sou · GZB313 · 2011-03-29 00:00:00 — Om förutsättning för signalspaning föreligger lämnar Försvarsunderrättelsedomstolen tillstånd för signalspaning. Tillståndet ligger till grund för FRA:s genomförande av inhämtning av signaler. Av ett tillstånd ska enligt 5 a § signalspaningslagen framgå sådana konkreta förhållanden som vilka signalbärare som FRA får tillgång till och vilka sökbegrepp eller kategorier av sökbegrepp som får användas. Bestämmelsen anger även att domstolen kan besluta om andra villkor som behövs för att begränsa intrånget i enskildas personliga integritet. Villkoren kan vara av olika slag och anpassas efter den risk för intrång i den personliga integriteten som varje enskild inhämtning kan beräknas medföra. Ett tillstånd får ges och kan efter förnyad prövning förlängas med högst i taget. Kommittén har tagit del av flera av de tillstånd till signalspaning som lämnats av respektive Försvarsunderrättelsedomstolen. Kommittén har därvid noterat att domstolen i vissa fall uppställer begränsande villkor för signalspaning. Det har exempelvis handlat om att domstolen har begränsat antalet sökbegrepp eller kategorier av sökbegrepp som får användas vid inhämtningen eller att tillstånden omfattat än vad FRA har begärt. I vissa brådskande fall får enligt 5 b § signalspaningslagen tillstånd till signalspaning ges av särskild befattningshavare vid FRA och åtgärden ska då genast anmälas till Försvarsunderrättelsedom- stolen som tar upp ärendet till prövning. Prövningen kan resultera i att domstolen ändrar eller upphäver ett beslut. I sådana fall ska inhämtade upptagningar förstöras. 3.5Signalspaning i tråd, samverkanspunkt och rådighet Signalspaningsverksamheten vid FRA går i huvudsak till på samma sätt oavsett om inhämtningen av signalerna sker via etern eller via tråd. Innehållet i signalerna är detsamma. Trafikmängderna via tråd är dock väsentligt större än den trafik som överförs via etern. Signalspaningslagen innehåller särreglering avseende tråd som bl.a. innebär att FRA ges begränsad teknisk och rättslig tillgång till vissa signalbärare. För att inhämtningen av signaler i tråd ska bli tekniskt möjlig för FRA att genomföra åligger det enligt 6 kap. 19 a § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation de trådägande operatörerna att överföra all trafik som förs över gräns till särskilda s.k. samverkanspunkter. En samverkanspunkt är den plats där trafiken överlämnas från trådägaren till kontrollmyndigheten . Enligt 12 § signalspaningslagen är det endast Siun som har kontrollen (rådigheten) över de signalbärare som överför signaler från samverkanspunkten till FRA. Av sistnämnd bestämmelse följer också att det är Siun som ger FRA tillgång till de signalbärare1 som följer av domstolens tillstånd. Detta medför att FRA inte bereds teknisk eller rättslig tillgång till all gränsöverskridande teletrafik, utan endast ges möjlighet att utnyttja de signalbärare som Försvarsunderrättelsedomstolen givit tillstånd till och som Siun därefter kopplat in. Regleringen omfattar inhämtning av signaler i både underrättelseverksamheten och utvecklingsverksamheten. Inkopplingen av signalbärare är en ren verkställighetsfråga som utförs av Siun med utgångspunkt från domstolens beslut om vilka signalbärare som FRA ska ges tillgång till. Siun har inte tillgång till innehållet i signalerna. Samverkanspunkterna är tekniskt skyddade av de trådägande operatörerna mot intrång och förstörelse. Med hjälp av olika former av behörighetskontroller säkerställs att endast Siuns personal kan förfoga över systemen. 