sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — befolkning blir allt äldre, vilket innebär att färre perso- ner i arbetsför ålder ska försörja allt fler som inte arbetar. Sam- tidigt är det personer som dominerar bland cirkulärmigranterna.5 I delbetänkandet framgår att har 850 000 personer gjort cirkulära flyttningar som involverat . Antalet cirkulärmigranter har varit i stort sett , men flyttningsmönstren har ändrats avsevärt.6 Hur de cirkulära flyttningsmönstren kommer att se ut är, i enlighet med det ovan beskrivna, svårt att förutse. Enbart den omständigheten att det både nationellt och internationellt blivit en omfattande diskussion om cirkulär migration, kan dock verka positivt för en framtida ökad cirkulär migration. En ökad cirkulär migration kan innebära en större invandring, utvandring och åter- vandring. Det kan vara fråga om flyttningar mellan länder som sker under . När fler kommer till innebär det samhällsekonomiskt att fler betalar direkt och indirekt skatt, men också att fler omfattas av offentliga transfereringar samt konsumerar offentliga tjänster. Effekten blir motsatt när fler flyttar från . För vissa invand- ringsgrupper, såsom arbetskraftsinvandrare, egenföretagare och inter- nationella studenter, finns det krav på att de kan försörja sig, vilket påverkar det samhällsekonomiska resultatet. Arbetskraftsinvandrare har ett arbete direkt vid inflyttningen till i och med att det är en förutsättning för invandringen. Ett förslag som kan komma att öka rörligheten för migranter är möjligheten att behålla sitt permanenta uppehållstillstånd även om bosättningen i upphör. fanns drygt 265 000 utländska medborgare med permanent uppe- hållstillstånd registrerade på en svensk adress. Hur många av dessa som kan komma att tillfälligt eller permanent flytta från är 4Statistiska centralbyrån, framtida befolkning 2009 – 2060, avsnitt 4 Antaganden om migration, s. 89, 93 ff. och 97 ff. 5Se delbetänkandet SOU 2010:40 s. 57 f och 78 f. 6SOU 2010:40 s. 85. svårt att förutse. Detta beror på individuella förhållanden, men även på omvärldsfaktorer såsom konflikter, naturkatastrofer och fluktuationer i ekonomin som kan påverka individens val att åter- vända till hemlandet eller annat land. Många av dessa personer kan dessutom komma att bli svenska medborgare och därigenom åtnjuta full frihet att flytta från och till . På vilket sätt en ökad rörlighet för denna grupp påverkar kostnader och intäkter för staten, kommuner samt samhällsekonomin beror till stor del på hur många som har ett förvärvsarbete i . Av gruppen med per- manent uppehållstillstånd är det en liten del som inledningsvis kommit hit som arbetskraftsinvandrare. Den största gruppen utgörs av anhöriga. Det finns inga uppgifter tillgängliga om hur många personer med permanent uppehållstillstånd som förvärvs- arbetar, även om en stor andel av dessa är i arbetsför ålder. Totalt sett bedömer vi dock att de samhällsekonomiska effekterna av ökad rörlighet för migranter med permanent uppehållstillstånd inte torde skilja sig från svenska medborgare som flyttar ut från eller tillbaka in till . Som närmare beskrivs i avsnitt 4.2.2 under rubriken innebär själva innehavet av permanent uppehållstillstånd ingen betydelse för rätten till bosättningsbaserade socialförsäkringsför- måner, utan här är det själva bosättningen som är avgörande. Där- emot kan den som har kvar sitt permanenta uppehållstillstånd vid en flyttning tillbaka till få tillgång till bosättningsbaserade förmåner. Förslagen som avser förändringar i regelverket kring arbets- kraftsinvandring avser bl.a. att göra ytterligare attraktivt för arbetskraftsmigranter och underlätta för den som kommer hit.7 Mot bakgrund av den analys som gjordes vid införandet av ett nytt system för arbetskraftsinvandring torde en ytterligare ökning av antalet arbetskraftsinvandrare ha en positiv effekt på den offentliga sektorns ekonomi.8 Förslagen beträffande egenföretagare syftar till att öka attraktionskraften för egenföretagare med utländsk bak- grund och torde ha en motsvarande effekt.9 Självförsörjande perso- ner bidrar med skatteintäkter och livskraftiga företag möter en efterfrågan och bidrar till innovationer. Nya företag kan göra att nya arbetstillfällen skapas. Det är därför positivt om när- ingsidkare kan komma till och förverkliga sina affärsidéer, 7Se avsnitt 4.4. 