sou · GYB393 · 2011-01-01 00:00:00 — För att ta hänsyn till faktorer som kan samvariera med förekomsten av friskolor på den lokala arbetsmarknaden utnyttjas den snabba ökning av friskolorna som skedde efter friskolereformen. Resultaten visar att lärare på lokala arbets- marknader där det finns konkurrens från friskolor har högre löner än lärare som är sysselsatta på marknader utan friskolekonkurrens. Detta gäller även lärare i kommunala skolor. Hensvik finner dessutom betydande skillnader i löneeffekten mellan olika typer av lärare. Effekten av skolkonkurrens är störst för nya lärare, för lärare med hög kognitiv och social förmåga och för lärare specialiserade inom Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt Bilaga 7 till LU2011 ämnen som karaktäriseras av lärarbrist.3 Lärare som etablerar sig i de mest konkurrensutsatta områdena får högre lön än lärare som etablerar sig på marknader utan privata alternativ. Denna effekt motsvarar en löneskillnad på ca . Resultaten stödjer bilden av att monosponimakt bidrar till att hålla nere lönerna på arbetsmarknaden för lärare och att konkurrens- främjande åtgärder inom utbildningsväsendet kan bidra till en mer marknadsmässig lönesättning. Om ökad konkurrens och privatiseringar leder till mer eller mindre sjukskrivningar är inte belagt i litteraturen. Flera studier visar dock att sjukfrånvaron är högre inom den offentliga än den privata sektorn (t.ex. SCB, 2004). (SOU 2001:52, SOU 2001:79) har lyft frågan om sambandet mellan sjukfrånvaro och ökad konkurrensutsättning av offentlig omsorg. De kunde konstatera att sjukfrånvaron stigit bland dem som arbetar inom produktionen av välfärdstjänster som mer marknadsinfluerade system (t.ex. beställar- och utförarmodeller och checksystem) införts , men kunde inte avgöra om det fanns ett kausalt samband mellan dessa två händelser. Det är svårt att studera detta samband då även präglades av låg- konjunktur och neddragningar inom offentlig sektor. De undersökningar som har studerat anställningsförhållandena bland dem som arbetar inom produktionen av välfärdstjänster i privat och offentlig sektor har dock visat att de som arbetar inom privat sektor är mer nöjda med sin arbetssituation är de som arbetar inom offentlig sektor (, 2002 om undersköterskor och vårdbiträden inom äldreomsorg och , 2002 om sjuksköterskor). Dessa studier ger dock bara en ögonblicksbild över hur de individer som arbetar hos en viss arbetsgivare upplever sin situation och kan inte tolkas som kausala samband mellan arbetsgivarens sektortillhörighet och arbets- tillfredsställelse eftersom de som arbetar inom de olika sektorerna kan skilja sig åt i andra avseenden. (2000) undersöker effekter av skolval på lärares arbets- insats. Han finner att konkurrens leder till att lärare arbetar hårdare. I en studie av (2001) befanns kostnaderna för äldreomsorg vara lägre i kommuner som anlitar privata entreprenader, vilket talar för att effektiviseringar äger rum som en 3 Som mått på kognitiv och social förmåga används testresultat från mönstringsprovet. Bilaga 7 till LU2011 Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt konsekvens av privatiseringar.4 I förlängningen kan dessa effekter på arbetstempo och effektivitet innebära sämre arbetsmiljö och därmed ökade sjukskrivningar, men detta beläggs inte i studierna. Den sammantagna bilden från tidigare forskning är att kunskapen om arbetsmarknadseffekterna av konkurrensutsättning är bristfällig, i synnerhet saknas en samlad bild av konkurrens- utsättningens effekter på olika typer av marknader. Studier som undersöker fördelningseffekterna av konkurrensutsättning liksom effekter på sjukskrivningstalen saknas också. 