sou · GYB376d2 · 2011-01-01 00:00:00 — För personuppgifter som inte är allmänna handlingar gäller dock regeln i första stycket i), nämligen att personuppgifter inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till behandlingen. Av integritetsskäl har lagstiftaren i flera särskilda registerförfattningar valt att vända på den princip som arkivlagen ger och i stället ange att personuppgifter i elektronisk form ska gallras om det inte finns särskilda föreskrifter eller beslut om bevarande18. Ofta är dessa gallringsbestämmelser utformade så att personuppgifterna i fråga ska gallras inom efter det att uppgifterna har samlats in eller att ärendet som uppgifterna tillhör har avslutats, om inte undantag har föreskrivits i register- författningen eller i en bestämmelse som har meddelats med stöd av den. En fördel med denna metod är att särskild reglering endast behöver göras när det finns skäl för det. En annan fördel är att det finns en säkerhetsventil mot att stora uppgiftssamlingar med känsliga uppgifter bevaras, trots att de inte har något faktiskt värde för verksamheten, men som på grund av sin omfattning kan vara skadliga från integritetssynpunkt. I förarbetena till arkivlagen (prop. 1989/90:72 s. 50 f.) konstaterades mot bakgrund av då gällande registerförfattningar, att gallringsbestämmelserna i flertalet registerförfattningar var konstruerade utifrån en omvänd princip i förhållande till arkivlagen, nämligen att gallring ska ske, om inte något annat uttryckligen föreskrivits. Enligt departementschefen var denna omvända princip rimlig med hänsyn till de integritetsintressen som kan föreligga på de särskilda registerförfattningarnas område. Det framhölls vidare att undantag från registerförfattningens gallrings- skyldighet, som informationsbehov och rättssäkerhetsaspekter, som regel bör tas in direkt i den särskilda registerlagen. Sådana frågor kan nämligen normalt regleras genom generella bestämmelser. Däremot borde, menade departementschefen, konkreta avgöranden av vilka handlingar som bör bevaras med hänsyn till forskningens behov i princip överlåtas på fackkunnigt folk inom arkivmyndigheterna. När det gäller bevarande för forskningens behov förordade departementschefen således att det i lagen slås fast att, utöver de undantag från gallringsplikten som konkret anges i lagen, ytterligare undantag fick föreskrivas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 18 , Gallring i allmänna handlingar av integritetsskyddsskäl, s. 39–48, skrifter utgivna av nr 21, 2004. i linje med dessa uttalanden vanligt att det i de förordningar som utfärdats i anslutning till särskilda registerlagar, har överlåtits åt att meddela närmare föreskrifter om undantag från gallringbestämmelser i registerlagarna (se SOU 2003:40, s. 227). En annan metod som har valts i särskilda registerförfattningar – och som är den metod som gäller för uppgifter i vägtrafikregistret – är att det inte finns några särbestämmelser om bevarande och gallring i lagen, vilket innebär att arkivlagens huvudregel om att allmänna handlingar ska bevaras gäller. Gallring får sålunda endast ske i enlighet med föreskrifter eller beslut av eller i enlighet med gallringsföreskrifter i lag eller förordning. Från arkivlagen avvikande gallringsregler i lagar eller förordningar tar över arkivlagens regler om bevarande. I dessa registerförfattningar tillämpas ofta metoden att i förordning meddela föreskrifter om gallring till skydd för den personliga integriteten. Dessa gallrings- bestämmelser har motiverats utifrån integritetssynpunkt för att förhindra att känsliga eller annars ömtåliga uppgifter bevaras i onödan. En sådan reglering har som fördel att de närmare integritetsavvägningar som behöver göras i fråga om gallring överlåts till regeringen. Frågan är hur den fortsatta regleringen av bevarande och gallring bör utformas i vägtrafikdatalagen och om hänsynen till den personliga integriteten motiverar att det införs särbestämmelser