sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Det främsta motivet för en central lösning är att kommuner och landsting inte rimligen kan förväntas bygga upp tillräckliga reserver för att hantera en kris. Jag förordar i första hand åtgärder på lokal nivå genom ett ändrat regelverk, vilket jag föreslår i det följande. Ett ökat lokalt sparande bidrar till att minska risken för att kommuner och landsting agerar på ett sätt som förstärker konjunktursväng- ningarna under normala konjunkturförlopp. Ett lokalt system har betydligt större förutsättningar att få legitimitet i kommuner och landsting jämfört med ett centralt system. Det har ingått i mitt uppdrag att också föreslå utformning av ett centralt system för utjämning. Min bedömning är att en modell med en central inkomstgaranti kan uppfylla syftet att träda in vid en kris. För att finansiera garantin måste sektorns ekonomiska utrymme minskas, vilket kan ske genom avgifter från sektorn. Ett alternativ, som dock inte legat inom ramen för mina direktiv, vore att minska statsbidragen med motsvarande belopp. Den senare lös- ningen torde ha större förutsättningar att uppfattas som legitim och förenlig med självstyrelsen. Mina förslag i det följande utgår från de redovisade bedömningarna. Utredningens politiska referensgrupp delar min bedömning att det i första hand är reglerna för det lokala beslutsfattandet som bör ändras. Gruppen har i huvudsak också givit uttryck för ganska stark tveksamhet när det gäller införandet av ett centralt system för sta- bilisering. 9.3Förstärkning och modifiering av god ekonomisk hushållning och balanskravet 9.3.1Resultatutjämning för att möta konjunkturvariationer Min bedömning: Möjligheten för kommuner och landsting att själva kunna utjämna intäkter och därigenom möta kon- junkturvariationer är begränsad och bör förstärkas. Detta kan ske genom tillskapandet av en möjlighet för kom- muner och landsting att bygga upp en resultatutjämningsreserv inom ramen för det egna kapitalet. Resultatutjämningsreserven gör det möjligt för kommuner och landsting att sätta av en del av sina överskott i goda tider och sedan ianspråkta dem för att täcka under- skott när sådana uppstår vid en lågkonjunktur. Resultatutjämnings- reserven kan ses som ett led i, men också ett förtydligande av det övergripande målet om god ekonomisk hushållning. Mitt förslag: För att utjämna intäkter över en konjunkturcykel får kommuner och landsting reservera medel i en resultatutjämnings- reserv under vissa angivna förutsättningar. Summan av reserverade medel utgör kommunens eller resultatutjämningsreserv. Skälen för min bedömning och mitt förslag: Utgångspunkten för mina förslag är att öka flexibiliteten i nuvarande regelverk och tillåta reglering av över- och underskott i hög- respektive lågkon- junktur utan att äventyra en stabil och långsiktigt hållbar ekonomi. Förslagen ska ligga inom ramen för en god ekonomisk hushållning och stödja denna. Det förutsätter enligt min bedömning att vissa restriktioner sätts upp för reservering till och uttag ur resultatutjämnings- reserven. Konjunkturanalyserna i kapitel 5 visar att det ekonomiska resul- tatet kan vara en av flera stötdämpare som motverkar konjunktur- variationer i verksamheten. Kopplingen mellan konjukturen och det ekonomiska resultatet skulle kunna förstärkas genom ett ökat kon- junktursparande, varigenom kostnaderna skulle kunna utvecklas jämnare . Det kommunala balanskravet har stor betydelse för en ansvars- full ekonomisk förvaltning i kommuner och landsting. Det finns dock en stelhet i de nuvarande reglerna som innebär att balans- kravet är asymmetriskt. Underskott ska regleras medan tidigare upparbetade överskott i princip inte kan ianspråktas för att jämna ut ekonomin vid en nedgång. Endast de kommuner och landsting som har en stark finansiell ställning kan tillåtas minska det egna kapitalet enligt undantagsreglerna. Utredningens undersökningar bekräftar också att balanskravet är förenat med vissa problem som