sou · GZB39 · 2011-02-10 00:00:00 — 217 (2004-2005) Innstilling til frå familie-, kultur- og administrasjonskomiteen. 7http:///nb/Innhold/rettferdsvederlag/Barnehjemsbarn/ (tillgänglig ). 8Pettersen, K.-S. 9Pettersen, K.-S. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Ersättningsordningarna är normalt organiserade runt stadgar (vedtekter) som bland annat anger syftet med ordningen, hur ären- den ska behandlas samt vilka kriterier som ska ligga till grund för behandling av en ansökan om upprättelse. I flertalet fall inrättas en slags nämnd, ett så kallat utvalg, för behandling av ärendena. Till de flesta utvalg finns knutet ett sekretariat, som har till uppgift att motta ansökningar, förbereda ärenden och avge sin inställning i dessa ärenden till utvalget. I de flesta fall kan beslut enligt de kom- munala ersättningsordningarna överklagas enligt förvaltningsrättsliga bestämmelser. Det finns vidare en möjlighet för utvalget att ompröva sitt beslut innan det lämnas vidare till den instans som ska behandla överklagandet.10 Normalt tar utvalget emot ansökningar under en viss, begränsad tid. De tidsperioder som omfattas av rätten till upprättelse enligt de kommunala modellerna baseras i de flesta fall på hur den norska barnavården varit organiserad historiskt.11 I de flesta kommunala ersättningsordningar finns fastställt be- loppskategorier för den ersättning som kan utgå. Den stora skillnaden mellan de olika ordningarna är de ersättningsbelopp som sökanden kan tillerkännas. Den maximala ersättningen i de kommunala ersätt- ningsordningarna varierar mellan 100 000 och 750 000 Nkr. I många fall är det ett betydande spann mellan det lägsta och det högsta belopp som kan utgå. Det är vidare varierande i vad mån avräkning sker av andra ersättningar som erhållits från exempelvis stat eller annan kommun.12 I har inrättats ett nationellt , Prosjekt Oppreisning (Propp), som bistår kommuner och län med råd i sam- band med inrättande av en upprättelseprocess. Även enskilda kan vända sig till Propp för att få hjälp i processen, bland annat med att upprätta en ansökan om ersättning.13 10Pettersen, K.-S. 2010 samt information från samtal med (Propp), . 11Pettersen, K.-S. 12Pettersen, K.-S. 13För ytterligare information se . Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade har utarbetat en modell för upprättelse, den så kallade Stavangermodellen, som kom att användas i det län, Rogaland, i vilket är beläget. Ansökningstiden för Rogalands oppreis- ningsordning gick ut . av de kommuner som har, har haft eller har be- slutat om att inrätta upprättelseprocesser har använt sig av stadgar som grundar sig på Stavangermodellen.14 Även om ett stort antal kommunala oppreisningsordningar grundar sig på Stavangermodellen är stadgarna i samtliga dessa ordningar inte identiska. Avvikelser görs således i varierande omfattning från de stadgar som använts i Rogaland. Enligt stadgarna för Rogalands oppreisningsordning önskar del- tagarkommunerna genom ordningen att ta ett moraliskt ansvar för, och ge en förbehållslös ursäkt till, personer som varit utsatta för över- grepp eller bristande omsorg på institution eller i fosterhem där de har placerats av kommunen fram till . Enligt Stavangermodellen är utgångspunkten att kommun- styrelsens ordförande ska ge en offentlig, tydlig och förbehållslös ursäkt till tidigare barnhemsbarn. Vidare ska en personlig sådan ursäkt skickas till de drabbade i brev från kommunstyrelsens ordförande.15 Personer som varit placerade på institution eller i fosterhem av kommunen och utsatts för över- grepp eller drabbats av bristande omsorg beviljas upp- rättelse när det anses rimligt. Ett villkor för att upprättelse ska beviljas är att den sökande åtar sig att inte väcka talan mot kommunen på samma grunder som utvalget beviljar upprättelse för. En utgångspunkt i Stavangermodellen är att det ges bidrag från kommunen för bildande av en stödgrupp. Vidare ska oppreisnings- ordningen kungöras brett och ett flertal gånger, för att alla som om- fattas av ordningen ska nås av informationen. Sökanden ska också erbjudas stödsamtal hos psykolog i upp till tio timmar.16 14http:///504732/ (tillgänglig ). 