sou · GYB323 · 2011-01-01 00:00:00 — --- IMO:s riktlinjer om rättvis behandling av sjöfolk vid sjöolyckor: de riktlinjer som återges i IMO-församlingens resolution A.987(24) av , som godkändes av vid dess 296:e session den 12–. Enligt utredningens mening förstås med de nämnda riktlinjerna, de riktlinjer som är en bilaga till resolution LEG. 3(91) Adoption of Olycksutredningsdirektivet och IMO:s olycksutredningskod in the Event of a Accident, som beslutats av IMO:s juridiska kommitté. Riktlinjerna i LEG. 3(91) är rekommenderande. De kommer enligt vad utredningen erfarit inte att leda till särskild svensk lagstiftning. Deras innehåll täcks i praktiken redan av gällande svensk rätt. 4.24Ytterligare åtgärder (artikel 21) Utredningens bedömning: Artikeln föranleder inte något förslag från utredningen. Artikel 21 i olycksutredningsdirektivet innehåller regler om ytterligare åtgärder och har följande innehåll. Ingenting i detta direktiv ska hindra en medlemsstat från att vidta ytterligare sjösäkerhetsåtgärder som inte omfattas av detta direktiv, förutsatt att åtgärderna i fråga inte strider mot direktivet eller på något sätt hindrar att dess syfte uppnås, eller sätter förverkligandet av dess syfte i fara. 4.25Sanktioner (artikel 22) Utredningens bedömning: Artikeln föranleder inte något förslag från utredningen. Artikel 22 i olycksutredningsdirektivet innehåller regler om sanktioner och har följande innehåll. Medlemsstaterna ska fastställa regler för sanktioner för överträdelser av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv och ska vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att de verkställs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. finns redan ett antal ansvarsbestämmelser (straff) i 20 kap. sjölagen (1994:1009). I 27 § förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO) finns också regler angående ansvar när någon bryter mot Olycksutredningsdirektivet och IMO:s olycksutredningskod reglerna om rapporteringsskyldighet om inträffade olyckor m.m. enligt 20 § samma lag. Bestämmelsen har följande innehåll. 27 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 20 § första eller andra stycket eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 § tredje stycket döms till böter. I ringa fall skall dock inte dömas till straff. Enligt utredningen föranleder artikeln inte något förslag avseende sanktioner i denna del. Jämför dock vad som anförts avseende artikel 13 i avsnitt 4.18 ovan. 4.26Övrigt (artiklarna 19–20, 23–27) Utredningens bedömning: Artiklarna 19–20 och 23–27 föranleder inte någon ändring i lag eller förordning. Artiklarna 19–20, 23–27 i olycksutredningsdirektivet innehåller regler om -artikel 19 Kommittéförfarande -artikel 20 Ändringsbefogenheter -artikel 23 Rapport om genomförande -artikel 24 Ändring i befintliga rättsakter -artikel 25 Införlivande -artikel 26 Ikraftträdande (av direktivet) -artikel 27 Adressater Artiklarna riktar sig till kommissionen eller till medlemsstaterna vilket inte medför behov av någon författningsändring. Närmare angående införlivande och förslag till ikraftträdande av föreslagna författningsändringar, se kap. 6. Utredningens bedömning: Bilagorna I–II föranleder inte något förslag från utredningen. Olycksutredningsdirektivet och IMO:s olycksutredningskod Till direktivet är knutna två bilagor (bilaga I och II) av vilka framgår följande. Bilaga I till olycksutredningsdirektivet innehåller bestämmelser om innehållet i säkerhetsutredningsrapporten (jfr artikel 14 och avsnitt 4.19 ovan). Bilaga II till olycksutredningsdirektivet utgör en del av Europeiska databasen för olycksutredningar – Emcip och innehåller bestämmelser om vilka uppgifter som ska lämnas i anmälan om sjöolyckor och tillbud till sjöss (jfr artikel 17 och avsnitt 4.22 ovan). 4.28Behov av översyn av lagen om undersökning av olyckor I direktiven för utredningens arbete sägs bland annat att den ska redovisa i vilken mån svensk rätt stämmer överens med olycksutredningsdirektivet och IMO:s kod med internationella standarder och rekommendationer för olycksutredningar och att i förekommande fall lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga för genomförandet av rättsakterna i svensk rätt. Utredningsuppdraget har, så vitt här är aktuellt, varit begränsat till att föreslå hur direktivet och koden ska genomföras i svensk rätt. Utredningens uppdrag har varit begränsat till detta och har inte innefattat en allmän översyn av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO)och tillhörande annan lagstiftning. Det är utredningen bekant att givit in en skrivelse till regeringen (Statens dnr A-110/03), Begäran om översyn av lagstiftningen om undersökning av olyckor, i vilken begärt en översyn av LUO och beslut om en bestämmelse i dåvarande sekretesslagen (1980:100) för att tillgodose Statens behov av undersökningssekretess. Olycksutredningsdirektivet och IMO:s olycksutredningskod Det är utredningen vidare bekant att det pågår ett arbete inom EU med europeisk lagstiftning rörande undersökning av flygolyckor och att detta i varje fall planeras att bli slutfört . I detta sammanhang ska slutligen nämnas och rådets direktiv (2004/49/EG) om säkerhet på gemenskapens järnvägar m.m., som genomförts i svensk rätt. I det föreliggande betänkandet har, i enlighet med direktiven för utredningen, lämnats förslag på hur olycksutredningsdirektivet och IMO:s kod ska kunna genomföras i svensk rätt. Förslaget, om det godtas, innebär tämligen omfattande ändringar i LUO och nya bestämmelser om sekretess vid undersökningar av sjöolyckor i OSL. är skyldigt att genomföra olycksutredningsdirektivet och IMO:s kod i svensk lagstiftning inom . Detta kommer emellertid att leda till att systematiken, såväl i LUO som när det gäller sekretessbestämmelser vid olycksundersökningar, brister. Utredningen stödjer därför det anförde i den ovannämnda skrivelsen till regeringen. En översyn av LUO och sekretessbestämmelser bör göras när den europeiska lagstiftningen om undersökning av flygolyckor slutförts. 5Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet 5.1IMO-kodens och direktivets regler om sekretess och angränsande frågor IMO har haft en rekommenderande kod för undersökning av sjöolyckor och tillbud till sjöss. IMO har antagit en ny kod med internationella standarder och rekommendationer för undersökning av sådana olyckor, som gäller från (Resolution MSC.255(84) – Adoption of the Code of the International standards and Recommended Practices for a Safety Investigation into a or ). Den nya IMO-koden bygger på liknande kriterier som koden . Vid () 84 antogs IMO- koden samt gjordes del I och II av den tvingande genom en ändring i . Del III av IMO-koden är rekommenderande. I svenskt sjösäkerhetsarbete har historiskt sett ingen skillnad gjorts vid tillämpningen av IMO:s resolutioner beroende på deras tvingande eller rekommenderande natur. har inte under MSC-mötena 82, 83 eller 84 gjort någon reservation mot de sekretessbestämmelser som finns i koden. Frågan om den nya koden hanterades före antagandet vid 84 i en av IMO:s underkommittéer, FSI (Flag State Implementation). I ett utdrag ur den svenska rapporten från FSI- möte 15 som tog upp frågan om sekretess i koden (, FSI 15, rapport , dnr 050216-07-15865, s. 8) anges bl.a: Ytterligare en för intressant fråga är kravet som stater enligt koden kommer att kunna ställa på att information som de lämnar till utredare ska kunna vara confidential, dvs. Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet Detta är, som bekant, knappast möjligt att utlova i , vilket kan leda till att även stater avstår från att lämna ut information. Detta står visserligen i den rekommenderande delen, men i praktiken står det fritt för respektive stat att avgöra från fall till fall. Del I innehåller allmänna bestämmelser om kodens syfte, definitioner och hur vissa kapitel i del II och III av koden ska tillämpas. I kapitel 1.1 slås fast att syftet med koden är att skapa ett gemensamt tillvägagångssätt för stater att användas vid undersökningar av sjöolyckor och tillbud till sjöss. Det sägs också att olycksundersökningar inte avser att fördela skuld eller att avgöra skuldfrågan. Istället ska en olycksundersökning, enligt kodens definition, genomföras med målet att förhindra sjöolyckor och tillbud till sjöss . I kapitel 1.2 sägs, att undersökning av sjöolyckor bör vara skild från, och oberoende av, varje annan typ av undersökning. Emellertid är det inte kodens syfte att utesluta någon annan form av undersökning. Vidare avses inte att stater som bedriver en olycksundersökning ska avstå från att fullt ut rapportera om orsakerna till en sjöolycka eller tillbud till sjöss för att skuld eller ansvar kan härledas från undersökningsfynden. I kapitel 7–10 finns regler om samarbete i en olycksundersökning. Kapitel 7 reglerar flaggstaters överenskommelser med andra stater med väsentligt intresse att bedriva en olycksundersökning till sjöss, kapitel 8 reglerar de bemyndiganden utredare ska ha, och kapitel 9 reglerar parallella undersökningar. I kapitel 10 anges att alla stater med väsentligt intresse ska samarbeta med den/de olycksutredande staten/staterna i den mån det är möjligt.1 Den/de olycksutredande staten/staterna ska göra det möjligt för deltagande av stater med väsentligt intresse i den mån det är möjligt. Kapitel 12 handlar om bevisupptagning från sjöfarare. I 12.1 sägs att när en olycksundersökning kräver att en sjöfarare ska bidra med vittnesmål, ska bevisupptagning ske möjligt. Sjöfararen ska tillåtas att återvända till sitt fartyg eller sändas hem möjligt och hans mänskliga rättigheter ska respekteras. Vidare anges i kapitel 12.2 att alla sjöfarare som ska höras ska informeras om grunden för olycksundersökningen. Vidare ska sjöfararen få tillgång till juridisk rådgivning angående eventuell risk att misstankar riktas mot denne i förhandlingar/förfaranden som följer 1 Det kan här noteras, att formuleringen att samarbetet ska ske i den mån det är möjligt (eng. to the extent practicable) i praktiken kan innebära att ett lands nationella lagstiftning gör det omöjligt med ett samarbete. Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet efter olycksundersökningen; angående varje rättighet att inte rikta misstankar mot sig själv eller att tiga; alla former av skydd för sjöfararen för att hindra att beviset används mot denne, om sjöfararen lämnar vittnesuppgifter i olycksundersökningen. I kapitel 13 finns regler om upprättande av utkast till olycksundersökningsrapporter. Sådana utkast ska sändas till en substantially interested state (stat med väsentligt intresse), men denna skyldighet gäller endast under vissa förutsättningar. De olycksutredande staterna är endast skyldiga att sända över ett utkast om den mottagande staten garanterar att inte sprida eller publicera rapporten m.m. Vidare får de olycksutredande staterna lämna ut rapportutkastet med förbehåll att bevis som finns i rapporten inte ska tillåtas i rättegångsförhandlingar mot en person som lämnade bevisuppgifterna. I den rekommenderande delen av koden, kapitel 16.2, anges att målet med en olycksundersökning inte är att avgöra ansvar eller fördela skuld. Likväl bör inte den som gör en olycksundersökning avhålla sig från att fullt ut rapportera om orsakerna (till olyckan/tillbuden) på grund av att förseelser eller ansvar kan härledas från slutsatserna. I kapitel 23.1, även det i den rekommenderande delen av koden, finns bestämmelser om sekretess. Här anges att stater bör säkerställa att utredare som utför en olycksundersökning bara lämnar ut undersökningsmaterial när det är nödvändigt eller önskvärt att göra det för transportsäkerhetens skull och då all påverkan på framtida tillgång på säkerhetsinformation i en olycksundersökning beaktas, eller enligt vad som annars är tillåtet i förenlighet med koden. Här finns en fotnot, där det anges att stater inser att det finns fördelar med att hålla information från en olycksundersökning sekretessbelagd när den behöver delas med personer utanför olycksundersökningen i syfte att dessa ska vara behjälpliga i olycksundersökningen. Som ett exempel anges att undersökningsmaterial från en olycksundersökning lämnas till en extern expert för analys och bedömning. I kapitel 23.2 anges att stater som är involverade i en olycksundersökning enligt koden bör säkerställa att undersökningsmaterial i dess besittning inte avslöjas i brottmålsförhandlingar, tvistemålsförhandlingar, disciplinförfaranden eller administrativa förfaranden, om inte den aktuella domstolsinstansen bestämmer att de ogynnsamma följder som röjandet av informationen kan få, nationellt eller internationellt, för pågående eller framtida olycks- Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet undersökningar, vägs upp av det allmännas intresse vid domstolsprövningen, och – när det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna – staten som lämnat undersökningsmaterial till olycksundersökningen tillåter att det röjs.2 I en fotnot anges, som exempel på när det kan vara lämpligt att avslöja information från en olycksundersökning i en domstolsförhandling eller liknande, att den person som förhandlingen avser har agerat i syfte att orsaka skada, eller när den person som förhandlingen avser har varit medveten om att det förelegat en avsevärd risk för att skada skulle uppstå och det, med hänsyn till de omständigheter som varit kända för personen, det har varit oförsvarligt att ta risken. Det anges i artikel 23.4 att stater bör inkludera undersökningsmaterial – safety record – i slutrapporten eller dess bilagor, endast när det är väsentligt för analysen av sjöolyckan eller tillbudet till sjöss. Delar av undersökningsmaterialet som inte är väsentligt, och som inte inkluderats i rapporten, bör inte röjas. I artikel 25.4, som handlar om utkast till undersökningsrapport och slutlig undersökningsrapport, sägs att när det är tillåtet enligt nationell lagstiftning i den stat som skriver olycksundersökningsrapporten, ska utkastet och den slutliga rapporten inte tillåtas som bevis i förhandlingar - vilka relaterar till sjöolyckan eller tillbudet till sjöss – som kan leda till disciplinära åtgärder, straff för brott eller avgörande av skadeståndsansvar. I olycksutredningsdirektivets preambel (skäl 10) anges att medlemsstaterna bör, inom ramen för sina rättssystem, skydda vittnesutlåtanden efter en olycka och hindra att de används för andra syften än säkerhetsutredningar, i syfte att undvika diskriminerande åtgärder eller vedergällningsåtgärder mot vittnen på grund av deras deltagande i utredningarna. I preambeln (skäl 26) anges även att eftersom den tekniska säkerhetsutredningens syfte är att förebygga olyckor och tillbud till sjöss, bör de sammanfattande 2 Med utredningsmaterial – safety record – avses enligt definitionerna i kapitel 2.15 följande: Alla utsagor som inhämtats i utredningen, all kommunikation mellan personer rörande fartygets drift, all medicinsk eller privat information beträffande personer som varit inblandade i sjöolyckan eller tillbudet till sjöss, förteckningar över analys av information eller bevismaterial som inhämtats under en olycksutredning samt information från Voyage Data Recorder (VDR, färdskrivarsystem). Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet bedömningarna och säkerhetsrekommendationerna under inga omständigheter avgöra ansvars- eller skuldfrågan. Enligt artikel 1.2, avseende direktivets syfte, ska undersökningar enligt direktivet inte ska avgöra ansvars- eller skuldfrågan. Medlemsstaterna ska emellertid se till att undersökningsorganet inte avstår från att lämna en fullständig rapport om orsakerna till sjöolyckan eller tillbudet av den anledningen att man utifrån resultaten kan dra slutsatser om ansvars- eller skuldfrågan. I artikel 4, angående säkerhetsutredningens status, anges att medlemsstaterna ska, i enlighet med sin lagstiftning, och, vid behov, i samarbete med de myndigheter som ansvarar för den rättsliga undersökningen, se till att säkerhetsutredningarna a)är oberoende av straffrättsliga eller andra parallella utredningar som genomförs för att avgöra ansvar eller skuld, och b)inte förhindras i onödan, avbryts eller försenas på grund av sådana utredningar. Artikel 7 behandlar ledning av och deltagande i olycksundersökning. I 7.1 anges att i princip ska varje sjöolycka eller tillbud till sjöss vara föremål för endast en undersökning som utförs av en medlemsstat eller en medlemsstat som har ansvar för undersökningen med deltagande av andra medlemsstater som har ett väsentligt intresse i olyckan eller tillbudet. Vid säkerhetsutredningar där två eller fler medlemsstater är inblandade, ska de berörda medlemsstaterna därför enas om vilken stat som bör ha ansvar för undersökningen. Parallella säkerhetsutredningar av samma sjöolycka eller tillbud till sjöss ska vara strikt begränsade till undantagsfall. Se även nedan om samarbete med tredjeländer, artikel 12. Artikel 9 handlar om sekretess. Här anges att utan att det påverkar tillämpningen av direktiv /46/EG (och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter) ska medlemsstaterna, inom ramen för sina rättssystem, se till att följande uppgifter inte offentliggörs för andra ändamål än säkerhetsutredningssyften, om inte behörig myndighet i medlemsstaterna beslutar att ett offentliggörande är av övervägande allmänintresse: a)alla vittnesmål och andra uttalanden, redogörelser och anteckningar som utredningsorganet har inhämtat eller erhållit under säkerhetsutredningens gång, Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet b)uppgifter som avslöjar identiteten på personer som har bidragit till bevisningen inom ramen för säkerhetsutredningen, c)sådan information om personer som är inblandade i sjöolyckan eller tillbudet vilken är av särskilt känslig och privat karaktär, inbegripet information om deras hälsa. Artikel 10 reglerar att medlemsstaterna i nära samarbete med kommissionen ska upprätta en permanent samarbetsstruktur som ger deras respektive utredningsorgan möjlighet att samarbeta med varandra i den mån det behövs för att direktivets syften ska kunna uppnås. I artikel 10. 3 f) sägs att inom ramen för samarbetsstrukturen ska medlemsstaternas utredningsorgan särskilt enas om vilka samarbetsformer som är bäst för att man ska kunna fastställa sekretessregler, med hänsyn till nationella bestämmelser, för utbyte av vittnesmål och databehandling, och andra uppgifter som avses i artikel 9, även i förbindelse med tredjeländer. I artikel 12 regleras samarbete med tredjeländer med väsentligt intresse. Här anges att medlemsstaterna ska i största möjliga utsträckning samarbeta i säkerhetsutredningar med tredjeländer med väsentligt intresse. Tredjeländer med väsentligt intresse ska, efter ömsesidig överenskommelse och när som helst under utredningens gång, tillåtas medverka i en säkerhetsutredning under ansvar av en medlemsstat i enlighet med direktivet. Vidare anges att om ett tredjeland med väsentligt intresse leder en säkerhetsutredning där en eller flera medlemsstater är inblandade, kan medlemsstaterna besluta att inte genomföra en parallell säkerhetsutredning under förutsättning att den säkerhetsutredning som leds av tredjelandet genomförs i enlighet med IMO-koden. Artikel 13 handlar om bevarande av bevis. Här anges att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att se till att de som berörs av sjöolyckor och tillbud till sjöss som omfattas av detta direktiv gör sitt yttersta för att a)spara alla uppgifter från sjökort, loggböcker, elektroniska och magnetiska inspelningar och videoband, inklusive information från färdskrivare och annan elektronisk utrustning, för tiden före, under och efter olyckan, b)förhindra att uppgifterna skrivs över eller ändras på annat sätt, c)hindra att annan utrustning som skäligen kan anses ha betydelse för säkerhetsutredningen av olyckan manipuleras, d)skyndsamt ta upp och bevara alla bevis som behövs för en säkerhetsutredning. Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet 5.2Gällande svensk rätt – aktuella sekretessregler I detta avsnitt diskuteras de sekretessregler som kan bli tillämpliga på uppgifter i utredningar av sjöolyckor eller tillbud till sjöss. De myndigheter som utreder sjöolyckor eller tillbud till sjöss är och Transportstyrelsen. Uppgifter om enskilda som finns hos en myndighet för att användas för statistiska ändamål omfattas av den särskilda statistiksekretess som finns reglerad i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Detta gäller sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik, dvs. en mer allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Den officiella statistikproduktionen regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och den därtill hörande förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I en bilaga till förordningen regleras vilka myndigheter som är ansvariga för officiell statistik. och Transportstyrelsen är inte med i denna uppräkning. Sekretessen omfattar också uppgifter hos myndigheter som biträder andra myndigheter som framställer statistik genom att samla in uppgifter för de senares räkning. Används uppgifterna hos dessa myndigheter i annan verksamhet än som har sagts, är 24 kap. 8 § OSL inte tillämplig. biträder inte några myndigheter på detta sätt. Transportstyrelsen tillhandahåller uppgifter åt , , och för de uppgifter som lämnas i det sammanhanget kan alltså statistiksekretess bli tillämplig. 5.2.2Sekretess i den brottsbekämpande verksamheten Förundersökningssekretess, 18 kap. 1 § OSL, gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet Av 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen (TF) följer att handlingar som framställts av polisen i en förundersökning och som fortfarande finns hos polisen inte ska anses utgöra allmänna handlingar förrän förundersökningen avslutats eller, om handlingarna ingår i förundersökningsprotokollet, detta har färdigställts (Lenberg, , Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, uppl. 1:1, s. 18:1:1). 18 kap. 1 § OSL är avsedd att skydda den pågående utredningen. Bestämmelsen innebär vidare att en uppgift som hänför sig till en förundersökning i brottmål omfattas av förundersökningssekretess även om den överlämnats till någon annan myndighet, t.ex. . Sekretess gäller även för verksamhet i övrigt - vid sidan av själva förundersökningsverksamheten – som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, en polismyndighet, , eller . Enligt 18 kap. 3 § OSL gäller sekretess också i annan verksamhet hos en myndighet som biträder åklagarmyndigheter m.fl. Till följd av den bestämmelsen kan sekretess upprätthållas för t.ex. en myndighets utredning till grund för en åtalsanmälan eller för ett obduktionsutlåtande, även innan uppgifterna har kommit åklagare eller polis till del (Lenberg, , Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, uppl. 1:1, s. 18:3:1). Uppgifter rörande enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som förekommer i en förundersökning, annan liknande undersökning eller den brottsbekämpande verksamheten kan bli föremål för sekretess enligt en särskild bestämmelse, 35 kap. 1 § OSL. Den sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. För uppgift i en allmän handling gäller den sekretessen i högst .