sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — I mindre extrema fall där domstols- chefen får kännedom om att en domare uppträder olämpligt t.ex. i bemötandet mot parter och då det inte är fråga om en så allvarlig händelse som den beskrivna, torde det enligt kommittén inte vara befogat med omedelbara ingripanden i handläggningen. Under rubriken fördelning av arbetsuppgifter anförde kommittén bl.a. följande. Oavsett hur principerna för fördelning av mål ser ut i detalj är det viktigt att fördelningen i grunden sker slumpmässigt med möjlighet till justering i efterhand på sakliga och på förhand bestämda grunder. Ur ett medborgarperspektiv får det inte finnas minsta misstanke om att fördelningen inte sker på sakliga grunder. Ordningen ska vara förutsebar och det ska i förväg kunna gå att se vilka principer som gäller. Kravet på sakliga grunder medför att en domare inte utan godtagbara skäl kan bli fråntagen eller på eget ini- tiativ bli av med mål som han eller hon tilldelats. Angående frågan om beredning och avgörande av mål anförde kommittén bl.a. följande. Domstolschefen har ett övergripande an- svar för att mål blir avgjorda och att i övrigt se till att dom- stolen är organiserad så att resurserna tas till vara på bästa sätt. Det kan leda till att mål behöver omfördelas eller att nya mål inte bör tilldelas en viss domare . Sådana åtgärder och ingripanden har domstolchefen inte endast befogenhet utan även i vissa fall skyldighet att göra. En domstolchef som har objektivt godtagbara skäl bör således ha möjlighet att omfördela mål även mot en domares vilja. Det är emellertid en känslig fråga och dom- stolschefen bör ha mycket goda skäl för ett sådant beslut som givetvis också bör ha föregåtts av förutsättningslösa och öppna dis- kussioner med vederbörande domare om hur problemen kan lösas. Det synes emellertid inte lämpligt att domstolchefen griper in i handläggningen genom att t.ex. sätta ut målet till förhandling och sedan tvinga domaren att hålla förhandlingen och avgöra målet. En domare får givetvis aldrig avgöra ett mål som denne inte anser Domstolarnas och domarnas oberoende ställning vara tillräckligt förberett för avgörande. Dessutom kan domaren ha andra uppfattningar om prioriteringar än vad domstolschefen har. Lämpligare är då att målet omfördelas till annan domare för fortsatt handläggning. Kommittén behandlade slutligen frågor rörande utbildning och konstaterade därvidlag att domare normalt sett har rätt, men också skyldighet, att delta i den vidareutbildning som domstolschefen be- slutar om. Kommittén noterade att det kunde finnas en risk att domare anser sig utsatta för otillbörlig påverkan genom arbets- ledningens val av vad utbildningen ska innehålla. Utredningen om förtursförklaring hade i uppdrag att kartlägga dom- stolschefens skyldighet respektive möjlighet att agera vid orimligt långsam handläggning av mål och ärenden. I sitt betänkande För- tursförklaring i domstol (SOU 2008:16) redogjorde utredningen för sin syn på i vad mån sådana ingripanden från domstolschefen ris- kerar att kränka domarens självständighet. Som utgångspunkt för gränsdragningen kring de frågor varöver domaren är självständig anslöt sig utredningen till den bedömning som gjorts av Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare. Också utredningen ansåg att den enskilde domaren självständigt råder över den rättsliga handläggningen och rättens avgörande, men att domaren intill gränsen för självständigheten är underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen. framhölls att skyddssfären måste avhandlas närmare för att det ska vara möjligt att fastställa vad domstolschefen får göra vid dröjsmål i handläggningen. Som principiella utgångspunkter noterade utredningen bl.a. följ- ande (s. 100 f.). Domarens självständighet är ett oeftergivligt krav i en rättsstat och ska säkerställa att domaren inte tar otillbörlig hänsyn i dömandet. Domaren ska kunna handlägga målen fritt och