sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Ett exempel är kravet på motivering av myndigheternas beslut. Motiveringskravet gäller enligt 20 § förvaltningslagen bara slutliga beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Härutöver får alltså myndigheterna själva bestämma om de vill motivera sina beslut. Frågan om motivering av myndigheters beslut – och naturligtvis även av domstolarnas domar och beslut – är särskilt betydelsefull när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. Den ska därför behandlas särskilt i det följande. För att underlätta framställningen används fortsättningsvis beslut som samlingsbenämning för både domstolarnas domar och beslut och förvaltningsmyndigheternas beslut, om inte annat motiveras av sammanhanget. Det är naturligtvis av stor betydelse rent allmänt att den enskilda människan kan förstå varför en myndighet beslutat på ett visst sätt i ett ärende som individen berörs av. Men skyldigheten för den som företräder den offentliga makten att motivera sina beslut är dessutom av grundläggande betydelse för medborgarnas möjligheter att kritiskt granska det sätt på vilket makten utövas. Beslut som inte motiveras, eller som inte motiveras med tillräcklig omsorg, riskerar att undergräva förtroendet för rättsstaten och skapar grogrund för misstankar om godtycklighet, otillbörlig hänsyn eller andra oegentligheter. Även för de domstolar och andra myndighe42 Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010), båda antagna av Europarådskongressen för lokala och regionala organ . 43 Jfr prop. 1985/86:80, s. 82. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 ter som prövar beslut efter överklagande är det viktigt att dessa innehåller ordentliga motiveringar. De bestämmelser som gäller för motivering av myndigheters beslut måste enligt min mening läsas mot bakgrund av det sagda. Sådana regler finns för förvaltningsmyndigheternas del i förvaltningslagen och för domstolarnas del främst i och förvaltningsprocesslagen. Både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter är enligt 20 § förvaltningslagen skyldiga att i sina beslut ange de skäl som har bestämt utgången i ett ärende som rör myndighetsutövning mot någon enskild. Regeln gäller enligt sin ordalydelse endast när det är fråga om ett slutligt beslut, det vill säga ett beslut varigenom myndigheten slutligt avgör ärendet och skiljer det ifrån sig. Även när det är fråga om andra beslut av en myndighet kan emellertid skälen för beslutet vara nog så viktiga för den enskilde att kunna förstå. Också vid sådana icke slutliga beslut bör myndigheterna alltså enligt min mening alltid överväga att analogt tillämpa förvaltningslagens regel om motivering av beslut. Från motiveringsskyldigheten föreskrivs i bestämmelsen undantag för vissa angivna situationer. Undantagen kommer inte att behandlas vidare här. Bestämmelsen i förvaltningslagen ger emellertid inte någon närmare vägledning om vad som bör framgå av skälen för beslutet eller hur utförligt de bör redovisas. Den frågan har varit föremål för omfattande diskussion och skiftande uppfattningar. En översikt över den diskussionen lämnas i Kommentaren till förvaltningslagen, 20 §.44 Den formulering som finns i 20 § förvaltningslagen och som härrör från dess föregångare förvaltningslag utgjorde en kompromiss mellan olika synpunkter i frågan om hur omfattande motiveringsskyldigheten bör vara. Med den formulering som valdes avsågs att markera att lagen i princip inte ställde upp krav på att besluten alltid skulle innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen av myndigheten. Det är hjärtpunkterna i skälen som ska redovisas i beslutet, med avseende på faktabedömning, rättstillämpning eller användning av myndigheternas utrymme att göra skönsmässiga bedömningar. 44 och , Förvaltningslagen med kommentarer (, Zeteo). SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet Förvaltningsmyndigheternas beslut måste göra det begripligt för parten vilka faktiska förhållanden som varit avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat.45 Här kan tilläggas att även i fall där myndigheten gjort en sammanvägd skälighetsbedömning måste det finnas något objektivt konstaterbart skäl som bestämt utgången. Myndigheten bör då också i en motivering kunna redovisa någon eller några sådana omständigheter som den fäst avgörande vikt vid. För de allmänna domstolarna (tingsrätt, hovrätt och ) gäller att domar både i tvistemål och brottmål ska avfattas skriftligen och innehålla, såvitt nu är av intresse, en redogörelse för domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet.46 Detsamma gäller domstolens slutliga beslut, dock endast om det behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet.47 Även beslut som inte innebär att domstolen skiljer målet ifrån sig (icke slutliga beslut) ska motiveras i den utsträckning det behövs.48 När det gäller domar genom vilka domstolen fastställer en överklagad dom behöver skälen för domen anges endast när de avviker från skälen i den överklagade domen.49 De allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätt, kammarrätt och ) ska i sina beslut ange de skäl som bestämt utgången.50 Lika lite som för förvaltningsmyndigheternas del framgår det när det gäller domstolarnas motiveringsskyldighet av tillämpliga bestämmelser närmare vad som bör anges i skälen eller hur utförligt dessa bör redovisas. I kommentaren till regler sägs dock51 att det inte räcker med att redovisa vad som är bevisat i målet, utan rätten måste också redovisa varför den ansett detta vara bevisat. Rätten måste alltså redovisa sin bevisvärdering. I kommentaren framhålls att många anser att inte heller domstolarna tillräckligt väl fullgör sina skyldigheter i denna del. En särskild fråga i detta sammanhang anges i kommentaren vara hur utförligt den bevisning som presenterats i målet behöver refereras i domskälen. Röster har länge höjts för att de muntliga utsagorna bör refereras betydligt mer kortfattat än tidigare och att rätten i stället bör lägga ner mer 45 Jfr prop. 1971:30, s. 493. 46 17 kap. 7 § respektive 30 kap. 5 § (RB). 47 17 kap. 12 § respektive 30 kap. 10 § RB. 48 17 kap. 13 § respektive 30 kap. 11 § RB. 49 22 § andra stycket förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol. 50 30 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). 51 Fitger, (, Zeteo), kommentaren till 17 kap. 7 § och 30 kap. 5 §. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 möda på att redovisa de verkliga motiveringarna i fråga om bevisvärderingen. Detta kräver först och främst att rätten redovisar vilka bevisfakta som ansetts utgöra bevis för vilket rättsfaktum. Om bevisningen rörande ett rättsfaktum pekar åt olika håll, måste rätten vidare förklara hur den gjort sina avvägningar och varför rätten tillerkänt viss bevisning högre värde än annan bevisning. När det sedan gäller redovisningen av domskälen i rättsfrågorna är det, som också framhålls i kommentaren, självklart men inte tillräckligt att tillämpliga lagrum redovisas; domstolen måste också särskilt ange om man gjort en extensiv eller restriktiv lagtolkning eller om man gjort en analogi eller slutledning e contrario. Det kan inte anses tillfredsställande att åberopa grunderna för ett lagrum, om man inte anger vilka dessa är. Kommentaren till förvaltningsprocesslagens regler anlägger i allt väsentligt motsvarande synsätt.52 Det har inte varit möjligt att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget söka kartlägga hur vanligt det är att beslut innehåller brister i fråga om motiveringsskyldigheten. Det är dock inte ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan anses ha motiverats med tillräcklig omsorg. I kommentaren till 20 § förvaltningslagen ges också åtskilliga exempel på beslut som inte haft tillfredsställande motiveringar. Att domstolar och förvaltningsmyndigheter i mer invecklade mål och ärenden anger hänvisningar till lagens förarbeten, prejudikat, uttalanden i doktrin m.m. gör att möjligheterna för parter och andra att följa rättens resonemang förbättras. Här hör naturligtvis också i förekommande fall hemma en redovisning av hur aktuella svenska rättsregler ska tillämpas i ljuset av konventionsåtaganden av olika slag (fördragskonform tolkning). I själva verket torde förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas skyldighet att omsorgsfullt motivera sina avgöranden i ärenden som rör enskilda göra sig gällande med särskild styrka just när det gäller frågor om mänskliga rättigheter. Ett tydligt markerande av det förhållandet direkt i lagtext skulle inte innebära något principiellt nytt, men skulle kunna utgöra en drivkraft för att motiveringsskyldigheten efterlevs bättre i praktiken. Även förvaltningslagsutredningen tog upp frågan om myndigheternas motiveringsskyldighet i sitt förslag till ny förvaltningslag. Förslaget till 27 § i den nya lagen stadgar att ett beslut som får 52 , Förvaltningsprocesslagen m.m. – En kommentar (, Zeteo), kommentaren till 30 § förvaltningsprocesslagen. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet överklagas ska innehålla en klargörande motivering med uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit avgörande för utgången. Det innebär en större tydlighet än vad som gäller , liksom att vissa begränsningar av motiveringsskyldigheten som finns genom anknytningen till begreppen myndighetsutövning och slutligt beslut tas bort. Som skäl för förslaget anför utredningen för sin del att ett krav på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl främjar en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena, som måhända tar något mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En sådan möjlig tidsförlust kompenseras emellertid, enligt utredningen, med råge av de tidsvinster som uppstår genom att antalet rättelser och överklaganden rimligen minskar. Vinsterna multipliceras också genom att högre instanser, om beslutet ändå överklagas, har att ta ställning till en genomtänkt och klarläggande produkt. Utredningen anförde vidare att kravet på motiveringens innehåll bör formuleras på basis av den enskildes behov. Han eller hon måste kunna förstå hur myndigheten resonerat för att kunna låta sig övertygas om bärkraften i skälen alternativt finna hållpunkter för ett överklagande. Idén om att införa tydligare författningskrav på motivering av beslut har under mina samråd av flera aktörer mötts med positivt intresse. Någon har å andra sidan invänt att det skulle kunna leda till större arbetsbelastning och minskad effektivitet hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det finns i sammanhanget därför anledning att understryka att inte varje blankt påstående från en enskild om att hans eller hennes mänskliga rättigheter trätts för när behöver bemötas närmare i motiveringen av ett beslut. I den mån myndigheten gjort ett seriöst försök att klarlägga den enskildes inställning närmare i detta avseende, men inte lyckats, kan det naturligtvis vara tillräckligt att detta förhållande framgår av beslutsmotiveringen. Men, som framgår av det följande när det gäller praxis, krävs då att myndigheten först verkligen försökt att ta reda på vad det är som den enskilde menat. Jag delar alltså förvaltningslagsutredningens uppfattning i den här frågan och menar att det finns starka skäl att följa utredningens förslag när det gäller att införa tydligare krav i förvaltningslagen på motivering av förvaltningsmyndigheternas beslut. Vad som redovisas där gäller enligt min uppfattning med minst samma styrka för domstolarnas domar och beslut. Motsvarande krav när det gäller 175 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 motiveringsskyldigheten bör därför för domstolarnas del framgå av och förvaltningsprocesslagens regler. Enligt min mening bör dock, som redan antytts, härutöver också direkt av bestämmelserna om innehållet i domar och beslut framgå att en domstol eller en förvaltningsmyndighet är skyldig att med särskild noggrannhet redovisa hur den har bedömt påståenden eller invändningar i ett mål eller ärende som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter. Att så sker är enligt min mening nödvändigt för att rätten till en rättvis rättegång och ett effektivt rättsmedel enligt bl.a. bättre ska kunna säkerställas. Frågan har, såvitt gäller domstolarnas skyldighet att motivera sina ställningstaganden, behandlats av för de mänskliga rättigheterna. Enligt min mening har uttalanden härvidlag betydelse på motsvarande sätt också när det gäller förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet. I målet och . Luxemburg53 slog domstolen fast att rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 förutsätter inte bara att parterna fritt kan föra fram sådant som de anser vara av betydelse för målet. Med tanke på att konventionen syftar till att skydda rättigheter inte bara i teoretisk och illusorisk utan också i praktisk och reell mening, fordras härutöver också att vad en part anfört faktiskt öppet prövas av domstolen. Det innebär, enligt , att rättsinstanserna måste genomföra en ordenligt analys av vad som lagts fram av parterna när det gäller omständigheter, argumentation och bevisning. framhåller att det visserligen inte kan anses åligga en rättsinstans att ge detaljerade svar på varje argument som framförts av en part. Vad som krävs i det hänseendet måste avgöras från fall till fall. Men, framhåller domstolen, huvudargumenten för en parts talan måste öppet prövas och besvaras av rättsinstanserna. I de fall då argumentationen handlar om fri- och rättigheter som omfattas av måste dessutom denna prövning redovisas med särskild noggrannhet och omsorg. Att en parts hänvisningar till de mänskliga rättigheterna framstår som oklara eller oprecisa är inte heller i sig ett skäl för att inte besvara dem. I stället åligger det i sådana fall de nationella rättsorganen att genom aktiv processledning söka förmå parten att precisera sin inställning. Som framgår av dom i kan en domstols underlåtenhet att med tillräcklig omsorg redovisa sin pröv53 Appl. 76240/01, st. 89–96; jfr även Backes ./. 24261/05, och Melich och ./. 35450/04. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet ning av argument som tar sikte på de mänskliga rättigheterna leda till att staten blir ersättningsskyldig för brott mot artikel 6 i . I ålades den aktuella regeringen att utge i kränkningsersättning bl.a. för en sådan underlåtenhet. I svensk rättstillämpning har konventionsåtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna inte haft någon särskilt framträdande roll. Till följd av inte minst inkorporeringen av tycks det dock ha blivit vanligare att framförallt de högsta rättsinstanserna uttryckligen tillmäter konventionen större betydelse än tidigare.54 Såvitt gäller andra konventioner om de mänskliga rättigheterna förefaller det dock inte ha skett samma utveckling, med undantag möjligen för FN:s konvention om barnets rättigheter som har börjat uppmärksammas mera, främst då i verksamhet. Det här är givetvis en positiv utveckling, men vad som redovisats illustrerar likväl sammantaget att det, enligt min mening, finns anledning att förtydliga både förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas skyldighet att motivera sina avgöranden i det här avseendet. Sådana förtydliganden av de författningsregler som styr motiveringsskyldigheten skulle kunna bidra till att stärka enskildas rättigheter i kontakterna med det allmänna och bör därför införas i förvaltningslagen, och förvaltningsprocesslagen. Tydliga författningshänvisningar till åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna kan vidare fungera som en pådrivande kraft för att öka kunskaperna och medvetenheten när det gäller inte minst Europarätt inom offentlig verksamhet. Förtydliganden i viss materiell lagstiftning konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning förverkliga de konventionsbaserade rättigheterna.55 När det gäller de mänskliga rättigheterna är den enda internationella konvention som inkorporerats i svensk rätt och som alltså gäller som direkt tillämplig svensk lag. Frågan om inkorporering av andra sådana internationella överenskommelser behandlas särskilt i avsnitt 6.2. 54 , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f. 55 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna och artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 Övriga konventionsåtaganden har i stället, enligt svensk rättstradition, införlivats i den svenska rättsordningen genom s.k. transformering, det vill säga genom att svenska rättsregler införts eller ändrats så att den interna lagstiftningen motsvarar konventionernas krav. I många fall har lagstiftaren också helt enkelt konstaterat att det befintliga regelverket redan återspeglar en viss konventionsbaserad rättighet och att därför inga ändringar behöver göras i svenska bestämmelser, s.k. konstaterad normharmoni. Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är emellertid levande väsen. De måste tolkas i ljuset av den tid och det sammanhang där de ska tillämpas.56 Det innebär i sin tur att detta sätt att införliva konventionsåtaganden kräver en kontinuerlig vaksamhet och uppföljning så att justeringar kan göras i svenska bestämmelser i takt med att tolkningen av konventionsåtagandena utvecklas. Det är mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen innehåller hänvisningar till internationella överenskommelser om skydd för de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på två ställen till . Dels förbjuder 2 kap. 19 § antagandet av lagar och andra föreskrifter som står i strid med förpliktelser enligt . Dels begränsar 10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta beslutanderätt till EU på så sätt att en sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde som beslutanderätten rör motsvarar det som uppställs i . I 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk hänvisas till ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk.57 I den nya skollagen (2010:800) finns tydliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, men utan att nämna några särskilda konventioner eller konventionsåtaganden. Hänvisningar till principen om respekt för barnets bästa i FN:s konvention om barnets rättigheter förekommer också i ett flertal författningar, som och socialtjänstlagen, dock utan att nämna som sådan. Ett införande av sådana uttryckliga hänvisningar till konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter i vissa lagar som har särskilt stor materiell betydelse för säker56 Se t.ex. domar i, bland många andra avgöranden, Tyrer ./. 5856/72; Airey ./. 6289/73; Loizidou ./. (GC), appl. 15318/89. 57 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet ställandet av dessa rättigheter förändrar inte rättsläget i sig. Däremot skulle sådana hänvisningar kunna tydliggöra att rättigheterna finns och måste beaktas. De vore också ägnade att skapa större medvetenhet om människorättskonventionernas betydelse för tolkningen och tillämpningen av svenska interna rättsregler, vilket i sin tur kan leda till bättre kunskaper hos dem som ska tillämpa regelverken inom både förvaltning och rättskipning. Jag rekommenderar därför att sådana yttryckliga hänvisningar införs i ett antal lagar. Det har inte varit möjligt inom ramen för det här utvärderingsuppdraget att göra någon mera omfattande inventering av vilka lagar som särskilt bör komma i fråga för sådana förtydliganden. I MR-delegationens slutbetänkande lämnas några förslag som jag har ställt mig bakom. Det handlar inte minst om lagstiftning inom områden där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga rättigheter träds för när, eller där enskilda annars befinner sig i en utsatt situation. Exempel på sådana författningar är polislagen (1984:387), fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, och utlänningslagen (2005:716). I det här sammanhanget finns det anledning att också särskilt nämna ordningslagen (1993:1617) och lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer. Vidare hör hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453), (2010:900) och ett antal författningar inom skolområdet som tar sikte på elever med behov av särskilt stöd hit, liksom vissa andra författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.58 Även vallagen (2005:837) hör hemma här. Regeringen bör, enligt min uppfattning göra en översyn av i vilka författningar betydelsen av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter särskilt bör markeras. Alla sådana författningsändringar behöver naturligtvis inte göras . En ändring i de författningar som särskilt nämnts här bör dock prioriteras. I övrigt bör vid översyn av andra författningar framöver övervägas om motsvarande ändring bör göras också beträffande dessa. 58 Se, för exempel på sådana författningar, i Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering, Ds 2010:20. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 Användningen av förordningsmotiv Kring de uppdrag om arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna som regeringen gett till olika myndigheter har, som nämnts, inte sällan funnits en osäkerhet om vilka regeringens avsikter mera konkret varit med uppdragen. När det gäller införandet av bestämmelser om ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i lag bör regeringen naturligen i propositionstexten, och då främst i författningskommentaren, redovisa avsikten med en sådan bestämmelse så tydligt som möjligt, inte minst med avseende på myndigheternas skyldighet att tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning. Förordningar beslutade av regeringen åtföljs mera sällan av några motivtexter. Regeringen har dock möjlighet att anta s.k. förordningsmotiv. Om det finns förordningsmotiv kopplade till en viss förordning brukar det anges i en fotnot i den tryckta versionen av förordningen i . När regeringen antar förordningar med bestämmelser om myndigheternas ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna bör regeringen använda sig av möjligheten att besluta om förordningsmotiv. Av förordningsmotiven bör avsikten med sådana bestämmelser framgå på motsvarande sätt som i propositioner med förslag till lag. 4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens förhållande till de mänskliga rättigheterna Lagstiftning på olika nivåer utgör, som redan framhållits, det grundläggande, om än inte tillräckliga, instrumentet för styrning när det gäller att säkerställa förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Därmed blir också en systematisk förhandsgranskning av att de författningar som antas verkligen bidrar till att dessa rättigheter respekteras, och vid behov också stärks, av stor betydelse. Några olika aspekter på den granskningen ska behandlas i det följande. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet 4.4.1 Kommittéväsendet Rekommendation: En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen om att kommittéer och särskilda utredare särskilt ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag och överväganden förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, och att de förslag som lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks. Det s.k. kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, har en betydelsefull roll när det gäller att ta fram beslutsunderlag för både ny och ändrad lagstiftning och regeringens andra ställningstaganden inom olika områden.