sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Visar det sig omöjligt att åstadkomma lägre ingångslöner avtalsvägen är en annan lösning att sänka arbetsgivarnas lönekostnader genom sysselsättningssubventioner eller nedsättningar av arbetsgivaravgifterna. Det är väl känt att generella subventioner eller nedsättningar av arbetsgivaravgifter riskerar att tillintetgöras av undanträngning eller generella löneökningar. Riktas dessa åtgärder mot grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden är dock denna typ av undanträngning mindre besvärande (se kapitel 9). Väl utformade åtgärder som sänker de totala lönekostnaderna för att anställa ur svaga grupper kan därför vara effektiva, speciellt i ekonomier där lönerna är väldigt sammanpressade. För att detta ska fungera bra är det dock helt nödvändigt att subventionerna är väl riktade. Enligt vår bedömning är nystartsjobben en sådan typ av subvention, medan nedsättningen som riktas till ungdomar generellt inte är det då den också tillfaller ungdomar med arbetslivserfarenhet. En generell nackdel med subventioner är att de riskerar att ersätta avtalslösningar, vilka på ett mer effektivt sätt kan utformas efter varje enskild branschs behov. För att det inte ska uppstå en samhällsekonomiskt kostsam kapplöpning om lönerna mellan olika sektorer i ekonomin måste förbundsavtalen koordineras. Erfarenheterna från de senaste drygt tio årens lönebildning visar att den nuvarande svenska lönebildningsmodellen med den internationellt konkurrensutsatta industrin som löneledare i huvudsak har fungerat väl. En rimlig slutsats av detta är att huvuddragen i dagens modell bör bevaras. Det kan dock övervägas om även de delar av tjänstesektorn som är utsatta för internationell konkurrens bör ges ökat inflytande över lönebildningen inom ramen för den nuvarande modellen. Det är även viktigt att behovet av relativ-löneförändringar beaktas vid löneförhandlingarna. Diskussionen om vad som är en lagom hög löneökningstakt bör ta sin utgångspunkt i den rådande penningpolitiska regimen med en flytande växelkurs och ett inflationsmål. Löneutrymmet bör inte beräknas mekaniskt utan måste baseras på en bedömning av olika faktorer. Bedömningen bör utgå från inflationsmålet, den långsiktiga produktivitetsutvecklingen och situationen på arbetsmarknaden. Obalanser på arbetsmarknaden bör i större utsträckning än beaktas i lönebildningen. har personer som tillhör svaga grupper, som nyanlända utrikes födda och lågutbildade, problem med att etablera sig på arbetsmarknaden. Även ungdomar har problem med sin övergång från skola till arbetsliv. En förklaring till detta är att lönerna inte i tillräckligt hög grad kan anpassas till skillnader i produktivitet, speciellt vad gäller ingångslönerna. Avtalskonstruktioner med lägre ingångslöner är därför önskvärda. För att arbetsmarknaden ska fungera väl måste det skapas jobb. Eftersom jobb i huvudsak skapas av privata företag blir statens roll i jobbskapandet per definition tämligen passiv. Staten kan dock bidra med att skapa förutsättningar för jobbskapande genom att med politikåtgärder verka för att det finns ett aktivt utbud av arbetskraft och en väl fungerande lönebildning. Utöver detta är det viktigt att det finns ett regelverk som hanterar relationerna mellan arbetstagare och arbetsgivare på ett så effektivt sätt som möjligt. Eftersom arbetsmarknaden har en så central del i människors tillvaro, både som inkomstkälla och som en del av vardagen, behövs regler om till exempel arbetsmiljö, uppsägningar och anställningar. Det är dock viktigt att denna typ av regleringar utformas på ett effektivt sätt så att reglerna inte skapar onödiga restriktioner i arbetsgivarnas manöverutrymme eftersom det riskerar att leda till att för få jobb skapas eller att arbetskraften inte matchas med arbetsgivare på ett effektivt sätt. I detta kapitel diskuterar vi framförallt två delar av regelverket som påverkar arbetsgivarnas vardag: dels de regler som rör företagens anställningar och uppsägningar, dels