sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — För de föräldrar som inte önskar vara bundna av underhålls- stödets ramar för att reglera underhåll, kan denna skillnad i de två underhållsregelverken utgöra ett incitament för föräldrar att lämna underhållsstödet och i enlighet med regeringens uppsatta mål, i stället välja att själva reglera underhållet med hjälp av föräldrabal- kens regler. En sådan situation kräver dock alltjämt att det inrättas en instans som kan bistå föräldrarna att enas om ett avtal om underhållsbidrag. Möjligheterna till att tillämpa en nettoberäkning av underhållsstödets storlek innebär dessutom att det alltjämt skulle finnas en enhetlighet mellan de två olika sätten att reglera underhåll vad gäller möjligheten att beakta umgängets omfattning. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Utredningens förslag: Bestämmelserna om avdrag för underhåll vid umgänge ska upphöra att gälla från och med tid efter . Dessa bestämmelser ska dock fortfarande tillämpas beträffande avdrag som hänför sig till tid före ikraft- trädandet. Anmälan om avdrag får dock inte göras senare än . Enligt nuvarande bestämmelser kan en bidragsskyldig få avdrag för underhåll när han eller hon har haft barnet hos sig, endast om anmälan om vistelsen görs till från utgången av den kalendermånad då barnets vistelse hos den bidragsskyldige upphörde.100 Avdrag kan endast göras på tillkom- mande betalningsbelopp som underhållsstöd betalas ut för, eller på en redan befintlig skuld för utgivet underhållsstöd. Utredningen föreslår att bidragsskyldiga inte ska kunna göra umgängesavdrag . Möjligheten att anmäla umgänge för tiden behöver dock finnas kvar. Bestämmelserna måste därför gälla efter tidpunkten för ikraftträdande. Detta har också beröringspunkter med utredning- ens förslag om att förmånstiden för underhållsstöd ska begränsas till (se avsnitt 13.4.4). Med en begränsad förmånstid måste pågående ärenden om underhållsstöd dras in . Detta tillsammans med att umgängesavdraget föreslås upp- höra, innebär att det som längst kan finnas en skuld för den bidragsskyldige , när anmälan om avdrag görs för en vistelsetid fram till och med . Med nuvarande bestämmelser om umgängesavdrag skulle anmälan om avdrag kunna göras . Det finns därför skäl att begränsa tiden inom vilken en sådan anmälan ska kunna göras. Utredningens förslag är att anmälan inte får göras senare än . Detta innebär att avdrag som beviljas för vistelsetid endast kan dras av på eventuell skuld fram . För avdrag som beviljas för kommer det inte finnas någon utbetalning av underhållsstöd som motsvarande avdrag kan göras för eftersom underhållsstöd för januari betalas ut förskottsvis . 100 Se 19 kap. 19 och 20 §§ SFB. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . 13.4.8Behov av kartläggning av bidragsskyldigas skuldsituation och dess konsekvenser Utredningens bedömning: Kunskapen om bidragsskyldiga för- äldrars skuldsituation och dess konsekvenser behöver uppdate- ras och fördjupas. Regeringen bör därför ge och i uppdrag att i samverkan kart- lägga och analysera dessa föräldrars skuldsituation och vilka konsekvenser den får för den enskilde och andra berörda, dvs. barnet, make/sambo samt staten. Med utgångspunkt i kartlägg- ningen bör även behovet av förändringar av nuvarande regler analyseras. Utredningen har under utredningsarbetet fått många och starka signaler om att återbetalningsreglerna inom underhållsstödet och därtill hörande indrivningsregler för skulder uppkomna inom underhållsstödssystemet inte fungerar på ett helt tillfredsställande sätt. Många bidragsskyldiga fastnar i en långvarig skuldsituation vilket ytterst riskerar att gå ut över barnet (se mer i avsnitt 11.12). Detta kan i stor utsträckning vara del av en större fattigdomspro- blematik som bör ses i ett större sammanhang, och som inte kan lösas enbart genom förändringar i regler om indrivning, eller genom att beakta obetalda underhållsstödsskulder inom ramen för en gäl- denärs förbehållsbelopp. Mellan de två olika sätten att reglera underhåll, dvs. genom underhållsbidrag eller underhållsstöd, finns det relativt stora skill- nader i hur mycket den bidragsskyldige ska betala.101 En skillnad är att underhållsbidrag beräknas på förälderns aktuella inkomst och levnadskostnader medan återbetalning av underhållsstöd beräknas på förälderns senast taxerade inkomst, vilket i praktiken avser inkomster bakåt i tiden. Att återbetalningsskyldigheten är baserad på inkomster tillbaka i tiden kan i vissa fall, vid t.ex. lång- varig sjukdom eller arbetslöshet, slå hårt mot den bidragsskyldige förälderns ekonomi och kan också verka konfliktdrivande mellan föräldrarna samt försvåra eller förhindra umgänge med barnet, pga. de kostnader det medför. Att beräkna återbetalningsskyldigheten inom underhållsstödssystemet på ett sätt som t.ex. tar hänsyn till den aktuella inkomsten har tidigare diskuterats i olika sammanhang 101 Jfr kapitel 12 ovan där det finns empirisk undersökning och typfallsberäkning om skillnader mellan underhållsbidrag och underhållsstöd. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . utan att det har lett till någon lagändring.102 läm- nade en återrapportering om underhållsstödets återbetalningsregler till regeringen där det framkom att det då var av de bidragsskyldiga (motsvarade då cirka 7 000 personer) som hade en väsentlig försämring av sin aktuella inkomst jämfört med den taxerade inkomsten.103 ansåg i sin återrapportering att det behövs åtgärder för att underlätta för den här gruppen bidragsskyldiga. Myndigheten lämnade ett förslag på att ränta inte ska debiteras när den bidragsskyldige har beviljats anstånd. Regeringen har inte föreslagit någon sådan förändring. Det var visserligen en förhållandevis liten grupp som enligt åter- rapporteringen hade ett återbetalningsbelopp som var beräknat på en inkomst som var större än den rent faktiska, men konsekven- serna för den enskilde kan bli långtgående och ska därför inte underskattas. Utredningen kan emellertid konstatera att det saknas djupare kunskap om vilka konsekvenser återbetalningsreglerna inom underhållsstödet och därtill hörande indrivningsregler och skuldhantering innebär för bidragsskyldiga. För att få en bättre helhetsbild behöver bl.a. följande frågor besvaras. -I vilken omfattning är dessa personer skuldsatta vad avser såväl tid- som beloppsmässigt? -Vilka konsekvenser för detta med sig för den bidragsskyldige själv och dennes familj? -Hur påverkar det en ombildad familjs situation vad gäller möj- ligheterna att samarbeta och ta försörjningsansvar för mina, dina och våra barn? -Hur påverkar det livssituationen i stort och relationen och um- gänget med barn? 102Se SOU 2003:42, Ett reformerat underhållsstöd, s. 231 ff. samt prop. 2004/05:116, s. 56 ff. Jämförelser har också gjorts med reglerna för bostadsbidrag och studiemedelssystemet, i sistnämnda finns t.ex. möjlighet till nedsättning av årsbeloppet vid en förändrad inkomst. 103Se återrapportering (dnr 97679/2005) av uppdrag angående under- hållsstöd daterad , dnr S2006/4516/FST. Med väsentlig försämring av inkomsten avsågs en förändring på per taxeringsår. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . -Skiljer sig umgängets omfattning åt mellan barnet och den bidrags- skyldige föräldern beroende på om denne är skuldsatt eller inte?104 -Vad innebär principen om barnets bästa i detta avseende och finns det behov av att stärka denna; och i så fall hur? -I vilken omfattning finns det samvariationer mellan olika orsaker till skuldsättningen, t.ex. vilken betydelse har den enskildes kun- skaper, arbetsförmåga, hälsotillstånd m.m.105 sammantaget med regler för underhåll och indrivning av obetalda underhålls- skulder? Svaret på dessa frågeställningar behövs i sin tur för att t.ex. kunna bedöma om de kriterier som ställs för att kunna bevilja eftergift är alltför snäva. Det bör vidare klargöras i vilken omfattning det är underhållsstödsskulder som har gett upphov till den enskildes skuldsättning eller om denne ofta har skulder . Utredningen har övervägt om det vore lämpligt att föreslå ökade möjligheter till eftergift av återbetalningsbelopp när den bidrags- skyldige föräldern drabbas av väsentligt försämrade inkomstför- hållanden för att motverka att föräldern hamnar i en skuldfälla som t.ex. kan försvåra möjligheterna att få till stånd umgänge med barnet pga. alltför knappa ekonomiska omständigheter. Ett sådant förslag skulle också kunna undanröja eller dämpa en konfliktdri- vande faktor i förhållande till boföräldern som har ansökt om underhållsstöd (som enligt den bidragsskyldige har gett upphov till skulden). I vilken utsträckning ett sådant förslag skulle få avsedd effekt utan att i alltför stor utsträckning urholka underhållsskyldigheten är dock svårt att uttala sig om. Det kan också ifrågasättas hur lämpligt det är att luckra upp det strikta försörjningsansvar som föräldrar har för sina barn. En avvägning måste också göras av hur pass viktigt det är med ett enhetligt synsätt i dessa frågor mellan underhållsstödet å ena sidan och underhållsbidraget å den andra. Den nuvarande möjligheten till anstånd inom underhållsstöds- systemet ger visserligen lindring för den skuldsatte men innebär 104Eventuella skillnader kan indikera att det finns svårigheter att ha ett umgänge pga. den dåliga ekonomin. 105I SOU 2008:82, Vägen tillbaka för överskuldsatta, s. 73 f, finns en rad olika faktorer listade som har ansetts vara viktiga förklaringar till varför individer inte betalar sina räk- ningar; traumatiska händelser, system för sociala skyddsnät, kunskaper om ekonomi, socialt nätverk, ekonomisk situation, personlighet, hälsotillstånd och arbetsförmåga. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . också en mycket utdragen och ofta långvarig skuld- situation till dess barnet är vuxet; skulden ska ändå beta- las.106 Det finns därför anledning att ställa frågan om anståndsreg- lerna ibland riskerar att stjälpa den enskilde i stället för att hjälpa? En jämförelse kan göras med regler om underhålls- bidrag där den bidragsskyldige inte kan anses vara underhållsskyl- dig om han eller hon inte har någon ekonomisk förmåga – under- hållsskyldigheten enligt är alltså inte ovillkorlig. Inom underhållsstödssystemet växer i stället skulden under hela den tid som den bidragsskyldige har anstånd med betalningen.107 Den huvudprincip som bär upp det nuvarande systemet och som innebär att det i första hand är föräldrarna som har det eko- nomiska ansvaret för sina barn och att barnets behov och kostnader ska vara en högt prioriterad utgift – ett primärt åtagande för föräld- rarna – är dock enligt utredningen viktig att upprätthålla. Särskilt som det finns anledning att tro att underhållsstödssystemet som sådant har kommit att urholka denna princip (se avsnitt 13.4.1 ovan). Principen att föräldrarna är de som i första hand ansvarar för sina barns försörjning är också väl förankrad i såväl svensk som internationell rätt. Att kostnaden för ett barns försörjning inte övervältras på det allmänna är viktigt både för barnet och från rätt- visesynpunkt. Utgångspunkten bör vara att samma krav ställs på bidragsskyldiga föräldrar som på föräldrar som lever tillsammans med sina barn. Övriga kostnader som en förälder har bör endast i begränsad utsträckning – bara när det är nödvändigt – tillåtas inkräkta på förälderns ekonomiska ansvar för sina barn. Också av statsfinansiella skäl är det viktigt att våra gemensamma resurser används på bästa sätt och att inte en omotiverat stor del av kostna- derna för barn med särlevande föräldrar får bäras av det allmänna. Strävan att upprätthålla den förhållandevis strikta principen om föräldrars underhållsskyldighet gör varken från eller till för en hårt skuldsatt bidragsskyldig förälder. Beror skuldsättningen på att den 106Enligt lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m., preskriberas dock en fordran på återbetalningsskyldighet för underhållsstöd efter utgången av det kalenderår under vilket beloppet förföll till betalning. Har den bidragsskyldige helt eller del- vis beviljats anstånd med betalningen preskriberas fordringen tidigast efter utgången av det kalenderår när anståndet upphörde att gälla. Eftersom ett beslut om anstånd följs av ett beslut om s.k. fortsatt anstånd, kan det ta mycket innan ett beslut om anstånd upphör. Därav följer att det i ett ärende om återbetalningsskyldighet där anstånd har beviljats som regel inte kan bli fråga om någon preskription av fordran. 107Det bör dock klargöras att återbetalningsskyldigheten för lämnat underhållsstöd inte är ovillkorlig. Har den bidragsskyldige en årsinkomst under grundavdragets storlek på blir betalningsbeloppet . SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . bidragsskyldige har fått en väsentlig försämring av den aktuella inkomsten, hjälper det inte att han eller hon hade en bättre inkomst . Principen om en strikt underhållsskyldighet innebär då inget ytterligare incitament för honom eller henne att ta ett större ansvar för barnets försörjning; det resulterar endast i en låg ekonomisk standard . Dessutom ofta en standard under nivån för försörjningsstöd eftersom skulder inom underhållsstödssystemet som sagt inte beaktas vid beräkning av ekonomiskt bistånd. Om statens förskottering av underhåll i stället vilade på en civil- rättslig grund skulle situationen sannolikt vara en annan (jfr utred- ningens övervägande i denna del, avsnitt 13.4.3). Betydligt färre bidragsskyldiga föräldrar skulle då hamna i sådana skuldsituationer som de gör med det nuvarande underhållsstödssystemet eftersom den aktuella inkomstsituationen skulle kunna påverka underhålls- bidragets storlek i en större utsträckning. Det nuvarande problemet med skuldsättning förstärks dessutom av att det inte finns någon instans som kan bistå föräldrarna och hjälpa dem komma överens om ett underhåll baserat på förutsättningarna i det enskilda fallet (jfr avsnitt 13.4.1 ovan). Utredningen anser att det finns mycket som talar för att det finns behov av en större flexibilitet även inom regelverket för åter- betalning av underhållsstöd. Utredningen har fått många beskriv- ningar från enskilda om stelbenta regler som försvårar situationen på ett sätt som inte kan vara försvarbart. Det borde finnas större utrymme för att ta individuell hänsyn till den bidragsskyldiges situ- ation och förmåga att betala, t.ex. utrymme för avbetalningsplaner som inte ryms inom det nuvarande regelverket som är detsamma för alla typer av statliga fordringar. Utredningen anser emellertid att dessa frågeställningar inte i till- räcklig utsträckning täcks av befintliga direktiv då det främst rör insolvensrättsliga spörsmål. Utredningen anser dock att det är angeläget att frågeställningarna utreds i särskild ordning. Särskilt angeläget är det med anledning av resultatet från utredningens enkät på BRIS-webben enligt vilken barn har angett att pengar och ekonomiska spörsmål är det som deras föräldrar bråkar mest om, av de barn som deltog uppgav detta. I webbenkäten sva- rade dessutom av alla de barn som deltog att det händer att de inte kan träffa sin andra förälder för att det inte finns pengar. För enbart de barn som angav att föräldrarna bråkar om ekonomi så hade närmast en tredjedel () varit med om den erfa- Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Det är oroväckande att så många av de som svarat uppger att de skuldbelägger sig; om jag inte fanns så skulle de inte behöva bråka om pengar.108 De barn som svarade på enkäten torde dock inte ge en representativ bild av hur situationen ser ut för hela lan- det. Sammantaget anser utredningen att regeringen bör ge Försäk- ringskassan och i uppdrag att i samver- kan utifrån ett barnperspektiv, utvärdera effekterna av dels åter- betalningsskyldigheten för utgivet underhållsstöd, dels reglerna om anstånd, eftergift samt indrivning av skulder för obetalda återbetal- ningsbelopp som uppkommit inom underhållsstödssystemet. Upp- dragstagarna bör även analysera behovet av förändringar av nuva- rande regler i detta hänseende och lämna förslag på erforderliga åtgärder. 13.4.9Förbehållsbelopp för umgängesförälder vid utmätning Utredningens förslag: En umgängesförälder ska vid utmätning av lön få förbehålla sig kostnader för barnets uppehälle. Utredningens kartläggning i avsnitt 11.12 ovan visar att bidrags- skyldiga föräldrar med skulder till följd av obetalda återbetalnings- belopp för lämnat underhållsstöd har ökat hos Kronofogdemyn- digheten (KFM) . Även andelen återkommande gälde- närer som har skulder för obetalda återbetalningsbelopp har ökat , av gäldenärerna för underhålls- stödsskulder återkom hos KFM . Enligt uppgift från KFM hade knappt 47 000 personer skulder för återbetalnings- belopp för utgivet underhållsstöd . Det innebär mer än 1,7 miljoner skuldposter och i skuld- belopp, vilket motsvarar per gäldenär.109 Detta innebär att underhållsstödsskulder är den vanligaste skuldposten hos KFM. Uppskattningsvis handlar dessa skulder om cirka 100 000 barn. Som en jämförelse är det cirka 1 000 personer som har skulder hos KFM för återbetalning av underhållsbidrag. Utred- ningens slutsats är att återbetalningsreglerna inom underhållsstödet inte fungerar på ett tillfredsställande sätt när så pass många åter- 108Se mer om utredningens enkät till barn på BRIS-webben i betänkandets bilaga 5. 109Uppgifter till utredningen från KFM . SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . betalningsskyldiga lever under mycket knappa förhållanden och inte klarar av att sköta sin återbetalning. En förälder som är återbetalningsskyldig för underhållsstöd och som är föremål för indrivningsåtgärder för obetalda underhålls- stödsskulder, eller som ansöker om anstånd med sin återbetalnings- skyldighet för lämnat underhållsstöd, får förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader i enlighet med 7 kap. 4 och 5 §§ utsök- ningsbalken (UB). Vid KFM:s beräkning av förbehållsbeloppet, dvs. den del av gäldenärens inkomst som inte får tas i anspråk vid utmätning, får KFM emellertid inte räkna in löpande återbetal- ningar för underhållsstöd till i det belopp som först ska räknas av från inkomsten innan löneutmätning sker. Detta innebär att gäldenärer som har skulder för obetalda underhållsstöd får en ekonomisk situation som ligger under nivån för vad gäldenären får förbehålla sig för sitt och familjens underhåll enligt nämnda regler i utsökningsbalken.110 Om skuldärendet i stäl- let skulle handla om utmätning av obetalt underhållsbidrag kan kommande betalningar för underhållsbidraget räknas in i förbe- hållsbeloppet.111 Underhållsskyldiga föräldrar som blir föremål för verkställighet hos KFM kan således riskera drabbas hårdare om de reglerar underhållet via underhållsstöd än via underhållsbidrag. Storleken på förbehållsbeloppet varierar beroende på i vilken omfattning barnet bor hos den skuldsatte De regler om förbehållsbelopp för egna levnadskostnader som av- räknas inkomsten innan utmätning kan ske, varierar i storlek beroende på i vilken omfattning barnet bor hos den skuldsatte. Enligt KFM:s föreskrifter112 anges att förbehållsbelopp ska bestäm- mas med ledning av ett s.k. normalbelopp. Normalbeloppet för ett barn minskas till hälften om föräldrarna inte bor tillsammans och 110När storleken på förbehållsbeloppet lades fast genom reform av utsöknings- balken, var en av utgångspunkterna att det skulle ligga på en högre nivå än för försörjningsstöd (dåvarande socialbidrag) se KFM:s rapport , Förenklad löneutmätning, s. 3 f. 111Denna skillnad mellan underhållsstöd och underhållsbidrag beror på att skulder för obet- alda underhållsstöd är skulder till staten medan skulder för obetalda underhållsbidrag är att betrakta som en skuld till barnet. Dessa olika skuldtyper hanteras olika i utsökningsbalkens regler, se 7 kap. 4 och 14 §§ UB. 112KFMFS 2010:1 om bestämmande av förbehållsbelopp vid utmätning av lön m.m. . Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern (växelvis boende).113 När barn inte bor varaktigt med en förälder utan endast har um- gänge med den förälder som är föremål för utmätning, får denne förälder inte tillgodoräkna sig några kostnader för barnet, varken kostnader för barnets uppehälle eller för kostnader som kan uppstå vid umgänge (resekostnader m.m.). Utredningen anser att detta är ologiskt, framför allt i förhål- lande till föräldrars gemensamma försörjningsansvar för ett barn, och det var också ett problem som uppmärksammades i samband med utredningens hearing. Endast om det inte förekommer något umgänge alls mellan barnet och den skuldsatte bidragsskyldige kan detta anses vara motiverat. Att det inte förekommer något um- gänge mellan barnet och gäldenären, kan dock bero på att denne inte har några ekonomiska möjligheter att ha ett umgänge med barnet pga. sin skuldtyngda situation och då heller inte har möjlig- het att förbehålla sig något belopp för barnet i sådant fall. Det förefaller vara svårt att bedöma orsakssambanden i detta. Att um- gängesföräldern ska få förbehålla sig kostnader för barnets uppe- hälle kan vara en nödvändighet för att barnet ska kunna träffa för- äldern och bo hos föräldern . Inom ramen för kommunernas försörjningsstöd är det möjligt enligt kommunernas egna riktlinjer, att en umgäng- esförälder får ett tillägg för kostnader för umgänge och barn. Förbehållsbelopp för umgängesföräldrar i samband med utmätning bör införas Utredningen anser att det med anledning av ovanstående finns grund för att ifrågasätta om bidragsskyldiga gäldenärer i vissa fall har blivit alltför utsatta. Detta gäller särskilt som ett utmätnings- förfarande kan pågå under en relativt . Om återbetalnings- skyldigheten för underhållsstöd är alltför sträng kan det kraftigt försvåra möjligheten till umgänge med barnet för en skuldsatt för- älder. Utredningens utgångspunkt är visserligen att det försörj- ningsansvar som föräldrar har (enligt regler och 113 KFM:s allmänna råd om bestämmande av förbehållsbelopp vid utmätning av lön m.m., (KFM A 2006:1 Exekution) under punkt 3.1.3 Barnbidrag och underhållsbidrag m.m. till försörjningsberättigat barn. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . som ligger till grund för underhållsstödet), ska hållas strikt och inte ha alltför många undantag, men kan konstatera att den nuvarande fordringshanteringen för underhållsstödsskulder är så skarp att den får samma effekt som en hundraprocentig marginal- effekt. Detta får till följd att den skuldsatte har ytterst små driv- krafter att förbättra sin ekonomiska situation genom eget arbete. Detsamma gäller också utifrån ett barnperspektiv – eller snarare utifrån bristen på barnperspektiv. För en svårt skuldsatt förälder kan det finnas betydande svårigheter att ha ett fungerande umgänge med sitt barn och incitamenten för att ha umgänge med barnet kan vara alltför små om sådana kostnader inte beaktas i samband med ett utmätningsförfarande. Det är orimligt att en skuld ska kunna omöjliggöra för barn att ha kontakt med sin ena förälder. Utredningen föreslår därför att umgängesföräldrar ska få förbe- hålla sig ett belopp för umgänge med sina barn i samband med ut- mätning. Utredningen anser att det är rimligt att utgå från de s.k. normalbelopp som tillämpas av KFM för barn (som gäller per dag) och med en omfattning av umgänge som sker med ett s.k. varannan-helg-umgänge. Det är då rimligt att i genomsnitt beakta sex umgängesdygn . Normalbeloppet för barn t.o.m. det år det fyller är , och för barn fr.o.m. det år det fyller , .