sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Genom att ta initiativ till resolutioner kan medlemsstaterna aktualisera frågor som annars kanske skulle leva ett undanskymt liv och genom att delta aktivt i förhandlingarna om resolutioner kan man påverka skrivningarna. De flesta resolutionerna kanske inte får någon större praktiskt betydelse, men de kan betyda mycket när det gäller den internationella dagordningen. Man kan sätta dagordningen genom att själv ta initiativ. Exempel på ämnen som förts upp på dagord- ningen på detta sätt är civilsamhällets roll, till- gången på internationellt kontrollerad narkotika för medicinska och vetenskapliga ändamål och harm reduction-insatser för injek- tionsmissbrukare. Om man dessutom kombinerar sina resolutions- initiativ i CND med workshops, utställningar och publikationer, har man stor chans att få genomslag för sina idéer. Slutligen är CND ett forum för att diskutera organisations- frågor som gäller UNODC. Flera svenska initiativ till förbättrad styrning har diskuterats under det operationella segmentet och resulterat i beslut, i första hand den tidigare nämnda arbetsgruppen FinGov och beslutet att slå samman de båda kommissionernas (CND och CCPCJ) återinkallade sessioner . närmare beskrivet i avsnitt 2.4.5 FN:s narkotika- och brottsbekämp- ningsprogram. har allt att vinna på att ta egna initiativ och inte bara reagera på andras initiativ. Det kräver dock mycket arbete förutom kunskap och förtrogenhet, inte bara när det gäller sakfrågan utan även i fråga om processerna och det narkotikapolitiska landskapet. har gått från att vara ett av de mest drivande länderna i kommissionsarbetet till att vara ett i huvudsak bevakande land, särskilt på det normativa området. Det operativa segmentet som fungerar som styrorgan för UNODC:s verksamhet på narkotika- området är ett undantag. Där har varit mycket drivande och även framgångsrikt. är ett litet land och måste hantera knappa personella resurser väl. Valet behöver emellertid inte stå mellan att enbart bevaka att inga för olämpliga formuleringar smyger sig i in resolutionstexterna och att stå främst på barrikaderna. Genom att samarbeta med likasinnade länder kan vi driva våra frågor som vi inte behöver axla hela ansvaret ensamma. Med tanke på den tyngd som ett enat EU kan ha är det viktigt att försöka få till stånd resolutioner som alla EU-stater kan ställa sig bakom. Det går dock inte att bortse från att narkotikapolitiken och därmed ställningstagandet i vissa strategiska frågor skiljer sig åt mellan EU-länderna. bör därför redan i ett tidigt skede sträva efter att förankra idéer bland alla likasinnade, även länder som inte hör till EU. Även en normalsession med CND, utan egna nationella initiativ, kräver en hel del arbete. Som nämnts brukar den svenska delega- tionen vara förhållandevis liten i jämförelse med andra länder i samma storleksordning. Den är som regel inte heller heltäckande när det gäller ansvarsområden, eftersom juridisk kompetents har saknats i delegationen. Så har det inte alltid varit. Den svenska delegationen har tidigare bestått av representanter för de tre ansvariga departementen: , och . Den svenska delegationens sammansättning bör ses över inför framtida kommissionsmöten. Det är inte rimligt att huvudansvaret för hela det normativa segmentet läggs på ensamt. Många frågor rör i första hand . Även andra departement kan beröras. En absolut minsta sammansättning av den svenska delegationen bör enligt utredningens mening vara en representant från vardera , Socialdeparte- Erfarenheten visar dock att en så liten delegation inte kan täcka alla möten, framför allt inte alla de informella förhandlingar som pågår parallellt med arbetet i Com- mittee of the Whole och som kan vara väl så viktiga för svenskt vid- kommande. Inte heller är det rimligt att räkna med att alltid kunna låta sig representeras av andra EU-länder eller EU-delegationen vid FN i i de informella förhandlingarna. Detta beror på att de narkotikapolitiska