sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — Som redovisats i avsnitt 3.1.2 föreslog utjämningskommitté i sitt slutbetänkande (SOU 2003:88) att ett antal riktade statsbidrag för maxtaxa inom barn- omsorgen, skolsatsningen, , läkemedelsförmånerna och tillgänglighetssatsningen inom vården skulle föras över till det generella bidraget. Men som framgår av regeringens proposition 2003/04:155 om ändringar i det kommunala utjämningssystemet var regeringen inte beredd att låta alla de av kommittén föreslagna bidragen ingå i det generella statsbidraget. De bidrag som exkluderades var bidragen till läkemedels- förmånerna och till maxtaxa i barnomsorgen. Kommitténs analyser tyder på att läget inte har förändrats nämnvärt . Det är fortfarande bidragen för läke- medelsförmånen () och maxtaxa i för- skola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet (3,) som ligger närmast till hands för att omvandlas till gene- rella statsbidrag. Detta skulle möjliggöra höjda garantinivåer i inkomstutjämningen. Kommittén är positivt inställd till att inordna ytterligare bidrag i inkomstutjämningen. Men kommittén är inte beredd att redan nu föreslå att bidraget för läkemedelsförmånerna ska avskaffas och överföras till det generella statsbidraget. Frågan om läkemedels- förmånens finansiering är föremål för överläggningar mellan reger- ingen och Kommuner och Landsting (SKL). En eventuell överföring av läkemedelsförmånerna till det generella statsbidraget bör enligt kommitténs uppfattning grunda sig på en överens- kommelse mellan regeringen och SKL. Även om maxtaxa i förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg tillämpas av samtliga kommuner är den ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande och en överföring av bidraget till det generella stats- bidraget måste enligt kommitténs bedömning föregås av att max- taxan görs obligatorisk för kommunerna. Kommittén anser att det inte ligger i uppdraget att lämna ett sådant förslag. Beträffande övriga i avsnitt 3.1.3 redovisade bidrag som uppgår till mer betydande belopp bedömer kommittén att dessa omfattas av de kriterier för specialdestinerade bidrag som angavs i samband med statsbidragsreform (jfr. Det är dock av stor vikt att de specialdestinerade statsbidrag som utbetalas till kommuner och landsting följs upp och att behovet av eventuella nya sådana bidrag noga övervägs innan beslut om införande fattas. av den kommunala verksamheten finansieras med kommun- och landstingsskatt. Om alla kommuner och landsting ska kunna erbjuda sina invånare samma standard till samma pris (skattesats) krävs att man utjämnar för skillnader i skattebas (beskattningsbar inkomst per invånare). Utan utjämning skulle kommunalskatten i – den kommun som har den lägsta skattekraften i riket – behöva vara 2,4 gånger högre än i , den kommun som har den högsta skattekraften. Vid riksgenom- snittlig utdebitering (20,) motsvarar skillnaden i skatte- kraft mellan dessa båda kommuner – per invånare – i stort sett hela den kommunala verksamheten i genomsnittskom- munen. Utjämning avseende skillnader i skattekraft har i någon form funnits . Den nuvarande inkomstutjämningen, som till- lämpats , innebär att staten i huvudsak finansierar utjämningen. får 279 av 290 kommuner och 19 av 20 landsting ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skill- naden mellan den egna beskattningsbara inkomsten och ett skatte- utjämningsunderlag som motsvarar av den genom- snittliga skattekraften i riket för kommunerna och för landstingen. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer betalar i stället en inkomstutjäm- ningsavgift till staten. För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån av medelskattesats och för bidragsberättigade landsting utifrån av medelskattesatsen . För avgiftsskyldiga kommuner och landsting ska avgiften i stäl- let beräknas utifrån av medelskattesatsen 2003. Vid fast- ställandet av skattesatserna vid bidrags- respektive avgiftsberäk- ningarna tas även hänsyn till skillnader i skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län . Den största skatteväxlingen skedde 1992 när kommunerna övertog ansvaret för äldrevården från landstingen. Figur 4.1 Inkomstutjämning för kommuner 2011 (principskiss) Källa: SCB och egna beräkningar. Av de 11 kommuner som betalar en avgift till staten är nio belägna i och två i län. Bara ett landsting – – betalar en inkomstutjämningsavgift till staten. Inkomstutjämningen är långtgående men inte fullständig Som framgår av tabell 4.1 är utjämningen mellan kommunerna långtgående men inte fullständig. Efter utjämning har den kommun som har den högsta skattekraften mer per invå- nare att förfoga över än den kommun som har den lägsta skatte- kraften givet samma skattesats. Genom att utjämningen inte är fullständig undviks i huvudsak negativa marginaleffekter för enskilda kommuner och landsting, dvs. att summan av skatteintäkter och inkomstutjämningbidrag eller avgift minskar när den egna skattekraften ökar. Det är dock sex bidragskommuner och ett landsting som har en egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesats som ligger till grund för bidragsberäkningen. Modellens utformning innebär att det allt annat lika är en viss fördel för en kommun, eller ett landsting, om invånarna i kommunen respektive har en förhållandevis hög inkomst. Effekten av inkomstutjämningen för några typkommuner 2010 (kr/inv) (kr/inv)1 (kr/inv) (5 – 1) 1) Riksgenomsnittlig utdebitering, 20,för kommunerna, och faktisk länsvis skattesats har använts i beräkningen. Källa: SCB och egna beräkningar. I tabell 4.2 redovisas motsvarande effekter för landsting. Tabell 4.2 Utfallet i inkomstutjämningen för landsting med olika skattekraft Skattekraft (procent) (kr/inv)1 (kr/inv) (kr/inv.) 1) Riksgenomsnittlig utdebitering, 10,för landstingen, och faktisk länsvis skattesats har använts i beräkningen. Källa: SCB och egna beräkningar. Trots att staten i huvudsak finansierar inkomstutjämningen är den fortfarande omdiskuterad. Liksom tidigare tycker flera avgiftskommuner att man betalar för mycket medan bidragskom- munerna anser att det är för stora inkomstskillnader. anser att det komplexa och svårbe- gripliga skatteutjämningssystemet skadar tillväxt och att missgynnas kraftigt. Uppfattningen är att bidrags- strömmarna ensidigt går från till övriga landet. liksom har i skrivelser till kommittén påtalat att avgifterna i inkomstutjäm- ningen undandrar resurser från nödvändiga investeringar i infra- struktur med hänvisning till de allt mer omfattande kraven på medfinansiering av statliga infrastrukturprojekt. I media har det förekommit ett antal påståenden som inte är korrekta – utan får sägas vara missuppfattningar. Som exempel på påstående som kan betraktas som missuppfattningar kan bl.a. näm- nas att systemet missgynnar effektiva kommuner och att gles- bygdskommuner förlorar på ökad tillväxt. Påståenden som däremot är korrekta är att det kostar att bygga nytt och att systemet har betydande eftersläpningseffekter. I kommuner som stadigt växer – t.ex. och – upp- står kostnaderna direkt vid inflyttningstillfället medan intäkterna låter vänta på sig (1–).1 Vidare tar systemet bara begränsad hän- syn till att nya lokaler är betydligt dyrare än de som byggdes . Olika garantinivåer skapar problem vid skatteväxlingar En kritik som direktiven lyfter fram är att garantinivåerna i kom- mun- respektive landstingssystemet skiljer sig åt – – vilket innebär att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting inte blir neutralt. 1 kompenseras de starkast växande kommunerna till viss del i kostnads- utjämningen. 4.3Resultatet av kommitténs analyser I det följande redovisas resultatet av kommitténs analyser beträf- fande kritiken samt de frågor rörande inkomstutjämningen som kommittédirektiven i övrigt lyfter fram. Det finns ingen entydig definition på tillväxt. Tillväxt kan ha olika betydelse men sett i ett lokalt, regionalt eller nationellt perspektiv handlar det i allt väsentligt om ekonomisk tillväxt, sysselsättnings- tillväxt eller tillväxt av befolkningen. Avgörande för hur skatteun- derlaget växer är hur befolkningen och dess sammanlagda beskatt- ningsbara inkomster utvecklas. Vad säger forskningen på området? Trots den omfattande debatten kring utjämningssystemet finns det få studier som närmare behandlar frågan om hur olika incitament för tillväxtfrämjande arbete påverkar kommunernas tillväxtan- strängningar (mäklande verksamhet, marknadsförande verksamhet och bostadsverksamhet). I en bilaga till betänkandet från Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn drar professor slut- satsen att den beskattning som ligger i den kommunala utjäm- ningen har en förhållandevis liten effekt på kommunernas ambitio- ner att öka det egna skatteunderlaget (SOU 1994:144). Huvud- skälet är att kommunerna överhuvudtaget har små möjligheter att påverka det egna skatteunderlaget, vilket beror på att kommunerna är små, extremt öppna ekonomier. Ett annat skäl är att åtgärderna ändå företas, därför att de tillmäts ett annat värde än att de genere- rar kommunala inkomster. , , har studerat vad som hände i kommunerna när den tidigare negativa marginaleffekten (pomperipossaeffekten) genom modifieringar i systemet för- svann 2001.2 Hypotesen var att de kommuner som tidigare drab- bats borde ha ändrat sitt beteende efter 2000 om marginaleffekten 2 , Förvaltningshögskolans rapport 70, 2005; Inkomstutjämning och kommunala incitament. Men någon sådan utveckling på generell nivå kunde inte noteras. I praktiken var således pomperipossaeffekten av underordnad betydelse. Vidare undersökte om det fanns några statistiskt signifikanta samband mellan olika tillväxtansträng- ningar och nivån på de kommunalekonomiska tillväxtincitamenten. Slutsatsen blev att mäklande och marknadsförande verksamhet har ett betydligt starkare samband med glesbygd, befolkningsminsk- ning och hög arbetslöshet än incitamenten i inkomstutjämningen. sammanfattande slutsats är att inkomstutjämningen inte är tillväxthämmande. Förändringar av incitament, liksom storleken på desamma, tycks inte påverka beteendet och olikheter mellan kommunerna vad gäller satsningen på tillväxtfrämjande åtgärder. vid Internationella Handelshögsko- lan i har på uppdrag av kommittén studerat inkomstut- jämningen och villkoren för tillväxt i landets kommuner och funk- regioner.3 I rapporten, som redovisas i bilaga 6, konstateras att de 78 lokala arbetsmarknadsregionerna (LA-regioner), enligt SCB:s indelning, kan uppfattas som integrerade ekonomier och att alla LA-regioner har kommunala kostnader som överstiger skatte- intäkterna. De flesta LA-regioner är också funktionella regioner, vilket betyder att kommunerna i respektive region har ett antal gemensamma närmarknader varav arbetsmarknaden är en. En funktionell region, som i de flesta fall är en stadsregion bestående av en stor kärnkommun med omgivande kranskommuner, hålls samman av infrastruktur med transportnätverk som förgrenar sig inom och mellan regionens kommuner. Infrastrukturens främsta uppgift är att skapa närhet mellan olika aktörer och säkerställa till- gänglighet. Av rapporten framgår att det framför allt är stor- lek som är avgörande för tillväxten. har storstadsregio- nerna dominerat både den ekonomiska tillväxten och befolknings- tillväxten. Storleken på närmarknaden i en funktionell region ger upphov till agglomerationsfördelar vilket stimulerar företagen att expandera och öka i antal. Stora regioner är attraktiva för inflyttade hushåll genom högre löner, större tillgänglighet till arbetstillfällen 3 100825; Inkomstutjämning och villkor för tillväxt i kommuner och funktionella regioner. och större mångfald av konsumtionsmöjligheter. Tillväxt av såväl företag som invånare leder till en förstärkning av agglomerations- fördelarna. När små regioner krymper verkar de kumulativa spira- lerna i motsatt riktning. Små och medelstora regioner är således påtagligt missgynnade av nuvarande tillväxtmönster. Ett antal kommuner, huvudsakligen i , är ensamma i sin men de allra flesta kommuner ingår i en region bestående av en kärnkommun omgiven av kranskommuner. Rap- porten visar att kärnkommunens storlek har en avgörande bety- delse för hela regionens tillväxt oavsett om man mäter i antal invå- nare, regionens totala lönesumma eller lön per invånare. Det är genomgående så att kärnkommunen har en mycket stor andel av arbetstillfällena i respektive region medan kranskommunerna med få undantag har en relativt låg andel. Det är bara de stora krans- kommunerna i storstadsregionerna som också är arbetsplatskom- muner. Övriga kommuner kan betecknas som bostadskommuner eller utpendlingskommuner. I storstadsregionernas medelstora och små kranskommuner är nattlönesumman (inkomsten per invånare för de som bor i kom- munen) betydligt högre än daglönesumman (lönesumman som avser arbetstillfällena i en kommun). I kärnkommunerna är förhål- landet omvänt. Forskarna påtalar att man inte kan bortse från sådana fakta när man analyserar inkomstutjämningen och villkoren för tillväxt eftersom daglönesumman kan knytas till näringslivet i en kommun medan nattlönesumman bestämmer kommunens skattekraft och återspeglar kommuninvånarnas möjligheter till pri- vat konsumtion. Rapporten återkommer till en och samma slutsats. Det är regio- nens storlek och utvecklingsprocess som betyder mest för den enskilda kommunens utveckling. I stora regioner har både små och stora kommuner hög tillgänglighet till sådana faktorer som värde- ras högt av invånarna. För varje som helhet är dag- och nattlönesumman i stort sett lika stor. Att nattlönesumman (kommunens skattekraft) varierar rätt mycket mellan kommunerna i storstadsregionerna har med attraktiviteten i boendemiljön att göra. Forskarna visar att huspriserna i en kommun har ett positivt – och statistiskt signifi- kant – samband med kommunens genomsnittliga nattlönenivå. Hushåll som väljer boende i en kommun med höga huspriser har allt som oftast höga inkomster medan hushåll med låga inkomster väljer kommuner med lägre boendekostnader. Av rapporten framgår vidare att skillnaden mellan kommuner- nas kostnader och skatteintäkter på ett markerat sätt är storleksbe- roende. Kostnaden per invånare faller systematiskt med både kärn- kommunens och hela storlek medan skatteintäkten per invånare är förhöjd i stora regioners kranskommuner. En del av en kommuns kostnader gäller verksamheter med betydande inslag av skalfördelar vilket gynnar befolkningstäta regioner. En annan förklaring till lägre kostnader i storstadsregionerna är att ålders- strukturen är mindre kostnadskrävande. Det är dock inte alla kost- nader som sjunker med regionernas storlek. Kommuner och före- tag i en stor och tät stadsregion har inte bara högre kostnader på grund av högre lönenivåer. De har också högre kostnader per kva- dratmeter lokalyta eftersom markvärdena är högre. Sammanfattningsvis konstaterar forskarna att tillväxten i en LA- region inte bestäms av var man bor utan var man arbetar. De kom- muner som betalar en avgift till inkomstutjämningen finns alla i Stockholms- och . Dessa kommuners avgifter är dock lägre än de bidrag som tillförs övriga kommuner i respektive . I någon mening kan således enskilda kommuners inbe- talning av avgifter beskrivas som en omfördelning mellan kommu- ner i Stockholms- respektive . En mer allmän slutsats i forskarrapporten är att det nuvarande utjämningssystemet har en förhållandevis positiv inverkan på utvecklingen i landets mindre LA-regioner. För många LA- regioner är bidragen från inkomstutjämningen av avgörande bety- delse för att hålla den lokala ekonomins tjänsteutbud på eftersträ- vad nivå. Borttagna avgifter skulle bara generera en marginell till- växtstimulans i de kommuner som slipper betala avgift. Men om avgifterna tas bort och slås ut på bidragskommunerna i form av minskade bidrag skulle ett stort antal LA-regioner få en icke obetydlig sänkning av antalet