sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — 19I det s.k. kommuniceringsbrevet finns ett förslag till återbetalningsbelopp. Bifogat finns även ett informationsblad om reglerna för underhållsbidrag, underhållsstöd samt betalnings- skyldigheten. I brevet finns också ett datum angivet när synpunkter senast ska lämnas till . 20Detta framkom också i utredningens fokusgruppssamtal där flera bidragsskyldiga föräldrar uttryckte att de betalade max-beloppet i underhåll, dvs. 21Detta framkommer av genomförda enkätundersökning i gransknings- rapporten – för barnets bästa? Se mer nedan i avsnitt 11.7 där det redogörs för resultatet av denna undersökning. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Även om lämnar information om regelverken för både underhållsstöd och underhållsbidrag visar gjorda under- sökningar att föräldrarna inte har tillgodogjort sig denna. Föräld- rarna i såväl utredningens som fokusgrupps- samtal hade generellt sett mycket låga kunskaper om underhåll; i fokusgruppssamtal anges t.o.m. att ingen kände till skillnaden mellan underhållsbidrag och underhållsstöd.22 Det finns därför en risk att den bidragsskyldige i samband med kommunicering om att boföräldern sökt under- hållsstöd, inte vet eller inser att det finns en annan möjlighet att reglera underhållet. Särskilt som det inte är helt ovanligt att för- äldrar i samband med en separation kan ha svårt att samarbeta och nå överenskommelser som rör barnet. Det är heller inte ovanligt att nyseparerade ensamstående föräldrar har en ansträngd ekonomi eftersom att gå från ett hushåll med två inkomster till endast en, ofta innebär att utgifterna inte minskar i motsvarande grad. Det kan således finnas andra frågor som i stället är i fokus för föräld- rarna. Om föräldrarna lyckas tillgodogöra sig information om att det finns två olika sätt att reglera underhåll är det ändå inte det- samma som att få tillräckligt stöd för att på egen hand komma överens om underhållsbidrag för barnet. Att boföräldern har ett förhållandevis stort utrymme att själv avgöra om underhållsstöd ska sökas, kan i sig innebära en kon- fliktfaktor. För den bidragsskyldige föräldern blir konsekvensen att denne måste återbetala ett utgivet underhållsstöd oberoende av sin egen vilja eller ekonomiska förmåga att kunna betala ett underhåll som överstiger underhållsstödets belopp på . Det finns självfallet också situationer när underhållsstödet är det enda sättet för boföräldern att få något underhåll överhuvudtaget, t.ex. om relationen med den andra föräldern är mycket infekterad, eller om den bidragsskyldige föräldern helt eller delvis saknar eko- nomisk förmåga. En utbetalning av underhållsstöd kräver inte att något under- hållsbidrag är fastställt; det är t.o.m. så att även om föräldrarna är överens om att något underhållsbidrag inte ska lämnas, hindrar inte det att boföräldern kan använda sig av det offentligrättsliga syste- met.23 En förälder kan alltså i vissa fall uppbära underhållsstöd även om det föreligger ett civilrättsligt giltigt avtal om att något under- 22Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2011:5, s. 69. 23Situationen torde dock inte vara vanligt förekommande även om den är möjlig. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn hållsbidrag till barnet inte ska lämnas.24 I samband med både utred- ningens egna fokusgruppssamtal och synpunkter från enskilda har flera exempel framkommit där den underhållsskyldige föräldern trots önskan om att reglera underhållet utanför underhållsstöds- systemet upplever sig ha blivit förbigången av boförälderns ansö- kan om underhållsstöd. En bidragsskyldig förälder anses sedan ha fullgjort sin underhållsskyldighet när återbetalningsbelopp för under- hållstöd är betalt till (enligt 7 kap. 2 a § FB), vilket gäller även om det fastställda återbetalningsbeloppet är lägre än . Två underhållssystem gagnar heller inte barnet De grundläggande skillnaderna mellan det civilrättsliga