sou · GZB319 · 2011-03-09 00:00:00 — Bedömningen av på vilken nivå en studerande ska börja sina studier ska utgå från en kartläggning av hans eller hennes kunskaper, förutsättningar och vad som i övrigt kan ha betydelse för möjligheterna att nå målen. Trots att en studerande kan avsluta sfi efter respektive kurs eller studieväg är intentionen att alla ska ges möjlighet att studera till och med kurs D. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Vi har sett enastående exempel på att sfi-deltagare som från början varit analfabeter och påbörjat sfi 1A har kunnat avsluta på D-nivå. Men de kommunala företrädare vi har mött har berättat att detta endast sker undantagsvis. Det är med andra ord ovanligt att en analfabet genomgår hela utbildningen från 1A till D. Detta framgår också till viss del av statistik som visar att av dem som påbörjat kursen 1A hade avslutat på D- nivå senare4. I de fall man har lyckats har det i regel handlat om en tidsperiod . Det är därför inte realistiskt att tro att alla ska kunna genomgå hela utbildningen från 1A till D . Däremot är det viktigt att varje deltagare kommer så långt som möjligt . Undervisningen måste därför bedrivas på ett sådant sätt att varje deltagare ges förutsättningar att komma så långt som möjligt som står till förfogande. I samband med den första kursstarten måste därför varje kursdeltagares utbildningsmål fastställas i en individuell studieplan. Ambitionen bör sedan vara att deltagaren ska nå dessa mål . För att sfi-deltagarna ska kunna komma så långt som möjligt under sin sfi-tid kommer det att krävas tätare uppföljningar från utbildningsanordnarens sida. En tidsbegränsning av sfi kan på så sätt bidra till att de deltagare som läser svenska utan att göra framsteg fångas upp i ett tidigare skede. En tidigare identifiering av dessa personer ökar möjligheterna att erbjuda en undervisning som är mer anpassad till deras förutsättningar och behov. Tätare uppföljningar kan också tydliggöra behovet av att utveckla nya metoder för språkinlärning utifrån ett bredare integrationsperspektiv, för dem som inte bedöms kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. När en individuell studieplan ska tas fram måste bedömningen av vilka utbildningsmål deltagaren ska uppnå göras utifrån den tid deltagaren har till sitt förfogande. Mer om den individuella studieplanen och behovet av uppföljning tas upp i kap. 3. 4 statistik, Tabell 2A Kommentarer. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning 2.2.2Utbildningen måste kombineras med förvärvsarbete på ett bättre sätt Våra studiebesök har på ett tydligt sätt visat på den inbyggda målkonflikten mellan arbetslinjen och språklinjen. Vad menas egentligen med arbetslinjen? Vad syftar sfi till i ett integrationspolitiskt perspektiv? Hur mycket svenska ska man kunna efter avslutad sfi? Hur mycket svenska ska man kunna för att vara redo för arbetsmarknaden? En del, oftast sfi-lärare, menar att samtliga studerande bör ges möjligheter att nå upp till D-nivån medan andra, företrädesvis företrädare för , flyktingsamordnare och rektorer, anser att man mycket väl kan vara redo för arbetsmarknaden vid avklarad C-nivå. Det finns även de som anser att man kan klara ett arbete vid uppnådd B-nivå, om man hittar rätt jobb. Från Arbetsförmedlingens sida anser man i vissa fall att den arbetssökande behöver mer svenskkunskaper och ibland att det räcker med t.ex. C-nivå för att kunna anses stå till arbetsmarknadens förfogande, sannolikt beroende på både konjunktursvängningar och efterfrågan på den lokala arbetsmarknaden. Oavsett var man väljer att lägga ribban för tillräckliga svenskkunskaper är en viktig fråga i samband med en tidsbegränsning hur man ska se på sfi i förhållande till arbete. Är det av godo eller ondo att avbryta sfi när man får ett arbete? Vissa sfi-ansvariga som vi pratat med har uttryckt en rädsla för att de krav som den s.k. arbetslinjen ställer på sfi-deltagarna, dvs. att man måste stå till arbetsmarknadens förfogande och ta de arbeten som erbjuds, riskerar att försämra möjligheterna att lära sig svenska. Andra anser att om de svenskkunskaper man hunnit förvärva under sin sfi-tid räcker för en anställning så är det tillräckligt. Det är givetvis en utmaning att få sitt första jobb i ett nytt land där man inte har vare sig kontakter, referenser eller tidigare yrkeserfarenheter. Att å ena sidan inte ta de jobbchanser som dyker upp kan resultera i arbetslöshet och i förlängningen leda till ett permanent utanförskap. Att å andra sidan ta första bästa jobb som kanske inte ens är i en svenskspråkig miljö kan riskera att försämra möjligheterna att integreras i det svenska samhället. Vår slutsats är att det krävs en långsiktig och hållbar utveckling av språkfärdigheterna för att arbetslinjen verkligen ska fungera. Sfi utgör den viktiga basen för det livslånga lärandet av det nya språket och därutöver behövs kontinuerlig fortbildning i olika former. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Det faktum att man måste arbeta för att försörja sig om man står till arbetsmarknadens förfogande får inte innebära att man förlorar sin rätt att läsa sfi. Av det följer att undervisningen måste göras mer flexibel så att fler kan kombinera sfi med förvärvsarbete, så att valet inte behöver stå mellan att antingen läsa svenska eller arbeta. Man måste kunna göra både och. uttrycks omfattningen av sfi-utbildningen i timmar. Utbildningen ska i genomsnitt omfatta minst 15 timmars undervisning , enligt 22 kap 6 § (skollagen 2010:800). Undervisningens omfattning får minskas om eleven begär det och huvudmannen finner att det är förenligt med utbildningens syfte. Timmar är ett mått som är omöjligt att förena med en flexibel undervisning eftersom det bygger på en traditionell klassrumsförlagd undervisning som inte medger t.ex. distansstudier. En flexibel undervisning med möjligheter att studera på distans på de tidpunkter man själv väljer måste räknas på något annat lämpligt sätt. finns verksamhetspoäng inom flera skolformer, bl.a. komvux. fick i uppdrag av regeringen att göra en översyn av kursplanerna för viss vuxenutbildning. I uppdraget ingår att utreda möjligheten att använda verksamhetspoäng som mått på studieomfattningen inom sfi. Uppdraget ska redovisas till . Vår uppfattning är att en flexibel utbildning kräver att studieomfattningen beräknas i verksamhetspoäng och inte i timmar. Förutom att det i större utsträckning och på bättre sätt måste gå att kombinera sfi-utbildningen med förvärvsarbete är det även viktigt att det efter avslutad sfi finns tydliga vägar för vidareutbildning, för att möjliggöra en kontinuerlig utveckling av språkfärdigheterna parallellt med förvärvsarbete. 2.2.3Tidsbegränsning i förhållande till deltagare med behov av särskilt stöd En annan fråga som diskuterats flitigt under utredningens gång är hur man ska se på tidsbegränsning i förhållande till studerande med särskilda behov. De flesta som vi har träffat under våra studiebesök har inledningsvis ansett att tiden bör förlängas för deltagare som av olika skäl har inlärningssvårigheter. Det kan t.ex. gälla flyktingar och andra skyddsbehövande som genomgått svåra upplevelser innan ankomsten till och som lider av s.k. posttraumatiskt stressyn- Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning drom eller personer som på grund av andra hälsoskäl eller olika former av funktionsnedsättning har svårt att tillgodogöra sig undervisningen. har diskussionerna ofta handlat om behovet av att i högre grad anpassa undervisningen till deltagarnas behov. Många anser att det finns en stor utvecklingspotential inom detta område. Vår slutsats är att om man per automatik förlänger tiden i sfi för personer som av olika skäl har inlärningssvårigheter, utan att närmare reflektera över undervisningsmetodernas betydelse i sammanhanget, riskerar alltför låga ambitioner att cementeras. Utgångspunkten vid fastställande av en tidsbegränsning måste enligt vår mening vara både den studerandes inlärningsförmåga och de krav som man rimligen bör kunna ställa på en utbildningsanordnare. Vår uppfattning är därför att tidsbegränsningen även bör gälla för deltagare med behov av särskilt stöd. I skollagen (2010:800) framgår att de studerande ska ha inflytande över hur deras utbildning ska utformas. I detta ligger även att undervisningen bör utformas efter deltagarnas förutsättningar. För att så många som möjligt ska kunna komma så långt som möjligt under sammanlagt är det därför viktigt att undervisningen anpassas till deltagarnas olika inlärningsförutsättningar. Som vi sagt finns det anledning att tro att incitamenten att utforma undervisningen på ett sådant sätt att målen nås ökar, om det från början står klart vilka mål som ska uppnås och när de ska ha uppnåtts. En tidsbegränsning torde därför inte per automatik försämra kvaliteten i undervisningen för deltagare som av olika skäl har behov av särskilt stöd, men det ställer tydliga krav på att undervisningen görs tillgänglig och anpassas utifrån vars och ens behov. Det måste även finnas rutiner för en kontinuerlig uppföljning av progressionen. Undervisningen måste helt enkelt kvalitetssäkras i detta sammanhang. Som tidigare nämnts ställer en tidsbegränsning krav på att övergången från sfi till det ordinarie utbildningsväsendet fungerar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. För personer som är i behov av särskilt stöd i undervisningen är det även viktigt att den fortsatta utbildningen utformas så att personen i fråga får det stöd som behövs för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Tidsbegränsning i förhållande till analfabeter Gruppen analfabeter har under alla våra studiebesök kommit upp i diskussionerna. Många har understrukit att det behövs en speciell pedagogik och speciella undervisningsmetoder för denna grupp. Alfabetiseringsundervisning bedrevs tidigare inom den grundläggande vuxenutbildningen, vilket innebar att en person parallellt med sfi-undervisningen kunde få läs- och skrivinlärning inom den grundläggande vuxenutbildning. 2005/06:148 ansåg regeringen att det innebar vissa pedagogiska och administrativa problem för de enskilda deltagarna att dessa båda utbildningar gavs i två olika skolformer. Inte minst det faktum att de två skolformerna i vissa fall var utlagda hos olika utbildningsanordnare på olika ställen i kommunen försvårade för deltagarna såväl schemamässigt som avståndsmässigt. Inom kommunerna förorsakade uppdelningen på två skolformer praktiska och administrativa problem. Regeringen föreslog därför i prop. 2005/06:148 att vuxna invandrare som saknade grundläggande läs- och skrivfärdigheter i fortsättningen skulle ha möjligheter att förvärva sådana färdigheter helt och hållet inom sfi. Så har sedan varit fallet alltsedan 2007. Inom sfi-undervisningen ingår således läs- och skrivinlärning för personer utan tidigare utbildning samt för personer som har kort utbildning och som inte är funktionellt litterata, dvs. som inte kan läsa eller skriva en text av betydelse för det vardagliga livet. Syftet är att de ska få möjlighet att förvärva grundläggande läs- och skrivfärdigheter. Utbildningen vänder sig även till personer som är litterata men inte behärskar det latinska alfabetet. Läs- och skrivinlärningen knyts inte till någon av kurserna A–D, utan utgör en egen del, som kan läsas fristående eller kombineras med någon av kurserna. Det är alltså en process som kan pågå under hela sfi-tiden. Undervisningen får även ske på den studerandes modersmål eller annat språk och bör även då kunna ske parallellt med undervisningen i svenska. Kommunerna är skyldiga att erbjuda grundläggande vuxenutbildning till personer som saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i . Ett av de ämnen som ingår i den grundläggande vuxenutbildningen är svenska som andraspråk. Ämnet svenska som andraspråk syftar till att utveckla förmågan att tala, lyssna, läsa och skriva som medel för tänkande, lärande och kommunikation. Syftet är bland annat att ge varje individ tilltro till den egna språkförmågan för att stärka den personliga och kulturella identiteten och att utveckla förmågan att reflektera över likheter och skillnader Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning mellan egna kulturella erfarenheter och den svenska kulturen. Ämnet ska utveckla en allsidig kommunikativ förmåga utifrån den studerandes förutsättningar, behov och studiemål. Kunskaper i svenska är en förutsättning för studier i andra ämnen, för fortsatta studier och för att den studerande ska kunna fungera i vardags-, arbets- och samhällsliv. Språkutveckling sker inte bara inom ramen för utbildning utan även i arbete och under andra aktiviteter. Genom att reflektera över likheter och skillnader i språk kan den studerande utveckla både det egna språket och olika kommunikationsstrategier. Den första delen av utbildningen i ämnet svenska som andraspråk omfattar vid behov både alfabetisering på svenska eller på modersmålet och grundläggande läs- och skrivutveckling för analfabeter och kortutbildade vuxna. De studerande som har grundläggande färdigheter går vidare mot målen i den andra delen5. Alfabetisering – på svenska eller på modersmålet – finns alltså alltjämt kvar inom den grundläggande vuxenutbildningen och ingår i ämnet svenska som andraspråk. Det finns därför inget som hindrar att en analfabet eller kortutbildad person som läst sfi ska kunna fortsätta inom grundläggande vuxenutbildning på den nivå man då befinner sig och även vid behov få fortsatt läs- och skrivträning på svenska eller på modersmålet. kommer det att vara obligatoriskt med individuella studieplaner inom utbildningen i svenska för invandrare. Inom den grundläggande vuxenutbildningen finns redan motsvarande krav. Det faktum att individuella studieplaner därmed kommer att finnas i båda skolformerna torde bidra till att skapa förutsättningar för en smidig övergång från utbildningen i svenska för invandrare till den övriga vuxenutbildningen. Det som utmärker vuxna som inte har fått möjligheter att lära sig läsa och skriva tidigare i livet är att man är tacksam över att nu äntligen få denna möjlighet. Man är ofta motiverad och har hög närvaro och är ambitiös i sitt lärande. Det är många som under våra studiebesök gjort oss uppmärksamma på att den sfi-bonus6 som infördes ofta upplevs som orättvis eftersom bonussystemet är uppbyggt så att de som klarar godkänt på kurs D på studieväg 3 får den högsta bonusen och de som klarar Godkänt på kurs B på studieväg 1 får det lägsta beloppet. Bonussystem premierar på så sätt de som redan är motiverade och har förutsättningar att nå 5SKOLFS 2004:25 Föreskrifter om nationella kursplaner och betygskriterier för kurser inom grundläggande vuxenutbildning. 6Sfi-bonusen gäller ej för arbetskraftsinvandrare, gäststuderande och EES-medborgare. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Det reser frågan om vilken effekt bonussystemet egentligen har. Om man skulle utgå från hur mycket en sfi-del- tagare anstränger sig skulle det i stället vara befogat med ett omvänt bonussystem. Oavsett hur man ser på denna fråga finns det skäl att titta närmare på bonussystemet i förhållande till en tidsbegränsning. I likhet med vad som gäller för övrig vuxenutbildning ska det vara möjligt att göra avbrott i utbildningen i svenska för invandrare. Rätten att delta i utbildning i svenska för invandrare upphör helt efter att en person första gången folkbokfördes i en kommun. kan en person själv bestämma studietakt och längden på eventuella uppehåll under den fastställda studietiden. Det är svårt att få någon djupare kunskap om orsakerna till avbrott med ledning av befintlig statistik. Avbrotten ses ofta som ett misslyckande inom sfi men förklaringarna kan vara många. Sfi är en skolform med speciella förutsättningar som riktar sig till invandrare som kommer till i vuxen ålder präglade av de liv de tidigare levt i sina hemländer. Det ligger i sakens natur att de som kan besöka sina hemländer också gör det, vilket kan vara en av förklaringarna till att avbrott görs. Många befinner sig också i den tidpunkt i livet då man bildar familj, vilket är en ytterligare förklaring till att avbrott görs. Andra väljer att avbryta sfi för att de har fått ett arbete. Oavsett vilka orsaker som ligger bakom ett avbrott måste utgångspunkten och ambitionen vara att minska avbrotten så långt som möjligt. Avbrott bör dock enligt vår mening få göras, men i begränsad omfattning. I de diskussioner vi har fört om hur man bör se på familjebildning och föräldraledighet i kombination med sfi är en av de uppfattningar som framförts att kvinnor som är föräldralediga bör ha rätt att läsa sfi än . Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning de personer vi diskuterat frågan med anser dock att det inte är rimligt att vara borta från sfi under ett flertal år för att sedan återkomma och göra anspråk på sin rätt att läsa sfi. Vi delar denna uppfattning. Som sagts kan det knappast ligga i linje med de ambitioner som finns på jämställdhetsområdet att per automatik utsträcka tiden för att kvinnor inte förväntas kunna delta på grund av barnafödande. Även här måste utmaningen i stället vara att så långt som möjligt anpassa undervisningen så att det kan fungera även i livet som man bildar familj. Ett sätt att lösa detta är att tillåta avbrott i utbildningen . Det kan också finnas andra skäl till att man väljer att avbryta undervisningen. Det kan t.ex. handla om nedsatt hälsa, sociala problem, trångboddhet, sömnproblem eller andra mänskliga faktorer som gör det svårt för en deltagare att koncentrera sig på undervisningen i den utsträckning som är nödvändig för att nå målen. Även i dessa fall kan en periods uppehåll vara av värde för att möjliggöra återhämtning eller behandlingsinsatser. När det gäller möjligheter att kunna göra avbrott eller uppehåll har vi valt att utgå från den konstruktion som finns i etableringsreformen och som regleras i förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Enligt denna förordning får ett avbrott från de aktiviteter som ingår i en etableringsplan sammanlagt omfatta högst . Vi anser att även är en rimlig tid för avbrott från utbildningen i svenska för invandrare. Med vårt tidigare förslag om att utbildningen måste påbörjas senast från första folkbokföringsdagen och att undervisningstiden får uppgå till högst , blir den totala sammanlagda tiden som en person har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare från första folkbokföringsdagen. Så länge som sfi-deltagaren håller sig inom , anser vi att sfi-deltagaren själv ska få bestämma studietakt och längd på eventuella uppehåll . Den sammanlagd studietiden får dock inte överstiga . Till skillnad från vad som gäller för etableringsreformen tillåter således vårt förslag en större flexibilitet. Ju tidigare man påbörjar sfi desto längre uppehåll kan man göra så länge det sker inom ramen för de fyra åren. Detsamma gäller om man sammantaget behöver mindre tid på sig än för att uppnå de fastställda utbildningsmålen. Den extratid som man på detta sätt kan förvärva kan t.ex. vara bra att ha för den som under sfi-tiden flyttar till en annan kommun i de fall det uppstår väntetid inför kursstart i den nya Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Vi kan inte se att detta på något sätt skulle krocka med den tidsgräns som gäller för etableringsreformen. Tvärtom bör det ligga i allas intresse med ett flexibelt system som gör att det lönar sig börja på sfi . Ett flexibelt system i kombination med fasta tidsramar skapar sannolikt också incitament för sfi-deltagarna att planera sina studier på ett bättre sätt, vilket i sin tur kan bidra till en effektivare undervisning. En liknande möjlighet till frivilliga avbrott finns även inom den övriga vuxenutbildningen och genom den utformning som vi föreslår kommer bestämmelserna att harmoniera. Vi föreslår således att det införs en ny bestämmelse i skollagen (2010:800) som innebär att rätten att delta i utbildning i svenska för invandrare ska gälla under högst från första folkbokföringsdatum. En annan skillnad gentemot de regler som gäller för etableringsreformen är att vi inte anser det vara nödvändigt att närmare reglera orsakerna till uppehåll. Att reglera frånvaroorsaker är framför allt av betydelse när deltagandet i aktiviteterna är direkt kopplade till den enskildes ersättning. För den grupp som omfattas av etableringsreformen är detta redan reglerat. För övriga sfi-deltagare anser vi inte att det är nödvändigt att närmare reglera vilka frånvaroorsaker som ska anses vara godtagbara vid avbrott från sfi. Dels saknas fortfarande tillräckliga kunskaper om avbrottsorsakerna, dels skulle det i många fall krävas så pass långtgående individuella bedömningar att det svårligen skulle kunna gå att reglera. Genom att endast reglera den tid som är möjlig att använda för avbrott tydliggörs även att det är den enskildes eget ansvar att så långt som möjligt organisera sitt liv så att den tid som står till förfogande för sfi-studier kan utnyttjas på ett så bra sätt som möjligt. Vetskapen om att rätten till undervisning upphör efter folkbokföringsdatum torde utgöra positiva incitament i detta avseende. Som vi kommer in på i nästa avsnitt föreslår vi att reglerna om att undervisningen i vissa fall ska upphöra även ska gälla fortsättningsvis. Det talar för att avbrott inte kan göras hur som helst, eftersom en person som gör återkommande oplanerade avbrott och inte gör tillfredsställande framsteg riskerar att avstängas från utbildningen. Vidare kan en kommun ställa krav på att en person som söker försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) ska delta i utbildning i svenska för invandrare så länge som man har rätt till utbildningen. Det innebär att skälen till avbrott även kommer att beaktas i samband med prövningen av rätten till försörjningsstöd. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Förslaget innebär att en följdändring behöver göras i 22 kap. 17 § i skollagen (2010:800). Enligt bestämmelserna i denna paragraf ska den som frivilligt avbrutit utbildningen på nytt beredas utbildning om det finns särskilda skäl för det. Eftersom vårt förslag innebär att man de facto får göra frivilliga avbrott, föreslår vi att bestämmelsen ändras så att en person som gjort ett frivilligt avbrott på nytt ska beredas utbildning utan prövning av särskilda skäl. I detta sammanhang är det också värt att nämna att en anpassad och mer flexibel undervisning har betydelse för möjligheterna att minska avbrotten. Ökade möjligheter att kombinera sfi med förvärvsarbete kan t.ex. innebära att en person som får arbete inte behöver göra något avbrott i undervisningen över huvud taget. Likaså kan en flexibel undervisning som medger att den som är föräldraledig får möjligheter att fortsätta läsa sfi på distans, innebära att personen i fråga inte behöver börja om från början efter ett uppehåll. Mer om flexibel undervisning tas upp i kap. 3. Bestämmelserna om att undervisningen ska upphöra för den som saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg ska gälla även fortsättningsvis. En tidsbegränsning ökar förutsättningarna att tillämpa bestämmelsen på ett adekvat sätt. Enligt bestämmelsen i 13 kap. 11 § skollagen (1985:1100) ska sfi upphöra för den som saknar förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg. I den nya skollagen (2010:800) återfinns motsvarande bestämmelser i 22 kap. 16 och 17 §§. Detta ska fortsatt gälla. Enligt direktiven ska vi ta reda på hur kommunerna tillämpar dessa bestämmelser. skickade utredningen med hjälp av Kommuner och Landsting (SKL) ut en enkät till landets kommuner med frågor om tillämpningen av denna bestämmelse. Enkäten skickades ut till totalt 266 mottagare som antingen var utbildningschefer eller förvaltningschefer för vuxenutbildningen eller