sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Sektorn bedriver för samhället viktiga välfärds- verksamheter och framför allt har den i de flesta länder så stor ekonomisk betydelse att stora ekonomiska obalanser i sektorn kan försvaga eller t.o.m. motverka statens stabiliseringspolitik och därmed förstärka krisen. studier visar att de flesta länder tillgrep olika former av diskretionära åtgärder för att stödja kom- munsektorn i krisen som inleddes . Studierna tyder också på att man i flera länder förstärker de institutioner som hanterar de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. Jämförelsen mellan de nordiska länderna när det gäller statens styrning av kommunsektorns finansiering m.m. visar bl.a. att det finns vissa skillnader mellan de övriga länderna och som framför allt tar sig uttryck i att staten i de övriga länderna tillämpar en starkare styrning å ena sidan, men också ger vissa ekonomiska garantier å den andra. Detta innebär att kommunsektorn generellt sett kan sägas vara mer skyddad för konjunktursvängningar jämfört med i och att staten tar en stor del av den ekono- miska risken i konjunkturnedgångar. Detta gäller i synnerhet och . I samtliga övriga nordiska länder har staten, precis som i , diskretionärt beslutat om olika typer av extra statsbidrag under kri- sen för att upprätthålla verksamheten. I har det i större utsträckning handlat om skattehöjningar eller att staten avstått skatteandelar till kommunernas fördel. Överläggningar har hållits mellan staten och kommunsektorn om åtgärdernas inriktning. Inget av de övriga länderna har övervägt några direkta instrument för automatisk konjunkturreglering av sektorns intäkter. Den samhällsekonomiska situationen vägs in som en av flera kompo- nenter i de årliga överläggningar som sker mellan staten och kommun- sektorn om sektorns ekonomi . I flertalet länder som studerats finns någon form av balanskrav för den lokala eller delstatliga nivån, med litet olika skärpa och utformning. I flera länder har balanskravet tillfälligt luckrats upp under krisen, som ett sätt att hantera de ökade utgifterna eller minskade inkomsterna. I de övriga nordiska länderna (, och ) finns någon form av sanktionsinstrument i form av ökad statlig övervakning/tillsyn (i vissa fall restriktioner) för dem som inte klarar balanskravet. Det finns också möjligheter att bygga upp fondliknande reserver att överföra mellan år om man får överskott (och ). Mer institutionaliserade stabiliseringsfonder finns framför allt i och , på delstatsnivå. Fonderna har olika utformning och syften. Helt klart har de i många fall varit betydelsefulla för att hantera finanskrisen, åtminstone i det första skedet. Även federala insatser har dock vidtagits för att lindra effekterna av krisen. Viss forskning har gjorts kring fonderna, som framför allt visar att de får störst stabiliserande effekt om de är starkt regelstyrda och inte styrda med diskretionära beslut. Den internationella genomgången har bl.a. visat följande: Att staten vidtar diskretionära åtgärder vid en kris är regel i de flesta länder, men åtgärderna kan variera beroende på system I flera av de övriga nordiska länderna kan staten sägas ha en star- kare styrning av kommunsektorn än i men tar också ett större ansvar för konjunktursvängningar. Diskretionära åtgärder föregås av överläggningar mellan staten och kommunsektorn I genomgången har inte identifierats några exempel på instru- ment för automatiskt verkande konjunkturreglering av kom- munsektorns intäkter. Ett strikt balanskrav innebär att de automatiska stabilisatorerna i kommunsektorn försvagas och det behövs därför komplette- rande konjunkturpolitiska åtgärder för att inte sektorn ska förstärka konjunktursvängningar. Det kan t.ex. handla om stat- liga insatser och möjligheter att skapa lokala fonder för utjäm- ning/stabilisering. Lokala fonder fungerar bättre om de omgärdas med ett tydligt regelverk. Det finns skillnader av konstitutionell karaktär mellan de studerade länderna och . Det gäller inte minst den i grund- lagsfästa kommunala självstyrelsen. Utredningen ska enligt direktivet göra de internationella jämförel- ser som anses befogade och särskilt beakta andra länders system och erfarenheter av att motverka att verksamheterna i kommun- sektorn bidrar till att förstärka konjunkturvariationer. 3.3Ett jämförande perspektiv på frågor som rör kommunsektorns konjunkturkänslighet I enlighet med direktivet har utredningen undersökt ett antal länders system och erfarenheter av hur kommunsektorn påverkas av konjunktursvängningar. Fokus har legat på statens roll i förhållande till sektorn (statliga garantier och stabila planerings- förutsättningar), balanskrav och möjlighet att avsätta medel i lokala stabiliseringsfonder. I förekommande fall har de berörda ländernas erfarenheter av konjunktursvängningar i den globala recessionen 2008 belysts. Utöver de nordiska länderna har , och undersökts, främst med fokus på gällande regler avseende balans- krav och eventuella stabiliseringsfonder i ljuset av skillnader i rela- tionerna mellan centrala, regionala och lokala nivåer samt mellan federala system och enhetsstater. Syftet med jämförelsen av andra länders erfarenheter och system har varit att kunna dra slutsatser och lärdomar som kan bidra med kunskap i utredningens arbete. Inledningsvis refereras några studier genomförda av rörande krisens effekter på statens och kommunsektorns finansiella relationer m.m. 3.4Finanspolitik och effekter på sektor av krisen – två tog fram två working-papers kring finans- krisens hantering och effekter för staten och kommunsektorn i . Det bör noteras att organisation och ansvarsför- delning mellan olika nivåer i den offentliga förvaltningen kan se olika ut i olika länder. Det kan t.ex. finnas en nivå mellan staten och kommunsektorn. Den första studien, Subcentral Governments and the Econo- mic Crisis: Impact and policy responses1, bygger bl a på OECD- statistik och en enkät som skickades till . Studien analyserar hur kommunsektorn påverkats och hur finanserna har utvecklats efter krisens utbrott. Rent allmänt, och i linje med vad som varit fallet i tidigare kriser, har kommunsektorn finanser påverkats mindre än statens. Kom- munsektorn kan dock drabbas av en dubbel effekt med ökade utgifter och en minskande skattebas, vilket särskilt gäller de länder som har en konjunkturkänslig skattebas och ett stort kommunalt ansvar för välfärden. I vissa länder vidtog kommunsektorn egna stimulansåtgärder medan andra skar ner utgifter och höjde skatter, vilket i princip skulle kunna underminera statens åtgärder för att motverka krisen. De flesta stater har genomfört program för att stödja kommunsektorn t.ex. genom extra statsbidrag, investerings- stöd, regellättnader, ökade låneramar eller tillfälligt höjda skattean- delar till kommunsektorn. Krisen har också visat att det behövs bättre samordning i de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn, både för att åstadkomma en bättre makroekono- misk sammanhållning och för att upprätthålla effektiviteten i den offentliga sektorns verksamhet. Många länder har skapat eller förstärkt sina institutioner för hantering av relationerna mellan stat och kommunsektor. Den andra studien, Fiscal policy across levels of government in times om Crisis2, bygger bl.a. på en enkät till 18 i mitten av 2009 och handlar om underskott och skuldsättning i kri- sens spår. Bakgrunden är den stora betydelse som kommunsektorn har i ekonomin och att sektorns ekonomiska agerande är viktigt i ett nationellt perspektiv eftersom den antingen kan försvaga eller neutralisera, kanske t.o.m. motverka statens stimulansåtgärder. 1ECO/WKP(2010)8 2COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2010)12 Studien visar sammanfattningsvis att en god samordning av statliga och kommunala åtgärder är grundläggande för att säkra att de finanspolitiska stimulansåtgärderna blir så effektiva som möjligt i syfte att förstärka tillväxt och sysselsättning. till tänkbara lång- siktiga effekter av krisen och framtida utmaningar så innefattar det konsolidering av kommunsektorns finanser och hantering av en ökad skuldsättning i kommunsektorn. 3.5Ekonomiska relationer mellan staten och kommunsektorn i de nordiska länderna Inledningsvis kan konstateras att jämte är det nordiska land i vilket kommunsektorn får den största andelen av sin finansiering från egna skatteintäkter, vilka i båda länderna mot- svarar av de totala intäkterna. I de övriga nor- diska länderna utgör andra intäktskällor, däribland statsbidragen, en större andel av kommunernas finansiering. Därtill varierar graden av statliga garantier för att kommunsektorn uppnår full finansiering, såväl avseende den beräknade som faktiska budgeten. I vissa länder förekommer t.ex. formaliserade avtals- och över- läggningsförfaranden mellan stat och kommun om de ekonomiska ramarna för kommunsektorns verksamhet. 3.5.1Avtals- och förhandlingsförfaranden mellan stat och kommun Sammanfattningsvis kan konstateras att övriga nordiska länder (möjligtvis med som undantag) har ett etablerat system för formella överläggningar och samråd mellan staten och den kom- munala sektorn inför nästkommande budgetår. Detta institutiona- liserade förhandlingssystem kan delvis medge en större förutsäg- barhet och förbättrade planeringsmöjligheter för såväl staten som kommunerna. I förhandlingarna dryftas vilka uppgifter som åligger den kommunala sektorn, aktuella prioriteringar och vilka resurser som krävs för att den kommunala sektorn skall kunna utföra dessa. Samrådsformen tjänar även till att fastställa statens roll i kommun- sektorns finansiering, vilket kan förbättra kommunernas plane- ringsförutsättningar . I vissa fall ges statliga garantier som träder in Internationell utblick SOU 2011:59 vid intäktsbortfall, exempelvis vid konjunkturella nedgångar i ekonomin. Överläggningarna mellan stat och kommuner i de nordiska län- derna synes vara mest omfattande i där det sedan 1970- talet har funnits ett institutionaliserat samrådsförfarande mellan staten och kommunsektorn. Detta samråd utmynnar i årliga avtal där det anges hur kommunernas och regionernas (tidigare amter) uppgifter det påföljande budgetåret skall finansieras inom ramen för avtalade utgiftsnivåer. Bedömningen görs av den samlade kommunala sektorn. Avtalen är inte juridiskt bindande men staten kan vidta åtgärder om nivåerna bryts, vilket har skett t.ex. efter de stora, ej avtalsenliga, ökningarna av kommunsektorns kostnader som skedde i samband med recessionen. På liknande sätt hålls det i konsultationer mellan staten och kommunerna. Konsultationsordningen inrättades i syfte att uppnå konsensus kring vad kommunsektorn skall åstad- komma inom de givna ramarna samt en effektivare statlig styrning. Fyra möten hålls även om det i praktiken finns omfattande kontakter mellan KS och departementen även mellan mötena. tillämpas det även i en form av förhand- lingar om kommunernas verksamhet och finansiering. Genom bas- serviceprogrammet som fastläggs för en fyraårsperiod, med årliga tillhörande budgetar, skall staten säkerställa att det råder balans mellan den kommunala sektorns uppskattade utgifter och inkomster. dryftade möjligheten att ingå årliga ekonomi- avtal mellan stat och kommuner i syfte att förbättra samförstånd och samarbetsformer. Förslagen om ett utökat samrådsförfarande i bör ses i ljuset av den svåra ekonomiska krisen som inte minst drabbade kommunernas verksamheter på grund av minskade intäkter och ökade kostnader. Det ökade samrådet har syftat till att minska krisens skadeverkningar och att skydda de sociala välfärds- tjänsterna på lokal nivå. 3.5.2Principer för fastställande av kommunsektorns finansiering En grundläggande iakttagelse avseende den kommunala sektorns finansiering och ekonomiska förutsättningar är att statsbidraget i olika utsträckning används som ett ekonomiskt verktyg i de nor- diska länderna. Av betydelse är bl.a. hur stor andel av den kommunala nivåns totala intäkter som kommer från kommunala intäktskällor, företrädesvis skatteintäkter. Statsbidragets relativa storlek i den kommunala finansieringen kan tolkas som att en större andel tyder på en starkare statlig styrning av den kommunala ekonomin. Enkelt uttryckt tar staten i det fallet ett större ansvar för kommunernas finansiering än om en större andel av kom- munernas intäkter hade kommit från skatter. Proportionerna stats- bidrag – skatteintäkter har bäring på föreliggande utredning efter- som skatterna är mer konjunkturkänsliga. En högre andel stats- bidrag skulle kunna innebära en minskad konjunkturkänslighet. Där- till kan staten även på andra sätt se till att kommunsektorn har stabila planeringsförutsättningar för sin ekonomi. För både och är utgångspunkten att det i överläggningar mellan stat och kommun säkerställs att det finns tillräcklig finansiering för kommunernas verksamhet nästkommande budgetår. Staten synes härigenom ta ett omfattande ansvar för att den kommunala sektorn ska kunna utföra de avtalade uppgifterna, men har självfallet också ett starkt intresse av att verksamheten bedrivs på ett ur nationellt perspektiv effektivt sätt och inom den ram som samhällsekonomin medger. Det mest långtgående statliga ansvaret synes finnas i , där kommunerna kan välja en statligt garanterad skattebas för inkomstskatten det påföljande budgetåret. Skattebasen är stats- garanterad, i den mening att staten axlar risken för att skatte- underlaget utvecklas sämre än väntat. Härigenom får den enskilda kommunen en garanti för att budgeten kan hållas under det inne- varande året. I sätts också nivån på statsbidragen så att de avtalade utgifterna är helt finansierade för kommunsektorn som helhet (det s.k. balancetilskudet). I sker den övergripande statliga ekonomiska styrningen av kommunsektorn via den sammantagna intäktsramen för kom- munsektorn. Intäktstramen utgörs av intäkter från statsbidrag (generella och riktade), beräknade skatteintäkter, avgifter och övriga intäkter. Den yttre ramen för den kommunala ekonomin sätts av tillväxten i de sammantagna intäkterna för kommun- sektorn, inom vilken en ram fastställs för de fria intäkterna som består av generella statsbidrag och kommunala skatteintäkter. Statsbidragens andel av de totala intäkterna ökade ytterligare i och med den förändring som trädde i kraft som innebar att kom- munerna får en mindre andel av sina intäkter från skatt. Storleken på det generella statsbidraget beräknas som skillnaden mellan de fria intäkterna och de beräknade skatteintäkterna. Ramen för fria intäkter baseras på en prognos som staten gör . Någon avräkning görs inte. Genom att statsbidragen i båda länderna synes vara ett accepte- rat verktyg för att säkra kommunernas finansiering, synes kom- munsektorn i och vara mer skyddade från kon- junktursvängningar än om i stället justering av skattesatser och skatteandelar hade använts. I båda dessa länder använder staten i stor omfattning statsbidragen som en slags utfyllnad eller garanti för att kommunerna ska ha tillräckliga medel för att utföra sina uppgifter. Det innebär att konjunkturvariationerna i första hand påverkar statens budget. Garantiinslaget tycks dock vara svagare i . Samma form av omfattande statligt ansvar för den kommunala sektorns finansiering synes inte finnas i , även om det även här sker en form av överläggningar om kommunernas verksamhet och finansiering som resulterar i det s.k. basserviceprogrammet. Dock tycks justeringar av skattesatser vara ett vanligare verktyg än att staten täcker eventuella kvarstående finansieringsbehov med statsbidrag. Den kommunala sektorn i synes vara något mindre skyddad mot konjunktursvängningar som påverkar löne- summan och därmed kommunernas skatteintäkter. 3.5.3Finanspolitiska insatser gentemot kommunsektorn i den senaste finanskrisen De nordiska ländernas erfarenheter från krisen kan sprida ytterligare ljus över frågan om statliga garantier och stabila planeringsförutsättningar. I valde staten att utbetala extra statsbidrag till kom- munsektorn när det stod klart att den ekonomiska utvecklingen skulle bli sämre än väntat: extraordinära justeringar av statbidraget genomfördes både 2009 och 2010. Trots detta agerade kommu- nerna utanför de ekonomiska ramar de givits i avtalen med staten 2008, 2009 och 2010. Den danska regeringen har vidtagit åtgärder för att strama upp de kommunala verksamheterna mot bakgrund av detta, bland annat genom att en ökad andel av statsbidraget görs direkt avhängig att kommunsektorn lever upp till sina åtaganden i avtalen (betingade blocktillskott). I antogs en rad åtgärder, bland annat till följd av lägre beräknade skatteintäkter, för att motverka finanskri- sens effekter. Bland annat tillämpade staten en kompensation om i fria intäkter för inkomstbortfall till följd av lägre beräknade skatteintäkter 2009. Därtill ökades de fria intäkterna från mervärdesskattskompensationen om . För underhåll och upprustning av infrastruktur i kommu- ner och fylkeskommuner avsattes . medförde den ekonomiska krisen bland annat att en rad ändringar i skatteintäktssystemet infördes i mitten av 2009. Flera skattesatser (vissa endast tillfälligt) samt vissa avgifter höjdes. I likhet med och tillförde staten också extra medel i form av statsbidrag, genom en extra utbetalning av statsbidrag till den kommunala utjämningsfonden. tycks ha varit det nordiska land i vilket staten framför allt sökte motverka lågkonjunkturens effekter på kommunsektorn genom justering av skattesatser och skatteandelar, snarare än via statsbidragen. Den kanske mest dramatiska förändringen är det statliga beslutet att tillfälligt höja kommunernas samfundsskatte- andel (företagsskatt) 2009–2011. Staten genomförde även ändringar i kommunal- samt fastighetsskatten och arbetsgivares folkpensionsavgift. Därutöver beslutades om extra statsbidrag i form av ett tillfälligt statsandelstillägg om 2010 medan det 2009 utbetalades i stats- andelar för sociala åtgärder. I såväl som har man haft diskussioner med respektive lands kommunförbund om vilken typ av ekonomiskt stöd som snabbast kan få effekt på den kommunala konsumtionen och investeringarna i en kris, vilket också har haft viss påverkan på de politiska besluten om stödens inriktning. 3.6Krav på ekonomisk balans i kommuner och delstater Balanskraven i de nordiska länderna är ganska likartade, men med vissa smärre skillnader: I är det inte tillåtet för kommuner att budgetera för negativa nettodriftresultat. I ska det vara balans mellan utgifter och inkomster i kommunernas budgetar, men det är tillåtet att täcka underskott med överlikviditet. På ska kommunerna i högsta möjliga mån tillse att kost- naderna inte överskrider intäkterna. I är underskott tillåtna under enskilda år i kommunernas planperiod om kommunen har en plan för hur underskottet ska återställas men underskott får inte ackumuleras i balansräkningen. I , och riskerar kommuner som inte lever upp till balanskravet att hamna under statlig kontroll. Även utanför den nordiska kontexten är balanskrav vanligt förekommande framför allt på regional nivå i de länder som har undersökts. Balanskraven på motsvarande delstatsnivå i de under- sökta federala staterna kan i högre utsträckning påverkas av del- staterna själva, utan den federala regeringens inflytande. En möjlig följd av detta är att delstaterna kan lockas att justera reglerna för att passa den ekonomiska realiteten. Som beskrivs närmare nedan har detta till exempel skett i krisen i flera kanadensiska provinser som riskerade underskott. Någon motsvarighet till detta tycks inte finnas i de nordiska länderna, troligen till följd av att ett sådant beslut skulle behöva tas på statsnivå, där incitamenten för en regel- ändring inte torde vara lika starka. I fastställer kantonerna självständigt huruvida det ska finnas balanskrav som reglerar ekonomin, utan styrning av den federala staten. De flesta balanskraven har införts () och majoriteten av kantonerna styrs nu av någon form av balanskrav. I vissa kantoner fastställs att det är den framlagda budgeten som ska balansera medan det i andra är utfallet av budgetårets kostnader inte får överskrida intäkterna. En del kantoner tillåter att ett underskott tas med in i nästa budgetår för täckning. I till exempel St. Gallen får inte underskottet omfatta av de så kallade enkla skatteintäkterna som är basen för inkomst- och fastighetsskatteintäkterna. Om kantonen förväntar sig att ett underskott uppkommer skall skattesatsen justeras för att förhindra ett underskott. Om inga sparade medel finns för att täcka underskottet tas underskottet med in i budgeten för det påföljande året. Sju av tio provinser samt två av de tre territorierna i har någon form av balanskrav, avseende realiserade eller budgeterade I recessionens spår har tre kanadensiska provin- ser/territorier justerat sina lagar för att tillåta tillfälliga underskott. I till exempel reviderades balanskravet 2009, bland annat i syfte att underlätta delstatens ekonomi i recessionen. I och med detta är det inte längre förbjudet med underskott i provinsens eko- nomi (till den tidpunkt som finans- ministern fastställer, vilket måste besluta senast vid budgeteringen för –2012). Budgetåren 2009–2010 och 2010–2011 behöver inte uppnå balans i budgeten, vare sig vid budge- tering eller faktiskt utfall. Eventuella underskott behöver ej heller täckas av kommande års överskott. Med verkan – 2014 måste balans återigen finnas mellan intäkter och kostnader. I har 49 delstater någon form av balanskrav (endast Ver- mont saknar en sådan regel). För 37 av delstaterna ska delstats- församlingen upprätta en budget i balans för det nästkommande budgetåret. av dessa delstater, 24 stycken, är det inte tillåtet att överföra underskott till det påföljande budgetåret. Ett eventuellt underskott under budgetåret måste därmed regleras via en minskning av utgifterna eller en höjning av skatterna. Stora budgetunderskott följde den senaste recessionen som slagit hårt mot de amerikanska delstaterna. De har till följd av detta både sökt minska sina kostnader genom såväl generella nedskärningar - bl.a. minskad sysselsättning och tidiga pensionsavgångar - som specifika inom bland annat utbildning och hälso- och sjukvård och genom att öka intäkterna – till exempel genom att höja skatter och avgifter. 3.7Stabiliseringsfonder för utjämning av intäkter över konjunkturcykeln I flera av de undersökta länderna finns det möjlighet att avsätta eventuella överskott vid slutet av budgetåret. De mest utvecklade systemen synes finnas i och , där den regionala nivån i stor utsträckning använder sig av budgetstabiliseringsfonder för att jämna ut intäkter . I kallas sådana fonder för rainy day funds och återfinns i alla 50 delstater. Fondernas reglering skiljer sig från delstat till delstat. Syftet är mer allmänt att täcka upp för sådana temporära underskott som av olika skäl kan uppstå i finan- serna. Anmärkningsvärt är dock den betydande roll fonderna spelat i krisen då flera delstater gjorde uttag för att försöka balansera sina budgetar. I många fall var uttagen av betydande storlek: till exempel tömde både och sina fonder. De flesta uttagen synes ha gjorts under även om både och beslutade om uttag . Uttagen har använts för att minska budgetunderskotten, hindra nedskärningar i utbildningssektorn och för att täcka andra kostna- der i den löpande verksamheten. Utöver delstaternas medel från de egna stabiliseringsfonderna tillkommer de stabiliseringsresurser som gjorts tillgängliga via det federala krispaketets om . har åtminstone sex delstater beslutat om ytterligare uttag. Även bland tio provinser och tre territorier används budgetstabiliseringsfonder och också i dessa fall kom fonderna till användning under krisen . Flera provinser hade troligtvis inte uppnått en balanserad budget utan möjligheten att ta ut medel från sina respektive fonder.