sou · GZB358 · 2011-09-27 00:00:00 — rätt till utbildning eller annan verksamhet som kan härledas från , eller avtalet mellan EU och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan, om fri rörlighet för personer. Till nämnden får vidare överklagas beslut av enskild huvudman i fråga om behörighet och mottagande i första hand för nationella program och mottagande till programinriktat individuellt val eller yrkesintroduktion som utformats för en grupp elever och rätt till utbildning eller annan verksamhet som kan härledas från , eller avtalet mellan EU och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan, om fri rörlighet för personer, beslut av rektor i fråga om särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning och beslut i Specialpedagogiska skolmyndigheten i fråga om mottagande i specialskolan, skolpliktens förlängning eller upphörande, åtgärder för elev som inte bor hemma och rätt till utbildning eller annan verksamhet som kan härledas från , eller avtalet mellan EU och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan, om fri rörlighet för personer och beslut i till Rh-anpassad utbildning i fråga om rätt till sådan utbildning. Överklagandemöjligheten är ny beträffande flera av nämnda beslut, exempelvis beslut om mottagande av en elev från en annan kommun i förskoleklassen eller grundsärskolan, beslut av enskild huvudman, beslut om åtgärdsprogram och beslut om anpassad studiegång. Beslut av med anledning av ett överklagande dit får inte överklagas (28 kap. 18 § andra stycket SkolL). 6.16Sekretess hos och i Skolinspektionens tillsynsverksamhet I 23 kap. 7 § OSL regleras sekretessen i ärenden hos och i Skolinspektionens tillsynsverksamhet. Sekretess gäller enligt paragrafen hos i ärenden som uppkommit där till följd av överklagande av beslut samt i tillsynsverksamhet hos Skolinspektionen för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärenden (prop. 1995/96:127 s. 29, prop. 2005/06:161 s. 63 och prop. 2007/08:50 s. 41). Bestämmelsen om sekretess hos Skolinspektionen innebär att sekretessen enligt 23 kap. 1–5 §§ OSL inte överförs till Skolinspektionen enligt 11 kap. 1 § OSL. 7Sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag till nya sekretessbestämmelser för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner. Uppgifterna ska skyddas med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det ska finnas en presumtion för att uppgifterna är hemliga. I avsnittet redogörs för vilka utgångspunkter som utredningen haft vid utformningen av de nya bestämmelserna. Vidare tas upp frågan om i vilken omfattning beslut om åtgärdsprogram inte ska omfattas av sekretess. En utökad sekretess och vad som uttalats i förarbetena beträffande ifrågavarande handlingars funktion aktualiserar också frågan om det finns behov av sekretessbrytande bestämmelser. I övervägandena i denna del tar utredningen hänsyn till vad som kommit fram i kartläggningen av typer av uppgifter i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner, se avsnitt 5.2–5.4. Vidare beaktas förslag och slutsatser i betänkandet Se, tolka och agera – allas rätt till en likvärdig utbildning (SOU 2010:95), Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn och delbetänkandet Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp (SOU 2011:30), Utredningen om en flexibel specialskola. Sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden Förslag: En särskild sekretessbestämmelse införs för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i skriftlig individuell utvecklingsplan enligt 10 kap. 13 §, 11 kap. 16 §, 12 kap. 13 § eller 13 kap. 13 § SkolL och i åtgärdsprogram enligt 3 kap. 9 § samma lag. Sekretessen är inte begränsad till någon särskild verksamhet eller ärendetyp, utan gäller oavsett i vilket sammanhang den individuella utvecklingsplanen eller åtgärdsprogrammet finns. Sekretess ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Slutet i beslut om åtgärdsprogram undantas från sekretessen. Sekretesskydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner Enligt lagstiftningen före gällde sekretess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I skolans elevvårdande verksamhet i övrigt gällde sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Från har bestämmelserna ett annat innehåll och sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. I särskild elevstödjande verksamhet i övrigt gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. I förarbetena uttalas att den enda ändring som avsetts i sak är att tillämpningsområdet med den starkare sekretessen ska omfatta också sådan elevhälsa som avser specialpedagogisk insats. Med särskild elevstödjande verksamhet avses enligt uttalandet sådant särskilt stöd till enskilda elever som går utöver det stöd som varje elev ska få inom ramen för den gemensamma undervisningen och sociala samvaron i skolan. Avsikten är att sekretessen för särskild elevstödjande verksamhet i övrigt, med undantag för uppgifter i Sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden sådan elevhälsa som avser specialpedagogisk insats, ska motsvara vad som tidigare gällt beträffande elevvårdande verksamhet i övrigt. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram omfattas enligt utredningens bedömning normalt av det svagare sekretesskyddet som gäller för särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Även om åtgärdsprogram kan avse specialpedagogiska insatser är det utredningens bedömning att avsikten varit att enbart uppgifter som förekommer i verksamhet där specialpedagogiska insatser utförs ska skyddas med den starkare sekretessen. Några uttalanden i förarbetena har dock inte gjorts i denna del. Rättsläget beträffande vilka uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i individuella utvecklingsplaner som omfattas av sekretess är inte helt klart. Enligt utredningens mening omfattas uppgifter i omdömen om elevens utveckling i övrigt inom ramen för läroplanen av det svagare sekretesskyddet för särskild elevstödjande verksamhet i övrigt (jfr Kammarrätten i dom i mål nr 3942-2001). Också uppgifter som ingår i den framåtsyftande delen av planen om vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen, torde falla innanför detta område. När det gäller omdömen om elevernas kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i är frågan mer komplicerad. Till sin karaktär ligger uppgifterna mycket nära det som är kärnan av det område som är offentligt. Det är därför tveksamt om de skulle omfattas av det sekretesskydd som finns beträffande särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Enligt direktiven ska utredningen föreslå nya sekretessbestämmelser för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner. Förslaget ska bygga på att uppgifterna skyddas med ett omvänt skaderekvisit. Kartläggningen av vilka typer av uppgifter som finns i de individuella utvecklingsplanerna visar att typiskt sett känsliga uppgifter förekommer i begränsad omfattning. Införandet av ett sekretesskydd med omvänt skaderekvisit för samtliga uppgifter i de individuella utvecklingsplanerna är ett mycket stort steg bort från offentlighet mot sekretess. Enligt utredningens mening skulle det finnas anledning att överväga en annan ordning beträffande vissa Sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden uppgifter i utvecklingsplanerna. Med hänsyn emellertid till den entydiga inriktningen av direktiven i detta hänseende har utredningen utarbetat förslag till en lagreglering enligt vilken samtliga uppgifter rörande enskildas personliga förhållanden i individuella utvecklingsplaner och åtgärdsprogram skyddas av sekretess med omvänt skaderekvisit. I sekretessregleringen i 23 kap. 2 § OSL avgränsas sekretessområdet till en viss verksamhet eller ärendetyp. Att utöka det i paragrafen angivna sekretessområdet till att också avse uppgifter om enskildas personliga förhållanden i skriftliga individuella utvecklingsplaner och åtgärdsprogram skulle bryta mot lagrummets systematik. Uppgifterna om enskilds personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner ska omfattas av ett sekretesskydd oavsett var dokumenten finns. Sekretesskyddet ska således inte vara begränsat till en viss verksamhet eller ärendetyp. Utredningen föreslår därför att sekretessen för dessa uppgifter regleras i en särskild bestämmelse, även om det i vissa fall i förhållande till 23 kap. 2 § OSL kommer att innebära en parallell reglering. Enligt utredningens mening blir sekretessen för de nu aktuella uppgifterna tydligare i en lagteknisk lösning enligt vilken den regleras i en särskild bestämmelse. Sekretessen enligt 23 kap. 2 § andra stycket OSL för skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt gäller enligt styckets sista mening inte beslut i ärende. Detta gäller således bl.a. i fråga om beslut om åtgärdsprogram. En ny reglering av sekretessen enligt vilken det för åtgärdsprogram ska gälla en strängare sekretess med ett omvänt skaderekvisit aktualiserar frågan om vad som i detta avseende ska gälla beslut i ärende om framtagande av åtgärdsprogram. Utredningen återkommer strax till denna fråga. Beslut om åtgärdsprogram får enligt 28 kap. 16 § första stycket 1 SkolL överklagas hos . I fall där särskilt stöd ska ges i form av enskild undervisning, särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång enligt 3 kap. 11 och 12 §§ SkolL ska särskilda beslut fattas i samband med beslutet om åtgärdsprogram. Sådana beslut är också överklagbara till enligt 28 kap. 16 § första stycket 2 SkolL. Vid övervägandena beträffande sekretess för åtgärdsprogram har jämförelser gjorts med vad som gäller beträffande beslut på andra områden. Hos gäller sekretess i ärende enligt 6 kap. SkolL för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon Sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs (33 kap. 1 § OSL). Beslut undantas inte från sekretessen. I tillsynsverksamhet i Skolinspektionens omfattar sekretessen däremot inte beslut i ärende (23 kap. 7 § OSL). I ärenden om studiestöd under sjukdom undantas inte beslut från sekretessen (28 kap. 9 § OSL). I domstol är huvudregeln att sekretess inte längre gäller om en uppgift tas in i en dom eller ett beslut (43 kap. 8 § OSL). För att sekretess ska fortsätta gälla krävs ett särskilt förordnande om det. Det har i förarbetena till sekretesslagen förutsatts att domstolarna är mycket restriktiva med sekretess i domar och beslut. För domslut eller motsvarande del av ett beslut får sekretess förordnas endast om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Rör målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnandet får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller om det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Vidare innebär 26 kap. 7 § OSL ett förbud att sekretessbelägga domskäl eller domslut i mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Av 23 kap. 2 § andra stycket OSL följer att sekretess f.n. inte gäller beslut om åtgärdsprogram. Med beaktande av det offentlighetsintresse som finns i frågor om särskilt stöd, är utredningens bedömning att beskedet om att ett åtgärdsprogram har beslutats beträffande en viss elev också fortsättningsvis bör undantas från sekretess. Ett beslut om åtgärdsprogram enligt 3 kap. 9 § SkolL får antas komma att innehålla ett besked att ett åtgärdsprogram har utarbetats för NN och att denne ska ges särskilt stöd med en kortare beskrivning av i vilken form och i vilken omfattning stödet ska ges. Det är dessa uppgifter som bör undantas från sekretessen. De ytterligare upplysningar och besked som bör tas med i ett åtgärdsprogram (se prop. 2009/10:165 s. 289 f.) ska dock skyddas av sekretess nu med ett omvänt skaderekvisit. För att uppnå denna ordning har utredningen beaktat följande. Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock under vissa angivna förutsättningar utelämnas helt eller delvis. Av paragrafen framgår att skälen är en del av beslutet. En bestämmelse att beslut ska undantas från sekretess innebär därför formellt sett att inte heller skälen, i den mån de tas in i beslutet, kan hemlighållas. En sådan ordning är naturligtvis inte förenlig med Sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden syftet med den nu aktuella lagstiftningen om ökat skydd för uppgifter om personliga förhållanden i åtgärdsprogram, särskilt som det får anses vara angeläget och önskvärt att sådana förhållanden får en fullödig presentation i programmen. Enligt utredningens mening kan en lagteknisk lösning uppnås om föreskriften rörande vad som inte får sekretessbeläggas i ett åtgärdsprogram tar sikte på slutet i beslutet i stället för beslutet. Enligt utredningen finns det skäl att ge rektorer och andra som genom delegation får beslutsbehörighet ytterligare vägledning i form av allmänna råd när det gäller beslutsdokumentationen. gäller enligt 23 kap. 7 § OSL sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärenden som uppkommit där till följd av överklagande av beslut, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. Vid prövningen av ett överklagande av ett beslut i fråga om åtgärdsprogram ska antingen fastställa eller upphäva det överklagade beslutet. Om det överklagade beslutet upphävs ska ärendet om det behövs visas åter till rektor för en ny prövning. Utredningens förslag om att införa en särskild sekretessregel med omvänt skaderekvisit för uppgifter om personliga förhållanden i åtgärdsprogram innebär att det för sådana uppgifter kommer att gälla olika skaderekvisit beroende på om de föreligger i skolväsendet eller i . Vid införandet av sekretessregeln beträffande angavs att det är viktigt att en myndighet som har till uppgift att överpröva andra myndigheters beslut är underkastad insyn, men att offentlighetsintresset i det här fallet fick ge vika för den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten. Sekretessen begränsades med ett rakt skaderekvisit. Enligt utredningens bedömning finns det beträffande dessa uppgifter om personliga förhållanden i åtgärdsprogram inte någon anledning att göra en annan bedömning. Användningen av ett omvänt skaderekvisit och åtgärdsprogrammets syfte, liksom de avsikter som finns med den skriftliga individuella utvecklingsplanen, aktualiserar frågan om det finns behov av sekretessbrytande bestämmelser. Uppgifter i åtgärdsprogram är av sådant slag att de normalt faller innanför det sekretessreglerade området. Föreslagen ändring skulle dock innebära en skillnad i sekretessnivå och fler uppgifter skulle komma att omfattas av sekretess. När det gäller individuella utvecklingsplaner utformas dessa i Sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden dag med målsättningen att de ska vara offentliga handlingar. Med införandet av en sekretessbestämmelse för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i individuella utvecklingsplaner med omvänt skaderekvisit, blir utgångspunkten att uppgifterna i planerna omfattas av sekretess. En individuell utvecklingsplan torde då inte automatiskt följa en elev vid byte av skola. Vid överväganden av behovet av sekretessbrytande bestämmelser när det gäller uppgifter i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner bör de uppgifter som redovisas av Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (Se, tolka och agera – allas rätt till en likvärdig utbildning, SOU 2010:95) beaktas. Ut- redningen konstaterar att övergångar inom eller mellan olika skolformer för barn och elever i behov av särskilt stöd kan innebära en risk för att viktig pedagogisk information går förlorad. Uppgifter i ett åtgärdsprogram är oftast skyddade av sekretess. Om övergången sker mellan skolor under samma kommunala nämnd gäller normalt inte sekretess. När utredningen intervjuat verksamma i kommunstudien om sekretesslagstiftningen utgör något hinder eller problem i arbetet har svaren varierat. En majoritet anser att sekretesslagstiftningen inte är ett hinder eftersom skolan ofta får samtycke av elevens föräldrar att lämna ut nödvändig information vid övergångar mellan skolor. Andra pekar på problem och att det finns föräldrar som inte vill lämna sitt samtycke. beror det på att föräldrarna vill att deras barn ska få komma till en ny skola utan att vara belastad av tidigare dokumentation. Det framhålls att elevhälsan bör kunna utnyttjas i arbetet med att försöka motivera föräldrar till att lämna samtycke till att dokumentationen överlämnas. Slutsatsen när det gäller övergångar och eventuella sekretessproblem är att den starkaste framgångsfaktorn är att åstadkomma ett förtroendefullt samarbete mellan skolan och föräldrarna. Ett sådant byggs upp genom ömsesidig respekt och ömsesidigt förtroende samt en tilltro till att skolans dokumentation är professionell och innehåller relevant information för elevens fortsatta lärande. Det konstateras att det finns problem med bristande professionell standard i dokumentationen av elever. Lärare efterfrågar inte dokumentation om en elev eftersom den professionella nivån uppfattas vara för låg. Det kan finnas brister i relevansen i innehållet eller ofullständigheter som ger tolkningsproblem. Det framhålls att det är viktigt att dokumentationen i skolan håller en hög professionell nivå både för att föräldrar ska vara positiva till att den Sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden överlämnas och för att den skola som tar emot en elev ska vara intresserad av att ta emot och även efterfråga informationen. De erfarenheter som sålunda har redovisats ger inte något entydigt uttryck för att sekretessregler hindrar nödvändigt utbyte och samarbete mellan olika organ och myndigheter, med syfte att underlätta övergångar inom eller mellan olika skolformer. Utredningen föreslår därför inte några sekretessbrytande bestämmelser. Kartläggningen av vilka typer av uppgifter som finns i individuella utvecklingsplaner, se avsnitt 5.2–5.4, visar att formerna för de individuella utvecklingsplanerna är under utveckling. Ett ändrat skaderekvisit kan också komma att få följder för vilket innehåll planerna har. I utredningens samrådskontakter har framgått att arbete återstår med att utveckla och följa upp rutiner för inhämtande av samtycke i överlämnandesituationer. Vid en kommande utvärdering och uppföljning av de individuella utvecklingsplanerna, kan det finnas anledning att på nytt ta ställning i frågan om behovet av sekretessbrytande bestämmelser. De förslag som lämnas av Utredningen om en flexibel specialskola kan också förutsätta förnyade ställningstaganden till behovet av sekretessbrytande bestämmelser. I delbetänkandet Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp (SOU 2011:30) föreslås en rätt till deltidsutbildning i de obligatoriska skolformerna med en skyldighet för huvudmännen att samråda inför utvecklingssamtal och om innehållet i elevens individuella utvecklingsplan. Även när det gäller frågor om särskilt stöd och åtgärdsprogram förutsätts en samverkan. 8Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet Utredningen ska enligt direktiven föreslå och analysera konsekvenserna av att sekretessen till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet generellt ändras till att gälla med ett omvänt skaderekvisit. I sekretessregleringen före var sekretessen på elevvårdsområdet uppdelat i vad som kan betecknas som den särskilda elevvården och i elevvårdande verksamhet i övrigt. Den särskilda elevvården omfattade uppgifter som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos psykolog eller kurator. Sekretessen i den särskilda elevvården gällde med ett omvänt skaderekvisit. I den elevvårdande verksamheten i övrigt gällde sekretessen däremot med ett rakt skaderekvisit. I sekretessregleringen efter används inte längre begreppet elevvårdande verksamhet. I stället görs en uppdelning mellan sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats och särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Med den senare regleringen som utgångspunkt blir den ändring som ska föreslås och analyseras ett ändrat skaderekvisit för särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet 8.2En sekretessbestämmelse för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt Förslag: Bestämmelsen om sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt flyttas till 23 kap. 2 § första stycket OSL. I det stycket avgränsas sekretessområdet med ett omvänt skaderekvisit. Bestämmelsen om att sekretessen inte gäller beslut i ärende i sista meningen i andra stycket i paragrafen placeras i ett nytt stycke för att omfatta sekretessen både i första och andra stycket. En lösning i enlighet med direktiven i denna del kan enligt utredningen ske på det sättet att bestämmelsen om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt flyttas till 23 kap. 2 § första stycket OSL. I första stycket avgränsas sekretessområdet med ett omvänt skaderekvisit. Bestämmelsen om att sekretessen inte gäller beslut i ärende i sista meningen i andra stycket i paragrafen bör placeras i ett nytt stycke för att omfatta sekretessen både i första och andra stycket. 8.3Konsekvenser av ett omvänt skaderekvisit för särskild elevstödjande verksamhet i övrigt Bedömning: Att samma skaderekvisit används för sekretessen när det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats och i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt skulle förenkla tillämpningen av sekretessbestämmelserna i skolan. Ett omvänt skaderekvisit i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt skulle innebära ett förstärkt skydd för uppgifter som lämnas av psykolog, kurator eller personal med specialpedagogisk kompetens i elevhälsan till rektor och annan skolpersonal. Förutsättningarna för samverkan inom skolan skulle på det sättet påverkas i positiv riktning. Skyddet för uppgifter som har lämnats med stöd av 25 kap. 13 a § OSL från sådan elevhälsa som avser medicinsk insats till rektor och annan skolpersonal skulle på motsvarande sätt stärkas.