sou · GZB348 · 2011-06-01 00:00:00 — Uppdraget innefattade bl.a. att analysera förutsättningarna för hur rätten till skolgång samt tillgång till för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg kunde utsträckas till att gälla 11 Jfr dock avsnitt 4.1. och aktuella överväganden av intresse för utredningen fler grupper av barn som vistas i landet utan tillstånd. Utgångs- punkten skulle enligt direktivet vara att de barn som omfattades av förslaget skulle få rätt till skolgång m.m. på samma villkor som asyl- sökande barn enligt förordningen (2001:976) om utbildning, för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Utredningen hade också i uppdrag att lämna förslag som rör rätt till skolgång i fristående skolor och tillgång till enskilt bedriven för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg för såväl barn som vistas i landet utan tillstånd som asylsökande barn och ungdomar m.fl., samt att analysera förutsättningarna för och lämna förslag om dels hur den skyldighet att underrätta polisen som finns för styrelsen för utbildningen och socialnämnden enligt 7 kap. 1 § utlänningsför- ordningen (2006:97) kan inskränkas eller avskaffas, dels, om och i så fall hur socialnämndens uppgiftsskyldighet enligt 17 kap. 1 § utlän- ningslagen (2005:716) kan förändras på ett sätt som är förenligt med ambitionen att trygga barnens vistelse i skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. En utgångspunkt för utredningens förslag var att alla barn som vistas i landet ska ha rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Detta skulle gälla även för barn och ungdomar som saknar tillstånd för sin vistelse här, oberoende av varför till- stånd saknas, med undantag för barn och ungdomar som endast vistas här tillfälligt, varvid 3–4 månader angavs som en rimlig utgångs- punkt för ett undantag. Utredningens förslag innebar att de barn och ungdomar som omfattas av utredningsförslaget ska ha rätt till utbildning i samtliga skolformer12, varvid undervisningen skulle bedrivas med hänsyn till den enskildes behov och förutsättningar. I fråga om vilket innehåll utbildningen skulle ha anslöt sig utredningen till de överväganden och förslag som hade lämnats i SOU 2007:34. Utredningen lade följande resonemang till grund för sitt förslag i denna del. De skäl som fördes fram i betänkandet SOU 2007:34 om rätt till skolgång m.m. för barn och ungdomar som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning får anses gälla alla barn som vistas i landet utan tillstånd. Den förra utred- ningen hade konstaterat att det inte fanns något säkerställt under- lag som visade på ett samband mellan ökad rätt att ta del av sociala förmåner etc. och att fler personer vistas i landet utan tillstånd. Det ansågs inte finnas några beaktansvärda skäl för att särskilja de asyl- 12 Detta innefattar förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, obligatorisk särskola, gymnasie- särskola, specialskola och sameskola. och aktuella överväganden av intresse för utredningen sökande barnen från dem som vistas i landet utan tillstånd. Av- sikten med att låta sådana barn få del av det svenska välfärds- systemet i form av utbildning, förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg var inte att påbörja en integrationsprocess, utan att stärka barnet i den situation det befinner sig i här och utifrån barnets bästa. Inte ens eventuella risker för förstärkt anknytning till eller försvårande av polisens verkställighetsarbete på grund av förslagen om rätt till skolgång m.m. kunde anses ha sådan tyngd att de utgjorde tillräckligt starka skäl för att underlåta en ändrad lag- stiftning i detta avseende. Ett ändrat regelverk innebärande att skol- gång m.m. tillhandahålls alla barn, även de som vistas i landet utan tillstånd fick, enligt utredningen, inte uppfattas som en signal om att myndighetsbeslut inte behöver respekteras. Utredningen påpekade även att skolan och de övriga verksamheterna varken är eller bör vara ett