sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — regeringens januariprognos hade slagit in skulle ha beräknats falla ut i stöd , men däremot ingenting . I den ekonomiska vårpropositionen 2009 hade prognosen försämrats ytterligare (prop. 2009/2010:100). I propositionen aviserades ett konjunkturstöd till kommunsektorn på 7 miljarder . Med de skatteunderlagsprognoser som redovisades skulle ett stabiliseringssystem ha givit ett beräknat bidrag på och ytterligare 18 miljarder . Regeringens prognoser pekade på att stödet, med ett stabiliseringssystem, skulle ha uppgått till 4–och 2–6 miljarder . I BP 2010 föreslog regeringen ett ytterligare konjunkturstöd och en tillfällig höjning av anslaget för kommunalekonomisk ut- jämning om sammanlagt , vilket innebar ett sammanlagt stöd om . Som framgår av tabellen är skillnaderna i beräknat stabilise- ringsbidrag stora mellan prognoser vid olika tid- punkter – från noll till för de två åren sam- mantaget. Detta illustrerar svårigheterna att göra träffsäkra pro- gnoser vid kraftiga konjunktursvängningar. Skillnaderna mellan beräknade och preliminärt utbetalda skatte- intäkter är förhållandevis stora. Ett beräknat stöd skulle, som visats i tabellen, delvis ha kompenserat dessa skillnader. Med en garantinivå på , dvs. den som utredaren föreslår, skulle stödet blivit lägre för de olika skatteunderlagsprognoserna i tabellen. skulle stödet bli 1–4 miljarder lägre än i tabellen. För de båda åren skulle stabiliseringsbidraget variera från 0 till 20 miljarder, dvs. upp till 6 miljarder lägre än med en garantinivå på . Som här har redovisats skulle planeringsförutsättningarna för både staten och kommuner och landsting påverkas på ett positivt sätt av själva förekomsten av ett regelverk för ett stabiliseringsstöd. Möjligheterna skulle öka att bedöma hur stödet kan falla ut vid olika utveckling av skatteintäkterna. Den definitiva beräkningen av stödets storlek måste fortfarande göras utifrån en prognos för det aktuella året. Prognosen kan dock göras betydligt senare vilket erfarenhetsmässigt minskar avvikelsen mot utfallet. Det skulle även vara möjligt att senare göra en slutavräkning av stödets storlek när den definitiva skatteunderlagsutvecklingen blir känd. Sammantaget skulle således ett regelstyrt stabiliseringsstöd innebära stora Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln fördelar för såväl staten som för kommuner och landsting jämfört med ett diskretionärt beslutat stöd. Ett diskretionärt beslut om bidrag skulle behöva fattas för att få motsvarande effekt. Sammanfattningsvis skulle ett stabiliseringssystem under den senaste krisen ha inneburit följande. Stabiliseringsstödet skulle sammantaget ha blivit lägre – 2010 än det diskretionärt beslutade, faktiska konjunkturstödet . Det hade dock sannolikt bättre motsvarat de finan- siella behoven eftersom det hade kunnat baseras på prognoser av skatteunderlagsutvecklingen som gjordes . Stabiliseringsstödet hade kommit på rätt år, dvs. då det verkli- gen behövdes. Vetskapen om ett regelverk som träder i kraft vid svag skatteun- derlagstillväxt skapar stabilare planeringsförutsättningar. Besked om stödets utfall hade kommit och hade där- igenom kunnat påverka agerandet i kommuner och landsting i ett tidigt skede av krisen. 7.7Andra metoder för stabilisering I såväl som i Finanspolitiska rådets rapport har beskrivits några alternativa metoder för stabilisering av de kommunala intäkterna . Eftersom dessa metoder varit föremål för diskussion i olika sammanhang beskrivs de kortfattat i detta avsnitt. Det nuvarande systemet för utbetalning av kommunalskatt har beskrivits i kapitel 4. Det största problemet som är förknippat med utbetalningssystemet, utöver de faktiska variationerna i skatteun- derlagets årliga förändring, är att det bygger på prognoser för skatteunderlagets utveckling, vilka kan vara mer eller mindre träff- säkra. Kommuner och landsting kan behöva hantera stora prognos- avvikelser under pågående verksamhetsår, eftersom redovisningen av skatteintäkter ska ske så snart de är kända och på det år till vilket de kan hänföras. Det som i praktiken har störst betydelse för kom- Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln muners och landstings agerande, med nuvarande balanskrav och redovisningsprinciper, är därför hur skatteintäkterna efter avräk- ning ska redovisas.10 I det följande redovisas några tänkbara förändringar som utred- ningen har prövat, i syfte att åstadkomma en jämnare utveckling av utbetalningarna av kommunalskattemedel . Beräkning av preliminära skattemedel utifrån ett historiskt genomsnitt Den metod som förespråkades av för att få en jämnare utveckling av utbetalningen av skatteintäkter, är att basera beräkningen av de preliminära skattemedlen på en genomsnittlig utveckling av taxerade inkomster för bakåt. När man beräknar de preliminära skatteintäkterna på detta sätt åstadkommer man som förväntat en jämnare förändringstakt mellan åren än med dagens system. Detta illustreras i följande diagram. Diagram 7.6 Preliminär skatt beräknad utifrån ett genomsnitt för tre respektive fem tidigare års taxeringar. 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Källor: , SCB och egna beräkningar Anm. Skatteunderlagsförändringen 2010 och 2011 enligt regeringens uppräkningsfaktorer, 2012–14 enligt prognos i BP 2011. 10 Grunden läggs i kommunalskattelagen, utbetalningslagen samt i redovisningsprinciperna som innebär att skatteintäkter ska hänföras till det år som de avser. Se vidare kapitel 4. Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln Som framgår av diagrammet sker en påtaglig utjämning av utveck- lingstakten när det gäller de preliminära skattemedlen. Om man skulle fortsätta att tillämpa nuvarande avräkningssystem mellan preliminära och slutliga skattemedel skulle dock inte den genomsnittliga beräkningen ge mindre avräkningar än med nuva- rande, prognosbaserade system. I följande tabell redovisas hur de preliminära utbetalningarna av skattemedel skulle ha blivit med nuvarande system jämfört med uppräkningsfaktorer baserade på femåriga, historiska genomsnitt respektive på en kombination av ett historiskt genomsnitt och några prognosår. I tabellen redovisas också avvikelserna mellan de preliminära skattemedlen enligt dessa tre beräkningssätt och den slutliga skat- ten . Observera att en positiv avvikelse blir en negativ avräkning för kommunsektorn och vice versa. Tabell 7.3 Avvikelse mellan preliminära kommunalskattemedel enligt olika beräkningssätt, samt avvikelse i slutlig skatt 2002–2009. Differens mot slutlig skatt Som framgår av tabellen skulle avvikelserna mellan preliminär och slutlig skatt i många fall bli större med de alternativa sätten att beräkna preliminära skattemedel. Det gäller särskilt då det sker en stark upp- eller nedgång (se också avsnitt 7.4.2). Eventuellt skulle dessa variationer i skatteintäkter genom för- skjutningen kunna få viss stabiliserande effekt, men bara om kon- Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln junkturvariationerna är regelbundna och symmetriska vilket sällan är fallet. Uppskjuten avräkning av kommunalskattemedel Utredningen har också prövat om det är möjligt att skapa en jäm- nare utveckling av utbetalningarna av skatteintäkter mellan åren genom att fördela ut skatteavräkningen . Detta skulle i så fall behöva ske både i de kassamässiga flödena och i den kom- munala redovisningen. Utvecklingen av den slutliga skatten blir emellertid mer ojämnt fördelad mellan åren med en uppdelad avräkning jämfört med dagens avräkningssystem. Den fördel som ändå skulle kunna upp- nås med en avräkning fördelad är att den ger något stabilare planeringsförutsättningar genom att kommuner och landsting får en lite längre framförhållning. I krisen skulle den stora negativa avräkningslikviden ha blivit betydligt lägre om den spridits ut på flera, t.ex. . Å den andra sidan skulle den ha motverkat den ökning av skattein- täkterna som skedde åren därefter. Att omfördela en stor negativ avräkning från krisens startår till krisens sämsta år, med en redan mycket låg nominell uppräkning av skatteunderlaget skulle eventu- ellt kunna få procykliska effekter. skulle en sådan för- skjutning kunna leda till en bättre framförhållning för kommuner och landsting genom att behovet av neddragningar under inneva- rande år inte blir lika stora vid en hastigt uppkommen kris. Man skulle också få en tidigare information om hur de slutliga skattein- täkterna kan komma att påverkas även kommande år. Det är möjligt att åstadkomma en jämnare utveckling av de kom- munala skatteinkomsterna genom att göra förändringar i utbetalningssystemet för kommunalskatt. Den enklaste metoden är att basera utbetalningarna på ett historiskt genomsnitt eller en kombination av genomsnitt och prognos. En sådan förändring skulle emellertid endast åstadkomma en förskjutning av ojämnhe- terna så länge det nuvarande avräkningsförfarandet behålls. En mer långtgående utjämning skulle kunna åstadkommas t.ex. genom att Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln det årliga avräkningsförfarandet ersätts med avstämningar med längre intervall än . Skillnaden mellan preliminära och slutliga skatteintäkter skulle kunna regleras i en avräkningsfond på lik- nande sätt som i de ovan beskrivna stabiliseringssystemen. Att för- ändra eller slopa nuvarande avräkningssystem skulle således kunna vara ett alternativ för att jämna ut skatteintäkterna över tiden. En sådan förändring skulle dock kräva en särskild utredning utifrån olika aspekter bl.a. statsfinansiella och utifrån ett beskattningsrätts- perspektiv. förordade i sin rapport ett statsbidrag som kopplas till konjunkturen och som alltså minskar i lågkon- junktur och ökar i högkonjunktur. En gräns behöver även i detta fall fastställas för vilken skatteun- derlagsutveckling som ska utlösa en bidragsökning eller bidrags- minskning. för bidragsberäkningen kan vara att en viss andel av det skatteunderlag som ligger över eller under gränsen kompenseras med ett ökat eller minskat bidrag som beräknas som skatteunderlaget multiplicerat med en genomsnittlig skattesats. Ett konjunkturbaserat statsbidrag skulle kunna utformas och beräknas utifrån samma kriterier som i de ovan redovisade stabilise- ringssystemen. 8 Den kommunala självstyrelsen Enligt direktiven ska utredarens förslag utformas så att de inte inne- bär en oproportionerlig inskränkning i den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. Av 1 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår att den svenska folkstyrelsen förverk- ligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Enligt denna reglering markeras kommunernas och landstingens särskilda ställning. 8.2Lagstiftning som rör kommuner och landsting 8.2.1Bestämmelser i regeringsformen om självstyrelse Bestämmelser som rör kommunerna och som kan anses specifika för den kommunala sektorn regleras i 14 kap. RF. Av kapitlet framgår att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Principen om självstyrelse har givits en tydlig markering genom en ny bestämmelse som klargör att principen gäller för all verksamhet. Enligt regeln sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestäm- melser om detta finns i lag. Kommunerna sköter även övriga ange- lägenheter som bestäms i lag på självstyrelsens grund. Begreppen primärkommuner och landstingskommuner har utmön- strats och ersatts av uttrycken kommuner på lokal och regional nivå. Den kommunala självstyrelsens omfattning Vid tillkomsten av regeringsformen underströk konstitutions- utskottet att den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin (KU 1973:26 s. 39). Någon allmänt accepterad definition av vad som avses med självstyrelse finns dock inte. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90) uttalas bl.a. att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kom- munal självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördel- ningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. I dessa för- arbeten uttalas vidare att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en initiativrätt. Det anförs även att denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Det står dock klart att utrymmet för självstyrelsen inte är obe- gränsat. Enligt 8 kap. 5 § RF ska föreskrifter om grunderna för den kommunala självstyrelsen samt föreskrifter om kommunernas befogen- heter och åligganden meddelas i lag. Denna bestämmelse innebär emellertid inte bara en begränsning av utan också ett skydd för den kommunala självstyrelsen. Om området för den kommunala initiativrätten ska inskränkas krävs som utgångspunkt att det sker genom föreskrifter som med- delas av . När det gäller kommunernas åligganden och befogenheter krävs även ett bemyndigande i lag för att regeringen ska få meddela andra föreskrifter än sådana som enbart avser verk- ställighet av lag (prop. 2009/10:80 s. 210). Enligt 8 kap. 21 § andra stycket punkt 5 RF ska lag om kommu- nal beskattning och lag som innebär åligganden för kommunerna föregås av lagrådsgranskning. I regeringsformen har införts en ny bestämmelse som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig (14 kap. 5 § RF). I förarbetena konstateras att någon form av skatteutjämning har funnits . Systemet var dock från början helt statligt finansierat. Först infördes utjämningssystem med avgifter för kommuner och landsting med hög skattekraft (se bl.a. SOU 2000:120 s. 51 f.). Ordningen motiverades med att struktu- rella skillnader mellan olika kommuner och landsting när det gäller inkomster och utgifter gjorde det nödvändigt med någon form av utjämning mellan kommuner respektive landsting för att uppnå nationella mål om en likvärdig service över hela landet. Det har varit en omstridd fråga om lagstiftning som innebär en ekonomisk omfördelning mellan kommuner har varit grundlagsenlig. Det gällande systemet har inte ifrågasatts från konstitutionell synpunkt på samma sätt som förslag till tidigare utjämningssystem. I förarbetena till 14 kap. 5 § RF anförde regeringen att det står klart att det är förenligt med regeringsformen att genom lag reglera ett system som syftar till att utjämna de ekonomiska förutsättningarna mellan olika kommuner och landsting. Grundlagsregleringen inne- bär dock att lagstiftarens utrymme att bestämma den närmare utform- ningen av sådana system är begränsat. Enligt regeringen borde det i förtydligande syfte införas en bestämmelse om skatte- utjämning i regeringsformen. En sådan bestämmelse borde enligt regeringen möjliggöra olika former av utjämningssystem, både sådana som det nuvarande och system som utformats på annat sätt. En viss begränsning med avseende på utjämningssystemets syfte bör dock slås fast, vilket gjorts genom att bestämmelsen anger att en kommun kan åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners ange- lägenheter om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förut- sättningar samt för att ge kommunerna möjlighet att uppfylla sina åtaganden (prop. 2009/10:80 s. 214). 8.3Grundlagsbestämmelsernas betydelse för utredningens förslag I regeringsformen har införts en ny bestämmelse om att en regel- mässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen med tillämpning av en proportionali- tetsprincip (14 kap. 3 § RF). I bestämmelsen anges att en inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen aldrig bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I förarbetena till 14 kap. 3 § RF anförde regeringen att en pro- portionalitetsprövning bör innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör av hänsyn till principen om den kommunala själv- styrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kom- munala självbestämmanderätten (prop. 2009/10:80 s. 212). Vidare framhöll regeringen i nämnda förarbeten att proportio- nalitetsprincipen innebär att den påverkan som olika förslag kommer att ha på den kommunala självstyrelsen kommer att behöva nog- grant analyseras under lagstiftningsprocessen. Självstyrelseintressena bör regelmässigt ställas mot de ändamål som ligger bakom lagför- slaget. Regeringen ansåg att det är av avgörande betydelse att den slutliga bedömningen av om proportionalitetskravet är tillgodosett görs av i samband med att den tar ställning till förslaget (a. prop. s. 213). En bedömning av utredningens förslag i ett självstyrelseperspek- tiv görs i kapitel 10 Konsekvenser av utredningens förslag. 9 Överväganden och förslag Mitt uppdrag enligt direktivet har varit att analysera de kommunala finansernas konjunkturkänslighet och lämna förslag om hur even- tuella procykliska variationer i kommuners och landstings verksam- heter kan förebyggas. När det gäller förslagen pekar direktivet ut två olika huvudinriktningar: att föreslå förändringar i regelverket för kommunernas och lands- tingens ekonomiska förvaltning och redovisning samt att utreda förutsättningarna för att införa en kommunstabilise- ringsfond. Av direktivet framgår att uppdraget tar sin utgångspunkt i bl.a. följande problembeskrivning och frågeställningar: Finns det en risk att kommuner och landsting agerar procykliskt bl.a. till följd av det kommunala balanskravet och därmed förstärker konjunktursväng- ningarna i samhällsekonomin? Har kommuner och landsting till- räckligt starka incitament att själva klara av sin ekonomi framför att i stället begära stöd från staten när det blir dåliga tider? Behövs ett regelbaserat stabiliseringssystem som tar hand om konjunktur- variationer, så att överväganden om statsbidragsnivån ska kunna ske utifrån andra grunder än de konjunkturmässiga? Utifrån beskrivningar och analyser i tidigare kapitel redovisar jag i det följande resultatet av mina överväganden när det gäller frågan om konjunkturkänsligheten i de kommunala finanserna och om en stabilisering av kommunsektorns intäkter över en konjunk- turcykel. Jag redovisar ett antal förslag när det gäller balanskravet och den kommunala redovisningen. Mina förslag avser främst att undanröja sådana inslag i de nuvarande reglerna som försvårar för kommuner och landsting att själva utjämna intäkter och resultat för att få en mer stabil verksamhet. Förslagen syftar inte till att flytta över ansvaret för stabiliseringspolitiken till kommuner och landsting utan till att göra det möjligt för kommuner och landsting att agera på ett sätt som underlättar den statliga stabiliseringspolitiken och minskar behovet av diskretionära statliga stöd till kommuner och landsting i dåliga tider. De kan närmast beskrivas som en förstärk- ning av de s.k. automatiska stabilisatorerna i ekonomin. Förslagen avser också att förstärka kommunernas och landstingens ekono- miska styrning mot en god ekonomisk hushållning och en lång- siktigt hållbar ekonomi. Jag presenterar vidare förslag till hur ett system skulle kunna utformas som skapar en större stabilitet vid en djup konjunktur- nedgång. Ett sådant stabiliseringssystem bör utformas så att det blir enkelt, genomskinligt, robust och rimligt förutsägbart. 9.2Stabilisering av de kommunala intäkterna över en konjunkturcykel 9.2.1Visar konjunkturanalyserna på ett behov av en stabilisering av intäkter? Min bedömning: Utredningens analyser visar att det finns sam- band mellan konjunkturen och de kommunala finanserna men de är varken starka eller stabila. Analyserna ger ändå tillräckligt stöd för att överväga för- ändringar som kan bidra till större stabilitet i den kommunala verksamheten. Förändringar kan göras som förstärker möjligheterna att mot- verka konjunktursvängningar genom ett ökat lokalt konjunktur- sparande. Förändringar kan också göras genom att utforma ett centralt system som kan ge mer stabila planeringsförutsättningar för både staten och kommunsektorn. Jag förordar i första hand åtgärder som påverkar det lokala beslutsfattandet. En kombination av lokala och centrala åtgärder är också möjlig eftersom de kan komplettera varandra. Skälen för min bedömning: I utredningens direktiv anges att kom- muner och landsting kan tvingas till nedskärningar eller skatte- höjningar då skatteintäkterna viker till följd av en kraftig lågkon- junktur. Likaså kan kostnaderna öka och/eller skatterna sänkas vid en konjunkturuppgång. Vidare sägs att en verksamhet som för- stärker konjunktursvängningarna är ett stabiliseringspolitiskt pro- blem, och att balanskravet bidrar till risken att kommunsektorn förstärker konjunkturvariationer. De analyser som utredningen har gjort av sambanden mellan konjunktursvängningar och de kommunala finanserna presenteras i kapitel 5. Analyserna ger inte ett entydigt eller starkt stöd för de bedömningar som redovisas i direktivet även om de inte heller direkt motsägs. Finanskrisen såg något annor- lunda ut än tidigare kriser. Det som hänt i den kommunala ekono- min har sannolikt präglats av de mycket negativa förväntningarna som väcktes i ett tidigt skede av krisen i kombina- tion med att balanskravet fått ett allt starkare genomslag i sektorn. Säkra slutsatser inför kommande kriser är svåra att dra utifrån empirin och analyserna, eftersom både de institutionella förhållan- dena och krisernas karaktär har varierat . Stödjer analyserna en stabilisering av intäkter ? Utredningens konjunkturanalyser visar att det finns samband mellan konjunkturen och de kommunala finanserna. Dessa samband mellan konjunktursvängningar och kommunsektorns intäkter, konsum- tion och sysselsättning är dock varken starka eller stabila. Att det finns en viss variation i kommunsektorns intäkter över konjunktur- cykeln, och därmed också i konsumtion och sysselsättning styrks av analyserna. Genomslaget för konjunktursvängningar tar dock olika för olika variabler, och det finns många faktorer som påverkar förloppen, bl.a. den möjlighet som kommuner och lands- ting har att parera intäktsförändringar genom att variera sina resultat. Även om sambanden är svåra att beskriva och belägga i detalj så står det ändå klart att en mer stabil och jämn utveckling av konsumtion och sysselsättning, som också gagnar en stabil samhällsekonomi, kan främjas genom en jämnare intäktsutveckling och ett ökat utrymme för variationer i det ekonomiska resultatet och därigenom också i sparandet. Analyserna ger således visst stöd för att en intäktsutjämning kan förväntas få ett genomslag på konsumtion och sysselsättning i kom- munsektorn, men däremot inte i vilken omfattning, med vilken styrka eller med vilken tidsutdräkt. Sammanfattningsvis anser jag alltså att analyserna inte ger ett entydigt svar på frågan om i vilken utsträckning en utjämning av intäkter i sig skulle påverka den kom- munala konsumtionen och sysselsättningen i konjunkturstabilise- rande riktning, även om det är ganska troligt att så skulle ske. Mot denna bakgrund finns det anledning att iaktta viss försiktighet när det gäller vilka åtgärder som sätts in för att stabilisera kommuner- nas intäkter. Analyserna ger inte heller stöd för att ett stabilise- ringssystem skulle få en rimlig träffsäkerhet ur ett stabiliserings- politiskt perspektiv.