sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — Risken är då stor att reformen skulle mot- verka sitt egentliga syfte, att generellt stärka attraktionskraften hos domaranställningarna. Dessutom saknas det enligt vår bedömning grund för slutsatsen att verksamheten vid domstolarna i sig skulle ha ett generellt behov av att det inrättas några sådana anställningar. Vår uppgift att över- väga om de ifrågavarande anställningarna bör inrättas eller ej är inte sprungen ur någon bred efterfrågan från verksamhetshåll. Vilka särskilda arbetsuppgifter, om några alls, som bör knytas till anställningarna är som framgått inte heller givet. Om anställ- ningarna ges ett alltför snävt innehåll finns en inte obetydlig risk för att nödvändig flexibilitet hämmas och att potentialen för att ut- veckla verksamheten för att möta framtida behov minskar. Det viktigaste skälet för att inrätta de diskuterade anställningarna är att det skulle kunna verka stimulerande på domarpersonalen och göra domaryrket mera attraktivt. Detta gagnar naturligen även verk- samheten i domstolarna och i den meningen finns det en verksam- hetsnytta i att anställningarna inrättas. måste framhållas att det ju även finns andra sätt att premiera goda arbetsinsatser och skickliga domare än att ge ett förhållandevis fåtal av dem möjlighet till befordran genom utnämning av regeringen. Risken är också stor att det skisserade systemet med nya, be- fordrade anställningar kan komma att upplevas som orättvist. Oavsett hur systemet konstrueras finns en påtaglig risk för oönskade tröskeleffekter, exempelvis där det inom en grupp av mycket skick- liga medarbetare tvingas fram ett beslut om att en av dem tilldelas en kraftigt förhöjd lön, som det naturliga hade varit att tilldela dem alla en viss del av det ianspråktagna löneutrymmet. Risken att ordningen minskar motivationen hos de domare som utan framgång sökt en befordrad anställning får inte underskattas. Att anställningen beslutats av regeringen torde i det sammanhanget spela mindre roll, särskilt i ett perspektiv där medarbetarna även i fort- sättningen ska utföra väsentligen samma uppgifter. Vi vill starkt förespråka en ordning som medger att man an- passar framtidens domstolsorganisation så att den kan möta behov som kanske inte kan förutses i detalj, men som den fortsatta samhällsutvecklingen ger upphov till. Detta förutsätter ett flexibelt system som inte belastas av inlåsningseffekter. Den gällande ordningen erbjuder avsevärda möjligheter för domstolarna att ut- veckla domarnas yrkesroll samt de befintliga anställningarnas vill- Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen kor och innehåll. Exempelvis har många domstolar ökat den interna specialiseringen genom att de medarbetare som förklarat sig villiga att ha särskilt ansvar för vissa måltyper erbjudits anpassade utbildningsinsatser (jfr betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol, SOU 2010:44). Sådana överenskommelser kan även inom ramen för dagens kollektivavtal medföra viss lönepåverkan. Slutsatsen av allt detta blir att de förmodade fördelarna med att inrätta befordrade anställningar inte uppväger de nackdelar som in- rättandet skulle vara förknippat med. Vi avråder därför från att det inrättas befordrade anställningar av det slag som efterfrågas i våra direktiv. 11.3.2.6Hur skulle befordrade anställningar utan chefskap kunna införas på lag- och förordningsnivå? I den mån det i det fortsatta lagstiftningsarbetet ändå bedöms lämp- ligt att införa de skisserade anställningarna måste de passas in i den övriga normgivningen angående domare. På lagnivå bör detta ske genom att de nya befattningarna i så fall tas med dels i uppräk- ningen av vilka som är ordinarie domare, dels i de bestämmelser som anger vilka domare som dömer i respektive domstol. Det är enligt vår mening lämpligt, om inte annat av pedagogiska skäl, att de befordrade anställningarnas tjänstebeteckning knyter an till de som redan finns. Att låta