sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Jag har under mina konsultationer inom mött synpunkten att åtgärder av detta slag ibland varit resultatet av att det funnits svårigheter att inom uppnå enighet kring en viss frågeställning. Alternativet har då i praktiken beskrivits som att helt avstå från att i handlingsplanen behandla frågan, och att en fördel med den valda lösningen är att frågeställningen åtminstone hålls levande och kan följas upp. Av uppföljning av handlingsplanens åtgärder framgår, enligt min mening, att ett flertal av de åtgärder som utformats på det här sätten i planen faktiskt blivit föremål för reella överväganden som i en del fall också lett fram till ytterligare åtgärder. För andra framstår det som oklart om det verkligen gjorts någon egentlig prövning av det slag som handlingsplanen ger intryck av att ha utfäst. Det finns, enligt min uppfattning, inget självklart svar på om den här typen av åtgärder hör hemma i en handlingsplan för mänskliga rättigheter eller inte. Klart är att handlingsplanen försvagas som verktyg för ett systematiskt MR-arbete ju större andel av planens åtgärder som är utformade på detta sätt. Ett verkligt åtagande från regeringens sida att som ett led i handlingsplanens genomförande seriöst överväga och ta ställning till en viss svårbedömd och kanske kontroversiell fråga, kan ha en meningsfull funktion att fylla. För att öka precisionen i ett sådant åtagande bör det dock förenas med en tidsgräns inom vilken regeringens ställningstagande ska redovisas. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 Det är i motsvarande mån uppenbart att sådana vaga åtaganden bör undvikas om det framstår som direkt osannolikt att regeringen verkligen kommer att vidta den åtgärd som sägs vara föremål för ett sådant övervägande. Annars riskerar sådana formuleringar att bli till föga förpliktande utfyllnad av handlingsplanens innehåll eller tjäna som verktyg för att dölja oenighet i svåra frågor. Handlingsplanen bör innehålla effektmål Det övergripande syftet med handlingsplanen sägs vara att bidra till att uppnå regeringens långsiktiga mål att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i . En genomgång av handlingsplanens innehåll visar emellertid att inte någon av de 135 åtgärder som ingår i planen har utformats som ett åtagande att genom olika insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå ett visst resultat eller en viss effekt, s.k. effektmål. I den omfattning som handlingsplanen innehåller framåtblickande åtgärder utgörs dessa istället av aktiviteter vilkas förväntade konsekvenser i form av en möjlig positiv påverkan på ett konstaterat problem inte har preciserats. Detta är en stor brist i handlingsplanens utformning. I handlingsplanen ingår som en särskild åtgärd ett åtagande att inleda ett arbete med att identifiera uppföljningsbara nationella mål för de mänskliga rättigheterna, åtgärd 110. I uppföljning av handlingsplanens genomförande anges emellertid bara helt kort när det gäller denna åtgärd att arbetet med att identifiera sådana mål tillsammans med indikatorer för mänskliga rättigheter pågår, men att frågan är komplicerad och att resultatet inte kommer att kunna presenteras på ännu . Under de konsultationsdialoger som utgjort ett omfattande inslag i det här utvärderingsarbetet har jag återkommande ställt frågor om avsaknaden av sådana effektmål i handlingsplanen. Den bild som samstämmigt kommit fram i de samtalen är att det vid utformningen av handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd för att inkludera åtgärder av detta slag. Härutöver har uppgifterna i den här delen varierat. Några aktörer i har uppfattat en närapå direkt instruktion från ledningshåll att inte ta in några effektmål i handlingsplanen. Andra har tillbakavisat den uppfattningen men bekräftat att det ändå aldrig varit något som seriöst diskuterats. Det har i detta sammanhang också anförts att ett dokument av den aktuella 120 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete handlingsplanens omfattning omöjliggör inkluderandet av i vart fall mer konkreta effektmål, och att för sådana mål skulle krävas en helt annan produkt. Åter andra har uttryckt saken så att det är tveksamt om det är möjligt att komma överens om effektmål, utom i de fall där sådana mål redan uppställts inom respektive enskilt politikområde. Möjligheterna att inom ramen för arbetet med en MRhandlingsplan lösa ut frågor där man inte annars lyckats komma överens har sålunda uppfattats som ganska små. Invändningarna mot att uppställa effektmål är i och för sig inte svåra att begripa sig på. Att handlingsplanen som produkt skulle få en annan karaktär än den nu