sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — De träf- fas en till för att dryfta frågor kring NVC:s verksamhet. NordForsk193 som inrättades 2005, är en plattform för samarbete när det gäller utvecklingen av nordisk forskning och forsknings- politik. De huvudsakliga intressenterna är de statliga forsknings- finansiärerna i de fem nordiska länderna. Uppgiften är att göra den nordiska regionen stark och inflytelserik genom att identifiera forskningsområden där man förutser att nordiskt samarbete ger 192Fram till 2010 gavs tidskriften ut under namnet Nordisk alkohol- & narkotikatidskrift (NAT). Den gavs ut med sex nummer , varav två eller tre på engelska. mervärde till pågående eller framtida forskning. För att åstad- komma detta prioriteras forskningsstrategisk rådgivning och finan- siering av forskning som bedöms ha stora möjligheter att resultera i långsiktiga kunskapsbaserade framsteg. för folkhälsovetenskap (NHV)194 är en insti- tution för högre utbildning och forskning inom området folkhälso- vetenskap. Högskolan erbjuder grund-, fortsättnings- och forskar- utbildningskurser i folkhälsovetenskap för personal inom hälso- och sjukvården och angränsande områden i de nordiska länderna. 4.2Polis- och tullsamarbetet i Polis- och tullsamarbetet i (PTN) syftar till att bekämpa grov organiserad brottslighet som påverkar brottsligheten i . Inom PTN-samarbetet utarbetas en Nordisk OCTA,195 det vill säga en hotbildsanalys av hur den grova organiserade brotts- ligheten i de olika länderna påverkar . PTN består bland annat av gemensamma polis- och tullsambandsmän från , , och , som är stationerade i ett tjugotal länder i , och . Deras uppgift är att vara en länk mellan de nordiska ländernas polis- och tullmyndigheter och deras motsvarigheter i utstationeringsländerna. Flera sambandsmän är sidoackrediterade, det vill säga de samarbetar också med myndig- heter i närliggande länder till värdlandet. Sambandsmännen arbetar på de nordiska ländernas vägnar, oavsett vilket land som stationerat ut dem. PTN-samarbetet bedrivs på strategisk, taktisk och operativ nivå. Det är PTN/Chefsarbetsgruppen som beslutar om vilka PTN- projekt som ska initieras. Svensk representant är chefen för eller dennes personlige representant. Besluten fattas på underlag som arbetats fram av Underrättelsechefsgruppen, som i sin tur får underlag från Analysgruppen som svarar för sam- manställningen av den årliga nordiska hotbildsbedömningen. 194www.nhv.se/customer/templates/StartPage.aspx?id=3&epslanguage=SV 195Organised Crime Threat Assessment. 4.3Nätverket för den aktuella drogsituationen i Nätverket för den aktuella drogsituationen i (NADiS) är ett informellt nordiskt samarbete med fokus på nya miss- brukssubstanser. Det skandinaviska nätverket omfattar , , och . avser att ansluta sig . Administratörerna för nätverken träffas en gång för strategiska diskussioner. Utöver dessa möten har representanterna tillgång till en SLL-krypterad (säker) Internetsida med ett inter- aktivt diskussionsforum samt ett dokumentbibliotek. De har även åtkomst till aktuella presentationer från respektive myndighet. NADiS har också en roll i EU:s system för informationsutbyte, riskbedömning och kontroll av nya psykoaktiva ämnen.196 Det skandinaviska nätverket bygger på svenska NADiS som inrättats för att underlätta olika nyckelaktörers aktiva medverkan i det förberedelsearbete som och Läke- medelsverket bedriver när det gälle att föreslå reglering av miss- brukssubstanser som narkotika eller hälsofarliga varor. Liknande nätverk i de nordiska länderna samverkar i det skandinaviska nät- verket. 196 Rådets beslut /387/RIF av om informationsutbyte, riskbedömning och kontroll avseende nya psykoaktiva ämnen. Kvalitativ innehållsanalys av 1961, 1971 och internationella narkotikakonventioner års konvention om psykotropa ämnen ........................ Analys och bakomliggande värderingar................................ Källor och litteratur ............................................................... har förbundit sig till tre gällande internationella nar- kotikakonventioner: om narkotika, om psykotropa ämnen, och FN-kon- vention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. Nedan följer en kvalitativ innehållsanalys av dessa tre konventio- ner. Fokus i analysen ligger på konventionernas formella uppbygg- nad, de åtgärder för efterlevnad som ställs till förfogande, relatio- nen mellan utbuds- och efterfrågebegränsningar, samt relationen mellan de universella anspråken och eventuella nationella särintres- sen. Avslutningsvis diskuteras några möjliga underliggande värde- ringar i konventionerna. Initiativet till konvention togs 1948 av FN:s ekonomiska och sociala råd. Ambitionen var att förenkla det internationella samarbetet i narkotikafrågor genom att föra ihop ett stort antal äldre fördrag i en enda gemensam konvention. Konventionen syf- tade till att förhindra produktion och spridning av en rad specifika narkotiska droger, men också säkra tillgången för medi- cinsk och vetenskaplig användning. I inledningen skrevs denna problematik fram tydligt: Parterna, som känna ansvar för mänsklighetens väl och hälsa, som inse, att narkotika komma att förbli oumbärliga såsom smärt- lindrande medel och att erforderliga åtgärder måste vidtagas för att säkra tillgången på narkotika för detta ändamål, som inse, att tillvänjning till narkotika utgör en allvarlig fara för indi- viden och för med sig sociala och ekonomiska risker för samhället, som äro medvetna om sin plikt att förebygga och bekämpa detta onda, som inse, att för effektiva åtgärder mot missbruk av narkotika kräves en samordnad och världsomfattande aktion, som förstå, att en sådan världsomfattande insats kräver internationellt samarbete, vilket vägledes av enhetliga principer och siktar mot gemen- samma mål, som erkänna behörighet inom narkotikakontrollens område och som önska, att de berörda internationella organen skola grupperas inom ramen för denna organisation, 1 Författaren har gjort analysen på utredningens uppdrag. De uppfattningar som redovisas är författarens egna och delas inte nödvändigtvis av utredningen. som önska avsluta en internationell konvention, som kan antagas av alla, och som ersätter nu förekommande narkotikafördrag, begränsar använd- ningen av narkotika till medicinska och vetenskapliga ändamål och som möjliggör oavbrutet internationellt samarbete för att förverkliga dessa avsikter och nå dessa mål Narkotikamissbruk framställdes här å ena sidan som ett hot inte bara mot individen, utan även mot samhället, folkhälsan och mänsk- ligheten i stort. Å andra sidan framhölls att narkotika har och kommer fortsätta att ha en avgörande positiv och legal medicinsk använd- ning som måste säkras nationellt och internationellt. Försöken att hantera spänningarna mellan dessa delvis motstridiga intressen är också genomgående i de tre konventioner som behandlas i denna undersökning. konventioner hade bara innefattat bestämmelser om opium, koka och derivat som morfin, heroin och kokain, men konvention kom också att omfatta en rad syntetiska opioider, cannabis och droger med liknande effekter. konvention gjorde det också enklare – genom en så kallad likhetsprincip (artikel 3, förteckning III) – att inkludera nya substanser i de olika förteck- ningarna över narkotiska preparat allt eftersom de identifierades. Administrationen förenklades genom att ansvaret centraliserades till tre gemensamma instanser med olika ansvarsområden. FN:s (CND2) gavs mandat att lägga till, ta bort och ändra klassificeringen av droger på rekommendation av Världs- hälsoorganisationen (WHO3). CND fick också det övergripande ansvaret för politiken (policy making), övervakning av implemen- tering, och analys. Ett särskilt organ, Internationella narkotika- kontrollstyrelsen (INCB4), gavs uppdraget att kontrollera produk- tion, tilldelning och handel, samt löpande bevakning av utveckling och efterlevnad i olika länder (artikel 3). inrättades också (UNDCP5) bland annat med de normativa uppgifterna att hysa sekretariaten för INCB och CND och att bistå medlemsländerna i ratificering och implementering av narkotikakonventionerna. Organisationen, som 1997 slogs samman med Centret för internationell brottspre- vention, heter numera FN:s narkotika- och brottsbekämpnings- 2Commission on Narcotic Drugs. 5United Nations International Drug Control Programme. program (UNODC6) och bedriver även forskning och tekniskt bistånd för att bygga upp inhemska kontrollsystem, framför allt i utvecklingsländer.7 konvention är inte i sig verkställande utan förutsätter att parterna omsätter den i sin nationella lagstiftning. Konventio- nen definierar en sorts miniminivå för parternas åtaganden och rymmer därmed en rad tvingande påbud. Detta gäller de regelverk som beskrivs nedan för implementering, klassificering, rapporte- ring, och import/exportreglering (artikel 3, 4, 12, 18–21, 31). Där- emot finns inga framskrivna restriktioner mot att införa striktare regleringar nationellt. Tvärtom ges parterna rätten att tillämpa strängare nationella kontrollbestämmelser än de som stadgas i konventionen (artikel 39). Värt att notera är att konventionens påbud i några fall rymmer reservationer med hänsyn till de ingående parternas nationella rätts- ordning. Bekämpning av den olagliga handeln och samarbete med andra stater ska ske under vederbörligt hänsynstagande till den grundlagsenliga, rättsliga och administrativa ordningen i de ingå- ende länderna (artikel 35). Parterna förbinder sig att göra odling, pro- duktion, tillverkning, extraktion, beredning, innehav, erbjudande, försäljning, distribution, köp, import och export i strid med konventionens riktlinjer straffbart i den nationella lagstiftningen. Men ska det ske med hänsyn till varje lands specifika konstitutionella förhållanden (artikel 36). Spänningen mellan det tvingande i påbuden och hänsynen till lokala konstitutionella villkor har blivit tydlig i vissa fall som till exempel i frågan om hur innehav ska tolkas. Vad avser kriminali- seringen av innehav kom det ofta att tolkas som lagerhållning snarare än personligt innehav, vilket också är tydligt i kommenta- rerna till konventionen (artikel 33.2).8 Länderna kan själva avgöra om odling ska kriminaliseras, men måste reglera en even- tuell legal produktion genom inrättandet av nationella opiumbyråer 6United Nations Office on Drugs and Crime. 7www.incb.org/incb/en/mandate.html; /unodc/en/commissions/CND/index.html /unodc/index.html; I Bayer & H Ghodse, Evolution of international drug control, 1945–1995, Bulletin on Narcotics (Vol. LI, 1999), sid. 5–8; The international drug control conventions: history, achievements and challenges i Report of (E/INCB/2008/1), kap. I, sid. 2; Allister, Drug Diplomacy in the 20th Century. History (/2000), sid. 207–11. 8Commentary on the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs, artikel 33; /library/legal/treat/commentary/default.htm (artikel 22–23). Vidare finns en rad temporära undantag för kultur- ellt betingat bruk av opium, cannabis och koka, som beskrivs nedan (artikel 49). En stat som vill ansluta sig till konventionen har möjlig- het att reservera sig mot påbud i konventionen, och reservationer kan medges om 2/3 av deltagarländerna bifaller detta (artikel 50). konvention inskärpte också vikten av att säkra till- gången på narkotiska droger för medicinska och vetenskapliga ända- mål. Genomgående (artikel 1, 2, 4) gavs parterna rätten att göra undan- tag för denna typ av användning, under vissa restriktioner som krav på dokumentation, receptförskrivning, och liknande. Men konven- tionen gick också på en tydlig förbudslinje, där all användning utöver medicinsk och vetenskaplig sågs som hot inte bara mot indi- viden utan även den sociala och ekonomiska ordningen i världen (inledningen och artikel 4). Vissa lokala och kulturella hänsyn togs dock; parterna gavs rät- ten att gradvis fasa ut vissa former av traditionellt narkotikabruk som cannabisrökning, kokatuggande och opiumrökning, även om det är tydligt att målet är kriminalisering och ett definitivt slut på användningen. Den kvasimedicinska användningen av opium skulle till exempel vara utrotad efter konventionens ikraftträ- dande; kokabladstuggning ; icke-medicinskt cannabis- bruk , men senast efter konven- tionens ikraftträdande (artikel 49). Klassificeringen av narkotiska droger konvention är arrangerad i fyra olika förteckningar, Förteckning I–IV, där för- teckningarna I och IV är de mer restriktiva och förteckningarna II och III mindre restriktiva (artikel 2). Förteckning I utgör konventionens standardklassificering för då kända narkotiska droger som heroin och kokain. Tillverkning, gross- och detaljhandel samt export av narkotika upptagna under denna förteckning begränsas till strikt medicinsk och vetenskaplig använd- ning. Det är inte heller tillåtet för deltagarländerna att bygga upp större lager än vad normalförbrukningen kräver av dessa narkotika. De nationella myndigheterna ges mandat att licensiera tillverkare, alternativt inrätta statliga monopol, samt kontrollera import och export. Deltagarländerna åläggs vidare att föra en detaljerad doku- mentation av alla transaktioner rörande inhemsk och internationell handel. Varje enskild import- och exporttransaktion av narkotika i denna förteckning måste godkännas av myndigheterna. Preparaten receptbeläggs för förskrivning till individer. Förteckning II utgår från samma restriktioner som förteckning I, men är mindre restriktiv vad det gäller lagerhållning, receptför- skrivning, märkning och liknande. Förteckning III är den minst strikta klassificeringen. Deltagar- länderna förbinder sig för dessa preparat bara att förse INCB med statistik över uppskattade behov och verklig förbrukning inom lan- det. Förteckning IV avser narkotika som redan är upptagna i för- teckning I, men som anses speciellt farliga för individen och folk- hälsan. För dessa ges varje deltagarland mandat att ta till varje möj- lig åtgärd man bedömer nödvändig för kontroll. Heroin kom till exempel att tas upp under denna förteckning. Konventionen bygger som nämnts ovan på en så kallad likhets- princip (artikel 3. III) där ämnen som kan leda till samma miss- bruk och framkalla samma skadeverkningar (författarens kursivering) som förtecknade narkotika också ska föras upp i motsvarande för- teckningar. Denna likhetsprincip förenklade avsevärt processen att föra upp nya substanser i förteckningarna. I kombination med cen- traliseringen av ansvar och förenklad organisation bidrog detta till att effektivisera den internationella narkotikabekämpningen. Kon- ventionen blev framför allt effektiv för att stoppa flöden av narko- tika från den legala, till den illegala marknaden.9 En viktig del av det nya kontrollsystemet var de uppskattningar av behov för varje deltagarland som administrerades av INCB. Del- tagarländerna förband sig att bidra med uppskattningar av legala behov av narkotiska preparat, såväl som med statistik över faktisk tillverkning, import, export och konsumtion av dessa. De sam- manlagda mängderna av varje narkotikum som tillverkats eller import- erats av ett land fick inte överstiga summan av behoven för medicinska och vetenskapliga ändamål, det som exporterats, och de eventuella lager som ryms inom denna, samt för särskilda ändamål (artikel 21). INCB gavs rätten att vidta en rad åtgärder för att säkra efterlev- naden av konventionens bestämmelser: INCB kan i första hand begära förklaringar av regeringar då man har indikationer på att konventionens syften kan allvarligt äventyras. Vidare kan man anmoda regeringarna att vidta åtgärder för att rätta till dessa. I tredje hand kan man lyfta frågan i högre instans, FN:s Ekonomiska 9 Bulletin on Narcotics (Vol. LI, 1999), sid. 5–8; The international drug control conven- tions: history, achievements and challenges i Report of (E/INCB/2008/1), kap. I, sid. 3. och sociala råd (Ecosoc). I sista hand kan INCB rekommendera medlemsländerna sanktioner i form av handelsembargon på både import och export, riktade mot den aktuella staten (artikel 14, och kommentarerna, artikel 14.4). På basis av denna information kan INCB sedan genom tillägg (artikel 11) identifiera möjlig ille- gal handel med dessa preparat (artikel 21 bis, 1–5).10 Det är också viktigt att framhålla att konventionen lägger all väsentlig kraft på åtgärder riktade mot utbudssidan. Den slår vis- serligen fast att deltagarländerna bör ägna särskild uppmärksamhet åt behandling, vård och rehabilitering av narkomaner (artikel 36, 38), men som helhet är konventionen utformad för att förhindra illegal odling, produktion och distribution genom att reglera den legala marknaden nationellt och internationellt, snarare än att minska efterfrågan i konsumentländerna. Som Bayer och Ghodse påpekat var konventionen en framgång i att förhindra spridningen av nar- kotika producerade för legala marknader till illegala. Däremot kom den snart att visa sig otillräcklig för att stoppa den eskalerande rent illegala efterfrågan i västvärlden under sextiotalet.11 1.21971 års konvention om psykotropa ämnen Som sociologen visat trodde man med allmänna narkotikakonvention att man säkrat formerna för en effektiv drogbekämpning för en överskådlig tid. Man var mer eller mindre oförberedd explosiva ökning av efterfrågan av syntetiska droger i och . Man trodde också länge att nationella regelsystem räckte för att kontrollera handeln med syntetiska droger. Därför omfattade konvention inte heller sedativa substanser, stimulantia och hallucinogener. ökade den icke-medicinska användningen av till exempel amfetamin och LSD kraftigt. För att möta dessa förändringar arbetade världs- samfundet fram konvention om psykotropa ämnen. I kon- ventionens inledning är hela denna problematik och förändrade historiska och globala situation tydlig: 10Se även Allister, Drug Diplomacy in the 20th Century. History (/2000), sid. 209f, sid. 226–35, sid. 238f. 11I Bayer & H Ghodse, Evolution of international drug control, 1945–1995, Bulletin on Narcotics (Vol. LI, 1999), sid. 8. Parterna, som känner ansvar för mänsklighetens väl och hälsa, som uppmärksammar med oro de allmänna hälso- och sociala pro- blem som uppkommer till följd av missbruk av vissa psykotropa ämnen, som föresatt sig att förebygga och bekämpa missbruk av sådana ämnen och den olagliga handel, som är en följd därav, som inser, att stränga åtgärder är nödvändiga för att begränsa använd- ningen av sådana ämnen till legitima ändamål. som inser, att psykotropa ämnen är oumbärliga för medicinska och vetenskapliga ändamål och att tillgången till dessa ämnen ej skall be- gränsas otillbörligt, som tror, att för effektiva åtgärder mot missbruk av sådana ämnen krävs samordning och världsomfattande insatser, som erkänner behörighet inom området för kontroll av psykotropa ämnen och som önskar, att de berörda inter- nationella organen skall grupperas inom ramen för denna organisation, som inser, att en internationell konvention är nödvändig för att för- verkliga dessa syften En viktig orsak till att denna konvention kom till först var att en rad industriländer med starka intressen i läkemedelsindustrin motsatte sig striktare regleringar. (Under årtiondena efter ingick framför allt amfetaminer och barbiturater i ett stort antal legala läkemedel. konvention om psykotropa ämnen syftar till att kon- trollera stimulantia, sedativa substanser och hallucinogener som till exempel amfetaminer, barbiturater och psykedeliska droger. Konven- tionen har en liknande uppbyggnad som konvention och rymmer fyra förteckningar (artikel 3–11): Förteckning I är den striktast reglerade och avser substanser utan känt medicinskt värde, och som anses utgöra en allvarlig risk för folkhälsan medicinskt och socialt. Syntetiska psykedelika som LSD, MDMA, THC och DMT och organiska som psilocybin och meskalin faller under denna kategori. Förteckning II är näst striktast och avser substanser med ett be- gränsat medicinskt värde, och som anses vara starkt bero- endeframkallande och utgöra hot mot folkhälsan medicinskt och socialt. Här listas till exempel stimulantia som amfetamin. 12 I Bayer & H Ghodse, Evolution of international drug control, 1945–1995, Bulletin on Narcotics (Vol. LI, 1999), sid. 8f; Allister, Drug Diplomacy in the 20th Century. History (/2000), sid. 250; Bulletin on Narcotics (Vol. LI, 1999), sid. 5–8; The international drug control conventions: history, achievements and challenges i Report of (E/INCB/2008/1), kap. I, sid. 2f. Förteckning III avser substanser med ett avsevärt medicinskt värde, men som är starkt beroendeframkallande. Här lis- tas framför allt barbiturater, men även vissa analgetika. Till skillnad från konvention är förteckning IV konvention den minst restriktiva och listar framför allt svagare substanser (främst barbiturater) med ett känt medicinskt värde. konvention är till sin form lik konvention, men här finns även några avvikelser. Som Bayer och Ghodse har påpekat är regleringarna kring förteckning I som främst rymmer hallucinogener utan känt medicinskt värde ännu striktare än för- teckning I konvention, medan förteckningarna II–IV som listar substanser med ett stort legalt medicinskt användnings- område är svagare reglerade än motsvarande förteckningar konvention.13 I artikel 7a–f framgår till exempel att substanser listade i förteckning I förbjuds förutom för mycket begränsade medicinska ändamål, och att de bara får hanteras av organ direkt underställda vederbörande regering. Import och export får vidare bara ske mellan organ direkt underställda de inblandade staternas regeringar. Men saknas några av de centrala restriktioner som omgärdar förteckningarna I och IV konvention. Den likhetsprincip som fanns inskriven i artikel 3 konvention fanns inte konvention, vilket gjorde det mer omständligt att föra in nya substanser i förteckningarna. Bevisbör- dan blev så att säga omvänd: konvention ansågs narkotika vara skadlig till dess motsatsen bevisats. konvention lämnades psykotropa ämnen fria till dess att man bevisat att de var beroendeframkallande och skadliga för folkhälsan.14 Även kraven på att rapportera uppskattade nationella medicinska och vetenskap- liga behov var svagare, liksom formuleringarna kring import- och exportreglering och auktorisation (artikel 12), samt receptförskriv- ning (artikel 9). WHO gavs ansvaret för att bedöma risken för missbruk, graden av hot mot folkhälsan, det eventuella legala medicinska värdet, och huruvida konventionens kontrollmekanismer kan tillämpas för att 13I Bayer & H Ghodse, Evolution of international drug control, 1945–1995, Bulletin on Narcotics (Vol. LI, 1999), sid. 9; Bulletin on Narcotics (Vol. LI, 1999), sid. 5–8; The inter- national drug control conventions: history, achievements and challenges i Report of (E/INCB/2008/1), kap. I, sid. 3. 14Bulletin on Narcotics (Vol. LI, 1999), sid. 5–8; The international drug control conven- tions: history, achievements and challenges i Report of (E/INCB/2008/1), kap. I, sid. 3. begränsa användningen, för att därefter rekommendera CND att klassificera ämnet i någon av förteckningarna (artikel 2.4–5). Mandatet att säkra fullgörandet av konventionens bestämmelser var detsamma som konvention; INCB gavs här rätten att vidta samma åtgärder för att säkra efterlevnaden av konventionens bestämmelser (artikel 19). INCB kan liksom med konven- tion begära förklaringar av regeringar då man har indikationer på att konventionens syften kan allvarligt äventyras. Vidare kan man anmoda regeringarna att vidta åtgärder för att rätta till dessa, och i sista hand föreslå sanktioner. I likhet med konvention lades tyngdpunkten väsent- ligen på att bekämpa utbudssidan, men formuleringarna riktade mot efterfrågesidan var mer utvecklade.