sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — Det är intressant att notera att i formell mening fanns aldrig någon instruktion eller mandat till trafikverken om att ingå avtal med kommuner om medfinansiering. Den informella styrningen i kombination med rädslan att hamna utanför den nationella planen och det faktum att förhandlingens parter delade utgångspunkten att ytterligare resurser behövdes för finansiering av infrastruktur utgjorde tillräckliga drivkrafter för att undertecknade avtal ändå skulle vara intressanta. I efterhand är det också tydligt att verken inte var beredda på denna insats och att många av de rutiner, riktlinjer och stödjande processer som annars skulle ha kunnat etableras fick utebli, alternativt genomföras längs vägen eller rentav växa fram genom exemplets makt. På så sätt fick Sundsvallsexemplet en mycket tydlig roll som förebild. Mallar, referensgrupper och kompetensstöd erbjöds som hjälpmedel, men utan krav från verksledningarna om standardiserad utformning av överenskommelser eller förhandlingsarbete. Central styrning eller kontroll av de aktuella förhandlingsprocesserna var inte prioriterad, vilket medfört att de resulterande avtalen varierar kraftigt i många avseenden. En bidragande orsak till detta kan förstås vara att perioden präglades av omvälvande förändringar i verken med bildandet av i sikte, bolagiseringar och andra strukturella förändringar, vilket krävde mycket energi av berörda organisationer. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 hade en senare start än , men kompenserade detta genom en intensiv aktivitet under det avslutande året av åtgärdsplaneringen. Här fanns i betydligt mer begränsad omfattning någon vana eller erfarenhet av liknande förhandlingsprocesser, vilket gjorde att man sökte inspiration från . På fanns en upparbetad tradition av privat finansiering och medfinansiering, så här innebar inte diskussionen om medfinansiering någon dramatisk förändring. Eftersom inga styrande riktlinjer eller instruktioner fanns formulerade om hur förhandlingarna skulle gå till eller hur resultatet skulle se ut växte en praxis fram utifrån exempel och tidigare erfarenheter. Tumregler, lokala uppfattningar och hörsägen ersatte formella beslut och det finns gott om belysande uttalanden från intervjuerna som indikerar att synen på syftet med förhandlingen kunde variera kraftigt. En vanlig uppfattning från kommunalt håll var att det handlade om ett slags försäkringspremie som skulle minska risken att hamna utanför planen – att staten frågade hur mycket kommunen var beredd att satsa för att komma med i planen. vågade man inte lita på motparten, vilket ökade intresset för avtalsskrivning. Önskan att visa upp stora belopp i tillkommande finansiering gjorde också att det blev intressant att synliggöra finansiella åtaganden som även tidigare legat utanför statens men som summerade till betydande belopp. Genom att rubricera dessa som medfinansiering kunde man från sida etablera avtal utan att exponera kommunens finansiella förmåga för onödiga risker. Exempel på sådana åtaganden är kommunala kollektivtrafikanläggningar/ resecentra och erbjudanden om räntefria projektbundna lån till trafikverken, s.k. förskottering. I detta ljus ska man även betrakta intresset för brukaravgifter, där både kommuner och trafikverk visade starkt intresse för att medfinansiera genom avgiftsbeläggning av enskilda vägavsnitt och järnvägssträckor. Brukaravgifter innebar även en möjlighet att sprida betalningen över , i fallen och 25 resp. . Kommunala åtaganden gjordes ofta mot bakgrund av mer eller mindre utvecklade analyser om regional utveckling och attraktivitet och lokala bedömningar av utveckling i fastighetsvärden, trafikförsörjning, tillgänglighet och trafiksäkerhet. Det har dock i regel inte funnits någon tydlig koppling mellan dessa bedömningar och de belopp som har erbjudits som medfinansiering. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 SOU 2011:12 det att kommunens skattebas utgör säkerhet för de aktuella utfästelserna. Avtalen har många förbehåll och omförhandlingsklausuler, vilket gör att den förväntade hållbarheten är kort. Detta kan också vara en förklaring till att beskrivningar av rutiner för utformning av indexjusteringar och utbetalningsplaner saknas. Vanligtvis har man planerat att hantera detta i samband med upprättande av genomförandeavtal. Beslut av riksdag och regering Efter att planeringsramen fastställts utvidgades ramen till följd av medfinansieringsavtalen med ytterligare . Det framgår av regeringens ekonomiska vårproposition 2010 (prop. 2009/10:100) att Sammanfattningsvis innebär regeringens beslut om åtgärdsplanering en betydande ökning av infrastrukturåtgärderna . För att möjliggöra de medfinansieringslösningar som överenskommits med kommuner och regioner har vissa omfördelningar av anslagsmedel gjorts, inom den ram som tidigare fastställts. I yttrande (2009/10:TU4y med anledning av Vårtilläggsbudget ) framgår vidare att Regeringen konstaterar att den nationella planen för utvecklingen av transportsystemet för perioden –2021 som regeringen beslutade (dnr N2009/6374/TE m.fl.) innehåller ett stort antal objekt med medfinansiering som innebär ett betydande utrymme för investeringar . Den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021 innehåller ett stort antal objekt med medfinansiering, vilket innebär ett betydande ökat utrymme för investeringar . Lån kommer att tas upp för den del av objekten som kommer att finansieras med vägavgifter eller trängselskatter. över hela perioden för den nu gällande planeringsramen kommer andelen medfinansiering och lån att vara störst . Eftersom dessa påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande negativt meddelar regeringen att vissa omfördelningar av investeringar över tiden behövt göras och att anslagen för vägrespektive banhållning följaktligen bör minska i motsvarande grad. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Regeringen bedömer att investeringskostnaden för dessa objekt, för de delar vars kapitalkostnader finansieras med inkomster från trängselskatt eller avgifter, –2021 totalt kommer att uppgå till prisnivå. Regeringen föreslår följaktligen att godkänner detta belopp som en kompletterande planeringsram –2021 för de ovan nämnda projekten. Planeringsramen ska räknas upp med de index som används vid uppräkningen av investeringsanslagen. Regeringen förtydligar att denna planeringsram utgör ett komplement till den statliga planeringsram för infrastrukturåtgärder på prisnivå för perioden –2021 som har fattat beslut om (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). Det är generellt tydligt att förväntningar om prestation och motprestation har uttryckts som av båda parter har betraktats som en förhandlingsperiod. På så vis måste arbetet betecknas som en lyckad förhandlingsprocess. Vi kan också konstatera att båda parter uppfattar att de fått med sig något ifrån arbetet som innebär ett ökat värde för objektet. I de allra flesta fall säger sig båda parter vara nöjda med såväl resultat som arbetets genomförande givet de otydliga förutsättningarna. Förhandlingsarbetet har vidare inneburit att de önskemål och förslag till förändringar och tillägg till det objekt som förhandlingen rörde har kunnat diskuteras med en större delaktighet, legitimitet och trovärdighet än vad som hade varit möjligt utan den parallella diskussionen om möjligheter till medfinansiering som förhandlingsarbetet innebar. Vad som dock är oklart är parternas tolkning av i vilken mån det har varit möjligt för medfinansiären att påverka objektets utformning eller prioritering i förhållande till andra objekt. Denna oklarhet är förstås något som skadar värdet av resultatet från förhandlingsarbetet. Tolkningen av vilka möjligheter som har funnits att låta medfinansieringen påverka prioriteringen är symptomatisk för de oklara förutsättningar som i viss mån har präglat förhandlingsarbetet. Spelregler och förhandlingsmandat har inte kommunicerats i förväg. Det gör att utrymmet för lokala variationer och kreativa Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 lösningar har varit stort, och har lett till betydande skillnader i utformning och tolkningar av såväl överenskommelsernas utformning som planering och genomförande av själva förhandlingsarbetet. I slutbetänkandet kommer vi att återkomma med förslag till förändringar som kan behöva genomföras för att ytterligare utveckla och förfina kommande förhandlingar om medfinansiering av statlig infrastruktur inom ramen för åtgärdsplanering. I den trafikpolitiska propositionen (1978/79:99) om en ny trafikpolitik behandlades frågan om styrningen och finansieringen av infrastrukturåtgärder och styrningen av trafiken. En väsentlig brist i de beslut om trafikpolitiska riktlinjer som var gällande var enligt föredragande departementschef den utformning och tillämpning som kostnadsansvarsprincipen hade fått. Det gällde för det första knytningen av kostnadsansvaret till varje trafikgren som helhet i stället för till varje enskild transportprestation, som är det principiellt riktiga. För det andra gällde det kravet på s.k. full kostnadstäckning och den sammanblandning av två skilda problem som därmed kommit att uppstå i den allmänna trafikpolitiska debatten. Problemet att åstadkomma en skatte- och avgiftsnivå som skulle leda till ett effektivt resursutnyttjande på transportmarknaden - vars lösning principiellt är marginalkostnadsprissättning1 - hade kommit att blandas ihop med frågan om den lämpligaste eller från någon utgångspunkt mest rättvisa fördelningen av betalningsskyldigheten för de budgetmässiga utgifterna för transportapparaten. Trafikpolitiska utredningen hade i sitt slutbetänkande2 försökt klargöra skillnaden mellan de använda begreppen kostnadsansvar och betalningsskyldighet. Kostnadsansvaret borde enligt utredningen vara knutet till den samhällsekonomiska marginalkostnaden för en given transporttjänst medan betalnings- 1En princip i svensk transportpolitik är att det pris en trafikant ska betala för en resa ska motsvara denna trafiks samhällsekonomiska marginalkostnad. Det betyder att vägtrafiken är korrekt prissatt om kostnaden för en ytterligare bilresa (genom exempelvis bränslepris, slitage och vägavgift) precis motsvarar de onyttor den ger andra trafikanter och samhället i övrigt (genom exempelvis kötid, buller och utsläpp). Motsvarande gäller de andra trafikslagen. 2SOU 1978:31 Trafikpolitik – kostnadsansvar och avgifter. skyldigheten borde avse de budgetutgifter som statsmakterna finner det lämpligt att transportkonsumenterna som helhet, eller de som utnyttjar ett visst transportmedels tjänster, skall betala. Utredningen hade också beräknat de genomsnittliga samhällsekonomiska marginalkostnaderna för järnvägstrafik och för olika slag av vägtrafik. Det påpekades att marginalkostnaderna i realiteten varierar betydligt och rum och att även de angivna medelvärdena var behäftade med betydande osäkerhet. Den slutsats som departementschefen drog av utredningens analys och av det siffermaterial som redovisades i slutbetänkandet var att det är svårt att bestämma marginalkostnadernas storlek för enskilda resor och transporter. Härtill kom att det i många fall var praktiskt omöjligt att åstadkomma ett avgiftssystem som speglade de mycket varierande marginalkostnaderna. Detta fick dock enligt föredragandes mening inte hindra genomförandet av åtgärder som skulle leda till en mer marginalkostnadsanpassad prissättning. Departementschefen anslöt därför till trafikpolitiska utredningens förslag att det strikta trafikgrensvisa kostnadsansvaret enligt riktlinjer borde slopas för vägtrafiken och järnvägstrafiken och att det totala avgifts- och skatteuttaget från trafikanterna i princip prövas fritt med hänsyn till alternativa finansieringsmöjligheter och till bl. a. de finanspolitiska, fördelningspolitiska och regionalpolitiska konsekvenserna. Departementschefen delade