sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — För närmare beskrivning av metoden se av offentlig individuell produktion – projektrapport, Ekonomisk statistik 2008:3. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Diagram 5.6 BNP-gap samt trendavvikelser för konsumtion (produktions- respektive kostnadsmetoden), procent av respektive trend (7-årsgenomsnitt). -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Produktionsmetoden (nuvarande) Kostnadsmetoden (tidigare) Källa: SCB samt egna beräkningar Övergången till den nya metoden frikopplar delvis konsumtionen från sysselsättningen då den introducerar antagandet om produk- tivitet. För perioden och framåt, dvs. den period då balanskravet har varit i kraft, finns tendenser till ett starkare samband mellan konjunkturen och konsumtionen men med en fortsatt relativt stor eftersläpning, dvs. den kommunala verksamheten följer i viss utsträckning konjunkturen men först eller två. Efter- släpningen gör det dock svårt att bedöma huruvida konsumtionen verkar stabiliserande eller destabiliserande på BNP-utveckling. Perioden är dessutom väl kort för att medge några bestämda slut- satser. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Diagram 5.7 BNP-gap samt trendavvikelser för konsumtion, justerat för läkemedelsförmånen och kyrkan15, procent av respektive trend (7-årsgenomsnitt). -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Källa: SCB och egna beräkningar Den kommunala sysselsättningen varierar, mätt både som syssel- satta och som arbetade timmar, med konjunkturen utan någon eftersläpning.16 Både trendavvikelseanalysen och den ekonome- triska analysen pekar på ett stabilt och direkt samband. Trots att den förra analysen visar på en hög korrelationen mellan konjunk- turen och den kommunala sysselsättningen säger den inget om storleken på konjunktureffekten. Den senare analysen visar dock att effekten är liten. En förändring av BNP-gapet med en procent- enhet påverkar antal sysselsatta och antal timmar med 0,1 respek- tive . Med andra ord, en konjunkturnedgång leder med andra ord till en svagare utveckling av den kommunala sysselsättningen. I tider av kraftiga konjunkturvariationer tycks emellertid sam- banden bli tydligare. Under såväl 90-talskrisen som under 15För perioden har kyrkans konsumtion exkluderats och för perioden och framåt har läkemedelsförmån exkluderats. 16Gäller såväl inklusive som exklusive kommunalt finansierad sysselsättning i privat sektor. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet finanskrisen reagerade den kommunala sysselsättningen kraftigt på fallet i BNP vilket framgår av diagrammet nedan. Diagram 5.8 BNP-gap samt trendavvikelser för kommunalt finansierade antal sysselsatta respektive antal arbetade timmar, justerat för kyrkan, procent av respektive trend (7-årsgenomsnitt). -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Kommunalt sysselsatta, korr Kommunalt arbetade timmar, korr Källa: SCB och egna beräkningar Konjunkturens effekt på sysselsättningen visar ett något annor- lunda mönster än konsumtionsutgifterna. Medan konsumtionen uppvisar en utdragen koppling till konjunkturen har syssel- sättningen, både mätt som antal sysselsatta och arbetade timmar, en direkt men svagare koppling. Som nämns ovan spelar metodvalet i konsumtionsberäkningarna stor roll för kopplingen mellan sysselsättningen och konsum- tionen. I och med den nuvarande metoden frikopplas delvis syssel- sättningen och konsumtionen från varandra. konsumtion visar sig även korrelera med kommunalt finansierade arbetade timmar men med en eftersläpning på upp till med två till . Motsvarande korrelation syns inte för antalet sysselsatta, men däremot för medelarbetstiden. Även här torde det tidigare nämnda metodvalet ha betydelse. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet En tänkbar förklaring till det svaga sambandet mellan kom- munal konsumtion, enligt den nuvarande beräkningsmetoden, och sysselsättning kan vara hur sektorn agerar vid befarade kraftiga konjunkturnedgångar. Vid krisen vidtog, enligt SKL, många kommuner och landsting åtgärder redan när signalerna om en stundande konjunkturnedgång kom. För att möta den befarat svaga utvecklingen av skatteunderlaget genomfördes i första hand personalneddragningar genom avtalspensioner kombinerat med avslutande av visstidsanställningar samt rekryteringsstopp i stället för uppsägningar. Avtalspensioner medför att utgifterna hålls uppe som avtalet gäller även efter det att den berörda personalen inte längre räknas som sysselsatta. Sådana åtgärder innebär då en mer eller mindre direkt effekt på antalet sysselsatta och arbetade timmar, medan konsumtionen hålls uppe. Först med en viss fördröjning får besparingarna effekt även på konsumtionen. Ett liknande mönster syns även i ett tidigt skede av 1990-talskrisen genom att avtalspensionerna steg kraftigt . Då ett mer detaljerat underlag för avtals- pensionerna i sektorn som helhet saknas är det svårt att närmare bestämma avtalspensionernas betydelse i detta sammanhang. Med nuvarande konstruktion av det kommunala balanskravet så skulle de kommunala investeringarna kunna fungera som en effek- tiv stabilisator. Balanskravet gäller det ekonomiska resultatet och inte det finansiella sparandet. I det ekonomiska resultatet inräknas investeringarna bara till den del de skrivs av respektive år. I det finansiella sparandet ingår däremot hela den del av investeringen som har färdigställts under respektive år. En investering som färdigställs och skrivs av slår således fullt ut på det finansiella sparandet , medan det ekonomiska resultatet endast påverkas med en femtedel av inve- steringens värde . Detta innebär att investe- ringarna, ur ett balanskravsperspektiv, blir ett effektivt medel att satsa i dåliga tider. Investeringarna påverkar bara resultatet delvis (beroende på avskrivningstid), men får full effekt på produktion och sysselsättning i privat sektor. Av samma anledning kan en ned- dragning av investeringar sägas vara ett dåligt sätt att spara både för att uppfylla balanskravet och i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Varje sparad investeringskrona slår mot produktion och syssel- sättning men bara en del av varje krona påverkar det ekonomiska resultatet. De kommunala investeringarna visar sig dock ha en otydlig koppling till konjunkturen. Variationerna är kraftiga och även om trendavvikelserna i de kommunala investeringarna till viss del följde med i det senaste krisförloppet så verkar de korrelera till konjunk- turen med en eftersläpning . 6God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv 6.1Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser De ekonomiska resultaten i kommunsektorn har som helhet för- bättrats avsevärt efter balanskravets införande 2000. redo- visade i stort sett alla kommuner och landsting positiva resultat. Soliditeten har dock inte förbättrats nämnvärt . Konjunkturanalyserna i kap 5 visar bl.a. att variationer i det finansiella sparandet, som till stor del kan likställas med det ekono- miska resultatet, kan bidra till att motverka att konjunkturvariationer påverkar den kommunala verksamheten. Ett viktigt syfte med balanskravet är att skapa en långsiktigt hållbar ekonomi och förhindra en urholkning genom att löpande intäkter måste täcka löpande kostnader. Enligt utredningens undersökningar har balanskravet bidragit till att de ekonomiska frågorna har kommit mer i fokus i kommuner och landsting och därmed har det också bidragit till en bättre ekonomisk styrning. Eftersom kravet uppfattas som relativt skarpt har det fått stor effekt. Det stärker därigenom förmågan att hantera ekonomin men det kan också leda till kortsiktiga åtgärder som visserligen ger snabba men i vissa fall oönskade effekter. För att ha en god ekonomisk hushållning måste det ekonomiska resultatet vara större än noll, dvs. överstiga det som balanskravet anger som lägsta nivå. I normalfallet bör resultatet åtminstone uppnå en sådan nivå att det realt konsoliderar ekonomin och möjliggör att reinvesteringar på lång sikt finansieras utan att man tar upp nya lån. Utredningens undersökningar visar att tillämpningen av god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting varierar relativt mycket. Det finns i många fall tendenser till kortsiktighet God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv genom att man fokuserar mer på att klara balanskravet i ett ettårs- perspektiv än på att åstadkomma en god ekonomisk hushållning på . Det finns en asymmetri i balanskravet genom att överskott ska konsolideras in i det egna kapitalet medan underskott i princip ska återställas . Asymmetrin kan sägas motverka ett spar- ande och kan leda till att kommuner och landsting i stället väljer att använda kreativ redovisning i syfte att fördela om intäkter och kostnader mellan olika år för att hantera variationer i intäkter som bl.a. kan ha orsakats av konjunktursvängningar. Om kommuner och landsting p.g.a. balanskravet väljer att t.ex. göra avsättningar för att tidigarelägga kostnader i syfte att minska ett överskott så strider det mot god redovisningssed och är en indikation på att regelverket styr fel. Det finns tendenser till ett resultaträkningsfokus medan balansräkningen och den ekonomiska ställningen inte tillmäts lika stor betydelse. Det finns också en förbättringspotential när det gäller analyser av den ekonomiska ställningen och beredskapen inför kommande påfrestningar i ekonomin. Enligt utredningens undersökningar uppfattas inte det nuvarande regelverket för balanskravet som helt transparent och tydligt. Den politiska diskussionen i kommuner och landsting handlar oftare om årets resultat i resultaträkningen än om balanskravsresultatet. Det finns olika tolkningar av hur balanskravet ska definieras och redo- visas, och det är inte alltid som balanskravsresultatet redovisas i års- redovisningen över huvud taget. Sammanfattningsvis kan konstateras att balanskravet har bidragit till att stärka god ekonomisk hushållning genom att sätta mer fokus på ekonomin och förbättra de ekonomiska resultaten. kan balanskravet sägas ha bidragit till en begränsning av möjligheten till god hushållning genom att inte klart medge ett sparande för konjunkturvariationer som kan användas för att täcka underskott i lågkonjunktur. Kravet på balans kan i vissa fall tvinga kommuner och landsting att dra ned verksamheten i stället för att använda sparade medel för att undvika att redovisa negativt resultat, vilket kan leda till ett procykliskt agerande om det sker i en lågkonjunktur. Om verksamheten byggs ut kraftigt i högkonjunktur så kan det också få en procyklisk effekt. Det finns således ett behov att modifiera reglerna för balanskravet för att öka flexibiliteten och förstärka god ekonomisk hushållning, vilket också ökar stabiliteten i verksamheten. God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv I utredningens uppdrag ingår bl.a. att analysera regelverket för den kommunala pensionsredovisningen ur ett konjunkturellt pers- pektiv. Ett antal kommuner och landsting hanterar sin pen- sionsredovisning genom att tillämpa den s.k. fullfonderingsmodellen och inte den blandmodell som lagen föreskriver. Detta försvagar regelverkets trovärdighet, försvårar jämförelser av pensionskostnader, resultat och ekonomisk ställning samt påverkar förutsättningarna för att hantera konjunktursvängningar. Utredningen har analyserat pensionsmodellerna ur ett konjunkturperspektiv och kan konstatera att fullfonderingsmodellen är mer känslig för konjunkturvariationer än vad blandmodellen är. Enligt direktivet ska utredaren analysera om reglerna för ekono- misk förvaltning och redovisning bidrar till risken för procyklisk variation i de kommunala verksamheterna. Vidare ska utredaren analysera möjligheterna för enskilda kommuner och landsting att själva kunna avsätta medel som kan användas för att jämna ut till- fälliga variationer i det kommunala skatteunderlaget. Utredaren ska, med utgångspunkt i sina överväganden avseende ovan redovisade frågeställningar föreslå förändringar eller förtyd- liganden i reglerna för den ekonomiska förvaltningen, t.ex. avse- ende det kommunala balanskravet, (8 kap. Kommunallagen, KL) och den kommunala externredovisningen, t.ex. redovisning av pensionsskulden (Lagen om redovisning). 6.3Utvecklingen av kommunernas och landstingens ekonomiska resultat och ställning Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. En förutsättning för att klara en långsiktigt god ekonomisk hushållning även i konjunktur- svängningar – utan att behöva göra neddragningar i verksamheten – är att det finns överskott som kan tas i anspråk. I det följande redovisas sektorns utveckling av resultat och eko- nomisk ställning . God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv 6.3.1Resultatutvecklingen i kommunsektorn kopplad till den makroekonomiska utvecklingen I detta avsnitt redovisas hur det ekonomiska resultatet och solidi- teten har utvecklats i kommuner och landsting , vilket är den period då det kommunala balanskravet har varit i kraft. I kapitel 5 redovisas utredningens analyser av sambanden mellan konjunkturen och bl.a. skatteunderlag och kommunsektorns resultat. I diagram 6.1 relateras både skatteunderlaget och resultatet för sektorn till BNP-utvecklingen. Vissa samband kan iakttas, t.ex. att BNP-avmattningen 2001 även återspeglas i skatteunderlaget medan resultatet försämras först något . Däremot är kopplingen mellan BNP-utvecklingen och skatteunderlaget inte lika tydlig i den efterföljande återhämtningen i BNP. Samtidig sker en kraftig förbättring av resultatet. Som diagrammet visar har kommun- sektorns resultat varierat och kopplingen till konjunktur- utvecklingen kan skönjas men är inte helt tydlig. Diagram 6.1 Kommunsektorns resultat, miljarder kronor (höger skala) samt skatteunderlag och BNP, 1995-2010. Procentuell förändring (vänster skala) Resultat före extraordinära poster Källa: och egna beräkningar God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv redovisade hela kommunsektorn underskott . Sektorn gick in med ackumulerade underskott på från . Balanskravet skulle tillämpas senast . Resultaten har förbättrats generellt i både kommuner och landsting. Kommunerna har sammantaget redovisat överskott alla år –talet medan landstingen redovisade underskott . och framåt har även landstingen redovisat överskott. En del av överskotten som redovisas i kommu- nerna är intäkter från försäljningar av anläggningstillgångar, dvs. överskott som inte har genererats i verksamheten. 6.3.2Ekonomiskt resultat i kommuner och landsting redovisade kommunerna ett resultat på och landstingen ett resultat på ; trots en svag skatteunderlagsutveckling. Överskotten kan delvis förklaras av tillfälliga statsbidragshöjningar på till kom- munerna respektive till landstingen. Av diagram 6.2 framgår att kommunernas resultatnivå har för- bättras avsevärt . Diagram 6.2 Kommunernas resultat före extraordinära poster 2000-2010. Miljarder kronor och procent av skatter och generella statsbidrag inklusive utjämning Kommunernas resultat före extraordinära poster Resultatet som andel av skatteintäkter och gen.statsbidrag Källa: Kommuner och Landsting God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv Av diagram 6.3 kan utläsas att av kommunerna redovisade ett positivt resultat 2010. Endast 14 kommuner redo- visade underskott. Det innebär att balanskravet till stor del upp- nåddes detta år. Däremot var det fortfarande en ganska stor andel som inte nådde upp till ett resultat på av skatteintäkter samt generella statsbidrag och utjämning. Detta mått kan anses vara en tumregel för god ekonomisk hushållning för sektorn totalt. Diagrammet visar också, att vid en jämförelse mellan olika år , var det fler kommuner som redovisade negativa resultat i början av perioden jämfört med hur många som hade resultat i nivå med god ekonomisk hushållning. Vändpunkten kom 2005, varefter andelen kommuner med ett resultat om av skatteintäkter och statsbidrag var större än andelen med negativa resultat. var det en förhållandevis god utveckling av skatteintäkterna. redovisade av kommunerna ett resultat på av skatteintäkter och statsbidrag. Diagram 6.3 Antal kommuner med underskott respektive med resultat på av skatteintäkter och generella statsbidrag inklusive utjämning Kommuner med resultat > av skatter och bidrag Källa: Kommuner och Landsting Spridningen i resultat mellan olika landsting redovisas i diagram 6.4. Av detta framgår också att av landstingen redo- visade ett positivt resultat 2010. Två landsting redovisade under- skott både 2009 och 2010. redovisade 15 av landstingen resultat motsvarande eller mer som andel av skatteintäkter God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv och statsbidrag medan det endast var fyra landsting som hade resultat över den nivån. Diagram 6.4 Landstingen resultat före extraordinära poster 2009 och 2010. Procent av skatteintäkter och statsbidrag inklusive utjämning Källa: Kommuner och Landsting Att landstingen sammantaget redovisade underskott framgår av diagram 6.5. redo- visades dock positiva resultat . Tre av dessa år hade lands- tingen sammantaget ett resultat av skatteintäkter och statsbidrag. Diagram 6.5 Landstingens resultat 2001-2010. Miljarder kronor och procent av skatter och generella statsbidrag inklusive utjämning Resultatet som andel av skatter och gen statsbidrag Källa: Kommuner och Landsting God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv 6.3.3Kommunernas och landstingens soliditet Ett vanligt förekommande mått på ekonomisk ställning1 i ett lång- siktigt perspektiv är soliditet, dvs. hur stor del av tillgångarna som finansierats med egna medel. Måttet soliditet har dock inte samma betydelse i kommunsektorn som i företagssektorn, eftersom kom- muner och landsting anses kunna trygga sin framtida verksamhet genom beskattningsrätten. Soliditeten påverkas bl.a. av hur kommunen eller valt att organisera sin verksamhet; framför allt om delar av verksam- heten bedrivs i företagsform. Om så är fallet, vilket framför allt gäller många kommuner, så blir tillgångsmassan i förvaltnings- organisationen lägre. En stor del av det kommunala pensionsåtagandet redovisas utanför balansräkningen, som en ansvarförbindelse, och påverkar således inte soliditeten. Denna bör därför analyseras både exklusive och inklusive pensionsåtagandet i ansvarsförbindelsen för att ge en fullständig bild av den ekonomiska ställningen. Som visas i diagram 6.6 så har kommunerna haft en soliditet på , inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsför- pliktelser. I avsnitt 6.7 om pensioner redogörs mer ingående för pensionskostnader och pensionsåtagandet. Diagram 6.6 Kommunernas soliditet 2000-2010 exklusive och inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. 1 Ekonomisk ställning visar förhållandet mellan tillgångar, skulder/avsättningar och eget kapital. God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv Diagram 6.7 visar att landstingen har haft en negativ soliditet om man inkluderar ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. försämrades soliditeten från -till cirka -men har den förbättrats till en nivå som ligger något högre än 2000. Diagram 6.7 Landstingens soliditet 2000-2010 exklusive och inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. De sammantagna resultaten för kommuner respektive landsting efter balanskravets införande redovisas i tabell 6.1. Resul- taten uttrycks i procent av summan av skatter och generella stats- bidrag. God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv Tabell 6.1 Resultat före extraordinära poster i kommuner och landsting, som andel av skatter och generella statsbidrag 2000-2010. -3,2 -2,6 -5,6 -1,7 -0,1 Totalt för perioden har det genomsnittliga resultatet för kom- munerna legat i nivå med vad som torde kunna betraktas som god ekonomisk hushållning. Landstingen däremot har balanserat runt nollresultat och har således klarat av att uppnå balans men inte att generera några överskott. För att landstingen framöver ska uppnå en god ekonomisk hushållning krävs därför resultat i nivå med . Spridningen mellan enskilda kommuner respektive landsting är stor; framför allt mellan de som har en sämre ekonomi och de som har en mycket god ekonomi med såväl bra resultat som en god ekonomisk ställning. Resultatutvecklingen för sektorn som helhet visar emellertid inte på några stora överskott. Soliditeten i sektorn har heller inte förbättrats nämnvärt . För enskilda kommuner och landsting kan det dock se annorlunda ut. De överskott som generats har föranlett en diskussion om asymmetrin i balanskravet, dvs. att incitamenten att generera överskott minskar om dessa medel inte tillåts komma till användning i tider med sämre ekonomi. God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv 6.4Regelverket för ekonomisk förvaltning och redovisning I detta avsnitt ges en kort beskrivning av bakgrunden till och regelverket för balanskravet inom ramen för god ekonomisk hus- hållning. Vidare redovisas hur reglerna tillämpas och vilka problem som de givit upphov till. Dessutom behandlas vissa närliggande redo- visningsfrågor. I samband med kommunallagsreform reglerades det kommunala förmögenhetsskyddet som kom till på för- slag av kommunallagskommittén i betänkandet Förslag till kommuna- llag m.m. (SOU 1952:14). Kommittén framhöll att det var en allmänt erkänd norm för kommunernas ekonomiska förvaltning att en generation inte hade rätt att förbruka vad föregående generation hopbragt till sina efterkommandes gagn. Lagregeln kom att föreskriva att en kommuns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskades. I propositionen om en ny kommunallag föreslogs att regeln om förmögenhetsskydd inte skulle föras över till den nya kommunal- lagen (prop. 1990/91:117 s. 109 f.). Regeringen föreslog att det i stället för förmögenhetsskyddsbestämmelsen skulle införas en regel som allmänt anger att kommuner och landsting ska ha en god ekono- misk hushållning i sin verksamhet. Enligt propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52 s. 32 f) är ett nollresultat inte tillräckligt för en god ekonomisk hushållning. För att kravet på god ekonomisk hushållning skulle anses uppfyllt angavs att resultatet i normalfallet bör ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav var att reinvesteringar på lång sikt kunde göras utan finansiering med nya lån. Även andra faktorer än rent ekonomiska bör enligt propositionen beaktas vid en bedömning av innebörden av en god ekonomisk hushållning, t.ex. investeringsplaner, befolkningsutveckling och riskexponering. God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv Enligt propositionen (prop. 2003/04:105 s. 11) om god ekono- misk hushållning i kommuner och landsting syftade förslagen till att stödja kommuner och landsting i deras strävanden att uppnå och säkerställa en god ekonomisk hushållning. Regeringen föreslog att budgeten skulle innehålla mål och riktlinjer för verksamheten samt finansiella mål. Man ansåg dock inte att det var meningsfullt att närmare reglera varken omfattningen eller innehållet i sådana mål och riktlinjer eller vilka områden av den kommunala verksam- heten som skulle omfattas. Det måste den enskilda kommunen/ bestämma med utgångspunkt från sina egna förhållanden och med beaktande av beslutade nationella mål. Kommunallagen (1991:900) I 1 §, 8 kapitel kommunallagen anges att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. I 5 § anges vidare att i budgeten ska för verksamheten anges mål och riktlinjer och för ekonomin ska anges finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Lagen (1997:614) om redovisning