sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — tar den minsta upphandlingstiden för varje vara bör kunna betraktas som en undre gräns för den tid som upphandlingen tar.19 Enligt denna uppskattning ligger den undre gränsen för den tid som används till upphandling på cirka , vilket motsvarar cirka 1 250 heltids årsarbeten (beräknat på /år). Den övre gränsen ligger på ungefär det dubbla nämligen år eller cirka 2 500 heltids årsarbeten. Någonstans mellan dessa gränser bör den totala upp- handlingstiden ligga . Använder man de vägda tids- uppgifterna blir siffran eller 2 075 heltids årsarbeten. Denna siffra bedöms som den bästa uppskattningen utifrån det material som föreligger.20 Antal upphandlingar samt tider (mätt i timmar) som olika upphandlingsformer tar genomsnittligen och totalt. Tiden för kolumnen med övriga upphandlingar (Övr) har skattats som ett vägt genomsnitt av de fem förfaranden som tas upp i statistik och vars tidsåtgång finns i Tabell 2. Det är okomplicerat att omvandla denna tidsåtgång i kronor om vi utgår från att detta arbete utförs av upphandlare och att det antas att kostnaden helt enkelt består av lönekostnaden för dessa. Medellönen för upphandlare är /månaden. Detta är en siffra som är medvetet ungefärlig och väger in olika 19Det är återigen viktigt att påminna om att detta resonemang förutsätter bland annat att de som svarat på enkäten och vars svar kan användas är någorlunda representativa. Det förutsätter också att de varor som vi har tidsuppgifter om också är någorlunda representativa för de upphandlingar som görs. 20Givet att antaganden om representativitet m.m. är uppfyllda så skulle detta vara den siffra som användes. aspekter.21 Den totala lönekostnaden inkluderar emellertid även arbetsgivaravgifter samt avtalsförsäkringar som tillsammans innebär ett påslag om av lönen (för tjänstemän). Lönekostnaden blir därmed 30 000*1,45= 30 000*1,45=43 500 kr/månad. Används denna siffra får vi en lönekostnad om 522 000 för varje heltids årsarbete och i Tabell 5 har kostnaden räknats fram baserat på olika förfarande med de vägda tidsuppgifterna. Den vägda uppskattningen av kostnaden blir cirka 1,1 miljard. Om den undre respektive den övre gränsen för arbetstiden används erhålls drygt 0,6 miljarder samt 1,3 miljarder som gränser för upphandlingssidans årliga totala transaktionskostnader. Antal heltids årsarbete och kostnader för olika upphandlingsformer. Med tanke på den osäkerhet som råder kring siffrorna om direktupphandlingarna kan det vara befogat att även ange vilka transaktionskostnader som avser samtliga upphandlingsförfaranden exklusive direktupphandlingarna. Dessa siffror måste naturligtvis bli lägre men kan de betraktas som säkrare. Det totala (vägda) antalet arbetstimmar blir i detta fall drygt 2,5 miljoner vilket motsvarar drygt 1400 heltidsarbeten. I kronor blir den (vägda) totala transaktionskostnaden knappt 740 miljoner. 21 Uppgifterna bygger på en artikel i upphandling24 från 2009-04-09. Den exakta genom- snittslönen var /månaden. Denna siffra är något hög eftersom den inkluderar även privata upphandlare, vilka har en något högre lön än de offentligt anställda. är löneuppgifterna varför lönerna torde ha stigit ett par procentenheter. Det skall också påpekas att olika grupper är inblandade i olika stadier i upphandlingsprocessen. Detta gäller såväl upphandlingschefer och upphandlingsjurister med högre löner som upp- handlingsassistenter med lägre löner. Om detta vägs samman är det rimligt att utgå från upphandlarens lönekostnad, vilken ligger mellan de med höga och låga lönerna. Sammantaget och för att göra läsaren uppmärksam på att siffran är ungefärlig väljs /månaden. Olika upphandlingsregleringar torde ha en mängd olika konse- kvenser. Exempelvis kan en reglering som tvingar till mer transparenta förfaranden leda till fler anbud, ökad konkurrens och därmed lägre priser. Vidare, kan reglering få upphandlande organi- sationer att mer noggrant specificera klausuler om varors egenskaper som leder till högre kvalitet. Ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv innebär, grovt uttryckt, en effektiv upp- handlingsreglering att uppdraget att producera varan allokeras till den leverantör som kan tillhandahålla varan med en acceptabel kvalitet till lägst kostnad samt att själva upphandlingsprocessen kräver så litet resurser som möjligt. En jämförande analys mellan olika upphandlingsregleringar kräver då information om regler- ingens konsekvenser i termer av de upphandlade varornas kvalitet och pris samt om resurserna upphandlingsprocessen kräver. Denna information finns inte tillgänglig i sin helhet och har dimensioner som kan vara svårfångade. I enkäten finns emellertid en del frågor som möjliggör en viss analys givet att förväntningarna på precision är rimliga. När effektivitetsvinster analyseras ska här tas upp följande frågor: 1.Vilka effekter ger och på pris och kvalitet? Denna fråga analyseras utifrån upphandlarnas egna erfarenheter. Vilka effektivitetsvinster eller förluster innebär och som används på anbudssidan vid de olika förfarandena? När denna fråga analyseras kommer jämförelse- alternativet att vara direkta inköp av leverantörer. Vi kommer att utgå från den framräknade tidsåtgången för de olika förfarandena under rådande reglering och jämföra med oreglerade direkta inköp. Vi kommer även här att analysera siffror på de olika upphandlings- momentens andelar av tidsåtgången. Då överprövningar är en del av den föreliggande upphandlingsregleringen kommer kostnaden för dessa också att analyseras. Avslutningsvis kommer försäljnings- sidans transaktionskostnader att kort diskuteras samt en samman- vägning av olika konsekvenser analyseras, vilket bland annat har implikationer för vilka tröskelvärden som kan motiveras ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. 5.1Effekter av och LUF på pris och kvalitet enligt upphandlarna I enkäten fick upphandlarna jämföra pris och kvalitet mellan upphandling enligt eller LUF och direktinköp utan någon formaliserad konkurrensutsättning. Respondenterna ombads utgå från den erfarenhet som fanns från deras respektive enheter. Detta torde vara den grupp som har bäst information om vilka konse- kvenser olika upphandlingsformer får. Det framgår tydligt att upphandlarna har olika uppfattning om vilket förfarande som ger bäst kvalitet. Av de drygt 300 som svarade denna fråga så anser att direktinköp leder till bäst kvalitet, medan anser att upphandling enligt /LUF ger det. Den största gruppen () anser dock att det inte finns någon skillnad mellan dessa former i detta avseende. Om vi går vidare och undersöker huruvida de olika upphandlings- formerna leder till lägre eller högre priser bibehålls den splittrade bilden. Av de 293 som svarat på frågan om prisförändringar anger 125 (42,) att priset blir lägre med upphandlingar enligt /LUF medan 40 (13,) anser att direktinköp leder till lägre priser. Den största gruppen, 128 (43,), anser att det inte blir någon prisskillnad. Även om uppfattningarna skiljer sig åt bör det noteras att det är fler som anser att formaliserad upphandling enligt /LUF ger lägre priser än direkta inköp. Vidare, om man ser på den grupp som anser att båda sätten ger likvärdig kvalitet, anser här mer en fler att formaliserad upphandling leder till lägre priser. I Tabell 6 sammanfattas svaren avseende hur stora pris- förändringar man uppskattar att olika upphandlingsformer leder till. Svaren är indelade i olika grupper betingat av huruvida respondenten anser att direktinköp ger bättre, sämre eller lika god kvalitet (kolumnindelning). Därefter är svaren uppdelade utifrån om de anger att direktinköp leder till högre, lägre eller lika priser jämfört med upphandling enligt /LUF. Siffrorna som anges är uppskattade genomsnittliga prisskillnader för respektive grupp. Siffrorna inom parentes anger storleken på respektive svarsgrupp, vilka är intressanta i sig. 8,3 (9) 12,0 (71) -10,4 (24) -11,2 (4) -11,7 0 (26) 0 (22) Siffrorna anger den genomsnittliga procentuella prisskillnaden för den grupp som svarat: i) att priset för direktinköp är minst lika högt priser som offentlig upphandling ( pDIR = pOU ) ii) att priset för offentlig upphandling är minst lika högt priser som vid direktinköp( pDIR = pOU ) samt iii) priset ej skiljer sig åt mellan upphandlingsformerna. Den genomsnittliga prisskillnaden anger direktinköpspriset minus upphandlingspriset via /LUF ( pDIR - pOU ). Ett negativt värde betyder att direktinköp anses billigast. Siffrorna i parentes anger antal svar i respektive grupp. En sak som måste kommenteras i Tabell 6 är att svaren på vad respondenterna anser om prisskillnaderna har ett starkt samband med deras uppfattning avseende kvalitetsskillnaderna, vilket fram- går av siffrorna inom parentes. I den grupp som anser att direktinköp ger bäst kvalitet anger att priserna blir lägre vid direktinköp och att de blir lägre vid formell upphandling. Motsvarande siffror i gruppen som anser att formell upphandling ger bäst kvalitet är respektive . En möjlig förklaring till detta är att många upphandlare har sina favoritupphandlings- former som de anser fördelaktiga ur flera dimensioner. Sammanfattningsvis kan det konstateras att även om det finns olika uppfattningar bland de svarande så är den dominerande uppfattningen att formell offentlig upphandling enligt /LUF ger bättre eller likvärdig kvalitet samt att denna form av upphandling ger lägre eller samma priser. 5.2Effekter av /LUF avseende transaktionskostnader I detta avsnitt ska /LUFs konsekvenser för transaktions- kostnaden analyseras. I kapitel 4 framgick att olika upphandlings- förfarandena förbrukar olika lång arbetstid. Ur detta perspektiv leder en förändring till upphandlingsformer som tar en effektivitetsvinst medan en förändring som leder till blir en effektivitetsförlust. Tabell 2 kan användas för att sätta siffror på dessa vinster eller förluster. Om det vore lagligt skulle exempelvis en organisation som endast tillämpar öppet förfarande (som förbrukar i genomsnitt) göra en genomsnittlig effektivitetsvinst på varje upphandling om den övergick till förenklat förfarande (som tar ). Av det hypotetiska resonemanget ovan framgår att effektivitetskonse- kvenser beror på vilka alternativ som jämförs. De intressantaste alternativen att jämföra är rimligen den nuvarande mixen av upphandlingsförfaranden med oreglerade direkta inköp från leverantörer. Det är viktigt att notera att det senare alternativet också kräver arbetstid. Exempelvis krävs tid till behovsidentifiering och uppföljning i båda fallen. Det finns inga direkta uppgifter vilka resurser oreglerade direkta inköp skulle kräva eftersom de upphandlingsförfaranden som enkäten samlat uppgifter om är mer eller mindre reglerade. I denna rapport approximeras tiden för oreglerade direkta inköp från leverantörer med den tid direktupphandling tar eftersom detta förfarande är minst reglerat och det finns inga särskilda krav på anbud. En sådan approximation är emellertid inte oproblematisk eftersom direktupphandling främst sker för upphandlingar där kontraktets värde understiger av tröskelvärdet (vilket innebär upphandlingar som understiger 287 000kr för de flesta upphandlande organisationer).22 Sannolikt lägger upphandlare ner mer tid på upphandlingar gällande stora kontraktsvärden än på små och detta indikerades i avsnitt 4.1. Om detta är fallet kommer den tid direktupphandlingar tar (enligt enkätsvaren) att underskatta den tid direkta inköp skulle förbruka eftersom detta förfarande då också måste tillämpas på väsentligt större kontraktsvärden. Det finns emellertid andra mekanismer som talar för att direkt- upphandlingar skulle kunna överskatta tiden direkta inköp skulle 22 Den upphandlande organisationen kan tillämpa direktupphandling för högre belopp om synnerliga skäl föreligger. Det kan även noteras att det finns ett separat gränsvärde för direktupphandling inom försörjningssektorerna, (dvs. inom LUF) som uppgår till . Om exempelvis en organisation är mycket nöjd med en leverantör är det möjligt att organisationen vid nästa upphandling skulle låta denne utföra uppdraget igen utan att göra de prisjämförelser som bör göras (när så är möjligt) under direktupphandling.23 görs en grov uppskattning av effektivitetskonsekvenserna av /LUF jämfört med direkta inköp. De vägda siffrorna i Tabell 4 används och om samma antal upphandlingar skulle göras i de olika alternativen skulle fortfarande 70 700 inköp göras men genomsnittstiden för varje upphandling skulle krympa om direktupphandling istället tillämpas. Den totala upp- handlingstiden skulle då bli , vilket ska jämföras med de som det nuvarande systemet förbrukar. Effektivitetsförlusten av /LUF blir med denna uppskattning ungefär , vilket motsvarar 1170 heltids- arbeten. I kronor blir denna kostnad drygt 600 miljoner.24 Uppskattningen ovan är beroende av tidsdifferensen mellan direktupphandling och de övriga förfarandena. Då uppgifterna om direktupphandlingarnas tidsåtgång är något osäkra kan det vara värt att notera att då samtliga upphandlingar (exklusive direktupp- handlingar) har en tidskostnad om knappt 740 miljoner (se avsnitt 4.3) så kan denna siffra i viss mening betraktas som en övre gräns för effektivitetsvinsterna. Denna siffra anger nämligen vad effektivitetsvinsten skulle bli om alternativets tidskostnad var noll. Det ska noteras att siffran inte är baserad på uppgifter om direktupphandlingarna. 5.3Upphandlingens delmoment och deras tidsåtgång I samband med effektivitetsanalysen är det intressant att studera tidsåtgången i upphandlingens delmoment. I enkäten ingick en uppgift att fördela tidsåtgången procentuellt. Utifrån denna presenteras i Tabell 7 hur stor andel av tiden olika moment tar för 23Detta är naturligtvis ett tveksamt sätt att upphandla på men ganska troligt. 24Det skall understrykas att då direktupphandlingar används som jämförelsealternativ påverkas inte den uppskattade effektivitetsvinsten av osäkerheten kring antalet direkt- upphandlingar. En konsekvens av detta är att den skattade effektivitetsvinstens storlek i termer av minskade transaktionskostnader är säkrare än uppskattningen av transaktions- kostnadernas totala storlek (i avsnitt 4.3). de tre olika varor som hade flest respondenter.25 Det ska sägas att det även här finns osäkerhet när det gäller dessa siffror eftersom vissa respondenter tycks ha missuppfattat frågorna. Svaren ger ändå en ganska sammanhållen bild av vilka moment som är tidskrävande. Ur tabellen framgår att behovsidentifiering, utformning av för- frågningsunderlag samt utvärdering av leverantörer är de del- moment som kräver mest tid. Tillsammans förbrukar dessa moment ungefär två tredjedelar av den tid som används i upphandlingen. Det framgår också att vissa moment tar tämligen som annonsering, uteslutning samt eventuell förhandling. Att eventuella förhandlingar tar så är värt att notera då en köpare med starka drivkrafter att få en vara eller tjänst av bästa kvalitet ofta torde ha en viss möjlighet att förbättra sina villkor i en förhandling, åtminstone när upphandlingsförfarandet tillåter detta (som t.ex. vid direktupphandling, förenklat förfarande och förhandlat förvarande), vilket är fallet i majoriteten av upp- handlingarna. Möjligen finns det utrymme att förbättra rutinerna för de upphandlande organisationerna i detta avseende. Publ/distr av förfrågan Besvara frågor från anbg Utvärdering av lev. Procentuella andelar av hur olika moment tar 26 25Det kan noteras att inköp av datorer hade lika många respondenter som transport av hushållsavfall. Den förstnämnda varan valdes för att erhålla variation då såväl lokalvård och intellektuella tjänster redan representerar typiska tjänster. 26Dessa siffror bygger på att respondenternas svar om procentsatser tidsandelar har sum- merats för varje moment och sedan divideras med den summan av procentsatser för alla moment. Ett problem här är att vissa respondenter har fördelat mer eller mindre än och Ett annat intressant delmoment är avtalsuppföljning eftersom hantering av opportunism efter att ett kontrakt ingåtts är ett centralt tema i transaktionskostnadsanalysen (se avsnitt 2.1).27 En allmän fråga om detta delmoment ställdes speciellt i enkäten. Trots att läggs på detta moment tycks uppföljningen variera starkt mellan organisationerna då anser att de har en önskan att följa upp avtal men att de inte har resurser till detta. Detta torde lämna utrymme för opportunistiskt beteende bland leveran- törerna.28 Den rimliga hållningen är att kontinuerligt följa upp sina avtal, men detta gör av organisationerna. Om man studerar andelen kontrakt som upprättats och som utförts på ett bristfälligt sätt så ger siffrorna en skenbart positiv bild då den stora majoriteten organisationer angav att denna andel var noll. Tyvärr, tycks den dominerande anledningen till detta vara att man inte följer upp avtalen och det är naturligtvis svårt att hitta brister när ingen ordentlig uppföljning görs. Om man tittar på den minoritet organisationer som angav en positiv andel av kontrakt som utförts på ett bristfälligt sätt så är det talande att samtliga dessa också kontinuerligt följer upp sina avtal. Ett annat sätt att uttrycka det att inte en enda organisation som inte kontinuerligt följer upp avtalen har hittat brister. Man tycker att någon upphandlande organisation av tillfällighet borde upptäcka någon leverantör som inte sköter sina åtagande, men detta är alltså inte fallet. Det är därför troligt att det även när det gäller uppföljning finns utrymme till förbättrade rutiner. Avslutningsvis kan man utifrån tidsanvändningen resonera om vilka moment som skulle bli mindre eller mer tidskrävande med en alternativ upphandlingsreglering. Vissa moment torde vara svåra att göra något åt som behovsidentifiering, utvärdering av leverantör, ingående av avtal, avtalsuppföljning, medan andra som annonsering, utformning av förfrågningsunderlag, val av leverantör möjligen kunde förenklas eller i vissa fall undvikas. Det kan emellertid inte bortses från att vissa moment som förhandling skulle kunna kräva Detta torde dock inte vara ett större problem om dessa respondenter i övrigt är representativa med avseende på tidsfördelningen. 27Med opportunism avses här att leverantören efter att ha vunnit upphandlingen ej fullföljer kontraktet helt, vilket ofta är lönsamt för densamme (åtminstone på kort sikt). Avvikelser från kontraktet kan framförallt förväntas avseende dimensioner som är svåra att kontraktera och kontrollera (som t.ex. kvalitetsegenskaper). 28Utrymmet till opportunistisk beteende beror naturligtvis på varan eller tjänstens karaktär och kräver därmed olika grad av uppföljning. Det är exempelvis naturligt att mer tid läggs ned på uppföljning lokalvårdstjänster än på uppföljning av datorinköp, vilket också framgår i Tabell 6. mer tid och andra som exponering för marknadsföring skulle möjligen tillkomma. Det är emellertid inte meningsfullt att spekulera i några siffror i detta avseende då tidsanvändningen i alternativet direkta oreglerade inköp är förenat med en rad andra frågetecken. Den analys som gjorts har inte tagit hänsyn till att anbuds- givare kan överpröva upphandlingar i Förvaltningsrätten. Denna typ av processer förbrukar resurser och man kan anta att under alternativet (oreglerat direkt inköp av leverantör) skulle denna resursförbrukning inte ske. Det är därför rimligt att ta hänsyn till dessa resurser vid effektivitetsanalyser av transaktionskostnaderna. Av de organisationer som svarade på enkäten angav att någon upphandling hade överprövats i förvaltnings- rätten. Det totala antalet överprövningar bland dessa var 626 och det genomsnittliga antalet överprövningar hos de organisationer som hade någon överprövning var 3,96. I en rapport av (se och , 2011) framgår att antalet mål om överprövning som avgjorts i förvaltningsrätt var 3 154 i hela landet.29 Det framgår vidare i samma rapport att det vanligaste utfallet av en överprövning är att den avslås eller ej sakprövas (av målen) samt att i av målen bifalls leverantören helt eller delvis. Det sistnämnda indikerar att det finns utrymme för vissa organisationer att förbättra sina upphandlingsrutiner. Enkäten innehöll också frågor om överprövningar för de varor och tjänster vars tidsåtgång analyserades i kapitel 4. Uppgifterna i Tabell 8 bygger delvis på en fråga där respondenterna ombads att utgå från en typisk upphandling av varan eller tjänsten och därefter ange hur många upphandlingar som överprövades av tio upphandlingar. De flesta organisationer anger siffran noll här. Andelen som anger minst ett överklagande per tio varierar mellan varorna (från för fastighetsskötsel till för portions- förpackad livsmedel) och har ett genomsnitt på . En intressant uppgift är sannolikheten för att en upphandling ska bli överprövad. 29 överskattar denna siffra antalet överprövade upphandlingar eftersom en överprövad upphandling kan få flera målnummer. Detta sker när flera organisationer samordnat sin upphandling och denna överprövas. Varje organisation kan då erhålla ett separat målnummer (se ibid.). En uppskattning av denna erhålls om man summerar det genomsnittliga antalet överprövningar (per typisk upphandling) och dividerar med det totala antalet organisationer som upphandlar varan i fråga. Sannolikheten ligger som lägst på (för fastighetsskötsel) och som högst på (för portionsförpackad livsmedel). Man kan med utgångspunkt från dessa siffror hävda att överprövningar är mer undantag än regel.30 I enkäten samlades även uppgifter in om hur mycket extra arbetstid en typisk överprövning kräver. I tabellen framgår att den genomsnittliga tidsåtgången för en överprövning ligger mellan (fastighetsskötsel) och (portionsförpackad livsmedel), vilket alltså handlar om mellan en och . Ett förhållande att betona är att det finns en stor variation i hur mycket arbetstid de olika organisationerna lägger ner på över- prövningarna. Exempelvis angav en organisation att en över- prövning endast krävde två timmars extra arbete medan en annan menade att den krävde . Det är möjligt att det finns en naturlig förklaring till detta, men det kan också avspegla stor variation i effektivitet och/eller ambition när det gäller hur överprövningar hanteras. Uppgifter om antal överprövningar samt arbetstidsåtgång för en typisk överprövning för sex olika varor och tjänster. *Anger genomsnittligt antal överprövningar som en typisk upphandling leder till bland samtliga organisationer som upphandlar varan eller tjänsten. 30 Detta hindrar emellertid inte att upphandlande organisationer kan påverkas av överprövningar. Exempelvis kan risken för överprövning driva upphandlare till en överdriven försiktighet, vilket kan leda till ekonomiskt ofördelaktiga upphandlingar. De siffror som här tagits fram kan användas för en grov uppskattning av hur kostsamt överprövningarna är för de organisationer som lyder under /LUF. Det totala antalet överprövningar i var 3154. Av dessa blev inte i prövade i sak t.ex. på grund av att ansökan om överprövning kommit in för sent (se ibid.). Då dessa överprövningar knappast krävde några resurser av de upphandlande organisationerna är det rimligt att räkna bort dessa. Kvar blir då 2302 överprövningar i sak. Om vi tar ett genomsnitt för vilken extra arbetstid som en överprövning kräver bland de sex varor och tjänster i tabellen erhålls . Multipliceras detta antal timmar med antal överprövningar erhålls , vilket motsvarar 87 heltids årsarbete. Detta är naturligtvis en betydande mängd arbetstid, men ställs den i relation till tiden som själva upphandlingsprocessen kräver (2 075 årsarbete) så är den relativt marginell och utgör av . Av den uppskattade effektivitets- vinsten (1 070 årsarbete) som direkta inköp av leverantör skulle leda till utgör den .