sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — Under förutsättning av att den enskilde har en inte helt obetydlig inkomst, eller att bidragsbrottet inte gäller ett helt litet belopp, kommer dock dagsbotsbeloppet att bli betydligt högre. Enligt utredningens mening framstår som en lämplig nivå på minimiavgiften tills vidare. 6.11En högsta sanktionsavgift? Utredningens förslag: En statlig förvaltningsmyndighet, en kommun eller en arbetslöshetskassa får inte påföra någon mer än ett halvt prisbasbelopp i sanktionsavgift för ett kalenderår. När det gäller sanktionsavgiftens storlek måste det också övervägas om det bör införas en maximigräns för avgiften. En sådan gräns finns för såväl miljösanktionsavgift, , som för sanktionsavgift på yrkesfiskets område, . För skattetillägg finns det inte någon sådan begränsning. En maximigräns bidrar till att det blir tydligt att sanktionssystemet avgränsas till mindre allvarliga fel och att grövre fel är en fråga för rättsväsendet. Det kan också ifrågasättas om det är rimligt att beslutande organisationer av så vitt skilda karaktärer som det är fråga om här ges möjlighet att fatta beslut om alltför ingripande sanktioner. Det skulle kunna anföras skäl som talar emot att det införs en maximimigräns. I de fall som gäller ringa gärningar finns det inget större praktiskt behov av att införa någon maximigräns för avgiften eftersom avgiftsberäkningen kommer att baseras på ganska låga belopp. En annan invändning är att det knappast finns något större behov av en sådan begränsning eftersom det kan förutsättas att i de fall där det felaktigt utbetalda beloppet är lite högre så kommer det i stor utsträckning, om det inte rör sig om oaktsamhet som inte är grov, att göras en anmälan till polisen och i de fallen blir avgift inte aktuell av det skälet. En ytterligare invändning är att en maximigräns kan innebära att det i vissa fall uppkommer en mängdrabatt. Men också i de fall där många oriktiga uppgifter lämnats kan det förutsättas att det ofta bör göras en anmälan. Sanktionssystemets utformning SOU 2011:3 alltså inget behov av att förhindra en mängdrabatt. Slutligen skulle det kunna inträffa att maximibeloppet utnyttjats och att det därefter framkommer ytterligare en oriktig uppgift. En sådan situation kan dock lösas så att polisanmälan görs för den uppgiften om förutsättningar finns för det. Ett alternativ till en maximigräns skulle kunna vara att beslutande statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner eller arbetslöshetskassor i stället får använda befrielsegrunderna (se avsnitt 6.13) om en sanktionsavgift bedöms bli för hög. Detta skulle dock enligt utredningens mening inte fullt ut tillgodose intresset av en tydlig avgränsning. En maximigräns syftar till att sätta ett absolut tak för hur höga sanktionsavgifter som kan påföras. Frågan om det bör gälla en maximigräns för sanktionsavgiften blir beroende av en avvägning av det som sagts. Här finner utredningen att skälen för en gräns väger tyngre än skälen emot. En maximigräns bör alltså införas. Nästa fråga är då hur maximibeloppet bör beräknas och hur högt det bör vara. Enligt utredningens mening är det mest lämpligt att anknyta nivån till prisbasbeloppet. Justeringar behöver då inte göras i takt med förändringar i penningvärdet. När det gäller frågan om hur hög maximinivån bör vara gör utredningen följande överväganden. Om man tänker sig en maximigräns på skulle felaktiga utbetalda belopp om högst kunna leda till sanktionsavgift. För att bedöma var gränsen bör dras utgår utredningen från statistikuppgifter avseende . Eftersom ett återkrav kan bygga på flera oriktiga uppgifter måste en viss försiktighet iakttas när dessa uppgifter används. Med denna reservation kan utredningen konstatera att det av dessa uppgifter – som avser 2009 – framgår att cirka två tredjedelar av återkraven avsåg belopp . av återkraven avsåg belopp mellan och och av återkraven avsåg belopp mellan och . Om taket för sanktionsavgiften sattes till skulle