sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — -verksamheter med joniserande och icke-joniserande strålning som medför olägenhet utgör även fortsättningsvis miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. , -en ny särskild strålsäkerhetslag med materiella bestämmelser som rör säkerhet, strålskydd och fysiskt skydd, dvs. -regeringen prövar tillåtligheten enligt 17 kap. av nya kärnkraftreaktorer, större anläggningar för slutförvar för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall samt frågor om att höja den högsta tillåtna termiska effekten i kärnkraftreaktorer, -miljödomstolen beslutar om tillstånd enligt för anläggningar som regeringen tillåtlighetsprövat enligt 17 kap. balken; vid prövningen enligt balken görs en samlad bedömning av den verksamhetens effekter på markanvändning, miljö, energi, transporter m.m. samt inverkan på människors hälsa och på miljön, -den fortsatta prövningen av den nya anläggningens uppförande och drift görs av enligt den nya strålsäkerhetslagen som är inriktad på strålsäkerhetsfrågor, -ansökningar om tillstånd avseende mindre anläggningar för verksamhet med strålning eller övrig verksamhet med strålning samt ansökningar om förnyat tillstånd för anläggningar som har tidsbegränsade tillstånd7 prövas av enligt den nya strålsäkerhetslagen i den del som avser jonise- rande strålning; de delar av verksamheten som rör övriga miljö- aspekter, såsom buller och utsläpp, prövas av miljöprövningsdelegationen eller av , -tillsynen av användningen av mark, byggnader eller anläggningar som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön till följd av joniserande eller icke-joniserande strålning prövas av såväl enligt balken som enligt den nya strålsäkerhetslagen. En nyhet med modellen i förhållande till de bestämmelser som gäller är att regeringen inte prövar frågan om tillstånd för sådan verksamhet med strålning som betecknas som kärnteknisk verksamhet. Regeringens prövning blir helt inriktad på tillåtlig- hetsprövning enligt 17 kap. av nya större anläggningar. Tillståndsprövningen av dessa nya större anläggningar görs av miljödomstolen medan tillståndprövningen av övriga anläggning som bedriver verksamhet med strålning görs av Strålsäkerhets- myndigheten. En vinst med denna modell är att den ifrågasatta dubbla tillståndsprövningen för anläggningar som bedriver verksamhet med strålning slopas. Enligt utredningens uppfattning utgör den största svårigheten med alternativ 1) gränsdragningen mellan en fristående strålsäker- hetslag och . Tillståndsprövning för nya anläggningar och effekthöjningar i kärnkraftsreaktorerna ska enligt denna modell ske enligt bestäm- melserna i medan de mer materiella skarpa strål- säkerhetskraven som ställs på verksamheten följer av den nya strålsäkerhetslagen. Frågan är då vilken lagstiftning som ska ligga till grund för tillståndsprövningen för att den på bästa sätt ska belysa relevanta strålsäkerhetsaspekter. En – visserligen lagtekniskt tveksam – variant är att miljödom- stolen prövar anläggningar utifrån de krav som uppställs i strål- säkerhetslagen. Ett sådant upplägg för att strålsäkerhets- 7 T.ex. tillstånden för bränslefabriken i samt för anläggningarna för hantering eller bearbetning av kärnämne och radioaktivt avfall i Studsvik. frågorna uppmärksammas på ett adekvat sätt och i den utsträckning som är rimlig med hänsyn till gällande regelverk. Domstolens prövning utgår således från de krav som ställs på verksamheten enligt såväl den nya strålsäkerhetslagen som relevanta myndighets- föreskrifter utfärdade med stöd av den. Förfarandet förutsätter dock att miljödomstolen har en annan lagstiftning än som utgångspunkt för sin tillståndsprövning. Lagtekniskt kan en sådan ordning vara svår att förespråka. Om tillståndsprövningen istället sker enligt de allmänna reg- lerna i , utan att bestämmelserna i strålsäkerhetslagen beaktas, finns det risk för att prövningen enbart sker enligt de breda och allmänna bestämmelserna i såsom de all- männa hänsynsreglerna. Dessa är självfallet viktiga vid en till- ståndsprövning för nya anläggningar och effekthöjningar men det krävs även betydligt mer tekniskt avancerad bedömningar av anläggningens utformning och förmåga att drivas på ett strålsäkert sätt. En tillståndsprövning utifrån de mer generella bestämmelserna i balken är långt ifrån tillfredsställande ur ett strålsäkerhetsperspektiv. Det nuvarande systemet, med prövning enligt både kärnteknik- lagen och , innebär förvisso också en mer summarisk prövning av strålsäkerhetsfrågorna i miljödomstolen. Skillnaden mot det föreslagna systemet är att den djuplodande säkerhets- bedömningen, inklusive strålskyddet, sker i motsvarande ärende enligt kärntekniklagen. för huvudförhandling i miljödomstolen har beredningen av ärendet enligt kärntekniklagen kommit så långt att på goda grunder kan uttala huruvida det utifrån ett strålsäkerhetsperspektiv finns förutsättningar att driva den sökta verksamheten på ett adekvat sätt med hänsyn till säker- het och strålskydd. Erfarenhet av tidigare miljöprövningar visar att domstolen sätter stor tilltro till expertkunskaper. Vad gäller mindre mindre anläggningar för verksamhet med strålning eller befintlig verksamhet som har tidsbegränsade tillstånd enligt , som t.ex. bränslefabriken i eller verksamheten i Studsvik, kommer dessa enligt modellen 1) inte att behöva nytt tillstånd enligt balken, eftersom endast nya anlägg- ningar och effekthöjningar omfattas av kravet på prövning enligt balken. Således förutsetts sådana anläggningar komma att prövas enligt den nya strålsäkerhetslagen. De omfattar emellertid princi- piellt sett likartade miljö- och hälsofrågor – fast av mindre omfatt- ning – som de större anläggningar som prövas enligt miljödom- stolen. Det kan komma att innebära att olika bedömnings- grunder görs beträffande strålsäkerheten beroende på vilken lag som tillämpas. Det ligger i sakens natur att en sådan ordning är till nackdel för strålsäkerheten och därmed för rättsäkerheten. Att olika regler ska gälla för olika anläggningar och verksam- heter får också betydelse för det sätt på vilket respektive tillstånds- process genomförs. Miljödomstolen prövar mål om miljöfarlig verksamhet under en huvudförhandling till vilken allmänheten har tillträde. Vissa remissinstanser är närvarande och får svara på frågor från domstolen. Ideella organisationer har talerätt i vissa frågor. En prövning av enbart strålsäkerhetsfrågor som inte ska ske enligt reglerna i balken kommer inte att präglas av samma öppenhet. Beredning och prövning enligt nuvarande kärntekniklagen sker genom ett skriftligt förfarande med små möjligheter till en över- gripande insyn på samma sätt som sker vid en huvudförhandling i miljödomstolen. Sammanfattningsvis ser utredningen följande nackdelar med den skisserade alternativ 1): -såväl regeringen som miljödomstolen har vid prövningen att stödja sig på regleringen enligt , medan de materiella säkerhetsreglerna för verksamheten inte specifikt återfinns i balken utan i en annan lag, strålsäkerhetslagen, som förutsätts gälla parallellt med balken, -den fortsatta prövningen av uppförande och drift av nya anläggningar prövas inte enligt utan enligt den nya strålsäkerhetslagen; det kan innebära att Strålsäkerhetsmyndig- heten kan komma göra andra bedömningar beträffande strål- säkerheten än dem som miljödomstolen utgick ifrån enligt ; det kan i sin tur kan komma att skapa en osäkerhet hos dem som utövar verksamheten till nackdel för såväl strålsäkerheten som för verksamhetsutövarens rättsäkerhet, -ansökningar om förnyat tillstånd samt mindre anläggningar för verksamhet med strålning som ska prövas enligt den nya strålsäkerhetslagen omfattar principiellt sett likartade miljö- och hälsofrågor – fast av mindre omfattning – som de större anlägg- ningar som prövas enligt miljödomstolen; det kan komma att innebära att olika bedömningsgrunder görs beträffande strål- säkerheten beroende på vilken lag som tillämpas till