sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — När det gäller orsakerna till de felaktiga utbetalningarna har det gjorts flera skattningar av hur stor andel av felen som beror på agerande från den enskilde och hur stor andel som beror på fel som gjorts av den utbetalande myndigheten. Utredningen återkommer i avsnitt 4.3 till frågor som rör orsakerna till de felaktiga utbetalningarna. Redan här kan dock konstateras att en stor del av de felaktiga utbetalningarna beror på agerande från den enskilde som kan bedömas som i vart fall oaktsamt. Frågan om det behövs ett administrativt sanktionssystem som ett komplement till den straffrättsliga regleringen har uppmärksammats i flera sammanhang. I betänkandet Snyltningsbrott och sjukförsäkringsmissbruk (SOU 1973:13) föreslog brottmålsutredning att försäkringskassorna skulle få påföra en särskild avgift när en försäkrad hade lämnat oriktiga uppgifter i försäkran eller förtigit uppgifter av betydelse för rätten att få sjukpenning. En förutsättning borde enligt utredningen vara att missbruket var ringa. Utredningens förslag ledde emellertid inte till lagstiftning i denna del. Enligt departementschefen borde frågan övervägas ytterligare inom justitie- och socialdepartementen (prop. 1975/76:148 s. 151). I samband med införandet av bidragsbrottslagen tog Lagrådet upp frågan om ett administrativt sanktionssystem och uttalade att när det gällde ytterligare kriminalisering av olika oaktsamma beteenden, var det befogat att ställa frågan om det inte kunde vara minst lika effektivt att införa någon form av sanktionsavgifter som att kriminalisera (prop. 2006/07:80). Ett annat alternativ vore enligt Lagrådet att anpassa vissa bestämmelser i förmånslagarna till de gärningsbeskrivningar som finns i . Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? Vidare ska framhållas att FUT-delegationen i sitt slutbetänkande (SOU 2008:74 s. 178 ff.) aktualiserade frågan om ett administrativt sanktionssystem. FUT-delegationen föreslog bl.a. att regeringen skulle tillsätta en utredning om införande av en administrativ sanktionsavgift vid överträdelser av lagstiftningen om välfärdssystemen. En sådan avgift borde enligt delegationen kunna utformas med skattetillägget som förebild. FUT-delegationen framhöll att ett administrativt sanktionssystem borde övervägas i syfte att avlasta rättsväsendet och för att få snabbare och enklare sanktioner vid mindre överträdelser. Sådana sanktioner borde också verka avskräckande. Det kan också nämnas att såväl Brå som i sina remissvar avseende den utredning som låg till grund för införandet av bidragsbrottslagen (SOU 2006:48), bl.a. anförde att det skulle finnas flera fördelar med ett administrativt sanktionssystem. Det skulle enligt Brå:s yttrande befria rättssystemet från bagatellartade brott, ge samhället en tydlig signal om att denna typ av beteenden inte tolereras, samt medföra nog så kännbara konsekvenser för den enskilde. Dessutom framförde i sitt remissvar över (SOU 2008:100) att en bidragsspärr inte borde införas förrän frågan om administrativa sanktionsavgifter utretts. Det var enligt organisationen tveksamt om en bidragsspärr skulle ge något större bidrag till det övergripande målet att minska antalet brott och felaktiga utbetalningar. Målet att påverka attityderna till bidragsbrott kunde enligt organisationen tillgodoses bättre genom införande av administrativa sanktionsavgifter. har det vidtagits flera åtgärder för att minska de felaktiga utbetalningarna från trygghetssystemen. Här ska exempelvis nämnas införandet av bidragsbrottslagen och de nya bestämmelserna om informationsutbyte, se vidare i avsnitt 4.2. har i sitt betänkande (SOU 2009:6), som bereds inom , föreslagit en särskild återkravslag. På flera myndigheter pågår dessutom ett aktivt arbete för att försöka minska de felaktiga utbetalningarna, genom bl.a. olika kontrollåtgärder, samverkansinsatser, automatisering i handläggningen och information till enskilda. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? Den fråga som utredningen fått i uppdrag att överväga är om det, utöver vad som redan har gjorts, ska införas ett sanktionssystem som går ut på att den som lämnar en felaktig uppgift ska kunna påföras en sanktionsavgift. I direktiven framhålls bl.a. att en sådan avgift bör kunna komma i fråga vid mindre felaktigheter samt att en och samma felaktiga utbetalning inte ska leda till både en avgift och till ett straff enligt bidragsbrottslagen. 4.2Behövs det ett system med sanktionsavgifter? Utredningens bedömning: Det behövs ett system med sanktionsavgifter på trygghetssystemens område. Bidragsbrottslagen gäller bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna (1 §). Den som lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att anmäla ändrade förhållanden och genom detta orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp döms enligt 2 § för bidragsbrott till fängelse i högst . Om brottet är ringa är påföljden böter eller fängelse . Till fängelse, lägst och högst , döms den som har gjort sig skyldig till grovt bidragsbrott (3 §). Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet har använt falska handlingar eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Det handlingsrekvisit som anges i bestämmelsen är att någon lämnar en oriktig uppgift. Med oriktig uppgift avses inte endast osann uppgift utan även en ofullständig uppgift. Bestämmelsen omfattar också åsidosatt anmälningsskyldighet, dvs. när en förmånstagare underlåter att göra en anmälan om ändrade förhållanden som påverkar rätten till en förmån eller förmånens storlek. Det krävs dock att anmälningsskyldigheten är föreskriven i lag eller förordning. Som ytterligare en förutsättning gäller att fara finns för att en ekonomisk Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? förmån felaktigt betalas ut. Detta innebär att brottet fullbordas redan då den oriktiga uppgiften lämnas eller när anmälningsskyldighet åsidosatts, under förutsättning att det medfört den fara som krävs. Samtliga objektiva förutsättningar ska vara täckta av uppsåt. Tillämpningsområdet för bestämmelsen om uppsåtligt bidragsbrott sammanfaller i hög utsträckning med tillämpningsområdet för bestämmelse om bedrägeri. Genom införandet av bidragsbrottslagen utvidgades dock det straffbara området till att omfatta även grovt oaktsamma förfaranden. I 4 § föreskrivs nämligen att den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 § ska dömas för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig döms inte till ansvar. Som grovt oaktsamt bör enligt motiven i första hand anses fall där uppgiftslämnaren lämnat mer påtagligt felaktiga uppgifter som är grundläggande för rätten till en förmån eller för förmånens storlek. Det kan gälla avsevärt felaktiga inkomstuppgifter eller uppenbart felaktiga uppgifter om boende-, familje- och arbetsförhållanden som medför eller kan medföra felaktiga utbetalningar (prop. 2006/07:80 s. 97). Antal anmälningar enligt bidragsbrottslagen Syftet med bidragsbrottslagen är ytterst att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. Om lagen har bidragit till detta är ännu svårt att bedöma och det är inte heller utredningens uppgift att göra en sådan utvärdering. En fråga som det dock går att uttala sig om är det faktiska utfallet av bidragsbrottslagen i termer av hur många fall som anmäls. Enligt uppgifter som utredningen inhämtat gjorde 1 419 polisanmälningar, vilket kan jämföras med att myndigheten under beslutade om cirka 159 000 återkrav. CSN, som beslutade om drygt 69 000 återkrav , gjorde 91 anmälningar om misstänkt bidragsbrott. Arbetsförmedlingen beslutade om 46 återkrav av stöd som betalats ut för personligt ändamål, men statistik över antalet polisanmälningar saknas. Av preliminär statistik framgår dock att myndigheten till och med oktober månad gjort tre polisanmälningar. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? knappt 22 000 återkrav samt gjorde 925 polisanmälningar. beslutade, enligt uppgift till utredningen, endast om ett litet antal återkrav. När det gäller antalet polisanmälningar har utredningen inte tillgång till uppgifter , men gjorde en anmälan om misstänkt bidragsbrott. För kommunerna finns inte någon enhetlig statistik. Sammanlagt anmäldes, enligt uppgifter i Brå:s statistikdatabaser, totalt 6 292 misstänkta brott mot bidragsbrottslagen, samt 3 108 fall av misstänkt bedrägeri mot (beträffande övriga myndigheter och arbetslöshetskassorna finns ingen särredovisad statistik avseende bedrägeri). Även om det finns flera naturliga förklaringar till att inte alla upptäckta felaktiga utbetalningar leder till polisanmälan, såsom kravet på uppsåt eller grov oaktsamhet eller att den handläggande myndigheten eller arbetslöshetskassan har gjort fel, måste det konstateras att relativt få fel leder till anmälan, och det trots att det finns en anmälningsskyldighet i 6 § bidragsbrottslagen. I förhållande till den totala mängden fel framstår antalet anmälningar som mycket begränsat. Risken att drabbas av straffansvar enligt bidragsbrottslagen är liten. Fler fall av oriktiga uppgifter bör leda till sanktion Av det som sagts ovan framgår att det totalt sett beslutas om mellan 200 000 och 300 000 återkrav . Återkraven baseras ofta på att en oriktig uppgift lämnats eller att förmånstagaren inte fullgjort en anmälningsplikt och därigenom fått en felaktig utbetalning. Det betyder att det upptäcks många felaktiga utbetalningar som endast en mycket liten andel anmäls till polisen. Det finns flera skäl till att så få fall leder till polisanmälan. För det första är det straffrättsliga ansvaret begränsat till de fall där uppsåt eller grov oaktsamhet förekommit. Vanlig oaktsamhet är således inte straffbart, vilket betyder att exempelvis slarv och mindre noggranna uppskattningar i betydande grad får antas falla utanför det straffrättsliga ansvaret. Att sådana fall inte anmäls till polis är helt naturligt. För det andra har utredningen erfarit att de handläggande statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna avhåller sig från att göra polisanmälan om de upplever en osäkerhet beträffande möjligheterna att bevisa Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? I vissa fall kan det också vara så att det inte är den enskilde utan myndigheten som har gjort fel. Även om det alltså kan sägas finnas naturliga förklaringar till att så få fall anmäls kvarstår det faktum att många oriktiga uppgifter inte leder till någon sanktion utöver återkrav. Om den enskilde upplever att det enda som riskeras är ett återkrav kan han eller hon, enligt utredningens mening, bli mer benägen att chansa på att en oriktig uppgift som lämnas inte kommer att upptäckas. Mot den nu angivna bakgrunden framstår bidragsbrottslagens genomslagskraft inte som fullt tillräcklig. I detta sammanhang ska också framhållas att människors attityder har betydelse för deras benägenhet att försöka skaffa sig förmåner utan att ha rätt till dem. En undersökning som FUT- delegationen gjort visar att en övervägande del av de tillfrågade tror att bidragsmissbruket är omfattande (rapport 6, , s. 12 och SOU 2008:74 s. 59 f.). Liknande resultat framgår av Brå:s studie Fusk med a-kassa (rapport 2007:23, s. 24 ff.). Av studien framgår att intervjupersonernas syn på det egna fusket var ambivalent. Samtliga var överens om att det egentligen är fel att fuska med bidrag och ersättningar och att de själva därför handlat orätt. menade några att fusket är så utbrett och därför mindre klandervärt eftersom alla gör det. Enligt utredningens mening finns det en risk för att enskilda som tror att alla andra fuskar själva blir mer benägna att fuska. Denna risk accentueras om det blir en spridd uppfattning att den som fuskar i praktiken inte riskerar någon sanktion utöver återkrav. Sammantaget innebär det som sagts nu att fler fall av regelöverträdelser eller felaktigheter bör träffas av någon form av sanktion och att det straffrättsliga regelverket behöver kompletteras. En sanktionsavgift skulle kunna vara ett sådant komplement. Betydelsen av att kontrollrutinerna förbättras Det skulle kunna hävdas att det inte finns något behov av ett system med sanktionsavgifter och att felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen i stället bör mötas med andra medel. En sådan åtgärd skulle kunna vara utökade kontrollmöjligheter, som möjligtvis är enklare att administrera och därmed billigare. Åtgärder som innebär att de statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna ges ökade möjligheter till Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? kontroller har genomförts. trädde författningsändringar i kraft som möjliggjorde ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan , , arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen. Syftet med reformen var att stärka kontrollen över statliga medel, förebygga felaktiga utbetalningar, effektivisera ärendehanteringen och förbättra servicen för den enskilde. trädde ytterligare författningsändringar i kraft som möjliggjorde ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan , , , , , , Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och kommunernas socialnämnder (prop. 2007/08:160). Det utökade informationsutbytet syftade till att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen, öka effektiviteten vid myndigheterna samt förbättra servicen till enskilda. I de statliga förvaltningsmyndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas handläggning av ärenden ingår utredningsmoment som inbegriper vissa kontroller. Det handlar exempelvis om att säkerställa att de uppgifter och det beslutsunderlag som finns i ärendet är korrekta. Kontroller sker såväl före utbetalning som i efterhand. De befintliga kontrollerna fångar emellertid inte upp alla felaktigheter. Det är inte heller möjligt, eller ekonomiskt försvarbart, för myndigheterna och arbetslöshetskassorna att i efterhand kontrollera alla uppgifter med tanke på de miljontals beslut dessa organisationer fattar . Även om de statliga förvaltningsmyndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas administrativa system anpassas på ett sådant sätt att det elektroniska informationsutbytet och andra kontrollinsatser utnyttjas fullt ut måste utbetalningarna från trygghetssystemen med nödvändighet bygga åtminstone delvis på uppgifter som den enskilde själv lämnar till den utbetalande myndigheten eller arbetslöshetskassan. Företrädare för och arbetslöshetskassorna har för utredningen framhållit att uppgifter om exempelvis den enskildes arbetsförmåga och om han eller hon stått till arbetsmarknadens förfogande måste komma från den enskilde själv. Dessutom kan kontroller ofta göras först i efterhand. Som exempel kan nämnas att en person på felaktiga grunder kan ansöka om, och erhålla, arbetslöshetsersättning. Därefter kan samma person ge in en korrekt ansökan om sjukpenning. Den felaktiga utbetalningen av arbetslöshetsersättning kommer då att upptäckas först vid kontroll som syftar till en korrekt utbetalning av sjukpenning. Det är alltså av stor vikt att de uppgifter som lämnas av Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? enskilda är korrekta redan från början. Om enskilda lämnar riktiga uppgifter i högre grad än bör de felaktiga utbetalningarna kunna minska väsentligt. Utredningens slutsats i denna del blir alltså att förekomsten och förbättringen av olika kontrollrutiner inte kan tas till intäkt för att det inte skulle behövas några åtgärder som syftar till att förmå enskilda att i högre grad än lämna korrekta uppgifter. Detta gäller även om informationsutbytet mellan exempelvis och skulle komma att få en annan omfattning (se dir. 2009:912). Varför ska just trygghetssystemen skyddas med särskilda sanktioner? Det skulle möjligen kunna ifrågasättas varför ett särskilt skydd i form av sanktionsavgifter ska övervägas enbart för offentliga utbetalningar, men inte för liknande utbetalningar på det privata området såsom privata inkomst- och sjukförsäkringar. Möjligen kan också ifrågasättas varför ett särskilt skydd ska övervägas för vissa offentliga utbetalningar men inte för andra - enligt direktiven ska nämligen ett sanktionssystem enbart övervägas för sådana förmåner som beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Motsvarande frågeställningar var aktuella även vid bidragsbrottslagens tillkomst. Det som då anfördes till stöd för att ändå införa ett särskilt skydd är enligt utredningens mening av betydelse även när ett sanktionssystem nu övervägs. Då ansåg regeringen att de förmåner som förekommer inom trygghetssystemen, till skillnad från andra utbetalningar, utgör rättigheter som i många fall är av stor betydelse eller avgörande för enskildas försörjning. Det fanns därför ett utpräglat krav på en effektiv och snabb hantering av utbetalningarna. Systemen hanterar vidare en mycket stor 2 En särskild utredare ska ta fram ett förslag om att arbetsgivare med flera ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå , månadsuppgift, till den myndighet som utredaren finner lämplig. Inrapporteringen avser i första hand uppgifter från alla som är skyldiga att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter på ersättning för utfört arbete, det vill säga förutom arbetsgivare även myndigheter och andra som betalar ut skattepliktiga förmåner. Syftet med systemet ska vara att ge och med flera bättre kontrollmöjligheter, att arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter effektiviseras genom att uppgiftslämnandet samordnas i en inrapporteringsfunktion samt att korrekta inkomstrelaterade ersättningar lämnas från välfärdssystemen. Uppdraget ska redovisas . Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? mängd ärenden och utbetalningar, som det finns begränsningar i möjligheterna till kontroll. Att förmånstagare visar aktsamhet och lämnar riktiga uppgifter är – angavs det – av särskild betydelse eftersom systemen hanterar en stor del av det allmännas utgifter. För att skydda de offentliga finanserna och för att bevara förtroendet för och det långsiktiga upprätthållandet av systemen fanns det därför anledning att se särskilt allvarligt på felaktigheter riktade mot trygghetssystemen. Det fanns därmed skäl att införa ett stärkt skydd på just detta område. Det kunde inte uteslutas att det kan förekomma andra offentliga utbetalningar eller utbetalningar på det privata området där förhållandena uppvisar liknande särdrag som trygghetssystemen. Det var inte möjligt att genomföra en fullständig genomgång av samtliga förekommande former av offentliga och privata utbetalningar för att bedöma om det finns ett sådant särskilt behov av straffrättsligt skydd även på andra områden. Det var dock regeringens uppfattning att det endast är utbetalningar från det nu aktuella området som allmänt sett uppvisar de särdrag som redovisats (jfr. 2006/07:80 s. 67 f.). Enligt utredningens mening är trygghetssystemen alltså särskilt skyddsvärda. Utredningen ser därför inte att det är någon nackdel att ett sanktionssystem begränsas till vissa offentliga utbetalningar. Frågan om det finns behov av en sådan ordning också på andra områden ligger utanför utredningens uppdrag. Här ska också framhållas att med en administrativ sanktion som komplement till det straffrättsliga ansvaret ges utgifterna för det allmänna ett lika starkt skydd som intäkterna. Här tänker utredningen på bestämmelserna om skattetillägg som kompletterar det straffansvar som följer av skattebrottslagen. Antalet polisanmälningar för bidragsbrott är mycket litet i förhållande till det skattade antalet oriktiga uppgifter. Det hänger bl.a. samman med att det straffrättsliga ansvaret förutsätter uppsåt eller grov oaktsamhet. I praktiken får därför bidragsbrottslagen ett begränsat genomslag. Om få fall av oriktigt uppgiftslämnande leder till sanktion utöver återkrav finns det enligt utredningens mening en risk för att benägenheten att lämna oriktiga uppgifter ökar. har utredningen konstaterat att de kontroller som görs vid de handläggande organisationerna inom trygghetssystemen inte Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? fångar upp alla felaktigheter och att det därför är av stor betydelse att enskilda lämnar korrekta uppgifter. Utredningen anser mot den bakgrunden att det finns ett behov av ett system med sanktionsavgifter på trygghetssystemens område. Ett sådant system kan förväntas leda till att sannolikheten ökar för att den enskilde drabbas av en sanktion – utöver återkrav – vid lämnande av oriktiga uppgifter eller vid underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt. 4.3Sanktionsavgift bör inte förutsätta uppsåt eller oaktsamhet Utredningens bedömning: Ett sanktionssystem på trygghetsområdet kan utformas så att avgiftsskyldigheten inte förutsätter uppsåt eller oaktsamhet. I avsnitt 4.2 har utredningen funnit att det behövs en administrativ sanktion som kan träffa fler fall av oriktigt uppgiftslämnande än bidragsbrottslagen. Av den genomgång av administrativa sanktioner som redovisas i kapitel 3 framgår att de sanktionsavgifter som finns i många fall konstruerats utan något krav på uppsåt eller oaktsamhet. Frågan är om en sådan ordning bör gälla också beträffande sanktionsavgifter på trygghetsområdet. I samband med att det 1982 gjordes ändringar i beträffande förverkande infördes också en särskild bestämmelse om billighetsprövning. Tanken var bl.a. att den skulle komma till användning om en sanktionsavgift ålagts som svarade mot de ekonomiska fördelarna av brottet. Sådana avgifter skulle komplettera det straffrättsliga ansvaret. Genom propositionen som låg till grund för lagändringarna (prop. 1981/82:142 s 21 ff.) bereddes tillfälle att ta del av de principer som avsågs ligga till grund för det fortsatta lagstiftningsarbetet med sanktionsavgifter. Riktlinjerna beskrev hur de nämnda sanktionsavgifterna borde användas och hur de borde vara utformade för att uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet och effektivitet. De riktlinjer som angavs var följande. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? 1.Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. 2.Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap. 3.Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.