sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — I direktivet finns en lista (bilaga III) över de varor och tjänster som en reducerad skattesats får tillämpas på. Skattesatsstrukturen i mervärdesskattedirektivet har varit föremål för diskussion mellan EU:s medlemsländer. Denna diskussion ledde till att medlemsländerna beslutade lägga till ett antal tjänster på den lista där de varor och tjänster som en reducerad skattesats får tillämpas på räknas upp (rådets direktiv /47 EG av om ändring av direktiv /112/EG vad gäller reducerade mervärdesskattesatser). Ändringen trädde i kraft . De svenska bestämmelserna om skattesatser finns i 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200), förkortad ML. I tillämpas normalskattesatsen , en reducerad skattesats om och en reducerad skattesats om . Regleringen är utformad så att det inledningsvis anges att skatt ska tas ut . Härefter anges i vilka fall skattesatsen i stället är respektive . Med den reducerade skattesatsen beskattas omsättning av livsmedel, rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet och camping, omsättning av konstverk som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo samt import av konstverk, samlarföremål och antikviteter. Med den reducerade skattesatsen beskattas omsättning av böcker, tidningar m.m., tillträde till konserter, cirkus-, biograf-, teater-, operasamt balettföreställningar eller liknande, viss biblioteks- och museiverksamhet, tillträde till djurparker, upplåtelse eller överlåtelse av vissa upphovsrättsliga rättigheter, omsättning av tjänster inom idrottsområdet samt personbefordran. Reducerade skattesatser skattereform och framåt Genom skattereform breddades basen för mervärdesskatten. Några bestämmelser om reducerade skattsatser fanns inte per . Därefter har, som framgått ovan, reducerad skattesats införts för bl.a. omsättning av livsmedel, hotell- och campingtjänster, tjänster inom kulturområdet samt personbefordran. Reducerad skattesats på restaurangtjänster infördes . När blev medlem i EG höjdes skattesatsen till normalnivån eftersom mervärdesskattedirektivet inte tillät reducerad skattesats på restaurangtjänster. En utredning tillsattes 2002 med uppdrag att bl.a. se över tilllämpningsområdet för reducerade skattesatser. I sitt delbetänkande Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt? (SOU 2005:57) förordade utredningen enhetlig mervärdesskatt (dvs. en skattesatsnivå). Man konstaterade bl.a. att skillnaden i beskattning mellan livsmedel, som beskattas , och serveringstjänster av olika slag (restauranger m.m.), som beskattas , leder till avgränsnings- och konkurrensproblem. ansåg även i sitt slutbetänkande På väg mot en enhetlig mervärdesskatt (SOU 2006:90) att en enhetlig mervärdesskattesats bör införas. slutbetänkande har inte lett till lagstiftning. Nya bestämmelser i mervärdesskattedirektivet om reducerade skattesatser Genom den ändring i mervärdesskattedirektivet som trädde i kraft utökades listan över de varor och tjänster som medlemsstaterna får tillämpa reducerad skattesats på (bilaga III i mervärdesskattedirektivet). Förslaget från kommissionen om utökning av listan föregicks av en rapport utarbetad av den oberoende tankesmedjan (Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of Union). Enligt denna rapport finns inom vissa tjänsteområden under vissa förutsättningar samhällsekonomiska argument för en nedsättning av skattesatsen i syfte att öka produktivitet och varaktig sysselsättning. Det gäller framför allt tjänster som kan ersätta svart arbete och hemarbete. Förutom vad som var möjligt kan de medlemsstater som så önskar införa reducerad mervärdesskattesats på följande tjänster: 1.Renovering och reparation av privata bostäder. 2.Fönsterputsning och städning i privata hushåll. 3.Restaurang- och cateringtjänster, varvid tillhandahållande av (alkoholhaltiga och/eller alkoholfria) drycker får undantas. a)cyklar, b)skor och lädervaror, c)kläder och hushållslinne (inbegripet lagning och ändring). 