beteckningarna knyta an till de be- fintliga befordrade anställningarna förefaller dock mindre lämpligt. De nya anställningarna är inte tänkta att medföra något chefskap, varför beteckningarna bör knyta an till de obefordrade anställning- arna. Således skulle tänkbara beteckningar för anställningarna i hov- rätter och kammarrätter kunna vara förste hovrättsråd respektive förste kammarrättsråd. På motsvarande sätt skulle anställningarna i tingsrätter och förvaltningsrätter kunna betecknas förste rådman. Utöver den angivna lagregleringen torde det för dagen vara till- räckligt att befattningarna upptas i domstolsinstruktionernas bestäm- melser om att vissa domare ska delta när vissa särskilda mål avgörs. Således kan bestämmelserna i 24 § tingsrättsinstruktionen och 24 § förvaltningsrättsinstruktionen uttrycka att lagmannen, en chefsråd- man eller en förste rådman bör delta när ett mål avgörs, om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets art. På mot- svarande sätt kan de befordrade tjänsterna i hovrätt och kammar- Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen rätt införas i nuvarande 24 § hovrättsinstruktionen respektive 23 § kammarrättsinstruktionen. En sådan lösning kan lagtekniskt om- fatta såväl egentliga specialisttjänster (inom visst rättsområde) som allmänspecialister. Lösningen utgör också ett avstamp i den mån det skulle införas särskilda kopplingar mellan en sådan anställning och exempelvis vem som ska vara rättens ordförande i en kollegial sammansättning. 12 Konsekvenser av förslagen Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen ska varje utredning beräkna och redovisa i vad mån dess förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, lands- ting, företag eller andra enskilda, innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, har betydelse för den kommunala självstyrelsen, har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande ar- betet, har betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, har betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, eller har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, åligger det utredningen att föreslå en finansiering. Som framgått avser våra förslag i allt väsentligt domstolarnas inre organisation. Till övervägande del innebär förslagen inte några faktiska skillnader i förhållande till vad som redan gäller . Detta innebär att våra förslag inte leder till några nämnvärda konsekvenser i avgivna hänseenden. Det finns emellertid anledning att något belysa vilka ekonomiska konsekvenser och konsekvenser för jämställdheten det kan få om det i det fortsatta lagstiftningsarbetet görs andra överväganden än de vi gjort. Av de frågor som vi behandlat är det framför allt två som kan kom- ma att medföra märkbara ekonomiska konsekvenser, nämligen de om vilka mellanchefer som ska finnas i de framtida domstolarna och om det ska inrättas nya befordrade anställningar utan chefskap. Enligt de senast träffade löneavtalen (vilka delvis löpt ut) gäller, be- roende på anställningstid, följande lägsta lönenivåer för domare i tingsrätt, hovrätt, förvaltningsrätt och kammarrätt: 48 500–51 000 48 500–51 000 61 500–63 400 57 500–59 300 73 000–77 500 Enligt den lönestatistik som tillhandahållit oss har enhetscheferna i första instans som medellön, vilket kan jämföras med att medellönen bland de obefordrade ordinarie domarna i allmänhet är . Medellönen för chefsråd- männen är . I den valsituation som dagens underrättslagmän befinner sig – att dela in sin domstol i avdelningar med chefsrådmän eller i en- heter med enhetschefer – är det inte självklart att det ena systemet är dyrare än det andra. Även om det finns individuella variationer är den typiska avdelningen ungefär dubbelt så stor som den typiska enheten. Att en chefsrådman har högre lön än en enhetschef upp- vägs således av att chefsrådmannen vanligen leder ett större arbets- lag. Som framgått av det föregående föreslår vi ingen egentlig änd- ring av dagens möjligheter