sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — Uppgifter om kontraktsvärden eller om ramavtal har enligt inte kunnat samlas in då några sådana uppgifter inte har registrerats i annonsdatabasen som uppgifterna hämtas från . Några uppgifter om samordnade upp- handlingar har inte heller kunnat erhållas ur databasen eftersom den endast innehåller uppgift om en upphandlande myndighet per upphandling. Rapporten saknar av samma anledning uppgifter om vilka upphandlingar som genomförts enligt och vilka som genomförts enligt LUF. har varje upphandlade myndighet som ingår i databasen annonserat 9,5 upphandlingar i genomsnitt. Större delen av myndigheterna har genomfört ett fåtal upphandlingar. , 328 myndigheter, har bara genom- fört en enda annonserad upphandling. De 834 myndigheter som genomfört tio eller färre upphandlingar, har tillsammans genomfört 2 615 upphandlingar vilket motsvarar . Detta innebär att av upphandlingarna har genomförts av myndigheter som står för fler än tio annonserade upphandlingar. Den myndighet som annonserat flest upphandlingar är med 294 upphandlingar, Stad kommer som tvåa med 239, därefter med 132, tätt följd av med 10Denna statistikinsamling ska inte blandas samman med den officiella statistikinsamling som genomför, den officiella statistiken och hur den samlas in redovisas i kapitel 6. 11Syftet med sammanställningen är att visa vilken information som kan hämtas ur de befintliga annonsdatabaserna utan att det krävs någon lagändring och utan några merkostnader för upphandlande myndigheter. 12I de 10 442 annonserna ingår tio annonser genomförda av organ som inte omfattas av eller LUF, 154 annonser som gäller direktupphandlingar och 105 annonser som avser upphandlingar publicerade , dvs. efter den studerade tidsperioden. 13Konkurrensverket, Siffror och fakta om offentlig upphandling, Rapportserie 2011:1, 2011. 131 och med 130 antal annonserade upp- handlingar. Härefter följer med 120 annonserade upphandlingar och med 112. Nedan följer en tabell över vilka förfaranden som använts i de 10 442 annonserade upphandlingarna för perioden –. Tabell 5 Använt förfarande – Eftersom uppgifter om kontraktsvärdena saknas finns heller ingen uppdelning som visar hur många annonser som avser upp- handlingar som genomförts inom respektive utanför det direktiv- styrda området. Uppgifter om hur många anbudsgivare som lämnat anbud finns med i . Sammanställningen visar att det inkom anbud från 4,4 anbudsgivare i genomsnitt per upphandling. Se vidare tabell 6 nedan. Det bör observeras att i den ovan 14Med direktupphandling avses enligt 2 kap. 23 § en upphandling utan krav på anbud i viss form, det ställs således exempelvis inte krav på att upphandlingen annonseras. 15I de 10 upphandlingarna ingår sådana genomförda av aktörer som inte omfattas av eller LUF men som ändå annonserat. refererade rapporten av /redovisas i stället antal inkomna anbud. Skälet till varför grundar sig på antalet anbudsgivare är att en anbudsgivare endast registreras en gång per upphandling i den databas som samman- ställningen baseras på. Detta gäller oavsett om anbudsgivaren lämnar fler anbud än ett. Rapporterna är således inte jämförbara i denna del. Av framgår att i genomsnitt utsågs 1,5 anbudsgivare till vinnare per upphandling. Detta innebär att av alla anbudsgivare är vinnare av ett kontrakt. Tabell 6 Genomsnittligt antal anbudsgivare per upphandling i genomsnitt menar att hur många anbudsgivare som lämnar anbud skiljer sig åt mellan olika branscher och också mellan olika delar av landet. Av rapporten framgår vidare att den upphandling som genererat flest antal anbudsgivare , 183 stycken, genomfördes av Försvarsmaktens logistik. 151 anbuds- givare antogs i den upphandlingen. 