5.Hemtjänster såsom hemhjälp och vård av barn, gamla, sjuka eller personer med funktionshinder. Utredaren ska ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från till samma nivå som livsmedel (). Utredaren ska även redovisa vilka effekter på den varaktiga sysselsättningen och på företagande som kan förväntas vid sänkt mervärdesskattesats på dessa tjänster samt analysera åtgärdens samhällsekonomiska effektivitet. Vidare ska utredaren, med utgångspunkt i den gällande EU- rättsliga regleringen av mervärdesskattesatser, analysera om sänkt skattesatsnivå även på någon eller några av de övriga tjänster som från lagts till bilaga III i mervärdesskattedirektivet är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. Utredaren ska alltså analysera om, och i så fall i vilken omfattning, sänkt mervärdesskattesats för någon eller några av de aktuella tjänsterna leder till positiva sysselsättningseffekter genom att utbud eller efterfrågan på arbetskraft ökar. Analysen ska utgå från teorin om optimal beskattning och annan relevant ekonomisk forskning. Utredaren ska beakta utformningen och omfattningen av HUS- avdraget. De tjänster som omfattas av HUS-avdraget ska inte även omfattas av en eventuell mervärdesskattesatssänkning. En eventuell sänkning av mervärdesskattesatsen på någon eller några tjänster ska vara ett komplement till detta avdrag. Om utredaren bedömer att en smärre justering av HUS-avdraget är nödvändig för att uppnå ett lämpligt tillämpningsområde för en mervärdesskattesatssänkning, är utredaren oförhindrad att föreslå en sådan justering. En mycket central del i uppdraget är att analysera frågan om avgränsning av tillämpningsområdet för den eller de tjänster som kommer i fråga. Stor vikt ska läggas vid formuleringen av varje tjänsts räckvidd i syfte att så långt möjligt undvika oklarhet kring och inkonsekvens i reglernas tillämpningsområde. Vidare ska frågan om lämplig skattesatsnivå analyseras. Som en förutsättning för valet av lämplig skattesats gäller mervärdesskattelagens nuvarande struktur med tre nivåer med en normalskattesats () och två reducerade skattesatser (respektive ). Om utredaren finner skäl att föreslå förändringar av skattesatsnivåerna eller av de sektorer som ingår i respektive nivå, ska effekterna av dessa förändringar analyseras. Vid analysen av gränsdragning och skattesatsnivå, samt vid utformning av förslag, ska särskild vikt läggas vid frågan om administrativ börda för företagen och ökad belastning för . Även kontrollmässiga aspekter ska belysas. Om utredarens slutsats blir att mervärdesskattesatsen bör sänkas på någon eller några tjänster utöver restaurang- och cateringtjänster, ska utredaren utarbeta ett lagförslag även i denna del. Utredaren ska lämna förslag om när de nya bestämmelserna skulle kunna träda i kraft med hänsyn till olika skatteadministrativa aspekter. Utredaren ska redovisa såväl samhällsekonomiska konsekvenser som offentligfinansiella konsekvenser av förslagen. Vidare ska utredaren belysa konsekvenserna för små och medelstora företag. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska även förslag till finansiering inom mervärdesskatteområdet lämnas. Uppdraget ska redovisas i två etapper Arbetet ska bedrivas i två etapper. Under den första etappen ska arbetet koncentreras kring restaurang- och cateringtjänster. Denna del av uppdraget ska redovisas i ett delbetänkande . Utredarens arbete ska därefter bedrivas så att ett slutbetänkande kan redovisas . Undersökning om reducerad mervärdesskatt på vissa tjänster med betoning på samhällsekonomiska intressen 1 Inledning – problemställningar Bakgrunden till denna utredning är att överväger att reducera mervärdesskattesatsen på ett urval av tjänster. Motiveringen till detta är att EU lade till ett antal tjänster som det är tillåtet att beskatta med en lägre skattesats i mervärdesskattedirektivet. Dessa tjänstekategorier är följande: 1.Renovering och reparation av privata bostäder 2.Fönsterputsning och städning i privata hushåll 3.Restaurang- och cateringtjänster, varvid tillhandahållande av (alkoholhaltiga och/eller alkoholfria) drycker får undantas a)cyklar, b)skor och lädervaror, c)kläder och hushållslinne (inbegripet lagning och ändring) 5.Hemtjänster såsom hemhjälp och vård av barn, gamla, sjuka eller personer med funktionshinder I vissa sammanhang nämns bilreparationer som ett exempel på en sådan tjänst, som kommer att väcka andra frågor än de övriga på några punkter, men som inte omfattas av det föreliggande direktivet och som det därför inte är aktuellt att sänka skattesatsen för. Syftet med undersökningen är att ge en översikt över samhällsekonomiska intressen som är relevanta för att kunna bedöma differentieringen av mervärdesskattestrukturen. Diskussionen kommer i hög grad att baseras på teorin för optimal beskattning. ningen kommer det att läggas särskild betoning på förhållanden som har anknytning till arbetsutbud och sysselsättning, men den kommer också att ha ett bredare perspektiv. Presentationen kommer också att belysa några andra samhällsekonomiska förhållanden som kan utgöra möjliga tilläggsargument, samt förhållanden där det enbart går att presentera rent principiella resonemang eftersom mängden empiriskt material är för liten. Målet med utredningen är att utvärdera vilken politik som tjänar nationalekonomiska egenintresse inom de ramar som fastställs av EU. Därutöver kommer jag inte att utgå ifrån EU-hänsyn eller andra internationella intressen. Det innebär att en del av de intressen som kommer att vara relevanta när man ska utarbeta direktiv och bestämmelser på överordnad EU-nivå inte kommer att bli föremål för diskussion i denna utredning. Här avviker jag från perspektivet i den undersökning som utarbetats av Economics (2007): Study on reduced VAT applied to goods and services in the member states of Union (En studie av reducerad mervärdesskatt på varor och tjänster i Europeiska unionens medlemsstater) som likväl kommer att vara relevant för en del av de problemställningar som jag tar upp och som jag därför kommer att hänvisa till i flera fall. Möjligheterna för en differentierad mervärdesskatt och användning av vissa alternativa hjälpmedel i regleras av de bestämmelser som gäller inom EU. Enligt EU:s direktiv är högst två reducerade mervärdesskattesatser ned till tillåtna för ett urval av varor och tjänster. I det svenska mervärdesskattesystemet är den normala skattesatsen , och det tillämpas två reducerade satser på . Om vi fastställer det ursprungliga priset till 1 kommer priset med respektive mervärdesskattesatser att bli 1,25, 1,12 och 1,06 vid full överföring av skatten på konsumentpriset. Utifrån en referenssituation där en normal skattesats används motsvarar användningen av en reducerad skattesats en subvention på och en låg skattesats en subvention på . Omsättning av livsmedel, uthyrning av hotellrum och liknande och några få andra kategorier beskattas med en reducerad skattesats på . Böcker, tidningar, vissa tjänster på kultur- och idrottsområdet samt persontransport beskattas med den låga mervärdesskatten på . Utöver reducerade mervärdesskattesatser har det införts avdrag som ger skattereduktion vid köp av ett antal tjänster som är nära substitut till egenproducerade hushållstjänster (HUS-avdraget). Detta system kan betraktas som en annan form av subventionering av En förutsättning för undersökningen är att de tjänster som omfattas av HUS-avdraget inte ska omfattas även av en eventuell sänkning av mervärdesskatten. Differentiering av mervärdesskatt är en aktuell fråga i många länder, både i ett teoretiskt och ett praktiskt sammanhang. I en av huvudinriktningarna dras slutsatsen att det finns stora administrativa och juridiska kostnader och andra nackdelar, som jag kommer att ta upp i avsnitt 8, som talar för att man som (huvud)princip bör upprätthålla ett enhetligt mervärdesskattesystem. I en annan huvudinriktning fästs större vikt vid att den enhetliga varu- och