sou · GZB330 · 2011-03-30 00:00:00 — Syftet med konventionen är att stärka möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att få del av de mänskliga rättigheter som omfattas av redan gällande konventioner om mänskliga rättigheter. Konventionen behandlar bland annat teckenspråkigas rättigheter och de dövas rätt till teckenspråk.5 De anslutna staterna ska främja och erkänna användningen av tecken- språk [] underlätta inlärning av teckenspråk och främja döv- samhällets språkliga identitet. Språklagens betydelse för det svenska teckenspråket I och med språklagen6 som gäller stärktes teckenspråkets ställning genom att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket.7 Den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket. Språklagen är utformad som en ramlag, vilket innebär att bestämmelserna i språklagen inte ska gälla om någon annan lag eller 1980/81:100 Budgetpropositionen 1981, bilaga 12, s. 291 ff. 5Se artikel 21 och 24 (jfr FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter artikel 27 som värnar rätten till sin kultur och sitt språk för minoritetsgrupper). 6Språklagen (2009:600). 79 § språklagen (2009:600). Teckenspråk i och grundsärskolan förordning innehåller bestämmelser som avviker från språklagen. Den är även en skyldighetslag, vilket innebär en skyldighet för det allmänna både att värna språk och att svara för att enskilda får tillgång till språk. Språklagen utgör inte en individuell möjlighet för en enskild att utkräva en rättighet med stöd av lagen. Det finns heller inte någon sanktionsmöjlighet med stöd av lagen. Det ska dock noteras att det är fråga om bestämmelser som gäller inom myndighetsverksamhet och att det därför finns andra medel än sanktioner, t.ex. och Justitiekanslerns tillsyn, som kan trygga att bestämmelserna följs.8 I förarbetena till språklagen anges att teckenspråket ska ges motsvarande skydd som de nationella minoritetsspråken. Hur det allmännas ansvar för teckenspråket ska uppfyllas i praktiken bör framgå av särskilda bestämmelser inom t.ex. utbildningsområdet.9 Det svenska teckenspråket togs inte med som ett nationellt minoritetsspråk när anslöt sig till två konventioner som rör minoriteter.10 I den utredning som föregick undertecknandet konstaterades att teckenspråket mer var fråga om ett kommunikationsmedel för döva och skälet för att stödja teckenspråket ligger utanför konventionens syfte som en kultur- konvention.11 Det svenska teckenspråket är därmed inte att betrakta som ett nationellt minoritetsspråk i svensk författning. Det särskilda ansvaret för de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket formuleras på samma sätt i språklagen, men tas upp i olika bestämmelser.12 När det gäller vem som ska ha möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket anges följande i förarbetena till språklagen.13 När det gäller att avgöra vem som ska ha möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket bör behovet vara avgörande. En självklar kategori är de personer som har behov av teckenspråk på grund av funktionsnedsättning. Till denna kategori hör 2008/09:153 Språk för alla – förslag till språklag, s. 14. 2008/09:153 Språk för alla – förslag till språklag, s. 42, jfr 8 och 9 §§ språklagen (2009:600). 10Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) och Europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen), se även prop. 1998/99:143 Nationella minoriteter i som ledde till lagstiftning; lag (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. 11SOU 1997:192 Steg mot en minoritetspolitik – konvention för skydd av nationella minoriteter, s. 95. 12Jfr formulering i 8 och 9 §§ språklagen (2009:600). 