sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — Även dessa föreslås följaktligen träda i kraft . 11.1Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) I andra stycket förs en ny punkt 5 in. Enligt denna ska skatten tas ut av beskattningsunderlaget vid omsättning av restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl. En definition av begreppet restaurang- och cateringtjänster finns i artikel 6 i rådets förordning om fastställande av tillämpningsföreskrifter för direktiv /112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt, i det följande tillämpningsförordningen. I korthet säger denna definition att en restaurang- och cateringtjänst består av leverans av mat eller dryck (eller både mat och dryck) tillsammans med tillhandahållande av ett antal tjänster som möjliggör att maten eller drycken direkt kan konsumeras. För att räknas som en restaurang- eller cateringtjänst krävs vidare att tjänsterna utgör den övervägande delen. Tillämpningsförordningen träder i kraft och blir då direkt tillämplig i svensk rätt. En restaurang- eller cateringtjänst består alltså för det första av leverans av mat eller dryck. Den behöver inte avse mat eller dryck av något särskilt slag eller mängd, utan det kan vara fråga om exempelvis en middag, något att dricka med tilltugg, en varm korv eller bara någon dryck. Vidare kan det exempelvis vara fråga om en kopp kaffe med en smörgås, bakelse eller tårtbit. Vem som levererar saknar betydelse, det kan exempelvis vara en restaurang, ett konditori eller en cateringfirma. För att det ska röra sig om en restaurang- eller cateringtjänst krävs för det andra att fråga är om flera komponenter där leveran- sen av mat eller dryck bara är en del och där övriga komponenter utgörs av tjänster som möjliggör att maten eller drycken direkt kan konsumeras. Som exempel på sådana tjänster kan nämnas iordningställande av lokalen där serveringen kommer att ske, tillagning av maten och tillhandahållandet av betjäning. Tjänster som inte har något samband med möjligheten att konsumera mat eller dryck, exempelvis restaurangunderhållning, kan inte utgöra en del av en restaurang- eller cateringtjänst. För att betraktas som en restaurang- eller cateringtjänst krävs för det tredje att tjänsterna – inte tillhandahållandet av mat eller dryck – utgör den övervägande delen. Så kallad take-away (färdiglagad mat som hämtas på exempelvis en restaurang för att ätas någon annanstans) är ett exempel på en situation där tjänsteinslaget inte är tillräckligt stort för att det ska bli fråga om en restaurang- eller cateringtjänst. I dessa fall är det i stället fråga om leverans av livsmedel vilket leder till att skattesatsen i alla fall blir . Skillnaden mellan en restaurangtjänst och en cateringtjänst är endast platsen för tillhandahållandet. En restaurangtjänst tillhandahålls i tillhandahållarens lokaler, exempelvis på en restaurang eller ett konditori, en cateringtjänst utförs exempelvis hemma hos någon, i en festlokal eller på en arbetsplats. En restaurang- eller cateringtjänst, eller en del av en sådan tjänst som avser spritdrycker, vin och starköl omfattas inte av den reducerade skattesatsen. Dessa delar måste särskiljas från tjänsten i övrigt. Det är inte enbart själva spritdrycken, vinet eller starkölet som ska beskattas med normalskattesatsen utan hela tillhandahållandet. Om man exempelvis serverar en starköl i en bar ska hela detta sammansatta tillhandahållande beskattas med normalskattesatsen. Om det istället är en kopp kaffe som serveras ska hela det sammansatta tillhandahållandet beskattas med den reducerade skattesatsen. Om vin serveras till en middag på restaurang ska hela den del av restaurangtjänsten som avser vinet beskattas med normalskattesatsen. Spritdrycker, vin och starköl ingår inte heller i kategorin livsmedel, som enligt 7 kap. 1 § andra stycket 4 ML beskattas med samma skattesats som restaurang- och cateringtjänster. Mervärdesbeskattningen av dryck är alltså densamma oavsett om den ingår i en restaurang- eller cateringtjänst eller inte. Skattesatsen på spritdrycker, vin och starköl är alltid medan skattesatsen på övrig dryck, exempelvis folköl, lättöl och mineralvatten alltid är . Se vidare avsnitt 7.1 och 7.3. 