sou · GZB370 · 2011-10-28 00:00:00 — I och med att det förekommer arbetslöshet bland frisörer till följd av ojämvikter på arbetsmarknaden kan efterfrågestimulerande åtgärder däremot förväntas öka den varaktiga sysselsättningen inom frisörbranschen. Denna varaktigt ökade sysselsättning inom frisörbranschen motverkas dock av varaktigt minskad sysselsättning i andra branscher till följd av att efterfrågan på varor och tjänster i andra branscher minskar då efterfrågan på frisörtjänster ökar. Hur stor nettoökningen i varaktig sysselsättning blir i hela ekonomin är mycket svårt att bedöma. I den effekt på varaktig sysselsättning som beräknas i avsnitt 7.1.2 har hänsyn inte tagits till motverkande sysselsättningseffekter i andra branscher. Därmed speglas inte nettoökningen i varaktig sysselsättning i hela ekonomin. Det intervall som redovisas över varaktiga sysselsättningseffekter inom frisörbranschen i avsnitt 7.1.2 på 700–1 400 sysselsatta8 baseras dessutom på ett flertal antaganden och bör därför framförallt ses som en vägledning över storleken på förväntade sysselsättningseffekter inom frisörbranschen. Notera att denna sysselsättningsökning är uttryckt som antal nya sysselsatta med samma arbetstid som genomsnittet av de tidigare sysselsatta inom branschen. Sammanfattningsvis kan konstateras att nettoökningen i varaktig sysselsättning i ekonomin till följd av sänkt mervärdesskatt är lägre än det intervall på 700–1 400 sysselsatta över förväntad varaktig sysselsättningsökning inom frisörbranschen. Hur mycket sysselsättningen minskar i andra delar av ekonomin är mycket svårt att bedöma men utredningens samlade bedömning är att inga betydande varaktiga sysselsättningseffekter i hela ekonomin kan förväntas till följd av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster. Den omallokering av arbetskraft som sker på arbetsmarknaden kan inte förväntas vara välfärdshöjande utan snarare minska välfärden genom att den ökar befintliga snedvridningar. Detta eftersom det finns tecken på att det används för mycket produktionsresurser till att producera frisörtjänster och en ökning 8 Uttrycks denna sysselsättningseffekt istället i helårsarbetskrafter, med ett antagande att den genomsnittliga arbetskraften i frisörbranschen är densamma som i hela ekonomin dvs. , uppgår den till 600–1 300. av antalet anställda i branschen skulle leda till att välfärdsförlusterna ökar. Den långsiktiga offentligfinansiella effekten av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster förväntas inte bli nämnvärt lägre än den kortsiktiga offentligfinansiella effekten vilket innebär att självfinansieringsgraden inte kan förväntas bli gynnsam. Att den långsiktiga offentligfinansiella effekten inte förväntas bli nämnvärt lägre än den kortsiktiga beror framförallt på att de varaktiga sysselsättningseffekterna inte bedöms bli betydande. Ytterligare en aspekt som talar för att den långsiktiga offentligfinansiella effekten inte förväntas bli gynnsam är att omfördelningen av konsumtion till frisörtjänster leder till totalt lägre mervärdesskatteintäkter för staten då mervärdesskattesatsen skulle bli lägre för frisörtjänster än för en genomsnittlig vara eller tjänst. Den administrativa bördan för företag och av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster ökar med i storleksordningen . Vid en sammanvägning av dessa konsekvenser gör utredningen bedömningen att mervärdesskatten på frisörtjänster inte bör sänkas. Eftersom lagförslag enligt utredningsdirektivet ska lämnas endast om utredningen bedömer att en skattesänkning bör göras, lämnas inte något lagförslag i denna del. Utredningens bedömning: En sänkning av skattesatsen på mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne är inte en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. Vidare leder en sänkning av skattesatsen på sådana tjänster till ett mer komplicerat regelsystem med ökad administration för företag och myndigheter som följd. Mot denna bakgrund bör skattesatsen på mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne inte sänkas. I detta kapitel analyseras konsekvenserna av sänkt mervärdesskatt på mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder, och hushållslinne, i det följande mindre reparationstjänster. Analyserna utgår ifrån de förutsättningar på marknaderna som presenteras i kapitel 5 och den teori och empiri som presenteras i kapitel 6. Kapitlet inleds med en analys av effekterna av en mervärdesskattesänkning på den varaktiga sysselsättningen och vidare diskuteras hur den samhällsekonomiska effektiviteten påverkas av åtgärden. Därefter presenteras de offentligfinansiella effekterna, fördelningseffekterna och konsekvenserna för företag och myndigheter. Slutligen sammanfattas konsekvenserna av att sänka mervärdesskatten på mindre reparationstjänster. I kapitlet redovisas också utredningens bedömning av om huruvida skattesatsen bör sänkas på mindre reparationstjänster. 8.1Effekter på varaktig sysselsättning Utredningen har i uppdrag att utvärdera förväntade effekter på den varaktiga sysselsättningen av sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster. Enligt ekonomisk teori kan varaktiga effekter på sysselsättningen vid sänkt mervärdesskatt på hushållsnära tjänster åstadkommas via två utbudseffekter och en efterfrågeeffekt, se avsnitt 6.2. Den första utbudseffekten kommer av att hushållen ersätter en del av det obeskattade hemarbetet med tjänster köpta på marknaden och den andra arbetsutbudseffekten kommer av att hushållen ändrar fördelningen mellan köpta vita hushållsnära tjänster och köpta svarta hushållsnära tjänster. Efterfrågeeffekten uppstår till följd av ökad efterfrågan på arbetskraft inom den aktuella branschen. Storleken på de varaktiga sysselsättningseffekterna beror på förutsättningarna på marknaderna. I detta avsnitt analyseras huruvida förutsättningarna för att få stora sysselsättningseffekter är uppfyllda. De sysselsättningseffekter som kan förväntas bli betydande beräknas därefter. I samtliga analyser antas att sänkt mervärdesskatt övervältras fullt ut på konsumentpriset på lång sikt. För en utförlig diskussion om övervältring, se avsnitt 6.2.2. Enligt ekonomisk teori kan en effekt på varaktig sysselsättning uppkomma vid sänkt mervärdesskatt genom att personer som redan arbetar ökar sitt arbetsutbud till följd av minskat hemarbete. Ytterligare en arbetsutbudseffekt kan uppkomma genom att arbetskraft som arbetar i den svarta sektorn övergår till att arbeta i den vita sektorn. Dessa arbetsutbudseffekter ökar antalet arbetade timmar i ekonomin och därigenom medelarbetstiden. Detta behöver dock inte innebära att antalet sysselsatta ökar. För att de två effekterna ska få betydande effekter på det totala arbetsutbudet krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda. Hemarbete ersätts av marknadsarbete För att få en effekt på arbetsutbudet till följd av en omallokering av tid mellan hemarbete och marknadsarbete krävs dels att det frigörs tid i hushållen, dels att den frigjorda tiden används till att öka marknadsarbetet och inte till att öka fritiden. För en djupare diskussion, se avsnitt 6.2.3. I SCBs tidsanvändningsundersökning /2011 redovisas ingen enskild post för mindre reparationstjänster i hemmet, se kapitel 5, tabell 5.5. Tidsåtgången för mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, redovisas under rubriken . Under denna rubrik ingår även skötsel av trädgård och husdjur samt reparation och underhåll av bostad. Av undersökningen kan man dock utläsa att i genomsnitt lägger både kvinnor och män mindre än en halv minut per dag på mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror. Mindre reparationer av kläder och hushållslinne ingår i en underrubrik till Hushållsarbete i tabell 5.5 som benämns Vård, tillverkning av kläder. Kvinnor ägnar i genomsnitt per dag åt Vård, tillverkning av kläder medan män enligt undersökningen inte lägger ner någon tid alls på det. Utifrån SCBs tidsanvändningsundersökning gör utredningen bedömningen att hushållen ägnar väldigt lite tid åt mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne. Potentialen för omallokering av tid mellan hemarbete och marknadsarbete är därmed liten. Detta innebär att någon betydande arbetsutbudseffekt till följd av minskat hemarbete inte kan förväntas vid en mervärdesskattesänkning. Trots att potentialen för omallokering av tid är liten är det av intresse att analysera huruvida den tid som potentiellt kan omallokeras kommer att omallokeras. För att en omallokering ska bli betydande krävs att när efterfrågan på den hushållsnära tjänsten ökar minskar hemarbetet. För matlagning är substitutionen mellan hemarbete och att köpa tjänsten på marknaden mer självklar. Ökar restaurangbesöken minskar matlagningen i hemmen då vi bara kan äta en viss mängd mat per dag. För mindre reparationstjänster är det inte uppenbart att hemarbetet minskar till följd av ökad efterfrågan på mindre reparationstjänster. Det skulle kunna vara så att konsumtionen av reparationstjänster ökar när priset sjunker som man fortsätter att ägna sig åt mindre reparationer i hemmen i samma utsträckning som . Den höga skattekilen kan göra att det, trots en prissänkning på , är lönsamt att utföra arbetet själv. Det höga intjänandekravet innebär att en individ med en bruttoinkomst på endast behöver ha av marknadens effektivitet i att utföra den mindre reparationen för att fortfarande tjäna på att reparera själv. Se vidare avsnitt 5.3.2 för beskrivning av intjänandekravet. Vid en mervärdesskattesänkning från sjunker intjänandekravet från 7 till 6,3, vilket betyder att köparen behöver tjäna 6,3 gånger så mycket brutto som säljaren får netto för att finansiera köpet. Att intjänandekravet sjunker från 7 till 6,3 betyder att istället för att det krävs att privatpersonen har av marknadens effektivitet måste den nu ha av marknadens effektivitet för att fortfarande tjäna på att utföra tjänsten i hemmet. Det är rimligt att anta att de som ägnar sig åt mindre reparationer i hemmen har en effektivitet på av marknadens effektivitet när de utför de mindre reparationerna. Utredningen gör bedömningen att minskningen i hemarbete blir marginell vid sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster. Ytterligare en aspekt som talar för att betydande varaktiga sysselsättningseffekter genom ökat arbetsutbud inte kan förväntas är den sannolikt sjunkande egenpriselasticiteten för mindre reparationstjänster, se vidare avsnitt 6.2.1. Låga egenpriselasticiteter innebär att konsumtionen inte ökar även om priset sjunker och om inte konsumtionen ökar finns ingen potential för omallokering av tid. har skattat egenpriselasticiteten för en grupp tjänster som han kallar för reparationer för två olika perioder. I denna grupp tjänster finns mindre reparationer av kläder och skor men även en mängd andra tjänster såsom hyresgästers reparationskostnader. Egenpriselasticiteten för reparationer för var -0,913 medan egenpriselasticiteten för reparationer för var -0,895. De två skattningarna indikerar att egenpriselasticiteten för mindre reparationstjänster har sjunkit. Hur egenpriselasticiteten har förändrats sedan de senaste skattningarna finns det dock ingen empiri på men ett rimligt antagande är att egenpriselasticiteten för reparationer har fortsatt att sjunka. Economics studerar arbetsutbudseffekter av sänkt mervärdesskatt på varor och tjänster i sin rapport, se avsnitt 6.5. De studerar effekten av ökat arbetsutbud vid sänkt mervärdesskatt på en grupp tjänster som de kallar hushållsnära tjänster och restaurangtjänster. Rapporten visar att vid en mervärdesskattesänkning på gruppen hushållsnära tjänster och restaurangtjänster på , i nordeuropeiska länder, flyttar av de totalt arbetade timmarna i ekonomin från hemarbete till marknadsarbete. I gruppen hushållsnära tjänster och restaurangtjänster ingår en mängd tjänster bl.a. mindre reparationstjänster. Mindre reparationstjänster utgör dock en mycket liten del av denna grupp tjänster varför det empiriska resultatet är svårt att använda för att uppskatta den förväntade arbetsutbudseffekten vid sänkt mervärdesskatt på mindre reparationer. En rimlig slutsats är att den del av arbetsutbudseffekten på som kan hänföras till mindre reparationstjänster är mycket liten. Även detta talar för att arbetsutbudseffekten till följd av sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster inte blir betydande. Vita tjänster ersätter svarta tjänster För att få en effekt på arbetsutbudet till följd av att konsumenterna köper vita beskattade tjänster istället för svarta obeskattade tjänster krävs att försäljningen av vita mindre reparationstjänster tränger undan försäljningen av svarta mindre reparationstjänster. Se avsnitt 5.3.2 för en beskrivning av den svarta marknaden för de s.k. kontantbranscherna som mindre reparationstjänster tillhör. Utredningen har inte tagit del av någon specifik information kring svartarbetet inom branschen för mindre reparationstjänster. I tabell 5.4 presenteras uppgifter om den andel av privatkonsumenterna som Aldrig eller sällan respektive Ofta eller alltid efterfrågar kvitto. Detta resultat ger inga indikationer på att den svarta försäljningen inom branschen för mindre reparationstjänster är annorlunda än den svarta försäljningen inom frisörbranschen. Branschen för mindre reparationstjänster och även kontantbranscher generellt, karaktäriseras av många små företag som säljer tjänster till privatkonsumenter, transaktionerna är många och avser små belopp. Det är lätt att etablera nya företag och konkurrensen inom dessa branscher tenderar därför att vara hård, vilket ger ett lågt pris. Ytterligare faktorer som indikerar att den svarta försäljningen är utbredd inom branschen för mindre reparationstjänster är att företagen som utför sådana tjänster ofta är små och kontrollerar hela kassaflödet själv. Vidare är varuinnehållet för tjänsten mindre reparationer litet. Detta försvårar kontroller av företagen då de inte går att beräkna företagets intäkter utifrån företagens inköp. Risken att den svarta försäljningen upptäcks är därmed lägre. Att sänka mervärdesskatten för mindre reparationstjänster får inte någon större effekt på den totala skattekilen vid köp av en tjänst eftersom skattekilen till största delen utgörs av arbetsgivaravgifter och inkomstskatter. Intjänandekravet sjunker därför endast marginellt. En mervärdesskattesänkning leder däremot till att det blir något mindre lönsamt att sälja tjänsten svart. Detta innebär att benägenheten att sälja vitt ökar på marginalen. Utredningens bedömning är att denna effekt är marginell eftersom det är lönsamt att sälja svart och upptäcksrisken är låg. Till följd av förutsättningarna på marknaden kan företagens benägenhet att redovisa sina intäkter vara låg och strukturen kring svartarbete kan se ut som inom frisörbranschen, dvs. tjänsterna säljs blandat tillsammans med vita tjänster. Det förväntas därför inte råda någon direkt konkurrens mellan vita och svarta tjänster. En sänkt mervärdesskatt på dessa tjänster innebär att priset sjunker både på vita och svarta tjänster. Detta leder snarare till en expansion av den samlade sektorn (både den vita och den svarta sektorn) än till en ökad andel vita tjänster på bekostnad av svarta tjänster. Utredningen gör bedömningen att en arbetsutbudseffekt till följd av att de som arbetar svart går över till att arbeta vitt inte kan förväntas vid sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster. Ökad efterfrågan på mindre reparationstjänster kan leda till ökad efterfrågan på arbetskraft inom branschen, vilket i sin tur kan leda till en varaktig sysselsättningseffekt. För att en ökad efterfrågan på arbetskraft inom branscherna för mindre reparationstjänster ska få effekt på sysselsättningen i jämvikt krävs att det finns ett arbetsutbudsöverskott till följd av ojämvikter på arbetsmarknaden. Förekommer inget arbetsutbudsöverskott när efterfrågan på arbetskraft inom branschen ökar kommer arbetskraft istället flyttas över från andra branscher och nettosysselsättningen i ekonomin blir oförändrad. Det är tveksamt om det går att tala om arbetslöshet på arbetsmarknaden för skomakare och cykelreparatörer. En förklaring till detta är att det inte finns någon utbildning inom det reguljära utbildningssystemet till cykelreparatör eller skomakare utan man lär sig ofta yrket på plats. Utbildning i form av lärlingsprogram eller kurser anordnade av arbetsgivaren sker när arbetskraft efterfrågas. De skomakare som utbildas via den treåriga lärlingsutbildningen har siktet inställt på en framtida arbetsplats redan under utbildningen och detsamma verkar gälla för cykelreparatörer. uppgick antalet registrerade arbetslösa skomakare och cykelreparatörer hos Arbetsförmedlingen till omkring 230, se avsnitt 5.2.2. En knapp tredjedel av dessa var i program med aktivitetsstöd. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömning att det inte finns någon betydande arbetslöshet bland skomakare och cykelreparatörer. Arbetsmarknaden för skräddare är större och ser något annorlunda ut än för skomakare och cykelreparatörer. Skräddare arbetar inom flera branscher, det finns flera utbildningsmöjligheter och fler vägar till vidareutbildning. Andelen arbetslösa skräddare är svår att uppskatta då tillförlitlig statistik saknas över antalet sysselsatta skräddare i totalt. Den statistik som finns över antalet arbetslösa skräddare är den som Arbetsförmedlingen har kring antalet registrerade arbetslösa skräddare. Antalet registrerade arbetslösa skräddare uppgick till 371, se avsnitt 5.2.2. Av dessa var knappt en tredjedel i program för aktivitetsstöd. beskriver situationen för en nyutexaminerad skräddare som gynnsam. Förbundet har noterat att det är enkelt för nyutexaminerade att ta sig vidare ut i arbetsliv eller vidareutbildning. Utredningens slutsats är att någon betydande arbetslöshet bland skräddare inte förekommer. Eftersom det inte förekommer någon arbetslöshet på någon av arbetsmarknaderna för mindre reparationstjänster skulle en efterfrågestimulerande åtgärd inte leda till att varaktigt öka den totala sysselsättningen. En sänkning av mervärdesskatten skulle däremot kunna leda till en ökad efterfrågan på tjänsterna och därmed en ökad efterfrågan på arbetskraft inom branscherna men med konsekvensen att arbetskraft flyttas över från andra branscher och nettosysselsättningen i ekonomin blir oförändrad. Att marknaden för mindre reparationstjänster är liten innebär inte per automatik att den bör bli större. Det kan vara så att konsumenternas betalningsvilja eller nytta av tjänsterna på marginalen är lika med kostnaden för produktionen och därmed optimal. Kanske kan man hitta förklaringen till branschens storlek inom ramen för hushållsproduktionsteorin. Ett val som ett hushåll kan stå inför är valet mellan att laga en vara själva eller köpa reparationstjänsten. Beslutet om vem i hushållet som ska utföra arbetet och eventuellt minska sitt marknadsarbete avgörs av respektive individs produktivitet samt kostnaderna förknippade med alternativen. Om hushållen styrs mot för mycket hemproduktion till följd av exempelvis snedvridande skatter kan det vara samhällsekonomiskt optimalt att reducera skattesatsen på tjänsten. Det är dock tveksamt om detta är applicerbart på mindre reparationstjänster, inte minst på grund av transaktionskostnaderna. Enligt transaktionskostnadsteorin kan vertikal integration vara optimalt för ett hushåll precis som för ett företag. delar av produktionsprocessen integreras inom hushållet eller företaget när transaktionskostnaderna är höga. Hushållet kan t.ex. välja att istället för att köpa reparationstjänsten laga en vara eller köpa en. Transaktionskostnader, som sannolikt är relativt höga vid köp av mindre reparationstjänster, kan exempelvis utgöras av kostnaden för att leta reda på ett företag som utför tjänsten. Andra transaktionskostnader kan vara tidskostnaden för att lämna in och hämta ut varan som lagats. För en del mindre reparationstjänster skulle en specialisering inom hushållet kunna utnyttja komparativa fördelar i sådan omfattning att det inte lönar sig att köpa tjänsten på marknaden när hänsyn tagits till transaktionskostnaderna. Transaktionskostnader har alltså betydelse för valet mellan att köpa tjänster på marknaden eller att producera dem inom hushållet. Om priset sjunker till följd av en mervärdesskattesänkning kan gränsen för när det blir intressant att köpa tjänsten förflyttas. Detta innebär att det produceras fler mindre reparationstjänster trots att betalningsviljan, dvs. värdet för konsumenten, är oförändrad. Detta kan innebära att tjänsten köps på marknaden trots att det skulle ha varit bättre för samhället om arbetet utfördes inom hushållet. Det som produceras skulle i så fall ha kunnat produceras till en lägre total kostnad och produktionsresurserna skulle ha kunnat användas för att producera något som konsumenterna hellre konsumerar. En sådan situation innebär att det tredje paretokriteriet inte uppfylls, dvs. produktionsmixen blir ineffektiv. Att öka marknaden för mindre reparationstjänster skulle kunna leda till att resurserna i samhället snedvrids vilket leder till en minskning av välfärden. Detta knyter an till fjärde kriterium, se avsnitt 6.2.5, om att lägre skatt på hushållsnära tjänster påverkar efterfrågan på andra varor och tjänster vilket i sin tur påverkar konsumtionssammansättningen. Om det i utgångsläget konsumeras för lite mindre reparationstjänster, vi lagar mer än optimalt hemma eller köper nytt istället för att laga, till följd av t.ex. snedvridande skatter kan det vara effektivt att öka konsumtionen genom en skattesänkning. Om snedvridningarna gentemot hemarbete är stora medan snedvridningarna gentemot annan lägre beskattad konsumtion är små skulle en reducerad skattesats kunna bidra till en ökad välfärd. I analysen i avsnitt 8.1.1 konstateras att sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster inte kan förväntas få några betydande effekter på hemarbetet vilket talar för att vi heller inte kan förvänta några större positiva effekter på välfärden. Att det förekommer svartarbete inom branschen för mindre reparationstjänster innebär att branschen redan innan en eventuell skattesatssänkning har subventionerat sig själv vilket gör att branschen redan är större än optimalt. Att subventionera branschen ytterligare genom reducerad mervärdesskatt skulle kunna förvärra snedvridningarna om hela sektorn ökar; både den svarta och den vita. Om en mervärdesskattesänkning däremot leder till att den vita sektorn ökar på bekostnad av den svarta innebär det en mer rättvis konkurrenssituation på marknaden för mindre reparationer och mindre snedvridningar av produktionsresurserna. Utredningen gör bedömningen i avsnitt 8.1.1 att en sänkning av mervärdesskatten på mindre reparationstjänster endast får marginella effekter på svartarbetet. Att sänka mervärdesskatten på mindre reparationstjänster skulle gynna vissa grupper och missgynna andra. De som är verksamma inom branschen skulle tjäna på det, liksom de som konsumerar tjänsterna. Däremot skulle de producenter som tillhandahåller substitut förlora på åtgärden liksom skattebetalarna som kollektiv eftersom skatteintäkterna minskar. Det går inte att säga om vinnarna skulle kunna kompensera förlorarna, dvs. om kriteriet är uppfyllt. Den sammantagna effekten på samhällsekonomisk effektivitet är inte entydig men utredningens bedömning är att den samlade effekten på den samhällsekonomiska effektiviteten sannolikt är negativ. Den offentligfinansiella nettokostnaden av sänkt mervärdesskatt, från till , på mindre reparationstjänster , uppgår till 2012. Observera att de offentligfinansiella nettokostnaderna som redovisas i tabell 8.1 är ungefärliga dels då det saknas uppgifter över den privata konsumtionen i nationalräkenskaperna för endast de tjänster som ingår i kategorin mindre reparationstjänster och dels då statistik i nationalräkenskaperna över privat konsumtion på denna detaljnivå blir osäker.