sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — En lagreglerad timbank måste rimligen vara fullt finansierad i betydelsen att ekonomiska resurser ställs till förfogande som täcker en situation där samtliga tolkanvändare under ett kalenderår nyttjar hela sin timbank. Skulle nuvarande resurser fördelas genom timbanker och ovan nämnda finansieringskrav vara uppfyllt, skulle timbanks- nivåerna behöva ligga på 25–och tolkanvänd- are, vilket skulle uppfattas begränsande för en mycket stor grupp primära tolkanvändare. Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga om inte ett nytt system för tolktjänst i även fortsättningsvis bör bygga på principen att det är samhällets ansvar och uppgift att bedöma tolkbehov och göra nödvändiga prioriteringar. Dock skulle inslaget av självbestämmande möjligen kunna öka genom att de primära tolkanvändarna – inom ramen för den sammanlagda tolkvolym som nyttjas – ges möjlighet att fritt disponera en liten del i form av ett antal s.k. valfrihetstimmar. Det skulle då, tvärtemot den danska modellen, inte innebära en begränsning utan ett komplement som ger ökat självbestämmande. Bestämmelserna skulle exempelvis kunna utformas så att om tolkanvändaren i samband med tolk- beställningen anger att hans eller hennes individuella valfrihets- timmar ska användas, ska tolkuppdraget utföras utan behovs- bedömning och med hög prioritet. Utredningen redovisar ytterligare överväganden och skäl för en sådan modell i betänkandets förslagsdel i kapitel 6. 5.2.3Forum för inflytande över hur tolktjänsten bedrivs En faktor som påverkar brukarinflytandet är hur de primära tolk- användarna kan påverka tolktjänsthuvudmännens verksamhet på övergripande nivå. Landstingens/regionernas tolkcentraler har etablerat olika typer av brukarråd som forum för att löpande diskutera hur verksamheten fungerar. Dessa brukarråd fyller en viktig funktion i det kontinuerliga kvalitetsutvecklingsarbetet och kan ge värdefulla signaler om hur principer för prioritering och behovsbe- dömning påverkar de primära tolkanvändarnas vardag. Om organisa- tionen av tolktjänsten förändras är det enligt utredningen viktigt att sådana forum för brukarinflytande bibehålls eller, om möjligt, förstärks. Det saknas forum för de primära tolkanvändarnas inflytande över systemet på nationell nivå. Utredningen anser därför att ett tredje steg i riktning mot en mer brukarorienterad modell skulle kunna vara inrättande av ett nationellt tolktjänstråd med företrädare för intresseorganisationer som representerar barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med döv- blindhet på nationell nivå. uppgift skulle kunna vara att på nationell nivå säkerställa att verksamheten utformas och i möjligaste mån bedrivs med beaktande av de primära tolkanvänd- arnas behov och preferenser. I rådet bör även ingå företrädare för tolktjänsthuvudmannen/männen. 5.2.4Ökad valfrihet för de primära tolkanvändarna Ett ytterligare led i att göra tolktjänstsystemet mer brukarorienterat skulle kunna vara att öka valfriheten och inflytandet för de primära tolkanvändarna genom en möjlighet att bestämma vilken tolk- leverantör de vill anlita. En nackdel med ett sådant valfrihetssystem kan vara att det upp- levs som komplicerat för den primäre tolkanvändaren att behöva välja tolkleverantör. Målsättningen enligt utredningsdirektiven är att föreslå ett system som är lättöverskådligt och tydligt, bl.a. för de primära tolkanvändarna själva. En annan nackdel är att det måste finnas ett tillräckligt underlag i form av tolkleverantörer som är intresserade av att erbjuda sina tjänster. I glesbygdsregioner, exempelvis, kan detta underlag vara otillräckligt för att valfrihets- systemet ska fungera. Konsekvensen av detta kan bli att primära tolkanvändare i storstadsregioner erbjuds att välja tolkleverantör som motsvarande valfrihet inte erbjuds tolkanvändare i glesbygdsregioner. Inom andra områden där valfrihetssystem införts, exempelvis inom äldreomsorgen, finns