också utredningens uppfattning att de rörliga avgifterna bättre skulle anpassas till beräknade samhällsekonomiska marginalkostnader. I den trafikpolitiska proposition 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet lades fast att samhället skulle ha ansvaret för att de trafikanläggningar som behövs för allmänna transportbehov kommer till utförande samt att utbyggnaden och vidmakthållandet av de trafikanläggningar som drivs i statlig regi och för vilka det utgår betydande statsbidrag skall grundas på samhällsekonomiska bedömningar. Vidare fastslogs att planering av och beslut om investeringar i och underhåll av infrastrukturen i princip skulle vara organisatoriskt åtskild från beslut som rör själva produktionen av transporterna. delades i en trafikrörelse (SJ) och en infrastrukturförvaltare (). De skatter och avgifter som tas ut som ersättning för utnyttjandet av infrastrukturen skulle grundas på ett väl definierat kostnadsansvar. Grundprincipen skulle vara att de avgifter som tas ut av trafiken som ersättning för utnyttjandet av infrastrukturen skulle täcka de totala samhällsekonomiska kostnader som trafiken gav upphov till. Kostnadsansvaret skulle utkrävas på så låg nivå som möjligt i transportsystemet och i form av fasta och rörliga trafikavgifter. De rörliga trafikavgifterna skulle motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna. De fasta trafikavgifterna skulle i princip motsvara mellanskillnaden mellan marginalkostnaderna och trafikens totala samhällsekonomiska kostnader. Sådana skatter och avgifter som inte är trafikpolitiskt motiverade skulle utformas likformigt för olika transportalternativ. Avgifter för utnyttjande av infrastrukturen skulle även fortsättningsvis vara ett viktigt trafikpolitiskt instrument. Som grund för utformningen av infrastrukturavgifterna skulle ett kostnadsansvar fastställas för trafiken. Kostnadsansvaret skulle utformas så att en samhällsekonomisk prissättning av trafiken uppnåddes och ett decentraliserat beslutsfattande möjliggjordes. De skatter och avgifter som tas ut som ersättning för utnyttjandet av infrastrukturen skulle utformas så att de, förutom de samhällsekonomiska marginalkostnader som uppkommer som en följd av trafiken, även täcker de övriga kostnader som trafiken förorsakar samhället. Det skall dock finnas möjligheter att göra avkall på kravet på full kostnadstäckning om särskilda analyser visar att ett sådant krav leder till totala effektivitetsförluster för samhället. Kostnadsansvaret skulle i princip utkrävas på så låg nivå i transportsystemet som är möjligt med hänsyn till de tekniska och administrativa problem som är förknippade med en starkt differentierad avgiftssättning. I regeringens proposition 1989/90:88 om vissa näringspolitiska frågor konstaterade regeringen att det från näringspolitiska utgångspunkter fanns starka skäl för att förbättra transportinfrastrukturen. konstaterades att det inte var möjligt att över statsbudgeten anvisa medel till transportsektorn i tillräcklig omfattning för att avhjälpa de brister som fanns. Huvudproblemet angavs således vara av finansiell karaktär inom vissa delar av transportsektorn, dvs. för väg och järnväg. Även för lokal och regional kollektivtrafik ansågs resursanspråken vara mycket större än de budgetmedel som avsattes. Mot denna bakgrund krävdes ställningstaganden till vissa principfrågor rörande finansieringen av underhåll och investeringar i väg- och järnvägsnäten samt ett uppföljande arbete med att utforma ändamålsenliga finansieringslösningar som byggde på dessa principer. Utgångspunkten borde vara att nödvändiga förbättringar av infrastrukturen finansierades utanför statsbudgeten. I avvaktan på resultatet av arbetet med att finna nya finansieringsformer och för att åstadkomma en snabbare utbyggnad än vad som är möjligt inom ramen för anslagen till och borde vissa åtgärder vidtas. En särskild infrastrukturfond inrättades därför för investeringar i järnvägar och kollektivtrafik. Problemen att finna former för att finansiera och lösa infrastrukturen ansågs ha en särskild karaktär och svårighetsgrad i storstadsområdena. Där var inte bara behoven störst. Konkurrensen om mark, pengar och personella resurser var där hårdare än i andra delar av landet. Detta motiverade enligt regeringen att dessa frågor hanterades i särskild ordning genom att särskilda förhandlare, en för varje storstadsområde borde få i uppdrag att i samarbete med bl.a. kommuner, landsting och näringsliv utarbeta överenskommelser i syfte att förbättra trafikförsörjningen och minska miljöolägenheterna från trafiken. I det trafikpolitiska beslutet konstaterades att det var angeläget att pröva nya finansieringsformer för byggande av angelägna vägar som inte inom rimlig tid kunde finansieras över statsbudgeten. I detta sammanhang framstod avgifter från trafikanterna som särskilt intressanta. konstaterades att det i endast fanns ett fåtal vägar med så mycket trafik att en heltäckande finansiering av ett vägbygge med avgifter skulle vara möjlig. Däremot skulle avgifter i en del fall kunna användas som komplement till de traditionella finansieringsformerna. En finansiering av vägbyggnadsobjekt med avgifter skulle därutöver kunna bli aktuell främst vid byggande av större broar och tunnlar som en del av de högtrafikerade vägarna eller i storstadsområdena. Sådana anläggningar skulle kunna vara angelägna inte minst från miljösynpunkt. I propositionen föreslogs dock att tillstånd att genomföra vägbyggnadsobjekt som helt eller delvis skulle finansieras med avgifter från trafikanterna i varje enskilt fall skulle beslutas av regeringen. Riksdagsbeslutet innebar att väglagen ändrades så att möjlighet att ta ut avgift för begagnande av väg skapades, vilket beslut redovisats närmare under avsnitt 4.3 i detta betänkande. Med trafikpolitiska beslut följde, som nämnts, nya möjligheter att finansiera väg- och järnvägsinvesteringar. De kompletterande finansieringsmöjligheter som medgavs var tullvägar och förskottering. Dessa möjligheter ansågs inte vara tillräckliga för att tillgodose resursbehoven inom infrastrukturområdet. Arbetet med att utveckla nya finansieringsformer måste därför intensifieras. Vid den här tidpunkten hade inga vägbyggnadsobjekt med avgiftsfinansiering påbörjats. Ett tiotal vägobjekt hade tidigarelagts genom förskottering. Inom järnvägssektorn hade ett fåtal projekt kunnat genomföras genom förskottering. Inom förbereddes avgiftsfinansierade projekt. För att underlätta tillkomsten av sådana objekt borde enligt departementschefen medges rätt att ta upp lån i eller ställa borgen för delägda bolag. Detta skulle också vara ett sätt att stimulera privat medfinansiering av väghållningen. Enligt förslaget skulle objekt vars byggkostnad understeg få finansieras genom kredit i . Krediten skulle återbetalas med de avgifter som uppbars från objektet. Vidare skulle regeringen bemyndigas att låta , efter ansökan från verket, finansiera krediten med medel från anslagen till statlig väghållning. Om finansieringen av ett sådant objekt skulle medföra att ett särskilt bolag bildas, skulle kunna få gå in som delägare i bolaget. Verket skulle få ta anslagsmedel i anspråk för att teckna aktier i bolaget. Verket skulle också få ställa garantier. Regeringen skulle kunna besluta om åtgärderna. Bemyndigande innefattade också rätt för regeringen att till delegera beslutanderätten i fråga om åtaganden som vart och ett understeg . Det sammanlagda åtagandet i form av lån eller borgen för avgiftsbelagda objekt fick tills vidare uppgå till högst för . Eventuella förluster och införanden av borgensåtaganden skulle belasta investeringsramar. Härigenom garanterades att endast sådana projekt som bedömdes bärkraftiga finansieras på detta sätt. Objekt vars byggkostnad uppgick till mer än skulle i varje särskilt fall underställas prövning. Av detta följde att den föreslagna låneramen för avgiftsfinansierade projekt endast skulle avse beslut som fattas av regeringen och . Beslut om avgiftsfinansierade projekt som fattas av skulle enligt departementschefen inte belasta denna låneram. Som en följd av och regeringens beslut om nya finansieringsformer kunde bygget av en ny bro över Rödösundet i Bron förbinder med Rödön som är en halvö. Ett särskilt bolag bildades som fick rätten att ta ut avgifter för passage av bron. Med stöd av denna framtida intäktsström kunde bolaget låna upp medel som kunde nyttjas för finansiering av brobygget. Bolaget ägdes förutom av (statligt bolag vars aktier förvaltades av ) av kommunerna samt av sex privata lokala och regionala företag. Efter riksdagsbeslut löste staten in lånet så att bron är avgiftsfri. Den finansiella lösningen kritiserades redan i samband med invigningen av bron och det var inte möjligt att stå emot den opinion som hade bildats för att få bort avgifterna. Arbetet med att finna nya finansieringsformer inom väg-, järnvägs- och kollektivtrafiksektorerna intensifierades . Riktlinjerna för det kommande arbetet var generellt en ökad näringslivsmedverkan och avgiftsfinansiering. Näringslivets intresse att medverka till en utbyggd infrastruktur, med tanke på behovet av goda transportmöjligheter inom landet och till utlandet, borde därför undersökas. För att möjliggöra en ökad näringslivsmedverkan kunde det bli nödvändigt att göra vissa förändringar av de förutsättningar som gäller exempelvis möjligheterna att äga och ta ut avgifter för vägar och broar. Ytterligare finansieringsformer skulle kunna utvecklas inom vägsektorn genom en starkare finansiell koppling mellan brukare och leverantör av infrastrukturtjänster. och hade redovisat olika former för sådan finansiering. Mot denna bakgrund föreslogs att formerna för ökad näringslivsmedverkan samt avgiftsfinansiering inom väg- och järnvägssektorerna förutsättningslöst skulle utredas. I avvaktan på resultaten av utredningsarbetet om formerna för ökad näringslivsmedverkan och avgiftsfinansiering vidtogs vissa åtgärder. En särskild infrastrukturfond inrättades genom ett engångsanslag på . Syftet med fonden var att åstadkomma en snabbare utbyggnad av angelägna infrastrukturinvesteringar inom järnvägs- och kollektivtrafikområdena än vad som är möjligt inom ramen för anslagen till och . Fonden skulle användas för att möjliggöra sådana investeringar som annars inte skulle komma till stånd på grund av att projektens drift- och kapitalkostnader inte täcks fullt ut. Fonden skulle skapa förutsättningar för en omfattande lånefinansierad utbyggnad av infrastrukturen, t.ex. genom samfinansiering med andra intressenter. Den av regeringen tillsatta utredningen avlämnade sitt betänkande (SOU 1990:86) Finansiering av vägar och järnvägar. De förslag som utredningen lade fram kom inte att realiseras. Utredningen föreslog att en radikal förändring som bl.a. innebar att det statliga vägnätet skulle finansieras utanför statsbudgeten. Till en början skulle, i avvaktan på en utvecklad informationsteknologi, bensinskatten utgöra bärare av ett trafikavgiftssystem som skulle generera intäkter för vägsystemets finansiering. För vägtransporterna fanns en påtaglig betalningsvilja. Någon sådan fanns enligt utredningen inte på järnvägssidan. Den skulle behöva finansieras med anslag. (1990/91:158) med anledning av ett avtal mellan och om en fast förbindelse över mellan och beslutades att Öresundsförbindelsen skulle finansieras med avgifter från trafikanterna så att ingen belastning på statsbudgeten uppstod. Anslutningarna på den svenska sidan skulle finansieras av det överskott Öresundsförbindelsen beräknades ge. () meddelade i en skrivelse till regeringen att DSB och SJ avsåg att bedriva tågtrafik över den fasta Öresundsförbindelsen. meddelade SJ att möjligheten att erlägga infrastrukturavgifter för nyttjandet av förbindelsen var mycket begränsade. För godstrafiken föreslog SJ en avgift på per tåg och för persontrafik föreslog man att avgiften skulle sättas till noll till dess att trafiken kunde drivas med lönsamhet.