8SOU 2006:87, Arbetskraftsinvandring i – förslag och konsekvenser, s. 259. 9Se avsnitt 4.5. dessa företagare kan sedan komma att bidra till utveckling och framsteg i sina ursprungsländer. Vidare menar kommittén att de föreslagna möjligheterna till rådgivning och stöd för personer som önskar starta företag i sina ursprungsländer kan öka möjligheten för personer i diasporan att starta verksamhet som kan bidra till utvecklingen i ursprungsländerna. påverkar möjligheten att starta nya företag med koppling till och andra länder utvecklingen positivt här. Antalet internationella studenter har minskat sedan införandet av studieavgifter. Våra förslag som syftar till att underlätta för internationella studenter i kan innebära att antalet inter- nationella studenter ökar något.10 Ett av förslagen innebär en ökad möjlighet för internationella studenter att efter avslutade studier stanna kvar för att söka arbete.11 Ett annat förslag innebär att även medföljande familjemedlemmar till en gäststudent ska kunna arbeta under vistelsetiden.12 Detta bedömer vi kan få en positiv samhälls- ekonomisk effekt. Detsamma gäller förslaget om en ny tillstånds- form för forskarutbildning, vilket möjliggör för en högkvalificerad grupp att, om så önskas, efter viss kvalificeringstid få permanent uppehållstillstånd i Sverige.13 8.2.2Konsekvenser för och rättsväsendet Flera av kommitténs förslag påverkar verksam- het. Det handlar framför allt om förändringar i handläggningsfrå- gor, men även i något fall om ökade informationsinsatser. När det gäller förslaget om möjlighet för personer med perma- nent uppehållstillstånd att vistas utomlands utan att till- ståndet återkallas,14 torde detta innebära viss minskad admi- nistration för . Detta mot bakgrund av att en ny ansökan från migranter med permanent uppehållstillstånd som efter en längre utlandsvistelse, upp till , återvänder till inte behöver lämnas in och därefter prövas. Antalet permanenta uppehållstillstånd som återkallas på grund av upphörd bosätt- ning är dock förhållandevis lågt, drygt 800 fall . Däremot inne- bär förslaget att den som vill behålla sitt permanenta uppehålls- 10Se avsnitt 4.6. 11Se avsnitt 4.6.2. 12Se avsnitt 4.6.3. 13Se avsnitt 4.6.1. 14Se avsnitt 4.2.2. tillstånd måste anmäla detta till . Det borde inte innebära någon större arbetsinsats eftersom det är fråga om ett registreringsförfarande. Däremot innebär det för del att de bättre kan hålla ordning på när ett tillstånd ska återkallas. Inledningsvis är det fråga om ett arbete med att skapa nya rutiner, anpassa IT-system, utforma blanketter samt information om den nya möjligheten. Vidare kommer ha att fatta beslut om ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas när fem- årsfristen löpt ut. Ett sådant beslut bör grunda sig på om personen åter är folkbokförd i eller om det på något annat sätt fram- kommit att personen åter är bosatt i . Genom registrerings- förfarandet kommer sannolikt att upptäcka fler uppehållstillstånd som bör återkallas jämfört med . Vid beslut om återkallelse ska den berörde ta del av beslutet. Här kan det bli aktuellt med arbete kring delgivningsfrågor. Förslaget om att kraven för att återvinna ett svenskt medborgar- skap till viss del förenklas kan innebära att antalet ärenden om åter- av medborgarskap ökar något.15 Mot bakgrund av att anta- let ärenden om befrielse av medborgarskap är begränsat bedömer vi dock att denna ökning bör bli marginell. Förslagen som syftar till att göra regelverket för arbetskrafts- invandring mer flexibelt,16 tillsammans med pågående arbete kring marknadsföring och information om som ett attraktivt land för arbetskraftsmigranter, ökar förutsättningarna för en ökad arbets- kraftsinvandring till . Därigenom kan antalet ärenden som har att handlägga öka. Det är dock ett antal andra olika faktorer som påverkar storleken av invandringen till Sverige.17 varierar antalet ärenden hos , över tiden, beroende av exempelvis olika omvärldsfaktorer. Det är svårt att förutse om en ökad arbetskraftsinvandring leder till ökade kostnader för migrationshandläggning totalt sett. Detsamma gäller förslagen som syftar till att fler näringsidkare ska invandra till Sverige.18 Om en bedömning av affärsplaner kommer att utföras av en annan myndighet eller av externa aktörer bör en överföring av resurser från kunna ske till aktuell myndighet eller aktör.19 15Se avsnitt 4.3.2. 16Se avsnitt 4.4.2, 4.4.3 och 4.4.4. 17Se närmare ovan avsnitt 8.2. 18Se avsnitt 4.5. 19Se avsnitt 4.5.1. Förslagen om justeringar av spårbytesreglerna för tidigare asyl- sökande kan få effekter för arbete.20 Genom att det möjliggörs för en sökande att ha två anställningar under hand- läggningstiden kan prövningens omfattning öka i vissa ärenden. Ändringarna kan vidare innebära ett ökat antal ärenden. Troligtvis är det dock framför allt fråga om att fler ansökningar om spårbyte kan leda till bifall. Möjligheten att lämna in en ansökan om uppe- hålls- och arbetstillstånd i stället innebär att återvändandearbetet kan komma igång något senare vilket innebär en kostnad i mottagningssystemet (). Vidare kan förlängningen innebära att återvändandearbetet försvåras och därigenom blir mer omfattande. Vidare lämnar kommittén förslag som innebär att processen för tillståndsgivning för ansökningar om uppehållstillstånd som när- ingsidkare ses över.21 I förslaget öppnas för en förändring mot att bedömningen av affärsplaner i större utsträckning görs av andra myndigheter eller externa aktörer. Kommitténs bedömning är att detta bör kunna ske inom nuvarande ekonomiska ramar då de resurser som används till prövning av affärsplaner vid överförs till dessa. Förhoppningen är vidare att förenklingar för denna grupp kan komma att leda till fler ansökningar och prövningar av fler tillstånd. Det bedöms dock inte handla om någon kraftig ökning och detta bör kunna rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. Några förslag syftar till att bidra till att fler internationella stu- denter kommer till för att studera.22 Detta kan alltså bidra till att fler ansöker om uppehållstillstånd för studier. Mot bakgrund av de studieavgifter som införts har dock antalet ansökningar om uppehållstillstånd för studier minskat. Någon större ökning av arbetsbelastning, i förhållande till läget före stu- dieavgifternas införande, kan därför inte förutses. Ett förslag avser en ny tillståndform för utbildning på forskar- nivå.23 Prövningen av en ansökan från en person som antagits till utbildning på forskarnivå blir i stort densamma som . Förslaget innebär därför inte någon ökad arbetsbelastning för i detta hänseende. Förslaget innebär även att en person med uppehållstillstånd för forskarutbildning 20Se avsnitt 4.4.4. 21Se avsnitt 4.5. 22Se avsnitt 4.6. 23Se avsnitt 4.6.1. kan beviljas permanent uppehållstillstånd. Antalet personer från tredje land som antagits till forskarutbildning är begränsat, drygt 800 personer . Förslaget kan innebära att antalet ansökningar om permanent uppehållstillstånd ökar något. Sammanfattningsvis finns det både förslag som leder till ett minskat resursbehov som förslag som leder till ett ökat resursbehov för . Det ökade resursbehovet totalt, bedöms inte bli större än att det kan hanteras inom ramen för befintliga resurser. Om antalet ärenden ökar för så kan detta även innebära ett ökat antal ärenden för rättsväsendet som överinstan- ser. Arbetsbördan för överinstanserna kan antas påverkas högst försumbart. 8.2.3Ekonomiska konsekvenser för andra myndigheter och organisationer m.m. Kommittén föreslår att totalt tillförs de stipen- dieprogram som finns för internationella studenter från tredje land.24 Kommitténs förslag är en tydlig ambitionshöjning jämfört med tidigare nivåer. De som tillförs det stipen- dieprogram som administreras av Internationella programkontoret och delas ut av lärosätena själva är en ambitionshöjning som ska ses i ljuset av minskade anslag till universitet och högskolor i och med att avgifter införts. Dessa bör finansieras inom utgiftsområdet utbildning och universitetsforskning. De stipendiemedel som avser studenter från länder som enligt DAC får räknas som biståndsländer bör avräknas mot biståndsramen i enlighet med gällande DAC-regler. De som tillförs till det stipendieprogram som riktar sig till studenter från länder med vilka bedriver långsiktigt utvecklingssamarbete ska avsättas från biståndsbud- geten. Ett av kommitténs förslag innebär att det ska inrättas ett resurs- center för diasporaorganisationer, vilket förutom stöd till diaspora- organisationer även ska ha medel för begränsat stöd i samband med tillfälligt återvändande av experter m.m. från diasporan.25 Kostna- derna för resurscentrets verksamhet är främst kopplat till personal- kostnader och den administrativa kostnaden för den här typen av 24Se avsnitt 4.6.4. 25Se avsnitt 6.1.2. organisation bör inte överstiga . Stödet till diasporaorganisationerna får ej överstiga . Kost- naderna ska hämtas från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. av tillförs resurscentret totalt för att kunna ge stöd till enskilda tillfälligt åter- vändande experter eller stipendier till personer ur diasporan som ska deltaga i för utveckling adekvat verksamhet. Ansökan om stöd behandlas av en för ändamålet speciellt inrättad nämnd vid resurs- centrat. Kostnaderna för försöksverksamheten med stipendier till personer ur diasporan och visst försörjningsstöd till experter som återvänder hämtas från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Kommittén föreslår att regeringen ger ett uppdrag till exempel- vis att upprätta en hemsida så att konsumenter kan jämföra priser hos olika banker och sända en viss summa pengar till ett visst land.26 Kostnaden för att upp- rätta en sådan hemsida bedöms som relativt låg. Tekniken finns utarbetad och används frekvent inom många olika branscher. Den största kostnaden är fortsatt drift av sidan eftersom uppgifterna måste uppdateras kontinuerligt. Kommittén bedömer att det krävs motsvarande en halv heltidstjänst för att sköta underhållet av sidan. Förslaget är en ambitionshöjande åtgärd. Under rubriken till utlandsmyndigheterna föreslås att utlandsmyndigheterna får i uppdrag att i sin verksamhet på ett systematiskt sätt skapa kontaktytor med hela den utvidgade svenska diasporan.27 Resultatet av dessa kontakter ska redovisas och utvärderas . Kostnaderna för detta bedöms kunna rymmas inom befintliga ramar. Det föreslås att ett uppdrag ges till SCB och för att utröna om det finns gemensamma erfarenheter i myndig- heternas arbete som kan ge synergieffekter i båda myndigheternas verksamhet.28 Kostnaderna för detta uppdrag förväntas kunna ligga inom befintliga ramar. Ett förslag går ut på att regeringen ger Myndigheten för yrkes- högskolan, , VHS och andra svenska myndigheter med valideringsuppdrag i uppdrag att återkomma med förslag på hur ett samarbete med relevanta aktörer i några viktiga ursprungs- 26Se avsnitt 6.1.1. 27Se avsnitt 6.4. 28Se avsnitt 7.2. länder kan utformas.29 Kostnaderna för detta uppdrag förväntas kunna ligga inom befintliga ramar. Kommittén föreslår att regeringen ger i upp- drag att ytterligare utveckla hemsidan Working in Sweden.30 Svenska institutets uppdrag bör också vidgas till att även innefatta riktad information om till tidigare migranter i . Kommit- téns bedömning är att detta utvecklingsarbete kan ske inom gällande ramar. I kommitténs delbetänkande31 finns en beskrivning av hur migra- tion påverkar familjen, könsroller och barn. Analysen nedan utgår från denna beskrivning och avser framför allt vilken påverkan kommitténs förslag kan få i dessa hänseenden. 8.3.1Jämställdhet och cirkulär migration Kvinnor och män migrerar i ungefär lika stor omfattning och har gjort i stort sett lika många cirkulära flyttningar.32 Som beskrivs i direktiven kan kvinnor till följd av att maken migrerat, få större möjlighet att bestämma över sitt eget liv, vilket i längden kan bidra till ökad jämställdhet och utveckling. I vissa fall kan dock kvinnliga migranter befinna sig i en mer utsatt situation än manliga migran- ter. Förslagens effekter på jämställdheten beror delvis på varifrån migranten kommer och vilka förutsättningar som gäller där för män respektive kvinnor. Generellt sett kan invandring från många länder till ge ökad möjlighet till exempelvis utbildning och arbete. Detta kan påverka framför allt kvinnors möjlighet till jäm- ställdhet. Vid en återvandring kan detta även komma att påverka jämställdhetsfrågan i hemlandet. Förslagen om att underlätta för cirkulär migration och därmed bidra till utvecklingen i hemlandet gynnar både kvinnor och män. Exempelvis innebär en tryggare tillståndsform en möjlighet att återvända till om ett försök att återvandra till hemlandet misslyckas. Denna flexibilitet kan ge framför allt utländska kvinnor 29Se avsnitt 7.3.5. 30Se avsnitt 7.3.6. 31SOU 2010:40 s. 162–164. 32Se SOU 2010:40 s. 84 f och 87. med permanent uppehållstillstånd större möjlighet att bestämma över sitt liv och därigenom i förlängningen leda till en ökad jäm- ställdhet. De justeringar i regelverket för arbetskraftsinvandrare och inter- nationella studenter som föreslås torde påverka män och kvinnor i samma omfattning. Förslaget om att medföljande till gäststudenter ska kunna arbeta innebär att båda parter har en möjlighet att bidra till familjens försörjning, vilket kan skapa mer jämlika förhållanden. Ett förslag går ut på att det bör införas en tjänst för att hitta de billigaste sättet att föra över pengar till ett annat land.33 Jämfört med män skickar kvinnor oftare en större andel av sin inkomst till ursprungslandet. Dessa medel kan bidra till utvecklingen i ursprungs- landet och för framför allt en kvinna kan det ge en starkare ställ- ning både i familjen och i hemlandet. Ett annat förslag handlar om stöd till företagare med utländsk bakgrund att starta företag i ursprungslandet.34 Ett sådant stöd ska vara könsneutralt. I vissa länder kan det vara särskilt svårt för kvin- nor att få det stöd som krävs för att starta ett företag. Stöd i kan därför särskilt påverka kvinnors möjligheter att starta företag i ursprungslandet. 8.3.2Barn och cirkulär migration En viktig svensk rättsprincip, som också återspeglas inom utlän- ningsrätten, är att hänsyn ska tas till barns bästa. Principen åter- finns i olika internationella överenskommelser, bl.a. FN:s konven- tion om barnets rättigheter () som ratificerades av 1990. En av grundpelare är principen om barnets bästa.35 Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet. Någon mer preciserad definition vad som avses med barnets bästa finns inte. Detta beror på att vad som är barnets bästa varierar från ett samhälle med dess specifika kultur, sociala och ekonomiska struktur, till ett annat. 33Se avsnitt 6.3.1. 