sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — I de fall en utlänning är misstänkt för ett brott för vilket endast är föreskrivet penning- böter eller böter bör den pågående förundersökningen nämligen enligt utredningens uppfattning inte leda till att det finns ett verkställighetshinder. Något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts t.ex. inte om en utlänning som är misstänkt för en trafikförseelse avlägsnas ur landet. Detta innebär att vi förordar den variant på det andra alternativet som vi beskrivit tidigare. Vi föreslår därför bestämmelser i enlighet med det. Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse i 12 kap. 9 § UtlL om att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om en förundersökning inletts mot en utlänning för brott för vilket fängelse ingår i straffskalan förrän förundersökningen lagts ned eller ett beslut har fattats i frågan om åtals väckande. Bestämmelsen i nuvarande 12 kap. 9 § andra stycket UtlL ska även ändras så att verkställighetshindret enligt den bestämmelsen inträder när en åklagare fattat ett beslut om att åtal ska väckas, inte, som , när ett åtal väckts. ska det införas en bestämmelse i 23 kap. RB som ger en åklagare utökade möjligheter att lägga ned en för- undersökning. En förundersökning ska få läggas ned om 1.den misstänkte är en utlänning som har avvisats eller utvisats, 2.det kan antas att brottet eller den samlade brottsligheten inte skulle föranleda någon svårare påföljd än fängelse , och 3.något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsido- Av bestämmelsen ska även framgå att en åklagare vid bedömningen av om förundersökningen ska läggas ned ska beakta förväntad tid för en verkställighet av beslutet om avvisning eller utvisning och för ett åtals väckande. Som framgår av det vi tidigare anfört anser utredningen att det bör införas en bestämmelse om att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om en förundersökning inletts mot en utlänning för brott för vilket fängelse ingår i straffskalan. Bestämmelsen bör införas som ett nytt första stycke i 12 kap. 9 § UtlL. Den nuvarande bestämmelsen i första stycket bör i stället bli ett nytt tredje stycke i 12 kap. 9 § UtlL. Frågan är då när verkställighetshindret enligt den nya bestäm- melsen ska upphöra. En naturlig utgångspunkt skulle kunna vara att hindret ska upphöra när en förundersökning avslutas. Om ett åtal därefter väckts skulle den nuvarande regeln i 12 kap. 9 § andra stycket UtlL bli tillämplig. Av den framgår att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ett allmänt åtal som väckts mot utlänningen antingen prövats slutligt eller lagts Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott Problemet är dock att om förundersökning och åtal är utformade på så sätt att det kan gå mellan det att en förundersökning avslutats och att ett åtal väcks. En förundersökning avslutas med ett åtalsbeslut som antingen kan vara positivt eller negativt (se 23 kap. 20 § RB och Fitger, , Del 2, s. 23:70). Fattas ett positivt beslut, dvs. ett beslut om att åtal ska väckas, finns det ingen bestämmelse om att ett åtal därefter ska vara väckt inom . I praktiken torde det emellertid sällan förekomma att ett positivt åtalsbeslut fattas utan att en åklagare upprättar en stämningsansökan mot den som ska åtalas. Ett åtal anses dock inte väckt förrän åklagarens stämningsansökan kommer in till rätten (se RB 45 kap. 1 § RB). Beroende på postgång och annat kan det alltså ta innan ett åtal har väckts efter det att en förundersökning formellt har avslutats. Att det finns ett verkställighetshinder fram till dess ett positivt åtalsbeslut meddelas och efter att ett åtal har väckts, men inte däremellan, är dock inte lämpligt. För att det inte ska kunna uppstå någon lucka föreslår utredningen att verkställighetshindret enligt den nya bestämmelsen ska upphöra att gälla om förundersökningen mot en utlänning läggs ned eller om ett beslut har fattats i frågan om åtals väckande. Utredningen föreslår även att bestämmelsen i nuvarande 12 kap. 9 § andra stycket UtlL ska ändras så att ett verkställighetshinder enligt den bestämmelsen inträder när en åklagare fattar ett beslut om att ett åtal ska väckas, inte, som , när ett åtal redan har väckts. 12.5.1En utökad möjlighet att lägga ned en förundersökning mot en utlänning som är avvisad eller utvisad som en ny regel om verkställighetshinder införs bör det också införas en utökad möjlighet att lägga ned en förundersökning om den misstänkte är en utlänning som är avvisad eller utvisad. I en ny bestämmelse i RB bör förutsättningarna för att lägga ned förundersökningen i dessa fall anges uttömmande. I de kommande avsnitten kommer utredningen att behandla de förutsättningar som vi anser bör vara uppfyllda för att en förundersökning ska få läggas ned i dessa fall. Redan nu kan vi dock tala om att vi anser att det endast bör vara en åklagare som bör kunna fatta dessa beslut. Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott Ett beslut om avvisning eller utvisning En första förutsättning för att en förundersökning ska få läggas ned bör vara att den misstänkte är en utlänning som avvisats eller utvisats. Något krav på att ett beslut om avvisning eller utvisning ska ha vunnit laga kraft bör dock inte ställas upp. Flertalet regler i UtlL har utformats utifrån förutsättningen att en utlänning i vissa fall ska kunna avlägsnas från landet . En polis- myndighets avvisningsbeslut och avvisnings- beslut med omedelbar verkställighet kan t.ex. verkställas trots att de inte vunnit laga kraft. I dessa fall finns det alltså ett starkt intresse av att en verkställighet sker och det är ofta en förutsättning för att utlänningen över huvud taget ska kunna avlägsnas från landet att verkställigheten inte fördröjs utan kommer till stånd i inledningsskedet. Även i dessa fall bör det alltså finnas en möjlighet att kunna lägga ned en förundersökning mot utlänningen om intresse av att utlänningen ska avlägsnas från landet överväger intresset av att utlänningen eventuellt lagförs för ett brott. En andra förutsättning för att en förundersökning ska få läggas ned mot en avvisad eller utvisad utlänning bör vara att den brottslighet utlänningen är misstänkt för inte är för allvarlig. Redan enligt nuvarande regler kan förundersökningsbegräns- ning och åtalsunderlåtelse ske om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom. Som framgår av det vi anfört tidigare anser utredningen dock att det bör finnas en möjlighet att lägga ned en förundersökning mot en misstänkt utlänning även om det kan antas att påföljden för brottet skulle bli ett fängelsestraff. Möjligheten bör emellertid inte gälla utan någon begränsning. I de fall påföljden för ett brott kan förväntas bli ett förhållandevis långt fängelsestraff bör det vara uteslutet att fatta beslut om förundersökningsbegränsning. Frågan är då var gränsen bör gå. En av de viktigaste omständig- heterna i sammanhanget är att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Så länge något sådant intresse inte åsidosätts bör det därför vara möjligt att lägga ned en förundersökning även om det kan antas att påföljden skulle bli strängare än t.ex. fängelse en månad. Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott bör alltså inte sättas alltför lågt. Å andra sidan bör ribban inte heller sättas alltför högt. Vid en samlad bedömning anser utredningen att gränsen bör gå vid en förväntad påföljd om fängelse . Om påföljden kan antas bli svårare kan man alltså säga att det alltid finns ett väsentligt allmänt intresse av att en förundersökning fullföljs även om den som är misstänkt för brottet är avvisad eller utvisad. Vid en förväntad påföljd under gränsen bör man i stället kunna pröva om ett väsentligt allmänt intresse skulle åsidosättas i det enskilda fallet om en förundersökning skulle läggs ned. Det kan tilläggas att Utredningen om förundersökningsbegräns- ning har föreslagit en regel om förundersökningsbegränsning vid omfattande och komplicerad kriminalitet där man gjort samma avgränsning (se SOU 2010:43 s. 88–107). Utredningen föreslår att en förundersökning ska kunna begränsas till den allvarligaste brottsligheten i en utredning genom att förundersökningen när det gäller de mindre allvarliga brotten läggs ned. En förutsättning för det föreslås bli att brottet inte skulle föranleda någon svårare påföljd än fängelse . När det gäller påföljdsprognosen anförde Utredningen om förundersökningsbegränsning att en sådan visserligen skulle ställa krav på viss precision, dvs. att viss utredning till stöd för prognosen sannolikt skulle behöva göras. skulle det inte krävas alltför långtgående utrednings- åtgärder enligt utredningen för att bedöma om förundersöknings- begränsning kan ske (se SOU 2010:43 s. 102). Även vi anser att det bör vara förhållandevis enkelt för en åklagare som har, eller kan, skaffa sig insyn i en förundersökning, att bedöma vilken påföljd som kan förväntas i det enskilda fallet. Om utredningsläget gör att åklagaren inte har underlag för att göra bedömningen bör åklagaren avvakta med att överväga om förundersökningen ska läggas ned till dess det finns tillräckligt underlag för göra en sådan prövning. Väsentligt allmänt eller enskilt intresse En tredje förutsättning för att en förundersökning ska få läggas ned bör, som vi tidigare anfört, vara att något väsentligt allmän eller enskilt intresse inte åsidosätts om förundersökningsbegränsning sker. Begreppen väsentligt allmänt eller enskilt intresse bör ha samma innebörd som enligt de nuvarande reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning. Innebörden av dessa begrepp Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott har vi tidigare beskrivits i avsnitt x. Samma bedömning bör alltså göras enligt den föreslagna regeln som enligt de nuvarande reglerna. Det bör alltså vara ett väsentligt allmänt intresse om egendom till betydande värde kan förväntas bli förverkat om utlänningen lagförs. Det bör även vara ett väsentligt allmänt intresse om det brott som utlänningen är misstänkt för har anmälts av en myndighet som har till uppgift att utöva tillsyn över det område som anmälan avser. När det gäller frågan om ett väsentligt enskilt intresse föreligger bör hela brottsofferperspektivet beaktas. Möjligheten för en målsägande att få ett skadestånd, försäkrings- ersättning eller brottsskadeersättning om förundersökningen läggs ned bör alltså vägas in liksom den kränkning av integriteten som brottet kan ha inneburit för målsäganden. Däremot anser utredningen att utlänningens egen inställning inte bör tillmätas så stor betydelse. Eftersom utlänningen är avvisad eller utvisad är han eller hon skyldig att lämna landet. Om det inte finns några andra omständigheter som talar mot att förundersökningen läggs ned och att verkställighet sker än utlänningens egen inställning i frågan bör alltså ett beslut om förundersökningsbegränsning i regel fattas. Genom bestämmelser om gripande, anhållande och häktning har lagstiftaren markerat att lagföringsintresset i vissa fall är så starkt att ett frihetsberövande kan tillgripas för att säkerställa att lagföring sker. Om en avvisad eller utvisad utlänning är gripen, anhållen eller häktad kan avvägningen mellan intresset av lagföring och intresset av en effektiv verkställighet därför sägas redan ha skett. Frihetsberövandet utgör ett faktiskt verkställighetshinder eftersom utlänningen inte är tillgänglig för den verkställande myndigheten. Enligt våra förslag är det vidare meningen att det ska finnas ett verkställighetshinder om en förundersökning pågår om ett brott för vilket fängelse ingår i straffskalan, vilket det i stort sett alltid gör om någon är gripen, anhållen eller är häktad. Av 24 kap. 2 § RB framgår att en misstänkt i vissa fall får häktas oberoende av ett brotts beskaffenhet. Bestämmelsen torde dock tillämpas i ytterst få fall. Utredningen bedömer att det inte finns något behov av en särskild reglering för de fall en avvisad eller utvisad utlänning är gripen, anhållen eller häktad. Här finns även anledning att anmärka Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott att en åklagare under en förundersökning kan besluta att inte anhålla en gripen person eller att upphäva ett anhållnings- eller ett häktningsbeslut. Åklagaren kan även lägga ned förundersökningen, vilket får till följd att t.ex. ett häktningsbeslut måste hävas. Förväntad tid för en verkställighet och för ett åtals väckande Även om de förutsättningar vi angett tidigare skulle vara uppfyllda anser utredningen att en åklagare ska väga in också andra omständigheter när han eller hon överväger att lägga ned en förundersökning i dessa fall. Förväntad tid för en verkställighet och för ett åtals väckande är sådana omständigheter. I dessa fall är det alltså viktigt att ett samråd sker mellan verkställande myndigheter och åklagaren. Om en verkställighet är nära förestående bör utrymmet för att lägga ned en förundersökning vara större än om en verkställighet inte kommer att kunna ske förrän . Att lägga ned en förundersökning trots att utlänningen kommer att vara kvar i för att lagföras för brottet bör alltså inte vara möjligt. Om ett tillfälligt uppehållstillstånd meddelats med beslutet om avvisning eller utvisning bör det t.ex. inte finnas skäl att lägga ned en pågående förundersökning mot utlänningen. Utredningen anser att gällande rutiner i fråga om tillämpningen av 12 kap. 9 § andra stycket UtlL bör användas även när det gäller den nya bestämmelsen. Inför en verkställighet bör alltså en handläggare hos en polismyndighet eller hos kontrollera om utlänningen förekommer i misstankeregistret. Om utlänningen förekommer i något av registren, bör den ansvarige åklagaren kontaktas och han eller hon bör därefter ta ställning till om förundersökningen bör läggas ned eller inte. Utredningen anser således att det inte är nödvändigt att föreslå att t.ex. Migrations- verket ska underrätta om alla beslut om avvisning eller utvisning som meddelas. De beskrivna rutinerna bör i stället leda till att en åklagare oftast får kännedom om att det finns ett beslut om avvisning eller utvisning först när det kan bli aktuellt att verkställa ett avlägsnandebeslut, vilket i sig bör göra att förundersökningarna i dessa fall inte kommer att läggas ned i ett för tidigt skede. 13Verkställighetshinder vid utlämning för brott I utredningens direktiv anges bland annat följande. I UtlL finns inte någon bestämmelse om verkställighetshinder när det gäller avlägsnande av utlänningar som en annan stat begärt ska utlämnas eller överlämnas för brott. Om en utlänning som begärts utlämnad eller överlämnad från avlägsnas härifrån innan en begäran om utlämning eller överlämnande prövats kan lagföring eller verkställighet av ett straff omöjliggöras i den stat som begärt utlämningen eller överlämnandet. Detta kan försvåra det interna- rättsliga samarbetet och vara svårförenligt med åtaganden enligt konventioner som reglerar utlämning eller över- lämnande för brott. Ett avlägsnade kan även få andra konsekvenser. Om avvisningen eller utvisningen sker till den stat som begärt utlämning eller överlämnande för brott, förlorar utlänningen det skydd mot lagföring eller frihetsberövande för tidigare brott som den s.k. specialitetsprincipen ger vid utlämning eller överlämnande för brott. Förhållandet mellan migrationsrättsliga och straffrättsliga former för att överföra någon till en annan stat väcker frågor om iakttagande av mänskliga rättigheter i enlighet med internationella regler och praxis. Enligt utredningens direktiv ska utredningen, mot ovanstående bakgrund, överväga om det finns behov av ytterligare verk- ställighetshinder i UtlL när ett land begär en utlänning utlämnad eller överlämnad för brott. Om det behövs, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder med anledning av dessa överväganden. Verkställighetshinder vid utlämning för brott Utlämning av enskilda mellan stater för lagföring eller för verkställighet av utdömda frihetsberövande påföljder har utgjort en betydelsefull del av det internationella straff- rättsliga samarbetet. har, med vissa förbehåll, ratificerat den grundläggande konventionen på området, den europeiska utlämningskonventionen av , samt dess tilläggsprotokoll (utlämningskonvention, SÖ 1959:65, 1976:27 och 1979:13). Åtagandena i konventionen har genomförts i svensk rätt i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämnings- lagen). När det gäller utlämning mellan de nordiska länderna regleras de frågorna i en särskild lag, lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (den nordiska utlämnings- lagen). Den lagstiftningen bygger på en rättslig harmonisering inom och har inte sin grund i konventionsåtaganden. Inom EU finns ett rambeslut om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna1. Rambeslutet har genomförts genom lagen (2003:1156) om över- lämnande från enligt en europeisk arresteringsorder (arresteringsorderlagen). I lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt, lagen (2002:329) om samarbete med och lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för finns dessutom bestämmelser om utlämning och överlämnande till dessa domstolar. De ovan nämnda lagarna kompletteras av andra konventioner och bilaterala avtal. Här kan t.ex. nämnas konvention om bekämpande av terrorism m.m. Avtal om utlämning med enskilda stater har bland annat ingåtts med förenta stater, och . Vid utlämning enligt dessa konventioner och avtal tillämpas utlämningslagen. 1 EGT L 190, , s. 1, Celex 02002F0584. Verkställighetshinder vid utlämning för brott I utlämningslagen stadgas att den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för en där straffbelagd gärning, som också är straffbar i , och som uppehåller sig här, får utlämnas till den staten i enlighet med lagens bestämmelser. Beslut fattas av regeringen, i regel efter hörande av , och – i de fall personen i fråga motsätter sig utlämningen – . Utlämningslagen ska inte tillämpas om den nordiska utlämningslagen eller arresteringsorderlagen är tillämpliga. Lagen ställer inte upp något krav på reciprocitet. Det innebär att , för att bevilja utlämning, inte kräver att det finns något särskilt avtal med den begärande staten, eller att den begärande staten under motsvarande omständigheter nödvändigtvis skulle bevilja en utlämning till . Utlämningslagen har en fakultativ utformning. Lagen innehåller ett antal avslagsgrunder, bland annat gäller ett förbud mot utlämning för s.k. militära och politiska brott. Andra uttryckliga avslagsgrunder rör risk för förföljelse och humanitära skäl. För att utlämning ska kunna komma i fråga krävs vidare att det rör sig om mer allvarliga brott eller frihetsstraff av viss längd. Åtals- eller påföljdspreskription och principen om ne bis in idem (en person ska inte lagföras eller straffas för samma gärning mer än en gång) kan utgöra hinder för utlämning. Lagen ger vidare uttryck för den s.k. specialitetsprincipen, som innebär ett förbud mot att åtala eller straffa den som utlämnas för brott som inte omfattas av utlämningsframställningen och som har begåtts före utlämnandet. I den nordiska utlämningslagen finns bestämmelser om förutsättningar för och förfarandet vid utlämning till de nordiska länderna. Lagen innehåller färre avslagsgrunder än utlämningslagen och utlämning kan ske även för gärningar som inte motsvarar brott enligt svensk lag. Specialitetsprincipen gäller dock även vid utlämning enligt lagen. Beslut om utlämning till andra nordiska länder fattas som regel av en åklagare eller av Riksåklagaren. I vissa fall ska Riksåklagaren, med ett eget yttrande, anmäla beslutet hos Verkställighetshinder vid utlämning för brott , varefter regeringen meddelar beslut i ärendet. Om det finns särskilda skäl ska regeringen i de fallen inhämta yttrande från innan beslut i ärendet meddelas. 13.2.3Överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder I arresteringsorderlagen stadgas att den som eftersöks enligt en arresteringsorder och som anträffas i ska, om inte annat sägs i lagen eller följer av någon annan lag, överlämnas till den utfärdande medlemsstaten. Överlämnande får ske för lagföring eller för verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Ett beslut om överlämnande fattas av en tingsrätt som första instans. Tingsrättens beslut kan överklagas till en hovrätt och hovrättens beslut kan i sin tur överklagas till . I krävs prövningstillstånd. Förutsättningarna för överlämnande motsvarar i stora delar vad som gäller vid utlämning. För att överlämnande ska kunna komma i fråga krävs att det rör sig om mer allvarliga brott eller frihetsstraff av viss längd. Som huvudregel har kravet på dubbel straffbarhet behållits. I arresteringsorderlagen finns motsvarigheter till flera av utlämningslagens avslagsgrunder. Exempel på situationer när ett överlämnande inte får ske är om det skulle strida mot ett villkor som har uppställts vid tidigare utlämning eller överlämnande till , om det skulle strida mot eller de tilläggsprotokoll till konventionen som gäller som lag i , om det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier, om den eftersökte redan är lagförd eller har fått nåd för samma gärning som han eller hon begärs överlämnad för samt om åtals- eller påföljdspreskription har inträtt i och gärningen helt eller delvis har ägt rum i eller den eftersökte är svensk medborgare. Specialitetsprincipen gäller även vid överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder. Verkställighetshinder vid utlämning för brott 13.2.4Överlämnande till internationella brottmålsdomstolar Frågan om utlämning från för lagföring vid internationella domstolar och tribunaler regleras i olika lagar. Lagstiftningarna vilar delvis på skilda grunder. Inrättandet av tribunalerna för brott begångna i f.d. och i bygger på resolutioner antagna av . Inrättandet av Specialdomstolen för är resultatet av ett avtal mellan och som syftar till att etablera en oberoende domstol för beivrandet av allvarliga brott mot internationell humanitär rätt samt brott mot viss nationell rätt i . Stadgan för (Romstadgan) är en multilateral överens- kommelse som antogs vid en diplomatkonferens . När det gäller tribunalerna för f.d. och samt ger varken säkerhetsrådets resolutioner eller Romstadgan uttryck för några grunder att vägra utlämning eller överlämnande. Avsaknaden av uttryckliga vägransgrunder har bl.a. medfört att Högsta domstolens roll inte är obligatorisk utan regeringen har getts en fakultativ rätt att begära in yttrande. Om ett yttrande inhämtas är detta inte bindande för regeringen utan tjänar som underlag för beslutet om utlämning (prop. 1993/94:142 s. 31). För att markera dessa skillnader jämfört med det sedvanliga utlämningsförfarandet används i förhållande till termen överlämnande i stället för utlämning (prop. 2001/02:88 s. 93). För gäller dock andra regler för brott mot dess rättskipning, t.ex. olika former av menedsbrott eller övergrepp i det rättsliga förfarandet. För sådana brott ska allmänna regler om utlämning tillämpas. När det gäller Specialdomstolen för är samarbete med denna domstol inte resultatet av en av säkerhets- rådets resolutioner eller av en multilateral överenskommelse i vars utarbetande tagit del. I förhållande till denna domstol sker prövningen i stora drag enligt utlämningslagens bestämmelser, inklusive den funktion som fyller. Verkställighetshinder vid utlämning för brott Enligt 12 kap. 9 § UtlL får ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon har dömts till eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land. Vidare får verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning enligt samma bestämmelse inte ske om utlänningen står under åtal här i landet.