sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — För makar/sambor är gränsen per sökande (totalt). För inkomster över dessa inkomstgränser minskar bostadsbidraget . Att gränserna har varit oförändrade innebär att allt färre barnfamiljshushåll har kommit att bli berättigade till bostadsbidrag. har andelen ekonomiskt utsatta barn relativt sett ökat . Bostadsbidragets konstruktion med olika inkomstgränser för ensamstående- respektive sammanboendehus- håll, innebär att en klar majoritet av de ekonomiskt utsatta barnen som bor med sammanboende föräldrar, inte kvalificerar sig för något bostadsbidrag, trots att dessa totalt sett har en lika låg lev- nadsstandard som barn till ensamstående föräldrar. En möjlig lösning skulle kunna vara en högre inkomstgräns för sammanboende föräldrar så att deras barn, ekonomiskt sett, be- Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. handlas lika som barn med en ensamstående förälder. Detta kan dessutom vara motiverat utifrån ett icke-diskrimineringsperspektiv; barn bör genom bostadsbidraget ha rätt till samma ekonomiska standard oavsett i vilken hushållstyp de bor. En sådan lösning skulle även innebära att kommunernas kostnader för försörjnings- stöd skulle minska. En annan nackdel med bostadsbidraget är dess marginaleffekter vilka har varit föremål för kritik och debatt i olika sammanhang.23 räknas hela arbetsinkomsten med i den bidragsgrundande in- komsten vid beräkning av bostadsbidrag och bidraget reduceras som framkommit ovan av den del av årsinkomsten som överstiger , vilket innebär att marginaleffekten i bostadsbidraget är . Tillsammans med skattesystemet kan detta dock innebära att den sammanlagda marginaleffekten blir avsevärd.24 Denna effekt skulle eventuellt kunna lindras genom att t.ex. vikta arbetsinkomsten lägre än övriga inkomstslag vid pröv- ning av rätten till bostadsbidraget. En sådan ändring skulle dess- utom innebära att arbetslinjen förstärks. En nackdel skulle dock vara att det inte tar sikte på dem som inte har någon arbetsinkomst. En annan nackdel är att vissa bidragstagare som har inkomster över brytgränsen i skatteskalan för statlig inkomstskatt, sannolikt ånyo skulle bli berättigade till bostadsbidrag, vilket skulle innebära avse- värt ökade kostnader för staten. Ytterligare en nackdel med det nuvarande bostadsbidraget är att konsumtionsutrymmet i bidraget till viss del är styrt mot bostads- konsumtion trots att det bostadspolitiska syftet med bidraget till stor del har spelat ut sin roll. Även om det bostadspolitiska målet mot trångboddhet generellt sett har bedömts vara uppfyllt här i landet, vill dock utredningen poängtera att det ändock finns en- skilda barnhushåll som lever under förhållanden som bostadsmäs- sigt sett inte är tillfredsställande. Det allmänna barnbidraget är ett viktigt tillskott till de flesta barn- familjers hushållsekonomi. Hur barnbidraget fördelas mellan för- äldrarna kan vara en viktig fråga för de föräldrar som inte lever till- 23Se bl.a. SOU 2001:24, Ur Fattigdomsfällan och 2010:8, Enkelt och effektivt – en om grundtryggheten i välfärdssystemen. 24Se mer om bostadsbidragshushållens marginaleffekter i nämnda , s. 57. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. kan detta vara en källa till konflikt. I detta avsnitt redogör utredningen för barnbidragets syfte och konstruktion och reglerna om bidragsmottagare och delning. I avsnittet redogörs även för vilka konsekvenser dessa regler kan få för särlevande för- äldrars samarbete i frågor som rör barnets boende, omsorg och ekonomi. Frågan om föräldrar i större utsträckning än bör ha möj- lighet att själva bestämma hur de vill fördela barnbidraget mellan sig har varit aktuell i olika sammanhang . I avsnittet belyses också behovet av att barnbidraget kan delas dels när barn med särlevande föräldrar bor växelvis hos dem, dels när föräldrarna bor tillsammans. Barnbidragets syfte och konstruktion Det allmänna barnbidraget är ett grundläggande och generellt icke- behovsprövat bidrag till alla barn som är bosatta i . Det in- fördes genom lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag. Till grund för införandet låg såväl befolkningspolitiska synpunkter som rättviseskäl och socialpolitiska aspekter. Histo- riskt sett har bidraget syftat till att främja nativiteten, att utjämna standardskillnader mellan barnlösa och barnrika familjer samt att garantera en viss minimistandard för barnfamiljerna.25 Av lagen om allmänna barnbidrag framgick det tidigare att barnbidraget ska gå till barnets uppehälle och uppfostran.26 Barnbidraget är avsett att täcka kostnader för ett barns materi- ella behov, vilka kan variera i enskilda fall. Bidraget är dock gene- rellt till sin natur och är inte avsett att täcka alla kostnader för ett barn. För många barnfamiljer utgör barnbidraget ändå ett viktigt tillskott till hushållsekonomin. Barnbidraget kan därmed sägas ut- göra en kompensation för den försörjningsbörda föräldrar har för att tillgodose barnets behov. I praktiken har bidraget kommit att bli ett allmänt konsumtionsstöd för hushåll som har barn. Denna bild förstärks också av att bidraget vanligen utgör en integrerad del av hushållsekonomin. Barnbidragets konstruktion och ändamål innebär att det finns en nära koppling mellan bidraget och de direkta omkostnader som en förälder har när han eller hon har omsorgen om barnet. 25Riksförsäkringsverket, RFV Analyserar 2000:3 Delat barnbidrag, s. 19. 261 § i den upphävda lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. på vad bidraget ska räcka till, samt om det finns behov av att dela på bidraget varierar självfallet mellan familjer beroende på ekonomisk situation och fördelning av försörjningsansvar för barnet. I den allmänna debatten ges ibland sken av att barnbidraget är ett slags extra stöd till ensamstående föräldrar med låga inkomster, eller att det syftar till att utjämna inkomstskillnader mellan två separerade föräldrar, snarare än att det främst ska bidra till att täcka kostnader för barnet. Ett grundläggande kriterium för att kunna vara mottagare av barnbidrag är att föräldern är vårdnadshavare för barnet. Om en förälder har ensam vårdnad om barnet är det han eller hon som får barnbidraget (16 kap. 4 § SFB). Föräldrar som har gemensam vård- nad kan anmäla till vem av dem som ska vara bidragsmottagare. Dessa regler gäller oavsett om föräldrarna bor ihop eller är särlevande. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn men barnet bor varaktigt tillsammans med endast en av dem, har efter anmälan den föräldern rätt att få barnbidraget (16 kap. 7 § SFB). Om någon anmälan om bidragsmottagare inte görs betalas barnbidraget ut till modern (16 kap. 5 § SFB). Dessa regler ger föräldrarna möjlighet att tillsammans bestämma vem av dem som ska ta emot bidraget. Föräldrarna kan senare när som helst anmäla ändrad betalningsmottagare. Föräldrar som lever tillsammans kan emellertid inte få barn- bidraget delat mellan sig. Det är endast när föräldrarna inte lever ihop och barnet bor varaktigt hos dem båda (växelvis boende) som en delning är möjlig. En anmälan om delning av barnbidraget ska i sådana fall göras av båda föräldrarna, dvs. det krävs att de båda är överens om en delning. Barnbidraget betalas då ut med hälften till vardera föräldern. Om ingen anmälan om bidragsmottagare görs betalas alltså bidraget ut till barnets mor. Det finns en historisk förklaring till detta. I förarbetena från 194727 kan bl.a. utläsas att: modern, som i allmänhet hade den omedelbara omvårdnaden om bar- net, vore bäst skickad att bedöma dess behov och därmed även vunnes garanti för den lämpligaste användningen av de för barnets bästa av- sedda bidraget. (---) Om modern tillerkännes rätt till barnbidraget, torde man med större säkerhet kunna räkna med att bidraget verkligen kommer barnet tillgodo och får den standardhöjande effekt som avses. Såsom från olika håll påpekats tala dessutom praktiska skäl, bland annat att modern i allmänhet har större möjligheter än fadern att per- 27 Se prop. 1947:220, Förslag till allmänna barnbidrag, s. 91. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. sonligen utkvittera beloppet, för att modern sättes som generell bidragsmottagare. Även om ovanstående citat härrör sig från då separationer var tämligen ovanliga och utpekandet av modern som den bäst lämpade bidragsmottagaren kan verka provocerande ur ett jäm- ställdhetsperspektiv, finns således än en regel som innebär att könet avgör vem som är bidragsmottagare för barnbidrag. Det som ansågs som radikalt att lämna barnbidraget till modern i stället för till fadern såsom familjeförsörjare, framstår som föråldrat. har kvinnors inträde på arbetsmarknaden, synen på föräldraskap, föräldraansvar och jäm- ställdhet förändrat vår syn på kvinnors och mäns ansvar för hem och barn. Det är ett faktum att pappor i högre grad än tidigare tar del i omvårdnaden om barnen och att mammor förvärvsarbetar i en större utsträckning. ser också familjebildningen och barns boende annorlunda ut än vad den gjorde tidigare. Ändå förutsätts en mamma få bidraget framför en pappa. Till vem av föräldrarna lämnas barnbidraget ? Barnbidrag betalas ut för cirka 1,7 miljoner barn. var det enligt uppgift från cirka 62 000 fäder (vilket motsvarar ) och 960 000 mödrar () som fick barnbidrag utbetalat till sig. De fäder som är bidragsmottagare ut- görs av fyra kategorier, nämligen de som; 1.har ensam vårdnad om barnet, 2.de som delar på bidraget med den andra föräldern, 3.de som har valts som bidragsmottagare i samband med barnets födelse (möjligt först för barn födda efter ), samt 4.de som har gemensam vårdnad om barnet men barnet bor varaktigt endast med fadern. Cirka 12 000 av fäderna fick barnbidrag som ensamma vårdnads- havare (enligt kategori 1 ovan vilket motsvarar av de mottagande fäderna). Av alla de barn som bor växelvis28 hos sina 28 av alla barn med särlevande föräldrar, cirka 500 000 barn, bor växelvis enligt SCB:s studie Jämställt föräldraskap, vilket motsvarar cirka 150 000 barn. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. föräldrar delas barnbidraget endast för cirka 14 200 barn. Det inne- bär att 14 200 fäder får delat barnbidrag för något barn (kategori 2 ovan vilket motsvarar av de mottagande fäderna). När det gäller såväl kategori 3 som 4 ovan, är det svårt att be- döma hur många dessa är. har t.o.m. följt i vilken utsträckning föräldrar har valt att dela på barnbidraget. föddes cirka 50 320 barn för vilka föräldrarna hade möjlighet att välja vem av dem som skulle uppbära barnbidraget. I samband med barnets födelse finns denna möjlighet till delning endast för bidrag för barn som föds inom ett äktenskap eftersom det förutsätter att föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet. För sammanboende ogifta föräldrar anmäls gemensam vårdnad vanligtvis i samband med att faderskapet bekräftas hos socialnämnden. valdes 8 800 fäder respektive 11 520 mödrar som bidragsmottagare. Det finns ingen uppgift om i vilken utsträckning föräldrarna var sammanboende, men det förefaller sannolikt att de flesta föräldrar som har valt att dela på barnbidraget bor till- sammans. Det verkar mindre troligt att fadern skulle väljas som bidragsmottagare för det nyfödda barnet om föräldrarna levde isär. För övriga barn blev mödrarna automatiskt valda som bidrags- mottagare p.g.a. att föräldrarna inte svarade på förfrågan om vem av dem som barnbidraget ska lämnas till. Enligt gällande lagstiftning betalas bidraget då automatiskt ut till modern, vilket är den vanligaste situationen för sammanboende föräldrar. Möjligheten att välja bidragsmottagare har funnits och fr.o.m. denna tidpunkt har föräldrarna fått en för- frågan om vem av dem som ska uppbära barnbidraget. Antal valda fäder som mottagare fr.o.m. t.o.m. är dock enligt mycket osäkra siffror. Det går inte att utgå från den refererade periodens antal och multiplicera den med de tre tidigare åren, eftersom antalet barn som har fötts inom äktenskapet under dessa år troligtvis inte överensstämmer med den aktuella perioden. Andra faktorer som kan påverka uppgiften är att familjebilden kan ha förändrats sedan valet gjordes för de barn som föddes –2008, dvs. föräldrarna kan ha separerat och då anmält ändring av bidragsmottagare (och sålunda ingå i kategori 4 ovan). har ingen information som visar vad en för- ändring av bidragsmottagare kan bero på. Hur många fäder som valdes som bidragsmottagare och som är det Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. är inte känt. Anledning till byte av bidragsmottagare kan t.ex. vara att föräldrarna har flyttat isär, men det kan också bero på att en ändring är fördelaktig för rätten till flerbarnstillägg. Samman- boende föräldrar har ofta ekonomin ordnad så att en av dem är bidragsmottagare av barnbidrag för familjens samtliga barn. En anledning till att föräldrar gjort ett aktivt val av bidragsmottagare kan därför också tänkas vara att föräldrarna har barn ihop och att det anses vara praktiskt att alla bidragen går till en och samma person. Vad gäller kategori 4 ovan innehåller den troligen framför allt de fäder som anmält att de ska vara mottagare p.g.a. att de har vårdnad om barnet och barnet bor varaktigt endast hos dem. Men i denna kategori kan även finnas fäder som har valts som bidragsmottagare än i samband med barnets födelse. I SCB:s enkätstudie Jämställt föräldraskap som utförts på upp- drag av regeringen, har 7 830 särlevande föräldrar svarat på frågan om till vem barnbidraget betalas ut samt hur nöjda de är med vem som är bidragsmottagare. Av de föräldrar vars barn bor växelvis uppger att de delar på barnbidraget. uppger att det är mamman som får barnbidraget och att det är pappan. Tabell 1 Till vem betalas barnbidraget ut när barnet bor växelvis?, andel i procent, 2010 Jag mottar hela bidraget Den andra föräldern mottar hela Källa: Enkäten Jämställt föräldraskap, 2010. Av alla föräldrar som i ovan nämnda studie uppgav att deras barn bodde halva tiden hos dem, var nöjda och missnöjda med fördelningen av barnbidraget. Uppdelat på bidragsmottagare framgår att en majoritet av de föräldrar som delar på barnbidraget är nöjda med detta. Pappor är i större utsträckning nöjda jämfört med mammor, . Det kan finnas flera olika anledningar till detta. Det kan vara så att kvinnor av tradition anser sig ha mer rätt till bidraget, dels utifrån att de oftare har sämre ekonomi än män, dels för att de oftare har hand om inköpen Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. för att täcka barnens behov.29 Det går dock inte att säkert uttala sig om detta utifrån enkätresultaten. De föräldrar som själva är bidragsmottagare är oftast nöjda, speciellt kvinnor, och ingen av dem som mottar barnbidraget är missnöjd. Bland de föräldrar som inte är bidragsmottagare är cirka en tredjedel missnöjd och ungefär lika många är nöjda. Tabell 2 Andelen nöjda respektive missnöjda med fördelningen av barnbidraget bland föräldrar som har barn boende växelvis, andel i procent, 2010 Den andra mottar hela Källa: Enkäten Jämställt föräldraskap, 2010. Av enkätstudien framgår inte hur själva barnbidragsbeloppet används och inte heller i vilken omfattning föräldrarna använder det till inköp för barnen. En mer generell fråga har dock ställts om vem av föräldrarna (i sammanboende eller ombildade familjer) som sköter detta. Slutsatsen är att det oftast är mamman som sköter inköpen till barnet. Nästan sex av tio särlevande pappor uppger att de köper mindre eller nästan inget till barnen, medan av mammorna uppger att de köper mer eller nästan allt till barnen. av mammorna respektive av papporna anser att de delar lika på inköpen. Tendensen att papporna i större utsträckning värderar sin insats högre jämfört med mammorna, återkommer också i flera andra sammanhang av utredningens kartläggningar, bl.a. när det gäller i vilken omfattning den bidrags- skyldige föräldern betalar för barnets kostnader utöver under- 29 Jämför resultat av Nordeas Synovate-undersökning om familjeekonomi där det framgår att kvinnorna tar det största ansvaret för inköp till barnen. De flesta beslut om inköp tar makar/sambor gemensamt men män bestämmer när det gäller elektronik och försäkringar, medan kvinnorna beslutar om presenter, mat och kläder. Av de 1 000 personer som deltog i undersökningen tycker att det är svårt att prata ekonomi med sin partner och lika många döljer hur mycket de handlar eller tycker att partnern gör av med för mycket pengar. Hälften av paren är ofta eller ibland oense om privatekonomiska frågor. Hälften av dem som deltog i studien hade helt gemensam ekonomi och hade helt separat ekonomi. Ombildade familjer var mer ovilliga till att slå ihop ekonomin än andra familjer. Refererade uppgifter har hämtats från pressmeddelande från Nordea . Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. hållet,30 samt i vilken omfattning män definierar eller anser att barnet bor växelvis.31 Tabell 3 Vem av föräldrarna sköter inköpen till barnen? Andel i procent, 2010 Källa: Enkäten Jämställt föräldraskap, 2010. Problem med nuvarande regel om delning av barnbidraget Nuvarande regler om val av bidragsmottagare respektive delning av barnbidrag verkar inte ha fått något större genomslag för fäderna. De cirka 14 200 barn som barnbidraget delas för motsvarar endast omkring en tiondel av alla barn som bor växelvis. Det finns av naturliga skäl ett mörkertal för hur många föräldrar vilkas barn bor växelvis som skulle vilja ha barnbidraget delat till hälften, eftersom en delning förutsätter en gemensam ansökan till . Av ovanstående tabell 2 framgår dock att cirka två tredjedelar av såväl mammor som pappor inte är nöjda med hur barnbidraget betalas ut när barnet bor växelvis och den andra föräldern får hela bidraget. Regelverket i sig ger inte föräldrar något utrymme att dela på barnbidraget när de inte kan komma överens om en delning. Detta betyder inte att föräldrarna nödvändigtvis alltid har en kon- flikt om huruvida barnets boende definieras som ett växelvist bo- ende, eller om hur försörjningsansvaret ska fördelas mellan dem – även om det förekommer. Avgörande torde i stället vara att valet av bidragsmottagare från den tid barnet föddes och föräldrarna var sammanboende (eller snarare resultatet av att då inte välja bidrags- mottagare), är det som senare kan få oönskade konsekvenser i samband med en separation. Det är förståeligt att föräldrar kan ha en helt annan inställning till vem som ska vara bidragsmottagare när de inte längre lever tillsammans. Att det oftast är modern som är bidragsmottagare har flera för- klaringar. Som ovan nämnts anmäler många föräldrar inte vem som ska vara bidragsmottagare och då betalas bidraget automatiskt ut 30Se nedan avsnitt 11.4.1. 31Se ovan i kapitel 7. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. föds dessutom drygt hälften av alla barn som barn till ogifta föräldrar och för dessa barn fastställs faderskapet först i efterhand, vilket betyder att barnbidraget ofta betalas ut till modern om faderskapet ännu inte har fastställts eller är oklart. Det kan dock anses vara ett förlegat synsätt att lagen utgår från att modern ensam ansvarar för barnet. Att regelverket har öppnats upp utifrån en förändrad familjebildning som möjliggör delad utbetalning och en vidgad möjlighet till anmälan av bidragsmottagare, betyder dock inte att regelverket fungerar friktionsfritt. Behovet av att dela på barn- bidraget gör sig särskilt gällande bland särlevande föräldrar. Att kunna dela på bidraget är något som inte sällan diskuteras mellan dem. Exempelvis har () gjort gällande att delningsfrågan allt oftare kommer upp i samarbetssamtalen hos de kommunala familjerättsmottagning- arna.32 Barnbidragets betydelse för särlevande föräldrar bekräftas också av , vars uppfattning är att vissa särlevande föräldrar, trots gemensam vårdnad och växelvis boende, har svårt att komma överens om en delning av bidraget.33 kan andra föräldrar samarbeta även i ekonomiska frågor som rör barnet, allt utifrån barnets bästa. Enligt kan det vara så att dessa föräldrar har valt att låta barnbidraget betalas ut till modern p.g.a. att hon ombesörjer löpande kostnader för klädinköp m.m., medan fadern kanske står för andra kostnader, t.ex. avgift för förskola eller fritidsaktiviteter. Denna bild förstärks av de berättelser utredningen har tagit del av från särlevande föräldrar. Av dessa framgår att den mamma som å ena sidan ursprungligen varit bidragsmottagare sedan barnet föd- des, senare av olika skäl inte vill dela med sig av hälften av bidraget till pappan om barnet bor växelvis efter en separation. I vissa fall är hon ensamstående och lever under knappa ekono- miska förhållanden och har svårigheter att få ekonomin att gå ihop efter en separation. En pappa som har barnet boende växelvis hos sig anser å andra sidan att det är diskriminerande att han inte kan vara bidragsmottagare för hälften av barnbidraget p.g.a. att mamman nekar till detta, som han förutsätts ta sin del av försörjningsansvaret för barnet. 32Synpunkt som lämnades från () i samband med utredningens hearing . Se bilaga 10. 33Synpunkter från vid utredningens hearing . Se bilaga 10. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. Regeln om att föräldrarna måste vara överens för att kunna dela på barnbidraget har alltså i praktiken kommit att fungera som en vetorätt för modern (eller fadern om det är han som varit bidrags- mottagare från början när föräldrarna sammanlevde), att kunna be- stämma om bidraget ska delas eller inte när barnet bor växelvis. Nuvarande regelkonstruktion kan påverka föräldrarnas möjlig- heter att komma överens om barnets boende och den därtill kopp- lade fördelningen av försörjningsansvaret. En förälder som befarar att bli av med hälften av barnbidraget kan bli negativt inställd till att barnet tillbringar alltför mycket tid med den andra föräldern och vill inte att barnet ska bo växelvis, medan den andra föräldern kanske eftersträvar ett växelvist boende av ekonomiska skäl för att dels kunna få hälften av barnbidraget, dels för att slippa betala underhåll för barnet.34 Det finns med andra ord risk att det är eko- nomiska incitament som styr föräldrarnas inställning till barnets boende och umgänge med den andra föräldern, snarare än vad de anser vara det bästa för barnet. Denna situation åskådliggör också att det finns ett behov av att särlevande föräldrar behöver mer råd och stöd för att kunna komma överens i ekonomiska frågor efter en separation.35 I vilken omfattning barnbidragsreglerna påverkar särlevande föräldrar att enas om barnets vårdnad och bosättning, har under- sökts i en enkätstudie riktad till familjerättsadvokater, handläggare vid de kommunala familjerättsmottagningarna/socialtjänsterna samt barnbidragshandläggare vid Försäkringskassan.36 En klar majoritet av respondenterna angav att barnbidraget försvårar för- äldrarnas möjligheter att komma överens om var barnet ska bo (av familjerättsadvokaterna och av handläggarna i kommunen respektive Försäkringskassan.37 Det finns flera orsaker till att föräldrar har ett ökat fokus på att kunna dela barnbidraget, men en viktig orsak är att barn i hög grad bor växelvis hos sina föräldrar efter en separation. Båda föräld- rarna förutsätts i dessa fall ha ett jämbördigt och gemensamt ansvar 34En förälder anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet genom att barnet bor växelvis, se mer nedan under kapitel 11. 35Se mer om detta under kapitel 9 och utredningens överväganden i avsnitt 13.4.1 och 13.7– 36Enkätundersökningen genom fördes av professor vid , och redovisas i JT 2004/05 s. 814 ff, Ryrstedt E., Bidrag och särboende föräldrar. Undersökningen genomfördes dock innan den nuvarande möjligheten till delat barnbidrag infördes. 37Läs mer om undersökningens resultat avseende underhållsreglers betydelse för föräldrar att komma överens i avsnitt 11.2 nedan.