sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — Mot denna bakgrund kan vi inte se att det i europarätten skulle finnas något hinder mot att avskaffa möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett förflyttningsbeslut. Detta gäller både för myndighets- 30Se , An introduction to Convention on Human Rights s. 97 och 31Jfr övervägandena vad gäller överprövning av regeringens anställningsbeslut i prop. 2009/10:56 s. 42. chefer som är tidsbestämt anställda och för de myndighetschefer som har fullmaktsanställningar. Annan möjlighet till prövning av ett förflyttningsbeslut? trädde den nya lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, rättsprövningslagen, i kraft. Med stöd av denna lag kan en enskild ansöka om rättsprövning av beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 . Ansökningar om rättsprövning prövas av , som kan upphäva regeringens beslut men inte sätta något annat beslut i dess ställe. Vi har tidigare gjort bedömningen att ett förflyttningsbeslut sannolikt inte gäller någon civil rättighet. Det är därför enligt vår mening inte heller troligt att skulle rättspröva ett sådant beslut. Verkställighet av beslut om förflyttning Ett beslut om förflyttning får inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats.32 Om rätten att arbetsrättsligt tvista om ett förflyttningsbeslut avskaffas, finns det ingen anledning att ha kvar en bestämmelse om uppskjuten verkställighet. Ett beslut om förflyttning av en myndighetschef med en tidsbegränsad anställning, eller med en fullmaktsanställning, bör därför gälla . 9.4Lön och andra villkor under anställningen Vi ska bedöma om de nuvarande villkoren för en anställning som myndighetschef är tillräckligt goda för att kunna attrahera de mest lämpade personerna samt analysera om anställningsvillkoren är tillräckligt tydliga och begripliga. En del av denna analys är följaktligen att belysa kriterierna för lönesättning samt att överväga om det finns behov av förändringar i förfarandet kring lönesättningen. 32 Se 36 § andra stycket och 16 § första stycket lagen om fullmaktsanställning. Ett beslut om förflyttning enligt 33 § andra stycket får dock ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl för det (se 36 § andra stycket samma lag). Därtill kommer vi att bedöma behovet av att göra ändringar i de särskilda villkoren som gäller för en anställning som myndighetschef. Vi kommer i detta sammanhang också att lämna förslag på förbättring vad gäller utvecklings- och utbildningsinsatser för myndighetschefer. Vår bedömning: Lönen är inte den enda men en av de avgörande faktorerna för att attrahera de bästa cheferna. Löneläget måste vara anpassat till arbetets karaktär, marknadsförhållanden och rättvisefaktorer och till de enskildas ansvar och prestationer. Våra förslag: Lönesättningen ska vara individuell för alla de myndighetschefer som omfattas av utredningen. Det bör göras en utförligare beskrivning av vad som ska beaktas vid den individuella lönesättningen. Regeringen bör också informera myndighetscheferna om vilka kriterier som tillämpas vid lönesättningen. Regeringen bör hantera lönerevisionerna professionellt. Regeringen bör bl.a. regelmässigt informera arbetstagarna om när lönerevisioner kommer att äga rum och erbjuda ett samtal om lön innan revisionerna slutförs. Regeringen bör löpande bevaka att myndighetschefernas löner är attraktiva. Vad bör styra lönesättningen av myndighetschefer? Lön är en attraktionskraft och ett kraftfullt verktyg i verksamhetsstyrning. har uttryckt detta som att kopplingen mellan lön, motivation och arbetsresultat utgör en drivkraft för den enskilde medarbetaren och skapar därmed engagemang.33 Staten måste kunna erbjuda sina myndighetschefer en attraktiv lön, och lönerna måste spegla ambitionen att få bra chefer i statsförvaltningen vilka klarar av att utföra stora och svåra uppgifter. För sådana arbeten måste det alltså utgå en bra ersättning. 33 Se skrift och styra med individuell lön, stöd till dig som är lönesättande chef s. 7. ningen av myndighetschefer ska arbetets karaktär, men även marknads- och rättviseförhållanden, ha betydelse. Arbetets karaktär kan relateras till t.ex. myndighetschefens ansvar och vilken typ av verksamhet chefen är satt att leda. För att trygga den statliga chefsförsörjningen måste alltför stora skillnader i anställningsvillkor undvikas mellan chefer i olika arbetsmarknadssektorer.34 Om myndighetschefers arbete värderas i förhållande till att de bedriver ledarskap på förvaltningsmyndigheter snarare än till verksamheten de är satta att leda, kan det bli orättvist.35 Rättviseförhållanden kan i vissa lägen därför behöva relateras till marknadsargument. Därtill kommer att den enskildes kompetens och prestationer måste ha betydelse för lönesättningen. Individuell lönesättning och lönerevisioner I kapitel 6 har vi konstaterat att de allra flesta myndighetschefer lönesätts individuellt. Det finns dock undantag (landshövdingarna). Dessutom sätts lönen för t.ex. rektorer tämligen schematiskt. Det är tänkbart att en högre grad av flexibilitet i lönesättningen och en fullt ut genomförd individuell lönesättning skulle kunna göra villkoren för en anställning som myndighetschef mer attraktiva och ytterligare förbättra rekryteringsläget. Landshövdingarna lönesätts med enhetslöner på två nivåer. Ett skäl för att behålla en sådan ordning är att kollektivet landshövdingar i princip utför samma typ av arbete. har alla landshövdingar en individuell bakgrund, och länens storlek och övriga förhållanden varierar. Endast den omständigheten att uppdragen i en mening kan sägas vara desamma innebär inte att dessa arbetstagare inte skulle kunna lönesättas individuellt på samma sätt som övriga myndighetschefer. För rektorerna ska det vara individuell lönesättning. Som vi har beskrivit i avsnitt 6.2.4 tycks dock den individuella lönesättningen av dessa arbetstagare inte tillämpas fullt ut. Vi anser att alla myndighetschefer som omfattas av utredningen fullt ut bör lönesättas individuellt. Detta bör ske utifrån tydliga och öppna kriterier relaterade till de krav som ställs på befattningen samt till chefens kvalifikationer och erfarenheter. 34Det innebär naturligtvis inte att staten i varje enskilt fall kan anpassa sig fullt ut till de förhållanden som kan råda på arbetsmarknaden i övrigt, se prop. 1986/87:99 s. 157 f. 35Det finns exempel på att vissa chefers löner har höjts dramatiskt när hela eller delar av förvaltningsmyndigheter eller statliga affärsverk omvandlats till statliga aktiebolag. som vi har beskrivit i avsnitt 6.2.2, vissa riktlinjer som regeringen antagit för den individuella lönesättningen. Riktlinjerna är dock allmänt hållna. I dessa anges t.ex. att tidigare anställningsvillkor vägs in i lönesättningen, men det är oklart vad detta egentligen innebär. Vi anser att regeringen bör se över och vidareutveckla kriterierna för den individuella lönesättningen av myndighetschefer. Förslagsvis kan det göras tydligt att vid lönesättning följande områden ska beaktas. Vad gäller s.k. grundläggande faktorer; arbetsuppgifternas innehåll, myndighetens storlek (antal anställda), myndighetens omsättning och andra ekonomiska faktorer, regional organisation, verksamhetens komplexitet samt verksamhetens massmediala utsatthet. Vad gäller individuella faktorer; tidigare anställningsvillkor (lön m.m.), utbildnings- och arbetsbakgrund, ledarskapsförmåga samt kunskap av särskild vikt för det aktuella chefskapet. Det är viktigt att framtida arbetstagare känner till kriterierna för den individuella lönesättningen innan den initiala lönediskussionen äger rum. Kunskap om vilka kriterier som beaktas vid lönesättningen skapar bättre förutsättningar för ett samtal om lön och kan bidra till en rättvis lönesättning. En annan omständighet som är förknippad med lönesättning av myndighetschefer är hur själva beskedet om lön lämnas. Vi anser att det är lämpligt att alltid lämna ett motiverat lönebesked vid ett personligt samtal. Lönebesked bör aldrig lämnas via sms eller e-post. Att arbetsgivaren med omsorg kommunicerar ett besked om lön bidrar till upplevelsen av att känna sig sedd och väl mottagen. En annan del av lönesättningen är de löpande revisionerna av lönerna. Som utredningen har beskrivit i avsnitt 6.2.3 fördelas det vid lönerevisioner ut lönepotter till departementen, och dessa fördelas sedan på de myndighetschefer som sorterar under respektive departement. Det är i praktiken i regel statssekreteraren som hanterar detta. Systemet medför att ett departement med många myndigheter ges större flexibilitet vid lönerevisionerna än de med få myndigheter. Det innebär vidare att ett departement med många duktiga och framgångsrika chefer ges sämre möjligheter att premiera sina chefer än de som har också mindre framstående chefer. Mot denna bakgrund vore det önskvärt att revisionen av myndighetschefers löner skulle hanteras mer samlat och på ett mer övergripande sätt än . Vi är dock medvetna om att detta skulle kunna bli en tämligen komplicerad process. På många myndigheter klarar man emellertid av att göra detta på ett samordnat sätt, och det borde inte vara omöjligt att genomföra också i . Enligt vår mening bör statssekreterarna anförtros att göra en modell för detta, under ledning av den statssekreterare som är ansvarig för statlig förvaltningspolitik.36 Regeringen bör också i andra avseenden arbeta för att hantera lönerevisionerna mer professionellt. Regeringen och dess företrädare bör bemöda sig om bättre information och kommunikation vad gäller revisionerna. Regeringen ställer krav på att myndighetscheferna ska ha samtal med sina direkt underställda chefer om lön. Det är rimligt att myndighetscheferna ska kunna ställa samma krav på sin arbetsgivare. Det är en del av hur regeringen kan arbeta för att bli en bättre arbetsgivare för myndighetscheferna. Vid våra samtal har flera myndighetschefer också påtalat att det är svårt att påverka eller ens få information om sin egen löneutveckling . Vi ser en förbättringspotential i att regeringen, som en del av lönerevisionen, erbjuder myndighetschefer lönesamtal vid vilka de får möjlighet att ge sin syn på saken innan en ny lön beslutas.37 Ett lönesamtal kan vara en del av det enskilda samtalet i samband med myndighetsdialogen, men det kan också vara lämpligt att föra ett sådant samtal vid något annat tillfälle. Är det nuvarande löneläget tillräckligt attraktivt? är det stor variation mellan myndighetschefers löner. Eftersom myndigheternas verksamhet och storlek skiljer sig åt, liksom arbetstagarnas bakgrund och erfarenhet av liknande arbete, ter sig detta naturligt. Myndighetschefernas löner spänner mellan och . Deras löneutveckling har dock 36Vi har övervägt om en möjlig väg för att åstadkomma individualiserade revisioner skulle kunna vara att knyta an revisionstidpunkten till anställningsdatumet, och att årsvis efter tillsättning av en ny myndighetschef revidera hans eller hennes lön. Detta är dock administrativt svårhanterligt, och av den anledningen knappast en framkomlig väg. 37Med lönesamtal menas vanligtvis en direkt överläggning och dialog mellan den enskilde medarbetaren och dennes chef. Det är en diskussion kring resultaten av arbetsinsats, måluppfyllelse och utveckling. Lönesamtal är inte samma sak som lönesättande samtal. Lönesättande samtal innebär att medarbetarens lön bestäms direkt i samtal mellan medarbetare och chef. Chefen får möjlighet att tydligt tala om vad han eller hon är nöjd eller mindre nöjd med. Medarbetaren får möjlighet att ge sin syn på saken. Slutligen kommer chef och medarbetare överens om lönen. Se t.ex. Se t.ex. och , Individuell lön – lönar det sig? s. 24 och skrift Lönesättning i dialog med chefen, information om lönesättande samtal till dig som arbetar i staten s. 4. Lönesättande samtal är omöjligt att tillämpa vad gäller myndighetschefernas lönesättning eftersom det är regeringen, och inte enskilda befattningshavare, som sätter lön. varit ganska god. Trots detta utgör dessa arbetstagares totala löner en mycket liten del av statens budget.38 En grund för att trygga den statliga chefsförsörjningen är att undvika alltför stora skillnader i anställningsvillkor mellan olika arbetsmarknadssektorer. Duktiga chefer måste känna att löneläget i staten är tillräckligt attraktivt för att de ska vilja arbeta som myndighetschefer. Genomsnittslönen för myndighetschefer är . Det kan jämföras t.ex. med medianlönen för VD:ar i Svenskt Näringslivs medlemsföretag.39 Den jämförelsen kan ge en fingervisning om det genomsnittliga löneläget i förhållande till andra arbetstagare som utövar chefskap, men är inte en fullt ut lämplig jämförelse eftersom åtskilliga uppdrag som myndighetschef är synnerligen krävande och ansvarsfyllda med många tusen anställda, mångmiljardbudgetar och ibland stark offentlig exponering. Sådana ansvarsområden talar snarare för att jämföra många myndighetschefers löneläge med de löner för chefer inom näringslivet som har ansvar för stora och komplexa bolag. Det finns dock inget egenvärde i att myndighetschefernas löneläge ska överensstämma med det som gäller för chefer i näringslivet. går det inte att bortse från att lönesättningen av myndighetschefer i vissa avseenden kan ställa till bekymmer. Vissa chefsanställningar skulle kunna attrahera personer som är vana vid ett löneläge som staten inte kan matcha. En annan omständighet som kan vara problematisk då myndighetschefernas löneläge jämförs med vad som gäller för chefer inom näringslivet är vad vi inledningsvis i avsnittet benämnde som rättviseförhållanden relaterat t.ex. till situationer då statlig affärsverksamhet bolagiseras. Även om staten inte bör betala lika mycket i lön till sina chefer som stora börsnoterade bolag betalar de mest välbetalda näringslivscheferna, måste regeringen tillåta sig en betydande flexibilitet vid lönesättningen av sina högsta chefer. Generationsväxling och globalisering kan dessutom komma att öka konkurrensen om kvalificerad arbetskraft. Vi har inte underlag för att ta ställning till om löneläget för myndighetschefer är tillräckligt attraktivt. Vid de samtal vi har haft 38 Om genomsnittslönen är motsvarar den för 198 myndighetschefer en sammanlagd lönekostnad om . Ett helt års lönekostnader motsvarar . Till detta belopp ska läggas arbetsgivaravgifter, pensionsavgifter m.m. 39 Enligt var 2010 medianlönen för VD:ar i medlemsföretagen . Det bör dock noteras att topplönerna inom näringslivet är avsevärt högre samt att siffran avser uppgifter per . Se bilaga 4. med myndighetschefer har många hävdat att ett höjt genomsnittligt löneläge vore önskvärt, medan andra menat att dessa arbeten är tillräckligt attraktiva ändå.40 Det är oklart hur många potentiella chefskandidater som avstår från att söka en anställning som myndighetschef med hänvisning till löneläget.41 Staten tycks dock klara av att rekrytera de chefer som behövs, även om det inte alltid finns många kandidater till alla befattningar. Om det skulle bli svårt att rekrytera myndighetschefer, talar det för att det genomsnittliga löneläget måste höjas. Regeringen måste därför noga följa utvecklingen och fortlöpande bedöma om underlaget av kandidater till chefsuppdrag väsentligen minskar eller om lämpliga chefer, med hänvisning till löneläget, ofta faller ifrån under rekryteringsprocessen. Vår bedömning: Det finns inte någon anledning att bygga ut de särskilda villkoren som kan vara förknippade med en anställning som myndighetschef. Landshövdingarnas boplikt bör finnas kvar. I avsnitt 6.3.3 har utredningen redogjort för vilka särskilda förmåner och villkor som av olika anledningar kan aktualiseras vid en anställning som myndighetschef. För majoriteten av cheferna gäller det möjlighet till förmånsbil, ersättning för daglig pendling och ersättning vid dubbel bosättning. Genom de samtal som utredningen haft med myndighetschefer har vi kunnat konstatera att de flesta är nöjda med de särskilda villkor som kan aktualiseras i samband med en anställning. Några myndighetschefer har dock efterfrågat en möjlighet att utvidga förmånspaketet till att även omfatta hushållsarbete som t.ex. städning (hushållsnära tjänster).42 40I detta sammanhang bör givetvis påpekas att vi frågat myndighetschefer som valt att tacka ja till en anställning som myndighetschef. Det saknas empiri om – och vi har inte haft tidsmässigt utrymme att närmare utreda – hur många potentiella chefskandidater som med hänvisning till löneläget valt att inte söka en anställning som myndighetschef, eller valt att tacka nej till en erbjuden anställning eftersom lönen ansetts vara för låg. 41Från har dock uppgetts att det i regel finns gott om sökande till de flesta myndighetschefsanställningar som annonseras ut. När fackförbundet , med hjälp av SCB, 2006 lät genomföra en undersökning om bl.a. vad som skulle underlätta arbetssituationen för chefer inom den statliga sektorn menade en fjärdedel av de 3 800 cheferna som ingick i undersökningen att hushållsnära tjänster skulle Sådan hjälp i hemmet är emellertid något som den enskilde själv kan välja att bekosta med den lön som utgår för anställningen. Utredningen ser ingen anledning att införa en rätt till sådan förmån. Vi ser inte heller tillräckliga skäl att i övrigt bygga ut eller reducera det villkorspaket som finns. Det finns inte heller någon anledning att ändra på att det är regeringen, och inte myndigheten, som har rätt att besluta om de särskilda förmånerna. Omständigheterna som ligger till grund för dessa ersättningar är relaterade till rekryteringen av en myndighetschef, och det framstår som naturligt att regeringen också beslutar om dessa förmåner. Vi ser heller ingen anledning att i lag eller förordning särskilt reglera en rätt till vart och ett av dessa villkor. Det är dock angeläget att regeringens företrädare tidigt informerar potentiella chefskandidater om vilka förmåner som kan aktualiseras i samband med en anställning som myndighetschef (se vidare avsnitt 9.5). Det är ett led i att göra anställningsvillkoren mer öppna och tydliga. Vad gäller den boplikt som är förenad med en anställning som landshövding, och att själva boendet i den privata delen av tjänstebostaden förmånsbeskattas, kan utredningen inte se att det finns skäl att reglera detta på annat sätt än . Att någon skulle vara anställd som landshövding i ett län utan att bo där skulle knappast vara förenligt med yrkesrollen. Att landshövdingen bor i residenset är en viktig symbolfråga, och det är fullt rimligt att vederbörande blir förmånsbeskattad för den del av bostaden som används för privata ändamål. Våra förslag: Den introduktion som erbjuds myndighetscheferna ska breddas, utvecklas och fördjupas. GD-grupperna ska finnas kvar. Regeringen måste fortlöpande utvärdera myndighetschefernas behov av utveckling, utbildning och annat stöd i arbetet. Regeringen bör tillhandahålla mentorskap. Rektorerna bör erbjudas att delta i programmen för övriga myndighetschefers introduktion och utveckling. underlätta arbetssituationen mycket. – och ledarskap inom statlig sektor s. 26. Myndigheterna förväntas satsa ambitiöst på att vidareutveckla sin personal. Men det finns en påtaglig risk för att myndighetschefen i detta avseende hamnar mellan stolarna och att chefens behov av särskilda insatser för sin egen utveckling försummas. Myndighetschefen har regeringen som arbetsgivare och myndigheten som arbetsplats. Det är viktigt att också myndighetschefens behov tillgodoses, och regeringen måste ta en del av ansvaret för att så sker. Utveckling och utbildning av myndighetschefer bidrar till en ständig uppgradering av det statliga ledarskapet. Regeringen måste därför löpande utvärdera och tillgodose myndighetschefernas behov inom dessa områden. I detta avsnitt kommer vi att redogöra för vilka möjligheter vi ser att förbättra de utvecklings- och utbildningsinsatser som myndighetscheferna erbjuds. Att vidareutveckla dessa områden är en del av att göra ett uppdrag som myndighetschef mer attraktivt. Men det är även viktigt, som regeringen också påpekat, att myndighetscheferna själva tar ansvar för att utveckla sitt personliga ledarskap.43 erbjuder regeringen, genom , nyanställda myndighetschefer en introduktion i form av en personlig introduktion och en förvaltningspolitisk introduktionsdag.44 Det ansvariga departementet kan också erbjuda en individuellt anpassad introduktion. För en närmare beskrivning av nuvarande former för introduktion hänvisas till avsnitt 6.4. Den introduktion som anordnar bör finnas kvar men även breddas, utvecklas och fördjupas. Introduktionen bör även fortsatt ha starkt fokus på styrfrågor, arbetsformerna i och relationen till och myndighetschefens roll i statsförvaltningen. Detta är särskilt viktigt för nyanställda myndighetschefer utan erfarenhet från statligt arbete. Den individuella introduktionen bör, liksom , innehålla information om t.ex. anställningsvillkor. 2009/10:43 s. 30. 44För rektorerna är det som ansvarar för introduktion och andra utvecklingsinsatser. Att kunna diskutera frågor i chefsnätverk är för många en viktig del av chefsutvecklingen. De s.k. GD-grupperna innebär en speciell form av utveckling av chefskapet. Många myndighetschefer uppskattar och sätter stort värde på detta. En möjlighet för myndighetscheferna att delta i sådana grupper bör finnas kvar. Fler utbildnings- och utvecklingsinsatser och ett tydligare fokus på förvaltningspolitiska frågor Redan i verksledningspropositionen uttalades att de ökade anspråken på statlig verksamhet och den ständigt fortgående förändringen i kraven och förutsättningarna för statlig verksamhet gör det nödvändigt att fortlöpande bedriva en utbildnings- och utvecklingsverksamhet riktad till högre chefer i myndigheter och i departement.45 Detta gäller fortfarande. Utbildnings- och kompetensutvecklingsinslagen i myndighetschefers vardag är dock inte särskilt omfattande.46 Genom de samtal vi fört med myndighetschefer har vi också noterat uttryckliga önskemål och behov av att få fokusera mer på utveckling. Att utveckla myndighetschefer är en investering för regeringen som ger ännu duktigare och ännu mer engagerade ledare som vill fortsätta arbeta med statligt ledarskap. Myndighetschefer är i regel duktiga på att utöva chefskap. Det är bl.a. därför de har fått en anställning som innebär ett kvalificerat statligt ledarskap. Men det går inte att förutsätta att alla myndighetschefer redan känner till hur förvaltningspolitik bedrivs, i synnerhet inte om de inte arbetat inom staten i allmänhet och i synnerhet. Som chef för en myndighet direkt under regeringen är det angeläget att ha goda kunskaper om hur regeringen och fungerar, både principiellt och praktiskt. Det är i vart fall på åtskilliga befattningar svårt att klara sig utan sådana kunskaper. Det finns önskemål om att erbjuda ett bättre och tydligare stöd i chefskapet vad gäller förvaltningspolitik, särskilt i det initiala skedet av en anställning som myndighetschef men även fortlöpande. Exempel på innehåll i vidareutvecklade utbildningsinsatser kan vara 1986/87:99 s. 80 f. är utbudet av aktiviteter inom området förvaltningspolitik och verksamhetsstyrning begränsat. arbetsgivarpolitik, svensk förvaltning och EU, strategisk styrning i praktiken, kunskap om arbetsformer, fördjupningar i verksamhetsstyrning och information om på vilket sätt myndighetschefer kan få återkoppling på den verksamhet de är satta att leda. Utbildningsinsatserna bör läggas upp på så sätt att såväl initiala kunskapsbehov som behovet av fördjupade kunskaper tillgodoses. I viss utsträckning kan också gemensamma utbildningsaktiviteter för myndighetschefer och anställda inom vara en bra metod för att stödja ökade kunskaper, engagemang och erfarenhetsutbyte om t.ex. förvaltningsstyrning. En kan fungera som ett bollplank och vara ett stöd i en myndighetschefs strävan att bedriva sin verksamhet på ett bra sätt.