sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — När det gäller barn med växelvis boende hos sina föräldrar i olika kommuner, innebär dock regleringen ingen skyldighet för båda kommunerna att växelvis ta emot barnen i sina verksamheter. Detta har i för- arbetena motiveras med barnets behov av trygghet och kontinui- tet.85 kommun har i en skrivelse till regeringen efterlyst en lösning som på ett bättre sätt tillgodoser barnets behov av dubbla förskoleplatser när det bor växelvis hos sina föräldrar.86 Kommunen håller med lagstiftaren om att det inte är optimalt för ett barn att vistas i två olika förskoleverksamheter och argumente- rar för att föräldrar som inte lever tillsammans så långt det är möj- 83Utredningen går inte in på frågan om olikheter i avgiftsuttaget kan innebära en omotiverad särbehandling mellan hushåll och hushållstyper, eller mellan föräldrar i olika hushåll. Däremot kan argument resas mot att avgiftssättningen inte är fullt förenlig med det s.k. diskrimineringsförbudet i . Av artikel 2 i framgår bl.a. att en konventionsstat ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemed- lemmars ställning. 2008/09:115, Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar. 86Skrivelse från kommuns kommunstyrelse till regeringen (Utbildningsdeparte- mentet), Växelvis placering av barn i förskolan, daterad , dnr U2010/1638/S. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. ligt försöker undvika att bo långt ifrån varandra med hänsyn till barnet. Enligt kommunen kan det dock finnas omständigheter som gör att livspusslet för en del föräldrar inte går att lösa på annat sätt än att ena föräldern tvingas flytta till en annan kommun p.g.a. arbete, bostadsbrist eller arbetslöshet. Kravet på att den enskilde ska söka arbete i större geografiska områden har dessutom ökat. För barn till dessa föräldrar kan det enligt kommunen ibland vara bättre att gå i två olika förskoleverksamheter då det motsatta har negativa konsekvenser för barnets trygghet och utveckling. Kom- munen hänvisar till att delad vårdnad, delat ansvar och gemensamt omhändertagande av barnet är grundregeln och föredras i all övrig lagstiftning. För att undvika segdragna beslutsprocesser och att familjer och barn hamnar i kläm mellan två kommuner begär kom- munen en översyn av förändring av skollagen och övriga relevanta regelverk. Regeringen (genom ) har i sitt svar refererat till innebörden av den nya regleringen i den nya skollagen (2010:800) och att det inte finns några planer på en översyn eller förändring av det aktuella regelverket. Den nya regleringen innebär att det alltid är den kommun som anordnar verksamheten som, efter önskemål från barnets vårdnadshavare, ska bedöma och be- sluta om det finns särskilda skäl för mottagande med hänsyn till barnets förhållanden, då detta inverkar på kommunens planering och ekonomiska förutsättningar. Utredningen ställer sig något tveksam till kommunens resone- mang och anser inte att man som utgångspunkt kan hävda att barn alltid ska ha rätt till två olika förskoleplatser. Ett sådant resone- mang torde ha större inslag av att skapa rättvisa mel- lan föräldrarna än att se till barnets bästa. Utredningen vill under- stryka betydelsen av att barnets bästa ska vara vägledande för att barn vistas i två olika förskoleverksamheter, och inte rättviseargu- ment mellan föräldrarna.87 87 Jämför 1 kap. 10 § i nya skollagen (2010:800). Lagen trädde i kraft och ska huvudsakligen börja tillämpas . Av lagrummet framgår följande: I all utbildning och annan verksamhet enligt denna lag som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under . Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. Utredningen har blivit uppmärksammad på framför allt två fråge- ställningar som rör frågor om ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen till särlevande föräldrar och deras barn, och som dels kan bidra till att barn inte kan få tillräckligt bidrag för sin försörj- ning, dels kan innebära en konfliktdrivande faktor mellan föräld- rarna. Biståndsbedömning när barn bor växelvis Det förefaller finnas oklarheter i vilken omfattning ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen kan lämnas för att täcka kostnader för barnets försörjning vid växelvis boende. Ett hushålls behov av försörjningsstöd beräknas normalt genom att lägga ihop riksnor- men för försörjningsstöd med olika kostnadsposter för skäliga lev- nadskostnader och från detta sammanlagda behov avräknas sedan hushållets inkomster (se närmare om detta i avsnitt 8.2.2). När ett barn bor växelvis hos föräldrarna ingår för det hushåll som söker ekonomiskt bistånd vanligtvis hälften av för ett barn i en viss ålder i hushållets samlade behov. Av allmänna råd om ekonomiskt bistånd88 framgår att om den enskilde kan tillgodose behovet helt eller delvis genom socialförsäkrings- förmåner, bör socialnämnden hänvisa honom eller henne till att ansöka om dessa. En sådan ersättning kan t.ex. vara underhållsstöd, bostadsbidrag, föräldrapenning eller sjukpenning. Enligt rättspraxis har underhållsstöd (tidigare bidragsförskott) ansetts ingå i den gemensamma familjeinkomsten vid bestämmande av biståndets storlek.89 När barn bor växelvis uppkommer dock frågan om kravet om att tillgodose barnets behov genom ett fullt underhållsstöd kan upprätthållas. I ett mål vid Länsrätten i län90 ansåg rätten att det inte ligger inom socialnämndens ansvarsområde att överta föräld- rarnas försörjningsansvar när barn bor växelvis. Genom att föräld- rar låter barnet bo växelvis avstår de därmed från den ekonomiska trygghet som ett fullt underhållsstöd innebär. 89Se RÅ84 2:76 som rörde underhållsstödets föregångare bidragsförskott men som Social- styrelsen hänvisar till i sin handbok ; Ekonomiskt bistånd – stöd för rättstillämp- ning och handläggning av ärenden i den kommunala . 90Mål nr 1899-02, 1901-02, Länsrätten i . Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. föräldrarna vid växelvis boende ett gemensamt försörjningsansvar för barnet. Härav följer, enligt länsrätten, att en förälder som ansö- ker om ekonomiskt bistånd måste kunna visa att den andra föräl- dern saknar förmåga att bidra till barnets försörjning. Domen överklagades inte. Även om en enskild underrättsdom inte kan sägas ge tydligt ut- tryck för ett allmänt synsätt i fråga om ekonomiskt bistånd vid växelvis boende för barnet, väcker domen en del frågetecken om gränsen mellan föräldrarnas gemensamma försörjningsansvar vid växelvis boende och ekonomiskt bistånd. Det synsätt som domen ger uttryck för innebär ett inkonsekvent resonemang vad avser för- äldrarnas underhållsskyldighet. Av bestämmelser följer att det i normalfallet inte utges ett underhållsbidrag om bar- net bor växelvis eftersom var och en av föräldrarna då svarar för barnets kostnader, och därmed ska ekonomiskt bistånd inte beviljas enligt domstolen. Att det allmänna via underhållsstödet går in och fullgör underhållsskyldigheten anses dock vara acceptabelt. Det finns vidare anledning att ifrågasätta om det kan anses rim- ligt att den som ansöker om ekonomiskt bistånd ska kunna bevisa den andra förälderns ekonomiska oförmåga. Särskilt gäller detta när det av utredningens analyser har framkommit att föräldrar i genomsnitt har en låg kännedom om den andra förälderns ekono- miska förhållanden (se avsnitt 7.2.1 ovan). Att föräldrar som väljer växelvis boende för sitt barn har ett gemensamt försörjningsansvar för barnet är inte detsamma som att kräva att de ska ha insyn i var- andras privatekonomi. Reglerna om bodelning mellan makar inne- bär ett slut på deras tidigare inbördes ekonomiska mellanhavanden. Det synsätt domen ger uttryck för är enligt utredningen alltför långtgående och skulle snarare riskera att försvåra föräldrasam- arbetet och förutsättningarna för att enas om barnets fortsatta för- sörjning. Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns anledning för regeringen och att följa utvecklingen av praxis i denna fråga i syfte att tillförsäkra att även barn som bor växelvis ska kunna få ekonomiskt bistånd till sin försörjning. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. Bistånd för underhållsbidrag eller betalning av underhållsstöd Huruvida bidrag till ett barns försörjning regleras genom under- hållsstöd eller underhållsbidrag kan i vissa fall få betydelse för en bidragsskyldig förälder som vill ansöka om ekonomiskt bistånd. Kostnader för återbetalningsbelopp för utgivet underhållsstöd be- traktas normalt91 som en skuld till , vilket inne- bär att dessa kostnader som regel inte kan beaktas inom ramen för en prövning om ekonomiskt bistånd. Utredningen har inte kunnat klarlägga om kostnader för utgivet underhållsbidrag betraktas på samma sätt och därmed inte beaktas vid prövning om ekonomiskt bistånd.92 I allmänna råd om ekonomiskt bistånd93 anges att bistånd till betalning av skulder bör ske endast om det är den enda möjligheten för den enskilde att uppnå en skälig levnadsnivå, och att bistånd kan lämnas efter en individuell prövning när det enligt socialnämndens bedömning skulle få allvarliga sociala konsekvenser för den enskilde om skulden inte betalas. Ett underhållsbidrag borde enligt utredningen inte betraktas som en skuld då det är den frånlevande förälderns sätt att fullgöra sin underhållsskyldighet. Denna skyldighet föreligger oavsett om föräldern bor tillsammans med barnet eller ej. Det är också denna underhållsskyldighet som ligger till grund för att en boförälder kan beviljas försörjningsstöd för att täcka barnets kostnader. Det förefaller dock som att försörjningsstöd i sådant fall lämnas för samtliga kostnader för barnet, inte med beaktande av i vilken omfattning det lämnas underhållsbidrag för barnet. I praktiken torde det dock inte vara särskilt vanligt förekommande att det utges något underhållbidrag för barnet då underhålls- skyldigheten vanligtvis synes regleras genom underhålls- stödssystemet (se avsnitt 11.4 och 11.6. nedan). En bidragsskyldig förälder har små möjligheter att undkomma fastställd betalningsskyldighet för utgivet underhållsstöd och om en sådan skuld regelmässigt inte beaktas vid prövning av ekono- miskt bistånd kan det innebära att han eller hon tvingas leva på en nivå som understiger för försörjningsstödet. Detta kan ytterst innebära att den enskilde föräldern inte har ekonomiska möjligheter att ha umgänge med sitt barn. 91Enligt uppgift från . Detta framgår också av olika kommuners riktlinjer. 92Det finns ingen befintlig statistik om detta. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. Utredningens bedömning är att det enligt regelverket inte torde finnas några uttryckliga hinder mot att bevilja ekonomiskt bistånd för återbetalning av underhållsstöd. I vilken omfattning så sker finns det ingen tillgänglig statistik om. Utifrån de synpunkter som har framförts till utredningen från enskilda personer kan slutsatsen dras att de inte blir beviljade bistånd för återbetalningsbelopp för utgivet underhållsstöd. Ett sådant synsätt skulle enligt utredningen kunna vara motiverat om underhållsstödssystemet skulle ha en sekundär roll i förhållande till av föräldrarna överenskomna under- hållsbidrag. Men då det i praktiken är det motsatta förhållandet som gäller, dvs. att underhållsbidrag är sekundära till underhålls- stöd,94 finns det enligt utredningen anledning att ifrågasätta om inte detta synsätt är alltför restriktivt, vilket i sin tur kan bidra till att försvåra föräldrasamarbetet och barnets kontakt med båda för- äldrarna. Föräldrar bör så långt det är möjligt uppmuntras till att reglera underhållsskyldigheten för barnet utanför underhållsstödet när de ekonomiska förutsättningarna för detta finns. Barns behov av ekonomiskt bistånd Barn kan ibland ha behov som inte ingår i riksnormen för försörj- ningsstöd och som inte beaktas inom ramen för hushållet det bor i. Vid ansökan om ekonomiskt bistånd är det i första hand föräldrar- nas situation som utreds och prövas. handläggare måste därför aktivt vinnlägga sig om att lägga barnperspektivet till det självklara vuxenperspektivet. Hur stor vikt som ska läggas vid barnens situation måste bedömas från fall till fall. Även om barnets bästa inte alltid är avgörande för vilket beslut som fattas, ska det alltid beaktas, utredas och redovisas.95 Länsstyrelserna har i sin tillsyn uppmärksammat att kommu- nerna alltför ofta låter normerna för ekonomiskt bistånd styra mer än de individuella behoven, och att barnens situation och särskilda behov inte framkommer tillräckligt i utredningarna. Det sker för- bättringar men utvecklingen är långsam.96 har i en rapport rest frågan om man bör relatera kostnader som avser barn till vad som kan anses nor- malt i barnfamiljer, i stället för till vad människor i allmänhet kan 94Se närmare utredningens analyser i kapitel 11. 1996/97:124, Ändring i socialtjänstlagen, s. 99 ff. 96Socialstyrelsen 2003, Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. kosta på sig, dvs. ska vad som är skälig levnadsnivå bedömas på ett särskilt sätt för barnfamiljer?97 En annan relevant fråga är om stan- dardhöjningar vid t.ex. barnbidragshöjningar bör komma barn- familjer som uppbär försörjningsstöd till del, och i så fall hur? Och hur kan särskilda behov som barnet eller dess familj normalt har, men som inte täcks av riksnormen för försörjningsstöd, tillgodo- ses? Det kan t.ex. handla om kostnader för klassresor, aktiviteter kopplade till skola/förskola, resor till anhöriga, barnkalas, presen- ter, mobiltelefon, dator och internetuppkoppling. kräver mer eller mindre tillgång till dator och internetupp- koppling i elevens hem. Eftersom dessa kostnader inte ingår i riks- för försörjningsstöd beaktas de ofta inte av vid ansökan om ekonomiskt bistånd. Följden blir att barn i familjer med ekonomiskt bistånd i detta sammanhang hamnar i ett sämre läge än andra barn. har mot denna bakgrund lämnat förslag till regeringen om att en ny behovspost för barns särskilda behov läggs in i försörjningsstödet i syfte att förstärka barnperspektivet och ge kommunerna ett tydligt redskap.98 Barn till föräldrar med försörj- ningsproblem bör ha möjlighet att leva som andra barn. Kostnads- posten föreslås dock inte föras in i riksnormen utan i den del av försörjningsstödet där ersättning utgår för skäliga kostnader för vissa behovsposter. Avslutningsvis kan utredningen konstatera att det fortfarande i stor utsträckning saknas forskning som belyser konsekvenserna för barn av att leva under knappa ekonomiska förhållanden. Enligt en undersökning av verkar det finnas en starkt förhöjd risk för ohälsa och skador för dessa barn och de relativa riskerna ökar med ökat antal bidragsmånader.99 I det förslag till uppdrag som utredningen lämnar angående skuldsatta bidragsskyldiga för- äldrar och deras familjer bör konsekvenserna för barnet särskilt uppmärksammas, se avsnitt 13.4.8 nedan. 97Socialstyrelsen 2007, Översyn av riksnormen, s. 67. 98Anförd rapport,, s. 79. 99Socialstyrelsen, Social rapport , s. 258 ff. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. 10.3.9Skolskjuts när barn bor växelvis Enligt den nuvarande skollagen (1985:1100) är en elevs hemkom- mun (normalt folkbokföringskommunen) skyldig att anordna kostnadsfri skolskjuts om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller annan särskild omständighet. Alla dessa förutsättningar ska prövas indivi- duellt i varje enskilt fall. Det står kommunen fritt att organisera skolskjutsverksamheten på lämpligt sätt med beaktande av bl.a. trafikförhållandena. Det finns inte något generellt hinder t.ex. mot att elever hänvisas till särskilda uppsamlingsplatser i hemmets respektive skolans närhet. I det enskilda fallet ska kommunen sär- skilt beakta elevens funktionsnedsättning och om behov finns att hämta eleven vid hemmet. Skyldigheten att anordna kostnadsfri skolskjuts är begränsad till resor till och från den skola som kommunen har placerat eleven i. I de fall en elev utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen kan erbjudas skolskjuts till och från en annan skola än den eleven har placerats i, ska kommunen dock vara skyldig att erbjuda detta. Reglerna om skolskjuts är i allt väsentligt oförändrade i den nya skollagen (2010:800) som gäller fr.o.m. . Kommunen får dock en skyldighet att erbjuda skolskjuts i vissa ytterligare fall om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. För barn som bor växelvis hos sina föräldrar har det tidigare ansetts föreligga en skyldighet för kommunen att erbjuda skol- skjuts endast från den adress på vilken eleven är folkbokförd.100 finns det dock en utvecklad rättspraxis i denna fråga. Även om det inte finns några uttryckliga regler i dessa fall har det utvecklats ett rättsläge som anger ganska tydliga gränser för hemkommunens ansvar att erbjuda skolskjuts i de fall barn bor växelvis hos sina föräldrar. I korthet innebär praxis att ett barn som bor växelvis hos sina vårdnadshavare i samma kommun kan ha rätt till skolskjuts från bägge bostadsadresserna.101 Kriterierna för rätt till skolskjuts enligt skollagen måste dock vara uppfyllda i bägge fallen. En kommun har dock inte ansetts skyldig att anordna skolskjuts från två adresser i 100Skolverket, Promemoria om rättsläget avseende skolskjuts vid växelvis boende, 2003-12- 101Se redogörelse för rättsläget i ovan anförda promemoria. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. fall den ena ligger i annan kommun. Hur kommunerna gör i prak- tiken när barnet bor växelvis i två olika kommuner varierar sanno- likt i olika delar av landet. Vidare upplevs skyldigheten att anordna skolskjuts från två adresser inom en kommun i vissa fall som betungande av kommu- nerna, särskilt när det är handlar om kommuner med mycket stora avstånd. Utredningen kan konstatera att det förekommer att barn som bor växelvis inte alltid erbjuds skolskjuts och att detta kan för- anleda svårigheter för både barn och föräldrar, särskilt då fråga är om ett barn med funktionsnedsättning. Föräldrarnas möjlighet till förvärvarbete kan påverkas i de fall barnet inte kan erbjudas skol- skjuts barnet vistas hos en förälder utanför barnets folkbokföringskommun. Dessa svårigheter kan bidra till att skapa eller öka osämja mellan föräldrarna, men också påverka barnet som kan se sig som en belastning. Avsaknaden av skolskjuts i vissa fall kan också påverka barnets möjlighet att fullgöra sin utbildning. Frågan om möjligheten till skolskjuts vid växelvis boende kan antas öka i och med utvecklingen av barns växelvisa boende. Utredningen anser dock att det inte ryms inom uppdraget att bedöma om barn alltid ska ha rätt till skolskjuts från två särlevande föräldrars bostä- der när dessa bor i två olika kommuner. Frågan skulle dock vara förtjänt av att utredas i särskild ordning. 10.3.10Konfliktfaktorer i regelverken för barn med funktionsnedsättning Utredningen har fört en dialog med ett antal organisationer som arbetar med stöd och rådgivning till familjer med barn med funk- tionsnedsättning102 för att på en övergripande nivå få kunskap om det finns konfliktdrivande faktorer i regelverken som särskilt rör barn med funktionsnedsättning och hur samarbete mellan föräld- rarna kan underlättas. Flera olika regelverk kan vara aktuella för barn med funktions- nedsättningar. Vårdbidraget har utförligt behandlats ovan i avsnitt 10.3.3. Men ett barn med utvecklingsstörning eller annan funk- tionsnedsättning kan ha ett så omfattande behov av stöd att barnet 102 De organisationer som utredningen har haft kontakt med är hindrade barn och ungdomar (RBU), , unga och vuxna med utvecklings- störning (FUB), samt . Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. är berättigat till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade (benämnd LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning (benämnd ). I det följande belyser utredningen några problem som särskilt har samband med att ett barn med funktionsnedsättning bor växel- vis hos sina föräldrar, och som i sin tur kan påverka föräldrasamar- betet. Probleminventeringen är inte på något sätt uttömmande. Korttidsvistelse som insats enligt LSS Korttidsvistelse utanför det egna hemmet är en insats enligt LSS, som kan ges regelbundet eller för att möta ett akut behov. Insatsen innebär att en person med funktionsnedsättning tillfälligt under vistas på ett korttidsboende, hos en kon- takt- eller stödfamilj eller deltar i ett läger. Syftet är bl.a. att ge anhöriga avlösning och tid för avkoppling och att den funktions- hindrade personen får möjlighet till miljöombyte, rekreation samt personlig utveckling. Insatsen bör även kunna ges som ett led i att bryta ett beroendeförhållande mellan barn och föräldrar. Enligt några av organisationerna upplever många föräldrar att de blir orättvist behandlade när kommuner drar in korttidsboende om barnet börjar bo växelvis hos sina föräldrar. Många kommuner gör då bedömningen att föräldrarnas behov av avlastning minskar eller inte längre finns eftersom barnet bor varaktigt också hos den andra föräldern. Detta kan bli särskilt komplicerat i de fall föräldrarna är bosatta i olika kommuner, då det ofta kan vara oklart vilken kom- mun som ska ansvara för olika insatser enligt LSS. Organisatio- nerna upplever också att resurserna för korttidsboende minskar, vilket bl.a. visar sig genom platsbrist och skiftande kvalitet på bo- endena.103 Bilstöd är ett statligt bidrag till personer med funktionsnedsättning och föräldrar till barn med funktionsnedsättning för att bl.a. an- skaffa eller anpassa ett motorfordon. Det finns visserligen inget uttryckligt hinder i lagstiftningen för att bevilja bilstöd till båda 103 En annan aspekt är att korttidsboendet för barnet normalt är stängt . Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. föräldrarna när barnet bor växelvis, men sker enligt uppgift inte i någon större omfattning trots att behovet anses vara stort. Det finns också problem när det gäller möjligheten till repara- tioner och anpassningar utifrån ett redan beviljat bilstöd, då sådana åtgärder endast kan beviljas till den förälder som ursprungligen har ansökt om stödet. Om det exempelvis har skett förändringar av barnets boende så att barnet inte längre bor hos den stödmot- tagande föräldern kan reparation eller anpassning inte beviljas. Samordning av olika kontakter Det som organisationerna framför allt uppmärksammar är den brist på samordning av olika insatser från olika huvudmän och instanser för barn med funktionsnedsättning. Många föräldrar upplever att bristen på samordning ökar belastningen med att vårda barnet, vil- ket i sin tur försvåras i de fall föräldrarna separerar och barnet bor hos dem båda. Ett barns funktionsnedsättning gör det nödvändigt för föräld- rarna att ha olika kontakter med olika myndigheter och funktioner, exempelvis inom hälso- och sjukvården. Föräldrarna måste närvara vid olika möten, hålla sig uppdaterade om olika regelverk och andra frågor som rör barnets funktionsnedsättning, ansvara för att barnet får den vård och de insatser som barnet behöver och har rätt till, samt också administrera och koordinera alla inblan- dande aktörer. Föräldrar som har barn med funktionsnedsättning kan i genomsnitt ha ett femtontal olika myndighetskontakter som rör insatser eller olika former av stöd till barnet.