34Se avsnitt 4.5.2. En annan viktig princip i handlar om barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar. Det uttalas i konventio- nen att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt viktig för barnets utveckling och välfärd. En bestämmelse som utmynnar ur denna princip är att flyktingbarn som skilts från sina föräldrar har rätt till skydd och bistånd. Detta består bl.a. i att spåra föräldrar eller andra familjemedlemmar till ett flyktingbarn för att kunna få den information som är nödvändig för att barnet ska kunna åter- förenas med sin familj.36 En annan utgångspunkt i handlar om respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Visserligen växer barn upp med mycket olika ekonomiska, politiska och religiösa förutsättningar, men varje barn har ändå rätt att bli bemött med respekt och få samma skydd för sin integritet. Barn ska inte ses som bihang till föräldrarna eller passiva mottagare av föräldra- påverkan, utan det är fråga om unika individer med egna behov.37 I en migrationsprocess är barn underordnad de vuxnas beslut. Det är föräldrarna som tar initiativ till migration även om barnens framtid ofta används som argument. Den bakomliggande orsaken till beslutet om migration och vilka förhållanden familjen lämnar har naturligtvis betydelse för hur barnet upplever processen. Över- lag innebär dock en migrationsprocess en stor påfrestning för ett barn oavsett vilken kategori det tillhör. Att byta hemland kan lik- nas vid ett krisförlopp där individen går igenom olika faser. Som migrant förlorar barnet till viss del sitt tidigare nätverk, sin integ- ritet och sitt språk. Känslan av identitet ändras också genom att barnet blir invandrare i det nya landet. finns det för barnet positiva drivkrafter och effekter av migration. En förflyttning kan innebära nya möjligheter till utbildning, arbete, sjukvård och bättre levnadsstandard.38 En migrationsprocess kan innebära att familjen, som den sett ut i ursprungslandet, splittras. Det kan exempelvis handla om barn som är kvar i hemlandet hos anhöriga, medan föräldrarna för längre eller arbetar i ett annat land. I uttrycks som ett grundläggande behov hos barn ett stabilt och varaktigt förhållande till båda sina föräldrar. Beroendet av föräldrarna är desto större ju yngre barnet är. I forskningen finns en samstämmighet 37SOU 1996:115 och utlänningslagen, s. 38. 38Se närmare delbetänkandet SOU 2010:40 s. 162 ff. om att kontinuiteten i barnets relation till föräldrarna i själva verket är ett av barns allra mest grundläggande behov och att det utgör basen för barnets personlighets- och identitetsutveckling.39 När föräldrarna inte finns till hands kan det i stället finnas andra vuxna i barnets närhet som tar över denna roll. Det är exempelvis vanligt i att barnen bor hos mor- och farföräldrar på hemorten medan föräldrarna arbetar i städerna. En slutsats i vårt arbete är att det för att främja cirkulär migra- tion och därigenom stimulera utvecklingen i ursprungsländerna måste möjliggöras för globala familjer att skapa ett vardagsliv över nationella gränser. Förslagen går till stor del ut på att skapa trygg- het och underlätta för den som vill växla boende mellan länder. Förslaget om en mer flexibel form av permanent uppehållstillstånd och även förslagen om mer flexibilitet i reglerna för arbetskrafts- invandrare kan möjliggöra för familjer att i större mån behålla kontakten med sitt ursprungsland och det sociala nätverk som där finns. En ökad möjlighet till bibehållen kontakt med hemlandet och anhöriga är positivt även för ett barn. Vidare kan en tryggare tillståndsform skapa förutsättningar för en önskad återvandring och detta kan få särskilt stor betydelse för familjer där barnet finns kvar i hemlandet. Ett mer flexibelt regelverk för arbetskraftsinvandring samt ökade möjligheter för medföljande till internationella studenter att arbeta är förslag som troligen kan möjliggöra för migranter att i ökad mån ta med sig sina barn till . Som beskrivits ovan innebär migration i sig en påfrestning för barn, men ger flera positiva effekter. Vi bedömer att våra förslag om att underlätta för cirkulär migration i huvudsak kan påverka barn positivt. har det i vår kartläggning av cirkulär migration visat sig att det är få barn bland cirkulärmigranterna.40 39SOU 1996:115 s. 41 samt och (1973). 40SOU 2010:40 s. 78 f. 8.4Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.41 Inte- grationspolitiken har varit fokuserad på olika områden som exem- pelvis fler i arbete och fler företagare.42