sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — Detta är inte bara utmärkande för , utan gäller de flesta länder. Historiskt sett har variatio- nen i siffrorna för kvinnors deltagande på arbetsmarknaden varit 24Något som är intressant är att resultaten i och Hansson-Brusewitz visar på en liknande elasticitet för män och kvinnor i utvärderingen av elasticitet på samma tim- och lönenivå. Dessa resultat går stick i stäv med den vanliga uppfattningen att kvinnors del- tagande i arbetslivet i högre grad påverkas av skatter än mäns. 25Liang (2009) utvidgar metoden i och (2002) genom att inkludera icke- deltagande i arbetskraften. I undersökningen används svenska data, också i detta fall från LNU (1974, 1981, 1991 och 2000). undersöker hur gifta kvinnor reagerar på inkomst- beskattning och har kunnat fastställa en okompenserad löneelasticitet på 0,9 för förändringar i marginalskatten på låg och medelhög inkomstnivå. Denna elasticitet styrs i ungefär lika hög grad av anpassningar längs den extensiva och den intensiva marginalen. På hög inkomstnivå har han kunnat konstatera en elasticitet på 1,4. Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011 högre än den för män. Detta gäller även för valet av antal arbets- timmar, eftersom många kvinnor har valt att arbeta halvtid. I har männens deltagande varit högt och de flesta män arbe- tat heltid. Huruvida de kvantitativa begränsningarna (kontrakt på ett fast antal arbetstimmar) borde betraktas som en förklaring eller som ett resultat av den låga arbetsutbudselasticiteten för män är en öppen fråga. Modeller för arbetsutbudet kan också användas för att studera effekter av förändringar i skatte- och bidragssystem. m.fl. (2009) gör en simulering ex ante – vilket innebär en prognos om sannolika följder av en regelförändring – av den svenska jobbskat- teavdragsreformen 2007.26 Data kommer från . Författarna tog hänsyn till förändringarna i skattelagstiftningen –2009 och konstaterade att reformerna hade lett till ett större utbud av antal arbetade timmar – både via den extensiva och den intensiva marginalen. Sacklén (2009) använder en liknande modell och beräknar utbudet av arbetskraft för olika åldersgrupper utifrån data från Hushållens ekonomi (HEK) . Han estimerar en ganska liten deltagandeelasticitet (0,12 för kvinnor och 0,08 för män).27 Hans simuleringar tyder på att män ökade antalet arbetstimmar och kvinnor som svar på de reformer som skedde – 2009. Den största delen av responsen styrs av förändringar relate- rade till den extensiva marginalen. Aaberge och (2008) utvärderar också reform för ensamstående mödrar. För- fattarna finner en ökning av deltagandet på arbetsmarknaden bland ensamstående mödrar, vilket gör reformen så gott som självfinansi- erande för denna grupp. Ovan nämnda undersökningar utgör alla en del av den så kallade strukturella traditionen av arbetsutbudsstudier. Dessa arbeten syftar till att – under vissa antaganden – skatta enskilda individers prefe- renser för fritid och konsumtion, så att det blir möjligt att simulera välfärdskonsekvenser av faktiska skattepolitiska reformer. Vissa empiriska forskare anser dock att vissa statistiska antaganden som görs i denna tradition är problematiska. har en ny kvasiexperimentiell litteratur om arbetsutbud och skatter växt fram. I denna litteratur ligger fokus 26Flood och (2009) bedömer optimaliteten av det svenska skattesystemet genom att använda denna metod. 27Här definieras deltagandeelasticiteten som den procentuella förändringen av antalet personer med anställning, som svar på en procentuell ökning av den ekonomiska vinst det innebär att arbeta heltid. Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning huvudsakligen på skattereduktioner för låginkomsttagare. En van- lig strategi har varit att jämföra arbetsmarknadsutfall för personer som är berättigade och personer som inte är berättigade till en skattereduktion med data från tidsperioder före och efter en reform, med tillämpning av den så kallade difference-in-difference- metoden (jämförelse av en förändring med en annan). Den grund- läggande idén med denna metod är enkelt uttryckt att jämföra det genomsnittliga antalet arbetstimmar (eller genomsnittligt del- tagande på arbetsmarknaden) för en behandlingsgrupp och en kontrollgrupp före och efter en politisk reform. Giltigheten hos resultaten från dessa undersökningar beror vanligtvis på andra antaganden än de som används i arbeten inom den strukturella tra- ditionen. EITC, som till skillnad från dess svenska motsvarighet är en subvention som kan göra den totala skattebetalningen för indi- viden negativ, infördes . En rad expansioner har skett , varav de mest påtagliga 1986, 1990 och 1993. I en välkänd studie analyserar Eissa och Liebman (1996) följderna av EITC- expansionen 1986 med fokus på ensamstående mödrars deltagande på arbetsmarknaden. Reformen 1986 påverkade incitamenten posi- tivt för ensamstående kvinnor med barn, medan ensamstående kvinnor utan barn inte påverkades av reformen. Eissa och Liebman jämför nivån i arbetskraftsdeltagande och antal arbetade timmar före och efter reformen för de två grupperna. Resultaten visar att reformen ledde till en ökning av deltagandet med upp till 2,8 pro- centenheter bland ensamstående kvinnor utan barn. Däremot tycks beslut längs den intensiva marginalen inte ha påverkats nämnvärt. Dessa resultat för – att EITC har påverkat beslut om del- tagande i ansenlig grad, men att det bara har påverkat antalet arbetstimmar bland dem som redan arbetat i liten grad, om alls något – är inte specifika för Eissa och Liebmans (1996) studie, utan återkommer som ett tema i en stor del av forskningen om EITC.28 De empiriska undersökningar som baserats på svenska uppgifter om hur utbudet av arbetskraft påverkas av inkomstbeskattning har traditionellt sett inte utförts med difference-in-difference-meto- den. Ett undantag är Klevmarken (2000), som använder svenska skattereform för att undersöka arbetsutbudet bland både män och kvinnor på en mindre longitudinell datamängd (Hushål- lens ekonomiska levnadsförhållanden, HUS). 28 Eissa och Hoynes (2005) innehåller en intressant översikt. Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011 stämmer till stor del överens med de resultat som uppnåtts i andra undersökningar om svenskt arbetsutbud. Kvinnor verkar vara mer påverkbara än män. Kvinnor ökade antalet arbetstimmar efter reformen, medan arbetande män förmodligen inte ändrade antalet arbetstimmar i någon större utsträckning. (2009) studerar övergång från sambeskattning av arbetsinkomster till ett system med separat beskattning av makars arbetsinkomster. Syftet är att undersöka hur känsligt deltagande- beslutet är för förändringar i efterskattandelen (1 – den genom- snittliga skattesatsen) och den icke arbetsrelaterade inkomsten. lades makarnas inkomster samman och beskattades enligt en kraftigt progressiv skattetabell. Detta innebar att hem- mafruns genomsnittliga skattesats baserades på den marginalskatt som hennes make betalade på sin sista intjänade krona. Efter reformen var sambandet mellan makens förvärvsinkomst och makans genomsnittliga skattesats i princip borta. I undersökningen används ett stickprov från som omfattar 18 069 gifta kvin- nor. erhåller statistiskt signifikanta estimat av deltagandeelas- ticiteten både med avseende på efter-skatt-andelen och med avse- ende på icke arbetsrelaterad inkomst. Den förstnämnda elasticite- ten är 0,46 och den sistnämnda –0,14. Simuleringar tyder på att sys- selsättningen bland gifta kvinnor skulle ha varit lägre 1975 om 1969 års lagstadgade inkomstskattesystem fort- farande hade tillämpats 1975. I mycket av arbetsutbudslitteraturen har man underförstått utgått ifrån att valet av arbetstimmar är den relevanta marginalen att stu- dera om man ska förstå hur inkomstskattereformer påverkar indi- videns agerande. Tanken att enskilda individer kan reagera på inkomstskattereformer genom att anpassa sitt agerande efter andra marginaler är emellertid inte långsökt. Anta att marginalskattesat- sen minskar. Då kanske individen ökar arbetsinsatsen och på så sätt ökar sin timlön. En annan möjlighet är att individen godtar arbetserbjudanden som han eller hon annars skulle avvisa, eller lägger ner större ansträngning på löneförhandlingar. Individen kan också minska de resurser som läggs på skatteplanering eller skatteundandragande, eftersom den marginella vinst man gör genom att undanhålla pengar minskar. Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Alla dessa effekter fångas av den skattepliktiga inkomst som individen rapporterar. Därför är inkomstskattebasens elasticitet (the taxable income elasticity) med avseende på efter-skatt-ande- len (net-of-tax rate) (1 – marginalskattesatsen), ett vittomfat- tande mått av de snedvridningar som beskattning medför (Feldstein 1995, 1999). I motsats till arbetsutbudselasticiteten, som beror på individens preferenser för fritid och konsumtion, kan sta- ten på ett helt annat sätt påverka storleken på inkomstskattebasens elasticitet. Slemrod (1998) påpekar att ett försvårande av undan- dragande genom bättre övervakning och kontroll är exempel på ett sätt att minska inkomstskattebasens elasticitet för en viss nivå på det totala skatteuttaget. En stor del av resultaten i litteraturen om inkomstskattebasens elasticitet baseras på undersökningar om hur enskilda individer rea- gerar på skattereformer där olika skattebetalare ställs inför olika skattesatsförändringar. En central fråga är hur icke-skatterelaterade faktorer som påverkar inkomsttillväxten för olika grupper ska beaktas. Om dessa inte tas i beaktande kanske forskaren felaktigt drar slutsatsen att inkomsttillväxten i de olika grupperna beror på skattereformen, trots att denna utveckling hade ägt rum även om reformen inte hade inträffat. I Saez m.fl. (2009) diskuteras den internationella litteraturen i ämnet. och (2002) skattade i en betydelsefull studie inkomstskattebasens elasticitet på amerikanska data . Deras mest trovärdiga skattning var 0,4 – ett estimat som ligger långt över de traditionella arbetsutbudsestimaten för gifta män (som i vanliga fall har legat omkring 0,1). Det verkar dock som att det mesta av responsen kan härledas till förändringar i avdragsbete- ende. När och beräknar elasticiteten för ett vidare inkomstmått som inte omfattar avdrag minskar elasticiteten till 0,12 och är inte statistiskt signifikant skild från 0. Betydelsen av avdrag bekräftas också av Kopczuk (2005), som dekomponerar inkomstskattebasens elasticitet i reaktioner på förändringar i mar- ginalskatten och i reaktioner på förändringar i regler för hur skat- tebasen ska definieras (t.ex. avdragsregler). En annan intressant lärdom som kan dras av litteraturen från är att det verkar som att reaktionen är koncentrerad till toppen av inkomstfördelningen. Detta är inte konstigt, eftersom låg- och medelinkomsttagare får en större del av sin inkomst i form av löneinkomst som är svårare att manipulera. Höginkomsttagare har större möjligheter att ägna sig Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011 åt olika sorters strategier för skatteplanering (t.ex. att ändra kom- pensationsform). Det har också gjorts ett antal svenska undersökningar om inkomstskattebasens elasticitet. Många baserar sina analyser skattereform, då ett dualt inkomstskattesystem infördes i (Agell m.fl. 1998). Ett dualt inkomstskattesystem innebär att förvärvsinkomst beskattas progressivt medan kapitalinkomst är föremål för en proportionell skattesats. I reformen kombinerades stora marginalskattesänkningar för höginkomsttagare med åtgärder för att vidga skattebasen (dvs. göra skatteplanering mindre attrak- tivt). Det statliga skattesystem med fem trappsteg som tillämpades före reformen, med marginalskattesatser från , ersattes med ett statligt skattesystem med två trappsteg där margi- nalskattesatsen fastställdes till . Eftersom den genomsnittliga kommunala skattesatsen låg på sjönk den högsta marginalskattesatsen för för- värvsinkomst från 1991. Om man däremot beaktar hela den rad av inkomstskattereformer som genomfördes i är nedgången av den högsta marginalskatten än mer påfallande. Den högsta marginalskattesat- sen uppgick , vilket framgår i figur 4. Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Högsta marginalskattesatser 1981–1991 i procent Olika skattebetalare påverkades olika av reform. Perso- nerna högst upp i inkomstfördelningen fick stora skattesänkningar medan personer i botten av inkomstfördelningen fick betydligt mindre skattesänkningar. Det är värt att notera att personerna på genomsnittlig inkomstnivå också fick ganska stora marginalskatte- sänkningar. Det beror på att det statliga skattesystemet var mycket progressivt också på blygsamma inkomstnivåer. Det finns flera uppsatser där utvecklingen i de rapporterade arbetsinkomsterna före och reform undersöks utifrån olika vinklar. Dessa sammanfattas i tabell 4.2 nedan. Tabell 4.2 Några svenska undersökningar om inkomstskattebasens elasticitet Selen (2005) Undersökning av hushållsinkomst (HINK) 0,2–0,4 0,4–0,5 och (2006) 0,35–0,6 Denna grundläggande analys kompletteras av Gelber (2010), som studerar en modell där makar får reagera på varandras marginal- Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011 Den egna elasticiteten är den procentuella förändringen i den egna förvärvsinkomsten när den egna efter-skatt-andelen ökar med en procent. Korselasticiteten är den procentuella förändringen av den egna förvärvsinkomsten när makans/makens efter-skatt- andel förändras med en procent. Gelbers centrala skattning av den kompenserade egna elasticiteten är 0,25 för gifta män och 0,49 för gifta kvinnor. Han finner kompenserade korselasticiteter på 0,048 och 0,051 för gifta män respektive gifta kvinnor. och (2010) undersöker hur inkomstskattebasen och timlöner reagerar på förändringar i marginalskattesatsen och baserar sitt arbete på en annan datakälla. De använder de svenska levnadsnivåundersökningarna (LNU) . De högsta marginaleffekterna sjönk kontinuerligt , vilket framgår av figur 5. och använder dessa skat- tereformer, och deras datakällor är en kombination av uppgifter från intervjuundersökningar och registeruppgifter. På så sätt kan och beskriva individers budgetrestriktioner med hög precision. Timlönens elasticitet med avseende på efter-skatt- andelen rör sig mellan 0,14 och 0,16 för gifta män och mellan 0,41 och 0,57 för gifta kvinnor. Utifrån perspektivet att timlönen tradi- tionellt har antagits vara exogen i modellerna för arbetsutbud måste dessa skattningar anses vara förvånansvärt höga. och skattar en inkomstskattebasens elasticitet för gifta män på omkring 0,19–0,21. För kvinnor är motsvarande skattning 0,96–1,44. Skattningarna för män är mer precisa än de för kvinnor. Inkomstskattebasen definieras som arbetsinkomsten efter avdrag för kostnader för att förvärva arbetsinkomst. och undersöker också inkomstskattebasens elasticitet med avse- ende på icke arbetsrelaterad inkomst. Denna elasticitet besvarar frågan med hur många procent förändras inkomstskattebasen när den icke arbetsrelaterade inkomsten ökar med en procent? För män skattar de en statistiskt signifikant elasticitet med avseende på icke arbetsrelaterad inkomst: –0,07. Motsvarande skattningar för kvinnor är inte signifikant skilda från 0. och (2007) undersöker också hur inkomstskattebasen reagerar på förändringar i marginalskattesat- sen. De skiljer mellan elasticitet på lång sikt och elasticitet på kort sikt. Uppgifterna kommer från tidsperioden –2002, en period med vissa förändringar av de högsta marginalskattesatserna (värn- skattereformer). Den elasticitet på lång sikt som kunde fastställas Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning låg på 0,2–0,3. Elasticiteten på kort sikt var mindre och kunde inte skattas lika precist.29 En viktig poäng i samband med undersökning av skattepliktig inkomst inom ett dualt skattesystem är interaktionen mellan skat- tebaserna för förvärvsinkomst och kapitalinkomst. Om inkomst- beskattningen ökar kan individer som har möjligheter att påverka skattebasen, t.ex. egenföretagare, försöka ta ut en större andel kapitalinkomst och en mindre del som förvärvsinkomst. Detta kal- las inkomstomvandling och har konstaterats vara en betydelsefull följd av övergång till ett dualt skattesystem (Pirttilä och 2010). Därför räcker det inte nödvändigtvis att undersöka följderna av skatteförändringar enbart utifrån den egna skatte- basen. Ett mål för den nuvarande har varit att stimulera till egenföretagande. I synnerhet har skatterna sänkts för ägare till privata aktiebolag. Det hot som inkomstomvandling utgör får utan tvekan följder för hur man borde utforma beskattningen av småföretag. Vad har vi egentligen lärt oss av de svenska undersökningarna om inkomstskattebasens elasticitet? Undersökningarna i vilka århundradets skattereform använts visar att de perso- ner som fick störst marginalskattesänkningar också ökade sina rap- porterade arbetsinkomster mest. Reaktionen innebär en elasticitet som är betydligt större än den traditionella arbetsutbudselasticite- ten. Dessutom är elasticiteten större för kvinnor än för män. Skattningarna av elasticiteten i samband med reform bör dock tillämpas med försiktighet om man ska förutsäga konse- kvenserna av att sänka marginalskatterna i det nuvarande svenska skattesystemet. Anledningen till detta är att reformen 1991 var en djupgående skattereform som omfattade radikala förändringar, inte bara för marginalskattesatserna för förvärvsinkomster. Andra vik- tiga komponenter var breddningar av skattebasen (på området för både beskattning av fysiska och juridiska personer) och en reform av kapitalbeskattningen. En sådan stor reform utlöser sannolikt 29 och beräknar även följderna av att reducera den högsta statliga skatte- satsen från 2002. Eftersom den genomsnittliga kommunala skattesatsen 2002 låg på ställdes av skattebetalarna med en positiv skattepliktig inkomst inför en högsta marginalskattesats på . De beräknar den förändring som sker i statens intäkter till följd av skattesänkningen. De tar då hänsyn till såväl den mekaniska effekten på intäkterna (som är negativ), som effekterna av beteende- reaktionen, som har en motverkande positiv effekt. De konkluderar att reformen är intäkts- neutral om inkomstskattebasens elasticitet är större än 0,161. En större elasticitet innebär intäktsbortfall, och en mindre elasticitet borde enligt deras beräkningar leda till en intäkts- ökning. Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011 försök till skatteplanering. Det står ännu inte helt klart om de rela- tivt stora elasticiteterna drivs av faktiska förändringar i arbetsinsats eller av förändringar som är kopplade till skatteplanering och skat- teundandragande. Om det senare är fallet är den lämpliga politiken för att öka skatteintäkterna inte nödvändigtvis att sänka marginal- skattesatserna, utan att ha ett inkomstsystem med så få kryphål som möjligt. Höginkomsttagare kan förväntas reagera i högre grad än låg- inkomsttagare. Vi vet dock ganska lite om inkomstskattebasens elasticitet för olika inkomstnivåer. Det är olyckligt. I avsnitt 5 kommer vi att analysera den optimala nivån på den högsta margi- nalskattesatsen. Då är den relevanta elasticiteten den som gäller för dem med de högsta inkomsterna. Kunskapen om reaktionen bland medelinkomsttagare på förändringar av marginalskattesatsen är också en central fråga vid övervägande av fördelar och nackdelar med utfasningsregionen för det svenska jobbskatteavdraget. 