sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — Utredningens bedömning: Solvens II-direktivet kräver inga änd- ringar i offentlighets- och sekretesslagen. Utredningens förslag till ny lag om tjänstepensionsrörelse kräver ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Skäl för utredningens förslag: Följdändringar behövs på grund av utredningens förslag till bestämmelser om sekretess motsvarade de bestämmelser som gäller för försäkringsföretag 22.27 Lag om införande av försäkringsrörelselagen Utredningens bedömning: Solvens II-direktivet kräver inga änd- ringar i lagen om införande av försäkringsrörelselagen. Utredningens förslag till ny lag om tjänstepensionsrörelse kräver en ändring i lagen om införande av försäkringsrörelselagen. Skäl för utredningens förslag: De nuvarande tjänstepensions- kassorna ska ha möjlighet att övergå direkt från att tillämpa lagen om understödsföreningar till att tillämpa den nya lagen om tjänste- pensionsrörelse, och övergångsperioden bör vara densamma som för försäkringsföretagen. För att uppnå detta krävs ändringar i lagen om ikraftträdande av försäkringsrörelselagen. Enligt artikel 309 i Solvens II-direktivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författ- ningar som är nödvändiga för att följa ett antal särskilt uppräknade artiklar i, och bilagor till, direktivet. De artiklar och bilagor som räknas upp innehåller de bestämmelser i direktivet som kan anses vara helt nya, dvs. de bestämmelser som ibland kallas de egentliga Solvens II-bestämmelserna. Som framgår i betänkandet innehåller ett stort antal av dessa artiklar emellertid endast vissa mindre följd- ändringar, t.ex. på grund av den ändrade terminologin när det gäller kapitalkrav. Enligt en annan artikel i , artikel 311, ska ett antal särskilt uppräknade artiklar i, och bilagor till, direktivet tillämpas . De artiklar och bilagor som räknas upp i den nu aktuella artikeln innehåller de bestämmelser i direktivet som har sin direkta motsvarighet i de äldre försäkringsdirektiven, dvs. de bestämmelser som ingår i den s.k. konsolideringen av de äldre direktiven. Dessa artiklar ska redan vara genomförda i de nationella regleringarna, och utredningen har därför antagit att några ytterligare lagstiftningsåtgärder inte behövs. Se även avsnitt 5, principiella lagtekniska utgångspunkter. I kommissionens förslag till ändringar i Solvens II-direktivet, det s.k. Omnibus II-förslaget, föreslås ändringar i såväl artikel 309 som artikel 311. När det gäller de egentliga Solvens II-bestämmel- serna innebär förslaget att den nationella regleringen ska vara anta- gen och publicerad , och att medlems- staterna ska tillämpa den antagna regleringen . När det gäller de bestämmelser som ingår i konsoli- deringen ska dessa tillämpas . Omnibus II-förslaget innehåller också förslag till mandat för kommissionen att anta övergångsbestämmelser på ett antal olika områden. Syftet med mandaten är enligt kommissionen att skapa legala förutsättningar för en smidig övergång till den nya regle- ringen, så att t.ex. störningar på marknaden kan undvikas. De områden där det föreslås att kommissionen ska ha möjlighet att anta övergångsbestämmelser är värdering, företagsstyrning, till- synsrapportering och offentliggörande, bestämmande och klassifi- cering av kapitalbasmedel, standardformeln för beräkning av sol- venskapitalkravet, metodval och antaganden vid beräkning av de försäkringstekniska avsättningarna inklusive fastställandet av den relevanta riskfria räntestrukturen samt behandlingen av solvens- regimer i länder utanför gemenskapen. Övergångsbestämmelserna ska vara tillämpliga på såväl enskilda företag som på grupper. Den maximala övergångsperioden för respektive område varierar från tre till . Av kommissionens förslag framgår det att de övergångsperioder som slutligen beslutas kan bli kortare än de maximala övergångsperioder som anges i mandaten, eftersom över- gångsperioderna ska vara proportionella till det bakomliggande syftet med övergångsbestämmelserna, som ska vara att underlätta tillämpningen av den nya regleringen. Det framgår också att över- gångsbestämmelserna i sak minst ska motsvara de krav som finns i de äldre försäkringsdirektiven, och att bestämmelserna inte får medföra lägre skydd för försäkringstagarna än enligt nuvarande regler. I förslaget finns ett särskilt förtydligande kring vad som menas med dessa skrivningar när det gäller kapitalkraven. Under en eventuell övergångsperiod ska solvenskapitalkravet inte få vara högre än SCR, men inte heller lägre än MCR plus av skillnaden mellan SCR och MCR. Enligt kommissionens förslag ska övergångsbestämmelserna vidare uppmuntra företagen att så snabbt som möjligt röra sig i riktning mot efterlevnad av den nya regleringen. Omnibus II-förslaget behandlas i Europaparla- mentet och rådet, och ett slutligt ställningstagande till förslaget väntas inte ske förrän . När det gäller den nuvarande svenska regleringen bör det sär- skilt noteras att det av 7 § lagen (2010:2044) om införande av för- säkringsrörelselagen framgår att en understödsförening som före var registrerad enligt lagen (1972:262) om under- stödsföreningar får fortsätta att driva verksamheten och ska om- fattas av bestämmelserna i den lagen till utgången av eller, om en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. försäkringsrörelselagen (2010:2043) då har getts in, till dess att ett beslut med anledning av en sådan ansökan har vunnit laga kraft. Om en ansökan om till- stånd enligt första stycket inte har getts in före utgången av eller om den avslås, ska föreningen i likvidation. Utredningens bedömningar och förslag: Ändringarna i försäkrings- rörelselagen och andra följdändringar till följd av Solvens II-direk- tivet ska träda ikraft . Den nya lagen om tjänstepensionsverksamhet och följdändringar i annan lagstiftning till följd av den nya lagen ska träda i kraft . Skäl för utredningens bedömningar och förslag: Utredningens förslag när det gäller ändringarna i försäkringsrörelselagen till följd av bestämmelserna i är baserade på det förslag till ändringsdirektiv (Omnibus II) som finns redovisade i ett doku- ment1 från rådet daterat . Enligt förslaget ska med- lemsländerna anta och publicera sin nationella reglering , men merparten2 av bestämmelserna behöver inte träda i kraft – i meningen börja tillämpas – förrän . Om kommissionen får mandat – och utnyttjar dessa mandat – att anta övergångsregler bör ändringarna i försäkringsrörelselagen träda i kraft som medges i kommissionens över- gångsregler. Den nya lagen om tjänstepensionsverksamhet ska träda i kraft . 1Interinstitutional File: 2011/0006 (COD) 11858/1/11 REV 1. 2Bestämmelserna om krav på tillsynsmyndigheternas godkännande i olika frågor – tilläggs- kapital, klassificering av vissa kapitalbasposter, företagsspecifika underparametrar vid användning av standardformeln, interna modeller, specialföretag, beräkning av solvens på gruppnivå och gruppintern modell – ska träda i kraft såvitt gäller de bedöm- ningar som ska göras. De beslut som tas enligt nämnda bestämmelser får inte börja tillämpas före . Enligt förslaget ska tillsynsmyndigheterna kräva att försäkringsföretagen ger in en s.k. implementeringsplan. Särskild övergångsreglering för tjänstepensionsverksamhet Utredningens förslag: Det ska införas en särskild övergångs- reglering för tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av försäk- ringsföretag och tjänstepensionskassor då Sol- vens II-direktivet genomförs i svensk rätt. Skäl för utredningens förslag: Även med ett tidigt ikraftträdande av de nya reglerna för tjänstepensionsverksamhet, alltså , torde det i praktiken vara svårt för såväl företag som att innan utgången av – dvs. då Solvens II-reglerna ska börja tillämpas – hinna genomföra alla processer som krävs för en övergång till det nya regelverket. Mot denna bak- grund anser utredningen att det måste införas en särskild över- gångsreglering som så långt möjligt minimerar onödiga anpass- ningar till Solvens . Utredningens förslag när det gäller övergångsregleringen är baserade på det förslag till ändringsdirektiv (Omnibus II) som finns redovisade i ett dokument3 från rådet daterat . Enligt förslaget får medlemsländer som utnyttjat optionen i Tjänstepensionsdirektivet fortsätta att tillämpa äldre bestämmelser, som antagits i syfte att uppfylla vissa utpekade artiklar i det konso- liderade livförsäkringsdirektivet, intill . De utpekade artiklarna rör bl.a. bestämmelserna om inledande av för- säkringsverksamhet, principer och metoder för finansiell tillsyn, och bestämmelserna om solvensmarginal och garantifond. Utred- ningen har tolkat bestämmelsen på det sättet att kan införa en övergångsreglering som innebär att nu gällande regler för tjänste- pensionsverksamhet bibehålls . Det bör dock här understrykas att dessa övergångsregler fortfarande inte är beslutade. Utredningen föreslår att de företag som vill utnyttja övergångs- regleringen måste anmäla sin avsikt att gå över till det nya särskilda regelverket för tjänstepensionsrörelse. Anmälan ska lämnas in till , tillsammans med en plan för hur företaget mer i detalj kommer att säkerställa att de vid en viss framtida tidpunkt 3 Interinstitutional File: 2011/0006 (COD) 11858/1/11 REV 1. kommer att uppfylla de förutsättningar för tillstånd som gäller enligt den nya lagen om tjänstepensionsverksamhet. Av anmälan bör bl.a. framgå hur företaget avser gå tillväga för att uppfylla kra- vet på att ett tjänstepensionsföretag endast får bedriva tjänstepen- sionsrörelse och sådan verksamhet som direkt föranleds av tjänste- pensionsrörelsen. En sådan anmälan torde vara förhållandevis enkel att upprätta för försäkringsföretag som endast bedriver tjänstepensionsverksamhet. För företag som bedriver såväl tjänstepensionsverksamhet som annan försäkringsrörelse torde det i de flesta fall krävas betydligt mer arbete med en sådan anmälan. Utgångspunkten för övergångsregleringen bör vara att den nuvarande svenska regleringen av tjänstepensionsverksamhet så långt möjligt ska fortsätta att gälla , efter- som det i allt väsentligt är just den regleringen som utredningen föreslår ska finnas i den nya svenska regleringen för tjänstepen- sionsrörelse. Utredningen föreslår att övergångsregleringen ska gälla . Utifrån nu angivna utgångspunkter föreslår utredningen följande övergångsreglering. Tjänstepensionskassorna föreslås kunna fortsätta bedriva sin verk- samhet enligt äldre reglering, med stöd av den övergångsreglering som redan finns i lagen om ikraftträdande av försäkringsrörelse- lagen. Den nuvarande övergångsperioden bör dock förlängas till utgången av . I praktiken innebär detta att tjänstepensions- verksamheten i dessa företag kommer att regleras enligt nu gällande rätt, som bygger på Tjänstepensions- direktivet i kombination med kapitalkrav som hämtats från Solvens I-regleringen. Försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkrings- föreningar som uteslutande eller så gott som uteslutande bedriver tjänstepensionsverksamhet ska kunna fortsätta att bedriva tjänstepensionsverksamheten enligt nu gällande rätt, dvs. en reglering som bygger på ett fortsatt svenskt utnyttjande av optionen i Tjänstepensionsdirektivet i kombination med solvenskrav enligt Solvens I. I praktiken innebär detta att tjänstepensionsverksamheten i dessa företag under övergångsperio- den kommer att regleras genom en blandning av bestämmelser från Tjänstepensionsdirektivet och Solvens I-direktivet. Förslaget om att övergångsreglerna även ska få tillämpas på sådan verksamhet som inte är tjänstepensionsverksamhet, jfr. så gott som uteslutande, grundas på en strävan att hitta en praktisk lösning för sådana företag som har en mycket liten andel pri- vata pensionsförsäkringar som måste separeras från den tjänstepensionsverksamhet som ska bedrivas enligt den nya regleringen. Även s.k. blandande försäkringsföretag – dvs. de försäkrings- företag som bedriver såväl tjänstepensionsverksamhet som en mer än obetydlig försäkringsrörelse – ska kunna fortsätta att bedriva sin tjänstepensionsverksamhet enligt nu gällande rätt, dvs. enligt en reglering som bygger på ett fortsatt svenskt utnyttjande av optionen i Tjänstepensionsdirekti- vet i kombination med solvenskrav enligt Solvens I. Även för dessa företag kommer alltså tjänstepensionsverksamheten under övergångs- perioden regleras genom en blandning av bestämmelser från Tjänste- pensionsdirektivet och Solvens I-direktivet. I dessa bolag kommer dock bestämmelserna i att bli tillämpliga på den del av verksamheten som avser försäkringsrörelse. För blandade bolag innebär utredningens förslag till övergångs- reglering att det kommer att behöva beräknas två olika kapitalkrav, som dessutom ska beräknas enligt olika principer. Det ena kapital- kravet avser tjänstepensionsverksamheten och ska beräknas enligt äldre rätt, medan det andra kapitalkravet avser försäkringsrörelse och ska beräknas enligt Solvens II-bestämmelserna. I avsnitt 17.8 gör utredningen bedömningen att det är möjligt för försäkrings- företag som bedriver såväl tjänstepensionsverksamhet som övrig försäkringsrörelse att, med utgångspunkt i bl.a. nu gällande separationskrav, särskilja verksamhet som avser tjänstepensions- verksamhet från annan försäkringsrörelse. Mot denna bakgrund gör utredningen också bedömningen att det måste vara möjligt att beräkna separata kapitalkrav. I de fall kapitalkravsberäkningen enligt Solvens II-direktivet avser risker som är gemensamma för såväl tjänstepensionsverksamheten som försäkringsrörelsen, t.ex. operativa risker, borde kapitalkravet för försäkringsdelen kunna be- räknas med hjälp av någon form av nyckel för relationen mellan tjänstepensionsverksamheten och försäkringsrörelsen. Den föreslagna övergångsregleringen innebär också att pelare 2- regleringen i Solvens II-direktivet ska gälla för försäkringsrörelsen, men inte för tjänstepensionsverksamheten. För tjänstepensions- verksamheten ska i dessa delar nuvarande bestämmelser tillämpas, med undantag av kraven på styrelsen. Styrelsen i ett och samma bolag kan inte delas upp i en del som ansvarar för tjänstepensions- verksamhet och en del som ansvarar för försäkringsrörelsen. Som framgått i avsnittet ovan föreslår utredningen att det nya regelverket för tjänstepensionsverksamhet inklusive möjligheten att byta regelverk ska införas , dvs. Om Solvens II-direktivet inte börjar tillämpas förrän kommer de svenska företag som hinner byta regel- verk inte att behöva utnyttja den övergångsreglering som utredningen föreslår. 24 Konsekvenser av förslagen Solvens II direktivet är antaget på EU-nivå och är i stor utsträck- ning ett fullharmoniseringsdirektiv. Det betyder att det finns små möjligheter att avvika från direktivets bestämmelser. I samband med direktivets antagande har omfattande konsekvensanalyser gjorts av EU-kommissionen.1 Därutöver har CEIOPS/EIOPA utfört fem enkätundersökningar på EU-nivå (Quantitative Impact Studies, QIS) där försäkringsföretagen själva gjort beräkningar över hur regelförslagen påverkar företagen. Utredningens konsekvensanalys sammanfaller delvis med kom- missionens. Framställningen koncentreras dock på en analys av sär- skilda konsekvenser för och inkluderar konsekvenserna av de särskilda förlag utredningen lägger avseende tjänstepensioner och små försäkringsföretag. En av de stora nyheterna i Solvens II-direktivet är de nya beräk- ningsmetoderna för kapitalkravet, inklusive nya värderingsregler. I har beräkningar gjorts av hur dessa nya regler på- verkar företagen. har ansvarat för insamlingen, kontrollen och sammanställningen av den svenska delen av de europeiska enkäterna till försäkringsbranschen. I dessa enkäter har de svenska företagen gjort beräkningar över hur Solvens II direkti- vet och de regelförslag avseende värdering och kapitalkrav som finns på nivå 2, påverkar de svenska företagen. Vi har därför en god bild av hur kraven kommer att påverka försäkringsbolagen i , med den reservationen att reglerna på nivå 2 och nivå 3 ännu inte är slutligt fastlagda och att företagen i sitt förberedelsearbete succes- sivt kommer att anpassa verksamheten till de nya reglerna. 1 Se t.ex. Solvency II Impact Assessment Report, {COM(2007) 361 final}, {SEC(2007) 870}. I den senaste undersökningen QIS5 deltog 107 svenska försäk- ringsföretag och 12 svenska försäkringsgrupper. Av de 107 företa- gen var 29 livbolag, 55 skadebolag och 23 captivebolag. Tolv för- säkringsgrupper deltog i undersökningen. Kvaliteten på inrapporte- ringen är i delar bristfällig, delvis beroende på att anvisningarna givit möjligheter till olika tolkningar, varför slutsatser måste dras med viss försiktighet. Försäkringstekniska avsättningar minskar för majoriteten Som framgår av avsnitt 7.2 värderas skulden med en säker- hetsbuffert. Det gäller dock inte tjänstepensions- och skadeförsäk- ringsverksamhet. Enligt det nya regelverket ska skulden värderas utifrån en bästa skattning med ett tillägg av en riskmarginal som motsvarar kapitalkostnaden för det mottagande företaget vid en beståndsöverlåtelse. Av QIS5 framgår att de försäkringstekniska avsättningarna (FTA) ökar för ungefär hälften av de svenska livbolagen, medan den andra halvan får lägre FTA. Att inte alla får en lägre FTA beror bl.a. på att en stor del av livförsäkringsverksamheten lyder under tjänstepensionsregleringen som inte ska värderas med säkerhets- buffert samt att företagen nu ska beräkna en riskmarginal som ska reflektera kapitalkostnaden för ett övertagande företag (se avsnitt 9). För skadebolagen får en klar majoritet lägre FTA. Det beror sannolikt på att skadebolagen enligt det nuvarande regelverket inte ska diskontera skadefall som förväntas inträffa inom en fyraårs- period. En tredjedel får dock högre FTA. Det beror på att företa- gen tidigare inte haft kravet på betryggande antagande och inte beräknat någon riskmarginal. Som framgår av avsnitt 9 innebär solvens II-direktivet att två nya kapitalkrav introduceras. Det ena är solvenskapitalkravet, som företagen normalt ska uppfylla. Det andra är minimikapitalkravet, som är schablonmässigt beräknat och ett krav som företaget inte får gå under. Solvens II-regleringen innebär en mycket kraftig ökning av kapital- kravet jämfört med dagens lagreglering. QIS5 indikerar att det samlade kapitalkravet för den svenska försäkringsbranschen kommer att bli 6–7 gånger så stort som under dagens Solvens I reglering. Obser- vera att det inte betyder att försäkringsbolagens totala kapital ska öka 6–7 gånger. Kapitalkraven avser endast det kapital som ska finnas utöver det kapital som ska täcka FTA och riskmarginal. Det kapital som krävs för att täcka FTA, riskmarginalen och det lag- stadgade kapitalkravet ökar med omkring en femtedel för livbolagen medan det är i praktiken oförändrat för skadebolagen. Faktum är att redan minimikapitalkravet kommer att bli dubbelt så stort som nuvarande kapitalkrav. Detta är en mycket drastisk höjning av lagstiftarens krav på framför allt livförsäkringsföretagen. Här måste man dock ha i minnet att dagens försäkringstagarskydd också baseras på en säkerhetsmarginal i värderingen av FTA som försvinner. En del av ökningen av kapitalkravet kan därför sägas vara ett synliggörande av redan befintliga buffertar. Här bör också påpekas att de nuvarande mer strikta placeringsreglerna för de till- gångar som motsvarar FTA också kan sägas vara ett skydd. I praktiken styrs dock försäkringsföretagens kapitalkrav för när- varande inte av lagreglerna utan av trafik- ljustest, även om trafikljuset inte är ett formellt kapitalkrav utan enbart ett tillsynsverktyg. Kraven från trafikljustestet ligger väsent- ligt högre än solvens I-kraven. Det nya solvenskapitalkravet är emeller- tid också i genomsnitt väsentligt tuffare än trafikljuset – solvens- kapitalkravet är cirka en tredjedel högre än trafikljusets krav. Att det lagstadgade kapitalkravet höjs så kraftig är dock inte oväsentligt då det lagstadgade kravet är kopplat till direkta sanktioner på ett tydligare sätt än vad trafikljuset är. Figur 1 Jämförelse mellan kapitalkrav enligt solvens I, minimikapital- krav, trafikljus och solvenskapitalkrav. Jämförelse mellan Solvens 1, MCR, Trafikljuset och SCR för 107 försäkringsbolag I QIS5 uppvisar de svenska försäkringsföretagen en mycket stor spridning. Mer än hälften av företagen har en kapitalbas som är mer än dubbelt så stor som det nya solvenskapitalkravet. En handfull företag har en kapitalbas som är mer än fem gånger så stor som det nya kravet. Så mycket som var femte företag har emellertid för lite kapital och klarar inte det nya solvenskapitalkravet. klarar inte ens minimikapitalkravet. Dessa företag är till stor del captivebolag eller bolag som är en del av en större finansiell koncern. De flesta av dessa bolag, men inte alla, kan därför antas komma få kapitaltillskott från andra delar av koncernen. Även för fondförsäkringsföretag, vars kapitalkrav i absoluta tal är relativt litet, innebär de nya kraven en kraftig skärpning. De nya kapitalkraven ska i första hand beräknas utifrån en stan- dardmodell, men företagen har också möjlighet att beräkna totalt kapitalkrav, eller delar därav, genom att tillämpa interna modeller. Endast ett par företag rapporterade resultat från interna modeller, så inga generella slutsatser kan dras därifrån. Försäkringsföretag som inte klarar solvenskapitalkravet måste innan ikraftträdandet vidta åtgärder för att uppfylla kravet vid ikraftträdandet. Företag som inte klarar minimikapitalkravet måste uppfylla kraven senast vid ikraftträdandet, annars måste företaget avvecklas. Flera av de företag som hamnar under gränsen ingår i koncerner som bör kunna omfördela kapital inom koncer- nen för att klara kraven. Några av företagen ligger nära grän- sen och bör kunna justera sin riskprofil för att hamna på rätt sida, alternativt avveckla verksamheten. Det är emellertid långt ifrån säkert att alla företag kan skaffa det kapital som krävs, alternativt dra ned riskerna i rörelsen i tillräcklig mån. Införandet av Solvens II-direktivet kan således innebära att några försäkringsföretag kommer att försvinna genom att företaget sätts i s.k. run off eller genom att försäkringsbeståndet överlåts till annat mer kapitalstarkt försäkringsföretag eller att företaget köps upp eller fusioneras med ett sådant företag/grupp. Det är svårt att dra några slutsatser utifrån redovisningen för försäkringsgrupper till följd av att grupperna delvis tolkat inrappor- teringskraven på olika sätt. Förbättrad riskkontroll, riskhantering och styrning I det nya solvensregelverket tvingas företagen analysera varje del i verksamheten och mäta sina risker och beräkna de kapitalkrav som de genererar. Företagen behöver bygga upp eller justera sin nuva- rande metodik för att mäta riskerna. I direktivet ställs också krav på system, funktioner och styrdokument för riskkontroll. Ansvars- förhållandena tydliggörs. Detta kommer i många företag ställa krav på mer kvalificerad personal och utveckling av IT-stöd. Det nya regelverket innebär också att företagen, under vissa villkor, till skillnad mot fullt ut kan tillgodoräkna sig resulta- tet av olika riskreduceringstekniker, t.ex. återförsäkring och han- tering av risker med finansiella instrument, vid beräkning av kapi- talkraven. Sammantaget bör det nya regelverket leda till en bättre risk- kontroll och styrning av företagen, vilket i sin tur minskar risken för fallissemang. Regelverket är relativt detaljerat och lämnar mindre utrymme för företagen att själva organisera arbetet än . De ökade kraven på analys, styrning och kontroll kommer att inne- bära ökade administrationskostnader för försäkringsbranschen. Kostnaderna blir störst i övergångsfasen då interna modeller tas fram och IT-system anpassas. omställningskostnaderna i till 2–. De löp- ande kostnaderna skattas till 0,3–0,. Någon mot- svarande skattning för har inte genomförts. Ökad genomlysning av försäkringsföretagen Företagen ska enligt direktivet avge en publik rapport om verksamhet och solvens.