sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Staten blir både en part och den som har ansvaret att fastställa regler. Medfinansiering är en frivillig uppgift för företag, kommuner och landsting. Det är därmed också viktigt att beslut om medfinan- siering kommer fram genom lokala och regionala diskussioner och Kommitténs uppdrag och arbete Förekomsten av medfinansiering förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga och kom- munala aktörer för samhällets infrastruktur. Den intressent som lämnar direkt kontant medfinansiering har stort inflytande över hur pengarna ska användas och villkoren för detta. Rådigheten över brukaravgifter och trängselskatt som finan- sieringsinstrument är enligt direktiven mer osäker, då riksdag och regering har mandat att på avgörande sätt påverka spelreglerna efter att avtalen har tecknats. Utredningen ska vidare föreslå hur förhandlingsprocessen mel- lan staten och medfinansierande parter bör regleras. De olika aktö- rernas beslutsprocesser bör beaktas. Spelregler för förhandlingar om och undertecknande av avsiktsförklaringar respektive genom- förandeavtal bör definieras. Även förhandlingar i tidiga skeden bör beröras. Rådigheten över olika processer för gemensamma beslut bör tydliggöras. Kopplingar finns till frågor om hur likabehandling av aktörer med olika förutsättningar bör och kan säkerställas. Utredaren ska särskilt belysa vilken påverkan som statsstödsregler kan ha med avseende på beslut om medfinansiering av transportinfrastruktur. Staten har många olika roller och uppträder på olika nivåer (riksdag, regering, myndigheter, statliga bolag) i många olika for- mer (myndighet, bolag) och situationer (myndighetsutövning, bidragsgivning, serviceproducent, förvaltare av infrastruktur, m.m.). Samspelet inom staten behöver enligt direktiven bli tydligare. Detta gäller inte minst i fråga om vilket mandat regering och myndigheter har att företräda staten i olika skeden av förhandlingsprocessen. Vi ska föreslå vilket mandat och vilka befogenheter myndig- heter, i första hand , bör ha att förhandla om och teckna medfinansieringsavtal. Centralt är att de utfästelser som görs av myndigheten måste ha täckning genom nödvändiga beslut av riksdag och regering. Det gäller t.ex. beslut om de ekonomiska ramarna för medfinansiering. Vad gäller medfinansiering i form av brukaravgifter och trängselskatt behövs riktlinjer för under vilka förutsättningar kan förhandla om detta, trots att det är regering respektive riksdag som beslutar om avgifts- respektive skatteuttag. Arbetsformer och processer inom staten som främjar för- troende och tillit till staten som part och som underlättar match- ning mellan statens och andra berörda parters processer bör Kommitténs uppdrag och arbete Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt processernas förenlighet med den statliga budgetprocessen. Vad gäller trängselskatt bör det uppmärksammas att regeringen i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80, s. 225 ff.) har föreslagit att de konstitutionella hindren för kommunerna att meddela föreskrifter om trängselskatt ska tas bort samt att regeringen avser att närmare utreda förutsättningarna för en sådan delegation till kommunerna. Frågan bereds i . Utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängselskatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. Detta måste beaktas vid utformning av avgifts- och skatte- uttag. Mot bakgrund av den särskilda komplexitet detta innebär för investeringar och drift- och underhållskostnader som helt eller delvis finansieras med dessa finansieringsinstrument ska utredaren särredovisa processer och riktlinjer för dessa Vi ska även se över finansieringen av den statliga färjeverksamheten. Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukaravgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafikslag, inklusive nationellt och EU-gemensamt regel- verk, ska beaktas. Under planeringsomgången 2010-2021 har ett antal avsiktsför- klaringar avseende medfinansiering i form av särskilda banavgifter tecknats. Vi ska klargöra lagenligheten i de föreslagna finansierings- lösningarna. I sammanhanget bör det uppmärksammas att Europa- parlamentets och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur är under översyn. Vi ska även lämna förslag till alternativa medfinansierings- upplägg för järnvägsinvesteringar där totalfinansiering genom anslag och banavgifter inte är möjlig. För att finansiera de beslutade investeringar i infrastruktur som täcks av framtida skatte- eller avgiftsintäkter har med- givit att lån får tas upp i . Förslag ska lämnas för hur enhetlighet kan säkras vad gäller när lån får tas upp och de villkor som gäller för lånen. Exempelvis bör enhetlighet i avskriv- ningstiderna på lån eftersträvas. Även ska övervägas om särskilda villkor för lån bör gälla under vissa omständigheter där staten tar en stor risk. En jämförelse bör göras med vad som gäller vid statlig Kommitténs uppdrag och arbete utlåning till externa parter samt vid utfärdandet av statliga garan- tier. I sammanhanget ska beaktas bestämmelsen om anslagsfinan- siering av tillgångar, bl.a. infrastrukturella investeringar, i 22 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. I vårt delbetänkande (SOU 2011:12) redovisade vi våra överväganden rörande såväl brukaravgifter som lånevillkor. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksam- heter inom transportsektorn (dir. 2008:90). I utredarens uppdrag låg att se över och föreslå former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transport- infrastruktur på lång och medellång sikt. Utredaren överlämnade sitt slutbetänkande Effektiva transporter – En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31). I betänkandet pekar utredaren på brister i nuvarande planeringssystem, bl.a. att det är svåröverskådligt, utdraget i tiden och kostsamt. Utredaren lämnade i betänkandet förslag på en ny process som är mindre omfattande och knuten till en effektiv kontroll av den rådande och framtida funktionaliteten i transportsystemet. Regeringen gav trafikverken (, , och Transportstyrelsen) i uppdrag att gemensamt, med utgångspunkt i förslagen i ovan nämnda betänkande, lämna förslag till ett nytt planeringssystem för tran- sportinfrastrukturen. Trafikverken överlämnade slutrapporten till nytt planeringssystem för transport- systemet (N2010/1684/TE). Vidare beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att effektivisera planerings- processen för byggande av transportinfrastruktur (dir. 2009:16). Kommittén överlämnade sitt betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). I betänkandet lämnar kommittén förslag på ändringar i den lagstift- ning som reglerar den fysiska planeringen av transportinfra- struktur. Nya former för den långsiktiga planeringen av transportinfra- struktur ska utformas så att de bidrar till att de transportpolitiska målen uppnås och att det förhållningssätt som den så kallade fyr- stegsprincipen representerar stöds. Vidare ska nya planerings- former främja en förbättrad samordning med de andra planerings- processerna för transportsystemets utveckling och för övrigt samhällsbyggande. Kommitténs uppdrag och arbete Utifrån bl.a. dessa utgångspunkter ska utredningen analysera trafikverkens förslag till nytt planeringssystem och anpassa för- slaget till utredarens förslag avseende frågor om medfinansiering. Vi ska även beakta de förslag som presenteras i slutbetänkandet från (SOU 2010:57). Vid behov ska utredaren lämna förslag på justeringar och kompletteringar som kan utveckla och förtydliga trafikverkens förslag. Vi ska, som nämnts, samlat beskriva vårt anpassade och utvecklade förslag med utgångspunkt från ett regeringsperspektiv och särskilt beakta regeringens kontakter med myndigheter och inflytande över planeringen samt behovet av regional förankring och dialog med användarna. Om våra förslag föranleder författningsändringar ska vi lämna förslag på sådana. Vi ska samråda med , Kommuner och Landsting samt den planerade utredningen om förutsättningarna för att till kommuner delegera rätten att före- skriva om trängselskatt. Dialog bör föras med övriga berörda myndigheter, organisationer samt med regionala och lokala aktörer. Vi ska löpande informera (Näringsdeparte- mentet) om vårt arbete. Vi lämnade till regeringen utvärderingen av förhandlingsarbetet kring medfinansiering under åtgärdsplane- ringen för perioden –2021 samt våra överväganden avseende införande och utformning av brukaravgifter respektive villkor för lån i tidigare nämnda delbetänkande (SOU 2011:12). Uppdraget ska slutredovisas . En expertgrupp har bistått utredningen med underlag och synpunkter. För utvärde- ringen av förhandlingsarbetet anlitade vi utomstående konsult som genomfört enkäter och intervjuer med personer som aktivt deltagit i förhandlingsarbetet. Utvärderingen av förhandlingsarbetet har omfattat samtliga processer där avtal har slutits jämte ett tiotal förhandlingar som inte resulterat i avtal om medfinansiering. Resultatet av utvärderingen återfinns i vårt delbetänkande (SOU 2011:12). I samma delbetänkande redovisades också överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. I bilaga till betänkandet publi- cerades också en forskarrapport om Medfinansiering med väg- Kommitténs uppdrag och arbete avgifter – transportekonomiska argument för och emot. I vårt arbete med delbetänkandet hade vi överläggningar med bl.a. Riks- gäldskontoret. I arbetet med slutbetänkandet har vi bett olika forskare att belysa väsentliga frågeställningar som rör finansiering, planering och styrning. De har redovisat sina analyser i rapporter som biläggs vårt slutbetänkande. Vi har vidare anlitat utomstående expertis för att analysera och kommentera statsstödsregler. Slutbetänkandet har lagts upp på sätt att i avsnitt 2 och 3 redovisare vi viktiga utgångspunkter för vårt arbete när det gäller frågor som rör uppgiftsfördelningen mellan olika aktörer och hur planeringsprocesserna är utformade och hur de tillämpas. I avsnitt 3 redovisas också av påtalade och identifierade brister i bl.a. dagens planeringssystem. I avsnitt 4 redovisar vi förslag till nytt planeringssystem. I avsnitt 5 görs en genomgång av olika aktörers roll och vilka mandat som aktörerna kan ges för att träffa avtal om medfinan- siering av statlig transportinfrastruktur och vilka möjligheter och begränsningar som föreligger. I avsnittet behandlas värdet av samverkan och medfinansiering jämte formerna för samverkan med koppling till situationer där det finns en potential att realisera värdeökningar genom förhandlingar. Våra ytterligare överväganden rörande brukaravgifter med inriktning mot kraven på enhetlighet och effektivitet redovisas också. Särskilt beaktas kraven på harmo- nisering och integrering med avgiftssystem som förekommer eller kan förutses förekomma i i övrigt. I ett avslutande kapitel redovisas de viktigaste konsekvenserna av våra förslag. Trafikverksutredningen1 hade bl.a. till uppgift att analysera och klargöra vilka uppgifter som bör vara ett statligt åtagande och i viken form dessa bör bedrivas. Utredningen konstaterade att den svenska transportpolitiken bygger på att transporter i huvudsak är marknadsstyrda med ett decentraliserat beslutsfattande hos en- skilda individer, hushåll och företag. Den mängd beslut som ska tas om färdsätt, transportlösningar, logistikupplägg och färdmedel kan enbart ett decentraliserat beslutssystem klara. För att detta decentraliserade beslutsfattande ska kunna ske på rationella grunder krävs att hänsyn tas till alla de konsekvenser och den resursförbrukning som följer av beslutet. Information om dessa effekter måste finnas tillgänglig hos den som tar beslutet om transporten. Priset på resan eller transporten ska i princip bära den informationen. För att klara dessa för transportsystemet centrala huvudupp- gifter krävs farbara och framkomliga anläggningar där trafiken leds så att inga allvarliga köer och kollisioner inträffar och att män- niskor och gods kommer fram vid den tid som man förväntar sig. Skalfördelar och odelbarheter i infrastrukturen, nätverksekonomi, samt transportinfrastrukturens karaktär av så kallad kollektiv vara, gör att en marknadslösning för tillhandahållande av transportsyste- mens infrastruktur riskerar att leda till både ett otillräckligt utbud av infrastruktur och att, ur samhällsekonomisk synpunkt, infra- struktur utnyttjas i mindre omfattning än önskvärt till exempel på grund av monopolprissättning. I slutbetänkande2 redovisades dessa motiv för de offentliga åtagandena inom transportpolitikens 1Översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet, dir. 2008:90. 2SOU 2009:31 Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. Utredningen konstaterade att inom infrastrukturområdet är det framför allt förekomsten av stordriftsfördelar och externa effekter som har stor betydelse för det offentliga åtagandet. Men även fördelningseffekter (främst mellan regioner) verkar spela en stor roll då resurser ska fördelas. Staten eller någon annan offentlig aktör kan aktivt gå in i ett åtagande som producent, huvudman eller finansiär. Samtliga kom- binationer är möjliga och tänkbara. Utvecklingstrenden i såväl som internationellt har gått från ett statligt åtagande som inneburit att staten varit såväl finansiär som huvudman och pro- ducent till att mer fokusera på huvudmannaskap och finansiering men där själva produktionen i ökad utsträckning skiljts ut från myndighetsvärlden och bolagiserats. Denna utveckling är mycket tydlig inte minst inom infrastrukturområdet. Under förutsättning att infrastrukturen i princip är ett offentligt åtagande kan det också diskuteras och övervägas vem inom den offentliga sektorn som ska svara för åtagandet. Här bör subsi- diaritetsprincipen och effektivitetsperspektivet vara vägledande. så innehåller frågan den grundläggande motsättningen mellan å ena sidan ett nationellt perspektiv som för viss enhetlighet/likvärdighet och helhetssyn å andra sidan möjligheten till anpassning efter regionala och lokala förhållanden. Ytterst är det en politisk fråga om olikheter (i förutsättningar och/eller i resultat) är acceptabla. gjorde i sitt betänkande följande bedömning3: Det statliga åtagandet är i och de flesta andra stater endast en del av det sammanlagda offentliga åtagandet. Uppdelningen av offentliga uppgifter på olika förvaltningsnivåer uppvisar stor variation mellan stater, samhällsområden och över tiden. Bedömningar av hur uppgifter bör fördelas måste göras från fall till fall och med iakttagande av de särskilda förutsättningar som råder vid bedömningstillfället. Såväl demokrati-, rättsäkerhets- som effektivitetsargument måste beaktas. En generell princip är att en uppgift inte bör ligga på en högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till dem som direkt berörs. Staten och andra offentliga organ har ansvaret för att infra- strukturen i form av vägar, järnvägar, hamnar, flygplatser och därtill knutna informationssystem ska skötas, underhållas och utvecklas för att på bästa sätt underlätta transporter av gods och personer. 3 SOU 2008:118. Uppgiften är att överbrygga avstånd resurseffektivt, säkert och med så begränsade konsekvenser på miljön som möjligt. Som ett led i detta arbete har politiska reformer genomförts som syftat till att skapa organisatoriska, finansiella och administrativa förutsätt- ningar för ett effektivare utnyttjande av infrastrukturen. Andra led i arbetet har omfattat investeringar i nya anläggningar och uppgraderingar av befintliga samt tillskapande av gemensamma tekniska, ekonomiska och administrativa förutsättningar för att underlätta gränsövergångar vid internationella transporter. Integre- ring och harmonisering är ledstjärnorna för att skapa effektivare transporter och effektiva transportlösningar. Det finns en rad olika styrmedel som i olika kombinationer kan användas för att uppnå de transportpolitiska målen. Några av de viktigaste styrmedlen är olika former av ekonomiska styrmedel (prissättning av transporter, kostnadsansvaret, principer för fördel- ning av infrastrukturmedel, subventioner av trafik m.fl.), regle- ringar, information, forskning och utveckling, målstyrning, fördel- ning av ansvar för förvaltning och utveckling av infrastruktur samt förhandlingar och överenskommelser, m.m. Statens roll inom samfärdseln har vuxit fram sedan mitten av 1800- talet som ett resultat av den starkt ökade efterfrågan på transporter som följde med industrialiseringen, jordbrukets omvandling, ny produktionsteknik, en befolknings- och inkomstutveckling och en geografisk omfördelning av befolkning och produktion. De krav som ställdes på organisation, samordning och finansiering kunde endast staten klara av på ett effektivt sätt. Föregångarna till dagens tillkom . Inom järnvägssektorn tog staten hand om stambanorna och privata intressen fick svara för bibanorna. De svenska kanalerna finansierades huvudsakligen av staten men drevs i bolagsform. Staten har numera tagit över även ägandet av kanalerna. När det gäller lotsningen och fyrväsendet togs tidigt allmänt för givet att det var en statlig angelägenhet. För den svenska luftfarten tog staten i ett relativt tidigt skede på sig ett ansvar för flygplatserna. Den första tanken var emellertid att kommunerna eller särskilda bolag skulle vara driftansvariga. drivs de statliga flygplatserna i aktiebolagets form jämsides med kommunala och privata flygplatser. byggde organiseringen av myndig- heterna inom transportområdet i allt väsentligt på den stora roll som staten åtog sig när det gäller produktionen av infrastruktur. Anläggningarna och dess specifika egenskaper och teknologi ställde krav på särskilt yrkeskunnande. Den specifika kompetensen att bygga, underhålla och sköta vägar, järnvägar, flygplatser och far- leder var grunden för , , och . har produktionsrollen tonats ned och i stället har andra roller i sammanhanget lyfts fram. De organisationsförändringar som inleddes med separering av produktionen från rollen som infrastruktur- förvaltare och en successiv konkurrensutsättning har slutligen resulterat i att staten, som tidigare nämnts, så gott som helt har upphört att i förvaltningsform engagera sig i produktionsverk- samhet. I stället gavs trafikverken en bredare roll som ansvarig för respektive trafikslags effektivitet i ett transportpolitiskt samman- hang. Statens roll diskuterades i Godtransportdelegationens4 slut- betänkande på följande sätt: Staten har, som redan påpekats, i sin roll som infrastrukturhållare, en naturlig uppgift att bedöma de krav på investeringar och förbättringar i anslutningar till olika hamnar och terminaler som framförs från terminalägarna. Utan att förhindra andra aktörer att investera och driva godsterminaler måste en prioritering nödvändigtvis göras av statliga myndigheter med hänsyn till att kraven och önskemålen i regel överstiger tillgängliga resurser. konstaterade, i sitt betänkande (SOU 2007:58) Hamnstrategi - strategiska hamnnoder i det svenska gods- transportsystemet, att statens roll som förutsättningsskapare är vidare än enbart ansvaret för den nödvändiga infrastrukturen. Den omfat- tar också: ramar och spelregler i form av bl.a. konkurrenslagstiftning och regelverk för de olika trafikslagen, likvärdiga konkurrensförutsättningar för svenska företag som deras konkurrenter i andra länder, kontroll av efterlevnaden av regelverket, stöd till forskning inom transportområdet, 4 SOU 2001:61. samordningsansvar mellan olika trafikslagsföreträdare. Med inrättandet av Trafikverket5 etablerades en myndigheten med det grundläggande uppdraget att ur ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för att uppnå funktionalitet, effektivitet och hållbarhet i det samlade transportsystemet. Myndigheten ansvarar således för en samlad trafikslagsövergripande långsiktig infrastruk- turplanering inom sjöfartsområdet och luftfartsområdet, samt för vägar och järnvägar. Myndigheten ska samordna sin planering med den kommunala och regionala planeringen. Myndigheten ansvarar vidare för planering, byggande och drift och underhåll av de statliga vägarna och järnvägarna. Myndigheten ansvarar i det sammanhanget för beställning och upphandling av teknikkonsulttjänster och entreprenader. Hur denna beställarroll, avseende såväl upphandling som projektstyrning, utövas har stor betydelse för utvecklingen av marknaden, produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen och därmed hur mycket infrastruktur som kan åstadkommas med de resurser som ställs till förfogande. En systematisk uppföljning och analys ska ske konti- nuerligt. Vidare ska myndigheten, i samverkan med berörda myndigheter, ansvara för att anläggningarna utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräckligt stöd för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordon och fartyg interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. Myndigheten ska även verka för att samordningen mellan olika transporter och trafikslag fungerar tillfredställande i hela landet. Myndigheten ska följa utvecklingen inom transportsystemet och följa upp egna insatser samt ansvara för prognoser över utveck- lingen av transporter. Myndigheten ska vidare sprida nödvändig kunskap och information om tillgänglighet, framkomlighet, miljö och säkerhet. Staten håller i och ansvarar för de viktigaste styrmedlen för att uppnå de transportpolitiska målen. Förutom engagemanget inom betydande delar av transportinfrastrukturen utgör forskning och utveckling, information jämte myndighetsutövning med stöd av gällande lagstiftning väsentliga inslag i det statliga åtagandet. Beslut om skatter och offentligrättsliga avgifter inom transportområdet 5 Inrättandet av den nya myndigheten , dir. 2009:75. tas av riksdag och regering. En viss delegation har därvid skett till såvitt avser banavgifter och till såvitt avser farledsavgifter. Förutom finns under regeringen flera myndigheter inom transportområdet, Transportstyrelsen, , Luftfarts- verket, Trafikanalys, ASJ () och VTI () att verkställa regeringens transportpolitik. Strukturen sammanfattas i nedanstående tabell. Tabell 2.1 Den statliga myndighetsstrukturen inom transportområdet vägar och järnvägar, m.m. Förvaltare av farleder för trafikföretag, m.m. inom Analys, utvärdering och Förvaltar avtal, m.m. 2.3Regionernas åtaganden/uppgifter 2.3.1Kollektivtrafik på väg och järnväg I propositionen 1977/78:92 om åtgärder för att förbättra lokal och regional kollektiv persontrafik konstaterades att den trafikpolitiska målsättningen om en tillfredsställande trafikförsörjning inte kunde uppnås utan en väl utbyggd kollektivtrafik. Mot denna bakgrund lades i propositionen fram förslag som syftade till att ge förbättrade betingelser för den lokala och regionala persontrafiken. En viktig förutsättning för utbyggnaden av kollektivtrafiken ansågs vara att ansvaret för denna preciserades. Huvudmannaskapet för den lokala och regionala kollektiva trafiken på landsväg skulle enligt förslaget utövas genom interkommunal samverkan mellan landstingskommunen och kommunerna i resp. län. Härigenom skulle uppnås en integrering av lokal och regional trafik samt en ökad samordning av trafikresurserna. En viss flexibilitet och valfrihet föreslogs vad gällde formerna för huvudmannaskapet och sättet att fördela ev. uppkommande underskott i rörelsen. Refor- men skulle vara genomförd i och i övriga delar av landet. För att huvudmännen skulle kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt, föreslogs ändringar i yrkestrafikförord- ningen.