sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Enligt föreskrifterna ska fängsel medföras under flyg- transport. Bedöms behov finnas av fängsel ska det anmälas till flyg- bolaget eller, om detta inte är möjligt, till flygplanets befälhavare. De svenska reglerna går delvis tillbaka på konventionen av om brott och vissa andra handlingar begångna ombord på luftfartyg (). I finns bestämmelser om vilka befogenheter befälhavaren och de öv- riga besättningsmedlemmarna har när någon ombord begår brott. De svenska reglerna har emellertid en något mera generell räckvidd än konventionen. Det är dock en tillbaka allmänt gällande regel, även inom sjöfarten, att befälhavaren har befogenhet att, till skydd för säkerheten ombord, vidta de åtgärder som behövs. Vissa regler om rutiner i samband med flygtransporter finns även i bilaga 9 till konventionen av om internatio- nell civil luftfart (Chicagokonventionen). S.k. Frontexresor, se avsnitt 6.2.3, regleras särskilt i rådets beslut /573/EG av om organisation av gemensam- ma flygningar för återsändande från två eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare vilka omfattas av enskilda beslut om återsändande (Frontexbeslutet). I bilaga till beslutet finns gemen- samma riktlinjer för säkerhetsbestämmelser i samband med återsän- danden. Enligt dessa riktlinjer är den person som den organiserande Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter medlemsstaten har utsett till huvudansvarig för återsändandeopera- tionen (insatschefen) ansvarig för åtgärder för att upprätthålla ord- ningen i händelse av allvarliga incidenter ombord. Detta ska ske i nära samarbete med flygkaptenen eller under dennes kommando (punkten 3.1.d). Tvångsåtgärder ska användas med behörig respekt för de återvändandes individuella rättigheter. Tvång kan användas mot personer som nekar till eller motsätter sig återsändandet. Alla tvångsåtgärder ska vara rimliga och hållas inom gränserna för vad som är godtagbart. Den återsändandes värdighet och fysiska inte- gritet ska upprätthållas. Det innebär att man i tveksamma fall ska avbryta återsändandeoperationen, inklusive användningen av legala tvångsmedel som motiveras av den återvändandes motstånd och farlighetsgrad, enligt principen inga återsändanden till varje pris. Återvändande personer som gör motstånd kan tvingas att hålla sig i stillhet med metoder som inte hotar deras värdighet eller fysiska inte- gritet. Det är förbjudet att använda lugnande medel för att underlätta återsändandet. Detta utesluter dock inte att man kan vidta nödåtgär- der med hänsyn till flygsäkerheten. Alla ledsagare ska informeras och vara medvetna om vilka metoder som är tillåtna och förbjudna (punkten 3.2). Den organiserande medlemsstaten ska se till att lämp- lig medicinsk personal och tolkar finns tillgängliga vid återsändande- operationen (punkten 3.3). I praktiken delegerar flygkaptenen ofta ansvaret att se till att den person som transporteras varken skadar sig själv eller någon annan under färden till den medföljande personalen. Delegation sker främst vid återsändanderesor, s.k. charterresor, då insatsledaren över- tar ansvaret. Vid reguljära flygningar är delegation mer ovanligt. Det saknas statistik när det gäller användningen av fängsel i samband med utrikestransporter. Enligt uppgifter från gränspolisen och Kriminalvårdens transportpersonal är det relativt ovanligt att fängsel används vid utrikestransporter som sker med reguljärflyg, medan det används tämligen ofta vid chartrade flygningar. Behovet av fängsel omprövas löpande under transporten, och dessa har van- ligen tagits av vid framkomst.12 Det finns inte några bestämmelser som reglerar möjligheten att använda utländska flygplan vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Enligt JO kan det inte resas några principiella in- vändningar mot att så sker, även om det kan finnas situationer när ett sådant förfarande kan framstå som mindre lämpligt.13 12Se även SOU 2003:25 s. 198. 13JO dnr 2169-2004. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Även om utgångspunkten är att verkställighetsresor ska ske direkt till destinationslandet, är det mycket vanligt att transitering, dvs. mellanlandning och byte av flyg, sker en eller under transporterna. Transitering regleras i rådets direktiv (2003/110/EG) av om bistånd vid transitering i samband med åter- sändande med flyg (transiteringsdirektivet). Enligt art. 7 i detta direktiv är den ledsagande personalens befogenheter vid transitering begränsade till nödvärn. Om personal från brottsbekämpande myn- digheter i transiteringsmedlemsstaten inte finns på plats för att bistå de brottsbekämpande myndigheterna får den ledsagande personalen dessutom vidta rimliga och proportionerliga åtgärder som svar på en omedelbar och allvarlig risk för att tredjelandsmedborgaren flyr, tillfogar sig själv eller tredje part skada, eller vållar skada på egen- dom. Under alla omständigheter måste den ledsagande personalen följa lagstiftningen i den anmodade medlemsstaten. Den ledsagande personalen ska vid transitering med flyg inte bära vapen och ska vara civilklädd. Den ska tillhandahålla lämpliga identifikationsupp- gifter, inbegripet det beslut om beviljande av transitering som med- delats av transiteringsmedlemsstaten, eller i förekommande fall en särskild anmälan, på begäran av den anmodade medlemsstaten. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare.14 I lagen finns bestämmelser om transitering i samband med att en tredjelandsmedborgare, som har avvisats eller utvisats från en stat som är medlem i Europeiska unionen eller från , eller , återsänds med flyg via . Frågor om transitering i de nordiska staterna regleras vidare i en, numera sällan tillämpad, särskild överenskommelse mellan , , , och om transitering av utvisade personer.15 Verkställighetsresor från sker i många fall med bil över och därefter med flyg från flyg- plats. Gränspolisen i län, som ansvarar för flertalet av dessa verkställigheter, har ett väletablerat samarbete med gränsmyndig- heterna på flygplatsen. Poliser från polismyndigheten som ofta be- söker flygplatsen har, på individuell basis, tillträde till de lokaler som 15SÖ 1966 N:o 33. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter behövs i samband med verkställighet och meddelar sitt ärende när de kommer dit. Något formlig begäran om tillåtelse till transitering görs däremot i regel inte. bistår ofta andra polis- myndigheter i samband med resor via flygplatsen. Även Kriminal- vårdens transporttjänsts personal har tillträde till flygplatsen. Andra polismyndigheters personal har inte generellt tillträde till flygplatsens särskilda lokaler, utan begär detta i varje enskilt fall. Regler för vad som ska ske vid ankomst till destinationslandet finns i det ovan nämnda Frontexbeslutet. Vid Frontexresor är den orga- niserande medlemsstaten ansvarig för att kontakta myndigheterna i destinationslandet. Insatsledaren ska etablera de första kontakterna med de lokala myndigheterna vid ankomsten. Ledsagarna lämnar normalt inte flygplanet. Överlämnandet av de återvändande ska ske utanför flygplanet, antingen vid trappan eller i lämpliga lokaler på flygplatsen. De lokala myndigheterna ska om möjligt inte gå om- bord på flygplanet. De återvändande ska vara befriade från handbojor och andra tvångsmedel när de överlämnas till de lokala myndighe- terna (punkten 5). Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter inom den egna verksamheten Bedömning: Den nuvarande regleringen av Kriminalvårdens möj- lighet att använda våld och annat tvång vid transporter inom den egna verksamheten är i allt väsentligt tillfredsställande. Detsamma gäller den kriminalvårdslagstiftning som träder i kraft . Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Som framgått saknas, med undantag av regler om fängselanvänd- ning, en särskild reglering av kriminalvårdspersonalens vålds- och tvångsbefogenheter vid transporter. Stöd för sådana befogenheter finns dock i 24 kap. 2 § . Nämnda bestämmelse är, liksom övriga bestämmelser i 24 kap. , en ansvarsfrihetsregel. I andra sammanhang, bl.a. vid utformningen av regler om s.k. särskilda befogenheter i LPT, har framförts att tillämpningen av dessa regler kan ge upphov till svårig- heter, eftersom de endast anger allmänna grunder för det tvång som får användas med laga befogenhet, vilket kan innebära en uppenbar risk för att patienter utsätts för kränkning av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.16 Nämnda synpunkt gör sig gällande även när det gäller Kriminal- vårdens verksamhet. Häremot kan dock invändas att tvångsanvänd- ningen inom generellt sett torde ge upphov till färre ställningstaganden än exempelvis tvångsvård av psykiskt sjuka män- niskor, som rymmer ett större mått av medicinska hänsyn. Därtill kommer att kriminalvårdspersonal i allmänhet kan förväntas ha en större vana vid bevakningsuppgifter än vårdpersonal, vars huvud- uppgift är just vård. Det får dessutom antas att en reglering av kri- minalvårdspersonals tvångsbefogenheter i samband med transporter, för att täcka upp de situationer som kan uppkomma, skulle förutsätta en utformning liknande eller identisk med 24 kap. 2 § . Utredningen har vidare funnit att det inte finns anledning att lyfta ut regler rörande transporter som Kriminalvården utför inom den egna verksamheten från den övriga kriminalvårdslagstiftningen. Mot bakgrund av vad som sagts anser utredningen att den nuvarande regleringen av kriminalvårdspersonalens tvångsbefogen- heter i allt väsentligt är tillfredsställande utformad. Detsamma gäller den kriminalvårdslagstiftning som träder i kraft . I denna befästs dessutom skyddet för den enskilde genom att pro- portionalitetsprincipen kodifieras. 1999/00:44 s. 58 f. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter åt andra myndigheter Bedömning: Av förslagen till lagreglering av de transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter följer befogenhet för personalen att under vissa omständigheter använda våld och annat tvång mot den som transporteras. När en polismyndighet genomför en handräckningsåtgärd följer, enligt JO, befogenheten att använda tvång mot den person som är föremål för handräckning av den bestämmelse i respektive lag som reglerar polismyndighetens skyldighet att lämna biträde. Som fram- gått öppnar dessa handräckningsbestämmelser enligt sin nuvarande ordalydelse inte någon möjlighet för någon annan myndighet än polismyndighet att lämna biträde. Inte heller andra bestämmelser som ligger till grund för de transporter som polismyndigheterna utför åt andra myndigheter, exempelvis utlänningslagens regler om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, ger något direkt stöd för att transportuppgiften överlämnas till annan myndighet. Det finns inte heller andra lagregler som uttryckligen ger Kriminal- vården sådana befogenheter.17 Utredningen har ovan föreslagit att polismyndighetens möjlighet att överlämna transportuppgifter till annan myndighet (Kriminal- vården) ska regleras i lag. Lagförslag lämnas även när det gäller situa- tionen att handräckning avseende vissa transporter ska begäras direkt av denna myndighet. På samma sätt som polispersonalens tvångs- befogenheter enligt JO följer av skyldigheten att lämna biträde eller i övrigt vidta tjänsteåtgärder, exempelvis verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslut, får tvångsbefogenheter för kriminalvårdspersonal vid transporter åt andra myndigheter anses följa av de nu förslagna lagregleringarna. Någon uttrycklig bestämmelse som, utöver 24 kap. 2 § , reglerar kriminalvårdspersonalens möjlighet att använda tvång vid transporter åt andra myndigheter bör därför inte krävas. En särskild reglering bör dock göras i fråga om fängsel- användning, se nedan. 17 Jfr JO 2000/01 s. 95 angående handräckning enligt LPT. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Särskilt om kroppsvisitation och användning av fängsel vid transporter åt andra myndigheter Bedömning: Den nuvarande ordningen, som innebär att eventuell kroppsvisitation inför transport ankommer på den myndighet som svarar för den lokal där den person som ska transporteras är pla- cerad, är ändamålsenlig. Förslag: Kriminalvården ska ha möjlighet att vid behov använda fängsel vid transporter som utförs åt andra myndigheter. Den nuvarande ordningen, som innebär att den myndighet som svarar för den lokal där en frihetsberövad person är placerad också svarar för eventuell kroppsvisitation av denna, är ändamålsenlig och över- ensstämmer med den s.k. lokalprincipen, se avsnitt 3.2.2. Det finns därför inget behov för Kriminalvårdens transportpersonal att ha be- fogenhet att genomföra kroppsvisitation i samband med transporter av personer som är placerade hos andra myndigheter. Användning av fängsel är en ingripande åtgärd. Regeringen har, i sam- band med överväganden rörande frågan om personal vid dåvarande borde få rätt att använda handfängsel, uttalat att mycket talar för att den typen av tvångsmedel i princip endast bör få användas av Polisen.18 Av den statistik som redogjorts för ovan framgår i fråga om inrikestransporter att behovet att använda fängsel är betydligt lägre vid de transporter som transporttjänsten utför åt andra myndigheter än vid transporter inom det egna verksamhetsområdet. När det gäller utrikestransporter saknas statistiska uppgifter. Det finns dock anled- ning att anta att fängselanvändningen vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut är högre än vid inrikestransporter enligt utlän- ningslagen, åtminstone vid transporter som omfattar ett större antal personer i särskilt chartrade plan. Det är också från verkställighets- resor som flertalet incidenter rapporterats. 1996/97:147 s. 32. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Även om fängsel generellt sett används sällan och incidenterna är relativt få, är många besvärliga situationer lättare att bemästra med hjälp av fängsel. Erfarenheter från verksamheter där fängsel är tillåtet visar att fängselanvändning ofta lugnar ner en besvärlig situa- tion snabbt, eftersom en våldsam person som beläggs med fängsel får svårt att röra sig, vilket förhindrar ytterligare våldsanvändning. I vissa situationer kan dessutom användning av fängsel framstå som en mindre ingripande form av våldsanvändning än om fysiska kropps- krafter används. Det gäller i synnerhet om det är fråga om att an- vända våld i förebyggande syfte.19 Det vore orimligt om kriminalvårdspersonalen i en våldsam situation skulle behöva betvinga den transporterade med våld tills polispersonal anländer. När det gäller transporter i samband med handräckning kan särskilt framhållas att bakgrunden till att biträde begärs företrädelsevis ska vara just att särskilda tvångsbefogenheter behövs och att den egna myndighetens personal därför inte lämp- ligen bör utföra transporter. Om kriminalvårdspersonal i sådana situationer inte hade möjlighet att vid behov använda fängsel skulle syftet med övertagandet av transportuppgifter delvis förfelas. Mot bakgrund härav bör kriminalvårdspersonalen ha möjlighet att använda fängsel även vid transporter åt andra myndigheter. Såsom tidigare påpekats av bl.a. , bör i fråga om fängselanvänd- ning samma regler gälla för frihetsberövade personer oavsett vilken rättslig grund som åberopas för frihetsberövandet.20 Det finns så- ledes ingen anledning att i detta avseende göra skillnad mellan olika typer av transporter. I enlighet med grundläggande principer om behov och proportionalitet ska åtgärden dock endast användas i den utsträckning mindre ingripande åtgärder inte anses tillräckliga. Den allmänna tvångsbefogenhet som Kriminalvårdens personal ges genom det lagstöd som föreslås för de transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter ger i princip inte perso- nalen någon rätt att använda fängsel. För att fängselanvändning ska vara möjlig i fråga om frihetsberövade personer krävs därför en ut- trycklig lagreglering. Bestämmelser om fängsel bör placeras i anslut- ning till de bestämmelser som reglerar transporter som Kriminal- vården utför åt andra myndigheter. 19Jfr SOU 1993:60 s. 236 och SOU 2001:110 s. 88. 20SOU 1993:60 s. 234. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Kriminalvårdens möjlighet att begära handräckning av Polisen Bedömning: Kriminalvården bör under vissa omständigheter ha möjlighet att begära hjälp av polismyndigheten. Förslag: I den nya fängelselagen och den nya häkteslagen införs bestämmelser som ger Kriminalvården rätt att begära hjälp av polismyndigheten, om det på grund av risk för fritagning eller av någon annan särskild anledning behövs för att en transport ska kunna genomföras på ett betryggande sätt. Att vidmakthålla frihetsberövanden och därvid upprätthålla ordning och säkerhet är en del av Kriminalvårdens huvuduppgifter. I normal- fallet saknas därför behov av Polisens kompetens för att förhindra att den transporterade avviker eller skadar sig själv eller andra. Trans- porter av frihetsberövade innebär emellertid typiskt sett större säkerhetsmässiga risker än vistelse inom lokaler, dels för att den transporterade kommer i närmre kontakt med omvärlden, dels för att risken för svårförutsedda händelser ökar. I takt med att säker- heten inom anstalter och häkten höjs, ökar också säkerhetsriskerna under transporter till och från dessa. Exempel på högrisktransporter är fritagning, tagande av gisslan eller hot mot den person som trans- porten avser. I de fall det finns risk för fritagning eller av någon annan särskild anledning behövs för att en transport ska kunna genomföras på ett betryggande sätt, bör det finnas en möjlighet för Kriminalvården att begära hjälp av polismyndigheten. Det är relativt vanligt att Kriminalvården utför särskilt farliga transporter med poliseskort. Förfarandet innebär att den person som transporteras är placerad i ett av Kriminalvårdens fordon och att detta åtföljs av polis. Sådan eskort bör inte kräva något särskilt lagstöd. För att ett transportuppdrag helt ska kunna överlämnas till Polisen förutsätts enligt JO däremot en reglering i lag. Utredningen delar denna uppfattning. De bestämmelser som finns i förordningar bör därför lyftas upp i lag och införas i den nya fängelselagen och den nya häkteslagen. När Kriminalvården får handräckning av Polisen behåller Kriminal- vården ansvaret för klienten. Om transporten undantagsvis genom- förs med Polisens fordon bör därför, som JO påpekat, personal från Kriminalvården medverka vid åtgärden. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Bedömning och förslag: Det finns inte skäl att peka ut något särskilt område där svensk personals tvångsbefogenheter vid ut- rikestransporter behöver klarläggas. Svenska tjänstemän som verkställer ett beslut om avvisning eller utvisning har ansvar för att den person som eskorteras be- handlas på ett humant och värdigt sätt. Personalen bör därför i händelse av att dessa krav allvarligt åsidosätts, t.ex. vid transitering, avbryta transporten och återvända till . Kri- minalvården bör utarbeta närmare riktlinjer om detta. Ett resonemang om Kriminalvårdens möjligheter att använda våld och annat tvång vid utrikestransporter bör utgå från de befogen- heter som Polisen har i motsvarande situationer. Att – såsom är fallet enligt den svenska ordningen – kriminal- vårdspersonal utför transporterna är relativt sällsynt eller möjligen till och med unikt. Ur ett internationellt perspektiv finns det dock inga hinder mot att kriminalvårdspersonal eller andra tjänstemän, exempelvis personal, genomför sådana transporter. Internationella dokument som reglerar transporterna, pekar inte heller ut en särskild personalgrupp, utan använder vanligen begreppet led- sagande personal eller liknande benämningar. Med hänsyn till de internationellt erkända principer som gäller under flygtransporter synes ansvarsförhållanden och befogenheter under sådana transporter tämligen klara. Därutöver uppkommer frå- gan vilka befogenheter svensk personal har på utländskt territorium främst vid transitering på flygplatser i andra länder samt på plats i destinationslandet. De regelverk som gäller dessa situationer är, som redogjorts för ovan, inte heltäckande. Transiteringsdirektivet är så- lunda geografiskt begränsat till transitering på medlemsstaternas (inklusive och ) flygplatser. Det saknas däremot ett motsvarande regelverk avseende transitering i icke-medlemsländer. Det kan också påpekas att Frontexbeslutet endast omfattar just Frontexinsatser, medan andra chartertransporter liksom transporter med reguljärflyg faller utanför regleringen. Enligt uppgifter från svensk gränspolis och Kriminalvårdens transporttjänsts utrikesper- sonal tillämpas dock vanligen de rutiner som nämnda regelverk slår fast generellt, låt vara med den variation som situationen ibland kräver. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter I praktiken uppstår sällan några problem, eftersom samarbetet i allmänhet är gott med utländsk polis. Vid transiteringar underrättas det aktuella landets polis i förväg om den svenska transporten. Antingen möter den nationella polisen upp och övertar ansvaret för den person som transporteras tills anslutningsflyget går eller finns nationell polis tillgänglig om det skulle uppstå problem. Det sagda innebär att det inte finns skäl att peka ut något sär- skilt område där svensk personals tvångsbefogenheter vid utrikes- transporter behöver klarläggas. Det bör också påpekas att inte ensidigt kan lagstifta om vilka befogenheter svensk personal ska ha på andra länders territorium. Sådana regleringar får i stället ske genom internationella överenskommelser. Frihetsberövade personer har rätt att behandlas med humanitet och värdighet. Medföljande personal har ett ansvar för att se till att den person som eskorteras behandlas så. Detta ansvar består till dess att uppdraget är slutfört, dvs. tills personen i fråga har mottagits i destinationslandet. Problem kan uppstå i länder som har regler och rutiner som inte överensstämmer med svensk rättsuppfattning. Att olika länder delvis har stridande regler och praxis i detta avseende måste i viss mån accepteras. Det skulle emellertid kunna inträffa att den person som transporteras av utländsk personal behandlas på ett sätt som uppenbart strider mot det som i uppfattas som acceptabelt. Genom att inte avbryta verkställigheten kan personalen då anses bidra till kränkningen. I en sådan situation bör medföljan- de personal, om behandlingen inte bedöms vara av helt kort varaktig- het och någon upprepning inte förväntas ske, överväga om verkställigheten ska avbrytas. Det finns ingen anledning att betvivla att det är på detta sätt som svensk personal huvudsakligen arbetar även i de sällsynta fall då de hamnar i situationer som beskrivs ovan. Nämnda situationer kan emellertid medföra att ansvarig svensk personal ställs inför svåra bedömningar. före- skrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvis- ningsbeslut som sker med flygplan innehåller som nämnts vissa riktlinjer om hur berörda tjänstemän ska agera i dessa fall. Enligt ut- redningens mening bör även Kriminalvårdens föreskrifter och all- männa råd om transportverksamhet m.m. kompletteras för att ge vägledning i dessa frågor.21 21 Se även SOU 2003:25 s. 196 f. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Bedömning: Svenska myndigheters verkställande av avvisnings- eller utvisningsbeslut utomlands innebär en form av svensk myndighetsutövning med värdlandets accept.