sou · GZB372 · 2011-11-14 00:00:00 — Men det finns också en risk att en mindre målmedveten och välstrukturerad arbetsplatsförläggning inom yrkes- utbildningens ram kan fungera som en källa till besparingar för de berörda skolorna. Utbildningstid och utbildningsansvar förs över från skolor till arbetsplatser utan motsvarande överföring av resurser och utan avseende vid hur utbildningstiden på arbetsplatserna ska berika yrkesutbildningen i stort. Båda exemplen talar för behovet av en reglering av lärlings- utbildningen så att den inte reduceras till en allt för snäv och före- tagsanpassad utbildning eller till en metod för att möjliggöra bespa- ringar och ökad lönsamhet i enskilda skolor, på bekostnad av enskilda elevers lärande. Om lärlingsutbildningen ska fungera som en kvalificerad utbildning och inte som en förvaring utan lärande- ambitioner krävs således att tydliga kvalitetskriterier och lärande- mål utvecklas. Dessa kriterier och mål måste i sin tur förankras i institutioner som omfattar såväl de berörda skolorna och arbets- platserna som lärlingarna. Internationella erfarenheter talar för att den sociala regleringen av lärlingsutbildningen är central. Parterna på arbetsmarknaden spelar en särskilt viktig roll för att dels garan- tera att utbildningen ges ett högkvalitativt och uppdaterat innehåll, och dels att utbildningen är likvärdig oberoende av var utbild- ningen ges.3 I , inom ramen för den försöksverksamhet med lärlings- utbildning som påbörjades i gymnasieskolan , har det varit lärlingsråden som tillskrivits denna centrala betydelse för att garantera lärlingsutbildningens kvalitet och likvärdighet. I denna bilaga kommer vi att diskutera i vilken utsträckning de lokala lär- lingsråden kan anses ha uppfyllt den funktionen. 2 Svenska erfarenheter av lärlingsutbildning Lärlingsutbildning är en modell för att organisera utbildning som har existerat . I liksom i flera andra länder i spåras regleringen av lärlingsutbildningen till- baka till skrånas etablering inom hantverket (1987). fram till näringsfrihetsrefor- merna fanns lagstadgade regler för hur utbild- ningen av lärpojkar och gesäller skulle organiseras inom olika yrken. Skråna var ett slags monopolistiska sammanslutningar som för- utom sina omedelbara ekonomiska och sociala syften skulle garan- tera att yrkesrelaterade kvalifikationer och kvalitet upprätthölls inom hantverket. I flera länder fortsatte lärlingsutbildningen att spela en viktig roll även efter näringsfrihetens införande och den moderna indu- strins tillväxt. I bland annat och introducerades en lagstiftning som gick ut på att engagera industriföretagen och öka antalet unga i lärlingsutbildning. Det här ska också ses mot bakgrund av att man tidigt noterade att unga personer tenderade att drabbas särskilt hårt av arbetslöshet i sam- band med konjunkturnedgångar. I utvecklades emellertid yrkesutbildningen på ett annat sätt än i flera länder på kontinenten. Utvecklingen och framåt ledde i riktning mot en allt mer skolförlagd yrkes- utbildning. Lärlingsutbildning har traditionellt inte haft någon stark ställning inom ramen för det reguljära svenska utbildningssystemet. En förklaring till detta kan vara att huvudorganisationerna på arbets- marknaden, dåvarande och , i samband med Saltsjöbadsförhandlingarna på 3 I Bilaga 4 till SOU 2010:75 redogjorde vi ganska detaljerat för styrningen och partsinfly- tandet över lärlingsutbildningen i våra nordiska grannländer. bestämt motsatte sig en lagreglering av lärlingsutbild- ningen (2005). Man förordade istället en fristående och avtalsreglerad lärlingsutbildning på enskilda branschområden. En traditionell och avtalsreglerad lärlingsutbildning har levt kvar som färdigutbildning vid sidan av gymnasieskolan inom vissa bransch- områden, t.ex. byggnadssektorn och VVS-branschen, men dessa inslag har totalt sett omfattat ganska begränsade delar av arbets- kraften. Försöksverksamhet med lärlingsutbildning har också före- kommit i olika omgångar sedan etableringen av den integrerade gymnasieskolan , med varierande deltagar- volymer (). Inom ramen för den så kallade Översynsgruppen för den gym- nasiala yrkesutbildningen , den så kallade ÖGY- utredningen, föreslogs att de då 2-åriga yrkeslinjerna skulle för- längas till och att det tredje året skulle omfatta minst 60 pro- cent arbetsplatsförlagd utbildning (SOU 1986:2). Tanken var att yrkesutbildningarna inom gymnasieskolan skulle erbjuda färdig- utbildning och att de moment som inom vissa branschområden sorterat under den avtalsreglerade lärlingsutbildningen skulle integ- reras i gymnasieskolan. Så blev det emellertid inte. När beslutet togs om det 3-åriga programgymnasiet utvid- gades i stället de allmänteoretiska och studieförberedande momenten i yrkesutbildningarna. Yrkesutbildningen skulle ha en uttalat för- beredande karaktär. Ansvaret för färdigutbildningen låg på arbets- livet. Omfattningen av APU inom ett yrkesutbildningsprogram begränsades . Möjligheter att följa en lärlingsutbild- ning och att vara anställd som lärling har dock funnits inom det individuella programmet, men antalet lärlingar har varit begränsat. Gymnasiereformen ledde emellertid inte till att intresset för en mer lärlingsliknande utbildning inom skolans ram avtog. introducerades t.ex. försöksverksamhet med lärande i arbete (), som innebar att de deltagande skolorna skulle erbjuda en arbets- platsförlagd utbildning som motsvarade minst en tredjedel av utbild- ningstiden eller . av försöksverk- samheten utgick en kostnadsersättning motsvarande per elev. Som mest omfattade cirka 1 500 elever. Försöksverksamheten med låg också till grund för ett förslag om att etablera valbara alternativ till de reguljära yrkesutbildnings- programmen som presenterades av den dåvarande socialdemokratiska regeringen . fick i uppdrag att presentera ett för- slag till gymnasial lärlingsutbildning inom gymnasieskolan från och med (Redovisning av förslag till gymnasial lärlings- utbildning inför gymnasieskolan 2007). Efter regeringsskiftet lades emellertid förslaget åt sidan. En ny gymnasieutredning tillsattes och nya initiativ togs för såväl en försöksverksamhet med som en reguljär lärlingsutbildning inom gymnasieskolans ram. 3En ny försöksverksamhet med lärlingsutbildning Regeringen beslutade att genomföra en ny för- söksverksamhet med lärlingsutbildning i gymnasieskolan. Antag- ningen av elever till försöksverksamheten påbörjades /09 och pågick fram till /11. Verksamheten reglerades i en särskild förordning (SFS 2007:1349). per elev utgick i form av ett extra statsbidrag till de skolor som medverkade i försöksverksamheten. Den ursprungliga bestämmelsen om stats- bidrag har därefter kompletterats med ett regeringsbeslut om att skulle kunna reserveras för kostnader knutna till arbetsplatsen och därmed tillfalla de medverkande företagen (SFS 2010:1102). tillsatte regeringen den Nationella lärlingskommittén vars uppdrag var att följa och bistå aktörerna i försöksverksam- heten: branscher, företag och skolor. består av företrädare för en rad olika organisationer i arbetslivet och leds av den tidigare generaldirektören vid , Per Thullberg. I grunden har uppgiften varit att granska måluppfyllelsen och bidra till att utveckla kvaliteten i lärlingsutbildningen. Siktet har varit inställt på den reguljära lärlingsutbildning som introducerades i enlighet med förslagen i regeringens proposi- tion Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (2008/09:199). Nationella lärlingskommittén presenterade sitt första delbetänkande: Gymnasial lärlingsutbildning – hur blev det? Erfarenheter av det första försöksåret (SOU 2009:85). I betän- kandet påtalades en rad brister och oklarheter kopplade till regle- ringen och kvalitetsuppföljningen av lärlingsutbildningen. Det konstaterades bland annat att det extra statsbidraget i mycket liten utsträckning användes på det sätt som ursprungligen avsetts, dvs. för att finansiera utbildning av handledare på arbetsplatserna. Ännu allvarligare var att det i stort sett tycktes saknas etablerade system för utbildning av handledare, för godkännande av arbetsplatser som tog emot lärlingar och för uppföljning och utvärdering av lärlings- utbildningen med utrymme för partsorganisationers inflytande. Den problembild som gavs i det första delbetänkandet när det gällde kvalitetssäkringen av utbildningen bekräftades sedan i hög grad i kommitténs andra delbetänkande, Gymnasial lärlingsutbildning – Utbildning för jobb (SOU 2010:75). I delbetänkandet betonades att företagens intresse för lärlingsutbildningen var stort och att det finns en utbredd positiv förhandsuppfattning om lärlingsutbildningens möjligheter i företagen, men konstaterades betydande problem kopplade till styrningen och uppföljningen av utbildningen. Tydligare riktlinjer och en tydligare reglering av utbildningen, både vad gäller former och innehåll, efterfrågades. Vi ska inleda redogörelsen av våra resultat med några kommentarer om den enkätundersökning avseende lärlingsrådens funktioner som vi genomförde . skicka- des totalt 139 enkäter ut till gymnasieskolor som deltog i försöket med gymnasial lärlingsutbildning. 105 skolor besvarade enkäten, vilket motsvarar en svarsfrekvensen på . Av de svarande skolor- na meddelade en att de inte längre hade lärlingsutbildning och vår svarssammanställning baserades därför på information från 104 skolor. Av dessa utgör 69 skolor med huvudman och 35 fristå- ende skolor. Enbart påtagliga skillnader mellan dessa skolformer kommenteras i resultatredovisningen. Skolornas rektorer har vanligt- vis besvarat enkäten. Enkäten omfattade 16 huvudfrågor med ett stort antal delfrågor. Flertalet av frågorna var av den karaktären att skolorna skulle värdera huruvida olika alternativ i högre eller lägre grad förekom eller var aktuella för det lärlingsråd som de ansvarade för. Många valde att enbart besvara de frågor som var aktuella för dem och har lämnat frågor som inte var aktuella obesvarade. På så sätt fick den typen av frågor ett högt internt bortfall utan att tolkningen av resultaten försvårades. Det interna bortfallet har därför inte kom- menterats i anslutning till respektive fråga förutom i något enstaka fall. Fråga 2 som handlade om lärlingsrådets former besvarade vissa skolor genom att kryssa för fler än ett alternativ. Detta är rimligt eftersom en skola kan ha flera olika lärlingsråd. Det innebar att de 104 inskickade enkäterna hade 121 markeringar, vilket översteg . I datamaterialet redovisas såväl antalet förkryssade alter- nativ och i en annan kolumn antalet markeringar i relation till antalet enkäter (104). I diagrammen användes det senare alternativet. Några frågor gav möjlighet för skolorna att fritt under rubriken annan eller ange vilka beskriva alternativ som inte fanns i svars- alternativen. Dessa har inte sammanställts då svaren var av över- gripande och varierande karaktär och en sammanställning knappast skulle tillföra någon information av värde. Ett exempel var fråga , där skolorna skulle ange vilka branscher som var representerade i lärlingsrådet. Summerade svar är alltså inte bearbetade och tolkade. Som komplement till enkäten har 16 intervjuer genomförts och ytterligare 26 intervjuer . intervjuades något fler fackliga företrädare än företrädare för företagen. Intervjuguiden fokuserade på samma huvudområden som enkäten. Valet av företrädare har gått via skolornas rektorer som förmedlat namn på de arbetslivs- och fackliga företrädare som är representanter i skolornas lärlingsråd. Vid urvalet av responden- ter inför intervjuerna har kommunala och fristående skolor, större och mindre kommuner samt en geografisk spridning över landet beaktats. Resultaten av enkät – och intervjuundersökningarna presenteras nedan. Intervjuerna har följaktligen genomförts under två skeden: samt . Redovisningen bygger i huvudsak på en sammanställning av enkätsvaren i kombination med några huvud- linjer i intervjusvaren. Vi har valt att följa principen att inte ange källa för olika utsagor annat än där det kan anses mer motiverat. Skriftliga sammanställningar av intervjuerna finns emellertid till- gängliga för den som är intresserad att ta del av dessa. Vi vill åter- igen betona två förhållanden: 1) En källkritisk aspekt på enkät- undersökningen. Som påtalats finns det anledning att misstänka att svaren på enkäten kan ge en allt för positiv bild av lärlingsrådens arbete. 2) Vi har haft betydande svårigheter att etablera kontakt med lärlingsrådsmedlemmar. Detta talar också för att lärlingsråd i många fall inte existerar – mer än på papperet – trots att skolorna har elever som följer en lärlingsutbildning. Det sistnämnda är sanno- likt mer vanligt förekommande i fristående än i kommunala skolor. 4Lärlingsutbildningens omfattning och lärlingsrådens organisation De skolor som medverkade i enkätundersökningen tillfrågades om inom vilka program de bedrev lärlingsutbildning och hur många elever de hade i årskurserna 1, 2 och 3 på respektive program (se diagram 1). Sju skolor besvarade inte frågan utan angav bara vilka lärlingsprogram de ansvarade för. Några kommenterade att de inte visste medan andra helt avstod från att svara. Men trots att uppgif- terna om antal lärlingar alltså långt ifrån är kompletta så är infor- mationen av intresse. Av de svar vi fick framgår att de berörda skolorna utbildade 3 778 lärlingar . Det visar sig vidare att de branschområden som av tradition har bedrivit och bedriver olika former av lärlingsutbildningar också tenderade att vara påtag- ligt överrepresenterade i försöksverksamheten. Totalt antal lärlingar vid olika lärlingsprogram för år 1, 2 och år 3 Byggprogrammet visade sig vara det program som utbildade det största antalet lärlingar. Totalt gick 858 lärlingar på årskurs 1, 2 och 3 i byggprogrammet. Därefter var det Fordon-, El- och Energipro- grammen som hade flest lärlingar. Dessa följdes i sin tur av Indu- striprogrammet, Handel & administration och Hantverksprogram- met. Livsmedelsprogrammet och Medieprogrammet var de pro- gram som hade det minsta antalet lärlingar. Totalt sett hade de fristående skolorna betydligt fler lärlingar än de kommunala. De 35 fristående skolorna, som ingick i vår enkät- undersökning, utbildade sammanlagt 2 195 lärlingar medan de 69 kom- munala skolorna utbildade 1 583 lärlingar. Det återspeglar bland annat Baggium AB:s starka representation i lärlingsutbildningsför- söket. Det framgick också vissa skillnader mellan kommunala och fristående skolor vad gäller antal lärlingar på olika program. Diagram 2 nedan visar antal lärlingar vid olika program för respektive årskurs, fördelat mellan kommunala och fristående skolor. Antal lärlingar vid respektive program och årskurs fördelat på kommunala och fristående skolor A) Barn- B) Bygg C) El E) F) Handel & G) M) N) Annat De fristående skolorna visade sig ha fler lärlingar på program som utbildar mot det privata näringslivet. De kommunala skolorna där- emot hade fler lärlingar inom program som utbildar mot offentlig sektor. Den sneda fördelningen kan ha flera orsaker, men talar ändå för behovet av att utveckla lärlingsutbildningen inom de program som saknar en historisk anknytning till utbildningsmodellen. Det gäller alltså såväl industriorienterad utbildning som utbildningar som är orienterade mot offentlig verksamhet. skulle enligt riktlinjerna i förordningen för försöks- verksamheten utgöra en plattform där skolan och arbetslivet med utgångspunkt i styrdokument och lokala förutsättningar skulle ut- forma, driva och följa upp lärlingsutbildningen. Varje skola som del- tog i försöksverksamheten var skyldig att inrätta ett lärlingsråd. Lärlingsråden skulle, som påtalats tidigare, vara den främsta garanten för att lärlingsutbildningen skulle kunna uppfylla högt ställda krav på kvalitet och likvärdighet. Däremot angavs inga bestämda rikt- linjer för hur lärlingsråden skulle organiseras, för hur ledamöterna skulle rekryteras och för hur verksamheten skulle bedrivas. Sko- lorna gavs följaktligen betydande frihetsgrader på dessa punkter. Enligt enkätsvaren framkom det att drygt hälften, eller närmare bestämt av skolorna, organiserade lärlingsråd som en fristående verksamhet för varje enskilt yrkesprogram. av skolorna organiserade råden på så sätt att flera olika program fanns samlade under ett och samma lärlingsråd. Vid några skolor fanns blandvarianter där vissa program hade särskilda lärlingsråd medan flera andra program vid samma skola inordnades under ett pro- gramråd. Ytterligare en form var att skolan i stället för att inrätta särskilda lärlingsråd samordnade samtliga lärlingsutbildningar med yrkesprogrammens programråd vid skolan (). Enstaka skolor hade utvecklat alternativa former. Exempelvis hade hand- ledarträffar fått tjäna som lärlingsråd. Vid våra uppföljande intervjuer blev det uppenbart att flera skolor saknade lärlingsråd vilket alltså inte framgick av enkätsvaren. Varför vissa skolor inte inrättat råd trots de stipulerade kraven har vi inget svar på. En anledning kan ha varit att ett begränsat antal lärlingar medfört att skolan upplevt det som alltför tids- och resurskrävande att inrätta ett lärlingsråd. Det verkade också vara så att flera av dessa skolor arbetade mer informellt där rektor i många fall tillsammans med enskilda arbetsgivare fattade beslut kring utbildningen. Detta är dock enbart spekulationer utifrån de signaler vi fått. Det ska ändå framhållas att många skolor arbetat seriöst med att inrätta lärlingsråd och det fanns också ett lärlingsråd som till sin struktur och sammansättning helt avvek från mönstret i lan- det i övrigt. Det gällde lärlingsrådet i som täckte samtliga medverkande skolor i försöksverksamheten i länet. Något sådant exempel på ett regionalt organiserat lärlingsråd fanns inte någon annanstans vid tiden för vår datainsamling. Vid en intervju med en företrädare för rådet i framhölls, att detta råd var ett av de få exemplen där lärlingsrådet fungerade som tänkt och uppfyllde rollen av att godkänna arbetsplatser som tog emot lärlingar, att god- känna kursplaner och handledare. Diagram 3 visar fördelningen av olika former av lärlingsråd mellan kommunala och fristående skolor som framgick av enkätunder- sökningen. Eftersom några skolor hade lärlingsråd med varierande struktur och därför angav flera alternativ så överstiger antalet svar det totala antalet inkomna enkäter. Lärlingsrådens form vid kommunala respektive fristående skolor D) Del av E) Annat sätt F) Lärlingsråd G) Annan form Vid våra intervjuer framkom också kritik mot att lärlingsråd kan omfattas av flera program. Diskussionerna tende- rade att hamna på en allt för övergripande och principiell nivå efter- som mer specifika och arbetsplatsnära frågor inte berörde alla del- tagare. Detta kunde i förlängningen medföra att intresset från arbetslivets sida skulle komma att sjunka. Rådens möjligheter att uppfylla uppdraget att certifiera arbetsplatser som erbjuder lärlings- platser och att fortlöpande kvalitetsgranska utbildningen på arbets- platserna skulle minska. skulle enligt förordningen om försöksverksamheten själv utse sin ordförande och även i övrigt bestämma sina arbets- former. Vår enkätundersökning visade att en rektor vanligtvis var ordförande, närmare bestämt i av skolorna. Det förekom också, även om det inte var vanligt, att en arbetslivsföreträdare eller en lärare var ordförande och i något enstaka fall en utbildnings- samordnare. Övriga svar visade på olika informella lösningar. På en fråga om antalet sammanträden framgick det att det van- liga var att lärlingsråden träffades en eller två gånger per en termin, det gällde i av skolorna. Resterande svar visade att lär- lingsråden vid ett fåtal skolor möttes en gång eller att det varierade, dvs. att det saknas tydliga rutiner för hur ofta rådet möttes. Här kan troligtvis vissa av de skolor som senare visade sig sakna fun- gerande lärlingsråd inrymmas då vissa av de angivna representanter- na aldrig hade blivit kallade till något möte. Totalt sett hade de kommunala skolorna fler lärlingsrådsmöten än de fristående. I sam- band med våra intervjuer framkom att möten ibland kunde förläggas på deltagande arbetsplatser för att ge en mer konkret inblick i lär- lingsutbildningens villkor. Möten kunde också knytas till sociala akti- viteter, t.ex. bowling, för att svetsa samman medlemmarna i lärlings- rådet. För att få en bild av hur lärlingsråden arbetade med planläggning och dokumentation av sina möten ställdes tio delfrågor. Avsikten var att varje fråga skulle besvaras utifrån fem fasta svarsalternativ i spannet mellan alltid och aldrig. Det visade sig att ett ganska stort antal skolor valde att enbart svara på det som var frekvent och aktuellt för dem, medan de avstod från att svara på det som inte var aktuellt. Det innebar att det interna bortfallet blev relativt stort på vissa delfrågor. Men svaren visar ändå på tydliga tendenser vad gäller rutiner i anslutning till lärlingsrådens möten. Det vanligaste var att mötets tidpunkter beslutades vid före- gående möte, det gällde på av skolorna. Ett antal – eller närmare bestämt – angav att lärlingsrådens möten alltid eller ofta planlades årsvis med fastställda mötestider. Resterande svar visade att en mindre andel, , planerade in möten vid behov. När det gällde rutiner för hantering av handlingar så angav att kallelser alltid eller ofta skickades ut före ett möte. angav att minnesanteck- ningar skrevs och att dessa skickades ut till berörda efter mötet. Endast ett fåtal skolor uppgav att de använde sig av hemsida för kallelser och minnesanteckningar. Även om det visat sig att vissa skolor inte inrättat lärlingsråd så har ändå flertalet av skolorna inrättat någon form av råd. Den optimala formen verkar vara ett lärlingsråd för varje enskilt lär- lingsprogram eller möjligtvis ett gemensamt råd för de program som ligger nära varandra. Alternativa former visade sig mer eller mindre försvåra möjligheterna att hantera de för det aktuella yrkes- programmet, specifika frågorna. Rutiner med kallelser och minnesanteckningar verkar ha funge- rat relativt väl som frågan om mötesfrekvens hade kunnat aktualiseras. Med tanke på det omfattande ansvar lärlingsrådet skulle ha så är knappast ett möte per termin tillräckligt. Två möten såg vi också vara i minsta laget eftersom det finns en risk att möten, om de hålls för sällan, utvecklas till informationsmöten. Arbets- livsföreträdarnas roll skulle kunna komma att reduceras. För att ge utrymme för fördjupad hantering av de viktiga frågorna borde, menade informanterna, förutom att organisera programvisa råd, också ökad mötesfrekvens uppmuntras såvida inte kvaliteten i lär- lingsrådets arbete skulle kunna säkras på annat sätt. Exempel på stödjande insatser skulle kunna vara att inrätta operativa arbets- grupper som bereder ärenden inför hantering i lärlingsrådet. Ett annat alternativ är att upprätta särskilda yrkesråd som stödjer lär- lingsråden. Yrkesråden, som t.ex. spelar en viktig roll på Hant- verksakademins lärlingsutbildningar i , kan fokusera mer på avgränsade yrkesområden och ta fram nödvändiga underlag, t.ex. mer detaljerade utbildningsplaner för den arbetsplatsförlagda under- visningen. När nu lärlingsråden kommer att ersättas av programråd bör flera av de lärdomar som vi berör ovan kunna användas vid inrättandet av dessa programvisa råd. 5 Sammansättning av lärlingsråden I förordningen för försöksverksamheten har det framgått tydligt att lärlingsrådets ledamöter ska omfattas av företrädare för berörda arbetsgivare samt för skolans lärare och elever. Därutöver får även annan skolpersonal och andra berörda intressenter från arbetslivet ingå. Det har visat sig i våra undersökningar att skolarna nästan i samtliga fall representeras av rektor och av karaktärsämneslärare. I viss utsträckning deltar också kärnämneslärare, även om det inte alls har varit lika vanligt förekommande. Studie- och yrkesvägledare har också kunnat ingå i rådet, men det är också mer ovanligt.