sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — verkan som ett avtal mellan parterna2. På elmarknadsområdet finns bestämmelser i ellagen om tvistlösning avseende anslutningsavgif- ter3. När det gäller bestämmelser som reglerar priser eller avtalsvill- kor mellan två parter4 är det naturligt att myndighetens beslut om tvistlösning då fastställer vad som ska gälla mellan parterna. När det däremot gäller bestämmelser om mera allmänna skyldigheter för företag5,synes det inte meningsfullt att tillsynsmyndigheten ska besluta om ett rättsförhållande mellan anmälaren och företaget. Snarare blir det fråga om att tillsynsmyndigheten ska bedöma om anmälan har fog för sig och, i sådant fall, besluta om någon form av tillsynsåtgärd i form av t.ex. ett föreläggande. Tvistlösningsbeslut, till skillnad från rent offentligrättsliga beslut, har sådan karaktär att part kan utverka sina rättigheter gentemot motparten enligt beslu- tet i allmän domstol. Redan hade förslag om en tvistlösnings- mekanism utöver den som kan sägas gälla enligt fjärrvärme- lagen. Funktionen skulle ligga hos fjärrvärmenämnden och ge stadga och legitimitet åt nämndens verksamhet. Förslaget antogs emellertid inte och ett av skälen torde vara att frågan väcktes i ett för tidigt skede då man ännu inte hade någon erfarenhet av hur lagens tillämpning skulle komma att ske. Såsom tidigare angetts och som fått sig beskrivit av företrädare för olika aktörer på fjärrvärmemarknaden, anses generellt att Fjärrvärme- nämndens avsaknad av sanktionsmöjligheter gör den tandlös och inte tillräckligt ändamålsenlig. En ändring av den i fjärrvärmelagen gällande tvistlösningsmekanismen torde kunna åtminstone delvis avhjälpa problemet och ytterligare öka fjärrvärmekundernas trygg- het men även underbygga förtroendet för branschen som sådan. I svensk rättsväsende finns en viss tradition av tvistlösning utanför ren domstolsprövning (som redogjorts för i Fjärrvärmeutredning- ens delbetänkande Skäligt pris på fjärrvärme6). Med hänsyn till att det i fjärrvärmetvisterna ofta torde uppkomma frågor av teknisk och ekonomisk art, som är specifika för just fjärrvärme finns det ett behov av erforderlig teknisk och ekonomisk kunskap hos tvist- lösaren. För att tvistlösningsfunktionen ska få avsedd effekt krävs att det finns tillgång till en instans som på ett snabbt, effektivt, rättssäkert och för parterna billigt sätt kan ta ställning till hur en 2Jfr 7 kap. 10 § lagen om elektronisk kommunikation samt prop. 2002/03:110 s. 301 ff. 33 kap. 6 och 7 §§. bestämmelserna 4 kap. 1–6 §§ ellagen. 3 kap. 9 a och 9 d §§ samt 8 kap. och delar av 11 kap. ellagen. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag uppkommen oenighet ska lösas. Rent generellt uppnås störst effektivitet i såväl beslutsfattande som tillsyn, om arbetet med sak- frågorna, (t.ex. slitande av en tvist) görs på så låg konfliktnivå och i så nära anslutning till marknaden som möjligt7. Fråga är då vem som ska anförtros uppgiften att slita tvister mellan parterna. Med det förslag som lämnas i detta betänkande bedöms uppgifter inte längre vara aktuella, varför det inte heller är motiverat att ålägga en tvistlösningsfunktion. En möjlighet som kan utnyttjas är att låta tillsynsmyndigheten vara tvistlösare8. En tillsynsmyndighet på ett område har givetvis stor kompetens på det aktuella sakområdet i sin egenskap av ansvarig för att lagar och andra föreskrifter på området efterlevs. Det är dock inte alltid lämpligt att ge en till- synsmyndighet uppdraget att även pröva tvister mellan parter i ett avtalsförhållande. Tillsynen tar ofta sikte på lagreglerade skyldig- heter och rättigheter och avser alltså en offentligrättslig reglering. Tvister mellan två parter kan omfatta allehanda frågor av såväl offentligrättsliga skyldigheter och rättigheter som civilrättsliga spörsmål. Sådana frågor rör privaträttsliga förhållanden och om- fattas normalt inte av det offentligrättsliga tillsynsuppdraget. Vi sådana tvister står också vanligtvis allmän domstol till buds. Energi- marknadsinspektionen har inget i lagen uttalat mandat att lösa tvister mellan parter som omfattas av lagens tillämpning. Förslaget rymmer inte heller någon sådan uppgift. Däremot följer en viss tvistlösande funktion av tillsynsuppdraget. Den som t.ex. vill få sin fjärrvärmeledning ansluten till nätet kan vända sig till tillsynsmyn- digheten om nätinnehavaren inte fullgör sin skyldighet att anvisa t.ex. lämplig anslutningspunkt eller i övrigt inte erbjuder skäliga villkor för en sådan anslutning. kan då med stöd av bestämmelserna i lagen meddela föreläggande mot nätinne- havaren. Ett sådant tillsynsbeslut är generellt sett överklagbart hos allmän förvaltningsdomstol. Detta innebär dock inte att en part i 7 Som en övergripande princip gäller att det i ett rättssäkert och demokratiskt samhälle alltid ska finnas en möjlighet att få sin sak prövad av domstol. Myndighetsprövning kan inte ersätta domstolsprövning, men denna ska kunna ske först efter överklagande. 8 På telekommunikationsområdet finns inom tillsynsmyndigheten också en tvistlösnings- funktion för tvister som har sin grund i sådana skyldigheter som regleras i LEK. Tvistlös- ningen kan till exempel gälla fastställande av samtrafikavgifter i fasta eller mobila nät, avtals- villkor för tillträde till kopparaccesser eller villkor för utlämnande av abonnentuppgifter. Ett tvistlösningsärende inleds genom att en operatör begär tvistlösning hos tillsynsmyndigheten. Handläggningen av ärendet är oftast skriftlig, men kan även vara muntlig. Tillsynsmyndig- heten ska meddela beslut i tvisten . Vid avgörande av ett tvistlösningsärende ska myndigheten inte bara ta hänsyn till parternas intressen utan även till de allmänna intressen som ligger bakom lagens bestämmelser. Syftet med besluten är inte att utforma ett full- ständigt avtal mellan parterna, utan att besluta i de frågor där parterna inte kommer överens. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag en eventuell tvist har någon obetingad rätt att få en tvist av mer civilrättslig karaktär prövad av tillsynsmyndigheten men myndig- heten är i sin tillsynsfunktion oförhindrad att ingripa i tvisten. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att en särskild tvistlös- ningsfunktion inte behöver ges tillsynsmyndigheten. 7.9Uppföljning och utvärdering för främjande av marknadsutvecklingen Det förslag som presenteras i detta betänkande innefattar en för- hållandevis långtgående reform. Tredjepartstillträde till fjärrvärme- näten i den form förslaget anvisar finns inte i något annat land. Osäkerheten kring utfallet vid införande av tredjepartstillträde och därigenom konkurrensutsättning är dessutom relativt stor varför det är svårt att med säkerhet bedöma såväl nyttan som effekten, framförallt på en enskild fjärrvärmemarknad Det är därför av vikt att reformen följs upp och utvärderas för att bedöma om de åsyftade målen uppnåtts. Uppföljningen av den föreslagna reformen bör innefatta en kontinuerlig granskning för att kontrollera om t.ex. lagstadgade skyldigheter åtföljs och om dessa behöver modi- fieras, eller om korrigeringar i regelverket är nödvändiga. En sådan uppgift kan rimligtvis åligga tillsynsmyndigheten. En utvärdering med noggrann genomlysning och efterhandsbedöming vid för att se om reformens genomförande har uppfyllt de ställda målen och vilka effekterna är bedöms också nödvändig. För att den före- slagna reformen med tredjepartstillträde enligt förslaget ska kunna få önskad effekt räcker det inte med att en utvärdering synliggör resultaten. För att ha ett större värde behöver utvärderingen också beakta i vilken mån reformen har bidragit med mervärden och nytta för fjärrvärmekunderna men också vilka de samhällsekono- miska och miljömässiga effekterna har varit. Likaså ska en utvärder- ing visa om energieffektiviteten har ökat och om fungerande kon- kurrens uppnåtts. utökade ansvar och arbets- insatser ska bedömas för att utröna om dessa är tillräckliga för att uppnå åsyftat resultat, liksom aktörernas agerande och lagens efter- levnad. Reformens påverkan på de kommunala bolagen respektive de kommunala förvaltningar som bedriver fjärrvärmeverksamhet bör ingå i utvärderingen. Därefter måste ett ställningstagande för framtida agerande göras. Utvärderingen bör därför lämpligen ske av någon oberoende instans efter genomförandet. Införande av generellt tredjepartstillträde i fjärrvärmenät är något som inte prövats i större skala tidigare, varken i eller i något annat land. Visserligen finns länder där det finns ett reglerat tredje- partstillträde till fjärrvärmenäten men detta har inte kommit att tillämpats i praktiken (se bilaga 3). Frågan om en lagreglerad rätt till tredjepartstillträde har dock tidigare varit föremål för utredning och de juridiska frågeställningarna kopplat till en sådan reform har diskuterats i samband därmed. behandlade frågan om det fanns juridiska hinder mot att införa en rätt till tredjepartstillträde och identifierade skyddet för fjärrvärmeföreta- gens egendom och verksamhet som ett eventuellt hinder. Fjärr- värmeutredningen konstaterade att ett reglerat tillträde måste anses som ett allmänt intresse för att vara lagligt.1 har inte funnit skäl att frångå det ställningstagandet. Eftersom Fjärr- värmeutredningen inte föreslog något tredjepartstillträde kom dock frågan inte att närmare diskuteras. ser det därför som angeläget att översiktligt redogöra för förutsättningarna för inskränkningar i de grundlagsskyddade rättigheter som kan bli aktuella vid införande av ett lagreglerat tredjepartstillträde till fjärr- värmenäten. I utredningens uppdrag ingår också att analysera för- och nack- delar med att införa tillståndsförfarande för att bedriva distribution av fjärrvärme. Ett resonemang kring tillståndsförfarande görs där- för i detta kapitel. förslag innefattar ett utökat undantag av lokaliseringsprincipen för kommunala bolag varför en sammanfattande redogörelse för regleringen av den kommunala fjärr- värmeverksamheten också lämnas. 1 SOU 2005:33. En lagreglerad rätt till tredjepartstillträde aktualiserar frågan om ett fjärrvärmeföretag måste tolerera ett intrång i såväl den äganderätt som är knuten till rörledningarna som i den näringsverksamhet som bedrivs. Äganderätt och näringsfrihet är två medborgerliga fri- och rättigheter av olika karaktär. I ena fallet kan man hänvisa till någonting som man äger, i det andra fallet gäller det den enskildes frihet att verka. Skyddet för näringsfriheten är svagare än skyddet för egendomsrätten. Ett statligt sanktionerat intrång i dessa rättig- heter är en ingripande åtgärd. Enskilda har därför ett grundlags- stadgat skydd mot sådana åtgärder2. Äganderätten har en stark historisk förankring och är allmänt erkänd. För enskilda medför äganderätten frihet, då de utan god- tycklig inblandning från det allmänna tillförsäkras beslutanderätt över sin egendom. Äganderätten är dock inte någon absolut rättig- het, utan den måste med nödvändighet förses med förbehåll i syfte att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det är i praktiken mycket vanligt förekommande att ingrepp sker i äganderätten. Olika rätts- system innehåller olika långtgående möjligheter för det allmänna att göra ingrepp i andras rätt till egendom. Särskilt möjligheten till åtkomst av mark har betydelse för planeringen och utvecklingen av samhället. Av regeringsformen 2 kap. 18 § framgår att Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågå- ende markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt för- 2 Tre bestämmelser i regeringsformen får direkt betydelse i sammanhanget: reglerna i 2 kap. 18 § om egendomsskydd, reglerna i 2 kap. 20 § om skydd för närings- och yrkesfrihet och den bestämmelse i 2 kap. 23 § som införlivar den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () med svensk lagstiftning. svåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Bestämmelsen om skydd för egendomsrätten gäller varje medbor- gare. Med uttrycket avses såväl fysiska som juridiska personer. Det första stycket av bestämmelsen ger skydd mot två huvudtyper av ingrepp i äganderätten. Den första typen avser fall där någon tvingas avstå egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande. Härmed menas att en förmögenhetsrätt, dvs. ägande- rätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde (nyttjanderätt, ser- vitut, etc.), tvångsvis överförs eller tas i anspråk. Vilka förfaranden som innefattas i begreppet annat sådant förfogande är dock inte helt klart i alla avseenden. Rekvisitet avser dock i vart fall tvångsvis överförande av äganderätt eller annan särskild rätt med ekonomiskt värde. Med annan särskild rätt avses bland annat servituts- och nyttjanderätt. Även expropriation av patent och immateriella rät- tigheter kan anses som en annan särskild rätt. Lagstiftning som möjliggör sådana ingrepp finns i expropriationslagen (1972:719) men även i annan lagstiftning såsom (1987:10). Den andra huvudtypen av ingrepp är sådana som innebär en inskränkning av användningen av mark och byggnader (rådighets- inskränkningar) utan godtagbar grund. Den enskildes egendom är dock inte heller i detta avseende ovillkorligt tryggad. Ingrepp av båda de slag som omfattas av bestämmelsen i första stycket kan ske om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vad som är ett angeläget allmänt intresse anges inte i lagen och i för- arbetena sägs att det inte är möjligt att i detalj beskriva vad som avses. Det får istället avgöras i enlighet med vad som kan anses acceptabelt från rättsäkerhetssynpunkt i ett modernt och demo- kratiskt samhälle. I första hand åsyftas sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset att kunna tillgodose allmän- hetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som har särskild betydelse från naturvårdssynpunkt. Det kan vara fråga om samhällets behov av mark för bl.a. naturvårds- och miljöintressen. Vidare anges också att samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder givetvis måste kunna tillgodoses. Men det måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäker- hetssynpunkt3. För att närmare precisera begreppet angelägna allmänna intres- sen och vad som därmed är acceptabelt i ett demokratiskt samhälle ger motiven inte några närmare anvisningar än dem som angetts ovan. Rekvisitet har emellertid blivit föremål för många diskussio- ner. I det så kallade Barsebäck-målet4, angående stängningen av kärn- kraftsreaktorn , resonerade Regeringsrätten kring huru- vida avstängningen av reaktorn var ett angeläget allmänt intresse. I fallet om kärnkraftens avveckling ansågs redan lagstiftaren (dvs. i praktiken ) ha fastställt det angelägna allmänna intresse som skulle tillgodoses (genom den s.k. avvecklingslagen). Genom en lagändring 1994 fick regeringsformen 2 kap. 18 § sin nuvarande lydelse, främst med hänsyn till inkorporeringen av i svensk rätt. Konventionen gäller som svensk lag och har dessutom getts en särskild konstitutionell ställning genom förbudet i regeringsformen 2 kap. 23 § mot norm- givning i strid med konventionen. I förarbetena till grundlagsänd- ringen 19945 framhöll regeringen att det fanns skäl att utöver ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genom expro- priation eller annat sådant förfogande även låta rådighetsinskränk- ningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Avsikten var att ge ett tydligare och starkare skydd för den enskildes rätt till egendom än vad som tidigare hade gällt. som det rättsliga skyddet mot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar grund- lagsskyddades kom de grundläggande åtagandena i konventionen på ett väsentligt område att tydliggöras och preciseras i regerings- formen. Inskränkningar i enskildas användning av sin egendom före- kommer i stor utsträckning och är speciellt vanlig vad gäller fast egendom. Regeringen ansåg därför att det var särskilt motiverat att införa ett uttryckligt skydd mot rådighetsinskränkningar i mark och byggnader. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra den lagstiftning som staten anser vara nödvändig för 1993/94:117 s. 48 f. 4RÅ 1999 ref 76. 1993/94:117. att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det all- männas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventio- nen om skydd för de mänskliga rättigheterna finns en bestämmelse om egendomsskydd med följande lydelse. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egen- dom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Ett centralt inslag i är att det finns ett särskilt system för kontroll av att de anslutna staterna uppfyller sina för- pliktelser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är att det sker en rättslig kontroll genom och att enskilda människor kan föra talan inför domstolen. Enskilda kan således klaga till på att en medlemsstat inte har respekterat de fri- och rättigheter som anges i konventionen. har , i och med och Lönnroth-fallet, blivit fällt av i samband med äganderättsintrångs- frågor ett antal gånger.6 Syftet med artikel 1 är att skydda enskilda och juridiska perso- ner från godtyckliga ingripanden i deras egendom. Huvudregeln i artikel 1 är att varje juridisk och enskild person har rätt till respekt för sin egendom. Denna rätt är inte absolut, utan får inskränkas i enlighet med i artikeln angivna förutsättningar. Berövande av eller ingrepp i egendom tillåts endast om de är i det allmännas intresse och är proportionerliga. Vad som är att betrakta som ett allmänt intresse (i konventio- nens mening) bedöms i första hand av staterna själva, där kan falla tillbaka på motsvarande begrepp i regeringsformen. Europa- domstolen prövar dock huruvida staten har brukat sitt fria skön på ett proportionerligt sätt. Ett ingrepp eller ett berövande av egen- dom ska vara rimligt i förhållande till det syfte som ska uppnås med detsamma. 6 Dom av , och mot , vilket var det första och mycket uppmärksammade fallet för del på området. Enligt den praxis som har bildat framgår bl.a. att artikeln innehåller tre rättsregler. Den första regeln slår fast principen om respekt för äganderätten, den andra uppställer villko- ren för berövande av egendom och den tredje behandlar förutsätt- ningarna för att göra inskränkningar i rätten att utnyttja egendom. Vid en prövning har att ta ställning till tillämp- ligheten av de två senare reglerna innan den prövar om den första allmänna regeln har iakttagits. Enligt domstolen har de tre reglerna ett visst samband med varandra på så sätt att de två sista reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och att dessa därför måste tolkas i ljuset av den allmänna princip som anges i den första regeln. Begreppet egendom i artikel 1 har en mer vidsträckt inne- börd än motsvarande begrepp i regeringsformen. Bestämmelsen i konventionen omfattar, förutom fast och lös egendom, även begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Återkallelse av ett till- stånd att bedriva viss ekonomisk verksamhet kan ofta ses som ett ingrepp i äganderätten enligt artikeln. Vid samtliga slag av ägande- rättsintrång gäller proportionalitetsprincipen där nödvändigheten av intrånget i det allmännas intresse balanseras mot det men den enskilde lider. Att en högre ersättning utbetalas kompenserar för det lägre allmänintresset och berövandet blir på så vis mer propor- tionerligt. Staten har i praktiken en mycket vid egen bedömnings- marginal. 8.1.3Skydd för rätten att bedriva näring Regeringsformens skydd för rätten att bedriva näring eller yrke infördes i samband med ovan nämnda grundlagsreform 1994. Motivet var att det fick anses vara av grundläggande betydelse för ett modernt samhälle att enskilda så långt möjligt kan garanteras närings- och yrkesfrihet. Behovet av att kunna göra inskränkningar i närings- och yrkesfriheten hade tidigare ansetts utgöra ett hinder för en grundlagsbestämmelse av ifrågavarande slag. Regeringen vidhöll denna uppfattning med hänsyn till att möjligheten till vissa begränsningar måste finnas. Det ansågs därför vara fel att i grund- lagen tala om skyddet för närings- och yrkesfriheten som rättsligt bindande principer. Istället angavs utgångspunkten för bedöm- ningen av inskränkningar vara likhetsprincipen. alla ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsätt- ning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas. Likhetsprinci- pen skulle inte få hindra införande av generella begränsningar i närings- och yrkesfriheten i syfte att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att med detta i beaktande garantera likhetsprincipen en överordnad ställning i förhållande till viktiga skyddsintressen fann man sig svårligen kunna göra. I stället tog man fasta på den ekono- miska sidan av likställighetsprincipen och ansåg att den utan svårig- het kunde ges en överordnad ställning7. Utformningen av skyddet för närings- och yrkesfriheten fick därför följande lydelse enligt regeringsformen 2 kap. 20 §: Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Det finns ett stort antal författningar som på ett eller annat sätt begränsar dessa friheter, t.ex. genom att kräva tillstånd för att få bedriva viss verksamhet. Grundlagsregeln tar som nämnts sin utgångspunkt i en ekonomisk likhetsprincip och innebär att syftet med en begränsning av närings- och yrkesfriheten inte enbart får vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra, utan för att en begränsning ska få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse. Rättspraxis på området är mycket begränsad. Regerings- rätten har emellertid i det tidigare nämnda Barsebäcksmålet gett uttryck för ståndpunkten att vid en sådan inskränkning (i det aktu- ella fallet) gör sig samma bedömning gällande såvitt gäller kravet på allmänintresse, som när det gäller egendomsskyddet i regerings- formen 2 kap. 18 §. Alla regleringar på närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella på så sätt att alla ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp för just det yrket eller den näringsgrenen. Som exempel anges i förarbetena en viss kompetens. Under dessa förut- sättningar ska bestämmelsen förhindra att någon enskild ska få gynnas ekonomiskt på någon annans bekostnad.