sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Liknande tankar framfördes av i delbetänkandet Mot ökad koncentration – Förändring av polisens verksamhet.15 Utredningen framhöll att man hade tagit till sig av den kritik som framförts av Polisen om att myndigheter i alltför hög utsträckning använde sig av Polisen för uppgifter som inte kunde motiveras utifrån Polisens särskilda kompetens och befogenhet att bruka våld. ville dock gå ett steg längre än och förordade att det vid en begäran om biträde skulle åligga den begärande myndigheten att visa på kon- kreta omständigheter som gjorde det antagligt att biträde krävdes för att uppgiften ska kunna utföras. Förelåg enligt Polisens bedöm- ning inte sådana omständigheter skulle begäran kunna avslås. Ut- redningen framhöll att det viktiga var att Polisen gavs en möjlighet att avslå en obefogad begäran och därigenom bestämma över sina resurser. I det senare delbetänkandet Polisverksamhet i förändring redo- visade att sistnämnda förslag hade avvisats av en rad remissinstanser, bl.a. och , medan man särskilt från polishåll ställt sig positiv till förslaget. anförde i sitt remissvar bl.a. att Polisens biträde i vissa typer av ärenden i många fall består av ren transporttjänst som inte kräver Polisens särskilda kunskap. Polis- verksamhetsutredningen föreslog därför i det senare delbetänkandet att det skulle införas bestämmelser i , LVU, LPT och LRV om att begäran om biträde inte skulle få göras förrän försök gjorts att genomföra åtgärden utan biträde av polismyndigheten. Ett sådant försök skulle dock inte behöva göras om det av omständigheterna framgick att ett försök kunde antas vara utsiktslöst. Utredningen föreslog vidare att en begäran om biträde av polismyndigheten skulle åtföljas av en redogörelse av vilka försök som hade gjorts för att genomföra åtgärden. Om ett genomförande av åtgärden utan biträde av polismyndigheten bedömdes vara utsiktslöst, skulle de omstän- digheter som låg till grund för bedömningen redovisas. Utredningen förslog även att personal från den myndighet som begärt biträde eller från skulle medverka vid genomförandet av hand- räckningen.16 14SOU 1993:60 s. 247 ff. 15SOU 2001:87 s. 71. 16SOU 2002:70 s. 139 ff. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall Vid remissbehandlingen av sistnämnda delbetänkande ställde man sig från polishåll i huvudsak positiv till utredningens förslag. Ett antal andra remissinstanser, däribland JO, domstolar, myndigheter och kommuner var mer avvisande till förslagen. Flera remissinstan- ser framförde att de nu gällande bestämmelserna om biträde av Polisen borde kompletteras på sådant sätt att det av lagtexten tydligt fram- gick i vilka situationer biträde kunde begäras. JO ifrågasatte dock om det framlagda förslaget inte innebar en onödig och icke avsedd skärpning av förutsättningarna för att begära handräckning i för- hållande till hur de nu gällande bestämmelserna var avsedda att tillämpas. Enligt JO borde det vara tillräckligt att de nuvarande be- stämmelserna kompletterades på så sätt att det där angavs att en begäran av handräckning borde göras endast om det fanns grundad anledning att anta att de särskilda tvångsbefogenheter som hand- räckningsinstitutet innefattar var påkallade för åtgärdens genomfö- rande. förslag ledde inte till lagänd- ringar. Frågan om förutsättningarna för handräckning har därefter be- lysts i promemoria Läkare i allmän tjänst. I promemorian gavs ett alternativ till förslag. Det föreslogs att handräckningsbestämmelsen i LPT skulle kompletteras med en bestämmelse om att biträde av Polisen endast fick begäras om det på grund av särskilda omständigheter kunde antas att åtgärden inte skulle kunna utföras utan att våld behövde tillgripas eller det annars förelåg synnerliga skäl. Därigenom ansågs intentionerna vid lagens tillkomst tillgodoses på ett bättre sätt. I promemorian framfördes även förslaget att någon som tillhör vård- personalen inom hälso- och sjukvården eller borde medverka vid handräckningen.17 Även detta förslag remissbehandlades. Vissa remissinstanser fram- förde reservationer mot förslaget eller var kritiska. Rikspolisstyrel- sen anförde att styrelsen i och för sig var positiv till förslaget men förespråkade i första hand den lydelse som Polisverksamhetsutred- ningen föreslagit i delbetänkandet Polisverksamhet i förändring. Förslaget i promemorian har inte lett till lagändringar. I samband med ändringar i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) framhöll regeringen vikten av att motverka att Polisens resurser används för att verkställa andra myn- digheters beslut i fall där Polisens särskilda kompetens och befogen- 17 Ds 2003:30 s. 138. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall het att bruka våld inte är nödvändig. Vidare anfördes att regeringen hade för avsikt att återkomma med förslag rörande de författningar som behandlats i betän- kanden. Enligt regeringen fanns dock skäl att tydlig- göra förutsättningarna för Polisens biträde enligt 27 § a LSS genom att uttryckligen ange när en myndighet får begära biträde av polis- myndigheten. Efter beaktande av den remisskritik som framförts mot de ovan nämnda förslagen ansåg regeringen att bestämmelsen i huvudsak borde formuleras i överensstämmelse med det förslag som presenterats i promemorian Läkare i allmän tjänst.18 Ett förtydligande av förutsättningarna för handräckning har där- efter införts i ett flertal handräckningsbestämmelser.19 Förtydligan- det har skett genom att handräckningsbestämmelserna försetts med tillägg enligt vilket en begäran om handräckning endast får göras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att Polisens särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen behöver tillgripas, eller det annars finns synnerliga skäl. Även i samband med ändringar i LVM konstaterade regeringen att det är angeläget att motverka att Polisens resurser används för att verkställa andra myndigheters beslut i fall då Polisens särskilda kompetens och befogenhet att bruka våld inte är nödvändig. Rege- ringen hänvisade härvid till nämnda tillägg i LSS. Mot bakgrund av att regeringen avsåg återkomma med förslag rörande de författningar som behandlats av , avvak- tade regeringen dock med författningsändringar avseende förutsätt- ningarna för Polisens biträde enligt LVM.20 Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheterna m.m. före- slog i betänkandet Utlandsmyndigheternas medverkan i utlännings- ärenden m.m. att ansvar enligt utlänningslagen för förvarstagna personer som tillfälligt vistas utanför förvarslokalerna skulle förtydligas. Vid remissförfarandet förordade Rikspolisstyrel- 2004/05:39 s. 43 f. 19Se även 14 § epizootilagen (1999:657), 11 § zoonoslagen (1999:658), 16 kap. 4 a § social- tjänstlagen (2001:453), 23 § lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete, 14 § lagen (2006:496) om blodsäkerhet, 27 § livsmedelslagen (2006:804), 27 § lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, 19 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., 28§ lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa, 19 § lagen (2008:286) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler, 24 § lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik, 8 § lagen (2008:1049) om förbud mot utsläppande på marknaden av päls av katt och hund m.m., 5 kap. 6§ lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, 7 kap. 22 § patient- säkerhetslagen (2010:659) och 17 § lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel. 2004/05:123 s. 29 f. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall sen att en precisering av Polisens skyldighet att lämna biträde vid verkställighet av förvarsbeslut borde komma till klart uttryck i lag- text. Regeringen ansåg emellertid att det i dåläget inte fanns anled- ning att ytterligare reglera Polisens skyldighet att lämna biträde.21 17.6.1Förekommer ett överutnyttjande av handräckningsinstitutet? Bedömning: Det går inte att dra några generella slutsatser om i vilken utsträckning det förekommer ett överutnyttjande av hand- räckningsinstitutet. I enskilda fall synes det dock förekomma obefogade beställningar av handräckning. Som redogjorts för i avsnitt 17.3 har tidigare i olika sammanhang framförts uppfattningen att handräckningsinstitutet överutnyttjas. Även i den enkätundersökning som utredningen har genomfört ger vissa polismyndigheter uttryck för en sådan uppfattning. Även om det finns signaler om ett överutnyttjande är det svårt att dra några säkra slutsatser om att sådant förekommer. Anledningen härtill är att polismyndighetens prövning av en handräckningsbegäran endast är formell och alltså inte innebär någon prövning i sak. En polisman torde normalt sett inte besitta den kunskap som kan antas krävas för att exempelvis överpröva en läkares beslut om huruvida en person på grund av sitt sjukdomstillstånd kan befaras bli våld- sam. Därtill kommer att beslutet att begära handräckning endast bygger på en riskbedömning och att sådana bedömningar med nöd- vändighet innebär att man måste beakta ett visst mått av säkerhets- marginal för felbedömningar. Det kan också vara så att en handräck- ningsåtgärd kan genomföras lugnt just på grund av Polisens eller Kriminalvårdens närvaro. Det är då svårt att i efterhand bedöma hur motsvarande åtgärd skulle ha genomförts om sådan personal inte medverkat. Mot bakgrund av vad som sagts anser utredningen att det inte går att dra några säkra slutsatser om i vilken utsträck- ning det verkligen förekommer ett överutnyttjande. 21 SOU 2001:110 s. 81 ff. och prop. 2003/04:35 s. 80. Frågor rörande förvarsinstitutet över- vägs f.n. av (Ju 2009:03). Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall Även om utredningen inte har underlag att göra någon generell bedömning i frågan, synes det i enskilda fall förekomma obefogade beställningar av handräckning. De exempel som har framkommit i utredningens enkätundersökning riktad till landets polismyndigheter är främst beställningar av transporter avseende icke-våldsbenägna åldringar, senildementa och rullstolsburna samt icke-våldsbenägna barn. Att handräckning endast begärs i de fall som lagstiftaren avsett är angeläget av flera skäl. För Polisen är det viktigt att de polisiära resurserna kan koncentreras på kärnverksamheten. Även ur vårdgi- varnas och vårdtagarnas synpunkt är det angeläget att man så långt möjligt undviker en slentrianmässig och för vårdtagaren kränkande behandling, eftersom handräckning innebär ett ingrepp i den en- skildes integritet. I många fall rör det sig om utsatta personer, som i första hand bör hanteras inom ramen för den verksamhet som vårdgivaren bedriver. Även om Polisen genomför transporten på ett korrekt sätt, kan insatsen vara till skada för den enskilde genom att åtgärden föranleder kraftiga reaktioner eller väcker onödig uppmärk- samhet hos omgivningen. För den enskildes skull är det därför angeläget att Polisens (Kriminalvårdens) särskilda tvångsbefogenheter endast tas i anspråk då det är påkallat för åtgärdens genomförande. I den mån ett motverkande av ett eventuellt överutnyttjande av handräckningstransporter skulle innebära en minskning av antalet transporter – och således inte bara påverka vem som utför dessa – kan även miljömässiga vinster göras. Också säkerhetsmässiga skäl kan anföras för ett minskat antal transporter, eftersom transporter innebär en ökad risk för incidenter, exempelvis att den transportera- de avviker eller fritas. 17.6.2Förtydliganden av förutsättningarna för handräckning Behovet av en komplettering av bestämmelserna om handräckning Bedömning: Det finns ett behov av att i bestämmelserna i , LVU, LPT, LRV, LSU och utlänningslagen förtydliga under vilka förutsättningar handräckning får begäras. Förslag: Nämnda bestämmelser kompletteras så att begäran en- dast får göras om det på grund av särskilda omständigheter kan Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall befaras att åtgärden inte kan utföras utan att Polisens särskilda befogenheter enligt 10 § eller 10 a § polislagen behöver tillgripas, eller det annars finns synnerliga skäl. Förutsättningarna för handräckning har inte angetts i lag- texten, utan framgår endast av förarbetena till respektive bestämmel- se. Med hänsyn till vad som här anförts om att det i viss utsträck- ning kan förekomma obefogade beställningar av handräckning, bör emellertid övervägas att komplettera lagstiftningen för att säker- ställa att tillämpningen överensstämmer med lagstiftarens vilja. Att – såsom och tidigare Polisverksamhets- utredningen föreslog – ge polismyndigheterna en möjlighet att mate- riellt pröva och avslå en handräckningsbegäran, är enligt utred- ningens uppfattning inte lämpligt. Den beställande myndigheten besitter i normalfallet den bästa kunskapen om den person som åtgärden avser. Exempelvis har en polisman typiskt sett inte den kunskap som kan antas krävas för att t.ex. överpröva läkares beslut om huruvida en person på grund av sitt sjukdomstillstånd kan be- faras bli våldsam. Det finns också en risk för att beslutsfattandet hos polismyndigheterna när det gäller en handräckningsbegäran skulle bli mer tidsödande än det är . Att – såsom senare föreslog – upp- ställa ett krav på att en begäran om biträde som huvudregel inte ska få göras förrän försök gjorts att genomföra åtgärden utan biträde av polismyndigheten, är enligt utredningens mening inte heller lämp- ligt. I fråga om transporter av frihetsberövade personer skulle det i normalfallet vara utsiktslöst – och varken säkerhetsmässigt eller eko- nomiskt försvarbart – att först försöka att genomföra transporten utan Polisens biträde i de fall då tvångsåtgärder tros vara nödvän- diga för att genomföra den. Begäran om handräckning skulle i så- dana fall alltid hamna bland undantagen, dvs. de fall då det kan antas vara utsiktslöst att genomföra transporten utan biträde av polismyn- dighet. Det är därför svårt att se att en sådan lagändring skulle få någon större betydelse för benägenheten att begära handräckning. Vid remissbehandlingen av senare förslag framfördes uppfattningen att det kunde vara lämpligt att tydliggöra ramarna för handräckning genom att i lagtexten klargöra vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att handräckning ska få begäras, dvs. de förutsättningar som anges i förarbetena. Sådana förtydliganden har, som nämnts, också införts i en rad andra Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall Regeringen har förutskickat att sådana förtydliganden bör införas i fler handräckningsbestämmelser. Ett förtydligande av nämnda slag finns i såväl som Statens institutionsstyrelses interna föreskrifter liksom i hand- böcker riktade till olika yrkesgrupper.22 Personalen utbildas också regelbundet i tillämpningsfrågor. Mot bakgrund av vad som anförts om oklarheterna kring bestämmelsernas tillämpning bedömer utred- ningen dock att det finns ett behov av att förtydliga förutsättning- arna för handräckning i lag. Hur ska en lagreglering se ut? föreslog att särskilda regler om handräckning skulle införas i polislagen, däribland en definition av begreppet handräckning. Vidare skulle beskrivas hur man begär handräckning samt regleras när Polisen är skyldig att lämna handräckning.23 Rege- ringen, som anslöt sig till den uppfattning som framförts av bl.a. JO under remissförfarandet, gjorde emellertid bedömningen att hand- räckningsfrågor i första hand borde regleras inom ramen för varje särskild författning och ansåg att någon generell bestämmelse om handräckningsförfarandet inte borde införas i polislagen.24 Utred- ningen har i avsnitt 2.4 gjort en genomgång av de olika handräck- ningsbestämmelserna. Dessa är av vitt skilda slag. Utredningen delar därför uppfattningen att frågor rörande handräckning bör regleras i princip uttömmande i respektive författning. Som framgått i av- snitt 17.5 finns förtydliganden i lag av förutsättningarna för hand- räckning redan i flera lagar. De bestämmelser som bör komma i fråga för ett sådant förtydligande är reglerna i LVM, LVU, LPT, LRV, LSU samt utlänningslagen. Innebörden av ett förtydligande av förutsättningarna för hand- räckning bör vara att handräckning endast får begäras när det finns grundad anledning att anta att Polisens (eller – i fråga om trans- porter – Kriminalvårdens) särskilda tvångsbefogenheter är påkallade för åtgärdens genomförande. Vad som avses med begreppet sär- skilda tvångsbefogenheter är emellertid inte lika självklart i förhål- lande till den beställande myndighetens personal som till personer i allmänhet. Anledningen härtill är att även personalen vid de bestäl- Handläggning och dokumentation inom , 2008. 23SOU 1993:60 s. 245 ff. 1996/97:175 s. 74. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall lande myndigheterna under vissa omständigheter har rätt att enligt 24 kap. 2 § använda våld mot en frihetsberövad per- son, se avsnitt 16.3.1. Det sagda innebär att det i samband med eller under en transport kan uppkomma situationer då såväl Polisen som den beställande myndighetens personal i och för sig har möjlighet att använda våld. I dessa fall är det befogat att fråga sig om det verkligen är nödvändigt att använda Polisens (Kriminalvårdens) re- surser för att genomföra åtgärden. En rimlig utgångspunkt bör emellertid vara att användning av de särskilda befogenheter som de beställande myndigheternas personal har vid transporter i första hand ska ses som en nödvändig lösning för att hantera redan uppkomna situationer. I de fall myndigheten däremot på förhand kan förutse situationer då mer ingripande former av tvång kan behöva tillgripas och bedömer att den egna personalen med rimliga resurser svårli- gen skulle kunna bemästra dessa situationer, bör däremot förutsätt- ningarna för handräckning i allmänhet vara uppfyllda. Ett förtydligande i respektive bestämmelse av när handräckning får begäras bör utformas så att det uttrycker lagstiftarens intentioner, såsom de kommer till uttryck i förarbetena. Avsikten är däremot inte att beskära möjligheten att begära handräckning. För enhetlighetens skull är det vidare lämpligt att förtydligandet utformas utifrån mot- svarigheter i liknande bestämmelser. En möjlighet skulle vara att bestämmelserna om handräckning i LVM, LVU, LPT, LRV, LSU och utlänningslagen kompletteras på så sätt att det anges att handräckning endast bör begäras när syftet med en sådan begäran inte kan nås på något annat sätt.25 En sådan skrivning återfinns i 5 kap. 19 § förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder. Bestämmelsen rör handräckning av en polismyndighet enligt 38 kap. 12 § för att den dömde ska inställas hos . Ett alternativ härtill skulle kunna vara att biträde får begäras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att tvång behöver tillgripas. Begreppsbildningen kommer då även att överensstämma med 12 kap. 14 § utlännings- lagen. Enligt den bestämmelsen får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyn- digheten bl.a. om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. Även JO har definierat behovet av handräck- 25 Jfr 40 § andra stycket i den finska polislagen (/493). Enligt denna bestämmelse förutsätts för handräckning att den myndighet som begär handräckning hindras i sin tjänste- utövning, se avsnitt 7.3. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall ning utifrån behovet av de särskilda tvångsbefogenheter som hand- räckningsinstitutet innefattar. Ett ytterligare alternativ kan vara att nämnda bestämmelser om handräckning utformas på samma sätt som handräckningsbestäm- melsen i bl.a. LSS. Enligt denna och motsvarande bestämmelser får en begäran om handräckning endast göras om det på grund av sär- skilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen behöver till- gripas. Genom en sådan utformning skulle handräckningsbestäm- melserna bli mer enhetliga. När det gäller den närmare utformningen av tillägget kan emeller- tid konstateras att de handräckningsåtgärder som sker enligt LVM, LVU, LPT, LRV, LSU och utlänningslagen skiljer sig från de hand- räckningsåtgärder som sker enligt bl.a. LSS, eftersom de senare sällan eller aldrig torde innefatta frihetsberövanden eller transporter. En hänvisning till polisens särskilda befogenheter i polislagen skulle där- för även behöva omfatta 10 a § polislagen, dvs. den regel som ger Polisen rätt att under vissa omständigheter använda fängsel. Med hänsyn till att nämnda utformning skulle ansluta till de handräckningsbestämmelser som anger de krav som ska vara uppställda för att handräckning ska få begäras, bör en sådan ut- formning väljas. Enligt utredningens förslag ska polismyndigheten ha möjlighet att överlämna verkställigheten av en transport till annan myndighet (Kriminalvården). Kriminalvårdens personal föreslås därvid få samma befogenhet som en polisman att använda fängsel enligt 10 a § polis- lagen, se avsnitt 16.4.1. Enligt den avgränsning av handräckningsmöjligheter som görs i LSS m.fl. lagar får en begäran om handräckning även göras om det annars finns synnerliga skäl. De fall som avses är främst situationer då det finns en överhängande risk för människors skada och man inte kan avvakta att verkställigheten löses på annat sätt.26 En mot- svarande möjlighet bör finnas i här aktuella handräckningsbestäm- melser. 26 Se t.ex. prop. 2005/06:215 s. 89. Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall 17.6.3Innebörden av begreppet biträde Bedömning: Den myndighet som ska lämna biträde bör pröva utformningen av biträdet i varje enskilt fall utifrån behovet av särskilda tvångsbefogenheter. Utgångspunkten bör vara att personal från den myndighet som begär handräckningen medverkar vid åtgärden. -Bestämmelserna om handräckning i LVM, LVU, LPT, LRV och LSU kompletteras i fråga om krav på medverkande per- sonal. -bör skärpa kontrollen av hur bestämmelser- na tillämpas i praktiken. Ovan har diskuterats den skillnad som finns mellan rätten att be- gära handräckning och möjligheten att överlämna ett ärende, se av- snitt 8.4.4. Skillnaden ligger något förenklat i att en myndighet som begär handräckning bibehåller ansvaret för ärendet i fråga, medan ett överlämnande i princip innebär att den överlämnande myndig- heten kopplas bort från ärendet. Bestämmelser om handräckning som kan aktualisera transporter kan emellertid vara utformade på olika sätt. Enligt 9 kap. 10 § rätte- gångsbalken kan en person hämtas till sammanträde inför rätten. Även handräckningsbestämmelsen i 10 kap. 6 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (TPL) är utformad på så sätt att Totalförsvarets rekryteringsmyndighet eller den myndighet som rekryteringsmyn- digheten bestämmer under vissa omständigheter får besluta att en person ska hämtas. I dessa fall torde beställaren av transporten helt sakna möjlighet och rätt att själv genomföra transporten. Flertalet bestämmelser om handräckning som kan aktualisera transporter är emellertid formulerade på så sätt att polismyndigheten ska lämna beställaren biträde. Skillnaden i ordval bör innebära att Polisen vid biträde ska lämna den hjälp som krävs utifrån behovet av särskilda tvångsbefogen- heter för att beställaren ska kunna fullgöra sina åligganden. Begäran om biträde bör däremot inte i varje enskilt fall betyda att polis- myndigheten helt ska ombesörja en transport och därvid stå för Förutsättningar och former för handräckning i vissa fall hela arrangemanget inklusive all personal och fordon. Tvärtom bör transporten genomföras med beaktande av den grund som ligger bakom det enskilda frihetsberövandet, exempelvis ett vårdbehov. Genom att låta hela eller delar av transportplaneringen ligga kvar hos beställaren blir det dessutom tydligare att denne alltjämt bär det övergripande ansvaret för den person som ska transporteras.