sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Här anges att stöd för att kompensera jordbrukare för kostnader i samband med förebyggande och utrotning av djursjukdomar i form av kostnader för hälso- kontroller, tester och andra undersökningsåtgärder, inköp och 67 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007-2013 (2006/C 319/01). Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur insättande av vaccin och mediciner, slakt- och destruktions- kostnader är förenliga med reglerna för statsstöd i fördraget. Sådant stöd ska beviljas som naturaförmån och får inte medföra direkta penningutbetalningar till producenter. Den andra beskrivs i punkt 2. Här anges att stöd för att kom- pensera jordbrukare för förluster orsakade av djursjukdomar ska anses förenliga med reglerna om statsstöd om de uppfyller vissa villkor. Den kompensation som ges ska endast beräknas i förhållande till a)marknadsvärdet för djur som dödats av sjukdomen eller för djur som dödats på myndigheternas order som en del i ett obliga- toriskt program för förebyggande och utrotning, b)inkomstförluster till följd av karantänstvång och svårigheter när det gäller att förnya lagret. För båda dessa stödformer krävs att villkoren i punkterna 4–8 i artikeln också uppfylls. Detta innebär att stöd bara lämnas när den aktuella sjukdomen som drabbat djuren finns med på OIE:s lista över djursjukdomar eller i bilagan till rådets beslut /470/EG (veterinärfonden)68 och att det finns ett program för att bekämpa den aktuella sjukdomen i landet. Vidare ska stödet i båda fallen minskas med eventuellt belopp som erhållits via försäkringssystem och med kostnader som till följd av sjukdomen inte uppstått, men som i normala fall skulle ha uppstått. EU kan bidra till att finansiera medlemsstaternas nödåtgärder i händelse av utbrott av några olika sjukdomar, t.ex. för bekämpning av mul- och klövsjuka. Finansiering kan också ske av informations- program, tekniska och vetenskapliga åtgärder. Stöd kan också lämnas till nationella program för bekämpning av vissa sjukdomar. Vilka kostnader som kan ersättas framgår av det ovan nämnda råds- beslutet 90/424/EEG. Möjligheten för staten att ersätta den som drabbas av kostnader som kan hänföras till en smittsam djursjukdom är alltså inte obegränsad. Principen om den inre marknaden innebär att ersätt- ningar från staten till en bransch eller ett företag inte ska snedvrida konkurrensen mellan företag i och i andra EU-länder. 68 Beslutet har kodifierats. Dess äldre beteckning var 90/424/EEG. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur Parallellt med det statliga systemet med ersättning till djurägare vid utbrottsbekämpning har det funnits möjlighet för djur- ägare att teckna försäkringar till skydd mot olika djursjukdomar. grundades det Skandinaviska kreatursför- säkringsbolaget (SKFB) vilket blev ett rikstäckande bolag (som Agria). förekom en ökning av antalet bolag och fanns 244 aktiva försäkringsbolag som erbjöd försäkringar på lantbruksområdet. En majoritet av bolagen försäkrade dock enbart hästar. och framåt inleddes en självsanering där bolagen fusionerades till större enheter. Drivande i denna utveckling var SKFB. Historiskt har försäkringsmarknaden för smittsamma djursjuk- domar trängts tillbaka allt eftersom det statliga ersättningsansvaret har ökat. Ett sätt att åstadkomma en ansvarsdelning i smittskydds- arbetet mellan stat och djurägare har varit en statligt garanterad och subventionerad smittförsäkring. En frivillig sådan försäkring fanns . Allt eftersom staten har påtagit sig ett större ansvar för ersättningen har intresset för försäkringsformen avtagit. När staten 1980 tog på sig hela kostnadsansvaret för beslut som staten fattar sammanfattade föredragande statsråd frågan på följande sätt i prop. 1979/80:61 Vidare bör ersättning utgå för intrång i närings- verksamhet när intrånget orsakas av fattade beslut. I det hänseendet bör staten åta sig ett något vidare ersättningsansvar än det som gäller. Full ersättning bör utgå och rätten till ersättning bör inte längre göras beroende av att försäkring med bidrag av statsmedel kunna erhållas för att täcka förlusten. Därmed upphörde för- utsättningar för den frivilliga statsunderstödda försäkringen och Lantbruksstyrelsen begärde i en skrivelse till Jordbruksdeparte- mentet att kungörelsen som reglerade försäkringen skulle upphöra att gälla. I finns några försäkringsbolag som erbjuder djurförsäkringar. En stor del av denna marknad består av för- säkringar för djur som hålls av privatpersoner för sällskap eller sport, till exempel hundar, katter och hästar. Försäkringsbolaget dominerar i princip den svenska marknaden för försäkringar mot smittsamma djursjukdomar hos animalieproduktionen. Utöver Agria finns även två mindre företag som erbjuder vissa försäkrings- lösningar. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur Agria erbjuder försäkringar för enskilda djur och för hela djur- besättningar. Enskilda försäkringar finns för till exempel särskilt värdefulla avelsdjur. Det finns även specialförsäkringar vid mässor, utställningar export och embryoförsäkring. Särskilda slaktför- säkringar erbjuds för att ersätta skador i samband med slakt. För- säkringar gäller för djur som plötsligt självdör, insjuknar eller skadas så svårt att de måste avlivas, djur som kommer bort, kasseras vid slakt samt för smittskydd. Det finns två olika typer av smittskydd i försäkringarna dels ett grundläggande smittskydd som gäller alla smittor vid akut klinisk sjukdom, dels ett särskilt smittskydd som gäller särskilda sjuk- domar, till exempel sjukdomar som omfattas av möjligheter till ersätt- ning från staten. Det grundläggande smittskyddet gäller för olycksfall och sjuk- dom orsakade av alla typer av smittämnen men omfattar inte sanering. Ersättningen baseras på försäkringsbeloppet och försäkr- ingen innehåller ingen självrisk om djurförlusten överstiger av det samlade djurvärdet . Det särskilda smittskyddet gäller mot specifika sjukdomar, bland annat olika epizootiska och zoonotiska sjukdomar. Försäkr- ingsskydd mot epizootisjukdomar och zoonoser kan tecknas för hela besättningar och skyddet täcks inte i enskilda djur- och specialförsäkringar. Vilka sjukdomar som omfattas varierar mellan djurslag och produkter och skyddet kan omfatta saneringsslakt av kliniskt friska smittbärare. Ersättningsbeloppet baseras i huvudsak på en viss procent av den statliga ersättningen. Särskilda besättningsförsäkringar som innehåller skydd mot salmonella finns för mjölk-, nötkött-, svin-, får- och äggproducenter. Försäkringarna räknar upp ersättning med ett visst antal procentenheter. Ersättningen utgår för den primära djur- produktionen. Ersättning betalas för djurvärde, saneringskostnader och produktionsbortfall . En viss självrisk- reducering finns om djurägaren är ansluten till frivillig salmonella- kontroll. För slaktkycklingsuppfödning och nötköttsuppfödning som inte omfattas av de statliga ersättningsreglerna kan tecknas sär- skilda försäkringar. Nötköttsproducenter som köper in mer än 150 djur från fler än 5 besättningar kan teckna en speciell försäkring som kan ge ersättning för mellan 50–av skadan vid ett salmon- ellautbrott. En förutsättning för att få teckna försäkringen är del- tagande i frivillig salmonellakontroll. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur som är anslutna till branschorganisationen (slakt- kycklingproducenter) har möjlighet att teckna en salmonellaför- säkring i Agria. En förutsättning är anslutning till frivillig sal- monellakontroll. Försäkringen ger 95 procents ersättning för kost- naderna vid utbrott. I tabell 3.1 beskrivs ersättningsfördelningen vid salmonella- utbrott. 70 (50) 21 (15) 91 (65) 70 (50) 21 (15) 91 (65) 70 (50) 21 (20) 91 (70) 95 (0) 95 (0) 70 (50) 21 (15) 91 (65) 70 (50) 21 (15) 91 (65) Nöt/kött, inköp av mer än 150 från 50-75 (0) 50-75 (0) fler än 5 besättningar Värden inom parentes gäller besättningar som inte är anslutna till den frivilliga salmonellakontrollen. Agria erbjuder besättningsförsäkringar där det ingår smittskydd för tuberkulos och paratuberkulos. Försäkringarna ger ett utökat skydd för produktionsförluster (av statens ersättning om ). Den sammanlagda ersättningen för produktionsförlusten från Jord- bruksverket och Agria kan bli högst . Besättnings- försäkringarna ersätter också djur som dör innan myndigheterna spärrar gården för epizootisjukdom, statens ersättning gäller först då gården spärrats. För blåtunga finns också en besättnings- försäkring som fungerar som den för tuberkulos och paratuber- kulos. Försäkringen gäller enbart spärrade besättningar och gäller inte för kostnader som kan uppstå till följd av att djur inte får transporteras in eller ut ur restriktionszoner. I försäkringsutbudet finns visst skydd mot allvarliga epizootier. Agrias besättningsförsäkringar för Mjölk, Kött, Får och Gris inne- håller skydd mot mul- och klövsjuka, boskapspest, elakartad lung- Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur sjuka och mjältbrand. Besättningsförsäkringen för gris- och slakt- gris omfattar skydd mot mul- och klövsjuka, svinpest och mjältbrand. Försäkring för smågrisproduktion innehåller skydd mot nyssjuka, svininfluensa, SEP, APP, AD, svindysenteri och PRRS. För PRRS ersätts av det produktionsbortfall som ersätter. För de andra sjukdomarna varierar beloppet med ålder, vikt, aktuellt pris och vilken sjukdom det är. För slaktkyckling och kalkon ersätts alla sjukdomar som lyder under epizootilagen av det betalar. Fjäderfäbesättningar som är anslutna till branschorganisationen (slaktkycklingproducenter) har möjlighet att teckna försäkring i Agria. Försäkringen täcker en del av den produk- tionsförlust som staten inte ersätter vid epizootiutbrott, till exempel fågelinfluensa, den högsta ersättningen från och Agria är av produktionsförlusten. 3.9.5Utredningens kommentar till svenska och internationella regler för ersättning vid sjuk- domsbekämpning Bekämpning av smittsamma djursjukdomar sker med stöd av olika lagstiftningar. Den ersättning som utgår till djurägaren för kost- nader och förluster i samband med bekämpning är beroende av vilket lagrum som tillämpas. Genomförs bekämpningen med stöd av epizootilagen har djurägaren rätt till full täckning för kostnader och förluster förutom för produktionsförluster där för vissa smittor ersättningen endast kan uppgå till . För smitt- ämnen som bekämpas med stöd av zoonoslagen, bara till- lämpbar på salmonella, är den möjliga ersättningen i normaltfallet för kostnader och förluster till följd av bekämpningen. Skillnaderna i ersättningen är dock stora beroende på djurslag och produktionsförhållanden och kan variera mellan för de uppkomna kostnaderna och förlusterna. Bekämpning av smittsamma djursjukdomar sker också med stöd av provtagningslagen. De bekämpningsåtgärder som kan bli aktu- ella är i princip desamma som vid bekämpning med stöd av epi- zootilagen. Normalt utgår emellertid ingen ersättning till djurägare när bekämpning sker med stöd av provtagningslagen. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur Bekämpning kan också ske med stöd av bisjukdomslagen. Ersättning kan utgå då sådana smittämnen bekämpas som reger- ingen har beslutat ska omfattas av lagen. Det är alltså inte oväsentligt för en djurägare med vilket lagstöd ett smittämne som kommit in i besättningen bekämpas. Som framgått av tidigare avsnitt ska epizootilagen respektive zoonoslagen tillämpas på vissa bestämda djursmittor. Som också har framgått från det föregående kan olika smitt- ämnen som bekämpas i samma syfte, t.ex. av handelsskäl, bekämpas med stöd av olika lagstiftningar. Bekämpas smittämnet med stöd av epizootilagen har producenten rätt till ersättning. Sker bekämp- ningen med stöd av provtagningslagen kan ekonomisk ersättning utgå endast i undantagsfall. Den ersättning som utgår vid bekämpning av en djursmitta som är uppförd på epizootilistan har successivt ökat. Ersättnings- nivåerna nådde sin maximala nivå 1980 då i princip alla kostnader som den enskilde kunde drabbas av i samband med bekämpningen av ett sjukdomsutbrott ersattes. Utvecklingen bröts 1999. Då sänktes ersättningen för pro- duktionsförluster för huvuddelen av epizootilistans sjukdomar från till medan övriga poster fortsatt ersätts . I förarbetet till epizootilag anges att det finns skäl som talar för att producenterna och näringen finansiellt ska bidra till bekämpningen av de epizootiska sjukdomarna och föredragande fortsätter; Den ökade risken för introduktion av sjukdomar genom införsel av djur från andra EU-länder och den storleks- mässigt och geografiskt alltmer koncentrerade produktionen talar också för att dessa grupper bör ta ett större ekonomiskt ansvar. Det var således näringens kommersiella och strukturella utveckling samt den ökade risk som EU-anslutningen kunde medföra som motiverade en ändrad kostnadsdelning mellan stat och näring vid epizootibekämpning. Frågan om ersättningsvillkoren därmed också borde utformas för att stödja incitament till förebyggande arbete utvecklas inte i propositionen. Däremot uttrycktes oro för att den sänkta ersättningsnivån skulle påverka djurägares benägenhet att anmäla misstanke om epizootisk sjukdom i besättningen. Sanktion- erna för utebliven anmälan om misstanke skärptes. Om djurägaren önskade skydd också mot produktionsförluster hänvisades i pro- positionen till försäkringsmarknaden. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur De ekonomiska styrmedel som tillämpats inom djurhälso- politiken avsåg redan från början ersättning för vissa kostnader som drabbade djurägaren i samband med bekämpningen av ett utbrott av en smittsam sjukdom. Ett viktigt skäl var att mildra de ekonomiska konsekvenserna för djurägaren av att staten grep in med bekämpningsåtgärder som ofta innebar avlivning av djur. Den ekonomiska kompensationen var också viktig för att en djurägare inte skulle avstå från att anmäla misstanke om sjukdom på grund av de ekonomiska konsekvenserna. Det motivet har följt med som ett argument för att motivera ersättningen till djurägaren från det att en djurägare endast kunde ansöka om ersättning för nödslaktade djur till att ersättningen blev en rättighet och omfattade 100 pro- cent av samtliga kostnader. Om argumentet också gäller för dagens animalieproduktion har egentligen aldrig prövats. rapporteras mellan 50 och 60 misstänkta fall av epizootier. Anmälning om misstanke görs av vet- erinär till myndigheterna. Det utesluter inte att det är djurägaren som misstänker att djuren har fått en epizootisk sjukdom och tar kontakt med sin veterinär. Det är dock sannolikt inte det normala. En djurägare som inte har tidigare erfarenhet av en epizootisk sjuk- dom, vilket gäller nästan alla djurägare, har små möjligheter att känna igen en epizooti. Det som inträffar är att om ett eller flera djur insjuknar och djur- ägaren inte känner igen symptombilden ringer denne sin veterinär. Det var t.ex. det som inträffade vid det senaste utbrottet av mjältbrand där inte heller veterinären kunde avgöra vilken sjukdom det var frågan om. Inte heller vid de två andra kostnadskrävande utbrotten – PRRS och blåtunga – upptäcktes smittämnet av djurägaren. PRRS upptäcktes av ansvarig veterinär vid ett rutinbesök inom ramen för övervakningsprogrammet. På motsvarande sätt upptäcktes blåtunga inom det intensifierade övervakningsprogram, som startade när det stod klart att risken var överhängande att de smittbärande vektorerna skulle kunna komma in i landet. Smittan konstaterades för övrigt ha nått landet när man i ett tankmjölksprov från en mjölkkobesättning påvisade förekomst av antikroppar mot viruset. när allvarliga sjukdomar var vanligt före- kommande bland lantbrukets djur var snabb rapportering viktigt och det kan inte uteslutas att den möjlighet till ersättning som fanns påverkade benägenheten att rapportera. Det fanns en stor Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur mängd små gårdar men där gårdens inkomst var avgörande för familjens levnadsförhållande. Erfarenheterna från kampanjen mot aviär influensa i och ger många exempel på hur små producenter försökt dölja sina fjäderfä för att undvika att de avliv- ades i bekämpningen. Ersättning utgick inte och för familjen kunde avlivning av djuren innebära stora umbäranden. Det är rimligt att anta att om djurägarna ersatts för de avlivade djuren hade fler valt att samarbeta med myndigheterna i bekämpningen. För djurägaren utgör djuren produktionskapitalet vars allmänna tillstånd har en direkt återverkan på produktion och lönsamhet. Att djurägare medvetet avstår från att tillkalla veterinär vid misstanke om att en smittsam sjukdom kommit in besättningen förefaller inte rimligt. Om sjukdomen har symptom som uppträtt bland djuren ökar förmodligen sannolikheten för att veterinär till- kallas. Anmälan om misstanke om en epizootisk smitta i besättningen är särskilt viktig under pågående utbrottsbekämpning och det påstås att om ersättningen är låg eller inte alls utgår kan det minska djurägarens benägenhet att anmäla misstanke. Inte heller ett sådant beteende förefaller rimligt eller sannolikt. eller senare upptäcks smittan av den för bekämpningen ansvariga myndigheten och med risk för allvarliga konsekvenser för djurägaren. Det kan tilläggas att är det stor medial uppmärksamhet kring produktionen av livsmedel och djurhållning. Om en producent avsiktligt avstått från att rapportera om misstänkt sjukdom som kan innebära allvarliga följder för folkhälsan eller andra djurägare riskerar denne att långsiktig skada sin verksamhet. Utredningens slutsats är att dagens utformning av ersättnings- systemet vid utbrott av epizootiska sjukdomar inte kan motiveras av att djurägarna annars avstår från att rapportera misstanke sjuk- dom. Utredningen har inte, i avsaknad av vetenskapligt arbete, hittat några belägg vare sig i det material utredningen gått igenom eller i kontakter med enskilda djurägare att så skulle vara fallet. Det utesluter inte att lagstiftningen understryker djurägarens ansvar att rapportera misstanke om smittsamma djursjukdomar. I zoonoslagen, som endast omfattar salmonella, har möjligheten till ersättning en annan motivering än i epizootilagen. Ersättning- ens omfattning och ersättningens nivå regleras i zoonosförord- ningen. Till skillnad från epizootilagen har en djurägare som får kostnader och förluster till följd av att ett salmonellautbrott bekämpas inte rätt till ersättning. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur Den allmänna principen för ersättning vid utbrott av salmonella är att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenser som en salmonellainfektion kan innebära för den enskilde djurägaren. De sjukdomar som omfattas av zoonoslagen är sådana som normalt finns i landet, det vill säga de utgör en av alla risker som en närings- idkare på animalieområdet har att förhålla sig till. Den diskussion som fördes i propositionen ledde till att regeringen ansåg att staten, den enskilde djurägaren och jordbruksnäringen borde dela på det ekonomiska ansvaret för kontroll och bekämpning enligt zoonos- lagen. Den ersättning som kan utgå är lägre än ersättningen vid epi- zootiutbrott. Den lägre ersättningen till djurägaren vid salmonellautbrott motiverades med att varje djurägare genom olika förebyggande åtgärder påtagligt kan minska risken för salmonella- infektion i sin besättning. Eftersom förebyggande åtgärder kan vidtas utgör en lägre ersättning för salmonella dessutom ett eko- nomiskt incitament för den enskilde djurägaren att vidta sådana förebyggande åtgärder.69 Bedömningen av hur stor andel av de ersättningsgilla kost- naderna och förlusterna som skulle ersättas borde enligt pro- positionen vara beroende av den risk för salmonella som djurägaren tar i sin produktion. Om produktionen innebär att risken är stor för att smitta förs in i besättningen eller att introducerad smitta sprids till många djurenheter, bör ersättningen vara låg. Även det förhållandet att en produktionsform typiskt sett kan medföra sär- skilt stora kostnader för staten med anledning av ett salmonella- utbrott bör återverka på ersättningsnivån. Storleken på den ersättning som lämnas har således gjorts bero- ende av produktionsform och produktionens omfattning. Ersätt- ningsreglerna tycks således i första hand ha utformats för att påverka djurhållarnas beteende och i andra hand för att mildra de ekonomiska konsekvenserna av utbrottsbekämpning. Flera produk- tionsformer är också helt undantagna från möjligheten till ersättning. Beroende på produktionsform och anslutning till kontrollprogram varierar ersättningen mellan av kostnader och för- luster till följd av utbrottsbekämpning. Beslutet att ta bort ersättningen för större slaktkyckling- och nötköttproducenter, som var de två mest kostnadskrävande pro- duktionsformerna, motiverades av att regeringen informerats om 1998/99:88 s. 40. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur att det fanns möjlighet att teckna försäkring mot förluster i sam- band med salmonellabekämpning. Det utvecklades inte närmare i den proposition där ändringen föreslogs hur förändringen skulle kunna påverka djurägarnas incitament till förebyggande åtgärder. Det förhållandet att en försäkringslösning kunde anordnas för de två mest kostnadskrävande produktionsformerna har inte utvecklats vidare. Möjligheten att tillämpa samma lösning för samtliga pro- duktionsgrenar har inte varit föremål för överväganden i t.ex. proposition 1998/99:88 då frågan om ersättning vid salmonellautbrott behandlades utförligt. Inte heller senare har frågan prövats närmare. Utredningen har försökt bedöma konsekvenserna av att tak för ersättning vid salmonellautbrott införts för nötköttproduktionen eller slaktfjäderfäproduktionen utan att komma till någon bestämd slutsats. Uppfattningen inom branschen varierar. En del menar att taken haft en hämmande inverkan på strukturutvecklingen medan andra menar att betydelsen är försumbar och pekar hellre på till- gången på mark som den viktigaste faktorn för att t.ex. nötkötts- produktionen fortfarande huvudsakligen bedrivs i liten skala. Efterhand som staten har minskat ersättningen vid utbrott av salmonella och epizootier har det blivit möjligt för djurägare att teckna försäkringar som komplement till de statliga ersättningarna och att teckna försäkringar för produktionsformer som statlig ersätt- ning inte täcker. De försäkringar som finns visar att försäkringsbolagen har större möjligheter att skräddarsy lösningar och fastställa efter den individuella försäkringstagarens situation än vad som är möjligt i det statliga ersättningssystemet. Incitamenten till en bättre djurhållning och ökad hänsyn till smittskyddsfrågor blir där- igenom tydligare för den enskilde djurägaren som kan se resultatet av ett bättre djurhälsoläge i bl.a. lägre försäkringspremier. Det stat- liga ersättningssystemet – det är bara i samband med salmonella det är rimligt att tala om incitaments påverkan – är inte anpassat efter den enskildes förutsättningar och ambitioner. Huvudregeln att betalas ut vid ett utbrott och om djurägaren är ansluten till ett frivilligt kontrollprogram ger fördelar endast om ett utbrott inträffar. Sannolikheten för ett utbrott är, som framgått av det tidigare, mycket liten vilket innebär att systemet ger svagt incitament inom vissa produktionsformer till bättre djurhållning och bättre smittskydd på gårdsnivå – se vidare del B, kapitel 14. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur EU:s stöd över Veterinärfonden förefaller vara rimligt anpassade efter . De svenska ersättningarna täcker fler kost- nadsposter än EU:s och fler smittor. Ersättningssystemen som tillämpas av medlemsländerna är långt ifrån enhetliga. Det finns också ett missnöje hos medlemsländerna över att de olika ersättningssystemen riskerar att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. Ekonomiskt stöd direkt till en djurägare ska vara förenligt med statsstödsreglerna.