sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Begreppet demokrati används dock ofta även i en bredare bemärkelse som beteckning på ett tillstånd där beslut fattas genom ett demokratiskt styrelseskick och med respekt för de mänskliga rättigheterna. Demokratin och de mänskliga rättigheterna är således intimt förknippade med varandra men kopplingen mellan dem är inte enkel och det finns vissa motsättningar mellan de två begreppen. Det är viktigt att förstå att de mänskliga rättigheterna förutsätter ett demokratiskt styrelseskick medan de sätter gränser för de styrandes och myndigheternas maktutövning. 2.2.3Relationen mänskliga rättigheter – diskriminering Mänskliga rättigheter ses ibland som synonymt med likabehandling och icke-diskriminering och relateras därför ofta till ett lands lag- stiftning mot diskriminering. Denna koppling görs kanske framför allt i länder där diskriminering är det mest framträdande människo- rättsproblemet. Rätten att inte bli diskriminerad är onekligen en grundläggande mänsklig rättighet samt en utgångspunkt för hur de övriga mänskliga rättigheterna ska utövas, dvs. utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt- ning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder (principen om icke-diskriminering). Det finns dock skillnader mellan mänskliga rättigheter, diskri- minering och diskrimineringslagstiftning som är viktiga att upp- märksamma. En stat kan t.ex. nedprioritera eller kränka en specifik mänsklig rättighet utan att diskriminera någon. Om alla i ett land förbjuds att utöva sin religion eller saknar tillgång till domstols- prövning av sina rättigheter innebär inte detta diskriminering i sig, men väl tydliga brott mot de mänskliga rättigheterna. För att en stat ska kunna sägas efterleva de mänskliga rättigheterna är det alltså inte tillräckligt att den behandlar alla lika, utan den måste också respektera och säkerställa de andra rättigheterna. kan ett område som vanligen inte ses som en fråga om mänskliga rättigheter, såsom möjligheten att utöva en viss idrott, bli en människorättsfråga om t.ex. ett förbud att utöva sporten skulle införas på ett diskriminerande sätt, dvs. för en viss del av befolkningen utan något objektivt godtagbart skäl eller på ett sätt som inte står i proportion till ändamålet med särbehandlingen. 2.3Människorättsperspektiv och människorättsbaserat arbete I betänkandet används uttrycket människorättsperspektiv. Med människorättsperspektiv avses att de mänskliga rättigheterna används uttryckligen och som styrande för verksamhet och insatser av olika slag. Användningen av ett människorättsperspektiv syftar till att: -de mänskliga rättigheterna ska respekteras, -enskilda ska ha kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna som just sina rättigheter och om sitt ansvar för att respektera andra personers mänskliga rättigheter, samt till att -personer verksamma inom den offentliga sektorn ska ha kunskap och medvetenhet om vilka skyldigheter de mänskliga rättigheterna innebär för dem. När ett människorättsperspektiv används är således en utgångs- punkt att kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna som just mänskliga rättigheter har ett egenvärde. Kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna som individens rättig- heter och det allmännas skyldigheter är framför allt viktiga för att skyddet för rättigheterna ska vara hållbart. Det är av oro, hot eller svårigheter som det finns störst behov av en utbredd medvetenhet om de mänskliga rättigheterna som den offentliga sektorns skyldigheter. Under en ekonomisk kris finns det t.ex. en risk för att majoriteten beslutar om besparingar som främst drabbar en minoritet om minoritetens rättigheter inte ses som förpliktande för den offentliga sektorn. I sina nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna har också regeringen återkommande beto- nat vikten av kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättig- heterna.8 Regeringen framhåller i budgetpropositionen att god kunskap om de mänskliga rättigheterna bland beslutsfattare främst inom den offentliga sektorn är en förutsättning för att regeringens långsiktiga mål, full respekt för de mänskliga rättig- heterna, ska kunna uppfyllas.9 Vikten av att den enskilde är med- veten om de mänskliga rättigheterna just som sina egna rättigheter, liksom om det egna ansvaret för att respektera andra personers 2001/02:83, s. 5, och 107 ff., skr. 2005/06:95, s. 12 och 114. 2009/10:1, Utgiftsområde 1, , s. 60. rättigheter, betonas också av bl.a. kommissarie för mänskliga rättigheter.10 Uttrycket människorättsperspektiv används i betänkandet som en precisering av den vanligt förekommande termen rättighets- perspektiv. Vikten av ett rättighetsperspektiv framhölls t.ex. i utvärderingen av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna.11 Begreppet används annars oftast i sam- band med utvecklingssamarbete. I regeringens skrivelse för global utveckling sägs t.ex. att ett rättighetsperspektiv ska vägleda rege- ringens arbete. Vidare framgår att regeringen ska stärka fokus på rättighetsperspektivet i biståndssamarbetet. Detta ska bl.a. ske genom att konsekvensanalyser, som inkluderar en analys av vilka effekter en planerad utvecklingspolitisk insats kan få för de mänsk- liga rättigheterna, genomförs inför beslut om sådana insatser.12 När människorättsperspektivet används systematiskt i en verk- samhet kan arbetet beskrivas som rättighetsbaserat eller som människorättsbaserat arbete. Metoder har utvecklats framför allt inom det internationella utvecklingssamarbetet för att säkerställa att de mänskliga rättigheterna integreras i de insatser som genomförs. Ett antal FN-organ inom biståndsområdet, bl.a. UNDP, har antagit ett gemensamt uttalande om att biståndssamarbete ska främja genomförandet av de mänskliga rättigheterna såsom dessa slås fast i FN:s allmänna förklaring och andra internationella instrument om de mänskliga rättigheterna.13 Enligt uttalandet finns det ett antal faktorer som karaktäriserar människorättsbaserat arbete, bl.a.: -Att de internationella konventionerna om de mänskliga rättig- heterna används som utgångspunkt. -Att centrala människorättsprinciper, bl.a. om icke-diskrimine- ring, är vägledande för arbetet genom hela processen, och att frågor om utsatta gruppers rättigheter prioriteras. 10CommDH(2009)3, Recommendation on Systematic Work for Implementing Human Rights at the National Level, , p. 11Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den nationella handlings- planen för de mänskliga rättigheterna, och , , 2005, dnr Ju2004/6673/D, s. 1, 45 och 50. 2007/08:89, politik för global utveckling, s. 7–8. 13United , The Human Rights Based Approach to Development Cooperation: Towards a , Inter-Agency Work- shop on a Human Rights Based Approach in the Context of UN Reform, 2003. -Att enskildas möjligheter att utkräva sina mänskliga rättigheter utvärderas och strategier för att stärka dem formuleras och genomförs. -Att enskilda och grupper ges reella möjligheter att delta i formulering av mål och metoder för verksamhet som kommer att påverka dem. -Att möjligheten för tjänstemän och förtroendevalda att efterleva de mänskliga rättigheterna utvärderas och stärks och att ansvar kan utkrävas när företrädare för det allmänna åsidosätter de mänskliga rättigheterna. -Att situationen för de mänskliga rättigheterna utvärderas och att brister i efterlevnaden av rättigheterna identifieras och åtgärdas. -Att insatser övervakas och utvärderas i förhållande till de mänskliga rättigheterna, både vad gäller process och resultat. -Att synpunkter och rekommendationer från internationella organ som arbetar med de mänskliga rättigheterna beaktas. I uttalandet sägs också att de mänskliga rättigheterna ska vara vägledande på alla stadier av arbetet, från planering, utformning och genomförande till övervakning och utvärdering av insatser. Vidare framhålls att delaktighet ska ses både som metod och mål i människorättsbaserat arbete. Utvärderingar ska omfatta både process och resultat. Mätbara mål bör identifieras. FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna publice- rade 2006 en skrift om människorättsbaserat arbete. Där beskrivs att människorättsbaserat arbete har flera fördelar, bl.a. att insatsernas fokus riktas mot dem som behöver dem genom att arbetet bygger på kartläggningar av problem och brister, att de mänskliga rättigheternas bredd främjar att ett helhetsgrepp tas på utvecklingsarbete, att det medverkar till att internationella konven- tioner översätts till den nationella miljön samt att människorätts- baserat arbete ställer krav på deltagande och delaktighet från befolkningens sida.14 Människorättsbaserat arbete är utbrett som metod och begrepp bland internationella organ,15 statliga myndigheter,16 14Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Frequently Asked Questions on a Human Approach to Development Cooperation, 2006, s. 16–18. 15Förutom de källor som angivits ovan, se bl.a. Frankovits, Mainstreaming Human Rights: The Human Approach and the , Desk study prepared for organisationer inom det civila samhället17 samt även i akademiska sammanhang.18 Det finns olika metoder för att arbeta människorättsbaserat. En metod som blivit vanligare är att integrera män- niskorättsperspektivet i budgetprocesser. Detta tillvägagångssätt används i länder som t.ex. och Storbritannien.19 En lik- nande metod används också i jämställdhetsarbete internationellt och i Sverige.20 Eftersom genom att ratificera internationella konven- tioner folkrättsligt har åtagit sig att respektera de mänskliga rättig- heterna är detta en skyldighet som åligger hela den offentliga verksamheten. Denna förpliktelse kan i sig anses vara tillräckligt skäl att arbeta systematiskt och uttryckligen utifrån internationella åtaganden. Invändningar förekommer dock mot att de mänskliga rättigheterna skulle behöva lyftas fram och nämnas uttryckligen i eftersom rättigheterna ändå säkerställs genom den nationella lagstiftningen. , 2005; , A Human Rights Approach to Development Programming, , 2003; OHCHR, Draft Guidelines: A Human Rights Approach to Poverty Reduction Strategies, United Nations, 2002; UNDP, Programming for : Access for All. A Practitioners Guide to a Human Rights-Based Approach to Access to , 2005; UNDP, Indicators for Human Rights Based Approaches to Development: A Users Guide, 2006; /, A Human Rights Approach to Education for All, 2007. 16NORAD, Handbook in Human Rights Assessment. State Obligations, Awareness and Empowerment, 2001; SIDA, How to Enhance the Integration of the Rights Perspective in Development Cooperation, for Development Evaluation Policy Brief, 2008; SIDA, Country Strategy Development: Guide for Country Analysis from a Democratic Governance and Human Rights Perspective, 2003; , Applying a Rights-Based Approach: An Inspirational Guide for , 2007; , Human Rights, Human Lives – A Handbook for , , 2006. 17Amnesty International, From Promises to Delivery: Putting Human Rights at the Heart of the Millennium Development Goals, 2010; , Terre des Hommes, Action Aid, , Human Rights-Based Approaches and European Union Development Aid Policies, 2008; CARE Human Rights Initiative, Basic Introduction to Human Rights and Rights-Based Programming: Facilitators Guidebook, 2004; Save the Children, Child Rights Programming: How to Apply Rights-Based Approaches in Programming, 2002. 18Banika, Support for Human Development: Reflections on the Malawian Experience, i , Volume 14, Issue 1, February 2010, s. 34–50; Hunt och MacNaughton, A Human Rights-Based Approach to Health Indicators, i McCorquodale och Baderin (red. ), Economic, Social, and Cultural Rights in Action, 2007, s. 303–331; och , To Claim our Rights: , Human Rights and Sustainable Development, 2001; Piron och ONeil, Integrating Human Rights Into Development: A Synthesis of Donor Approaches and Experiences, ; VeneKlasen, , , , Approaches and Beyond: Challenges of Linking Rights and Participation, IDS Working Paper 235, 2004. 19Watson och , Human Rights Act Toolkit, 2008. 20Elson, Budgeting for Womens Rights: Monitoring Government Budgets for Compliance with CEDAW, UNIFEM, 2006, samt prop. 2009/10:1, Budgetpropositionen , Bilaga 5, Ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män. ansett det viktigt, bl.a. mot bakgrund av sina direktiv och de internationella organisationernas ökade betoning av människorätts- baserat arbete och människorättsperspektiv, att överväga vilka skäl som talar för ett uttryckligt sådant perspektiv. Delegationen bedö- mer att följande skäl föreligger: 1.Människorättsperspektivet innebär att rättigheterna uttryck- ligen lyfts fram i den offentliga verksamheten. Därmed framgår det tydligare att de är frågor av särskild vikt som också kräver noggranna överväganden och respekt för den enskilde. 2.Människorättsperspektivet kan stärka den enskilda människans möjligheter och motiv för att agera självständigt. 3.Människorättsperspektivet tar sin utgångspunkt i jämlikhet och icke-diskriminering och skapar förutsättningar för att systema- tiskt förebygga, identifiera och motverka diskriminerande struk- turer. 4.Människorättsperspektivet tydliggör rättigheternas internatio- nella dimension och kan därmed stärka medvetenheten om att den offentliga verksamheten på vissa områden behöver beakta internationella åtaganden om de mänskliga rättig- heterna. 5.Människorättsperspektivet kan stärka medvetenheten om mänskliga rättigheter som den offentliga sektorns skyldigheter. Det har stor betydelse om beslut bereds och formuleras ur ett människorättsperspektiv eller inte, t.ex. om ett beslut om resur- ser fattas med hänvisning till en rättighet eller till det allmännas bedömning av någons särskilda behov. 6.Människorättsperspektivet tydliggör det ansvar som förtroende- valda och tjänstemän har för att respektera konventionerna om de mänskliga rättigheterna. Tydliga ansvarsförhållanden kan i sin tur ge bättre möjligheter att uppmärksamma och lösa problem och att utkräva ansvar. 7.Människorättsperspektivet kan ge vägledning för prioriteringar inom offentlig verksamhet, t.ex. genom att inom ramen för budgetprocesser tydliggöra att en del av den offentliga verk- samheten har en annan dignitet än en annan. 8.Människorättsperspektivet innebär att utgångspunkten tas i individen, vilket kan bidra till att olika samhällsorgan samordnar sig i frågor där den enskildes rättigheter rör flera delar av den offentliga förvaltningen. Delegationens uppdrag enligt de ursprungliga direktiven (dir. 2006:27) har omfattat uppgifterna att stödja statliga myndigheter, kommuner och landsting i arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i verksamheten, att utarbeta och genomföra strategier för ökad information och kunskap om mänskliga rättigheter hos olika målgrupper i samhället samt att stimulera det offentliga samtalet om mänskliga rättigheter. Dele- gationen har även haft uppgiften att fortlöpande inhämta kunskap och erfarenheter om respekten för och genomförandet av åtaganden om de mänskliga rättigheterna, hur arbetet bedrivs av olika aktörer för att säkerställa dessa och vilka behov som finns, med beaktande av skillnader mellan olika delar av landet. Delega- tionen har vidare haft uppgiften att inhämta och ta fram ny kunskap om metoder i arbetet för de mänskliga rättigheterna och att följa forskningen inom området. Mot bakgrund av den kunskap som samlats in och de erfaren- heter som gjorts ska delegationen lämna förslag på hur det fortsatta stödet till arbetet för full respekt för de mänskliga rättigheterna i kan erbjudas efter det att delegationen avslutat sitt uppdrag. I detta avsnitt redogörs för relevanta regelverk och andra fakta samt, i förekommande fall, delegationens egna erfarenheter från arbetet för mänskliga rättigheter i . Bakgrundsanalysen är indelad i områdena rättsligt skydd (avsnitt 3.2), stöd för arbetet för de mänskliga rättigheterna (avsnitt 3.3), styrning och tillsyn (avsnitt 3.4), utbildning och kompetensutveckling (avsnitt 3.5), forskning, statistik och kunskapsutveckling (avsnitt 3.6) samt civilsamhälle, näringsliv och massmedier (avsnitt 3.7). I avsnitt 3.8 sammanfattas delegationens slutsatser om vilket behov som finns för det fortsatta arbetet för de mänskliga rättigheterna i . Redogörelsen för fakta och erfarenheter ligger i sin tur till grund för de förslag som lämnas i kapitel 4–9, där varje kapitel svarar mot ett delavsnitt i bakgrundsanalysen i kapitel 3. 3.2Det rättsliga skyddet för mänskliga rättigheter i Det finns ett flertal förhållanden som påverkar hur de mänskliga rättigheterna skyddas i den nationella rättsordningen. I detta avsnitt beskrivs först frågor om hur konventioner om mänskliga rättigheter införlivas i svensk rätt (avsnitt 3.2.2), samt mer specifikt om inkorporering som metod (3.2.3). Därefter redovisas i vilken mån normharmoni konstaterats vid svensk ratificering av konven- tioner om mänskliga rättigheter eller om lagstiftningen har ändrats för att uppfylla konventionens krav (avsnitt 3.2.4). I avsnitt 3.2.5 behandlas frågor om hur de mänskliga rättigheterna kommer till uttryck i svensk lagstiftning, och i avsnitt 3.2.6 de förfaranden som finns för att kontrollera att författningar överensstämmer med internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Frågor om beskrivs i avsnitt 3.2.7. Därefter beskrivs vilka synpunkter som FN:s övervakningskommittéer har framfört om den ställning som konventioner om mänskliga rättigheter har i svensk rätt (avsnitt 3.2.8). I avsnitt 3.2.9 beskrivs delegationens slutsatser. 3.2.2Hur införlivas konventioner i nationell rätt? Staterna är folkrättsligt förpliktade att följa konventioner, som är avtal mellan två eller flera stater. Det slås t.ex. fast i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 2.2) att varje konventionsstat åtar sig att, i enlighet med sina konstitu- bestämmelser och bestämmelserna i konventionen, vidta nödvändiga åtgärder för att, genom lagstiftning eller på annat sätt, tillförsäkra de rättigheter i konventionen som inte redan är förverkligade. Det ligger dock på varje stat att själv avgöra på vilket sätt konventionerna ska införlivas i nationell rätt. Begreppet införliva används här som en sammanfattande benämning på olika metoder för att se till att den nationella rätten motsvarar Det förekommer att termen används som liktydig med metoden inkorporering (se nedan), men så är alltså inte fallet här. En stat som anslutit sig till en konvention kan inte åberopa sina nationella lagregler för att rättfärdiga att den inte följer konven- tionen.1 Efter ratificering är staten alltså folkrättsligt bunden av konventionen oavsett hur landets interna rättsordning är utformad. Undantag gäller dock om anslutningen till konventionen skulle ha skett i strid med en nationell rättsregel om behörigheten att ingå traktater, denna överträdelse har varit uppenbar och rättsregeln är av grundläggande betydelse.2 Det finns, något förenklat, två olika sätt för stater att se på förhållandet mellan internationell och nationell rätt, det monistiska och det dualistiska synsättet. Monism innebär att ingångna kon- ventioner automatiskt blir gällande nationell rätt. Exempel på monistiska stater är , och . Dualism innebär att det krävs att konventionen görs om till nationell lag för att dess bestämmelser ska bli en del av den nationella rättsordningen. brukar, i likhet med övriga skandinaviska länder, betecknas som en dualistisk stat. I dualistiska länder kan olika metoder användas för att se till att den nationella rätten motsvarar konventionernas krav. Begreppen inkorporering, transformering och konstaterande av normharmoni används i dessa sammanhang. har använt sig av samtliga metoder. Inkorporering innebär att det föreskrivs i lag att konventionen ska gälla i landet. Konventionens originaltext blir därmed gällande som lag och ska tillämpas av de svenska domstolarna och myndig- heterna. Ofta publiceras en översättning vid sidan av originaltexten. har inkorporerats i svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Andra exempel på inkorporering är lagen (1992:794) om Luganokonven- tionen och lagen (1998:358) om Brysselkonventionen. Dessa konventioner behandlar båda frågor om domstolars behörighet att pröva mål och om verkställighet av domar på privaträttens område. Ytterligare ett exempel på inkorporering är lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. 1Wienkonventionen om traktaträtten (Convention on the of Treaties), 1969, artikel 27. 2Wienkonventionen, artikel 46. Transformering innebär att konventionen helt eller delvis görs om till nationell författningstext. Om den nationella rätten saknar regler som motsvarar de som finns i konventionen, eller om den nationella rätten strider mot konventionens bestämmelser, krävs att den nationella rätten omarbetas så att den stämmer överens med konventionen. En variant av transformering är att konventionen översätts och sedan tas in i en svensk författningstext. Det är då översättningen som ska tillämpas. Normharmoni konstateras när en stat gör bedömningen att gällande rätt överensstämmer med en konventions bestämmelser och att det därför inte behöver vidtas några lagstiftningsåtgärder för att införliva konventionen med nationell rätt. har en särställning när det gäller internationella rättsakters roll i den svenska rättsordningen, på så sätt att vissa typer av unionsrättsliga bestämmelser blir direkt tillämpliga i när de har antagits på EU-nivå. Genom medlem- skap i unionen har den svenska lagstiftaren beslutat att ge EU- rätten företräde framför den interna svenska rättsordningen, inklusive grundlagens regler, för det fall att innehållet i de två skulle vara motstridiga (se avsnitt 3.2.7).3 Det faktum att som stat genom att ratificera konven- tioner har gjort åtaganden i förhållande till andra stater innebär att och regeringen ska se till att den nationella lagstiftningen stämmer överens med de internationella åtagandena. Domstolar och myndigheter kan emellertid inte tillämpa konventionsbestäm- melser direkt om dessa inte tagits in i en svensk författning. Kon- ventionerna utgör i stället ett slags tolkningsmaterial vid tillämp- ningen av svensk rätt. Enligt principen om fördragskonform tolkning ska svensk rätt, så långt detta är möjligt inom ramen för lagens ordalydelse, tolkas på ett sätt som är förenligt med konventionsåtaganden. I fall där det finns en direkt konflikt mellan bestämmelser i nationell rätt och en internationell konvention måste dock rättstillämparen tillämpa den nationella rätten. Principen om fördragskonform tolkning gäller alla företrädare för den offentliga makten, dvs. både statliga och kommunala myn- digheter liksom domstolarna. Normalt förutsätts det inom rättstill- lämpningen att nationell rätt harmonierar med interna- åtaganden. Rättstillämparen jämför inte nationell rätt med 1993/94:114, Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i unionen, s.27, prop. 2007/08:168, Lissabonfördraget, s. 74 och m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 30 f. internationella konventioner utan särskild anledning, t.ex. att en part i ett mål har åberopat en konvention eller att en oklarhet finns om hur nationell rätt ska förstås. Svenska rättsregler kan med andra ord belysas av innehållet i internationella överenskommelser. Enskilda parter kan vid sina kontakter med myndigheter och domstolar också hänvisa till en konventionsbestämmelse som stöd för en viss tolkning av en svensk lagbestämmelse. 3.2.3Frågor om inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter Ställningstaganden inför utformningen av 2 kap. regeringsformen