sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — I vissa fall hålls en muntlig förhandling, vilket också påverkar hur det tar innan en dom meddelas. Ju det tar att avgöra ett mål, desto större skäl kan en domare anse sig ha att meddela ett beslut om inhibition. Mot den bakgrunden, men även av andra skäl, har utredningen föreslagit att det införs en bestämmelse i UtlL om att ett överklagande av ett beslut om förvar eller uppsikt ska avgöras (se avsnitt 7.17). Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt De två nämnda förslagen torde bidra till att klargöra att det är olämpligt att inhibera verkställigheten av ett beslut om förvar eller uppsikt och även leda till att det inte ska finns något behov av att meddela sådana beslut. Utöver dessa förslag till förändringar är det enligt utredningens uppfattning inte nödvändigt med ytterligare lagstiftning i frågan. Något förslag om en uttryckligt bestämmelse om att ett beslut om inhibition i dessa fall inte ska meddelas lämnas därför inte. 10.4När upphör ett beslut om förvar eller uppsikt att gälla? Utredningens förslag: En bestämmelse förs in i UtlL om att ett beslut om förvar eller uppsikt upphör att gälla om den utlänning som beslutet avser lämnar landet. I de fall ett beslut om förvar eller uppsikt inte formellt upphävs, och inte heller upphört att gälla enligt 10 kap. 10 § UtlL, kan det vara svårt att avgöra hur länge beslutet gäller. har påtalat att detta är ett problem, framförallt i olika situationer när ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas. I de fall ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har verkställts anses ett beslut om förvar eller uppsikt ha upphört att gälla. Om en utlänning anträffas här i landet efter att verkställighet skett får alltså ett nytt beslut om förvar eller uppsikt fattas om en myndighet anser det nödvändigt och förutsättningar för det finns (se prop. 1988/89:86 s. 204). Problemen ställs dock på sin spets vid misslyckade verk- ställighetsförsök. Så länge en utlänning befinner sig i torde ett beslut om förvar få anses bestå, även om ett verkställighets- försök påbörjats beträffande utlänningen. Detta innebär att en förvarstagen utlänning som ska avlägsnas från landet torde få anses förvarstagen under en transport från ett förvar eller häkte till t.ex. en flygplats. I praktiken tillämpas även bestämmelserna på det sättet av polismyndigheterna och . När utlän- ningen lämnar förvaret upphäver verket inte beslutet om förvar utan utlänningen skrivs endast ut ur förvaret. I de fall transporten ombesörjs av verket torde även verkets personal ha ansvar för tillsynen av utlänningen och ha befogenhet att tillgripa våld om Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt utlänningen t.ex. försöker rymma. Av detta följer vidare att något nytt beslut om förvar inte behöver fattas om verkställighets- försöket av någon anledning avbryts redan innan utlänningen lämnat . I de fall ett verkställighetsförsök misslyckas efter att en utlänning lämnat torde dock förvarsbeslutet få anses ha upphört när utlänningen lämnat landet. Verkställighetsförsöket kan t.ex. ha misslyckas för att ett mottagarland vägrar att ta emot utlänningen. Det misslyckade verkställighetsförsöket leder i vissa fall till att det inte längre finns förutsättningar att hålla utlänningen i förvar och något nytt beslut om förvar ska då inte fattas. Om ett nytt beslut om förvar fattas torde den tid utlänningen inte varit förvarstagen på grund av det misslyckade verkställighetsförsöket avräknas vid beräkningen av när förvarstagandet ska prövas på nytt (se Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, s. 490). En inte helt ovanlig situation är vidare att en utlänning transporteras med bil till t.ex. i . Även i de fallen händer det att det är personal som ledsagar utlänningen till flygplatsen. Beslutet om förvar torde på samma sätt som i övriga fall få anses upphöra när utlänningen lämnar . Enligt uppgift från anser även verket att personalens befogenhet att använda våld eller tvång upphör när de kommit in på danskt territorium. I de fall det är som verkställer avvisnings- eller utvisningsbeslutet har man från början gjort bedömningen att tvång eller våld inte behöver användas och det torde därför vara mycket ovanligt att det uppstår ett behov av att tillgripa sådana åtgärder i dessa fall. har slutligen påtalat att det är oklart om ett beslut om förvar upphör att gälla när en utlänning läggs in på sjukhus för psykiatrisk tvångsvård eller om utlänningen avviker från ett förvar. Denna situation har vi redogjort för mer utförligt i avsnitt 7.16 och kommer även att redogöra för i avsnitt 11.15. Det är väsentligt att det inte finns några oklarheter när det gäller en så grundläggande fråga som när ett beslut om ett frihetsberövande eller en frihetsinskränkning upphör att gälla. Utredningen föreslår därför att det förs in en uttrycklig bestämmelse i UtlL om att ett Verkställighet av ett beslut om förvar eller uppsikt beslut om förvar eller uppsikt upphör att gälla om den utlänning som beslutet avser lämnar landet. Om utlänningen återkommer till får ett nytt beslut om förvar eller uppsikt fattas om bedömningen görs att förutsättningar för ett sådant beslut finns. 11Var ska en förvarstagen utlänning vistas? En utlänning som är förvarstagen ska som huvudregel vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål (förvar). En utlänning som är förvarstagen kan dock placeras i en kriminalvårds- anstalt, ett häkte eller en polisarrest om utlänningen utvisats på grund av brott eller om utlänningen hålls avskild från andra förvarstagna på ett förvar och av säkerhetsskäl inte kan vistas i förvaret. En utlänning som är förvarstagen får även placeras i en sådan typ av lokal om det finns synnerliga skäl. Enligt utredningens direktiv ingår i utredningens uppdrag bland annat att undersöka om den nuvarande regleringen, avseende i vilka fall ett beslut om avskiljande och placering kan meddelas, är ändamålsenlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler. I detta sammanhang ska utredaren bedöma om det är ändamålsenligt och förenligt med skyddet för den personliga integriteten att förvarstagna utlän- ningar, som dömts till fängelse och utvisning och har avtjänat sitt straff på anstalt i , i den omfattning som sker ska vara placerade i anstalt till dess att utvisningsbeslutet verkställs. Utredningen ska se över behovet av särskilda placeringsalternativ, både inom befintliga förvarslokaler eller i andra inrättningar, för förvarstagna utlänningar med behov av vård och stöd samt, om det bedöms nödvändigt, föreslå formerna för dessa alternativ. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? 11.2Bakgrund till nuvarande lagstiftning Bestämmelserna om särskilda förvarslokaler trädde i kraft . Kriminalvårdsanstalter, häkten och polisarrester användes i stor utsträckning som förvarslokaler men särskilda lokaler fanns också. Polismyndigheterna var ansvariga för samtliga lokaler. Den enda reglering som fanns i fråga om placering var att den som var inte fick tas in i kriminalvårds- anstalt, häkte eller polisarrest. Lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. och den till lagen korresponderande för- ordningen gällde i tillämpliga delar. Förändringarna hade föregåtts av flera utredningar. Utredning- en om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning föreslog i delbetänkandet Ett samlat verkställighetsansvar (SOU 1995:55) att asylsökande och de som skulle avvisas inte längre skulle tas i förvar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest utan att särskilda förvarslokaler som skulle ansvara för skulle iordningsställas. En promemoria i frågan upprättades därefter inom och det var den som låg till grund för de ändringar som infördes utlänningslag i samband med att övertog ansvaret för förvars- lokalerna från polisen. Ett av syftena med förändringen var att i största möjliga utsträckning garantera att de utlänningar som är förvarstagna ska slippa att vistas i häkten och kriminalvårdsanstalter. Huvudregeln skulle i stället vara att utlänningar som är förvarstagna ska vistas i förvarslokaler som så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som finns på de mottagningscentra som driver (se prop. 1996/97:147 s. 21). Regeringens bedömning var att den ordning som skulle införas skulle komma att innebära att placeringar i kriminalvårdsanstalt, häkte och polisarrester skulle minska avsevärt. Regeringen ansåg dock att tiden inte var mogen för att helt ta bort möjligheterna att placera utlänningar som var förvarstagna på den typen av inrättningar. Regeringen bedömde att det fanns ett mindre antal undantagsfall där sådana placeringar skulle vara svåra att undvika. Sådana undantagssituationer kunde vara att en utlänning av rent transporttekniska skäl inte kunde sändas till en förvars- lokal eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut var nära förestående. Ett annat skäl kunde vara att utlänningen uppträdde på ett sådant sätt att han eller hon äventyrade sin egen Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? eller andras säkerhet. Ett placeringsbeslut kunde även vara särskilt aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom (se samma prop. s. 21). När det gällde beslut om placering ansåg regeringen att möjligheterna att lösa ett problem inom förvarslokalerna alltid borde övervägas innan ett beslut om placering i t.ex. ett häkte fattades. Det gällde framförallt de utlänningar som utvisades på grund av brott. Ett alternativ var enligt regeringen att försöka skilja de förvarstagna som var våldsamma från övriga förvarstagna. Ett sådant avskiljande skulle kunna underlätta för de övriga att delta i aktiviteter under större frihet. Att inrätta enheter med extra hög säkerhet i förvarslokalerna ansåg regeringen dock inte vara någon framkomlig väg. Vad som i stället borde komma i fråga vid ett beslut om avskiljande var att den berörde utlänningen placerades endera i det egna sovrummet eller i ett annat rum med behövlig övervakning (se samma prop. s. 31). På grund av det anförda infördes bestämmelser som gav möjlighet att fatta beslut dels om att avskilja en utlänning som hålls i förvar från andra som tagits i förvar, dels om att placera en förvarstagen utlänning i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. De nuvarande bestämmelserna om avskiljande och placering, som motsvarar de tidigare bestämmelserna, finns i 10 kap. 20 § och 11 kap. 7 § UtlL (se prop. 2004/05:170 s. 295). För att skulle kunna ta över ansvaret för förvarsverksamheterna infördes också bestämmelser som gav personalen rätt att använda vissa tvångsmedel. Tvångsmedlen skulle vara så få som möjligt, men ändå tillräckliga för att tillgodose syftet med förvarsinstitutet och för att upprätthålla ordningen och säkerheten i förvaren. Ett beslut om förvar ansågs med nöd- vändighet innebära att den person som omfattas av beslutet fick en inskränkt rörelsefrihet. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter behövde enligt regeringen dock egentligen inte bestå i mer än att de som vistas i förvarslokalen hade vissa restriktioner för sin rörelsefrihet och att de inte kunde lämna utrymmet (se prop. 1996/97:147 s. 30). I de utredningar som föregick regeringens proposition berördes frågan om vilken utbildning personal borde ha och även frågan om personalen borde få använda handfängsel. I SOU 1995:95 konstaterades det att det skulle krävas tvångsmedel för att bevara ordning och säkerhet i förvarslokalerna men att det Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? inte skulle vara nödvändigt att den personal som skulle utföra bevakningen fick rätt att använda tvångsmedel i den omfattning som bl.a. sjukvårdspersonal hade under vissa förutsättningar. Utredningen ansåg vidare att det inte heller var nödvändigt att förvarspersonalen skulle ha kompetens motsvarande polispersonal eller personal på kriminalvårdsanstalt utan att det var tillräckligt att bevakningspersonalen har utbildning som ordningsvakt. I den promemoria som upprättades inom föreslogs vidare att en förvarstagen utlänning tillfälligt skulle kunna förses med handfängsel för att hindras från att uppträda våldsamt om andra medel visat sig otillräckliga. Som skäl för förslaget anfördes bl.a. att det i undantagsfall kunde uppstå så allvarliga situationer i förvarslokalen att personalen gjorde den bedömningen att en förvarstagen utlänning uppträdde så våldsamt att det var absolut nödvändigt att han eller hon försågs med handfängsel. Det skulle då vara fråga om risk för personalens och annans säkerhet till liv och hälsa. Innan så ingripande medel skulle få användas måste andra sätt att lösa situationen först ha visat sig otillräckliga (promemorian s. 21). Förslaget möttes av omfattande kritik från ett flertal remiss- instanser som var tveksamma till eller hade invändningar mot att skulle få använda handfängsel. Bland annat anförde att svensk polis dittills nästan ute- slutande använt handfängsel vid transporter och att det inte förekom att handfängsel användes vid någon förvarslokal. I propositionen (prop. 1996/97:147 s. 32) uttalade regeringen att den hade förståelse för den kritik som framförts beträffande förslaget om att personal skulle ges rätt att använda handfängsel. Regeringen ansåg att mycket talade för att den här typen av tvångsmedel i princip endast bör få användas av polisen. Det fanns visserligen en risk för att något fler utlänningar kunde komma att placeras på t.ex. häkten om inte fick använda handfängsel. Andra förvarstagnas och personalens säkerhet måste givetvis sättas i främsta rummet men risken ansågs vara förhållandevis begränsad. Vid en samlad bedömning fann regeringen att den nya ordningen inte borde innefatta någon rätt för att använda handfängsel. Frågan om personal ska ges rätt att använda handfängsel har därefter utretts ytterligare en gång, då av Utredningen om sekretess hos utlandsmyndigheterna m.m. Utred- ningen var i denna del föranledd av att gett Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? uttryck för att de tvångsmedel som verket får tillgripa inte är tillräckliga. I betänkandet Utlandsmyndigheternas medverkan i utlänningsärenden m.m. (SOU 2001:110) angavs två möjligheter för hur handfängsel vid förvarsenheterna skulle kunna användas (s. 88– 89). Ett alternativ var att genom ett uttrycklig lagstöd skulle ges rätt att belägga förvarstagna utlänningar med handfängsel i vissa situationer och under vissa förhållanden. Ett annat alternativ var att personal vid förvars- lokalerna genomgick utbildning till ordningsvakter och förordnades att tjänstgöra som sådana vid förvarslokalerna. Enligt polislagen (1984:387) har en ordningsvakt samma befogenhet som en polisman att använda handfängsel. Enligt utredningens upp- fattning framstod det som tveksamt om ett förordnande om tjänstgöring som ordningsvakt över huvud taget borde få före- komma vid en förvarslokal. Att utbilda delar av personalstyrkan vid en förvarslokal till ordningsvakter skulle innebära att dessa personer fick en mer bevakande funktion än vad övrig personal hade. En ordning som innebar att befogenheten att använda hand- fängsel tillfördes egen organisation skulle också kunna påverka verksamheten vid förvarslokalerna på ett negativt sätt och medföra att de förvarstagnas syn på personalen och förhållande till dessa personer förändras. Det kunde inte heller uteslutas att tillgång till handfängsel inom förvarslokalen skulle leda till att förvarstagna belades med fängsel i allt större utsträckning. Utredningen fann att det inte förelåg ett så starkt behov av att få använda handfängsel i förvarslokalerna att det fanns skäl att ändra reglerna (s. 90). I den efterföljande propositionen delade regeringen utredningens bedömning och föreslog därför inte någon förändring (se prop. 2003/2004:35 s. 80). Enligt huvudregeln i 11 kap. 2 § första stycket UtlL ska en utlänning som hålls i förvar vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. Det kan vara fråga om särskilda utrymmen som ställts i ordning för att utgöra förvarslokaler men kan även utgöra andra utrymmen som ordnats av , såsom t.ex. hotellrum. har ansvaret för dessa lokaler. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Enligt 10 kap. 20 § UtlL får besluta att en utlänning som hålls i förvar i stället ska placeras i kriminalvårds- anstalt, häkte eller polisarrest, om -utlänningen enligt 8 kap. 8 § UtlL utvisats på grund av brott, -utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § UtlL och av säkerhetsskäl inte kan vistas i förvarslokalerna, eller -det annars finns synnerliga skäl. När det gäller utlänningar som utvisats på grund av brott innehåller bestämmelsen inte något ytterligare rekvisit för att ett beslut om placering i t.ex. häkte ska få fattas. Enligt förarbetena är avsikten med bestämmelsen att ge möjlighet att besluta att t.ex. en grov våldsbrottsling inte kan komma i fråga för placering i en förvarslokal. Det behöver i dessa fall inte ha förekommit någon incident i förvarslokalen som ger anledning att befara att utlänningen av säkerhetsskäl inte kan vistas där (se prop. 1996/97:147 s. 41). En grundförutsättning för ett beslut om placering enlig andra punkten är att först fattat ett beslut om avskiljande. Därutöver krävs att verket med hänsyn till säkerheten i förvarslokalen gör bedömningen att avskiljandet inte kan ordnas i förvaret. Av 11 kap. 7 § UtlL följer att en utlänning får hållas avskild om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Allvarliga provokationer eller beteenden av uppviglande karaktär nämns i förarbetena som exempel på beteenden som kan leda till att någon avskiljs. Uttrycket allvarlig fara tar sikte på hot mot andra förvarstagna eller personalen respektive risk för själv- destruktivt beteende (se prop. 1996/97:147 s. 41). Bestämmelsen om avskiljande är reaktiv och inte proaktiv. Det är först efter att en incident inträffat som kan genomföra en utredning för att utröna om det kan finnas en säkerhetsrisk som kan utgöra grund för ett avskiljande och därefter placering. Bestämmelsen om synnerliga skäl i sista punkten ska tillämpas restriktivt. I förarbetena nämns som exempel på tillämpliga situationer att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras eller i t.ex. ett häkte och fall där verkställigheten att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående (se prop. 1996/97:147 s. 41). Av avgörandet MIG 2006:3 framgår att synnerliga skäl även kan finnas om den Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? förvarstagne utlänningen utvisats med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Av 11 kap. 1 § UtlL framgår att en utlänning som hålls i förvar ska behandlas humant och att hans eller hennes värdighet ska respekteras. Enligt samma bestämmelse ska verksamhet som rör förvar utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i utlänningens integritet och rättigheter. Bestämmelsen gäller alla som hålls i förvar oberoende av var de vistas. Därutöver gäller enligt 11 kap. 2 § andra stycket UtlL olika regler för utlänningar som vistas i ett förvar och för utlänningar som är placerade i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För de utlänningar som vistas i ett förvar gäller 11 kap. 3–13 §§ UtlL men för de utlänningar som är placerade i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. upphör dock den lagen att gälla och ersätts av häkteslagen (2010:611). I fort- sättningen kommer vi främst att redogöra för bestämmelser i den nya lagen. Utöver vad som följer av häkteslagen ska enligt 11 kap. 2 § andra stycket UtlL en utlänning som är placerad i en kriminalvårdanstalt, ett häkte eller en arrest beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. Olika regler gäller även för omprövning av ett beslut om avskiljande och ett beslut om placering. Ett beslut om avskiljande ska enligt 11 kap. 7 § andra stycket UtlL omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst . Rättsligt sett är det inte fråga om omprövning i den bemärkelse som avses i FL, utan förfarandet motsvarar i stället en sådan ny prövning av ett beslut som anges i 10 kap. 9 § UtlL (se Wikrén och Sandesjö, Utlännings- lagen med kommentarer, 9 uppl. s. 507). Kravet att Migrations- verket minst ska ompröva ett beslut att hålla en förvarstagen utlänning avskild gäller inte i fråga om en utlänning som är placerad i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Ett beslut om avskiljande förfaller i praktiken i och med beslutet om placering och något ytterligare beslut om avskildhet kan inte fattas så länge den förvarstagne är placerad i häkte eller liknande (se RÅ 2004 ref. 38). Någon formell skyldighet att , eller inom någon annan tidsfrist, ompröva ett beslut om placering finns dock inte. Den allmänna regeln i 27 § FL om en förvaltningsmyndighets skyldighet att under vissa förutsättningar ompröva ett beslut är dock tillämplig. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? Såväl ett beslut om avskiljande som ett beslut om placering ska dokumenteras på lämpligt sätt. Besluten ska var motiverade och tas in i en särskild handling (se 6 kap. 15 § UtlF). Båda besluten kan även överklagas till en migrationsdomstol enligt 14 kap. 10 § UtlL. Besluten ska överklagas skriftligen och överklagandet ska enligt 23 § FL ha kommit in till från den dag då utlänningen fick del av beslutet. Klagotiden har alltså begränsats för dessa beslut till skillnad från ett beslut om förvar som enligt 14 kap. 2 § och 16 kap. 10 § andra stycket UtlL kan överklagas utan begränsning till tid. Om ett offentligt biträde har förordnats för en förvarstagen utlänning anses förordnandet omfatta även överklagande av ett beslut om avskiljande eller placering i häkte. Det offentliga biträdet är således berättigad till ersättning för det arbete som gjorts i sam- band med att besluten överklagas (se Migrationsöverdomstolens dom i mål UM 8302-08). Barn som hålls i förvar får enligt 11 kap. 7 § första stycket UtlL inte hållas avskilda och inte heller enligt 10 kap. 20 § samma lag placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. När det gäller tvångsmedel får enligt 11 kap. 6 § UtlL en utlänning som hålls i förvar hindras från att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. En utlännings rörelsefrihet får vidare enligt samma bestämmelse begränsas, om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Reglerna ger personal befogenhet att hindra en utlänning som är förvarstagen från att lämna lokalerna eller besluta om rörelsebegränsningar inom lokalerna. Av förarbetena till reglerna framgår att utgångspunkten är att personalen så långt det är möjligt ska försöka undvika att använda tvångsmedel men måste det finnas stöd i lagen för att tvång ska få användas vid så allvarliga situationer att någon kan skadas (se prop. 1996/97:147 s. 42). Därutöver har personal befogenhet att under vissa förutsättningar använda våld enligt bestämmelsen om laga befogenhet i 24 kap. 2 § (BrB). Enligt den bestäm- melsen får våld användas mot den som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten om personen rymmer eller sätter sig till motvärn med våld eller hot om våld eller på annat sätt gör motstånd mot någon under vars uppsikt personen står. Var ska en utlänning som tagits i förvar placeras? våld som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt för att rymningen ska hindras eller ordningen upprätthållas får användas.