sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — Inkomster från pensioner som förefaller höga i en viss region kan framstå som låga i en annan. Kommittén har vidare konstaterat att en alltför detaljerad åldersindelning, t.ex. femårsklasser , tenderar att överkompensera kommuner där befolkningen lever . Det beror på att merkostnader för äldreomsorg beräknas för samtliga folkpensionärer ända från 65-årsdagen. Men i normalfallet föreligger behov av äldreomsorg endast . Mot den bakgrunden bedömer kommittén att åldersklasserna i den nya modellen bör begränsas till tre i stället för sex som i dagens modell. En annan fördel med färre åldersklasser är att tröskel- effekterna, dvs. de ekonomiska effekterna av att invånarna går från en åldersklass till en annan, blir mer sällan förekommande. Kommittén har vidare funnit att även om det finns kostnads- skillnader mellan könen beror kostnadsskillnaderna mellan kom- munerna i högre utsträckning på skillnader i kostnader mellan gifta och ej gifta. Vid utgången av 2009 fanns det 1 244 kvinnor per 1 000 män i åldern . Skillnaderna ökar med åldern. För 65–79 åringar är skillnaden obetydlig – 1 012 kvinnor per 1 000 män – medan det i åldern finns närmare tre kvinnor Med ökad ålder ökar därför även andelen personer som inte är gifta, vilket är särskilt tydligt för kvinnor. Kommittén har således funnit att ålder, civilstånd, etnicitet, skillnader i dödlighet och bebyggelsestruktur är relevanta faktorer för att fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna beträffande äldreomsorgen. Mot den bakgrunden anser kommittén att en ny utjämningsmodell bör utformas enligt följande. Standardkostnad äldreomsorg = (Åldersersättning * Justerings- faktor + Korrigering för skillnader i dödlighet + Korrigering för etnisk bakgrund + tillägg för institutionsboende i glesbygd + tillägg för hemtjänst i glesbygd) * förändring av NPI. Ersättning för ålder och civilstånd (åldersersättning) Den av kommittén föreslagna åldersersättningen redovisas i tabell 5.8.2. Uppgifterna bygger på data från , SCB:s räkenskapssammandrag (RS) samt det arbete som har genomfört på uppdrag av kommittén. arbete visar att gifta äldre medför lägre kostnader än övriga oavsett hälsotillstånd i övrigt och att skill- naderna ökar med stigande ålder. Skillnaden mellan gifta och övriga avspeglar skillnader i kommunernas prioritering och förmodligen också i efterfrågan på äldreomsorg. Makar får informell omsorg av varandra. Kommittén föreslår att åldersersättningen ska baseras på kostnader på mellan 6 948 till per person beroende på ålder och civilstånd8, se tabell 5.8.3. Tabell 5.8.2 Föreslagen normkostnad per ålder och civilstånd 65–79 år 80–89 år 90–w år Källa: , , samt egna beräkningar. 8 Med gift avses även personer i registrerade partnerskap. För att åldersersättningen ska motsvara redovisade kostnader på riksnivå sker en uppräkning med hjälp av en justeringsfaktor. skulle åldersersättningen varierat per invånare och ensamt förklara av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Korrigering för skillnader i dödlighet Både studier och verksamhetsstatistik visar att äldre som har haft ett fysiskt ansträngande arbete som grupp drabbas tidigare av ohälsa jämfört med personer som har arbetat i mindre fysiskt krävande yrken. Det innebär att kom- muner, där en relativt hög andel av de äldre har haft ett fysiskt ansträngande jobb, har behov av mer och tidigare resurser för äldreomsorg jämfört med genomsnittskommunen. I brist på aktuella data rörande yrkesbakgrunden gör kommittén den bedömningen att skillnader i dödlighet speglar skillnader i ohälsa mellan kommunerna, en bedömning som styrks av studier. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att den yrkesbakgrund som ingår som en förklarande variabel i dagens modell bör ersättas med en faktor som visar skillnader i dödlighet. Dödlighets- justeringen bygger på skillnader mellan kommunerna beträffande SMR (Standardised Mortality Rate). SMR-beräkningen avser endast personer och är inte uppdelad på kön. I kommuner där fler avlider än förväntat bedöms invånarna vara i behov av äldreomsorg i ett tidigare skede. Korrigeringen för skillnader i dödlighet baseras på avvikelsen mellan kommunens beräknade kostnader per person baserat på åldersersättningen med korrigering för förväntat antal levande och kommunens åldersersättning. Avvikelsen utgör under- laget för tilläggen respektive avdragen. För att kommuner med särskilt låg dödlighet inte ska drabbas av ett alltför stort avdrag halveras genomslaget för dessa. Halveringen motiveras av att kommunernas kostnader för invånarnas sista levnadsår ökar kraftigt med stigande ålder, se figur 5.8.2. Figur 5.8.2 Kostnad per person – sista levnadsåret Källa: SOU 1996:163 och egen beräkning. Justeringen för skillnader i dödlighet medför avdrag och tillägg på mellan minus 370 och plus per invånare. Utjämnings- skulle 152 kommuner ha fått ett tillägg för justerad dödlighet om delkomponenten redan hade varit införd. Korrigering för personer födda utanför Andelen 65-åringar och äldre som är födda utanför svarar mot av samtliga invånare i den aktuella ålders- gruppen. Andelen kommer att fortsätta öka . studier visar att äldre som är födda utanför som grupp har en sämre hälsa än de med nordisk här- komst. I äldreomsorgen krävs dessutom särskilda insatser för att kunna möta omsorgstagarna på deras eget modersmål. Kommittén föreslår att för äldre som är födda utanför ska kommunerna erhålla ett särskilt beräknat tillägg som uppgår till av genomsnittskostnaden för 65-åringar och äldre. Tillägget avser främst den anpassning av verksamheten som kom- munerna behöver göra för att kunna utföra omsorgen på vård- tagarens eget modersmål. Samtliga kommuner får beräknade merkostnader eftersom alla kommuner har äldre invånare med utomnordisk härkomst. Den samlade merkostnaden för personer med utomnordisk bakgrund beräknas bli per invånare. Ett egentligt tillägg utgår dock bara till de kommuner som har en högre andel äldre från utomnordiska länder – och därigenom högre kostnader – än genomsnittskommunen. Av samtliga kommuner får 52 ett tillägg medan resterande kommuner får ett avdrag på som högst per invånare. Högst tillägg får med per invånare. Tillägg för hemtjänst i glesbygd I dagens modell, som syftar till att fånga upp de merkostnader för hemtjänst i glesbygd som följer av personalens ökade reskostnader, bildas ett antal fiktiva serviceorter för indelning i arbetslag. För att komma i fråga som serviceort krävs att det bor minst 200 invånare inom en radie (vägavstånd). För samtliga invånare som bor mer än 15 kilometer från respektive serviceort beräknas merkostnader för hemtjänst- personalens resor. Den beräknade merkostnaden per invånare baseras på bosätt- ningsmönster och befolkning , dvs. uppgifter som inte speglar dagens bosättningsmönster. Kommitténs bedömning är att merkostnader för personalens dagliga resor i glesbygd kommer att bestå. Dessutom anser kom- mittén att små hemtjänstenheter i glesbygd genererar vissa mer- kostnader. Beräkningen av merkostnaden för hemtjänst i glesbygd bör dock göras utifrån dagens bosättningsmönster. Mot den bakgrunden har kommittén tillsammans med Tillväxt- analys utvecklat en ny modell för beräkning av merkostnader för hemtjänst i glesbygd som utgör kommitténs förslag. Jämfört med dagens modell har reseavståndet till de brukare som antas generera merkostnader sänkts . Vidare har andelen 80-åringar och äldre som antas ha behov av hemtjänst höjts från till utifrån aktuell statistik. Reskostnaderna har uppdaterats till kostnadsnivå medan antalet resor till och från brukarna har sänkts från två till en resa per dag. Det som motiverar en sänkning från två till en resa per dag är att hemtjänstpersonalen knappast reser till och från serviceorten för varje enskilt uppdrag. Uppgifter från talar för att resorna arrangeras i form av speciella rutter. Vidare indikerar verksamhetsstatistik att det knappast kan vara fråga . Utformningen av den nya modellen innebär att antalet kommuner som beräknas ha merkostnader för hemtjänst i glest bebyggda områden ökar från 125 till 288 kommuner. Endast två kommuner, och , har en sådan bebyggelse- struktur att inga merkostnader uppstår. Eftersom i stort sett alla kommuner får beräknade merkostnader ökar kostnaden för att finansiera tilläggen, från per invånare i dagens modell till per invånare i den föreslagna modellen. Efter avdrag för kostnaden för att finansiera tilläggen är det 185 kom- muner som skulle ha fått ett tillägg 2011 på som högst per invånare för hemtjänst i glesbygd om den föreslagna modellen redan hade varit införd. Tillägg för institutionsboende i glesbygd I dagens modell får de 29 kommuner som klassificerades som gles- bygdskommuner ett särskilt tillägg på av den summerade normkostnaden för institutionsboende i glesbygd. har kommungruppsindelningen ändrats två gånger, dels 2005 då antalet glesbygdskommuner ökade till 39, dels 2011 då antalet glesbygdskommuner sjönk till 20. En dryg fjärdedel av glesbygdskommunerna enligt indelning klassificeras numera som turism- och besöksnäringskommuner. Som nämnts i avsnitt 5.8.2 föreslog uppföljning av utjämningssystemet i betänkandet SOU 2007:61 att tillägget för institutionsboende i glesbygd skulle upphöra. Av verksamhets- statistiken framgår dock att många kommuner med en gles bebyggelsestruktur fortfarande har en högre andel äldre boende på institution än genomsnittskommunen, vilket genererar en mer- kostnad på mellan . Kommitténs bedömning är att kommuner med en gles bebyggelsestruktur även fortsättningsvis bör få ett tillägg för ett större behov av särskilt boende i glesbygd men att kriterierna för att komma ifråga för tillägg inte bör följa kommungrupps- indelningen utan det faktiska bebyggelsemönstret i respektive kommun. Om kommungruppsindelningen ändras riskerar flera kommuner att bli helt utan tillägg. Mot den bakgrunden har kommittén skapat en särskild faktor för bebyggelsemönstret i kommunerna som bygger på tätortsgrad och antalet invånare per kvadratkilometer. Tillägg föreslås utgå till de kommuner som har en glesbygdsfaktor som är lägre än 0,8. Lägst faktor – 0,10 – har kommun där av befolkningen bodde i tätorter 2005 och där antalet invånare per kvadratkilometer vid utgången av uppgick till 1,3. Kommittén föreslår ett tillägg på , reducerad med respektive kommuns faktor för bebyggelsestrukturen multiplicerad med 10, av den beräknade åldersersättningen. För kommun, som har den mest glesa bebyggelsestrukturen i landet, skulle tillägget uppgå till av den beräknade ålders- ersättningen. skulle 39 kommuner ha fått ett tillägg på per invånare om modellen redan hade varit införd. Övriga kommuner skulle ha fått ett avdrag på per invånare. Tolv kommuner skulle ha fått ett tillägg som överstiger dagens tillägg på av den beräknade norm- kostnaden. 5.8.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen Kommitténs förslag innebär att 148 kommuner får höjda standard- kostnader medan 142 får sänkta. Med kommitténs förslag minskar omfördel- ningen till . På kommungruppsnivå är det främst storstäder och kommuner i tätbefolkad region som får sänkta standardkostnader jämfört med dagens modell. Höjda standardkostnader får främst glesbygds- kommuner och kommuner i glesbefolkad region, se tabell 5.8.4. Tabell 5.8.4 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (ovägt genomsnitt, kr/inv.) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB samt egna beräkningar Trots att utfallet förbättras för glesbygdskommunerna som grupp får de flesta glesbygdskommuner en standardkostnader som är betydligt lägre än redovisad nettokostnad. Den föreslagna modellen kan förklara av kost- nadsskillnaderna mellan kommunerna, vilket är drygt två procent- enheter högre än vad dagens modell förmår. Nuvarande modell för befolkningsförändringar består av flera var för sig fristående delar som kan höja en kommuns standard- kostnad. Den första delen kompenserar kommuner vars befolkning har minskat med . Den andra delen kompenserar kommuner som har haft en i förhållande till riksgenomsnittet kraftig ökning eller minskning av antalet grund- och gymnasieskolelever. Den tredje delen kompenserar kommuner och landsting som har haft en genomsnittlig årlig befolkningsökning på . För landstingen tillämpas en modell som kompenserar de landsting som haft en genom- snittlig årlig befolkningsminskning med . Den första komponenten kompenserar för fasta kostnader som inte minskar när efterfrågan på den kommunala servicen sjunker. Det handlar bl.a. om lokaler (ej åldersberoende verksamheter) och anläggningar samt pensionskostnader. Att avveckla/anpassa dessa kostnader tar tid. Därför erhåller de kommuner som minskat med en ersättning per invånare med per procentenhet utöver gränsvärdet. Merkostnader för lokaler inom de åldersberoende verksamhe- terna (grund- och gymnasieskola) behandlas separat. Kostnaderna för skollokaler har konstaterats vara högre i de kommuner som minskat mest, vilket beror på att lokalkapaciteten är stor i förhål- lande till antalet elever. Ersättningen för ett minskat antal grund- skole- och gymnasieelever är utformad så att kommunens elevantal måste ha minskat med . Är utvecklingen i riket negativ måste kommunens elevantal ha minskat utöver minskningen i riket. Kommunen ersätts med per elev utöver den aktuella gränsen. Kommunernas och landstingens intäkter i form av skatteintäkter, inkomstutjämning samt regleringsbidrag/-avgift beräknas utifrån antalet invånare året före utjämningsåret. De personer som föds eller flyttar in i kommunen/under utjämningsåret räknas således inte med. respektive 2006 kompenserar systemet även de kommuner/landsting som vuxit kraftigt () för denna eftersläpningseffekt. Vid utjämningsårets slut görs en avstämning av befolknings- förändringen . Kommuner och landsting som är kvalifi- cerade erhåller en ersättning för det antal personer vilka motsvarar en ökning större än . Kommunen respektive ersätts således inte för hela årets ökning eftersom de tillkommande personerna antas flytta in successivt . De kommuner och landsting som ökar antas kunna hantera förändring utan extra kompensation. Det finns ett tydligt samband mellan befolkningstillväxt och merkostnader inom . Orsaken till detta är att kom- muner som växer har en större andel nybyggda lokaler, vilka genom högre kapitalkostnader blir dyrare i drift. För att växande kommuner ska få samma förutsättningar som andra kommuner kompenserar systemet även dessa kommuner. Ersättningen är utformad så att kommunens elevantal måste ha ökat med . Är utvecklingen positiv i riket som helhet måste kommunens elevantal ha ökat utöver ökningen i riket som helhet. Kommunen ersätts med per elev utöver den aktuella gränsen. Utfallet i dagens modeller är det 221 kommuner som erhåller ersättning i den aktuella delmodellen. Totalt omfördelar modellen . Antalet kommuner som får ersättning per delkomponent redovisas i tabell 5.9.1. En och samma kommun kan få ersättning i åtminstone två delkomponenter . Beträffande landstingen är det bara ett landsting, , som får ersättning med per invånare . Tabell 5.9.1 Antal kommuner med ersättning i respektive delkomponent 7–18 år 7–18 år Källa: SCB och egen beräkning. De delkomponenter som omfördelar mest pengar är befolknings- minskningen totalt samt ersättningen för eftersläpningseffekter. Standardkostnadsberäkningen påverkas inte av gränspendlingen till , och . 