sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — 7.3Stabilisering av intäkter – några principer 7.3.1Syftet med en stabilisering Syftet med en stabilisering är enligt direktiven att omfördela intäkter och att främja en stabil utveckling av kommuners och landstings konsumtion och sysselsättning, dvs. den kommunala verksamheten. En stabil verksamhet gagnar också en stabil samhällsekonomisk utveckling. Det är emellertid inte självklart att en stabilisering av intäkter leder till en stabil verksamhet eftersom sambanden enligt vad som tidigare redovisats inte är starka eller stabila. Variationer i intäkter och kostnader kan även ha en stabili- serande effekt på konjunkturen. Att minska variationerna i intäktsutveckling kan skapa mer stabila förutsättningar. Genomslaget av intäktsförändringar på konsumtion och sysselsättning kan dock komma med olika styrka och tidsfördröjning. En stabilisering av intäkter garanterar således inte en jämnare utveckling av konsumtionen och sysselsättningen då även andra faktorer spelar in. En stabilisering av intäkter kan göras mer eller mindre långtgå- ende. Effekterna av en stabilisering är beroende av styrkan i sam- bandet mellan intäkts- och konsumtionsutveckling. Eftersom dessa samband inte är starka eller stabila, ger en långtgående utjämning inte nödvändigtvis stora stabiliserande effetker på verksamheten. En långtgående utjämning innebär en viss begränsning av kommun- sektorns egna möjligheter att fördela om intäkter , vilket kan uppfattas som en begränsning av det ekonomiska hand- lingsutrymmet. Det finns således en viss motsättning mellan en långtgående utjämning och ett stort handlingsutrymme på lokal nivå som behöver vägas av vid utformning av ett system. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Viktigt att framhålla är att kriser som innebär förändringar som påverkar den trendmässiga utvecklingen av skatteunderlaget negativt inte kan elimineras genom ett stabiliseringssystem. Anpassningsförloppet kan däremot mildras. 7.3.2Stabiliseringen bör så långt möjligt vara regelstyrd I direktivet sägs att staten i princip kan stabilisera kommunsek- torns intäkter över konjunkturcykeln genom att öka eller minska statsbidragen genom diskretionära beslut. I kapitel 2 har redovisats de problem som enligt direktiven föreligger vid diskretionära beslut, bl.a. att de kan bidra till en osäkerhet i planeringen av den kommunala verksamheten, vilket kan leda till kortsiktigt beteende och även leda till en oönskad förhandlingssituation mellan staten och kommunsektorn. En stabilisering bör således så långt möjligt styras av automa- tiskt verkande regler som inte förutsätter löpande politiska beslut. Ett regelstyrt system bör vara tydligt och genomskinligt, samt robust mot varierande konjunkturmönster. Det måste dock fram- hållas, vilket också kommer att visas i det följande, att även para- metrar och gränsvärden i en regelstyrd stabilisering kommer att behöva anpassas utifrån den faktiska utvecklingen. En regelstyrd stabilisering kommer aldrig att kunna göras fullständigt automa- tiskt verkande. Det handlar snarare om olika grader av regelstyr- ning respektive aktiva politiska ställningstaganden. Det kan själv- fallet alltid uppkomma situationer där regeringen måste ta ställning till om stabiliseringen är adekvat eller om det krävs kompletterande åtgärder. Trycket på sådana kan bli starkt i vissa situationer (jämför diskussionen om den s.k. bromsen i pensionssystemet ). En regering kan aldrig komma undan beslutsansvaret. I så fall måste själva beslutsfunktionen läggas utanför regeringens mandat, såsom skett beträffande penningpolitiken. För att ett stabiliserings- system ska bli effektivt utifrån de farhågor som finns i direktiven bör det normalt kunna fungera utan diskretionära inslag . En regelstyrd stabilisering innebär att det ska finnas tydliga, på förhand specificerade kriterier för när och hur ett stöd ska utlösas. Kriterierna bör så långt möjligt vara enkla, tydliga och genomskin- liga så att de kan förstås av dem som berörs. Det bör också finnas tydliga regler för stabiliseringssystemets finansiering. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln 7.3.3Stabiliseringen bör balansera ekonomiskt över tid Som sagts har direktivet tolkats som att ett system ska utjämna kommunsektorns intäkter och att inbetalningar och utbetalningar i princip ska balansera över att antal år. Det kan göras med olika metoder och det kan ske utifrån olika tidsperspek- tiv. Direktivet kan tolkas som att tidsperspektivet i första hand utgörs av en konjunkturcykel, dvs. En viktig fråga för balansering av systemet är att det är rimligt robust mot konjunkturvariationer utan att det riskerar att hamna i ekonomisk obalans. Förutsättningarna för att skapa ett robust system behandlas i avsnitt 7.5. En annan viktig fråga är i vilket kon- junkturläge som ett system träder i kraft. Om en kraftig nedgång/ kris inträffar tätt inpå ett ikraftträdande så kommer inget själv- finansierat system att ha hunnit generera tillräckligt stora inbetal- ningar för att utbetalningarna ska täckas. För att systemet ska få avsedd effekt kan det därför förenas med en kreditmöjlighet. Om utbetalningarna görs beroende av att det först har byggts upp en tillräcklig fond kan det medföra att systemet inte fullt ut får de avsedda effekterna förrän efter ikraftträdandet. Begränsning av fondens tillgångar och skulder För att motverka obalanser i systemet kan en gräns sättas för hur stor den totala behållningen av inbetalda medel ska kunna bli innan inbetalningarna begränsas. En reglering bör därför göras av hur länge inbetalningar ska ske om inga utbetalningar görs. Det främsta skälet är att det kan vara svårt att ur såväl samhällsekonomiskt som kommunalekonomiskt perspektiv motivera en stor fond. Gränsen kan uttryckas i kronor eller i procent av skatteunderlaget och kan svara mot en kalkylerad risk för kommande utbetalningar. Inbe- talningar kan göras så länge gränsen inte har uppnåtts. På motsvarande sätt kan en gräns sättas för utbetalningarna för att förhindra en alltför stor ackumulerad skuld i en fond, dvs. ford- ringar på kommuner och landsting. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Frågan om räntebeläggning och avkastning på nettobehållningen mellan inbetalningar och utbetalningar beror på vilken teknisk lös- ning som väljs. I t.ex. dagens system för utbetalning av kommunal- skatt sker ingen räntebeläggning under det år som passerar mellan utbetalning och den kassamässiga avräkningen. Ett konto i Riks- gälden blir automatiskt räntebärande resp. räntebelagt om det handlar om en kredit. 7.3.4En fond för hantering av stabiliseringsbalansen En fond kan tillskapas för att balansera ackumulerade inbetalningar till och ackumulerade utbetalningar från ett stabiliseringssystem . Det finns exempel på statliga fonder vars konstruktion kan vara vägledande för hur en KSF kan utformas.3 De fonder som studerats är garanti- eller riskspridningsfonder som finansieras genom avgifter från dem som har rätt till stöd från fonderna. Fonderna har bildats utifrån förutsättningen att staten/skattebetalarna inte ska behöva stå för kostnaderna för stöd vid fallissemang eller mot- svarande. Stödet från respektive fond betalas ut enligt ett fastställt regelverk och kan utgå till dem som betalar avgift och som uppfyl- ler vissa kriterier som fastställs i regelverket. Det handlar således inte om ett generellt stöd. Såväl stöd som avgift regleras i regelver- ket och avgifterna ska bidra till finansieringen av stödet. Det finns emellertid inget direkt ekonomiskt samband mellan inbetalade avgifter och utbetalt stöd, även om avgifterna i princip ska svara mot försäkringsmässiga risker och det finns mål för hur stora fonderna bör vara. Med den nuvarande konstruktionen av dessa fonder gäller i princip att om kostnaderna för stödet skulle över- stiga totalt inbetalda avgifter så får staten stå för mellanskillnaden genom en obegränsad kredit. De aktuella fonderna är direkt eller indirekt, via Kammarkollegiet, placerade i Riksgälden. Fonderna minskar statens lånebehov och ökar statens finansiella sparande så 3 Stabilitetsfonden för banker och kreditinstitut samt insättningsgarantin. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln länge avgifterna är högre än utbetalningarna av stöd. Om avgifterna inte täcker utbetalningarna ökar lånebehovet och statens finansiella sparande minskar. Varför en fond? I princip skulle man kunna tänka sig en lösning där utbetalningar av stöd från en fond bestäms efter en regel som gäller så länge det finns medel i fonden. När dessa är slut så återstår alternativet med diskretionära bidrag. En sådan lösning innebär dock att den stöt- dämpande effekten i en ekonomisk nedgång begränsas. Det är emellertid osäkert om det rent formellt går att konstruera en kommunstabiliseringsfond som säkrar att inbetalda avgifter alltid täcker utbetalt stöd. Stödet inom ramen för t.ex. bankstabilitets- fonden och insättningsgarantin är inte villkorat i förhållande till fondens behållning. Mot den bakgrunden kan det vara mer relevant att använda begreppet kommunstabiliseringssystem, varav kom- munstabiliseringsfonden utgör en viktig del. Ett sådant system kan styras av ett regelverk för ett statligt åtagande som syftar till att utjämna kommunsektorns intäkter . Det hindrar inte att en fond skapas som en del av systemet, på samma sätt som t.ex. bank- stabilitetsfonden. Ett av skälen till att ha en fond kan vara att på ett tydligt sätt visa hur ett stabiliseringssystems inkomster och utgifter balanserar över tiden. Detta kan dock ske även på andra sätt än med en fond. Stödet kan i princip också ligga som ett anslag på stats- budgeten och ingår då i de takbegränsade utgifterna. Ett annat skäl till att ha en fond kan dock vara att utbetalningarna från fonden kan göras utanför utgiftstaket och således vara mindre beroende av den statliga budgetprocessen. En fond i Riksgälden är den konstruktion som används för t.ex. bankstödet. En sådan fond kan förses med en kredit om systemet ska tillåtas gå med underskott vissa år för att möjliggöra en reell utjämning över konjunkturer. Oavsett lösning kommer både utbe- talningar och inbetalningar att påverka det offentliga sparandet och statens lånebehov. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln 7.3.5Vad ska stabiliseras och hur? Av kommunsektorns intäkter utgör kommunalskatterna den utan jämförelse största delen, , och det är främst skatte- intäkterna som påverkas av variationerna i löneutveckling och sys- selsättning. Det är således variationer i skatteunderlaget som är den primära källan till den konjunkturmässiga intäktsvariationen. Konjunkturella variationer kan antingen mätas som variationer i tillväxttal eller variationer i trendavvikelser (gap). Beräkningar av gap kan göras med olika metoder som kan ge vitt skilda resultat. Det är därför olämpligt att använda gap som en målvariabel i utjämningen. Mätning av tillväxttal är relativt enkel och transparent och baseras direkt på den officiella statistiken. En utjämning bör därför avse tillväxttal för skatteunderlaget. Man skulle också kunna hävda att statsbidragen kan vara ett problem om det i högkonjunktur, med goda statsfinanser, görs procykliska reformer riktade mot kommunsektorn. Detta pro- blem bör dock inte hanteras genom motverkande regelsystem utan genom bättre principer för finanspolitiken. Att använda statsbidrag som en metod att motverka variationer i skatteunderlaget är dock en möjlighet, även om det är variationen i skatteunderlaget som utgör grunden för att beräkna hur mycket som ska stabiliseras. 