exempel på orter och områden där det saknas tillräckligt underlag för att valfrihetssystem ska fungera på ett bra sätt. Fördelen med ett valfrihetssystem kan vara att utbudet av tolktjänster blir större och mer varierat. Om tolkanvändarna får anlita den tolkleverantör som passar dem bäst bör den upplevda kvaliteten på tolktjänsten öka. Företrädare för intresseorganisa- tionerna har till utredningen framfört önskemål om att tolk- användarna själva även ska kunna bestämma vilken tolk som ska utföra tolktjänstuppdraget. Den struktur som LOV är uppbyggd efter innebär att tolkanvändarna kan välja tolkleverantör, men däremot inte vilken specifik tolk som ska utföra tolkningen. Den upphandlande myndigheten sluter avtal med en leverantör av tolk- tjänster, t.ex. ett aktiebolag, en enskild firma eller en ekonomisk förening. I lag kan detta inte ändras. En myndighet med ansvar för tolktjänst skulle dock i förfrågningsunderlaget kunna ange att den enskilde ska ges möjlighet att välja mellan de anställda i bolaget. Tolkleverantören skulle också, om den vill, kunna utforma ett internt beställningssystem som innebär att tolkanvändaren ska kunna välja även vilken tolk den vill anlita. En annan möjlig fördel med ett valfrihetssystem skulle vara att det inte uppstår någon priskonkurrens mellan leverantörerna. Tolkanvändaren ges i stället möjlighet att välja den leverantör som han eller hon uppfattar tillhandahåller den bästa kvaliteten bland dem som den upphandlande myndigheten tecknat avtal med. Den upphandlande myndigheten svarar för att tolkanvändaren får god information om de leverantörer som han eller hon kan välja mellan. Det är den upphandlande myndigheten som utformar förfrågnings- underlaget och beslutar vilken typ av tolktjänster som ska omfattas av valfrihetssystemet. Myndigheten kan besluta att dela in landet i flera valfrihetssystem. Olika tolktjänster kan också ha olika val- frihetssystem. Myndigheten har stora möjligheter att utforma valfrihetssystem som passar både tolkanvändarna, tolkleveran- törerna och myndigheten. I ett valfrihetssystem kan även den upphandlande myndigheten vara ett av alternativen som tolkanvändarna kan välja. Enligt LOV ska den upphandlande myndigheten förutom valfrihetssystem erbjuda ett ickevalsalternativ till dem som inte vill välja tolk- leverantör. Myndigheten kan för ickevalsalternativet välja att tillhandahålla tolktjänster i egen regi eller så kan myndigheten bestämma vilken leverantör som ska vara ickevalsalternativ. De myndigheter som har infört valfrihetssystem har för ickevals- alternativen i de flesta fall valt att ha anställda som utgör ickevals- alternativet. 5.3En ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation Ett av de mest centrala uppdragen i utredningens direktiv handlar om att analysera hur nuvarande organisering av tolktjänst skulle kunna förändras. Enligt direktiven ska utredningen också belysa för- och nackdelar med en gemensam huvudman för tolktjänst. Enligt regeringen bör målsättningen vara en ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation. I detta avsnitt diskuterar utred- ningen vilka tänkbara förändringar som kan vara motiverade i syfte att uppnå denna målsättning. 5.3.1För- och nackdelar med en gemensam huvudman Utredningen har, som nämns ovan, haft i uppdrag att belysa för- och nackdelar med en gemensam huvudman för tolktjänst. I det följande redovisas en sammanfattning av utredningens resonemang och överväganden. Inledningsvis vill utredningen peka på några tänkbara nackdelar med en gemensam huvudman. En nackdel med en gemensam huvudman kan vara att tolk- tjänsten sannolikt inte skulle ha verksamhet på lika många orter i landet som , eftersom förutsättningarna att styra en verk- samhet av den aktuella omfattningen på ett effektivt sätt bygger på att det finns ett begränsat antal regionala enheter. Besluten skulle inte fattas lika nära medborgarna och myndighetsutövningen kan komma att upplevas mer anonym om det inte finns en fysisk organisation att vända sig till i det egna länet. Tolkarnas lokal- kännedom och förtrogenhet med tolkanvändarna på orten eller i länet kan vara en viktig kvalitetsaspekt i tolkverksamhet. En annan nackdel kan vara att verksamhet på färre orter påverkar förutsättningarna att få tolkar och tolkbolag att stanna eller nyetablera sig utanför storstadsregionerna. /regionens tolkcentral på centralorten kan upplevas som en trygg arbetsgivare och skulle alternativet vara att driva eget bolag kan incitamenten minska för tolkar att stanna i yrket eller på orten. Det är viktigt att en förändrad organisation inte bidrar till framtida tolkbrist genom att utbildade tolkar, eller personer som överväger att utbilda sig till tolk, upplever att arbetsvillkor och förutsättningar att utöva yrket försämras. Sådana risker liksom glesbygdsperspektivet har lyfts fram i diskussioner med utredningen, bl.a. av företrädare för tolk- centraler i glesbygdslän men också av organisationer som företräder tolkar. Ytterligare en nackdel är att en gemensam huvudman innebär att en befintlig verksamhet måste omorganiseras från grunden och nya strukturer utvecklas. Detta tar tid och kraft från kärnverksam- heten, vilket kan påverka tolkanvändarnas möjligheter att nyttja tolktjänsten. Förändringar som innebär nya arbetsvillkor och arbetsförutsättningar för tolkarna måste göras på ett sätt som inte riskerar att minska tolkyrkets attraktionskraft. En genom- gripande omorganisation av tolkverksamheten kan bidra till att öka intresset för tolkyrket om det är tydligt att det kan leda till attraktiva arbetsvillkor, men kan också leda till att tolkar lämnar yrket om förändringarna upplevs försämra villkoren. Under för- ändringsfasen kan förutsättningarna upplevas som oklara. Tolkar som varit anställda av landstingen kan behöva söka sig till privata tolkbolag, starta eget eller söka tjänster i en annan organisa- tion. Ur ett arbetstagarperspektiv är detta viktiga aspekter på frågan om en eller flera huvudmän. När det gäller tänkbara fördelar med en gemensam huvudman vill utredningen framför allt lyfta fram följande. För det första kan en gemensam huvudman för tolktjänst enligt utredningens bedömning skapa bättre förutsättningar än när det gäller enhetlighet och praxis vid tillämpning av gällande regelverk. Landstingen/regionerna tillämpar bestämmelserna om vardagstolk- ning olika, något som uppmärksammades av och som har framhållits av intresse- organisationerna . Det var också mot den bakgrunden som regeringen gav i uppdrag att kartlägga och tydliggöra begreppet vardagstolkning och dess tillämpning. Vissa landsting/regioner är mer restriktiva än andra vid prioritering av tolkuppdrag, exempelvis i situationer av privat karaktär. I vissa landsting/regioner tillämpas ansvars- och finansieringsprincipen i högre grad än i andra landsting, vilket frigör resurser för andra tolkuppdrag som efterfrågas av användarna. Detta innebär att de faktiska resurserna för vardagstolkning ser olika ut i olika lands- ting/regioner. Antalet tolkanvändare, geografisk storlek, infra- strukturella förutsättningar, tillgången till tolkar, /regio- nens övergripande ekonomi och politiska prioriteringar är andra faktorer som påverkar tolkanvändarnas möjligheter att få tolk vid behov. Detta är enligt utredningen otillfredsställande eftersom det inte erbjuder alla tolkanvändare jämlika förutsättningar att nyttja tolktjänst oavsett bostadsort. Det leder också till oförutsägbarhet och otydlighet för tolkanvändarna i situationer där tolkuppdraget ska utföras i ett annat landsting/region än det tolkanvändaren är folkbokförd i. Att regelverket tillämpas olika och att detta medför problem är något som bekräftas också av landstingens/regionernas tolkcentraler. Olikheterna i tillämpning gäller även gränsdrag- ningen gentemot andra regelverk som styr tolktjänst, exempelvis förordningen om särskilda insatser för personer med funktions- hinder som medför nedsatt arbetsförmåga, som styr Arbetsför- medlingens insatser. Såväl tolkcentralerna själva som intresse- organisationerna vittnar om hur detta återkommande påverkar enskilda tolkanvändares möjligheter att få tolk. Det är utredningens bedömning att en gemensam huvudman på nationell nivå för tolktjänst skulle kunna bidra till mer jämlik tillgång till tolktjänst och till ökad nationell likvärdighet. För det andra bedömer utredningen att en gemensam huvudman på nationell nivå skulle bidra till ökad resurseffektivitet när det gäller samhällets samlade tolktjänst. ska erbjuda dem som är bosatta inom och stadigvarande vistas där tolk- tjänst genom vardagstolkning. Tolkanvändarnas behov begränsas emellertid av naturliga skäl inte till hemorten, utan kan uppstå över hela landet. I sådana situationer ska hemlandstingets tolkcentral träffa en överenskommelse med tolkcentralen i det landsting där tolkuppdraget ska utföras om betalningsansvar m.m. Även om landstingen/regionerna byggt upp relativt väl fungerande samverkansstrukturer för att underlätta samarbete och enas kring principer och prioriteringar, kräver hanteringen av tolkbeställningar över gränserna mycket tid och resurser. Primära tolkanvändare har till utredningen vittnat om hur de själva måste kontakta både tolkcentralen i hemlandstinget och tolkcentralen i det landsting som besöks. Eftersom landstingen/regionerna tillämpar bestämmelserna om vardagstolkning olika, tar denna hantering betydande administrativa resurser i anspråk. Enligt tolk- centralerna kan administrationen kring ett enskilt tolkuppdrag kräva timmar av arbetstid, exempelvis om landstingen/regionerna gör olika prioriteringar av ett uppdrag eller om flera tolkanvändare som är skrivna i olika län ska nyttja samma tolk och respektive landstings/regions betalningsansvar ska fastställas. Utredningen delar tolkcentralernas och intresseorganisationernas uppfattning att detta är otillfredsställande. Eftersom antalet utförda tolkuppdrag styrs av respektive tolkcentrals ekonomiska resurser, menar såväl tolkcentralerna som intresseorganisationerna att de höga admi- nistrativa kostnaderna påverkar möjligheterna att få tolk vid behov. Mindre kostnader för administration kan frigöra mer resurser för tolkning. Enligt uppgifter från uppgick landstingens/regionernas administrativa kostnader till . I dessa kostnader låg även tolkarnas res- kostnader m.m. Utredningens bedömning är att en gemensam huvudman för tolktjänst skulle minska de administrativa kost- naderna och frigöra mer resurser för själva tolkuppdragen. Ett tredje skäl för en gemensam huvudman för tolktjänst är att det skapar bättre förutsättningar för att säkerställa och utveckla kvaliteten i tolkverksamheten. Kvalitetsfrågorna är ständigt aktuella och har särskilt lyfts av de intresseorganisationer som finns företrädda i utredningens referensgrupp. Tolktjänstens kvalitet påverkas av en rad faktorer såsom tolkutbildningens status, utformning och inriktning, kravspecifikationer vid upphandling och anställning av tolkar, tolkförmedlingens organisation och, inte minst, verksam- hetens ekonomiska förutsättningar. Vissa av dessa faktorer, exempelvis tolkutbildningen, har utredningen inte haft i uppdrag att närmare analysera. Andra, såsom tolktjänstens organisation och modeller för upphandling, har analyserats inom ramen för uppdraget. Oavsett vilka faktorer som i praktiken påverkar kvaliteten, är förut- sättningarna för uppföljning, kunskaps- och statistikförsörjning på området en nyckelfråga. Utredningen kan i likhet med tidigare utredningar, däribland , konstatera att det finns stora brister när det gäller tillgången till jämförbar statistik över de primära och sekundära tolkanvändarna och deras varierande behov, tolktjänstens totala kostnader, kostnadernas fördelning mellan olika huvudmän m.m. Landstingen/regionerna har dessutom fram till valt att registrera och mäta kostnader på olika sätt. Bristen på jämförbara uppgifter om relationerna mellan volymer, kostnader, efterfrågan och behov gör det svårt att tillgodose tolkanvändarnas önskemål om en väl fungerade tolktjänst och . Utredningen anser att det behövs en kontinuerlig uppföljning av tolktjänsten på nationell nivå och utifrån ett sektorsövergripande perspektiv. Detta är en uppgift som en gemensam huvudman skulle ha goda förutsättningar att göra. Landstingens/regionernas tolk- centraler har utvecklat ett samarbete kring nyckeltal och statistikredovisning och det är enligt utredningens uppfattning viktigt att en eventuell gemensam huvudman för tolk- tjänst ansvarar för att vidareutveckla denna statistik så att den blir enhetlig och kvalitetssäkrad. Ytterligare en aspekt på frågan om en gemensam huvudman rör möjligheterna att inkludera även annan tolktjänst. Flera myndigheter och organisationer har till utredningen framfört synpunkten att det vore ändamålsenligt att inkludera även annan språktolkning, s.k. kontakttolkning, i en gemensam huvudmans upp- drag och verksamhet. Frågan om organisering av kontakt-tolkverk- samhet utreds av Statskontoret5 och utredningen har haft kontakter med myndigheten i denna fråga. Det förefaller finnas vissa paralleller när det gäller problem med nationell lik- värdighet, uppföljning och kvalitetsutveckling. Utredningen har dock inte haft i uppdrag att analysera kontakttolkområdet och har därför inte lagt tid och resurser på någon djupare analys av för- utsättningarna att förändra organisationen av denna relativt omfattande verksamhet. På ett principiellt plan är det emellertid en intressant idé som det, i ett senare skede och mot bakgrund av Statskontorets slutsatser, kan finnas skäl att på ett lämpligt sätt ytterligare överväga. Ytterligare skäl för utredningens bedömning redovisas i kapitel 6. 5.3.2Staten som huvudman för tolktjänst? Om det finns skäl för bedömningen att en gemensam huvudman kan bidra till en mer kostnadseffektiv och ändamålsenlig organisa- tion än den nuvarande, inställer sig frågan vilken denna huvudman bör vara. En möjlighet som diskuterats inom ramen för utredningens arbete är att landstingen/regionerna inrättar ett gemensamt natio- nellt samverkansorgan för att hantera tolktjänst. Detta skulle innebära att landstingen/regionerna behåller huvudmannaskapet för vardags- tolkning och därutöver gemensamt samverkar med statliga, kommunala eller andra aktörer i syfte att erbjuda ett för tolk- användarna tydligt och överskådligt system för förmedling och utförande av tolktjänst. En fördel med att landstingen/regioner behåller huvudmannaskapet och utövar detta genom ett gemensamt nationellt organ, skulle vara att det finns en kompetens, erfarenhet och en väl etablerad organisation i landstingen när det 5 Uppdrag till Statskontoret att belysa och analysera vissa tolkfrågor (Regeringsbeslut 2010- 12-16, dnr. Ju 2010/7500/Dom (delvis), IJ/2010/2205/IU). gäller att tillhandahålla tolktjänst. Landstingen har , när tolkservice introducerades som en försöks- verksamhet, haft ansvaret och bedrivit ett utvecklingsarbete som gjort att verksamheten i många avseenden förbättrats under dessa årtionden. Det finns kunskap och erfarenheter som det är värdefullt att bygga vidare på. Landstingens/regionernas tolkverksamhet finns på många olika platser i landet vilket bidrar till lokalkännedom och förtrogenhet bland tolkarna om såväl de primära som de sekundära tolkanvändarna på orten eller i länet. Besluten fattas nära medborgarna. Genom landstingens ansvar för hälso- och sjukvård finns också en naturlig koppling till närliggande medicinska områden såsom exempelvis hörselvården, vilket kan vara till nytta i kontakter med vissa av de primära tolkanvändargrupperna. Lands- tingens insatser för råd och stöd enligt LSS till personer som också är tolkanvändare, är ett annat område där samordning kan underlättas av att har ansvar för båda insatserna. Det finns exempel på områden där valt att bygga upp samverkansorgan kring särskilda frågor, t.ex. i bolagsform. Utredningen