sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — Om institutets verksamhet skulle bli föremål för en sådan översyn och förändras på ett sätt som innebär ett tydligare huvudmannaskap och bättre möjligheter att utöva myndighetsuppgifter, anser utredningen att frågan om att inkludera tolktjänst i institutets verksamhet skulle kunna övervägas. En annan möjlighet är att huvudmannaskapet för tolktjänst överförs från landstingen/regionerna till staten och placeras i en ny, alternativt inom en redan befintlig, myndighet. Det starkast vägande skälet för att överföra huvudmannaskapet från landstingen/regionerna till staten är, enligt utredningen, att tolktjänst bör ses som en språk- och tillgänglighetsfråga och inte som en hälso- och sjukvårdsfråga. Primära tolkanvändare med svenskt teckenspråk som förstaspråk är inte en grupp med ett vård- eller omsorgsbehov p.g.a. sitt tolkbehov, utan kan jämföras med en språklig minoritet. Inom landstingen/regionerna finns tolktjänst- verksamheten organisatoriskt antingen som en del av hörselvården eller inom habilitering och hjälpmedelsverksamheten. Detta innebär att hälso- och sjukvårdsperspektivet präglar synen på tolk- användarna. De primära tolkanvändarna blir patienter. Tolkbehovet definieras utifrån den enskilde individens funktionsnedsättning och inte utifrån målsättningen att samhället ska vara tillgängligt även för landets språkliga minoriteter. Det språkpolitiska perspektivet överensstämmer med intentionerna bakom den nya språklagen enligt vilken den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära, utveckla och använda sig av det svenska teckenspråket. Det finns också enligt utredningens uppfattning skäl att betona att det i en rad situationer inte enbart är den teckenspråkige som är tolk- användare – något som har berörts tidigare i detta kapitel. I en situation då en myndighet har behov av att kommunicera med en medborgare i ett enskilt ärende och personen har svenskt tecken- språk som sitt förstaspråk, är det myndigheten som har ett tolkbehov, såvitt det inte finns teckenspråkiga personer inom myndigheten som kan hantera ärendet. Utredningen menar att en statlig huvudman för tolktjänst, mot bakgrund av statens övriga åtaganden på det språk- och minoritetspolitiska området, har bättre förutsättningar än landstingen/regionerna att utveckla tolktjänstens verksamhet utifrån ett språk- och tillgänglighetsperspektiv. Ett annat starkt vägande skäl är att en statlig huvudman förbättrar statens möjligheter att tydliggöra betalningsansvaret för tolktjänst mellan statliga, kommunala och andra verksamheter inom olika samhällsområden och därigenom underlätta kostnadskontroll och uppföljning. En annan fördel med en statlig huvudman är, enligt utredningen, att betydande resurser för tolktjänst avsätts inom ramen för statlig verksamhet. Utöver statsbidraget till landstingen avsätts medel inom den statliga arbetsmarknadspolitiken, på universitets- och högskoleområdet, via PTS stöd till förmedlingstjänster och distanstolkning, inom rättsväsendet, genom SPSM:s särskilda förstärk- ningsbidrag till folkbildningen m.m. Mot den bakgrunden vore det rimligt att även resurserna för vardagstolkning hanterades av staten. Förutsättningarna för att skapa ett enhetligt regelverk och undvika nuvarande gränsdragningsproblematik mellan huvudmän, ökar enligt utredningen om resurserna finns samlade på samma förvaltnings- nivå. Ytterligare skäl för utredningens bedömning i detta avseende redovisas i kapitel 6. 