sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — tingsrätter och förvaltningsrätter, finns och rådmän samt, i flera av de större domstolarna, chefsrådmän. I hovrätterna och kammarrätterna finns president, hovrätts- respektive kammar- rättslagmän (som oftast är avdelningschefer) samt hovrätts- respek- tive kammarrättsråd. Några hovrätts- och kammarrättsråd har en särskild befattning som vice ordförande på avdelning. I och dömer justitieråd. Av justitieråden är ett utsett att vara respektive domstols ordför- ande och i förekommande fall utses också ordförande för avdelning. Med undantag för , där regeln är att minst två tredjedelar av justitieråden ska vara lagfarna, gäller som krav att de uppräknade domarna ska vara lagfarna, dvs. ha avlagt juris kandidatexamen eller motsvarande examen. Vid sidan av de lagfarna domarna finns i de tingsrätter som fr.o.m. är mark- och miljödomstolar samt i även tekniska råd. Dessa motsvarar fastighetsråd och miljö- råd i de fastighetsdomstolar och miljödomstolar som föregick de nyinrättade mark- och miljödomstolarna. Beträffande samtliga de nämnda befattningarna har domaren genom fullmakt utnämnts till ordinarie domare. Detta innebär, som vi senare ska återkomma till, ett förstärkt anställningsskydd. Även andra än ordinarie domare deltar emellertid i verksamheten i domstolarna. I tingsrätter, förvaltningsrätter, hovrätter och kammar- rätter dömer ofta även icke ordinarie domare, både sådana som genomgår domarutbildning (fiskaler) och sådana som slutfört sin domarutbildning men ännu inte fått en fast domaranställning (assessorer). I tingsrätter och förvaltningsrätter utför även vissa andra personalkategorier – notarier, beredningsjurister och föredrag- ande – i vissa fall dömande uppgifter och dessa är i sådana fall också att beteckna som domare. Redogörelsen av vilka personer som kan omfattas av begreppet domare blir emellertid inte fullständig om man bara hänför sig till de personalkategorier som är anställda i domstolen. Domstolarna anlitar i inte obetydlig utsträckning pensionerade ordinarie domare i sin verksamhet och dessa personer kan i princip ges samma be- hörighet som före sin pensionering. Dessutom har tingsrätter, hov- rätter och kammarrätter möjlighet att adjungera personer från andra juridiska yrkesgrupper, såsom advokater och professorer, som lag- farna ledamöter. Vidare kan det ingå s.k. särskilda ledamöter i rätten när domstol- arna prövar vissa mål. Också sådana ledamöter är domare. Dessutom deltar nämndemän i betydande utsträckning i det döm- ande som sker i tingsrätterna, förvaltningsrätterna, hovrätterna och kammarrätterna. Även dessa är att hänföra till kategorin domare. Under begreppet domare hör också de jurymedlemmar som in- går i tingsrätternas sammansättning i tryckfrihets- och yttrandefri- hetsmål. Bestämmelserna om jury, som finns i de båda grundlag- arna tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, är emellertid av speciell karaktär och kommer inte vidare att behand- las i detta betänkande Även i specialdomstolarna finns det anställda domare, däribland ordinarie domare. När specialdomstolarna avgör mål ska dessutom andra kategorier av personer, vars deltagande i domstolens dömande verksamhet är en bisyssla, delta. Också dessa ledamöter innefattas i domarkretsen. Redan den översiktliga redogörelse som lämnats här visar tydligt att begreppet domare är tämligen komplext. Man bör vid läsningen av de följande avsnitten hålla detta i minnet och att vissa av de bestämmelser som reglerar den dömande verksamheten gäller alla som deltar i dömandet, medan andra bestämmelser endast avser vissa särskilda befattningar. Som exempel på bestämmelser av den först- nämnda kategorin kan nämnas bestämmelserna om oavhängighet i dömandet, om att domared ska avläggas samt om jäv och om att personer som är närstående till varandra inte får döma i samma mål. Ett exempel på bestämmelser som bara gäller för särskilda befatt- ningar är det särskilda anställningsskydd som ordinarie domare har. 2.3Regeringsformens bestämmelser om domstolar och domare Genom de ändringar i regeringsformen som trädde i kraft har bestämmelserna om rättskipningen och om för- valtningen delats upp i två olika kapitel. Det huvudsakliga syftet bakom denna uppdelning var att tydliggöra domstolarnas särställ- ning i det konstitutionella systemet och att markera vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende (SOU 2008:125 s. 346 ff. och prop. 2009/10:80 s. 119 f.). Efter omdisponeringen återfinns de flesta bestämmelserna som rör domare och domstolar i 11 kap. reg- eringsformen, som har rubriken . Därtill finns några bestämmelser som direkt rör domstolarna i 1 och 2 kap. regeringsformen. Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen finns för rättskipningen dom- stolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. I 9 § erinras om att domstolar samt för- valtningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltnings- uppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Av 2 kap. 11 § regeringsformen framgår att domstol inte får in- rättas för en redan begången gärning och inte heller för en viss tvist eller i övrigt för ett visst mål samt att förhandling vid domstol ska vara offentlig. Dessutom innehåller bestämmelsen ändringar ett uttryckligt krav på att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. 11 kap. regeringsformen inleds i 1 § med en grundläggande pre- sentation av domstolarna. Samtliga tre instanser i såväl allmän dom- stol som allmän förvaltningsdomstol räknas upp i bestämmelsen. Av bestämmelsen framgår också bl.a. att andra domstolar inrättas med stöd av lag. Enligt bestämmelsen får endast den som är eller varit ordinarie domare i eller Högsta förvalt- ningsdomstolen tjänstgöra som ledamot i de domstolarna. I övrigt slås fast att det vid övriga domstolar som huvudregel ska finnas ordi- narie domare. Av 11 kap. 2 § följer att bestämmelser om domstolarnas rättskip- ningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rätte- gången, i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen, ska meddelas i lag. 11 kap. 3–5 §§ innehåller de centrala bestämmelserna rörande rättskipningens självständighet. Enligt 3 § får ingen myndighet och inte heller bestämma hur en domstol ska döma i ett en- skilt fall eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Därtill framgår att ingen annan myndig- het heller får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Enligt 4 § får rättskipningsuppgifter inte fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riks- dagsordningen. Att rättstvister mellan enskilda inte får avgöras av andra myndigheter än domstolar utan stöd av lag stadgas i 5 §. Hur ordinarie domare utnämns behandlas i 11 kap. 6 §. Enligt bestämmelsen utnämns ordinarie domare av regeringen, som därvid endast får fästa avseende vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Bestämmelsen slår i övrigt fast att bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare ska meddelas i lag. I 11 kap. 7–10 §§ behandlas de ordinarie domarnas rättsställ- ning. Att de ordinarie domarna har ett förstärkt anställningsskydd framgår av 7 §. Enligt bestämmelsen får en ordinarie domare skiljas från sin anställning endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller om han eller hon har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan. Bestäm- melsen anger vidare att förflyttning av ordinarie domare endast får ske om det krävs av organisatoriska skäl och då till annan jämställd domaranställning. Det materiellt förstärkta anställningsskyddet i 7 § kompletteras i 8–9 §§ med särskilda förfaranderegler. Enligt 8 § ska åtal riktat mot justitieråd för brott i utövningen av tjänsten, prövas av . Såvitt avser justitieråden föreskrivs vidare att frågor om skiljande eller avstängning från anställningen och skyldighet att genomgå läkarundersökning prövas korsvis av de två högsta dom- stolarna, så att prövar frågor som rör ledamöter av och vice versa. För andra ordinarie domare än ledamöterna av de två högsta dom- stolarna finns förfarandeföreskrifter i 9 §. Beträffande dessa är det inte i första hand en domstol som fattar beslut i frågor rörande skiljande eller avstängning från anställningen och skyldighet att genomgå läkarundersökning, men 9 § föreskriver att domaren kan begära att ett sådant beslut prövas av domstol, och att det då ska ingå ordinarie domare i domstolen. Enligt 11 kap. 10 § ska grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning i övrigt meddelas i lag. Att ordinarie domare ska vara svenska medborgare och att krav på svenskt medborgarskap för behörighet att utöva rättskipnings- uppgifter i övrigt får uppställas endast i lag eller enligt förutsätt- ningar som anges i lag framgår av 11 kap. 11 §. Andra domstolsanställda än de ordinarie domarna har samma rätts- ställning som statligt anställda i allmänhet. Detta framgår av 11 kap. De avslutande bestämmelserna i 11 kap. behandlar frågor rörande resning och återställande av försutten tid samt lagprövning. Domstolarnas verksamhet och uppgift omnämns även på andra ställen i regeringsformen än de nu uppräknade. För medborgarna grundläggande rättssäkerhetsgarantier, om bl.a. rätten att få frihets- berövanden prövade av domstol, framgår av 2 kap. 9–10 §§. En be- stämmelse kring Lagrådets uppgift och det förhållande att Lagrådet är sammansatt av justitieråd finns i 8 kap. 20 §. Slutligen innehåller 13 kap. 6 § en bestämmelse om JO:s tillsyn över bl.a. domstolarna. 3Domstolarnas och domarnas oberoende ställning Domstolar och domare ska vara självständiga och oberoende. Detta krav hänger direkt samman med begreppen rättstat och rättssäker- het. Det mest grundläggande kriteriet för en rättstat är att den offentliga maktutövningen i alla dess former är underkastad rätts- liga regler, såväl när det gäller förutsättningarna för maktutövningen som beträffande formerna för den. I den svenska rättsordningen framgår betydelsen av rättssäkerhet tydligast av att regeringsformens inledande bestämmelse – 1 kap. 1 § – slår fast att den offentliga makten utövas under lagarna. Om en rättstat principiellt kännetecknas av att den offentliga maktutövningen ska ske inom lagens ramar, krävs det i praktiken också att en enskild har möjlighet att få lagligheten i den offentliga maktutövningen prövad av en oberoende domstol. Om detta andra led av rättsäkerheten saknas är det första ledet inte mycket värt. Det är utifrån dessa utgångspunkter som självständiga domstolar anses vara ett av de mest utmärkande dragen hos en rättsstat. Domstolarnas skisserade funktion, att i rättsäkerhetens in- tresse kontrollera den offentliga förvaltningens verksamhet i för- hållande till medborgarna, är den som regelmässigt betonas först när behovet av självständiga domare analyseras. Andra aspekter av domstolarnas funktion kräver emellertid också att domarna garan- teras vara självständiga. Att gällande rätt tillämpas av självständiga domstolar som inte är påverkade av ovidkommande omständig- heter är avgörande för att samhället överhuvudtaget ska kunna fungera på det sätt som följer av lagstiftningen. Det är i många fall upp till domstolarna att omsätta beslut i praktiken. Denna aspekt syns kanske allra tydligast i brottmålsprocessen. Också vid en meningsskiljaktighet mellan enskilda där inget statsorgan har något Domstolarnas och domarnas oberoende ställning intresse av utgången, är det fundamentalt att parterna redan innan någon process inletts kan förlita sig på att deras tvist i sista hand kan komma att prövas av domstol utan att ovidkommande hänsyn tas. Att de svenska domstolarna och domarna faktiskt är och prin- cipiellt sett ska vara självständiga och oberoende är inte kontro- versiellt så länge som diskussionen hålls på ett allmänt och abstrakt plan. Som allmän princip är dock självständigheten mångfacetterad. Principen har en kärna bestående av ett förbud mot otillbörlig in- blandning i dömandet av enskilda mål, men kring denna kärna finns en mängd inbördes olika regler som indirekt värnar självständig- heten. Historiskt sett har diskussioner kring domstolarnas självstän- dighet uppehållit sig kring relationen mellan å ena sidan domstolarna och deras domare och å andra sidan den övriga statsapparaten med dess olika organ. En annan aspekt av självständigheten är frågan om den enskilde domarens förhållande till domstolschefen och andra anställda i dom- stolen. Denna domstolsinterna aspekt av självständigheten har varit föremål för debatt. Frågor som diskuterats har exempelvis varit individuell lönesättning av domare, hur chefer på olika nivåer utses och hur arbetsuppgifter fördelas inom domstol- arna. De två aspekterna av självständigheten – som ibland har kallats yttre respektive inre självständighet – inbegriper i vissa avseenden parallella frågeställningar. Frågan om övriga statsorgans inblandning i domstolsprocessen har en domstolsintern motsvarighet i frågan om gränserna för domstolschefens möjligheter att ingripa i en enskild domares hantering av ett mål. På liknande sätt har den interna frågan om möjligheterna för en domstolschef att själv utse enhets- chefer kopplingar till frågan om hur ordinarie domare utses. Vid en granskning av gällande författningar visar det sig tämligen att den uttryckliga regleringen av självständigheten nästan uteslutande avser domstolarnas och domarnas självständighet i förhållande till andra statsorgan. Här återfinns frågor som länge funnits på den politiska dagordningen och som med tiden fått en förhållandevis detaljerad reglering. Vid sidan av de angivna exemplen kan nämnas t.ex. frågorna om domstolarnas normpröv- ningsrätt, om förbudet mot tillfälliga domstolar och om domarnas straffansvar för tjänstefel. För de domstolsinterna aspekterna av självständigheten finns det knappt någon uttrycklig reglering alls. Trots att det som redan an- Domstolarnas och domarnas oberoende ställning tytts ofta finns parallella inre och yttre självständighetsfrågor, så avser i princip alla uttryckliga föreskrifter endast den yttre aspekten. Kärnan i principen om domstolarnas och domarens självständig- het är som sagt att det inte får ske någon inblandning i domstolens respektive den enskilde domarens dömande i enskilda mål och ären- den. Denna utredning har inte till uppgift att göra några ändringar i denna självständighetens kärna. Vi ska dock i kommande kapitel diskutera enskilda frågor som lagts på vårt bord. Hit hör bl.a. frågorna om behovet av en närmare reglering av domstolarnas för- delning och omfördelning av mål samt om det även bör vara möjligt för en domstolschef att tillsätta enhetschefer på egen hand. Dessa frågeställningar rör skyddet för den domstolsinterna självständigheten. Innan en diskussion rörande sådana detaljer kan föras bör självständighetens kärna ha fått sin belysning. Enligt 11 kap. 3 § första meningen regeringsformen får ingen myndig- het, inte heller , bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rätts- regel i ett särskilt fall. Bestämmelsen har funnits i regeringsformen sedan den infördes . Föreskriften är det mest direkta och ex- plicita uttrycket för skyddet av domstolarnas självständighet och anses vara ett förtydligande av den tidigare regeln i § 47 regeringsform, som föreskrev att domstolarna skola efter lag och laga stadgar döma. Som tidigare framgått finns i 11 kap. 3 § andra meningen en föreskrift om att ingen annan myndighet heller får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. En annan bestämmelse i regeringsformen med allmän inriktning på självständigheten är 2 kap. 11 § andra stycket, vilken saknade motsvarighet i regeringsformen före . Av bestäm- melsen och dess placering framgår att till de grundläggande fri- och rättigheterna räknas principerna om att en rättegång ska genom- föras rättvist och inom skälig tid samt att förhandling vid domstol ska vara offentlig. I kravet på en rättvis rättegång ligger enligt motiven en rad processuella rättigheter, innefattande bl.a. ett krav just på att Domstolarnas och domarnas oberoende ställning SOU 2011:42 domstolen ska vara opartisk och oavhängig (prop. 2009/10:80 s. 251 f.). Vid sidan av 11 kap. 3 § och 2 kap. 11 § andra stycket finns i regeringsformen en rad bestämmelser som är avsedda att skydda domstolarnas och domarnas självständighet. Som exempel härpå kan nämnas de ordinarie domarnas förstärkta anställningsskydd och för- budet mot tillfälliga domstolar. Regeringsformens uttryckliga reglering i 11 kap. 3 § av domstol- arnas självständighet tar enligt ordalydelsen sikte på domstolens självständighet i förhållande till andra offentliga organ. I och med att en domstol agerar genom enskilda domare träffar förbudet en- ligt sin ordalydelse försök från företrädare för andra offentliga organ att påverka även den enskilde domaren. Trots ordalydelsens be- gränsade räckvidd anses föreskriften också ha bärighet på relationen mellan en enskild domare och andra personer verksamma inom domstolsväsendet (se exempelvis SOU 2000:99 del A s. 198). Prin- cipen att den svenske domaren i sitt dömande ska vara självständig i förhållande till sin chef och till andra anställda gäller, trots avsak- naden av uttrycklig reglering, fortfarande. På förordningsnivå finns föreskrifter i domstolsinstruktionerna att domstolarna ska avgöra administrativa ärenden med iakttagande av den enskilde domarens självständighet i dömande och rättstillämp- ande uppgifter (se 31 § tingsrättsinstruktionen, 30 § hovrätts- instruktionen, 29 § förvaltningsrättsinstruktionen och 30 § kammar- rättsinstruktionen). 3.3Den domstolsinterna självständigheten belyst i tidigare utredningar Den domstolsinterna självständigheten har belysts också i tidigare utredningar. Mest ingående har frågan behandlats av Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare i betänk- andet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) och av Utredningen om förtursförklaring i betänkandet Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16). Vi kommer nedan att redovisa huvud- dragen i deras resonemang. Frågan om den domstolsinterna själv- ständigheten har tangerats också av andra utredningar (se exempel- vis domarutredning i betänkandet Domaren i [SOU 1994:99], s. 298 ff. och Domarutrednings betänkande En öppen domarrekrytering [SOU 2003:102], s. 250 ff.). Domstolarnas och domarnas oberoende ställning Regeringsformens förarbeten bör emellertid redovisas först. I förarbetena till regeringsform berördes inte alls den dom- stolsinterna aspekten av självständigheten, utan de förhållandevis få anmärkningar som finns i detta avseende avser genomgående rela- tionen till andra statsorgan. I en av de expertgruppsrapporter som låg till grund för de änd- ringar av regeringsformen som trädde i kraft , Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen (SOU 2007:69), kon- staterades att frågan om i vilken utsträckning en domare genom beslut inom domstolen bör kunna fråntas ett mål rymmer flera aspekter och har visat sig vara kontroversiell. I rapporten konsta- terades dock att det inte fanns anledning att närmare gå in på den frågan, eftersom den under alla omständigheter inte kunde anses vara av den karaktären att den borde regleras i grundlag (s. 25). Bortsett från denna passus berördes den domstolsinterna självständig- heten inte heller i förarbetena till lagändringar. 3.3.2Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare diskuterade i betänkandet Domarutnämningar och dom- stolsledning (SOU 2000:99) ingående gränsen för domarens själv- ständighet i den dömande verksamheten. Kommittén förde sin diskussion med utgångspunkten att det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat och att det är för med- borgarnas skull som principen om domarnas självständighet i döm- andet bör skyddas och upprätthållas. Kommittén utgick vidare från att i frågor som ligger utanför det område inom vilket domaren är självständig, är denne – i likhet med övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning. Kommittén framhöll att gränsdragningsfrågorna naturligt nog kretsar kring ytterlighetsfall av rena konfliktsituationer eftersom det endast är då som gränsen mot självständigheten kan belysas. betonade kommittén att detta inte är problem som fyller Domstolarnas och domarnas oberoende ställning Det framhölls att problem i ledningsarbetet ofta kan förebyggas genom en proaktiv hållning, som det är mycket viktigt att domstolschefen är medveten om gränsdrag- ningsproblemet. En domstolschef som inte har känsla för och respek- terar självständigheten i dömandet utgör enligt kommittén ytterst en fara för den enskildes rättssäkerhet, som även en passiv domstolschef som av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare utgör en sådan fara. Båda förhållningssätten är enligt kommittén oacceptabla, inte minst i ett medborgarperspektiv. Såvitt avser relationen mellan en enskild domare och domstols- chefen konstaterade kommittén att en ökad beslutsbefogenhet för domstolschefen ökar behovet av avgränsningar mot den enskilde domarens självständighet i dömandet. Å andra sidan ansåg kom- mittén att det inte kan anses vara lika betänkligt från självständig- hetssynpunkt med ingripanden av en domstolschef – som åtnjuter samma självständighet som ordinarie domare – som med ingripanden av t.ex. en administrativ myndighet eller representanter från den verkställande makten. I förlängningen härav ansåg kommittén att en utgångspunkt för bedömningen av gränsdragningsfrågorna är att området för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i vart fall inte är mindre än mot- svarande utrymme för JO och JK. Såvitt avser gränsdragningen för självständigheten ansåg kom- mittén att domaren är självständig när det gäller den rättsliga hand- läggningen och avgörandet. Kommittén noterade att gränsen för vad som ska anses ligga däri inte är alltigenom klar. För att konkretisera sin syn på gränsen redovisade kommittén under ett antal rubriker hur den såg på domstolschefens möjligheter att agera och ingripa i olika situationer och vilka begränsningar som därvid finns. Vad avsåg ett par av de i betänkandet redovisade områdena – arbetstid och resursfrågor – ansåg inte kommittén att den enskilde domarens självständighet innebär några begränsningar i domstols- chefens möjligheter att leda och fördela arbetet. Under andra rubriker fördes en diskussion utifrån att gränsdrag- ningsproblem kan uppstå. Vad gäller ordningsfrågor m.m. anförde kommittén att domstols- chefen, såsom ansvarig för arbetsmiljö, ordning och säkerhet, har rätt att utan vidare lämna föreskrifter i dessa frågor, eftersom de inte har med domarnas självständighet i dömandet att göra. Domstolarnas och domarnas oberoende ställning uppträdande mot parter och andra i pågående mål t.ex. i samband med förhandlingar var enligt kommittén en mer känslig fråga. Sam- tidigt ansågs det viktigt att man inte avskär domstolschefen alla möjligheter att ingripa även då det gäller pågående mål. Olika intressen måste enligt kommittén vägas mot varandra. I grunden finns medborgarperspektivet och kommittén ansåg det inte vara uteslutet att det finns situationer där domstolschefen har såväl befogenhet som skyldighet att direkt ingripa i förhållanden som rör handlägg- ningen av pågående mål, såsom om en domare uppträder berusad i samband med en förhandling.