motverkar ett konjunktursparande och att inriktningen mot en god ekonomisk hushållning behöver förstärkas. God ekonomisk hushållning är ett mer långtgående krav än balans- kravet, och inrymmer bl.a. att ekonomin ska ha en beredskap för oförutsedda händelser och variationer, t.ex. för konjunktursvängningar. Mot denna bakgrund bör regelverket för ekonomisk förvaltning förändras och stärkas för att främja stabilitet genom ett ökat lokalt ansvarstagande för intäkts- och resultatutjämning . Det ger kommuner och landsting en möjlighet att lägga undan medel i goda tider för att använda i sämre tider, i stället för att den kommunala verksamheten ska utgöra bufferten som påverkas av konjunktur- svängningar. Ett sådant sparande ger en stabilare ekonomi som möjliggör jämnare sysselsättning och kvalitet i den kommunala verksamheten. Möjligheten till sparande minskar både risken för procykliskt beteende i kommuner och landsting och asymmetrin i balanskravet. Förslaget torde även innebära att incitamenten för s.k. bokslutspolitik minskar. Utifrån kraven på god ekonomisk hushållning behövs således förändringar som innebär att man skapar möjlighet att på ett trans- parent sätt fördela om intäkter och resultat . Det innebär att det behövs tydliga regler för reservering av överskott för resultat- utjämning och även modifiering av balanskravsreglerna. Därtill behövs klargörande under vilka omständigheter som reservering och uttag av medel för resultatutjämning ska vara möjligt och önskvärt, samt hur dessa frågor ska hanteras i den kommunala redovisningen. Regleringen av en resultatutjämningsreserv och hur en sådan ska fungera bör ske genom bestämmelser i lag som sätter ramar. Den konkreta tillämpningen inom ramarna är dock en fråga som bör avgöras lokalt. Det är viktigt med en god avvägning mellan centrala krav och lokala anpassningar. Viktigt är också att det i lagen finns grundläggande krav för att verkligen åstadkomma det som åsyftas – ett ökat sparande som underlättar för kommuner och landsting att klara konjunkturvariationer. Detta blir därigenom också ett led i en bättre ekonomisk hushållning och inte en försvagning av kraven på den ekonomiska förvaltningen. Jag föreslår att kommuner och landsting under vissa angivna för- utsättningar får reservera medel i en resultatutjämningsreserv för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. Medel ur resultat- utjämningsreserven får ianspråktas för att täcka underskott i budget och/eller bokslut när konjunkturen viker. Förslagen ska bl.a. ses mot bakgrund av förarbetena till de för- ändringar som gjordes kring balanskravet och god ekonomisk hus- hållning 2005, då man bl.a. slog fast under vilka omständigheter en kommun eller ett landsting kan underbalansera budgeten. Kraven för detta, så som de formulerades i propositionen, är högt ställda och kan inte antas av annat än ett fåtal kommuner. Kommuner och Landsting, SKL, har framfört önskemål till reger- ingen om en översyn av asymmetrin i balanskravet som man menar har uppstått som en konsekvens av lagens utformning och uttalan- dena i propositionen. Varför en resultatutjämningsreserv? Statens överskottsmål bygger på att de offentliga finanserna ska ha ett överskott på en procent av BNP över en konjunkturcykel, vilket innebär att underskott kan redovisas enskilda år. Överskotts- målet kan jämföras med kravet på god ekonomisk hushållning. Flera kommuner och landsting beslutar också om mål för eko- nomin över en konjunkturcykel. Kommunsektorns balanskrav där- emot har ettårsfokus, med vissa undantag för synnerliga skäl. Ett av skälen till att balanskravet sattes till en bestämd nivå (nollresultat) och gjordes ettårigt var att kommuner och landsting under 1990- talet hade svårigheter att anpassa sin verksamhet till sina ekono- miska ramar (prop. 1996/97:52 s. 28). Nuvarande lag och förarbeten erbjuder emellertid inga direkta möjligheter för kommuner och landsting att konjunkturspara. Avsaknaden av sådana möjligheter kan bl.a. leda till s.k. boksluts- politik för att påverka redovisningen av vissa poster mellan olika år. Det handlar t.ex. om redovisningsteoretiskt tveksamma avsätt- ningar för att reservera medel för framtida kostnader. Att påverka redovisningen på detta sätt kan framstå som ett förhållandevis enkelt sätt att hantera variationer i resultat då regelverket inte anses ändamålsenligt och eftersom det kan vara svårt att försvara såväl stora överskott som underskott. Detta underminerar dock redo- visningens trovärdighet. I många fall anses det inte heller vara politiskt möjligt att budgetera med underskott med hänvisning till synnerliga skäl även när man har en stark finansiell ställning. De redovisade skälen ovan visar att det finns ett behov av en möjlighet till reservering av medel i goda tider. Genom förslaget skapas en tydlig form, inom ramen för god ekonomisk hushållning, att i budget och bokslut reservera en del av resultatet till en resultatutjämningsreserv som kan ianspråktas vid en lågkonjunktur. De reserverade medlen ska vara avsedda att möjliggöra bibehåll- andet av en stabil verksamhet även om skatteintäkterna utvecklas svagare än vid en normal konjunktur. En annan form för resultatutjämning som också har övervägts är en modifiering av balanskravet som innebär att man i stället skulle få underlåta att återställa redovisade underskott genom att ta hän- syn till positiva resultat de senast föregående åren. En sådan lösning har betydande likheter med den som föreslås här. Fördelen med resultatutjämningsreserven är att den ger en ökad flexibilitet. Över- skott från en högkonjunktur kan användas för att möta underskott . Det är heller inte nödvändigt att ta ställning till en lämplig tidsperiod för avstämning av balanskravet, vilken senare kan visa sig mindre lämplig ur ett konjunkturperspektiv. Slutligen innebär den modell som föreslås enligt min mening en större trans- parens. Genom att avsättning till och uttag ur reserven kommer att synas i information i anslutning till resultaträkningen blir det tyd- ligt vilken roll tidigare års överskott spelar för uppfyllandet av balans- kravet. Enligt direktivet ska utredningen analysera möjligheten för enskilda kommuner och landsting att själva kunna avsätta medel som kan användas för att jämna ut tillfälliga variationer i det kommunala skatteunderlaget. Grunden för en resultatutjämning bör därför vara att den bygger på principen spara först, använd sedan, inte tvärtom. Vilka risker finns med en modifiering av balanskravet? Mitt förslag om resultatutjämningsreserv innebär att det nuvarande regelverket för balanskravet delvis öppnas upp. föreslår jag ändringar och restriktioner som ska förhindra att förslagen ger oönskade effekter. Underskott ska inte vara tillåtna utan att det föregåtts av ett medvetet, uppbyggt sparande. De ändrade reglerna ska skapa ett större incitament för kommuner och landsting att öka sitt konjunktursparande. Det skapas en stadga i regelverket genom tydliga krav dels på en viss lägsta nivå på resultat och ekonomisk ställning vid reservering, dels på lokala föreskrifter som bl.a. ska reglera hantering och användning av resultatutjämningsreserven samt begränsning av reservens storlek. Jag bedömer att riskerna för att reglerna skulle leda till för- sämrad budgetdisciplin och en urholkning av ekonomin är små. redovisar ett antal kommuner och landsting olika former av reserveringar för att skapa ett sparande för framtida behov. Genom mitt förslag ges alla kommuner och landsting en laglig möjlighet att reservera medel på ett enhetligt, tydligt och genomskinligt sätt. Det är viktigt att följa upp hur resultatutjämnings- reserven hanteras och används i kommuner och landsting. Därför bör den officiella statistik som samlas in från kommuner och lands- ting anpassas för att möjliggöra en uppföljning av de nya reglerna och deras effekter för den kommunala ekonomin och för förutsätt- ningarna att klara variationer i intäkterna. Ytterligare risk- och konsekvensanalys av vad förslaget innebär redovisas i kapitel 10. 9.3.2Föreskrifter för god ekonomisk hushållning och resultatutjämningsreserven Mitt förslag: Fullmäktige ska besluta om närmare föreskrifter om innebörden av en god ekonomisk hushållning för kommunen eller . Föreskrifterna ska ligga till grund för de mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning i verksamheten och ekonomin som ska fastställas i budgeten. Föreskrifterna ska också innehålla regler för hantering av resultat- utjämningsreserven. Skälen för mitt förslag Helheten och kopplingen mellan god ekonomisk hushållning och resultatutjämningsreserven I 8 kap. 1 § KL anges att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Några närmare normer eller riktlinjer för begreppet ges inte, utöver de mer allmänt hållna förarbetena. Vissa kommuner och landsting har små eller inga marginaler vare sig i budgetens resultat eller i de finansiella målen och dess- utom en mindre god ekonomisk ställning. Det vore önskvärt att fler kommuner och landsting hade överskott i goda tider för att ha en bättre beredskap för variationer i skatteintäkterna. En god ekonomisk hushållning innefattar att på olika sätt skapa goda förutsättningar för att i ett mer långsiktigt perspektiv klara verksamheten och ekonomin även om det uppstår olika typer av störningar, t.ex. vid försämrade prognoser för skatteintäkterna. Kommuner och landsting kan möta förändrade förutsättningar, t.ex. svängningar i konjunkturen, på olika sätt. Ett exempel på en åtgärd som kan vidtas i det löpande arbetet är att budgetera med en buffert för oförutsedda händelser. En annan åtgärd som vissa kommuner och landsting vidtar är att skapa utrymme för konjunktursvängningar i sitt resultatmål genom krav på överskott. Det ger ett utrymme för verksamheten att slippa göra oplanerade neddragningar om skatteunderlagsprognoserna går ner. I stället anpassas det finansiella målet om överskott. Balanskravets regler kan försvaga motiven för kommuner och landsting att redovisa överskott. I vissa fall anses det tillräckligt att sätta mål i nivå med balans, även om den ekonomiska ställningen är svag och ett överskott vore väl motiverat. God ekonomisk hushållning ställer inte bara krav på mål i budgeten för verksamhet och ekonomi. God ekonomisk hushållning förut- sätter också en övergripande och långsiktig inriktning för kommunens eller arbete med hur man ska klara verksamheten med en sund ekonomi. Alla kommuner och landsting behöver ha en beredskap för kon- junktursvängningar, och de med svag ekonomisk ställning behöver förbättra denna. När konjunkturen är god bör medel för resultatutjämning reserveras, även i kommuner och landsting med en sämre ekonomisk ställning. En resultatutjämningsreserv kan regleras antingen genom lag som beslutas av eller lämnas till respektive kommun och lands- ting att besluta lokalt. Om resultatutjämningsreservens hantering lämnas för lokala beslut kan möjligheten komma att nyttjas väldigt olika, vilket inte säkrar att önskvärda effekter uppnås. Det kan också försvåra genomskinligheten och jämförbarheten. För att uppnå en avvägning mellan centrala och lokala regler föreslår jag att kommuner och landsting, inom ramen för mina lagförslag, lokalt beslutar om föreskrifter om innebörden i en god ekonomisk hus- hållning som även inkluderar föreskrifter för hantering av resultat- utjämningsreserven. De lokala föreskrifterna ska slå fast principer och avse det stra- tegiska, mer långsiktiga perspektivet, dvs. längre än budgetperspek- tivet eller plan . Det är önskvärt att föreskrifterna beslutas i en bred politisk enighet med tanke på vikten av att få en stabilitet i arbetet med långsiktighet och en god ekonomisk hus- hållning. Jag föreslår också en central reglering i lag av en lägsta resultatnivå som måste uppnås för att få sätta av medel till resultat- utjämningsreserven. Genom denna kombination av central regler- ing och krav på lokal självreglering bedömer jag att man kan uppnå en rimlig grad av styrning av hur reserven