sou · GZB333 · 2011-04-15 00:00:00 — Utredningen föreslår att ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet ska bedömas som allvarligt när missförhållandet innebär ett allvarligt hot mot eller medför allvarliga konsekvenser för enskilda, eller en grupp, barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet, att utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Utredningens förslag: En huvudman för utbildning eller verksamhet som står under Statens skolinspektions tillsyn enligt 26 kap. 3 § skollagen (2010:800) ska utan dröjsmål anmäla ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande till . En huvudman för utbildning eller verksamhet som står under en kommuns tillsyn enligt 26 kap. 4 § samma lag ska göra en sådan anmälan till kommunen. Som angetts tidigare innebär förändringarna i socialtjänstlagen, lex , att socialnämnden, ledningen för eller den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet ska anmäla ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande till . Dessa anmälningar kallas för lex Sarah-anmälningar. Enligt förarbetena (prop. 2009/10:131 s. 41–42) innebär anmälningarna ett viktigt komplement av kunskaper och erfarenheter i myndighetens samlade tillsynsuppdrag. Lärdom kan dras av tidigare missförhållanden eller risker. Informationen och de åtgärder som vidtagits kan på så sätt spridas till andra liknande verksamheter och förhindra att liknande missförhållanden uppstår någon annanstans. Utredningen anser att ett likartat förfarande bör införas inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer, förutom annat sätt att fullgöra skolplikten, samt annan pedagogisk verksamhet. Att anmäla ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande till tillsynsmyndigheten medför att myndigheten får ett bättre underlag för sin tillsyn och kan använda sina resurser på ett effektivt sätt. Det kommer också att bidra till att myndigheterna inom skolområdet får en ökad kunskap på nationell nivå om vad som kan vara ett missförhållande i skolväsendet. Denna kunskap kan sedan användas i olika nationella insatser, t.ex. att informera om eller utarbeta stödmaterial för hur huvudmännen kan arbeta för att förebygga missförhållanden. Det blir i huvudsak som blir mottagare för anmälningar om allvarliga missförhållanden, men fristående förskolor och fristående fritidshem, som inte bedrivs vid en fristående skola, fullgör sin anmälningsskyldighet till den kommun som har godkänt verksamheten. Enskilda huvudmän som bedriver annan peda- gogisk verksamhet fullgör sin anmälningsskyldighet till den kommun som har förklarat att verksamheten har rätt till bidrag. Utredningen bedömer att något särskilt informationsförfarande från kommunen, som har mottagit en anmälan om allvarliga missförhållanden, till Skolinspektionen inte behöver införas. Skolinspektionen har tillsyn över hur kommunen uppfyller sitt tillsynsansvar av de fristående förskolor, fritidshem och pedagogiska verksamheter som kommunen har godkänt eller förklarat ha rätt till bidrag. Ut- redningen anser att det är tillräckligt att Skolinspektionen inom ramen för sin tillsyn kan få information om de anmälningar om allvarliga missförhållanden som kommunen har mottagit för att på så sätt komplettera det nationella underlaget. En del anmälningar om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande kommer att beröra områden som tillhör en annan myndighets tillsynsområde, t.ex. arbetsmiljö eller diskriminering. Utredningen bedömer att det finns en vinst med att Skolinspektionen, trots att tillsynen utövas av annan myndighet, tar emot alla anmälningar, med undantag för anmälningar från utbildningar och verksamheter som står under tillsyn. Att endast en myndighet är mottagare medför att det är lättare att göra nationella sammanställningar och utvärderingar av allvarliga missförhållanden. Även om en fråga inte faller inom ramen för Skolinspektionens tillsyn så är det av vikt att myndigheten har kännedom om allvarliga missförhållanden inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. När en anmälan berör en annan myndighets tillsynsområde anser utredningen att Skolinspektionen respektive kommunen ska samråda med den myndigheten. Det ger samtliga tillsynsmyndigheter kunskap om allvarliga missförhållanden och myndigheterna kan också komma överens om fortsatt hantering i det enskilda fallet. Det är angeläget att samrådet genomförs utan dröjsmål. Enligt förarbetena till nya skollagen (prop. 2009/10:165 s. 543) är det av stor vikt att myndigheter med ansvar för tillsyn över samma tillsynsobjekt samverkar om tillsynen. Att samråda om anmälningar om allvarliga missförhållanden kan ses som ett led i denna samverkan. Skyldigheten att anmäla ett allvarligt missförhållande till Skolinspektionen ersätter dock inte, som nämns i avsnitt 4.5.2, andra reglerade anmälningsskyldigheter, t.ex. en arbetsgivares skyldighet att anmäla vissa allvarliga tillbud enligt 2 § arbetsmiljöförordningen till . 6.3Vem ska anmäla och när? Utredningens förslag: Anmälningsskyldigheten ska fullgöras av huvudmannen för utbildningen eller verksamheten. Huvudmannen ska med anmälan eller därefter till tillsynsmyndigheten ge in den utredning om missförhållandet som har gjorts. Anmälningsskyldigheten kan inte delegeras. Enligt utredningens bedömning ska anmälningsskyldigheten fullgöras av huvudmannen för utbildningen eller verksamheten. För att understryka huvudmannens ansvar för att vidta åtgärder för att undanröja allvarliga missförhållanden ska anmälningsskyldigheten inte kunna delegeras. Den ansvariga nämnden eller styrelsen behöver ha kunskap om allvarliga missförhållanden eller påtagliga risker för allvarliga missförhållanden för att kunna ta sitt ansvar för att utbildningen eller verksamheten genomförs enligt skollagen och andra författningar. Inom och hälso- och sjukvården är det samma funktion, t.ex. socialnämnden eller vårdgivaren, som tar emot en rapport om missförhållande eller vårdskada och som, om det är ett allvarligt missförhållande eller en allvarlig vårdskada, fullgör anmälningsskyldigheten till tillsynsmyndigheten. Den föreslagna ordningen inom skollagens område innebär att det i de flesta fall kommer att vara två olika funktioner, t.ex. rektor respektive huvudman, som tar emot en rapport och som fullgör anmälningsskyldigheten till tillsynsmyndigheten. Det innebär att det ställs stora krav på att mottagaren av rapporten utan dröjsmål informerar sin huvudman om rapporten och utan dröjsmål utreder det som har rapporterats. Huvudmannen får då snabbt ett underlag för att bedöma om det handlar om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande som ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Det är viktigt att en anmälan till tillsynsmyndigheten inte fördröjs. Utredningen som har föranletts av rapporten ska ges in med anmälan. Om utredningen inte är klar kan den dock ges in efter att anmälan har gjorts. Huvudmannen ska inte avvakta med sin anmälan tills det allvarliga missförhållandet har avhjälpts. Även när en anmälan om ett allvarligt missförhållande har gjorts till tillsynsmyndigheten har huvudmannen och mottagaren av rapporten ett fortsatt ansvar för att utreda och vidta åtgärder för att avhjälpa det allvarliga missförhållandet. Genom att en anmälan till tillsynsmyndigheten görs utan dröjsmål kan myndigheten vid behov bidra med råd och vägledning till huvudmannen (26 kap. 9 § skollagen). 6.4Vad gör tillsynsmyndigheten med en anmälan om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande? Som utredningen har angett tidigare finns det flera syften med att införa en rapporterings- och anmälningsskyldighet. I första hand är syftet att garantera barns och elevers hälsa, säkerhet och möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål men syftet är också att få ett bra verktyg för enheters och huvudmäns kvalitetsarbete samt ett ökat underlag för myndigheternas tillsyn. Det får enligt utredningens mening ankomma på den myndighet, eller en kommun, som tar emot en anmälan om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande, att avgöra hur anmälan ska behandlas. Förutom att bidra till tillsynsmyndighetens kunskap om allvarliga missförhållanden inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet kan den enskilda anmälan medföra att tillsynsmyndigheten väljer att inleda ett tillsynsärende eller att ge huvudmannen råd och vägledning. Utredningen finner inte anledning att föreslå någon särskild form av handläggning hos tillsynsmyndigheten för mottagna anmälningar. 7 Samtycke och information 7.1Samtycke, barns rätt att uttrycka sina åsikter Utredningens bedömning: Den som fullgör en rapporterings- eller anmälningsskyldighet behöver inte inhämta samtycke från de barn eller elever, eller från deras vårdnadshavare, som berörs av missförhållandet alternativt det allvarliga missförhållandet som rapporteras eller anmäls. En rapport om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande till rektorn, förskolechefen eller annan ansvarig chef liksom en anmälan om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande till tillsynsmyndigheten berör alltid barn eller elever. Det kan vara enskilda eller grupper som berörs. En fråga som utredningen har att ta ställning till är om den eller de som berörs av ett missförhållande ska ge sitt samtycke till att missförhållandet rapporteras. Enligt 1 kap. 10 § skollagen ska, i all utbildning och annan verksamhet enligt denna lag som rör barn, barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under . Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barnet ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I propositionen 2009/10:131 och – förslag till vissa förändringar (s. 37) föreslås att skyldigheten att rapportera missförhållanden inte ska vara beroende av den enskildes uppfattning, men att skyldigheten ska fullgöras på ett sådant sätt att respekten för den enskildes integritet upprätthålls. Förslaget motiveras med att rapporteringsskyldigheten är ett led i kvalitetssäkring av verksamheten, och eftersom kvalitetsarbetet omfattar hela verksamheten som sådan, berör det även andra än den som anmälan rör. Utredningen delar den uppfattning som redovisas i förarbetena till förändringarna i lex att inriktningen är att en rapport om ett missförhållande rör verksamheten som sådan och att den som rapporterar inte ska behöva inhämta barnets eller elevens samtycke innan skyldigheten fullgörs. Detsamma gäller för huvudmannens anmälan av ett allvarligt missförhållande till tillsynsmyndigheten. Här måste man också beakta att en rapport eller en anmälan kan beröra såväl enskilda som grupper av barn eller elever och att en del av syftet med rapporteringsskyldigheten är att man snabbt och effektivt ska kunna vidta åtgärder och avhjälpa missförhållanden. Att då först inhämta samtycke från kanske flera berörda motverkar syftet. Även om samtycke inte ska behövas bör den som fullgör sin rapporterings- eller anmälningsskyldighet så långt som möjligt beakta den enskildes integritet. Hur uppgifter om enskilda i en rapport eller en anmälan ska behandlas återkommer utredningen till i kapitel 11. Även om utredningen anser att samtycke inte behövs är det en väsentlig del i den utredning som ska göras när en rapport har mottagits, att den eller de barn eller elever som berörs av missförhållandet får medverka i utredningen och att deras åsikter tillmäts betydelse enligt 1 kap. 10 § skollagen. Är det barn i förskolan eller yngre elever i skolan eller i fritidshemmet som berörs bör även deras vårdnadshavarna få yttra sig i utredningen. I valet av åtgärder för att avhjälpa ett missförhållande bör rektorn, förskolechefen eller annan ansvarig chef särskilt beakta de berördas åsikter. 7.2Information till barn, elever och vårdnadshavare Utredningens förslag: Om en rapport om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande innehåller uppgifter om ett barn ska mottagaren av rapporten informera barnets vårdnadshavare om rapporten. Om en rapport innehåller uppgifter om en elev ska mottagaren av rapporten informera eleven och elevens vårdnadshavare om rapporten. Handlar missförhållandet om diskriminering, trakasserier eller kränkande behandling ska barnets eller elevens vårdnadshavare och eleven även informeras om sin möjlighet att göra en anmälan till eller . 7.2.1Behövs särskild information till dem som berörs av ett missförhållande? I den nya patientsäkerhetslagen finns en särskild bestämmelse att en patient ska informeras om att det har inträffat en händelse som har lett till en vårdskada och vilka åtgärder vårdgivaren vidtar för att det inte ska hända igen (3 kap. 8 § patientsäkerhetslagen, prop. 2009/10:210 s. 92). Patienten ska även informeras om bl.a. möjligheten till patientskadeersättning. Ett missförhållande berör, enligt den föreslagna definitionen, enskilda, eller grupper av, barn eller elever. Missförhållandet riskerar deras hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Enligt utredningens bedömning är det därför angeläget att de barn eller elever som berörs får information om att ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande har rapporterats. För barnen i förskolan och de yngre eleverna i fritidshemmet och i skolan berörs också vårdnadshavarna i hög utsträckning. Barn, elever och vårdnadshavare tillförsäkras genom skollagen ett inflytande över utbildningen och en delaktighet i kvalitetsarbetet. Det framgår bl.a. att elever ska delta i en skolenhets kvalitetsarbete, dvs. planering, uppföljning och utveckling av utbildningen. Barn i förskolan och vårdnadshavare till barn och elever ska ges möjlighet att medverka i en enhets kvalitetsarbete (4 kap. 4 § skollagen). Av skollagen framgår också att barn och elever ska ges inflytande över utbildningen och hållas informerade i frågor som rör dem (4 kap. 9 § skollagen). Det ska finnas forum för samråd med barn, elever respektive vårdnadshavare där frågor som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för barn, elever och vårdnadshavare behandlas. De ska ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas i sådana frågor som behandlas i forumet (4 kap. 13 § skollagen). Utredningen anser att bestämmelserna om inflytande och delaktighet i och för sig ger barn och elever i en verksamhet, och deras vårdnadshavare, möjlighet att vara informerade om en rapport om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande men att bestämmelserna inte till fullo garanterar att berörda får känne- dom om att en rapport om ett missförhållande har gjorts. Det behövs därför en särskild reglering av rätten till information om ett rapporterat missförhållande. En bestämmelse om en informationsskyldighet kompletterar skollagens bestämmelser om delaktighet och inflytande och ger också dem som berörs av missförhållandet bättre förutsättningar att vara delaktiga i utredningen av missförhållandet. 7.2.2Vem ska informeras? Små barn kan ha svårt att förstå information om ett missförhållande och utredningen väljer att avgränsa informationsskyldigheten till att omfatta elever, dvs. de som deltar i utbildning från och med förskoleklass. Denna avgränsning gäller dock bara informationsskyldigheten, som avgränsas i den meningen att barnets vårdnadshavare ska informeras, ej barnet självt. Barn i förskolan som berörs av ett missförhållande ska, enligt utredningens bedömning, ha rätt att få uttrycka sina åsikter i utredningen av missförhållandet. En av grundprinciperna i skollagen och läroplanerna är ett nära samarbete med barns och elevers vårdnadshavare. Utredningen anser att även vårdnadshavarna till de elever som berörs av ett missförhållande ska informeras. Som sagts i föregående avsnitt bör vårdnadshavarna också ha rätt att yttra sig i utredningen. 7.2.3Informationens innehåll och omfattning Det är svårt att ange i detalj vad informationen ska innehålla. Innehållet kan bero på vad det är för ett missförhållande som har rapporterats. Information kan behöva ges . Inledningsvis bör informationen handla om att ett missförhållande har uppmärksammats som berör aktuella barn eller elever och hur missförhållandet ska utredas. De som berörs kan behöva ytterligare information under utredningen och det är givet att de informeras om hur missförhållandet har avhjälpts. Informationen ska anpassas till elevens eller elevernas ålder, mognad och andra förutsättningar. Det är viktigt att den som lämnar information iakttar reglerna om sekretess och tystnadsplikt i offentlighets- och sekretesslagen respektive skollagen, se vidare kapitel 11. 7.2.4Särskild information vid diskriminering, trakasserier och kränkande behandling Om barn eller elever utsätts för diskriminering eller trakasserier enligt diskrimineringslagen har rätt att, för en enskild som medger det, föra talan i domstol om diskrimineringsersättning. , genom Barn- och elevombudet, har enligt skollagen rätt att föra talan, för barn eller elev som medger det, i domstol om skadestånd för kränkning. Utredningen anser att om ett missförhållande innebär att barn eller elever utsätts för diskriminering, trakasserier eller kränkande behandling ska den information om missförhållandet som elever och vårdnadshavare ges även omfatta information om möjligheten för den enskilde att anmäla sitt ärende till eller Skolinspektionen. 8Anonyma rapporter och anmälningar 8.1Rapporterings- och anmälningsskyldigheten kan inte fullgöras anonymt Utredningens bedömning: Skyldigheten att rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande ska inte kunna fullgöras anonymt. Anmälningsskyldigheten till tillsynsmyndigheten om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande ska inte heller kunna fullgöras anonymt. Att fullgöra sin rapporteringsskyldighet kan för en del personer komma att upplevas som känsligt eller svårt. Ett missförhållande handlar om den egna verksamheten som man vill förhålla sig lojal till. Den som har uppmärksammat missförhållandet och som ska rapportera kan vara uppdragstagare eller vikarie. Enligt direktiven ska utredningen utreda förutsättningarna för och ta ställning till möjligheten att lämna en anonym anmälan. Enligt lex och lex betraktas en anonym rapportering inte som att fullgöra en sådan rapporteringsskyldighet som anges i bestämmelserna. Som sagts tidigare är syftet med att införa en rapporteringsskyldighet för den som uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande i den verksamhet där han eller hon arbetar, dels att snabbt och effektivt kunna vidta åtgärder för att avhjälpa missförhållandet eller undanröja risken, dels att skapa ett användbart verktyg i huvudmannens och enhetens kvalitetsarbete. För att dessa syften ska nås måste det finnas ett klimat i verksamheten som uppmuntrar att alla är delaktiga och tar ansvar för att verksamheten håller en hög kvalitet. Anonyma rapporter och anmälningar missförhållande ska uppmuntras av den som ansvarar för verksamheten. Utredningen anser att en möjlighet att fullgöra sin rapporteringsskyldighet anonymt kan motverka de angivna syftena med skyldigheten. Det finns inget som hindrar en person från att anonymt påtala ett fel i en verksamhet. Enligt skollagen har varje huvudman ett ansvar för att se till att nödvändiga åtgärder vidtas om det genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten. Här finns ingen begränsning i om bristerna påtalas anonymt eller inte, huvudmannen har likväl ett ansvar. Bestämmelsen omfattar både offentliga och enskilda huvudmän. När en huvudman får en anonym skrivelse som anmäler något som är fel kan det dock svårt att göra en fullständig utredning. Skrivelsen kan behöva kompletteras och anmälarens synpunkter kan behövas på andra uppgifter som tagits in i utredningen. Är anmälaren anonym kan huvudmannen inte få nödvändiga kompletteringar. Detta talar ytterligare emot att rapporteringsskyldigheten ska kunna fullgöras anonymt. Det går heller inte att kontrollera om det är en person som omfattas av rapporteringsskyldigheten som har påtalat missförhållandet och mottagaren vet då inte om den ska hanteras enligt reglerna för rapportering av missförhållanden. Utredningen anser att klagomålshanteringen garanterar att även anonyma skrivelser tas om hand i en huvudmans kvalitetsarbete. Det ska dock inte betraktas som att den som fullgör uppgifter i verksamheten har fullgjort sin lagstadgade rapporteringsskyldighet om rapporteringen sker anonymt. Utredningen anser att även om någon underlåter att fullgöra sin rapporteringsskyldighet och i stället anonymt påtalar ett missförhållande eller om huvudmannen får kännedom om ett missförhållande på annat sätt, t.ex. genom en elev eller förälder, inträder huvudmannens anmälningsskyldighet till tillsynsmyndigheten om huvudmannen bedömer att det är fråga om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande. Om någon gör en anonym anmälan direkt till tillsynsmyndigheten om ett missförhållande eller ett allvarligt sådant får anmälan hanteras inom myndighetens tillsynsverksamhet. En anonym anmälan är inte detsamma som att en huvudman fullgör sin anmälningsskyldighet till tillsynsmyndigheten om ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande. 9 Lojalitetsplikt – repressalieförbud 9.1Finns det en konflikt mellan arbetstagares lojalitetsplikt och rapporteringsskyldigheten? Utredningens bedömning: Den som fullgör sin rapporteringsskyldighet fullgör en lagstadgad skyldighet och kan inte anses bryta mot sin arbetsrättsliga lojalitetsplikt mot arbetsgivaren. Enligt direktiven ska utredningen redogöra för hur rapporteringsskyldigheten förhåller sig till det krav på lojalitet som arbetstagare har mot sin arbetsgivare och vid behov föreslå åtgärder för att anställda ska kunna fullgöra sin rapporteringsskyldighet utan risk för påföljder från arbetsgivarens sida. För att kunna ta ställning till hur rapporteringsskyldigheten förhåller sig till kravet på lojalitet behöver man ha kännedom om regler och praxis som styr arbetstagares rättigheter och skyldigheter när det gäller att lämna uppgifter om sitt arbete. I detta avsnitt belyser utredningen de regler och den praxis som kan ha relevans för en arbetstagares möjlighet att fullgöra sin rapporteringsskyldighet. För dem som arbetar inom utbildning med en offentlig huvudman finns regler om tystnadsplikt och sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och för dem som arbetar inom utbildning med en enskild huvudman finns en bestämmelse om tystnadsplikt i skollagen. Dessa bestämmelser begränsar möjligheten för dem som arbetar i verksamheterna att, till utomstående, röja uppgifter om en- skilda barn eller elever i verksamheten. Utredningen kommer att behandla frågan hur rapporterings- och anmälningsskyldigheterna förhåller sig till reglerna om tystnadsplikt och sekretess i kapitel 11. Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har alla rätt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till massmedier.