att i domstolarna tillsätta olika slag av mellanchefer. Vårt förslag är således ett nollalternativ. Det finns dock anledning att något beröra vilka ekonomiska kon- sekvenser som skulle följa med de övriga diskuterade lösningarna. En av oss diskuterad lösning är att öka möjligheterna för dom- stolarna att tillsätta chefsrådmän, vilket i realiteten skulle innebära att den typiska avdelningen blev mindre. Numerärt sett skulle så- ledes dagens enhetschefer ersättas av chefsrådmän. Att räkna ut vilken kostnadsökning en sådan reform skulle innebära är inte helt enkelt. Ett problem är att det inte finns någon i alla avseenden tillförlitlig statistik på hur många enhetschefer det finns, eftersom begreppet som sådant inte är definierat. Antalet enhetschefer i underrätt torde dock ligga mellan 80 och 115 stycken. Således finns det skäl att anta att den nu diskuterade lösningen skulle medföra en årlig kostnads- ökning om cirka 13–(cirka 80–115 anställningar x x 12 månader x 1,32 i lönekostnadspåslag). En annan diskuterad lösning är att utforma sysslan att vara en- hetschef som en anställning i stället för som ett förordnande inom ramen för den befintliga anställningen. Om så skedde fick den nya anställningen lönesättas i kollektivavtal. I den mån den lönebild- ningen resulterade i att dessa anställningars lön motsvarar den lön som ett sådant förordnande typiskt sett är förenat med så skulle förändringen inte föra med sig några andra ekonomiska konsekvenser än de administrativa kostnader som själva ansökningsförfarandet med- för. 12.2.2Frågan om befordrade anställningar utan chefskap Som framgått av det föregående avråder vi från att det inrättas nya befordrade anställningar utan chefskap. I sammanhanget bör dock belysas vad en sådan reform skulle kunna tänkas medföra för kost- nadsökningar. Storleken på kostnadsökningen står i direkt proportion till an- talet anställningar och till den löneökning som en sådan anställning skulle medföra. Vi kan inte med precision bedöma någon av dessa variabler. Som en indikation har vi dock i det föregående (avsnitt 11.3.2.4) utgått från antagandena att det skulle inrättas 100 anställningar och att den genomsnittliga löneskillnaden per anställning skulle vara . Som vi redan angett skulle detta medföra en kostnadsökning om , inklusive löne- kostnadspåslag. Till detta kommer de administrativa kostnader som tillsättningsförfarandet skulle medföra. Av de ordinarie domarna är kvinnor, vilket kan jäm- föras med att av domstolscheferna är kvinnor. Andelen kvinnor bland enhetscheferna är emellertid betydligt högre. Det är svårt att med exakthet beräkna andelen kvinnor bland en- hetscheferna, eftersom det inte finns någon självklar definition av vem som är enhetschef. Såväl de statistikuppgifter vi fått från Dom- stolsverket, som hämtats ur verkets lönesystem, som våra egna be- räkningar, vilka baserar sig på domstolarnas enkätsvar och arbets- ordningar, visar dock att av enhetscheferna är kvinnor. Det kan enligt vår mening antas att det sätt som chefer tillsätts på har viss betydelse för jämställdheten. I den mån det föreligger en sådan skillnad hänger den sannolikt samman med att kvinnor gene- rellt sett kan vara mindre benägna att ansöka om en befordrad an- ställning är vad män typiskt sett är. För en sådan slutsats talar det förhållandet att andelen kvinnor som tillsattes genom det numera avskaffade kallelseförfarandet var betydligt större än andelen kvinnor som tillsattes i det gällande ansökningsförfarandet (jfr SOU 2000:99 s. 189 f.). Det kan givetvis finnas många andra förklaringar till denna skill- nad än att ansökningsförfarandet som sådant leder till en manlig överrepresentation. En sådan förklaring kan vara att systemet med enhetschefer är förhållandevis nytt, vilket gör att jämställdhetssträv- andena fått snabbare genomslag där än bland anställningarna som domstolschef. 