alltså i runda tal två tredjedelar av de felaktiga utbetalningarna från kunna leda till en sanktionsavgift. Det betyder att ganska många felaktiga utbetalningar skulle falla utanför systemet med en sådan ordning. måste man hålla i minnet att sanktionsavgift företrädesvis ska komma i fråga vid mindre allvarliga felaktigheter. Enligt utredningens mening bör maximiavgiften kunna bestämmas till ett halvt prisbasbelopp. Med en sådan avgränsning kommer sanktionsavgift att kunna åläggas vid felaktiga utbetalningar som uppgår till . Det motsvarar drygt tre fjärdedelar av återkravsfallen. Om det i ett enskilt fall för ett kalenderår redan har utgått maximiavgift från den aktuella statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan, och det därefter framkommer att ytterligare oriktiga uppgifter har lämnats för förmåner som beslutas av samma organisation, finns det alltså inget utrymme att inom ramen för avgiftssystemet ålägga en sanktion för . I dessa fall återstår att göra en polisanmälan. En sådan konsekvens av att det införs en maximigräns bedömer utredningen som rimlig. 6.12Finns det situationer där sanktionsavgift inte bör tas ut trots att förutsättningarna är uppfyllda? Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska inte tas ut vid rena skriv- eller räknefel, då frivillig rättelse skett eller om det belopp som har eller kunde ha betalats ut felaktigt är obetydligt. I avsnitt 6.2 och 6.3 har utredningen funnit att sanktionsavgift inte ska tas ut om den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten upptäckts vid en sådan kontroll som normalt sett sker innan utbetalning av förmånen. Vidare har utredningen i avsnitt 6.5 kommit fram till att sanktionsavgift inte ska tas ut om en av två anmälningspliktiga har fullgjort anmälningsplikten. Slutligen har utredningen i avsnitt 6.7 gjort bedömningen att sanktionsavgift inte bör påföras om den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten har anmälts enligt 6 § bidragsbrottslagen (2007:612) eller beslut om att inleda förundersökning har fattats. I detta avsnitt överväger utredningen om det finns ytterligare situationer där sanktionsavgift inte ska tas ut. Det kan förekomma att den enskilde i en ansökan gör sig skyldig till ett skriv- eller räknefel. Om skrivfelet eller räknefelet framgår av övriga handlingar som den enskilde har gett in ärendet bör det sällan eller aldrig komma i fråga att alls betrakta en sådan uppgift som oriktig (se avsnitt 6.2). Det är dock inte otänkbart att den situationen kan uppkomma att skriv- eller räknefelet inte framgår av övriga handlingar i ärendet. Om en felaktighet på detta sätt är en uppenbar felskrivning eller ett uppenbart räknefel framstår det som oproportionerligt att påföra den enskilde en sanktionsavgift. Enligt 5 § bidragsbrottslagen ska den som före utbetalning av en ekonomisk förmån frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen kan fattas, inte dömas till ansvar enligt lagen. Enligt bidragsbrottslagens förarbeten motiveras denna bestämmelse bl.a. av att det yttersta syftet med en straffrättslig reglering avseende brott mot välfärdssystemen är samhällsekonomiskt i så måtto att systemen ska kunna upprätthållas även i ett längre perspektiv. Bestämmelsen om frivillig rättelse främjar detta syfte på det sättet att det kan leda till att en rättelse sker av en felaktig uppgift som den enskilde har lämnat i ett tidigare skede (prop. 2006/07:80 s. 85). Enligt utredningens mening är det lämpligt att på motsvarande sätt främja rättelser av oriktiga uppgifter inom tillämpningsområdet för sanktionsavgiften. Det är viktigt att det finns ett incitament för enskilda att frivilligt rätta felaktiga uppgifter. Även beträffande sanktionsavgiften bör det således införas en bestämmelse av innebörd att avgift inte ska tas ut om den enskilde frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen kan fattas. Kravet på att rättelsen ska vara frivillig innebär att den måste vidtas innan den enskilde fått kännedom om att oriktigheten eller underlåtenheten uppmärksammats av beslutsorganisationen. Liksom är fallet i fråga om bidragsbrott ska åtgärden vidtas före utbetalning av förmånen. Avgift ska inte tas ut om ett obetydligt belopp riskerat att betalas ut felaktigt Som utredningen har betonat är det viktigt att även mindre allvarliga regelöverträdelser beivras. När det belopp som riskerat att utbetalas felaktigt är mycket litet är det dock inte ekonomiskt försvarbart att satsa resurser på ärenden om sanktionsavgift. Arbetsinsatserna och kostnaderna för att handlägga sådana ärenden och vid behov driva in en sanktionsavgift skulle bli oproportionerligt höga. Enligt utredningens mening bör det därför införas en bestämmelse om att sanktionsavgift inte ska tas ut om det belopp som har betalats eller kunde ha betalats ut felaktigt är helt obetydligt. Hur lågt ska då det beloppet vara för att sanktionsavgift inte ska aktualiseras? I fråga om vissa förmåner gäller att belopp under en viss gräns inte behöver återkrävas. Studiemedel återkrävs inte. Återkrav efterges, enligt vägledning om återkrav (vägledning 2005:3, version 5, s. 40), vid krav på bruttobelopp under förutsättning att felutbetalningen orsakats av eller att en försummelse från den enskilde kan anses ursäktlig. Reglerna om avstämning av preliminär sjukersättning innebär att belopp vare sig ska återkrävas eller betalas ut. har föreslagit en förändrad reglering, där regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela bestämmelser om att belopp under en viss gräns inte behöver återkrävas (SOU 2009:6 s. 247 ff.). Enligt utredningens mening kan någon egentlig ledning inte hämtas från de ovan redovisade reglerna för återkrav. Det kan i detta sammanhang erinras om att utredningen föreslår en viss minsta sanktionsavgift (se avsnitt 6.10). Den närmare bedömningen av hur lågt beloppet ska vara för att sanktionsavgift inte ska aktualiseras bör överlämnas till rättstillämpningen. Utredningens bedömning är dock att bara mycket små belopp bör komma i fråga för denna undantagsregel. Någon särskild av regeringen fastslagen beloppsnivå bör inte införas. 6.13Bör det införas regler om möjlighet till befrielse från sanktionsavgift? Utredningens förslag: Befrielse från sanktionsavgift ska kunna ges om den enskildes handlande eller underlåtenhet är ursäktlig eller det annars skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgiften. Befrielse ska kunna ges helt eller delvis. Delvis befrielse kan ges med 25, . I detta avsnitt övervägs i vilka situationer det bör bli aktuellt att underlåta att besluta om sanktionsavgift, trots att förutsättningarna för det i och för sig föreligger. Resonemangen tar alltså sikte på fall där det lämnats en oriktig uppgift, eller då någon inte fullgjort anmälningsplikt. Här bortses från fall då det enligt vad som sagts tidigare i detta kapitel inte ska påföras en sanktionsavgift. De bestämmelser som avser de förmåner som omfattas av utredningens uppdrag är spridda i en mängd författningar och flera statliga och kommunala myndigheter och arbetslöshetskassorna har ansvar för administrationen av dem. Situationen kan visserligen i någon mån sägas ha förbättrats genom införandet av socialförsäkringsbalken men den gäller bara de förmåner som hör till socialförsäkringen. Det kan vara svårt för den enskilde att förstå vilka uppgifter som efterfrågas och huruvida, eller i vilken utsträckning, han eller hon är berättigad till en viss förmån. Dessutom skulle det kunna göras gällande att det förekommer att informationsmaterial från myndigheter och arbetslöshetskassor i vissa avseenden är svåröverskådligt. Även om den enskilde noga tar del av informationsmaterialet är det således möjligt att han eller hon inte förstår vilka uppgifter som efterfrågas eller vilka krav som ställs för att man ska vara berättigad till en förmån. Den enskilde skulle därmed riskera att lämna felaktiga uppgifter som beror på rena olyckshändelser eller på att han eller hon missuppfattat vad som gäller i olika avseenden. Vidare kan en enskild som ansöker om en förmån från trygghetssystemen befinna sig i en mycket utsatt situation ekonomiskt och drabbas hårt av en sanktionsavgift. Avgiften kan dessutom komma att drabba tredje man – exempelvis den sökandes barn. Olika personer har vidare skilda förutsättningar SOU 2011:3 Sanktionssystemets utformning att tolka regelverk och information från myndigheter och arbetslöshetskassor. De subjektivt präglade förhållanden som beskrivits kan inte komma under bedömning inom ramen för grundförutsättningarna för sanktionsavgiften eftersom den konstruerats utan krav på vare sig uppsåt eller oaktsamhet. Som framgått av kapitel 4 innebär den s.k. oskuldspresumtionen i att den enskildes subjektiva förutsättningar måste kunna bli bedömda. Oavsett vilka krav konventionen ställer finns det skäl att anpassa regelverket så att enskilda inte ska drabbas alltför hårt. Ett framträdande krav är att det ska råda proportionalitet mellan felaktigheten och sanktionsavgiften. Behovet av möjligheter till befrielse från sanktionsavgifter är delvis detsamma som bär upp reglerna om eftergift vid återkrav. Eftergiftsreglerna i fråga om återkrav tar dock även sikte på väsentligt högre belopp än vad som blir aktuellt i fråga om sanktionsavgiften. Även om de grundläggande motiven är delvis desamma finns det sådana skillnader mellan eftergiftsfallen och de nu aktuella befrielsegrunderna att utredningen anser att övervägandena bör göras utan beaktande av om återkrav kan ske i motsvarande situation. De frågor som utredningen nu har att ta ställning till är dels på vilken grund befrielse ska kunna ges, dvs. vilka behov och intressen som ska tillgodoses, och dels på vilket sätt befrielse ska ske. Ska nedsättning kunna ske med vilket belopp som helst, eller i stället till vissa bestämda nivåer? Vilka befrielsegrunder bör införas? Exempel på bestämmelser som innehåller befrielsegrunder finns inom det regelverk som gäller skattetillägg. Den skattskyldige kan helt eller delvis befrias från skattetillägg om felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktlig eller det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp (se 5 kap. 14 § taxeringslagen och 15 kap. 10 § skattebetalningslagen). Härigenom anses bl.a. oskuldspresumtion bli tillgodosedd. I lagtexten anges exempel på situationer som i normalfallet ska betraktas som ursäktliga eller oskäliga. I såväl ursäktlighetsfallen som oskälighetsfallen kan befrielse ges helt eller delvis (se vidare prop. 2002/03:106 s. 142 f. och 239). Bestämmelserna om skattetillägg är konstruerade för att vara tillämpliga inom en mycket bred krets. Alla, såväl fysiska som juridiska personer, är skyldiga att under vissa förutsättningar betala skatt och riskerar – om förutsättningarna för det är uppfyllda – att påföras skattetillägg. Trygghetssystemens förmåner å andra sidan aktualiseras endast för fysiska personer och är för utbetalning typiskt sett beroende av att den enskilde frivilligt ansöker om dem. Det finns också flera likheter. För både skattesystemet och trygghetssystemet är det av stor betydelse att enskilda lämnar korrekta uppgifter. Och på samma sätt som en skattskyldig kan den som ansöker om en förmån ha svårt att överblicka regelverkets krav. Enligt utredningens mening är de förhållanden som bör omfattas av befrielsegrunderna i fråga om sanktionsavgifterna så pass likartade i förhållande till dem som gäller beträffande skattetillägget att konstruktionen av skattetilläggets befrielsegrunder utgör en lämplig utgångspunkt för utformningen av den nu aktuella sanktionsavgiftens befrielsegrunder. Genom att införa regler om att befrielse ska ges om den enskildes handlande eller underlåtenhet är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp, kan såväl oskuldpresumtionen som övriga hänsyn till den enskilde tillgodoses. Regelverket bör i enlighet med detta resonemang utformas så att befrielse från sanktionsavgift kan meddelas om den enskildes handlande