1 Med signalbärare avses det medium som används för att överföra en eller flera signaler, se prop. 2008/09:201 s. 35. Kommittén har fått information om de olika momenten kring hur FRA bedriver arbetet med att hämta in signaler. FRA har demonstrerat och belyst verksamheten utifrån konkreta uppdrag. Rutiner och arbetsmetoder har studerats. FRA har på en av sina inhämtningsstationer visat hur inhämtning av satellittrafik går till. Vidare har kommittén fått en bild av hur de inhämtade signalerna undersöks för att göra innehållet tillgängligt för bearbetning och analys eller för att skaffa kunskap om signalen. FRA har även förevisat de tekniska system som används i olika skeden av processen. Försvarsunderrättelsedomstolens tillstånd för inhämtning avser en enskild optisk fiber (signalbärare). På varje optisk fiber kan ett stort antal frekvenser överföras. FRA kan välja att koppla in och hämta in en eller flera frekvenser som överförs på den tillståndsgivna signalbäraren. Inom ramen för utvecklingsverksamheten inhämtas vanligtvis ett större antal frekvenser, men ett fåtal i taget och . Inom ramen för underrättelseverksamheten inhämtas i regel ett begränsat antal utvalda frekvenser . FRA har förklarat att ett vanligt tillvägagångssätt är att man på en viss signalbärare inhämtar trafikdata på de olika frekvenserna för att bl.a. ta reda på trafikvägar. Därefter tar FRA ställning till vilka enskilda frekvenser som förefaller vara mest relevanta för aktuellt uppdrag och som därför bör inhämtas för underrättelsesyfte. Urvalet görs med hjälp av sökbegrepp. Inhämtningen av signaler styrs bl.a. av regler om vilka signaler som får inhämtas och på vilket sätt signalerna får identifieras. Närmast beskrivs några av de förutsättningar som gäller för inhämtning av signaler. 3.6.1Förbud mot inhämtning av inhemsk trafik Inhämtning som sker i tråd får enligt 2 § signalspaningslagen endast avse signaler som förs över gräns i tråd som ägs av en trådägare. Inhämtning får enligt 2 a § signalspaningslagen inte avse signaler mellan en avsändare och mottagare om båda befinner sig i . Om sådana signaler inte kan avskiljas redan vid inhämtningen, ska upptagningen förstöras så snart det står klart att sådana signaler har inhämtats. Bestämmelsen är avsedd att begränsa signal- spaningen till utländska förhållanden, dvs. motsvarande begränsning som följer av att signalspaning ska ske inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. FRA använder sig av en kombination av åtgärder för att förhindra att inhemsk trafik inhämtas. Trafiken passerar först ett filter för bortval som tar bort, så långt det är praktiskt möjligt, all inhemsk trafik. Därefter använder FRA sökbegrepp som väljer ut relevant trafik. Den inhemska trafik som FRA inte har lyckats avskilja tas bort manuellt så fort den har upptäckts, vilket normalt sker i bearbetnings- och analysfasen. FRA har beskrivit för kommittén hur detta går till och vilka överväganden som måste göras mellan automatiserad filtrering i inhämtningsskedet och förstöring. Med sökbegrepp avses en kombination av tekniska data och olika nyckelord. De olika komponenterna utgörs exempelvis av frekvenser, telefonnummer eller IP-adresser. Genom att ange sökbegrepp kan FRA söka igenom en signal och hitta de poster där begreppen förekommer. Av 3 § signalspaningslagen följer att inhämtning av signaler i tråd ska ske automatiserat och med användning av sökbegrepp. Även annan automatiserad inhämtning kräver användning av sökbegrepp. Sökbegreppen ska utformas och användas med respekt för enskildas personliga integritet och så att signalspaningen medför ett så begränsat integritetsintrång som möjligt. För sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person gäller därutöver att de får användas endast om det är av synnerlig vikt för verksamheten. FRA har utifrån lagstiftningen utformat intern reglering avseende hantering och utformning av sökbegrepp. Reglerna är avsedda att verka integritetsskyddande och styr bl.a. beslutsordning och bedömningskriterier. Kommittén har tagit del av information om föreskrifter och rutiner kring sökbegreppsanvändningen. FRA har beskrivit för kommittén hur sökbegreppen konstrueras och vilken roll respektive tjänsteman har i detta arbete. Kommittén har också fått information om hur sökbegreppen fungerar och har sett hur det praktiskt går till när sökbegrepp aktiveras i inhämtningssystemet. Vidare har redovisats hur FRA tillämpar signalspaningslagens reglering avseende användning av sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk Kommittén har utöver denna information tagit del av resulatet från Siuns inspektioner avseende FRA:s sökbegreppsanvändning. Sökbegreppshanteringen ska ske utifrån lagen och domstolens beslut om vilka sökbegrepp eller kategorier av sökbegrepp som får användas. FRA måste kontinuerligt tillse att sökbegreppen utformas och används med respekt för enskildas personliga integritet. All användning av sökbegrepp ska därför enligt FRA:s interna reglering föregås av integritetsskyddsöverväganden. De rutiner som finns för detta innebär att flera personer på olika nivåer i organisationen är involverade i bedömningen och att sökbegrepp måste kontrolleras i särskild ordning innan de görs verksamma för inhämtning. Hanteringen skiljer sig beroende på hur integritetskänslig sökbegreppsanvändningen bedöms vara. Antalet sökbegrepp som används inom signalunderrättelseverksamheten är mycket stort. Anledningen till detta är FRA:s mycket omfattande arbetsuppgifter och de stora trafikvolymerna. Sökbegreppen byggs upp med hög precision vilket innebär att de består av flera komponenter. Genom att ange sökbegrepp kan man söka igenom en signal och hitta de poster där begreppet förekommer. Alla delar måste stämma för att det ska bli träff i den inhämtade trafiken. Eftersom sökbegreppen innehåller utländska teleadresser, träffar den inte inhemsk kommunikation. Sökbegreppen är avsedda att göra sökningarna exakta och fungerar som ett slags filter för att begränsa inhämtningen till det som är relevant och för att förhindra olaglig inhämtning. Därigenom reduceras risken för omotiverade intrång i den personliga integriteten. Användning av sökbegrepp som är direkt hänförliga till fysisk person kräver särskilda överväganden. Telefonnummer och e-post-adresser utgör exempel på sökbegrepp som kan vara direkt hänförliga till individ. Sökbegrepp som är hänförliga till fysisk person används vanligtvis tillsammans med andra uppgifter som är kopplade till den företeelse som uppdragsgivarna är intresserade av att skaffa sig information om. Urvalsprocessen av signaler sker med användning av sökbegrepp i två led. I det första skedet genomförs en datareduktion på signalnivå, vilket innebär att endast vissa signaler väljs ut för vidare urval. Datareduktionen sker på grundval av huvudsakligen tekniska parametrar och utifrån FRA:s kännedom om i vilka signaler sådan trafik som är relevant för försvarsunderrättelseverksamheten kan återfinnas. Efter datareduktionen återstår endast en begränsad del av den inhämtade trafikmängden. I nästa skede genomförs en datareduktion på meddelandenivå, vilket innebär att sökbegrepp appliceras på den återstående trafikmängden för att urskiljer de enskilda meddelanden som är relevanta för verksamheten. Först efter denna process finns ett informationsinnehåll tillgängligt för FRA. Urvalet av signaler sker i realtid vilket innebär att den trafik som inte har valts ut med sökbegrepp kommer ej heller att vara tillgänglig för FRA. FRA saknar således möjlighet att i ett senare skede få åtkomst till den trafik som inte i det automatiserade urvalssystemet identifierats som relevant. När de relevanta signalerna valts ut sker en automatisk, och i vissa fall , bearbetning som går ut på att göra materialet läsbart och hanterbart för analys. Med andra ord så bringar FRA ordning i det inhämtade materialet. Härigenom kan man ta reda på vem som kommunicerar med vem och varför. Då det handlar om meddelanden med ett klart underrättelsesyfte måste FRA göra en avvägning kring om förekommande personuppgifter har ett underrättelsevärde som det kan finnas anledning att ange i den slutliga rapporten. I sådana fall kan det finnas skäl att behålla meddelandet. Då det gäller meddelanden utan betydelse för verksamheten och som berör fysisk person så ska de förstöras enligt 7 § signalspaningslagen. Meddelandet måste således vara