sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Myndigheterna beslutar om försäljningar av fastigheter som inte behövs i statlig verksamhet understigande ett visst belopp. Belop- pen är olika för olika myndigheter, men uppgår för och till . För försälj- ningar överstigande detta belopp ska regeringen fatta beslut om försäljningen. Försäljningsintäkter av fast egendom får inte dispo- neras av myndigheten utan ska levereras in till statskassan och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. ger myndigheterna ytterligare direktiv för verksamheten och kan medge undantag från de generella reglerna. I många fall ger regleringsbreven och enstaka regeringsbeslut helt centrala utgångspunkter för verksamheten. Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur förvaltar en stor del av de fastigheter som i fastighetsreformen inte ansågs kunna föras över till förvaltning i bolag. Denna egendom utgörs framförallt av byggnader, utrikes fastigheter och kulturhistoriskt värdefulla fastigheter såsom de kungliga slotten, gamla fästningar, kungs- gårdar, residens, museer, teatrar m.m. En stor del av beståndet är en del av det nationella kulturarvet och många byggnader är statliga byggnadsminnen. Byggnadsbeståndet finns över hela landet med en tyngdpunkt i . Verket förvaltar också mycket stora skogs- och markområden, framförallt i och . Verkets uppdrag enligt instruktionen är att: förvalta en viss del av statens fasta egendom, såsom utrikesfastigheter, de kungliga slotten, Djurgårdsmarken och regeringsbyggnaderna, vissa kultur- fastigheter, gamla fästen, monument, vissa älvsträckor och mark- områden samt vissa donationsfastigheter (1 §). Dessutom ska myndigheten på uppdrag av regeringen genomföra nybyggnation och ombyggnation av fast egendom samt genomföra förvärv av fast egendom (2 §). Uppdraget är alltså formulerat genom att ge exempel på vilka fastigheter myndigheten ska förvalta, vilket återspeglar den svårig- het att klart definiera beståndet som fanns redan i de ursprungliga propositionerna och i organisationskommitténs betänkande. har att förvalta det som ska ligga i direkt statlig ägo och förvaltas av myndighet och som inte förvaltas av någon annan myndighet. Definitionen i instruktionen är inte heltäckande eller uteslutande: Den utesluter inte att det finns t.ex. gamla fästen som förvaltas av andra () och monument som förvaltas av andra () och donationsfastig- heter som förvaltas av andra (stiftelser vid universiteten). Den omfattar inte heller vissa fastigheter som har getts i uppdrag att förvalta t.ex. vissa nybyggda museer och observatorier (såvida dessa inte omfattas av benämningen vissa kulturfastigheter). Reglerna i förordningarna att investeringar över , vilken genom direktiv i regleringsbrevet för höjts till , och avyttringar överstigande ska godkännas av regeringen utgör en styrning av Statens fastighetsverks fastig- hetsbestånd eftersom regeringen genom besluten direkt styr med vilka fastigheter beståndet utökas eller minskar. Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Efter Statens fastighetsverks bildande har relativt få förändr- ingar skett i beståndet. har genomfört nyinvesteringar framförallt i anslutning till befintliga objekt, men även en del nybyggnationer. Myndigheten har sällan förvärvat nya fastigheter. Vid vissa omläggningar i staten har fastigheter förts över till . Vid bildandet av den sammanhållna myndigheten 2005 överfördes försäkringskasse- fastigheterna till . Inför statens försäljning av 2008 genomfördes en bytesaffär där Statens fastighets- verk förvärvade ett antal kulturfastigheter och överlät en fastighet med rena kontorslokaler till . Utöver formuleringen i instruktionen ges i regleringsbrevet generella förutsättningar för genomförandet av uppdraget som säger att: fastigheterna ska förvaltas så att god resurshushållning och eko- nomisk effektivitet uppnås, fastigheternas värden ska bevaras, vårdas och utvecklas på en lämplig nivå, ska tillhandahålla konkurrenskraftiga lokaler, mark och anläggningar åt hyresgästen och ska uppfattas som serviceinriktad det ekonomiska resultatet efter finansiella poster ska motsvara en avkastning på på genomsnittligt avkastningspliktigt myndighetskapital ska öka intäkterna och/eller minska kostnaderna för att minska underskottet för bidrags- fastigheterna, ger också vissa mer policybetonade ramar för uppdraget. verka för att leva upp till de nationella kulturpolitiska målen verka för att leva upp till de skogspolitiska målen för produk- tion respektive miljö och förvalta skogs- och markområden på ett ekonomiskt och effektivt sätt i tillämpliga delar utifrån en ekologisk grundsyn, verka för att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås. Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Verksamheten är uppdelad i fyra verksamhetsgrenar; Inrikes hyresfastigheter, Utrikes hyresfastigheter, Bidragsfastigheter och . Ekonomiredovisningen görs per verksamhetsgren. Verksam- hetsgrenarna är mycket olika till sin karaktär och verksamheterna bedrivs med olika förutsättningar. Inrikes och utrikes hyres- fastigheter är de grenar som i huvudsak generar Statens fastighet- sverks överskott. Uppdelningen i verksamhetsgrenar är ett krav från regeringen i regleringsbrevet. Där framgår att ett antal nyckeltal ska redovisas per verksamhetsgren i årsredovisningen. Dessa nyckeltal är: bok- förda värdet, förändringar av tillgångar jämfört , totala kostnader för drift, underhåll och administration (ej mark och bidragsfastigheter), driftskostnad per kvm, underhållskostnad per kvm, administrationskostnad per kvm, direktavkastning, drifts- netto per kvadratmeter, andel uthyrd area i procent, hyresintäkter per kvadratmeter. Omfattningen på verksamhetsgrenarna såg 2009 ut på följande sätt1: 1 Intäkter utöver anslagsintäkter. Den operativa verksamheten är organiserad i sju fastighetsområden och huvudkontoret. 2009 hade verket 374 anställda (ca 2/3 på fastighetsområdena och ca 1/3 på huvudkontoret). 1 Resultatet avser driftnetto dvs. nettoresultatet av förvaltningen före avskrivningar och för- delning av overheadkostnader. Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Direktavkastning på bokfört värde Finansiella nyckeltal på BFV Avkastning på totalt kapital % Avkastning på eget kapital % Definitioner för denna tabell redovisas i bilaga 4. De bokförda värdena för fastigheter i utgörs dels av värden för fastigheter som övergick i verkets förvaltning i samband med fastighetsreformen, dels värden för investeringar och förvärv som skett därefter. För de inrikes fastigheterna som över- togs från gjordes en marknadsvärdering som låg till grund för det värde dessa fastigheter fick i Statens fastighets- verk. Utrikes hyresfastigheter övertogs till det bokförda värde de hade i . Avskrivningar sker enligt plan baserat på anskaffningsvärde och beräknad ekonomisk livslängd. För mark sker ingen avskrivning. De bokförda värdena för Statens fastighetsverks bestånd av byggnader, mark och annan fast egendom uppgick vid utgången av 2009 till 13 och 2010 till 13 . har på utredningens initiativ uppdragit åt att göra en översiktlig marknads- värdering, ett värdeutlåtande, av verkets bestånd av inrikes hyresfastigheter. Totalt omfattade uppdraget 215 stycken objekt av varierande typ och karaktär och värderingen har skett per objektsnummer enligt Statens fastighetsverks indelning. Objekten är både typ- mässigt, geografiskt och storleksmässigt mycket varierande. Utöver information upparbetad i sin roll som fastighetskonsulter har Fastighetsstrategi FS som underlag använt från erhållna hyreslistor, hyresvillkor, förvaltningsplaner med uppgifter om intäkter och kostnader m.m. Man har även inhämtat informa- Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur tion från externa källor t.ex. ortprisdatabaser och hyresdatabaser. Någon besiktning av fastigheter eller annat besök på plats har inte gjorts. Värderingarna är därmed av översiktlig och indikativ karaktär. Marknadsvärderingen har skett genom en kombination av två metoder, dels en ortsprismetod, som är en analys av genomförda jämförbara förvärv, dels en avkastningsmetod, som är en nuvärdes- beräkning av sannolika, framtida ekonomiska utfall. De två meto- derna har inbördes fått olika vikt beroende på objektets karaktär samt tillgång till och kvalitet på relevant information. har bedömt att det samlade marknads- värdet vid värdetidpunkten för det bedömda beståndet uppgår till 22 . För utrikes fastigheter har verket i överenskommelse med utredningen gjort en förenklad avkastningsvärdering baserad på faktiska intäkter och kostnader för de olika objekten. har utifrån denna bedömt värdet för utlandsfastig- heterna till 4,6 mdkr. Den samlade översiktliga marknadsvärderingen av inrikes- och utrikes hyresfastigheter uppgår således till 26 . Om man till detta adderar det bokförda värdet 2009 på 1 av i värderingen exkluderade marktillgångar erhålles ett grov upp- skattning av det totala värdet på den förvaltade fasta egendomen på 28,4 mdkr Inrikes hyresfastigheter består av de fastigheter i som långsiktigt bör ge ett ekonomiskt överskott. I denna verksamhets- gren ingår bl.a. regeringsbyggnaderna, länsresidens, statliga museer, nationalteatrarna, palatsen på . I verksamhetsgrenen ingår både byggnader med högt kulturhistoriskt värde och andra byggnader, bland annat en del kontorsfastigheter. I verksamhets- grenen ingår alla fastigheter som inte huvudsakligen är mark- fastigheter, som inte ligger i utlandet och som inte uttryckligen klassificerats som bidragsfastigheter. Hyresgästerna är många och olikartade, men merparten är statliga myndigheter. Många av hyresfastigheterna är kultur- fastigheter, de flesta är också statliga byggnadsminnen, och är inte alltid lätta att hitta passande hyresgäster till. Många av hyres- gästerna som är statliga myndigheter har inte några egentliga Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur alternativ till att hyra just de lokaler man hyr. Detta gäller inte minst museer och andra kulturinstitutioner i . En stor del av det ekonomiska överskottet genereras i denna verksamhetsgren och är därmed i vissa avseenden jämförbart med andra fastighetsförvaltares fastighetsbestånd. Beståndet är olikartat och rymmer också fastigheter som bedömer inte är lönsamma ens på lång sikt. Verket har upprättat en lista på dessa fastigheter. Listan har lämnats till utredningen och i budget- underlaget –2013 hemställer myndigheten till regeringen att utredningen ska lämna förslag till hur dessa ska hanteras. Vilka fastigheter som ska klassas som bidragsfastigheter är inte formellt reglerat. Endast ett fåtal omklassificeringar har genom- förts . omklassificerades till bidrags- fastighet 2009. Fastigheterna inom inrikes hyresfastigheter är anläggnings- tillgångar och investeringar i verksamhetsgrenen lånefinansieras därför. Detta innebär att investeringar, på sedvanligt sätt, tillgångs- redovisas till anskaffningspris och skrivs av över sin ekonomiska livslängd. Därmed fördelas kostnaderna över . tillämpar generellt marknadshyra för sitt bestånd. För fem fastigheter som hyrs av vissa kulturinstitutioner (huvudbyggnaderna för , Operan, riks- museet, och ) har regeringen beslutat att verket ska tillämpa kostnadshyra. Dessa fastigheter ingår i redovisningen avseende inrikes hyresfastigheter. Regeringen styr inte över avkastningen för enskilda fastigheter eller grupper eller typer av fastigheter. Det ekonomiska utfallet av förvaltningen innebär att flertalet hyresfastigheter går med överskott. Vissa perioder, till exempel vid ny- eller ombyggnad, kan hyresfastigheter temporärt uppvisa underskott. Utmaningen för verket består, liksom i annan affärsdrivande verksamhet, i att balansera de marknadsbaserade intäkterna mot de över tiden vari- erande kostnaderna för drift, underhåll m.m. Det som gör detta speciellt i Statens fastighetsverks fall är att beståndet är så olikartat och att olika typer av fastigheter har helt olika ekonomiska förutsättningar. Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Utrikes hyresfastigheter utgörs framförallt av ambassad- byggnader utomlands, såväl kanslibyggnader som residens, och den största hyresgästen är därmed . En del av beståndet är lokaler som hyrs ut till , instituten i och och liknande. De ekonomiska villkoren för verksamhetsgrenen är i princip desamma som för inrikes hyresfastigheter, vilket bland annat inne- bär att man tillämpar marknadshyra. Bidragsfastigheter är fastigheter som saknar förutsättningar att ge ett långsiktigt ekonomiskt överskott – intäkterna är i genomsnitt 15–av kostnaderna för fastigheterna. Underskottet i verksam- hetsgrenen täcks genom anslag på statsbudgeten. Bidragsfastigheterna utgörs till största delen av de kungliga slotten, andra slott, befästningar, bruksmiljöer, byggnader på kungsgårdarna, statyer m.m. Flertalet bidragsfastigheter är statliga byggnadsminnen. Som nämndes ovan så är det själv som avgör vilka fastigheter som klassificeras som bidragsfastigheter. De flesta bidragsfastigheterna fördes över till verket i samband med fastighetsreformen 1993, men vissa har tillförts senare, framförallt genom överföringar från andra myndigheter. I något enstaka fall har man förvärvat fastighet som blivit bidragsfastighet. Uppdelningen i bidragsfastigheter och hyresfastigheter går tillbaka till myndighetens tillkomst och har ett fåtal förändringar skett. Ett antal bidragsfastigheter har omklassificerats till hyresfastig- heter, bland annat , , Hovdala slott, värdshuset vid , , ridskolan i och en del av . Nya bidragsfastigheter som har tillkommit i verkets förvaltning är bland annat Lövsta bruk, och Hemsö fästning. Bidragsfastigheterna räknas, genom ett undantag i reglerings- brevet, i ekonomiskt hänseende inte som anläggningstillgångar och saknar bokfört värde i redovisningen. Det innebär bl.a. att verket inte kan lånefinansiera investeringar som görs i dessa fastigheter Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur utan alla kostnader som läggs ned på fastigheterna tas upp som en löpande kostnad för året och avräknas mot anslaget. Kostnader för investeringar, liksom drifts- och underhållskostnader och övriga kostnader på denna del av beståndet måste rymmas inom årets anslag. Detta får till följd att större investeringar på ett objekt ett visst år minskar det ekonomiska utrymmet för övriga objekt, det är inte möjligt att fördela kostnaderna för en investering över , vilket i praktiken innebär en stor begränsning för mer omfattande investeringar. Bidragsfastigheterna är en del av nationella kulturarv och utgångspunkten är att fastigheterna ska underhållas och bevaras för framtida generationer. Ett viktigt uppdrag för är att tillgängliggöra det nationella kulturarvet. Ofta är hyresgästerna i bidragsfastigheterna olika aktörer inom besöks- näringen som bidrar till att göra fastigheterna tillgängliga. Alla objekt som förvaltas i denna verksamhetsgren är inte fastigheter som är möjliga att hyra ut, till exempel ingår här även statyer, ruiner, fyrar och gamla befästningar. Finansieringen av underskottet i verksamhetsgrenen Bidrags- fastigheter sker numera, på grund av de krav på bruttoredovisning som följer av budgetlagen, genom ett anslag på statsbudgeten. Från myndighetens tillkomst fanns inte något anslag på statsbudgeten för bidragsfastigheterna utan underskottet belastade myndighetens resultat. –2006 tilläts belasta sitt resultat med underskottet för bidrags- fastigheterna med . finansierades underskottet av bidragsfastigheterna på motsvarande sätt, men finansieringen av underskottet var inte formellt takbegränsat. Utöver denna finansiering fanns –1999 ett särskilt anslag på för restaureringsarbeten vid de kungliga slotten och rikets fästningar. utförde en studie över underhålls- behovet i bidragsfastigheterna, där myndigheten utifrån ett antal typfall av bidragsfastigheter bedömde underhållsbehovet för hela beståndet av bidragsfastigheter. konstaterar att ramen på är otillräcklig för att på ett tillfredsställande sätt förvalta fastigheterna, det totala behovet uppskattades till minst . Myndigheten efterlyste en långsiktig finansieringslösning och föreslog som en tillfällig lösning att hela myndighetens överskott skulle få disponeras för att finansiera Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur kostnaderna för bidragsfastigheterna, vilket baserat resultatet skulle ge en finansiering på . belastar kostnaderna för drift och underhåll och andra kostnader för bidragsfastigheterna anslaget Bidrags- fastigheter under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- förvaltning på statbudgeten. Anslaget för bidragsfastigheter uppgick till när det fördes upp på statsbudgeten 2007. Regeringen förklarade i samband med att anslaget infördes att nivån för åren 2007–2009 var en förhöjd nivå. Motivet var det stora behovet av underhållsåtgärder i bidragsfastigheterna. Anslaget finansierades delvis genom att inleveransen till statsbudgeten ökades med . Netto- effekten blev därmed att tillfördes ytterligare resurser. I budgetpropositionen avseende 2011 föreslogs en förhöjd nivå till , som finansierades genom att betalar in en del av sitt balanserade överskott till statskassan. beräknas anslaget till vad regeringen ser som basnivån för underskottet av bidragsfastigheterna, . I budgetproposi- tionen avseende 2010 aviserade regeringen sin avsikt att återkomma i frågan i budgetpropositionen när denna utredning lämnat sina förslag. Anslaget har haft och beräknas ha följande dimensionering (mnkr): 2012 (beräknat) 2013 (beräknat) 2014 (beräknat) Statens fastighetsverks uppfattning är att förvaltningen av bidragsfastigheterna kräver ett betydligt större anslag. I budget- underlaget –2014 hemställer om följande ram för nuvarande bestånd av bidragsfastigheter (mnkr): Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Utöver detta anser verket att behövs i för att utveckla och levandegöra bidragsfastigheterna. Bidragsfastigheterna har genererat följande underskott som behövt täckas antingen genom av verkets överskott för andra fastigheter eller genom anslagsmedel (tkr): har haft ett stående uppdrag i regleringsbrevet att öka intäkterna och/eller minska kostnaderna för att minska underskottet för bidragsfastigheterna. Myndighetens åtgärder som exemplifieras i årsredovisningarna, består i huvudsak av att öka uthyrningsgraden och att finna medfinansiärer genom samarbete med t.ex. kommuner. Dessa åtgärder har enbart i marginell utsträckning minskat underskottet och behovet av anslagsfinansiering. Eftersom underhållsbehovet ständigt är större än tillgängliga anslagsmedel innebär sänkta kostnader eller högre intäkter inte nödvändigtvis att anslagsbelastningen minskar. Däremot kommer man om man lyckas att kunna genomföra mer underhållsåtgärder. Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Verket eftersträvar att ha hyresgäster i bidragsfatigheterna även om kostnadstäckningsgraden är otillräcklig. Beroende på vilken typ av fastighet det är fråga om kan hyresgästerna använda lokalerna på olika sätt, men oftast handlar det om besöksverksamhet som tar sin utgångspunkt just i att förevisa fastigheten. En del av det fastighetsbestånd som staten äger och förvaltar omfattas av den kungliga dispositions- rätten. Enligt beslut av Riksens Ständer 1809/riksdag disponeras de kungliga slotten av Konungen för sig och sin familj. Vid varje tronskifte överlämnas dispositionsrätten av till den nytillträdde monarken. På samma sätt är marken på statens egendom, men Konungen har för evärdlig tid enskild dispositionsrätt till marken. Egendomen förvaltas inom hovstaterna av Förvaltning. Såsom dispositionsrätten har tillämpats innebär den att kungen kan avstå sin dispositionsrätt, dels till förmån för olika juridiska och fysiska personer, dels till olika ändamål. I de fall kungen avstått disposition för ett visst ändamål har kungen vid ändamålets upphörande återinträtt i dispositionsrätten. De nio kungliga slotten omfattas av den kungliga dispositions- rätten och innebär att Konungen för sig och sin familj disponerar dessa fastigheter utan att erlägga hyra. Dessa kungliga slott förvaltas av som bidragsfastigheter. Av de totala årliga kostnaderna för förvaltning av bidrags- fastigheter står de kungliga slotten för . förvaltar en stor del av det statliga mark- innehavet. Eftersom en stor del av marken förvaltas för natur- vårdsändamål (framförallt fjällmarken) är dessa områden exklu- derade från utredningens direktiv. Ingen redovisning lämnas därför av denna förvaltning och inga förslag lämnas av utredningen. Utöver den mark som förvaltas av naturvårdsändamål och rennäringens behov förvaltar skogs- och Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur jordbruksmark i övriga landet där naturvård inte är det uttalade syftet. Verket förvaltar t.ex. kronoholmar, kronomarker och kungsgårdar, som alla är markområden som är mer eller mindre bebyggda. Statens fastighetsverks bestånd av kungsgårdar har funnits i statens ägo i många och förvaltningen övertogs av från vid bildandet av myndigheten. I beståndet finns ett 30-tal egendomar. Kungsgårdarna är jord- bruksfastigheter, ofta med en gammal gårdsbildning i form av brukningscentrum med huvudbyggnad, ekonomibyggnader och arbetarbostäder. I egendomarna ingår normalt ett relativt stort markområde som upplåts som jordbruksarrende. Jordbruken arren- deras ut på marknadsmässiga villkor. efter- strävar att jordbruksverksamheten bedrivs så att kulturvärdena i marken på kungsgårdarna bevaras. Om kulturbyggnaderna kan användas i jordbruksföretaget ingår de i arrendet, men i många fall är kulturbyggnaden en bidragsfastighet som förvaltas vid sidan av arrendet. I de fall byggnaderna ingår i arrendet är det inte i lika stor utsträckning möjligt att tillgängliggöra dem för allmänheten som när de är bidragsfastigheter. förvaltar ett antal fastigheter som vid olika tillfällen donerats till staten. Donationerna avser alltid ett särskilt angivet ändamål. Donationerna kan avse enbart mark, mark med byggnader, mark med byggnader som senare byggts till eller om eller på annat sätt kompletterats med investeringar som finansierats av staten. Det kan också vara fråga om att medel donerats för uppförande av byggnader eller ombygg- nader i statliga fastigheter. Ungefär hälften av de förvaltade donationsfastigheterna omfattar ett flertal byggnader. Vid avveckling var det naturligt att överföra fastigheter med inslag av donationer till eftersom utgångspunkten var att egendomen behölls i statens direkta ägo. Antalet donationer är särskilt stort inom högre Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur utbildning och forskning och många donationer har riktats till universiteten som inte då var statliga myndigheter i modern mening. Efter utredningar och kontakter med och läro- säten beslutades efter avveckling att ett stort antal av dessa kunde överlåtas till . De flesta av donationsfastigheterna under finns i verksamhetsgren Inrikes hyresfastigheter. För högre utbildning och forskning förvaltar ca 30 donationsfastigheter, huvudsakligen i och . De större övriga donationsfastigheterna är , Harp- sund, , , gods och . Tre donationsfastigheter finns i Utrikes hyresfastigheter, i , i och i . genomför investeringar framförallt i befint- liga byggnader. Mer sällan uppförs helt nya byggnader. Större nya byggnader som uppförts är t.ex. , Världskultur- museet och House of i . I sällsynta fall för- värvas också fastigheter. Ett av de större förvärven är Centralposthuset i , som anpassats och hyrs ut till . Myndigheten ska upprätta en investeringsplan avseende påbörj- ade och planerade byggprojekt och redovisa dessa i sitt budgetunderlag. beslutar själv om invester- ingar och förvärv om den beräknade investeringsutgiften uppgår till högst per projekt och projektet finns med i investeringsplanen. Om den planerade kostnaden för en investering överstiger ska regeringen fatta beslut. Beredningstiden för att fatta beslut om dessa projekt är normalt mycket lång och leder ofta till förseningar och merkostnader i projekten. Investeringskostnaden uppgick till och till är .