2.3Relationen mellan konkurrens och tre arbetsmarknadsutfall I detta kapitel har de teoretiska utgångspunkterna redovisats när det gäller sambandet mellan graden av konkurrens och de arbets- marknadsutfall som är av intresse i den här bilagan. Som en ingång till den mer detaljerade analysen av respektive marknad kan det vara intressant att först betrakta hur sambandet ser ut mellan kon- centrationen av arbetsgivare och våra tre utfall: sysselsättning, löner och sjukfrånvaro. Konkurrens kan mätas på olika sätt. Ett sätt är att beräkna ett konkurrensindex. Vi har valt att beräkna konkurrensen med hjälp av det s.k. Herfindahl-indexet.5 Indexet mäter frånvaron av konkurrens och kan anta värden mellan 0 och 1, där 1 anger att en arbetsplats står för av sysselsättningen och 0 innebär att sysselsättningen är fördelad på ett mycket stort antal väldigt små arbetsplatser. Figur 1 visar det genomsnittliga indexvärdet för de sex branscherna som är föremål för analys i den här bilagan. Av diagrammet framgår att det finns stor spridning mellan branscherna när det gäller graden av konkurrens. Lägst index, och därmed högst konkurrens, finns inom förskolan. Detta speglar att branschen domineras av många små arbetsplatser. Lägst konkurrens finns på arbetsmarknaden för gymnasielärare. Detta är kanske inte så konstigt, då utrymmet för flera gymnasieskolor i en kommun generellt är relativt begränsat. 4Studien visar även att både offentliga och privata aktörer sänkte kostnaderna vid kon- kurrensutsättning. 5Indexet tas fram genom att summera kvadraterna på varje arbetsplats andel av respektive marknad (i vårt fall räknat utifrån sysselsättningsandelar). Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt Bilaga 7 till LU2011 Källa: Egen bearbetning av Strukturlönestatistiken. Tabell 2.1 visar sambandet mellan det framtagna konkurrensindexet och sysselsättning, löner och sjukfrånvaro. När man analyserar detta samband är det viktigt att ta hänsyn till att det kan finnas andra faktorer som kan skilja sig åt mellan kommuner med hög respektive låg konkurrensgrad. Till exempel kan man tänka sig att det finns högre konkurrens i större kommuner, vilket skulle kunna leda till att sambandet mellan konkurrens och sysselsättning över- skattas. För att ta hänsyn till detta skattas sambandet mellan kommunens konkurrensindex i respektive bransch och våra tre arbetsmarknadsutfall i en regressionsmodell där vi konstanthåller en mängd kommunegenskaper (kommunstorlek, ålderstruktur, andel utlandsfödda samt genomsnittsinkomsten i kommunen). Tabellen visar att det finns ett negativt samband mellan indexet och sysselsättningen: kommuner med hög konkurrens (lågt index- värde) har också högre sysselsättning. Sysselsättningen uppskattas vara mer än dubbelt så hög på marknader med fullständig kon- kurrens (index=0) jämfört med om marknaden domineras av Bilaga 7 till LU2011 Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt endast en köpare av arbetskraften (index=1). När det gäller lönerna är sambandet betydligt mera oklart. Detta kan delvis bero på att löneeffekterna av konkurrens kan gå åt olika håll beroende på vilken marknad som avses. Även när det gäller sjukskrivningar tycks ett negativt samband finnas. Vid fullständig konkurrens är den genomsnittliga sjukskrivningsgraden lägre än vid fullständig marknadsmakt. Sambandet är emellertid mycket svagt. Tabell 2.1 Skattning av sambandet mellan konkurrens och tre arbetsmarknadsutfall -1,352*** -0,005* (0,097) (0,013) (0,002) Not: *** indikerar signifikans på signifikansnivå, ** indikerar signifikans på signifikansnivå och * indikerar signifikans på signifikansnivå. Varje kolumn visar resultatet från en separat regression där beroende variabeln är det logaritmerade antalet sysselsatta i kommunen, logaritmerad månadslön samt andelen sjuk- skrivna>28 dagar i kommunen. Samtliga regressioner tar hänsyn till gemensamma tidseffekter, bransch samt en rad kommunvariabler (storlek, åldersammansättning, genomsnittsinkomst samt andel utlandsfödda, kvinnor och hög- utbildade). Skattningarna baseras på förskola (1994–2006), skola (1992–2006), gymnasieskola (1992–2006), hem- tjänst (1999–2005), taxi (1990–2006) samt restaurangbranschen (1999–2006) . Källa: Strukturlönestatistiken och Sjukförsäkringsdatabasen. Analysen