sou · GYB376d2 · 2011-01-01 00:00:00 — I följande avsnitt lämnar vi en översiktlig redogörelse för de bestämmelser som reglerar handlingsoffentligheten och skyddet för den personliga integriteten och som kan komma att aktualiseras i samband med ett utbyte av information mellan myndigheter eller mellan en myndighet och andra aktörer. Dessutom redogör vi översiktligt för vad som kännetecknar särskilda register- författningar. Avslutningsvis berör vi kort PSI-direktivet och lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Den grundläggande bestämmelsen om skyddet för den enskildes personliga integritet finns i 1 kap. 2 § tredje stycket regerings- formen (RF) vari bl.a. sägs att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen har inte karaktären av en rättsligt bindande föreskrift utan anger ett mål för den samhälleliga verksamheten. Integritetsskyddet vid dataregistrering var i blick- fånget vid bestämmelsens tillkomst. Någon rättsligt bindande föreskrift som ger ett allmänt integritetsskydd finns inte. I stället regleras skyddet för den personliga integriteten genom ett flertal bestämmelser på olika konstitutionella nivåer: grundlag, vanlig lag, regeringsförfattningar och myndighetsföreskrifter. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter I den s.k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. RF finns en grundregel (2 kap. 3 § andra stycket) om skydd för den enskildes personliga integritet vid dataregistrering. Innebörden är att varje medborgare1, i den utsträckning som anges i lag, ska skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. Lagstiftaren åläggs alltså att vara aktiv genom att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning. Enligt 8 kap. 7 § RF kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om bl.a. skydd för personlig integritet vid behandling av personuppgifter. Propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) har överlämnats till . I propositionen föreslås bl.a. omfattande ändringar i RF. Ändringarna i föreslås träda i kraft . Ändringar i grundlag kräver att fattar två likalydande beslut. Det senare beslutet planeras att fattas under innevarande . beslutade att anta de ändringar i RF som regeringen föreslagit (2009/10:KU19 En reformerad grundlag). De ändringar som har föreslagits innebär bl.a. att det i 2 kap. RF införs en ny bestämmelse som utvidgar skyddet mot intrång i den personliga integriteten. Bestämmelsen anger att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Bestämmelsen träffar inte åtgärder som en enskild vidtar i förhållande till en annan enskild. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har. Vad som avses med övervakning respektive kartläggning får enligt regeringen bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. Uttrycket enskilds personliga förhållanden avses ha samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen (TF) och i OSL. Vid bedömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång åtgärden innebär 1 Regeln gäller både svenska och utländska medborgare, se 2 kap. 22 § 1 st. 2 p. RF. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär (se prop. 2009/10:80 s. 250). Skyddet mot intrång ska kunna begränsas bara i den kvalificerade ordning som föreskrivs i 2 kap. RF. Skyddet mot intrång ska gälla även för utländska medborgare. Den s.k. offentlighetsprincipen som kommer till uttryck i 2 kap. TF innebär att varje svensk medborgare2 har rätt att ta del av allmänna handlingar. Även juridiska personer omfattas av rätten att ta del av allmänna handlingar3. Däremot kan inte en myndighet åberopa offentlighetsprincipen för en begäran om utlämnande av uppgifter från en annan myndighet. I stället har myndigheter en motsvarande rättighet till information som regleras i 6 kap. 5 § OSL och 6 § förvaltningslagen (1986:223). Offentlighetsprincipen gäller i princip endast handlingar hos myndigheter.4 Rätten att ta del av allmänna handlingar får bara begränsas om det är påkallat av hänsyn till vissa i TF särskilt angivna intressen5. Rätten begränsas bl.a. om det är påkallat av hänsyn till skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begräns- ningarna regleras uteslutande i OSL eller annan lag som OSL hänvisat till (se mer nedan under avsnitt 3.3.4). Undantagen från offentlighetsprincipen kan sägas vara en avvägning av motstående intressen. Offentlighetsprincipen ställs ofta, särskilt i IT- sammanhang, mot önskemålet att skydda den enskilde mot otillbörligt integritetsintrång. 2Enligt 14 kap. 5 § TF har även utlänningar en rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt kan emellertid, till skillnad vad som gäller för svenska medborgare, inskränkas genom bestämmelser i vanlig lag. 3RÅ 2003 ref. 83. 4SOU 2007:45 s. 107. 5Se uppräkningen i 2 kap. 2 § TF. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter Offentlighetsprincipens reella omfattning är primärt styrd av vad som menas med allmän handling och sekundärt styrd av begränsningarna i sekretesslagen. Vad som är en allmän handling är inte alltid helt lätt att reda ut, särskilt inte när informationen finns lagrad på ett ADB-medium. Enligt 2 kap. 3 § TF förstås med handling framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Med upptagning förstås själva informationsinnehållet och inte den fysiska databäraren.6 En upptagning anses vara förvarad hos myndigheten om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälp- medel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En upptagning anses i allmänhet förvarad hos den myndighet där själva upptagningen finns, men även hos den myndighet som har möjlighet att se informationen på bildskärmar eller få utskrifter av upptagningen direkt på sina egna skrivare, s.k. direktåtkomst. Dessutom gäller att om myndigheten kan få utskrifter av upp- tagningen från någon annan som har hand om upptagningen för myndighetens räkning, t.ex. en annan myndighet eller en service- byrå, anses upptagningen vara förvarad hos myndigheten. Myndig- heten behöver alltså inte ha direktåtkomst till en upptagning för att informationen ska anses vara förvarad där.7 En viktig princip är den om likställighet mellan allmänheten och myndigheten i fråga om tillgång till handlingar eller upptagningar. Detta betyder att det som är tillgängligt för en myndighet ska vara tillgängligt för allmänheten, i den mån sekretess inte gäller.8 Det spelar ingen roll om myndigheten faktiskt har tagit fram den begärda informationen eller inte. Inte heller huruvida myndigheten har någon anledning att ta fram informationen i sin verksamhet. Avgörande är om informationen de facto är tillgänglig. 1990/91:60 Om offentlighet, integritet och ADB, s. 21 ff. 7Regner m.fl., Sekretesslagen, en kommentar, Appendix 1, kommentar till 2 kap. 3 § TF. 1990/91:60 Om offentlighet, integritet och ADB, s. 24. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automa- tiserad databehandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Därmed avses att det ska vara fråga om en begränsad arbetsinsats utan några nämnvärda kostnader.9 Om myndigheten behöver göra mer kvalificerade arbetsinsatser, t.ex. i form av nyskrivning av datorprogram, kan detta inte betraktas som en rutinbetonad åtgärd. Bedömningen av vad som är en begränsad arbetsinsats får göras såväl med hänsyn till den allmänna tekniska utvecklingen som den tekniska kompetensen och den tekniska utvecklingen på myndigheten. När det gäller s.k. färdiga elektroniska handlingar, dvs. slutligt utformade handlingar i elektronisk form med ett bestämt fixerat innehåll, tillämpas 2 kap. 3 § andra stycket första meningen TF, vilket innebär att dessa anses förvarade hos myndigheten även om det krävs mer än rutin- betonade åtgärder för att göra dem tillgängliga.10 En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automa- tiserad behandling anses emellertid inte förvarade hos myndigheten om de innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig (2 kap. 3 § tredje stycket TF). Detta innebär att om myndigheten inte själv på grund av befintliga regler till skydd för den personliga integriteten kan göra en sammanställning i sin verksamhet, så är en sådan sammanställning inte heller tillgänglig för allmänheten. Bestämmelser som begränsar myndigheters möjligheter att göra sammanställningar av aktuellt slag finns bl.a. i de särskilda lagar och förordningar som reglerar myndigheternas behandling av personuppgifter, s.k. särskilda registerförfattningar. LVTR är en sådan särskild registerförfattning. Många av de särskilda registerförfattningarna innehåller bl.a. bestämmelser som reglerar vilka sökbegrepp som får eller inte får användas vid behandling av personuppgifter. I FVTR anges i 4 kap. 1 och 2 §§ vilka sökbegrepp som får användas vid sökning i vägtrafikregistret. Inkommen anses handlingen vara när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Upprättad anses den vara när den är expedierad. 1990/91:60 Om offentlighet, integritet och ADB, s. 21 ff. 10Regner m.fl., Sekretesslagen, en kommentar, Appendix 1, kommentar till 2 kap. 3 § TF. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter 3.3.3Allmänhetens tillgång till en allmän handling Den som vill ta del av en allmän handling ska vända sig till den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § TF). Det är denna myndighet som har att pröva begäran. Om särskilda skäl föranleder det, kan dock föreskrivas att prövningen ska ankomma på annan myndighet. I samma paragraf anges att en myndighet, på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling, inte får efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Enligt 6 kap. 4 § OSL ska en myndighet på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. En handling som får lämnas ut ska enligt 2 kap. 12 § TF på begären genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Kan handlingen inte läsas eller uppfattas på något annat sätt utan något tekniskt hjälp- medel, ska myndigheten ställa ett sådant till förfogande. TF ger emellertid inte någon rätt att få uppgifter utlämnade i elektronisk form.11 Innehåller en handling vissa hemliga uppgifter som inte kan lämnas ut, ska handlingen i övriga delar göras tillgänglig för sök- anden i avskrift eller kopia. Den som vill ta del av en allmän handling har också rätt att mot avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen enligt 2 kap. 13 § TF. Från denna regel görs undantag bl.a. när det gäller ADB- upptagningar. En sådan upptagning behöver myndigheten inte lämna ut i annan form än utskrift om det inte finns en lagreglerad skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form. En begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt. 11 SOU 2007:45 s. 107. föreslår dock i sitt slutbetänkande Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet (SOU 2010:4) att det av OSL ska följa att myndigheter efter begäran ska lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form om det inte är olämpligt. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter Rätten att ta del av allmänna handlingar får som nämnt ovan begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna grunder. Bland annat kan en sådan begränsning ske om det krävs med hänsyn till enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna regleras uteslutande i sekretesslagen eller annan lag som sekretesslagen hänvisat till. Sekretess innebär ett förbud att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller på annat sätt. Därmed gäller förbudet varje form av röjande och omfattar såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Det är i första hand det allmännas verksamhet som berörs av sekretesslagen. En enskild medborgare eller ett enskilt organ har ingen automatisk skyldighet att iaktta sekretesslagen (undantag finns12). Sekretess gäller i förhållande till enskilda, men även mellan myndigheter och själv- ständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Bestämmelser som skyddar den enskildes integritet finns i första hand i 21–40 kap. OSL som avser sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. De allmänna sekretessbestämmelserna i som närmast är av intresse i fråga om registeruppgifter inom vägtrafikregisterområdet redovisas kortfattat i det följande. Enligt den s.k. folkbokföringssekretessen i 22 kap. 1 § 1 st. 1 p. OSL gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning som regeringen förskriver, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen, för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilde eller honom närstående lider men om uppgiften röjs. I 6 § offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) (OSF) förtydligas att sådan sekretess gäller i verksamhet som avser Transportstyrelsens vägtrafikregister. I 6 § OSF anges att sekretess gäller för: uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs, uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. 12 Se 2 kap. 2–5 §§ OSL. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter Sekretess gäller vidare enligt 21 kap. 7 § OSL för personuppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med PUL. Bestämmelsen tillämpas bl.a. vid massuttag som kan avse tusentals uppgifter som begärs utlämnade i ett sammanhang. Detta kan ge Transportstyrelsen anledning att anta att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlades på ett otillåtet sätt, exempelvis genom överföring till tredje land i strid med 33 § PUL. Enligt 35 kap. 4 § OSL gäller sekretess för belastningsuppgift som har tillförts vägtrafikregistret Sekretessen är i detta fall absolut, vilket innebär att något utlämnade överhuvudtaget inte får ske. Sekretess gäller enligt 18 kap. 10 § OSL i verksamheten som avser förande av eller uttag ur vägtrafikregistret för uppgift om körkorts referensnummer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att kontrollen av körkorts äkthet motverkas om uppgiften röjs. Vidare gäller sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Med skatt enligt bestämmelsen jämställs bl.a. expeditionsavgift och tilläggsavgift enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. Sekretessen gäller även för beslut som meddelats i ärenden om trängselskatt, se 27 kap. 6 § 1 st. 3 p. OSL. I beslut varigenom trängselskatt bestäms eller underlag för bestämmande av sådan skatt fastsälls gäller sekretess dock endast för uppgift om vilken betalstation bilen har passerat och tidpunkten för denna passage, se 27 kap. 6 § andra stycket OSL. I och med att Transportstyrelsen tog över länsstyrelsernas verksamhet på körkorts- och yrkestrafikområdet gäller även den sekretess som regleras i 29 kap. 5 § OSL i Transportstyrelsens verksamhet. I ärende om prövning av någons lämplighet att ha taxiförarlegitimation enligt YTL, körkort eller traktorkort enligt KKL och för uppgift om den enskildes hälso- tillstånd eller andra personliga förhållanden gäller sekretess enligt 29 kap. 5 § OSL, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet. I sammanhanget bör även nämnas att sekretessbestämmelser till skydd för den enskilde som regel inte gäller i förhållande till den enskilde själv, se 12 kap. 1 § OSL. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter Sekretess gäller hos arkivmyndighet i fall en uppgift är sekretessbelagd hos registermyndigheten, se 11 kap. 6 § OSL. Offentlighetsprincipen enligt TF ger som nämnts inte stöd för en myndighets begäran om utlämnande av uppgifter från andra myndigheter. En sådan begäran får bedömas enligt bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen samt förvaltningslagen. Enligt 8 kap. 1 § OSL får en uppgift som förekommer hos en myndighet och som omfattas av sekretess enligt en bestämmelse i OSL, inte röjas för annan myndighet i andra fall än som särskilt anges i sekretesslagen eller i en lag eller en förordning som sekretesslagen hänvisar till. Detsamma gäller i förhållande mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra, se 8 kap. 2 § OSL. Uppgift för vilken sekretess gäller får enligt 8 kap. 3 § OSL inte heller lämnas ut till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation annat än om utlämnandet sker med stöd av en särskild föreskrift i en lag eller en förordning, eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det för den utlämnande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas ut. Sekretess gäller således som utgångspunkt även mellan myndig- heter. har myndigheter ett behov av att utbyta informa- tion med varandra. har det ansetts vara en självklar princip att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning som det kan ske. Principen kommer till uttryck i bl.a. 6 § förvaltningslagen (1986:223). I 6 kap. 5 § OSL förskrivs vidare att en myndighet på begäran av en annan myndig- het ska lämna uppgifter som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelser om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Denna bestämmelse kan ses som en precisering av 6 § förvaltningslagen.13 Det finns inte någon generell regel om överföring av sekretess mellan myndigheter. I 11 kap. OSL finns bestämmelser om överföring av sekretess i vissa särskilda fall. 2007/08:160, s. 37 f. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter En uppgift som omfattas av sekretess hos den överlämnande myndigheten kan i många fall vara hemlig även hos den mottagande myndigheten på grund av sekretessbestämmelser som gäller för den myndigheten, dvs. det finns en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos myndigheten. En sådan primär sekretess- bestämmelse tillämpas före den överförda sekretessen, se 11 kap. 8 § OSL. Den överförda sekretessen tillämpas inte heller för uppgift som tas in i beslut hos den mottagande myndigheten. trädde en ny regel om överföring av sekretess mellan myndigheter i kraft som blir tillämplig när en myndighet har direktåtkomst till uppgifter hos en annan myndighet. Enligt 11 kap. 4 § OSL anges att om en myndighet har elektronisk tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling och om uppgift i denna upptagning är sekretessbelagd hos den andra myndigheten, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Om uppgifter som omfattas av sekretess lämnas från en myndighet till en annan och den mottagande myndigheten inte kan åberopa vare sig en primär sekretessregel eller en regel om överföring av sekretess, blir uppgift som var hemlig hos den utläm- nande myndigheten offentlig hos den mottagande myndigheten.14 3.3.6Undantag från sekretess mellan myndigheter I 10 kap. 2 § OSL anges ett allmänt undantag från sekretessen för det fall att ett utlämnande av uppgiften är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Paragrafen ska tillämpas restriktivt. Enbart det förhållande att myndighetens effektivitet nedsätts genom en föreskriven sekretess är inte tillräckligt för att sekretessen ska åsidosättas med stöd av bestämmelsen. Om sekretess råder för en uppgift är utgångspunkten att en annan myndighet kan få del av uppgiften endast om uppgifts- lämnandet är reglerat i lag eller förordning, se 10 kap. 28 § OSL. Fakultativa bestämmelser som föreskriver att en myndighet får lämna uppgifter till annan innebär inte att sekretessen viker enligt 14 SOU 2007:45 s. 110. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter 10 kap. 2 § OSL.15 Frågan om uppgiften ändå får lämnas ut till en annan myndighet eller verksamhetsgren får i stället avgöras i varje särskilt fall med tillämpning av bl.a. sekretessbestämmelsernas skaderekvisit och bestämmelserna i 10 kap. 17 § OSL.16 Av 10 kap. 27 § första stycket OSL, den s.k. generalklausulen, framgår att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset för att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulen är inte utan undantag. Av andra stycket framgår att vissa områden har undantagits från tillämpningen av klausulen. Enligt tredje stycket gäller den inte heller om utlämnandet strider mot lag eller förordning eller om utlämnandet strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd av PUL. Av förarbetena framgår att general- klausulen särskilt ger utrymme åt informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna. Dessa uttalanden tar sikte bl.a. på förhållanden på skatteområdet och närliggande områden.17 Generalklausulen hindrar inte att ett rutinmässigt informations- utbyte sker mellan myndigheter även utan särskild författnings- reglering i form av en uppgiftsskyldighet i lag eller förordning. Offentlighets- och sekretesslagen bygger dock på att rutinmässigt informationsutbyte i regel ska vara författningsreglerat. I de undan- tagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författnings- reglerat men likväl anses tillräckligt motiverat måste den intresse- avvägning som ska göras enligt generalklausulen ske på förhand. Den behöver då inte avse prövning av individuella fall utan kan göras på ett sätt som liknar den som enligt förarbetena ska ske i fråga om massuttag.