sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — och om statsstöd ger ramen för medlemsländernas möjlighet att kompen- sera djurägare vid ett sjukdomsutbrott. I praktiken är skillnaderna i ersättning stora mellan medlemsländerna och flera medlemsländer har också påpekat risken för att det kan ge upphov till snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden. Det är rimligt att utgå från att kommissionen i den pågående översynen vill få till stånd ett harmoniserat ersättningssystem inom gemenskapen. De olika ersättningssystemen mellan medlemsländerna hindrar inta att EU medfinansierar medlemsländernas kostnader för bekämp- ning av utbrott av exotiska sjukdomar. bidrag till veterinär- fonden är , dvs. under den femåriga budgetperioden. Det är betydligt mer än kostnader för att bekämpa utbrott av exotiska sjukdomar i landet . Medfinansieringen från EU har också varit blygsam tidigare men kan i samband med blåtungekampanjen komma att uppgå till av de statliga kostnaderna eller cirka 12–per åren 2008 och 2009. Det finns skäl för EU att övervaka och jämföra sjukdoms- situationen i medlemsländerna. EU behöver också arbeta för att jämförbara övervakningsmetoder tillämpas i medlemsländerna. För det kan behöva särskilda resurser. Emellertid används den absoluta huvuddelen av resurserna för att med- finansiera medlemsstaternas kostnader för bekämpning av sjuk- domsutbrott. Dessutom är det bara ett fåtal länder som får del av medlen. Under föregående budgetperiod gick av vet- erinärfondens medel till UK och . Det finns inga utvärderingar av veterinärfondens betydelse för att skapa incitament till en bättre djurhållning i medlemsländerna. Det är tveksamt om veterinärfonden i sin nuvarande utformning innebär att smittskyddet inom EU är bättre än det eljest skulle ha varit. Den omständigheten att fonden endast ersätter de statliga utgifterna vid sjukdomsbekämpning kan innebära att medlems- länderna anpassar sina ersättningssystem för maximal utdelning från fonden, något som kan innebära högre totalkostnad för sjuk- domsbekämpningen. I det förslag till ny lagstiftning på djurhälso- området som behandlas inom EU är det centrala inslaget att den nya lagen ska stödja och uppmuntra förebyggande åtgärder på gårdsnivå. Det är bättre att förebygga än att bekämpa är parollen vilket bör innebära att veterinärfonden bör ses över från den utgångs- punkten. Utredningen anser således att det finns fler skäl som talar för att avveckla veterinärfonden i sin nuvarande form. EU:s insatser bör i första hand avse övervakning av sjukdomsläget inom gemenskapen och att skapa gemensamma regelverk för bekämpning av utbrott och ersättning till djurägare. Den faktiska tillämpningen av lagstift- ningen och kostnaderna för bekämpning är nationella frågor som självklart måste ligga inom ramen för gällande regelverk. 8.3Svenska ersättningsreglerna jämfört med danska och finska En jämförelse mellan de statliga kostnaderna för bekämpning av smittsamma djursjukdomar mellan , och visar att den svenska staten har betydligt högre kostnader än staten i de två övriga nordiska länderna. Den huvudsakliga förklaring är att staten i tar på sig betydande kostnader för salmonella bekämpningen. Men också när det gäller kostnaderna för bekämp- ning av exotiska sjukdomar är det skillnader mellan länderna som delvis kan förklaras av skillnader i det statliga åtagandet. I diagram 8.2 redovisas de statliga utgifterna i de tre nordiska länderna för bekämpning av epi- zootiska sjukdomar. Som framgår av diagrammet är kostnaderna i och på ungefär samma nivå fram varefter kostnaderna i ökar kraftigt medan de i går i motsatt riktning. hade ett kraftig utbrott av Newcastlesjuka men har sedan successivt förbättrat läget. avvikande utveckling förklaras av dels utbrottet av PRRS en sjukdom som inte bekämpas med statliga medel i , dels utbrottet av blåtunga som valt att i huvudsak överlämna till näringen att bekosta. bekämpar heller inte paratuberkulos vilket görs i till stora