sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — En viktig aspekt med betydelse för rådets funktionssätt var att dess samman- sättning skulle baseras på en bred myndighetsrepresentation på lika villkor. Den nya formen för myndighetssamverkan inrättades formellt och det operativa arbetet startade . För att skapa nödvändig effektivitet och uthållighet behövde myndigheterna också besluta om den gemensamma verksamhetens strategiska inriktning. Mot bakgrund härav inrättades ett myndig- hetsgemensamt samverkansråd (se nedan avsnitt 3.3.1). Förutom och Operativa rådet består den gemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet av ett kansli (se avsnitt 3.3.3 nedan), åtta aktionsgrupper (se avsnitt 3.3.4 nedan), ett nationellt underrättelsecenter, NUC (se avsnitt Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten 3.3.5 nedan) samt åtta regionala underrättelsecenter, RUC (se avsnitt 3.3.6 nedan). I ett särskilt beslut av regeringen har Säkerhetspolisen fått ett nationellt huvudansvar för att förebygga, kartlägga och motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på politiker, myndighetsföreträdare och journalister (regeringsbeslut i ärende JU 2008/5775/PO). mot grov organiserad brottslighet (Samverkans- rådet) träffas och består av rikspolischefen, riks- åklagaren, generaltulldirektören, rikskronofogden samt general- direktörerna för , Säkerhetspolisen, Skatte- verket, Kriminalvården, , och även generaldirektören för . Beslut i fattas alltid i konsensus. ger det nationella underrättelsecentret, NUC (se avsnitt 3.3.5 nedan) i uppdrag att ta fram en årlig myndighets- gemensam lägesbild av den grova organiserade brottsligheten. Utifrån lägesbilden tas ett årligt strategiskt beslut om en gemensam inriktning för mobiliseringen mot grov organiserad brottslighet. Beslutet är styrande för verksamheten i Operativa rådet (se avsnitt 3.3.2 nedan). Operativa rådet har totalt 23 medlemmar och består av höga operativa chefer från samma myndigheter som är representerade i . Fyra av myndigheterna – , , och polisen – har utökad representation i rådet. representeras av både en åklagare och en polis. representeras av en person från beskattningsverksamheten och en från den brotts- bekämpande verksamheten. representeras av åklagare från de tre internationella åklagarkamrarna i , och . Polisen representeras av åtta chefer från de sju regionerna (region har två representanter). Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten Operativa rådet har i uppgift att prioritera den nationella operativa inriktningen samt besluta om användandet av och upp- dragen till särskilda aktionsgrupper (se avsnitt 3.3.4 nedan), samt andra multidisciplinära resurser i enskilda ärenden. Operativa rådet inriktar således de myndighetsgemensamma operativa resurserna. Underlaget för Operativa rådets beslut är de samverkande myndigheternas information om brottslig verksamhet, så kallad underrättelseinformation. Operativa rådet sammanträder en gång . Represen- tanterna har mandat att fatta operativa beslut för sin myndighet eller polisregion. Beslut fattas alltid i konsensus. Vid särskilt akuta fall har ordföranden för Operativa rådet möjlighet att på egen hand fatta beslut om insatser. 3.3.3Kansliet för och Operativa rådet och Operativa rådet har ett kansli som ansvarar för att bereda de ärenden som ska behandlas och beslut som ska tas. En annan uppgift som kansliet ansvarar för är att sammanställa en redovisning av resultatet av den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet till regeringen. Till Operativa rådets beslutade insatser är knutna åtta aktions- grupper. Aktionsgrupperna består av totalt 200 polisanställda och är administrativt och fysiskt inplacerade vid åtta polismyndigheter och vid . Aktionsgrupperna ska dock verka nationellt och flexibelt och i princip uteslutande arbeta i insatser beslutade av Operativa rådet. Grupperna i regionerna , Väst och Syd, samt Riks- kriminalpolisen har 30 anställda vardera. De andra regionerna har 20 anställda i varje grupp. Region är uppdelad på två orter. Grupperna består av chefer/ledare, spanare, utredare, analytiker, registratorer och administratörer. Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten 3.3.5Ett nationellt underrättelsecenter (NUC) Det nationella underrättelsecentret finns hos och består av personal från samverkansmyndigheterna Ekobrotts- myndigheten, , , Kriminal- vården, , , polisen, , och . Centret består av en strategisk funktion för underrättelseanalys och en operativ funktion för underrättelsesamordning. (se avsnitt 3.3.1) beslutade att Operativa rådet (se avsnitt 3.3.2) ska utgöra styrgrupp för NUC. Beslutet innebär bl.a. att även representeras i styrgruppen för de regionala underrättelsecentren (RUC). Även erbjuds genom ett separat beslut möjlighet att, trots att verket inte ingår i Operativa rådet, ingå i styrgruppen. NUC ska bl.a. producera en myndighetsgemensam lägesbild som ligger till grund för strategiska inriktningsbeslut. NUC ska vidare i samverkan med RUC ta fram metoder och förtydliga vilka underrättelsebehov som föreligger samt se till att informationsflödet mellan RUC samordnas. NUC har även huvudansvaret för en resultatredovisning som mäter effekten av det gemensamma arbetet avseende löpande ärende- sammanställningar kopplade till strategiska personer och deras nätverk. NUC redovisade en lägesbild av den grova organiserade brottsligheten (NUC rapport 2010:1b). 3.3.6Åtta regionala underrättelsecenter (RUC) Organisation, sammansättning och arbetets bedrivande I den gemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet finns åtta regionala underrättelsecenter belägna i , , , , , , och . Det innebär att det finns två regionala underrättelsecenter i Samverkansområde nord och en i de övriga samverkansområdena. Underrättelsecentren har funnits olika länge och verksamheten har kommit olika långt. Vidare kan konstateras att verksamheten är under utveckling och att det pågår ett gemensamt arbete med att ta fram ett ramverk vad gäller metodutveckling, samsyn och sam- ordning. Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten I RUC ingår i enlighet med regeringens uppdrag Rikspolis- styrelsen, , , Skatte- verket, Kriminalvården, , Kustbevak- ningen och . Även andra myndigheter deltar i RUC-samarbetet vid behov och genom beslut i respektive RUC. Häribland kan nämnas att samarbete sker med olika länsstyrelser. Att ha en representant från Finanspolisen i har också på sina håll ansetts viktigt. Underrättelseprocessen i en RUC sker inom ramen för en särskild undersökning (SUR). Bestämmelser om särskilda undersökningar, bl.a. vem som ska fatta beslut om en sådan och vilka som har rätt att få ta del av upp- gifterna i en sådan regleras i polisdatalagen (1998:622) och polisdataförordningen (1999:81). I den nya polisdatalagen (2010:361), som träder i kraft , saknas bestäm- melser om särskilda undersökningar (SUR:ar). SUR:arna finns i polisens lokaler och det är polisens regelverk som styr behand- lingen av personuppgifter i dessa. I en RUC finns en styrgrupp och en handläggargrupp. Styrgruppen – i vilken även ingår – beslutar om inriktning, ger uppdrag och prioriterar handläggargruppens arbete. I handläggargruppen arbetar personer från de myndigheter som har befogenhet att arbeta med underrättelsearbete. Hand- läggargruppen redovisar resultat från kartläggning och analys till styrgruppen, som beslutar om vilken eller vilka myndigheter som tar ansvar för det operativa genomförandet. Det dagliga arbetet i RUC samordnas av den polis som utsetts till samordnare. Myndigheterna i handläggargruppen kan delas in i två olika grupper, brottsbekämpande och icke brottsbekämpande myndig- heter. Kärnan består av brottsbekämpande myndigheter, dvs. myndig- heter som får bedriva kriminalunderrättelseverksamhet och för- undersökning. Dessa utgörs i detta sammanhang av polisen, (i sin brottsbekämpande verksamhet), Ekobrotts- myndigheten, skattebrottsenheter (SBE) och Kust- bevakningen. Dessa myndigheter har i allmänhet direktåtkomst till den särskilda undersökningen, medan de andra myndigheterna som ingår i handläggargruppen, normalt inte har direktåtkomst till den särskilda undersökningen. Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten Övriga myndigheter – som inte är brottsbekämpande – såsom , , , , beskattningsenheter, fiskala verksamhet samt länsstyrelserna samverkar inom de områden som respektive myndighets roll och regelverk medger. Detsamma gäller för Säkerhetspolisen. Vid utbyte av information svarar respektive myndighets representant för att myndighetens regelverk följs, t.ex. bestäm- melser om sekretess, diarieföring och utlämnade av uppgifter från myndighetens register. Närmare om vilka myndigheter som samarbetar inom RUC på de olika orterna deltar följande myndigheter i RUC-samarbetet på de olika orterna (jfr Utredningens om en samlad ekobrotts- bekämpning betänkande – En samlad ekobrottsbekämpning, SOU 2011:47, s. 145 ff.). och (RUC Nord – och Väster- bottens län respektive och ): polisen, , , , Åklagar- myndigheten, , , , Säkerhetspolisen och Kriminalvården. (RUC Mitt – , och ): , , , , , Säkerhetspolisen, Kust- bevakningen, , polisen och Åklagarmyndig- heten. (RUC Bergslagen – , och län): polisen – innefattande även Finanspolisen, , , , , Kriminalvården, Säkerhetspolisen och , och . (och ): polisen – inne- fattande även Finanspolisen, Säkerhetspolisen, Försäkrings- kassan, , , Ekobrotts- myndigheten, , , Migrations- Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten verket, och i . (RUC Öst – , och ): polisen, , Skatte- verket, , Säkerhetspolisen, Ekobrotts- myndigheten, , , , och . (RUC Väst – och ): i , , , , polisen – innefattande även Finanspolisen, , , Kust- bevakningen, Kriminalvården, Säkerhetspolisen, Försäkrings- kassan och . (RUC Syd – , , och ): polisen – innefattande även , , , , Kronofogde- myndigheten, , Kriminalvården, Läns- styrelsen i län, Säkerhetspolisen, och . representeras i RUC i regel både av en företrädare för beskattningsenheterna och en för skattebrottsenheterna (SBE). ingår i regel enbart i styrgrupperna. RUC Väst – ett exempel Vad gäller den närmare beskrivningen av hur arbetet i en RUC kan gå till har det följande avsnittet hämtats från Utredningens om en samlad ekobrottsbekämpning betänkande – En samlad ekobrotts- bekämpning, SOU 2011:47, s. 145 ff. Denna beskrivning av arbetet har även vi i denna utredning fått bekräftat i samband med studiebesök vid RUC Väst. Som ett exempel på hur arbetet i ett regionalt underrättelsecenter kan vara upplagt följer här en beskrivning av verksamheten i RUC Väst i . Verksamheten i RUC Väst kom igång . Förutom en styrgrupp och en handläggargrupp utgör en samverkansgrupp en del av verksamheten. I samverkansgruppen ingår representanter för de myndigheter som inte får bedriva underrättelsearbete. Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten i har en civil tjänsteman och två poliser som arbetar i handläggargruppen. En av poliserna har uppgiften att vara samordnare. Representanter från de andra myndigheterna deltar i handläggargruppen vid behov i enskilda ärenden på särskilt uppdrag av styrgruppen. Handläggarna arbetar tillsammans och på samma arbetsplats. För att behålla kontakten med den egna myndigheten och för att inhämta och utbyta information arbetar handläggarna en del av arbetstiden på hemmamyndigheten. Ett myndighetsgemensamt ärende i RUC Väst bereds i tre steg: 1. beslut och beställning, 2. kartläggning och 3. operativ beredning. I korthet kan arbetet beskrivas enligt följande. Styrgruppen tar beslut om kartläggning av ett objekt eller en företeelse. Styrgruppen kan även besluta om att en särskild operativ beredningsgrupp ska tillsättas redan i detta skede. Sedan inhämtar handläggargruppen underrättelse- information och objektet eller företeelsen kartläggs. Under kart- läggningen sker ofta en mellanrapportering till styrgruppen. Kart- läggningen kan resultera i att styrgruppen beslutar att tillsätta en operativ beredningsgrupp – om en sådan inte redan är tillsatt – eller i att beslut tas om att ärendet inte ska drivas gemensamt utan över- lämnas till en av myndigheterna för fortsatt handläggning. Därefter sammanställer beredningsgruppen en operativ handlingsplan för ärendet. Den myndighet som kommer att styra ärendet tillhandahåller en operativ resurs som leder beredningsgruppen. Beredningsgruppen bedömer underrättelsematerialet och förutsättningarna för att inleda operativa åtgärder. När beredningsarbetet är färdigt föredras ärendet för styrguppen, som fattar beslut om vidare åtgärder. 3.4Övriga exempel på samarbete mellan myndigheter mot organiserad brottslighet Utöver den myndighetssamverkan som har angetts ovan i avsnitt 3.3, finns exempel på andra typer av samarbete mellan myndigheter mot den grova organiserade brottsligheten. Av regeringens promemoria Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag, Ds 2008:38 s. 261 ff., framgår att det har genomförts en inventering av ett 90-tal myndigheter och organisationer för att bl.a. utreda vilken samverkan som bedrivs i samhället mot den grova organiserade brottsligheten. I promemorian redogörs för generella mönster som fram- kommit vid inventeringen enligt följande. Flera av de myndigheter och organisationer som kontaktats verkar på såväl lokal, regional som nationell nivå. Det är dock inte givet att de på Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten samtliga nivåer bedriver arbete som kan sägas rikta sig mot den grova organiserade brottsligheten. Utmärkande för arbetet på samtliga nivåer är att myndigheter och organisationer oftast på egen hand eller i samarbete med några få arbetar med frågor som rör denna typ av brottslighet. I stort sett alla efterfrågar en utvidgad kontinuerlig och tvärstrukturell, dvs. myndighets- och organisationsöverskridande, samverkan. De exempel på myndighetssamverkan som anges nedan i avsnitt 3.4.1–3.4.5 har i huvudsak hämtats från ovan nämnda promemoria (s. 266 ff.), där aktuella myndigheter anges vara framgångsrika i bekämpandet av organiserad brottslighet eller ha potential att bli det. bedriver ett arbete benämnt Samverkan mot tullbrottslighet (SMT). Det är ett samarbete mellan och näringslivet såsom importörer, exportörer och transportörer. SMT innebär att verket och företagen kommer överens om gemen- samma åtgärder i kampen mot alla former av tullbrottslighet och säkerhetshot. Ett syfte är att använda sig av varandras kompetens, kontaktnät och erfarenheter för att uppnå ett bättre resultat. kartlägger företagens transport-, varu- och informa- tionsflöden och identifierar riskerna för att företagen ska bli utnyttjade tullbrottsligt. SMT innebär även ett förebyggande arbete för att höja företagens medvetande om vilka risker och hot de kan bli utsatta för. Överenskommelsen innebär att företagen ska kontakta Tull- verket när de upptäcker eller misstänker narkotika- eller gränsöver- skridande tullbrottslighet. i sin tur ska ge information om vad som kan vara i strid med lagar och förordningar. Vidare erbjuder verket en effektiv administrativ handläggning av företagens ärenden. Överenskommelsen bygger på ett ömsesidigt förtroende. Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten 3.4.2Kunskapscentrum mot organiserad brottslighet i har tagit initiativ till ett projekt vars syfte är att stärka myndighetssamarbetet mot den grova organiserade brottsligheten. Avsikten är att skapa ett dit allmänheten, näringsidkare, myndigheter m.fl. ska kunna vända sig och få hjälp i frågor som rör grov organiserad brottslighet. I projektet ska, förutom , delta represen- tanter för , Kriminalvården, Kronofogdemyndig- heten, i , polisen, Säkerhets- polisen, och . Chefssamråd finns i alla polismästardistrikt i och är ett komplement till de lokala brottsförebyggande råden. I chefs- samråden träffas regelbundet de högsta beslutsfattarna inom rättsväsendet, , skolan, hälso- och sjukvården, brand- försvaret och lokaltrafik för att tillsammans utveckla det strategiska brottsförebyggande arbetet. Bland beslutsfattarna finns både politiker och tjänstemän. Även höga beslutsfattare från t.ex. näringslivet och andra lokala organisationer kan delta i samråden. Det som främst prioriteras är att förebygga brottslighet och hindra nyrekryteringen av unga till kriminella nätverk och miss- bruk samt att minska våldsbrottsligheten. Syftet var att komma åt de utbredda missförhållandena i restaurangbranschen och därigenom få en möjlighet för restaurangägare att konkurrera på lika villkor. i åtog sig samordningsansvaret i egenskap av tillståndsmyndighet. Huvudansvaret för restaurang- tillsynen överfördes 1995 till kommunerna och polisen. Läns- styrelsen har numera till uppgift att övervaka och stödja kommunernas verksamhet. I deltar förutom representanter för och berörda kommuner även , , Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten , , i , , Skatte- verket och . Inom ramen för startade , ett samverkansprojekt mellan , och . Projektet fungerar som en samhällelig reaktion mot missförhållandena i restaurang- branschen. Arbetet bedrivs bl.a. genom riktade kontroller mot svart arbetskraft och oredovisade intäkter. Hur samarbetet närmare har fungerat har vi i denna utredning fått ta del av genom redogörelser av chefsåklagare vid och handläggare vid i , som båda har varit involverade i denna myndighetssamverkan. Byggbranschen i samverkan, som består av byggarbetsgivarna och , tar avstånd från svartarbete och annan oseriös verksamhet inom byggsektorn. För att försvåra för oseriösa aktörer har Byggbranschen i samverkan lagt fast ett åtgärdsprogram, Krafttag mot svartarbete, som innehåller ett antal olika åtgärder som staten och branschen behöver genomföra för att motverka svartarbete och annan ekonomisk brottslighet. 3.4.6Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet Förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet I förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet finns föreskrifter om samverkan mellan myndigheter för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslig- het. Enligt 1 § i förordningen är syftet med samverkan att effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom informationsutbyte, överläggning och samordning mellan berörda statliga myndigheter och genom samverkan mellan dessa myndig- heter och kommuner, näringsliv och organisationer. Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten SOU 2011:80 att ge regering och riksdag underlag för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. På central nivå ska det, enligt 2 § i förordningen, finnas ett samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet, . I ingår riksåklagaren (som också är rådets ord- förande), generaldirektören för , rikspolis- chefen, generaltulldirektören, generaldirektören för Brottsföre- byggande rådet (BRÅ), generaldirektören för , generaldirektören för , rikskronofogden, general- direktören för och generaldirektören för Lotteri- inspektionen. Ersättare för ledamöterna är deras ställföreträdare vid respektive myndighet. När en viss fråga avses att behandlas kan även företrädare för andra myndigheter än de ovan nämnda bjudas in att medverka. ska, enligt 3 § i förordningen, särskilt 1.följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället, 2.tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottslig- heten, 3.vara forum för överläggningar som rör övergripande informa- tionsutbyte myndigheterna emellan och sådant utvecklings- arbete som kräver samverkan mellan flera myndigheter, 4.ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att före- bygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten, och 5.analysera och utvärdera insatserna Samverkan mot ekonomisk brottslighet (SAMEB) På regional nivå ska det, enligt 7 § i förordningen, finnas ett samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet (SAMEB). I SAMEB ingår landshövdingen, den åklagare som Åklagar- myndigheten utser, chefen för polismyndigheten och chefen för den region inom i vilken länet ingår, företrädare för , och , samt före- trädare för när det gäller , Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten , län, , och . Landshövdingen i respektive län är ordförande. Syftet med denna samverkan är att effektivisera kampen mot denna brottslighet genom informationsutbyte, överläggning och samordning mellan berörda statliga myndigheter och kommuner, näringsliv och organisationer. SAMEB ska, enligt 8 § i förordningen, särskilt utföra de uppgifter som har på central nivå. Rapport om den ekonomiska brottsligheten har ett övergripande ansvar för brotts- förebyggande arbete för ekobrottsbekämpningen i hela landet. ska, enligt 13 § i förordningen, utarbeta en rapport till regeringen om den ekonomiska brottsligheten. Rapporten ska innehålla en redogörelse för hur den ekonomiska brottsligheten har förändrats och vilka åtgärder som har vidtagits inom området inom ramen för den myndighets- samverkan som regleras i denna förordning. I rapporten ska också lämnas förslag på hur ekobrottsbekämpningen och myndighets- samverkan mot den ekonomiska brottsligheten bör inriktas de tre därefter kommande åren. Den senaste rapporten om den ekonomiska brottsligheten avseende utarbetades av – i samverkan med företrädare för , , Finans- inspektionen, , Loteriinspektionen, Riks- polisstyrelsen, , och – . Framtida utveckling inom området? I detta sammanhang ska framhållas att Utredningen om en samlad ekobrottsbekämpning i sitt betänkande En samlad ekobrotts- bekämpning, SOU 2011:47 s. 158, föreslår att förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet – och därigenom och –ska upphöra att gälla på grund av att den nuvarande strukturen av myndighetssamverkan i denna form inte är ändamålsenlig och behöver förändras. Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten Utredningens kartläggning visar bl.a. att samverkan som sker inom satsningen mot grov organiserad brottslighet till viss del överlappar myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, både vad gäller central och regional myndighetssamverkan. Utredningen föreslår att ska få ansvar att se till att det finns en tillräcklig regional brottsförebyggande och brottsbekämpande samverkan mot ekonomisk brottslighet. Utredningens bedömning är att det saknas behov av en för- fattningsreglerad myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslig- het. En sådan samverkan kan i stället säkerställas på andra sätt, bl.a. genom myndighetssamverkan inom ramen för satsningen mot den grova organiserade brottsligheten och genom Ekobrottsmyndig- hetens verksamhet. 3.4.7En nationell specialistfunktion för brottsutbytesfrågor fick i uppdrag av regeringen (Ju 2008/8737/Å) att – i samverkan med Åklagar- myndigheten, , , och – bilda en myndighetsgemensam natio- nell specialistfunktion för brottsutbytesfrågor bestående av experter från de berörda myndigheterna. har därefter i en rapport – En nationell specialistfunktion för brottsutbytesfrågor, redovisning av regeringsuppdrag – redogjort för att den nationella specialist- funktionen för brottsutbytesfrågor har bildats, samt framhållit bl.a. följande. Funktion ska vara placerad vid i , men kommer inte organisatoriskt att vara en del av någon myndighet. Funktionens mål är att nationellt och myndighetsöverskridande ge ett sådant stöd för den operativa verksamheten i varje myndighet att brottsutbytesfrågor kan handläggas enligt den metod och med de verktyg som är mest effektiva i det enskilda fallet. Funktionen ska arbeta utifrån en gemensam myndighets- övergripande strategi. Myndighetssamverkan mot den grova organiserade brottsligheten De samverkande myndigheterna har olika roller och uppgifter i det gemensamma uppdraget att förverka och återföra brotts- vinster. I Bolagsverksgruppen diskuteras olika brottstrender inom ekobrottsområdet samt nyheter inom lagstiftningsområdet som kan påverka utvecklingen av ekobrottsligheten.