5.3.3Ny eller befintlig myndighet? Utredningen har övervägt frågan om ett förändrat huvudmanna- skap för tolktjänst motiverar bildande av en ny myndighet, eller om verksamheten bör inordnas inom en befintlig myndighet. En viktig faktor i detta sammanhang är verksamhetens storlek och omfatt- ning. Detta beror i sin tur på i vilken utsträckning en ny huvudman kommer att ha tolkar anställda eller om tolkuppdragen i huvudsak utförs av upphandlade tolkföretag. Det finns också en möjlighet att kombinera dessa både modeller. har landstingen/regionerna valt olika modeller för att organisera tolkcentralernas verksamhet. I bl.a. och landsting utförs samtliga tolkuppdrag av upphandlade tolkföretag. På andra håll, däribland i och i län, tillämpas en modell med i huvudsak anställda eller arvoderade tolkar. Oavsett vilken modell som dominerar kommer en ny gemensam huvudman för tolktjänst enligt utredningens bedömning innebära en relativt omfattande verksamhet. Det kommer exempelvis sannolikt att krävas en regional organisation med regionkontor. En möjlighet som diskuterats är att inordna tolktjänstverksam- heten inom . verksamhet är föremål för en översyn inom ramen för statens vård- och omsorgsutrednings översyn av det statliga verksamheterna inom vård- och omsorgs- systemet (dir. 2011:4), som ska redovisas . I samband med de förändringar som denna översyn eventuellt kommer att föranleda skulle det kunna vara möjligt att överväga om tolktjänsten kan inkluderas i myndighetens uppdrag. Det är dock enligt utred- ningens uppfattning viktigt att tolktjänstens sektorövergripande roll och funktion återspeglas också i verksamhetens organisatoriska hemvist. Detta talar mot att placera verksamheten i en befintlig myndighet som med en tydlig sektorsprofil. Skulle tolktjänstverksamheten inordnas inom skulle tolk- tjänsten även fortsättningsvis förknippas med hälso- och sjukvårds- området. som myndighet har inte heller den operativa profil som tolktjänstens dagliga mottagning och förmedling av tolkuppdrag innebär. Behovet av ett språk- och sektorsövergripande perspektiv gör också att exempelvis Arbetsförmedlingen inte skulle vara en lämplig huvudman för tolktjänst. Skulle Arbetsförmed- lingens organisation ansvara för tolktjänst skulle den arbetsmark- nadspolitiska profilen dominera i alltför hög grad. Intresse- organisationerna har dessutom i kontakterna med utredningen fram- fört kritik mot det nuvarande systemet där man upplever Arbetsförmedlingens krav på inskrivning som apart och olämpligt. En annan myndighet som utredningen övervägt är Försäkrings- kassan. är en statlig myndighet med verksamhet på 120 orter i landet. Myndigheten hanterar stora delar av de offentliga trygghetssystemen. I uppdraget ingår att utreda, besluta om och betala ut bidrag och ersättningar i socialförsäkringen. I socialförsäkringen ingår försäkringar och bidrag till barnfamiljer, till sjuka och till personer med funktionsnedsättning. Försäkrings- kassans omfattande lokala verksamhet skulle göra att tolktjänsten kunde bedrivas nära medborgarna – t.o.m. på fler platser än . Utredningens sammantagna bedömning är dock att tolktjänsten med som huvudman inte skulle ges den sektorsövergripande och språk- och tillgänglighetspolitiska profil som det finns ett tydligt behov av. Tolktjänsten skiljer sig dessutom från myndighetens kärnverksamhet – socialförsäkringar – på ett mycket påtagligt sätt. Tolktjänst bör, som tidigare diskuterats, inte associeras med stödinsatser, utan ses som en tjänst som möjliggör ömsesidiga samtal och kommunikation inom olika samhällsområden. Det är också en operativ verksamhet som förut- sätter ett helhetsperspektiv där upphandling, förmedling, utförande, uppföljning och kvalitetsutveckling sker integrerat. Det bör också påpekas att tolktjänsten i relation till verk- samhet är relativt liten till sin omfattning och kostnader. Risken finns att tolktjänsten blir en liten och, i förhållande till kärnverk- samheten avvikande, verksamhet inom . I , där Folkpensionsanstalten (motsvarande ) fått ansvaret för tolktjänst, upplever flera av de finska intresseorga- nisationerna problem med att tolktjänsten placerats i en så stor och svåröverblickbar organisation. Även Handisam som tänkbar huvudman för tolktjänsten har diskuterats inom utredningen. Handisam är en statlig myndighet som arbetar med att stödja och samordna de myndigheter som har ett särskilt ansvar för genomförandet av handikappolitiken, stödja kommunernas och landstingens tillgänglighetsarbete, ta fram riktlinjer för tillgänglighet m.m. Handisam bistår även regeringen med underlag så att styrningen av det handikappolitiska arbetet blir effektivt, samt analyserar problem inom området och bedömer vilka åtgärder som behövs för att komma till rätta med dem. En fördel med Handisam är att myndigheten har ett sektorsöver- gripande perspektiv samt en kulturkompetens när det gäller de aktuella målgrupperna. Myndighetens roll att stödja andra myndig- heter i tillgänglighetsarbetet är relevant för tolktjänstområdet, där behovet av kunskap om myndigheters ansvar att anlita tolk enligt utredningen är stort. Det som talar mot Handisam är att det är en relativt liten stabsmyndighet till regeringen. Skulle tolktjänsten inordnas i Handisam skulle tolktjänstverksamheten bli mycket dominerande och dessutom till sitt innehåll skilja sig väsentligt från myndighetens övriga verksamhet. Att myndigheten skulle få ett ansvar för en omfattande operativ verksamhet med regionala enheter skulle skapa en obalans och förändra hela myndighetens karaktär och roll. Dessutom blir funktionshindersperspektivet dominerande i stället för språkperspektivet och synen på tolktjänst som ett ömsesidigt behov för att möjliggöra kommunikation – något som enligt utredningen bör vara utgångspunkten för verksamheten. Utredningen har slutligen prövat frågan om SPSM skulle kunna vara en lämplig huvudman för tolktjänst. Myndigheten har en regional organisation med fem enheter och ytterligare ett antal lokalkontor. Myndigheten har kulturkompetens och stor erfarenhet av att arbeta med frågor som rör de aktuella målgruppernas förutsättningar, villkor och möjligheter till delaktighet. Myndighetens väl etablerade kontaktytor mot målgrupperna skulle sannolikt vara en fördel inför ett eventuellt utvidgat uppdrag. Vidare har SPSM erfarenhet och en organisation för att bedriva rådgivning, informations- och stödverk- samhet riktad till andra offentliga huvudmän. Det som talar mot SPSM är bl.a. att det inte är en myndighet med ett sektors- övergripande uppdrag, utan en myndighet som har en tydlig profil av skolmyndighet. Ett ansvar för tolktjänst vid sidan av myndighetens nuvarande uppdrag skulle skapa en obalans mellan uppdragen och sannolikt försvåra myndighetsstyrningen avsevärt. SPSM är dessutom en relativt ny myndighet som befinner sig i ett utvecklingsskede när det gäller myndighetens kärnområden, däribland specialskolorna och hanteringen av statsbidrag. Från vissa intresseorganisationers håll har också argumentet framförts att det finns en historik när det gäller gruppen döva och de tidigare s.k. dövskolorna som fortfarande präglar många döva personers uppfattning om myndigheten. Frågan om alternativa huvudmän för tolktjänst har diskuterats ingående i utredningens expert- och sakkunniggrupp samt i referens- gruppen. Ledamöterna har ombetts att inkomma med förslag och synpunkter i frågan. Utredningen kan konstatera att de i båda grupperna funnits en mycket bred enighet kring slutsatsen att tolktjänsten bör hanteras av en gemensam huvudman, att denna huvudman bör vara staten samt att en ny myndighet bör bildas för ändamålet. Ytterligare skäl för utredningens bedömning och förslag redovisas i kapitel 6. 5.3.4Förmedlingstjänsterna , och Teletal samt distanstolkning – del av reguljär tolktjänst? Utredningens uppdrag har varit att undersöka hur IT och hjälp- medel kan fungera som alternativa lösningar vid behov av tolkning och hur denna användning ytterligare kan stimuleras för att nå mer kostnadseffektiva lösningar. Det är således frågor kopplade till mål- sättningen om en ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation. Tekniska lösningar för förmedling eller tolkning mellan personer som inte befinner sig på samma plats fysiskt, beskrivs ofta i dagligt tal som distanstolkning. Utredningen kan dock konstatera att det finns vissa avgörande skillnader mellan de tjänster och tekniska lösningar som erbjuds. Som framgår av kartläggningen i kapitel 3 finns det tre förmedlingstjänster – , och Teletal – som alla bygger på att tre parter deltar på tre olika platser. Den uppringande personen befinner sig på ett ställe, tolken eller förmedlaren befinner sig på ett annat ställe och den uppringda personen befinner sig på ett tredje ställe. Den situationen kallas förmedling. Distanstolkning bygger på att två samtalsparter befinner sig på ett ställe medan tolken befinner sig på ett annat ställe och tolkar på distans. Vid sådan distanstolkning kan tolkning genomföras med en enkel rutin där man kommer överens om tolkuppdraget och sedan genomför det med de samtalande parterna på ett ställe och tolken på ett annat ställe. När det gäller frågan om hur samhället kan stimulera en utveck- ling mot ett ökat användande av förmedlingstjänster och distans- tolkning är det av stor vikt att lyssna på och beakta de primära tolkanvändarnas synpunkter och erfarenheter. Dessa är emellertid ingen homogen grupp med en gemensam uppfattning. Det finns ålders- och generationsrelaterade skillnader där det huvudsakliga mönstret är att yngre användare generellt sett har en högre teknik- mognad och därmed är mer positiva till förmedling och distans- tolkning av bild och text via mobiltelefonen. Det handlar också om att yngre generationer av användare oftare än äldre lever ett aktivt liv präglat av hög social interaktivitet och geografisk rörlighet, vilket kan underlättas av olika distanstolknings- och förmedlings- tjänster. När det gäller gruppen äldre primära tolkanvändare som är vana att ha tolk på plats kan detta vara en viktig trygghetsfaktor i samband med möten med vården eller i myndighetskontakter. Att både lära sig använda ny teknik och dessutom inte ha tolken fysiskt närvarande innebär en hög tröskel för många äldre användare. Det finns naturligtvis också skillnader mellan barndomsdöva och vuxendöva eller hörselskadade. Barndomsdöva teckenspråkiga personer vill kunna kommunicera på sitt förstaspråk, dvs. För dessa användare är texttelefoni och distanstolk- ning med text ett komplement. Vuxendöva och hörselskadade, å andra sidan, är vana vid skrivtolkning och nyttjar därför text- telefoni och skrivtolkning på distans. En generellt påpekande från intresseorganisationerna är att många primära tolkanvändare inte vill ha tolk på plats om det inte är helt nödvändigt. Det är således inte självklart att tolk på plats alltid är prioritet ett för de primära tolkanvändarna. I en del situationer kan det av integritetsskäl upplevas som bättre att tolken inte är närvarande. Utredningens bedömning är att skillnaderna mellan förmed- lingstjänster och distanstolkning som pekas på ovan visserligen kan vara relevanta för den enskilde tolkanvändaren i en specifik situation, men att de synpunkter som framförts av intresseorganisationerna gäller alla former av tekniska lösningar för tolkning och förmedling på distans. De tydliga distinktionerna mellan kopplingsfunktio- nalitet för parter på tre fysiska platser och distanstolkning som i normalfallet innebär parter på två fysiska platser, förefaller vara viktigare för den eller de huvudmän som ansvarar för att tillhanda- hålla tjänsterna, än för tolkanvändarna själva i deras vardag. Kvalitetsaspekterna är också viktiga när det gäller ökat användande av distanstolknings- och förmedlingstjänster. Studier från , finansierade av läns landsting, och med syftet att beskriva, analysera och förstå hur interaktionen vid förmedlade samtal via bildtelefon gestaltar sig, visar exempelvis att interaktio- nen mellan de tre parterna i en tolksituation ser annorlunda ut i förmedlingstjänsten för bildtelefoni jämfört med tolk på plats.6 Tolken tenderar att blir mer av moderator och samtalscoach, vilket påverkar hur sändare och mottagare upplever samtalet. Det har också visat sig att tolkanvändarna upplever att tolkkvaliteten sjunker om teckenspråkstolkarna i sin yrkesutövning endast tolkar för . En kombination av tolkning på plats och arbete i studios för förefaller bidra till att den språkliga kvaliteten bättre upprätthålls. Detta är viktiga aspekter att ta hänsyn till i diskussionen om hur en verksamhet för tolk- och förmedlingstjänster ska organiseras . Det talar för att förmedlingstjänsterna och är tjänster som bör samordnas med och integreras i övrig tolktjänstverksamhet. En central fråga för utredningen att ta ställning till är var ansvaret för förmedlingstjänster och distanstolkning i olika former ska ligga om det bildas en ny gemensam huvudman för tolktjänst. förutsätter utbildade tolkar, vilket talar för att den bör samordnas med övrig tolktjänst inom ramen för en ny orga- nisation. För krävs inte utbildade skrivtolkar . Detta är dock en fråga om kravställande vid upphandlingen. I princip skulle även förmedling av texttelefoni kunna utföras av utbildade skrivtolkar, om detta skulle innebära en avsevärd kvalitets- förbättring ur tolkanvändarnas perspektiv. Teletal är en förmed- lingstjänst som vänder sig till en målgrupp som inte omfattas av utredningens direktiv, men som det kan finnas anledning att inkludera av organisatoriska skäl. 6 Interaktion vid förmedlade samtal via , Habiliteringens forskningscentrum läns landsting. Utredningen har under utredningsarbetet haft en kontinuerlig dialog med PTS i dessa frågor. PTS har till utredningen framfört bedömningen att det är samhällsekonomiskt kostnadseffektivt att de tre förmedlingstjänsterna för bildtelefoni, texttelefoni och Teletal hanteras inom en och samma organisation. PTS har ett ansvar för att alla i ska ha tillgång till effektiva, prisvärda och säkra kommunikationstjänster. De tre förmedlingstjänster som PTS upphandlar liknar på många sätt varandra. Delvis är det samma tekniska lösningar som används i de olika förmedlings- tjänsterna. PTS är en myndighet med stor kunskap om tekniska möjligheter, teknikutveckling, teknisk innovation, nya tillämp- ningar, behov och möjligheter för olika grupper av personer med funktionsnedsättning. Myndigheten har stor erfarenhet av att kravställa och upphandla förmedlingstjänster. PTS helhetsperspektiv kring förutsättningar för personer med olika typer av funk- tionsnedsättning och det pågående arbetet med ny innovativ teknik, talar för att PTS även fortsättningsvis bör ansvara för förmedlings- tjänsterna , och Teletal. Om ansvaret för förmedlingstjänsterna skulle finnas kvar hos PTS är det avgörande att denna funktionalitet ändå helt integreras i den övriga tolktjänsten, så att det av användarna uppfattas som en helhetslösning. De eventuella fördelarna med att förmedlingstjänsterna även fortsättningsvis hanteras av PTS ska dock ställas mot de eventuella nackdelarna med att flera olika huvudmän hanterar tolktjänst i olika former. Utredningens uppdrag är att analysera och vid behov lämna förslag som kan bidra till ett mer lättöverskådligt och samlat system för tolktjänst. Målsättningen är en brukarorienterad modell som är kostnadseffektiv och ändamålsenlig. Ett starkt önskemål från intresseorganisationer och andra berörda aktörer har varit att det skapas ett system som innebär att samhällets tolktjänst i alla former samlas hos en gemensam huvudman. Ett alternativ som bör övervägas är därför att ansvaret för, framför allt, förmedlings- tjänsten som förutsätter utbildade tolkar överförs till en eventuell ny gemensam huvudman för tolktjänst. Ett starkt vägande skäl för att överföra ansvaret för Bild- till den organisation som ansvarar för annan tolktjänst, är att bildtelefoniverksamheten lättare kan samordnas med övrig distanstolkning och med tolkning på plats. Om en huvudman ansvarar för samtliga tolkformer och tolkbaserade tjänster förbättras incitamenten för att kunna erbjuda den tolktjänst som är lämpligast och mest resurseffektiv i varje enskild situation. målsättning är att stimulera en utveckling där allt fler beställningar av tolk på plats kan ersättas med förmedling och distanstolkning, är det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att alla tjänster samlas hos en huvudman. Verksamhetsutveckling, kvalitetsutveckling och uppföljning sker då utifrån ett tydligt och samlat tolk- tjänstperspektiv. En ny gemensam huvudman kan också anpassa lokalisering av en organisation för förmedling och distanstolkning till regionala förutsättningar så att exempelvis regioner med svagare efterfrågan av tolkar på plats kan kompletteras med bildtelefoni- och distanstolkningsverksamhet. Därigenom skapas bättre förut- sättningar för tolkar att bo och verka i hela landet. När det gäller de två andra förmedlingstjänster som PTS upphandlar är motiven för ett förändrat huvudmannaskap möjligen inte lika uppenbara. Förmedlingstjänsten utförs inte av utbildade skrivtolkar . Teletal är visserligen en form av tolktjänst genom att tjänsten innebär tolkning av svårförstått tal. Dock är personer med tal- eller språkproblematik inte en målgrupp som omfattas av utredningens uppdrag, vilket talar mot att utredningen skulle lämna ett förslag avseende denna tjänst. delar utredningen uppfattning att de tre förmedlingstjänsterna har så mycket gemensamt när det gäller tekniska krav, utformning och funktionalitet att det vore olämpligt att dela upp ansvaret för dem på olika huvudmän. Utredningens sammantagna bedömning är därför att mycket talar för att en eventuell ny gemensam huvudman för tolktjänst även bör ges ansvar för tillhandahållande av de tre förmedlings- tjänsterna , och Teletal. Detta förut- sätter dock att en eventuell ny huvudman bedriver arbetet i nära samarbete med PTS som ansvarar för att alla i ska ha tillgång till ett utbud av elektroniska kommunikationstjänster och post. Givet PTS ansvar kommer utveckling och innovation inom området även fortsättningsvis vara en löpande del av PTS verksamhet. Den tekniska kompetens och kunskap om marknaden som krävs för kravställande i samband med upphandling samt för kontinuerlig teknisk utveckling av tjänsterna finns inom PTS. PTS och en eventuell ny huvudman för tolktjänst bör enligt utredningen utveckla lämpliga samarbetsformer som säkerställer att sådan kompetens finns som stöd för utveckling och drift av förmedlingstjänsterna även . Frågan om förmedlingstjänster och distanstolkningstjänster måste också ses i perspektivet av olika myndigheters bidrag till och förskrivning av hjälpmedel. förskrivs text- och bildtelefoner av landstingen. Stöd kan även ges av Arbetsförmedlingen och som kan besluta om text- och bildtelefoner vid exempelvis arbetsplatsanpassning. För den enskilde kan det innebära olika kontakter med olika myndigheter beroende på om behovet är privat eller arbetsrelaterat, trots att det är samma tekniska lösning. På landstingens/regionernas område är det varje landstings/regions ansvar att upphandla och förskriva tekniska hjälpmedel för elektronisk kommunikation. Varje landsting/region ställer sina krav på kvalitet och funktion, vilket innebär betydande regionala variationer när det gäller vilken utrustning som erbjuds användarna. Detta kan vara problematiskt utifrån målsättningen om nationell likvärdighet. Enligt utredningen förefaller det heller inte resurseffektivt att landstingen/regionerna endast förskriver produkter som är special- anpassade för landstingens/regionernas inköp. förskriver landstingen/regionerna inte produkter som finns på den kommersiella marknaden, exempelvis en mobiltelefon eller en dator med bredband och möjlighet till videosamtal. Å andra sidan har systemet med ett regionaliserat ansvar för upphandling inneburit en positiv konkurrens och prispress på marknaden för text- och bildtelefoner samt s.k. totalkonversationsenheter (ljud, text och bild). En samordning och centralisering av upphandlingen med följden att endast ett begränsat antal produkter kan förskrivas, kan leda till minskad konkurrens och till minskade möjligheter att tillfredsställa användarnas individuella behov. När det gäller förskrivningen av elektroniska hjälpmedel anser utredningen att det är nödvändigt att invänta resultatet och slut- satserna av regeringsuppdraget till PTS och HI, Alternativ telefoni