sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Kommittén ansluter sig dock till OSEK:s tidigare redovisade uppfattning att det får anses främmande för de principer som svensk tryck- och yttrandefrihet hitintills har byggt på att en myndighet eller en domstol vid sekretessprövningen enligt 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen – när de formella kriterierna enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är uppfyllda – skulle göra en materiell prövning av om ändamålet med en viss behandling av personuppgifter åtnjuter grundlagsskydd eller inte. Om en sökande t.ex. påstår att han eller hon har för avsikt att sprida begärda personuppgifter på ett sätt som formellt uppfyller kraven på grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen, och påståendet inte framstår som så osannolikt att det bör lämnas utan avseende, förefaller därför utrymmet vid sekretessprövningen vara mycket begränsat när det gäller såväl att med stöd av 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen närmare efterforska syftet med sökandens begäran som att slutligen komma fram till att personuppgifterna ifråga inte kan lämnas ut på grund av sekretess. 10Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form Kommittén har under utredningsarbetet kunnat konstatera att många myndigheter avstår från att ta ut en avgift när de lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form. Denna slutsats bekräftas också av den rapport lämnat på kommitténs uppdrag (ESV 2009:31, se bilaga 2). Enligt rapporten är det mindre än en fjärdedel av de myndigheter som svarat att de lämnar ut elektroniska kopior av allmänna handlingar som har uppgett att de tar ut en avgift. Av rapporten följer också att bland de myndigheter som rapporterat att de får mer än 1 000 beställningar på kopior av allmänna handlingar är benägenheten att ta betalt för elektroniska kopior betydligt större än genomsnittet. av myndigheterna i denna kategori tar ut en avgift för utlämnande i elektronisk form. Av följer vidare att då myndigheten väljer att ta betalt vid elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar tar man ofta ut samma avgift som för motsvarande uttag av papperskopior. Närmare bestämt har av de myndigheter som tar betalt för kopior av allmän handling i elektronisk form uppgett att de tillämpar denna princip. Av klartläggningen följer också att en mindre andel av myndigheterna debiterar en avgift som motsvarar uttagskostnaden och ytterligare en mindre andel använder sig av andra avgiftsprinciper. Beträffande uttag av avgifter vid utlämnande av papperskopior, kopior av video- eller ljudbandsupptagningar m.m. är förfarandet uttryckligt reglerat i 15–22 §§ avgiftsförordningen (1992:191), både avseende rätten att ta ut avgifter och avgifternas storlek. Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form bestämmelser gäller så länge inget annat följer av specifika bemyndiganden för den enskilda myndigheten. Avgifterna för kopior m.m. enligt avgiftsförordningens 15–22 §§ har beräknats med utgångspunkt i en genomsnittlig självkostnad för att framställa och expediera kopior m.m. Avgiftsunderlaget baseras alltså på kostnader för kopiering, material och distribution. Som har påpekats har myndigheten vid uttag av allmänna handlingar ingen rätt att ta betalt för kostnader för t.ex. programmering, bearbetning eller sekretessprövning av materialet (se vidare avsnitt 4.3.5 och 4.4.2). Kommittén har erfarit att det däremot råder en viss osäkerhet kring rättsläget beträffande grunderna för avgiftsuttag för elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. Det finns därför inledningsvis anledning att närmare diskutera frågan med vilket rättsligt stöd myndigheter tar ut avgifter vid elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. 10.2Det rättsliga stödet för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form 10.2.1Vad innebär gällande rätt? Regeringsformens bestämmelser om finansmaktens fördelning innebär att en statlig myndighet inte utan stöd av beslut av eller regeringen får skaffa sig egna inkomster och disponera över dem (se vidare avsnitt 4.1). Detta har även kommit till uttryck i 3 § avgiftsförordningen där det erinras om att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Det finns inget generellt stöd i endera lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen för att myndigheter ska ha rätt att ta ut avgifter för tillhandahållande av information i elektronisk form. Enskilda myndigheter har däremot genom t.ex. regleringsbrev tillerkänts en rätt att ta ut avgifter vid tillhandahållande av information i elektronisk form. Det är t.ex. inte ovanligt att de myndigheter som har ett informationsförsörjningsansvar genom bemyndigande har givits en rätt dels att ta ut avgifter Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form för bl.a. elektronisk information, dels att ta ut andra avgifter än de som anges i avgiftsförordningen för både papperskopior och elektroniska kopior av allmänna handlingar. Avgifter vid utlämnande av allmänna handlingar Utgångspunkten är att om den enskilde tar del av en allmän handling på stället, dvs. i myndighetens lokaler, saknas möjlighet för myndigheten att ta ut en avgift för tillhandahållandet (2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Även myndighetens lagstadgade serviceskyldighet enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och förvaltningslagen (1986:223) innebär att information tillhandahålls avgiftsfritt. Däremot ska myndigheten ta ut en avgift med stöd av 2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen om sökanden begär en avskrift eller en kopia av handlingen. Regeringen har i avgiftsförordningen fastställt de avgifter som ska tillämpas i samband med utlämnande av allmänna handlingar (se vidare avsnitt 4.3). Förordningen reglerar förhållandena på det statliga området och som huvudregel gäller enligt förordningens 15 § ett avgiftstvång i fråga om kopior m.m. De avgifter för avskrifter och kopior som avses i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen är för statliga myndigheter fastställda i 15–22 §§ avgiftsförordningen. För kopior av allmänna handlingar ska avgift tas ut om en beställning omfattar tio sidor eller mer. Avgiftsförordningen ska tillämpas om inte något annat följer av annan förordning eller av särskilt beslut av regeringen (2 §). Avvikande bestämmelser kan givetvis också finnas i lag. Det finns inga regler i avgiftsförordningen som specifikt tar sikte på elektronisk utlämnande av allmänna handlingar. Den allmänna meningen är emellertid, enligt vad kommittén har erfarit, att myndigheter som regel kan ta betalt för elektroniska kopior av allmänna handlingar med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § första stycket 9 avgiftsförordningen om avgift för automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift. Avgifter som tas ut med stöd av 4 § får enligt avgiftsförordningen sättas upp till vad som motsvarar full kostnadstäckning. I proposition 1997/98:136 uttalade regeringen emellertid att principen för avgiftssättning vid utlämnande av elektronisk information bör vara att myndigheten endast tar betalt för att ta fram och distribuera uppgifterna, något Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form som dock inte framgår direkt av avgiftsförordningen (se avsnitt 4.4.3). Om myndigheten lämnar ut elektronisk information i större omfattning – oavsett om det är i form av allmänna handlingar eller inte – betraktas detta i regel som en sådan försäljning av information som kräver ett uttryckligt bemyndigande enligt 3 § avgiftsförordningen. Utgångspunkten är då att den avgift som tas ut ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. För de kommunala myndigheterna saknas en särskild reglering motsvarande avgiftsförordningen. Varje kommun får därför själv fastställa de avgifter som ska tas ut för kopior av allmänna handlingar m.m. Inom det kommunala området kan avgift tas ut för tillhandahållande av kopior m.m. endast om fullmäktige har fattat beslut om det och fastställt vilka taxor som i sådana fall ska gälla. Det finns dock inget som hindrar att den taxa som fastställts för det statliga myndighetsområdet fungerar som vägledning vid avgiftssättningen. Inom såväl det kommunala som det landstingskommunala området är det också vanligt att avgiftstaxor fastställs med utgångspunkt i avgiftsförordningen. Det gäller inget avgiftstvång inom svensk kommunalrätt, utan huvudregeln är i stället att kommunens medelsbehov ska täckas med skatt. Av detta följer att en kommun kan underlåta att fastställa en taxa för avgiftsuttag för kopior m.m. av allmänna handlingar. Om en kommun tar ut avgifter för kopior av allmänna handlingar är den bunden av den inom kommunalrätten gällande självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900). I det följande avsnittet diskuterar kommittén närmare vad gällande rätt får anses innebära beträffande de statliga myndigheterna. Det rättsliga stödet för avgiftsuttag vid elektroniskt utlämnande Kommittén har inledningsvis ställt sig frågan i vilken mån ett avgiftsuttag i samband med utlämnande av en elektronisk kopia av en allmän handling bör kunna hanteras inom ramen för den nuvarande regleringen i främst 15–16 §§ avgiftsförordningen. I 15 § avgiftsförordningen anges grunderna för avgiftsuttag när det gäller bl.a. kopior, bevis och registerutdrag. Enligt första stycket ska en avgift tas ut exempelvis om myndigheten efter begäran lämnar ut kopia eller avskrift av allmän handling (1) eller ut- Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form skrift av upptagning för automatisk databehandling (2). Enligt kommitténs uppfattning torde inte formuleringen i första punkten i och för sig utesluta att även elektroniska kopior av allmänna handlingar omfattas. Kommittén återkommer nedan till denna fråga. Av bestämmelserna i 15 § framgår vidare att det som huvudregel råder ett avgiftstvång i fråga om kopior m.m. på det statliga området. som myndigheten tar ut avgift ska den också ta ut ersättning för portokostnad samt för eventuell postförskottsavgift eller annan särskild kostnad för att med post, bud eller liknande förmedling sända den begärda handlingen eller kopian till mottagaren. Enligt 16 § första stycket ska avgift tas ut för kopior av allmänna handlingar och utskrifter av upptagningar för automatisk databehandling om beställningen omfattar mer än tio sidor. Myndigheten får enligt tredje stycket besluta om undantag från dessa avgifter om det finns särskilda skäl. Avgiften vid beställning av kopia bestäms enligt 19 § efter det antal sidor som fordras för att utföra beställningen med den utrustning som myndigheten normalt använder för sådant ändamål. Bestämmelsen innebär att avgiften utgår som en avgift per sida, varmed avses kopiesidor. Myndigheten avgör vilken utrustning som härvid ska användas, och kan t.ex. lämna ut kopior i A 3-format om den finner detta mest ändamålsenligt. Enligt förordningsmotiven ska avgiften även då räknas efter antalet kopiesidor. Beskrivningen ovan talar enligt kommitténs bedömning för att hänvisningen till kopia eller avskrift av allmän handling i 15 § första stycket 1 enligt gällande rätt enbart tar sikte på allmänna handlingar i pappersform. Även Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) gav uttryck för den uppfattningen i betänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3 s. 199). Det främsta skälet till att regleringen sannolikt endast avser papperskopior är att det på flertalet ställen talas om sidor och sidantal (se t.ex. 16 §). Reglernas uppbyggnad talar alltså mot att det finns utrymme för att tolka gällande rätt på så vis att myndigheter har en rätt eller till och med en skyldighet att ta ut en avgift vid elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar med stöd av 15 § första stycket 1 avgiftsförordningen. Genom 4 § avgiftsförordningen ges statliga myndigheter ett generellt bemyndigande att själva besluta om att ta ut avgifter för vissa varor och tjänster under förutsättning att det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form och verksamheten är av tillfällig natur eller mindre omfattning (se avsnitt 4.3.4). I dessa fall behövs således inget särskilt bemyndigande i enlighet med 3 § avgiftsförordningen. Något tvång att ta ut avgifter för de varor och tjänster som anges i 4 § finns emellertid inte. Enligt 4 § första stycket 9 får myndigheter mot avgift tillhandahålla automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift. Genom åberopande av punkten 9 ges myndigheten därför en möjlighet att både avstå från att ta betalt för elektronisk information och att ta betalt upp till vad som motsvarar full kostnadstäckning. Detta ska jämföras med uttag av papperskopior av allmänna handlingar som myndigheten som utgångspunkt alltså är skyldig att ta betalt för och detta enligt en viss angiven taxa. Kommittén har ställt sig frågan i vilken mån det generellt sett kan anses förenligt med gällande rätt att myndigheter lutar sig mot 4 § avgiftsförordningen vid uttag av en avgift i samband med utlämnande av en elektronisk kopia av en allmän handling. För det första finns det anledning att uppmärksamma om kravet i 4 § första stycket avgiftsförordningen att detta ska vara förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning är uppfyllt. Kravet på att det ska vara förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning innebär i huvudsak att myndigheten inte får bedriva verksamhet som man tar betalt för, om verksamheten skiljer sig från myndighetens ordinarie verksamhet (se avsnitt 4.3.4). Merparten av de varor och tjänster som myndigheten får ta betalt för med stöd av 4 § avgiftsförordningen utgör biprodukter till myndighetens ordinarie verksamhet. I förordningsmotiven till avgiftsförordningen framhålls att en myndighet inte med stöd av 4 § får bedriva verksamhet som skiljer sig från myndighetens ordinarie verksamhet enbart i syfte att kunna ta ut ersättning för den och därmed skaffa sig inkomster. Kravet att verksamheten måste vara förenlig med myndighetens uppgift är alltså inte detsamma som att varan eller tjänsten måste ingå i myndighetens ordinarie verksamhet. OSEK anmärkte i betänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) att de allmänna servicebestämmelserna i dåvarande sekretesslagen (1980:100) och i förvaltningslagen visserligen kan åberopas som stöd för att myndigheten lämnar ut en allmän handling i elektronisk form (s. 206). OSEK framhöll dock att om myndigheten ska ta betalt för utlämnandet i Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form elektronisk form måste stöd – i vart fall på det statliga området – hämtas i avgiftsförordningen. Frågan var därmed enligt OSEK om de allmänna servicebestämmelserna verkligen utgjorde ett tillräckligt stöd för att kravet enligt 4 § på att utlämnandet i elektronisk form ska vara förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning ska anses uppfyllt eller om det borde krävas ytterligare stöd för ett sådant utlämnande. Som kommittén ser det bör det anses vara förenligt med en myndighets verksamhet att myndigheten lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form när sökandens framställan har sin grund i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det följer dessutom av förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. att myndigheten får lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om det är lämpligt (se avsnitt 2.6.3). Möjligheten av att lämna ut handlingar i elektronisk form framhålls även i den s.k. PSI-förordningen (se avsnitt 2.8.5). Vidare finns det anledning att uppmärksamma att för att stöd för uttag av en avgift vid elektroniskt tillhandahållande av allmän handling ska kunna hämtas i 4 § krävs att verksamheten – dvs. tillhandahållandet av allmänna handlingar i elektronisk form – ska vara av tillfällig natur eller av mindre omfattning (4 § andra stycket avgiftsförordningen). I annat fall krävs ett särskilt bemyndigande för att avgifter ska få tas ut. Verksamhet som endast är av tillfällig natur kan fortfarande berättiga till ett avgiftsuttag med stöd av 4 § avgiftsförordningen oavsett hur stora intäkterna är i det specifika fallet. Det bör dock sällan förhålla sig så att de myndigheter som lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form endast gör detta som en engångsåtgärd. I stället handlar det i de flesta fall om en regelbundet återkommande verksamhet. Verksamhet av mindre omfattning ska enligt förordningsmotiven främst sättas i relation till varje enskild myndighets totala verksamhet. Verksamhet som utgör en mindre del av myndighetens totala omslutning kan dock vara av sådan volym att den likväl inte kan anses vara av mindre omfattning (se avsnitt 4.3.4). Bestämmelsen i 4 § ger enligt kommittén i detta avseende närmast intryck av att ett utlämnande av en elektroniskt lagrad allmän handling i annan form än utskrift är att se som en extraordinär åtgärd från myndighetens sida, något som även påpekades av OSEK (SOU 2001:3 s. 207). Det skulle således möjligen kunna hävdas att i vissa situationer utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form inte är en Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form verksamhet av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Det ligger emellertid i sakens natur att utlämnande av allmänna handlingar knappast någonsin kan anses vara huvuduppgiften för en myndighet. i relation till vilka myndighetens egentliga uppgifter är torde utlämnande av allmänna handlingar regelmässigt kunna betraktas som en sådan sidouppgift som avses i 4 §. Slutligen vill kommittén framhålla att det kunde hävdas att en tillämpning av 4 § på utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form förutsätter en tolkning av avgiftsförordningen baserad på att myndigheterna inte betraktar utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form som ett utlämnande med stöd av en begäran enligt offentlighetsprincipen. Av förordningsmotiven framgår emellertid att punkt 9 innebär att en myndighet ges stöd för att, utöver skyldigheterna enligt tryckfrihetsförordningen att lämna ut uppgifter på papper, mot avgift lämna ut allmänna handlingar på medium för automatiserad behandling (1992:3). Även om ordalydelsen av stadgandet kanske inte ger detta vid handen så talar enligt kommitténs bedömning övervägande skäl för att myndigheterna i flertalet fall bör kunna åberopa detta generella bemyndigande för att ta ut avgifter vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. I den mån 4 § inte kan tillämpas torde det dock saknas förutsättningar för avgiftsuttag. Om myndigheten har ett mer omfattande och regelbundet återkommande utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form kan det möjligen finnas skäl för myndigheten att verka för att man får ett särskilt bemyndigande i enlighet med 3 § för att ta ut avgifter för utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. 