sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Tilltron till den rationella planeringen som samhällsförbättrande metod sviktade . Den rationalistiska politiska kultu- ren ersattes av . Planeringsaktörerna betraktades i ökad utsträckning som nyttomaximerande sär- intressen. Den teknokratiska idealtypen ifrågasattes men utan att några egentliga analytiska alternativ presenterades. Det ekono- mistiska synsättets betoning på tydlig arbetsdelning mellan politik och administration möjliggjorde för myndigheterna att arbeta vidare med teknokratisk inriktning. Den allmänna planeringsskep- ticismen medförde att flera betydelsefulla beslutsprocesser drevs vid sidan av den ordinarie investeringsplaneringen på arenor som utgick från mer realpolitiska utgångspunkter. Det realpolitiska synsättet fick ytterligare betydelse då förhandlingar om medfinan- siering blev en del av planeringssystemet . Enligt gängse beskrivningar bedrivs investeringsplaneringen på i stort sett samma sätt som då den etablerades . Den teknokratiska idealtypen utgör alltjämt den mall ur vilken processen förväntas hämta sin legitimitet. har denna legitimitetsgrund urholkats då det dels blivit uppenbart att de teknokratiska metoderna präglas av betydande osäkerheter, dels visat sig användas som brickor i ett realpolitiskt spel där metoderna - medvetet eller omedvetet - riggas på sätt som producerar önskvärda resultat (se t.ex. Flyvbjerg 2009). Kritiken till trots har nya synsätt som växt fram inte på egen hand lyckats upprätta en ny legitimitetsgrund. Planeringsprocessen präglas därför av flera samtidiga och i viss mån konkurrerande synsätt som har olika genomslag bland aktörerna beroende på dess roller, tidigare erfarenheter och grundläggande värderingar. Inflytandeproblemet, trovärdighetsproblemet och metodproblemet kan ses som symp- tom på att det saknas gemensam syn bland planeringens aktörer på vad processen är, bör och kan vara. Legitimiteten för ett nytt planeringssystem förutsätter förhållningssätt som kan hantera och göra något konstruktivt av dessa skilda synsätt. , , , , , och , , 1971. Ska vi asfaltera ? Om myt och metod i trafik- politiken. : Bokförlaget /. Banister, , 2002. och : Spon Press. Campell, och , . (red) 2003. Readings in Planning Theory. , och : Blackwell Pub- lishing. , Tom och Lægreid, Per (red), 2000. The transformation of ideas and practice. Aldershot: Ashgate. , Tom och Lægreid, Per, 2007, The Whole-of-Govern- ment Approach to Public Sector Reform, Public Administra- tion Review, vol. 67, nr 6, s. 1059-1066. , , 2007. Deliberative Policy Analysis as Practical Reason: Integrating Empirical and Normative Arguments, i , , , ., och , . (red), Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods. , och : CRC Press. , , , ., och , (red), 2007. Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods. , och : CRC Press. Flyvbjerg, , 2009, Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built – and what we can do about it, Policy, vol. 25, nr. 3, s. 344-367. , , 1988. in International Negotiation. How Weak Nations Bargain with Strong Nations. , och , Per, 2006. den politiska beslutsprocessen. , och , , 1989, Spelar samhälls- ekonomiska kalkyler någon verklig roll i vägväsendet?, Ekono- misk debatt, årg. 17, nr. 2, s. 85-95. , Per, 2009. Vilken framtid har bilen? En analys av väg- trafiken. , , 1992. Förvaltning, stat och samhälle. , , 2000. Makten över trafikpolitiken. Korporatism, lobbying och opinionsbildning års transportpolitiska beslut. Niskanen, ., 1971. Bureaucracy and Representative Government. New och : . Parsons, , 1995. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. The Future of Governing. : Univer- sity Press of . , , 1988. Byråkratisering eller avbyråkratisering. Admi- nistrativ och samhällsorganisatorisk strukturomvandling inom svenskt vägväsende 1885-1985. , , 2001, Decentralisering, i , Bo (red), Politik som organisation. , och , (red), 2009. Samhällsstyrning i förändring. , Bo (red), 2009. Politik som organisation. Förvaltnings- politikens grundproblem. , och , (red), 2005. Bortom den starka statens politik?. Sannerstedt, , 1979. Fri konkurrens eller politisk styrning? trafikpolitiska beslut – debatten om innehåll, tillämpning och effekter. , och , , 2007. Att fråga och att svara. , Per , 1989, Replik till och , Ekonomisk Debatt, a rg.17, nr. 5, s. 387–388. FiU 1990/91:4y. Näringspolitik för tillväxt. DS K 1976:3. Förslag till organisation av en trafikplaneringsmyndig- het. N2009/7620/IR. Uppdrag att lämna förslag till ett nytt planerings- system för transportinfrastrukturen. Angående riktlinjer för den statliga trafikpolitiken m.m. 1977/78:10. Om ändring av statens vägverks organisation och om vissa vägplaneringsfrågor. 1978/79:99. Om en ny trafikpolitik. 1987/88:50. Om trafikpolitiken inför 1990-talet. 1990/91:87. Näringspolitik för tillväxt. 1991/92:100. Med förslag till statsbudget för /93 Prop. 1992/93:176. Om investeringar i trafikens infrastruktur m.m. Prop. 1996/97:53. Infrastrukturinriktning för framtida transporter. 2001/02:20. Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transport- system. 2008/09:35. protokoll 1976/77:42. Ny kurs i trafikpolitiken. kompetens i utveckling. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvalt- ning. Effektiva transporter och samhällsbyggande - en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. Fyrstegsprincipen som Ptomkinkuliss. Statskontoret, 1977. Om planering vid statliga myndigheter. : LiberFörlag/ Allmänna Förlaget. Förslag till nytt planeringssystem för transport- systemet. betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts i propositionen 1972:1 gjorda framställningar rörande utgifterna på driftbudgeten för /73 inom kommunikations- departementets verksamhetsområde jämte motioner. Värdeskapande förhandlingar i medfinansieringsprocesser Föreliggande promemoria behandlar förhandlingens potential som värdeskapare i medfinansieringsprocesser. Syftet är att med hjälp av teori och praktiska exempel diskutera medfinansieringens möjlig- het till att skapa mer kvalitativa lösningar och ekonomiska värden för deltagande parter. Promemorian har följande disposition: I ett inledande kapitel (1) redovisar vi medfinansieringens villkor. I kapitel 2 behandlas relevant teoribildning om markvärden och förhandlingar samt för- utsättningar för regional samordning. I det följande kapitlet (3) redovisas två fallstudier rörande station och trafikplats i , samt Resecentrum i . I de avslutande kapitlen (4 och 5) diskuterar vi utmaningar och förutsättningar för att realisera de potentialer som medfinansieringen möjliggör. Prövning av medfinansiering grundat på frivillighet och extra nytta Infrastrukturpropositionen (prop. 2008/09:35) anger två grund- läggande villkor för medfinansieringsprocessen. För det första, att medfinansiering skall prövas som ett permanent inslag för samtliga namngivna objekt inom ramen för åtgärdsplaneringen. För det andra, att medfinansiering alltid ska vila på frivillighetens grund. Utebliven medfinansiering skall inte påverka statens prioritering av infrastrukturobjekt. Därtill ställer trafikverken i sitt gemensamma förslag på riktlinjer (Trafikverken 2008) upp ett tredje villkor. Medfinansierande parter ska se värden av investeringen utöver de allmänna trafikintressen som trafikverken har att beakta, och med- finansieringens omfattning ska stå i relation till hur dessa värden fördelar sig mellan olika intressenter. Villkoren gör förhandling mellan parterna naturlig såväl som nödvändig. Frivilligheten gör att kommunen efterfrågar specifik nytta för att ingå i processen, och måste kunna redovisa sådan nytta för att ingå avtal om medfinansiering.1 Medfinansiering med såväl kvantitativt som kvalitativt syfte Ur infrastrukturpropositionen (prop. 2008/09:35) kan såväl ett kvantitativt som kvalitativt syfte med medfinansiering utläsas. Dels antas medfinansiering kunna leda till en utökning av den totala investeringsramen och att fler objekt därmed kan upptas i infra- strukturplanen. Dels antas det finnas ett brett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur vilket, rätt tillvarataget, kan bidra till en optimal utformning av investeringarna och till att de genomförs när det passar i tiden med andra åtgärder. Medfinansiering antas alltså, utöver att generera rent ekonomiska resurser, också svara upp mot önskemål om ökad påverkan på planering och utformning, vilket tänks kunna ge förbättrade lösningar, exempelvis i form av stads- utvecklingsmöjligheter.2 1Flera medfinansierande kommuner har angett att det informellt gavs uttryck för att med- finansiering skulle kunna få påverkan på prioritetsordningen av objekt, och att ett sådant dolt bete från statens sida påverkat kommuners intresse av att medfinansiera. Detta problem ligger utanför de statliga riktlinjer för åtgärdsplaneringen och medfinansieringen som berörs här, men senare i detta PM diskuteras hur regional samordning kan utgöra mot- vikt mot att enskilda aktörer köper sig förtur. 2I de förhandlingar som genomförts inom ramen för närtidssatsningen 2009–2010 samt åtgärdsplaneringen 2010–2021 har balansen mellan de två syftena varierat. En stor mängd förhandlade objekt innebar små möjligheter till förändringar i utformning, och gav fokus på medfinansieringens kvantitet. Kostnadsfördelningen mellan parterna blev då den fråga som behandlades i förhandlingen, med resultatet att kvalitativa frågor om utformning hamnade i skymundan. I medfinansiering möts parter med skilda ansvarsområden, befogenheter och resurser I medfinansieringsprocessen besitter de skilda aktörerna olika ansvar, befogenheter och resurser. Respektive part har reglerade processer för att planera och genomföra projekt inom sitt ansvarsområde. Kommunen i form av fysisk planering enligt plan- och bygglagens översiktsplane- och detaljplaneprocesser samt ekonomisk planering utifrån väghållaransvar. fysisk planering enligt fyrstegs- principen och väg- och järnvägslagen samt ekonomisk planering i form av inriktnings- och åtgärdsplanering. (2009) beskriver relationen mellan den medfinansie- rande parten och staten i form av begreppen resurser, beroende och makt. Asymmetri mellan parterna vad gäller resurser och befogen- heter ger ett, mer eller mindre, ömsesidigt beroende. Detta bero- ende tar sig uttryck i maktförhållanden mellan parterna, vilket avspeglas i förhandlingen. Upplagt för förhandling med få processuella regler De ovan beskrivna villkoren för medfinansiering i form av obliga- torisk prövning, frivillighet för medfinansierande part, medfinansie- ringens såväl kvantitativa som kvalitativa syfte samt parternas skilda ansvarsområden, mandat och resurser, formar spelplanen för för- handling. Medfinansieringens innebörd, att en part bidrar finansiellt till infrastruktur under statligt ansvar och att ska anlägga ett bredare perspektiv på nytta som också inkluderar nytta för medfinansierande parter, betyder att parterna går utanför sina tra- ditionella roller. Kommunen genom att ta ett utökat finansierings- ansvar. genom att ta bredare hänsyn till medfinansie- rande parters nytta av projektet. Förhandlingen blir då den arena där dessa vidgade roller möts och en samverkansprocess växer fram. Hur denna process ska gå till, liksom vilket innehåll avtalen ska ha är dock till stor del oreglerat. Inom ramen för de nämnda vill- koren lämnas stort utrymme för parterna att utforma förhandlings- processen liksom att träffa överenskommelse om materiellt innehåll. Avsaknaden av standardiserade processregler innebär osäkerhet om utfallet, men ger också utrymme för kunskapsbyggande och värde- skapande.3 Nyttouppskattning: fokus på exploateringsnytta Att medfinansiering skall grundas på nytta av investeringen utöver den som har att beakta, innebär ett behov av att kvantifiera och redovisa sådan nytta med koppling till genom- förandet av det specifika infrastrukturobjektet. Trafikverken redo- visar i riktlinjerna (2008) fem typsituationer då medfinansiering kan aktualiseras: a.I infrastrukturplaneringen icke namngivna infrastrukturprojekt med krav på stor flexibilitet för att kunna svara mot akuta trafik- och stadsbyggnadsfrågor. b.Infrastrukturprojekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling. c.Infrastrukturprojekt med särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning. d.Infrastrukturprojekt med privata, kommunala eller regionala krav som går utöver vad som ligger i trafikverkens ansvar att till- godose. e.Infrastrukturprojekt med särskilda privata, kommunala och/eller regionala intressen som ställer krav på tidigareläggning eller att investeringen som sådan ska samordnas med andra invester- ingar. De fem typsituationerna ger på olika sätt och i varierande grad möjlighet till värdeskapande. (a) beskrivs av trafikverken (2008) som smörjoljan i ett system som annars skulle gnissla betänkligt och nyttjas flitigt för att kunna lösa uppkomna problem i trans- portsystemet, ofta i form av mindre trimningsåtgärder. (d) och (e) har båda en koppling till önskemål framförda från den med- finansierande partens sida och fyller en viktig roll genom att 3 Att processen i det närmaste varit öppen för parterna att utforma – som en del i diskus- sionerna och förhandlingarna – har resulterat i betydande skillnader mellan såväl och förhandlingar och avtal, som mellan enskilda objekt. Vissa förhandlingar har fokuserat på ren kostnadsfördelning, vilket avspeglas i ett finansieringsavtal, medan andra förhandlingar integrerat frågor om kostnadsfördelning och finansiering med frågor om fysisk planering och utformning. Se vidare (, , 2011). SOU 2011:49 Bilaga 3 möjliggöra tillägg till, och lokal anpassning av, projekt utöver intressen. (b) och (c) skiljer ut sig genom att inte utgå från önskemål från medfinansierande part eller akuta problem, utan istället ta sin utgångspunkt i investeringens effekter. De förutsätter vidgade objektsbedömningar från sida, vilka tar hänsyn även till effekter som svårligen kan ges ett bestämt värde i den samhälls- ekonomiska kalkylen. Merparten av medfinansieringsprocesserna inom ramen för när- tidssatsningen för åren 2009–2010 och åtgärdsplaneringen för åren 2010–2021 fokuserade kring typsituation (c) – alternativ mark- användning. Situationen är intressant ur ett värdeskapande perspektiv då den tangerar såväl värdesamband mellan markanvändning och infrastruktur (vilket studerats, debatterats och nyttjats till och från ) som det transportpolitiska målet tillgäng- lighet och den uttalade viljan att förstärka samverkan mellan inblandade aktörer i infrastrukturplaneringen. I tillämpning innebär den också ett tydligt och starkt beroendeförhållande mellan parterna – särskilt om fokus läggs på att skapa rumslig till- gänglighet – ett begrepp vars definition utgörs av förhållandet mellan markanvändning och transportinfrastruktur. 2Teorier om markvärden och värdeskapande förhandlingar, samt förutsättningar för regional samordning 2.1Stadsutveckling och alternativ markanvändning – värdeskapande genom exploateringsnytta Exploateringsnytta relaterar till normativt samband mellan infrastruktur och bebyggelse: tillgänglighet Transportpolitiken har givits en ny målstruktur (prop. 2008/09:93). Det övergripande målet ligger kvar oförändrat jämfört med tidigare, medan de tidigare sex delmålen ersatts av två: ett funktionsmål med fokus på tillgänglighet samt ett hänsynsmål med fokus på säkerhet, miljö och hälsa. Den nya målstrukturen utgör en omarbetning av ett förslag till ny målstruktur utformat av (2008). Begreppet tillgänglighet gavs i underlaget följande definition: möjligheten att minimera eller överbrygga geografiska avstånd för att skapa kontaktmöjligheter och närhet till nyttor och funktioner så att behoven hos både näringsliv, medborgare och offentlig verksamhet tillgodoses. (2008, s. 18) Det nya funktionsmålet innebär en fokusförskjutning i målstruk- turen från rörlighet till tillgänglighet, där det förra begreppet ses som ett medel för att uppnå det senare: rörlighet i syfte att stärka tillgängligheten. Därmed betonas också transportsystemets nytta, snarare än dess funktion, vilket öppnar upp för andra medel att uppnå tillgänglighetsmålet än direkt transportrelaterade. Såväl som regeringen lyfter fram att tillgängligheten kan förbättras genom utbyggnad av transportsystemet, men att även lokaliserings- och bebyggelsestruktur samt nyttjande av informationsteknologi har påverkan på tillgängligheten. Fokusförskjutningen innebär vidare att inte kan styra mot målet på egen hand, då myndigheten inte har rådighet över alla de planeringsprocesser som påverkar tillgängligheten. Omorienteringen kräver därför nya och vidgade samverkansformer mellan planerande parter för att funktionsmålet ska uppnås. För innebär det att större hänsyn behöver tas till mark- användning och bebyggelsestruktur. Detta avspeglas även i det bildade verksamhetsidé, där myndigheten benämner sig samhällsutvecklare. De transportpolitiska målen är tänkta att kunna utgöra stöd för planering och beslut på olika nivåer. Att i planprocessen definiera det problem som ska lösas utifrån tillgänglighetsbegreppet öppnar upp för att fokusera på transportsystemets nytta – tillgängligheten – och innebär på så vis dels minskad risk för suboptimala beslut pga. för snäva planeringsramar exempelvis för enbart ett trafikslag, dels för åtgärdsalternativ som minskar behovet av fysiska trans- porter, exempelvis genom förändrad bebyggelseplanering. Tillgänglighetsbegreppets normativa dimension, i form av det transportpolitiska funktionsmålet, har alltså betydelse för med- finansieringsprocessen genom att det betonar det ömsesidiga bero- endet mellan parters skilda planeringsprocesser, och betydelsen av samverkan i målstyrande syfte. Exploateringsnytta speglar ekonomiskt samband mellan infrastruktur och markanvändning Exploateringsnytta som medfinansieringsmetod är av intresse också då det nyttjar ett känt ekonomiskt samband mellan markanvändning och transportinfrastruktur, alltså de byggstenar som tillsammans formar tillgänglighetsbegreppet. Anderstig (1993) beskriver variationer i markvärden inom och mellan regioner med hjälp av begreppen tillgänglighet och transportkostnader. En plats tillgänglighet beror av transportsystemet och lokaliseringsmönstret i omlandet. Tillgängligheten varierar omvänt mot transportkostnaden, med hög tillgänglighet och låga transportkostnader i centrala lägen och vice versa. Tillgängligheten internaliseras i markvärdet till vad Anderstig benämner platsens härvärde4. I markpriset avspeglas här- värdet, inklusive diskontering av förväntade framtida inkomster till följd av detta härvärde. Markens reella värde begränsas dock av andra faktorer, och då särskilt kommunens fysiska planering och reglering av byggrätt. Det härvärde som speglar platsens tillgänglighet utgör därför en potential som endast kan realiseras genom kommunala planerings- beslut. Vidare innebär inte infrastrukturinvesteringar per automatik att de totala markvärdena i en region ökar. Infrastrukturinvester- ingen kan i vissa fall snarare omfördela markvärden. I medfinansie- ringsprocesserna har uppskattningen av exploateringsnytta dock utgått från kommunernas utbyggnadsplaner i form av utpekade exploateringsområden i översiktsplan och andra inriktningsdoku- ment, vilket i växande städer och regioner torde innebära tillskott till det totala markvärdet. Tillämpning av exploateringsnytta i medfinansieringsprocesser ger ekonomiska incitament för samverkan i de fysiska planerings- processerna, vilket kan bidra till bättre uppfyllelse av de transport- politiska målen, och då särskilt det ovan diskuterade funktions- målet om tillgänglighet. 4 Anderstig har hämtat begreppet härvärde från och . Begreppet speglar på ett koncist vis mark- och urbanekonomiska teorier om tillgänglig- hetens positiva inverkan på markvärdet. Exploateringsnytta beroende av samverkan mellan kommun och trafikverk Från ovanstående resonemang kan vi konstatera att såväl det nor- mativa som det ekonomiska sambandet mellan markanvändning och transportinfrastruktur uppvisar ett beroendeförhållande mellan aktörer vilka förfogar över skilda planeringsprocesser. Staten och kommunen/regionen besitter båda resurser och befogenheter som kan nyttjas såväl för att styra planeringen mot det transport- politiska funktionsmålet tillgänglighet som för att forma en värde- skapande process, där förbättrad tillgänglighet genom investeringar i infrastruktur internaliseras i markvärdet. 2.2Samordning och styrning på regional nivå Möjlighet till samordning av medfinansieringsprocesserna ur ett systemperspektiv Investeringar i transportinfrastruktur såväl som förändrad mark- användning ger ofta effekter över kommungränser. Systemstudier genomförs därför på regional nivå och samordning av markanvänd- ningen eftersträvas. Den tillgänglighet som utgör resultatet av sambandet mellan transportinfrastruktur å ena sidan, och bebyggel- sens mönster och lokalisering å den andra, kan planeras och stude- ras på skilda skalnivåer. På regional nivå kan fysisk och ekonomisk planering integreras i en samordnad medfinansieringsprocess, antingen genom att regionen tillskjuter egna medel utifrån befo- genhet att uppta skatt, eller utifrån att en mellankommunal över- enskommelse om medfinansiering sluts. Regionen kan då samordna de skilda medfinansieringsprocesserna i regionen och sätta in de enskilda objekten i ett systemperspektiv. Därmed ges möjlighet till optimering av planeringen även på regional nivå. Regionorganisationer med olika förutsättningar har frågan om regionens roll i den offentliga orga- nisationen diskuterats. I och har försök med nya regionala organisationer med utökad besluts- och beskatt- ningsrätt pågått , vilka 2010 genom riksdagsbeslut per- manentas. (SOU 2007:10) föreslog införande av en liknande ny regional samhällsorganisation för hela landet. I diskussionen om regionernas organisering har röster höjts för utökade möjligheter till beskattning och avgiftsuttag på regional nivå, exempelvis i form av regionala mark- och fastighetsavgifter för att finansiera infrastruktur (se exempelvis 2005, Anderstig 1993, 2008). Dagens regionala organisering skiljer sig kraftigt åt över landet, vad gäller såväl organisation som befogenheter. Stockholmsregio- nen är ålagd att bedriva regionplanering enligt . De nya regionerna i och har tagit över den regionala utvecklingsplaneringen från staten. Det finns också exempel på kommunförbund som bedriver planering av mer informell karaktär. En aktiv regional organisation ger möjlighet till samordning av kommunala planeringsönskemål, vilka kan sammanföras till en gemensam regional prioriteringsordning för infrastrukturinvester- ingar. Utifrån en sådan samsyn kan också de olika kommunernas medfinansiering samordnas i ett regionalt perspektiv. Förutsätt- ningarna för en sådan samordning skiljer sig alltså dock åt över landet. Distributiva och integrativa förhandlingar Enligt förhandlingsteorin kan förhandlingar schematiskt vara av två slag. För det första fördelande (distributiva), vilket innebär att kakan är given och att förhandlingen handlar om att dela den, dvs. ju mer en part vinner, ju mer måste motparten avstå. Den dis- tributiva förhandlingen handlar om en fråga och utmärks alltså av en vinna-förlora relation. För det andra finns värdeskapande (integrativa) förhandlingar. Dessa förhandlingar inkluderar alltid mer än en fråga. Teorin säger att värdet som ska fördelas kan växa beroende på hur parterna strukturerar förhandlingen och vilket utfall som erhålls i olika del- frågor. Beslut om en infrastrukturinvestering rymmer en mängd olika delfrågor, som alla måste lösas för att projektet ska kunna realiseras. Det handlar i ett typiskt infrastrukturprojekt om frågor rörande produktionskostnader, finansiering, tekniklösningar, stan- dards, byggtider och om hur projektet ska avgränsas. De berörda parterna har olika intressen i dessa frågor.