antyder att det finns ett samband mellan konkurrens och hur arbetsmarknaden fungerar. Det verkar också finnas stor variation i graden av konkurrens mellan olika marknader. Genom att utnyttja förändringar i regler på dessa marknader som i sin tur har förändrat förutsättningarna för konkurrens kan vi på ett säkrare sätt fastställa sambandet mellan konkurrens och sysselsättning, löner och sjukskrivningar. I nästa avsnitt beskrivs i mer detalj de olika typer av regeländringar som analyseras och vilka effekter dessa kan förväntas ha på sysselsättning, löner och sjukskrivningar på den svenska arbetsmarknaden. 3Konkurrensfrämjande åtgärder i fem branscher I det här avsnittet ges en översikt över de typer av konkurrens- främjande åtgärder som vidtagits på de marknader som analyseras i den här bilagan. I första hand studeras minskade etableringshinder och avregleringar, men diskussionen kommer även att omfatta introduktionen av ökad valfrihet och kundvalssystem. Utöver detta analyseras införandet av personalliggare i restaurangbranschen. I respektive avsnitt diskuteras också de teoretiskt sett förväntade effekterna på sysselsättning, löner och sjukfrånvaro. 3.1Minskade etableringshinder/avregleringar Avskaffande av etableringshinder underlättar inträdet för nya aktörer på marknaden och kan därmed ses som en åtgärd för att öka konkurrensen på utbudssidan. Detta kan ske både på privata marknader (t.ex. avregleringen av tele-, post- och taximarknaden) och inom välfärdstjänstebranschen (t.ex. lättnader av etablerings- hinder inom förskolan och avregleringen av skolan). I den här bilagan analyseras tre marknader där etablerings- hindren lättats : taxibranschen, förskolan och skolan. De marknader och reformer vi studerar skiljer sig åt i många olika avseenden och kan därför tänkas få olika effekter. Det som marknaderna har gemensamt är att en ensam aktör varit dominerande på produktmarknaden och därmed också ensam köpare av arbetskraft. Konkurrensfrämjande åtgärder i fem branscher Bilaga 7 till LU2011 Etableringshinder innebär i regel att sysselsättningen befinner sig på en lägre nivå än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Detta gäller dock främst för privata företag, då åtstramningen av producerad kvantitet är ett sätt för ett vinstmaximerande företag att uppnå en högre vinst. När konkurrensen ökar allt eftersom marknadsmakten minskar hos arbetsgivarna ökar sysselsättningen. innebär ökad konkurrens att företagen tvingas effektivisera. Högre produktivitet innebär också att färre arbets- tagare krävs för att producera en given mängd. Endast genom att analysera frågan empiriskt kan man fastställa vilken effekt som dominerar. De offentliga monopolen, som skolan och förskolan har utgjort, drivs inte av vinstsyften, och har därför inte samma incitament att hålla nere sysselsättningen. En ökning i konkurrensen kan trots detta medföra ökad sysselsättning genom att nya aktörer kommer in utan att gamla tvingas stänga igen. Detta är särskilt troligt på kort sikt, innan marknader har hunnit anpassa sig. Om konsumenterna värderar en hög personaltäthet inom den offentliga verksamheten kan sysselsättningen även öka genom en omför- delning av resurserna till mer personal. kan ökad kon- kurrens leda till rationaliseringar. Också inom den offentliga verksamheten är det därmed teoretiskt oklart huruvida en ökning av konkurrensen medför positiva eller negativa sysselsättnings- effekter. Enligt den teori som presenterats kan man förvänta sig att lönerna påverkas olika beroende på om avregleringen sker inom offentlig eller privat sektor. Om monopolvinsterna delas med arbetstagarna kan lönerna förväntas påverkas negativt i och med en ökning av konkurrensen. Inom de offentliga marknaderna är detta mindre troligt eftersom vinster i samma bemärkelse som i privata företag saknas. Istället antas den offentliga sektorns dominerande ställning innebära att man för att hålla kostnaderna nere håller lönerna på en lägre nivå än vad som skulle vara möjligt under fri konkurrens. Att arbetstagarna ofta är relativt orörliga inom den delen av arbets- Bilaga 7 till LU2011 Konkurrensfrämjande åtgärder i fem branscher marknaden som den offentliga sektorn utgör förstärker denna mekanism. Därför kan man enligt teorin förvänta sig att lönerna ska pressas uppåt inom offentligt finansierade verksamheter, då konkurrensen minskar de befintliga arbetsgivarnas monopsoni- makt. Vilken effekt som vi kan förvänta oss när det gäller sjukfrånvaro är inte klart utifrån teorin. För samtliga sektorer kan effektiviseringar leda till en större arbetsbelastning och därmed ökade sjuk- skrivningar. Inom taxibranschen, som är ett exempel på marknads- koncentration på den privata marknaden, är det kanske mest rimligt att förvänta sig att sjukfrånvaron ökar; dels på grund av effektiviseringar, dels på grund av att vi förväntar oss att lönerna sjunker vilket gör sjukskrivningar mindre dyra för individen. Inom skolan och förskolan förväntar vi oss istället löneökningar till följd av ökad konkurrens, vilket skulle kunna motverka den negativa effekt som ökad effektivitet skulle kunna ha. 3.2.1Ökad valfrihet och kundvalssystem Konkurrens kan införas utan att antalet aktörer ökar på mark- naden. Det tydligaste exemplet på detta är införandet av kundvals- system inom den offentliga verksamheten. Allt fler kommuner har infört olika former av kundvalssystem i valet av kommunens tjänster (t.ex. inom skolan, förskolan, vården och äldreomsorgen). En ökning av valfriheten kan anses stärka konkurrensen på efterfrågesidan, då konsumenterna ges större frihet att själva välja producent av en vara. Det traditionella systemet för tilldelning av välfärdstjänster utgår från att fastställandet av individens behov och valet av producent är ett myndighetsbeslut. När det gäller exempelvis förskola och äldreomsorg har individens önskemål normalt haft betydelse för bedömningen, men i slutändan är det kommunen som fattat det slutgiltiga beslutet om valet av producent. I ett kund- valssystem är det fortfarande kommunen som bedömer behovet av en tjänst, men valet av producent har helt och hållet överlåtits åt Konkurrensfrämjande åtgärder i fem branscher Bilaga 7 till LU2011 Valfrihetsdiskussionen har ofta kopplats samman med konkurrensutsättning, men rymmer ytterligare en aspekt av konkurrens än exempelvis verksamhet på entreprenad. Kundvalssystem innebär att individerna ges större frihet att välja utförare av en tjänst, vilket ökar konkurrensen om konsumenterna. Utan kundval kan alla producenter få kunder så länge kommunen anvisar medborgare till deras enheter. Så länge kommunen accepterar en producent kommer den att kunna fortsätta att existera, oavsett vad brukarna anser. Med kundval skapas därför större incitament för producenterna att agera på ett sådant sätt att de kan vara kvar på marknaden. I de verksamheter vi analyserar förekommer kundval inom , skolan och förskolan. Kundval inom infördes i ett fåtal kommuner , men har ökat rejält (, 2007). I skolan finns både skolval (konkurrens på efterfrågesidan) och avreglering genom friskole- reformen (konkurrens på utbudssidan). Även inom förskolan är valet av aktör fritt. Det som huvudsakligen analyseras är det ökade konkurrenstrycket från det ökade inträdet av privata aktörer. Effekterna av privatiseringen ska dock förstås i ljuset av den höga grad av valfrihet som karaktäriserar det svenska utbildnings- systemet. Denna typ av konkurrensåtgärder förväntas inte få några betydande sysselsättningseffekter totalt sett såvida inte en ökad konkurrens på efterfrågesidan kompletteras med en ökning av antalet aktörer på marknaden. Detta innebär inte att införandet av ökad valfrihet inte medför några konsekvenser på arbets- marknaden. Tvärtom kan införandet av kundvalssystem medföra viktiga omfördelningar av sysselsättning och löner mellan olika grupper av arbetstagare. Eftersom kundval medför en större konkurrens om kunderna ökar incitamenten för arbetsgivarna att locka till sig den arbetskraft som stärker deras position på produkt- marknaden (Hoxby, 2002). Enligt detta resonemang är det lönerna för arbetskraften med hög produktivitet som ska stiga mest. Eftersom det blir viktigare för arbetsgivarna att anställa individer som värderas högt av konsumenterna kan man tänka sig att arbetsgivarna använder en god arbetsmiljö som ett medel i konkurrensen om arbetskraften. Enligt detta resonemang skulle kundval kunna medföra färre sjukskrivningar genom en mer selektiv anställningsprocess och en godare arbetsmiljö. Bilaga 7 till LU2011 Konkurrensfrämjande åtgärder i fem branscher Ett ytterligare sätt att förändra konkurrensförhållandena är att genom regleringar skapa tydligare regler och skarpare tillsyn av efterlevnaden av dessa regler för producenterna på marknaden. Det exempel som lyfts fram i den här bilagan är införandet av personal- liggare inom restaurangbranschen, men man kan också tänka sig andra typer av åtgärder, t.ex. lagen om offentlig upphandling. Gemensamt är att man genom införandet av ett regelverk skapar mer rättvisa förutsättningar för företagen som verkar på mark- naden. Lagen om personalliggare innebär en ökad kostnad för företagen att nyttja svart arbetskraft. Den direkta, förväntade effekten är därför att den vita sysselsättningen ökar genom att de företag som tidigare använt sig av svart arbetskraft istället anlitar arbetskraften lagligt. Att anlita svart arbetskraft utgör en konkurrensfördel då det innebär lägre kostnader. En ytterligare konsekvens av lagen är därför att de företag som går miste om denna fördel kan slås ut från marknaden. som konkurrensen blir mindre snedvriden, kan lagen alltså innebära att konkurrensen minskar om vissa företag slås ut från marknaden. Utifrån detta synsätt kan sysselsättningen minska om marknadskoncentrationen ökar till följd av att företag som anlitar svart arbetskraft slås ut. Den sammantagna effekten är därför oklar. Införandet om personalliggare kan också tänkas påverka vissa grupper av arbetstagare mer än andra. En aspekt av diskriminering är att vissa arbetstagare stängs ute från den redovisade arbets- kraften på grund av t.ex. kön, etnicitet eller ålder. När antalet redovisade arbetstillfällen ökar kan dessa grupper därmed komma att gynnas i högre utsträckning genom att komma med i den formella sektorn. Hur dessa grupper skulle påverkas om kon- kurrenssituationen påverkades är svårare att uttala sig om. Om vissa grupper av arbetstagare är överrepresenterade bland de företag som slås ut från marknaden kommer dessa grupper att drabbas av lagändringen i högre grad. Hur lönerna påverkas av införandet av personalliggare beror också på vilken effekt som dominerar. Lönerna kommer mest troligt att påverkas negativt om konkurrenssituationen påverkas. Genom att företagen som tidigare anlitat svart arbetskraft får ökade kostnader, minskar vinsterna inom branschen vilket kan leda till att lönerna sänks. Hur lönerna påverkas kan också bero på var i den Konkurrensfrämjande åtgärder i fem branscher Bilaga 7 till LU2011 redovisade lönefördelningen den tidigare oredovisade arbetskraften befann sig. Om denna framförallt består av okvalificerade arbets- tagare, kan man förvänta sig en sänkning av de genomsnittliga lönerna, genom ett större inflöde av arbetskraft i den nedre delen av lönefördelningen. Om reformen leder till ökad marknads- koncentration kan man även förvänta sig en positiv effekt på lönerna, eftersom utrymmet för lönepremier ökar. Eftersom Socialförsäkringsdatabasen, från vilken information om sjukfrånvaro hämtats, endast sträcker sig till 2006 och personal- liggare infördes kommer inte detta utfall finnas med i analysen av restaurangbranschen. Den förväntade effekten på sjuk- frånvaro när det gäller denna reform är oklar och beror på vilken effekt som dominerar. 4 Beskrivning av avregleringarna För att belysa sambandet mellan konkurrens och olika arbets- marknadsutfall har vi valt ut ett antal marknader som genomgått olika typer av förändringar när det gäller förutsättningar för konkurrens. För att mäta effekten av dessa förändringar tillämpas olika metoder beroende på typ av marknad och datatillgång. I samtliga fall jämförs det faktiska utfallet efter regeländringen med ett skattat kontrafaktiskt tillstånd. Syftet med detta kontra- faktiska tillstånd är att på ett så trovärdigt sätt som möjligt spegla vad som skulle ha hänt i den berörda branschen om inte regeländringen hade ägt rum. För att åstadkomma detta jämförs utvecklingen med utvecklingen i regioner eller branscher som inte påverkats. I detta avsnitt beskrivs dessa marknader en och en i detalj. I anslutning till varje marknad beskrivs också de förändringar i konkurrens som skett samt vilken typ av effektutvärdering som tillämpas i den empiriska analysen. Marknaden för taxi har inte bara i , utan även internationellt, ansetts vara i behov av regleringar. Orsakerna är främst att det finns starka ekonomiska incitament för taxibolagen att hålla nere antalet bilar och att produkten är svår för kon- sumenterna att värdera på förhand. Den svenska taximarknaden var reglerad fram till . Regleringen innebar att det krävdes ett tillstånd från för att få framföra varje enskild taxibil. Beslutet om tillstånd grundades på behovet av fler bilar i det aktuella området. Behovs- prövningen gjordes utifrån remissvar från branschorganisationer, 6 Avsnittet bygger på SOU 1999:60 och SOU 2005:4. Bilaga 7 till LU2011 som naturligtvis hade ett egenintresse att hålla antalet taxibilar nere. Tillståndet gällde för att bedriva verksamhet i en viss kommun även om körningar till andra kommuner fick utföras under förutsättning att resan beställdes på stationeringsorten. Samtliga innehavare av taxitillstånd var också ålagda att vara anslutna till en beställningscentral och för att garantera till- gängligheten åt allmänheten innebar ett taxitillstånd trafikerings- plikt enligt ortens körschema. Även priset var reglerat fram till reformen. Innan avregleringen fastställde en maximitaxa vars utveckling i stort sett följde konsumentprisindex. råder i princip fri etableringsrätt för såväl taxi- verksamhet som beställningscentraler. Även kravet på att tillhöra en beställningscentral och med det trafikeringsplikten avskaffades, liksom den reglerade prissättningen. För att förhindra oegentlig- heter inom branschen skärptes lämplighetsprövningen för taxi- chaufförer i och med avregleringen. infördes även en för- ordning om jämförelsepriser och föreskrifter om prisinformation. En annan förändring som skett sedan avregleringen är att de fasta lönerna ersatts av provisionslöner. Före avregleringen hade taxichaufförer fasta löner, men strax efter att avregleringen genom- fördes sades kollektivavtalet upp. fanns inget kollektivavtal. I teorin kan avregleringen av taximarknaden leda till positiva sysselsättningseffekter om regleringen höll nere antalet beviljade tillstånd under den jämviktsnivå som skulle gälla på en fri marknad. Reducerade etableringshinder kan också ge upphov till att samman- sättningen av de sysselsatta ändras, då det blir lättare för nya aktörer att ta sig in i taxibranschen. En ytterligare konsekvens av kon- kurrensutsättning kan vara att förutsättningarna för diskriminering minskar. Om de etableringshinder som fanns inom taxibranschen före avregleringen missgynnade vissa grupper, kan avregleringen tänkas ha medfört ökade möjligheter för dessa grupper att etablera sig inom taxibranschen. Syftet med avregleringen var enligt (SOU 2005:4) att genom ökad konkurrens höja effektiviteten och införa prispress. Utredningen kom dock fram till att priserna ökade (snarare än sjönk) efter avregleringen, vilket delvis förklarades med reducerade väntetider. Man visade däremot på en ökad syssel- sättning i branschen och på en förändring i sammansättningen av de sysselsatta, med en ökning av andelen män och äldre i branschen. Vår analys kan ses som en vidareutveckling av denna Bilaga 7 till LU2011