sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — -att 12 kap. 9 § flyttas till en ny paragraf 9 kap. 15 e § samt -att 12 kap. 10 § flyttas till en ny paragraf 9 kap. 15 f §. Utredningens överväganden innebär sammantaget att nu gällande 12 kap. föreslås upphöra att gälla och ersättas med materiella regler som rör kärnsäkerhet och strålskydd under en ny rubrik Strål- säkerhet. Bestämmelserna föreslås gälla såväl joniserande som icke-joniserande strålning som ges den samordnande beteckningen verksamhet med strålning. Begreppet verksamhet med strålning Begreppet verksamhet med strålning bör enligt utredningens upp- fatta ges samma omfattning som gäller enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen och kan från den utgångspunkten kan definieras som en sammanfattande benämning av a) kärnteknisk verksamhet innefattande uppförande, innehav eller drift av -anläggning som är avsedd eller som har varit avsedd för en reglerbar nukleär kedjereaktion av kärnprocesser (kärnreaktor), -anläggning i vilken processer med joniserande strålning upp- kommer (spallation eller andra liknande processer) där inne- hållet av de radioaktiva ämnen som uppstår under processen kräver kylning, -anläggning för att bryta eller utvinna uranhaltigt material eller andra ämnen med fissila eller fertila egenskaper, som kan använ- das för framställning av bränsle till en kärnreaktor, -anläggning för hantering eller bearbetning av radioaktivt mate- rial eller -anläggning för förvaring som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av radioaktivt avfall. b) övrig verksamhet med strålning som avser -innehav, förvärv, saluföring, upplåtelse eller överlåtelse av radio- aktiva material eller teknisk anordning som kan alstra strålning -införsel eller import till av radioaktivt material eller teknisk anordning som kan alstra strålning -utförsel eller export ur av radioaktivt material samt teknisk anordning som kan alstra strålning, -transport av radioaktivt material, -transitering genom av radioaktivt material, -användning av teknisk anordning som kan alstra strålning eller -användning av teknisk anordning i vilken radioaktivt ämne ingår. 5.3Strålsäkerhet - ett samlingsbegrepp som anger syftet med en samordnad lagstiftning förslag: I en sammanhållen lag- stiftning som gäller strålsäkerhetsfrågor är det viktigt att de begrepp som omfattas av lagen ges en tydlighet om vad som avses i olika sammanhang. Det är också viktigt att lagen använ- der begrepp som i internationell facksamverkan och bistånds- verksamhet gör det lätt att kommunicera med omvärlden. är det angeläget med ett samlande begrepp för de syften som en sammanhållen lagstiftning avser att tillvarata. Enligt mening kan begreppet strål- säkerhet uppfylla funktionen av ett sådant samlande begrepp. Begreppet strålsäkerhet föreslås utgöra en sammanfattande benämning av a)strålskydd: skydd av människa och miljö mot skadlig verkan av strålning genom berättigande av användning, optimering av skyddsåtgärder samt begränsning av stråldoser och expo- neringsrisker, b)säkerhet: skydd mot skadlig verkan av strålning genom att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga fel i utrust- ning, felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, eller annan omständighet som kan leda till olycka samt för haveribekämpning och begränsning och fördröjning av utsläpp om en olycka ändå sker, c)fysiskt skydd: skydd av verksamheter, anläggningar och utrustningar mot intrång, obehörigt handhavande, stöld, sabotage eller annan påverkan som kan medföra skadlig verkan av strålning, d)icke-spridning: åtgärder som på både nationell och interna- tionell nivå syftar till att hindra spridning av kärnvapen samt verifiera att sådan spridning inte äger rum. En grundläggande princip för kärnteknisk verksamhet är att alla led i samband med hanteringen av kärnämnen och kärnavfall ska kunna fullföljas på ett fullt tillfredsställande sätt med hänsyn till säkerhet För att uppfylla detta fordras ett systemtänkande i