15http:///1044010 (tillgänglig ). 16http:///1044010 (tillgänglig ). Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Vanvård som ger rätt till ersättning Vilken vanvård som kan ge rätt till ersättning enligt Stavangermodel- len behandlades av bystyre i samband med att oppreis- ningsordningen antogs . Det anges i det så kallade saksfremlegget att med övergrepp avses fysiska, psykiska och sexuella övergrepp. Detta omfattar bland annat fysisk bestraffning (slag eller andra former av misshandel), instängning, fastbindning, spolning med kallt vatten, trakasserier och hot, kränkande eller nedvärderande omnämnande, sexuella övergrepp (här görs hänvisning till norska strafflagens bestämmelser) från personal/överordnande och andra som haft hand om uppfostran, passning, skötsel och omsorg.17 I tillägg till detta kan det ha förekommit övergrepp mellan barn och unga. Detta anges omfatta hot, misshandel och sexuella över- grepp begångna av andra barn och unga medan de uppehöll sig på en institution som den drabbade. Detta anges vittna om bristande kompetens, tillsyn och uppföljning från personalens och tillsynsorganens sida. Med bristande omsorg avses allvarliga brister i den praktiska och känslomässiga omsorgen. Det omfattar bland annat materiella för- hållanden såsom husrum, kläder, mat, hjälp med skolarbete, tillrätta- läggande av kontakten med syskon och andra nära familjemedlem- mar samt tillvaratagande av psykiska behov av närhet, trygghet och trivsel. Enligt uppgift från Prosjekt Oppreisning (Propp) härleds beskriv- ningen av vanvård som ger rätt till ersättning ur 1953-års norska lov om barnevern. Även om en handling inträffat tillämpas således lagens normer beträffande sådan vanvård. Trots detta tar det beslutande organet i vissa situationer hänsyn till de normer som allmänt gällde för omsorg om barn då handlingen inträffade.18 Vid bedömning av en ansökan företas enligt stadgarna en fri, civil- rättslig bedömning av den dokumentation som finns i ärendet. För att utvalget ska anse att sökanden utsatts för en straffbar handling krävs enligt samma bestämmelse att det föreligger klar sannolikhets- 17Saksfremlegg kommune ref. /5703-1, s. 10. 18Information från samtal med Propp . Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade övervikt för detta. I en del stadgar för kommunala ersättningsord- ningar som baseras på Stavanger-modellen anges vidare uttryckligen att det ska läggas stor vikt vid den sökandes egen berättelse, även om det inte finns stöd för denna i annan bevisning.19 Enligt uppgift från Propp tillämpas beviskravet i praktiken så att det krävs att det föreligger sannolikhetsövervikt för att den drabbade utsatts för övergrepp eller bristande omsorg för att ersättning ska utgå.20 Vid bedömning av om upprättelse ska ges och storleken på ersätt- ningen, oppreisningen, görs det skillnad mellan å ena sidan aktiva över- greppshandlingar, dvs. konkreta olovliga och straffbara handlingar, och å andra sidan det som kallas passiva handlingar, dvs. Det anges särskilt att utgångspunkten för oppreisningen inte är juridiskt ansvar för ekonomisk förlust. Ersättning kan utgå med följande belopp. Till en sökande som genom sin berättelse och eventuellt genom annan dokumentation klargör att han eller hon blivit utsatt för sexuella övergrepp, upprepade övergrepp eller grovt våld utges en oppreisning på 725 000 Nkr. På motsvarande grunder utgår oppreisning till en sökande som klargör att han eller hon blivit utsatt för andra övergrepp med 500 000 Nkr. Till en sökande som inte är i stånd att avge en beskrivande för- av vad övergreppen bestått i utges en standardoppreis- ning på 300 000 Nkr. Till en sökande som genom sin berättelse och eventuellt genom annan dokumentation klargör att han eller hon drabbats av bris- tande omsorg utges en oppreisning på 300 000 Nkr. Till en sökande som inte är i stånd att avge en beskrivande för- av vad sådan bristande omsorg bestått utges en standard- oppreisning på 200 000 Nkr. 19Se t.ex. stadgarna för Agderkommunene, Aust og Vest (tillgänglig ). 20Information från samtal med Propp, . Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Personer som fått ersättning på grund av övergrepp kan inte också få ersättning till följd av bristande omsorg. Eventuell ersättning som den sökande fått i form av rettferds- vederlag avräknas inte från det belopp den sökande har rätt till enligt oppreisningsordningen.21 En sökande ska enligt Stavangermodellen erbjudas gratis, frivillig ekonomisk rådgivning. Beviljad ersättning kan utbetalas som ett engångsbelopp eller delas upp utifrån sökandens önskemål.22 Enligt 5 § i stadgarna utbetalas ersättning till den som gjort an- sökningen. Om den sökande avlider innan ett beslut om upprättelse fattats tillfaller ersättningen dödsboet. Vid ingången av 2010 var 10 kommunala ersättningsordningar avslutade och 11 pågående. 20 av dessa, omfattande 60 kommuner, hade vid utgången av 2009 mottagit totalt 3 987 ansökningar, varav 3 375 behandlats. I 2 637 fall hade det fattats beslut om att utge er- sättning. Den genomsnittliga ersättning som då utbetalats var cirka 500 000 Nkr.23 Vanvård av barn på institutioner i uppmärksammandes . Detta resulterade i att man startade The Commission to Inquire into Child Abuse (CICA), med uppdrag att ta emot redo- görelser från dem som ansåg sig ha vanvårdats inom barnavården. Man antog också Residential Institutions Redress Act, 2002 (Redress Act) som reglerar de drabbades rätt till ersättning och inrättandet av en särskild nämnd, , för be- handling av ansökningar om ersättning. 21http:///1044010 (tillgänglig ). 22http:///1044010 (tillgänglig ). 23Pettersen, K.-S. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade () är ett oberoende pröv- ningsorgan. Till RB finns knutet en organisation bestående av bland annat administrativ personal, juridiska ombud samt medicinska råd- givare.24 Möjligheten till ekonomisk ersättning för vanvård gäller inte alla som varit placerade i den irländska barnavården. I en bilaga till Redress Act anges vissa institutioner som en sökande ska ha varit placerad på för att vara berättigad till ekonomisk kompensation. Endast personer som varit placerade på en institution som finns med på denna lista kan alltså komma i fråga för ersättning.25 En ansökan till RB ska vara skriftlig. I samband med att RB hand- lägger ansökningen kan nämnden begära att den sökande ska till- handahålla ytterligare information eller bevisning. Vidare kan RB göra egna undersökningar av de omständigheter som anges i ansökning- en genom att kontakta myndigheter såsom exempelvis polisen. I ansökningshandlingen till RB kan den sökande ange om han eller hon är intresserad av att ingå en förlikning i stället för att låta RB formellt behandla ärendet. I fall där det inte förs förliknings- förhandlingar, eller någon förlikning inte träffas, håller RB en för- handling. Vid förhandlingen är den sökande normalt närvarande per- sonligen. Vidare kallas eventuella vittnen. Även personer som utpekats som ansvariga för vanvård kan ha rätt att avlägga vittnesmål. Om så är fallet kan den sökande och den utpekade personen efter RB:s godkännande även ha rätt att förhöra varandra. Även RB har rätt att ställa frågor till den sökande, personer som utpekats som ansvariga för vanvård och eventuella vittnen. Om den sökande accepterar beslutet om ersättning måste denne avstå från sina rättigheter att väcka talan vid domstol rörande samma sak. För det fall den sökande inte accepterar beslutet, finns däremot inget hinder mot att väcka talan vid domstol. 24A guide to the redress scheme under the Residential Institutions Redress Act, 2002, 2005. 25A guide to the redress scheme under the Residential Institutions Redress Act, 2002, 2005. 26Residential Institutions Redress Act 2002 10(4). Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade En sökande måste bevisa följande omständigheter (establish to the satisfaction of the Board) för att ha rätt till upprättelse: 2.att han eller hon under sin barndom bott på en institution som omfattas av RB:s verksamhet, samt 3.att han eller hon skadades som han eller hon bodde på institutionen och att skadan var en följdriktig konsekvens av vanvården.27 I Redress Act finns inga ytterligare särskilda bestämmelser om bevis- krav eller bevisbörda. I den guide RB publicerat anges att det är upp till den sökande att visa (satisfy the Board) att han eller hon är be- rättigad till upprättelse enligt lagens bestämmelser.28 Det beviskrav som den sökande har att uppfylla är i praktiken förhållandevis lågt. Det normala civilrättsliga beviskravet som tilläm- pas i är sannolikhetsövervikt och det krav som tillämpas av RB är i praktiken lägre än detta.29 I definieras begreppet vanvård (abuse) i Redress Act. Van- vård beskrivs där som 1.avsiktligt eller vårdslöst orsakande av fysisk skada, eller under- låtenhet att förhindra sådan skada, på barnet; 2.en persons utnyttjande av ett barn för den personens, eller annan persons, sexuella upphetsning eller tillfredsställelse; 3.underlåtenhet att ta hand om ett barn som resulterar i allvarlig försämring av barnets fysiska eller psykiska hälsa eller utveckling eller har allvarliga, skadliga effekter på hans eller hennes bete- ende eller välgång; 4.någon annan handling, eller underlåtenhet att handla, gentemot barnet som resulterar i allvarlig försämring av barnets fysiska 27Residential Institutions Redress Act 2002 7(1). 28A guide to the redress scheme under the Residential Institutions Redress Act, 2002, 2005. 29Information från , , . Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade eller psykiska hälsa eller utveckling eller har allvarliga, skadliga effekter på hans eller hennes beteende eller välgång.30 Även skada (injury) definieras i lagen och anges omfatta fysisk och psykisk skada. Både skador som fortfarande existerar och som den sökande tidigare lidit av omfattas av begreppet.31 Det är inte nödvändigt att själva vanvården skett på institutionen, utan även vanvård som orsakats av eller möjliggjorts av en person med anknytning till institutionen men som skett på annan plats kan under vissa förutsättningar berättiga till ersättning.32 Utgångspunkten för den ersättning RB beviljar är att den ska vara skälig med hänsyn till de unika omständigheterna som gäller i varje enskilt fall. Det finns fyra principer enligt vilka ersättning kan utgå.33 1.Enligt den första principen lämnas ersättning utifrån hur allvar- lig vanvården och skadorna som den sökande drabbats av varit. Sådan ersättning bestäms i en tvåstegsprocess. I det första steget viktar RB de olika elementen som utgör den drabbades upp- levelser utifrån en särskild tabell. De olika delar som viktas av RB är hur allvarlig vanvården varit, hur allvarliga medicinskt kon- staterade fysiska eller psykiska men den drabbade fått till följd av vanvården, hur allvarliga psykosociala sjukdomar som följt av vanvården samt, slutligen, vilka möjligheter som gått den drab- bade förlorade i livet till följd av vanvården (loss of opportunity). Sedan samtliga dessa omständigheter viktats gör RB en helhets- bedömning för att avgöra om den viktning bedömningen lett fram till är skälig. Baserat på vad RB kommer fram till efter denna bedömning bestäms det belopp som den drabbade ska få i ersättning. RB har fem olika nivåer för ersättning, som är baserade på den viktning man kommer fram till i bedömningen ovan. Skada enligt den lägsta nivån ger ersättningsbelopp på . Där- efter följer nivåerna 50 000–, 100 000–, 150 000–och slutligen 200 000–. 30Residential Institutions Redress Act 2002 1(1). 31Residential Institutions Redress Act 2002 1(1). 32A guide to the redress scheme under the Residential Institutions Redress Act, 2002, 2005. 33A guide to the redress scheme under the Residential Institutions Redress Act, 2002, 2005. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade 2.I fall där vanvården inte varit begränsad till specifika handlingar, utan där istället den allmänna stämningen på en institution präg- lats av rädsla och förtryck kan RB bevilja ytterligare ersättning. Sådan ersättning kan dock inte överstiga av den er- sättning som beviljats enligt de principer som beskrivs i punkten 1 ovan. 3.Den ersättning som RB beviljar kan även innefatta ersättning för utgifter för behandling av den skada som den sökande drabbats av. 4.Slutligen kan RB bevilja ersättning för kostnader för ansökning- en till nämnden. I detta ingår bland annat ersättning för ombuds- kostnader. Ersättning som RB beslutar om betalas normalt ut som en klump- summa. Det finns dock möjlighet för RB, på begäran av den sökande eller efter nämndens eget beslut, att dela upp ersättningen på flera delbetalningar. RB erbjuder vidare en tjänst bestående i finansiell rådgivning till personer som beviljas ersättning.34 Om en sökande avlider efter att en ansökning lämnats in till RB har de efterlevande rätt att driva ansökningsprocessen vidare.35 Sista dag för ansökan om upprättelse till RB var och ansökningarna kan avse tiden fram till denna dag. De flesta av de institutioner som omfattas av Redress Act upphörde eller och endast ett fåtal av dem bedrev fortfarande verksamhet när ansökningstiden till RB gick ut.36 RB har också möjlighet att under vissa förutsättningar acceptera ansökningar som inkommit efter . Någon slut- dag för mottagande av ersättningar finns inte. Per hade RB mottagit 14 667 ansökningar, varav 13 743 hade behandlats. 10 188 förlikningserbjudanden hade då lämnats och i 2 741 fall hade ersättning beviljats efter förhandling. 814 ansökningar hade dragits tillbaka, avvisats eller resulterat i ett beslut om att inte bevilja ersättning. Av de ansökningar som avvisats låg majoriteten 34Annual Report of 2008. 35A guide to the redress scheme under the Residential Institutions Redress Act, 2002, 2005. 36Information från , , . Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade utanför RB:s ansvarsområde, innebärande att de rörde händelser på institutioner som inte omfattas av Redress Act.37 Det genomsnittliga ersättningsbelopp som beviljats per var och det högsta ersättningsbelop- pet . av de beviljade ersättningarna låg inom nivån 50 000–100 000 Euro.38 Utredningens förslag: Ersättning ska lämnas med ett enhetligt belopp till alla ersättningsberättigade. Ersättningen ska betraktas som ett erkännande av samhällets svek mot de vanvårdade och som en bekräftelse av deras lidande. När det gäller ersättningens utformning har det från både enskilda och från de organisationer som företräder de vanvårdade framförts ett flertal olika förslag på hur ett system för ekonomisk ersättning bör se ut. Bland dessa förslag finns sådana som innebär att ersätt- ning bör lämnas utifrån vilken skada vanvården inneburit för den en- skilde. Här finns resonemang som tar sikte på den skada som van- vården innebar för händelsen, men även sådan skada som visat sig senare i livet. Denna syn på ersättningen, som en kom- pensation för uppkommen skada, innefattar vanligtvis också ett system med olika ersättningsnivåer, där den som drabbats av störst skada ska tillerkännas högst ersättningsbelopp. Andra förslag innebär att ersättningsbeloppen bör bestämmas utifrån vilken kränkning barnet blev utsatt för genom vanvården. Dessa går i stor utsträckning ut på att ersättningsbeloppets storlek görs beroende av kränkningens art och svårighetsgrad. Några av resonemangen innebär att ersättningsbeloppet även bör bestämmas mot bakgrund av hur länge barnet varit omhändertaget för samhälls- vård. Enstaka förslag har dessutom framförts om att ersättningen bör utgöras av ett engångsbelopp, oavsett hur allvarlig vanvården varit. 37Residential , Newsletter 24th samt information från , , . 38Annual Report of , 2008. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Men även helt andra typer av idéer om ersättning har lagts fram. Exempelvis har några förespråkat en sorts livränta i stället för ett engångsbelopp. Ytterligare några har ansett att det vore bäst med en fond, ur vilken vanvårdade skulle kunna söka ersättning för rehabi- litering eller andra särskilda behov på grund av vanvården. Det har således framkommit ett stort antal olika förslag på hur ett system med ekonomisk ersättning bör utformas. Det finns mot den bakgrunden skäl att reflektera över vilket syfte ersättningen ska ha i upprättelseprocessen. Först när syftet med ersättningen är fast- lagd, är det rimligt att ta ställning till ersättningens närmare utform- ning. Utredningen väljer därför att i det följande presentera fyra olika modeller av ersättningssystem. De olika modellerna skiljer sig åt i principiellt hänseende. Därefter ger utredningen sin egen syn på vilken ersättningsform som är mest ändamålsenlig. 7.3.2Modell 1: Ersättning för kränkning Den första modellen innebär att den ekonomiska ersättningen be- traktas som en kompensation för den kränkning som vanvården innebar när den inträffade, dvs. Detta liknar i stora drag kränkningsersättning enligt skadeståndslagen. Sådan ersättning avser att kompensera känslor som den kränkande handlingen har framkallat hos den skadelidande, såsom rädsla, för- nedring, skam eller liknande. Om syftet med ersättning är att kompensera för den kränkning som vanvården inneburit blir ersättningsbeloppet oundvikligen bero- ende av hur allvarlig kränkningen varit. Det blir här fråga om att göra en individuell bedömning av vilken kränkning som förelegat i varje enskilt fall. Vid denna bedömning bör såväl den tid som kränk- ningen pågått som arten av den kränkande handlingen beaktas. Enkelt uttryckt innebär detta att ju större lidande som totalt sett drabbat barnet under vanvården, desto högre bör ersättningen vara. Även här finns således likheter med kränkningsersättning enligt skadestånds- lagen. Sådan ersättning ska nämligen beräknas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art och varaktighet. Modellen påminner också i många avseenden om den som an- vänts enligt den så kallade Stavangermodellen, vilken tillämpats i en del norska kommuner. Enligt den modellen bestäms ersättningen utifrån vanvårdens art och omfång. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade 7.3.3Modell 2: Ersättning för efterföljande skador Den andra modellen innebär att den ekonomiska ersättningen be- traktas som en direkt kompensation för de skador som uppkommit till följd av vanvården. Till detta system kan hänföras rena person- skador hos den drabbade, men även följdskador såsom ökade kost- nader för sjukvård eller uteblivna möjligheter till egen inkomst (loss of opportunity). Även här blir det således fråga om ersättnings- belopp som kan variera kraftigt mellan olika vanvårdade, allt beroende av vilken skada som vanvården kan sägas ha inneburit för den en- skilde individen. Modell 2 liknar i vissa avseenden den ordning som gäller i . Där baseras nämligen ersättningen i stor utsträckning på de skador som vanvården orsakat. Som beskrivits i avsnitt 7.2 utgår ersättning enligt det irländska systemet efter en sammanvägning av hur allvar- lig vanvården varit, hur allvarliga medicinskt konstaterade fysiska eller psykiska men den drabbade fått till följd av vanvården, hur allvarliga psykosociala följdsjukdomar som följt av vanvården samt, slutligen, vilka möjligheter som gått den drabbade förlorade i livet till följd av vanvården. Den ersättning som betalas ut kan dessutom innefatta ersättning för utgifter för behandling av den skada som den sökande drabbats av. 7.3.4Modell 3: Ersättning utifrån behov En annan tänkbar modell går ut på att man fokuserar på den enskil- des verkliga behov av ekonomiskt stöd som det ser ut . Enligt den här modellen kan den som drabbats av vanvård ansöka om er- sättning för att täcka särskilda kostnader som han eller hon har på grund av vanvården.