tjänstebeskattningen inte överensstämmer med den moderna teorin om optimal beskattning1. I denna undersökning kommer frågan snarare att röra önskvärda reformer av differentierad beskattning än en värdering av principen om enhetlig beskattning.2 Utgångspunkten kommer att vara de reducerade satser som getts och HUS-avdrag som införts i , utan bedömning av önskvärdheten hos dessa. Många av de tjänster där det öppnats för en reducerad mervärdesskattesats kommer dock att vara tjänster som påverkas av HUS-avdragen, vilket innebär att det kan vara svårt att föreställa sig någon särskilt omfattande tillämpning av reducerade mervärdesskattesatser på dessa områden utan en omprövning av HUS-avdragen. Undersökningen kommer att göras utifrån ett långsiktigt perspektiv och utifrån tanken att valet av skattestruktur är ett systemval för . Systemändringar i kortsiktigt syfte skulle skapa en begränsad förutsägbarhet och påverka den långsiktiga effektiviteten inom resursanvändningen på ett negativt sätt. Jag kommer bara undantagsvis att ta upp kortsiktiga frågor. De två huvudämnena kommer att vara optimal beskattning och sysselsättning och arbetslöshet. Vid optimal beskattning bortser man från särskilda sysselsättnings- och arbetslöshetsproblem. Huvudfrågan är hur man ska kunna uppnå en hög grad av effektivitet inom den långsiktiga resursanvändningen när marknader regleras men drabbas av skattesnedvridningar genom resursanvändningen. Att stimulera arbetsutbudet är inte ett överordnat mål inom teorin för optimal beskattning, men eftersom en huvudsaklig effekt av skatter är en påverkan på arbetsutbudet kommer effekter på arbetsutbudet därigenom att vara av stor vikt i analyserna av optimal 1En undersökning som tillämpats med denna utgångspunkt är Pigotts och Whalleys studie för . 2Detta är i högre grad en angelägenhet för Economics. Vi vet emellertid att det kommer att förekomma både en kortsiktig och konjunkturbestämd arbetslöshet inom breda grupper och mer långsiktiga strukturproblem på arbetsmarknaden som är knutna till vissa grupper av arbetssökande. Eftersom strukturproblemen betraktas som långsiktiga problem kommer de att vara relevanta i en skattestrukturdiskussion. Detta kommer jag att ta upp separat. Även i denna del kommer vi att ägna oss åt långsiktiga effekter. I undersökningen kommer relevant ekonomisk teori och empiri att presenteras och konsekvenser för en differentierad mervärdesskatt att diskuteras. Ett huvudsyfte är att upprätta en kontrollista eller manual för förhållanden som bör kartläggas och fästa vikt vid när man ska värdera en selektiv sänkning av mervärdesskatten och använda denna på konkreta tjänstekategorier. 2 Den teoretiska grunden Kriterier för samhällsekonomisk effektivitet bygger på paretoeffektivitet: Det är önskvärt att resursanvändningen i samhället inriktas på ett sätt som gör att det blir omöjligt att höja levnadsstandarden för någon utan att andra får det sämre ställt. Det kommer generellt att göras många paretoeffektiva allokeringar. Det som skiljer dem från varandra är fördelningen av förmåner mellan personer inom ekonomin. Vilka allokeringar som är möjliga att uppnå beror på vilka begränsningar som ekonomiska aktörer och myndigheter står inför. De hårdaste restriktioner som man möter är de resursmässiga och tekniska begränsningar som gäller . Dessa kan uppfattas som sprungna ur naturen eller historien – bland annat alla tidigare beslut. Samhällsekonomisk effektivitet inom rent resursmässiga och tekniska ramar kallas för bästa effektivitet och betraktas gärna som det ideal vi vill mäta resursallokeringen mot. Det är vanligt att dela in kraven på samhällsekonomisk effektivitet i tre typer: produktionseffektivitet, byteseffektivitet (eller konsumtionseffektivitet) och effektiv sammansättning av produktion och konsumtion. För var och en av dessa typer av effektivitet kan mer detaljerade villkor för effektivitet specificeras. Det viktigaste effektivitetsvillkoret i den fortsatta diskussionen är kravet att konsu- menternas marginella betalningsvilja för en förmån ska motsvara marginalkostnaden genom att en extra enhet av förmånen uppnås. I praktiken mäts ofta betalningsvillighet och kostnad i kronor, men det bygger på att kronorna har ett värde för att ett penningbelopp kan omsättas i reella förmåner. I ekonomisk teori föreställer vi oss därför ofta att betalningsvilja och kostnader mäts i andra förmåner som man är villig att ge upp eller måste ge upp för att få mer av en viss förmån (alternativkostnad). Ett centralt teoretiskt resultat är att en välfungerande marknadsekonomi under vissa förutsättningar realiserar en samhällsekonomiskt effektiv allokering. Dessa förutsättningar är emellertid långtifrån uppfyllda i praktiken. I vissa hänseenden kommer marknader som överlåtits åt sig själva att vara bristfälliga. Det blir för få kollektiva förmåner, för stor konsumtion och produktion med negativa externa följder (t.ex. miljömässiga nackdelar) osv. Ett intressantare resultat skulle därför vara att en välfungerande marknadsekonomi i hög grad kan realisera en samhällsekonomiskt effektiv allokering om den kombineras med offentliga åtgärder som kompletterar marknaden och förbättrar brister på marknaden. Nedan kommer jag att gå närmare in på vad i hög grad innebär. En implikation av att det finns behov av offentliga åtgärder för att realisera mesta möjliga samhällsekonomiskt effektiva allokering är att syftet med skatter i grunden är att uppnå en bättre samhällsekonomisk allokering. Man kan i princip föreställa sig skatter som är förenliga med förverkligande av en ideell allokering (bästa samhällsekonomiska effektivitet). Sådana skatter kallas pigouvianska skatter och klumpsummeskatter. Pigouvianska skatter är skatter som bidrar till att de ekonomiska aktörerna tar hänsyn till (internaliserar) externa kostnader (t.ex. miljökostnader). Det är dock orealistiskt att tro att pigouvianska skatter skulle vara tillräckliga för att få det utbyte man vill ha. Klumpsummeskatter kännetecknas av att den skatt som betalas är oberoende av faktiskt beteende (arbetsutbud, konsumtion, sparande osv.). Men de skatter man har i praktiken kommer faktiskt att vara skatter på intäkter, konsumtion osv. som bryter mot de ideella effektivitetsvillkoren. När detta sker säger vi att skatterna skapar snedvridningar (distorsions). Skatterna kommer särskilt att skapa avvikelser mellan marginell betalningsvilja och marginell (alternativ) kostnad. Sådana snedvridningar kommer att begränsa närheten till den bästa allokeringen, så att allokeringen i bästa fall i hög grad är en ideell allokering. Orsaken till att skatter i praktiken har en snedvridande effekt är att det existerar flera restriktioner än de tekniska och resursmässiga som ligger till grund för definitionen av bästa samhällsekonomiska effektivitet. Inom modern ekonomisk teori har man särskilt ansett att det finns ofullständig (eller asymmetrisk) information som begränsar de politiska möjligheterna. Myndigheterna vet i synnerhet inte vilka individer som har hög och vilka som har låg inkomstförmåga. Det innebär att principen för inkomstförmågan inom beskattning måste baseras på skillnader i intäkter, konsumtion osv., som går att observera, och inte direkt på den förmåga enskilda personer har att skaffa sig en god ekonomi. Skatter kommer därför att anta formen av inkomstskatt, allmän konsumtionsskatt (mervärdesskatt) och skatter på särskilda varor (punktskatter). Andra begränsningar av praktisk, administrativ eller politisk art kan också vara svåra att undkomma. Allokeringar som är bäst inom ramen för resursmässiga, tekniska eller andra begränsningar utifrån paretokriterier eller andra kriterier kallas näst bästa (second best) allokeringar. Med tanke på att skatterna kommer att vara snedvridande är frågan hur skatterna ska utformas för att i någon mening begränsa snedvridningarna så mycket som möjligt eller uppnå näst bästa allokering. Det är detta som teorin om optimal beskattning går ut på. För att kunna utvärdera olika utformningar av beskattningen måste vi veta vilka skattesnedvridningar som uppstår vid de olika skatterna och i vilken bemärkelse de olika skatterna är ekvivalenta eller olika. Vi ska begränsa oss till de centrala skattesnedvridningar som är viktiga i den fortsatta diskussionen. En huvudsaklig snedvridning är snedvridningen av arbetsutbudet. Vi antar att (potentiella) arbetstagare väger den konsumtion man uppnår vid arbete mot den fritid man går miste om och eventuella andra kostnader och nackdelar med arbete. Det bästa vore om den konsumtion man är villig att offra för en extra timmes fritid motsvarar alternativkostnaden för fritid, som motsvarar den merintäkt som skapas för samhället vid en timmes arbete. Alla de skatter som reducerar den konsumtion man uppnår med arbete bryter detta villkor och skapar en snedvridning. Det är viktigt att lägga på minnet att detta gäller för inkomstskatt, allmän omsättningsskatt och punktskatter. skatten reducerar den inkomst man har över till konsumtion, medan varuskatter minskar det reella värdet av den inkomst man har över till konsumtion. Att välja indirekta skatter framför inkomstskatt kommer därför inte i sig självt att leda till att upphäva snedvridningen av arbetsutbudet. Medan inkomstskatt och enhetlig varuskatt inte skapar någon snedvridning av konsumtionssammansättningen skulle en differentierad varuskatt styra bort konsumtionssammansättningen från relativt högbeskattade skatteobjekt, vilket gör att den marginella betalningsviljan för dessa objekt överstiger den marginella reella kostnaden, vilket i sin tur gör att det uppstår en underkonsumtion i förhållande till det som i idealfallet är samhällsekonomiskt effektivt. På motsvarande sätt kommer skatten på avkastningen av sparande eller kapital att styra över konsumtionssammansättningen från sparande och framtida konsumtion till nutida konsumtion. Detta kommer att gälla skatt på kapitalinkomst och förmögenhetsskatt, medan allmän konsumtionsskatt med en oförändrad skattesats med tiden inte kommer att förändra den intertemporala konsumtionssammansättningen. Inom äldre skatteteori bortser man ofta från inkomstskillnader och fördelningshänsyn och utgår ifrån att enbart styrande skatter är tillgängliga. En insikt som man ofta hänvisar till i samband med denna teori är att det mest önskvärda skulle vara att beskatta objekt för vilka efterfrågan är relativt oelastisk. Man hänvisar ofta till resultatet som Ramseyregeln. Regeln är i sin enklaste form känd som den inverterade elasticitetsregeln, enligt vilken skattesatsen på en förmån bör vara proportionerlig med priselasticitetens inverterade absolutvärde. Intuitionen är att en avgift på en vara skapar en snedvridning genom att motivera konsumenten att substituera sig bort från det beskattade objektet. Snedvridningen blir mindre ju mindre (absolutvärdet av) elasticiteten och därmed substitutionseffekten är.3 Det är emellertid svårt att se att det skulle behövas komplicerade indirekta skatter om man på allvar anser att man kan bortse från fördelningshänsyn. I modern teori för optimal beskattning bestäms utformningen av skattestrukturen av både fördelnings- och effektivitetshänsyn. Dessa två hänsyn är sällan helt oberoende av varandra, men hur nära sambandet är beror på flera förhållanden. Det är i synnerhet 3 Den enkla elasticitetsregeln, där det bara är den direkta elasticiteten som har betydelse, kräver att det inte förekommer korsverkningar mellan efterfrågan på de olika objekt som omsätts på marknaden, så att en förändring av efterfrågan bara motsvaras av en ändring i arbetsutbudet (fritiden). En begränsad elasticitet (i absolutvärde) innebär därför en begränsad förändring av arbetsutbudet. avgörande vilka skatter och transfereringar som är möjliga. Vid en fortsatt Ramseytradition beaktas inkomstskillnader4, men man utgår ifrån att bara indirekta skatter kan tillämpas (och eventuellt en rent proportionell inkomstskatt).