sou · GYB370d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Intervjuerna genomfördes av alla de tre forskarna i denna utredning. De genomfördes så likartat som möjligt. Två av forskarna intervjuade de ansvariga med premissen att deras namn skulle anges i rapporten och dessa har fått erbjudan om ta del av och justera slutmanuset (intervjurapporterna skickades på remiss via e-post). En forskare genomförde sina intervjuer så att respondenternas namn inte skulle anges i slutrapporten. Denna metodskillnad gav för oss dock inga synbara skillnader i respondenternas svar. Analysen av enkäten och intervjuerna redovisas i kapitel 4 av denna undersökning och har tagit form på följande sätt. De deskriptiva slutsatserna och de kritiska synpunkterna framställs generellt. De grundas på enkätsvaren och/eller det intryck som minst två av de medverkande forskarna fått i flera av sina intervjuer och analyser av material från verksamheterna. Kritiken är alltså inte kopplad till någon enstaka plats utan berör flera verksamheter och sådant som skulle beskrivas som tendenser. Detta är viktigt inte minst eftersom de respondenter som valt att ställa upp för intervjuerna inte skulle känna sig utpekade. De goda exempel, som grundar sig på intervjuerna, redovisas med hänvisning till konkreta verksamheter. Detta hör ihop med att uppdraget inkluderar spridningen av goda exempel, vilket förutsätter att läsaren av denna rapport får kännedom om var dessa goda exempel finns. Kapitel 2 Mänskliga rättigheter i introduktionsutbildningar Mänskliga rättigheter är en minimistandard för statens och myndigheternas sätt att behandla alla människor. Det är en standard med universell räckvidd som avser många olika områden. I den första delen av utredningen om mänskliga rättigheter i introduktionsutbildningar för nyvalda politiker och chefstjänstemän, genomfördes en enkätundersökning för att belysa bredden och inriktningarna inom och mellan kommuner, regioner och landsting. Detta kapitel är en rapport som bygger på svaren från enkätundersökningen. I enkäten angavs att MR-frågor i detta sammanhang är sådana ämnen och frågeställningar som kan aktualiseras i en handläggningsprocess och som avser den enskildes, eller en särskild definierad grupps, möjligheter att antingen skyddas mot negativ påverkan eller ges tillgång till resurser som tillgodoser rättigheter. Enkäten koncentrerade frågorna kring tre områden. För det första några allmänna frågor om introduktionsutbildningarna i respektive kommun, vilka handlade om utbildningarnas intervall, om de ges separat eller gemensamt för respektive kategori, om utbildningen är obligatorisk samt frågor om policydokument och i vilken grad dessa berör mänskliga rättigheter. För det andra frågor som rörde introduktionsutbildningarnas utformning, såsom tiden för respektive utbildning och andelen tid som ägnades specifikt åt mänskliga rättigheter. För det tredje frågor som handlade om genomförandet, det vill säga vilka som genomförde utbildningen, om det ges uppföljningar till introduktionsutbildningen samt vilken kompetens de har som ansvarar för momentet med mänskliga rättigheter i utbildningen. Presentationen av svaren bygger på underlag från 52 kommuner samt tolv regioner och landsting. Upplägget i den följande texten följer svaren på frågorna i enkäten (bilagorna 1 och 2), samt väver i texten in relevanta kommentarer som respondenterna själva har bidragit med. För att fördjupa perspektiven i enkäten och få en kompletterande bild av introduktionsutbildningarna genomfördes intervjuer med ett urval kommuner, landsting och regioner. Dessa redovisas i kapitel tre. Det finns några metodfrågor som är relevanta att lyfta fram (, ). För det första finns det en möjlighet att respondenterna har tolkat frågorna på olika sätt vilket kan ha gett utslag i svaren. Det verkar exempelvis inte vara tydligt för alla som har svarat vad MR innebär och omfattar. En annan möjlig tolkningsproblematik är att alla de som har svarat är tjänstemän, men arbetar med olika verksamhetsområden. Det kan betyda att kunskapen om frågorna som har besvarats har påverkats av den enskilda tjänstemannens eget perspektiv och därtill av olika nivåer i organisationen. I samtal och kommentarer med ett urval respondenter har det dock framkommit att processen med att besvara enkäten har inbegripit flera tjänstemän, även om det slutligen är en som har besvarat den. I respondenternas egna kommentarer till undersökningen framkommer att de anser att det har varit svårt att svara på vissa frågor, särskilt dem som angår politikers introduktion. Andra anger att en svårighet med att besvara frågorna är att de anser att MR-frågorna vävs in i verksamheterna och att enkäten har öppnat för nya perspektiv att tänka kring MR som ett eget perspektiv i verksamheter och utbildningar. Ytterligare en aspekt i kommentarerna kring enkäten som helhet är att MR av respondenterna uppfattas som detsamma som demokrati och värdegrundsfrågor, vilket har skapat en otydlighet för dem i förhållandet mellan MR å ena sidan och demokrati och värdegrund å den andra. För det andra är svarsfrekvensen (52 av 290) för kommunerna och (12 av 20) för landsting och regioner. Syftet med enkäten var att få en bild av introduktionsutbildningarna i så många olika typer av kommuner och landsting som möjligt, inte att erhålla en hundraprocentigt heltäckande bild av samtliga kommuner och landsting. Om vi ser till kommunerna som svarat fördelar de sig mellan fem olika typer av kommuner på det sätt som visas i diagrammen nedan. Vi har noterat att denna fördelning – med en klar dominans av landsbygd och mindre kommuner – har strukturella likheter med hur alla svenska kommuner skulle fördela sig med avseende på samma kategorier. Vi kan därmed dra slutsatsen att de inkomna enkätsvaren i åtminstone viss utsträckning dels representerar de fem kategorierna av kommuner, dels är så pass många till antalet att det finns, rent kvalitativt sett, en möjlighet för centrala kännetecken hos respektive kommunkategori att bli representerade i materialet. Med denna observation som grund anser vi oss kunna säga att enkäten ger en god bild av centrala aspekter av introduktionsutbildningarna i kommuner. När det gäller landstingen är representationen bredare i materialet. Den kanske mest iögonfallande skillnaden mellan majoriteten kommuner, å ena sidan, och landstingen å den andra, är landstingens betydligt större finansiella och personella resursbas, som deras verksamhetsområden är betydligt färre till antalet. Resursvariationen i landstingsgruppen är, helt enkelt, mindre än inom kommunerna. Vi kan för landstingens och regionernas del konstatera att hela landet från norr till söder finns representerat i denna grupp, liksom glesbygds- och landsbygdsdominerade samt storstadsdominerade landsting/regioner. (Övriga kategorier i kommungruppen ovan, är inte relevanta för landstingens del). Vår slutsats är därför att även för landstingens del har vi grund för att tro att enkäternas information innehåller en spridning som också representeras av landstingen som helhet i landet. Avslutningsvis, med tanke på den enhetliga struktur och reglering som gäller för kommuner, landsting och regioner är det rimligt att anta, att det insamlade materialet även med en högre svarsfrekvens skulle visa ungefär samma resultat. Diagrammen på nästa sida visar fördelningen mellan de kommuner som har svarat på enkäten med avseende på befolkningstäthet. Som framgår finns det en spridning mellan olika storlekar på kommuner i landet. Antal kommuner som svarat på enkäten fördelat på typer av kommuner landsbygd med större tätort En betydande majoritet av kommunerna, fyrtio stycken, anger att de anordnar introduktionsutbildningar för nytillträdda politiker en gång per mandatperiod (fråga 1). Några ger utbildningar två eller per mandatperiod och ytterligare några färre erbjuder dem mer sällan än en gång per mandatperiod. Det finns ingen kommun som aldrig har arrangerat introduktionsutbildning för I ordnas olika utbildningar vid varje ny mandatperiod, vilka är kommunövergripande och nämndindelade. I en del kommuner, som i , erbjuds utbildningen alla politiker och inte endast de nytillträdda. I kommun ges introduktionsutbildningen individuellt för varje nytillträdd politiker. Det skiljer sig också åt mellan kommunerna vem som arrangerar dem. I vissa kommuner svarar partierna själva för det och i andra är det tjänstmännen som arrangerar i ett löpande uppdrag från fullmäktige. I flera kommuner, exempelvis i , kompletteras introduktionsutbildningen då det är aktuellt. Det finns också exempel från på att introduktionsutbildning har erbjudits men att politikerna själva har valt bort den. Bland dem som erbjuder utbildningen fler än en gång per mandatperiod är en modell att lägga de flesta tillfällen i början av mandatperioden och erbjuda den till alla förtroendevalda, som i kommun. När det handlar om introduktionsutbildningar för nyanställda chefstjänstemän (fråga 2) är det en ganska jämn fördelning mellan dem som aldrig har haft en sådan , de som har haft det i genomsnitt en gång och de som har arrangerat introduktionsutbildningar två eller fler gånger . Det kan vara värt att fundera över skälen till varför tretton kommuner i undersökningen inte har gett chefstjänstemän möjlighet till introduktionsutbildning. Det finns anledning att komma tillbaka till den frågan i analysen i kapitel fyra. I kommunernas egna kommentarer växer en ganska mångfasetterad bild av olika slags introduktionsutbildningar fram. I några kommuner erbjuds gemensamma chefsutbildningar regelbundet, vilka inte enbart är till för nyanställda. I vissa kommuner ges introduktionsutbildning i samband med anställningen och i andra genomförs chefsintroduktionen delvis tillsammans med övriga nyanställda. De som inte har förvaltningsövergripande introduktionsutbildningar erbjuder istället ämnesinriktade utbildningar, vilket även förekommer som ett komplement i flera kommuner som också ger introduktionsutbildning för chefstjänstemän. I några kommuner förekommer individuell utbildning av chefer. En betydande majoritet av kommunerna arrangerar separata introduktionsutbildningar för respektive kategori (fråga 3). Endast två kommuner har gemensamma och cirka en femtedel av de svarande har både gemensamma och separata introduktionsutbildningar beroende på behov. En orsak till att de flesta har separata utbildningar kan vara att politikerna själva arrangerar sina introduktionsprogram. Det kan också ha att göra med nästa fråga i enkäten som rör huruvida utbildningarna är obligatoriska eller inte (fråga 4). För politiker är utbildningen obligatorisk i tolv kommuner och för chefstjänstemän i 29 kommuner. I 18 kommuner är den inte obligatorisk för någon kategori. Den förväntade och den faktiska närvaron verkar också ha betydelse för upplägget och strukturen av utbildningarna, det vill säga om de erbjuds separat eller gemensamt. För chefstjänstemannen förväntas det att hon eller han kan göra det i tjänsten. För politikern kan det vara en fråga om utbildningen arvoderas eller inte, det vill säga för kommunen en kostnadsfråga utöver själva kursen. Bland de kommuner där utbildningen inte är obligatorisk kan det ändå uttryckas ett önskemål om att man deltar eftersom det är en gemensam grund för alla att utgå från, såsom resonerar. Ytterligare en orsak till att de flesta väljer att arrangera separata introduktionsutbildningar är att kategoriernas ansvarsområden och ledarskap ser olika ut och behöver olika slags introduktioner (fråga 5). Detta är dock inte en punkt kommunerna själva kommenterar specifikt men det är en möjlig tolkning som det finns skäl att återvända till i kapitel fyra. Klart är dock att 44 kommuner uppger att de har separata utbildningar för respektive kategori och att fyra kommuner har gemensamma introduktionsutbildningar för båda kategorierna. En minoritet av de svarande kommunerna har en övergripande policy för alla mänskliga rättighetsfrågor (fråga 6, se diagram nedan). De flesta uppger att de istället eller också har MR-policy inom särskilda områden, varav jämställdhet, handikapp, åldringsfrågor och etniska minoriteter dominerar. Andra policydokument som förekommer bland de valda förhandsalternativen i enkäten är utbildning, invandring, boende, barn, hbt-frågor och språk. Själva exemplifierar de även med policydokument om kränkande särbehandling, diskriminering, folkhälsa, religion, ålder, bemötande, sexuella trakasserier, arbetsmiljö, hållbar utveckling och integration. Flera kommuner som deltar i undersökningen har bifogat exempel på policydokument. Finns en övergripande policy för i princip alla mänskliga rättighetsfrågor hos er, eller finns en policy inom vissa avgränsade områden, som berör mänskliga rättigheter? Båda alternativen kan även finnas , naturligtvis. Ange ett eller ev. båda alternativen nedan. - en övergripande policy" - MR-policy inom vissa områden Om det finns en policy för vissa områden, kryssa för de områden som det gäller, och/eller skriv till om ett område saknas i listan nedan: -åldringsfrågor/-vård Det finns dock inget tydligt samband mellan introduktionsutbildningarna och de specifika policydokumenten (fråga 7). De flesta kommuner använder dem inte i introduktionsutbildningen och av dem som gör det används policyn enbart som illustrerande inslag. I några enstaka kommuner brukas policyn som utgångspunkt för MR-delens uppläggning i utbildningen. I kommunernas egna kommentarer framgår dock att vissa kommuner använder övergripande visioner för allt lednings- och utvecklingsarbete, såsom i . Det är möjligt att anta att fler kommuner hade bejakat en sådan beskrivning om enkätfrågan hade formulerats annorlunda. b) Regioner och landsting De flesta landsting/regioner uppger att de anordnar introduktionsutbildningar för nyvalda politiker en gång per mandatperiod (fråga 1). Några landsting/regioner har fler tillfällen med upp till två eller per mandatperiod. Ingen av dem har mer sällan än en gång per mandatperiod eller aldrig ordnat en introduktionsutbildning för de nytillträdda politikerna. , , och kommenterar att de inte särskiljer nyvalda från andra politiker utan att utbildningarna erbjuds alla. När det gäller nyanställda chefstjänstemän ser det mer varierat ut mellan landsting/regioner (fråga 2). De flesta erbjuder en sådan i snitt en gång , ett par uppger att de aldrig har ordnat introduktionsutbildning för denna kategori den senaste femårsperioden medan lika många ordnar utbildningar minst . Ett av landstingen/regionerna har inte ordnat någon introduktionsutbildning alls för någon av kategorierna . i kommenterar att introduktionsutbildningarna anordnas löpande vid behov på förvaltningarna och att det inte finns någon landstingsgemensam introduktionsutbildning . Det framgår inte tydligt i enkäten om en gemensam utbildningssatsning är önskvärd för framtiden. Möjligheter finns att erbjuda utbildningarna separat eller gemensamt för respektive kategori (fråga 3). Av dem som har svarat är det betydligt fler som enbart ger separata utbildningar. Ett landsting/kommun har gemensam introduktionsutbildning för politiker och chefstjänstemän och ingen har både gemensamma och separata. I är det som bjuder in ordinarie ledamöter och ersättare, beredningens ledamöter och revisorerna, vilket utgör alla politiker. Med reservation för definitiva slutsatser på grund av ett begränsat svarsunderlag så är det ändå intressant att konstatera att vid landsting/regioner är utbildningen obligatorisk inom fler landsting/regioner för politiker än för chefstjänstemän, alltså tvärtemot kommunernas obligatorium för samma kategorier (fråga 4). Inom de flesta landsting/regioner är dock introduktionsutbildningen inte obligatorisk för någon kategori. Liksom i kommunerna så är ett skäl till att ge separata utbildningar att det inte är samma som ges till politiker som till chefstjänstemän (fråga 5). Bland flera av dem som inte har utbildningen som obligatorium är erfarenheten att i princip alla deltar ändå och vikten av att delta kan också betonas i inbjudan, som i . Av de landsting/regioner som deltagit i enkäten är det ett som uppger att de har en övergripande policy för i princip alla mänskliga rättighetsfrågor (fråga 6, se diagram nedan). Fem anger att de har det inom vissa områden. De flesta policydokument för specifika områden handlar om jämställdhet och handikapp. Bland förhandsvalen i enkäten förekommer det också policydokument för åldringsfrågor, invandring, barn, hbt-frågor och etniska mino- Själva hänvisar de dessutom till integration, likabehandling samt en MR/jämlikhetspolicy. Policydokumenten verkar dock inte spela någon avgörande roll i samband med introduktionsutbildningarna eftersom av de fyra landsting/regioner som uppger att de relateras till utbildningen, den enbart illustrerar inslag i utbildningen. Liksom bland kommunerna kan det i landsting/regioner finnas skäl att fundera över om kopplingen mellan mänskliga rättigheter, policydokument och introduktionsutbildningen kan utvecklas mer. Finns en övergripande policy för i princip alla mänskliga rättighetsfrågor hos er, eller finns en policy inom vissa avgränsade områden, som berör mänskliga rättigheter? Båda alternativen kan även finnas , naturligtvis. c.Ange ett eller ev. båda alternativen nedan. -en övergripande policy" -MR-policy inom vissa områden d.Om det finns en policy för vissa områden, kryssa för de områden som det gäller, och/eller skriv till om ett område saknas i listan nedan: -åldringsfrågor/-vård Den totala beräknade tiden som erbjuds politikers introduktionsutbildning är längre än den som erbjuds chefstjänstemän (fråga 8). De flesta kommuner arrangerar utbildningar mellan en och två dagar för politiker och något färre en halvdagsutbildning. Det är relativt få, sju kommuner, som har en utbildning som är längre än för politiker. Även om den totala mängden introduktionstid är mindre för chefstjänstemän så är det fler av dem som får utbildningar längre än . För denna kategori dominerar den , men det är nästan lika vanligt förekommande att chefstjänstemän erbjuds halvdagar eller utbildningar sammanlagt. För båda kategorierna gäller att de längre introduktionsutbildningarna delas upp . Att det ser olika ut beror delvis på att behoven är olika liksom innehållet i utbildningarna. För chefer kan introduktionsutbildningen variera mer än för politiker vilket sannolikt beror på behoven som finns för tillfället. För nyvalda politiker kan behovet vara starkare, än hos chefstjänstemän, av en grundläggande introduktion. Det är inte entydigt så att alla politiker och chefstjänstemän går gemensamma introduktioner för sina respektive kategorier. Dessa kan för politiker utformas inom respektive nämnd. För chefstjänstemän kan introduktionen skilja sig mellan centralt organiserade och arbetsplatsförlagda utbildningar, såsom det ser ut i . I erbjuder man ett introduktionsprogram som omfattar , varav två är regiongemensamt och resten ges i respektive förvaltning. Genom att ställa en fråga specifikt om hur mycket tid som MR- frågor används utifrån MR-begreppet avgränsades MR-delen i introduktionsutbildningarna på ett markerat sätt (fråga 9, se diagram nedan). En tydlig majoritet av svaren, 16 stycken, visar att begreppet mänskliga rättigheter inte omnämns med mer än under utbildningen. Det är ungefär samma fördelning mellan politiker och chefstjänstemän. I sex av kommunerna finns mänskliga rättigheter med som en tematisk punkt mellan och . I två av kommunerna arbetas MR igenom tydligt med pass mellan en för politiker och motsvarande för chefstjänstemän i tre av kommunerna. I sina kommentarer redogör några kommuner för olika inställningar till utrymmet för mänskliga rättigheter i utbildningen. Sju kommuner uppger själva att de inte använder begreppet mänskliga rättigheter över huvud taget. Andra menar att de kopplar begreppet till olika delområden i det personalpolitiska programmet, såsom i . Åter andra fokuserar i sina introduktionsutbildningar på specifika MR- relaterade frågor, som jämställdhet eller diskriminering, utan att arbeta med terminologin mänskliga rättigheter. Uppskattningsvis – hur av utbildningen ägnas åt MR- frågor, dvs. frågor som diskuteras utifrån att MR-begreppet används i diskussionen? Enstaka omnämnande av MR, MR tas upp helt kort, ca 5–10 min MR finns som en tematisk punkt, 10-30 min MR ägnas ett arbetspass, 30–60 min MR arbetas igenom tydligt, 1-4 tim Längre tid än en halvdag b) Regioner och landsting Landstingen erbjuder förhållandevis mer tid för introduktionsutbildningar både för politiker och för chefstjänstemän (fråga 8). De flesta, fem stycken, har utbildningar som är längre än och nio landsting arrangerar utbildningar som är minst för politiker och sex landsting för chefstjänstemän . Ett av landstingen har en utbildning som är kortare än . I i kompletteras introduktionsutbildningen med seminariedagar för fullmäktige och landstingsstyrelse i olika områden. I arrangeras en utbildningsdag just efter att ledamöterna har tillträtt. Sedan avsätter de till kursuppbyggnad. När det gäller hur av utbildningen som ägnas åt MR- frågor genom att begreppet används i diskussionen så är det, liksom i kommunerna, få landsting som aktivt använder terminologin (fråga 9, se diagram nedan). De flesta landsting använder troligen inte begreppet alls eftersom svarsfrekvensen är låg på denna fråga. Av dem som nyttjar terminologin är det hälften av de svarande, tre landsting, som maximalt använder det inom en viss tematisk punkt i utbildningen. Den andra hälften, tre landsting, ägnar det ett arbetspass alternativt än en halvdag. Svaren ska inte tolkas som att ett och samma landsting svarar på frågor för både politiker och chefstjänstemän. landsting har man besvarat frågan utan att redogöra för politikernas utbildning avseende MR-terminologin. Uppskattningsvis – hur av utbildningen ägnas åt MR- frågor, dvs. frågor som diskuteras utifrån att MR-begreppet används i diskussionen? Enstaka omnämnande av MR, MR tas upp helt kort, ca 5–10 min MR finns som en tematisk punkt, 10-30 min MR ägnas ett arbetspass, 30-60 min MR arbetas igenom tydligt, 1-4 tim Längre tid än en halvdag En tydlig majoritet av kommunerna genomför sina utbildningar i egen regi både för politiker och för chefstjänstemän (fråga 10). De uppgår till av dem som har besvarat frågan. Alternativet är att utbildningarna sker både i egen regi och av extern utbildare, vilket utgör av de tre alternativen. Fördelningen mellan politikernas och chefstjänstmännens utbildning ser i stort sett likadan ut. Om man jämför med fråga åtta om tidfördelningen för utbildningen mellan politiker och tjänstemän, så ser man en tendens att mängden tid för utbildningen inte påverkar urvalet av dem som genomför utbildningarna. För båda kategorierna gäller huvudsakligen att utbildarna rekryteras internt. Detta kan vara något förvånande med tanke på att utbildningarna inte ser likadana ut och att särskilt chefstjänstemännen troligen behöver mer fördjupning i olika sakfrågor än politikernas behov av övergripande områdeskunskap. De som inbjuder externa utbildare uppger att de då vänder sig till frivilligorganisationer mer specifik sakkunskap, såsom Röda Korset för mångfaldsutbildning eller för utbildning om . Få av kommunerna har uppföljningar till introduktionsutbildningarna (fråga 11). De som har det utgör , vilka erbju- der uppföljningar mellan en gång och innan har passerat. Att det inte finns uppföljningar i så hög grad betyder dock inte att politiker och chefstjänstemän saknar utbildningstillfällen. Man ger specifika utbildningar efter behov såsom i samband med ny lagstiftning. En av de kommuner som ger uppföljningar till introduktionsutbildningen är som erbjuder en uppföljning per mandatperiod för politiker och erbjudande om nätverksträffar för chefstjänstemän. Som framgick av svaret på fråga tio så genomför de allra flesta av kommunerna sina introduktionsutbildningar i egen regi.