11.2Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) I paragrafen införs en ny punkt 5. Av den framgår att arbete som ingår i en sådan omsättning som avses i 7 kap. 1 § andra stycket 5 mervärdesskattelagen (1994:200) inte ska räknas som hushållsarbete. Av den bestämmelse i mervärdesskattelagen till vilken punkt 5 hänvisar följer att det är restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl, som avses. Det innebär att arbete som ingår en i en restaurang- eller cateringtjänst som mervärdesbeskattas inte kan bli föremål för skattereduktion för hushållarbete. Skattereduktionen för hushållsarbete omfattar exempelvis matlagning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden samt städarbete eller annat rengöringsarbete som utförs i bostaden. Sådan matlagning och städning kan ingå i en cateringtjänst som mervärdesbeskattas . I de konkreta situationer så är fallet ger utgiften för matlagningen respektive städningen inte rätt till skattereduktion. På samma sätt ger utgifter för annat hushållsarbete inte rätt till skattereduktion i de konkreta situationer arbetet ingår i en restaurang- eller cateringtjänst som mervärdesbeskattas . Vad som utgör en restaurang- och cateringtjänst framgår närmare av den definition av det begreppet som införs i artikel 6 i rådets förordning om fastställande av tillämpningsföreskrifter för direktiv /112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt. Beträffande denna definition, se bl.a. avsnitt 7.1.6 och författningskommentaren, avsnitt 11.1. Se vidare avsnitt 8. Särskilt yttrande av experten , Jag ställer mig i det följande kritisk till delar av utredningens slutsatser och förslag. Till följd av en sänkning av momsen på restaurang- och cateringtjänster från till gör utredningen, i sin beräkning av effekterna på den varaktiga sysselsättningen i restaurang- och cateringbranschen, följande antaganden: -Momssänkningen får långsiktigt fullt genomslag på priserna. -Priselasticiteten på restaurang- och cateringtjänster är -0,8. Effekten på den varaktiga sysselsättningen i restaurang- och cateringbranschen, till följd av ovanstående, bedömer utredningen leda till en ökning med cirka 4 000 helårsarbetskrafter. Detta förutsätter dock enligt utredningen att: -Lönenivån i restaurangbranschen ligger över den marknadsmässiga nivån. -Lönenivån i restaurangbranschen påverkas inte av den ökade efterfrågan på restaurangtjänster. -Ökad efterfrågan på arbetskraft leder inte till att lönenivåerna i andra branscher ökar. Om ovanstående förutsättningar inte uppfylls fullt ut gör utredningen bedömningen att en del av den ökade sysselsättningen i restaurangbranschen kommer från andra branscher. gör antagandet att om av anställningarna till följd av momssänkningen inom restaurangbranschen kommer från en tidigare anställning så blir nettoökningen mindre än 4 000 nya helårsarbetskrafter. Jag delar utredningens uppfattning att momssänkningen långsiktigt kommer att få fullt genomslag på restaurangpriserna. I den utredning (Sänkt moms – högre sysselsättning? 2010) som () gjort, på uppdrag av SHR, om sänkt moms på restaurangtjänster granskades forskningen kring momsförändringars genomslag på priser. Den slutsats som drog var att forskningen ger starkt stöd för att momsförändringar långsiktigt får fullt genomslag på konsumentpriset. Den slutsatsen dras också av Economics studie (Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of Union 2007) som gjordes på uppdrag av EU-kommis- sionen. När det gäller priselasticiteten på restaurang- och cateringtjänster är dock min bedömning att utredningen har antagit en allt för låg nivå i sin beräkning. Det finns ett relativt stort antal studier av priselasticiteten på restaurangtjänster gjorda i . Resultaten av dessa presenteras i den ovan nämnda . Skattningarna spretar en del men ett genomsnitt ligger på -1,2. Det är mot den bakgrunden, enligt min bedömning, rimligare att anta en priselasticitet på -1,2 istället för som utredningen gör anta att den är -0,8. En priselasticitet på -1,2 skulle ge större effekter på omsättning och sysselsättning i restaurang- och cateringsektorn. Risken för att sysselsättningsökningen i restaurangbranschen till del skulle ske på bekostnad av sysselsättningen i andra branscher bedömer jag som liten. I restaurang- och cateringbranschen är många av arbetsuppgifterna sådana att man utan specifik utbildning eller erfarenhet kan gå direkt in i produktionen. Detta innebär att vid en ökad efterfrågan på arbetskraft i restaurangbranschen kommer många personer som saknar arbete att kunna ta dessa arbeten. Risken för att det skulle uppstå brist på lämplig arbetskraft som ger ett tryck uppåt på lönenivåerna i branschen bedömer jag därför som liten. Regeringen angav i budgetpropositionen att en sänkning av momsen på restaurang- och cateringtjänster från till var en prioriterad reformambition . Reformen skulle genomföras när ett tillräckligt stort överskott var säkerställt i de offentliga finanserna och ett varaktigt reformutrymme fanns. Den starka utvecklingen av den svenska ekonomin talar , enligt regeringen, för att de offentliga finanserna utvecklas allt bättre. Det ligger förvisso i utredningens uppdrag att föreslå en finansiering av förslaget inom ramen för momssystemet, men jag anser att regeringen ska stå fast vid vad den tidigare uttalat och se detta som en reform utan krav på finansiering. Utredningen räknar dessutom med en självfinansieringsgrad på av förslaget. Den skulle bli större, om de invändningarna mot utredningens beräkningar av den varaktiga sysselsättningsökningen i restaurang- och cateringbranschen jag fört fram, skulle visa sig vara riktiga. Utredningen har haft i uppdrag att bedöma effekterna av en sänkning av momsen på restaurang- och cateringtjänster från till . Det är också det som gjorts. Förslaget till finansiering innebär att den reducerade momssatsen på ersätts av en ny reducerad momssats på . Konsekvensen av detta blir att bedömningen av effekterna till följd av en sänkning av momsen från till inte längre gäller då sänkningen i finansieringsförslaget blir från till . Eftersom finansieringsförslaget dessutom innebär att momssatsen på livsmedel (inklusive take-away), hotell, camping m.fl. höjs från till så kommer det uppstå ett antal negativa effekter på exempelvis sysselsättning i dessa branscher. Jag kan mot den här bakgrunden inte stå bakom utredningens förslag till finansiering inom momssystemet. Särskilt yttrande av experten , Företagarna Det är glädjande att utredningen valt att tydligt skilja förslaget om sänkning av skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster, lagförslaget, från förslaget om finansiering av reformen, finansieringsförslaget. Det underlättar analys och ställningstagande. Jag välkomnar förslaget om sänkt mervärdesskatt för restaurang- och cateringtjänster som innebär förenklingar för de företag som både slipper hantera flera skattesatser och slipper besvärliga avgränsningar mellan livsmedel och dessa tjänster. Många av dessa företag är små och drabbas särskilt hårt av krångliga regler. Jag delar uppfattningen att lagförslaget får genomslag på priset och leder till ökad sysselsättning inom restaurang- och cateringbranschen. Däremot anser jag inte att utredningens finansieringsförslag, att nuvarande skattesats på höjs till , bör genomföras. Förslaget innebär en höjning av skattesatsen för livsmedel, inklusive mat för avhämtning, hotell- och campingtjänster. De positiva sysselsättningseffekterna inom restaurang- och catering skulle därmed bli mindre. Vidare torde en höjning av skattesatsen även innebära negativa effekter på de områden där skattesatsen höjs, vilket bland annat skulle drabba turistbranschen. Dessa negativa effekter har inte analyserats i finansieringsförslaget. Regeringen har i budgetpropositionen uttalat att en sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster är en prioriterad reformambition och att en sådan reform därför förutsätter att det finns ett varaktigt reformutrymme i de offentliga finanserna. Flera rapporter från regeringen därefter visar att de offentliga finanserna har förbättrats och att reformutrymme finns. Lagförslaget bör enligt min bedömning inte genomföras till priset av höjda skattesatser enligt finansieringsförslaget. och , 1976, The design of tax structure: direct versus indirect taxation, 6, 55–75. , G.S. 1965, A theory of the allocation of time, , 75, pp 493–517. Beräkningskonventioner, 2011, Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, , . , V. 1984, Which commodity taxes should supplement the income tax?, , 24, 195–220. och , 2005, Tax Effects on , Industry Mix and Shadow Economy Size: Evidence from Rich-Country Comparisons, published in R. et al eds. Labour Supply and Incentives to Work in Europe, Cheltenham, UK, . 1975, A many-person Ramsey tax rule, , 4, 335-42. Ds 2009:43, Närvaro och kontrollbesök – En utvärdering och förslag till utvidgning, , . Gronau, R. 1977, Leisure, Theory of the allocation of time Revisted, 85, pp 1099–1123. och , 1996, Skatter – teori och praktik, SNS-förlag. och , 2010, VATT Muistiot 10, Ravintoloiden arvonlisäveroalennuksen hintavaikutukset. Hortlund, P. 2008, Sänkt moms – högre sysselsättning? En studie av restaurangnäringen, . Hortlund, och Sandholdt, 2010, Sänkt moms – högre sysselsättning? En studie av restaurangnäringen, . Kleven, H.J. 2004, Optimum taxation and the allocation of time, Jourmal of Public Economics, 88, pp 245–557. Kleven, och , 2000, Optimal Taxation with household production, Economic Papers, 52 584–594. , och 1994, Århundradets skattereform, Effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk, Uppföljning av skattereformen 1990–1991. Mirrlees, J.A. An exploration in the theory of optimum income taxation. Review of economic studies 38, 175–208. 2010, What was actually cut in the barbers VAT cut?, (). Ramsey, F. 1927, A Contribution to the Theory of Taxation. 37, 47–61. Rapport dInformation, de M. , fait au nom de la commission de l'économie n° 42 (2010–2011) – 13 octobre 2010. Saez, E. 2002, The desirability of commodity taxation under nonlinear income taxation and heterogeneous tastes, , , vol. 83(2), pages 217–230, February. Sandmo, A. A note on the structure of optimal taxation. 77, 86–98. 2006:3, Krånglig moms – en företagsbroms, Om företagens fullgörandekostnader för moms. SOU 1997:17, Betänkande av , , tjänster och sysselsättning. SOU 2005:57, Delbetänkande i mervärdesskattesatsutredningen, Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt? 2008, Hemmens modernisering och svenska hushålls tidsanvändning 1920–90, IFAU Rapport 2008:19. Sørensen, P.B. 2010, Swedish Tax Policy: Recent Trends and , Report to the on Public Economics 2010:4. Taxation papers, Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of Union, Working paper No 13, . VAT Rates Applied in the Member States of Union, Situation at 1st January 2011, taxud.c.1(2011)39295 – EN. 2005, Samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster, Specialstudie Nr 7, , , . Utredning om sänkt mervärdesskattesats för Utredaren ska ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från till samma nivå som livsmedel (). Utredaren ska också redovisa vilka effekter detta kan förväntas ha på den samhällsekonomiska effektiviteten, den varaktiga sysselsättningen och på företagande. Vidare ska utredaren analysera om sänkt nivå på mervärdesskattesatsen inom vissa andra delar av tjänstesektorn är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. Utredaren ska även analysera vad en sänkt skattesats på dessa tjänster betyder i övrigt för exempelvis företagens administrativa börda och belastningen för . Uppdraget ska redovisas i två etapper. Ett delbetänkande om restaurang- och cateringtjänster ska lämnas och ett slutbetänkande . Regeringens ekonomiska politik, de skattepolitiska riktlinjerna samt vissa ekonomiska överväganden Ett av de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik är en varaktigt högre sysselsättning. Enligt de riktlinjer för skattepolitiken som antog (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU420, rskr. 2007/08:259) ska skattereglerna bidra till att öka den varaktiga sysselsättningen (antalet arbe- tade timmar i ekonomin) genom ökat arbetsmarknadsdeltagande. Detta kan ske dels genom att personer som redan har arbete ökar sitt arbetsutbud, dels genom att fler kommer i arbete. Det svenska skattesystemet vilar på ett antal grundläggande principer, bl.a. principerna om likformighet och neutralitet. Utgångspunkten är att skattereglerna i så liten utsträckning som möjligt ska snedvrida hushållens och företagens val i olika avseenden. är det så att hushållens val mellan att producera själva, köpa tjänster på marknaden eller köpa svarta tjänster snedvrids av det nuvarande skattesystemets utformning. Likformighetsprincipen behöver därför inte vara självklar vid beskattning av exempelvis hushållsnära tjänster. Enligt teorin om optimal beskattning ska skattesatserna på olika varor och tjänster i stället differentieras så att snedvridningarna och därigenom effektivitetsförlusterna i samhället minimeras. I har vi en hög skattekil, vilket innebär en stor skillnad mellan det pris inklusive skatt som köparen betalar och det pris exklusive skatt som säljaren får. Höga skattekilar på hushållsnära tjänster snedvrider hushållens och företagens val genom att den ekonomiska aktiviteten förskjuts bort från marknadsproduktion i riktning mot egenproduktion och produktion på den svarta marknaden. Dessa snedvridningar av resurser innebär effektivitetsförluster och därigenom minskad produktivitet i samhället. När arbete förskjuts från marknadsarbete till hemarbete leder dessa snedvridningar dessutom till minskad varaktig sysselsättning. En sänkning av mervärdesskattesatsen på hushållsnära tjänster kan därigenom förväntas minska snedvridningen mellan hemarbete, svartarbete och marknadsarbete vilket ökar den varaktiga sysselsättningen och produktiviteten på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Vid en sänkning av mervärdesskattesatsen på hushållsnära tjänster förväntas den varaktiga sysselsättningen öka genom att hushållen dels ersätter en del av det obeskattade hemarbetet med tjänster köpta på marknaden, dels i större utsträckning väljer att köpa beskattade hushållsnära tjänster framför svarta hushållsnära tjänster. Förekommer strukturell arbetslöshet inom branschen kan dessutom en ökad efterfrågan på arbetskraft inom branschen öka den varaktiga sysselsättningen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt genom att den strukturella arbetslösheten minskar. Regeringen har vidtagit flera åtgärder på skatteområdet för att öka den varaktiga sysselsättningen, bl.a. införandet av jobbskatte- avdrag, sänkta socialavgifter för ungdomar samt skattereduktion för hushållsarbete och vissa byggtjänster. I budgetpropositionen (prop. 2010/11:100 s. 42) anförde regeringen att sänkt mervärdesskatt för vissa tjänster förväntas bidra till ökad varaktig sysselsättning genom en växling från hemarbete till förvärvsarbete. Den strukturella arbetslösheten förväntas därmed bli lägre. Detta gäller särskilt för restaurang- och cateringtjänster, där betydande effekter på den varaktiga sysselsättningen kan förväntas. Regeringen anförde vidare att mervärdesskatten för dessa tjänster därför bör sänkas från till . Regeringen tillkännagav även att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att ta fram lagförslag. åtgärder och förslag för att främja varaktigt högre sysselsättning infördes möjlighet till skattereduktion för hushållstjänster. Syftet med denna skattereduktion är bl.a. att omvandla svart arbete till vitt arbete och att möjliggöra för kvinnor och män att öka sin tid på arbetsmarknaden, dvs. öka arbetsutbudet (prop. 2006/07:94). De ekonomiska argumenten för denna typ av skattereduktion utgår från teorin om optimal beskattning och innebär att det av effektivitetsskäl kan vara motiverat att införa skattelättnader för tjänster som kan ersätta hushållsarbete eller svart arbete enligt de mekanismer och med de effekter som beskrivits i föregående avsnitt. 2006/07:94 anges vidare att syftet med skattereduktionen är att såväl kvinnor som män ska kunna kombinera familjeliv och arbetsliv på lika villkor samt att fler korttidsutbildade ska komma in på arbetsmarknaden. Bestämmelserna om skattereduktion för utgifter för hushållsarbete är införda i 67 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL. Följande tjänster omfattas (67 kap. 13 § IL): -städarbete eller annat rengöringsarbete som utförs i bostaden, -vård av kläder och hemtextilier när vården utförs i bostaden, -matlagning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden, -snöskottning som utförs i nära anslutning till bostaden, -häck- och gräsklippning samt krattning och ogräsrensning som utförs på tomt eller i trädgård i nära anslutning till bostaden, -barnpassning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden samt lämning och hämtning till och från förskola, skola, fritidsaktiviteter eller liknande, -annan omsorg och tillsyn än barnpassning som en fysisk person behöver och som utförs i eller i nära anslutning till bostaden eller i samband med promenader, bankbesök, besök vid vårdcentral eller andra liknande enklare ärenden. utvidgades möjligheten till skattereduktion för utgifter för hushållsarbete till att också omfatta s.k. ROT-arbete, dvs. reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av vissa bostäder (prop. 2008/09:178 och 67 kap. 13 a § IL). Möjligheten till skattereduktion för hushållsarbete och ROT- arbete har fått den gemensamma benämningen HUS-avdrag. Sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn I syfte att varaktigt öka sysselsättningen, förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten och minska svart arbete föreslog regeringen sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn. De branscher som omfattades av förslaget var reparation och underhåll av vissa fordon, reparation och underhåll av fritidsbåtar m.m., restauranger, catering, taxi, tvätterier, reparation och underhåll av skor och vissa lädervaror, hunddagis, frisörer samt hud- och kroppsvård (prop. 2007/08:29). Efter det att Europeiska kommissionen för att godkänna åtgärden krävt att denna begränsades till små och medelstora företag beslutade regeringen att återkalla propositionen från (regeringens skrivelse 2007/08:133). Skälet var att den begränsning kommissionen krävde allvarligt skulle försämra förslaget. Begränsningen riskerade att ge betydande konkurrenssnedvridningar, sämre sysselsättningseffekt samt regelkrångel med ökad administration för företagen och för . I skrivelsen om att återkalla propositionen framhöll regeringen att det för att stimulera produktivitet och sysselsättning är angeläget att minska skattekilen för vissa delar av tjänstesektorn och pekade på att förändringar av mervärdesskatten skulle kunna vara ett alternativ. tillät dock inte mervärdesskattedirektivet reducerad skattesats inom de delar av tjänstesektorn som skulle kunna vara aktuella. Mervärdesskattedirektivet och motsvarande svenska regler I rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervärdesskattedirektivet), ges bindande anvisningar till medlemsstaterna om hur deras mervärdesskattelagstiftning ska se ut. När det gäller skattesatsnivån ska medlemsstaterna enligt direktivet tillämpa en normalskattesats, som inte får vara lägre än . Vidare får medlemsstaterna tillämpa en eller två reducerade skattesatser. En reducerad skattesats får inte vara lägre än .