sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — De månadslånga huvudmötena äger rum växelvis i och , vanligen . FN:s (Commission on Narcotic Drugs, CND)13 med 53 medlemsländer är det huvudsakliga policyskapande organet för internationell drogkontroll. CND, som är en funktionell kom- mission under Ecosoc, inrättades 1946 för att bereda förslag till internationella överenskommelser i alla frågor som rör kontrollen av narkotika.14 CND sammanträder i och rapporterar till Ecosoc. Kommissionen har fem underorgan som inrättats av Ecosoc: rörande olaglig narkotikahandel och relate- rade frågor i (Subcommission on Illicit Drug Traffic and Related Mattters in the Near and Middle East) samt fyra s.k. HONLEA-möten (Heads of , det vill säga cheferna för nationella narkotikapolisen) i , och Stilla Havsregionen, samt och . Dessa har till uppgift att ge råd åt CND i regionala policyfrågor samt att underlätta regionalt samarbete i frågor som rör olaglig narkotikahandel. Den normativa grunden för arbetet består av de tre internatio- nella narkotikakonventionerna (, 1971 och 1988). Ytter- ligare normativa mandat har tillkommit . höll gene- ralförsamlingen en specialsession om narkotika (United Nations General , UNGASS 1998) och antog då ett antal mål för den kommande tioårsperioden.15 CND fick uppfölj- ningsansvaret. beslutade ett högnivåmöte inom ramen för CND om en ny politisk förklaring med åtföljande handlingsplan.16 Också uppföljningen av denna hör till CND:s uppgifter. 12FN-stadgan artikel 62.3. 13www.unodc.org/unodc/en/commissions/CND 14Council Resolution 9 (I) of 16 February 1946. 15General resolution S-20/2, annex. 16Political of Action on International Cooperation towards an Integrated and Balanced Strategy to Counter the World Drug Problem adopted by the High-level segment, Commission on Narcotic Drugs, 11–12 2009. I samband med att FN:s narkotikakontrollprogram UNDCP (benämnt United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC) inrättades 199117 fick CND i tillägg till sitt normativa mandat även det operativa mandatet att ge riktlinjer för program- met och att följa dess verksamhet.18 CND godkänner budgeten för UNDCP:s fond och är styrorgan för narkotikadelen av UNODC. För att underlätta CND:s arbete beslutade Ecosoc 1999 att dag- ordningen skulle delas upp i två separata segment: ett normativt segment för att fullgöra de normativa uppgifterna, bland annat i förhållande till de tre narkotikakonventionerna, och ett operatio- nellt segment i vilket kommissionen fullgör sin uppgift som styr- organ för UNDCP/UNODC.19 CND har en rådgivande roll i förhållande till Ecosoc och ska bistå i övervakningen av hur internationella konventioner och avtal rörande narkotika och psykotropa ämnen följs samt pröva vilka ändringar som kan behöva göras när det gäller internationell nar- kotikakontroll. CND beslutar om ett ämne ska ställas under inter- nationell kontroll och kan göra ändringar i konventionsförteck- ningarna. Avgörande beslut om kontroll av narkotika och psyko- tropa ämnen kan endast tas i enlighet med Världshälsoorganisatio- nens (WHO) rekommendationer.20 På motsvarande sätt är INCB:s bedömning avgörande för kommissionens beslut om kemiska ämnen som används vid olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen.21 Alla beslut som fattas av CND kan ändras av generalförsamlingen med undantag av beslut som gäller konventio- nernas narkotikaförteckningar. Sådana beslut kan endast ändras av Ecosoc. medlemmar väljs av Ecosoc för en fyraårsperiod. Kommissionen ska ha en lämplig sammansättning av länder som tillverkar narkotika, länder som producerar opium eller kokablad och länder där narkotikamissbruk eller olaglig narkotika- handel utgör allvarliga problem. Principen om skälig geografisk fördelning ska gälla. Även länder som inte är medlemmar i men som tillträtt allmänna narkotikakonvention kan väljas in som medlemmar i kommissionen. 17RES 45/179. 18E/RES/1991/38 Terms of Reference of the Commission on Narcotic Drugs. 