sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Ett första sätt är att höja studiebidraget och göra det beskattningsbart. För att effekten ska nås fullt ut bör studiebidraget klassas som arbetsinkomst vid beräkningen av jobbskatteavdraget. Ett andra sätt är att sänka fribeloppet för arbetsinkomster . Här bör det noteras att nedsättningen av studiebidraget för den som tjänar mer än fribeloppet kan fylla en viktig funktion för att skapa en mer likformad beskattning av arbetsinkomster under och efter studietiden.54 Ett tredje sätt är att koppla fribeloppet till tidigare studieresultat. Poängen är att studenter som har oavslutade kurser kan påverkas mer negativt av de snedvridande incitamenten till förmån för arbete än andra studenter. Genom att de har kurser som ska läsas ikapp, har de en tydligare alternativ användning av sin tid. Vi menar att det är orimligt att fortsätta subventionera parallellarbete för studenter som under tidigare terminer inte har klarat av de studier som de fått ersättning för. Vi föreslår därför att fribeloppet reduceras i takt med den ackumulerade andelen restpoäng från tidigare terminer. Detta skulle innebära att en student som tagit av kurserna under en termin får ett 75-procentigt fribelopp (tills restkurserna är godkända), medan en student som tagit av kurserna under två terminer får ett halverat fribelopp. 54 Idealt sett skulle fribeloppet räknas enligt ett treterminssystem där beloppet var mer generöst satt gentemot inkomster , men detta skulle kräva att började samla in inkomstuppgifter . Den i särklass viktigaste faktorn för att ungdomar ska lyckas med övergången från studier till arbetsliv är utbildningssystemets utformning. finns det en betydande förbättringsmarginal både inom ramen för den gymnasiala yrkesutbildningen och för den högre utbildningen. Den grupp av ungdomar som har svårast att etablera sig på arbetsmarknaden är de som inte har avslutat gymnasiet. Det är därför viktigt att se till att en så hög andel som möjligt av alla ungdomar dels kommer in på gymnasiet, dels lyckas avsluta sina studier. Det minskade inslaget av obligatoriska kurser på yrkesprogrammen kan förväntas leda till att fler klarar av sina studier. Men detta bör kompletteras med att kraven för behörighet till gymnasiets yrkesinriktade program inte sätts så högt att stora grupper inte har en möjlighet att uppnå dem. Höga inträdeskrav förutsätter väl fungerande alternativa vägar in på arbetsmarknaden, något som saknats. Det nya systemet för att utbilda de som inte är behöriga för gymnasieutbildningarna bör utvärderas innan det belastas med ytterligare grupper. Behörighetskraven bör därför inte höjas på det sätt som föreslagits. För att uppnå en bättre övergång från den gymnasiala yrkesutbildningen till arbetslivet är det viktigt att alla anordnare av gymnasieskolans yrkesinriktade program har ett tydligt uppdrag att underlätta övergången till arbetsmarknaden. Relevanta styrdokument bör klargöra att utbildningen syftar till en direkt övergång till arbete efter avslutade studier för de ungdomar som önskar detta. Mängden arbetsplatsförlagd utbildning på gymnasieskolans yrkesinriktade program bör öka. Denna del bör uppgå till minst en månad per termin (dvs. Det förbättrar kontakterna med arbetsgivare och kan hjälpa till att göra utbildningarnas innehåll mer relevant för den existerande arbetsmarknaden. Vad gäller den högre utbildningen bör utbildningssystemet utformas så att det premierar en snabb genomströmning och en skattemässig neutralitet mellan å ena sidan arbete parallellt med studierna och å andra sidan intensivare studier först och arbete sedan. För att uppnå detta bör studiebidraget beskattas som arbetsinkomst, och nivån korrigeras så att nettobeloppet är oförändrat för den som inte arbetar.55 Fribeloppet bör reduceras i procent med andelen högskolepoäng som kvarstår till full studietakt under tidigare terminer. Vidare bör antagningsreglerna till den högre utbildningen ändras så att fler studenter antas via gymnasiebetyg och färre via högskoleprov. Lokala antagningsprov bör undvikas. Förändringar av studiemedelssystemet kan skapa incitament till en lägre examensålder. Vårt förslag innebär i korthet att studieskulden skrivs av för studenter som tar en kandidatexamen eller tidigare. Avskrivningen kan därefter fasas ut gradvis ju äldre studenten är när hon eller han tar examen. Ingen avskrivning bör ske för de som tar examen efter . Systemet kan lämpligen fasas in efter födelsekohorter så att inte studenter som fattat sina beslut enligt tidigare regler missgynnas. Slutligen bör studiemedel beviljas för studier till kandidatexamen, för masterexamen enligt förslag i SOU 2009:28. 55 Vi har ingen åsikt i frågan om bidragets storlek, den önskade nivån kan mycket väl skilja sig från den nuvarande. 11Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare En effektiv integrationspolitik förutsätter att nyanlända utrikes födda ges goda möjligheter att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden. är det uppenbart att detta mål inte uppfylls (jfr. kapitel 3). Utrikes födda är visserligen en mycket heterogen grupp, men om man jämför arbetsmarknadssituationen för inrikes och utrikes födda är det tydligt att utrikes födda lyckas betydligt sämre: sysselsättningsgraden är lägre, arbetslösheten är högre, fler befinner sig utanför arbetskraften och många av de som är sysselsatta har fastnat i ganska lågkvalificerade jobb. Det är därför viktigt att diskutera hur samhället med politikåtgärder kan förbättra utrikes föddas möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Eftersom problemen är störst för flyktingar och deras anhöriga fokuserar diskussionen på dessa grupper. Det är dock viktigt att betona att åtgärder kan behövas för såväl nyanlända som för de som trots att de bott i inte har lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. I detta kapitel diskuterar vi, utifrån från analysen i bilaga 4, hur arbetsmarknadssituationen för utrikes födda kan förbättras. I avsnitt 11.1 beskriver vi vad som bör karaktärisera en effektiv integrationspolitik på arbetsmarknadsområdet. Avsnitt 11.2 till 11.5 handlar om olika åtgärder för hur detta kan åstadkommas i praktiken. Avsnitt 11.6 sammanfattar diskussionen. Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare Bosättningen och efter beviljat uppehållstillstånd bör förbli valfri. För de som inte kan eller vill ordna sitt eget boende bör placeringar erbjudas med större hänsyn tagen till hur arbetsmarknadsutsikterna ser ut på olika orter. Asylsökande bör tillbringa sina första veckor i landet i ankomstboenden, vilka bör organiseras efter de asylsökandes språkliga bakgrund. Detta för att information om asylprocessen och kartläggning av de asylsökandes bakgrund och förutsättningar ska kunna genomföras tidigt och effektivt. De asylsökande bör styras till ankomstboenden genom dagersättningssystemet. Alla asylsökande bör erbjudas aktiviteter som kartläggning, svenskundervisning, praktik och möjligheter till arbete . Aktivitet bör premieras. Det reformerade introduktionsprogrammet bör ges tid att få komma igång och sedan utvärderas. Rätten att få delta i introduktionsprogrammet bör dock utökas till de flyktinganhöriga som invandrar upp till efter flyktingen. Övergången från introduktionsprogrammet till jobb- och utvecklingsgarantin bör ske utan dröjsmål för de som är i behov av detta. Arbetsförmedlingen bör ges möjlighet att själva upphandla utbildning i svenska för invandrare av olika aktörer. Valideringsverksamheten bör göras mer tillgänglig genom att Myndigheten för utformar information som är lättillgänglig för nyanlända utrikes födda. Valideringsintygen bör likna intygen för motsvarande svensk utbildning. Arbetsmarknadspolitiken för utrikes födda bör även fortsatt prioritera subventionerad sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden, men detta bör kompletteras med en ökad satsning på intensifierade arbetsgivarinriktade förmedlingsinsatser. Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare Den svenska integrationspolitiken har som mål lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.56 För att uppnå målet används en blandning av generella åtgärder och säråtgärder riktade till vissa grupper nyanlända. För de personer vars ansökningar om uppehållstillstånd slutligen beviljas av flyktingskäl, eller som anhörig till flykting, kan åtgärderna ses som en kedja. I ett typiskt fall består kedjan av följande steg: ansökan om asyl (eller ansökan om invandring som anhörig till en flykting), väntetid medan ansökan prövas, val av bosättningsort, deltagande i ett introduktionsprogram samt deltagande i generella utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser. Utformningen av de olika stegen beskrivs i det här kapitlet som vi diskuterar vilka förändringar av dagens integrationspolitik som kan behöva göras. Innan vi analyserar detta är det dock lämpligt att kort diskutera vad som bör karaktärisera en framgångsrik politik. Följande aspekter bör beaktas: Mycket tyder på att arbetsmarknadsetableringen är nyckelfaktorn för en framgångsrik integrationspolitik. Alla åtgärder bör därför fokusera på en snabb arbetsmarknadsetablering, men måste en hög matchningskvalitet upprätthållas. Alla åtgärder bör ha som mål att ge deltagarna just de kunskaper, färdigheter och kontakter som de behöver för att etablera sig på arbetsmarknaden. Det kräver att åtgärderna föregås av en ordentlig kartläggning av individernas behov, förutsättningar och önskemål. Åtgärderna bör sättas in , vilket i normalfallet innebär efter ankomsten till . Åtgärderna bör vara utformade så att de kan kombineras med arbetssökande och arbete, och således understödjer en snabb arbetsmarknadsetablering snarare än ger upphov till inlåsningseffekter. 56 Regeringens proposition 2008/09:1. Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare Alla åtgärder bör vara utformade så att de ger både deltagarna och de som anordnar aktiviteterna tydliga incitament att bidra till en effektiv arbetsmarknadsetablering. Alla åtgärder bör vara väl förankrade hos arbetsmarknadens parter – arbetsgivare, branschorganisationer och fackföreningar – så att de har en hög grad av legitimitet. Alla åtgärder bör ha tydliga och utvärderingsbara mål, och ansvarsfördelningen mellan de inblandade aktörerna bör vara tydlig. Alla åtgärder bör utvärderas kontinuerligt och systematiskt av en nationell aktör som har god tillgång till de data som krävs för att utföra en sådan utvärdering. En effektiv integrationspolitik bygger på att de insatser som används följer en väl genomtänkt kedja där åtgärd följer på åtgärd på ett logiskt och konsekvent sätt, och där varje insats har ett effektivt arbetsmarknadsinträde som ett tydligt mål. I de följande fyra avsnitten diskuteras vilka förändringar av dagens åtgärder som kan behöva göras vad gäller aktiviteter , bosättningsbeslutet, introduktionen och arbetsmarknadspolitiken. För en person som anländer till för att söka asyl startar integrationsprocessen i och med inlämnandet av asylansökan. Därefter följer en period av väntan medan ansökan handläggs. En viktig fråga är hur man bör se , var de asylsökande bör bo och vilka åtgärder de som väntar bör erbjudas. Utgångspunkten när man betraktar asylprocessen är att väntan på beslut bör vara så kort som möjligt, men att beslutet måste fattas rättsäkert och humant. Väntetidens längd är viktig dels för att en lång väntetid kan förväntas ha negativa konsekvenser för de berörda personerna på både kort och lång sikt, dels för att det är kostsamt för samhället att försörja en stor grupp asylsökande. Det är väl känt att handläggningstiderna för asylärenden varit mycket långa. har bedrivit ett aktivt arbete för att effektivisera sina rutiner, vilket har resulterat i en nedgång av den genomsnittliga väntetiden från drygt 2009 till runt . Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare ansträngningar bör uppmuntras och bör fortlöpande ges tydliga signaler om vikten av att intensifiera detta arbete. Ambitionen bör således vara att ytterligare effektivisera rutiner, men det är på sin plats att betona att utökade resurser till myndigheten mycket väl kan vara samhällsekonomiskt lönsamma. Kan väntetiden reduceras innebär det stora besparingar på kostnader för boende och försörjning av asylsökande. utredningar har pekat på att storleksordningen på besparingen av två månaders kortare väntetid kan uppgå till (se SOU 2009:19). Även om kortare väntetider är den bästa åtgärden kan man inte bortse ifrån att det alltid kommer att ta att fatta beslut i asylärenden om man vill upprätthålla en hög rättssäkerhet. Det är därför viktigt att tiden används på ett så effektivt sätt som möjligt. Ett annat sätt att utrycka detta är att säga att tid i sig alltid har ett värde i form av en alternativkostnad, och att samhällsekonomisk effektivitet därför kräver att tiden används på ett så bra sätt som möjligt. Frågan är hur detta kan åstadkommas i praktiken. En viktig fråga är var de asylsökande ska bo . får de välja att antingen ordna sitt eget boende eller bo i något av Migrationsverkets anläggningsboenden. Runt hälften av de asylsökande väljer eget boende. Möjligheten för asylsökande att välja sitt eget boende har såväl försom nackdelar. Fördelarna kan vara att det skapar en känsla av normalitet och självbestämmande, och att det ger en möjlighet att bo nära släkt och vänner. Nackdelarna kan vara problem sammanhängande med trångboddhet, en hård belastning på den sociala servicen i vissa kommuner samt svårigheter att nå de asylsökande för berörda myndigheter. Forskningen kan inte ge något entydigt svar på vilken av dessa effekter som överväger. Mycket talar för att ett mer samlat boende under den inledande fasen av asylprövningen kan vara effektivt. Detta anknyter till det förslag som utredningen väntan – asylsökande i har lagt fram (se SOU 2009:19). I utredningen föreslås att boenden delas upp i ankomstboenden, där de asylsökande erbjuds bo efter att asylansökan lämnas in, och ordnat boende, där de erbjuds bo därefter. Tanken med förslaget är att tiden vid ankomstboendet ska användas för att informera de asylsökande om asylprocessen, starta asylutredningen, kartlägga de asylsökandes bakgrund, förut- Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare sättningar och önskemål, och därefter komma fram till lämpliga aktiviteter och boende under resterande del av asylprövningen. Utredningens förslag bygger på att båda typerna av boende ska vara frivilligt, men att asylsökandes val ska styras med bidragssystemet. Det ligger mycket i tankarna bakom utredningens idéer och delar av förslaget därför bör genomföras. Vi anser att särskilda ankomstboenden bör upprättas, att de bör utformas som sammanhängande boenden där de asylsökande bor under en mycket begränsad tid (någon eller ) och att de organiseras så att personer med samma språkliga bakgrund samlas på en plats. Asylsökande bör tydligt uppmanas att bo i dessa ankomstboenden och dagsersättningen bör vara kopplad till boendet. Ett sådant boende bör ge goda förutsättningar för tydlig informationsförmedling, kartläggning samt en effektiv start av asylutredningen. Det är viktigt att informationsinsatser är tydliga och kommer . Man bör undvika att de nyanländas val av bostadsort påverkas av felaktig information då dessa beslut sedan kan vara svåra att ändra. Genom att samla personer med samma bakgrund på en plats kan verksamheten i största möjliga mån ske på de asylsökandes egna språk utan behov av tolkar. En invändning mot denna lösning är att den är ett steg tillbaka till det mindre lyckade flyktingslussboende som tidigare använts i . Men det bör betonas att boende i ankomstboende endast ska omfatta och att ska fyllas med aktiviteter inom kartläggning, utredning och vägledning. När det sedan gäller boendet efter veckorna i ankomstboendet anser vi att det mesta talar för att de nyanlända själva ska få välja var de vill bo. Det som talar emot detta är risken för att besluten fattas på basis av felaktig information (se och 2009), men den risken kan reduceras genom informationsinsatser i ankomstboendet. Det leder förhoppningsvis till genomtänkta val av boende. För de som inte kan eller vill ordna sitt eget boende bör man eftersträva att i högre grad än erbjuda bostäder där arbetsmarknadsmöjligheterna är goda, i stället för där tillgången på bostäder är god. I praktiken är detta i många fall svårt då tillgången på bostäder på orter med god arbetsmarknadssituation är begränsad. Men det är slående att exempelvis knappt kan erbjuda en enda plats i ett anläggningsboende i (av alla asylsökande i anläggningsboenden bodde i ). Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare En annan fråga är vilka aktiviteter de asylsökande ska erbjudas . Det är mycket få asylsökande som deltar i organiserade aktiviteter (), och omfattningen och kvaliteten på dessa aktiviteter förefaller variera kraftigt mellan olika platser i landet. De åtgärder som erbjuds omfattar, till exempel, kurser i grundläggande svenska och viss praktik samt möjligheten att arbeta. Vi anser att det är viktigt att väntetiden används till att förbereda de asylsökande för de åtgärder som väntar om de senare beviljas uppehållstillstånd. Det faktum att alla asylsökande inte får stanna medför inte att det är olämpligt att erbjuda de som väntar på beslut aktiva insatser. Sett ur ett arbetsmarknadsperspektiv är det centralt att de som får stanna har använt sin väntetid på ett sätt som gör att arbetsmarknadsinträdet kan ske så snabbt som möjligt. Det förutsätter att insatser sätts in . Det är även rimligt att tro att de personer som slutligen inte får stanna gynnas av att ha använt väntetiden på ett meningsfullt sätt. Det är dock viktigt att vara tydlig med att deltagande i aktiviteter inte påverkar asylprövningen så att inte falska förhoppningar väcks bland de asylsökande. En invändning mot att erbjuda mer aktiviteter är att detta är slöseri med resurser då endast runt en tredjedel av de asylsökande beviljas asyl. Man ska emellertid komma ihåg att de potentiella vinsterna av ett snabbare arbetsmarknadsinträde för de som slutligen får stanna är betydande samt att de flesta av de åtgärder som kan komma ifråga knappast är speciellt kostsamma. De stora kostnaderna är, som ovan nämnts, kostnaderna för de asylsökandes boende och försörjning. Vi anser att det sett ur ett arbetsmarknadsperspektiv är av yttersta vikt att de asylsökande erbjuds följande: (i) En ordentlig kartläggning av individernas förutsättningar, behov och önskemål som dokumenteras på ett sådant sätt att dessa uppgifter enkelt kan förmedlas vidare till senare aktörer i integrationskedjan. (ii) En start av utbildningen i svenska som är av hög kvalitet, och utformad utifrån deltagarnas utbildningsbakgrund och övriga förutsättningar. (iii) Möjligheter och uppmuntran till praktik och förvärvsarbete, helst kopplad till individens yrkesbakgrund. Kartläggningen bör starta i ankomstboendet. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen medverkar aktivt med tanke på deras roll som samordnare av introduktionsprogrammet. Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare Utbildningen i svenska bör om möjligt samordnas med undervisningen inom ramen för svenska för invandrare. Möjligheterna för asylsökande att arbeta har utökats (normalt utfärdas numera undantag från kravet på arbetstillstånd till asylsökande), och vi anser att dessa förändringar går i rätt riktning. För att motivera de asylsökande att delta i olika former av aktiviteter bör man överväga utredningens förslag om en aktivitetsbonus för aktivt deltagande (se SOU 2009:19). Ännu starkare incitament för arbete kan uppnås om man ökar möjligheterna för de som får avslag på sin asylansökan att få stanna som arbetskraftsinvandrare, vilket till viss del är möjligt . Det finns dock potentiella risker förenade med detta, exempelvis att antalet ogrundade asylansökningar kan öka. Det är därför viktigt att eventuella förändringar av reglerna inte utformas så att det blir lättare att beviljas arbetstillstånd som arbetskraftsinvandrare för asylsökande än för andra sökande. Dessa frågor behöver därför utredas vidare innan någon förändring av dagens regler görs. Nästa steg i integrationsprocessen är bosättningsbeslutet för de som beviljas uppehållstillstånd. Beslutet påverkas givetvis av hur man valt att bo . Därför är det viktigt att boendet präglas av en genomtänkt strategi för att underlätta rationella val. I detta avsnitt diskuterar vi hur man bör se på bosättningsbeslutet och vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att beslutet ska bli bra sett ur ett arbetsmarknadsperspektiv. Det finns en stor oro för att nyanlända utrikes födda bosätter sig i segregerade förorter och att detta skapar problem i etableringsprocessen. Forskningen ger dock inget generellt stöd för hypotesen om att bosättningsbesluten kan förbättras genom central styrning. Erfarenheterna av tidigare utplaceringsåtgärder i såväl (Hela Strategin) som i utlandet är exempelvis genomgående nedslående. De nyanlända som själva väljer bostadsort tycks i många fall välja att bosätta sig i arbetsmarknadsregioner där arbetsmarknaden är relativt god. Kommunplaceringarna erbjuds i stället ofta i regioner med svagare arbetsmarknader. En rimlig utgångspunkt är därför att de nyanlända utrikes födda som Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare har beviljats uppehållstillstånd bör ha samma rätt som alla andra svenskar att själva välja var de vill bosätta sig. Det viktiga är dock att individerna fattar sina bosättningsbeslut med tillgång till korrekt information om hur arbetsmarknadssituationen ser ut på olika orter. Dessutom bör individen ges tydliga incitament att beakta dessa faktorer. Vi anser att det är av yttersta vikt att man redan under den inledande kartläggningen i ankomstboendet informerar och vägleder de asylsökande till en lämplig bostadsort. Skälen till detta är flera. För det första är det troligt att de nyanlända inte har full information om vilka möjligheter till boenden som erbjuds. För det andra är det troligt att de som saknar kännedom om svensk arbetsmarknad väljer ett eget boende nära sina landsmän även i de fall då arbetsmarknadsutsikterna där är dåliga. För det tredje är det troligt att de som bosätter sig på en ort – vare sig de valt orten själv eller utplacerats där – åtminstone för stannar där även om arbetsmarknadssituationen på orten visar sig vara ofördelaktig, vilket enligt tillgänglig forskning kan ha negativa effekter även på lång sikt. Dagens politik går i denna riktning i och med att Arbetsförmedlingen ska genomföra etableringssamtal med de som beviljas uppehållstillstånd. Detta bör dock ske tidigare – redan innan valet av boende . Det kommer alltid att finnas en relativt omfattande grupp bland de som beviljas uppehållstillstånd som själva inte kan eller vill ordna sitt eget boende. placeras dessa personer ut över landet inom ramen för det system med kommunöverenskommelser som träffar med de flesta av landets kommuner (270 kommuner 2010). Då antalet tillgängliga kommunplatser är begränsat är det svårt för att ta speciellt stor hänsyn till de berörda individernas förutsättningar och önskemål. Vi anser att det är av yttersta vikt att arbetsmarknadsutsikterna beaktas i mycket större utsträckning än vad som sker . Man bör därför överväga om det verkligen är ändamålsenligt att låta kommunerna ha ett så stort inflytande över antalet kommunplatser, speciellt som staten, via Arbetsförmedlingen, tagit över en större del av ansvaret för introduktionen i och med reformen . De vinster samhället kan göra av att snabbare få ut nyanlända på arbetsmarknaden är troligen betydligt större än de ökade kostnader detta kan medföra för kommunerna. Mycket talar således för att om Arbetsförmedlingen och den nyanlände är Integrationspolitik för flykting- och anhöriginvandrare