2008/09:153 Språk för alla – förslag till språklag, s. 50. Teckenspråk i och grundsärskolan döva, dövblinda, hörselskadade, vuxendöva och personer med språk- störning. Det är den person som har en funktionsnedsättning av nu angett slag som avgör om han eller hon ska anses vara teckenspråkig eller inte. De närmast anhöriga till teckenspråkiga personer har ett sådant behov av teckenspråk att även de ska ges tillgång till teckenspråket. Till de närmast anhöriga hör givetvis föräldrar och syskon till teckenspråkiga barn. Till kategorin hör även barn till teckenspråkiga föräldrar. De som framför allt avses är minderåriga barn, vilket inte utesluter att den föreslagna rätten till språket även kan omfatta vuxna barn till den som drabbas av t.ex. hörselnedsättning som vuxen och blir beroende av teckenspråk. Därutöver kan det finnas andra personer som får anses ha ett sådant behov av teckenspråk att de ska ha tillgång till detta språk. Det ska vara fråga om personer som har en speciell personlig anknytning till den som är teckenspråkig och därmed är särskilt viktig för dennes behov av kommunikation. Ett exempel kan vara en mor- eller farförälder som har en särskild betydelse för det teckenspråkiga barnet. Ett annat exempel kan vara den som är gift eller sammanboende eller på annat sätt lever varaktigt tillsammans med en person som i vuxen ålder drabbas av dövhet eller allvarlig hörselnedsättning. Däremot faller den som för sin yrkes- utövning är i behov av teckenspråk utanför regleringen. 8.1.2Behov av stärkt skydd för rätt till utbildning i teckenspråk Språklagen är således endast en ramlag och en skyldighetslag för det allmänna. En individuell rätt att lära sig och utveckla tecken- språk kan inte hävdas med stöd av språklagen. För att det ska vara möjligt att hävda en individuell rätt till teckenspråksutbildning inom skolväsendet krävs det att en sådan rättighet formuleras i skollagen och skolförordningen. De nationella minoritetsspråken och teckenspråk jämställs som språk i språklagen och det är rimligt att språken jämställs även när skolväsendet erbjuder undervisning i modersmål och inom språkvalet. För att möjliggöra detta krävs en ändring i skollagen och skolförordningen. Behov av undervisning i teckenspråk Utredningen anser att en elev som är döv eller hörselskadad och en elev som av andra skäl har behov av undervisning i teckenspråk ska erbjudas undervisning i ämnet teckenspråk. I författningskommen- taren till språklagen anges vem som anses ha behov av teckenspråk, vilket bör vara vägledande även i förhållande till skolförfattning- Teckenspråk i och grundsärskolan arna, se avsnitt 8.1.1.14 Dock med den begränsning att den föreslagna ändringen i skollagen och skolförordningen endast avser elever i de obligatoriska skolformerna. Undervisning i ämnet teckenspråk bör kunna anordnas som modersmål, inom språkvalet, som elevens val, inom ramen för skolans val eller utanför den garanterade undervisningstiden (se även avsnitt 5.3.1). Det bör vara rektorn som beslutar om en elev kan anses ha behov av undervis- ning i ämnet. I bestämmelsen om modersmålsundervisning i den nya skollagen anges särskilt att denna undervisning ska erbjudas i ett nationellt minoritetsspråk även om språket inte är elevens dagliga umgänges- språk i hemmet. Motsvarande bestämmelse finns inte för tecken- språk. I skollagen jämställs således inte teckenspråk med ett nationellt minoritetsspråk.15 Om antalet elever som väljer moders- målet är mindre än fem, behöver inte skolan erbjuda undervisning- en. Undantag görs för de nationella minoritetsspråken. Tecknade språk överförs oftast inte från generation till generation på motsvarande sätt som talade språk. Trots detta benämns teckenspråk ofta och i olika sammanhang dövas modersmål, fastän begreppet är tillämpbart enbart för dem som tillägnat sig språket på grund av att de haft teckenspråkiga föräldrar. Antalet personer som har teckenspråk som modersmål är litet och omfattar egentligen enbart barn som har teckenspråkiga föräldrar.16 För att teckenspråket i detta avseende ska bli jämställt de nationella minoritetsspråken ska en elevs rätt till modersmålsundervisning i dessa språk erbjudas på lika villkor. Utredningen föreslår därför författningsändringar så att språken jämställs och att elevens rätt till teckenspråk därmed stärks. 