sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Brist på medicinsk vård eller tillsyn för en fånge som är sjuk eller annars i behov av hjälp kan strida mot artikel 3. Särskild hänsyn ska tas om den intagne är psykiskt sjuk eller labil. Av praxis från framgår att fångar som lider av psykiska störningar eller har självmords- tendenser ska ges ändamålsenlig behandling. Annars kan det anses att de behandlats i strid mot artikel 3 (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl. 72–73). Av artikel 5.1 i framgår att var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas sin frihet utom i de fall som anges i artikeln. För att förhindra att någon obehörigen reser in i ett land eller som ett led i ett förfarande som rör hans utvisning eller utlämning kan en person berövas friheten enligt artikel 5.1 f med stöd av lag och i den ordning som lagen föreskriver. Artikel 5.1 f innehåller ingen föreskrift om hur länge ett frihetsberövande som syftar till utvisning eller utlämning får fortgå. Detta betyder emellertid inte att den som ska utvisas får hållas i förvar . Proportionalitetsprincipen gäller och ett förfarande måste bedrivas med rimlig skyndsamhet för att artikeln ska vara uppfylld (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl. s. 113). Av artikel 5.4 i framgår att var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt ska ha rätt att kräva att en domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom, om frihetsberövandet inte är lagligt. har i en rad avgöranden klargjort vad som krävs för att kraven i artikel 5.4 ska var uppfyllda. Domstols- förfarandet ska var effektivt och kontradiktoriskt. Att domstols- prövningen är effektiv innebär att den ska kunna utnyttjas i praktiken och om det råder oklarhet om vilken domstol som är behörig att pröva en framställning om frigivning kan därför artikeln ha kränkts. Ett effektivt domstolsförfarande förutsätter i vissa fall att det hålls en muntlig förhandling inför domstolen och att den som berövats friheten personligen får uppträda inför domstolen. Muntlig förhandling bör hållas t.ex. när frågan om frigivning eller fortsatt frihetsberövande beror på en bedömning av någons trovärdighet eller om det som skäl för frigivning åberopas omständigheter som den som är frihetsberövad själv bör få utveckla muntligen. Artikel 5.4 innefattar i vissa fall även en rätt till advokat eller annat biträde. Så kan vara fallet om den frihetsberövade personen har svårt att själv lägga fram sin sak inför domstolen (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl. 121– 126). Enligt artikel 2.1 i tilläggsprotokoll nr 4 till Europakonven- tionen har var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium bland annat rätt att röra sig fritt. Denna frihet kan inskränkas enligt artikel 2.3 under förutsättning att inskränkningen har stöd i lag och är nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla allmän ordning eller förhindra brott samt för att skydda hälsa eller moral eller annans mänskliga rättigheter. Enligt artikel 6 i samma protokoll ska artikel 2 anses som tillägg till och samtliga bestämmelser i konventionen ska tillämpas i enlighet därmed. 1987 anslöt sig till den europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyrkonvention). Syftet med konventionen är att komplettera funktioner med ett system av mer preventiv karaktär, utan judiciella funktioner men med uppgift att undersöka hur frihetsberövade personer behandlas. I enlighet med konventionen har () inrättats. CPT har till uppgift att besöka de platser där personer som på ett eller annat sätt är frihetsberövade befinner sig. Efter varje besök avger CPT en rapport till den stat som granskats, se vidare avsnitt 11.7. konvention om flyktingars rättsliga ställning konvention angående flyktingars rättsliga ställning () med tilläggsprotokoll (New York- protokollet), innehåller flera bestämmelser om frihetsberövande. Av artikel 26 framgår att en fördragsslutande stat ska tillerkänna en flykting som uppehåller sig inom statsområdet rätt att inom detta välja vistelseort och att röra sig fritt. Om inskränkningar är stadgade för utlänningar i allmänhet är det dock tillåtet att dessa tillämpas även på flyktingar. En fördragsslutande stat ska enligt artikel 31.2 inte ålägga en flykting andra inskränkningar i hans rörelsefrihet än de som är nödvändiga och inskränkningarna får upprätthållas endast till dess flyktingens ställning i landet har blivit reglerad eller han erhåller tillstånd att resa in i ett annat land. Slutsatser (eng. conclusions) har antagits av UNHCR:s (FN:s flyktingkommissarie) exekutivkommitté. Den mest centrala slutsatsen när det gäller frågor om