sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Förslaget är en följd av utredningens förslag att nuvarande regler i 12 kap. upphävas och att materiella strålsäkerhetsbestäm- melser i stället förs in i 12 kap. 12 kap. (nu gällande 12 kap. föreslås upphöra att gälla) 12 kap. 1 § Paragrafen anger kapitlets tillämpningsområde. Innebörden av bestämmelsen är att endast skadlig verkan av strålning regleras i 12 kap. medan andra olägenheter som eventuellt kan uppstå i samband med strålning även fortsättningsvis regleras i 9 kap. . 12 kap. 2 § Av paragrafen framgår att kapitlet är tillämpligt på såväl verk- samhet med strålning som oreglerade exponeringssituationer med naturlig strålning som kan leda till betydande ökning av bestrålning av människor. Som exempel på oreglerade exponeringssituationer kan nämnas kabinpersonal vid flygresor. Syftet med bestämmelsen är att människor ska erhålla samma nivå av skydd oavsett formen för den verksamhet som genererar strålning. Begränsningen stämmer överens med den begränsning som anges i artikel 1.3 i det förslag till strålskyddsdirektiv (European Basic Safety Standards Directive) som övervägs inom ministerrådet. 12 kap. 3 § Paragrafen ger rätt för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att medge undantag eller dispens. En förutsättning för att så ska kunna ske är att syftet med bestämmelserna, dvs. att skydda människor och miljön mot skadlig verkan av strålning, upprätthålls. Genom paragrafen ges en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att bestämma en nedre gräns för tillämpningen av bestämmelserna i 12 kapitlet. Från strålsäkerhets- synpunkt ofarlig verksamhet kan helt undantas från tillämpnings- området. 12 kap. 4 § I paragrafen ges en definition av det samlade begreppet strål- säkerhet. Definitionen knyter an till den definition som ges enligt de internationella grundläggande standarderna. Genom definitionen tydliggörs att strålskyddsbegreppet innefattar de grundläggande principer för strålskydd som hat förespråkats av den internationella , , dvs. att strålskyddet ska baseras på berättigande, optimering och använd- ning av dosgränser. Definitionen omfattar även skyddsåtgärder för icke-joniserande strålning genom tillägget om att begränsa expone- ringsrisker. Dessutom innefattar strålskyddsbegreppet åtgärder för begränsning av skadlig verkan av strålning på människa och miljö i situationer då de förebyggande säkerhetsåtgärderna inte har haft avsedd effekt. Detta innebär att säkerhetsåtgärder och strålskydds- åtgärder är komplementära i många situationer. Vid bedömningen av vad som är skadligt är det den totala effekten som är avgörande, vilket innebär att viss negativ effekt av strålningsanvändning kan accepteras om nyttan av användningen överväger. Definitionen knyter an till de definitioner av begreppen kärn- säkerhet (Nuclear Safety) och säkerhet (Safety) som används internationellt inom främst det kärntekniska området, men även inom verksamheter där strålkällor används. Genom definitionen tydliggörs att säkerhetsbegreppet avser dels åtgärder för att uppnå hög kvalitet i konstruktioner och driftförhållanden, dels åtgärder för att förebygga händelser och omständigheter som kan leda till spridning av radioaktiva ämnen eller skadlig verkan av strålning, dels åtgärder för att hantera olyckshändelser så att olycksförlopp och utsläpp begränsas. Definitionen är mer allmänt formulerad än t.ex. och kärnsäkerhetsdirektivets (2009/71/Euratom) definition av begreppet kärnsäkerhet. Syftet är att säkerhets- begreppet ska kunna användas för alla verksamheter där jonise- rande eller icke-joniserande strålning används eller uppkommer. Definitionen knyter an till internationella definitioner av begrep- pen Security och , men termen fysiskt skydd ändras inte då den är väl inarbetad nationellt. I den nuvarande svenska lagstiftningen ingår fysiskt skydd i