relevant för de ändamål som anges i 1 § signalspaningslagen för att få behållas i FRA:s hantering. FRA gör också en bedömning av om underrättelsevärdet överstiger integritetsintrånget. En mycket liten del av det kommunikationsinnehåll och de trafikuppgifter som FRA hämtat in går enligt myndigheten vidare till analysfasen. Kommittén har fått se exempel på hur FRA använder inhämtad trafikdata. Vidare har kommittén kunnat se och höra meddelandeinnehåll från inhämtade upptagningar och uppteckningar. Dessa har i samtliga fall varit avfattade på främmande språk. Förstöringsskyldighet innebär att FRA under vissa omständigheter är skyldigt att omgående förstöra uppteckning eller upptagning med visst i lagen angivet innehåll. Enligt 2 a § signalspaningslagen är FRA skyldigt att förstöra inhämtade signaler mellan avsändare och mottagare som befinner sig i . Vidare omfattar förstöringsskyldigheten enligt 7 § signalspaningslagen sådan information som -(1 p) berör en viss fysisk person och har bedömts sakna betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten och utvecklingsverksamheten, -(2 p) avser uppgifter för vilka tystnadsplikt gäller enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, eller som avser förbudet att efterforska meddelare, -(3 p) rör samtal mellan en misstänkt och dennes försvarare eller -(4 p) omfattar uppgifter lämnade under bikt eller enskild själavård, såvida det inte finns synnerliga skäl att behandla sådana uppgifter för underrättelseändamål. Bestämmelserna utgår från informationsinnehållet som avseende punkterna 2–4 är av förtrolig karaktär. Förstöringsskyldigheten aktualiseras främst i samband med att handläggarna tar del av informationen. Det är i regel först då FRA blir medveten om att förstöringspliktig information inhämtats. FRA har beskrivit hur signalspaningslagens bestämmelser om förstöring tillämpas och kommittén har studerat FRA:s interna föreskrifter kring förstöring. Kommittén har också tagit del av uppgifter om antal meddelanden som förstörts och på vilken rättslig grund detta har skett. Vidare har kommittén informerats om resultatet av Siuns och Datainspektionens granskning av förstöringsskyldigheten. Bedömningen av om en upptagning eller uppteckning omfattas av förstöringsskyldighet görs i ett första skede av enskilda handläggare. Att jämlikt 7 § första punkten signalspaningslagen bedöma vad som saknar betydelse för verksamheten kan innebära vissa svårigheter eftersom den enskilde medarbetaren inte har insyn i alla de uppdrag som FRA arbetar med. FRA har beskrivit hur detta problem hanteras. Då det gäller uppgifter som lämnats under bikt eller själavård aktualiseras 7 § fjärde punkten signalspaningslagen. Liksom gällande den första punkten ställer denna bestämmelse krav på handläggarens bedömning eftersom förstöringsskyldigheten inte aktualiseras om det finns synnerliga skäl att behandla uppgifterna för försvarsunderrättelsesyftena i 1 § signalspaningslagen. När en upptagning eller uppteckning förstörs dokumenteras åtgärden genom loggning i datasystemet. Loggarna i FRA:s datasystem innehåller orsaken till förstöring, vem som utfört förstöringen, vilken typ av material det handlar om och vilket ärende det varit kopplat till. Loggarna möjliggör kontroll av att förstöringsskyldigheten efterlevs. Siun granskar loggarna. Underrättelser med uppgifter som inhämtats genom signalspaning ska enligt 8 § signalspaningslagen rapporteras till berörda myndigheter i enlighet med vad som föreskrivs i försvarsunderrättelselagen. Med utgångspunkt i integritetsskyddet har det införts en reglering om att i de fall uppgifterna berör en viss fysisk person får rapporteringen endast avse förhållanden av betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten. Rapporteringen är kärnan i underrättelsearbetet och syftar till att presentera ett inhämtat och berett underrättelsematerial av betydelse för i första hand den inriktande myndigheten, dvs. regeringen, eller Försvarsmakten. Underrättelsematerial som kommit fram i samband med ett uppdrag och som även är relevant för andra myndigheter delges dessa. Detta sker utifrån signalspaningslagens bestämmelse om att underrättelse ska rapporteras till berörda myndigheter. FRA ska enligt sina värdegrunder ta ansvar för sin rapportering och utlämnade uppgifter måste ligga inom ramen för givna inriktningar. FRA rapporterar endast sådant som man bedömer att mottagaren behöver veta, vilket ofta avgörs utifrån aktuell inriktning. Innan rapporterna lämnas till berörd myndighet granskas de därför av anställd i ledande ställning inom FRA. Denne tar ställning till vilka detaljer som utifrån bl.a. integritetsskyddsaspekter är lämpliga att lämna till respektive mottagare. Vidare föregås rapporteringen av etiska överväganden. Kommittén har tagit del av flera av FRA:s rapporter och FRA har även exemplifierat vilka överväganden som görs inför rapportering. 4 Slutsatser och bedömning I kapitel 3 har FRA:s verksamhet presenterats och i följande avsnitt kommer slutsatser och bedömningar att redovisas utifrån tidigare gjorda beskrivningar. Signalspaning i tråd har under uppdragets gång varit under uppbyggnad och kommit igång först under den senare delen av utredningstiden. Det konkreta bedömningsunderlaget hänför sig därför i allt väsentligt till eterburen inhämtning. Kommittén har fått kontinuerlig information från FRA om hur signalspaning i tråd byggs upp och vilka bedömningar som görs gällande metodens potential. Några exakta uppgifter om vilken trafik och vilka trafikmängder som berörs när verksamheten byggts vidare har dock inte kunnat lämnas. Vad signalspaning i tråd kommer att innebära för enskildas personliga integritet då denna del av verksamheten är mer utbyggd kan kommittén således inte uttala sig om. Signalspaning är tekniskt komplicerat och verksamheten vid FRA är svåröverskådlig med många olika specialistfunktioner. Verksamhetens komplexitet har gjort uppföljningsarbetet till en svår uppgift. Eftersom kommittéledamöterna inte har haft några förkunskaper inom området har det varit nödvändigt att sätta sig in i signalspaningstekniken och informera sig om alla moment av signalspaning. Kommittén har efterfrågat FRA:s information eftersom kunskapen inte finns utanför myndighetens krets av experter. Utifrån kommitténs frågeställningar har FRA förklarat verksamheten vilket gett god inblick i hur signalspaning bedrivs. Kommittén har haft ett granskande förhållningssätt till den information som har lämnats och i takt med vunnen kunskap kunnat ställa kritiska frågor. Någon kontroll av FRA:s uppgifter har emellertid inte skett, annat än att kontrollfrågor har ställts till Siun och Datainspektionen. Huruvida FRA:s praktiska tillämpning överensstämmer med beskrivna rutiner och metoder går därför inte att besvara med säkerhet. Kommittén har inte i något avseende sett något som tyder på att lämnade uppgifter skulle vara oriktiga eller att beskrivna rutiner inte skulle fungera som avsett i verksamheten. Kommitténs bedömningsunderlag utgörs av de beskrivningar som FRA har lämnat av verksamheten, men har även bestått i Siuns och Datainspektionens granskningsresultat samt löpande diskussioner med samtliga kontrollfunktioner och Försvarsunderrättelsedomstolen. Med ovan lämnade reservationer presenterar kommittén i det följande de slutsatser och bedömningar som enligt vår uppfattning ger en så tydlig bild av verksamheten och dess konsekvenser för enskildas integritet som det är möjligt att åstadkomma i en offentlig publikation. Bedömningarna görs utifrån såväl rättsliga som etiska utgångspunkter. Eftersom kommittén har fått i uppdrag att följa verksamheten ur ett integritetsskyddsperspektiv så måste något först sägas om begreppet personlig integritet. 4.2Personlig integritet och signalspaning Svensk lagstiftning innehåller ingen definition av begreppet personlig integritet. I olika utredningar har man försökt ge begreppet en entydig och allmänt vedertagen definition. Det har emellertid visat sig att begreppet är svårfångat. Som en klar gemensam nämnare framstår dock uppfattningen att personlig integritet innebär att alla människor har rätt till en personlig sfär och att rättsordningen ska upprätthålla ett skydd för integriteten. Uppfattningen om hur långt den privata sfären sträcker sig kan variera kraftigt mellan olika människor. Omfånget av den personliga sfären uppfattas inte heller som statiskt utan kan förändras med hänsyn till aktuell situation. Den personliga integriteten kan sättas ur spel om det finns motstående intressen som väger tyngre. Då det gäller lagstiftningen kring signalspaning har överväganden gjorts kring integritetsskyddsintresset och behovet av en effektiv underrättelseverksamhet. I praktiken handlar det om att väga nyttan och effektiviteten av en signalspaningsåtgärd mot det möjliga intrång i den personliga integriteten som åtgärden kan förorsaka. 4.2.2Rätten till personlig integritet i ett demokratiskt samhälle Rätten till personlig integritet är en grundläggande mänsklig rättighet och utgör ett grundfundament i ett demokratiskt samhälle. I svensk rätt kommer skyddet för enskildas integritet till uttryck genom bland annat olika bestämmelser i de svenska grundlagarna och i . Vikten av att en signalspaningsverksamhet i ett demokratiskt samhälle bedrivs utifrån godtagbara principer om integritetsskydd kan inte nog betonas. Att värna om integriteten har därför ett värde som sträcker sig längre än till individnivån. Följaktligen ligger det också på ett mer generellt plan att slå vakt om integritetsskyddsintresset och därmed de fri- och rättigheter som är förknippade med demokratin. Man måste dock beakta att skyddet för den personliga integriteten alltid måste balanseras mot andra samhälleliga intressen. Detta är en för kommittén självklar utgångspunkt, men vårt uppdrag har gjort att det viktigaste har varit att ha integriteten i fokus då vi har följt verksamheten vid FRA. Som kommittén har konstaterat så kan signalspaning oavsett metod för inhämtning medföra intrång i enskildas personliga integritet. Den utvidgade möjligheten att signalspana i tråd som går över rikets gräns har medfört att FRA givits tillgång till signalbärare som innehåller större mängder signaler än t.ex. satellitstråken. Detta medför att ett ökande antal människor kommer att beröras av signalspaning. Det är dock oklart på vilket sätt olika individer kan komma att påverkas. Eftersom FRA kommer att kunna göra ett urval ur en större trafikmängd blir myndighetens förmåga att välja den försvarsunderrättelsemässigt intressanta trafiken central för frågan om konsekvenserna för enskildas integritet. FRA ska kartlägga företeelser av det slag som specificerats i 1 § signalspaningslagen. Det är såldes personer som kommunicerar kring dessa ämnen som är av intresse för FRA. Vad dessa personer företar sig kan ha ett underrättelsevärde och kartläggningen syftar därför till att informera uppdragsgivaren om detta. För frågan om ingrepp i den personliga integriteten är det emellertid inte syftet med signalspaning som står i förgrunden, utan effekten av att elektronisk kommunikation kan göras tillgänglig för signalspaning och i vissa fall även behandlas av FRA. I båda fallen kan det innebära ett integritetsintrång. Lagrådet anförde i sitt yttrande över förslag till bl.a. signalspaningslagen1 att ett intrång i privatlivet sker redan genom att staten kan bereda sig tillgång till teletrafiken och inte först när ett visst meddelande avskiljs för analys genom sökbegrepp. Lagrådets konstaterande grundades bl.a. i uppfattningen att friheten att kommunicera inskränks när det finns ett system som tillåter att elektronisk teletrafik inhämtas. Detta betyder att även om den stora merparten av all trafik som överförs till samverkanspunkterna aldrig inhämtas av FRA, och än mindre görs tillgänglig för mänskligt öga eller öra, så innebär redan existensen av en underrättelseverksamhet som bedriver signalspaning en form av integritetsintrång.