sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Även om det skulle ställas som villkor vid tillståndsgivningen till verksamhet med strålning att sökanden för att erhålla tillstånd alltid måste kunna uppvisa t.ex. ett kontrakt med eller någon annan aktör som garanterar avfallets behandling och slutförvaring, är frågan vad en sådan garanti har för innebörd. Om ett sådant behandlingsbolag av olika orsaker skulle upphöra att existera eller förändra inriktningen på sin verksamhet är ett sådant 66 SOU 2003:122 s. 147. tillståndsvillkor inte värt någonting annat än att tillståndshavaren skulle får upphöra med sin verksamhet. För det fall den som söker ett tillstånd till verksamhet med strålning skulle finna ett bolag för avfallsbehandling utanför skulle det inte finnas några garantier för denne att få slutförvara avfallet i SFR, eftersom avtalet mellan SKB och endast gäller sådant avfall som innehar. Ett framtida scenario kan därför vara att SKB överväger att ingå avtal med sjukhus, universitet, industribolag och andra enskilda innehavare vars verksamhet genererar radioaktivt avfall om slutför- varsutrymme i SFR eller någon annan av SKB:s slutförvarsanlägg- ningar. En annan möjlig väg som utredningen pekat på ovan nämligen att vid tillståndsgivning kräva någon form av ekonomiska garantier i enlighet med bestämmelsen i 16 kap. 3 § som säker- ställer att det kommer att finnas tillräckliga medel för att behandla och slutförvara uppkommet radioaktivt avfall. Denna möjlighet förändrar emellertid inte situationen för det redan existerande avfallet. Ett garantiåtagande skulle inte heller fånga upp de – förvisso små – avfallsposter som ramlar mellan stolarna eftersom det enligt uppgift inte finns kapacitet att behandla dem i vart fall inom rikets gränser. Utredningen ser inte någon direkt lösning på den till vissa delar otillfredsställande situation som har uppstått där vissa innehavare av radioaktivt avfall enligt uppgift inte har ekonomiska resurser att sända avfallet för behandling och därmed slutförvaring via . Någon konkurrenssituation som i förlängningen kunde innebära en prispress lär inte uppstå inom överskådlig tid eftersom kundunderlaget är alltför begränsat för att attrahera en privat företagsetablering att starta upp en verksamhet liknande den bedriver. 7.7Förbud att slutförvara radioaktivt avfall utomlands Utredningens förslag: Utredningen bedömer att bör anpassa de bestämmelser som grundas på principen att varje land själv ska ta hand om det avfall som produceras. Motsvarande förbud att utan särskilt tillstånd slutförvara utländskt avfall i bör även införas vad gäller slutförvaring utomlands av avfall som produceras inom landet. På så vis skapas en enhetligt förfaringssätt för såväl svenskt som utländskt radioaktivt avfall. Ett sådant förbud som utredningen föreslår stämmer även överens med förslaget till Rådets direktiv om hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. har slagit fast att varje land ska ta ansvar för det använda kärnbränsle och kärnavfall som uppkommer i landet.67 Sedan kärntekniklagens tillkomst har det funnits ett förbud att utan särskilt tillstånd i slutförvara använt kärnbränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning eller annan kärnteknisk verksamhet i ett annat land. Tillstånd får endast ges om det finns synnerliga skäl och det svenska kärnavfallsprogrammet inte påverkas negativt. Synnerliga skäl kan vara att det är lämpligast ur säkerhets- och strålskyddssynpunkt att slutförvara det utländska materialet i . Principen att vare land själv ska ta hand om det avfall som produceras innebär dels att enligt 5 a § andra stycket kärn- tekniklagen inte tar emot avfall för slutförvaring men att inte heller bör skicka avfall för slutförvaring utomlands. Detta är dock inte reglerat i den nuvarande lagstiftningen. I förslaget till rådets direktiv om hantering av använt kärn- bränsle och radioaktivt avfall föreslås att radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat som det genererades i, såvida inte avtal har slutits mellan medlemsstater om att använda slutförvars- anläggningar i en av medlemsstaterna. 1992/93:98, s. 29. 7.8Dumpning av radioaktivt avfall till havs Utredningens bedömning: Fråga har uppkommit inom utred- ningen om det dumpningsbegrepp som återfinns i de interna- konventionerna också kan omfatta slutförvaring av radioaktivt avfall i särskilda förvarsanläggningar under havs- botten. Med stöd av det dumpningsbegrepp som återfinns i de internationella konventionerna som har anslutit sig till anser utredningen att slutförvaring av radioaktivt avfall i särskilda förvarsanläggningar under havsbotten med anslutning från land inte är att betrakta som dumpning. är part till flera internationella konventioner som förbjuder dumpning till havs av avfall och andra ämnen. På global nivå är protokoll till konvention om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material (protokoll till ) central. På regional nivå är konvention om skydd av miljö (Helsingforskonventionen) och konvention för skydd av den miljön i Nordostatlanten (OSPAR-konven- tionen) av betydelse för dumpning. I svensk rätt har förbudet införlivats i 15 kap. 31 § som föreskriver ett generellt förbud mot dumpning av avfall inom svenskt sjöterritorium, i ekonomiska zon och från svenska fartyg och luftfartyg i det fria havet. Med Sveriges sjöterritorium avses såväl inre vatten (insjöar, vattendrag och kanaler) som territorialhavet. Det svenska förbudet om dumpning avser enligt förarbetena alla typer av avfall vare sig som fast ämne, vätska eller gas68. Förbudet omfattar även avfall som tagits ombord utomlands. Vidare omfattar förbudet även avfall som sänks i behållare eller att transportmedlet med last av avfall sänks. Av förarbetena framgår att förbudet gäller alla slags transportmedel, även utländska fartyg och luftfartyg. Avfall får inte heller dumpas från svenska fartyg eller luftfartyg i det fria havet. 68 Se prop. 1997/98:45 del 2, s. 201. får i det enskilda fallet besluta om dispens från dumpningsförbudet under förutsättning att avfallet kan dumpas utan olägenhet för människors hälsa och miljö69. Enligt 15 kap. 33 § MB får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta om dispens Regeringen har i 46 § avfallsförordningen föreskrivit att är den myndighet som prövar dispens från dumpningsförbudet. Begreppet dumpning har inte definierats i svensk rätt men begreppet finns definierat bl.a. i , art 1 (5), protokoll till , art 1 (4), i Helsingforskonventionen, art 2 (4), och i OSPAR-konven- tionen, art 1 (f). Definitionen är i stora drag densamma i alla kon- ventionerna. Med dumpning avses dels avsiktlig kvittblivning i havet eller på havsbotten (protokoll till även avsiktlig kvittblivning i geologiska fickor under havsbotten) av avfall eller andra ämnen från fartyg, flygplan, plattformar eller andra konstruktioner till havs, dels avsiktlig kvittblivning i havet av fartyg, andra konstruktioner till havs eller flygplan. Med dumpning avses inte utsläpp till havs till följd av olyckor eller till följd av normal drift på fartyg etc. Trots en numera stor internationell uppslutning kring ett dump- ningsförbud förekom det och att svenskt radioaktivt avfall dumpades i havet. 69Jfr 15 kap. 33 § och 46 § avfallsförordningen (2001:1063). 70Redovisningen i detta avsnitt bygger helt på uppgifter i rapporten av radioaktivt avfall i samt radium och radiumavfall fram , SKI Rapport 96:78, 96-18. förvarades fast avfall från den första reaktorn, forskningsreaktorn belägen vid i , i de gamla fortifikationsanläggningarna vid Vretafortet på . Även radioaktivt avfall från olika institutioner och sjukhus, bl.a. FOA, ASEA, KTH och förvarades i Värmdöanläggningen. Ett särskilt utrymme iordningställdes i en av tunnlarna där fast radioaktivt avfall inneslutet i plåttunnor förvarades. Strålningsnivåerna var i allmänhet låga. Uppgifter finns om att små mängder plutonium kan ha ingått i avfallet. Värmdö- förvaret var endast avsett som en tillfällig utväg för att hantera förvaringsproblemen. Landsortsdjupet hade använts av militären för sänkning av olika typer av avfall, bl.a. uttjänt ammunition, färg- och lackrester samt skrotbilar. Efter ansökan gav militären tillstånd att dumpa radioaktivt avfall som förvarades i Värmdöanläggningen. Tre dumpningar utfördes , 1961 och 1964 och omfattade totalt cirka 460 stycken 200-litersfat. Före dumpningen kringgöts det fasta avfallet med betong och ytdosraten mättes. Enligt dåvarande strålskyddsförordningen var avfallet inte att betrakta som radioaktivt, eftersom aktivitetsmängden var så låg. Vid bedrevs vissa arbeten med radioaktiva material i en provisorisk träbyggnad vilket 1963 resulterade i kontaminering av byggnaden. Kontamineringen här- rörde från bestrålad urandioxid. Byggnaden revs och avfallet stop- pades i plåttunnor. Avfall från demontering av den provisoriska byggnaden och visst annat avfall inneslutet i plåttunnor dumpades vid Danska . Mängden radium och plutonium i avfallet bedömdes som ringa och den övriga aktiviteten i avfallet var till största delen kortlivad. dumpade kärnvapenmakterna och stora kvantiteter radioaktivt material i havet. Även det europeiska organet () genomförde ett flertal dumpningsaktioner i såväl egen regi som av särskilda uppdragstagare under överinseende av . 1969 deltog AB Atomenergi (nuvarande ) i en av dumpningsoperationer med avsikt att bli av med så mycket avfall som möjligt. Vikten av det svenska avfallet uppgick till , alfaaktiviteten totalt till 25 Ci (0,93 TBq) och beta-gammaaktiviteten till 55 Ci (2,04 TBq). Antalet fat från anges i handlingarna till 2 895 stycken. Även 30 tunnor med radiumavfall som samlats in av och dåvarande Strålskyddsinsti- tutet dumpades tillsammans med avfall från de kärntekniska anläggningarna i Studsvik. Alfaaktiviteten i de 30 tunnorna var högst cirka 50mCi. Fråga har uppkommit inom utredningen om det dumpnings- begrepp som återfinns i de internationella konventionerna också kan omfatta slutförvaring av radioaktivt avfall i särskilda förvars- anläggningar under havsbotten. Ett exempel på ett sådant förvar kan vara anläggningen SFR 1 i Forsmark för slutlig förvaring av kortlivat radioaktivt avfall. SFR 1 är placerad under havsbotten i från land med cirka 60 meters bergtäckning upp till havsbottnen. Från hamnen i leder två kilometerlånga tillfartstunnlar ut till förvarsområdet dit avfallet körs på speciella lastbilar. Avfallet är förpackat i behållare av plåt eller betong och förvaras i fyra stycken kontrollerade bergsalar samt ett cylindriskt bergrum som innehåller en betongsilo. Efter det att bergsalarna och silon i SFR har fyllts med avfall kommer dessa samt tillfartstunnlarna att fyllas igen och slutförvarsplatsen ligga under havsbotten utan möjligheter att nås från land. Anläggningen i togs i drift 1988 och var då den första i sitt slag i världen. Utredningen kan först och främst konstatera att avfallet placeras i bergrummet av särskild personal med ingenjörsmässiga metoder under kontrollerade former. Den internationellt veder- tagna definitionen dumpning nämner dumpning som avsiktlig kvittblivning i havet av avfall från fartyg, luftfartyg, plattformar eller andra artificiella konstruktioner till havs. Det radioaktiva avfallet transporteras från land ner i SFR med lastbil via de två deponeringstunnlarna. Det är alltså inte fråga om kvittblivning i havet av avfall från t.ex. fartyg till havs. Anläggningen är vidare säkerhetsanalyserad i enlighet med föreskrifter och verksamheten i förvaret övervakas av personal och inspekteras regelbundet av tillsynsmyndigheten. Med stöd av det dumpningsbegrepp som återfinns i de interna- konventionerna som har anslutit sig till anser utredningen att slutförvaring av radioaktivt avfall i särskilda förvarsanläggningar under havsbotten med anslutning från land inte är att betrakta som dumpning. Detta gäller särskilt om avfallet placeras i förvaret på ett kontrollerat sätt samt kontinuerligt övervakas innan slutlig förslutning. 8Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall 8.1Allmänna utgångspunkter – ansvarsfördelningen mellan staten och reaktorinnehavarna Reaktorinnehavarna liksom övriga tillståndshavare till kärnteknisk verksamhet är enligt kärntekniklagen skyldiga att se till att det kärnämne, använda kärnbränsle och kärnavfall som uppkommit i verksamheten och som inte ska används på nytt ska tas om hand och slutförvaras på ett säkert sätt. Denna skyldighet innebär ett långsiktigt åtagande för reaktorinnehavaren. Även om ett tillstånd återkallats eller löpt ut kvarstår reaktorinnehavarens skyldigheter att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall samt att avveckla och riva anläggningen. Ansvaret kvarstår tills alla skyldigheter fullgjorts eller befrielse från dem medgetts av regeringen. Reaktorinnehavarnas skyldigheter har inte fullgjorts förrän ett slutförvar slutligt förslutits. Enligt SKB:s beräkningar i Plan ska slutförvaret vara redo att ta emot den sista kapseln med använt kärnbränsle omkring om man utgår från drifttid av de befintliga reaktorerna eller vid 50–driftstid. Därefter återstår en förslutning. SKB har beräknat att en sådan förslutning kommer att ske mellan . Enligt andra bedömningar som dåvarande SKI och SSI gjort kan en Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle förslutning att kunna komma att dröja . Om dagens fem elproducerande reaktorer ersätts med nya innebär det en driftstid för kärnkraften på upp till 130 år.2 Därmed kommer även förslutningen av slutförvaret att ske längre fram i tiden. Reaktorinnehavarnas skyldighet att slutförvara det använda kärnbränslet är ett realt åtagande som måste fullföljas. Det är en hantering som, från samhällets utgångspunkt, inte går att välja bort. Kärntekniklagens bestämmelser innebär att skyldigheten kan komma att kvarstå under många decennier efter det att kärnkraftsreaktorn permanent har stängt av och elproduktionen upphört. Reaktorinnehavarna är, enligt kärntekniklagen, även skyldiga att svara för kostnaderna för hanteringen och slutförvaringen av det använda kärnbränslet och kärnavfallet. Enligt finansieringslagen är reaktorinnehavarna skyldiga att betala en avgift (kärnavfallsavgift) för att finansiera framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall som genererats till följd av driften av kärnkraftsreaktorerna samt avveckling och rivning av kärnkrafts- reaktorerna och andra kärntekniska anläggningar. En statlig myndighet, Kärnavfallsfonden, ska för de avgiftsskyl- digas räkning förvalta de inbetalade kärnavfallsavgifterna i en fond. Kärnavfallsfondens årsredovisning ska upprättas på ett sådant sätt att det framgår hur stor andel av fondens medel som belöper på varje reaktorinnehavare. Utöver medel som fonderas för att täcka en reaktorinnehavares kostnader ska varje reaktorinnehavare till- handahålla säkerheter upp till ett visst belopp. Medlen som Kärnavfallsfonden förvaltar ska täcka såväl aktuella som framtida kostnader för omhändertagandet. Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall är att kärnkraftsindustrin – inte skattebetalarna – ska stå för kostnaderna. 1Se rapporten för slutförvaring av använt kärnbränsle. SKI Rapport 2007:01, SSI Rapport 2007:01, s. 50. 2SOU 2009:88 s. 206. Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle har slagit fast att staten har ett övergripande ansvar för använt kärnbränsle och kärnavfall3. Det långsiktiga ansvaret för ett slutförvar för använt kärnbränsle bör, enligt uttalanden, ligga hos staten. Ett skäl är att det, efter att ett slutförvar har tillslutits, torde krävas att någon form av ansvar för och tillsyn av att säkerheten vid slutförvaret kan upprätthållas . En tanke är att en statlig myndighet ska kunna komma att överta ansvaret för de tillslutna slutförvaren. Regeringen har uttalat att det ligger i sakens natur att staten har det yttersta ansvaret för att verksamheten fungerar även på mycket lång sikt4. Statens sistahandsansvar för säkerheten – Internationella förpliktelser Den svenska staten har genom att ratificera gemensamma konvention om säkerhet vid hantering av använt kärnbränsle och säkerhet vid hantering av radioaktivt avfall5 (avfallskonventionen) åtagit sig att tillse att det primära ansvaret för säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall vilar på till- ståndshavaren till den anläggning som genererat avfallet. Staten ska vidta lämpliga åtgärder för att se till att varje sådan tillståndshavare axlar sitt ansvar. Om det inte finns någon sådan tillståndshavare eller någon annan ansvarig part, vilar ansvaret på den fördragsslutande parten, dvs. staten, vilken har domsrätt över det använda kärnbränslet eller över det radioaktiva avfallet. Dessa förutsättningar innebär att staten bär ett sistahands- ansvar för slutförvaringen av använt kärnbränsle och kärnavfall. Statens ansvar har två komponenter: 1)Staten har ett övergripande ansvar att tillse att slutförvaringen kommer till stånd. 2)Staten har ett sistahandsansvar för slutförvaringen i meningen att staten själv tvingas att ta på sig en beställar- och finansierar- 3Se bland annat prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 319, prop. 1983/84:60, s. 38, prop. 1997/98:145, s. 381, prop. 2005/06:183 samt näringsutskottets betänkanden /89:NU31 och 1989/90:NU24. 1997/98:145, s. 381. Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle roll om kärnkraftsindustrin inte har förmåga att utföra upp- giften eller av annat skäl avstår från att göra det. Statens sistahandsansvar innebär i sig inte någon begränsning av kärnkraftindustrins ansvar enligt kärntekniklagen. Det är också mot denna bakgrund som ett särskilt finansieringssystem för detta ändamål har byggts upp. 8.2Tidigare överväganden beträffande möjligheterna att lagreglera statens sistahandsansvar Frågan om lagreglering av statens ansvar för ett förslutet slutförvar för använt kärnbränsle har varit föremål för överväganden. Regeringen uppdrog 2006 åt dåvarande att i samråd med dåvarande lämna förslag till hur kärntekniklagen kunde förtydligas med avseende på det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle. En arbetsgrupp bestående av medarbetare från de båda myndig- heterna överlämnade en skrivelse till regeringen med förslag till ändring i 14 § kärntekniklagen som markerade statens sistahandsansvar. Lagförslaget innebär att staten, i de fall det inte skulle finnas någon tillståndshavare eller någon annan part som kan göras ansvarig för att fullgöra skyldigheterna enligt 10 § kärntekniklagen att slutförvara det använda kärnbränslet, övertar tillståndshavarens skyldighet. skulle staten enligt för- slaget överta de rättigheter som tillståndshavaren haft, med vilka åsyftades äganderätten till det använda bränslet och till den eller de fastigheter där slutförvaret är beläget. Arbetsgruppen ansåg att det emellertid inte var lämpligt att redan nu lagreglera statens sistahandsansvar för slutförvaret. Enligt arbetsgruppens bedömning kommer det nu aktuella slutförvaret för använt kärnbränsle inte att vara slutligt förslutet förrän cirka . En lagreglering av statens sistahandsansvar redan nu – innan det enligt arbetsgruppens bedömning kan få någon materiell betydelse – skulle kunna innebära ett minskat incitament för de aktuella aktörerna att fullt ut ta sitt långsiktiga ansvar. Slutligen ansåg arbetsgruppen också att många frågeställningar var alltför Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle oklara, till exempel när det gäller fastighetsbildningen, ägarförhål- landena till det använda bränslet och hur detta ska lösas i samband med att staten tar sitt sistahandsansvar. Remissinstansernas synpunkter på författningsförslaget i län, i län, geo- logiska undersökning, i län och Regionför- bundet i län tillstyrker lagförslaget. anser att om regeringen väljer att lagreglera statens sistahandsansvar bör de civil- och konkurrensrättsliga frågorna kring övertagandet av tillståndshavares rättigheter analyseras djupare. Myndigheten resonerar också kring en eventuell konkurs för den som ansvarar för slutförvaret och vilka anspråk på egendom – t.ex. fastighet eller använt kärnbränsle – som staten kan göra gällande mot konkurs- boet och konkursborgenärer. bedömer att de frågeställningar som är oklara bör utredas redan nu och inte hänskjutas till prövningen. vid bedömer att det finns skäl för de överväganden som gjorts i rapporten och ansluter sig till bedömningen att det är för tidigt att lagreglera statens ansvar mer i detalj. Det förslag som lagts fyller den funktion som eftersträvas och uppfyller åtaganden enligt Avfallskonventionen. vid Forsmarks kärnkraftverk anser att kärntekniklagen redan nu bör förtydligas avseendet på det lång- siktiga ansvaret. Det är viktigt att ansvarsfrågan är tydligt reglerad inför ett eventuellt kommande beslut om att acceptera ett slut- förvar i kommunen. Vissa frågor kan komma att få sin lösning under prövningen av tillståndsansökan för slutförvaret. Det ska dock inte få påverka förtydligandet av vad lagen föreskriver om statens sistahandsansvar. Inte heller argumentet att en lagreglering nu skulle innebära ett minskat incitament för aktuella aktörer att ta sitt långsiktiga ansvar. Staten bör genom reglering och kontroll kunna övervaka att så sker. Även för kärnavfallsfrågor menar att det är viktigt att nu i lag slå fast principen om statens ansvar efter förslutning av ett slutförvar för använt kärnbränsle, även om de frågeställningar som anges i utredningen är viktiga och ännu inte till alla delar fullt utredda. Rådet anser dock att den föreslagna formuleringen inte klart utrycker den princip som ska fastslås utan föreslår en lagbestämmelse vars utformning motsvarar Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle 34 § i den finska kärnenergilagen. Under den kommande pröv- ningsperioden liksom under den kommande driftperioden (om tillstånd beviljas) kan det visa sig lämpligt att ytterligare komplet- tera lagstiftningen. Samma principer om statens sistahandsansvar bör gälla även för ett förvar av annat kärnavfall. Även bedömer att det kan vara en pedagogisk fördel för alla att ansvaret klart och tydligt införs i kärntekniklagen. Det skulle kunna undanröja osäkerhet hos den kommun som ska hysa slutförvaret och dess medborgare. Verket lämnar också kommentarer till några av de frågor som berörs i rapporten. och anser att ändringsförslaget av 14 § kärntekniklagen är väl motiverat för att garantera att förpliktelserna i 10 § kärn- tekniklagen kan upprätthållas. Företagen delar arbetsgruppens bedömning att avvakta med en detaljerad lagreglering av statens sistahandsansvar men vill framhålla att de är beredda att ta det ansvar som åvilar dem som huvudägare respektive tillståndshavare med anledning av den kärntekniska verksamhet som bedrivs. Detta oaktat att statens sistahandsansvar skulle vara mer tydligt fastlagt. är positiv till den föreslagna ändringen men anser att med avseende på de osäkerheter som råder om framtiden inte är lämpligt att redan nu lagreglera statens sistahandsansvar. anser att ändringsförslaget innebär att statens ansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle tydliggörs. Kommunen delar däremot inte åsikten att det inte är lämpligt att redan nu lagreglera statens sistahandsansvar. För kommunen och de fastighetsägare som är berörda är det viktigt att lagstiftningen är tydlig så att man inte behöver förlita sig till tolkning av densamma. Kommunen delar inte åsikten att ett förtydligande i lagstiftningen skulle kunna innebära ett minskat incitament för de aktuella aktö- rerna att fullt ut ta sitt långsiktiga ansvar. Om statens sisthands- ansvar lagfästs är det snarare ytterligare ett incitament för staten och berörda myndigheter att försäkra sig om att reaktorinne- havarna verkligen tar sitt ansvar.