sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — Det är sannolikt för resurskrävande att samla in denna typ av information inom ramen för den nationella upphandlings- statistiken. En rimlig utgångspunkt är därför att betrakta upp- handlingsstatistiken som en bra grund för urval av upphandlingar för att sedan, om möjligt, göra en djupare analys av offentlig upphandling som styrinstrument inom olika politikområden. Den nationella upphandlingsstatistiken kan utgöra ett viktigt underlag för att följa upp den offentliga upphandlingen i syfte att förebygga och underlätta upptäckt av eventuella anbudskarteller. Här avses främst anbudskarteller mellan olika anbudsgivare. Anbudsdata kan underlätta upptäckter av anbudskarteller eller indikera beteenden från anbudsgivarna som kan vara intressanta att närmare analysera. Det är dock inte rimligt att tro att analyser av karteller baserade på anbudsdata ensamt kan fälla en anbudskartell i domstol. kan en upphandlande myndighet eller enhet på eget initiativ följa upp och analysera de upphandlingar som genomförts vid den egna myndigheten eller enheten. Genom en systematisk genomgång av genomförda upphandlingar finns en möjlighet att upptäcka avvikande mönster i anbudsgivarnas beteende. Exempel på sådana mönster är att anbudsgivarna turas om att vinna olika upphandlingar eller inom ramen för en upphandling har delat upp olika delkontrakt mellan sig. Ett annat sätt att organisera anbudskarteller är geografisk upp- delning eller någon slags turordning där anbudsgivarna alternerar mellan olika upphandlande myndigheter eller enheter. För sådana upptäckter räcker det inte med att analysera anbudsdata hos den enskilda myndigheten eller enheten. Nationell upphandlings- statistik kan däremot bidra till sådana upptäckter. Vid utredningens utåtriktade arbete och den enkätundersökning som utredningen genomfört har det framkommit att det finns ett stort behov av, men för lite resurser till, avtalsuppföljning (se avsnitt 4.15). Även belyser vikten av goda förutsättningar för uppföljning av ingångna ramavtal och att det finns skäl att misstänka att denna kan förbättras.34 Avtalsuppföljning kan dels ske i syfte att se till att ingångna kontrakt följs, dels för att tillse att inköp och avrop sker i enlighet med upphandlingsreglerna och med ingångna ramavtal. Otillåten direktupphandling medför att den upphandlande myndigheten eller enheten riskerar att få betala en upphandlingsskadeavgift och avtalsbrott medför risk för skadeståndstalan gentemot myndig- heten eller enheten. Det finns också en risk för att inköp utanför ramavtalen medför sämre villkor och en lägre kvalitet även om inköpet vid inköpstillfället verkar vara identisk. Brister i avtalstroheten kan påverka upphandlande myndighets eller enhets trovärdighet i förhållande till potentiella leverantörer. Det är rimligt att utgå från att potentiella leverantörer inte finner det motiverat att investera resurser i anbud och kontrakt i ram- avtalsupphandlingar som med hög sannolikhet kommer att leda till få eller inga avrop riktade mot det egna företaget. Detta riskerar i en förlängning att medföra negativa effekter på konkurrensgraden vid den upphandlande myndigheten eller enhetens framtida upphandlingar. Nationell upphandlingsstatistik som också länkar till ekonomi- administrativa system och särskilt fakturahantering kan göra det möjligt för den enskilda myndigheten eller enheten att själv kontrollera hur inköpen förhåller sig till ingångna avtal alternativt om det sker inköp av sådan art som borde ha upphandlats. Den nationella statistiken blir då ett verktyg i den egna verksamhets- utvecklingen. Detta kan vara av särskilt stort värde hos stora, decentraliserade, myndigheter där det är långt mellan den avdelning som sköter upphandlingarna och beställarna som gör inköpen. Statistiken ger därmed myndigheten eller enheten ett verktyg i dess strategiska inköpsarbete. Frågan om länkning till ekonomisystem kommer att behandlas vidare under den del av kapitlet som behandlar tänkbara alternativ för en nationell upphandlingsstatistik. Denna fråga är också starkt kopplad till frågan om hur, i vilka delar och för vem statistiken ska vara sökbar. 34 tredje rapport, N2009:10/2011/7, promemoria. 6.7Ett sätt att definiera vad som är upphandlingsstatistik Enligt är statistik vetenskapen om metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys av data. I detta avsnitt behandlas frågan om vad upphandlingsstatistik är i termer av vilka olika typer av data som denna kan tänkas omfatta. Avsnittet utgår från det som kan betraktas som en traditionell upphandling, dvs. en upphandling omfattande ett eller flera delkontrakt där såväl omfattning som pris avtalas i och med att kontraktet undertecknas. Vidare diskuteras eventuella skillnader i möjligheten att samla in data om ramavtalsupphandlingar och upphandlingar enligt LOV. Viss data blir nämligen känd i och med att upphandlingen publiceras via annons och förfrågningsunderlag medan annan data blir känd i och med att upphandlingen avslutas. I vissa typer av upphandlingar är det dessutom så att viss informa- tion, t.ex. volym och pris, inte alltid blir kända i och med att upphandlingen avslutats. Det kan krävas information från ekonomisystem för att få kännedom om detta. Upphandlingsdata kan grovt delas in i tre nivåer (se figur 6.1): Upphandlingsnivå omfattar uppgifter avseende själva upphandl- ingen. Delkontraktsnivå utgörs av uppgifter om i en och samma upphandling ingående delkontrakt. Anbudsnivå är uppgifter om de anbud som lämnats på delkontrakten. En upphandling kan omfatta ett eller flera kontrakt. På var och ett av delkontrakten kan i sin tur ett eller flera anbud lämnas. Vilken typ av data som kan samlas in under respektive nivå diskuteras nedan. Avsnittet innehåller också en diskussion kring överprövningar och insamling av sådana uppgifter. Figur 6.1 Nivåer i upphandling Data på upphandlingsnivå är den mest aggregerade nivån och utgörs i huvudsak av uppgifter om hur själva upphandlingen är utformad. Uppgifter på upphandlingsnivå är gemensamma för alla i en och samma upphandling ingående delkontrakt. Annons, för- frågningsunderlag, efterannons och tilldelningsbeslut utgör tänk- bara underlag för insamling av statistik på denna nivå. Från dokument av den här typen kan information hämtas om till exempel vilka som upphandlar, dvs. information om upphandlande myndighet eller enhet (officiellt namn, typ av myndighet eller enhet och huvudsakliga verksamheter), tidpunkt för upphandlingen, föremålet för upphandlingen (myndighetens egen benämning, om det är vara, tjänst, tjänstekategori, byggentreprenad, bygg- koncession eller projekttävlan, NUTS-kod och CPV-kod), plats för genomförande, lagstiftning (, LUF eller LOV), om upphandlingen är samordnad eller inte (vilka som är med i den samordnade upphandlingen), vilka krav som ställts på leverantören och föremålet för upp- handlingen, utvärderingsgrund (lägsta pris eller ekonomiskt mest fördel- aktiga anbud), kontraktsvillkor så som avtalsform (traditionellt avtal eller ramavtal), kontraktsperiod och eventuell optionstid, antalet inkomna och kvalificerade anbud, samt vinnaren och dennes anbud när upphandlingen omfattar ett enda kontrakt (vid flera delkontrakt återfinns denna information på delkontraktsnivå). Det är på upphandlingsnivån som det framgår om till exempel sociala eller miljömässiga hänsyn tagits vid kvalificeringen av anbudsgivare, via kravspecifikationen, i utvärderingen av anbuden eller som särskilda kontraktsvillkor. Detta är sådan information som kan vara till nytta vid utvärderingen av den offentliga upphandlingen som styrinstrument inom olika politikområden. För en någorlunda kvalitativ utvärdering av upphandling som styr- instrument krävs dock också information om vilka krav och kriterier som ställts och bland annat hur dessa har beaktats i utvärderingen av anbuden (utvärderingsmodell) samt vilket problem hänsynen syftat till att åtgärda. Det är viktigt att ta hänsyn till uppgifter på