sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Det kan också bidra till att beställaren noga prövar möjligheterna att undvika biträde av Polisen, eftersom åtgärden ändå inte kan genomföras utan dennes medverkan. Nedan diskuteras innebörden av begreppet biträde när det gäller tre praktiska aspekter, nämligen ansvar för tillhandahållande av transportfordon, ansvar för lämpliga platser för övernattning och andra trans- portuppehåll, samt vilka krav som bör uppställas på medverkande personal från be- ställande myndighet. Resonemanget nedan syftar till en uppstramning av tillämpningen av nuvarande regelverk i enlighet med vad lagstiftaren synes ha åsyftat. Synpunkterna innebär däremot ingen nytolkning av dessa regler. Så- som anförts av JO i ett ärende enligt den då gällande barnavårds- lagen, är anledningen till att det ansvar som en beställande myndig- het har för handräckningens genomförande inte reglerats i lag, att detta ansvar har ansetts så uppenbart att särskild lagstiftning i denna fråga inte ansetts påkallad.27 Trots nämnda skillnader mellan handräckningsfall och överlämnande- fall, liksom mellan olika typer av handräckningsbestämmelser, går polismyndigheternas respektive Kriminalvårdens transporter i samt- liga dessa fall på det praktiska planet vanligen till på samma sätt, nämligen att den verkställande myndigheten helt ombesörjer trans- porterna. I de fall den frihetsberövade personen transporteras med ambulans är det dock vanligt att en polisman medföljer i ambulan- sen och att dennes kollega kör efter ambulansen i polisbil. Utgångspunkten att polismyndigheten (Kriminalvården) står för hela transportarrangemanget innebär att Polisen i många fall agerar 27 JO 1981/82 s. 172 ff. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall utöver vad lagstiftaren förutsatt. Polisen torde i dessa fall således ha uppfyllt sitt handräckningsansvar redan genom att bistå beställaren, antingen genom att en eller flera polismän medföljer i fordon som beställaren står för eller genom att polis medföljer i särskilt fordon, s.k. eskort. Själva framförandet av fordonet torde däremot i nor- malfallet inte kräva särskild polisiär kompetens. I regel bör det inte heller finnas något särskilt behov av att transporten sker i Polisens fordon. I flertalet handräckningssituationer är det tvärtom efter- strävansvärt att transporterna i vart fall inte sker i Polisens målade fordon, se nedan samt avsnitt 9.5.1. En anledning till att handräckning vid transporter vanligen har kommit att innebära att polismyndigheten står för hela transporten torde vara att polispersonalen, som ändå måste ta sig till och från de orter som transporten börjar och slutar vid, av praktiska skäl lika gärna kan ombesörja hela transporten. När en handräckningsåtgärd genomförs av polismyndigheten utförs denna således vanligen av två polismän som arbetar i en fast patrull. De ska fortsätta sitt arbete tillsammans och bör därför inte splittras. Att splittra en sådan patrull skulle snarare vara ineffektivt. En annan anledning kan vara att det är enklare för polismyndigheten att ombesörja hela transporten själv än att delta i en transport planerad av beställaren, eftersom sådana arrangemang dels kan leda till oklar ansvars- och arbetsfördelning, dels kan orsaka onödig administration och tidsutdräkt på grund av extra samordning. En ytterligare anledning till att polismyndigheten ofta står för hela transporten synes emellertid vara att en sådan ordning har ut- vecklats och att planering av transporter sker slentrianmässigt. En- ligt utredningens mening är det emellertid angeläget att en prövning av hur biträdet ska utformas sker inför varje transport. Avgörande ska därvid vara behovet av särskilda tvångsbefogenheter. Övernattnings- och andra uppehållsplatser Begreppet biträde aktualiserar även frågan vilken myndighet som lämpligen bör ansvara för övernattnings- och andra uppehållsmöj- ligheter i samband med transport. Vid längre transporter av per- soner som är tvångsomhändertagna enligt LPT eller LRV placeras patienterna vanligen på andra vårdinrättningar. I konsekvens med resonemanget om ansvar för fordon etc. ovan, bär även de myndig- heter som begär biträde enligt LVM, LVU eller LSU ett ansvar för Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall att lämpliga lokaler för placering finns att tillgå i samband med trans- port. Att så bör vara fallet framgår också av JO:s uttalanden om att i första hand socialvårdens resurser bör tas i anspråk för förvaring i de fall en ungdom måste hållas kvar i avvaktan på transport.28 Detta ansvar är också viktigt för att de personer som dessa lagar omfattar i görligaste mån inte ska behöva tas i förvar, liksom med tanke på den höga beläggningsgraden vid landets häkten, se kapitel 18. Även om den myndighet som begär handräckning bär ett ansvar, ligger det emellertid i sakens natur att den myndighet som ska planera och biträda vid handräckningen, dvs. polismyndigheten eller Krimi- nalvården, kan ha ett intresse av att bl.a. plats för övernattning eller lunch ordnas på annat sätt. En anledning härtill kan vara att trans- porten i fråga ska samordnas med andra transporter, exempelvis på så sätt att den ska avse flera personer eller genom att uppehåll bör göras på platser som lämpar sig för personal- eller fordonsbyte. Det kan också vara så att uppehåll av säkerhetsskäl inte bör göras utan- för skalskyddet. Den beställande myndighetens medverkan Ovan har diskuterats i vilken utsträckning det är lämpligt att begrän- sa polismyndighetens biträde vid en transport till att en eller flera polismän medföljer en transport som beställaren i övrigt själv står för. Utredningen har även behandlat frågan om lämpligheten av att låta Kriminalvården transportera frihetsberövade personer, se kapi- tel 9. Även i de fall handräckning begärs kvarstår det övergripande an- svaret för den person som handräckningen avser hos den myndighet som har begärt åtgärden. finns i lagstiftningen inte något krav på att den beställande myndigheten ska medverka när handräckningen genomförs. Att lagstiftaren har eftersträvat en sådan medverkan framgår bl.a. av förarbetena till LVM. Enligt dessa bör om möjligt någon företrädare för också vara närvarande när hand- räckningen genomförs.29 En sådan rekommendation ges även, som nämnts, i allmänna råd om tillämpningen av LVU. föreslog att det i LVM, LVU, LPT och LRV skulle införas regler om att den myndighet som begär handräckning ska medverka vid genomförandet av åtgärden. 28JO 1981/82 s. 172 ff. och JO dnr 1979-2002. 1981/82:8 s. 100 ff., motiven till 25 och 26 §§, nu 45 §. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall om LPT framställdes ett motsvarande förslag i promemorian Läkare i allmän tjänst. Utredningen delar uppfattningen att det är angeläget att den beställande myndigheten medverkar vid handräckningen för att på så sätt tillgodose behovet av stöd och vård genom sin sakkunskap. Det bör framhållas att det rör sig om åtgärder avseende personer som är föremål för – och i behov av – ingripande former av vård. Hand- räckningsåtgärderna enligt nämnda lagar innefattar ofta transporter. Vårdbehovet får ofta antas vara särskilt stort i situationer då hand- räckningsåtgärden inleds med själva frihetsberövandet, exempelvis då en person hämtas i sitt hem. Transporter kan även i övrigt ha en oroande inverkan på den som berörs. Vårdpersonalens medverkan medför också att polis- alternativt kriminalvårdspersonalens roll kan inskränkas till att just upprätthålla säkerheten och att bemanningen kan anpassas till att även vårdpersonal medverkar. Även svårigheter kring informationsutbyte minskar när vårdpersonalen deltar. Enligt säkerhetsansvariga inom psykiatrin förekommer det i viss utsträckning att vårdpersonal medverkar under handräckningstrans- porter, av naturliga skäl dock sällan i de fall handräckningsåtgärden innefattar eftersökande av en person. Enligt uppgifter från är det ovanligt att någon företrädare från social- nämnden följer med transporterna. Detta väcker frågan om det finns anledning att i lagstiftning eller på annat sätt uppställa krav på sådan medverkan. Med hänsyn till att de situationer då handräckning kommer i fråga är mycket varierande, bör inte något absolut krav på sådan med- verkan ställas upp. Av praktiska skäl kan det exempelvis vara svårt för den beställande myndigheten att medverka när handräckningen avser någon som har rymt från ett behandlingshem och återfinns på annan ort. Att det måste finnas utrymme för individuella hänsyns- taganden framfördes också vid remissbehandlingen av Polisverksam- hetsutredningens delbetänkande, liksom av promemorian Läkare i allmän tjänst. Det bör dock framhållas att en kommuns socialtjänst bär ett visst ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, jfr dock 2 kap. 2 § och 16 kap. 2 § socialtjänstlagen. Behovet av medverkan ter sig särskilt stort vid handräckningar avseende minderåriga personer enligt LVU. Typiskt sett är behovet större ju yngre personen är. I fråga om sådana handräckningar finns det anledning att göra en jämförelse med reglerna om verkställighet av vårdnadsavgöranden enligt 21 kap. . Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall 11 § ska vid hämtning och omhändertagande någon som kan vara till stöd för barnet närvara. Finns det en sådan kon- taktperson för barnet som avses i socialtjänstlagen, bör han eller hon anlitas. I brådskande fall får en åtgärd som krävs för skydd av barnet vidtas utan att en person till stöd för barnet är närvarande. Om det är möjligt ska barnläkare, barnpsykiater eller barnpsykolog medverka vid hämtning och omhändertagande. Enligt utredningen är det lämpligt att komplettera bestämmel- serna om handräckning i LVM, LVU, LPT och LRV i fråga om den beställande myndighetens medverkan. Kompletteringen bör utfor- mas på så sätt att personal från den beställande myndigheten ska närvara vid handräckningen. Om det finns särskilda skäl får en åtgärd dock vidtas utan att en sådan person är närvarande. Med en sådan utformning blir utgångspunkten att den beställande myndig- heten ska närvara. Utformningen innebär att det finns möjlighet till individuella hänsynstaganden. Särskilda skäl kan före- ligga om åtgärden behövs till skydd för personen och saken brådskar, exempelvis får svårigheter att snabbt få fram sådan personal inte i akuta situationer fördröja nödvändiga vårdinsatser. Även LSU rör unga personer som kan ha behov av stöd i sam- band med handräckningsåtgärden. Bestämmelsen om handräckning bör därför kompletteras på så sätt att personal från den beställande myndigheten vid behov bör närvara. I promemorian Läkare i allmän tjänst förordades att skulle skärpa kontrollen av hur reglerna om biträde av polismyn- dighet tillämpas i praktiken.30 Med hänsyn till att tillämpningen av handräckningsbestämmelserna – enligt såväl polismyndigheterna som de beställande myndigheternas – alltjämt är ett problem och att någon särskild uppföljning inte skett, förordar även utredningen skärpt kontroll på detta område. Handräckningsreglerna bör således förenas med krav på både bättre vägledning och en ökad kontroll. 30 Ds 2003:30 s. 138. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall 17.6.4Behovet av en komplettering av handräcknings- situationerna i fråga om psykiskt sjuka Förslag: Bestämmelserna om handräckning i LPT och LRV kom- pletteras på så sätt att polismyndigheten på begäran av chefs- överläkaren – utöver de handräckningssituationer som redan upptas – ska lämna biträde för att ombesörja annan förflyttning av patienten. Bestämmelserna om handräckning i 45 § LVM, 43 § LVU och 20 § LSU är, liksom motsvarande bestämmelser i och LRV, utfor- made på så sätt att de upptar ett antal situationer då polismyndig- heten ska lämna biträde. Till skillnad från bestämmelserna i och LRV stadgar de emellertid därutöver att polismyndigheten ska lämna biträde för att ombesörja (annan) förflyttning av personen i fråga. I förarbetena till dessa lagar nämns, som ett exempel på när sådan förflyttning kan aktualiseras, situationen att en person ska flyttas mellan institutioner.31 Som nämnts har från psykiatrins sida påtalats att det uppkom- mer situationer då det av säkerhetsskäl finns ett behov av att kunna begära handräckning av Polisen för att ombesörja förflyttning av patienter, men att dessa situationer inte omfattas av bestämmelsen i 47 § andra stycket LPT (jfr 27 § LRV).32 En anledning till att mot- svarande allmänt hållna möjlighet till handräckning vid förflyttning inte finns enligt LPT, kan möjligen vara att de situationer som inte redan omfattas av de i bestämmelsen upptagna handräckningssitua- tionerna inte ansetts vara så vanligt förekommande. Exempelvis ska enligt 37 § LPT (jfr 21 b § LRV) muntlig domstolsförhandling som huvudregel hållas på sjukvårdsinrättningen, vilket minskar behovet av transporter. Besök hos t.ex. tandläkare eller närvaro vid familje- angelägenheter blir i normalfallet inte heller aktuella i de fall en patient bedöms vara i ett sådant tillstånd att vårdpersonalen inte själv skulle kunna ombesörja transporten utan Polisens biträde. En skäl till att behovet av lagstöd för biträde av polismyndig- heten för förflyttningar av intagna personer inte har gjort sig gällande tydligare, kan vara att många polismyndigheter ställer upp med biträde även utan direkt lagstöd. I vissa fall kan polismyndig- 1981/82:8 s. 102, jfr prop. 1997/98:96 s. 188 och 1979/80:1 s. 116. 32Frågor rörande handräckning enligt LPT och LRV övervägs f.n. även av Psykiatrilags- utredningen (S 2008:09). Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall hetens hjälp dock ske exempelvis som ett led i Polisens brottsföre- byggande arbete. I avsaknad av en lagstadgad handräckningsmöjlighet för förflytt- ning av patienter förekommer det, enligt vad utredningen erfarit, att förflyttningen av patienten får skjutas upp och att denne får avskiljas i väntan på att en transport ska bli möjlig. Att sådana tvångsåtgärder måste tillgripas till följd av att en transport inte kan genomföras är enligt utredningens mening inte lämpligt. Det är också vanligt att vårdpersonalen själv utför transporterna under villkor som inte är säkerhetsmässigt tillfredsställande, vilket kan innebära påtagliga risker för personalen och att arbetsrättsliga krav på arbetsmiljön allvarligt åsidosätts. Ur ett ekonomiskt perspektiv är det inte heller försvarligt att psykiatrin, för att kunna genomföra sådana transporter, ska be- höva avvara ett stort antal medföljande personer eller anlita säker- hetsföretag. Enligt utredningen finns det ett behov av att kunna tillgripa tvångsbefogenheter vid förflyttning av tvångsomhändertagna per- soner från vårdinrättningar. En tänkbar lösning kan vara att komplettera bestämmelsen i 47 § andra stycket LPT på så sätt att polismyndigheten på begäran av chefsöverläkaren även ska lämna biträde för att ombesörja någon annan förflyttning av patienten. Därmed åstadkoms en större enhet- lighet i förhållande till LVM, LVU och LSU. Behov av vårdpersonal kan då tillgodoses genom att personal från vårdinrättningen med- följer. Ett alternativ härtill skulle vara att ge vårdpersonalen befogen- heter att använda tvång även vid förflyttning av en patient, varvid institutionens fordon närmast skulle kunna ses som en förlängning av institutionen.33 En fördel med detta alternativ är att vårdens an- svar för patienten även vid förflyttning tydliggörs och att vårdinrätt- ningen inte blir beroende av en annan myndighet vid planeringen av verksamheten. Mot detta kan invändas att tvångsanvändning, exem- pelvis användning av fängsel, i första hand bör vara förbehållen Polisen och att sådan användning skulle kunna skada den relation som bör eftersträvas mellan vårdpersonal och patient. Det bör dock påpekas att vårdpersonalen har vissa tvångsbefogenheter inom vårdinrättningen, se exempelvis 19 § LPT om fastspänning. 