sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — En frihetsinskränkning som förenas med förvar bör likväl i allmänhet anses mer ingripande, främst på grund av att vistelse i förvar normalt innebär minskad mänsklig kontakt och sämre kon- takter med omvärlden i övrigt. Även om begreppet förvar innebär inlåsning, kan emellertid for- merna för förvarsplaceringen variera utifrån vilken lagstiftning som ligger till grund för förvarsbeslutet. Det vanliga är att förvar sker i polisarrest eller häkte. En utlänning som hålls i förvar enligt utlänningslagen (2005:716) ska emellertid enligt 11 kap. 2 § denna lag vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål och som har ansvaret för. Sådana lokaler är låsta, men utlänningen kan i princip röra sig fritt inom dessa. Om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra, får enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen en förvarstagen person som fyllt emellertid hållas avskild från andra som tagits i förvar. Enligt 10 kap. 20 § samma lag får vidare under vissa om- ständigheter besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Beträffande förvar enligt LOB kan nämnas att den ursprungliga tanken var att särskilda tillnyktringsenheter skulle ersätta förvar i polisarrest. Huvudregeln är emellertid fortfarande att de som omhändertas förvaras i polisarrest.5 Behov av förvarsplacering i samband med polishandräckning kan uppkomma i avvaktan på transport sedan ett frihetsberövande verk- ställts. Det kan emellertid också uppkomma när det gäller uppehåll 1996/97:175 s. 34. Det bör påpekas att denna definition synes innebära en viss bety- delseglidning från hur uttrycket tas i förvar tidigare användes. Uttrycket har förebild i 24 kap. Där föreskrivs att ingen som är misstänkt för brott, oavsett samtycke, får hållas i förvar annat än med stöd av lag. Uttrycket anses då inte endast omfatta placering i låst utrymme, utan även andra former av frihetsberövanden, däribland kvarhållande under be- vakning i en olåst lokal eller i en bil, se m.fl., Polislagen. En kommentar, s. 122 ff. och NJA II 1943 s. 344. 5Frågan utreds f.n. av (S 2008:04), Dir. 2008:48. Vissa frågor om förvar för övernattningar, måltider eller andra avbrott i en redan påbörjad transport. Enligt 13 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11) får uppehåll för måltider, övernattningar eller andra avbrott i transporten med transporte- rade personer som omhändertagits enligt LSU, LVU, LVM, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT), lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV), utlänningslagen eller lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (TPL) göras i häkten eller polisarrester, om uppehåll inte kan förläggas till lokaler eller institutioner som är för- knippade med det aktuella omhändertagandet. Speciella regler gäller dock för den som är omhändertagen enligt LVU och är , se nedan. Utgångspunkten är att lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häkteslagen) och förordningen (1976:376) om häktade och anhållna m.fl. (häktesförordningen) i tillämpliga delar gäller även när någon tas in i kriminalvårdsanstalt eller häkte för annat ändamål än verkställighet av påföljd för brott eller tas i förvar i polisarrest, se även 3 § den nya häkteslagen (2010:611). I dessa fall ska emellertid anledningen till intagningen och dennas varaktighet särskilt beaktas, se 25 § häkteslagen. Närmare föreskrifter finns i Riks- polisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om förvaring av personer i polisarrest (RPSFS 2000:58, FAP 102-1) och Kriminalvårdens före- skrifter och allmänna råd för behandling i häkte (KVFS 2007:1). Regler om behandling av utlänningar som hålls i förvar finns i 11 kap. utlänningslagen. 