sou · GZB337 · 2011-04-20 00:00:00 — Som vägledning till medlemsländerna har riktlinjer tagits fram: dels för bedömning och rapportering enligt artikel 17, dels för förvaltning av stora rovdjur (med ett avsnitt om bedömning av gynnsam bevarandestatus). 2.1Riktlinjer för bedömning och rapportering enligt artikel 17 expertgrupp för rapportering har inför nästa rapporteringstillfälle tagit fram ett utkast till riktlinjer för bedömning och rapportering enligt art- och habitatdirektivets artikel 17, i fortsättningen kallade artikel 17-riktlinjerna.5 Detta utkast är en revidering av de riktlinjer som fanns inför förra rapporteringsperioden (2001–2006).6 Det finns även en del information i ett annat dokument från , benämnt DocHab-04- 03/03 rev. 3, som artikel 17-riktlinjerna i flera fall citerar.7 Enligt artikel 17-riktlinjerna är begreppet gynnsam bevarandestatus ett generellt mål som ska nås för alla typer av habitat och alla arter av intresse för den europeiska gemenskapen (i enlighet med 4Assessment and reporting under Article 17 of the Habitats Directive. Reporting Formats for the period 2007–2012. Draft February 2011, European Commission. 5Assessment and reporting under Article 17 of the Habitats Directive. Explanatory Notes & Guidelines for the period 2007-2012. Draft prepared by , February 2011. 6Assessment, monitoring and reporting under Article 17 of the Habitats Directive: Explanatory Notes & 2006. 7Note to : Assessment, monitoring and reporting of conservation status – Preparing the 2001–2007 report under Article 17 of the Habitats Directive (DocHab-04-03/03 rev. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet direktivets artikel 2). Det kan förenklat beskrivas som en situation där naturtyper och arter är välmående och har goda förutsättningar att fortsätta vara det. Det här betyder att bara för att en art inte bedöms vara hotad (dvs. inte vara utsatt för någon direkt risk för utdöende) behöver den inte ha uppnått gynnsam bevarandestatus. Målen för art- och habitatdirektivet är i artikel 2 angivna i positiva termer syftande till en gynnsam situation för naturtyper och arter. Denna gynnsamma situation behöver enligt artikel 17-riktlinjerna definieras, nås och vidmakthållas. Bevarandestatus är ett begrepp som först utvecklades inom ramen för arbetet med rödlistor för hotade och sårbara arter. Eftersom både artikel 17-rapporteringen och rödlistorna syftar till att bedöma arters och naturtypers bevarandestatus och oftast utgår från samma data borde de två ansatserna ge ett liknande resultat. Genom att olika kriterier används är dock överensstämmelsen inte alltid fullständig, även om man enligt artikel 17-riktlinjerna kan förvänta sig att en art som bedöms som Akut hotad i rödlistan kommer att bedömas ha en ej gynnsam bevarandestatus i art- och habitatdirektivets mening. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet Figur 2.1 Biogeografiska regioner inom inom vilka rapporteringen av arters och livsmiljöers bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivets artikel 17 ska ske Kommentar: Med grön färg markerat område ingår i den kontinentala regionen, med blå färg markerat område ingår i den boreala regionen och med lila färg markerat område ingår i den alpina regionen. Rapporteringen enligt artikel 17 ska göras av varje medlemsland på biogeografisk nivå inom biogeografiska regioner (figur 2.1). Om en art till största delen förekommer i en biogeografisk region men i viss utsträckning också i en angränsande region inom samma land Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet kan en samlad rapportering för arten göras som inkluderar bägge regionerna. Enligt riktlinjerna uppmanas medlemsländer (i EU) som delar gränsöverskridande populationer att göra gemensamma bedömningar. Varje medlemsland ska dock rapportera resultaten. Gemensamma bedömningar bör framför allt göras när det finns en viss grad av samarbete och gemensam förståelse av behovet av förvaltningsåtgärder. Som exempel