sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — På detta område har vissa framsteg gjorts , men det finns fortfarande ett betydande utrymme för förbättringar. lända utrikes födda är dessutom en grupp som i större utsträckning än andra riskerar att drabbas av dåligt fungerande institutioner i andra avseenden. En bättre fungerande utbildnings- och arbetsmarknadspolitik är sannolikt ett nödvändigt komplement till ett bra mottagningssystem för att utrikes föddas integration på arbetsmarknaden ska underlättas. Eftersom de som invandrat, precis som många ungdomar, saknar tidigare svensk arbetslivserfarenhet är de i många fall inte kvalificerade för arbetslöshetsersättning. I stället är de hänvisade till kommunernas försörjningsstöd. Då försörjningsstödet är behovsprövat är det ett dåligt utformat stödsystem för arbetssökande – mottagare av försörjningsstöd får ingen ökad inkomst om de accepterar ett tillfälligt arbete eller ett deltidsarbete. Att finna en bättre form av försörjning till arbetssökande utan tidigare arbetslivserfarenhet är därmed helt centralt för att förbättra både de utrikes föddas och de ungas inträde på arbetsmarknaden. I kapitel 4 till 11 diskuterar vi i detalj hur de problem som identifierats ovan kan mildras genom förändringar på olika områden. En förutsättning för att ett land ska kunna uppnå ett samhällsekonomiskt effektivt arbetsmarknadsutfall är att lönebildningen fungerar bra, vilket framgår av diskussionen i kapitel 2. En väl fungerande lönebildning krävs dels för att en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet ska kunna nås på lång sikt, dels för att tillfälliga ekonomiska störningar inte ska medföra att arbetslösheten fastnar på en hög nivå. I detta kapitel diskuterar vi hur en väl fungerande lönebildning kan uppnås. Diskussionen utgår från analysen i bilaga 5. I bilagan presenteras en mycket noggrann genomgång av den svenska lönebildningens utveckling tillsammans med en analys av hur arbetsmarknaden påverkas av den genomsnittliga löneökningstakten och av hur lönegolvet i ekonomin sätts. I avsnitt 4.1 beskriver vi vad som bör karaktärisera en effektiv lönebildning. I avsnitt 4.2 till 4.4 diskuterar vi sedan hur detta kan uppnås i praktiken. Avsnitt 4.5 sammanfattar diskussionen. Den nuvarande svenska lönebildningsmodellen där internationellt konkurrensutsatta delar av ekonomin fungerar som löneledare har i huvudsak fungerat väl och bör därför bevaras. Dåligt koordinerade förbundsförhandlingar riskerar både att leda till högre arbetslöshet och till att tillfälliga lågkonjunkturer får långvariga negativa konsekvenser. Bedömningar av storleken på löneutrymmet bör utgå från inflationsmålet, den långsiktiga produktivitetsutvecklingen och situationen på arbetsmarknaden. Obalanser på arbetsmarknaden bör i större utsträckning än beaktas i lönebildningen. Arbetsmarknadens parter bör sträva efter avtal som ger ingångslöner för personer som saknar yrkeserfarenhet som är lägre än lägstalönerna för erfaren personal. Detta för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer med sämre förutsättningar. Innan vi analyserar hur en väl fungerande lönebildning kan uppnås är det lämpligt att kort beskriva vad som bör karaktärisera en samhällsekonomiskt effektiv lönebildning. Följande faktorer bör beaktas: Lönetryck leder till arbetslöshet. Om det uppstår en okontrollerad kapplöpning mellan olika sektorer av ekonomin om vem som ska få störst löneökningar pressas priser och löner uppåt, vilket leder till högre arbetslöshet. Lönebildningen bör utgå från den rådande penningpolitiska regimen. har en flytande växelkurs och ett inflationsmål. Beräkningar av löneutrymmet bör därför utgå från dessa institutioner och således inte baseras på löneökningstakten i konkurrentländer. Lönebildningen bör ske på ett sådant sätt att det skapas fler arbeten när arbetslösheten är hög. För att inte kortvariga konjunktur- svängningar ska få varaktiga effekter på arbetsmarknaden krävs återhållsamhet i löneökningarna när arbetslösheten har ökat på grund av tillfälliga konjunkturnedgångar. Det finns inget egenvärde i löneskillnader mellan olika arbetsgivare. Vid en samhällsekonomiskt effektiv allokering av arbetskraften finns det inga löneskillnader mellan sektorer och/eller arbetsgivare för identiska anställda som utför identiska arbetsuppgifter, sådana löneskillnader är alltså inte ett mål att sträva efter. Lägstalönerna bör inte vara för höga. Om lönen avspeglar den individuella produktiviteten ökar den samhälleliga effektiviteten. Lönesammanpressning gör att det blir svårt för lågproduktiva personer att hitta jobb där de kan motivera en arbetsgivare att anställa dem, och därmed blir det också svårt att uppnå en hög sysselsättning i svaga grupper. Dessa fem faktorer har det gemensamt att de är ganska allmänt formulerade och en viktig fråga är därför hur de kan realiseras i praktiken. Detta analyseras i de följande tre avsnitten. Först diskuteras de institutionella ramarna, därefter vad som utgör en samhällsekonomiskt lagom löneökningstakt och slutligen betydelsen av löneflexibilitet. En viktig fråga är hur lönebildningen bör organiseras för att få en samhällsekonomiskt effektiv lönebildning. I utgår lönebildningen från kollektivavtal som sluts mellan fackförbund och arbetsgivarorganisationer. Bilden är dock splittrad eftersom förhandlingar sker på såväl branschnivå som på företagsnivå och mellan enskilda anställda och deras arbetsgivare under ett brett spektrum av förhandlingsmodeller (se ). Som diskuterades i avsnitt 2.1.2, visar forskningen om sambandet mellan förhandlingssystemets utformning och arbetsmarknadsutfall att man kan uppnå en låg arbetslöshet vid helt decentraliserad lönebildning på företagsnivå, eftersom löneökningar då genast slår igenom i minskad sysselsättning, eller vid helt centraliserad lönebildning, eftersom lönesättarna då beaktar de samhällsekonomiska konsekvenserna av löneökningarna. bildning på branschnivå riskerar dock att resultera i alltför höga löneökningar eftersom varje enskild förhandlingspart då inte har incitament att fullt ut beakta alla samhällsekonomiska effekter av högre löner som löneökningar som berör alla arbetsgivare inom en bransch ofta kan föras över till konsumenterna i form av högre priser. Då den svenska lönebildningen i huvudsak utgår från förhandlingar på förbundsnivå kan lätt en samhällsekonomiskt kostsam kapplöpning om lönerna mellan olika avtalsområden uppstå. Någon form av koordinering är således nödvändig. Den svenska lönebildningen har koordinerats genom det så kallade , vilket i grunden är ett samarbetsavtal mellan facken och arbetsgivarna inom industrin som sedan tillåts vara normerande för den övriga arbetsmarknaden. Avtalsomgångar inleds med att parterna inom industrin sluter kollektivavtal. Övriga sektorer förhandlar sedan om sina kollektivavtal med industrins avtal som utgångspunkt eller riktmärke. Analyser av hur lönebildningen har fungerat sedan tillkomst visar på en i huvudsak väl fungerande lönebildning. fick arbetare i privat sektor avtalade löneökningar på och löneökningar utöver avtal på mindre än en procent. fick tjänstemän i privat sektor i avtalade löneökningar och utöver avtal. Den totala löneökningstakten var således , vilket får sägas vara väl förenligt med både inflationsmålet och produktivitetsutvecklingen (se diskussionen i avsnitt 4.3).27 En fördel med koordinerade förbundsförhandlingar jämfört med centrala förhandlingar är möjligheten att beakta behovet av relativlöneförändringar. Om efterfrågan på en viss typ av arbetskraft ökar kan, och bör, detta reflekteras i lönebildningen. Dessutom skapas större möjligheter till variation i ersättningsmodeller mellan avtalsområden. har industrins löneledande roll ifrågasatts. Det vanligaste argumentet mot att låta industrin vara löneledande är att även andra sektorer – som delar av tjänstesektorn – numera också är utsatt för internationell konkurrens och därmed bör få ett ökat inflytande över lönebildningen. En annan kritik