ser exempelvis i samverkan (CEHIS) som en tänkbar förebild för en landstingsgemensam organisation för tolk- tjänst. En annan möjlighet om ansvaret ligger kvar på landstingen är att utforma en modell liknande . Personer med funktionsnedsättning som medför att de inte kan resa till normala reskostnader, kan för , t.ex. resor till släkt och vänner, ansöka om riksfärdtjänst. Ansökan ska ske i den kommun där personen är folkbokförd. Företaget startade för att tillgodose kommunernas önskemål om en enda leverantör som hade förmågan och intresset att upphandla transporttjänster av god kvalitet och till låg kostnad. Systemet innebär att resorna kan beställas och genomföras på ett administrativt enkelt sätt och med god ekonomisk kontroll och uppföljning. Det skapar förutsättningar för en arbetsmetodik där samordnings- möjligheter för resor avseende samtliga kommuner tillvaratas och ett system där relevant statistik produceras regelbundet. I dessa avseenden finns uppenbara paralleller till tolktjänsten och de behov av samordning, nationell likvärdighet och uppföljning som finns för denna. Riksfärdtjänstens centraliserade förmedlingsverksamhet är utan tvekan intressant i perspektivet tolktjänster. Det finns dock inget som hindrar att landstingen/regionerna etablerar en gemensam central förmedlingsverksamhet i bolagsform. sådan samordning skulle heller inte lösa huvudproblemet med olikheter i bedömningen mellan landsting/regioner och oklarheter när det gäller ansvarsfördelningen mellan landsting/region och andra huvudmän. Ett av grundproblemen med nuvarande system är, såsom redovisats, att det inte finns en enhetlig och för hela landet likvärdig tillämpning av bestämmelserna om tolktjänst. Utredningen har även övervägt om HI skulle kunna vara en lämplig huvudman. HI är ett nationellt inom området hjälpmedel och tillgänglighet för personer med funktions- nedsättning. Verksamheten omfattar utprovning och stöd vid upp- handling av hjälpmedel, forskning och utveckling, utrednings- verksamhet, utbildning och kompetensutveckling, internationell verksamhet, information och kommunikation. HI har en viktig roll och stor kunskap när det gäller utveckling och stöd inom området elektronisk kommunikation för de aktuella målgrupperna. HI är formellt en förening med två medlemmar - staten och SKL. Att HI drivs av staten och SKL gemensamt skulle kunna vara ett skäl att ge institutet ansvar för tolktjänst, eftersom tolktjänst är en verk- samhet som samfinansieras av staten och lands- tingen/regionerna. Landstingen/regionerna skulle då kunna tillföra medel till motsvarande dagens landstings- anslag till tolkverksamheten, som staten tillför resurser för tolktjänst motsvarande det nuvarande statsbidraget samt andra statliga tolktjänstresurser, exempelvis resurserna för förmedlings- tjänster och distanstolkning. Institutet skulle behöva bygga upp en regional struktur med verksamheter på ett antal orter i landet, där grundstrukturen lämpligen skulle kunna vara ett antal av de befintliga tolkverksamheterna i landets landsting/regioner. Däri- genom skulle det vara möjligt att nyttja den organisation och struktur som redan finns, vilket sannolikt skulle vara resurseffek- tivt och ändamålsenligt. Ett skäl som talar mot HI som huvudman för tolktjänst är att tolktjänsten även fortsättningsvis skulle definieras som en hjälp- medelsfråga och inte som en språkfråga. Detta är en invändning som intresseorganisationerna i princip samstämmigt framfört till utredningen. Erfarenheterna av hur tolktjänsten fungerar pekar, enligt utredningen, på ett behov av en mer samlad och tydlig styrning av verksamheten. Institutets dubbla huvudmannaskap är sannolikt inte det mest ändamålsenliga för att uppnå detta. Tolk- tjänsten skulle dessutom till volym och omfattning få en dominerande roll i relation till institutets övriga verksamheter, vilket skulle kräva en mer genomgripande översyn och förändring av hela institutets organisation och uppdrag.