sou · GYB376d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Transportstyrelsens databaser på vägtrafikområdet, del 2 1Uppdraget och utredningens arbete Enligt direktiven ska utredaren göra en översyn av LVTR och FVTR. Översynen ska ta sikte på lagens och förordningens funk- tion för att föreslå mer ändamålsenliga regler. Huvudsyftet är att förenkla, modernisera och effektivisera regelverket. Utredaren ska lämna förslag till ny författningstext och även föreslå vilka eventuella följdändringar i annan lagstiftning som kan behövas. Utredaren ska enligt direktiven särskilt beakta de behov som finns hos registerhållande myndighet av att behandla uppgifter och personuppgifter i ett trafikregister eller en trafikdatabas och de behov som finns hos andra myndigheter eller berörda aktörer av att på olika sätt ta del av eller behandla sådana uppgifter och person- uppgifter. Utredaren ska även beakta behovet av och problematiken kring överföring av uppgifter och personuppgifter mellan myndigheter och andra aktörer, det pågående arbetet med e- förvaltning, utformningen av annan lagstiftning som gäller register och databaser i syfte att förenkla och tydliggöra tillämpning och användning genom konsekvent lagstiftning, skyddet för den enskildes personliga integritet – särskilt skyddet för person- uppgifter avseende personer med skyddad identitet, möjligheten att överföra uppgifter och personuppgifter till utländska aktörer på grund av gemenskapsrättsliga regleringar och möjlighet till rättelse av uppgifter. Utredaren ska samråda med Transportstyrelse- utredningen (N 2007:05). Direktiven (dir. 2008:53) i sin helhet framgår av bilaga 1. Regeringen har genom beslut (dir. 2009:2) förlängt tiden för redovisning av utredningens uppdrag från till och därefter genom beslut Uppdraget och utredningens arbete (dir. 2009:107) förlängt tiden för redo- visning av uppdraget till (bilaga 2–3). beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2010:23) att utredaren ska, utöver sitt uppdrag i kommitté- direktiv 2008:53, närmare analysera de legala förutsättningarna för att i vägtrafikregistret vägra registrera ägare med restförda fordonsrelaterade skulder av betydande belopp. Med sådana skulder avses obetalda skulder avseende fordonsskatt, trängselskatt och felparkeringsavgifter som har överlämnats till Kronofogde- myndigheten för indrivning. Utredaren ska i sitt arbete utgå från Transportstyrelsens och till regeringen daterad Förslag till åtgärder för minskning av restförda fordonsrelaterade skulder och för att motverka användningen av bilmålvakter, där myndigheterna har lämnat flera förslag som syftar till att minska antalet restförda fordonsrelaterade skulder. Utredaren ska även beakta det skydd för äganderätten som följer av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I tilläggsdirektiven förlängde regeringen tiden för redovisning av uppdraget från till . Direktiven (dir. 2010:23) i sin helhet framgår av bilaga 4. 1.2Bakgrunden till direktiv 2008:53 I utredningens direktiv (dir. 2008:53) hänvisas till att i en skrivelse pekat på de problem som finns med nuvarande LVTR och FVTR. Skrivelsen i sin helhet framgår av bilaga 8. Inför beslutet om ovan nämnda direktiv tog Näringsdeparte- mentet fram en promemoria om behovet av att göra en översyn av vägtrafikregisterförfattningarna (promemorian Vägtrafikregister- författningarna behöver ses över, daterad ). Promemorian finns tillgänglig i akt N2006/1605/TR. De frågeställningar som aktualiseras i utred- ningen enligt skrivelse och promemoria redogörs för här i sammanfattning. Enligt dessa ska utredaren närmare i sitt arbete Uppdraget och utredningens arbete överväga om behandlingen av personuppgifter och den reglering som följer av behandlingen bör föras in i en egen lag medan de materiella reglerna om registrering av fordon regleras i en annan lag, överväga vilken grad av detaljering LVTR och FVTR ska ha, analysera om det finns någon skillnad mellan begreppen register och databas och vilket uttryck som lämpligen bör användas, tydliggöra vad som gäller för behandling, registrering och gallring av s.k. övriga uppgifter, ta ställning till om ändamålsbestämmelsen kan utformas på ett sätt som ger bättre balans mellan å ena sidan registerhållande myndighets och andras behov av att kunna använda uppgifter i registret och å andra sidan de registrerades behov av skydd för sin personliga integritet, analysera om lagstiftningen skulle tjäna på en uppdelning i primära och sekundära ändamål, överväga hur detaljerad ändamålsbestämmelsen bör vara och om det finns skäl att särskilt reglera behandlingen av person- uppgifter för forskning och statistik, överväga om det behöver göras en koppling till lagen (2001:99) om den officiella statistiken, utreda om möjligheten till direktåtkomst bör utökas, utreda om möjligheten till elektroniskt informationsutlämnande på annat sätt än direktåtkomst bör utökas, se över och, om lämpligt, lämna förslag på hur möjligheten att hämta och lämna information till EU:s olika medlemsstater bör regleras i de fall där informationsutlämnandet kan anses följa av gemenskapsrätten, klargöra om uppgiftsskyldigheten som kan anses följa av EU- rätten eller av en internationell överenskommelse som har tillträtt gäller även om behandlingen inte är i överens- stämmelse med de ändamål som anges i LVTR, överväga om den intresseavvägning mellan samhällsbehovet och den personliga integriteten som lagstiftaren har gjort i fråga om sekretessbelagda uppgifter bör förändras, överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att minska risken för att uppgifter om personer som har skyddad identitet röjs genom registreringen i vägtrafikregistret, Uppdraget och utredningens arbete utreda om det är lämpligt med en särskild bestämmelse som reglerar samkörning av register och om den i sådana fall bör utformas på ett mer ändamålsenligt sätt, se över bestämmelsen om sökbegrepp så att den inte onödigtvis hindrar att uppgifter i registret används på ett ändamålsenligt sätt, överväga om det finns skäl att göra några förändringar i fråga om rättelse av den registrering av anmälan som i hög grad har tagit över de materiella bestämmelserna som rör anmälan om ägarbyte, reda ut förhållandet mellan de i FVTR fastställda gallrings- bestämmelserna och gallringsföreskrifter, och se över bestämmelserna så att de utformas på ett sätt som möjliggör eventuella framtida förändringar av personuppgifts- behandlingen inom vägtrafikområdet. I utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2010:23) hänvisas till Transportstyrelsens och till regeringen, daterad , där myndigheterna har lämnat flera förslag som syftar till att minska antalet restförda fordonsrelaterade skulder. Rapporten till åtgärder för minskning av restförda fordonsrelaterade skulder och för att motverka användningen av bilmålvakter finns tillgänglig i Näringsdeparte- mentets akt N2009/5081/TE. Med restförda fordonsrelaterade skulder avses obetalda skulder avseende fordonsskatt, trängselskatt och felparkeringsavgifter som har överlämnats till Kronofogde- myndigheten för indrivning. Ett av förslagen i rapporten behandlar möjligheten att vägra registrera en ny ägare till ett fordon och innebär att Transportstyrelsen ska kunna vägra registrera en ny fordonsägare om den nya ägaren har restförda fordonsrelaterade skulder som uppgår till betydande belopp. Övriga förslag i rapporten bereds inom . Tilläggsdirektiven behandlas i kapitel 16. Uppdraget och utredningens arbete 1.3Framställningar överlämnande till utredningen Regeringen beslutade (N2008/4889/TR, N2007/4842/TR [delvis] och N2005/7802/TR) att överlämna tre framställningar rörande vägtrafikregisterlagstiftningen till utred- ningen. framställan till regeringen daterad om bl.a. registrering av uppgifter om trafiksäkerhetsfrämjande teknik, utrustning och system, Svenska Taxiförbundets skrivelse till regeringen daterad med önskemål om registrering av uppgifter från taxameterbesiktningar, och förslag i en rapport till regeringen daterad Regeringsuppdrag om parkeringstillstånd för rörelsehindrade om registrering av uppgifter om parkerings- tillstånd för rörelsehindrade. Framställningarna behandlas i avsnitt 9.4.3, 14.1–14.2 och 14.3– 14.4. Direktiven för vår utredning är, med undantag för frågan om möjligheten att vägra registrera fordonsägare med fordons- relaterade skulder av betydande belopp, mycket vida och det finns ett stort behov av att precisera och avgränsa utredningens omfattning. Den centrala delen i utredningen är att utreda vilket behov som registerhållande myndighet och andra berörda aktörer har av att behandla uppgifter och personuppgifter i ett trafik- register eller i en trafikdatabas, varvid det är särskilt viktigt att beakta skyddet för den enskildes personliga integritet. Utform- ningen av ändamålsbestämmelsen och därmed sammanhängande frågor om innehåll, direktåtkomst och annan elektronisk åtkomst, sökbegrepp, bevarande och gallring samt samkörning och rättelse utgör därmed kärnan i utredningen. Med beaktande av vad som utgör det centrala syftet med uppdraget och det behov av en avgränsning som föreligger, har vi avgränsat uppdraget på så sätt att frågor avseende de s.k. materiella reglerna om fordons registrering och brukande i LVTR och FVTR Uppdraget och utredningens arbete inte omfattas, utom såvitt avser frågan om möjligheten att vägra registrera fordonsägare. Med materiella regler avses här t.ex. regler om registreringsplikt (dvs. registrering som förutsättning att bruka fordon) och undantagen från denna samt följder av registreringen och till dessa områden sammanhängande frågor som regleras i LVTR och FVTR (se 12–32 §§ i LVTR och bestämmelser i 6–12 och 14–17 kap. FVTR). Utredningens arbete har bedrivits i form av en enmansutredning som inleddes . Arbetet har skett i nära samarbete med experterna som representerar och berörda myndigheter. Genomgående används termen utredningen och vi i detta betänkande. Insamlingen av fakta och synpunkter har skett på olika sätt. Arbetet har bedrivits genom studier av bl.a. tidigare utredningars betänkanden, förarbeten till aktuell lagstiftning samt doktrin med anknytning till de frågor som utredningen har haft att utreda. Utredningen har anlitat en extern konsult, , för att så långt som möjligt kvantifiera och värdera de samhällsekonomiska effekterna som ett förslag om att vägra registrera en fordonsägare med betydande fordonsrelaterade skulder skulle innebära för myndigheter, näringsidkare och privatpersoner. Rapporten, Vägtrafikregister- utredningen och intäkter för införande av beloppsgräns för registrering av nya bilägare i , daterad , i sin helhet framgår av bilaga 5. Utredningen har genomfört en behovsinventering som redovisas i bilaga 6. I bilaga 7 finns en lista över vilka aktörer som utredningen har sänt frågeställningar till. Utredningen har haft en kontinuerlig kontakt och även sammanträffat med representanter för närmast berörda myndig- heter och organisationer (Transportstyrelsen, [RPS], i , , och Landsting [SKL], och Datainspek- tionen). Vi har även sammanträffat med representanter för olika försäkringsbolag, , , , , , , Säkerhetsgruppen för fordonsfrågor, Uppdraget och utredningens arbete och generalagenter inom bilindustrin samt . Utredaren har deltagit i Transportstyrelsens yrkestrafikkonferens. Utredningen har även tagit del av annat pågående och avslutat arbete som på olika sätt berört uppdraget. Som exempel kan nämnas Regeringsuppdrag Uppdrag att se över kontrollen av kör- och vilotidsreglerna m.m. Kontroller för sund konkurrenskraft och ökad trafiksäkerhet inom nyttotrafiken på väg och 2006–2008 Sluttrapport. Enligt utredningsdirektiven (dir. 2008:53) ska utredaren beakta de behov som Transportstyrelsen och andra aktörer har av att behandla personuppgifter och uppgifter i en trafikdatabas eller ett trafikregister. Utredningen har därför, som ovan nämnts i avsnitt 1.5, genomfört en behovsinventering. Av de synpunkter som framhållits kan vi konstatera att flertalet berörda myndigheter, organisationer och andra aktörer är relativt nöjda med hur vägtrafikregistret fungerar . Vad som är utmärkande är att dessa i de allra flesta fall får den information som efterfrågas, dock på det sätt som önskas. De behov och problem som har påtalats, och som det ingår i vårt uppdrag att titta närmare på, anges i sammanfattning nedan. Övriga synpunkter som har förts fram redogörs för och behandlas separat i bilaga 6. Ändamålsbestämmelsen upplevs som otydlig. Det förekommer otydligheter i regelverket när det gäller skillnader i behandling av personuppgifter och behandling av andra uppgifter. Vissa nya uppgifter efterfrågas. Uppdraget och utredningens arbete Ökad möjlighet till direktåtkomst efterfrågas. Tillgång till fler uppgifter via direktåtkomst efterfrågas. Ökad möjlighet att få del av uppgifter genom annan elektronisk åtkomst än direktåtkomst efterfrågas. Fler aktörer bör få möjlighet att göra direktanmälningar. Sökbegreppen bör utökas. Vi redovisar löpande i betänkandet hur vi ställer oss till ovan redovisade behov och problem. Betänkandet är indelat i tre huvuddelar. Den inledande delen, Upp- draget, består av innevarande avsnitt, där vi beskriver utredningens uppdrag och arbete. Den andra respektive tredje delen – bakgrund och våra överväganden – omfattar kapitel 2–4 respektive 5–19. I kapitel 2–4 ger vi en allmän bakgrund till våra överväganden och förslag. Vi redogör för Transportstyrelsens organisation, verksamhet och automatiska databehandling. Vi redovisar även vad som gäller för dagens vägtrafikregister och för den övergripande rättsliga regleringen av behandling av personuppgifter m.m. I kapitel 5–19 redovisar vi våra överväganden och förslag. Kapitel 5 innehåller våra allmänna utgångspunkter för översynen av LVTR och FVTR. I kapitel 6 motiverar vi varför vi föreslår att LVTR ersätts med två lagar; vägtrafikdatalagen och lagen om fordons registrering m.m. Kapitel 7 innehåller våra närmare överväganden om de allmänna bestämmelser som vi förslår att den nya vägtrafikdatalagen ska innehålla. Uppdraget och utredningens arbete Kapitel 8 innehåller våra överväganden om de bestämmelser som vi föreslår ska gälla för den behandling av uppgifter som sker i olika databaser. Vi föreslår fyra olika databaser – fordonsdatabasen, behörighets- databasen, tillståndsdatabasen och tillsynsdatabasen – och redogör för var och en av dessa databaser i kapitel 9–12. Vi föreslår även att vägtrafikdatalagen ska innehålla bestäm- melser om enskildas rättigheter, vilka vi redogör för i kapitel 13. I kapitel 14 redogör vi för särskilda frågor som har aktualiserats i utredningen, såsom registrering av uppgifter från taxameter- besiktningar, registrering av uppgifter om parkeringstillstånd för rörelsehindrade, polisens direktåtkomst till fotografier och elektroniskt utlämnande av uppgifter om återkallelser av behörigheter m.m. Vårt tilläggsuppdrag, som gäller vägran att registrera fordons- ägare med fordonsrelaterade skulder av betydande belopp, behandlas i kapitel 16. Kapitel 17 innehåller våra överväganden om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Konsekvensanalysen redovisas i kapitel 18. Kapitel 19 innehåller författningskommentarer. 2Transportstyrelsens verksamhet, organisation och automatiska databehandling Transportstyrelsen är en myndighet som bildades . Grundläggande bestämmelser om Transportstyrelsens organisation och verksamhet finns i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. Nedan redogör vi för Transportstyrelsens verksamhet och organisation. Vi beskriver även översiktligt Transportstyrelsens automatiska databehandling. Kapitlet avslutas med en övergripande redogörelse för E-delega- tionen och regeringens handlingsplan för e-förvaltning samt Transportstyrelsens utvecklingsarbete när det gäller e-förvaltning. Transportstyrelsen ansvarar för merparten av all normgivning, tillståndsgivning, tillsyn och registerhållning för transportområdet, som består av de fyra trafikslagen järnväg, luftfart, sjöfart och väg. Verksamheterna hanterades tidigare inom bl.a. , Sjöfarts- verket, Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsen. I och med inrättandet av Transportstyrelsen avvecklades Luftfartsstyrelsen och Järnvägsstyrelsen. hade tidigare vissa uppgifter inom yrkestrafikområdet i form av prövnings- och föreskriftsverksamhet vilka, tillsammans med några smärre uppgifter hos , och länsstyrelserna, fördes över till Transportstyrelsen vid styrelsens inrättande (se prop. 2008/09:31 Transportstyrelsen och dess verksamhet s. 48 ff.). Transportstyrelsen tog vid denna Transportstyrelsens verksamhet, organisation och automatiska databehandling tidpunkt även över uppgifter i fråga om överlast- avgift. överfördes länsstyrelsernas verksamhet inom körkorts- och yrkestrafikområdet till Transportstyrelsen (prop. 2009/10:20 Transportstyrelsens verksamhet inom körkorts- och yrkestrafikområdet). Enligt 1 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen har styrelsen till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Vidare ska Transportstyrelsen verka för att de transportpolitiska målen uppnås och verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. Transportstyrelsens tillsyn ska enligt 2 §, i enlighet med de föreskrifter som gäller för varje område, utövas dels över järnvägs-, tunnelbane- och spårvägssystemen, dels över den civila sjöfarten – särskilt sjösäkerheten, sjöfartsskyddet och hamnskyddet, dels över den civila luftfarten – särskilt flygsäkerheten och luftfartsskyddet, och dels inom vägtransport- systemet. Enligt 3 § ska Transportstyrelsen särskilt ansvara för frågor om krav på infrastruktur, fordon, fartyg och luftfartyg. Vidare ska Transportstyrelsen ansvara för frågor om kompetens- krav och behörigheter, krav på infrastrukturförvaltare, trafik- organisatörer och trafikföretag, trafikregler samt nyttjande av infrastruktur, anläggningar och service. Transportstyrelsen ska även ansvara för frågor om villkor för marknadstillträde och konkurrensvillkor samt villkor för resenärer och de som köper godstransporttjänster. Transportstyrelsen ska, ur ett trafikslagsövergripande perspektiv, inom sitt ansvarsområde ansvara för samordningen av de statliga myndigheternas trafiksäkerhetsarbete. Vidare ska Transportstyrelsen enligt 4 § inom sitt ansvarsområde bevaka och aktivt delta i internationellt samarbete och fullgöra uppgifter enligt EU-rättsakter och andra internationella överenskommelser. Transportstyrelsen får överlägga med transportmyndigheter i andra länder, handlägga internationella ärenden inom sitt ansvarsområde samt medverka vid tillkomsten av överenskommelser och övervaka tillämpningen av sådana överens- kommelser. Ärenden av större ekonomisk eller utrikes- eller transportpolitisk betydelse ska underställas regeringen. Transportstyrelsen svarar enligt 5 § för: 1.register över järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon, 2.luftfartygs- och inskrivningsregistret, Transportstyrelsens verksamhet, organisation och automatiska databehandling 3.fartygs- och sjömansregistret, 4.registrering av avtal om båtbyggnadsförskott, och Vägtrafikområdet är ett komplext område med en stor mängd olika verksamheter av varierande art. Ansvaret tillkommer inte bara Transportstyrelsen, utan även och andra myndigheter och aktörer. Innan Transportstyrelsen inrättades hade dåvarande (numera , se prop. 2009/10:59 Ny myndighetsstruktur på transportområdet) ansvar för planering, byggande och drift av de statliga vägarna samt ett antal frågor avseende trafik på väg och i terräng. Vidare hade ansvar för vägtrafikregistret, utfärdande av körkort och förarbevis, förarutbildning och förar- prov, yrkestrafik, fordons beskaffenhet och utrustning, handikapp- anpassning av kollektivtrafik, väganordningars tekniska utförande, avgränsning av väghållningsområden, samordning av trafiksäker- hetsarbetet på väg samt samordning och genomförande av haveri- utredningar, s.k. djupstudier, av vissa allvarliga vägtrafikolyckor. Vägtrafikinspektionen hörde till men var oberoende i förhållande till verkets övriga organisation. Inspektionen hade ingen författningsreglerad normgivning eller något tillsynsmandat, utan hade i stället uppgifter av annan art. Enligt den numera upphävda förordningen (2007:960) med instruktion för bestod dessa av att följa och analysera förhållanden som väsentligt kunde påverka vägtransportsystemets utformning och funktion, påverka aktörer för att hindra svåra vägtrafikolyckor, samverka med andra aktörer i syfte att öka trafiksäkerheten och initiera forskning och utveckling. normgivning och tillståndsgivning omfattade ett stort område som schematiskt kan uttryckas som krav på system och verksamhetsutövare, marknadstillträde, villkor för utnyttjande av infrastruktur m.m., resenärer och övrigt. Tillståndsgivningens tyngdpunkt låg på krav på system och verksamhetsutövare, framför allt inom områdena infrastruktur, fordon, körkort, yrkestrafik och vägtrafik. tillsyn omfattade enligt samma uppdelning krav på system och verksamhetsutövare samt marknadstillträde Transportstyrelsens verksamhet, organisation och automatiska databehandling SOU 2010:76 med tyngdpunkten inom fordons-, körkorts- och yrkes- trafikområdet. När Transportstyrelsen inrättades flyttades hela eller delar av de enheter inom där normgivning, tillsyn och tillstånds- givning förekom över till Transportstyrelsen. All verksamhet vid Vägtrafikinspektionen överfördes också. Övriga delar, såsom bl.a. planering, byggande och drift av de statliga vägarna blev kvar hos , numera . Samma gäller för provverksam- heten inom körkorts- och yrkestrafikområdet (prop. 2008/09:31 s. 52). Även ansvaret för registerhållningen av vägtrafikregistret flyttades över till Transportstyrelsen (prop. 2008/09:31 s. 51). överfördes länsstyrelsernas verksamhet inom körkorts- och yrkestrafikområdet, däribland även länsstyrelsernas uppgifter i fråga om överlastavgift, till Transportstyrelsen (prop. 2009/10:20 Transportstyrelsens verksamhet inom körkorts- och yrkestrafikområdet). Nedan följer en kort beskrivning av de olika verksamheter som Transportstyrelsen bedriver på vägtrafikområdet. Enligt LVTR ska Transportstyrelsen föra vägtrafikregistret med automatisk behandling. innehåller ett antal grundläggande uppgifter om fordon, fordonsägare, förar- behörigheter och andra särskilt utpekade personkategorier. finns bl.a. för att ge offentlighet åt olika uppgifter som på olika sätt har betydelse i samhället. Vilka personkategorier och uppgifter det rör sig om följer av bestämmelserna om vad registret får innehålla. Grunden för de uppgifter som registreras i vägtrafikregistret utgörs i allmänhet av beslut av Transportstyrelsen, i regel efter anmälningar av enskilda men även av andra enskilda aktörer såsom t.ex. försäkringsbolag och bilhandlare. förses även med uppgifter som är av betydelse för samhället, men där det bakomliggande beslutet har meddelats av en annan myndighet än Transportstyrelsen eller en enskild aktör. Det rör sig bl.a. om uppgifter som kan ha sin grund i underrättelser som ska registreras av Transportstyrelsen enligt särskilda bestämmelser därom. En underrättelse från en annan myndighet föranleds ofta av att denna har fattat ett materiellt beslut, t.ex. polisens beslut rörande omhändertagande av Transportstyrelsens verksamhet, organisation och automatiska databehandling en berusad person eller ett körförbud för ett fordon meddelat av ett besiktningsorgan. En uppräkning av vilka uppgifter som ska registreras i registret framgår av bilagorna till FVTR.