sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — 35SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 113. 36SOU 2010:29, s. 116. Således behöver det uttryckligen anges i lag att dessa aktörer på samma sätt som förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting ska lämna institutionen biträde. Vilken typ av biträde som ska lämnas kan variera beroende på vad den nationella institutionen behöver i den aktuella situationen. Även vad gäller innebörden av institutionens rättsliga befogenheter kan en jämförelse göras med vad som anfördes i propositionen om en förstärkt barnombudsman.37 Där lämnade regeringen förslaget att BO skulle få rätt att uppmana myndigheter, kommuner och landsting att lämna uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att genomföra barns och ungas rättigheter enligt FN:s barnkonven- tion i de egna verksamheterna. Den utredning som föregick propositionen hade föreslagit att BO skulle ges en generell rätt att ta del av handlingar i mål och ärenden hos domstolar, myndigheter, kommuner och landsting.38 Regeringen valde dock att begränsa denna rätt till offentliga handlingar från förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting. Som skäl för att BO inte gavs rätt att ta del av handlingar i mål och ärenden angavs att BO:s behov av att ta del av sekretessbelagda handlingar för att kunna utföra sitt arbete var litet, eftersom ombudsmannen varken har tillsynsansvar eller ägnar sig åt enskilda ärenden. De uppgifter BO kan ha behov av i sin granskning av lagstiftningens tillämpning ansågs därför kunna inhämtas genom offentlighetsprincipen, t.ex. genom offentliga domar.39 Enligt delegationens bedömning bör även den nationella institu- tionens undersökande verksamhet i första hand bygga på offentliga handlingar, inklusive domar. För privaträttsliga subjekt som utför uppgifter inom den offentliga förvaltningen kan skyldigheten att lämna biträde i form av handlingar dock inte innebära någon ut- vidgning av vad som gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), enligt vilken rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter endast i vissa särskilt angivna fall omfattar hand- lingar hos privaträttsliga subjekt (2 kap. 2–5 §§). Även om privat- rättsliga subjekt som huvudregel inte omfattas av offentlighets- principen, är det emellertid önskvärt att de så långt som möjligt samarbetar med institutionen och går den till mötes, så att denna kan bedriva sitt arbete för de mänskliga rättigheterna på ett effektivt sätt. 2001/02:96. 38SOU 1999:65, – företrädare för barn och ungdomar. 2001/02:96, s. 27. Delegationen anser också att förvaltningsmyndigheter, kom- muner, landsting och andra som fullgör uppgifter inom den offent- liga förvaltningen, som ett led i det biträde de ska lämna institu- tionen, även bör anses skyldiga att delta i överläggningar med institutionen. Som en jämförelse kan nämnas att förvaltningsmyn- digheter, kommuner och landsting är skyldiga att på BO:s upp- maning komma till överläggningar med denne. Vidare anser delegationen att skyldigheten att lämna den natio- nella institutionen biträde ska omfatta en skyldighet att ta emot besök från institutionen. Inför tillträde till konvention mot tortyr antog lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. Syftet med lagen är att säkerställa att Europa- rådets övervakningskommitté ska kunna besöka platser där män- niskor är frihetsberövade. I propositionen med lagförslaget anförde regeringen att gällande rätt i och för sig inte torde utgöra något hinder för att kommittén skulle kunna besöka dessa platser. Det ansågs dock inte heller finnas någon skyldighet för myndigheter, eller för enskilda med ansvar för institutioner där människor är frihetsberövade, att ge kommittén tillträde. För att säkerställa att skulle fullfölja sina åtaganden enligt konventionen ansågs det krävas att en sådan skyldighet reglerades i lag respektive förordning, beroende på huvudmannaskapet för institutionen i fråga.40 Delegationen bedömer att det inte heller för den nationella bör finnas något hinder för att den ska kunna besöka olika verksamheter inom förvaltnings- myndigheter, kommuner och landsting. Såsom anfördes i propo- sitionen om tortyrkonvention finns det dock inte någon uttalad skyldighet för dessa att ta emot besök från institu- tionen. Inte heller för privaträttsliga subjekt som utför uppgifter inom den offentliga förvaltningen finns någon sådan skyldighet. Att besöka olika verksamheter kan vara ett viktigt sätt för institutionen att inhämta information om vilket arbete som bedrivs där för att säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras. Delegationen föreslår därför att den skyldighet att lämna biträde åt institutionen, som förvaltningsmyndigheter, kommuner, landsting och andra som utför uppgifter inom den offentliga förvaltningen 1987/88:133, s 17. har, även ska omfatta en skyldighet att på institutionens begäran ta emot besök från denna. Kontakter med enskilda samt sekretess Delegationens förslag: Sekretess gäller i institutionens verk- samhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen kan dock brytas vid misstanke om vissa brott. Ovan (avsnitt 5.2.2) har nämnts att det framgår av Parisprinciperna att en nationell rättigheter bör kunna höra vilken person som helst, och ta emot vilka dokument och vilken information som helst, som den behöver för att kunna bedöma situationer inom sitt verksamhetsområde. Vidare har beskrivits att delegationen anser att det bör stå den nationella institutionen fritt att träffa såväl förtroendevalda och tjänstemän som enskilda för att inhämta sådan information som den kan behöva för att bedöma efterlevnaden av konventionerna om de mänskliga rättigheterna på ett övergripande plan. Vad gäller handlingar i mål och ärenden anser dock delegationen att det bör vara tillräckligt att institutionen använder sig av offentliga handlingar. Institutionen föreslås inte kunna pröva klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna i enskilda fall. Med tanke på institutionens uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna är det emellertid sannolikt att institu- tionen ofta kommer att kontaktas av enskilda. Det kommer tro- ligen också att förekomma att enskilda sänder handlingar eller lämnar uppgifter till institutionen om individuella fall, trots att institutionen inte prövar enskilda klagomål. Med tanke på att institutionens verksamhetsområde är de mänskliga rättigheterna kan sådana handlingar eller uppgifter komma att innehålla infor- mation av mycket känslig karaktär. Delegationen anser att det därför är nödvändigt att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) införs en bestämmelse om att sekretess ska gälla i institutionens verksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Delegationen bedömer att bestäm- melserna om sekretess hos institutionen i stort sett kan formuleras med förebild i de sekretessbestämmelser som gäller för BO, vars verksamhet är av en karaktär som liknar den föreslagna institu- tionens. Sekretessbestämmelsen bör, i likhet med vad som gäller för BO, utformas med s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. att sekretess ska gälla i institutionens verksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Huvudregeln är med andra ord att sekretess gäller. Det främsta skälet för en sådan sekretessbestämmelse är att enskilda ska kunna vända sig till institutionen i förtroende. Ett annat skäl är att institutionen ska kunna inhämta viss information från andra myndigheter utan att sekretessen bryts. Båda dessa skäl talar, enligt delegationens mening, för omvänt skaderekvisit. Den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen om sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden bör i motsvarande mån inskränka meddelarfriheten, såsom är fallet för BO. I propositionen om en förstärkt barnombudsman anfördes att BO, utöver offentliga handlingar, även kan få del av vissa sekre- tessbelagda uppgifter efter en skadeprövning. Risken för att den enskilde lider skada eller men bedömdes vara liten eftersom uppgifterna sekretesskyddas hos BO. Ytterligare uppgifter ansågs kunna inhämtas med stöd av den dåvarande sekretesslagens regel om s.k. forskningssekretess, som innebär att om en myndighet i sin forskningsverksamhet erhåller sekretesskyddade uppgifter från en annan myndighet, så gäller sekretessen även hos den mottagande myndigheten.41 Av delegationens förslag om sekretess vid den nationella institu- tionen för mänskliga rättigheter bör även följa att vissa sekretess- belagda uppgifter som finns hos andra myndigheter kan lämnas till institutionen efter skadeprövning. Risken att enskild eller någon närstående till denne lider men till följd av ett sådant överlämnande är i någon mån begränsad, eftersom sekretess föreslås gälla i institutionens verksamhet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Det får dock anses önskvärt att den enskilde och dennes närstående samtycker till överlämnandet. Även vad gäller bestämmelser om hur sekretessen kan brytas för att institutionen ska kunna lämna uppgifter till andra myndigheter bedömer delegationen att i stort sett samma regler bör gälla för som för BO. 2001/02:96, s. 27. Se även prop. 1993/94:107, Sekretess m.m. hos Barnombuds- mannen, s. 11 f. ovan bör sekretesskyddet vid institutionen vara starkt för att enskildas förtroende för institutionen inte ska rubbas. Därmed bör institutionen, i likhet med BO, undantas från tillämpningsområdet för den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen, enligt vilken sekretess kan brytas om det är uppen- bart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen ska skydda.42 Sekretess som gäller i institu- tionens verksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden bör dock kunna brytas vid misstanke om vissa brott, så att kommissionen kan göra en anmälan till åklagar- myndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brott. Såsom är fallet för BO bör sekre- tessen kunna brytas vid misstanke om vissa brott begångna mot personer samt allvarliga brott. För BO finns ytterligare en sekretessbrytande bestämmelse i 33 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen som anger att sekretessen inte hindrar att BO gör anmälan och lämnar uppgift till social- nämnden enligt vad som föreskrivs i lagen (1993:335) om Barn- ombudsman. Av 7 § i denna lag framgår att BO genast ska anmäla till socialnämnden bl.a. om ombudsmannen i sin verksamhet får kännedom om att ett barn misshandlas i hemmet eller om det i annat fall måste antas att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. En sådan sekretessbrytande bestämmelse är viktig avseende BO, som i sin verksamhet regelbundet kan få kännedom om situationer där barn far illa. Delegationen bedömer dock att en motsvarande sekretessbrytande bestämmelse inte är nödvändig för den nationella , vars kon- takter med enskilda oftast lär begränsa sig till vuxna personer. 1993/94:107, s. 16. 5.2.4Institutionens framställningar till och regeringen Delegationens förslag: Den nationella liga rättigheter får göra framställningar till eller rege- ringen om det i institutionens verksamhet uppkommer anled- ning att väcka fråga om författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida. Enligt Parisprinciperna (artikel 3 a) bör en nationell rättigheter till regeringen, eller annat behörigt organ kunna lämna yttranden, rekommendationer, förslag och rapporter. Institutionens rekommendationer kan bl.a. avse de för- fattningsförslag som institutionen anser behövliga för att lagstift- ningen ska överensstämma med de mänskliga rättigheterna. De nationella institutionerna för mänskliga rättigheter har som en övergripande uppgift att lämna yttranden, förslag och rapporter, såsom beskrivits i avsnitt 5.2.2. JO kan, enligt 4 § i sin instruktion, göra en framställning till angående författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida enligt tilläggsbestämmelsen 3.8.4 till riksdagsord- ningen. JO kan också enligt sin instruktion göra framställning till regeringen. BO kan, enligt 3 § i sin instruktion, hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs. I propositionen om en förstärkt barnombudsman anförde regeringen att det i BO:s bevakningsuppdrag ligger att uppmärksamma rege- ringen på nödvändiga författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter enligt barnkonven- tionen ska tillgodoses.43 Delegationen anser att det bör vara en viktig uppgift för den nationella att göra framställ- ningar till och regeringen, bl.a. med förslag till författ- ningsändringar. Då institutionen föreslås inrättas under (se avsnitt 5.1.3) bör den ges möjlighet att, i likhet med JO, lämna framställningar både till regeringen och till . Utöver framställningar som lämnas för att väcka fråga om för- fattningsändring eller annan åtgärd från statens sida, bör institu- tionen även få göra framställningar hos i frågor som rör 2001/02:96, s. 25. institutionens kompetens, organisation, personal eller verksam- hetsformer. Delegationens förslag: Den nationella liga rättigheter ska lämna en rapport till av- seende den verksamhet som bedrivits under det föregående kalenderåret. Av EU:s kartläggning av nationella institutioner för mänskliga rättigheter framgår att så gott som alla nationella institutioner i avger årsrapport till parlamentet. Delegationen föreslår att institutionen ska åläggas att avge en rapport till . Denna rapport ska innehålla en redovisning av institutionens arbete . JO ska enligt 11 § i (1986:765) sin instruktion tillställa en ämbetsberättelse avseende tiden närmast föregående år – innevarande år. JO:s ämbetsberättelse omfattar alltså det gångna riksmötesåret, inte kalenderåret, vilket är naturligt då JO är ombudsmän och rapporten främst riktar sig till . Även den årsrapport som den nationella föreslås sammanställa riktar sig visserligen till huvudmannen, dvs. i detta fall . Delegationen bedömer dock att en årsrapport som sammanställts av en nationell rättigheter även i viss mån riktar sig till allmänheten, vars mänskliga rättigheter den är satt att skydda. Om institutionen finner detta lämpligt kan årsrapporten både innehålla en verksamhetsberättelse och en redo- görelse för situationen för de mänskliga rättigheterna i landet mer generellt. Som en jämförelse kan nämnas att den danska institutio- nens årsrapport till även omfattar en redogörelse för situationen för de mänskliga rättigheterna. Denna redogörelse behandlar bl.a. frågor om lagförslag och synpunkter från FN:s övervakningskommittéer. Delegationen anser därför att institutionens rapporter bör avse kalenderår och inte riksmötesår. 5.3Institutionens ledning, organisation och resurser -Institutionen inrättas i form av en kommission, Kommis- sionen för mänskliga rättigheter, som leds av tre kommissio- närer, varav en svarar för myndighetens administrativa ledning. -väljer kommissionärerna för en period utan möjlighet till omval. -Vid myndigheten ska det finnas ett råd med uppgift att bidra med sakkunskap i kommissionens arbete. Rådet utses av kommissionen. -Kommissionärerna beslutar gemensamt om verksamhetens inriktning, organisation och arbetsordning. Kommissionä- rerna beslutar också gemensamt om kommissionens fram- ställningar till och regeringen samt om kommis- sionens årsrapport. -Kommissionärerna får föreskriva att administrativa ärenden som inte behöver beslutas av dem gemensamt får avgöras av den kommissionär som svarar för den administrativa led- ningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman. -Kommissionen svarar för att intern revision av myndigheten sker. 5.3.1Kommissionen för mänskliga rättigheter Frågan om institutionens ledning kräver särskilda överväganden med tanke på myndighetens huvudmannaskap, behov av en obe- roende ställning samt roll som företrädare för den enskildes mänskliga rättigheter. Eftersom det finns likheter i dessa avseenden mellan institutionen, JO och har delegationen inför utformningen av sitt förslag om institutionens ledning studerat dessa myndigheters ledningsform. Vissa jämförelser har även gjorts med , som också karaktäriseras av en oberoende ställ- ning. Delegationen konstaterar att vid tidigare behandlingar av frågor som rört ledningen för såväl JO som och har förordat en lösning med flera personer som väljs av . I samtliga fall har ett av skälen varit att denna lösning ger möjligheter att tillföra ledningen kompetens. Antalet ledamöter i ledningen för de tre myndigheterna är dock olika. leds av tre riksrevisorer, av fyra justitieombudsmän och Riks- banken av sex ledamöter i direktionen. JO var ursprungligen ett personligt ämbete. I och med att myndighetens ansvarsområden successivt har utvidgats och klago- målstillströmningen ökat har dock även ombudsmännen blivit fler. Vid reform var motiv till beslutet att JO- ämbetet skulle ledas av tre personer att det stora arbetsfält som ligger under ombudsmännens tillsyn knappast kunde behärskas av en eller två personer med den grad av sakkunskap och auktoritet som ämbetet erfordrade.44 Med JO-reform infördes ordningen med fyra ordinarie justitieombudsmän. har inte senare funnit anledning att ändra denna ordning.45 JO-utredning föreslog att JO skulle ledas av en ombudsman och tre kvalificerade medarbetare.46 Detta förslag avfärdades av riks- dagen framförallt med hänvisning till att denna lösning skulle kräva omfattande delegation, vilket skulle innebära att mycket av JO- ämbetets karaktär skulle gå förlorad. valde att behålla lösningen med fyra justitieombudsmän.47 Med anledning av JO:s allt större arbetsbelastning har låtit göra en översyn av JO-instruktionen. Riksdags- styrelsens förslag till efter denna översyn, som ännu inte behandlats av , är att det införs möjligheter för ombuds- männen att delegera befogenheten att avgöra klagoärenden till anställda handläggare på JO-expeditionen. Riksdagsstyrelsen konsta- terar att det är möjligt att tillsätta fler ombudsmän eller utnyttja de ställföreträdande ombudsmännen så mycket mera utan att förlorar sin personliga karaktär.48 Riksdagsstyrelsen menar att denna åtgärd visserligen är ett stort steg, även om 44KILU 1967:1, Det sammansatta konstitutions- och lagutskottets betänkande, rskr. 45KU 1975/76:22 med anledning av förslag av JO-utredning beträffande JO- ämbetets uppgifter och organisation, s. 62. 46SOU 1985:26, – En översyn. 471986/87:KU2 om , s. 41. 482009/10:RS5, Delegationsbeslut inom , s. 31. delegationsmöjligheterna kringgärdas av olika begränsningar, men påpekar att sådana möjligheter införts i en majoritet av de länder JO:s internationella sekretariat tillfrågat. Inför bildandet av föreslog den av tillsatta utredningen att myndigheten skulle ledas av endast en riksrevisor.49 ansåg dock att det fanns omständigheter som talade för fler än en riksrevisor. För att uppnå en mindre sårbarhet och en bredare kompetens, utan att organisationen skulle förlora i tydlighet, ansåg att det var lämpligt att myndig- hetens ledning skulle bestå av tre personer.50 Att antalet ledamöter i direktion, som utses av Riksbanksfullmäktige och inte direkt av , skulle uppgå till sex personer motiverades också med att det gav möjlighet till erforderlig kompetens utan att direktionen blev för stor.51 Tre kommissionärer som väljs av Delegationen föreslår att ledningen för den nationella ska bestå av flera personer. En sådan ledning kan, enligt delegationens mening, förena behovet av att ge institutionen tydliga, personliga företrädare med behovet av en ledning som har bred kompetens i frågor om de mänskliga rättig- heterna. Ledningen bör vara sammansatt så att den omfattar kunskaper såväl om det internationella systemet för skydd av de mänskliga rättigheterna som om rättigheternas svenska reglering, innebörd och betydelse i svensk offentlig verksamhet samt för andra samhällssektorer. Att ledningen består av flera personer bidrar också till att begränsa institutionens sårbarhet och ger led- ningen utrymme att medverka i institutionens utåtriktade arbete. Delegationen föreslår att personerna i den nationella institutio- nens ledning benämns kommissionärer. Skälet är att de föreslås ha en tydligare personlig roll som institutionens företrädare än vad som skulle vara fallet med t.ex. styrelseledamöter. Med tanke på denna roll skulle i och för sig även beteckningen ombudsmän kunna övervägas. För att sammanblandning med JO, DO och BO ska kunna undvikas, anser dock delegationen att beteckningen kommissionärer är att föredra. 491999/2000:RS1, och den statliga revisionen, s. 39. 2000/01:KU8, och den statliga revisionen, s. 17 f. 1997/98:40, ställning, s. 70. Delegationen föreslår att antalet kommissionärer ska vara tre. Det är samma antal som i ledningen för , vilken på ett sätt som liknar den föreslagna har i uppgift att granska den offentliga verksamheten ur ett övergripande perspektiv. Även JO har, som framgår ovan, tidi- gare haft en ledning bestående av tre personer. Antalet ombudsmän har dock senare utökats till fyra, framförallt för att kunna hantera den ökade mängden individärenden. föreslås inte, såsom förklarats i avsnitt 5.2.2, kunna pröva klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna i enskilda fall. Med tanke på institutionen storlek (se avsnitt 5.3.2) bedömer delegationen det inte heller rimligt att ledningen omfattar fler än tre personer. Delegationen föreslår att kommissionärerna ska väljas av riks- dagen. Då institutionen föreslås inrättas under är det naturligt att kommissionärerna väljs av denna. Kommissionärernas roll som företrädare för den enskildes fri- och rättigheter talar också för att de väljs av folkrepresentationen. Delegationen föreslår att utser en av kommissio- närerna att svara för myndighetens administrativa ledning, även om denna person i första hand bör vara kommissionär med god kompetens i frågor om de mänskliga rättigheterna. I samband med bildandet av konstaterade regeringen att det av praktiska skäl och av hänsyn till anställda och andra som kommer i kontakt med myndigheten bör finns en person som företräder myndigheten i vissa frågor.52 Den administrativa rollen har också efter uppföljningar förstärkts för både JO och Riksrevisionen.53 Med en ledning som består av tre kommissionärer blir det konsekvent att myndigheten ges beteckningen kommission, vilket också är en vanlig benämning på nationella institutioner för mänsk- liga rättigheter i EU:s medlemsstater och i världen (se avsnitt 3.3.4). Då benämningen kommission i ofta förknippas med tillfälliga organ är det dock viktigt att poängtera att delegationen föreslår att kommissionen ska vara en myndighet med permanent uppdrag. Institutionen föreslås alltså inrättas i form av en kommis- sion för mänskliga rättigheter. Kommissionen kommer, i enlighet med vad delegationen har föreslagit, att ha uppgiften att främja 2001/02:190, , s. 118. 53Bet.1986/87:KU2 om , s. 41 ff., samt 2009/10:RS4 Uppföljning av Riksrevi- sionsreformen och bet. 2009/10:KU17, Uppföljning av Riksrevisionsreformen, s. 37 f. säkerställandet av de mänskliga rättigheterna inom alla samhälls- områden. Ledningens mandatperioder är olika långa vid JO, och . JO utses av i taget, utan någon formell gräns för hur en ombudsman kan väljas om. Ledamöterna i direktion väljs med möjlighet till förlängning, medan riksrevisorerna väljs för en mandatperiod utan möjlighet till förlängning. väljs ledamöterna både i fullmäktige och . har beslutat att ska ersättas av ett insynsråd, parlamentariska råd, som också ska väljas och som ska ge insyn i verksamheten.54