sou · GZB330 · 2011-03-30 00:00:00 — 10.4Ett nytt system kräver en översyn av specialskolans kostnader Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Statskontoret ges i uppdrag att analysera kostnadseffektiviteten i den statliga specialskolan. Under utredningens arbete har frågan om behovet av en översyn av specialskolornas kostnader aktualiserats. Detta gäller främst de regionala specialskolorna. Som utredningen har visat finns det elever i specialskolans målgrupp som likaväl väljer ett kommunalt eller fristående alternativ. De senare skolorna bedriver sin verksamhet till en betydligt lägre kostnad än de statliga specialskolorna. Vissa av specialskolans höga kostnader är motiverade utifrån dess särskilda uppdrag och det låga elevantalet på varje skola. Det finns dock indikationer på att de höga kostnaderna inte alltid är motiverade. Därutöver är det rimligt att diskutera var den undre gränsen för elevantalet går utifrån möjligheterna att bedriva utbildning av hög kvalitet. En grundlig extern genomgång av specialskolans kostnader bör göras för att säkerställa att verk- samheten bedrivs effektivt. Detta blir särskilt viktigt med hänsyn till utredningens förslag att hemkommunernas ersättning ska baseras på specialskolans faktiska kostnader. Utredningen föreslår därför att Statskontoret får i uppdrag att analysera kostnads- effektiviteten i den statliga specialskolan. Utredningen vill i avvaktan på en djupare analys peka på potentiella effektiviseringsområden. Nedan visas tre olika kost- nadsslag där, i relation till andra skolformer, kostnaderna är höga i Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner Vidare ges ett exempel på att myndigheten har resurser att bedriva verksamhet utan författningsstöd. Uppgifterna är hämtade från kostnadsstatistik och från kommunala hörselklasser. Det är enbart kostnader för regionskolor som finns med i jämförelserna. Lärartätheten i regionskolorna har ökat , från cirka 34 lärare per 100 elever i början på årtiondet till cirka 40 lärare per 100 elever . I den obligatoriska särskolan har lärartätheten ökat från cirka 25 lärare per 100 elever till cirka 28 lärare per 100 elever. I har dock lärartätheten varierat kring 8 lärare per 100 elever. Special- skolorna har således en mycket hög lärartäthet i jämförelse med andra skolformer, däremot är lärartätheten i nivå med andra hörselklasser, vilket framgår av tabell 10.4. Uppgifterna i tabellen är beräknade på medelvärden för läsåren 2007/08 till 2009/10. Jämförelsen bör tolkas med viss försiktighet eftersom underlaget är baserat på ett fåtal regionala hörselklasser. Tabell 10.4 Personalstrukturen i regionala specialskolor och vissa kommunala hörselklasser Lärare (heltid) Andel (%) med Andel (%) med Källa: Officiell statistik, , underlag från kommunala hörselklasser och utredningens beräkningar. Kommunala hörselklasser har i jämförelse med de statliga skolorna en högre andel lärare med pedagogisk högskoleexamen samt med specialpedagogisk högskoleutbildning. De kommunala alternativen har lägre genomsnittliga utbildningskostnader per elev än 42 Uppgifter till utredningen från Kannebäcksskolan, Pilskolan, Silviaskolan samt Solander- skolan. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner de statliga skolorna, vilket har visats tidigare.43 Utredningen är medveten om att det kan vara motiverat att specialskolan har hög lärartäthet, däremot finns det ändå anledning att kritiskt granska om kostnaden för undervisning är ändamålsenlig, särskilt med beaktande av kompetensprofilen i jämförelse med kommunala hörselklasser. Specialskolorna har höga lokalkostnader i jämförelse med andra skolformer. Detta kan till viss del förklaras av att skolorna har särskilda kostnader för att exempelvis anpassa lokaler ljudmässigt. Sådana kostnader är dock av engångskaraktär och de kan därför inte permanent förklara skillnaderna mot andra skolformer. Det är snarare lokalernas yta i förhållande till antalet elever som är en trolig förklaring. I tabell 10.5 jämförs lokalkostnader per elev med andra skolformer. Verksamhet (2009) Källa: Officiell statistik, , och underlag från stad. Utredningen menar att det bör finnas möjligheter att bättre utnyttja specialskolans resurser vad gäller lokaler. Det bör påpekas att både Östervångsskolan och Manillaskolan har beslutat om att flytta till nya lokaler; beslut som troligtvis kommer att leda till lägre kostnader. 43 Det bör noteras att Kannebäcksskolans kostnader för undervisning är på samma nivå som regionskolornas. Skolan har dock i övrigt betydligt lägre kostnader per elev än region- skolorna. Uppgifter till utredningen från Kannebäcksskolan, . Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner 10.4.3Skolmåltider och övriga kostnader Slutligen vill utredningen belysa en orimlig skillnad i kostnader mellan specialskolorna och övriga skolformer. Det är skillnaden i kostnaden för skolmåltider, vilken framgår av tabell 10.6. Kostnaden för skolmåltider per elev i specialskolan är fyra gånger så hög som i den kommunala och dubbelt så hög som 2009. Tabell 10.6 Skolmåltider och övriga kostnader Verksamhet (2009) (tkr/elev) (tkr/elev) Källa: Officiell statistik, , och underlag från stad. Av tabellen framgår även att det finns stora skillnader i kostnads- posten övriga kostnader. I posten inkluderas specialskolans kostnader för exempelvis deltidselever, marknadsföring, elev- assistenter och skolans ledning. Utredningen kan notera att de statliga skolorna förefaller ha betydligt större resurser för exempelvis informationsinsatser än vad kommunala hörselklasser har. Det relativt höga beloppet för Kannebäcksskolans övriga kostnader kan till viss del förklaras av att kostnader för skolans ambulerande hörselpedagoger är inkluderade. Hörselpedagogerna jobbar med stöd till kommunens skolor och inte med undervisning på . Kostnader för skolmåltider och exempelvis marknadsföring kan jämföras med verksamhet utan att ta hänsyn till special- skolans särskilda uppdrag. Stora kostnadsskillnader är därför inte motiverade i dessa fall. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner 10.4.4Utrymme för verksamhet utan författningsstöd Specialskolorna bedriver verksamhet med deltidselever. På vissa skolor bedrivs även teckenspråksundervisning som språk- val eller modersmål för elever i kommunala skolor. Myndigheten har inte författningsstöd för någon av dessa verksamheter och således inga anslagna medel för dem. Trots detta klarar de av att finansiera verksamheten inom ram. Det bör påpekas att vissa avgifter för verksamheterna tas ut, men de motsvarar inte full kostnadstäckning. 11Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet Kunskapsresultaten för elever som är döva eller hörselskadade behöver förbättras. Måluppfyllelsen för elever i specialskolan är låg och eleverna ges inte förutsättningar att nå målen i alla ämnen. Skolinspektionens tillsyn visar bl.a. att förväntningarna på eleverna i flera fall är för lågt ställda.1 Allt fler barn och elever som är döva eller hörselskadade väljer att gå integrerat med hörande elever och detta ställer stora krav på huvudmännens förmåga att erbjuda en utbildning av hög kvalitet även för dessa elever. Det finns flera indikationer på att huvudmännen inte lyckas särskilt bra, vilket har visats i studier om elevernas måluppfyllelse och skolsituation.2 Måluppfyllelsen för elever som är döva eller hörselskadade som går i kommunala eller fristående skolor är således inte heller tillfreds- ställande. Skolhuvudmännens kompetens vad gäller exempelvis kunskap om funktionsnedsättningens pedagogiska konsekvenser, teknik och anpassningar, den talspråkliga utvecklingen och behovet av och tillgången till teckenspråk behöver bli bättre. Eleverna har rätt till en likvärdig utbildning oavsett var i landet de bor och de ska ha en reell möjlighet att välja goda utbildningsalternativ även nära hemmet. Samtliga huvudmän behöver agera kraftfullt för att ge eleverna förutsättningar att nå målen. Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till hur staten genom Specialpedagogiska skolmyndigheten bäst kan stödja kommunala och enskilda huvudmäns utbildning för elever som motsvarar specialskolans målgrupp. Utredningen ska i denna del av uppdraget utgå från den nuvarande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. 1Skolinspektionen (2011), Riktad tillsyn av specialskolan. Se också avsnitt 2.1.6. 2Se kapitel 2. Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet För den enskilde eleven finns det flera faktorer som avgör vilket pedagogiskt stöd den får från såväl kommunen, som staten. Det finns en stor variation i detta stöd, vilket kan vara ett hinder för elevens möjligheter till måluppfyllelse. Stödet till eleven är också koncentrerat till vissa regioner i landet och föräldrars möjlighet att välja en anpassad undervisningsmiljö är starkt beroende av var man bor. Utredningen kan konstatera att valmöjligheterna inte är tillräckligt stora för elever som är döva eller hörselskadade. Det finns även indikationer på att tillgången till utbildad personal med kompetens att bedriva utbildning för mål- gruppen kommer att minska . Vidare är tillgången till undervisning i teckenspråk i kommunala och fristående grund- och grundsärskolor begränsad. Tillgången till teckenspråk är enligt utredningens bedömning ofta ett skäl för föräldrar att välja specialskola för sina barn. Utredningen bedömer att det därför är viktigt att öka kommunala och enskilda huvudmäns möjligheter att erbjuda sådan undervisning. En viktig utgångspunkt för utredningens förslag i denna del är de framgångsfaktorer för att ge elever med funktionsnedsättning en likvärdig utbildning som har identifierats genom forskning och beprövad erfarenhet. Det är bl.a. faktorer som personalens kompetens, anpassningar i lärandemiljön utifrån individens behov och elevernas delaktighet vid utformning av anpassningar.3 En samlad satsning behövs Utredningen kan konstatera att det behövs en samlad satsning med det yttersta syftet att öka måluppfyllelsen för elever som är döva eller hörselskadade och elever med grav språkstörning i behov av teckenspråk. Deras skolresultat är helt enkelt inte tillfredsställande. Staten bör därför utöver det specialpedagogiska stöd som ges genom Specialpedagogiska skolmyndigheten till kommunala och enskilda huvudmän genomföra en särskild satsning som leds av en nationell samordnare –2014. Den ska bestå av tre delar: kvalitetshöjande åtgärder, fortbildning i teckenspråk och stimulans för ett ökat utbud av anpassade undervisningsmiljöer. Utredningen föreslår en tillfällig förstärkt satsning för att ge samtliga skolhuvudmän bättre förutsättningar att erbjuda en 3 Se exempelvis Skolinspektionen (2009), Skolsituationen för elever med funktionsnedsättning i , rapport 2009:6, s. 10. Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet likvärdig utbildning med god kvalitet för hela den berörda elev- gruppen. Satsningen kommer att komma såväl elever som potentiellt kan tillhöra specialskolans målgrupp som andra elever som är döva eller hörselskadade till godo. bedömer utredningen att statens stöd genom Specialpedagogiska skol- myndigheten på lång sikt bör förstärkas genom att resurser omfördelas från skolverksamhet till utåtriktad stödverksamhet. Slutligen pekar också utredningen på behovet av att staten genom lärarutbildningen säkerställer tillgången till utbildade lärare. Ett paket med insatser Utredningens samtliga förslag som berör kommunala och enskilda skolhuvudmän bör ses som ett samlat åtgärdspaket. Förslagen innebär dels ökade möjligheter för kommunala och enskilda skol- huvudmän att bedriva utbildning för elever som är döva eller hörselskadade, i form av exempelvis undervisning i teckenspråk och deltidsutbildning. Dels innebär de ett ökat finansiellt åtagande för kommuner med elever i specialskolan. som vissa kommuner får ökade kostnader ges alla kommuner en möjlighet att höja kvaliteten i den egna verksamheten genom kompetensutvecklande insatser och stimulansbidrag. Den tids- begränsade satsningen ska finansieras med höjda ersättningar för kommuner med elever i specialskolan, se kapitel 10. De delar av de ökade statliga intäkterna som inte används till den tidsbegränsade satsningen ska återföras till kommunsektorn. När den särskilda satsningen avslutas kommer det permanenta statliga specialpedagogiska stödet till kommunala och enskilda huvudmän att ha förstärkts jämfört med . Förstärkningen har skett genom att resurser från en förväntad effektivisering av special- skolan då har förts till myndighetens rådgivande verksamhet. Efter den treåriga satsningen ska samtliga ökade intäkter återföras till kommunsektorn. Förslagen bedöms främja kommunala och enskilda huvudmäns verksamhet både . Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet Staten bör inte få ett utökat ansvar för regionalt stöd Utredningen anser vidare att det saknas skäl att permanent ändra Specialpedagogiska skolmyndighetens stödjande organisation genom inrättandet av regionala resurscenter. Utredningen bedömer att staten inte bör få ett förändrat ansvar för stöd till kommunala och enskilda huvudmän som bedriver utbildning för elever som motsvarar specialskolans målgrupp. Ett utökat statligt ansvar, för frågor som exempelvis regional samordning av elevers utbildning och skolinformation till föräldrar, är inte motiverat med nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Det ligger inte heller i linje med det statliga stödets utveckling mot en samlad specialpedagogisk kompetens med både bredd och djup. Skol- inspektionens tillsyn av specialskolan har också visat att skolorna i första hand måste prioritera sina egna elever och sin egen kvalitetsutveckling. Omfattande utåtriktade insatser från personal vid specialskolorna genom exempelvis resurscenter är därför inte motiverade. 11.1En tidsbegränsad förstärkning av stödet Statens insatser bör i relation till kommunernas ses som ett komplement som erbjuder sådan spetskompetens som kommunala och enskilda skolhuvudmän inte kan förväntas bygga upp på egen hand. Statens stöd bör också särskiljas från landstingens habiliterande ansvar, ett ansvar som har fokus på den enskilde individen. Det är också avgörande att statens stödjande insatser utformas så att de ger effekt på skolresultaten.4 Utredningen anser att kommuner och enskilda huvudmän bör inneha en grundläggande kompetens för denna målgrupp, även om elevantalet för vissa kommuner är mycket lågt. Kommuner har goda förutsättningar att på ett tidigt skede identifiera barn i behov av stöd. Det bör därför vara möjligt för kommunen att tillförsäkra sig rätt kompetens innan barnet börjar i . Utredningen kan dock konstatera att det finns tydliga signaler om 4 Se exempelvis (2007), How on Top, s. 32. Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet att huvudmännen inte har tillräcklig kunskap för att ge elever med funktionsnedsättning det individuella stöd de har rätt till.5 Utredningens förslag om en särskild satsning med fokus på ökad måluppfyllelse för den berörda målgruppen tar sin utgångs- punkt i två förhållanden. Det finns för det första ett konstaterat behov av att stärka kvaliteten i kommunala, enskilda och statliga skolhuvudmäns utbildning för elever i specialskolans målgrupp. För det andra är det centralt att kvalitetshöjande åtgärder utformas nära den berörda verksamheten och med elevens bästa i fokus. Utredningen anser att reell kvalitetsförbättring för majoriteten av elever som är döva eller hörselskadade förutsätter att huvudmannen är en aktiv part med stort friutrymme. Utredningens förslag: En tidsbegränsad nationell samordnare ska –2014 stärka förutsättningarna för samtliga skolhuvudmän att nå ökad måluppfyllelse för elever som är döva eller hörselskadade och elever med grav språkstörning i behov av teckenspråk. Samordnarens uppdrag ska omfatta: statsbidrag till kvalitetshöjande åtgärder statsbidrag för att stimulera nya eller utvidga befintliga anpassade undervisningsmiljöer för elever som är döva eller hörselskadade. Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en tidsbegränsad nationell samordnare som ska stödja kommunala, enskilda och statliga skolhuvudmän som bedriver utbildning för elever som är döva eller hörselskadade och elever med grav språkstörning i behov av teckenspråk. En nationell samordnare är en viktig markering att kommuner och andra huvudmän bör förstärka sina insatser för ökad måluppfyllelse för denna målgrupp. En tidsbegränsad satsning, i stället för en permanent lösning, tydliggör också att det är hemkommunerna som har det primära ansvaret. Den föreslagna satsningen bör också enligt utredningen leda till en ökad kännedom 5 Se exempelvis Skolinspektionen (2009), Skolsituationen för elever med funktionsnedsättning i , rapport 2009:6 och (2010), Förslag på delmål samt struktur för uppföljning inför en handikappolitisk strategi – redovisning av regeringsuppdrag, dnr. Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet om det statliga stöd som finns att tillgå hos Specialpedagogiska skolmyndigheten. En nationell aktör kan främja samverkan mellan de huvudmän som bedriver utbildning för specialskolans mål- grupper och också bidra till införandet av en flexibel utbildning för målgruppen. En nationell samordnare bör tillsättas –2014. Samordnaren bör genomföra sitt uppdrag i nära samarbete med Specialpedagogiska skolmyndigheten. Det är också viktigt att den nationella samordnaren knyter till sig intresseorganisationer, före- trädare för universitet och högskolor från olika ämnesområden och andra berörda aktörer. I samordnarens uppgifter bör också ingå att informera kommunala och enskilda huvudmän om möjligheterna till flexibel utbildning för elever i målgruppen. Det är viktigt att staten sprider information om dessa möjligheter till berörda aktörer. Informationsspridningen syftar till att öka huvudmännens kännedom om den berörda elevgruppens behov och möjliga utbildningsalternativ. Det är viktigt att satsningens helhet och delar följs upp och utvärderas samt att information om lyckad verksamhet sprids. Enligt vad utredningen har fått kännedom om är det systematiska erfarenhetsutbytet på nationell nivå mellan hörsel- klasser och specialskolor mycket begränsat. Det finns däremot olika regionala nätverk för kommunala aktörer. Det bör dock vara möjligt att inom ramen för denna satsning utveckla nationella kontaktnät för att sprida erfarenheter över hela landet. Ett alternativ till att tillsätta en nationell samordnare är att regeringen i stället ger Specialpedagogiska skolmyndigheten mot- svarande uppdrag. Fördelen med en sådan lösning är att uppdraget läggs på den myndighet som har det nuvarande ansvaret för frågorna. Till skillnad från en tidsbegränsad organisation kan en myndighet ha för uppstart och system för att tillvarata kompetens vid projektavslut. Utredningen menar dock att det i detta fall ändå finns skäl att lägga ansvaret på en kommitté. Det huvudsakliga skälet är att Specialpedagogiska skolmyndigheten är en skolhuvudman, som liksom kommunala och enskilda huvud- män, bedriver utbildning för elevgruppen. En nationell samordnare i form av en kommitté blir därför en oberoende aktör som inte själv bedriver utbildning. Samordnaren får också nya uppgifter av tidsbegränsad karaktär. Uppdraget och dess organisation bedöms inte skapa otydlighet i ansvarsfördelning och styrning i relation till befintliga myndigheter. Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet Statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder Det främsta syftet med att införa ett tillfälligt statligt bidrag för kvalitetshöjande åtgärder är att öka måluppfyllelsen. Statsbidraget ska rikta sig till samtliga skolhuvudmän som har elever som är döva eller hörselskadade eller elever med grav språkstörning som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation. Barn och unga som är döva eller hörselskadade är en heterogen målgrupp som har olika behov. Utredningen har mött flera olika perspektiv på vilka behov elevgruppen har i sin undervisningsmiljö. En betydande skiljelinje som framkommit är exempelvis behovet av teckenspråk för kommunikation. Eftersom det finns olika perspektiv på dessa frågor anser utredningen att det är viktigt att ett kvalitetshöjande bidrag är utformat så att huvudmännen kan ansöka utifrån individernas behov. Utredningen anser att det därför är rimligt att bidraget utformas på ett liknande sätt som det statliga bidraget för åtgärder som syftar till att stärka arbetet med basfärdigheterna läsa, skriva och räkna.6 Bidraget bör dock inte ha samma typ av ramfördelning, eftersom det inte är lika omfattande och det finns svårigheter att på förhand få uppgifter om antalet berörda elever. I stället för på förhand fastställda ramar bör den nationella samordnaren besluta om fördelning per huvudman utifrån särskilda kriterier (se nedan). Ett bidrag för kvalitetshöjande åtgärder bör således kunna ges till åtgärder som avser personalförstärkningar i verksamheten, kompetenshöjande insatser för lärare som arbetar inom verksam- heten och andra liknande stöd- och utvecklingsinsatser samt införskaffande av läromedel. Det kan innebära kompetenshöjande insatser för personal kring hörselpedagogiska frågor, men också insatser som syftar till att utveckla pedagogiska metoder för elever i målgruppen, eller för att förstärka organisationen med tecken- språkskunnig personal. Medel bör även kunna fördelas till merkostnader för anpassning av undervisningsmiljön. Huvudmannen bör kunna ansöka om bidraget genom att inkomma med en plan som syftar till en långsiktig och stabil utveckling. Ansökan bör bedömas och fördelas av den nationella samordnaren utifrån särskilda kriterier. Bidraget bör fördelas utifrån kriterier om antalet elever i målgruppen, en bedömning av att insatserna främjar måluppfyllelse för berörda elever samt hur 6 Förordning (2008:754) om statsbidrag för åtgärder som syftar till att stärka arbetet med basfärdigheterna läsa, skriva och räkna. Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet huvudmannens insatser blir del av en pågående verksamhet. Det är viktigt att bidraget förstärker pågående verksamhet och inte leder till kortsiktig projektverksamhet. Av det skälet bör det även finnas krav på medfinansiering. Huvudmännens stöd till denna elevgrupp kräver ofta nära samverkan med framförallt habiliterande verksamhet. Hur huvudmannen ska verka för att utveckla samverkan med berörda aktörer i syfte att öka elevens förutsättningar att nå målen bör också framgå av planen. En alternativ lösning skulle kunna vara att utnyttja det befintliga bidraget för särskilda insatser på skolområdet (SIS-bidraget). Specialpedagogiska skolmyndigheten fördelar inom ramen för bidraget medel till utvecklingsprojekt som syftar till att utveckla lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning.7 inkom 195 ansökningar om utvecklingsprojekt och av dessa beviljades 58 projekt totalt 12 miljoner kronor.8 Inga projekt berörde insatser för elever som är döva eller hörselskadade. Att låta ett särskilt statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder bli en del av bidraget för särskilda insatser på skolområdet har inte bedömts vara en rimlig lösning. Ett särskilt bidrag fyller en viktig funktion för att markera frågornas betydelse och för att stimulera huvudmännen till kvalitetshöjande åtgärder. Det är också viktigt att bidraget kan påverka en huvudmans verksamhet även om den inte är av regional art. Utredningens förslag om en stärkt rättighet för elever i grund- skolan att läsa ämnet teckenspråk innebär att kommunala och enskilda huvudmän kommer att ha behov av kompetensutveck- lande insatser. Ett problem som utredningen noterat är den låga tillgången till teckenspråkskompetens i . Skolinspek- tionens tillsyn av specialskolan visar att det även där finns ett behov av höjd kompetens i teckenspråk.9 Det finns därför anledning för staten att tillhandahålla och finansiera fortbildning i teckenspråk för pedagoger hos samtliga skolhuvudmän.