sou · GZB334 · 2011-04-04 00:00:00 — Huvudansvaret för att kraven uppfylls ligger på tillverkare och importörer av farliga ämnen. I vissa fall riktar sig kraven till den som hanterar varor som innehåller farliga ämnen. Straffsanktioner till följd av överträdelser av bestämmelser i bestäms på nationell nivå. I är straffbestämmelserna för överträdelser av Reach införda i 29 kap. (1998:808). Klassificeringsförordningen CLP (Classification, Labelling and Packaging) är ett system för klassificering, märkning och förpackning av kemikalier som grundar sig på ett globalt system utarbetat i FN:s regi. Enligt systemet ska tillverkaren fastställa farorna med ämnen och blandningar innan de införs på marknaden, samt klassificera dem i enlighet med de faror som har identifierats. Om ett ämne eller en blandning är farlig måste den märkas så att både konsumenter och de som yrkesmässigt kommer i kontakt med ett ämne känner till dess effekter innan de handskas med det. Klassificeringen utgör grund för annan lagstiftning i EU, såsom Reach och lagstiftning om växtskyddsmedel. 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). 4Europaparlamentets och rådets förordning(EG) nr 1217/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar av , ändring och upphävande av direktiven /548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (CLP). Förslag till etappmål – Farliga ämnen Förordning om export och slutförvar av kvicksilver5 Från gäller EU:s förordning om export och slutförvar av kvicksilver. Flytande kvicksilver, vissa kvicksilverföreningar och kvicksilverblandningar får inte exporteras utanför EU. Dessutom ska länderna inom EU slutförvara flytande kvicksilver som inte längre behövs. Reglerna kring förvaring ska garantera att lagringen sker säkert för . Det finns en rad bestämmelser inom EU som reglerar hanteringen av specifika produkter och som berör farliga ämnen. I flera fall är reglerna nära angränsande eller överlappande. Vid uttolkningen av regler går förordningar före direktiv och specifik lagstiftning går före generell lagstiftning. Bl.a. följande lagstiftning berör farliga ämnen: Biociddirektivet6 om användning av biocider. Biocider används för att motverka skadliga organismer och innefattar bl.a. träskyddsmedel, desinfektionsmedel, myggmedel, råttbekämpningsmedel och båtbottenfärger. Direktivet om växtskyddsmedel7. Växtskyddsmedel används i huvudsak för att skydda växter och växtprodukter inom jordbruk, skogsbruk och trädgårdsbruk mot skadedjur, svampangrepp, konkurrerande växter m.m. Direktivet om elektriska och elektroniska produkter,8 där användningen av kadmium, bly, sexvärt krom och flamskyddsmedlen PBB och PBDE förbjuds i nya elektriska och elektroniska produkter som släpps ut på marknaden. 5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1102/2008 av om exportförbud för metalliskt kvicksilver och vissa kvicksilverföreningar och kvicksilverblandningar och säker förvaring av metalliskt kvicksilver (kvicksilverförordningen). 6Europaparlamentets och rådets direktiv /8/EG av om utsläppande av biocidprodukter på marknaden (biociddirektivet). 7Rådets direktiv /414/EEG av om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (direktivet om växtskyddsmedel). 8Europaparlamentets och rådets direktiv /95/EG av om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (RoHS). Förslag till etappmål – Farliga ämnen Direktivet om avfall som utgörs av elektriska och elektroniska produkter9. Direktivet om leksakers säkerhet10. Direktivet om byggprodukter11. Direktivet om kosmetiska produkter12. Direktivet om batterier och ackumulatorer13. Direktivet om allmän produktsäkerhet14, som gäller när det saknas särskilda bestämmelser för en produkt och dess säkerhet. Direktivet om flyktiga organiska ämnen15. Förordning om långlivade organiska föreningar16. Förordning om export och import av farliga kemikalier17. Nationell lagstiftning och pågående initiativ Den svenska lagstiftningen kring farliga ämnen finns i och i särskilda förordningar. Många av förordningarna återspeglar och konkretiserar EU-direktiv inom området. Den specifikt svenska lagstiftning som finns på området samlas i stor utsträckning i förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Förordningen hanterar frågor om kadmium, klorerande lösningsmedel, 9Europaparlamentets och rådets direktiv /96/EG av om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE). 10Europaparlamentets och rådets direktiv /48/EG av om leksakers säkerhet. 11Rådets direktiv /106/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter. 12Rådets direktiv /768/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter. 13Europarlamentets och rådets direktiv /66/EG av om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och om upphävande av direktiv /157/EEG. 14Europaparlamentets och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet (produktsäkerhetsdirektivet). 15Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa färger och lacker samt produkter för fordonsreparationslackering och om ändring av direktiv /13/EG. 16Förordning (EG) nr 850/2004 av om långlivade organiska föroreningar. 17Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 689/2008 av om export och import av farliga kemikalier. Förslag till etappmål – Farliga ämnen kvicksilver, tungmetaller i förpackningar, ammunition som innehåller bly, textiltvättmedel som innehåller fosfater, m.m. Det pågår flera nationella initiativ för att fasa ut eller minska riskerna med kemikalier som kan skada miljön eller människors hälsa. Här sammanfattas några av dessa. Vissa diskuteras mer ingående i samband med våra förslag till etappmål. Handlingsplan för en giftfri vardag Regeringen har gett Kemikalieinspektionen i uppdrag att ta fram och genomföra en handlingsplan för en giftfri vardag.18 Syftet är att intensifiera arbetet med att minska riskerna med farliga kemikalier och fasa ut och begränsa de farligaste kemikalierna. Utifrån handlingsplanen ska Kemikalieinspektionen genomföra en bred satsning på åtgärder nationellt, regionalt, inom EU och internationellt –2014. Myndigheten ska analysera och lämna förslag till förändringar i relevant lagstiftning och konventioner i syfte att stärka regleringen av kemikalier, samt analysera behovet av och lämpligheten i att införa ekonomiska styrmedel för att styra mot minskad användning av farliga kemikalier. Följande områden ska prioriteras i arbetet med handlingsplanen: agera för förbättrad kunskap, ökade insatser inom Reach, livsmedel fria från hälsoskadliga kemikalier, information om kemikalier i varor, initiera och stödja frivilliga initiativ till substitution. Handlingsplanen överlämnades till regeringen . 18Regeringsbeslut M2010/4986/Kk. 19Kemikalieinspektionen (2011), Handlingsplan för en giftfri vardag 2011–2014. Skydda barnen bättre. Förslag till etappmål – Farliga ämnen Nationellt förbud mot bisfenol A Regeringen har gett Kemikalieinspektionen och i uppdrag att förbereda införandet av ett nationellt förbud mot bisfenol A i vissa plastprodukter20. Uppdraget ska redovisas senast 31 mars 2011.21 Översyn av de svenska reglerna om tillstånd m.m. för särskilt farliga kemiska produkter Regeringen har i regleringsbrevet gett Kemikalieinspektionen i uppdrag att genomföra en översyn av de svenska reglerna om tillstånd för särskilt farliga kemiska produkter. I uppdraget ingår att bedöma om frätande produkter ska omfattas av tillståndskrav och om det svenska förbudet mot frätande produkter för rensning av avlopp behöver finnas kvar. Uppdraget ska redovisas . Strategi för tillsynen av miljö- och hälsorisker med kemikalier i varor Regeringen har gett Kemikalieinspektionen i uppdrag att ta fram en strategi för tillsynen av miljö- och hälsorisker med kemikalier i varor22. Myndigheten ska ange vilka varor som bör prioriteras i tillsynen och ange