sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Regeringen instämde med vad Fri- och rättighetskommittén anfört som stöd för en inkorporering och tillade att på detta sätt skulle det tillskapas en uttrycklig grund för att direkt tillämpa konventionen vid domstolar och andra rättstillämpande myndigheter i . Regeringen angav som ytterligare ett avgörande skäl att en inkorporering skulle skapa rättslikhet mellan på området för mänskliga rättigheter, och på så sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt var det givet att det ä 36 Prop. 1993/94:117, s. 12. 37 Dir. 1991:119. 38 SOU 1993:40, del B, s. 123 f. 235 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 rät den svenska rätten en kontinuerlig praxisbildning som gör att konventionens bestämmelser successivt kommit att preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den från andra ionen härigenom kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet i tsverkan i . Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter. Även detta skulle underlättas av att konventionens originaltexter inkorporerades.39 Regeringen redovisade att mot en inkorporering hade anförts att det var förenat med svårigheter att med införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Emellertid anförde regeringen som sin bestämda uppfattning att dessa svårigheter inte var av den vikten att de borde hindra att gavs full rättsverkan i intern svensk rätt.40 som regeringen alltså förordade en inkorporering av , tog den ställning mot att behandla andra internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna på det sättet. Regeringen motiverade sitt ställningstagande i den delen på så sätt, att intar en särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter genom att dess tillämpning bygger på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan av enskilda. Härigenom tillkommer konventioner. Regeringen menade vidare att konvent de europeiska länderna. Av dessa skäl ansågs en inkorporering böra avse endast Europakonventionen.41 Frågan om inkorporering av Frågan om inkorporering i svensk rätt av konventionsbestämmelser om mänskliga rättigheter har även behandlats mera specifikt när det gäller FN:s konvention om barnets rättigheter.42 behandlade frågan om inkorporering av . anförde angående den frågan i ett yttrande till bl.a. att det saknades anledning att 39 Prop. 1993/94:117, s. 33–34. 1993/94:117, s. 34. 1993/94:117, s. 34. 42 SÖ 1990:20. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i ekt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. En tolkning av en ink ventionen i något avseende är då möjlig enda tol so ko fat eringar och ett icke obetydligt inslag av målsättningsartiklar, som siktar till ett gradEn fått en mer framträdande roll. Kommitténs slutsats var att för barn gå ifrån den av utskottet tidigare intagna ståndpunkten att konventioner om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade för dir re anförde utskottet att vad gällde just saknades skäl att anse att den, på det sätt som däremot var fallet med , intar en särställning i inkorporeringshänseende. Utifrån de synpunkter utskottet hade att företräda sa det sig därför inte vara berett att då förorda en inkorporering av bar n.43 Frågan behandlades även av en parlamentarisk kommitté, , med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhöll sig till bestämmelser.44 I sitt huvudbetänkande avvisade kommittén tanken på att skulle inkorporeras i svensk rätt.45 En inkorporering av skulle, enligt kommittén, lägga över tolkningsansvaret alltför mycket på domstolarna. Om en domstol tolkar svensk lag på ett sätt som strider mot den allmänna rättsuppfattningen eller mot lagstiftarens syfte med lagen, kan situationen rättas till genom ny orporerad konvention ligger emellertid fast på ett annat sätt. En ändrad tolkning av kon st genom en ändring av praxis. Enligt kommitténs mening borde kningen av konventionen i stället göras politiskt av , m därvid kan stifta den lag som krävs för att rättigheterna i barnnventionen bäst ska slå igenom. Till stöd för sitt ställningstagande anförde kommittén sammantningsvis följande. innehåller många relativt vaga formul vist genomförande, en politisk process, inte minst när det gäller de ekonomiska och sociala rättigheterna. , som inkorporerats, är speciell. Den omfattar inte de ekonomiska och sociala rättigheterna. tolkas dessutom av en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Därigenom har en omfattande rättspraxis på konventionens område utvecklats. ligt kommittén hade inte heller i de stater där gjorts till gällande nationell rätt, för den skull barnets rättigheter 43 Yttr. 1995/96:KU2y. 44 Dir. 1996:15. 45 SOU 1997:116, avsnitt 5.7. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 sdagen i juni 1998.46 Motioner för en berörs även i betänkande En reformerad grundlag, men endast i förbigående och då bara i fråga om FN:s barnkonvention.49 nämnda konventionen refereras där, dock utan att utredningen redovisar någon egen konventioners rättsliga ställning i den nationella rättsordningen. fanns inget att vinna på en sådan åtgärd, utan för barnen var det bättre att konventionen används som ett instrument för fortgående förändring i syfte att förbättra barns ställning på alla områden. Utredningens överväganden i inkorporeringsfrågan togs aldrig upp i den strategi för att förverkliga i som regeringen lade fram för rik inkorporering av som därefter lades fram avslogs av med motiveringen att konventionen innehåller vaga formuleringar och målsättningsartiklar, att bestämmelserna därför är svårtolkade för domstolar och myndigheter och att tolkningen bör göras av riksdagen.47 Det bör även nämnas att regeringen, inom ramen för den redovisning om efterlevnad av som regeringen är skyldig att återkommande lämna till , har framhållit att den inte ser något behov av att inkorporera i svensk rätt.48 Frågan om inkorporering av fler människorättskonventioner än ställningstagande till frågan om inkorporering av barn ståndpunkt i frågan. Inkorporeringen av i norsk rätt liknar när det gäller förhållningssättet till internationella Liksom i tillämpas där den dualistiska principen. Men till skillnad från här har flera konventioner om de mänskliga rättigheterna blivit föremål för inkorporering i norsk rätt. Det finns därför skäl att något behandla de norska reformerna här. e Rights of the Child in connection with the consideration of the 08:125, s. 452 ff. 46 Prop. 1997/98:182. 1998/99:KU2y och bet. 2001/02:SoU23. 48 Written replies by the Government of to the list of issues (CRC/C/SWE/Q/4) prepared by fourth periodic report of (CRC/C/SWE/4), CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, . 49 SOU 20 238 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i käl för en inkorporering anfördes i regeringens propositio er av me es direkt i den nationella rätten. Den norska menneskerettsloven50 trädde i kraft . Genom den blev tre internationella gällande norsk lag, nämligen samt FN:s konventioner om medborgerliga och politiska respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De gavs företräde framför annan norsk lagstiftning i händelse av en lagkonflikt. Som s n sammanfattningsvis följande.51 Genom en inkorporering blir det tydligt att det är den autentiska konventionstexten som ska läggas till grund för tolkningen och tillämpningen av konventionsinnehållet och skapas bättre garantier för att staten lojalt ska uppfylla konventionsförpliktelserna, vilket också stärker enskildas rättigheter. Konventionerna syftar vidare till att garantera enskilda vissa rättigheter gentemot staten. Det ansågs då mindre lämpligt att använda sig av transformering eftersom den metoden överlåter till just de organ som ska kontrolleras att, genom den gängse lagstiftningsprocessen, bestämma hur konventionsrättigheterna ska omsättas till nationella rättsregler. Genom inkorporering blir det i stället ytterst domstolarnas uppgift att kontinuerligt tolka de autentiska konventionstexterna med vägledning bl.a. av konventionsorganens praxis, vilken bidragit till att precisera även konventionsförpliktels r allmän och skönsmässig karaktär. Inkorporering möjliggör också en dynamisk utveckling av tillämpningen vartefter denna praxis utvecklas, i enlighet med MR-instrumentens karaktär av levande väsen. Även uppföljningen av statens förpliktelser från de internationella övervakningsorganens sida ansågs underlättas av att konventionerna inkorporerad om barnets rättigheter inkorporerades och om avskaffande av alla former av diskriminering av kvinnor och om avskaffande av alla former av rasdiskriminering inkorporerades . Sistnämnda konvention är den enda av dessa om inte getts företräde framför annan norsk lag i händelse av lagkonflikt. Någon samlad utvärdering av menneskerettsloven har inte gjorts, såvitt jag kunnat utröna. I samband med inkorporeringen i norsk rätt av konventionen om avskaffande av alla former av diskriminering av kvinnor anförde emellertid den norska regering50 Lov 1999-05-21-30 om styrking av menneskerettighetenes i norsk ret; Ot.prp. nr 3 1998-99. nr 3 1998-99, avsnitt 5. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 rna ansågs vara i överensstämmelse änvisat till Europako re uppmärksamhet . Dessutom fåt t större hänsyn tas till konventionen t.ex. i samma m redovisas i promemorian har inkorporeringen av bar en i frågan, att norsk rätt med tanke på att lagstiftningen vid ratificeringen av de olika konventione med konventionerna, i överraskande många fall likväl ansetts stå i strid med dessa. var, enligt regeringen, den konvention som haft störst genomslag i domstolarna, medan FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som till stora delar innehåller målsättningsstadganden, inte fått samma betydelse i rättstillämpningen.52 Enligt vad som redovisas i en undersökning som genomförts på uppdrag av den norska regeringen, har den norska sedan menneskerettsloven trädde i kraft h nventionen i 947 fall per . Det fanns enligt den rapporten däremot bara fem fall där hänvisning gjorts till FNkonventionen om ekonomiska, sociala och politiska rättigheter. Domstolen hade vidare hänvisat till om medborgerliga och politiska rättigheter i 235 fall och till FNkonventionen om barnets rättigheter i 52 fall.53 En promemoria utarbetad av vid Institutt for offentlig rett vid berör effekterna av inkorporeringen av i norsk rätt.54 Författaren anför där att erfarenheterna från inkorporeringen visat att konventionen nu får betydligt stör har det uppstått stor efterfrågan på utbildning om vad konventionen innebär inte minst inom rättsväsendet. Även bland allmänheten har konventionen uppmärksammats mera. Intresseorganisationer och andra som arbetar för barns rättigheter sägs också ha t en starkare grund för sitt arbete genom inkorporeringen av konventionen i norsk rätt. I promemorian sägs vidare att inkorporeringen av lett till at nhang som berör ensamkommande asylsökande barn, liksom när det gäller ungdomar som är intagna i norska fängelser. Enligt vad so nkonventionen också påverkat lagstiftningen genom att barns rättigheter nu beaktas i större utsträckning än tidigare vid författningsändringar. 93 2008–2009, s. 19, och Ot. 35 2004–2005, s. 72. 53 Søvig, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i mötet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett. En utredning gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet, Bergen, 2009. 54 , – lag eller inte? Reflektioner från , Institutt for offentlig rett, Universitet i , 2009. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i eringen i betydligt högre grad än tidigare till . Sammantaget dras i promemorian den slutsatsen att den ökade - ku och om ekonomiska, so ng i den sve Även domstolarna i lägre instans hänvisar, enligt promemorian, efter inkorpor uppmärksamheten kring tillsammans med konventionens stärkta rättsliga ställning i har gett ett större genomslag i det norska samhället än vad den haft tidigare. Frågan om inkorporering av fler bör utredas Frågan om att inkorporering av fler än i svensk rätt har, som framgått, varit föremål för dis ssion vid ett flertal tillfällen . Frågan har väckts återkommande genom motioner i . FN:s övervakningskommittéer har också vid ett flertal tillfällen framfört synpunkter på att andra internationella konventioner om mänskliga rättigheter än inte är direkt tillämpliga inför svenska domstolar och myndigheter eller inte används av dessa.55 Under kartläggningsarbetet inför den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna framförde vidare olika företrädare i referensgrupperna – bl.a. representanter för Svenska avdelningen av , Civil Rights Defenders (dåvarande för mänskliga rättigheter), Advokater utan Gränser och – synpunkten att bör inkorporera centrala människorättskonventioner, såsom om medborgerliga och politiska rättigheter ciala och kulturella rättigheter. vid framförde också att de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter bör få en tydligare ställni nska rättsordningen för att i det konkreta fallet kunna ge det 55 Se t.ex. för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7, Concluding observations of against Women: , ; för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter E/C.12/SWE/CO/5, Concluding observations of , Social and Cultural Rights, , ; för mänskliga rättigheter, CCPR/C/SWE/CO/6, Concluding observations of , , ; för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/CO/4. Concluding observations: , . En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 a ha i svensk rät oner om mänsklig mer att det nu gått ink te heller s.k. ekonomiska eller sociala rättig lämpa även regler som är avfattade på ett sätt som mera likskydd som varit avsett på folkrättslig nivå, t.ex. genom att konventionerna inkorporeras.56 har emellertid regeringens och bedömning varit att det inte är lämpligt att inkorporera fler internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna i svensk rätt. Som framgått i det föregående finns det argument som talar både för och emot en inkorporering. Oavsett att tveksamheter kan föreligga avseende effekterna och konsekvenserna av inkorporering bör avgörandet om vilken ställning konventionerna sk t bygga på en grundlig analys i ljuset av aktuella förhållanden. Någon mera djuplodande analys av den frågan kan det emellertid knappast sägas ha varit fråga om vid de tidigare tillfällen då denna har behandlats i det offentliga trycket. I stället får man intrycket att konventionsrättigheternas utformning redan i utgångspunkten ansetts vara så främmande i förhållande till svensk rättstradition att frågan om inkorporering aldrig seriöst har övervägts. Visserligen får det anses ligga mycket i synpunkten att intar en särställning bland konventi a rättigheter, inte minst genom att dess tolkning ytterst ankommer på en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Likväl är det intressant att notera att de argument som anförts mot en inkorporering av andra tidigare användes på samma sätt också mot en inkorporering av . I fråga om denna senare konvention har de argumenten emellertid sedermera kommit att betraktas som otillräckliga. Härtill kom orporerades i svensk rätt. har, vilket även påtalas i MR-delegationens slutbetänkande,57 och fått ett allt större inflytande på svensk rätt. En redogörelse härvidlag har lämnats bl.a. av Grundlagsutredningen.58 Några vattentäta skott skiljer in heter, å ena sidan, från tillämpningsområde, å den andra.59 Genom och inflytande är svenska rättstillämpare skyldiga, och även mer vana, att tolka och til 56 Handlingsplanen, s. 141-142. 57 SOU 2010:70, s. 318. 58 SOU 2008:125, s. 400 ff. 59 Se t.ex. dom i Airey ./. 6289/73, st. 26 samt Sidabras och Dziautas ./. 55480/00 och 59330/00, st. 47. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i na slår sammanfattningsvis, liksom tidigare MR-delegationen i sit draganden. I själva verket kan det mycket väl hävdas att vad som är särskilt intressant att analysera i det här sammanhanget är just sådana mål där konventionsbaserade rättigom stolen likväl inte närmare har behandlat dessa i sina domskäl. Till, kommuner och lan r konventionsbaserade rättighetsartiklar i de som det här rör sig om. Att har beaktats i större utsträckning i svensk rättstillämpning, och även har haft stor inverkan på svensk lagstiftning efter den svenska inkorporeringen, talar också för att frågan om inkorporering av fler konventioner bör övervägas på nytt. Jag före t slutbetänkande, att lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt utreds i särskild ordning. En sådan utredning bör analysera för- och nackdelarna med en sådan inkorporering, ta ställning till om inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt om konventionerna i så fall också ska ha företräde framför annan lag eller inte. Inom ramen för en sådan utredning bör det också företas en förnyad genomgång av hur svenska domstolar behandlar de konventionsbaserade rättigheterna. En sådan genomgång bör i vart fall omfatta rättsfall från , , hovrätterna och kammarrätterna. Den bör inte endast behandla sådana fall där rättighetsfrågan uttryckligen berörts i domstolarnas egna domskäl utan även sådana där den bara tagits upp av andra än domstolen som sådan, det vill säga av parter, skiljaktiga ledamöter eller före heter visserligen aktualiserats på ett eller annat sätt, men där d räckliga resurser måste därför ställas till utredningens förfogande för att möjliggöra ett sådant bredare angreppssätt och en tillräckligt djupgående analys. 6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter I budgetpropositionen för år 200960 anförde regeringen att arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna bör fortsätta och att ett stöd till statliga myndigheter dsting skulle komma att behövas därvidlag. I det sammanhanget pekade regeringen också på behovet av att se över hur frågan om 60 Prop. 2008/09:1, utgiftsområde 1, , s. 68. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 nen för mänskliga rättigheter (MR-delegationen) i . MR-delegationen föreslog i sitt slutbetänkande att en ny mynnationell rättigheter ska inrättas i Sverige.61 Jag har där ställt mig bakom det förslaget. tled un ska och Sociala råd (ECOSOC) medlemsstaterna att överväga det önskvärda i att i respektive land upprätta informationsorgan eller tillsyn i enlighet med de så kallade Parisprinciperna om nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter ska kunna lösas i . Regeringen hänvisade också till att den frågan ingick i uppdraget för Delegatio dighet i form av en Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om det framtida systematiska arbetet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Den ska därför behandlas även här. 6.3.1 Bakgrund I inledningen till stadga62 förklarar sig de förenade nationernas folk beslutna bl.a. att rädda kommande släk dan krigets gissel, att betyga sin tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde, på lika rättigheter för män och kvinnor och att främja sociala framsteg och bättre levnadsvillkor under större frihet. Följdriktigt slås det fast i stadgans artikel 1 att FN:s ändamål är bl.a. att åstadkomma internationell samverkan för främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla människor. Mänskliga rättigheter berör enskilda individers inbördes förhållanden liksom förhållandet mellan staten och den enskilda männin. Att skydda de mänskliga rättigheterna är en uppgift för vilken varje stat är ansvarig. Vilka strukturer som bör finnas för att den uppgiften ska kunna lösas på bästa sätt står det varje stat fritt att själv avgöra. ansträngningar att uppmuntra och stödja inrättandet och stärkandet av sådana strukturer på nationell nivå går emellertid tillbaka ända till 1946, alltså innan den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna antogs.63 Vid sin andra session uppmanade FN:s Ekonomiska hts, , Professio61 SOU 2010:70, s. 337 ff. 62 stadga, antagen . 63 Bakgrundsbeskrivningen i det följande bygger bl.a. på innehållet i om inrättandet av nationella organ för mänskliga rättigheter, National Human Rights Institutions - a Handbook on the and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human nal Training Series, No. 4, 1995. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i r mä mission för mänsklig 91 i Pa Wienförklaringen67 som antogs av världskonferensen, och som ställt sig bakom, underströks de nationella MRinstitutionernas viktiga roll i arbetet med att främja och skydda de rigen att inrätta och stärka sådana nationella organ i enlighet med de s.k. Parisprinlokala kommittéer för de mänskliga rättigheterna som de kunde samarbeta med i sina ansträngningar att främja FN:s arbete fö nskliga rättigheter.64 I en resolution betonades den viktiga roll som nationella organ har att spela för att skydda och främja de mänskliga rättigheterna, och medlemsstaternas regeringar uppmanades att inrätta och utveckla sådana organ, liksom att informera FN:s generalsekreterare om hur det arbetet fortskred.65 Frågan om hur nationella organ för mänskliga rättigheter kan bidra till förverkligandet av de internationella rättighetsnormerna kom att diskuteras allt mer under 1960- och 1970 talet. anordnade i FN:s dåvarande Kom a rättigheter ett seminarium där bl.a. de första riktlinjerna för sådana nationella organ utarbetades. ställde sig bakom dem och uppmanade medlemsstaterna att, om de inte redan gjort det, inrätta nationella institutioner med uppgiften att skydda och främja de mänskliga rättigheterna. På initiativ av Kommissionen för mänskliga rättigheter hölls 19 ris ett möte med nationella och regionala organ för mänskliga rättigheter bl.a. om hur sådana institutioners arbete kunde utvecklas. Mötet resulterade i en resolution om Principer för nationella institutioners ställning (Parisprinciperna) som Kommissionen ställde sig bakom och som sedermera antogs av FN:s generalförsamling.66 om de mänskliga rättigheterna hölls i . Parallellt med konferensen hölls också ett möte för nationella MR-institutioner i syfte att närmare diskutera bl.a. syftet med sådana organ, vad som krävs för att de ska kunna fungera effektivt och mekanismer för internationellt samarbete mellan dem. I den s.k. mänskliga rättigheterna, och staterna uppmuntrades åte ciperna. 64 ECOSOC resolution 2/9, . 65 ECOSOC resolution 772 B (XXX), . 66 Resolution A/RES/48/134, . 67 of Action, A/CONF.157/23. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 eller annan lag, där också institutionens sammansättning och verksamhetsområde ska specificeras. Härutdlar principerna också en sådan nationell institutions mmansättning, garantier för institutionens oberoende titutioner som har getts befogenhet att också behandfter bör, enligt Parisprinciperna, et initiativ, samt ed de internationella överensa regeringen på situationer där de mänskliga rättill sådana förslag, föreslå att staten ansluter sig till internationella överenskommelser om de mänskliga rättigheterna och verka för att dessa tillämpas effektivt, .2 Parisprinciperna om nationella innehåller de s.k. Parisprinciperna följande minimikrav på en oberoende nationell MR-institution. Ingenting hindrar naturligtvis att en stat väljer att ge ett sådant organ vidare befogenheter än vad Parisprinciperna erfordrar. Principerna återfinns i sin helhet i bilaga 4.