upphandlingsnivå vid jämförelser mellan flera upphandlingar från samma eller olika produktområden och mellan olika upphandlande myndigheter och enheter. Data omfattande upphandlingar på delkontraktsnivå inkluderar sådan information som skiljer sig åt mellan olika delkontrakt i en upphandling. Det kan röra sig om karaktäristika hos själva före- målet för det enskilda delkontraktet, leveransort, antalet anbuds- givare, vem som erhöll delkontraktet och vinnande pris. Vid t.ex. städtjänstupphandlingar förekommer upphandlingar som omfattar flera delkontrakt. Delkontrakten skiljer sig då åt i objektsstyp, dvs. om det exempelvis är en skola, barnomsorgslokal eller kontorslokal som ska städas. Delkontrakten kan också skilja sig åt i volym. Delkontraktsspecifika uppgifter är information som är viktiga att ta hänsyn till vid jämförelser mellan flera olika delkontrakt, mellan och inom enskilda upphandlingar. Data på anbudsnivå ger information om vilka företag som deltagit i upphandlingen, vilka delkontrakt de lagt anbud på och vilka anbud de lagt. Om anbudssammanställningen läggs till de dokument som kan utgöra grund för statistiken kan information om hur enskilda anbudsgivare utvärderats i olika kvalitetsdimensioner också utvin- nas. En utvärdering eller analys av hur företag av olika storlek eller typ alternativt geografisk hemvist beter sig i upphandlingar eller vilka chanser de har att vinna kontrakt kräver att företagens organisationsnummer också läggs till statistiken. Det möjliggör att information hämtas från andra databaser som innehåller företags- specifik information. Utöver de uppgifter som nämnts ovan kan det vara av intresse att känna till om upphandlingen överprövats i domstol och i så fall vad överprövningen resulterade i. och Konkur- rensverket tillhandahåller databaser omfattande över- prövningar i upphandlingsmål. Denna information kan naturligtvis också hämtas från . Konkurrensverket35 förespråkar att upphandlingsstatistiken även ska innehålla information om i vilken databas upphandlingen annonserats. Detta motiveras med att det i regel är en av de olika befintliga annonsdatabaserna som tar emot och kvalitetssäkrar annonsen. Det är från ett konkurrensperspektiv viktigt att tillhandahållarna byter annonser med varandra. Denna information finns i regel i likhet med information om eventuell överprövning och val av annonsdatabas inte i de standarddokument36 som normalt omger en upphandling. En del av den information som nämnts på upphandlings-, del- kontrakts- och anbudsnivå finns av förklarliga skäl inte tillgänglig för ramavtal. Värde, pris och volym är i regel okända vid tid- punkten för upphandlingen. Den faktiska volymen, det faktiska värdet för hela avtalsperioden och vad olika delar av upphandlingen betingat för pris är som regel inte kända förrän avtalsperioden, inklusive eventuella optioner löpt, ut. Om denna information ska ingå i den nationella upphandlingsstatistiken måste den samlas in på annat sätt t.ex. genom länkning till ekonomisystem. En del av den information som nämnts ovan är inte relevant när det gäller upphandlingar inom valfrihetssystem enligt LOV. Det finns bl.a. bara ett reglerat förfarande. LOV är ett öppet system med löpande kvalificering och det saknas motsvarande information om anbudspriser, värde, volym, utvärderingsgrunder, utvärderings- modeller eller antal sökanden. 35Konkurrensverket, Bättre statistik om offentliga upphandlingar, Rapport 2011:5, 2011. 36Med standarddokument menas här annons, förfrågningsunderlag, efterannons samt anbudssammanställning och tilldelningsbeslut. Av dessa är det egentligen bara annons och efterannons som följer ett standardformat. 6.8Upphandlingsdata i förhållande till befintliga underlag för rapportering till I tabell 6.1 presenteras den information som skulle kunna utgöra grunden för nationell upphandlingsstatistik. Syftet med tabellen är dels att visa på vilken information som är möjlig att utvinna ur TED:s standardformulär, dels att diskutera detta utifrån infor- mation som därutöver genereras under en upphandlingsprocess, avtalsperiod och eventuell överprövning. (1) Förhandsmeddelande, (2) Meddelande om upphandling, (3) Meddelande om tilldelning av kontrakt, (4) Periodiskt vägledande meddelande – försörjningssektorerna, (5) Meddelande om upp- handling – försörjningssektorerna, (6) Meddelande om tilldelning av kontrakt – försörjningssektorerna, (7) Kvalificeringssystem – försörjningssektorerna, (8) Meddelande om upphandlarprofil, (9) Meddelande om förenklat anbudsförfarande inom ramen för förenklat inköpssystem, (10) Koncession avseende offentliga bygg- entreprenader, (11) Meddelande om upphandling – kontrakt som tilldelas av koncessionshavare som inte är upphandlande myndig- het, (12) Meddelande om upphandling och (13) Meddelande om resultat av projekttävling. All information som begärs i standardformulären är inte obligatorisk och rapporteras inte in. Se avsnitt 6.5 för beskrivning av vad som är obligatoriskt att rapportera in. Standardformulären kan vara en utgångspunkt för vilken information som ska samlas in om upphandlingsstatiken ska inkludera upphandlingar under tröskelvärdena. Tabell 6.1 är organiserad utifrån de nivåer som presenterades i avsnitt 6.7 och utifrån den lagstiftning som omfattas av utred- ningens uppdrag i statistikdelen, dvs. , LUF och LOV. Ett ja i kolumnen finns i formulär indikerar att data kan finnas tillgängliga i de standardformulär som utgör grunden för rap- porteringen till . Det senare gäller dock enbart för upp- handlingar reglerade av eller LUF vilka överstiger tröskel- värdena. Tabell 6.1 innehåller 47 huvudposter varav några kommenteras i den text som följer. Den första posten i tabellen lag (1) indikerar att det är möjligt att utvinna information om vilken lag (, LUF eller LOV) som tillämpats i den aktuella upphandlingen. På upphandlingsnivå följer ett antal poster om den upp- handlande myndighetens identitet (2). Standardformulären begär inte information om myndighetens eller enhetens organisations- nummer (upphandlingsnivå). Det finns inte heller något mot- svarande uppgiftskrav om det företag (37) som tilldelats kontrakt (delkontraktsnivå). Variablen organisationsnummer (45) finns av denna anledning med under annan information som, trots att den inte finns i standardformulären, anses vara möjlig att via andra informationskällor lägga till statistiken. Information om föremålet för upphandlingen (4) återfinns i standardformulären. Denna inkluderar upphandlande myndig- hetens eller enhetens egen benämning på föremålet, CPV-kod, om föremålet är en vara, tjänst eller byggentreprenad, samt NUTS- kod. Typ av förfarande (5) avser något av de förfaranden som kan väljas vid upphandlingar under respektive över tröskelvärdena. Det förra återfinns enbart i annonsen eller förfrågningsunderlaget medan det senare också finns i standardformulären. Vid påskyndat selektivt och förhandlat förfarande innehåller standardformulären även en motivering till valet av förfarande. Vid konkurrenspräglad dialog och förhandlat förfarande redovisas minskningen av antalet aktörer under dialogen respektive förhandlingen. Standardformulären begär information om begränsningar av antal aktörer som inbjuds att lämna anbud eller delta i upp- handlingen (6). Denna information inkluderar uppgifter om planerat antal aktörer () eller om huruvida det är ett med- delande om inbjudan till anbudsgivning (LUF). I formuläret anges planerat lägsta antal inbjudna aktörer och i förekommande fall högsta antal. När det gäller en enskild upphandlings uppskattade (9) och slutliga värde (11 och 38) kan detta anges i standardformulären exklusive moms och inklusive moms och i det senare fallet kan momssatsen specificeras. Det går också att utläsa av standard- formulären i vilken enhet det slutliga värdet mäts; det anges antingen som pris eller pris . För ramavtal anges det uppskattade värdet för hela ramavtalsperioden. I de fall kontraktstiden (15) varierar för delkontrakt som ingår i en och samma upphandling (ingående) specificeras denna för varje delkontrakt. De uppgifter som ska rapporteras till avser upphandlingar av varor, tjänster, byggentreprenader men också projekttävlingar I fallet med projekttävling finns det vissa skillnader i de uppgifter som ska rapporteras in. Det finns krav på om tävlingen genererade en eller flera vinnare men det finns inga uppgifter som motsvarar det som i fallet med varor, tjänster och byggentreprenader motsvarar det slutliga värdet, eller priset. Det ska i standardformulären redovisas om ersättning eller priser ges till deltagarna alternativt vinnaren i projekttävlingen (32). Översikt över data på upphandlings-, delkontrakts- och anbudsnivå Typ av data/information (variabler) Upphandlande myndighet/enhet Typ av myndighet/enhet och verksamhet Typ av föremål (vara, tjänst, byggentreprenad) Begränsningar av antalet aktörer som inbjuds att lämna anbud eller att Obligatoriska krav (föremålet) Huvudplats för byggentreprenad, leverans eller utförande Uppskattad kostnad/värde (exkl. moms) Total mängd eller omfattning Det slutliga totala värdet av kontraktet/kontrakten Typ av kontrakt (trad. upphandling, koncession eller ramavtal) Om ramavtal (antalet eller högsta antal lev. Antal delkontrakt (med CPV kod) Juridisk, ekonomisk, finansiell och teknisk information 37 I LOV är en förfarande lagstiftning varför frågan om vilket förfarande som tillämpats besvaras av sig själv. Kriterier (lista samt vikt) Förekomst av elektronisk auktion Omfattas upphandlingen av avtalet om offentlig upphandling offentliggörande angående samma upphandling Villkor för att erhålla FFU etc. Sista datum för begäran om handlingar Sista datum för mottagande av anbud/projekt el. Datum för avsändande av inbjudan till utvalda sökande att lämna anbud Det/de språk som kan användas i anbud eller anbudsansökningar Minimiperiod under vilken anbudsgivaren är bunden av sitt anbud Datum, plats, klockslag och närvarande personer vid anbudsöppning Är kontraktet knutet till projekt och/eller program som finansieras med Behörigt organ vid överprövning Behörigt organ vid medling Sista datum för överprövning Priser kommer att delas ut/ ev. ersättning38 Juryledamöter39 (namn) 38Gäller endast vid projekttävlan 39Gäller endast vid projekttävlan Antal mottagna anbud/antal ansökningar Namn och adress till den aktör som tilldelats kontraktet Upplysningar om kontraktets värde Uppskattat total värde av kontraktet Det slutliga totala värdet av kontraktet Enhet (månads- eller årsvärden) Är det troligt att kontraktet kommer att delas upp på underlev.? Erlagt pris vid förmånliga inköp Värde på priserna (projekttävling) Namn på samtliga anbudsgivare 6.8.1Statistik om LOU- och LUF-reglerade upphandlingar i och andra informationskällor Med utgångspunkt i tabell 6.1 konstaterar utredningen att den information som via standardformulären rapporteras till inne- håller detaljerade uppgifter på såväl upphandlings- som del- kontraktsnivå men att information om själva anbuden saknas. Det är endast identiteten på vinnande anbudsgivare (37) som framgår av standardformulären. 40 Denna information finns inte i standardformulären för och , upphandlingar av byggentreprenader, varor och tjänster. Den finns i standardformuläret för meddelande om projekttävlan. När det gäller uppgifter om faktisk volym (10) och slutligt värde (11 och 38) är det bara uppgifter om ramavtalen som saknas i den befintliga statistiken för upphandlingar över tröskelvärdena. I standardformulären saknas information om obligatoriska krav (7) på föremålet för upphandlingen och vilken typ av utvär- deringsmodell som tillämpats. Detta kan t.ex. försvåra en utvär- dering av politik som förs via upphandlingen och av relationen mellan kravnivå och konkurrensgrad. Denna information kan dock hämtas ur förfrågningsunderlagen eller dess bilagor. Det framgår av standardformulären om utvärderingsgrunden lägsta pris alternativt det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet (18) tillämpats. I det fall utvärderingsgrunden ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet till- lämpats finns information om vilka kriterier som beaktats och dess vikter. Vilka krav som ställts, samt vilka utvärderingskriterier och utvärderingsmodeller som tillämpats är av intresse vid studier av upphandlingens utformning i förhållande exempelvis till vilka och hur många som lägger anbud samt vilka anbud de lägger. Det är också intressant i samband med utvärdering av upphandling som styrinstrument inom olika politikområden. Underlaget till innehåller också information om antalet anbudsgivare per upphandling (35) och delkontrakt men inte vilka företag som lämnat anbud (42) eller vilka anbud de lämnat (43). Informationen i gör det möjligt att i de fall slutligt värde finns t.ex. analysera sambandet mellan pris och konkurrensgrad men inte frågor relaterade till små och medelstora företags agerande eller förutsättningar i offentliga upphandlingar. Den begränsade infor- mationen om anbuden gör det också svårt att identifiera eventuella tecken på anbudskarteller. Den information som krävs för denna typ av analyser kan istället hämtas från öppningsprotokoll och anbudssammanställning. Från ett policyperspektiv kan det vara av intresse att analysera förekomsten av överprövningar i allmän förvaltningsdomstol (44), hur stor andel av dessa som prövas av kammarrätt och, om det är möjligt, utfallet av prövningen. Denna information finns i sökbara databaser hos , och . Vid en systematisk analys av relevans för t.ex. lärdomar kring upphandlingens utformning kan det vara av intresse att på ett relativt enkelt sätt kunna komplettera den information som finns i dessa databaser (domar) med information om själva upphandlingen. Så är inte fallet . Sammanfattningsvis utgör den typ av information som rapporteras till en god grund för nationell upphandlings- statistik på de områden som omfattas av och med relevans för samtliga nyttoområden som identifierades under avsnitt 6.7. För upphandlingar över tröskelvärdena är utgångs- punkten standardformulären och för upphandlingar under tröskel- värdena kan (sannolikt) liknande formulär skapas för inrap- portering. 6.8.2Statistik om LOV-reglerade upphandlingar i och andra informationskällor Data om LOV-upphandlingar finns det ingen skyldighet att rapportera till . De standardformulär som nämnts ovan kan därför inte användas som utgångspunkt för vilka uppgifter som finns tillgängliga. Utgångspunkten får istället vara annonser och förfrågningsunderlag. För dessa upphandlingar finns i stort sett samma information som för upphandlingar enligt och när det gäller vad som upphandlas, vem som upphandlar och vilka kriterier som ställs på tjänstens utförande. Information om LOV- förfarandet ges av lagstiftningen. Inom ramen för LOV godkänns de leverantörer som uppfyller ställda krav. Det används således inga utvärderingsgrunder och utvärderingsmodeller. Leverantörer kan löpande ansöka om att bli godkända som leverantörer inom ramen för LOV. Leverantörerna i ett valfrihetssystem får ersättning i enlighet med de i förfrågningsunderlaget fastställda ersättnings- modellerna. Hur mycket varje enskild leverantör får beror på hur många brukare som denne lyckas attrahera till sin verksamhet. Sådana uppgifter baseras på faktiskt utbetalda belopp, som bör återfinns i ekonomisystemen. Information om vem som godkänns genereras löpande i det öppna ansökningssystemet. Det kan från ett policyperspektiv vara av intresse att veta hur många och vilka aktörer det finns på en delmarknad (geografiskt område eller typ av tjänst). Det finns dock enligt Kammarkollegiet inte någon systematisk insamling av sådana data. Dessa data kan inte heller enkelt utvinnas ur övriga dokument som omgärdar LOV-upphandlingarna. Det kan exempelvis ur policyperspektiv vara av intresse att kunna ta reda på i vilken mån LOV-upphandlingar överprövas och länka dessa uppgifter till den information som omger själva upp- handlingen. 6.8.3Upphandlingsutredningens bedömning om upphandlingsdata