2008/09:153 Språk för alla – förslag till språklag, s. 50. 1510 kap. 7 § skollagen (2010:800). 16SOU 2006:54 Teckenspråk och teckenspråkiga – en översyn av teckenspråkets ställning, s. 67. Teckenspråk i och grundsärskolan Särskilt om elevens språkval Huvudmannen för en grundskola ska, med vissa begränsningar, som språkval erbjuda minst två av språken franska, spanska och tyska. Som språkval utöver dessa språk får en elev även välja annat språk om eleven och elevens vårdnadshavare önskar det. Det kan vara modersmålsundervisning eller teckenspråk. anges att minst fem elever måste välja språket för att en kommun ska vara skyldig att anordna undervisning i språken. Undantag görs för de nationella minoritetsspråken. Utredningen föreslår att även när det gäller språkvalet ska teckenspråk erbjudas under lika villkor som de nationella minoritetsspråken. Detta förutsatt att eleven bedöms ha behov av teckenspråk. En författningsändring i detta avseende föreslås därför. 8.2En möjlighet att erbjuda specialskolans kursplaner i ämnet teckenspråk i de obligatoriska skolformerna Utredningens förslag: Specialskolans kursplaner i ämnet teckenspråk ska kunna erbjudas elever i alla skolformer. Det är rektorn som beslutar om val av kursplan. Beslutet bör inte vara överklagbart. Det bör på samma sätt vara möjligt att välja specialskolans kursplaner eller kursplan i teckenspråk för elever som läser teckenspråk som modersmål. Utredningens bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att se över kursplanerna i ämnet teckenspråk. I detta ingår en anpassning av ämnet till en nioårig skolplikt i special- skolan. Det bör även vara möjligt att erbjuda distansundervisning enligt specialskolans kursplaner i och grundsär- skolan. Teckenspråk i och grundsärskolan 8.2.1Kursplaner i teckenspråk i de olika skolformerna Det finns flera kursplaner för ämnet teckenspråk: i grund- skolans kursplan finns ämnet teckenspråk för hörande och i specialskolans kursplaner, som har två nivåer av ämnet, finns teckenspråk för nybörjare och teckenspråk för döva och hörselskadade.17 Det är betydande skillnader i innehåll och den språkliga nivå som eleven ska uppnå i kursplanerna. De skilda kursplanerna kan endast läsas inom respektive skolform. I grundsärskolan finns inte någon särskild kursplan i tecken- språk. För modersmålsundervisning i ämnet finns den gemen- samma kursplanen för modersmål som kan följas. I ges möjlighet att läsa ämnet teckenspråk inom språkvalet för den elev som önskar detta eller inom ramen för modersmålsundervisning, vilket erbjuds hörande barn till döva föräldrar. Det finns även möjlighet att förlägga ämnet inom elevens val eller skolans val. Den kursplan som ska följas är kursplan teckenspråk för hörande. Antal timmar att lära ämnet inom språkvalet är 320 och inom elevens val 382 fördelat på nio årskurser. Enligt kursplanen syftar undervisningen i teckenspråk för hörande till att eleverna utvecklar språk och omvärldskunskaper så att de vill, vågar och kan använda språket i olika situationer och för skilda syften. Det uppställs olika kunskapskrav beroende av om teckenspråk läses inom elevens val eller språkvalet. För elever som läser teckenspråk som modersmål finns en särskild kursplan som är gemensam för alla modersmål. Denna kursplan ger inte någon garanterad undervisningstid, men i genomsnitt ges undervisning i modersmål per vecka.18 17Enligt de nya kursplanerna i specialskolan som gäller fr.o.m. . 18Skolverket (2008), Med annat modersmål – elever i och skolans verksamhet, rapport 321. Teckenspråk i och grundsärskolan Specialskolans kursplaner i teckenspråk Enligt de nya kursplanerna i specialskolan ska teckenspråk erbjudas i två nivåer: teckenspråk för nybörjare och teckenspråk för döva och hörselskadade. Antal undervisningstimmar i språken är desamma, men kunskapskraven skiljer. Anledningen till att Skol- verket har sammanställt en kursplan i teckenspråk för nybörjare är det ökade antalet elever som tas emot i högre årskurser i special- skolan, de s.k. insneddarna. Dessa elever ska kunna läsa en nybörjarvariant av teckenspråk och på så sätt uppnå högre måluppfyllelse i ämnet. De kursplaner i ämnet teckenspråk som erbjuds i specialskolan omfattar enligt timplanen fördelat på tio årskurser. Enligt kursplanen syftar undervisningen i teckenspråk till att eleverna utvecklar en språklig säkerhet och ett nyanserat tecken- språk så att de vill, vågar och kan uttrycka sig i olika sammanhang och för skilda syften (dvs. ungefär samma grundsyfte som grund- skolans kursplan). Genom undervisningen ska eleverna ges förutsättningar att utveckla sitt teckenspråk och sin svenska parallellt, så att båda språken fungerar för att tänka, kommunicera och lära. Därigenom ska undervisningen bidra till att eleverna utvecklar tilltro till den egna språkförmågan. Det som skiljer teckenspråk i och specialskolan är även att ämnet teckenspråk inom specialskolan har en nyckelroll som förstaspråk. Förutsättningarna för de två ämnena är således olika.19 8.2.2Behov av en mer kvalificerad kursplan i teckenspråk i och grundsärskolan En majoritet av elever som är döva, hörselskadade eller har en grav språkstörning utbildas i eller grundsärskolan. Eleverna har valt att gå kvar i hemkommunens skola av olika anledningar, som t.ex. att de vill gå i en skola i närheten av hemmet. I och med den positiva utvecklingen med CI har även hemkommunerna i större utsträckning kunnat stödja eleverna så att de har möjlighet att utbilda sig på hemorten. Eleverna kan dock ha lika stort behov av teckenspråk som de som valt att gå i specialskolan. Men det finns inte någon formell möjlighet för elever i eller i 19 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2008), Måluppfyllelse för döva och hörselskadade i skolan, s. 18. Teckenspråk i och grundsärskolan grundsärskolan att läsa ämnet teckenspråk enligt specialskolans kursplaner. Det saknas författningsstöd för detta. Det innebär att endast ett fåtal elever får möjlighet att ta del av specialskolans kursplaner i teckenspråk som är mer omfattande än den kursplan som kan och får erbjuda. Inte heller de hörselklasser som kommunala eller fristående grundskolor anordnar får erbjuda sina elever att följa specialskolans kursplaner i teckenspråk. De kommunala och fristående hörsel- klasserna är hänvisade till att undervisa i ämnet teckenspråk för hörande enligt kursplan. Särskilt Kannebäckskolan i har uttalat önskemål om att kunna erbjuda sina elever, i teckenspråksklasserna, bland annat ämnet teckenspråk enligt specialskolans kursplaner. Skolan tar emot elever som är döva och elever som är hörselskadade.20 För att eleverna ska få samma möjlighet att utveckla och lära sig teckenspråk, som motsvarande elever i specialskolan, bör och grundsärskolan kunna erbjuda sina elever undervisning enligt specialskolans kursplaner i ämnet teckenspråk. Utredningen anser att detta är rimligt med tanke på hur den förändrade målgruppen för specialskolan ser ut . Om större möjlighet ges att läsa en kvalificerad nivå av teckenspråk i hemkommunen ges eleven större flexibilitet i sitt val av skola och skolform. Utredningen föreslår därför, som en ytterligare möjlighet för en elev att kunna utveckla och lära sig teckenspråk, att specialskolans kursplaner i teckenspråk ska kunna erbjudas även i och grundsärskolan. Erbjudandet om att välja specialskolans kursplaner i ämnet teckenspråk bör begränsas så att det är skolan och inte eleven som ges en möjlighet att välja kursplan. Det bör vara rektorn som beslutar om val av kursplan, vilket ligger i linje med en rektors behörighet i övrigt, enligt skolans styrdokument. Hänsyn ska därmed kunna tas till skolans möjligheter och behov av att erbjuda denna undervisning. Det kan t.ex. vara mer lämpligt att följa specialskolans kursplaner i en skola där ett flertal elever har behov av och har valt teckenspråk och även uttalat att de vill följa