sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — Utredningen anser att det behövs en närmare analys av vad EU- domstolens praxis innebär för möjligheterna att i upphandlingar ställa miljökrav och sociala krav som går längre än EU-rättsliga minimiregleringar och harmoniserande lagstiftning. I en sådan analys bör allmänna utveckling på miljöområdet och det sociala området beaktas. Analysen förväntas också belysa vad som gäller för upphandlingar under tröskelvärdena och av B- tjänster. Gröna innovationer och andra hållbara lösningar Under utredningen har det framkommit att det finns behov av att driva på en mer hållbar affärsutveckling och av att främja inno- vationer. På många områden, exempelvis infrastrukturområdet, behövs nya hållbara lösningar som möter de upphandlande myndig- heternas behov. Marginella förändringar inom nuvarande teknik är ofta inte tillräckliga. I stället för att ställa detaljerade produktkrav bör upphandlingen specificera vilken funktion som eftersträvas. På så sätt kan offentlig upphandling lämna ett viktigt bidrag till innovationer och gröna tekniksprång. Beställarna och upphandlarna besitter en stor potential som utvecklare av den offentliga sektorn. Genom kompetenshöjande åtgärder kan denna kapacitet tas tillvara. Dessutom behövs det vägledning som på ett tydligt sätt beskriver motiv och fördelar med att ställa funktions- och prestandakrav samt hur sådana upphandl- ingar kan genomföras. De regler som tillåter informationsutbyte mellan parterna kan också behöva förtydligas, bl.a. bestämmelserna om konkurrenspräglad dialog och förhandlad upphandling. Från utredningens perspektiv framstår det som viktigt att inte begränsa hållbarhetskraven på en vara eller tjänst till själva användningsfasen. Ofta kan en betydande del av olika produkters miljöpåverkan hänföras till hur de tillverkas samt hur avfall och restprodukter hanteras. har för avsikt att noga följa utvecklingen på området beträffande livscykel- analyser. Krav på villkor i nivå med svenska kollektivavtal samt krav på arbetsmiljö och kärnkonventioner Det finns utrymme att ställa krav på minimilöner, arbetsvillkor, arbetsmiljö samt att kärnkonventioner följs vid offentliga upphandlingar. Sådana krav utformas lämpligen som särskilda kontraktsvillkor. Utredningen bedömer att det finns behov av upp- handlingsstödjande åtgärder på området. I syfte att bidra till ökad rättslig förutsägbarhet har utredningen för avsikt att försöka klarlägga vad som skiljer offentlig upphandling från bidragsgivning. Även upphandlingsstödjande åtgärder kan komma att övervägas. Reserverade kontrakt till skyddade anställningar överväger att föreslå att upphandlings- direktivens bestämmelser om reserverade kontrakt till skyddade verkstäder eller program för skyddade anställningar införs. Små och medelstora företags medverkan i offentliga upphandlingar De problem som små och medelstora företag upplever är i stort sett gemensamma inom EU. Företagens anser att det är kompli- cerat och tar att lämna anbud. De mindre företagen saknar inte sällan kapacitet att leverera den vara eller tjänst som efterfrågas eftersom kontrakten är för omfattande. Företagen anser också att irrelevanta krav är vanliga. Vidare följs ställda krav sällan upp. Det leder till att mindre seriösa företag kan få kontrakt trots att de inte har för avsikt att leva upp till kraven. Det är emellertid svårt att från befintliga studier dra säkra slutsatser om de små och medelstora företagens deltagande i offentliga upphandlingar. En förbättrad nationell upphandlings- statistik är en viktigt del för att belysa om, när och i vilka typer av upphandlingar det är viktigt att vidta åtgärder för att öka konkurrensen. Utredningen överväger flera åtgärder i syfte att öka små och medelstora företags möjligheter att delta i offentliga upp- handlingar. Vägledning gällande uppföljning och utvärdering är en viktig åtgärd. Utökad användning av elektroniska lösningar, ökade möjligheter till förhandling, förändrade regler om ramavtal och införande av valfrihetsförfarande inom är andra exempel. En förbättrad nationell upphandlingsstatistik har funnit att både upphandlare och leverantörer i allmänhet ställer sig positiva till, och ser nyttan med, en förbättrad upphandlingsstatistik. Utredningen anser att det därför finns goda förutsättningar för en bättre utvecklad nationell upphandlingsstatistik. I betänkandet beskrivs tre alternativa nivåer på upphandlings- statistiken som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Alternativ 1 utgår i princip från att förbättra dagens rutiner för den stati- stikinsamling som medlemsstaterna är ålagda att göra. I detta alternativ baseras informationen enbart på de variabler som samlas in med hjälp av de standardformulär som används för rap- porteringen till EU. Alternativ 2 innebär att alternativ 1 utökas med uppgifter om upphandlingar under tröskelvärdena. Alternativ 3 innebär en utökning av alternativ 2 med information ur andra upphandlingsdokument än standardformulären. Utredningen anser att alternativ 3 är att föredra. Statistikinsamlingen kan utökas med att också omfatta uppgifter från ekonomisystem och överprövningar. Det skulle bland annat förbättra möjligheten att samla in uppgifter om ramavtal och LOV- upphandlingar. En upphandlingsstatistik som bygger på informa- tion från ekonomisystemen är i princip en förutsättning för att statistiken ska nå en acceptabel kvalitet. Utan länkning – mellan ekonomisystemen, avtalsdatabaserna och annan upphandlings- relaterad information – blir bilden av den offentliga upphandlingen inte rättvisande. Utredningen anser vidare att den nationella upphandlingsstatistiken ska ägas av staten. I utredningens arbete med förslag på nationell upphandlings- statistik ska nyttan av statistiken vägas mot de resurser som krävs för att samla in och hantera denna. gör bedömningen att flertalet intressenter på området – staten, enskilda upphandlande myndigheter och enheter, potentiella leverantörer och forskare – har nytta av en förbättrad statistik. Den är nödvändig för att på nationell och lokal nivå kunna utvärdera de politiska mål som den offentliga upphandlingen ska bidra till. En förbättrad statistik är också nödvändig för att en upphandlande myndighet eller enhet ska kunna följa upp sina kontrakt. Vidare ges den upphandlande myndigheten en möjlighet att identifiera eventuella anbudskarteller. I sitt fortsatta arbete kommer utredningen att analysera frågan om och hur direktupphandlingar ska ingå i statistiken. En annan viktig fråga för det fortsatta arbetet är också hur och för vem statistiken ska vara sökbar. huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhälls- politiskt perspektiv samt se över systemet för insamling av upp- handlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in.1 Från gäller lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () inom den klassiska sektorn och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, trans- porter och posttjänster (LUF) för upphandling inom försörj- ningssektorerna. Det svenska upphandlingsregelverket och de europeiska upphandlingsdirektiven har utvecklats successivt och reglerar processen från annonser- ingen av upphandlingen till tilldelningen av upphandlings- kontraktet. För närmare beskrivning av upphandlingsregelverket, den offentliga upphandlingens historik och upphandlingsprocessen hänvisas till bilaga 3 och 4. Syftet med uppdrag är att utreda om regelverket i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utred- ningen ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjlig- heterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs ifrån EU och i . Utredningen ska föreslå metoder för statistikinsamlingen och vilka uppgifter som ska samlas in. 1 Dir. 2010:86, se bilaga 1. Utredningen ska genomföra uppdraget på ett utåtriktat sätt i kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbets- marknadens parter, företag och intresseorganisationer. Utred- ningen ska också följa den europeiska kommissionens arbete med att utvärdera det europeiska upphandlingsregelverket. Det huvudsakliga syftet med delbetänkandet är att beskriva förut- sättningarna för den offentliga upphandlingen samt vilka problem och frågeställningar som bör prioritera i sitt fortsatta arbete. Betänkandet avser att ge en bild av den offentliga upphand- lingens omfattning. Det innehåller en grundläggande analys av den samhällsekonomiska nyttan med offentlig upphandling och beskriver värdet av en förbättrad upphandlingsstatistik. I ett särskilt kapitel återges erfarenheter av miljömässigt och socialt ansvarsfull offentlig upphandling samt de små och medelstora företagens möjligheter att delta och vinna upphandlingar. Betänkandet beskriver också regelverkets och upphandlingspolitikens utveckling i och EU. Delbetänkandet ska också ge regeringen ett underlag till den pågående översynen av EU:s upphandlingsdirektiv. Betänkandet återger därför de frågor som ingår i utredningens remissvar2 till regeringen i anledning av kommissionens grönbok om en moderni- sering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad.3 De prioriterade problemen och frågeställningarna baseras på erfarenheter, från upphandlande myndigheter, upphandlande enheter, företag, berörda intresseorganisationer, upphandlingsstödjande organisationer i statlig regi, arbetsmarknadens parter och andra viktiga intressenter, som utredningen tagit del av. Vidare bygger de prioriterade frågeställningarna på tidigare utredningars förslag och resultaten av vetenskaplig forskning som kommit till utredningens kännedom. Avslutningsvis spelar delbetänkandet en viktig roll eftersom det ger intressenterna ytterligare tillfälle att ange om rätt frågor har prioriterats eller argumentera för att andra val bör göras. 2Se avsnitt 3.3. 3(KOM(2011)15. sammanhanget bör nämnas att regeringen genom yttrandet över grönboken till kommissionen4 tagit ställning i ett antal frågor. kommer i det fortsatta arbetet att utgå från dessa ställningstaganden som framgår av kapitel 4 och 5. Utredningen välkomnar förslag på hur de aktuella frågeställ- ningarna i övrigt kan omhändertas och åtgärdas. Utredningen behandlar inte frågor som rör förändringar av andra direktiv än det klassiska direktivet5, och försörjningsdirektivet6, frågor som omfattas av betänkandet Offentlig upphandling från eget företag?! – och vissa andra frågor,7 organisationen av det statliga upphandlingsstödet,8 bestämmelserna om rättsmedel vid offentlig upphandling, samt tjänstekoncessioner och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) i annat avseende än i fråga om upphandlingsstatistik. Utredningen ska därutöver endast beakta de förslag som ingår i betänkandet Innovationsupphandling.9 1.4Metod för prioritering av frågor Synpunkterna på den offentliga upphandlingen och upphandlings- regelverket förutsågs vara och har varit många och skiftande. Utredningen har därför tvingats att noga överväga vilka frågeställ- ningar som ska prioriteras i det fortsatta arbetet. 4Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad, KOM(2011) 15 slutlig, dnr S 2011/1259/RU. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /18/EG Samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. 6Europaparlamentets och rådets direktiv /17/EG Samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 8Frågan hanteras i (S2011:09) med kommittédir. ställningar som anges i delbetänkandet och föreslås ingå i utred- ningens fortsatta arbete ska 1.vara tydligt förankrade i utredningens direktiv, 2.tydligt bidra till utredningens effektmål, samt 3.vara juridiskt, ekonomiskt och politiskt genomförbara. Utredningen har aktivt tagit hjälp av de personer och organisa- tioner som deltagit i utredningens utåtriktade arbete. I samband med möten och hearingar runt om i landet har deltagarna bl.a. fått i uppgift att ange vilka tre frågor som de anser vara mest angelägna för arbete. Utredningens experter och referensgruppdeltagare har varit viktiga diskussionspartner i detta arbete vilket resulterat i ett omfattande underlag inför arbetet med delbetänkandet. Utredningens arbete har bedrivits med hjälp av en expertgrupp och referensgrupper10 för den klassiska sektorn respektive försörjnings- sektorerna. arrangerade sju hearingar i , (2 möten), , , och . Vid dessa hearingar deltog cirka 260 personer; bl.a. inköpare från upphandlande myndigheter och enheter, förtroendevalda och företag. För att åstadkomma bästa möjliga förutsättningar för en konstruktiv dialog begränsades antalet mötesdeltagare och platserna var kvoterade. Ytterligare en hearing genomfördes i samband med upphandlingsgrupps (LFU) upphandlingskonferens i . Vid samtliga hearingar diskuterades målet med den offentliga upphand- lingen och vilka frågor som bör priori- tera i sitt arbete, inklusive olika frågeställningar med anledning av utredningens statistikuppdrag. Särskilda hearingar om statistikuppdraget respektive miljö- hänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling genomfördes . genomfördes en särskild hearing om upphandling av livsmedel. 10 Se bilaga 2. genomförde utredningen dessutom dialog- möten med företrädare för ett stort antal intresseorganisationer, inklusive arbetsmarknadens parter, i syfte att bereda dem tillfälle att bidra med underlag och förslag avseende de frågor som ingår i utredningens uppdrag. De organisationer som deltog i dialog- mötena var Kommuner och Landsting, , , , , Föreningen , Offentliga Inköpare (), Lands- organisationen (LO), (), () och . Utredningen har därutöver på eget och andras initiativ genom- fört ett flertal möten med enskilda organisationer, bl.a. företrädare för socialt företagande, Famna – riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte, , Bemanningsföretagen, upp- handlings- och miljöfrågegrupperna inom , Kommuner och Landstings referensgrupp för upphand- lingsfrågor, Kammarkollegiet, Återvinningsindustrierna, Tjänste- tandläkarna, , branschorganisatio- nen SILF, , Tillväxtanalys, Avfall , Försvarsmakten, Inköp , och Upphandlingsbolag. Utredningen har också i olika sammanhang haft kontakt med forskare och tagit del av både svenska och utländska forsknings- resultat på upphandlingsområdet. Som en del i det utåtriktade arbetet lanserades utredningens hemsida . På webbplatsen har utredningen bjudit in till diskussion och dialog om utredningens uppdrag genom bl.a. webbenkäter, möjlighet att lämna kommentarer på rapporter och bloggar och direktkontakt med utredningen. Fram till tryckning av delbetänkandet har ett hundratal inlägg gjorts på hemsidan. Utredningen har även med- verkat vid bl.a. Upphandlingsdagarna i , Miljöstyrnings- rådets konferens om Grön offentlig upphandling i , i , SOI:s årliga konferens i , SmåKoms rikskonferens i , Upphandlingsjuridiskt nätverk i , Kammarkollegiets seminarium i . Till utredningen har även inkommit särskilda skrivelser från bl.a. TCO och LO, , advokatfirman , Handels- kammare, branschföreningen , Servera R & S AB, IT- & Telekomföretagen, Forum för Frivilligt Socialt Arbete, , , föreningen Svensk Dentalhandel, , , , Avanti Teckenspråkstolk och Famna. 1.6Externa uppdrag till myndigheter och konsulter Kammarkollegiet har på uppdrag redo- visat olika problem vid offentlig upphandling och lämnat lösnings- förslag baserat på myndighetens kontakter med upphandlande myndigheter, upphandlande enheter, företag m.fl. Vidare har på utredningens uppdrag bidragit till arbetet med miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling genom rapporten , ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphandling.11 har haft ett motsvarande uppdrag och genom rapporten kan upphandlande myndigheter/enheter öka företagens deltagande i offentliga upphandlingar?12 bidragit till utred- ningens arbete om små och medelstora företags medverkan vid offentliga upphandlingar. Professor , , och professor , , har på uppdrag av tagit fram rapporten genomförs upphandlingar i ? – resultat från en stickprovs- undersökning13 och genom den bidragit till bilden av den offentliga upphandlingen som beskrivs i avsnitt 4.2 och bilaga 6. Utredningen har utformat och, med hjälp av Statistiska Central- byrån, genomfört en enkätundersökning bland upphandlande myndigheter och enheter (se avsnitt 1.7). Professor , , har analyserat inkomna svar och med stöd av bl.a. befintlig vetenskaplig forskning lämnat en rapport till utredningen om transaktionskostnader och effektiviseringsvinster vid offentlig upphandling, En analys av transaktionskostnader vid offentlig upphandling14 (se avsnitt 4.3). Konsulten har på uppdrag av utredningen planerat, genomfört och rapporterat från ett seminarium om förut- sättningarna att i större grad uppmuntra till och generera lösningar av s.k. transformativ karaktär, dvs. lösningar som går längre än 11Dnr Fi2010:06/2010/13. 12Dnr Fi2010:06/2011/07. 13Dnr Fi2010:06/2010/2. 14Dnr Fi2010:06/2011/13. effektiviseringar inom befintlig teknik, vid myndigheters upp- handling av olika varor och tjänster (se avsnitt 5.10).15 Vidare bör omnämnas att , på eget initiativ, till tagit fram och överlämnat rapporten Bättre statistik om offentliga upphandlingar (rapport 2011:05) som bl.a. bidragit till utredningens arbete med statistikuppdraget. Inom ramen för sitt uppdrag ska utredningen bland annat kartlägga och redovisa upphandlande myndigheters och enheters användning och erfarenheter av förfaranden och krav som har sitt ursprung i upphandlingsregelverket. Utredningen ska välja ut ett tiotal strate- giska varor och tjänster samt redogöra för eventuella effek- tiviseringsvinster som upphandlande myndigheter och enheter har gjort genom att konkurrensutsätta upphandlingen enligt respektive LUF. Utredningen ska också analysera om det råder en balans mellan den ekonomiska nyttan med och transaktionskost- naderna för de huvudsakliga förfarandena som regleras i och . Denna typ av analys förutsätter omfattande och detaljerad information om svensk offentlig upphandling. Mot bakgrund av att statistiken på upphandlingsområdet har stora brister valde Upp- handlingsutredningen att genomföra en enkät. Efter en avvägning mellan den tid det skulle ta att besvara enkäten och värdet av den information som olika enkätalternativ skulle kunna ge föll valet på en brett upplagd enkät riktad till i stort sett alla upphandlande myndigheter och enheter i . Enkäten gick under namnet Hur upphandlar ?16 och utformades i samarbete med (). Totalt omfattade enkäten 89 frågor och den distribuerades elektroniskt av SCB till sammanlagt 891 upphandlande myndig- heter och enheter i . Enkäten skickades ut , 2011. Efter den andra och sista påminnelsen hade totalt 324 myndigheter och enheter svarat på enkäten. Detta ger en svarsfrekvens på . Ett fåtal upphandlande myndigheter och enheter, 27 stycken, angav: att de inte berördes av enkäten eftersom de knappt haft några upphandlingar eller avrop under 15Dnr Fi2010:06/2011/49. 16Dnr Fi2010:06/2011/13. 2010, trott att enkäten inte omfattade LUF, saknade resurser att svara, ingår i en inköpsorganisation så att annan myndighet svarar för deras räkning, lagts ned eller bildats. intryck från de telefonsamtal som inkommit med anledning av enkäten är att respondenterna överlag varit positiva till enkäten, men att den uppfattats som omfattande och resurskrävande. En del rapporterade att deras organisation inte medger att man på ett enkelt sätt skaffar sig en uppfattning om myndighetens eller enhetens samlade upphandlingar och inköp. Sammantaget har 97 kommuner eller kommunala inköps- förbund, åtta landsting eller landstings alternativ regionförbund, 10 länsstyrelser, 126 statliga myndigheter av olika slag samt 83 aktiebolag svarat på enkäten. Svarsfrekvensen är relativt låg, , vilket är beklagligt. Den fördelar sig dock någorlunda representativt över de olika kategorierna av respondenter, se tabell 1.1. Det är dock en något lägre andel kommuner som svarat, , jämfört med deras andel av utskicket, . Detta gäller också olika aktiebolag medan förhållandet är det motsatta för övriga myndigheter. Den information som samlats in via enkäten har, givet den låga svarsfrekvensens, tolkats med försiktighet. Professor , som har haft utredningens uppdrag att analysera enkätsvaren, har bl.a. gjort en viss bortfallsanalys och en kvalitativ genomgång av enkätsvaren, samt strukit uppenbara felaktigheter (se bilaga 6). Europeiska kommissionen genomförde och en utvärdering och konsultation avseende Europa- parlamentets och rådets direktiv /18/EG Samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, det klassiska direktivet, och direktiv /17/EG Samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, försörjningsdirektivet. Utvär- deringen sammanfattas i avsnitt 3.5. Utredningen har i särskilt uppdrag att följa kommissionens utvärdering och har i sammanhanget deltagit i en expertgrupp som , , sammanträtt och diskuterat resultaten av den pågående utvärderingen. Utredningen har också, med stöd och bidrag från expert- och referensgrupperna, deltagit i kommissionens grönbokskonsultation i samband med utvärderingen av upphandlingsdirektiven genom att lämna underlag till regeringens svar. Upphandlingens remissvar redogörs för i avsnitt 3.3 och under respektive avsnitt i kapitel 4 och 5 som behandlar de aktuella frågeställningarna. Huvuddelen av underlag har omhändertagits i reger- ingens svar på grönboken. Slutligen har utredningen träffat ansvariga tjänstemän på kommissionen och utvalda ledamöter av Europa- parlamentet för att påtala de mest angelägna reformbehoven som framgår av regeringens grönbokssvar. 1.9Definitioner och andra viktiga begrepp 1.9.1Upphandlingsbegrepp och juridiska definitioner konstaterar att det saknas en enhetlig användning av begreppen upphandling och inköp. Begreppet den offentliga upphandlingen används som en sammanfattande och övergripande term. Upphandlingsprocessen används i detta betänkande som en teknisk term som inkluderar allt från behovs- och marknadsanalys till uppföljning och utvärdering (se bilaga 5). I det sammanhanget utgör själva upphandlingen det reglerade förfarandet, dvs. från annonsering till tilldelning av kont- rakt. Begreppen inköpare och upphandlare används synonymt. Med avrop avses begäran om leverans av en vara eller tjänst från ett upphandlat ramavtal eller kontrakt. Begreppen avrop och beställning ges samma innebörd. och rådets direktiv /18/EG Sam- ordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentre- prenader, varor och tjänster benämns det klassiska direktivet. och rådets direktiv /17/EG Samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster benämns försörjningsdirektivet. Det klassiska direktivet har genomförts i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () och försörjningsdirektivet i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Upphandling inom ramen för kallas också för upphandling i den klassiska sektorn och upphandling enligt LUF kallas för upphandling i försörjnings- sektorerna. Ytterligare beskrivning av regelverket finns i bilaga 3. I upphandlingsregelverket görs en distinktion mellan begreppen varor, tjänster och byggentreprenader. I detta betänkande ingår hädanefter i begreppet tjänster även byggentreprenader om inte annat särskilt anges.