hanteras. Erfarenheten av självregleringskrav är enligt min bedömning att de ofta har en ganska Överväganden och förslag SOU 2011:59 tydligt styrande effekt om lagstiftaren tydligt anger vilka förvänt- ningar som ställs på de lokala reglerna. Som vägledning anges nedan vad som kan vara lämpligt att beskriva i de lokala föreskrifterna. Innehåll i de lokala föreskrifterna Föreskrifterna kan ta sin utgångspunkt i kommunens/ekonomiska ställning , vilka faktorer som främst kommer att påverka verksamhet och ekonomi och en bedömning av deras betydelse och påverkbarhet. Det kan t.ex. gälla framtida kom- munala behov, planerande investeringar, låneskulder samt det totala pensionsåtagandets påverkan på resultat och ställning. Föreskrifterna kan även innehålla en uttolkning av vad god eko- nomisk hushållning betyder för kommunen respektive och hur den mer konkret kan uppnås med utgångspunkt i de utmaningar som redovisats ovan. Dessutom kan de långsiktiga målen för god ekonomisk hushållning beskrivas. Dessa kan sedan vara utgångspunkt för de årliga besluten om mål i budgeten. I föreskrifterna bör även en strategi beskrivas för uppbyggnaden av en resultatutjämningsreserv och hur kommunen/avser att utjämna resultaten mellan goda och mindre goda år. Föreskrifterna bör även innehålla kriterier för resultatreservering, som kopplas till kommunens/resultatmål och ekonomisk ställning samt hur stor reserven högst får vara. Föreskrifterna bör också reglera hur de reserverade medlen får användas och villkor för ianspråktagandet. Resultatutjämningsreserven är avsedd att utjämna normala svängningar i intäkterna över konjunkturcyklerna. Tanken är inte att den ska möjliggöra en permanent/varaktig överbeskattning där delar av överskotten sparas för framtiden. En stor resultat- utjämningsreserv ska inte heller göra det möjligt att ha en nivå på skatteuttaget som är lägre, alternativt en kostnadsnivå som är högre, än vad som är långsiktigt hållbart. För att reserven inte ska kunna bli alltför stor bör därför ett tak sättas för hur stort belopp som sammanlagt får finnas i reserven. Taket kan formuleras som en andel av skatteintäkter samt generella stats- bidrag och utjämning. Rimligt kan anses vara , vilket ungefär motsvarar det föreslagna taket i den centrala kommun- stabiliseringsfonden (se avsnitt 9.4.5). Hur stor andelen bör vara fastställs i de lokala föreskrifterna utifrån en analys av hur mycket en konjunkturnedgång kan förväntas påverka skatteintäkterna och vilka effekter det får i den enskilda kommunen eller . Beslut om storleken på kommande års reservering, kopplat till god ekonomisk hushållning, fattas i samband med budget. Beslutet i budgeten kan revideras om utfallet skiljer sig från budgeten. Mot- svarande gäller för ianspråktagande av reserven. 9.3.3Resultatutjämningsreserv inom ramen för god ekonomisk hushållning Mitt förslag: Reservering till resultatutjämningsreserv får göras med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av den del av årets resultat eller årets resultat efter balanskravsjusteringar som över- stiger 1.en procent av summan av skatteintäkter samt generella stats- bidrag och utjämning, eller av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och utjämning, om en kommun eller ett landsting har ett negativt eget kapital inklusive ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser. Huvudregeln för resultatutjämningen ska vara att ianspråk- tagandet endast kan göras av de medel som redan finns reserverade Vid införandet av de nya reglerna införs en möjlighet att även reservera överskott upparbetade fr.o.m. . Hur detta ska hanteras regleras i de lokala föreskrifterna. Om en kommun reserverar medel upparbetade 2010–2012 ska en ingående balans beräknas och beslutas av fullmäktige under räken- . Skälen för mitt förslag Kriterier för reservering i en resultatutjämningsreserv Alla kommuner och landsting bör göra resultatreserveringar på samma grund för att skapa jämförbarhet och tydlighet. Reserveringen kan göras utifrån årets resultat eller årets resultat efter balanskravs- justeringar, dvs. balanskravsresultatet före reservering. I första hand bör det vara överskott i den löpande verksamheten som reserveras för resultatutjämning, eftersom syftet med utjäm- ningen är att åstadkomma en stabil verksamhet över konjunktur- cykeln. Försäljningsintäkter och dylikt bör inte kunna reserveras eftersom god ekonomisk hushållning förutsätter att sådana intäkter i första hand används för finansiering av nya investeringar och amortering av låneskulder(prop. 2003/04:105 s. 8 f.). Årets resultat visar kommunens eller utfall för årets verksamhet inklusive alla jämförelsestörande, finansiella och extra- ordinära poster och ökar eller minskar det egna kapitalet i balans- räkningen. Det inkluderar tillfälliga poster som realisationsvinster men å andra sidan finns kopplingen till det egna kapitalets för- ändring. Eftersom resultatutjämningsreserven föreslås vara en del- post under eget kapital så är det naturligt att förändringen av resultat- utjämningsreserven motsvaras av minst en liknande förändring av det egna kapitalet. Balanskravsresultatet som är kopplat till kommunallagens krav på återställande är däremot rensat för vissa poster som inte härrör från den egentliga verksamheten som t.ex. realisationsvinster. Balans- kravsresultatet kan vara positivt även om det egna kapitalet minskar. Mot den redovisade bakgrunden bör krav ställas på att både årets resultat och balanskravsresultatet (före reservering) ska vara positiva för att en reservering ska kunna ske. Det innebär att balans- kravet uppnås och att det egna kapitalet ökar. Kriterier för när en kommun eller ett landsting bör sätta av medel till resultatutjämningsreserven kan utgöras av både kort- och långsiktiga nyckeltal. Den ekonomiska ställningen kan förväntas påverka hur kommuner och landsting agerar i en hög- respektive lågkonjunktur. De som har en stark ekonomisk ställning har bättre möjligheter i en lågkonjunktur att undvika neddragningar i verksam- heten. Varje kommun och landsting behöver göra en egen analys utifrån konjunkturläget och den ekonomiska situationen av hur en reser- vering ska bestämmas. Eftersom balanskravet relaterar till resultaträkningen, och inte balansräkningen, är det naturligt att i första hand även relatera reserveringen till resultaträkningen. För att också beakta tidigare års utfall bör det även finnas en koppling till balansräkningen och det egna kapitalet. Därvid bör även ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser beaktas då det är ett åtagande som inte redovisas på balansräkningens skuldsida. Jag föreslår därför att resultat och eget kapital inklusive ansvars- förbindelsen för pensionsförpliktelser beaktas vid beslut om reser- vering enligt följande. För att hindra en urgröpning av ekonomin föreslås att reser- vering till resultatutjämningsreserv endast får göras om både årets resultat och årets resultat efter balanskravsjusteringar uppgår till minst en procent av skatteintäkter samt generella statsbidrag och utjämning. Reservering får göras med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av den del av årets resultat eller årets resultat efter balanskravs- justeringar som överstiger en procent av skatteintäkter samt gene- rella statsbidrag och utjämning. En procent ligger mitt emellan balanskravet och den i kom- muner och landsting vanligt förekommande procentsatsen för god ekonomisk hushållning om och ska motsvara att det egna kapitalet till viss del inflationsskyddas. Därtill bör kommunen eller göra en egen bedömning av ett rimligt resultatkrav för att realt konsolidera ekonomin så att bl.a. reinvesteringar på inte behöver finansieras med nya lån och att övriga för kommunen eller viktiga faktorer vägs in i bedömningen av resultatkravet. Faktorer som bör beaktas är framtida investeringar, pensionsåtagandet, befolkningsutveckling, riskexponering etc. Eget kapital inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser