sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Försäkringen är ett komplement till den statliga ersättningen och förutsättningen för att försäkringen ska träda in vid ett utbrott är att den statliga ersättningen betalas ut. bär i praktiken att staten svarar för skaderegleringen. Om staten inte lämnar ersättning vid sjukdomsutbrott måste försäkrings- bolagen själva svara för skaderegleringen. Som framgår av del A, avsnitt 3.1 kommer staten enligt förslaget också i fortsättningen att ha ansvaret för åtgärder för att förhindra smittspridning vid ett utbrott och för vissa svåra sjukdomar också ansvaret för att bekämp- ningsåtgärder vidtas. Utredningen anser således att från smittskyddssynpunkt är den mest gynnsamma lösningen, om den skattefinansierade ersätt- ningen vid sjukdomsutbrott avvecklas, att djurägarna har möjlighet att teckna privata försäkringar. Utredningen har också goda för- hoppningar om att en försäkringsmarknad kommer att etableras för smittsamma djursjukdomar. Osäkerheten gäller främst hur som försäkringsbolagen behöver för att kunna erbjuda ett lämp- ligt utbud av försäkringar och hur snabbt en effektiv konkurrens kan etableras på försäkringsmarknaden för djurförsäkringar. Av bl.a. det skälet föreslår utredningen i del A, kapitel 3, att en särskild arbetsgrupp bildas för att följa utvecklingen på bl.a. försäkringsmarknaden. Tillsammans med utredningens förslag om en successiv nedtrappning av den statliga ersättningen vid utbrott kommer det att ge försäkringsbranschen rimlig tid att utveckla olika försäkringsprodukter. Det kan dock inte uteslutas att det inte kommer att finnas hel- täckande försäkringslösningar för samtliga djurslag eller samtliga allmänfarliga djursmittor. Det kan betyda att det bör finnas alter- möjligheter för djurägarna att minska risken för förluster vid ett sjukdomsutbrott. Enligt utredningens mening kan en sådan lös- ning endast åstadkommas av djurägarna själva och deras organisa- tioner. För att säkerställa att en sådan möjlighet kan kommer till- stånd och som kan omfatta alla djurägare kan det kräva en viss offent- lig reglering av verksamheten. Utredningen anser att ett sådant alternativt ersättningssystem måste utarbetas i samverkan mellan staten och berörda producenter och deras organisationer. Det har under utredningens arbete emellertid inte varit möjligt att närmare utveckla hur en sådant system skulle organiseras och finansieras. Utredningen föreslår att den arbetsgrupp som bör tillsättas av regeringen för att följa utvecklingen på försäkringsmarknaden också bör kunna överlägga med berörda producentorganisationer om kom- pletterande eller alternativa åtgärder för att tillförsäkra producent- ernas ett tillfredsställande skydd mot förluster i samband med bekämpning av sjukdomsutbrott. Ett sådant system kan byggas upp kring ett avgiftsbaserat ersättningssystem med ansvar att täcka helt eller delvis enskilda djurägares kostnader i samband med sjuk- domsutbrott. Statens roll vid bekämpning av de sjukdomar som är statligt reglerade är densamma som vid försäkringsalternativet. Ett avgiftsbaserat ersättningssystem kan bli billigare för djur- ägarna jämfört med ett försäkringssystem. Kostnader för osäker- het, dvs. via onödigt hög försäkringskostnad, kring utbrott av djursjukdomar kan bli lägre. Djurägare betalar för de faktiska kost- nader som uppstår vid ett utbrott samt för den administration som systemet kräver och en minskning av kostnaderna för att bekämpa djursmittor kan ge effekt på avgifterna. Ett framgångsrikt före- byggande arbete kring djursjukdomar kan premieras genom lägre avgifter. Ett avgiftsbaserat ersättningssystem ska ha en viss offentlig reglering och stå under offentlig tillsyn. Det är viktigt att de djur- ägare som vill ansluta sig till systemet inte hindras om de uppfyller kraven för anslutning. Sådana krav kan t.ex. vara att djurägaren är ansluten till näringens kontrollprogram eller att denne kan visa att de lagstadgade kraven på biosäkerhet uppfylls. Systemet måste också ha möjlighet att ta ut de avgifter som behövs för att kom- pensera djurägarna för förluster i samband med ett utbrott. Som framgått tidigare kan sådana avgifter utformas på olika sätt men det är viktigt att rätten att ta ut en avgift finns för den organisation som handhar ersättningssystemet. Om man t.ex. väljer att ta ut ersättningen genom avgifter på slakten och exporten så ska avgiften kunna tas ut vid samtliga slakterier och vid all export av levande djur. För de djurägare som väljer att inte ansluta sig till systemet tas ingen avgift ut vid slakt eller vid export. Systemet bör inte innebära en kapitalutbyggnad utan avgifterna ska täcka kostnaderna. Behovet av att kunna anpassa kostnader och intäkter kan hanteras främst genom lån eller krediter och bör endast till en mindre del regleras genom buffertfonder. Systemet bör vara underkastad offentlig tillsyn. Det kan inte uteslutas av näringen finner anledning som exempelvis i att utvidga systemet till att även finansiera andra åtgärder som utbildning, forsk- ning, marknadsföring m.m. Anslutning till det avgiftsbaserade ersättningssystemet eller att teckna en försäkring ska vara frivilligt för den enskilde djurägaren. Även om det kommer att finnas heltäckande försäkringslösningar eller ett heltäckande avgiftsbaserat ersättningssystem kan en djur- ägare av flera skäl välja att stå utanför. Vid en försäkringslösning finns det många möjligheter att individualisera försäkringen, t.ex. bara försäkra ett eller ett par dyra djur och lämna övriga oförsäk- rade. Vid ett avgiftsbaserat system kommer valmöjligheterna för djurhållarna sannolikt vara mer begränsade än vid en försäkrings- alternativ. Systemet kan dock utformas efter olika variabler som påpekats ovan men erbjuds djurägarna många olika alternativ bero- ende på djurslag, region, företagsstorlek m.m. kan de administrativa kostnaderna för systemet komma att öka. Utredningen har övervägt att föreslå obligatorisk anslutning för samtliga djurägare men kommit till slutsatsen att övervägande skäl talar för att djurägarna ges möjlighet att välja om man vill teckna försäkring eller ansluta sig till ett avgiftsbaserat system. Fördelarna med ett frivilligt system överväger och ett obligatoriskt avgiftsbaserat ersättningssystem skulle delvis undanröja möjligheten för heltäckande försäkringar att etableras och också riskera den försäkringsmarknad som finns för vissa produktionsgrenar. Det finns heller inga övergripande smittskyddsskäl för att tvinga in djurhållarna i olika ersättningssystem. Ett motiv för att införa ett obligatoriskt avgiftsbaserat system eller för den delen en obliga- torisk försäkring är att skydda andra djurägare från ekonomiska förluster orsakade av ett utbrott hos en djurägare. Om den senare inte har anslutit sig till ersättningssystemet eller saknar försäkring är det sannolikt att denne inte kan reglera de kompensationskrav som kan uppstå. Genom utredningens förslag om att staten har ansvaret för att gårdar spärras och att spärren upprätthålls faller argumentet att skydda tredje man som motiv för ett obligatorium. Den enskilde djurägaren kan, såvida att det inte begåtts lagbrott, endast bära kostnaderna för de egna förlusterna. Den huvudsakliga invändningen mot att införa ett obligatoriskt system är att varje djurägare själv måste få bedöma behovet av skydd mot förluster vid sjukdomsutbrott. Har djurhållaren en hög biosäkerhet med full kontroll över ingående och utgående trans- porter, genomtänkta hygienregler m.m. kan det finnas skäl att över- väga fördelarna och nackdelarna med att ansluta sig till ett ersättnings- system. Sannolikheten för att drabbas av en epizooti eller salmonella är, som framgått tidigare, liten och tillsammans med en god bio- säkerhet kan ett beslut om att ställa sig utanför ett kollektivt ersätt- ningssystem eller avstå från en försäkring vara ett rationellt beslut. För en djurhållare med få djur och som har den huvudsakliga inkomsten från annat håll kan det också vara rationellt att inte delta i ersättningssystem. Det kan heller inte uteslutas att ett obligator- ium minskar djurhållarnas engagemang i förebyggande åtgärder, vilket är en del av erfarenheterna från de frivilliga kontrollpro- grammen inom salmonellaområdet. Om endast ett litet antal djurägare tecknar försäkringar eller ansluter sig till det avgiftsbaserade ersättningssystemet skulle det kunna innebära att det ekonomiska underlaget blir för litet för att bära kostnaderna för administrationen och att fördela riskerna på. Erfarenheterna från tyder emellertid på att anslutningen till salmonellaförsäkringen är hög och det finns heller inte anledning att förutse en annan utveckling här i landet om det statliga ersätt- ningssystemet avvecklas. Oavsett om det blir fråga om att djur- ägarnas skydd mot förluster i samband med sjukdomsutbrott kommer att erbjudas via försäkringar eller genom avgiftsbaserade ersättnings- system i näringens egen regi kan en hög anslutningsgrad förutses. Det går inte med säkerhet att bedöma om en försäkr- ingsmarknad uppstår eller om näringen kan och vill organisera ett ersättningssystem om den statliga ersättningen vid sjukdoms- utbrott avvecklas. visar erfarenheten från det svenska smittskyddets historia att det statliga agerandet sätter gränserna för de privata alternativen. När det statliga ersättningssystemet expan- derade föll den privata försäkringsmarknaden tillbaka och när statens engagemang minskade expanderade försäkringsmarknaden. Även näringen har finansierat sjukdomsbekämpning och åtgärder för att förbättra djurhälsoläget inom djurhållningen. tar djurägarnas djurhälsoorganisationer ut avgifter av djurägarna, i slakten, genom levererad mjölk eller direkt av djurägarna för medverkan i olika djur- hälsoprogram. Syftet har främst varit att förbättra produktions- villkoren inom djurhållningen. Också här har staten bidragit till fin- ansieringen, vilket gör det svårt att bedöma vilket finansiellt ansvar som näringen är bredd att ta på sig om den statliga ersättningen upphör. Utredningens förslag innebär att djurägaren ges ett större inflytande vid utbrottsbekämpning. I diskussionen har, mot bak- grund av utredningens direktiv att utredningen ska pröva om dagens skattefinansierade ersättningssystem kan ersätta med en annan kostnadsdelning mellan staten och den privata sektorn, förts fram en alternativ möjlighet till finansiering av djurägarnas förluster vid sjuk- domsutbrott. Staten skulle kunna ta in de medel som behövs för sjukdomsbekämpning genom att lägga en obligatorisk avgift på djur- ägarna, exempelvis i slakten, medan lagstiftning och regelverk i övrigt Förslaget innebär således att den nuvarande finansi- eringen av skattekollektivet ersätts med att djurhållarna som kollektiv finansierar bekämpningen av sjukdomsutbrott. Flera skäl talar för att en sådan lösning inte skulle vara effektiv eller långsiktigt hållbar. Utredningen har tidigare understrukit vikten av att ansvaret för bekämpningen av smittsamma djursjukdomar och kostnaderna för bekämpningen bör följas åt. Om staten fortsatt har det operativa ledningsansvaret för att bekämpa ett utbrott och statens kostnader bärs av djurägarna finns det en risk att kostnads- effektiva lösningar inte prioriteras. Även om så inte är fallet kommer den misstanken alltid att finnas hos djurägarna, vilket kan påverka förutsättningarna för ett gott samarbete mellan staten, djur- ägarna och deras organisationer. Det går heller inte att bortse från att en avgift som finansierar statliga åtgärder lätt kan omvandlas till en skatt. Åtminstone kommer det att vara ett alternativ för djurhåll- arna och deras organisationer. Därmed riskerar man att djurägarna och deras organisationer kommer att inta en avvaktande hållning som kan leda till ett minskat förtroende för statens myndigheter med uppdrag att bekämpa sjukdomsutbrott. I del A, kapitel 4 som beskriver konsekvenserna för bl.a. djurägare av utredningens för- slag redovisas några beräkningar på de kostnader som en enskild djurägare skulle kunna få betala för anslutning till ett avgiftsbaserat ersättningssystem eller för en premie för en försäkring som täcker kostnader och förluster motsvarande den frivilliga ersättningen. Salmonella har varit den mest kostsamma djursmitta som omfattats av ett statligt bekämpningsprogram. Den har också fört med sig betydande kostnader för många av de djurägare som drabbats av smittan i sina besättningar. Staten har bedrivit ett omfattande arbete för att bekämpa salmonella på gårdsnivå och undanröja risker att salmonella sprids vidare till livsmedel. Startpunkten var ett stort livsmedelsbetingat salmonella- utbrott som utgick från en slakterianläggning i . Utbrottet beskrivs närmare i del C, bilaga 6. Utredningen har därför valt att särskilt analysera samhällets direkta insatser för att bekämpa salmonella. Inledningsvis ges en redovisning av bakgrunden till salmonellahanteringen. Salmonella- situationen i landet redovisas i del B, kapitel 2. En beskrivning av själva lagstiftningen, bakgrund och utveckling, återfinns i avsnitt del B, kapitel 3. I detta avsnitt koncentreras framställningen på hur en salmo- nellamisstanke hanteras och hur salmonellabekämpning går till i praktiken. Det gäller då både vad som görs på och hur den enskilde uppfattar de åtgärder som samhällets insatser föranleder. En utgångspunkt för denna analys finns i Jordbruks- verkets utbetalningsärenden för salmonella. Ärendena finns för- delade på djurslag med särskild redovisning för två större utbrott vid foderfabrikerna i och . Utredningen har genomfört en ärendegranskning av ett urval av ärenden hos Jord- bruksverket. Utredningen har även genomfört en enkät- undersökning till djurägare med erfarenhet av salmonellautbrott. Inför den närmare utformningen av analysen har utredningen besökt några djurhållare som har drabbats av salmonella samt fått in synpunkter från utredningens expertgrupp. att studerat salmonellautbrott av det skälet att gällande lag och förordning om bekämpning av zoonoser trädde i kraft . Framställningen bygger således i huvud- sak på det material som utredningen tagit fram via genomgången av arkiv och enkätundersökningen till berörda jordbrukare. är ansvarig myndighet för zoonoslagen (1999:658). Med stöd av bemyndigande i lagen har beslutat att zoonoslagen endast ska omfatta salmonella. Bestämmelser om bekämpning av salmonella finns även i zoonos- förordningen och i de myndighetsföreskrifter som meddelat om övervakning och bekämpning av salmonella hos fjäderfä, svin och nötkreatur. Enligt zoonoslagen ska en veterinär som misstänker salmonella undersöka om det förekommer salmonellasmitta och besluta om nödvändiga åtgärder för att förhindra att smittan sprids. Djurägaren är skyldig att medverka och ska lämna uppgifter om sin verksamhet. Veterinärer ska vid misstanke om salmonella genast underrätta och , som i sin tur ska underrätta smittskyddsläkaren. Om salmonellasmitta konstateras ska informera SVA, och övriga berörda myndigheter. Salmonella upptäcks sällan rutinmässigt i besättningarna. Rap- porter om klinisk misstanke om salmonella från veterinärer är få. Det rapporteras enbart några få fall och de gäller i huvudsak nötkreatur och någon enstaka gång häst. Fjäderfä får inga symptom och det finns inga rapporter om klinisk misstanke på gris och får. Det vanligaste sättet att upptäcka salmonella är vid kontrollprogram, övervakningsprogram och obduktion i slakten. Från att djur i en besättning infekteras med salmonellabakterier kan det således gå innan smittan upptäcks. Enligt föreskrifter (SJVFS 2004:2) om bekämp- ning av salmonella hos djur ska veterinären , senast inom efter att denne utsetts, genomföra en smittskyddsutredning och upprätta en rapport. Rapporten ska skickas till med kopia till . En besättningsprovtagning ska ske för samtliga djurslag för att få en bild av infektionsgraden i Även miljöprovtagning ska utföras i den utsträckning som