33 Jfr 1 kap. 2 § andra stycket fängelselagen (2010:610). Enligt bestämmelsen anses transporter genom Kriminalvårdens försorg med anledning av att ett beslut enligt lagen ska verkställas inte som vistelse utanför anstalt. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall Även om vårdpersonalens tvångsbefogenheter skulle utsträckas för att även omfatta förflyttning, skulle det dock kvarstå ett behov av att begära biträde av polismyndigheten (Kriminalvården) i fall då vårdpersonalen med hänsyn till säkerhet eller arbetsmiljö inte lämp- ligen bör utföra förflyttningen självständigt. Sådana situationer kan uppkomma bl.a. inom rättspsykiatrin. Mot bakgrund härav bör det under alla omständigheter införas en bestämmelse som gör det möj- ligt för vårdinrättningen att begära biträde av polismyndigheten (Kri- minalvården). Med hänsyn till att denna handräckningssituation rör redan frihetsberövade personer som befinner sig på vårdinrättning, bör vårdinrättningen i dessa fall kunna vända sig direkt till Kriminal- vården, se avsnitt 8.4. Förslag: Berörda myndigheter bör på central och lokal nivå in- leda en samverkan för att på så sätt förbättra rutinerna kring handräckning. Av redogörelsen ovan framgår, å ena sidan, att det inom Polisen finns en uppfattning om att handräckningsinstitutet överutnyttjas av de beställande myndigheterna och därmed inte används på det sätt som lagstiftaren förutsatt. Å andra sidan har från de beställande myn- digheternas sida påpekats att det förekommer att polismyndigheter inte efterkommer formellt korrekta framställningar om handräck- ning och att bestämmelserna om handräckning därmed inte heller från Polisens sida tillämpas som det är tänkt. Även om förutsättningarna och formerna för handräckning klar- görs genom bl.a. lagstiftning, bör de beställande myndigheterna också i materiellt hänseende helt förfoga över möjligheten att begära handräckning. Anledningen härtill är att det är de som har den bästa sakkunskapen om den person som handräckningsåtgär- den rör. har däremot endast att kontrollera att de formella kraven på begäran om handräckning är uppfyllda. En uppgiftsfördelning av nämnda slag ställer stora krav på sam- verkan mellan berörda myndigheter. En mer eller mindre uttalad miss- tro mellan de involverade myndigheterna när det gäller tillämpningen av handräckningsinstitutet kan leda till att säkerhetsmässiga risker tas. I förlängningen kan det också medföra att bestämmelserna om Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall handräckning tillämpas på ett sätt som allt mindre överensstämmer med lagstiftarens avsikt. Såsom framhölls under remissbehandlingen av Polisverksamhets- utredningens delbetänkande Polisverksamhet i förändring är infor- mation, dialog och samarbete det bästa medlet mot ett eventuellt överutnyttjande av handräckningsinstitutet. Det är angeläget att be- rörda myndigheter informerar varandra om sina respektive verksam- hetsområden och om de säkerhetsmässiga och tidsmässiga förut- sättningar som verksamheterna bedrivs under. Kontakter leder till en större förståelse för respektive yrkesgrupps arbetsförhållanden. Den enkät som utredningen låtit landets polismyndigheter besvara har visat att många polismyndigheter har inlett samarbete med psy- kiatrin och därvid utarbetat rutiner för handräckningsförfarandet. Dessa polismyndigheter är också de som är mest nöjda med hur handräckningarna fungerar. Kontakter bör ske på olika nivåer. Det är viktigt att personalen i det operativa arbetet, dvs. även de personer som faktiskt beslutar att begära handräckning respektive beslutar om handräckning, omfattas. Samverkan när det gäller frågor som generellt rör transporter av frihetsberövade personer diskuteras närmare i kapitel 12. 18 Vissa frågor om förvar Myndigheter som hanterar frihetsberövade personer beskriver täm- ligen genomgående svårigheter att, å ena sidan, få till stånd transpor- ter och, å andra sidan, att förvara eller på annat sätt placera dessa personer som två flaskhalsar i verksamheten. Mot bakgrund härav är det enligt utredningen viktigt att transportverksamheten inte ses som en isolerad företeelse, utan även diskuteras utifrån bl.a. rättsliga förutsättningar att ta personerna i fråga i förvar. Nedan följer en beskrivning av bakgrunden till frågeställningen (avsnitt 18.2), gällande rätt och tillämpningen därav (avsnitt 18.3) samt utredningens överväganden och förslag i denna del (avsnitt 18.4). Framställningen tar i första hand sikte på förvarsmöjligheter i samband med handräckning enligt lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM), lagen (1990:52) med särskilda bestämmel- ser om vård av unga (LVU) och lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. I kapitel 17 behandlar utredningen förutsättningar och former för handräckning, däribland frågan om vilket ansvar myndigheter som beställer handräckning har för att bereda lämpliga övernattnings- och lunchplatser. I avsnitt 10.5.6 diskuteras behovet av särskilda över- nattnings- och lunchplatser i samband med transporter som Kriminal- vårdens transporttjänst utför. (Ju 2009:03) utreder frågor rörande förvar i utlänningsärenden. I avsnitt 6.2.2 finns en över- siktlig beskrivning av förvarsinstitutet i sådana ärenden. Vissa frågor om förvar Enligt tidigare gällande rätt fick frågan om var frihetsberövade per- soner skulle placeras prövas i varje enskilt fall utifrån polislagens allmänna behovs- och proportionalitetsprinciper.1 Flera av dagens regler om förvar tillkom på förslag av , som kon- staterade att det förelåg en betydande osäkerhet om vilka förutsätt- ningar som skulle vara uppfyllda för att en omhändertagen person skulle få tas i förvar.2 I det efterföljande lagstiftningsärendet uttalade regeringen att det inte minst av legalitetsskäl var otillfredsställande att bestämmelser som medger inskränkning i rätten till frihet var oklara på denna punkt samt att det kunde ifrågasättas om lagstiftningen stod i över- ensstämmelse med bestämmelser. Enligt rege- ringen borde det med hänsyn härtill i varje enskilt fall som anges i lagstiftningen övervägas om rätten till frihetsinskränkning ska vara förenad med en rätt eller skyldighet att ta den frihetsberövade i för- var. Regeringen ansåg sig emellertid inte ha tillräckligt berednings- underlag för att i det aktuella lagstiftningsärendet göra en fullständig genomgång av alla de bestämmelser som innefattar en inskränkning i rörelsefriheten. I propositionen behandlades därför endast förut- sättningarna för att den som omhändertagits med stöd av polislagen (1984:387) eller lagen (1976:511) om berusade personer m.m. (LOB) skulle få tas i förvar. Vidare föreslogs vissa ändringar i rättegångs- balken och lagen (1964:167) om unga lagöverträdare (LUL). Rege- ringen uttalade att det i samband med framtida ändringar av övriga författningar av aktuellt slag skulle övervägas om förvarstagande borde få ske.3 18.3Gällande rätt och tillämpningen därav I lagstiftningen finns en mängd bestämmelser som medger rätt till frihetsinskränkningar, såsom gripande, anhållande, häktning, om- händertagande, hämtning och kvarhållande. I dessa bestämmelser anges dock inte alltid om frihetsinskränkningen är förenad med en rätt eller skyldighet att ta personen i förvar. Med förvar avses i detta 1Se NJA 1993 s. 360 I och II, särsk. s. 368 f. 2SOU 1993:60 s. 162. 1996/97:175 s. 34 ff. Vissa frågor om förvar sammanhang insättning i arrest eller annan inlåsning.4 Att en frihets- berövad person transporteras i ett fordon, bör enligt utredningen inte ses som ett förvarstagande. angiven definition av förvarsbegreppet innebär att den om- ständigheten att en frihetsinskränkning förenas med förvar i och för sig inte har någon betydelse för personens rättsliga möjligheter att avvika, eftersom det i det avseendet inte spelar någon roll om per- sonen vistas under bevakning i en olåst lokal eller utan bevakning i en låst lokal.