sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — 7Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Den snabba utvecklingen inom informationsteknologin påverkar samhället på alla nivåer. IT-systemens komplexitet ökar liksom möjligheterna att införa nya och mer avancerade funktioner. Inom den offentliga förvaltningen utförs allt fler moment med hjälp av elektroniska rutiner och en stor del av myndigheternas informationshantering sker i elektronisk form. Informationsteknikens utveckling har bl.a. bidragit till en ökad elektronisk ärendehantering. Flera myndigheter har i stor utsträckning lämnat den pappersbaserade hanteringen bakom sig. Det blir också allt vanligare att myndigheterna utbyter information genom elektronisk kommunikation och att handlingar lagras elektroniskt. In- formationsteknologin har på så vis effektiviserat handläggningen hos myndigheterna och erbjudit mer kostnadseffektiva lösningar. har informationsteknologin bidragit till att myndigheterna kan hålla en högre servicenivå gentemot allmänheten. Det har ofta framhållits att den statliga förvaltningen ska vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknologin, såväl i den egna verksamheten som i samverkan med företag och myndigheter. I budgetpropositionen för betonade regeringen bl.a. att utvecklingen av elektronisk förvaltning ska göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen (prop. 2006/07:1 utg.omr. 2, avsnitt 5.5). Regeringen påpekade vidare att den avsåg att säkerställa dels att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas, dels att myndigheter använder enhetliga Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar format för övrig informationsöverföring och kommunikation när så krävs. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) redovisade regeringen riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen. Det betonades att det övergripande målet är att den svenska statsförvaltningen ska, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående och därigenom vinna medborgarnas fulla förtroende. Regeringen anförde att den avsåg att utifrån de riktlinjer som angetts inleda ett flerårigt handlingsprogram som i första hand skulle inriktas på huvudområdena kvalitet, kompetens och etik, styrning och ledning samt informationsförsörjning. Enligt regeringen borde statsförvaltningen, med beaktande av integritets- och säkerhetsaspekter, ta till vara informationsteknikens möjligheter att förenkla och förbättra kontakterna för medborgare och företag med myndigheterna, att öka allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet samt att effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offentlig sektor samt med EU- institutioner och andra länders förvaltning (prop. 1997/98:136 s. 18 och 54 ff.). Regeringen framhöll vidare att den tekniska infrastrukturen för statsförvaltningens kommunikation med medborgare och företag bör bygga på Internet. Enligt regeringen omfattar den s.k. IT- infrastrukturen inte bara teknik och tillämpningar, utan också informationsresurser, regelverk, kompetens och organisation. Regeringen konstaterade att den tekniska delen av infrastrukturen till stora delar definieras av IT-industrin och att Internet är en etablerad del av infrastrukturen för flertalet stora myndigheter. Arbetet med infrastrukturen för den offentliga förvaltningen hade visat att det fanns behov av gemensamma standarder, tekniker, metoder m.m. Regeringen påpekade vidare att det behövdes enhetlighet när det gäller begreppsdefinitioner, informationsinnehåll och beskrivningar av dokument m.m. (prop. 1997/98:136 s. 56 f.). Ett växande problem var bl.a. att finna önskad information i de alltmer omfattande elektroniska källorna. Därutöver underströk regeringen att en detaljstyrning av förvaltningens IT-utveckling inte var möjlig eller önskvärd. Däremot vore det önskvärt att det fanns fungerande riktlinjer för uppbyggnaden av en gemensam infrastruktur för den offentliga förvaltningen. I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) konstaterade regeringen att samhället står mitt Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar uppe i en samhällsomvandling som går under namn som den digitala revolutionen eller IT-revolutionen (s. 13). I propositionen påpekades att informationstekniken representerar en ny basteknik, precis som en gång elektriciteten och bensinmotorn i industrisamhällets barndom. Regeringen noterade vidare att informationstekniken snart skulle komma att finnas representerad överallt i samhället. Regeringens IT-politiska mål är enligt propositionen att som första land blir ett informationssamhälle för alla. Enligt regeringen skulle det krävas målmedvetna insatser inom varje politikområde för att främja detta mål (prop. 1999/2000:86 s. 24 ff.). Vägledande inriktning för IT-politiken ska vara bl.a. att främja demokrati och rättvisa. Detta ska åstadkommas genom att man ökar allas möjlighet till information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska beslutsprocesser, både i och i övrigt inom EU genom användningen av informationsteknologin. Vidare påpekades i propositionen att människors integritet inte otillbörligt får kränkas när informationsteknologin används. Därutöver framhölls att en effektiv offentlig förvaltning ska åstadkommas genom att man låter den offentliga förvaltningen bli en föregångare i användningen av informationsteknologin. När det gäller bl.a. regelsystem, utbildning och infrastruktur föreslog regeringen att prioriterade uppgifter för staten ska vara att öka tilliten till informationsteknologin, kompetensen att använda informationsteknologin samt tillgängligheten till informationssamhällets tjänster (prop. 1999/2000:86 s. 31 ff.). Beträffande den sistnämnda uppgiften anförde regeringen att en strategi bör utformas för att effektivisera och underlätta tillgängligheten till den offentliga informationen och för att stimulera utveckling av elektroniska informationstjänster. I fråga om den prioriterade uppgiften för staten att öka kompetensen att använda informationsteknologin och tilliten till densamma anförde regeringen att den statliga förvaltningen bör vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik i den egna verksamheten och i samverkan med företag och medborgare (prop. 1999/2000:86 s. 97 ff.). Arbetet med att utveckla myndigheternas IT-användning borde därför enligt regeringen fortsätta i enlighet med de riktlinjer som regeringen angav i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136). Bland annat påpekades att utvecklingen av s.k. 24-timmarsmyndigheter som är elektroniskt tillgängliga för informationshämtande och ärende- Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar hantering borde stimuleras. För att öka tilliten hos dem som ska utnyttja den nya tekniken måste hög säkerhet garanteras i den elektroniska kommunikationen mellan myndigheter, företag och medborgare. Angelägenheten av att snabbt få till stånd för statsförvaltningen gemensamma säkerhetslösningar som innefattar system för hantering av elektroniska signaturer framhölls av regeringen. 7.1.1E-delegationen och regeringens nationella handlingsplan för e-förvaltning Regeringen beslutade en handlingsplan för e- förvaltning (Handlingsplan för e-förvaltning: Nya grunder för IT- baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning [dnr Fi2008/491]). Syftet med handlingsplanen är att förbättra samordningen av det strategiska e-förvaltningsarbetet inom . Det konstateras i handlingsplanen att om myndigheterna utnyttjar dessa nya möjligheter borde svensk förvaltning fram kunna återta en ledande position inom e-förvaltningsområdet. definieras i handlingsplanen som verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser.1 Det övergripande målet i handlingsplanen är att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Där det är till fördel för medborgare och företagare samt där kvaliteten, säkerheten och produktiviteten kan höjas ska myndigheterna samverka sektorsvis. Därigenom, konstateras i handlingsplanen, ska återta en ledande position inom området elektronisk förvaltning. Det övergripande målet ska uppnås med hjälp av insatser inom fyra områden. Insatsområde ett (regelverk 1 I samband med det svenska ordförandeskapet i EU undertecknades en ministerdeklaration om e-förvaltning av medlemsstaternas ministrar med ansvar för e- förvaltningsfrågor. Av policydokumentet framgår tre övergripande mål för e-förvaltnings- politiken fram . För det första ska medborgarnas och företagens engagemang ökas dels genom att offentliga e-tjänster ska skapas efter användarnas behov och tillsammans med tredje part, dels genom ökad tillgång till offentlig information, stärkt transparens och effektivare sätt för intressenter att delta i beslutsprocessen. För det andra ska mobiliteten på den inre marknaden öka med hjälp av offentliga e-tjänster för att starta och driva företag samt för att studera, arbeta, bo och pensionera sig var som helst inom EU. För det tredje ska effektiviteten i förvaltningen öka med e-tjänster som minskar den administrativa bördan, förbättrar organisationsprocesser och framhåller en grön ekonomi. Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar för myndighetsövergripande samverkan och informationshantering) och två (tekniska förutsättningar och IT-standardisering) syftar till att på olika plan förbättra förutsättningarna för e-förval- tning. Insatsområde tre (gemensamma verksamhetsstöd, kompetensförsörjning och samlad uppföljning) syftar till att harmonisera vissa av myndigheternas stödprocesser. Insatsområde fyra (förvaltningens kontakter med medborgare och företagare) ska slutligen producera de synliga resultaten gentemot medborgarna och företagarna i termer av en förenklad kontakt. beslutade regeringen att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning (Dir. 2009:19). Delegationen, som har antagit namnet E-delegationen, ska enligt direktiven som första uppgift utforma ett förslag till strategi för myndigheternas arbete med e-förvalt- ning. Därefter ska delegationen koordinera de statliga myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt samt följa upp dess effekter för medborgare, företagare och medarbetare. Delegationen ska vidare koordinera vissa IT-standardiseringsfrågor samt bistå regeringen i det internationella arbetet på området. En av utgångspunkterna för E-delegationens arbete är enligt direktiven att medborgare ska kunna utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service på ett enkelt sätt. ska bidra till att förenkla kontakten mellan förvaltningen och medborgare och ska präglas av tillgänglighet och användbarhet. Det framhålls i direktiven att det är mycket viktigt att denna utveckling sker med ett bibehållet starkt skydd för den personliga integriteten. Delegationen bör även enligt sina direktiv beakta behovet av att tillgängliggöra offentlig information bl.a. för vidareutnyttjande. Det anmärks vidare att en mer tillgänglig offentlig information kan bidra till utvecklingen av ekonomin men också underlätta vardagen för medborgare och företag. lämnade E-delegationen betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86). I betänkandet anförs att e-förvaltning inte längre bör betraktas som en intern angelägenhet för myndigheterna utan som något som har stor potentiell påverkan på hela samhället. För att säkerställa en behovsdriven e-förvaltning föreslår delegationen att regeringen ska ge , , Lantmäteriet och Transportstyrelsen ett särskilt utvecklingsansvar för e-förvaltning. Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar att leda samverkan och utveckling inom följande intressent- och målgruppsområden: företag och företagande, privatpersoner, geografisk information och fastighetsinformation samt fordon och förare. Dessa s.k. utvecklingsansvariga myndigheter ska dessutom tillhandahålla bastjänster för informationsförsörjning. Därutöver föreslår E-delegationen att regeringen i förordning ska reglera att myndigheter under regeringen ska främja utvecklingen av elektroniska tjänster inom sina respektive verksamhetsområden och samordna elektroniska tjänster som myndigheterna tillhandahåller gemensamt. I förordning ska också regleras att samordning ska ske av elektroniska tjänster för e-legitimationer. En nämnd inom ska få rätt att meddela föreskrifter. Reglering i förordning ska öka tydligheten och höja ambitionen på e-förvaltningsområdet. 7.2Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form – en lägesbeskrivning Kommittén ska enligt sina direktiv ta fram ett – så långt möjligt – heltäckande underlag i fråga om vilka ekonomiska och andra konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle innebära. För att kunna bedöma bl.a. de ekonomiska konsekvenserna av en ordning med en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form var det nödvändigt att först göra en kartläggning av omfattningen m.m. av elektroniskt utlämnande . Även om det inte finns någon direkt skyldighet för myndigheterna att tillmötesgå allmänhetens önskemål om att få ut allmänna handlingar i elektronisk form så sker detta i många fall. Detta bekräftas av den kartläggning som har utfört på uppdrag av kommittén (se bilaga 2, ESV:s rapport 2009:31 Allmänna handlingar i elektronisk form). Kartläggningen visar att en majoritet av de statliga myndigheterna får färre än hundra beställningar på kopior av allmänna handlingar. En liten andel av de statliga myndigheterna mottar dock fler än Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar 10 000 beställningar från allmänheten på kopior av allmänna handlingar. Kartläggningen ger vidare vid handen att en överväldigande majoritet av de statliga myndigheterna faktiskt lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form. Däremot är det endast en minoritet av myndigheterna som har uppgett att elektroniska kopior är det vanligaste sättet att lämna ut allmänna handlingar på. När elektroniska kopior lämnas ut framkommer det av kartläggningen att e- post är det helt dominerande mediet. Av de myndigheter som lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form visar kartläggning att det bara är en knapp fjärdedel som tar ut en avgift för uttaget. Elektroniska kopior lämnas till privatpersoner, journalister, kommersiella aktörer etc. Trots avsaknaden av en rättslig skyldighet att lämna elektroniska kopior upplevs det ofta som både tids- och kostnadsbesparande att skicka den efterfrågade handlingen via exempelvis e-post. Av kartläggning följer att kommuner och landsting inte synes ha kommit lika långt med tillhandahållande av allmänna handlingar i elektronisk form som statliga myndigheter. Kartläggningen visar vidare att massuttag av allmänna handlingar i elektronisk form – dvs. uttag utöver enstaka handlingar eller registeruppgifter – förekommer tämligen sparsamt. Av de myndigheter som har svarat att de lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form har fler än hälften uppgett att massuttag över huvud taget inte förekommer. Endast ett fåtal myndigheter har uppgett att massuttag av allmänna handlingar förekommer i stor omfattning. Inom en inte alltför avlägsen framtid är det troligt att i stort sett samtliga allmänna handlingar hos en myndighet finns lagrade i elektronisk form. Många myndigheter arbetar aktivt med att föra över pappershandlingar till elektroniska handlingar genom t.ex. skanning. På så vis kommer även allmänna handlingar av äldre datum att innefattas i myndighetens bestånd av elektroniskt lagrade allmänna handlingar. bedömning är att allt tyder på att andelen myndigheter som lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form med tiden kommer att öka ytterligare, bl.a. till följd av samhällsutvecklingen i stort där en fortsatt digitalisering av myndigheternas kontakter med medborgarna är en viktig beståndsdel. Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Av framgår också att de flesta myndigheter inte tror att en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kommer att leda till någon större ökning av antalet beställningar. Utöver den enkätundersökning som har gjort för kommitténs räkning har kommittén kompletterat bilden genom egna kontakter med myndigheter och andra organ. I avsnittet redovisas några praktiska exempel på hur det elektroniska utlämnandet av allmänna handlingar ser ut inom vissa delar av den statliga förvaltningen. Domstolarna har ett stort antal allmänna handlingar lagrade i elektronisk form. Genom ärendehanteringssystemet finns alla domar och beslut m.m. elektroniskt lagrade hos domstolarna. Det förekommer också att domstolar väljer att skanna in äldre avgöranden så att även de finns att tillgå i elektronisk form. Enligt vad kommittén har erfarit är det tämligen vanligt att landets domstolar lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form. Exempelvis skickas domar som begärs ut i elektronisk form via e- post som pdf-filer. Den elektroniska distributionen upplevs ofta som både effektiv och kostnadsbesparande. Det förekommer att de domstolar som lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form gör så endast efter begäran, men också att domstolen aktivt frågar sökanden om han eller hon vill ha en elektronisk kopia. Vissa av landets domstolar erbjuder också en möjlighet på sin hemsida att beställa domar från arkivet via ett webbformulär. Det förhållandet att vissa av landets domstolar lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form medan andra praktiskt taget aldrig gör det kan uppfattas, enligt vad kommittén har erfarit, som irrationellt. Allmänheten upplever det som märkligt att man kan få ut handlingar i elektronisk form hos en domstol men inte hos en annan. Det förekommer även variationer beträffande de avgifter som domstolarna tar ut i samband med elektroniska utlämnanden. Utgångspunkten är att domstolarna har möjlighet att ta betalt för Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar den elektroniska information som de lämnar ut med stöd av bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen (se vidare avsnitt 4.3.4). Somliga domstolar väljer inom ramen för detta bemyndigande att inte alls ta betalt för elektroniskt utlämnad information, medan andra väljer att exempelvis ta ut samma avgift som för ett motsvarande pappersutlämnande.2 Skatteverkets informationssamlingar omfattas i stora delar av registerförfattningar som reglerar i vilka fall uppgifter får eller inte får lämnas ut i elektronisk form. Beträffande exempelvis uppgifter i beskattningsdatabasen gäller enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet att uppgifter ur beskattningsdatabasen får lämnas ut till enskild på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Så har skett i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. I förordningen anges närmare i vilka fall det är tillåtet för myndigheten att lämna uppgifter om exempelvis namn och personnummer till enskild på medium för automatiserad behandling (9–15 §§). Uppgifter får med stöd av dessa bestämmelser lämnas ut på medium för automatiserad behandling till bl.a. arbetsgivare eller uppdragsgivare samt till den som har tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet. Utöver de fall som uttryckligen anges i förordningen är det alltså inte tillåtet för myndigheten att lämna uppgifter ur beskattningsdatabasen till enskild på medium för automatiserad behandling. Därutöver finns exempel på register/databaser inom verksamhetsområde som saknar föreskrifter om förbud mot elektroniskt utlämnande av information. Av förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i , som trädde i kraft , följer att kan utfärda identitetskort för personer som är folkbokförda i och som har fyllt . ska enligt förordningen föra en ID- kortsdatabas. Förordningen stadgar endast att uppgift om ett identitetskorts giltighet får lämnas ut genom direktåtkomst (16 §). I övrigt sägs inget om formerna för utlämnande av uppgifter från 2 pågår ett arbete inom med att utarbeta rekommendationer kring bl.a. uttaget av avgifter vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Mot bakgrund av avsaknaden av inskränkningar i fråga om utlämnandebestämmelser får det således anses vara tillåtet för att ur ID-kortsdatabasen lämna offentliga uppgifter till t.ex. enskilda på elektronisk väg. I de fall där den aktuella registerförfattningen så tillåter är det vanligt att väljer att lämna ut en efterfrågad allmän handling i elektronisk form. Ett elektroniskt utlämnande är ofta ett önskemål från sökandenas sida samt upplevs i regel som både enklare och billigare för myndigheten. lagra sina handlingar i elektronisk form i mycket stor omfattning. Det är tämligen vanligt med massuttag av uppgifter från . Vanligen vill sökanden då ha uppgifterna i elektronisk form. Det är inte sällan journalister som önskar göra massuttag, t.ex. i samband med att EU-stöd betalas ut. Därtill förekommer det att kommersiella aktörer önskar massuttag av information. De kommersiella aktörerna önskar i regel alltid ha informationen i elektronisk form. I princip har verket att rätta sig efter regleringen i tryckfrihetsförordningen då det gäller frågan om formen för utlämnande av allmänna handlingar, detta då det saknas utlämnandebestämmelser i registerförfattningar som föreskriver förbud mot att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. försöker i så stor omfattning som möjligt tillgodose önskemål om att få ut handlingar i elektronisk form. har en omfattande del av sina handlingar lagrade i elektronisk form. Uppfattningen är att ytterst få vill ha del av handlingar i pappersform utan de flesta önskar få del av handlingar i elektronisk form. Den omfattande registerlagstiftning som finns inom verksamhetsområde hindrar emellertid ofta ett utlämnande i elektronisk form. Utgångspunkten för myndigheten är att man Allmänt om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar endast lämnar ut i elektronisk form om det finns uttryckligt lagstöd för detta. I princip har all teknik på plats som behövs för att administrera elektroniska utlämnande av allmänna handlingar. 7.2.3Tillhandahållande av information via Internet Det sagda har avsett utlämnande av allmänna handlingar på begäran. Men det är ett utbrett fenomen att myndigheter vid sidan av detta tillhandahåller information avgiftsfritt via Internet. Det finns flera skäl till att myndigheter väljer att göra information tillgänglig på detta sätt. Myndigheten kan se det som en viktig uppgift att på ett enkelt sätt sprida grundläggande information till alla som efterfrågar den. Publicering på Internet är vidare ett sätt för myndigheten att nå ut och informera om sin verksamhet. Att myndigheter väljer att tillhandahålla information avgiftsfritt via t.ex. sina hemsidor kan också motiveras av att hanteringen av ett avgiftsuttag skulle komma att kosta mer än vad som bedöms rymmas inom en rimlig avgiftsnivå. minskar belastningen på myndigheten dels genom att myndigheten slipper hantera uttaget av avgifter, dels genom att antalet förfrågningar om att få ut de aktuella uppgifterna troligen minskar. Myndighetens egen informationsverksamhet via Internet betraktas inte sällan som ett värdefullt komplement till den insyn och kontroll som kan ske genom offentlighetsprincipen.