respektive det offentligrättsliga underhållssystemet gagnar enligt utredningen inte föräldrarnas samarbete och framstår som bristfälligt utifrån ett barnperspektiv. Barnet riskerar att bli bärare av en ekonomisk för- mån som ger boföräldern möjlighet och rätt att ansöka om under- hållsstöd. Det kan i sin tur leda till att respektive förälder tävlar om hos vem av dem barnet ska bo eller vistas för att som antingen bo- förälder kunna ansöka om underhållsstödet eller som växelvisföräl- der slippa bli återbetalningsskyldig för utgivet underhållsstöd till – och i stället, beroende på inkomsternas stor- lek, kunna uppbära det nuvarande växelvisbidraget inom under- hållsstödet. Utredningen anser att denna situation behöver neutraliseras. Det ligger heller inte i barnets intresse att underhållet som regel fastställs till oavsett hur stort det individu- ella barnets behov är, och oavsett om föräldrarnas ekonomiska överskott enligt de civilrättsliga reglerna innebär att barnet skulle vara berättigat till ett mycket större underhållsbelopp.25 24Underhållsskyldigheten kan dock inte avtalas bort men kan fullgöras t.ex. inom ramen för en bodelning mellan makar eller på annat sätt. 25Se mer nedan under avsnitt 11.4 om att underhållsstödets belopp har blivit normerande för de som inte reglerar underhållet via underhållsstödssystemet. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Dubbla budskap och otydliga roller Vidare är det ett särskilt problem att de två olika systemen för att reglera underhåll är autonoma i förhållande till varandra då detta medför att en civilrättslig överenskommelse inte alltid blir gäl- lande.26 Om ett avtal om underhållsbidrag sluts på ett belopp som understiger underhållsstödets belopp om , kan boföräldern vända sig till och begära utfyll- nadsbidrag inom underhållsstödssystemet.27 Det civilrättsliga avta- let riskerar därmed att bli överskuggat av den offentligrättsliga regleringen. Det är i och för sig svårt att undvika den nackdel själv- ständigheten i systemen innebär om man vill ha ett offentligrätts- ligt skydd som inte innebär något tvång på att det måste finnas ett civilrättsligt avtal eller en dom, i likhet med vad som förelåg i det tidigare bidragsförskottssystemet. I rättsdoktrinen har det framförts förslag om att bindande civil- rättsliga avtal borde få betydelse också i ärenden om underhålls- stöd, utan att det är en förutsättning för att underhållsstöd kan lämnas.28 Detta skulle kunna uppnås inom ramen för nuvarande regelverk genom att binda de båda underhållssystemen till varandra så att ett civilrättsligt avtal om underhållsbidrag som huvudregel alltid får verkan även i det offentligrättsliga systemet.29 Inte heller ur praktisk administrativ synpunkt torde ett sådant system ställa till med problem; upplysningen om ett befintligt avtal kan komma till myndighetens vetskap genom den kommunicering som Försäk- ringskassan genomför med parterna.30 Det finns flera fördelar med ett sådant system. I den uppsjö av olika lösningar som kan finnas mellan olika föräldrars ansvar för sina barn är det en stor nackdel med ett icke-flexibelt system som styr kostnadsfördelningen avse- ende barnets försörjning. Föräldrarnas möjlighet att nå samför- ståndslösning som är hållbara bör i stället uppmuntras. Detta krä- ver att ingångna avtal också rättsligt sett kan upprätthållas. Om således ett föräldrapar har slutit ett avtal om att något underhåll 26Kritik som framförts av i JT 2004/05, Bidrag och särboende föräldrar, s. 829. 27Här bör det uppmärksammas att i enlighet med reglerna om underhålls- stöd bortser från ett civilrättsliga avtal och domar vid beräkning av utfyllnadsbidraget. När gör denna beräkning kan det dock visa sig att ett fullt underhållsstöd bör utges i stället. Det går således inte att kombinera underhållsstöd och underhållsbidrag som vilar på två helt separata lagstiftningar. Se mer i avsnitt 3.6.3, om förutsättningarna för att utge utfyllnadsbidrag. 