sou · GYB323 · 2011-01-01 00:00:00 — Vidare har utredningen fått i uppdrag att föreslå hur den internationella sjöfartsorganisationens (IMO) kod avseende internationella standarder och rekommendationer för olycksfallsutredningar vid sjöolyckor (MSC-MEPC.3/Circ.2) samt den kod för undersökning av dödsfall i samband med olyckor, som antogs genom resolution (MSC. 255 (84)), på lämpligt sätt kan genomföras i svensk rätt. Slutligen har utredaren ålagts att se över om och rådets förordning (EG) nr 391/2009 om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför Utredningens uppdrag och arbete inspektioner och utövar tillsyn av fartyg (klassförordningen) behöver kompletteras med nationella föreskrifter. Genom tilläggsdirektiv från regeringen har beslutats att utredningen i fråga om direktiv /16/EG och direktiv /17/EG samt därtill relaterade frågor ska lämna in ett delbetänkande , medan övriga delar i utredningens uppdrag ska redovisas . I det här slutbetänkandet redovisas den del av uppdraget som rör direktiv /15/EG (klassdirektivet) och direktiv /18/EG (olycksutredningsdirektivet). Dessutom behandlas förordning (EG) nr 391/2009 (klassförordningen) och IMO:s olycksutredningskod. I den mån oklarheter kan komma att uppstå om ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter till följd av direktivens och bör utredaren lämna förslag till hur ansvaret mellan myndigheterna bör fördelas och regleras. Förslag till sådana författningsförslag som utredaren anser nödvändiga för att åstadkomma önskad effektivisering ska redovisas. Vidare ska utredaren se över hur ansvaret för den rapportering som ska ske enligt de aktuella direktiven bör regleras. Utredaren ska under arbetet samråda med Transportstyrelsen, , , , samt övriga berörda myndigheter och organisationer. Vidare ska utredaren samråda med Statskontoret som har regeringens uppdrag att analysera Statens verksamhet och finansiering (Fö2009/477/SSK). Regeringens direktiv (dir. 2009:42) och tilläggsdirektiv (dir. 2009:78) återges i sin helhet i bilaga 1 och 2. Utredningen höll sitt första sammanträde och har därefter hållit tolv sammanträden, varav två i internatform. Det samråd som utredningen är ålagd att ha med ovannämnda uppräknade myndigheter har skett genom utredningens experter, vilka i sin tur har uppmanats att förankra sina ståndpunkter i sina respektive myndigheter. Utredningens uppdrag och arbete Arbetet har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter, både vid de sammanträden som hållits och vid kontakter däremellan. Sekretariatet har deltagit i ett seminarium om införlivandet i nationell rätt av direktiven i tredje sjösäkerhetspaketet, som Europeiska kommissionen anordnat. Sekretariatet har även deltagit vid ett remissmöte på Försvarsdepartementet med anledning av Statskontorets rapport (2009:22), Statens verksamhet – inriktning, omfattning, finansiering. Arbetet är härmed avslutat. Fartyget förlisning utanför orsakade stora oljeutsläpp. Olyckan ledde till att EU påskyndade sitt arbete för att utarbeta en europeisk sjösäkerhetspolitik. efter olyckan antog kommissionen ett meddelande om säkerheten vid oljetransporter till sjöss. I meddelandet fanns förslag till konkreta åtgärder för att förhindra att liknande olyckor skulle kunna hända igen. Kommissionen föreslog reglering av tre huvudområden i en första omgång (det s.k. ): utvidgad hamnstatskontroll, skärpt kontroll av klassificeringssällskap samt utfasning av tankfartyg med enkelskrov. Dessa åtgärder ledde fram till tre rättsakter: och rådets direktiv /106/EG av om ändring av rådets direktiv /21/EG om tillämpning av internationella normer för säkerhet på fartyg, förhindrande av förorening samt boende- och arbetsförhållanden ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i medlemsstaternas territorialvatten (hamnstatskontroll), och rådets direktiv /105/EG av om ändring av rådets direktiv /57/EG om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed, samt och rådets förordning (EG) nr 417/2002 av om ett påskyndat införande av krav på dubbelskrov eller likvärdig konstruktion för oljetankfartyg med enkelskrov och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 2978/94. Det andra åtgärdspaketet, , som hade till syfte att få till stånd en varaktig förbättring av skyddet av europeiska vatten mot riskerna för olyckor och föroreningar till sjöss, presenterades . Åtgärderna avsåg tre områden, nämligen övervakning, kontroll och information på sjösäkerhetsområdet, upprättande av en ersättningsfond för skador till följd av oljeföroreningar i europeiska vatten samt inrättandet av en europeisk sjösäkerhetsbyrå som ska stödja kommissionen och medlemsstaterna med tillämpningen av EG-lagstiftningen på området och utvärdera verksamhetens resultat. Paketet omfattade ett förslag till direktiv och två förslag till förordning. Förslaget till förordning om upprättande av en ersättningsfond för skador på grund av oljeföroreningar ledde inte till någon lagstiftning. Kommissionens initiativ har resulterat i beslut om följande direktiv och förordning: och rådets direktiv /59/EG av om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen och om upphävande av rådets direktiv /75/EEG, samt och rådets förordning (EG) nr 1460/2002 av om inrättande av en europeisk sjösäkerhetsbyrå. inträffade ytterligare en svår fartygsolycka då oljetankern sjönk utanför den spanska kusten. Händelsen medförde att sjösäkerhetsarbetet inom EU ytterligare drevs framåt. Det tredje åtgärdspaketet, , innehöll både förslag till nya rättsakter och förslag till ändring i tidigare rättsakter. Förslagen har behandlats i såväl rådet som i . Efter ett förlikningssammanträde mellan kommissionen, rådet och parlamentet kunde rättsakter om fullgörande av flaggstatsförpliktelser, utredning av olyckor, ersättning till passagerare vid olyckor, fartygs skadeståndsansvar och finansiella säkerheter, informations- och övervakningsfrågor, klassificeringssällskap samt om hamnstatskontroll beslutas. De rättsakter som beslutats är: och rådets direktiv /15/EG av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed, och rådets direktiv /16/EG av om hamnstatskontroll, och rådets direktiv /17/EG av om ändring av direktiv /59/EG om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen, och rådets direktiv /18/EG av om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv /35/EG och och rådets direktiv /59/EG, och rådets direktiv /20/EG av om fartygsägares försäkring för sjörättsliga skadeståndsanspråk, och rådets direktiv /21/EG av om fullgörande av flaggstatsförpliktelser, och rådets förordning (EG) nr 391/2009 av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg, samt och rådets förordning (EG) nr 392/2009 av om transportörens skadeståndsansvar i samband med olyckor vid passagerarbefordran till sjöss. har härefter kommit att kallas Tredje sjösäkerhetspaketet. Utredningens uppdrag såvitt avser och rådets direktiv /15/EG av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed (klassdirektivet) är att föreslå hur det kan genomföras i svensk rätt. Utredaren ska redovisa i vilken mån svensk rätt överensstämmer med direktivets och IMO:s, i detta fall rekommenderande, regelverk och i förekommande fall lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga för genomförande av direktivet i svensk rätt. Utredaren ska också se över om och rådets förordning (EG) nr 391/2009 av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg (klassförordningen) behöver kompletteras med nationella föreskrifter. I den mån oklarheter kan komma att uppstå om ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter till följd av direktivets och bör utredaren lämna förslag på hur ansvaret mellan myndigheterna bör fördelas och regleras. Förslag till sådana författningsändringar som utredaren anser nödvändiga för att åstadkomma önskad effektivisering ska redovisas. är organisationer, som fastställer och tillämpar standarder gällande konstruktion, byggnad, underhåll och tillsyn av anläggningar innefattande fartyg och offshore- En stor majoritet av fartyg byggs och blir föremål för tillsyn enligt standarder, som beslutats av klassificeringssällskap. Enligt kapitel II-1 Part A-1 regel 3-1 ska ett fartyg, för vilket konventionen gäller, vara konstruerat, byggt och underhållet i enlighet med de strukturella, mekaniska och elinstallationskrav, som ställs upp av ett klassificeringssällskap, som är erkänt av fartygets flaggstat. Enligt bilaga 1 kapitel 1 regel 1 i lastlinjekonventionen ska ett fartygs flaggstat förvissa sig om att skrovets strukturella styrka är tillräcklig för det fribord fartyget medges; ett fartyg ska anses ha sådan styrka, enligt regeln, om det är byggt enligt krav, som ställts upp av ett klassificeringssällskap, erkänt av flaggstaten. Klassificeringssällskapen, som är juridiska personer, har en mycket stor betydelse för sjösäkerheten. Det klassificeringssällskapens traditionella verksamhet omfattar, dvs. att besluta regler för konstruktion och byggnad av fartygs skrov, maskin och elektriska installationer i fartyg samt tillsyn över efterlevnaden av dessa regler, omfattas inte, med vissa mindre undantag, av flaggstaternas regelverk för sjösäkerheten. Bakgrunden till detta förhållande får sökas andra hälft i . Där och då fanns en marknad för försäkring av fartyg. För att försäkringsgivarna, som normalt uppehöll sig på Lloyds kafé, skulle få en bättre grund för sina bedömningar av risken förenad med försäkringen av ett fartyg utarbetades ett system för oberoende kontroll av fartygens skrov och utrustning. 1760 bildades en kommitté, som utvecklade detta system. Den kommittén är grunden till ett av de stora klassificeringssällskapen, . Man strävade efter en årlig inspektion av fartygen. Skrovens kondition liksom utrustningen betygsattes enligt ett visst system. Tanken med en klassificering av fartyg spreds internationellt och och även in bildades ett antal klassificeringssällskap runt om i världen. Det finns ca 50 klassificeringssällskap. Många är nationella sällskap och kvaliteten på deras arbete varierar avsevärt. De tio största sällskapen, som är internationellt verksamma, samarbetar i en organisation, som heter Societies (IACS). American (), Det (), Germanischer (GL), (KR), (LR), Nippon Kaiji Kyokai (ClassNK) (NK), Registro Italiano Navale () och (RS). Dessutom finns ett associerat sällskap, som inte är fullvärdig medlem, nämligen (IRS). Inom EU är samtliga dessa klassificeringssällskap, med undantag för IRS, erkända. Dessutom har EU givit begränsade erkännanden till det grekiska sällskapet (HR), det portugisiska sällskapet Registro Internacional Naval (RINAVE), som helt ägs av , och (PR). De regler, som sällskapen har, har tagits fram på grundval av stor erfarenhet, och efter omfattande forskning och arbete. Reglerna skiljer sig åt från sällskap till sällskap men deras sakliga innehåll överensstämmer tämligen väl; det är fråga om tillämpade ingenjörskunskaper. Inom IACS tar man, när så behövs fram Unified Requirements (UR), dvs. krav avseende ett visst förhållande på ett fartyg som man är enig om. Ett av de viktigaste UR är Common Structural Rules for Tankers and Bulk , som är regler för skrovkonstruktionen på tank- och bulkfartyg, som alla IACS medlemmar måste följa. Klassificeringssällskapens huvuduppgift är alltså fartygs skrov, maskin- och elinstallationer. De säkerhetsregler, som flaggstaterna beslutar i IMO t.ex. i form av SOLAS- och MARPOL-konven- tionerna, faller utanför klassificeringssällskapens traditionella arbetsområde. De regler, som flaggstaterna inom ramen för IMO- arbetet beslutar, rör t.ex. regler – inom sjösäkerhetsområdet – för fartygs stabilitet, skydd mot brand, livräddningsutrustning, radiofrågor, sjöfartsskydd och – inom miljöområdet – krav på olje- och kemikalietankfartyg för att minska risken för utsläpp av skadliga ämnen till vattnet. Klassificeringssällskapen har till sina traditionella regelverk också lagt in SOLAS- och MARPOL-reglerna, i den mån dessa gäller fartygets byggnad eller utrustning. Skälet till detta är att många flaggstater, som enligt de nämnda konventionerna har en skyldighet att utöva tillsyn över efterlevnaden av dem på sina fartyg, delegerar tillsynen till klassificeringssällskap, som staten erkänt. Klassificeringssällskapen genomför därefter tillsyn av fartyg för flaggstatens räkning och utfärdar certifikat på flaggstatens vägnar. Delegation kan ske till (RO:s). För att betraktas som en RO måste sällskapet ifråga motsvara vissa krav, som ställts upp av IMO (resolutionerna A.739(18) och A.789(19)). Det förhållandet att klassificeringssällskapen inlemmat ett antal i sina egna regler har lett till att sällskapen inom IACS också utarbetar s.k. Unified Interpretations (UI) i många fall då en konvention rörande ett visst förhållande på ett fartyg säger att detta skall vara to the satisfaction of the Administration. Om ett sällskap utför flaggstatstillsyn på uppdrag kan det, om flaggstaten inte ger andra besked, tillämpa UI. Dessa föreläggs alltid IMO men brukar sällan föranleda kommentarer från medlemsstaterna. har, hitintills, delegerat en viss del av flaggstatstillsynen av svenska fartyg till fem klassificeringssällskap, nämligen ABS, GL, DNV, BV och LR. Svenska redare använder dessa sällskap för klassning av sina fartyg. Den svenska delegationen är mindre omfattande än vad den är i de flesta flaggstater. 3.3Diskussion kring klassificeringssällskapens olika uppgifter Som sagts i föregående avsnitt är klassificeringssällskapens huvudsakliga uppgift att skriva regler, s.k. klassregler, för konstruktionen av fartyg och maskin och elinstallationer i dem och utöva tillsyn över efterlevnaden av reglerna. Detta senare sker dels i samband med att fartyget byggs och därefter periodiskt under fartygets levnad, allt för att kontrollera att fartyget uppfyller och fortsätter att uppfylla kraven för den s.k. klass fartyget ska ha. När ett fartyg får klass innebär det att det uppfyller klassificeringssällskapets regler när det gäller skrovstyrka, motorinstallationer, drivlina och elinstallationer. Olika krav ställs på fartyg beroende på för vilka laster de är avsedda, fartområde, isförstärkning m.m. Skälet till att vi har klassificeringssällskap är historiskt; klassificeringssällskapen fanns innan statliga sjösäkerhetsmyndigheter bildades. De förutsätts finnas och fullgöra sina funktioner enligt både SOLAS- och lastlinjekonventionerna och sjöförsäkringsgivare kräver vanligtvis certifikat från ett klassificeringssällskap för att teckna försäkringar. Som nämnts ovan är det inte ovanligt att flaggstater i praktiken delegerar hela sitt tillsynsansvar av sina fartyg till klassificeringssällskap. Dessa har då tillsyn över dels efterlevnaden av sällskapets egna regler för konstruktion av fartyget och maskin- och elinstallationer i det, dels de i nationell lagstiftning omsatta IMO- regelverken. Den senare tillsynen utförs genom s.k. statutory surveys, vilket kan översättas med lagstadgade besiktningar, som, om fartyget går igenom tillsynen, resulterar i föreskrivna certifikat (statutory certificates). Den tillsyn sällskapen utövar uppfattas ofta som sällskapens tillsyn men formellt är den enbart det när det gäller skrov, maskin och elinstallationer; den övriga tillsynen sker på uppdrag av flaggstaten enligt dess i nationell lagstiftning omsatta IMO-bestämmelser. Certifikaten efter denna tillsyn utfärdas av klassificeringssällskapen på flaggstatens uppdrag medan sällskapen utfärdar sina egna klasscertificat (class certificates) efter tillsyn av efterlevnaden av sina egna regler. Distinktionen mellan tillämpningen av de två grupperna av regler är inte oviktig. Flaggstaterna, i alla fall de utvecklade flaggstaterna, har den tekniska och operativa kompetensen för att kunna tillämpa . Mycket få flaggstater, om ens någon, har dock kompetens eller, framförallt, resurser för att skriva och tillämpa sådana regelverk som klassificeringssällskapen har. Skälet till att den uppdelning, som råder, finns är, som förklarades inledningsvis, historisk; marknaden hade ett behov av bedömning av säkerheten hos fartyg och skapade själv, med början under senare halvan av , ett system för detta. Därefter har de internationella regelverk, som beslutas av flaggstater i IMO utvecklats. pågår en utveckling i IMO mot s.k. (GBS), målbaserade standarder. GBS är tänkta att vara vad som kallas regler för regler, inte regler för fartyg, som ska gälla även för klassificeringssällskapen när de tar fram sina regelverk. Sällskapen ska visa att deras nya regler leder till att fartyg kommer att leva upp till en viss säkerhetsnivå föreskriven i GBS. Skapandet av en fullständig uppsättning kommer att ta , eftersom det är komplicerat och inte okontroversiellt, men det kommer, om man lyckas med det, vara en flaggstaternas övergripande reglering av klassificeringssällskapen. mellan klassificeringssällskapens uppdrag och flaggstaternas uppdrag kommer att vara oförändrad . Om man emellertid läser klassdirektivet och klassförordningen görs inte denna distinktion. I artikel 1 i förordningen sägs: I denna förordning fastställs åtgärder som ska följas av organisationer som ansvarar för inspektion, besiktning och certifiering av fartyg för uppfyllande av de internationella konventionerna om säkerheten till sjöss och förhindrande av havsförorening, som friheten att tillhandahålla tjänster främjas. Detta omfattar utarbetandet och genomförandet av säkerhetskrav för skrov, maskineri samt el- och kontrollinstallationer på fartyg som omfattas av de internationella konventionerna. Artikel 1 i direktivet lyder: I detta direktiv fastställs åtgärder som medlemsstaterna ska följa i sina förbindelser med de organisationer, som ombesörjer inspektion, besiktning och certifiering av fartyg för uppfyllande av de internationella konventionerna om säkerheten till sjöss och förhindrande av havsförorening, som friheten att tillhandahålla tjänster främjas. Detta inkluderar utarbetandet och genomförandet av säkerhetskrav för skrov, maskineri samt el- och kontrollinstallationer på fartyg som omfattas av de internationella konventionerna. Med internationella konventioner avses i båda rättsakterna SOLAS-, MARPOL- och lastlinjekonventionerna. I direktivets artikel 11.3 sägs: Medlemsstaterna ska samarbeta med de erkända organisationer de har bemyndigat i utformningen av organisationens regler och förfaranden. De ska samråda med de erkända organisationerna för att uppnå en enhetlig tolkning av de internationella konventionerna. Vad som egentligen avses med denna bestämmelse är oklart. Organisationens regler och förfaranden kan egentligen inte förstås som annat än det regelverk för konstruktion av fartyg och maskin- och elinstallationer i fartyg samt tillsynen över efterlevnaden av dessa. De regler organisationen ska tillämpa, när den på en flaggstats vägnar utför tillsyn enligt de internationella konventionerna är dessas bestämmelser, överförda till nationell lagstiftning i enlighet med folkrättens krav, alltså inte sina egna regler. Om man dessutom läser denna artikel mot artikel 1 i direktivet och förordningen där det sägs att rättsakterna omfattar utarbetandet och genomförandet av säkerhetskrav för skrov, maskineri samt el- och kontrollinstallationer på fartyg framstår den ovannämnda tolkningen av artikel 11.3 som riktig. Problemet är bara det att ingen europeisk flaggstat, inte heller , har kompetens eller resurser att göra detta, och det finns ingen möjlighet eller anledning att bygga upp sådana. Utredningen gör den bedömningen att för medlemsstaternas del kan direktivet och förordningen inte betyda annat än att de reglerar klassificeringssällskapens arbete med att på en flaggstats vägnar kontrollera att fartyg uppfyller de internationella konventionernas regler och att på flaggstatens vägnar utfärda certifikat. Denna tolkning utesluter inte på något sätt att en flaggstat vid byggandet av ett fartyg eller vid periodisk tillsyn av det underkänner ett klassificeringssällskaps bedömningar av hur deras eget regelverk ska tolkas och tillämpas. Det är flaggstatens suveräna rätt, som ansvarig för fartyg som för dess flagg. För svensk del har denna rätt utnyttjats t.ex. när klassificeringssällskap har accepterat svetsningar i skrovet, som ansåg vara felaktigt utförda. 3.4Bakgrund klassdirektivet och klassförordningen Klassdirektivet och klassförordningen är resultatet av omarbetningar av tidigare direktiv på området. Det ursprungliga direktivet om klassificeringssällskap är rådets direktiv /57/EG av om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed. Under arbetet med att ta fram det direktivet betonades vikten av att klassificeringssällskapen inte ska skilja sig åt i fråga om kvalitet eller kvalifikationer, liksom att sällskapens resultat inte får skilja sig åt väsentligt från varandra. Genom direktivet slog EG fast regler för erkännande av vissa organisationer på EG-nivå i enlighet med harmoniserade kriterier. Direktivet syftade till att de internationella konventionerna skulle tillämpas striktare och enhetligare inom EG. Direktiv /57/EG fastställde minimikriterier som en organisation måste uppfylla för att bli erkänd. En organisation som blivit erkänd i en medlemsstat skulle sedan ha rätt att tillhandahålla sina tjänster inom samtliga medlemsstater. En medlemsstat skulle dock inte vara skyldig att erkänna fler organisationer än vad den objektivt sett hade behov av. Kriterierna som skulle uppfyllas av organisationerna förtecknades i en bilaga till direktivet. När en medlemsstat erkänt en organisation skulle detta meddelas dels till samtliga andra medlemsstater, dels till kommissionen. En medlemsstat som erkänt en organisation skulle fortlöpande bedöma organisationens arbete och kunde i vissa fall upphäva det bemyndigande som den gett organisationen (prop. 1995/96:219 s. 8). Härefter har ändringar av direktivet gjorts genom: Kommissionens direktiv /58/EG av om ändring av rådets direktiv /57/EG om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed. Ändringarna avsåg tillägg till bilagan i direktiv /57/EG av en punkt i de allmänna kriterierna som skulle gälla för de erkända organisationerna. och rådets direktiv /105/EG av om ändring av rådets direktiv /57/EG om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed. Ändringar gjordes i reglerna om bemyndigande av ännu inte erkända organisationer, om innehåll i avtalen mellan medlemsstaters administrationer och erkända organisationer, om återkallelse av erkännande av organisationer samt i de i bilagan uppställda allmänna och särskilda kriterierna m.m. och rådets direktiv /84/EG av om ändring av direktiven om sjösäkerhet och förhindrande av förorening från fartyg. Här gjordes endast några mindre ändringar av formell karaktär. Genom direktiv /105/EG genomfördes som framgått ovan förändringar på en rad viktiga områden i direktiv /57/EG. hade medlemsstaterna kunnat erkänna organisationer för att därefter bemyndiga dessa att utföra vissa uppgifter, t.ex. utfärda och förnya certifikat, under förutsättningar att de uppfyllde vissa i direktivet fastställda kriterier.