åsikterna går starkt isär i vissa frågor. Svenska expertmyndigheterna bör engageras i FN-arbetet för att säkra sakkunskapen, ett adekvat deltagande i förhandlingarna och uppföljning av de beslut som fattas av kommissionen. Andra CND-delegationer brukar ha med myndighetsrepresentanter och det har även haft tidigare. För att detta ska vara genom- förbart krävs det att myndigheternas experter får chansen att lära sig hur man arbetar i FN-systemet och att de är fullt uppdaterade när det gäller ställningstaganden i viktiga narkotika- politiska frågor som kan tänkas avhandlas i CND. I avsnitt 2.11 Ansvarsfördelning, samordning och kunskap diskuteras detta vidare och utredningen föreslår bland annat ett seminarium i kunskaps- höjande syfte samt en raminstruktion med ställnings- taganden i viktiga narkotikapolitiska frågor. Kampen mot droger, brottslighet och terrorism är prioriterade områden för FN. Här har UNODC en nyckelroll. De tre verksam- hetsområdena – normativ verksamhet, analys och tekniskt bistånd – är alla lika viktiga för medlemsländerna och måste utformas så att de stödjer varandra ömsesidigt. Som konstaterats har organisa- tionen stora problem som hänger samman med att både styrning och finansiering är fragmenterade, främst till följd av att organisa- tionen har två olika styrorgan (CND och CCPCJ) och två olika fonder för frivilliga bidrag. Dessutom tillkommer nya policyrikt- linjer och nya mandat när medlemsstaterna antar resolutioner och fattar beslut i andra sammanhang utan att tillföra nya medel och utan att belysa hur detta påverkar UNODC:s samlade verksamhet. Ett annat svårhanterligt problem är att en mycket liten del av de samlade intäkterna kommer från FN:s reguljärbudget. Detta har uppmärksammats av generalförsamlingens femte utskott som har anmodat generalsekreteraren att lägga ett förslag till program- budget som ger UNODC tillräckliga resurser för att genomföra sina normativa kärnuppgifter. bör aktivt följa upp detta samt verka för en gemensam position inom EU för finansieringen av den normativa verksamheten via FN:s reguljärbudget. av UNODC:s intäkter kommer från frivilliga bidrag. Av dessa är icke-öronmärkta. Den höga graden av öronmärkning undergräver UNODC:s möjligheter att planera verksamheten utifrån verkliga behov och det blir i praktiken givarna som står för prioriteringarna. Ett särskilt stort inflytande får de stora givarna som tillsammans bildar gruppen Major och som träffar sekretariatet . Till viss del kompenseras svagheterna i styrningen genom inrättandet av den ovan nämnda FinGov-gruppen för styrning och finansiering samt beslutet att CND och CCPCJ ska hålla gemen- samma återinkallade kommissionsmöten för att diskutera budget- och styrningsfrågor. är en stor bidragsgivare till UNODC och har sedan föregångaren UNDCP inrättades 1991 verkat mycket aktivt för bättre styrning och mer obunden finansiering. Både beslutet att inrätta FinGov och beslutet att hålla gemensamma återinkallade kommissionsmöten har tagits på svenskt initiativ. Besluten är en stor framgång. Däremot har motgångarna varit större när det gäller att få till stånd en större andel icke-öronmärkta bidrag. Det beror delvis på att flera givarländers budgetsystem inte medger att den typen av bidrag ges. Motståndet är stort också från vissa EU-länder och det är därför inte realistiskt att tänka sig att EU-länderna skulle kunna enas om en gemensam position inom den närmast framtiden. Utredningen föreslår att en svensk organisationsstrategi för UNODC utarbetas gemensamt av , Social- departementet och för en fyraårsperiod. Stra- tegin bör omfatta positioner både i organisationsfrågor som styr- ning, ledning och finansiering av verksamheten – inklusive stabs- och stödfunktioner för såväl huvudkontor som fältverksamhet – och i frågor som gäller sakverksamheten. När det gäller sakverksamheten bör inriktningen vara att de tre verksamhetsgrenarna – normativ verksamhet, forskning och analys samt tekniskt bistånd för kapacitetsuppbyggnad – bygger