sou · GZB364 · 2011-10-14 00:00:00 — I bestämmelserna anges att om det står klart att en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för stöd och hjälp åt en enskild, Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar är vistelsekommunens ansvar begränsat till akuta situationer, jfr 2 a kap. 2 § SoL . Vidare stadgas att om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen är bosättningskommunen ansvarig för stöd- och hjälpinsatser. Med bosättningskommun avses den kommun där den enskilde är stadigvarande bosatt eller en annan kommun om den enskilde har starkast anknytning till den kommunen, se 2 a kap. 3 § SoL. En kommun behåller ansvaret för stöd och hjälp åt en enskild som till följd av ett beslut av kommunen vistas i en annan kommun i exempelvis hem för vård eller boende enligt 2 a kap. 4 § SoL. Vidare gäller enligt 6 § samma kapitel i fall när en enskild avser att vistas i en annan kommun än bosättningskommunen, och till följd av hög ålder, funktionsnedsättning eller allvarlig sjukdom behöver stöd och hjälp för detta, att vistelsekommunen är skyldig att på begäran bistå med utredning i fråga om behovet av stöd och hjälp och verkställa bosättningskommunens beslut. Kommunens ansvar enligt SoL för de som vistas i kommunen innebär vidare bl.a. att socialnämnden utan dröjsmål ska utreda vad som genom ansökan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden, vilket innebär bl.a. ett ansvar att utreda asylsökande ensamkommande barns behov, se 11 kap. 1 §. När det gäller boende i annat hem än det egna, vilket även omfattar asylsökande ensamkommande barn, finns bestämmelser bl.a. i 6 kap. 1, 3, 5 och 6 §§ SoL. Där framgår att socialnämnden ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård eller boende. När ett barn ska placeras ska det i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående, dock alltid med beaktande av barnets bästa. Vidare framgår att socialnämnden måste lämna sitt medgivande till att ett barn tas emot för vård eller fostran i ett hem som inte är föräldrahemmet eller hos någon annan som har vårdnaden om barnet. För att ett sådant medgivande ska få lämnas måste förhållandena i hemmet först utredas. Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar I 6 kap. 1 § (FB) anges att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Av samma paragraf framgår att barn ska behandlas med aktning för sin person och egenart och att ett barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Med begreppet omvårdnad förstås enligt förarbeten och doktrin en rätt för barn att få sina materiella och psykiska behov tillgodosedda. Detta innebär bl.a. att barnets försörjning ska tryggas och att barnets trygghet och stabilitet ska garanteras samt att barnet ska ha någon att lita på. Enligt 6 kap. 2 § första stycket FB står barn som inte fyllt under vårdnad av båda sina föräldrar eller en av dem, om inte rätten har anförtrott vårdnaden till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Vårdnadshavaren har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov enligt 6 kap. 1 § FB blir tillgodosedda. Vidare ska vårdnadshavaren se till att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt tillfredsställande försörjning och utbildning. Enligt 10 kap. 2 § FB är föräldrar som gemensamt är vårdnadshavare för sina barn också förmyndare för dessa. Om någon av föräldrarna är underårig, har förvaltare eller blivit entledigad från förmynderskapet är den andre föräldern ensam förmyndare för barnet. Om den ene föräldern är ensam vårdnadshavare är denne också ensam förmyndare. Enligt 10 kap. 3 § FB är en särskilt förordnad vårdnadshavare som utgångspunkt också förmyndare för barnet. Förmynderskapet avser huvudsakligen barnets ekonomiska angelägenheter, se 12 kap. 1 § FB, medan barnets vårdnadshavare som regel ska sörja för barnets person. Kan en förmyndare på grund av sjukdom eller av någon annan anledning inte utöva förmynderskapet ska överförmyndaren förordna god man att i förmyndarens ställe vårda barnets angelägenheter, se 11 kap. 1 § FB. Enligt bestämmelser i lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn ska som regel ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd få en särskilt förordnad vårdnadshavare enligt FB (se avsnitt 3.1.7). Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar 3.1.7Lagen om god man för ensamkommande barn Enligt 2 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn ska överförmyndaren förordna en god man för ett barn om det vid ankomsten till är skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Den gode mannen ska i vårdnadshavares och förmyndares ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. Enligt förarbetena (prop. 2004/05:136 s. 48) avsågs med någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, att han eller hon enligt lag eller sedvänja i den stat där barnet senast hade hemvist hade ställning som vårdnadshavare för barnet. Till denna kategori hörde också personer som enligt ett domstolsavgörande som erkänns här i landet är vårdnadshavare för barnet utan att för den skull vara dess föräldrar. Det centrala var, enligt förarbetena, att den vuxne av svenska myndigheter erkändes som företrädare för barnet. Om det dock i ett enskilt fall skulle framkomma att en vuxen person som anlänt tillsammans med ett barn – och som i och för sig kunde fungera som dess ställföreträdare – inte hade för avsikt att ta hand om barnet, borde barnet anses som ensamkommande. Ansökan om god man får enligt 3 § lagen om god man för ensamkommande barn göras av och av socialnämnden i den kommun där barnet vistas. Överförmyndaren får också självmant ta upp frågan. I motiven till bestämmelsen anfördes huvudsakligen följande beträffande uppdraget som god man för ett ensamkommande barn (a. prop. s. 29). Uppdraget innebär ytterst att tillförsäkra barnet en trygg tillvaro under dess första tid här i landet. Häri ligger alltså inte att den gode mannen – i vart fall inte i denna egenskap – ska ha att sköta den dagliga omvårdnaden och tillsynen av barnet. Däremot ska han eller hon naturligtvis ha regelbunden kontakt inte bara med barnet utan också med t.ex. det hem som barnet vistas i, den som företräder barnet i ett pågående utlänningsärende samt den skola som barnet går i. Det ankommer på den gode mannen att aktivt se till att dessa och andra kontakter kommer till stånd och upprätthålls. Den gode mannen ska alltså vara det nav kring vilket barnets alla angelägenheter samordnas. Vidare följer det av 18 kap. 4 § UtlL att det är den gode mannen som ska ansöka om uppehållstillstånd för barnet. Om barnet beviljas uppehållstillstånd ska socialnämnden i den kommun där barnet vistas, enligt 10 § lagen om god man för ensam- Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar kommande barn, hos rätten väcka talan om eller anmäla behov av en särskilt förordnad vårdnadshavare enligt FB om inte särskilda skäl talar emot det. Skollagen (2010:800) trädde i kraft och tillämpas på utbildning och annan verksamhet . I 7 kap. 2 § skollagen finns bestämmelser om vem som omfattas av skolplikt, vilket i princip är barn som är bosatta i . Enligt 7 kap. 2 § tredje stycket och 29 kap. 2 § skollagen gäller dock skolplikten inte barn som omfattas av 1 § första eller tredje stycket LMA, alltså bl.a. asylsökande och personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd trots att dessa enligt 29 kap. 2 § första stycket skollagen vid tillämpning av lagen ska anses bosatta här. För dessa personer stadgas i stället en rätt till utbildning. I motiven till bestämmelsen anfördes att asylsökande barn och ungdomar i princip redan enligt tidigare bestämmelser hade samma rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg som barn som var bosatta i , se förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande m.fl. Att lagfästa rätten till utbildning var enligt regeringens uppfattning ett led i att stärka dessa barns situation. Det fanns dock inte skäl att låta barnen även omfattas av skolplikten (prop. 2009/10:165 s. 591). Regeringen anförde även att det var rimligt att de asylsökande barnen som omfattades av bestämmelserna skulle anses som bosatta i – och därmed ha rätt till utbildning – till dess att de lämnade landet, även om ett beslut om avvisning eller utvisning meddelats (a. prop. s. 592). 3.1.9FN:s konvention om barnets rättigheter FN:s konvention om barnets rättigheter antogs av . Konventionen bygger på fyra grundprinciper, nämligen förbudet mot diskriminering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) och rätten att framföra åsikter och få dem respekterade (artikel 12). godkände ratificering av konventionen (prop. 1989/90:107) och den trädde i kraft Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar Flera bestämmelser i har sin grund i konventionens bestämmelser, se avsnitt 3.1.4. övervakar i enlighet med staternas framsteg i arbetet med att genomföra konventionen. Kommittén utfärdar även allmänna rekommendationer som syftar till att ge staterna vägledning i genomförandet av . En sådan allmän kommentar har utfärdats beträffande ensamkommande och separerade barn (CRC/GC/2005/6). Regeringen rapporterar till barnrättskommittén i fråga om åtgärder för att följa konventionens krav. Kommittén sammanfattar sedan sina observationer, för del se CRC/C/SWE/CO/4, 12 2009, Concluding observations: . Enligt kommitténs allmänna rekommendationer ska staternas bemötande av ensamkommande barn grundas på följande principer. -Statens åtaganden enligt omfattar alla barn som befinner sig på statens territorium och alla barn under statens jurisdiktion. Om den nationella lagstiftningen kommer i konflikt med ska ha företräde enligt Wienkonvention om traktaträtten. -Ensamkommande barn ska inte diskrimineras på något sätt. De ska erbjudas differentierat skydd och stöd beroende på ålder eller kön. -Barnets bästa ska vara vägledande i alla faser av mottagandet av ensamkommande barn, inklusive genom en barnvänlig och säker utredning genomförd av kompetenta tjänstemän samt en skyndsam tillsättning av god man och juridiskt ombud. -Staten ska vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda dessa barn mot olika former av utnyttjande och exploatering, bl.a. mot människohandel och annan kriminalitet. -Barnet ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter och tas på allvar. Barnet ska vara informerat om sina rättigheter, den hjälp som finns att få och möjligheterna att ta kontakt med familjen. Barnet ska också kunna få information om situationen i landet som det kommer från. -Ensamkommande barn ska inte vägras tillträde till statens territorium eller avvisas, alternativt återsändas, till ett land eller område där det finns allvarliga risker för barnets liv och utveckling. Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar -Staten ska behandla all information beträffande de ensamkommande barnen konfidentiellt och se till att denna information inte används på ett sätt som bl.a. kan skada barnets familjemedlemmar som fortfarande befinner sig i hemlandet. När det gäller skyddsbehoven för dessa barn rekommenderar barnrättskommittén följande: -Inom ramen för mottagandet av ensamkommande barn ska staterna prioritera identifieringen av barnet genom en vetenskaplig, säker, barnvänlig och könsanpassad process, skyndsamt utfärda identitetsdokument samt bistå med att spåra barnets familj. -Så fort barnet har identifierats ska en god man utses tills barnet blivit myndigt eller lämnat landet. Om barnet söker asyl ska vid sidan om god man ett juridiskt ombud utses. -Omsorg och boende för ensamkommande barn ska i princip aldrig innebära frihetsberövande. Syskon ska hållas tillsammans och boende hos eventuella släktingar i landet ska tillåtas. Staterna ska tillförsäkra kvalificerad och periodisk tillsyn av barnets situation särskilt när det gäller hälsa, skydd mot våld och exploatering samt tillgång till utbildning. -Staterna ska tillförsäkra de ensamkommande barnen tillgång till utbildning under hela mottagningsprocessen. -Ensamkommande barn har rätt till en levnadsstandard anpassad till deras fysiska, psykiska och intellektuella utveckling samt vidare till bästa möjliga hälsa och behandling av sjukdomar och rehabilitering. -Barn som är offer för människohandel ska få den hjälp de behöver och i vissa fall flyktingstatus, om det finns indikationer på att risken för exploatering genom människohandel består. -Staterna ska motverka användandet av ensamkommande barn som barnsoldater genom lämpligt mottagande och omsorg. Särskild uppmärksamhet ska ges före detta barnsoldater. Dessa ska bemötas som offer för väpnade konflikter och erbjudas stöd och rehabilitering. -Ensamkommande barn ska inte frihetsberövas endast på grund av att de saknar tillstånd att befinna sig i landet. Om frihetsberövandet är nödvändigt av andra skäl ska det användas som en Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar sista lösning och för kortast möjliga tid. Villkoren för frihetsberövandet ska anpassas till barnets bästa och utgöra snarare omhändertagande och omsorg än fängsligt förvar. Vidare anförs i rekommendationerna att ensamkommande barn ska ha tillgång till en barnvänlig asylprocess, oavsett deras ålder. Barnet ska representeras av en vuxen som känner barnets bakgrund väl samt av ett juridiskt ombud. Beroende på åldern ska barnet höras personligen innan beslut fattas. Vid oklara omständigheter runt barnet ska barnets utsagor ges företräde. Handläggningen av ärenden gällande ensamkommande barn ska skötas av tjänstemän utbildade i att anlägga både barnperspektiv och könsperspektiv vid tillämpningen av den internationella och nationella lagstiftningen. Ensamkommande barn som får flyktingstatus ska ges alla de rättigheter som garanteras de barn som befinner sig lagligt på statens territorium. Enligt rekommendationerna är målet för mottagandet av ensamkommande barn att med beaktande av barnets åsikter hitta långsiktiga lösningar som i första hand siktar på barnets återförening med sina föräldrar och/eller andra familjemedlemmar. Det kan vara fråga om att återsända barnet till det land barnet kommer från eller att integrera barnet i det nya landet, antingen genom återförening med föräldrarna där eller genom adoption. En annan möjlighet är att omplacera barnet i ett tredje land. I valet mellan de olika lösningar som står till buds ska barnets bästa vara vägledande. Slutligen uppmanas staterna att anordna specialiserad utbildning för alla som är involverade i mottagandet av och handläggningen av ärenden gällande ensamkommande barn. Kommittén rekommenderar dessutom utvecklingen av ett detaljerat och integrerat system för statistik om ensamkommande barn som en förutsättning för ett effektivt genomförande av dessa barns rättigheter. 3.1.10FN:s flyktingkommissariats (UNHCR) riktlinjer för mottagande av asylsökande ensamkommande barn UNHCR har 1997 utfärdat riktliner för mottagandet av ensamkommande barn som söker asyl. Riktlinjerna utgör rekommendationer och är inte juridiskt bindande. Några av punkterna i riktlinjerna kan nämnas. I punkten 5.7 anges att det i varje land bör inrättas en organisation genom vilken det kan utses en representant för det ensamkommande barnet. Representanten bör ha nödvändig Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar kunskap om barns behov av omsorg och ska kunna bevaka dess intressen samt tillse att barnets rättsliga, sociala, medicinska och psykologiska behov tillgodoses under asylutredningen och fram till dess en mer varaktig lösning av barnets situation har uppnåtts. I avdelning 6 av riktlinjerna anges att alla barn, oavsett ålder, ska ha rätt att söka asyl. Beträffande själva asylutredningen anges i punkten 8.3 att det ensamkommande barnet bör representeras av en vuxen person som känner dess bakgrund och som kan försvara barnets intressen. Barnet bör också ges tillgång till ett juridisk ombud i asylprocessen. Enligt punkten 7.1 bör ensamkommande barn vara berättigade till omvårdnad och skydd. Med hänsyn till barnets bästa bör de flyttas så lite som möjligt enligt punkten 7.2 och syskon bör få bo tillsammans enligt punkten 7.3. Barn som kommer tillsammans med vuxna släktingar eller som redan har sådana som bor i landet bör i princip få bo tillsammans med dessa enligt punkten 7.4. Asylsökande barn bör enligt 7.5 regelbundet följas upp av professionell personal som kan trygga deras fysiska och psykiska hälsa. I punkten 7.9 erinras om att barn enligt har rätt till hälso- och sjukvård och rehabilitering och i punkten 7.12 erinras om att barn har rätt till utbildning och att ett barn därför så fort som möjligt bör registreras och skrivas in vid lämplig skolenhet. 3.1.11Arbetet inom EU beträffande ensamkommande barn Europeiska unionens råd antog en resolution om minimigarantier vid handläggning av asylärenden (EGT C 274, 19.09.1996, s. 13–17, Celex 31996Y0910(05)). I resolutionens avsnitt V, punkterna 26 och 27, anges följande: Medlemsstaterna ska vidta åtgärder så att asylsökande omyndiga utan medföljande vårdnadshavare företräds av en organisation eller av en utsedd ansvarig vuxen, om den nationella lagstiftningen inte ger dem rättskapacitet. Under den personliga intervjun kan en omyndig utan medföljande vårdnadshavare biträdas av den vuxna person eller av de företrädare för en organisation som avses ovan. Dessa personer ska bevaka den omyndiges intressen. Vid prövningen av en asylansökan från en omyndig utan medföljande vårdnadshavare ska hänsyn tas till den sökandes mentala utveckling och mognad. Rådet antog vidare en resolution om underåriga medborgare i tredjeland utan medföljande vuxen (EGT C 221, 19.07.1997, s. 23–27, Celex 31997Y0719(02)). Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar artikel 1.1 tillämplig på personer som är medborgare i tredjeland, som är yngre än och som anländer till medlemsstaternas territorium utan att vara i sällskap med en vuxen som enligt lag eller sedvana ansvarar för dem. I resolutionen, artikel 3.5–3.7 och 4.1, anges minimigarantier för dessa ensamkommande underåriga, såsom att en företrädare för barnet förordnas, att barnet får tillgång till utbildning och medicinsk vård och att de har rätt att ansöka om asyl. Vidare antog rådet direktiv (2003/9/EG) om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 031, 06.02.2003, s. 18–25, Celex 32003L0009). Beträffande ensamkommande barn föreskrivs bl.a. att de som asylärendet handläggs ska tas emot hos vuxna släktingar, hos en fosterfamilj, i förläggningar som utformats särskilt för underåriga eller i annan typ av inkvartering som är lämplig för underåriga. Det framgår också att ensamkommande barn ska byta inkvartering så sällan som möjligt. På EU:s rättsliga och inrikespolitiska område, som bl.a. omfattar asyl- och migrationsfrågor, har dessutom arbetsprogram antagits av . Det första programmet antogs 1999 i och därefter följde Haagprogrammet som löpte ut . Därefter antogs Stockholmsprogrammet för perioden –2014 (Stockholmsprogrammet – ett öppet och säkert i medborgarnas tjänst och för deras skydd, EUT C 1115, 0405/2010 s. 0001–0038, Celex 52010XG0504(01)). En av utgångspunkterna i programmet är att tydliggöra målsättningen att skapa en gemensam europeisk asyl- och migrationspolitik med utgångspunkt i humanitet och solidaritet som bygger på och folkrättsliga förpliktelser. I programmets inledning lyfter man även fram respekten för mångfald och skyddet av de mest utsatta och då bl.a. åtgärder för att säkerställa barns rättigheter i särskilt utsatta situationer. Frågor som rör bekämpning av sexuell exploatering av barn, människohandel samt frågan om ensamkommande barn står enligt programmet högt på EU:s dagordning. Ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för personer som har rätt till skydd ska införas . Målen är dels att uppnå en högre gemensam skyddsnivå och ett mer likvärdigt skydd i hela EU, dels att säkerställa ökad solidaritet mellan EU:s medlemsstater. Som ett led i harmoniseringsarbetet presenterade kommissionen –2009 förslag till ändringar i de nuvarande rättsakterna på asylområdet; Asylprocedurdirektivet (2005/85/EG), Skyddsgrundsdirektivet (2004/83/EG), Dublinförordningen (2003/343/EG), Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar Mottagandedirektivet (2003/9/EG) och Eurodacförordningen (2000/2725/EG). antog kommissionen nya ändringsförslag vad gäller asylprocedur- och mottagandedirektiven (KOM (2011)319 och KOM (2011)320) och förhandlingarna av dessa direktiv har inletts i rådet. Det nya omarbetade förslaget till mottagandedirektiv innehåller bestämmelser om att särskilda mottagningsbehov ska beaktas gällande ensamkommande barn. Kommissionen tydliggör bl.a. de skyldigheter som den som företräder det ensamkommande barnet har. 3.2Regleringar med avseende på det kommunala mottagandet av ensamkommande asylsökande barn 3.2.1Den kommunala självstyrelsen och proportionalitetsprincipen Bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen finns på några olika ställen i regeringsformen (2011:109) (RF). Av 1 kap. 1 § RF framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Av 1 kap. 7 § RF framgår att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. Närmare bestämmelser om vilka uppgifter kommunerna har finns i kommunallagen (1991:900), mer om det nedan. I 8 kap. 2 § första stycket 3 RF anges att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Utan hinder av den bestämmelsen har dock enligt 8 kap. 3 § första stycket RF möjlighet att bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter såvida dessa inte avser 1) annan rättsverkan av brott än böter, 2) skatt, utom tull på införsel av varor, eller 3) konkurs eller utsökning. Den kommunala självstyrelsens betydelse återkommer också i 8 kap. 21 § andra stycket 5 RF. Bestämmelsen innebär att yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan beslutar om lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna. Huvuddragen i nuvarande bestämmelser och regleringar Vidare finns i 11 kap. 14 § RF regler om lagprövning. Bland annat gäller att om en domstol finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Särskilda bestämmelser för kommunerna finns i 14 kap. RF. Av 1 och 2 §§ framgår bl.a. att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. På samma grund sköter även kommunerna de andra angelägenheter som bestäms i lag. Kommunerna får dessutom ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter enligt 14 kap. 4 § RF. I 14 kap. 3 § RF behandlas inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Bestämmelsen innebär att en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Enligt bestämmelsen bör inskränkningar inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett dem. Någon formellt fastlagd definition av vad som avses med självstyrelse finns inte men den närmare innebörden av bestämmelserna om självstyrelse belyses i förarbetena.