sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — Utredningen gör bedömningen att benägenheten att öka sitt marknadsarbete till följd av att mindre mat lagas i hemmet, är lägre för restaurangtjänster än för genomsnittet av gruppen hushållstjänster. En annan aspekt att ta hänsyn till i beräkningarna är att restaurangtjänster, som är belagda mervärdesskatt, utgör av gruppen hushållstjänster i Economics studie. Dessa antaganden leder fram till resultatet att en sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster ökar antalet arbetade timmar i ekonomin med . Räknas ökningen i antalet arbetade timmar om till helårsarbetskrafter motsvarar den en ökning i sysselsättningen med drygt 2 500 helårsarbetskrafter. För en detaljerad beskrivning av beräkningen, se bilaga 3. Denna beräkning baseras på ett antagande om att av den tid som läggs på matlagning och inhandling av mat istället används till att köpa restaurang- och cateringtjänster. Det skulle innebära att befolkningen i åldern 20–köper mer restaurang- och cateringtjänster motsvarande ytterligare cirka och person. När hemarbetet minskar frigörs tid som kan utnyttjas för fritid eller marknadsarbete. Köparna av den prisnedsatta tjänsten antas utnyttja av den frigjorda tiden för ökat marknadsarbete och resten för fritid. Den frigjorda tiden leder enligt denna beräkning till en ökning i antalet arbetade timmar i ekonomin motsvarande en sysselsättningseffekt på knappt 2 500 helårsarbetskrafter. För en detaljerad beskrivning av beräkningen, se bilaga 3. Båda alternativa beräkningsmetoderna ger resultat som ligger omkring 2 500 helårsarbetskrafter. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Ytterligare en sysselsättningseffekt som kan tänkas vara aktuell är en efterfrågeeffekt på arbetskraft till följd av en ökad efterfrågan på restaurang- och cateringtjänster. I normalfallet har efterfrågan på arbete liten eller ingen effekt på sysselsättningen i jämvikt. Sysselsättningen i en bransch kan öka om efterfrågan på branschens produkter/tjänster varaktigt ökar. Denna sysselsättningsökning motsvaras dock, normalt sett, av fallande sysselsättning i andra branscher. Restaurangbranschen kan dock vara ett undantag, då det finns skäl att tro att det finns ett utbudsöverskott av personer som vill jobba i denna bransch men som är utanför arbetskraften eller arbetslösa. En efterfrågeeffekt på arbetskraft kan endast öka den varaktiga sysselsättningen om det förekommer ett utbudsöverskott, s.k. strukturell arbetslöshet på arbetsmarknaden, till följd av inslag av imperfektioner på arbetsmarknaden. Är dessutom efterfrågan på tjänsten priskänslig, dvs. elastisk, kan sysselsättningseffekten förväntas bli betydande. I figur 6.7 nedan illustreras de effekter som kan förväntas på arbetsmarknaden för restaurangsektorn i vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. Restaurang- och cateringbranschen är en arbetsintensiv bransch med en stor andel unga, invandrare och lågutbildade. Dessa grupper tenderar att ha svårt att komma in på arbetsmarknaden även då konjunkturen är god. En förklaring är att lägsta lönen, som i figur 6.7 nedan kallas lönereglering w , inom restaurangbranschen bedöms vara högre än den lön som hade rått vid perfekt konkurrens, w*. Detta leder till att det i jämvikt finns en outnyttjad reserv av arbetskraft som är villig att arbeta till minimilönen när efterfrågan på branschens tjänster ökar. Utredningen gör bedömningen att löneläget i restaurangsektorn är så högt att den efterfrågestimulans som en mervärdesskattesänkning innebär inte får någon större effekt på lönerna. Den aktuella arbetsmarknaden för restaurangsektorn, efter en sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster, kommer därmed fortfarande att ha ett visst arbetsutbudsöverskott. En ökad konsumtion av restaurang- och cateringtjänster bedöms på lång sikt leda till en ökning i sysselsättningen inom restaurangsektorn. I figur 6.7 utgörs sysselsättningsökningen av avståndet mellan den nya sysselsättningen Q2 och den tidigare sysselsättningen Q . Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Figur 6.7 Ökad efterfrågan och effekter på löneläget Inom restaurangbranschen har ett visst motverkande av fusk skett genom personalliggare och kassaregister25. Detta innebär sannolikt att branschen i mindre utsträckning än tidigare kan subventionera sig själv (det förekommer mindre fusk) vilket gör att en mervärdesskattesänkning får ett större genomslag. Detta stärker argumenten för att sysselsättningseffekten blir betydande. Utredningen gör bedömningen att betydande varaktiga sysselsättningseffekter kan förväntas då strukturell arbetslöshet förekommer inom restaurang- och cateringsektorn och då en sänkning av mervärdesskatten på lång sikt kan förväntas slå igenom fullt på priset. 