sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — Beslut om prissättningen i form av banavgifter åvilar infrastrukturförvaltaren, dvs. när det gäller den statliga järnvägsinfrastrukturen. Som allmän princip har lagt fast att det är den samhällsekonomiska marginalkostnaden som ska gälla för hela transportsektorn. Ett för lågt pris innebär att trafikvolymen blir större än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Ett för högt pris innebär samhällsekonomiska förluster. Det finns mycket som tyder på att betydande delar av väg- och järnvägstransporterna är underprissatta. Internaliseringsgraden är låg inom de allra flesta segmenten. Banavgifterna ligger på en sådan låg nivå att de varken har en styrande eller finansierande effekt. Med trängselskatter på vägtrafiken i storstäderna har internaliseringsgraden inom det trafikslaget blivit något bättre. Med för lågt satta priser kommer efterfrågan på ny och utökad kapacitet att öka. Sättet att lösa problemet tenderar framför allt att bli investeringar i ny och uppgraderad transportinfrastruktur. Banavgifterna i har varit och är i en internationell jämförelse låga. De har också varit oförändrade . De samlade intäkterna har uppgått till , vilket motsvarar av infrastrukturförvaltarens årliga genomsnittliga kostnader för drift, underhåll och utveckling av transportinfrastrukturen. Regeringen har som nämnts 2010 angett att en fördubbling bör ske av intäkterna från banavgifter . Som en följd härav har i Järnvägsnätsbeskrivningen beslutat göra en del förändringar i avgiftsstrukturen och i avgiftsnivåerna. Tabell 4.4 Avgifter inom järnvägen enligt järnvägsnätsbeskrivningen 2011 Särskild avgift för persontrafik De förändringar som beslutats beräknas ge en intäktsökning om . Totalt beräknas tas in i avgifter från järnvägstrafiken beräknat på den faktiska trafik som ägde rum . Intäkternas fördelning framgår av nedanstående tabell. Intäkter från avgifter enligt järnvägsnätsbeskrivningen 2011 baserat trafik, allt annat lika Härutöver beräknas inflyta intäkter från rena tjänster i form av avgifter för uppställning om . Regeringen fastställde i beslut (N2009/6374/TE) nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt definitiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för . Det beslutet innebar bl.a. att de samlade intäkterna från banavgifter ska uppgå till . Det betyder, med den takt som höjningarna av banavgifter kan ske i början av perioden, att den årliga intäkten från banavgifter vid planperiodens slut måste uppgå till , dvs. en fyrdubbling jämfört med nuvarande nivå. Trots denna ökning kommer finansieringsgraden från avgifter inte att vara högre än . Enligt Järnvägslagen kan särskilda avgifter tas ut under vissa villkor, nämligen a)avgifter för bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader. Avgiften ska vara förenlig med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägen. Det innebär att avgiften inte får vara så hög att de marknadssegment som kan betala åtminstone den marginalkostnadsbaserade avgiften hindras från att använda infrastrukturen (Järnvägslagen kap. 7 § 4). b)avgift som tas ut för infrastruktur som tillkommit som särskilt projekt med finansieringsvillkor och andra villkor som innebär krav på att avgifterna täcker hela eller delar av kostnaderna för drift, underhåll och kapitalkostnader för anläggningen. Avgiften får till skillnad mot fallet i alternativ a) sättas högre än vad som är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägen. (Järnvägslagen kap 7 § 5). Om banavgifter baserade på samhällsekonomiska marginalkostnader tas ut så att avgifterna helt täcker marginalkostnaderna skulle, allt annat lika, avgiftsuttaget inbringa nästan i årlig intäkt. En förutsättning härför är att internaliseringsgraden (kvoten mellan avgifterna och samhällsekonomisk marginalkostnad) för de övriga trafikslagen också uppgår till 1. Om en sådan