special- skolans kursplan. Utredningen tänker sig att denna möjlighet framförallt kan vara aktuell för skolor som erbjuder s.k. hörsel- klasser eller har en teckenspråkig profil. Utredningen anser att det saknas anledning att i övrigt begränsa erbjudandets omfattning 20 Detta har framkommit vid utredningens besök och i samtal med skolledningen. Skolan har teckenspråks- och hörselklasser. SOU 2011:30 Teckenspråk i och grundsärskolan (som t.ex. en begränsning i antal elever), utan överlämnar till skolan att avgöra val av kursplan. För en hörselklass som önskar undervisa sina elever i teckenspråk enligt specialskolans kursplaner bör det vara möjligt att förlägga ämnet som språkval, elevens val, inom ramen för skolans val eller utanför den garanterade undervisningstiden. Utredningen anser att det inte ska vara möjligt att överklaga rektorns beslut om val av kursplan. 8.2.3Översyn av kursplanerna i teckenspråk Utredningen har övervägt om det bör tas fram ytterligare en kvalificerad variant av kursplan i ämnet teckenspråk för att användas i eller i grundsärskolan i stället för att ge en möjlighet att följa specialskolans kursplaner. En nackdel med att ta fram fler kursplaner är att det blir för många kursplaner för samma ämne att förhålla sig till. Även med hänsyn till utredningens förslag om deltidsutbildning och att specialskolans målgrupp avseende elever som är döva, hörselskadade eller har en grav språkstörning utbildas inom samtliga skolformer, är det mer lämpligt att det är specialskolans kursplaner som ska kunna användas även i grund- skolan och grundsärskolan. En jämförelse kan göras med det norska skolsystemet. I används samma läroplaner för ämnet teckenspråk för elever som har behov av teckenspråk oavsett vilken skola de går i. har visserligen ett annat skolsystem med endast en skolform. De elever som har behov av specialundervisning får detta och de elever som har ett behov av teckenspråk har, under vissa förutsättningar, rätt att läsa detta i skolan.21 Specialskolans kursplan i teckenspråk är som ovan nämnts enligt timplanen . Utredningen föreslår i kapitel 5 att skol- plikten i specialskolan ska anpassas till övriga skolformer. Detta innebär bl.a. att kursplanerna i teckenspråk kommer att behöva ses över vad gäller kunskapskrav m.m. för att anpassa ämnet till en nioårig skolplikt. Denna ytterligare anpassning kommer att möjlig- göra kursplaner i teckenspråk som är lättare att erbjuda även inom ramen för och grundsärskolan som är . 21 Jfr 2 kap. 6 § lov om grunnskolen og den vidaregåande opplaeringa. Teckenspråk i och grundsärskolan 8.2.4Särskilt om val av kursplan Utredningen föreslår att skolorna ska kunna välja kursplan i ämnet teckenspråk. Det innebär att även kursplan i ämnet ska kunna användas i grundsärskolan om det anses vara lämpligt. Den gemensamma kursplanen i modersmål som avser alla moders- mål är inte speciellt anpassad för teckenspråk. Utredningen föreslår därför att skolan ska kunna välja en kursplan i ämnet teckenspråk även i modersmålsundervisningen. Det ska vara möjligt att välja eller specialskolans kursplaner i ämnet. 8.2.5Distansundervisning – ytterligare en möjlighet Regeringen har i en promemoria redovisat ett förslag om distans- undervisning i syfte att öka elevens tillgång till teckenspråks- utbildning inom skolväsendet.22 Distansundervisningen ska erbjudas elever bosatta i som ett alternativ till reguljär undervisning och gäller alla de obligatoriska skolformerna. Distans- undervisning ska vara ett undantag och erbjudas endast om det av rektorn bedöms lämpligt. Erbjudandet om distansundervisning ska vara frivillig för samtliga huvudmän. Utredningen bedömer att den av regeringen föreslagna distans- undervisningen bör ses som ett komplement till utredningens förslag då den ger en elev större möjlighet att utnyttja sin rätt till att lära sig teckenspråk. Det bör även vara möjligt att erbjuda distansundervisning enligt specialskolans kursplaner i alla skolformer. Utredningens förslag: Kommunen bör få avtala med annan kommun eller staten, i form av huvudman för specialskolan, om köp av kompetens för att kunna fullgöra sin skyldighet att undervisa i ämnet teckenspråk. 22 PM (U2010/5616/G) Distansundervisning för elever bosatta i . Regeringen utarbetar f.n. förslag till om författningsändringar. Teckenspråk i och grundsärskolan Bristen på lärare i ämnet Utredningen är medveten om att det råder brist på behöriga lärare som kan undervisa i ämnet teckenspråk. Det rör sig även om ett fåtal elever utspridda i landet som har behov av teckenspråk och det kan därför vara svårt för varje enskild kommun att upprätthålla kompetensen i ämnet. För att en huvudman ska kunna fullgöra sin skyldighet att erbjuda teckenspråk föreslår utredningen att denna kompetens, via avtal, får köpas från annan huvudman eller från staten i form av huvudman för specialskolan. I kommunallagen fastslås den s.k. lokaliseringsprincipen. De intressen som kommunen vill tillgodose ska vara knutna – lokaliserade – till kommunen. Det är inte nödvändigt – och inte heller tillräckligt – att den verksamhet som man vill främja bedrivs inom kommunens gränser, utan det avgörande är, att intresset av den är knutet till kommunen.23 Undantag från denna princip får göras i lag. För att möjliggöra för en kommun att köpa kompetens från annan krävs en ändring i skollagen. Vad får lämnas på entreprenad Enligt skollagen24 får kommuner, landsting och enskilda huvudmän sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person, med bibehållet huvudmannaskap, om att utföra uppgifter inom utbildning. Dock får inte uppgifter som är hänförliga till under- visningen överlämnas på entreprenad. Endast en enskild huvudman får överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. 232 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). 24Regler om entreprenad fanns tidigare i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden i skolan (entreprenadlagen) som trädde i kraft och upphävdes genom lag (2010:801) om införande av skollagen (2010:800). Den upphävda lagen ska fortsätta att gälla för utbildning och annan verksamhet till utgången av . Teckenspråk i och grundsärskolan Särskilda skäl för dispens att bedriva undervisning Om det finns särskilda skäl får regeringen, efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman, medge dispens att få överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. som entreprenadlagen har tillämpats har två ansökningar kommit in till regeringen som avser tillstånd att bedriva grundskoleundervisning på entreprenad. I bägge fallen avslog regeringen ansökningarna eftersom det inte ansågs föreligga sådana särskilda skäl som krävs för dispens.25 Enligt förarbetena avses med särskilda skäl att sådana skäl kan föreligga om en entreprenör, som anlitas för vissa karaktärsämnen, också har särskild kompetens för undervisning i ämnen som har nära samband med karaktärsämnen men som är ämnen som inte får läggas ut på entreprenad enligt huvudregeln. Någon närmare ledning för vad som i övrigt kan anses utgöra särskilda skäl lämnas inte utan frågan får avgöras från fall till fall.26 Vad får överlämnas vid entreprenad Om undervisning överlämnas på entreprenad får den myndighets- utövning, t.ex. betygsättning, som hör till en lärares undervisnings- uppgift överlämnas. De befogenheter avseende myndighets- utövning som tillkommer huvudmannen och rektorn genom bestämmelser i lagen ska däremot inte kunna överlämnas till entreprenören. Rektorns ansvar för att utfärda betygsdokument kvarstår således oförändrat när det gäller de flesta utbildningar. Staten kan inte enligt nuvarande regler om entreprenad i skollagen teckna avtal med annan huvudman om undervisning.27 Enligt regeringsformen ska överlämnande av en förvaltningsuppgift som innefattar uppgiften myndighetsutövning ske med stöd av lag.28 En ändring avseende avtalsförhållanden med annan huvud- man eller staten måste därför göras i skollagen.