sou · GZB334 · 2011-04-04 00:00:00 — En ny minimistandard för vedpannor kan få ekonomiska konsekvenser främst för användarna av den nya utrustningen och för de svenska tillverkarna av vedpannor. Regeringen har i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning föreskrivit att en myndighet innan den beslutar om föreskrifter eller allmänna råd ska utreda bl.a. föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Om i sitt föreskriftsarbete skulle finna att krav enligt den högsta miljöklassen i den nya standarden inte är ekonomiskt rimliga i kan myndigheten enligt etappmålets formulering beakta detta när nya krav övervägs. 7.5.5Begränsade luftutsläpp av ammoniak pågår beredning inom om åtgärder för att begränsa luftutsläppen av ammoniak. Under förutsättning att ändamålsenliga beslut fattas utifrån detta föreslår vi inget etappmål. har på regeringens uppdrag redovisat förslag till handlingsprogram för jordbruket för minskade växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp till 2016. Förslagen, som har remissbehandlats, bereds i . Under förutsättning att ändamålsenliga beslut fattas utifrån detta föreslår vi inget etappmål. Vi bedömer att det som ett nästa steg kommer att behövas fortsatta åtgärder inom området. Det förutsätter ytterligare utredningar, inklusive en bedömning av effekten av de åtgärder som är under beredning. Dessa utredningar bör inledas . Därefter bör behov av ytterligare åtgärder och behov av etappmål övervägas. De förväntade beslutet om ett reviderat takdirektiv inom EU kan även komma att skapa behov av ytterligare åtgärder och etappmål. Förslag till etappmål – Luftföroreningar Ammoniak är en gränsöverskridande luftförorening. Ungefär tre fjärdedelar av den ammoniak som faller ner till mark och vatten i härrör från utländska källor. Ammoniakutsläpp omfattas av EU:s takdirektiv. De svenska utsläppen av ammoniak 2007 var varav jordbruket svarade för mellan 85–, dvs. Utsläppen har minskat kraftigt . Delmålet , en utsläppsminskning , uppnåddes . Minskningen beror på dels strukturförändringar i jordbruket med minskat antal djur som följd, särskilt av mjölkkor, dels tekniska förändringar i gödselhanteringen. har på regeringens uppdrag redovisat förslag till handlingsprogram för jordbruket för minskade växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp. lämnar förslag till två alternativa strategier vilka representerar olika ambitionsnivåer (och kostnader). Åtgärder för att begränsa ammoniakutsläppen ingår i båda strategierna. förslag bereds i . Som en del i den första strategin föreslås informationsåtgärder med målet att fördubbla användningen av torv som strömedel i kreatursstallarna, vilket enligt beräkningar skulle minska utsläppen med . Den årliga merkostnaden för att använda torv i stället för halm beräknas till . I det mer ambitiösa alternativet föreslås i stället att genom regleringar minska utsläppen. För ammoniak föreslås bl.a. krav på täckning av lagringsbehållare för urin samt strängare regler för spridning av stallgödsel och snabb nedbrukning av stallgödsel efter spridning. Åtgärderna skulle minska utsläppen med . beräknar kostnaderna för jordbruket till . Förslag till etappmål – Luftföroreningar 7.6Lokala åtgärder för minskade utsläpp och förbättrad miljökvalitet 7.6.1Legala möjligheter för kommuner att ingripa mot luftföroreningar pågår beredning inom om förslag för att stärka kommunernas legala möjligheter att ingripa mot luftföroreningar. Under förutsättning att ändamålsenliga beslut fattas utifrån detta föreslår vi inget etappmål. Förslag från Transportstyrelsen om en utökad rådighet över åtgärder för att minska luftföroreningar från tätortstrafiken bereds i . Åtgärder som här behöver övervägas är bl.a. möjligheterna att införa s.k. miljözoner i städerna och möjligheterna att införa dubbdäcksavgifter. När det gäller lokala effekter av småskalig vedeldning har på regeringens uppdrag utrett behovet och konsekvenserna av att ge kommunerna ökade befogenheter att ingripa i de fall enskilda anläggningar för lokal uppvärmning skapar olägenheter i den närmaste omgivningen som utsläpp av hälsofarliga luftföroreningar. Under förutsättning att ändamålsenliga beslut fattas utifrån detta föreslår vi inget etappmål. Vi bedömer att det finns behov av en breddad utredning av hur kommunernas legala möjligheter att ingripa mot luftföroreningar kan stärkas. En sådan utredning bör inledas . Därefter bör behov av ytterligare åtgärder och behov av etappmål övervägas. En generell bedömning är att luftkvaliteten i har förbättrats radikalt under de åren. Det finns dock fortfarande lokalt en besvärande miljösituation på vissa platser. Det gäller framför allt halterna av kvävedioxid, flyktiga organiska ämnen och partiklar som på vissa orter eller områden ligger långt över Förslag till etappmål – Luftföroreningar Trafik och småskalig vedeldning är här två betydelsefulla utsläppskällor. Fartyg som ligger i hamn är en tredje källa för utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar med ofta betydande lokal påverkan. Vi har ovan redovisat de hälsoproblem som uppstår vid en exponering av polyaromatiska kolväten, flyktiga organiska ämnen och partiklar från den småskaliga vedeldningen. Tätortstrafiken ger upphov till liknande föroreningar. Utsläppen från sjöfartens bidrar också till bl.a. samma hälsoproblem för befolkningen och skador på byggnader. En förutsättning för att miljökvalitetsmålen avseende luftföroreningar ska nås är att dessa lokala utsläpp minskar. Frågan om kommunerna har legala möjligheter att på ett effektivt sätt åtgärda lokala miljöproblem är därför central. Det är kommunerna som i de flesta fall är den instans som genom samhällsplanering, tillsyn eller andra åtgärder är bäst lämpade att hantera situationer med besvärande luftföroreningar. En förutsättning är att föroreningshalterna på nationell nivå är på en godtagbar nivå. Frågan om den kommunala rådigheten för att begränsa skadlig påverkan från trafiken och den småskaliga vedeldningen har utretts . Transportstyrelsen har på uppdrag av regeringen analyserat möjligheten för kommuner att införa miljözoner för olika typer av fordon och effekter av detta. I uppdraget, som redovisades till regeringen ingick att belysa kriterier för införande av kommunala miljözoner samt miljökraven för de fordon och motorredskap som ska få trafikera miljözonen och hur efterlevnaden bör kontrolleras. Transportstyrelsen redovisade också förslag till ändringar i trafikförordningen (1998:1276) som skulle kunna göra det möjligt för kommunerna att genom en lokal trafikföreskrift besluta att ett område ska tillhöra en s.k. miljözonklass, som skulle innebära begränsningar för vilka fordon som får framföras i zonen. Transportstyrelsens förslag har remissbehandlats och bereds i . Småskalig vedeldning förorsakar lokalt stora miljöproblem genom utsläpp av flyktiga organiska ämnen och partiklar. Vi föreslår ovan strängare miljökrav på nya vedpannor. Även med dessa krav kommer det sannolikt att kunna uppstå lokala problem 22 Transportstyrelsen (2010), Analys av möjligheten för kommuner att införa miljözoner för olika typer av fordon, Redovisning av regeringsuppdrag . Förslag till etappmål – Luftföroreningar med den småskaliga vedeldningen, bl.a. eftersom det tar en mycket innan de befintliga pannorna blir utbytta. När det gäller den småskaliga vedeldningen har på regeringens uppdrag utrett behovet och konsekvenserna av att ge kommunerna ökade befogenheter att ingripa i de fall enskilda anläggningar för lokal uppvärmning skapar olägenheter i den närmaste omgivningen som utsläpp av hälsofarliga luftföroreningar. konstaterar i en rapport23, som redovisades till regeringen , att kommunerna har tillräckliga befogenheter med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kapitlet . Det som många