nackdel för strålsäkerheten och därmed för rättsäkerheten; en prövning av strålsäkerhetsfrågor som inte sker enligt reglerna i balken kom- mer inte att präglas av den öppenhet som processen enligt balken föreskriver, -ska utöva tillsyn över efterlevnaden av såväl den nya strålsäkerhetslagen som av vad gäller verksamhet med strålning; även i detta avseende kan olika bedömningsgrunder komma att göras beroende vilken lag som utgör grunden för en tillsynsåtgärd till nackdel för såväl strål- säkerheten som för verksamhetsutövarens rättsäkerhet, Utredningens slutsats är att alternativ 1) inte utgör en framkomlig väg för fortsatta överväganden. 2) Bestämmelser som rör strålsäkerhet samlas i en fristående strålsäkerhetslag men i övrigt sker ingen förändring jämfört med det nuvarande regelverket Regleringen enligt alternativ 2) Utredningens alternativ enligt 2) utgår ifrån följande: -bestämmelserna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen samordnas i en sammanhållen strålsäkerhetslag, -regler om tillstånd och tillståndsprövning i den nya strålsäker- hetslagen – inklusive regeringens tillståndsprövning – överens- stämmer med dem som gäller enligt kärntekniklagen och strål- skyddslagen, -regler avseende joniserande och icke-joniserande strålning inklusive miljödomstolen tillståndsprövning och till- syn för sådan verksamhet bibehålls i stort med den skillnaden att tillståndsprövningen avseende mindre anläggningar för verk- samhet med strålning prövas av , som tillsynsmyndighet enligt , i stället för av miljödom- stolen i den del som avser joniserande strålning; i de delar av verksamheten som rör övriga miljöaspekter, såsom buller och utsläpp, prövas av miljöprövningsdelegationen eller av enligt , -ansökningar om tillstånd enligt den nya strålsäkerhetslagen läm- nas till som med eget yttrande över- lämnar ärenden avseende större anläggningar för verksamhet med strålning till regeringen för prövning av frågan om tillstånd, -tillståndsärenden avseende mindre anläggningar för verksamhet med strålning eller övrig verksamhet med strålning samt ansök- ningar om förnyat tillstånd för anläggningar som har tidsbegrän- sade tillstånd8 prövas av enligt den nya strålsäkerhetslagen, -tillsynen av användningen av mark, byggnader eller anläggningar som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön till följd av joniserande eller icke-joniserande strålning utövas av såväl enligt som enligt den nya strålsäkerhetslagen; de delar av verksamheten som rör övriga miljöaspekter, såsom buller och utsläpp, utövas tillsynen av av enligt . Precis som i alternativet 1) samlas de materiella strålsäkerhets- bestämmelserna i en sammanhållen lag. Skillnaden är att tillstånds- prövningen sker såväl enligt den nya strålsäkerhetslagen som miljö- balken, precis på det sätt som sker enligt det nuvarande regelverket. Således bibehålls dubbelprövningen för större anläggningar där regeringen prövar frågan om tillstånd för verksamhet med strålning enligt strålsäkerhetslagen och miljödomstolen prövar frågan om tillstånd för samma verksamhet enligt . Den prövning som regeringen gör utgår från en skriftlig process där granskar sökandens ansökan och genom ett eget yttrande lämnar över ärendet till regeringen för beslut. Prövningen i miljödomstolen enligt sker där- emot i en muntlig huvudförhandling som är öppen för alla och där även ideella föreningar har tillerkänts talerätt i vissa frågor. Problemet med alternativ 2) är, vilken utredningen tidigare pekat på, att gäller utan inskränkning för joniserande och icke-joniserande strålning parallellt med bestämmelserna i den nya strålsäkerhetslagen. Det är således möjligt att med stöd av 8 T.ex. tillstånden för bränslefabriken i samt för anläggningarna för hantering eller bearbetning av kärnämne och radioaktivt avfall i Studsvik. balken ställa långtgående krav på säkerhet och strålskydd med samma innebörd som de krav som kan ställas med stöd av den nya strålsäkerhetslagen. En sådan ordning kan, enligt utredningens uppfattning, komma att skapa en osäkerhet hos dem som utövar verksamheten till nackdel för såväl strålsäkerheten som för verk- samhetsutövarens rättsäkerhet, En från rättsäkerhetssynpunkt viktig fråga i sammanhanget gäller sakägares möjlighet att överklaga de tillsynsbeslut som fattas av . Fattas ett beslut med stöd av miljö- balken är det miljödomstolen som prövar ärendet. Om å andra sidan ett beslut i samma tillsynsärende fattas med stöd av den nya strålsäkerhetslagen är det förvaltningsdomstolen som prövar ären- det. Enligt utredningens uppfattning är de praktiska konsekvenserna beträffande strålsäkerheten och rättsäkerheten sådana att det inte är lämpligt att bibehålla en modell med två parallella lagstiftningar som båda utan inskränkning kan och ska tillämpas på verksamhet med joniserande och icke-joniserande strålning. 3) Begreppen joniserande och icke-joniserande strålning utgår ur En nyhet när infördes , i förhållande till vad som gällde enligt tidigare miljölagstiftning, var att frågor om joniserande och icke-joniserande strålning kom att omfattas av bestämmelserna i balken. Därmed kom , kärnteknik- lagen och strålskyddslagen att gälla parallellt i frågor om jonise- rande och icke-joniserande strålning med de problem beträffande strålsäkerheten och rättsäkerheten utredningen pekat på ovan. Ett ur lagstiftningssynpunkt enkelt sätt att komma ifrån dessa problem är att återgå till ordning som gällde före och således låta verksamhet med joniserande och icke-joniserande strålning utgå ur . Att det finns goda möjligheter att samordna kärntekniklagen och strålskyddslagen i en sammanhållen strålsäkerhetslag står klart. Vissa överlappningar och dubbelregle- ringar, särskilt när det gäller hantering och slutförvaring av radio- aktivt avfall, försvinner med ett sådant upplägg. På samma sätt som skulle hänsynsregler kunna tillämpas i ärenden enligt den nya strålsäkerhetslagen. Vidare skulle också på samma sätt som hänsyn tas till miljö- kvalitetsnormer i ärenden enligt den nya strålsäkerhetslagen. Men frågor om säkerhet och strålskydd skulle regleras uteslutande enligt den nya lagen. Den dubbla tillståndsprövningen skulle försvinna och det skulle finnas enbart ett regelverk att förhålla sig till i frågor om strålsäkerhet för både verksamhetsutövare och tillsynsmyn- dighet. Mot detta talar, enligt utredningens uppfattning, att den samlade prövning av störningskällor som medges genom miljö- balken skapar förutsättningar för en bättre helhetsbild av riskerna för miljön. Bestämmelserna i syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande gene- rationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveck- ling ska bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I balken anges också vad som ska gälla för att mål ska uppnås. I 17 kap. finns bestämmelser om regeringens till- låtlighetsprövning av bland andra kärntekniska anläggningar. Verk- samheter som kan komma ifråga för regeringens tillåtlighetspröv- ning är de som generellt har en betydande miljöpåverkan som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att den bästa lösningen ska kunna nås. De bedömningar som ska göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden.9 Om verk- samhet med joniserande eller icke-joniserande strålning utgår ur balken kvarstår inte heller regeringens tillåtlighetsprövning, såtill- vida det inte utformas särskilda bestämmelser om detta i den nya strålsäkerhetslagen. Ytterligare en aspekt som skulle försämras om strålsäkerhets- frågor enbart regleras i en den nya strålsäkerhetslagen är att öppenheten och insynen vid tillståndsprövningar skulle bli sämre än vid den domstolprövning om gäller för tillståndsärenden enligt . Utredningen bedömer att det är direkt olämpligt att lägga fram ett förslag som innebär att verksamhet med joniserande och icke- joniserande strålning skulle utgå ur .. 1997/98:45 s. 437. 4) Bestämmelser som rör strålsäkerhet integreras i sin helhet i har tillkomst omfattat verksamheter med joniserande och icke-joniserande strålning. enligt balken har haft samma befogenheter att ställa krav på säker- het och strålskydd som tillsynsmyndigheterna enligt kärnteknik- lagen och strålskyddslagen. Eftersom balken redan gäller för strål- säkerhetsfrågor, även om bestämmelserna i det avseendet inte har tillämpats i någon högre grad, är ett alternativ att låta bestämmelser som rör strålsäkerhet integreras i balken. På så sätt försvinner den dubbla prövningen vid tillståndsansökningar. Skyddet mot skadliga verkningar av strålning blir en naturlig del av en sammanhållen miljölagstiftning. Den samlade prövning av störningskällor som medges genom skapar förutsättningar för en bättre helhetsbild av riskerna för miljön. Vissa frågor på strålsäkerhetsområdet kan bli svåra att passa in i då de delvis har ett annat syfte. Viss särreglering kan därför bli nödvändig, bl.a. för frågor som rör icke-spridning. Även rättskraftsreglerna måste ges en särskild utformning för verk- samhet med joniserande och icke-joniserande strålning såtillvida att tillsynsmyndigheten måste kunna ändra eller utfärda nya villkor om det krävs med hänsyn till strålsäkerheten. Dessa får dock inte i väsentlig omfattning inverka på dom eller beslut som meddelats av miljödomstolen. Bestämmelserna om kärnsäkerhet och strålskydd bör samordnas i De nära kopplingar mellan reglerna , kärntekniklagen och strålskyddslagen leder enligt utredningen fram till att bestäm- melserna om kärnsäkerhet och strålskydd bör samordnas i miljö- balken. mål att främja en hållbar utveckling så att nu levande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö stämmer också överens med syftena enligt kärnteknik- lagens och strålskyddslagen. Detta exemplifieras bäst genom en hänvisning till reglerna om slutförvaring av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall enligt kärntekniklagen och strålskydds- lagen. Reglerna i detta hänseende syftar till skydda människors hälsa och miljön genom att förhindra spridning av radioaktiva ämnen från slutförvaret som behövs med hänsyn de radioaktiva ämnen som slutförvaras. Skyddet för människor och miljö enligt avser inte enbart ett skydd mot skador utan även skyddet för människan mot andra olägenheter, dvs. sådana störningar som kan minska människors välbefinnande i ett medicinsk eller hygieniskt avseende. En fördel med att lägga de samlade bestämmelserna på strål- säkerhetsområdet i är att regler således formellt täcker verksamhet med såväl joniserande som icke-joniserande strålning. En annan fördel är att vissa regler i , t.ex. de allmänna hänsynsreglerna redan tillämpas och ska beaktas vid prövning av ärenden enligt kärntekniklagen.10 Tillsynskapitlet i balken är komplett och behöver i princip inte ändras om materiella strålsäkerhetsbestämmelser förs in. Det- samma gäller sanktionsbestämmelserna enligt 29 och 30 kap. miljö- balken. Enligt utredningens uppfattning skapar den samlade prövningen av störningskällor som medges om reglerna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen samordnas i balken förutsättningar för en bättre helhetsbild av riskerna för miljön. Samhällets krav på ökad säkerhet och strålskydd kommer att därigenom att stärkas. En samordning av bestämmelserna om kärnsäkerhet och strål- skydd i innebär dessutom en regelförenkling i förhållande till den ordning som gäller genom att den ifråga- satta dubbla tillståndsprövningen slopas för anläggningar där verk- samhet med strålning bedrivs. En från rättsäkerhetssynpunkt viktig fråga i sammanhanget är att en samordning av reglerna kommer att underlätta en sakägares möjlighet att överklaga de tillsynsbeslut som fattas av Strålsäker- hetsmyndigheten. En ytterligare fördel med en samlad tillståndsprövning enligt , jämfört med en prövning enligt kärntekniklagen, är förhandlingsoffentligheten som den kommer till uttryck i bl.a. 2 kap. 11 § andra stycket RF och i 5 kap. 1 § första stycket rätte- gångsbalken. Av dessa bestämmelser följer att förhandling i dom- stol ska som huvudregel vara offentlig. Således prövar miljödom- stolen prövar mål om miljöfarlig verksamhet under en huvudför- handling till vilken allmänheten har tillträde. 10 jfr 5 b § kärntekniklagen. är närvarande och får svara på frågor från domstolen. Ideella organisationer har talerätt i vissa frågor. Beredning och prövning av ett tillståndsärende enligt nuvarande kärntekniklagen eller strål- skyddslagen sker genom ett skriftligt förfarande med små möjlig- heter till en övergripande insyn på samma sätt som sker vid en huvudförhandling i miljödomstolen. Dessutom kan regeringens beslut enbart överklagas till i enlig- het med lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut vilket innebär att det överklagande ärendet inte kan prövas i sak. Regeringens prövning kommer vid en samordning av reglerna i att bli inriktad på tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. av nya större anläggningar. Inom ramen för tillåtlig- hetsprövningen kan regeringen göra politiska överväganden som rör kärnkraften som energikälla. Däremot bör tekniska över- väganden om säkerhet och strålskydd tas om hand av Strålsäker- hetsmyndigheten. Svensk förvaltningstradition innebär att regeringen styr myn- digheternas verksamhet genom utfärdade regleringsbrev som anger de uppgifter som ankommer på myndigheterna. Dessa ska myndigheterna lösa på ett effektivt och rättssäkert sätt. Även om en stor mängd ärenden handläggs inom är den rådande trenden att regeringen ska bli befriad från beslutsfattande i rena förvaltningsärenden. Genom utredningens förslag att integrera strålsäkerhetsfrågorna i försvinner per automatik regeringens prövning av dessa frågor. Utredningen bedömer att en sådan utveckling inte innebär några nackdelar för berörda parter. Genom den föreslagna integreringen av strålsäker- hetsfrågor i balken understryker utredningen vikten av rättssäker- het för sökanden såsom en oinskränkt rätt att begära överprövning av meddelade domar eller beslut. Gemensamt för de verksamheter som omfattas av regeringens obligatoriska prövningsplikt enligt 17 kap. är att de utgör viktiga samhällsintressen som de riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk värdefulla naturresurser11. Verksamheter som kan komma ifråga för regeringsprövning är de som generellt sett har en betydande miljöpåverkan som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att den bästa lösningen ska kunna nås. De bedömningar som ska 1997/98:45 s. 215. göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden där bl.a. miljö- skyddsmässiga, energipolitiska, arbetsmarknadspolitiska och regio- nalpolitiska synpunkter vägs samman. Politiska överväganden som rör verksamhet med joniserande strålning görs således inom ramen för tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. . Vissa frågor på strålsäkerhetsområdet kan bli svåra att passa in i då de delvis har ett annat syfte. Viss särreglering kan därför bli nödvändig för frågor som rör icke-spridning av kärn- vapen. Bestämmelserna inordnas i kapitel 12 Vid överväganden om var i balken som bestämmelserna om kärnsäkerhet och strålskydd bör inordnas har utredningen funnit att flera av de materiella bestämmelserna i 12 kap. Jordbruk och annan verksamhet, har upphävts och numer enbart omfattas av 6 stycken paragrafer. Dessa bestämmelser kan, utan ändring mate- riella innehållet, med fördel flyttas till 7 kap. Skydd av områden, respektive 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Utredningen har således funnit att bestämmelsen i 12 kap. 6 § om anmälan om väsentlig ändring av naturmiljön kan flyttas till en ny paragraf 7 kap. 31 § och att bestämmelsen i 12 kap. 11 § om vilthägn flyttas till en ny paragraf 7 kap. 33 §. Vidare kan bestämmelserna i 12 kap. om miljöhänsyn i jord- bruket, flyttas till nya paragrafer i 9 kap. Sålunda föreslår utred- ningen -att 12 kap. 7 § flyttas till en ny paragraf 9 kap. 15 c §, -att 12 kap. 8 § flyttas till en ny paragraf 9 kap. 15 d §,