i förhållande till PUL eller arkivlagen i fråga om hur länge personuppgifter får bevaras. Vid utformningen av bestämmelserna måste en avvägning göras mellan kraven på bestämmelser till skydd för den personliga integriteten och kraven på offentlighet och insyn i myndigheternas verksamhet. Arten av uppgifter i Transportstyrelsens databaser på vägtrafikområdet är varierande. Vissa uppgifter är personuppgifter av integritetskänslig art, andra är uppgifter som inte kan knytas till någon person och är neutrala vad gäller integriteten. Vissa uppgifter förlorar snabbt sin relevans, medan andra typer av uppgifter är av betydelse . Å ena sidan kan därför en alltför omfattande gallring få till följd att det inte finns tillräckligt material för utvärderingar av olika slag och för forskningsändamål. Å andra sidan kan dock en alltför begränsad Vägtrafikdatalagens allmänna bestämmelser SOU 2010:76 gallring medföra att känsliga uppgifter eller stora mängder uppgifter sparas i onödan. Personuppgifter som inte är allmänna handlingar Som redovisats tidigare gäller enligt 9 § första stycket i) och tredje stycket PUL att personuppgifter inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka uppgifterna behandlas eller så länge uppgifterna därefter behövs för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. måste uppgifterna gallras. Enligt vår uppfattning saknas det anledning att föreslå en härifrån avvikande bestämmelse för personuppgifter som inte är allmänna handlingar. Det innebär bl.a. att personuppgifter i minnesanteckningar, utkast och koncept som en befattningshavare vid Transportstyrelsen har skrivit med hjälp av ett ordbehandlings- program och som inte tas om hand för arkivering, i allmänhet ska gallras så snart de inte längre behövs i verksamheten. Det torde sällan finnas anledning att bevara dessa uppgifter för sådana syften som medger en längre tids bevarande. Eftersom 9 § PUL gäller även då personuppgifter behandlas enligt vägtrafikdatalagen, behövs ingen uttrycklig bestämmelse om detta. Manuellt behandlade personuppgifter i allmänna handlingar Åtskilliga av de personuppgifter som behandlas i Transport- styrelsens verksamhet på vägtrafikområdet är allmänna handlingar. När det gäller personuppgifter som behandlas manuellt, alltså fram- ställningar i skrift eller bild, och som omfattas av den föreslagna vägtrafikdatalagen, anser vi att de allmänna bestämmelserna i arkivlagen är tillräckliga för att säkerställa ett gott integritetsskydd. Vi föreslår därför inte någon särskild reglering för sådana manuellt behandlade uppgifter. Detta innebär att handlingarna ska som huvudregel bevaras, dock med möjlighet till särskild gallring med stöd av arkivlagens och arkivförordningens bestämmelser. Automatiserat behandlade personuppgifter i allmänna handlingar När det gäller personuppgifter som behandlas automatiserat, alltså upptagningar som endast kan läsas med tekniska hjälpmedel, är tekniken så utvecklad att stora informationsmängder kan samlas i myndigheternas datasystem. Denna typ av behandling är särskilt integritetskänslig, eftersom möjligheterna att sammanställa uppgifterna trots föreslagna sökbegränsningar är mycket stora. För att minska risken för integritetskränkningar har vi därför övervägt att föreslå en lagbestämmelse om att personuppgifter som behandlas automatiserat, som huvudregel ska gallras då de inte längre behövs för verksamheten, dock senast efter ett viss antal år. I bestämmelsen skulle även regleras att detta inte utgör hinder mot att personuppgifter bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. En sådan bestämmelse kan inte reglera detaljfrågorna, utan måste vara allmänt och principiellt hållen med hänsyn till verksamhetens mångfacetterade art och behov. I senare lagstiftning har också sådana bestämmelser föreslagits, se polisdatalagen (2010:361) (se prop. 2009/10:85 s. 203 ff.). Om vi skulle föreslå en sådan bestämmelse skulle regeringen, eller den myndigheten som regeringen bestämmer (förslagsvis efter samråd med Transportstyrelsen) kunna ges rätt att föreskriva såväl kortare gallringsfrister som undantag från gallring med hänsyn till verksamhetens behov eller arkivväsendets ändamål. En sådan bestämmelse skulle ligga väl i linje med att behandlingen av uppgifter inte får ske annat än för vissa i lagen angivna ändamål. Mot en sådan bestämmelse kan dock invändas att det är förenat med stora svårigheter att i lagform reglera inom vilken tid gallring ska ske i Transportstyrelsens olika databaser, eftersom arten av uppgifter är mycket varierande och innehållet förändras i stor omfattning över tiden. Det finns enligt vår mening ytterligare skäl att inte ändra den ordning som föreligger genom att införa gallring som huvudregel för automatiserad behandling av personuppgifter. Detta hänger samman med Transportstyrelsens ökade användning av modern informationsteknik och övergången till elektronisk ärendehantering. Enligt planerna kommer uppgifter i allt väsentligt endast att behandlas och lagras elektroniskt utan att motsvarande information finns på papper. Även den långsiktiga arkiveringen avses ske elektroniskt i s.k. digitala arkiv. finns de uppgifter, som enligt RA-MS 2010:35 bilaga 2 ska undantas från gallring och bevaras, digitalt arkiverade. Även körkorts- fotografierna arkiveras digital. pågår ett e- arkivprojekt hos Transportstyrelsen och intentionen är att det ska finnas ett digitalt arkiv /2011. Avsikten med dessa planer är att uppfylla föreskrifter och allmänna råd om elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling) RA-FS 2009:1 och föreskrifter och allmänna råd om tekniska krav för elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling) RA-FS 2009:2 samt att göra effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar. En allmän utgångspunkt för våra överväganden är att lagstiftningen ska tillåta användningen av ny teknik och inte förhindra eller försvåra en effektivisering av verksamheten, såvida inte utvecklingen skulle leda till oacceptabla följder för den personliga integriteten. Ett införande av gallring som huvudregel beträffande automatiserat behandlade personuppgifter kan försvåra en övergång till elektronisk ärendehantering, eftersom den nya tekniken kan komma i konflikt med de intressen som bär upp arkivverksamheten. Det kan bli en allvarlig konsekvens för handlingsoffentligheten och forskningens behov om handlingar som enbart finns i elektronisk form gallras, inte minst eftersom det blir allt vanligare att elektronisk information helt ersätter pappers- baserad information. Handlingsoffentligheten och arkivlagens krav torde kunna uppfyllas genom att alla uppgifter som behandlats automatiserat skrivs ut och sparas på papper. Att ersätta elektroniskt material med pappersutskrifter skulle emellertid vara att ta ett steg tillbaka i det utvecklings- och effektivitetsarbete som Transportstyrelsen bedriver. Att information finns bevarad kan också vara av vikt för den enskilde registrerade som i efterhand vill söka klarhet i händelseförlopp i handläggningen som har berört honom eller henne. Det kan alltså ifrågasättas om en enskild registrerad alltid har ett intresse av att uppgifterna från myndighetsutövning rörande honom eller henne inte bevaras. Enligt vår mening skulle det, i likhet med vad regeringen anförde vid införandet av LVTR, vara olyckligt med en bestämmelse om gallring som avser samtliga uppgifter, inte minst med hänsyn till forskningens behov (prop. 2000/01:95, s. 85). Det finns således starka skäl för att samma lagstiftningsmetod som gäller enligt LVTR fortfarande bör gälla som huvudregel. Ur ett integritetsperspektiv bör dock inte alla uppgifter bevaras. Det finns enligt vår mening därför skäl att behålla de särskilda bestämmelserna om gallring av uppgifter i databaserna. Eftersom vägtrafikdatalagen, i likhet med LVTR, är avsedd att utgöra en yttre ram för tillåten behandling av personuppgifter bör lagen inte innefatta särskilda bestämmelser om gallring, utan istället ett bemyndigande för regeringen att, till skydd för den enskildes integritet, inskränka rätten att bevara uppgifter (se prop. 2000/01:95, s. 85). De närmare integritetsavvägningar som behöver göras överlåts därför alltjämt till regeringen, vilket får anses vara godtagbart från integritetssynpunkt. Någon ändring i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande ordning är alltså inte avsedd. Vi är av uppfattningen att arkivlagens huvudregel om att handlingar ska bevaras alltjämt ska vara gällande och att regeringen alltjämt ska ha möjlighet att, till skydd för den personliga integriteten, inskränka rätten att bevara uppgifter. Vi vill här påpeka att frågor om bevarande och gallring är komplicerade och att alla aspekter inte har kunnat beaktas i utredningen. Enligt vår mening finns det därför skäl att i ett annat sammanhang mera grundligt utreda den allmänna intresse- konflikten mellan enskildas integritet och bevarande av allmänna handlingar som uppkommer vid en elektronisk ärendehantering. De problem som Transportstyrelsen har tagit upp och som avser förhållandet mellan bestämmelserna i förordningen och föreskrifter tas därför lämpligen upp i annat sammanhang. Vad är gallring? Som gallring räknas enligt föreskrifter förstöring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar19. Alla åtgärder som medför informationsförluster för användaren betrak- tas därmed också som gallring. Överföring till annan databärare räknas enligt som gallring om överföringen medför: -förlust av betydelsebärande data -förlust av sökmöjligheter, eller -förlust av möjlighet att fastställa informationens autenticitet. 19 Se t.ex. 2 kap. 1 § RA–FS 2003:3, se även , Elektroniskt underskrivna handlingar, s. 17, 2006. Regeringen uttalade i prop. 2009/10:85, s. 206 att gallrings- bestämmelserna i den nya polisdatalagen borde syfta till att skydda den personliga integriteten för de personer vilkas uppgifter behandlas automatiserat. När information överförs från elektronisk form till pappersform uppnås enligt regeringen detta skydd och uppgifterna anses gallrade. Enligt regeringen utgör dock inte varje mindre förändring i den elektroniskt lagrade informationen, t.ex. ändrade sökmöjligheter, att uppgifterna är gallrade. Uppgifter kan inte heller, konstaterade regeringen, anses gallrade enbart genom att de har överförts till ett annat datamedium för digital arkivering, eftersom uppgifterna då fortfarande kan bli föremål för olika sammanställningar. Innebörden av gallringbestämmelserna i polisdatalagen är att uppgifter inte längre ska vara digitalt åtkomliga i verksamheten efter utförd gallring. Innebörden av de gallringsregler som vi föreslår bör, i likhet med vad regeringen anförde i prop. 2009/10:85, vara att uppgifterna inte längre ska vara digitalt åtkomliga i verksamheten efter utförd gallring (se prop. 2009/10:85 s. 206). Uppgifterna bör anses vara gallrade även om de förekommer i säkerhetskopierat material eftersom det, som konstateras i betänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status, kan vara svårt att åstadkomma att information tas bort i såväl verksamhets- som säkerhetskopiemiljön (SOU 2009:5 s 143). Särskilt om digital arkivering Arkivering är ett teknikneutralt begrepp. Handlingar och uppgifter kan således arkiveras digitalt, men kan efter arkiveringen fortfarande vara sökbara och tillgängliga i verksamheten. Det fortsatta bevarandet sker dock för att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättsskipningens och förvaltningens eget behov samt forskningsbehov. Mot bakgrund av att arkivlagen inte hindrar eller ställer upp några begränsningar för fortsatt digital behandling av arkiverade uppgifter i Transportstyrelsens verksamhet, behövs det enligt vår mening närmare föreskrifter som anger ramen för sådan fortsatt behandling för att skapa nödvändigt integritetsskydd för de digitalt arkiverade uppgifterna. Föreskrifter som anger ramen för behandlingen av digitalt arkiverade uppgifter meddelas lämpligen i förordning. arkiverade uppgifter bör avskiljas genom att uppgifterna bevaras i en separat system för bevarande. Bestämmelserna i arkivlagen om arkivbildning och dess syften samt arkivlagens bestämmelser om arkivvård bör vara avgörande för hur informationen bevaras och struktureras. Som en följd av detta bör det i första hand vara tjänstemän vid Transportstyrelsens arkiv som har direkt tillgång till uppgifterna (se avsnitt 7.14.1). 7.14Detaljreglering i förordning och myndighetsföreskrifter Våra allmänna överväganden avseende nivån på författnings- regleringen på området har redovisats i avsnitt 7.2. Vi har tidigare föreslagit, när det gäller vägtrafikdatalagens allmänna bestämmelser, att det av vägtrafikdatalagen ska framgå att a)regeringen får meddela föreskrifter om begränsningar i rätten att bevara uppgifter (avsnitt 7.13.4), b)regeringen får meddela föreskrifter om digital arkivering (avsnitt 7.13.4), och c)regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver får meddela föreskrifter om avgifter för registrering enligt vägtrafikdatalagen. Det är enligt vår mening lämpligt att samla de flesta specifika föreskrifter som knyter an till vägtrafikdatalagen i en förordning. Vi lämnar ett förslag till en sådan förordning – vägtrafikdata- förordningen – som innehåller de nya föreskrifter av regeringen som enligt vår mening behövs. I detta avsnitt beskrivs de allmänna föreskrifter som föreslås i de i punkterna a–c nämnda avseendena. 7.14.1Bevarande, gallring och digital arkivering Vårt förslag: Uppgifter i Transportstyrelsens databaser på väg- trafikområdet ska gallras i enlighet med för respektive databas gällande föreskrifter, om inte har meddelat föreskrifter om att uppgifterna ska gallras eller att uppgifterna ska bevaras. När personuppgifter bevaras automatiserat för arkivändamål ska uppgifterna avskiljas och den direkta elektroniska tillgången till personuppgifterna begränsas till ett fåtal personer. Behövs personuppgifterna för ett nytt ärende i verksamheten, får begränsningen upphävas. Transportstyrelsen ska få meddela närmare föreskrifter om avskiljande och begränsning i den elektroniska tillgången. Vi har i avsnitt 7.13.3 redovisat vår uppfattning att arkivlagen som huvudregel ska gälla men att regeringen alltjämt ska ha möjlighet att till skydd för den personliga integriteten inskränka rätten att bevara uppgifter. ska alltjämt bemyndigas att meddela föreskrifter om att uppgifter ska gallras än den som anges i förordningen eller att uppgifter ska bevaras. Med uppgifter avses de uppgifter som finns i den informationsbaserade delen av databasen. För respektive databas ska särskilda regler gälla. I kapitel 9–12 redogör vi för respektive databas gallringsbestämmelser i detalj. sker den digitala arkiveringen hos Transportstyrelsen i mycket liten utsträckning. Det finns dock anledning att utgå ifrån att den digitala arkiveringen kommer att öka i omfattning när Transportstyrelsens elektroniska arkiv är implementerat. Att många personuppgifter i en myndighets verksamhet finns tillgängliga innebär särskilda integritetsrisker i jämförelse med att uppgifterna finns på papper i ett arkiv. Det finns därför skäl att ur ett integritetsperspektiv avskilja de uppgifter som ska bevaras elektroniskt/digitalt från övriga uppgifter och begränsa tillgången till dessa uppgifter. Uppgifterna bör föras över från de mera allmänt tillgängliga databaserna till ett s.k. system för bevarande (se RA-FS 2009:1), oftast kallat e-arkiv. Av samma skäl bör bara en liten krets personer ha direkt elektronisk tillgång till uppgifterna. Det bör enligt vår uppfattning främst vara tjänstemän vid Transportstyrelsens arkiv ska ha en sådan direkt tillgång. Dessa personer kan i sin tur se till att handläggare som i ett aktuellt ärende behöver personuppgifter som har bevarats automatiserat får elektronisk eller annan tillgång till personuppgifterna i det ärendet. I vägtrafikdataförordningen bör det därför meddelas föreskrifter om att uppgifter som bevaras automatiserat för arkivändamål, dvs. för att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rätts- skipningens och förvaltningens eget behov samt forskningsbehov, ska avskiljas och att den direkta elektroniska tillgången till uppgifterna ska begränsas. Behövs personuppgifterna för ett nytt ärende i verksamheten, får begränsningen upphävas. Det bör ankomma på Transportstyrelsen att meddela närmare föreskrifter om avskiljande och begränsning i den elektroniska tillgången. Vårt förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska alltjämt få meddela föreskrifter om avgifter för registrering enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. I LVTR regleras i 38 § att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om avgifter för registrering enligt LVTR. I förordningen (2001:652) om avgifter inom vägtrafikområdet finns bestämmelser om de avgifter som tas ut av statliga myndigheter vid tillämpningen av olika författningar inom vägtrafikområdet samt av Transportstyrelsen vid förrättning och åtgärder i övrigt som styrelsen utför (1 §). Den ordning som gäller enligt LVTR bör enligt vår uppfattning alltjämt gälla. Bestämmelsen klargör att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som går utöver rena verkställighetsföreskrifter (se prop. 2000/01:95, s. 108). Vi vill i detta sammanhang observera att det pågår ett arbete med att ta fram nya riktlinjer för Transport- styrelsens finansiering. Detta arbete kan framöver komma att förändra de grundläggande förutsättningarna för Transport- styrelsens finansiering. Våra närmare överväganden när det gäller ändringar i förordningen (2001:652) om avgifter på vägtrafikområdet redovisas i avsnitt 17.2.1. 8Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser Vi har i avsnitt 7.3 redogjort för att vi anser att begreppet databas är det begrepp som bäst beskriver Transportstyrelsens automatiska databehandling, som ger en möjlighet att skapa en i förväg definierad och avgränsad uppgiftssamling och som också ger de bästa förutsättningarna för en teknikoberoende lagstiftning. Från integritetssynpunkt är det viktigt att stora uppgiftssamlingar som hanteras av myndigheter, och som ger möjligheter till sammanställningar av en rad olika uppgifter om enskilda personer, omgärdas av särskilda skyddsregler. För behandling av uppgifter i olika databaser bör därför särskilda bestämmelser gälla på en rad punkter. De bestämmelser som vi anser bör gälla särskilt för databaserna är för vilka ändamål som uppgifter får behandlas, vilka uppgifter som får behandlas, vilken åtkomst myndigheter och andra ska ha till uppgifterna samt vilka regler som ska gälla för bevarande och gallring. Dessutom finns det särskild anledning att närmare överväga vad som bör gälla vid behandling av person- uppgifter i datoriserade ärendehanteringssystem. Sådana system kan komma att innehålla stora mängder uppgifter av varierande slag i handlingar som kommer in till myndigheter från enskilda och beslutshandlingar som upprättas av Transportstyrelsen. Nedan följer en beskrivning av vilka regler som vi generellt anser bör gälla för behandling i en databas. I kapitel 9–12 beskriver vi vilka särskilda regler som bör gälla för respektive databas. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser 8.2Behandling i databaser och annan automatiserad behandling av uppgifter Vår bedömning: Olika regler ska gälla för Transportstyrelsens behandling av personuppgifter i verksamheten, beroende på om –behandlingen är automatiserad och utförs i en särskild samling av uppgifter som används gemensamt i verksamheten (databas), eller –behandlingen utförs på annat sätt av enskilda tjänstemän eller avgränsade grupper av tjänstemän där uppgifterna inte görs tillgängliga för gemensam användning i verksamheten.