4.3Efterfrågan på arbetskraft och låglönebidrag Ett alternativ till politiken med jobbskatteavdrag för att sänka skatten för låginkomsttagare är att införa subventioner för lågavlö- nat arbete via arbetsgivaren. Detta väcker frågan om vilket som är det bästa sättet att införa riktade skattesänkningar. Som exempel kan nämnas att Phelps (1994, 1997) och Dreze och Malinvaud (1994) hävdar att en subvention till arbetsgivare för lågutbildade arbetstagare skulle kunna vara ett effektivare sätt att öka efterfrå- gan på sådana arbetstagare än en sänkning av de skatter som betalas av de anställda. Anledningen till detta är att subventionen minskar arbetskostnaderna även om de nominella lönerna är trögrörliga nedåt, och att efterfrågan på arbetskraft därmed ökar mer än vid en reducering av den förvärvsinkomstskatt som arbetstagarna själva betalar.30 Låglönebidrag i form av riktade reduktioner i de sociala avgifter som arbetsgivarna betalar har också genomförts i praktiken, t.ex. i 30 En liknande idé är att främja sysselsättningen i glesbefolkade områden med hjälp av regionala bidragssystem. Till den empiriska litteratur där effekterna av regionala anställnings- bidrag undersöks hör bland annat Korkeamäki och Uusitalo (2009) och Bennmarker m.fl. (2009). I båda dessa undersökningar konstaterar man att regionala sänkningar av löneskatter inte leder till ökad sysselsättning, men att en del av stödet gynnade arbetstagarna i mål- områdena när deras löner ökade mer än motsvarande arbetstagares löner i de regioner som man jämförde med. Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning I vissa andra länder, i synnerhet , pågår en debatt om huruvida man bör införa låglöne- bidrag.31 Låglönebidrag har oftast en infasnings- och en utfasningsregion. Detta innebär att låglönestöd tenderar att öka progressiviteten hos den totala inkomstskattebördan om många arbetstagare befinner sig i systemets utfasningsregion. I standardmodeller för utbud av arbetskraft skulle en sådan struktur oftast leda till en reducering av arbetstimmar när det gäller den intensiva marginalen, men om imperfektionerna på arbetsmarknaden är betydande kan en ökad progressivitet i själva verket hjälpa upp sysselsättningen. I modeller där fackföreringar och arbetsgivare förhandlar kan t.ex. en intäkts- neutral ökning av skatteprogressiviteten öka sysselsättningen, eftersom den leder till nominallöneökningar som är mindre gynn- samma för fackföreningarna och rubbar balansen mellan sysselsätt- ning och höga löner till förmån för ökad sysselsättning (se t.ex. Koskela och Vilmunen 1996 samt och 1995). Detta är ett relativt robust resultat som har fått ett visst empiriskt stöd, och det håller också för olika imperfektioner på arbetsmark- naden (se t.ex. diskussionen i Sørensen ). Kramarz och Philippon (2001) gör en ekonometrisk utvärdering av det välkända franska låglönebidragssystemet. De baserar utvär- deringen på data från intervjuundersökningar för hushåll och stu- derar följderna av förändringar i minsta arbetskostnad, och fångar på så sätt effekterna både av förändringar av minimilönen och för- ändringar i löneskattebidrag vid nivån för minimilönen. Genom att jämföra arbetstagare som påverkats av höjningarna av minimilönen med arbetstagare som befinner sig strax ovanför den nya minimi- lönen visar de att höjningar av arbetskostnader ökar antalet över- gångar till icke-anställning. Deras analys av följderna av en minsk- ning av arbetskostnader till följd av en ökning av löneskattebidra- gen visar emellertid inga betydande sysselsättningseffekter. För- fattarna mäter detta som en ökning av antalet arbetstagare på minimilönenivå som kommer från icke-anställning. Huttunen m.fl. (2009) utvärderar det befintliga finska låglöne- bidragssystemet, där de sociala avgifterna för arbetstagarna sänks för arbetstagare som arbetar heltid och tjänar och som också är . Utformningen av det finska låglönebidragssystemet ger en god grund för en pålitlig 31 Se t.ex. Knabe och Schöb (2008), som bygger på den teoretiska analysen i Knabe m.fl. (2006).