sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — En annan medfinansiär i samma objekt tillägger att processen har gått så bra mycket tack vare att engagerade politiker har verkat i framtagandet av avtalet. Avseende ett annat objekt kommenterade medfinansiärens representant att förhandlingsprocessen är något av det mest intressanta, komplexa och utmanande som jag har fått vara med om jag varit verksam, . Även personer som medverkat i förhandlingar som slutligen inte ledde till att ett avtal upprättades har svarat att de upplever att processen genomfördes på ett bra sätt. De som har svarat att de inte är helt nöjda med genomförandet av processen framhåller bland annat att det beror på att det har funnits en osäkerhet kring trafikverkens mandat och hur avtalen Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 behandlas i de centrala prioriteringarna. En annan aktör som har svårt att svara på huruvida man är nöjd med förhandlingsprocessen eller inte uppger att det beror på att det inte finns något att jämföra med då kommunen inte har förhandlat kring medfinansiering tidigare. Många kravformuleringar och brist på finansiellt ansvar från trafikverken tillhör de faktorer som har påverkat att medfinansiärer inte alls är nöjda med processen. En kommun upplevade argumentationen från som antingen så är ni med och finansierar, eller så blir projektet inte av. En annan kontaktperson beskriver processen som kamp mot och menar att det under hela förhandlingsprocessen fanns ett hot om att projektet inte skulle komma med i nationell plan om kommunen ställde för höga krav. Kommentarer från intervjuerna rörande förbättringspotential Många kontaktpersoner framhåller medfinansiering av statlig infrastruktur som en bra grundprincip för samarbete mellan stat och kommun, men kommer med förbättringsförslag och synpunkter avseende olika delar av processen och förhandlingen. En tjänsteman i ett verk framhåller att medfinansiering är en bra metod eftersom kommuner inte bara blir kravställare. Den regionala nyttan blir värderad då parter är beredda att lägga X antal kronor, en värdering som inte sker i den samhällsekonomiska bedömningen (nettonuvärdeskvoten). Uppdraget från regeringen avseende medfinansiering kom dock utan planer på det faktiska genomförandet och hur objekten skulle finansieras, vilket fick följden att lagar ändrades under processens gång för att det skulle bli möjligt. bör även ta ett större regionalt ansvar i denna typ av förhandlingar. Som det nu var blev inte de intilliggande kommunerna inblandade trots att dessa borde ha ett stort intresse av att länken blev verklighet. Den regionala nyttan är inte inkluderad i bedömning. Verket tar inte hänsyn till den samlade regionala effekten. Frågan om regionala brukaravgifter eller hur kostnader etc. ska fördelas mellan olika kommuner i en region finns inte reglerat. Ett regelverk för hur dessa frågor ska hanteras bör tas fram. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 En förhandlare anser att medfinansiering är en bra grundprincip för finansiering, men det krävs betydligt klarare spelregler. En kontaktperson från den kommunala sidan svarar att medfinansiering i grund är en vettig metod, men skulle vilja se att det fanns ett bättre regelverk. Förslag på förbättringsåtgärder som lyfts fram av kontaktpersonen är att saker måste vara väl förberett innan förhandlingarna påbörjas. Dokumentation och beslutsunderlag måste vara kvalitetssäkrat innan förhandlingar genomförs. Det ska inte finnas brister vad gäller kostnadsberäkningar osv. Tydligare och bättre riktlinjer för avtalsutformning, villkor och omförhandlingsklausuler. Tydligare regelverk innebär inte en utdragen process där hängslen och livrem används utan innebär att det ska finnas en smidighet från alla inblandade parter. Regioner jobbar med långsiktig planering och finns ett bra samarbete med . Ett tidigt samråd med staten önskas dock, ett planeringssamråd där man tittar . En kontaktperson inom lyfter fram att även om processen inte varit optimal har den ändå lett projektet framåt och skapat ett nytänkande kring finansiering av transportsystemet. Processen har skapat ett bra samarbete mellan parterna som kan byggas vidare på för att utveckla kollektivt resande och godstransporter. Kontaktpersonen fortsätter med att berätta att det som har varit intressant med detta avtal är att man vågat prova nya vägar och tänka vidare än de befintliga lösningarna. När lagstiftningen inte stödjer idéer om hur verksamheten kan drivas är det bra att det ses över hur det går att arbeta med de frågorna proaktivt, vilket är det sättet som bör arbeta på i egenskap av myndighet: hur befintligt system nyttjas, beteendepåverkan för att fler ska resa kollektivt etc. När en myndighet skriver genomförandeavtal ska den också vara medveten om att den går in i ett åtagande och att sådana avtal inte bara går att avfärda. Även om finansieringen inte håller måste myndigheten arbeta proaktivt för att kunna driva igenom projekt och utveckla och rusta transportsystemet. Ansvar måste tas för att myndigheten inte ska hamna i en förtroendekris. På ett generellt plan vill en statlig kontaktperson framhålla att medfinansiering är ett bra sätt att testa om objekt är tillräckligt intressanta att investera i. Genom krav/erbjudande om medfinansiering får staten reda på hur angelägna intressenterna är av att få till Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 stånd objektet i fråga. Kontaktpersonen anser att medfinansiering är bra då det innebär att även den regionala och kommunala sidan får vara med och bestämma utformningen av projektet. Förutsättningar och tidsschema för förhandlingsprocessen Det har förekommit många kommentarer från både statlig sida och medfinansiärerna avseende de tidplaner som skulle följas och brist på tid och framförhållning i relation till detta. Flertalet kontaktpersoner, främst på den statliga sidan, lyfter fram att det var ont om tid under förhandlingsprocessen. Under flera intervjuer har tidsbristen påpekats, dock inte att den nödvändigtvis orsakade några problem i det specifika fallet, men däremot att processen upplevdes stressig i flertalet fall. I de större objekten upplevdes tidsbristen vara en nackdel i större utsträckning än i de objekt där mindre och färre åtgärder ska genomföras. Kritik mot den knappa tiden är riktad mot bland annat beslutsunderlaget som flertalet från inte anser har varit tillräckligt faktabaserat. Kalkylarbetet hann inte genomföras i tillräcklig omfattning på grund av tidsramen, vilket medförde att schablontal användes i beslutsunderlaget uppger en kontaktperson. Vissa kommuner och regioner hade inte hunnit förbereda sig ordentligt och var inte beredda på processen, vilken väckte både osäkerhet och frustration. I ett större projekt lyfts det fram att finansieringen och andra delar i objektet borde ha fått större utrymme i processen, då de inte hann genomarbetas inom utsatt tid för nationell plan. Detta gäller exempelvis finansieringsavtal, utformning av upplägg för brukaravgifter samt den del av finansieringen som kunde tänkas täckas av EU-bidrag. Tidsbristen medförde att förhandlarna upplevde att arbetet blev forcerat, att inte alla önskvärda åtgärder kunde ingå i objektet för nationell plan och i ett fall påpekas det att det inte fanns tillräcklig tid för att reflektera över risker och konsekvenser för åtgärderna och avtalen. För att en utförlig risk- och konsekvensbedömningen ska hinna genomföras önskas från sida en bättre framförhållning och en tidplan som kommuniceras ut till regionerna i ett tidigt skede. Det finns en förbättringspotential i att kommunicera förutsättningarna för förhandlingsprocessen, anser företrädare för trafik- Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Det har under processens gång varit oklart vad medfinansiering av transportinfrastruktur faktiskt innebar och hur stor andel medfinansieringen skulle utgöra för att projektet skulle ingå i den nationella planen. Hur staten prioriterar objekt i nationell plan är en återkommande synpunkt från medfinansiärerna. Erfarenheter visar att vissa projekt som var medfinansierade inte kom med i nationell plan, medan andra projekt som inte var medfinansierade kom med. En medfinansiär anser att det finns en känsla av godtycklighet i urvalsprocessen, att den saknar logik. Bättre riktlinjer och regelverk hade lett till större trovärdighet för trafikverken, menar en kontaktperson. Brist av detta medförde en osäkerhet hos kommunerna, som var rädda för att andelen medfinansieringen skulle bli större än nödvändigt. Det framkommer även att det finns en brist på förståelse för parternas arbetsprocesser och ledtider. Medfinansiärer upplever att staten inte har tillräcklig insyn och kunskap om tidsramen för den kommunala beslutsvägen, vilket måste beaktas när tidplan för förhandlingsprocessen sätts upp. Motsvarande svårighet att kommunicera projektprocess, det vill säga tidsramar för planering, förhandling, projektering och genomförande, för politisk motpart uppges från den statliga sidan. Svårigheterna förklaras genom att det ofta finns en politisk ambition och förväntningar av snabba resultat av åtgärderna, vilket inte är förenligt med de statliga anslagen. Avsaknad av riktlinjer ger både positiv och negativ respons Förhandlingsprocessen beskrivs av båda sidor som ad hoc-mässig och en kontaktperson beskriver att processen har varit som vilda västern. Den kritik som framkommer är att det inte har funnits någon riktig struktur för processen, att tydligt uppsatta kriterier saknats samt att det har funnits en avsaknad av tydlig målbild i utförandet. En kontaktperson framhäver dock att denna process har lett till att mycket har genomförts och prövats istället för att bara utredas. Företrädare från båda sidor önskar att såväl deadlines som strukturer för utformning av avsiktsförklaring och genomförandeavtal hade erhållits på ett tidigare stadium. Regeringen borde ha klargjort förutsättningarna för att driva den här typen av förhandlingar när uppdraget implementerades, anser en kontakt- Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Brist på strukturer medförde att dokument och avtal togs fram genom diskussioner mellan parterna, något som upplevdes tidskrävande. Det har även förekommit osäkerhet från medfinansiärer gällande vilken part som har finansieringsansvar för vilken åtgärd. Tydligare riktlinjer och ingångsparametrar för förhandlingen kring kommunens ansvar och det statliga åtagandet efterfrågas. Även företrädare för anser att förhandlingsprocessen har saknat bra beräkningsmodeller där statliga, kommunala och i förekommande företagsekonomiska specifika intressen identifieras och sedan ligger till grund för avtalen. Köpa sig före i kön Från båda sidor finns synpunkter gällande kommunens ekonomiska kapacitet och huruvida medfinansiering är ett sätt för kommuner att köpa sig före i kön i den nationella planeringen. Vid lanseringen framgick det tydligt att medfinansiering inte ska möjliggöra att objekt genom en högre andel medfinansiering prioriteras framför projekt med en lägre andel medfinansiering, uppger en representant för . När den nationella planen fastställdes upplevde dock många att medfinansiering var just ett sätt att köpa sig in i den nationella planen. En företrädare för en kommun har under förhandlingsprocessen upplevt att det från statens sida finns en skillnad i attityd och inflytande avhängig kommunens plånbok och menar på att det ställs orättvisa krav på en liten kommun med mindre ekonomisk kapacitet. Då en liten kommuns bidrag i absolut belopp är mindre uppfattas statens intresse för detta projekt som mindre relativt när en storkommun eller en region går in med hundratals miljoner i stora projekt. Kontaktpersonen menar att staten tittar på projekt med olika glasögon, vilket upplevs orättvist för en liten kommun som inte kan förhandla med staten på samma villkor som större kommuner. Även representanter från menar att projekt som kunde visa på medfinansiering hade ett bättre utgångsläge. Följande åsikter har belysts i intervjuerna: Det har känts oklart på vilken nivå av staten (läs /) man skall förhandla för att få loss pengar från den nationella budgeten. De borde ha funnits en tydligare organisation Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 för vem som skulle hantera medfinansieringen, annat än att hantera den kopplat till planeringen av nationell plan. Generellt hade det varit bra med en modell som tydliggör hur medfinansieringen hänger samman med prioriteringen av projektet. Något som visar på en tydlig logik – om åtaganden, nyttor och beslutsmandat i dessa frågor. Regional samverkan och organiserat samarbete mellan medfinansiärer En intervjuad kommunchef, menar att det krävs ett organiserat samarbete inom regionerna för att ändamålsenlig styrning av infrastruktursatsningarna ska kunna erhållas och lyfter fram som ett positivt exempel. Enligt kommunchefen kommer kommuner som konkurrerar om samma medel leda till att hela regionen tappar mark gentemot regioner som har en stark organisation och att detta även medför svårigheter att demokratiskt kontrollera vilka underlag som beslut fattas på. Vidare anser kommunchefen att små kommuner måste kunna få en solidarisk hjälp att få sina projekt prioriterade och delvis finansierade – via en fungerade och organisatoriskt stark region. Ett exempel på regional samverkan i lyfts fram under intervjuerna. Som en del i planeringsarbetet för att behandla frågor om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur har och upprättat gemensamma riktlinjer. De har beslutats av respektive Styrelsen för . Dessa riktlinjer är viktiga att beakta i relation till de utsagor som ovan gjorts – då de ligger som ett paraply över Regionens sätt att hantera medfinansieringsfrågor. Avsikten var att få ett gemensamt synsätt från region- och kommunsidan och mellan de olika projekt som diskuterades. Nedan några av hörnstenarna: Gemensamt ställningstagande (Principiell utgångspunkt): Staten har ansvaret för den statliga transportinfrastrukturen och det är också väsentligt att staten tar detta ansvar genom att tillräckliga resurser anslås. Kostnadsövervältring skall ej ske på eller kommunerna i . och kommunerna tar framöver gärna ett större finansieringsansvar för delar av transportinfrastrukturen, Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 som staten är ansvarig för, förutsatt att en ny intäktsbas som motsvarar åtagandet. I följande fall kan det vara aktuellt/motiverat att medfinansiering kan ske (utan att frångå huvudprincipen om kostnadsansvar): Kommunerna och kan svara för medfinansiering i de fall kommun eller regionen väljer en högre standar eller annat utförande än vad staten normalt tillämpar. eller privat medfinansiering kan bli aktuell då stora lokala exploateringsvinster uppstår i samband med en infrastruktursatsning – attraktiv mark frigörs eller markvärdet ökar. kan i vissa fall, där stor regional nytta kan uppnås med åtgärder utöver det statliga ansvaret, bidra till finansieringen av statlig transport infrastruktur. Av sammanställningen framgår tydligt åsikten att staten inte skall kunna övervältra sina kostnader på kommuner eller regioner. Grundregeln ska vara att staten ansvarar för statlig infrastruktur och att detta ska gälla även i fortsättningen. Riktlinjerna uttrycker även tydligt behoven av kraftfulla investeringar i regionen. Förmåga att se transportsystemet ur ett helhetsperspektiv Hur definierar projektens systemgränser är något som medfinansiärerna påpekar och menar på att det finns en tydlig sårbarhet när bedömningen sker projekt för projekt stället för att projektet sätts i relation till behovet på en övergripande nivå. Det upplevs som att endast tar hänsyn till det aktuella projektets effekter och konsekvenser, inte vilka konsekvenser projektet leder till i ett större perspektiv, uppger en kontaktperson. Exempel som ges är att en vägsträcka som betraktas ur ett projektperspektiv kan ge en låg nyttonuvärdeskvot, medan om den sätts i ett systemperspektiv, det vill säga hur vägsträckan interagerar och påverkar andra delar av infrastrukturen, kan projektet visa sig ge enorma positiva effekter. En större kommun lyfter fram att det hade varit värdefullt att i högre grad arbeta med paketlösningar istället för enskilda projekt, som de har gjort . En önskan finns att arbeta i grupper som arbetar utifrån ett helhetsperspektiv med regionen som samlande part i förhandlingsprocessen. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Politiska hinder i förhandlingsprocessen Brist på politisk förankring och motstånd från kommuner är ytterligare synpunkter som har framkommit under intervjuerna. Kritiken som har riktats mot medfinansiering från medfinansiärer handlar främst om att nationell transportinfrastruktur borde vara statens ansvar, inte kommunernas. Bristen på politisk förankring medförde att vissa berörda kommuner satte sig på tvären och inte alls var beredda att finansiera statliga objekt. I ett projekt ledde det till att fick ett dåligt förhandlingsläge gentemot kommunen, vilket i sin tur skapade bistra relationer mellan parterna. fick i det aktuella objektet arbeta hårt för en liten andel medfinansiering. Projektprocessen och förhandlingarna hade kunnat underlättas i berörda fall om diskussionerna kring medfinansiering hade uppkommit tidigare, anser en företrädare för , som menar att om mer tid hade getts hade tanken hunnit mogna hos kommunerna. Avsaknad av flexibilitet i statliga anslag Det finns även synpunkter på att det saknas flexibilitet i de statliga anslagen. En företrädare för en region menar att en följd av de nationella planerna är att statens anslag är låsta, vilket medför att planerna blir statiska. Det gör att det från statens sida finns en tröghet i omprioriteringen av anslag när behovet för detta uppstår. När ett nytt angeläget projekt, som ur regionalpolitisk utvecklingssynpunkt medför nytta, uppkommer efter att planen och anslagen slagits fast finns det inga statliga medel att erhålla. En annan medfinansiär anser (i överensstämmelse med förslag till nytt ekonomiskt planeringssystem) att inte ska vänta till revideringsåren för att omprioritera projekt på listan i nationell plan. Bedömningen bör istället ske löpande för att se till att de mest prioriterade projekten verkligen genomförs. Konsekvenser av tillkommen fakta måste analyseras och baserat på analyser kan projekten eventuell ges en ny prioritet. Det är av stor vikt att alla projekt i prioriteringslista kontinuerligt ses över avseende aktualitet. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Fördelning av finansieringen mellan staten och medfinansiärer Det finns många synpunkter på statens åtagande i objekten, både vad avser andel av finansieringen och vilka objekt staten går in med pengar i. En företrädare för kommenterar att ett kriterium för att betrakta något som medfinansiering är att motparten ska gå in med av det totala finansieringsbehovet, annars inte lönt besväret. är medfinansiärerna ofta av annan uppfattning. i statlig finansiering i ett paket som detta är mot denna bakgrund väldigt blygsamt. Regionen måste betala eventuellt underskott i kollektivtrafiken och en ökad tillväxt i regionen medför inte att pengarna i någon större utsträckning hamnar i regionen utan de kommer att fördelas vidare i . bör man se mer till helheten i både åtaganden och nyttoeffekter och göra en mer rimlig fördelning. En kontaktperson påpekar även att staten gärna vältrar över kostnader på projekt där medfinansiärer går att finna, så att anslagen kan räcka till mindre populära projekt som kanske inte skulle kunnat bli av. Vad staten gör då är att de vänder sig mot de intressenter, kommuner/regioner/näringsliv, som kommer att dra nytta av investeringen och säger vill ni ha de här nyttorna så får ni vara med och betala. Detta riskerar i realiteten att staten inte kan lägga särskilt mycket pengar på de nytillkomna investeringar som ger stor regionalpolitisk nytta, medan staten i stort sätt finansierar andra mindre lönsamma investeringar till , där inga andra intressenter kan utpekas. Och det är ju så som regeringen vill ha det nu – men det är tvärtom vad man tidigare kommunicerat: Vi skall satsa på infrastruktur som ger stor regionalpolitisk samhällsnytta och näringslivsutveckling. Det framhålls även att risken i statens del av finansieringen är ett problem, då denna bygger på anslag som förhandlingsparten inte kan garantera. Det finns ett generellt problem med att den här typen av projekt eftersom de bygger på anslag av staten. Prioriteringar från statens sida kan vi ju inte värja oss för. Ett grundläggande problem i den här typen av projekt är att det bygger på att staten får sina anslag, vilket även är inskrivet i avtalet. Anslagen kan förändras och omfördelas och det rår vi ju inte på. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 Det finns många idéer kring hur pengar bör fördelas och hur parterna kan få bättre ekonomi i projekten. Vi hade velat att kostnaderna för planeringen hade fördelats lite mer rättvist. Staten gör det lite enkelt för sig. Vad vi borde ha gjort är att skapa ett bolag för planering, projektering och genomförande så att det blir ett flyt i projektet och att vi får ut effekterna. Det är viktigt att det skapas ett incitament i avtalet som innebär att samtliga parter vinner på att inte kostnadsramen överskrids utan snarare underskrids. Erfarenhetsglapp mellan parterna en förtroendefråga En framgångsfaktor i den här typen av projekt är att staten, kommunen, regionen har erfarenhet från stora anläggningsjobb. Ofta när staten och kommuner möts i den här typen av förhandlingar finns det ett erfarenhetsglapp. Som jag ser det så är detta en förtroendefråga – vilken erfarenhet kommunen kan ställa upp med. I och med att man som kommun har erfarenhet kan man också bli part med staten på ett annat sätt – där man delar på riskerna och får ett ömsesidigt förtroende för varandra. Dessutom är det viktigt att man har en gemensam organisation. I normala fall så tar kommuner på sig en väldigt liten risk när det lägger in pengar i ett projekt – det är bara den delen som är risk all annan risk får staten stå för. I fråga om järnvägsobjekt påpekas i intervjuerna att beredningen av finansieringsfrågor borde ha fått större utrymme i processen, då de inte hann genomarbetas inom utsatt tid för nationell plan. Detta gäller exempelvis finansieringsavtal, upplägg för brukaravgifter samt den del av finansieringen som kunde tänkas täckas av EU-bidrag. Det finns en förbättringspotential i att kommunicera förutsättningarna för förhandlingsprocessen, påpekar många medfinansiärer. Det har under processens gång varit oklart vad medfinansiering av transportinfrastruktur faktiskt innebar och hur stor andel medfinansieringen skulle utgöra för att projektet skulle ingå i den nationella planen. Transparensen gällande genomslaget för medfinansierade objekt i den slutliga nationell planen ifrågasätts följaktligen återkommande från medfinansiärerna. Vissa projekt som var medfinansierade kom inte med i nationell plan, medan andra projekt som inte var medfinansierade kom med. Utvärdering medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010–2021 3.4.3Nyckelobservationer och slutsatser om förhandlingsarbetet Nedan gör vi ett antal sammanfattande observationer och formulerar slutsatser från analysen av förhandlingsarbetet under åtgärdsplaneringen. Vi kommer utifrån dessa observationer och slutsatser att i slutbetänkandet återkomma till rekommendationer och åtgärdsförslag. Med kvar av den då pågående åtgärdsplaneringen sattes hård press på att försöka nå liknande lösningar för så många objekt som möjligt. De formella uppdragen till trafikverken kompletterades med informell styrning från verkens ledning och politiska signaler från ledning.