sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Såsom ovan anfördes beträffande förvaltningslagen kan de mänskliga rättigheterna vara svåra för myndigheterna att identifiera som just rättigheter i lagstiftningen. Därmed blir också drivkraften svag att undersöka hur internationella åtaganden bör beak- tas i den egna verksamheten. En rad statliga myndigheter bedriver verksamhet inom områden som på ett tydligt sätt aktualiserar frågor om de mänskliga rättig- heterna. Nedan beskrivs delegationens förslag avseende myndig- hetsinstruktionerna för , Inspektionen för socialför- säkringen, , , , , och samt polisförordningen (1998:1558). Även ett stort antal myndigheter som i allmänhet inte förknippas med de mänskliga rättigheterna verkar dock inom om- råden som kan hänföras dit, t.ex. och Livs- medelsverket. har ansvar för frågor som relaterar till rätten till goda arbetsförhållanden medan ansvarar för frågor som berör rätten till bästa uppnåeliga hälsa. Samtliga myndigheter har också att respektera bl.a. rätten till icke- 6SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning. 7SOU 2004:23, s. 77 ff. diskriminering samt rätten till tillgänglighet enligt konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. En bestämmelse i myndighetsförordningen som uttryckligen pekar på myndighetsledningens ansvar för att verksamheten bedrivs i enlighet med internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna skulle tydliggöra att ansvaret omfattar alla myndig- heter, om än i större eller mindre utsträckning. finns ett liknande krav rörande åtaganden som medlem i EU. Genom att myndighetsförordningen och instruktionerna används som styrmedel undviks också den ryckighet i styrningen som de årliga regleringsbreven kan innebära. används dessutom, som tidigare konstaterats, inte heller numera på samma sätt som tidigare för myndighetsstyrning när det gäller annat än rent finansiella frågor. Delegationen föreslår därför att 3 § i myndighetsförordningen (2007:515) ges följande lydelse: 3 § Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen och av internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myn- digheten hushållar väl med statens medel. I utvärderingen av den första handlingsplanen rekommenderades att människorättsperspektivet skulle tydliggöras i myndigheternas instruktioner.8 Under kartläggningsarbetet inför den andra natio- nella handlingsplanen framgick också att olika perspektiv, såsom jämställdhets-, barn-, tillgänglighets- och diskrimineringsperspektiv, behöver samordnas utifrån det mer generella perspektivet mänsk- liga rättigheter. Delegationen anser att människorättsperspektivet kan förena och användas som en gemensam utgångspunkt och arbetsmetod för flera andra tvärsektoriella krav som till stora delar baseras på konventionsstadgade rättigheter, t.ex. jämställdhet, icke- diskriminering, barnperspektiv, och handikapperspektiv, bl.a. för 8 Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den nationella handlings- planen för de mänskliga rättigheterna, och , , 2005, dnr Ju2004/6673/D, s. 50. att dessa inte ska framstå som orelaterade och slumpmässigt valda och för att markera kravens koppling till i konventionerna. Regeringen anförde i den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna (skr. 2005/06:95) att den avsåg att –2009 i sin myndighetsstyrning se över hur ansvaret för att respektera de mänskliga rättigheterna kan tydliggöras för myndigheter vars verksamhet är av särskild betydelse för att rättigheterna ska säkerställas för den enskilde (åtgärd 104). Mot bakgrund av handlingsplanen har ett arbete påbörjats för att i instruktionerna tydliggöra myndigheternas ansvar för de mänskliga rättigheterna. Länsstyrelserna ska enligt 5 § i sin instruktion (2007:825) integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering. Försäkrings- kassan ska enligt 2 § i sin instruktion (2009:1174) i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättig- heterna. Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam) ska enligt 2 § i sin instruktion (2007:1134) bevaka och rapportera om den internationella utvecklingen inom området och genom sitt samordningsarbete bidra till att uppfyller sina åtaganden inom ramen för skyddet av mänskliga rättigheter. Dessutom har de tre skolmyndigheterna Skolinspektionen, och Specialpedagogiska skolmyndigheten enligt sina instruktioner i uppdrag att integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Enligt delegationens mening visar formuleringarna i instruktionerna för t.ex. Försäk- ringskassan och länsstyrelserna tydligare vad som förväntas än formuleringen i instruktionerna för skolmyndigheterna. Delegationen anser att arbetet med att förtydliga ansvaret för de mänskliga rättigheterna i instruktionerna måste fortsätta. Även om hela den offentliga verksamheten, däribland samtliga statliga myn- digheter, har ansvar för att följa internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna behöver detta ansvar för- tydligas. Genom att sådana förtydliganden görs i myndigheternas instruktioner, snarare än genom regleringsbrev eller särskilda upp- drag, kan drivkraften förstärkas för myndigheterna att mer lång- siktigt planera sitt arbete för att säkerställa att verksamheten bedrivs med respekt för den enskildes mänskliga rättigheter. Dess- utom minskar risken för att myndigheterna tvingas prioritera annat på grund av en ändring i regleringsbrev eller till följd av att tiden för ett särskilt uppdrag som lämnats i regerings- beslut löpt ut. Vidare får hänvisningar som görs i instruktionerna till internationella åtaganden om de mänskliga rättig- heterna i sin tur konsekvenser för uppföljningen och tillsynen av myndigheternas verksamhet. Om hänvisningar görs till de mänskliga rättigheterna i både lag- text, myndighetsförordningen och instruktioner blir det tydligt att myndighetschefens ansvar omfattar att se till att det finns kunskap om rättigheterna i organisationen och att rättigheterna respekteras i arbetet. Det innebär att även cheferna behöver viss egen kompetens om mänskliga rättigheter samt att de behöver säkerställa att sådan kompetens finns inom myndigheten. Detta bör i sin tur kunna påverka kravprofilerna för tillsättning av tjänster vid myndig- heterna. Utbildningsinsatser om de mänskliga rättigheterna bör också, såsom utvecklas i avsnitt 7.4, genomföras systematiskt och kontinuerligt för ledning och annan personal inom den offentliga sektorn i syfte att säkerställa att tillräcklig kunskap finns. Delegationen föreslår alltså att bestämmelser om ansvar för att säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras förs in i fler myndighetsinstruktioner än de som har en sådan bestämmelse . I avsnitt 4.5.4 har delegationens förslag avseende tydlig- görande av de mänskliga rättigheterna i lagstiftningen presenterats. Dessa förslag avser ett urval lagar som bl.a. aktualiseras i situationer där människor är utsatta, i tydlig beroendeställning i förhållande till det allmänna eller i särskilt behov av samhällets stöd. I första hand bör de nu föreslagna ändringarna i vissa myndigheters instruktioner avse de myndigheter som ansvarar för verksamhet som bedrivs enligt just dessa lagar. Det gäller bl.a. , Kriminal- vården, , Polisen, och . ansvarar bl.a. för tillsynen av hälso- och sjuk- vården och . Myndigheten ska , enligt 7 § i sin instruktion (2009:1243), integrera ett barnperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv i sitt tillsynsarbete. Detta krav skulle, enligt delegationens mening, kunna utvecklas och förstärkas genom en koppling till de mänskliga rättigheterna. Delegationen föreslår att instruktion kompletteras enligt följande: 8 § ska // 15. inom ramen för sitt arbete med kunskapsförmedling, normgivning och tillsyn vidta åtgärder för att säkerställa full respekt för den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa. Inspektionen för socialförsäkringen ska genom system- och effektivi- tetstillsyn värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialför- säkringsområdet, som omfattar såväl sjukförsäkringen som det allmänna pensionssystemet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säker- ställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Inspektionens gransk- ning omfattar verksamhet som bedrivs av , Pen- sionsmyndigheten, i de delar som inte står under Finansinspek- tionens tillsyn, och , i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst. Delegationen föreslår att inspektionen, vid sidan om rättssäker- hetsuppdraget, ges ett tydligare uppdrag att i sin systemtillsyn verka för att myndigheterna har system som säkerställer respekten för de mänskliga rättigheterna i verksamheten. Delegationen föreslår att en bestämmelse förs in i myndighetens instruktion (2009:602) enligt följande: 3 a § Inspektionen för socialförsäkringen ska inom ramen för sin system- tillsyn verka för att tillsynsobjekten säkerställer full respekt för den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överenskom- melser som har åtagit sig att följa. är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen och för boendefrågor. I detta uppdrag ingår att följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden och tillämpningen av (1987:10). ska enligt sin instruktion beakta de kon- sekvenser som verkets beslut och verksamhet kan få för personer med funktionsnedsättning, barn, ungdomar, äldre och personer med utländsk bakgrund samt för boendesegregation, folkhälsa och Delegationen föreslår att en ny bestämmelse förs in i instruktion (2009:1482) enligt följande: 3 a § ska inom ramen för sitt arbete med kunskapsförmedling, normgivning och tillsyn vidta åtgärder för att säkerställa full respekt för den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överenskom- melser som har åtagit sig att följa. Kriminalvården ansvarar för häkten och anstalter, medan ansvarar för sluten ungdomsvård. Båda myndig- heterna svarar för att frihetsberövade personer bemöts med respekt för sitt människovärde trots de särskilda villkor som frihets- berövandet medför. Delegationen anser det angeläget att myndig- hetsledning och anställda inom myndigheterna är väl medvetna om sitt ansvar att verka i enlighet med de mänskliga rättigheterna. Delegationen föreslår därför att myndigheternas ansvar för att säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras förtydligas i de båda myndigheternas instruktioner. En ny bestämmelse föreslås föras in i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården enligt följande: 2 a § Kriminalvården ska vidta åtgärder för att i verkställighet och annan verksamhet säkerställa full respekt för den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa. I förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institu- tionsstyrelse föreslås följande tillägg: 4 § Myndigheten ska -vidta åtgärder för att säkerställa att verksamheten bedrivs med full respekt för den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa, -utforma sin verksamhet så att den utgår från flickors och pojkars samt kvinnors och mäns villkor och behov, -inför beslut eller andra åtgärder som kan röra barn bedöma kon- sekvenserna för barn och därvid ta särskild hänsyn till barns bästa. Myndigheten ska i sin verksamhet utgå från ett brukarperspektiv. Till Polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra stör- ningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten samt att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Polisen ska också lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. SOU 2010:70 Styrning och tillsyn Polisens verksamhet är således central ur ett människorätts- perspektiv. Polisens organisation består av , och 21 polismyndigheter. Varje län utgör ett polisdistrikt med en polismyndighet. I polisförordningen (1998:1558) regleras arbetsuppgifterna för länspolismästaren och andra anställda vid polismyndigheterna. Av 3 kap. 5 a § i förord- ningen framgår att länspolismästaren ska se till att verksamheten bedrivs enligt de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Delegationen föreslår att denna bestämmelse kompletteras med en hänvisning till internationella åtagan- den om de mänskliga rättigheterna så att polisens ansvar för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i verksam- heten förtydligas. Delegationen föreslår att följande bestämmelse förs in i polisförordningen: Länspolismästarens och andra anställdas uppgifter 3 kap. 5 a § Länspolismästaren ansvarar för polismyndighetens verk- samhet. Han eller hon ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlem- skap i Europeiska unionen och av internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att polismyndigheten hushållar väl med statens medel. har tillsyn över polismyndigheterna i landet och bör inom ramen för detta uppdrag även följa upp att polismyndig- heterna respekterar de mänskliga rättigheterna. Delegationen föreslår därför att även förordningen (1989:773) med instruktion för kompletteras med en bestämmelse som tydliggör ansvar vad gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. Bestämmelsen föreslås ha följande lydelse: 2 b § ska i sin tillsyn över Polisen verka för att till- synsobjekten säkerställer full respekt för den enskildes mänskliga rättig- heter enligt de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa. prövar ansökningar bl.a. om uppehållstillstånd och svenskt medborgarskap. ansvarar även för frågor om asyl, flyktingars boende och sysselsättning deras ansökningar prövas, frågor om familjeåterförening och förvar av personer som ska avvisas eller utvisas. Myndigheten utfärdar också föreskrifter, bl.a. om handläggningen av visering. föreslår att instruktion (2007:996) kompletteras med en ny bestämmelse enligt följande: 2 § ska utöver vad som följer av 1 § // 4.övergripande arbeta för att det finns beredskap och kapacitet i landet för att ta emot skyddsbehövande m.fl. som beviljats uppehålls- tillstånd och vid behov medverka vid deras bosättning, 5.vidta åtgärder för att säkerställa att verksamheten bedrivs med full respekt för den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa, 6.vid genomförandet av verksamheten belysa och beakta kvinnors och mäns villkor // De förslag delegationen lämnat ovan ska ses som exempel på förtydliganden som bör göras i myndigheters instruktioner. De myndigheter som har berörts verkar inom områden där delegatio- nen även lämnat förslag om att ansvaret för de mänskliga rättig- heterna ska förtydligas i lagstiftningen. Dessa lagförslag avser, som har beskrivits i avsnitt 4.5.4 och även nämnts ovan, ett urval lagar som bl.a. aktualiseras i situationer där människor är utsatta, i tydlig beroendeställning i förhållande till det allmänna eller i särskilt behov av samhällets stöd. Författningsförslagen ska ses som ett första steg och får inte tolkas så att liknande bestämmelser inte kan eller bör föras in i instruktionerna för fler myndigheter. Som exempel på myndigheter som inte behandlats i detta avsnitt, men vars verksamhet också direkt berör den enskildes mänskliga rättig- heter kan Arbetsförmedlingen och näm- nas. Inledningsvis nämndes även och Livs- medelsverket. Ovan har föreslagits att ansvaret för att beakta frågor om de mänskliga rättigheterna i tillsynen ska skrivas in i instruktionerna för , , Inspektionen för socialför- säkringen och . I Skolinspektionens instruktion finns redan en motsvarande formulering. Dessa tillsynsmyndigheter är verksamma inom områden där delegationen också lämnat förslag om förtydliganden i lagstiftningen och i instruktionerna för myndigheter som inte är tillsynsmyndigheter. En konsekvens av dessa förtydliganden, sammantagna med de förslag till förtydliganden i lagstiftningen som redovisats i avsnitt 4.5.4, blir därutöver att även vissa andra tillsynsmyndigheters verksamhet på ett tydligare sätt kommer att omfatta tillsynsobjek- tens arbete för att säkerställa respekten för de mänskliga rättig- heterna i verksamheten. Förutom de tillsynsmyndigheter som direkt berörts av förslagen ovan rör detta främst ombudsmän (, JO) och Justitiekanslern (). JO:s uppdrag enligt lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän omfattar tillsyn av att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. JO:s tillsyn omfattar också att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. JO redogör återkommande i sina beslut och yttranden för hur den offentliga verksamheten överens- stämmer med krav. Genom att hänvisningar till internationella åtaganden om de mänskliga rättig- heterna förs in i fler lagar och instruktioner får också JO ett tydligare underlag för att i sin tillsyn bedöma i vilken mån till- synsobjektens verksamhet vägleds av konventionerna om de mänskliga rättigheterna. Motsvarande gäller för JK. Enligt lagen (1975:1339) om Justitie- kanslerns tillsyn ska JK utöva tillsyn över att de som utövar offent- lig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar bl.a. statliga och kom- munala myndigheter samt domstolar. JK utövar även tillsyn över rättshjälpssystemet. Det kan också nämnas att myndigheternas efterlevnad av FN:s konvention om barnets rättigheter särskilt följs av Barnombuds- mannen, som enligt sin instruktion (1993:335) bl.a. har rätt att begära att förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting läm- nar uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att i den egna verksamheten genomföra barns och ungas rättigheter enligt kon- ventionen. Delegationen anser också att regeringen bör följa upp hur myndigheternas arbete med att säkerställa respekten för de mänsk- liga rättigheterna utvecklas, t.ex. genom återrapporteringskrav kopplade till instruktionen samt vid myndighetsdialogen. I sam- band med sådana kontakter bör även relevanta delar av de syn- punkter som internationella övervakningsorgan lämnat avseende efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i behandlas. För att en myndighet ska få meddela föreskrifter krävs det att regeringen har gett myndigheten ett särskilt bemyndigande att göra detta. Ett bemyndigande avser alltid behörighet att meddela före- skrifter på ett visst begränsat område. Allmänna råd skiljer sig från föreskrifter genom att de inte är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. I 1 § författnings- samlingsförordningen (1976:725) definieras allmänna råd som sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en för- fattning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Det behövs inget särskilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta om allmänna råd på sitt område.9 Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Enligt förordningen ska en sådan myndighet, innan den beslutar föreskrifter eller allmänna råd, utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet. Vidare framgår av kommittéförord- ningen (1998:1474) att motsvarande gäller för kommittéer och särskilda utredare, om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler. Delegationen har i avsnitt 6.2.3 föreslagit att det i instruk- tionerna för ett antal myndigheter förs in en hänvisning till internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna för att tydliggöra myndigheternas ansvar för att säkerställa att rättigheterna respekteras i verksamheten. I konsekvens med dessa förtydliganden bör de mänskliga rättigheterna också tydligare beaktas i myndigheternas föreskrifter och allmänna råd. innehåller förordningen om konsekvensutredningar vid regelgiv- ning krav på att konsekvensutredningen ska innehålla en bedöm- ning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Delegationen föreslår att förordningen kompletteras med följande bestämmelse: 6 § En konsekvensutredning ska innehålla följande: // 6. en bedömning av om regleringen överensstämmer med inter- nationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna, och 1983/84:119 om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 24, och Ds 1998:43, Myndigheternas föreskrifter, s. 25. 7. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Kravet på konsekvensutredningar enligt förordningen gäller gene- rellt för myndigheternas regelgivning i form av föreskrifter och allmänna råd. Förutom att i samband med regelgivning generellt bedöma förslags konsekvenser för de mänskliga rättigheterna kan myndigheterna även meddela bl.a. allmänna råd som mer specifikt handlar om hur respekten för de mänskliga rättigheterna ska säker- ställas inom myndighetens verksamhetsområde. Det kan också vara aktuellt att myndigheter utarbetar handböcker och annat stöd- material för att t.ex. genom konkreta exempel förtydliga och konkretisera hur arbetet för de mänskliga rättigheterna kan bedrivas. Allmänna rekommendationer (general recommendations) och andra yttranden från de internationella organ som övervakar efterlevnaden av konventionerna om de mänskliga rättigheterna bör kunna utgöra ett bra underlag för utarbetandet av sådant stödmaterial. När allmänna råd och stödmaterial utarbetas om vilka krav de mänskliga rättigheterna ställer på verksamheten måste det dock noggrant övervägas hur dessa kan utformas för att de inte ska komma att innebära en inskränkning i förhållande till vad som gäller enligt konventionerna om mänskliga rättigheter. Bl.a. bör det beaktas och framgå att konventionerna om de mänskliga rättig- heterna anger en miniminivå som aldrig får underskridas, men som inte förhindrar att åtgärder som är mer gynnande för den enskilde vidtas. Delegationen bedömer att det även fortsättningsvis, vid sidan om de ovan föreslagna ändringarna i lagar, myndighetsinstruktioner och andra förordningar, sannolikt finns behov av att lyfta fram specifika områden som behöver utvecklas för att stärka myndig- heternas arbete för de mänskliga rättigheterna. Ett antal myndig- heter har tidigare, som ett led i genomförandet av de nationella handlingsplanerna för mänskliga rättigheter, haft uppdrag som bl.a. rört kompetensutveckling om de mänskliga rättigheterna.10 Såsom angivits ovan (avsnitt 6.2.3) är det önskvärt att myndigheternas 2001/02:83, s. 125 ff, skr. 2005/06:95, s. 104 ff. ansvar för att säkerställa respekten för de mänskliga rättigheterna i verksamheten i första hand framgår av instruktionerna. De mänskliga rättigheterna utgör för kontinuerliga åtaganden och den ryckighet som särskilda uppdrag och regleringsbrev kan medföra bör därför undvikas.