sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Därför förlitar man sig alltmer i stället på tredjepartscertifiering och begär av underhållsleverantörerna att de presenterar intyg från certifieringssällskap att processtyrningen uppfyller normala kvalitetskrav enligt tillgängliga standarder. Det är ett indirekt sätt att utöva den styrning av underhållsprocesserna som man som järnvägsföretag är ålagd. I den dagliga verksamheten består emellertid kontrollen och styrningen normalt av att man följer upp att leveranserna ut från verkstad sker och att fordonen är Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret funktionsdugliga då de kommer från verkstad. Det senare görs genom den s.k. klargörningen som tillsammans med bromsprovningen tillhör de funktionsprov som görs innan ett tåg tas i tjänst. Jag har under arbetets gång fått del av att det förekommer att nybildade företag i branschen avstår från att söka licens och säkerhetsintyg då de inte mäktar med tillståndsförfarandet. Det kan naturligtvis ha många förklaringar. Okunskap och svårigheter att tillgodogöra sig regelverket kan vara en förklaring. Den struktur på järnvägsföretagens säkerhetsstyrningssystem som föreskrivs påminner i allt väsentligt om strukturen i ett normalt kvalitetsstyrningssystem. På samma sätt som att en kvalitetscertifiering inte säger något om ett företags reella leveranskvalitet, säger ett aldrig så avancerat säkerhetsstyrningssystem inte något om den faktiska trafiksäkerhetsnivån i ett järnvägsföretag. För avancerade och för omfattande styrningssystem riskerar att bli hyllvärmare istället för ett verktyg i den dagliga verksamheten. En framträdande orsak till en sådan risk är att regelverken blivit så komplexa att många anställda i järnvägsföretagen inte förmår ta till sig innehållet. Man kan hävda att detta ska lösas inom ramen för utbildningen, men ett grundläggande problem är att anställda, som oftast utför ensamarbete, kanske ställs inför en given situation bara en gång under ett helt yrkesliv. Då förväntas att den anställde dels ska hitta den föreskrift som ska tillämpas i den uppkomna situationen, dels kunna förstå och applicera den. Säkerhetsrelaterade föreskrifter har varit utformade som mer eller mindre konkreta arbetsinstruktioner skrivna med användaren som mottagare. Genom de krav som ställs, har en successiv kantring inträffat där formkraven prioriterats före användaren och hans eller hennes förutsättningar att ta till sig innehållet. Man får i sammanhanget inte glömma bort att säkerhetsstyrningssystemen runt om i unionen skrivs av experter, granskas av jurister men tillämpas av personal med kanske 8–10- årig skolgång bakom sig. Här ligger ett problem som inte uppmärksammats i tillräcklig grad. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret En indikator på att de ställda kraven kan vara svåra att uppfylla är den handel med licenser och särskilda tillstånd som förekommer och som förekommit under . Det hela går så till att en ny aktör som inte mäktar med tillståndsprocessen, eller inte klarar att finansiera försäkringspremien, mot betalning får köra på ett annat företags licens utan att tillsynsmyndigheten ens behöver underrättas om förhållandet. Det är min bedömning att ett järnvägsföretag behöver ha en storlek på minst 75–100 anställda och en omsättning på för att kunna utveckla och vidmakthålla ett säkerhetsstyrningssystem på den nivå som krävs. Skälet för denna bedömning är att också de allra minsta järnvägsföretagen behöver en heltidsarbetande trafiksäkerhetshandläggare vilken driver en lönekostnad på . Trafiksäkerhetshandläggaren, hur kompetent han eller hon än är, är dessutom beroende av konsultstöd i vissa frågor. Kostnaden för detta konsultstöd varierar, men bedöms i genomsnitt uppgå till mellan en kvarts miljon och . Detta innebär att utveckling och vidmakthållande av ett säkerhetsstyrningssystem kostar minst 1,2–1,. Den bild som tonar fram visar att också det allra minsta järnvägsföretaget har kostnader i storleksordningen 2,7–3,förutom kapitalkostnader och andra löpande kostnader redan innan man kört den första kilometern. Det är med andra ord så att det krävs en viss minsta omsättning för att ett järnvägsföretag ska kunna uppfylla kraven. Detta innebär givetvis att det finns instegsbarriärer i branschen och man skulle kunna argumentera för att kraven är för högt ställda på de mindre järnvägsföretagen. Men nackdelen av detta måste vägas mot trafiksäkerhetskraven. Ett enskilt tåg utgör samma fara för tredje man oavsett det körs av ett litet eller stort järnvägsföretag. Detta talar för att samma krav ska ställas oberoende av företagets storlek. Krav som leder till en minsta kritiska volym är inte heller unika för järnvägen. Ett flygbolag eller ett rederi måste ha en viss omsättning för att kunna bära säkerhetsstyrningssystem och försäkringar. Även här krävs en viss minsta omsättning. De bulvanförhållanden som diskuteras ovan är en naturlig utveckling för att uppnå den kritiska volymen. Sådana bulvanförhållanden bör givetvis accepteras också i fortsättningen. Däremot ter sig bulvanförhållandena som mindre tilltalande i de fall ett järnvägsföretag förlorat sin licens men likväl fortsätter Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret verksamheten oförändrat men med hjälp av ett annat företags licens. Så vitt bekant förekommer dylika bulvanförhållanden inte inom kommersiell eller upphandlad persontrafik, men väl inom godstrafiken och inom museitrafikssektorn. Det är givetvis möjligt att föra en motdiskussion och hävda att dessa bulvanförhållanden inte utgör något problem för samhället eftersom bulvanen har samma ansvar för det andra järnvägsföretagets verksamhet som för sin egen. Det finns dock indikationer på att de företag som låter andra företag köra på sin licens inte alltid tar detta ansvar. Transportstyrelsen bekräftar att problemet förekommer men menar att det är mycket svårt att göra en meningsfull och tydlig avgränsning mellan oönskade bulvanförhållanden och helt legitima entreprenadförhållanden. 6.3Inrättandet av ECM-funktionen ger möjligheter Av järnvägslagstiftningen framgår att det i järnvägsföretagens säkerhetsansvar ingår ett ansvar för att de fordon som används i verksamheten uppfyller föreskrivna krav på säkerhet, tillförlitlighet, tillgänglighet, hälsa, miljöskydd och teknisk kompatibilitet. Vi har i våra kontakter med järnvägsföretag och branschrepresentanter fått synpunkter som indikerar att det i vissa fall kan vara svårt för järnvägsföretag att i realiteten leva upp till detta ansvar. Ansvaret innebär att det måste finnas teknisk kompetens hos järnvägsföretagen för att i tillräcklig utsträckning kunna upphandla och styra underhållet av fordon samt för att hantera skadade fordon på ett trafiksäkert sätt. Att ansvara för fordonsunderhåll är resurskrävande även i det fall någon annan än järnvägsföretaget utför själva underhållsarbetet. Det kräver teknisk kompetens och resurser att styra och kontrollera komplicerade processer inom underhållsföretagen. tenderar detta att konsumera en icke obetydlig del av järnvägsföretagens ledningskapacitet. Kapacitet som man kanske hellre skulle behöva satsa på operatörsrollens kärnverksamhet kundservice och tågdrift. Kraven är särskilt kännbara för små företag, men även stora företag har uppgivit att det är både dyrt och kraftkonsumerande att bära ansvaret för fordonsunderhållet. Genom införandet av direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (20087110/EG) i svensk rätt, som vi lämnat Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret förslag till i vårt delbetänkande SOU 2010:61, skapas en ny funktion som ger möjligheter att på ett helt annat sätt än tidigare hantera de problem som ansvaret för fordonsunderhållet innebär för järnvägsföretagen. Det gäller införandet av enheter som ansvarar för underhåll eller ECM-funktionen som den också kallas med en förkortning av den engelska originalbenämningen Entity in Charge of Maintenance. Syftet med att inrätta ECM-funktionen är att identifiera särskilda enheter som har den tekniska kompetens som krävs för att leda, styra och genomföra underhåll av järnvägsfordon. Med ECM skapas ett gemensamt system inom hela EES-området och för styrning av fordonsunderhåll. Tanken är att under bibehållen eller högre säkerhetsnivå underlätta för internationell trafik inom och bidra till en utveckling av den europeiska järnvägsmarknaden. Utöver detta finns inga krav formulerade och det betyder att fordon som inte är godsvagnar kan komma att tilldelas ECM som inte uppfyller de krav som ställs på en certifierad ECM. Detta är en obalans i systemet som man måste ta hänsyn till om man vill diskutera ECM i perspektivet av ett eventuellt utökat säkerhetsansvar för fordonsunderhåll. ECM-funktionen kan ha olika utformning. En är att järnvägsföretag väljer att själva vara ECM för fordon som de själva äger och således integrera ECM-funktionen i egen organisation. En annan möjlighet är att fordonsinnehavare, s.k. keepers väljer att vara ECM för de fordon man äger eller disponerar för uthyrning. Ytterligare möjligheter finns genom att underhållsföretag eller teknikkonsultföretag etablerar sig som ECM och säljer ECM- tjänster till fordonsinnehavare och järnvägsföretag. Även fordonstillverkare skulle kunna tänkas ikläda sig rollen som ECM för fordon de levererar till marknaden. Vi har i våra kontakter med olika företag och företrädare för järnvägsbranschen konstaterat att det finns ett intresse från ett antal olika typer av företag att etablera sig som ECM. Vi har också förstått att flera järnvägsföretag är intresserade av att köpa ECM-tjänster hellre än att bygga en egen, intern ECM-funktion. Det är en grund för utveckling av en marknad och ett avstamp för en marknadsdriven vidareutveckling. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Säkerhetsansvaret för järnvägsinfrastrukturen i bärs av dels den stora statliga infrastrukturförvaltaren , tidigare , dels av de omkring 480 små och mycket små infrastrukturförvaltare som ansvarar för var och en sin infrastrukturanläggning. De flesta av dessa är mycket små och förvaltar i regel bara ett kortare industri- eller hamnspår. Av de 480 infrastrukturförvaltarna är det kanske bara hälften som i realiteten har kompetens och organisation för att faktiskt leva upp till järnvägslagens krav. I samband med att dåvarande järnvägsinspektionen inventerade samtliga spår och deras ägare under 1990- talet, kom det som en total överraskning för ett flertal infrastrukturförvaltare att de inte bara ägde en spåranläggning utan att det också krävdes tillstånd för att bruka den. Det finns en blandning av offentligt och privat ägande till denna infrastruktur. De små infrastrukturförvaltarna ser i regel sitt spårsystem som en del i sin produktionsverksamhet på samma sätt som en väg eller en kaj inom sitt industri- eller hamnområde. De mindre infrastrukturanläggningarna varierar till omfattning och struktur. Många av dem utgörs av industrispår innanför grindarna till industriföretag vars verksamhet är beroende av godstransporter på järnväg. Exempel på sådana anläggningar är den stora anläggningen vid gruva i och vid valsverket i . Andra exempel är lokalbanorna och som är viktiga delar av det lokala pendeltågsystemet i . Till denna kategori hör även anläggningar i form av hamnspår vid större hamnar samt andra industrispår som ansluter fabriksområden till det nationella spårnätet. I detta fall är det inte sällan kommunerna som äger hamnspåren och de industrispår som förbinder anläggningen innanför grindarna med det nationella nätet. Matarbaneföretag för godstrafik kan också vara infrastrukturförvaltare och äga en del av den spåranläggning de trafikerar. Last- och terminalplatser för t ex timmer, annan skogsråvara och containerhantering kan drivas som enskilda spåranläggningar med egen infrastrukturförvaltare. Många museiföreningar äger och förvaltar egen infrastruktur. Det kan både röra sig om uppställningsspår eller bangårdar med anslutning till det nationella nätet och helt avskild infrastruktur. Ett exempel på det senare är den turistpopulära Östra Järnvägs (ÖSlJ) smalspårsbana mellan och . Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Bilden av de små infrastrukturanläggningarna är således mångfacetterad. Det kan röra sig om anläggningar av mycket olika slag och som är till för att betjäna flera olika typer av trafik. Anläggningarna vid stora industriföretag är ibland helt avgörande för produktionen. Detta gäller t ex för båda de ovan nämnda och . Utan ett fungerande flöde till utlastningshamnarna i och skulle snabbt få problem med leveranserna till malmkunderna. Utan ett fungerande flöde av stålämnen från stålverken i och skulle i snabbt få problem på grund av brist på råvara. Även den skogsbaserade industrin är beroende av fungerande flöden och kapacitet för stora transportvolymer. Kapaciteten beror inte bara av kvaliteten och framkomligheten hos den nationella spåranläggningen, där huvuddelen av transporterna sker, utan också i hög grad på funktionsdugligheten hos de spåranläggningar där lastning, lossning och växling äger rum. Godstrafiken är starkt beroende av kvaliteten på vad som brukar kallas det kapillära nätet, dvs. de många förgreningarna till och från industrier och andra företag som nyttjar godstransporter. Utan kapillärerna skulle man inte nå kunderna och råvarorna skulle inte nå produktionsanläggningarna. Det finns ingen heltäckande definition av det kapillära nätet men begreppet industrispår brukar användas som ett slags samlingsbenämning. Med industrispår menas anslutningsspår, fabriksspår, industristamspår, terminalspår, depåspår och hamnspår. Anslutningsspår ägs normalt av och omfattar det spår som ansluter direkt till den växel som förbinder industrispårsanläggningen med det nationella spårnätet. Industristamspår är de spår som förbinder anslutningsspåret med de olika fabriksspår, terminalspår och hamnspår som kan ingå i spårsystemet. Fabriksspår är spåranläggningen innanför grindarna vid t ex en industri eller ett lager. Terminalspår är spåranläggningen i en frilast- eller kombiterminal. Hamnspår, slutligen, är som namnet säger spåranläggningen i en hamn. Industristamspår är i huvudsak kommunalt ägda liksom en stor del av hamnspåren. Fabriksspår och terminalspår ägs normalt av de företag som bedriver den verksamhet inom vilken spåranläggningen används. En studie gjord av 2007 anger att den totala industrispårslängden i är . Antalet växlar uppgår till ca 3 300. halverades antalet orter med godstrafik på järnväg. I huvudsak berördes orter med små Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret För orter med stora godsmängder ökade däremot antalet järnvägsanslutningar. Förändringen återspeglar omstruktureringar som ägt rum inom industrin men också demografiska förändringar. Resultatet har blivit att många industrispåranläggningar inte underhållits utan slitits ner till en nivå där de blivit svåra att återställa i trafikerbart skick. I ett flertal fall är bilden likartad den som råder bland de mindre järnvägsföretagen; man mäktar inte med tillståndsprövningen eller att vidmakthålla sitt tillstånd vilket kan få som effekt att infrastruktur läggs vilande eller stängs. Det torde vara ett överordnat samhälleligt önskemål att inte bara bibehålla utan också utveckla dessa delar av järnvägsnätet, det kapillära nätet, eftersom det utgör en förutsättning för utveckling av järnvägen som helhet. är arvtagare till och förvaltar det statliga eller nationella spårsystemet. Statens innehav uppgår till av det totala nätet. Kraven från säkerhetssynpunkt är emellertid desamma för såväl som för de många små förvaltarna. Förmågan att bära ansvaret kan variera. är naturligtvis på alla sätt ledande och har både kompetensen och resurserna att bära ansvaret fullt ut. Med de mindre infrastrukturförvaltarna kan det ibland förhålla sig på annat sätt. För att belysa detta vill vi citera ur en skrift utgiven av kommuner och landsting (SKL) så sent som innevarande år, 2010. Skriften heter Det kapillära järnvägsnätet och på sidan 21 kan man läsa följande: genomfördes en uppdelning av järnvägen där en infrastrukturhållare () fick ansvar för spåren och järnvägsföretag (först endast SJ, nu avsevärt fler) för trafikering. Inledningsvis skedde inga större förändringar av det kapillära järnvägsnätet. Vissa industrispår ägdes även fortsättningsvis av SJ, men i och med den successiva avregleringen av godstrafiken överfördes merparten av dessa spåranläggningar till 1997. (nu ) har i viss utsträckning tagit över ansvaret för det kapillära järnvägsnätet. Stora delar av industrispåren ägs dock fortfarande av kommunala och privata aktörer. Den delade ägar- och ansvarsbilden har komplicerat frågor om kostnadsansvar, avgifter etc. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret På sidan 8 i samma skrift skriver man följande: Då betydelsefulla delar av det kapillära järnvägsnätet har blivit kommunala/privata ligger även kostnadsansvaret för drift, underhåll och investeringar på dessa aktörer. I många fall saknas dock tillräcklig kompetens för att sköta industrispåren på ett effektivt sätt. Industrispåren innebär även stora kostnader, i synnerhet då de inte utnyttjas. Detta är två anledningar till att många kommuner har valt att ta bort sina industrispår istället för att betala för något de inte vet hur de vill eller kan utveckla. Jag avser att återkomma till dessa uttalanden. 6.4.2Det nationella järnvägsnätet – ansvaret för statens spåranläggningar. är den dominerande infrastrukturförvaltaren med ansvar för statens spåranläggningar som utgör av spårnätet i . Men det har inte alltid varit så att staten varit helt dominerande på detta sätt. var det svenska järnvägsnätet som störst och mätte då . Omkring halva nätet var då i privat ägo. hade så mycket som omkring två tredjedelar av nätet varit privatägt. Efter riksdagsbeslutet om förstatligande av privatbanorna följde en snabb fusioneringsprocess där banorna och trafiken inlemmades i SJ. hade andelen privatägda banor sjunkit till . följde så en nedgångsperiod till följd av SJ:s omfattande nedläggningar av olönsamma banor. Neddragningarna fortsatte ända in om än i reducerad takt. Som minst var spåranläggningen med totalt . växte den åter till med och nådde en längd av . bildades, som redan sagts, 1988 då det gamla affärsverket SJ delades i en infrastrukturförvaltare och ett trafikföretag. Vid bildandet omfattade huvudfunktionerna planering, projektering, byggande och underhåll av spår, kontaktledning, signalanläggningar och teleanläggningar. Dessutom ingick som en del av uppgiften att vara ägarens förvaltare av spåranläggningen, vilket är en något vidare uppgift än att bygga och underhålla spåret. Till uppgifter hörde även ett s.k. sektorsansvar, vilket innebar att skulle företräda och representera järnvägsbranschen gentemot i första hand staten. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Den likaledes nybildade myndigheten , sedermera en del av Transportstyrelsen, inordnades administrativt under generaldirektören för . hade ingen egen instruktion utan inspektionens uppgift och organisation föreskrevs i instruktion. Samboendet med upphörde dock 2004 då den nya järnvägslagen antogs och fick en helt fristående placering samt bytte namn till Järnvägsstyrelsen. Till funktioner som vid delningen inte tillfördes verksamhet hörde trafikledning, underhåll och drift av järnvägsstationer, underhåll av verkstadslokaler samt underhåll av statsägda industrispår. Dessa uppgifter kom inledningsvis att ombesörjas av SJ. Trafikledningen överfördes emellertid till . Antalet nya operatörer inom den då avreglerade godstrafiken och den upphandlade persontrafiken hade ökat så mycket att det framstod som omöjligt att fortsätta att låta SJ, som var en av de konkurrerande operatörerna, svara för trafikledningen. De statliga industrispåren överfördes till . Driften och underhållet av järnvägsstationerna överfördes , med anledning av bolagiseringen av SJ, till det nybildade fastighetsbolaget . överfördes också de verkstadsfastigheter som då kvarstod i SJ:s ägo till Jernhusen. Mellan Jernhusen och gjordes senare en viss uppdelning av stationerna. Jernhusen behöll ansvaret för de stationer där verksamhet i anslutning till järnvägstrafiken eller övrig kommersiell verksamhet ägde rum medan övertog ett antal kommersiellt ointressanta stationer men som ändå av olika skäl bedömdes behöva finnas kvar. De betraktades som en del av infrastrukturanläggningen. och i synnerhet under 2000- talet genomgick en utveckling där man strävade efter att öka inslagen av interna kund-leverantörsrelationer. skärptes den externa konkurrensutsättningen av olika delar av verksamhet. Delar av verksamheten knoppades av och omformades till fristående företag. Den förändringen var dock politiskt initierad och inte ett resultat av en intern utveckling inom . De aktiebolag som bildades förblev i statlig ägo. Någon privatisering har inte varit på tal. fortsatte att vara den stora kunden, men de avknoppade bolagen skaffade sig även nya kunder och har t o m inlett en försiktig expansion utomlands. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Första del att knoppas av var Projektering som dock under antal år arbetat som en självständig resultatenhet inom . uppgick Projektering tillsammans med det närbesläktade i det nya teknikkonsultbolaget . , var det så tur. Då bildades Infranord som tog med sig 3 000 tekniker ut ur och blev största företag för järnvägsinfrastrukturunderhåll. Myndigheten ansvarar för den långsiktiga planeringen av transportsystemet för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. har ett helhetsansvar för alla trafikslag och ansvarar även för byggande, samt drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. omfattar verksamheten vid och , samt vissa verksamheter vid , och (). 6.4.3Politisk styrning av järnvägssektorn Införandet av vägtrafikmodellen gav möjligheter för staten att finansiera en upprustning och utbyggnad av den svenska järnvägsinfrastrukturen. Det nybildade blev redskapet för detta. Genom kunde staten tillskjuta medel för nödvändiga reinvesteringar och nysatsningar. Enligt den gamla ordningen skulle SJ finansiera infrastrukturunderhållet med intäkterna från trafikverksamheten. Det systemet hade dock kapsejsat i och med att SJ mötte allt större konkurrens om transportuppdragen från företag inom andra trafikgrenar, främst den kommersiella vägtrafiken, men också från den mycket snabbt växande privatbilismen. Trafikintäkterna räckte inte till och infrastrukturunderhållet bantades som nedläggning av olönsamma banor inleddes. Situationen blev med tiden ohållbar och alltfler insåg att en omfattande reformering behövdes om ett nationellt järnvägsnät skulle kunna upprätthållas och utvecklas. skapades redan från början som ett politiskt instrument för att upprätthålla ett nationellt järnvägsnät och bidra till en utveckling av järnvägssystemet. Den organisatoriska strukturen under de år funnits har förändrats avsevärt, visserligen inte då det gäller de centrala funktionerna förvaltning, Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret underhåll och byggande av spåranläggningar, men väl vad gäller andra funktioner. Staten ser, förutom att upprätthålla en fungerande infrastruktur, även till att det antingen direkt genom lagstiftning eller genom föreskrifter från tillsynsmyndigheten finns ett regelverk för den svenska järnvägsverksamheten som ger ramar och anger viss inriktning för utvecklingen. vidtar man direkt strukturpåverkande åtgärder varav delningen av det gamla SJ i ett Banverk och trafikföretaget och bolagiseringen av SJ är några av de tydligaste. Hit måste givetvis också räknas beslutet att fr o m genomföra en fullständig marknadsöppning för tågtrafik på det svenska järnvägsnätet. Men även ett stort antal andra strukturbeslut har fattats .