led i eller en resurs för att upprätthålla principen om en reglerad invandring. När det gällde underrättelseskyldighet och uppgiftsskyldighet samt övriga sekretessfrågor lämnade utredningen följande förslag. Utredningen ansåg att övervägande skäl talade för att varken styrelsen för utbildningen eller socialnämnden borde omfattas av en skyldighet att på eget initiativ lämna underrättelser till verkställ- ande myndigheter och föreslog därför att bestämmelsen i 7 kap. 1 § utlänningsförordningen skulle upphävas. Däremot ansåg utredningen att det inte fanns något säkert underlag för att det skulle finnas ett samband mellan förekomsten av att barn som vistas i landet utan tillstånd avhåller sig från att delta i utbildning m.m. och bestäm- melsen om socialnämndens uppgiftsskyldighet. Utredningen före- slog därför att den bestämmelsen borde gälla oinskränkt även fort- sättningsvis. Någon förändring av de sekretessregler som gäller på området för enskildas personliga förhållanden och regleringen av sekretess mellan myndigheter ansågs inte heller erforderliga. Utredningen baserade sitt förslag på följande överväganden. Att i lagen införa en rätt till skolgång m.m. även för de barn som vistas i landet utan tillstånd och ålägga dem som tar emot dessa barn att underrätta polismyndigheten om att de deltar i verksam- heten medför en avsevärd risk för att barnen och deras föräldrar inte kommer att våga göra anspråk på rättigheten. Ett bibehållande av underrättelseskyldigheten skulle också kunna medföra att fler barn skrevs in i skolorna med användande av falska identitetsuppgifter och försvåra tillitsprocessen mellan barnen och föräldrarna å ena sidan och skolans personal å andra sidan. och aktuella överväganden av intresse för utredningen vidare att även om det för den reglerade invandringen ansågs viktigt att myndigheter samarbetar med varandra, synes tillämpningsfre- kvensen av underrättelseskyldigheten vara högst begränsad. Polis- myndighetens informationsbehov kunde enligt utredningens uppfatt- ning inte anses väga tyngre än de skäl som anfördes för att avskaffa underrättelseskyldigheten. Detta gällde såväl socialnämndens som skolstyrelsens dittills gällande underrättelseskyldighet. När det gällde anmälningsskyldigheten till socialnämnden konsta- terade utredningen att denna skyldighet hade till syfte att utgöra ett skydd för barn som misstänks fara illa. Barnets intresse av att få hjälp eller stöd väger över intresset av att hålla barnets eller andra personers vistelse dold. Utredningen hade inte heller funnit något säkert underlag för att det skulle finnas ett samband mellan å ena sidan bestämmelserna om anmälningsplikt och socialnämndens upp- giftsskyldighet och å andra sidan att barn som vistas i landet utan tillstånd avhåller sig från att delta i utbildning m.m. Utredningens förslag har remissbehandlats och är föremål för be- redning inom men har ännu inte lett till någon lag- stiftning.13 Frågan om asylsökande och papperslösa personers levnadsvillkor i är ständigt föremål för debatt i . Detta visar inte minst det stora antal motioner, frågor och interpellationer14 som be- handlar ämnena hälso- och sjukvård och rätt till skolgång för de båda grupperna. Krav har ställts på att asylsökande och papperslösa per- soner – mot bakgrund bl.a. av de åtaganden har gjort i fråga om mänskliga rättigheter – ska erbjudas hälso- och sjukvård (samt skolgång) på samma villkor som bosatta. Frågan om papperslösa personers rätt till hälso- och sjukvård har också varit föremål för debatt i under innevarande riks- möte.15 Därutöver har motioner m.m. ingivits som berör asylsökande och papperslösa personers situation på arbetsmarknaden.16 13Jfr dock avsnitt 4.1. 14I litteratur- och källförteckningen finns en uppräkning över aktuella dokument. (protokoll 2010/11:17) och (protokoll 2010/11:31). 