självständigt, utan att stå i något beroendeförhållande till eller bli påverkad av någon annan på ett otill- börligt sätt. Principen är viktig redan vid dagens ordnade samhällsför- hållanden men blir än viktigare vid krislägen av olika slag. Farhågor om eventuella framtida problem får emellertid inte tränga undan dagens behov av effektivt resursutnyttjande alltför mycket. Om den enskilde domarens självständighet vore det enda beaktansvärda intresset, skulle en omfattande skyddsreglering kunna införas. Förbud mot vissa typer Domstolarnas och domarnas oberoende ställning av administrativa åtgärder skulle kunna uppställas, om det fanns någon risk för att de kunde komma att kränka självständigheten. En alltför vid skyddsreglering skulle emellertid leda till stor byråkrati och för- hindra ett effektivt utnyttjande av begränsade resurser. Regleringen skulle kunna leda till att andra för medborgarna viktiga rättssäkerhets- garantier, t.ex. rätten till ett avgörande inom rimlig tid, inte kunde upprätthållas. De internationella dokument som behandlar principen om domarens självständighet uppmärksammar också behovet av effektiv hantering av mål och ärenden. Det sagda leder till slutsatsen att avväg- ningar mot andra intressen måste göras i samband med att skydds- regler uppställs till värn för den enskilde domarens självständighet. Där- emot måste naturligtvis det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning i varje enskilt fall iakttas och respekteras fullt ut. Som framgått av föregående avsnitt hade Kommittén om domstols- chefens roll och utnämning av högre domare redovisat åsikten att det inte skulle vara lika betänkligt från självständighetssynpunkt med ingripanden av en domstolschef som med ingripanden av t.ex. en administrativ myndighet eller representanter från den verkställ- ande makten, eftersom domstolschefen som ordinarie domare åt- njuter samma självständighet som den underlydande domaren. Ut- redningen invände mot denna argumentation och framhöll att dom- stolschefens olika roller i detta sammanhang måste hållas isär. I sin domarroll är visserligen domstolschefen självständig på samma sätt som alla andra domare, men denna självständighet omfattar inte domstolschefens administrativa styrning av domstolen. Vid denna styrning har domstolschefen att fullgöra de mål som och regeringen ställer upp. Utredningen framhöll också att ett orätt- färdigt ingripande från någon som domaren står i en nära arbets- relation till och som även framöver ska leda arbetet på domstolen, kan vara nog så känsligt. Utredningen ansåg därför från principiell synpunkt att domstolschefens självständighet inte kan åberopas som ett skydd för kränkningar av den enskilde domarens självständighet. Utredningen konstaterade att det endast är i dömandet och vid utförandet av rättstillämpande uppgifter som domaren är självständig, varför gränsen för vad som utgör dömande och rättstillämpande uppgifter blir avgörande för principens räckvidd. Utredningen kon- staterade vidare att det inte finns några förarbetsuttalanden till regeringsformen som tydliggör gränsdragningen. Enligt utredningen omfattar självständigheten i vart fall innehållet i avgörandet och den enskilde domarens tillämpning av processreglerna, liksom under- laget för och formen för avgörandet. Utredningen framhöll att den enskilde domaren själv måste få avgöra t.ex. om det behövs syn Domstolarnas och domarnas oberoende ställning Domstolschefen kan enligt utredningen så- ledes inte ingripa på grund av att han eller hon anser att en viss handläggningsåtgärd i sig fördröjer ett avgörande. Däremot utgör naturligtvis inte det förhållandet att vissa handläggningsåtgärder kvarstår innan målet kan avgöras något hinder mot ett ingripande. Syftet med aktuella åtgärder är just att påskynda den fortsatta hand- läggningen. Genomgående utgick utredningens analys från att det inte är möjligt att generellt säga att en viss åtgärd till sin karaktär är sådan att den aldrig eller alltid kränker självständigheten. Det avgörande är enligt utredningens uppfattning i stället syftet med åtgärden. En åtgärd, t.ex. omfördelning av ett mål, som vidtas för att åstadkomma eller förhindra en viss utgång i målet är naturligtvis alltid en kränk- ning av självständigheten, men om omfördelningsbeslutet motiveras uteslutande av intresset att avhjälpa ett dröjsmål i handläggningen så föreligger ingen kränkningssituation. Ett av utredningen därvid noterat problem är att skäl som inte är objektiva skulle kunna döljas bakom andra, till synes sakliga skäl. För utredningen framstod det i och för sig som främmande att en domstolschef skulle ha dolda och osakliga motiv för en administrativ åtgärd, men också risken för att en domstolschef i en annan samhällssituation styrs av andra motiv måste beaktas. Utredningen framhöll därför vikten av att motiven för en dylik åtgärd ska kunna granskas i efterhand, och att det vid en sådan granskning ska kunna presenteras sakliga skäl för den administrativa åtgärden. Utredningen bedömde det emeller- tid inte som rimligt att uppställa krav på att alla beslut om t.ex. om- fördelning av mål ska motiveras, utan i stället borde en riskbedöm- ning göras. Om det finns anledning att tro att beslutet kommer att bli ifrågasatt, t.ex. om den enskilde domaren har motsatt sig den be- slutade åtgärden, borde enligt utredningen skälen för beslutet doku- menteras. Med detta sagt konstaterade utredningen – efter att närmare ha analyserat förutsättningarna för respektive åtgärd – att det normalt sett inte kan anses kränka en domares självständighet att dennes chef vid långsam handläggning bestämmer vilka mål som ska ges prioritet, omfördelar personalresurser, förändrar tilldelningen av mål till viss enhet, omfördelar mål eller vidtar mer permanenta organisatoriska förändringar. Domstolarnas och domarnas oberoende ställning 3.4Internationella dokument rörande självständigheten Kravet på ett oberoende domstolsväsende kommer till uttryck i flera internationella dokument. Bland dessa utmärker sig den till Lissabon- fördraget knutna stadgan om de grundläggande rättigheterna i så måtto att den är överstatlig och direkt bindande för medlemsstat- erna. Stadgan gäller emellertid endast vid tillämpningen av unions- rätt. Dessutom är dess materiella innehåll inte särskilt långtgående. I den artikel som har allmän bärighet på domstolarnas självstän- dighet, artikel 47, föreskrivs bl.a. att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Vid sidan av den till Lissabonfördraget knutna stadgan finns en lång rad dokument som arbetats fram i olika internationella samman- hang. Vissa av dessa har åtagit sig att följa. Andra har formen av rekommendationer. om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna är central i sammanhanget. I konven- tionens artikel 6 anges att var och en har rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Med oavhängig menas i praxis en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Kravet på opartiskhet innebär enligt domstolen inte bara att domarna ska vara subjektivt opartiska utan även att det ska föreligga en objektiv opartiskhet, dvs. att det för en objektiv iakttagare inte finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida. Detta uttrycks ofta med orden must not only be done; it must also be seen to be done. Vid sidan av denna konvention finns det även skäl att nämna FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna och FN:s kon- vention om medborgerliga och politiska rättigheter , som båda har stadganden (artikel 10 respektive 14) med ett innehåll som påminner om artikel 6. Av de övriga dokumenten på området är de mest centrala FN:s Grundprinciper om rättsväsendets oberoende och Europa- rådets rekommendation 2010(12) om domares självständighet, effek- tivitet och ansvar. Det senare av dessa dokument antogs så sent som och ersatte en tidigare rekommendation . Dessa dokument kan sägas bygga vidare på de ovan