sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Ett utbrott som registreras blir inte ett ersättnings- ärende vilket innebär att ett utbrott kan registreras och ett ersättningsärende året efter. Med den reservationen kan konsta- teras att, som väntat, är diskrepansen störst mellan antalet utbrott och antalet ersättningsärenden i fjäderfäsektorn. Antalet utbrott var 81 och antalet ersättningsärenden 46 vilket skulle innebära att 35 utbrott i fjäderfäsektorn inte omfattades av de statliga ersättningsreglerna. Inom svinsektorn var det 8 utbrott som inte täcktes av den statliga ersättningen medan det i nötköttsektorn var lika många utbrott som ersättningsärenden. Det senare kan vara ett resultat av de problem med redovisningen, som nämndes ovan, då även större nötköttsproducenter, om än inte så många, står utanför det statliga ersättningssystemet. I det totala antalet ärenden som har studerats har län störst andel ärenden (), därefter följer län (), (), (), (), () och (). Utredningen har relaterat antal djur i länen till andelen salmo- nellautbrott för nöt, svin och fjäderfä i de studerade ärendena. Djurtäthet på länsnivå verkar inte vara direkt korrelerat med risken för salmonellautbrott. I län där av nötbeståndet finns inträffade av utbrotten. län har av nötbeståndet och svarar för av utbrotten. När det gäller svin tycks utbrotten däremot ha en positiv korrelation med djurtäthet på länsnivå. För fjäderfä svarar och för en stor andel av utbrotten medan , som har en relativt stor andel av djurbeståndet, inte har haft något utbrott alls . Andel av djurbeståndet i relation till andelen salmonellautbrott Som nämnts har möjlighet att delegera viss beslutanderätt till länsstyrelserna vid salmonella utbrott. I prak- tiken är det bara i 26 ärenden som det i ärendet finns formell delegation från till . Utöver dessa 26 ärenden framgår det av genomgången att har en dokumenterad aktiv del i ytterligare 6 ärenden. Möjligheten till delegation används i av ärendena. När det gäller den totala tiden för ärendena, det vill säga datum för spärrbeslut till datum för slutrapport, så varierar ärendena till . Med hänsyn till att ärendenas komplexitet också varierar är en stor variation i total handläggningstid för- väntad. Några av de längsta ärendetiderna är extrema i jämförelse vad som uppfattas som normalt. Utredningen har därför valt att beräkna medianvärden1 för den totala tiden för ärendet, för den tid 1 Medianen är det tal i en mängd som storleksmässigt ligger så att det finns lika många tal som är större än och mindre än medianen. Medianen kan i vissa fall ge en bättre bild av vad som är normalt än vad ett medelvärde kan, speciellt om man har ett fåtal mätvärden som kraftigt avviker från de andra. det tar innan smittutredningen är klar respektive saneringsplanen har beslutats. Medianvärdena understryker iakttagelserna vid ärendegenom- gången nämligen att smittutredningen inte sällan är daterad efter spärrbeslutet. Särskilt gäller för svin. En annan iakttagelse är att det i många ärenden inte har upprättats några saneringsplaner och att detta gäller särskilt för svin. Ärendegenomgången visar på att hur salmonellan upptäcks varierar mellan olika djurslag. För nötkreatur finns tre huvud- anledningar till upptäckten av salmonella antingen efter obduktion av djur som dött – vart femte konstaterat salmonellafall –, efter att salmonella konstaterats i en annan besättning – vart tionde fall – eller att veterinären sett kliniska symtom – vart tionde fall. För svin gäller att cirka tre fjärdedelar av fallen upptäcks i slakteriet. För fjäderfä gäller att cirka en tredjedel av fallen upptäcks i kontroll- programmen. Generellt sett är det inte vanligt att smitta upptäcks genom smittspårning. I en fjärdedel av alla ärenden saknas det uppgift om hur smittan upptäcktes, även i detta avseende finns det variationer mellan olika djurslag. Vid genomläsning av smittutredningsblanketten har utred- ningen gjort iakttagelsen att foder nästan regelmässigt behandlas som potentiell orsak vid smittspårning. Det är däremot bara i två fall som orsaken till salmonellan konstateras komma från foder. Då ingår inte de två stora salmonellautbrotten, och , där fodret var orsaken till utbrotten. Skadedjur nämns på olika sätt och antyds kunna vara misstänkt smittkälla men någon utredning kopplad till skadedjur har inte noterats. Genomgången visar att i hälften av ärendena anges att smitt- källan inte kan spåras. I av ärendena anges inget om smittkälla. Enbart sju ärenden anger att smittkällan har spårats, varav två anges vara foder. Vid genomläsning av ärendena har noterats att de inte följer en given ordning eller struktur. Detta trots att föreskrifter (SJVFS 2004:2) om bekämpande av salmonella hos djur anger vilka blanketter som ska upprättas i ärendet2. finns spärrbeslut, smittspårning, saneringsplan, hävning av spärr och slutrapport men oftast saknas något eller flera beslut. Därutöver saknas uppgifter inte sällan i de olika blanketter som ska användas. Nästan utan undantag saknas påminnelser för uteblivna blanketter eller begäran om komplettering av ofullständigt ifyllda blanketter. Vid genomläsning av ärendena konstateras att saneringsplanerna ser mycket olika ut. Och inte sällan saknas saneringsplan. Huvud- åtgärderna är högtryckstvätt samt förbättringsåtgärder av inred- ningar. I cirka 40 av de granskade saneringsplanerna är åtgärderna som anges i planen mera omfattande och kan närmast jämställas med renovering eller nybyggnation. Värdet av en god hygien påtalas ofta som en av de grund- läggande sakerna för ett gott smittskydd. I blanketterna finns utrymme för att ange om hygienen är god, eller dålig. Ofta anges att hygienen är god. finns formuleringar om att man kommit fram om vissa hygienhöjande åtgärder, att kommunen inte varit på besök eller att hygienen först bedömts som men sedan ändrats till god. I mer än hälften av ärendena saknas helt uppgift om bedömning av hygienen. Ett salmonellautbrott är en dramatisk händelse för den som berörs. Det fattas flera beslut med stora konsekvenser för djurägaren och dennes familj. Det är många frågeställningar som på olika sätt ska hanteras med ansvariga myndigheter. När kan en avspärrning hävas och vad blir de ekonomiska konsekvenserna? Djurägaren är bero- ende av att arbetet fungerar smidigt och det är viktigt att åtgärderna upplevs som rimliga och effektiva. Det har därför varit viktigt för utredningen att ta del av djurägares erfarenhet av hur smittskyddsorganisationen och de åtgärder som vidtas fungerar och uppfattas. Utredningen har ställt en enkät till djurägare som varit med om att bekämpa salmonella och fått statlig ersättning. 2 Före ikraftträdandet av SJVFS 2004:2 reglerades ärendet och dess blanketter på ett likartat sätt genom Lantbruksstyrelsens kungörelse (LSFS 1982:39) om bekämpning av salmonella hos djur. med enkäten är att ta del av djurägarnas erfarenheter av samhällets insatser vid salmonellautbrott. Genom enkäten kan utredningen även jämföra uppgifter från den genomförda granskningen av ersättningsärenden. 9.4.1Enkät till djurägare – metod och urval Mottagare av enkäten var djurägare som fått utbetalningar från för salmonellabekämpning –2007. I urvalet ingår inte ärenden som härrör från det stora utbrottet av Salmonella Cubana till följd av smittat foder från foderfabriken i . Anledningen till denna avgränsning är att smittkällan är känd och att hanteringen av dessa ärenden antas vara relativt enhetlig. Däremot är fodersmittan från foderfabriken i med i undersökningen. Därigenom omfattas även ärenden med en känd smittorsak till följd av foderkontaminering av undersökningen. Uppgifter om utbetalningar och djurägare har hämtats från . Undersökningen omfattar 182 djurägare som har haft salmo- nellautbrott och 144 djurägare har svarat på enkäten. län, som är det län där djurhållningen är mest koncentrerad i landet, hade flest salmonellautbrott (49 ärenden) , därefter följer (31 ärenden), län (21 ärenden), (19 ärenden), (11 ärenden) och (10 ärenden). I tabell 9.4 nedan presenteras hela undersökningspopulationen fördelad på län. Datainsamlingen har skett i form av en postenkät. Enkäten ställdes direkt till den enskilde djurägaren, som i huvudsak ordnat sitt företag som antingen aktiebolag eller enskild firma. Under- sökningen har genomförts från och med mitten av till och med . I enkätundersökningen berörs i första hand förhållandena för salmonellautbrottet, men några frågor berör även nuvarande förhållanden. Enkäten innehåller frågor om produk- tionen, upptäckt, myndigheternas handläggning och insatser, smitt- spårning, saneringsåtgärder, deltagande i kontrollprogram samt förändringsåtgärder till följd av utbrottet.3 Svarsfrekvensen i enkätundersökningen är mycket hög (). Det är även många djurägare som har hört av sig till utredningen för att delge utredningen sina erfarenheter av salmonellabekämpning. Att frågan engagerar märks också i den stora andelen egna kommentarer, har ofta 3 I bilaga X redovisas enkäten. lämnat egna kommentarer till frågorna. Några av de tillfrågade meddelade att de inte ville svara på enkäten bl.a. för att händelsen varit så känslomässigt jobbig att man inte vill återkalla den. Utredningen har valt att redovisa resultaten totalt och uppdelat på de fyra län som har haft flest registrerade ersättningsärenden –2007 samt övriga län. hade 49 ärenden, 21, 31 och 19 ärenden. Övriga län hade tillsammans 62 ärenden. Det finns stora länsvisa skillnader i vilka djurslag som har haft salmonellautbrott . I rör av ärendena svin. En stor andel av dessa ärenden härrör från fodersmittan från foderfabriken i . I är det nästan uteslutande hos nötdjur som salmonella påvisas. I län pågår flera salmonellaärenden och det är vanligt med svårbekämpade utbrott på . I Öster- götland har en stor andel fjäderfäbesättningar (ägg) haft salmonella-utbrott. Olika djurägares erfarenheter kan bero på vilket djurslag som har varit drabbat, bl.a. tar ersättningsärenden olika för olika djurslag beroende på skilda förutsättningar för till exempel sanering och beräkning av eventuella produktions- förluster. I enkäten har frågan ställts om hur den tillfrågade uppfattade att smittan upptäcktes. Enligt resultaten är den vanligaste uppfatt- ningen att smittan upptäcks i samband med slakt (). Det gäller för både svin () och nöt (). Resultaten stämmer delvis med vad som framkom vid ärendegranskningen. En femtedel av alla smittor upptäcks vid planerad rutinkontroll inom något särskilt program. Det är ovanligt att salmonellan upptäcks efter smittspårning (). I upptäcks av fallen vid planerad rutinkontroll inom något särskilt program. I är motsvarande siffra . hade en stor andel utbrott i fjäder- fäbesättningar. Salmonella i fjäderfä upptäcks i stor utsträckning () vid planerad kontroll inom något särskilt program. I ärendegranskningen studerades resultaten från smittspårningen. Utredningen noterade att foder behandlades nästan regelmässigt som en potentiell orsak till utbrottet vid smittspårningen. Skade- djur nämndes på olika sätt som misstänkt smittkälla. I hälften av ärendena kunde inte smittkällan spåras. I av ärendena fanns inget angivet om smittspårningen. Foder uppgavs som faktisk orsak till smittan i av ärendena. Då ska man hålla i minne att utredningen inte hade med några ärenden från de två stora kända utbrotten från foderfabrikerna i och . Det var av djurägarna i undersökningen som instämde i resultaten från smittspårningen, hade en avvikande uppfattning och hade inte lämnat något svar. Det kan noteras att i län hade varannan djurägare än avvikande uppfattning om smittans ursprung. Utredningen har även undersökt resultaten från smitt- spårningen i enkätundersökningen. Resultaten från enkäten överensstämmer med resultaten från ärendegranskningen. I av fallen kunde ingen smittkälla hittas. I hittades ingen smittkälla i av fallen och i övriga län . I står inköpt foder för av fallen. Det beror på det smittade fodret från som framför allt drabbade svin. Denna smittkälla hade stor spridning och drar upp andelen konstaterade smittkällor något. Ett salmonellautbrott är en dramatisk händelse för den drabbade och dennes familj. Utbrottet innebär restriktioner både privat och för företaget. De djurägare som utredningen varit i kontakt med saknade kunskap om vad som händer vid ett utbrott innan smittan påvisades i den egna besättningen. Ett salmonellautbrott jämfördes med ett blixtnedslag. För många djurägare upplevs det som att man är satt under statlig förvaltning när gården sätts under spärr och salmonellabekämpningen inleds. De upplever att myndig- heterna i liten utsträckning tar vara på deras erfarenheter. av djurägarna uppgav att deras förtroende för myndig- heterna hade försämrats efter utbrottet. Av djurägarna uppgav att de hade fått ett ökat förtroende för myndigheterna. Informationen och kontakterna med myndigheter upplevs ha brister. Av svaren framgår att det är ungefär lika många som är direkt nöjda eller missnöjda med kontakterna och informationen från myndigheterna. Det förekommer kritik om att kompetensen och erfarenheten hos handläggare om salmonellabekämpning har brister. När det upplevs ha fungerat bra är det vissa nyckelpersoner vars kompetens och erfarenhet lyfts fram. Det framförs en kraftig kritik mot att smittspårningen inte leder till några resultat. Det upplevs som frustrerande att det genomförs kraftfulla åtgärder utan att djurägaren får ett kvitto på vad som var orsaken till insatserna. Totalt upplevde av djurägarna att det ägnades för lite tid till smittspårning. Hälften av djurägarna ansåg att de fick för lite information om smittspårningen. Ersättningsfrågor är naturligtvis något som det finns syn- punkter om. Frågan om vilken ersättning man som djurägare ska få upplevs som en förhandlingsfråga av många djurägare. De upplever sig som en motpart, vilket de också är, till i en förhandling. I denna förhandling finns en risk att ersättningen kommer att bestämmas av parternas förhandlingsstyrka eller skick- lighet. Det upplevs som förhandlingarna ger utrymme för godtycke och att inte alla behandlas lika. Vanligen handlar sanering om att städa, tvätta och desinficera anläggningen. Ofta genomförs en kombination av olika åtgärder. Att riva och bygga helt nytt sker i en femtedel av saneringarna. Reparationer och underhåll tillsammans med tvätt och städning förefaller vara den vanligaste åtgärden. Det var av djurägarna som uppgav att de genomfört åtgärder utöver de som föreslogs i saneringsplanen för att förebygga framtida utbrott. Beträffande fjäderfä så genomförs åtgärden riva och bygga nytt vid av saneringarna. Vid sanering av nötdjurs- besättningar är det vanligast att genomföra tvätt och städning ofta i kombination med reparationer. Dessa förhållanden åter- speglar skilda förutsättningar för möjligheterna att genomföra sanering i olika djurslag. Fjäderfä hålls i modernare anläggningar som är lättare att sanera än nötdjur som hålls i äldre anläggningar som kan vara svåra att sanera. 9.4.7Förändrade åtgärder och rutiner Flera djurägare har genomfört åtgärder efter utbrottet framför allt genom att förändra besöksrutiner och rutiner för t.ex. stalltvätt, städning, klädbyten, stöveltvätt och underhåll. Cirka en tredjedel uppgav att de inte har genomfört några förändringar. Det var av djurägarna som uppgav att de hade genomfört förändringar utöver de som föreslogs i saneringsplanen för att förhindra framtida utbrott. Hälften hade inte genomfört några förändringar utöver saneringsplanen. I län uppgav att de hade genomfört förändringar utöver sanerings- planen. Vid tiden för utbrottet deltog av djurägarna i något salmonellakontrollprogram. De länsvisa skillnaderna visar sig även här. I var det som deltog och . Anslutningsgraden till salmonellakontrollprogram ökar efter utbrottet och uppgav att de inte deltog i salmonella- kontrollprogram efter utbrottet. Det är av djurägarna som inte längre bedriver djurhållning efter utbrottet. Även här märks skillnader mellan län. I uppgav av djurägarna att de deltar i salmonellakontrollprogram efter utbrot- tet. För djurhållare med nötdjur tycks intresset öka särskilt för att delta i salmonellakontrollprogram. Salmonellasmitta upptäcks oftast i samband med slakt (34 pro- cent). Det gäller för både svin och nöt. Det överensstämmer med resultaten från den tidigare ärendegranskningen. av salmonellautbrotten upptäcks vid planerad rutinkontroll inom något särskilt program. Efter utbrottet ökar intresset för att delta i salmonellakontrollprogram, särskilt beträffande nöt. Inköpt foder som ofta anges som den största riskfaktorn för salmonellasmitta står visserligen för av salmonellafallen. En stor andel av dessa fall kommer från det kända utbrottet från . nellasmitta från kontaminerat foder får stor spridning men dessa utbrott är relativt ovanliga. Erfarenheterna skiljer sig mellan olika län. Det beror framför allt på att djurhållningens inriktning varierar mellan länen. En annan tänkbar orsak skulle kunna vara hur ansvaret på myndigheter varit fördelat, det vill säga i vilken utsträckning länsstyrelserna varit delaktiga. Detta har inte undersökts närmare men delegation till förekommer endast i ett begränsat antal ärenden. län hade en stor andel utbrott i nötbesättningar. Det var många djurägare i län som inte deltog i salmonella- kontrollprogram vid utbrottet Många anslöt sig dock efter att de haft utbrott i besättningen. I var det relativt få fall som upptäcktes vid planerad provtagning vid något särskilt kontroll- program. län hade en stor andel utbrott i svinbesättningar. Det finns indikationer på att fler djurägare upplevde information och handläggning av ersättning och smittspårning som relativt bra. Det kan bero på att hanteringen av ärenden till följd av foder från har haft en mer enhetlig och enklare hantering. Smittkällan är känd och myndigheterna har kunnat arbeta mer strukturerat. I drabbades relativt många fjäderfäbesättningar. Många djurägare saknade information om ersättningsregler och upplevde att myndighetskontakterna var för få. Det var fler djurägare som var missnöjda med ersättningen. Det fanns även ett större missnöje med hantering av ersättning och vilja att lyssna på djurägarens synpunkter. Dessa omständigheter kan hänga samman med att saneringsåtgärderna ofta var mer omfattande i och därmed mer kostsamma och arbetskrävande. 9.5Utredningens kommentar om salmonellabekämpning Den enskilde djurägaren och näringen i vidare bemärkelse har en viktig roll om bekämpningen ska vara effektiv både beträffande djurhälsa och ekonomi. Framför allt har djurägaren det avgörande ansvaret och inflytandet över att förebygga att salmonellautbrott inträffar i besättningen. Den enkätundersökning om salmonella- bekämpning som utredningen har genomfört visar att djurägarna har förväntningar och krav på myndigheterna som de känner inte blir tillgodosedda eller över huvud taget inte noteras. Svaren speglar en besvikelse hos berörda djurägare över att deras generella erfarenheter och kunskaper inte tas tillvara i större utsträckning. Det är ovanligt att smitta upptäcks genom smittspårning. I en fjärdedel av ärenden som granskats saknas uppgifter om hur smittan upptäcktes och det finns variationer mellan olika djurslag. Salmonellasmitta upptäcks oftast i samband med kontrollerna vid slakt. Det gäller för både svin och nöt. Resultaten överensstämmer i ärendegranskningen och enkätundersökningen. Enligt enkät- undersökningen upptäcks av salmonellautbrotten vid planerad rutinkontroll inom något särskilt program. I län var det relativt få fall som upptäcktes vid planerad provtagning. Salmonellasmitta från kontaminerat foder får stor spridning men dessa utbrott är relativt ovanliga. Inköpt foder, som ofta anses vara den största riskfaktorn för salmonellasmitta, står för av salmonellafallen i enkätundersökningen. En stor andel av dessa fall kommer då från det kända utbrottet från foderanläggningen i . Resultaten från smittspårningen enligt den genomgång som utredningen genomfört visar att det råder betydande oklarhet om de saneringsåtgärder som vidtas är rätt utförda, avlägsnar smittkällan samt är kostnadseffektiva. Det delade ansvaret mellan staten, som lägger fast saneringsplanen och betalar delar av saneringen, och djurägaren som genomföra planen, handlar upp nödvändiga tjänster m.m. ställer också frågan om detta delade ansvar är kostnadseffektivt. Resultaten och åtgärderna från smittspårning och sanerings- planer är centrala för att förebygga framtida utbrott. Det är därför ingen bra situation att djurägarna upplever att de står utanför hanteringen vid ett utbrott och att smittspårningen inte ger något resultat. Detta förhållande är inte i överensstämmelse med ambitionen om ett utökat ansvar för djurägare att vidta före- byggande åtgärder för att undvika introduktion av smittämnen. Salmonellabekämpningen är ett reguljärt inslag i Jordbruks- verkets verksamhet. Bekämpningen tycks ändå ske relativt ad-hoc mässigt och avviker från de riktlinjer som finns. Vid granskningen av salmonellaärendena har noterats att de saknar en given ordning och struktur. finns spärrbeslut, smittspårning, sanerings- plan, hävning av spärr och slutrapport men oftast saknas något eller flera beslut. Därutöver saknas uppgifter ofta i olika blanketter som ska användas. I huvudsak saknas påminnelser för uteblivna blanketter eller begäran om komplettering av ofullständigt ifyllda blanketter. Ärendegranskningen visar att handläggningen inte följer de rutiner som finns meddelade i före- skrifter (SJVFS 2004:2) om bekämpning av salmonella hos djur. Avsaknaden av struktur och dokumentation av olika åtgärder och beslut försvårar att det utvecklas ett lärande genom erfarenhets- återföring. Långa ärendetider vid vid salmonella- utbrott kan innebära direkta ekonomiska konsekvenser förutom de personliga påfrestningarna vid ett utbrott för djurägaren och dennes familj. Frågan om kostnadsersättning till djurägare vid ett utbrott upplevs av flera djurägare i enkätundersökningen som en för- handlingsfråga. Att djurägarna upplever att det finns utrymme för subjektiva bedömningar och att resultatet av förhandlingen är beroende av djurägarens förhandlingsskicklighet är inte tillfreds- ställande. I I förarbetet till en ny zoonoslag (prop. 1998/99:88) uttalades att det var av stort värde att den enskilda djurägaren gavs ekonomiska incitament till förebyggande åtgärder.. För att öka incitamenten att till förebyggande utformades ersättningsreglerna så att djurägare som är anslutna till ett frivilligt salmonellaprogram får en högre ersättning vid ett salmonellautbrott än den djurägare som inte är ansluten till ett sådant program. Värdet av en god hygien påtalas ofta som en av de grundläggande faktorerna för ett gott smittskydd och de frivilliga salmonellakontrollprogrammen är i stor utsträckning att betrakta som hygienprogram. I smitt- ärendenas blanketter finns utrymme för att ange om hygienen är god, eller dålig. Ofta anges att hygienen är god. finns formuleringar som att man kommit fram till att det finns behov av vissa hygienhöjande åtgärder, att kommunen inte varit på besök eller att hygienen först bedömts som men sedan ändrats till god. I mer än hälften av ärendena saknas helt uppgift om bedömning av hygienen. Utredningen har inte påträffat några fall då nedsättning av ersättningen har skett till följd av att det frivilliga kontroll- programmet inte har följts. Inte heller frågan om enskilda djurägares har uppfyllt de krav på ansvar och skyldigheter som finns uttalade i föreskrift om förebyggande åtgärder avseende zoonoser (SJVFS 2003:71)tycks beröras i ärendena. Det är många djurägare som inte deltar i något frivilligt salmonellakontrollprogram vid utbrottet. Flera ansluter sig efteråt men det finns stora länsvisa skillnader. nötkreatur särskilt i län tycks intresset öka särskilt för att delta i salmonellakontrollprogram. En viktig del i salmonella- kontrollprogrammen är djurägarnas eget ansvar att förebygga introduktion av salmonella.