19E/RES/1999/30. 20Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs. 21Commentary on the United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 12.22. och Ecosoc är länderna indelade i regionala grupperingar.22 De nor- diska länderna brukar samordna sina kandidaturer för medlemskap i och brukar vanligtvis besätta en plats. är 12 EU-länder medlemmar. För åtta av dem går mandatet ut år 201123 och 2013.24 ska sammanträda för en period som inte får överstiga åtta dagar.25 Praxis är att kommissionen möts , vanligen , samt i december.26 Vid vårens huvudsession brukar medlemsländerna företrädas av representanter för ansvariga departement medan del- tagarna i den återinkallade kommissionen vanligtvis utgörs av tjänstemän stationerade vid FN-delegationerna i . Därutöver håller CND informella mellanmöten (intersessional meetings) för att förbereda kommissionsmötena. kommer CND och CCPCJ att hålla gemensamma återinkallade kommissionsmöten för att kunna diskutera och fatta gemensamma beslut i operativa och budgetrelaterade frågor.27 Kommissionens huvudmöte är organiserat i plenarmöten och i , det vill säga kommittémöten som är öppna för alla stater och där mer djupgående diskussioner och förhand- lingar förs, bland annat om resolutionsutkast. Mot slutet av varje möte väljer kommissionen sin byrå inför nästa . Byrån, som består av fem medlemmar – en ord- förande, tre vice ordförande och en rapportör – svarar för det löpande arbetet mellan mötena och spelar en aktiv roll i mötesför- beredelserna. Medlemmarna väljs på rotationsbasis bland kommis- sionsmedlemmar från de geografiska grupperingarna. Byrån har stöd av en utvidgad byrå () som består av byrå- medlemmarna och ordförandena i de fem regionala grupperingarna, ordföranden i 77-gruppen/och en representant för EU:s ord- förandeskap. I stort sett alla FN:s medlemsländer deltar i kommissionsmötena, oavsett om de är medlemmar av kommissionen eller observatörer. 22I CND har den afrikanska gruppen 11 platser, den asiatiska gruppen 11 platser, östeuro- peiska gruppen sex platser, gruppen för och 10 platser och och andra länder 14 platser. En plats roterar mellan och /. 23Finland, , , , , , och . 24Belgien, , och . 25E/RES/1991/39 Functioning of the Commission on Narcotic Drugs. 26Decision/E/2009/251. 27CND resolution 54/10 och CCPCJ resolution 20/1, antagna respektive praktiken är det ingen större skillnad mellan medlemmar och de länder som är observatörer. Alla deltagare kan begära ordet, men endast medlemmar har rösträtt och endast medlemmar kan lägga fram resolutionsförslag. Omröstning äger i praktiken rum endast när kommissionen beslutar om ändringar i narkotikakonvention- ernas förteckningar. Samtliga övriga beslut, inklusive antagande av resolutioner, fattas med konsensus. Vid kommissionsmötenas öppna plenarsessioner deltar vanligt- vis också ett stort antal FN- och andra internationella organisatio- ner och frivilligorganisationer, vilka även har möjlighet att delta i debatten. I samband med CND arrangeras ett stort antal sidoakti- viteter och utställningar där såväl UNODC som medlemsländer, andra FN-organisationer och frivilligorganisationer presenterar sitt arbete. CND kan bara anta resolutioner som har kostnadsberäknats. Om det inte finns medel i FN:s reguljära budget som kan tas i anspråk för genomförandet, kan åtgärderna i resolutionen endast genomföras i de fall UNODC kan säkerställa frivilliga bidrag från givarna, det vill säga medlemsländer, UNODC:s samarbetspartners inom FN-familjen, andra internationella organisationer eller privata givare. Givarna är inte tvingade att bekosta åtgärder som ligger utanför FN:s reguljära budget. Om en resolution ska få medel från FN:s reguljärbudget –innan den går vidare till generalförsamlingen – måste den gå igenom femte utskottet (administrativa och bud- getära frågor) och det rådgivande utskottet för administrativa och budgetära frågor, ACABQ.28 Även om beslut fattas av CND:s medlemmar är det sällan för- ändringar åstadkoms genom formella debatter i plenum. Det infor- mella arbetet före, under och efter kommissionsmötena är avgör- ande för de beslut som tas. Vanligen går det till så att en CND- medlem (eller flera) skriver ett resolutionsutkast före mötet. Även länder som är observatörer kan ta initiativ till resolu- tioner men måste då få en medlem att stå som förslagsställare. Det förekommer också att frivilligorganisationer tar informella initiativ till resolutionsutkast genom att samarbeta med en medlem som sedan formellt lägger fram resolutionsutkastet. 28 Advisory Committe on Administrative and Budgetary Questions har 16 medlemmar som är utnämnda i sin personliga kapacitet. Till ACABQ:s uppgifter hör att granska general- sekreterarens budgetförslag, att ge råd till generalförsamlingen i frågor som hänvisas till den, att å generalförsamlingens vägnar granska fackorganens administrativa budgetar och förslag till ekonomiska överenskommelser och att gå igenom revisionsrapporter och rapportera till generalförsamlingen om FN:s och fackorganens räkenskaper. Utkastet cirkuleras bland medlemsländer som man vet är posi- tiva till ämnet och inriktningen. Utkastet kan också diskuteras med de länder som har ett särskilt intresse av att lägga till eller ta bort delar. Det är här som personliga kontakter och kunskap/känne- dom/förtrogenhet kommer in i den politiska processen. Ju mer för- arbete som av i förväg, desto smidigare blir förhandlingarna i CND. Som regel krävs det flera informella möten innan resolu- tionsutkastet lämnas in till sekretariatet, vilket sedan översätter det till de sex officiella FN-språken. Därefter vidtar förhandlingarna i och först när medlemsländerna har enats i denna kommitté läggs förslaget fram för beslut av CND i plenum för att sedan underställas Ecosoc eller överlämnas för dess kännedom. har varit medlem i CND under fyra perioder: 1969–1979, 1990–1993, 1996–1999 och 2004–2007, och är observatör. var ambassadör ord- förande för CND. I delas ansvaret för mellan tre departement. Social- och Justitiedepartementen ansvarar för det normativa segmentet, medan ansva- rar för det operationella segmentet. Andra fackdepartement kan ibland vara berörda av frågor som avhandlas i det normativa seg- mentet. Det övergripande samordningsansvaret vilar på Social- departementet. EU:s agerande i CND De viktigaste policyfrågorna inför CND:s ordinarie möte brukar vanligtvis vara föremål för överläggningar i EU-kretsen, både i och i . De frågor som inte kan lösas i brukar föras över till för diskussion i rådets övergripande arbets- grupp för narkotikafrågor, den horisontella narkotikagruppen (HNG), som har till uppgift att leda narkotikaarbetet i rådet och samordna EU:s narkotikapolitik. Utkast till resolutioner som en- skilda eller grupper av EU-länder vill lägga fram vid CND i EU:s namn diskuteras också inom HNG. Utkast till anföranden å EU:s vägnar brukar vanligtvis kunna förhandlas i . frågor kan EU anta en gemensam position. Det skedde till exempel inför översynen av UNGASS 1998 och förberedelserna högnivåmöte. Lissabonfördraget ändrar förutsättningarna för EU-samord- ningen i multilaterala sammanhang. Fördraget inrättar en europeisk utrikestjänst (), som ska bistå Höga representanten i uppgiften att leda den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och säkerställa samstämmighet i EU:s yttre åtgärder. Exakt vad detta kommer att innebära för narkotikafrå- gorna är ännu inte helt fastlagt. har antagit en resolution om EU:s del- tagande i FN:s arbete.29 Resolutionen bekräftar EU:s observatörs- status och avser arbetet i generalförsamlingen, dess utskott/kom- mittéer och arbetsgrupper. EU får bland annat rätten att inom denna ram muntligen lämna förslag och föreslå ändringar som EU:s medlemsländer har kommit överens om. I en not har FN:s general- sekreterare tolkat resolutionen så att den inte gäller FN:s andra huvudorgan och inte heller dessas underorgan.30 Därmed torde resolutionen inte få några omedelbara effekter på den praxis som har tillämpats vad gäller CND. FN:s narkotika- och brottsbekämpningsprogram (United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC)31 inrättades i genom en sammanslagning av (United Nations International Drug Control Programme, UNDCP) och FN:s (national Crime Prevention, CICP).32 De ursprungliga styrorganen CND och CCPCJ behölls och UNODC har därför två separata styrelser som sammanträder . UNODC är inte ett fristående fackorgan, som till exempel (WHO, se mer nedan), utan ett så kallat underorgan inom , det vill säga en del av FN:s sekretariat. UNODC agerar dock självständigt och har ett eget sekretariat i samt rapporterar till Ecosoc och general- 29A/RES/65/276. 30A/65/865, issued on 1 2011. 32Fram till 2002 hette den sammanslagna organisationen for Drug Control and Crime Prevention (ODCCP). Chefen för (exekutivdirektören) är också generaldirektör för i och utnämns av FN:s generalsekreterare. Den nuvarande chefen , tidigare rysk diplomat, tillträdde . Den del av UNODC som arbetar med narkotikafrågor går till- baka till 1991, då generalförsamlingen beslutade att slå samman tre separata FN-organ med olika men överlappande ansvar för policy och genomförande på narkotikaområdet:33 Narkotikadivisionen (The Division of Narcotic Drugs, DND), som inrättades 1946. DND fungerade bland annat som sekreta- riat för CND FN:s fond för narkotikakontroll (for Drug Abuse Control, ), som inrättades 1971 för att genomföra program och projekt för att bekämpa odling av narkotika och olaglig handel med narkotika. UNODC har till uppgift att stödja FN:s medlemsländer i arbetet mot narkotika, brottslighet, korruption och terrorism. Mandatet utgår från de tre konventionerna för narkotikakontroll, FN:s kon- vention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (UNCTOC), och dess tre protokoll mot människohandel, smuggling av migranter respektive illegala vapen, FN:s konvention mot korruption (UNCAC) samt det framväxande internationella regelverket mot terrorism. Med utgångspunkt i den normativa grunden bedriver UNODC normativt arbete och ger stöd till medlemsländerna i deras arbete med att ratificera och implementera internationella överenskom- melser, bland annat genom lagstiftning. Organisationen bedriver också forskning och analys i syfte att skapa en bättre kunskapsbas för policybeslut. Slutligen har UNODC en fältbaserad bistånds- verksamhet inriktad på kapacitetsuppbyggnad för att bekämpa och förebygga narkotikamissbruk, odling av narkotika, kriminalitet (inklusive olaglig hantering av narkotika), korruption och terro- rism. Detta återspeglas i organisationen som består av tre divisio- ner: fördragsfrågor, policyanalys och operativ verksamhet. Den administrativa divisionen är gemensam för alla FN-organisatio- nerna i (United Nations Office at , UNOV). 33 A/RES/45/179. Den normativa verksamheten inbegriper inte bara främjande av narkotikakonventionerna utan också uppföljning av de mandat som följer dels av handlingsplaner antagna av generalförsamlingens spe- cialsession om narkotika 1998 (UNGASS), dels av den politiska förklaringen och handlingsplanen för internationellt samarbete om en integrerad och balanserad strategi för att motverka världens nar- kotikaproblem, som antogs av 2009.34 Dess- utom ingår sekretariatsfunktionerna för INCB, CND, CCPCJ samt UNCAC och UNTOC inklusive tilläggsprotokoll. I princip ska de normativa funktionerna finansieras via FN:s reguljära budget och det tekniska biståndet av frivilliga bidrag. Forskning och analys befinner sig i ett slags mittfält mellan det normativa och biståndsverksamheten. Vissa delar faller under den normativa verksamheten såsom bearbetningen av den information som medlemsländerna lämnar via det årliga frågeformuläret Annual Reports Questionnaire (ARQ) samt produktionen av underlags- dokument för överläggningarna i de båda kommissionerna. Också den operativa verksamheten utgår från de internationella narkotika- konventionerna, UNGASS och handlingsplanen i så motto att det tekniska biståndet syftar till att bygga upp medlems- ländernas kapacitet att genomföra dessa normativa instrument. Förutom sekretariatet i har UNODC fältkontor i ett tjugotal länder och verksamhet i långt fler. Det är svårt att få en överblick över hur många anställda organisationen har. Ett fåtal tjänster är så kallade reguljärbudgettjänster. Övriga finansieras av frivilliga medel. Många är projektanställda. Särskilt gäller det med- arbetare i fältkontoren som i många fall är anställda av UNDP på UNODC:s uppdrag. UNODC är till beroende av frivilliga medel. av intäkterna kommer från FN:s regul- jära budget. De frivilliga bidragen ges dels i form av allmänna icke- öronmärkta medel (, GPF), dels i form av bidrag som öronmärks för specifika ändamål, framför allt projekt (, SPF). De största givarna, Major , står för av de frivilliga bidragen till narkotika- och 34 Political of Action on International Cooperation towards an Integrated and Balanced Strategy to Counter the World Drug Problem. Det största givarlandet är följt av . På tredje plats kommer Europeiska kommissionen. är den sjätte största givaren. Från bidragen till specifika projekt görs ett avdrag på för overheadkostnader (Project Support Costs, PSC) som tillfaller UNODC. utgjorde andelen icke-öronmärkta bidrag av de frivilliga bidragen. Den relativt höga andelen all- männa bidrag gav organisationen en viss flexibilitet. Emellertid har andelen minskat gradvis och är av de frivilliga bidragen icke-öronmärkta. var av de stora givarländers bidrag öronmärkta. – särskilt de som i likhet med och Europeiska kommis- sionen35 ger en stor andel öronmärkta medel – ett stort inflytande i praktiken över verksamheten och de prioriteringar som görs. Intäkterna36 för UNDCP:s fond, det vill säga fonden för frivilliga bidrag till narkotikapolitiska insatser, beräknas uppgå till 310,4 mil- joner dollar för den tvååriga budgetperioden –2011 fördelat enligt följande: 21,7 miljoner GPF (7,) 265,4 miljoner SPF (85,) 23,3 miljoner PSC () En av de viktigaste hämmande faktorerna för UNODC är den sköra finansiella situationen. Bristen på resurser har tvingat fram nedskärningar när det gäller resor, konsultuppdrag, utbildning m.m. Tilldelningen av medel har visserligen ökat markant , men ökningen handlar huvudsakligen om öronmärkta bidrag. Detta har lett till en mängd disparata projekt och aktiviteter, som inte nödvändigtvis speglar prioriteringar baserade på en global behovsanalys utan snarare följer av givarnas prioriteringar. Sam- tidigt har de icke-öronmärkta bidragen, som skulle ge UNODC möjligheter att planera verksamheten utifrån en global behovsana- lys, minskat och utgör nu av den totala 35USA:s bidrog med till SPF och 1,4 miljoner till GPF. Kommissionens bidrag till SPF uppgick till 2010. Inga medel gavs till GPF. 36Fondens intäkter kommer från medlemsländers och organisationers bidrag, donationer, cost-sharing, räntor, m.m. I praktiken är det således de stora givarna som bestäm- mer verksamheten. Generalförsamlingen har uppmärksammat den prekära finansi- ella situationen och femte utskottet har anmodat generalsekretera- ren att lägga fram ett förslag till programbudget för perioden – 2013 för att ge organisationen tillräckliga resurser för att genom- föra sitt mandat.37 FN:s oberoende revisionsorgan (Joint Inspection Unit, JIU) genomförde en granskning av UNODC:s ledning och administration.38 Granskningen är en av flera som JIU gjort av FN:s medlemsorganisationer . Syftet med gransk- ningarna är att se var det kan behövas förbättringar när det gäller styrning, ledning, administration, strategisk planering, budget- arbete, personalpolitik och tillsyn. JIU konstaterar inledningsvis att UNODC:s uppdrag att stödja medlemsstaterna i deras kamp mot droger, brottslighet och terro- rism är en prioriterad uppgift för FN. UNODC:s uppdrag har rönt allt större erkännande i det internationella samfundet och de flesta intressenter anser att organisationen väl uppfyller sitt uppdrag. Som en följd av att både de två styrorganen, CND och CCPCJ, och de två fonderna behölls intakta vid sammanslagningen 1997 kännetecknas såväl styrning som finansiering av fragmentering. Detta har fått negativa följder för organisationens kapacitet och effektivitet. Dessutom har organisationen fått en rad nya mandat som inte har åtföljts av ökade finansiella eller personella resurser. Visserligen ökar de öronmärkta bidragen men kostnaderna för kärnuppgifterna täcks inte av FN:s reguljära budget. I sin granskningsrapport har JIU utfärdat 14 rekommendatio- ner, de flesta riktade till exekutivdirektören. Bland annat uppmanas exekutivdirektören att göra en översyn av mandaten och de resur- ser som dessa kräver och att lägga fram ett förslag till prioritering av verksamheten till de båda kommissionerna. För att UNODC ska kunna utföra sina uppgifter på ett konsekvent och hållbart sätt rekommenderas generalförsamlingen att garantera att organisatio- nens kärnuppgifter finansieras via FN:s reguljärbudget med början budgetperioden –2013 i enlighet med femte utskottets anmodan. En annan hämmande faktor för UNODC är den komplexa styrningen av organisationen. Policyriktlinjer och mandat följer av resolutioner och beslut i flera FN-organ. 37A/64/548/Add.1, op 85. 38JIU/REP/2010/10. lingen, Ecosoc och de två kommissionerna, CND och CCPCJ, handlar det om de tre internationella narkotikakonventionerna, UNCTOC, UNCAC och de globala rättsliga instrumenten mot terrorism, som alla är bindande. Andra aktiviteter och beslut inom FN såsom UNAIDS-strategin, Millenniedeklarationen och FN:s kriminalpolitiska kongress (hålls ) bidrar till ytter- ligare komplexitet när det gäller mandaten. Som nämnts sammanträder de två kommissionerna, CND och CCPCJ, oberoende av varandra och . Svagheter i styrningen av UNODC föranledde Ecosoc att besluta om att inrätta en arbetsgrupp, den s.k. FinGov-gruppen, för att för- bättra styrning och finansiering.39 Beslutet grundar sig på resolutio- ner som antagits av de båda kommissionerna på svenskt initiativ. FinGov-arbetsgruppen utgör därmed det enda formella forum där hela UNODC:s verksamhet kan diskuteras på ett integrerat sätt och arbetsgruppen har dessutom mandat att föreslå rekommenda- tioner till de två styrelserna. Arbetsgruppens resultat granskades av de båda kommissionerna som beslutade att förlänga mandatet till 2013, då CND och CCPCJ återigen ska göra en grundlig genomgång av hur gruppen har fungerat och överväga att förnya gruppens mandat. Genom arbetsgruppen har dialogen om strategiska styrningsfrågor medlemsstaterna sins- emellan och mellan medlemsstaterna och UNODC:s ledning för- djupats och operationaliserats . FinGov utgör också ett instrument för ansvarsutkrävande av UNODC:s ledning. Styrningsfrågan har också uppmärksammats av JIU som identi- fierade tre möjliga lösningar för att förbättra medlemsländernas styrning av UNODC: a.en sammanslagning av de två kommissionerna, b.inrättande av en styrelse liknande UNDP:s och UNHCR:s sty- relser och c.ett gemensamt återinkallat kommissionsmöte. De årliga åter- inkallade mötena, som huvudsakligen ägnas åt styrnings- och budgetfrågor, äger som regel rum under samma vecka . JIU fann det tredje alternativet mest realistiskt och rekommen- derade att de båda återinkallade kommissionerna kombinerades under en treårig försöksperiod för att bevaka UNODC:s budget- och programaktiviteter. CND och CCPCJ fattade 39 E/2009/251. beslut, återigen på svenskt initiativ, om att hålla sådana gemen- samma möten för att diskutera budget- och styrningsfrågor . är en relativt stor bidragsgivare till internationell narkotikakontroll genom FN-systemet. Stödet till UNODC (tidigare UNDCP) har varit omfattande sedan organisa- tionen bildades , både finansiellt och genom programmet för Junior Professional Officers.40 var , och de tre största givarna av allmänna icke-öronmärkta bidrag.