sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Förhandlingsarbetet har inneburit att de önskemål och förslag till förändringar och tillägg till det objekt som förhandlingen rörde har kunnat diskuteras med en större delaktighet, legitimitet och trovärdighet än vad som hade varit möjligt utan den parallella diskussionen om möjligheter till medfinansiering som förhand- lingsarbetet innebar. En tolkning som gjorts av forskarna och från KTH är att frågan om finansiering av anläggningen blivit en gemensam angelägenhet på ett sätt som inte skulle ha varit möjligt utan förhandlingar om medfinansiering. Detta kan också ha inneburit att maktrelationen blivit mer jämbör- dig och kunnat fokusera på att finna lösningar som är ekonomiskt effektiva som de tillgodoser trafikala behov och skapar möjligheter till bebyggelse- och stadsutveckling. Det finns dock även en rad risker och problem som kan uppstå i samband med förhandlingsarbetet, vilket tydligt har lyfts fram av de intervjuade i genomgången av de avtal som arbetet resulterat i. Förhoppningar och förväntningar, såväl explicita som implicita, har förekommit som underlag till förhandlingsarbetet. Något som dock är oklart är i vilken mån det har varit faktiskt möjligt för medfinansiären att påverka objektets utformning eller prioritering i förhållande till andra objekt. Denna oklarhet är förstås något som skadar värdet av resultatet från förhandlings- arbetet. Tolkningsutrymmet avseende vilka möjligheter som har funnits att låta medfinansieringen påverka prioriteringen är symptomatiskt för de oklara förutsättningar som har präglat förhandlingsarbetet. Spelregler och förhandlingsmandat har inte kommunicerats i för- väg. Det gör att utrymmet för lokala variationer och kreativa lös- ningar har varit stort, och har lett till betydande skillnader i ut- formning och tolkningar av såväl överenskommelsernas utform- ning som planering och genomförande av själva förhandlings- arbetet. När utvärderingen finns på plats finns det anledning att försöka förstå vilka värden som har tillskapats och vilka förutsättningar dessa värden bygger på, såväl i förhandlingsarbetet som i den fortsatta planeringen av objekten. I bästa fall kan de faktorer som möjliggjort värdeskapande identifieras och ligga till grund för en tydligare definierad spelplan där sannolikheten förbättras ytter- ligare för en värdeskapande förhandling mellan staten och med- finansierande parter. Det är även intressant att försöka förstå i vilken mån själva osäkerheten har varit en förutsättning som stimulerat till kreativa förslag och därmed kan ha ökat parternas ömsesidiga förståelse. Även om överenskommelserna i absoluta tal behandlar bety- dande åtaganden, såväl från statliga myndigheter som från med- finansiärer, så är det fortfarande oklart om de kanske mest centrala förväntningarna har kunnat uppfyllas, nämligen att öka utrymmet för åtgärder . Planeringsramen har visserligen utökats för objekt som finan- sierats med avgifter eller trängselskatter, men ingen motsvarande uppräkning av planeringsramen har gjorts gällande tillskott från kommuner och regioner. Förhandlingarna präglades av starka inslag av informell styrning både hos och . Det gör bland annat att det i efterhand varit svårt att följa upp och spåra vilka signaler som har styrt arbetet i olika skeden, och det medförde även i flertalet fall att ingen enskild befattningshavare kunde hålla kontroll över läget i förhandlingarna, vare sig på aggregerad nivå eller i enskilda förhandlingsprocesser. Kontinuiteten i handlägg- ningen av parternas arbete försvåras och sårbarheten ökar om nyckelpersoner skulle få andra uppgifter. Även förändringar som gjordes inför regeringens fastställande av den nationella planen i förhållande till det planförslag trafikverken lämnade är svåra att spåra, men det finns uppenbara kopplingar till förhandlingsarbetet, t ex i fallet med det Västsvenska Infrastrukturpaketet (VIP). Kanske var det en överraskning för många att förhandlings- arbetet totalt sett skulle få den omfattning och spridning som det faktiskt fick. Förhandlingarna avslutades i regel med avtalsskriv- ningar trots att formerna för sådana avtal var oklara, liksom möjligheterna att teckna bindande avtal med staten i dessa fall. Drivkrafter som inte var avsedda eller dokumenterade fick stor påverkan på arbetet, såsom önskan att genom medfinansiering förbättra möjligheterna för ett eller flera enskilda objekt att ingå i den nationella planen. I avsaknad av etablerade rutiner fick exemplets makt en tydlig roll, och färska erfarenheter kunde åter- användas framför allt av statens förhandlare där tidigare erfaren- heter saknades. Samordningen i trafikverken fokuserades på att förse förhandlare med verktyg och mallar snarare än att formulera mandat, att säkerställa enhetliga bedömningar i samband med för- handlingar, att underlätta att förhandlingar bedrevs på ett enhetligt och rättssäkert sätt eller att kvalificera huruvida det fanns tillräck- liga grunder i det enskilda fallet för att skapa kompletterande värden genom olika typer av medfinansiering. Några av de mest centrala förväntningar som tydligt har påverkat förhandlingsarbetet är: Medfinansiering innebär att ytterligare resurser kan tillföras planeringsramen. Genom överenskommelser kan statens prioriteringar mellan olika objekt påverkas. Överenskommelserna medför att staten i någon mån binds i fråga om genomförande. Följande önskemål och förslag om förändringar har förts fram i samband med utvärderingen: Regionala nyttor ska beaktas av eller staten i samhällsekonomiska beräkningar. Det krävs tydligare spelregler. Legitima förväntningar om önskat förhandlingsresultat, med- finansieringens omfattning och motprestation måste tydliggöras av staten, inklusive möjligheterna att köpa plats i nationell plan och ingå bindande avtal. Politiken ska inte känna begränsningar till följd av resultatet i en upprättad samhällsekonomisk kalkyl. Förhandlingsarbete ska förberedas av båda parter. Dokumentation och beslutsunderlag ska vara kvalitetssäkrat före förhandling. Det ska finnas riktlinjer för avtalsutformning, villkor och omförhandlingsklausuler. Förhandlingsarbetet ska tidsmässigt planeras. Former för regionalt planeringssamråd med staten ska utarbetas. ska ställa krav på tydliga direktiv och ha förmåga att hantera informell styrning på ett transparent sätt (dokumen- tation/uppföljning). Förbättrade former ska utarbetas för regional samverkan om konkurrens och suboptimering mellan grannkommuner ska kunna undvikas. Länsstyrelsernas roll, mandat och partstillhörighet i samband med diskussion om medfinansiering ska tydliggöras. Systemanalys och diskussion om paketöverenskommelser ska kunna hanteras. Anpassningar av anslagsstruktur och kopplingar till beställ- ningsbemyndigande respektive bemyndiganderam ska värderas. De iakttagelser som vi gjorde i delbetänkandet bekräftar tydligt behovet av preciserade riktlinjer och fasta processer för förhand- lingar om medfinansiering och hur avsiktsförklaringar och avtal därvid ska utformas och hanteras. Spelregler och förhandlings- mandat hade inte kommunicerats i förväg. Det gjorde att utrymmet för lokala variationer och kreativa lösningar blev stort, och ledde till betydande skillnader i utformning och tolkningar av såväl överenskommelsernas utformning som planering och genom- förande av själva förhandlingsarbetet. Vi kan konstatera att diskussionen om hur inslaget av medfinansiering ska kunna kopplas till planeringssystemet är först och främst en fråga om vad som ska uppnås med medfinansieringen och hur de risker som följer med medfinansieringen ska hanteras. Vi har därför listat för- och nackdelar med medfinansiering med avseende på dess syfte. Fördelar/ potential med medfinansiering Att utöka tillgängliga resurser för enskilda åtgärder är en viktig drivkraft för att identifiera värdekällor och analysera möjlig- heterna att inteckna eller exploatera dessa i förväg. Såväl för staten som för medfinansiärer kan detta framstå som en attraktiv väg att skapa en utökad ram. Medfinansiering kan ses som ett uttryck för att det finns en beredskap att ta del av ett gemensamt ansvar för transportinfra- strukturen. Att andra aktörer än staten visar en vilja att ta ansvar för finansieringen av infrastrukturen tillför nya perspektiv på hur infrastrukturen och transportsystemet i stort bör utvecklas och kan därmed leda till andra mer ändamålsenliga prioriteringar eller utformningar av åtgärder än vad som annars skulle bli fallet. Att utkräva ansvar av andra aktörer i form av ekonomiska åtaganden och förpliktelser kan också vara ett medel att i någon mån avslöja betalningsviljan för nya åtgärder i transportsystemet och på så sätt hålla tillbaka anspråken från olika särintressen. Nackdelar/ risker med medfinansiering Där medfinansieringen sker genom statligt finansierade medel eller med medel från den kommunala sektorn så påverkas den offentliga sektorns nyckeltal på ett mer komplext och svåröverblickbart sätt av en ökad volym åtgärder på infrastrukturområdet. Planeringsdirektiv som utgår uteslutande från ett förutsett utrymme för statliga åtaganden (i form av på förhand beräknad anslagsfinansiering eller lånefinansiering) och tar sig uttryck i givna planeringsramar innebär att statsmakterna på förhand kan precisera vilken åtgärdsvolym eller utgiftsnivå som planeringen ska ta höjd för och maximalt avses omfatta . Planeringsdirektiv som utgår från en möjlighet till medfinan- siering leder däremot till att åtgärds- och utgiftsramen inte kan bestämmas på förhand. De planeringsramar som fastställs på förhand kommer med nödvändighet att expanderas och resultera i en planeringsvolym som överstiger de ramar som fastställts inledningsvis. Även i de fall investeringarna finansieras med lån i , som sedan betalas av med avgifts- och skatte- intäkter från brukarna påverkas de offentliga finanserna. Det är då inte längre statsmakterna som – mot bakgrund av en samlad bedömning av (offentliga) resurser och behov – helt och fullt ensamma anger vilken omfattning planeringen ska ha. Den ekonomiska planeringens roll som ett styr- och regleringsinstrument för statsmakterna riskerar därmed till en del försvagas. Medfinansiering med ett ökat avgiftsuttag från brukare av transportsystemet kan snedvrida den information om trafikens gemensamma kostnader och effekter (externa effekter) som trafikavgifterna förväntas förmedla enligt gällande svensk tran- sportpolitik. Inslag av medfinansiering kan styra trafiken på ett icke önskvärt sätt. Medfinansiering i större omfattning kan leda till att åtgärdernas samlade nytta bedöms på ett annat sätt än avsett, och att nyttoberäkningar inte blir tillräckligt styrande vid prioriteringen av statliga investeringar. Medfinansiering kan alltså innebära val av åtgärder som är ineffektiva ur ett bredare samhällsperspektiv. En närbesläktad risk är att lokal medfinansiering leder till suboptimerade lösningar sett i ett nationellt transportsystem- perspektiv. Medfinansiering kan rubba den regionala balansen i utbyggnad över landet. Kommuner och regioner med goda finansieringsmöj- ligheter gynnas på bekostnad av landet i övrigt. Förutsätt- ningarna att träffa paketöverenskommelser kan variera mellan olika delar av landet. Sådana lösningar kan framför allt vara attraktiva för att komma förbi de särskilda intressekonflikter och låsningar som kan gälla planeringen av storstädernas trafiksystem. Själva ambitionen att åstadkomma en helhetslösning leder också till kompromisser mellan nationella, regionala och lokala intressen som kan göra det svårt att upprätthålla strikta plane- ringsprinciper i andra fall och för planeringen i stort. Mellan processerna för prioritering, utformning och medfinan- siering av investeringar för transportinfrastruktur finns tydliga samband. Förmågan till medfinansiering skiljer sig åt mellan olika regioner. Starka och inte sällan motstående intressen återfinns vidare i områden där alternativen till effektiva transportlösningar är många med skilda konsekvenser för aktörerna. Prioriteringarna sker där inte alltid utifrån kriterier som ligger bland dem som normalt bör vara vägledande i frågor som rör transporter och bebyggelse. 5.3Varför medfinansiering av transportinfrastruktur Värdet av en statlig investering i transportinfrastruktur kan ökas om den kombineras och samordnas med andra intres- senters åtgärder. Aktörernas samlade förmåga till goda lösningar förbättras genom medverkan i finansieringen av de samlade åtgärderna. Det finns stora fördelar att aktörerna kommer in tidigt i processen. Möjligheter till framtida handlingsfrihet måste beaktas i den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur. Vi har i utredningen uppdragit åt () att särskilt belysa värdet av förhandlingar och vad som påverkar resultatet av förhandlingar när det gäller transportinfra- struktur.1 Enligt förhandlingsteorin kan förhandlingar schematiskt vara av två slag. Det första slaget är fördelande (distributiva) för- handlingar, vilket innebär att kakan är given och att förhandlingen handlar om att dela den, dvs. ju mer en part vinner, ju mer måste motparten avstå. Den distributiva förhandlingen handlar om en fråga och utmärkas alltså av en vinna-förlora relation. 1 Värdeskapande förhandlingar i medfinansieringsprocesser, och , KTH 2011. Det andra slaget är värdeskapande (integrativa) förhandlingar. Dessa förhandlingar inkluderar alltid mer än en fråga. Teorin säger att värdet som ska fördelas kan växa beroende på hur parterna strukturerar förhandlingen och vilket utfall som erhålls i olika delfrågor. Beslut om en infrastrukturinvestering rymmer en mängd olika delfrågor, som alla måste lösas för att projektet ska kunna realiseras. Det handlar i ett typiskt infrastrukturprojekt om frågor rörande produktionskostnader, finansiering, tekniklösningar, stan- dards, byggtider och om hur projektet ska avgränsas. De berörda parterna har olika intressen i dessa frågor. kan intressena vara mer eller mindre samstämmiga, ibland är de motsatta. Men, utöver dessa preferenser finns ytterligare en viktig skillnad. Par- terna lägger skild vikt vid de olika delfrågor som ingår i projektet. En fråga som för en av parterna är den i särklass viktigaste, kan för en annan part vara av relativt sett mindre betydelse, och vice versa. Likaså har parterna ett intresse i att förhandlingsfrågor adderas eller omformuleras i syfte att skapa kreativa lösningar som möjliggör ytterligare värdeskapande i förhandlingen. Detta öppnar enligt förhandlingsteorin för möjligheter till integrativa förhandlingslösningar, dvs. överenskommelser som innebär att parterna företrädesvis gör eftergifter i frågor de själva ser som relativt mindre betydelsefulla men som är av hög prioritet för motparten. På motsvarande sätt markeras ovilligheten att göra eftergifter i frågor man själv bedömer som de viktigaste, här förväntas motparten vara villig att göra eftergifter. Förhand- lingen kommer att liknas vid ett trade-off spel, ett givande och tagande där parterna i samspel med varandra söker lösningar som är ömsesidigt fördelaktiga, givet de olika värderingar de har av olika delfrågor som inkluderas i projektet. Om parterna spelar detta spel skickligt finns möjligheter till vinna-vinna-lösningar, dvs. överens- kommelser där parterna genom att systematiskt utnyttja intresse- skillnader kan skapa värden. Oavsett medfinansiering eller ej, så är förhandlingar en ingre- diens i planeringsprocessen för infrastruktur. Förhandlingarna avser exempelvis trafikala lösningar, stationslägen, trafikplatser, tidplaner, finansiering, lokal stadsbyggandsutveckling samt sam- ordning av väg- och järnvägsplaner med den kommunala plane- ringen. En jämförelse mellan situationer där medfinansiering före- kommer respektive inte förekommer visar att förhandlingen kom- mer att genomföras under helt olika villkor i de två situationerna. Schematiskt karaktäriseras förhandlingen utan medfinansiering av att vara en