de regler som omgärdar konkurrensen och inträdesmöjligheterna för nya företag på vissa produktmarknader. Det bör noteras att detta inte är de enda regelverk som är relevanta för arbetsgivares vilja och möjligheter att skapa jobb. I andra sammanhang, till exempel i rapporter, diskuteras faktorer som bolagsskatten och villkor för entreprenörer generellt sett. Dessa områden kan vara väl så viktiga för arbetsmarknadens funktionssätt, men precis som i andra delar av denna utredning har vi valt att fokusera på de institutioner som vi bedömer har tydligast arbetsmarknadsfokus (även om gränsdragningen naturligtvis är tämligen subjektiv). Vår bedömning är att väl utformade regelverk i de dimensioner som vi diskuterar i detta kapitel skapar goda förutsättningar för en hög sysselsättning, en låg arbetslöshet och en användning av arbetskraften som kan generera en god tillväxt. I avsnitt 5.1 diskuterar vi några utgångspunkter för vad som bör karaktärisera ett effektivt regelverk och om reglerna bör vara baserade på kollektivavtal eller lagstiftning. I avsnitt 5.2 och 5.3 diskuterar vi därefter mer i detalj frågor rörande anställningsskydd och produktmarknadskonkurrens. Avsnitt 5.4 sammanfattar. Uppsägningsavgifter som växer med anställningstiden och som är oberoende av anställningsformen bör införas som kompetens ges förtur framför anställningstid inom ramen för turordningsreglerna. Uppsägningsavgifterna bör ersätta en del av dagens arbetsgivaravgifter och fungera som en finansieringskälla för arbetslöshetsförsäkringen. Om ovanstående förslag inte genomförs bör möjligheterna till upprepade tidsbegränsade anställningar begränsas med hjälp av finansiella styrmedel. Undantaget för två nyckelpersoner från turordningsreglerna vid uppsägningar på grund av arbetsbrist bör gälla för alla arbetsgivare oavsett antal anställda. Löneansvaret för, åtminstone de små, arbetsgivarna under tvister om uppsägningar på grund av personliga skäl bör begränsas. Barriärer för inträdande företag på marknader med imperfekt konkurrens bör undvikas där det inte finns starka samhällsekonomiska skäl som talar emot detta. Konkurrens mellan arbetsgivare underlättar för inträdande grupper och skapar bättre förutsättningar för en fungerande lönebildning. De åtgärder som genomförts i vissa branscher för att motverka svartarbete, till exempel införandet av personalliggare, bör utvidgas till fler branscher. Dessa åtgärder främjar konkurrens på lika villkor och ökar tillgången till reguljära arbeten för inträdande grupper. En första fråga är vad som karaktäriserar ett effektivt regelverk för arbetsmarknaden. En vanlig utgångspunkt är att aktörer – arbetstagare och arbetsgivare – agerar rationellt och fattar sina beslut utifrån sina egna intressen. På en perfekt fungerande marknad leder detta till ett samhällsekonomiskt effektivt utfall och det finns inget behov av regleringar. I realiteten är arbetsmarknaden långt ifrån en perfekt marknad. Olika faktorer, som arbetslöshet och friktioner, gör att dåliga arbetsgivare inte försvinner i konkurrensen eftersom det är besvärligt för arbetstagare att hitta alternativ. Arbetstagarnas beslut måste vidare fattas under betydande osäkerhet. Dessutom gör skatte- och bidragssystem att många beslut är förknippade med betydande externaliteter. Det kan medföra att de enskilda aktörernas val inte sammanfaller med vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Alla dessa faktorer gör att arbetsmarknaden måste regleras. Men eftersom alla typer av regelverk innebär begränsningar, inte minst för arbetsgivarna, är det viktigt att de utformas på ett effektivt sätt. I huvudsak bör arbetsmarknadens regelverk: enkelt, transparent och förutsägbart. Regelverket bör vara enkelt och överskådligt så att det inte ger upphov till onödiga kostnader. Reglerna bör också vara förutsägbara så att långsiktiga beslut kan fattas på ett effektivt sätt. Ge aktörerna incitament att beakta externaliteter. Regelverket bör göra att alla aktörer får incitament att beakta alla relevanta samhällsekonomiska effekter av sina beslut. Inte ge upphov till snedvridningar. Regelverket bör vara utformat så att det inte premierar strategiska uppsägningar. Trösklar i regelverket bör undvikas. Premiera konkurrens mellan olika aktörer. Genom en hög grad av konkurrens mellan arbetsgivare skapas förutsättningar för en väl fungerande lönebildning som utrymmet för diskriminering minskar. En andra fråga är om regleringar av arbetsmarknaden bör göras genom kollektivavtal eller lagstiftning. I sker dessa regleringar i stor utsträckning genom kollektivavtal. Även i de fall där det finns lagstiftning kan reglerna i många fall ändras genom kollektivavtal, det vill säga lagarna är ofta dispositiva. Betoningen på avtalsreglering av arbetsmarknaden är en aspekt som är utmärkande för , och en modell som vi bedömer på det hela taget fungerar väl. En stor fördel med ett avtalsbaserat system är att det ger möjligheter till en flexibilitet som är svår att uppnå med enbart lagregleringar. Lagar har per konstruktion ett generellt inslag och de kan inte anpassas till den skiftande verklighet som råder i olika delar av ekonomin på det sätt som är möjligt genom avtalsregleringar, framförallt eftersom avtalen dessutom är utformade så att delar av regelverket kan tillämpas efter de förutsättningar som råder på olika individuella arbetsplatser. Avtalsmodellen bygger dock på tre viktiga förutsättningar: En hög täckningsgrad för kollektivavtalen. Arbetsplatser som inte omfattas av kollektivavtal saknar betydande delar av det regelverk som behövs för att arbetsmarknaden ska fungera väl och som i andra länder reglerats genom lagstiftning. Ett representativt medlemskap i fackföreningarna. För att avtalen på ett korrekt sätt ska kunna reglera arbetsmarknaden måste arbetstagarparten företräda ett brett arbetstagarkollektiv. Detta förutsätter höga medlemstal, även bland unga och utrikes födda. Risken är annars att förhandlingsresultaten representerar enbart de väletablerades intresse (dvs. Förhandlingar på förbundsnivå. Om arbetsmarknadens parter själva ska kunna reglera arbetsmarknaden så kan inte alla förhandlingar ske på företagsnivå – regleringar måste bestämmas branschgemensamt. Den svenska modellen bygger på att i stort sätt alla arbetsgivare tecknar kollektivavtal. Detta innebär att modellen bara fungerar om fackföreningarna har stora möjligheter att tvinga fram kollektivavtal. Av denna anledning är konflikträtten mot arbetsplatser som saknar kollektivavtal en viktig del av den svenska modellen. Det är även centralt att fackföreningsrörelsen har ett brett medlemskap dels eftersom det krävs för att även svaga gruppers intressen ska tillvaratas, dels eftersom det är en förutsättning för systemets legitimitet. Om någon av de fundamentala byggstenarna bakom den svenska modellen (den höga täckningsgraden eller det höga medlemstalen) urholkas så krävs en annan social modell. Andra modeller kan fungera väl så bra. Arbetsmarknadens funktionssätt står alltså inte och faller med valet av modell, men det är viktigt att notera att arbetsmarknaden behöver regler för att fungera. Regleringsmodellen kan ändras, men behovet av regler består. En mycket specifik aspekt som belyser problemet är frågan om hur minimilöner sätts. skiljer sig från de flesta andra länder genom att vi inte har några lagstadgade minimilöner. Om kollektivavtalstäckningen minskar, faller dock systemets legitimitet och vi hamnar i en situation där vi måste finna en annan modell för hur minimilönerna ska bestämmas. De mest tydliga alternativen är de finska och franska lagstiftningsmodellerna. Vår bedömning är att det inte finns någon vinst med att förändra den svenska modellen i detta avseende. Det förutsätter dock en fortsatt hög täckningsgrad av kollektivavtalen, utan detta kommer behovet av lagstiftning att öka. Personalomsättning och strukturomvandling är viktiga delar i många arbetsgivares vardag, arbetsstyrkan måste kunna anpassas och förändras både för att hantera kortsiktiga svängningar i efterfrågan på företagets produkter och som ett led i en kontinuerlig produktivitetstillväxt. Det är väl belagt att strukturomvandlingen bidrar till den ekonomiska tillväxten på både kort och lång sikt. Data visar också att ungefär en tredjedel av alla anställda under ett givet år antingen får ett nytt jobb eller lämnar sitt tidigare arbete. Generellt sett går rörligheten från lågproduktiva till högproduktiva företag. Det finns därmed starka skäl att sträva efter att arbetsmarknadens institutioner har en utformning som underlättar arbetsgivarnas möjligheter att anpassa sin arbetsstyrka. Det regelverk som i huvudsak reglerar anpassningsförmågan är anställningsskyddet. I de följande fem avsnitten diskuteras det nuvarande svenska anställningsskyddet, presenteras ett alternativ till de nuvarande reglerna, analyseras hur detta alternativ förhåller sig till det nuvarande regelverket och andra förslag samt diskuteras några mindre förändringar inom ramen för dagens regelverk som kan göra systemet effektivare. I huvudsak bygger presentationen på bilaga 6 som presenterar en detaljerad översikt av relevanta forskningsresultat och diskuterar lärdomar för det svenska regelverket. 5.2.1Det nuvarande svenska anställningsskyddet Reglerna om anställningsskydd återfinns framförallt i lagen om anställningsskydd (LAS). Detta regelverk innehåller betydande begränsningar i arbetsgivarnas möjligheter att anpassa den del av arbetsstyrkan som är tillsvidareanställd. Reglerna för tidsbegränsat anställda är i det nuvarande regelverket så flexibelt skrivna att arbetsgivare har närmast oinskränkt rätt att använda tidsbegränsade anställningar åtminstone så länge man är beredd att avsluta alla anställningar . får en anställd förtur till nya anställningar inom kompetensområdet. Efter två med en tidsbegränsad anställning (av en viss typ) ska i princip den anställde betraktas som tillsvidareanställd. Det faktum att arbetsgivare kan använda ett oinskränkt antal tidsbegränsade anställningar efter varandra innebär en, internationellt sett, mycket stor flexibilitet för arbetsgivarna, vilket i detta avseende placerar bland de (, , , och ) enligt sätt att mäta flexibilitet. Svenska arbetsgivare har också mycket större möjligheter att använda sig av bemanningsföretag än arbetsgivare i de flesta andra . Även på en annan punkt är det svenska regelverket förhållandevis flexibelt. Det är i vissa avseenden relativt lätt, och billigt, att reducera arbetsstyrkan vid kollektiva uppsägningar. Det är lätt i det avseende att arbetsgivaren själv har oinskränkt rätt att hävda arbetsbrist oavsett de ekonomiska omständigheterna. Detta gäller även i situationer där en anställd bevisligen kan generera nog med intäkter för att finansiera sin egen anställning.28 En sådan frihet är ingen självklarhet i en internationell kontext. I en del länder, exempelvis , bedömer i stället en domstol de ekonomiska förutsättningarna för uppsägningar. Detta gör det mycket svårt att säga upp personal för företag som går med vinst, något som alltså är fullt möjligt i . Det är också relativt billigt att säga upp personal i eftersom det inte finns några direkta uppsägningskostnader. Lagstiftningen föreskriver varken obligatoriska avgångsvederlag eller avgifter till socialförsäkringarna som beror av antalet uppsägningar (mer om detta nedan), lösningar som finns i de flesta andra länder. 28 Ett belysande prejudikat är att Arbetsdomstolen gett ett universitet rätt att säga upp en professor med hänvisning till arbetsbrist även i en situation där det fanns forskningsmedel som professorn själv förfogade över. Kostnaderna för uppsägningar på grund av arbetsbrist kommer i huvudsak i två former, dels genom betydande varsel- och uppsägningstider (framförallt för de med långa anställningstider), dels genom de regler som begränsar arbetsgivarens möjligheter att välja vilka anställda som ska sägas upp. Möjligheterna att välja vilka som ska sägas upp begränsas av tre faktorer: (i) turordningsregler, som postulerar att de sist anställda inom varje avtalsområde och arbetsställe ska sägas upp först, (ii) omplaceringskrav, som postulerar att uppsagda ska omplaceras om det är möjligt och (iii) återanställningsrätten som gör att de som blivit uppsagda på grund av arbetsbrist kan hävda företrädesrätt till de nya anställningar som uppstår efter uppsägningen. Förutom uppsägningar som motiveras med arbetsbrist reglerar LAS uppsägningar av personliga skäl (och avsked). Dessa regler är i ett internationellt perspektiv rigida i två avseenden: dels tillåts uppsägningar av personliga skäl i ett mindre antal fall än vad som är vanligt i andra länder, dels är kostnaderna för felaktiga uppsägningar av dessa skäl höga. Om det uppstår en tvist om en uppsägnings giltighet är arbetsgivaren skyldig att betala lön till dess tvisten är avgjord, vilket kan ta mellan ett och . Därtill kan en arbetsgivare bli skyldig att betala skadestånd på upp till 32 månadslöner (beroende ). Svenska arbetsgivare har således ett stort spelrum när det gäller möjligheten till kort och flexibel användning av arbetskraften så länge personalen kan bytas ut regelbundet antingen via tidsbegränsade anställningar eller via bemanningsföretag. Dessutom har man stora möjligheter att till en låg kostnad justera den tillsvidareanställda personalstyrkans storlek så länge man inte har synpunkter på vilka man vill behålla. Däremot innebär regelverket stora begränsningar i arbetsgivarnas möjligheter förändra arbetsstyrkans sammansättning. Det är svårt, och dyrt, att säga upp personal av personliga skäl som man vid uppsägningar på grund av arbetsbrist inte har möjlighet att välja vilka man vill säga upp inom varje avtalsområde. I realiteten är dock turordningsreglerna i LAS inte fullt så rigida som lagtexten antyder. Reglerna om turordning vid uppsägningar av arbetsbrist är nämligen dispositiva, vilket innebär att en arbetsgivare med kollektivavtal kan komma överens med den lokala fackföreningen om avsteg från dessa regler. Det finns dock ingen samlad forskning om i vilken utsträckning undantag görs, eller hur omfattande undantagen är när man väl kommer överrens. Möjligheten till undantag från turordningsreglerna innebär att det i praktiken finns en flexibilitet som inte syns i det formella regelverket. Det är dock viktigt att komma ihåg att turordningsreglerna med stor sannolikhet påverkar utfallen av de lokala förhandlingarna om vilka som ska sägas upp, vilket gör att det vore felaktigt att se förekomsten av förhandlade turordningslistor som ett tecken på att reglerna inte spelar någon roll. Ett skäl till detta är att möjligheterna till undantag från turordningsreglerna gynnar de personer som har ett starkt inflytande över fackföreningarna. En positiv sidoeffekt av möjligheten till undantag via förhandlingar är dock att det ger starka incitament för arbetsgivare att teckna kollektivavtal eftersom detta är en förutsättning för att få förhandla om undantag. Notera att möjligheten att förhandla om turordningslistor innebär att en enskild anställd, även om denne har en lång anställningstid, egentligen bara är skyddad från uppsägning om den lokala fackföreningen vill upprätthålla skyddet. Det svenska anställningsskyddet ger i detta avseende ett kollektivt och inte ett individuellt skydd mot uppsägningar. En konsekvens av det svenska anställningsskyddet med sin starka dualitet mellan en stor flexibilitet vid tidsbegränsade anställningar och nästan lika stora begränsningar i möjligheten att förändra sammansättningen av de tillsvidareanställda är att det skapar snedvridna incitament för arbetsgivare. Genom att skillnaderna i flexibilitet är så stora mellan anställningsformerna finns det starka skäl för arbetsgivare, framförallt om de möter stor osäkerhet, att ha en så stor del av arbetsstyrkan som möjligt på tidsbegränsade anställningar. En sådan strategi kan bara upprätthållas genom en hög personalomsättning bland de nyanställda eftersom personalen måste ges tillsvidareanställningar om de behålls för . Detta innebär att systemet skapar incitament, för de arbetsgivare som kan, att ersätta de nyanställda med nya personer som bestäms av regelverket (till exempel för förtur till nya anställningar eller för att räknas som tillsvidareanställd). Mer specifikt är LAS i sin nuvarande form ett mer gynnsamt regelverk för arbetsgivare som väljer att ha tre anställda efter varandra som vardera jobbar på samma position (vilket gör att samtliga kan vara tidsbegränsat anställda), än för en arbetsgivare som besätter en position med en anställd som arbetar under 33 sammanhängande månader (vilket i princip innebär en tillsvidareanställning). Skillnaden i incitament riskerar att ge upphov till en ineffektivt hög personalomsättning bland de nyanställda, något som belastar arbetslöshetsförsäkringen genom ökad friktionsarbetslöshet (framförallt för inträdande grupper). Dessutom riskerar regelverket att begränsa produktiviteten genom att arbetsgivarna ges incitament att beakta annat än kvaliteten på matchningen när de beslutar om de ska behålla en anställd eller inte. Den existerande empiriska forskningen, som sammanfattas i bilaga 6, visar också på effekter som ligger i linje med dessa hypoteser. Ett effektivt anställningsskydd bör inte innehålla trösklar som särskiljer anställda beroende på anställningsform. Noterbart är att den nuvarande utformningen av LAS är ett resultat av en serie avregleringar i regelverket för tillfälliga anställningar, först i form av prejudikat i Arbetsdomstolen och därefter i form av ett förändrat formellt regelverk (se 2010 för en diskussion). Den största regelmässiga förändringen genomfördes i och med införandet av kontraktsformen allmän visstidsanställning. Det är också viktigt att komma ihåg att dessa förändringar kan förväntas få ett gradvist genomslag då de innebär nya förutsättningar, och kan förväntas slå igenom successivt i den takt gamla företag läggs ned, nya företag startas och gamla företag organiseras om. Därmed finns det anledning att tro att antalet tidsbegränsade anställningar kommer att öka , framförallt bland unga. En av anställningsskyddets uppgifter är att skydda de anställda mot godtyckliga uppsägningar. Det kan vara viktigt av flera skäl. Exempelvis ger det de anställda en möjlighet att anmäla arbetsgivaren om denne inte följer gällande arbetsmiljöregler. Det svenska regelverket kan sägas vara extremt skyddande i detta avseende för de personer som har längst anställningstid inom en turordningskrets. Dessa personer kan endast svårligen sägas upp av personliga skäl och de skyddas, genom turordningsreglerna, också mot att sägas upp genom påstådd arbetsbrist. Motsvarande situation gäller dock inte för de sist anställda, speciellt om de är tidsbegränsat anställda. Dessa anställningar kan alltid avslutas till en låg kostnad oavsett om skälen är goda eller dåliga. På så vis ger LAS ett gott skydd mot godtyckliga uppsägningar för en del av de anställda, men inte för alla. Ett annat viktigt skäl för att ha ett anställningsskydd är att det kan bidra till att föra arbetsgivarnas personalomsättning i en mer samhällsekonomiskt effektiv riktning. Anledningen är att uppsägningar i allmänhet medför en avsevärd kostnad för samhället som inte bärs av varken arbetsgivaren eller den anställde. Framförallt uppstår dessa kostnader i form av minskade skatteintäkter från de uppsagda och i form av ökade kostnader för transfereringar (framförallt arbetslöshetsersättning) till samma individer. Eftersom dessa, ofta avsevärda, kostnader inte belastar arbetsgivaren kan arbetsgivarna välja att säga upp fler anställda än vad som är samhällsekonomiskt optimalt om det inte finns ett anställningsskydd. Faktaruta: Anställningsskyddets effekter Den omfattande internationella litteraturen om anställningsskyddetseffekter sammanfattas i bilaga 6. Huvudresultaten är: Arbetslöshetens omfattning påverkas inte i någon påtaglig grad av anställningsskyddets utformning. Rörligheten på arbetsmarknaden minskar om anställningsskyddet är striktare.