sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Vidare ska myndigheten löpande publicera förteckningar över tillgänglig information. Artikel 8 behandlar frågor om licenser i samband med vidareutnyttjande av information. PSI-direktivet ställer krav på standardiserade licenser i de fall licenser används. PSI-direktivet ställer i artikel 10 och 11 långtgående krav på icke-diskriminering och som huvudregel förbud mot exklusiva avtal. Av artikel 10.1 följer att alla gällande villkor för vidareutnyttjande av handlingar ska vara icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Icke-diskrimineringskravet bör inte heller hindra att olika avgifter tillämpas för kommersiellt och icke-kommersiellt vidareutnyttjande. Kravet enligt direktivet är att det ska ske en likabehandling av marknadsaktörer inom en viss given kategori. Direktivet anger ett ovillkorligt krav på att man av myndighetens redovisning ska kunna utläsa vilka interna avgifter som tas ut när information från en myndighets offentliga verksamhet används i dess kommersiella verksamhet. Om handlingar vidareutnyttjas av en offentlig myndighet som utgångsmaterial för dess kommersiella verksamhet, vilken inte ryms inom den offentliga verksamheten, ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för den verksamheten som för andra användare – detta för att undvika korssubventioneringar (artikel 10.2). Tillhandahållande av elektronisk information för vidareutnyttjande är inte direkt reglerat i vare sig tryckfrihetsförordningen, förvaltningslagen eller offentlighets- och sekretesslagen. I stället är den service till allmänheten som myndigheter med informationsförsörjning som huvuduppgift erbjuder reglerad genom förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter (PSI-förordningen) samt i andra typer av styrdokument (t.ex. myndighetsinstruktioner eller regleringsbrev). Syftet med PSI-förordningen är dels att underlätta och främja enskildas användning av information som finns hos myndigheterna för att skapa informationsprodukter och informationstjänster, dels att begränsa snedvridning av konkurrensen. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form för förvaltningsmyndigheter under regeringen och innehåller bestämmelser om vidareutnyttjande av information som finns hos myndigheter. Om en lag eller förordning innehåller en bestämmelse som avviker från PSI-förordningen så gäller den bestämmelsen. I likhet med PSI-direktivet tillämpas förordningen inte på utbyte av handlingar mellan myndigheter som enbart sker i samband med deras offentliga verksamhet, inte heller gäller den för utbildnings- eller forskningsinstitutioner eller kulturinstitutioner. Beträffande frågan om tillgängligt format följer av förordningens 6 § att den information som myndigheten tillhandahåller för vidareutnyttjande ska hållas tillgänglig i alla hos myndigheten befintliga språkversioner och format, om det är möjligt och lämpligt. Informationen får på begäran lämnas ut elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt. Av 9 § följer att de villkor som myndigheten har rätt att ställa upp för vidareutnyttjande av informationen ska utformas med beaktande av bestämmelserna om enskildas rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta få del av allmänna handlingar. Vidare stadgas i 11 § att de villkor som en myndighet tillämpar när den tillhandahåller information för vidareutnyttjande ska vara icke-diskri- minerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Likaså föreskrivs att om information vidareutnyttjas inom en myndighet i dess uppdragsverksamhet ska samma villkor för tillhandahållande av information tillämpas för den verksamheten som för andra användare. Enligt departementspromemorian med förslag till en ny PSI-lag ska PSI-förordningen upphöra att gälla i samband med ikraftträdandet av PSI-lagen. 2.8.6Kommissionens kritik mot genomförandet av direktivet i svensk rätt PSI-direktivet skulle ha genomförts i nationell rätt . underrättade kommissionen (dnr Fi2005/3387) om att PSI-direktivet var genomfört i svensk rätt genom befintliga nationella bestämmelser, huvudsakligen genom bestämmelser i tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen, förvaltningslagen och avgiftsförordningen. Kommissionen gjorde emellertid i en formell underrättelse (ref. SG-Greffe [2007]D/201516 ärendenummer Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form 2006/4349) gällande att genom att ha underlåtit att införa lagbestämmelser och vidta andra åtgärder – eller genom att ha underlåtit att anpassa befintliga lagbestämmelser eller åtgärder – med anledning av PSI-direktivet, och genom att behålla förvaltnings- och avtalspraxis som står i strid med direktivet, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. Enligt underrättelsen gällde detta främst införlivandet av artiklarna 2, 4, 6, 7, 8 och 10 med nationell lagstiftning. Kommissionen har därefter i en kompletterande formell underrättelse daterad (ref. SG-Greffe [2008]D/206298 ärendenummer /4349), och med åberopande av den tidigare översända formella underrättelsen, gjort gällande att på ett ofullständigt och felaktigt sätt har införlivat PSI- direktivet, framförallt artiklarna 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 och 11, i nationell rätt. I huvudsak har kommissionen anfört att de svenska införlivandeåtgärderna uppenbart brister i tydlighet, exakthet och obestridligt bindande verkan och att de inte garanterar att vare sig målen eller de skyldigheter som fastställs i direktivet uppfylls på ett fullständigt sätt. I regeringens svar av på kommissionens kompletterande underrättelse (dnr Fi2006/3375) framhölls att regeringen bl.a. påbörjat vissa ändringar beträffande och antagit förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter (PSI- förordningen). Därutöver noterade regeringen att de ytterligare genomförandeåtgärder som kan komma att vidtas för att på ett korrekt och fullständigt sätt införliva PSI-direktivet kräver en omfattande utredning och noggranna överväganden för att bl.a. säkerställa att myndigheter i sin tillämpning av bestämmelser om vidareutnyttjande av information inte begränsar tillgången till allmänna handlingar i strid med tryckfrihetsförordningen. Genom beslut tillsatte regeringen en arbetsgrupp inom (i fortsättingen kallad PSI- gruppen) med uppgift att utreda hur ett korrekt genomförande av PSI-direktivet kan säkerställas. I direktiven till arbetsgruppen påpekade regeringen att nya tydliga och bindande regelverk behöver skapas som reglerar möjligheten att använda sig av offentlig information för andra ändamål än de ursprungliga, framför allt beträffande digitalt lagrad information. Arbetsgruppen gavs därför i uppdrag att lämna förslag till en ny lag som innehåller bestämmelser om vidareutnyttjande av information, samt föreslå nöd- Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form vändiga förändringar i gällande lagar och förordningar. Av direktiven till PSI-gruppen framgår att gruppens uppdrag inte omfattade de delar av genomförandet som det ingår i E-offentlig- hetskommitténs uppdrag att utreda. 2.8.7Förslag till lag om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen I departementspromemorian Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet (Ds 2009:44) lämnas förslag till hur ett korrekt genomförande av PSI-direktivet kan säkerställas genom författningsreglering. Departementspromemorians förslag baseras på det förslag som lämnades i en rapport från PSI-gruppen i juni 2009.10 För att uppfylla PSI-direktivets krav med tillräcklig tydlighet föreslås i promemorian att direktivets bestämmelser införlivas med svensk rätt genom en särskild lag om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Det föreslås att lagen träder i kraft . I promemorian konstateras att bestämmelserna i den föreslagna lagen i allt väsentligt motsvarar föreskrifterna i direktivet. I några fall, påpekas i promemorian, behövs inga nya svenska bestämmelser eftersom tydliga regler redan gäller enligt svensk lagstiftning. Den nya PSI-lagen föreslås innehålla bl.a. bestämmelser om villkor för vidareutnyttjande av handlingar, om hur en myndighet ska hantera en begäran om vidareutnyttjande, och hur ett beslut enligt lagen kan överklagas. Lagen gäller inte frågan om någon ska få tillgång till handlingar för vidareutnyttjande eller huruvida vidareutnyttjande är tillåtet. Detta regleras i annan lagstiftning, t.ex. tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen, registerförfattningar och i upphovsrättslig lagstiftning. Enligt promemorian finns det inte anledning att i lagen reglera den redan gällande principen att handlingar som enskilda får tillgång till i regel också får vidareutnyttjas (Ds 2009:44 s. 42). I promemorian anges att med vidareutnyttjande avses användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. Utbyte av handlingar mellan myndigheter ska inte betraktas som vidareut- 10 Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i två rapporter. I en första rapport, som lämnades , redovisades budgetära konsekvenser av PSI-direktivets avgiftsbestämmelser (dnr Fi2009/3196). Arbetsgruppens slutrapport lämnades (dnr Fi2009/4998). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form nyttjande, utom när handlingarna används inom en myndighets affärsverksamhet. I lagen används samma handlingsbegrepp som i tryckfrihetsförordningen med undantag för att datorprogram inte, mot bakgrund av att datorprogram uttryckligen undantas i direktivet, ska anses vara handling vid tillämpningen av lagen. Lagen föreslås gälla handlingar som finns hos statliga och kommunala myndigheter. Lagen ska också vara tillämplig på vissa statliga, kommunala och enskilda organ som trots att de inte är myndigheter omfattas av tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet. Enligt förslaget ska lagen inte vara tillämplig på handlingar hos utbildnings-, forsknings- eller kulturinstitutioner som skolor, universitet, forskningsinrättningar, arkiv, bibliotek, museer, och teatrar. Lagen ska enligt förslaget inte heller omfatta handlingar som en myndighet tillhandahåller i sin affärsverksamhet, dvs. verksamhet som en myndighet bedriver i former och på villkor som liknar privat företagsamhet. I promemorian noterades att det i PSI-direktivets artikel 5 finns bestämmelser om tillgång till handlingar i elektronisk form. Det bedömdes dock att de befintliga svenska bestämmelserna om tillgång till handlingar i elektroniskt format, i bl.a. tryckfrihetsförordningen och andra författningar, är sådana att det inte krävs någon bestämmelse i den nya lagen för att införliva direktivet i denna del (se vidare avsnitt 2.8.8). Enlig förslaget i promemorian ska PSI-lagen ange ett tak för intäkter från avgifter som en myndighet tar ut för vidareutnyttjande av handlingar. Om en myndighet får ta ut avgifter för vidareutnyttjande får de samlade avgiftsintäkterna inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Om en myndighet ställer upp villkor för vidareutnyttjande, ska villkoren enligt den föreslagna PSI-lagen vara relevanta för den typ av vidareutnyttjande som är aktuell. De ska vara icke-diskrimi- nerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande och får inte begränsa konkurrensen eller i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. Om handlingar vidareutnyttjas inom en myndighet i dess egen affärsverksamhet, ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra vidareutnyttjare. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Vidare ska enligt förslaget till lag om vidareutnyttjande av handlingar en myndighet informera om vilka handlingar myndigheten tillhandahåller för vidareutnyttjande samt vilka avgifter och andra villkor som gäller för vidareutnyttjandet. Informationen ska lämnas elektroniskt om det är möjligt och lämpligt. Om någon begär det ska myndigheten ange beräkningsgrunden för avgifterna. Enligt förslaget till PSI-lag ska en begäran om vidareutnyttjande av handlingar behandlas skyndsamt. Om myndigheten avslår en begäran om vidareutnyttjande ska avslagsbeslutet alltid innehålla de skäl som har bestämt utgången. Om beslutet grundas på att vidareutnyttjandet skulle inkräkta på en immateriell rättighet, ska myndigheten ange vem som är rättsinnehavare. I alla beslut om avslag ska anges hur sökanden kan överklaga beslutet. En myndighets beslut om villkor för vidareutnyttjande enligt den föreslagna lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I promemorian anmärks att för att PSI-direktivet och den föreslagna lagen ska få fullt genomslag hos myndigheterna krävs ytterligare åtgärder. Det föreslås att vidare insatser görs avseende kartläggning av exklusiva avtal, utarbetande av standardvillkor samt översyn av villkor och rutiner i övrigt. 2.8.8Närmare om genomförandet av artikel 5 Som påpekats ovan ska även fortsättningsvis nationell rätt gälla beträffande dels tillgången till myndigheters handlingar, dels rätten att vidareutnyttja handlingarna. PSI-direktivet tar enbart sikte på vidareutnyttjande av de handlingar som den enskilde får tillgång till och får vidareutnyttja enligt bestämmelser i nationell rätt. I artikel 5.1 i direktivet föreskrivs att myndigheter ska se till att deras handlingar finns tillgängliga på elektronisk väg, om detta är möjligt och lämpligt, i alla redan befintliga format och i alla redan befintliga språkversioner. En liknande bestämmelse finns i artikel 3 i direktivet. Där föreskrivs att handlingar som får vidareutnyttjas ska göras tillgängliga elektroniskt om det är möjligt. I departementspromemorian noterades att de båda bestämmelserna tycks syfta till att allmänt främja att handlingar görs tillgängliga i elektronisk form (Ds 2009:44 s. 49). I en skrivelse från kommissionens till den med anledning av införlivandet av PSI-direktivet (se kompletterande formell underrättelse av ) påpekade Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form kommissionen att detta inte ska ses som ett skönsmässigt krav. Enligt kommissionen innebär kravet att om en offentlig myndighet ombeds göra handlingar tillgängliga i ett visst format eller ett visst språk bör den göra detta, om formatet och språket existerar. Kommissionen skriver vidare att om ett dokument existerar t.ex. digitalt bör det sålunda göras tillgängligt i det formatet. Om ett sådant digitalt dokument däremot endast görs tillgängligt t.ex. i utskrift skulle det enligt kommissionen röra sig om ett annat format och inte längre det ursprungliga redan befintliga formatet. Som påpekats ovan underrättade kommissionen om att PSI-direktivet var genomfört i svensk rätt genom befintliga nationella bestämmelser. Bland annat ansågs artikel 5 vara införlivad genom 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. har även bestämmelsen i 6 § PSI-förordningen tillkommit av vilken det följer att den information som en myndighet tillhandahåller för vidareutnyttjande ska hållas tillgänglig i alla hos myndigheten befintliga språkversioner och format, om det är möjligt och lämpligt. Vidare sägas att informationen på begäran får lämnas ut elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt. Kommissionens uppfattning som den kommer till uttryck i skrivelsen av är att skyldigheten enligt artikel 5 i direktivet, i strid med vad som föreskrivs, har gjorts skönsmässig i tryckfrihetsförordningen och i PSI-förordningen. Dessutom påpekade kommissionen att ett kompletterande villkor för att lämna ut handlingar elektroniskt verkar ha lagts till i PSI- förordningen eftersom detta ska ske på begäran, om det är möjligt och lämpligt. Kommissionens sammantagna uppfattning var således att artikel 5 i direktivet inte har införlivats i svensk rätt på ett riktigt sätt. I departementspromemorian Ds 2009:44 görs bedömningen att bestämmelsen i artikel 5 om tillgängliga format inte behöver regleras i PSI-lagen eftersom befintliga regler bedöms uppfylla PSI- direktivets krav (s. 50–52). Inledningsvis konstateras att eftersom direktivet bygger på, och inte ska påverka, bestämmelser om tillgång till handlingar i nationell rätt kan artikel 5 alltså inte vara avsedd att reglera tillgången till handlingar på ett sätt som avviker från nationell rätt. Därefter konstaterar man att det inte finns någon generell skyldighet för svenska myndigheter att lämna ut handlingar i elektronisk form, men att tillgången till handlingar i elektronisk form för vidareutnyttjande ändock är mycket god i . Som ett exempel framhålls att rättsinformation är till- Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form gänglig elektroniskt och utan avgift för både medborgare och företag. Därefter anförs följande (Ds 2009:44 s. 51–52). Varje författningsmässig förändring i fråga om möjligheten att lämna ut handlingar elektroniskt skulle påverka skyddsnivån för den personliga integriteten. Detta gäller även bestämmelser med formen rekommendationer, dvs. att myndigheterna bör agera på ett visst sätt. Det gäller också bestämmelsen som finns i 6 § PSI-förordningen, som låter myndigheten avgöra när det är möjligt och lämpligt att göra en handling tillgänglig elektroniskt. Direktivets tillämpning ska enligt artikel 1.4 inte på något sätt påverka skyddsnivån för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter enligt bestämmelserna i gemenskapslagstiftningen och nationell lagstiftning. En utökad skyldighet att göra handlingar tillgängliga elektroniskt kan därför inte krävas för ett korrekt införlivande av direktivet. Direktivets bestämmelser om tillgängliga format bedöms redan vara uppfyllda. Det krävs således inga författningsändringar för att införliva artikel 5.1. 2.9Betydelsen av det s.k. Inspire-direktivet Det s.k. Inspire-direktivet (och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen) syftar till att inrätta en europagemensam infrastruktur och gemensamma bestämmelser som rör utbyte, delning, tillgång och utnyttjande av offentliga rumsliga data och datatjänster.11 Med rumslig information avses sådan information som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt område. Inspire-direktivet har sin grund i sjätte miljöhandlingsprogram och är tillämpligt inom områden för gemenskapens miljöpolitik samt för politik och verksamhet som kan påverka miljön. Intentionen är att skapa en rättslig ram för hantering och spridning av geodata via Internet för att på så vis ge 11 Inspire står för Infrastructure for Spatial Information in Europe. Direktivet trädde i kraft . En handlingsplan för genomförande av direktivet i svensk rätt har tagits fram i samverkansprojektet . Handlingsplanen beskriver tidsplaner som gäller enligt Inspire, vilka aktiviteter som måste utföras för att uppnå syftet med direktivet samt vem som ska utföra dessa aktiviteter. har tagit fram förslag till en ny miljöinformationslag och en ny miljöinformationsförordning samt förslag till ändringar i fastighetsregisterlagen, sekretesslagen och fastighetsbildningskungörelsen vilka remitterades mellan . Lantmäteriet förslås få samordningsansvar för det svenska sammanhängande systemet för rumslig information. Beredning av remissinstansernas synpunkter pågår inom . En lagrådsremiss är planerad . Kommissionen har i en formell underrättelse anfört att inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt Inspire-direktivet genom att inte ha anmält genomförandet till kommissionen (KOM ärendenummer /0410). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form bättre tillgång till geodata samt att myndigheter på ett effektivare sätt ska kunna utbyta data med varandra.12 Bakgrunden till direktivet är behovet av bättre tillgång till sådan rumslig information som kan ha betydelse för människors hälsa och miljön, för att utforma och genomföra EU:s miljöpolitik. Inspire-direktivet innebär att medlemsstaterna ska skapa och driva egna sammanhängande elektroniska system (infrastrukturer) av enkelt användbara elektroniska tjänster (informationshanteringstjänster) som gör den rumsliga informationen tillgänglig via Internet såväl för allmänheten inom EU som för myndigheter, kommuner och enskilda organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter inom EU i deras arbete som rör miljön. Det ska bl.a. vara möjligt att söka efter, titta på och ladda ner rumslig information. Det svenska systemet av rumslig information och informationshanteringstjänster ska således vara sammankopplat med övriga medlemsstaters system via EU:s geoportal. Direktivet ger endast möjlighet att begränsa tillgången till informationen om det skulle få negativa följder för allmän säkerhet, nationellt försvar, internationella förbindelser eller domstolsförfaranden. Tillgängliggörandet av geodata kommer att ge nytta till flera olika användare. Myndigheter och offentliga aktörer på alla nivåer (EU, nationell, regional och lokal) kommer att utgöra den största användargruppen. Universitet och forskningsverksamhet kommer också att kunna använda informationen till bl.a. gränsöverskridande analyser. Även allmänheten kommer att ha tillgång till informationen genom olika tjänster på Internet. Den har bl.a. till följd av Inspire-direktivet beslutat att tilldela Lantmäteriet ett samordningsansvar för geodataområdet, att inrätta samt att ta fram en nationell geodatastrategi. Alla myndigheter som har ett informationsansvar för geodata inom ramen för Inspire-direktivet åläggs alltså skyldigheter enligt direktivet att ta fram metadata och att göra informationen tillgänglig. Genom Inspire-direktivet uppställs således vissa krav på elektroniskt tillgängliggörande av information. Direktivet innehåller bl.a. en skyldighet för myndigheter och vissa andra organ att göra rumslig information tillgänglig via nättjänster. Direktivets reglering tar dock inte sikte på svenska myndigheters handläggning av fram- 12 Direktivet omfattar offentliga myndigheter i en vid bemärkelse; vilket i är myndigheter och kommuner samt enskilda organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form ställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Skyldigheten enligt direktivet innebär emellertid att en omfattande mängd allmänna handlingar aktivt ska göras tillgängliga elektroniskt. 3Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd 3.1Handlingsoffentligheten och skyddet för den personliga integriteten Som påpekats tidigare kan principen om handlingsoffentlighet inte gälla utan undantag. Hänsyn till andra intressen, både enskilda och allmänna, måste i vissa fall ges företräde framför intresset av insyn. Det har t.ex. ansetts motiverat att begränsa omfattningen av handlingsoffentligheten med hänvisning till upprätthållandet av skyddet för enskildas personliga integritet. Till grund för bestämmelsen om värnandet av den enskildes privatliv i 1 kap. 2 § regeringsformen ligger uppfattningen att grundsatsen om den enskildes rätt till en fredad sektor är av så väsentlig betydelse i en demokratisk stat att den bör komma till allmänt uttryck i grundlag. Skyddet för den personliga integriteten anses vara en grundläggande mänsklig rättighet, skyddad genom internationella instrument, nationell lagstiftning, tradition och kultur. Det kan emellertid konstateras att varken svensk lagstiftning eller doktrin innehåller någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet. Så används t.ex. i 1 kap. 2 § regeringsformen begreppet enskilds privatliv när den grundläggande ambitionen för det allmänna att skydda den personliga integriteten slås fast, eftersom det senare begreppet ansågs svårbegripligt och svårt att avgränsa. Begreppet finns dock i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen.