sou · GZB39 · 2011-02-10 00:00:00 — Barnen som samhället svek - åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården Barnen som samhället svek - åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården 2011_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. 2011_SOU register S-format.indd 1 Genom regeringsbeslut bemyndigade rege- ringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare, med uppdrag att lämna förslag till hur en upprättelseprocess för enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård i den sociala barn- och ungdomsvården –1980 kan utformas. Som särskild utredare förordnades från f.d. general- direktören . Som experter i utredningen förordnades från professor emeritus , barnläkare och docent , biskop , professor samt f.d. generaldirektören . Utredningen antog namnet . Utredare förordnades som sekreterare i utred- ningen från samt hovrättsassessor från . Advokat förordnades som sekreterare från till . FoU-ledaren vid i Jön- län har genomfört och sammanställt intervjudelen i den undersökning som riktats till landets kommuner. vid analysfunktion har svarat för beräkningarna som utgör underlag till bedömningen av kostnaderna för den eko- nomiska ersättningen. Professor har, på utredningens uppdrag, genomfört en nationell och internationell kunskapsöversikt om förekomst av övergrepp mot barn och unga i samhällsvård. Fortlöpande samråd har skett med Utredningen om vanvård i den sociala barnavården (S 2006:05) överlämnar härmed sitt betänkande Barnen som samhället svek – åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården (SOU 2011:9). Uppdraget är i och med detta slutfört. Skälen för en upprättelseprocess ................................. Människor har gjort sina röster hörda.................................... En nödvändig upprättelseprocess ........................................... Utgångspunkter för uppdragets genomförande............... Upprättelseprocessens olika delar .......................................... En skyndsam process är nödvändig ........................................ 3.3Ett gemensamt ansvar för det som hänt och för Hur betänkandet är upplagt .................................................... Användningen av några begrepp ............................................. Ceremoniell inramning för upprättelseprocessen............ En ceremoni som bygger på vanvårdades önskemål .............. Barn och mänskliga rättigheter..................................... 5.2.2 i svensk rätt ................................... Övriga internationella dokument............................................ Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt Allmänt om ersättning för skada............................................. Skadeståndslagen (1972:207) ....................................... 6.2.3 Skadeprövning inom några särskilda områden............ Statens frivilliga skadeståndsprövning......................... särskilda ersättningar i .................................. Ersättning till steriliserade............................................ Ersättning till HIV-smittade........................................ Ersättning till neurosedynskadade............................... 6.3.4 Delegationen för romska frågor................................... Krav från vanvårdade .................................................. 6.4.3 Samhällets särskilda ansvar för barn och unga i 6.4.4 En kränkning av barnets mänskliga rättigheter......... Möjlighet att söka skadestånd enligt gällande Jämförelse med tidigare ersättningar......................... Risk för besvikelser..................................................... Risk för missbruk ....................................................... Risk för spridning till andra grupper......................... 6.4.12 Sammanfattande bedömning...................................... Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare Ersättning i andra länder........................................................ Principer för ersättningen ..................................................... Modell 1: Ersättning för kränkning........................... Modell 2: Ersättning för efterföljande skador .......... Modell 3: Ersättning utifrån behov ........................... Modell 4: Ersättning som bekräftelse........................ Slutsatser och förslag.................................................. Vilka förhållanden bör ge rätt till ersättning? definition av vanvård............ Vem har möjlighet att få ersättning? Bestämmelser om samhällsvård ..... Händelser –1980....................... Vilka placeringar avses?.............................................. Samband med vården.................................................. Rätten till ersättning är personlig .............................. Ersättningsbelopp i praxis.......................................... En särskild lag......................................................................... Handläggning och beslut ....................................................... Beslut om ersättning ................................................... Frågor om handläggning............................................. Överväganden och förslag kring andra åtgärder i 8.2Ta del av aktmaterial och berätta sin historia för att 8.2.1 Möjlighet att få hjälp att efterforska sitt 8.2.2 Möjlighet att rekonstruera sin historia i en dialog.... Vikten av att hålla kunskapen levande .................................. 8.3.1 En utställning som levandegör samhällsvården bakåt i tiden ................................................................. 8.3.2 Intervjumaterialet kan vara underlag för Frivilligorganisationers stöd till samhällsvårdade ................ Samhällsvårdens utveckling under de senaste Nya begrepp och huvudmän.................................................. Centrala principer i lagstiftning och praxis .......................... 9.3.1 Lag och förarbeten...................................................... 9.3.2 Bibehållen kontakt med föräldrarna och återförening som mål .................................................. 9.3.3 Placering ska ske så nära hemmet som möjligt ......... 9.3.4 Placering hos anhöriga ska eftersträvas ..................... 9.3.5 De samhällsvårdade barnen kommer mer till tals ..... Andra övergripande trender .................................................. Fler ungdomar i samhällsvård trots satsning på Privatisering av vården ställer nya krav på Inslagen av strukturerade arbetssätt och evidensbaserade metoder har ökat............................. Skärpta krav på planering och uppföljning av Statens övergripande ansvar och tillsyn................................ Återkommande kritik av familjehemsvården............ En otydlig nationell bild av institutionsvården för barn och unga.............................................................. Ny tillsynsorganisation och förstärkt tillsyn............ Samhällsvården är nödvändig..................................... Omsorgen om de samhällsvårdade barnen – hela Brist på stabilitet och därmed kompetens................. Förbättra samhällsvården – inte bara undvika den ... Likvärdighet och utveckling kräver regional samverkan och ökat statligt engagemang.................. Samhällets kontroll behöver förbättras ..................... Risker, övergrepp och allvarliga försummelser i Forskning om missförhållanden i samhällsvården............... 10.2.1 Internationell kunskapsöversikt ................................ 10.2.2 Särskilt om risker för unga på institution ................. kännedom om missförhållanden i svensk 10.3.1 Kartläggning av sexuella övergrepp i familjehem...... 10.3.2 Sammanbrott till följd av missförhållanden .............. 10.3.3 Iakttagelser vid tillsyn av HVB.................................. 10.3.4 Placerade barns kontakter med ........................ Kartläggning av övergrepp eller annan vanvård.................... 10.4.1 Enkät och uppföljande intervjuer .............................. 10.4.2 Misstanke om övergrepp ............................................ 10.4.3 Misstanke om annan vanvård ..................................... 10.4.4 Reflektioner från uppgiftslämnare............................. 10.4.5 Sammanfattande analys............................................... Inventering av riskfaktorer .................................................... 10.5.2 Andra reflektioner om riskfaktorer som framförts till utredningen........................................... 10.5.3 De statliga ungdomshemmens särskilda befogenheter kan missbrukas..................................... 10.5.4 Ordningsregler vid HVB kan vara 10.5.5 Strukturerade metoder kan användas felaktigt.......... 10.6.1 Övergrepp och allvarliga försummelser 10.6.2 Outforskat område som väcker känslor .................... 10.6.3 Riskerna vid samhällsvård är komplexa ..................... Åtgärder för att öka säkerheten i samhällsvården ......... Insatser för säkerhet på nationell och lokal nivå .................. 11.2.1 Pågående och planerade insatser på nationell nivå.... 11.2.2 Utredningens slutsatser om nationella insatser 11.2.3 Lokala rutiner för säkerhet inom samhällsvården..... 11.2.4 Utredningens slutsatser om lokala insatser för 11.2.5 Överväganden och förslag om hur säkerheten i samhällsvården kan förbättras.................................... Samhällsvårdade barns och ungas rättsskydd ....................... 11.3.1 Rättsskyddet är svagt under placeringen ................... 11.3.2 Tvångsmedlen inom den statliga ungdomsvården 11.3.3 Rättsosäkra och oetiska regler förekommer vid 11.3.4 Barns och ungas rätt till delaktighet behöver 11.3.5 Brister i delaktighet kring vad som dokumenteras... 11.3.6 Överväganden och förslag om hur placerade barns och ungas rättigheter kan stärkas .................... Uppföljning av placerade barns och ungas situation ........... 11.4.1 Stärka skyddet i vården och i uppföljningen av 11.4.2 Överväganden och förslag om hur uppföljningen av barn och unga i samhällsvård kan förbättras ........ Kvalitet och säkerhet inom familjehemsvården ................... 11.5.1 Familjehemsvården – ett försummat område ........... 11.5.2 Överväganden och förslag om stöd till utveckling 11.5.3 Överväganden och förslag om kvalitetskrav för familjehem och jourhem............................................. 11.5.4 Överväganden och förslag om utökad kontroll av privat konsulentstödd familjehemsverksamhet ........ Ekonomisk ersättning vid framtida fall av övergrepp och allvarliga försummelser ....................................... Befintliga möjligheter till skadestånd ................................... Ersättning inom andra områden ........................................... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Beräkning av kostnaderna för den ekonomiska ersättningen till tidigare vanvårdade ..................................... Utredningens bedömning av kostnaderna för den Utredningens överväganden kring finansieringen ............... Uppföljning av processen ...................................................... Lag (2012:000) om ersättning på grund av övergrepp eller försummelse i samhällsvården av barn och unga......... Lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)............................................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv......................................................... Regeringen tillsatte (dir 2010:15) en utredning med uppdrag att lämna förslag till hur en upprättelseprocess för enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård i den sociala barn- och ungdomsvården kan utformas (S 2010:02). Utredningen antog namnet . Bakgrunden till utredningen var frågan om upprättelse för människor som berättat om att de som barn utsatts för vanvård i fosterhem och på institutioner. Upp- rättelseutredningen fick i uppdrag att besvara följande frågor: -Hur kan en upprättelseprocess och ett erkännande av det som hänt dem som utsatts för vanvård och övergrepp ges en lämplig ceremoniell inramning? -Behövs åtgärder, utöver redan vidtagna, för att det som hänt inte ska upprepas? -Behöver åtgärder för upprättelse vidtas utöver det som sker ge- nom Utredningen om dokumentation och stöd till enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård i den sociala barnavården (, S 2006:05)? -Hur kan befintliga åtgärder för rehabilitering bättre komma dem till del som utsatts för vanvård och övergrepp? -Kan och bör ekonomisk ersättning lämnas till dem som utsatts och hur ska ett system för sådan kompensation i så fall utformas? Skälen för en upprättelseprocess började människor, som när de var barn ut- sattes för vanvård i fosterhem och på institutioner, att göra sig hör- da. De berättade om sina upplevelser av övergrepp, utnyttjande och kränkningar för media, myndigheter och politiskt ansvariga. Krav på ursäkter, kompensation och förändringar framfördes med stor kraft från många människor . Känslor av skam hade ersatts av ilska. Betydelsen av detta är mycket stor. Viktiga frågor om människo- syn och utsatta barns rättigheter väcktes liksom frågor om samhällets ansvar för barn som omhändertagits för samhällsvård. De som berättat har därmed gjort en viktig insats för samhället. Som en följd av att människor fört fram sina berättelser tillsatte regeringen . Uppdraget var att granska och kartlägga allvarliga övergrepp och vanvård vid insti- tutioner och familjehem inom den sociala barnavården, främst ge- nom att intervjua människor som utsatts för vanvård. lämnade en rapport om vad som kommit fram i de över 400 intervjuer som då hade genom- förts. I rapporten berättas om svåra missförhållanden. Många vitt- nar om att de som barn varit hungriga och skräckslagna, tvingats till hårt arbete, fått utstå hot och straff, misshandlats och utnyttjats sexuellt samt särbehandlats på ett kränkande och ibland rent sadis- tiskt sätt. De vittnar om hur övergivna och hjälplösa de varit.1 Vanvården har skett när barnet genom myndighetsbeslut skilts från sina föräldrar och placerats i samhällets vård. Syftet med vården har varit