16Se litteratur- och källförteckningen. och aktuella överväganden av intresse för utredningen 4.6Något om det internationella arbetet med frågan om asylsökande och papperslösa personers tillgång till hälso- och sjukvård 4.6.1Frågans hantering inom den Europeiska Unionen Förutom att studera några enskilda länder har utredningen sett det som värdefullt att också se om och på vilket sätt frågan om hälso- och sjukvård åt asylsökande och papperslösa personer och angräns- ande frågor kommit att hanteras inom ramen för samarbetet inom den Europeiska Unionen (EU). Även om frågan om tillgången till hälso- och sjukvård i huvudsak är en nationell fråga som inte reg- leras inom ramen för gemenskapsrätten så visar det sig att fråge- ställningen ändå är och har varit föremål för uppmärksamhet under flera av de senaste ordförandeskapen i . Dessutom är det av intresse i sammanhanget att notera att den Europeiska stadgan om de grundläggande rättigheterna, som är en del av , i flera artiklar reglerar frågan om hälsoskydd (art. 35), icke-diskriminering (art. 21) och barnets rättigheter (art. 24) samt räckvidden och tolkningen av rättigheterna och principerna.17 4.6.1.1De portugisiska, spanska och svenska ordförandeskapen Mellan 2 600 000 och 6 400 000 personer uppskattas leva som pappers- lösa i EU i dag.18 På grund av de konstanta strömmarna av migranter och den påverkan deras hälsotillstånd kan ha såväl på integrations- frågan som på den offentliga hälsan, har det ansetts angeläget att frågan behandlas på EU-nivå. har frågan om mi- granters tillgång till hälso- och sjukvård behandlats framför allt under det portugisiska ordförandeskapet och det spanska år 2010.19 Det portugisiska ordförandeskapet angav hälsa och migration som ett viktigt arbetsområde, med en uttrycklig målsättning att anta stra- tegier på området. Konferensen and Migration in the EU: Better health for all in an inclusive society (, ) 17(2010/C 83/02), EGT C 83/389, 30.3.2010. 18International Organization for Migration, 2008 World Migration Report: Managing Labour Mobility in the Evolving Global Economy, : IOM, 2008. 19Peiro, M-J och , R.: Migrant health policy, The Portugese and Spanish EU presi- dencies, Eurohealth Vol 16 No 1, p. 1–4. och aktuella överväganden av intresse för utredningen behandlade bl.a. frågor om migranters hälsa och deras tillgång till hälso- och sjukvård. På EU-nivå påtalades behovet av ytterligare kun- skap om bl.a. migranters hälsa och deras tillgång till hälso- och sjukvård i implementeringen av den nya hälsostrategin Together for Health: A Strategic Approach for the EU 2008–2013. mellan det portugisiska ordförandeskapet 2007 och det spanska , fördes diskussioner och utfördes arbete bland annat inom WHO i fråga om migranters tillgång till hälso- och sjukvård. Även inom behandlades frågan och i novem- ber 2007 antogs the , Human Rights and Migration.20 Det spanska ordförandeskapet behandlade också frågan om mi- granters hälsa och deras tillgång till hälso- och sjukvård. Bland annat hölls en konferens, vid vilken framhölls skillnaderna i tillgång till hälso- och sjukvård mellan medlemsstaterna. Diskussionerna vid bl.a. denna konferens ledde fram till dokumentet Conclusions on Equity and Health in All Policies: Solidarity in Health, som antogs av i juni 2010.21 Under det svenska ordförandeskapet arbetades bl.a. Stockholmsprogrammet fram, vilket utgör ett dokument för arbetet inom det rättsliga och inrikesområdet –2014. Pro- grammet slår fast att EU så snabbt som möjligt bör anslutas till om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I fråga om asylpolitik framhålls att målsättningen ska vara att ett gemensamt asylsystem för EU är eta- blerat . 4.6.1.2The for Fundamental Rights (FRA) for Fundamental Rights (FRA) är ett EU-organ som etablerades och som har i uppgift att tillse att de grundläggande mänskliga rättigheterna efterlevs beträffande personer som är bosatta inom EU. Arbetet utförs genom insamling av data och framställande av rapporter i ämnet. FRA har bedrivit of ir- regular immigrants in Union.22 Syftet med projektet är a.a. s. 2. 21Council of Union: Council Conclusions on Equity and Health in All Poli- cies: Solidarity in Health. 22Projekttiden är avsedd att pågå mellan . och aktuella överväganden av intresse för utredningen att undersöka den sociala situation som irreguljära migranter lever i, i syfte att se till att deras grundläggande rättigheter respekteras och skyddas. Projektet avser frågor om hälsa, bostad, utbildning, social- tjänst, arbetsmarknads- och arbetsmiljöfrågor och skydd mot över- grepp. I skrivande stund () har något resultat av projektet inte redovisats. FRA driver vidare ett projekt med titeln discrimination in healthcare.23 , som har 47 medlemsländer, arbetar för skyddet av mänskliga rättigheter i . Som redovisats i avsnitt 3.4 har åtagit sig att följa den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (), vilken upprättats av medlemsstater. Konventionen är svensk lag, lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Under ligger Europa- domstolen för de mänskliga rättigheterna, dit enskilda kan vända sig om man anser att en stat har kränkt hans eller hennes rättig- heter enligt . , som har högsta tolkningsrätt när det gäller tillämpning, kan döma ut skadestånd till klaganden om domstolen anser att dennes rätt blivit kränkt. första år har uppmärksammat frågan om papperslösa personer i . an- tog ministerrådet Recommendation No. R (2000) 3 on the right to the satisfaction of basic material needs of persons in situations of extreme hardship. I rekommendationen uppmanas staterna att tillgodose de grundläggande behoven hos sådana personer när det gäller rätt till mat, kläder, bostad och sjukvård. Det uttalas vidare att denna miniminivå bör tillgodoses beträffande samtliga personer som vistas i landet, oavsett legal status. I sin resolution (2006) Human Rights of Irregular Migrants konstaterar rådet att det visserligen står varje stat fritt att begränsa antalet personer som vistas utan tillstånd i landet och att återföra sådana personer till sina hemländer, men upprepar att mänskliga 23 Projekttiden är avsedd att pågå mellan . och aktuella överväganden av intresse för utredningen rättigheter gäller för alla individer som vistas i en stat, oavsett deras juridiska status. Det konstateras vidare att papperslösa personer är en grupp som är särskilt utsatt och i behov av skydd. Rådet anser, i fråga om tillgång till hälso- och sjukvård (artikel 13.2 i resolu- tionen) att en miniminivå bör omfatta tillgång till akutvård men att staterna även bör söka utvidga den vård som erbjuds, med särskilt beaktande av behov hos särskilt sårbara grupper såsom barn, funk- tionsnedsatta, gravida kvinnor och äldre personer. I en studie24 som på uppdrag genomförts i ämnet rekommenderas att staterna tillförsäkrar även papperslösa personer akutvård och att detta genomförs genom lagstiftning samt genom att barriärer mellan vården och de papperslösa personerna undan- röjs. Det konstateras att rätten till hälsa inte enbart består i tillgång till hälso- och sjukvård utan även omfattar andra sociala rättigheter samt tillgång till exempelvis bostad och rent dricksvatten.25 Inom organisation finns också, sedan ett beslut , en kommissarie för mänskliga rättigheter (MR-kommissarien). I kommissariens mandat ingår att identifiera eventuella brister i lagar, regler och praxis med det övergripande målet att främja res- pekten för de mänskliga rättigheterna i samtliga med- lemsstater. MR-kommissarien ska enligt mandatet bland annat främja utbildning och ökad medvetenhet i med- lemsstater om mänskliga rättigheter identifiera eventuella brister i lagar och regler men också vad som i praktiken gäller respekten för mänskliga rättigheter främja respekt för de mänskliga rättigheterna såsom de fast- ställts i olika instrument. MR-kommissarien är ingen rättslig instans och får inte ta sig an indi- viduella ärenden, men får dock agera utifrån brister som indivi- duella fall visar på. Han eller hon ska samarbeta med organ i med- lemsländerna som skyddar de mänskliga rättigheterna. Såväl Europa- rådets parlamentariska församling som ministerkommittén kan vända sig till kommissarien för synpunkter och han eller hon upprättar 24Cholewinski: Study on obstacles to effective access of irregular migrants to minimum social rights. 25Jfr beträffande rätten till hälsa och underliggande hälsofaktorer redogörelsen i avsnitt 3.4.3. och aktuella överväganden av intresse för utredningen bl.a. årsrapporter över sin verksamhet, vars kärna består i besök i enskilda länder.26 4.6.3Resultat av forskning och projekt Projektet bedrivs som ett samarbete mellan flera olika universitet och organisationer28 i i syfte att undersöka tillgången till hälso- och sjukvård för papperslösa personer inom unionen. Inom ramen för projektet har rapporter rörande samtliga 27 medlemsländers lagstiftning tagits fram för att visa hur hälso- och sjukvården för gruppen är organiserad. Läkare i världen har också gjort en sammanställning29 över till- gången till vård för papperslösa personer i 11 europeiska länder. De huvudsakliga resultaten av undersökningen kan sammanfattas som att papperslösa personer ofta inte får den täckning av vårdkost- nader som de har rätt till när en sådan kostnadstäckning föreskrivs i lag och att många hinder gör det svårt för papperslösa personer att få vård. I övrigt sker en hel del forskning i fråga om olika aspekter av hälso- och sjukvård för irreguljära migranter, såväl i som inter- nationellt.30 26Rapporten från dåvarande MR-kommissariens besök i finns publicerad på ed8bc1fd9e96d34b/pdf.CommDH%282004%2913_E.pdf 27Rapporter för samtliga EU-länder finns publicerade på och har lagts till grund för beskrivningen i kapitel 5. 28Bland dessa ingår exempelvis PICUM, Azienda Unità Sanitaria Locale di Reggio , , Centro de Investigacao e Estudos de Sociologia, , , och , . 29Läkare i världen: Tillgången till vård för papperslösa i 11 europeiska länder, . 30Jfr exempelvis , : Mänskliga rättigheter – juridiska perspektiv, Liber 2010, Romero-Ortuño, Román: Access to health care for illegal immigrants in the EU: should we be concerned?, 11:245–272, Ruiz-Casares, Mónica, , m.fl.; and access to healthcare for undocumented children: Addressing the gap between international conventions and disparate implementations in North and Europe, Social Science & Medicine 70(2010) 329-336, Ruiz-Casares, Mónica, , m.fl.; Access to health care for undocumented migrant children and pregnant women: The paradox between values and attitudes of health care professionals, 2010. Utredningen ska enligt direktiven göra en komparativ studie av hur andra jämförbara länder valt att hantera frågan om vård åt de för ut- redningen aktuella grupperna samt redogöra för hur dessa länders asyl- och migrationspolitik skiljer sig från och hur denna politik har inverkat på de aktuella ländernas beslut om vård åt de be- rörda grupperna. I enlighet med vad som anges i avsnitt 1.2 har utredningen även i valet av vilka länder som lämpligen bör studeras fått göra ett urval. Vid detta urval har följande överväganden gjorts. Det ligger nära till hands att se på lagstiftningen och situationen i de andra nordiska länderna. Förutom att dessa länder ligger nära geografiskt, finns det stora likheter sett till bl.a. kultur och rättstradition. Det kan vidare antas att migrationen till de nordiska länderna samlat visar på stora likheter. Det kan emellertid också vara av intresse att studera lagstiftningen i andra europeiska länder. Utredningen har också bedömt det som intressant att se på lagstift- ningen och situationen i några för att ut- röna i vad mån kunskaper och erfarenheter i dessa länder kan bidra i analysen av de svenska och/eller de europeiska förhållandena. För att kunna värdera information om hur det ser ut i andra län- der på ett relevant sätt krävs att man bl.a. beaktar hur migrationen till respektive land rent faktiskt ser ut och vilken typ av migrations- politik landet för. Såväl ett lands historiska bakgrund som geogra- fiskt