sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Den är orimlig inte bara ur ett rent administrativt perspektiv, utan också utifrån att det ändå är relativt få studerande som studerar utanför EES eller , och att de gör det som ett kom- plement till studier i . När det gäller att höja utbildningskvaliteten genom särskilt gynn- samma studiemedelsvillkor för studerande på ett urval av utbild- ningar, som bedöms ha särskilt hög utbildningskvalitet, skulle de internationella rankningar av universitet och högskolor som finns att tillgå kunna vara en utgångspunkt. Emellertid är dessa rankningar ifrågasatta och kritiserade, inte minst för sin oförmåga att fånga just utbildningskvalitet. Snarare jämförs utbildningsanordnare med varandra utifrån ett antal olika mer eller mindre relevanta aspekter, men det är alltså inte utbild- ningskvalitet i någon global eller generell mening som rangordnas. Man kan därför inte vara förvissad om att de utbildningsanordnare som rankas högst i realiteten ger den mest högkvalitativa utbild- ningen – det kan helt enkelt vara helt andra aspekter (som inte är relaterade till utbildningskvalitet överhuvudtaget) som avgör hur en utbildningsanordnare rankas jämfört med andra. Noterbart är också att det så gott som alltid är utbildningsanordnarna som jämförs, inte de specifika utbildningarna. Det innebär att även om en utbildnings- anordnare bedöms hålla särskilt hög kvalitet är det inte säkerställt att en viss utbildning som denne utbildningsanordnare ger gör det. De internationella rankningarna är inte bara ifrågasatta och kriti- serade för kvalitetsdefinitionsfrågan utan också för tillförlitlighet och validitet vad gäller datamaterial, metodologi, statistisk bearbet- ning m.m. Det är helt enkelt ganska skakiga statistiska konstruk- tioner som dessa relativa listor är baserade på. Sammantaget leder detta fram till att nuvarande ordning på det stora hela taget och med rimlig administrativ belastning säkerställer att utbildningskvaliteten är god. Dessutom innebär nuvarande ordning, med de justeringar som vi föreslår i andra delar (se kapitel 10), att regelverket för studiemedel utomlands blir enklare och bättre, och på så sätt effektivare. Dessutom blir regelverken mer likartade oav- sett om studierna bedrivs i eller utomlands. Det gäller i syn- nerhet om studierna sker inom EES eller i . Detta är något som vi bedömer kommer att underlätta och bidra till att studenternas internationella rörlighet ökar. Vi ska enligt våra direktiv föreslå åtgärder för att förbättra kon- trollen av studiemedlet vid utlandsstudier med syfte att förhindra felaktiga utbetalningar inom studiemedelssystemet. I detta avsnitt redogör vi för var och varför felaktiga utbetalningar uppstår och vad som gjorts för att stoppa dem. Vi återkommer sedan till frågan i avsnitt 10.11 för sammanfatta hur de förslag som vi lägger kommer att bidra till att de felaktiga utbetalningarna minskar. har i sitt betänkande identifierat fem huvud- sakliga problem med studiemedlen för utlandsstuderande. Ett av dessa är att det finns relativt stora risker för felaktiga utbetalningar av utlandsstudiemedel. Delegationen mot felaktiga utbetalningar, den s.k. FUT-delega- tionen, har i rapporten blir det fel? tagit upp att kontroll- möjligheter oftare saknas vid utlandsstudier än vid studier i Sverige.45 Även har i rapporten utom- lands – och utbetalningar och fordrings- hantering pekat på särskilda risker med studiemedlen för studier utomlands.46 Enligt beror riskerna såväl på studie- medelssystemets utformning som på CSN:s rutiner för utbetalning av studiemedel. Ett problem bedöms vara att CSN i hög grad måste lita på att den sökandes uppgifter är korrekta. Både FUT-delegationen och pekar på att kon- trollmöjligheter ofta saknas och att de uppgifter som de studerande lämnar ligger till grund för utbetalningarna. Så är t.ex. fallet med inkomstkontroller som i görs gentemot taxerade inkomster från . Motsvarande kontrollmöjligheter saknas vid ut- 45Varför blir det fel? – Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, Rapport 5, . 