sou · GYB376d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Vi vill redan här poängtera att vi anser det mycket viktigt att en författningsreglering, som bland annat syftar till att uppnå effektivitetsvinster i Transportstyrelsens verksamhet och ett förbättrat informationsutbyte med andra myndigheter och aktörer, inte får utformas på ett sådant sätt att integritetsskyddet för enskilda urholkas. 5.5Underlätta en ev. trafikslagsövergripande utveckling av registerförfattningar Transportstyrelsen är en trafikslagsövergripande myndighet och verksamheten rör de fyra olika trafikslagen; järnväg, luftfart, sjöfart och väg. Vårt uppdrag är begränsat till en översyn av vägtrafik- registerlagstiftningen och till trafikslaget väg. innehåller uppgifter som är hänförliga till trafikslaget väg och registrets huvudsakliga ändamål är att behandla uppgifter om fordon och olika till vägtrafiken knutna förhållanden. För de övriga trafikslagen finns särskilda register, såsom register över järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon, luftfartygs- och inskrivningsregistret, fartygs- och sjömansregistret, och registrering av avtal om båtbyggnadsförskott. Ett av regeringens motiv för att inrätta Transportstyrelsen var att regeringen ansåg det önskvärt med en likformig behandling mellan trafikslagen när det gäller tillsyn och normgivning. Regeringen ansåg att man i en samlad verksamhet, där jämförelser mellan trafikslagen kan göras ökar förutsättningarna för en effektiv styrning. Vidare uppnås enligt regeringen effektivitet även inom den administrativa verksamheten genom att denna sker sammanhållet för en större myndighet (prop. 2008/09:31, s. 48). Allmänna utgångspunkter för översynen av LVTR och FVTR Mot bakgrund av dessa uttalanden är en av våra utgångspunkter att den lagstiftning som vi nu tar fram, även om den endast berör trafikslaget väg, i möjligaste mån bör skapa möjligheter för en kommande trafikslagsövergripande utveckling även på register- området. Den lagstiftning som vi tar fram bör därför ha en sådan struktur att en eventuell trafikslagsövergripande utveckling av registerförfattningar underlättas. 6 Två lagar i stället för en lag 6.1LVTR ersätts av två lagar Vår bedömning: LVTR ersätts av två lagar; en lag med bestämmelser om behandling av personuppgifter samt en lag med bestämmelser om kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas och villkoren för undantag från registreringsplikten. Inom vägtrafikregistreringen sker olika typer av registrering. Den samlade registreringen kan ses som ett enda register bestående av flera delar med olika objekt för registreringen. De olika delarna är fordons-, körkorts- och yrkestrafikregistreringen samt registre- ringen av felparkeringsavgifter, trängselskatt och yrkeskompetens- bevis. Regleringen av registreringen av ett fordon och dess ägare samt förhållanden som hänger samman med den registreringen skiljer sig från övrig registrering i vägtrafikregistret. LVTR och FVTR innehåller bestämmelser för såväl själva behandlingen av person- uppgifter som de s.k. materiella reglerna om kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas och villkoren för undantag från registreringsplikten. När det gäller övrig registrering, t.ex. av en behörighetshandling eller ett tillstånd, återfinns de s.k. materiella reglerna för när en behörighet eller ett tillstånd kan utfärdas i andra specialförfattningar, såsom KKL och YTL. Dessutom har registreringen av ett fordon och dess ägare, till skillnad från vad som gäller för övrig registrering, en rättsverkan genom att registreringen som huvudregel är en förutsättning för att ett fordon ska få brukas. De registrerade uppgifterna om fordonet Två lagar i stället för en och ägaren ligger också till grund för uttaget av fordonsskatt, trängselskatt och felparkeringsavgifter. Uppgifterna har dessutom i praxis tillerkänts en betydande presumtionsverkan även i vissa andra fall, t.ex. gällande ägarens ansvar att betala trafikförsäkrings- avgift enligt trafikskadelagen (1975:1410). När det gäller övrig registrering, t.ex. av en behörighetshandling eller ett tillstånd, har registreringen i sig ingen rättsverkan. I dessa fall utgör den endast en förteckning över handlingar och tillstånd. Transportstyrelsen har framfört att den blandning av bestämmelser som rör behandlingen av personuppgifter och de s.k. materiella reglerna om kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas innebär ett problem i tillämpningen av både LVTR och FVTR. Den lagtekniska dispositionen har inneburit svårigheter för Transportstyrelsen att i förhållande till den övriga registreringen samordna regler om elektronisk överföring av uppgifter till vägtrafikregistret, regler om underrättelseskyldighet och regler om elektronisk anmälan m.m. Transportstyrelsen har till utredningen också framfört att det är otydligt om vissa bestämmelser, framför allt i FVTR, gäller för all registrering eller endast för fordonsregistreringen. Enligt Transportstyrelsen bör det därför övervägas att överföra reglerna om behandling av personuppgifter till en egen lag, vilket skulle innebära en lagteknisk överensstämmelse för all registrering i vägtrafikregistret. En viktig fråga för oss att ta ställning till är alltså om det finns anledning att reglera behandlingen av personuppgifter i en egen lag, skild från de materiella reglerna om kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas och – om så är fallet – dessa materiella regler ska regleras i en egen lag eller föras in i en redan befintlig lag. Regelverket är av betydelse för Transportstyrelsens behandling av personuppgifter i vägtrafikregistret och de materiella reglerna saknar, som ovan beskrivits, lagteknisk överensstämmelse för de olika typerna av registrering. Denna brist på överensstämmelse har Två lagar i stället för en lett till problem för Transportstyrelsen att samordna regler, men även till otydligheter i den praktiska tillämpningen. För Transportstyrelsen och enskilda, men även för övriga aktörer som har ett behov av de uppgifter som finns i registret finns det ett befogat intresse av att dessa problem och otydligheter undanröjs. Enligt vår uppfattning finns det tre alternativa lösningar för författningsregleringen: Författningsregleringen behålls som den ser ut . Registreringen av fordon och dess ägare är speciell i förhållande till den övriga registreringen i vägtrafikregistret, eftersom själva registreringen har en rättsverkan. Av det skälet kan regleringen av kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas anses ha en naturlig plats i LVTR, om inte annat av pedagogiska skäl. En fördel med att bibehålla den gällande författnings- strukturen är att antalet lagar begränsas. Alternativa lösningar för Transportstyrelsens samordningsproblem skulle behöva övervägas. Vi har dock inte hittat några fungerande alternativ. Såväl bestämmelserna om behandlingen av personuppgifter som reglerna om kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas regleras i egna lagar. Det finns flera fördelar med en reglering som uteslutande avser behandlingen av personuppgifter. En enhetlig lagteknisk struktur för samtliga typer av registrering skulle ge Transportstyrelsen möjlighet till bättre samordning och därigenom ökad effektivitet. Ett enhetligt regelverk för all registrering medför också en ökad tydlighet och lättillgänglighet för övriga aktörer, såväl myndig- heter, organisationer som enskilda. En av våra utgångspunkter är att vi ska ta fram en lagstiftning som underlättar en ev. kommande trafikslagsövergripande utveckling av registerförfattningarna på transportområdet. En enhetlig lagteknisk struktur för registrering- en underlättar en sådan utveckling. Genom att bestämmelserna om behandling av personuppgifter skiljs från de s.k. materiella reglerna blir det lättare för den enskilde att hitta information om vad som gäller för själva personuppgiftsbehandlingen. En nackdel är dock att fler lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter på transportområdet kan innebära att området blir mer svår- överskådligt. Två lagar i stället för en Bestämmelserna om behandlingen av personuppgifter regleras i en egen lag och reglerna om kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas regleras i en befintlig lag. Detta alternativ medför enligt vår mening samma fördelar som alternativ två. Det är emellertid inte helt givet i vilken lag som reglerna om kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas skulle kunna föras över till. Att föra över dessa regler till fordonslagen (2002:574), som reglerar fordons beskaffenhet och utrustning, är enligt vår mening inte något lämpligt alternativ. Det finns inte heller någon annan lag inom vägtrafikområdet som vi anser skulle utgöra ett väl fungerande alternativ. Av de tre alternativ som vi har redovisat ovan anser vi att det andra alternativet har sådana fördelar att det framstår som det mest lämpliga. Den ev. nackdel det kan innebära att det införs flera lagar, förordningar och föreskrifter inom vägtrafikområdet uppvägs enligt vår mening av de fördelar som vi anser att en uppdelning medför. 6.2Lagarnas och förordningarnas namn Vårt förslag: Lagen som reglerar behandlingen av person- uppgifter ska benämnas vägtrafikdatalagen. Förordningen ska benämnas vägtrafikdataförordningen. Lagen som reglerar kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas och villkoren för undantag från registreringsplikten ska benämnas lagen om fordons registrering m.m. Förordningen ska benämnas förordningen om fordons registrering m.m. Vi har övervägt att föreslå att den lag som ska reglera behandlingen av personuppgifter ska heta lagen om behandling av person- uppgifter i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet, eftersom det namnet ger en bra beskrivning av vad lagen handlar om. Den föreslagna lagen kommer emellertid att tillämpas av ett stort antal personer inom Transportstyrelsen, men även personer inom andra myndigheter och enskilda aktörer. Ett kortare namn är därför lämpligare. De personuppgifter som kommer att behandlas enligt lagen rör personer inom vägtrafikområdet. Två lagar i stället för en Vägtrafikdatalagen är därför enligt vår mening ett lämpligt namn på den föreslagna lagen. Förordningen bör benämnas vägtrafik- dataförordningen. När det gäller den lag som ska reglera kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas och villkoren för undantag från registreringsplikten har vi övervägt om lagen ska benämnas lagen om registrering av motordrivna fordon och släp- fordon m.m. Det namnet bygger på den nuvarande lydelsen av 1 § LVTR som anger att lagen innehåller bestämmelser om registrering av uppgifter om personer samt om motordriva fordon och släpfordon i ett vägtrafikregister. Namnet är dock långt och omständligt. Vi har därför valt att benämna lagen lagen om fordons registrering m.m. Begreppet fordon delas enligt 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner in i motordrivna fordon, släpfordon, efterfordon, sidvagnar, cyklar, hästfordon och övriga fordon. Begreppet fordon har således en vidare betydelse än motordrivna fordon och släpfordon och omfattar även fordon som inte behöver vara registrerade för att få brukas. Vi har ändå valt detta begrepp, eftersom de fordon som omfattas av registreringsplikten uttryckligen anges i lagen. Vi anser därför att det inte kommer att uppstå några svårigheter genom det föreslagna namnet på lagen. Förordningen bör benämnas förordningen om fordons registrering m.m. Vår bedömning: Behandling av personuppgifter i Transport- styrelsens verksamhet på vägtrafikområdet ska författnings- regleras särskilt. PUL har ett vidsträckt tillämpningsområde och reglerar i princip all hantering av personuppgifter inom Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet, så länge som uppgifterna direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Hanteringen, dvs. personuppgiftsbehandlingen, ska vara helt eller delvis automati- serad eller ske manuellt i register för att omfattas av PUL. Vid elektronisk behandling av personuppgifter inom Transport- styrelsens verksamhet på vägtrafikområdet gäller därutöver LVTR. Tillämpningsområdet för LVTR är i fråga om hantering av personuppgifter knutet till en särskild datoriserad samling av uppgifter – vägtrafikregistret – som används för att tillgodose de behov av kontroll, identifiering och information som finns i fråga om fordon, fordonsägare, förarbehörigheter och vissa andra särskilt utpekade personkategorier. I lagen regleras enbart behandlingen av de specifika personuppgifter och andra uppgifter som finns i vägtrafikregistret. För övrig behandling av personuppgifter i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet gäller PUL. Automatiserad behandling av personuppgifter i löpande texter med hjälp av ordbehandlingsprogram, i elektronisk post och i ärendehanterings- eller diarieföringssystem utan koppling till vägtrafikregistret omfattas således inte av LVTR:s tillämpnings- område. Sådan behandling regleras av PUL. Inte heller omfattar LVTR hantering av personuppgifter. Även denna behandling regleras av PUL. Transportstyrelsen har till utredningen framfört att den tekniska utvecklingen har gett upphov till en osäkerhet om vad som rättsligt gäller för behandlingen av personuppgifter. Traditionellt har vägtrafikregistret utgjorts av ett regelrätt register, men i och med utvecklingen av verksamheten och framväxandet av avancerade ärendehanteringssystem har även ärendehantering börjat ske i anslutning till vägtrafikregistret. Detta har medfört att det har uppkommit en osäkerhet om det är LVTR eller PUL som ska tillämpas för behandling av personuppgifter, bl.a. för elektroniska handlingar i bildfångstsystem som på olika sätt är knutna till vägtrafikregistret (se beskrivningen av Transportstyrelsens automatiska databehandling i avsnitt 2.4). 7.1.3Behovet av en särskild författningsreglering i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet Vi vill inledningsvis påpeka att direktiven har tolkats så att vi, med beaktande av Transportstyrelsens behov och skyddet för den enskildes personliga integritet, har frihet att utforma lagstiftningen på ett ändamålsenligt sätt. Som Transportstyrelsen påpekat har vägtrafikregistret tradi- tionellt utgjorts av ett regelrätt register. I och med utvecklingen av Transportstyrelsens verksamhet och framväxandet av avancerade datasystem har styrelsen numera ett behov av att kunna behandla personuppgifter på ett mer funktionellt sätt. behandlas upprättade och inkomna elektroniska handlingar i olika datoriserade bildfångst-, diarie- och ärendehanteringssystem. LVTR är inte anpassad till en sådan behandling av personuppgifter. Detta har enligt Transportstyrelsen medfört osäkerhet om vilken behandling som omfattas av LVTR:s tillämpningsområde och därmed vad som rättsligt gäller för hanteringen av personuppgifter. Eftersom den tekniska utvecklingen kan förutsättas gå mot mer avancerade och integrerade system kan dessa tillämpningsproblem komma att förvärras. Detta medför i sin tur en risk för att skyddet av den personliga integriteten inte kommer att upprätthållas på ett tillfredsställande sätt. Det finns därför ett behov av att anpassa regleringen till den nya teknik som används eller kommer att användas. För detta krävs enligt vår mening en reglering som omfattar all automatiserad behandling av personuppgifter som sker i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet. Vi anser att en sådan reglering skulle kunna avhjälpa de tillämpningsproblem som har påtalats av Transportstyrelsen. Visserligen utvidgas härigenom särregleringen jämfört med vad som gäller enligt LVTR, men enligt vår mening skulle ett sådant regelverk vara bra, både ur effektivitets- och integritetssynpunkt. En grundläggande förutsättning är dock att det finns ett behov av att – i förhållande till PUL – särreglera behandlingen av person- uppgifter i verksamheten. Generella bestämmelser om integritetsskydd finns, som tidigare nämnts, i PUL. Det går emellertid inte att lösa alla integritets- problem som kan uppkomma i offentliga verksamheter genom att enbart använda sig av . De behov av undantag och särregler för mer speciella områden som kan finnas får tillgodoses genom andra författningar (prop. 1997/98:44 s. 40 f.). En förutsättning är dock att de avvikande bestämmelserna inte strider mot dataskyddsdirektivets bestämmelser. Sådana särskilda författningsregleringar har införts utifrån principiella ställningstagande att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och integritetskänsligt innehåll bör regleras i lag1. LVTR är en sådan lag. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning i fråga om behovet av en särreglering än den regeringen gjorde när LVTR infördes (prop. 2000/01:95 s. 55). Det bör alltså även i fortsättningen finnas en särskild lag för behandlingen av personuppgifter. Sedan LVTR infördes har Transportstyrelsen tagit över länsstyrelsernas verksamhet på körkorts- och yrkestrafik- området. Transportstyrelsen handlägger numera körkorts- och 1 Frågor om regleringen av personregister har behandlats av , som bl.a. har påpekat att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag (bet. 1990/91:KU11 s. 11 och 1997/98:KU18 s. 48), en uppfattning som även regeringen har gett uttryck för (se bl. 1990/91:60 s. 58 och 1997/98:44 s. 41). Vägtrafikdatalagens allmänna bestämmelser SOU 2010:76 yrkestrafikärenden och har planer på att helt övergå från pappersbunden till elektronisk ärendehantering. I verksamheten behandlas en stort mängd uppgifter som kan anses vara integritetskänsliga. Som exempel kan nämnas uppgifter om medicinska villkor för behörigheter samt grunden för återkallade behörigheter och tillstånd. Även i Transportstyrelsens tillsynsverksamhet på vägtrafikområdet behandlas uppgifter som kan upplevas som känsliga, t.ex. personuppgifter om ekonomiska förhållanden. Användandet av informationsteknik inom den verksamheten är ännu relativt liten. Vi kan dock utgå ifrån att det kommer att ske en utveckling mot elektronisk informationshantering även här. Redan detta förhållande talar – mot bakgrund av principiella ställningstagande – med styrka för att behandlingen av personuppgifter i verksamheten på vägtrafikområdet, och inte bara den som sker inom ramen för LVTR, ska författningsregleras särskilt. Genom en särskild reglering för Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet klargörs vidare för allmänheten att det finns begränsningar för hur Transportstyrelsen får lov att behandla uppgifter om enskilda även i ärendehanteringen, t.ex. i fråga om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas eller i fråga om extern åtkomst till lagrade uppgifter. Detta är ägnat att öka allmänhetens förtroende för Transportstyrelsens hantering av personuppgifter i sin verksamhet. Vår slutsats är alltså att det finns starka skäl för en särreglering av behandlingen av personuppgifter i Transportstyrelsens verk- samhet på vägtrafikområdet. Vi gör därför bedömningen att det finns behov av en helt ny lag som bör ersätta bestämmelserna om personuppgiftsbehandling i LVTR. Vi redogör i avsnitt 7.5 för våra närmare överväganden när det gäller lagens tillämpningsområde. Vår bedömning: De grundläggande principerna för behandling- en av personuppgifter ska finnas i lag. Kompletterande bestäm- melser ska meddelas av regeringen eller Transportstyrelsen. Regelsystemet för vägtrafikregistreringen består av tre nivåer: En särskild registerlag, en till lagen knuten särskild register- förordning och föreskrifter med detaljregler utfärdade av Väg- verket (före ) och Transportstyrelsen (efter ). 7.2.2Grundläggande principer för behandling av personuppgifter ska regleras i lag Vi har i avsnitt 7.1.3 gjort bedömningen att behandling av person- uppgifter i Transportstyrelsens verksamhet på vägtrafikområdet ska regleras särskilt. En viktig fråga är i vilken form en sådan författningsreglering ska ske. LVTR innehåller bestämmelser om registrets ändamål för personuppgiftsbehandlingen och de övergripande registerfrågorna i anslutning till PUL (registerinnehåll på en övergripande nivå, personuppgiftsansvar, direktåtkomst, samkörning, sökbegrepp, rättelse och skadestånd). Det förhållande att de från integritets- synpunkt viktiga gränserna för personuppgiftsregistreringen angavs i lag motiverades vid lagens tillkomst med att regeringen i tidigare lagstiftningsärenden uttalat att när ett register med särskilt känsligt innehåll inrättas ska bestämmelserna meddelas i lagform (prop. 2000/01:95 s. 55). Enligt vår mening är den automatiserade behandlingen av personuppgifter som förekommer hos Transportstyrelsen av sådan karaktär och omfattning att de grundläggande principerna alltjämt bör slås fast i lag. Detaljfrågorna bör däremot regleras i förordning eller föreskrifter. Härigenom undviks att detaljregler som kan komma att behöva ändras ofta måste prövas av , vilket skulle vara alltför tidsödande och omständligt. Avgörande för vilka bestämmelser som ska finnas i myndighets- föreskrifter beror enligt vår uppfattning på vilken betydelse bestämmelserna har från integritetssynpunkt. Det kan i vissa fall vara lämpligt att regeringen delegerar rätten att meddela föreskrifter till Transportstyrelsen. Vi återkommer till detta i våra överväganden i avsnitt 8.11.2. Det som vi anser bör framgå av lag är främst sådana grundläggande bestämmelser som anger lagens tillämpnings- område, för vilka ändamål som personuppgifter får behandlas, förhållandet till PUL, personuppgiftsansvar, direktåtkomst, under vilka förutsättningar känsliga personuppgifter får behandlas och vad som ska gälla i fråga om rättelse och skadestånd. 7.3Begreppet databas ska införas Vårt förslag: Istället för det traditionella registerbegreppet ska begreppet databas användas som en juridisk beteckning på vissa fastställda automatiserade uppgiftssamlingar som används gemensamt i verksamheten. Transportstyrelsen har påtalat att LVTR i stor utsträckning avviker från liknande nyare författningar som rör behandling av person- uppgifter inom statlig verksamhet, eftersom dessa författningar handlar om behandling av personuppgifter i databaser. Transport- styrelsen menar att begreppet databas bättre beskriver det data- system som Transportstyrelsen använder. 7.3.2Databas i stället för register Vi har tidigare beskrivit vad begreppen register och databas innebär och andra utredningars överväganden i detta avseende (se avsnitt 3.6.3). I senare utredningar har också ett nytt begrepp – gemensamt tillgängliga uppgifter – diskuterats (se Ds 2007:43 och SOU 2008:87 samt prop. 2009/10:85). Det skulle enligt vår mening vara möjligt att helt undvika begreppet register utan att ersätta det med något annat specifikt alternativ – såsom databas eller gemensamt tillgängliga uppgifter – och endast tala om behandling av personuppgifter. I PUL talas det endast om behandling av personuppgifter när det gäller automa- tiserad behandling av personuppgifter. För behandling är begreppet register dock avgörande, eftersom en sådan hantering omfattas av PUL:s tillämpningsområde endast då uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av person- uppgifter som är tillgänglig för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier, dvs. är samlade i ett register. För helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter finns emeller- tid i PUL inga särskilda bestämmelser om register eller andra samlingar av personuppgifter. All behandling av personuppgifter som sker helt eller delvis automatiserat omfattas således av PUL:s generella bestämmelser, oavsett om personuppgifterna ingår i ett register eller inte. Vår uppfattning är emellertid att det finns ett behov av ett särskilt begrepp för att beskriva vissa uppgiftssamlingar som är föremål för automatiserad behandling hos Transportstyrelsen.