sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Men det mest väsentliga är att valet av underhållsform innebär stora skillnader för barnets ekonomiska levnadsstandard. I diagrammen 1 och 2 ovan framgår tydligt att underhållsstödet i de allra flesta fall inte når upp till det bedömda behovet för barnet. När underhållet lämnas i form av underhållsstöd antas båda föräld- rarna bidra med vardera16 och för barnets försörjning finns även ett barnbidrag. Sammanlagt motsvarar detta . I de fall boföräldern har en låg inkomst är det dock inte alltid som möjligheten att bidra med motsvarande belopp () finns. Beroende på boförälderns inkomst kan barnets ekonomiska standard då bli betydligt lägre än det be- dömda behovet. Vid de tillfällen när behovet bedöms vara högre än (dvs. 1 273+1 050), som boför- 16 Följer av att underhållsstödets belopp är avsett att täcka hälften av normalkostnaden för barnet. 1995/96:208 Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m. s. 35–37 och prop. 2004/05:116, Ett reformerat underhållsstöd, s. 26. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll äldern inte har ekonomiska förutsättningar att stå för den delen själv kommer alltså barnet att få leva på en lägre nivå än vad som faktiskt är behovet. Alternativet är förstås att boföräldern eller eventuella syskon får avstå från sina behov för att tillgodose barnets behov. För att åskådliggöra detta beräknas nedan ett fiktivt underhålls- bidrag för en boförälder med två barn (nettoinkomst efter avdrag för en vuxens förbehållsbelopp och en bostadshyra för två barn och en vuxen). Först när boföräldern har en månadsinkomst finns det ett överskott hos denne som kan användas till underhållsbidrag. Innan det finns ett överskott som täcker det förväntade underhållsstödsbeloppet på 2 * 1 273 = behövs en månadsinkomst på i måna- den. Det betyder att för de barn där den bidragsskyldige föräldern är fullt återbetalningsskyldig för utgivet underhållsstöd, kommer inte antagandet att boföräldern bidrar med lika mycket vara en rea- litet för dem som har en boförälder med i månadsinkomst. I följande avsnitt görs ett försök att empiriskt studera om många barn eventuellt skulle kunna få mer i underhållsbidrag än vad de får med fullt underhållsstöd, dvs. 12.4Beräkning av ett fiktivt underhållsbidrag jämfört med underhållsstöd – en empirisk studie Det material som utredningen har använt för att beräkna ett fiktivt underhållsbidrag är skapat genom att alla barn som är folkbokförda i och har två föräldrar folkbokförda i har kopplats ihop med sina biologiska/adoptivföräldrar med hjälp av flergenera- tionsregistret.17 Analysen utgår från barnet, vilket innebär att varje förälder är representerad lika som antalet barn han eller hon har. Med hjälp av detta material har ett fiktivt underhållsbidrag be- räknats för en majoritet av alla barn i underhållsstödssystemet. För beräkning av barns levnadskostnader har numera 17 De som inte har två föräldrar folkbokförda i kan bl.a. vara barn som har den ena föräldern utomlands, vars ena förälder har avlidit eller de fall då fadern är okänd. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll upphävda schabloner använts (jfr den s.k. kvotdelningsmodellen ovan). Barnomsorgsavgift, barnbidrag och studiebidrag har beak- tats i beräkningarna. Inkomsterna som har använts är inkomster . Enligt får den bidragsskyldige behålla 120 pro- cent av prisbasbeloppet för egna kostnader. Motsvarande belopp har använts i beräkningen. Bostadskostnaden har satts till genom- snittlig kostnad enligt föreskrifter18 vid bedöm- ning av bostadsbidraget. Dessutom har hänsyn tagits till om det finns flera barn som den bidragsskyldige ska betala för. Barn som har en bidragsskyldig förälder med en fordran som har lämnats över till för indrivning, är borttagna ur det analyserade materialet. Dessa utgjorde cirka 50 000 av de knappt 170 000 barnen. Oavsett dessa föräldrars inkomster är det nämligen inte troligt att dessa barn för tillfället skulle kunna få del av ett större underhåll. Beräkningarna är gjorda av på uppdrag av utredningen. I bilaga 6 finns en metodbeskrivning för hur det fiktiva underhållsbidraget har beräknats. Utredningen är medveten om att verkligheten avseende de individuella förutsättningarna inte framkommer med hjälp av registerdata och schabloner. Utred- ningen gör dock bedömningen att i snitt torde dessa uppgifter spegla gruppens förutsättningar väl. 12.4.2Föräldrarnas inkomster relativt varandra Som framkommit av typfallsberäkningarna ovan är skillnaden mel- lan, och nivån på, föräldrarnas inkomster några faktorer som på- verkar storleken på ett underhållsbidrag. Som bakgrund till den fiktiva beräkningen av underhållsbidrag presenteras därför en över- siktlig bild av hur föräldrarnas inkomster relaterar till varandra och till viss del även deras inkomstnivåer. Vid undersökning av samtliga föräldrar, både sammanboende och särlevande, är det av föräldraparen där pappan har en högre inkomst än mamman. I det undersökta materialet fanns det 1,8 miljoner barn. Alla barn vars båda föräldrar var folkbok- förda i landet finns med. Bland de cirka 410 000 barn vars föräldrar är särlevande har i av paren, pappan en högre inkomst än mamman. 18 föreskrifter (FKFS 2010:13) om genomsnittlig och högsta godtagbara bostadskostnad för . Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll I denna studie ligger fokus dock på de barn som får fullt under- hållsstöd, dvs. Barn med utfyllnadsbidrag ingår inte i undersökningen, eftersom det inte finns några register- uppgifter om hur stort underhåll dessa barn får. Inte heller de som får underhållsstöd vid växelvis boende ingår eftersom dessa för- äldrar som regel anses fullgöra sin underhållsskyldighet barnet bor hos dem. Av barn med fullt underhållsstöd är folkbokförda hos sin mamma och hos sin pappa (vilket i enlighet med regelverket överensstämmer med vem av dem som är mottagare av underhållsstödet eftersom en mottagande boförälder måste ha bar- net folkbokfört hos sig). I tabellen nedan visas inkomstrelationen mellan de studerade föräldrarna. Det är inte lika vanligt att bidrags- skyldiga pappor har en högre lön än mamman, , jämfört med särlevande i stort, . Om uppdelning görs efter pap- pors återbetalningsgrad framgår att av de pappor som återbetalar fullt underhållsstöd, har en högre lön än mamman. Det är ovanligt att mamman har högre lön än pappan då hon är bi- dragsskyldig, det förekommer enbart i av fallen. Tabell 12 Andel av föräldraparen där den bidragsskyldiga har högre inkomst än boföräldern Andel bidragsskyldiga med högre Alla som tar emot fullt De som återbetalar fullt De som ej återbetalar fullt Som tidigare nämnts har både nivån på inkomsterna och relationen mellan föräldrarnas inkomster betydelse då underhållsbidrag be- räknas. Nedan görs en översiktlig beskrivning över vem av föräld- rarna som har högst inkomst tillsammans med den inkomstnivå de har. Om föräldrarna indelas efter låga respektive höga inkomster gäller att de som har de lägsta inkomsterna är de föräld- rar som här räknas som dem som har låg inkomst. De med de högsta inkomsterna utgör här gruppen med hög inkomst. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll Detta är en mycket grov indelning som görs men kan ändå ge en bild av hur mammors och pappors inkomster förhåller sig till var- andra. Om samtliga föräldrar studeras framgår att allra vanligast är att pappan har hög inkomst och mamman låg inkomst. Föräldrar med de lägsta inkomsterna får relativt ofta barn med varandra. Det- samma gäller för föräldrar med de högsta inkomsterna. Bland sär- levande föräldrar är det vanligare att båda föräldrarna har låg inkomst. Det är även något vanligare att mamman har högre inkomst än pappan, än bland sammanboende föräldrar. Diagram 3 visar att det även bland gruppen särlevande är vanligt att pappan har hög inkomst och mamman låg inkomst. Detta är intressant eftersom chansen i dessa fall är stor att barnet skulle kunna få reellt mer i underhåll om föräldrarna själva kom överens om ett underhållsbidrag för barnet i stället för att ansöka om underhållsstöd. Anledningen är troligen att i de allra flesta fall skulle pappan, om reglerna för underhållsbidrag tillämpades, få betala en större andel av barnets försörjning, eftersom han med stor sannolikhet har ett större överskott då storleken på under- hållsbidrag beräknas. Däremot antas föräldrarna betala lika mycket för barnet, oavsett deras relativa förmåga, i underhållsstödsystemet. Diagram 3 Relationen mellan föräldraparens inkomster, andel i procent Pappa låg / mamma hög Mamma låg / pappa hög Diagram 4 visar särlevande föräldrapars inkomster när mamman är boförälder; av barnen där underhållsstöd lämnas är folkbokförda hos mamman. Uppdelning har gjorts på barn som har Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll fullt underhållsstöd och barn som ligger utanför underhållsstöds- systemet. Diagrammet visar att en relativt stor andel av de stude- rade barnen med underhållsstöd har två föräldrar med relativt låg inkomst. Men av barnen har föräldrar där pappan har en hög inkomst och mamman en låg inkomst. I av fallen har båda föräldrarna hög inkomst. Med andra ord har av barnen en bidragsskyldig pappa som har en inkomst . Sannolikheten att en del av barnen skulle få mer i underhållsbidrag är stor. Diagram 4 Relationen mellan de särlevande föräldraparens inkomster då mamma är boförälder, andel i procent Pappa låg / mamma hög Mamma låg / pappa hög För den minoritet barn som bor hos sin pappa, och får underhåll- stöd, gäller att enbart av de bidragsskyldiga mammorna har en inkomst . 12.4.3Många barn skulle förmodligen kunna få mer i underhåll genom underhållsbidrag Diagram 5 visar att med all sannolikhet skulle många barn kunna få mer i underhållsbidrag än de som de får i underhållsstöd. Enligt den fiktiva beräkningen skulle nästan 50 000 barn, av de undersökta barnen med underhålls- stöd få mer i underhållsbidrag. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll Diagram 5 Alla barn med i underhållsstöd, antal och andel barn som beräknas få mer i underhållsbidrag än underhållsstöd, fördelat på boförälderns inkomstklass efter decil % värden ovanför staplarna anger andelen som eventuellt skulle få ett högre underhållsbidrag än underhållsstöd snittvärdet för samtliga är Antal med fullt US Antal som ev. skulle få ett högre underhåll med avtal Skillnaden mellan underhållsstöd och underhållsbidrag är störst för de barn som har en boföräldrar med låg inkomst. I snitt skulle de barn som skulle få mer i underhållsbidrag, och som har en boföräl- der i den lägsta inkomstklassen, få nästan mer i underhållsbidrag jämfört med ett underhållsstöd. Diagram 5 tillsammans med diagram 6 visar att ju lägre in- komstklass boföräldern tillhör desto större skillnad i både andelen som skulle ha fått mer i underhållsbidrag än samt skillnaden i storleken på belopp. Detta är en konsekvens av att underhållsbidraget även tar hänsyn till boförälderns inkomst. Även vid beslut om underhållsstöd antas varje förälder stå för barnets halva kostnad, maximalt , medan vid fast- ställandet av ett underhållsbidrag ska föräldrarna stå för den andel som motsvarar deras ekonomiska förmåga. Detta innebär att en förälder kan få stå för hela barnets kostnad när underhållsbidrag fastställs. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll Diagram 6 Alla barn med i underhållsstöd, genom- snittlig skillnad mellan beräknat underhållsbidrag och bland dem som beräknas få mer, fördelat på boförälderns inkomstklass, decil 1–10 Diff kr/mån Av alla de undersökta barnen (de som har bidragsskyldiga föräldrar med skulder hos är borttagna) med ett underhållsstöd på är det där den bidragsskyldige återbetalar hela underhållsstödsbeloppet, dvs. Dessa motsvarar 35 000 barn. Denna grupp är den där den bidragsskyldige föräldern har relativt god ekonomi och den grupp som främst har försökt att få ut ur underhållsstödsystemet för att de själva ska reglera underhållet (se avsnitt 11.3 ovan). Diagram 7 och 8 nedan visar motsvarande det som visas i dia- gram 5 och 6 men enbart för den del av gruppen där den bidrags- skyldige återbetalar . Bland dessa föräldrar borde andelen som har förmåga att betala mer än i underhållsbidrag vara större än bland dem som inte återbetalar fullt. I gruppen beräknas 23 000 barn () få mer i under- hållsbidrag än i underhållsstöd vilket är betydligt mer än för hela gruppen.19 Bland de barn som har en boförälder i de tre lägsta inkomstklasserna beräknas få ett större fik- tivt underhållsbidrag än . Detta är en kon- sekvens av att hänsyn inte tas till mammans inkomst när under- hållsstöd lämnas. 19 Knappt 2 000 barn vars förälder har ett återbetalningsbelopp på är borttagna ur analysen för att de har haft ärenden hos . Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll Diagram 7 Barn där den bidragsskyldige återbetalar , antal och andel barn som skulle få mer i underhålls- bidrag än underhållsstöd, fördelat på boförälderns inkomstklass % värden ovanför staplarna anger andelen som skulle få ett högre underhållsbidrag än underhållsstöd snittvärdet för samtliga är I diagram 7 visas att det är i de lägsta inkomstklasserna som störst andel barn återfinns som kan gå miste om ett underhåll. I diagram 8 syns att det även är i de lägsta inkomstklasserna som barnen finns som i genomsnitt går miste om de största beloppen. Ända upp till i snitt mer skulle barnen med en boförälder i den lägsta inkomstklassen få i underhållsbidrag. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll Diagram 8 Barn vars bidragsskyldig förälder återbetalar , genomsnittlig skillnad mellan beräknat underhållsbidrag och underhållsstöd på bland dem som beräknas få mer fördelat på boförälderns inkomstklass decil 1–10, kronor Av diagram 9 framgår att om boföräldern är en mamma beräknas en större andel få mer i underhållsbidrag, vilket med all sannolikhet beror på att män ofta har högre inkomster än kvinnor. Diagram 9 Barn vars bidragsskyldig förälder betalar , andel barn som skulle ha få mer i underhållsbidrag, fördelat på mamma eller pappa som boförälder samt boförälderns inkomstklass, decil 1–10 Även de som enligt underhållsstödsystemet inte återbetalar , skulle ändå vid fastställande av ett underhålls- bidrag anses kunna betala ett månadsbelopp överstigande . Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll Detta beror på att systemen är så olika i sin konstruktion. Därför har även beräkning gjorts för de barn som får ett underhållsstöd motsvarande , men där den bidragsskyldige enligt underhållsstödssystemet inte behöver återbetala hela detta belopp pga. storleken på sin inkomst. Diagram 10 visar att även om dessa bidragsskyldiga inte anses kunna återbetala enligt underhållsstöd- systemet, så skulle antas kunna betala mer än 1 273 kro- nor om de fastställde ett underhållsbidrag enligt schablonerna. Dessa motsvarar 26 000 barn. Dock är dessa bidrags- skyldigas betalningsförmåga relativt låg med tanke på att Försäk- ringskassan har fastställt ett återbetalningsbelopp som är lägre än 1 273. Detta beror på regelverkens olika utformning. Inom under- hållsstödet betalas enbart en viss andel av inkomsten över en viss nivå i underhållsstöd men då underhållsbidrag betalas går varenda krona över ett visst belopp till underhållet.20 Först och främst torde det enligt det uppsatta målet om ökad direktreglering vara önskvärt att dessa bidragsskyldiga föräldrar betalar det de har förmåga till direkt till boföräldern och enbart använder sig av Försäkringskas- san avseende utfyllnadsbidrag.21 Diagram 10 Barn vars bidragsskyldiga förälder återbetalar , andel som skulle ha få mer än i ett fiktivt beräknat underhållsbidrag, fördelat på mammans inkomstklass, decil 1–10 av dessa barn beräknas kunna få ett underhållsbidrag överstigande 1 273 20Se ovan under rubriken marginaleffekter. 21Se ovan i avsnitt 11.3 angående mål för underhållsstödet. Underhållsbidrag eller underhållsstöd – skillnader i storleken på underhåll Vid en analys av de studerade barnen med underhållsstöd är ande- len som skulle få mer i underhållsbidrag, ungefär densamma oavsett barnets ålder (om uppdelning görs i åldersgrupperna 0–6, 7–12 och 13–). Om en analys sker separat bland de fullt återbetalande bidragsskyldiga föräldrarna, är det många fler bland dem med de yngsta barnen som skulle kunna betala mer än . Det är av dem med de yngsta barnen 0–, av föräldrar med 7–12 åringar och bland de äldsta barnen, 13–, som skulle betala mer i underhållsbidrag än 1 273. Detta beror förmodligen på att schablonen antar att de äldre barnen kostar mer än de yngre barnen vid beräkning av underhålls- bidrag. 13Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor som rör barnet, m.m. Några utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Utredningen kan konstatera att särlevandehushållen i ser mycket olika ut både vad avser familjesammansättning och ekono- miska förutsättningar. Den senaste femtonårsperioden har inne- burit förändrade familjemönster och boendeformer för barnen. Framför allt har barns växelvisa boende hos föräldrarna ökat kraf- tigt. (enligt vissa undersökningar cirka 40 pro- cent) av barn till särlevande föräldrar bor växelvis hos sina båda föräldrar. av barnen bor antingen hela eller mer- parten av tiden med sin mamma. Motsvarande andel för barn bo- ende hos pappa är . Utredningen kan också konstatera att hur föräldrarna fördelar den faktiska försörjningen av barnet mellan sig hänger nära sam- man med hos vem av föräldrarna barnet bor. Med andra ord är sär- levande föräldrars försörjningsbörda nära kopplad till barnets bo- ende och i vilken omfattning barnet tillbringar tid i respektive för- älders bostad. Samarbetet avseende ekonomi och andra frågor som rör den vardagliga omsorgen om barnet fungerar för de allra flesta av dessa föräldrar tämligen väl vid växelvis boende för barnet, medan en större andel av boföräldrar och umgängesföräldrar upp- ger att samarbetet inte fungerar så bra. Bland alla grupper av föräld- rar finns det de som uppger att samarbetet fungerar dåligt eller mycket dåligt. Samarbetet är i hög grad personberoende och varie- Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . rar utifrån personliga, sociala och ekonomiska förutsättningar samt . I utredningens uppdrag ligger bland annat att föreslå åtgärder som kan underlätta och uppmuntra samarbete mellan särlevande föräldrar. En central utgångspunkt för detta arbete är att föräldrar har ett gemensamt ansvar för att ta hand om och försörja sitt barn och att ett väl fungerande samarbete mellan dem gynnar barnet. Målet för utredningens arbete är att tydliggöra föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets omsorg och försörjning även efter en separation, samt att undanröja samarbetshinder och underlätta för särlevande föräldrar att komma överens och samarbeta i såväl ekonomiska som andra närliggande frågor som rör barnet. Utredningens förslag syftar därför till att: -bättre anpassa regelverken för de familjeekonomiska stöden till förändrade familjemönster och boendeformer för barnet, genom att öka möjligheterna till fördelning av olika familjeekonomiska stöd utifrån respektive förälders antagna försörjningsbörda för barnet, -tydliggöra föräldrarnas primära, och gemensamma, försörjnings- ansvar för barnet, -öka föräldrarnas valfrihet i frågor som rör barnets boende och försörjning, samt -öka utbudet av informations- och stödinsatser för att föräld- rarna ska kunna göra välinformerade val. Om båda föräldrarna i större utsträckning kan kompenseras utifrån sin antagna försörjningsbörda för barnet, borde några för föräld- rarna betydelsefulla konfliktdrivande faktorer i regelverket minska. Det torde också bidra till att minska de ekonomiska incitament som kan påverka föräldrarnas överväganden om barnets boende eller vistelse i respektive föräldrahushåll. Ur ett barnperspektiv torde också betydelsen av att barnet kan uppfattas som bärare av ekonomiska förmåner och därmed bli ett slagträ i föräldrakon- flikter, minska. Detta tillsammans med ett förbättrat och mer utta- lat stöd till föräldrar i frågor som rör barnets omsorg och försörj- ning borde betydligt förbättra förutsättningarna för samarbete mellan föräldrarna. Utifrån dessa utgångspunkter presenteras nedan ett antal för- slag. Del I innehåller förslag som syftar till att undanröja konflikt- SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . drivande faktorer i de familjeekonomiska regelverken genom att på ett bättre sätt än ta hänsyn till att det kan finnas barn i ett hushåll, även om barnet inte är folkbokfört i hushållet, samt i kon- sekvens härmed ett ökat hänsynstagande till föräldrarnas antagna försörjningsbörda för barnet. Del II tar sikte på åtgärder för förbättrat stöd och information till föräldrar för att förbättra förutsättningarna för ett fungerande samarbete om barnets omsorg och försörjning. Del III innehåller förslag till åtgärder för att förbättra samhällets kunskap om de olika särlevandehushållens faktiska sammansättning och situation. Del I Åtgärder för att undanröja konfliktdrivande faktorer i regelverken 13.1Utökade möjligheter för båda föräldrar att vara mottagare av barnbidraget Utredningens förslag: Föräldrar som har gemensam vårdnad om ett barn ska gemensamt kunna anmäla om en av dem eller båda ska vara mottagare av det allmänna barnbidraget. Om inte någon anmälan görs i samband med att rätten till barnbidrag in- träder eller om anmälan inte är samstämmig, ska båda föräld- rarna vara bidragsmottagare. När båda föräldrarna är bidrags- mottagare lämnas bidraget med hälften till vardera föräldern. När barnet bor varaktigt ungefär lika mycket hos båda för- äldrarna (växelvis boende), ska barnbidraget kunna lämnas med hälften till vardera föräldern efter anmälan av endast en av dem. En förutsättning för det är att det finns en lagakraftvunnen dom eller ett av socialnämnden godkänt avtal om växelvis boende, eller ett beslut av om bostadsbidrag till barnfamiljer i form av växelvisbidrag. Om det framkommer om- ständigheter som gör det sannolikt att barnet inte bor växelvis hos föräldrarna, ska den förälder som anmäler om delning av barnbidraget visa att barnet bor växelvis. Om han eller hon inte kan visa detta ska bidraget inte delas. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . 13.1.1Båda föräldrar ska kunna vara mottagare av barnbidraget Dagens familjebildning och den kraftiga utvecklingen av barns växel- visa boende liksom pappors ökade uttag av föräldraledighet visar att föräldrar alltmer tar ett gemensamt ansvar för barnets omsorg och försörjning. De flesta föräldrar har dessutom gemensam vårdnad om barnet, även efter en separation. Denna utveckling återspeglas dock inte tillräckligt i bestämmelserna om barnbidrag. Barnbidrag lämnas för att täcka de merkostnader som följer av att det finns barn i ett hushåll. Enligt nuvarande bestämmelser om bidragsmottagare kan föräldrar som har gemensam vårdnad om ett barn gemensamt anmäla vem av dem som ska vara bidragsmot- tagare. Om ingen anmälan görs betalas bidraget ut till barnets mor. Även om andelen pappor har ökat sedan möjligheten att välja bidragsmottagare infördes , är det fortfarande i de flesta fall mammor som är mottagare av barnbidrag. En delning av barnbidraget mellan föräldrarna är endast möjlig när barnet bor växelvis hos dem. En förutsättning för att dela barnbidraget är att föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet och att de gemensamt anmäler om delning. De begränsade möjligheterna för båda föräldrar att vara bidrags- mottagare skickar enligt utredningen inte bara otidsenliga signaler om det gemensamma föräldraansvaret.