sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Det är inte enbart frågan om den dubbla tillståndsprövningen, den överlappande prövningsprocessen med två separata tillstånd med lika rättsverkan som angetts utgöra ett problem. Även andra frågor som har sin grund i en bristande samordning i lagstiftningen har tagits upp. 2 för strålsäkerhet (M 2007:05) skrivelse till regeringen samt av lagstiftningen på strål- säkerhetsområdet . Utredningen har sammanfattat de problemområden som förts fram på följande sätt: -, kärntekniklagen och strålskyddslagen är mer över- lappande än parallell; bestämmelserna reglerar likartade mate- riella sakfrågor från delvis olika utgångspunkter, -tillståndsprövningen enligt , kärntekniklagen och strålskyddslagen är exempel på en överlappande reglering, -den bristande samordningen mellan de tre lagarna leder till onödig dubbelprövning samt till att resurserna inte används på bästa sätt, -tillståndsprövningen av små och från miljösynpunkt mindre och relativt harmlösa ärenden går onödigt högt upp i instans- kedjan; jämfört med mer omfattande tillståndsärenden kan det förefalla onödigt att sådana ärenden ska prövas av regeringen respektive av miljödomstolen, -regelverken bör samordnas så att det blir möjligt att på ett tydligt sätt anpassa tillstånds- och tillsynsförfarandet till verk- samhetens farlighet och behovet av särskild kompetens hos verksamhetsutövaren, -begreppen kärnteknisk verksamhet respektive verksamhet med strålning är överlappande och otydliga samt har olika utgångspunkter - kärnteknisk verksamhet konstituerar i sig tillståndsplikt vilket inte är fallet med verksamhet med strål- ning, -begreppen radioaktivt avfall och kärnavfall är överlappande; – distinktionerna svåra att upprätthålla och fyller inget syfte, -reglerna i kärntekniklagen om godkännande av uppdragstagare och entreprenörer bör förenklas, -utövar tillsyn över tillämpningen av kärntekniklagen, strålskyddslagen samt enligt i de avseenden som gäller joniserande eller icke-joniserande verk- samhet; myndigheten har således formella möjligheter att i samma sakfråga/ärende välja om ett visst krav ska ställas enligt kärntekniklagen, strålskyddslagen eller ; tillsyns- reglerna bör med hänsyn till rättsäkerheten samordnas, -överklagande av beslut om förläg- ganden måste samordnas – samma sakfråga/ärende kan komma att prövas av antingen regeringen, förvaltningsdomstolen eller miljödomstolen beroende på om myndigheten väljer att tillämpa , kärntekniklagen och strålskyddslagen som grund för sitt beslut, -sanktionsbestämmelserna enligt kärntekniklagen, strålskydds- lagen och överlappar varandra och bör därför sam- ordnas; straffbestämmelserna enligt 29 kap. liksom reglerna om miljösanktionsavgifter enligt 30 kap. gäller även för verksamheter enligt kärntekniklagen eller strål- skyddslagen; en förseelse kan vara straffbar enligt såväl miljö- balken som kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Utredningen har mot bakgrund av det behov av regelförenkling och effektivisering av lagstiftningen på kärnteknik och strålskydds- området, som utredningen kunnat konstatera, studerat dels olika möjligheter att samordna de materiella reglerna i kärntekniklagen och strålskyddslagen i ett gemensamt regelverk dels möjligheterna att i nästa steg integrera dessa i . En strävan har varit att försöka nå en ökad rättsäkerhet vid tillämpningen av reglerna. Utredningen har också systematiskt gått igenom de regler i som har relevans för verksamhet med strålning. Vissa grundläggande begrepp i kärntekniklagen respektive strål- skyddslagen som i vissa avseenden styrt tillämpningen av reglerna, har också närmare analyserats. Särskild uppmärksamhet har ägnats begreppen kärnavfall och radioaktivt avfall. Utredningen har också analyserat reglerna för prövning av tillstånd av kärnteknisk verksamhet respektive verksamhet med strålning. Tillsynen av efterlevnaden av kärntekniklagen och strål- skyddslagen samt sanktionsreglerna på respektive lagområde har ägnats särskild uppmärksamhet. Reglerna i strålskyddslagen, kärntekniklagen och före- slås samordnas i . Utredningen har studerat olika möj- ligheter att samordna de materiella reglerna. Fyra olika alternativa lösningar har identifierats. 1)Bestämmelser som rör tillståndsprocessen för nya större anlägg- ningar och effekthöjningar i kärnkraftsreaktorer integreras i miljö- balken medan övriga bestämmelser samlas i en fristående strål- säkerhetslag. 2)Bestämmelser som rör strålsäkerhet samlas i en fristående strål- säkerhetslag men i övrigt sker ingen förändring jämfört med det nuvarande regelverket. 3)Begreppen joniserande och icke-joniserande strålning utgår ur . 4)Bestämmelser som rör strålsäkerhet integreras i sin helhet i miljö- balken. De nära kopplingarna mellan reglerna , kärntekniklagen och strålskyddslagen leder enligt utredningen fram till att bestäm- melserna om kärnsäkerhet och strålskydd bör samordnas i miljö- balken. slutsats är att frågor om strålskydd och kärnsäkerhet inte alltid kan särskiljas utan måste beaktas i ett sammanhang. Behov av samordning av säkerhets- och strålskydds- intressen föreligger i nästan samtliga led inom kärnbränslecykeln och gör sig gällande såväl vid granskning och bearbetning av det underlag som ligger till grund för utformningen av en anläggning som vid åtgärder som måste vidtas under anläggningens drift. I praktiken har det också lett till en viss överlappning av olika till- synsåtgärder enligt respektive lagstiftning. Det finns enligt utredningens uppfattning inte längre någon anledning att specialreglera den kärntekniska verksamheten i en särskild lag på det sätt som skett . Den verksamhet som regleras i kärntekniklagen och strålskyddslagen kan och bör ges en samordnad reglering i en gemensam lagstiftning på området. har tillkomst omfattat joniserande och icke-joniserande strålning. tillämpningsområde om- fattar förutom olägenheter som uppstår vid joniserande strålning även säkerheten hos anläggningar, tillsynsfrågor och verksam- hetsutövares egenkontroll. Det finns således flera nära kopplingar mellan reglerna i , kärntekniklagen och strålskydds- lagen. I flera avseenden är reglerna överlappande. De allmänna hän- synsreglerna och miljökvalitetsnormerna enligt prövas även enligt kärntekniklagen. De hänsynsregler som gäller enligt strålskyddslagen har samma syfte som de allmänna hänsynsreglerna enligt . Det finns heller inte några formella hinder att med stöd av balkens regler ställa krav och föreskriva villkor som rör såväl kärnsäkerhet som strålskydd. Frågor om anläggningssäkerhet och skydd mot joniserande strålning kan i ett tillståndsärende enligt således komma att prövas lika noggrant enligt såväl som kärntekniklagen och strålskyddslagen utifrån de syften de olika lagarna har att tillgodose. mål att främja en hållbar utveckling så att nu levande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö stämmer också överens med syftena enligt kärnteknik- lagen och strålskyddslagen. Skyddet för människor och miljö enligt avser inte enbart ett skydd mot skador utan även skyddet för människan mot andra olägenheter, dvs. sådana stör- ningar som kan minska människors välbefinnande i ett medicinsk eller hygieniskt avseende. En fördel med att lägga de samlade bestämmelserna på strål- säkerhetsområdet i är att regler således formellt täcker verksamhet med såväl joniserande som icke-joniserande strålning. En annan fördel är att vissa regler i , t.ex. de allmänna hänsynsreglerna, redan tillämpas och ska beaktas vid prövning av ärenden enligt kärntekniklagen. Till- synskapitlet i balken är komplett och behöver i princip inte ändras om materiella strålsäkerhetsbestämmelser förs in. Detsamma gäller sanktionsbestämmelserna enligt 29 och 30 kap. . innehåller inte några meteriella regler om jonise- rande eller icke-joniserande strålning även om balken omfattar joniserande och icke-joniserande strålning. Då frågor som rör verksamhet med strålning ska tillämpas enligt får man, förutom i de allmänna hänsynsreglerna, söka vägledning i kärn- tekniklagen och strålskyddslagen samt föreskrifter som utfärdats med stöd av dessa lagar. Enligt utredningens uppfattning skapar den samlade prövningen av störningskällor som medges om reglerna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen samordnas i balken förutsättningar för en bättre helhetsbild av riskerna för miljön. Samhällets krav på ökad säkerhet och strålskydd kommer att därigenom att stärkas. En samordning av bestämmelserna om kärnsäkerhet och strål- skydd i innebär dessutom en regelförenkling i för- hållande till den ordning som gäller bland annat genom att den ifrågasatta dubbla tillståndsprövningen slopas för anläggningar där verksamhet med strålning bedrivs. En ytterligare fördel med en samlad tillståndsprövning enligt , jämfört med en prövning enligt kärntekniklagen, är förhandlingsoffentligheten som den kommer till uttryck i bl.a. 2 kap. 11 § andra stycket RF och i 5 kap. 1 § första stycket rätte- gångsbalken. Av dessa bestämmelser följer att förhandling i dom- stol ska som huvudregel vara offentlig. Således prövar miljödom- stolen mål om miljöfarlig verksamhet under en huvudförhandling till vilken allmänheten har tillträde. Vissa remissinstanser är närvarande och får svara på frågor från domstolen. Vissa ideella organisationer har rätt att överklaga domar och beslut. Beredning och prövning av ett tillståndsärende enligt nuvarande kärnteknik- lagen eller strålskyddslagen sker genom ett skriftligt förfarande med små möjligheter till en övergripande insyn på samma sätt som sker vid en huvudförhandling i miljödomstolen. Regeringens prövning kommer vid en samordning av reglerna i bli inriktad på tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. av nya större anläggningar i stället för tekniska över- väganden om säkerhet och strålskydd som bättre tas om hand av En från rättssäkerhetssynpunkt viktig fråga i sammanhanget är att en samordning av reglerna kommer att underlätta en sakägares möjlighet att överklaga de tillsynsbeslut som fattas av Strålsäker- hetsmyndigheten. Vissa frågor i kärntekniklagen kan dock bli svåra att passa in i då de delvis har ett annat syfte. Viss särreglering kan därför bli nödvändig för frågor som rör icke-spridning av kärn- vapen. Vid överväganden om var i balken som bestämmelserna om kärnsäkerhet och strålskydd bör inordnas har utredningen funnit att flera av de materiella bestämmelserna i 12 kap. Jordbruk och annan verksamhet, har upphävts och att kapitlet numer endast omfattar ett fåtal paragrafer. Dessa bestämmelser kan, utan ändring av det materiella innehållet, med fördel flyttas till 7 kap. Skydd av områden, respektive 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Utredningens överväganden innebär sammantaget att nu gäl- lande 12 kap. föreslås upphöra att gälla och ersättas med materiella regler som rör kärnsäkerhet och strålskydd under en ny rubrik Strålsäkerhet. Bestämmelserna föreslås gälla såväl joniserande som icke-joniserande strålning som ges den samordnande beteck- ningen verksamhet med strålning. Begreppet verksamhet med strålning ges enligt utredningens förslag samma omfattning som den som gäller enligt kärn- tekniklagen och strålskyddslagen. Strålsäkerhet - ett samlingsbegrepp som anger syftet med en samordnad lagstiftning I en sammanhållen lagstiftning som gäller strålsäkerhetsfrågor är det viktigt att de begrepp som omfattas av lagen ges en tydlighet om vad som avses i olika sammanhang. Det är också viktigt att lagen använder begrepp som i internationell facksamverkan och biståndsverksamhet gör det lätt att kommunicera med omvärlden. är det angeläget med ett samlande begrepp för de syften som en sammanhållen lagstiftning avser att tillvarata. Enligt mening kan begreppet strålsäkerhet uppfylla funktionen av ett sådant samlande begrepp. Begreppet strålsäkerhet föreslås utgöra en sammanfattande benämning av a)strålskydd: skydd av människa och miljö mot skadlig verkan av strålning genom berättigande av användning, optimering av skyddsåtgärder samt begränsning av stråldoser och exponerings- risker, b)säkerhet: skydd mot skadlig verkan av strålning genom att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga fel i utrustning, felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, eller annan omständighet som kan leda till olycka samt för haveri- bekämpning och begränsning och fördröjning av utsläpp om en olycka ändå sker, c)fysiskt skydd: skydd av verksamheter, anläggningar och utrust- ningar mot intrång, obehörigt handhavande, stöld, sabotage eller annan påverkan som kan medföra skadlig verkan av strålning, d)icke-spridning: åtgärder som på både nationell och internationell nivå syftar till att hindra spridning av kärnvapen samt verifiera att sådan spridning inte äger rum. Begreppet verksamhet med strålning föreslås utgöra en samman- fattande benämning av a)kärnteknisk verksamhet innefattande uppförande, innehav eller drift av -anläggning avsedd eller som varit avsedd för en reglerbar nukleär kedjereaktion (kärnreaktor), -anläggning i vilken processer med joniserande strålning upp- kommer (spallation eller andra liknande processer) där inne- hållet av de radioaktiva ämnen som uppstår under processen kräver kylning, -anläggning för att bryta eller utvinna uranhaltigt material eller andra ämnen med fissila eller fertila egenskaper, som kan användas för framställning av bränsle till anläggning avsedd för en reglerbar kedjereaktion av kärnproces- ser(kärnbränsle), -anläggning för hantering eller bearbetning av radioaktivt ämne, -anläggning för förvaring som avses bli bestående (slut- förvaring) eller annan förvaring (lagring) av radioaktivt avfall. b)övrig verksamhet med strålning som avser -innehav, förvärv, saluföring, upplåtelse eller överlåtelse av radioaktiva ämnen eller teknisk anordning som kan alstra strålning, -införsel eller import till av radioaktiva ämnen eller teknisk anordning som kan alstra strålning, -utförsel eller export ur av radioaktiva ämnen som inte utgör kärnämne samt teknisk anordning som kan alstra strålning, -transport eller transitering genom av radioaktiva ämnen, -användning av teknisk anordning som kan alstra strålning, -användning av teknisk anordning i vilken radioaktivt ämne ingår. Tillstånds-, anmälnings- eller godkännandeplikten Utredningen har med utgångspunkt i de nära kopplingar som finns mellan reglerna i , kärntekniklagen och strålskydds- lagen föreslagit att bestämmelserna om kärnsäkerhet och strål- skydd ska samordnas i 12 kap. under . Bestämmelserna föreslås gälla såväl joniserande som icke-joniserande strålning och ges den samordnande beteckningen verksamhet med strålning. En grundläggande utgångspunkt bör vara att tillstånd enligt i princip ska krävas för all verksamhet med strålning. Mot bakgrund av den speciella natur som gäller för verksamhet med joniserande strålning, vilket särskilt är framträdande när det gäller drift av kärnkraftsreaktorer eller driften av ett framtida slut- förvar av använt kärnbränsle, föreslår utredningen att till- ståndsplikten ska framgå direkt av lagbestämmelserna i 12 kap. Till- stånds-, godkännande eller anmälningsplikten bör inträda redan när verksamheten påbörjas i samband med uppförande av en anlägg- ning eller då övrig verksamhet med joniserande strålning påbörjas. För verksamhet med icke-joniserande strålning är förutsätt- ningarna fundamentalt annorlunda. Icke-joniserande strålning är sådant som omger oss alla i vardagen, dvs. all synlig strålning, ultraviolett strålning, infraröd strålning samt radiovågor, mikro- vågor och lågfrekventa och statiska fält vilka t.ex. uppträder runt elledningar och elektriska apparater. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att regeringen får föreskriva vilken verksamhet med icke-joniserande strålning det ska vara förbjudet att bedriva utan tillstånd. gäller att tillstånd eller anmälan till Strålsäker- hetsmyndigheten krävs för viss verksamhet med laser och solarier. Om materiella strålsäkerhetsbestämmelser förs in i kapitel 12 och kärntekniklagen därmed upphör att gälla, bör de anläggningar och verksamheter som ska tillåtlighetsprövas av rege- ringen enligt 17 kap. 1 § preciseras på ett tydligt sätt så att inte de små anläggningar som avsetts hållas utanför tillåtlighetsprövningen ska komma att omfattas av tillåtlighets- prövningen. Utredningen föreslår följande precisering: 1.anläggningar i vilken en reglerbar kedjereaktion av kärnprocesser kan upprätthållas (kärnkraftsreaktor, forskningsreaktor eller andra liknande reaktorer), 2.anläggningar i vilken processer med joniserande strålning upp- kommer (spallation eller andra liknande processer) och där innehållet av de radioaktiva ämnen som uppstår under processen kräver kylning, 3.anläggningar för att bryta eller utvinna uranhaltigt material eller andra ämnen med fissila eller fertila egenskaper, som kan användas för framställning av bränsle till en kärnreaktor, 4.anläggningar för hantering eller bearbetning av anrikat uran eller förening vari sådant uran ingår och som innehåller eller mer av isotopen 235 och där den totala mängden av isotopen är eller mer, 5.anläggningar där eller mer av uranisotopen 233 i ren form eller i förening hanteras eller bearbetas, 6.anläggningar där eller mer av plutonium i ren form eller ingående i förening hanteras eller bearbetas, 7.anläggningar för förvaring som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av radioaktivt avfall där den beräknade totala mängden radioaktivt material överstiger 10 tera- becquerel (TBq), varav högst 10 gigabequerel (GBq) utgörs av alfaaktiva ämnen. Med den precisering som föreslås kommer den föreslagna regeln att omfatta samma slag av anläggningar som enligt den nu gällande regeln. Möjligheten att höja den högsta tillåtna termiska effekten hos en befintlig kärnkraftsreaktor kan ha samma betydelse från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regionalpolitiska utgångspunkter som att ersätta en befintlig kärnkraftsreaktor med en ny. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att 1 § komp- letteras med en nytt stycke som föreskriver regeringen också ska pröva tillåtligheten av en höjning av högsta tillåtna termiska effekten vid en befintlig kärnkraftsreaktor. Utredningen anser att tillståndsförfarandet bör anpassas till verksamhetens farlighet och behovet av särskild kompetens hos verksamhetsutövaren. Miljödomstolens resurser bör rimligtvis koncentreras till prövning av större anläggningar och principiellt viktiga frågor. Därför föreslår utredningen att domstolen prövar ansökan om uppförande, innehav och drift av större nya anlägg- ningar för verksamheten med joniserande strålning, avveckling av sådana anläggningar, effekthöjningar i befintliga kärnkraftsreak- torer samt befrielse från skyldigheter som åvilar den som bedriver verksamhet med strålning och ändring av anläggningsinnehavare. Ärenden som är av mindre komplicerad natur kan med fördel avgöras genom prövning av . På så sätt avlastas miljödomstolen från dessa uppgifter som Strål- säkerhetsmyndighetens roll som expertmyndighet ytterligare för- stärks. Exempel på tillståndsärenden som med utredningens förslag ska prövas av är förnyade tillstånd till vissa större anläggningar och prövning av mellanlagring eller slutför- av utländskt radioaktivt avfall. Det är fråga om prövning av ansökningar som enligt kärntekniklagen åvilar regeringen. Därutöver prövar en mängd tillstånds- ansökningar på strålsäkerhetsområdet såsom innehav, användning m.m. av mindre mängder kärnämne, strålkällor, röntgenutrustning, starka lasrar och transporter av kärnämne och radioaktivt avfall. Övriga relevanta miljömässiga konsekvenser av en verksamhet såsom t.ex. buller, vibrationer och utsläpp av avloppsvatten, som kan bli aktuella i samband med prövning av en verksamhet med strålning, får i sedvanlig ordning prövas av miljö- prövningsdelegation. Processen vid tillståndsprövning av anläggningar för verksamhet med strålning Beredning av strålsäkerhetsfrågor inför regeringens tillåtlighetsprövning Utredningen föreslår i en ny paragraf att Strålsäkerhetsmyndig- heten blir skyldig att med avseende på strålsäkerheten bereda regeringens tillåtlighetsprövning av anläggningar för kärnteknisk verksamhet enligt 17 kap. 1 § 1-7 . Enligt utredningens förslag ska beredning av ärendet vara inriktad på strålsäkerheten i samband med verksamheten. Strål- säkerhetsmyndigheten ska med eget yttrande överlämna frågan till regeringens prövning i tillåtlighetsfrågan. I sitt yttrande till rege- ringen har myndigheten möjlighet att föreslå villkor som kan innebära en stegvis prövning av uppförandet av anläggningen. En stegvis prövning gör det möjligt att successivt precisera frågan om bästa möjliga teknik i olika avseenden, av betydelse för säkerhet och strålskydd. Förslaget syftar till att ge regeringen vid tillåtlighetsprövninggen av anläggningar för kärnteknisk verksamhet ett så bra underlag som möjligt. Genom utredningens förslag understryks också Strålsäker- hetsmyndighetens roll som expertmyndighet på strålsäkerhets- området. hantering av tillåtlighetsärendet bör ske på ett sådant sätt att såväl miljödomstolen som berörd kom- mun har tillgång till expertyttrande i ärendet vid sin behandling av tillåtlighetsfrågan. Ett exemplar av yttrandet ska sändas till miljödomstolen samt till kommunfull- mäktige i den kommun där anläggningen för den kärntekniska verksamheten planeras ligga. Efter det att tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. har slutförts hos regeringen lämnas ärendet åter till miljödomstolen som då prövar alla utsläpp och störningar från anläggningen. Miljödom- stolen är då prövningsmyndighet i första instans. Den samlade prövningen av störningskällor skapar förutsätt- ningar för en god helhetsbild av riskerna för miljön och människors hälsa. För att möjliggöra beredning av tillåtlighetsärendet föreslår utredningen att 22 kap. 4 § kompletteras med en regel där det framgår att det ska vara en skyldighet för domstolen att i ärenden som rör strålsäkerheten sända kungörelsen och ansökningshandlingarna förutom till Natur- vårdsverket och vissa andra myndigheter även till Strålsäkerhets- myndigheten. Ansökans innehåll i ansökningsmål Utredningen föreslår vidare att 22 kap. 1 § komplet- teras med en punkt som anger särskilda bestämmelser för mål om verksamhet med strålning och som knyter an till de säkerhets- bestämmelser för verksamhet med strålning som anges i 12 kap. . Utredningen föreslår sålunda att i mål om verksamhet med strålning som prövas av miljödomstolen ska ansökan dessutom innehålla: 1.en preliminär säkerhetsredovisning enligt föreskrifter som med- delas av regeringen, 2.en redogörelse för hur bestämmelsen enligt 12 kap. 26 § om ekonomiska, administrativa och personella resurser är uppfylld, och 3.en beskrivning av hur närheten till annan verksamhet kan påverka säkerheten i den egna anläggningen. Möjlighet att föra talan i ansökningsmål enligt Miljödomstolen i har i yttrande över utredningens del- betänkande Delbetänkande av utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet – Nya reaktorer föreslagit att ges en rätt att när det behövs föra talan i mål som berör myndighetens ansvarsområde. Utredningen delar miljödomstolens uppfattning och förslår att 22 kap. 6 § kompletteras med en regel som anger att ska kunna företräda allmänna strål- säkerhetsintressen och kunna inta en partsställning beträffande dessa intressen. ska kunna framställa yrkanden i domstolen och även kunna överklaga domstolens avgöranden. Miljödomstolen har också föreslagit att Strålsäkerhetsmyndig- heten, för att kunna företräda allmänna strålskyddsintressen, ges en rätt att ansöka om omprövning av tillstånd, dispens eller god- kännande som meddelats enligt balken. Utredningen delar även på denna punkt miljödomstolens uppfattning och föreslår att enligt 24 kap. 7 § kompletteras på det sätt som miljödomstolen i föreslagit. Paragrafen anger förutsättningar för att frågor om åter- kallelse av tillstånd, förbud mot fortsatt verksamhet och ompröv- ning ska kunna tas upp till bedömning.