hur man avser att samverka med kommunerna i tillsynen. Uppdraget ska redovisas . Kemikalieinspektionen redovisade ett regeringsuppdrag att utifrån svenska förhållanden bedöma riskerna med kadmium och hur ämnet påverkar miljön och människors hälsa23. Avsikten är att Kemikalieinspektionens rapport ska ligga till grund för ett eventuellt sänkt nationellt gränsvärde för kadmium i 20Regeringsbeslut M2010/3278/Kk. 21EU har beslutat att införa förbud mot att använda bisfenol A i nappflaskor från den 1mars 2011. Marknadsföring och export av sådana nappflaskor förbjuds från (Kommissionens direktiv /8/EU av om ändring av direktiv /72/EG vad gäller begränsningen för användning av bisfenol A i nappflaskor av plast) 22Regeringsbeslut M2010/2383/Kk. 23Uppdraget gavs i regleringsbrevet . Förslag till etappmål – Farliga ämnen mineralgödsel och ett system för uppföljning av kadmiumhalter i mineralgödsel. 8.3Struktur för etappmål om farliga ämnen Regleringen inom området farliga ämnen är i hög grad harmoniserad inom EU. I många fall är nationella särregler, t.ex. regler med strängare krav, inte tillåtna. Detta betyder att behöver verka inom EU för att ytterligare utveckla regleringen inom området. Det finns även en rad internationella överenskommelser inom området. agerar oftast som en del av EU vid förhandlingar om dessa internationella överenskommelser. Överenskommelserna innebär åtaganden för EU och och har även betydelse för att driva på utvecklingen i länder utanför EU. Detta är av betydelse inte minst eftersom handeln med varor och produkter är global och en stor del av vår konsumtion utgörs av varor som är tillverkade utanför EU. bör därför i första hand verka inom EU och internationellt för att förebygga eller minska riskerna med farliga ämnen, då detta ger störst effekt på miljö och hälsa. pågår flera viktiga nationella initiativ. Åtgärder nationellt, på EU- nivå och internationellt samverkar på ett dynamiskt sätt inom området. Vi har tagit hänsyn till detta vid utformningen av etappmål. En viktig utgångspunkt vid utformningen av etappmålen är att ska ha rådighet över måluppfyllelsen för etappmålen, även om de är inriktade på att åstadkomma förändringar inom t.ex. EU. Utifrån detta har vi strukturerat presentationen av förslag till etappmål i två delar: Utveckling av EU-lagstiftning och internationella konventioner. går före nationellt. Utveckling av EU-lagstiftning och internationella konventioner För att förbättra miljösituationen inom de områden där regelverken till stor del är harmoniserade eller på annat sätt hanteras på EU-nivån behöver agera aktivt inom EU. Detta gäller även nya områden där ser behov av att gemensamma regler skapas. Reglering på EU-nivå bidrar till en bättre miljö- Förslag till etappmål – Farliga ämnen situation inom hela EU. Eftersom EU är en betydande aktör i världshandeln påverkar även utformningen av regler i andra länder i världen. I internationella förhandlingar agerar EU dessutom utifrån gemensamma ståndpunkter som förhandlats fram mellan kommissionen och medlemsstaterna. Insatser för att utveckla EU-lagstiftningen och påverka den gemensamma EU- positionen är därför ett centralt område för arbete kring farliga ämnen. I vissa fall kan initiativ till nya regler eller styrmedel på nationell nivå vara den lämpligaste vägen för att driva arbetet kring farliga ämnen framåt. I princip ska regler som påverkar förutsättningen för varurörlighet inom EU:s fria marknad vara harmoniserade men nationella regler tillåts i regel av EU om man kan visa att det föreligger risk för ett allvarligt hälso- eller miljöproblem och att det inte finns regler inom EU som redan hanterar frågan. När enskilda länder tar initiativ i en fråga kan EU välja att införa en harmoniserad reglering för att varurörligheten inom den fria marknaden inte ska påverkas. Principen om den fria marknaden inom EU kan därför i sig leda fram till gemensamma