verksamheten där såväl kortsiktiga som långsiktiga säkerhets- och strålskyddskrav vägs samman. I säkerhetsfrågorna ingår bl. a. att se till att olika s.k. barriärer för inneslutning av kärnämnen och kärnavfall fungerar som avsett så att inga skadliga mängder radioaktivitet når ut i omgivningen. Det förutsetts ske genom att förebyggande åtgärder vidtas så att fel i eller felaktig funktion hos utrustning inte ska behöva uppstå och för att undvika felaktigt handlande till följd av den mänskliga faktorn. Parallellt med detta är det en strålskyddsuppgift att vidta åtgärder för att, så långt det är rimligt och möjligt, begränsa exponeringen av joniserande strålning även under normaldrift då samtliga barriärer fungerar som avsett. Det är vidare en strål- skyddsuppgift att vidta sådana åtgärder att den aktivitet som kan uppkomma om någon av de tekniska anordningarna eller barriä- rerna inte skulle fungera som avsett eller om en olycka skulle ske, hindras från att ge oacceptabel strålning med effekt på människor och miljö. Säkerheten och strålskyddet bestäms inte bara av utformningen av tekniska system m.m. utan också av organisa- toriska, administrativa och personella faktorer. Avsikten med strålskyddsarbetet är att behövliga skydds- åtgärder mot skador från såväl joniserande som icke-joniserande strålning alltid ska kunna vidtas allt eftersom kunskaperna om strålningens effekter ökas och nya ämnen eller tekniker utvecklas. Redan en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker utgör tillräckliga skäl för ingripande enligt strål- skyddslagen. Ambitionen är således att skapa förutsättningar för att uppnå ett så långt som möjligt totalt strålskydd i samhället. När det gäller hantering av kärnämnen är vissa säkerhets- aspekter uppenbara. Det är frågan om klyvbara ämnen, vilka medför att risken för en oavsiktlig kriticitet, dvs. en självunder- hållande kedjereaktion måste beaktas. Kärnämnen kan i sig också utgöra material som kan användas för vapenframställning och ska därför vara underkastade särskild internationell kontroll av att de inte kommer till obehörig användning. Det fysiska skyddet av kärntekniska anläggningar, som avser skyddet mot obehörigt intrång och sabotage samt skyddet mot obehörig befattning med kärnämne eller kärnavfall, är därför en viktig del av säker- hetsarbetet. Kärntekniklagen har mot denna bakgrund getts karak- tären av en säkerhetslag inriktad mot uppfyllande dels av kraven på säkerhet i den kärntekniska verksamheten, dels av åtaganden på icke-spridningsområdet. Kärnsäkerhet (nuclear safety), säkerhet (security) och strålskydd (radiation protection) är väl inarbetade begrepp som används världen över av myndigheter och inom industrin samt av nationella och internationella samarbetsorgan. Innebörden av dessa begrepp finns också mer eller mindre tydligt definierade i olika nationella lagar och andra föreskrifter samt i nationella och internationella standarder, främst av det internationella atomenergiorganet . Enligt definitioner är: - (nuclear) safety The achievement of proper operating conditions, prevention of accidents or mitigation of accident consequences, resulting in protection of workers, the public and the environment from undue radiation hazards. - (nuclear) security The prevention and detection of, and response to, theft, sabotage, unauthorized access, illegal transfer or other malicious acts involving nuclear material, other radioactive substances or their associated facilities. Measures for the protection of nuclear material or authorized facilities, designed to prevent unauthorized access or removal of fissile material or sabotage with regard to safeguards, as, for example, in the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material. Safety matters are intrinsic to activities, and transparent and probabilistic safety analysis is used; security matters concern malicious actions and are confidential, and threat based judgement is used. - radiation protection (also radiological protection) The protection of people from the effects of exposure to ionizing radiation, and the means for achieving this. - protection and safety The protection of people against exposure to ionizing radiation or radioactive materials and the safety of radiation sources, including the means for achieving this, and the means for preventing accidents and for mitigating the consequences of accidents should they occur. Definitionerna i kärntekniklagen och strålskyddslagen knyter väl an till de definitioner man kommit överens om internationellt. I en sammanhållen lagstiftning som gäller strålsäkerhetsfrågor är det viktigt att de begrepp som omfattas av lagen är tydliga i fråga om vad som avses i olika sammanhang. Det är också viktigt att lagen använder begrepp som i internationell facksamverkan och biståndsverksamhet gör det lätt att kommunicera med omvärlden. I sammanhang då åtgärder eller händelser av betydelse för säkerheten diskuteras ska det vara klart att det då är fråga om förebyggandet av radiologisk olycka, dvs. utsläpp av radioaktiva ämnen eller förhål- landen som kan ge stråldoser över gällande gränser. Begreppet säkerhet ska också kunna användas i samband med hantering av utrustningar, apparater eller verksamheter som alstrar icke-jonise- rande strålning, t.ex. UV-strålning. Om begreppet strålskydd används ska det på motsvarande sätt vara klart att det då avses åtgärder för att begränsa strålning och skydda människor och miljö från skadlig påverkan av strålning. är det angeläget med ett samlande begrepp för de syften som en sammanhållen lagstiftning avser att tillvarata. Enligt utredningens mening kan begreppet strålsäkerhet uppfylla funk- tionen av ett sådant samlande begrepp. Begreppet skadlig verkan mot strålning kan mot den ovan diskuterade bakgrunden utgöra en sammanfattande benämning av: a)strålskydd: skydd av människa och miljö mot skadlig verkan av strålning genom berättigande av användning, optimering av skyddsåtgärder samt begränsning av stråldoser och expone- ringsrisker, b)säkerhet: skydd mot skadlig verkan av strålning genom att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga fel i utrustning, felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, eller annan omständighet som kan leda till olycka samt för haveri- bekämpning och begränsning och fördröjning av utsläpp om en olycka ändå sker, c)fysiskt skydd: skydd av verksamheter, anläggningar och utrust- ningar mot intrång, obehörigt handhavande, stöld, sabotage eller annan påverkan som kan medföra skadlig verkan av strålning, d)icke-spridning: åtgärder som på både nationell och interna- tionell nivå syftar till att hindra spridning av kärnvapen samt verifiera att sådan spridning inte äger rum. På detta sätt kan dessa definitioner i en sammanhållen lag innebära tydlighet om vad som avses i olika sammanhang och medverka till att begrepp som underlättar i internationella kontakter kan behållas. ges ett samlande begrepp för de verksamheter som lagen ska täcka. 5.4Tillstånds-, anmälnings- eller godkännandeplikten Utredningens förslag: Utredningen har med utgångspunkt i de nära kopplingar som finns mellan reglerna i , kärn- tekniklagen och strålskyddslagen föreslagit att bestämmelserna om kärnsäkerhet och strålskydd ska samordnas i 12 kap. miljö- balken under rubriken . gälla såväl joniserande som icke-joniserande strålning och ges den samordnande beteckningen verksamhet med strålning. En grundläggande utgångspunkt bör vara att tillstånd enligt i princip ska krävas för all verksamhet med strål- ning. Mot bakgrund av den speciella natur som gäller för verk- samhet med joniserande strålning, vilket särskilt är fram- trädande när det gäller drift av kärnkraftsreaktorer eller driften av ett framtida slutför för använt kärnbränsle, föreslår utred- ningen att tillståndsplikten ska framgå direkt av lagbestäm- melserna i 12 kap. Tillstånds-, godkännande eller anmälnings- plikten bör inträda redan när verksamheten påbörjas i samband med uppförande av en anläggning eller då övrig verksamhet med joniserande strålning påbörjas. För verksamhet med icke-joniserande strålning är förut- sättningarna fundamentalt annorlunda. Icke-joniserande strål- ning är sådant som omger oss alla i vardagen, dvs. all synlig strålning, ultraviolett strålning, infraröd strålning samt radio- vågor, mikrovågor och lågfrekventa och statiska fält vilka t.ex. uppträder runt elledningar och elektriska apparater. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att regeringen får föreskriva vilken verksamhet med icke-joniserande strålning det ska vara förbjudet att bedriva utan tillstånd. gäller att tillstånd eller anmälan till tillsynsmyndigheten krävs för viss verksamhet med laser och solarier. Om materiella strålsäkerhetsbestämmelser förs in i 12 kap. och kärntekniklagen därmed upphör att gälla, bör de anläggningar och verksamheter som ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § preciseras på ett tydligt sätt så att inte de små anläggningar som avsetts hållas utanför tillåtlighetsprövningen ska komma att omfattas av tillåtlighetsprövningen. Utredningen föreslår följande precisering: 1.anläggningar avsedda för en reglerbar kedjereaktion av kärn- processer (kärnreaktor), 2.anläggningar i vilken processer med joniserande strålning uppkommer (spallation eller andra liknande processer) och där innehållet av de radioaktiva ämnen som uppstår under processen kräver kylning, 3.anläggningar för att bryta eller utvinna uranhaltigt material eller andra ämnen med fissila eller fertila egenskaper, som kan användas för framställning av bränsle till en kärnreaktor, 4.anläggningar för hantering eller bearbetning av anrikat uran eller förening vari sådant uran ingår och som innehåller eller mer av isotopen 235 och där den totala mängden av isotopen är eller mer, 5.anläggningar där eller mer av uranisotopen 233 i ren form eller i förening hanteras eller bearbetas 6.anläggningar där eller mer av plutonium i ren form eller ingående i förening hanteras eller bearbetas, 7.anläggningar för förvaring som avses bli bestående (slutför- ) eller annan förvaring (lagring) av radioaktivt avfall där den beräknade totala mängden radioaktivt material över- stiger 10 terabecquerel (TBq), varav högst 10 gigabequerel (GBq) utgörs av alfaaktiva ämnen. Med den precisering som föreslås kommer den föreslagna regeln att omfatta samma slag av anläggningar som enligt den nu gällande regeln. Möjligheten att höja den högsta tillåtna termiska effekten i en befintlig kärnkraftsreaktor kan ha samma betydelse från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regional-poli- tiska utgångspunkter som att ersätta en befintlig kärnkrafts- reaktor med en ny. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att 1 § kompletteras med en nytt stycke som föreskriver att regeringen också ska pröva tillåtligheten av en höjning av högsta tillåtna termiska effekten vid en befintlig kärnkraftsreaktor. Utredningen anser att tillståndsförfarandet bör anpassas till verksamhetens farlighet och behovet av särskild kompetens hos verksamhetsutövaren. Miljödomstolens resurser bör rimligtvis koncentreras till prövning av större anläggningar och principiellt viktiga frågor. Därför föreslår utredningen att domstolen prövar ansökan om uppförande, innehav och drift av större nya anläggningar för verksamheten med joniserande strålning, avveckling av sådana anläggningar, effekthöjningar i befintliga kärnkraftsreaktorer, och ändring av innehavare av anläggningar för kärnteknisk verksamhet. Ärenden som är av mindre komplicerad natur kan med fördel avgöras genom prövning av . På så sätt avlastas miljödomstolen från dessa uppgifter som roll som expertmyndighet ytterli- gare förstärks. Exempel på tillståndsärenden som med utredningens förslag ska prövas av är förnyade tillstånd till vissa större anläggningar och prövning av mellanlagring eller slutförvaring av utländskt radioaktivt avfall. Det är fråga om prövning av ansökningar som enligt kärntekniklagen prö- vas regeringen. Därutöver prövar en mängd tillståndsansökningar på strålsäkerhetsområdet såsom innehav, användning m.m. av mindre mängder kärnämne, strål- källor, röntgenutrustning, starka lasrar och transporter av kärn- ämne och radioaktivt avfall. Övriga relevanta miljömässiga konsekvenser av en verk- samheten såsom t.ex. buller, vibrationer och utsläpp av avlopps- vatten, som kan bli aktuella i samband med prövning av en verksamhet med strålning, får i sedvanlig ordning prövas av miljöprövningsdelegation. Det är, som framgått, förbjudet enligt kärntekniklagen att bedriva kärnteknisk verksamhet utan tillstånd12. Vad som avses med kärn- teknisk verksamhet framgår av 1 § kärntekniklagen. Det innebär att tillstånd krävs för uppförande, innehav eller drift av varje anläggning för sådan verksamhet13 eller varje transport av kärnämne eller kärnavfall. I samband med drift av en kärnkraftsreaktor uppkommer använt kärnbränsle och kärnavfall. För att kunna ta om hand bränslet och kärnavfallet på ett säkert sätt och därigenom uppfylla sina skyldig- heter enligt 10 § kärntekniklagen måste innehavaren av kärnkrafts- reaktorn uppföra olika slag av anläggningar. Så länge anlägg- ningarna för bränslet och avfallet är uppförda i anslutning till reaktorn och syftar till att ta hand om det egna materialet får drif- ten av anläggningarna samt innehavet av materialet anses innefattas i det tillstånd som ges för drift av kärnkraftreaktorn14. För verksamhet som är av liten omfattning eller avser veten- skaplig verksamhet vid universitet och liknande institutioner finns undantag från tillståndsplikten. Tillståndet gäller enbart för den kärntekniska verksamhet som anges i tillståndet. Någon kärnteknisk verksamhet utöver det som anges i tillståndet får inte bedrivas. Frågor om tillstånd enligt kärntekniklagen prövas av regeringen om det är fråga om större anläggningar medan mindre anläggningar prövas av . Ett tillstånd får begränsas till att avse . Regeringens beslut kan överklagas till Högsta förvaltningsdom- stolen i enlighet med lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Tillståndet innebär ett långsiktigt åtagande Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet är ett långsiktigt åtagande. Slutförvarsfrågorna har nämligen en direkt anknytning till bestämmelsen i 14 § kärntekniklagen om tillståndsinnehavarens 12Jfr 5 § kärntekniklagen. 13Jfr 1 § och 2 § 1.a. 14Prop 1983/84:60, s. 73. Även om ett tillstånd återkallats eller löpt ut kvarstår tillståndsinnehavarens skyldigheter, att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall samt att avveckla och riva anläggningen. Ansvaret kvarstår tills alla skyldig- heter fullgjorts eller befrielse från dem medgetts av regeringen. Skyldigheterna har inte fullgjorts förrän ett slutförvar slutligt förslutits. Kärntekniklagens bestämmelser innebär således att tillståndet att inneha och driva en kärnteknisk anläggning kan komma att kvarstå under många decennier efter det att verksamheten faktiskt upphört. Tillståndsinnehavarens förutsättningar att kunna ta detta långsiktiga ansvar enligt kärntekniklagen prövas måste därför prö- vas ingående. Med kärnteknisk verksamhet avses bland annat innehav av en kärnteknisk anläggning. Ett tillstånd att driva en kärnteknisk anläggning ställs således till en angiven innehavare. Tillståndet att driva en viss kärnteknisk anläggning gäller alltså enbart tillståndsinnehavaren och ingen annan. I samband med ansökan om tillstånd så prövas sökandens sakkunskap och förutsättningar i övrigt att bedriva den kärn- tekniska verksamheten på ett betryggande sätt. Vidare prövas sökandens möjligheter att fortlöpande upprätthålla säkerheten och strålskyddet15. Av förarbetena till kärntekniklagen framgår, att med hänsyn till den vikt som i ett tillståndsärende måste läggas vid en sökandes förutsättningar att uppfylla de krav som ställs på verksamheten, får en tillståndsinnehavare inte utan vidare överlåta ett givet tillstånd på någon annan. Om överlåtelse sker av en kärnteknisk anläggning måste den nye innehavaren söka tillstånd enligt kärntekniklagen för att inneha och driva anläggningen16. 