10.3Bör kommitténs förslag om en regel om elektronisk utlämnande föranleda ett nytt avgiftsbemyndigande? Den gällande regleringen kring uttag av avgifter i samband med utlämnande av handlingar i elektronisk form är alltså inte särskilt tydlig. Kommittén har därför ställt sig frågan på vilket sätt den befintliga regleringen skulle kunna förtydligas. Nedan diskuteras några av de tänkbara alternativ till reglering av avgiftsfrågan som kommittén har övervägt. Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form Inledningsvis har kommittén övervägt om avgifter för elektroniska kopior av allmänna handlingar borde omfattas av regleringen i 15 § avgiftsförordningen. Kommittén har tidigare påpekat att nuvarande lydelse av 15 § första stycket 1 avgiftsförordningen enbart tycks ta sikte på papperskopior av allmänna handlingar. Det bör emellertid vara möjligt att genom ett förtydligande klargöra att med kopia eller avskrift ska avses även elektroniska kopior av allmänna handlingar. Vid övervägande av detta alternativ noterar kommittén dock att det skulle krävas att bestämmelserna i 16–22 §§ avgiftsförordningen ses över bl.a. i de delar de talar om antal sidor som hanteras av myndigheten med anledning av en begäran om att få ut en kopia eller avskrift av en allmän handling. Ett tillägg skulle även behöva göras för hur elektroniska kopior av allmänna handlingar ska avgiftssättas.1 Den nuvarande regleringen tar endast sikte på antal sidor som myndigheten lämnar ut. Genom att inkludera elektroniska kopior av allmänna handlingar i regleringen i 15–22 §§ avgiftsförordningen skulle likaså ett avgiftstvång införas för elektroniska kopior av allmänna handlingar. Skyldigheten att ta betalt för elektroniska kopior av allmänna handlingar skulle myndigheten därmed endast kunna bortse från om det finns särskilda skäl (16 § tredje stycket). Ett alternativ till att inkludera elektroniska kopior i 15 § första stycket 1 avgiftsförordningen skulle vara att skapa en helt ny bestämmelse i avgiftsförordningen enligt vilken myndigheter ges en rätt att ta ut avgifter för allmänna handlingar i elektronisk form. Av en sådan reglering bör följa bl.a. om det enbart ska finnas en rätt för myndigheten att ta ut avgift eller även en skyldighet, i vilken situationer myndigheten i så fall kan avstå från att ta ut en avgift, samt vilken avgift som ska tas ut. Det finns dock skäl att överväga om det inte är mer ändamålsenligt att samordna en bestämmelse av ifrågavarande slag med vad som redan följer av 15– 16 §§ avgiftsförordningen. Möjligen minskar regleringens överskådlighet om frågor om avgifter för papperskopior respektive elektroniska kopior av allmänna handlingar skulle regleras på olika platser i avgiftsförordningen. 1 Frågor om grunderna för avgiftsuttag vid tillhandahållande av elektronisk information har behandlats av bl.a. i betänkandet Grunddata - i samhällets tjänst (SOU 1997:146). Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form Under alla förhållanden torde en helt ny bestämmelse om elektroniska kopior föranleda överväganden rörande den gällande regleringen av prissättningen m.m. beträffande kopior i pappersform. En annan möjlighet är att låta regleringen av avgifter för elektroniska kopior av allmänna handlingar uteslutande följa av bestämmelsen i 4 § första stycket 9 avgiftsförordningen men förtydliga bestämmelsen så att det klart framgår att den är tillämplig även på offentlighetsuttag. En möjlig komplikation med detta är följande. För s.k. 4 §- verksamhet har myndigheter tillerkänts en rätt att själva – inom ramen för full kostnadstäckning – besluta om grunderna för avgiftssättningen och avgiftens närmare storlek. Detta ska jämföras med regleringen för utlämnandet av papperskopior där huvudregeln är att avgifter tas ut i enlighet med de preciserade reglerna i 15– 16 §§ avgiftsförordningen. Konsekvensen skulle alltså kunna blir att sökanden i regel tvingas betala för ett uttag av en papperskopia av en allmän handling, medan ett motsvarande uttag i elektronisk form ofta kommer kunna tillhandahållas avgiftsfritt. Redovisningen ovan visar att för att en tydligare reglering kring frågan om avgiftsuttag i samband med utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form ska kunna skapas krävs att man tar ställning till vissa generella frågor kring utformningen av avgiftsförordningen. En sådan fråga av generell natur som kommittén menar bör behandlas vid utformningen av en avgiftsreglering för uttag av handlingar i elektronisk form är frågan om utformningen av de allmänna principerna för prissättning av myndigheternas informationstjänster. Bland annat möjligheter för myndigheter att kunna ta betalt för en ibland omfattande sekretessprövning som måste utföras i samband med utlämnande av allmänna handlingar har aktualiserats under utredningsarbetet.