sou · GYB376d2 · 2011-01-01 00:00:00 — En databas består dels av en eller flera samlingar av enskilda kortfattade uppgifter (informationsdatabaser), dels av olika handlingar som kommer in eller upprättas i ett ärende (ärende- databaser). Olika regler ska gälla för uppgifter respektive handlingar i databaserna. För en databas bör av integritetsskäl särskilda bestämmelser gälla. För annan automatiserad behandling som inte sker gemensamt kan enligt vår uppfattning ett enklare regelverk vara tillräckligt. De regler som gäller allmänt för en sådan behandling finns beskrivna i kapitel 7. 8.2.1Gränsdragningen mellan behandling i databaser och annan automatiserad behandling En väsentlig skillnad mellan databehandling i en databas och vanlig ordbehandling, är att databasen utnyttjas gemensamt i verksam- heten inom en myndighet eller myndighetsorganisation. Databasen kan anses utgöra ett allmänt hjälpmedel vid handläggningen av ärenden, medan ordbehandling kan sägas vara ett hjälpmedel för en handläggare, eller andra vid en myndighet, i själva upprättandet av handlingar – närmast en avancerad skrivmaskinsfunktion. Det som är avgörande för om en uppgift omfattas av bestämmelserna om databaser är om personuppgifter är att anse som gemensamt tillgängliga och inte på vilket sätt uppgiften tekniskt lagras. Om en uppgift som lagras elektroniskt på hårddisken i en dator eller i en server hos en myndighet i samband med att en tjänsteman arbetar med ordbehandling som normalt är Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser åtkomlig endast för tjänstemannen själv (och för system- administratören) kan uppgiften inte anses vara gemensamt tillgänglig. Syftet med den behandlingen är inte att uppgifterna som lagras i datorn ska användas av någon annan än den som utför behandlingen. Inte heller innebär det förhållandet att en uppgift behandlas tillfälligt i en dator med det uttalade syftet att den senare ska matas in i systemet och göras gemensam, att den är en del av databasen. En sådan uppgift ingår således inte i databasen och omfattas därför inte av de särskilda bestämmelserna om behandling av uppgifter i en databas i vägtrafikdatalagen. En annan sak är att den som samlar in uppgifter, som kan antas komma att användas gemensamt , redan vid insamlingstillfället bör beakta de särskilda regler som gäller för uppgifter som används gemensamt i verksamheten. Detta bör göras för att inte försvåra den fortsatta behandlingen, eftersom uppgiften kommer att omfattas av det särskilda regelverket för en databas när den väl är registrerad i det gemensamma systemet. I de flesta fall ser vi inga problem med att bedöma om en uppgift behandlas gemensamt eller inte. I princip görs samma gränsdragning när det avgörs om en uppgift ingår i ett register eller inte. En tjänsteman kan utan problem avgöra om han för tillfället arbetar med uppgifter direkt i ett register eller om han arbetar med uppgifter i ett fristående ordbehandlingsdokument. Även om den tekniska utvecklingen går framåt och systemen blir alltmer avancerade torde det inte uppkomma några tvivel om huruvida en behandling sker i en databas eller i ett ordbehandlings- dokument som endast tjänstemannen behandlar tillfälligt. Om uppgifter som används gemensamt av en bestämd krets av personer ska omfattas av de särskilda reglerna om databaser eller inte får bedömas med hänsyn främst till hur många personer som har tillgång till uppgifterna. Enbart det förhållandet att fler än en person har tillång till uppgifterna innebär inte att de ska anses användas gemensamt i verksamheten. Behandling som sker exempelvis inom ramen för vissa projekt i vilka endast vissa utpekade tjänstemän deltar kan falla utanför den reglering som gäller för databaser. Om antalet tjänstemän i en sådan grupp uppgår till fler än ett fåtal måste dock de personuppgifter som behandlas inom gruppen, trots att den är avgränsad, anses användas gemensamt inom verksamheten. Var gränsen går får bedömas med hänsyn till omständigheterna i ett enskilt fall, men en tumregel skulle kunna vara att uppgifterna är att anse som gemensamma om Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser 2010:76 antalet deltagare i gruppen överstiger ett tiotal (jfr prop. 2009/10:85 s. 335). Vi anser – inte minst på grund av att det inte är möjligt att förutse den tekniska utvecklingen inom dataområdet och de möjligheter som kan öppna sig i fråga om informationsöverföring – att det inte är möjligt att i lagstiftningen dra någon exakt gräns för när en viss behandling ska anses ske i en databas och därmed omfattas av det särskilda regelverket för denna. Det kan dock förväntas, och ställas krav på, att datorsystem inom en myndighets- organisation konstrueras på ett sådant sätt att det inte kan råda några tvivel om huruvida en uppgift ingår i en databas eller inte i samband med att den förs in. 8.2.2Gränsdragningen mellan uppgifter och handlingar I teorin skulle en databas för en viss verksamhet kunna delas in i två undergrupper. Databaser kan sägas bestå av dels en eller flera samlingar av enskilda kortfattade uppgifter som används för att få fram underlag till beslut i verksamheten (informationsdatabaser), dels handlingar som kommer in eller upprättas i ett ärende och som bearbetas och lagras i ett ärendehanteringssystem (ärende- databaser). Traditionellt har personregister i praktiken utgjorts av egentliga informationsdatabaser, men i och med framväxten av avancerade ärendehanteringssystem har även ärendedatabaser inordnats i lagstiftning om personregister i statlig verksamhet. Överfört till Transportstyrelsens verksamhet är det nuvarande vägtrafikregistret en informationsdatabas, medan bildfångstsystem, ärendehanteringssystem och diarieföringssystem är ärende- databaser. Vi anser inte att det finns skäl att i den av oss föreslagna lagstiftningen göra någon begreppsmässig åtskillnad mellan olika funktioner i en databas som består av å ena sida hanteringen av enskilda s.k. fältuppgifter, t.ex. namn och adress m.m., och å andra sidan hanteringen av elektroniska handlingar. Det har inte heller gjorts i annan lagstiftning som reglerar myndigheters person- uppgiftsbehandling, se t.ex. lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Däremot finns det skäl för att i vissa delar ha olika regler för de olika funktionerna. Vissa regler kommer att gälla för uppgifter som hanteras i databaserna, medan andra kommer att gälla för Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser handlingar som hanteras i databaserna Det gäller bl.a. frågor om vilka uppgifter som får registreras, tillåtna sökbegrepp och i vilken omfattning direktåtkomst ska tillåtas. Vi redogör närmare för hur vi ser på skillnaden mellan informationsdatabaser och ärendedatabaser i avsnitt 8.10.2. 8.3Indelning i en fordonsdatabas, en behörighetsdatabas, en tillståndsdatabas och en tillsynsdatabas Vår bedömning: I Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafik- området avseende fordon, behörigheter, tillstånd och tillsyn ska det finnas en fordonsdatabas, en behörighetsdatabas, en tillståndsdatabas och en tillsynsdatabas. Dagens vägtrafikregister består i praktiken av helt olika delar som innehåller uppgifter från olika områden, såsom fordon, körkort, yrkestrafik, felparkeringsavgifter, trängselskatt och yrkeskompe- tensbevis. I vägtrafikregisterlagstiftningen framgår detta bl.a. genom att innehållet i de olika delarna regleras i olika bilagor till FVTR och genom att olika sökbegrepp gäller för de olika delarna. utgörs emellertid rättsligt sett av ett register. 8.3.2En eller flera databaser? 2000/01:95 s. 55): Genom en uppdelning av information på olika register kombinerad med olika begränsningar i sambearbetning av uppgifterna skulle man kunna förhindra från integritetssynpunkt oönskade sammanställningar av information. En uppdelning i olika register skulle göra det möjligt att ange olika ändamål för olika register och därmed också begränsa användningen av de uppgifter som ingår i registret. Detta skulle dock innebära begränsade fördelar från integritetssynpunkt jämfört med en modell med ett enda register, eftersom varje register, för en ändamåls- enlig användning skulle behöva innehålla för flera olika register gemensam information. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser I stället för att låta den uppdelning på olika register som då förelåg kvarstå ansåg regeringen att författningsmaterian blev mer över- skådlig med ett gemensamt register omfattande all vägtrafik- registrering. Enligt regeringen ledde en sammanhållen författnings- reglering till enklare och mer enhetliga regler, vilket i sin tur medförde högre effektivitet och minskade kostnader för registreringsförfarandet. Regeringen ansåg därför att registreringen i vägtrafikregistret borde ske i en enda registerlag som skulle kompletteras med en registerförordning. Bestämmelserna om innehållet i registret är emellertid uppdelat på sex bilagor; fordon, körkort, yrkestrafik, felparkeringsavgifter, trängselskatt och yrkes- kompetensbevis, och var och en av dessa kan ses som utgörande en del av registret. De argument som regeringen framförde vid införandet av LVTR är enligt vår mening gällande även . En registerlag, till skillnad från flera registerlagar, innebär att författningsmaterian blir mer överskådlig. Såsom regeringen också påpekade leder en samman- hållen författningsreglering till enklare och mer enhetliga regler, vilket i sin tur medför högre effektivitet och minskade kostnader för registreringsförfarandet. Vår målsättning är att antalet författningar som reglerar personuppgiftsbehandling ska begränsas så långt det är möjligt. Vi anser därför att det bör finnas en registerförfattning som reglerar behandlingen av personuppgifter i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet. Vägtrafikdatalagens tillämpningsområde är avgränsat till Transportstyrelsens verksamhet avseende fordon, behörigheter, tillstånd och tillsyn på vägtrafikområdet (se avsnitt 7.5). Lagen utgör en rättslig ram för vilka uppgifter som får behandlas och på vilket sätt som de får användas för att säkerställa ett gott integritetsskydd. Vägtrafikdatalagen innehåller bestämmelser om behandlingen av de uppgifterna utan att reglera hur uppgifterna ska organiseras eller den tekniska utformningen av systemet. Transportstyrelsen kan alltså i princip hantera uppgifter i ett fåtal stora register eller små register organiserade lokalt eller centralt. Det väsentliga är att de krav som lagen ställer på behandlingen för att säkerställa enskildas integritet efterlevs. Det finns dock skäl, såväl sakliga som pedagogiska, för att närmare definiera och avgränsa de olika uppgifterna i skilda databaser. För vissa uppgifter finns anledning att ha särregler för t.ex. gallring och utlämnande. Det finns därför skäl att rättsligt (men inte tekniskt) avgränsa vissa delar så att de är klart urskiljbara Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser för att underlätta utformandet av bestämmelser om ändamål, utlämnande av uppgifter och gallring m.m. En rättslig uppdelning i olika databaser är därför motiverad. Ett flertal argument kan sålunda föras fram för ståndpunkten att hanteringen av de olika verksamheterna inom vägtrafikområdet bör regleras i olika databaser. Med utgångspunkt i den nu gällande LVTR gör vi följande överväganden. Uppgifterna i fordonsregistreringen utgörs i stor utsträckning av tekniska uppgifter om fordon och uppgifter om fordons registreringsförhållanden som inte kan anses vara integritets- känsliga, medan uppgifter i körkorts- och yrkestrafikregistreringen i stor utsträckning utgörs av integritetskänsliga uppgifter, varav uppgifter om grunden för körkortsåterkallelser och belastnings- uppgifter som avser yrkesmässig trafik utgör exempel. Sekretesskyddet för uppgifterna skiljer sig också åt – sekretessen för uppgifter i körkorts- och yrkestrafikregistreringen samt uppgifter i trängselskatteregistreringen är starkare än för uppgifter i fordonsregistreringen, där det i stort sett inte förekommer några sekretessbelagda uppgifter. Det kan därför finnas anledning att ur ett integritetsperspektiv särskilja reglerna för dessa uppgifter genom en indelning i olika databaser. Även i fråga om tillåtna ändamål för behandling av uppgifter i registret är skillnaderna i vissa avseenden stora. Uppgifter om fordonsägare får användas för betydligt fler ändamål än t.ex. uppgifter om den som har, ansöker om eller har haft behörighet att framföra fordon enligt KKL eller den som har, ansöker om eller har haft tillstånd att bedriva yrkesmässig trafik enligt YTL. Som ett exempel kan anges att ändamålsbestämmelserna möjliggör Transportstyrelsens försäljningsverksamhet av uppgifter om fordonsägare för aktualisering och kontroll av information om fordonsägare i kund- eller medlemsregister eller liknande register, något som inte är tillåtet för uppgifter om övriga personer i vägtrafikregistret. Möjligheten att få direktåtkomst till uppgifter om fordonsägare är betydligt generösare än möjligheten att få direktåtkomst till övriga uppgifter. Det finns därför skäl att ha en indelning i olika databaser och på så sätt lätt särskilja även bestämmelser om bl.a. ändamål och direktåtkomst. Även det förhållande att lagen har upplevts som svår- överskådlig med onödigt komplicerade regler talar för en indelning i olika databaser. En indelning i olika databaser medför enligt vår uppfattning att lagen blir mer överskådlig och att det blir lättare att Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser 2010:76 se vad som gäller för uppgiftsbehandlingen för de olika databaserna. Mot dessa argument kan dock framhållas att den samlade registreringen i vägtrafikregistret har starka samband. Personer som innehar körkort är ofta fordonsinnehavare. Den som har tillstånd till att bedriva yrkesmässig trafik innehar fordon i sin rörelse som är knutna till tillståndet. Databaserna kan därför behöva samköras med varandra för att Transportstyrelsen ska kunna bedriva sin verksamhet på ett effektivt sätt. Eftersom ändamålsbestämmelserna är uttömmande angivna, vilket innebär att uppgifter inte får behandlas för något annat ändamål än de som anges – inte ens om ett annat ändamål inte kan anses vara oförenligt med det ändamålet – begränsas i praktiken möjligheterna till samkörning av olika personuppgiftsmängder. Detta innebär att det inte är möjligt att samköra en databas med en annan databas för ändamål som endast gäller för den ena databasen. De ändamål som kan bli aktuella för de olika databaserna kan därför behöva vara likalydande för att samkörning ska kunna ske. Ett ytterligare argument för att endast ha en databas är att det, när det gäller de allmänna bestämmelserna om lagens tillämpnings- område, förhållandet till PUL, vem som är personuppgiftsansvarig och bestämmelser om enskildas rättigheter, inte finns någon anledning att göra någon åtskillnad mellan de olika delarna. I de fall samma regler gäller blir också regleringen enklare och mer enhetlig. Dessa omständigheter talar för en gemensam reglering i en databas. Vi anser dock att det finns fler fördelar med att dela in uppgifterna i olika databaser. I fråga om ändamålen med behandlingen och vilka uppgifter som får behandlas är skillnaderna i vissa avseende så stora att lagstiftningen genom den gemensamma regleringen har kommit att bli svåröverskådlig och onödigt komplicerad. Genom en uppdelning i olika databaser blir det möjligt att reglera skilda verksamheter och uppgifter var för sig och på så sätt särskilja ändamålen, innehållet och bestämmelser om hur uppgifter får lämnas ut till andra. Härigenom blir lagstiftningen mer överskådlig och det blir tydligare hur uppgifterna får användas. En ökad överskådlighet och tydlighet medför i sin tur högre effektivitet. En så utformad lagstiftning leder också till att den enskilde lättare kan få klart för sig hur uppgifterna får användas, vilket är en fördel ur ett integritetsperspektiv. Vi föreslår därför en uppdelning i olika databaser. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser 8.3.3I vilka databaser bör uppdelningen ske? Frågan är vilken uppdelning i databaser som är den mest lämpliga. Nedan beskriver vi kortfattat de alternativ som vi har utgått ifrån vid våra överväganden. Det första alternativet bygger på följande indelning i databaser: Det andra alternativet ser ut som följer: Det första alternativet har sin utgångspunkt i den bilageindelning som finns i FVTR. Enligt detta alternativ skulle fordonsdatabasen bestå av uppgifter som finns i bilaga 1 till FVTR, dvs. uppgifter om fordon och fordonsägare. Körkortsdatabasen skulle bestå av de uppgifter som finns i bilaga 2 till FVTR, dvs. körkortsuppgifter och uppgifter om innehav av intyg, bevis och certfikat för behörighet att utföra yrkesmässig trafik. Yrkestrafikdatabasen skulle bestå av de uppgifter som finns i bilaga 3 till FVTR, dvs. tillståndsuppgifter, uppgifter om taxiförarlegitimation, uppgifter om förartillstånd och uppgifter om färdskrivarkort; Vidare omfattas de uppgifter som finns i bilaga 6 till FVTR, dvs. uppgifter om yrkeskompetensbevis. I denna databas skulle även uppgifter om tillstånd att bedriva utbildningar av olika slag kunna finnas. Dessa uppgifter finns inte i vägtrafikregistret (se närmare om detta i avsnitt 11.4.2). Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser Felparkeringsdatabasen skulle bestå av de uppgifter som finns i bilaga 4 till FVTR, dvs. uppgifter hänförliga till felparkeringsavgifter. Trängselskattedatabasen skulle bestå av de uppgifter som finns i bilaga 5 till FVTR, dvs. trängselskatt och tilläggsavgift. En fördel med denna databasindelning är att vi härigenom skulle tydliggöra den indelning av uppgifterna som i praktiken redan finns . Det råder knappast några tvivel om att denna indelning skulle vara praktisk eftersom den bygger på en redan inarbetad indelning. Uppgifterna i bilaga 6 till FVTR skulle enligt detta alternativ finnas i yrkestrafikdatabasen. Vi har inte funnit att det skulle finnas anledning att låta dessa uppgifter hanteras i en egen databas. Skälet för detta är att de uppgifter som avser yrkeskompetensbevis har ett så nära samband med yrkestrafikregistreringen att dessa uppgifter bör hanteras på samma sätt som övriga yrkestrafikuppgifter. Däremot skulle uppgifter om felparkeringsavgifter och trängsel- skatt hanteras i separata databaser och inte i fordonsdatabasen. Uppgifter om felparkeringsavgifter hanteras i vägtrafikregistret främst för att Transportstyrelsen ska ha möjlighet att kontrollera att felparkeringsavgifter enligt FelPL betalas och att influtna medel redovisas. Uppgifterna är inte av något större samhälleligt intresse. Uppgifter om trängselskatt hanteras i vägtrafikregistret främst för att Transportstyrelsen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt lagen (2004:629) om trängselskatt i fråga om beslut om trängselskatt och tilläggsavgift samt uppbörd av sådan skatt och avgift. Uppgifterna finns således i registret mer av administrativa skäl än för att tillgodose samhällets behov av uppgifter. Härtill kommer att uppgifter om trängselskatt är mycket integritets- känsliga och i hög utsträckning omfattas av sekretess enligt OSL. Det enligt vår mening skulle därför finnas skäl att skilja på bestämmelser om ändamål och tillgång till uppgifter om felparkeringsavgifter och trängselskatt i förhållande till övriga fordonsuppgifter. Mot denna indelning talar att antalet databaser, i det här fallet fem stycken, skulle komma att försvåra vår strävan att lagstiftningen ska bli så enkel som möjligt. Det är viktigt att författningsregleringen inte innebär sådana begränsningar att det går utöver kvaliteten och effektiviteten i arbetet. är det naturligtvis mycket betydelsefullt att regleringen i största möjliga mån eliminerar riskerna för kränkningar i den enskildes personliga integritet. För att databaserna ska kunna fungera på ett effektivt Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser sätt och inte utgöra onödiga hinder i Transportstyrelsens verksamhet skulle därför de olika databaserna med nödvändighet behöva ha ett antal likartade ändamål, eftersom samkörning mellan databaserna skulle bli aktuell. Det är dock viktigt att i detta avseende göra noggranna överväganden om i vilka avseenden sådan samkörning bör tillåtas. En av Transportstyrelsens övergripande uppgifter är att utöva tillsyn på vägtrafikområdet. Med tillsyn avses Transportstyrelsens granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EU- förordning eller annan föreskrift samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektansvarige. Denna verksamhet är mångfacetterad och kan se olika ut för olika tillsynsobjekt. Tillsynsobjekten kan i sin tur bli föremål för skilda tillsynsåtgärder, utfallet av tillsynen kan variera och tillsynsobjekten kan vara av varierande art. Vissa tillsynsobjekt registreras i den befintliga strukturen i vägtrafikregistret. Som ett exempel kan nämnas innehavare av taxiförarlegitimation. Dessa registreras i första hand i samband med att taxiförarlegitimationen utfärdas. Transportstyrelsen använder därefter de uppgifter som finns i vägtrafikregistret för att kunna fullgöra den tillsyn som styrelsen utövar över innehavare av taxiförarlegitimation. En stor del av de uppgifter som behövs för tillsynen, och som är hänförliga till tillsynsobjektet, registreras alltså i samband att taxiförarlegitimationen eller tillståndet utfärdas inom ramen för yrkestrafikregistreringen. Det är enligt vår mening naturligt att låta detta förhållande kvarstå. Transportstyrelsen bedriver även tillsyn över t.ex. tillverkare av fordon och fordonskomponenter (8 kap. 22 § , 16 § förordningen [2001:1085] om motorfordons avgasrening), tillsyn av försäljare av fordon (5 kap. 3 b § FoL) (se närmare avsnitt 2.2.7). Enligt vad vi har erfarit förs inga särskilda personregister i vilka dessa uppgifter behandlas och nämnda arbetsuppgifter är av förhållandevis ringa omfattning. Tillsynsverksamheten har dock nära anknytning till fordon, eftersom det bl.a. rör fordon och dess utrustning, varför behandlingen av dessa personuppgifter skulle kunna omfattas av bestämmelserna om behandling i fordons- databasen. Samma resonemang kan föras när det gäller Transport- styrelsens tillsyn enligt 5 kap. 3 a § FoL. Uppgifter av betydelse för tillsynen registreras i fordonsregistreringen i vägtrafik- registret. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser 2010:76 Någon särskild tillsynsdatabas skulle således inte tillskapas enligt detta alternativ. Det andra alternativet som vi har diskuterat innebär en indelning i en fordonsdatabas, en behörighetsdatabas, en tillståndsdatabas och en tillsynsdatabas. Det är också det alternativ som vi bedömer vara det mest lämpliga. Detta alternativ innebär en helt ny indelning i förhållande till den som tidigare kan anses ha varit rådande inom vägtrafikregistre- ringen. Genom denna indelning anser vi att Transportstyrelsens huvudsakliga verksamhet tydliggörs. Indelningen återspeglar även den verksamhet som bedrivs på järnvägs-, luftfarts- och sjöfartsområdena och underlättar för en ev. kommande trafikslags- övergripande registrering. Detta är som tidigare nämnts en viktig utgångspunkt i vårt arbete. Som ett exempel kan nämnas att en registrering av ev. kommande förarbevis för båtar skulle kunna ske i behörighetsdatabasen. Ytterligare ett exempel är att en registrering av fordon inom andra transportområden kan placeras i fordonsdatabasen, t.ex. lok. Även om en trafikslagsövergripande registrering inte aktualiseras kan denna indelning användas även inom övriga trafikslag. Vår ambition är således att ta fram en författning som ger möjligheter att bilda en övergripande ram även för andra registerförfattningar som reglerar Transportstyrelsens verksamhet