sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Med kärnteknisk verksamhet avses uppförande, innehav eller drift av kärntekniska anläggningar, avställning och rivning av en kärnteknisk anläggning, förvärv, innehav, överlåtelse, hantering, bearbetning, transport av eller annan bearbetning med kärnämne eller kärnavfall, införsel till riket av kärnämne eller kärnavfall, utförsel ur riket av kärnavfall7. 6Se Kommissionens förordning (Euratom) nr 302/2005 av om genomförande av Euratoms kärnämneskontroll. 7Jfr 1 § lagen (1984:3 om kärnteknisk verksamhet. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet De anläggningar som avses med begreppet kärnteknisk anläggning enligt kärntekniklagen är kärnkraftsreaktorer, forskningsreaktorer, bränslefabriker, anläggningar för hantering, bearbetning m.m. av kärnämne eller kärnavfall, och anläggningar för lagring eller slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. I begreppet anläggningar för hantering och bearbetning av kärnämnen och kärnavfall hör bland annat anläggningar för inkapsling av använt kärnbränsle. Förutom anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkrafts- reaktor) anges särskilt annan anläggning i vilken kärnreaktion kan ske, som forskningsreaktor. Anläggning i vilken en kärnreaktion kan ske avser den förekommande fissionsreaktorn. Utform- ningen av punkterna 1 a och 1 b innefattar också den så kallade fusionsreaktorn. Någon fusionsreaktor finns ännu inte uppförd någonstans i världen, men forskning om utveckling av en sådan reaktor pågår. Utanför lagen faller anläggningar där kärnomvandling sker på annat sätt, exempelvis i accelerator för produktion av radioaktiva isotoper. I anläggningar av detta slag sker inte någon självunder- hållande kärnreaktion och de innehåller heller inte några upp- lagrade energimängder. Det ligger i sakens natur att till den kärntekniska anläggningen hör enbart byggnader i vilka den kärntekniska verksamheten bedrivs. Även om olika anordningar för till exempel fysiskt skydd av en kärnteknisk anläggning är en del av och en förutsättning för den kärntekniska verksamheten, kan inte själva anordningarna i sig – staket, detektorer, byggnader för kontroll av passage in eller ut från anläggningen m.m. – sägas utgöra en kärnteknisk anläggning. En fråga som uppkommer är hur en kärnkraftsreaktor som varaktigt stängts av och är under avveckling ska definieras. Enligt Rådets direktiv /11/EG av om ändring av direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet), bilaga 1, punkt 2, upphör kärnkraftverk och andra kärnreaktorer att vara sådana anläggningar när allt kärnbränsle och annat radioaktivt konta- minerat material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet 4.3.3Begreppet drift av en kärnteknisk anläggning Innebörden av begreppet drift av kärnteknisk anläggning är centralt vid tillämpningen av kärntekniklagen. För att driften av en kärn- teknisk anläggning ska kunna utföras på ett säkert sätt krävs det att en mängd olika uppgifter utförs utöver det rent tekniska hand- havandet av anläggningen. Det är fråga om organisatoriska, administrativa och personella uppgifter. De grundläggande bestämmelserna i kärntekniklagen enligt 3 och 4 §§ ger tillsammans med de allmänna skyldigheterna för tillståndsinnehavare enligt 10 § en adekvat bestämning av begreppet drift av en kärnteknisk anläggning. Enligt dessa bestämmelser ska tillståndsinnehavaren vid drift av en kärnteknisk anläggning vidta de åtgärder som krävs för att förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till radiologisk olycka (kärnsäkerhet), att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet använt kärnbränsle och kärnavfall (avfallshante- ring), att avveckla och riva de kärntekniska anläggningar i vilka verksamheten inte längre ska bedrivas (rivning och avveckling), att förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall (fysiskt skydd), samt att se till att de förpliktelser efterlevs som följer av överenskommelser i syfte att förhindra kärnsprängningar och spridning av kärnvapen (kärnämneskontroll). har bemyndigats att besluta om när- mare föreskrifter om de åtgärder som avses enligt dessa bestäm- melser. Mot den bakgrunden bör med begreppet drift av en kärnteknisk anläggning bland annat avses alla de åtgärder eller uppgifter som föreskrivs i myndighetens föreskrifter som utfärdats med stöd av detta bemyndigande. Åtgärderna gäller såväl tekniska, organisatoriska, administrativa som personella uppgifter. Självfallet finns det även andra åtgärder än de som framgår av Strålsäker- hetsmyndighetens föreskrifter som kan komma att omfattas av begreppet drift av en kärntekniska anläggning. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet åtgärderna syftar till att förebygga fel i eller felaktig funktion i den kärntekniska verksamheten. 4.3.4Innebörden av begreppet säkerhet Innebörden av begreppet säkerhet anges i 4 § kärntekniklagen. Av bestämmelsen framgår att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet ska upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till en radiologisk olycka. Kraven avser också haveribekämpande och konsekvenslindrande åtgärder. Genom de på detta sätt angivna kraven framhålls att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet bestäms inte bara av utformningen av tekniska system m.m. utan också av organisa- toriska, administrativa och personella faktorer. I förarbetena till lagen anges att med radiologisk olycka avses händelse eller förhållande som medför strålningsrisker utöver vad som accepteras vid normaldrift och som skulle kunna komma att beröra allmänheten. Som radiologisk olycka är att anse också radioaktiva utläckage, utöver tillåtna gränsvärden, som sker utsträckt i tiden. I föreskrifter (SSMFS 2008:1) om säkerhet i kärntekniska anläggningar återfinns en definition av radiologisk olycka som knyter an till vad som anges i förarbetena. I säkerheten i vidsträckt mening ingår också åtgärder för att förhindra olovlig befattning med kärnämnen och kärnavfall. Med detta avses åtgärder för att säkerställa att kärnämnen används uteslutande för fredliga ändamål och i övrigt för att uppfylla internationella överenskommelser som ingåtts i detta syfte. Det är alltså fråga om åtgärder som i första hand följer av anslutning till icke-spridningsfördraget och som bland annat avser att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne och använt kärnbränsle. Åtgärder ska vidare vidtas för fysiskt skydd av anläggningar och transporter mot yttre påverkan, som obehörigt intrång, hot, sabotage och dylikt. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet Kärnteknisk verksamhet får – med vissa undantag – inte bedrivas utan tillstånd. För verksamhet som är av liten omfattning eller avser veten- skaplig verksamhet vid universitet och liknande institutioner finns undantag. Regeringen eller i vissa fall prövar frågor om tillstånd. Tillståndet gäller enbart för det ändamål och på det sätt som följer av tillståndsbeslutet, det vill säga den kärntekniska verksam- het som anges i tillståndet. Någon kärnteknisk verksamhet utöver det som anges i tillståndet får inte bedrivas. Dessa regler är grundläggande för kärntekniklagen. Det är straffbart att bedriva kärnteknisk verksamhet utan tillstånd. Den som bedriver kärnteknisk verksamhet utan tillstånd döms till böter eller fängelse i högst . Är brottet uppsåtligt och är att anse som grovt döms till fängelse i lägst och högst . Med kärnteknisk verksamhet avses bland annat innehav av en kärnteknisk anläggning. Ett tillstånd att driva en kärnteknisk anläggning ställs således till en angiven innehavare. Tillståndet att driva en viss kärnteknisk anläggning, exempelvis en kärnkrafts- reaktor, gäller alltså enbart tillståndsinnehavaren och ingen annan. Av förarbetena till kärntekniklagen framgår, att med hänsyn till den vikt, som i ett tillståndsärende måste läggas vid en sökandes förutsättningar att uppfylla de krav som ställs på verksamheten, får en tillståndshavare inte utan vidare överlåta ett givet tillstånd på någon annan. Om överlåtelse sker av en kärnteknisk anläggning måste den nye innehavaren söka tillstånd för att inneha och driva anläggningen. I samband med ansökan om tillstånd prövas sökandens sakkunskap och förutsättningar i övrigt att bedriva den kärntek- niska verksamheten på ett betryggande sätt. Vidare prövas sökan- dens möjligheter att fortlöpande upprätthålla säkerheten och strål- skyddet. Tillståndet innefattar en rätt för tillståndshavaren att bedriva den kärntekniska verksamhet som anges i tillståndet. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet inget om ägaren till en anläggning. Den som vill bedriva kärnteknisk verksamhet och för detta ändamål arrenderar mark och anläggningar eller genom ett nyttjanderättsavtal kan utnyttja mark och byggnader kan söka och få tillstånd för att på den arrenderade marken och byggnaderna bedriva den kärntekniska verksamheten. Det viktiga i sammanhanget är att arrende- eller nyttjanderätts- avtalet inte inskränker tillståndshavarens möjligheter att fullt ut ta ansvar för den kärnteknisk verksamhet som tillståndet omfattar. Skyldigheter och rättigheter enligt kärntekniklagen tillkommer enbart tillståndshavaren och inte den formella ägaren till marken eller byggnaderna. Den uppställda målsättningen i kärntekniklagstiftningen för säkerhetsarbetet är att, så långt det över huvud taget är möjligt, undanröja