på de principer som medlemsstaterna enats om i centrala politiska över- enskommelserna. På narkotikaområdet innebär det bland annat att det ska finnas balans mellan UNODC:s verksamhet med avseende på efterfrågeminskning och utbudsminskning, och att det ska råda balans inom området efterfrågeminskning mellan förebyggande insatser, vård och behandling och skademinskning. Ytterligare en central fråga är att de tre verksamhetsgrenarna bör stöda varandra ömsesidigt och att det inte inom något område tillåts bli slagsida åt endera hållet. Ett exempel gäller principen om att insatserna mot narkotika ska bygga på korrekt och relevant information. För UNODC:s del bör detta innebära att man inte bara inhämtar infor- mation via Annual Reports Questionnaire (normativ verksamhet) och kvalitetskontrollerar och analyserar den (forskning och analys) utan att man också erbjuder kapacitetsuppbyggnad för informations- insamling till de länder som har svaga eller inga system för informa- tionsinhämtning (tekniskt bistånd). INCB är det huvudsakliga organet för kontroll av efterlevnaden av de tre internationella narkotikakonventionerna. Organisationens uttalanden i narkotikapolitiska frågor har stor tyngd och är väg- ledande för konventionsparterna. Därför är valet av ledamöter vik- tigt. är inte medlem i Ecosoc där valet till INCB hålls. bör likafullt bevaka att de kandidater som väljs förespråkar den restriktivitet som kommer till uttryck i narkotika- konventionerna. Trots att alltid har uttalat ett starkt stöd för INCB:s arbete har organisationen endast haft en svensk leda- mot, , och har inte heller nominerat någon svensk kandidat under de år som förflutit . I det senaste valet () valde Ecosoc sju ledamöter för mandatperioden –2017.138 bör överväga att nominera en svensk kandidat inför nästa valomgång (2014). för narkotikaberoende (ECDD) har upp- giften att granska psykoaktiva ämnen, bland annat genom att bedöma missbruksbenägenhet. FN:s kan inte fatta beslut om ändringar i förteckningarna till 1961 och kon- ventioner utan att en granskning gjorts av kommittén och en rekom- 138 De medlemmar som valdes bland kandidater som hade nominerats av medlemsländerna kommer från , , , och . mendation utfärdats av WHO. Kommitténs uppdrag är således centralt för det internationella kontrollsystemets funktion. Trots det har kommittén inte sammanträtt och ett antal ämnen som har anmälts för granskning har inte kunnats granskas och där- för har inte heller CND kunnat fatta beslut om ämnena i fråga ska underställas internationell kontroll. WHO:s motivering för att inte sammankalla kommittén är att verksamheten inte kan finansieras. Med tanke på att granskningen av pykoaktiva ämnen för eventuell internationell kontroll är en klart preciserad arbetsuppgift som baseras på internationella för- drag och som därför är obligatorisk, är detta inte acceptabelt. Det internationella kontrollsystemet för narkotika och psykotropa ämnen kan inte fungera till fullo utan att granskningsförfarandet fungerar. Det finns inget annat organ som kan ersätta WHO i detta. I den reformprocess som pågår när det gäller WHO och dess finansiering bör bevaka att den uppgift som ålagts WHO genom de internationella narkotikakonventionerna uppmärksammas och behandlas som den kärnuppgift den är.139 ECDD:s verksamhet bör finansieras med medel ur den reguljära WHO-budgeten och inte vara beroende av öronmärkta frivilliga bidrag, eftersom det är fråga om en obligatorisk normativ uppgift enligt FN:s narkotika- konventioner. bör ta upp frågan med WHO:s högsta ledning vid det årliga högnivåmötet samt även verka för att styrelsen behandlar frågan om finansiering genom WHO:s regul- jära budget. bör undersöka om det är möjligt att få till stånd en gemensam position inom EU för en sådan lösning. har hållit tre högnivåmöten om hiv/aids visar på den oro som världens ledare känner inför sjuk- domens spridning. Stora åtaganden har gjorts: att stoppa spridningen av hiv och vända trenden till en minsk- ning, och att göra hiv-förebyggande insatser, behandling, vård och stöd tillgängliga för alla. 139 EB128/21: The future of financing for WHO, Report by the Director-General. Vid det senaste högnivåmötet enades generalförsamlingen dess- utom om att halvera smittspridningen bland injektionsmissbrukare fram . Som nämnts vägleds den nya UNAIDS-strategin av en noll- vision: Noll infektioner, noll aids-relaterade dödsfall och noll diskriminering.140 Det handlar alltså i stor utsträckning om att för- hindra nya fall. När det gäller narkotikamissbruk är särskilt två mål av narkotikapolitisk betydelse: målet att förebygga alla nya hiv- infektioner bland unga som använder droger och målet att halvera antalet länder med ett strafftänkande kring narkotikamissbruk som hindrar effektiva insatser mot spridning av hiv. Inom UNAIDS-familjen ligger huvudansvaret att skydda narkotika- missbrukare från smitta på UNODC. Organisationen står bakom paketet av stödinsatser som det uttrycks i den tekniska guiden som WHO, UNODC och har gett ut tillsammans.141 I paketet ingår riktad information, hiv-testning, sprututbytesprogram, miss- bruksbehandling m.m. I princip stämmer det överens med hur ser på sprututbyte, nämligen att det ska vara en del av en vårdkedja och inte får ersätta långsiktiga rehabiliteringsinsatser. Det finns dock en del problem med detta. För det första tolkar inte alla den tekniska guiden som ett helhetspaket utan det före- kommer isolerade insatser såsom sprututbyte utan att missbruks- behandling och rehabilitering erbjuds. För det andra fokuserar guiden på injektionsmissbruk och ger ingen vägledning när det gäller smittspridning kopplat till narkotikamissbruk i allmänhet. UNODC och tycks ha olika uppfatt- ning i frågan om vilken roll narkotikaförebyggande arbete spelar när det gäller att förhindra spridningen av hiv. Narkotikapreven- tion nämns inte i UNAIDS-strategin och UNODC har svårt att få gehör för inställning att inte bara injektionsmissbruk utan även visst annat missbruk ökar risken för att smittas av hiv. Det gäller till exempel missbruk av amfetaminer och crack142, vilka båda i olika studier har visat sig associerade med sexuellt riskbeteende och därmed högre risk för att smittas av sexuellt överförda sjukdomar som hiv/aids.143 UNODC menar att man måste gå till roten med 140UNAIDS 2011–2015 Strategy: Getting to Zero, 2010. 141WHO, UNODC, Technical Guide for countries to set targets for access to HIV prevention, treatment and care for injecting drug users, WHO 2009. 142Enkelt uttryckt är det en kokainblandning som röks. 143UNODC role in the response to the HIV and AIDS epidemics as related to drug use: The link with the drug demand reduction mandate. Guidance Note, 2009. Interna riktlinjer för fältkontoren. det onda, det vill säga narkotikamissbruk måste både förebyggas och behandlas utifrån ett vårdkedjeperspektiv med fullt tillfrisknande från missbruk som slutmål. Enligt utredningens mening svarar UNODC:s inställning bättre mot den svenska synen. Den svarar även bättre mot målet att förebygga alla nya hiv-infektioner bland unga som använder droger. Trots att UNAIDS-strategin uttryckligen talar om narkotikamiss- brukare och unga som använder droger är det ett starkt motstånd i CND från vissa länder mot att till de hiv-förebyggande insatserna foga även narkotikaförebyggande arbete och missbruksbehandling i allmänhet. Argumentet är att smittspridningen är störst bland injek- tionsmissbrukare. policy för det internationella hiv- och aidsarbete före- språkar sprututbyten för injicerade missbrukare, inom ramen för breda behandlingsprogram och poängterar att insatserna bör ut- värderas kontinuerligt för att säkerställa att oönskade effekter ej upp- står. Utredningen anser att det vore önskvärt med ett mer preci- serat innehåll med avseende på vad som enligt svensk mening bör inbegripas i harm reduction. Detta är viktigt mot bakgrund av det uttalande som exekutivdirektör gjort om att investeringar i harm reduction ger god avkastning. Utredningen föreslår att den utvärdering av den svenska policyn som planeras till 2012 överväger om policyn bör konkretiseras i detta avseende. Utredningen anser vidare att en konkretisering även bör ta ställning till vilken roll som missbruksprevention och miss- bruksbehandling bör ha i en strategi för att förhindra smittsprid- ning bland narkotikamissbrukare och unga som använder droger. Eftersom frågan om mänskliga rättigheter i debatten är nära förbunden med narkotikapolitiska frågor och hiv-prevention bör även sambandet mellan dessa tre områden klargöras i syfte att uppnå samstämmighet mellan politikområdena. En konkretisering skulle underlätta förhandlingsarbetet och väg- leda ställningstaganden till biståndsinsatser på området samt utvär- dering av sådana. Raminstruktionen om svensk narkotikapolitik som utredningen har föreslagit i avsnittet om svensk narkotikapolitik bör vara en av utgångspunkterna för översynen med avseende på inställningen till hiv-förebyggande insatser bland människor som missbrukar narkotika. FN:s har uttalat sig för en bättre samord- ning mellan CND och PCB. De frågor som kan bli aktuella ligger på olika sakenheter i och . Utredningen bedömer att samordningen behöver förbättras inom när det gäller förberedelser inför CND, PCB, Ecosoc och generalförsamlingen och att rutiner bör skapas för en sådan samordning. måste kunna tala med en röst när det gäller hiv/aids och narkotikamissbruk, oavsett sammanhang. 2.5Övrigt samarbete på global nivå 2.5.1Globala fonden för bekämpning av aids, tuberkulos och malaria144 Globala fonden145 är en stiftelse som beskrivs som ett globalt part- nerskap mellan offentlig och privat sektor i syfte att mobilisera och fördela bidrag till förebyggande insatser och behandling av hiv/aids, tuberkulos och malaria. Fonden är en finansieringsmekanism och bedriver ingen verksamhet på fältet. Projekt och program – till exempel för inköp av mediciner och annan utrustning, för att förbättra hälso- och sjukvårdens infrastruktur och utbilda personal – genomförs på landnivå av regeringar, multilaterala organisationer och det civila samhället. av resurserna går till hiv/aids. Fonden är en av de största finansiärerna på området och beräknas stå för av det globala biståndet mot hiv. Sekre- tariatet med drygt 600 anställda har sitt säte i . Det leds av en verkställande direktör. Globala fondens styrelse består av 20 medlemmar, åtta från givar- länder, sju från mottagarländer och fem från det civila samhället. Även internationella organisationer som WHO, och deltar men saknar rösträtt. I styrelsen ingår i en grupp med , , , och som tillsammans har en röst. Styrelseplatsen roterar vart- annat år och företräds gruppen av . En teknisk referensgrupp för utvärdering (TERG146) har till upp- gift att förse styrelsen med oberoende bedömningar och råd vad gäller frågor som kräver styrelsens uppmärksamhet. Styrelsen kan också bestämma att TERG ska granska särskilda programmatiska aspekter. Den tekniska referensgruppen ger också råd till sekretari- atet i frågor som rör utvärderingar. 145The to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria. Ansökningar om bidrag granskas av en oberoende panel av inter- nationella experter på hälsa och utveckling.147 En oberoende general- inspektörsfunktion arbetar med revision och inspektion av projek- ten. Generalinspektören rapporterar direkt till styrelsen. Globala fondens verksamhet finansieras genom påfyllnadspro- cesser . Sedan starten har fonden delat ut till drygt 600 program i 150 länder. De sju största givarna är G7-länderna. är den elfte största givaren och har bidragit med . gjorde en bedömning av Globala fonden som ett led i strategin för multilateralt utvecklings- samarbete.148 Man fann Globala fonden vara en mycket relevant organisation utifrån policy för internationellt hiv/aids- arbete. Den externa effektiviteten149 bedömdes som god. Fonden hade lyckats mobilisera betydande resurser för bekämpning av de tre sjukdomarna. Den interna effektiviteten150, däremot, fick endast godkänt. Det saknades system för att följa upp om fondens invest- eringar bidrog till långsiktigt hållbar uppbyggnad av hälsosystem. Dessutom hade Generalinspektören upptäckt ett antal fall av för- skingring och undermålig implementering. Ett av de områden som Globala fonden ger bidrag till är så kallade harm reduction-insatser (skademinskning) riktade till injektions- missbrukare. Globalt är fonden den största bidragsgivaren på området och i stora delar av och i stort sett den enda. Fonden har bidragit med till satsningar som har en harm reduction-komponent. Bidragen som öronmärkts specifikt för sprututbytesprogram, läkemedelsassisterad behandling med metadon och buprenorfin och relaterad utbildning uppskattas av sekretariatet till sedan fondens start.151 Det är värt att notera att verkställande direktören, . Kazatchkine, deltar flitigt i den narkotikapolitiska debatten till förmån för harm reduction utifrån synsättet att den globala förbudspolitiken har gjort det mycket svårare att kontrollera hiv bland injektionsmiss- brukare och att ett system som uteslutande fokuserar på att 147Technical Review Panel. 148Svensk bedömning av multilaterala organisationer. 149Med extern effektivitet avses vilka resultat och effekter som uppnås med verksamheten. 150Intern effektivitet rör interna system och rutiner och speglar hur väl organisationen är anpassad för att kunna leverera goda resultat. 151Enligt uppgifter från sekretariatet . minska efterfrågan och utbudet är oacceptabelt, eftersom dessa förhållningssätt har haft begränsad framgång.152 Kazatchkine har också anslutit sig till The Global Commission on Drug Policy, som bland annat förespråkar en översyn av det existerande inter- nationella kontrollsystemet, det vill säga de internationella narkotika- konventionerna och det sätt på vilket de upprätthålls. Hans narkotika- politiska engagemang är inte sanktionerat av styrelsen. Dublingruppen153 är en informell grupp för konsultationer och sam- ordning av bilaterala och multilaterala initiativ rörande narkotika- produktion, smuggling och efterfrågan på global, regional och nationell nivå. Samtliga EU-änder, Europeiska kommissionen, , , , , och UNODC bjuds in till gruppens möten. EU:s rådssekretariat fungerar som sekreterare. Centralt träffas Dublingruppen i . Gruppen är också indelad i regionala grupper under ordförande- skap av ett av gruppens medlemsländer. De regionala grupperna har till uppgift att sammanställa lägesrapporter och vid behov föreslå inrättande av Dublingrupp på landnivå, så kallade . Tematiska diskussioner förs som regel på central nivå. Där diskuteras en stor mängd landrapporter och regionala rapporter liksom även samordningsfrågor av gemensamt intresse såsom rekommenda- tioner till och från de regionala och lokala nivåerna. Lägesrapport- erna finns tillgängliga för alla EU-länder via rådets extranät och via HNG. har till uppgift att sammanställa lokala lägesrapporter, underlätta samordning av narkotikapolitiska insatser och bistånd, föra en dialog om narkotikakontroll med värdlandet samt ge rekommendationer till de centrala och regionala nivåerna. Omdömet bland Dublingruppens medlemmar är att mini-Dublin- grupperna är viktiga i dialogen med värdländerna. Ordförandelandet har ambitionen att vitalisera Dublin- gruppen och göra den till en plattform för utbyte av idéer, en tankesmedja, som även skulle kunna omfatta annan gränsöver- 152Keynote address by , Opening session of the 20th Conference of , , . skridande brottslighet än olaglig narkotikahandel. Förslagen har inte vunnit något överväldigande stöd. Exempelvis har det påpekats att Dublingruppens mandat omfattar alla delar av narkotikapolitiken, inte bara brottsbekämpning. deltog tidigare i Dublingruppens centrala möten, men har bara deltagit sporadiskt. På landnivå del- tar flera svenska ambassader i mini-Dublingruppens möten. ,154 som bildades , är en mellanstatlig kriminalpolis- organisation som omfattar 188 medlemsländer.