7.3.6Några sammanfattande utgångspunkter för ett stabiliseringssystem Mot bakgrund av vad som redovisats i detta avsnitt sammanfattas här några utgångspunkter för utformningen av ett stabiliseringssystem. Syftet är att stabilisera de kommunala intäkterna för att främja en stabil verksamhet över en konjunkturcykel. Systemet bör så långt möjligt vara regelstyrt, enkelt och genom- skinligt samt robust mot variationer i konjunkturmönstret. Systemet bör balansera ekonomiskt . Systemet bör baseras på förändringar i det kommunala skatte- underlaget. Systemet bör utformas som ett statligt åtagande att under vissa konjunkturella omständigheter betala ut stöd till kommunsektorn Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln från en fond. För att finansiera systemet bör det även innehålla regler för hur inbetalningar från kommuner och landsting ska ske t.ex. genom avgifter eller minskade statsbidrag (jfr konstruktionen på det kommunala utjämningssystemet, se kapitel 4). Dessa medel placeras i fonden tills de ska användas för utbetalning av stöd. 7.4Skatteunderlaget som bas i ett stabiliseringssystem Det är det faktiska skatteunderlaget, dvs. beskattningsbar inkomst, som ligger till grund för skatteutbetalningarna samt för inkomst- utjämningen. En viktig fråga i det fall stabiliseringen ska baseras på skatteunderlag är hur regeländringar som påverkar skatteunderlaget ska hanteras. Förändringar av beskattningsregler, t.ex. av avdrags- regler, påverkar skatteunderlaget utöver vad som följer av den sam- hällsekonomiska utvecklingen. Effekterna av sådana regeländringar kompenseras normalt genom motsvarande förändringar i det gene- rella statsbidraget (anslaget för kommunalekonomisk utjämning). Den s.k. underliggande skatteunderlagsförändringen, där effekter av regeländringar är bortrensade, är därför en bättre utgångspunkt i ett stabiliseringssystem, eftersom ändrade beskattningsregler vanli- gen görs av helt andra skäl än rent konjunkturmässiga. I ett stabili- seringssystem bör det således vara förändringen av det under- liggande skatteunderlaget som ligger till grund för beräkningarna. Beräkningar av såväl underliggande som faktiska skatteunderlags- förändringar görs regelmässigt av . 7.4.2Ska systemet bygga på prognoser eller utfall? För att ett stabiliseringssystem ska påverka besluten i kommuner och landsting behöver dessa få tidiga besked om beräknat stöd och avgifter m.m. Prognoser för, och tidiga besked om de ekonomiska förutsättningarna är således av stor betydelse. visar histo- rien att prognoser tenderar att bli mindre träffsäkra i tider av eko- nomiska vändpunkter, något som kan förstärka de problem som en upp- eller nedgång i sig orsakar. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Problemen kan illustreras i följande tabell som visar avvikelser mellan prognoser och utfall för skatteunderlagsutvecklingen . Tabell 7.1 Prognoser för utveckling av kommunernas skatteunderlag 2001– 2010. SKL i dec. ESV i dec. Källor: , , SKL och SCB Anm. av skatteunderlaget motsvarar cirka 16 mdr 2010. Av tabellen framgår att prognoserna har den sämsta träffsäkerheten i tider av stark uppgång eller nedgång (t.ex. åren 2001, 2007, 2009 och 2010). Ett stabiliseringssystem som bygger på prognoser kan medföra en särskild problematik som gäller hanteringen av avvikelser mellan prognoser och utfall (se kapitel 4 om utbetalningssystemet för kommunalskatt). Ett system bör därför konstrueras så att stödet kan beräknas utifrån prognoser för att ge den information som behövs i planeringen, medan utbetalningen av stöd i så stor utsträckning som möjligt bör baseras på utfallsdata. Förekomsten av ett potentiellt stöd kan därmed i sig mildra överreaktioner hos de kommunala beslutsfattarna och preliminära besked om stödets storlek kan ges i så god tid att det kan integreras i kommunernas budgetarbete. Genom att bygga utbetalningen på utfall minskar behovet av ekonomiska justeringar i efterhand. För att beslut om stödet ska 4Uppräkningsfaktor beslutad av regeringen Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln kunna fattas i sådan tid att det får en faktisk påverkan på verksam- heten det aktuella året kommer det emellertid inte att finnas slutligt utan endast preliminärt taxeringsutfall vid beslutstillfället. Detta ligger dock i många fall mycket nära utfallet. För att eli- minera den återstående osäkerheten kan en avräkning ske året efter för att korrigera avvikelsen mellan den utbetalning som bygger på preliminärt utfall och en utbetalning beräknad utifrån det slutliga utfallet. En sådan avräkning görs i systemet för utbetalning av kommunalskatt. För att systemet ska få avsedd effekt måste utbetalningarna ett visst år redovisas som en intäkt det år då medlen är avsedda att användas i den kommunala verksamheten. 7.4.3Utjämning i reala eller nominella termer? Det är skatteunderlagets köpkraft i termer av verksamhetsvolym (sysselsättning/konsumtion) som i första hand bör utjämnas. För- delen med att jämna ut skatteunderlaget i reala termer är att pris- och kostnadseffekter är bortrensade och skatteunderlaget värde- säkrat. Nackdelen med reala beräkningar är att deflateringen, dvs. omräkning från nominella till reala termer, baseras på skattade pris- eller kostnadsutvecklingar som kan vara av bättre eller sämre kva- litet. Budgetering och redovisning i kommuner och landsting sker i nominella termer. Nominella beräkningar blir därmed mera genom- skinliga och jämförbara för dem som i första hand berörs. Kostnadsutvecklingen i den kommunala verksamheten motsva- ras bäst av nationalräkenskapernas implicitprisindex för konsumtion (IPIKK). Värdesäkringen skulle då ske mot kostnads- utvecklingen för den verksamhet som skatterna ska finansiera. Används istället en deflator för kostnadsutvecklingen i samhället i stort (den så kallade BNP-deflatorn) värdesäkras skatteunderlaget mot en delvis felaktig pris-/kostnadsutveckling, dvs. det reala skatteunderlaget motsvarar inte nödvändigtvis värdet av den verk- samhet som det ska finansiera. Nackdelen med IPIKK är dels att uppgifterna revideras i efterhand6 dels att de volymuppgifter, som ligger till grund för IPIKK, är svåra att beräkna och uppgifterna därför osäkra. Alternativet är att deflatera med någon variant av KPI, där KPIF kan vara en lämplig deflator då den rensar prisut- vecklingen från effekter av variationer i räntekostnader för egna 6 Slutgiltiga uppgifter i nationalräkenskaperna fastställs först . Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln För att kompensera för att KPI/KPIF inte mäter pris-/kostnads- utveckling för just den kommunala verksamheten kan en marginal läggas till eller dras ifrån för att den genomsnittliga förändrings- takten ska bli densamma som för IPIKK. har utveck- lingen för IPIKK och KPIF följt varandra relativt väl även om ökningstakten för IPIKK har legat högre än för KPIF alla år utom . Risken är att förhållandet mellan IPIKK och KPIF inte är stabilt. Skillnaderna i utveckling mellan det nominella skatteunderlaget och olika reala beräkningar framgår av diagrammet nedan. Utveck- lingen av skatteunderlaget deflaterat med IPIKK är genomgående svagare än de båda andra reala varianterna med undantag . Mönstret i de olika reala beräkningarna är dock likartat. Diagram 7.1 Utveckling av det underliggande skatteunderlaget, nominellt respektive realt 1994 – 2010. -1,0 -2,0 Skattebas, fp IPIKK Skattebas, fp KPIF -3,0 Skattebas, lp, genomsnitt Källa: SCB och egna beräkningar Köpkraften i det nominella skatteunderlaget varierar med kon- junkturen. En stark tillväxt av skatteunderlaget kan innehålla luft i form av ökade löner och priser, medan en svag utveckling delvis kan kompenseras av låga löner och priser. Detta skulle i princip kunna beaktas när gränserna för utjämningen sätts.7 7 De reala trendavvikelserna i skatteunderlaget är mindre än de nominella. En s.k. korridor bör alltså i princip vara smalare i en real stabilisering än i en nominell. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Att jämna ut det nominella skatteunderlaget innebär att riskerna med pris-/kostnadsunderlagets validitet och reliabilitet begränsas och dessutom blir utjämningsberäkningarna mera transparenta och lättförståeliga. De beräkningar som redovisas i det följande av olika utjämningsmetoder görs därför i nominella termer, det vill säga i löpande priser. 7.5System för stabilisering av kommunsektorns intäkter I ett stabiliseringssystem kan skatteunderlagets förändring begrän- sas både uppåt och nedåt, dvs. systemet kan ha en undre och en övre gräns för hur stora förändringar av skatteunderlaget som kan tillåtas innan regelsystemet griper in. Vid en skatteunderlagstillväxt över den övre gränsen minskas kommunsektorns intäkter i motsva- rande grad och vid en tillväxt under den nedre gränsen sker en utbetalning av stöd från systemet. Skatteunderlagets förändring kan således utvecklas inom en korridor innan in- eller utbetal- ningar till/från systemet blir aktuella. Tanken är att inbetalningarna på lång sikt ska vara lika stora som utbetalningarna av stöd, dvs. inbetalningarna ska finansiera de utbetalningar av bidrag som följer av den garanterade lägsta tillväxttakten. En korridor med både en nedre och en övre gräns för tillväxtvariationerna kan tjäna två syf- ten. Dels kan bidragen motverka neddragningar i verksamheten i en lågkonjunktur, dels kan avgifterna bidra till att dämpa en utgiftsex- pansion som bygger på konjunkturella (tillfälliga) intäkter i kom- munsektorn. Ett sådant system kräver följande uppsättning parametrar som behöver åsättas värden: övre och undre gräns för förändring av skatteunderlaget stabiliseringens styrka (se nedan) gräns för fondens storlek (uppåt och nedåt) villkor för extra in- och utbetalningar till följd av att fondskul- den/fondbehållningen är för stor (antal år som transaktionen ska fördelas på) ränta på fondsaldot. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Ett stabiliseringssystem kan också utformas så att det endast har en undre gräns, dvs. en garanti för hur svag utvecklingen av skatteun- derlaget kan tillåtas bli innan en utbetalning av stöd blir aktuell. Den principiella skillnaden mot korridorsystemet är att finansie- ringen inte kopplas till variationer i skatteunderlagets utveckling utan sker t.ex. som en fast procentsats av skatteunderlaget. En sådan modell dämpar således inte en stark tillväxt i skatteunderlaget utan skyddar enbart mot ett kraftigt intäktsbortfall vid en svag tillväxt. Denna typ av system kräver, till skillnad mot en korridor- modell, ingen övre gräns då garantimodellen inte avser att kapa toppar. Därmed har modellen en parameter mindre som behöver åsättas värden. En avgift som tas ut kan dock i sig dämpa kommunernas och landstingens utgiftsutrymme i ekonomiskt kärva tider. Det är möjligt att konstruera en korridormodell som helt eller delvis finansieras genom en avgift i form av en fast procentsats av skatteunderlaget. Avgörande frågor för ett stabiliseringssystem är hur stora variationer i skatteintäkterna som ska tillåtas innan systemet griper in, dvs. korridorens bredd respektive nivån för garantin. En långtgående utjämning kapar såväl höga som låga tillväxttal inom en relativt snäv korridor. Utjämningsmekanismen påverkar det garanterade skatteunderlaget relativt ofta om än inte . Skillnaden mellan utbetalningar och inbetalningar kommer, vid symmetriska konjunkturvariationer, att pendla kring noll utan att vare sig maximala tillgångar eller skulder behöver bli särskilt stora. En garanti begränsar bara vid nedgång och kan t.ex. konstrueras för att träda i kraft enbart vid stora kriser och kan då kräva en relativt stor fond för att täcka utbetalningarna. Garantisystemet behöver därför för att uppnå balans då insättningarna är mindre, men mer frekventa, än utbetalningarna. En beräkningsförutsättning som genomgående har gällt för garantimodellen är att avgiften har satts för att systemet ska balan- sera. Här skiljer sig dock förfarandet åt mellan de principiella beräkningarna och beräkningarna baserade på utfall och scenarier i det följande.