behövs. Vid behov ska samråd om provtagningen ske med och . Uppföljande provtagningar ska ske i besättningen vid behov. Om salmonella inte återfinns i besätt- ningen vid den inledande besättningsprovtagningen och efter att en ny besättningsprovtagning gjorts en månad senare får veterinären (förutom i fjäderfäbesättningar) efter samråd med och upphäva ett spärrbeslut utan att sanering har utförts. Beslutet om upphävande av spärrförklaring ska delges djur- ägaren och skickas till med kopia till . Enligt beror graden av smittspårning på olika faktorer som aktuell salmonellatyp, grad av smitta i besättningen, graden och mängden av kontakter och uppskattat smittillfälle. I vissa fall kan besättningen ha varit smittad och omfattande smittspårning i blindo är inte kostnadseffektiv då det krävs omfattande provtagning i kontaktbesättningar. Smitt- spårningsarbetet ska också ses i relation till att syftet inte är att eliminera alla salmonellatyper från landet. Salmonella finns låg- frekvent hos våra djur. Smittspårning kan ske bakåt för att fastställa smittkälla och framåt för att fastställa om det skett en spridning från känd smittad besättning. Det är viktigt att utreda om smittan har orsakats av kontaminerat foder. Är foder smittkällan kan smittan finnas i många andra besättningar som mottagit foder från samma parti. Bortsett från fodersmittor och särskilda omständig- heter är det mer undantag än regel att man finner en säker smittkälla. Smittspårningen framåt är enklare och används mer rutinmässigt. Har djur sålts till andra gårdar är det lätt att definiera dem och göra provtagning. Smitta med salmonellatyper som är ovanliga i landet och känt eller visats vara allvarliga framför allt sett från ett folkhälso- perspektiv leder till omfattande smittspårningsinsatser. Till denna kategori hör S. Typhimurium DT 104 som är multiresistent mot antibiotika samt S. Enteritidis och S. Reading. Smitta med i landet kända och lågfrekventa salmonellatyper, som S. smittspåras, till en lägre grad framför allt om salmonellan kan antas ha förekommit i besättningen. Smittspårningen inriktas på de mest troliga smittkällorna som framkommit vid den epidemiologiska utredningen. Smittspårningen i kontaktbesättningar, särskilt om de är stora, är arbetskrävande och kostsamt. Det pågår projekt för att utreda om enklare metoder kan användas i smittspårningsarbetet, som till exempel serologiska analyser och/eller någon form av miljö- provtagning. Smittspårning sker i samarbete mellan Jordbruks- verket och SVA och, när det finns personer som insjuknat, med humanmedicinska myndigheter. Med ledning av vad som framkommer i smittskyddsutredningen och provtagningen ska veterinären upprätta ett förslag till saneringsplan. Planen ska upprättas efter samråd med . I den mån det finns godkända riktlinjer för sanering meddelade av ska dessa beaktas. Vid behov ska samråd ske med SVA och andra berörda experter. Veterinären ska skicka sanerings- planen till med kopia till för beslut om fastställande. får fatta beslut om slakt eller annan avlivning av djur och destruktion av ägg. Vaccinering av djur mot salmonella får endast utföras efter särskilt tillstånd från . När saneringsåtgärderna är utförda och kontrollerade av veterinär och besättningsprovtagning på kvarvarande djur med negativt resultat har gjorts två gånger med cirka får veterinären efter samråd med och upphäva spärren. Beslutet om att upphäva spärr delges djurägaren och ska skickas till med kopia till . Efter avslutad sanering och innan spärren kan hävas ska miljöprovtagning med negativt resultat avseende salmonella finnas dokumenterat. Veterinären ska vid behov samråda med Jord- bruksverket eller om miljöprovtagningen. Länsstyrel- sen ska efter det att har fått besked om upphävande av spärrförklaring, skriftligen meddela upphävandet till smittskyddsläkaren, kommunens miljö- och hälsoförvaltning, laboratorium, besiktningsveterinär, mejeriförening, husdjursföre- ning, djurhälsovårdsorganisation och övriga bedöms ha behov av information. Detta förfarande gäller såväl i de fall där företaget inte har rätt till statlig ersättning som i alla de fall där företaget kan få ersättning för kostnader och förluster i samband med bekämpningen. Varje utbrott av salmonella ger upphov till två diarieförda ärenden hos . Ett ärende avser utredning av den misstänkta smittan, spärrförklaring och sanering, detta ärende kan kallas smittärendet. Det andra ärendet avser prövning av frågan om ersättning till den drabbade djurägaren. I före- skrifter (SJVFS 2004:2) om bekämpning av salmonella hos djur finns regler som direkt rör smittärendet. Av föreskrifterna framgår hur rapportering ska gå till mellan laboratoriet på SVA, berörd länsstyrelse och samt vilka blanketter som ska användas för spärrbeslut, rapport rörande smittskyddsutredning, hävning av spärr och slutrapport. Det föreskrivs också att den förordnade veterinären för ärendet , dock senast inom från förordnandet, ska genomföra en smittskydds- utredning och upprätta en föreskriven rapport som ska skickas till och till . Föreskrifterna innehåller också regler att ska informera olika intressenter om salmonellafallet. Med stöd i zoonoslagen (1999:658) och zoonos- förordningen (1999:660) finns möjlighet för att delegera viss beslutanderätt till . För att kunna bedöma hur dagens system tillämpas har utred- ningen gått igenom smittärenden kopplade till utbetalnings- ärendena. Utredningen har gjort ett urval av uppgifter som borde förekomma i de flesta smittärenden, med hänsyn till vad Jord- bruksverket har föreskrivit, och uppgifter som kan bidra till att bedöma hur effektivt och ändamålsenligt systemet för bekämpning av salmonella fungerar. För att få en struktur på ärende- genomgången gjorde utredningen en granskningsmall. I fanns utrymme att notera följande: datum för beslut om spärr, om rapporten rörande smitt- utredning, om saneringsplan, om hävning av spärr samt om slut- rapport, förordnande till eller om deltagit i smittärendet, vad som noterats om upptäckt av smittan, uppgift om angiven besättningsstorlek samt hur många djur som befunnits smittade, uppgift om antalet djur som avlivats, uppgift om smittkällan var klarlagd, misstänkt och i vilka fall foder var den klarlagda eller misstänkta smittkällan, om uppgift fanns om att gården tidigare hade drabbats av salmonella, föreslagna åtgärder i saneringsplanen. Utredningen bedömde att det inte var nödvändigt att gå igenom varje ärende för att få ett underlag för analysen. Som nämnts har utredningen studerat ett urval av smittärenden, med utgångspunkt från utbetalningsärendena –2007. När det gäller smittärenden som hänförts till utbrott från foder- fabrikerna i och har ett urval gjorts så att några fall från utbrottet kopplat till foderfabrik togs med vid granskningen. Skälet till denna avgränsning är att smittkällan är känd i de två foderutbrotten och utredningen har antagit att ärendehanteringen för dessa fall bör vara relativt likartad. Ärenden rörande häst, får och get samt blandade djurslag ingår i några enstaka fall i urvalet. I övrigt har av ärendena granskats. Antalet ärenden fördelade sig slutligen enligt följande: Tabell 9.1 Antal ärenden och urvalet av ärenden åren 2000–2007 36 + 3 () Övrigt, häst, får, blandat Alla salmonella utbrott blir inte ersättningsärenden. Enligt lag- stiftningen är, som tidigare redovisats, flera produktionsformer undantagna från möjligheten till ersättning vid utbrott av salmo- nella. Dessa får själva täcka samtliga kostnader som är förenade med utbrottet. Det finns dock möjlighet att teckna försäkringar som ger i stort sett samma ersättning som den statliga ersättningen. Som framgår från tabellen var det –2007 enligt ärendeförteckning 170 ersättningsärenden. var det totala antalet utbrott av salmonella 215. Det var således 65 utbrott som inte gav upphov till ersättning från staten vilket betyder att i nästan vart tredje utbrott av salmonella får djurägaren ingen ersättning från staten.