sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — Ett tungt vägande skäl att inte gå fram med ett förslag enligt Spår 1 är vidare att motsvarande förslag har lagts fram tidigare (jfr bl.a. BRUs slutbetänkande ovan), utan att regeringen vidtagit några lagstiftningsåtgärder i OSL, detta trots att förslaget i det fallet enbart avsåg utbyte av information mellan brottsbekämpande myndigheter, till skillnad mot situationen i vår utredning där informationsutbyte ska ske mellan både brottsbekämpande och icke brottsbekämpande myndigheter. Med anledning av våra slutsatser vad avser Spår 1 ovan, har vi utarbetat alternativa författningsförslag för att möta myndig- heternas berättigade behov av att få till stånd förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter för att motverka grov organiserad brottslighet, som den personliga integriteten skyddas. Vi har kallat dessa förslag för Spår 2. Spår 2 innebär i korthet dels att en ny lag om informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet föreslås som innehåller bestämmelser om myndigheternas samarbete i denna fråga, dels att kompletterande bestämmelser införs i OSL. Den samlade idén med Spår 2 är att skapa en ring eller bubbla kring de aktuella samarbetande myndigheterna i deras verksamhet vad avser arbetet med att motverka grov organiserad brottslighet. Ringen eller bubblan kring myndigheterna föreslås ge möjlighet till ett helt fritt uppgiftsutbyte mellan myndigheterna inom ringen/bubblan, utan att sekretessregler som t.ex. general- klausulen ska behöva tillämpas. Utbytet av uppgifter inom ringen/bubblan leder således till stora effektivitetsvinster. medför ringen/bubblan en absolut sekretess utåt sett, något som utgör ett mycket starkt skydd för uppgifterna och den personliga integriteten. Vårt syfte med Spår 2 har enbart varit att ta bort hindren – i form av föreliggande sekretessbestämmelser – för ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Konsekvensen av utbytet av uppgifter mellan myndigheterna är att samtliga uppgifter som myndigheterna i ett visst fall (se nedan) utbyter också kan komma att användas av dessa myndigheter för att, om förutsättningar härför sedan bedöms föreligga, vidta åtgärder mot enskilda personer. Dessa åtgärder kan vara lagföring eller andra myndighetsåtgärder. Spår 2 utgör ett komplement till nu gällande lagstiftning och reglerna innebär enbart en möjlighet och ett alternativ för myndig- heterna till samarbete och informationsutbyte, inte ett tvång till samarbete. Nuvarande möjligheter till samarbete påverkas inte. Möjligheterna att använda 10 kap. 27 § OSL utanför ringen/bubblan kvarstår. I vårt förslag har vi anpassat integritetsskyddet till vad vi slutligen ansett som rätt nivå i förhållande till hur omfattande integritetsintrånget kan anses vara. Personer som figurerar i samband med grov organiserad brottslighet får finna sig i integritetsintrång, vilket däremot inte andra personer ska behöva göra. Den nya lagen ska inte utgöra en registerförfattning. Ny lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet Som anförts ovan föreslår vi att en ny lag – lagen om informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet – ska införas. Vi föreslår att 1 § första stycket i den nya lagen ska innehålla bestämmelser om lagens tillämpningsområde. I 1 § andra stycket införs en definition av begreppet grov organi- serad brottslighet. Detta begrepp definieras här som en brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer för ekonomisk . Definitionen begränsas till informations- utbytet enligt denna lag. I 2 § stadgas vilka myndigheter som har rätt att byta informa- tion – , , , , , , , Säkerhetspolisen, polismyndigheter, Skatte- verket, och . Vi har bedömt dessa myndigheter som centrala i nu förekommande samverkan mot grov organiserad brottslighet (jfr ovan under rubriken ). I 3 § i lagen anges att förutsättningarna för att en myndighet ska kunna ha rätt att byta information vid samarbete mot grov organiserad brottslighet i ett visst fall är att myndigheten (myndig- hetschefen) ska fatta ett beslut om ett sådant informationsutbyte. Ett visst fall i detta sammanhang kan utgöra en sammanhållen händelse, en viss företeelse, en viss typ av grov organiserad brottslighet etc. Var och en av de i ett visst fall deltagande myndigheterna ska fatta ett sådant beslut. Beslutet utgör ett ärende hos respektive myndighet. Myndigheterna beslutar själva om när de vill börja delta i det friare informationsutbyte som lagen möjliggör samt hur länge de vill delta i informationsutbytet. Genom att varje myndighet när som helst kan besluta om myndighetens deltagande i informationsutbytet, omfattas det myndighetssamarbete som pågår mot grov organiserad brottslighet av vår nya lag. Paragrafen innehåller också regler om delegationsrätt och att de deltagande myndigheterna ska utse en gemensamt huvudansvarig. 4–5 §§ innehåller bestämmelser om tidsbegränsning vad gäller informationsutbytet. Bestämmelserna stärker integritetsskyddet. 6 § innehåller bestämmelser om att Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden ska utöva viss tillsyn över informationsutbytet vid samarbetet mellan myndigheter mot grov organiserad brottslighet. Vi föreslår också ändringar i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Tillsynen medför ett enligt vår mening starkt integritetsskydd. 7 § första stycket bryter alla former av sekretess mellan myndig- heterna inom ringen/bubblan. Utbytet av uppgifter är således helt fritt. Således bryts dels den absoluta sekretess som vi föreslår ska gälla vid samarbetet (se nedan), dels den sekretess som i övrigt i detta sammanhang gäller för myndigheterna. 7 § andra stycket innehåller en bestämmelse som klargör att myndigheterna inte ska tvingas in i ett samarbete och göra dem skyldiga att lämna ut uppgifter. Vårt syfte har enbart varit att ta bort hindren för ett effektivt informationsutbyte mellan myndig- heterna i detta hänseende, dvs. att – som anförs i första stycket – bryta sekretessen inom ringen/bubblan. Trots den starka sekretess som skapas kring myndigheterna har vi dock inte föreslagit några bestämmelser vad gäller begränsningar av utlämnande av uppgifter ut ur ringen, utan anser att de begränsningar som följer av OSL är tillräckliga. Till exempel vad gäller lagföring av brott i de fall fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter, föreslår vi inte några bestämmelser som hindrar att den absoluta sekretessen i ringen/bubblan bryts och att uppgifter lämnas ut till annan myndighet (jfr 10 kap. 24 § OSL). Det bör även framhållas att 10 kap. 2 § OSL alltjämt kan åberopas och användas i sammanhanget. Enligt denna paragraf hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndig- heten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Föreligger en skyldighet för en myndighet inom ringen/bubblan att anmäla ett brott eller se till att en förundersökning inleds oberoende av vilken påföljd som kan påräknas, får myndigheten lämna ut uppgifter. Även om uppgifter kan lämnas ut enligt 10 kap. 24 § OSL och 10 kap. 2 § OSL innebär detta endast att ett fåtal myndigheter kan få del av uppgifter inifrån ringen/bubblan. Absolut sekretess gäller näst intill för alla myndigheter och för alla enskilda. Skyddet för den personliga integriteten är därför mycket starkt. Härutöver föreslår vi i 8 § en specifik sekretessbrytande regel som avser skyddsåtgärder för unga personer . I 9 § stadgas ett visst skydd för personer som inte är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet, men där överskottsinformation som kommit fram i samband med informationsutbytet ändå medför att myndigheterna i den egna verksamheten har ett intresse att vidta åtgärder – lagföring eller andra myndighetsåtgärder – mot personen. I dessa fall anser vi inte att det är motiverat – särskilda skäl föreligger inte – att myndigheten ska kunna använda sig av denna överskotts- information när det endast handlar om upptäckt av bagatellartade brott eller fusk i mindre omfattning. I 10 § finns specifika bestämmelser om gallring som tar över myndigheternas andra gallringsregler. Uppgifter i ett ärende enligt lagen ska gallras senast efter det att beslut om informationsutbyte har upphört att gälla. En myndighet har möjlighet att i ett eget annat ärende – upprättat senast efter det att det aktuella informations- utbytet har avslutats – använda sig av uppgifterna. I detta egna andra ärende gäller då de gallringsbestämmelser som gäller i övrigt för myndigheten. 11 § är en paragraf av upplysningskaraktär som även tydliggör att lagen inte utgör en registerförfattning. Ett exempel på hur författningsförslagen enligt Spår 2 fungerar Det bör inledningsvis betonas att informationsutbytet avser under- rättelseinformation och att det inte är knutet till någon viss form av samarbete. Utbytet av informationen enligt Spår 2 kan således ske antingen genom samarbetet i de regionala underrättelsecentren (RUC), eller vid myndigheternas samarbete i annan form. Våra idéer vad gäller Spår 2 och våra författningsförslag kan belysas än mer genom följande exempel. Jämför även skiss i bilaga 3. Polisen får genom tips från allmänheten fram uppgifter att några personer bosatta i verkar leva långt över sina taxerade tillgångar och att det dessutom finns uppgifter som tyder på att personerna har framträdande roller i ett nätverk som är in- blandat i människohandel, smuggling av flyktingar och smuggling av narkotika. Polisen (i ), Ekobrotts- myndigheten, , och Migrations- verket inleder ett samarbete för att motverka denna misstänkta grova organiserade brottslighet, varvid myndigheterna byter uppgifter med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Härvid gör myndigheterna , som en uppgift lämnas ut, en intresseavvägning om det är uppenbart att intresset av att uppgifter ska lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Majoriteten av dessa myndigheter – polisen, Ekobrottsmyndig- heten, och – bedömer att det finns skäl att förenkla och fördjupa uppgiftsutbytet. Var och en av dessa myndigheter fattar därför ett eget beslut om informationsutbyte enligt 3 § i vår föreslagna nya lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Beslutet fattas av en tjänsteman efter delegation av myndighetschefen (se 3 § andra stycket i samma lag) och utgör ett specifikt ärende hos respektive myndighet. Innan beslutet fattas har myndigheterna gjort bedömningen att det föreligger misstanke om grov organiserad brottslighet enligt 1 § samma lag. Informations- utbytet omfattar ett visst fall enligt 3 § i lagen. Just det här aktuella fallet av informationsutbyte beslutar myndigheterna att kalla för Människosmuggling . Polisen, , och Migrations- verket kommer överens om att polisen i detta fall (i ) ska ha ett huvudansvar vid informationsutbytet (se 3 § tredje stycket i vår föreslagna nya lag) och därigenom vara ansvarig för kontakterna med tillsynsmyndigheten (jfr 6 § i samma lag). Inom en månad från det att beslut fattats enligt lagen om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet i fallet Människosmuggling sker en anmälan enligt 6 § i vår föreslagna lag till . Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden kan därmed med anledning av det aktuella informationsutbytet i detta specifika fall inleda sin tillsyn över myndigheternas beslut och åtgärder enligt lagen. I detta fall görs denna anmälan – samt tas även övriga kontakter med tillsyns- myndigheten – av polisen, som av de i detta informationsutbyte deltagande myndigheterna har utsetts som huvudansvarig myndighet (se ovan). Genom beslutet kan polisen, , och nu fritt – dvs. helt utan någon intresse- avvägning eller någon annan form av sekretesshinder – byta uppgifter inom den ring eller bubbla som, genom besluten om informationsutbyte, har skapats kring myndigheterna. Uppgifterna skyddas utåt av en absolut sekretess, enligt vår föreslagna nya sekretessbestämmelse i 35 kap. 5 a § OSL (se nedan). bryts alla former av sekretess mellan myndigheterna inom ringen/bubblan enligt 7 § i vår före- slagna lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Varje myndighet som deltar i informationsutbytet i fallet Människosmuggling bidrar nu med att lämna ut olika uppgifter som myndigheten bedömer kan vara av vikt för att motverka denna grova organiserade brottslighet. Alla uppgifterna samlas och sätts in i en pärm inom ringen/bubblan som myndigheterna har tillgång till. Denna gemensamma pärm kan vara digital. I vissa fall kan direkt- åtkomst till uppgiftssamlingen aktualiseras (jfr nedan våra nya regler om direktåtkomst och elektroniskt utlämnande i myndig- heternas registerförfattningar). har valt att i det här läget stå utanför ringen/bubblan. kan emellertid, för att mot- verka den grova organiserade brottsligheten i det aktuella fallet, alltjämt fortsätta att – med stöd av 10 kap. 27 § OSL – utbyta uppgifter med var och en av polisen, , och Nya uppgifter tillkommer som tyder på att någon misstanke om narkotikasmuggling är aktuell, men att det i stället i samband med människosmugglingen förekommer indikationer på att personerna i fråga undanhållit inkomster från beskattning och felaktigt erhållit bidrag från . Efter att utbyte av uppgifter först skett med stöd av 10 kap. 27 § OSL beslutar därefter, enligt 3 § i vår ovan föreslagna nya lag, , och att delta i informationsutbytet vad gäller fallet Människo- smuggling . finner – på grund av avsaknaden av uppgifter som tyder på narkotikasmuggling – inte längre att det finns skäl att kvarstå i informationsutbytet enligt ovan och beslutar därför, med stöd av 4 § i vår föreslagna lag, att upphäva beslut om deltagande i det aktuella informationsutbytet. Därigenom kan myndigheten avsluta sitt ärende. uppgifter i sitt ärende ska, enligt 10 § i vår före- slagna nya lag, gallras senast efter det att beslutet om informationsutbytet har upphört att gälla genom Tull- verkets nämnda beslut. Efter denna tidpunkt kan alltså inte ha kvar några uppgifter från den ovan nämnda gemensamma pärmen, som har erhållit från de andra myndigheterna under informationsutbytet vad gäller Människosmuggling . De uppgifter som Tull- verket själv har bidragit med vid informationsutbytet och som tagits in i den gemensamma pärmen omfattas dock inte av denna gallring. inser dock att vissa uppgifter som myndigheten har erhållit genom informationsutbytet kan vara av vikt att använda i myndighetens verksamhet. Innan tremånadersfristen enligt 10 § gått ut öppnar därför ett eget ärende där dessa uppgifter kan användas vidare. Det helt fria utbytet av uppgifter mellan polisen, Ekobrotts- myndigheten, , , Försäkrings- kassan och fortsätter genom att myndigheterna lämnar och får tillgång till uppgifter i den gemensamma pärmen. Myndigheternas informationsutbyte har som syfte att motverka den grova organiserade brottsligheten och kan leda fram till allt från lagföring till andra myndighetsåtgärder gentemot de enskilda personer som är av intresse för myndigheternas här aktuella samarbete. Under informationsutbytet upptäcks uppgifter om ett miss- tänkt dråp som har skett i . Uppgifterna lämnas över till i med stöd av 10 kap. 24 § OSL. Härigenom bryts den absoluta sekretessen. Uppgifter har också framkommit om att några unga personer i är i behov av skyddsåtgärder från samhällets sida. Uppgifterna lämnas här över till sociala myndigheter med stöd av 8 § i vår föreslagna lag. Den absoluta sekretessen bryts härigenom. Myndigheterna vidtar olika åtgärder med stöd av de uppgifter som de har samlat genom informationsutbytet. Inga begräns- ningar gäller gentemot de personer från som är av intresse för myndigheternas samarbete. Vad gäller fallet Människosmuggling vidtar myndigheterna – med stöd av uppgifterna från informationsutbytet – olika åtgärder i form av att t.ex. en förundersökning inleds för lagföring av brotten, att beslutar om eftertaxering av personerna och att beslutar att utgivet bidrag ska betalas tillbaka. Vid informationsutbytet upptäcker myndigheterna två andra personer som inte är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet, men som trots detta kan bli föremål för myndigheternas åtgärder. Personerna i fråga är grannar till de personer som var anledningen till att informationsutbytet påbörjades. Vad gäller den ena grannen får myndigheterna indikationer på att denne gjort sig skyldig till ett flertal stölder. Vad gäller den andre grannen framkommer uppgifter som tyder på att denne fuskat till sig ett mindre belopp från . Den överskottsinformation som myndigheterna har tagit del av vid det aktuella informationsutbytet kan inte, enligt 9 § i vår föreslagna nya lag, användas fullt ut mot nämnda grannar, på grund av skyddet för den personliga integriteten. Myndig- heterna kan, enligt 9 § i vår föreslagna nya lag, inte använda sig av överskottsinformationen i det sist nämnda fallet, på grund av att fusket är av mindre omfattning. Vad gäller den först nämnde grannen, där uppgifter finns om eventuella stölder, föreligger särskilda skäl enligt 9 § i vår föreslagna lag att använda överskottsinformationen till lagföring av brotten. Myndigheterna utbyter uppgifter fram till dess att myndig- heterna vidtar åtgärder gentemot de enskilda såsom lagföring, andra myndighetsåtgärder, utmätning m.m. När erforderliga åtgärder vidtagits föreligger inte längre skäl att utbyta informa- tion i det specifika fallet Människosmuggling . Myndigheterna fattar nu beslut med stöd av 4 § i vår föreslagna lag, att upphäva myndighetens beslut om deltagande i det aktuella informationsutbytet. Genom besluten upplöses ringen/bubblan och den absoluta sekretessen upphör att gälla. Myndigheternas uppgifter i sina ärenden ska, enligt 10 § i vår föreslagna nya lag, gallras senast efter det att beslutet om informationsutbytet har upphört att gälla genom respektive myndighets beslut. Någon myndighet kan finna att vissa uppgifter behövs i den egna verksamheten. Innan tremånadersfristen enligt 10 § gått ut öppnar därför myndig- heten ett eget ärende där dessa uppgifter kan användas vidare. Ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Ny bestämmelse om absolut sekretess Vi föreslår att en ny paragraf, 35 kap. 5 a §, förs in i offentlighets- och sekretesslagen som stadgar att absolut sekretess ska gälla vid det aktuella informationsutbytet. Härigenom konstruerar vi, som vi nämnt ovan, en ring/bubbla kring de aktuella samarbetande myndigheterna i deras verksamhet vad avser arbetet med att motverka grov organiserad brottslighet med en absolut sekretess utåt och – genom vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse i 7 § i vår föreslagna nya lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslig- het – ett fritt uppgiftsutbyte inom ringen/bubblan. Vi har valt den starkaste formen av sekretess på grund av att vi bedömer att utbytet av aktuell information mellan en rad myndigheter – både brottsbekämpande och icke brottsbekämpande – kan komma att vara mycket integritetskänsligt. Vidare har vi att beakta att beskattningsverksamhet redan har denna form av sekretess. I paragrafens andra stycke föreslår vi tiden för sekretess till . Vi föreslår att ett tillägg görs i generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen, som innebär att paragrafen inte ska vara tillämplig vad gäller sekretess enligt vår föreslagna nya bestämmelse i 35 kap. 5 a §. Den av myndigheterna ifrågasatta och kritiserade intresse- avvägningen i generalklausulen kan härigenom undvikas helt inom ramen för informationsutbytet enligt vår föreslagna nya lag. Som en komplettering till vår föreslagna bestämmelse om absolut sekretess ovan föreslår vi en regel som stadgar att den därmed följande tystnadsplikten ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Tillägg i ändamålsbestämmelserna i myndigheternas registerförfattningar I de registerförfattningar som reglerar , , , , , och föreslår vi att kompletterande ändamålsbestämmelser införs som stadgar att myndigheten ifråga får behandla personuppgifter för att utbyta information i ett visst fall enligt lagen (2012:00) om informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Bestämmelserna införs främst i förtydligande syfte. För föreslår vi att sådana bestämmelser införs vad gäller både myndighetens brottsbekämpande verksamhet och beskattningsverksamhet. För föreslår vi också att sådana bestämmelser förs in vad gäller både myndighetens brotts- bekämpande verksamhet och myndighetens fiskala verksamhet. Vad avser polisen, och Åklagarmyndig- heten bedömer vi inte att det finns behov av sådana komplet- terande bestämmelser. Nya regler om direktåtkomst och elektroniskt utlämnande i myndigheternas registerförfattningar Vi föreslår att det i var och en av de registerförfattningar som gäller för de myndigheter som deltar i informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet (se ovan) ska föras in en ny paragraf som stadgar att myndigheten dels får ha direktåtkomst till uppgifter som förekommer i sådant informationsutbyte enligt vår föreslagna nya lag som myndigheten deltar i, dels får lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling till myndig- heter som i ett visst fall tillsammans med myndigheten deltar i informationsutbyte enligt vår föreslagna nya lag. Övriga tillägg i registerförfattningarna Vissa följdändringar till våra ovan nämnda föreslagna nya ända- målsbestämmelser införs i registerförfattningarna vad gäller och . Härutöver föreslår vi vad gäller Säkerhetspolisen en följdändring i polisdatalagen (2010:361) till våra föreslagna bestämmelser om utlämnande på medium för automatiserad behandling. En märkning av uppgifter, som är aktuella i ett visst fall och som därmed finns tillgängliga inom ringen/bubblan (se ovan), är enligt vår mening både nödvändig och möjlig för att våra förslag ska kunna tillämpas på rätt sätt. Effekter för den personliga integriteten Enligt våra tilläggsdirektiv ska vi lämna fullständiga författnings- förslag tillsammans med en redovisning av vilka effekter förslagen kan få för den personliga integriteten. Vad gäller känslighet för den personliga integriteten har vi funnit att det finns vissa faktorer som är särskilt viktiga att ta hänsyn till. om utbytet av informationen sker mellan myndigheter (här- utöver bör beaktas antalet myndigheter och om det rör sig om både brottsbekämpande och icke brottsbekämpande sådana), arten av de personuppgifter som samlas in och registreras, för vilka ändamål detta görs, mängden av uppgifter som samlas in på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar, hur och av vem uppgifterna används, om det föreligger stora informationsmängder, som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg och som används i en myndighets verksamhet, samt möjligheterna att lagra informationen. Med utgångspunkt från våra förslag har vi gått igenom faktorerna, bedömt hur stort integritetsintrånget blir och föreslagit åtgärder för att skydda integriteten (se kap 12). Vad gäller specifikt frågan om personlig integritet vid informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslig- het har vi bedömt att två ytterligare faktorer bör beaktas. Den ena faktorn är att informationsutbytet kan leda till en ökad effektivitet för att motverka grov organiserad brottslighet, vilket i sin tur innebär en ökad upptäcktsrisk (integritetsintrång) för de enskilda personer som är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet.