sou · GZB364 · 2011-10-14 00:00:00 — Vi har därvid övervägt alternativ till en ändrad bestämmelse, för att syftet med reglerna ska uppnås på bästa sätt. Av det resonemanget framgår att nuvarande bestämmelse inte är tillräcklig mot bakgrund av hur verkligheten kommit att utvecklas efter lagändringarna 2006. Principen om barnets bästa har i många fall inte kunnat tillgodoses. Utvecklingen har också medfört ökade kostnader. Det framgår även att det är svårt att hitta mindre långtgående lagändringar som ändå motsvarar behovet av flexibilitet och varaktighet samt som tar hänsyn till behov av praktiskt tillämpbara bestämmelser. Det är också viktigt att notera vad framhållit under utredningen, dvs. att verket avser att tillämpa de frivilliga lösningarna i första hand, särskilt med hänsyn till barnens bästa. Även regeringens möjligheter att reglera uppdrag ska beaktas i detta sammanhang. Viss ytterligare påverkan på det kommunala självstyret kan alltså förutses om förslaget genomförs. För vissa kommuner skulle den dock inte bli så stor. Förslaget skulle också kunna möjliggöra en jämnare fördelning med möjlighet till lokal och regional anpassning. Principen om barnets bästa och vikten av rimliga kostnader för systemet ska också framhållas i avvägningen mellan de nationella och de kommunala intressena. Det kan också konstateras att redan med nuvarande ordning utgör lagstiftningen en inskränkning i den kommunala självstyrelsen och någon förändring i ansvarsfördelningen mellan stat och kommunsektorn medför inte det tänkta förslaget. Det finns dessutom konstitutionell praxis där kommunalt självstyre inskränkts i ett flertal fall (se avsnitt 3.2.1). Mot bakgrund av det sagda gör vi bedömningen att vid en avvägning mellan det starka allmänna intresset av att se till att mottagandet av de asylsökande ensamkommande barnen fungerar och kommunernas intresse av att den kommunala självstyrelsen inte inskränks ytterligare så är det tydligt att det allmänna intresset väger över. De ändringar av aktuella bestämmelser i som utredningen föreslår är alltså godtagbara även vid beaktande av proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF. 8.1.4Olika tänkbara alternativ för hur anvisning av ensamkommande barn till kommuner ska ske I vårt uppdrag ingår att analysera olika tänkbara alternativ för hur anvisning av asylsökande ensamkommande barn till kommuner ska ske samt redovisa för- och nackdelar med de olika alternativen. Vad ingår då i detta uppdrag? Som vi uppfattar det kan vi analysera olika alternativ som ligger inom ramen för vårt förslag. Vi anser oss därför förhindrade att analysera alternativ till nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun i fråga om mottagande och anvisning av ensamkommande barn. Vad vi anser oss kunna göra är att peka på olika alternativ för hur skulle kunna anvisa ensamkommande barn till kommuner, om utredningens förslag genomförs. Utredningen anser sig dock inte kunna föreslå nya arbetssätt för . Det får ankomma på eller regeringen att närmare avgöra hur arbetet ska bedrivas. Innan det går att säga något om en framtida anvisningsprocess bör det noteras hur arbetar enligt nuvarande ord- har under utredningen uppgett att verket arbetar huvudsakligen enligt följande princip när det gäller anvisning av ensamkommande barn. I första hand undersöks eventuella anknytningar till någon anhörig eller släkting i . Finns en sådan person anvisas barnet till den kommun där den anhörige bor. I annat fall anvisar barnet till en kommun med överenskommelse om mottagande. Om lagändringen genomförs, i enlighet med vårt förslag, så kommer det finnas möjlighet för att bygga vidare på nuvarande arbetsordning med ett tredje steg. En sådan ordning innebär att tvångsvis kan anvisa ett barn till en kommun även i fall där överenskommelse saknas, när det inte finns någon släkting i landet och då alla överenskomna platser är utnyttjade. En fördel med ett sådant arbetssätt är att det ger utrymme för att arbeta enkelt och effektivt. Vid platsbrist skulle verket alltså kunna använda bestämmelsen som en regulator. Barnen slipper då vänta i de tillfälliga boendena. Detta arbetssätt innebär dock endast tillfälliga lösningar och kan uppfattas som oförutsägbart för kommunerna. Det är alltså inte säkert att det systemet skulle skapa fler platser i kommunerna på lång sikt. En annan utgångspunkt för arbete skulle kunna vara att verket tillsammans med länsstyrelserna på förhand gjorde en bedömning av vilket antal platser varje kommun minst borde ställa upp med. Detta skulle naturligtvis inte utgöra något hinder mot att kommuner som frivilligt åtar sig ett större mottagande än vad som därvid bestämts skulle vara fria att göra det. På så vis skulle verket alltså tvångsvis kunna utöka antalet platser i vissa kommuner. Hur boendefrågan sedan skulle lösas blir en angelägenhet som varje enskild kommun får ta ställning till. För bedömningen av antalet platser i varje kommun skulle kunna ha som utgångspunkt ett antal kriterier, såsom hur stort mottagande kommunen redan har samt hur arbetstillfällena, tillväxten och utbildningsmöjligheterna ser ut i regionen m.m. Kriterierna skulle naturligtvis inte vara begränsade till de nu uppräknade utan skulle i så fall, tillsammans med länsstyrelserna, få avgöra vad som är relevant att beakta från tid till annan. Verket skulle alltså på så sätt kunna fastställa antalet platser i respektive kommun och använda detta som utgångspunkt vid anvisningarna. Som alternativ till ett sådant system skulle i stället för kriterier kunna använda sig av någon slags fördelningsnyckel, exempelvis antal barn i förhållande till befolkningsmängd i varje kommun. Det nu beskrivna arbetssättet kan rent allmänt tänkas utgöra ett förutsägbart och transparent system. Kommunernas och planering skulle därmed underlättas. Fördelen med ett system som baseras på kriterier för anvisningarna skulle vara att det tar hänsyn till varje kommuns möjligheter att ta emot ensamkommande barn. Emellertid skulle det troligen vara svårt att fastställa vilka kriterier som skulle ligga till grund för fördelning. Fördelen med ett system som bygger på en fördelningsnyckel skulle vara att det är enkelt och förutsägbart. Nackdelen skulle dock vara att det inte tar hänsyn till skillnaderna mellan landets kommuner, eftersom möjligheterna att ta emot asylsökande ensamkommande barn kan variera. Genom ett sådant arbetssätt skulle få utrymme att skapa fler bestående platser i kommunerna. Systemet i sig skulle även kunna tänkas medföra en större benägenhet hos vissa kommuner att träffa överenskommelser eller att utöka antalet platser. Ett sådant system kan antas vara hållbart . Något som bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet är om det nu beskrivna arbetssättet, som skulle kunna innebära ett tvångsvis utökat antal platser i vissa kommuner, medför behov av förändringar i ersättningsbestämmelserna. Det föreskrivs i 7 b § förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. att kommuner får träffa överenskommelse med om hur många platser för boende som avses i 2 § andra stycket LMA som kommunen ska hålla tillgängliga och därmed få ersättning för. I dessa fall, föreskrivs det, har kommunen rätt till ersättning med visst belopp för varje överenskommen plats och med visst tilläggsbelopp för varje belagd plats. Något utrymme för utredningen att lämna förslag till ändringar i dessa bestämmelser finns inte. Om förslaget genomförs kan det dock finnas anledning för regeringen att se över bestämmelserna i förordningen så att oönskade konsekvenser inte uppstår. Om vårt förslag genomförs kommer det alltså finnas olika arbetssätt för att överväga. De som nämnts är några alternativ och det finns naturligtvis fler. De olika arbetssätten kommer att innebära såväl fördelar som nackdelar för de som berörs av besluten. Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte. Lagändringarna bör träda i kraft . Med beaktande av den tid som kan beräknas gå åt för remissbehandling och fortsatt beredning inom samt riksdagsbehandling bör bestämmelserna kunna träda i kraft tidigast . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. 10 Kostnads- och konsekvensanalys Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sitt förslag. Det gäller förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda samt förslag som innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. Vidare ska även övriga konsekvenser av förslaget redovisas i betänkandet. Närmare bestämmelser om konsekvensutredningens innehåll finns i 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 10.2Ekonomiska och andra konsekvenser Förslaget medför vissa besparingar för staten. Det medför inga kostnadsökningar eller intäktsminskningar för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Förslaget har betydelse för den kommunala självstyrelsen. 10.2.1Uppdraget, problemet och vad som ska uppnås med förslaget Enligt 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska i konsekvensutredningen redogöras för de problem som finns och vad man vill uppnå med förslaget. De som berörs av regleringen ska också anges. Beträffande behovet av en översyn av bestämmelserna anges i utredningsdirektiven, vilket även framkommit under utredningen, att trots en tydlig reglering vad gäller ansvarsfördelning mellan och kommunerna i framför allt socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) har påtalats av såväl statliga som kommunala aktörer samt av frivilligorganisationer att mottagandet av asylsökande ensamkommande barn inte fungerar. Det anförs att förutsättningarna för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn har ändrats sedan nuvarande ordning infördes . Som tidigare redovisats utformades reformen utifrån ett antagande om att cirka 400 ensamkommande barn skulle söka asyl i . som de nya bestämmelserna trädde i kraft fördubblades antalet asylsökande ensamkommande barn. Därefter har ytterligare stora ökningar skett . Enligt beräkningar väntas antalet asylsökande ensamkommande barn uppgå till 2 400. I förhållande till det ökade behovet har inte tillräckligt många överenskommelser om mottagande ingåtts mellan och kommunerna. Detta har lett till, anförs det i utredningsdirektiven, att nästan hälften av de asylsökande barnen befinner sig i ankomstkommunernas tillfälliga boenden. Det har inneburit negativa konsekvenser för vissa barn som fått vistas alltför i dessa boenden. Det har också inneburit högre utgifter för staten på grund av att kommunerna tvingats ordna boendealternativ som är dyrare än boenden i anvisningskommuner med överenskommelser om mottagande. Som utgångspunkt för utredningen anges i direktiven att nuvarande ordning vad gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ska bestå. Mottagandet ska även fortsättningsvis i första hand vara uppbyggt på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Dock anges det att med beaktande av barnets bästa och utifrån det stora behovet av boendeplatser för asylsökande ensamkommande barn finns det skäl att föreslå en lagreglering som medför en utvidgad möjlighet för att anvisa en kommun, även i de fall där överenskommelse om mottagande saknas. Förslaget, som innebär att möjligheter att anvisa en kommun som inte har träffat överenskommelse om mottagande utvidgas, syftar alltså till att få till stånd ett förbättrat system för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn, utan långa väntetider i tillfälliga boenden. Föreslagna ändringar syftar även till att få ett flexibelt system som är hållbart samt som tar hänsyn till barnets bästa. De som berörs av regleringen är i första hand , kommunsektorn och de ensamkommande barn som söker asyl i . Enligt 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska även en beskrivning ges i konsekvensutredningen av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Vårt förslag innebär, som nämnts, att möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun, utvidgas. Bestämmelserna tas in i särskild paragraf i lagen och innebär att för ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 LMA ska anvisa en kommun som ordnar boendet. Några särskilda förutsättningar för att få anvisa till en kommun som inte har träffat någon överenskommelse uppställs inte. Som framgått är utredningsdirektiven snävt formulerade och vi har tidigare beskrivit vilka alternativ vi kan överväga inom ramen för vårt uppdrag, se avsnitt 8. Av det resonemanget framgår att nuvarande bestämmelse inte är tillräcklig mot bakgrund av hur verkligheten kommit att utvecklas efter lagändringarna 2006. Barnets bästa har i dessa situationer inte alltid kunnat tillgodoses. Utvecklingen har också medfört ökade kostnader. Det framgår även att det är svårt att hitta mindre långtgående lagändringar än de som föreslås som motsvarar behovet av flexibilitet och varaktighet samt som tar hänsyn till behov av tillräckliga verktyg för att kunna fullgöra sitt uppdrag och tillgodose principen om barnets bästa. Vi har även konstaterat att det kommer att finnas flera olika alternativ för att anvisa till kommuner och har resonerat kring för- och nackdelar med dessa. Några förslag lämnas dock inte i den delen. Det kan sammanfattningsvis konstateras att alternativ till vårt förslag till lagändring har övervägts och bedömts som sämre än det valda. Alternativet uppfyller inte kraven på bl.a. varaktighet och flexibilitet. Om alternativet väljs skulle syftet med bestämmelserna till stor del inte kunna uppfyllas, dvs. att mottagandet av barnen ska ske i anvisningskommunerna. Den platsbrist som uppstått skulle därmed inte kunna åtgärdas fullt ut, vilket innebär en risk för fortsatt långa väntetider i tillfälliga boenden. Principen om barnets bästa skulle i så fall inte kunna följas fullt ut. Det kan antas att staten kommer att göra besparingar om lagändringen genomförs enligt förslaget. har, som nämnts, platsbristen i kommunerna inneburit att barn fått vistas i tillfälliga boenden i avvaktan på en plats i en anvisningskommun. Detta har lett till att ankomstkommunerna fått anordna dyra boendealternativ som inneburit högre utgifter för staten jämfört med boenden i kommuner med överenskommelser om mottagande. Det är mycket svårt att kostnadsmässigt beräkna vad besparingarna kommer att uppgå till. Ett sätt att göra det är att utgå från de beräkningar avseende kostnader för tillfälliga boenden som gjorts inom ramen för översynen av den statliga ersättningen till kommuner för mottagande av ensamkommande barn, se avsnitt 4.3. Dessa beräkningar kan därvid jämföras med vilken ersättning som betalas till kommunerna för överenskomna platser. Enligt har i genomsnitt 500 barn befunnit sig i tillfälliga boenden i ankomstkommuner. Den genomsnittliga kostnaden för dessa boenden har beräknats till per barn och dygn. Motsvarande siffra för en belagd plats i en kommun med en överenskommelse är . Med nuvarande ersättningsordning och förutsatt att endast ett mycket lågt antal barn framöver kommer att befinna sig i tillfälliga boenden, så kommer besparingen för staten därmed att bli . I övrigt bedömer vi inte att vårt förslag kommer att medföra några kostnadsmässiga konsekvenser för det allmänna, för företag eller andra enskilda. Vi ska även beskriva vilka andra konsekvenser förslaget kan innebära enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) och 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi har i avsnitt 8.1.3 analyserat vilken påverkan förslaget kan få på den kommunala självstyrelsen. Där konstateras att förslaget, om det genomförs, kommer att utgöra ytterligare en inskränkning i det kommunala självstyret. Vi har därvid gjort en proportionalitetsbedömning och funnit att förslaget vid en avvägning mellan det starka allmänna intresset av att se till att mottagandet av de asylsökande ensamkommande barnen fungerar och kommunernas intresse av att den kommunala självstyrelsen inte inskränks ytterligare så är det tydligt att det allmänna intresset väger över. De ändringar av aktuell bestämmelse i LMA som förslaget innebär har alltså bedömts godtagbara även vid beaktande av proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § regeringsformen (2011:109). Vi kan vidare konstatera att om förslaget genomförs kommer principen om barnets bästa att kunna tillgodoses bättre i de situationer då det råder brist på lediga överenskomna platser, eftersom barnen även då snabbt kommer att kunna tas om hand samt få boende och integration i en kommun. Förslaget bedöms därutöver inte medföra några andra konsekvenser av det slag som anförs i förordningarna. Den föreslagna regleringen överensstämmer med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. 11.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som 1.har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande), 2.har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller 3.har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader. Barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under prövning. I 2, 3 a och 3 b §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av barn som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (ensamkommande barn). Bestämmelserna är tillämpliga endast så länge barnet är att anse som ensamkommande. I paragrafen har endast följdändringar genomförts, dvs. hänvisningen till tidigare 3 § LMA har ändrats till 3 a och 3 b §§. Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska av erbjudas plats på en förläggning. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.1.3 och motsvarar tidigare 3 § första stycket. Andra till fjärde styckena i tidigare 3 § har placerats i 3 a– 3 b §§. För ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska anvisa en kommun som ordnar boendet. När anvisat en kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Paragrafen har ny lydelse och behandlas i avsnitt 8.1.3. Den motsvarar delvis tidigare 3 § andra stycket LMA. 3 a § betecknas nu 3 c §. Bestämmelsen i första stycket ger utvidgade möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun, dvs. även i fall då överenskommelse med verket om mottagande saknas. Det innebär ingen förändring vad gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun jämfört med tidigare bestämmelse. På samma sätt som tidigare ska mottagandet av asylsökande ensamkommande barn i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. ska alltså även fortsättningsvis träffa överenskommelser med kommunerna om mottagande, se även förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. kan dock enligt de nya bestämmelserna anvisa såväl kommuner som saknar överenskommelser som kommuner med överenskommelser men som för tillfället inte har några lediga platser. Några särskilda skäl, som tidigare gällt, behöver då inte åberopas av . Bestämmelsen i andra stycket motsvarar tidigare 3 § andra stycket andra punkten LMA och har endast genomgått språkliga förändringar. En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en sådan. Alla ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska registreras vid en förläggning. svarar sedan för att bistånd lämnas enligt denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 ska biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.1.3. Den motsvarar tidigare 3 § tredje och fjärde styckena LMA och har endast genomgått den redaktionella förändringen att bestämmelserna placerats i en ny 3 b §. En kommun ska lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2 om de vistas i kommunen och om biståndet behövs till dess att tar över ansvaret för att bistånd lämnas. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 8.1.3. Den motsvarar tidigare 3 a § LMA och har alltså endast fått en ny beteckning. av experten (Kommuner och Landsting) Mottagandet måste vara hållbart över tid Det har gått gav kommunerna ansvaret för mottagandet av ensamkommande barn och unga. Under dessa år har det kommit fler barn än det har funnits platser i kommunerna. Kommunerna tar ett långt större ansvar än vad som var tanken vid systemskiftet 2006. hade cirka 230 kommuner ett mottagande, vilket är betydligt fler än 15–20 kommuner som regeringen ansåg skulle behövas för att bygga den speciella kompetens som krävs. Trots att kommunerna markant har utökat mottagandet så räcker det inte till. Det behövs ständigt fler platser. En kommun tar i praktiken emot två till tre barn på varje överenskommen plats som är avsedd för asylsökande ensamkommande barn. I många fall blir barnen – om de beviljas uppehållstillstånd – kvar i samma boende, men då på en plats avsedd för barn med uppehållstillstånd. I dessa fall kan barnet bli kvar på det särskilda boendet för ensamkommande barn. Mottagandet måste vara hållbart . Det måste hålla för olika volymer av asylsökande och flyktingar och får inte, som , braka samman när det kommer många. När ett system är i obalans är det rimligt att ställa frågan om och i så fall vad som är grundläggande fel med nuvarande ordning – och hur man åtgärdar problemen. Utredningsdirektiven har dock inte tillåtit utredningen att se till helheten, man har från början bestämt vilka delar som ska åtgärdas. Det är djupt olyckligt. Frivillighet bör vara huvudprincipen även i fortsättningen Regeringen har genom direktiven för utredningen aviserat att den väg man överväger att gå för att lösa dagens problem innebär att staten tvingar kommuner att ta emot asylsökande ensamkommande barn. Den föreslagna möjligheten för att anvisa ensamkommande barn till kommuner utan överenskommelse innebär inte bara ett tvång för kommunen att ta emot asylsökande. Den innebär också att staten frångår principen om att flyktingmottagandet – det vill säga mottagandet av personer med uppehållstillstånd – ska bygga på frivillighet. Att tvinga kommuner att ta emot asylsökande innebär nämligen att staten tvingar kommuner att ha ett flyktingmottagande eftersom asylsökande blir kvar i kommunen efter ett uppehållstillstånd. Denna konsekvens av utredningens förslag är anmärkningsvärd ur denna synpunkt. I nu gällande system är frivillighet för den enskilda kommunen grundläggande förutsättning för kommunernas medverkan i mottagandet av asylsökande ensamkommande barn. I praktiken är emellertid denna frivillighet begränsad.