16 Detta är egentligen ingen särskild upphandlingsform utan det fråga om användandet av förhandlat förfarande i 4 kap. men med förkortning av tidsfristen att komma in med anbud p.g.a. tidsbrist i enlighet med 8 kap. 8 § . Hur kan upphandlande myndigheter/enheter öka företagens deltagande i offentliga upphandlingar? har på utredningens uppdrag tagit fram en rapport för att bl.a. belysa företagens erfarenheter av upphandlings- regelverket och dess tillämpning.17 Rapporten bygger på en enkätstudie som kompletterats med intervjuer samt till viss del tidigare framtagna rapporter. Enkätstudien, Företagens villkor och verklighet, är en rikstäckande studie som har genom- fört tidigare (2002, 2005 och 2008 av dåvarande ) och som omfattar många fler frågor än det uppdrag som fått av . Statistiska Central- byrån har på uppdrag av genomfört enkätunder- sökningen. Urvalet har omfattat omkring 30 000 företag med upp till 249 anställda och svarsfrekvensen har uppgått till . Resultatet från enkätundersökningen visar att av de små företagen med 0 till 49 anställda har lämnat ett anbud under de senaste 12 månaderna.18 Av de medelstora företagen med mellan 50 och 249 anställda har störst andel, lämnat fem eller fler anbud . 17Se vidare avsnitt 5.18 för en mer utförlig redogörelse för . 18Enkäten sändes ut och omfattar den föregående Diagram 1 Antal anbud som företag lämnat i en offentlig upphandling När det gäller fördelningen av kontrakt så har av de små företagen svarat att de fått ett kontrakt. Av de medelstora företagen har svarat att de fått fem kontrakt eller fler. Diagram 2 Antal kontrakt som företag fått i en offentlig upphandling Diagrammen visar att en större andel av de små och medelstora företagen har lämnat flera anbud men inte erhållit kontrakt i samma omfattning. Det bör noteras att respektive inte har besvarat frågan om företaget har erhållit något kontrakt. Som en del i kommissionens utvärdering har flera studier genom- förts. Studierna bygger på olika källor som exempelvis data från , befintliga studier, enkäter, intervjuer och specifika fallstudier. I denna bilaga redogörs för den del av dessa studier som ytterligare kan belysa hur den offentliga upphandlingen organiseras i . Det bör observeras att sällan innehåller några uppgifter om kontrakts- värden varför angivna värden bygger på skattningar.19 Fördelning mellan varor, tjänster och byggentreprenader En studie visar fördelningen av det totala (uppskattade) kontrakts- värdet fördelat på tjänster (), varor () och byggentreprenader () för för åren 2006–2009.20 Siffrorna gäller upphandling inom det klassiska direktivet. Samma studie visar att fördelningen mellan de tre olika kate- gorierna varierar mycket mellan olika medlemsländer. I exempelvis uppgår andelen för byggentreprenader till och i till . Som jämförelse kan nämnas där andelen för byggentreprenader uppgår till och i . Andelen tjänstekontrakt är högre i till exempel (), i () och i och (). 19Public procurement indicators 2009, , . 20European Commission staff working paper, Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, del 1, 27.6.2011 SEC (2011) 853 final, figur 6. Jämför Tabell 1. Bilaga 5 SOU 2011:73 Av en studie som behandlar upphandlingsprocessens kostnader och effektivitet finns en del statistik gällande användandet av olika upphandlingsförfaranden över tröskelvärdena. Analysen grundar sig på uppgifter från som byggts på med uppskattade kontraktsvärden.21 Statistiken visas i tabeller där användandet av de olika förfarandet redovisas både med avseende på frekvens och på värde, med angivandet av median, för perioden –2010. Medianvärdet för öppet förfarande låg på ca och ligger över detta värde på ca (högst hade med ca ). Totalt användes öppet förfarande i medeltal i strax av alla upphandlingar över tröskel- värdena medan det för redovisade användandet uppgick till . Selektivt förfarande användes i enligt studien i av upphandlingarna och medianen uppgick till ca vilket också är medianen för samtliga medlemsstater. För- handlat förfarande med föregående av en annons användes i i av upphandlingarna –2010 vilket också var medeltalet för hela unionen. Beträffande värdet för förhandlat förfarande med föregående av dock över medianen på medan median för hela unionen I studien finns också en redogörelse för förhandlat förfarande utan föregående annonsering. Detta förfarande användes i medan det användes i genomsnitt i i samtliga medelstater. Beträffande värdet var medianen för ca , vilket också var medianen totalt.22 21PwC, Economics and Ecorys, Public Procurement in Europe – Cost and effec- tiveness, s. 13 ff m. hänvisningar. 22Jämför tabell 5 ovan. Fördelning av kontrakt på företag av olika storlek En annan studie23 visar bl.a. hur kontrakt fördelats på företag av olika storlekt. Grunduppgifterna härrör från och avser . För Svensk del var fördelningen till SME-företag avseende värdet av tilldelade kontrakt över tröskelvärdena för den aktuella perioden. I studien redovisas också en finare nedbrytning utvisande att mikroföretagen får , de små företagen och de medelstora företagen 15 procent.24 Som en jämförelse kan nämnas att medelvärdet inom unionen enligt studien uppgick till följande: mikroföretagens andel var , de små företagens andel , de medelstora företagens andel (totalt till SME-företag ) innebärande att de stora företagens andel var för den undersökta . I samma studie redovisas att SME-företagens andel av kontrakten i förefaller att minska. Detta gäller om två- årsperioden –2006 jämförs med tvåårsperioden –2008. En annan jämförelse visar skillnaden mellan SME-företagens andel av totalekonomin och andelen av offentlig upphandling i genomsnitt för åren 2006–2008. För svensk del visar denna jämförelse -. En studie redovisar att det i upphandlades inom försörj- ningssektorerna för under tröskelvärdena 2008.25 Summan över tröskelvärdena uppgick till . 23DG Entrerprise and Industry, Evaluation of SME´s access to public procurement markets in the EU, Final Report, . 24Jämför med tabell 4. Sifforna skiljer sig åt en hel del. Observera att kommissionen, förutom antal anställda, även använder omsättningssiffror för att kategorisera företagen storleksmässigt. För mikroföretagen gäller färre än tio anställda och högst i omsättning, för små företag 10–49 anställda och högst i omsättning och för medelstora företag mellan 50–249 anställda och omsättningen får uppgå till högst eller ha balansomslutning på högst . 25Europe Economics, Taking stock of utilities procurement – a report for DG Internal Market, En analys av transaktionskostnader vid offentlig upphandling En rapport författad av på uppdrag av vid All upphandling är förknippad med någon form av kostnader som själva transaktionen ger upphov till. Denna rapport syftar till att analysera transaktionskostnaderna i offentlig upphandling i och är skriven på uppdrag av vid . Uppsatsen består av ett par huvudmoment. Det första är en kortfattad litteraturgenomgång av transaktions- kostnadslitteraturen samt en teoretisk analys av transaktions- kostnader i offentlig upphandling och hur dessa kan beräknas. I detta sammanhang betonas hur svåra sådana bestämningar kan vara. Utifrån den teoretiska analysen och en enkät som utformats av SCB i samråd med tas statistik fram som utgör underlag för beräkningar av transaktionskostnader samt effektivitetskonsekvenser. Dessa beräkningar vilar på hur mycket tid olika förfarande tar samt hur många olika upphandlingar som de olika myndigheterna och enheterna uppskattar att de har. Uppskattningen av transaktionskostnaderna bygger på enkätsvar. Ett problem med dessa är att svarsfrekvensen på enkäten var tämligen låg (). Detta gör att frågor kring de svarandes representativitet är berättigade. Ett annat problem är att kvaliteten på svaren från de upphandlande organisationerna är av varierande kvalitet. Dessa problem påtalades tidigt av rapportförfattaren och efter diskussioner med uppdragsgivaren blev beslutet att utifrån föreliggande material trots allt försöka slutföra uppdraget och göra dessa beräkningar. För att hantera de största problemen med enkäten inom en begränsad tidsperiod har en kortfattad bortfalls- analys genomförts samt vissa uppenbara felaktiga svar i enkäten korrigerats och andra har utelämnats. Där det har varit möjligt har vidare jämförelser gjorts med de siffror som tas fram i EU- kommissionens utvärderingsrapport. Varken bortfallsanalysen eller jämförelserna med siffror ger anledning till att misstänka att de siffror som tas fram i rapporten är helt felaktiga. Det måste emellertid betonas att man bör tolka de siffror som presenteras med stor försiktighet. Rapporten inleder med en teori och litteraturgenomgång av transaktionskostnadsanalysen. Här framgår bland annat att begreppet inte är lätt att operationalisera samt att det finns flera konkurrerande definitioner i litteraturen. I nästföljande kapitel presenteras SCBs enkät och för att undersöka om de svarande avviker från de icke-svarande görs en bortfallsanalys. Därefter följer ett kapitel som beräknar transaktionskostnaderna på upp- handlingssidan. Dessa bygger på vilken tidsåtgång som ett mindre antal varor och tjänster förbrukar hos de organisationer som är skyldiga att tillämpa eller LUF enligt enkäten. Utifrån samma enkät görs i det följande kapitlet som följer en effekti- vitetsanalys av upphandlingsregleringen. Här studeras även överprövningarnas resursförbrukning samt hur tidsåtgången fördelar sig på olika delmoment i upphandlingsprocessen. Rap- porten avslutar med några sammanfattande slutsatser. 2Transaktionskostnader och upphandling: teori och problem Länge bortsåg ekonomisk teori från att det faktiskt tar resurser i anspråk att köpa och sälja varor och tjänster. Detta är inte så konstigt eftersom många av vardagens upprepade transaktioner är ganska okomplicerade och kräver små resurser att genomföra. Saken blir emellertid genast annorlunda när något mindre vanligt och mer komplicerat ska köpas eller säljas. Ett exempel kan vara att sälja en villa. Många säljare väljer att mot en ganska hög avgift anlita en mäklare som underlättar transaktionen. Hade denna transaktion varit riskfri och okomplicerad, det vill säga förenad med försum- bara transaktionskostnader är det svårt att tro att människor skulle varit beredda att betala för denna tjänst. Transaktionskostnader är en realitet och i detta avsnitt ska något kort sägas om litteraturen om detta begrepp. I samband härmed ska forskningen kring transaktionskostnader och upphandling kom- menteras. Den som på allvar först introducerade transaktionskostnader i ekonomisk teori är den klassiska artikeln The Nature of the Firm frågar sig Coase varför vissa aktiviteter organiseras inom ett företag och andra utanför företaget via prismekanismen på olika marknader. Om det inte fanns några kostnader förknippade med marknadstransaktioner är det inte uppenbart varför något alls skulle organiseras inom företag och därmed skulle deras existens bli något av en gåta. I artikeln används inte transaktionskostnadsbegreppet direkt, istället talas om the cost of organizing a transaction. Coase gör ej heller något verkligt försök att definiera dessa kostnader men talar bland annat om kostnaden att använda prismekanismen (Coase, 1937, s. 390). Efter att Coase introducerat sin teori att olika allokeringssystem ger upphov till olika transaktionskostnader har en mängd eko- nomer försökt definiera begreppet och även utvecklat det. (1985) liknar transaktionskostnader med friktion i fysiken och hänvisar bland annat till tämligen abstrakta beskrivning av dessa kostnader som the costs of running the economic system. Mer handfasta definitioner ges t.ex. av Cooter och Ulen (1997, s.84) som menar att transaktionskostnader helt enkelt är byteskostnader och kan kategoriseras som sök- kostnader, förhandlingskostnader, och kostnader att genomdriva bytet. De abstrakta och delvis olika definitionerna har lett till viss kritik mot begreppet. Exempelvis har vissa ekonomer menat att då transaktionskostnader inte tydligt avgränsats kan det mesta förklaras av dem (se , 1977). finns det vissa aspek- ter som begreppets förespråkare menar att det råder konsensus om. (1979, p. 234) nämner att man är överens om följande: 1. Opportunism är centralt i transaktionskostnadsanalys. Oppor- tunism är särskilt viktigt för ekonomiska aktiviteter när trans- aktionsspecifika investeringar måste göras. Effektiv informa- tionshantering är en väsentlig komponent i transaktionskostnads- analyser. Transaktionskostnadsanalyser ska ses som komparativa studier av olika institutionella lösningar. 1 Det finns vissa kontroverser om vem som först introducerade detta begrepp (se t.ex. , 2000). Ekonomer hade diskuterat denna typ av kostnader innan Coase artikel . Få torde dock hävda att någon , analyserat transaktionskostnaderna och dess konsekvenser lika djupgående som Coase gjorde i sin artikel. En ytterligare komponent i transaktionskostnadsanalys är att man antar att det sker en selektion av institutionella lösningar som ekonomiserar transaktionskostnaderna. De lösningar som karak- täriseras av höga transaktionskostnader antas försvinna och ersättas av institutioner med lägre transaktionskostnader. Hur denna selektion går till i detalj har dock inte riktigt förklarats (se Shelanski och , 1995). 2.2.Empirisk forskning om transaktionskostnader har stor möda lagts ned på empiriska studier där transaktionskostnader utgör en central förklarings- variabel. Det man försöker förklara är den institutionella lösningen som kan sägas vara den typiska beroende variabeln i dessa studier. Detta gör att man brukar inordna transaktions- kostnadsanalyser under den riktning som går under samlings- termen den nya institutionella ekonomiska teorin. De institutio- nella lösningar som undersökts är bland annat beslutet att köpa en vara externt, att tillverka varan inom företaget, eller att integrera företaget med producenten av denna vara (se t.ex. Monteverde och Teece, 1982). Även olika utformningar av kontrakt har studerats. Joskow (1985) och Pirrong (1993) studerar hur transaktions- kostnader påverkar kontraktslängden, (1976) samt Gallick (1984) undersöker förekomsten av franchisekontrakt respektive exklusivitetskontrakt som lösningar på vissa trans- aktionskostnadsrelaterade problem. Bortsett från i de enklaste marknadstransaktionerna kan trans- aktionskostnader inte direkt observeras. Man måste istället uppskatta dessa baserat på antal faktorer som det finns skäl för att tro är viktiga för transaktionskostnaderna. De oberoende vari- ablerna i de empiriska studierna utgörs därför av faktorer som antas påverka transaktionskostnaderna. Dessa faktorer utgörs framför allt: av 1. investeringarnas grad av transaktionsspecificitet, 2. graden av osäkerhet, 3. transaktionens komplexitet, 4. trans- aktionernas frekvens (se Shelanski och , 1995). Det torde inses att bortsett från den sista faktorn rör det sig om svårmätbara faktorer. Man använder sig därför av diverse proxyvariabler som antas samvariera med faktorerna. Exempelvis har arbetsspecifikt humankapital och fysiska avstånd mellan produktionsenheter utgjort proxyvariabler på investeringars grad av transaktions- I andra studier har man använt enkäter där represen- tanter i den bransch som undersöks får ange hur transaktions- specifika investeringarna är och om transaktionen karaktäriseras av stor osäkerhet (se ibid.). För denna rapport har denna tidigare litteratur relevans, men det bör påpekas att den i första hand baseras på lösningar på privata marknader och framför allt i . Dessutom är inte fråge- ställningen för denna rapport i första hand är att undersöka varför en viss institutionell lösning valts utan snarare vilka trans- aktionskostnader som är förknippade med den föreliggande upphandlingsregleringen inom den offentliga sektorn i . Detta är relativt outforskat område. Det finns forskning om olika aspekter inom offentlig upphandling.2 Däremot saknas forskning som direkt koncentrerar sig på transaktionskostnaderna. Det finns emellertid en nyligen publicerad rapport från (, 2011) som i ett kapitel just behandlar den offentliga upphandlingens transaktionskostnader inom EU. Den föreliggande rapporten kommer att referera till denna längre fram i rapporten. 2.3Transaktionskostnader i upphandling – problem och avgränsningar Det torde ha framgått att det finns en del problem med att bestäm- ma transaktionskostnader empiriskt. Det finns olika definitioner och vissa är genuint svåra att operationalisera. Det är rimligt att anta att (åtminstone i samband med offentlig upphandling) transaktionskostnaden huvudsakligen består av den tid som förbrukas i olika moment i samband med upphandlingen. Denna utgångspunkt ligger närmast Cooters och Ulens (1997) definition av transaktionskostnader (se avsnitt 2.1. ovan). 2 Exempelvis undersöker (2005) hur olika restriktioner i kontraktspecifikationer kan påverka graden av konkurrens i kommunala upphandlingar i , Dalen, och (2006) studerar olika teoretiska modeller för att bibehålla kvalitet i offentliga upp- handlingar, Uyarra och Flanagan (2010) analyserar hur offentlig upphandling inverkar på innovationer. För en litteraturgenomgång om utvärdering av offentlig upphandling, se Mukhopadhyay (2011). Det finns transaktionskostnader både på upphandlingssidan och på försäljningssidan.3 Att skatta försäljningssidans transaktions- kostnader ingick inte i uppdraget varför fokus ligger på upp- handlingssidans transaktionskostnader. Det finns dock viss information i om försäljningssidans transaktionskostnader. Dessa baseras i sin tur på siffror från en rapport av PriceWaterhouse , Economics och Ecorys (som fortsättningsvis betecknas PWC, 2011). Enligt den senare rapporten utgjorde försäljnings- och upphandlingssidans nedlagda arbetstid i genomsnitt respektive av den totala tid som lades ner i upphandlingsprocessen i (se PWC, figur 2.9, s. 83).4 Då det ur ett helhetsperspektiv finns ett värde i att inkludera företagens transaktionskostnader när olika institutionella lösningar jämförs återkommer vi till dessa siffror när en sammanfattande bedömning görs. 2.4Effektivitetskonsekvenser och transaktionskostnader – problem och avgränsningar Studier av effektivitetskonsekvenser förutsätter att olika upp- handlingsformer och eventuellt organisationsformer jämförs, vilket i terminologi (se avsnitt 2.1. ovan) motsvaras av komparativa studier av institutionella lösningar. Denna typ av studier är förenade med ett par ytterligare komplikationer. Den första avser vilka effektivitetsvinster respektive förluster som ska inbegripas. En fullt inkluderande studie bör inbegripa samtliga kostnads- och kvalitetsförändringar som uppstår när man går från ett alternativ till ett annat. En sådan studie är mycket svår att genomföra eftersom den kräver information om alternativa lös- ningars konsekvenser och även om de upphandlande organisa- tionernas värdering av varornas eller tjänsternas olika egenskaper. Dessutom bör dessa konsekvenser kunna värderas mot varandra i pekuniära termer. Även om det är möjligt att få fram detaljerad information om den upphandlingsform som för tillfället tillämpas, 3Dessa kan vara betydande på försäljningssidan då det är normalt är flera leverantörer som tävlar om ett potentiellt värdefullt kontrakt och därför har anledning att investera tid i att lägga bud som har en positiv sannolikhet att vinna kontraktet. Inom den så kallade contest- teorin kan det visas att de deltagandes resursförbrukning i vissa tävlingar kan bli betydande och i vissa fall motsvara det totala värde som man tävlar om (se t.ex. Tullock, 1980). 4Anledningen till att huvuddelen av den nedlagda arbetstiden återfinns hos leverantörerna är att det är flera företag (i genomsnitt 5,6) som lägger ned arbete på att vinna varje upp- handling. kan det vara mycket svårt att få fram säker information om hypotetiska alternativ eller om sådana som inte har tillämpats . Exempelvis skulle det krävas att man har kunskap om hur säljande företag skulle agera ifall andra hypotetiska upphandlingsförfarande brukades, vilket man naturligtvis inte kan veta med säkerhet.