sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Det ligger i och för sig i sakens natur att de geografiska förut- sättningarna i framförallt men även på skiljer sig från det övriga landet i så stor utsträckning att särlösningar kan vara motiverade. Detsamma gäller möjligen även storstadsregionerna. De regionala och lokala variationer som utvecklats kan emellertid inte endast förklaras utifrån skilda geografiska betingelser, utan synes även bero på bl.a. historiska och personella omständigheter. Det bör därför finnas ett utrymme för att styra upp verksamheten i syfte att få den mer enhetlig. Det är exempelvis svårt att se något direkt skäl som motiverar olika organisationsformer i Område Väst och Syd. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Det finns flera fördelar med att transporter sköts av de lokala verk- samhetsställena. Även om också transporttjänsten ingår i myndigheten , ligger en sådan organisation i linje med den s.k. lokalprincipen, se avsnitt 3.2.2. Denna bygger på praktiska hänsyn, nämligen att det är lämpligt att personal som finns i den frihetsberövades närhet kan utföra transporter som måste ske med kort varsel. I och med att personal och fordon redan finns på plats, innebär en sådan organisation i allmänhet också kortare transportsträckor. Även i informationshänseende innebär det för- delar att säkerhetsbedömning och transport ombesörjs av en och samma institution. Från fackligt håll har vidare framhållits vikten av att kriminalvårdarnas arbete på häkten och anstalter är varierat och att även transportuppgifter ingår. Därtill kommer att personalutnytt- jandegraden i allmänhet bör vara högre när personalen kan växla mellan transportuppgifter och arbete inom verksamhetsstället, exem- pelvis när en transport ställs in med kort varsel. Häremot kan dock invändas att det lämpligaste i effektivitetshänseende men även verk- samhetsmässigt i en sådan situation hade varit att personalen enbart kunde ägna sig åt verksamheten på verksamhetsstället som sådan. Utredningen har i samband med överväganden om hur ansvaret för transporter av frihetsberövade bör fördelas mellan myndigheter föreslagit att transporttjänsten bör få ett tydligare och utvidgat an- svar för transporter åt andra myndigheter. Ett av de främsta skälen härtill är de stordriftsfördelar som en stor organisation medför. Samma argument gör sig i än högre grad gällande när det är fråga om transporter inom samma myndighet, eftersom behovet av sam- ordning då minskar. Även om Kriminalvårdens transportverksamhet kan sägas vara uppdelad i två olika system, nämligen transporttjänsten å ena sidan och verksamhetsställena å andra sidan, bör framhållas att de transporter som de lokala verksamhetsställena genomför prak- tiskt hanteras inom ett mycket stort antal olika enheter, nämligen alla häkten och anstalter. Det torde inte vara helt ovanligt att trans- porttjänsten och de lokala verksamhetsställena mer eller mindre med halvfulla fordon utför transporter på samma sträckor, dvs. att bristen på samplanering leder till att den ena handen inte vet vad den andra gör. Därtill kommer att det, till skillnad från transporter som utförs åt andra myndigheter, handlar om trans- porter av samma klientgrupp, dvs. personer som transportpersonalen i allmänhet har större erfarenhet av att arbeta med. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? är det också lämpligt att transporttjänstens personal, som har sär- skild vana vid transporter och bevakningsuppgifter i samband där- med, utför dessa uppdrag. Dessutom minskar risken för otillbörlig påverkan om personal och klienter inte känner varandra väl. Genom att minska verksamhetsställenas transportansvar, skulle de i större utsträckning kunna renodla sin verksamhet, vilket skulle innebära att denna i större utsträckning kunde fokusera på exempelvis gemen- samhetsaktiviteter. Dessutom skulle de resurser som de lokala verk- samhetsställena använder för transportsamordning frigöras. Vidare bör de uppföljningsproblem som finns därigenom till stor del undanröjas och resursanvändningen därmed tydliggöras på ett effek- tivare sätt. Mot bakgrund av de skäl som nämnts bör transporttjänsten ta över en större del av de transporter som de lokala verksamhets- ställena utför. i bör vara en lämplig utgångspunkt för hur ansvaret för transporter fördelas. Önskemål om en sådan ordning har också framförts från företrädare för transporttjänsten. En viss beredskap för transporter bör dock finnas kvar vid verksamhetsställena. Det gäller framförallt transportbehov som uppkommer med kort varsel. Om nämnda för- skjutning av arbetsuppgifter skulle anses påverka kriminalvårdar- yrkets attraktionskraft negativt, kan övervägas att möjliggöra större rotation mellan transporttjänsten och de lokala verksamhetsställena, se avsnitt 10.5.6 i fråga om arbetstidsavtal. Även utbildningar och andra aktiviteter utanför verksamhetsstället innebär avbrott från den annars slutna miljön. Indelningen av dagens transportverksamhet i transporttjänsten respektive lokala verksamhetsställen synes till viss del vara en kvar- leva sedan Transporttjänsten var en egen myndighet. Oavsett hur arbetsfördelningen mellan dessa båda system ser ut, är det rimligt att en ökad samordning sker, exempelvis genom centralt planerade fordonsinköp, inrättande av särskilda övernattnings- och transport- celler, en översyn av personalens arbetstidsavtal samt en satsning på IT-stöd för transportplanering, se nedan. Till följd av att ansvarsfördelningen mellan transporttjänsten och de lokala verksamhetsställena har kommit att utvecklas olika, har en betydande glidning skett från den ansvarsfördelning som anges i 1–3 §§ Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11), se avsnitt 4.4. Enligt vad utredningen erfarit innebär detta i allmänhet inte att det för berörd personal föreligger några större oklarheter om vem som ska utföra en transport i praktiken, eftersom den praxis som kommit att utvecklas på det regionala eller lokala planet är relativt klar. Ett undantag är emellertid Umeå- och Luleåområdet, där ansvarsför- delningen för transportverksamheten uppfattas som oklar. Det är därför angeläget att ansvarsfördelningen mellan å ena sidan trans- porttjänsten och å andra sidan de lokala verksamhetsställena klar- görs och resurserna fördelas i enlighet härmed. Då ansvarsfördel- ningen enligt föreskrifterna och i den faktiska verksamheten även i övrigt bör stämma överens, finns det emellertid anledning att aktua- lisera föreskrifterna som helhet. 10.5.6Vilka hinder finns i övrigt för en effektivt planerad transportverksamhet? Bedömning och förslag: I effektivitetsfrämjande syfte bör föl- jande frågor prioriteras. -Inköp av fordon samordnas centralt av Kriminalvården. -Arbetet organiseras så att transporter till inte påver- kar övrig transportverksamhet negativt. -Ett antal övernattnings- och lunchplatser för transportända- mål inrättas. -Transportpersonalens arbetstidsavtal ses över. -En satsning görs på IT-stöd för planering av transporter. köps Kriminalvårdens fordon in av transporttjänsten samt av varje enskilt verksamhetsställe. Det innebär att inköpen normalt sker utifrån styckpris. Kriminalvårdens totala transportverksamhet är emellertid betydande. Det är därför lämpligt att planering och inköp av fordon samordnas centralt av Kriminalvården, som då kan skapa sig en överblick över den totala fordonsparken och investe- ringsbehov. Genom att köpa in fordon i större kvantiteter åstadkoms besparingar. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Kriminalvårdens transporttjänst transporterar ett stort antal män- niskor från förvar till för vidare trans- port ut ur landet. Ofta äger dessa flygplatstransporter rum . Transportpersonalens arbetstidsvillkor gör att personalen därefter sällan kan utnyttjas fullt ut för inrikestransporter . Flygplatstransporter är dessutom svåra att kombinera med andra uppdrag, som ofta börjar . Detta medför att in- rikesverksamheten blir lidande och delvis sätts ur spel. Utrikesverk- samheten har därför en negativ påverkan på inrikesverksamheten. Med hänsyn till att av geografiska skäl är ett viktigt nav för landets transportverksamhet som helhet, är det särskilt angeläget att verksamheten där planeringsmässigt inte hindrar övrig transportverksamhet. En lösning på problemet kan vara att avdela särskilda transportgrupper för transporter till . Där- med bör personalutnyttjandegraden öka. Vid längre transporter uppkommer ofta behov av uppehåll för över- nattning eller måltider. Det gäller såväl transporter inom Kriminal- vårdens verksamhetsområde som de transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter. Vid transporter inom verksamhetsområde, bör uppehåll överhuvudtaget inte göras utanför skalskyddet. Enligt 13 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. ska vid transporter som utförs åt andra myndigheter uppehåll i första hand förläggas till lokaler eller institutioner som är förknippade med det aktuella frihetsberövan- det. I annat fall får häkten eller polisarrester användas. Utredningen framhåller i avsnitt 17.6.3 vikten av att den myn- dighet som begärt handräckning med en transport också tar sitt ansvar för att uppehåll kan genomföras på lämplig plats. Till följd av svårigheter att uppbringa sådana platser, långa avstånd samt trans- porttjänstens behov av att samordna sina transporter, får det dock antas att det i många fall kvarstår ett behov av att använda häkten och polisarrester även vid transporter som utförs åt andra myndig- heter. I allmänhet råder hög beläggning på landets häkten och anstalter. Därtill kommer att behov av uppehållsplatser, liksom behov av trans- porterna som sådana, ofta uppkommer med kort varsel. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? att finna lokaler för uppehåll under transporter är emellertid flask- halsar som kan få svåra följdverkningar när transporter ställs in eller transportverksamhet måste planeras om i flera led.26 En annan konsekvens kan vara att särskilt taxiflyg chartras, vilket är en mycket kostsam lösning. Mot bakgrund härav finns det behov av att sär- skilda övernattnings- och transportceller inrättas vid några av de verksamhetsställen som vanligen fungerar som knutpunkter, i första hand , (lunchplatser) och (övernatt- nings- och lunchplatser). När detta skrivs har Kriminalvården också i begränsad form inlett ett försök med sådana platser. När en övernattningsplats som avsatts för transporttjänsten inte behöver tas i anspråk för detta ändamål, är det i tider av hård belägg- ning på häkten och anstalter inte effektivt att denna står outnyttjad. För att ett system med särskilda platser för transportändamål inte ska förlora sitt syfte krävs emellertid att det är transporttjänsten genom planeringsfunktionen i – inte det enskilda häktet – som förfogar över dessa platser. Det innebär att häktet vid behov ska kunna vända sig till transporttjänsten med förfrågan om möjlig- het att utnyttja platserna i fråga. Som framgått i avsnitt 4.6.4 och 4.7 omfattas transporttjänstens respektive de lokala verksamhetsställenas personal av olika arbets- tidsavtal. Arbetstidsavtalen har utformats utifrån flera olika aspekter. I transporthänseende kan emellertid när det gäller transporttjänst- personalens arbetstidsvillkor (alternativt tillämpningen därav) ifråga- sättas om dessa är ändamålsenliga i fråga om arbetstidens beräkning. Detta gäller särskilt inom utrikesverksamheten. Exempelvis kan större chartrade flygningar som involverat ett stort antal transportörer, innebära problem när transportörerna ska övernatta utomlands. Det har sålunda förekommit att har avstått från att delta i Frontex- resor som skett på grund av att personalen då inte har kunnat övernatta utomlands. Det arbetstidsavtal som omfattar personal vid häkten och anstalter är i första hand utformat utifrån den verksamhet som bedrivs inom verksamhetsställena och är mindre anpassat för den flexibilitet som transportverksamhet förutsätter. 26 Se även Utvärderingsrapport av placeringsenheten som häktessamordnare, Kriminalvården, dnr 11-2007-29740, s. 15. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Det är angeläget att arbetstiden kan anpassas till verksamhetens behov. Mot bakgrund av vad som sagts bör nämnda arbetstids- avtal ses över. När det gäller transportpersonalens arbetstidsavtal pågår sådana diskussioner mellan arbetsgivare och fack. Vid en översyn bör särskilt beaktas det behov som kan finnas av ökad samordning och flexibilitet mellan de olika transportorganisa- tionerna. Mot bakgrund av , Polisens och Kriminal- vårdens gemensamma uppdrag att effektivisera verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut och att många utrikestransporter inkluderar såväl polis- som kriminalvårdspersonal, är det ur samord- ningssynpunkt vidare önskvärt att all transportpersonal omfattas av likartade arbetstidsvillkor. Som framgått i avsnitt 4.6.7 och 4.7 använder sig transporttjänsten och de lokala verksamhetsställena av skilda datasystem. Systemen kan användas för återrapportering och uppföljning, men inte för det egentliga planeringsarbetet. planeras transporter till stor del manuellt, vilket både är omständligt och kan leda till felbokningar. Särskilda svårigheter uppkommer när transportbeställningar inkommer med kort varsel och kullkastar en redan gjord planering, eftersom varje förändring kan föra med sig ändringar i flera led. En förutsättning för en effektiv verksamhetsplanering är vidare att det finns en möjlighet att kontinuerligt följa personalutnyttjande- graden. I det personaladministrativa system som Kriminalvården använder är det emellertid inte möjligt att plocka fram sådana upp- gifter med automatik. Det krävs därför en personalintensiv uppföljning, som i sin tur ger ökade administrativa kostnader. Den transportverksamhet som Kriminalvården bedriver skiljer sig rent logistiskt inte från sådan transportverksamhet som bedrivs på den privata marknaden. Det finns också datasystem som skulle kunna användas av Kriminalvården för en ändamålsenlig personal- och fordonsplanering. Även om det inom pågår ett föreberedelsearbete för att ta fram underlag för ett datastöd, har införskaffande av sådan utrustning av kostnadsskäl fått stå tillbaka. Enligt utredningens uppfattning är det av effektivitetsskäl angeläget att särskilt transporttjänstens planeringsfunktion får till- gång till ett nytt transportplaneringssystem. Om möjligt bör detta också kunna användas för uppföljning av personalutnyttjandegraden. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? För att öka flexibiliteten mellan å ena sidan transporttjänstens och å andra sidan häktenas och anstalternas transportverksamhet är det önskvärt att ett sådant system även omfattar de lokala verksam- hetsställena. 10.5.7Kriminalvårdens transporter av icke-frihetsberövade personer som ska avvisas eller utvisas Bedömning och förslag: Ur ett organisatoriskt och etiskt perspek- tiv kan det ifrågasättas om Kriminalvården bör utföra transporter av icke-frihetsberövade personer som ska avvisas eller utvisas. Denna ordning bör därför tas upp till diskussion mellan Migra- tionsverket, Polisen och Kriminalvården. I den mån Kriminal- vården utför sådana transporter bör bemanningsgraden anpassas till att de rör icke-frihetsberövade personer. Kriminalvården måste inför och vid varje transport ha känne- dom om huruvida den transporterade är frihetsberövad eller inte. Det är vanligt att Kriminalvårdens transporttjänst inom utrikes- verksamheten transporterar personer som inte är frihetsberövade men som ska avvisas eller utvisas från landet. Omkring en tredjedel av de klienter som Kriminalvården transporterar inom utrikesverk- samheten är inte frihetsberövade. I normalfallet handlar det om personer som har att inställa sig frivilligt för transport och som Kriminalvårdens transporttjänst transporterar till flygplatsen för att sedan registrera som utresta eller för att bevaka under utresan, se avsnitt 10.3.1. I rättsligt hänseende finns det inget som hindrar att en myn- dighet utför transporter av icke-frihetsberövade personer åt andra myndigheter. Detta förutsätter dock att såväl den person som trans- porteras som transportpersonalen känner till att transporten sker på frivillig väg och att den transporterade är fri att avbryta transporten. När Kriminalvården transporterar icke-frihetsberövade per- soner till flygplatsen inför en oeskorterad resa är bemanningen nor- malt densamma som när frihetsberövade personer transporteras, nämligen tre transportörer. En sådan ordning förefaller resurskrä- vande och även i övrigt onödig, eftersom det endast handlar om att personen på frivillig väg ska ta sig till flygplatsen. Det kan dock finnas situationer då sådana transporter inte inkräktar på transport- Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? tjänstens övriga verksamhet, exempelvis om det finns lediga platser kvar vid en transport som ändå ska genomföras eller då transporten avser en familj där det ingår frihetsberövade personer. Även i dessa fall kan emellertid transporter av icke-frihetsberövade vålla praktiska problem, eftersom transportuppehåll då inte kan göras på häkten. Ur ett organisatoriskt perspektiv kan det ifrågasättas om Kri- minalvården bör avsätta resurser för transporter av personer som inte är frihetsberövade. Dessutom är det ur ett etiskt perspektiv mindre lämpligt att transporter sker under former som kan ge den person som ska transporteras intryck av att det sker under tvång. Mot bakgrund härav bör organiserandet av dessa transporter tas upp till diskussion inom ramen för samarbetet mellan , Rikspolis- styrelsen, polismyndigheterna och Kriminalvården. I de fall sådana transporter ska förekomma , bör bemanningen anpassas till att de rör icke-frihetsberövade personer. Kriminalvårdens transporttjänst har påtalat att transportbeställ- ningarna ofta är oklara när det gäller information om de som transporterna avser är förvarstagna eller inte. Det kan också vara så att en person som vid transportbeställningen inte var förvarstagen inför transporten har tagits i förvar. Ur såväl ett organisatoriskt perspektiv som av rättssäkerhetshänsyn är det angeläget att sådana oklarheter inte förekommer, jfr avsnitt 16.4.2. 11Privata utförare av transporttjänster En av utredningens huvuduppgifter är att överväga om transport- verksamheten är ändamålsenligt organiserad samt om Kriminalvården ska utföra transporter åt andra myndigheter. Nämnda problem- ställningar har aktualiserat frågan om Kriminalvården bör ges möjlig- het att anlita privata utförare för att genomföra vissa transportupp- drag. Bakgrunden till frågeställningen är att Kriminalvårdens transport- tjänst inte alltid har möjlighet att fullt ut möta efterfrågetoppar i fråga om transporttjänster. Också anstalter och häkten kan ha svårt att klara akuta lokala transporter, t.ex. inställelser till häktningsför- handlingar. Även i de fall efterfrågetopparna kommer med viss regel- bundenhet är Kriminalvårdens möjligheter att anpassa personal- resurserna ibland begränsade av bl.a. gällande arbetstidsavtal. Nedan följer en redogörelse för privatisering inom kriminal- vården (avsnitt 11.2), användandet av privata utförare vid transporter av frihetsberövade personer (avsnitt 11.3), gällande rätt (avsnitt 11.4) samt utredningens överväganden och förslag i denna del (avsnitt 11.5). 11.2Allmänt om privatisering inom kriminalvården Möjligheterna att privatisera hela eller delar av kriminalvården har diskuterats i olika sammanhang. Generellt sett har det dock funnits ett motstånd mot att privatisera de delar av kriminalvården som inne- bär myndighetsutövning. En åsikt som har förts fram är att myndig- hetsutövning överhuvudtaget inte bör överlåtas till privata aktörer. Många av förespråkarna av privata inslag i kriminalvården har där- Privata utförare av transporttjänster för förordat en modell där driften av en anstalt skiljs från myndig- hetsutövningen, dvs. rätten att besluta om exempelvis visitationer. Det finns åtskilliga exempel på privata aktörer som i andra sammanhang sysslar med myndighetsutövning. Ett sådant exempel är den försöksverksamhet som införts genom lagen (2010:374) om försöksverksamhet med trafiknykterhetskontrollanter i hamnar. Lagen innebär att särskilt förordnade personer, trafiknykterhets- kontrollanter, i hamnar ska kunna ta alkoholutandningsprov i form av sållningsprov på förare av motordrivet fordon. Vid kontrollerna ska trafiknykterhetskontrollanterna stå under ledning av en polisman (6 §). Endast den som har genomgått föreskriven utbildning för ord- ningsvakter eller väktare och en särskild kompletterande utbildning kan förordnas till trafiknykterhetskontrollant (3 §). Även inom kriminalvården förekommer privata aktörer som ut- övar myndighet. När privata väktare anlitas av Kriminalvården för att utföra vissa bevakningsuppdrag har det bedömts innebära myn- dighetsutövning. Ett annat exempel är Kriminalvårdens möjlighet att enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervak- ning med elektronisk kontroll, s.k. elboja, förordna en eller flera per- soner att assistera vid tillsynen över den som verkställer fängelse- straff i form av sådan övervakning. Tillsynen kan bl.a. innebära rätt att ta urin- eller utandningsprov på den dömde. Det finns ytterligare många exempel på privata inslag. En stor del, ungefär en fjärdedel, av Kriminalvårdens budget används till in- köp från externa aktörer. Detta avser framförallt lokalhyror, intagnas läkarvård, kontraktsvård, vårdvistelser och inköp av varor samt tjänster i allmänhet. Vård, behandling och utbildning kan ske inom ramen för fängelsevistelser, men det kan ibland också vara så att vissa andra inrättningar än anstalter drivs i privat regi. Så är exem- pelvis fallet med merparten av de s.k. halvvägshusen som används för placeringar av intagna under en utslussningsfas. kan eventuellt fler delar av Kriminalvårdens verk- samhet öppnas upp för privata aktörer. I regleringsbrevet för fick Kriminalvården i uppdrag att, inom området En effektiv orga- nisation, redogöra för vilka delar av verksamheten som ur ett verk- samhets- och kostnadseffektivitetsperspektiv lämpar sig för ett ökat inslag av privata aktörer. Kriminalvården gjorde i årsredovisningen för bedömningen att det inom ramen för befintlig lagstiftning är möjligt att öka inslaget av privata aktörer inom s.k. stödverksamhet. Huruvida ett ökat inslag av privata aktörer inom detta område är lämpligt ur ett Privata utförare av transporttjänster verksamhets- och kostnadseffektivitetsperspektiv är enligt Kriminal- vården dock oklart. Kriminalvården påpekade vidare att privatisering av kärnverksamheten (anstalt, häkte frivård, transporttjänst) i allt väsentligt hindras av gällande lagstiftning. I fråga om de områden där lagstiftning inte hindrar privatisering framhöll Kriminalvården att det finns en risk för fragmentisering av den dagliga verksam- heten, uppkomst av privata monopol, generella omkostnader samt kostnader för utförande av beställningar, kvalitetskontroll och övrig uppföljning. 11.3Användandet av privata utförare vid transporter av frihetsberövade personer I olika sammanhang förekommer det att ansvariga myndigheter anlitar privata utförare vid transporter av frihetsberövade personer. Kriminalvårdens transporttjänst anlitar mycket sällan privata ut- förare för transportuppdrag. Det är däremot vanligt att väktare från bevakningsföretag anlitas för sådana uppdrag av Kriminalvårdens lokala verksamhetsställen. Kriminalvårdens totala inköp av väktar- tjänster uppgick till ca , varav omkring 5,5 miljoner rörde transporttjänster. av denna summa var hänförlig till Region . Enligt är anlitande av bevakningsföretag nödvändigt för att lösa akuta trans- portbehov. När det sker följer emellertid även kriminalvårdare med i transporten som transportledare.