46Svenska trygghetssystem utomlands – och utbetalningar och ford- ringshantering,Rapport 2008 (RiR 2008:31). landsstudier.47 CSN konstaterar att kontroller av utlandsstudier dess- utom är särskilt svåra bl.a. med anledning av att utländska skolor inte kan åläggas en uppgiftsskyldighet gentemot CSN.48 CSN har genomfört en stickprovsgranskning av studerandes studieaktivitet som bl.a. visade att 12 personer av 284 studerade med en lägre studietakt än vad de själva angett (4,fel).49 En annan anledning till de större riskerna för felaktiga utbetal- ningar är att studiemedel för studier utomlands betalas ut termins- vis i förskott. Detta gör utlandsstudiemedlen mer utsatta för fusk. Risken för att stora felaktiga utbetalningar inte kan återkrävas är också överhängande. anser att inriktningen bör vara att studiemedel för studier utomlands, precis som i , betalas ut . bedömer vidare att CSN:s ledning hit- tills inte har säkerställt att det finns en fungerande intern styrning och kontroll inom området.50 2.5.2Varför blir det fel? Delegationen mot felaktiga utbetalningar ur trygghetssystemen har uppskattat de felaktiga utbetalningarna ur studiemedelssystemet till . Det motsvarar av det ut- betalda studiemedelsbeloppet (dvs. bidrag och lån). Osäkerheten i uppskattningen ligger i ett intervall mellan och 7,5 pro- cent, vilket motsvarar felaktiga utbetalningar på mellan 705 och 1 510 miljoner kronor.51 Även om delegationens skattningar måste anses vara osäkra tyder beräkningarna på ett stort felaktigt utflöde av studiemedel. CSN genomförde 2008 två stickprovsgranskningar som tydde på att de felaktiga utbetalningarna kan vara mindre än FUT-delega- tionens skattningar. Stickprovsgranskningarna innebar att CSN gjorde extra kontroller av studieaktiviteten för dels studerande som studerade sin sista högskoletermin med studiemedel, dels utlandsstuderande vid språkskolor. Dessa grupper kontrollerades eftersom de antogs ha mindre benägenhet att meddela att de avbrutit sina studier än 47Delegationen mot felaktiga utbetalningar . 48CSN Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Skrivelse 2007-110-6474, daterad . 49CSN Kartläggning av felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier vid språkskolor utom- lands, Dnr 2008-203-6608, . 50Riksrevisionen, RiR 2008:31. 51Vad kostar felen? – Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Rapport 7, Delegationen mot felaktiga utbetalningar . Utfallet av kontrollerna visade att av utbetalningarna var felaktiga. Andelen fel var alltså lägre än FUT-delegationens bedömning.52 CSN:s stickprovsberäk- ningar visar på svårigheterna med att bedöma storleken på de fel- aktiga utbetalningarna. I flera fall beror de felaktiga utbetalningarna på brister i studie- medelssystemet. Systemet är inte konstruerat så att felaktiga utbetalningar förhindras. Vissa regler är krångliga, vilket leder till missförstånd. Ofta saknas även möjligheter att kontrollera de olika reglerna på ett effektivt sätt. Av de felaktiga utbetalningarna på av det totalt utbe- talade studiemedelsbeloppet, har en procentenhet bedömts bero på avsiktliga fel från de sökande, dvs. Resterande 3,9 procent- enheter beror på oavsiktliga fel av sökande, CSN eller myndigheter och skolor.53 Det innebär att en femtedel av de felaktiga utbetal- ningarna bedömts bero på fusk. Det kan noteras att de felaktiga utbetalningarna ur studiemedels- systemet i högre utsträckning än för andra ersättningssystem be- döms bero på oavsiktliga fel från de sökande. Detta beror till stor del på att studiemedel betalas ut i förskott. Dessa oavsiktliga fel utgör lite mer än hälften av de felaktiga utbetalningarna. Genomsnittligt för alla trygghetssystem står de oavsiktliga felen från de sökande för cirka en tredjedel av felen.54 De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar är följande:55 Studerande lämnar felaktiga uppgifter, t.ex. om inkomst eller tidigare utbildning. Studerande anmäler inte ändring till CSN t.ex. om byte av ut- bildning, studieavbrott, ändrad studieomfattning eller inkomst. Studerande söker och tar emot studiemedel trots att inga studier bedrivs. Studerande jobbar svart vilket påverkar inkomsten och därmed borde påverka storleken på studiemedelsbeloppen. Handläggarfel begås, t.ex. beroende på bristande beredning, kompetensbrister, otydliga regler, tidsbrist i handläggningen eller dålig styrning. 52CSN Kartläggning av felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier vid språkskolor utom- lands, Dnr 2008-203-6608, daterad . CSN Efterkontroll av registreringar för studier vid högskola/universitet i , Dnr 2008-203-6609, daterat . 53Delegationen mot felaktiga utbetalningar . 54Delegationen mot felaktiga utbetalningar . 55Delegationen mot felaktiga utbetalningar . Myndigheternas kontroller brister, t.ex. beroende på låg prio- ritet av kontroller eller på regler som inte kan kontrolleras. Felaktig information lämnas från skolor och högskolor om stu- dieaktivitet, studienivå, studieomfattning, studietid eller studie- avbrott. Vissa skolor och högskolor, och då särskilt högskolor i och skolor utomlands, anmäler inte studerandes ändrade förhållanden om studieaktivitet, studienivå, studieomfattning, studietid eller studie- avbrott. 2.5.3Åtgärder mot felaktiga utbetalningar Ett stort antal åtgärder har vidtagits för att för- hindra felaktiga utbetalningar. Det har bl.a. införts en bidragsbrotts- lag (2007:612) och en lag (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar ur välfärdssystemen. Vidare har betänkandet Bidragsspärr (SOU 2008:100) presenterats, i vilket det föreslås att den som har gjort sig skyldig till ett bidragsbrott inte har rätt att få det bidrag som brottet avsett. Flera myndigheter, däribland CSN, har också fått särskilda uppdrag från regeringen att vidta åtgärder mot felaktiga utbetalningar och att återrapportera vilka resultat som uppnåtts. Åtgärder har även genomförts för att förbättra det elektroniska informationsutbytet mellan myndighe- terna.56 konstaterade i sitt betänkande att de fel- aktiga utbetalningarna ur studiemedelssystemet är alltför stora. Även om felaktigheter aldrig kan förhindras helt bör enligt kommitténs uppfattning åtgärder vidtas för att minska omfattningen av felen. Kommittén lade flera förslag som syftar till att minska de fel- aktiga utbetalningarna av studiemedel. När det gäller studiemedel för utlandsstudier anförde kommittén följande. Den studerande gör flera antaganden i samband med sin ansökan, exempelvis om vilken tid och med vilken takt han eller hon ska studera. 56 Se t.ex. Åtgärder för ett förbättrat elektroniskt informationsutbyte, Dnr 03384-2008. ligger sedan till grund för beslut och utbetalning av studiemedel. Uppgifter om tänkta studier och andra antagna förhållanden kan bara kontrolleras i begränsad omfattning. Det kan dock visa sig i efterhand att det beviljade beloppet varit för stort. En utbetalning kan därför vara riktig vid utbetalningstillfället men bli felaktig . Eftersom studiemedel vid utlandsstudier betalas ut i förskott för hela terminer är risken att utbetalningen ska visa sig felaktig större än vid studier i . Utbetalningarna görs dessutom ofta innan studierna börjar. Om en studerande som får månads- visa utbetalningar avbryter sina studier går det att stoppa komman- de utbetalningar. När utbetalningen redan har gjorts för hela terminen är detta inte möjligt. I många fall saknas dessutom möjligheter att återkräva en sådan felaktig utbetalning. menade att dess förslag till månadsvisa utbetalningar i efterskott minskar riskerna för felaktiga utbetalningar. En studerande som exempelvis avbryter sina studier och meddelar det till CSN kom- mer då att få utbetalning för perioden fram till avbrottet och reste- rande planerade utbetalningar kommer att kunna stoppas. De för- skott som kommer att medges, med undantag av eventuella bidrag för undervisningsavgifter, kommer enbart att bestå av studielån. Det minskar riskerna ytterligare för att staten ska betala ut studiemedel felaktigt. Kommittén menade också att enligt deras bedömning bör uppföljningen av utlandsstudiemedlen stärkas. Sådan uppföljning skulle enligt kommitténs uppfattning bidra till bättre möjligheter att på ett systematiskt sätt uppmärksamma felaktiga utbetalningar.57 Studiesociala kommitténs förslag om utbetalning har inte lett till lag- stiftning. I regleringsbrevet fick CSN i uppdrag att redovisa de åtgärder som CSN vidtagit och vilka åtgärder myndigheten plane- rade för att motverka felaktiga utbetalningar och brott mot studie- stödssystemet. CSN lämnade en redovisning av detta . CSN uppgav i denna att myndigheten arbetar systematiskt för att minska andelen studiestöd som betalas ut på felaktiga grunder. Arbetet bedrivs genom att myndigheten först kartlägger de risker som finns. Därefter verifieras omfattningen av riskerna och slut- 57SOU 2009:28 s. 317 f. 58CSN:s Årsredovisning 2009, dnr 2010-102-2056, daterad . ligen utarbetas och utförs olika typer av åtgärder. Detta görs för att säkerställa dels att rätt åtgärder prioriteras, dels att åtgärderna är kostnadseffektiva för myndigheten och rättssäkra för den studeran- de. vidtog CSN ytterligare åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar av både studiemedel och studiehjälp. Enligt CSN skapades genom olika åtgärder förutsättningar för att såväl förhindra felaktiga utbetalningar som att i efterhand upptäcka och återkräva felaktiga utbetalningar. CSN:s arbete för att motverka felaktiga utbetalningar är integre- rat i myndighetens handläggnings-, kvalitets- och it-system genom omfattande kontroller i ärendehanteringen innan ett beslut fattas och studiemedel betalas ut till den studerande. Eftersom studie- medel betalas ut i förskott, är det även nödvändigt med kontroller i efterhand för att upptäcka eventuella förändringar som påverkar rätten till studiemedel eller studiemedelsbeloppets storlek. Det felaktiga utflödet av studiestöd beror alltså dels på att upp- gifter som lämnas från enskilda stödtagare, utbildningsanordnare eller andra är felaktiga, dels på att det förekommer interna brister i ärendehanteringen. CSN har möjlighet att kräva tillbaka utbetalda studiemedel. CSN uppskattar att det arbete som gjorts genom så- väl externa som interna kontroller och granskningar av studieme- delsärenden har kunnat förhindra felaktiga utbetalningar eller lett till möjlighet att återkräva studiemedel till ett belopp motsvarande för 90 personer, företrädesvis utlandsstuderande. Dessa personer har även polisanmälts i enlighet med bidragsbrotts- lagen (2007:612). Planeringen innefattade, enligt CSN:s årsredovisning 2009, att införa efterkontroller. Detta för att identifiera och återkräva de uppskattningsvis 10 000 stude- rande som avbryter studierna utan att meddela vare sig CSN eller högskolan. Myndigheten bedömde dessutom att kontrollerna skulle komma att leda till ett ökat antal polisanmälningar utifrån bidragsbrottslagen. Det har som sagts ovan visat sig att det sker fler felaktiga utbetal- ningar av studiemedel för utlandsstudier än för andra studier. Detta är ett problem som har uppmärksammats av Studiesociala kommit- tén i dess betänkande och vi har fått i uppgift att föreslå åtgärder för att förbättra kontrollen. Undersökningar har visat att felaktiga utbetalningar sker i begrän- sad omfattning och att de allra flesta fall av felaktiga utbetalningar beror på annat än avsiktliga fel av sökande. Endast en femtedel av de felaktiga utbetalningarna bedöms bero på avsiktliga fel av sökan- de. Det innebär att det inte är främst på detta område som åtgärder behöver vidtas även om vi självklart strävar efter att våra förslag ska minska såväl de oavsiktliga som de avsiktliga felen. Vi kommer att analysera våra förslags inverkan på möjligheten att minska de felak- tiga utbetalningarna i avsnitt 10.11. Vi har dock under hela arbetet med oss målsättningen att de felaktiga utbetalningarna ska minska. 3Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel har ett relativt omfattande arbete bedrivits för att öka det internationella studerandeutbytet, framförallt inom den s.k. Bolognaprocessen (se avsnitt 5.2). Studiemedel för studier utomlands har däremot lämnats efter ett i stort sett oför- ändrat regelverk. Visserligen är de svenska studiemedlen generösa i ett internationellt perspektiv och speciellt då studiemedlen för ut- landsstudier. Den internationalisering som skett inom utbildnings- området har dock inte avspeglats genom några förändringar i studie- medelssystemet. framför i sitt betänkande, Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28), att studie- medlen för studier utomlands borde ha en utbildningspolitiskt grundad inriktning och att denna bör ges ett tydligt genomslag i bestämmelserna om studiemedel för utlandsstudier. Våra direktiv betonar att det är det angeläget att regeringens poli- tik när det gäller utlandsstudier, internationalisering, mobilitet och kvalitet tydligare kommer till uttryck i bestämmelser om studiemedel. Vi ska därför utreda och föreslå hur systemet för studiemedel för studier utomlands ska utformas så att regeringens politik när det gäller studerandemobilitet, internationalisering och kvalitet tydligt kommer till uttryck. Vi kommer i detta kapitel, i syfte att utreda vilka regeringens mål för utlandsstudier är, redogöra för vad som finns uttalat beträf- fande regeringens utbildningspolitiska mål. De mål vi kan utkristal- lisera kommer vi att ställa mot resultaten av de undersökningar som vi låtit utföra (se avsnitt 2.2) för att se om de fortfarande kan sägas vara relevanta och aktuella mål. Dessutom kommer vi att fun- dera över om målen kan sägas stå i överensstämmelse med de mål som uttalats inom ramen för de internationella samarbeten som Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel deltar i (för en mer ingående redogörelse av de internationella ut- bildningssamarbetena, se kapitel 5). 3.1Målsättning för utlandsstudier saknas i lagstiftningen För att kunna fastställa inriktningen på utlandsstudiestödet, till exem- pel vilka utbildningar som ska berättiga till studiemedel, vilka studie- medelsbelopp som ska gälla och hur hög skuldsättning som kan anses vara acceptabel, måste först den utbildningspolitiska inställningen utrönas. hade i uppdrag att bland annat över- väga och föreslå åtgärder när det gäller studerandes ekonomiska och sociala situation. Av direktiven framgick att kommittén särskilt skulle överväga om regelverket kring studiemedel för studier utomlands behövde förenklas. I betänkandet lämnade kommittén vissa förslag till förändringar av utlandsstudiemedlen. Kommittén framhåller emellertid att en tydlig målsättning saknas för utlandsstudiemedlen och att uppföljningen är bristfällig. Det anförs vidare att i avsaknad av utbildningspolitiska överväganden har kommittén haft svårt att utveckla förslag om utlandsstudiemedel, som bättre kan fungera som ett stöd för en utbildningspolitisk strävan. Kommittén har till exempel avstått från att bedöma vilka utbildningar utomlands som ska berättiga till studiemedel och vilka kvalitetskrav som ska ställas. Enligt kommitténs uppfattning är studiemedelssystemet ett viktigt verktyg för att förverkliga utbildningspolitiska mål och ett interna- tionellt studerande- och kunskapsutbyte. Därför bör den inriktning som utbildningspolitiken har ges ett tydligt genomslag i bestämmel- serna om studiemedel för utlandsstudier. Enligt kommittén bör där- för regeringen utifrån utbildningspolitiska överväganden tydligare reglera inriktningen på utlandsstudiestödet och föra in sådana regler i studiestödsförordningen.1 CSN menar i sitt remissvar till ovannämnda betänkande att ett grundläggande problem med studiemedlen för utlandsstuderande är att det saknas tydliga målsättningar och efterlyser därför sådana. CSN anser att sådana tydligare målsättningar även bör kunna innebära 1 SOU 2009:28 s. 239 f och 309 f. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel tydligare instruktioner till om deras prövning av vilka utländska utbildningar som bedöms ha godtagbar standard.2 Även andra remissinstanser behandlar frågan om utbildningspoli- tiskt grundad inriktning. instämmer i att rege- ringen tydligare bör reglera inriktningen på utlandsstudiestödet, eftersom studiemedelssystemet är ett viktigt verktyg för att förverk- liga utbildningspolitiska mål och ett internationellt studerande- och kunskapsutbyte. Internationella programkontoret för utbildningsom- rådet delar Studiesociala kommitténs uppfattning om att det inte finns någon tydligt formulerad målsättning för utlandsstudier från riksdag och regering. anser emellertid inte att möjligheterna att få studiemedel för studier utomlands ska grundas på utbildnings- politiska bedömningar, utan studentens fria val ska gälla så länge ut- bildningen uppfyller ställda kvalitetskrav. är tveksam till att studierna ska ha en utbildningspolitisk grundad inriktning om det skulle innebära styrning till vissa länder eller vissa typer av utbildningar, men om det bara handlar om rimliga kvalitetskrav har förbundet inget att invända.3 Avsaknaden av tydliga mål för utlandsstudier visar sig i de begränsa- de lag- och förordningsbestämmelser som behandlar rätten till studie- medel för utlandsstudier. Denna begränsade styrning från riksdag och regering har lett till att CSN har fått en omfattande rätt att med- dela föreskrifter om utlandsstudiemedel. CSN har exempelvis rätt att föreskriva om vilka lånebelopp som ska utgå till studerande i olika länder, samt i vilka fall tilläggslån för merkostnader ska utgå. Genom detta förfarande har CSN utformat inriktningen för utlandsstudie- stödet, vilket myndigheten själv inte anser vara lämpligt. CSN menar att i stället bör regeringen klart uttala målsättningen för studiemedel för utlandsstudier. Detta bör ske genom att det införs ett tydligare regelverk kring detta i studiestödsförordningen. Därefter kan CSN ges föreskriftsrätt på området för att meddela kompletterande be- stämmelser.4 2CSN, Remissvar till Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (2009) s. 10, 33 f och 3Remissyttranden över SOU 2009:28 Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. 4SOU 2009:28 s. 240 och CSN, (2009) s. 40 f. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel 3.2Utbildningspolitikens mål och inriktning Regering och riksdag har beslutat att målet för utbildningspolitiken är att ska vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rätt- visa. Regeringen har fastslagit när det gäller politikens inriktning att utbildning blir en allt viktigare framtidsfråga såväl för den enskilde som för samhället i stort, samt att internationellt utbyte ska upp- muntras, eftersom kontakter med omvärlden ger ny kunskap, möjlig- heter till rörlighet och en vidgad arbetsmarknad för den enskilde samt ökar förståelsen för främmande länder och kulturer.5 3.2.1Strategi för internationalisering av den högre utbildningen I propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) har den dåvarande regeringen uttalat sig om vilken inriktning utbildnings- politiken bör ha. Sittande regering har ställt dig bakom dessa ut- talanden i propositionen Gränslös kunskap – högskolan i globalise- ringens tid (prop. 2008/09:175), se avsnitt 3.2.2. Regeringen betonar inledningsvis i prop. 2004/05:162 att viktiga utgångspunkter för utbildningspolitiken är internationalisering, jämlikhet och kvalitet.6 Eftersom vår omvärld är i ständig förändring behöver enligt rege- ringen den högre utbildningen utvecklas kontinuerligt. Det innebär att processen att internationalisera den högre utbildningen ständigt måste utvecklas och anpassas till nya förutsättningar. Enligt rege- ringen krävs ett kontinuerligt och systematiskt arbete med tydliga mål och strategier som leder arbetet framåt såväl på nationell nivå som vid universitet och högskolor.