sou · GZB347 · 2011-05-24 00:00:00 — I tog utredningen initiativ till ett möte om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet, som hölls hos i . Vid mötet närvarande förutom landshövdingen även representanter för åklagarkammaren, polismyndigheten och skattebrottsenheten. Utredningen träffade också representanter för polismyndigheten, åklagarkammaren och skattebrottsenheten var för sig. I besökte utredningen och samtalade med representanter för samtliga personalgrupper där. Utredningen besökte också landshövdingen i . Utredningen har även besökt i och samtalat med representanter för samtliga personalgrupper där. Utredaren har besökt i i . Utredaren och sekreteraren har vidare informerat om utredningens arbetet och inhämtat synpunkter vid ett möte med chefer, ett länspolismästarmöte och ett möte med samordnarna hos de åklagarkammare hos som hanterar ekobrott. I ett senare skede av utredningen har företrädare för , och bjudits in och deltagit vid sammanträden med utredningen för att diskutera vilka konsekvenser ett nationellt ansvar för skulle få för myndigheternas verksamhet och ekonomi. Samråd har skett med ordföranden och kansliet i (Ju 2010:09) samt med utredaren och kansliet i Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (S Fi 2009:07). Utredningen har även informerat , och ST om sitt arbete. Organisationerna har getts tillfälle att lämna synpunkter på de frågor som utredningen behandlar. Utredningens uppdrag och arbete Enkät om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet I samarbete med Statskontoret har utredningen genomfört en webbaserad enkätundersökning om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Enkäten innehöll arton frågor, se bilaga 2, och ställdes till de deltagande myndigheternas representanter i samtliga femton regionala samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Enkäten skickades även ut centralt till de myndigheter som ingår i den regionala myndighetssamverkan och i för kännedom och för tillfälle att yttra sig och ge synpunkter på verksamheten i . 2.1Vad är ekobrott? Ekonomisk brottslighet (ekobrott) förekommer i många skepnader och inom många områden: skattebrott, bokförings- och borgenärsbrott, korruption, IT-relaterad brottslighet, brott på kreditmarknaden, marknadsmissbruk, penningtvätt, varumärkesförfalskning och piratkopiering, olaglig alkoholhantering, miljöbrott och bidragsbrott m.fl. (jfr regeringens skr. 2003/04:178). Ekobrotten har blivit grövre och har kopplingar till annan brottslighet, inte minst den organiserade brottsligheten. Ett exempel på det är att kriminella nätverk använder näringsverksamheter av olika slag för att dölja och tvätta pengar från annan brottslig verksamhet. Det finns också det som tyder på att det gränsöverskridande kriminella samarbetet har ökat ( Rapport om den ekonomiska brottsligheten 2010, s. 14 f.). Ekobrott är ett kriminologiskt samlingsbegrepp som inte har någon entydig och uttömmande definition utan används med olika betydelse i olika sammanhang. Den tidigare kanske mest förekommande definitionen av ekonomisk brottslighet är den kriminalitet som förekommer i ekonomiska aktiviteter i eller med anknytning till en i huvudsak legal näringsverksamhet (se vidare Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning, SOU 2007:8, s. 137). Den ekonomiska brottsligheten utnyttjar det fria näringslivets regler och verksamhetsformer. Ekobrotten kan därför sägas vara den illegala baksidan av ett fritt näringsliv (Effektivare ekobrottsbekämpning, Ds 1996:1, s. 42 f.). Eftersom brotten som regel sker inom ramen för legala verksamheter är det ofta svårt att särskilja olagliga handlingar från lagliga. Det kan därför behövas stora kontrollinsatser för att upptäcka och klarlägga olika transaktioner bland alla affärstransaktioner som sker och som i de allra flesta fall är helt legitima. De svårupptäckta ekobrotten ställer därför särskilda krav på myndigheterna. En svårighet med att beskriva brottsutvecklingen på ekobrottsområdet är att många ekobrott är så kallade spaningsbrott som måste upptäckas genom granskning eller kontroll. Brotten anmäls sällan av brottsoffer eftersom ekonomiska brott har diffusa brottsoffer som samhället, skattebetalarna eller marknaden. Det innebär att den registrerade brottsligheten i hög grad snarare speglar myndigheternas insatser än den faktiska brottsligheten (Brottsförebyggande rådets rapport 2002:1, Ekobrott – utvecklingen av några centrala brottstyper, s. 6 f.). Exempelvis är antalet upptäckta skattebrott beroende av hur många revisioner och andra kontroller som utför. Vilken typ av revisioner och kontroller som genomförs styr också vilka skattebrott som upptäcks. Eftersom myndigheternas resurser och insatser vad gäller ekobrott är olika stora i olika delar av landet går det inte heller att rakt av jämföra den registrerade brottsligheten i olika län. En annan anledning till att det är svårt att beskriva brottsutvecklingen på området är att det saknas en heltäckande nationell underrättelsebild vad gäller ekobrott. redovisar i sin årsredovisning 2010 (s. 35) antalet inkomna brottsmisstankar per brottstyp . Siffrorna inom parentes anger förhållandena (35 662) anmälda brottsmisstankar hänförliga (4 782) ärenden avser () skattebrott, () bokföringsbrott, () bedrägerier, () brott mot borgenärer, () brott mot aktiebolagslagen, () insiderbrott, handel med finansiella instrument och näringsförbud samt () övriga brott. Till inkom 1 570 ekoärenden (1 2009). Ekoärendena omfattade drygt 9 877 brottsmisstankar 2010 (10 2009). Varje ekoärende rör en eller flera misstankar om ekobrott men kan också innefatta misstankar om annan brottslighet. Av brottsmisstankarna i ekoärendena avsåg 4 704 skattebrott (), 3 738 bokföringsbrott () och 1 435 övriga brott (). Brottsstatistik visar att den anmälda ekonomiska brottsligheten i ökar jämfört med andra brottstyper (s. 14 f.). 2.2Regeringens mål för ekobrottsbekämpningen Det övergripande målet för den svenska kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet (prop. 2010/11:1 utg.omr. Målet för rättsväsendet är den enskildes rättssäkerhet och rättstrygghet. Vad gäller verksamhetsområdet utredning och lagföring är målet att brottsuppklaringen ska öka och att verksamheten ska bedrivas med högt ställda krav på rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet. Målet för det brottsförebyggande arbetet är att brottsligheten ska minska. Ett av regeringens viktigaste instrument för att styra myndigheternas verksamhet är de årliga regleringsbreven. innehåller bl.a. verksamhetsmål, uppdrag och ekonomiska och andra villkor för verksamheten. Av regleringsbrevet för budgetår 2011 avseende framgår att brottsligheten ska minska och människors trygghet ska öka och ska bidra till en sådan utveckling genom att se till att de personer som begått brott lagförs. Myndighetens arbete ska bedrivas med högt ställda krav på kvalitet och effektivitet. I verksamheten ska rättskedjeperspektivet beaktas. ska säkerställa att den egna verksamheten präglas av enhetlighet i verksamhetsresultaten. Vidare ska verka för att rättstillämpningen är lagenlig, följdriktig och enhetlig. Samma skrivning återfinns även i regleringsbrev för . ska dessutom genom brottsförebyggande åtgärder bidra till att brottsligheten ska minska och människors trygghet ska öka. Regeringens mål med Polisens verksamhet 2011 framgår av regleringsbrevet för budgetår 2011 för och övriga myndigheter inom polisorganisationen. Där anges bl.a. att Polisen ska bidra till att öka människors trygghet och att det därför är viktigt att förtroendet för Polisen är högt. Polisen ska vidare bli mer effektiv och verksamhetsresultatet ska förbättras. Rättskedjeperspektivet ska beaktas. Verksamheten ska bedrivas med hög och jämn kvalitet vid samtliga polismyndigheter. En större andel brott ska upp och det brottsutredande och brottsförebyggande arbetet ska utvecklas. För att öka människors trygghet ska Polisen också vara synlig och tillgänglig i hela landet. 