sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — Vi föreslår att bygger upp en bank av tidigare verksamma myndighetschefer som kan tänka sig att ställa upp som mentorer för de myndighetschefer som efterfrågar ett sådant stöd. Rektorerna bör omfattas av samma utvecklings- och utbildningsinsatser som övriga myndighetschefer Det är lämpligt att även rektorerna vid lärosätena omfattas av de utbildnings- och utvecklingsinsatser som erbjuds övriga myndighetschefer. Detta gäller såväl introduktion som utbildning och GD-grupper. I viss utsträckning är behoven av utveckling desamma; rektorerna är dock möjligen typiskt sett mindre bevandrade i förvaltnings- och styrfrågor än andra myndighetschefer. Ett upplägg med gemensamma utbildnings- och utvecklingsinsatser kan också tänkas öka kontaktytan mellan olika myndighetschefer. Det kan underlätta nätverksbyggande och kanske i förlängningen skapa ett intresse hos rektorerna för andra typer av chefsanställningar. Det finns också ett behov av att stärka rektorernas identitet som chefer i statsförvaltningen.47 Gemensamma insatser för rektorer och övriga myndighetschefer borde också öka regeringens utrymme för att kunna genomföra olika aktiviteter, eftersom chefskollektivet blir större. 47 Som en del av kollektivet myndighetschefer. En annan sak är att rektorerna kan ha ett behov av att under ordnade former även diskutera frågor som är mer specifika för ledarskap på lärosäten. Lämpligen kan SUHF engageras i att ta ansvar för att erbjuda rektorer insatser särskilt avpassade för deras förhållanden. 9.5Tydligare uppdrag och villkor för anställning 9.5.1Information om kontaktyta, villkor m.m. Vår bedömning: Regeringens företrädare bör tidigt diskutera med och klargöra för de blivande myndighetscheferna formerna för den informella dialogen och möjligheterna att diskutera, klargöra och komma överens om hur uppdraget bör utföras. Regeringens företrädare måste bättre, redan under rekryteringsförfarandet, informera den sökande om de villkor som följer med ett arbete som myndighetschef. Det är viktigt att tid sätts av för samtal mellan statsråd och/eller statssekreterare och myndighetschefen. Det kan ske i samband med myndighetsdialogen eller vid annat tillfälle. Det är av stor betydelse att regeringen tidigt klargör för en myndighetschef hur arbetsgivare och arbetstagare informellt kan kommunicera kring förväntningarna på arbetstagarens arbete. En dialog om förutsättningarna för uppdraget är en del av att göra villkoren för en anställning som myndighetschef attraktiva. Det är nämligen, mot bakgrund av bl.a. politikens skiftande förutsättningar, inte möjligt att alltid ge en myndighetschef en full uppdragsbeskrivning genom formella beslut. Den löpande informella dialogen kan därför, rätt utnyttjad, ge goda förutsättningar för en fortsatt diskussion om myndighetens verksamhet och kraven på denna. Det är därför angeläget att regeringens företrädare gärna redan initialt belyser förutsättningarna och rutinerna för den informella dialogen. Korrekt hanterade kan goda och väl strukturerade informella kontakter, och i vissa fall mer utvecklade uppdragsspecifikationer av informell karaktär, vara ett bra stöd i arbetet och något som ger dels regeringen en bättre fungerande förvaltning, dels myndighetschefen goda villkor för att kunna utföra sitt arbete. En nybliven myndighetschef, särskilt den som saknar erfarenhet från , kan dessutom inte förutsättas veta hur de informella kontakterna kan fungera. Förutom att det är viktigt att göra klart hur arbetsgivare och arbetstagare kan kommunicera om ett uppdrag är det också av betydelse att myndighetschefer känner till sina villkor för anställning. Regeringen har tidigare uttalat bl.a. att en viktig del i marknadsföringen av staten som arbetsgivare är att kommunicera de olika förmåner och villkor som gäller för anställda i staten.48 Vi har förstått att många myndighetschefer inte känner till att de omfattas av anställningsvillkor som i mångt och mycket skiljer sig från vad som gäller för den övriga arbetsmarknaden. En potentiell myndighetschef måste veta vad som kan hända, om han eller hon inte utför sitt arbete enligt regeringens förväntningar eller vilka möjligheter vederbörande har att avsluta sin anställning. Kännedom om villkoren kan göra en anställning som myndighetschef mer attraktiv. Också för att villkoren för en sådan anställning ska vara öppna och tydliga är det viktigt att regeringens företrädare tar sig tid att redan under anställningsförfarandet förklara vilka villkor som brukar gälla för en myndighetschef. Det ger också en bra grund för eventuella individuella överenskommelser. För detta krävs att de som är inblandade i rekryteringen av myndighetschefer själva har kunskap om myndighetschefers villkor. Regeringens företrädare kan härvid ha stor nytta av den stödfunktion som finns inom ; . Något bör också sägas om det enskilda samtalet vid myndighetsdialogen (se avsnitt 2.3). Den avsatta tiden för myndighetsdialog är knapp, och vi har genom våra samtal förstått att det inte är ovanligt att tiden endast räcker till ett samtal om själva verksamheten, och att det enskilda samtalet om myndighetschefens situation då prioriteras bort. Vi har också förstått att kvaliteten på de enskilda samtalen av myndighetscheferna betraktas som varierande. Om dessa tillfällen fortsatt ska användas för en diskussion om t.ex. myndighetschefens situation och utveckling, är det viktigt att arbetsgivarens företrädare värnar om tiden för detta samtal. Det är naturligtvis fullt möjligt att detta samtal äger rum vid något annat tillfälle än i samband med myndighetsdialogen. Det viktiga är att det verkligen kommer till stånd. 48 Se prop. 2009/10:175 s. 123. 9.5.2Myndighetschefers behov av att få styra över vissa ledningsfunktioner Vår bedömning och vårt förslag: Överdirektörer, länsöverdirektörer och länsråd ska som huvudregel inte längre anställas av regeringen. Regeringen bör – såvida inte speciella förhållanden eller situationer föreligger – till myndighetschefen fullt ut delegera uppgiften att utse sin ställföreträdare. Detta bör dock inte gälla vid de statliga lärosätena där det även fortsatt bör vara styrelsen som utser rektors ställföreträdare. Förslaget föranleder ändringar i myndighetsförordningen och i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Enligt 24 § myndighetsförordningen ska en myndighetschef ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe när han eller hon inte är i tjänst. Om myndigheten har en överdirektör – alternativt en länsöverdirektör eller ett länsråd – är vederbörande myndighetschefens ställföreträdare.49 Vilka myndigheter som har en överdirektör framgår av respektive myndighets instruktion, och en sådan arbetstagare anställs av regeringen (se 23 § myndighetsförordningen).50 Anställningar som länsöverdirektör eller länsråd beslutas av regeringen efter anmälan av landshövdingen (se 43 § förordningen med länsstyrelseinstruktion). Ett uttryckligt undantag från att det är regeringen eller myndighetschefen som utser ställföreträdaren är förhållandet att rektors ställföreträdare, s.k. prorektor, utses av styrelsen för lärosätet (se 2 kap. 10 § andra stycket högskoleförordningen). Mot bakgrund av akademins tradition med kollegialt beslutsfattande föreslår vi härvid inte några förändringar. Någon enhetlig policy för när regeringen bedömt att en myndighet ska ha en överdirektör som ställföreträdare för myndighetschefen finns inte. Det förekommer i vissa större myndigheter, och samtliga länsstyrelser har en länsöverdirektör eller ett länsråd som ställföreträdare för landshövdingen. 49I övriga fall är det myndighetschefen, eller i förekommande fall styrelsen, som avgör vem som ska förordnas vara ställföreträdare och bestämmer om det ska vara ett tidsbegränsat uppdrag eller om förordnandet ska gälla tills vidare. Det är brukligt att ställföreträdaren är en av cheferna på nivån närmast under myndighetschefen. 2009/10:175 s. 125. 50För en historisk tillbakablick vad gäller arbetsgivarskapet för överdirektörer hänvisas till skr. 2009/10:43 s. 34 f. befattningshavare med sådana titlar är emellertid lågt, och vi vågar påstå att de också successivt minskar i antal. Regeringen har tidigare behandlat frågan om att renodla chefsförsörjningsansvaret. I propositionen Förvaltningsmyndigheternas ledning uttalade regeringen bl.a. att tiden var mogen för att ytterligare delegera ansvaret för chefstillsättningar till myndigheterna, och att regeringens chefsförsörjningsansvar borde renodlas till att i huvudsak gälla myndighetscheferna.52 I propositionen om Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst gjorde regeringen bedömningen att chefsutnämningarna även fortsättningsvis bör renodlas till att i huvudsak avse myndighetschefer.53 Vi menar att uppdraget som chef i statsförvaltningen och chefens ansvar – både i förhållande till regeringen och i förekommande fall till styrelsen för myndigheten – skulle bli tydligare, om regeringen fullt ut delegerade frågan att utse ställföreträdare till myndighetschefen. Detta är också något som ett flertal av de myndighetschefer som vi har samtalat med beskrivit som ett viktigt villkor för att kunna göra ett gott arbete och ta det fulla ansvaret som chef för en myndighet. Många myndighetschefer anser med rätta att detta ger en tydligare ansvarsfördelning mellan regeringen och myndighetschefen. En sådan tydlighet och klar ansvarfördelning är angelägen och gör även villkoren för anställningen mer attraktiva. Mot denna bakgrund föreslår vi att regeringen fullt ut till myndighetscheferna delegerar uppgiften att utse ställföreträdare. Detta ska framgå av myndighetsförordningen och förordningen med länsstyrelseinstruktion. Det kan dock uppstå speciella förhållanden och situationer som föranleder regeringen att ta tillbaka delegationen. Av förordningarna bör därför framgå att regeringen har möjlighet att ta tillbaka delegationen, om speciella förhållanden motiverar att den utser och anställer en överdirektör, ett länsråd eller en länsöverdirektör. Det bör också påpekas att vårt förslag inte hindrar att nuvarande titulatur behålls intakt. Om regeringen ställer sig bakom våra förslag, behöver även de berörda myndigheternas instruktioner ändras. 51Det rör sig om 12 överdirektörer (uppgift per ). Det finns också arbetstagare som utför arbetsuppgifter motsvarande en överdirektör. De anställs och lönesätts av regeringen, men har en specifik titel t.ex. vice riksåklagare och biträdande rikskronofogde. 1993/94:185 s. 21. 1997/98:136 s. 49. 9.5.3En ny lag om villkor för anställning Vår bedömning och våra förslag: Vissa grundläggande regler om anställningsvillkor bör samlas i en särskild lag om villkor för anställning som myndighetschef. De myndighetschefer som är anställda med fullmakt ska inte omfattas av lagen. Regeringen bör – till följd av att vi föreslår att den som huvudregel inte längre ska vara arbetsgivare för överdirektörerna – se över hur anställningen och anställningsskyddet ska se ut för dessa arbetstagare. Också för andra arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning kan det finnas anledning att se över hur anställningen ska vara utformad. Enligt 12 kap. 7 § RF ska grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i RF meddelas i lag. Nuvarande regler om särskilda anställningsförhållanden för myndighetschefer finns i (se 32 och 33 § , med rubriken arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning). Därutöver finns vissa föreskrifter i anställningsförordningen, bl.a. vad gäller tidsbegränsning av anställning (9 § anställningsförordningen). Vår översyn syftar bl.a. till att anställningsvillkoren för de chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen ska vara tydliga. Även författningstekniska lösningar kan bidra till det. Här ser vi två alternativ.54 Det ena alternativet är att även fortsatt lägga specialreglerna om sådana anställningar i ett eget avsnitt i . En fördel med det alternativet är att det klart framgår att de som är anställda som myndighetschefer omfattas dels av vissa allmänna regler i , dels av specialregler för just denna typ av arbete. Det andra alternativet är att skapa en särskild lag om villkor för anställning av myndighetschefer, trots att ett system med två lagar skulle kunna betraktas som mer svårhanterligt.55 Detta vägs dock upp av att det är viktigt att särskilt betona att det för dessa arbetstagare är fråga om villkor för anställning som markant avviker från vad som i regel gäller för andra arbetstagare. Genom att sådana särskilda bestämmelser finns i en egen lag blir det tydligt vad som gäller för dessa arbetstagare. Vi bedömer därför att det är mest lämpligt att vissa 54Jfr regeringens överväganden i samband med lagen om fullmaktsanställning, se prop. 1993/94:65 s. 49 f. 55En ny lag bör i förhållande till vara en speciallag. regler om myndighetschefers villkor för anställning samlas i en ny lag; lagen om villkor för anställning av myndighetschefer. Vad ska gälla för de myndighetschefer som anställs med fullmakt? Vi föreslår att den nya lagen om villkor för anställning av myndighetschefer ska avse särskilda villkor för de myndighetschefer som är anställda tidsbegränsat. Anställningsförhållandena för myndighetschefer med fullmaktsanställning bör regleras på samma sätt som ; genom lagen om fullmaktsanställning och, i vissa avseenden, genom . De övriga arbetstagare som omfattas av 32 och 33 §§ Den arbetstagargrupp som är i verksledande eller därmed jämförlig ställning i omfattar – förutom myndighetschefer – t.ex. överdirektörer, länsöverdirektörer och länsråd. Det kan sättas i fråga om dessa arbetstagare har en sådan ställning inom en myndighet att det motiverar att deras villkor för anställning bör se annorlunda ut än vad som gäller för andra arbetstagare inom staten.56 Det nya arbetsgivarförhållandet påverkar dessutom förutsättningarna för dessa arbetstagares anställning (se avsnitt 9.5.2). Frågan om anställningsvillkor för överdirektörer, länsöverdirektörer och länsråd ligger utanför utredningens uppdrag. Regeringen bör emellertid se över hur t.ex. anställningsskyddet ska se ut för dessa arbetstagare. Också villkoren för andra arbetstagare än de som omfattas av vår utredning och som bedöms vara i verksledande eller därmed jämförlig ställning kan behöva ses över (32 och 33 första stycket §§ ). Vår bedömning: Regeringens funktion som myndighetschefens arbetsgivare måste göras tydlig. Det är lämpligt att det är statssekreteraren vid respektive departement som svarar för att arbetsgivarfunktionen utövas och fungerar. 56 Jfr t.ex. 32 § med regler om anställningsskydd i LAS. Våra förslag: Statssekreterarens ansvar för arbetsgivarfunktionen ska slås fast i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Information om vad arbetsgivaransvaret innebär och en diskussion om hur det kan utövas bör vara en viktig del av utvecklingsprogrammet för statssekreterarna. En informationsskrift om villkor för myndighetschefers anställning bör utarbetas. Arbetstagarna bör med jämna mellanrum tillfrågas om hur de bedömer kontakterna med arbetsgivarens företrädare. Myndigheterna är ett instrument för att förverkliga regeringens politik. Myndigheternas chefer har därmed stor strategisk betydelse för regeringen. För att regeringen fullt ut ska kunna dra nytta av sin förvaltning måste regeringen i sin funktion som arbetsgivare för myndighetscheferna fungera väl. Detta är viktigt också för att regeringen ska framstå som en attraktiv arbetsgivare och för att myndighetschefernas villkor ska vara sådana att regeringen kan rekrytera bra chefer. Det finns mot denna bakgrund goda skäl för utredningen att belysa den förändrings- och förbättringspotential vi ser i detta avseende. Vi har samtalat med en stor mängd myndighetschefer om villkoren för deras anställning. Myndighetschefers syn på hur regeringen fungerar som arbetsgivare, t.ex. vad gäller kontakter, återkoppling och krav från arbetsgivarens sida, skiljer sig åt. Det finns exempel på väl fungerande relationer, men också på motsatsen. Delvis har detta att göra med hur politiskt viktig eller känslig en myndighets verksamhet är, delvis hänger det samman med hur många myndigheter som sorterar under respektive departement.57 Men kvaliteten på kontakterna kan i många avseenden vara också personberoende. Det är inte ägnat att förvåna. Eftersom det finns så många företrädare för arbetsgivaren, och eftersom dessa har en varierande bakgrund bl.a. vad gäller chefserfarenhet, är det ofrånkomligt att kontakterna fungerar olika väl. Myndighetscheferna uppfattar också relationen till arbetsgivaren på olika sätt. I skrivelsen om utnämningspolitiken redovisar regeringen en sammanfattande bedömning av sin roll som arbetsgivare för myndighetscheferna.58 Detta avsnitt syftar till att belysa hur 57I förlängningen hur många myndigheter som varje statssekreterare har att hantera. 2009/10:43. Överväganden och förslag SOU 2011:81 regeringens roll som arbetsgivare för myndighetscheferna kan utvecklas. 9.6.1Vad innebär arbetsgivarfunktionen? En arbetsgivare är som huvudregel en juridisk eller fysisk person som ingår ett avtal med en arbetstagare om att mot en viss bestämd ersättning erhålla en arbetsprestation av den . När det gäller relationen mellan regeringen som arbetsgivare och myndighetschefen som arbetstagare är den speciell i det avseendet att regeringen (arbetsgivaren) utnämner en chef (arbetstagaren) för en del av den statliga verksamheten som är fristående i förhållande till arbetsgivaren. En myndighetschef har därmed en väsentligt mera självständig roll än vad andra statliga arbetstagare vanligen har. Detta gör regeringens funktion som arbetsgivare speciell. Vår förvaltningsmodell påverkar relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare och gör den i vissa avseenden svårare att hantera, men modellen minskar inte kravet på att den ändå måste fungera. Arbetsgivarfunktionen tar sikte på t.ex. uppdragsstyrning och uppföljning, men också det för vår utredning betydelsefulla ansvaret för att det finns en löpande dialog om villkoren för anställningen. Det sist nämnda innebär att det måste finnas en möjlighet att diskutera villkoren för anställningen under anställningstidens gång, att det med regelbundenhet hålls planerings- och utvecklingssamtal och att lönerevisionerna hanteras ansvarsfullt.59 För att relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare ska fungera kan enligt vår uppfattning tre grundläggande krav ställas. 1.Båda parter måste ha rimliga kunskaper om det regelverk som styr dels relationen mellan regeringen och myndigheterna, dels förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. 2.Arbetsgivar- och arbetstagarförhållandet måste bygga på ömsesidig respekt och ge utrymme för personliga kontakter. 3.Det bör finnas en viss förutsebarhet i relationen mellan arbetsgivarens representant och arbetstagaren. Bägge parter måste vara överens om med vilken regelbundenhet relationen ska upprätthållas. Vilken frekvens relationen har är oviktigt i detta sammanhang. Det är snarare fråga om att komma överens om ett 59 Det är viktigt att alla myndighetschefer får möjlighet att ha planerings- och utvecklingssamtal. Samtalen ger myndighetschefen möjlighet att tala om t.ex. sin individuella utveckling som chef, önskemål om kompetensutveckling och karriärfrågor. Det är ett tillfälle för personlig feedback, uppföljning/återkoppling och i viss mån utvärdering. mönster för hur relationen ska underhållas. I detta grundkrav ryms också att bägge parter ska kunna veta hur de snabbt kan få kontakt med varandra. 9.6.2Ansvar för att funktionen utövas och fungerar En arbetstagare ska inte behöva vara osäker på vem som utövar arbetsgivarfunktionen och vem han eller hon ska se som sin chef. En viss regelbundenhet i kontakterna mellan arbetsgivare och arbetstagare är också önskvärd. Enligt vår mening är det därför nödvändigt att det finns en utpekad individ som har ansvaret för att funktionen utövas. Den som utövar arbetsgivarfunktionen måste ha mandat att leverera olika typer av lösningar för de villkor som omgärdar en anställning som myndighetschef. Frågan är då vilken befattningshavare det ska vara. Arbetsgivarfunktionen har ett sådant samband med respektive myndighets verksamhet att den också bör utövas av någon i det departement som har ansvar för myndigheten i fråga. Från tid till annan har diskuterats att i departementen inrätta särskilda höga chefsbefattningar, på expeditions- och rättschefsnivå, för att bl.a. hantera styrningen av myndigheterna. Någon sådan förändring av organisation har emellertid inte gjorts, även om det i vissa departement finns expeditionschefer som under statssekreteraren har sådana funktioner.60 ser de flesta myndighetschefer som vi har samtalat med statssekreteraren vid hemmadepartementet som sin chef.61 Statssekreteraren leder under departementschefen verksamheten i departementet. Trots att erfarenhet av chefskap inte är ett avgörande kriterium för att bli statssekreterare, ligger det enligt vår mening ändå närmast till hands att dessa befattningshavare ska ansvara för att arbetsgivarfunktionen fullgörs. Det borde då heller inte finnas något tvivel om att det också åligger statsekreterarna att ytterst gentemot regeringen och myndighetschefen svara för att arbetsgivarrollen får ett bra innehåll. 60Det ska också sägas att det finns vissa gemensamma funktioner dels i statsrådsberedningen (förvaltningsavdelningen), dels i () samt dels i enheten för statlig förvaltning (SFÖ). 61Statssekreterare tillhör kategorin politiska tjänstemän tillsammans med pressekreterare och politiska sakkunniga. Begreppet fångar den sammansatta karaktären på statssekreterarrollen. Den är en hybrid, en blandning mellan politiker och tjänsteman. Se , Makthavare i ministerns skugga s. 141. Ett problem med en sådan lösning är dock att några statssekreterare under sig har ett mycket stort antal myndigheter. Det kan också finnas andra skäl till att arbetsgivarfunktionen helt eller delvis måste eller bör delegeras från statssekreteraren till någon annan befattningshavare (t.ex. en expeditionschef eller ett departementsråd). Även om stora delar av funktionen i realiteten utövas av en annan tjänsteman, är det emellertid önskvärt att slå fast att det är statssekreteraren som ytterst har ansvaret för att funktionen fungerar. I 23 § förordningen med instruktion för anges bl.a. att statssekreteraren ska svara för planering och samordning i departementet och i förhållande till andra samhällsorgan samt vaka över att arbetet bedrivs i överensstämmelse med planeringen. Lämpligen kan i denna bestämmelse anges att statssekreteraren även har att svara för att arbetsgivarfunktionen gentemot myndighetscheferna utövas och fungerar. Särskilda överväganden vad beträffar arbetsgivarfunktionen för vissa typer av chefer Styrelsemyndigheter leds av en styrelse. Myndighetschefen ansvarar då inför styrelsen, som i sin tur ansvarar inför regeringen, och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Man kunde naturligtvis överväga att i styrelsemyndigheter ge styrelsens ordförande ansvaret att fungera som myndighetschefens arbetsgivare. Men eftersom det också i sådana myndigheter är regeringen som utser myndighetschefen och som beslutar om lön och andra villkor är det mindre lämpligt. Det hindrar dock inte att styrelsens ordförande kan fylla viktiga funktioner som t.ex. samtalspartner till myndighetschefen. Regeringens företrädare kan också genom kontakter med styrelsens ordförande få viktig information om hur myndigheten leds och hur chefskapet fungerar. I styrelsemyndigheter är det alltså naturligt att involvera också ordföranden för styrelsen i arbetet med att utöva arbetsgivarfunktionen. Det finns två kategorier myndighetschefer för vilka arbetsgivarfunktionen är lite speciell och kräver särskilda överväganden, nämligen landshövdingarna och rektorerna för landets lärosäten. Dessa är chefer för myndigheter som inom respektive kategori har i