sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — De siffror som är rödmarkerade i förskotteringskolumnen innebär att det i avtalen står ett belopp som motparten är beredd att förskottera. Dock finns det inget som bekräftar huruvida förskottering kommer att användas. Den totala finansieringen summerar det statliga medel, kommunal- och regional medfinansiering, kommersiella bidrag, EU- medel samt brukaravgifter. Således är förskotteringsbeloppen inte inräknade i total finansiering. Eftersom förskottering sker utan räntebelastning kan räntekostnaden betraktas som medfinansiering. Den är dock svår att kvantifiera eftersom förskottering inte ska ha någon förutbestämd löptid. I exempelvis – har det inte skrivits ett specifikt finansieringsavtal utan objektet regleras i det övergripande avtalet för Stockholmspaketet. Siffrorna har i det specifika fallet hämtats från nationell plan. Vad gäller Dalabanan står det i avtalet att brukaravgifter om ska tillämpas och att en garanti ska utgå om intäkterna från brukaravgifterna understiger beloppet. Efter att avtalet tecknats visade det sig att brukaravgifter inte kunde användas i objektet på grund av gällande lagstiftning. Vi har då i denna analys antagit att den kommunala garantin om kommer att övergå i en medfinansiering. E6 , Masmolänken, Kattegattleden, Väster och (ERMTS) är objekt där det inte tecknades något avtal. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Trafikplats (E18 ) RV 55/56 förbifarten Trpl Finntorp RV 50 - (projekt 50/32 ) Kust-Kust, mötespl. Flackarp- (Flerspårs utbyggnad) E4 Infart till Hamn E22 (- Va) Söder-Västerleden, Etapp 1 RV 45/70 geom etapp1,2,3 RV 50 Genom , Bergsslagsdiagonalen RV 70 Trafikplats () RV 70 Korsingen Smedjebacken- - (ERMTS) Vid en genomgång av avtalen kan vi konstatera att utformningen varierar betydligt både vad avser omfattning och innehåll. Det kortaste avtalet är på en halv sida medan det finns avtal upp mot 30 sidor. Som exempel på ett kort avtal kan nämnas avtalet mellan och Region om medfinansiering. Detta innehåller en kort beskrivning om pro- Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 jektet, att kommunen medfinansierar med , tidpunkt för utbetalning av bidraget, samt att kommunen i annat avtal erbjuder sig att förskottera och att avtalet förutsätter fullmäktiges beslut. I andra avtal finns detaljerad information, ibland åskådliggjord med kartor om objektet medan andra hänvisar till omfattande bilagedelar eller till förstudier och avsiktsförklaringar. Avtal med som part har traditionellt varit mer omfattande än vad som varit fallet med avtal med som part. Inom utarbetades ett genomförande- och finansieringsavtal i samband med projekt . Detta har sedan används som förlaga (standardavtal) för utformningen av avtal inom . Det har funnits en strävan inom att göra avtalen så korta och enkla som möjligt beaktande de frågor som ska regleras. har dock avtalen rörande järnvägsrespektive vägprojekt blivit mer likformade. Flertalet avtal innehåller följande delar även om dessas inbördes ordning skiljer sig åt: 2.En beskrivning av projektet. 3.En beskrivning av tidsplan. 4.Organisation och arbetssätt. 6.Finansiering, ekonomi och betalning. 7.Äganderätt till anläggning. 9.Ändringar och tillägg. 1.I samtliga avtal anges vilka parter som ingått avtal. Parter är , eller dess föregångare, samt olika typer av kommunala eller regionala offentliga organ och i vissa fall bolag med privat eller offentligt ägande. I några fall anges de ombud som företrätt organisationerna men i normalfallet är denna information utelämnad. 2.En inledning som beskriver projektet. Beskrivningen skiljer sig mycket åt i såväl omfattning som detaljeringsgrad. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 jekten men även i sjöfartsprojekten är beskrivningarna i flertalet fall omfattande och relativt detaljerade. anger att man som princip har försökt hålla avtalen så kort som möjligt och på andra sätt komplettera med ytterligare information. 3.Beskrivningarna om tidplan skiljer sig åt mellan projekten. Vissa anger endast starttidpunkt, medan andra anger såväl starttidpunkt som förväntat färdigställande och idrifttagande. 4.När det gäller organisation och arbetssätt skiljer sig avtalen åt högst betydligt. Bland vägtrafikprojekt innehåller detta moment ofta en beskrivning på fyra till fem rader som beskriver att i egenskap av byggherre svarar för projektet och att medfinansiärerna ges möjlighet att följa och påverka projektet. När det gäller E4 infart till Helsingsborgs hamn är dock rollerna de motsatta men där svarar också kommunen för merparten av investeringen. I avtal är detta moment oftast mer omfattande. Förutom att , enligt avtalet, har en ledande roll som ansvarig för projektet finns det olika typer av grupper knutna till projekten och dessas funktion och ansvar beskrivs i detta moment. Exempel på detta är i bl.a. projektet där en partsammansatt samrådsgrupp bildas som ska arbeta med uppföljning av åtgärderna, avtalets syfte och målsättning samt samverkans- och informationsfrågor. I Kust till Kust banan beskrivs motsvarande moment under . 5.Under rubriken parternas åtaganden beskrivs vilka uppgifter som respektive medfinansiärerna har. När det gäller avtal med som part är åtagandena i flertalet avtal strukturerade för verket och medfinansiärerna, var för sig medan i vägtrafikprojekten berörs åtagandena på olika ställen till exempel vad gäller förändring av väghållaransvar. För båda verken är frågan om planeringsansvar aktuell, t.ex. översikts- och detaljplaner, MKB etc. Vidare berörs markupplåtelser i detta sammanhang. Andra stående punkter under detta moment är att parterna ska iaktta gällande lagar och myndighetsbeslut. I vissa fall anges att medfinansiären ska verka för tredje parts medverkan, till exempel vad gäller markägare. 6.När det gäller finansiering, ekonomi och betalning är detta moment mycket olika i omfattning och inriktning. Detta påverkas naturligen av hur komplicerat projektet är i form av Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 omfattning och inriktning. Är det många olika medfinansiärer, vilka garantiåtaganden lämnas, hur ska betalningen ske, är vissa medel hänförliga till vissa delprojekt, finns förskott etc. a)I något enstaka avtal finns inga uppgifter om projektets totalkostnad utan endast ett belopp eller procentandel som ska medfinansieras. b)En fråga som berörs olika i avtalen är hur kostnadsöverdrag ska hanteras. i.I drygt 40 avtal ska omförhandling ske på visst sätt. ii.I några få avtal stipuleras att kostnadsöverdrag ska fördelas pro rata eller berörs överhuvud taget inte i avtalet. iii.I något avtal där det uttryckligen står att beloppet inte får överskridas alternativt att medfinansieringen är kopplad till vissa åtgärder som medfinansiären har ansvar för. iv.I några enstaka avtal tas även upp hur överskott och exploateringsvinster ska fördelas. Kontaktpersonernas bedömning av ansvar för kostnadsöverskridande framgår av avsnitt 10.3 i denna rapport. c.Med undantag för ett tiotal avtal anges i vilken prisnivå investeringen är beräknad. I merparten av dessa avtal finns också hänvisning till index. d.Kommunal garanti för brukaravgifternas storlek lämnas i Dalabanan. e.Förskott behandlas i 25 av projekten. I flertalet av avtalen cirka 15 finns inte några fastställda belopp utan endast ett erbjudande alternativt att frågan om förskott ska avtalas . Av de 25 projekten som berör förskott är frågan endast behandlad i 11 avtal medan resterande förskott finns noterade i avsiktsförklaringarna. f.I några få avtal tar medfinansiärerna på sig även andra åtaganden, utöver medfinansieringen, som innebär belastning på deras respektive budget. Medfinansiärerna tar i vissa fall på sig huvudmannaskapet för delar av investeringen som innebär ansvar för drift, underhåll och reinvesteringar som kommer att belasta medfinansiärens framtida budgetar. Det förekommer också att medfinansiären svarar för vissa anknytande investeringar i gator och påfarter. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 7.Äganderätten till järnvägsanläggningarna ligger hos staten. Vissa stick- och industrispår har annan ägare. Resecentra tillhör inte statens åtagande. När det gäller farledprojekt äger naturligen kommunen säkerhetsanordningar inom hamnen medan äger anordningarna i farled. Vad avser väghållaransvar kan detta skifta mellan staten och kommunen beroende på vägens karaktär och i avtalen hänvisas ofta till att detta ska avtalas . 8.I nästan alla avtal regleras vad som fordras för avtalens giltighet. Der rör sig om ikraftträdda fullmäktigebeslut i de regionala och lokala organen, styrelsebeslut i bolagen samt att objekten finns med i regionala och nationella planer. Dessutom står det i ett flertal avtal som rör järnvägprojekt att en förutsättning är att beviljas erforderliga medel. 9.När det gäller ändring och tillägg så framgår det av de allra flesta avtal att dessa ska vara skriftligen dokumenterade och att samtliga parter ska ge sitt medgivande. I avtalet rörande E4 framgår dock att beslutar – efter samråd med – om ändringar eller tillägg i Projektet i form av nya funktioner eller anläggningar. I de fall ändringar och tillägg inte kan inrymmas i Projektet ska förhandlingar tas upp mellan parterna om kostnadsansvar. Principen ska vara att initiativtagande part ska bära merkostnaderna om parterna inte kan enas. Tvister ska enligt av tecknade avtal avgöras i allmän domstol. I något enstaka fall ska tvisten först prövas i existerande partsammansatt grupp. Motsvarande moment finns inte med i av tecknade avtal. Förhandlingsarbetet har utvärderats genom insamling, kartläggning och analys av tillgänglig dokumentation, med särskild inriktning på underlag från och det gemensamma projekt bedriver med SKL3 kring uppföljningen av 3 Kommuner och Landsting. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Kartläggningen har kompletterats med presentationsmaterial, möten och ett stort antal intervjuer med företrädare för överenskommelsernas parter, dvs. trafikverken och medfinansiärerna. Vi har härvid försökt identifiera de personer som haft en drivande roll hos respektive part. Ambitionen har inte varit att granska eller jämföra enskilda förhandlingar eller objekt, utan att identifiera systematiska tendenser och företeelser som är intressanta ur ett övergripande perspektiv. Analysen har fokuserat på att beskriva hur och på vilka grunder förhandlingsprocessen har bedrivits snarare än att undersöka kvalitet i underlag eller dokumentation. Konsultföretaget har på utredningens uppdrag genomfört en insamling, kartläggning och analys av tillgängligt material, med särskild inriktning på egna material. Kartläggningen har kompletterats med intervjuer per genomförd förhandling med företrädare för dels trafikverken dels medfinansiärerna. Totalt omfattar utvärderingen 54 förhandlingsprocesser, varav vissa omfattar mer än ett objekt och andra aldrig ledde fram till något avtal. Kontaktpersoner hos de tidigare trafikverken har identifierats genom att ansvariga per region har utpekats av . Dessa har tillfrågats om lämplig person att intervjua per objekt inom sin egen region. En lämplig person har definierats som en person som har medverkat i den aktuella förhandlingen och kan svara på frågor om densamma. Kontaktpersoner hos medfinansiärerna har identifierats genom att namn på lämpliga representanter hos motparten per objekt har mottagits från . I något enstaka fall har den av namngivna personen valt att hänvisa vidare till någon annan inom sin organisation. Intervjuerna är baserade på standardiserade frågeformulär som skickats ut till kontaktpersonen innan själva intervjun. Svaren på frågorna ger därmed uttryck för nyckelindividers personliga tolkningar, uppfattning och bedömning och inte nödvändigtvis samma svar som någon annan inom samma organisation hade gett. Svaren från intervjuerna har sammanställts i protokollform. Ur protokollen har generella trender analyserats och intressanta citat har kunnat lyftas fram. Totalt har drygt 100 intervjuer genomförts. De områden som varit föremål för intervjuer kan sammanfattas enligt följande: Tidsperiod för förhandlingarnas genomförande. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Beslutsmandat för parterna för förhandlingarna samt hur detta har uttryckts. Beslutsunderlag för förhandlingarna. erfarenhet av genomförande av förhandlingar om medfinansiering. Intressenterna i förhandlingsprocessen. Samverkan med andra parter i motsvarande pågående förhandlingar. Inkluderande av andra nyttobedömningar och kostnader av samhällsekonomisk karaktär i förhandlingarna. Ställande av förbehåll och motkrav från medfinansiärernas sida. Bedömning av överenskommelsens status och rättsverkan. Finansiering av utfästelser samt behandling av risker. Bedöms processen som tillfredsställande samt förslag på förbättringar. I det nedanstående presenteras observationer från intervjuarbetet baserat på dessa frågor. Förhandlingsarbetets längd och tidplan Merparten av förhandlingarna har ägt rum eller enbart , med slutlig deadline (flyttades fram ) i . Undantag inkluderar pilotprojekten och . I genomsnitt verkar förhandlingsprocessen ha varat i ungefär , men svaren är långt från tydliga och bör därför tolkas varsamt. Ett skäl till denna otydlighet är sannolikt att kommunerna har haft upparbetade relationer och diskussioner med trafikverken innan förhandlingen med inriktning på en överenskommelse om medfinansiering påbörjades. Ett annat skäl kan vara att skiljelinjerna mellan förhandlingsprocessen och samverkansprocessen kring fysisk planering inte tydliggjordes. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Vid frågan om det fanns en överenskommen tidplan för förhandlingsprocessen i planeringsomgången beskriver merparten av de tillfrågade att det inte upprättades en egen fastställd tidplan för förhandlingen. Istället hänvisar kontaktpersonerna i stor utsträckning till deadlines som fanns för den övergripande åtgärdsplaneringen. Typ av tidplan för förhandlingen Samordnaren för förhandlingsarbete beskriver att den övergripande tidplanen följde regeringens direktiv för åtgärdsplanering och att trafikverken var medvetna om sluttidpunkt för de nationella och regionala planerna. Vidare uppger denne att tidplanerna för de olika projekten blev sedan olika beroende på hur behandlingen av avtalet tog i varje kommun. Den [tidplanen] anpassades utifrån projektet och kommunens behov utav beslut och förankring i olika instanser. Själva tiden bör ha varit tillräcklig då den räckte till för genomförande av beslutsfattandet. Enligt vår undersökning har dock inte tiden för förhandlingarna kopplade till nationell plan i alla förhandlingar varit tillräcklig. Tidsbristen har dels medfört att separata tidplaner inte har utförts, dels att nödvändiga kostnadsberäkningar/underlag inte har tagits fram. Ett förekommande svar från intervjuerna är att tidsgränserna tillhörande den nationella planen upplevdes stressiga och att det inte fanns utrymme att tillämpa ytterligare tidplan. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Det gällde att föra snabbast tänkbara diskussioner och förhandlingar. Vi upplevde att de deadlines som kommunicerades för den nationella planen kom väldigt sent, därav tidsbristen. Avtal förhandlades även fram oberoende av i vilket stadium projekten befann sig i, utan att skillnader i planeringshänseende i övrigt avspeglades i förhandlingsarbetet eller i ambitionerna för den enskilda överenskommelsens resultat. En kontaktperson berättar att för att inom angivna tidsramar hinna från avsiktsförklaring till genomförande- och finansieringsavtal ändrades i praktiken helt enkelt bör-skrivningar till skall-skrivningar. I några av förhandlingarna går uppfattningarna isär huruvida det fanns en tidplan eller inte. I ett fall beskriver representanten för att förhandlingen inte var kopplad till någon tidplan utan att det var ett uppdrag som fick ta den tid som krävdes. Från den kommunala sidan uppges det däremot att det fanns en tydligt kommunicerad deadline från för att projektet skulle ha en chans att ingå i den nationella planen. Kravet medförde att ett datum sattes för att kommunfullmäktige skulle kunna besluta ärendet inom tid. Medfinansiärerna har i större utsträckning uppfattat att det upprättades egna tidplaner. Att andelen svar skiljer sig åt kan förklaras av att medfinansiärerna uppfattade deadlines som kommunicerades av trafikverket som en egen tidplan medan trafikverket utgick från den övergripande tidplanen för åtgärdsplaneringen. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Tidplanen, eller de deadlines som fanns för åtgärdsplaneringen, tillämpades i flertalet fall. av medfinansiärerna säger att tidplanen följdes, medan något färre, av trafikverkens representanter uppger att tidplanen följdes. Hålltider i åtgärdsplaneringen ändrades liksom kraven för vad som skulle ingå i planen, vilket ledde till att inlämnade handlingar fick kompletteras. Många vittnar om att det fanns lite tid för förhandlingar. I en intervju beskrivs följande: Processen för genomförande- och finansieringsavtalet blev ganska utdragen mot slutet av förhandlingarna – från sida. Det var främst egen planering (delvis kopplat till den gemensamma arbetsplanen) som sinkade processen. Det fanns en vilja från att finansieringsavtalet skulle se likadant ut som de övriga finansieringsavtalen man skrev med andra parter. Egentligen skulle kommunen och ha slutit avtal , men avtalet träffades först . Andra påtalar att det var positivt att deadlines justerades så att mer tid kunde läggas på förhandlingsarbetet då vissa processer var komplexa när parterna skulle förankra avtalen uppåt i organisationerna, exempelvis beslut i kommunfullmäktige, regionfullmäktige och i styrelsen. Den knappa tiden har påverkat beslutsunderlaget som framför allt trafikverkens representanter inte anser har varit tillräckligt faktabaserat. Kalkylarbetet hann inte genomföras i tillräcklig omfattning, vilket medförde att schablontal användes i beslutsunderlaget. Erfarenhetsbasen från förhandlingsarbete är generellt starkare hos trafikverken Av trafikverkens kontaktpersoner berättar att de har förhandlingserfarenhet och berättar att de att de haft tillgång till förhandlingserfarenhet eller att annan typ av samordning förekommit. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 av medfinansiärerna beskriver å andra sidan att de inte har haft erfarenheter som de kunnat använda sig av vid förhandlingarna. Samordning mellan medfinansiärer har varit ovanlig, något som delvis kan förklaras av att den rådande uppfattningen var att objekten som är föremål för förhandling i hög utsträckning konkurrerade med varandra om en plats i den nationella planen. Flera av medfinansiärerna berättar dock att de har haft kontakt med några andra kommuner i syfte att bilda sig en uppfattning kring vilken nivå medfinansieringen förväntas ligga på. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 personerna verkar dock inte betrakta detta som erfarenheter eller samordning utan endast som informationsinhämtning. Hos trafikverken finns det erfarenheter från att förhandla med kommuner inom samtliga trafikverk, dock med en tydligt starkare tradition hos . Ett flertal kontaktpersoner uppger att medfinansiering av vad som tidigare helt betraktats som ett statligt åtagande var en helt ny företeelse. Erfarenheter från tidigare förhandlingar avseende bl.a. närtidssatsningen och Stockholmspaketet tillämpades i medfinansieringsförhandlingarna. Samordnaren i berättar att de tidigare förhandlingarna fallit väl ut var en av anledningarna till att regeringen gav de olika trafikverken uppgiften att förhandla om medfinansieringen avseende objekt till den nationella åtgärdsplanen. Förhandlingsmandatet är tydligare hos medfinansiärerna än hos trafikverken Intervjusvaren visar att personer som arbetat i förhandlingen har uppfattat sig ha tillräckligt mandat. Många har även kommunicerat, stämt av och förankrat med överordnad eller med politiskt organ under processens gång. En del av tjänstemännen hos medfinansiärer menar att deras roll varit mer av beredande och koordinerande karaktär snarare än att de genomfört förhandlingarna. Heltidsengagerade politiker som kommunalråd eller kommun- Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 styrelsens ordförande har medverkat vid formella förhandlingar eller vid särskilda förhandlingstillfällen. Inom trafikverken berättar kontaktpersonerna att mandatet i flertalet fall inte har uttryckts formellt utan att det främst delegerats informellt från regionchef. Många har även svarat att mandatet följer av deras befattning. Bland de som har fått ett formellt mandat finns bl.a. samordnaren i som har fått uppdrag från dåvarande . Regionchefer har också ansett sig ha formellt mandat att genomföra förhandlingar om medfinansiering som framgår av verkets arbetsordning. av kontaktpersonerna från såväl trafikverken som medfinansiärerna har tolkat motpartens mandat som ett mandat att förhandla fram förslag till överenskommelse. Från trafikverken har man fäst vikt vid att motparten har förankrat processen i kommunfullmäktige eller i kommunstyrelsen. Det har varit svårare för medfinansiärerna att tolka trafikverkens mandat än tvärtom. En medfinansiär för en järnvägssträcka berättar: Det var otydligt vilket mandat förhandlande parter från hade. kändes det som att mandatet sträckte sig långt, vid andra tillfällen backade och behövde gå upp i högre instans. Osäkerheten kring trafikverkens mandat eller trovärdighet tycks ha varit ett återkommande problem som båda parter har uppmärksammat i intervjuerna. Vid frågan om de kontrollerat motpartens mandat har de allra flesta svarat nej. I något fall har trafikverket kontrollerat att de som undertecknat inte bara har befogenhet utan även den behörighet som krävs för att avtalet ska vara giltigt. I andra fall har verket fått Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 utdrag ur protokoll från kommunfullmäktige som styrker motpartens mandat, vilka sedan har bilagts avtalen. Det förekommer även exempel där verkets företrädare förhandlade med chefer och personer på ledande befattning och därför ansåg att det inte fanns någon anledning att styrka motpartens mandat – det skulle märkas snabbt om motpartens företrädare inte skulle ha mandat och är inte heller särskilt strategiskt att utkräva mandat ur förhandlingssynpunkt. Om krav ställts på styrkande av mandat Samverkan och styrning inom trafikverken Förhandlingsprocessen beskrivs av båda sidor som ad hoc-mässig. Den kritik som framkommer är att det inte har funnits någon riktig struktur för processen, att tydligt uppsatta kriterier saknats samt att det har funnits en avsaknad av tydlig målbild i utförandet. Företrädare från båda sidor önskar att såväl deadlines som strukturer för utformning av avsiktsförklaring och genomförandeavtal hade erhållits på ett tidigare stadium. Regeringen borde ha klargjort förutsättningarna för att driva den här typen av förhandlingar när uppdraget formulerades. Brist på strukturer medförde att dokument och avtal togs fram genom diskussioner mellan parterna, något som upplevdes tidskrävande. Det har även förekommit osäkerhet från medfinansiärerna gällande vilken part som har finansieringsansvar för vilken åtgärd. Tydligare regler kring vad i objektet som är kommunens ansvar och vilka åtgärder som staten ska bekosta efterfrågas. Även trafikverkens kontaktpersoner anser att förhandlingsprocessen har saknat Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 bra beräkningsmodeller där statliga, kommunala och i förekommande företagsekonomiska specifika intressen identifieras och sedan ligger till grund för avtalen.