sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Ett omfattande utlämnande av elektroniska handlingar som beskriver tekniska delar av en infrastruktur kan till exempel underlätta analys som påvisar sådana delar som utelämnats av sekretesskäl. Databearbetning av sådana omfattande utlämnanden från flera olika myndigheter kan på motsvarande sätt påvisa sårbarheter som inte utan stor ansträngning går att upptäcka med utgångspunkt från motsvarande fysiska handlingar. Omfattande uttag av elektroniska handlingar från en myndighet kan också syfta till att, på en plats utanför myndigheten, återuppbygga de databaser eller motsvarande varifrån informationen hämtats, och därigenom återskapa en betydande del av myndighetens egen driftmiljö. Med utgångspunkt från denna kan det därefter vara möjligt att t.ex. skapa sådana bearbetningar av informationen som myndigheten själv bedömt bör hållas hemliga. Den samhälleliga säkerhetsaspekten kan naturligtvis även beröra elektroniskt utlämnande av andra handlingar än sådana som berör teknisk infrastruktur eller geografiska förhållanden. Genom att begära ut och därefter analysera stora mängder fakturor, e-post- meddelanden eller Internetkommunikation i jakt på intressanta mönster kan det t.ex. gå att påvisa interna rutiner, kontaktvägar, personberoenden eller andra förhållanden som kan utgöra sårbarheter. Möjligen förhåller det sig så, att viss information som är offentlig kanske inte borde vara det om det införs en generell och oinskränkt skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Befintliga regler om vad som kan hållas hemligt är inte alltid utformade med beaktande fullt ut av den tekniska utvecklingen. Information som inte omfattas av sekretess skulle kanske framstå som mer känslig om den får en alltför stor allmän spridning, vilket skulle kunna bli fallet med en lagfäst rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. En sådan lagfäst rätt skulle också få konsekvenser för de menbedömningar som görs i syfte att avgöra om uppgifter ska Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar sekretessbeläggas eller inte. Plötsligt är det inte längre tillräckligt att bedöma den skada som uppstår om en uppgift i sig själv röjs. Det skulle även krävas en svårbedömd uppskattning av den skada en uppgift kan orsaka i relation till andra uppgifter. Sammantaget bör – utöver integritetsskyddsaspekterna – säkerhetsaspekter på utökade möjligheter att få ut allmänna handlingar i elektronisk form beaktas vid övervägandet av om en sådan skyldighet ska införas. 8.5Praktiska och ekonomiska konsekvenser av elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Bedömning: Det kan antas att antalet framställningar om att få ta del av allmänna handlingar ökar vid en generell rätt att få ut handlingar i elektronisk form och att framställningarna kan tänkas komma omfatta större informationsuttag jämfört med . Detta kan leda till att myndigheterna måste avsätta ökade resurser för att möta den efterfrågan. Det kan t.ex. gälla att myndigheterna i högre grad tvingas avsätta tid för sekretessprövning av omfattande material. Genom den kartläggning kommittén har låtit göra finns det skäl att tro att antalet framställningar om att få ta del av allmänna handlingar kan förväntas öka vid en lagstadgad rätt att få ut elektroniska kopior. Kommittén anser att man vidare har anledning att anta att framställningarna kan tänkas komma att omfatta större informationsuttag jämfört med . Detta innebär att myndigheterna kan komma att behöva avsätta mer resurser för att möta den ökande efterfrågan. En konsekvens av en lagstadgad skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan alltså bli att myndigheterna bl.a. kan tvingas att avsätta mer resurser för sekretessprövning av handlingar som begärs utlämnade. Enligt de principer som ligger till grund för uttaget av avgifter vid utlämnande av kopior eller avskrifter av allmänna handlingar har myndigheten ingen rätt att ta betalt för framtagandet och återställandet av handlingen eller för sekretessprövningen. Offentlighetsprincipen förutsätter att den som önskar ska kunna få del av SOU 2010:4 Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar allmänna handlingar på stället utan att erlägga någon avgift (jfr 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). eller kopia av allmän handling ska däremot lämnas ut mot fastställd avgift (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 1985 2:9 slagit fast att med hänsyn till att allmän handling som får lämnas ut enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen ska tillhandahållas utan avgift måste medgivandet i 13 § samma kapitel att ta ut fastställd avgift för avskrift eller kopia av handling förstås så att vid fastställandet av avgifter får hänsyn inte tas till kostnaden för handlingens framtagande och återställande. Man kan alltså inte kompensera ökad resursåtgång för sekretessprövning genom avgifter. Svårigheter för myndigheterna att resursmässigt hantera en ökad mängd förfrågningar om att få ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle alltså kunna uppkomma. Likaså om det visar sig möjligt att begära ut innehållet i en hel databas i form av ett offentlighetsuttag i elektronisk form kan man förvänta sig att myndigheten vållas både praktiska och ekonomiska problem vid hanteringen av en sådan begäran. En förutsättning för bifall till en begäran av detta slag är dock att den ryms inom vad som kan sägas utgöra rutinbetonade åtgärder. Avgiftsuttaget för ett sådant offentlighetsuttag kommer givetvis också att få inverkan. En sökande kan endast kräva att få ut materialet i pappersform och därmed skulle kostnaden för uttaget sannolikt att bli kännbar. Det är inte otänkbart att ett motsvarande uttag i elektronisk form vid en eventuell skyldighet att efterkomma en sådan begäran skulle effektueras till en betydligt lägre kostnad. Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) noterade att en möjlig åtgärd för att undvika ovan nämnda olägenheter kunde vara att myndigheten så långt som möjligt förbereder ofta efterfrågade informationssammanställningar och ställer dessa till allmänhetens förfogande på myndighetens hemsida (SOU 2001:3 s. 211). Härigenom skulle det gå att undvika en del förfrågningar om att få ut allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen. Många myndigheter gör handlingar som ofta efterfrågas tillgängliga på sina hemsidor. Kommittén vill dock betona att ett tillhandahållande av information via en myndighets hemsida inte bör betraktas som ett tillhandahållande av en handling med stöd av offentlighetsprincipen. Ytterligare ett praktiskt problem som kan uppkomma i samband med en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar form är behovet av att kunna maska hemliga delar av en elektronisk handling. Under utredningens arbete har ett antal av de myndigheter som kommittén har haft kontakter med påtalat att det skulle möta stora praktiska svårigheter att tvingas maska elektroniskt. I vissa fall har myndigheten framhållit att man kommer att tvingas att först skriva ut den efterfrågade handlingen, sedan maska de hemliga uppgifterna manuellt, för att därefter skanna in papperskopian och slutligen lämna ut de offentliga delarna av handlingen i elektronisk form. Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form förblir alltså i dessa fall förenat med ett visst manuellt arbete. Det är dock inte orimligt att anta att elektronisk maskning i och för sig är ett övergående praktiskt problem förknippat med ett ökat elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. bör de tekniska möjligheter som finns att maska elektroniskt nå ut till en majoritet av myndigheterna, såväl statliga som kommunala, och åtgärden därmed bli en del av myndigheternas vardagliga rutiner. 8.5.2Ekonomiska konsekvenser av en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form Bedömning: För de allra flesta myndigheter kan det antas att en ökning av antalet offentlighetsuttag som en följd av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form balanseras av att kostnaderna för att lämna ut handlingar elektroniskt är betydligt lägre än för motsvarande pappersutlämnande. En reform torde inte heller kräva några egentliga investeringar då både de tekniska förutsättningarna och personalens kunskaper i stor omfattning redan synes finnas. Det finns däremot anledning att tro att beträffande vissa myndigheter – de som har en omfattande försäljning av information – försäljningsintäkterna kan komma att påverkas om en generell skyldighet till elektroniskt utlämnande införs. Kommittén vill inledningsvis framhålla att analysen av de ekonomiska konsekvenserna av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form givetvis har att göra med dels vilka kostnader detta medför för myndigheten , dels Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar på i vilken utsträckning myndigheterna får ta ut avgifter som täcker dessa kostnader samt på hur nuvarande intäkter av försäljning av information ur databaser och register påverkas. Kommittén har uppdragit åt att strukturera, presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form.1 Vid analysen skulle både ökade kostnader och intäktsbortfall beaktas. Undersökningen har omfattat myndigheter inom stat, kommuner och landsting. har redovisat sitt uppdrag i rapporten handlingar i elektronisk form (ESV 2009:31, se vidare bilaga 2). Ökade kostnader föranledda av ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Av kan den slutsatsen dras att det för de allra flesta myndigheter inte skulle vara förenat med några betydande kostnader i form av anskaffning av IT-stöd eller utbildning av personal om de blev skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Det övervägande flertalet myndigheter lämnar ut elektroniska kopior och bör därmed ha tillgång till både den tekniska utrustningen och personal med rätt utbildning. Det finns även anledning att påpeka att kostnaden för att administrera ett elektroniskt utlämnande av en allmän handling ofta är låg. har i sin rapport anmärkt att kostnaden för att lämna ut kopior av allmänna handlingar i allmän- 1 lämnade i sitt betänkande Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39) förslag till ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen som innebar en skyldighet att lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk form. På uppdrag av regeringen gjorde Statskontoret en kostnadsanalys av förslaget (se Statskontorets rapport 1997:11). förslag i denna del föranledde dock inte regeringen att gå vidare med förslaget eftersom detta ansågs kräva ytterligare överväganden. Det främsta skälet var att konsekvenserna av förslaget inte var tillräckligt utredda (Dir. 1998:32 s. 5). Även OSEK lämnade i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) förslag om att myndigheter skulle ha en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. På uppdrag av OSEK gjorde Statskontoret också en kostnadsanalys (Statskontorets rapport av skyldighet för myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, dnr 2000/318-5). OSEK:s förslag föranledde dock inte regeringen att gå vidare med förslaget, bl.a. då det enligt regeringen var svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kunde få för skyddet av den personliga integriteten (prop. 2001/02:70 s. 29). Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar het bör vara avsevärt lägre om det sker i elektronisk form än i pappersform, förutsatt att denna skyldighet begränsas till handlingar som redan är lagrade i elektronisk form och att handlingarna får lämnas ut i det format eller med den teknik som myndigheten har tillgång till. Enligt kommitténs bedömning kan det antas att myndigheten därför ofta gör en besparing då den lämnar ut en elektronisk kopia av en allmän handling jämfört med att skicka motsvarande handling som en papperskopia. Oavsett om det införs en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form eller inte saknas det därför skäl att tro annat än att myndigheterna även fortsättningsvis kommer att distribuera allmänna handlingar genom framför allt användandet av e-post, en distributionsmetod som är förenad med mycket begränsade kostnader för myndigheten. Av följer även att om en myndighet på begäran lämnar ut enstaka allmänna handlingar som finns lagrade elektroniskt med e-post – eller även för den delen genom utskrift av pappershandlingar – är i regel kostnaden för att hantera ett avgiftsuttag betydligt högre än kostnaden för att hantera själva beställningen. Oavsett om myndigheten skickar kopiorna mot postförskott eller utfärdar en faktura på beloppet kommer enligt kostnaderna för att hantera avgiftsuttaget – den s.k. transaktionskostnaden – sannolikt att vida överstiga avgiftsintäkten. Det är alltså inte överraskande att de flesta myndigheter tacksamt lämnar ut de begärda handlingarna via e-post utan att debitera sökanden någon avgift. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att en ordning med en lagstadgad skyldighet till elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar i det stora hela bör kunna framstå som tämligen kostnadsneutral för myndigheterna. Myndigheterna har i stor utsträckning den utrustning som behövs för att administrera ett elektroniskt utlämnande och utbildningsbehovet för personalen torde vara begränsat. En skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form kan visserligen tänkas leda till ett ökat antal förfrågningar om att få ta del av allmänna handlingar och därmed öka myndigheternas kostnader. Å andra sidan bör det vara billigare för myndigheterna att lämna ut handlingar elektroniskt jämfört med ett utlämnande på papper, detta särskilt om myndigheten vid småuttag av elektroniska kopior avstår från att ta ut en avgift från sökanden. Övervägande skäl talar alltså för att en reform allmänt Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar sett inte i någon nämnvärd omfattning verkar kostnadsdrivande för myndigheterna. Minskade intäkter till följd av ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Däremot skulle en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form troligen få ekonomisk betydelse för de myndigheter som har en omfattande försäljning av information och som därtill är avgiftsfinansierade. De myndigheter som främst torde komma att påverkas av en generell skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form är de myndigheter som har samhällets informationsförsörjning som en av sina huvuduppgifter. Dit hör t.ex. Bolagsverket2, Lantmäteriet och . Enligt vad kommittén har erfarit är det inte ovanligt att produktions- och förvaltningsdelarna hos myndigheter med omfattande uppdragsverksamhet bestående i försäljning av information hanterar stora mängder information som också utgör allmänna handlingar. Därtill kommer att de informationssamlingar som en myndighet säljer inom ramen för sin uppdragsverksamhet är att betrakta som expedierade och därmed upprättade och således allmänna handlingar efter det att informationen har lämnats ut. Det torde alltså vara fullt möjligt för enskilda att begära ut samma information som myndigheten har sålt inom ramen för sin uppdragsverksamhet som ett informationsuttag med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det bör dock i sammanhanget framhållas att det finns en rad oklarheter i fråga om var gränsen går mellan en myndighets uppdragsverksamhet och exempelvis dess tillhandahållande av allmänna handlingar. Detta är dock inte en fråga som ligger inom kommitténs uppdrag att utreda. Myndigheter som bedriver en omfattande uppdragsverksamhet har inte sällan denna som en viktig finansieringskälla. Uppdragsverksamheten kan innebära att myndigheten producerar, förvaltar och distribuerar information. I regel sker tillhandahållandet av informationen i dessa fall mot avgifter, vars storlek myndigheten själv kan ha tillerkänts rätten att bestämma genom t.ex. bemyndigande i regleringsbrev. Normalt tillhandahålls informationen via s.k. direktåtkomst eller andra former av elektroniska leveranser. 2 har tämligen omfattande skyldigheter att lämna ut handlingar elektroniskt. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar ett exempel kan nämnas att en del av Lantmäteriets uppdragsverksamhet omfattar tillhandahållande av fastighets- och landskapsinformation. En av Lantmäteriets uppgifter är just att producera, förvalta och distribuera denna information mot avgifter. Även har ett informationsförsörjningsansvar gentemot samhället. I sin verksamhet har både register med uppgifter som omfattas av sekretess – och som således inte skulle komma att påverkas av en skyldighet att lämna ut elektroniska kopior av allmänna handlingar – och register som inte är hemliga, t.ex. det allmänna företagsregistret (). Detta har inrättats för att tillgodose allmänhetens behov av företagsuppgifter, med finansiering genom avgifter. Vid en generell skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle uppdragsverksamhet av detta slag kunna påverkas. Det finns skäl att tro att finansieringsmöjligheterna för uppbyggnad av informationstjänster kan komma att försämras eftersom man kan förmoda att det kan ske en överströmning från avgiftsbelagda tjänster till uttag enligt offentlighetsprincipen. Av framgår att myndigheter med en avgiftsfinansierad informationsverksamhet efter en förfrågan från har uppskattat att intäktsbortfallet till följd av en skyldighet att lämna ut elektroniska kopior skulle komma att uppgå till , beroende på om myndigheterna åläggs en skyldighet att lämna ut informationen mot en avgift baserad på full kostnadstäckning för själva uttaget eller om de ska lämna ut elektroniska kopior avgiftsfritt. har baserat sina slutsatser på resultatet av en enkät som har sänts ut till nio statliga myndigheter vilka förvaltar stora register eller databaser och som har en avgiftsfinansierad informationsverksamhet.3 Det beräknande intäktsbortfallet beror framför allt på att myndigheternas uppdragsverksamhet förväntas minska kraftigt om privata aktörer kan göra massuttag av uppgifter ur register eller andra databaser och sedan i sin tur bearbeta och sälja informationen. Kommittén noterar att de siffror som presenteras i rapporten torde bygga på tämligen grova skattningar och att förutsättningarna för de antaganden som ligger till grund för beräkningen varierar. 3 De myndigheter som ingått i denna enkätundersökning är , Lantmäteriet, , , , , , och . Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Det står emellertid klart att de berörda myndigheternas finansieringsförutsättningar skulle kunna komma att påverkas vid införandet av en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Ekonomiska konsekvenser i form av intäktsbortfall för vissa myndigheter behöver således beaktas vid övervägande om en sådan skyldighet bör införas. 8.6Det befintliga regelverket till skydd för den personliga integriteten i samband med utlämnande av allmänna handlingar Mot bakgrund av att riskerna för intrång i enskildas personliga integritet kan förväntas öka vid en lagstadgad rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form, har kommittén att utreda om redan de befintliga reglerna till skydd för den personliga integriteten säkerställer en godtagbar skyddsnivå och därmed en rimlig balans mellan offentlighets- och integritetsskyddshänsynen. Nedan görs därför inledningsvis en genomgång i avsnitt 8.6.1 av det befintliga regelverket till skydd för den personliga integriteten i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Därefter diskuteras i avsnitt 8.6.2 om det finns utrymme att förändra det nuvarande regelverket så att en rimlig balans uppkommer mellan effekterna av ett elektroniskt utlämnande och skyddet för enskildas personliga integritet. Bedömning: Skyddet för enskildas personliga integritet i samband med utlämnande av allmänna handlingar består av flera delar vilka samverkar och i viss mån kompletterar varandra. Något förenklat kan det sägas finnas tre områden där begränsningar av myndighetens skyldigheter avseende utlämnandet av handlingar förekommer; begränsningar av tillåtna sökbegrepp och andra förbud att behandla personuppgifter i registerförfattningar i kombination med den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen med dess Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar SOU 2010:4 till personuppgiftslagen samt utskriftsundantaget i § tryckfrihetsförordningen och utlämnandebestäm- melser i registerförfattningar. Dagens regelverk till skydd för den personliga integriteten i samband med utlämnandet av allmänna handlingar utgörs av tämligen komplexa och delvis samverkande bestämmelser. En myndighets prövning av en begäran om utlämnande av en allmän handling består alltså av flera led. I det första ledet ska myndigheten avgöra om den begärda handlingen är allmän, dvs. om den är förvarad hos myndigheten och inkommen eller upprättad. I nästa led prövas om den i och för sig allmänna handlingen kan lämnas ut. Myndigheten bedömer då om den efterfrågade handlingen är offentlig eller om uppgifterna omfattas av sekretess. I det tredje ledet beslutar myndigheten i vilken form, och eventuellt med vilken metod, utlämnandet ska ske. Skyddet för enskildas personliga integritet vid tillämpning av offentlighetsprincipen består på motsvarande sätt av flera delar, vilka samverkar och i viss mån kompletterar varandra. Något förenklat finns det även beträffande integritetsskyddet tre nivåer där begränsningar av myndighetens skyldigheter avseende utlämnandet av uppgifter förekommer. De ifrågavarande begränsningarna fungerar gemensamt för att erbjuda ett adekvat integritetsskydd vid utlämnandet av allmänna handlingar. Mer konkret handlar det om förbud i registerförfattningar att använda vissa sökbegrepp eller andra förbud att göra sammanställningar av personuppgifter tillgängliga i kombination med begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen, sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen med dess koppling till personuppgiftslagen (1998:204), samt utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen och utlämnandebestämmelser i registerförfattningar. Förbud i registerförfattningar mot användning av vissa sökbegrepp i kombination med begränsningsregeln Begreppet potentiell handling används för att beskriva att en sammanställning av uppgifter inte behöver existera på förhand för att den ska anses utgöra allmän handling. Inte heller spelar det någon roll om sammanställningen behövs för myndighetens egen Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar De potentiella handlingarna kännetecknas av att de inte existerar i slutlig form vid tiden för sökandens begäran utan kräver att uppgifter sammanställs med tekniska hjälpmedel. Till denna typ av handlingar hör sådana sammanställningar av uppgifter som görs ur register och databaser med hjälp av diverse sökbegrepp. Potentiella handlingar ska skiljas från slutligt utformade handlingar, dvs. färdiga handlingar såsom e-postmeddelanden, inlagor, protokoll, beslut och avtal i elektronisk form (se vidare avsnitt 2.2.1). En handling – konventionell liksom elektronisk – är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 §§ tryckfrihetsförordningen är att anse som inkommen eller upprättad. För sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling – dvs. en potentiell handling – föreskrivs i 2 kap. tryckfrihetsförordningen två begränsningar.