förvar är en slutsats (nr 44 om förvar av flyktingar och asylsökande). I den anges att förvar normalt ska undvikas men att det kan tillåtas i vissa fall. Som allmän förutsättning krävs att ett förvarstagande är nödvändig och att det grundas på skäl som föreskrivs i lag. Därutöver anges att det är tillåtet att ta en flykting i förvar för att bekräfta någons identitet, för att bestämma på vilka skäl en asylansökan är grundad, för att hantera ett ärende där resedokument eller identifikationshandlingar förstörts eller falska dokument använts, eller för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning. När det är möjligt ska flyktingar eller asylsökande enligt slutsatsen inte inkvarteras med personer som frihetsberövats som kriminella. Det senare upprepas även i en annan slutsats (nr 85 om internationellt skydd). I båda slutsatserna anges även att flyktingar eller asylsökande inte ska placeras i lokaler där deras fysiska hälsa utsätts för fara. Slutsatserna har även kompletterats med andra riktlinjer (eng. guidelines) och dokument från UNHCR som behandlar förvar1. I dessa anges bland annat att särskilda förvarsanläggningar ska användas när asylsökanden tas i förvar och att användningen av fängelser ska undvikas. Om särskilda anläggningar inte används ska asylsökande inkvarteras separat från dömda eller häktade fångar och de två grupperna ska aldrig blandas. Varken slutsatserna, riktlinjerna eller övriga dokument från UNHCR är bindande för medlemsstaterna men har praktisk betydelse vid tolkningen av . FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter antogs 1966. Flera av de centrala bestämmelserna i konventionen motsvarar reglerna i . Artikel 7 i konventionen motsvarar t.ex. förbudet mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i artikel 3 i Europa- konventionen. I artikel 9.1 stadgas att var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet och att ingen får utsättas för godtyckligt gripande eller frihetsberövande. Av artikeln framgår även att ingen får berövas sin frihet annat än av sådana skäl och på sådant sätt som föreskrivs i lag. Den som berövats sin frihet genom gripande eller på annat sätt ska enligt artikel 9.4 ha rätt att inför domstol kräva att lagligheten av frihetsberövandet utan dröjsmål prövas och att frigivning beslutas i de fall åtgärden är olaglig. Artikel 10 innehåller bland annat bestämmelser om behandling- en av personer som är frihetsberövade. Det slås fast att var och en som berövats sin frihet ska behandlas humant och med aktning för människans inneboende värde. 1 Se UNHCR, and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers, 1999, UNHCR, Detention of Asylum Seekers and Refugees: The framework, The Problem and Recommended Practise, 1999. FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning () syftar till att stärka möjligheterna att förebygga tortyr. I enlighet med konventionen har en kommitté (, CAT) upprättats. Kommitténs uppgift är att granska staternas tillämpning av konventionens regler. har granskats av CAT, se vidare avsnitt 11.7. FN:s konvention om barns rättigheter () bygger på fyra grundprinciper, nämligen förbud mot diskriminering, principen om barns bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att framföra sina åsikter och att få dem respekterade. Av artikel 37 i framgår bland annat att inget barn olagligt eller godtyckligt får berövas sin frihet. Gripande, anhållande, häktning, fängslande eller andra former av frihets- berövande av ett barn ska ske i enlighet med lag och får endast användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Varje barn som frihetsberövats ska behandlas humant och med respekt för människans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Varje barn som frihetsberövats ska vidare hållas åtskilt från vuxna, om det inte anses vara till barnets bästa att inte göra detta. antog 1990 en resolution angående barn som frihetsberövas2. Enligt resolutionen ska ett frihetsberövande av ett barn tillgripas endast i exceptionella fall, som en sista utväg och för kortats möjliga tid. Ovan nämnda riktlinjer från UNHCR behandlar även förvar av asylsökande som är under 18 år.3 2Rules for the Protection of Juveniles Deprived of Their , UN General , /45/113, . 3UNHCR, and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers, 1999. 2.2.3Europeiska unionen (EU) Återvändandedirektivet innehåller flera bestämmelser om på vilka grunder en tredjelandsmedborgare får hållas i förvar, om förhållanden i samband med förvar, om förvar om underåriga och familjer samt rättssäkerhetsgarantier för tredjelandsmedborgare som hålls i förvar. För en närmare genomgång av direktivets bestämmelser se utredningens delbetänkandet, SOU 2009:60. 