sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — En kommuns beslut i fråga om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) samt beslut enligt 4 kap. 5 §, som bl.a. avser nedsättning av försörjningsstöd under vissa förutsättningar, får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beträffande beslut om bistånd enligt 4 kap. 2 § gäller att sådant beslut endast får överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning av kommunala beslut. Någon möjlighet att överklaga beslut om återkrav av ekonomiskt stöd finns inte enligt socialtjänstlagen. Om den enskilde inte betalar återkravet gäller enligt 9 kap. 3 § att kommunen får väcka talan hos förvaltningsrätten. En kommuns beslut att inte betala ut introduktionsersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. En kommuns beslut enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Enligt lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag får beslut i ärenden om vårdnadsbidrag överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor saknar bestämmelser om överklagande. En socialnämnds beslut enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Arbetslöshetskassans beslut får inte överklagas av en enskild innan arbetslöshetskassan har omprövat sitt beslut. Om ett beslut överklagas innan det har omprövats, ska överklagandet anses som en begäran om omprövning. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) får, även till förmån för enskild part, överklaga en domstols och en arbetslöshetskassas beslut om rätt till ersättning. Ett överklagande ska ha kommit in till den instans som meddelat beslutet från den dag klaganden fick del av beslutet eller, om överklagandet gjorts av IAF eller en arbetslöshetskassa, från beslutets dag. Beslut om sanktionsavgift ska kunna överklagas Ett beslut om sanktionsavgift bör kunna underkastas en rättslig kontroll genom överklagande hos domstol. En sådan möjlighet krävs sannolikt också för att ska tillgodose krav på domstolsprövning beträffande en anklagelse för brott. En möjlighet till domstolsprövning är en förutsättning för att ett beslut om en bestraffande sanktion i första instans ska kunna fattas av en annan organisation än en domstol (se SOU 2001:25 s. 161 och , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 157 ff.). Överklagande bör ske hos allmän förvaltningsdomstol Beslut från de statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som omfattas av det föreslagna sanktionssystemet överklagas – med ett undantag – till allmän förvaltningsdomstol. Det ligger därför enligt utredningens mening närmast till hands att även ett beslut om sanktionsavgift ska kunna överklagas till sådan domstol. När det gäller beslut som fattats av CSN gäller dock särskilda regler (se 6 kap. 10 och 11 §§ studiestödslagen). CSN:s beslut i ärenden om återbetalning av studielån överklagas visserligen till allmän förvaltningsdomstol. För prövning av överklaganden av andra beslut om studiestöd svarar dock en särskild överklagandenämnd. Bakgrunden till detta är att överklagande av besluten i dessa fall kräver en förhållandevis skyndsam handläggning och att nämndens sammansättning är särskilt anpassad efter typen av ärenden (prop. 1999/2000:10 s. 132 f.). beslut med anledning av ett överklagande dit får inte överklagas. Enligt utredningens mening bör CSN:s beslut i frågor som rör sanktionsavgift inte överklagas till den särskilda överklagandenämnden. De skäl som bär upp att vissa beslut från CSN överprövas i den ordningen gör sig inte gällande i fråga om beslut om sanktionsavgift. Dessutom framstår det som olämpligt att låta två olika överklagandeinstanser pröva olika myndigheters beslut om sanktionsavgift. beslut kan inte föras vidare till domstol och praxisbildningen på detta område riskerar med en sådan lösning att bli lidande. Enligt utredningens mening är det mest lämpligt att alla beslut om sanktionsavgift får – i likhet med vad som i allmänhet gäller för beslut i förmånsärenden – överklagas till allmän förvaltningsdomstol. För överklagande till kammarrätten bör det gälla krav på prövningstillstånd. Bör omprövning vara obligatorisk innan överklagande får ske? Som beskrivits ovan finns det bestämmelser inom bl.a. socialförsäkringen som innebär att det är obligatoriskt med omprövning innan ett överklagande kan ske hos domstol. Frågan är då om en sådan ordning bör gälla också i fråga om sanktionsavgifter. Bakgrunden till den nu gällande obligatoriska omprövningen är att måltillströmningen till de tidigare försäkringsrätterna visade sig bli större än förväntat. Efter förslag av (Ds S 1981:9) infördes bland annat en utökad omprövning av beslut hos försäkringskassorna. De skäl som motiverade obligatorisk omprövning inom socialförsäkringen gör sig dock inte gällande i fråga om beslut om sanktionsavgifter. Även om antalet beslut om sanktionsavgifter kan förväntas bli betydande (se kapitel 13) kommer de att vara väsentligt mycket färre än de förmåns- och återkravsbeslut som fattas hos myndigheterna och arbetslöshetskassorna. Exempelvis fattade bara inom sjukersättningen drygt 121 000 beslut. Antalet utbetalningar av barnbidrag var knappt 20 miljoner och antalet utbetalningar av föräldrapenning drygt 3 miljoner (se årsredovisning , s. 88 f.). Mot denna bakgrund kan det inte anses föreligga något behov av en obligatorisk omprövning av beslut i sanktionsavgiftsärenden i syfte att avlasta domstolarna onödiga överklaganden. Härtill kommer att 27 § förvaltningslagen ger en möjlighet att rätta uppenbart felaktiga beslut. I sammanhanget ska det erinras om det i litteraturen ansetts att den beslutande myndigheten bör överväga om det finns skäl för omprövning när ett överklagande kommit in och att detta bör ske innan myndigheten prövar om överklagandet kommit in i rätt tid (, och , Allmän förvaltningsrätt, 2008, s. 204). Om den omprövningen leder till att beslutet ändras såsom klaganden begär förfaller överklagandet, se 28 § förvaltningslagen. Utredningen anser mot den nu angivna bakgrunden att det inte bör införas någon obligatorisk omprövningsregel. Enligt 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska – om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning – ett beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendets först prövats. I fråga om många av de förmåner som omfattas av utredningens uppdrag har särskilda föreskrifter meddelats om till vilken förvaltningsrätt överklagande ska ske. För och gäller enligt SFB att ett beslut som rör en person som är bosatt i överklagas hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun när beslutet i saken fattades. Beslut i övriga fall överklagas hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslutet i saken fattades. Med hemortskommun avses den kommun där den fysiska personen var folkbokförd året före det år då beslutet fattades. För den som var bosatt här i landet under någon del av det år då beslutet fattades, men som inte var folkbokförd här föregående år, avses med hemortskommun den kommun där den fysiska personen först var bosatt. Hos CSN gäller enligt 6 kap. 10 § studiestödslagen (1999:1395) att beslut som rör en person som är bosatt i (och som inte ska överklagas till den särskilda nämnden) överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun när beslutet fattades. Beslut i övriga fall överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets det första beslutet i ärendet fattades. Med hemortskommun avses den kommun där den fysiska personen var folkbokförd året före det år då beslutet fattades. För den som var bosatt eller stadigvarande vistades här i landet under någon del av det år då beslut fattades, men som inte var folkbokförd här föregående år, avses med hemortskommun den kommun där den fysiska personen först var bosatt eller stadigvarande vistades. För beslut som fattas av enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. gäller att överklagande sker hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets utlänningen vistades när beslutet fattades. För arbetslöshetskassorna gäller att behörig förvaltningsrätt är den inom vars domkrets det första beslutet i saken (dvs. grundbeslutet innan omprövning) har fattats. Dessa särskilda forumregler bör enligt utredningens mening gälla även för beslut i ärenden om sanktionsavgift. ordning underlättar samordningen med överklaganden av förmåns- eller återkravsbeslut. För CSN:s beslut om sanktionsavgift, där samordning inte kan göras med ärenden hos den särskilda överklagandenämnden, bör särskilt anges till vilken förvaltningsrätt överklagande ska göras. Utredningen föreslår därför att beslut om sanktionsavgift ska överklagas till den förvaltningsrätt som prövar det förmånsbeslut som sanktionsavgiften avser. CSN:s beslut om sanktionsavgift bör överklagas till den förvaltningsrätt som anges i 6 kap. 10 § studiestödslagen, se ovan. Enligt 23 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas från det att klaganden fick del av beslutet. Särregler som avviker från denna regel finns beträffande socialförsäkringsärenden samt för ärenden som gäller arbetslöshetsförsäkring. Enligt SFB gäller en överklagandefrist (113 kap. 20 § SFB). Även inom arbetslöshetsförsäkringen finns det en tvåmånadersfrist (54 § lagen om arbetslöshetsförsäkring och 102 § lagen om arbetslöshetskassor). Den tidsfrist som gäller på socialförsäkringsområdet infördes i samband med inrättandet av försäkringsrätterna 1979. I den proposition som låg till grund för bestämmelsen anfördes att eftersom försäkringsrätterna inte avsågs få den möjlighet som dåvarande besvärsavdelning haft att ex officio pröva försäkringskassebeslut skulle det komma att bli mycket viktigare att iaktta gällande överklaganderegler. En förlängning av överklagandetiden ansågs underlätta för den enskilde att få beslut prövade av högre instans (prop. 1977/78:20 s. 102). Beträffande frågan om hur lång överklagandetiden borde vara hänvisades i förarbetena till att tiden var inom taxeringsprocessen, och att var väl avvägd även för socialförsäkringens del (SOU 1976:53 s. 182). Frågan om överklagandetiden borde kortas har varit föremål för överväganden (se bl.a. SOU 2001:47) utan att det lett till några förändringar.1 Frågan är alltså om överklagande av beslut om sanktionsavgift ska få ske inom den tid som följer av förvalt- 1 I Ds 2010:17 har föreslagits att tiden för överklagande av förvaltningsrätts och kammarrätts avgöranden i bl.a. socialförsäkringsmål och i mål om arbetslöshetsförsäkring ska vara . ningslagen för överklagande av förvaltningsmyndigheters beslut eller om fristen för överklagande i stället bör knytas till vad som gäller för respektive förmånstyp. Utredningen kan i och för sig se fördelar med att knyta överklagandetiden till den tid som gäller för överklagande av beslut som rör den förmån som sanktionsavgiften avser. För den enskilde bör det med en sådan ordning bli lättare att förstå vad som gäller i de fall då ett beslut om återkrav och ett beslut om sanktionsavgift fattas . På det sättet torde behovet av omprövning av beslut om sanktionsavgift kunna minska. Förutom att det kan bli enklare för den enskilde att rätta sig efter anvisningar för överklagande skulle det alltså möjligen kunna öka effektiviteten för den statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan om överklagandetiden blir densamma för beslut om en förmån eller ett återkrav som för ett beslut om sanktionsavgift. Enligt utredningens mening kan ärenden om sanktionsavgift dock förväntas bli relativt okomplicerade. Detta talar för att det inte behövs en längre överklagandetid än de som gäller enligt allmänna regler i förvaltningslagen. En nackdel med att knyta överklagandefristen till vad som gäller för förmånsbesluten är dessutom att klagotiden då kommer att variera mellan sanktionsavgifter avseende olika förmåner vilket kan leda till oklarheter som kan drabba enskilda. En sådan ordning blir dessutom svår att tydliggöra genom lagstiftning. En bättre lösning är då att låta den huvudregel som finns i förvaltningslagen gälla i fråga om överklagande av beslut om sanktionsavgift. Av tydlighetsskäl bör det i lagen om sanktionsavgift uttryckligen anges att överklagande får ske . Det allmänna ombudet hos och samt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Hos finns ett allmänt ombud som utses av regeringen. Det allmänna ombudet är gemensamt för verksamheten hos och , med undantag för den verksamhet hos som avser premiepension. Det allmänna ombudet har enligt 113 kap. 12 § SFB rätt att överklaga och beslut, och får uppdra åt en tjänsteman vid eller att företräda ombudet i allmän förvaltnings- Det allmänna ombudet får föra talan även till förmån för enskild part. Enligt 113 kap. 32 § SFB tillämpas dock inte bestämmelserna om det allmänna ombudet i fråga om beslut som avser premiepension. Det allmänna ombudet inrättades i samband med att organisation förändrades 2005. hade en möjlighet att överklaga en försäkringskassas eller domstols beslut. Sedan blev en sammanhållen myndighet kunde detta inte ske, eftersom en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut. I de förarbeten som låg till grund för införandet av den tidigare lagen om allmänt ombud anförde regeringen att det övergripande kravet på att socialförsäkringsbestämmelserna skulle tillämpas likformigt och rättvist inte skulle kunna upprätthållas om den funktion som tidigare hade inte kunde bibehållas (prop. 2003/04:152 s. 241 ff.). framgår av 2 kap. 2 § SFB att det hos ska finnas ett allmänt ombud. IAF får enligt 51 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring överklaga en domstols eller en arbetslöshetskassas beslut i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen. Ett sådant överklagande får ske även till förmån för enskild part. Enligt 59 § samma lag får IAF överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Det är Inspektionen som för det allmännas talan i . En sanktionsavgift är en ny företeelse på trygghetsområdet och det kan därför vara en fördel för rättsbildningen om beslut om sådan avgift kan överprövas i en högre instans, även om det ursprungliga beslutet inte gått den enskilde emot. Om det allmänna ombudet hos och samt IAF får rätt att överklaga beslut om sanktionsavgift kan det behovet tillgodoses. Visserligen finns motsvarande företrädare inte tillgängliga hos övriga myndigheter. Detta bör dock enligt utredningens mening inte hindra att möjligheten att utveckla rättsbildningen tas till vara genom att det allmänna ombudet och IAF får rätt att överklaga beslut om sanktionsavgift. En ordning som tillåter det allmänna ombudet respektive IAF att överklaga beslut bör därför införas. När det gäller den närmare regleringen bör den för tydlighetens och effektivitetens skull i största möjliga utsträckning anknyta till befintliga bestämmelser. Beslut om sanktionsavgift som avser premiepension bör inte få överklagas av det allmänna ombudet. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Eftersom arbetslöshetskassorna inte är förvaltningsmyndigheter är bestämmelsen inte tillämplig på deras beslut. Enligt utredningens mening bör samma ordning som för övriga beslut om sanktionsavgift gälla även för de beslut som meddelats av arbetslöshetskassorna. Utredningen föreslår därför en särskild bestämmelse av innebörd att arbetslöshetskassan blir den enskildes motpart när denne överklagar arbetslöshetskassans beslut. Vidare bör det införas en reglering där IAF, på samma sätt som enligt 59 § lagen om arbetslöshetsförsäkring, får överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Dessutom bör det allmänna ombudet ges samma möjlighet som enligt SFB att uppdra åt en tjänsteman att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol. Utredningens bedömning: Särskilda bestämmelser om omprövning av beslut i ärenden om sanktionsavgift bör inte införas. Befintliga möjligheter till omprövning Statliga och kommunala myndigheters möjligheter eller skyldigheter att frånträda fattade beslut och eventuellt ersätta dem med ett nytt berörs bl.a. i 27 § förvaltningslagen2. Med den reglering utredningen föreslår i avsnitt 8.1 kommer den bestämmelsen att bli tillämplig även i ärenden om sanktionsavgift hos arbetslöshetskassorna. I 27 § första stycket förvaltningslagen anges att en myndighet, om den finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller 2 En ny reglering har föreslagits i betänkandet En ny förvaltningslag, SOU 2010:29, som bereds inom . av någon annan anledning, ska ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Under dessa förutsättningar är myndigheten alltså skyldig att göra sakliga ändringar i sina beslut. I samma stycke föreskrivs vidare att skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition). Enligt andra stycket i samma paragraf gäller skyldigheten inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. Utöver den angivna bestämmelsen finns en på praxis grundad möjlighet till omprövning som är mer vidsträckt. Förelägganden och förbud och liknande typer av betungande beslut saknar i regel s.k. negativ rättskraft, liksom avslagsbeslut. Besluten är alltså inte orubbliga. Beslut i flerpartsmål som påminner om tvistemål eller brottmål är däremot i princip orubbliga, dvs. de har negativ rättskraft. Detsamma gäller för gynnande beslut i allmänhet. Se för det anförda Hans Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2007, s. 119 ff. I fråga om förmåns- eller återkravsbeslut finns därutöver särskilda regler om omprövning som inte utan särskild reglering blir tillämpliga på ärenden om sanktionsavgift. Dessa bestämmelser redovisas nedan. För och gäller enligt 113 kap. SFB att ett beslut enligt balken ska ändras om det inte har prövats av domstol, och beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet, eller har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag, eller har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. Beslutet ska ändras även om omprövning inte har begärts. Ändring behöver dock inte göras om oriktigheten är av ringa betydelse. Det allmänna ombudet får, även till förmån för enskild, begära sådan ändring som beskrivits. Ett beslut får inte ändras till den enskildes nackdel med stöd av nu beskrivna bestämmelse när det gäller en förmån som har förfallit till betalning, och inte heller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det. Vidare ska och ompröva ett beslut som har fattats av respektive myndighet om det skriftligen begärs av en enskild som beslutet angår och beslutet inte har meddelats med stöd av de bestämmelser som har redo- En sådan begäran måste göras från det att den enskilde fått del av beslutet. Omprövningen får inte avse en fråga som har avgjorts efter omprövning, eller av domstol. Vid omprövning efter begäran av den enskilde får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. Har omprövning begärts av ett beslut och överklagar det allmänna ombudet samma beslut, ska beslutet inte omprövas. Ärendet ska i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett överklagande. Vissa särbestämmelser gäller för ålderspension och förmåner till efterlevande. () saknas regler om omprövning i studiestödslagen. Sådana bestämmelser har i stället meddelats i studiestödsförordningen (2000:655). Enligt 2 kap. 27 § i förordningen ska den studerandes rätt till studiehjälp omprövas när ändrade förhållanden föranleder det. I 3 kap. 35 § anges beträffande studiemedel att den studerandes rätt till studiemedel ska omprövas, när ändrade förhållanden föranleder det. Ändring får i vissa fall ske till nackdel för den enskilde. Förordningen (CSNFS 1983:17) om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor och förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar innehåller inte några bestämmelser om omprövning. Enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan och förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar ska ett beslut om bidrag omprövas av CSN om den som beslutet angår skriftligen begär det. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till nackdel för den som begärt omprövningen. En begäran om omprövning ska ha kommit in till CSN från den dag då den som beslutet angår fick del av det. För de beslut som fattas av gäller att varken lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., eller förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land innehåller några regler om omprövning. Enligt förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag, förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga, och förordningen (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända invandrare, ska Arbetsförmedlingens beslut omprövas hos myndighetens centrala enhet för omprövning, om det begärs av den som beslutet gäller. Vid omprövningen får beslu- tet inte ändras till den enskildes nackdel. En begäran om omprövning ska vara skriftlig. Begäran ska ges in till Arbetsförmedlingen. Enligt den sistnämnda förordningen kan även fatta vissa beslut. I de fallen gäller att beslut ska omprövas hos den myndigheten, om omprövning begärs av den som beslutet gäller. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. En begäran om omprövning ska vara skriftlig. Begäran ska ges in till . Slutligen ska här nämnas att enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd ska Arbetsförmedlingens beslut enligt förordningen omprövas hos myndighetens centrala enhet för omprövning, om det begärs av den som beslutet gäller. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. En begäran om omprövning ska vara skriftlig. Begäran ska ges in till Arbetsförmedlingen. Bestämmelserna i om omprövning, ändring och överklagande tillämpas på beslut i fråga om aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. I fråga om de förmåner som kommunerna handlägger och som omfattas av utredningens uppdrag saknas särskilda bestämmelser om omprövning av beslut. För arbetslöshetskassorna gäller att beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring ska omprövas av arbetslöshetskassan, dock inte till den enskildes nackdel, om det begärs av den enskilde som beslutet angår. Detta gäller inte om arbetslöshetskassan redan har ändrat beslutet med stöd av 63 § lagen om arbetslöshetsförsäkring.