25 I DS 2009:43; Närvaro och kontrollbesök, har en utvärdering av personalliggarens effekt på svartarbetet studerats. Den sammantagna slutsatsen är att ett stort antal svarta jobb har blivit vita som en följd av bestämmelserna om personalliggare. Man diskuterar om det rör sig om 3 000 eller 6 000 nya vita jobb. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Beräkning av effekten på den strukturella arbetslösheten Liksom beräkningarna av utbudseffekten är även denna beräkning behäftad med stor osäkerhet och resultatet styrs helt av vilka antagande som görs, nedan redogörs närmare för vilka dessa antaganden är. Beräkningen bör därför även i detta fall ses som en vägledning beträffande storleken på förväntade effekter. Vid beräkning av den långsiktiga ökningen av antalet sysselsatta inom restaurang- och cateringsektorn krävs att mervärdesskattesänkningen slår igenom på priset samt att tjänsten är elastisk. (2010) värderar olika priselasticiteter från litteraturen utifrån relevans och innebörd. kommer fram till att ett rimligt antagande är att priselasticiteten ligger mellan -0,5 och -1,0. Utredningen utgår i sina beräkningar från en priselasticitet på -0,8 (dvs. om priset sänks ökar efterfrågan ). Vad gäller mervärdesskattesänkningens genomslag på priset är det rimligt att anta fullt genomslag på priserna på lång sikt, se avsnitt 6.1.4 för en diskussion kring denna fråga. Beräkningen av efterfrågeeffekten på sysselsättningen bygger framförallt på tre antaganden. För det första att lönenivån i restaurangbranschen ligger över den marknadsmässiga nivån och för det andra att lönenivån i restaurangbranschen inte påverkas av den ökade efterfrågan på restaurangtjänster. Slutligen antas att den ökade efterfrågan på arbetskraft inte leder till att lönenivåerna i andra branscher ökar. Givet att dessa tre antaganden gäller så kommer den ökade efterfrågan på arbete att motsvaras av ökad sysselsättning i ekonomin. Enligt utredningens beräkning ökar sysselsättningen i restaurang- och cateringbranschen med motsvarande knappt 4 000 personer, se bilaga 3 för en detaljerad beräkning. Denna sysselsättningsökning utgörs av nyanställda personer inom restaurang- och cateringbranschen med en arbetstid motsvarande genomsnittlig arbetstid i branschen. Uttrycks sysselsättningsökningen istället i helårsarbetskrafter uppgår den till knappt 3 500. Om de tre antagandena ovan inte är uppfyllda kommer en del av sysselsättningsökningen inom branschen att utgöras av överströmning av arbetskraft från andra branscher. Sysselsättningsökningen i den totala ekonomin blir därmed lägre. Om man antar att av de nyanställda inom restaurangbranschen kommer från en tidigare anställning i någon annan bransch ökar sysselsättningen istället med knappt 3 000 helårsarbetskrafter. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Skatter snedvrider individers och företags beslut. Frågan är hur skatterna bör utformas för att snedvrida individernas och företagens beslut så lite som möjligt. I detta avsnitt diskuteras huruvida sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster kan förväntas öka eller minska snedvridningarna i ekonomin. Utredningen begränsar diskussionen i detta avsnitt till de snedvridningar som är aktuella i just detta fall, dvs. snedvridningen mellan fritid, hemarbete och marknadsarbete samt de nya snedvridningar som uppkommer vid den nya konsumtionssammansättningen då individerna konsumerar fler restaurang- och cateringtjänster. Ytterligare en aspekt som bör beaktas när samhällsekonomisk effektivitet diskuteras är hur existerande ojämnvikter på arbetsmarknaden inom restaurangbranschen kan förväntas påverkas. Det första exemplet på snedvridning som är aktuellt i detta fall är snedvridningen mellan fritid, marknadsarbete och hemarbete. När individer väljer mellan att arbeta fler timmar på arbetsmarknaden, arbeta i hemmet eller att disponera sin tid i form av fritid skapas en snedvridning till följd av skattens påverkan på dessa val. Eftersom skatt endast utgår på marknadsarbete framstår de obeskattade valen hemarbete och fritid som relativt sett mer lönsamma än de skulle gjort om jämförelsen skedde i en värld utan skatter. Individer kommer att arbeta relativt sett för lite på arbetsmarknaden och för mycket i hemmet eller ta ut fritid i för stor utsträckning sett ur samhällsekonomisk synvinkel. Försök att uppskatta de samhällsekonomiska kostnaderna för snedvridningarna antyder att det rör sig om mycket stora belopp. Enligt teorin om optimala konsumtionsskatter är ett sätt att minska snedvridningen av valet av för mycket fritid att beskatta varor och tjänster högre som efterfrågas i högre grad (och mindre arbetsutbud). Det är mycket svårt att få information om vilka dessa varor eller tjänster är och denna del av den optimala beskattningsteorin har därför varit svår för politiker och beslutsfattare att tillämpa i praktiken. De nyare bidragen till optimal beskattningsteori, tex. Kleven (2000), menar att tjänster som kan produceras i hemmet bör beskattas lägre för att minska snedvridningen i form av valet för mycket hemarbete. Dessa tjänster finns det flera exempel på, exempelvis skotta snö, underhålla och renovera hus, tvätta kläder och laga mat. har det till följd av moderniseringen av hushållsarbetet skett stora föränd- Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster ringar i fråga om vad som uträttas i hemmet. För en diskussion om svenska hushålls tidsanvändning se (2008).26 Det är lätt att inse att både inkomstskatt och mervärdesskatt kommer att styra i riktning mot hemarbete. Det är mer fördelaktigt att utföra dessa tjänster i hemmet. En produktivitetsförlust uppstår i och med att det kostar minst omkring två timmars avlönat marknadsarbete för att ha råd att köpa en tjänstetimme på den svenska marknaden. Detta innebär att individen kan utföra hemarbetet själv, vara hälften så produktiv, och fortfarande tjäna på att utföra arbetet själv. Frågan är om snedvridningen mot hemarbete är så stor att effektivitetsvinster kan erhållas genom en särbehandling i skattesystemet. menar att det är tveksamt om tjänster som är substitut för egenarbete förtjänar särbehandling inom skattesystemet eftersom de inte är principiellt säregna. Utifrån en samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt är det enligt honom inte värre att köp av tjänster ersätts med egenarbete än att köp av varor ersätts med fritid. Ett särskilt stort missförstånd är enligt att skatterna skulle skapa en ineffektiv styrning när det gäller just utnyttjande av tiden till egenarbete inom hushållet, han framhåller att inte heller fritid som används till rekreation är beskattad och att effekten är densamma. I ett land som med höga skattekilar och en hög progressivitet i inkomstbeskattningen kan en sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster dock förväntas vara extra effektivitetshöjande. Detta då en hög grad av progressivitet i inkomstskatten leder till att snedvridningen mellan fritid och arbete förstärks ytterligare, se avsnitt 6.1 för mer information. Sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster kan därför under dessa förutsättningar förväntas minska snedvridningen mellan fritid och marknadsarbete vilket leder till ökad effektivitet. Eftersom har en differentierad mervärdesskatt kommer sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster dels skapa nya snedvridningar, dels motverka redan befintliga snedvridningar. (1997) skattar korspriselasticiteter för restaurangtjänster.27 Korspriselasticiteten är ett mått på hur mycket efterfrågan på en viss vara eller tjänst förändras vid en prisförändring på en annan vara eller tjänst. De varor han finner som 26Svensson, L. 2008, Hemmens modernisering och svenska hushålls tidsanvändning 1920– 90, IFAU Rapport 2008:19. 27Bilaga till SOU 1997:17, Betänkande av , , tjänster och sysselsättning. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster har en positiv korspriselasticitet med restaurangtjänster är exempelvis böcker och tidskrifter. Dessa varor är då substitut till restaurangtjänster vilket innebär att en konsument kan välja exempelvis böcker som substitut till ett restaurangbesök. Det är även rimligt att anta att olika varor inom rekreation och kultur kommer att förändras positivt med priset på restaurangtjänster. Detta innebär att vid en ökad efterfrågan på restaurang- och cateringtjänster minskar efterfrågan på böcker, tidskrifter och andra varor inom rekreation och kultur. Detta ökar den samhällsekonomiska effektiviteten eftersom dessa varor beskattas med den lägsta skattesatsen på . Med andra ord minskar dagens snedvridning mot dessa lågbeskattade varor vilket totalt sett är effektivitetshöjande. En annan snedvridning som kommer att motverkas vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster är den som sker mellan livsmedel och restaurang- och cateringtjänster. Eftersom det är mervärdesskatt på mat som köps i affären och mervärdesskatt på mat som köps på restaurang snedvrids konsumtionen mot att köpa mer mat i affären. I betänkandet SOU 2005:57, Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt?, är en av slutsatserna vad gäller differentierade skattesatser att den enskilt bästa åtgärden inom mervärdesskattesystemet för att minska konkurrensproblem och avgränsningsproblem vore att tillämpa samma skattesats på livsmedel och restaurang- och cateringtjänster. Differentierade mervärdesskattesatser innebär att producenter av likartade varor och tjänster behandlas olika. Därigenom påverkas resursallokeringen genom att produktionen blir mindre inom högre beskattade områden medan produktionen inom de lägre beskattade områden blir större. Om det dessutom finns en hög grad av utbytbarhet mellan varor och tjänster med olika skattesats, vilket exempelvis gäller för livsmedel och restaurang- och cateringtjänster, kan detta förhållande beskrivas som direkt konkurrenssnedvridande. Utredningen har gjort bedömningen att det på arbetsmarknaden inom restaurangbranschen förekommer ojämnvikter, i form av exempelvis ingångslöner som ligger över marknadslönen, som gör att utbudet på arbetskraft är större än efterfrågan på arbetskraft på denna marknad, se vidare avsnitt 6.1.3 och 6.4.2. Vid sänkt mervärdesskatt och därigenom en ökad efterfrågan på restaurang- och cateringtjänster som i sin tur leder till en ökad efterfrågan på arbetskraft kommer fler att anställas till samma lön som tidigare och gapet Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster mellan utbudet på arbetskraft och efterfrågan på arbetskraft kommer minska, se figur 6.5. Dödviktsförlusten som visar storleken på effektivitetsförlusten till följd av arbetslösheten minskar i och med att efterfrågan skiftar eller parallellförskjuts åt höger. Det är sannolikt att sänkt mervärdesskatt på restaurangtjänster bidrar till att minska snedvridningar och öka effektiviteten. Man kan totalt sett förvänta sig en ökad effektivitet vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. I studie, se avsnitt 6.2.4, och Sørensens studie, se avsnitt 6.2.3, framhålls att det finns ekonomiska argument för en enhetlig mervärdesskattesats. Sørensens beräkning av en effektivitetsvinst på av att införa en enhetlig mervärdesskattesats i visar omfattningen av snedvridningarna och effektivitetsförlusterna som uppkommit till följd av nuvarande differentiering. En sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster bidrar till att motverka dessa snedvridningar. Det råder även en relativ enighet inom litteraturen om att sänkt skatt riktad mot just hushållsnära tjänster kan öka effektiviteten i samhället. I tabell 3 redovisas den offentligfinansiella nettokostnaden av sänkt mervärdesskatt, från till , på restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl. Den offentligfinansiella nettokostnaden vid sänkt mervärdesskatt, , uppgår till 2012. Denna kostnadsberäkning följer beräkningskonventioner.28 I tabell 3 nedan presenteras även den långsiktiga effekten av åtgärden. Vid beräkning av denna effekt tas hänsyn till reformens självfinansieringsgrad. Den långsiktiga effekten speglar kostnaden för åtgärden när ekonomin nått en ny jämvikt, dvs. när alla anpassningar har skett i ekonomin. En reforms självfinansieringsgrad säger hur stor del av reformkostnaden som på lång sikt kan finansieras genom de förändringar i skatteintäkter och offentliga utgifter som uppstår till följd av reformen. Sänkt mervärdesskatt för restaurang- och cateringsektorn bedöms leda till ökad sysselsättning, vilket förbättrar de offentliga finanserna 28 Beräkningskonventioner, 2011, Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, , . Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster via ökade skatteintäkter och minskade transfereringsutgifter på motsvarande . Sänkt mervärdesskatt för restaurang- och cateringsektorn leder också till att konsumtionen i viss utsträckning förskjuts till denna sektor. Eftersom restaurang- och cateringsektorn efter reformen har lägre mervärdesskatt än genomsnittet så leder konsumtionsförskjutningen till lägre mervärdesskatteintäkter för staten på motsvarande . Utifrån beräkningarna av sysselsättningseffekterna ovan bedöms antalet arbetade timmar sammantaget öka med motsvarande knappt 6 000 helårsarbetskrafter, vilket ger en självfinansieringsgrad i storleksordningen . Tabell 3 Offentligfinansiell nettokostnad av sänkt mervärdesskatt från till på restaurang- och cateringtjänster 2012, miljarder kronor I detta avsnitt redovisas fördelningseffekter av sänkt mervärdesskatt från till på restaurang- och cateringtjänster. I figur 6.8 redovisas fördelningseffekter för olika inkomstgrupper uttryckt i justerad disponibel inkomst (disponibel inkomst med hänsyn till antal personer i hushållet). Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Figur 6.8 Fördelningseffekter för olika inkomstgrupper. Ökning av justerad disponibel inkomst, procent Samtliga inkomstgrupper påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. För inkomstgrupp 1, som har de lägsta inkomsterna, är dock effekten större än för övriga inkomstgrupper. Förklaringen till att effekten blir större för inkomstgrupp 1 är att denna grupp har en låg justerad disponibel inkomst och för vilka konsumtionen är en stor relativ del av disponibel inkomst. I denna grupp återfinns exempelvis studerande och egna företagare I figur 6.9 redovisas fördelningseffekter för olika hushållstyper uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Figur 6.9 Fördelningseffekter för olika hushållstyper. Ökning av justerad disponibel inkomst, procent Ensam 20-64 u barn Sambo 20-64 u barn Samtliga hushållstyper påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. Effekten är något större för hushåll utan barn som lägger en större andel av inkomsten på restaurangtjänster och något mindre för pensionärshushåll jämfört med barnfamiljer. I figur 6.10 redovisas fördelningseffekter för olika regioner i uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Figur 6.10 Fördelningseffekter för olika regioner i . Ökning av justerad disponibel inkomst, procent Samtliga regioner påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. Effekten är något större i . 6.8Effekter på administrativa kostnader och fullgörandekostnader Tillämpning av olika mervärdesskattesatser ger upphov till ökade kostnader för företagen och myndigheterna. Det beror på att hanteringen av olika skattesatser medför ett merarbete jämfört med att enbart tillämpa en skattesats. För både företagen och kan det vara svårt att avgöra vilken skattesats som ska tillämpas på en viss försäljning. Utgör det som säljs en restaurang- eller cateringtjänst, som beskattas , eller är det fråga om försäljning av livsmedel, som beskattas ? Både företagen och har även att praktiskt hantera att redovisningen av mervärdesskatten sker utifrån olika skattesatser. kontrollarbete påverkas också av att olika skattesatser tillämpas. Mätningar av administrativa kostnader har gjorts av enligt den s.k. Standardkostnadsmodellen som är en internatio- Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster nellt erkänd metod. Resultatet redovisas i Malin-databasen. Denna databas innehåller uppgifter kring företagens administrativa kostnader till följd av olika regelverk. De senaste mätningarna avser . Med administrativ kostnad avses företagens kostnader för att sammanställa, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. Inom skatteområdet är lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter den författning som ger upphov till störst administrativa kostnader. Mervärdesskattelagen (1994:200) är den författning som ger upphov till den näst största kostnaden för företagen med en total administrativ kostnad på . Det informationskrav i mervärdesskattelagen som är mest kostsamt enligt Malindatabasen, med en kostnad på , är att avdragsrätten för ingående skatt ska styrkas med faktura. Näst störst kostnad medför reglerna om omvänd skattskyldighet för byggtjänster med en kostnad på . Därefter kommer hanteringen av två mervärdesskattsatser med en kostnad på . Sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster från till medför en minskning av de administrativa kostnader som dagens olika skattesatser på restaurang- och cateringtjänster () och livsmedel () ger upphov till för företagen. Reducerad mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster innebär även att myndigheternas, främst men även bl.a. förvaltningsdomstolarnas, kostnader för att hantera och tillämpa reglerna respektive att avgöra skatteprocesser minskar. I finns det cirka 24 400 restauranger (cateringföretag och caféer inkluderade), varav närmare 1 600 är hotell med restaurangrörelse. Av dessa restauranger är det närmare 11 000 som har stadigvarande tillstånd att servera alkohol till allmänheten. En sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster från till skulle innebära att majoriteten av de restauranger som inte har tillstånd att servera alkohol får endast en mervärdesskattesats att hantera. Även om en sänkning av mervärdesskatten enligt kommittédirektiven inte ska omfatta alkoholhaltiga drycker bedöms restauranger med tillstånd att servera alkohol få lägre administrativa kostnader då de slipper den besvärliga gränsdragningen mellan å ena sidan livsmedel och å andra sidan restaurang- och cateringtjänster. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Ett genomsnittligt företag som hanterar två mervärdesskattesatser lägger enligt Malin-databasen ned , , till en handläggningskostnad på för att hantera två mervärdesskattesatser. Uppgiften att företaget hanterar två skattesatser är inte kopplad till hur som företaget faktiskt redovisar mervärdesskatt.