sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Det är dock ändamålsenligt att den informa- tion som de myndigheter som är inblandade i förfarandet besitter tas till vara för att minimera risken för att personer kommer till skada. Behovet av information för säkerhetsbedömningen har emellertid inte bara betydelse för att säkerhetsnivån ska vara tillräckligt hög; informationen är även viktig för att säkerhetsnivån ska kunna av- passas och inte bli onödigt hög. Denna aspekt har inte bara betydelse för ett effektivt utnyttjande av Polisens resurser, utan även för den person som handräckningsåtgärden avser. Från brukarföreningar som utredningen varit i kontakt med har således framförts att allt- för massiva polisinsatser i samband med att exempelvis en psykiskt sjuk person hämtas i hemmet både kan ha en starkt stigmatiserande effekt och inverka negativt på vårdprocessen. Att polismyndigheterna förses med relevant information har emellertid inte bara betydelse för säkerhetsbedömningen, utan även för planeringen av hur personen i fråga ska bemötas och hanteras i övrigt. Denna aspekt är särskilt viktig när det gäller handräckning med stöd av lagstiftning på hälso- och sjukvårdens samt ansvarsområden, i första hand LVM, LVU, LPT och LRV. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning räckning avser då personer som är i behov av vård och utförs just i syfte att han eller hon ska kunna få vård. Polisen behöver då rele- vant information för att kunna agera adekvat i förhållande till per- sonen i fråga, exempelvis för att kunna övertala denne att följa med till vårdgivaren. Utredningen har framhållit att personal från den beställande myndigheten normalt ska medverka vid en handräcknings- åtgärd. Sådan medverkan bör i regel innebära att den verkställande myndighetens roll i större utsträckning kommer att inriktas på att upprätthålla säkerheten. Utöver dessa primära syften fyller informationen även det prak- tiska syftet att den ger underlag för den lämplighetsbedömning som Polisen måste göra i det enskilda fallet för att avgöra om verkställig- heten av transporten bör överlämnas till Kriminalvården eller inte. Enligt förekommer det att myndigheter som begär handräckning – möjligen i syfte att få till stånd en transport snabbt – underlåter att lämna relevant informa- tion om den person som ska transporteras, exempelvis att denne befinner sig i ett mycket upprivet eller utagerande tillstånd. När personen ska avhämtas händer det då att transportpersonalen måste konstatera att transporten inte går att genomföra, exempelvis för att den planerats som en samtransport. Följden blir att transporten ställs in. Med bättre information skulle transporten däremot kanske ha kunnat planeras som en enskild transport eller förlagts till senare tillfälle då personen var i bättre skick. Mot att verkställande myndigheter får ökad information kan anföras, vad bl.a. brukarföreningar inom psykiatrin framfört till utredningen, nämligen de konsekvenser som en uppluckring av sekretessreglerna kan få för den personliga integriteten. Ökad tillgång till uppgifter om den enskildes hälsotillstånd och andra personliga förhållanden kan i förlängningen bidra till att människor avhåller sig från att söka vård. Mot ökad information kan också invändas att sådana regler kan medföra tillämpningsproblem; det är exempelvis tveksamt i vilken utsträckning icke-sjukvårdsutbildad personal kan tillgodogöra sig information rörande psykiatriska diagnoser. Ett ytterligare tillämp- ningsproblem kan vara hur information om en person ska avgränsas i tiden, dvs. hur gamla uppgifter som ska anses ha relevans. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning I fråga om uppgiftsskyldighet för beställande myndigheter skulle vidare kunna hävdas att införandet av en sådan skyldighet kan inne- bära att den beställande myndigheten åläggs ett ansvar för säkerhets- mässiga bedömningar, som ligger utanför dess kompetensområde. De skäl som kan anföras mot en ökad tillgång till information rör i första hand den personliga integriteten. Rätten till skydd för den personliga integriteten är inte absolut, utan kan bli föremål för in- skränkningar. Skyddet för den personliga integriteten måste vägas mot motstående legitima och grundläggande värden och intressen, såsom yttrandefrihet, informationsfrihet, offentlighet och brotts- bekämpning. Det finns många helt legitima behov att använda personanknuten information. En väl fungerande samhällsorganisation medför in- trång i enskilda individers personliga integritet. Frågan blir då vad som kan tolereras och vad som går utöver det som är acceptabelt eller med andra ord vad som är en kränkning av den personliga integri- teten och vad som inte är det. Mot bakgrund härav kan man säga att en persons integritet kränks i den mån det sker ett intrång i hans eller hennes privata sfär exempelvis genom att uppgifter om honom eller henne, som det finns rimliga skäl att beteckna som integritetskänsliga, sprids. Rätten till personlig integritet kan beskrivas som en prima facie-rättighet. Den är en giltig och välgrundad rättighet som dock i en konkret hand- lingssituation kan sättas ur spel om den kommer i konflikt med någon annan rättighet som väger tyngre. Enligt utredningens mening väger de verkställande myndigheter- nas behov av information för att säkerheten för samtliga inblandade i en handräckningssituation ska kunna tryggas och anpassas utom- ordentligt tungt. Därtill kommer att informationstillgången också syftar till att säkerställa ett lämpligt bemötande av den person som handräckningsåtgärden avser. Detta är särskilt viktigt, eftersom vårdbehovet finns även under ett handräckningsförfarande. Mot bakgrund av vad som sagts bör verkställande myndig- heter ha tillgång till erforderlig information som behövs för plane- ringen och genomförandet av handräckningen. För att tillgodose skyddet för den personliga integriteten, bör informationstillgången emellertid nyanseras i en rad avseenden. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning finns således skäl att restriktivt avgränsa den personkrets som in- formationen ska avse. Det finns också ett behov av att tillse att infor- mationen kan sekretessbeläggas hos de verkställande myndigheterna, se 20.4.3. I fråga om de eventuella tillämpningsproblem som kan uppkom- ma om beställande myndigheter åläggs en uppgiftsskyldighet, bör framhållas att relevant information inom exempelvis hälso- och sjukvården vanligen avser allmänt hållna uppgifter, exempelvis om en person är våldsbenägen eller har vanföreställningar. I normal- fallet bör det således sällan finnas anledning att ingående redovisa psykiatriska diagnoser. Som framhålls i avsnitt 9.5.2 är det dock ange- läget att personal inom de verkställande myndigheterna har grund- läggande kunskaper om vissa psykiska sjukdomar och begrepp. När det gäller den beställande myndighetens ansvar bör framhållas att uppgiftsskyldigheten innebär ett ansvar för att den verkställande myndigheten förses med relevant information. Den innebär däremot inte att den beställande myndigheten bär ett ansvar för att riskerna i samband med handräckningsåtgärden bedöms korrekt, eftersom säkerhetsbedömningen, liksom åtgärdens genomförande, enbart är den verkställande myndighetens ansvar. 20.4.2Vilken rätt har verkställande myndigheter att få uppgifter från beställande myndigheter samt att få ut uppgifter ur Polisens register? Bedömning: De myndigheter som verkställer handräckningar har begränsade möjligheter att få uppgifter från beställande myn- digheter samt att få ut uppgifter ur Polisens register. Förslag: För att de verkställande myndigheterna ska få tillgång till relevant information bör dels de beställande myndigheterna åläggas en uppgiftsskyldighet, dels de verkställande myndigheter- na få ökad tillgång till uppgifter ur Polisens register. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning I vilken utsträckning en myndighet kan lämna information till en annan myndighet vid en begäran om handräckning avgörs av vilken sekretess som råder inom respektive myndighets verksamhetsom- råde. Flertalet handräckningar sker enligt de olika lagarna om tvångs- vård. Inom såväl hälso- och sjukvården som skyddas uppgifter rörande den enskildes hälsotillstånd och andra personliga förhållanden i huvudregel genom ett s.k. omvänt skaderekvisit. Det innebär att sekretess gäller för sådana uppgifter om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men (25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § OSL). Det finns därför i allmänhet ett hinder för hälso- och sjukvården och att lämna ut information till polismyndigheten i sam- band med handräckning. Den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL är tillämp- lig även när det gäller hälso- och sjukvården och . En- ligt denna bestämmelse – som reglerar s.k. nödvändigt utlämnande – hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas ut, om det är nödvän- digt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska emellertid tillämpas restriktivt. Sek- retessen får efterges endast i fall då ett utlämnande är nödvändigt för att en myndighet ska kunna fullgöra ett åliggande.6 Enligt den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 27 § OSL – den s.k. generalklausulen – får en sekretessbelagd uppgift lämnas ut till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att upp- gifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen gäller emellertid inte i fråga om sekretess inom hälso- och sjukvården och . Vissa andra myndig- heter bör dock i många fall kunna lämna ut sekretessbelagda upp- gifter till de verkställande myndigheterna i samband med handräck- ning enligt denna bestämmelse, eftersom det vid en intresseavvägning i allmänhet får anses uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Mot bakgrund av vad som sagts krävs författningsändringar för att de verkställande myndigheternas behov av information som de beställande myndigheterna förfogar över bättre ska kunna till- godoses. För att de verkställande myndigheterna inte regelmässigt ska behöva efterfråga information inför varje handräckningsåtgärd, 1979/80 Del A s. 465 och 494. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning bör utgångspunkten vara att de beställande myndigheterna ska åläggas en uppgiftsskyldighet. Som framgått ovan ska personuppgifter ur belastningsregistret lämnas ut om det begärs av polismyndigheten för verksamhet som avser att förebygga, upptäcka och utreda brott samt vid lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning. I vid mening kan verksamhet för att förebygga brott avse flertalet av Polisens uppgifter. Inom Polisen definieras verksamhetsgrenen brottsförebyggande arbete som aktiviteter som Polisen genomför – i samverkan med andra aktörer eller självständigt – i syfte att för- hindra eller försvåra genomförandet av brott, brottslig verksamhet eller ordningsstörningar.7 Enligt innebär det i praktiken att all kärnverksamhet som inte utgörs av händelsestyrd utredningsverksamhet, planlagd spaningsverksamhet eller service faller in under begreppet brottsförebyggande polisarbete. I egentlig mening avses med brottsförebyggande verksamhet däremot verk- samhet riktad till personer, som inte är föremål för rättsväsendets verksamhet på grund av brott.8 När det gäller uttrycket lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning anges i förarbetena till BRL som exempel på lämplighetsprövning prövning enligt körkortslagstiftningen, som exempel på tillståndsprövning polismyndigheternas tillstånd i vapenärenden och som exempel på annan prövning regeringens prövning av ärenden om nåd i brottmål.9 En begäran om handräckning ska emellertid efterkommas utan mate- riell prövning. Behovet av registeruppgifter har endast betydelse för planeringen och genomförandet av åtgärden. En begäran om hand- räckning omfattas därför inte av bestämmelsen. Det sagda innebär att det inte finns stöd i BRL och BRF för att inhämta uppgifter från belastningsregistret för handräckningsända- mål. Uppgifter i belastningsregistret omfattas enligt 35 kap. 3 § OSL av s.k. absolut sekretess, dvs. det ställs inte upp något skaderekvisit 7Polisens planeringsföreutsättningar för perioden –2010, dnr CO-903-783/07. 8Berggren m.fl., Polislagen. En kommentar, s. 33, jfr 2 § första punkten polislagen. 1997/98:97 s. 158. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning som villkor för sekretessen. När det gäller utlämnande av uppgifter ur registret gäller endast de föreskrifter som finns i BRL och Säker- hetsskyddslagen med respektive förordningar. I dessa författningar ges inte något stöd för inhämtande av uppgifter för handräcknings- ändamål. En verkställande myndighet har därmed inte någon rätt att få ut uppgifter ur belastningsregistret i samband med handräckning. Ändamålen med misstankeregistret sammanfaller med belastnings- registrets ändamål. får därutöver användas för att samordna förundersökningar mot en person. Beträffande innebörden av begreppen förebygga brott samt lämp- lighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning, se föregående avsnitt. Av resonemanget följer att det inte finns stöd i MRL och MRF för att inhämta uppgifter från miss- tankeregistret för handräckningsändamål. I fråga om misstankeregistret gäller enligt 35 kap. 1 § punkten 7 OSL sekretess för uppgifter om en enskilds personliga och ekono- miska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. De sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. OSL är emellertid tillämpliga i fråga om misstankeregistret. Det innebär att en uppgift ur registret får lämnas ut enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sek- retessen ska skydda. Det gäller dock inte om utlämnandet strider mot lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av PUL. Bestämmelsen i 10 kap. 27 § OSL hindrar inte att utbyte av upp- gifter enligt paragrafen sker rutinmässigt också utan särskild författ- ningsreglering. Den bygger emellertid på att sådant uppgiftsutbyte ska vara författningsreglerat. När rutinmässigt uppgiftslämnande undantagsvis inte är författningsreglerat men ändå kan anses tillräck- ligt motiverat, måste den intresseavvägning som generalklausulen förutsätter, ske på förhand. Bedömningen behöver alltså inte göras i det enskilda fallet. Vid prövningen om utlämnande ska den mot- Myndigheternas behov av information i samband med handräckning tagande myndighetens behov av uppgifterna vägas mot det intresse som sekretessen typiskt sett ska tillgodose.10 I fråga om handräckningsärenden bör det anses vara uppenbart att intresset av att uppgifter lämnas ut från misstankeregistret har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vid en sådan bedömning kan en polismyndighet därmed med stöd av 10 kap. 27 § OSL hämta uppgifter från misstankeregistret i samband med handräckning. Inhämtande av uppgifter ur misstankeregistret bör följdaktligen kunna ske rutinmässigt utan en prövning i det enskil- da fallet. Som framgått ovan ska vapenregistren ha till ändamål att ge informa- tion om sådana uppgifter som behövs för att förebygga, upptäcka och utreda brott med anknytning till skjutvapen, samt att underlätta handläggningen av frågor om tillstånd enligt vapenlagen. Vid behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet gäller polisdatalagen. Denna saknar emellertid här relevanta bestämmelser om utlämnande. När en registerförfattning saknar bestämmelser på områden som regleras i PUL ska bestämmelserna i tillämpas.11 Ett grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter är enligt 9 § punkten d PUL att uppgifterna inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Vad som är oförenligt med dessa ändamål är en fråga som anses få bestämmas i praxis. Det bör finnas ett visst utrymme för tolk- ningen att behandling som sker efter insamlandet inte direkt måste motsvaras av ett från början angivet ändamål.12 Som framhållit bör man vid behandling av uppgifterna i de centrala vapenregistren bl.a. beakta att det är en polismyndighet som inhämtar uppgifter för polisiär verksamhet, även om arten av denna verksamhet inte är densamma när det gäller det ursprungliga och det nya ändamålet.13 Man bör även väga in att en person som är registrerad i ett vapenregister sannolikt räknar med att dessa uppgifter används generellt vid polisiär verksamhet. 10Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen. En kommentar, s. 10:27:4, jfr JO 1973 s. 228. 11Öman m.fl., Personuppgiftslagen. En kommentar, s. 65 12SOU 1997:39 s. 351 och SOU 1999:105 s. 253. 13Dnr Ju2008/10683/L4. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning denna bakgrund bör de reglerade ändamålen med vapenregistren inte anses oförenliga med handräckningsändamål. Inhämtande av upp- gifter ur de centrala vapenregistren bör även anses vara tillåtet en- ligt PUL:s övriga bestämmelser. Inte heller sekretessbestämmelsen i 18 kap. 16 § OSL utgör något hinder mot att uppgifter lämnas ut för handräckningsändamål, efter- som det får anses stå klart att uppgifterna kan röjas utan fara för att vapen och ammunition kommer till brottslig användning. Även den omständigheten att de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. OSL är tillämpliga bör möjliggöra ett utlämnande av uppgifter. I de författningar som reglerar belastnings- respektive misstanke- registret saknas stöd för att inhämta uppgifter från dessa register för handräckningsändamål. Bestämmelserna om belastningsregister medger inte heller i övrigt att uppgifter ur registret inhämtas för handräckningsändamål. Det finns därför ett behov av att skapa en sådan möjlighet. När det gäller misstankeregistret bör en verkställande myndighet med stöd av 10 kap. 27 § OSL kunna hämta uppgifter ur registret i samband med handräckning. De verkställande myndigheternas be- hov av uppgifter ur misstankeregistret är emellertid både omfat- tande och rutinmässigt. Med hänsyn till att bestämmelsen inte är avsedd för rutinmässigt uppgiftsutlämnande och då regleringen av utlämnande av uppgifter bör vara tydlig, bör rätten att hämta upp- gifter ur registret för handräckningsändamål regleras särskilt. I fråga om uppgifter ur de centrala vapenregistren bör varken reg- lerna i PUL eller OSL hindra att uppgifter inhämtas. För att upp- giftsinhämtande inte ska behöva föregås av en sekretessprövning i varje enskilt fall, men också för att tydliggöra möjligheten att få ut nämnda registeruppgifter, bör även rätten att inhämta uppgifter ur de centrala vapenregistren för handräckningsändamål vara uttryck- ligt reglerad i författning. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning 20.4.3Hur bör författningsändringarna se ut? Förslag: I LVM, LVU, LPT, LRV och LSU införs bestämmelser som ålägger den myndighet som begär biträde att utan hinder av sekretess lämna den verkställande myndigheten de uppgifter om den enskilde som behövs för planeringen och genomförandet av åtgärden. BRL, MRL och vapenlagen kompletteras på så sätt att registren även ska ha som ändamål att ge information om sådana uppgifter som behövs för planeringen och genomförandet av en handräckningsåtgärd enligt angivna lagar om tvångsvård. Vilka handräckningsåtgärder bör omfattas av uppgiftsskyldighet respektive utökad tillgång till registeruppgifter? Utredningen har ovan funnit att myndigheter som verkställer hand- räckningsåtgärder generellt sett har ett behov av att få ta del av in- formation som den beställande myndigheten har samt registerupp- gifter som kan vara relevanta för planeringen och genomförandet av handräckningen. Vidare har konstaterats att det krävs författnings- ändringar för att tillgodose dessa behov. En första fråga blir därför vilka handräckningsbestämmelser som ska omfattas av författnings- ändringarna. Det mest långgående alternativet är att låta samtliga handräck- ningsbestämmelser omfattas. Därmed skulle en heltäckande reglering åstadkommas. I avsnitt 2.4 har emellertid redogjorts för den avse- värda mängd handräckningsbestämmelser som finns, varav flertalet tillämpas mycket sällan. Bestämmelserna har vitt skilda ändamål och saknar enhetlig utformning. En komplikation vore att den person- krets, som skulle kunna komma i fråga för informationen i vissa fall skulle vara svåravgränsad, exempelvis när en åtgärd riktar sig mot en juridisk person. I vissa fall syftar handräckningen exempelvis till att bereda tillträde till visst område eller utrymme. Det går därför inte att vid alla former av handräckning peka ut en viss person så- som föremål för åtgärden. Även ur ett lagtekniskt perspektiv vore en sådan lösning kom- plicerad, eftersom det inte finns någon särskild lagstiftning som generellt reglerar handräckning. Det medför att frågan om upplys- ningsskyldighet kräver reglering i varje enskilt handräckningsfall. Utredningen har ovan funnit att det inte finns tillräckliga skäl att före- slå en allmän lagstiftning angående handräckning, se avsnitt 17.6.2. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Det finns inte anledning att göra en annan bedömning på grund av det informationsbehov som kan finnas vid handräckning. Det bör dock påpekas att de sekretessbestämmelser som hindrar polismyndigheterna från att ta del av relevant information till stor del rör hälso- och sjukvården samt . Myndigheter inom andra verksamhetsområden kan däremot i viss utsträckning lämna ut sekretessbelagd information med stöd av den s.k. general- klausulen. Ett alternativ till att låta samtliga handräckningsbestämmelser om- fattas vore att reglera informationstillgången vid vissa handräcknings- åtgärder, företrädelsevis de som rör tvångsomhändertaganden enligt LVM, LVU, LPT, LRV och LSU. Regleringarna skulle kunna göras mer eller mindre långtgående utifrån vilken handräckningsåtgärd som avses. Enligt är informationsbehovet störst vid de handräckningar som sker enligt LVM, LVU, LPT och LRV. Utöver dessa lagar bör även LSU nämnas. Handräckningar enligt dessa lagar står för det absoluta flertalet av samtliga polishandräckningar, se av- snitt 2.4.5. Det är också inom hälso- och sjukvårdens samt social- tjänstens områden som sekretessen är starkast. Därtill kommer att handräckningsåtgärder enligt nämnda lagar – typiskt sett – innebär störst säkerhetsmässiga risker, samt att de personer som åtgärderna omfattar har ett vårdbehov och därmed är i särskilt stort behov av ett lämpligt bemötande. De handräckningsåtgärder som sker enligt dessa lagar är dessutom i allmänhet de som är mest ingripande, främst då de rör frihetsberövanden. Den personkrets som informations- behovet avser är också relativt lätt avgränsad och inskränker sig i all- mänhet till vårdtagaren själv, se nedan. Enligt utredningens mening är det därför handräckningsåtgärder enligt LVM, LVU, LPT, LRV och LSU som bör omfattas av författningsändringar i syfte att reglera uppgiftsskyldighet respektive en utökad tillgång till registerupp- gifter. Den omständigheten att behovet av information kan vara mer eller mindre stort, bl.a. beroende på vilken handräckningsåtgärd som avses, bör beaktas inom ramen för den behovsprövning som bör ske i samband med att information utlämnas respektive inhämtas, se nedan. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Vilka personkategorier bör omfattas? Behovet av information i samband med handräckning avser i första hand den person som handräckningsåtgärden gäller. Rikspolissty- relsen har framhållit att även uppgifter om familjemedlemmar och personer som brukar vistas tillsammans med den person som är föremål för åtgärden är värdefulla.