kostnader. Totalt kostade bekämpningen av exotiska sjukdomar staten i respektive medan kostnaden i endast uppgick till . Diagram 8.2 De statliga utgifter för sjukdoms bekämpning av epizootier i , och åren 2000–2008 (miljoner svenska kronor) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 De danska erfarenheterna från utbrottet av Newcastlesjuka medförde att strategin ändrades och började vaccinera fjäderfä mot sjukan. Kostnaderna för utbrottet kom delvis att ersättas av medel från vilket inte är medtaget i diagrammet. Frågan om statlig ersättning ska utgå för produktionsförluster varit en återkommande fråga vid tidigare översyner av epizooti- lagen. Produktionsförluster täcktes som visats tidigare i del B, kapitel 1 av försäkringar och kom sedan att omfattas av rätt till statlig ersättning. Därigenom försvann intresset från försäkringsbolagen att Produktionsförluster ersätts inte alls i vissa länder, t.ex. , medan det finns varierande grad av möjligheter i olika länder för djurägare att få ersättning från staten för vissa smittor. I t.ex. ersätts av produk- tionsförlusterna för sjukdomar, som staten bekämpar, om en stor andel av djuren i en besättning har avlivats. Under 10-års perioden –2008 betalades ersättning till djur- ägarna i för produktionsförluster med sammanlagt 75 mil- joner kronor. Om den danska modellen tillämpats skulle ha utbetalts. Besparingen skulle således uppgått till eller igenom- snitt. Om liksom inte bekämpat PRRS och para- tuberkulos hos nöt skulle kostnaden för epizootibekämpningen varit ytterligare lägre. Det som emellertid mest påtagligt skiljer från de två nordiska länderna och övriga EU-länder är statens kostnader för salmonellabekämpning. Frågan om statlig ersättning till djurägare för att bekämpa salmonella har varit föremål för diskussioner . Ersättningsreglerna har även ändrats genom att viss djurhållning har undantagits från möjligheterna till statlig ersättning och en viss självrisk har införts generellt då den statliga ersättningen har sänkts. De statliga kostnaderna i för salmonella bekämpning är dock fortfarande förhållandevis höga. I andra länder ges i princip ingen statlig ersättning till djurägare för bekämpningsåtgärder mot salmonellainfektion i en djurbesätt- ning. Djurägarna och övriga producenter i livsmedelskedjan hanterar själva denna risk i verksamheten. I som i likhet med har tilläggsgarantier för salmonella finns t.ex. en heltäckande för- säkring mot salmonella. Om ersättningsreglerna inte hade omfattat salmonella, som i och , hade de statliga kostnaderna för bekämp- ning av smittsamma djursjukdomar varit lägre –2008. ingår i beräk- ningen de statliga kostnaderna för att övervaka, kontrollera, fatta beslut om spärr och saneringsåtgärder till en kostnad om motsvarande en kostnad på i genomsnitt. Det är en väsentligt högre statlig kostnad för salmonellabekämpningen än i där staten i princip endast har veterinärkostnader för provtagning m.m. i sam- band med att en anläggning spärras. Om också den danska ersättningen vid produktionsförluster vid epizootiska utbrott hade tillämpats och inte bekämpat PRRS och paratuberkulos med statliga medel skulle den totala besparingen uppgått till drygt , klart mer än en halvering av de statliga kostnaderna jämfört med vad som faktiskt har utbetalts. Den genomsnittliga årliga kostnaden skulle uppgått till i stället för de nästan 80 miljoner konor som betalats ut . 8.3.1Utredningens kommentar om jämförelsen mellan de danska, finska och svenska ersättningssystemen I utredningens uppdrag ingår att pröva om det är möjligt att ersätta dagens skattefinansierade åtgärder inom djurhälsovården med annan kostnadsdelningen mellan stat och privat sektor. En utgångspunkt ska vara att statens kostnader minskar och blir mer förutsägbara. En tillämpning av vissa av de danska respektive finska ersätt- ningsreglerna skulle , som framgår ovan, sänka kostna- derna väsentligt för staten. Det skulle innebära endast begränsade ändringar i dagens regelverk. Frågan om djurägarnas möjlighet till ersättning genom försäkringar vid ett salmonellautbrott som i diskuteras i det följande. Utredningen kan emellertid kon- statera att det finns ett klart samband också i mellan omfatt- ningen på det statliga åtagandet och utrymmet för försäkrings- lösningar inom djurhälsoområdet. När det statliga åtagandet ökat har försäkringsmarknaden trängts tillbaka och när staten dragit sig tillbaka har mer eller mindre direkt försäkringsmarknaden vidgats. Kostnaderna för utbrottsbekämpning beror också på vilka sjuk- domar som bekämpas med stöd av lagstiftningen och hur bekämp- ningen går till. I finns inget statligt bekämpningsprogram för PRRS och paratuberkulos. För bekämpning av blåtunge- utbrottet har man valt en för den statliga budgeten väsentligt billigare alternativ än i . Efter de stora utbrottet av New- castlesjuka har danskarna valt att vaccinera mot smittämnet vilket också har begränsat de statliga utgifterna. De låga kostnaderna i kan dels förklaras av mindre gynnsamma ersättningsregler vid utbrott, dels av att det hitintills inte förekommit utbrott av t.ex. PRRS eller blåtunga. Erfarenheterna från och visar att det finns flera möjligheter att begränsa de statliga utgifterna för bekämpning av sjukdomsutbrott. Enklast är att genom ändringar i lag och för- ordning reducera ersättningen till djurägare vid sjukdomsutbrott. Utredningen är dock tveksam till om det är en lämplig väg. Det skulle innebära att den principiella inriktningen på smittskydds- politiken med en stark operativ roll för staten skulle bibehållas oförändrad utan anpassning av politiken till de nya förutsättningar som EU-medlemskapet, strukturomvandlingen inom jordbruket m.m. påkallar. har den berörde djurägaren ett mycket begränsat inflytande över bekämpningen av ett sjukdomsutbrott hos sina djur men i allmänhet också begränsade utgifter för bekämpningen. Om staten fortsatt leder det operationella bekämpningsarbetet men djurägaren får stå för hela kostnaden kan det, utöver att djurägaren kan känns sig förfördelad, innebära en mindre rationell och effektiv hantering av resurserna. Enligt utredningen bör en ändring av kost- nadsfördelningen mellan staten och näringen gå hand i hand med en ändrad ansvarsfördelning när ett utbrott i en djurbesättning ska bekämpas och i fråga om smittskyddsarbetet. 8.4Möjliga alternativ till dagens ersättningssystem I det följande redovisas några olika möjligheter att ersätta djurägare för kostnader och förluster i samband med bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Redogörelsen i det följande tar sikte enbart på alternativa finansieringsmodeller i syfte att pröva om det är möjligt att helt eller delvis ersätta dagens skattefinansiering av andra former av ersättning inom djurhälsoområdet. Först redovisas den nya finansieringsmodell för ersättning till djurägare vid sjukdomsutbrott som tagits fram inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Därefter behandlas frågan om försäkringar kan ersätta dagens skattefinansierade system eller om djurägarna själva genom sina organisationer kan utveckla en egen finansieringsmodell och i så fall hur en sådan skulle kunna se ut. 8.4.1Sjukdomsbekämpning med medel från den gemensamma jordbrukspolitiken I den senaste revisionen av den gemensamma jordbrukspolitiken – hälsokontrollen – öppnades en helt ny möjlighet för medlems- länderna att finansiera kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Om stödet utgör ett komplement till veterinär- fondens ersättningsmöjligheter eller ett alternativ är inte helt klart. Skrivningarna i förordningen tyder dock på att stöden skall sam- ordnas. Enligt rådets förordning nr 73/2009, artikel 69.1 har medlems- staterna möjlighet att bl.a. bevilja särskilt stöd till jordbrukare som drabbats av djur- och växtsjukdomar, ogynnsamma väderförhåll- anden samt miljöolyckor Ersättning kan ges i två former; som ett ekonomiskt stöd till premiekostnader för skörde-, djur- och växtförsäkringar som täcker ekonomiska förluster som orsakas av ogynnsamma väderförhållanden samt djur- och växt- sjukdomar eller angrepp av skadegörare(artikel 70, försäkrings- lösningen) genom ekonomisk ersättning för ekonomiska förluster till följd av utbrott av djur- och växtsjukdomar och miljöolyckor genom ekonomiskt bidrag till gemensamma fonder (artikel 71, fond- lösningen). Som framgår är tillämpningsområdena olika beroende på om det är frågan om en försäkringslösning eller en fondlösning. Båda form- erna för ersättning kan dock utgå för bekämpning av djursjuk- domar. Ersättningarna kan medfinansieras av medlemsstaten inom ramen för det s.k. nationella kuvertet som utgör summan av alla tilldelade stödrättigheter för varje medlemsstat och år; gårdsstödet eller stöd inom pelare 1. Från om med , 2009 har medlemsstaten möjlighet att besluta om att utnyttja högst 10 pro- cent av det nationella kuvertet för olika stöd enligt artikel 69.1. I bilaga VI till förordning 1782/2003 förtecknas de sektorer vars tidigare direktstöd omfattas av det samlade gårdsstödet. De flesta av jordbrukets produktionsgrenar ingår men inte alla eftersom några sektorer inte haft direktstöd. Det kan framför allt gälla gris- sektorn och fjäderfäsektorn. Förordningen är tydlig; i artikel 69.2 anges att de medel som kvarhålls av medlemsstaten endast får utnyttjas för stöd inom de sektorer som berörs av kvarhållandet. I en försäkringslösning kan medlemsstaten medfinansiera försäkringspremier inom ramen för de som kan sättas av från det nationella taket. När det gäller en fondlösning är möjligheterna till ersättning av medlemsstaten genom medfinansi- ering begränsad till av det nationella taket. De två möjliga ersättningssystemen har flera gemensamma regler. Båda omfattar samma grupp av djursjukdomar. Båda använder samma definition för ekonomisk förlust som kan ersättas av försäkringen eller av fonden. Båda har samma krav på samordning med andra möjliga ersättningssystem inom gemenskapen. Båda omfattar endast de sjukdomar som finns med på OIE:s lista eller omfattas av EU:s bekämpningsdirektiv. Försäkringslösningen (artikel 70) innebär ett ekonomiskt stöd direkt till jordbrukaren som avser dennes premiekostnad. För- säkringen ska täcka de ekonomiska förluster som orsakas av bl.a. djursjukdomar. I andra punkten till artikeln finns en skrivning som kan innebära en begränsning i själva försäkringssystemet. Ekonomiskt stöd får endast beviljas för förluster som orsakats av ogynnsamma väderförhållanden (som kan likställas med natur- katastrofer, i artikel 70 punkten 1.a), en djur- eller växtsjukdom eller angrepp av skadegörare som förstör av den genomsnittliga årsproduktionen för en jordbrukare under den före- gående treårsperioden eller inom föregående femårs- period, varvid de högsta och de lägsta värdena inte ska medräknas. Syftet kan tolkas som att försäkringen inte ska täcka små skador utan bara de som förstör av den genomsnittliga årsproduktionen. Vilken årsproduktion som avses är inte klart. Utredningen har försökt uppskatta hur stor andel av de utbetalda ersättningarna som inte skulle ha utbe- talats om regeln tillämpats. Det har inte varit möjligt med det under- lagsmaterial som finns att ange en exakt andel. Analysen visar emeller- tid att flera mottagare har haft förluster till följd av ett sjukdoms- utbrott som understigit av en årsproduktion. Det är möjligt för medlemsstaten att begränsa den andel av för- säkringspremien som kan komma i fråga för stöd genom att fast- ställa ett lämpligt takvärde. Den behöriga myndigheten i medlems- staten ska officiellt konstatera de händelser som åberopas för att stöd ska utgå. Stödet får heller inte utgöra ett handelshinder på den inre marknaden för försäkringstjänster. Stöd får inte begränsas till ett försäkringsföretag eller en grupp av försäkringsföretag eller ges på villkor av att försäkringsavtal ska slutas med ett företag som har säte i den berörda medlemsstaten. Medlemsstatens ekonomiska stöd till premiekostnaderna får inte överskrida av försäkringspremien. Jordbrukaren måste alltså betala av premiekostnaden. Medlemsstatens ekonomiska stöd ska samfinansieras av gemenskapen och samfin- ansieringen ska avse av det ekonomiska stödet. Det innebär en kostnadsdelning ungefär enligt följande (procenttalen har avrundats): Som ett alternativ till att ge ekonomiskt stöd till premiekostnad- erna får medlemsstaten ge ekonomisk ersättning till jordbrukare för ekonomiska förluster till följd av utbrott av djur- och växtsjuk- domar och miljöolyckor genom ekonomiska bidrag till gemen- samma fonder. Fondlösningen (artikel 71) innebär att en gemensam fond ska betala ut ersättning direkt till anslutna jordbrukare som drabbas av ekonomisk förlust och till skillnad mot försäkringslösningen betalar staten ersättning till fonden och inte direkt till jordbrukare. Jämfört med en försäkringslösning innebär en fondlösning ett större offentligt åtagande. Förordningen anger vad som menas med en gemensam fond. En fond är ett system som ackrediteras av medlemsstaten i enlighet med nationell lag; de anslutna jordbrukarna är försäkrade via fonden och fonden betalar ut ersättning till jordbrukare som drabbas av ekonomiska förluster till följd av utbrott av djur- och växtsjukdomar och miljöolyckor. Under punkten 1 i artikel 71 talas om gemensamma fonder det vill säga det kan vara frågan om flera olika fonder. I förordningen slås också fast att medlemsstaten ska fastställa regler för inrättandet och förvaltningen av de gemensamma fonderna, särskilt regler för beviljande av ersättning till jordbrukare i krissituationer och för förvaltning och tillsyn vad gäller sådana regler. Medlemsstaten ska också rapportera till kommissionen om hur artikel 71 genomförs. Begreppet fond kan verka oklart. De leder tanken till en kapital- ansamling från vilken avkastning täcker de löpande utgifterna. Här det snarare frågan om en form av försäkring/ riskfördelning. När det gäller medel som betalas till en ersättningsberättigad jord- brukare, så ska den mottagande jordbrukaren vara ansluten till fonden. De medel som betalas ut ska komma från: det kapital som byggts upp med hjälp av bidrag från anslutna och icke anslutna jordbrukare, eller från andra aktörer i jord- brukskedjan, lån som fonderna tecknar på marknadsvillkor och belopp som drivits in enligt punkt 11, (skadeståndsersättning där det i regelverket anges att den drabbades möjlighet att begära skadestånd ska föras över på fonden). Det grundläggande kapitalet får inte utgöras av offentliga medel. Fonden måste vara en egen juridisk person som kan åta sig ansvaret för de fonderade medlen. Medlemsstatens bidrag till fonden får avse tre olika fall: de administrativa kostnaderna att starta den gemensamma fonden, fördelat över högst , återbetalning av kapital och ränta avseende de lån på mark- nadsvillkor som den gemensamma fonden tecknar för att kunna betala ut ekonomisk ersättning till jordbrukare, de belopp som en gemensam fond betalar ut från sitt kapital i form av ekonomisk ersättning till jordbrukare. När medlemsstaten täcker upp utbetalningar som fonden gjort från sitt eget kapital så ska statens ekonomiska bidrag betalas i samma takt som om det vore ett lån på marknaden med den kortaste god- kända löptiden, det vill säga staten behöver inte betala så fort fonden minskar sitt kapital genom ersättning till jordbrukare. Medlemsstaten ska se till att när en jordbrukare får ersättning från fonden så ska dennes rätt att driva en skadeståndsfråga för att kompensera förlusten föras över till fonden. Detta skulle då kunna betyda att exempelvis regressrätten mot ett foderföretag skulle kunna hanteras av fonden i stället för av staten. enligt punkterna är begränsat till . Staten får också begränsa de kostnader som kan komma i fråga att behöva ersättas av staten genom tak per fond eller lämp- liga tak per enhet. Gemenskapens medfinansiering av medlems- statens stöd ska ske av de medel som avses i artikel 69.1 motsvar- ande av stödet. Kostnadsdelningen mellan stat och näringen blir den samma som i försäkrings modellen. Det innebär en kostnadsdelning unge- fär enligt följande (procenttalen har avrundats): 8.4.1.3 Utredningens kommentar till det nationella taket Under förhandlingarna i om 2003 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken föreslog att medlems- staterna skulle ha möjlighet att utnyttja det nationella kuvertet för att finansiera bekämpning av sjukdomsutbrott hos lantbrukets djur, vilket också blev rådets beslut. I pågår diskussioner mellan regeringen och jordbrukets företrädare om hur förslaget ska kunna tillämpas. Den information utredningen har fått från samtal med tjänstemän i tyder på att förslaget kan införas tidigast . Inom jordbruket är tveksamheten stor med anledning av att förslagets kostnadsdelning anses lägga allt för stor del av bördan på jordbruket. Det är också oklart i vilken utsträckning det är möjligt att omfördela medel från vegetabiliesektorn till djursektorn. Det är också oklart om det är möjligt att de sektorer, t.ex. grissektorn, där vissa producenter inte omfattas av gårdsstödet också kan få del av medlen. Svaret på frågorna är av avgörande betydelse för hur systemet ska kunna tillämpas men någon tydlig vägledning från kommissionen finns inte. Medfinansieringen tillförs systemet genom gårdsstödet. Efter- som EU:s budget finansieras av medlemsstaterna kan det hävdas att också den delen är ett statligt bidrag. Å andra sida tas medlen från gårdsstödet och kan hr jordbrukets synvinkel hävdas att medlen kommer från jordbrukarna. I den beräkning som utredning har gjort har inte tagits hänsyn till att flera produktionsgrenar står utanför gårdsstödet och således måste finansiera sitt skydd mot sjukdomsutbrott på annat sätt. Ur svensk synvinkel är också användningsområdet begränsat av att t.ex. endast ett fåtal salmonellatyper kan bekämpas med medel från det nationella kuvertet eftersom det är OIE:s lista som styr vilka smittsamma sjukdomar som kan omfattas. En osäkerhets faktor om systemets långsiktiga stabilitet är att EU:s budget ska omförhandlas . De framtida resurserna till den gemensamma jordbrukspolitiken är följaktligen inte kända och eventuell ned- dragning kan innebära att omprioriteringar blir nödvändiga. Sam- mantaget anser utredningen att det är oklart om vägen över det nationella kuvertet gör det möjligt att inrätta ett lång- siktigt hållbart finansieringssystem för kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Utredningen anser att de medel som kan frigöras via de nation- ella kuvertet inte ger möjlighet till ett långsiktigt hållbart finansi- eringssysten inom djurhälsoområdet. bör avstå från att tillämpa rådets förordning/3/2009 i denna del. Det finns ett intresse internationellt att utveckla försäkringslös- ningar inom djurhälsoområdet och det pågår flera initiativ med den inriktningen. Inom ramen för kommissionens översyn av djur- hälsolagstiftningen har också möjligheten att ersätta eller kom- plettera de statliga ersättningssystemen med att djurägare tecknar privata försäkringar för att skydda sig mot förluster vid ett sjuk- domsutbrott uppmärksammat. Något förslag föreligger dock inte. De internationella erfarenheterna från försäkringslösningar är få eftersom statlig ersättning har varit grunden i många nationella system9. De praktiska erfarenheterna av djurförsäkring är begräns- ade. Den internationella diskussionen handlar om de teoretiska för- utsättningarna för att utveckla försäkringslösningar, t.ex. hur risk 9 I Koontz S.R, Hoag D.L and Thilmany D.D, The Economics of – Concepts, Issues and International Case Studies (2005) för en översikt över av internationella erfarenheter av försäkringar som ersättningsmodell vid utbrott av smitt- samma djursjukdomar. Rapporten innehåller empiriska och teoretiska fallstudier om möjligheterna att tillämpa försäkringar mot smittsamma djursjukdomar. och problemet med otillräcklig information och riskbeteenden och konsekvenser av olika sjukdomar ska hanteras.