miljöregler inom EU. Nationella regler kan således fungera som en hävstång för att få till stånd en utveckling på EU-nivå och internationellt. Bedömningen av i vilka fall ska gå före bör bygga på en strategisk analys som bl.a. innefattar nyttan av nationella insatser som ett gott exempel för att åstadkomma åtgärder även på EU-nivå eller internationellt. Det finns även några frågor rörande farliga ämnen som inte berörs av EU-lagstiftning. Här behandlar vi frågan om efterbehandling av förorenade områden, som regleras nationellt. Förslag till etappmål – Farliga ämnen 8.4Utveckling av EU-lagstiftning och internationella konventioner 8.4.1Etappmål om särskilt farliga ämnen Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: insatser ska bidra till att beslut fattas inom befintliga och vid behov om nya regelverk som hanterar särskilt farliga ämnen. Dessa regelverk tillämpas inom EU för alla relevanta användningsområden i syfte att fasa ut särskilt farliga ämnen. Beslutade åtgärder ska bl.a. omfatta: -Särskilt farliga ämnen är föremål för prövning eller beslut om utfasning under gällande regelverk inom alla användningsområden, . -I produktionsprocesser används särskilt farliga ämnen endast under strikt reglerade omständigheter, . -Hormonstörande respektive kraftigt allergiframkallande ämnen betraktas som särskilt farliga ämnen i alla relevanta regelverk, . -Alla relevanta regelverk inkluderar i begreppet särskilt farliga ämnen även ämnen med andra allvarliga egenskaper än dem som omfattas av nuvarande specifika kriterier och som inger motsvarande grad av betänklighet, . Vi föreslår ett etappmål som syftar till att skapa förutsättningar för att minska användningen och fasa ut särskilt farliga ämnen. Arbetet kring särskilt farliga ämnen är prioriterat eftersom de kan orsaka mycket allvarliga skador på människors hälsa och på miljön. Etappmålet är inriktat på att uppnå förändringar internationellt eller inom EU eftersom det huvudsakligen är där som för gällande regler och överenskommelser inom området utformas. Implementeringen av Reach och arbetet med att föra upp ämnen på kandidatlistan kommer att bidra till måluppfyllelsen. En översyn av Reach är också planerad till 2012 och 2018. bör inta en offensiv hållning och verka för en utveckling av regelverket som gynnar uppfyllelsen av etappmålen för Giftfri miljö. Förslag till etappmål – Farliga ämnen innebär en rimlig ambitionsnivå för utfasning och reglering av särskilt farliga ämnen, under förutsättning att processen snabbas på. Möjligheterna att kriterier som omfattar hormonstörande ämnen kan finnas på plats (genom Reach samt växtskydds- och biocidlagstiftningen) till bedöms som goda eftersom arbete redan pågår inom kommissionen. För allergiframkallande ämnen finns processer i Reach att behandla dessa. tar här sikte främst på Reach. När det gäller att bredda definitionen av särskilt farliga ämnen i enlighet med den sista strecksatsen i målet är det svårt att bedöma möjligheterna att åstadkomma sådana förändringar i all relevant lagstiftning. Till bör dock resultat ha kunnat åstadkommas, givet att ett aktivt arbete bedrivs inom alla relevanta EU-processer. Särskilt farliga ämnen används som begrepp för att skilja ut ämnen som har så farliga egenskaper att de över huvud taget inte bör användas på grund av den stora risken för skador på hälsa och miljö. Med särskilt farliga ämnen avses här24: ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande (PB-ämnen), ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande (mutagena) eller fortplantningsstörande (reproduktionstoxiska) (CMR-ämnen), ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande, tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly, ämnen med andra allvarliga egenskaper som inger motsvarande grad av betänklighet. Reach omfattar vissa kategorier av ämnen som släpps ut på marknaden inom EU. Växtskyddsmedel och biocider är exempel på 24 Vilka miljö- och hälsoegenskaper som omfattas av begreppet särskilt farliga ämnen skiljer sig till viss del beroende på i vilket sammanhang de används. Inom Reach talas om Substances of (SVCH) som skiljer sig något från den definition av särskilt farliga ämnen som används i miljömål. Bl.a. fångas hormonstörande ämnen och ämnen som är kraftigt allergiframkallande upp av ett särskilt kriterium i Reach. Kriteriet omfattar ämnen som inte uppfyller övriga kriterier i Reach men som har effekter som föranleder motsvarande betänkligheter som sådana ämnen som uppfyller något av övriga kriterier. Förslag till etappmål – Farliga ämnen grupper av ämnen som omfattas av annan särskild lagstiftning. Oavsiktligt bildade ämnen, läkemedel och kosmetika är andra exempel på ämnen som regleras särskilt. Långlivade organiska föreningar, s.k. POPs, regleras genom både EU-direktiv och . Det krävs därför insatser såväl inom EU som internationellt för att fasa ut användningen av särskilt farliga ämnen. Reach har som målsättning att användningen av särskilt farliga ämnen bör upphöra. Att ett ämne förs upp kandidatlistan i Reach innebär dock inte med dagens regler att det automatiskt fasas ut. Tillstånd kan beviljas för användning under adekvat kontroll, dvs. andra användningsområden än s.k. innesluten användning. En önskvärd utveckling av regelverket vore att tillstånd för användning endast beviljas för att använda ett särskilt farligt ämne under strikt reglerade förhållanden och endast när substitut saknas. När ett särskilt farligt ämne används i t.ex. produktionsprocesser bör ett grundläggande villkor vara att sannolikheten för att människor eller miljö exponeras vara försumbar. Betydelsen för miljökvalitetsmålen och generationsmålet Genom införandet av EU:s kemikalieförordning (Reach) och klassificeringsförordningen (CLP) har förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö förbättrats väsentligt. För att åstadkomma ytterligare framsteg när det gäller att minska användningen och fasa ut särskilt farliga ämnen krävs dock att genomförandet av Reach går snabbare. Tillståndsprövningen inom Reach behöver stärkas och påskyndas, fler ämnen behöver föras upp på den s.k. kandidatlistan och därmed bli föremål för tillståndsprövning. bör aktivt medverka till att så sker. behöver alla medlemsstater bidra till det gemensamma arbetet med att ta fram underlag för ämnen som ska föras upp på listan. Ett viktigt steg för att komma framåt när det gäller att minimera användningen av särskilt farliga ämnen är att nyproducerade material och varor så långt som möjligt är fria från sådana ämnen. En väg att åstadkomma detta är att innefatta krav när det gäller användningen av särskilt farliga ämnen i EU:s olika produktdirektiv. bör i samband med kommande översyner av Förslag till etappmål – Farliga ämnen direktiven driva på för förändringar som går i riktning mot det föreslagna etappmålet. När det gäller internationella överenskommelser är det viktigt att fler ämnen förs upp för att omfattas av t.ex. och det globala harmoniserade systemet (GHS) för klassificering och märkning av kemikalier. Insatser på olika nivåer kan också samverka och förstärka varandra. I internationella förhandlingar agerar EU utifrån gemensamma ståndpunkter som förhandlats fram mellan kommissionen och medlemsstaterna. Harmoniserade regler inom EU kan påverka både utformningen av regler i andra enskilda länder i världen (t.ex. i stora exportländer som och ) och utformningen av internationella avtal och överenskommelser (t.ex. GHS). om förekomst av farliga ämnen i varor påverkar innehållet i varor som importeras till EU och skapar en dynamik som kan leda till att användningen av farliga ämnen fasas ut i de länder där varorna produceras. Samtliga föreslagna etappmål inom området Utveckling av EU- lagstiftning och internationella konventioner syftar till att åstadkomma förändringar inom EU och på global nivå. Inom de områden som är harmoniserade agerar EU koordinerat i det internationella samarbetet. EU:s förhandlingar sker utifrån gemensamma ståndpunkter som förhandlats fram mellan kommissionen och medlemsstaterna. Åtgärder, styrmedel och konsekvensbedömning Etappmålet handlar om att ska driva på för att få till stånd förändringar inom EU och internationellt. Åtgärder som krävs för att uppnå etappmålen är att förbereda underlag inför förhandlingar, föra dialog med andra medlemsländer och kommissionen, samt ta initiativ till olika arbetsprocesser. I Kemikalieinspektionens befintliga uppdrag med handlingsplanen för en giftfri vardag ingår både att identifiera och genomföra olika åtgärder för att minska riskerna med kemikalier och för att fasa ut och ersätta de farligaste kemikalierna25. 25 Regeringsbeslut M2010/4986/Kk. Förslag till etappmål – Farliga ämnen är sådana särskilt farliga ämnen som man vet att befolkningen exponeras för på olika sätt. Kemikalieinspektionen ska även fortlöpande lämna förslag till lagändringar och ändringar i konventioner. Förslagen ska innehålla analyser och bedömning av bl.a. konsekvenser för myndigheter och näringsliv samt analys av behovet av ekonomiska styrmedel. Bland de prioriterade områdena i uppdraget finns också ökade insatser inom EU (främst Reach). I handlingsplanen26 föreslår Kemikalieinspektionen att regeringen ger inspektionen i uppdrag att tillsammans med andra berörda myndigheter göra en bred genomgång av EU:s lagstiftning och identifiera en strategi för hur reglerna kan utvecklas för att bidra till att nå de svenska miljömålen. Utgångspunkten för både det svenska och det europeiska arbetet kring farliga ämnen är principen att förorenaren betalar. Som en del av underlaget inför arbetet inom EU och internationellt behöver konsekvensanalyser med samhällsekonomiska beräkningar tas fram. Inför införandet av Reach togs konsekvensbeskrivningar fram av bl.a. kommissionen. Det finns också beräkningar på ett utvecklat Reach som gjorts på uppdrag av Nordiska ministerrådet27. Beräkningar av kommissionen visar att de ekonomiska fördelarna med Reach vida överstiger kostnaderna. Direkta och indirekta kostnader har uppskattats till mellan 2,8 och av 11–. Kommissionen har vidare bedömt att fördelarna kan värderas till totalt . Tidiga åtgärder för att minimera riskerna med farliga kemikalier kan också ge stora besparingar på genom minskade utsläpp till luft, vatten, mark och mindre negativ påverkan på biologisk mångfald.28 Till viss del ingår uppgiften att analysera och ta fram förslag till lagändringar i Kemikalieinspektionens uppdrag med handlingsplanen för en giftfri vardag. Analyserna ska bl.a. omfatta förslag till ett stärkt internationellt ramverk, överlappning mellan Reach och EU:s produktlagstiftning och informationskrav för ämnen i varor. Även behovet av ekonomiska styrmedel för att minska användningen av farliga ämnen samt bedömningar av effekter på miljö, hälsa och näringsliv ska analyseras. 26Kemikalieinspektionen (2011), Handlingsplan för en giftfri vardag 2011–2014. Skydda barnen bättre. 27Nordic (2004), The True Costs of REACH, TemaNord 2004:557, 2004. 28European Commission (2007), REACH in brief, DG Environment. Förslag till etappmål – Farliga ämnen extra –2014 för arbetet med handlingsplanen. 8.4.2Etappmål om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: insatser ska bidra till att beslut fattas inom befintliga eller vid behov nya regelverk inom EU eller internationellt som ställer krav på att uppgifter om miljö- och hälsofarliga egenskaper hos kemiska ämnen är tillgängliga och att uppgifterna är tillräckliga för att möjliggöra riskbedömning för alla användningsområden. Beslutade regelverk ska bl.a. omfatta: -Informationskraven i samband med registrering i Reach stärks för ämnen som tillverkas eller importeras i lägre kvantiteter (< per tillverkare/importör och år), .