13.1Förslaget till lag om domstolar och domare Vi har i kapitel 5 redogjort för våra ställningstaganden när det gäller vilka av dagens lagbestämmelser som bör intas i en ny lag om dom- stolar och domare. I kapitel 6 har vi diskuterat vilka bestämmelser som bör föras från nuvarande förordningsnivå till lagnivå. Flertalet av de bestämmelser som där diskuteras har influtit i förslaget till lag om domstolar och domare. Lagen är huvudsakligen indelad i fyra avdelningar, även om detta inte uttrycks i några mellanrubriker. Den första avdelningen, som endast inbegriper 1 kap., omfattar inledande bestämmelser om vad lagen är avsedd att reglera. I den andra avdelningen, innefattande 2–5 kap., presenteras samt- liga domstolars yttre organisation. För domstolarna i de allmänna domstolsslagen anges deras ställning i instansordningen. Där ges också grundläggande bestämmelser om varje domstols uppgifter. I bestämmelserna om respektive domstol anges också vem som leder arbetet på domstolen och – i förekommande fall – arbetet på andra avdelningar och dömande enheter. Att ledningsfrågan tas upp redan i detta sammanhang, medan det i senare kapitel ges en fullständig redo- görelse för vilka domare som kan döma i domstolen, beror på att dessa domares ledningsfunktion är en fråga om organisation snarare än dömande. I den tredje avdelningen, som avser 6–16 kap., finns närmare be- stämmelser om domare. Kap. 6 innehåller bestämmelser som gäller för samtliga domare, medan de därpå följande kapitlen presenterar de domare som är behöriga att döma i de olika domstolarna. Den första paragrafen i 7–16 kap. anger de domare som utgör domstolens ordinarie bemanning, inbegripet de icke lagfarna ledamöter som enligt lag ska ingå i rättens sammansättning i vissa fall. följande bestämmelserna i respektive kapitel anger vilka andra lagfarna domare som efter särskilt förordnande kan döma i domstolen. De närmare bestämmelserna om att särskilda ledamöter i vissa fall ska ingå i rättens sammansättning följer av andra lagar, såsom kommunallagen, marknadsföringslagen och sjölagen. I de flesta av dessa lagar anges det att de aktuella ledamöterna ingår som sär- skilda ledamöter i rätten, även om det anges att de exem- pelvis är ekonomiska experter eller ska ha god kännedom om kom- munal verksamhet (se 1 kap. 8 § och nuvarande 17 a–b §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). I fyra av de materiella lagarna – patentlagen, fastighetstaxeringslagen, marknads- föringslagen och konkurrenslagen – framgår inte uttryckligen att de olika kategorierna av domare utgör särskilda ledamöter, utan de kallas endast tekniskt sakkunniga, värderingstekniska ledamöter och ekonomiska experter. När begreppet särskilda ledamöter an- vänds i denna lag avses emellertid även dessa. Lagens sista, fjärde avdelning, omfattar endast 17 kap. Där finns särskilda bestämmelser med avseende på de ordinarie domarnas arbetsrättsliga ställning. En övervägande del av bestämmelserna har tidigare haft mot- svarigheter i andra lagar och förordningar. Språket i de bestämmel- ser som sålunda flyttas har anpassats till det lagspråk som används . I kapitlet finns inledande bestämmelser. 1 § Denna lag kompletterar regeringsformens bestämmelser om domstol- arnas organisation och om domares rättsliga ställning. Syftet med bestämmelsen är att utan närmare precisering upplysa om att grundläggande bestämmelser om domstolar och domare finns i regeringsformen. Vi har i avsnitt 2.3 redogjort för regeringsformens bestämmelser om domstolar och domare. 2 § Bestämmelser om domstolarnas handläggning av mål och ärenden finns i andra lagar. Bestämmelser om domare finns även i andra lagar. Bestämmelsen uttrycker inledningsvis utgångspunkten att bestäm- melser om handläggningen av mål och ärenden, dvs. regleras i andra lagar. De lagar som avses är främst rättegångs- balken, lagen om domstolsärenden, förvaltningsprocesslagen och specialdomstolarnas särskilda lagar. Även andra lagar som innehåller bestämmelser om rättegången, såsom exempelvis utlänningslagen, träffas dock av hänvisningen. Bestämmelsen i andra stycket avser att erinra om att det finns bestämmelser som angår domare även i annan lagstiftning. Medan denna lag reglerar framför allt den grundläggande behörigheten att döma, regleras andra aspekter av domarnas rättsliga ställning i andra lagar och förordningar. Exempelvis finns i lagen om offentlig an- ställning en bestämmelse (7 d §) som föreskriver att ordinarie domare på eget initiativ ska anmäla sina bisysslor till arbetsgivaren. Vi har inte funnit anledning att flytta den bestämmelsen (se avsnitt 5.3.8). 2 kap. Allmänna bestämmelser om domstolarna I kapitlet finns grundläggande bestämmelser om domstolarna. Ut- över en i 1 § redovisad indelning av domstolarna i allmänna dom- stolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar anges i de följande paragraferna vilka domstolar av respektive slag som finns. I 2–4 §§ anges också vilka av lagens kommande kapitel som rör respektive domstolsslag och domarna där. I kapitlet finns slutligen bestämmelser om domstolarnas geo- grafiska placering, om indelningen i domkretsar och om möjligheten för domstol att dela in sig i dömande avdelningar. 1 § Domstolarna indelas i allmänna domstolar, allmänna förvaltnings- domstolar och specialdomstolar. Bestämmelsen anger den grundläggande uppdelningen av domstol- arna i allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. I vissa sammanhang används begreppet särskilda domstolar. När begreppet används avses dock genomgående en allmän domstol eller en allmän förvaltningsdomstol som handlägger vissa speciella mål- typer, såsom sjömål eller migrationsmål. De särskilda domstolarna upptas därför inte i uppräkningen av domstolar, eftersom de aldrig är administrativt självständiga. 2 § är högsta allmänna domstol. Hovrätterna är allmänna domstolar under . Hovrätt- erna är , , Hovrätten över och , Hovrätten för , Hovrätten för Nedre och Hov- rätten för . Tingsrätterna är allmänna domstolar under hovrätterna. Ytterligare bestämmelser om de allmänna domstolarna finns i 3 kap. Bestämmelser om domare i allmänna domstolar finns i 6–9 och 17 kap. Bestämmelsen anger instansordningen bland de allmänna domstol- arna. Bestämmelsens systematiska förebild är nuvarande 1 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, vilken i förslaget återfinns som 3 § i detta kapitel. Bestämmelsens andra stycke motsvarar nuvarande 2 kap. 6 § första stycket . Bestämmelsens fjärde stycke hänvisar till de kommande kapitel i lagen som särskilt behandlar instanserna och domarna i de allmänna domstolarna. 3 § är högsta allmänna förvaltningsdom- stol. Kammarrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar under Högsta för- valtningsdomstolen. Kammarrätterna är Kammarrätten i , Kam- marrätten i , Kammarrätten i och Kammarrätten i . Förvaltningsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar under kammar- rätterna. Ytterligare bestämmelser om de allmänna förvaltningsdomstolarna finns i 4 kap. Bestämmelser om domare i allmänna förvaltningsdomstolar finns i 6, 10–12 och 17 kap. Bestämmelsen motsvarar väsentligen 1 § lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar och anger instansordningen bland de allmänna för- valtningsdomstolarna. Bestämmelsens fjärde stycke hänvisar till de kommande kapitel i lagen som särskilt behandlar instanserna och domarna i de allmänna förvaltningsdomstolarna. 4 § Specialdomstolar är , Arbetsdomstolen, Patent- besvärsrätten och Försvarsunderrättelsedomstolen. Bestämmelser om specialdomstolarnas organisation och uppgifter finns i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m., lagen (1974:371) om rätte- gången i arbetstvister, lagen (1977:729) om Patentbesvärsrätten och lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol. Ytterligare bestämmelser om specialdomstolarna finns i 5 kap. Bestäm- melser om domare i specialdomstolarna finns i 6 och 13–17 kap. Bestämmelsens syfte är att samlat ange vilka specialdomstolar som finns. I likhet med systematiken i de föregående bestämmelserna hän- visar bestämmelsens tredje stycke till de kommande kapitel i lagen som behandlar specialdomstolarna och de domare som dömer i dessa. 