aktuella planens är uppenbart. Det är enligt min mening emellertid inte något problem utan, vilket redan torde ha framgått, just vad jag anser att det fortsatta systematiska MR-arbetet bör ha. Till dels menar jag vidare att en lösning på svårigheterna ligger i en bättre samordning mellan det systematiska MR-arbetet som sådant å ena sidan och, å den andra, de mål som i övrigt slås fast för olika delar av regeringens politik och som vid närmare betraktande kan sägas ha betydelse för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i . Det innebär naturligtvis att utsätta sig för en risk för att anklagas för att ha misslyckats, för det fall uppsatta mål och delmål inte nås. Det är visserligen förståeligt om denna risk verkar hämmande i en politisk miljö på viljan att göra utfästelser av denna typ, inte minst som de problem som handlingsplanen syftar till att åtgärda ofta är av en mycket sammansatt karaktär. Men alternativet måste ändå anses vara mycket sämre. Ett till namnet systematiskt MRarbete som inte innehåller några konkretiserade mål att sträva mot kommer att förlora sin trovärdighet. Det här resonemanget har stöd även i Statskontorets utvärderingsrapport rörande myndigheters genomförande av strategier eller handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.15 Här sägs bl.a. att framtida uppföljningar och utvärderingar av sådant myndighetsarbete bör utformas så att de fokuserar på resultat och effekter i stället för på genomförda och planerade åtgärder. Sammantaget bör regeringen därför i huvudsak arbeta enligt en handlingsplan som tar utgångspunkt i en nulägesanalys – en baseli15 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar till tidigare erfarenheter som legat till grund för Statskontorets analys och slutsatser. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 ne study – av de mänskliga rättigheterna i , identifierar ett antal områden som är av särskild betydelse och för vart och ett av dessa formulerar den konkreta förbättring av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid. Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle, enligt min mening, flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till i vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen. Att på ett mer heltäckande sätt ställa upp nationella uppföljningsbara mål för de mänskliga rättigheterna, därtill eventuellt kopplat till ett indikatorbaserat uppföljningssystem, är otvivelaktigt en både stor och komplicerad uppgift (se om indikatorbaserat uppföljningsarbete vidare i avsnitt 6.1). Även i avsaknad av ett färdigutvecklat system av detta slag torde det emellertid mycket väl vara möjligt att inkludera åtminstone vissa effektmål i det fortsatta systematiska MR-arbetet. Det mer långsiktiga arbete som enligt uppföljning av handlingsplanens åtgärd 110 antyds pågå inom , behöver knappast inväntas för att påbörja formuleringen av sådana effektmål. Handlingsplanen bör ha ett integrerat jämställdhetsperspektiv Handlingsplanen innehöll ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten mellan kvinnor och män. Sålunda fanns här åtgärd 16 om samarbete mellan dåvarande (JämO) och , åtgärd 47 om en nationell handlingsplan för att avskaffa könsdiskriminerande löneskillnader, åtgärd 48 om krav på lärosäten att sätta rekryteringsmål för professorer för att skapa en jämnare könsfördelning, åtgärd 55 om åtgärder för att motverka skillnader på grund av bl.a. kön när det gäller kvalitet och tillgång i hälso- och sjukvården, åtgärd 60 om inrättandet av en delegation för jämställdhet i förskolan, samt åtgärderna 64-78 om mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterade övergrepp. Omkring hälften av dessa åtgärder tycks, enligt vad som redovisats i uppföljning, också ha genomförts. Beträffande nästan lika många kan det däremot inte anses att de genom122 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete förts, eller så går det inte att avgöra om de genomförts eller inte, eller så kan de inte anses vara en åtgärd som hör hemma i en egentlig handlingsplan. En större fråga är dock att det synbarligen saknas ett tydligt integrerat jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid de omfattande samråd som jag haft som en del av utvärderingsarbetet har den frågan också tagits upp på olika sätt. Det har då framkommit som den i vart fall vanligaste uppfattningen att jämställdhetsperspektivet inte haft någon framträdande plats under arbetet med att utarbeta planen. Det tycks ha funnits olika synsätt på hur frågorna om jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till arbetet med mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett motstånd mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet; i stället borde de frågorna behandlas för sig. Det fortsatta systematiska MR-arbetet får, som jag ser det, inte hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang. Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna på alla områden på nationell nivå. Oavsett vilka rättigheter eller vems rättigheter det är fråga om så ser situationen ofta olika ut för kvinnor och för män. Detta är visserligen inte någonting unikt just för faktorn kön. På motsvarande sätt förhåller det sig med andra faktorer som också omfattas av MR-systemets skydd. Möjligheterna för en person eller en grupp av personer att kunna komma i reellt åtnjutande av de mänskliga rättigheterna på olika områden, förändras också som vi tänker oss ett byte av de berörda personernas sexuella läggning eller hudfärg, eller beroende på om vi tänker oss att de har en funktionsnedsättning eller inte. Ändå har arbetet i för ett jämställt samhälle för kvinnor och män på många sätt kommit längre än mycket annat arbete för de mänskliga rättigheterna. Det finns anledning att anta att de erfarenheter som vunnits där kan vara till nytta för MR-arbetet i stort, liksom att arbetet med andra aspekter av de mänskliga rättigheterna i sin tur har alla möjligheter att ge värdefull erfarenhet för att utveckla jämställdhetsarbetet. Skillnader i kvinnors och mäns möjligheter att åtnjuta olika rättigheter är vidare ofta en indikation också på andra brister i respekten för de mänskliga rättigheterna. På så sätt kan jämställdhetsperspektivet vara till nytta för att upptäcka olika problemområden, som olikheter mellan kvinnor och män i fråga om de 123 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 mänskliga rättigheterna är jämförelsevis lätta att observera och registrera, jämfört med olikheter som beror av en del andra kategoriseringar, som sexuell läggning eller trosuppfattning. Jag menar alltså sammanfattningsvis att jämställdhetsperspektivet bör integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för de mänskliga rättigheterna i . 3.3.3 En mer strategisk handlingsplan Rekommendation: Handlingsplanen bör i högre grad utformas som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå i vilket regeringen identifierar prioriterade problemområden, uppställer mål på kortare och samt fördelar uppgifter och avgränsar ansvarsområden mellan berörda aktörer. Sammantaget menar jag att handlingsplanen inte kommit att spela den roll för regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter som varit avsedd. Det förtjänar visserligen att framhållas att planens 135 åtgärder tillsammans representerar ett betydande åtagande och engagemang från regeringens sida. medför dock bl.a. avsaknaden av tydliga effektmål att planen inte i önskvärd utsträckning kunnat fungera som styrdokument för regeringens MR-arbete . Planen har, som nämnts, inte heller innehållit någon tydlig regeringens egen analys av de huvudsakliga problem som framkommit i kartläggningen. En tillkommande svårighet är att det är svårt att se hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra mer specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram som regeringen antagit inom olika områden och som har uppenbar relevans för det långsiktiga målet att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i , t.ex. den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, handlingsplanen för att bekämpa mäns våld mot kvinnor m.m., och strategin för att stärka barnets rättigheter i . Att de enskilda åtgärderna i ett flertal fall har tagit sikte på frågor och problemområden som spelar en viktig roll för uppfyllandet av åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna förändrar inte slutsatsen att de nämnda svagheterna i planens utform124 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete ning påverkar dess effektivitet som instrument för ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter negativt. Vilken övergripande inriktning bör då utformningen av en kommande handlingsplan eller motsvarande samlat instrument få? Under utvärderingsarbetet har två huvudalternativ utkristalliserat sig. I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen ansåg sammanfattningsvis bl.a. att en ny plan borde göras mer konkret [och] mer handlingsinriktad. Jag har under mina konsultationer i stor utsträckning mött motsvarande synpunkt även i förhållande till nuvarande plan. Många av dem som deltagit i samråden har framhållit som positivt att den andra planen blev mera konkret än den första, och framfört att regeringen i fortsättningen bör eftersträva en ännu högre grad av konkretion och tydlighet i åtgärdernas utformning för att öka förutsättningarna för planens genomslag i praktiken. Ett skäl för att utforma handlingsplanen så att den innehåller mycket konkreta åtgärder kan naturligtvis vara att man önskar undvika att innehållet reduceras till vällovliga ambitioner, generella målsättningar och avsiktsförklaringar av ett slag som lämnar föga avtryck i verkligheten. Risken för att en handlingsplan för mänskliga rättigheter går ett sådant öde till mötes är, att döma av de internationella erfarenheter som redovisats för mig vid mina kontakter med bl.a. företrädare för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, högst reell. Jag får för min egen del också understryka betydelsen av att en ny handlingsplan får ett tydligt framåtsyftande innehåll, det vill säga blir tydligt handlingsinriktad, för att tala med . Frågan är dock om det också måste innebära att planen utformas som en uppräkning av en lång rad enskilda åtgärder. Ett fåtal av dem som deltagit i konsultationsprocessen under det här utvärderingsarbetet har hävdat motsatsen, och alltså gett uttryck för att handlingsplanen bör utformas på ett mer strategiskt vis och som övergripande styrdokument göras i någon mening mindre, inte mer, konkret. Det är också den slutsats som jag kommit fram till. Ett argument för detta synsätt är att en handlingsplan bestående av en rad enskilda åtgärder tenderar att snabbt bli inaktuell och därför är svår att hålla levande. En handlingsplan som ger intryck av att ha en mer eller mindre heltäckande ambition, trots att det i praktiken torde vara omöjligt, och som mynnar ut i en lång rad ibland mer och ibland mindre konkreta åtgärder förtecknade inom 125 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 många olika samhällsområden, riskerar också att tappa fokus. Det blir svårare att skilja stort från smått och också svårare att försvara varför ett visst samhällsområde eller ett visst grupperspektiv inte tagits med. I sin tur riskerar det att leda till ett ständigt ökat tryck från olika samhällsaktörer att få med sådana åtgärder på listan som just de värnar om, med följden att listan med åtgärder sväller ut och blir helt ohanterlig, inte minst när det gäller uppföljningen och utvärderingen av planens resultat. Det blir dessutom svårare att åskådliggöra hur en sådan handlingsplan förhåller sig till andra, mera specifika, planer och strategier som regeringen antar inom olika politikområden, hur ansvaret fördelar sig och hur det ska följas upp och resultaten redovisas. Min rekommendation är därför att regeringens fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter bör ta sin utgångspunkt i ett dokument som i högre grad än nuvarande handlingsplan utformas som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå. Jag har tidigare nämnt regeringens uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och aviserade strategi för en väg framåt på det området.16 Den ska naturligtvis inte ses som en modell som det går att oreflekterat kopiera över till MR-området. Men den förtjänar att beröras, som ett exempel på ett annat sätt än det som kommer till uttryck i MR-handlingsplanen att strukturera ett centralt politiskt dokument inom ett område där ett rättighetsbaserat arbetssätt har stor betydelse. I den skrivelse till som innehåller uppföljningen presenterade regeringen sina befintliga övergripande mål för politikområdet samt inriktningsmål utifrån dessa. I anslutning till skrivelsen gavs också ett antal myndigheter i uppdrag att utifrån målen, och med utgångspunkt i ansvars- och finansieringsprincipen, utforma uppföljningsbara delmål och förslag på uppföljningsstruktur inom sina respektive verksamhetsområden för perioden – 2016.17 I uppdraget ingår även att ta fram förslag på hur data och resultat av genomförandet ska kunna levereras löpande. Myndigheternas årliga redovisning av uppdraget till regeringen ska ligga till grund för resultatredovisningen i budgetpropositionen. Förutom myndigheternas rapportering i enlighet med delmålen krävs emellertid, enligt regeringen, också exempelvis löpande uppföljning av myndigheternas arbete enligt förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikapp16 Skr. 2009/10:166, s. 73 ff. 17 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis). SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete politiken, liksom av arbetet med undanröjande av s.k. enkelt avhjälpta hinder och tillgänglighetsutvecklingen inom transportsystemet i enlighet med de transportpolitiska målen. För att systematiskt kunna följa effekten av handikappolitiken behöver även levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning kunna jämföras med levnadsförhållanden för hela befolkningen. Regeringen aviserade därför sin avsikt att, med utgångspunkt från befintliga statistiska undersökningar, skapa ett system för att kunna beskriva levnadsförhållanden för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionsnedsättning.18 Den aviserade strategin avsågs inte ersätta, utan snarare komplettera och samordna, annat arbete som löpande måste utföras av myndigheterna på det aktuella området. Detsamma gäller naturligtvis för en ny strategisk MR-handlingsplan. Som redan framgått anser jag sammanfattningsvis att en grundläggande beståndsdel i en handlingsplan för det fortsatta systematiska MR-arbetet måste vara en grundlig nulägesanalys. Denna bör baseras på sådana synpunkter på situationen för de mänskliga rättigheterna i som framförs av internationella övervakningsorgan, men också av myndigheter och kommuner samt representanter för olika delar av det civila samhället, eller som framkommit under konsultationsprocessen när nulägesanalysen tas fram. Nulägesanalysen måste i sin tur mynna ut i en tydlig redovisning av regeringens egen bedömning av vilka av de identifierade bristerna som är av mest allvarlig karaktär och inom vilka områden regeringen under handlingsplanens löptid avser att fokusera sina insatser. I handlingsplanen bör vidare anges vilka förändringar av situationen som regeringen på kortare och föresätter sig att åstadkomma. Dessa mål och delmål bör så långt som möjligt utformas så att de blir möjliga följa upp, och bör uttryckas i termer av den effekt som handlingsplanen syftar till att uppnå. Det är naturligtvis avgörande att regeringen som ett led i processen avsätter de resurser som krävs för att uppnå handlingsplanens mål. Handlingsplanens innehåll måste alltså vara finansierat. I den mån regeringen under handlingsplanens löptid avser att genomföra viktiga reformer som berör säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, genom ändrad lagstiftning, särskilda kompetensutvecklingsinsatser eller på annat sätt, så hör naturligtvis en redovisning av dessa hemma i handlingsplanen. 2009/10:166, s. 78. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 128 Planens tyngdpunkt bör enligt min uppfattning ligga på att leda och fördela arbetet, snarare än på en förteckning av enskilda åtgärder inom en rad samhällsområden. Regeringen bör i handlingsplanen fördela ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt avisera uppdrag som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet vidta åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt att utarbeta förslag till ytterligare delmål eller särskilda insatser. Denna typ av beställningar bör kopplas till tydliga tidsramar och återrapporteringskrav. Regeringen bör därutöver, vid behov, åta sig att utarbeta mer konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en specialiserad åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i MRhandlingsplanen . På detta sätt skapas också en ökad tydlighet kring hur sådana särskilda åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument förhåller sig till regeringens systematiska arbete för att uppnå det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . 4 Styrning och samordning av MRarbetet internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser om respekt för enskildas mänskliga rättigheter åvilar staten som folkrättsligt subjekt. Inte endast regeringen utan hela den offentliga förvaltningen, såväl på statlig som på (inklusive landstingskommunal) nivå, kan ådra ansvar för bristande efterlevnad av dessa förpliktelser. Medan regeringen är skyldig att säkerställa internationella åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, är målet om full respekt i praktiken för de mänskliga rättigheterna något som till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv, närmare bestämt i många olika statliga och kommunala organs dagliga verksamhet. Hur styrningen och samordningen av denna verksamhet ser ut är därför viktigt för att regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna ska kunna bli verkligt systematiskt. För att denna styrning och samordning ska bli mer verkningsfull krävs att egen organisation för hantering av frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå förstärks. För att säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i behöver därutöver, enligt min mening, åtgärder vidtas för att principen om fördragskonform lagtolkning ska få ett större genomslag i praktiken inom både rättskipning och offentlig förvaltning. En sådan förbättrad myndighetsstyrning och uppföljning bör åstadkommas bl.a. genom införande av vissa författningskrav som knyter an till de mänskliga rättigheterna. Dessa faktorer ska behandlas i det följande.