sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — bevaka avtal och tillhandahålla förhandlingskompetens t.ex. vad gäller upplåtelser, nyttjandeavtal m.m. som staten har med kom- muner, landsting och enskilda, förhandlingar i samband med avveckling av verksamheter, avyttring av tillgångar, övertagande av verksamheter från andra huvudmän m.m. Det övergripande målet för den nya myndighetens serviceverksam- het förutsågs vara att, i första hand till statliga förvaltningsmyndig- heter, tillhandahålla de tjänster dessa efterfrågar på lokalförsörj- ningsområdet. De tjänster kommittén antog skulle bli aktuella var biträde under hyresförhandlingar, stöd vid anskaffning av lokaler, vid utformning av lokalförsörjningsplaner och lokalprogram, bistånd vid tidiga skeden i byggnadsprojekt, kvalitetskontroll vid större projekt. En förutsättning för den nya myndighetens uppgift att lämna stöd och service till myndigheterna var att denna skulle vara efter- frågestyrd. Det skulle vara upp till myndigheterna att själva besluta vilket stöd man behövde ha. Inriktningen och omfattningen av verksamheten skulle komma att avgöras av efterfrågan på myndig- hetens tjänster. Myndigheten skulle agera i konkurrens med andra aktörer på den fria marknaden i att tillhandahålla sina tjänster. Kommittén förutsåg att myndigheten skulle möta konkurrens såväl från konsulter, arkitektbyråer, mäklare och advokater som fastig- hetsägare som i den rådande marknadssituationen i allt högre utsträckning förväntades erbjuda denna typ av tjänster som gratis- tjänster t.ex. framtagande av lokalprogram, funktionsanalyser m.m. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Stabs- och servicemyndigheten skulle ha en nackdel i att inte ha lokal representation, som man skulle ha en fördel i bättre kunskap om olika statliga verksamheter. Kommittén bedömde att nya myndigheten behövde vara mycket flexibel och att verksamheten snabbt behövde kunna anpassas både vad gäller utformning och volym av de tjänster som erbjuds till vad beställarna faktiskt skulle efterfråga. 3.2.3Utredningen om lednings- och myndighets- organisationen för försvaret (LEMO) Regeringen hade 1991 tillsatt en utredning för att göra en översyn av ledningsorganisationen på central och regional nivå inom total- försvaret och av myndighetsstrukturen inom Försvarsdepartemen- tets område. Utredningen tog namnet Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) och lämnade sina förslag avseende försvarets fastigheter i betän- kandet Förvaltning av försvarsfastigheter (SOU 1992:85). Utredningen föreslog att generellt användbara kontors- och skolfastigheter s.k. placeringsfastigheter borde föras till den nya fastighetskoncernen. Bostadsfastigheter som var egna fastigheter eller som var möjliga att stycka av skulle föras över till , som redan förvaltade övriga bostadsfastigheter inom För- svarsmakten. Skyddsvärda monument och kulturfastigheter utan eller med ringa militär användning föreslogs föras över till den tidi- gare föreslagna fastighetsförvaltningsmyndigheten (sedermera Sta- tens ). Utredningen konstaterade att det som där- efter återstod var fastigheter som i hög grad utformats för att till- godose Försvarsmaktens särskilda behov, dvs. försvarets ändamåls- fastigheter. Dessa benämndes försvarsfastigheter. Förvaltningen av dessa borde ske i en organisation utanför Försvarsmakten, för att åstadkomma en klar åtskillnad mellan brukande och ägande av fastigheterna. Staten borde äga försvarsfastigheterna direkt genom en myndighet eller indirekt genom ett aktiebolag. De alternativ för myndighetsförvaltning som utredningen identifierade var att för- valtningen sker antingen av fastighetskoncernen, Försvarsmakten, den nya fastighetsförvaltande myndigheten eller av en ny särskild myndighet. LEMO ansåg att förvaltning i aktiebolagsform var olämplig. Skälen till detta var att: Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning äganderätten till flertalet kasernetablissement och övningsområ- den var oklar krigsorganisationens anläggningar borde inte ägas av privata rätts- subjekt affärsmöjligheterna inte var så stora att de förutsätter bolags- form för att utnyttjas förutsättningarna att ta tillvara Försvarsmaktens intressen i mark- och byggsammanhang främjas om både brukare och ägare är en del av staten möjligheterna att på lämpligt sätt hantera stora försäljnings- intäkter eller förluster vid avyttringar är bättre i myndighets- form. Att förvaltningen inte borde ske av Försvarsmakten motiverades med att det skulle bli alltför problematiskt att inom myndigheten skilja på brukare och ägare av lokaler och att det skulle resultera i målkonflikter för myndigheten. Som argument för att inte föra över förvaltningen av försvars- fastigheterna till den nya fastighetsförvaltningsmyndigheten fram- fördes följande: beståndet är mycket stort och homogent och fullt tillräckligt att hantera av en särskild myndighet, förvaltningen kommer att kräva att stor uppmärksamhet ägnas åt att utveckla relationer med Försvarsmakten och åt att bygga och förvalta, därmed skulle inte den nya fastighetsförvaltande myndigheten kunna ägna tillräcklig tid åt slott, utrikesfastig- heter, kulturfastigheter och markegendomar, det skulle bli svårt att hitta en lämplig kostnadsfördelning mellan de två bestånden, det skulle inte vara rationellt att utföra uppgifter som kräver samma kompetens på två platser i landet (LEMO förutsatte att förvaltningen av försvarsfastigheter skulle utföras av personal som rekryterades från i och att det inte var aktuellt att flytta denna, som regeringen uttalat att den nya fastighetsförvaltande myndig- heten borde lokaliseras till ). Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Utredningens slutsats blev därmed att uppgiften att förvalta för- svarsfastigheterna borde anförtros en ny fastighetsförvaltande myndighet, under Försvarsdepartementet. Denna borde benämnas , och borde lokaliseras till . Myndig- heten bedömdes omfatta 100–125 årsarbetskrafter och kunna på- börja sin verksamhet , som en ny samman- hållen försvarsmaktsmyndighet inleder sin verksamhet. hade ställt sig bakom införandet av kapitalkostnader för statliga fastigheter som försvaret disponerar (1990/91:FöU8, rskr. LEMO redovisade motiven för och konsekvenserna av detta. investeringar borde finansieras med lån och kapital som frigörs genom försäljningar samt ersättningar för avskrivningar på det bestånd som fanns vid övergången. Investeringar för krigsorganisationens behov (såsom befästningar och flygbaser) borde även fortsättningsvis direkt- avskrivas och finansieras med anslagsmedel. Byggnader och mark borde upplåtas till Försvarsmakten mot en hyra som, utöver drift och underhåll, innefattar ersättning för kapitalkostnader dvs. ränta och avskrivningar. Utredningen förutsatte vidare att Försvarsmakten använder ett internhyressystem där även kapitalkostnaden beaktades så att intern- hyrorna även uttrycker att en kapitaltillgång tas i anspråk. Produk- tionsansvariga förbandschefer m.fl. borde tilldelas resurser och debiteras kostnader där utnyttjande av lokaler ingår. För att uppnå bästa styreffekt borde dessa inte heller betala hyra för lokaler som de väljer att inte utnyttja. LEMO lät värdera de befintliga fastigheter som klassificerats som försvarsfastigheter. Byggnadernas värde uppskattades utifrån historiska produktionskostnader minskat med avskrivningar och omräknade till prisläget vid omläggningen. Denna metod ansågs lämplig med tanke på syftet, som var att de skulle ligga till grund för hyresberäkningen. Byggnadernas värde beräknades till 12 mil- jarder kronor. Beloppet exkluderar anläggningar för krigsorganisa- tionens behov. Nya investeringar i sådana skulle framöver inte lånefinansieras utan kostnaderna skulle betraktas som en direkt kostnad och debiteras vid produktionstillfället. Därmed skulle de sakna värde i den nya myndighetens balansräkning och inte behöva värderas. Markinnehavet uppskattades utifrån marknadsvärden eller marknadsrelaterade värden till . Skälet till att marknadsvärden användes för markinnehaven var att det för mark finns ett alternativanvändningsvärde och en fungerande marknad. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Sammanlagt skulle således i balansräkning ett värde om tas upp avseende byggnader och mark. Vid bildandet av föreslogs att vissa uppgif- ter som utförts av skulle överföras till andra myndigheter och bolag i syfte att åstadkomma ett renodlat uppdrag för den nya myndigheten. Projekteringsverksamheten och den regionala byggadministrationen föreslogs, i syfte att skapa bättre affärsförhållanden och utnyttja konkurrensen, föras till den nya fastighetskoncernen. förutsågs upphandla denna typ av tjänster på den öppna marknaden. Den fortifikatoriska forskningen borde föras över till och hanteras enligt samma principer som annan försvarsforskning. För byggnads- och reparationsberedskapen före- slog utredningen att Försvarsmakten skulle ansvara för denna. Försvarsmakten föreslogs också att utifrån avtal med Fortifika- tionsverket av praktiska skäl utföra den tekniska fastighetsför- valtningen dvs. löpande drift och underhåll. Detta hade varit fallet före omläggningen och att detta skulle gälla fortsättningsvis hade uttalats redan i prop. 1991/92:44. Försvarsmakten skulle med omläggningen bli brukare av loka- lerna som förvaltade och skulle få samma roll som andra statliga myndigheter vad gäller lokalförsörjning. För- svarsmakten skulle därmed inte vara hänvisad enbart till det nya för att få sitt lokalbehov tillgodosett. I proposition 1992/93:37 återkom regeringen med förslag till en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. dels med revideringar av tidigare förslag i enlighet med tillkännagivanden, dels med nya förslag avseende förvaltningen av försvarsfastigheter. Regeringen föreslog, i motsats till organisationskommitténs huvud- förslag, att en särskild fastighetskoncern för högskolefastigheter skulle inrättas dit det statliga innehavet av universitets- och hög- skolefastigheter som inte skulle förvaltas i myndighetsform skulle överföras. Övriga bolagiseringsbara fastigheter i Byggnadsstyrel- sens bestånd samt s.k. placeringsfastigheter inom försvarsmakten skulle överföras till den tidigare föreslagna fastighetskoncernen. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning båda fastighetskoncernerna och de tidigare beslutade myndighet- erna kunde inleda sin verksamhet . Vidare förslog man att skulle läggas ner och ersättas av en ny avgiftsfinansierad förvaltningsmyndighet med uppgift att ansvara för förvaltning av ändamålsfastigheterna inom försvaret. Detta skulle kunna ske per . Fastigheterna som nyttjades av SLU föreslogs, vad gäller de institutionsanknutna fastigheterna att föras över till fastighetskon- cernen, vad gäller de rena jord- och skogsbruksfastigheterna för forsknings och försöksändamål så föreslogs de förvaltas av SLU. Skälet till att regeringen föreslog att de institutionsanknutna fas- tigheterna skulle föras till fastighetskoncernen och inte högskole- koncernen, vilket skulle te sig naturligt, var att fastigheterna var spridda över hela landet och att fastighetskoncernen ansågs ha en bättre möjlighet att bygga upp förvaltning utanför de stora hög- skoleorterna. I propositionen återkom regeringen till frågan om vilka fastig- heter som borde föras till den nya fastighetsförvaltningsmyndig- heten med en bilagd redovisning objekt för objekt. Förslagen avseende försvarets fastigheter låg i linje med vad som föreslagits av LEMO. Försvarsfastigheterna som förvaltades av föreslogs vad gäller det som betrakta- des som ändamålsfastigheter förvaltas av en ny myndighet, Fortifi- kationsverket. generellt användbara kontors- och skolfastigheter, skulle som ovan nämnts föras till den nya fastighetskoncernen. Bostadsfastigheter som är egna fastigheter eller möjliga att stycka av skulle föras över till . Skydds- värda monument och kulturfastigheter utan eller med ringa militär användning föreslogs föras över till den andra, tidigare föreslagna, fastighetsförvaltningsmyndigheten. Vid bildandet av föreslogs att vissa uppgif- ter som utförts av skulle överföras till andra myndigheter och bolag i syfte att åstadkomma ett renodlat uppdrag för den nya myndigheten. Projekteringsverksamheten och den regionala byggadministrationen föreslogs föras till den nya fastighetskoncernen. Den fortifikatoriska forskningen borde föras över till och för byggnads- och repa- rationsberedskapen tog regeringen inte ställning utan skulle åter- komma. Försvarsmakten föreslogs också att utifrån avtal med For- tifikationsverket utföra den tekniska fastighetsförvaltningen dvs. löpande drift och underhåll. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning beslutade i enlighet med propositionen (bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). 3.3Reformens innebörd och situationen 1993–1994 När omläggningen genomförts var samtliga statliga myndigheter ansvariga för sin egen lokalförsörjning. Från att tidigare ha fått sig lokaler tilldelade från ingick nu myndigheterna hyresavtal med hyresvärdar som kunde vara antingen statliga bolag eller myndigheter eller privata bolag eller andra icke-statliga aktö- rer. Till sitt stöd fanns den nya stabs- och servicemyndigheten, , som även bistod regeringen med experthjälp. hade avvecklats (avvecklingskom- mittén avslutade sitt arbete 1995). Dess bestånd hade i huvudsak förts till två nya helstatligt ägda bolag, och . Fastigheter som statsmakterna ansett borde ägas direkt av staten förvaltades av den nya myndigheten . Dessutom hade avveck- lats och en ny myndighet, , ansvarade nu för att förvalta försvarets ändamålsfastigheter, med den nya samman- hållna myndigheten som huvudsaklig hyresgäst. Reformeringen av myndigheternas lokalförsörjning var en av många förändringar som genomfördes under , och som tagit sin början . Föränd- ringarna syftade till att effektivisera den statliga förvaltningen genom att decentralisera ansvaret för användande av resurser, bland annat genom att minska detaljstyrningen. I stället skulle fokus ligga på resultaten i verksamheten, resultatstyrning. Andra förändringar i den här riktningen var t.ex. införandet av ramanslag och decentrali- sering av lönesättning. Avvecklingen av och reformeringen av sta- tens fastighetsförvaltning var en naturlig följd av det förändrade ansvaret för lokalförsörjningen. Reformen innebar en omfattande omstrukturering av förvaltningen av det statliga fastighetsbestån- det, enligt nya principer. Det bestånd som kom att förvaltas i två nya myndigheter och två helstatligt ägda bolag kom från Bygg- nadsstyrelsen, , och Domän- verket och utgjorde huvuddelen av den statliga fasta egendomen. För övriga myndigheter och affärsverk som före omläggningen för- Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning valtade fastigheter innebar reformen ingen förändring i det bestånd man själv hade förvaltat och dessa fortsatte att förvalta fastigheter. Bland dessa myndigheter, som efter reformen fortfarande förval- tade statlig fast egendom, som man i huvudsak själv nyttjade, fanns framförallt verk och myndigheter med ansvar för transportinfra- struktur. I den förordning om förvaltning statliga fastigheter som utfärdades i samband med reformen (se kapitel 4) stadgas att regeringen beslutar vilka myndigheter som ska förvalta fastigheter. Fokus i omläggningen var att åstadkomma tydlighet i det fastig- hetsbestånd som skulle övergå till de nya bolagen. Den egendom som skulle förvaltas direkt av staten i myndighetsform skulle i huvudsak föras till . Undantaget var det bestånd av ändamålsfastigheter som försvaret utnyttjade och som skulle förvaltas av . Detta innebar att alla fastigheter som av en eller annan anled- ning skulle kvarstanna i statens förvaltning liksom en mängd fas- tigheter där läget var oklart och som behövde utredas vidare i avvaktan på att ev. föras till något av bolagen hamnade i . kom därför att förvalta ett mycket varierat bestånd av fastigheter. Fastigheter som skulle ägas av staten av säkerhetsskäl och av kulturhistoriska skäl, fastigheter som hade hyresgäster som ofta inte hade några egentliga alternativ vid val av hyresvärd, fastigheter som inte var möjliga att hyra ut, stora landområden, öar med eller utan bebyggelse, fastigheter inom landet och utomlands på ett stort antal platser. Fastighetskoncernen, , organiserades i ett antal dotterbolag däribland som förvaltade anstal- ter och häkten som hyrdes av samt Vasa- jorden AB som förvaltade de institutionsanknutna utbildningsfas- tigheterna som SLU hyrde. Omläggningen av myndigheternas lokal- försörjning och förvaltningen av statens fastigheter var en genom- gripande reform som skett i enlighet med genomtänkta principer, som på det hela taget gäller även . Resultatet av omläggningen innebar att de principer som lagts fast fick sitt genomslag i prak- tiken. Omläggningen hade dessutom genomförts på . Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Regeringen tillsatte 1996 en utredare () för att utvärdera reformen. Uppdraget avsåg en samlad utvärdering av ombildningen, framförallt om syftena hade uppnåtts utifrån riks- dagens riktlinjer. Om utredaren fann avvikelser skulle orsaken till dessa analyseras och förslag lämnas till åtgärder. Särskilt uttalat i direktiven var att man skulle utvärdera statsfinansiella effekter, marknadseffekter och hyressättningsprinciper. Utredaren lämnade ett delbetänkande (SOU 1996:187) och ett egentligt slutbetänkande (1997:96). Dessutom fick utredaren i slutfasen av utredningsarbetet tilläggs- direktiv gällande försvarets fastigheter. För denna del lämnade utredaren ett betänkande (SOU 1997:144). Utvärderarens iakttagelser och slutsatser Utredarens iakttagelser kan sammanfattas som följer: reformen var nödvändig och hade fått önskade effekter, myn- digheterna hade fått ett tydligare resultatansvar för verksam- heten genom den ökade flexibiliteten och smidigheten i hanter- ingen av lokalfrågor vissa brister fanns i reformens genomförande bl.a. brist på öppen- het från fastighetsförvaltarnas sida och dunkla principer gällande hyressättning och statens avkastningskrav, vilket i vissa fall lett till önskemål från enstaka myndigheter att själv förvalta de fastigheter man var verksamma i det bedömdes som olämpligt i den marknadssituation som rådde att kraftigt minska statens engagemang som fastighetsägare, vil- ket ledde till att försäljningar sköts och att det därför inte heller skedde någon grundlig genomgång av vad sta- ten borde äga i den marknadssituation som rådde kunde myndigheterna lätt förhandla ner sina hyror som detta inte ledde till någon större påfrestning på fastighetsförvaltarna eftersom värderingen av fastigheterna redan reflekterade den svaga marknaden Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning detta tillsammans med att ekonomisk kompensation lämnats till fastighetsförvaltarna för eftersatt underhåll skapade utrymme för betydande standardhöjningar hänsyn till statsbudgeten fick inte tillräcklig vikt och staten hade svårt att få helhetsgrepp över processen – myndigheterna höjde sin lokalstandard och fastighetsbolagen förbättrade sin kapital- stock reformen hade haft fokus på att avveckla och att etablera de nya fastighetskoncernerna och de nya myndig- heterna, frågor rörande vilken typ av fastigheter staten borde äga och vad skälen för ägandet var hade inte grundligt klargjorts det främsta problemet med reformen var brister i principerna för fastställande av hyror för ändamålsfastigheter, vilket även påverkade styrningen av investeringar på området. Bristerna sammanhängde egentligen inte med övergången till marknads- mässighet utan att man inte analyserat vad marknadsmässighet innebar för lokaler som utformats för särskilda ändamål staten har haft svårt att kontrollera och reglera kostnader i sam- band med större byggprojekt; hyresgästerna tycker att fastig- hetsägarna har svårt att lämna tydliga och bindande offerter och fastighetsägarna tycker att hyresgästerna har svårt att precisera sina önskemål det är olämpligt att styra myndigheterna genom att begränsa längden på de hyreskontrakt för ändamålsfastigheter som myn- digheterna kan ingå genom att kräva att långa kontrakt måste godkännas av regeringen. Om detta leder till korta kontrakt innebär det en snabb avskrivning och höga initiala kostnader eller till oklarheter om vad som ska gälla efter den första kon- traktstiden missnöje finns bland myndigheter över att man inte får behålla resultatet av besparingar man gjort på lokalkostnader. Detta ris- kerar att förstöra incitamentsstrukturen som fastighetsreformen syftade till att åstadkomma de fastighetsförvaltande aktörerna har haft stor självständighet och har efter reformen genomfört mycket stora investerings- program. Staten har inte haft en policy när det gäller risktagandet. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning de positiva statsfinansiella effekterna av reformen har varit be- gränsade, myndigheterna har bara i begränsad omfattning mins- kat sina lokalytor och lokalkostnader och utdelningarna från bolagen har varit relativt låga den lokalhyra per kvadratmeter myndigheterna betalar har sjun- kit , men ligger ändå högre än marknads- hyran. Myndigheterna har inte lokaleffektiviserat i någon större utsträckning, ofta har man flyttat till centralare och större loka- ler och inte använt möjligheten att effektivisera eller sänka hyran ytan per anställd har ökat mellan 1992/93 och 1995/96 hyran hos Akademiska Hus anses ligga över vad som vore en marknadsmässig hyra investeringsnivån hos Akademiska Hus, och har legat högt efter reformen kostnaderna hos och är höga soliditeten i de fastighetsförvaltande bolagen är hög en allt mindre del av vad fastighetsrörelserna genererat har leve- rerats in till statskassan, vinstmedel stannar kvar i rörelsen och används för att finansiera de stora investeringarna Förslag till följd av utvärderingen Utredaren lämnade en rad förslag på vissa förbättringar som skulle kunna göras i statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjning. Eftersom man konstaterat att hyressättningen för ändamålsfas- tigheter var reformens främsta problem föreslog utredaren en ny modell för hyressättning av ändamålsfastigheter som man ansåg formellt borde gälla förhyrningar av sådana fastigheter. Man kon- staterade att de lokaler det handlade om kunde klassificeras i tre typer: rena ändamålsfastigheter, där varken hyresgästen eller hyresvär- den har några goda alternativ till det aktuella kontraktet ändamålsfastigheter-ur-hyresgästperspektiv, där hyresgästen inte har något alternativ till den aktuella förhyrningen, men där hyres- värden skulle kunna ha det Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning ändamålsfastighetsområden, som är områden som består av olika ändamålsfastigheter, t.ex. campusområden i universitetsorter eller departementsbyggnaderna i . Ändamålsfastigheter karaktäriseras antingen av sin tekniska ut- formning av byggnaden eller av sitt läge. Utredaren ansåg att en genomgång borde göras för att identifiera de lokaler som borde klassas som ändamålsfastigheter. Vid klassificeringen görs ett anta- gande om den framtida användbarheten av fastigheten för myndig- heterna, men utredaren konstaterade att gränsen mellan en generell fastighet (placeringsfastighet) och en ändamålsfastighet är flytande. En viss anpassning sker normalt i generella fastigheter och i ändamålsfastigheter kan det förekomma generella lokaler t.ex. kontor. En viktig fråga för en myndighet är i hur hög grad en fas- tighet ska anpassas till en viss verksamhet, eftersom anpassningen inte bara innebär att lokalen fyller sin funktion bättre utan också innebär ett ekonomiskt risktagande. För de fastigheter som klassificerades som ändamålsfastigheter skulle en hyressättningsmodell generellt tillämpas som innebar att: