sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — nationalitet på den leverantör som tilldelats kontraktet, totalt kontraktsvärde i de fall förhandlat förfarande utan föregående annonsering tillämpats, samt totalt kontraktsvärde när tilldelning skett enligt undantag från GPA. Uppgifterna ska delas upp så att det är möjligt att filtrera antalet kontrakt per myndighet och kontraktsvärden på upphandlings- förfarande, CPV-kod samt nationalitet på den leverantör som tilldelats kontraktet. Undantag enligt GPA avser bland annat skydd av säkerhets- intressen vid upphandling av vapen, ammunition eller annan krigsmateriel.20 16Kammarkollegiet, Målgruppernas användning av Valfrihetswebben, , dnr 24.1-5248-10, rapport till regeringen. 17Statskontoret, Ett utvecklat upphandlingsstöd, 2010/95-5, 2010. 18Artikel 75-76 i direktiv /18/EG samt artikel 19 punkt 5 19CPV-kod, CPV står för Common Procurement Vocabulary och är en huvudordlista för att beskriva föremålet för upphandlingen. 20Artikel 23 GPA. B-tjänster över tröskelvärdet behöver inte annonseras i men måste efterannonseras. Motsvarande information samlas in om statliga myndigheters upphandlingar över tröskelvärdena. Men när förhandlat förfarande utan föregående annonsering tillämpats ska även skälen till till- lämpningen redovisas. För upphandlingar under tröskelvärdet som genomförs av statliga myndigheter samlas det totala kontrakts- värdet per upphandlande myndighet in. Denna statistik omfattar inte exempelvis B-tjänster. 6.4.2Statistik inom ramen för LUF-upphandlingar över tröskelvärdena För upphandlingar över tröskelvärdet ska enligt försörjnings- direktivet GPA följande uppgifter minst samlas in:21 totalt värde av tilldelade kontrakt per upphandlande enhet totalt kontraktsvärde i de fall förhandlat förfarande utan före- gående annonsering tillämpats totalt kontraktsvärde när tilldelning skett enligt undantag från GPA. Uppgifterna ska göra det möjligt att filtrera kontraktsvärde bero- ende på vad upphandlingen avser. För upphandlingar understigande tröskelvärdena ingår endast ett totalt värde per verksamhets- kategori, t.ex. post, transporter eller distribution av gas eller värme, distribution av el, samt den information som är nödvändig för att kontrollera tillämpningen av GPA. SCB samlar in denna informa- tion via en enkät. 21 Artikel 19 punkt 5 (a-d). 6.4.3Statistik gällande statliga myndigheters upphandlingar under tröskelvärdena För statliga myndigheters upphandlingar understigande tröskel- värdena, inklusive direktupphandling, samlas följande uppgifter in: värdet av upphandlingar som avslutades , och uppskattat värde av upphandlande ramavtal (ej värdet av avrop från ramavtal). Dessa uppgifter samlas in via en enkät som utformas av Kon- kurrensverket och hanteras av SCB. Uppgifterna redovisas som ett totalbelopp för varor, tjänster och byggentreprenader. Det sker alltså ingen särredovisning av ramavtalen. Uppgifterna redovisas som totalbelopp fördelade på varor, tjänster och byggentre- prenader. Viss information om inköp genomförda av kommuner och lands- ting återfinns i Räkenskapssammandraget (RS). Statistiken i RS baseras på kommunernas och landstingens bokslut och samlas in av SCB.22 RS består av ekonomisk statistik och syftar till att på årsbasis ge information om kommunernas och landstingens ekonomi, nuläge och utveckling. Inrapporteringen till RS sker via blanketter och är ett resurskrävande arbete som kräver en hel del manuellt arbete från kommunernas och landstingens sida. Uppgifterna i RS används bland annat till att skapa nyckeltal för att beskriva vad olika verksamheter kostar i kommun och landsting. Verksamhet producerad i egen regi och av annan tillhandahållare (privata företag, stiftelser, personalkooperativ, etc.) redovisas var för sig. Det gör att RS statistiken kan användas för att ge en bild av hur stor del av kommunernas respektive landstingens ekonomier som utgörs av produktion i egen regi kontra av andra tillhanda- hållare, dvs. köp av verksamhet. Det senare ska inte förväxlas med offentlig upphandling då RS även innehåller inköp som är undantagna från upphandlingslagstiftningen. I RS saknas möjlighet att från köp av verksamhet urskilja inköp som regleras av , LUF eller LOV. 6.4.5Statistik inom ramen för LOV-upphandlingar Kammarkollegiet handhar och har utvecklat en nationell databas, valfrihetswebben,23 för annonsering inom de områden som regleras av LOV. Valfrihetswebben omfattar i första hand hälso- och sjuk- vård samt socialtjänster men kan även välja att tillämpa LOV vid upphandlingar inom ramen för sitt arbetsmarknadspolitiska uppdrag. En utvärdering genomförd visar bland annat att landstingen inte använder valfrihetswebben i någon högre utsträck- ning utan i första hand tycks välja de egna hemsidorna eller andra annonsplatser som kommunikationskanal. Det synes också gälla för kommunerna.24 Valfrihetswebben innehåller inte någon systematiserad och sökbar statistik på de upphandlingar som annonserats där. Det som finns är alltså bristfälliga uppgifter om antalet annonser på Valfrihetswebben. Det går inte att utläsa av den befintliga informationen hur många och vilka valfrihetssystem som finns i . Det saknas också information om hur många och vilka leverantörer som är anslutna till valfrihetssystemen. Enligt Kammarkollegiet kan frånvaron av gemensamma definitioner av viktiga begrepp inom sjuk- och hälsovården skapa problem vid ett införande av nationell statistik om LOV-upphandlingar. Vidare anser Kammarkollegiet att CPV-koderna är alltför generella för att på ett rättvisande sätt spegla de tjänster som upphandlas inom ramen för LOV. () har på uppdrag av regeringen utvecklat en transaktionsdatabas () som innehåller uppgifter om statliga myndigheters inköp av varor och tjänster från utom- statliga leverantörer. Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat TDB.25 Den initiala ambitionen var att TDB skulle täcka av de statliga myndigheternas inköp men den ambi- tionen har inte uppnåtts. Uppskattningsvis omfattar TDB av de statliga inköpen. Inledningsvis ingick 70 statliga 24Kammarkollegiet, Målgruppernas användning av Valfrihetswebben, , dnr 24.1-5248-10, rapport till regeringen, 2010. 25Statskontoret, Ett utvecklat upphandlingsstöd, 2010/95-5, 2010. myndigheter i TDB men av olika anledningar har sex av dem utgått.26 Grundtanken med TDB var att skapa förutsättningar för en effektiv och rationell upphandlingsprocess och därmed identifiera förutsättningar för fler statliga ramavtal. Dessutom skulle TDB fungera som ett stöd för andra statliga myndigheter, bidra till en effektivisering av beräkningen av EU-avgiften samt kunna användas av inrapporterande myndigheter. De myndigheter som ingår i den statliga inköpssamordningen använder TDB för analyser, för att följa upp befintliga ramavtal och för att kontrollera leverantörernas inrapportering av försäljningsstatistik då det är leverantörerna som sköter inrapporteringen till TDB. TDB innehåller uppgifter om myndigheters inköp, leverantörers namn och organisationsnummer, inköpets belopp och konto för inköpet. Myndigheternas inköp klassificeras efter s-koder.27 Data- basen har utretts vid ett flertal tillfällen och det gemensamma intrycket tycks vara att TDB används i mindre utsträckning än vad som förväntades. Flera av de myndigheter som är ansvariga för den statliga inköpssamordningens ramavtal använder sig av andra verktyg för kontroll och uppföljning. Huvudskälen till detta tycks vara problem med TDB:s tillförlitlighet och täckningsgrad. Även Statskontorets utredning visar på brister med TDB och att det huvudsakliga användningsområdet för TDB tycks vara att kontrol- lera avtalstroheten och att leverantörerna sköter inrapporteringen till databasen. Databasen används också, om än i mindre omfatt- ning, i samband med att nya ramavtal ska tecknas. Statskontoret28 rapporterar att en hel del av inköpen inte s- klassificeras vilket gör att en stor andel av inköpen hamnar i kategorin övrigt. Statskontoret menar vidare att s-koderna inte på ett rättvisande sätt visar vilka varor och tjänster som köps. Det saknas också information om inköpet är ett avrop från ett statligt ramavtal eller någon annan form av upphandling. Detta begränsar TDB:s användbarhet. Driftskostnaden för TDB rapporteras vara relativt låg. Enligt Statskontoret29 ligger de faktiska driftskostnaderna i intervallet 26Dessa är Arbetsförmedlingen, , , I , och . 27S-kod står för statlig inrapporteringskod och används i samband med inrapportering av ekonomisk information till statsredovisningen. S-koderna har samma struktur som den statliga baskontoplanen men är mindre detaljerade. 28Statskontoret, Ett utvecklat upphandlingsstöd, 2010/95-5, 2010. 29Statskontoret, Ett utvecklat upphandlingsstöd, 2010/95-5, 2010. 50 000 till . Till detta kommer en beräknad kostnad för inrapporterande myndigheter motsvarande . har aviserat en uppgradering av TDB, vilket beräknas kosta . Till intäktssidan räknas besparingar i form av lägre priser och administrativa skalfördelar. Det är dock enligt Statskontoret svårt att få en bra bild av hur stora intäkterna är. Statskontoret menar att det finns förutsättningar för en förbättrad uppföljning och utveckling av den upphandlings- stödjande verksamheten om det samlas in uppgifter om omfattningen av myndigheters inköp, vilka leverantörer som leve- rerat varor och/eller tjänster, uppgifter om vilken typ av inköp som har gjorts (avrop på statligt eller eget ramavtal, upphandling, sam- ordnad upphandling eller direktupphandling) och fördelning av inköp på produktkategorier. En sådan databas gör det möjligt att bedöma inom vilka produktområden det finns behov och potential för gemensamma insatser, analysera små- och medelstora företags möjligheter att delta i statliga upphandlingar, samt utvärdera om det allmänna upphandlingsstödet verkligen ges inom de områden där det tycks ha störst relevans. Med en förbättrad databas blir det också möjligt att följa upp och utvärdera via upphandlingen förd politik i EU och . Statskontoret föreslår att TDB i sin nuvarande form avvecklas och menar att det finns skäl att överväga en utveckling av en ny databas. Införandet av en ny databas bygger enligt Statskontoret på att upphandlande myndigheter ställer krav i upphandlingar på att leverantörer ska märka varor och tjänster med produktkoder, att det skapas enhetliga standarder för pris- och produktinformation, att det utvecklas e-handelslösningar och ekonomisystem som kan hantera informationen samt att transaktionsdatabasen kan hantera informationen. Detta kräver enligt Statskontoret en utvecklad inrapportering som kan ske via det system för e-beställning som utarbetas av och att en upphandlings- myndighet förvaltar den utvecklade databasen. Förslaget innebär att en och samma myndighet står för upphandlingsstöd och förvaltning av databasen. Databasen föreslås finansieras via ram- avtalsavgifterna. 6.6Nyttan med nationell upphandlingsstatistik Inrättande av nationell statistik om offentlig upphandling kan motiveras utifrån flera centrala syften varav utredningen har identi- fierat möjlighet till jämförelser och analys, utvärdering av via den offentliga upphandlingen förd politik, systematiserad avtals- uppföljning och korruptionsbekämpning. En nationell upp- handlingsstatistik baserad på genomförda upphandlingar kan alltså vara till nytta för olika aktörer i samhället. 6.6.1Möjlighet till jämförelser och analys Nationell upphandlingsstatistik kan ge möjligheter till jämförelser och analys för enskilda myndigheter eller enheter, potentiella leverantörer, beslutsfattare och forskare. Nedan diskuteras nyttan för dessa aktörer förutsättningslöst, dvs. utan att ta hänsyn till hur statistiken ska organiseras eller för vem den ska vara sökbar. Den enskilda myndigheten eller enheten Med en nationell upphandlingsstatistik blir det möjligt för den enskilda myndigheten eller enheten att jämföra sig upphandlings- mässigt med ett snitt av . Beroende på hur statistiken ser ut kan det också bli möjligt att jämföra sig med ett snitt av myndigheter och enheter inom till exempel samma verksam- hetsområde, av samma storlek eller samma geografiska lokalisering. Jämförelsen kan till exempel göras med avseende på vilka företag som får kontrakt (finns det dominanta företag som i stort sett får kontrakt med alla myndigheter och enheter i eller är marknaden mer splittrad?) vad som köps in (väljer jämförbara upphandlande myndigheter eller enheter att bedriva det, som den egna myndigheten eller enheten upphandlar, i egen regi?) vad andra myndigheter eller enheter betalar för samma typ av vara, tjänst eller byggentreprenad som den egna myndigheten eller enheten upphandlar (är priset rimligt?) vilken typ av avtal andra myndigheter och enheter ingår när vissa varor eller tjänster upphandlas (ramavtal eller traditionella avtal) vilka lärdomar som kan dras av hur andra myndigheter eller enheter utformar sina upphandlingar med avseende på t.ex. förfarande, utvärderingsgrund, antal delkontrakt i en och samma upphandling, kontraktstider och optionstider? Dessa omständigheter kan påverka konkurrensgraden, prisbilden och varans, tjänstens eller entreprenadens kvalitetsnivå och borde därför vara av intresse för den enskilda myndigheten. Genom att filtrera data kan intressanta samband utvärderas. Det kan t.ex. vara av intresse att, givet att en upphandling överstiger tröskelvärdet, se om förfarandet har betydelse för konkurrens- graden eller priset. En annan intressant filtrering är huruvida upp- handlingar som omfattar ett kontrakt tycks attrahera färre, lika många eller fler anbudsgivare än upphandlingar omfattande flera delkontrakt. Det är inte bara av intresse att se hur själva kon- kurrensgraden påverkas, det kan också vara av intresse att se vilka företag som visar intresse för upphandlingen beroende på hur denna är utformad. En sådan analys kan visa vilka effekter upphandlingens utformning har på intresset från företag som inte deltagit i upphandlingar. Om det är nya typer av företag i termer av geografisk hemvist, ägarformer30 eller storlek som är intresserade, eller om det är samma företag och samma typ av företag som lägger anbud oavsett hur upphandlingen är utformad. Analysen är relevant inför utformningen av framtida upp- handlingar och kan underlätta för upphandlande myndigheter och enheter att identifiera samordningsmöjligheter och eventuella förbättringsmöjligheter för att därmed göra bättre upphandlingar i termer av högre kvalitet, bättre avtalsvillkor, och lägre priser. Statistiken kan sammanfattningsvis användas som en viktig del i det inköpsstrategiska arbetet och utgör en viktig komponent i myndighetens eller enhetens arbete med att se över hur effektivt uppdragen genomförs. 30 FAMNA (non-profitföretagens förbund) har till utredningen framfört att kommuner och landsting bör åläggas att lämna in uppgifter om omfattningen av inköp från idéburna organisationer. Nationell upphandlingsstatistik kan även vara till nytta för potentiella leverantörer. Statistiken kan utformas och vara sökbar på ett sådant sätt att den kan underlätta för potentiella leverantörer att identifiera intressanta marknader. Om statistiken innehåller information om enskilda kontrakts avtalstider kan potentiella leverantörer identifiera upphandlingscyklerna, dvs. se när intres- santa kontrakt kommer att upphandlas igen och förbereda sig för detta. Nationell upphandlingsstatistik skulle därmed kunna leda till minskade inträdeströsklar vilket i sin tur kan ha en positiv effekt på konkurrensgraden och leda till lägre priser och högre kvalitet. Aggregerad analys på nationell eller regional nivå Den befintliga upphandlingsstatistiken omfattar i första hand uppgifter om upphandlingar som överstiger tröskelvärdena. Baserat på de annonser som publiceras i kan jämföras med övriga EU; enskilda stater, delar eller hela EU. Jämförelsen kan göras utifrån de i annonserade upphandlingarnas andel av den offentliga sektorns totala offentliga upphandling eller som andel av brutto nationalprodukten (BNP). Rapporteringen till är som tidigare nämnts bristfällig. Med tanke på att viss upphandling under tröskelvärdena inte ingår i de uppgifter som rapporteras in till EU kan denna statistik behöva förbättras och utvidgas. Den befintliga statistiken om offentliga upphandling i ger enligt inte en tillräcklig grund för en övergripande kvalitativ analys av vilka värden som svensk offentlig upphandling uppgår till, vad som upphandlas eller ens enkla indikatorer på hur upphandlingarna går till såsom förfarande och utvärderingsgrund. Förbättrad statistik som också innehåller offentliga upp- handlingar under tröskelvärdena, B-tjänster oavsett värde och kanske direktupphandling skulle kunna ge en god grund för en analys av den offentliga upphandlingen i . Genom tillgång till kvalitativa data om den offentliga upphandlingen kan vi förutom de grundläggande uppgifterna om belopp, typ av inköp och utformning av själva upphandlingen, t.ex. förfarande, utvärderingsgrund, avtalstid och optionstid, analysera vilka effekter olika utformning av upphandlingen får på t.ex. konkurrensgrad och Den analys som de enskilda upphandlande myndigheterna och enheterna kan göra kan alltså även göras för delar av landet (regional nivå) eller för landet som helhet (nationell nivå). Väl utformad statistik på upphandlingsområdet gör det möjligt att initiera, analysera och utvärdera förutsättningarna för en effek- tivare upphandling. Nationell upphandlingsstatistik är också en förutsättning för att utvärdera och analysera effekter av förändr- ingar av upphandlingsregelverket, exempelvis förstärkta rättsmedel. Forskning är ett viktigt komplement till de analyser och utvär- deringar som genomförs av t.ex. myndigheter, privata konsulter och olika intresseorganisationer. Offentlig upphandling är ett ämne som forskningsmässigt är intressant för flera discipliner men som det forskas relativt lite på. Frågor relaterade till offentlig upp- handling kan studeras av t.ex. jurister, nationalekonomer, företags- ekonomer, ingenjörer, beteendevetare och historiker. Ämnes- området lämpar sig förmodligen väl för tvärvetenskapliga analyser. Forskning om offentlig upphandling baserad på någon form av upphandlingsdata av någorlunda hög detaljeringsgrad bygger på att forskaren själv samlar in och processar data. Det finns inte någon databas (i eller på EU- nivå), offentlig eller kommersiell, som på ett enkelt och systematiskt sätt gör det möjligt för forskare att få tillgång till sådana data. De annonsdatabaser som finns underlättar identifika- tionen av genomförda upphandlingar men den information som finns i annonser, förfrågningsunderlag, tekniska beskrivningar och avtalsutkast måste i regel kompletteras med anbudssamman- ställning och beslutsprotokoll för att ge en någorlunda fullständig bild av den genomförda upphandlingen. Denna typ av dokument måste relativt ofta hämtas från upphandlande myndigheter eller enheter. Därefter skapas databasen manuellt. Det säger sig själv att denna typ av datainsamling är resurs- krävande och kan effektiviseras. En nationell upphandlingsstatistik med goda filtreringsmöjligheter underlättar forskningen och kan stimulera till ökad empirisk forskning på upphandlingsområdet av värde för både praktiker och beslutsfattare. 6.6.2Utvärdering av den offentliga upphandlingen som politiskt styrmedel Från politiskt håll inom EU och i framförs den offentliga upphandlingen som ett medel för att nå samhälleliga mål. Grund- tanken är att upphandlande myndigheter eller enheter som betydande aktörer på de marknaderna där de agerar har möjlighet att påverka leverantörerna till en miljömässig och socialt mer hållbar produktion samt stimulera till innovationer. Ett annat område som prioriteras är de små och medelstora företagens förutsättningar att delta i offentliga upphandlingar och erhålla offentliga kontrakt. Detta gör den offentliga upphandlingen till ett politiskt styr- instrument och precis som i fallet med andra politiska styr- instrument kan det behöva utvärderas. Utvärderingen kan dels avse den offentliga upphandlingen i förhållande till andra styrinstrument och dels i förhållande till något specifikt eller några specifika politiskt mål. Detta gör att nationell upphandlingsstatistik har ett policyvärde. Utan nationell upphandlingsstatistik blir det svårt och sannolikt resurskrävande att utvärdera den offentliga upphandlingen som styrinstrument utifrån till exempel kriterierna kostnadseffektivitet, måleffektivitet, rättvisa eller flexibilitet.31 Nedan ges en kort förklaring till begreppen och för enkelhetens skull utgår presen- tationen från offentlig upphandling som medel för att hantera miljöproblem. Kostnadseffektivitetskriteriet innebär att vi bör välja sådana styrinstrument som kan åtgärda (miljö)problemet till lägst kostnad.32 Kravet på måleffektivitet innebär att vi ska välja styrinstrument som når uppsatta (miljö)mål. Måleffektiva styrinstrument är inte alltid kostnadseffektiva men kan vara motiverade ändå, vid t.ex. (miljö)problem som måste åtgärdas snabbt. 31Henley, , och , Environmental Economics in Theory and Practice, Basinstoke: Palgrave , 2007. 32Detta innebär att den marginella reningskostnaden skall vara lika stor för samtliga källor till problemet. Det betyder att två företag med olika produktionsteknologi på marginalen (den sist producerade enheten) ska ha lika kostnad för att anpassa sig till de krav och kriterier som ställts. Se även , , och , Assessment of as a , Cost-efficiency and Competition Considerations, Economic Studies No 775, 2009, för en diskussions av miljöhänsyn i offentlig upphandling och kostnadseffektivitet. Rättvisekriteriet kan förenklat sägas beröra fördelningsmässiga aspekter på (miljö)politik. Det kan till exempel vara så att olika delar av populationen eller geografiska områden påverkas olika av ett styrinstrument. Styrinstrument kan vara kostnads- effektiva och/eller måleffektiva men orättvisa och därför svåra att tillämpa. Det kan alltså finnas fördelningsmässiga skäl att välja ett annat styrinstrument men det medför i så fall ett högre resursuttag än ett kostnadseffektivt alternativ. Flexibilitetskriteriet kan t.ex. handla om styrinstrumentets för- måga att hantera specifika situationer i form av t.ex. lokala miljöproblem. En nationell upphandlingsstatistik som ska göra det möjligt att utvärdera via upphandlingen förd politik ställer särskilda krav på statistiken. Det räcker till exempel inte enbart att veta om det har ställts sociala krav eller miljökrav eller tagits social- eller miljö- mässiga hänsyn vid anbudsutvärderingen för att veta om den offentliga upphandlingen bidrar till ett socialt och miljömässigt hållbart samhälle. Förutom att kunskap behövs om hur33 och vilken hänsyn som togs, i termer av utvärdering av anbud, krävs infor- mation om vilka sociala eller miljömässiga problem som hänsynen avsett att åtgärda eller bidra till reduktion av. Vid miljöhänsyn behövs också information om olika produkters miljöprestanda och hur miljöanpassade produkter skiljer sig åt från icke miljöanpassade produkter. Information om hur olika hänsyn tagits kan fås ur de dokument som omger enskilda upphandlingar, t.ex. förfrågningsunderlag. Det är dock tveksamt om upphandlingsdokumenten innehåller information om vilka problem som hänsynen avsett att åtgärda, miljöprestanda, utsläppsnivåer, energiförbrukning eller andra i förhållande till hänsynens syfte relevanta mått. Utan denna information blir det svårt att utvärdera upp- handlingens effekt på de problem som den särskilda hänsynen avser att åtgärda eller analysera den offentliga upphandlingens effekter på sociala eller miljömässiga förhållanden i förhållande till andra styrinstrument, t.ex. skatter, subventioner, riktade satsningar och regleringar. 33 Se , och , The Pivotal Nature of Award Methods in , Environmental Economics, 2(3), 2011, s. 61-70, för en beskrivning av utvärderingsmodellens betydelse för upphandlingens funktion som styrinstrument inom miljöområdet.