Säkerhetspolisen och en polismyndighet. Ärenden som prövas av regeringen Utredningens förslag: Flera förtydliganden ska föras in i LSU. Bestämmelsen i nuvarande 9 a § andra stycket LSU bör förtydligas så att det framgår att det endast är som har en skyldighet att pröva om en utlänning ska vara kvar i förvar eller stå under uppsikt när ett beslut om utvisning fattas. Bestämmelsen i 13 c § LSU bör förtydligas så att det uttryckligen framgår att ett ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, även kan besluta om muntlig förhandling i ett ärende om uppsikt. Dessutom bör det även i LSU klargöras att och en polismyndighets beslut om uppsikt kan överklagas (se MIG 2007:41). Det bör även förtydligas att Högsta förvaltnings- domstolens prövning av om ett beslut av ett statsråd ska bestå även kan avse ett beslut om uppsikt. Det bör vidare vara både Säkerhetspolisen och en annan polismyndighet som kan bli behörig när det gäller frågor om förvar och uppsikt, inte enbart Säkerhetspolisen. Som en följd av det bör även bestämmelsen om överklagande 9 d § LSU ändas så att den avser både Säkerhetspolisen och en annan polismyndighet. Utredningen anser slutligen att hela LSU skulle vinna på en språklig och redaktionell översyn. Det finns t.ex. ett behov av att ordningsföljden på vissa bestämmelser ändras och att paragraferna numreras om. På grund av det har det inte varit helt enkelt att föreslå en lämplig placering av nya bestämmelser om förvar och uppsikt i LSU. Att förändra LSU redaktionellt omfattas dock inte av våra direktiv. Vid avvägningen mellan vad som får anses vara en lämplig paragrafnumrering och en lämplig placering av de nya bestämmelserna i förhållande till de nuvarande reglerna har vi prioriterat det . Ärenden som prövas av regeringen Säkerhetspolisens möjlighet att ta en utlänning i förvar innan frågan om utvisning förts till Utredningens förslag: Bestämmelsen i 9 § LSU ska ändras så att Säkerhetspolisen får ta en utlänning i förvar innan utvisningsfrågan har förts till endast om någon av förutsättningarna i 8 § LSU är uppfyllda. Avslutningsvis anser utredningen att 9 § LSU ger Säkerhetspolisen ett alltför stort utrymme att kunna ta en utlänning i förvar. Bestämmelsen innebär i praktiken att Säkerhetspolisen kan ta en person i förvar, utan att några andra förutsättningar är uppfyllda än att personen är en utlänning. Utrymmet för en diskretionär prövning är alltså stor. Att Säkerhetspolisen ska anmäla besluten till som ska pröva om åtgärden ska bestå förändrar inte denna bedömning. För det första är inte en domstol. För det andra finns det i princip ingenting för att pröva eftersom Säkerhetspolisen får fatta dessa beslut utan att ange några egentliga grunder. Någon möjlighet för att göra någon annan bedömning än Säkerhetspolisen finns därför i praktiken inte. När bestämmelsen infördes motiverades den med att ett tillräckligt snabbt ingripande från polisen kunde säkerställas endast genom att polisen i säkerhetsärenden gavs större befogenheter att ta en utlänning i förvar än enligt den då gällande utlänningslagen. Utredningen kan dock inte se att en reglering av förutsättningar för ett förvarsbeslut leder till att det inte är möjligt för Säkerhets- polisen att ta en utlänning i förvar omgående om det behövs eller i ett tidigt skede av en utvisningsprocess. Bestämmelsen i 9 § LSU har förts över från tidigare lagstiftning på området och har funnits . I jämförelse med andra bestämmelser om förvar framstår den som otidsenlig. Enligt utredningens mening bör Säkerhetspolisen få fatta ett beslut om förvar innan en fråga om utvisning förts till endast om förutsättningarna i 8 § LSU är uppfyllda. 10Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt 10.1När är ett beslut om förvar eller uppsikt verkställbart? I 10 kap. 18–20 §§ UtlL finns allmänna bestämmelser om verk- ställighet av ett beslut om förvar. Bestämmelserna reglerar bland annat att har ansvar för att besluten verkställs och var en utlänning som tagits i förvar får placeras. Någon bestäm- melse om när ett beslut om förvar eller uppsikt blir gällande finns dock inte i UtlL. En reglering som motsvarar 30 kap. 12 § RB – som stadgar att ett beslut om häktning eller anmälningsskyldighet genast ska gå i verkställighet – finns således inte. Inte heller i FL eller FPL finns några regler om detta som kan ge ledning. Frågan om när ett förvaltningsrättsligt beslut blir gällande avgörs i stället, i de fall specialförfattning saknas, med ledning av allmänna grund- satser. Det är dock inte helt klart vilka dessa är. Det råder t.ex. delade meningar om vad som är eller bör vara huvudregel; att ett beslut blir gällande eller först sedan det vunnit laga kraft (se och , Förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl. 371–372 och , Förvaltnings- processlagen m.m. En kommentar, 5 uppl. 266–267). I praktiken tillämpas dock bestämmelserna om förvar och uppsikt på så sätt att ett beslut om förvar eller uppsikt anses bli gällande . Av 14 kap. 9 § andra stycket UtlL framgår även att ett beslut om förvar eller uppsikt kan överklagas utan begränsning till tid. Besluten vinner således inte laga kraft, vilket gör det logiskt att anse att besluten gäller . Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt Utredningens förslag: En bestämmelse förs in UtlL om att ett beslut om förvar eller uppsikt gäller . Att det saknas en uttrycklig reglering om när ett beslut om förvar blir gällande kan inte sägas ha lett till några större svårigheter i praktiken. Rättstillämpningen är till synes enhetlig. Flera domare utredningen talat med har dock uttryckt att det är otillfreds- ställande att det inte finns någon lagstiftning i frågan. När det gäller ett beslut om uppsikt finns det däremot en påtaglig risk för att missförstånd uppstår. De besluten börjar i praktiken inte tillämpas förrän en utlänning delgetts beslutet och det kan därför uppstå osäkerhet kring när besluten egentligen blir gällande. För att det inte ska råda någon tvekan anser utredningen att en lagregel bör införas i UtlL om när ett beslut om förvar eller uppsikt blir verkställbart. Myndigheterna har i dessa frågor inte några tydliga förvaltningsrättsliga grundsatser att falla tillbaka på och framförallt när det gäller besluten om uppsikt är det nödvändigt med lagstiftning. I de förvaltningsrättsliga specialförfattningarna är det också vanligt med uttryckliga regler om verkställbarhet, se t.ex. 45 § LPT, 40 § LVU och 43 § LVM. Besluten bör bli gällande . Det är inte lämpligt att ett beslut om uppsikt blir gällande först vid delgivning. Det skulle skapa ett behov av olika regler för verkställda och inte verkställda beslut, vilket skulle komplicera de processuella bestämmelserna om uppsikt på ett onödigt vis. 10.2När har ett beslut om förvar verkställts? Utredningens förslag: Bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 19 § UtlL ska förtydligas så att det framgår att en polismyndighet som omhändertar en utlänning som ska tas i förvar är den myndighet som faktiskt verkställer förvarsbeslutet. Det finns ingen reglering av frågan när ett beslut om förvar är verkställt. Frågan har praktisk betydelse i flera olika situationer. Tidsfristen för en ny prövning av ett beslut om förvar börjar t.ex. enligt 10 kap. 9 § UtlL att löpa när beslutet verkställts. Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt Ett beslut om förvar får enligt utredningens uppfattning anses verkställt när en utlännings rörelsefrihet rent faktiskt begränsas. Det sker oftast genom att utlänningen grips av en polisman. Att en utlänning skrivs in på ett förvar är således regelmässigt inte det avgörande momentet för att beslutet om förvar ska anses verkställt. Innan utlänningen anlänt till ett förvar har dock personal inte någon befogenhet att bruka våld mot utlänningen. Av den anledningen har Migrations- verket enligt 10 kap. 19 § första stycket UtlL fått en möjlighet att begära att en polismyndighet ska lämna den hjälp som behövs för att ett beslut om förvar ska kunna verkställas. Formuleringen i 10 kap. 19 § första stycket UtlL är dock missvisande eftersom polismyndigheterna inte endast lämnar den hjälp som behövs för att verkställa förvarsbeslut, utan faktiskt verkställer besluten. För att undvika missförstånd bör bestämmelsen i 10 kap. 19 § första stycket UtlL förtydligas. Utredningen föreslår att orden lämna den hjälp som behövs för att ska tas bort ur bestämmelsen. Enligt 10 kap. 18 § UtlL är det vidare som har det övergripande ansvaret för att ett beslut om förvar verkställs. Det innebär bland annat att det är som ansvarar för förvaren och att det är som ska tillhandahålla en plats på ett förvar åt en utlänning som tagits i förvar. 10.3Inhibition av verkställigheten av ett beslut om förvar eller uppsikt En fråga som har nära samband med frågan om när ett beslut om förvar eller uppsikt blir verkställbart är om verkställigheten av besluten kan inhiberas vid ett överklagande. Utredningen har sett exempel på sådana beslut fattade av migrationsdomstolarna (se även äldre praxis Kammarrätten i , beslut i mål 53-06). Frågan uppkommer dock om det kan anses lämpligt eller rätt att meddela sådana beslut. Även i detta fall saknas uttrycklig reglering i UtlL men av 28 § FPL framgår att en domstol, som prövar ett besvär, kan förordna att det överklagade beslutet, om det annars skulle gälla , tills vidare inte ska gälla. Några ytterligare förutsättningar för ett beslut om inhibition ska få meddelas ställs inte upp i regeln. Bestämmelsen gäller generellt och enbart med tillämpning av den Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt kan det således anses möjligt att inhibera verkställigheten av ett beslut om förvar eller uppsikt. Av 10 kap. 9 § sista stycket UtlL framgår att ett beslut om förvar eller uppsikt ska upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet. Bestämmelsen är tillämplig både när det gäller beslut om förvar som har verkställts och sådana beslut som ännu inte har verkställts. Det kan således vara lika fel att inte upphäva ett beslut om förvar som inte har verkställts, som att underlåta att upphäva ett sådant beslut när utlänningen redan befinner sig i ett förvar. Hur begreppet ska tolkas i detta sammanhang har inte utvecklats i förarbetena. Enligt utredningens mening får det dock anses innebära att det finns en möjlighet för en domstol att upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt direkt efter att ett överklagande kommit in och utan att en polismyndighet eller hörts. Det får också anses innebära att det inte är möjligt att skjuta upp ett upphävande av ett beslut om förvar eller uppsikt till en tidpunkt längre fram, om det inte finns skäl för beslutet prövningen görs. Det senare gäller oavsett om man förordnar att beslutet tills vidare inte får verkställas och även om man kan förutse att förutsättningar för ett beslut om förvar eller uppsikt med hög sannolikhet kommer att vara uppfyllda i en nära förestående framtid (jfr den ovan nämnda domen från Kammarrätten i ). I detta perspektiv framstår det varken som lämpligt eller rätt att meddela ett beslut om inhibition. Den egentliga frågan i detta sammanhang är vad som gäller när en domstol vid en preliminär bedömning av ett överklagande finner att det är sannolikt att ett beslut om förvar eller uppsikt ska upphävas men inte är så övertygad att domstolen anser att bestämmelsen i 10 kap. 9 § sista stycket UtlL är tillämplig. Formellt sett torde det enligt de nuvarande reglerna vara tillåtet att i en sådan situation meddela ett beslut om inhibition. I rättsfallet MIG 2008:23, där ett beslut om förvar överklagats av en utlänning, beslutade Migrationsöverdomstolen att utlänningen skulle försättas på fri fot, i avvaktan på att domstolen slutligen avgjorde målet eller förordnade annat. När målet avgjordes slutligt kom domstolen fram till att skäl för att hålla utlänningen i förvar fanns men uttalade att frågan om förvar numera hade förfallit. Målet skulle därför avskrivas från vidare handläggning. Domstolen synes ha utgått från att den, på grund av förordnandet att Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt utlänningen skulle försättas på fri fot, var förhindrad att slutligt bestämma att utlänningen skulle tas i förvar. Detta synsätt framstår som märkligt och man kan fråga sig varför domstolen inte biföll överklagandet och upphävde förvarsbeslutet direkt när över- klagandet kom in. Även om det torde vara formellt möjligt att inhibera verk- ställigheten av ett beslut om förvar eller uppsikt i vissa situationer, kan man alltjämt ifrågasätta lämpligheten av ett sådant förfarings- sätt. När det gäller frihetsberövande och frihetsinskränkning kan det nämligen hävdas att det inte finns utrymme för några mellanting och att det således endast finns två alternativ. Antingen finns det skäl för ett frihetsberövande eller en frihetsinskränkning eller så finns det inte sådana skäl. Om man jämför med reglerna om häktning och anmälnings- skyldighet framgår att det synsättet fått genomslag när det gäller ett överklagat beslut om häktning eller anmälningsskyldighet. Lagstiftarens avsikt får anses vara att de besluten inte ska inhiberas. I praktiken förekommer det inte heller några sådana beslut. Regler om inhibition av överklagade beslut finns i 52 kap. 7 § tredje stycket RB. Av den bestämmelsen framgår bland annat att en hovrätt får förordna att vissa beslut som överklagats tills vidare inte får verkställas. I bestämmelsen regleras särskilt vad som gäller om ett beslut om häktning eller anmälningsskyldighet överklagas och där sägs att en hovrätt också får ändra en tingsrätts beslut i fråga om häktning och anmälningsskyldighet utan att en motpart hörts. Genom bestämmelsen får lagstiftaren anses ha förutsatt att ett överklagat beslut om häktning eller anmälningsskyldighet ska prövas och ändras om det är nödvändigt. Annars ska beslutet bestå till dess överklagandet avgörs slutligt. Även andra mer praktiska aspekter bör beaktas vid bedöm- ningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om inhibition. Några processuella regler om hur ett inhiberat beslut om förvar eller uppsikt i övrigt ska hanteras finns nämligen inte. Man kan t.ex. fråga sig om en ny prövning av ett inhiberat beslut om förvar eller uppsikt ska ske enligt 10 kap. 9 § första stycket UtlL och hur tidsfristen för den prövningen i så fall ska beräknas. Ska fristen räknas från det ursprungliga beslutet om förvar eller uppsikt eller från beslutet om inhibition? Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt Utredningens bedömning: Någon uttrycklig lagbestämmelse om att ett beslut om förvar inte får inhiberas behöver inte införas. Enligt utredningens mening är det inte lämpligt att inhibera verkställigheten av ett beslut om frihetsberövande eller frihets- inskränkning. Detta gäller för såväl häktning och anmälnings- skyldighet som för förvar och uppsikt. Utredningen anser därför att det synsätt som tillämpas när det gäller häktning och anmälningsskyldighet bör tillämpas även avseende förvar och uppsikt. Om ett beslut om förvar eller uppsikt överklagas bör beslutet prövas och eventuellt upphävas . Annars bör det gälla till dess målet avgörs slutligt. Ett problem i sammanhanget är att bestämmelsen om att ett beslut om förvar eller uppsikt i vissa fall ska upphävas har placerats i 10 kap. 9 § UtlL. Rubriken till bestämmelsen är Ny prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt och bestämmelsen i övrigt handlar endast om sådan prövning. Det kan därför vara svårt att få klart för sig att bestämmelsen är tillämplig inte bara när en ny prövning görs, utan under hela den tid en utlänning hålls i förvar och även vid ett överklagande. Utredningen har bland annat av denna anledningen föreslagit att regeln ska tas in i en egen paragraf. En annan förklaring till att migrationsdomstolarna i vissa fall funnit anledning att inhibera verkställigheten av ett beslut om förvar torde vara att det i UtlL inte anges någon tidsfrist för när ett överklagat beslut om förvar ska prövas. Av 16 kap. 4 § UtlL framgår att ett mål om förvar ska handläggas skyndsamt. Enligt de domare vi talat med vid de olika migrationsdomstolarna tillämpas bestämmelsen dock mycket olika. Vissa domare anser att målet ska avgöras medan andra anser att de har någon vecka på sig.