sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Det anfördes att myndigheten i sådana situationer måste vara oförhindrad att lämna ut en sådan kopia, om sökanden begär det och utlämnandet kan ske utan olägenhet för myndigheten. Departementschefen påpekade att utlämnandet i sådant fall emellertid inte skedde med stöd av offentlighetsprincipen utan som ett led i myndighetens serviceverksamhet. En myndighets utlämnande av uppgifter inom ramen för sin serviceskyldighet begränsas i första hand på samma sätt som utlämnanden enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, dvs. genom bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Förutom de sekretessregler som tar sikte på sekretess för viss typ av uppgift eller för viss verksamhet, finns också den för personuppgifter generellt gällande sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (se avsnitt 3.8). De materiella sekretessbestämmelserna gör ingen skillnad på om ett utlämnande av uppgifter görs på grund av en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen eller inom ramen för dess serviceskyldighet. Det finns inte heller bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen där formen för ett utlämnande har tillmätts en särskild betydelse. I de s.k. registerförfattningarna finns däremot bestämmelser som syftar till att reglera om och i vilka fall personuppgifter får lämnas ut i elektronisk form. Dessa bestämmelser utgör, förutom sekretessbestämmelserna, begränsningar i myndigheternas serviceskyldighet. En del författningar innehåller bestämmelser om i vilka fall uppgifter får lämnas ut i elektronisk form, medan andra föreskriver i vilka fall uppgifter inte får lämnas ut i sådan form. Det förekommer också regler som begränsar utlämnanden i elektronisk form av andra uppgifter än personuppgifter, dvs. där skälen för begränsningen har varit andra än integritetshänsyn. 2.6.3Serviceskyldigheten enligt förordningen om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. I förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. finns föreskrifter om den tid inom vilken domstolar och statliga förvaltningsmyndigheter ska tillhandahålla domar och beslut och andra handlingar. Där finns också föreskrifter om deras skyldighet att lämna upplysningar och översända handlingar. Enligt 10 § förordningen om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. föreskrivs bl.a. att domstolar och andra myndigheter får lämna ut handlingar i elektronisk form, om det är lämpligt. Förordningen om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. ersätter förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. Den nuvarande förordningen är en modernisering av serviceförordning, både i språkliga och i andra avseenden. Bland annat har vissa bestämmelser ansetts överflödiga därför att de bara återgav vad som redan gäller enligt andra Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form föreskrifter eller allmänna principer. Både den tidigare och den nuvarande förordningen kan sägas innehålla tillämpningsföreskrifter i vissa avseenden till de allmänna regler om serviceskyldighet som finns i förvaltningslagen. Departementspromemorian Några frågor om myndigheternas service (Ds 2001:25) låg till grund förordning, i vilken bl.a. infördes bestämmelsen om att tillhandahålla handlingar i elektronisk form om det är lämpligt. I promemorian framhölls att det var lämpligt att den tidigare hänvisningen till att myndigheten, om det var lämpligt, kunde sända handlingar per telefax utökades till att även avse e-post. Det konstaterades att elektronisk post används av ett stort antal människor i vårt land och att utvecklingen av antalet användare fortsätter (a. Ds. s. 14). Vidare påpekades att e-post är ett effektivt och användarvänligt kommunikationsmedel och att det finns ett påtagligt behov hos enskilda att kunna använda dessa moderna sätt att kommunicera i sina kontakter med myndigheterna. har i betänkandet Insyn och integritet i brottsbekämpningen – några frågor (SOU 2009:72) påpekat att mot bakgrund av utskriftsundantagets syfte torde det vara integritetsaspekter som i första hand ska beaktas i den lämplighetsbedömning som enligt förordningen ska göras vid valet av utlämningsform, inte vad som i det enskilda fallet framstår som mest praktiskt för myndigheten (s. 78). 2.7Befintliga krav på elektroniskt utlämnande Det finns endast ett fåtal bestämmelser som föreskriver en skyldighet för myndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Som påpekats ovan kan dock myndigheten välja att som en serviceåtgärd till enskilda lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, förutsatt att inga hinder möter i för myndigheten gällande registerförfattning. Regeringen har i olika sammanhang uppmanat myndigheterna att lämna ut handlingar elektroniskt även om ingen sådan legal skyldighet föreligger (se bl.a. prop. 2001/02:70 s. 34 f.). Nedan redovisas två exempel på lagar som föreskriver en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Lagen om bank- och finansieringsrörelse I 13 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse finns bestämmelser om bankregistret. Av bestämmelsens tredje stycke följer att är skyldigt att lämna ut uppgifter och handlingar i bankregistret i elektronisk form, om sökanden begär det (se SFS 2007:1465). Bakgrunden härtill är följande. Av och rådets direktiv /58/EG av om ändring av rådets direktiv /151/EEG (det s.k. publicitetsdirektivet) när det gäller krav på offentlighet i vissa typer av bolag, följer en skyldighet för registreringsmyndigheten (i ) att på begäran tillhandahålla uppgifter och handlingar elektroniskt. Regeringen föreslog därför i propositionen Elektronisk ingivning för vissa finansiella företag, m.m. (prop. 2007/08:35) att en sådan skyldighet skulle tas in i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i försäkringsrörelselagen beträffande uppgifter och handlingar som finns i elektronisk form i bankregistret respektive försäkringsregistret (a. prop. s. 55 ff.). beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2007/08:FiU9). I lagstiftningsärendet bakom skyldigheten att lämna ut uppgifter och handlingar i elektronisk form påpekade regeringen att uppgifter och handlingar som enligt publicitetsdirektivet ska offentliggöras ska registreras i särskilda diarier hos (a. prop. s. 55). Vissa uppgifter och beslut i ärendena antecknas i det register som förs för associationsformen. Både myndighetens diarier och register förs med automatiserad behandling. De handlingar som ges in till i registreringsärenden biläggs registret och sammanförs i pappersbaserade akter för varje företag. I propositionen anmärktes även att har som rutin att dessutom skanna in samtliga handlingar. De elektroniska handlingarna sparas i elektroniska akter för varje företag. Regeringen framhöll vidare att till följd av bl.a. utvecklingen på IT-området och myndigheternas utökade tillhandahållande av e- tjänster kan ett stort antal elektroniska handlingar komma att ges in till (a. prop. s. 55 f.). Enligt ändringsdirektivet ska de handlingar och uppgifter som ska offentliggöras införas i det register där bolaget är registrerat eller omskrivas i detta i elektronisk form (nya 3.2 tredje stycket i publicitetsdirektivet). Således ska handlingar avseende bankaktiebolagen och försäkringsaktiebolagen föras in i bankregistret respektive försäkringsregistret i Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Detta gäller oavsett om handlingarna har getts in i pappersform eller elektronisk form. Ändringsdirektivet innehåller också, påpekades i propositionen, bestämmelser om registreringsmyndighetens skyldighet att tillhandahålla uppgifter och handlingar elektroniskt (nya artikel 3.3 i publicitetsdirektivet) (a. prop. s. 56). Dessa bestämmelser innebär i huvudsak att myndigheten ska tillhandahålla kopior av handlingar och uppgifter åt den som vill ta del av dem, i pappersform eller i elektronisk form, enligt den sökandes val. Bestämmelsen avser alla uppgifter och handlingar oberoende av när de inkommit till myndigheten. Medlemsstaterna ges dock vissa möjligheter att begränsa denna skyldighet beträffande ärenden som är mer än . Regeringen konstaterade alltså att för att uppfylla direktivets krav måste det införas bestämmelser om elektroniskt utlämnande av uppgifter avseende bankaktiebolag och försäkringsaktiebolag (a. prop. s. 56). Sådant utlämnande bör emellertid, även om ändringsdirektivet inte kräver det, enligt regeringen gälla också sådana uppgifter och handlingar avseende sparbanker, medlemsbanker och ömsesidiga försäkringsbolag som registreras i bankregistret respektive försäkringsregistret. Det saknades enligt regeringen i detta avseende skäl att göra någon åtskillnad mellan olika företag som registreras i samma register. Något skäl till att undanta äldre uppgifter och handlingar kunde heller inte förutses enligt regeringen. Regeringen noterade vidare att i enlighet med direktivet får kostnaden för att få en kopia av sådana uppgifter och handlingar eller delar av dem, i pappersform eller i elektronisk form, inte överstiga den administrativa kostnaden. I propositionen noterades vidare att försäkringsregistret och bankregistret är allmänna handlingar (a. prop. s. 56). Vidare anmärktes att när uppgifter samlas i en databas hos en myndighet, som här är fallet med nämnda register, och dessa uppgifter är tillgängliga för sökning och sammanställning med rutinbetonade åtgärder torde även alla de olika handlingar som kan framställas genom sammanställning som regel bli allmänna handlingar. Därefter konstaterades att en myndighet inte är skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling, som utgör allmän handling, i annan form än utskrift (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). Det var därför enligt regeringen nödvändigt att en skyldighet för registreringsmyndigheten, att efter begäran lämna ut uppgifter och Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form handlingar som finns i bankregistret och försäkringsregistret i elektronisk form, tas in i lagen om bank- och finansieringsrörelse och försäkringsrörelselagen. Enligt 20 kap. 8 § försäkringsrörelselagen (1982:713) ska registreringsmyndigheten () lämna ut uppgifter och handlingar i försäkringsregistret i elektronisk form, om det begärs (se SFS 2007:1459). Enligt förarbetena avser skyldigheten ett elektroniskt överförande av uppgifter eller handlingar som upptagits med hjälp av automatiserad databehandling (prop. 2007/08:35 s. 70). I övrigt behandlades denna fråga i samband med det ovan redovisade lagstiftningsärendet beträffande lagen om bank- och finansieringsrörelser. 2.8Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet Det s.k. PSI-direktivet (och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn) reglerar frågor om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Den övergripande intentionen med PSI-direktivet är att myndigheter ska främja vidareutnyttjande av offentlig information, och därigenom bidra till utvecklingen av den europeiska informationsmarknaden. Syftet med PSI-direktivet är att fastställa en minimiuppsättning av gemensamma regler för att säkerställa att icke-diskriminerande grundvillkor gäller för alla aktörer på den europeiska informationsmarknaden när det gäller vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Tanken är att myndigheterna ska främja vidareutnyttjande av informationen och till så låga priser som möjligt. I direktivets ingress framhålls att den offentliga sektorn samlar in, framställer, reproducerar och sprider en mängd information inom många verksamhetsområden som social och ekonomisk information, geografisk information, väderinformation, turistinfor- Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form mation, affärsinformation, patentinformation och information om utbildning. Information av detta slag som samlas in av myndigheter kan vara intressant att vidareutnyttja för privata aktörer på informationsmarknaden. Direktivet bygger på föreställningen att myndigheternas samlingar av data har ett värde också utanför den offentliga förvaltningen. För att detta värde ska kunna tillgodogöras måste det finnas en god tillgänglighet till myndighetsinformationen. En ökad tillgänglighet till offentlig information betraktas som en viktig faktor i utvecklingen av en europeisk informationsmarknad. Genom en ökad tillgänglighet öppnas vägen för kommersiellt och icke-kommersiellt vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Syftet med PSI-direktivet är att underlätta en alternativ användning av en redan existerande allmän resurs. Större möjligheter att vidareutnyttja information från den offentliga sektorn bör göra det möjligt för europeiska företag att utnyttja dess potential och bidra till ekonomisk tillväxt och skapande av arbetstillfällen. I departementspromemorian Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet (Ds 2009:44) påpekas att information från svenska myndigheter vidareutnyttjas i betydande omfattning (s. 26). Som exempel på sådan information nämns geografisk information från bl.a. Lantmäteriet, företagsinformation från bl.a. , och , samt väderinformation från . Vidare påpekas att genom att de svenska myndigheterna har informationstillgångar av hög kvalitet i elektronisk form är potentialen för fortsatt utveckling av vidareutnyttjande av sådan information stor. I direktivets ingress anmärks att det finns betydande skillnader i regler och praxis mellan medlemsstaterna när det gäller utnyttjande av informationsresurser i den offentliga sektorn (skäl 6). Dessa skillnader anses utgöra hinder för att den fulla ekonomiska potentialen hos denna viktiga informationsresurs ska kunna fås fram. Därtill påpekas att traditionen för användning av information från den offentliga sektorn har utvecklat sig synnerligen olika inom olika offentliga myndigheter och att hänsyn bör tas till detta. Nationella regler och nationell praxis bör därför enligt direktivet genomgå ett minimum av harmonisering när det gäller vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga sektorn, i fall då skillnader i nationella föreskrifter och nationell praxis eller bristen på tydlighet utgör ett hinder för en väl fungerande inre marknad Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form och för en tillfredsställande utveckling av informationssamhället i gemenskapen. I ingressen konstateras vidare att det behövs en allmän ram för villkoren för vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga sektorn för att rättvisa, proportionella och ickediskriminerande villkor för vidareutnyttjande av information ska kunna säkerställas (skäl 8). Genom PSI-direktivet åskådliggörs förhållandet att offentlighetsfrågorna inom EU-samarbetet behandlas både som en demokratisk rättighet och som en rent ekonomisk angelägenhet. En ökad tillgänglighet till offentlig information betraktas alltså som en viktig faktor i utvecklingen av en europeisk informationsmarknad. Med offentlig information avses handlingar som tillhandahålls inom myndighetens offentliga verksamhet, med all sorts innehåll oberoende av medium (med undantag för datorprogram). Direktivets handlingsbegrepp omfattar såväl pappershandlingar som elektronisk information (artikel 2.3). PSI-direktivet omfattar inte myndigheternas utlämnande av information som led i en rent kommersiell verksamhet (artikel 1.2 a). Kommersiell verksamhet inkluderar bl.a. tillhandahållande av handlingar som framställs och prissätts enbart på affärsmässiga grunder och i konkurrens med andra marknadsaktörer. Direktivet utgår från att det finns en tydlig gräns mellan myndigheters offentliga verksamhet och dess kommersiella verksamhet. Inte heller omfattas handlingar hos utbildnings- och forskningsinstitutioner eller hos kulturinstitutioner. Nationella bestämmelser om tillgång till handlingar ska inte påverkas av PSI-direktivet (artikel 1.2 c och 1.3). Utgångspunkten är i stället att direktivets bestämmelser om vidareutnyttjande baseras på medlemsstaternas nationella tillgångsbestämmelser. De svenska tillgångsbestämmelserna finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Även utanför utrymmet för utlämnanden med stöd av offentlighetsprincipen finns det ofta betydande möjligheter för myndigheter att lämna ut information för vidareutnyttjande. Enligt vilka bestämmelser myndigheten på detta sätt tillhandahåller handlingar saknar betydelse för direktivets tillämplighet (Ds 2009:44 s. 41). Direktivet påverkar inte heller huruvida handlingar faktiskt får vidareutnyttjas (artikel 3). Begränsningar i rätten att Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form förfoga över en handling kan finnas i t.ex. offentlighets- och sekretesslagen, personuppgiftslagen (1998:204) eller i registerförfattningar. Således kommer nationella bestämmelser att reglera såväl tillgången till handlingarna, som rätten att vidareutnyttja dem. För handlingar som får vidareutnyttjas enligt nationell rätt ska dock direktivets bestämmelser tillämpas. När information görs tillgänglig för vidareutnyttjande ska därför minimikraven om bl.a. tillgängligt format, avgiftsprinciper, öppenhet, licenser samt praktiska arrangemang för att underlätta sökning efter handlingar tillämpas. I artikel 1.3 anges också att direktivet inte ska tillämpas på sådana fall då medborgare eller företag enligt bestämmelserna om tillgång måste visa att de har ett särskilt intresse för att få tillgång till handlingarna. I departementspromemorian Ds 2009:44 anmärktes att detta förmodligen tar sikte på den rätt till partsinsyn som innebär att den som är part i ett ärende normalt har en rätt att få del av allt material i ärendet som har tillförts av någon annan (s. 34). PSI-direktivet ska inte påverka skyddet för den personliga integriteten (artikel 1.4). Det gäller både integritetsskyddsbestämmelser enligt nationell lagstiftning och gemenskapslagstiftning, då särskilt skyldigheter och rättigheter enligt dataskyddsdirektivet. 2.8.3Något om begreppet vidareutnyttjande vidareutnyttjande definieras enligt följande i artikel 2 punkt 4. Vidareutnyttjande: personers eller rättssubjekts användning av handlingar som finns hos offentliga myndigheter för andra kommersiella eller icke-kommersiella ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna framställdes inom den offentliga verksamheten. Utbyte av handlingar mellan offentliga myndigheter som enbart sker i samband med deras offentliga verksamhet skall inte anses utgöra vidareutnyttjande. Offentliga myndigheter samlar in, framställer, reproducerar och sprider handlingar för att fullgöra sina offentliga plikter. Att utnyttja sådana handlingar för andra ändamål utgör enligt PSI- direktivet vidareutnyttjande av information (skäl 8 i ingressen). Direktivet innehåller, som påpekats ovan, ingen skyldighet att i sig tillåta vidareutnyttjande av handlingar. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form vidareutnyttjande ska tillåtas eller inte ska fortfarande fattas av medlemsstaterna eller den berörda offentliga myndigheten. I den tidigare omnämnda departementspromemorian anmärks att varje utlämnande av information leder till ett vidareutnyttjande (Ds 2009:44 s. 23). I promemorian påpekas vidare att PSI- direktivet främst syftar till att främja förädling och bearbetning, men även täcker t.ex. ren vidareförmedling av information. Det noteras att detsamma gäller även mer typisk användning av allmänna handlingar som lämnas ut med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen, t.ex. när en journalist använder en handling som underlag för en tidningsartikel eller en enskild persons användning av handlingen (a. Ds. s. 23). Så snart myndigheten (vilken är den som samlat in eller framställt informationen för egen del) lämnar ut informationen till någon (kommersiell eller icke kommersiell aktör) leder det alltså till ett vidareutnyttjande. Således är all användning av handlingar av andra än myndigheter, eller den organisation som har att fullgöra ett offentligt åtagande, ett vidareutnyttjande. Även den situationen att en enskild endast bevarar handlingar som han eller hon får tillgång till måste alltså anse som ett vidareutnyttjande i direktivets mening. Redogörelsen ovan visar att alla utlämnanden med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen också föranleder ett vidareutnyttjande av informationen. Svenska myndigheter har möjlighet att avvisa en begäran om vidareutnyttjande, eller utföra den mot ersättning, om någon efterfrågar information som inte omfattas av de skyldigheter som följer av offentlighetsprincipen. 2.8.4Närmare om kraven i PSI-direktivet I direktivets artikel 2 talas om offentliga myndigheter och organ som lyder under offentlig rätt. Dessa begrepp är vidare än det myndighetsbegrepp som normalt används i . De olika definitionerna omfattar inte bara statliga myndigheter utan även kommuner och landsting samt andra organ som lyder under offentlig rätt. Även i det s.k. Inspire-direktivet används en vidare definition av myndighetsbegreppet (se avsnitt 2.9). Av PSI-direktivets allmänna princip i artikel 3 följer att om vidareutnyttjande av handlingar tillåts (t.ex. enligt instruktion, regleringsbrev eller allmän lag) ska dessa handlingar kunna vidare- Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form utnyttjas för kommersiella eller icke-kommersiella ändamål i enlighet med villkoren i direktivet. Om möjligt ska handlingarna också göras elektroniskt tillgängliga. I artikel 4 anges vissa krav på informationsplikt och skyldighet att ange skäl vid avslag på en begäran om vidareutnyttjande, samt möjligheter till överklagande av avslagsbeslut. Direktivet innehåller inte något uttryckligt krav på nationella bestämmelser om rätt att överklaga myndigheters beslut på PSI-området men synes förutsätta att medlemsstaterna har ett system för överprövning av beslut som omfattas av direktivet. Genom artikel 5 i PSI-direktivet uppställs krav på bl.a. tillgängliga format när handlingar tas i anspråk för vidareutnyttjande. I artikel 5 stadgas följande. 1.Offentliga myndigheter skall se till att deras handlingar finns tillgängliga på elektronisk väg, om detta är möjligt och lämpligt, i alla redan befintliga format och i alla redan befintliga språkversioner. Detta skall inte medföra någon skyldighet för offentliga myndigheter att skapa nya handlingar eller att anpassa handlingar för att uppfylla detta krav, och det skall inte heller medföra någon skyldighet att tillhandahålla utdrag ur handlingar om detta skulle kräva orimligt stora ansträngningar och inte endast ett enkelt handgrepp. 2.Det kan inte på grundval av detta direktiv krävas av offentliga myndigheter att de skall fortsätta med framställning av en viss typ av handlingar för att dessa handlingar skall kunna vidareutnyttjas av en organisation inom den privata eller offentliga sektorn. Bestämmelsen ger, enligt sin ordalydelse, närmast uttryck för att det finns en skyldighet för myndigheten att lämna ut begärd information elektroniskt om detta är möjligt och lämpligt.9 Frågan om genomförandet av artikel 5 i svensk rätt, och de påpekanden som kommissionen har gjort med anledning härav, behandlas nedan. Artikel 6 i direktivet anger vissa principer för uttaget av avgifter för vidareutnyttjande (se vidare redogörelsen i avsnitt 4.7). Genom artikel 7 åläggs myndigheter en aktiv informationsplikt vad gäller villkor och avgifter för vidareutnyttjande. 9 I förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter, den s.k. PSI-förordningen, anges att information som en myndighet i enlighet med direktivet tillhandahåller för vidareutnyttjande får lämnas ut elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt (6 § tredje stycket). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form ställas i förväg, vara tydliga och offentliggöras.