läge kan ha stor betydelse för detta. Utredningen har därför valt att studera länder både som är ursprungliga och nytillträdda EU-länder, länder som gränsar till EU:s yttre gräns, länder som är före detta kolonialmakter och/eller länder som reglerar rätten till hälso- och sjukvård på ett för avvikande sätt. Jämfört med andra länder råder i en särskild situation när det gäller papperslösa personer, eftersom dessa utgör en relativt stor del av arbetskraften. brukar i migrationspolitiska samman- hang lyftas fram som ett exempel på ett land som anses ha en lyckad migrationspolitik med god integration i samhället för utlänningar. Information rörande dessa länder har därför infogats i analysen. Slut- ligen har utredningen valt att studera förhållandena i . I kapitlet redogörs således övergripande för rättsläget när det gäller asylsökande och papperslösa personers rätt till hälso- och sjukvård i ett antal länder.1 Det redovisas beträffande varje land, i den mån uppgifter har kunnat återfinnas, hur hälso- och sjukvården är orga- niserad, vilken tillgång asylsökande och papperslösa personer har till hälso- och sjukvården och i vilken mån denna vård är subven- tionerad eller ej, statistik över migrationen till landet och vilken migrationspolitisk inriktning som finns. I de fall andra uppgifter som behandlar asylsökande och papperslösa personers rättigheter har kunnat återfinnas anges detta också. Utredningen har kunnat konstatera att olika länders sätt och metoder att föra statistik, avgränsa och formulera politikområden och frågeställningar inte är helt i överensstämmelse med hur det görs i . Detta har i viss mån försvårat möjligheterna att fullt ut kunna göra jämförelser och dra slutsatser för att kunna besvara de frågeställningar som utredningens direktiv ställer upp. Framställ- ningen gör därför inte anspråk på att vara heltäckande. I de fall upp- gifter inte har kunnat återfinnas anges detta i den sammanfattande tabell, som kapitlet avslutas med. Det danska sjukvårdssystemet är, liksom det svenska, skattefinan- sierat och hanteras av statliga, regionala och kommunala myndig- heter och institutioner. Tillgången till hälso- och sjukvård, med un- 1 Uppgifterna har i huvudsak hämtats från Läkare i världens kartläggning av tillgången till vård i (Tillgången till vård för papperslösa i 11 europeiska länder, samt rapporten papperslösa och asylsökande rätt till vård i EU?, ) och från landsrapporterna i rapporten for Undocumented Migrants in EU27, färdigställda av inom ramen för Health Care in NowHereLand (nedan citerad som NowHereLand). dantag för vissa tjänster (exempelvis viss tandvård, fysioterapi och läkemedel), ska vara gratis för alla medborgare. Antalet invandrade utländska medborgare till uppgick till drygt 68 000 personer. Antalet asylsökande per- soner var knappt 4 000.2 Antalet papperslösa personer i antas vara relativt få. Någon officiell statistik förs inte, men det uppskattas att mellan 1 000 och 5 000 papperslösa personer vistas i . Många av dem antas vara anställda inom den svarta marknaden, antingen i jord- bruket eller i byggnadsbranschen.3 Förutsättningen för rätt till hälso- och sjukvård i är s.k. legal bosättning, vilket således utesluter papperslösa personer. Där- utöver måste individen ha varit registrerad som bosatt i landet . Alla som uppfyller dessa krav har rätt att få ett sjuk- vårdskort genom vilket de ges tillgång till skattefinansierad hälso- och sjukvård. Utländska medborgare med uppehållstillstånd är täckta av det skattefinansierade systemet och har samma tillgång till hälso- och sjukvård som danska medborgare. Enligt den danska lagstiftningen (Sundhedsloven) ska varje person som vistas i en region ha tillgång till akutvård vid behov. Turister och utländska medborgare som endast vistas tillfälligt i får betala för hälso- och sjukvård men kan sedan få återbetalt kostna- den om de har ett europeiskt hälsoförsäkringskort eller om de kan bevisa att de har en privat hälsoförsäkring.