5 § , och specialdomstol- arna finns i . finns i , i , Hovrätten över och i , Hovrätten för i , Hovrätten för Nedre i och Hovrätten för i . Kammarrätt finns i den ort som framgår av domstolens namn. Tingsrätt och förvaltningsrätt finns i den eller de orter som regeringen Bestämmelsen redogör i ett sammanhang för var respektive dom- stol finns. Våra överväganden finns i avsnitt 5.3.2. Enligt de nuvar- ande bestämmelserna är domstolarnas geografiska placering, i den mån frågan alls är reglerad i moderna författningar, knutits till be- greppen säte respektive kansli. I förslaget uttrycks i stället i vilka orter som olika domstolar finns. Förändringen är inte avsedd att innebära någon materiell skillnad i förhållande till vad som gäller . För tingsrätternas del används i den nuvarande bestämmelsen (1 kap. 6 § ) också begreppet tingsställe. Även detta begrepp är avsett att rymmas inom den föreslagna lagregleringen. 6 § Regeringen meddelar föreskrifter om tingsrätternas, hovrätternas, förvalt- ningsrätternas och kammarrätternas domkretsar. Bestämmelsen motsvarar till innehållet de bestämmelser som finns i 1 kap. 1 § andra stycket och 2 kap. 6 § andra stycket rätte- gångsbalken respektive 1 § fjärde stycket och 8 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I den nu föreslagna bestäm- melsen används begreppet domkrets i förhållande till alla de angivna domstolarna. För att förenkla språket och göra regleringen kongruent har be- greppet domsaga, som används synonymt i förhållande till tingsrätternas domkretsar, inte tagits in i bestämmelsen (jfr 1 kap. 1 § andra stycket ). Våra överväganden finns i av- snitt 5.3.2. Beträffande de högsta domstolarna och specialdomstolarna är landet inte indelat i domkretsar utan dessa är behöriga i förhållande till hela landet. 7 § Domstol får efter beslut av regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, vara indelad i avdelningar. I övrigt beslutar varje domstol hur den ska vara organiserad. I första stycket anges som en generell regel – giltig för samtliga domstolar – att en domstol får vara indelad i avdelningar, förutsatt att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, godkänt att en indelning i avdelningar kan ske. Att en domstol inte helt fritt bör kunna besluta om en avdelningsindel- ning har diskuterats i avsnitt 11.3.1.3. Bestämmelsen i första stycket ersätter de bestämmelser med delvis motsvarande innehåll som för domstolarna i de allmänna dom- stolsslagen finns intagna i och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (1 kap. 2 § fjärde stycket, 2 kap. 3 § andra stycket och 3 kap. 4 § tredje stycket samt 4 §, 11 § första stycket och 16 § första stycket lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar). I förhållande till Patentbesvärsrätten innebär bestämmelsen en förändring, eftersom 3 § lagen om Patentbesvärsrätten före- skriver att domstolen är indelad i avdelningar. För , Arbetsdomstolen och Försvarsunder- rättelsedomstolen finns det inga bestämmelser som anger en möjlighet till avdelningsindelning. I bestämmelsens andra stycke anges utgångspunkten att varje domstol i övrigt beslutar hur den ska vara organiserad. Härunder faller exempelvis frågan om domstolen ska vara indelad i dömande enheter eller rotlar. Den framtida möjligheten för domstolar att själva besluta om sin inre organisation har diskuterats i kapitel 11. 1 § Tingsrätt är allmän underrätt och, om inte annat är föreskrivet, första domstol. Arbetet på tingsrätt leds av en . Om tingsrätt är indelad i av- delningar leds arbetet på avdelning av en eller en chefsrådman. Arbetet på annan dömande enhet leds av den ordinarie domare som tingsrätten utser. Bestämmelsens första stycke motsvarar 1 kap. 1 § första stycket . Där anges tingsrätternas ställning som första in- stans bland de allmänna domstolarna.