kärnsäkerhets- begreppet. Åtgärder för att upprätthålla säkerheten och åtgärder för att upprätthålla det fysiska skyddet kan i vissa fall vara desamma, men är vanligen artskilda. Det finns således skäl att särskilja begreppen. Här avses de specifika åtgärder som behövs för att skydda verksamheter och anläggningar där det finns radioaktiva ämnen eller utrustningar som kan alstra strålning mot intrång i byggnader och andra utrymmen, obehörigt handhavande och stöld av ämnen och utrustningar, sabotage eller annan påverkan som kan medföra skadlig verkan av strålning. Definitionen grundar sig på åtaganden enligt icke- spridningsavtalet () att inte skaffa kärnvapen eller bistå andra länder med att skaffa sådana vapen. De åtgärder som avses kan vara politiska, juridiska, admi- nistrativa eller tekniska och tar sikte på material, teknologi och kunskap som kan användas för att tillverka kärnvapen. I åtagande ingår att ingen verksamhet ska syfta till att fram- ställer kärnladdningar och att vi ska vara öppna för internationella inspektioner. Vidare ska ha en kontroll av export av kärntekniska produkter och produkter med dubbla användnings- områden så att sådan export endast sker för fredliga ändamål under internationell kontroll. Målen för icke-spridning skiljer sig från målen för fysiskt skydd, men medlen kan till viss del vara desamma. En god ordning på redovisningen av kärnämne är t.ex. en förutsätt- ning för icke-spridningsarbetet men även en förutsättning för att bygga upp det fysiska skyddet, liksom en förutsättning för god säkerhet och bra strålskydd. Begreppet verksamhet med strålning består av två delar: kärn- teknisk verksamhet och övrig verksamhet med strålning. Kärnteknisk verksamhet avser uppförande, innehav och drift av anläggningar där på olika sätt kärnämnen eller radioaktivt avfall hanteras. Begreppet har således begränsats till att avse verksamhet i anläggningar. Begreppet uppförande berördes närmare i prop. 1986/87:24. Hit hör självfallet i första hand uppförande av de byggnader vari en anläggning ska vara inrymd. Dessutom måste grundarbeten i marken för sådana byggnader anses så nära förknippade med bygg- nadernas uppförande att de bör hänföras till begreppet upp- förande. Det första spadtaget bör därför räknas som startpunkt för uppförandet. Förberedelseåtgärder faller därmed utanför begreppet uppförande. Begreppen anläggning respektive uppförande definieras närmare i paragrafens punkter 5 och 6. Anläggning i vilken processer med joniserande strålning uppkommer avser acceleratorer och liknande, t.ex. ESS-anläggningen som planeras i . Innehavarbegreppet är speciellt när det gäller kärnteknisk verksamhet. Ett tillstånd till en anläggning ställs till en angiven innehavare, vilket innebär att anläggningen får drivas enbart av tillståndshavaren och ingen annan. Om en överlåtelse av en anlägg- ning ska ske måste den nya innehavaren söka tillstånd för att inneha och driva anläggningen. Bakgrunden är den betydelse som måste tillmätas en sökandes förutsättningar att uppfylla de krav som ställs på verksamheten vad gäller möjligheterna att upprätt- hålla strålskyddet genom administrativa, personella och tekniska resurser. Drift av en anläggning omfattar de åtgärder en tillståndshavare är skyldig att vidta efter det att anläggningen har uppförts och godkänts av tillsynsmyndigheten. Begreppet drift omfattar även avveckling av en anläggning. En anläggning är således i drift trots att vitala funktioner kan ha avlägsnats från anläggningsplatsen, t.ex. kärnbränslet från en avstängd kärnkraftsreaktor. Begreppen avveckling definieras närmare i paragrafens punkt 8. Övrig verksamhet med strålning Övrig verksamhet med strålning motsvarar begrepp som återfinns framför allt i strålskyddslagen. Den första strecksatsen omfattar innehav av radioaktivt material och avser sådant innehav som inte förutsätter någon form av fysisk hantering av materialet, t.ex. innehav i bemärkelsen ägarskap i samband med inköp av uran på spotmarknaden för vidare transport av materialet till en fabrik för tillverkning av kärnbränsle. någon form av hantering, lagring eller bearbetning i en anläggning är det fråga om kärnteknisk verksamhet. De två sista strecksatserna i paragrafen gäller användning av tekniska anordningar som kan alstra strålning. Verksamheten ska alltså syfta till att utnyttja strålningen. Tillverkning av en teknisk anordning och underhållsarbete på en teknisk anordning omfattas alltså inte av begreppet övrig verksamhet med strålning. Anläggning för verksamhet med strålning Syftet är att avgränsa vilka typer av anläggningar som faller inom definitionens tillämpningsområde. Utredningens förslag innebär t.ex. att sjukhus, där det förvisso bedrivs verksamhet med strålning, inte ska anses som en anläggning för verksamhet med strålning eftersom det huvudsakliga syftet med ett sjukhus verksamhet är att erbjuda vård till sjuka och skadade. Uppförande av en anläggning för verksamhet med strålning Definitionen är viktig eftersom den avgör när 12 kap. ska tillämpas. Redan av begreppet som sådant följer att det gäller nya anläggningar. Det ligger vidare i sakens natur att begreppet avser alla de fysiska åtgärder som vidtas för att på en given plats bygga eller sätta samman en anläggning. Grundarbeten i marken anses så nära förknippade med byggnadernas uppförande att de bör hänföras till begreppet uppförande. Det första spadtaget bör därför räknas som startpunkt för uppförandel. Förberedelse- åtgärder som projekterings- och konstruktions- arbeten faller därmed utanför begreppet uppförande. Drift av en anläggning för verksamhet med strålning Definitionen omfattar, förutom den dagliga verksamhet som bedrivs i anläggningen såsom t.ex. att producera elektricitet eller behandla avfall, ett antal åtgärder som tillståndshavaren är skyldig att vidta. I definitionen specificeras de åtgärder som tillståndshavarens skyldigheter omfattar. Anläggningen ska dekontamineras och det radioaktiva avfallet som uppstått vid driften ska omhändertas eller slutförvaras. Om nivåerna av radioaktivitet efter dekontaminering är så pass låga att anläggningen kan undantas från tillämpningen av 12 kap. föreligger det inte några hinder från strålsäkerhetssynpunkt att använda anläggningen för andra ändamål. I definitionen anges när ett slutförvar är slutligt förslutet vilket är väsentligt för när tillståndshavaren ska anses ha fullgjort sina skyldigheter enligt 12 kap. 21 § . Se även författnings- kommentaren till denna bestämmelse. 12 b) fissilt material: definitionen motsvaras av Euratomfördragets artikel 197 12 c) Radioaktivt avfall I första strecksatsen klargörs att använt kärnbränsle som inte ska användas för ytterligare energiproduktion genom kärnklyvning faller in under definitionen av radioaktivt avfall. Det innebär en skillnad mot kärntekniklagen som anger att använt kärnbränsle blir avfall först när det har placerats i ett slutligt förslutet slutförvar. Den andra strecksatsen innebär att ett radioaktivt ämne som inte längre ska användas för sitt ursprungliga syfte är radioaktivt avfall. Av den tredje strecksatsen följer att radioaktiva ämnen som bildats i samband med verksamhet med strålning och som inte ska användas för vissa ändamål också räknas som radioaktivt avfall. Exempel på när ett radioaktivt ämne inte ska räknas som avfall är om en strålkälla överlåts till en ny tillståndshavare för undervis- ningsändamål. I fjärde strecksatsen anges slutligen att material eller annat som blivit radioaktivt förorenat blir avfall såtillvida det inte längre ska användas. Fertila egenskaper: exempel på material med fertila egenskaper är uran-238, som övergår till plutonium-239, och torium-232, som övergår till uran-233 12 kap. 5 § Första stycket innehåller den grundläggande regeln om att tillstånd enligt i princip krävs för all verksamhet med jonise- rande strålning. Regeln skiljer sig åt från bestämmelsen i 9 kap. 6 § genom att det direkt av lagen framgår att tillstånd krävs för verksamhet med joniserande strålning. Ett skäl till att utredningen föreslår att tillståndsplikten för verksamhet med strålning ska anges direkt i lagen är dels att verksamhet i samband med drift av kärnkraftsreaktorer eller hante- ring av använt kärnbränsle är av särskilt farligt slag. Konsekven- serna för människors hälsa och miljön om en olycka skulle ske i verksamheten kan bli omfattande. Ett annat skäl är att viss verksamhet med joniserande eller icke-joniserande strålning inte alltid kan knytas till användning av fast egendom på ett sådant sätt att begreppet miljöfarlig verksamhet blir tillämpligt. Det är själva verksamheten med strålning som kräver tillstånd eller godkännande enligt 12 kap. För viss verksamhet med strålning krävs att anmälan görs till tillsynsmyndigheten. Verksamhet med strålning definieras i 4 §. Tillstånds-, godkännande eller anmäl- ningsplikten inträder redan när verksamheten påbörjas i samband med uppförande av en anläggning eller då övrig verksamhet med strålning påbörjas. Den omständigheten att tillståndsplikten är knuten till själva verksamheten med strålning innebär inte att tillståndsprövningen är inskränkt till denna. Vid den prövningen bör beaktas, och vid behov regleras, samtliga relevanta miljömässiga konsekvenser av verksamheten, såsom t.ex. buller, vibrationer och utsläpp av avloppsvatten. Det bör uppmärksammas att kravet på tillstånd enligt miljö- balken inte gäller för utförsel och export av kärnämne. Bestäm- melser om tillstånd till utförsel och export av kärnämne finns i stället i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som innehåller kompletterande bestämmelser till rådets förordning (EG) nr 428/2009 av om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden. Utrikes transporter av kärnämne omfattas däremot av krav på transporttillstånd enligt paragrafen. För utrikes transporter av kärnämnen gäller rådets direktiv /117/Euratom av om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. grundläggande hänsynsregel i 2 kap. 3 § är gene- rellt tillämplig för alla verksamheter och åtgärder som har betydelse för MB:s mål (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 213 f. och del 2 s. 15 ff.). Regeln innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet använ- das bästa möjliga teknik. Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Vid tillståndsprövningen av en verksamhet som kräver tillstånd enligt balken bör därför samtliga hänsynstaganden som har bety- delse för människors hälsa eller miljön kunna beaktas. För att alla typer av störningar ska kunna beaktas vid prövningen av verksam- het med strålning talar HD:s avgöranden i NJA 2004 s. 590 (I och II). I målen som gällde ansökan om tillstånd till vattenverksamhet beaktade HD även störningar från den miljöfarliga verksamheten vid bedömningen av vilka som hade rätt att överklaga miljödom- stolens dom. har intagit den ställningen att prövningen av en tillståndsansökan ska ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga konsekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig (jfr Miljööver- domstolens dom i mål nr M 3613–06, MÖD 2006:54, samt även dom i mål nr M 10104–04, MÖD 2006:6, och dom i mål nr M 255–06, MÖD 2006:57). Underlåtenhet att söka tillstånd, då sådant krävs, kan föranleda ingripanden genom föreläggande eller förbud av tillsynsmyndighet enligt 26 kap. 9 § samt straffansvar för otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap. 4 § 1 st. Möjligheten att påföra miljösanktionsavgift regleras i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Beträffande tillstånds giltighet, omprövning m.m. gäller 24 kap. 12 kap. 6 § Paragrafen motsvaras av 5 § andra stycket kärntekniklagen. Bestämmelsen infördes i kärntekniklagen . Bestämmelsen innebar att den som hade tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet fick enligt kärntekniklagen uppdra åt någon annan att vidta de åtgärder som skulle vidtas av tillstånds- havaren under förutsättning att regeringen eller tillsynsmyndig- heten gett sitt godkännande. Godkännande krävdes i varje enskilt fall. Om uppdragstagaren i sin tur ville anlita en entreprenör borde även det uppdraget godkännas av regeringen eller tillsynsmyndig- heten. Genom en lagändring som trädde ikraft infördes den nuvarande lydelsen. I förarbetena till lagen (prop. 2005/06:76 sid. 13–14 samt 31) understryks att det krävs god- kännande i varje fall där uppdrag lämnas som innebär kärnteknisk verksamhet samt att uppdrag i ytterligare led än två inte ska vara tillåtet. Det framgår också att möjligheten att föreskriva om undantag från kravet på godkännande är avsedd exempelvis för återkommande kvalificerade expertuppdrag som det inte rimligen kan krävas att tillståndshavaren utför, men även för åtgärder som är okomplicerade från kärntekniska utgångspunkter men som kräver särskilda yrkeskunskaper. Det framgår vidare att en förutsättning för undantag är att uppdragen utförs under tillståndshavarens ledning. Det understryks vidare att uppdrag i andra led inte kan undantas från kravet på godkännande. Den skärpning av reglerna om uppdragstagare som infördes har lett till en omfattande administrativ hantering hos såväl tillståndshavare till kärntekniska anläggningar som ansvariga myndigheter. Krav på godkännande i kombination med ett begrän- sat mandat för myndigheten att föreskriva om undantag har – tillsammans med stora moderniserings- och effekthöjningsprojekt vid flera anläggningar – medfört ett stort antal ansökningar om att få uppdragstagare godkända. Såväl som kärnkraftsindustrin har påtalat att nuvarande bestämmelser inte är motiverade ur säker- hetssynpunkt. Eftersom utformningen begränsar det totala antalet uppdragstagare till två är det ur administrativ synpunkt omständligt att införskaffa kompetens i de fall där kompetensen som krävs för en åtgärd är spridd på ett större antal aktörer. Säkerhetsnyttan står inte i proportion till den administrativa hanteringen hos såväl som kraftföretagen. Utredningens förslag innebär att kravet på godkännande kvar- står om en tillståndshavare vill överlåta vissa åtgärder till en upp- dragstagare. Däremot gäller inte krav på godkännande om åtgär- derna är av tillfällig karaktär och utförs under tillståndshavarens ledning och uppföljning. Det kan gälla vissa expertuppdrag som är begränsade i tiden. Åtgärden som uppdraget omfattar bör ha en tydlig start- och sluttidpunkt. Vidare bör arbetsvolymen till sin omfattning vara så avgränsad att det rimligtvis inte kan krävas av tillståndshavaren att själv anställa personal med motsvarande expertkompetens. En anställd expert vid anläggningen skulle med dessa förutsättningar kanske inte längre inneha den efterfrågade expertkompetensen. En sådan utveckling skulle vara till skada för säkerheten vid anläggningen. Exempel på sådana expertuppdrag vid en kärnkraftsreaktor kan vara de komplicerade dekontamineringsarbeten eller servicearbeten på anläggningen som utförs i anslutning till den årliga avställningen av reaktorn. Andra exempel är de anläggningsarbeten som krävs för att uppföra en kärnteknisk anläggning eller för att genomföra omfattande till- byggnads- eller ombyggnadsarbeten på en kärnteknisk anläggning. Ett annat exempel kan vara sådana servicearbeten som med utgångspunkt i strålsäkerheten är okomplicerade även om de från andra utgångspunkter kräver yrkeskunskap. Denna typ av service- arbeten ska till sin natur ha en liten betydelse för strålsäkerheten vid anläggningen. Det kan vara fråga om servicearbeten av typen sanerings- eller enklare dekontamineringsarbeten, målning, städ- ning, elektriska arbeten, inom s.k. kontrollerat område etc. Självfallet ska tillståndshavaren även i de ovan två beskrivna exemplen behålla det fulla ansvaret för styrningen av service- arbetets innehåll och utförande. Att åtgärder utförs under till- ståndshavarens ledning och uppföljning innebär bl.a. att – -tillståndshavaren har skyldigheter att formulera konkreta mål och riktlinjer för hur arbetet ska utföras med hänsyn till strål- säkerheten, -förvissa sig om att uppdragstagaren har tillräckliga personella resurser och kompetens för att kunna utföra arbetet på ett strål- säkert sätt, -förvissa sig om att uppdragstagaren har nödvändig utrustning för uppdragets genomförande samt att uppdragstagaren tillämpar kvalificerade metoder och processer i förekommande fall, - förvissa sig om att uppdragstagaren tillämpar lednings- eller kvalitetssystem som medför full kontroll över strålsäkerheten i samband med uppdraget samt att tillverkade och monterade byggnadsdelar, system, komponenter och anordningar uppfyller ställda strålsäker- hetskrav, - - - fortlöpande övervaka uppdragstagarens verksamhet för att kontrollera att samtliga myndighetsföreskrifter och till- ståndsvillkor uppfylls liksom de mål och riktlinjer som gäller för den verksamhet som uppdraget avser, -fortlöpande följa upp uppdragstagarens granskning och rapportering till tillståndshavaren av händelser, samt -förvissa sig om att relevanta åtgärder för säkerheten vidtas, vid behov anmoda uppdragstagaren att vidta lämpliga åtgärder, om uppdragstagaren inte följer de mål och riktlinjer som är fastställda för uppdraget. Om en godkänd uppdragstagare i sin tur anlitar en uppdrags- tagare att vidta åtgärder som ingår i ett uppdrag som godkänts ska en anmälan göras till . Till skillnad från de nuvarande bestämmelserna krävs inte heller något godkännande idet andra ledet. Utredningens förslag innebär också att det inte längre finns någon begränsning i antalet led av uppdragstagare som får anlitas. Anledningen till utredningens förslag är, såsom nämns ovan, att såväl kraftbolag som har ifrågasatt såväl säkerhetsnyttan som den administrativa börda som är förknippade med handläggning av dessa ansökningar. För att ändå kunna uppnå samma överblick och kontroll som med nuva- rande begränsning till uppdragstagare i maximalt två led är det viktigt att tillståndshavarens ledning och uppföljning ges prioritet såväl i tillståndshavarens regelrätta arbetet vid anläggningarna som vid tillsyn. Finns det skäl har myndig- heten möjlighet att besluta att en uppdragstagare som endast varit föremål för ett anmälningsförfarande, ska godkännas för att få utföra det aktuella uppdraget. Godkända uppdragstagare anses som tillståndshavare avseende de åtgärder som uppdraget omfattar. Det innebär bl.a. att reglerna om straffansvar i 29 kap. tillämpas fullt ut. 12 kap. 7 § Krav på godkännande av uppdragstagare gäller inte om denne redan har ett verksamhetstillstånd som omfattar de åtgärder som upp- draget avser. 12 kap. 9 § Paragrafen innehåller ett förbud att utan särskilt tillstånd i slutförvara eller mellanlagra använt kärnbränsle eller annat radio- aktivt avfall som uppstått som en följd av kärnteknisk verksamhet i ett annat land. Tillstånd får ges endast om det föreligger synnerliga skäl. För och för flera andra länder är det en grundläggande princip att varje land självt tar ansvar för det använda kärnbränslet och annat radioaktivt avfall som uppkommer inom landet. En motsvarande bestämmelse finns till exempel i och Stor- . Av detta följer att slutförvaring av kärnavfall från kärn- teknisk verksamhet i utlandet inte ska förekomma i annat än i undantagsfall. Tillstånd ska meddelas med stor restriktivitet. Synnerliga skäl kan exempelvis föreligga om det vid en samlad bedömning visar sig lämpligast från säkerhets- och strålskydds- synpunkt att en liten mängd material förvaras i .