arbetstillfällen inom den lokala ekonomin. Kommitténs egna analyser överensstämmer i allt väsentligt med innehållet i rapporten från . Den ekonomiska geografin talar för att kommunerna bör befinna sig i relativt stora LA-regioner för att de ska ha en rimlig chans att växa med avseende på befolkning och sysselsättning. koncentreras mot större regioner och särskilt till de största. Närmare 200 kommuner beräknas att krympa med avseende på folkmängden. Närmarknaders storlek spelar en grundläggande roll för tillväxt, mångfald och ekonomiskt välstånd. Ju större de regionerna är desto större är närmarknaderna. Med större regioner följer att närmarknaden kan hysa särskilda lokala resurser och en mångfald av specialiserade verksamheter som ger konkurrensfördelar. För- klaringen är att fasta kostnader för specialiserade verksamheter kan fördelas på många, både på företag och på hushåll. I takt med att kommunikationer och transporter har förbättrats har villkoren för produktion, distribution och konsumtion föränd- rats, vilket i sin tur har påverkat den samhällsekonomiska struktu- ren. baseras inte ekonomin på industriell- eller naturbaserad produktion utan på kunskaps- och informationskrävande varor och tjänster, vilket betyder att behovet av kommunikation och kontakt har ökat. Därför lokaliserar sig företagen nära universitet, flygplat- ser, vägar eller järnvägar med god inom- eller interregional tillgäng- lighet. Små regioners främsta handikapp är att närmarknaden bara i undantagsfall ger utrymme för specialiserade verksamheter om de inte är givna av naturen, t.ex. malmfält, älvar och skidbackar. Det faktum att många regioner har en minskande befolkning behöver dock inte betyda att tillväxten är låg. Ekonomisk tillväxt kan delas upp i två komponenter; produktivitetsökning per arbetad timme respektive förändring av antalet arbetade timmar. När pro- duktiviteten ökar i företagen sjunker behovet av arbetskraft. Om företag med stark produktivitetsökning är belägna i små LA- regioner med ett begränsat utrymme för flera sorters ekonomisk verksamhet drabbas kommunen av befolkningsminskning. –2007 var tillväxten mätt i bruttoregionprodukt (BRP) per invånare högre i flera små regioner än i storstadsregio- nerna. De funktionella analysregioner (FA-regioner4) som enligt /hade högst BRP per syssel- satt 2006 var tre krympande regioner; (per sysselsatt – /inv. ), (per sysselsatt – /inv.) och (per sysselsatt – 516 400 kr/inv.). Som jämförelse kan nämnas att BRP i Stock- holmsregionen, som hade den fjärde högsta BRP per invånare 2006, 4 FA-regioner är en geografisk indelning av som införts av (). FA-regionerna överensstämmer i stort med de LA-regioner som använts av SCB. uppgick till per sysselsatt – /inv. I de tre förstnämnda regionerna ökade BRP med mellan 1999–2006. Motsvarande ökningstakt för var . Ett mått som ofta används för att beskriva tillväxt är lönesum- morna och deras utveckling. Beträffande lönesummorna delas kommunerna ofta in i två grupper. Den ena gruppen består av kommuner där kvoten mellan dag- och nattlönesumman (självför- sörjningskvoten) är större än 1 medan den andra innehåller kom- muner vars kvot är mindre än 1. Den första gruppen kan benämnas arbetsplatskommuner eller inpendlingskommuner medan den andra kan betecknas som bostadskommuner eller utpendlings- kommuner. Det är just denna struktur som kännetecknar en arbetsmarknadsregion. Inkomsterna härrör i stor utsträckning från arbete i regionens kärna medan inkomsterna används till konsum- tion och skatteinbetalning i den kommun där man bor. I är skillnaden mellan kommunernas dag- och nattlönesummor särskilt påtaglig, se figur 4.2. I , som betalar en avgift i inkomstutjämningen på grund av en hög nattlönesumma, är daglönesumman extremt låg. I kommun är den ekonomiska aktiviteten mycket hög medan de som bor i kommunen har förhållandevis låga inkomster. Dag- och nattlönesummor i Skatteintäkter (dagens system)1 Källa: Egen bearbetning av SCB-statistik. Som redovisats i avsnitt 4.2 finns det kritiker till utjämningssyste- met som är av den uppfattningen att bidragsströmmarna i inkomst- utjämningen ensidigt går från till övriga landet. Men faktum är att summan av vad avgiftskommunerna i betalar i stort sett är identisk med vad bidrags- kommunerna i länet erhåller. uppvisar en liknande bild. Självförsörjnings- kvoten i de två avgiftskommunerna är låg (0,36) medan motsvarande kvot för bidragskommunen till- hör de högsta i landet (1,35). 4.3.2Möjligheter att utjämna för skillnader i skattekraft Vid utformningen av en modell som syftar till att jämna ut skillna- der i skattekraft mellan kommunerna respektive landstingen finns i huvudsak följande parametrar att spela med: det kommunala åta- gandet, den kommunala skattebasen, statsbidragen, kompensa- tionsgraden och skattesatsen. Jämfört med de flesta länder har de svenska kommunerna inklusive landstingen ett omfattande åtagande som ska finansieras med egna medel, se figur 4.3. Figur 4.3 Kommunsektorns andel av de offentliga inkomsterna samt kommunalskattens andel av finansieringen för hela det offentliga åtagandet Källa: , national sources, calculations samt egen beräkning. I finansieras av verksamheten i kom- munsektorn med bidrag från staten. I och är förhållandet omvänt. En finansiering med bidrag från staten av flertalet verksamheter som inryms i det kommunala åtagandet skulle medföra att inkomstutjämningen liksom i och blir mindre synlig. I betalar alla inkomsttagare i praktiken en enhetlig skatt på för den kommunala verksamheten. Men som framgår av figur 4.3 tar staten in av de skattein- täkter som behövs för att finansiera verksamheten för vidare omfördelning mellan kommunerna. I saknar regionerna utdebiteringsrätt för sjukvården. Det är kommunalskattens betydelse för att finansiera den kom- munala verksamheten i som i kombination med stora skill- nader i skattekraft skapar behov av utjämning. Men i någon mening – skattebetalarperspektivet – är dagens svenska inkomstutjämning mindre långtgående än i många andra länder eftersom den skatte- sats som ligger till grund för avgifterna är lägre än den skattesats som ligger till grund för bidragen, se vidare avsnitt 4.3.3. För att minska skillnaderna i skattekraft har i tidigare utredningar två alternativa vägar att gå diskuterats i fråga om den kommunala skattebasen, antingen genom att bredda skattebasen – vilket t.ex. kan ske genom att kommu- nerna får beskatta inkomsterna före avdrag eller i form av fler skattebaser, t.ex. en viss andel av skatten på företag, eller att reducera skattebasen, t.ex. genom att kommunerna endast tillåts att beskatta inkomster upp till brytpunkten (egentligen skiktgränsen för statlig inkomstskatt)5. För inkomster över denna gräns debiteras statlig inkomstskatt som kan tillföras kommuner och landsting i form av statsbidrag. Av naturliga orsaker följer att omfördelningar kopplade till inkomstutjämning blir mindre synliga om staten har ett större 5 Brytpunkten är gränsen för uttag av statlig inkomstskatt före grundavdrag medan skiktgränsen är den taxerade inkomsten minskad med grundavdrag (= beskattningsbar förvärvsinkomst). Å andra sidan blir den kommunala skattebasen mindre. Skattebasen i de nordiska grannländerna I är inkomstskatten den i särklass mest betydelsefulla skat- tebasen för kommuner och landsting. Skatten finansierar av den kommunala verksamheten. erhåller kommunerna även en fastighetsavgift som initi- alt uppgick till per invånare, lika för alla kommuner, se vidare avsnitt 6. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning minskade med samma belopp, totalt . I består kommunernas inkomster hämtade från egna skattebaser av främst inkomstskatt (av de totala inkomsterna), fastighetsskatt (5,) och bolagsskatt (1,). Fastighetsskatten tas ut på fastigheternas markvärden. Den danska inkomstskatten för juridiska personer (dvs. bolags- skatten) är . Av dessa skatteintäkter tillfaller 13,41 pro- cent den kommun som företaget verkar i.