sou · GYB370d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Ytterligare en uppföljning handlar om ett ettårigt program som getts två gånger (2005 och 2008), nu senast med 23 deltagare. Det omfattar och berör frågor om ledarskap, ledarens självuppfattning, processer i grupper etc. ägnas särskilt åt genus och mångfald. berättar att både introduktionen och vidareutbildningen knyter an till kommuns policydokument Hållbar utveckling antagen av kommunfullmäktige . I dokumentet stipuleras att kommun ska kännetecknas av att verka för mänskliga rättigheter i alla sin verksamhet, vilket bland annat konkretiseras med att vi som medborgare [] värderas lika i familjen, i arbetslivet och i samhällslivet. Hållbarhetspolicyn har följts upp med Hållbarhetsbokslut . Dokumenten tas upp och diskuteras under introduktionen. På frågan om vilka MR-frågor som aktualiseras i ledarskap inom olika typer av kommunala verksamheter svarar att det framför allt handlar om insikten i vikten och formerna för demokratisk styrning och maktdelning. Förvaltningen måste skötas så att den implementerar de politiska besluten på ett bra sätt. Detta arbete måste ske kontinuerligt så behovet av granskning och självgranskning finns alltid. Likabehandling är en mycket viktig princip som måste konkretiseras både rättsligt men även i den konkreta situationen. Det är viktigt för varje ledare att få hjälp med att medvetandegöra sina värderingar och granska huruvida dessa leder till handling. ger exempel som handlar om jämställdhet som sällan ifrågasätts men kräver att man granskar det egna beteendet och verksamheten. (Hur kommer det sig att män ofta får snabbare hjälp med hemtjänst än kvinnor? Varför tänker jag kvinna när jag hör ordet sekreterare?) kommuns chefer har tillgång till juridisk kompetens både för att möta och förebygga konfliktsituationer. På frågan om var de stora utmaningarna vad gäller människorättsarbetet ligger svarar att man i är medveten om utanförskap som bl.a. aktualiseras genom segregering, att skolan och är de områden där man ständigt är i behov av att följa upp utvecklingen. poängterar ytterligare att arbetet måste kopplas till konkreta frågor. Det är viktigt att arbeta med värderingarna och hur de speglas i handling. Risken finns alltid att vi har de rätta uppfattningarna men inte gör mycket av dem. kommun ligger, som namnet antyder, vid – mellan kommun i söder och i norr. Som gränskommun mellan och , och med central placering i , är kommunen med sina cirka 5 000 invånare, tillsammans med sin granne på finska sidan, Ylitornio, en centrumort i Kommunen, som ligger vid , präglas av småindustri, jordbruk och turism. I talas vid sidan om svenska och finska även tornedalsfinska, eller meänkieli, vilket f.ö. betyder vårt språk. På svenska sidan är detta ett skriftspråk och det betraktas på kommunens hemsida som den främsta kulturbäraren i området. Meänkieli har som bekant ställning som ett minoritetsspråk i . ingår därmed i förvaltningsområdet för två av de svenska minoritetsspråken, meänkieli och finska. Inom kommunförvaltningen är tvåspråkigheten (meänkieli respektive svenska) utbredd och i praktiken aldrig något problem. av kommunens invånare talar både svenska och meänkieli. Dessutom talar många riksfinska. Kommunen producerar inte regelbundet material på meänkieli. Det sker om någon efterfrågar men det är inte rutin att göra det. Det är inget krav om att man ska kunna tala meänkieli för att anställas vid kommunen. Finska (riksfinska) är också utbredd och det kan ibland vara så att personer med en kompetens som kommunen behöver endast talar finska. Då är det ett knepigt avgörande om man ska anställa en person i alla fall, trots att det är en svensktalande kommun. Kommunfullmäktige i har 35 platser, fördelade mellan sju partier. Alla nyvalda politiker introduceras efter varje val i kommunens arbete och de lagar och regler som gäller, som kommunallagen, målstyrningsmodellen, det kommunala utjämningsbidraget, hur det fungerar och vad det betyder, diskrimineringslagar, visions- och policyarbete. Särskilt jämställdhetsfrågorna tas upp i detta sammanhang. kommun kommer att arbeta om jämställdhetsplanen i relation till den nya diskrimineringslagens nio områden. Den här utbildningen är en endagsutbildning och den sker i egen regi, med medverkan av handläggare med ansvar för olika delområden. Varken för politiker eller chefstjänstemän är de här utbildningarna obligatoriska. Det finns en utvecklad MR-policy inom vissa områden, som jämställdhet och åldringsvårdsfrågor, vilket tas upp som en särskild punkt i utbildningen för politiker. När det gäller chefstjänstemän är detta från första början en liten grupp, av naturliga skäl, och den senaste femårsperioden har få nyanställningar gjorts, och därför någon introduktionsutbildning inte varit aktuell. En ny chef introduceras därför individuellt, när anställning skett. Målet med intervjuerna har varit dels att komplettera den bild som framgått av enkäten, dels att få en djupare inblick i några utvalda verksamheter. Man kan nu konstatera att de genomförda intervjuerna fyller sin funktion och både kompletterar och fördjupar det resultat som uppnåtts genom enkätundersökningen. En närmare analys och granskning av både enkätundersökningen och intervjuundersökningen kommer att presenteras i kapitel 4. Man kan dock redan nu påpeka att intervjuundersökningen indikerar att det i intervjumaterialet förekommer olika sätt att tolka själva begreppet Mänskliga rättigheter. Detta stärker vårt intryck angående enkätundersökningen där en del skillnader mellan respondenterna kan bero på att man uppfattar begreppets innebörd olika. Därför ska vi i den kommande analysen i kapitel 4 reflektera över hur begreppet tolkas och vad de olika tolkningarna kan ha för konsekvenser för de berörda verksamheterna. Våra respondenter ger oss en ganska bra bild av hur introduktioner för nyvalda politiker och chefstjänstemän ser ut. Som det framhållits tidigare, har alla våra respondenter varit tjänstemän, vilket innebär att vi inte haft möjligheten att fördjupa bilden av alla utbildningar för politiker genom att vända oss till ytterligare kategorier av respondenterna. Vi bedömer dock att informationen om de övergripande introduktionerna för politiker kan fungera som ett underlag för vidare diskussion. Framför allt bekräftar intervjuerna den bild som framgår av enkätundersökningen. Introduktionerna ser olika ut och på olika håll prövar man olika modeller för att erbjuda de nyvalda politikerna och de nyanställda chefstjänstemän en bra introduktion. Till skillnad från enkäten gav oss intervjuerna möjligheten att ställa följdfrågor för att bättre förstå vad dessa olikheter i synen på introduktionen beror på. Vi menar oss kunna konstatera att de flesta respondenter menar att rejäla introduktionsprogram behövs och frågan är snarare hur de ska utformas och genomföras. Respondenterna menar att även rättighetsperspektivet är viktigt. Dock verkar de ha olika uppfattningar om både vad detta perspektiv innebär och vilken plats det ska ha. Intervjumaterialet kompletterar enkäten i frågan om policy kring de mänskliga rättigheterna. Framför allt verkar bilden problematiseras då enkätundersökningen visade att man sällan använder övergripande policydokument i sina introduktioner. denter ger dock oss något fördjupad bild av hur sådana ser ut och hur de kan användas i introduktionerna. Ett ganska frekvent exempel är hur man arbetar med diskrimineringsproblematiken. Därför kommer vi i kapitel 4 att särskilt diskutera frågan om betydelsen av policydokument. En annan reflektion som följer på intervjuundersökningen och som kommer att diskuteras i kapitel 4 är de olika typer av kompetens i människorättsfrågor som enligt våra respondenter finns i kommuner och landsting. En del kommuner och landsting (ofta de resursstarka) har mycket god kompetens i människorättsfrågor inom den egna verksamheten vilket spelar en avgörande roll för att rättighetsperspektivet inarbetas i både introduktionsutbildningar och olika former av fortbildning. På andra håll saknas sådan kompetens av olika skäl, vilket medför en del utmaningar vad gäller ett tydligare rättighetsperspektiv i utbildningarna. Motivationsfrågan samt frågan om hur man gör människorättsfrågan konkret och verksamhetsnära är något många av våra respondenter tagit upp. Om det finns samstämmighet mellan alla våra respondenter så är det just i frågan om att mänskliga rättigheter inte får vara abstrakta och akademiska. Intervjurespondenterna delar med sig av olika erfarenheter kring problematiken och vi kommer att utveckla analysen av det i det följande kapitlet. Kapitel 4 Diskussion och slutsatser Vad är de mänskliga rättigheterna? De mänskliga rättigheterna är de legitima anspråk som alla människor kan ha i relation till statsmakten som i sin tur kan delegera plikterna på olika sätt. I blir en stor del av ansvaret för implementeringen av de mänskliga rättigheterna, och särskilt de sociala och kulturella rättigheterna, kommunernas och landstingens. Därför är det viktigt att ansvaret är explicit artikulerat och ledarskapet genomsyras av ett tydligt rättighetsperspektiv. Detta förutsätter att man har en begreppslig klarhet med avseende på vad de mänskliga rättigheterna står för. I vårt studium av introduktioner för nyvalda politiker och nya chefstjänstemän framgår en ojämn bild av hur själva begreppet mänskliga rättigheter förstås och tillämpas. Vi kan konstatera att det saknas en gemensam och klar uppfattning om begreppet, vilket enligt vår mening försvårar arbetet för att effektivt implementera de mänskliga rättigheterna inom kommuners och landstings ansvarssfärer. Som redan framhållits visar det sig att majoriteten av de kommuner och landsting som svarat på enkäten inte använder begreppet mänskliga rättigheter i sina introduktioner för nyvalda politiker och nyanställda chefstjänstemän. Av dem som använder begreppet verkar majoriteten koppla det till ett eller fler särskilda områden (personalpolitik, diskriminering, jämställdhet). Inom en del kommuner och landsting som anordnar introduktioner för sina nyvalda politiker och nya chefer menar man att mänskliga rättigheter, kränkning av rättighet är begrepp som är allt för stora ord för att användas i utan ska brukas i relation till de andra länderna. Andra menar att mänskliga rättigheter är detsamma som demokrati. ändrar man sig när frågan konkretiseras under intervjusamtalen. Man känner igen sig i till exempel frågan om arbete mot olika former av diskriminering. Här menar vi dock att det är viktigt att diskriminering kan beskrivas i termer av rättighetskränkning och att den på ett tydligt sätt relateras till internationella åtaganden och innehållet i diskrimineringslagen (2008:567). Annars är risken stor att rättighetsperspektivet reduceras till attitydfrågan vilken det inte är. På en del kommuner och landstingen tenderar man att överbetona just attityderna och arbetar för lite med de mänskliga rättigheterna som lagstadgade plikter. Vår undersökning visar också att några kommuner och landsting har ett klart och konkret begrepp om de mänskliga rättigheterna som också inarbetas i introduktionerna. Man utgår ifrån lagar och policydokument, man talar om strukturell problematik och i och med det lägger en bra grund för att de berördas ansvar för implementeringen ska medvetandegöras och förverkligas. Undersökningen visar att det är få kommuner och landsting som har någon övergripande policy om de mänskliga rättigheterna. Däremot finns det vissa rättigheter som fångas upp och i och med det blir en fråga även under introduktionsutbildningar. Till dessa hör framför allt jämställdhet, handikapp, åldringsfrågor, barn och etniska minoriteters rättigheter. Enligt vår uppfattning finns det både en styrka och en svaghet i detta. Styrkan handlar om att varje konkretisering är bra och leder till att de berörda blir motiverade och diskuterar rättighetsfrågorna i närhet till det egna ansvarsområdet. menar vi att ett övergripande begrepp och en övergripande diskussion skulle stärka implementeringen då det fokuserar på maktinnehavarens plikter mot alla som berörs av ens maktutövning snarare än på vissa utsatta grupper. En annan viktig aspekt här är att den övergripande förståelsen skulle minska risken att nya former av diskriminering förblir osynliga . Vi kan vidare konstatera låg generell medvetenhet om spänningsförhållandet mellan demokrati som en form av majoritetsstyre och de mänskliga rättigheter som lagstadgade begränsningar av majoritetens makt. I en del utbildningar diskuteras demokratiska processer som likvärdiga med rättighetsperspektivet. Detta anser vi vara olyckligt då det kan försvåra de nyvalda politikernas och de nya chefernas insikt i det ansvar som man har i sin respektive roll. Vad är mitt ansvar? Vem är rättigheternas subjekt (innehavare)? Vad säger lagen? Dessa frågor diskuteras allt för lite och saknas ibland överhuvudtaget på de introduktioner som vi har studerat. Att det finns juridisk expertis i alla kommuner och landsting är bra men inte tillräckligt. Det är nödvändigt att kunna se människorättsproblematiken utan att någon rättslig tvist uppstått eller riskerar att uppstå. En ytterligare skillnad som är värd att uppmärksamma är en ojämn insikt om att ledarens ansvar i rättighetsfrågor bör omfatta alla som berörs av hennes eller hans handlingar (i tjänsten). Detta gäller framför allt introduktioner för nya chefer. På många håll överbetonar man ledarens ansvar för de egna medarbetarna på bekostnad av ansvar för de medborgare som berörs av förvaltningen. Detta avspeglas i att flera respondenter i vår undersökning associerar mänskliga rättigheter till personalfrågor. Det finns dock en del goda exempel där ansvar för medarbetare kombineras med insikten och chefens och de anställdas gemensamma ansvar för att förvaltningen ska främja att de berörda medborgarnas rättigheter garanteras. Den praxis som håller på utvecklas nationellt och internationellt indikerar att policy och handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna är ett effektivt implementeringsinstrument och i många fall leder till att arbetet på att säkerställa respekten för de mänskliga rättigheterna intensifieras. I linje med sina internationella åtagan- den [] uppmuntrar [den ] också kommuner och landsting att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna för användning inom den egna verksamheten (En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 5.4). Vår undersökning visar att det är bara ett fåtal kommuner och landsting som har övergripande policydokument eller handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna. De flesta kommuner och landsting i vår enkätundersökning uppger att de inte heller använder befintliga policyhandlingar, som ofta handlar om specifika områden (mest frekvent jämställdhet och handikapp), i sina introduktioner. I intervjuundersökningen finns dock flera exempel på att man på olika sätt anknyter till policyhandlingar i sina introduktionsprogram. Det som enligt vår mening är positivt med det senare är att introduktionen blir ett led i en pågående process snarare än en punktinsats. En handlingsplan arbetas fram, introduceras för de nya och följs sedan upp, vilket leder till att de perspektiv som omfattas av planen blir ett bestående inslag i verksamheten. Det finns dock alltid en risk att policyhandlingar och planer blir för abstrakta och uppfyller ett slags reklamfunktion istället för att konkretisera maktinnehavarnas plikter. I vår undersökning (framför allt i dess intervjubaserade del) finns exempel på allt för vaga och oprecisa dokument som det finns exempel på välgenomarbetade och förpliktigande dokument. I de goda exemplen relaterar man tydligt till den aktuella lagstiftningen för att sedan konkretisera vad just vi måste göra i ljuset av denna. Man använder sig av sådana dokument under introduktion och använder man sig av intranät för att uppnå en kontinuitet i arbetet. De allt för vaga dokument vars enda budskap är ett slags konstaterande av att vi värderar alla lika leder däremot till devalveringen av rättighetsspråket istället för att stärka skyddet av rättigheterna. Våra intervjuundersökningar indikerar att den nya diskrimineringslagen kan leda till att fler sammanhållna policydokument utarbetas vilket även stärker rättighetsperspektivets status under introduktionerna. På flera håll i landet har man redan inarbetat lagen i sina styrdokument och börjat använda dessa på sina introduktionsprogram. Man söker vidare former för att ytterligare konkretisera den gemensamma policyn i de olika verksamheterna. Då man i flera kommuner och landsting tagit hjälp av DO i dess gamla form () kan man nu förvänta sig att den nya sammanhållna DO kan bidra till att policyn utarbetas i mer generella termer och i en tydligare närhet till rättighetsperspektiv. Som redan framhållits visar vår undersökning en ojämn nivå på rättighetsperspektivets närvaro i de befintliga introduktionerna. Vi menar oss kunna se en klar koppling mellan detta och en ojämn kompetens i människorättsfrågor i olika kommuner och landsting. Som framgår av vår enkätundersökning bedrivs de flesta introduktionerna i egen regi vilket ställer höga krav på den befintliga kompetensen. På en del platser finns det mycket hög kompetens hos en eller flera av de ansvariga för utbildningarna eller hos någon eller några som brukar medverka i utbildningens utformning och genomförande. I de fallen brukar människorättsperspektivet presenteras tydligt och konkret och tenderar även att bli ett första led i en fortsatt process. Dessa är dock en klar minoritet och ofta resursstarka storstadsenheter. I en del fall anlitar man extern expertis och i många fall erbjuder man introduktioner där rättighetskompetensen saknas helt. Detta kan till en del förklaras med bristande resurser men kan även bero på att man inte prioriterar frågan om ansvar för de mänskliga rättigheterna. När man funderar över vilken typ av kompetens som behövs indikerar vår undersökning att den stora utmaning handlar om att hitta en kompetens som på ett bra sätt förenar god kännedom om det övergripande rättighetsperspektivet med god kännedom av den aktuella verksamheten och god förmåga att utforma introduktioner på ett verksamhetsrelevant sätt. På några platser har man valt att komplettera de egna kunskapsresurserna med extern expertis för att utforma särskilda program (spel, dialoger etc.). Vi menar att en kombination av internt och externt perspektiv är avgörande för att rättighetsperspektivet ska vitaliseras under introduktionerna. Ett renodlat externt perspektiv leder till att motivationen hos de nyvalda politikerna och de nya cheferna minskar medan enbart det interna perspektivet kan leda till att man brister i självkritiken. Det externa perspektivet är även nödvändigt för att väcka frågor som av olika skäl inte hunnit artikuleras i verksamheten. Framför allt på basis av vår intervjubaserade undersökning kan vi konstatera att det i de flesta fall är kvinnor som arbetar med att utforma och genomföra introduktioner och i och med det har ansvar för människorättsfrågor inom dessa. Vi menar att det vore av intresse att vidare undersöka betydelsen av denna ojämna könsfördelning. Vi kan vidare konstatera att flera kommuner och landsting använder sig av olika nätverk för att skaffa sig en kompetens eller stärka den befintliga kompetensen i rättighetsfrågor. På vissa håll finns nätverkarbete som ett inslag i introduktioner. Detta stärker den samlade kompetensen och kan även vara en bidragande faktor till att människorättsfrågor processas i verksamheter snarare än att bli omnämnda då och då. Enkätundersökningen visade att tretton kommuner, det vill säga var fjärde, inte har gett chefstjänstemän möjlighet till introduktionsutbildning . Politiker får som regel alltid en introduktionsutbildning, varav de flesta en gång per mandatperiod. I intervjuerna frågade forskargruppen särskilt om MR-perspektiven i introduktionerna och fick på flera platser svaret att det knappast är genomförbart att ha MR som övergripande tema för introduktioner. Det skulle inte motivera chefstjänstemän och politiker att prioritera sådana i konkurrens med andra arbetsuppgifter och fortbildningsfrågor. På några platser, särskilt i resurssvaga kommuner, beskrevs det som svårt att över huvud taget få framför allt politiker att delta. Detta kan bero på att MR av respondenterna uppfattas som abstrakta och mindre angelägna frågor för den egna kommunen eftersom MR är något som mer angår världen utanför . Ett annat skäl är att MR beskrivs som svårt att relatera till den nära verksamheten då frågorna inte direkt angår specifika områden som jämställdhet eller barnens rättigheter. Utredningen visar dock att i de kommuner och landsting där man har satsat på MR i utbildningar, såsom workshops eller spel som iscensätter MR-perspektiv, så har man verkligen lyckats med att implementera ett tänkande om MR på olika nivåer i förvaltningen. I några kommuner som deltog i intervjuerna, och som inte arbetade med MR-perspektiv på ett integrerat sätt i introduktionsutbildningarna, uttrycktes en vilja att inleda ett sådant arbete. besvara enkäten och samtala i intervjuerna gav enligt respondenterna uppslag till nya sätt att tänka kring introduktionsutbildningarnas utformning. För att öka motivationen i fråga om införlivandet av MR- perspektivet i introduktionen är det enligt vårt synsätt avgörande att hitta vägar till konkretiseringen av människorättsfrågor så att de diskuteras nära de aktuella verksamheterna. Att göra det genom att reflektera över ledarens ansvar är en väg. Vilka rättsliga bestämmelser aktualiseras i ledarrollen? Hur ska man agera för att uppfylla kraven? En annan möjlighet är att söka införa rättighetsperspektivet i introduktioner så att det, efter en kortare generell introduktion, tas upp i samband med andra verksamhetsnära frågor. Om mänskliga rättigheter diskuteras som ett redskap för att förbättra olika former av ledarskap borde motivationen stärkas. Ytterligare ett intryck som vi har fått är att på de platser där MR-perspektivet redan under introduktionen kopplas till en fortsatt process är det lättare att hitta en motivation för att starta diskussionen. Strukturella faktorer vid genomförandet av mänskliga rättigheter När mänskliga rättigheter introduceras och genomförs, på en liten arbetsplats såväl som i en stor organisation, är detta inte bara en praktisk fråga om hur man kan göra i viss, konkret situation, utan det handlar också om att bakom varje sådan situation finns ett mönster av handlingar – så gör vi alltid här – med regler och normer knutna till dessa. När en patient inte får adekvat behandling efter att ha sökt sig till en läkare, eller när slår på skolgården, så kan detta som en enskild händelse sannolikt redas ut. Men om det visar sig, att vissa patienter råkar oftare illa ut än andra, eller att pojkar mer eller mindre dagligdags slår flickor på skolgården, då ser vi ett mönster som vi kan kalla strukturellt. Vi har hittat en etablerad ordning, på ont eller gott, för hur kontakterna ser ut mellan två personer (det kunde lika gärna ha varit samhällsgrupper). I exemplen ovan är kontakten präglad av (bristen på) inflytande, kunskap och makt, och den producerar regelbundet samma resultat. När detta resultat är till den ena sidans nackdel – vilket är det vanliga – har en strukturell orättvisa uppstått (Det blågula , SOU 2005:56). Att tillämpa mänskliga rättigheter betyder dels att förhindra att enskilda drabbas när deras rättigheter åsidosätts, dels att se till att varje enskild, inom kommunens eller ansvarsområde, får sina mänskliga rättigheter tillgodosedda. Man har rätt att inte bli kränkt eller diskriminerad och man har rätt att till exempel få tillgång till undervisning upp till en viss nivå.