sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Det bör påpekas att behovet av transporter inte enbart avgörs av lokaliseringsfrågor, utan även av placeringfrågor. Var exempelvis ett häkte, ett ungdomshem eller ett förvar är beläget behöver inte nöd- vändigtvis avgöra hur långa transporterna av frihetsberövade blir. I det enskilda fallet kan detta i stället avgöras av i vilket häkte, ung- domshem eller förvar som en person placeras. Vilken plats som an- visas avgörs i regel självständigt av den enskilda myndigheten, i nämnda exempel Kriminalvården, eller . Även om transporthänsyn tas vid placeringsbeslut är beläggningssituationen i allmänhet ansträngd. Detta gäller sär- skilt vid häkten och förvar. I vissa fall, exempelvis när det gäller vissa omhändertaganden enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), kan det ur ett vårdbehov dessutom vara önskvärt att den omhändertagne kommer bort från sin hemmiljö och att placering av den anledningen bör ske långt hemifrån. Särskilt om möjligheter att förflytta personal i stället för de frihetsberövade I vissa sammanhang, främst när det gäller domstolsförhandlingar samt vissa typer av läkarbesök, kan ett alternativ till transport av den frihetsberövade personen vara att i stället förflytta personalen till den frihetsberövade. En sådan ordning är huvudregeln i fråga om munt- liga förhandlingar enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångs- vård (LPT). Enligt 37 § denna lag ska sådan förhandling hållas på sjukvårdsinrättningen, om inte särskilda skäl talar för något annat. I takt med att samlokalisering ökat har det även blivit vanligare att häktningsförhandlingar hålls i polishus eller i häktets lokaler. Detta gäller framförallt häktningsförhandlingar som hålls under veckoslut eller . Enligt en enkätundersökning som Domstols- verket låtit landets tingsrätter besvara, hålls ungefär hälften att jour- häktningsförhandlingarna hos Polisen, som ofta har särskilt iord- ningsställda lokaler för ändamålet. Några tingsrätter svarade att sådana förhandlingar regelmässigt hålls i häktets lokaler. Av de 18 tingsrätter som svarade att jourhäktningsförhandlingar vanligen hålls i domstolens lokaler angav ett par att detta berodde på att Polisen på orten inte längre önskar ha förhandlingarna i sina lokaler. Några tingsrätter svarade att anledningen till att förhand- lingarna hålls i de egna lokalerna är att dessa ofta sker via video- länk.17 Även om också häktningsförhandlingar i polis- eller häkteslokaler är förenade med kostnader, blir dessa ofta lägre än när en frihets- berövad person ska transporteras tillsammans med bevakningsper- sonal. undviker man de säkerhetsrisker som uppstår i samband med transporter av frihetsberövade. När jourhäktnings- förhandlingar kan hållas i polishus eller i häktets lokaler, innebär det dessutom en särskild fördel för tingsrätten, eftersom det då inte finns något behov av att kalla in vaktmästare eller liknande personal. Även vid utförande av vissa s.k. § 7-undersökningar kan det vara lämpligare att flytta personal till den frihetsberövade än tvärtom. Så kan vara fallet exempelvis vid undersökningar av personer som be- finner sig på ett häkte beläget långt från den ort där rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet bedrivs, särskilt om flera personer vid samma häkte kan genomgå undersökning . Sedan möjligheterna att använda videoutrustning vid rättegångar utvidgats har myndigheternas tillgång till videokonferensutrustning ökat kraftigt. är samtliga domstolar i landet utrustade med videokonferensutrustning alternativt har, vid samlokalisering med annan domstol, tillgång till sådan utrustning. Polisen förfogar över ett 150-tal videokonferensanläggningar. Flertalet av dessa är dock avsedda främst för personalbruk och placerade i personalutrymmen. Kriminalvården har ett hundratal videokonferensutrustningar i drift. Samtliga häkten och alla kriminalvårdsanstalter med en viss säker- hetsklassning har sådan utrustning. för- fogar över 18 sådana utrustningar, varav elva är placerade på olika institutioner. Flera av de institutioner som myndigheten svarar för är dock så geografiskt belägna, att en utbyggnad av videokonferens- verksamheten kräver omfattande uppdateringar av datanätverken. Närvaro via videolänk har använts relativt sällan vid häkt- ningsförhandlingar då den anhållne förvaras i polisarrest. En anled- ning härtill är att det ofta anses särskilt angeläget att denne närvarar på plats när frågan om häktning prövas första gången. En bidrag- ande orsak kan dock vara den bristande tillgången till videokonferens- utrustning för sådant bruk i anslutning till polisarrester. 17 rapportserie 2010:2, s. 22. ning av videokonferensutrustning är däremot relativt vanlig vid om- häktningsförhandlingar. De praktiska arrangemangen kan variera. Ofta är den häktades ombud på plats i domstolen, medan den häktade och eventuell tolk befinner sig på häktet. Bevakningen kan då nor- malt utföras av en kriminalvårdare. Ett flertal myndigheter, däribland , Åklagar- myndigheten, , Kriminalvården och Statens insti- tutionsstyrelse, men även myndigheter utan direkt koppling till rätts- väsendet, deltar i ett nätverk som behandlar frågor rörande video- konferensanvändning. Intresset för ett ökat användande av video- konferensutrustning synes generellt sett vara mycket stort. deltar i nämnda nätverk. finns videokonferensutrustning vid flera av kontor, däremot inte vid något av verkets förvar. Med hänsyn till att det är som svarar för förvar av utlänningar i utlännings- ärenden och att dessa prövas i domstol, är det i transporthänseende angeläget att myndighetens förvar förses med videokonferensutrustning. Utöver de fördelar som användning av videokonferensutrust- ning har i transporthänseende finns en rad positiva bieffekter för enskilda myndigheter. För del kan tillgången till sådan utrustning således innebära minskade kostnader för tolkanvänd- ning, eftersom tolkar ofta reser över stora delar av landet. När det gäller Statens institutionsstyrelses verksamhet kan på motsvarande sätt videoutrustning även utnyttjas i andra sammanhang, bl.a. vid klienternas kontakter med närstående, ombud och i hemkommunen, liksom vid utbildning. Bedömning och förslag: Genom det samarbete som inletts mellan , , polismyndigheterna och Kri- minalvården har grunden lagts till ett gott fortlöpande effektivi- seringsarbete på central nivå. Det fortsatta samarbetet bör sär- skilt syfta till ökad samordning för förbättrad genomströmning och framförhållning vid transportplaneringen. Samarbetet på regional/lokal nivå bör utvecklas. Samordningen mellan förvar och transporttjänsten bör öka i praktiska frågor. I avsnitt 6.2.1 redogörs för det samarbete som har utvecklats mellan , , polismyndig- heterna och Kriminalvården i fråga om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Samverkan sker såväl på chefsnivå som i ett flertal arbetsgrupper. Såvitt framkommit har detta samarbete lett till en ökad förståelse för myndigheternas respektive uppdrag men också till förbättrade rutiner i det dagliga arbetet. Utöver detta samarbete förekommer samverkan mellan Kriminalvårdens transport- tjänst och gränskontrollenhet. Även om sam- arbetet bör fördjupas och breddas, har enligt utredningens bedöm- ning härigenom grunden lagts till ett gott fortlöpande effektivi- seringsarbete. Utredningen ser därför inga skäl att lämna förslag rörande ytterligare samverkansformer när det gäller utrikesverk- samheten. Långa väntetider på utrikestransporter och därmed långa förvars- vistelser är ett stort problem. Varje ansvarsövergång mellan myndigheter innebär ett hinder och tidsutdräkt. Av såväl rätts- säkerhetsskäl som effektivitetsskäl bör verkställbara transporter genomföras möjligt. Ökad genomströmning är föremål för långtgående samarbete mellan , Riks- polisstyrelsen och Kriminalvården inom ramen för det s.k. REVA- projektet. Utredningen nöjer sig därför med att på ett allmänt plan framhålla vikten av detta effektiviseringsarbete. För att förbättra Kriminalvårdens möjligheter till framförhållning när det gäller trans- portplaneringen är det angeläget att samordningen mellan Migra- tionsverket, polismyndigheterna och Kriminalvården förbättras. Inom ramen för ovan nämnda samverkan uppmanas myndig- heter i utlänningsärenden, utöver kontakter i enskilda ärenden, att lokalt och regionalt ha kontinuerliga kontakter och sammanträff- anden, där man går igenom situationen i aktuella verkställighets- ärenden. Sådana sammanträffanden bör ske på flera nivåer, t.ex. mellan berörda chefer på regional nivå inom respektive myndighet samt på lokal operativ nivå mellan handläggande tjänstemän. Även utbildningar bör kunna genomföras över myndighetsgränserna. Om myndigheterna lokalt anser det vara av nytta kan även särskilda lokala överenskommelser ingås med beaktande av centrala riktlinjer. I dessa kan informeras om kontaktuppgifter och lokala rutiner, exempelvis hur överlämnande av ärenden går till rent praktiskt och hur information i överlämnandeärenden ska ske mellan myndighet- erna.18 Såsom påpekats för utredningen av bl.a. gränspolisen vid Polis- myndigheten i län kan emellertid den omständigheten att de olika verksamheterna i grunden är organiserade på olika sätt – dvs. att Kriminalvården och till skillnad från Polisen är organiserade enligt den s.k. enmyndighetsmodellen – innebära att det kan vara svårt att skapa naturliga nätverk på regional/lokal nivå. Det kan därför finnas anledning att inom ramen för myndig- heternas samverkan uppmärksamma behovet av sådana kontakter. Kriminalvårdens transporttjänst har pekat på de praktiska problem som uppstår när det i samband med en utrikestransport visar sig att den transporterade har med sig mer bagage än vad som utan extra kostnad är tillåtet att föra med sig. Till följd av att Kriminalvården inte vill stå för sådana merkostnader transporteras då personen till- baka till förvaret och resan ställs in. Med hänsyn till de merkost- nader som uppstår för den inställda utrikestransporten, resan till flygplatsen och den förlängda förvarsvistelsen är en sådan ordning mycket ineffektiv. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det inte heller rimligt att hålla en person frihetsberövad av sådan anledning. För att motverka denna typ av praktiska problem bör ökad samordning ske mellan förvar och transporttjänsten. Frågor rörande bagagehan- tering och liknande praktiska problem måste därvid lösas på för- hand och hanteras enhetligt. 18 , cirkulärmeddelande CM 3/10, dnr A-638-623/10. 13 Kostnadsansvaret för transporter Kriminalvården utför både transporter inom sitt egentliga verksam- hetsområde och åt andra myndigheter. Transporter som Kriminal- vården utför för räkning finansieras till stor del genom anslag, se nedan. Övriga transporter åt och andra myndigheter utför Kriminalvården inom ramen för sin egen budget. Sådana transporter utgör därmed inte någon kostnad för den myndighet som beställer transporten. I ut- redningens uppdrag ingår att överväga om den myndighet som be- ställer en transport också ska få betala kostnaden för genomför- andet av transporten. Därmed skulle det finnas ett egenintresse hos beställaren att inte överutnyttja denna service. Bakgrunden till problemställningen är att det i flera samman- hang har konstaterats att möjligheten att begära biträde av polis- myndigheten inte tillämpas på det sätt som avsetts, dvs. att hand- räckning begärs utan att de materiella förutsättningarna för det är uppfyllda. Problematiken rörande detta påstådda överutnyttjande diskuteras närmare i kapitel 17. Där finns också en redogörelse för de rättsliga förutsättningarna för handräckning. Frågan om ekonomisk styrning bör emellertid även hanteras utifrån synpunkter som Krimi- nalvården framfört beträffande sena transportbeställningar som or- sakar merkostnader och prioriteringsproblem, samt att det är önsk- värt att transporterna i större utsträckning än kan spridas . Nedan följer en beskrivning av de rättsliga förutsättningarna för ekonomisk styrning (avsnitt 13.2), tidigare synpunkter som framförts rörande ekonomisk styrning (avsnitt 13.3) samt utredningens över- väganden i denna del (avsnitt 13.4). En beskrivning av de olika transporter som Kriminalvården ge- nomför, liksom en mer ingående ekonomisk redogörelse, finns i kapitel 4 och avsnitt 10.3.3. Som framgår där finansieras utlands- transporter som avser utlänningar som avvisats eller utvisats enligt beslut av regeringen, , migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen eller polismyndighet med stöd av utlän- ningslagen (2005:716) genom anslag. Regeringens styrning av denna verksamhet innebär således – till skillnad från vad som är fallet vid transporter i samband med handräckning – att transporterna i första hand ska genomföras av Kriminalvården. Som framgått i det föregående är det också utredningens uppfattning att denna ordning är mest ändamålsenlig. Även om också dessa trans- porter omfattas av uppdraget rörande kostnadsansvaret för transport- erna, nöjer sig utredningen därmed med detta konstaterande. Fram- ställningen nedan avser därför inte nämnda transporter för Migra- tionsverkets räkning. Utredningens uppdrag omfattar även att lämna förslag på hur kostnadseffektiviteten kan öka. Utredningen väljer att redovisa dessa förslag i respektive organisatoriskt sammanhang, se bl.a. förslag till hur myndigheternas transportverksamhet bör organiseras (kapitel 8), förslag till effektivisering av Kriminalvårdens transportverksamhet (kapitel 10), möjligheter att anlita väktare (kapitel 11), samverkan mellan myndigheter i syfte att minska antalet transporter (kapitel 12), möjligheter att förvarsplacera personer i samband med transport (kapitel 18) samt ökad information för förbättrad planering av hand- räckningsåtgärder (kapitel 20). 13.2Rättsliga förutsättningar för ekonomisk styrning 13.2.1Rätten att ta ut avgifter Enligt 3 § avgiftsförordningen (1992:191) får en myndighet bara ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I 4 § avgiftsförordningen finns ett generellt undantag som ger alla myndigheter under regeringen möjlighet att ta betalt utan att ha något särskilt bemyndigande. I paragrafen anges olika varor och tjänster som myndigheten kan ta betalt för, exempelvis tidskrifter och andra publikationer, konferenser och kurser samt offentlig in- köps- och resurssamordning. En förutsättning för avgiftsuttag med stöd av 4 § avgiftsförordningen är dock att verksamheten antingen är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Kriminalvårdens transportverksamhet skulle möjligen kunna kate- goriseras som en form av resurssamordning (4 § första stycket punkten 7). Då transportverksamheten varken är av tillfällig natur eller av mindre omfattning, skulle det dock inte vara möjligt att ta ut avgifter för denna enligt den generella undantagsregeln i 4 § avgifts- förordningen. För att Kriminalvården ska kunna ta ut avgifter för transportverksamheten skulle därmed ett särskilt bemyndigande i lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen krävas. Sådana be- myndiganden som det här är fråga om kan ges i regeringens reg- leringsbrev. Reglering av avgiftsuttag kan exemplifieras av den rätt som polis- myndigheterna genom förordningen (1982:789) om ersättning för polisbevakning och för anslutning av larmanläggningar till polisen m.m. (ersättningsförordningen) har att ta ut avgifter för viss polis- bevakning (1 § punkterna 1–3). Sådan ersättningsskyldighet kan åläggas bl.a. vid viss bevakning enligt ordningslagen (1993:1617), trafikförordningen (1998:1276) eller när polisbevakning av en värde- transport har begärts. I 3 § ersättningsförordningen regleras avgiftens storlek. Vid bevakning uppgår avgiften till per påbörjad timme för var och en av de polismän som behövs. I de fall transportmedel behövs tillkommer avgift för bil, motorcykel etc. beräknad utifrån varje påbörjad kilometer eller timme. 13.2.2Prissättning och rätten att disponera avgifter Enligt 5 § avgiftsförordningen ska avgifterna, om inget annat ekono- miskt mål för verksamheten beslutats, beräknas så att full kostnads- täckning uppnås. Undantag från denna huvudregel förekommer . Ett sådant exempel är Kriminalvårdens intäkter för arbets- drift och terapiverksamhet. När det finns bemyndiganden att ta betalt föreskrivs ofta hur prissättningen ska gå till. Det förekommer exempelvis att beslut om prissättning ska föregås av samråd med eller regeringens ställningstagande.1 I vissa fall tillåts myndigheter att disponera avgiftsintäkterna själva. För detta krävs enligt 25 § avgiftsförordningen ett särskilt bemyndig- ande. 1 har utfärdat riktlinjer för prissättningen när myndigheter vill av- giftsbelägga varor eller tjänster. Dessa finns samlade i skriften Sätt rätt pris! – En handled- ning i prissättning och kalkylering för statliga myndigheter, ESV 2001:11. I de flesta fall gäller att avgifterna inte ska disponeras av myn- digheterna utan tillföras statskassan. I stället ska myndighetens be- hov av medel tillgodoses via anslag på samma sätt som om verk- samheten hade varit skattefinansierad. Undantag från huvudprin- cipen bör enligt kunna göras om verksam- hetsvolymen är så svår att bedöma på förhand att finansiering över anslag inte är ändamålsenlig. 13.2.3Möjligheten att låta den enskilde bekosta transporten I några fall finns en möjlighet att låta den person som ska trans- porteras själv bekosta transporten. Det rör sig om situationer då den enskilde har underlåtit att inställa sig till förrättning. Det gäller när en person med stöd av en bestämmelse i ska för- pliktas att ersätta statsverkets kostnader för att polismyndigheten har hämtat honom eller henne till förhandling inför domstol (18 kap. 13 § första stycket och 31 kap. 1 § första stycket ). Även hämtning av en totalförsvarspliktig genom polismyndighetens försorg ska ske på dennes egen bekostnad (10 kap. 6 § första stycket lagen [1994:1809] om totalförsvarsplikt), TPL. Med hänsyn till kostnaderna för indrivande av sådana krav och att den enskilde i många fall saknar medel att betala med, stannar kostnaderna för hämtning emellertid i praktiken ofta på staten. Frågan om Kriminalvården bör ta betalt för transporter åt andra myndigheter har aktualiserats i olika sammanhang. Statskontoret föreslog i sin rapport av kriminalvården att externa beställare borde kunna vända sig direkt till Transporttjänsten för utförande av transporter.2 I dessa fall skulle beställaren faktureras kostnaderna för transporten. Syftet härmed var att öka kostnadsmedvetandet hos beställarna och därmed minska risken för överutnyttjande. Det ansågs också önskvärt att transport- kostnaderna inte skulle belasta kriminalvården. En sådan ordning skulle även öppna möjligheter för beställaren att i fall då det var kostnadseffektivt använda denna transportmöjlighet något friare än annars. 2 Statskontoret 2003:20, s. 298. I budgetpropositionen för redovisade regeringen sin be- dömning att behövde se över och effektivi- sera sin verksamhet. presenterade Kriminalvårds- styrelsen en handlingsplan omfattande 16 punkter. En av punkterna innebar att transporttjänsten borde ta betalt av Statens institutions- styrelse, och andra, som den utför transporter åt. Tillsammans med en samordning av transporttjänsten och de lokala kriminalvårdsmyndigheternas transportverksamhet, beräknades en sådan förändring innebära besparingar uppgående till 5–årligen.3 I en utredning som Kriminalvården därefter genomfört internt har föreslagits att de rättsliga förutsättningarna för ett prisstyrnings- system inom transportverksamhet bör klarläggas. Sedan bör ett avgiftsuttag införas för externa beställare. Även ett avgiftsuttag för de verksamhetsinterna transporterna bör, enligt utred- ningen, övervägas.4 Bedömning: Transportverksamheten bör även fortsättningsvis finansieras genom Kriminalvårdens anslag. De argument som kan anföras för ekonomisk styrning av transport- verksamheten är delvis hänförliga till kostnadseffektivitet. Ekonomisk styrning skulle för det första kunna minska ett even- tuellt överutnyttjande av Kriminalvårdens transporttjänster. Med den utgångspunkten borde styrningen ske främst i förhållande till de myndigheter som använder sig av handräckning vid trans- porter, företrädelsevis enligt lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM), lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga (LVU), lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV). 3Kriminalvårdsstyrelsen, Handlingsplan för effektivisering av kriminalvården –2006. 4Översyn av transportverksamheten inom , intern utredning , s. 13 f. För det andra skulle ekonomisk styrning med prissättning utifrån framförhållning när det gäller beställning av transporter kunna minska problemet med sena beställningar. Denna problematik begränsar sig inte till de fall som rör handräckning enligt nämnda lagar, utan omfattar flertalet beställare, även exempelvis domstolar som begär inställelse av frihetsberövade till förhand- lingar. För det tredje skulle ekonomisk styrning kunna bidra till att efter- frågan av transporter styrs till tidpunkter då transportverksam- heten inte är så hårt belastad. Även detta problem är hänförligt till flertalet beställare. Utöver dessa syften bör framhållas att ett överutnyttjande av hand- räckningsinstitutet även bör motverkas av rättssäkerhetsskäl, efter- som handräckning innebär ett ingrepp i den enskildes integritet och många fall rör utsatta personer, som i första hand bör hanteras inom ramen för den verksamhet som respektive ansvarig myndighet be- driver. I den mån ett motverkande av ett eventuellt överutnyttjande av Kriminalvårdens transporter skulle innebära en minskning av antalet transporter – och således inte bara påverka vem som utför dessa – kan även miljö- och säkerhetsmässiga vinster göras. Som redogörs för i avsnitt 17.6.1 har tidigare i olika sammanhang framförts uppfattningen att handräckningsinstitutet överutnyttjas. Utredningen gör där bedömningen att det inte finns underlag för att avgöra i vilken utsträckning det förekommer ett överutnyttjande. I enskilda fall synes det dock förekomma obefogade beställningar av handräckning. Genom att införa ekonomiska incitament är det, typiskt sett, möjligt att i större eller mindre omfattning styra människors be- teende. är transportverksamheten en fri nyttighet för de myndigheter som beställer transporter. Eftersom transporter som utförs av transporttjänsten inte innebär någon kostnad för beställaren finns det inte något incitament att minska antalet beställningar, sträva efter att undvika sena beställningar eller fördela dessa . Genom att ålägga beställaren ett betalningsansvar skulle troligtvis ett antal transportbeställningar undvikas. Det skulle också vara möjligt att genom differentierade avgifter i viss mån motverka sena beställningar och att styra dessa . Om transportverksamheten avgiftsbelades skulle det också vara lättare att motivera att en del av de uppdrag som ligger i gråzonen mellan frivillig transport och handräckning skulle utföras av Kriminal- vården. I den mån den egna myndigheten inte tror sig klara av trans- porten kan då transporttjänsten köpas in. Även om vetskapen att beställningen av en transport orsakar den egna myndigheten kostnader, finns det emellertid omständig- heter som talar mot att ekonomisk styrning i form av prissättning skulle leda till önskvärda resultat. Styrning genom avgifter lämpar sig bäst vid sådan verksamhet som är konkurrensutsatt och där beställaren därmed har en möjlig- het att styra över vem som ska anlitas för uppdraget. När det gäller behovsprövning i samband med beställning av trans- porter är det tveksamt i vilken utsträckning ekonomiska incitament får genomslag inom offentligrättsliga – i detta fall dessutom större