sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Till skillnad från ett fängelsestraff, eller från tvångsvård enligt LVM, finns det således inte någon fastställd tid som utlänningen ska avtjäna eller vårdas och ur det perspektivet inte heller något behov av avräkningsregler. Att lagstifta om avräkning bland annat utifrån förutsättningen att förvarstagna utlänningar i viss omfattning avviker från förvaren kan inte heller anses tillfredställande. Att en utlänning avviker från ett förvar eller vårdas på sjukhus han eller hon är förvarstagen bör därför enligt utredningens uppfattning inte påverka ett förvarsbesluts giltighet och bör således inte heller leda till att tidsfristen inte löper vidare. Enligt våra förslag är det vidare meningen att reglerna ska bli lättare att tillämpa utan att avräkning sker. Om en utlänning t.ex. avviker från ett förvar innan tidsfristen för när en myndighet är skyldig att ge in en begäran om prövning till en domstol gått ut, föreslår utredningen att myndighetens förvarsbeslut ska anses gälla på samma sätt som om utlänningen varit kvar i förvaret. Förändrade processuella regler om förvar ska således vara verkställbart alltjämt och om utlänningen påträffas kan han eller hon återföras till förvaret. Om utlänningen inte påträffas innan tidsfristen gått ut är det däremot inte lämpligt att en myndigheten lämnar in en begäran om prövning, utan i de fallen är det lämpligare att myndigheten låter förvarsbeslutet löpa ut. Myndigheten bör därefter enligt utredningens uppfattning vara oförhindrad att fatta ett nytt beslut om förvar i utlänningens frånvaro. När det beslutet verkställs ska någon avräkning inte ske utan myndigheten ska, på samma sätt som när utlänningen vid det tidigare tillfället togs i förvar, kunna hålla utlänningen i förvar utan att myndigheten lämnat in en begäran om prövning till en domstol. Om en utlänning vårdas på sjukhus kan det däremot finnas anledning att lämna in en begäran om prövning om myndigheten anser att utlänningen bör hållas kvar i förvar ytterligare . Om myndigheten i stället anser att utlänningen inte bör vara förvars- tagen på grund av hans eller hennes hälsotillstånd kan myndigheten i stället överväga att upphäva beslutet eller att inte lämna in en begäran om prövning. Reglerna bör vidare tillämpas på samma sätt när det gäller en begäran om förlängning. En domstol har i de fallen bestämt ett datum för hur länge utlänningen får hållas i förvar och om en möjlighet införs för myndigheterna att avräkna och på så sätt ändra det datumet bäddar det för samma typ av tillämpnings- problem som uppstått med de nuvarande reglerna. Utredningen bedömer att det inte är nödvändigt med uttrycklig lagstiftning som stadgar att avräkning inte ska ske. Den praxis om avräkning som utvecklats gäller reglerna om ny prövning av ett beslut om förvar och de reglerna föreslår vi helt ska tas bort. Utredningen bedömer alltså att det är tillräckligt att det i förarbet- ena till de nya bestämmelser som vi föreslår anges att avräkning inte ska ske. 7.17Överklagande av ett beslut om förvar Utredningens förslag: En polismyndighets och Migrations- verkets beslut om att ta en utlänning i förvar ska även fortsättningsvis kunna överklagas till en migrationsdomstol. När migrationsdomstolen prövar ett överklagande av ett beslut Förändrade processuella regler om förvar om förvar ska målet avgöras från det att överklagandet kom in. En muntlig förhandling ska hållas om det inte är uppenbart att det inte behövs. Eftersom en myndighet bör kunna hålla en utlänning i förvar utan att myndigheten begärt att en domstol prövar beslutat bör myndigheternas beslut om förvar även fortsättningsvis kunna överklagas till en migrationsdomstol. Tiden mellan beslutet om förvar och domstolsprövningen är så lång att kraven i artikel 5.4 i inte skulle vara uppfyllda om inte besluten kan överklagas. I artikel 5.4 i stadgas att var och en som berövats friheten genom arrestering eller på annat sätt ska ha rätt att påfordra att en domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom, om frihets- berövandet inte är lagligt. Enligt 16 kap. 4 § UtlL ska ett mål om förvar handläggas skyndsamt. Vid samtal med domare har framkommit att bestäm- melsen tillämpas mycket olika när det gäller överklaganden av förvarsbeslut. Vissa domare anser att ett överklagande av ett beslut om förvar ska avgöras inom någon eller medan andra anser att de har på sig. Flera domare har uttryckt att det vore önskvärt att det införs en tidsfrist inom vilket ett överklagande av ett beslut om förvar ska vara avgjort. På så sätt skulle tillämpningen bli enhetlig och det skulle heller inte finnas någon tveksamhet kring hur prioriterat ett mål om förvar ska vara i förhållande till mål av andra måltyper. Samma överväganden som utredningen gjort i avsnitt 7.11.4, där vi föreslagit att det ska införas en tidsfrist för att avgöra ett mål om avvisning eller utvisning när den utlänning som målet avser är förvarstagen, kan även göras när det gäller ett mål som avser ett överklagande av ett beslut om förvar. I denna del finns även skäl att återigen hänvisa till vad anfört om tidsfrister i migrationsmål (se SOU 2010:44 s. 430–431). uttalanden finns återgivna i avsnitt 7.11.4. Den tid en utlänning hålls i förvar bör inte vara längre än absolut nödvändigt och varje led i förfarandet bör därför vara så kort som möjligt om utlänningen är förvarstagen. Det är även viktigt att en utlänning inte hålls i förvar utan att förutsättningarna för det är uppfyllda. Om en domstol snabbt prövar ett över- klagande av ett beslut om förvar innebär det att domstolen också Förändrade processuella regler om förvar snabbt kan upphäva beslutet om domstolen bedömer att det är felaktigt. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det ska införas en tidsfrist inom vilken en migrationsdomstol ska avgöra ett överklagande av ett beslut om förvar. Vid en samlad bedömning anser utredningen att fristen bör vara . Handläggningen i en migrationsdomstol ska vidare enligt 16 kap. 5 § första stycket UtlL vara skriftlig. Enligt andra stycket i samma bestämmelse får dock muntlig förhandling ingå i handläggningen beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen och främja ett snabbt avgörande av målet. Om en utlänning som för talan i målet begär det och förhandling inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det ska även en muntlig förhandling hållas (se 16 kap. 5 § tredje stycket UtlL). Bestämmelsen i 16 kap. 5 § UtlL är tillämplig även i ett förvarsmål. Huvudregeln när det gäller ett överklagande av ett beslut om förvar är alltså att förfarandet är skriftligt. En muntlig förhandling hålls i praktiken endast när utlänningen själv begär det. Utredningen anser dock att utgångspunkten bör vara den mottsatta när en migrationsdomstol prövar ett överklagande av ett beslut om förvar. Huvudregeln bör alltså vara att en muntlig förhandling ska hållas. Endast i undantagsfall bör man kunna avstå från det. Ett beslut om ett frihetsberövande en ingripande åtgärd mot en person och den bör inte vara undandragen den insyn en förhandling innebär. Att parterna och allmänheten har insyn i en process är alltså särskilt viktig i dessa fall. Genom att hålla en offentlig och muntlig förhandling där den frihetsberövade personen själv får framträda inför rätten synliggörs att en person är frihetsberövad. Förfarandet blir på så sätt transparent. Syftet med en förhandling i ett förvarsmål bör alltså inte som endast vara att den ska bidra till ett så gott beslutsunderlag som möjligt. På grund av det anförda föreslår utredningen att det införs en uttrycklig bestämmelse om att en muntlig förhandling ska hållas när en migrationsdomstol prövar ett överklagande av ett beslut om förvar. Endast om det är uppenbart att en muntlig förhandling inte behövs ska domstolen kunna avstå från att hållas förhandlingen. Parternas inställning till frågan bör vara vägledande i frågan. Om inte någon av parterna vill ha en muntlig förhandling kan det vara uppenbart att någon förhandling inte behövs. Förändrade processuella regler om förvar De bestämmelser vi föreslagit ovan bör inte föras in i 10 kap. UtlL utan i 16 kap. UtlL . På så sätt kommer det tydligt framgå att det finns olika bestämmelser om förfarandet när en migrationsdomstol ska pröva ett överklagande av ett beslut om förvar och om förfarandet när en myndighet lämnat in en begäran om prövning eller förlängning till domstolen. I den först nämnda situationen ska migrationsdomstolen enbart pröva överklagandet och t.ex. aldrig bestämma hur länge en utlänning får hållas kvar i förvar. I den sist nämnda situationen är det i stället meningen att domstolen, om den anser att utlänningen ska vara kvar i förvar, alltid ska bestämma hur länge det får ske. Utredningens bedömning: De nuvarande bestämmelserna om överklagande av ett beslut om förvar till Migrationsöver- domstolen samt bestämmelserna om förfarandet i Migrations- överdomstolen när ett sådant beslut prövas ska inte ändras. En utlänning bör alltid ha rätt att kunna få ett förvarsbeslut prövat i två instanser. Så kommer även bli fallet med de förslag vi lämnat. Enligt 16 kap. 9 § andra stycket UtlL får en migrationsdomstols beslut om förvar i annat fall än efter överklagande i förvarsfrågan överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen. Om ett sådant beslut överklagas till Migrationsöverdomstolen behövs det enligt 9 kap. 11 § andra stycket UtlL inte något prövningstillstånd. Om våra förslag genomförs innebär det att de beslut om förvar som en migrationsdomstol fattar efter att en begäran om prövning eller förlängning getts in kan överklagas särskilt till Migrationsöver- domstolen. Förfarandet i Migrationsöverdomstolen bör även alltjämt vara det samma. Migrationsdomstolen är prejudikatsinstans och det finns därför skäl att inte införa särskild tidsfrister eller handläggningsregler. Bestämmelserna i 16 kap. 4 § och 5 § första och andra stycket UtlL, som är tillämpliga i Migrationsöver- domstolen, bör alltså inte ändras. Av de bestämmelserna framgår att ett förvarsmål ska handläggas skyndsamt, att förfarandet som huvudregel ska vara skriftligt och att muntlig förhandling får hållas Förändrade processuella regler om förvar beträffande viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. 7.17.2Effekter av att en myndighets beslut om förvar bör få överklagas Utredningens förslag: En myndighet ska i vissa fall kunna hålla en utlänning i förvar än från det att beslutet om förvar verkställdes. Om myndighetens beslut om förvar överklagats och överklagandet avgjorts av en domstol innan myndigheten är skyldig att begära en domstols prövning av beslutet, ska myndigheten i stället kunna hålla utlänningen kvar i förvar för domstolens beslut. En förutsättning är att domstolen lämnat överklagandet utan bifall och att överklagandet prövats vid en muntlig förhandling. Om en myndighet anser att en utlänning bör hållas kvar i förvar än dessa ska myndigheten på samma sätt som enligt huvudregeln vara skyldig att begära att en domstol prövar beslutet om förvar. En begäran om prövning ska i dessa fall ges in senast för domstolens beslut. Reglerna om att myndigheterna ska vara skyldiga att begära att en domstol prövar ett beslut om förvar syftar till att en utlänning inom en rimlig tid ska vara garanterad en domstols- prövning. Som en konsekvens av att en myndighets beslut om att ta en utlänning i förvar alltjämt bör kunna överklagas kommer vissa av myndigheternas beslut om förvar att ha prövats i en domstol redan innan en myndighet är skyldig att begära att en domstol prövar beslutet. En utlänning kan t.ex. omgående ha överklagat beslutet och domstolen kan ha prövat överklagandet och lämnat det utan bifall . Frågan uppkommer då om en myndighet även i de fallen ska vara skyldig att begära en domstols prövning av beslutet senast från det att beslutet verkställdes. Om man väljer att ha särskilda regler för dessa situationer blir bestämmelserna om när en myndighet ska vara skyldiga att begära en domstols prövning inte enhetliga. Å andra sidan framstår det Förändrade processuella regler om förvar som överflödigt att en domstol ska pröva ett beslut om förvar som redan överprövats av en domstol . I de fallen har utlänningen fått en domstolsprövning inom rimlig tid, och syftet med bestämmelserna är därför redan uppfyllt. Utredningen anser att övervägande skäl talar för att en myndighet i dessa fall ska få hålla kvar en utlänning i förvar ytterligare och för att knyta an till hur huvudregeln är utformad bör det få ske för domstolens beslut. En viktig del av domstolsprövningen är dock att en muntlig förhandling har hållits och en förutsättning bör därför vara att domstolen prövat överklagandet vid en muntlig för- handling. Om myndigheten därefter anser att en utlänning bör hållas kvar i förvar än ska myndigheten på samma sätt som enligt huvudregeln vara skyldig att begära att en domstol prövar beslutet om förvar. En begäran om prövning bör i de fallen ges in senast för domstolens beslut. Tanken är inte att undantagsregeln ska leda till att tidsgränsen för när en myndighet ska vara skyldig att själv begära att en domstol prövar beslutet ska skjutas framåt på grund av att en utlänning gång på gång överklagar myndighetens beslut om förvar. Eftersom grunden för förvarstagandet kan ändras inom tvåveckorsperioden och en myndighet således inom kan fatta ett nytt beslut om förvar som är överklagbart, är det dock troligt att situationen i vissa fall kommer att uppstå. Utredningen har därför övervägt om undantagsregeln bör begränsas så att den t.ex. endast skulle kunna vara tillämplig en gång. I avsnitt 7.17 föreslår utredningen att ett överklagande av ett beslut om förvar som huvudregel ska avgöras i en domstol från det att överklagandet kom in till domstolen. Vi föreslår även att en muntlig förhandling ska hållas i dessa fall om det inte är uppenbart att det inte behövs. Första gången en domstol prövar ett överklagande från en utlänning bör det vara i mycket få fall som det kan anses uppenbart obehövligt att hålla en muntlig förhandling. Om samma beslut överklagas en andra gång bör utgångspunkten dock snarare vara den motsatta. I många fall kommer domstolarna alltså att avgöra ett andra överklagande på handlingarna och undantagsregeln blir då inte tillämplig. Mot bakgrund av detta anser utredningen att det inte finns något behov av att begränsa undantagsregeln på det sätt som angetts ovan. 8Förändrade processuella regler om uppsikt Utredningens förslag: De processuella bestämmelserna om förvar ska gälla även för uppsikt, med vissa undantag och avvikelser. Skillnaderna mellan förvar och uppsikt ska, på samma sätt som tidigare, framförallt finnas när det gäller längden på olika tidsfrister och rätten till muntlig handläggning eller muntlig förhandling. Begreppet handläggande myndighet tas bort och ersätts av lokutionen behörig när det gäller frågor om uppsikt. En myndighet eller en domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar ska vara behörig även när det gäller frågor om uppsikt. Bestämmelserna om uppsikt ska föras in i ett nytt kapitel i UtlL. Enligt den nuvarande ordningen gäller ungefär samma processuella regler om förvar som för uppsikt. Reglerna om handläggande myndighet är t.ex. de samma. Både ett beslut om förvar och ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt inom vissa tidsfrister för att inte upphöra att gälla. Längden på tidsfristerna skiljer sig dock åt. Ett beslut om förvar ska prövas på nytt eller medan ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt . Även reglerna om muntlig förhandling skiljer sig åt. En ny prövning av ett beslut om förvar ska alltid föregås av en muntlig förhandling. Vid en ny prövning av ett beslut om uppsikt kan man avstå från att hålla en muntlig förhandling om det med hänsyn till utredningens art och andra omständigheter är uppenbart att en förhandling skulle sakna betydelse. I avsnitt 5.3.3 har utredningen föreslagit att bestämmelserna om ny prövning av ett beslut om förvar ska tas bort. I avsnitt 7 har utredningen även föreslagit nya processuella regler om förvar. Förändrade processuella regler om uppsikt Bestämmelserna om förvar och uppsikt är, liksom många andra bestämmelser på utlänningsrättens område, komplicerade. Det beror inte minst på att ansvaret för förvars- och uppsiktsfrågan kan vandra fram och tillbaka mellan många inblandade myndigheter och domstolar. Förvar och uppsikt är även alternativ till varandra och det är inte helt ovanligt att ett beslut om uppsikt ersätts av ett beslut om förvar och vice versa. Olika processuella regler för respektive tvångsåtgärd skulle därför onödigt försvåra redan komplicerade regler. Utredningen anser mot den bakgrunden att de processuella bestämmelserna om uppsikt, på samma sätt som tidigare, bör vara ungefär de samma som för förvar. Utredningen föreslår därför att de processuella bestämmelser om förvar vi föreslagit också ska gälla för uppsikt, med vissa undantag och avvikelser. Vi föreslår även att begreppet handläggande myndighet i detta sammanhang ska ersättas av lokutionen behörig när det gäller frågor om uppsikt samt att en myndighet eller en domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar också ska vara behörig när det gäller frågor om uppsikt. Förslagen innebär bland annat att en myndighet eller domstol som är behörig att fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar också ska vara behörig att fatta motsvarande beslut när det gäller uppsikt, dvs. ett beslut om att ställa en utlänning under uppsikt. Förslagen innebär vidare att de nuvarande bestämmelserna om ny prövning av ett beslut om uppsikt ersätts med bestämmelser om en begäran om prövning eller förlängning och om en domstols prövning av en sådan begäran. Bestämmelserna om ny prövning av ett beslut om uppsikt har visserligen inte vållat samma tillämpningsproblem som bestämmelserna om ny prövning av ett beslut om förvar. Det beror sannolikt på att tidsfristen för när en ny prövning ska ske är förhållandevis lätt att beräkna när det gäller uppsikt. Fristen är alltid den samma, dvs. , och räknas alltid från beslutsdagen. Ett beslut om uppsikt är inte heller en lika ingripande tvångsåtgärd som ett beslut om förvar. Ur rätts- säkerhetssynpunkt skulle reglerna om en ny prövning av ett beslut om uppsikt därför kunna anses fullt tillräckliga. Det avgörande även i denna fråga är dock, enligt utredningens uppfattning, behovet av enhetliga regler. Att ha olika omprövningsregler för ett beslut om förvar och ett beslut om uppsikt vore klart olämpligt. Utredningen har alltså stannat för det föreslag vi lämnat ovan. Förändrade processuella regler om uppsikt På samma sätt som enligt nuvarande regler bör dock vissa skillnader finnas mellan de olika tvångsåtgärderna. Det gäller framförallt i fråga om längden på olika tidsfrister och rätten till muntlig handläggning eller muntlig förhandling. I de följande avsnitten kommer vi att redogöra enbart för de undantag och avvikelser som vi föreslår i fråga om uppsikt. I övriga delar, dvs. i de delar vi anser att samma processuella regler ska gälla, hänvisar vi till vad vi anfört i avsnitt 7. För att markera att det finns en stor skillnad mellan hur ingripande ett beslut om förvar och ett beslut om uppsikt är bör bestämmelserna om förvar och bestämmelserna om uppsikt finnas i två separata kapitel i UtlL. En sådan uppdelning gör även reglerna mer lättöverskådliga. Utredningen föreslår därför att ett nytt kapitel om uppsikt förs in i UtlL och att alla bestämmelser om uppsikt, både materiella och processuella, förs in i det kapitlet. 8.1Tidsfrister i ett ärende om uppsikt Utredningens förslag: Tidsfristen för hur länge en myndighet får ha en utlänning ställd under uppsikt utan att myndigheten begärt att en domstol prövar beslutet ska vara . Fristen ska, som huvudregel, räknas från beslutsdagen. Tidsfristen för när en domstol senast ska pröva ett beslut om uppsikt efter att en begäran om prövning kommit in ska vara . Samma sak ska gälla om en begäran om förlängning eller ett yrkande om att en utlänning ska ställas under uppsikt kommit in till en domstol. När en domstol bestämmer hur länge en utlänning får vara fortsatt ställd under uppsikt får tiden inte överstiga . Som vi anfört tidigare är ett beslut om uppsikt inte en lika ingripande tvångsåtgärd som ett beslut om förvar. Behovet av att en myndighets beslut om uppsikt prövas inom en kort tidsfrist i en domstol är därför inte lika stort som när det gäller ett beslut om förvar. Utredningen anser att det är tillräckligt att en myndighet begär att en domstol ska pröva ett beslut om uppsikt för uppsiktsbeslutet, eller, om en domstol prövat uppsiktsbeslutet efter ett överklagande och vid en muntlig Förändrade processuella regler om uppsikt förhandling, för domstolens beslut (angående den sist nämnda situationen se avsnitt 7.17.2). Även tidsfristen för när en domstol senast ska pröva ett beslut om uppsikt efter att en begäran om prövning kommit in bör vara längre än när begäran avser ett beslut om förvar. Detta gäller även prövningen av en begäran om förlängning eller av ett yrkande om att en utlänning ska ställas under uppsikt. Vid en samlad bedömning anser utredningen att tidsfristen i samtliga dessa fall ska vara . När en domstol bestämmer hur länge en utlänning får vara fortsatt ställd under uppsikt bör tiden inte få överstiga . Detta för att knyta an till den nuvarande bestämmelsen om att ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt . 8.2Muntlig handläggning och muntlig förhandling i ett ärende om uppsikt Utredningens förslag: En bestämmelse som motsvarar bestäm- melsen i 13 kap. 2 § UtlL om muntlig handläggning i ett ärende om uppsikt ska föras in i det nya kapitlet om uppsikt i UtlL. Har hos en domstol yrkat att en utlänning ska ställas under uppsikt får domstolen pröva yrkandet utan att hålla muntlig förhandling om det är uppenbart att en sådan inte behövs. När en domstol håller en muntlig förhandling i en uppsikts- fråga utgör en utlännings frånvaro inte hinder mot för- handlingen om utlänningen kallats till förhandlingen eller om det finns anledning att anta att utlänningen avvikit eller annars håller sig undan. Bestämmelserna om interimistiska beslut om förvar ska inte gälla i tillämpliga delar i fråga om uppsikt. Ett av de viktigaste syftena med ett beslut om uppsikt är att säkra att en verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning kan komma till stånd. Ett annat syfte med ett beslut om uppsikt är att det ska fungera som ett alternativ till ett beslut om förvar. Syftet att förhindra att en utlänning avviker måste dock kunna antas bli tillgodosett med uppsikten. Endast om en bedömning görs att en utlänning har förmåga att sköta en uppsikt och att uppsikten i sig Förändrade processuella regler om uppsikt är tillräcklig för att förhindra utlänningen från att avvika bör alltså ett beslut om uppsikt fattas. Det sagda leder till att det bara i undantagsfall kan vara aktuellt för en myndighet att fatta ett beslut om uppsikt i en utlännings frånvaro eller utan att muntlig handläggning över huvud taget förekommit i frågan. Myndigheten har sällan tillräckligt besluts- underlag om frågan om uppsikt inte har diskuterats med utlänningen. Såvitt känt är det även på det sättet som tillämpande myndigheter agerar. Detta gör att det inte finns samma behov av en förändrad bestämmelse om muntlig handläggning i ett ärende om uppsikt som vi har bedömt att det finns när det gäller ett ärende om förvar (se avsnitten 6.5.1 och 7.5.1 där det utvecklas). Tvärtom framstår det som onödigt att t.ex. införa regler om vad som gäller om ett beslut om uppsikt fattats i en utlännings frånvaro eller utan att muntlig handläggning skett. Detta gäller för såväl myndigheterna som för domstolarna. Utredningen anser därför att den nuvarande bestämmelsen om muntlig handläggning i ett ärende om uppsikt bör behållas (se 13 kap. 2 § UtlL).