5.9.2Resultatet av kommitténs uppföljning En kompensation till kommuner med minskande folkmängd har funnits redan innan det första egentliga utjämningssystemet infördes. För landsting med kraftig befolkningsminskning fanns ett tillfälligt omställningsbidrag perioden –2004, ett bidrag som inte ingick som en del i utjämningssystemet utan finansierades från anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Som redovisats i avsnitt 5.9.1 kompenseras även kommuner och landsting med kraftigt ökande befolkning för systemets eftersläp- ningseffekter efter förslag från (SOU 2003:88). Kommitténs analyser av kommunernas lokalkostnader för grund- skolan visar att lokalkostnaderna är högst för de kommuner som ökar respektive minskar mest (decil 1 och 10). I kommuner där befolkningen ökar är kostnaden per kvadrat- meter lokalyta hög. I kommuner där befolkningen minskar beror den högre kostnaden per elev på att antalet kvadratmeter per elev är hög. Antalet kvadratmeter per elev är högre än genomsnittet för riket i kommuner som minskar kraftigt. I nuvarande delmodell finns ingen komponent som ersätter för merkostnader för nya lokaler i förskolan. I den utredning som gjordes av på uppdrag av Utjämningskommittén9 konstaterades att det fanns merkostnader för de kommuner som växer mest, per kvadratmeter. Någon merkostnad för förskolelokaler i de kommuner som minskar mest kunde inte konstateras. Kommitténs analyser visar att lokalkostnaderna för förskolan är högre i de kommuner som växer snabbast, vilket i allt väsentligt beror på en större andel nybyggda lokaler, se figur 5.9.1. 9 SOU 2003:88 Bilaga 6 Ekonomiska konsekvenser av befolkningsförändringar i kommuner och landsting. Figur 5.9.1 Lokalkostnader i förskolan, kronor per inskrivet barn (1 =minskar mest osv.) Lokalkostnader förskola kronor per inskrivet barn Källa: Egen beräkning. Kommittén har inte i detalj prövat om nuvarande ersättningsnivå för befolkningsminskning är rimlig. De problem som kommuner med minskande befolkning har kvarstår dock. Det handlar om merkostnader för lokaler och anläggningar samt pensionsskulden. I figur 5.9.2 redovisas pensionsförpliktelserna uppdelade efter befolkningens relativa förändring i deciler. De kommuner som minskar mest har som förväntat den högsta skulden per invånare. Figur 5.9.2 Pensionsförpliktelser i kommunerna efter kommunernas befolkningsförändring (1 =minskar mest osv.) Pensionförpliktelser ej redovisade i balansräkningen, kr per inv Källa: SCB och . Kommittén har särskilt studerat de kommuner och det landsting som erhåller ersättning för eftersläpningseffekter och konstaterat att modellen över lag träffar rätt. Det som har skett sedan modellen infördes är att antalet kommuner som får ersättning har blivit fler (från början handlade det om 10 kommuner) och att allt fler stora kommuner kompenseras. Detta har lett till att kostnaden för övriga kommuner har ökat. De kommuner och landsting som har kvalificerat sig för efter- släpningsersättning kompenseras för den inflyttning som över- stiger gränsvärdet . Kommitténs analyser visar att denna gräns verkar väl avvägd med tanke på hur inflyttningen generellt ser ut . Kommitténs bedömning och förslag: Nuvarande delmodell bör behållas men utökas såtillvida att kommuner som växer kraftigt även ska kompenseras för merkostnader för nya förskolelokaler. Vidare anser kommittén att den del som kompenserar för mer- kostnader inom skolan ska vara symmetrisk, varför gränsvärdet för kompensation vid befolkningsökning ska sättas till två i stället för . Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén har inte funnit skäl att föreslå förändringar i kompensationen till de kommuner vars befolkning minskar kraftigt. Kommitténs bedöm- ning är att nuvarande nivå på kompensationen väl täcker de kostnader som avses. När det gäller kompensationen för merkostnader avseende skollokaler har kravet för att bli kompenserad vid kraftig befolk- ningsökning varit högre än motsvarande krav vid minskning. Kommittén menar att de merkostnader som befolknings- förändringar genererar ska uppmärksammas på ett likvärdigt sätt oavsett om det handlar om befolkningsminskning eller befolk- ningsökningökning. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att nuvarande gräns för att komma ifråga för ersättning vid befolkningsökning utöver den genomsnittliga i riket sänks från . Vidare anser kommittén att kommuner och landsting som har haft en kraftig befolkningstillväxt även fortsättningsvis ska kompenseras för den eftersläpning som förekommer i utjäm- ningen och att kommuner som växer kraftigt inte bara ska kompenseras för nya skollokaler utan även för nya förskolelokaler. Det kostar att bygga nytt och det är speciellt dyrt i de regioner där markpriserna är höga. Enligt förslaget ska kommunerna erhålla en ersättning för förskolelokaler som är uppbyggd efter samma principer och ersättningsnivåer som för skollokalerna. 5.9.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen Den av kommittén föreslagna uppdateringen av modellen resulterar i relativt små förändringar på kommungruppsnivå jämfört med dagens modell och för landstingen ingen förändring alls. Storstäder och förortskommuner, dvs. de kommuner som växer, får den största ökningen av standardkostnaden, cirka 30–per invånare. Övriga kommuner får i stort sett en oförändrad standard- kostnad, se tabell 5.9.2. Tabell 5.9.2 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar. Delmodellen bebyggelsestruktur består av fyra komponenter: byggkostnader, gator och vägar, uppvärmningskostnader samt administration, lokala resor och räddningstjänst. Delmodellen kompenserar för merkostnader uppkomna på grund av geografiskt läge och/eller gles bebyggelsestruktur. Byggkostnadsutjämningen syftar till att utjämna för strukturellt betingade kostnadsskillnader vid nybyggnation och återinvester- ingar i kommunala byggnader och anläggningar, exklusive kostna- derna för mark. I betänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till organisation samt löne- och bygg- kostnadsutjämning (SOU 2006:64) föreslog utredaren vissa förändringar i byggkostnadsutjämningen. ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100) föreslog regeringen vissa förändringar som efter beslut ledde till att del- komponenten för bebyggelsestruktur fick en ny utformning med syfte att bättre återspegla regionala skillnader i kommunernas byggkostnader. I den nu gällande modellen baseras byggkost- nadsutjämningen på regionala skillnader i lönekostnader för bygg- nadsarbetare samt skillnader i klimat. Beträffande lönerna delas kommunerna in i regioner med länet som bas, med ytterligare uppdelning i och län. En utjämning för skillnader i klimat motiveras av att klimatet anses påverka materialval, materialåtgång och antalet arbetstimmar. Beträffande klimatet tillämpas tre olika klimatfaktorer – en för vardera , och . Byggkostnadsmodellen omfördelar mellan landets kommuner. Det största tillägget får kommunerna i , per invånare. Det största avdraget får kommunerna i , per invånare. Komponenten gator och vägar syftar till att utjämna för struktu- rellt betingade merkostnader för drift och underhåll av det kom- munala gatu- och vägnätet, som utgörs av s.k. tätortsvägar samt enskilda gator och vägar i anslutning till fastigheter som kom- munerna själva äger. Komponenten baseras på två tillägg: ett klimattillägg som kompenserar för högre vinterväghållningskostnader och ett orts- tillägg som kompenserar för merkostnader för hög trafik- belastning. Klimattillägg utgår till samtliga kommuner men med varierande belopp. Särskilda hänsynstaganden berättigar vissa glesbygds- kommuner (främst i ), ett antal förortskommuner, de tre storstäderna samt vissa större städer till ett ortstillägg som utgår med varierande belopp till berörda kommuner. Beräkningarna av standardkostnaden i delkomponenten baseras inte på reala kostnadsdata utan bygger på en skattning av respektive kommuns strukturella kostnader, som gjorts med underlag från bl.a. . Summan av respektive kommuns klimattillägg och eventuella ortstillägg utgör kommunens standardkostnad för gator och vägar. Den vägda genomsnittliga standardkostnaden uppgår till per invånare för . omfördelas i komponenten gator och vägar. har högst standardkostnad, per invånare. Totalt 48 kommuner har den lägsta standardkostnaden, per invånare.