sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Det finns en klyfta mellan formell planering och politiska beslut En gren av kritiken mot traditionell transportplanering är att planeringen inte förmår att ta hänsyn till vad som är rationellt i ett mer strategiskt perspektiv. Kritiken tar främst sikte på att det finns en växande klyfta mellan den konventionella planeringsteorin på transportområdet och hur besluten formas i verkligheten. Bland annat pekar man på att det i ett allt mer komplext samhälle ofta är svårt att uppnå konsensus kring målen för planeringen. De många aktörer som har intressen i transportplaneringen har olika syften och mål som målbilden för transportpolitiken efterhand har breddats betydligt. Istället för att fungera som rådgivare åt en rationell beslutsfattare som agerar i ett slutet system, möter plane- rarna konkurrerande intressegrupper som verkar i en organisa- toriskt väldefinierad struktur och där olika gruppers makt och inflytande varierar. Istället för väldefinierade problem möter plane- rarna mångfacetterade och ibland ideologiskt definierade problem. Istället för perfekt information och analytisk klarhet, möter de fragmentarisk, tendentiös eller ideologiskt färgad information.19 En vanlig invändning mot konventionell transportplanering är att metoden förbiser politiska och institutionella aspekter och därför lätt blir ett offer för sådana krafter. Litteraturen innehåller många exempel på vilken begränsad betydelse som rationell plane- ring har för det faktiska beslutsfattandet. Denna iakttagelse kan närmast tolkas som ett konstaterande att de slutliga besluten inte till fullo överensstämmer med de formella kriterier som formuleras. Olika intressenter, institutioner och beslutsfattare vet vanligen redan på förhand vilket alternativ de föredrar och försöker ofta strukturera analysen så att deras egna preferenser bekräftas. Flera av de utvärderingar som gjorts av den svenska och norska infra- strukturplaneringen ger en likartad bild och indikerar således att knappast är fritt från denna typ av problem.20 I planeringslitteraturen finns det också många belägg för att de faktorer som är utslagsgivande för politiska val av handlingsalter- nativ är andra än de faktorer som väger tungt i en tekniskt rationell analys. Altschuler hävdar t.ex. att politiska system söker lösningar 19SIKA Rapport 2002:22. 20Jfr t.ex. Nya vägar till vägar och järnvägar? Förslag till 2000/2001:RR11 samt , : Transportplanlegging i og – en sammenligning, TÖI rapport 536/2001. som ger bred uppslutning snarare än optimala resultat.21 Han påpekar att politiskt attraktiva lösningar är sådana som kan tillgodose nya krav utan att störa existerande arrangemang allt för mycket och som ger möjlighet att hantera frågorna så att det framstår som om s.k. win-win-situationer uppstår. Studier av beslutsprocesser har också visat att det politiska systemet söker flexibilitet och favoriserar projekt där nyttan är koncentrerad och kostnaderna spridda och uttunnade, snarare än att följa rationella beslutskriterier som kostnadseffektivitet. En annan skillnad är att rationell planering ofta utgår från systemeffektiviteten som en hel- het medan beslutsfattare på strategisk nivå främst uppmärksammar hur kostnader och nyttor fördelas geografiskt. Mål om effektivitet kan därmed vara svåra att förena med en strävan att undvika konflikter mellan representanter för olika geografiska områden.22 Denna beskrivning av den växande klyftan mellan den formella planeringen och det politiska beslutssystemet, är främst baserad på anglosaxisk litteratur. Det är emellertid inte särskilt svårt att finna svenska paralleller, t.ex. i den analys som svenska forskare och experter gjorde av infrastrukturproposition.23 Inget talar därför för att den bild av den rationella planeringens betydelse som förmedlas i internationell litteratur skulle vara mindre relevant i än på andra håll i världen. En lösning kan vara mer kommunikativ planering Vilka är då de lösningar som kritikerna av den traditionella trans- portplaneringen ser framför sig? En slutsats som ofta framförs är att de skilda utgångspunkter i synen på åtgärder som finns mellan planeringens instrumentella rationalitet och det politiska besluts- systemet måste beaktas om verkliga val ska bli gjorda. I detta ligger bl.a. ett ändrat angreppssätt i planeringen som ger beslutsfattare stöd för att fatta bra beslut snarare än att enbart fokusera på det rätta svaret på planeringsproblemet. Kommunikationen kring planeringsfrågorna kommer därmed i förgrunden och inom planeringsforskningen används ibland begreppet kommunikativ Altschuler: : Politics and Policy Innovation, , MA: The , 1979. : Program performance versus system performance: An explanation for the ineffectiveness of performance-based transit subsidy programs, , Public Transit 1496, 1995. Transit 1496, 1995. 23Skattemiljarder i trafikpolitiken – Till vilken nytta? En granskning av infra- strukturproposition, red. , , 2002. rationalitet för att markera denna förskjutning i planeringens fokus.24 Kommunikativ rationalitet har fokus på dialog, tolkning och utformning av sådana planerings- och beslutsprocesser som anses främja en öppen kommunikation. Stor vikt läggs vid deltagande och lärande, särskilt genom sammanjämkning av skilda problem- bilder. Modellen förutsätter att gemensam förståelse eftersträvas och kan uppnås. Även om det är en central uppgift att ta fram ett tekniskt fullgott planeringsunderlag, förutsätts plane- ringsarbetet bli mer inriktat på själva planeringsprocessen och kommunikationen kring planeringsresultaten.25 Teorierna kring kommunikativ transportplanering betonar att planeringsprocessen inte kan ses som ett stegvis avancemang från mål till medel. Man föreställer sig istället planeringen som en itera- tiv process som successivt förändrar beslutsmiljön och de som är inblandade i planeringen. Man utgår vidare från att de som deltar i planeringen överväger medel och mål . Lyssnande, för- medlande, tolkande, medlande och brobyggande mellan intres- senter betonas med syftet att deltagarna ska stimuleras att lätta på sina bindningar till förutbestämda positioner och fås att dela intressen och mål. Vetenskapliga metoder är att sätt att bevaka allmänintresset saknas det inte invändningar mot teorierna om kommu- nikativ planering. En vanlig invändning är att kommunikativ rationalitet bygger på naiv idealism, snarare än på vad som kommer att ske i verkligheten där makt ofta förvandlar rationalitet till rationalisering.26 Från ett planerarperspektiv är det inte heller svårt att föreställa sig att kommunikativ planering kan komma att leda till tidsödande och resurskrävande planeringsprocesser med tvivel- aktig demokratisk förankring, där engagemanget inte kommer att sträcka sig utöver vad som bara är ett uttryck för individers eller organisationers egenintressen. 24Jfr Rapport 2002:22, s. 76 ff. 25Beskrivningen av kommunikativ rationalitet bygger i huvudsak på : Assessing communicative rationality as a transportation planning paradigm, Transportation 28, 2001. Flyvbjerg: Rationality and , Democracy in Practice, , 1998. Bland annat genom de stora investeringsbelopp som står på spel och åtgärdernas inverkan på fastighets- och markvärden, kommer infrastrukturplaneringen ofelbart att attrahera mäktiga intressen som har starka incitament att försöka manipulera beslutsunderlaget till sin fördel. Att hänvisa till rationella fakta och vetenskaplig metod kan i denna miljö vara det enda sättet att motverka projekt som är dåligt utformade eller medför slöseri med resurser. För många forskare och planerare är därför kvantitativt härledda sam- band och vetenskapliga metoder viktigare än kommunikation och ord när det gäller att försvara allmänintresset och balansera lobbying från särintressen. Den svenska infrastrukturplaneringen har kritiserats för att vara svag och ge stora risker för att olämpliga projekt genomförs som åtgärder som vore mer lämpliga aldrig kommer till stånd. Vidare har det hävdats att processen ger svaga garantier för att de åtgärder som genomförs är lämpligt utformade – projekten blir lätt överdimensionerade och dyrare än nödvändigt – som balansen mellan insatser för att utveckla infrastrukturen och andra samhällssektorer kan rubbas.27 Det finns dock även resultat som tyder på att samhällsekonomisk lönsamhet faktiskt spelat en betydande roll för prioriteringen i den senaste åtgärdsplaneringen.28 Andra sätt att minska risken för lämpliga åtgärder kan vara att beakta vid vilken myndighet man lägger ansvaret för att utarbeta beslutsunderlag samt vilka rutiner man bygger in i processen för att göra det svårare att påverka beslutsunderlagen. Underskattade kostnader och överskattade nyttor är vanligt Som exempel på allvarliga systemfel som kan finnas i planerings- processen har nämnts de snedvridningar som kan bli följden av entreprenörers (och myndigheters) incitament att underskatta kostnaderna för infrastrukturinvesteringar respektive lokala och regionala företrädares incitament att överskatta nyttan av infra- strukturinvesteringar. Att göra kostnadskalkyler för infrastruktur- investeringar är ingen lätt uppgift och svårigheterna att träffa 27Jan-Eric : Infrastrukturplanering – en process i behov av institutionella reformer, i Skattemiljarder i trafikpolitiken – Till vilken nytta? , , 2002. 28J , M. : Do Cost-Benefit Analyses Influence Transport investment Decisions? Experiences from the Plan 2010-2021. någorlunda rätt i kostnadsuppskattningarna – särskilt när det gäller stora och komplicerade projekt – ska inte underskattas. En allmän erfarenhet både från stora svenska och utländska investerings- projekt är att de ursprungliga kostnadskalkylerna sällan håller streck och att det i allmänhet sker en ganska kraftig fördyring av projekten särskilt i förhållande till de tidiga utredningsfaserna.29 En viktig fråga för tilltron till planeringen är om dessa felslagna kalkyler i huvudsak är ett resultat av svårigheterna att träffa rätt i beräkningarna eller ett utslag av en medveten strategi för att lättare kunna etablera kostsamma projekt i de långsiktiga investerings- programmen. I en studie där beräknade och verkliga kostnader jämförts i 258 transportinfrastrukturprojekt från olika tidsperioder och delar av världen (främst och ) visade det sig att kostnaderna har underskattats i nio av tio undersökta projekt.30 För järnvägsprojekt ligger de verkliga kostnaderna i genomsnitt högre än de beräknade kostnaderna, för tunnel- och broprojekt är kostnadsöverskridandet i genomsnitt och för vägprojekt är de verkliga kostnaderna i genomsnitt högre än de beräknade kostnaderna. Underskattade kostnader före- kommer i ungefär samma omfattning i de 20 länder på fem konti- nenter som undersökts, vilket tyder på att det är ett globalt feno- men. Omfattningen av kostnadsunderskattningarna har inte heller minskat . Någon lärprocess som förbättrat precisionen i kostnadskalkylerna verkar således inte ha ägt rum. Författarna drar slutsatsen att kostnadsunderskattningarna inte kan förklaras av felräkningar utan tvärtom är ett resultat av strategisk desinformation, dvs. avsikten har varit att vilseleda allmänheten och beslutsfattarna. De vilseledande kostnadsupp- skattningarna bedöms leda till ineffektiv resursallokering, vilket i sin tur leder till förluster för dem som finansierar och använder transportinfrastrukturen. Som medel att komma till rätta med dessa missförhållanden föreslår författarna att man ska sträva efter ökad öppenhet i planeringsprocessen, öka användningen av presta- tionsmått i styrningen av planeringsmyndigheter, utforma ett tydligt regelverk för planering och genomförande av projekt samt utnyttja privat riskkapital även i offentliga investeringar. 29Jfr : Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? RiR 2010:25 samt Kostnads- kontroll i stora järnvägsinvesteringar? 30Bent Flyvbjerg, , : Underestimating Costs in Public Works Projects - or ?, , Vol 68, No 3, Summer. I har systematiska beräkningar av kostnadsavvikelser presenterats av exempelvis (2002) och VTI (2006). Dessa har indikerat mindre kostnadsavvikelser än de internationella jämförel- serna. I VTI:s beräkningar var den genomsnittliga kostnadsav- vikelsen för vägprojekt och för järnvägsprojekt . har dock källorna till dessa beräkningar, dvs. trafikverkens årsredovisningar, ifrågasatts av (2010 och 2011) som pekat på att verken dokumenterat sina efterkalkyler bristfälligt och att de använt kostnadsindex som minskat kostnads- avvikelserna. Nationella beslut om regionala projekt kan skapa överinvesteringar Ytterligare ett förhållande som har beskrivits som ett systemfel i den svenska infrastrukturplaneringen är att nationella beslut om regionala projekt skapar överinvesteringar.31 Inom ramen för den s.k. public-choice-teorin har man ända ägnat betydande uppmärksamhet åt de problem för de offentliga utgifterna som kan följa av att över en gemensam budget finansiera projekt vars nytta är avgränsad till vissa befolkningsgrupper. Problemet kan sammanfattas i att de som gynnas av ett projekt beaktar hela nyttan av de utgifter som föreslås medan de däremot bara väger in en bråkdel av de kostnader som fördelas över hela den nationella ekonomin. Insikten om denna mekanism har gett upphov till mängder av studier av budgetmässiga snedvridningar och hur olika institutionella arrangemang påverkar förhållandet mellan nytta och kostnad i olika verksamheter.32 Inte minst geografiskt betingande skillnader i fördelningen av kostnad och nytta har visat sig vara betydelsefulla för att förklara sådan medelsanvändning som kan ifrågasättas från resurshushåll- ningssynpunkt. Fenomenet har döpts till lagen om 1/n, där n står för antalet separata politiska enheter, t.ex. valkretsar.33 Lagen beskriver hur ineffektiviteten i användningen av budgetmedel kommer att växa i proportion till antalet geografiska enheter som delar på en gemensam budget. I SNS debattskrift om den svenska Rapport 2002:22, s. 83 ff. : Dictricts, Diversity and Fiscal Biasis: Evidence from the American States, , . R. Weingast, K. A. Shepsle, C. , The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics, , Vol. 89, 1981. infrastrukturpropositionen 2001 har påpekat att regionala och lokala politiker har starka incitament att finna infrastrukturprojekt i sin region som bekostas av hela landets skattebetalare. Eftersom invånarna i regionen bara belastas med en liten del av den totala kostnaden, så behöver den lokala och regionala nyttan av projektet inte motsvara mer än den egna andelen av kostnaden för att projektet ska framstå som motiverat för regionen. Om 20 regioner arbetar efter en sådan strategi kan kostnaderna för infrastrukturåtgärderna i princip överstiga nyttan 20 gånger utan att detta framstår som orimligt i ett regionalt perspektiv.34 Detta systemfel riskerar att få flera ogynnsamma följder. En första och uppenbar konsekvens är att systemet lätt leder till överinvesteringar och att den totala omfattningen av infrastruktur- åtgärderna kan bli mycket större än vad som skulle bli fallet om nytta och kostnader vore symmetriskt fördelade i geografin. En indirekt följd av detta kan i sin tur bli att sakligt sett mer väl- motiverade insatser på infrastrukturområdet, inom transportsek- torn i stort eller inom andra samhällssektorer trängs undan ur den offentliga budgeten. Förutom att systemet kan leda fram till en allmänt missriktad resursanvändning såväl nationellt som regionalt finns det anledning att misstänka att det också kan leda till bety- dande effektivitetsförluster i förhållande till bl.a. de transport- politiska och regional- och tillväxtpolitiska målen. När regionalt baserade kostnads-/nyttokalkyler för nationella projekt väl fått genomslag i planeringsprocessen kan det också bli svårt att hålla tillbaka kompensationskrav från andra regioner som vill ha sin beskärda andel av åtgärder bedömd efter samma skala. Glapp mellan ramar och anslag är vanliga Även planeringsprocessen i övrigt påverkas av dessa förhållanden. Genom att regionala och lokala intressen är särskilt starkt involverade i den långsiktiga infrastrukturplaneringen, men i mindre grad i de årliga budgetbesluten om infrastrukturanslag, finns det en inbyggd mekanism som kan medföra att de långsiktiga investeringsramarna blir uppblåsta till en nivå som är omöjlig att 34 : Att granska trafikpolitiken – inledning, sammanfattning och slut- satser, i Skattemiljarder i trafikpolitiken – Till vilken nytta?, red. , , 2002. upprätthålla i den årliga budgetprövning som sker enligt mer strikta normer. Erfarenheterna från de senaste planeringsomgångarna, där det ofta uppstått en betydande eftersläpning i anslagstilldelningen i förhållande till långsiktsplanerna, motsäger inte att sådana driv- krafter förekommer. medför naturligtvis ett kroniskt glapp mellan planeringsramarna och de faktiska anslagen att tilltron till hela planeringsprocessen kan undergrävas. Detta är också ett förhållande som betonats såväl av som i trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. Vid en neddragning av investeringsramarna som anpassning till strikta budgetkrav är risken dessutom stor att det är de oglamorösa men samhällsekonomiskt mest motiverade åtgärderna som får stryka på foten. Ett lokalt inflytande är önskvärt framstår ett regionalt och lokalt inflytande på infra- strukturplaneringen som viktigt och önskvärt. Detta bl.a. med hänsyn till att olika åtgärder ofta har störst effekt på lokal och regional nivå och att en stor del av den information som bör påverka åtgärdernas utformning återfinns på denna nivå. Att helt koppla bort de lokala och regionala planeringsnivåerna verkar därför inte särskilt lyckat. Inte minst med hänsyn till ämnet för denna rapport kan det också finnas skäl att framhålla att lokal och regional medfinansiering föreslagits som medel att hålla tillbaka drivkrafterna mot överinvesteringar i nationella projekt. Bland annat i den ovan nämnda debattskriften från SNS föreslås att man bör införa principer om lokal och regional medfinansiering av projekt som har nytta framförallt för lokala eller regionala transporter.35 Vi återkommer till denna fråga när vi diskuterar möjliga kriterier för medfinansiering i kapitel 6. Infrastrukturens betydelse för andra samhällssektorer och infra- strukturplaneringens samordning med annan samhällsplanering har varit ett återkommande tema i diskussionerna om hur planerings- systemen bör utformas. Främst är det kanske kopplingen till den fysiska planeringen och den regionala utvecklingsplaneringen som stått i fokus. Det är dock inte lätt att se vilka metoder som kan vara 35 : Infrastrukturplanering – en process i behov av institutionella reformer, i Skattemiljarder i trafikpolitiken – Till vilken nytta? , , 2002. lämpliga för att få till stånd en fullständig samsyn mellan olika aktörer och samhällssektorer på nationell nivå och hur en sådan i grunden planhushållningsmässig strävan ska kunna förenas med den nuvarande transportpolitikens inriktning mot att söka marknadslösningar inom en samhällsekonomisk ram. Det är svårt att se att några andra instanser än och regeringen kan ha den överblick och legitimitet som krävs för att göra en samlad avvägning mellan olika samhällssektorer. De frågor vi då i första hand tänker på är sådana som har en nationell dimension, inklusive avvägningar mellan olika lokala eller regionala intressen. När det gäller inomlokala och inomregionala frågor kan dessa naturligtvis lösas genom den kommunala självstyrelsen eller inom ramen för den regionala utvecklingsplaneringen. Den nuvarande svenska transportpolitiken är som tidigare nämnts tydligt orienterad mot att skapa förutsättningar för ett decentraliserat beslutsfattande och en långtgående valfrihet för transportkonsumenterna. Detta grundas på synen att det endast är de enskilda hushållen och företagen som kan fatta tillräckligt initierade beslut om hur deras egna transporter bör ordnas. Därför förordar också den gällande transportpolitiken att samhället främst bör påverka transporterna med generella styrmedel som ger utrymme för ett så decentraliserat beslutsfattande som möjligt. Ett synsätt som betonar sektorssamordning på mer central nivå, t.ex. genom att olika myndigheter utvecklar en samsyn om vad som är en önskvärd utveckling av transporter och infrastruktur, kan därför vara svår att förena med nuvarande transportpolitik. Offentlig samverkan sker för att säkra allokativ effektivitet Allmän vägledning när det gäller motiv för samverkan mellan organisationer och aktörer kan hämtas från organisationsteorin. En grundläggande utgångspunkt för hur organisationer bildas och avgränsas är att de ska kunna verka effektivare som en samman- hållen enhet än vad organisationens olika delar skulle kunna göra var för sig. När produktionen av sammanhängande aktiviteter sker effektivare i två eller flera separata enheter än i en sammanhållen enhet blir det å andra sidan nödvändigt att organisera någon form av samverkan mellan de olika organisationerna. Dessa allmänna utgångspunkter gäller även vid överväganden om hur planeringen av transportsystemet bör organiseras och i vilken omfattning olika uppgifter bör hållas samman inom en organisation eller fördelas på olika aktörer. Olika organisationsteorier är i hög grad inriktade mot att beskriva motiven för samverkan mellan privata företag eller mellan privat och offentlig sektor. Privat och offentlig sektor har olika skäl för att engagera sig i en verksamhet. Den privata sektorns drivkraft är att generera företagsekonomiska vinster och den offentliga sektorns att säkerställa samhällsintressen. Från ren effektivitetssynpunkt är motivet för offentlig-privat samverkan att öka effektiviteten i produktionen av offentliga tjänster genom att på bästa sätt utnyttja och kombinera den kompetens och de drivkrafter som finns inom respektive sektor. De principer som beskrivs är dock i stor utsträckning tillämpliga även för samverkan mellan olika offentliga organisationer. Här blir motivet istället att på bästa sätt utnyttja och kombinera den kompetens och de drivkrafter som finns inom respektive organisation inom offentlig sektor (t.ex. myndigheter inom olika samhällssektorer eller orga- nisationer på olika planeringsnivåer). I ett offentligt-privat samarbete är det den offentliga sektorns uppgift att säkerställa allokativ effektivitet (dvs. att tjänsterna dimensioneras och fördelas på ett önskvärt sätt) och den privata sektorns uppgift att säkerställa produktionseffektivitet (dvs. att tjänsterna produceras och levereras effektivt). Något förenklat skulle man kunna säga att den offentliga parten har ansvaret för att resurserna används till rätt saker ur ett samhällsperspektiv och den privata partnern för att resurserna används på bästa sätt för givna ändamål. Ett annat sätt att uttrycka samma sak kan vara att den offentliga parten ska ha kontrollen över utbudet av tjänsten och den privata partnern kontrollen över insatserna för att producera tjänsten. När en samverkan är aktuell mellan olika offentliga organisationer måste det på motsvarande sätt i första hand vara avsikten att olika perspektiv på den allokativa effektiviteten (dvs. att tjänsterna dimensioneras och fördelas på ett önskvärt sätt) säkerställs. Parten har då ansvaret för att verka för att resurserna används till rätt saker ur skilda samhällsperspektiv, t.ex. ur ett nationellt respektive regionalt perspektiv. Att förstå olika aktörers drivkrafter anses vara centralt för att bedöma värdet och effektivitet i offentlig-privat samverkan.36 Drivkrafterna i offentligt kontrollerad verksamhet bedöms t.ex. 36 T. Välila: How expensive are cost savings? On the economics of public-private partner- ships, EIB Papers, Volume 10, Number 1, pp-99-119. generellt kunna leda till att möjligheter till kostnadsbesparingar förbises medan drivkrafterna i privat verksamhet kan medföra överdrivna besparingar utifrån ett samhällsperspektiv.