eller underlåtenhet är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Beträffande skattetillägget har bestämmelserna om befrielse konstrueras på så sätt att det i författningstexten anges sådana omständigheter som ska betraktas som tydliga exempel på situationer som ska bedömas som ursäktliga eller oskäliga. I fråga om de befrielsegrunder som utredningen nu överväger saknas det dock tillräckliga skäl för en sådan detaljerad konstruktion. När bör då befrielse från sanktionsavgiften förekomma? I det följande redogör utredningen för sina överväganden i den frågan och beskriver ett antal exempel på när befrielse bör kunna ske. Givetvis kan det utöver de exempel som beskrivs finnas andra omständigheter som medför att en sanktionsavgift, eller full sanktionsavgift, framstår som oskälig, eller att den enskildes handlande eller underlåtenhet framstår som ursäktlig. Även i sådana fall måste befrielse från avgift kunna ges. De bestämmelser som gäller de förmåner som skyddas av sanktionsavgiften finns i ett stort antal författningar. Här är det fråga om både lagar och förordningar samt myndighetsföreskrifter. För att underlätta för enskilda att förstå reglernas innebörd arbetar många statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor med informationsmaterial. På organisationernas hemsidor finns upplysningar om vad som gäller i olika avseenden. Även om det alltså på ett mer allmänt plan finns goda förutsättningar för att enskilda ska kunna ta reda på vad som gäller i fråga om rätten till en förmån och vilka skyldigheter som åvilar dem måste det konstateras att de enskilda som begär en förmån kan ha olika förutsättningar att fullgöra sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt. Den information som lämnas av den beslutande statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan kan i vissa fall vara av mindre god kvalitet. En oriktig uppgift kan mot den bakgrunden i vissa situationer framstå som ursäktlig. Enligt utredningens mening kan det urskiljas två typfall där det kan sägas vara ursäktligt att den enskilde lämnat en oriktig uppgift. Det ena typfallet tar sikte på fall där den enskildes egna förutsättningar att leva upp till de krav som gäller är särskilt begränsade. Den enskilde kan exempelvis ha en allvarlig sjukdom som medför svårigheter att sätta sig in i det relevanta regelverket eller tillgodogöra sig information. Ålderdom men i fråga om vissa förmåner också ungdom kan verka i samma riktning. Hänsyn bör alltså kunna tas sådana subjektiva förutsättningar. Ett exempel på en ursäktlig felaktighet eller underlåtenhet är således att den kan antas ha berott på den enskildes ålder, hälsa eller liknande förhållande. Det andra typfallet tar sikte på de svårigheter som rent allmänt kan sägas föreligga att förstå innebörden av de regler som gäller. Här handlar det alltså inte om att den enskilde har särskilda svårigheter att sätta in i regelverket. Fokus ligger i stället på möjligheterna rent allmänt att bedöma vilka krav som gäller. Som exempel kan nämnas att informationsmaterial varit ofullständigt. Ett annat exempel kan vara att det aktuella regelverket är svårtillgängligt. Gemensamt för de nu angivna exemplen är att det kan vara svårt för den enskilde att förstå vilka uppgifter som efterfrågas och i vilken utsträckning han eller hon är berättigad till en viss förmån. Ett ytterligare exempel på en ursäktlig felaktighet eller underlåtenhet är således att den är sådan att den kan antas ha berott på att den enskilde har felbedömt en materiell regel som reglerar förmånen, eller har felbedömt betydelsen av faktiska förhållanden. Utöver de ovan beskrivna fallen där det kan bedömas som ursäktligt att den enskilde lämnat en felaktig uppgift finns det situationer där det av andra skäl kan framstå som oskäligt att ta ut sanktionsavgift – eller att ta ut sanktionsavgift med fullt belopp. En sanktionsavgift kan för det första vara oskälig om den inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller underlåtenheten. Ett exempel på en situation där en sanktionsavgift kan vara oskälig på denna grund är om en statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa fattar flera beslut om sanktionsavgift avseende en och samma person. Om det blir fråga om många små belopp, och minimiavgiften således åläggs vid varje beslut kan de sammanlagda sanktionsavgifterna komma att framstå som en oproportionerligt sträng sanktion jämfört med vad som hade blivit fallet om de felaktiga uppgifterna lett till en enda avgift. Om då ytterligare en avgift aktualiseras bör befrielse kunna komma i fråga. I övrigt bör vid tillämpningen av denna befrielsegrund hänsyn kunna tas såväl till vilken typ av uppgift det handlar om, som till den enskildes faktiska agerande. Exempelvis bör frivillig rättelse sedan ersättningen utbetalats i vissa undantagsfall kunna medföra befrielse på denna grund. Detsamma bör i vissa fall gälla för vårdnadshavare eller förmyndare som inför uppgiftslämnande har gjort vad som kan krävas för att inhämta information, men trots detta inte har lyckats. En annan situation där det kan vara oskäligt att ta ut sanktionsavgift är om oskäligt har förflutit efter det att myndigheten eller arbetslöshetskassan funnit anledning att anta att sanktionsavgift ska påföras, utan att den enskilde kan lastas för dröjsmålet. I de flesta fall torde det dock vara så att beslut om avgiften kan fattas tidigare än den tidpunkt då en straffrättslig sanktion såsom strafföreläggande eller dom i brottmål hinner meddelas. Detta är ju också ett syfte med reformen, reaktionen ska komma snabbare och därigenom få bättre genomslag. Dessutom bör det som framgår av avsnitt 7.2 införas en preskriptionsregel som förhindrar att avgiftsfrågan aktualiseras alltför efter det att den felaktiga uppgiften lämnades. Utöver de fall som beskrivits kan det tänkas uppkomma situationer där det med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden framstår som oskäligt att ta ut sanktionsavgift. Även en sanktionsavgift som är proportionerlig i förhållande till felaktigheten eller underlåtenheten kan i ett enskilt fall drabba den berörde mycket hårt. Hel befrielse och nedsättning till viss del Frågan blir då på vilket sätt befrielse bör kunna ske. Att befrielse bör kunna ges helt eller delvis är till en början klart. Härigenom ges förutsättningar att dels beakta förutsättningarna i det enskilda fallet och dels ta hänsyn till att sanktionsavgiftens storlek ska stå i proportion till felaktigheten eller underlåtenheten. Frågan är då om nedsättning ska kunna ske med ett för den statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan valfritt belopp, vilket som helst, eller om nedsättning ska kunna ske enbart till vissa förutbestämda nivåer, exempelvis helt eller till hälften. För att nedsättning ska kunna ske med ett helt valfritt belopp talar att möjligheten till befrielse ska ge utrymme för en nyanserad bedömning. Bestämmelserna bör med andra ord ges karaktären av en ventil som ska göra det möjligt att anpassa sanktionsavgiften till förutsättningarna i det enskilda fallet. Det skulle kunna hävdas att förutbestämda nivåer i lagstiftningen riskerar att leda till att det i vissa fall inte blir möjligt att sätta ned avgiften till en lämplig nivå. Motsvarande överväganden gjordes i fråga om skattetillägg av i dess slutbetänkande (SOU 2009:58 s. ), som bereds inom . Där föreslogs att det inte skulle finnas några fastställda nivåer för delvis befrielse. I betänkandet anfördes särskilt att skattetillägg i vissa fall kan uppgå till ett mycket högt belopp. Utredningen kan dock konstatera att det beträffande de nu aktuella sanktionsavgifterna inte kan bli fråga om ett högre belopp än ett halvt prisbasbelopp (se avsnitt 6.11). Således finns, enligt utredningens mening, inte något starkt behov av att tillåta nedsättning till vilken nivå som helst. Emot att låta befrielsen kunna ske till vilket belopp som helst talar att det inte bör komma i fråga att ålägga de organisationer som