2.3En egen myndighet för ekobrottsbekämpning och första delen av var kampen mot den ekonomiska brottsligheten en fråga av stort politiskt intresse. Åren 1977–1982 hade ett regeringsuppdrag att se över lagstiftningen på ekobrottsområdet. Brottsförebyggande rådets översyn redovisades i sammanlagt 25 promemorior (, Ekobrott, liksom!, SvJT 2000, s. 943 f.). tillkallade regeringen en kommission, Eko-kommis- sionen, som bl.a. skulle föreslå lämpliga åtgärder mot ekonomisk brottslighet och skatteflykt. lämnade trettio betänkanden, promemorior och skrivelser. betonade vikten av att myndigheterna hade resurser för ekobrottshanteringen och föreslog förstärkningar, bl.a. inom polis- och åklagarmyndigheterna. Det mest uppmärksammade förslaget, som också genomfördes, var att 13 av landets 97 tingsrätter skulle fungera som ekodomstolar, att större ekomål skulle handläggas där och att rätten skulle förstärkas med en revisor eller skattedomare. Ekodomstolarna avskaffades 1990 men möjligheten att förstärka rättens sammansättning kvarstod. Ett annat exempel på en resursförstärkning för ekobrottshanteringen är att de första ekorotlarna hos polisen inrättades 1977 i , och . fanns det ekorotlar i hela landet. fick ekobrottsbekämpningen minskad prioritet hos rättsväsendet och Polisens personalresurser för ekobrottsbekämpning minskade. ökade arbetsbelastningen genom att den ekonomiska brottsligheten blev mer omfattande och komplicerad. Ärendebalanserna ökade och många brottsanmälningar utreddes aldrig (se vidare avsnitt 2.3.1 nedan). gjorde bl.a. krisen på finansmarknaden att kampen mot den ekonomiska brottsligheten åter kom i fokus. hade inrättat en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning 1989 och frågan om skulle göra samma sak kom att aktualiseras. Detta avsnitt innehåller en sammanfattning av de överväganden som ledde fram till att bildades. För en mer ingående beskrivning hänvisas till betänkandet SOU 2007:8. revisorer beslutade att göra en granskning av samhällets insatser mot ekonomisk brottslighet. Granskningen redovisades i rapporten Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (1993/94.6). Revisorerna pekade på stora brister i myndigheternas insatser mot ekobrott. Det var bl.a. fråga om brister i samordning, kompetens och arbetsmetoder. Som största bristen framhöll revisorerna den splittrade myndighetsstrukturen och bristen på en samlad styrning av myndigheternas verksamhet. revisorer konstaterade vidare att Polisens kapacitet för ekobrottsutredningar hade minskat i landet som helhet under den senare delen av och att variationerna mellan olika län var mycket stora (s. 162 f.). Antalet resurstimmar hade ökat i en del län och minskat i en del. Revisorerna identifierade också som ett problem att åklagaren inte rådde över Polisens utredningsresurser och inte kunde styra Polisens prioriteringar (s. 253 f.). Uppbyggnaden av en organisation för hantering av ekobrott borde enligt rapporten ske successivt och omfatta de största och mest komplicerade ärendena medan övriga ärenden skulle handläggas inom den reguljära åklagar- och polisorganisationen. beslutade att inte vidta några åtgärder i anledning av revisorernas rapport. Anledningen var det regeringen hade givit till känna om sin kommande strategi att kraftigt öka samhällets samlade insatser när det gällde att förebygga och ingripa mot ekonomisk brottslighet (bet. 1994/95:JuU21). 2.3.2Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten Regeringen beslutade om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i en skrivelse till (skr. 1994/95:217). hade ingen erinran mot vad regeringen uttalade i strategin (bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Strategin byggde i stora delar på de iakttagelser och förslag i fråga om ekobrottsbekämpningen som revisorer redovisat i sin rapport. I strategin angavs att en översyn av myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning behövde göras och att det då bl.a. skulle övervägas om en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning borde inrättas. En utveckling och effektivisering skulle ske när det gäller att förebygga, upptäcka och utreda ekonomisk brottslighet. Ökad tonvikt skulle läggas vid det brottsförebyggande arbetet. Myndigheterna skulle arbeta problemorienterat och i nära samarbete med varandra. Kompetensen hos myndigheterna skulle höjas och näringslivet skulle ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Bland fördelarna med en särskild ekobrottsmyndighet anfördes att den skulle kunna få betydande slagkraft vid utredning av de mest kvalificerade ekobrottmålen, inte minst de som har internationell anknytning (s. 22). Vidare framhölls att det kunde vara ett sätt att säkra resurser för ekobrottsbekämpningen så att inte ekopoliser används som personalresurs och sätts in på andra uppgifter där det är brist på folk. Myndighetsformen skulle också kunna underlätta enhetlighet i fråga om ledning, rekrytering, kompetensförsörjning, teknikstöd och budget när det gäller utredning av ekonomisk brottslighet. 2.3.3Ekobrottsberedningen gör en översyn av myndighetsstrukturen För att samordna regeringens åtgärder mot ekonomisk brottslighet inrättades en särskild arbetsgrupp inom , regeringens ekobrottsberedning. gjorde ekobrottsberedningen en översyn av myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning. lämnade beredningen rapporten ekobrottsbekämpning (Ds 1996:1). I rapporten föreslog ekobrottsberedningen att en ny myndighet, , skulle inrättas. Myndigheten skulle svara för åklagaruppgifter och kriminalpolisiära uppgifter gällande bekämpning av den mest kvalificerade ekobrottsligheten i landet. Myndigheten skulle vidare ha ett samordnande ansvar. Ekobrottsberedningen ansåg att den nya myndigheten skulle organiseras på fem kontor belägna i , , , och . Varje kontor skulle ansvara för en region. Regionindelningen skulle anknyta till den då nya regionala indelningen av åklagarväsendet. Kontoren i , och skulle svara för i princip alla åklagar- och polisuppgifter i fråga om ekobrotts- bekämpningen i de tre storstadslänen. Skälet till det var att en sammanhållen organisation inom dessa regioner ansågs vara nödvändig med hänsyn till ekobrottslighetens kvalificerade karaktär och omfattning där. Utanför storstadslänen skulle det emellertid fortfarande vara en uppgift för de allmänna åklagarmyndigheterna och polismyndigheterna att handlägga ekobrott av mindre kvalificerat slag. Detta motiverades bl.a. enligt följande (s. 221). I de mindre länen är däremot läget i fråga om ekobrottsbekämpningen ett annat. Också där finns visserligen problem i form av arbetsbalanser, kompetensunderskott m.m. Men problemen är generellt sett betydligt mindre än i storstäderna. Det beror bl.a. på att ekobrottmålen i de mindre länen relativt sett är färre och att det är mindre vanligt med verkligt stora och kvalificerade ekobrottshärvor där. Eftersom myndigheterna i dessa län i de flesta fall är små, fordras inte heller så ingripande organisatoriska åtgärder för att kunna effektivisera myndighetssamarbetet. En myndighet som tar över ansvaret för all ekobrottsbekämpning också i dessa mindre län skulle förmodligen få en tämligen splittrad organisation. Om myndigheten hade ett regionalt kontor i varje län, skulle dessa enheter i många fall bli personalsvaga och sårbara. Om myndigheten i stället hade regionkontor med ansvar för flera län, skulle de geografiska avstånden kunna bli stora inom varje region. Det skulle förorsaka tidsutdräkt och kostnader både för myndigheten och dem som hade ärende dit. Sådana olägenheter i form av långa avstånd till myndigheten må vara oundvikliga när det gäller handläggning av verkligt kvalificerade mål som kräver en specialistkompetens som rimligen endast kan byggas upp på några få platser. Men det bör undvikas när det gäller handläggningen av mindre kvalificerade ekobrottmål där kompetensen inte behöver koncentreras i lika hög grad. För utredning av skattebrottmål föreslogs en särskild organisation i samtliga län. Beredningens förslag i den delen redovisades i rapporten (Ds 1997:23) och resulterade därefter i lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar. 2.3.4Regeringen ger riktlinjer för den nya myndighetens utformning Regeringen delade budgetproposition ekobrottsberedningens uppfattning att det borde inrättas en ny myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet (prop. 4 avsnitt 5.1.2). Däremot ansåg regeringen inte att det var nödvändigt att ge den nya myndigheten ställning som kombinerad åklagarmyndighet och polismyndighet. De poliser som ingick i organisationen skulle vara anställda inom Polisen och inte vid . Regeringen gav i propositionen huvuddragen för hur skulle utformas. Inom åklagarväsendet skulle en ny myndighet inrättas, . Myndigheten skulle svara för all åklagarverksamhet inom ekobrottsområdet, såväl på central som regional nivå. På regional nivå skulle myndigheten vara etablerad i landets samtliga sju åklagardistrikt. Förutom att svara för dessa operativa uppgifter skulle myndigheten som stabsorgan i frågor om ekobrottsbekämpning även ha uppgifter när det gäller nationell samordning, brottsförebyggande verksamhet m.m. Arbetet inom skulle som huvudregel bedrivas i åklagarledda arbetsgrupper. All personal i den nya organisationen skulle vara samlokaliserad och arbeta under åklagarledning. De sju distrikt vilka åklagarväsendet var indelat i skulle utgöra den geografiska basen också för den nya organisationens polisiära beståndsdelar på regional nivå. Med den angivna organisationen var det regeringens avsikt att ekobrottsbekämpningen såväl centralt som regionalt skulle kunna bedrivas under enhetlig ledning och med full integrering av olika specialistkompetenser, vilket borde leda till en väsentlig höjning av ekobrottsbekämpningens effektivitet. Den nya organisationen skulle vidare utformas så att det kunde föras en sammanhållen och konsekvent personalpolitik som säkerställde en långsiktig personalförsörjning. Inom ramen för den nya organisationen skulle en hög specialistkompetens byggas upp och organisationen skulle ha tillgång till resurser för spaning och underrättelseverksamhet inom ekobrottsområdet. 2.3.5EBM-utredningen förbereder inrättandet av den nya myndigheten tillsatte regeringen en utredning, EBM- utredningen (Ju 1996:08), med uppgift att utifrån regeringens ställningstagande budgetproposition dels förbereda inrättandet av en ny myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet, dels utreda vissa därmed sammanhängande frågor (dir. 1996:112). kom med rapporten och den nya organisationen för bekämpning av ekonomisk brottslighet (dnr. Ju 97/1840). Enligt förslaget skulle få en dubbel roll. Den ena rollen var att som centralmyndighet ansvara för frågor om samordning av myndigheternas åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Den andra rollen var att i sin operativa verksamhet skulle vara och fungera som en åklagarmyndighet. Utredningen gjorde ett avsteg från regeringens riktlinjer och föreslog att skulle ha sex kammarindelade avdelningar med polisstationeringar och i vissa fall förstärkningsenheter. skulle ha två avdelningar. , , och skulle ha en avdelning vardera. Verksamhetsområdet för en avdelning skulle formellt vara hela landet och ärendeflödet skulle styras i huvudsak efter geografiska grunder. 2.3.6Beslut om att inrätta den nya myndigheten Genom antagandet av budgetproposition (1997/98:1 utg.omr. 4 avsnitt 4.4.1) fattades beslutet att inrätta . skulle vara en åklagarmyndighet inom åklagarväsendet med särskilda uppgifter för att samordna och utveckla bekämpningen av ekonomisk brottslighet (nationella stabsfunktioner). skulle ta över den operativa åklagarverksamheten mot ekobrott i de tre storstadslänen. För övriga län skulle , under riksåklagaren, samordna åklagarväsendets verksamhet rörande ekobrottslighet och även kunna ta över särskilt kvalificerade mål. Verksamheten hos skulle bygga på en nära samverkan mellan åklagare, poliser och olika slag av specialister. Dessa skulle vara samlokaliserade och förundersökningarna skulle bedrivas i åklagarledda grupper. Poliserna i den nya organisationen skulle vara anställda inom polisväsendet. Avsikten var att de nationella stabsfunktionerna skulle ge statsmakterna en bättre helhetsbild av ekobrottsligheten och bättre möjlighet att förutse utvecklingen på området. En promemoria med riktlinjer för den närmare utformningen av verksamheten vid utarbetades inom och tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att förbereda och bilda (Bildandet av , dir. 1997:107). Utredarens uppdrag var bl.a. att utarbeta och fastställa en organisationsplan för myndigheten och att anställa personal vid myndigheten. Utredaren skulle också vidta de andra administrativa och verksamhetsanknutna åtgärder som krävdes för att myndigheten skulle kunna fungera fr.o.m. . De ändrade förutsättningarna – att endast skulle omfatta storstadslänen – innebar att en ny bedömning måste göras beträffande om ekobrottsverksamheten i , och skulle ingå i operativa verksamhetsområde. Utredaren skulle därför särskilt överväga den frågan och föreslog i den delen att och skulle ingå men inte . Vad gällde och var i princip alla berörda parter eniga om att länen skulle ingå. Angående fanns det klara önskemål från och polismyndigheten i länet om en oförändrad operativ ledning. Även i förordade att ekobrottsbekämpningen i skulle förbli inom myndighetens ansvarsområde. Utredaren hade inga avgörande invändningar mot detta. Myndigheten tog över handläggningen av mål inom dess sakliga ansvarsområde hänförliga till , och län. Verksamhet kom att bedrivas vid fyra avdelningar – två i och en vardera i och – samt vid utredningsenheter i , och . Staben etablerades i . fick således ansvaret för den operativa bekämpningen av ekonomisk brottslighet i de tre storstadslänen medan åklagarmyndigheterna i , och hade detta ansvar endast när det gällde , och . Detta innebar att åklagarmyndigheterna i de tre storstäderna deltog i ekobrottsbekämpningen endast i ett av de två län som deras distrikt omfattade. Frågan om , och skulle ingå i operativa verksamhetsområde aktualiserades åter . Vid underhandsdelning av utkast till en förordningstext enligt vilken nämnda län skulle ingå fanns inga erinringar mot att och skulle ingå. Vad gällde avstyrkte och riksåklagaren förslaget. Det ledde till att geografiska verksamhetsområde utökades till att omfatta , med utredningsenhet i , och , med utredningsenhet i . föreslog riksåklagaren efter kontakter med samtliga berörda myndigheter att instruktionen för skulle ändras så att verksamhetsområde skulle omfatta även . Så blev också fallet och inrättades en utredningsenhet i . Utvidgningen innebar att verksamhetsområde helt kom att stämma överens med åklagarmyndigheternas regionala organisation. 3Nuvarande struktur för ekobrottshantering 3.1Ekobrottsmyndighetens organisation och verksamhet är en av de två åklagarmyndigheterna i åklagarväsendet. Myndigheten är en specialistmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Myndighetens verksamhet kan delas upp i brottsförebyggande, brottsutredande och samordnande verksamhet. Uppdraget är i vissa delar nationellt och i andra delar regionalt. verksamhet regleras främst i förordningen (2007:972) med instruktion för men det finns även bestämmelser i förordningen (2007:971) med instruktion för . uppgifter framgår av 1–6 §§ förordningen med instruktion för . Myndigheten ska som åklagarmyndighet bekämpa ekonomisk brottslighet. ska också ansvara för samordning och andra åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Till uppgifter enligt instruktionen hör även att ansvara för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och användning av EU-relaterade medel i landet. ingår att bedriva kriminal underrättelseverksamhet i uppgifter. Nuvarande struktur för ekobrottshantering Inom ramen för bekämpningen av ekonomisk brottslighet ska handlägga mål hänförliga till , , , , och , och som avser brott enligt 11 kap. (brott mot borgenärer och bokföringsbrott), eller