1983/84:60, s. 84. 1983/84:60, s. 83. Kärntekniklagen kompletterades då trädde i kraft I anslutning till att trädde i kraft kompletterades kärntekniklagen med bestämmelser som innebar en anpassning till regler. Från och med det datumet gäller att vid prövning av ärenden enligt kärntekniklagen ska 2 kap. , om de allmänna hänsynsreglerna, samt 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § , om miljökvalitetsnormer, tillämpas. Dess- utom erinras det särskilt i kärntekniklagen genom en hänvisning till 7 kap. 28 a-29 b §§ om att det inte alltid räcker med att ansöka om tillstånd enligt kärntekniklagen utan att sökanden i vissa fall också måste ansöka om tillstånd enligt bestämmelser i miljö- balken som syftar till att bevara skyddet för vissa djur- och växt- arter och deras livsmiljöer. infördes en ny bestämmelse i kärntekniklagen, 5 a §, som innebär att en miljökonsekvensbeskrivning alltid ska bifogas en ansökan om att uppföra, inneha eller driva en kärnteknisk anläggning. trädde ytterligare en ny bestämmelse i kärntekniklagen i kraft, 10 a §, som innebär krav på en återkom- mande helhetsbedömning av kärntekniska anläggningar minst . Bedömningen ska bl.a. innehålla analyser och redogörel- ser av på vilket sätt anläggningens konstruktion, funktion organisa- tion och verksamhet uppfyller kraven i kärntekniklagen, strål- skyddslagen och samt föreskrifter och villkor som har beslutats med stöd av dessa lagar. Av förarbetena framgår att det främst är de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. som bör ha bety- delse när det gäller kraven i . Av inledningen till paragrafen följer dock att bedömningen även enligt ska avse sådant som har bäring på säkerhet och strålskydd. I strålskyddslagen anges specifikt vilka slag av verksamhet med strålning som kräver tillstånd. Huvudprincipen enligt strålskydds- lagen är att tillstånd alltid krävs för att ta befattning med radio- aktiva ämnen eller material som innehåller radioaktiva ämnen. Tillstånd enligt strålskyddslagen krävs således även för miljöfarlig verksamhet enligt om verksamheten ger upphov till radioaktivt avfall. Vidare krävs tillstånd även för viss i strålskyddslagen närmare angiven befattning med tekniska anordningar som kan och är avsedda att sända ut joniserande strålning och i vissa fall icke- joniserande strålning. Tillståndsplikten gäller även sådan del av en anordning som är av väsentlig betydelse från strålningssynpunkt. Detta innebär att tillståndsplikt kan föreskrivas även för en teknisk anordning som väl kan, men som inte är avsedd, att sända ut joniserande strålning. prövar frågor om tillstånd. Ett tillstånd får begränsas till att avse . Till begreppet verksamhet med strålning enligt strålskydds- lagen hänförs även innehav och drift av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar samt omhändertagande, förvaring och destruktion av radioaktiva ämnen.17 Något särskilt tillstånd enligt strålskyddslagen behövs dock normalt inte för kärnteknisk verk- samhet enligt kärntekniklagen. Däremot regleras villkor och före- skrifter som behövs med hänsyn till strålskyddet med stöd av strålskyddslagen. En särskild bestämmelse om detta finns i 27 § strålskyddslagen som anger att om ett tillstånd har meddelats enligt kärntekniklagen eller under tillståndets giltighetstid, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela de ytter- ligare villkor som behövs med hänsyn till strålskyddet. Regeringen har delegerat till att pröva frågor om villkor enligt 27 § strålskyddslagen18. I stort saknas det preciserade krav på vad en ansökan enligt strålskyddslagen ska innehålla. Generellt tar prövningen enligt strålskyddslagen sikte på en bedömning av om de grundläggande strålskyddskraven i strål- skyddslagen är uppfyllda samt föreskrifter som preciserar dessa krav. 1987/88:88, s 68. 18Jfr 14 § strålskyddsförordningen (1988:293) Jfr 14 § strålskyddsförordningen (1988:293).