sou · GZB333 · 2011-04-15 00:00:00 — Det finns ingen reglering av huvudmannens inre organisation för fullgörandet av uppgiften mer än att det i en kommun ska finnas en nämnd som är ansvarig för utbildningen. Det innebär att organisationen i en kommun eller hos en enskild huvudman kan se olika ut. En del kommuner har en organisation där elevhälsa och studie- och yrkesvägledning är självständiga enheter inom den kommunala förvaltningen i stället för att tillhöra en särskild förskole- eller skolenhet. Det medför att det finns personal som utan att arbeta direkt i en speciell skol- eller förskoleenhet arbetar inom områden som berör barns och elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Även här kan missförhållanden förekomma och personalen ska också omfattas av skyldigheten att rapportera. Särskilda utbildningsformer omfattar olika utbildningar som kompletterar eller ersätter utbildning inom skolväsendet. Utbildningarna bedrivs i huvudsak av enskilda huvudmän men kan också bedrivas av staten (t.ex. ) eller av en kommun (t.ex. sjukhusundervisning). Vissa utbildningar ingår också i verksamheter som, , har en rapporterings- och anmälningsskyldighet enligt socialtjänstlagen (lex ). Skolinspektionen har i olika granskningar uppmärksammat missförhållanden inom särskilda utbildningar, t.ex. att elever inte ges en utbildning som motsvarar skollagens krav. Det finns därför anledning att personal som arbetar i särskilda utbildningsformer omfattas av rapporteringsskyldigheten. Här är det viktigt att poängtera att rapporteringsskyldigheten omfattar missförhållanden eller risk för missförhållanden som rör elevernas hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt en- ligt utbildningens mål inom ramen för den utbildning som bedrivs, om det är så att även annan verksamhet bedrivs tillsammans med den särskilda utbildningsformen. Rapporteringsskyldigheten omfattar enbart den personal som fullgör uppgifter inom utbildningen, och avser samma kategorier som inom skolväsendet. Den som fullgör uppgifter inom annan pedagogisk verksamhet ska också omfattas av rapporteringsskyldigheten. Med den som fullgör uppgifter avses den som har en anställning eller ett uppdrag i annan pedagogisk verksamhet. Föräldrar som deltar i öppen förskola eller familjemedlemmar hos en dagbarnvårdare fullgör inte uppgifter i verksamheten och omfattas inte av rapporteringsskyldigheten. Föräldrar som uppmärksammar ett missförhållande i annan pedagogisk verksamhet kan, precis som i andra utbildningar eller verksamheter enligt skollagen, påtala det för kommunens klagomålshantering eller uppmärksamma den personal som omfattas av rapporteringsskyldigheten på missförhållandet. 4.3Information om skyldigheten att rapportera ett missförhållande Utredningens förslag: De som omfattas av skyldigheten att rapportera ett missförhållande ska informeras om denna skyldighet. Personer som utför arbete inom en enhet under en verksamhetsförlagd praktik eller under sin introduktionsperiod står i en särskild beroendeställning till förskolechefen eller rektorn och kan uppleva det som svårare att rapportera ett missförhållande. Det kan också tänkas att uppdragstagare och personal anställda hos annan arbetsgivare som fullgör uppgifter enligt avtal kan uppleva det som svårare eller känsligare att rapportera ett missförhållande. Det är därför angeläget att arbetsgivaren tydligt markerar att rapporteringsskyldigheten ingår som en del i arbetet/uppdraget för alla som på olika sätt fullgör uppgifter inom verksamheten och att det är ett nödvändigt verktyg för att kunna vidta åtgärder mot missförhållanden. försäkra sig om att all personal är medveten om sin rapporteringsskyldighet bör det införas en skyldighet att informera dem som fullgör uppgifter inom en verksamhet om skyldigheten att rapportera. Det är särskilt viktigt att informationen också ges till den personal som arbetar enligt uppdrag, vikarierar eller praktiserar. När det gäller uppdragstagare och annan personal som utför arbete enligt särskilda avtal kan det redan i avtalet informeras om att den som utför arbetet omfattas av en rapporteringsskyldighet. Utredningen anser inte att informationens innehåll behöver regleras i lagen men vill peka på möjligheten för arbetsgivaren att genom informationen visa personalen att rapporteringsskyldigheten är en angelägen och viktig uppgift samt att denna skyldighet måste fullgöras. 4.4När ska en rapport göras? Utredningens förslag: Den som fullgör uppgifter inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet ska genast rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande som han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om i verksamheten. 4.4.1När inträder rapporteringsskyldigheten? Definitionen anger att ett missförhållande avser något som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, enligt sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Frågan uppstår då när ett förhållande blir ett missförhållande som ska rapporteras. Det finns ofta ett inslag av subjektivitet i en bedömning av vad som är bra eller dåligt. Personal kan ha olika syn på t.ex. vilka böcker eller andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning eller hur rasttillsyn bör vara organiserad. När syftet med att införa en rapporteringsskyldighet dels är att värna om barns och elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål, dels att ge ett ökat underlag till huvudmännens kvalitetsarbete bör tröskeln för en rapportering inte vara allt för hög. Meningen är att missförhållanden ska uppmärksammas snabbare än och kunna tas om hand på ett effektivt En rapporteringsskyldighet bidrar också till det förebyggande arbetet för att förhindra att nya missförhållanden uppstår. Det är angeläget att de som omfattas av rapporteringsskyldigheten upplever det som meningsfullt och angeläget att uppmärksamma felaktigheter och att huvudmännen tydligt anger att det ingår som en del i varje verksamhets kvalitetsarbete. Utredningen vill återigen betona att syftet med en rapporteringsskyldighet är att uppmärksamma missförhållanden som rör barn och elever. Det är inte meningen att rapporteringsskyldigheten ska användas för att lösa problem mellan arbetsgivare och arbetstagare eller samarbetsproblem i ett arbetslag. Även om begreppet rapporteringsskyldighet används i stället för anmälningsskyldighet så är det viktigt att betona att det är en skyldighet. En rapportering ska göras när den som omfattas av skyldigheten uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande. Det kan vara genom egna iakttagelser eller upplevelser men det kan också vara genom att man får information från t.ex. barn, elever eller vårdnadshavare som visar på ett missförhållande. I regleringarna för lex och lex anges att det är missförhållanden eller avvikelser som har inträffat som ska rapporteras men också att påtagliga risker för ett missförhållande eller att en händelse hade kunnat leda till en vårdskada omfattas av rapporteringsskyldigheten. Utredningen anser att rapporteringsskyldigheten inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet på liknande sätt ska omfatta, inte enbart ett konstaterat missförhållande, utan även när det finns en påtaglig risk för att ett missförhållande ska uppstå. Avsikten är att vidta åtgärder som gagnar barns och elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Det är viktigt att framhålla att ett missförhållande inte behöver innebära att barn eller elever rent faktiskt t.ex. har skadats fysiskt eller psykiskt eller inte, efter sina förutsättningar, har utvecklats så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Att en elev inte får sin rätt till utbildning tillgodosedd på grund av hög frånvaro från skolan är ett missförhållande likaväl som att ett barn i förskolan skadar sig i en trasig klätterställning. För att rapportera en påtaglig risk för att ett missförhållande ska uppstå måste det vara fråga om en klar och konkret risk, t.ex. att det är få vuxna som har tillsyn under raster trots att det förekommer kränkande behandling på skolan. Det ska inte vara fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk. Utredningen förutsätter att många förhållanden som riskerar att bli missförhållanden uppmärksammas och åtgärdas genom de andra former av anmälningsplikt eller, med utredningens förslag, rapporteringsskyldighet som införts i skollagen och genom att de flesta huvudmän bedriver ett aktivt kvalitetsarbete. Det är därför svårt att dra en tydlig gräns för när skyldigheten att rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande inträder. Att ange bestämda kriterier för när ett missförhållande eller en påtaglig risk för missförhållande föreligger är orimligt (jfr SOU 2009:68 Lag om stöd och skydd för barn och unga s. 271 om anmälningsskyldigheten enligt socialtjänstlagen när barn far illa). För att utgöra ett bra verktyg i ett aktivt kvalitetsarbete bör tröskeln för att rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, enligt utredningens bedömning, inte vara alltför hög. Att rapportera innebär inte att det ska finnas en utredning om missförhållandet. Det bör istället vara den som tar emot rapporten som gör bedömningen av hur allvarligt missförhållandet är. Utredningen återkommer till vem som ska ta emot rapporten och hur den ska tas omhand. Det är också viktigt att betona att rapporteringsskyldigheten ska fullgöras så snart man uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande. Om man avvaktar och till exempel rapporterar först när man har avslutat en anställning eller ett uppdrag uppfyller man inte den lagstadgade rapporteringsskyldigheten och mottagaren behöver inte behandla rapporten som en rapport enligt denna reglering. 4.4.2Inom den egna verksamheten Utredningen anser att rapporteringsskyldigheten endast ska omfatta ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande som den som omfattas av skyldigheten får kännedom om eller uppmärksammar i den verksamhet där han eller hon fullgör sina uppgifter. I utbildningen inom en förskole- eller skolenhet ingår dock många olika moment och vissa delar äger rum utanför enheten, t.ex. praktik eller arbetsplatsförlagd utbildning. Det är utredningens bedömning att även sådana inslag i utbildningen sker i verksamheten. Personal inom skolväsendet som inte tillhör en förskole- eller skolenhet har skyldighet att rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande inom den verksamhet där han eller hon fullgör sina uppgifter. Arbetar man t.ex. inom ett centralt resursteam ska man rapportera missförhållanden som uppstår i den verksamheten och som berör barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Får man reda på missförhållanden i en annan verksamhet finns det inget som hindrar att man uppmärksammar ansvarig rektor eller huvudman på det men det är då inte en rapport om ett missförhållande. Om man väljer att uppmärksamma personal som fullgör uppgifter inom den verksamhet där missförhållandet har uppstått kan den personen omfattas av skyldigheten att rapportera missförhållandet. 4.5Mottagare av en rapport Utredningens förslag: Rapporteringsskyldigheten fullgörs 1.i förskolan till förskolechefen, 2.i övriga skolformer inom skolväsendet och fritidshemmet till rektorn, 3.i elevhälsa och studie- och yrkesvägledning inom skolväsendet som inte bedrivs vid en förskole- eller skolenhet till ansvarig verksamhetschef, 4.i de fall vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller utbildning i svenska för invandrare utförs på entreprenad och myndighetsutövning som tillhör rektors uppgifter har överlämnats enligt 23 kap. 6 §, till den som hos entreprenören utför rektorns uppgifter, 5.i särskilda utbildningsformer till rektorn, eller om det inte finns, till huvudmannen för utbildningen och 6.i annan pedagogisk verksamhet till huvudmannen för verksamheten. Huvudmannen för utbildningen eller verksamheten ska utan dröjsmål informeras om en mottagen rapport. I socialtjänstlagen anges, , att den som fullgör uppgifter inom eller vid fullgör sin rapporteringsskyldighet i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet till den som bedriver verksamheten, i verksamhet vid till ledningen och i övrigt till berörd socialnämnd. Den som i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet tar emot rapporter ska informera berörd socialnämnd om de rapporter han eller hon har tagit emot. Av förarbetena till ändringarna i lex (prop. 2009/10:131 s. 33–34) framgår bl.a. följande. Den som bedriver verksamheten bör i allmänhet utse någon att ta emot rapporter och följa upp deras fortsatta behandling. Det ankommer då på den som bedriver verksamheten att göra det känt bland anställda och andra som kan träffas av rapporteringsskyldigheten vem som inom den egna organisationen innehar denna funktion. Regeringen vill framhålla att även om rapporteringsskyldigheten en gång fullgjorts genom att rapport lämnats till någon som med fog kunde antas föra rapporten vidare till någon ansvarig inom organisationen, kan rapporteringsskyldigheten återuppstå om det står klart att rapporten inte kan ha nått fram. Regeringen vill i detta sammanhang även framhålla att en rapport om missförhållanden som regel inte bör utredas av den närmast berörda chefen eller arbetsledaren. Den som gör en sådan utredning bör uppfattas så neutral och opartisk som möjligt. I skollagen finns för skolväsendet en tydlig ansvarsfördelning mellan huvudmannen för utbildningen och förskolechefer respektive rektorer. En huvudman kan delegera visst beslutsfattande till en tjänsteman, t.ex. förskolechef eller rektor, enligt kommunallagen, men varken en eller en enskild huvudman kan ta över det beslutsfattande som enligt skollagen åligger en förskolechef eller en rektor. Flertalet av de beslut som berör barnens och elevernas utbildning fattas av en förskolechef eller en rektor. Huvudmannen har dock det yttersta ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar. Regleringen av förskolechefers och rektorers ansvar är lika för offentlig och enskild huvudman. Det har i utredningen framkommit synpunkter om att en rapporteringsskyldighet inte bör fullgöras till förskolechefen eller rektorn. Synpunkterna handlar bl.a. om att det kan uppfattas som negativt för enheten att missförhållanden rapporteras och att det kan påverka arbetsgivarens syn på arbetstagaren. Regeringen har också, som an- getts ovan, i förarbetena till ändringarna i lex framhållit att det finns en risk för att närmast berörd chef eller arbetsledare inte uppfattas som neutral eller opartisk i hanteringen av en rapport. Utredningen sympatiserar med dessa synpunkter men gör bedömningen att skollagens reglering av förskolechefers och rektorers ansvar för och beslutanderätt i de flesta frågor som rör barn och elever inte gör det möjligt för personal i förskole- och skolenheter att fullgöra sin rapporteringsskyldighet till någon annan, t.ex. till huvudmannen. Mot bakgrund av skollagens ansvarsfördelning kommer det i första hand att vara förskolechefer och rektorer som ansvarar för att vidta åtgärder vid ett missförhållande. För att förhindra att personal inte vågar eller vill fullgöra sin rapporteringsskyldighet måste förskolecheferna och rektorerna vara tydliga med att rapporteringsskyldigheten, som är en lagstadgad skyldighet, är en angelägen uppgift för att värna barns och elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål, och att det är ett instrument för ett bra kvalitetsarbete inom enheten. Utredningen vill också poängtera att den som rapporterar ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande fullgör en skyldighet som är reglerad i lag. Av detta följer att förskolechefen eller rektorn inte kan vägra att ta emot rapporten eller avstå från att utreda den. Om det skulle vara så att rektorn eller förskolechefen, mot förmodan, inte tar hand om rapporten finns det inget som hindrar att den som fullgjort sin rapporteringsskyldighet påtalar detta direkt till huvudmannen eller tillsynsmyndigheten. Även om förskolechefen eller rektorn bäst kan ta omhand en rapport och vidta åtgärder för att undanröja ett missförhållande anser utredningen att det är angeläget att huvudmannen känner till rapporter om missförhållande om det ska vara ett verksamt instrument även för huvudmannens kvalitetsarbete. Därför ska en förskolechef eller en rektor som har tagit emot en rapport om ett missförhållande utan dröjsmål informera huvudmannen om rapporten. Informationen bör lämnas i nära anslutning till att rapporten har tagits emot utan att förhållandena närmare har utretts. Mottagaren av rapporten ska inte heller göra en bedömning av innehållet innan huvudmannen informeras. Huvudmannen kan genom en snabb information följa och vid behov bistå rektorn eller förskolechefen i den fortsatta hanteringen av rapporten. Informationen ger också huvudmannen en möjlighet att se om eventuella missförhållanden finns inom fler enheter och ha möjlighet att genom bredare insatser förebygga eller förhindra att samma typ av missförhållande uppstår i andra enheter. Informationen är också en förutsättning för att huvudmannen snabbt ska få kännedom om allvarliga missförhållanden. Personal inom skolväsendet som omfattas av rapporteringsskyldigheten men som inte tillhör en skol- eller förskoleenhet fullgör skyldigheten genom att rapportera till den chef som ansvarar för verksamheten. Dessa chefer har i och för sig inte ett i skollagen utpekat ansvar för barns och elevers utbildning men utredningen anser att fördelarna med att ha ett gemensamt system för rapporteringsskyldighet inom skolväsendet överväger de eventuella nackdelar som finns med att närmaste chef eller arbetsledare tar emot en rapport. Mottagaren av rapporten ska precis som förskolechefer och rektorer informera huvudmannen om rapporten. Utredningen vill framhålla vikten av att huvudmannen tydliggör för all personal till vem man ska rapportera för att rapporteringsskyldigheten ska anses fullgjord. Huvudmannen bör också tydligt ange vem som, för huvudmannens räkning, tar emot information om rapporter och hur informationen ska ske. Det finns fristående förskolor och skolor där förskolechefen eller rektorn också är huvudman för utbildningen. Utredningen bedömer inte att det förhållandet behöver föranleda någon särreglering avseende vem som ska ta emot en rapport eller avseende skyldigheten att informera huvudmannen. Enligt skollagens regler om entreprenad (23 kap.) bibehåller kommuner, landsting och enskilda huvudmän huvudmannaskapet vid entreprenad. Förslaget om till vem man ska rapportera inom skolväsendet bör därför också avse dem som fullgör uppgifter enligt entreprenadavtal i utbildningar och verksamheter enligt skollagen. Enligt 23 kap. 6 § skollagen får dock kommunen eller , när det gäller vuxenutbildning, svenska för invandrare och särskild utbildning för vuxna på entreprenad, överlämna den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter. Har ett sådant överlämnande skett bedömer utredningen att den som fullgör uppgifter inom vuxenutbildning på entreprenad ska rapportera ett missförhållande till den enskilde anordnarens rektor. Rektorn ska, i enlighet med vad som föreslås inom skolväsendet, informera huvud- mannen, vilken är kommunen eller , om en mottagen rapport. När det gäller särskilda utbildningsformer finns det inte för alla utbildningar ett lika tydligt utpekat rektorsansvar som inom skolväsendet. Utredningen anser att regleringen av rapporteringsskyldigheten bör utformas så likt regleringen för skolväsendet som möjligt. Därför föreslår utredningen att personal som fullgör uppgifter i särskilda utbildningsformer fullgör sin rapporteringsskyldighet genom att rapportera till rektorn, om det finns en sådan för utbildningen, annars bör rapporteringen ske direkt till huvudmannen för utbildningen. En rektor ska utan dröjsmål informera huvudmannen för utbildningen om mottagna rapporter. Annan pedagogisk verksamhet kan bedrivas av en kommun eller en enskild huvudman. Det finns inte någon utpekad ledningsfunktion som förskolechef eller rektor för dessa verksamheter i skollagen. Utredningen bedömer att rapporteringsskyldigheten ska fullgöras till huvudmannen för verksamheten. En person, som bedriver pedagogisk omsorg som enskild huvudman, blir då rapporteringsskyldig till sig själv. Detta kan tyckas anmärkningsvärt men utredningen anser att principen om lika regler för offentlig och enskild verksamhet talar emot en särskild reglering för dessa verksamheter. Ut- redningen vill dock framhålla vikten av att kommunen utövar en systematisk tillsyn för verksamheter som kommunen har förklarat ha rätt till bidrag. 4.6Rapporteringsskyldigheten i förhållande till andra former av anmälningsplikt Som nämnts så finns det skollag två nya bestämmelser om anmälningsskyldighet. Det gäller elever som befaras inte nå kunskapskraven och elever som anser sig utsatta för kränk- Anmälningsskyldigheten, eller som utredningen föreslår rapporteringsskyldigheten, avseende elever som befaras inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås riktar sig till lärare och övrig personal i förskoleklassen, fritidshemmet, skolformerna för skolpliktiga, gymnasie- och gymnasiesärskolan. Anmälningsskyldigheten avseende kränkande behandling riktar sig till personal i alla utbildningar och verksamheter som omfattas av skollagen. Anmälningsskyldigheten fullgörs till förskolechefen, rektorn eller den personal som huvudmannen utser. Rektorn ska skyndsamt utreda en anmälan om behov av särskilt stöd. Förskolechefen, rektorn eller annan som tar emot en anmälan om kränkande behandling ska anmäla det till huvudmannen som skyndsamt ska utreda omständigheterna. Det är antagligt att dessa två anmälningsskyldigheter kommer att fånga upp flera av de förhållanden som, enligt utredningens underlag, oftast kan utvecklas till missförhållanden. I förhållande till dessa bestämmelser ska utredningens förslag om en rapporteringsskyldighet för den som uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för missförhållande som berör barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål, ses som ett komplement. Bestämmelserna i 3 och 6 kap. är så utformade att det inte råder någon tvekan om när anmälningsskyldigheten inträder. Det kan dock vara så att rektorn eller huvudmannen, trots att en anmälan har gjorts enligt 3 eller 6 kap., inte kommer till rätta med situationen. Personalen som omfattas av den nu föreslagna rapporteringsskyldigheten kan då rapportera missförhållandet. I vissa fall kommer också huvudmannens skyldighet att anmäla allvarliga missförhållanden eller påtagliga risker för allvarliga missförhållanden till tillsynsmyndigheten att inträda (om allvarliga missförhållanden se kapitel 6). På så sätt skapar rapporteringsskyldigheten ett extra skydd för de barn och elever som är mest utsatta. Det är utredningens uppfattning att anmälningsskyldigheten i 3 och 6 kap. skollagen i de flesta fall inträder innan det föreligger ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande.