sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — De statliga fastighetsförvaltande bolagen har, bortsett från ovan- stående från ägarhåll initierade omstruktureringar i bestånden, utvecklats utifrån bolagens egna utgångspunkter och utifrån den marknad de verkar på. Det kan också konstateras att förändringar skett på transport- infrastruktursidan framförallt inom järnvägsverksamheten, men att dessa inte skett samordnat med övriga förändringar i den statliga fastighetsförvaltningen (se avsnitt 3.7). De strukturella föränd- ringar som genomförts har skett vid bolagiseringen av SJ, då fastigheterna som förvaltas av Jernhusen skiljdes ut, och vid bildandet av Swedavia. I båda fallen innebar för- ändringarna att fastigheter som förvaltades av affärsverk överfördes till bolag. När det gäller myndigheternas lokalförsörjning har mycket lite förändrats. Det centrala tillhandahållandet av lokaler avskaffades i samband med att avvecklades. Den gamla ord- ningen som innebar att lokaler var en fri resurs för myndigheterna om beslutat om behovet ersattes av en ordning som innebar att nyttjandet av lokaler innebar en kostnad och beaktades i en total avvägning av resursutnyttjande i myndighetens förvaltning. avvecklades, vilket sågs som en möjlig utveckling redan från början. När det gäller reglerna för myndigheternas lokalförsörjning har få förändringar skett sedan lokalförsörjningsverket lades ner. Ett stort antal utredningar, rapporter och riksdagsinitiativ har behandlat frågorna, men få av dem har lett till några större för- ändringar. har uppmärksammat frågorna vid flera tillfäl- len och gjort tillkännagivanden till regeringen. Frågor om fastig- hetsförvaltning och lokalförsörjningsfrågorna har tagits upp fram- Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning för allt på kulturområdet, universitets- och högskoleområdet och inom försvaret. Statsmakternas syn på statens fastighetsförvaltning och lokal- försörjning har framförallt klargjorts i regeringens propositioner i samband med genomförandet av reformen (prop. 1990/91:150, 1991/92:44 och 1992/93:37) och i propositionen 1997/98:137. De frågor som diskuterats och utretts har mest behandlat hur staten bör hantera ändamålsfastigheter; vilka fastigheter som är ändamålsfastigheter och hur hyran ska sättas för dessa. I princip alla större initiativ som tagits sedan reformen genomfördes har haft detta fokus. Till en mindre del har också frågor tagits upp om hur effektiva myndigheterna är i sin lokalförsörjning och vilka incita- ment och vilken kompetens myndigheterna har i detta avseende. 4Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning i bolag och myndigheter och I detta avsnitt redogörs för relevanta delar av olika regelverk som på olika sätt reglerar statliga myndigheters lokalförsörjning och statens fastighetsförvaltning. Utöver dessa författningar utgör enskilda regeringsbeslut och regleringsbreven till myndigheterna en viktig del av det samlade regelverket. Innehåll i regleringsbreven till och redovisas under avsnitt 6.1. 4.1Budgetlagen (2011:203) beslutade om budgetlagen som ersätter lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Till den nya budgetlagen har även bestämmelserna i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning överförts. Den nya lagen innebär en förstärkning och uppdatering av den tidigare om lagen (1996:1059) om stats- budgeten och följer på en översyn som genomförts1. Lagen om statsbudgeten tillkom 1996 i syfte att ge den statliga budgetprocessen en utökad och tydlig rättslig reglering. Lagen tydliggör befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering på finansmaktens område och klargör reglerna för hanteringen av statsbudgeten. Budgetlagen behandlar frågor om mål och effekti- vitet i statlig verksamhet, budgetens struktur och avgränsning, bemyndiganden, garantier, finansiering, hantering av statlig egendom, uppföljning, prognoser och utfall, redovisning och revision m.m. 1 En reformerad budgetlag (SOU 2010:18). Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning Budgetlagen syftar till att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Regeringen är redo- visningsskyldig inför för användning av medel och tillgångar, samt för den bedrivna verksamheten och skulder och förpliktelser. Bokföringen ska överensstämma med god redo- visningssed och redovisningen ska ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet och ställningen. Statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (3 kap. 3 §). Utgångspunkten är att statens inkomster och utgifter ska redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag. Ska inkomster helt eller till en bestämd del täcka utgifterna i en viss verksamhet ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte budgeteras eller redovisas mot anslag (3 kap. 4 § och 6 §). Detta gäller t.ex. verksamheten vid Fortifika- tionsverket och huvuddelen av verksamheten vid Statens fastighets- verk. Merparten av kostnaderna för att driva och underhålla bidragsfastigheterna täcks dock av anslaget Bidragsfastigheter. Inom låneramar beslutade av ska anläggningstillgångar finansieras med lån i (7 kap. 1 §). Dessa låne- ramar fördelar regeringen ut på myndigheter i regleringsbreven. Även de fastighetsförvaltande myndigheterna omfattas av denna bestämmelse. När värdet av fast egendom inte överstiger 75 mnkr2 och egen- domen inte behövs i statens verksamhet eller av andra skäl ska förbli i statens ägo får regeringen besluta om försäljning (8 kap. 2 §). Denna beslutsrätt har regeringen decentraliserat för lägre belopp till de fastighetsförvaltande myndigheterna genom för- ordning (se avsnitt 4.5) Försäljning ska genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar emot det (8 kap. 7 §). För upplåtelse eller försäljning av tomträtt och byggnad som är lös egendom gäller samma bestämmelser som för fast egendom (8 kap. 5 §). Generellt föreskriver budgetlagen att försäljningsinkomster som beslutats av ska redovisas mot inkomsttitel på stats- budgeten. Har inkomster använts i verksamhet där god- känt investeringsplan får regeringen använda inkomsterna i denna verksamhet. Har den försålda tillgången finansierats med anslags- medel redovisas det bokförda värdet mot inkomsttitel och över- skottet får regeringen disponera i verksamheten och har tillgången 2 var beloppsgränsen . Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning lånefinansierats får regeringen disponera överskottet i verk- samheten sedan lånen lösts. Dessa bestämmelser gäller dock inte fast egendom. För fast egendom säger budgetlagen att inkomsten ska redovisas mot inkomsttitel om den anslagsfinansierats och om den lånefinansierats att överskottet, sedan lånen lösts, ska redovisas mot inkomsttitel (8 kap. 9–11 §), detsamma gäller vid försäljning av aktier. Skälet till att försäljning av fast egendom hanteras annor- lunda än försäljning av andra tillgångar är att dessa försäljningar inte är normala och naturliga företeelser i verksamheten utan de utgör väsentliga förändringar av det sätt på vilket verksamheten bedrivs. 4.2Förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning Varje myndighet ansvarar själv för hur de lokaler som den dispo- nerar används. Därmed företräder myndigheten staten som lokal- hyresgäst eller arrendator och som arbetsgivare enligt arbets- miljölagstiftningen. Varje myndighet beslutar om sin lokalförsörj- ning, dvs. hur myndigheten förses med mark, lokaler och anlägg- ningar för sin verksamhet, inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten. Varje myndighet ska lämna uppgifter om ingångna hyresavtal till . Sammanställningen av dessa uppgifter och hur de används beskrivs i avsnitt 5.5. Eftersom myndigheter disponerar resurser i taget, får förpliktelser som följer av hyresavtal (som ju vanligtvis har längre löptid än ) anses vara ett åtagande i den löpande verksamheten och som regleras i 19 § anslagsförordningen (1996:1189). Inom ramen för de resurser myndigheten förfogar över får myndigheten ingå de hyres- och arrendeavtal som den behöver för verksamheten. Detta får ske för hyresavtal med kortare löptid än (om de ekonomiska förpliktelserna i avtalet inte motsvarar en längre löptid), i annat fall krävs regeringens medgivande. och högskolor gäller samma regler, men . Regeln är utformad så att eventuella övriga kostnadsåtaganden läggs till hyreskostnaden så att förpliktelser som ökar den totala lokalkostnaden omfattas av beräkningen så att den faktiska längden på de ekonomiska åtagandena i hyreskontraktet framgår. Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning bestämmelse tillkom 2007 för att undvika att sexårsregeln kringgås av myndigheter genom att i avtalen ta in klausuler med åtaganden om förlängning av avtal enbart i syfte att inte behöva inhämta regeringens medgivande. Andra sätt att kringgå regeln och i korta hyreskontrakt faktiskt göra ett mer omfattande ekonomiskt åtagande är t.ex. att hyresgästen åtar sig att betala fastighetens åter- stående kapitalskuld om avtalet inte förlängs eller att betala åter- stående kapitalbelopp av lokalanpassningar som gjorts där avskriv- ningstiden är längre än kontraktets löptid om kontraktet inte förlängs. Med den lydelse paragrafen nu har undviks att den grund- läggande avsikten med regeln kringgås. Om en planerad lokalförändring kräver ökad tilldelning av anslagsmedel får myndigheten besluta om detta endast efter med- givande av regeringen. Begäran om sådant medgivande lämnas av myndigheten till regeringen i budgetunderlaget En myndighet får inte (såvida inte annat följer av lag eller om regeringen i ett enskilt fall beslutat annat) ingå hyresavtal för bostäder i syfte att upplåta den till en enskild som bostad från denna bestämmelse är universitet och högskolors uthyrningar till utländska studenter inom utbytesprogram och till gästforskare som inte är anställda vid myndigheten samt utlandsmyndigheter. Regeringen föreslog i prop. 2009/10:149 att vissa universitet och högskolor bör få möjlighet att upplåta lägenheter för bostads- ändamål till alla studenter. Utgångspunkten var att låta vissa lärosäten i storstadsregioner få rätt att tillhandahålla bostäder för alla studenter samt gästforskare. Lärosätenas uthyr- ningsverksamhet får pågå under högst för att utvärderas inför kommande år. ställde sig bakom förslaget (2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337). Vissa större läro- säten har i regeringsbeslut fått tillstånd att hyra ut bostäder till studenter. Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning 4.3Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag Myndighet under regeringen ska i det budgetunderlag som lämnas redovisa förväntade större förändringar i sitt behov av lokaler. Dessa uppgifter ska omfatta de tre närmast följ- ande räkenskapsåren (9 kap. 3 a §). 4.4Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. Förordningen slår fast att regeringen beslutar vilka myndigheter som ska förvalta fastigheter och som därmed ansvarar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom för statens räkning. Regeringen beslutar också om omfattningen av respektive myndighets fastighetsförvaltningsuppdrag. Fast egen- dom får inte förvärvas och förvaltas av andra än fastighets- förvaltande myndigheter. En myndighet får inte förvalta bostäder för uthyrningsändamål, såvida det inte är en utlandsmyndighet eller såvida en fastighet som myndigheten förvaltar innehåller bostad som inte kan avskiljas från fastigheten eller byggnaden. Regeringens senaste beslut fattades och anger vilka myndigheter som ska förvalta fastigheter samt omfattningen på deras uppdrag. Dessa myndigheter är: Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning De myndigheter av dessa som förvaltar fastigheter för att användas för statlig verksamhet eller upplåta till annan part, och som är före- mål för denna utredning, är framförallt och och till viss del . av fastigheter är mycket begränsad sedan flygplatsverk- samheten bolagiserats. Flera förvaltningsuppdrag för de övriga myndigheterna avser speciella egendomar eller fastigheter som är i statens ägo utan att syftet är att bedriva statlig verksamhet i lokalerna. Respektive myndighet ska upprätta en förteckning över sina objekt. Myndigheterna som har förvaltningsuppdrag företräder staten som fastighetsägare och som byggherre enligt PBL. Förordningen slår fast att fastigheterna ska förvaltas på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas. En fastighetsförvaltande myndighet får besluta om investeringar (förvärv, nybyggnader och ombyggnader) där den beräknade investeringskostnaden per projekt inte överstiger . Över- stiger investeringskostnaden detta belopp ska frågan överlämnas till regeringen för prövning. Myndigheten ska löpande hålla en plan över dessa investeringar överstigande . I och regleringsbrev ges undantag från denna regel så att gränsen för investeringskost- naden är för att ett ärende ska överlämnas till regeringen. Fastigheter som förvaltas av myndigheterna får upplåtas till statlig myndighet, kommun eller enskild. Upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt, därvid ska hänsyn tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd. Fastighetsförvaltande myndighet ska hålla aktuella planer för drift- och underhåll av sina fastigheter samt en avyttringsplan för försäljning eller avyttring över sådana objekt som inte behövs i statens verksamhet eller av annan anledning inte bör vara kvar i statens ägo. Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning Överföringar av fastigheter mellan fastighetsförvaltande myndig- heter sker efter medgivande av regeringen och ska ske till bokfört värde. Är någon eller båda parterna affärsverk ska överföringen ske på marknadsmässiga villkor. 4.5Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. Förordningen reglerar de fastighetsförvaltande myndigheternas avyttring av fastigheter. Utredningen med uppgift att göra en Översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:05) har förslagit en rad förändringar i denna förordning. Enligt Budgetlagen får regeringen besluta om försäljning av fast egendom som inte behövs i statens verksamhet eller av andra skäl förbli i statens ägo när värdet på egendomen inte överstiger Förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. anger vilka fastighetsförvaltande myndigheter som får besluta om försäljning av fastigheter och det maximala marknadsvärdet på fastigheter som försäljs. och får besluta om försäljning av fastigheter värda högst , och om försäljning av fastigheter värda högst och , , Kammarkollegiet, Affärs- verket och om fastigheterna är värda högst . Övriga myndigheter, och även myndigheterna som själv kan besluta om försäljning, får uppdra till att besluta om försäljning av egendom om värdet inte överstiger . En förutsättning för försäljning är att egendomen inte behövs i statens verksamhet eller av andra skäl bör förbli i statens ägo. Skäl till att egendom fortsatt kan ägas av staten är hänsyn till: Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning Innan en fastighetsförvaltande myndighet avyttrar en fastighet ska den samråda med annan myndighet om det är troligt att myndig- heten behöver fastigheten eller om fastigheten behövs för de intressen som myndigheten har att bevaka. En fastighetsförvaltande myndighet ska medverka till att statens långsiktiga mark- och lokalbehov samordnas med kommunernas översiktsplanering. Detta innefattar bl.a. att den framtida mark- disposition ska vara klarlagd eller att myndigheten ska ta reda på kommunens behov av egendomen. Behövs en egendom av kom- munen för samhällsbyggnadsändamål inom överskådlig tid ska myndigheten se till att upplåtelsevillkoren inte försvårar en framtida överlåtelse till kommunen. En myndighet ska meddela förhandsbesked till kommunen om möjligheten att köpa fast egendom för samhällsbyggnadsändamål. Om värdet överstiger de myndighetsvisa maxbeloppen för försälj- ning, meddelas förhandsbesked av regeringen. Försäljning av statens fasta egendom ska genomföras affärs- mässigt. Den säljande myndigheten ska låta värdera fastigheten inför en försäljning. När det är fråga om försäljning av fast egendom för samhälls- byggnadsändamål till en kommun ska pris och övriga villkor bestämmas efter förhandling mellan kommunen och myndigheten. Vid försäljning av bostadsfastighet finns särskilda regler i förord- ningen. I övriga fall ska försäljning ske på offentlig auktion eller genom anbudsförfarande. Om detta inte ger ett tillfredsställande pris får försäljning ske efter förhandling med spekulanter på lämpligt sätt. Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) innehåller de gene- rella reglerna om hur försäljningsinkomster får disponeras av myndigheterna. Har regeringen beslutat om försäljning ska inkomsten redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Har myndigheten själv beslutat om försäljningen kan myndigheten få disponera inkomsten i verksamheten. Är det fråga om fast egen- dom som försålts ska dock försäljningsinkomsten alltid redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. I de fall tillgången är låne- finansierad är det överskottet efter att lånen lösts som ska redovisas mot inkomsttitel. I regleringsbrev finns specifika bestäm- melser kring hur försäljningsinkomster ska disponeras (dessa beskrivs i avsnitt 6.1.2). Verket får disponera intäkter som härrör från försäljningar av fastigheter i samband med försvarsbesluten Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning 1996, 2000 och 2006 för att finansiera kostnader som uppstår i samband med avveckling av lokaler, mark och anläggningar. Dess- utom får disponera intäkter från försäljning av övnings- och skjutfält för att finansiera kostnader för att hantera olönsamma fält och att utveckla metoder för att ta hand om oexploderad ammunition på skjutfält. 4.6Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen ca 270 statliga byggnadsminnen utgörs av de kultur- historiskt mest värdefulla byggnaderna och anläggningarna i statens ägo. Avsikten med byggnadsminnesförklaringarna är att garantera ett långsiktigt bevarande och underhåll av hög kvalitet men att även tillgängliggöra byggnader och miljöer så att människor nu och ska kunna få ta del av historiska kunskaper och upplevelser. En del av de fastigheter som förvaltas i myndighetsform är statliga byggnadsminnen (SBM). Förvaltningen av dessa är reglerad i en förordning om statliga byggnadsminnen som innebär restrik- tioner i förvaltningsuppdraget genom att det begränsar hur myndigheten får förfara med byggnaden. Regleringen syftar till att vidmakthålla byggnader som genom sitt kulturhistoriska värde är synnerligen märkliga eller ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde. SBM kan också utgöras av parker, trädgårdar eller anläggningar. När regeringen beslutar om ett SBM anges också skyddsföre- skrifter med instruktioner om hur byggnaden ska vårdas och underhållas och i vilka avseenden den inte får ändras. Före- skrifterna kan också gälla ett område kring byggnaden. har tillsynsansvaret för SBM och håller en förteckning över samtliga SBM. Frågor om ändring av skydds- föreskrifter prövas av regeringen om det innefattar från kultur- historisk synpunkt väsentliga ingrepp, i annat fall beslutar Riks- antikvarieämbetet. Ett SBM får inte överlåtas till annan om det finns risk att det kulturhistoriska värdet minskar. Om ett SBM överlåts till annan övergår SBM till att bli ett byggnadsminne enligt Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (3 kap. 1 § i denna lag) Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning ska i samråd med de fastighets- förvaltande myndigheterna upprätta en förteckning över sådana byggnader som inte är SBM men som ändå är kulturhistoriskt värdefulla (12 §). Byggnaderna i denna förteckning får ändras bara om det är nödvändigt. I förteckningen ska också anges om byggnaden kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring (14 §). I sådana fall får åtgärd som kan minska det kulturhistoriska värdet enbart ske efter samråd med . Förordningen innehåller också regler om värdefulla fastigheter (16 §). Detta är en fastighet som ägs av staten och är en viktig del av det nationella kulturarvet eller är av stort kulturhistoriskt värde och därför ska förvaltas så att det kulturhistoriska värdet inte minskar. har tillsynsansvar även över dessa fastigheter och håller en förteckning över dem. Sammanfattningsvis innebär alltså förordningen att det finns värdefulla statliga byggnader med fyra olika status: Statliga byggnadsminnen (1 §) Kulturhistoriskt värdefulla byggnader (12 §) Kulturhistoriskt värdefulla byggnader som kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring (14 §) Värdefulla byggnader (16 §) Regeringen beslutar efter framställan från om en byggnad ska förklaras för statligt byggnadsminne enligt förordningen. Regeringen anger genom skyddsföreskrifter på vilket sätt byggnadsminnet ska vårdas och underhållas och i vilka avseenden det inte får ändras. Om det finns särskilda skäl får ett statligt byggnadsminne ändras i strid med skyddsföreskrifterna. Det är som har tillsyn över de statliga byggnadsminnena och prövar frågor om tillstånd till åtgärder som strider mot skyddsföreskrifterna. I tillsyns- ansvar ingår att följa vård och underhåll av byggnaderna och bevaka att arbeten utförs i enlighet med skyddsföreskrifterna, så att de kulturhistoriska värdena inte minskar. Antalet nytillkomna SBM är 32 stycken. Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning 4.7Regelverk som styr de statligt ägda bolagen De statligt ägda bolagen lyder under samma lagar som privatägda företag, t.ex. aktiebolagslagen, konkurrenslagen, bokföringslagen osv. Det statliga ekonomiadministrativa regelverket som redovisats ovan gäller alltså inte de statliga bolagen. När det gäller kultur- historiskt värdefulla byggnader och miljöer som ägs av statliga bolag gäller Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Detta innebär att reglerna kring statens styrning av dessa bolag följer generella regler för ägarstyrning av bolag, där aktiebolags- lagen (2005:551) ger det generella ramverket. Detta innebär bl.a. att bolagets syfte anges i bolagsordningen och den direkta påverkan från ägaren, staten, sker genom bolagsstämman. En särregel för de statliga bolagen är att har rätt att utse revisorer. Regeringen har beslutat att de statliga bolagen ska tillämpa Svensk kod för bolagsstyrning och även lagt fast en statlig ägar- policy som bolagen ska följa. Beslut inom staten som rör bolagen t.ex. i följer gängse förvaltningsregler såsom regelverk för offentlighet och sekretess. I avsnitt 6.2 redovisas hur förvaltningen av de statligt ägda fastighetsbolagen sker. 4.8.1Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:05) har haft i uppdrag att se över förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. och förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. Utredningen har lämnat sina förslag i betänkandet En effektivare förvaltning av statens fastigheter (SOU 2010:92). Vår utredningen har löpande haft samråd med denna. I detta avsnitt redovisas vissa förslag som har berörings- punkter med vår utredning. Utredningen gör bedömningen att staten i sin roll som fastighetsägare bör utveckla styrningen av de fastighetsförvaltande myndigheterna i syfte att tydliggöra de mål som de fastighets- Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning förvaltande myndigheterna ska fullfölja i sin verksamhet. Olika styrformer bör kombineras i syfte att skapa goda förutsättningar att förverkliga regeringens strategiska mål inom fastighets- förvaltningen. En samlad förordning föreslås för statens fastigheter som förvaltas i myndighetsform.