sou · GZB319 · 2011-03-09 00:00:00 — Denna senare snittkostnad kan dock enligt inte på ett rättvisande sätt jämföras med snittkostnaderna för sfi då beräkningsgrunderna inte är desamma. För att möjliggöra jämförelser av kostnaderna mellan grundläggande vuxenutbildning och sfi har tagit fram kostnadsuppgifter åt utredningen. Kostnaderna har beräknats med hjälp av uppgifter om total kostnad och inrapporterade undervisningstimmar per skolform . Kostnad uppgick för grundläggande komvux till och för sfi till . Enligt denna kostnadsjämförelse är alltså sfi dyrare än grundläggande vuxenutbildning. Förutsättningar saknas för att göra en beräkning av motsvarande tim- antalet deltagare omräknat till heltidsstuderande. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser kostnad för enbart svenska som andraspråk, men utifrån det vi kunnat ta del av finns inget som talar för att svenska som andraspråk skulle vara dyrare än andra kurser inom grundläggande vuxenutbildning Vi har prövat och analyserat om efterfrågan på svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning kommer att förändras som en effekt av en tidsbegränsad utbildning i svenska för invandrare. Om det blir så, hur kommer de studerande då att finansiera sina studier? Hur kan det i sin tur påverka kostnadsfördelningen mellan stat och kommun? har, som nämnts tidigare, tagit fram statistik till utredningen för att belysa hur långt de sfi-studerande har nått i sina studier efter ett, två, tre respektive . De elever har valts ut som påbörjade sina studier 2005 och har gjort detta efter det att de folkbokförts i . De utgjorde av det totala antalet elever. framhåller att man också tittat på hur resultatet skulle ha blivit om alla elever hade varit med. Denna jämförelse visar att de som börjat studera har något bättre studieresultat än övriga, men skillnaderna är inte så stora. redovisning omfattar totalt 16 612 personer som påbörjade sin utbildning fördelade på startkurs, högsta avslutad kurs och kön. Om man ser till den grupp sfi-studerande som vi således särskilt granskat framgår att studier har 6 748 personer avslutat på nivå 3C och nivå 3D, när dessa nivåer summeras. Det är av hela gruppen. Då nivå 2C har samma kursmål som nivå 3C är det av intresse att också titta på hur många som avslutade på denna nivå . Det var 1 034 personer som slutade. Summerar man 2C, 3C och 3D blir det 7 782, dvs. av den studerade gruppen. Det bör uppmärksammas att de studerande i statistiken har börjat sina studier på olika nivåer, beroende på förkunskaper. De som är redovisade med avslutade kurser på 2C, 3C och 3D-nivå är troligtvis tidigare välutbildade personer som är studiemotiverade. Flertalet av dessa skulle sannolikt, oavsett en tidsbegränsning av sfi, till stor del ha fortsatt sina studier inom vuxenutbildning med bl.a. svenska som andraspråk. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser rimligen skulle inte alla ha gjort det. En del söker arbete genom Arbetsförmedlingen eller fortsätter i andra aktiviteter oavsett om sfi är tidsbegränsat eller inte. Vi har utifrån redovisning jämfört hur många som avslutat kurser på C och D-nivå , med dem som redovisat sådana avslut efter tre resp. . redovisas 8 614 personer avslut på dessa nivåer (av gruppen) och 9 103 personer (). De som avslutar på C- eller D- nivå efter tre respektive kan vara personer som behöver för att nå kunskapsmålen men också personer som gjort avbrott av familjeskäl och arbete m.m. Omfattningen framgår inte av denna undersökning. En del av dem som ingår i denna grupp kommer förmodligen att efterfråga svenska som andraspråk efter avslutad utbildning i svenska för invandrare. Samma sak gäller dem som inte avslutat någon kurs på högre nivå än startkursen och dem som enbart nått 1 A och 1 B resp. 2 B. Det är osäkert hur stor efterfrågan på svenska som andraspråk eller annan utbildning skulle kunna bli som en direkt effekt av tidsbegränsningen. Många vill kanske, som hitta ett arbete och försörja sig och utveckla sina språkfärdigheter i svenska på andra sätt och senare i livet. Drivkraften att försörja sig genom arbete vet vi är stor. Av den studie som SCB redovisat till utredningen om de sfi-studerandes inkomster och försörjning framgår bland annat att av de studerande hade någon arbetsinkomst , med ett medelvärde på . Det innebär att många har eller har haft kontakt med arbetslivet, jämsides med sfi och har eller har haft en fot i arbetslivet. Faktorer som påverkar storleken på efterfrågan är också andra insatser som t.ex. utbudet av arbetsmarknadsinriktade åtgärder och rehabiliteringsinsatser. I detta sammanhang bör nämnas att enligt en utvärdering av sfi som Statskontoret gjort5 studerade av de sfi-deltagare som godkändes under /05 på grundläggande vuxenutbildning, antingen före, eller efter avslutad sfi. Av dessa påbörjade grundläggande vuxenutbildning efter avslutad sfi. Hur många av dessa som påbörjade svenska som andraspråk framgår inte. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att effekten av en tidsbegränsning av utbildning i svenska för invandrare borde leda till en viss ökad efterfrågan på svenska som andraspråk inom den övriga 5 Sfi – resultat, genomförande och lärarkompetens. En utvärdering av svenska för invandrare. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser Storleken på denna ökning är dock mycket svår att beräkna eller våga ha någon uppfattning om. En ökad efterfrågan kommer rimligen också att ske stegvis efter tidsbegränsningens införande. Det är dessutom svårt att förutse den framtida invandringen. Det handlar om antalet invandrare, deras ålder, skälen till invandring, hur många som läser sfi och som omfattas av lagen om etableringsinsatser, deltagarnas tidigare utbildning, deras motivation och intresse av fortsatt utbildning, hur snabbt de uppnår egenförsörjning m.m. Det är därför nödvändigt med en bra uppföljning och att kontinuerligt följa de effekter som en tidsbegränsad utbildning i svenska för invandrare kan leda till, när reformen är genomförd. Vi återkommer till detta i det följande. Så som studiestödsreglerna är utformade skulle en ökad efterfrågan på svenska som andraspråk, från studerande som avslutat utbildningen i svenska för invandrare, kunna innebära ökade krav på studiemedel. Detta skulle i sin tur kunna leda till att statens kostnader för studiestöd ökar och att kommunernas kostnader för försörjning minskar. Det skulle då innebära en övervältring av kostnader på staten för försörjning, som kommunerna har ansvaret för. Det kan inte helt uteslutas att tidsbegränsningen skulle kunna leda till att kommuner av kostnadsskäl hänvisar personer att läsa vidare på komvux och utnyttja bidragsdelen, även om andra insatser hade varit bättre. fastslår i sina allmänna råd för ekonomiskt bistånd6 att vuxna studerande bör ha sin försörjning genom studiestödsformerna. Vuxna studerande bör dock, enligt dessa råd, ges ekonomiskt bistånd om t.ex. den studerande deltar i grundläggande svenskundervisning för invandrare och behovet inte kan tillgodoses genom deltidsarbete. Att fortsätta läsa svenska som andraspråk utbildning i svenska för invandrare bör rimligen också betraktas som studier på en grundläggande utbildningsnivå. Enligt en rapport från ()7 studerade drygt 24 000 personer med studiemedel på grundskolenivå /09. Av samtliga som studerade på grundskolenivå inom den kommunala vuxenutbildningen var utlandsfödda detta läs- 7Studiemedel till studerande på grundskolenivå, CSN, . Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser De mest förekommande kurserna var svenska som andraspråk, engelska och orienteringskurser. En kartläggning som redovisat i sitt betänkande8 visar att andelen studerande med ekonomiskt bistånd, särskilt på grundläggande vuxenutbildning, varierar mellan kommunerna. Kommitténs analys visar att det finns skillnader i kommunernas riktlinjer när det gäller vilka krav som ställs för att beviljas ekonomiskt bistånd. Ofta blir kraven högre ju högre utbildningsnivån är. I flera fall anges t.ex. att ekonomiskt bistånd i regel utbetalas till den som studerar på grundläggande vuxenutbildning medan det för studerande på eftergymnasiala utbildningar krävs en akut nödsituation för att de ska beviljas bistånd. Vissa kommuner är mer generösa med försörjningsstöd till studerande på lägre utbildningsnivåer. Det är i stor utsträckning invandrare som beviljas ekonomiskt bistånd för studier på grundläggande vuxenutbildning. Grundläggande vuxenutbildning ses både som ett naturligt och nödvändigt steg efter avslutad sfi. anser att det är problematiskt att förutsättningarna för finansiering av studierna skiljer sig mellan olika kommuner. Kommittén framhåller dock att en effekt av en högre bidragsandel för studerande på grundläggande och gymnasial vuxenutbildning blir att behovet av försörjningsstöd minskar och att de ekonomiska förutsättningarna för studerande därför blir mer lika i kommunerna. I sin rapport till studerande på grundskolenivå kommenterar CSN frågan. CSN menar att den nya etableringsersättningen är ett steg i den riktning som och har föreslagit i och med att ersättningen bl.a. kan ges för studier inom grundläggande respektive gymnasial vuxenutbildning och att den enbart består av bidrag, inte lån. CSN framhåller vidare att ersättningen kommer att innebära att nyanlända invandrare får lite på sig att bedriva sina studier eftersom vissa studier kommer att kunna bedrivas inom ramen för etableringsprogrammet. Först därefter kommer studiemedelssystemet att kunna träda in för dem som behöver fortsätta sina studier. I etableringspropositionen framhålls att genom att etableringsersättningen ska kunna lämnas till nyanlända som inom ramen för en etableringsplan deltar i utbildning på grundskole- eller gymnasienivå kommer kostnaderna för studiestöd att minska. 8 Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt, SOU 2009:28. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser utbildning ingår som en aktivitet i en etableringsplan har den nyanlände rätt till etableringsersättning i stället för att behöva ansöka om studiemedel. Om utbildningen i svenska för invandrare blir effektivare, som vi förutsätter, och deltagarna därmed snabbare når resultat kan detta skapa en större efterfrågan på utbildning, generellt sett, som exempelvis utbildning i svenska som andraspråk. En sådan ökad efterfrågan bedöms då komma främst från dem som inte hinner nå tillräckliga kunskaper i det svenska språket de läser sfi. Det är som vi ser det rimligt att kommunerna tar ett fortsatt försörjningsansvar för dessa personer. Olika kommuner har som framgått olika synsätt och tillämpningar när det gäller att ge ekonomiskt bistånd för studier inom grundläggande vuxenutbildning respektive att förutsätta att den enskilde finansierar sina studier genom studiemedel. Som nämnts har i sina allmänna råd för ekonomiskt bistånd fastslagit att vuxna studerande bör ges ekonomiskt bistånd vid deltagande i grundläggande svenskundervisning om behovet inte kan tillgodoses genom deltidsarbete. För att skapa enhetlighet har vi i kap. 3 föreslagit att studiestödsreglerna ändras så att studier i svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxenutbildningen, , inte ska vara studiemedelsberättigade för personer som har deltagit i utbildning i svenska för invandrare. Härigenom rubbas inte kostnadsbalansen mellan staten och kommunsektorn när det gäller individers försörjning.. Vi har övervägt om den föreslagna ändringen av studiestödsbestämmelserna på något sätt skulle kunna öka statens kostnader för studiestöd. Det skulle kunna ske om en person vill läsa svenska efter det att tiden för att anmäla sig till sfi gått ut, och då väljer att läsa svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildning. Den personen skulle då inte omfattas av undantaget utan kunna söka studiemedel, vilket skulle kunna leda till vissa ökade kostnader för staten. Detta skulle, enligt vår uppfattning, bli ett utbildningsalternativ för relativt få personer. anmäler sig mellan till sfi efter första folkbokföringsdatum. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser vårt förslag till tidsbegränsning och förstärkta incitament för att börja studera bör det bli ännu fler som börjar . Det finns dessutom ett antal personer bland dem som inte börjar läsa sfi som utvecklar sina språkfärdigheter på andra sätt. Vi kan inte se att förslaget får till följd att fler börjar läsa svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxenutbildningen, som ett alternativ till sfi. Det är huvudmannen som bestämmer vilken typ av undervisning som bör erbjudas. Det finns ingen anledning att tro att nyanlända invandrare som saknar grundläggande kunskaper skulle erbjudas annan utbildning än utbildning i svenska för invandrare, så länge som man har rätt till sådan utbildning. Sammanfattningsvis kan vi inte se att det med en tidsbegränsning blir förändrade statliga kostnader för studiestöd. Om sfi-bonusen görs om så att den blir bättre anpassad till den föreslagna tidsbegränsningen, som vi varit inne på tidigare, kan incitamenten dessutom bli ännu större för nyanlända invandrare att snabbt ta del av utbildningen i svenska för invandrare. 4.3Ekonomiska konsekvenser för stat, kommun och individ En tidsbegränsad utbildning i svenska för invandrare bör leda till mindre bidragsberoende och ökad grad av egenförsörjning med minskade kostnader för både stat och kommun som följd. En tidsbegränsning förstärker de positiva ekonomiska effekterna av andra etableringsinsatser. Med förslaget om ändrade regler för studiestödet rubbas inte kostnadsbalansen mellan stat och kommun. Vårt förslag till en tidsbegränsad utbildning i svenska för invandrare bör leda till att nyanlända invandrares incitament att påbörja studierna ökar samt att de som börjar studera blir mer motiverade att fullfölja sina studier. Tidsbegränsningen tillsammans med våra övriga förslag och bedömningar bör också leda till att utbildningen effektiviseras. Detta bör i sin tur leda till att genomströmningen ökar och att fler kommer att nå resultat på högre nivå och . Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser Därmed bör fler invandrare, än , kunna komma i arbete eller tidigare kunna övergå till andra utbildningar. Sammantaget bör detta leda till ett mindre bidragsberoende och en ökad grad av egenförsörjning med minskade kostnader för både kommunsektorn och staten som följd. Övergången till det ordinarie utbildningssystemet måste fungera på ett smidigt sätt efter avslutad sfi så att vinsterna med tidsbegränsningen inte äts upp av brister vid övergången mellan skolformerna eller att man tappar i genomströmningshastighet. Invandrare med kort utbildning läser vanligtvis sfi . Vid en tidsbegränsning kommer en del av dessa personer att fortsätta läsa svenska inom den grundläggande vuxenutbildningen. Som tidigare nämnts finns inte något klarlagt samband mellan i sfi och ökade möjligheter att få arbete. tenderar vissa lågutbildade personer att bli kvar i sfi utan att göra framsteg. Det skulle vara olyckligt om motsvarande problem flyttas över till vuxenutbildningen vid en tidsbegränsning av sfi. Vi har därför bl.a. föreslagit att får i uppdrag att på ett bättre sätt åstadkomma en yrkesinriktad studiegång inom vuxenutbildningen. Vi har också föreslagit att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att utforma särskilda arbetsmarknadsutbildningar som riktar sig till personer som varit analfabeter eller endast haft en kort utbildning vid ankomsten till och som efter avslutad sfi bedöms kunna få arbete inom bransch där det endast krävs begränsade svenskkunskaper (se kap. 3). Den arbetsmarknadsutbildning som vi föreslår riktar sig till övervägande del till den målgrupp som omfattas av etableringsreformen för vilken Arbetsförmedlingen har fått ett tydligt ansvar och särskilda medel. Även andra invandrare som har liknande utbildningsbakgrund och behov bör kunna få del av dessa insatser. Arbetsförmedlingen har enligt sin instruktion9 ett särskilt ansvar för att samtliga nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Då förslaget ligger inom ramen för ett befintligt givet ansvar, ser vi inte att vårt förslag leder till kostnadsökningar som utredningen bör beakta. Våra förslag syftar till kvalitativa förbättringar inom utbildningen i svenska för invandrare. Bland annat lägger vi förslag om förbättrad samverkan mellan kommuner och möjligheter att erbjuda en mer differentierad undervisning. Vi redovisar också för- 9 Förordning 2007:1030. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser slag som på olika sätt leder till en mer individualiserad utbildning, t.ex. genom flexibelt och mobilt lärande. Dessa förändringar bidrar rimligen sammantaget till effektivitetsvinster. Om det blir en ökad efterfrågan på svenska som andraspråk så kommer inte detta att påverka kostnadsansvaret för försörjningsstöd då utredningen har föreslagit en ändring av studiestödsbestämmelserna. Kommunernas ansvar för försörjning skulle därmed ligga kvar upp till maximalt studier inom ämnet svenska som andraspråk. Det finns även anledning att tro att den totala studietiden i svenska för invandrare kommer att minska genom ökade incitament och bättre studiemotivation, vilket kan minska den tid som behövs för studier. En tidsbegränsad sfi är i sig en etableringsinsats, men tidsbegränsningen bör dessutom bidra till att ytterligare förstärka effekterna av andra etableringsinsatser. För de invandrare som inte ingår i målgruppen för lagen om etableringsersättning har kommunerna kvar samma ansvar som . En tidsbegränsad sfi och en effektiviserad utbildning bör också för dessa invandrare stimulera till en snabbare integration och ett tidigare inträde på arbetsmarknaden. Tidsbegränsningen bör också kunna leda till att de som primärt läst sfi för att få sin försörjning kommer att identifieras i ett tidigare skede och vid behov erbjudas andra integrationsinriktade insatser. I våra direktiv nämns också ersättning enligt bestämmelserna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Utredningens förslag om tidsbegränsad utbildning i svenska för invandrare (och med tidsgräns för rätt att påbörja utbildningen) bör rimligen medföra att det endast i yttersta undantagsfall blir aktuellt med sfi-deltagare som uppbär arbetslöshetsförsäkring. Huvuddelen av de studerande har sannolikt inte hunnit få ett arbete där tillämpning av arbetslöshetsförsäkring blir aktuell, inte blivit arbetslösa och inte genom förvärvsarbete hunnit arbeta upp en ersättningsrätt, innan de för sfi föreslagna tidsfristerna har löpt ut. Enligt SCB:s undersökning åt utredningen hade av 22 694 sfi-deltagare ersättning från a-kassa . Sammanfattningsvis har vi kommit fram till att med våra förslag till ändringar av studiestödsbestämmelserna kommer en tidsbegränsning inte att rubba den nuvarande fördelningen av kostnadsansvaret mellan stat och kommun när det gäller individens försörjning . För den enskilde innebär vårt förslag en möjlighet att även studera svenska som andraspråk utan att behöva ta studiemedel . Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser I övrigt ser vi inte heller att våra förslag leder till förändrade kostnader eller rubbar kostnadsbalansen mellan stat och kommun. För kommunerna kan det bli vissa kostnadsbesparingar eftersom kostnaderna för grundläggande vuxenutbildning, enligt de uppgifter vi fått, är mindre än den är för sfi. Sammantaget bör våra förslag leda till att behovet av samhällets stödinsatser minskar, både för stat och kommun, och att skatteintäkterna ökar genom att fler än tidigare får egen försörjning. Kommunernas kostnader för utbildningen kommer att öka marginellt om det blir en ökad efterfrågan på utbildningsplatser. Detta kompenseras av effektivitetsvinster. Våra förslag till statliga myndigheter kan finansieras genom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen avsätter för finansiering av den föreslagna delegationens kansli. Finansiering för delegationens uppdrag bör kunna sökas hos fonder. Till detta behövs medfinansiering. Det finns inget som tyder på att en tidsbegränsning skulle leda till förändrade kostnader för kommunerna för utbildningens genomförande. Våra förslag bör i stället kunna stimulera till en effektivare organisation för utbildningens genomförande och öppna för prövning av hur administrationen på ett effektivt sätt kan stödja en sådan utveckling. När en tidsbegränsning införs kan viss ökad efterfrågan av utbildning i svenska för invandrare komma från invandrare som befinner sig i landet. Den ökade efterfrågan bör dock inte bli så stor. påbörjar mellan av invandrarna sfi efter att de fått uppehållstillstånd. En del lär sig svenska utanför sfi och kommer aldrig att efterfråga utbildningen. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser Kostnaderna för en eventuellt tillfällig ökad efterfrågan bör mer än väl kunna kompenseras av att en effektivisering av utbildningen leder till att det blir ett mindre antal elever som deltar i utbildning i svenska för invandrare; studerandegruppernas storlek minskar då genomströmningen ökar. Detta bör minska kostnaderna både för utbildningen och för deltagarnas försörjning. När det gäller myndigheternas kostnader ser vi inte att våra förslag leder till kostnadsförändringar av det slag som bör kostnadsberäknas. Det gäller samtliga förslag som redovisats i kap. 3. Vi föreslår bl.a. att centrala myndigheter ges vissa uppdrag för att utveckla och precisera förhållanden som är centrala för att en tidsbegränsning ska fungera. Det är uppgifter som naturligt följer av nuvarande styrdokument för myndigheterna på utbildningsområdet. Utredningen har föreslagit att det tillsätts en delegation för att utveckla det flexibla lärandet med teknikens hjälp (kap. 3). Delegationens arbete föreslås omfatta dels försöksverksamhet med lokala pilotprojekt, dels skapande av en gemensam webbplats. För delegationen uppstår vissa kostnader. Det behövs ett mindre kansli för att organisera, administrera och samordna arbetet. Vi bedömer att bemanningen bör omfatta en projektledare på heltid och en informatör/sekreterare på halvtid. Kostnader för dessa tjänster uppskattar vi till (resp. ) . Till detta kommer vissa administrativa kostnader, arvoden och resekostnader för deltagare i delegationens arbete och kostnader för utveckling av webbplatsen. De årliga administrativa kostnaderna har vi uppskattat till . Kostnaderna för kansliet och tillkommande administrativa kostnader skulle därmed uppgå till sammanlagt . Vi föreslår att regeringen avsätter en årlig summa på så att den föreslagna delegationen kan utföra arbete av det slag som behövs för att utveckla det flexibla lärandet med teknikens hjälp. För att starta de föreslagna pilotprojekten för mobilt lärande (se kap. 3) uppstår kostnader för den utrustning som såväl lärare som studerande behöver. Till detta kommer kostnader för uppkoppling mot mobilnät och internet samt för utveckling av nätaktiviteter och viss programvara. Därutöver tillkommer kostnader för fortbildning av sfi-lärare. Huvuddelen av dessa kostnader menar vi att de kommuner som frivilligt deltar i verksamheten kommer att vara intresserade att svara för, då det går att förutse kommande vinster och besparingsmöjligheter inom utbildningen i svenska för invandrare. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser Vi vet också att det på flera håll i landet finns intresse av att medverka. Kostnaden för uppbyggnad av en mötesplats på nätet bör till övervägande del kunna finansieras av lämpliga samarbetspartner.Bland annat har Kungl. Tekniska högskolan (KTH), som redan har en sådan mötesplats uppbyggd för sin verksamhet, visat intresse för medverkan i uppbyggnaden av en webbplats för utbildningen i svenska för invandrare. Kostnaden för pilotprojekt, utveckling av digitala lärverktyg och webbplats uppskattar vi till .