sou · GYB396 · 2011-01-01 00:00:00 — Eleverna uppfattar även att det är olika lätt/svårt att få ett betyg beroende på vilken lärare de har. Skolor brister ofta i sammanställning och analys av betygsresultaten. I de ämnen det finns nationella prov jämförs inte de enskilda lärarnas betygssättning med resultaten på de nationella proven. Detta förhindrar t.ex. möjligheten att inom skolan se i vilken grad det förekommer skillnader. Skolinspektionen visar i rapporten även exempel där huvudmän och skolor arbetar för en likvärdig bedömning. Detta sker t.ex. genom att använda gemensamma prov och andra bedömningsunderlag och genom att den betygsättande läraren använder en annan lärare som medbedömare. Det finns alltså möjligheter att stärka kvaliteten och rättvisan i betygssättningen redan med dagens bestämmelser. 5.2Betygssättningen bör vara en del i kvalitetsarbetet Av skollagens (2010:800) bestämmelser om systematiskt kvalitetsarbete framgår att varje huvudman inom skolväsendet, såväl offentliga som fristående, systematiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp och utveckla utbildningsverksamheten. Sådan planering, uppföljning och utveckling av utbildningen ska även genomföras på skolnivå. På en skola ansvarar rektorn för att kvalitetsarbetet genomförs. Det ska genomföras under medverkan av bl.a. lärare, men även elever och elevernas föräldrar ska ges möjlighet att delta i arbetet. Enligt förarbetena till skollagen (prop. 2009/10:165) ska det systematiska kvalitetsarbetet inriktas på att uppfylla de nationella målen för utbildningen. Syftet är att det ska leda till förbättringar. Om det genom uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten ska huvudmannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Även om det inte är uttalat i förarbetena till skollagen måste det förutsättas att arbetet med bedömning och betygssättning är en del i kvalitetsarbetet. Ett funktionellt kvalitetsarbete bör enligt utred- ningens bedömning leda till att betyg som sätts på en skola i högre grad kommer att upplevas som rättvisa. Elever som upplever att de bedöms sakligt och korrekt i förhållande till sina prestationer och kursplanernas kunskapskrav blir sannolikt mer tillfreds med sitt betyg även om betyget kanske inte är så högt som de önskat. Rättvisa betyg innebär att de är rätt satta i förhållande till elevens kunskaper, dvs. inte lägre eller högre, och kursplaner och kunskapskrav. En skola där det sätts rätt betyg bör sannolikt inte ha särskilt stor omfattning av omprövningar. 5.2.1Huvudmannens ansvar för en rättvisare betygssättning En viktig uppgift för skolhuvudmannen är att följa upp skolornas resultat. För att göra det krävs underlag som kan analyseras, t.ex. variationer mellan skolornas resultat och deras måluppfyllelse samt likvärdigheten i skolornas bedömning och deras betygssättning. Enligt utredningens bedömning bör en naturlig del i det systematiska kvalitetsarbetet för huvudmannen vara att inom sitt ansvarsområde verka för att betygssättningen blir så rättssäker och likvärdig för eleverna som möjligt. Det innebär bl.a. att löpande följa respektive rektors arbete med betygssättningen samt analysera behovet av generella och individuella stödåtgärder. En konkret åtgärd kan vara att ta ansvar för att lärare i samma ämne på olika skolor ges tid och möjlighet att diskutera bedömning och betygssättning tillsammans. Ett starkt skäl till detta är att lärarnas kompetens bedöms som en central faktor för att stärka betygens likvärdighet. Det kan också vara att se till att elevernas resultat på ämnesproven och deras betyg i ämnet eller kursen följs upp och analyseras. Ett betydelsefullt redskap är kompetensutveckling av personalen t.ex. att alla lärare ges nödvändiga kunskaper om bedömning och betygssättning. En förändring som införts i skollagen (2010:800) motiverar särskild uppmärksamhet. Kommuner får, enligt 23 kap. 1 § skollagen, med bibehållet huvudmannaskap, sluta avtal med enskild juridisk eller fysisk person om att utföra uppgifter inom utbildning. Olika begränsningar gäller i olika skolformer bl.a. för grund- och gymnasieskolan. Bestämmelsen innebär bl.a. att lärares myndighetsutövning under vissa omständigheter kan överlämnas till en extern anordnare. Bestämmelsen i 3 kap. 20 § skollagen, om lärares skyldighet att ändra uppenbart oriktiga betyg, gäller därmed även för lärare anställda i sådan verksamhet. En kommun får dessutom, enligt 23 kap. 6 § andra stycket skollagen, även överlämna den myndighetsutövning som hör till rektors uppgifter när det gäller vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Det innebär bl.a. att en entreprenör kan vara skyldig att ompröva betyg på samma sätt som en rektor. Det bibehållna huvudmannaskapet innebär dock att kommunen har ett ansvar för att betygssättningen även på detta område blir så rättssäker och likvärdig för eleverna som möjligt. Huvudmannen har genom det systematiska kvalitetsarbetet även ansvaret för att följa upp och analysera klagomål på utbildningen. Av förarbetena till skollagen (prop. 2009/10:165) framgår bl.a. att huvudmannen bör ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen. En naturlig del inom detta arbete är att kunna hantera klagomål som rör betygssättningen. På så sätt kan man också få underlag för åtgärder som minskar klagomålen. De obligatoriska nationella ämnesproven syftar till att stärka skolornas uppföljning och utvärdering av elevers kunskapsutveckling. De ska också användas för att stärka likvärdigheten i lärares bedömning och betygssättning. Genom att man på skolorna i sitt kvalitetsarbete t.ex. följer upp i vilken utsträckning slutbetygen systematiskt avviker från resultaten på nationella ämnesprov får man underlag för analys och diskussioner. Avvikelser på individnivå är naturliga, men om det visar sig att det över förekommer systematiska skillnader på skolnivå mellan genomsnittliga provresultat och slutbetyg finns det enligt utredningens bedömning all anledning till reflektion över betygssättningen. 5.2.2Rektorn har ansvar för kvalitetsarbetet på skolan Rektorn har ansvaret för kvalitetsarbetet på skolnivå. Arbetet ska kännetecknas av demokrati, delaktighet och inflytande och vara förankrat hos lärare, elever och deras föräldrar. Även lärare har ansvar för att kvaliteten i undervisningen utvecklas. Bestämmelserna om systematiskt kvalitetsarbete bör enligt utredningens bedömning ge en rektor goda möjligheter att arbeta för att utveckla och förbättra lärarnas arbete med betygssättningen. Utredningens bedömning är att det krävs en aktiv uppföljning av betygssättningen på varje skola. Detta i syfte att så långt som möjligt stärka rättvisan i betygssättningen. Flera insatser krävs av rektorn, t.ex. uppföljning av hur kursplaner och kunskapskrav används i undervisningen och i bedömning av kunskaper, gemensamma diskussioner om betygssättningsgrunder inom skolan, uppföljning av lärares dokumentation av elevers prestationer och hur dialogen mellan lärare och elever om kunskapsresultat genomförs i t.ex. utvecklingssamtal, översyn av lärares behov av kompetensutveckling inom områdena bedömning och betygssättning och åtgärder i form av utbildning och kompetensutveckling, statistisk uppföljning av betygs- och provresultat och lärardiskussioner mellan skolor – såväl kommunala som fristående – om principer för betygssättning. Enligt skollagen ska eleverna informeras om grunderna som tillämpas vid betygssättningen. Läraren är skyldig att på begäran upplysa eleven och elevens vårdnadshavare om skälen för betyget. Utredningens förslag att eleven ska få möjligheten att begära att rektorn ska granska lärarens betygssättning stärker elevernas rättssäkerhet ytterligare. De förslag om omprövning som utredningen redovisar i kapitel 3 bör bli en del i det systematiska kvalitetsarbetet. Det kan t.ex. handla om att följa upp hur omprövningar handläggs med avseende bl.a. på kravet på skyndsamhet, analysera orsaker till att omprövningar begärs och resultaten av dem. I de fall det blir många omprövningar finns det skäl för huvudmännen att planera för och vidta sådana åtgärder inom ramen för sitt ansvar att behovet av omprövning minskar. Ett stort antal omprövningar beror sannolikt på att det finns förbättringsbehov i arbetet med betygssättning. Åtgärderna som bör vidtas är kanske främst av pedagogisk karaktär inom ramen för det professionella ansvaret, dvs. rektorn och lärarna på skolan. Om utredningens förslag blir verklighet kommer rektorn att ha ansvar för att införa möjligheten till omprövning av betyg. har det lokala ansvaret i enlighet med sitt ansvar som pedagogisk ledare och ansvarig för att betygsättningen följer bestämmelserna. Det bör vara naturligt att huvudmannen har det primära ansvaret för att följa upp och analysera rektorns arbete med omprövning av betyg. Rektorn bör däremot ta ansvaret för att systemet med omprövning kan hanteras på skolan. Det är naturligtvis lika nödvändigt att rektorn förbereder och planerar för att följa upp och analysera lärares omprövning av betyg. Utredningen ser det som självklart att rektorn tar ansvaret för att läraren inom rektorns ansvarsområde får det stöd och de resurser som krävs för att genomföra förslagen. Det kan handla om att analysera lärarens arbetsförhållanden för att vidta sådana åtgärder att läraren ges förutsättningar för att bedriva arbetet i linje med det nationella uppdraget. Det kan också handla om att utarbeta enkla och effektiva administrativa rutiner som stöd för personalens arbete på skolan. Ett av utredningens förslag är att läraren ska dokumentera elevers prestationer som har betydelse för betygssättningen. Enligt utredningens bedömning bör detta vara ett återkommande inslag att följa upp och analysera i en skolas systematiska kvalitetsarbete. Rektorn har naturligen detta ansvar. En konsekvens av utredningens förslag om dokumentation är att det bör bli tydligare på vilka grunder läraren bedömer elever och att betygssättningen kan följas upp. Normalt innebär detta att rektorn har möjlighet att tillsammans med lärarna bedöma om betygssättningen följer kursplaner och betygskriterier. Om rektorn upptäcker brister i dokumentationen av betygssättningen har denne möjlighet att vidta åtgärder, antingen generellt eller individuellt. Uppföljning av lärarens dokumentation och betygssättning bör också vara en naturlig del av skolans skriftliga redovisning av sitt systematiska kvalitetsarbete. En slutsats som utredningen drar är att det är rektorns skyldighet att se till att betygssättningen löpande följs upp och analyseras. Detta i syfte att verka för att elevernas bedöms på de grunder de ska bedömas enligt lärarens nationella uppdrag. De delar av utredningens förslag om t.ex., när betyg är satt, underrättelse om betyg och om tidsgränser för omprövning bör normalt ingå i en skolas administrativa rutiner för betygssättning och omprövning. Även dessa rutiner bör följas upp, utvärderas och vid behov förändras. Huvudmannens ansvar för att det ska finnas en klagomålshantering måste även få sin motsvarighet på skolorna. Det bör skapas rutiner för hur ett klagomål ska tas emot, eventuellt utredas på skolan och lämnas vidare till huvudmannen. En skolas mål måste rimligen vara att klagomål på t.ex. betygssättningen inte ska förekomma. Då är det lika mycket en lokal fråga på den enskilda skolan vilka åtgärder rektorn vidtar för att nå det målet. De klagomål som kan komma in måste analyseras och eventuellt leda till åtgärder. 6Konsekvenser med anledning av utredningens förslag I detta kapitel ges en konsekvensbeskrivning av utredningens samlade förslag. Inledningsvis redovisas de statsfinansiella konsekvenserna för främst bidrag till kommunsektorn. Vidare bedöms hur förslagen påverkar förutsättningarna för företag. Utredningen bedömer även förslagens konsekvenser ur ett fördelningsperspektiv. En analys görs också av vilka konsekvenser förslagen kan få för barn, jämställdhet och integration. Av 14 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att förslag i ett betänkande som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska följas av en beräkning av konsekvenserna. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Finansiering ska föreslås för kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. I denna utredning finns enligt utredningens bedömning inga möjligheter att finna någon finansiering. Ytterst handlar det om en politisk vilja att införa de förslag om omprövning som utredningen redovisar. Därför görs endast uppskattningar av de kostnader förslagen kan komma att medföra. Utredningens bedömning: Konsekvenserna av förslagen beror på flera osäkra parametrar. Den ekonomiska konsekvensanalysen ska därför ses som ett underlag för diskussion om möjliga ramar för kostnaderna. Om förslagen genomförs kommer det att innebära vissa kostnadsökningar för skolhuvudmännen. Omfattningen av dessa blir av naturliga skäl utomordentligt svåra att uppskatta. Utredningen bedömer att med skattade volymer av omprövningar Konsekvenser med anledning av utredningens förslag kan kostnadsökningarna komma att ligga på . En utgångspunkt för utredningens analys är att de lagändringar som beslutats utifrån propositionen till den 2009/10:165) är finansierade. 20 § skollagen (2010:800) om lärares ändring av uppenbar oriktiga betyg är finansierad. Utredningens förslag om namnbyte från ändring till omprövning av lärare innebär ingen reell förändring i skolhuvudmännens kostnader. Förslagen om tidsgränser och formkrav för begäran om omprövning, skyndsam handläggning av omprövningsärenden, underrättelse om betyg samt att läraren på begäran skriftligt ska motivera ett omprövningsärende innebär enligt vår bedömning ingen extra kostnad. De förslag som utredningen redovisat i 3:e kapitlet som bedöms kunna öka kostnaderna är omprövning av rektorn, förtydligande av kravet på lärares dokumentation samt, skyldigheten att spara betygsunderlag. Utredningen föreslår att eleven ska ställa sin begäran om omprövning till den lärare som satt betyget, men lämna in den till rektorn. Lärarens omprövning av betyg innebär enligt vår bedömning att ett antal betyg kommer att ändras enligt elevens begäran och därmed inte behöver omprövas av rektorn. Vid beräkningen av kostnaderna för införandet av en möjlighet till omprövning av rektorn utgår utredningen från hur många betyg som sätts i de olika skolformerna. Beräkningar görs sedan utifrån en uppskattning av hur många betyg som kan komma att omprövas av rektorn. Antalet betyg som sätts i olika skolformer Som utgångspunkt för beräkningarna av antalet betyg som sätts har utredningen använt officiella statistik om elevantal i olika skolformer för /10. elevantal minskade /10. Utredningen har uppskattat att cirka 93 000 elever går i årskurs 9 i kommunala Konsekvenser med anledning av utredningens förslag eller fristående skolor. Ett slutbetyg från innehåller minst 16 betyg. Uppskattningsvis sätts därför ca 1,5 miljoner betyg som ingår i slutbetyget i . Elevantalet i specialskolan och grundsärskolan, där betyg sätt i årskurs 9 eller 10, är försumbart i sammanhanget. Antalet elever i gymnasieskolans tre årskurser var /10 cirka 390 000. Varje elev läser under en gymnasieutbildning ungefär 30 kurser där betyg sätts och som ingår i ett fullständigt slutbetyg. Kurserna i gymnasieskolan läggs i regel ut med ungefär en tredjedel av utbildningen . Det innebär att det sätts knappt 4 miljoner betyg i gymnasieskolan . Ungefär 6 000 elever gick /10 i gymnasiesärskolans fyra årskurser. Enligt uppgifter som utredningen tagit del av får en elev i genomsnitt 20 betyg i ett slutbetyg. I beräkningarna kan vi därför utgå från att cirka fem betyg sätts för varje elev. Gymnasiesärskolans framtida utformning utreds när detta betänkande skrivs (U2009:04)1. Avsikten är att gymnasiesärskolans utformning ska harmoniseras med gymnasieskolans, vilket sannolikt kommer att innebära att fler betyg kommer att sättas. Inom vuxenutbildningen sätts betyg på grundläggande nivå, gymnasial nivå, inom Sfi samt inom särvux. Statistik sammanställs dels för antalet elever, dels för antalet kurser. Utredningen bedömer att det är relevant att utgå från antalet kurser, vilket även ger ett sifferunderlag för hur många betyg som sätts. I samband med att undersökte antalet prövningar framgick att det i gymnasial vuxenutbildning sätts uppskattningsvis 600 000 betyg . På grundläggande nivå och inom Sfi sätts det tillsammans ungefär 880 000 betyg . Antalet betyg som sätts inom särskild utbildning för vuxna är försumbart. En samlad uppskattning av antalet satta betyg, där eleven kan begära omprövning enligt utredningens förslag, uppgår till ungefär sju miljoner betyg . 1 Utredningen ska lämna sitt förslag . Konsekvenser med anledning av utredningens förslag Bedömning av antalet omprövningar och kostnaderna för dessa Kostnaderna för utredningens förslag är beroende av ett antal osäkra parametrar. Den största osäkerhetsfaktorn är att göra en rimlig uppskattning av hur många omprövningar som kan komma att gå till rektorn i de olika skolformerna. Det finns i propositionen om en ny skollag (2009/10:165) ingen uppskattning av hur många elever som kan tänkas komma att begära en ändring (omprövning) av läraren enligt 3 kap. 20 § skollagen. Det kan antas att andelen omprövningar kan komma att bli störst i gymnasieskolan, främst beroende på betygens betydelse för tillträde till högre utbildning. Men kommer andelen betyg som omprövas av rektorn att vara 0,1, 1, av antalet satta betyg eller något annat? Det är den svåra frågan att besvara eller åtminstone att uppskatta för utredningen. En annan faktor av betydelse är hur stor kostnaden kan bli för att administrera och bedöma lärarens betygsunderlag samt för att fatta beslut och motivera ett omprövningsärende. Tar detta eller mer? Utredningen har funnit att kostnaden för t.ex. en prövning i genomsnitt kan uppskattas till . Den kostnaden uppstår när en elev inför en lärare ska visa sina kunskaper igen. Kostnaden beräknas som läraren kan behöva avsätta för att förbereda och genomföra prövningen. Rektorn bör rimligen kunna göra en omprövning än som avsätts för dagens prövningar. Kostnaden blir därmed lägre. En omprövning av rektorn ska baseras på lärarens betygsunderlag. Utredningen bedömer att en rektor sannolikt kan behöva lägga ned högst en kvarts timmes arbete per omprövning eftersom huvuddelen av arbetet förutsätts ligga på en ämneskunnig lärare. Kostnaden för en timmes arbete av en rektor uppskattas till knappt 400 kronor.2 Utredningen räknar med att en sakkunnig lärare i princip behöver engageras vid alla omprövningar. Denne bedöms behöva lägga ned åtminstone två timmars arbete. Månadskostnaden för t.ex. en gymnasie- eller komvuxlärare uppgår i genomsnitt till inklusive lönekostnadspåslag (lkp).3 Tim- 2Lönekostnad inkl lkp beräknas till dividerat med . Lönekostnaden beräknas med utgångspunkt i SCB:s lönedatabas (122). 3Beräknad på motsvarande sätt utifrån SCB:s lönedatabas (232). Konsekvenser med anledning av utredningens förslag kostnaden uppgår till inkl. lkp. Utredningen uppskattar därför att kostnaden för en omprövning beräknat på två timmars arbete för en lärare och en kvarts timmes arbete för en rektor totalt kan uppgå till . Månadskostnaden för en grundskolelärare uppgår i genomsnitt till inklusive lkp. Eftersom skillnaden i förhållande till en gymnasielärare är relativt liten har vi för enkelhetens skull använt lönekostnaden för en genomsnittlig gymnasielärare i våra beräkningar. Utredningen bedömer att antalet prövningar inom sannolikt kommer att bli väsentligt lägre än i gymnasieskolan. I beräkningarna har vi inte tagit hänsyn till andra faktorer som kan komma att påverka beräkningarna positivt eller negativt. Vi har t.ex. utgått från att rektorn vid alla omprövningar behöver stöd av en annan lärare med ämneskunskaper. En rektor skulle dock i undantagsfall kunna avgöra om ett betyg är riktigt satt med sin egen pedagogiska kompetens. I dessa fall bör den samlade kostnaden för rektorns granskning minska något. Utredningen har räknat på några olika alternativa scenarier. Ett utgår från en lägsta andel prövningar där en procent av alla betyg omprövas oavsett skolform. Om andelen omprövade betyg är en procent innebär det cirka 70 000 betyg. Med en styckekostnad på ger detta en kostnad för omprövning av rektorn på . Konsekvenser med anledning av utredningens förslag I ett annat scenario har utredningen gjort en beräkning där mönstret när det gäller prövning för elever som slutat gymnasieskolan har använts. har i samarbete med utredningen tagit fram statistik om prövning. Av den framgår att av de drygt 100 000 elever som började gymnasieskolan 2001 och gick ut har av eleverna som gått studieförberedande program genomgått minst en prövning. Bland de elever som gått yrkesförberedande program har gjort minst en prövning. Utredningen har därför utgått från att antalet elever som studerat på ett studieförberedande program respektive ett yrkesförberedande program är relativt jämnt fördelade. av de elever som studerat vid ett studieförberedande program har efter att de slutat gymnasieskolan gjort minst en prövning. av eleverna som studerat på ett yrkesförberedande program har gjort minst en prövning. Utifrån mönstret av gjorda prövningar har utredningen räknat med att antalet framtida omprövningar inom gymnasieskolans högskoleförberedande program kommer att uppgå till och inom yrkesprogram till av antalet satta betyg. För komvux har vi beräknat antalet omprövningar till . I övrigt är beräkningen oförändrad, dvs. en procent av övriga skolformers betyg. Under dessa förutsättningar uppgår kostnaden för omprövning av rektorn till . Konsekvenser med anledning av utredningens förslag Andelen elever som gått ut gymnasieskolan som gjort minst en prövning är lägre än för dem som gått ut . För de fyra årskullar som analyserat framgår att andelen elever som gjort minst en prövning i stort sett fördubblats . Andelsrelationen mellan elever från högskoleförberedande program och elever från yrkesprogram består oavsett vilken tid som gått från att eleven avslutade sin gymnasieutbildning. Utredningen har bedömt att mönstret är relativt stabilt och därför räknat med andelen elever som påbörjat sin gymnasieutbildning . I övrigt är beräkningen oförändrad, dvs. en procent av övriga skolformers betyg. Konsekvenser av förtydligande av kravet på dokumentation Utredningens förslag om förtydligande av kravet på lärares dokumentation av elevens kunskaper bör inte ses som en extra kostnad. I t.ex. regeringens proposition Betyg från årskurs 6 i (prop. 2009/10:219) framhålls att bedömning av elevernas kunskaper och kunskapsutveckling är en av lärarnas kärnuppgifter. Enligt utredningens bedömning får det anses självklart i sammanhanget att läraren ska dokumentera elevens kunskaper. Det som däremot kan ses som en tillkommande kostnad är den dokumentation som läraren kan behöva upprätta inför en omprövning av rektorn. Uppgifter från lärarens dokumentation för eget bruk kommer sannolikt att behöva överföras till en tydligare och kanske mer lättolkad dokumentation. Det är rimligt att anta att en kostnad uppstår för detta. Hur det kan ta är svårbedömt. Utredningen har bedömt att tidsåtgången är åtminstone för varje elev som omprövar. I denna beräkning har samma antaganden gjorts som när kostnaderna för omprövning av rektorn beräknades. Antagandet i det första alternativet är att en procent av eleverna i respektive skolform begär omprövning av rektorn. Utredningen uppskattar sammanfattningsvis att kostnaden för en omprövning beräknat på två timmars arbete för en lärare och en kvarts timmes arbete för en rektor kan uppgå till . Ett alternativ där antagandet är att en procent av betygen Konsekvenser med anledning av utredningens förslag omprövas medför kostnader enligt tabell 6.1.