sou · GZB338 · 2011-04-14 00:00:00 — Det är då viktigt att beakta kompatibilitet med befintliga systemstöd hos kundmyndigheterna för att säkerställa effektiviteten hos servicecentret. IT-stöd avseende kundhantering kommer att behöva upphandlas eller avropas. Det kan röra sig om ett antal olika upphandlingar och avrop. Telefoni, extern webbplats, extern kundwebb och kundportal är stöd som behöver etableras och kopplas till respektive funktion för backoffice. Kundwebb, ärendehantering och kunskapsdatabas är sammanhängande stöd för en effektiv kundservice. Ett arbete avseende kravställning inom detta område har genomförts inom och dokumentation finns tillgänglig. Även när det gäller systemstöd för kundservice och kommunikation kommer Kammarkollegiets ramavtal E-förvaltningsstödjande tjänster (EFST) att vara centralt för att etablera systemstöd. För kommunikation finns Kammarkollegiets ramavtal Kommunikation som tjänst. Vid implementeringen ska införande av grundläggande funktionalitet prioriteras vid etablering av servicecentret. 13.5Lösningar för anslutning till servicecentret Servicecentret kommer att erbjuda kundmyndigheterna olika lösningar för anslutning till servicecentret. En lösning är att servicecentret kopplar upp sig mot kundmyndighetens befintliga system , medan den andra lösningen är att servicecentret använder egna enhetliga system med drift av externa leverantörer. Vilken lösning som används kan variera mellan olika kunder och mellan olika tjänster. Anslutning av kundmyndigheter till servicecentret kommer att ställa krav på att både servicecentret och kundmyndigheter har tydligt överenskomna processer och gränssnitt för att reglera informationsutbyte. Det kommer att finnas såväl standardiserade gränssnitt för generella procedurer som mer anpassade gränssnitt för specifika procedurer. Servicecentret använder kundmyndigheternas system via direkt- eller fjärranslutning. Drift sker på samma sätt som före anslutningen, det vill säga hos kundmyndigheterna själva eller av deras leverantörer. Kundmyndigheterna ger servicecentret möjlighet till fjärranslutning. Kopplingar mellan administrativa system och övriga system inom kundmyndigheten påverkas inte. Alternativet där kundmyndighetens lösningar används ska enligt utredningen bara vara aktuellt som en övergångslösning som underlättar anslutning. Enligt utredningen är inte alternativet ändamålsenligt , det leder till en icke standardiserad produktionsprocess. Denna lösning innebär att kundmyndigheterna använder servicecentrets system. Drift sker i regi av servicecentrets driftpartners. Detta alternativ utgör servicecentrets långsiktiga lösning, eftersom lösningen möjliggör en standardiserad och samordnad produktion, både ur ett verksamhets- och IT-perspektiv. Att servicecentrets systemstöd används är enligt utredningen av stor betydelse för att stordriftsfördelar ska vara möjliga att förverkliga. Befintliga integrationer mot kundmyndighetens övriga system påverkas i viss utsträckning och behöver överföras eller anpassas till servicecentrets lösning. Detsamma gäller gränssnitt mot användare inom kundmyndigheten, t.ex. för attest av faktura eller lönespecifikation. Utredningens bedömningar: Vilka personalaspekter som kan komma i fråga när arbetsuppgifter övergår från en arbetsgivare till en annan beror förenklat på tre omständigheter: -om övergången är att betrakta som en övergång av verksamhet eller inte, -om övergången sker inom samma ort eller till en annan ort, -om personal som erbjuds ny anställning accepterar erbjudandet. Bedömningar om huruvida en kundmyndighets anslutning till servicecentret ska betraktas som verksamhetsövergång måste göras från fall till fall. Budgetära konsekvenser för kundmyndigheterna Utredningens bedömningar: Vilka budgetära konsekvenser som uppstår hos kundmyndigheterna beror främst på om arbetstagarna följer med till servicecentret, kan omplaceras inom kundmyndigheten eller behöver sägas upp på grund av arbetsbrist. Om arbetsbrist uppstår beror de budgetära konsekvenserna i hög utsträckning på personalens åldersstruktur. Utredningens bedömningar: Det ska inte ska kosta mer för och att köpa tjänster av servicecentret, jämfört med att utföra dem i egen regi såsom . Frikopplingen av verksamhetsstöden fordrar resursinsatser i form av personal. Personal förs över till servicecentret genom verksamhetsövergång. Förändringar i instruktioner för berörda myndigheter Utredningens förslag: Utredningen föreslår att skrivningarna om samverkan mellan om gemensamt utnyttjande av verksamhetsstöd stryks i myndigheternas instruktioner. Vidare föreslår utredningen att ansvar för E- legitimationens administrativa uppgifter formuleras om i instruktionerna för de två myndigheterna. Analys av regelverk som förvaltas av ESV Utredningens bedömningar: Den analys som ESV genomfört åt utredningen visar inga behov av att förändra de regelverk som ESV förvaltar. Utredningens bedömningar: Utredningens förslag har kostnadsreducerande effekt för staten. I övrigt har förslagen inga väsentliga konsekvenser i de avseenden som omnämns i kommitté- förordningen. I detta kapitel redovisas konsekvensanalyser som anges i utredningens direktiv eller i övrigt ska genomföras enligt kommitté- förordningen (1998:1474). De konsekvenser som redovisas är följande: -personalaspekter för kundmyndigheterna, -budgetära konsekvenser för kundmyndigheterna, -konsekvenser för och , -förändringar i instruktionerna för berörda myndigheter, -analys av regelverk som förvaltas av ESV, -konsekvensbeskrivningar enligt kommittéförordningen. Utredaren ska överväga vilka personalaspekter som kan aktualiseras av förslagen och redogöra för budgetära konsekvenser. Utredningen har därför på ett översiktligt plan analyserat arbetsrättsliga frågeställningar och gjort en schablonmässig beräkning av kostnader förknippade med en anslutning till servicecentret. Av skäl som tidigare angivits (se avsnitt 6.1) namnges inte aktuella myndigheter som aviserat intresse för anslutning till servicecentret, vilket innebär att personalaspekter och budgetära konsekvenser inte redovisas per kundmyndighet. Vilka personalaspekter som kan komma i fråga när arbetsuppgifter övergår från en arbetsgivare till en annan beror förenklat på tre omständigheter: -om övergången är att betrakta som en övergång av verksamhet eller inte, -om övergången sker inom samma ort eller till en annan ort, -om personal som erbjuds ny anställning accepterar erbjudandet. 14.2.1Europeisk och svensk arbetsrätt rörande verksamhetsövergång1 Med verksamhetsövergång avses enligt EU-direktiv /23/EG en överlåtelse av en ekonomisk enhet som behåller sin identitet. Direktivet omfattar inte i sig en administrativ omorganisation av offentliga förvaltningsmyndigeter eller överlåtelser av administrativa funktioner mellan förvaltningsmyndigheter. I den svenska implementeringen av direktivet, som skett i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL), görs emellertid ingen åtskillnad mellan offentlig och privat verksamhet. 1 Avsnittet bygger på skrift Verksamhetsövergång – en översiktlig genomgång med fokus på statliga myndigheter (dnr 1001-0024-15). Huruvida en verksamhet har behållit sin identitet är en komplex frågeställning, där en helhetsbedömning ska göras utifrån flera faktorer. har utvecklat en praxis (de så kallade Spijkerkriterierna) där följande aspekter ska beaktas: 1.Arten av företaget eller verksamhet, 2.frågan om företagets materiella tillgångar, såsom byggnader och lösöre, har överlåtits eller inte, 3.värdet av överlåtna immateriella tillgångar vid överlåtelsetidpunkten, 4.om majoriteten av de anställda har tagits över av den nya arbetsgivaren eller inte, 5.om kunderna har tagits över eller inte, 6.graden av likhet mellan verksamheten före och efter överlåtelsen, och 7.i förekommande fall den tidsperiod under vilken verksamheten har legat nere. praxis har utformats med utgångspunkt i privat verksamhet, eftersom direktivet inte omfattar förvaltningsmyndigheter. Arbetsdomstolen har därför uttalat att kriterierna om verksamhetens art (1), kunder (5) och graden av likhet mellan verksamheterna (6) inte har samma tyngd vid övergång mellan myndigheter. Regelverket om verksamhetsövergång är inte dispositivt, vilket innebär att det inte står mottagande myndighet (i vårt fall servicecentret) och överlämnande myndighet (kundmyndigheten) fritt att göra en överenskommelse om huruvida man ska betrakta övergången som verksamhetsövergång. Det är den mottagande myndigheten som ansvarar för att göra bedömningen om verksamhetsövergång. Servicecentrets bedömningar om huruvida en kundmyndighets anslutning till servicecentret ska betraktas som verksamhetsövergång måste göras från fall till fall. Utöver EU-rätt och svensk lagstiftning består det arbetsrättsliga ramverket av avtal mellan arbetsmarknadens parter. Utredningen redogör i det följande för (TA), som förenklat gäller för arbetstagare som blir uppsagda på grund av arbetsbrist. Avtalet har ingåtts av och de fackliga organisationerna för statsanställda, i syfte att ingen anställd, så långt det är möjligt, ska behöva bli arbetslös.2 Redogörelsen nedan är översiktlig och tar sikte på omständigheter som har betydelse för kundmyndigheternas omställningskostnader. Förlängd uppsägningstid: ger, i det fall det är tillämpligt, arbetstagare rätt till förlängd uppsägningstid i förhållande till vad som gäller enligt LAS eller Allmänt löne- och förmånsavtal (3 §). Avsikten med den förlängda uppsägningstiden är att personerna ska ha möjlighet att hitta en ny försörjning innan uppsägningstiden är slut. För anställda med minst fyra års anställningstid i staten blir den förlängda uppsägningstiden fördubblad . Flertalet personer som hamnar hos har maximal uppsägningstid. Rätt till tjänstledighet: En arbetstagare som genomgår utbildning genom försorg eller är föremål för andra insatser från stiftelsen har vid behov rätt till tjänstledighet utan löneavdrag (9 §). Syftet med detta är att personen ska kunna vara aktiv för att få ett nytt jobb eller starta eget företag. Om personen är tjänstledig med lön medför det produktionsbortfall för arbetsgivaren. Pensionsersättning: Tillsvidareanställda som har fyllt senast i samband med att anställningen upphör har rätt till pensionsersättning. Pensionsersättningen motsvarar ungefär den ålderspension arbetstagaren skulle ha fått när anställningen upphörde, om han eller hon då hade haft rätt till ålderspension. Pensionsersättningen betalas av arbetsgivaren. När arbetstagaren fyller 65 får han eller hon i stället ålderspension. Särskild pensionsersättning: Om det föreligger särskilda skäl kan särskild pensionsersättning beviljas arbetstagare, som har lämnat sin statliga anställning på grund av uppsägning (15 §). En förutsättning för att arbetstagaren ska kunna beviljas särskild pensionsersättning är att vederbörande har fyllt , lämnade sin statliga anställning vid tidigast och är berättigad till ersättning från arbetslöshetskassa. För arbetsgivaren innebär pensionsersättning att pensionsersättningen ska betalas till (). SPV fakturerar månatligen de belopp som myndigheten ska betala, men hela beloppet ska bokföras som en skuld för innevarande kalenderår. 2 Partsgemensam kommentar till (), s. 3. skild pensionsersättning finansieras genom att arbetsgivare betalar en engångspremie till SPV för alla arbetstagare i åldern som sägs upp på grund av arbetsbrist. 14.2.3Avtal om turordning för arbetstagare hos staten Avtalet om turordning för arbetstagare hos staten (TurA-S) reglerar bland annat vilka turordningsregler som ska gälla vid uppsägning av personal på grund av arbetsbrist. Huvudregeln enligt TurA-S är att turordningen ska omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns (3 §). Om den nya verksamheten bedrivs på en annan ort tillämpas huvudregeln om turordning om överlåtaren får en övertalighet. Det innebär att andra på myndigheten kan drabbas av arbetsbristen än de som omfattas av verksamhetsövergången, förutsatt att de arbetar med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter som de som tackat nej till övergången.3 Vid verksamhetsövergång kan turordningen emellertid se annorlunda ut. Om den nya verksamheten bedrivs på samma ort begränsas turordningskretsarna till den del av myndigheten som förs över genom verksamhetsövergång (4 §). Det innebär att en arbetstagare som avböjt en ny anställning inte kan slå ut arbetstagare som inte berörs av verksamhetsövergången. 14.2.4Möjliga och sannolika scenarier vid anslutning till servicecentret I figuren nedan illustreras vilka scenarier som är tänkbara när en kundmyndighet ansluter sig till servicecentret. De ifyllda scenarierna ger arbetstagarna bäst skydd vid uppsägning. 3 Verksamhetsövergång – en översiktlig genomgång med fokus på statliga myndigheter ((rev. , dnr 1001-0024-15, 19). Figur 14.1 Scenarier för personalaspekter vid anslutning till servicecentret Få myndigheter är lokaliserade till de föreslagna produktionsorterna . De scenarier som utredningen därför bedömer i huvudsak blir aktuella i praktiken är de ifyllda scenarierna, det vill säga att det antingen inte är fråga om verksamhetsövergång eller att arbetstagare väljer att inte följa med till servicecentret eftersom det ligger på annan ort än kundmyndigheten. 14.3Budgetära konsekvenser för kundmyndigheterna 14.3.1Kostnader per berörd anställd Lön : Vi utgår från den genomsnittliga inkomsten i staten 2010 som är , och att personen varit anställd i staten . Det innebär att gäller och uppsägningstiden fördubblas vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Under dessa omständigheter blir arbetsgivarens lönekostnader för uppsägningstiden följande: /mån * 1,47 (inkl. ag-avgifter) = 12 månader * = Pensionsersättning: När gäller har den som är när anställningen upphör rätt till pensionsersättning. var av löneadministratörerna i staten, exklusive försvaret, . av ekonomiassistenterna och redovisningsekonomerna var äldre än 56 år.4 Utredningen utgår från dessa siffror och antar schablonmässigt att av berörd personal hos kundmyndigheterna är och har rätt till pensionsersättning. Vi utgår från att den anställde har arbetat i staten och har i månadslön (ca 300 000 i pensionsunderlag). Arbetsgivarens kostnad för pensionsersättning för den som fyllt då anställningen upphör är . I genomsnitt blir därför kostnaden per anställd som sägs upp på grund av arbetsbrist följande: Särskild pensionsersättning: Arbetsgivare betalar en engångspremie för varje anställd inom åldersintervallet 55 till som sägs upp och omfattas av . Utredningen bedömer schablonmässigt att av berörd personal är när anställningen uppgör. Utredningen utgår i nedanstående beräkning från det belopp som gäller för den som är då anställningen upphör, det vill säga . Under dessa förutsättningar blir den genomsnittliga kostnaden för särskild pensionsersättning per person som sägs upp på grund av arbetsbrist följande: 1 058 568 * 0,20 = Sammanfattningsvis kan kundmyndighetens maximala genomsnittliga kostnad för lön och pensionsersättning per berörd anställd vid uppsägning på grund av arbetsbrist bli följande: 529 200 + 213 624 + 211 713 = 4 Gemensamma lösningar för effektivare administration (ESV 2007:33), s. 11. Denna kostnad ska betraktas som den högsta tänkbara genomsnittliga kostnaden, som bara kan faller ut om ingen berörd anställd flyttar med till en ny anställning, får ett annat jobb , omplaceras eller liknande. 14.3.2Kostnader vid olika scenarier med omplacering och medflyttning När en kundmyndighet ansluter sig till servicecentret kommer en viss andel av personalen antingen att följa med till servicecentret (vid verksamhetsövergång), omplaceras inom kundmyndigheten eller få ett nytt arbete innan uppsägningstiden löpt ut. Vissa äldre anställda med rätt till pensionsersättning kan också välja att i stället söka nytt arbete. En liten grupp anställda kan också ha rätt till ålderspension. I tabellen nedan anges vad kundmyndighetens kostnader blir per berörd anställd vid olika grad av omplacering eller liknande: Tabell 14.1 Kostnad vid olika omställningsscenarier Andel av maximal kostnad berörd anställd (kr) Erfarenheten från verksamhetsstöd är att det är möjligt att helt undvika uppsägningar. När inrättade det centraliserade verksamhetsstödet för ekonomi- och lönehantering (nuvarande Ekonomienheten) behövde ingen sägas upp, trots att personalbehovet i verksamheten halverades . Situationen hanterades i stället genom alternativa lösningar. De kundmyndigheter som är aktuella för anslutning till servicecentret är emellertid väsentligt mindre än , vilket torde försämra möjligheterna till omplacering inom kundmyndigheten. Det är därför rimligt att förvänta sig en viss övertalighet bland de anställda som berörs av övergången. Enligt regeringens direktiv ska utredningen beakta konsekvenserna för av att delar av verksamheten vid verksamhetsstödet förs över till ett servicecenter. Eftersom utredningen föreslår att även delar av verksamhetsstöd ska föras över till servicecentret redogör utredningen även för konsekvenser för . En allmän utgångspunkt ska enligt utredningen vara att det inte ska kosta mer för och att köpa tjänster av servicecentret, jämfört med att utföra dem i egen regi såsom . Vidare gäller de generella fördelarna med anslutning till servicecentret även för och : -Kostnader för framtida investeringar och andra utvecklingsinitiativ (exempelvis rörande systemstöd) kan delas med andra myndigheter. -Kostnader för löpande IT-drift och förvaltning delas med fler myndigheter. -Servicecentret effektivitet förväntas öka , genom hantering av större volymer. De delar av för verksamhetsstöd som enligt utredningens förslag ska överföras till servicecentret består i första hand av Ekonomienhetens verksamhet i . Där arbetar 79 personer. Verksamheten är väl avgränsad såväl geografiskt som organisatoriskt. Gränssnittet mellan verksamheten i och övriga verksamhet bedöms inte påverkas vid en överflyttning till en ny myndighet. Huruvida behåller drift och förvaltning av ekonomisystemet eller inte påverkar verksamheten för systemadministration. En överföring av verksamheten i till servicecentret har konsekvenser för kvarvarande verksamhet: -behöver utveckla fördjupad beställarkompetens, -frikopplingen av verksamheten i fordrar resursinsats av personal, -kommer övergångsvis att ha ansvar för drift och förvaltning av sin egen applikation, särskilt avseende uppbördshanteringen, för Agresso. Hur hanteringen ska utformas därefter måste utredas särskilt. Frågan om hur redan gjorda investeringar i de verksamheter som förs över till servicecentret bör enligt utredningen hanteras i särskild ordning. Det är fortfarande inte helt klarlagt vilka resurser som behöver tillföra i processen för frikoppling av verksamheten. Överföring av lönesystemet kräver sannolikt inte resurser i någon större utsträckning, eftersom systemet hanteras av en extern leverantör. Vid överflyttning av ekonomisystemet kommer personal från såväl enheten för administrativa stödsystem som IT-avdelningen att involveras. Ett annat område som kan komma att behöva analyseras är kontorsstödet för verksamheten i samt överföring av interna ekonomirutiner från Avdelningen för verksamhetsstöd. Verksamheten i påverkas naturligtvis också, men eftersom arbetet i den nya myndigheten i hög grad bygger på nuvarande rutiner och arbetssätt torde förändringen inte i någon större utsträckning påverka den dagliga verksamheten. verksamhetsstöd har totalt ungefär 200 anställda. De delar som berörs av utredningens förslag är Verksamhetsstöd Lön (16 anställda), Verksamhetsstöd Ekonomi (46) och eventuellt Verksamhetsstöd Helpdesk. Alla berörda delar i verksamhetsstöd är lokaliserade till . I arbetsuppgifterna för Verksamhetsstöd Ekonomi ingår vissa uppgifter i kärnverksamhet, såsom verksamhetsspecifik redovisning och utbetalningar. Hur gränssnittet ska se ut mellan ekonomiadministrationen och myndighetens kärnverksamhet är under utredning inom . Hur gränssnittet ska se ut påverkar bland annat hur många anställda som förs över till servicecentret och kvarvarande verksamhet i . Liksom är fallet för fordrar frikopplingen av berörda delar av verksamhetsstöd insatser från myndighetens personal. Myndigheten bedömer att överföringen av löne- administration till servicecentret kan ske relativt enkelt, men gränssnitten inom ekonomiadministration behöver klargöras. Kontorsstöd och rutiner är två andra frågor som i likhet med verksamheten i behöver hanteras. 14.5Förändringar i instruktioner för berörda myndigheter Utredaren ska enligt regeringens direktiv föreslå behövliga ändringar i instruktioner och regleringsbrev för de myndigheter vars verksamhetsstöd ska föras över till servicecentret. reglerar instruktionerna för och att de ska samverka avseende gemensamt utnyttjande av funktionen verksamhetsstöd hos . Bestämmelsen finns i 5 § förordningen (2007:780) med instruktion för respektive 4 § förordningen (2007:781) med instruktion för . Utredningen föreslår att skrivningarna om samverkan mellan stryks i myndigheternas instruktioner. Vidare anges i 9 § förordningen (2007:780) med instruktion för respektive 6 § förordningen (2010:1497) med instruktion för att ska upplåta lokaler samt sköta administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden. Utredningen föreslår att 9 § förordningen (2007:780) med instruktion för ska ha följande lydelse: gemensamt kansli för Skatte- gemensamt kansli för Skatte- kaler samt sköta administrativa kaler samt sköta handläggande och handläggande uppgifter åt och vissa administrativa upp- verket ska efter samråd med nämnden uppdra åt någon som samråd med nämnden uppdra åt är anställd vid verket att ansvara någon som är anställd vid verket att ansvara för kansliet. Utredningen föreslår att motsvarande ändring förs in i 6 § förordningen (2010:1497) med instruktion för . 14.6Analys av regelverk som förvaltas av ESV Utredaren ska enligt regeringens direktiv lämna förslag till de författningsändringar och reglering i övrigt som krävs för avgiftsfinansiering av verksamheten. ESV har för utredningens räkning analyserat om det finns några behov av förordningsändringar i samband med att vissa ekonomi- och personaladministrativa processer utförs av en utomstående part. Regelverken utgörs av följande förordningar: -Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll -Anslagsförordning (1996:1189) -Kapitalförsörjningsförordning (1996:1188) -Avgiftsförordning (1992:191) -Förordning (2000:606) om myndigheters bokföring -Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag -Förordning (1994:1261) om statliga myndigheters redovisningssystem - Internrevisionsförordning (2006:1228) Analysen visar enligt ESV inga behov av förordningsändringar gällande det regelverk som ESV förvaltar. ESV har däremot gjort följande observationer och förslag till tillämpning av vissa delar i regelverket. 14.6.1Anslagsförordning (1996:1189) Förordningen är inte aktuell om servicecentret blir helt avgiftsfinansierat. 14.6.2Kapitalförsörjningsförordning (1996:1188) Regeringen beslutar särskilt om det högsta beloppet för en myndighets lån. Anläggningstillgångar ska finansieras med lån hos . Uppgår det ackumulerade överskottet till av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret, ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur hela överskottet ska disponeras. Har det uppkommit ett underskott som inte täcks av ett balanserat överskott från tidigare räkenskapsår, ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet ska täckas. 14.6.3Avgiftsförordning (1992:191) Avgiftsförordningen blir aktuell för servicecentret. En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. En myndighet får bestämma storleken på andra avgifter än de som anges i avgiftsförordningen endast efter ett särskilt bemyndigande.