sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Kostnaden för att avveckla fastigheter, även relativt nya fastigheter, på en ort för att nyinvestera i liknande lokaler på en annan ort har inte tydliggjorts och har inte burits av Försvarsmakten. Även om sådana åtgärder har varit motiverade av verksamhetsskäl, och ytterst beroende av beslut fattade av stats- makterna, har inte den fulla kostnadseffekten uttryckligt klarlagts i samband med besluten. Det är viktigt att kostnader för avveck- lingar och nyinvesteringar som ska bäras av hyresgästen framöver regleras i affärsmässiga hyresavtal och att Försvarsmakten beaktar dessa i framtida investeringsbeslut. I den mån beslut om lokalnytt- jande följer på statsmakternas beslut om det framtida försvarets inriktning ska alla kostnadskonsekvenser framgå av beslutsunderlag. Exempelvis bör de fulla kostnaderna för att lämna förhyrningar vid förbandsorter som avvecklas tydligt redovisas, dels i Försvarsmaktens olika underlag till regeringen och dels i regeringens propositioner till . Faktorer som påverkar lokalutnyttjandet, utöver hyreskontrak- tens utformning är Försvarsmaktens egna rutiner och egen organi- sation. Det är viktigt att det i Försvarsmaktens budgeteringsregler och administrativa rutiner finns en incitamentsstruktur som gör det rationellt för enskilda beslutsfattare att hålla lokalutnyttjandet på rätt nivå. LEMO påpekade att produktionsansvariga förbandschefer borde tilldelas resurser och debiteras kostnader där utnyttjande av lokaler ingår och att de, i syfte att uppnå bästa styreffekt, inte borde betala hyra för lokaler som de väljer att inte utnyttja. är komplex utifrån Försvarsmaktens verksamhet och ekonomi. Det är därför angeläget att Försvarsmakten i samarbete med bolaget utfor- mar hyresförhållanden och principer för kostnadsfördelning så att incitament för god lokaleffektivitet kan främjas. I avsnittet om kontraktsmodell redovisas även att incitamenten för att minska lokalbehovet i försvaret är svaga och i vissa fall negativa. Förändringarna som föreslås om ny förvaltningsform och ny kontraktsmodell skulle underlätta arbetet med att effektivisera lokalförsörjningen. Försvarsmakten har arbetat med att analysera och utforma metoder för effektivisering av lokalanvändningen. På ett antal orter, bl.a. och garnisoner, har man som pilotprojekt låtit undersöka hur lokaleffektivisering skulle kunna ske, vilket resulterat i slutsatser kring kapacitetsutnyttjande, om- disponering av nyttjande, behov av nyinvesteringar, möjliga upp- sägningar osv. Utredningen anser att ansatsen är lovvärd. Den typen av åtgärder bör vara fastställd norm i Försvarsmaktens löpande verksamhet och måste drivas framåt så att konkreta resul- tat uppnås. Det faller utanför utredningens uppgift och möjligheter att göra en systematisk genomgång av Försvarsmaktens lokalutnyttjande. Vi gör dock bedömningen att det återstår ett omfattande arbete på detta område. Utredningen organisationsstruktur för stödet till Försvars- makten (Fö 2010:01) har för oss påtalat behovet av att effektivisera försvarets lokalanvändning. Större yteffektivitet och flexibilitet i lokalanvändningen behövs om kostnaderna ska kunna minskas. De har också påpekat behovet av tydliga incitament för att åstad- komma denna effektivisering och bland annat redovisat att upp till cirka 7 000 förläggningsplatser i kaser- ner kan bli överflödiga som ett resultat av den nya personalförsörj- ningen. Vid en omstrukturering av förvaltningen av försvarets fastig- heter enligt utredningens förslag bör det göras en noggrann kart- läggning av de faktiska lokalbehoven. Det är Försvarsmakten som har nödvändiga kunskaper om aktuella och framtida behov, som bör genomföra kartläggningen. En sådan kartläggning bör avse Försvarsmaktens framtida behov av både fastigheter och övnings- och skjutfält. Utredningen har i samtal med experter i fastighetsbranschen fått en redovisning av olika modeller som företag har använt för att vid stora omstruktureringar påskynda en anpassning av lokalbehovet. Erfarenheterna visar att det är svårt att åstadkomma stora resultat om processerna med lokaleffektivisering är utsträckta i tiden. För att uppnå goda resultat bör ett kraftfullt program genomföras som en engångsåtgärd. Det är därför lämpligt att i samband med över- föringen av fastigheter och tecknandet av nya hyreskontrakt genomföra detta kartläggnings- och effektiviseringsarbete och fatta beslut om vilka fastigheter som fortsatt ska förhyras. Detta arbete måste sedan följas upp som återkommande inslag i den löpande verksamhets- och budgetberedningen. Vid omstrukturering av fastighetsförvaltningen som vi föreslår skulle endast de fastigheter som försvaret fortsättningsvis avser att förhyra föras över till den nya samlade fastighetsorganisationen. Engångsvis kan förslaget få ekonomiska konsekvenser som liknar de som inträffat vid försvarsbesluten, dvs. att fastigheter med åter- stående kapitalvärde behöver avvecklas. Omfattning av dessa kon- sekvenser beror på hur mycket lokalbehovet kan minskas och vilka andra användningsområden för avvecklingsfastigheterna som kan utvecklas. I jämförelse med nuvarande situation där Försvars- makten p.g.a. ekonomiska effekter bedöms bibehålla lokaler som inte används på ett optimalt sätt, är bedömningen att den före- slagna åtgärden i ett längre perspektiv leder till ekonomiska bespa- ringar. Den ekonomiska omfattningen kan stå klar först när kart- läggnings- och effektiviseringsarbetet genomförts. Det är angeläget att omstruktureringen av fastighetsförvaltnin- gen startar omgående. Vilken tidsperiod kartläggnings- och effekti- viseringsarbetet kommer att ta påverkas av införandet av det nya försvaret med stående och kontrakterade insatsförband och den påverkan detta i sin tur får på utformningen av grundorganisatio- Dessa strukturella förhållanden måste beaktas när omlägg- ningen genomförs. De fastigheter som inte bedöms behövas i den framtida för- svarsverksamheten bör avyttras på för staten bästa villkor. För att uppnå en tydlig rollfördelning vid omstruktureringen av försvars- fastigheterna är bedömningen att det vore en fördel om de fastig- heter som försvaret inte kommer att förhyra hanterades av en annan fastighetsförvaltare än Specialfastigheter. Vasallen har sedan bildandet varit framgångsrikt med att utveckla och förädla fastigheter som tidigare använts av Försvarsmakten. Specialfastig- heter kan då fokusera sig på att utveckla och förvalta fastigheter för Försvarsmaktens behov medan förslagsvis Vasallen eller annan statlig eller privat aktör kan koncentrera sig på uppgiften att hitta andra användningsområden till resterande fastigheter. Syftet ska vara att avveckla det statliga engagemanget. Det viktiga är att för- valtningen av de fastigheter som det finns ett fortsatt behov av i försvaret skiljs från de som ska avvecklas. Om Vasallen inte är aktuell i rollen att förädla och avyttra dessa fastigheter kan någon annan huvudman prövas. Till en betydande del kommer detta arbete skilja sig från vad Vasallen arbetat med. I stället för att ansvara för omställ- ning av hela regementsområden kommer det här att kunna vara ett flertal fastigheter inom eller i anslutning till en garnison som fort- farande ska användas av Försvarsmakten. Utredningens förslag: Ansvaret för försvarsanläggningar och Försvarsmaktens camper förs över till Försvarsmakten. En del av försvarsfastigheterna ingår i det slutna beståndet. Detta är försvarsanläggningar som tillgodoser insatsorganisationens behov av fast egendom. De utgörs vanligtvis av fortifikatoriskt skyddade byggnadskonstruktioner och kan t.ex. rymma ledningscentraler, anläggningar för kommunikation osv. Ofta utgörs de av bergrum eller finns på annat sätt under jord. Denna del av försvarsfastighets- beståndet har minskat avsevärt under de senaste 20 årens om- strukturering och ominriktning av försvaret. Traditionellt sett, när det territoriella försvaret hade en annan tyngdpunkt i försvarspla- neringen än , har denna del av fastigheterna bestått av olika typer av befästningar och vapeninstallationer, vilka till en bety- dande del har avvecklats. En omfattande insats har till exempel varit att avveckla en stor mängd kust- artilleribefästningar längs den svenska kusten. Investeringar i anläggningar lånefinansieras inte utan kostnads- förs direkt och Försvarsmakten finansierar investeringen över anslag på statsbudgeten. Hyran omfattar därmed inga kapitalkost- nader utan avser enbart kostnader för drift, underhåll m.m. Kännetecknande för dessa anläggningar är att de till sin utform- ning är så nära integrerade med verksamheten att de är att betrakta som en del av vapeninstallationen eller annan utrustning. De utgör en del av insatsorganisationen. De skiljer sig på så sätt från andra fastigheter förvaltar och fastig- hetsinnehållet är mycket litet. Anläggningarna är mycket speciella konstruktioner och saknar egentligen alternativ användning även om det finns enstaka fall då en anläggning kunnat hyras ut till annan hyresgäst sedan Försvarsmakten lämnat den. Mot bakgrund av den speciella karaktären på anläggningarna, det nära sambandet mellan verksamheten och byggnadens utformning, avsaknaden av alternativanvändning och kravet på mycket speciell kompetens i förvaltningen föreslår utredningen att försvarsanlägg- ningarna inte hanteras på samma sätt som öppna bestånd. Liksom Utvärderingen av om- bildning (avsnitt 3.4) gör vi bedömningen att de motiv som finns för att skilja ägande från brukande inte väger särskilt tungt när det gäller anläggningarna. Vi anser att det finns mer att vinna på att separera anläggningarna från förvaltningen av det öppna beståndet än att hålla ihop förvaltningen hos en aktör. Utredningen gör bedömningen att försvarsanläggningarna bäst förvaltas av Försvarsmakten själv och att totalansvaret flyttas över till Försvarsmakten. Försvarsmakten får också ansvar att förvalta den fortifikatoriska kompetensen . En del av avser byggnation, förhyrningar och förvaltning av camper vid Försvarsmaktens inter- nationella insatser. Camperna omfattar alla typer av byggnader och fasta anordningar kring områdena som uppförs och anpassas för Försvarsmaktens tillfälliga verksamhet på platsen. Ansvaret för denna verksamhet har relativt överflyttats från Försvarsmakten till i syfte att samla all byggnation och fastighetsförvaltning hos en aktör. 2008 anges i instruktion att myndigheten ansvarar för anskaffning av mark, etablering, förvaltning och avytt- ring av byggnader, anläggningar mm för försvarets behov i sam- band med internationella insatser. En överenskommelse med För- svarsmakten hur förvaltningen ska ske träffades 2010. Överläm- ningen av den faktiska förvaltningen fick skjutas upp vilket innebär att Försvarsmakten fortsatte att ha ansvar för förvaltning och drift till dess överlämning har skett. Överlämning av camperna i har pågått hela 2010. I planeras att upp- föra ett par ytterligare camper . Camp i Kosovo kommer att avvecklas 2011 och kvarstår därför i Försvars- maktens förvaltning medan några mindre etableringar i Kosovo övertas av . I likhet med försvarsanläggningarna syftar camper till att till- godose insatsorganisationens behov av byggnader. Dessutom har verksamheten likheter med förvaltningen av försvarsanläggningarna i det att det finns stora krav på säkerhet och sekretess även om byggnaderna i sig är väldigt olika anläggningarna. Snarare är bygg- naderna mer lika den typ av byggnader som finns i Fortifikations- verkets öppna bestånd. Enligt hanteras campverksamheten helt och hållet inom försvaret i , och . har en etablerad modell som liknar den aktuella svenska modellen. Verksamheten skiljer sig i betydande omfattning gentemot ver- kets övriga fastighetsförvaltning. Samordningsvinsterna att hålla ihop denna del med förvaltningen av det öppna beståndet måste därför bedömas vara ringa. Utredningens bedömning är att övervägande skäl talar för att campverksamheten ska överföras till Försvars- makten. Därför bör den pågående överföringen till Fortifikations- verket avbrytas och verksamheten återföras till Försvarsmakten. 11.5Framtida organisationsstruktur för fastighetsbestånd Som en konsekvens av de förslag utredningen lämnar skulle det fastighetsbestånd nu förvaltar delas upp enligt följande: Statliga byggnadsminnen som inte nyttjas av Försvarsmakten förs över till . För kulturfastigheter som ingår i portföljen och som fortsatt nyttjas av Försvarsmakten är utgångs- punkten att de förs över till SFV. En genomgång på fastighetsnivå får utvisa om det i vissa fall är rationellt och lämpligt att även låta fastigheter som ingår i portföljen ingå i beståndet som slås ihop med . Fastigheter som är statliga byggnads- minnen och som nyttjas av Försvarsmakten och som inte ingår i portföljen slås ihop med och övergår därmed till att bli kulturminnen. Det övriga öppna fastighetsbeståndet slås ihop med Specialfas- tigheter, både det som förhyrs av Försvarsmakten och det som har andra hyresgäster. Fastigheter som vid omläggningstillfället inte behövs utan ska avvecklas förs över till eller annan statlig eller privat aktör för utveckling och avyttring. Ansvaret för försvarsanläggningar och camper vid internatio- nella insatser förs över till Försvarsmakten. har byggt upp en kompetens inom skydd av byggnader och anläggningar som visat sig kunna komma även andra delar av samhället till del. Inom ramen för detta arbete samarbetar man med andra myndigheter som har till uppgift att skydda samhällsviktig verksamhet. Utredningen bedömer att denna kompetens framöver bör finnas och utvecklas i någon annan myndighet. Den vidare beredningen får visa vilken annan myndig- het som bör vara ansvarig. Utgångspunkten bör vara i vilken verk- samhet denna kompetens uppstår, om den fortifikatoriska kompe- står i fokus kan uppgiften föras till Försvarsmakten, om uppgiften tar sin utgångspunkt i annan kompetens som Fortifika- tionsverket besitter bör en överföring till Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap övervägas. Konsekvenserna av förslagen i detta kapitel innebär att Fortifi- kationsverket avvecklas. Överföringen av fastigheterna bör av effek- tivitetsskäl ske skyndsamt. 11.6Försvarsmaktens ansvar för sin lokalförsörjning Utredningens bedömning: De presenterade förslagen innebär att Försvarsmakten måste ta ett samlat ansvar för sin lokalför- sörjning, givet de ramar statsmakterna beslutat, i linje med vad som gäller för övriga myndigheter. ning behöver Försvarsmakten stärka sin kompetens i fastig- hetsfrågor och ge frågorna vederbörlig prioritet för att kunna rationalisera sin lokalanvändning och för att kunna vara en effektiv motpart i hyresförhandlingar. Vidare behöver myndig- hetens arbete med att analyserna konsekvenserna av nyinve- steringar förbättras. Den nuvarande ansvarsfördelningen i lokalförsörjningsfrågor mel- lan Försvarsmakten och är inte tydlig. Ut- gångspunkten bör vara densamma som gäller för andra statliga myndigheter, dvs. att myndigheten har fullt ansvar för lokalför- sörjningen och att statliga fastighetsförvaltare agerar med i stort sett samma förutsättningar som icke-statliga fastighetsförvaltare. På så sätt renodlas beställarfunktionen från utförarfunktionen vil- ket skapar förutsättningar för en tydlig styrning och att konkur- renskraftiga lösningar uppnås i ett samspel där parternas intressen ställs mot varandra. När det gäller uppgiftsfördelningen så svarar Fortifikationsver- ket för en rad funktioner som enligt utredningens mening borde ligga på Försvarsmakten. Redan att det i instruktion2 sägs att verket ska bistå Försvarsmakten i lokalförsörj- ningsfrågor är en avvikelse från det som gäller i statsförvaltningen i övrigt. Överblicken i Försvarsmaktens lokalanvändning och han- teringen av portföljen av hyreskontrakt finns hos Fortifikations- verket. Det ansvar som tar för att utforma garnisonsplaner där Försvarsmaktens lokalbehov planeras och doku- menteras är en uppgift som borde utföras av Försvarsmakten. Det faktum att hanterar Försvarsmaktens externa förhyrningar, från konkurrenter, är också ett avsteg från det som de senaste gällt för övriga myndigheter. Försvarsmakten bör precis som andra statliga myndigheter följa förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning vad gäller kravet att lämna uppgifter om ingångna hyresavtal till Ekonomi- styrningsverket och att begära regeringens medgivande för för- hyrningar där man binder upp staten i långa åtaganden. Så sker inte och något undantag har inte beviljats av regeringen. När det gäller anläggningar kommer med utredningens förslag inget hyresförhållande att föreligga och inga uppgifter ska därför rapporteras. 2 SFS 2007:758, 3 §: Myndigheten skall bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor. Utredningen gör bedömningen att förslagen innebär att För- svarsmakten bättre behöver leva upp till de krav som egentligen ställs på myndigheten. Försvarsmakten bör självständigt hantera både frågor om lokalplanering, lokalutnyttjande, beslut kring kontraktslängd, hyresarrangemang osv. Den del av pris- och löneomräkning av myndighetens anslag som avser lokalkostnader bör beräknas på samma sätt som för andra myndigheter. Den roll som på olika sätt givits bör Försvarsmakten själv ikläda sig. Detta gäller också kostnadsbedömningar och värde- ringar av olika alternativ i samband med nyinvesteringar som förut- sätter långa förhyrningar. 12Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen När förberedelserna inför avvecklingen av Kungliga byggnads- styrelsen inleddes gjordes en marknadsvärdering av fastig- hetsbeståndet. Marknadsvärdet angavs då till 38 mdkr. justerade Organisationskommittèn för ombild- ning värdet till 32 mdkr på grund av de försämrade förut- sättningarna på fastighetsmarknaden. Av detta värde avsåg 14,2 mdkr ändamålsfastigheter där universitet och högskolor, samt SLU svarade för ca 11 mdkr och kriminalvården för ca 1 mdkr. När köpeskillingen för de olika delarna av bestånden slutgiltigt bestämdes resulterade det i följande fördelning (mdkr): SFV (inkl 0,9 mdkr i bokförda värden för utrikes hyresfastigheter1) I det fastighetsbestånd som överfördes till SFV ingick fastigheter för 1,8 mdkr som var avsedda att föras över till Akademiska Hus men där det krävdes utredningar av bland annat donationer och andra förhållanden innan en sådan överföring kunde genomföras. Dessa fastigheter benämndes väntelägesfastigheter. 1996 över- fördes dessa till Akademiska Hus till ett värde av 5,6 mdkr. 1992 gjorde LEMO en marknadsvärdering av de statliga för- svarsfastigheter, mark och byggnader, som skulle föras till FortV. Marknadsvärdet för försvarsfastigheterna beräknades till 14,5 mdkr. för reformeringen av den statliga fastighets- förvaltningen var alltså marknadsvärdet på det samlade statliga fastighetsinnehavet i dessa myndigheter och bolag 43,4 mdkr. 1 För utrikes hyresfastigheter genomfördes ingen marknadsvärdering. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Efter fastighetsreformen har Specialfastigheter, Vasallen och Jernhusen tillkommit som statliga fastighetsbolag. Special- fastigheter och Vasallen bildades som dotterbolag till kronan för att senare bli av staten direktägda bolag. Jernhusen bildades vid bolagiseringen av SJ och hade då ett fastighets- bestånd värderat till 6,3 mdkr. Trots att såldes för 41 mdkr är det samlade marknadsvärdet 2009 av fastigheterna i myndigheterna SFV och FortV (SFV och FortV endast översiktligt marknadsvärderade) och de fyra statliga fastighetsbolagen över 110 mdkr, vilket framgår av sammanställningen i kapitel 2. Det kan jämföras de drygt 40 mdkr som var fastighetsvärdena . Statens fastighetsportfölj har således ökat kraftigt i värde . En del av värdeökningen beror på stigande marknadsvärden, men en betydande del av värdeförändringen har skett genom omfattande investeringar. Störst har värdeförändringen varit i Akademiska Hus som utvecklats från 7,2 mdkr 1993 och de av staten tillförda fastigheterna 1996 med 5,6 mdkr till dagens ca 50 mdkr. Men även Specialfastigheter med ett marknadsvärde på 15 mdkr har genomgått en omfattande expansion. SFV har också haft en kraftig värdeförändring av beståndet från ca 2,2 mdkr (exkl vänteläges- fastigheter) till närmare 24 mdkr för inrikes hyresfastigheter och mark enligt utredningens översiktliga värdering (se avsnitt 6.1.1). 12.1Behov av en samlad fastighetsstrategi för staten Utredningens förslag: bör ges i uppdrag att redovisa det samlade statliga fastighets- innehavet i myndigheter och i helägda statliga fastighetsbolag samt de av myndigheter och bolagen redovisade investerings- planerna för . Regeringen bör utarbeta en samlad fastighetsstrategi med övergripande riktlinjer för utvecklingen av statens fastighetsbestånd. I avsnittet ovan har utvecklingen av det statliga fastighetsbeståndet sedan fastighetsreformen översiktligt beskrivits. I kapitel 6 redo- visas att det finns omfattande investeringsplaner för bland de olika statliga fastighetsaktörerna. Utredningen konstaterar att den hittillsvarande utvecklingen inte har skett Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen utifrån en beslutad eller uttalad strategi. Respektive myndighet och bolag har utvecklat egna strategier utifrån sina förutsättningar. I bilaga 5 som redovisar en internationell utblick beskrivs att fastställt en fastighetsstrategi. Målet med fastighetsstrategin är att den ska utgöra: ett verktyg för förenhetligande av ägarstyrningen i fråga om statens fastighetsegendom samt för förstärkandet av statens ägarpolicy på koncernnivå. Avsikten är att man med dess hjälp ska kunna säkerställa effektiv och produktiv förvaltning av statens fastighetsegendom på ett sätt som tryggar statens helhetsintresse En samlad styrning av den statliga fastighetsförvaltningen saknas. ses inte i ett sammanhang och mål saknas för förvaltningen i sin helhet, oavsett om den bedrivs i myndighets- eller bolagsform. Ansvaret är splittrat inom : och ligger under social- departementet och styrningen av statliga bolag sker i finans- departementet. Någon systematisk genomgång görs heller inte med ansvariga för övriga fastighetsförvaltande myndigheter eller stora statliga hyresgäster. Utredningen har från olika aktörer uppmärk- sammats på denna brist på samordning: Man har bilden av att staten borde fungera mer samordnat och internt hantera frågor som dyker upp på ett mer enhetligt sätt. I stället kan olika statliga fastighetsförvaltare i dialog med kommuner och landsting eller privata aktörer uppträda på ett splittrat sätt som försvagar statens position och därmed påverkas det ekonomiska utfallet negativt för staten. I samordningen av det statliga fastighetsägandet är det viktigt att beakta att statligt ägda aktiebolag utgör egna juridiska personer och därmed har andra regelverk och beslutsformer än de statliga myndigheterna. Med hänsyn till den stora omfattningen av det statliga fastighetsbeståndet och den planerade investeringstakten anser utredningen att det finns behov av att staten utarbetar en samlad övergripande fastighetsstrategi som kan vara vägledande för styrningen av de statliga fastighetsaktörerna. I strategin bör bland annat frågor om statens samlade fastighetsexponering, invester- ingsnivån, önskvärd förändring av fastighetsportföljens sammansättning och upprätthållandet av en god konkurrens inom olika sektorer behandlas. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen För att ge möjlighet för statsmakterna att utarbeta och utvär- dera en sådan fastighetsstrategi föreslår utredningen att ESV ges i uppdrag att redovisa det samlade fastighetsinnehavet och investeringsplanerna för . Försvarets hemliga anläggningar bör dock hanteras i särskild ordning. 12.2Verksamhetsform och antal aktörer Utredningens förslag: och Fortifika- tionsverket bör inte längre ha i uppdrag att förvalta fastigheter för statens räkning. Försvarsmakten bör ges i uppdrag att förvalta fastigheter vad avser anläggningar och camper.