sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Samverkansmöjligheter och administrativa synergier ska nyttjas på de orter i utlandet där flera offentliga främjande- aktörer är verksamma. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Tillväxtanalys uppdrag att stärka svensk konkurrenskraft inter- nationellt och myndighetens utlandsnärvaro har tydliga berör- ingspunkter med utrikesförvaltningens handels- och invester- ingsfrämjande verksamhet. Tillväxtanalys utlandskontor måste ses som en del av regeringens samlade näringslivsfrämjande verksamhet, och en förändring av dess organisatoriska hem- vist bör aktualiseras. För att stärka samordning och styrning av regeringens främjandeverksamhet föreslås en huvudmanna- grupp med representanter för berörda departement under ledning av statssekreteraren för handel och främjande. Huvudmannagruppen ska harmonisera regleringsbreven för underliggande myndigheter och ges ansvar för samordning av resursfördelningen. Nämndens för Sverigefrämjande i utlandet (NSU:s) roll och mandat för samordning av arbetet med Sverigebilden i utlandet anpassas till den föreslagna huvudmannagruppen. Utlands- verksamhet och finansiering av Sverigefrämjande insatser ska vara förutsättningar för att ingå i NSU. UD föreslås initiera en översyn av de lagar, förordningar och instruktioner som styr verksamhet. Ett proce- duravtal om samverkansformer och arbetsfördelning bör slutas mellan UD och . Huvudregeln bör vara att etablerar sina utlands- kontor som privaträttsliga subjekt. I de länder där verksam- het i denna form inte är möjlig eller lämplig bör kunna begära hos regeringen att upprätta ett handelssekreter- arkontor med offentligrättslig status. Synergierna mellan investerings- och exportfrämjandet ska tas tillvara genom en organisatorisk samverkan mellan . En sammanhållen importfrämjarfunktion bör upphandlas för att motverka dagens splittrade verksamhet och för att öka kopplingen mellan utvecklingssamarbete och handel. UD ska fortsatt verka för att stärka synergier mellan handels- främjande verksamhet och utvecklingssamarbete för gemensam och ömsesidig nytta. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter 5.1.1Varför handels- och främjandepolitik? framtida välstånd avgörs av vårt lands konkurrenskraft och handelsrelationer. Handel med omvärlden har byggt och fortsätter att bygga svenskt välstånd och sysselsättning. För en liten om- världsberoende nation som är därför handelspolitiken viktig för den ekonomiska utvecklingen. Att främja bilden av och vårt lands ekonomiska intressen är en kärnuppgift för hela utri- kesförvaltningen. En viktig uppgift är att verka för bättre spelregler på EU:s inre marknad och ökad frihandel globalt. Utrikesförvalt- ningens främjandeverksamhet ska bidra till ökad och fri handel, fler utländska investeringar i , synliggöra , de värden vårt land står för och de möjligheter det erbjuder. Dessa verksamheter syftar till att säkra långsiktiga välstånd genom att skapa vinster för såväl konsumenter som företag och lägga grunden för fler arbetstillfällen.1 Exporten utgör ungefär hälften av BNP. Cirka två tredjedelar av svensk export och av svensk import sker med EU- och EES-länder. Utanför är främsta exportmarknad. betydelse har ökat markant och är den näst viktigaste marknaden utanför . För är öppna marknader som styrs av tydliga och välfungerande regel- verk centrala för att handeln även framgent ska bidra till svenskt välstånd. Det internationella handelssystemet måste kontinuerligt anpassas till en föränderlig omvärld och företagens verklighet för att behålla sin relevans. Enligt SOU 2008:90 Svensk export och internationalisering – utveckling, utmaningar, företagsklimat och främjande (den s.k. Export- utredningen) hårdnar den globala konkurrensen om marknads- andelar och investeringar (s. 16). Främjandet av svenska närings- livsintressen utomlands har därför blivit allt viktigare. Regeringens handels- och främjandepolitik måste handla om att skapa gynn- samma förutsättningar för svensk välståndsutveckling. Denna utredning pekar också på behovet av offentliga handels- och inve- steringsfrämjande insatser för att underlätta en gränsöverskridande handel. Regeringens handels- och främjandepolitik måste vidare integrera frågor om ansvarstagande i näringslivet, s.k. Corporate Social Responsibility (CSR). Det handlar bl.a. om att bygga funge- 1 Den handelspolitiska deklaration som handelsministern presenterar i , , är regeringens viktigaste styrinstrument för handelspolitiken, EU:s inre marknad och Sverigefrämjandet. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter rande marknader, bekämpa korruption, skydda miljön, säkerställa mänsklig värdighet och mänskliga rättigheter. Genom EU:s gemensamma handelspolitik kan regeringen på- verka utformning av regelverk för export och import mellan länder. Det sker genom multilaterala organisationer som WTO och , liksom i regionala och bilaterala förhandlingar. Det kan handla om avveckling av handelshinder, ökad konkurrens och regelförbättring i företagens och konsumenternas intressen. Trots att en inre marknad utan handelshinder är en grundbult i det euro- peiska unionsbygget kan inte full frihandel tas för given inom EU. Det behövs fortsatt en aktiv svensk politik för att motverka försvar av särintressen i regleringar, såväl i som i andra EU-länder. Inom ramen för kan verka för ett harmoniserat genomförande av och därmed skapa en mer öppen hemmamarknad för företagen i regionen. En viktig handelstrend som behöver uppmärksammas är att varuexportens andel av totala export har minskat medan tjänsteexporten har ökat i betydelse. En stärkt svensk frihandels- politik behöver därför också inbegripa en förbättrad och funger- ande handel med tjänster inom EU. Ett fåtal multinationella företag står fortfarande för större delen av svensk export. De är alltmer globala till sin karaktär, med geo- grafiskt fragmenterad produktion och globala leveranskedjor. För många av dessa företag har produktion av tjänster blivit ett allt vik- tigare komplement till varuproduktion. Företagen är beroende av öppna kanaler och tydliga spelregler, dvs. av en aktiv frihandels- politik. Multinationella företag berörs också av frågor som hör till den nationella politiken. Det kan handla om svenska regler inom konkurrens, investeringar, offentliga upphandlingar och tjänster. Dessa förhållanden påverkar också en modern handelspolitik. De multinationella företagens dominans innebär att också är sårbart. Därför behövs insatser för att små och medelstora företag ska kunna växa och utvecklas på internationella marknader. Näringslivets behov av råd och stöd för internationell affärsutveck- ling ska kunna tillgodoses på marknader där efterfrågan finns, oav- sett hur är representerat i landet. Frihandelspolitiken är som framgår i avsnitt 3.1 del av en bre- dare politik för fred, stabilitet, fattigdomsbekämpning, utveckling och mänskliga rättigheter. Det krävs därför en aktiv svensk med- verkan i de EU-gemensamma ansträngningarna avseende t.ex. hälsa, klimat, miljö, migration, invandring, CSR, säkerhet och utveckling Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter – alla faktorer som påverkar handelsklimatet. Det blir således allt viktigare för och regeringen att upprätthålla en förmåga till samverkan mellan och helhetsbild över en rad olika politikområden med koppling till handels- och främjandefrågor. Resurserna till främjandet har minskat Det är svårt att skilja främjandemedel från näringspolitiska insatser i ett större sammanhang, men i den nedanstående tabellen redogörs för huvuddelen av de resurser som regeringen allokerade för han- dels- och investeringsfrämjande insatser . Vissa aktörer som fanns med i den s.k. förteckning över de offentliga insatserna för näringslivets internationella tillväxt är inte med i nedanstående, eftersom deras verksamheter huvudsakligen ligger i fältet mellan forskning och policyskapande, t.ex. Kommers- kollegium, Swentec (upphör 2011) och . () och AB () har inga anslag. Bolaget liknas vid en statlig investering snarare än utgift och verksamheten går i allmänhet med överskott. Tabell 5.1 Statlig finansiering av handels- och investeringsfrämjande, 2010 Exportfrämjande (ramanslag) Expo2010, NSU m.fl. Information om i utlandet Delsumman om motsvarar de export- och investeringsfrämjande insatser som direkt eller indirekt bidrar till företagens internationalisering. Totalsumman om cirka 630 mil- Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter joner kronor innefattar även verksamheter utan direkta uppdrag mot företag samt turistfrämjandet. ökade exportfrämjan- deanslaget med jämfört med vad som tidigare hade beräknats för anslaget avseende detta år i budgetpropositio- nen . Men det innebär ändå en minskning av anslaget i jäm- förelse med 2010 (). I nedanstående figur återfinns anslagsutvecklingen för export- och investeringsfrämjande samt totalt för politikområdet Utrikes- handel, handels- och investeringsfrämjande över . Figur 5.1 Utrikeshandel, handels- och investeringsfrämjande i (i löpande priser) I totalsumman för utrikeshandel, handels- och investeringsfrämjande ingår Swedac, , exportfräm- jande, investeringsfrämjande, avgifter till internationella handelsorganisationer. (Källa: –2011.) I ovanstående figur måste hänsyn tas till att tidsbegränsade sats- ningar i vissa delar förstorar summan. För Expo2010 i har avsatts 2007, 2008, 2009 och . Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Turistfrämjandet har fått ökat anslag . har mottagit särskilda främjandemedel för livs- medelsexport från (numera Lands- bygdsdepartementet), på cirka 15 miljo- ner kronor . har 2009 och 2010 fått särskilda medel från Social- departementet och UD om för marknads- föring av svensk hälso- och sjukvård och omsorg samt en kom- munikationsplattform (SymbioCare). En särskild satsning på miljöteknik innebar sammanlagt till och Invest via När- ingsdepartementet . () har förutom grundanslaget från UD även medel från bistånds- och utbildningsanslagen vilket innebär att SI:s totala anslag uppgick till cirka 207 miljoner kro- nor. , med ett anslag från Försvarsdepar- tementet om , inledde sin verksam- het . främjandesatsning om innebar att 27 tjänstemän i Regeringskans- liet placerades i utrikesrepresentationen. konstaterar i sin slutrapport 2009:21 Bor- tom krisen att enskilda stater inte längre själva kan kontrollera den ekonomiska och finansiella utvecklingen, och att många länder därför prioriterar sin utrikespolitik, utrikesrepresentation, handels-, investerings- och turismfrämjande, forsknings- och studentutbyte samt informationsverksamhet gentemot omvärlden (s. 90). I en av den s.k. uppmärksammad jämförelse med , , , och över totala offentliga satsningar på export- och investeringsfrämjande fram- gick att låg i mitten av skalan (s. 236).2 I SOU 2000:102 Expert på export konstateras att statliga finansiering som andel av exportfrämjandet ligger lägst i en jämförelse med andra 2 Här hänvisas till Oberoende översyn av export- och investeringsfrämjande åtgärder, 2007. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter liknande länder (s. 143). Stater har dock valt olika institutionella lösningar för sitt främjande och direkta jämförelser är svåra att göra. Vissa allmänna slutsatser kan ändå dras. Den relativa nivån på den svenska statliga andelen av stöd till exportfrämjandet synes lägre än några av de viktigaste konkurrentländerna och har dess- utom minskat i omfattning . UD:s andel av ramanslaget har minskat. Regeringen har också av budgetskäl stängt flera ambassader och generalkonsulat som har haft stor betydelse för handels- och främjandeverksamhet. Inför nedläggningsbesluten synes inte de långsiktiga effekterna för svensk ekonomi och välstånd ha analyserats på ett djupare plan. Internationella konkurrensskäl talar snarare för att regeringen ska värna en god utlandsnärvaro och bidrag till främjande av företagens internationalisering och export. Statsnytteskäl talar för att omfatt- ningen av det statliga åtagandet, om detta definieras som basansla- get, inte ska minska. Snarare bör det öka. Internationellt främjande av svenska ekonomiska intressen missgynnas också av stängningar av beskickningar, inte minst på tillväxtmarknader. 5.1.2Många svenska handels- och främjandeaktörer Enligt instruktion för (SFS 2009:223) ansvarar UD inom för utrikeshandel och handelspolitik, genomförande av EU:s inre marknad, investerings- och export- främjande åtgärder.3 Men det finns många andra offentliga aktörer verksamma inom dessa områden (en rimligt fullständig förteckning finns i bilaga 9). (), Invest , , Styrelsen för ackreditering och teknisk kon- troll (SWEDAC), () samt , AB Svensk exportkredit (SEK), standardiseringsråd (SSR) och i utlandet (NSU) lyder under handelsministern i UD. Biståndsministern i UD är huvudman för Sida och , vilka också berörs av regeringens handels- och främjandepolitik. Under Näringsdepartement lyder myndig- heterna Tillväxtanalys och , vars uppdrag nära knyter an till utrikesförvaltningens främjandeuppdrag.4 Frågor om främjande 3Förutsättningarna för handelsfrågorna och främjandeverksamheten i utrikesrepresentationen återfinns i förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR). 4Till energienhet finns även ett sekretariat för miljöteknikexport till , och knutet. Sekretariatet har bildats på initiativ av UD, Miljö- och . Inrättandet av sekretariatet utgör en del av regeringens strategi för att ska ha en ledande internationell roll inom miljöteknik och som en av de stora till- växtmotorerna i svensk ekonomi. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter av försvarsmaterielexport faller under Försvarsdepartementet och ligger på . I finns en särskild samordnare för export av försvarsmateriel. Även regio- nala och kommunala organisationer har vissa uppdrag inom inter- nationellt främjande. Som redovisats ovan lägger flera departement i omfattande främjandeuppdrag på myndigheter och offentliga aktörer som lyder under handelsministerns ansvars- områden. Många utredningar har sett över främjandet, senast SOU 2008:90 Svensk export och internationalisering – utveckling, utmaningar, företags- klimat och främjande och Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet?. Som framgår inledningsvis i detta kapitel ska denna utredning enligt direktiven endast beröra utrikesförvaltningens styrning och samord- ning. för handelspolitik och främjande UD:s enhet för internationell handelspolitik (UD-IH) är Reger- ingskansliets centrala enhet för handelspolitiska frågor. Enheten har övergripande och samordnande ansvar för frågor rörande EU:s gemensamma handelspolitik samt multilateral handelspolitik i internationella organisationer som WTO, och . Enheten är engagerad i arbete med globalise- ringsrelaterade handelsfrågor, t.ex. utveckling, bistånd, miljö, kli- mat, korruptionsbekämpning och CSR. Vidare hanterar enheten, i samarbete med UD:s geografiska enheter, bilaterala och regionala frihandelsförhandlingar. UD-IH ansvarar även för arbetet med att identifiera och eliminera handelshinder, vilket bl.a. inkluderar . En allt viktigare del av handelspolitiken rör områden som tjänster, investeringar, offentlig upphand- ling, konkurrenspolitik och andra frågor som till sin karaktär är gränsöverskridande. Det innebär att enheten har kontaktytor mot ett flertal andra departement och ett stort antal myndigheter och organisationer. Därtill arbetar enheten med vissa tullrelaterade frå- gor som internationellt tullsamarbete och ursprungsregler. UD:s enhet för främjande och EU:s inre marknad () svarar för frågor om genomförande och utveckling av EU:s inre marknad (fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital), övergripande policyfrågor i svensk inre marknadspolitik och sam- ordning av . Enheten ansvarar också för Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter horisontella frågor om främjandet av svenska intressen i utlandet inklusive handels-, investerings- och kulturfrämjande samt Sverige- bilden i utlandet (jämför avsnitt 3.2 om offentlig diplomati). Enheten är huvudman för (), exportråd (), Myndigheten för utländska investeringar i (Invest ), () och AB Svensk exportkredit (SEK) liksom för de myndigheter som lyder under UD på handelsområdet (och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Swedac) samt för det statliga bidraget till standardiseringsråd (SSR). Till är även ett projektexportsekretariat knutet (UD-FIM-PES). Sek- retariatet ska verka för ökad svensk projektexport och upphandling från svenska företag till projekt finansierade av multilaterala insti- tutioner. Inslaget av offentligt beslutsfattande, inte sällan med politiska implikationer, skapar behov av kontakter på hög officiell nivå för att nå framgång. Kunderna utgörs i regel av stora privata, statliga och kommunala aktörer. Ofta involveras finansiering från internationella organ, finansieringsinstitutioner eller bilaterala finansieringsorgan, såsom FN, , , regionala utveck- lingsbanker eller Sida. Andra viktiga aktörer i projektexport- främjandet är och i ökande utsträckning utrikes- representationen. Många av projektinsatserna har bidragit till nya sysselsättningstillfällen i . UD:s geografiska enheter ansvarar för helheten av rela- tioner med länderna inom respektive region. Det övergripande ansvaret för bilaterala och regionala handelspolitiska frågor samt Sverigefrämjande faller alltså under dessa enheters ansvar. Det är endast ett fåtal av offentliga aktörer med handels- och främjandeuppdrag som har permanent närvaro i utlandet. Sam- ordning av dem utövas normalt av ambassader och generalkonsulat genom löpande samråd med de andra berörda såsom , Invest , SI, Tillväxtanalys och VisitSweden. På det handelspolitiska området har en ambassad som uppgift att följa den ekonomiska och kommersiella utvecklingen i värdlan- det och att bevaka frågor rörande EU:s yttre handelspolitik och fria rörlighet på den inre marknaden. Ambassaden för samtal med poli- tiska och samhälleliga befattningshavare och arbetar med offentlig Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter diplomati för att främja svenska intressen (jämför avsnitt 3.2). Ambassaden företräder och förklarar politik i ekonomiska och handelspolitiska frågor. För att nå framgång i dessa ofta multilaterala förhandlingar är utlandsorganisationens uppgift att skapa och upprätthålla allianser och nätverk av stor vikt. Ambassaden förmedlar även kontakter mellan svenska företag och beslutsfattare i landet, hanterar handelshinder, sätter den kommer- siella och ekonomiska utvecklingen i en politisk kontext, hjälper praktiskt svenska företag och utför viss projektbevakning. Utgångspunkten för beskickningarnas främjandeverksamhet är mål om att öka tillväxten och sysselsättningen i . I departementets anvisningar framgår att det s.k. vardagsfrämjandet ska prioriteras framför enskilda arrangemang och program. ska alla ambassader utarbeta en landvis främjandeplan i samråd med andra svenska främjandeorganisationer i landet. Fördelningen av medel beslutas av UD och följer ett antal kriterier. Medel för handels- och investeringsfrämjande aktiviteter allokeras från anslag 2:3 Exportfrämjande verksamhet inom utgifts- område 24 Näringsliv5. Flertalet beskickningar tilldelas även dele- gerade medel från anslaget 1:10 Information om i utlandet6 (Sverigeinformation, Sverigebilden och kulturfrämjande). På orter med flera offentliga främjandeaktörer finns risk för suboptimeringar. Att flera departement lägger ut främjandeuppdrag på olika aktörer komplicerar samordningen. En av denna utrednings huvudpunkter handlar just om att nyttja verk- samhetssynergier och undvika dubbelarbete. Samråd och samarbete mellan utrikesrepresentationen och berörda offentliga främjande- aktörer behöver, enligt utredningens mening, utvecklas lokalt. Administrativa synergier behöver skapas på de orter där flera berörda myndigheter är verksamma. I utredningens delbetänkande (SOU 2010:32) framhölls att UD borde ta initiativ till att på orter där svensk offentlig förvaltning har en bred närvaro undersöka olika möjligheter att nyttja gemensamma stödfunktioner och där- igenom frigöra resurser för flera aktörer (s. 145). Samlokalisering bör eftersträvas (som House of i ). Dels skapar det tydlighet och tillgänglighet för värdlandets repre- sentanter att svenska myndigheter återfinns under samma tak, dels möjliggörs samarbetsmöjligheter inom ambassaden. 5År 2010 , vilket inkluderade särskilda poster till regeringens och disposition. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter vara att den plattform som en ambassad utgör för svenska officiella representanter i ett land ska nyttjas av offentliga aktörer. Andra statliga aktörer som besöker ett land i främjandesamman- hang bör även informera beskickningen och/eller andra relevanta svenska aktörer, bl.a. för att kunna utnyttja dessas kunskaper och nätverk i landet. I UD:s honorärkonsulära verksamheten framgår att honorärkonsulaten ska bistå den överordnade utlandsmyndig- heten i dess Sverigefrämjande verksamhet i den utsträckning som utlandsmyndigheten begär (paragraf 6 och 19 i förordning 1992:247).7 Honorärkonsulaten ska kunna stödja samlade näringslivs- främjande verksamhet. Deras informationsverksamhet sker främst genom att besvara förfrågningar om och svenska för- hållanden.8 Honorärkonsulatens roll i utrikesrepresentationen diskuterades i delbetänkandet. bör göras mer verksamhetsanpassad och dess omfattning i och EU- området prövas mot verksamhetsnyttan. Verksamheten bör integ- reras i verksamhetsplaneringen för utrikesrepresentationen. Utöver de konsulära uppdragen har honorärkonsulaten blivit en allt mer varaktig resurs i främjandearbetet. Honorärkon- sulatens främjanderoll har på många håll utökats och utgör ofta ett viktigt stöd för de Stockholmsbaserade sändebuden. Utredningen välkomnar denna utveckling. UD bör stärka samarbetet och dialogen om främjandet med honorärkonsulaten och utveckla deras förmåga att vara goda budbärare av varumärket . Ambitionen måste vara att använda honorärkonsulaten strategiskt och genomtänkt i Sverigefrämjandet. 7Styrande regelverk för honorärkonsulerna är föreskrifter om ersättning åt honorärkonsuler för medverkan i ärenden om konsulärt ekonomiskt bistånd (UF 2003:11), föreskrifter om honorärkonsulat och honorärkonsuler (2008:2) samt föreskrifter om diarier och arkiv vid honorärkonsulat (RKF 2009:1). 8Informationsmaterial från SI och Invest tillhandahålls. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Främjande på den europeiska nivån Inom EU förekommer främjande i ökad utsträckning. ger företag information om EU-regel- verket och bedriver företagsmatchning. Likaså organiseras delega- tionsresor till icke-europeiska marknader. EU har ett ökande antal kontor med handelsfrämjande uppgifter i tredje land. I vissa länder finns europeiska handelskamrar. I takt med att EU-agendan foku- serar på ökad europeisk konkurrenskraft och internationalisering av små och medelstora företag, genom bl.a. EU2020-agendan och Small Business Act, förutses dessa aktivteter öka i omfattning. Det europeiska nätverket av nationella kulturinstitut (EUNIC) arbetar för gemensamt kultur- och Europafrämjande inom EU, men framförallt i tredje land. SI representerar i detta nätverk. Från svensk utgångspunkt är det viktigt att EU:s främjande koncentreras till marknadstillträdesfrågor. Det bör inte vara EU:s uppgift att handfast medverka i främjande av enskilda företags verksamhet. Det kan inte heller förväntas att EU kan ta över natio- nella främjandeuppgifter. Samråd inom UD och UD:s uppgift att tillvarata svenska intressen inom EU:s globala handelspolitik innebär nära samråd mellan berörda funktionella och geografiska enheter i UD och med övriga departement. Den externa handelspolitiken omfattar inte bara de traditionella gräns- hinderfrågorna utan också i ökande utsträckning nationell reglering och de övergripande globaliseringsperspektiven.