28Eva Ryrstedt i JT 2004/05, Bidrag och särboende föräldrar, s. 23. 29Jfr utredningens övervägande i denna del i avsnitt 13.4.1 nedan. 30Se 18 kap. 38–42 §§ SFB. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn inte ska utges, exempelvis för att båda föräldrarna ska dela på kost- naderna för barnet, eller pga. att bodelningen mellan parterna har anpassats till det uteblivna underhållet, ska inte boföräldern via systemet med underhållsstöd kunna kullkasta det civilrättsliga avtal parterna har ingått.31 Utredningen anser sammanfattningsvis att staten skickar dubbla budskap till föräldrarna då det finns två olika regelverk för att reglera föräldrars underhållsskyldighet. Det blir därför inte tydligt att det är föräldrarna som primärt har huvudansvaret för sina barns försörjning, och att statens roll är att sekundärt garantera barnets försörjning genom underhållsstödet. Det ställs heller inga krav på att föräldrarna måste försöka komma överens eller samarbeta om barnets underhåll innan ett underhållsstöd kan komma ifråga. Vissa iakttagelser talar också för att underhållsstödet möjliggör för föräldrar att undgå sitt fulla försörjningsansvar för barnet, och att helt enkelt inte vilja komma överens om underhållsbidrag för barnet även om de ekonomiska förutsättningarna finns. 11.2.2Ekonomiska incitament påverkar val av underhållssystem och boendeform för barnet Incitament att välja underhållsstöd före underhållsbidrag De särlevande föräldrarnas ekonomiska situation kan vara ett vik- tigt skäl för att vilja reglera underhållet via underhållsstöd i stället för avtal om underhållsbidrag. Detta framgår av såväl utredningens fokusgruppssamtal, hearing som forskarseminarium. Även Riks- revisionens enkät till föräldrar som reglerar underhållet via under- hållsstödssystemet, visar att det i stor utsträckning är ekonomin som styr valet att använda underhållsstödet framför underhålls- bidraget.32 I den undersökningen förefaller det främst vara boföräl- derns behov av att känna trygghet över att underhållsstödet lämnas i rätt tid som är av avgörande betydelse för att man helst vill reglera underhållet via . Så många som av föräldrarna svarade att ingenting skulle kunna få dem att sköta underhållet för sina barn på egen hand. 31Här bör nämnas att om avtal slutits om att något underhållsbidrag inte ska utges, kan det inverka negativt på barnets standard om inte boföräldern kompenseras på annat sätt. 32Riksrevisionen, Underhållsstödet – för barnets bästa? Se mer om resultatet av Riksrevi- sionens undersökning nedan i avsnitt 11.7. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn En ekonomisk aspekt som kan påverka föräldrarna att välja underhållsstöd framför underhållsbidrag är möjligheten till att upp- bära underhållsstöd vid växelvis boende. Att ingen av föräldrarna enligt det nuvarande regelverket kan åläggas underhållsskyldighet vid växelvis boende har sannolikt också haft betydelse för att många väljer denna boendeform. Detta innebär att vid en sepa- ration kan föräldrarna i och för sig genom att välja växelvis boende undvika konflikter om underhåll till barnet. Det finns dock mycket som talar för att detta är en falsk harmoni som leder till att fördel- ningen av det ekonomiska ansvaret blir oklar och att det i slutändan innebär en sämre ekonomisk situation för barnet (se mer om detta nedan i avsnitt 11.5). visar undersökningar som utred- ningen låtit göra, att de föräldrar vars barn bor växelvis, har lättare att komma överens och samarbeta i frågor som rör barnet.33 Även ULF-undersökningar som presenteras i betänkandet samt Försäk- ringskassans studie om särlevande föräldrar visar på samma resul- tat.34 Av utredningens beräkningar (i kapitel 12) om jämförelser mel- lan underhållsstöd och underhållsbidrag, framgår att det kan finnas stora skillnader på underhållets storlek beroende på inkomstsitua- tion och på vilket sätt underhåll regleras. Utredningens beräkningar om ett fiktivt underhållsbidrag baserat på registerdata och scha- blonbelopp, visar att ett stort antal barn skulle få mer i underhålls- bidrag jämfört med ett underhållsstöd. Detta gäller särskilt för de barn som har en boförälder som tillhör de lägsta inkomstklasserna. Typfallsberäkningarna visar också att vid låga inkomster hos den bidragsskyldige föräldern är underhållsbidraget ofta lägre än underhållsstödet, medan det motsatta gäller om denne har högre inkomster. När boföräldern har låga inkomster är underhållsbidra- get ofta högre än underhållsstödet. Incitament för val av boendeform för att slippa reglera underhåll Att det finns ekonomiska skäl bakom valet av underhållslösning styrks också av en enkätundersökning om familjeekonomiska stöd och särboende föräldrar som genomfördes vid Juridiska institutio- nen i år 2004.35 Undersökningen avsåg olika faktorer som 33TNS telefonbusundersökning , se betänkandets bilaga 4. 34Se kapitel 9 ovan samt , Socialförsäkringsrapport 2011:5, s. 62 f. 35Enkätstudien gjordes av professor och presenteras i JT 2004/05 s. 814, Bidrag och särboende föräldrar. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn påverkade föräldrarna att enas om den rättsliga vårdnaden om bar- net samt barnets bosättning, och frågor ställdes till tre olika yrkes- grupper som träffar föräldrar i samband med en separation; familje- rättsadvokater, handläggare vid kommunala familjerättsmottag- ningar/samt underhållsstödshandläggare vid Försäk- ringskassan. Anledningen till att frågorna ställdes till personer som i sin profession möter föräldrar och barn i den livssituation som det är fråga om, i stället för direkt till föräldrar, var att det kunde ifrå- gasättas om föräldrarna kan ge objektivt sanningsenliga svar om hur ekonomiska frågor påverkar dem.36 Undersökningen visar att möjligheten att få underhållsstöd eller underhållsbidrag inte påverkar förutsättningarna att komma över- ens om den rättsliga vårdnaden. I stället är det var barnet ska bo som underhållsregleringen har betydelse för. Det mest slående resultatet i undersökningen är att så många av de svarande uppger att det förekommer att bidragsskyldiga föräldrar försöker få till stånd ett växelvis boende för att slippa betala underhållsbidrag eller slippa återbetalningsskyldighet för underhållsstöd (av familjerättsadvokaterna, av familjerättshandläggarna samt av underhållsstödshandläggarna ansåg att detta förekommer). Familjerättsadvokaterna ansåg att så skedde igenom- snitt av de fall de kom i kontakt med, familjerätts- handläggarna och underhållsstödshandläggarna i genomsnitt av fallen. Här bör dock påpekas att de för- äldrar som dessa tre yrkesgrupper träffar sannolikt inte motsvarar den genomsnittliga särlevandeföräldern, utan snarare de föräldrar som i en större utsträckning har konflikter och samarbetssvårig- heter. Att en förälder inte betalar underhåll när barnet bor växelvis kan således innebära att det är ekonomiska incitament som styr barnets bosättning i stället för föräldrarnas syn på vad som är bäst för bar- net. Att den ena föräldern försöker undgå att betala underhåll för barnet kan bero på att underhållsskyldigheten ibland uppfattas som mer betungande än den objektivt sett är; om barnet i stället skulle bo hos föräldern skulle denne haft större utgifter för barnets kostnader än underhållsbidraget eller återbetalningsbelop- pet för lämnat underhållsstöd. I en del situationer kan det i stället vara så att det handlar om en ovilja att ge den andra föräldern något som uppfattas som en ekonomisk fördel. En annan anledning kan 36 JT 2004/05 s. 814. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn vara att även om det kostar mer att ha barnet hos sig så kan föräl- dern då vara säker på att pengarna går till barnet – med andra ord en fråga om kontroll. Det kan också vara en fråga om önskan att få ta direkt ekonomiskt ansvar för barnet och därmed få påverka bar- nets liv. Det går inte att bortse från att underhållet kan ha stor be- tydelse för hushållets ekonomi. Den samlade effekten av flera andra familjeekonomiska stöd (som lämnas beroende på var barnet bor) kan dessutom bli betydande varför det är svårt att se hur ekonomin inte har betydelse för föräldrarnas samarbete och möjligheter att enas. Grunden är ändå att den förälder som inte lever med sitt barn måste bidra till barnets försörjning. En större medvetenhet om skillnaderna mellan de olika sätten att reglera underhåll och vilka ekonomiska incitament de kan ge upphov till skulle sannolikt kunna förbättra situationen. Regelsystem som rör underhåll bör vara mer flexibla och bättre anpassade till de faktiska kostnaderna för barnet. Det kan också behöva göras tydligare att det lämnade underhållet kommer barnet till godo. finns det en misstänksamhet mellan föräldrarna i och med att det är boföräldern som disponerar under- hållet och den underhållsskyldige kan varken kräva redovisning eller påverka hur underhållet används. Ett sätt att minska de ekonomiska incitamentens betydelse för barnets boende skulle kunna vara att inom underhållsstödssystemet öka förbehållsbeloppet för den bidragsskyldiges egna levnadskost- nader. Det skulle medföra att återbetalningsskyldigheten för bidrags- skyldiga med låga inkomster skulle minska. Det ekonomiska incita- mentet för växelvis boende liksom för enbart boende med en av föräldrarna, skulle då inte vara lika stort för denna grupp. För föräldrar med högre inkomster skulle inte situationen förändras, men dessa torde dock inte vara lika ekonomiskt utsatta. Nackdelen med ett sådant förslag är dock att det skulle innebära avsevärt högre kostnader för staten samt att det riskerar undergräva föräldrarnas primära ansvar för barnets försörjning. Dessutom finns det risk att det leder till att särlevande hellre reglerar underhållet via under- hållsstödet än underhållsbidrag – dvs. helt motsatt det uppsatta målet om att föräldrar själva ska reglera underhållet utanför under- hållsstödssystemet (jfr nedan avsnitt 11.3). Ytterligare en faktor som kan innebära ekonomiska incitament att välja ett underhållssystem framför det andra kan vara det fak- tum att den underhållsskyldige föräldern har olika möjligheter till att förbehålla sig ett belopp för egna levnadsomkostnader mellan de Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn Inom underhållsstödet finns ett grundavdrag på () som den bidragsskyldige får förbehålla sig för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetal- ningsskyldighet för utgivet underhållsstöd. Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss procentsats av den bidragsskyldiges inkomst i enlighet med senast fattade taxeringsbeslut, efter det att avdraget på har gjorts. Procentsatsen för vad som ska återbetalas är beroende av antalet barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för. Vid fastställelse av ett underhållsbidrag be- räknas i stället den underhållsskyldiges förbehållsbelopp för egna levnadskostnader som av gällande prisbasbelopp.37 Förbehåll för bostadskostnad räknas för sig och beräknas efter vad som kan anses vara skäligt. Om det finns särskilda skäl får den underhållsskyldige även förbehålla sig underhåll på av prisbasbeloppet åt en (ny) make som den underhållsskyldige var- aktigt bor tillsammans med. Med make jämställs sambo som den bidragsskyldige har barn med. För den bidragsskyldiges nya hem- mavarande barn i ett ombildat hushåll får även förbehåll ske för av prisbasbeloppet.38 Skillnaderna för hur förbehållsbeloppen beräknas i de två underhållssystemen innebär också relativt stora skillnader i hur mycket en bidragsskyldig förälder får behålla av en eventuell löne- förhöjning (se mer om detta nedan i avsnitt 12.3.2). Hur stor skill- naden på marginaleffekt blir mellan de två systemen är självfallet beroende av inkomsternas storlek men inom underhållsstöds- systemet blir marginaleffekten exempelvis av inkomst- ökning (grundavdraget) när den bidragsskyl- dige har tre barn.39 En motsvarande situation för underhållsbidraget innebär i stället att hela förändringen i överskott går till underhållsbidraget, dvs. en marginaleffekt på . Vid vissa inkomster och förhållanden (antal barn) kan således marginaleffekten för den bidragsskyldige föräldern bli väldigt hög, vilket skulle kunna få till följd att föräldern är mer benägen att reglera underhåll via underhållsstödssystemet i stället för via regler. Fortsätter föräldrarna i en sådan situation 37Reglerna om hur förbehållsbelopp beräknas vid fastställelse av underhållsbidrag finns i 3 § FB. av prisbasbeloppet innebär . 38Se mer nedan i kapitel 12 om utredningens typfallsberäkningar och empirisk studie om ekonomiska skillnader mellan underhållsstöd och underhållsbidrag. Där framgår effekten av de olika förbehållsbeloppen inom 7 kap. 3 § FB. 39När inkomsten vid denna situation överstiger påverkar inte löne- höjningar längre i form av högre återbetalningsbelopp. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn att reglera underhållet via regler kan det innebära att det att det inte lönar sig att arbeta i en större utsträckning. Med vetskap om den låga kunskap föräldrar förefaller ha om underhållsreglerna40 är det dock inte sannolikt att föräldrar i någon större utsträckning gör sådana överväganden i valet mellan de två sätten att reglera underhåll. Det största ekonomiska incitamentet torde inte utgöras av marginaleffekten utan snarare av att själva underhållsbeloppet kan skilja så pass mycket mellan de två olika systemen. Det är dessutom så att storleken på ett underhållsbidrag vanligtvis inte ändras pga. en löneökning om denna inte är avsevärd, såvida parterna inte är överens om det.41 Utredningen anser dock att det utifrån den nuvarande situatio- nen, i stället bör skapas drivkrafter för att förändra föräldrars bete- ende så att de ges bättre förutsättningar att ta ett större gemensamt ansvar för att själva komma överens om barnets underhåll och fort- satta försörjning (se mer om detta nedan under avsnitt 13.4.1 och 13.4.3). kan utredningen konstatera att föräldrars inställning till underhåll har utvecklats. Från att den frånlevande föräldern tidigare betalade underhåll för att denne av olika anled- ningar inte ville eller kunde ta hand om barnet, till att numera inte vilja betala underhåll just för att denne i stället vill vara med barnet. Detta är i sig positivt ur ett barnperspektiv att barnen i större ut- sträckning får tillgång till båda sina föräldrar men har skillnader i den ekonomiska situationen mellan de två särlevande föräldrarna fått större betydelse i och med att barnet i större ut- sträckning vistas i bådas hushåll. Rättviseargument mellan barnets två föräldrar har fått större fokus och det gäller särskilt i förhål- lande till rätten att uppbära olika familjeekonomiska stöd. Detta handlar i stor utsträckning om ett föräldrarättighetsperspektiv även om det sker med en argumentation från respektive förälder om att det är till barnets bästa. 40Jfr bl.a. enkätundersökning i granskningsrapporten – för barnets bästa? samt , Socialförsäkringsrapport 2011:5, där detta fram- kommer. 41Dom eller avtal om underhållsbidrag kan enligt 7 kap. 10 § FB jämkas om en ändring i förhållandena föranleder det. Underhållsbidrag kan räknas upp med index och Försäkrings- kassan fastställer efter ändring i prisbasbeloppet det procenttal med vilka underhålls- bidragens belopp ska ändras enligt förordning (1979:321) om ändring av vissa underhålls- bidrag. Se även 4 § lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag. Det har inte blivit någon höjning då ändringen av prisbasbeloppet inte har uppgått till . Föräldrarna måste själva räkna upp sitt underhållsbidrag med det fast- ställda procenttalet. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn 11.3Försäkringskassans insatser utifrån målet om att särlevande föräldrar i ökad utsträckning ska reglera underhållet på egen hand