sou · GZB348 · 2011-06-01 00:00:00 — På det individuella planet kan önskan om en för- bättrad privatekonomi ligga bakom beslutet att flytta medan en övergripande faktor till migrationsströmmar mellan två länder kan vara stora skillnader i inkomstnivå och levnadsstandard. På det indi- viduella planet kan det också handla om negativa förhållanden som trakasserier från politiska motståndare och på det övergripande planet om att landet har ett odemokratiskt styre eller att dess rätts- apparat inte har kapacitet att skydda enskilda medborgare. Inom migrationsforskningen31 talar man ofta om s.k. push- och pullfaktorer. Med detta avses faktorer som kan påverka en individ att lämna sitt hemland (push-faktor) respektive ta sig till ett speci- fikt annat land (pull-faktor). Inom frivilligorganisationer och bland individer som arbetar för bl.a. papperslösa personers rätt till vård används dock begreppet pushfaktor – såväl i som inom – i betydelsen faktor som kan få en individ att lämna ett asyl- 30SOU 2010:40 s. 51 ff. 31Se exempelvis , E S (1961): A theory of migration. 3 redovisad i Del- betänkande av migration och utveckling SOU 2010:40. land, exempelvis stränga regler kring olika tjänster som vård, utbild- ning och sociala tjänster.32 Det bör också nämnas att man inom valt att inte använda begreppen push- och pullfaktorer, eftersom verket anser att det kan förmedla en bild av migrationen som något nega- tivt och ovälkommet. anser i stället att migra- tionen bör ses som en möjlighet och för de enskilda en rättighet när det gäller att söka skydd. Såvitt denna utredning har kunnat be- döma är emellertid push- och pullfaktorer ett vedertaget begrepp inom migrationsforskningen. Utredningen har därför valt att an- vända sig av begreppen i framställningen. Sett utifrån push- and pullfaktorerna tar individen ställning till ett antal faktorer i sitt ursprungsland när han eller hon överväger att migrera. En del av dessa faktorer är positivt laddade och talar för att individen kommer att stanna kvar i sitt ursprungsland (exem- pelvis att familjemedlemmar och vänner är kvar i landet). Andra är negativa och kan påverka individen att lämna landet (exempelvis förföljelse eller låg levnadsstandard). Det finns därutöver givetvis faktorer som den enskilde är likgiltig inför och dessa påverkar inte beslutet i någon riktning. På motsvarande sätt som i hemlandet finns det ett antal positiva, negativa och likgiltiga faktorer i omvärlden som påverkar beslutet att flytta eller inte. Detsamma gäller vid be- slutet om vart man vill flytta. Det kan exempelvis finnas olika for- mer av kostnader och administrativa hinder som omöjliggör eller försvårar möjligheterna att flytta till ett visst land. En central aspekt för att förstå besluten bakom en persons migra- tion utifrån push- and pullfaktorerna är graden av frivillighet vid flyttningen. En annan aspekt som brukar anses påverka den indi- viduella migranten är till vilken grad han eller hon accepteras i det nya landet. Detta kan uttryckas som att utlänningen får arbetstill- stånd, rätten att rösta i lokala val, tillgång till socialt skyddsnät, möjlighet att förvärva medborgarskap etc. Andra faktorer som är av intresse när det gäller hur den utländska personen accepteras i ankomstlandet kan vara förekomsten av diskriminering och rasism samt den allmänna attityden till invandrare i samhället. Ytterligare en aspekt på migration är frågan om vem som mig- rerar. Av statistik som tagits fram av migra- tion (CiMU) framgår att det framför allt är yngre personer som 32 Publicerad på B6ppningstal-i-kulturhuset . migrerar.33 Detta är en iakttagelse som bekräftats av de frivillig- organisationer som utredningen varit i kontakt med. En vedertagen föreställning är att migranter vanligen har en starkare initiativkraft och drivkraft att förbättra sin livskvalitet än de som inte flyttar. I regel är det inte heller de fattigaste och mest resurssvaga som mig- rerar. I en studie som utförts på uppdrag av brittiska Home Office34 gjordes följande iakttagelser när det gäller de bevekelsegrunder en asylsökande har i beslutsprocessen att söka sig till ett visst land. I de allra flesta fall fokuserar migranten mer på skälet för av- resan från hemlandet än på vart han eller hon ska resa. De faktorer som kan betecknas som pushfaktorer från hemlandet måste med andra ord vara ganska starka för att migration ska ske. I fråga om personliga val när det gäller mottagarland konstateras i den brittiska rapporten att många individer har mycket små val- möjligheter i fråga om vilket land de ska resa till. Detta gäller särskilt personer som får lämna sitt hem hastigt och som inte har haft möj- lighet att planera sin avresa. Ofta är det i sådana fall rena tillfällig- heter som avgör vilket land de hamnar i. Många av dessa migranter reser med hjälp av s.k. agenter eller människosmugglare. De får helt enkelt resa till det land som denna person beslutar. Detta val styrs i sin tur ofta av personliga kontakter och nätverk som agenten har och är ofta beroende av var det är enklast för migranten att ta sig in. I studien poängteras också att många utomeuropeiska medborgare har uppfattningen att de tar sig till eller ett västerländskt land och inte till ett specifikt europeiskt land. Andra aspekter som har ansetts viktiga när det gäller urvalspro- cessen är banden som finns mellan ursprungslandet och mottagar- landet (exempelvis gamla kolonialband), uppfattningar om mottagar- landets ekonomi, samhälle och asylpolitik, hur enkelt det är att ta sig till mottagarlandet, men också rena tillfälligheter under resan. De ovan nämnda faktorerna skiljer sig som nämndes inlednings- vis åt beroende på hur uppbrottet från hemlandet har varit. För per- soner som tvingats fly med kort varsel är möjligheten att resa till just det utpekade landet och tillfälligheter under resan de viktigaste skälen till varför man hamnar där man gör. För personer som har möjlighet att planera sin resa är förhållandena i mottagarlandet av större betydelse när det gäller valet av land. 33Cirkulär migration och utveckling (SOU 2010:40) s. 23. 34Home Study 243: Understanding the decision-making of asylum seekers, 2002. som flyr anses dock den viktigaste faktorn vara närvaron av vänner, familj och landsmän i mottagarlandet. Mottagarlandets asylpolitik och faktorer som har beröring med mottagandet har angetts ha mindre betydelse när det gäller att välja land. Bland dessa faktorer ingår tillgången till hälso- och sjukvård. Den brittiska rapporten drar slutsatsen att fynden i undersök- ningen starkt talar emot den bild som ofta målas upp i brittisk media om att utlänningar som kommer till landet behandlas för välvilligt och att många sökt sig till dit enbart för att utnyttja det generösa mottagandet. I ett par studier35 som rör asylsökande i drogs också slutsatsen att många asylsökande inte sökte sig till Neder- länderna specifikt utan snarare till något som uppfattades som ett västerländskt land. I de fall migranten aktivt hade sökt sig till berodde det antingen på att den agent som hade organiserat resan hade gjort valet, migranten hade familj eller vänner där, migranten uppfattade att landet var en demokrati eller att han eller hon trodde sig kunna ha framgång med en asylansökan där. I studien framhölls också att en distinktion måste göras mellan per- soner som reser med hjälp av en agent och personer som reser utan sådan hjälp. Agenter är ofta den som avgör vilket land personen slutligen hamnar i. I en motsvarande studie36 rörande asylsökande i bekräf- tades bilden av att de asylsökande själva ofta hade mycket litet in- flytande över valet av destination på grund av s.k. naturliga barriärer, såsom ekonomiska aspekter, avsaknad av resedokument, visumtvång och förhållanden vid inresan i det mottagande landet. Även uppfatt- ningar om mottagandelandet hos den enskilde angavs emellertid kunna spela in. I studien från konstaterades också att det inte är ovan- ligt att personer som lämnar sina hemländer väljer att resa till länder som är belägna långt borta från hemlandet. Framför allt fyra viktiga skäl för detta kunde identifieras. För det första antogs det att grann- länder (till hemlandet) kunde antas ha en lägre toleransnivå mot sina grannländers medborgare. För det andra uppfattades grannländer ofta som farliga eftersom de kunde antas ha motsvarande förhållanden 35Doornheim and Dijkhoff, 1995, Toevlucht zoeken in Nederland (148), Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, Justitie, Gouda Quint, ; och Bijleveld and Taselaar, 2000, om naar Nederland te komen; verslag van een expert meting, , ). 36Barsky, R.F. (2000) Arguing and Justifying: Assessing the Convention Refugees Choice of Moment, Motive and , Ashgate, Aldershot. som landet man hade lämnat. För det tredje kunde det misstänkas att ett grannland med goda politiska relationer till hemlandet inte var attraktivt vid en flykt. För det fjärde kunde grupperingar av landsmän i ett grannland både upplevas som positivt och som ett hot, innebärande fara för fortsatt förföljelse. Som kunnat konstateras i kapitel 5 är det ofta vanskligt att dra alltför långtgående samlade slutsatser av internationella jämförelser och applicera dem direkt på svenska förhållanden eftersom för- hållandena i olika länder ofta skiljer sig åt på så många plan. Vid bedömningen av vilka slutsatser som kan dras av de refererade stu- dierna och som kan vara användbara för bedömningen av svenska förhållanden bör därför viss försiktighet iakttas, framför allt mot bakgrund av att migrationsströmmarna till de länder som studerats i de ovan refererade studierna (, och ) ser annorlunda ut än migrationsströmmarna till . Som framgått av redogörelsen i kapitel 5 kommer man ofta till de angivna länderna av ekonomiska skäl, dvs. för att arbeta, och inte i första hand på grund av förföljelse och likande levnadsomständig- heter i hemlandet, även om sådana skäl också kan vara motivet. Det kan därför ofta antas vara andra skäl som ligger bakom migrationen till dessa länder. Trots denna iakttagelse kan de refererade studierna enligt utredningens uppfattning inte lämnas utan avseende när det gäller uttalanden om push- and pullfaktorer. Merparten av de gene- rella slutsatserna rörande dessa faktorer torde vara allmängiltiga vid alla typer av migration. I en rapport37 som rör asylsökandes beslut att resa till – ett av grannländer och med stora likheter i kultur och sam- hällsbyggnad – konstateras att asylsökande själva rangordnar skälen för att komma till enligt följande. 1.Säkerhet (mänskliga rättigheter, skydd, rättvis asylprocess) 2.Framtid (tillgång till arbetsmarknaden, skolgång för barn, välfärds- stat) 37 , J-P. och Five Aarset, M.: Why ? Understanding Asylum Destinations, Report (2009:012) : Institutt for samfunnsforskning, publicerad på . De två första pullfaktorerna, säkerhet och framtid, har i rapporten betecknats som allmängiltiga för samtliga nordvästliga europeiska länder. De tre sista faktorerna anses variera och mellan olika länder. Av detta skäl dras i rapporten slutsatsen att en pullfaktor till ett visst land kan intensifieras och avta och inte behöver vara kon- stant. Sammanfattningsvis kan en genomgång av den forskning som utredningen tagit del av och som gjorts rörande skälen för migra- tion sägas visa på att de valmöjligheter som personer som väljer att lämna sina hemländer har när de väljer destinationsland är begrän- sad av framför allt fyra skäl: 1.Många av individerna i gruppen tvingas lämna sina hemländer mycket hastigt och har därför begränsade möjligheter att planera sina resor. 2.Tillgången till pengar och resedokument spelar in i fråga om hur långt personen kan resa och på vilket sätt. 3.Transportnätverk, visumrestriktioner och andra immigrations- kontroller kan skapa en situation där vissa länder är tillgängliga och andra inte. 4.Migranter använder sig ofta av s.k. agenter (i vissa fall människo- smugglare) och det är i sådana fall oftast dessa personer som av- gör till vilket land migrationen sker. I sådana fall är de faktorer som väger tyngst oftast till vilket land agenten tror att personen lättast kan ta sig, vart det finns en efterfrågan och huruvida smugg- laren är knuten till ett nätverk som kan assistera. När det gäller individer som varit i en situation där de haft möj- lighet att påverka valet av mottagarland, har den viktigaste para- metern i sammanhanget ansetts vara om personen i fråga har vänner eller familj i mottagarlandet. Därefter kommer omständigheter som att det i landet talas ett språk som personen behärskar, att det finns kulturella band mellan ursprungslandet och mottagarlandet (koloniala band) eller diverse andra faktorer. Det har också lyfts fram att utom- europeiska medborgare i regel utgår från att alla västerländska länder är moderna demokratier där man kan leva i frihet och som erbjuder möjlighet till anställning, utbildning och social klättring, vilket anses skapa möjligheter för en bättre framtid. Pushfaktorer, dvs. de omständigheter som får en person att lämna sin invanda miljö eller, i den mening som används av frivilligorga- nisationerna, som får en individ att lämna ett land som man flytt till, har inte närmare redovisats ovan. Dock anges generellt, som an- gavs ovan, i de citerade undersökningarna att en pushfaktor från ett land måste vara betydligt starkare än den pullfaktor som det inne- bär för individen att stanna kvar i en känd omgivning. Det kan helt enkelt antas att om en individ ställs inför valet att stanna kvar i sitt hemland eller att lämna detta, är benägenheten större att stanna kvar om inte pushfaktorerna är väldigt starka. Det har också an- förts att avsaknaden av tillgång till hälso- och sjukvård i destina- tionslandet inte har någon större push-effekt för en papperslös per- son. Det spelar således ingen större roll för hans eller hennes beslut att fortsätta sin tillvaro som papperslös i landet eller att lämna det, utan det är andra faktorer som avgör om så sker. När det gäller individer som inte kommer till destinationslandet som asylsökande utan som exempelvis arbetskraftsinvandrare är bil- den något annorlunda. Det kan därvid antas att förutsättningarna att få anställning och kunna försörja sig kan ha en avgörande bety- delse för valet av destinationsland. Såvitt framgått har de olikheter som finns i när det gäller i vilken utsträckning olika länder erbjuder hälso- och sjuk- vård till asylsökande och papperslösa personer inte haft någon större inverkan på benägenheten att migrera, exempelvis till . Av redogörelsen i kapitel 5 framgår att lagstiftning på om- rådet betraktas som relativt restriktiv. Trots detta är, som framgår i avsnitt 2.2.2, ett av de länder i som tar emot flest asylsökande . 6.4.3Några lagändringar i – har de inneburit pull-faktorer? I debatten i är det framför allt vid två till- fällen som farhågor har framförts för att en ändrad lagstiftning skulle kunna innehålla pullfaktorer för utlänningar att i utökad utsträck- ning komma till . Det första tillfället uppstod i samband med utvidgningen av den europeiska unionen (EU) . Farhågor framfördes då att en stor mängd utländska medborgare skulle söka sig till för att komma i åtnjutande av det svenska socialförsäkringssystemet och . Det andra tillfället uppstod i samband med att abortlagen (1974:595) ändrades så att även kvinnor som inte var bosatta i landet skulle ges utökad möjlighet att få abort utförd i . Då på- talades risken för att en stor mängd utländska kvinnor skulle söka sig till för att få abort utförd, framför allt från geografiskt närliggande länder där abortlagstiftningen är mer restriktiv än i . I sammanhanget bör också beaktas lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Det finns inget som antyder att denna lag, vilken ju innebar en uttrycklig kodifiering av det som var avtalsreglerat mellan staten och Kommuner och Landsting, gjorde att fler personer sökte asyl i eller bestämde sig för att vistas utan nödvändigt tillstånd i landet. utvidgades den europeiska unionen till att omfatta även , , , , , , , , och . I samband därmed uttrycktes oro för en om- fattande export av socialförsäkringsförmåner från till fram- för allt de nya EU-länderna. I betänkandet och arbetskraftens rörlighet (SOU 2002:116) presenterades resultatet av en utredning i syfte att se över just dessa frågor. I propositionen om (prop. 2003/04:25) gjordes bedömningen att den svenska arbetsmarkna- den inte skulle komma att drabbas av några störningar till följd av att fri rörlighet tilläts för de nya medlemsstaternas medborgare. En tid senare anfördes emellertid (skr. 2003/04:119) att särskilda över- gångsregler beträffande de nya medlemsstaternas medborgare borde införas såvitt gällde tillstånd för att arbeta i . Skälet för detta krav var bl.a. rädslan att de svenska socialförsäkringsförmånerna annars skulle komma att utnyttjas och exporteras till andra länder. Särskilt familjeförmåner, som enligt de gällande bestämmelserna nu skulle betalas ut till barnfamiljer som flyttade inom unionen, till- drog sig intresse. undersökte i en rapport38 på regeringens uppdrag utbetalningar av familjeförmåner med stöd av EU-lagstiftningen. I rapporten konstaterades att den största delen av utbetalningarna gått till barnfamiljer boende i , där en av föräldrarna arbetar i något annat EU-land, framför allt i något av grannländerna. Det var endast en liten del av det totala utbetalda 38 Analyserar 2007:10. beloppet som hade gått till barnfamiljer bosatta i andra EU-länder. Farhågorna om massutbetalningar till de nya medlemsländerna som tidigare fanns har således inte besannats enligt rapporten. Någon ökning av utbetalningarna till de nya EU-länderna hade inte skett utan exportens andel av totalt utbetalt belopp hade tvärtom minskat , då en tidigare undersökning hade gjorts.39 6.4.3.2Socialtjänsten och den fria rörligheten På grund av farhågan för att utökningen av EU skulle kunna med- föra ett ökat inflöde av utlänningar till , i syfte att utnyttja den svenska , tillsattes en utredning med upp- gift att undersöka möjligheterna att begränsa rätten till bistånd en- ligt socialtjänstlagen (2001:453; SoL) för medborgare från ett annat EU-land som kommer till för att söka arbete. I uppdraget ingick även att utreda möjligheten att ha en kvalificeringsregel som innebär att endast den som vistas i kan vara berättigad till bistånd enligt socialtjänstlagen. Utredningen fann40 att bistånd enligt SoL utgör en sådan form av social hjälp som omfattas av begreppet sociala förmåner enligt förordning 1612/68.41 Enligt rättspraxis omfattas migrerade personers rätt till socialt bistånd av och där- med även av diskrimineringsförbudet. Personer som migrerar inom EU har i princip rätt till samma behandling som värdstatens med- borgare. En diskriminerande behandling är enligt bara tillåten om den är grundad på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det syfte som eftersträvas (jfr avsnitt 6.6.5 och analysen av icke- diskrimineringsprincipen). Rörlighetsdirektivet42 tolkades av utred- ningen som att allt bistånd enligt SoL omfattas av begreppet socialt bistånd enligt direktivet. Utredningen föreslog en begränsningsregel som innebar att andra EU-medborgare än arbetstagare eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar, inte har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen i annat fall än i en akut nödsituation. Förslagen ledde emellertid inte till någon lagstiftning. 39Försäkringskassan Analyserar 2005:3. 41Förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. 