att skydda och hjälpa barnet till en tryggare upp- växt. Att vården sedan istället varit direkt farlig för barnets hälsa och utveckling innebär ett stort svek från samhällets sida. De barn som utsatts för vanvård har utsatts för en dubbel kränkning, dels genom övergreppen i sig, dels genom att de lämnats utan uppsikt och ofta utom räckhåll för hjälp. menar att ett förbehållslöst erkännande av att barn utsatts för lidande i samhällets vård måste vara den moraliska utgångspunkten för upprättelseprocessen. Samhällets oförmåga eller underlåtenhet att skydda de barn man omhändertagit strider mot mänskliga rättigheter och barns rätt till 1 Vanvård i social barnavård (SOU 2009:99). Den som vill få en fullständig bild av vanvården måste ta del av den rapporten. skydd, som de kommer till uttryck i och andra internationella dokument, som anslutit sig till. Utredningen vill framhålla att det som kommit fram i Vanvårds- utredningens intervjuer inte ger en generellt giltig bild för sam- hällsvården som helhet, vilket inte heller varit den utredningens uppdrag. Många barn som vuxit upp i samhällets vård har mötts av kärlek och närhet från de människor som öppnat sina hem. Likaså har många barn fått uppleva stöd och omtanke från anställda inom barnavården och på institutioner. Detta faktum minskar dock inte på något sätt lidandet för de barn som istället utsatts för övergrepp, hårdhet och förnedring. Utgångspunkter för uppdragets genomförande Upprättelseprocesser och motsvarande innehåller vanligtvis följande moment: -Sanningssökande och dokumentation. -Erkännande och ursäkt. -Kompensation till dem som drabbats, ekonomisk eller av annat slag. -Åtgärder för att förhindra upprepning. Upprättelseprocessen i inleddes när tillsattes. Berättelserna från människor som vanvårdats som barn utgör tillsammans med journaler och andra handlingar en doku- mentation av en verklighet som inte synliggjorts. Upp- rättelseutredningen går i detta betänkande vidare med de övriga tre delarna. I flera andra länder, t.ex. , , , och , har liknande processer inletts. Ytterligare andra länder har börjat uppmärksamma frågan. Enskilda personer som utsatts för vanvård samt organisationer som bildats för att främja vanvårdades intressen har framfört många och värdefulla synpunkter och förslag till utredningen. Dessa har varit en självklar utgångspunkt för utredningens arbete. Förslagen har rört alla delar av upprättelseprocessen. På en del punkter har synpunkterna varit relativt samstämmiga, t.ex. när det gäller den ceremoniella inramningen för erkännandet och ursäkten. På andra punkter har skillnaderna varit större. De allra flesta anser t.ex. att ekonomisk kompensation bör utges, men det finns olika synpunkter Alla synpunkter som kommit fram har varit värdefulla för utredningens slutliga överväganden och förslag, även när utredningen kommit fram till andra slutsatser än de föreslagna. Utredningen menar att alla de samhällsorgan och enskilda per- soner som på något sätt varit delaktiga, dvs. samhället i vid mening, har ett gemensamt ansvar för det som hänt barnen. Upprättelse- processen måste bygga på ett reservationslöst engagemang hos alla ansvariga organ, om de människor som utsatts för vanvården ska kunna uppleva processen som ett äkta och allvarligt menat erkän- nande. Det yttersta ansvaret för upprättelseprocessen vilar på sta- ten och den högsta politiska makten i egenskap av lagstiftare och som symbol för hela samhällskollektivet. Den första delen av upprättelseprocessen – sanningssökandet och dokumentationen – har pågått . Processen har inletts utan att det varit tydligt vart den ska leda. Människor har uppskattat möjligheten att berätta om det man varit med om, men många upplever väntan på beslut om erkännande, ursäkt och andra åtgärder som osäker och plågsam. De intervjuade har bidragit med sina traumatiska och integritetskänsliga minnen från barndomen och har rätt att mötas av ansvarigas svar. Utred- ningen vill därför med kraft betona vikten av att så skyndsamt som möjligt fullfölja hela processen. Organisationer som företräder de som varit utsatta för vanvård och enskilda som utredningen talat med har i stort sett samstämmiga uppfattningar om den ceremoniella inramningen. Man önskar få ett erkännande och en ursäkt från högsta politiska nivå och man anser att det ska ske vid en ceremoni som regeringen inbjuder till. Andra förslag är att ceremonin ska ske i och att det ska finnas en möjlighet att få en skriftlig ursäkt. Utredningen menar att detta är väl motiverade önskemål, av fundamental betydelse för hela processen. Det främsta syftet med ceremonin är att samhället i bred bemär- kelse ska erkänna det som tidigare förtigits eller negligerats. Erkän- nandet bör omfatta stat, kommuner och landsting som alla har haft, och har, ett ansvar för de samhällsvårdade barnens välfärd och säker- het. Även professionella och allmänhet som förstått men inte in- gripit bör omfattas. Ett annat syfte med ceremonin bör vara att visa att samhället har förmågan att lyssna till de barn och vuxna, som sällan framför krav eller kritik och som i stor utsträckning är beroende av myndig- heters välvilja och kompetens. Ceremonin bör kompletteras med aktiviteter, som kan fördjupa ansvarigas kunskaper och förståelse för det som hänt och för vad som behövs för att det inte ska upprepas. En ambition bör vara att människor med egna erfarenheter av samhällsvården medverkar med sina kunskaper och insikter. Utredningen menar att ceremonin bör genomföras efter att utredningen lagt fram sitt betänkande. Det är ange- läget att det inte uppstår en ny tid av osäkerhet om nästa steg i processen. Barn och mänskliga rättigheter Den enskildes mänskliga rättigheter har varit en given utgångs- punkt för utredningens arbete. De mänskliga rättigheterna kan definieras som de rättigheter staten enligt internationella överens- kommelser ska garantera den enskilda individen. De flesta konven- tioner som finns rörande mänskliga rättigheter, t.ex. Europa- konventionen, gäller såväl barn som vuxna. Staten ska ansvara för att de mänskliga rättigheterna upprätthålls i praktiken. Det sker främst genom ett fungerande rättsväsende, lagstiftning, under- visning och annat socialt stöd. Staten är skyldig att se till att dess företrädare agerar i enlighet med de mänskliga rättigheterna och måste på olika sätt hindra att företrädarna kränker rättigheterna. Varje rättighet för individen innebär en motsvarande skyldighet för staten. handlar om barnets rätt att få sina grund- läggande rättigheter och behov tillgodosedda. Barnets bästa ska komma i främsta rummet vid åtgärder som rör barnet och barnet har rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade. Vidare innehåller konventionen bland annat rätten till särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, som t.ex. skydd mot fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling samt skydd mot sexuella övergrepp och sexuell exploatering. Barn som berövats sin familjemiljö eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i familjemiljön, har rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida. Ett antal andra internationella dokument har också betydelse för samhällsvårdade barns rättigheter. Så antog t.ex. en rekommendation till medlemsstaterna att förbjuda alla former av våld mot barn på insti- tutioner samt att inleda processer i fråga om övergrepp som skett bakåt i tiden och erbjuda offren full rättvisa. Allmänna överväganden kring ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade Utredningen har gått igenom gällande regelverk för ekonomisk ersättning av relevans för utredningens överväganden kring en eko- nomisk ersättning till tidigare vanvårdade. I betänkandet finns en redogörelse för skadeståndslagen, skadestånd enligt Europakon- ventionen, skadeprövning inom några särskilda områden, såsom patientskadeersättning, samt statens frivilliga skadeståndsprövning och ersättning ex . Utredningen kan konstatera att den som blivit utsatt för vanvård så långt tillbaka i tiden, som det här är fråga om, har mycket små möjligheter att få skadestånd enligt gällande regler. Utredningen har även gått igenom de specifika former av ersätt- ning som tidigare enligt särskild ordning lämnats i och som utgått till tvångssteriliserade, neurosedynskadade och HIV-smittade. Människor som under sin barndom utsattes för vanvård i fosterhem eller på institution har till utredningen framfört tydliga krav på att staten ska lämna ekonomisk ersättning på grund av van- vården. Grunden för detta anser man vara att ansvariga myndig- heter inte fullgjorde sina skyldigheter gentemot dem när de som barn var omhändertagna och placerade genom samhällets försorg. Man pekar också på att andra länder betalat ut ersättning i samband med liknande upprättelseprocesser. Flera av de vanvårdade har betonat att en utebliven ersättning skulle upplevas som ytterligare ett svek från samhällets sida. Någon har uttryckt det som att många vanvårdade upplevde sig sakna värde som barn och att en nekad ersättning nu skulle bekräfta att man som vuxen fortfarande betraktas som mindre värd. Det främsta skälet för en ekonomisk ersättning är, enligt utred- ningens mening, att samhället har ett särskilt ansvar för barn som omhändertagits mot föräldrarnas vilja eller som föräldrarna anför- trott i samhällets vård för att barnet skulle få det bättre.