sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Verktygen som användes i planeringens barndom är fortfarande aktuella, men har kompletterats med nya som tillkommit i en annan tidsanda och utifrån andra utgångspunkter. Investeringsplaneringen kan beskrivas i fyra sådana lager som vart och ett på olika sätt påverkats av de idealtyper som presenterats ovan. Det första lagret etablerades och bar tydliga teknokratiska tecken. fick delvis nya perspektiv präglade av den kommunikativa idealtypen ett visst genomslag. delen av 80-talet och framför allt hela 1990- talet innebar på många sätt en nyorientering av offentlig sektor. En ny politisk kultur formades som avvek från den tidigare rationalistiska och instrumentella. Detta innebar inte att de tidigare lagren försvann, men de kompletterades med tydliga inslag av framför allt den ekonomistiska idealtypen och idéer hämtade ur den internationella trend som blivit känd som . innebar ett ökat inslag av realpolitiska synsätt, inte minst genom ökade inslag av förhandlingar i plane- ringsprocessen. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 4.3Trafikverksutredningens och Trafikverkens förslag till nytt planeringssystem 4.3.1Trafikverksutredningens förslag till planeringssystem (SOU 2009:31) inleder sina överväganden om ett nytt planeringssystem med motiven för planering och planer inom transportinfrastrukturens område. Utredningen konstaterar att den svenska transportpolitiken bygger på att valen av transporter i huvudsak är marknadsstyrda vilket innebär att ett decentraliserat beslutsfattande hos enskilda individer, hushåll och företag bestämmer efterfrågan på transporter och därmed ytterst utbudet av olika transportlösningar. Den mängd beslut som dag- ligen måste tas kan enbart ett decentraliserat marknadsbaserat beslutssystem klara. För att detta decentraliserade beslutsfattande ska bli rationellt krävs emellertid att hänsyn tas till alla de konsekvenser och inte minst den samlade resursförbrukning som följer av beslutet. Information om dessa effekter måste finnas hos den som tar beslutet om transporten. Priset på resan eller transporten ska i princip bära den informationen och således inkludera externa kostnader och intäkter. För att klara dessa för transportsystemet centrala huvudupp- gifter krävs farbara och framkomliga anläggningar där trafiken leds så att inga allvarliga köer och kollisioner inträffar och att människor och gods kommer fram vid den tid som man förväntat sig. Ett ensamt trafikslag klarar inte detta. Det krävs kombinationer av transportslag med sina specifika anläggningar och fordon med olika uppgifter i det samlade transportsystemet för att svara mot det transportbehov som gör sig gällande. Många enskilda transportbehov måste mötas med en kombination av trafikslag för att bli tillräckligt effektiva. Skalfördelar och odelbarheter i infrastrukturen, nätverkseko- nomi, hantering av stora risker samt transportinfrastrukturens karaktär av så kallad kollektiv vara (i vissa fall), gör att en mark- nadslösning för tillhandahållande av transportsystemens infrastruk- tur inte är lämplig. Av dessa skäl finns ett stort offentligt åtagande när det gäller byggande och drift av anläggningar för infrastruktur. Med hänsyn till infrastrukturanläggningarnas långsiktiga påverkan på samhällets utveckling och den tid det tar att genomföra den fysiska planeringen krävs en långsiktig ekonomisk-politisk plane- ring av investeringarna och därtill knutet centralt beslutsfattande. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Just kombinationen av ett å ena sidan omfattande decentra- liserat beslutsfattande baserat på frivilliga avtal och beslut som rör val av transportsätt med å andra sidan ett starkt centraliserat beslutsfattande när det gäller infrastrukturen och andra viktiga inslag som styr utbudet av transportmöjligheter är ett dilemma som måste hanteras inom transportsektorn och inom transport- politiken. Den teoretiskt riktiga ansatsen är att besluten ska fattas på samhällsekonomiska grunder. Priset på transporterna ska baseras på de samhällsekonomiska marginalkostnaderna och beslut om infrastrukturella eller andra åtgärder ska baseras på en beräknad samhällsekonomisk effektivitet. Perspektivförskjutningen i planeringen var en viktig utgångs- punkt för övervägandena i . Förskjutningen beskrevs i termer av övergång från trafikslagsspecifika planeringar till en trafikslagsövergripande ansats, från fokusering på åtgärder i form av investeringar till en ansats som skulle rymma alla typer av åtgärder enligt fyrstegsprincipen samt att trafikplaneringen skulle utgöra en integrerad del av samhällsbyggandet. Till detta lades att den kritik som riktats mot rådande planeringssystem var berät- tigad, att planeringssystemet var överlastat och byråkratiskt, att planeringen hade en svag legitimitet, att formerna för det politiska inflytandet var otydliga samt, och inte minst, att processen var alltför utdragen i tiden och att den inte på ett effektiv sätt kunde hantera förändringar i omvärlden. Utredningen konstaterade mot denna bakgrund att det krävdes en ny planeringsansats för att möta de långsiktiga utmaningarna. Planeringen skulle enligt förslaget hantera gapet mellan politiska mål och ambitioner och rådande funktionalitet i transportsystemet. Lösningarna ska vara samhällsekonomiskt effektiva och ge en god transportförsörjning i landet som helhet. Utredningen menade att följande riktlinjer bör ligga till grund för ett framtida planerings- system: Bättre former för det politiska inflytandet Tydligare inriktning och målbild Planering för att hantera utmaningar Kalkyler för effektivt beslutsfattande Mer av uppföljning för lärande Skapa god beredskap inför framtida utvecklingar och händelser Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... De frågor som kommer att behöva hanteras i den framtida planeringen rör klimat- och miljöfrågan och transporterna, tillväxten och transportsystemen, trängselproblemen i storstäderna, regional utveckling och transportlösningar samt en effektivare användning av allmänna medel. Samtliga dessa frågor är enligt av utpräglad politisk karaktär och flera av dem kräver lösningar inte enbart nationellt utan också – och inte minst – lokalt och regionalt. Samspelet och växelverkan mellan nationellt och regionalt politiskt perspektiv måste säkerställas i det framtida planeringssystemet. Det betyder att ett nytt planeringssystem bör baseras på både ett stärkt politiskt inflytande och ansvar på regional nivå och ett stärkt politiskt inflytande på nationell nivå. Planeringen borde därför enligt utgå från dels vilka utmaningar som transportsystemet står inför när det gäller att bidra till viktiga politiska strävanden dels hur transport- systemet fungerar här och . Den första viktiga utgångspunkten för ett nytt planeringssystem är de mål och ambitioner som det politiska systemet – nationellt och regionalt formulerar. Den andra viktiga utgångspunkten i det nya planeringssystemet är att det finns en systematisk inhämtad kunskap om tillstånd, utveckling och effektsamband i transport- systemet. Det måste finnas en samlad kunskap om den rådande funktionaliteten i respektive transportsystem och i det samlade transportsystemet. Kunskapen om funktionaliteten erhålls enligt uppfattning bäst från den som har att sköta, underhålla och utveckla anläggningar, att se till att de utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. En organisation där samlad kunskap om transportsystemets rådande funktionalitet finns, måste enligt uppfattning därför etableras. Det trafikslagövergripande förhåll- ningssättet, åtgärdsarsenalens bredd och utmaningarnas innehåll gör det nödvändigt med en samlad funktion för sammanvägning och planering av åtgärder. Det politiska systemet måste kunna få ett Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... sammanvägt tjänstemannaförslag till åtgärder för att möta utma- ningarna och nå målen och leva upp till formulerade ambitioner. Detta innebär att den nya planeringsansatsen i sig ställde krav på en annan organisationsstruktur än den rådande inom transport- området. Enligt direktiven skulle utredningen se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen. Som ett resultat av olika över- vägande föreslog inrättande av ny myndig- het med ett samlat ansvar för en övergripande planering – ett Trafikverk med planerande och förvaltande uppgifter. Det nya planeringssystemet borde baseras på en process som enligt utredningen skulle indelas i olika faser: Förberedelsefasen handlar om ta fram underlag som redovisar den rådande funktionaliteten i transportsystemen och var brister anses föreligga med avseende på viktiga mål och behov. Det betyder i praktiken att det ska finnas en kontinuerligt uppdaterad beskriv- ning av tillstånd och utveckling i transportsystemet. Den ska vara framtagen, finnas tillgänglig och dokumenterad. Inför en ny mandatperiod är det särskilt väsentligt att tillståndsbeskrivningen är aktuell och ger väsentliga ingångsvärden till nästa fas i processen. Den andra fasen i den nya planeringsprocessen, dialogfasen, ska inledas med att regeringen vid en ny mandatperiod under okto- ber/november månad formulerar och meddelar direktiv för den dialog som ska äga rum mellan företrädare för regeringen och företrädare för respektive region. Syftet med dialogen är att på strategisk nivå skapa ömsesidig förståelse och nå samsyn om inriktningen på insatser och åtgärder för den kommande jämte de därpå två följande mandatperioderna för att möta utmaningar och nå väsentliga mål för transportpolitiken. I dessa dialoger medverkar trafikverken med expertkunskaper om transportsystemens funk- tionalitet, tillstånd, utveckling och effektsamband. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... avslutas med att regeringen utfärdar direktiv för planeringsfasen, senast året därpå. Regeringen utfärdar direktiven där den långsiktiga inriktningen anges för planeringen jämte preliminära ramar för de fyra närmaste åren. Direktiven riktas till de planeringsansvariga på nationell och regional nivå vars uppgift är att genomföra planeringen och lämna förslag till åtgärder i en plan som omfattar de fyra närmaste åren jämte förslag till strategi för de kommande två fyraårsperioderna. För den första av dessa två fyraårsperioder (dvs. år 5–8) ska det redovisas vilka infrastrukturella projekt som bör vara föremål för närmare utredningar enligt gällande lagstiftning. Denna fas, under vilken trafikverken och regionerna ska genomföra åtgärdsplane- ringen, pågår fram till utgången av juni månad. Även detta arbete ställer krav på en kontinuerligt verkande planerings- och uppfölj- ningsprocess hos verken. Förslagen ska lämnas till regeringen senast . Förslagen bereds i . Under beredningsfasen inhämtar en så kallad second opinion av en från de planeringsansvariga fristående utvärderings- funktion. Utredningen pekade också på möjligheten och fördelar med att etablera en parlamentarisk beredning för de långsiktiga planeringsfrågorna. Regeringen lämnar i budgetpropositionen för- slag till anslag jämte beräknade ramar för de därpå följande tre åren. Vidare lämnas en redovisning av hur medlen ska användas och med vilken strategi den tänker möta utvecklingen bortom den närmaste fyraårsperioden. Denna fas avslutas med att regeringen i beslut fastställer den nationella åtgärdsplanen. De regionala planerna fastställs av behörigt regionalt organ. I regleringsbrev för kommande verksamhetsår ställer regeringen medel till förfogande och meddelar de övriga föreskrifter som gäller för ett effektivt genomförande av planerna. återkommer regeringen till i budgetproposi- tionen och redovisar vad som genomförts, en uppföljning av större pågående projekt samt med förslag till anslag och ramar . På det sättet får en årlig redovisning samt möjlighet att ta ställning till om inriktningen och omfattningen av insatserna och åtgärderna är sådana att transport- systemet funktionalitet förbättras. Vidare ges också möjlighet till omprövning av den mer långsiktiga strategin för utvecklingen av transportsystemet som helhet. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Utredningen konstaterade att beslut inom tranportsektorn som rör såväl infrastrukturen som andra typer av åtgärder ofta är långsiktiga. Besluten är väsentliga för människor och företag. De påverkar individernas, hushållens och företagens förutsättningar när det gäller arbete, bosättning, lokalisering, service, m.m. Politi- ken måste därför vara långsiktig. Det finns därför skäl att skapa breda politiska överenskommelser som medför stabilitet i besluts- fattandet och i den förda politiken. Den process som utredningen föreslog skulle med fördel också kunna stödjas av en parlamentarisk beredning när det gäller att utforma direktiven inför den dialog som ska föras med regionerna och när det gäller att ta ställning till de direktiv som ska ligga till grund för åtgärdsplaneringen. Det är i dessa faser som påverkan på inriktningen på planeringen är mest effektiv. Självfallet skulle en sådan beredning ges all den information om funktionaliteten i tranportsystemet som uppföljningen ger. Beredningen skulle där- för ges nya kunskaper om utveckling och tillstånd i transportsystemet och hur pass väl utvecklingen och tillståndet svarade mot de mål som satts upp. Utredningen redovisade också ett exempel på hur förslaget till planeringsprocess skulle kunna läggas upp applicerat på mandatperioden –2014. En analys och beskrivning av funktio- naliteten i transportsystemet presen- Regeringen beslutar om direktiv för Regeringen beslutar om direktiv för planeringsfasen och anger ramarna för de kommande fyra åren Förslag samt en second opinion läm- Beslut av regeringen angående natio- Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Förutom en kontinuerlig process med tydliga faser, enligt ovan, skulle det nya planeringssystemet utmärkas av Starkt inslag av utvärderingar Stabila förutsättningar – flexibla lösningar Ökad anslagsflexibilitet för effektiv framdrift 4.3.2Trafikverkens förslag till nytt planeringssystem Förslaget till nytt planeringssystem är att en samlad och rullande planeringsprocess byggs upp av flera, ömsesidigt integrerade och överlappade delprocesser. Huvudprocessen genomförs en gång per mandatperiod, med nationellt policybeslut som anger inriktning samt en nationellt samordnad åtgärdsplanering som utförs i varje region. sammanställs aktuellt underlag för att styra finan- sieringen i genomförandet av åtgärdsplanen, vilket sammanfattas i ett planerings- och genomförandeprogram för de statligt finansierade åtgärderna. Systemanalyser och nationella strategier ger underlag för regeringens policybeslut. Åtgärdsplaner för transportsystemet tas fram med stöd av , och antas av regionen (det regionala självstyrelse- organet, regionförbundet respektive styrelse). gör en nationell sammanställning för att underlätta beredningen av beslut och genomförande av nationellt betydelse- fulla frågor. Beredning av enskilda åtgärdsförslag inleds med åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen. Åtgärdsförslaget kvalificeras därefter successivt. Första grinden anger kraven för att en åtgärd skall tas in i åtgärdsplanen för regionen. Nästa grind ser till att kraven för att tas in i planeringsprogrammet är uppfyllda. Vid den sista grinden, innan beslut om att ta in åtgärden i genomförandeprogrammet, granskas beslutsunderlagets kvalitet och åtgärdens genom- förbarhet. Genomförandeprogrammet styr verk- samhet. Dessutom ska uppföljning och utvärdering ske löpande för att underlätta systematiskt lärande. Varje mandatperiod tar således regeringen ett policybeslut, som anger planens ändamål preciserat genom tydliga mål och fokus- Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... områden för planeringen av åtgärder i transportsystemet. Policy- beslutet ska vara enklare än dagens inriktningsbeslut och vara ett uttryck för en mer samordnad statlig styrning. Det ger utgångs- punkt för åtgärdsplaner för regionerna och urvalet av åtgärder i planeringsprogrammet. Åtgärdernas effekter i förhållande till policybeslut ska följas upp och utvärderas. Regionerna föreslås få ansvar att varje mandatperiod upprätta och förankra en åtgärdsplan för transportsystemet i en region med utgångspunkt från regeringens policybeslut. Åtgärdsplanen ska samlat redovisa såväl fysiska som andra åtgärder som regionen prioriterar för att påverka transportsystemet och dess användning eller mer. Det kan exempelvis gälla kollektivtrafik, prissättning, drift- och underhåll samt utveckling av transport- infrastrukturen. Åtgärdsplanen är ett regionalt förankrat förslag till åtgärder, som ska kunna tas in i planerings- och genomförandeprogrammet. Vissa typer av åtgärder redovisas också i ett länsprogram, för att samlat få överblick av åtgärder där regionens beslut är styrande på samma sätt som för dagens länsplaner. Åtgärdsplanen knyter samman planeringsprocessen för transportsystemet med regionens och kommunernas övriga samhällsplanering och kan utgöra underlag för överenskommelser mellan staten och andra aktörer om medfinansiering och samverkan vid genomförande. Åtgärdernas effekter ska redovisas var för sig och på hela systemet. Processen att ta fram förslaget till åtgärdsplan ger ut- rymme för en integrerad miljöbedömning och tidiga diskussioner av alternativa sätt att nå de mål som anges i regeringens policybeslut. Aktualiteten av statligt finansierade åtgärder i åtgärdsplanen ska bedömas , vilket redovisas i ett planerings- och genom- förandeprogram. Detta styrmedel för genomförande av åtgärder innehåller två delar. Planeringsprogrammet anger vilka åtgärder som ska förberedas för att kunna tas in i genomförande- programmet, exempelvis genom slutförande av fysisk planering, förhandlingar om eventuella medfinansieringsavtal, inklusive arbete med fördjupade beslutsunderlag med säkerställd kvalitet. Genom- förandeprogrammet anger vilka namngivna åtgärder och åtgärds- områden, exempelvis drift och underhåll, trimning och miljö- åtgärder som är förberedda och ska genomföras och integreras i verksamhetsplan. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Planerings- och genomförandeprogrammet, baseras på ett årligt beslut om ekonomiskt planeringsutrymme för nya åtgärder. Detta tas fram utifrån en analys av framtida statlig anslagsbelastning till följd av redan fattade beslut samt aktuellt budgetläge. Det ekonomiska planeringsutrymmet anges med ett belopp vilket gör att planerings- och genom- förandeprogrammet kan anpassas till redan beslutade kostnader och restriktioner i statsbudgeten. Planerings- och genomförandeprogrammet förutses ge stabila förutsättningar och ökad flexibilitet i genomförandet av åtgärds- planerna. Risken för förgäves planerings-, kalkyl- och projekte- ringsarbete minskar. Tilliten till systemet kan öka och kvaliteten i beslutsunderlaget inför regeringens beslut förbättras. Ett ökat fokus på att förbereda aktuella åtgärder ökar effektiviteten, för- bättrar kvaliteten i t.ex. kostnadsberäkningar och underlättar förhandlingar med andra aktörer om eventuella medfinansierings- och genomförandeavtal. Genom beställningsbemyndigande från kan få mandat och utrymme att förbereda ett effektivt genomförande för alla åtgärder i genomförande- progammet. Detta, tillsammans med årliga beslut om ekonomiskt planeringsutrymme, syftar till att skapa ökad tydlighet om vad som ska genomföras. Förslag till åtgärder i transportsystemet genereras genom en särskild process för åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen som också kan tjäna som förberedelse för exempelvis överenskommelser eller eventuell fysisk planering enligt gällande lagstiftning. Förslaget till planeringsprocess möjliggör successiv konkretisering och stegvisa beslut om förslagen till åtgärder från övergripande policy, via åtgärdsplaner för transportsystemet i en region till beslut inom ramen för planerings- och genomförandeprogram. Förslagen till åtgärder granskas efterhand i enlighet med tydliga kvalitetskriterier, grindar, som ställts upp på beslutsunderlag och övriga förberedelser för att ta in åtgärdsförslag i åtgärdsplaner, planeringsprogram respektive genomförandeprogram. Särskilt skarpa kvalitetskriterier, t.ex. vad gäller samhällsekonomi och samlad effektbeskrivning ställs på beslutsunderlaget för de åtgärder som tas in i planeringsprogrammet. Innan åtgärder tas med i genomförandeprogrammet föreslås att Trafikanalys, eller annan aktör som inte tidigare deltagit i arbetet, granskar och godkänner beslutsunderlaget. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Förslaget innebär att relevanta effektbedömningar, inklusive samhällsekonomisk bedömning och miljöbedömning, ska ingå i alla steg av planeringsprocessen. Genom uppföljning och utvärdering av resultat i efterhand skapas förutsättningar för systematiskt lärande och erfarenhetsåtervinning. En ny process för åtgärdsval föreslås för att definiera den egentliga anledningen till att något behöver göras, utveckla tänk- bara lösningar och gallra fram de som är effektiva i dialog med de intressenter och aktörer som är konkret berörda. De mest intressanta alternativens effekter bedöms och ett förslag till åtgärd tas fram. Baserad på ett samhällsekonomiskt synsätt möjliggör denna process val av effektiva åtgärder oavsett trafikslag, åtgärdstyp eller huvudman. Processen förutses leda till snabbare effekter och till lägre kostnad jämfört med . Den skapar insikter om fördelning av kostnader och nyttor som det blir möjligt att bedöma effekter av alternativa lösningar redan i ett initialt skede. Åtgärdsvalsprocessen knyter an till andra aktörers planering, inklusive kommunernas markanvändningsplanering, och skapar förutsättningar för samordning och eventuell medfinansiering. Den ger utgångspunkt för fysisk planering och kan komma att ersätta de formella förstudier som ska göras enlig väg- och järnvägslagstiftningen. Den ger också underlag för miljöbedömning i åtgärdsplaneringen, bl.a. för avgränsningen av alternativ. Förslaget till ny planeringsprocess ger enligt trafikverken förut- sättningar att stärka regionala och lokala intressenters möjligheter till inflytande vid val av åtgärder enligt fyrstegsprincipen samt genom regionalt upprättade åtgärdsplaner för transportsystemet i en region. Det ger en tydlig integrering av miljöbedömningen från tidiga skeden till uppföljning. summering av regionernas systemanalyser och beredning av övrigt underlag för regeringens policybeslut bör dia- log ske med nationella aktörer, där med dess fortsatta roll som förvaltare av sjötransportsystemet utgör ett exempel. En nationell konferens kan genomföras för att presentera och diskutera valmöjligheter. Dialog mellan och regionerna föreslås äga rum för att diskutera prioriteringar, precisera aktuella åtgärder och praktiska genom- förandefrågor i anslutning till verksamhetsplanering. Dialog behövs också inför planering och beslut om exempelvis mindre förbättringsinsatser, miljöförbättrande åtgärder eller drift och underhåll. Vid dialogerna kan flera parter medverka, Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... exempelvis företrädare för tågoperatörerna, för skogsindustrin vad gäller bärighet och tjälsäkring och för polis, ambulans och räddningstjänst vad gäller trafiksäkerhet. Viktiga användargrupper utvecklar arbetssätt för att kunna företräda exempelvis resenärer och godstransportköpare, industrin och transportbranschen. Logistikforum, fördubblingsprojektet inom kollektivtrafiken och Resenärsforum är sådana exempel.