18.3.3Förvar av vissa kategorier av frihetsberövade Den omständigheten att vissa – men inte alla – bestämmelser om frihetsinskränkningar innehåller regler om förvar, anses inte inne- bära att förvarsplacering är utesluten i de fall då författningar saknar uttryckliga stadganden om förvar. Reglerna ska alltså inte tolkas motsatsvis. Anledningen härtill är att regeringen uttalat att någon fullständig genomgång av alla bestämmelser som innefattar en in- Vissa frågor om förvar skränkning i rörelsefriheten inte kunnat ske. Det innebär att man, i fall då uttryckliga regler saknas, mot bakgrund av bestämmelsernas syfte får försöka tolka om de ger stöd för förvarstagande.6 Polisrätts- utredningen har uttalat att handräckningsbestämmelser om hämt- ning av den som ska föras till vårdinrättning eller till läkare för under- sökning inte torde vara avsedda att ge stöd för förvarstagande.7 Varken den nuvarande eller den framtida häkteslagen anger något hinder mot att placera missbrukare i häkte. Inte heller LVM inne- håller någon bestämmelse som uttryckligen hindrar att den omhän- dertagne tas i förvar. När det gäller möjligheter att i samband med handräckning för- vara en person som omhändertagits enligt LVM i polisarrest i av- vaktan på transport tycks praxis inom Polisen vara skiftande. Enligt vissa polismyndigheters tjänsteföreskrifter är sådant förvar inte tillåtet.8 I sammanhanget kan nämnas att en person som omhändertagits enligt LOB under vissa omständigheter får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Enligt () konvention om barns rättigheter får frihetsberövande av ett barn endast användas som sista utväg och då för kortast lämpliga tid (art. 37). Varken den nuvarande eller den framtida häkteslagen anger någon åldersgräns som hinder för placering i häkte. En begränsning ligger dock i att den som inte har fyllt enligt 23 § LUL endast får häktas om det finns synnerliga skäl. Enligt föreskrifter och allmänna råd om för- av personer i polisarrest bör den som är förvaras i polisarrest endast när det är absolut nödvändigt. Normalt bör den som är förvaras under bevakning i ett förhörs- rum eller liknande utrymme (kap. 2). 1996/97:175 s. 34 ff. och m.fl., Polislagen. En kommentar, s. 122 f. 7SOU 1993:60 s. 167 ff. 8Se bl.a. , beslut, PAN-793-59/09. Vissa frågor om förvar LVU innehåller inga regler om förvar. I allmänna råd beträffande tillämningen av LVU (SOSFS 1997:15) anges emeller- tid beträffande polishandräckning bl.a. att förvarstagande av unga bör undvikas i möjligaste mån, samt att förvarstagande aldrig bör förekomma när det gäller barn . () har i ett ärende angående behand- lingen av en 17-årig yngling som var omhändertagen enligt LVU uttalat att det är mycket olämpligt att placera någon som är omhän- dertagen enligt LVU i en arrestcell.9 Fallet avsåg en omhändertagen pojke som transporterades av Transporttjänsten till Kronobergs- häktet i där han fick tillbringa nästan i en sådan cell. JO har därefter i ett initiativärende rörande behandlingen av en 14-årig flicka som var omhändertagen enligt LVU framhållit att det ur många aspekter är olämpligt att förvara personer som är omhän- dertagna enligt LVU i häkte och i synnerhet när frihetsberövandet gäller barn . Flickan hade transporterats av transport- tjänsten från till . Under transporten gjordes uppehåll, varvid flickan fick övernatta i häkte. JO konstaterade dock att utredningen inte gav stöd för annat än att transporten hade ut- förts i enlighet med gällande regler.10 har JO i ett ärende rörande en LVU-omhändertagen 16-åring riktat allvarlig kritik mot Kriminalvården. 16-åringen, som vistades på ett behandlingshem, hade av transporttjänsten transpor- terats till en domstolsförhandling och i samband där- med tillbringat i häkte. JO uttalade att den restriktivitet som gäller för placering av barn och unga i häkte också måste gälla tillfälliga häktesförvaringar, t.ex. i samband med en transport, samt att bristen på uttryckligt lagstöd för häktesplaceringar i dessa fall är en ytterligare anledning till restriktivitet. Endast om det föreligger tvingande skäl, t.ex. att långa avstånd framtvingar övernattning, bör sådana häktesförvaringar enligt JO komma ifråga.11 JO har vidare, beträffande det handräckningsmoment som kan innehålla ett kvarhållande i avvaktan på transport, i två olika beslut anfört att det är önskvärt att i första hand socialvårdens resurser tas i anspråk för förvaring i de fall den unge måste hållas kvar i av- vaktan på transport. Kan en betryggande förvaring nås härigenom upphör polismyndighetens ansvar för den unge han Vissa frågor om förvar är omhändertagen på detta sätt. medverkan kan därefter erhållas för själva transporten till det hem eller den insti- tution dit den unge ska föras. Enligt samma JO-beslut ger handräck- ningsinstitutet inte polismyndigheten befogenhet att kvarhålla den som är omhändertagen för tvångsvård på den grund att den institu- tion eller det hem dit den unge ska föras inte anser sig kunna ta emot den unge under exempelvis helger.12 I 13 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om trans- portverksamhet m.m. anges att uppehåll för övernattning för den som är omhändertagen enligt LVU och är endast ytterst undantagsvis får förläggas till häkte eller polisarrest och först sedan beslut därom meddelats av chefen för transporttjänsten eller dennes ställföreträdare. Som bl.a. Statskontoret påpekat i rapporten ning av kriminalvården har unga som transporterats ibland tvingats övernatta i häkte trots att det är en olämplig miljö.13 har det funnits formella hinder mot övernattning vid ett annat särskilt ungdomshem. För att undvika övernattning vid häkte var då den enda möjligheten att genomföra resan med flyg. Genom en lagänd- ring har emellertid fått rätt att besluta att den som vårdas i ett särskilt ungdomshem, s.k. § 12-hem, i samband med en transport ska vistas tillfälligt i ett annat sådant hem. Det finns alltså inte längre några formella hinder för att utnyttja andra särskilda ungdomshem för övernattning. Av svaren på den enkät som utredningen låtit landets polismyn- digheter besvara framgår att det i undantagsfall förekommer att ung- domar som är omhändertagna enligt LVU i samband med transport placeras i häkte. Enligt enkätsvaren rör det sig främst om ungdomar strax under med s.k. institutionsvana. I 9 § tredje stycket LSU stadgas att den dömde i väntan på för- passning till ett särskilt ungdomshem får förvaras i häkte eller i polis- arrest. En förutsättning för förvar är att det är nödvändigt för att förpassningen ska kunna genomföras. I 17 § polislagen stadgas att den som omhändertagits enligt denna lag får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Den som är får dock inte tas i förvar. Mot- svarande regler återfinns i 14 och 35 §§ LUL. I förarbetena till nämn- da bestämmelser i polislagen och LUL framhöll regeringen att det normalt inte bör komma ifråga att ungdomar placeras i 12JO 1981/82 s. 172 ff. och JO dnr 1079-2002. 13Statskontoret 2003:20, s. 288 ff. Vissa frågor om förvar polisarrest eller häkte eller låses in på annat sätt. Enligt regeringen kan det dock undantagsvis i det enskilda fallet vara nödvändigt att placera den unge i arrest. Den som är bör däremot aldrig kunna tas i förvar i arrest.14 Utlänningslagen uppställer särskilda krav för att personer ska få tas i förvar, se 10 kap. 2 §. Enligt 10 kap. 20 § andra stycket samma lag får barn som hålls i förvar inte placeras i kriminalvårds- anstalt, häkte eller polisarrest. Förslag: I LVM, LVU och LSU införs bestämmelser om att miss- brukaren respektive den unge får tas i förvar om det är nödvändigt för att en transport ska kunna genomföras. Den som är får dock inte tas i förvar. Regeringen har, som ovan nämnts, uttalat att det i samband med fram- tida ändringar av olika författningar av aktuellt slag får övervägas om förvarstagande bör få ske. När det vid transporter enligt LPT och LRV uppkommer behov av tillfälliga placeringar, löses detta vanligen genom att platser ställs till förfogande på olika vårdinrättningar. Därutöver finns i vissa situa- tioner möjlighet för polismyndigheten att tillfälligt omhänderta och därmed även förvarsta personer som kan antas lida av en allvarlig psykisk störning, se 47 § första stycket LPT och 11 § polislagen. Enligt vad utredningen erfarit fungerar den nuvarande ordningen i allt väsentligt väl. Det får förutsättas att samarbetet mellan vård- institutioner och transporterande myndigheter även fortsättningsvis kommer att fungera. Utredningen nöjer sig därför med dessa konsta- teranden och gör inga särskilda överväganden beträffande LPT och LRV. När det gäller LVM och LVU har såväl Rikpolisstyrelsen som för utredningen framhållit att det i dessa lagar bör införas bestämmelser som möjliggör förvar av transport- tekniska skäl. Även i svaren på den enkät som utredningen låtit landets polismyndigheter besvara har denna ståndpunkt framförts. Enligt dessa myndigheter innebär avsaknaden av lagstadgad möjlig- 1996/97:175 s. 48 ff. Vissa frågor om förvar het att vid handräckning enligt dessa lagar ta de frihetsberövade i förvar en rad problem. Behov av handräckning uppkommer inte sällan på kvällstid sam- tidigt som placeringar enligt LVM och LVU ofta ska ske på hem som ligger långt från den ort där den enskilde bor eller annars påträffas. I dessa situationer är det vanligt med s.k. stafettkörning. Det inne- bär att polismyndigheter samordnar transporten och att dessa byts av exempelvis vid länsgränserna. Under sådana transporter, som i undantagsfall kan avse resor från landets södra delar till längst i norr, kan den person som transporten avser sova i bilen och övernattning i lokal undviks därmed. Avsaknad av förvarsmöjligheter leder i det enskilda fallet vidare ofta till särskilda transportarrangemang, så- som charter av taxiflyg. Ett alternativ härtill kan vara att polismyn- digheten avsätter särskild personal för att i ett förhörsrum eller lik- nande olåst utrymme bevaka den omhändertagne. I vissa fall bokar polismyndigheten hotellrum för övernattning. I fråga om förpassning finns i 9 § tredje stycket LSU lagstöd för att under vissa omständigheter ta den dömde i förvar. Vid övriga handräckningsåtgärder, exempelvis när den dömde har avvikit och ska transporteras tillbaka till institutionen, saknas emellertid mot- svarande förvarsbestämmelse, vilket kan leda till praktiska problem. Enligt vad utredningen erfarit råder oklarhet i fråga om möjlig- heter att samband med handräckning förvara en person som om- händertagits enligt LVM i polisarrest i avvaktan på transport, och praxis inom polisen synes skiftande. Även när det gäller placering av ungdomar mellan som är omhändertagna enligt LVU i förvar i samband med övernattning varierar tillämpningen. Det- samma gäller LSU. Enligt utredningens mening får det inte råda någon oklarhet om avsikten med bestämmelser som inskränker rätten till frihet. Av legalitetshänsyn är det därför angeläget att möjligheterna till förvar enligt LVM, LVU och LSU klargörs. Som utredningen framhåller i andra sammanhang måste trans- porter och handräckningsåtgärder som avser frihetsberövade perso- ner genomföras med beaktande av ändamålet med frihetsberövan- det i det enskilda fallet. Frihetsberövanden som sker med stöd av de olika lagarna om tvångsvård syftar alltid primärt just till att be- reda vård. I likhet med andra frihetsberövanden bör de inte pågå längre än nödvändigt. Det innebär att den frihetsberövade i största möjliga utsträckning bör vara placerad hos vårdgivaren, medan den tid som han eller hon tillbringar under transport eller i annan pla- cering bör vara så kort som möjligt. Särskilt angeläget är detta i Vissa frågor om förvar fråga om vård enligt LVM, eftersom vårdtiden enligt 20 § denna lag är begränsad . Med hänsyn till att vården i dessa fall anses påbörjad när missbrukaren på grund av beslut om omhändertagande eller tvångsvård inställt sig vid ett LVM-hem eller ett sjukhus, är det viktigt att frihetsberövandet inte genom långa transporter eller placering utanför vårdgivaren i praktiken förlängs utöver vad som är nödvändigt. Det bör också framhållas att personer som vårdas enligt LVM, LVU och LSU befinner sig i en typiskt sett utsatt situation. Även av den anledningen finns det anledning att söka undvika vistelser i låsta lokaler som inte är särskilt anpassade för dessa personers behov. Mot bakgrund av vad som sagts bör det enligt utredningens mening normalt sett inte komma i fråga att missbrukare eller ung- domar under placeras i polisarrest eller häkte eller låses in på annat sätt. Målsättningen bör i stället vara att transport till vårdhem eller, i förekommande fall sjukhus, kommer till stånd möjligt. I andra hand bör annan placering än förvarsplacering eftersträvas. Undantagsvis kan det emellertid uppkomma situationer då det fram- står som nödvändigt att ta missbrukaren eller den unge i förvar för att en transport ska kunna genomföras. I vissa fall kan det exempel- vis framstå som lämpligare att låta personen övernatta i en låst lokal, än att han eller hon får tillbringa natten i en polisbil eller under be- vakning i en polisreception eller liknande lokal. Det bör därför finnas en sådan möjlighet till förvar. För att personen ska kunna tas i för- var bör krävas att detta bedöms nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras. Det innebär att ett förvarstagande bör föregås av en behovs- och proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet, varvid den enskildes psykiska och fysiska status, liksom hur länge vistelsen i förvaret förväntas vara, särskilt beaktas. Det bör också ske under former som är anpassade till personens behov. Den som är bör däremot aldrig kunna tas i förvar. Det bör påpekas att nämnda möjlighet endast bör finnas för att en transport ska kunna genomföras. När transporten väl är genom- förd är däremot handräckningsåtgärden slutförd. Den myndighet som svarar för den person som handräckningsåtgärden avser är då skyldig att ta emot denne. 19Vissa frågor rörande och och har fått allt fler polisiära uppgifter och har i sin brottsbekämpande verksamhet kom- mit att hantera frihetsberövade personer, bl.a. i samband med trans- porter. Med anledning av sådana transporter har vissa frågor uppkom- mit rörande den rättsliga regleringen av myndigheternas befogenheter. Nedan följer en beskrivning av dessa frågeställningar och bak- grunden till dem (avsnitt 19.2) samt utredningens överväganden i denna del (avsnitt 19.3). En beskrivning av och transporter av frihetsberövade personer finns i avsnitt 5.3 och 5.4. Begreppen inledande respektive efterföljande transport diskuteras närmare i av- snitt 2.3. Som ovan beskrivits griper och transporterar ett relativt stort antal personer. Enligt en inarbetad arbets- fördelning svarar för transporter av frihetsberövade per- soner fram till eventuell häktning och Kriminalvårdens lokala verk- samhetsställen för transporter därefter. har för utredningen påpekat att det är oklart vilket lagstöd verket har för att utföra transporter av frihetsberövade per- soner. Oklarheterna rör dels inledande transporter till i samband med gripande, dels efterföljande transporter från dessa lokaler till bl.a. häktningsförhandlingar. Ett klargörande i denna fråga Vissa frågor rörande och vore önskvärt av legalitetshänsyn, men också för arbetsfördelningen i det operativa arbetet. Även transporterar inom ramen för sin brotts- bekämpande verksamhet frihetsberövade personer. Trots att myn- dighetens polisiära befogenheter har utökats, rör det sig emellertid om ett relativt fåtal personer. Med anledning härav och då av naturliga skäl inte har någon utbyggd transportorganisation till lands, har för utredning- en påtalat att det finns ett behov av att i lag ge myndigheten rätt att begära polismyndighetens biträde för vissa transporter av frihets- berövade personer. Det rör sig såväl om inledande som efterföljande transporter. Bedömning: Dagens rättsliga reglering av och Kust- bevakningens transporter av frihetsberövade personer är i allt väsentligt tillfredsställande. Tull- och kustbevakningstjänstemän har i fråga om vissa brott långt- gående polisiära befogenheter. Dessa innefattar exempelvis möjlig- heter att gripa misstänkta personer samt att bedriva viss förunder- sökning. På det praktiska planet skiljer sig dessa myndigheters förutsättningar för att bedriva polisiär verksamhet emellertid från Polisens, bl.a. på grund av att de saknar egna förvarslokaler och, i fråga om , att transportorganisationen till lands inte är utbyggd. Vissa frågor rörande och När det gäller frågan om vilket rättslig stöd som finns för tulltjänste- männens transporter av frihetsberövade personer inom ramen för polisiära verksamhet, bör man skilja på å ena sidan inle- dande transporter som sker i samband med ett gripande och å andra sidan efterföljande transporter som vanligen rör transporter från polis- arrest till häktesförhandling. Beträffande inledande transporter kan konstateras att en tulltjänste- man vid de brottstyper som är i fråga har samma rätt som polis- man att gripa misstänkta personer. Denna rätt att verkställa ett frihets- berövande bör enligt utredningens mening inte endast innefatta det omedelbara gripandet på platsen, utan även ge befogenhet att i ett inledande skede transportera personen till en förhörslokal, polisarrest eller liknande. Att tulltjänstemän genomför efterföljande transporter från innebär ett avsteg från den huvudregel som ovan benämnts lokalprincipen, dvs. att den myndighet som ansvarar för den lokal där den frihetsberövade personen befinner sig också ansvarar för transporterna av denne (jfr 16 § förordningen [1976:376] om behand- lingen av häktade och anhållna m.fl., häktesförordningen), se av- snitt 3.2.2. Enligt är emellertid den nu rådande arbets- fördelningen mellan Polisen och praktiskt betingad av tulltjänstemännens aktiva del i förundersökningen och ett led i en etablerad och välfungerande ordning. I praktiken inne- bär förfarandet att åklagaren inför en häktningsförhandling kon- taktar ansvarig tulltjänsteman, som tillsammans med kollegor hämtar den frihetsberövade i . Utredningen delar uppfattning att det inte finns någon anledning att av principiella eller andra skäl ändra den rådande ordningen. Beträffande lagstöd för de efterföljande transporterna har pekat på bestämmelsen i 23 kap. 3 § andra stycket . Där stadgas att åklagare som leder förundersök- ning vid undersökningens verkställande får uppdra åt polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Bestämmelsen är i fråga om här aktuella brottstyper tillämplig även på tulltjänsteman, eftersom en sådan i befogenhetshänseende då är att anse som polis- man. Vissa frågor rörande och Enligt utredningens mening är det tydligt att nämnda bestämmelse främst syftar till att reglera förhållandet mellan åklagare och polis.1 Varken dess ordalydelse eller de syften som ligger bakom denna torde emellertid hindra att den även omfattar de efterföljande trans- porter som genomför. Mot bakgrund härav finns det enligt utredningen inte skäl att lämna lagförslag i denna del. I den mån ytterligare tydliggöranden krävs i det operativa arbetet kan det ske i handböcker, arbetsinstruktioner etc. Sammanfattningsvis är den reglering som finns beträffande Tull- verkets transporter av frihetsberövade personer i allt väsentligt till- fredsställande. Med hänsyn av allt mer omfattande poli- siära verksamhet finns det emellertid skäl att överväga en allmän översyn av rättsliga befogenheter motsvarande den som skett rörande , se nedan. I fråga om behov av polismyndighetens biträde med inledande transporter i samband med gripande är det enligt ut- redningens mening inte ändamålsenligt att , som endast hanterar ett begränsat antal frihetsberövade personer, bygger upp en egen beredskap för att kunna utföra samtliga trans- porter till lands. I de fall inte med rimliga ansträng- ningar kan genomföra sådana transporter, bör myndigheten i stället få polismyndighetens biträde.