är att de koordinerade förhandlingarna kan begränsa önskvärda 27 Enligt statistik från , vilken diskuteras mer utförligt i bilaga 5. relativlöneförändringar mellan olika grupper av anställda på samma sätt som var fallet vid de tidigare centrala förhandlingarna. Från arbetsgivarhåll har även kritik framförts om att industrins avtal har fungerat som ett golv snarare än ett riktmärke för övriga förhandlingar. valde Teknikföretagen att säga upp med motiveringen att det innebar ett för stort inslag av centrala förhandlingar. Motparten ansågs företräda hela arbetsmarknaden i förhandlingarna i stället för att förhandla utifrån branschens förutsättningar. Det råder därför osäkerhet om hur framtidens lönebildningsmodell kommer att se ut. Ett alternativ till koordinering är en helt decentraliserad lönebildning. En sådan lösning förefaller dock, åtminstone , tämligen orealistisk då den förutsätter en helt annan modell för lönebildningen än den traditionella svenska modellen. En helt decentraliserad lönebildning skulle dessutom kunna ge upphov till problem på andra områden då många regleringar av den svenska arbetsmarknaden, som exempelvis betydande delar av arbetsrätten, är kopplad till den nuvarande modellen med partsansvar, vilken kan bli svår att upprätthålla om lönebildningen decentraliseras i alltför hög grad (jämför diskussionen i kapitel 5). Vi anser att det finns goda skäl att eftersträva koordinerade löneförhandlingar. Visserligen innebär den ökade internationella konkurrensen på alltfler områden att färre branscher kan föra över lönekostnadsökningar på sina köpare, men risken för okontrollerade lönestegringar (som ) kvarstår dock. Inte minst med snabb industriell produktivitetstillväxt men med fortsatt hög arbetslöshet. Vår bedömning är därmed att de underliggande problem med branschvisa förhandlingar som motiverade tillkomsten av fortfarande i grunden kvarstår, vilket innebär att en fortsatt koordinering är önskvärd även . Givet att vi bedömer att koordinering i någon form är önskvärd, vilket både erfarenheterna och den internationella forskningen pekar på, och att modellen med en löneledande sektor tycks ha fungerat bra, så är frågan vilken sektor som bör vara löneledande. Från ett teoretiskt perspektiv kan man hävda att det egentligen inte spelar någon större roll vilken sektor som fyller denna funktion. Oavsett sektor bör rationella aktörer inse att det avtal de sluter kommer att bli normerande för hela ekonomin och att de därmed måste beakta alla effekter som högre löner medför (jfr. Calmfors och 2009). Trots detta finns det goda skäl att tro att det är bäst att internationellt konkurrensutsatta delar av ekonomin inkläder sig denna roll. Regimen med en flytande växelkurs gör att aggregerade löneökningar slår igenom på sysselsättningen genom såväl högre realräntor som högre växelkurs. Dessa mekanismer har en mer direkt effekt på konkurrensutsatta sektorer, framförallt om de är kapitalintensiva och därmed räntekänsliga. Detta talar för att industrin är en bättre löneledare än till exempel detaljhandeln eller den offentliga sektorn. Vår bedömning är att konstruktionen med industrin som löneledare i huvudsak har fungerat väl under det senaste dryga tio åren, åtminstone i kontrast till perioden som föregick tillkomst. Därmed finns det anledning att försöka bevara huvuddragen i modellen. Det kan dock övervägas om även de delar av tjänstesektorn som påverkas av realräntor och växelkursförändringar, det vill säga i huvudsak de delar av tjänstesektorn som själva är utsatta för internationell konkurrens, eller som i realiteten är nära kopplade till industrin, bör ges ett ökat inflytande över lönebildningen inom ramen för den nuvarande modellen. En viktig fråga är vad som utgör en lämplig löneökningstakt. Det är här viktigt att uppmärksamma att den svenska ekonomin karaktäriseras av två viktiga institutionella faktorer: en flytande växelkurs och ett inflationsmål. En analys av vad som är en lämplig löneökningstakt måste utgå från