sou · GYB315 · 2011-01-01 00:00:00 — Därmed gick den nationella mobiliseringen in i en genomförandefas. En redogörelse för dessa regeringsbeslut – som innebar uppdrag till , och – finns i bilaga 2. Behovet av en utredning Målet med regeringens satsning mot den grova organiserade brottsligheten är att åtgärderna ska leda till att fler brottsaktiva lagförs och att förutsättningarna för dem som ägnar sig åt brottslighet av detta slag försämras så att de får allt svårare att fortsätta med sin verksamhet. Erfarenheter från satsningar i andra länder visar att en framgångsrik bekämpning av etablerade kriminella grupperingar kan leda till att nya grupperingar bildas eller att befintliga grupperingar intensifierar sina rekryterings- åtgärder. Denna typ av icke avsedda effekter måste motverkas genom kraftfulla insatser från myndigheter, kommuner och andra som direkt eller indirekt berörs. När möjligheterna att utöva kriminell verksamhet försvåras kan det bli aktuellt för brottsaktiva personer att lämna de grupperingar som de tillhör. Den som vill göra det behöver hjälp och stöd i många olika avseenden. Det handlar inte bara om hjälp med att bryta sig loss från ett nätverk som kräver betalning och hotar, utan också om stöd för att kunna etablera en fungerande livssituation med bostad, arbete och socialt umgänge. För att bidra till att fler personer lämnar de kriminella grupperingarna måste berörda myndigheter, kommuner och andra bli bättre på att stödja personer som vill lämna en kriminell livsstil. Sammantaget finns det behov av en utredning med uppgift att se närmare på vad som ytterligare kan göras för att motverka rekryteringsåtgärder från kriminella grupperingar och stödja dem som vill lämna dessa grupperingar. Denna utredning blir alltså en fortsättning på de redan vidtagna åtgärderna mot den grova organiserade brottsligheten. Utredningens uppdrag och arbete Enligt direktiven ska utredningen för det första föreslå åtgärder som underlättar för personer som vill lämna kriminella grupperingar. För det andra ska utredningen föreslå åtgärder för att förhindra nyrekrytering till sådana grupperingar.3 Utredningens förslag ska enligt direktiven syfta till att förhindra de kriminella nätverkens etablering i samhället. Förslagen ska utformas så att de tar sin utgångspunkt i det arbete som redan bedrivs. Utredningen ska därför i lämplig utsträckning beskriva detta arbete samt om möjligt beskriva vilka grupper som är i riskzonen för att rekryteras till kriminella nätverk. Utifrån nyssnämnda beskrivning ska utredningen bl.a. föreslå hur sam- ordningen av det arbete som myndigheter, kommuner och andra aktörer bedriver kan förbättras för bl.a. ungdomar. De åtgärder som utredningen föreslår ska enligt direktiven kunna genomföras inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur och de ska utgå från befintlig ansvarsfördelning mellan myndig- heter, kommuner och andra som berörs. I det fall lämnade förslag kräver författningsändringar ska full- ständiga författningsförslag utarbetas. Vid uppdragets genomförande ska utredningen samråda med de myndigheter, kommuner och andra aktörer som är berörda av uppdraget. Direktiven4 återges i sin helhet i bilaga 1. Särskilt vad gäller den del av utredningen som handlar om nyrekrytering har det sedan utredningen påbörjade sitt arbete lämnats andra uppdrag som delvis berör samma område. Dessa uppdrag beskrivs kortfattat nedan. 3Utredningen har valt att utgå från ett kronologiskt perspektiv och har därför i förhållande till direktiven vänt på ordningen. Vi anser att det är mer logiskt att börja med frågor som rör nyrekrytering till kriminella grupperingar för att därefter ta oss an frågor som gäller avhopp. 4Utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2009:69 och 2010:1) har avsett förlängning av utredningstiden och biläggs inte betänkandet. Utredningens uppdrag och arbete () har av regeringen fått i uppdrag att redovisa en kartläggning av det före- byggande arbetet i kommunerna som är särskilt riktat till barn och ungdomar i olika risksituationer.5 Med barn och ungdomar i risksituationer ska enligt uppdraget förstås personer som finns i utsatta miljöer, t.ex. i familjer med missbruk eller våld. Det förebyggande arbete som FHI ska kartlägga är riktat mot barn och ungdomar som i förlängningen riskerar att rekryteras till kriminella grupperingar. Dock har FHI fått ett rent kartläggande uppdrag. Detta ska jämföras med förevarande uppdrag, som går ut på att lämna förslag till faktiska åtgärder. Ungdomsbrottslighet inom ramen för projektet ett effektivt rättsväsende Chefen för gav en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag på hur rättsväsendets myndigheter och andra aktörer kan effektivisera insatserna för att förhindra att ungdomar utvecklar en vanekriminell livsstil. Utredaren redovisade uppdraget i promemorian Effektivare insatser mot ungdomsbrottslighet. I promemorian föreslås för det första att () får i uppdrag att inrätta polisens ungdomscentrum på åtta orter i landet. Sådana ungdomscentrum ska på regional nivå, tillsammans med kommunala myndigheter, ansvara för metod- utveckling, enhetlighet, samverkan och utvärdering inom området ungdomsbrottslighet. Dessa centrum bör enligt promemorian få i uppdrag att ta fram och införa riktlinjer för polisens inhämtning av information beträffande ungdomar som riskerar att utveckla en vanekriminell livsstil och för hur socialnämnden ska få del av denna information. Däremot ska dessa centrum inte arbeta operativt med enskilda individärenden. För det andra föreslås en starkare ekonomisk styrning av polis och åklagare för att myndigheterna ska hålla tidsfristerna avseende unga lagöverträdare. Enligt förslaget bör RPS och Åklagar- myndigheten hålla inne en viss del av de ekonomiska resurserna till 5 Regeringsbeslut III:5 med diarienummer S2009/2925/FH (delvis). Utredningens uppdrag och arbete polismyndigheterna respektive åklagarkamrarna och sedan fördela medlen i förhållande till hur tidsfristerna hållits. För det tredje föreslås att det införs en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som innebär att social- tjänstsekretessen inte hindrar att ett beslut om att inleda eller inte inleda en utredning med anledning av en anmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) lämnas ut till den myndighet som gjort anmälan. Vidare föreslås att myndighetsgemensamma seminarier inom området sekretess och samverkan bör anordnas för olika yrkesgrupper. Avslutningsvis föreslår utredaren att ungdomsbrott i större utsträckning än bör utredas och avdömas där den unge bor, att den särskilda lagregleringen av vem som är förundersökningsledare i ungdomsärenden avskaffas samt att RPS och får i uppdrag att utarbeta föreskrifter och allmänna råd för utredningar av ungdomsbrott. Det är uppenbart att förevarande utredning måste besluta vissa avgränsningar gentemot ovannämnda uppdrag. Majoriteten av unga som begår brott gör det ofta tillsammans med någon annan person som är i ungefär samma ålder och av samma kön och som kommer från samma bostadsområde eller går i samma skola. Gräns- dragningen mellan de som riskerar att bli vanekriminella och unga som är på väg in i eller tillhör förorts- eller ungdomsgäng kan därför vara svår att dra. En avgränsning som görs är att förevarande utredning så långt som möjligt ger förslag till åtgärder som riktar sig mot personer som mera riskerar att rekryteras till kriminella grupperingar. Vid en sådan avgränsning kan det hävdas att promemorian Effektivare insatser mot ungdomsbrottslighet generellt sett tar sikte på åtgärder riktade mot ungdomar som inte har kommit riktigt lika långt i den kriminella karriären. Utredningen är dock medveten om att en sådan gräns inte är lätt att dra mellan de båda uppdragen, men ambitionen är i alla fall klar. En översyn av påföljdssystemet Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet.6 Utredningen har antagit namnet (Ju 2009:11) och ska redovisa sitt uppdrag 6 En översyn av påföljdssystemet (dir. 2009:60). Utredningens uppdrag och arbete ska enligt direktiven bl.a. analysera och vid behov föreslå ändringar av bestämmelserna om s.k. billighetsskäl i 29 kap. 5 § vad avser innehåll, betydelse vid straffmätningen och påföljdsvalet samt för med- delande av påföljdseftergift. Bakgrunden till översynen av de s.k. billighetsskälen anges bl.a. vara de förslag till ändringar av bestämmelserna som Beredningen för rättsväsendets utveckling föreslog.7 Beredningen föreslog att det ska beaktas att den tilltalade har lämnat uppgifter av betydelse för utredningen av det egna brottet. Med hänsyn till uppdrag kommer denna utredning inte att lämna förslag till åtgärder som avser påföljds- systemet.8 Dock ger förevarande utredning sin syn på behovet av en översyn av de s.k. billighetsskälen i bilaga 3. Utredningen har hållit tre expertsammanträden och även haft underhandskontakter med enskilda experter. Vidare har utred- ningen fört diskussioner med utredaren som redovisade sitt uppdrag i promemorian Effektivare insatser mot ungdomsbrottslighet. I syfte att få en lägesbild samt inhämta synpunkter och idéer från myndigheter, kommuner, ideella föreningar och andra som är berörda av uppdraget har utredningen hållit fem hearingar.9 Till tre av dessa hearingar hade utredningen bjudit in bl.a. politiker, personal från rättsväsendet och andra myndigheter samt personer med egen erfarenhet av en kriminell livsstil. De två övriga hearingarna var öppna för allmänheten. Härutöver har fortlöpande ett stort antal intervjuer och kontakter ägt rum med personer som arbetar inom myndigheter och organisationer som berörs av utredningens arbete. Här kan bl.a. nämnas möten med , , mot organiserad brottslighet i , Ung & Trygg i , Kriminalvården Region 7Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117). 8Som en särskild rättsverkan föreslås emellertid en höjning av avgiften enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond (se avsnitt 11.2). 9Den första hearingen med inbjudna deltagare hölls i . Dagen efter, , hölls en motsvarande hearing i . Den tredje hearingen anordnades i under den s.k. Almedalsveckan och den fjärde hearingen hölls i under ungdomsevenemanget Ung08. Den femte och sista hearingen med inbjudna deltagare hölls i . Utredningens uppdrag och arbete respektive Region och Kriminellas revansch i samhället (). Utredningen har även samtalat med ett antal personer som har egna erfarenheter av att lämna kriminella grupperingar. Utredningen har varit representerad vid konferensen samarbetar vi för de mest belastade ungdomarna 16–?, som hölls i . Där deltog bl.a. politiker från stadsdels- nämnder och kommunfullmäktige, företrädare för den s.k. sociala ekonomin och personal från ungdomshem. Utredningen har gjort två studieresor, en till och en till . besöktes i delstaten . Polisen i gav en lägesbild av den organiserade brottsligheten i delstaten och vad de gör för att motverka denna brottslighet. Vid ett dagsbesök hos polisen i gavs en motsvarande lägesbild beträffande delstaten . Australian Crime Commission berättade därefter om deras nationella arbete mot den organiserade brottsligheten. Vidare besöktes under ledning av i två kriminalvårdsanstalter. Ett par ungdomsprojekt (Youth Affairs Office och ) som verkar mot kriminalitet bland unga besöktes också. besöktes där utredningens representanter inledningsvis fick information av den danska om den organiserade brottsligheten i landet. De informerade även om den danska regeringens mobilisering mot den organiserade brottsligheten. Vidare fick utredningen träffa före- trädare för den danska Kriminalvården, en polisman som var aktiv i ett råd mot kriminella grupperingar i och företrädare för SSP-samarbetet (skola, socialtjänst och polis) i . Avslutningsvis har utredaren besökt polisen i och där tagit del av deras arbete inom detta område. Utredningens uppdrag kan sägas bestå av två huvuddelar. Den första delen avser uppdraget att lämna förslag till åtgärder för att motverka rekrytering till kriminella grupperingar (nyrekryte- ringsdelen) och den andra delen avser uppdraget att lämna förslag till åtgärder för att hjälpa personer som vill lämna sådana grupperingar (avhoppardelen). Denna uppdelning har också fått återverka på betänkandets disposition. Utredningens uppdrag och arbete Kapitel 2 behandlar på ett övergripande plan frågor om organiserad brottslighet och kriminella grupperingar. Här återges bl.a. vissa definitioner av organiserad brottslighet och vilka olika typer av kriminella grupperingar som anses förekomma i . Nyrekryteringsdelen består av fyra kapitel. I kapitel 3 redovisas en genomgång av forskning om faktorer som ökar respektive minskar risken för att dras in i kriminella nätverk. I kapitel 4 ges en allmän presentation av vilka myndigheter som arbetar mot ungdomsbrottslighet och i kapitel 5 redovisas ett antal insatser som görs för att motverka nyrekrytering till kriminella nätverk. Exemplen är i första hand hämtade från , men även en kortfattat beskrivning av insatser som görs i andra länder redovisas. Avslutningsvis lämnar utredningen i kapitel 6 sina överväganden och förslag i nyrekryteringsdelen. Avhoppardelen innehåller tre kapitel. I kapitel 7 redogörs för forskning om att upphöra med brott och om de processer som den enskilde har att gå igenom för att kunna lämna ett kriminellt liv. Kapitel 8 beskriver arbetet som statliga myndigheter, kommuner, ideella organisationer och näringsliv utför eller planerar att utföra för att hjälpa personer som vill lämna kriminella grupperingar. I kapitel 9 redovisas sedan utredningens överväganden och förslag i avhoppardelen. Avslutningsvis tas vissa frågor upp som är gemensamma för både nyrekryterings- och avhoppardelen. I kapitel 10 presenterar utredningen förslag till en nationell kunskapssatsning på området. Sedan följer kapitel 11 som innehåller kostnads- och konsekvens- analyser till de förslag som lämnas. I kapitel 12 finns författnings- kommentarer. 2Organiserad brottslighet och kriminella grupperingar De åtgärder som utredningen föreslår ska framför allt syfta till att motverka kriminella grupperingar som är att hänföra till den organiserade brottsligheten. I detta kapitel berörs därför på ett övergripande plan vad som avses med organiserad brottslighet. Vidare redovisas vilka typer av kriminella grupperingar som ofta nämns i samband med denna brottslighet. 2.1Vad avses med organiserad brottslighet? I svensk rätt finns inte någon legaldefinition av begreppet organiserad brottslighet. Inte heller i övrigt finns det någon allmänt vedertagen definition av begreppet. har dock utifrån forskning om svenska förhållanden, utarbetat en definition av organiserad brottslighet som samman- fattas i följande tre punkter.1 Det rör sig om nätverksbaserad vinstinriktad brottslig verk- samhet i projektform där gärningspersonerna har vilja och förmåga att skydda och underlätta brottsligheten genom otillåten påverkan (trakasserier, hot, våld och korruption). Inom projekten, som avlöser varandra, finns en arbetsordning och flexibilitet som innebär att medarbetare går in i och ut ur projekten. 1 Lokala åtgärder mot organiserad brottslighet, nr 18 från 2009, s. 34. Organiserad brottslighet och kriminella grupperingar Verksamheten bedrivs som regel diskret, men kan ibland ta sig uttryck i synliga gäng med ett utmanande beteende, symboler och maktspråk. För att möjliggöra en gemensam kartläggning av den organiserade brottsligheten använder EU:s medlemsstater de elva kriterier som räknas upp nedan.2 De fyra första och minst två av de övriga kriterierna måste vara uppfyllda för att brottsligheten ska anses vara organiserad. 1.Samverkan mellan fler än två personer. 2.Lång eller obegränsad utsträckning i tiden (kriteriet hänför sig till gruppens stabilitet och [potentiella] varaktighet). 3.Misstanke om allvarliga kriminella handlingar. 4.Strävan efter och/eller makt. 5.Egna tilldelade uppgifter åt var och en. 6.Någon form av disciplin och kontroll. 7.Verksamhet på internationell nivå. 8.Användande av våld eller andra metoder för hot. 9.Användande av kommersiella eller affärsmässiga strukturer. 10.Deltagande i penningtvätt. 11.Otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rättsliga myndigheter eller ekonomi. Som framgår av kriterierna kan en kriminell organisation anses föreligga redan vid ett begränsat antal medlemmar. Organisationen ska emellertid vara strukturerad och bestående, vilket utesluter tillfälliga sammanslutningar. Vidare ska de brott som förövas inom den kriminella organisationen ha ett direkt eller indirekt vinnings- syfte. Organiserade våldsbrott, t.ex. rasistiska angrepp mot personer eller vissa brott med politiska motiv, faller således utanför begreppet organiserad brottslighet. Av det anförda följer att organiserad brottslighet – i nu berörda sammanhang – främst uppfattas som brottslighet genomförd utifrån ekonomiska motiv. 2 Se dokumentet 6204/2/97 Enfopol 35 Rev 2. Organiserad brottslighet och kriminella grupperingar 2.2Vad anses om förekomsten av organiserad brottslighet i ? I en rapport3 från (Brå) berörs på ett generellt plan bl.a. svenska åtgärder mot organiserad brottslighet och inriktningen på den brottslighet som anses förekomma i landet. Den svenska formen av organiserad brottslighet handlar främst om allvarlig brottslighet som förövas systematiskt och i nätverksform. Emellertid förekommer det också organiserad brottslighet som överensstämmer med de EU-gemensamma kriterierna, bl.a. på så sätt att utländska kriminella organisationer använder som transitland för smuggling av narkotika och tobak. Enligt rapporten och en idéskrift4 är den organiserade brottsligheten i bl.a. inriktad på narkotikabrott, smugg- lingsbrott, tillgreppsbrott, ekonomiska brott och våldsbrott. Inriktningen på och omfattningen av organiserad brottslighet i framgår också av en rapport5 från . Rapporten är framtagen i samverkan med andra brottsbekämpande myndigheter. I rapporten används de elva kriterier som EU:s medlemsstater utgår från för att definiera begreppet organiserad brottslighet. Den organiserade brottsligheten förekommer enligt Riks- kriminalpolisen i hela landet, men med en koncentration till de större städerna.6 Även mindre städer berörs dock allt mer av problemet. Särskilt de kriminella mc-gängen och deras s.k. supportergäng har börjat etablera sig på mindre orter. Riks- kriminalpolisens bedömning är att antalet medlemmar i kriminella nätverk ökar i , liksom antalet grupperingar. Detta gäller både för den kriminella mc-miljön som brottskonstellationer i storstädernas förorter. Enligt vissa uppskattningar kan antalet 3Organiserad brottslighet – lösa maskor eller fasta nätverk, Rapport 2002:7 från Brå. 4Lokala åtgärder mot organiserad brottslighet, nr 18 från Brå . 5Rikskriminalpolisen, brottslighet i , RKP KUT Rapport 2005:2b, A-492-671/05. 6Rikskriminalpolisen, brottslighet i , RKP KUT Rapport 2004:5c, A-492-448/04, s. 5. Organiserad brottslighet och kriminella grupperingar medlemmar i kriminella grupperingar beräknas till ett par tusen personer. Av dessa kan ungefär 800 personer hänföras till kriminella mc-gäng. I anglosaxisk litteratur om mc-gäng används ofta termen outlaw motorcycle gangs för mc-klubbar, där medlemmarna väljer att ställa sig utanför samhällets lagar och övriga normer för att i stället följa sina egna regler. För medlemmarna i ett kriminellt mc-gäng (i fortsättningen bara mc-gäng) är inom gänget det viktigaste. Allt annat är av underordnad betydelse, åtminstone till en början. kom outlaw-kulturen på allvar till . Enligt bedömningar har det skett en fördubbling av antalet personer inom mc-miljön . Mc-gängen ägnar sig åt allt från utpressning i samband med indrivningsverksamhet till narkotika- och vapenhantering samt förmedling av svart arbetskraft. Medlemmar i mc-gängen begår framför allt brott i olika konstellationer utanför gängen. Den synliga våldsbrottsligheten förefaller ha minskat i moderorganisa- tionerna i takt med att supportergäng bildats. Dessa supportergäng fungerar i stället som moderorganisationernas muskler. Som nämnts tidigare berörs även mindre städer allt mer av problemet med organiserad brottslighet. Det är särskilt mc-gängen och deras supportergäng som börjar etablera sig på mindre orter. Enligt rekryterar supportergängen medlemmar bland yngre grovt kriminella män.8 7Avsnittet bygger i huvudsak på redogörelsen för mc-gäng och fängelsegäng som lämnas i i betänkandet Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. – straffansvarets räckvidd (SOU 2000:88) samt uppgifter om kriminella grupperingar i brottslighet i , RKP KUT Rapport 2005:2b, A-492-671/05. 8Rikskriminalpolisen, brottslighet i , RKP KUT Rapport 2004:9b, s. 5. Organiserad brottslighet och kriminella grupperingar Fängelsegäng är grupperingar som bildas på kriminalvårdsanstalter och som till sin struktur ibland påminner om mc-gängen. Gängen är aktiva såväl innanför som utanför kriminalvårdens anstalter. Det finns vissa uppgifter om att det är relativt lätt för gäng att rekrytera inne på anstalterna, förmodligen på grund av att det känns tryggare och säkrare för den enskilde att tillhöra en grupp än att stå utanför. Kriminalvården har konstaterat att allt fler av de intagna tillhör kriminella grupperingar.9 Däremot anser myn- digheten att det inte längre bildas några renodlade fängelsegäng. Med etniska grupperingar avses personer som har en gemensam kulturell och språklig bakgrund. Det finns, enligt Rikskriminal- polisen, ett flertal grupperingar från exempelvis , och som ägnar sig åt brottslighet i Sverige.10 Grupperingarna begår bl.a. narkotikabrott, rån, penningförfalskning, människo- handel och smuggling. Med förorts- och ungdomsgäng avses löst sammansatta kriminella konstellationer som framför allt finns i storstädernas förorter. Medlemmarna i dessa grupperingar är i huvudsak mellan 15 och Etnisk bakgrund förefaller inte vara någon viktig faktor vid sammansättningen av ett förorts- eller ungdomsgäng. I stället är det av betydelse var man bor och vilket rykte man har. De vanligaste brotten som begås av grupperingarna är stölder, rån och våldsbrott. Även narkotikabrott är vanligt förekommande. Hur utvecklingen av förorts- och ungdomsgängen ser ut i är inte helt klarlagt. I Brottsförebyggande rådets skol- undersökning, som i stort sett genomförts 1995, ställdes en fråga om gängmedverkan. Av omkring 8 000 tillfrågade elever i årskurs 9 svarade 2001 ja på frågan: Kan man säga att du är med i ett speciellt 10Rikskriminalpolisen, 2011, RKP Rapport 2009:1, s. 22. Organiserad brottslighet och kriminella grupperingar gäng som ibland begår en del brott. I undersökningen var motsvarande andel . Den specifika frågan om gängmedverkan har inte ställts i senare års under- sökningar. I anslutning till att en ung person blir placerad på ett särskilt ungdomshem11 genomför (SiS) en kartläggning av den unges levnadsförhållanden. Utifrån den manual som används tillfrågas den unge: Tillhör du något gäng som begår brottsliga eller andra av samhället ej accepterade handlingar?. Av de omkring 660 ungdomar som besvarade frågan 2008 svarade att de tillhörde ett gäng.12 Jämfört med är det en minskning . Trenden är att allt färre unga uppger att de är med i gäng. I absoluta tal är det ett hundratal unga som uppger att de tillhör ett gäng av de SiS-placerade ungdomarna. Enligt finns det en klar trend att allt fler yngre blir medlemmar i kriminella grupperingar.13 En sådan utveckling bekräftas dock inte av SiS årliga mätningar. Samman- fattningsvis kan det konstateras att det finns ett uppenbart behov av forskning och statistiska uppgifter avseende omfattningen av kriminella nätverk i . Såväl inriktningen av den brottsliga verksamheten som organisa- tionsgraden varierar påtagligt mellan olika typer av kriminella grupperingar.