förändring också görs för de övriga trafikslagen med justeringar av skatter och avgifter skulle den också, allt annat lika, inbringa ytterligare jämfört med nuvarande internaliseringsgrad i årliga intäkter (skatter och avgifter) beräknat på den trafik som förväntas äga rum . Behovet av att ta ut särskilda avgifter skulle i ett sådant läge sannolikt reduceras. För att få ett bättre beslutsunderlag bör under alla omständligheter vara att eftersträvas en redovisning av avgifterna och skatterna inom alla trafikslagen baserad på den uppdelning av avgiftstyper och komponenter av externa kostnader och nyttor (se tabell 4.3) som finns inom järnvägssektorn för att få en rättvisande jämförelse. Denna uppgift kan för regeringens räkning utföras av en myndighet. Med ett sådant transparent underlag underlättas ett ställningstagande om vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma samhällsekonomiskt effektivt transportsystem. Sammanfattningsvis bör en grundläggande princip enligt vår uppfattning vara att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturförvaltare ska avgiftssättas på likvärdigt sätt både vad avser de marginalkostnadsbaserade avgifterna för att få ett effektivt utnyttjande av existerande infrastruktur och vad avser de avgifter som tas ut i syfte att finansiera ny infrastruktur. Vidare bör samma principer ligga till grund för avgiftsuttag oberoende av om infrastrukturen avser väg- eller järnvägstrafik eller sjö- eller luftfart. Om avgifter tas ut för att finansiera ny infrastruktur bör det vidare ske på sådant sätt att eventuella samhällsekonomiska negativa konsekvenser blir så små som möjligt. 5 Lån och dess villkor För att finansiera de beslutade investeringarna i infrastruktur som täcks av framtida skatte- eller avgiftsintäkter har medgivit att lån får tas upp i . Utredaren ska lämna förslag för hur enhetlighet kan säkras vad gäller när lån får tas upp och de villkor som gäller för lånen. Exempelvis bör enhetlighet i avskrivningstiderna på lån eftersträvas. Utredaren bör även överväga om särskilda villkor för lån bör gälla under vissa omständigheter där staten tar en stor risk. En jämförelse bör göras med vad som gäller vid statlig utlåning till externa parter samt vid utfärdandet av statliga garantier. Utredaren ska beakta bestämmelsen om anslagsfinansiering av tillgångar, bl.a. infrastrukturella investeringar, i 22 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 5.2Lån – gällande bestämmelser och faktisk upplåning Enligt regeringsformen får regeringen inte ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten utan att har medgett det. I lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning föreskrivs att, efter särskilt bemyndigande som lämnas för ett budgetår i sänder, regeringen eller efter regeringens bestämmande , får ta upp lån till staten för att tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om. På samma sätt gäller att, efter särskilt bemyndigande som lämnas av för ett budgetår i sänder, regeringen eller efter regeringens bestämmande ett affärsverk får ta upp lån till staten för affärsverkets verksamhet. Lån och dess villkor 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet lämnades förslag med innebörden att regeringen skulle bemyndigas att medge att tidigarelägga byggande av vägar eller broar med lån (förskottering) från kommuner eller företag. Som skäl för förslaget angavs att en ny eller bättre vägförbindelse i vissa fall skulle kunna medföra betydande ekonomiska fördelar för enskilda företag eller för möjligheterna att utveckla t.ex. ett industriområde. En tidigareläggning av en sådan investering skulle för vissa intressenter t.o.m. kunna vara en förutsättning för verksamheten, som investeringen sammantaget inte skulle förmå att konkurrera med andra samhällsekonomiskt angelägna väginvesteringar. Det dåvarande systemet innebar att en sådan investering inte alltid kunde komma till utförande inom rimlig tid. Lokalt kunde detta medföra betydande nackdelar. Det var därför angeläget att undanröja detta hinder. I vissa speciella fall borde det således kunna tillåtas att de som berördes av en sådan väginvestering skulle få förskottera medel så att väginvesteringen skulle kunna tidigareläggas. De förskotterade medlen förutsattes återbetalas till intressenterna först när medel fanns tillgängliga inom ramen för de tioåriga väginvesteringsplanerna. Återbetalningen skulle således ske med anslag. Givetvis skulle inte tidigareläggningar få ske på ett sådant sätt eller i en sådan omfattning att väginvesteringsplaneringen äventyrades genom att det tidigarelagda objektet medförde att andra objekt försenades. Tidigareläggning genom förskottering borde därför endast vara aktuell i sådana fall när den som förskotterar har så stor nytta av vägobjektets tillkomst att någon förräntning på insatt kapital normalt inte erfordrades. Åtagandena skulle därför i varje särskilt fall godkännas av regeringen. Förskotteringen skulle givetvis inte innefatta lånevillkor som stred mot bestämmelserna i upphandlingskungörelsen. Möjligheten att tidigarelägga ett byggnadsobjekt med bidrag från kommuner eller företag skulle vidare även kunna kombineras med avgifter från trafikanterna. Enligt gällande regleringsbrev för får verket tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar där förskottering (lån) sker från kommuner, landsting eller enskilda under förutsättning att avtalet inte innehåller sådana villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. Lånen måste vara räntefria, eftersom det då Lån och dess villkor inte innebär någon kostnad för myndigheten att låna. Det skulle strida mot 1 § i lag (1988:1387) om statens upplåning att myndigheten tog upp ett verkligt lån, eftersom endast regeringen eller efter regeringens bemyndigande får ta upp lån för statens räkning. Den sammanlagda skulden för de av och regeringen godkända förskotteringarna avseende allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar får ej överstiga av i regleringsbrevet angivet belopp. Förskottering av objekt vars byggkostnad överstiger ska underställas regeringens prövning. ska följa vissa av regeringen angivna riktlinjer vid hanteringen av förskotteringar: -Ett objekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med i förhållande till plan. -Skälen för behovet av förskottering ska anges i den förskotterade aktörens ansökan till . -För att sluta avtal om förskottering från kommun ska fullmäktigebeslut uppvisas i ärendet. -Konsekvenserna för fullgörandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras. -Avtal om förskottering får inte innehålla uppgifter om tidpunkt för återbetalning av förskottering, annat än att förskottering återbetalas när medel finns tillgängliga i budget. disponerar s.k. övriga krediter enligt 23 § i budgetlagen för investeringar i transportinfrastruktur om enligt regleringsbrevet : 1.Trafikverket får ta upp lån i för delen Svinesundsförbindelsen (inkl. ) samt för de prioriterade vägprojekten E 6 delen Rabbalshede-Hogdal, E 20 delen samt genom , Rv 40 delen Brämhult- , 40 delen Haga-Ljungarum, Rv 45 delen Angereds- bron-Älvängen, Rv 44 delen Båberg-Väneryr samt Rv 49 Skara- . 2.Trafikverket får ta upp lån i för byggande av vägbroar som ersätter färjor. Varje sådant objekt ska underställas regeringens prövning. Lån och dess villkor och avgiftsfinansiering ska övervägas om ordinarie driftmedel inte täcker kostnaderna för en bro. 3.Trafikverket får ta upp lån i för järnvägsinvesteringar i eldrifts- och teleanläggningar, telenätsutrustning samt för statens andel av lån avseende vissa investeringar i enligt överenskommelse mellan , staten och . 4.Trafikverket får ta upp lån för de prioriterade järnvägsprojekten , , samt järnvägsprojekt i . De olika lånedelarna avseende de prioriterade projekten ska återbetalas i jämn takt under med start när respektive banprojekt färdigställs. 5.Trafikverket får ta upp lån för nya investeringar i vissa vägprojekt för vilka trängselskatter eller vägavgifter planeras att tas ut. Låneramen inkluderar räntekostnader för dessa lån. Högst får användas för trängselskattesystemet i . Utnyttjandet av låneramen ska ske i samråd med Transportstyrelsen. Vid utgången av hade lån om sammanlagt för investeringar i transportinfrastruktur. Av dessa lån svarade för och kommunerna med s.k. förskottering för . För samtliga de lån som tagit upp i betalas ränta och amorteringar med anslagsmedel. Räntan är densamma som för lån som tas upp för att finansiera tillgångar i myndighetens verksamhet. Det finns inget särskilt riskpåslag då lånen ska återbetalas med anslag. För lån från kommunerna (förskottering) betalas ingen ränta. betalar ersättning till enligt träffat avtal om hyra av . finansiering framgår av avsnitt 5.4.1. Lån och dess villkor 5.3Budgetlagen – finansiering av transportinfrastruktur I propositionen 1995/96:220 Lag om statsbudgeten föreslog regeringen att anskaffning av andra tillgångar för staten, bl.a. infrastrukturella investeringar, skall finansieras med anslag. Remissinstanserna hade inte någon erinran mot förslaget i denna del. Som skäl för sitt förslag i denna del konstaterade regeringen att investeringar i infrastruktur kan - till skillnad från investeringar för förvaltningsändamål - sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och används främst av andra än staten. Som exempel kan vägar och järnvägar nämnas. Investeringarna har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhet ingen monetär avkastning till staten. Anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelningar bindas om amorteringar och räntor på lämnade interna lån under en följd av år skulle finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansierades under anskaffningsåret. Vid investeringar för förvaltningsändamål, gör lånefinansieringen det möjligt för myndigheterna att finansiera investeringar som sänker driftkostnaderna mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Motsvarande förutsättningar gäller inte för infrastrukturella investeringar. De är i regel stora och betydande reala resurser och en betydande produktionskapacitet tas i anspråk. För staten gäller därför statsfinansiella och samhällsekonomiska förutsättningar som inte påverkas av finansieringsformen. Regeringen anser därför att infrastrukturella investeringar bör finansieras med anslag. har som framgått beslutat om undantag från denna huvudregel vid ett antal tillfällen . I förslaget till ny budgetlag görs inga ändringar i denna del. Lån och dess villkor 5.4.1När har lån tagits upp Frågan om lånefinansiering av konkreta infrastrukturinvesteringar har underställts . Nedan följer ett antal exempel hämtade från en sammanställning som ESV1 gjorde 2006. Broar som ersätter landsvägsfärjor får enligt riksdagsbeslut ta upp lån i för att bygga broar som ersätter landsvägsfärjor. Räntor och amorteringar finansieras med inbesparade driftmedel från färjetrafiken. Utbyggnaden av väg E6 mellan och finansierades enligt riksdagsbeslut med lån i . beslutade att fyra vägprojekt skulle finansieras med lån i inom en ram på för att projekten skulle kunna tidigareläggas: E 18/E 20 delen –, E 4 delen , E 22 Söderåkra-Hossmo samt Projekten ansågs vara angelägna ur trafiksäkerhets- och sysselsättningssynpunkt. Lånen skulle återbetalas när anslagsmedel fanns tillgängliga i ordinarie väghållningsplan. gick med på att skulle få låna i för att finansiera de angivna projekten, men underströk att medgivandet skulle 1 Alternativ finansiering av vägar och järnvägar, ESV 2006:29. Lån och dess villkor [] ses som ett enstaka undantagsfall som sker mot bakgrund av de behov som föreligger av speciella åtgärder för att skyndsamt kunna åstadkomma ökad sysselsättning och tillväxt. Utskottet poängterade vidare att den statsfinansiella belastningen sedd över en begränsad tidsperiod inte skulle få öka. infrastrukturproposition argumenterade regeringen för en ökad satsning på vägar och järnvägar i närtid. Regeringen ansåg att det behövdes ett resurstillskott på åren 2002–2004 för åtgärder i infrastrukturen, varav , , behövdes för väginvesteringar. Finansieringen av dessa ambitionshöjningar skulle delvis ske med lån i . Lånen ska vara slutamorterade . I beslut om tilläggsbudget ekonomiska vårproposition ingick att en låneram i om sammanlagt skulle få användas för att möjliggöra tidiga byggstarter av ett antal prioriterade vägprojekt: E6 delen –Hogdal, E20 delen –, delen Blåberg–Väne Ryr, Lånen ska återbetalas i jämn takt under med start för färdigställandet av respektive projekt. har i enlighet med ett avtal mellan , och staten tagit upp lån i för att finansiera större delen av utbyggnaden av Lån och dess villkor dubbelspåret –(öppnat för trafik 1995) samt investeringar i kollektivtrafiksystemet i . Inom ramen för den s.k. närtidssatsningen har åren 2002–2004 lånat totalt i Riksgäldkontoret för att finansiera järnvägsinvesteringar. Återbetalningen av lånet påbörjades och ska vara avslutad . I beslut om tilläggsbudget i samband med ekonomiska vårproposition ingick att en låneram i om sammanlagt skulle få tas i anspråk för att möjliggöra tidiga byggstarter för fyra prioriterade järnvägsinvesteringar. Det gällde följande projekt: Lånen ska återbetalas jämn takt under med start för färdigställandet av respektive projekt. Lån till projekt med särskild organisation För finansieringen av en del av byggande av bildades ett särskilt bolag, , som ägdes av dåvarande investeringsaktiebolag , kommunerna samt ett antal privata intressenter. Bolaget skulle ha rätt ta ut avgifter av trafikanterna. Investeringen i bron och betalanläggningen uppgick till . Lån och dess villkor Projektet genomfördes och banan öppnades för trafik 1999. Finansieringen skedde i grova drag på följande sätt: Statlig finansiering: utbyggnad mellan och (det s.k. fyrspåret). Samfinansiering mellan staten och privata intressenter: spårutbyggnaden norr och söder om (Norra resp. Södra böjen) inkl. anslutningarna till stomnätet samt stationer på flygplatsen och en ombyggnad av . I samfinansieringsprojektet ingick förutom anläggningsarbetena också anskaffning av rullande materiel. Regeringen motiverade finansieringslösningen på följande sätt: Genom samfinansiering [] kan samhället avlastas betydande investeringar som de privata finansiärerna kan finna projektet tillräckligt attraktivt för att vilja delta. Ett deltagande av privata finansiärer i projektet medför också att projektets företagsekonomiska förutsättningar noggrant kommer att granskas. En sådan granskning torde positivt påverka projektets utformning i syfte att få en för kunden attraktiv och rationell trafikeringslösning. En samfinansieringslösning ger således möjligheter att vidareutveckla den svenska järnvägsmodellen för styrning av järnvägssektorn [] Det är regeringens uppfattning att en samfinansieringslösning där upphandlingen av den nya järnvägslänken sker i nya former som bryter det etablerade mönstret mellan tillverkare, upphandlare, förvaltare och operatörer skapar förnyelse, förändring och en ökad effektivitet inom järnvägssektorn. Ett särskilt bolag (ägt till av staten och av berörda kommuner ) bildades för att projektera, handla upp och bygga . Bolaget ska i sin tur hyra ut banan till numera . Alla kostnader förknippade med utredning, upphandling och byggande av den nya järnvägen skulle finansieras med lån på kapitalmarknaden. bemyndigade regeringen att utfärda kapitaltäckningsgarantier till skydd för bolagets egna kapital och garantera bolagets förpliktelser gentemot Lån och dess villkor långivare, rättighetsinnehavare och fordringsägare. Sedermera har de lån som togs upp av på kapitalmarknaden omvandlats till lån i . var låneramen (budgetpropositionen ) och uppgick den till . Banan påbörjades och öppnades för trafik 2010. Öresundförbindelsen är en kombinerad väg- och järnvägsförbindelse mellan Lernacken sydväst om och på den danska sidan. I förbindelsen ingår också landanslutningarna på den svenska och danska sidan. Förbindelsen kom till stånd genom ett avtal mellan och regeringar . Två ägarbolag bildades en på vardera sidan sundet. Dessa båda bolag () och A/S Öresundsförbindelsen. Dessa båda bolag bildade i sin tur det samägda Öresundskonsortiet som ha finansierat och byggt kust-till-kust förbindelsen. Förbindelsen öppnades för trafik 2000. har svarat för anslutningarna på den svenska sidan. Anslutningarna har finansierats med lån i . anslag utgör garanti för dessa lån. Öresundbrokonsortiet har finansierat bro- och tunnelförbindelsen med lån på den internationella kapitalmarknaden. Dessa lån garanteras solidariskt av den svenska och danska staten. ingick som en del i för utbyggnad av transportinfrastrukturen i . Finansieringen av statens åtagande skedde med lån som togs upp på kapitalmarknaden med riksgäldsgarantier av ett särskilt inrättat bolag (vars aktier ägdes av , Väginvest) och som vidareförmedlades till som svarade för genomförande av investeringen i den anläggningen. Den från början tänkta finansieringen med vägtullar kom inte att genomföras inom ramen för den ursprungliga överenskommelsen. Länken öppnades för trafik 2004. Lån och dess villkor Regeringen konstaterade i vårpropositionen 2005 att det ursprungliga skälen för att sköta upplåningen i ett separat bolag inte längre fanns. lån hos omvandlades därför till lån i . Lånen skulle återbetalas med anslagsmedel. Götaleden ingick som en del i Göteborgsöverenskommelsen som träffades är 1998. Även i gick det inte att föra in vägtullar. Finansieringen löstes med lån som togs upp av ett särskilt inrättat finansieringsbolag (ägt av Väginvest) som med stöd av riksgäldsgarantier tog upp lån som vidareförmedlades till som svarade för investeringarna. Lånen skulle betalas av med anslagsmedel . Tunneln påbörjades och invigdes . Även dessa lån kom att omvandlas till lån i . Den svenska och norska regeringarna kom överens om att bygga en ny bro över inklusive anslutningar. del av byggkostnaderna har finansierats med lån i . Återbetalning av lånet jämte räntor betalas med intäkter från de avgifter som tas upp av trafikanterna. 5.4.2När bör lån tas upp Enligt gällande lag (1996:1059) om statsbudgeten ät huvudregeln att investeringar i infrastruktur ska finansieras med anslag. Lagen ger dock en möjlighet för att besluta att finansiering kan ske på annat sätt. Som framgår av tidigare avsnitt har det skett vid ett flertal tillfällen såväl avseende vägsom järnvägsprojekt. Regeringen har föreslagit att tidigare upptagna lån bör amorteras. Totalt har lån om därigenom amorterats. Som framgår av redovisningen av investeringar i transportinfrastruktur som lånefinansierats lopp har ett skäl till lånefinansiering varit ett starkt behov att Lån och dess villkor tidigarelägga investeringar, s.k. närtidssatsningar. Ett annat skäl har varit att det funnits en underliggande intäktsström i form av planerade och/eller beslutade pålagor på den trafik som ska nyttja investeringen. I något fall kan projektets storlek ha spelat in. Det har ansetts svårt att finansiera investeringen inom ramen för gällande anslagsnivåer. Lånefinansiering av investeringar i transportinfrastruktur där det inte finns en underliggande och faktisk intäktsström direkt kopplad till nyttjandet av anläggningen bör enligt utredningens uppfattning inte förekomma. Ett viktigt skäl för denna uppfattning är att lån till investeringar i transportinfrastruktur där lånen kommer att återbetalas med anslagsmedel innebär enbart att överskådligheten i den statliga budgeten och redovisningen blir sämre.