denna verklighet. Det finns således ingen anledning att föra diskussionen utifrån resonemang som bygger på en situation med en fast växelkurs. Ett vanligt argument, som indirekt utgår från en fast växelkurs, är att löneökningstakten alltid bör avspegla löneökningstakten i konkurrentländerna. Vid en fast växelkurs innebär en löneökningstakt som är snabbare än konkurrentländernas direkt att konkurrenskraften försämras, vilket ger fallande export och därmed lägre sysselsättning. Vid en flytande växelkurs är sambandet mellan löneökningstakten och sysselsättningen mindre direkt eftersom växelkursen anpassas efter skillnader i konkurrenskraft. Om löneökningarna medför stigande inflation kommer dock att höja styrräntan för att upprätthålla inflationsmålet. Högre styrränta medför högre realräntor, en högre växelkurs och därmed lägre sysselsättning. I dagens förhandlingssystem bedöms löneutrymmet i praktiken i hög grad utifrån löneutveckling och produktivitetstillväxt i våra viktigaste konkurrentländer och då framförallt i . Tanken bakom detta är att löneutrymmet ska bestämmas på ett sätt som inte försämrar konkurrenskraften och att vi därför bör ha en löneökningstakt som ligger i linje med övriga . Lönenormen brukar därmed benämnas europanormen. En fördel med ett sådant system är att det ger en stabil växelkurs och oförändrad konkurrenskraft så länge inflationen och produktivitetstillväxten är densamma i alla relevanta länder. En stabil växelkurs gentemot andra europeiska länder behöver dock inte alltid vara optimal: för ett land som drabbas av kraftiga ekonomiska störningar kan det vara optimalt att valutan deprecieras (eller apprecieras), vilket också är den huvudsakliga fördelen med att inte delta i eurosamarbetet. Noterbart är att europanormen uppstod i när många bedömare trodde att vi var på väg att införa euron, vilket skulle ha inneburit förutsättningar där en europanorm hade varit mer logisk. Det är också svårt att avgöra vilka länder som ska ses som de relevanta konkurrentländerna eller hur man ska hantera situationer när konkurrensförhållandena förändras mellan dessa länder. Dessutom kan hamna i konflikt med inflationsmålet, vilket skulle innebära att tvingas justera räntan på ett sätt som sätter ekonomin ur jämvikt. Mest anmärkningsvärt är dock att denna tankeram inte tar någon hänsyn till den rådande sysselsättningssituationen. En löneökningsnorm som bygger på en bevarad konkurrenskraft bygger också på en bevarad sysselsättningsnivå, vilket bara är önskvärt om ekonomin är i jämvikt. Är ekonomin inte i jämvikt är det dock centralt att sysselsättningen beaktas när lönerna sätts. Framförallt är detta viktigt i tider då konjunkturen börjar vända uppåt och risken för att arbetslösheten ska fastna på en hög nivå (det vill säga de persistensproblem som diskuterades i avsnitt 2.1.5) därmed accentueras. Under sådana tider ökar normalt den uppmätta arbetsproduktiviteten både som en följd av ökat kapacitetsutnyttjande och som en följd av att mindre produktiva verksamheter har slagits ut under lågkonjunkturen. Dessutom kan sammansättningen av personalen i många verksamheter ha förändrats genom att mindre produktiva anställda har sagts upp under lågkonjunkturen. Allt detta kan ge upphov till en artificiell produktivitetsökning som inte bör få genomslag i lönesättningen. För att inte konjunkturnedgångar ska få bestående effekter på arbetsmarknaden är det därför viktigt att löneökningstakten inte tillåts öka med produktivitetstillväxten innan arbetsmarknaden åter är i balans. Vid en flytande växelkurs och ett inflationsmål bör därmed följande tre faktorer vara vägledande för lönebildningen: mål är att inflationen på något eller ska sammanfalla med inflationsmålet. Löneavtal som överensstämmer med inflationsmålet leder därmed normalt till oförändrade reallöner. Den långsiktiga produktivitetstillväxten ger utrymme för reallöneökningar utan att konkurrenskraften urholkas på lång sikt. Obalanser på arbetsmarknaden. Om sysselsättningen är i jämvikt bör sysselsättningsläget inte påverka löneökningstakten. Men om sysselsättningen är lägre än i jämvikt måste lönerna tillfälligt öka mindre än summan av inflationsmålet och produktivitetstillväxten. Annars riskerar man att konjunkturnedgångar resulterar i persistent högre arbetslöshet. Om inflationsmålet är , den långsiktiga produktivitetstillväxten är och sysselsättningen är i jämvikt innebär detta resonemang att de nominella lönerna bör tillåtas stiga med . Om sysselsättningen är lägre än jämviktssysselsättningen bör dock lönerna stiga med för att reallönerna ska falla och sysselsättningen öka. Lönebildningen bör ta sin utgångspunkt i inflationsmålet och den långsiktiga produktivitetsutvecklingen, men det är absolut nödvändigt att större hänsyn tas till obalanser på arbetsmarknaden. I gengäld bör kortvariga produktivitetssvängningar ges ett mindre utrymme. När arbetslösheten är hög bör därmed löneökningstakten vara låg, även om produktivitetstillväxten för tillfället är god. Det är också viktigt att notera att det i vissa branscher finns trender i internationella relativpriser som påverkar den långsiktiga utvecklingen av löneutrymmet. Till exempel tenderar priserna på telekomutrustning att falla relativt andra varor. Produktivitetsutvecklingen i sektorer med en sådan trend kan inte utan justering nedåt användas som utgångspunkt för lönebildningen. Självklart innebär resonemanget ovan en förenkling. Löneutrymmet kan inte beräknas mekaniskt utifrån någon enkel formel, utan måste utgå från en bedömning av en mängd olika faktorer; men principerna som listas ovan bör vara vägledande för denna bedömning. En avvikelse kan uppstå i en riktigt djup lågkonjunktur då det finns risk för deflation om löneökningstakten blir alltför låg. Det finns goda skäl att vilja undvika ett sådant läge eftersom penningpolitiken då riskerar att bli verkningslös, vilket kan medföra att lågkonjunkturen blir väldigt långvarig. Därför bör inte löneökningstakten sjunka alltför lågt även om arbetslösheten är hög. Men av just detta skäl är det ännu viktigare med återhållsamhet i de inledande faserna av en efterföljande konjunkturuppgång. För tydlighetens skull bör det betonas att ansvaret för den svenska lönebildningen åligger arbetsmarknadens parter. Statens roll är i detta sammanhang framförallt att ge förutsättningar för en balanserad löneutveckling genom att skapa ett tydligt, stabilt och förutsägbart institutionellt ramverk. Detta görs bäst genom att finans- och penningpolitiken inte ackommoderar alltför snabba löneökningar – politiken bör utformas så att sambandet mellan löneökningar och sysselsättning blir både tydligt och . Det finns anledning att tro att parternas vilja och förmåga att ta hänsyn till arbetslöshetsnivån, framförallt långtidsarbetslösheten, kan vara mindre än vad som är önskvärt. Framförallt gäller detta vid det nuvarande systemet med branschvisa förhandlingar. Det kan motivera finansieringsformer för arbetslöshetsförsäkringen där kostnaden för arbetslösheten mer direkt påverkar de lönesättande parterna, till exempel, via högre medlemsavgifter i a-kassorna när långtidsarbetslösheten är hög. Av flera anledningar är det nuvarande systemet för a-kasseavgifter konstruerat på ett sätt som inte uppnår detta mål, vilket diskuteras mer i detalj i kapitel 8. 4.4Löner för olika grupper Som tidigare nämnts finns det inget egenvärde med löneskillnader mellan personer med identiska egenskaper som är anställda hos olika arbetsgivare för att utföra identiskt arbete. Det finns dock klara samhällsekonomiska fördelar med en lönebildning som ger utrymme för löneskillnader mellan personer som skiljer sig åt i produktivitet, och att löneskillnaderna mellan yrkesgrupper tillåts variera när efterfrågan på olika former av yrkeskunnande förändras. Speciellt viktigt är att det finns flexibilitet i ingångslönerna: om de lägsta möjliga lönerna – minimilönerna – blir alltför höga riskerar personer som saknar både utbildning och arbetslivserfarenhet att inte uppfattas som tillräckligt produktiva och därför ha mycket svårt att komma in på arbetsmarknaden. En sådan situation kan resultera i väldigt stora problem med långtidsarbetslöshet för dessa grupper och i förlängningen högre jämviktsarbetslöshet. Sysselsättningen och arbetslösheten skiljer sig åt betydligt mellan olika grupper som ungdomar och personer i andra åldrar, inrikes och utrikes födda samt hög- och lågutbildade. Det tyder på att lönebildningen har svårt att hantera produktivitetsskillnader. I bilaga 5 analyseras sysselsättnings- och löneutvecklingen för olika grupper (se även faktarutan i avsnitt 2.2.2). Resultaten visar exempelvis att personer med enbart förgymnasial utbildning har en mycket låg sysselsättning, men lika hög lön som de yrkesutbildade. Dessutom har den minst utbildade gruppen haft en svag sysselsättningsutveckling sedan 1990-talskrisen. Vid rådande lönenivåer verkar arbetsgivare föredra att rekrytera mer utbildade sökande, vilket kan tolkas som att de inte upplever sig ha möjlighet att sätta löner som fullt ut avspeglar skillnader i de sökandes produktivitet. Det verkar således finnas ett lönegolv som skapar svårigheter för svaga grupper. Det bör noteras att lönegolvet är ett problem som är svårt att komma ifrån i ett land som har omfördelande ambitioner. En konsekvens av detta är att det i är speciellt viktigt att utbildningssystemet fungerar väl även för de minst studiemotiverade så att de får en chans att uppnå en tillräckligt hög produktivitet; verkar inte detta fungera tillfredsställande (se kapitel 10). Lägre ingångslöner skulle dock kunna underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden och gynna sysselsättningen inom andra grupper med en svag arbetsmarknadsanknytning som lågutbildade och nyanlända utrikes födda. Dessa grupper har det gemensamt att det ofta är svårt för arbetsgivare att bedöma deras produktivitet eftersom de ofta saknar erfarenhet och referenser från tidigare arbete. De riskerar därför att väljas bort av arbetsgivare om ingångslönerna är alltför höga. Den nedre delen av inkomstfördelningen påverkas i stor utsträckning av kollektivavtalsbaserade minimilöner, vilka i tenderar att ligga på en relativt hög nivå (se Skedinger 2007). En lösning på problemet är att fackförbund och arbetsgivare enas om att öka möjligheterna att anställa personer utan yrkeserfarenhet till en lägre lön efter anställningen. Sådana konstruktioner förekommer i en del avtal men i relativt begränsad omfattning. Det bör noteras att det är bättre att koppla dessa undantag till yrkeserfarenhet än till ålder, vilket är en vanligare konstruktion. Fördelen med att låta lägstalönerna bero på yrkeserfarenhet är att det ger en chans även för de ungdomar som av någon anledning behöver mer tid att komma in på arbetsmarknaden. Dessutom får även andra grupper än ungdomar, till exempel nyanlända utrikes födda och personer som av andra skäl inte arbetat tidigare, bättre möjligheter att ta sig in på arbetsmarknaden. Detta kan ses som ett sätt att föra över en del av upplärningskostnaden från arbetsgivaren till den anställde. Ett exempel på en intressant överenskommelse är det avtal som fackförbundet och arbetsgivarna inom industrin tecknat om yrkesintroduktion. Avtalet innebär att ungdomar som är kan anställas till av lägstalönen (24 månader i vissa fall). Yrkesintroduktionen utformas som en visstidsanställning, men förväntas därefter övergå i en tillsvidareanställning. Kravet för att en sådan anställning ska komma till stånd är en lokal överenskommelse med en individuell utvecklingsplan som ska innehålla arbetsuppgifter, utbildnings- och introduktionsinsatser, avtalad lön samt anställningens längd. Vår bedömning är att liknande lösningar bör övervägas även för andra grupper som saknar yrkeserfarenhet både inom industrin och i andra sektorer, speciellt där dagens minimilöner är höga. De grupper som skulle kunna komma ifråga för sådana avtal inkluderar nyanlända utrikes födda och personer som saknar yrkeserfarenhet.