kommuner efterlyser, enligt rapporten, är en mer samlad information över dagens regelverk, hur det kan tolkas och vilka befogenheter kommunerna har inom området. Fartyg som ligger i hamn använder normalt sina egna dieselmotorer för kraftförsörjningen ombord. El från det lokala elnätet har inte varit ekonomiskt konkurrenskraftig på grund av den energiskatt som läggs på elförbrukningen, som de bränslen som används i internationell sjöfart är skattefria. beslutade (prop. 2009/10:144, bet. 2009/10:SkU34, rskr. 2009/10:256) om att energiskatten på elektricitet ska sänkas till /kWh för fartyg som ligger i hamn. Skatten är /kWh. På så sätt blir s.k. ekonomiskt konkurrenskraftig jämfört med fartygsbränslen när fartygen ligger i hamn. Skattesänkningen förutsätter ett godkännande av EG- kommissionen och träder i kraft så snart detta getts. Skattesänkningen på kommer att leda till minskade lokala utsläpp av bl.a. kväveoxider och partiklar i de hamnar som har installationer för att leverera . finns installationer för leverans av i fem svenska hamnar. I ytterligare hamnar förbereds för . De svenska hamnarna är nästan uteslutande kommunalt ägda. Det ligger därför inom kommunernas rådighet att installera de anläggningar som behövs för att leverera . 23 (2010), Småskalig förbränning av fasta bränslen, ER 2010:44. 8Förslag till etappmål – Farliga ämnen Farliga ämnen1 kan skapa betydande problem för människors hälsa och för miljön. Många ämnen finns kvar i mark och vattendrag efter att utsläppen har skett. Farliga ämnen finns också lagrade i t.ex. infrastruktur, byggnader och varor. Därifrån kan de spridas till miljön i samband med användning, återvinning eller avfallshantering. Det är därför angeläget med förebyggande insatser för att förhindra både nya utsläpp av farliga ämnen och att nya ämnen byggs in i infrastruktur och liknande och därigenom minimera riskerna för skada på miljö och hälsa. behöver vi ta hand om eller minimera riskerna med de ämnen som redan finns i miljön. Farliga ämnen berör i första hand miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Med nuvarande situation blir det sammantaget mycket svårt att skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom en generation. Farliga ämnen påverkar även möjligheterna att nå andra miljökvalitetsmål. Det behövs därför insatser både på kortare och vad gäller farliga ämnen. I vårt förra delbetänkande föreslog vi att regeringen uppdrar åt Miljömålsberedningen att ta fram en långsiktig strategi för internationella arbete för giftfri miljö, inklusive läkemedel och miljö. Här föreslår vi etappmål för farliga ämnen som redan nu kan formuleras utifrån befintligt underlag. Viktiga grundprinciper för arbetet med farliga ämnen är kunskap, information, försiktighetsprincipen, substitutionsprincipen och 1 Med farliga ämnen avses här t.ex. kemiska ämnen och metaller med egenskaper som kan innebära ett hot för människors hälsa och/eller miljön. I legala sammanhang används termen farliga ämnen som samlingsbegrepp för en specificerad uppsättning ämnen. Här används termen i icke-legal mening. Förslag till etappmål – Farliga ämnen successiv utfasning av ämnena. Ett försiktighetstänkande betyder t.ex. att man bör ha ett starkt riskmedvetande och goda säkerhetsmarginaler till nivåer av farliga ämnen som kan vara skadliga för hälsa och miljö. Förebyggande åtgärder som ökad kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöeffekter och tillgänglig information om förekomsten av farliga ämnen i varor är grundläggande för att minska riskerna vid hantering av kemiska ämnen. Information ger också möjlighet för inköpare och konsumenter att välja bort varor som innehåller vissa ämnen. På så sätt kan tillverkare påverkas att tillämpa substitutionsprincipen och byta ut farliga ämnen mot andra som är bättre ur hälso- och miljöhänseende. Vi har beaktat dessa grundprinciper vid formuleringen av etappmål. Åtgärder nationellt, på EU-nivå och internationellt samverkar på ett dynamiskt sätt inom området. Vi har tagit hänsyn till detta vid formuleringen av etappmål. Det krävs ett gemensamt arbete av alla aktörer som verkar inom området för att etappmålen ska nås. Vi föreslår här: Etappmål om särskilt farliga ämnen. Etappmål om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper. Etappmål om information om farliga ämnen i varor. Farliga ämnen berör i första hand miljökvalitetsmålet Giftfri miljö: Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142) Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär enligt nuvarande preciseringar att den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga farliga ämnen inte skadlig för människor, förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade samt att all fisk i Förslag till etappmål – Farliga ämnen hav och sjöar är tjänlig som människoföda med avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen . konstaterade i samband med beslutet om miljökvalitetsmålet att nya regler inom området i första hand bör beslutas internationellt och inom EU. bör fortsatt ligga i framkant i kemikaliearbetet och driva på de internationella processerna. I samband med beslutet om budgetpropositionen konstaterade att kan göra detta genom att t.ex. gå före med nationella åtgärder som man driver på övriga länder för att åstadkomma en mer effektiv kemikaliepolitik internationellt (prop. 2010/11:1, bet. 2010/11:FiU1, rskr. 2010/ 11:29). Farliga ämnen påverkar även möjligheterna att nå flera andra miljökvalitetsmål. Det gäller framför allt de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen, särskilt Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård, men även God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan och Ett rikt växt- och djurliv. Generationsmålet anger att miljöproblem i ska lösas utan att orsaka ökade hälso- och miljöproblem i andra länder. Detta ger en grund för ett aktivt arbete inte bara i utan även inom EU och internationellt. I generationsmålet anges vidare att miljöpolitiken ska inriktas mot att människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan, att kretsloppen så långt som möjligt är fria från farliga ämnen och att konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Det bedöms som mycket svårt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i sin helhet. En del av svårigheten ligger i det stora antalet kemikalier och den omfattande användningen av kemiska produkter. Inom EU finns omkring 140 000 kemiska ämnen registrerade och många nya ämnen tillkommer . Produktionen av kemikalier i världen har ökat kraftigt och förväntas fortsätta att öka. En annan del av svårigheten ligger i att ämnena sprids och påverkar miljö och hälsa i många led. Ämnen sprids genom t.ex. produktion, varor, användning och avfall. De ämnen som redan finns spridda i miljön kommer också att finnas kvar . Förslag till etappmål – Farliga ämnen Problemen med farliga ämnen är globala. En stor del av produktionen av de varor som vi konsumerar sker i länder utanför EU. Det betyder att vår användning av produkter som importeras till EU kan orsaka problem i producentländer utanför EU som godtar högre förekomster av farliga ämnen än vad som är tillåtet i EU och . Vissa farliga ämnen sprids även genom långväga transporter via luft och vatten, föroreningar som ofta släppts ut i samband med produktion i andra länder. Kemiska ämnen kan vara farliga på många sätt. Ämnen kan vara t.ex. akut giftiga, cancerframkallande, allergiframkallande, hormonstörande, reproduktionsstörande eller sätta ner kroppsfunktioner såsom njurar, nervsystem och immunförsvar. Problemen kan uppstå direkt eller på . Vissa ämnen lagras i kroppens fettvävnader och ackumuleras efter hand (s.k. bioackumulering) och kan föras över till och spädbarn. En del ämnen är farliga i mycket liten mängd och andra enbart i större mängder eller efter långvarig exponering. Barn och ungdomar är också mer känsliga för påverkan från kemikalier än vuxna. I vissa fall har vi god kunskap om på vilket sätt ämnena är farliga medan kunskapsläget i andra fall är betydligt mer osäkert. Nya ämnen tillkommer dessutom fortlöpande, vilket skapar ett kontinuerligt behov av ny kunskap om hälso- och miljöriskerna. Förekomsten av vissa ämnen minskar, andra ökar. Bristen på kunskap om förekomsten av kemiska ämnen och om deras inverkan på hälsa och miljö gör också att det är svårt att bedöma utvecklingen. Utsläppen av kemikalier i har generellt minskat . Stora insatser har gjorts nationellt för att minska utsläpp från t.ex. avlopp, industrier och användningen av bekämpningsmedel. ökar produktionen av kemiska ämnen och det sker utsläpp som kan innehålla t.ex. oavsiktligt bildade ämnen som dioxiner. Långlivade och bioackumulerande ämnen från gamla utsläpp finns dessutom kvar som förhöjda halter i mark och vatten . Kunskapen om hur olika kemikalier samverkar med varandra, s.k. kombinations- eller cocktaileffekter, saknas. Nanoteknik är ett område som utvecklas snabbt och där det ofta saknas kunskap om eventuella hälso- och miljörisker. Läkemedel, kosmetik och livsmedelstillsatser är andra områden där kunskapsläget i delar är mycket osäkert. För att kunna öka kunskapen inom olika områden är forskning en grundläggande förutsättning. Det finns behov av att stärka den svenska forskningen när det gäller kunskapen om hälso- och Förslag till etappmål – Farliga ämnen miljöriskerna med kemikalier. Bl.a. finns behov av ökad ekotoxisk och miljökemisk forskning.2 8.2.3Konventioner, lagstiftning och pågående initiativ Här beskrivs några av de internationella konventioner som finns inom området farliga ämnen och som har skrivit under och därmed förbundit sig att efterleva. Konventionerna utgörs i några fall av övergripande mål och i andra fall konkreta åtaganden, t.ex. förbud att använda vissa ämnen. Det finns ingen särskild sammanhållande organisation för dessa konventioner, även om många av konventionerna har förhandlats fram inom ramen för FN. Strategic Approach to () är en global överenskommelse om kemikaliehantering som antogs 2006 i FN:s regi. Strategin innehåller mål och åtgärder för att kemikalier senast produceras och används på ett sådant sätt att skadliga effekter på människors hälsa och miljön blir så begränsade som möjligt. Strategin innehåller inga bindande regler för nationerna. Fyra områden är prioriterade i samarbetet: internationellt samarbete om information i varor, åtgärder för att hantera bly i färg, informationsutbyte om nanoteknologier och hantering av elektroniska produkter i utvecklingsländer. Protokoll om tungmetaller inom konventionen om långväga luftföroreningar Ett protokoll om tungmetaller antogs 1998 i FN:s regi inom ramen för konventionen för långväga luftföroreningar (CLRTAP). Syftet med protokollet är att begränsa luftutsläpp av kvicksilver, kadmium och bly från och . liksom EU:s övriga medlemsländer och EU har anslutit sig till protokollet. 2 Frågan om forskning och kunskap kommer att vara central i det kommande arbetet med en strategi för internationella arbete för giftfri miljö, inklusive läkemedel och miljö, som beredningen föreslog i sitt förra delbetänkande (SOU 2010:101). Förslag till etappmål – Farliga ämnen Global konvention om kvicksilver En ny global kvicksilverkonvention i FN:s regi är under förhandling. Målet är att en konvention ska finnas klar för undertecknande 2013. EU och arbetar för att konventionen ska innehålla bindande åtgärder för skydd av miljön som omfattar hela livscykeln för kvicksilver, från gruvbrytning till slutförvar. om långlivade organiska föreningar om långlivade organiska föreningar, s.k. POPs (Persistent Organic Pollutants), undertecknades i . Överenskommelsen innebär förbud mot produktion, användning och handel av vissa ämnen. omfattar konventionen totalt 21 ämnen, bl.a. polyklorerade dioxiner, furaner och flera ämnen som främst används som flamskyddsmedel. EU:s medlemsländer och EU har anslutit sig till konventionen. Sammantaget har 170 länder undertecknat konventionen. Inom konventionen diskuteras nu bl.a. förbud för bekämpningsmedlet endosulfan och flamskyddsmedlet hexabromcyclododekan (HBCCD). Rotterdamkonventionen om export och import av farliga kemikalier ratificerades av 2003. Konventionens regler innebär att länder i förväg måste få uppgifter om import av vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel och antingen kan godkänna eller avslå import. Konventionen omfattar 30 bekämpningsmedel och elva industrikemikalier. har anmält parakvat och metalliskt kvicksilver som nya ämnen att omfattas av konventionens krav på information. EU:s medlemmar och EU som organisation är anslutna till konventionen. om gränsöverskridande transporter, återvinning och bortskaffande av farligt avfall och annat avfall beslutades . har nära kopplingar till andra kemikaliekonventioner, främst . Förslag till etappmål – Farliga ämnen ämnen omfattas av när de blir avfall. innehåller en särskild artikel om när POPs blir avfall och hur avfallet ska omhändertas. EU:s medlemmar och EU som organisation är anslutna till konventionen. Det finns flera olika kategorier av EU-regler av betydelse för området farliga ämnen, med olika omfattning och syfte. Den europeiska harmoniseringen inom området är omfattande då mycket av lagstiftningen har formen av förordningar. EU-för- ordningar (t.ex. Reach och klassificeringsförordningen CLP) är bindande i utan särskilt införande i den nationella lagstiftningen. Reach och CLP har som främsta syfte att kunskap ska tas fram om ämnen och kemiska produkter på marknaden samt att göra denna kunskap tillgänglig och ange former för hur informationen ska kommuniceras. Reach innehåller också regler för tillstånd och begränsningar för vissa kategorier av miljö- och hälsofarliga ämnen. Dessutom innehåller Reach vissa begränsade krav på information om förekomst av särskilt farliga ämnen i varor. Reglerna för växtskyddsmedel respektive biocider ställer höga krav på vilken information som måste finnas om aktiva ämnen i dessa produkter. Dessutom ska samtliga aktiva substanser och produkter tillståndsprövas innan de släpps ut på marknaden. På EU-nivå finns också regler för läkemedel, kosmetiska produkter och livsmedelstillsatser. Generellt kan sägas att dessa regler ställer relativt höga krav gällande uppgifter och tillgång till information om hälsoeffekter, medan motsvarande krav vad gäller miljöeffekter är mindre utvecklade. Dessutom finns EU-regler som reglerar vissa utvalda farliga ämnen eller grupper av ämnen, däribland kvicksilverförordningen och förordningen om långlivade organiska föreningar (s.k. Förutom EU- lagstiftning inom det harmoniserade området finns regler i form av minimidirektiv som berör farliga ämnen som t.ex. ramdirektivet för vatten. Produktregler på EU-nivå innehåller i många fall regler gällande innehållet av farliga kemiska ämnen. Det kan gälla både vilka ämnen som får förekomma i produkterna och vilken information som ska lämnas. Exempel på sådana produktregler är elektronikdirektivet, leksaksdirektivet och byggproduktförordningen. Förslag till etappmål – Farliga ämnen Här beskrivs några centrala regelverk inom EU-lagstiftningen som berör farliga ämnen. Kemikalieförordningen Reach (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals) är ett övergripande regelverket för farliga ämnen inom EU. Förordningen trädde i kraft och bestämmelserna börjar gälla stegvis. Förordningen gäller kemiska produkter och vissa varor som innehåller kemiska ämnen eller blandningar. Bl.a. ingår registrering av tillverkning och import av kemiska ämnen, tillståndsprövning av användning särskilt farliga ämnen och förbud för vissa särskilt farliga ämnen.