nämnda. Domstolarnas och domarnas oberoende ställning FN:s grundprinciper stadgar bl.a. att domares självständighet ska garanteras av staten antingen i grundlag eller i lag. Vidare ska dom- arnas självständighet respekteras av alla andra myndigheter. Staten ska även se till att det finns tillräckliga medel så att domarna på rätt sätt kan utföra sina uppgifter. Principerna innehåller också bl.a. rekommendationer om handläggningen av disciplinära frågor. har även i övrigt varit aktivt på detta område. bildade , som består av experter i internationell rätt och konstitutionella frågor. Kom- missionen bistår medlemsländerna med rådgivning i frågor av sär- skild betydelse för demokratisk utveckling och lämnar bl.a. syn- punkter på medlemsländernas förslag till lagstiftning inom dessa områden. I sitt arbete växlar kommissionen fortlöpande mellan att granska konkreta frågeställningar och att avge systematiska och prin- cipiella utlåtanden i frågorna. Härigenom har en praxis av konkreta iakttagelser kunnat växa fram, som överskådligheten säkras genom olika sammanställningar. Ett annat dokument som tagits fram inom ramen för Europa- rådets multilaterala rättsliga samarbete är Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning. tillsatte justitieministerkonferens ett konsul- tativt råd bestående av domare som ett led i rådets strävan att för- stärka demokratin i och för att understryka domstolarnas roll i en rättsstat. Det konsultativa rådet har därefter avgett yttran- den rörande regler för domstolsväsendets oberoende och domares oavsättlighet. sammanfattades och kodifierades huvuddragen i dessa yttranden i ett dokument benämnt of Judges. Även utanför ramen för verksamhet har initiativ tagits och olika dokument arbetats fram. I detta sammanhang kan nämnas The Charter of the Judges som presen- terades av den internationella domarunionen. Ett annat dokument är The Principles of Judicial Conduct . Detta är huvudsakligen en etisk uppförandekod för domare. Bangalore- principerna har inom ramen för verksam- het utarbetats av ett nätverk av chefsdomare från ett antal länders högsta dömande instanser. Som angavs inledningsvis är den till Lissabonfördraget knutna stadgan direkt bindande. Av de övriga här nämnda dokumenten är det endast och som är folk- Domstolarnas och domarnas oberoende ställning är dessutom sedan den 1 janu- ari 1995 gällande svensk lag. 3.5Sammanfattande anmärkningar om förhållandet mellan arbetsrätten och domarens självständighet Att vi har självständiga domstolar och domare är av fundamental betydelse för vårt demokratiska samhällsskick. Betydelsen av detta kan inte överskattas. Ingen utom domstolen får bestämma hur dom- stolen ska döma i det enskilda fallet eller hur domstolen i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Denna självständighet till- kommer också den enskilda domaren. När man fokuserar på den enskilde domaren tillkommer perspektivet att han eller hon är själv- ständig också i förhållandet till de andra som verkar inom domstolen, dvs. chefer och andra anställda. De konstitutionella reglerna om domarens självständighet har inte tillkommit för domarnas egen skull. Reglerna är förestavade av att medborgarnas rättigheter i rättsstaten ska säkras. Flera av de frågeställningar som överlämnats åt oss att överväga rör förhållandena inom domstolarna och det finns därför särskild anledning att sammanfattningsvis ägna någon uppmärksamhet åt frågor som rör relationen mellan domarens självständighet och det arbetsrättsliga regelkomplexet. Det arbetsrättsliga regelsystemet styr även verksamheten i våra domstolar. I flera fall finns dock särskilda regler som inskränker tillämpningen av generellt gällande arbetsrättsliga regler på domare. Ett par exempel på detta är regeringsformens bestämmelser om ut- nämning av ordinarie domare och om förstärkt anställningsskydd för ordinarie domare. Även när det gäller arbetet och verksamheten inom domstolarna gäller den arbetsrättsliga regleringen. Liksom i andra arbetsrättsliga miljöer har arbetsgivaren det övergripande ansvaret för verksam- heten och för att domstolens resurser används på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Utgångspunkten är även i domstolarna att arbets- givaren har den slutliga bestämmanderätten i de olika frågor som kommer upp i stort och smått. Arbetsgivaren leder och fördelar arbetet och arbetstagaren har en korresponderande arbetsskyldighet och lojalitetsplikt, vilket bl.a. innefattar en skyldighet att lyda order och rätta sig efter de olika beslut som arbetsgivaren fattar. Domstolarnas och domarnas oberoende ställning Domarens självständighet är att se som ett undantag från de nämnda arbetsrättsliga reglerna om bestämmanderätt över verk- samhet och arbete. Vilka inskränkningar i arbetsgivarens arbetsrätts- liga befogenheter som gäller specifikt för domare beror således på vad som innefattas i det område inom vilket domaren är självständig. Det är i dömandet och vid utförandet av rättstillämpande upp- gifter som domaren är självständig. Att den enskilde domaren själv bestämmer hur han eller hon ska tillämpa rättsregler och döma i det enskilda fallet härleds ur 11 kap. 3 § regeringsformen. Bestämmelsen hindrar naturligen inte att man försöker påverka varandras rätts- tillämpning i en kollegial sammansättning men ingen – arbetsgivar- företrädare eller kollega – får ges något bestämmande inflytande över hur den enskilde domaren slutligen dömer i målet. Denna själv- ständighet innefattar naturligtvis vad som ska finnas med och vad som ska diskuteras i domen eller beslutet men också tolkning och tillämpning av de rättsregler som domaren anser vara relevanta. Av självständigheten följer inte någon rätt för domaren att själv delta i beredningen och förberedelsen av målet inför det slutliga av- görandet. Däremot måste domaren ges ett avgörande inflytande över om målet ska anses färdigberett för ett slutligt avgörande. Andra frågor som innefattas i domarens självständighet är om målet kan avgöras på handlingarna eller om det ska hållas huvudförhandling samt om det t.ex. ska hållas syn. Att den arbetsrättsliga regleringen gäller också för domare inne- bär att även denne har att rätta sig efter de regler som gäller i fråga om exempelvis arbetstid, hur man ska bete sig i förhållande till all- mänheten och sina arbetskamrater samt andra frågor om ordningen på arbetsplatsen och om arbetsfördelning. Domaren är också skyldig att genomgå erforderlig vidareutbildning för att bibehålla och ut- veckla sin kompetens. Hur domstolen fördelar sina resurser är också en ledningsfråga som inte har något samband med domarens själv- ständighet. Detsamma måste anses gälla i fråga om beslut angående domarens indelning på organisatorisk enhet samt lönesättning och andra anställningsförmåner. Som särskilt framhållits av Utredningen om förtursförklaring kan man inte kategoriskt uttala att en viss åtgärd som arbetsgivare vid- tar aldrig skulle kunna kränka den självständighet som domaren har enligt regeringsformen. Om åtgärden sker för att påverka domarens rättstillämpning innebär den en kränkning av domarens självstän- dighet. I ett sådant fall är det strängt taget ointressant vilket slag av åtgärd det handlar om. Det kan röra sig om att ge domaren sär- Domstolarnas och domarnas oberoende ställning skilda förhållningsregler på arbetsplatsen, om att förmå honom eller henne att genomgå viss utbildning eller om att bestämma över domarens anställningsförmåner. En gemensam nämnare för sådana otillbörliga beslut är, som Utredningen om förtursförklaring fram- hållit, att åtgärden vidtas för att förhindra eller åstadkomma en viss utgång i ett mål. En åtgärd som inte förestavas av ett sådant syfte utan vilar på objektivt godtagbara skäl innebär däremot inte något intrång i den enskilde domarens självständighet. I domstolarna har länge funnits särskilda interna, kollegiala besluts- organ, s.k. plenum eller kollegium. Plenum och kollegium var tidi- gare de primära beslutsorganen vad gäller administrativa frågor i dom- stolarna, vilket ibland ansågs vara en särskild garant för domarnas självständiga ställning. Beslutsformen förhindrade med det synsättet en domstolschef från att otillbörligt och rättsstridigt påverka domares dömande verksamhet (se exempelvis SOU 1994:99 Del A. s. 298 och SOU 2000:99 s. 279 f.) Även om plenum och kollegium alltjämt finns i flertalet dom- stolar, har de inte alls samma beslutsfunktion som . ligger behörigheten att fatta beslut i administrativa frågor som regel hos domstolschefen, som dock i vissa frågor ska samråda med plenum eller kollegium. De enskilda domarnas inflytande över verk- samheten har på detta sätt reducerats. Alla personalkategoriers inflyt- ande vilar huvudsakligen på samma arbetsrättsliga grund. Att den enskilda domarens inflytande över verksamheten reducerats på så sätt att han eller hon således inte längre har någon författnings- reglerad rätt att ingå i den kollektiva församling som fattar beslut i domstolens administrativa ärenden innefattar emellertid inte någon förändring av domarens grundlagsskyddade självständighet. Domaren är fortfarande helt oavhängig i sitt dömande. 4Domstolarnas funktion och organisation Det har under det senaste årtiondet skett förhållandevis stora för- ändringar av det svenska domstolsväsendet. Förändringar har skett av såväl den yttre som den inre organisationen av domstolarna. Vad beträffar förändringarna av den yttre organisationen är minskningen av antalet tingsrätter respektive länsrätter/förvalt- ningsrätter mest iögonfallande. Såväl antalet tingsrätter som antalet länsrätter/förvaltningsrätter har halverats . har detaljstyrningen av domstolarnas inre organisation minskat. Förordningarna med instruktioner till domstolarna inne- håller mindre detaljreglering av den inre organisationen än vad de gjorde . Aspekter på den inre organisationen som regeringen tidigare reglerade genom dessa förordningar har överlämnats till de enskilda domstolarna att besluta om i sina ar- betsordningar. Ett syfte med ändringarna har varit att möjliggöra en starkare och mer flexibel beredningsorganisation för att på detta sätt renodla domarrollen. Med den ökade friheten för domstolarna att i större utsträck- ning besluta om sin inre organisation har olikheterna mellan olika domstolar ökat. Som vi ska återkomma till senare har en majoritet av underrätterna numera frångått den tidigare organisationen, där varje enskild domare hade en rotel med tilldelade mål som domaren i allt väsentligt själv ansvarade för. I stället har man organiserat ar- betet kring större enheter där flera domare arbetar gemensamt med målen. Förändringarna har lett till en svagare koppling mellan en- skilda domare och beredningen av enskilda mål. Också vid hovrätterna och kammarrätterna har organisations- förändringar medfört en försvagad koppling mellan enskilda domare och beredningen av målen. Domstolarnas funktion och organisation Domstolarnas förändrade inre organisation har i sin förlängning gett upphov till flera av de frågor som vi har att överväga. Den nu- varande ordningen kan knappast analyseras annat än i sin historiska kontext, varför framställningen bör inledas med en redogörelse för hur regelverket kring domstolarnas inre organisation . De allmänna domstolarna består av de 48 tingsrätterna, de sex hov- rätterna och . Vid de allmänna domstolarna hand- läggs i första hand tvistemål och brottmål, men också domstols- ärenden av olika slag. Som framgått av det föregående är samtliga tre instanser numera omnämnda i regeringsformen. Närmare bestämmelser om domstol- arnas organisation och verksamhet framgår av och förordningarna med instruktioner för respektive instans. Förfar- andet i allmänna domstolar styrs i allt väsentligt av rättegångs- balken och ärendelagen. Av 1 kap. 1 § följer att tingsrätterna är allmänna underrätter och, om inte annat är föreskrivet, första domstol.