riskerna för en radiologisk olycka och därmed ytterst för förluster av liv eller egendom. Kärntekniklagen har därför utfor- mats så att tillståndsinnehavaren har givits ett ansvar för driften av den kärntekniska verksamheten som närmar sig det strikta. Lagen ålägger en tillståndsinnehavare att inte bara följa de villkor och föreskrifter som uppställs av regeringen eller Strål- säkerhetsmyndigheten utan även själv vara verksam för att vidta alla de åtgärder som behövs för att upprätthålla säkerheten, att uppkommet kärnavfall och kärnämne som inte används på nytt ska kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt, att den anläggning, i vilken verksamheten inte längre ska bedrivas, avvecklas och rivs på ett säkert sätt. Denna skyldighet innebär att tillståndsinnehavaren ska vidta alla de åtgärder som behövs för att uppkommet kärnavfall och kärnämne som inte återanvänds ska kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt och att den anläggning, i vilken verksamheten inte längre ska bedrivas, avvecklas och rivs på ett säkert sätt. I detta ligger också ett ansvar för att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa åtgärder ska kunna vidtas. De krav som ställs på omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall måste med nödvändighet vara mycket långtgående Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet med hänsyn till säkerhet och strålskydd. Detsamma gäller i fråga om avveckling av en anläggning. I denna skyldighet ingår även en fullständig demontering och bortforsling av till exempel en reaktor och övriga anordningar som ingår i reaktoranläggningen. I det ansvar som åläggs den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ingår att svara för de faktiska kostnader som behövs för avfallsanläggningen. Som påpekades av lagrådet i förarbetena till den numera upphävda lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. omfattar tillståndshavarens skyldigheter även att ansvara med återstoden av sin förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådra sig för sådana åtaganden, ifall tillståndshavaren skulle underlåta att full- göra sina skyldigheter och staten därför nödgas vidta åtgärderna. Tillståndshavaren är vidare skyldig att på eget initiativ i samband med olyckstillbud, hot eller annan liknande omständighet underrätta om allt som har betydelse för bedömning av säkerheten. 4.3.8Tillsyn över efterlevnaden av kärntekniklagen befogenheter som tillsynsmyndighet enligt kärntekniklagen är utomordentligt vittgående. Tillstånds- havare ska på begäran av myndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen. Tillstånds- havaren ska också ge myndigheten tillträde till anläggning eller plats där verksamhet bedrivs för undersökningar och provtagningar i den omfattning som behövs. Myndigheten får vid behov anlita polismyndigheten för biträde vid tillsynen. Enligt kärntekniklagen får tillsynsmyndigheten besluta om de åtgärder som behövs för att lagen eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I samma syfte får myndigheten meddela förelägganden och förbud i enskilda fall. Om någon inte vidtar en åtgärd som ålagts honom får myndigheten låta vidta åtgärden på hans bekostnad. Innebörden av lagens bestämmelser är alltså att Strålsäkerhets- myndigheten i sin tillsyn har rätt att besluta om varje åtgärd som myndigheten bedömer nödvändig för säkerheten. Ett sådant tillsynsbeslut kan innebära t.ex. att en tillståndshavare föreläggs att vidta vissa åtgärder som villkor för fortsatt drift av en anläggning. kan också besluta om förbud för en Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet verksamhet och ställa upp villkor för att den – efter förnyad prövning – ska få återupptas. beslut ska gälla , om inte annat bestäms. Beslut får överklagas hos regeringen. Detta är ännu ett uttryck för den särställning som tillsynsmyndigheten enligt kärntekniklagen har tilldelats. De allra flesta myndigheters beslut överklagas hos förvaltningsrätten eller vid beslut enligt hos miljödomstol. 4.4Strålskyddslagen (1988:220) Strålskyddslagen har karaktären av ramlag och får i många avseenden sitt konkreta innehåll genom föreskrifter som enligt bemyndigande i lagen meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Denna myndighet är Strålsäkerhets- myndigheten. Lagen ska bidra till att skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. För att undvika ett omfattande och svåröverskådligt tillämpningsområde har lagens tillämpnings- område begränsats till att endast omfatta skydd mot skadlig verkan av strålning.8 Lagen är också utformad så att den ger möjlighet att anpassa tillstånds- och tillsynsförfarandet till strålkällornas farlighet och behovet av särskild kompetens hos brukaren. Mot den bakgrunden ger lagen en möjlighet för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, att bestämma den nedre gränsen för lagens tillämplighet genom att föreskriva undantag från lagens tillämpningsområde i sin helhet eller i vissa delar, s.k. friklassning9. Från strålskyddssynpunkt harmlösa mängder av radioaktivitet och tekniska anordningar som avger svag joniserande strålning kan helt undantas från strålskyddslagstiftningens tillämp- ningsområde. Undantag får också göras från lagens regler angående tillståndsplikt. Undantag kan endast föreskrivas i de fall det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts.10 till lagen finns i strålskyddsförord- ningen (1988:293). 8Jfr 1 § strålskyddslagen, se även prop. 1987/88:88, s. 21. 9Jfr 3 § strålskyddslagen. 1987/88:88 s. 67 Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet Strålskyddslagen har som syfte att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Lagen gäller såväl joniserande som icke-joniserande strålning.11 Med joniserande strålning avses enligt lagen gamma-, röntgen- och partikelstrålning eller annan till sin biologiska verkan likartad strålning. Med icke-joniserade strålning avses enligt lagen optisk strålning, radiofrekvent strålning, lågfrekventa elektriska och magnetiska fält och ultraljud eller annan till sin biologiska verkan likartad strålning. Lagen omfattar således även strålning från naturliga strålkällor. Definitionen på icke-joniserande strålning medger t.ex. att lagens tillämpningsområde kan omfatta infraljud om det skulle vara nödvändigt från strålskyddssynpunkt. Avsikten är dock inte att lagen ska tillämpas på hörbart ljud.12 Lagens syfte är att behövliga skyddsåtgärder mot skador från såväl joniserande som icke-joniserande strålning alltid ska kunna vidtas med stöd av lagen allteftersom kunskaperna om strålningens effekter ökar och nya ämnen eller tekniker utvecklas. Redan en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker utgör tillräcklig grund för ingripande enligt strålskyddslagen. Ambitionen är således att skapa förutsättningar för att uppnå ett så långt som möjligt totalt strålskydd i samhället.13 4.4.3Benämning på olika strålkällor I strålskyddslagen används som benämning på olika strålkällor följande tre begrepp: teknisk anordning som kan alstra strålning, teknisk anordning i vilken radioaktivt ämne ingår.14 Radioaktivt ämne karakteriseras av att atomkärnorna inte är stabila utan kan sönderfalla. När ett radioaktivt ämne sönderfaller utsänds joniserande strålning. Begreppet omfattar både radioaktiva grund- 11Jfr 1och 2 §§ strålskyddslagen. 1987/88:88, s 66. 1987/88:88, s 65. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet ämnen och föreningar vari sådana ämnen ingår. Även preparat, beredningar och andra konstgjorda produkter som sänder ut joniserande strålning omfattas av begreppet. Teknisk anordning som kan alstra strålning avser en anordning i vilken strålningen alstras på elektrisk väg. Det kan vara fråga om såväl joniserande som icke-joniserande strålning. Som exempel kan nämnas röntgenanordning respektive anordning som alstrar ultraviolett strålning (t.ex. solarium). Karakteristiskt för sådana tekniska anordningar är att de endast alstrar strålning då de är påslagna. Ett radioaktivt ämne däremot sänder ut strålning så länge som det är radioaktivt. I vissa tekniska anordningar alstras strålning som en bieffekt. Avsikten med anordningen är inte att sända ut strålning. Det kan gälla såväl joniserande som icke-joniserande strålning. Som exempel på sådana tekniska anordningar som kan alstra strålning kan nämnas TV-apparater och elektromikroskop. Med en teknisk anordning i vilken radioaktivt ämne ingår menas en teknisk anordning som inte självständigt kan alstra strålning. Den är i stället försedd med en strålkälla i form av ett radioaktivt ämne. Som exempel kan nämnas nivåvakter och annan mätutrust- ning i industrin och bestrålningsutrustningar i forskningsverk- samhet. 4.4.4Begreppet verksamhet med strålning Uttrycket verksamhet med strålning är ett centralt begrepp i strålskyddslagen. Det omfattar dels all slags hantering av radio- aktiva ämnen som tillverkning, införsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning, dels användning av eller därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra såväl joniserande som icke-joniserande strålning. Till begreppet verksamhet med strålning hänförs även innehav och drift av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar samt omhändertagande, förvaring och destruktion av radioaktiva ämnen.15 Den som bedriver en verksamhet, som primärt inte är att beteckna som verksamhet med strålning, men där verksamheten 15 Se prop. 1987/88:88, s. 68. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall, bedriver verksamhet med strålning vad avser innehavet av avfallet.16 4.4.5Allmänna skyldigheter för dem som bedriver verksamhet med strålning De grundläggande aktsamhetsreglerna för dem som bedriver verksamhet med strålning har en förhållandevis allmän utformning mot bakgrund av att lagen är tänkt att täcka ett mycket stort område med varierande krav på strålskyddsåtgärder.17 Den som bedriver verksamhet med strålning ska således med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs vidta alla de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skador på människor, djur och miljö. Vidare anges att lokaler, apparater och andra tekniska anord- ningar samt skyddsutrustning som används i strålningsverksamhet bör kontrolleras och underhållas väl. Strålskyddslagen föreskriver att den som är ansvarig för verksamheten ska förvissa sig om att de anställda har den kompetens och utbildning som behövs för arbetsuppgiften och vet vad som ska iakttas för att kunna tillvarata strålskyddet. Speciellt i fråga om den mera komplicerade apparaturen är det av stor vikt att den personal som hanterar utrustningen har en adekvat utbildning och vid behov får vidareutbildning för att kunna sköta utrust- ningen. På strålskyddsområdet intar skyddet av patienter inom hälso- och sjukvården en särställning. I samband med radiologisk undersökning och behandling utsätts nämligen patienten för avsiktlig bestrålning. Stråldoserna kan variera avsevärt beroende på vad för slag av behandling eller undersökning det rör sig om. Samma förhållande gäller beträffande radiologisk undersökning och behandling av djur. Strålskyddslagen innehåller ingen direkt uttalad bestämmelse om skyldighet att ta till vara patienters säkerhet vid bestrålning inom hälso- och sjukvården. Deras säkerhet ingår i de allmänna krav som lagen uppställer på tillstånd, villkor och tillsyn i fråga om radiologiskt arbete samt på en tillståndshavares allmänna skyldighet att förebygga skador av strålningen.18 2005/06:76, s. 21. 17Jfr 6–8 §§ strålskyddslagen. Se även prop. 1987/88:88, s. 23. 187/88:88, s. 25. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet Strålskyddslagen föreskriver en skyldighet för dem som är sysselsatta i verksamhet med strålning, eller utför arbete där sådan verksamhet bedrivs, att använda de skyddsanordningar och vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att strålskyddet ska fungera tillfredställande. Bestämmelsen kompletterar på ett för strålskyddet väsentligt sätt skyldigheten för den som är ansvarig för arbetet att instruera och utbilda arbetstagarna.19 Den som är får inte sysselsättas i verksamhet som är förenad med joniserande strålning. Undantag får endast göras för den som för sin utbildning måste befatta sig med radioaktiva ämnen eller med en teknisk anordning som kan alstra joniserande strålning.20 Vidare är den som är sysselsatt eller ska sysselsättas i arbete med joniserande strålning skyldig att underkasta sig viss läkarunder- sökning.21 Mer detaljerade föreskrifter för personalstrålskydd åter- finns i tillsynsmyndighetens föreskrifter SSMFS. Vissa av dem gäller vid all verksamhet med joniserande strålning, medan andra är specifika för olika slag av verksamheter och omfattar t.ex. personal- strålskyddet, kontroll av strålkällor m.m. 4.4.7Skydd av allmänhet och miljö I de allmänna skyldigheter som den som bedriver verksamheten har ingår också ansvaret för skyddet av allmänheten och miljön från de konsekvenser som verksamheten medför utanför anläggningen. Hänsyn till detta tas i de specifika föreskrifter för olika verk- samheter som utfärdar vilket till exempel kan gälla både kontroll av strålkällor som inte får komma på drift i samhället eller krav på strålskärmning av lokaler där allmänheten har tillträde. Särskilt för kärnteknisk verksamhet föreskriver myndigheten i föreskrifter om skyddet av människors hälsa och miljön om begränsning av utsläpp från kärntekniska anläggningar och därtill hörande kontroller av utsläppen. 19Jfr 8 § strålskyddslagen. 20Jfr 16 § strålskyddslagen. 21Jfr 18 § strålskyddslagen. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet 4.4.8Särskilda skyldigheter för tillverkare och försäljare m.fl. Lagen innehåller särskilda bestämmelser om skyldigheter för den som tillverkar, till landet inför, överlåter eller upplåter en teknisk anordning att svara för att anordningen förses med nödvändig strålskyddsutrustning och i övrigt erbjuder en betryggande säker- het mot skada på människor, djur och miljö. Den som installerar eller utför underhållsarbete på en sådan anordning ska svara för att strålskyddsutrustning sätts på plats.