sou · GZB352 · 2011-06-17 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda uppdragstagares rätt till ersättning i arbetslöshetsförsäkringen. Till särskild utredare förordnades , föreståndare för vid . Jag överlämnar härmed betänkandet Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2011:52). Utredningsuppdraget är därmed avslutat. Utredningsarbetet och betänkandet.............................. Det gäller delvis olika regler för företagare och 2.2Det finns ingen definition av uppdragstagare i lagstiftningen om arbetslöshetsförsäkringen ......................... 2.3Uppdragstagare betraktas som antingen företagare eller Gemensamma regler för företagare och arbetstagare ............ Särskilda regler för företagare ................................................. 2.5.4 Regler för personer som kombinerat anställning och företagande (kombinatörer) ................................. Gränsen mellan arbetstagare och företagare 3.2Definitionen av företagare i lagen om Vägledning om gränsdragningen............................................. 3.5Överväganden om att reglera uppdragstagare i 3.6Den skatterättsliga bedömningen av uppdragstagare har Olika kategorier av uppdragstagare ............................... 4.2Uppdragstagare som gett uttryck för att vilja vara Uppdragstagare med bara enstaka uppdragsgivare................. Graden av inordnande i uppdragsgivarens verksamhet.......... Viljan hos uppdragsgivaren eller uppdragstagaren ................. ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG ........................................ Den moderna arbetsmarknaden .............................................. 5.2Uppdragstagare bör inte införas som en särskild kategori i arbetslöshetsförsäkringen ....................................... 5.3Bara gränsdragningen mellan företagare och arbetstagare 5.4 Att förtydliga utan att förändra............................................... 5.4.1 Schablonregler kan vara en lösning.............................. Alternativ till schablonregler ....................................... Inspiration till schablonregler...................................... 5.5Ändamålet med särskilda regler om företagares Utformningen av förslagen .......................................... 6.1Den som haft F-skattsedel eller registrerat sig som företagare ska alltid betraktas som företagare........................ Registrering i handelsregistret ..................................... 6.1.5Effekterna av att den som inte alldeles före arbetslösheten bedrivit näringsverksamhet kan komma att betraktas som företagare ........................... 6.2Den som bara haft två olika uppdragsgivare ska inte betraktas som företagare ......................................................... Två olika uppdragsgivare? 6.2.4 Schablonregeln påverkar inte bedömningen av den som haft flera uppdragsgivare............................... 6.3Graden av beroende av uppdragsgivaren och inordnande i dennes verksamhet ska särskilt beaktas vid en samlad 6.4Man ska bortse från faktureringsföretag och liknande företag som inte skaffar uppdrag ............................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................... Konsekvenserna av förslagen ....................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................................ Bilaga 2 Kammarrättspraxis om gränsen mellan företagare och arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen................................. Bilaga 3 Olika typer av uppdragstagare hos Det finns inte i lagstiftningen om arbetslöshetsförsäkringen några bestämmelser om uppdragstagare. Däremot finns det delvis olika regler för arbetstagare respektive företagare. En uppdragstagare måste därför i arbetslöshetsförsäkringen alltid klassificeras som arbetstagare eller företagare. Om uppdragstagaren är så självständig att han eller hon ska betraktas som företagare avgörs efter en samlad bedömning av samtliga omständigheter kring uppdragen. Jag har utformat regler för att göra gränsdragningen mellan företagare och arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen tydligare och enklare att förutse. Reglerna har utformats mot bakgrund av rättspraxis och är inte avsedda att innebära någon egentlig saklig förändring. Mitt förslag innebär följande. Den nuvarande definitionen av företagare – en fysisk person som bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen, och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över – kompletteras med ett par schablonregler. Enligt den första schablonregeln ska en sökande som innehaft en F-skattsedel eller varit registrerad som enskild näringsidkare eller bolagsman i ett enkelt bolag i handelsregistret alltid betraktas som företagare. Enligt den andra schablonregeln ska en sökande som inte haft en sådan sedel eller registrering och utfört uppdrag för högst två olika uppdragsgivare inte betraktas som företagare, dvs. sökanden ska betraktas som arbetstagare. Schablonreglerna gäller om sökanden haft en sådan sedel eller registrering respektive utfört uppdragen inom ramtiden enligt 15 a–15 c §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring och den närmast efterföljande månaden eller den kortare tiden intill arbetslöshetskassans beslut om arbetslöshetsersättning (normalt en period före ersättningsperioden). Den som vid inledandet av ersättningsperioden hade utfört uppdrag för högst två olika uppdragsgivare kan sedan ersättningsperioden inletts men innan den avslutas utföra uppdrag för högst två olika uppdragsgivare utan att betraktas som företagare. Jag föreslår också en hjälpregel om vad som särskilt ska beaktas när man inte kan använda schablonreglerna och måste som göra en samlad bedömning: Vid bedömningen av om en sökande som utfört uppdrag för fler än två olika uppdragsgivare ska anses vara företagare ska det särskilt beaktas i vilken omfattning sökanden varit beroende av uppdragsgivaren och i vilken omfattning sökanden varit inordnad i dennes verksamhet. Vidare föreslår jag en uttrycklig regel om att man, när man ska räkna antalet uppdragsgivare enligt schablonregeln eller när man måste göra en samlad bedömning, ska bortse från s.k. fakturerings- och egenanställningsföretag eller liknande som sökanden anlitat för att fakturera de egentliga uppdragsgivarna för uppdragen som sökanden får en formell anställning. I det fallet att en sökande varit formellt anställd hos ett företag men själv skaffat ett uppdrag hos någon annan ska nämligen denne anses ha varit uppdragsgivare. Genom förslagen kan de försäkrade se konsekvenserna i arbetslöshetsförsäkringen av att inneha en F-skattsedel, vara företagarregistrerad eller utföra ett uppdrag för en ny uppdragsgivare. De kan också vara förvissade om att ett anlitande av ett faktureringsföretag eller liknande inte i sig kommer att medföra konsekvenser för deras möjligheter till arbetslöshetsersättning. Förslagen medför även att arbetslöshetskassorna slipper göra en samlad bedömning av samtliga omständigheter när schablonreglerna kan tillämpas. Ändringarna ska enligt förslaget börja gälla , dock att då pågående ersättningsperioder inte ska påverkas. lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Härigenom föreskrivs att 34 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring ska ha följande lydelse. Med företagare avses i denna lag fysisk person som bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229), och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över. Med företagare avses i denna lag fysisk person som bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229), och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över. En sökande som inom ramtiden enligt 15 a–15 c §§ och den närmast efterföljande månaden eller den kortare tiden intill arbetslöshetskassans beslut om arbetslöshetsersättning har innehaft en F-skattsedel eller varit registrerad som enskild näringsidkare eller bolagsman i ett enkelt bolag i handelsregistret ska dock alltid 1 Senaste lydelse 2010:445. betraktas som företagare vid tilllämpningen av denna lag. En sökande som inom ramtiden enligt 15 a–15 c §§ och den närmast efterföljande månaden eller den kortare tiden intill arbetslöshetskassans beslut om arbetslöshetsersättning vid inledandet av en ersättningsperiod har utfört uppdrag för högst två olika uppdragsgivare ska inte betraktas som företagare vid tillämpningen av denna lag. En sådan sökande ska inte heller betraktas som företagare om han eller hon sedan ersättningsperioden inletts men innan den avslutats har utfört uppdrag för högst två olika uppdragsgivare. Vid bedömningen av om en sökande som utfört uppdrag för fler än två olika uppdragsgivare ska anses vara företagare ska det särskilt beaktas i vilken omfattning sökanden varit beroende av uppdragsgivaren och i vilken omfattning sökanden varit inordnad i dennes verksamhet. I det fallet att en sökande varit formellt anställd hos ett företag men själv skaffat ett uppdrag hos någon annan ska denne anses ha varit uppdragsgivare. 1.Denna lag träder i kraft . 