42Rådets direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Undersökningar43 har visat på att även om det svenska välfärds- systemet finns att tillgå för medborgare från övriga europeiska länder så är intresset inte så stort som förväntat. Invandringen från de bal- tiska länderna och utgör fortfarande en liten andel av den totala invandringen till . Dessa länder i öst har dessutom uppvisat ett särskilt lågt intresse för svensk arbetslöshetsersättning. De län- der som utmärker sig med flest ansökningar till antalet är , och . Sammanfattningsvis är det inget som visar att utvidgningen av EU har medfört den belastning på det svenska välfärdssystemet som befarades. 6.4.3.3Utländska kvinnors aborter i Efter en lagändring44 av abortlagen, gavs kvinnor som inte är svenska medborgare och som inte är folkbokförda, bosatta eller asyl- sökande i rätt att få abort utförd i landet utan särskilt till- stånd. Även före lagändringen kunde utländska kvinnor få tillstånd till abort efter att ha ansökt om sådant hos . Beviljandefrekvensen var åren innan lagändringen mycket hög (72 av 73 ansökningar fick bifall och 88 av 88 ansökningar fick bifall ). Ett motiv som angavs för att trots allt avslå en an- sökan kunde vara att kvinnan saknade anknytning till eller att målet för vistelsen i landet endast var att få en abort utförd. Under beredningen av lagstiftningsärendet uttrycktes, som nämndes ovan, farhågor för att en lagändring skulle kunna innebära ökad sjukvårdsturism, dvs. en tillströmning av abortsökande utländska kvinnor från utlandet. Utredningen om utländska aborter (S 2003:10) gjorde i betänkandet Abort i (SOU 2005:90) bedömningen att det var troligt att fler utländska kvinnor som har anknytning till genom släkt och vänner skulle komma att efterfråga abort i men att det knappast kunde antas bli fråga om någon om- fattande ökning. Detta antagande baserades på erfarenheter dels från , som hade ändrat sin lagstiftning utan en mot- svarande ökning, dels från och , som hade tillåtit utländska kvinnor att få abort i landet. Det angavs vidare att det land från vilket det skulle kunna tänkas 43Se exempelvis Klintberg, : mot öst och social turism i , kandidatuppsats, , , 2007, publicerad på . komma abortsökande kvinnor till var från , men att det av olika skäl kunde antas att dessa inte skulle bli särskilt många. fick efter lagändringen regeringens uppdrag att begära in statistik över utländska kvinnors aborter för . I rapport45 över uppdraget angavs att 132 aborter ut- fördes på utländska kvinnor utan anknytning till (dvs. sådana som lagändringen omfattade). Det konstaterades vidare att den största andelen aborter utfördes på kvinnor från (), följt av land inom EU utom () och (). Enligt egen statistik46 utfördes 37 524 aborter på svenska kvinnor. En slutsats som kan dras av egen statistik är så- ledes att en ökning skett av antalet utländska kvinnor som fått abort genomförd i efter lagändringen (88 kvinnor jäm- förd med 132 kvinnor ), men att antalet är mycket lågt i förhållande till de aborter som utförs på svenska kvinnor. Något fog för farhågan att ändringen av abortlagen skulle medföra en an- stormning av utländska abortsökande kvinnor har således inte visats föreligga. I sammanhanget bör dock även beaktas att den abort- sökande kvinnan får betala för åtgärden. 6.4.4Sammanfattning av iakttagelser rörande push- och pullfaktorer Utredningens iakttagelser när det gäller effekten av s.k. push- and pullfaktorer skulle kunna sammanfattas enligt följande. De faktorer som drar en individ till ett visst annat land (pull- faktor) har störst betydelse i de fall individen själv kan styra sin resa. I de fall personen har fått lämna sitt hemland hastigt och/eller med hjälp av en s.k. agent eller människosmugglare, har personen i regel liten påverkan på valet av slutdestination. I de flesta fall fokuserar individen mer på skälet för avresan från hemlandet än på vart han eller hon ska resa. Pushfaktorn från hemlandet måste vara relativt stark eftersom det hos de flesta per- soner finns en inneboende ovilja och tröghet när det gäller att lämna sitt hemland. 45Utländska kvinnors aborter i , , 2010-2-11. 46Socialstyrelsen: Aborter 2009.