sou · GZB357 · 2011-07-01 00:00:00 — Ett förbud med tidsfrist måste uppfattas som att tillåter användandet trots att det redan på grund av Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter föreligger ett förbud mot användandet. Enligt mening borde därför huvudregeln vara den att inte meddelar något förbud när det är fråga om överträdelser av redan straffsanktionerade förbud mot användandet och om ett förbud undantagsvis meddelas bör detta gälla . ansåg slutligen att överträdelser av det aktuella slaget borde anmälas till polismyndighet om det inte finns särskilda skäl som talar emot det. När det gäller överträdelser av föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud är det t.ex. fråga om föreskrifter om att maskiner och andra anordningar ska provas och godkännas innan de får tas i bruk eller inte får användas om de inte har genomgått besiktning som ska ske med visst intervall, att tillstånd fordras för att en viss arbetsprocess ska få användas eller om att arbetstagare, som inte genomgått medicinsk kontroll eller vid medicinsk kontroll inte bedömts tjänstbar, inte får sysselsättas i arbete som föranleder den medicinska kontrollen. Enligt 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att den lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Det kan ses som onödigt att meddelar ett särskilt förbud när det redan föreligger ett förbud enligt gällande föreskrifter. Bestämmelsen i 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen innebär emellertid enligt utredningens bedömning i sig inte något hinder för att meddela ett förbud när det är fråga om en direkt straffsanktionerad överträdelse av en föreskrift. I vissa situationer kan det framstå som nödvändigt att meddela förbud för att klargöra att förfarandet inte är tillåtet. Att meddela ett förbud förenat med vite kan också vara det mest effektiva sättet att hindra fortsatt överträdelse av föreskriften. Även på andra områden förekommer det att ett visst förfarande är förbjudet enligt lag och att den tillsynsmyndighet som utövar Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet tillsyn över att bestämmelserna i lagen följs får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen ska följas (se t.ex. 9 och 22 §§ i livsmedelslagen, 1986:804, och 14 kap. 4 § och 26 kap. 9 § ). Ett betungande förvaltningsrättsligt beslut innebär ibland bara en upprepning av ett påbud eller förbud, som meddelats i en allmän författning, men ofta konkretiserar och preciserar beslutet en förpliktelse som i mera allmänna ordalag är fastslagen i en författning (, Allmän förvaltningsrätt, 24 uppl. 2008, s. 58 f). I förelägganden och förbud ska skälig tid anges inom vilken den eller de åtgärder som avses med föreläggandet eller förbudet ska vidtas (jmf 2 § lagen, 1985:206, om viten). I positiva förelägganden bestäms det eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas. I ett vitesförbud bestäms istället den tidpunkt, från vilken förbudet ska gälla (, a.a. s. 141). Det följer av allmänna rättsprinciper att den som en myndighet riktar ett föreläggande eller förbud mot ska ges som gör det möjligt att följa föreläggandet eller förbudet. Ett förbud som gäller ska därför inte uppfattas så att det straffbelagda förfarandet tillåts. Att förfarandet inte är tillåtet bör också tydligt kunna anges när beslutet om förbud meddelas. När förhållandena kräver det kan alltid ett förbud meddelas. Sammanfattningvis kan alltså enligt utredningens bedömning alltid använda sig av möjligheten att meddela förbud, dvs. även förbud som träder ikraft . Det gäller också vid överträdelser av föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud när det anses ändamålsenligt. Utredningens förslag: För att undvika en konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning och möjliggöra att kan använda förelägganden och förbud i större omfattning och agera på ett ändamålsenligt sätt vid tillsynen i varje enskilt fall införs bestämmelser som reglerar att vite och straff eller sanktionsavgift inte kan utgå för samma gärning. Den huvudsakliga anledningen till den rådande uppfattningen inom att det inte är möjligt för verket att utfärda Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet förelägganden eller förbud när det gäller överträdelser av föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud och när det är fråga om s.k. perdurerande brott är att dubbla påföljder inte ska komma ifråga. Enligt artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till får ingen straffas på nytt i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättsordningen i den staten. Begreppet straff i den mening som avses i får även anses omfatta vissa administrativa sanktioner, t.ex. vite. Artikeln kan därför komma att aktualiseras i sådana fall då vite kombineras med t.ex. ett bötesstraff eller en administrativ sanktionsavgift. När det gäller de s.k. perdurerande brotten är det fråga om överträdelser av föreskrifter om förande av expositionsregister, som utfärdats med stöd av 4 kap. 3 § första stycket 2 arbetsmiljölagen, föreskrifter om undersökning av skyddsförhållanden enligt andra stycket i samma paragraf, föreskrifter om förande av register över arbetstagare som genomgått läkarundersökning, som utfärdats med stöd av 4 kap. 7 § arbetsmiljölagen, samt föreskrifter om förhandsanmälan, upprättande av arbetsmiljöplan och utarbetande av dokumentation för byggnads- eller anläggningsarbete och upprättande av handlingar i övrigt som har betydelse ur skyddssynpunkt enligt 4 kap. 8 § samma lag. På arbetstidsområdet gäller det överträdelse av bestämmelsen i 1 § i föreskrift AFS 1982:17 om förande av anteckningar om jourtid, övertid och mertid. Ett perdurerande brott pågår under hela den tid det tillstånd som gärningen gäller består, så länge den aktuella bestämmelsen överträds. Det är fråga om en och samma pågående gärning. Om vite döms ut mot den som inte följer ett föreläggande att vidta den åtgärd som underlåtits, exempelvis upprätta det register som inte förts eller den arbetsmiljöplan som inte upprättats, kan det bli fråga om dubbla sanktioner för samma gärning i strid mot dubbelbestraffningsförbudet. Därför tillämpar principen att förelägganden med vite inte används för att komma till rätta med överträdelser av bestämmelser när överträdelsen innebär ett perdurerande brott. Det avgörande för frågan om förbudet mot dubbelbestraffning aktualiseras är om det är fråga om samma gärning/överträdelse. Det anses vara möjligt att använda vitesföreläggande för att framtvinga en engångsprestation när bristande fullgörande av prestationen varit straffbelagd. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet i rätt tid fullgöra prestationen är belagd med straff medan vitesföreläggandet används vid fortsatt underlåtenhet för att framtvinga prestationen. Under förutsättning att det inte bedöms vara fråga om påföljd för samma gärning är alltså inte förhindrat att använda föreläggande eller förbud för att för framtiden få till stånd uppfyllelse av krav som ställs i en straffbelagd bestämmelse medan åtalsanmälan görs beträffande överträdelse av den straffbelagda bestämmelsen i förfluten tid. För att undvika att hamna i konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning har det i ett antal nyare författningar införts en reglering som innebär att vite får sättas ut även om straff eller sanktionsavgift är stadgat. Det har där uttryckligen angivits att om ett vitesföreläggande överträtts döms inte till ansvar för gärning som omfattas av vitesföreläggandet. När det gällt sanktionsavgift har det angivits att sanktionsavgift inte får tas ut om överträdelsen medfört att vite dömts ut eller att när ett vitesföreläggande överträtts ska sanktionsavgift inte tas ut för en överträdelse som omfattas av föreläggandet (se t.ex. 37 § djurskyddslagen, 1988:534, 11 kap. 55 § i den nya , 2010:900, 40 b §, 44 § och 50 e § fiskelagen, 1993:787, 30 § livsmedelslagen, 2006:804, och 4 § förordningen, 1998:950, om miljösanktionsavgifter). har i dessa fall fått en möjlighet att i varje enskilt fall välja lämpligaste sanktionsform och den enskilde riskerar inte att bli ådömd dubbla påföljder. En liknande reglering inom arbetsmiljö- och arbetstidsområdet skulle utöka möjligheten för att använda förelägganden och förbud i de fall där det anses mest ändamålsenligt och effektivt utan att den enskilde riskerar att utsättas för dubbla sanktioner. Härigenom skulle sanktionssystemet bli effektivare. En omständighet som kan tala emot att på detta sätt ge en valmöjlighet när det gäller vilken sanktion som ska användas är att sanktionssystemet inte blir så förutsägbart som är önskvärt om får en valmöjlighet i det enskilda fallet. För ett sådant system talar å andra sidan intresset av att kan använda en ändamålsenlig och effektiv sanktion i varje enskilt fall. Intresset av att har ändamålsenliga och effektiva medel att använda vid tillsynen i varje enskilt fall väger enligt utredningens uppfattning tyngre än nackdelen att systemet inte blir helt förutsägbart. Sammanfattningsvis bör en reglering införas som gör det möjligt att använda både straff eller sanktionsavgift och föreläggande Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet och förbud med vite men utesluter att den som gjort sig skyldig till en överträdelse drabbas av dubbla påföljder för samma gärning. Det finns som nämnts ovan ett antal exempel på bestämmelser i svensk rätt som utesluter möjligheten att kombinera vite och straff eller sanktionsavgift. Frågan om hur sådana bestämmelser bör utformas har diskuterats bl.a. i prop. 2009/10:201 s. 47 f. och prop. 2007/08:107 s. 24 f. Regeringen angav där att enligt regeringens mening kan straff eller sanktionsavgift beslutas om ett föreläggande eller förbud har överträtts men vitet inte har dömts ut. Regeringen angav emellertid vidare att regeringen avsåg att, i syfte att förtydliga vad som redan gäller, se över hur bestämmelser som reglerar hur vite och straff ska förhålla sig till varandra bör utformas. I avvaktan på att detta sker ansåg regeringen att dessa bestämmelser bör utformas så att den som inte rättat sig efter ett föreläggande eller överträtt ett förbud döms inte till ansvar respektive får inte sanktionsavgift beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Utredningen föreslår därför att även konfliktlösningsreglerna i arbetsmiljölagen utformas på motsvarande sätt i avvaktan på översynen. Genom den föreslagna regleringen blir det möjligt för att i ökad omfattning använda sig av förelägganden och förbud. Regleringen innebär att alltid kommer att kunna använda sig av förelägganden eller förbud för att framtvinga en åtgärd. I många fall kommer det också att vara möjligt att påföra sanktionsavgift för överträdelser i förfluten tid i fall där föreskrift om sanktionsavgift har meddelats. När det gäller vissa överträdelser som är s.k. perdurerande brott och anses vara en och samma pågående gärning kommer det inte att bli möjligt att på detta sätt använda både föreläggande/förbud och sanktionsavgift utan verket får välja det ena eller andra alternativet. 6.1.3Förelägganden och förbud ska alltid förenas med vite Utredningens förslag: Förelägganden och förbud ska alltid förenas med vite. Som konstaterats i avsnitt 5.1.2 skapar det en otydlighet i sanktionssystemet att vilken påföljd som kan följa för den som inte följer ett föreläggande eller bryter mot ett förbud, straff eller Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet utdömt vite, beror på beslut i det enskilda fallet att förena föreläggandet eller förbudet med vite eller inte. En ordning där förelägganden och förbud alltid förenas med vite skulle öka tydligheten i systemet. Om bristande efterlevnad av ett föreläggande eller förbud är straffbart eller inte skulle då inte vara beroende av beslut. I de allra flesta fallen väljer att förena förelägganden och förbud med vite. En första fråga är därför om möjligheten att låta bli att förena förelägganden och förbud med vite så att bristande efterlevnad blir straffbart behövs. Såväl tillsynsdirektörerna som åklagarna utredningen intervjuat ansåg att ett system där förelägganden och förbud alltid förenas med vite skulle fungera. När det gäller förelägganden har endast ett tiotal förelägganden och 2010 så få som fyra förelägganden inte förenats med vite. Möjligheten att inte förena förelägganden med vite används således mycket lite. Strävan bör vara att åstadkomma ett enhetligt och tydligt sanktionssystem. Något tillräckligt tydligt behov av att kunna välja att inte förena föreläggande med vite har inte framkommit. Finns det behov av att trappa upp påtryckningarna mot en arbetsgivare för att få till stånd åtgärder har andra instrument att tillgå, exempelvis föreläggande med förhöjt vite. Vad avser förbud är det fler förbud än förelägganden som inte förenas med vite men till allra största delen förenas även förbud med vite. Ett fall då förbud inte förenas med vite är när med stöd av 9 kap. 5 § arbetsmiljölagen förordnar att förbudet ska gälla . I situationer där det blir aktuellt att meddela ett förbud brådskar ett beslut och det kan vara svårt att hinna överväga vilket belopp vitet ska sättas till. Det bör emellertid vara möjligt att inom utarbeta riktlinjer för olika fall så att det finns en beredskap för att kunna bestämma vitesbelopp även när det är fråga om omedelbara förbud. Förutom fallen med de omedelbara förbuden har några särskilda situationer där det finns behov av att kunna välja att inte förena förbud med vite inte framkommit. Det har alltså inte framkommit något tillräckligt tydligt behov av att kunna välja att inte förena förelägganden och förbud med vite. Om förelägganden och förbud alltid förenas med vite blir sanktionssystemet tydligt och förutsägbart i denna del. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Utredningen föreslår därför att förelägganden och förbud alltid ska förenas med vite. I ett antal av de fall där förelägganden och förbud inte förenas med vite är det fråga om föreläggande mot staten, som inte anses kunna föreläggas vite. Frågan om statliga arbetsgivare ska kunna föreläggas vite är därför central när det gäller frågan om förelägganden och förbud alltid ska kunna förenas med vite. 6.1.4Förelägganden och förbud mot staten Utredningens förslag: Förelägganden och förbud med vite ska kunna riktas mot staten som arbetsgivare. Förelägganden och förbud som riktar mot staten förenas inte med vite. Det finns ingen särskild bestämmelse om vite mot staten i lagen (1985:206) om viten. Vid lagens tillkomst uttryckte Lagrådet önskemål om att frågan om staten kan föreläggas vite borde lösas i lagen men departementschefen ansåg att frågan borde överlämnas åt rättstillämpningen (prop. 1984/85:96 s. 98 ff). Det är en vedertagen princip att staten inte föreläggs vite. I litteraturen har den omständigheten att staten uppbär utdömda vitesbelopp åberopats som skäl för att det skulle vara uteslutet att rikta ett vitesföreläggande mot en statlig myndighet (, a.a., s. 139). I vissa författningar framgår det uttryckligen att vite inte kan föreläggas staten, se t.ex. 9 kap. 8 § andra stycket , 2 kap. 27 § utsökningsbalken och på skatteområdet 7 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324), 18 kap. 27 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och 23 kap. 2 § skattebetalningslagen (1997:483). Den principen har följts på andra områden. Under förarbetena till konkurrenslagen anförde departementschefen att av allmänna principer torde följa att förbud eller ålägganden mot en statlig myndighet inte bör förenas med vite (prop. 1981/82:165 s. 269). Ett motsvarande uttalande gjordes i förarbetena till lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare (prop. 1983/84:92 s. 23). Om det finns ett särskilt författningsstöd kan vite dock rikas mot staten (, a.a., s. 139). I diskrimineringslagen (2008:567) finns det ett uttryckligt lagstöd för att staten kan Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Enligt 4 kap. 5 § i denna lag kan den som inte fullgör sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder föreläggas vid vite att fullgöra dem. Vitet föreläggs av på framställning av . Föreläggandet kan riktas även mot staten som arbetsgivare eller som huvudman för utbildningsverksamhet. I förarbetena till denna lag framhöll regeringen att möjligheten att rikta vitesförelägganden mot statliga arbetsgivare uttryckligen fanns i de numera upphävda lagarna, jämställdhetslagen (1991:433) (se 35 §) och lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (se 26 §). Regeringen hänvisade till följande uttalande i förarbetena till diskrimineringslagen (prop. 1999/2000:143 s. 95): Som princip gäller att staten inte kan föreläggas vite. I viteslagens förarbeten anges att det ska krävas att ett helt speciellt undantagsfall är för handen för att ett vitesföreläggande mot staten ska kunna komma i fråga utanför det marknadsrättsliga området (prop. 1984/85:96 s. 100). Lagrådet har avstyrkt förslaget om att staten ska kunna föreläggas vite. Som Lagrådet påpekat har det varit en vedertagen princip att staten inte föreläggs vite. Emellertid anser regeringen att frågorna om jämställdhet och mångfald i arbetslivet är av sådan vikt att denna allmänt restriktiva inställning nu bör frångås. En ordning där statliga arbetsgivare hålls utanför området där viten kan föreläggas skulle innebära att mer förmånliga regler gällde för dessa än för kommunala eller privata arbetsgivare. En sådan skillnad är inte motiverad. Intresset av ett väl fungerande aktivt arbete för jämställdhet och mångfald även i förhållande till statliga arbetsgivare är så starkt att det finns skäl att nu markera att även staten ska kunna föreläggas vite. Som Lagrådet påpekat bör emellertid möjligheten att rikta vitesförelägganden mot statliga arbetsgivare framgå uttryckligen av lagtexten. Att utdömda viten tillfaller staten ska gälla även för de fall staten har vitesförelagts. Regeringen delade den bedömningen och ansåg att möjligheten att rikta vitesföreläggande mot statliga arbetsgivare liksom tidigare uttryckligen borde framgå av lagen. Andelen inspektionsmeddelanden som riktas mot statliga myndigheter uppgår visserligen endast till drygt en procent av samtliga inspektionsmeddelanden med krav men andelen förelägganden och förbud i förhållande till antalet inspektionsmeddelanden med krav ligger på samma nivå när det gäller statliga myndigheter som när det gäller antalet inspektionsmeddelanden och förelägganden/förbud totalt sett. Det är visserligen fråga om mycket få fall men det Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet förekommer fall där krav riktade mot statliga arbetsgivare inte följs och får driva kravet vidare genom föreläggande eller förbud. Även på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet är frågan om effektiva sanktioner för att förebygga skador och ohälsa i arbetslivet av sådan vikt att den restriktiva inställningen till att förelägga staten vite bör frångås. Krav som ställs mot statliga arbetsgivare bör kunna genomdrivas med samma medel som mot andra arbetsgivare. En särbehandling av statliga arbetsgivare är inte motiverad. Intresset av att sanktionssystemet är enhetligt och tydligt talar också för att alla arbetsgivare ska kunna föreläggas vite. Även förelägganden och förbud mot statliga myndigheter bör därför förenas med vite. Härigenom åstadkommer man en enhetlig, tydlig och effektiv reglering. Möjligheten att rikta vitesförelägganden mot statliga arbetsgivare bör uttryckligen framgå av lagtexten. När ett föreläggande eller förbud förenats med vite är påföljden för den som inte följer föreläggandet eller rättar sig efter förbudet att det utsatta vitet kan dömas ut. Det ska inte vara möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd mot den som inte följer ett föreläggande eller bryter mot ett meddelat förbud. Om förelägganden och förbud alltid förenas med vite och valmöjligheten som finns tas bort kan därför straffbestämmelsen i 8 kap. 1 § arbetsmiljölagen tas bort. Utredningen föreslår därför att 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen ska ändras så att förelägganden och förbud ska förenas med vite och att detta även gäller staten som arbetsgivare. Utredningen föreslår också att bestämmelsen i 8 kap. 1 § samma lag upphävs. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet 6.2.1Straff enligt 8 kap. 2 § arbetsmiljölagen Utredningens bedömning: Straffsanktion bör förbehållas de fall där straff framstår som naturligt och bedöms mer effektivt eller det annars finns starka behov av en sådan reglering. Beträffande vissa överträdelser som är straffbelagda enligt 8 kap. 2 § arbetsmiljölagen kan det finnas särskilda skäl som motiverar att överträdelsen även fortsättningsvis ska vara straffbelagd. De överträdelser som är förenade med en direkt straffsanktion på arbetsmiljöområdet är överträdelser av föreskrifter om formella förfaranden när det gäller kontroll, särskilda villkor för brukande, förbud mot arbetsprocesser, arbetsmetoder, tekniska anordningar, anmälningsskyldighet, medicinska kontroller, förande av register och förteckningar m.m. liksom lagens bestämmelser och föreskrifter när det gäller minderåriga. Bestämmelserna syftar till att förebygga skador och sjukdomar till följd av brister i arbetsmiljön. Vissa förfaranden ska också iakttas för att ge underlag för bedömning av skyddsförhållandena. De materiella reglerna om arbetsmiljöns beskaffenhet och allmänna skyldigheter när det gäller arbetsmiljön är inte direkt straffsanktionerade. Som framgått av avsnitt 5.1.3 får in ett relativt litet antal brottsmisstankar angående denna typ av överträdelser, dvs. brott mot arbetsmiljölagen. har det varit fråga om mellan cirka 250 och 350 brottsmisstankar . En stor andel av beslut med anledning av anmälningarna innebär att förundersökning inte inleds eller läggs ner. Bevisproblem är enligt inhämtade statistikuppgifter grunden för nedläggning av förundersökningen i närmare hälften av fallen då förundersökningen läggs ner. Bevisproblemen gäller ofta den subjektiva sidan, att kunna bevisa att någon agerat uppsåtligen eller varit oaktsam. I de fall där åtal väcks blir påföljden normalt ett lågt bötesstraff. Det stora antalet straffbelagda föreskrifter anses göra sanktionssystemet svåröverskådligt och kunskapen om reglerna brister ofta. Mot den bakgrunden anser utredningen som angivits i avsnitt 5.1.3 att det kan ifrågasättas vilken preventiv effekt det har att bestämmelserna är straffbelagda. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Nästan alla anmälningar om rör brott mot arbetsmiljölagen kommer från . I praktiken är engagerat i och gör utredningar i alla ärenden som rör såväl dessa brott som misstänkta arbetsmiljöbrott. Både och polis- och åklagarväsendets resurser tas i anspråk för utredningar i ärendena. Om brotten mot arbetsmiljölagen avkriminaliseras och en ordning där alternativa påföljder som sanktionsavgifter och förelägganden och förbud används i större utsträckning införs skulle detta dubbelarbete undvikas. Samhällets resurser skulle användas mer effektivt. Polis och åklagare skulle kunna lägga mer resurser på utredningar av de allvarliga fallen där arbetsmiljöbrott misstänks. Överträdelser av bestämmelserna ska inte lämnas osanktionerade. De ska vara sanktionerade på något sätt. Som alternativ till straff finns möjligheten att meddela föreskrifter om sanktionsavgift när det gäller en stor del av de straffsanktionerade överträdelserna. Efterlevnaden av bestämmelserna kan också genomdrivas med förelägganden eller förbud, ett medel som genomgående anses vara effektivt. Alternativa sanktioner står alltså till buds. Reaktionen på en överträdelse tar tid när först utreder överträdelsen och sedan ska göra en åtalsanmälan, som ska hanteras av polis och åklagare och eventuellt domstol. Med en ordning där alternativa påföljder som sanktionsavgifter och förelägganden och förbud används i större utsträckning och behåller kontrollen över ärendet bör reaktionen kunna komma snabbare.