2.3Ordningen i vår nordiska grannländer I kan en utlänning tas i förvar om -det med hänsyn till utlänningens personliga och övriga förhållanden finns grundad anledning att anta att han eller hon genom att hålla sig undan eller på annat sätt förhindrar eller avsevärt försvårar beslutsfattande som gäller honom eller henne själv eller verkställighet av beslut som gäller avlägsnande ur landet, -det är nödvändigt för att utreda utlänningens identitet då den är oklar, eller om -det med hänsyn till utlänningens personliga och övriga förhållanden finns grundad anledning att anta att han eller hon gör sig skyldig till brott i . För att en utlänning ska kunna tas i förvar på grund av oklar identitet förutsätts även att han eller hon vid behandlingen av ärendet har gett otillförlitliga upplysningar eller vägrat lämna upplysningar eller att det annars framkommer att identiteten inte kan anses vara klar. En utlänning som tagits i förvar ska placeras i en förvarsenhet, men ett beslut om s.k. exceptionell placering kan även fattas. Utlänningen placeras då i polisens häkteslokaler. Beslut om exceptionell placering kan fattas om förvarsenheterna tillfälligt är fulla eller om utlänningen tas i förvar långt från den närmaste förvarsenheten. I det senare fallet får utlänningen vara placerad i häkteslokalerna i högst . Ett beslut om förvar eller om exceptionell placering fattas av en högre tjänsteman vid polisen. Den tjänsteman som har beslutat om förvar eller om exceptionell placering ska utan dröjsmål och senast dagen efter att utlänningen tagits i förvar anmäla saken till tingsrätten på den ort där förvarstagandet skett, eller i brådskande fall till någon annan tingsrätt. Anmälan görs per telefon eller elektroniskt. En telefonanmälan ska utan dröjsmål tillställas tingsrätten i skriftlig form. Ärendet ska utan dröjsmål och senast efter åtgärden tas upp i tingsrätten. Om ärendet avser exceptionell placering på grund av att utlänningen är långt från närmaste förvarsenhet ska ärendet tas upp utan dröjsmål och senast efter anmälan. Behandlingen av ärendet kan skjutas upp om särskilda skäl finns. Vid behandlingen av ärendet i tingsrätten ska den tjänsteman vid polisen som fattat beslutet vara närvarande och tingsrätten ska få en skriftlig utredning om ärendet. Utlänningen ska hämtas till rätten och vid sammanträdet ska han eller hon höras om förut- sättningarna för förvar eller exceptionell placering. Tingsrätten ska bestämma att utlänningen genast ska friges, om förutsättningarna för förvar saknas. Beslutet ska avkunnas så snart behandlingen har avslutats. Om tingsrätten däremot bestämmer att utlänningen ska hållas kvar i förvar ska domstolen även bestämma var utlänningen ska placeras. Den myndighet som behandlar ärendet ska förordna att den som tagits i förvar ska friges när det inte längre finns förutsättning- ar för förvar. Har en tingsrätt beslutat att den som tagits i förvar fortfarande ska hållas i förvar, ska myndigheten utan dröjsmål göra en anmälan om frigivningen till tingsrätten på förvarsorten. Har det inte beslutats att en utlänning som tagits i förvar ska friges, ska tingsrätten på förvarsorten på eget initiativ på nytt ta upp ett ärende som gäller förvar eller exceptionell placering. Ärendet ska tas upp senast efter varje beslut genom vilken tingsrätten har bestämt att den som tagits i förvar fortfarande ska hållas i förvar. Den som tagits i förvar får inte söka ändring av beslutet genom besvär men kan klaga på tingsrättens beslut. För klagan gäller ingen tidsfrist. Klagan ska behandlas skyndsamt. Om det är nödvändigt för att säkra möjligheterna till verkställighet av ett avlägsnandebeslut kan polisen fatta ett beslut om att ta en asylsökande i förvar. Så kan ske bland annat om den asylsökandes identitet är oklar, om det finns ett slutligt avslagsbeslut eller om det är en ansökan som behandlas som uppenbart grundlös och ärendet förväntas vara slutbehandlat . Även en person som uteblir från en asylintervju hos behöriga myndigheter eller som uppträder våldsamt på centret där han eller hon bor kan tas i förvar. Förvar kan också användas som en motivations- främjande påtryckning i avvisningsprocessens alla led, således inte enbart i slutet av processen. Ett beslut om förvar kan fattas till exempel om den avvisade vägrar att skriva under en passansökan eller vägrar att följa ett beslut om att han eller hon ska bo på en viss plats. I det senare fallet får ett beslut om förvar fattas endast om andra åtgärder som vidtagits inte har gett effekt. Polisens förvarsbeslut måste omprövas av domstol om en utlänning hålls i förvar i . Om domstolen bedömer att utlänningen ska vara fortsatt förvarstagen ska sättas ut som anger hur länge förvarsbeslutet gäller. Domstolen kan sedan förlänga en sådan frist, som aldrig kan sättas till än . En ny utlänningslag trädde i kraft i . Enligt den gäller följande. Ett beslut om förvar (gripande och häktning) får fattas om -en utlänning nekar att uppge sin identitet eller det finns skälig anledning att misstänka att utlänningen uppger en falsk identitet, -det är sannolikt att en utlänning kommer att undandra sig verkställighet av ett beslut som innebär att utlänningen är skyldig att lämna landet, -en utlänning inte gör det som är nödvändigt för att uppfylla plikten att skaffa sig giltiga resehandlingar och utlänningen av det skälet ska inställas hos det aktuella landets utrikesmyndighet för att få resehandlingar utställda. Ett beslut om gripande (pågripelse) fattas av en polismästare eller den som polismästaren gett fullmakt. Om det är fara i dröjsmål kan även en polistjänsteman ha rätt att gripa en utlänning. Vill polisen behålla den förvarstagne ska en begäran om häktning (fängsling) möjligt, och om möjligt dagen efter gripandet, ges in till tingsrätten. I tingsrätten ska en muntlig förhandling hållas där utlänningen har rätt att yttra sig. Utlänningen har även rätt att få rättshjälp. Om utlänningen inte släpps ska beslutet om häktning sedan omprövas av rätten . krävs synnerliga skäl för ytterligare förlängning. För häktning vid oklar identitet finns en undantagsbestämmelse. Omprövning av sådana beslut kan ske senare än om efterforskningarnas art eller andra särskilda omständigheter talar för att en förnyad prövning kommer att vara utan betydelse. Tingsrättens beslut kan överklagas till lagmannsretten. Förfarandet i lagmannsretten är enbart skriftligt. Beslutet kan även, med vissa undantag, överklagas till Høyesteretten. Enligt utlänningslagen skulle ett beslut om häktning av en utlänning som huvudregel omprövas av rätten . Före lagändringarna gällde att ett beslut om häktning av en utlänning som huvudregel skulle omprövas av rätten . Omprövning av besluten om häktning vid oklar identitet skulle däremot omprövas . Vidare kunde en utlänning endast hållas kvar i förvar än om hans eller hennes identitet var oklar. De bestämmelser som trädde i kraft innebar således en väsentlig skärpning av reglerna om förvar. 3Allmänna utgångspunkter för de processuella reglerna om förvar och uppsikt Förvar och uppsikt är tvångsmedel i form av frihetsberövande och frihetsinskränkning som kan tillgodose flera syften. De kan användas för att underlätta en utredning men också, vilket är vanligast, för att säkra att en verkställighet av ett avgörande kan komma till stånd. Förvar och uppsikt är således processuella säkerhetsåtgärder. I förvaltningsrätten finns bestämmelser om att en person under vissa förutsättningar kan vårdas tvångsvis och placeras på låsta institutioner i bland annat lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). I de fallen utgör den frihets- berövande åtgärden inte ett processuellt tvångsmedel utan åtgärden vidtas för att kunna ge personen vård. Tvångsmedlet i sig är också den sak som ska prövas enligt lagarna. Interimistiska beslut om omhändertagande kan meddelas enligt LVM och LVU. Dessa beslut kan till viss del liknas vid en processuell säkerhetsåtgärd eftersom de bland annat kan fattas för att underlätta att en utredning kan genomföras. Eftersom omhändertagandet är den fråga som ska prövas i ett ärende enligt de nämnda lagarna innefattar förordnandet om ett provisoriskt omhändertagande dock även ett preliminärt ställningstagande i saken. Syftet med det interimistiska beslutet är inte heller främst processuellt, utan bestämmelserna finns framförallt för att möjliggöra snabba ingripanden om t.ex. ett barn far illa. Allmänna utgångspunkter för de processuella reglerna om förvar och uppsikt Reglerna om förvar och uppsikt skiljer sig alltså från andra regler om frihetsberövanden inom förvaltningsprocessrätten. I stället liknar reglerna i detta hänseende främst de straff- processuella tvångsmedlen häktning och anmälningsskyldighet som också är processuella säkerhetsåtgärder. Förvaltningsdomstolarna har tidigare endast prövat över- klaganden av beslut om förvar och uppsikt. Detta förändrades dock när den nya instans- och processordningen infördes med utlänningslag. Med den reformen fick förvaltningsdomstolarna behörighet att fatta beslut om förvar och uppsikt men också en skyldighet att pröva ett beslut om förvar eller uppsikt på nytt inom vissa tidsfrister. Reformen innebar att förvaltningsdomstolarna fick ansvar för en typ av processuella säkerhetsåtgärder som domstolarna inte tidigare haft. Höga krav på rättssäkerhet måste ställas när det gäller ett beslut om ett frihetsberövande eller en frihetsinskränkning. En grundläggande sådan garanti är enligt utredningens mening att ett beslut om ett mera varaktigt frihetsberövande bör fattas av en domstol eller i vart fall underställas en domstols prövning inom en viss kortare tidsfrist om det fattats av en myndighet. Om en person är frihetsberövad under en domstolsprocess måste det därutöver krävas att målet avgörs inom en viss bestämd tidsfrist. En annan viktig rättssäkerhetsgaranti är att prövningen i en domstol innefattar en rätt att vid en muntlig förhandling få lägga fram sin sak. I förvaltningsprocessen är förfarandet som huvudregel skriftligt och en muntlig förhandling ses som ett komplement till det skriftliga förfarandet. En muntlig förhandling hålls främst när det kan antas vara till fördel för utredningen. När det gäller frihetsberövanden eller frihetsinskränkningar bör utgångspunkten dock snarare enligt utredningens uppfattning vara den omvända. I en domstolsprövning som gäller ett frihets- berövande eller en frihetsinskränkning bör det alltså som huvud- regel ingå en muntlig förhandling och endast i undantagsfall bör man kunna avstå från att hålla en sådan. Ett beslut om ett frihetsberövande eller en frihetsinskränkning är en ingripande åtgärd mot en person och den bör inte vara undandragen insyn. Intresset av att parter och allmänhet har insyn i en process är alltså Allmänna utgångspunkter för de processuella reglerna om förvar och uppsikt särskilt starkt när någon är berövad friheten. Om en offentlig domstolsförhandling hålls, där den frihetsberövade personen själv framträder inför rätten, det för en öppen och rättssäker process. Som en allmän utgångspunkt bör förfarandet i domstol vara en tvåpartsprocess. Så är inte fallet i förvars- eller uppsiktsfrågan enligt nuvarande regler när en domstol är handläggande myndighet. En domstolsprövning bör enligt utredningens mening vara något annat än endast en fortsättning på förfarandet hos en myndighet och i en tvåpartsprocess tydliggörs domstolens roll att opartiskt pröva en fråga. 4De materiella reglerna om förvar och uppsikt De materiella reglerna om förvar och uppsikt finns i 10 kap. 1–6 §§ UtlL. Bestämmelserna har i huvudsak haft samma innehåll . Vissa förändringar har dock skett. 1990 utvidgades bland annat möjligheterna att ta en vuxen utlänning i förvar och infördes nya regler rörande förvar av barn. När det gäller de allmänna förutsättningarna för förvar och uppsikt anges det i 1 kap. 8 § UtlL att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Bestämmelsen är en tolkningsregel som har en allmän innebörd men som också är tillämplig i det enskilda fallet. Den betonar vikten av att en utlänning inte tillfogas onödiga frihetsinskränkningar. I förarbetena till bestämmelserna om förvar anges det att ett frihetsberövande är en djupt ingripande åtgärd i den enskildes liv som inte bör få förekomma i andra situationer än där det är oundgängligen nödvändigt. Den första och mest centrala frågan i detta sammanhang är därför enligt förarbetena i vad mån frihets- berövande över huvud taget bör kunna tillgripas inom det aktuella rättsområdet. Som svar på den frågan anges det att utlännings- lagstiftningen innehåller åtskilliga bestämmelser som reglerar förutsättningarna för en utlänning att vistas och arbeta en i vårt land och att de som enligt dessa regler inte har rätt att uppehålla sig i landet kan avlägsnas härifrån. Sådana ingripanden från en myndighet medför enligt förarbetena en risk för att en utlänning som räknar med att bli avlägsnad håller sig undan och det är därför naturligt och nödvändigt att De materiella reglerna om förvar och uppsikt myndigheterna i sådana situationer har möjlighet att vidta tvångsåtgärder mot utlänningen som ett led i hans avlägsnande ur landet (se prop. 1975/76:18 s. 130). I senare förarbeten understryks vikten av att tillämpande myndigheter iakttar restriktivitet vid bedömningen av förvars- frågor. Där anges även att förvar inte bör tillgripas, om syftet med en tvångsåtgärd kan tillgodoses genom att en utlänning ställs under uppsikt (se prop. 1981/82:146 s. 37). När det gäller barn framgår det senare uttryckligen av 10 kap. 2 § första stycket 3 UtlL. När den bestämmelsen infördes övervägdes det om en sådan regel även borde införas när det gäller vuxna utlänningar. Föredragande stats- råd ansåg dock att det inte var befogat att på det sättet inskränka förvarsinstitutets användning. I stället erinrade föredragande statsråd om att det redan i inledningen av UtlL anges att lagen ska tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.