anges de stora rovdjuren. I tidigare riktlinjer nämndes även att det kunde finnas behov av att ta hänsyn till populationer som delas med icke-medlemsländer, men detta nämns inte i det senaste utkastet av riktlinjerna. Om det är ett förbiseende eller ett aktivt ställningstagande är inte känt av utredningen. Medlemsstaterna ska ange referensvärden för utbredningsområde och populationsstorlek för arterna i direktivets bilaga II, IV och V till direktivet. Dessa referensvärden får inte sättas lägre än utgångsläget när direktivet trädde i kraft. Det innebär för inträdet i EU . Referensvärdena ska enbart baseras på vetenskapliga fakta och kan behöva justeras mellan rapporteringsperioderna ifall kunskapen om naturtyper och arter förändras. Som bakgrund till hur dessa värden ska tas fram hänvisas till allmän litteratur om bevarandebiologi. Expertomdömen kan användas om andra data saknas eller som ett komplement om befintliga data inte är tillräckliga. Referensvärdet för utbredningsområdet är det område som krävs för att arten ska kunna uppnå gynnsam bevarandestatus. Ett sådant område ska rymma ekologiska variation inom en given biogeografisk region. Det ska vara tillräckligt stort för att tillåta långsiktig överlevnad av arten. Nuvarande utbredning, potentiell utbredning, historisk utbredning och yta som krävs för en livskraftig population (inkluderande överväganden om förbindelse med andra populationer och in- och utvandring) kan vara användbar bakgrundsinformation vid framtagandet av referensvärdet. När en art av egen kraft har spritt sig till ett nytt område eller när en art har återintroducerats till ett område där den har Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet funnits ska detta område anses vara en del av naturliga utbredningsområde.8 Referenspopulation är den populationsstorlek som bedöms vara minimum för att på lång sikt garantera populationens/livskraftighet. Följande information anges vara användbar för att uppskatta referenspopulationen: -Historisk förekomst och hur vanlig arten varit (och skälen till förändring) -Biologiska och ekologiska förhållanden -Migrationsmönster och spridningsvägar -Genflöde och genetisk variation Det krävs också att populationen är tillräckligt stor för att klara naturliga fluktuationer och ge en sund populationsstruktur. Referensvärdet ska baseras på ekologi och genetik. Populationsbiologiska sårbarhetsanalyser som beräknar minsta livskraftiga population (minimum viable population, MVP) anges vara användbara för att definiera en referenspopulation, men för de flesta arter konstaterar man att andra angreppssätt måste användas. Uppskattningar av minsta livskraftiga population är enligt artikel 17-rikt- linjerna per definition alltid lägre än den populationsstorlek som krävs för gynnsam bevarandestatus. Information om trender är ett viktigt underlag för att bedöma bevarandestatusen. Det är särskilt viktigt för populationer som ligger under eller omkring referensvärdena. För dessa populationer kan en gynnsam bevarandestatus bara uppnås eller bestå om det finns en stabil eller ökande trend. Trender ska rapporteras för utbredning, populationsstorlek och livsmiljö och i första hand bedömas på kort sikt, vilket enligt riktlinjerna är (två rapporteringsperioder). Om det inte finns data för exakt ska en tidsperiod så nära som möjligt väljas, alternativt ska förändringen uppskattas. Det finns även möjlighet att ange trender på lång sikt, vilket enligt riktlinjerna är , men den 8 Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC, final version, February 2007. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet uppgiften ska rapportering inte användas för att bedöma bevarandestatusen (förmodligen för att man räknar med att det i ganska få fall finns så långa observationsserier). Det är viktigt att skilja mellan en trend över tiden, som är det som ska ingå i bedömningen, och fluktuationer. För att upptäcka fluktuationer krävs regelbunden övervakning av populationen, helst över långa tidsintervall. För förändringar i utbredningsområdet kan det vara svårt att skilja trender från fluktuationer även över längre tidsperioder. Enligt artikel 17-riktlinjerna är troligen en alltför . För trender i livsmiljön, dvs. förändringar av livsmiljöns kvantitet och kvalitet, ska endast riktningen rapporteras (0, + eller -). För utbredningsområdet och populationsstorleken efterfrågas även trendens storlek angiven i procent över tidsperioden (dock inget krav, optional). För rapportering enligt artikel 17 definieras påverkan som något som har en negativ effekt på populationen nu eller har haft en negativ effekt under den senaste rapporteringsperioden (). Hot definieras som något som förväntas ge en negativ effekt på populationen , vilket i detta sammanhang definieras som två rapporteringsperioder, dvs. Som påverkan och hot räknas både mänskliga aktiviteter, t.ex. jakt och spridning av föroreningar, och naturliga fenomen, t.ex. konkurrens med andra arter. Även inavel och de effekter den kan ha på populationen kan utgöra ett hot. En lista med koder för alla påverkans- och hotfaktorer har tagits fram.9 2.1.4Redovisning för varje art För varje art ska sammanfattningsvis följande information bedömas och redovisas. Bedömning och redovisning ska i första hand göras på biogeografisk nivå. 9 Listan med påverkans- och hotfaktorer finns tillgänglig på referensportalen för artikel 17-rapportering (under uppbyggnad): . Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet utbredningsområde på nationell och biogeografisk nivå. Inkluderar även trend och referensvärde för utbredningsområde. Inkluderar även trend och referensvärde för populationsstorlek. livsmiljö, både ytan och kvaliteten. Inkluderar även trend. Framtidsutsikter inkluderat påverkan (nu) och hot (). Samlad bedömning av bevarandestatusen baserat på ovanstående uppgifter. Enligt riktlinjerna ska bedömningarna av bevarandestatus resultera i någon av följande tre klasser: -Gynnsam som innebär att arten har gynnsam bevarandestatus (betecknas med grön färg i sammanställningar och på kartor), -Ej gynnsam/otillfredsställande som innebär att förändringar krävs i förvaltning eller politik men att risken för utdöende i en överskådlig framtid inte är så hög (betecknas med gul färg) och -Ej gynnsam/dålig som innebär att risken för åtminstone ett regionalt utdöende (dvs. att landets population försvinner) är hög (betecknas med röd färg). En art hamnar i den sämsta klassen (Ej gynnsam/dålig) om läget för minst någon av parametrarna (utbredning, populationsstorlek, livsmiljö eller framtidsutsikter) bedöms vara dåligt. Som kriterier för dåligt anges bl.a. att det nuvarande utbredningsområde är under referensvärdet eller att populationsstorleken är under referensvärdet. 2.2Särskilda riktlinjer förvaltning av stora rovdjur (miljödirektoratet) har, vid sidan av de generella riktlinjerna för rapportering enligt artikel 17, låtit ta fram riktlinjer för förvaltning av stora rovdjur på populationsnivå,10 i fortsättningen kallade rovdjursriktlinjerna. Riktlinjerna har utarbetats av en arbetsgrupp inom Large Carnivore Initative for 10 for Large Carnivores. A Large Carnivore Initiative for Europe report prepared for Commission. Compiled by J. Linnell, V. Salvatori and L. Boitani. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet Europe (LCIE). Som skäl till att det behövs särskilda riktlinjer anger kommissionen att det är svårt för enskilda medlemsländer att nå upp till de krav art- och habitatdirektivet ställer när det gäller arter med låga populationstätheter och gränsöverskridande populationer.11 Kommissionen framhåller också att när rovdjuren återvänder till platser där de inte funnits på mycket länge så är risken stor för konflikter mellan rovdjur och människor. För att förvalta och skydda de stora rovdjuren krävs gemensamma och samordnade åtgärder av alla berörda länder. Kommissionen menar därför att det är viktigt att medlemsländer som delar en rovdjurspopulation utvecklar samordnade förvaltningsplaner. Rovdjursriktlinjerna handlar i första hand om hur de stora rovdjuren ska förvaltas, men innehåller även ett avsnitt om bedömning av gynnsam bevarandestatus med avseende på dessa djur. Enligt kommissionen är riktlinjerna inte juridiskt bindande men de utgör en referenspunkt för kommissionens övervakning av medlemsländernas åtgärder för att uppfylla art- och habitatdirektivets krav. Riktlinjerna tar sin utgångspunkt i art- och habitatdirektivet och artikel 17-riktlinjerna som tidigare beskrivits i detta kapitel. Rovdjursriktlinjerna har också haft som mål att riktlinjerna ska ligga i linje med , Bonnkonventionen, konventionen om biologisk mångfald och Internationella naturvårdsunionens (IUCN) procedurer för rödlistning av arter. Detta bland annat för att underlätta samarbete med länder som inte är medlemmar i (men som förhoppningsvis åtminstone skrivit under någon av konventionerna eller deltar i IUCN:s arbete). 2.2.1Rovdjursriktlinjernas tolkning av referenspopulation Rovdjursriktlinjerna försöker ytterligare konkretisera vad som menas med en referenspopulation, dvs. en population som har gynnsam bevarandestatus. Man tar fasta på den tolkning som återfinns i artikel 17-riktlinjerna att för att en populations bevarandestatus ska vara gynnsam krävs mer än minsta livskraftiga population (MVP). Eftersom MVP därmed är en utgångspunkt, en lägsta nivå att referera till, är det viktigt att försöka definiera denna nivå. Detta anser man bör göras enligt IUCN:s rödlistningskriterium E, eftersom det utgör en vitt spridd internationell standard för utdöende- 11 Note to for Large Carnivores, European Commission, DG Environment, 01.07.2008. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet risk och angivelse av MVP. Enligt kriterium E betraktas en population som ej hotad om sannolikheten för utdöende är . Det betyder i rödlistningstermer att populationen inte befinner sig i någon av de tre hotkategorierna (Akut hotad, Starkt hotad eller Sårbar). Det betyder vidare att en population som sämst får hamna i kategorin Nära hotad för att komma över gränsen MVP. I riktlinjerna påpekas att många bevarandebiologer anser att utdöenderisk är en alltför liberal nivå och att en acceptabel risknivå borde ligga på eller lägre . Riktlinjerna föreslår dock att gränsen ska sättas enligt IUCN:s riktlinjer för Nära hotad, dvs. De sårbarhetsanalyser som krävs för att beräkna MVP och kunna använda kriterium E kräver ofta mycket data. I många fall finns inte dessa data. Som alternativ föreslås i rovdjursriktlinjerna att IUCN:s rödlistningskriterium D används istället. Kriterium D bygger på en uppskattning av antalet individer i populationen (populationsstorleken). Om gränsen sätts på samma sätt som för kriterium E, dvs. mellan kategorierna Sårbar och Nära hotad innebär det att det krävs mer än 1 000 könsmogna individer för att en population ska klassas som Nära hotad. Det förs sedan ett resonemang om att IUCN:s kategorier egentligen är skapade för globala bedömningar och inte för regionala eller nationella. Om det handlar om en regional population som står i förbindelse med andra regionala populationer har det föreslagits (se referenser i riktlinjerna) att hotkategorin under vissa förutsättningar kan nedgraderas ett steg. Det skulle innebära att om det finns en så stor immigration till en population att det ger en demografisk effekt skulle det i princip inte behöva finnas mer än 250 könsmogna individer i populationen (gränsen mellan kategorierna Starkt hotad och Sårbar enligt IUCN:s globala regler, som med nedgradering med ett steg blir gränsen mellan Sårbar och Nära hotad). Enligt rovdjursriktlinjerna borde en populationsstorlek som ligger över gränsen för MVP vara tillräcklig för att garantera livskraftighet på kort till medellång sikt, under förutsättning att data är korrekta och förhållandena är konstanta. Ett problem är dock att många av de analyser som ligger till grund för MVP ofta saknar genetisk information och inte tar hänsyn till katastrofhändelser, t.ex. utbrott av sjukdomar. Analyserna tar ofta inte heller hänsyn till långsiktiga förändringar av miljön, t.ex. klimatförändringar och förändringar i markanvändning. Det talar för att MVP är den Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet absolut lägsta gränsen och att man inte får ha alltför stor tilltro till beräknade nivåer. Vid förvaltningen av stora rovdjur är det viktigt att kontinuerligt följa populationens status och att det finns möjlighet att förändra bedömningar och uppsatta mål, dvs. att man har en adaptiv förvaltning. Riktlinjerna rekommenderar att referensvärdet för populationsstorlek sätts betydligt högre än gränsen för MVP. Riktlinjerna framhåller dock att extremen i andra änden, att ange ett maximalt värde för gynnsam bevarandestatus, t.ex. populationsstorleken om all potentiell livsmiljö ockuperades, inte är lämpligt för de stora rovdjuren. Framförallt gäller det för arter som vargen som kan leva i många olika typer av miljö, men som associeras med en mängd konflikter. 2.2.2Rovdjursriktlinjernas tolkning av referensvärde för utbredningsområde Riktlinjerna tar upp tre viktiga aspekter: livsmiljöns kvalitet (bytestillgång, tillgång på lyor samt skydd) populationstäthet (ekologisk bärförmåga och samhällelig bärförmåga; den samhälleliga bärförmågan är sannolikt lägre än den ekologiska) och förbindelse (konnektivitet) med andra populationer som möjliggör in- och utvandring och genflöde. Den långsiktiga livskraftigheten hos en population förbättras om den står i förbindelse med andra populationer. Som en tumregel anger riktlinjerna att det krävs minst en genetiskt effektiv invandrare per generation (dvs. minst en invandrare per generation som lyckas etablera sig och reproducera sig i den nya populationen) för att förhindra inavel. För att uppnå signifikanta demografiska effekter krävs dock ett större utbyte. För att möjliggöra in- och utvandring kan ett större utbredningsområde behöva anges som referensvärde än vad som annars skulle vara fallet. 2.2.3Rovdjursriktlinjernas slutsatser om gynnsam bevarandestatus för stora rovdjur En population kan enligt rovdjursriktlinjerna anses ha uppnått gynnsam bevarandestatus om alla följande kriterier har uppnåtts: 1.Övervakningsdata visar att populationsstorleken är stabil eller ökande. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet 2.Utbredningsområdet för arten är stabilt eller ökande. 3.Livsmiljöns mängd och kvalitet är tillräcklig och kommer att fortsätta att vara så. 4.Populationens storlek och utbredningsområde är lika eller större än när art- och habitatdirektivet trädde i kraft (för innebär det inträdet i EU 1995). 5.Referenspopulationens storlek har nåtts. Enligt rovdjursriktlinjernas förslag ska detta referensvärde läggas på en högre nivå än vad som kan anses utgöra gränsvärdet för en livskraftig population enligt IUCN:s rödlistningskriterium E eller D. 6.Arten förekommer inom hela det utbredningsområde som angetts som referensvärde. 7.Det finns förbindelse inom och mellan populationer (åtminstone en genetiskt effektiv invandrare ). 8.Det finns ett robust övervakningsprogram. Riktlinjerna förordar att bedömningen görs på populationsnivå oberoende av nationsgränser, dvs. att om en population finns i flera länder ska en samlad bedömning göras av populationen och om ett land har två separata populationer av en art så ska en separat bedömning göras för var och en av dem. En konsekvens av detta förhållningssätt kan vara att en population som finns i flera länder kan ha en gynnsam bevarandestatus även om delarna av populationen i respektive land inte har det var för sig. Rovdjursriktlinjerna nämner inte specifikt om detta synsätt bara ska gälla EU-medlems- länder eller också andra länder. Det hänger sannolikt samman med att riktlinjerna utarbetats för att även vara ett underlag för samarbete i andra sammanhang, t.ex. mellan länder som ratificerat . Riktlinjerna har tagits fram av expertgrupper för att ge vägledning till medlemsländerna, och kanske framför allt för att harmonisera bedömningar och rapportering mellan länderna. Riktlinjerna är inte juridiska dokument och det kan därmed inte förväntas att de i alla detaljer ska vara helt överensstämmande med varandra. I stora drag överensstämmer ändå artikel 17-riktlinjerna och rovdjursriktlinjerna med varandra. Rovdjursriktlinjerna har ett större Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet fokus på förvaltning, och därmed inte oväntat på gränsöverskridande populationer och de komplikationer i förvaltning och bedömningar av statusen som detta medför. Det finns skillnader i synsätt mellan dokumenten, bl.a. tas samhälleliga faktorer (konfliktrisker och samhällelig bärförmåga) in i rovdjursriktlinjerna, vilket inte berörs i artikel 17-riktlinjerna. Rovdjursriktlinjerna tar inte upp påverkan och hot mot arten i sina förslag till kriterier, vilket är en del av bedömningen av gynnsam bevarandestatus enligt artikel 17- riktlinjerna och rapporteringsmallar. Utredningens uppfattning, som redogjorts för i kapitel 1, är att hänsyn till socioekonomiska faktorer inte ska tas med i bedömningen av bevarandestatus. Utredningen följer rapporteringsmallar och redovisar i kapitel 3–6 påverkan och hot för respektive art. Rovdjursriktlinjerna för in de s.k. D- och E-kriterierna från rödlistans begreppsvärld som en grund för bedömningen och anger högst utdöendesannolikhet som kriterium, vilket inte artikel 17-riktlinjerna gör. Med E-kritieriet menas sårbarhetsanalyser som beräknar minsta livskraftiga population (MVP). Även artikel-17-riktlinjerna anger att MVP är en bra grund för att sätta referensvärdet för populationsstorlek, men utan att referera till någon bestämd utdöendesannolikhet. Utredningen redogör i kapitel 3–6 för tidigare publicerade sårbarhetsanalyser för de skandinaviska rovdjuren. Dessa sårbarhetsanalyser inkluderar dock inte alla relevanta aspekter, vilket gör att resultaten av analyserna måste kombineras med annan information. Både artikel 17- och rovdjursriktlinjerna tar upp genetiska faktorer som en del av bedömningen. Rovdjursriktlinjerna är mer specifika, bl.a. om behovet av förbindelser och genetiskt utbyte inom populationen och med andra populationer. Eftersom specifika analyser av populationernas genetiska status i allmänhet saknas har utredningen i sina bedömningar av bevarandestatusen använt genetiska tumregler, framfört allt den s.k. 50/500-tumregeln.12 Den bygger på begreppet effektiv populationsstorlek och innebär att det behövs en effektiv populationsstorlek på minst 50 för att undvika inavel och minst 500 för att på lång sikt bibehålla den genetiska variationen. Detta synsätt är mer ambitiöst än rovdjursriktlinjernas. För varg har genetiska analyser funnits tillgängliga för utredningen 12 Se t.ex. Frankham, R. m.fl. 2002: Introduction to Conservation Genetics. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet och dessa ligger till grund för den i kapitel 3 redovisade bedömningen av vargens bevarandestatus. Rovdjursriktlinjerna tar också upp övervakning av populationerna som ett kriterium. Utredningen anser inte att det kriteriet bör kunna fälla avgörandet om en population har uppnått gynnsam bevarandestatus eller inte. Utredningen delar dock uppfattningen att övervakning och inventering av rovdjuren behövs, både som ett underlag för att bedöma populationernas bevarandestatus och som en viktig grund för förvaltningen. Rovdjursriktlinjerna utgår från ett samlat europeiskt perspektiv och identifierar populationer gemensamma för länder inom och utom unionen. Artikel 17-riktlinjerna uppmanar till gemensamma bedömningar av gränsöverskridande populationer, fast bara inom EU och i de fall det finns ett visst mått av samarbete och gemensamt synsätt på förvaltning. Som framgår av kapitel 1 är utredningens utgångspunkt att bedömningarna bör göras för biologiska populationer oberoende av nations- eller EU-gränser.