2.För ersättningsperioder för vilka karenstiden enligt 21 § har börjat löpa före ikraftträdandet, gäller 34 § i sin äldre lydelse. Utredningsdirektiven finns intagna som bilaga 1 till betänkandet. Jag har till utredningen knutit en referensgrupp. har verkat (), (), (Företagarna), (Arbetslöshetskassornas , SO), (Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF), (, TCO), (), (i , LO), () och (Kommuner och Landsting) samt professorn , . Jag har haft fyra sammanträden med referensgruppen. Vid sammanträdena har utredningsuppdraget diskuterats och utkast till texter till betänkandet gåtts igenom och diskuterats. Arbetslöshetskassornas har genom en rundfråga till arbetslöshetskassorna hjälpt mig med uppdraget att kartlägga olika typer av uppdragstagare. Jag har haft ett möte med Utredningen om förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen (A 2010:03) och ett möte med , och Arbetsförmedlingen Kultur. Betänkandet är uppdelat i två delar, en del med bakgrundsavsnitt och en del med överväganden och förslag, inklusive bedömningar av konsekvenserna av förslagen. Som bilagor finns utredningsdirek- tiven (bilaga 1), en sammanställning av kammarrättspraxis (bilaga 2) och Arbetslöshetskassornas sammanställning av svaren på en rundfråga till arbetslöshetskassorna om vilka typer av uppdragstagare som förekommer (bilaga 3). 2Det gäller delvis olika regler för företagare och arbetstagare Enligt utredningsdirektiven ska jag redogöra för skillnaden mellan uppdragstagare, arbetstagare och företagare i arbetslöshetsförsäkringen och för hur uppdrag som uppdragstagare kombinerat med anställning eller företagande kan påverka rätten till och beräkningen av arbetslöshetsersättning. Det gör jag i det här avsnittet. 2.2Det finns ingen definition av uppdragstagare i lagstiftningen om arbetslöshetsförsäkringen Det finns inte någon definition av uppdragstagare i lagstiftningen om arbetslöshetsförsäkringen. Jag känner inte heller till att det någon annanstans skulle finnas en legaldefinition av uppdragstagare.1 Arbetslöshetsersättning kan bara komma i fråga till fysiska personer, inte juridiska personer, som har haft förvärvsarbete. Förvärvsarbetet kan ha avsett i princip vad som helst så länge det varit fråga om just arbete i syfte att förvärva en inkomst, även om det kanske inte blev någon inkomst av arbetet (RÅ 2005 ref. 90). Det kan handla om inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete, t.ex. såsom uppdragstagare i egenskap av enskild näringsidkare (prop. 1973:56 s. 231). Begreppet uppdragstagare torde förutsätta att arbetet i syfte att förvärva en inkomst utförs på uppdrag av någon annan, uppdrags- 1 Jämför dock definitionen av vad som brukar kallas oberoende, eller jämställda, uppdragstagare i 1 § andra stycket lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (den som utför arbete åt annan och därvid ej är anställd hos denne men har en ställning av väsentligen samma slag som en anställd). Det gäller delvis olika regler för företagare och arbetstagare Den som utan uppdrag av annan tillverkar, jagar, plockar eller odlar saker för att sedan försöka sälja eller hyra ut dessa till andra eller själv konsumera det producerade kan således inte rimligen betraktas som uppdragstagare. Det gäller t.ex. konstnärer eller forskare som på eget initiativ producerar konst eller forskning eller ansökningar om bidrag till sådan självständig verksamhet (jämför om forskare i dom 2004 09 28 i mål nr 4572 03). Den som inte själv utför arbete med att producera varor eller tjänster åt andra utan bara för egen räkning arbetar med företagsledning eller annan intern administration kan inte heller rimligen betraktas som uppdragstagare, medan den som på uppdrag av annan arbetar med samma saker – företagsledning eller annan intern administration – bör betraktas som uppdragstagare. Den som är förtroendevald kan vidare inte anses utföra arbete på uppdrag av annan på ett sådant sätt att det är rimligt att tala om en uppdragstagare; i vart fall utreds frågan om förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen i särskild ordning (dir. 2010:131), varför det inte kan anses ankomma på mig att beröra denna kategori. 2.3Uppdragstagare betraktas som antingen företagare eller arbetstagare I arbetslöshetsförsäkringen finns det särskilda regler (35–37 b §§ lagen [1997:238] om arbetslöshetsförsäkring) som gäller bara för den som betraktas som företagare enligt en särskild definition i 34– 34 c §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring. Den för vilken dessa särskilda regler inte gäller brukar i arbetslöshetsförsäkringen kallas arbetstagare. Det finns också särskilda regler för den som har fått inkomster från förvärvsarbete som både företagare och arbetstagare (37 b §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring). En uppdragstagare måste således i arbetslöshetsförsäkringen för visst förvärvsarbete hänföras till antingen kategorin företagare eller kategorin arbetstagare. Gränsdragningen mellan företagare och arbetstagare berörs i avsnitt 3. I detta avsnitt (avsnitt 2) berörs i den utsträckning det ansetts befogat med anledning av utredningsuppdraget de materiella regler som gäller för företagare respektive arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen. Det gäller delvis olika regler för företagare och arbetstagare 2.4Gemensamma regler för företagare och arbetstagare Trenden har varit att de grundläggande förutsättningarna för att få arbetslöshetsersättning – utom kravet på att man ska vara arbetslös – har gjorts enhetliga för företagare och arbetstagare. gäller för både företagare och arbetstagare i princip samma regler i fråga om rätt till ersättning (4–17 a §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring), dock att det finns särskilda regler om när en företagare ska anses som arbetslös (se avsnitt 2.5.2), ersättningens form, karenstid och ersättningstidens längd (19– §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring), dagpenningens storlek, dock att det finns särskilda regler om företagares dagsförtjänst och dagsförtjänsten för personer som kombinerat anställning med företagande (se avsnitt 2.5.3 respektive 2.6), ersättning för deltidsarbetslösa och personer som haft en bisyssla vid sidan av en heltidssysselsättning (38–41 §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring), och avstängning från rätt till ersättning och nedsättning av ersättning samt olika förfaranderegler m.m. (43–70 §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring). Vid tillämpningen av reglerna om t.ex. arbets- och medlemsvillkor, ramtid, överhoppningsbar tid, karenstid och normalarbetstid har det således i princip inte någon betydelse om en uppdragstagare har utfört ett visst uppdrag såsom företagare eller arbetstagtare. En annan sak är att vissa av de gemensamma reglerna bara kan tilllämpas beträffande arbetstagare eller att tillämpningen av reglerna i praktiken kan bli olika för arbetstagare och företagare. Som exempel kan nämnas förutsättningarna för avstängning från rätt till ersättning enligt 43 § lagen om arbetslöshetsförsäkring. Regeln om avstängning av den som skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppträdande kan av naturliga skäl bara tillämpas direkt beträffande den som varit arbetstagare; en annan sak är att den regeln i rättstillämpningen verkar ha ansetts kunna tillämpas analogt när företagaren orsakat att för verksamheten nödvändigt tillstånd eller liknande dragits in (se t.ex. Kammarrättens i dom 2009 Det gäller delvis olika regler för företagare och arbetstagare 09 11 i mål nr 299 09). Och regeln om avstängning av den som själv lämnat sitt arbete utan giltig orsak tillämpas i och för sig också på företagare men tillämpningen torde i praktiken kunna bli olika beroende på om det är en företagare eller en arbetstagare som själv har lämnat sitt arbete (prop. 1973:56 s. 175). En särskild regel om begränsning av rätten till ersättning vid säsongsarbetslöshet (42 § lagen om arbetslöshetsförsäkring) gäller bara för arbetstagare. En annan sak är att de särskilda reglerna om företagares arbetslöshet innebär motsvarande (eller i praktiken ofta en strängare) begränsning, se avsnitt 2.5.2. En bisyssla som en arbetstagare eller företagare redan före arbetslösheten haft vid sidan av heltidssysselsättningen behandlas numera olika beroende på om förvärvsarbetet i bisysslan avsett en anställning eller egen näringsverksamhet. För att en arbetstagare eller företagare ska utan påverkan på arbetslöshetsersättningen vid arbetslöshet från huvudsysselsättning kunna ha kvar en anställning som bisyssla gäller ett tak för vad man får ha tjänat i bisysslan innan man blev arbetslös (39 § lagen om arbetslöshetsförsäkring). För bisyssla som utgjort näringsverksamhet gäller det inte något sådant inkomsttak avseende tiden före arbetslösheten. gällde strängare villkor för inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning i fråga om föregående medlemskap i arbetslöshetskassa (under minst 24 i stället ) för företagare än för arbetstagare. Det motiverades av att en företagare i allmänhet har möjlighet att förutse en förestående nedläggning av rörelsen (prop. 1973:56 s. 190). Det så kallade medlemsvillkoret gjordes enhetligt i samband med att nuvarande lag om arbetslöshetsförsäkring trädde i kraft (prop. 1996/97:107 s. 116). gällde också att det fanns möjlighet till en förlängd karenstid om upp för företagare, medan arbetstagare hade en karenstid . Det motiverades med svårigheterna att avgöra om en företagare verkligen blivit arbetslös och om arbetslösheten är självförvållad eller inte (prop. 1973:56 s. 175 och 176). Reglerna om karenstid gjordes enhetliga för företagare och arbetstagare 1984 (prop. 1983/84:126 s. 18). Det gäller delvis olika regler för företagare och arbetstagare 2.5Särskilda regler för företagare krävdes det ett statligt tillstånd för att bilda en arbetslöshetskassa för företagare, dvs. för att företagare skulle kunna få inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning och inte bara ett visst grundbelopp. De särskilda reglerna för företagare finns i 35–37 a §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring. I detta avsnitt berörs också två särskilda fall när man kan fortsätta som företagare trots att man får arbetslöshetsersättning. Det kan under vissa förutsättningar vara fallet om man haft näringsverksamheten som en bisyssla vid sidan av en annan heltidssysselsättning eller om man förlorat en deltidsanställning som man haft vid sidan av arbete på deltid i en näringsverksamhet. Någon definition i lagtext av begreppet arbetslös finns inte i fråga om arbetstagare, utan utgångspunkten är att den som varit arbetstagare och som saknar förvärvsarbete och inte heller har inkomster av förvärvsarbete ska anses som arbetslös. När det gäller företagare kan inte det förhållandet att det inte finns någon inkomst av förvärvsarbete på samma sätt vara utgångspunkt för att bedöma om personen är arbetslös. Det har mot den bakgrunden länge funnits särskilda regler i arbetslöshetsförsäkringen om när en företagare ska anses vara arbetslös. Det har nämligen ansetts nödvändigt att skapa en garanti mot att kontant stöd vid arbetslöshet blir en inkomstutfyllnad i mindre lönsamma företag (prop. 1973:56 s. 175). Arbetslöshetsersättningen får inte bli en subvention till icke livskraftiga företag (prop. 1993/94:209 s. 72) eller lämnas som ekonomiskt stöd vid uppbyggnad och utveckling av företag (prop. 2006/07:89 s. 64). Orsaken till att sådant stöd inte ansetts böra komma i fråga för företagare är risken för att konkurrensen vrids snett (prop. 1996/97:107 s. 105). Man har också pekat på att det är svårt att kontrollera att en företagare verkligen är arbetslös (och inte i själva verket arbetar för sitt företag) och att arbetslösheten inte är självförvållad så att företagaren ska avstängas från arbetslöshetsersättning ett tag (prop. 175–177 och prop. 1996/97:107 s. 105). Det gäller delvis olika regler för företagare och arbetstagare Det har ansetts att den principiella och grundläggande huvudregeln bör vara att en företagares arbetslöshet börjar den dag då företagarens personliga verksamhet i rörelsen har upphört (prop. 1973:56 s. 175). betonades att frågan om företagarens personliga verksamhet i rörelsen kan anses ha upphört skulle avgöras vid en samlad bedömning (prop. 1996/97:107 s. 105 ff.). I normalfallet har det för ett definitivt upphörande krävts att ett inregistrerat företag ska ha avregistrerats och att den som bedrivit näringsverksamheten ska ha avyttrat fast egendom och rörelsetillgångar för att han eller hon ska anses vara arbetslös. I praxis har dock ansetts att enstaka omständigheter inte ska vara styrande. Det väsentliga har varit att det kan konstateras att företagaren står till arbetsmarknadens förfogande utan begränsningar. Med hänsyn till riskerna för missbruk ansågs det att upphörandet av företagarens personliga verksamhet i rörelsen, eller upphörandet av själva rörelsen, i princip skulle vara definitivt och inte bara avse ett tillfälligt avbrott (prop. 1973:56 s. 175). Det har ansetts angeläget att det i arbetslöshetsförsäkringen inte utvecklas stödformer, liknande näringsstöd, som ger ersättning i andra situationer än vid ren arbetslöshet (prop. 1987/88:114 s. 23). En enskild näringsidkare var alltså i princip tvungen att definitivt lägga ned eller avyttra sitt företag för att kunna få arbetslöshetsersättning. avvisade med hänvisning till bl.a. risken för konkurrenssnedvridning ett regeringsförslag som syftade till att mjuka upp kravet på definitivt upphörande (prop. 1992/93:150 Bilaga 8 s. 65 f. och AU 1992/93:20 s. 14 f.). mjukades reglerna upp (prop. 1996/97:107 s. 108 f.). Det infördes då en möjlighet för en företagare att göra ett enda tillfälligt uppehåll i en rörelse när uppehållet inte till någon del var av säsongskaraktär. Det krävdes vidare att under uppehållet inte någon verksamhet alls bedrevs av företagaren eller någon annan i rörelsen. Efter att företagaren hade återupptagit verksamheten efter uppehållet krävdes det för en ny period av arbetslöshetsersättning att företagaren definitivt upphör med sin personliga verksamhet i rörelsen. Uppmjukningen motiverades med att risktagandet vid nyföretagande skulle minskas, liksom risken för onödig kapitalförstöring vid avyttring av lager och inventarier.