positionsförhandling vilken utmärks av fördelning av värden snarare än skapande. Relationen mellan parterna kan liknas vid ett skyttegravskrig där det handlar om att agera kraftfullt mot motparten för att vinna fördelar för egen del, vilket måste ske på den andra partens bekostnad. Grunden för denna förhandlings- situation ligger i en asymmetrisk maktrelation mellan parterna. Här finns förvisso några frågor där partnerna har gemensamma intres- sen och resurser för att finna lösningar, exempelvis frågor rörande tidplaner, trafikala lösningar och samordning av olika plandoku- ment. finns dock två frågor av central betydelse som parterna inte ömsesidigt anser bör inkluderas i förhandlingen. Det gäller frågor om finansiering av infrastrukturinvesteringen samt möjligheter till stads- och bebyggelseutveckling med anledning av denna. För är finansieringsfrågan central, medan den från kommunen ses som en icke-fråga i förhandlingen, eftersom den anses vara ett ansvar exklusivt för . På motsva- rande sätt kan det förhålla sig med frågor rörande möjlig stads- eller bebyggelseutveckling. För kommunen är denna typ av frågor ofta av högsta prioritet som anser att de ligger utanför verkets ansvarsområde och istället är en uppgift. I ett projekt där medfinansiering tillämpas får förhandlingarna en helt annan roll. blir också frågan om finansiering av investeringen en gemensam angelägenhet. Kommunens acceptans att medverka i finansieringen sker dock inte villkorslöst. I och med att man tar ett medansvar för ekonomin får kommunen ett direkt intresse av att påverka kostnaderna för projektet och naturligtvis därmed också dess påverkan på bebyggelse- och stadsutvecklings- möjligheter. Som en konsekvens av medfinansiering kommer således de två frågor som stod utanför förhandlingen, i de situa- tioner medfinansiering inte tillämpas, att bli inkluderade i för- handlingen. Detta påverkar i grunden förutsättningen för för- handlingen. Den kanske mest slående förändring som möjliggörs i och med medfinansiering är att relationen mellan parterna förändras. Med- finansieringen innebär att maktrelationerna blir mer jämbördiga, kommunen blir en förhandlingspart i och med att man axlar ett ansvar, den för centrala frågan om finansiering inklu- deras i förhandlingen. Detta leder i sin tur till avgörande förändringar av förhandlingen och det sätt på vilken förhandlingen Förhandlingen ändrar karaktär från att ha varit distributiv (fördelande) till att bli integrativ (värdeskapande). Det handlar nu ytterst om att hitta lösningar som är ekonomiskt effektiva, sam- tidigt som de tillgodoser såväl trafikala behov som önskemål om möjligheter till bebyggelse- och stadsutveckling. En insikt som uppenbaras för de deltagande parterna är att nu handlar det inte längre om att vinna-förlora, utan snarare om möjligheterna att skapa vinna-vinna-lösningar. Den andra parten blir inte enbart en motpart utan i lika hög grad en medspelare, med vilken samarbete är nödvändigt för att skapa mervärden och för att kunna utveckla gemensamt önskvärda lösningar. Detta innebär i sin tur att ett antal begrepp blir centrala i förhandlingen; problemlösning, gemensamt kunskapssökande och lärande, alternativgenererande samt krea- tivitet. Också frågan om maktresurser spelar en avgörande roll för utfallet av förhandlingen. Den värdeskapande förhandlingen förut- sätter att parterna är beroende av varandra och nyckeln till värde- skapande handlar ytterst om att parterna kan göra ömsesidiga vinster genom att samarbeta och gemensamt bidra till en önskvärd lösning. Ju mer asymmetriskt maktresurserna är fördelade, ju svårare blir det att skapa gemensamt önskvärda lösningar. På motsvarande sätt försämras förutsättningarna för förhandling om en av partnerna introducerar frågor som den andra parten inte har intresse i eller uppfattar inte ligger inom det egna ansvarsområdet. I sådana situationer, där en part saknar maktresurser eller upplever att frågan inte ryms inom det egna mandatet, finns inget skäl för den andra parten att förhandla. För den part som besitter makt- resurserna är det ofta rationellare att fatta beslut på egen hand än att ge sig in i en förhandling som inte kan tillföra ytterligare värde eftersom motparten saknar intresse eller maktresurser för att skapa värden. Också denna aspekt är relevant i diskussionen om med- finansiering. I ett infrastrukturprojekt utan medfinansiering är rela- tionerna mellan parterna asymmetriska. Den makt som finansiella resurser ger finns hos vilket innebär att stadsutveck- lingsaspekter som förs fram av kommunen inte sällan upplevs som irrelevanta, eftersom de inte ryms i verkets primära ansvarsområde. I detta läge är det svårt att undvika att förhandlingen blir en distributiv positionsförhandling med två separata frågor, infra- strukturprojektet som sådant samt stadsutvecklingsmöjligheter. I det typiska fallet önskar kommunen att infrastrukturprojektet ges en högre kvalitet, exempelvis vad gäller antalet körfält eller standarden på trafikplatser, än vad trafikverket finner samhälls- ekonomiskt motiverat. På motsvarande sätt förhåller det sig vad gäller stadsutvecklingsmöjligheter. Förhandlingen mellan parterna blir distributiv, vinna-förlora. Varje anspråk kommunen ställer innebär en uppoffring utan kompensation med annan nytta och omvänt. Med medfinansiering förändras relationerna mellan parterna. Asymmetrin ersätts med symmetri. När frågan om medfinansiering inkluderas så innebär det att såväl frågor om infrastrukturprojektet som sådant som stadsutvecklingsmöjligheter kommer att hamna på den gemensamma agendan. Istället för de positioner som utmärkt den distributiva förhandlingen får parterna nu en dagordning med frågor som de ömsesidigt har intresse av att lösa. I sin enklaste form möts och en kommuns intres- sen och där frågeställningarna inte har eller endast begränsad påverkan på någon annans intressen. I sin mest komplexa form är förutom också andra statliga företrädare, flera kom- muner, trafikhuvudmän och olika trafikslag berörda och där det finns flera tänkbara lösningar med olika räckvidd som rör inte bara en effektiv transportlösning utan även har betydande konsekvenser för samhällsbyggandet och samhällsutvecklingen. Gällande ansvarsfördelning mellan stat, kommun och en- skilda för planering, förvaltning och utveckling av transport- infrastrukturen bör ligga fast. Kommunerna har ansvaret för användningen av mark och vatten inom respektive kommunen. Möjligheterna till medfinansiering skall undersökas i de fall där intressena och ansvaret möts. Företrädesvis i tätorter och i transportnoder finns utrymme för förhandlingar om med- finansiering i syfte att öka värdet av de samlade åtgärderna. När det gäller arbets- och befogenhetsfördelningen för de allmänna vägarna finns en principiell uppdelning mellan stat och kommun, som innebär att staten har ansvaret för landsbygdsvägarna och genomfartslederna i tätorterna. De flesta kommuner är också egna väghållare med ett geografiskt bestämt väghållningsområde. Grän- serna mellan statens och kommunernas väghållningsområde finns därvid markerat. En viktig princip i gränsdragningen och i uppgiftsfördelningen har varit vem som är mest lämpad att svara för skötseln av de allmänna vägarna. Man kan se det som exempel på den pragmatism som kännetecknar förhållandet mellan stat och kommun. Det betyder inte att det i det enskilda fallet inte kan förekomma meningsskiljaktigheter kring uppgiftsfördelningen. Det hör också till bilden att det gjordes en omfattande reform av gränsdragningen och väghållaransvaret mellan stat och kommun i skiftet mellan . Kommunernas väg- och gatu- nät uppgår till cirka 4 , medan statens uppgår till . Staten är via den helt dominerande infrastruk- turförvaltaren av järnvägar. Det finns totalt cirka 500 infrastruktur- förvaltare i landet. De flesta är små och ansvarar typiskt för industrispår. Det finns bland dessa förvaltare också kommuner. Spårvägar och tunnelbanor svarar kommunerna för.