sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — då att leda till handlingsförlamning om det inte finns något sätt att jämföra behoven på de olika områdena med varandra.5 Varje åtgärd som vidtas för att minska risken för negativa utfall kommer nämligen att förbruka resurser oavsett vilka åtgärder och vilka risker som det gäller. En rationell resursanvändning innebär att samhällets vinst ska vara minst lika stor som kostnaden för insatsen. För detta behövs information om hur individerna värderar de kostnader som olika handlingsalternativ medför samt de olika risker som hänger samman med handlingsalternativen. 14.2Samhällsekonomiska konsekvenser av utbrott I uppdraget ingår enligt direktiven att belysa de potentiella konsekvenserna för samhället vid utbrott av olika djursjukdomar och zoonoser. Som har diskuterats är det svårt att operationalisera kriterierna för när en risk är acceptabel respektive oacceptabel i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det saknas ofta underlag för att beräkna risken för utbrott respektive smittspridning. Kunskapen är också begränsad om hur djursjukdomar och zoonoser påverkar djurs och människors hälsa och produktivitet. Det är även svårt att få korrekt information om hur individerna värderar risk och hur stor välfärdsförlust som förekomsten av risk innebär. För vissa sjukdomar, t.ex. mul- och klövsjuka och PRRS, finns underlag som visar att sjukdomen har stora negativa effekter på djurens hälsa och produktivitet men inte på människors.6 Andra sjukdomar som campylobakter och salmonella hos fjäderfä, svin och nötkreatur samt VTEC/EHEC hos nötkreatur har små effekter på djurens hälsa och produktivitet som de kan ha stora effekter på människors hälsa.7 För campylobakter och salmonella finns det några studier om vilka kostnader som detta leder till för samhället.8 har även genomfört en studie av de samhällsekonomiska kostnaderna för campylobakter, salmonella och EHEC. Studien presenteras i del B, avsnitt 2.4. 5Se t.ex. diskussionen i Sunstein, 2003. 6Se t.ex. (.) och DEFRA/DCMS, 2002, för mul- och klövsjuka samt , 2000, för PRRS. 7Se t.ex. Verotoxinbildande E. coli – VTEC-bakteriers smittvägar, förekomst samt risker för folkhälsan. Rapport från , , Statens veterinär- medicinska anstalt, , och . 8Se , 2007, för beräkningar av sjukdomarnas kostnader i samt FOI, 2004, för beräkning av kostnaderna för salmonella i . Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar Ex ante studier av de samhällsekonomiska effekterna vid utbrott av allvarliga epizootier är förenade med metodproblem. Det är svårt att korrekt avgöra vilken smittspridningen som kan förväntas. Det är vidare svårt att uppskatta effekterna på produktionen. Ofta bygger studier på erfarenheter från andra länder med andra produktions- och handelsmönster. Effekterna kommer därigenom att utgå från andra förutsättningar för smittspridning och produktion än de verkliga. 14.3Marknadens styrning av resursanvändningen Det finns samhällsekonomiska argument för att staten har en roll för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar. Vissa åtgärder för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar kan betraktas som kollektiva varor, t.ex. upprätthållande av gränsskydd samt kontroll- och övervakningssystem. Kollektiva varor kännetecknas av att flera personer kan konsumera samma vara . Utan kontrollsystem som hindrar den som inte betalar från att konsumera bildas inte några priser på varorna. Det innebär dels att producenterna inte får information om konsumenternas värdering av dem och dels att produktionen av varorna inte kan finansieras genom intäkter från försäljning av dem. Andra åtgärder (t.ex. foderkontroll, vaccinering, goda hygieniska förhållanden, sektionering av djurstallar, avlivning och destruktion, sanering och transportrestriktioner) kan betraktas som varor med positiva externa effekter.9 Externa effekter uppstår om produktionen (konsumtionen) av en vara påverkar välfärden för andra än den som betalar för den. Varans pris kommer då inte att inkludera värdet av de externa effekterna (positiva externa effekter leder till att priset inte avspeglar hela nyttan och negativa externa effekter till att det inte avspeglar hela kostnaden för varan), dvs. prissignalerna blir ofullständiga. Åtgärder som foderkontroll, vaccinering, goda hygieniska förhållanden, sektionering av djurstallar, avlivning och destruktion, sanering och transportrestriktioner är varor med positiva externa effekter eftersom de minskar risken för smittspridning. Det vill säga, andra djurägare har nytta av att en djurägare arrangerar sin produktion på ett sådant sätt att smittspridning minimeras. Djurägaren har incitament att beakta de fördelar som uppstår i den 9 Se t.ex. Sumner, Bervejillo och , 2005. Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar egna verksamheten genom åtgärderna men inte de fördelar som kan komma andra djurägare eller andra människor till del. En djurägare som vidtar åtgärder för att förhindra att de egna djuren insjuknar, eller motverkar att smitta sprids till andra djur på gården, betalar kostnaden för detta själv.10 Hon kommer därför bara att vidta åtgärder om hennes marginalintäkt är minst lika hög som marginalkostnaden. Eftersom åtgärderna också minskar risken för smittspridning utanför den egna gården tillfaller en del av intäkterna andra djurägare eller andra människor. Ur samhällets perspektiv bör åtgärderna vidtas om värdet av dem för alla i samhället är minst lika hög som kostnaden. De, för djurägaren, externa intäkterna av åtgärderna kan medföra att hon använder för lite resurser till detta. I praktiken vet inte djurhållaren storleken på marginalintäkten och kan inte bedöma om marginalintäkten är lika stor som marginalkostnaden. Djurhållaren kan inte rätt bedöma enskilda åtgärders effektivitet. Förekomsten av externa kostnaderna kan ge djurägarna incitament att tillsammans vidta åtgärder för att motverka sjukdomens uppkomst och spridning. Om alla djurägare deltar i samarbetet upphör problemet med externa effekter eftersom samtliga kostnader som sjukdomen kan orsaka drabbar någon som tillhör gruppen djurägare. Ur gruppens synvinkel finns det därmed inte några ytterligare externa intäkter av åtgärder för att förebygga och bekämpa sjukdomen.11 För att samarbetet ska vara intressant behöver djurägarna komma överens om hur kostnaderna för åtgärderna ska fördelas inom gruppen. Optimalt vore att varje djurägares andel av kostnaderna bestäms av hur mycket åtgärderna minskar den enskildes sjukdomskostnader. Detta kräver kunskap om vilka faktorer som påverkar risken för smittspridning, vilka faktorer som påverkar djurägarens kostnader för sjukdomen om smittan når hans gård samt om hur dessa faktorer är fördelade bland djurägarna. Externaliteter kan hanteras genom förhandlingar mellan de berörda parterna. Det innebär att den som orsakar positiva/negativa externa effekter själva genom förhandlingar får komma överens om en fördelning av kostnader och intäkter för de 10Eftersom diskussionen avser huruvida marknadens prissignaler i sig själva kan vara tillräckliga för att generera en optimal resursanvändning förutsätts här att staten inte kom- penserar djurägaren för någon del av kostnaderna för åtgärderna. 11Strängt taget gäller detta endast för epizootier. I fallet med zoonoser skulle gruppen behöva utvidgas till att också inkludera människor som kan smittas av sjukdomen, dvs. Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar externa effekter som uppkommer. Jordbruket och näringens djurhälsoorganisationer är välorganiserade. Ett engagemang från näringens organisationer kan underlätta en förhandlingslösning och sänka transaktionskostnaderna. Att låta varje djurägare betala en lika stor andel av åtgärdernas kostnader kan leda till att de som anser sig löpa liten risk att råka ut för sjukdomen finner kostnaden för hög och väljer att stå utanför samarbetet. Lösningen med att dela på externa kostnader kan därför hindras av brist på information om vad som påverkar risken för utbrott och spridning. Lösningen kan också hindras av brist på information om huruvida enskilda djurägare faktiskt vidtar de överenskomna åtgärderna eller inte. Enskilda djurägare skulle kunna vinna på att avstå från åtgärder om alla andra vidtar åtgärder eftersom de kan dra nytta av den riskreduktion som uppstår på grund av de andras åtgärder utan att själv dra på sig kostnader. Problemet kan undvikas genom sanktioner mot den som försöker smita från överenskommelsen och kräver information om de enskilda djurägarnas beteende. I båda fallen kvarstår problemet med externa kostnader eftersom ett sjukdomsutbrott hos djurägare som väljer att stå utanför gruppen eller att bryta mot överenskommelsen kan orsaka kostnader för dem som deltar i samarbetet och vice versa. I så fall kvarstår också problemet med att det används för lite resurser för att förebygga och bekämpa djursjukdomar. Förekomsten av kollektiva varor, externa effekter och informationsproblem innebär att staten kan förbättra resursanvändningen så att tillräckligt mycket resurser används för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar. 14.4Vad kan staten göra? Statens huvudsakliga redskap för att påverka resursanvändningen i ekonomin är informationsspridning, lagstiftning, subventioner och skatter samt egen produktion av varor och tjänster. Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar Om orsaken till att enskilda djurägare använder för lite resurser för att förebygga och bekämpa djursjukdomar är att de inte känner till riskerna för sjukdomsutbrott och smittspridning eller vilka åtgärder som är effektiva så skulle problemet kunna motverkas genom att staten ser till att sprida den relevanta informationen. En förutsättning är naturligtvis att staten är bättre informerad om sakförhållandena än djurhållarna. I sprider staten infor- mation t.ex. via statens jordbruksverket, Statens veterinär- medicinska anstalt (SVA) och . Statliga insatser för att öka informationen kan bidra till en bättre resursanvändning men inte heller staten kan förväntas ha fullständig information. 14.4.2Lagstiftning, skatter och subventioner Även om en djurägare vet vilka åtgärder som är effektiva för att förebygga och bekämpa olika sjukdomar innebär det faktum att smittsamma djursjukdomar är just smittsamma att det inte ligger i dennes intresse att använda tillräckligt mycket resurser för ändamålet ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Lagstiftning om vilka åtgärder som djurhållare måste vidta för att minska riskerna för sjukdomsutbrott och smittspridning och administrativa regleringar genom t.ex. föreskrifter är ett sätt att hantera externa effekter. Ett sätt att öka intresset för att följa lagstiftningen, och därmed minska behovet av att resurser i kontrollapparaten, är att minska individernas kostnader för detta. Vissa åtgärder (t.ex. avlivning och destruktion) kan innebära stora kostnader för den djurägare som drabbas av ett utbrott och, vid vissa sjukdomar, även för djurägare i omgivningen trots att inget av deras djur konstaterats vara sjuka. I subventioneras djurägaren genom att staten betalar ersättning för djurvärden som går förlorade, saneringskostnader och ersätter produktionsförluster vid avlivning och destruktion vid bekämpning (se Epizootilagen och Zoonoslagen). Ersättning till den drabbade djurägaren ger även positiva effekter till andra än den enskilde djurägaren, genom en begränsad smittspridning. Nivån på subventioner kan bli, och har ofta varit, föremål för diskussioner. Å ena sidan kan det hävdas att ju högre ersättningen är desto större blir djurägarens incitament att rapportera utbrott. Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar Det underlättar bekämpningen eftersom åtgärder kan sättas in i ett tidigt skede när risken för smittspridning är begränsad. Å andra sidan kan en hög subvention minska djurägarens intresse av att vidta andra åtgärder, exempelvis åtgärder för upprätthålla goda hygieniska förhållanden, sektionera djurstallar samt se till att besöksrestriktioner upprätthålls eftersom djurägaren inte tar det fulla ekonomiska ansvaret för sitt agerande. Ersättningsreglerna för salmonellautbrott har ändrats och också reglerna för ersättning vid epizootiutbrott har ändrats. Om det har påverkat incitamentsstrukturen hos djurägarna att förebygga smittsamma djursjukdomar och samhälletskostnader för bekämpning av djursjukdomar är oklart. Marknadsmisslyckanden kan även åtgärdas med skatter som utjämnar skillnaden mellan privata och samhälleliga kostnader. Beskattning leder till att företagen tvingas beakta externa effekter som drabbar andra genom att göra dessa till en kostnad i den egna verksamheten. Miljöskatter är ett exempel på hur externa effekter internaliseras i företagens och konsumenternas produktions- och konsumtionsbeslut. Externa effekter kan även uppstå i relationerna mellan jordbruket och det övriga samhället. Aktiviteter utanför jordbruket kan utsätta jordbruket för smittorisker. Det gäller t.ex. transporter av djur. Beskattning av djurtransporter eller regler för transporter kan vara åtgärder för att hantera de risker som är förknippade med verksamheten. Det finns även fall när ett utbrott kan härledas till överträdelser mot gällande regler och lagstiftning. Ett exempel är det omfattande utbrottet av mul- och klövsjuka i , där turister misstänks ha fört in smittan genom kontaminerade livsmedel. 14.4.3Kollektiva varor och statlig produktion I de fall som åtgärder för att förebygga och bekämpa djursjukdomar är kollektiva varor (som t.ex. gränsskydd och övervakningssystem) kan det motivera att staten ansvarar för produktionen. Staten har möjlighet att finansiera produktionen av kollektiva varor med hjälp av skatteintäkter. Att det inte bildas några marknadspriser innebär att man inte vet vilket värde som individerna i samhället fäster vid kollektiva varor. Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar 14.5Utredningens kommentar till samhällsekonomiska motiv för statens roll Smittsamma djursjukdomar orsakar samhället kostnader eftersom de leder till produktionsförluster, kostnader för sjukvård och välfärdsförluster till följd av lidande hos djur och människor. Eftersom en del av kostnaderna påverkar andra än den enskilde djurägaren, t.ex. därför att det finns externa effekter, och eftersom vissa av åtgärderna för att förebygga och bekämpa smittorna är kollektiva varor, kan marknadens prismekanismer vara otillräckliga för att säkra att tillräckligt mycket resurser används för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar. Det kan därför hävdas att staten har ett ansvar för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar i vissa situationer. Staten har möjlighet att förbättra resursanvändningen genom lagstiftning, information och genom att subventionera enskilda aktörer för kostnader som skapar intäkter som tillfaller kollektivet. Staten har också möjlighet att säkra produktionen av kollektiva varor, som kontroll- och övervakningssystem samt gränsskydd, genom att finansiera dessa genom skatteintäkter. Djursmittor som mul- och klövsjuka och svinpest kan få allvarliga konsekvenser för många djurägare om de sprids. Åtgärderna för att bekämpa sjukdomar medför även ekonomiska och sociala effekter för andra än djurhållarna genom avspärrningar och andra restriktioner. Olika bekämpningsåtgärder kan medföra kostnader både för djurägare och för andra till följd av att åtgärderna genomförs. T.ex. kan såväl näringar utanför animalieproduktionen som djurägare som inte har konstaterat smitta i sin besättning drabbas av ekonomiska förluster till följd av en avspärrning. Utredningen konstaterar att alternativa bekämpningsstrategier sällan diskuteras med avseende på effekterna och kostnadernas fördelning till följd av olika strategier för att bekämpa en djursmitta. Alla djursmittor kan inte hanteras lika. Olika smittor har olika konsekvenser för samhället och de statliga åtgärderna kan därför vara mer motiverade för vissa smittor än andra. Ambitionen att helt eliminera förekomsten av ett smittämne behöver inte vara samhällsekonomiskt optimalt. Villkoret för en samhällsekonomiskt optimal fördelning av samhällets resurser säger att nyttan av åtgärderna ska vara större än kostnaderna för dessa och i en situation med optimal resursfördelning går det inte att förbättra Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar situationen genom att flytta resurserna från en del av ekonomin till en annan. En situation med en optimal resursfördelning är svår att få till stånd i verkligheten. Villkoret kan ändå användas för att diskutera resurstilldelningen för bekämpning av smittor med betydelse för folkhälsan. Till att börja med kan man diskutera om nyttan av de resurser som läggs ned på salmonellabekämpning är större än kostnaderna för detta. För det andra kan man diskutera fördelningen av resurser för att bekämpa respektive förebygga. Den marginella nyttan av bekämpningsinsatser ska vara positiv. Vid en viss nivå på insatserna sjunker marginalnyttan och passerar den nivå där marginalnyttan är lika stor som marginalkostnaden. En bekämpningsstrategi som strävar mot en nolltolerans utan budgetrestriktioner blir kostnadskrävande. Salmonella är en smitta som inte helt kan elimineras. Det reser frågan om nyttan av de sista satsade kronorna för salmonellabekämpning kunde ha varit större om de skulle ha satsats på bekämpning av någon annan djursmitta med betydelse för folkhälsan eller använts någon annanstans i ekonomin. Varken EHEC eller campylobakter bekämpas genom statliga åtgärder. Utifrån analysen av de samhällsekonomiska kostnaderna för smittorna så leder campylobakter till fler sjukdomsfall och större kostnader för samhället än salmonella. EHEC innebär störst kostnader per sjukdomsfall, vilket kan tolkas som att den marginella nyttan av bekämpningsinsatser är störst för EHEC, under det enkla antagandet att eventuella bekämpningsåtgärder är lika. Utredningen bedömer att, se del B, avsnitt 2.4.3, relationen mellan de samhällsekonomiska kostnaderna för enbart inhemska fall, innebär att EHEC och salmonella har kostnader i samma storleksordning medan den samhällsekonomiska kostnaden för campylobakter i vart fall är den dubbla jämfört med EHEC eller salmonella. Den bekämpningsstrategi som tillämpas mot salmonella har ett begränsat inslag av insatser för att förebygga smittspridning. Både ärendegranskningen och enkätundersökningen tyder på att det finns mycket att göra för att förbättra det förebyggande arbetet. Djurägarnas incitament och drivkrafter för att nå en högre smittskyddsnivå i besättningarna genom bl.a. hygienhöjande åtgärder på gårdsnivå kan utnyttjas bättre. Det sätt som staten väljer att finansiera åtgärder på är viktigt. finansieras ersättningar till djurhållare för bekämpningsåtgärder som vidtas mot smittsamma djursjukdomar huvudsakligen via Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar Det finns inte något samband mellan inbetalningar till ersättningssystemet och utbetalningar till de som omfattas. Det nuvarande ersättningssystemet fungerar som en avgiftsfri försäkring. Det finns möjligheter för djurägarna att kollektivt hantera de externa effekter som kan uppkomma i produktionen. Om försäkringar eller ett avgiftssystem/fonder används kan djurhållarens avgifter till systemet spegla dennes risker i sin djurhållning. Djurägare betalar då de faktiska kostnader som uppstår vid utbrott. Ett framgångsrikt förebyggande arbete kring djursjukdomar ger en direkt effekt på djurägarnas avgifter. Utan information och kunskap om mekanismerna bakom sjukdomsutbrott och smittspridning är det svårt att avgöra om den nuvarande omfattningen av statens engagemang är optimalt eller inte. Informationen rörande produktionsfunktionen för smittsamma djursjukdomar är bristfällig och ytterligare insatser behövs för att klarlägga hur stora olika risker är, vilka riskfaktorer som finns och hur de kan förväntas utvecklas . Det gör det också svårt att bedöma om insatserna mellan förebyggande åtgärder och åtgärder för att bekämpa utbrott har en rimlig avvägning. Beslut om resursfördelningen avgörs därför i praktiken baserat på subjektiva bedömningar. Det är viktigt att besluten kan och bör omprövas när mer och bättre information finns tillgänglig. Utredningen anser att djursmittspolitiken i liten utsträckning har byggt på, eller omprövats utifrån, vetenskapliga kriterier. Som analysen visar finns det åtgärder inom djursmittsområdet där det kan finnas anledning att staten tar ansvar för att åtgärden genomförs. Övervakning av djursmittor kan ses som en sådan åtgärd. Övervakning är viktig för att följa smittläget i landet och för att få underlag för att snabbt kunna ingripa om en allmänfarlig djursmitta påvisas. Övervakning är till nytta för alla animalieproducenter men också för befolkningen i övrigt. Tjänsten är dock svår att tillhandhållas av marknaden eftersom det inte går att utesluta den som inte vill betala för tjänsten att dra nytta av att den utförs. Det bildas inte några marknadspriser, vilket gör det omöjligt för enskilda producenter att tillhandahålla tjänsten. Övervakning är en typisk kollektiv vara som staten bör ta ansvaret för att den produceras. Staten kan sprida information till näringen. Att djurägare får information när ett utbrott av en djursjukdom inträffar är viktigt för att begränsa konsekvenserna av utbrottet. Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar även kunna tillgodogöra sig informationen och vara medvetna om hur de kan vidta åtgärder för att förebygga smittspridning. Information till djurägarna tycks vara ett underutnyttjat styrmedel som det finns möjligheter att utveckla.