sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — De upphandlingsdata som samlas in används för att kartlägga I detta arbete används information om upphandlingarnas antal och värde fördelat på lokalisering, upphandlande myndighet eller enhet och tilldelningsförfarande. Denna information publiceras regelbundet. i vilken utsträckning krav på effektivitet och bästa värde för pengarna beaktas under upphandlingsprocessen. I databasen lagras därför kontraktsvillkor. I kartläggningen ingår också en analys, baserad på olika index, av i vilken mån upphandlings- marknaderna fungerar effektivt. De index som används reflekterar förekomsten av orimliga rabatter, antalet anbud fördelat på tilldelningsförfarande och kontrakterade företags geografiska hemvist i förhållande till upphandlande myndighets geografiska hemvist. Baserat på information från en databas med information om företag inom byggbranschen, Data Base, kan analysen filtreras med avseende på företagens juridiska form, antalet kvalificerade anbudsgivare i förhållande till marknadspotential (för olika regioner), kvoten mellan antalet kvalificerade företag och regional BNP, i vilken mån företag deltar i upphandlingar utanför den egna regionen samt markandskoncentration. Enligt myndigheten själv utgör databasen utgör en viktig del i dess arbete med certifiering. finner det italienska exemplet intres- sant och tycker att de analyser som görs inom ramen för den italienska myndighetens arbete har relevans även för svensk offentlig upphandling. 47 Se myndighetens hemsida för mer information: . har relativt reformerat och tagit ett helhetsgrepp på landets offentliga upphandling. I den reformagenda som låg till grund för arbetet underströks vikten av en förbättrad upp- handlingsstatistik.48 centrala upphandlingsmyndighet; Scottish Procure- ment Directorate49 ansvarar bland annat för insamlingen av upp- handlingsstatistik.50 Myndigheten lyder direkt under den skotska regeringen och har cirka 150 anställda samt en budget på cirka 15 miljoner pund.51 Offentlig upphandling i omsätter och av detta fördelar sig på 180 upphandlande myndigheter. För den sista procentenheten svara tusentalet små upphandlande myndigheter. Offentlig upp- handling i karaktäriseras av en decentraliserad struktur. Det finns så kallade sektoriella centres of expertise som bistår myndigheterna med råd och sluter ramavtal för de som så önskar. Reformarbetet har ett starkt fokus på den enskilda myndighetens nytta av statistiken. Arbetet karaktäriseras också av en tydlig införandeplan och kommunikation, bred politisk vilja, resurser avsatta för genomförandet, plan för användning av informationen, support och utbildning. Projektet med att skapa en nationell upphandlingsstatistik har resulterat i en databas som innehåller upphandlingsstatistik av hög detaljeringsgrad med goda filtreringsmöjligheter. Datainsamlingen hanteras av ett upphandlat bolag, Spikes , och är organiserad i tre steg: 1.utvinning av information ur ekonomisystem (fakturaradnivå) som ger det statistiska grundunderlaget, 2.koppling mot kontraktsregister baserat på efterannonsering i nationell annonsdatabas, samt 3.koppling mot elektroniskt beställningssystem. 48Nils Fjelkegård, tid. vid Kammarkollegiet har vid utredningens statistikhearing redogjort för den skotska modellen för upphandlingsstaitsik. Mer om reformarbetet finns att läsa i McClelland , Review of Public Procurement in , Report and Recom- mendations, . Rapporten återfinns på . 50Myndighetens verksamhet är uppdelad på tre huvudområden: (1) Procurement som i huvudsak sysslar med ramavtalsslutande på nationell nivå. (2) Procurement Deve- lopment som policyfrågor, utveckling, vägledning, annonsportal och statistik. (3) eProcurement Scotl@nd som hanterar elektronisk upphandling, elektronisk beställning och e-fakturering. 51Den 12:e motsvarar 9,14 GBP. Data utvinns ur excell-mallar och script som körs mot ekonomi- system. Spikes bearbetar informationen och identifierar unika förekomster av leverantörer och transaktioner kopplade till varje enskild leverantör. Informationen matchas sedan mot natio- nella bolagsregister för komplettering med information om företagsstorlek, omsättning, geografiska områden och huvud- saklig klassificering av företags verksamhetsområden (påminner om SNI-koder52). Data uppdateras och sammanställs och presenteras i ett webbaserat verktyg (SPD Information ). har antalet upphandlande myndigheter som ingår i statistiken minskat och baseras på de 124 största upphandlande myndig- heterna. Detta innebär att statistiken täcker av den totala upphandlingsvolymen i . Det är ett så kallat de facto obligatorium53 för de upphandlande myndigheterna att bidra med uppgifter till statistiken och den beräknade tidsåtgången till detta är per myndighet och år. Den totala tiden för bearbetning av informa- tionen för Spikes uppgår . Den totala årskostnaden för den nationella upphandlingsstatistiken är . Den statistik som finns i databasen är endast är synlig för den enskilda myndigheten. I övrigt presenteras informationen i aggre- gerat format för t.ex. grupper av produkter, geografiska områden eller typer av myndigheter. Databasen har goda filtrerings- möjligheter. En enskild myndighet kan t.ex. jämföra sin egen upphandling med myndigheter som upphandlat samma typ av produkt, i samma i geografiska område eller inom samma myndig- hetstyp (t.ex. universitet). Statistiken utgör underlag för den samlade bilden av upphandlingen i . Statistiken möjliggör analyser ur tre huvudsakliga perspektiv som utifrån de tre insamlingsmomenten är: Steg 1: Ekonomisystem Möjlighet till samarbete eller potential för ramavtal. Statistiken kan visa fördelning av upphandlande myndigheter på samma leverantör och fördelning av leverantörer per produktområde. 52 SNI står för Svensk näringsgrensindelning och används för att klassificera företags aktiviteter (bransch). Ett företag kan alltså ha flera SNI koder. 53 De facto obligatoriet innebär att alla trots att det inte är ett lagstadgat obligatorium bidrar till statistiken. Nationell statistik som policyunderlag, som innebär att informationen grupperas efter små- och medelstora företag, upphandlande myndighets eller företagens geografiska hemvist och produktområde. Verktyg för upphandlare. Statistiken möjliggör inköpsanalys, leverantörsberoenden, fakturavolymer (fördelat på faktura- storlek och leverantör), jämförelser, samarbetsmöjligheter och kontakter. Steg 2: Koppling till kontraktsregister baserat på efterannonsering i nationell annonsdatabas Möjlighet att analysera vad som köps inom och utanför upp- handlade kontrakt Möjlighet för enskilda myndigheter att identifiera bristande rutiner i samband med upphandling och inköp Möjlighet till nationell tillsyn (en fråga som noga måste utredas särskilt för svensk del) Steg 3: Koppling mot elektroniskt beställningssystem Möjlighet att på orderradnivå jämföra kostnadsskillnader mellan myndigheter och leverantörer databas är i huvudsak inte offentlig och inte heller tillgänglig för forskare. Viss aggregerad information finns dock tillgänglig på en hemsida.54 Den offentliga upphandlingen i skiljer sig från den i med avseende på omsättning och organisationsstruktur men det utesluter inte att kan lära sig mycket av modell för nationell upphandlingsstatistik. En viktig fråga att hantera är i vilken utsträckning tillsynsmyndigheten ska ha tillgång till enskilda poster i statistiken när denna baseras på ekonomi- system och medger spårning av inköp som ligger utanför upphandlade avtal. Inköp arbete med upphandlingsstatistik och upp- följning är ett svenskt exempel55 på organisation som pekar på betydelsen av uppföljning i syfte att göra goda affärer.56 Inköp är ett kommunalförbund som består av 10 kom- muner (, , , , , , , , och ) och har 40 offentliga kunder, t.ex. en enhet eller förvaltning inom någon av medlemskommunerna. Förbundet styrs av en politisk direktion och är en upphandlande myndighet. Verksamheten leds av en för- bundsdirektör och har tio lokalkontor, fyra upphandlingsteam med sammanlagt 28 medarbetare. Inköp genomför för sina medlemmars räkning upphandlingar och ger stöd och rådgivning. genomfördes 400 upphandlingar varav hälften var samordnade. Det totala värdet uppgick till fördelade på 1 200 avtal. Direktupphandlingen motsvarar cirka en fjärdedel av upphandlingen. Verksamheten finansieras av medlem- marna och avgiften är i förhållande till inköpsvärdet. Inköp arbetar med systematisk uppföljning av sin upphandling. Uppföljningsarbetet baseras på statistik som utvinns ur ett elektroniskt upphandlingssystem, en avtalsdatabas och medlemskommunernas ekonomisystem (leverantörsreskontra). Ett analysverktyg länkar informationen mellan de olika systemen och möjliggör därmed identifikation av olika upphandlingsmönster. Trots fem olika ekonomisystem och olika kontoplaner fungerar länkningen mellan upphandlings- och ekonomisystem. Systemet är helt öppet för medlemmarna och ses inom förbundet som en god plattform för dialog om upphandlingsfrågor. Statistiken används bland annat till att analysera relationen mellan konkurrensgrad och pris, som ett stöd i avtalsuppföljning och för att följa upp t.ex. i vilken utsträckning upphandlingen omfattar miljöhänsyn och om ställda miljökrav följer Miljö- styrningsrådets rekommendationer. Det finns möjlighet att basera analyserna på data . Statistiken omfattar av inköpsvolymen. Byggentre- prenader, tjänsteupphandlingar inom utbildning, hälso- och 55Redogörelsen baseras på ett dialogmöte med från Inköp . 56Det finns fler exempel på svenska upphandlande myndigheter och enheter som syste- matiskt arbetar med uppföljning och statistik, t.ex. lokaltrafik, kommun, , kommun, och kommuner i samarbete, och kommuner i samarbete. sjukvård, socialtjänst, kultur, fritids och idrottsverksamhet ingår normalt inte i Inköp verksamhet och därmed inte heller i statistiken. Upphandlingssystemet innehåller också en förenklad modul för direktupphandling varigenom det bland annat är möjligt att hantera förfrågan om intresse till leverantörerna. Den statistik om direkt- upphandlingarna som generas via analysverktyget innehåller bland annat information om hur många leverantörer som tillfrågats och hur många som visat intresse för en upphandling. Det är också möjligt att koppla information om konkurrensgrad till avtals- villkor. Inköp deltar i något som kallas Benchmark i Norr.57 Där utbyter man erfarenheter tillsammans med företrädare från , , , , och kommuner. Syftet är att förbättra sin egen upphandling och uppföljning. Samtliga kommuner i Benchmark i Norr arbetar med upphandlingsstatistik och uppföljning men de har kommit olika långt i detta arbete. Inom Inköp och Benchmark i Norr betraktas upp- följningsrutiner som en viktig del i att förvalta skattemedel på ett så ansvarsfullt sätt som möjligt. Uppföljningen via statistiken ses som en viktig komponent i mätning av produktivitet och som en naturlig del av arbetet med att utveckla olika verksamheter och upphandlingsprocessen. Utifrån den givna beskrivningen av Inköp verk- samhet och statistikrutiner tycks det enligt utredningen finnas stora likheter med de initiativ rörande upphandlingsstatistik som tagits i . 6.15Exemplet Försvarsmakten – projekt I detta avsnitt redogörs för Försvarsmaktens arbete med statistik och uppföljning på inköpsområdet. Redogörelsen baseras på kontakter med (Projektledare ) vid Försvars- makten. , Utveckling och Effektivisering av Försvars- maktens Anskaffningsverksamhet, startade . Projektet syftar till att utveckla och effektivisera Försvarsmaktens anskaff- 57 Benchmark i Norr upphandlar för cirka 600 000 invånares räkning och omfattar drygt 900 avtal. Antalet avtal per upphandlare att hantera varierar mellan 35 och 51. Nationell upphandlingsstatistik SOU 2011:73 ningsverksamhet och därigenom sänka totalkostnaden för myndighetens köp från externa leverantörer.58 Projekt är starten på ett långsiktigt och genomgripande förändringsarbete där målet är att Försvarsmaktens linjeorgani- sation tillägnar sig ett nytt arbetssätt, nya verktyg och nya kompetenser. Försvarsmaktens egenhanterade inköp uppgår till och genom så kallat strategiskt varu- gruppsarbete räknar myndigheten med att i ett första skede spara av den samlade inköpsvolymen, vilket motsvarar mer än i externa kostnader. Till grund för planering och prioritering av den strategiska inköpsverksamheten och som utgångspunkt för myndighetens referenskalkyl, har projekt tagit fram en s.k. spendanalys (dvs. en detaljerad kartläggning av den externa inköpsvolymen). Spendanalysen kopplar samtliga inköpstransaktioner under två på varandra följande kalenderår till en av projekt utvecklad varugruppsstruktur (dvs. en kategorisering av samtliga köpta tjänster och produkter). Initialt sammanställdes spendanalysen med hjälp av en separat databas, men i och med utrullningen av system PRIO59 säkrar projektet att varugruppsstrukturen imple- menteras i systemstödet och att myndigheten har tillgång till automatiserad spendanalys för stora delar av inköpsvolymen. Spendanalysen möjliggör spårbarhet ned till varu- gruppsnivå (t.ex. Kontorsmaterial), men kommer i och med införande av bl.a. elektroniska beställningskataloger i system PRIO att medföra spårbarhet ned till artikelnivå (t.ex. Den årliga besparingspotentialen baseras på myndighetens samlade inköpsvolym för fördelat på ca 80 definierade varugruppsklasser eller kategorier. Med hjälp av erfarenhetsvärden (benchmark-data insamlat av konsultbolag) från strategiska inköpsaktiviteter inom motsvarande varugruppsklasser hos andra verksamheter inom privat och offentlig sektor beräknade projekt sedan besparingsintervall per varugruppsklass. Besparingsintervallen validerades med representanter för Försvars- maktens anskaffningsverksamhet och den totala aggregerade besparingspotentialen identifierades till av adres- serad inköpsvolym. 58UEFA omfattar enbart Försvarsmaktens egna externa inköpsvolymer och inte de som hanteras av t.ex. FMV, FOI och . 59PRIO är ett integrerat affärsstödssystem vid Försvarsmakten. Logistik och inköp utgör en del av PRIO. För mer information se /Om-forsvarsmakten/ Ekonomi-och-planering/Projekt-Prio/. I och med omställningen till strategiskt inköpsarbete genomför Försvarsmakten genomgripande förändringar i anskaffningsverk- samheten. Tillgång till kvalificerad personal, de befintliga avtalens utformning, organisationens förmåga att säkra styrning och efterlevnad av avtal, framförs som viktiga kompententer för att säkra lägre totalkostnad för Försvarsmaktens externa köp. arbetar projekt med implementeringen av strategiskt varugruppsarbete i Försvarsmakten. har 12 strategiska varugruppsinitiativ eller genomförandeprojekt initierats av UEFA och vinsthemtagningen är på god väg. I de enskilda varugruppsinitiativen kompletteras data från den egna spendanalysen med detaljerad inköpsstatistik från samtliga relevanta leverantörer. Den samlade statistiken nyttjas för detaljerad analys av myndighetens inköpsmönster i syfte att upptäcka och definiera besparingsmöjligheter. Inköpsstatistiken utgör därmed en nyckelkomponent i myndighetens faktabaserade varugruppsstrategier. Därtill nyttjas statistiken ofta som grund för utformning av sortiment och förfrågningsunderlag (FFU). I efterföljande skede, när den beslutade varugruppsstrategin omsätts i t.ex. nya leverantörsavtal, bevakar Försvarsmakten avtals- trohet, sortimentsefterlevnad och nya inköpsmönster med hjälp av egen spendanalys, samt med hjälp av detaljerad inköpsstatistik som avkrävs leverantörerna. Dokumenterade avvikelser från beslutad varugruppsstrategi, t.ex. köp från fel leverantör eller utanför godkänt sortiment, följs upp och åtgärdas för att säkra att de i strategin beskrivna besparingarna också realiseras i konkreta inköp. För att bevaka och säkra vinsthemtagningen följer projekt upp besparingarna i fyra steg: Identifierade besparingar är de besparingar som Försvarsmakten identifierat på varugruppsklassnivå med stöd av extern benchmark- data enligt processen som beskrivits ovan. Planerade besparingar är de besparingar som Försvarsmakten beskrivit genom en Varugruppsstrategi. Varugruppsstrategin utar- betas av tvärfunktionella team och innehåller en detaljerad analys och handlingsplan för att reducera Försvarsmaktens kostnader för berörd varugrupp eller kombination av varugrupper. Säkrade besparingar är de besparingar som möjliggörs genom t.ex. ett förändrat regelverk för den egna organisationens köp- beteende eller ett nytt avtal med fastslagen prisnivå. Realiserade besparingar är slutligen de faktiska besparingar som kommer Försvarsmakten tillhanda när en inköpstransaktion genomförts i enlighet med den nya varugruppsstrategin, till exempel när en vara inhandlats av en Försvarsmakten-anställd till ett nytt lägre pris som i sig är ett resultat av den beslutade varugruppsstrategin. anser att Försvarsmaktens projekt visar hur upphandlingsstatistik kan användas i det strategiska inköpsarbetet. 6.16Upphandlingsutredningens bedömning och fortsatta arbete har inom ramen för sitt utåtriktade arbete funnit att upphandlare och leverantörer generellt ställer sig positiva till och ser nyttan med en förbättrad upphandlingsstatistik. Erfarenheter från , , Inköp och Försvarsmakten, kartläggning av marknaden för elektronisk upp- handling och upphandlarnas bruk av elektroniskt stöd, de rutiner som finns för inrapportering av statistik till EU och svenska initiativ visar att det finns förutsättningar för en förbättrad natio- nell upphandlingsstatistik. Stöd för en förbättrad statistik återfinns också bland forskare och i rapporter skrivna av t.ex. Kammar- kollegiet, , och Stats- kontoret. presenterar därför i delbetänkandet tre alternativa nivåer på upphandlingsstatistiken som utgångspunkt för sitt fortsatta arbete. De tre nivåerna varierar i hur omfattande statistiken kan vara. Alternativ 1 utgår i princip från att rutinerna förbättras för den statistikinsamling som är ålagd att göra inom ramen för upphandlingar över tröskelvärdena och att informationen enbart baseras på de variabler som genereras via de standardformulär som utgör grunden för rapporteringen till EU. Alternativ 2 innebär att alternativ 1 utökas med upphandlingar under tröskelvärdena med motsvarande innehåll i statistiken som i alternativ 1. Alternativ 3 innebär en utökning av alternativ 2 med variabler som skapas från andra upphandlingsdokument än standardformulären (förfrågningsunderlag, anbudssammanställning etc.). Oavsett vilket alternativ som diskuteras kan statistik- insamlingen utökas med att också omfatta uppgifter från ekonomisystem och överprövningar. Detta förbättrar bland annat möjligheten att få en rättvisande bild av vad som upphandlas och för hur omfattande svensk offentlig upphandling är. Det gör det även möjligt att på ett bättre sätt inkludera ramavtal och LOV- upphandlingar i statistiken liksom att bättre förstå överpröv- ningarna. Utredningen anser att det är mycket som talar för alternativ 3 eller möjligen alternativ 2 och att upphandlings- statistiken också bör baseras på information från ekonomisystem. Alternativ 2 är från ett kvalitetsmässigt perspektiv sämre än alternativ 3. Utredningen anser att statistiken ska ägas av staten även om privata lösningar för annonsering och elektroniskt upphandlings- stöd kan utgöra en del av insamlingen. bör i sitt fortsatta arbete fundera kring frågan om och i så fall hur direktupphandlingar ska ingå i statistiken. En annan viktig fråga för det fortsatta arbetet är hur och för vem statistiken ska vara sökbar. Utredningen har också i sitt fortsatta arbete att överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag och se över kostnaderna för en nationell upphandlingsstatistik. Oavsett vilket alternativ som pekas ut som det mest lämpliga för anser utredningen att inrapporteringen i så hög grad som möjligt ska samordnas med den rapportering som är obligatorisk och i övrigt också karaktäriseras av skalfördelar och ske elektroniskt. Det gör att samordning med annonsdatabaser och elektroniska upphandlingssystem60 bör eftersträvas. Statistikinsamlingen bör också utmynna i en databas som är systematiskt och elektroniskt sökbar med goda filtrerings- möjligheter. 60 Utredningen har förstått att mindre myndigheter och enheter inte i lika hög grad som större använder sig av elektroniskt stöd i upphandlingsprocessen. Detta gör att utredningen även bör fundera på om alla upphandlande myndigheter och enheter ska ingå i statistiken. har ju valt att fokusera på de större myndigheterna och dessutom ingår inte volymmässigt små upphandlingar i statistiken. Utvärdering av upphandlingsregelverket och En särskild utredare ska utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för even- tuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upp- handlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och . kartlägga och redovisa upphandlande myndigheters och enhe- ters samt leverantörers användning och erfarenheter av för- faranden och krav som har sitt ursprung i upphandlings- regelverket, kartlägga och analysera erfarenheterna av att använda offentlig upphandling som medel för att verka för samhällspolitiska mål som avser miljöhänsyn, sociala och etiska hänsyn samt ökad medverkan av små och medelstora företag i offentliga upphandlingar, analysera om det råder en balans mellan den ekonomiska nyttan med och transaktionskostnaderna för upphandlingsregelverkets huvudsakliga förfaranden, lämna förslag på åtgärder som kan förbättra den offentliga upphandlingens ekonomiska effektivitet, analysera behovet av ytterligare åtgärder för att upphandlande myndigheter och enheter ska kunna använda sin köpkraft i syfte att verka för att prioriterade samhällsmål uppnås, utveckla och föreslå metoder för regelbunden statistikinsamling, samt utreda och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlingsstatistiken ska kunna användas som instrument för att utvärdera och följa upp genomförd politik eller beräkna effekterna av framtida reformer på upphandlings- området. Utredaren ska genomföra uppdraget på ett utåtriktat sätt i kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbetsmarknadens parter, företag och intresseorganisationer.Uppdraget ska redovisas . Uppdraget att utvärdera upphandlingsregelverket Utvärdering av regelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv Målet för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv och rättssäker samt ha till syfte att ta till vara konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet (prop. 2009/10:1, bet. 2009/10:FiU1). I olika sammanhang framförs det emellertid ibland kritik mot upphandlingsreglernas ekonomiska rationalitet, dvs. huruvida den relativt reglerade offentliga upphandlingen faktiskt lönar sig jäm- fört med en mer avreglerad form av upphandling. Andra invändningar mot regelverket som uttalats är att det begränsar statens, kommunernas och landstingens möjligheter att använda sin köpkraft för att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag.