sou · GZB382 · 2011-12-07 00:00:00 — I likhet med av som gäller är det inte lämpligt att använda vattenföroreningsavgiften som påföljd vid brott mot förslagets 2 kap. 1 § andra stycket som genomför direktiv /35 om föroreningar förorsakade av fartyg och om införande av sanktioner, inbegripet straffrättsliga sanktioner, för föroreningsbrott. Ett grundläggande krav på avgiften är att den ska verka preventivt. Men eftersom den jurisdiktion som har genom direktivet i sig är svag och anknytningen till är dålig så går det preventiva momentet som är helt grundläggande för vattenföroreningsavgiften förlorat. Bedömning: Det är förknippat med stora svårigheter att utse den som ska ha strikt ansvar för ett fritidsfartygs utsläpp av olja. Vattenföroreningsavgift ska därför inte påföras fritidsfartyg som bryter mot förbudet att släppa ut olja. Vattenföroreningsavgiften är i grunden konstruerad för att på ett effektivare sätt beivra sjöfartens utsläpp av olja. Den utgår således från de förhållanden som råder där och avgiftens storlek är beräknad utifrån att uppnå en preventiv effekt på sjöfartens aktörer. När det gäller fritidsfartyg är emellertid förhållandena helt annorlunda. Ett grundläggande krav vid införandet av vattenföroreningsavgiften var att den skulle lämpa sig för att påföra fartygets ägare eller redare enligt principen om strikt ansvar (prop. 1982/83:87 s. 13). Om det sker utsläpp från ett fritidsfartyg är det svårt att peka ut en person som kan ha strikt ansvar för utsläppet. Båtens ägare är en primär kandidat, men denne har inte regelmässigt ett sådant bestämmande inflytande över båtens drift och framfart att ägaren kan hållas strikt ansvarig. En annan naturlig kandidat är ju den som framfört båten eller varit ansvarig för det moment i driften av båten som orsakat utsläppet. Även här är det nog ofta svårt att avgöra vem som gjort vad när ett utsläpp skett. Redan av detta skäl – svårigheter att utse vem som ska ha strikt ansvar – anser vi att fritidsfartyg ska undantas från vattenföroreningsavgiften. Det kan vidare antas att många av fritidsfartygens utsläpp är förhållandevis små. Av 8 kap. 1 § lagen framgår att vattenföroreningsavgift inte ska utgå om utsläppet är obetydligt. har upplyst om att utsläpp på ett par liter regelmässigt anses som obetydliga och att vattenföroreningsavgift inte påförs. Förhoppningsvis är den stora majoriteten av fritidsfartygens utsläpp i denna storlek eller mindre än så. Avgift för andra utsläpp än olja? Bedömning: Det är svårt att schablonmässigt uppskatta den skada som utsläpp av andra skadliga ämnen än olja innebär. Vi bedömer därför att vattenföroreningsavgift inte bör utgå vid utsläpp av andra skadliga ämnen än olja. Om potentialen i institutet företagsbot förverkligas fullt ut när det gäller överträdelser av lagen minskar behovet av andra administrativa sanktioner. Vi har övervägt möjligheten att utöka tillämpningsområdet för vattenföroreningsavgift till att gälla även utsläpp av andra skadliga ämnen än olja. När bestämmelserna om vattenföroreningsavgift infördes i lagen (prop. 1982/83:87 s. 24) övervägdes om avgiften skulle tas ut på andra utsläpp av skadliga ämnen än olja. Föredragande statsråd anförde att vattenföroreningsavgiften har en betydelsefull uppgift att fylla när det gäller att motverka otillåtna utsläpp av olja. Sådana utsläpp bedömdes vara vanligen förekommande, och det var möjligt att lokalisera dem och uppskatta deras omfattning. När det gäller kemikalier bedömdes skälen till avgift inte vara lika uppenbara. Kemikalierester ansågs de flesta fall vara omöjliga att upptäcka och kvantifiera. Mot den bakgrunden bedömde föredragande statsråd att det inte fanns anledning att överväga att införa vattenföroreningsavgift även för kemikalier. Däremot ansåg föredragande statsråd att det fanns skäl att närmare undersöka hur man lämpligen utformar avgiftstabeller för toalettavfall och fast avfall. Sådana torde kunna göras förhållandevis enkla. Avsikten var att ett uppdrag skulle lämnas till att utforma förslag till tabeller för toalettavfall och fast avfall. Frågan om vattenföroreningsavgift ska tas ut vid utsläpp av andra skadliga ämnen än olja har därefter inte övervägts av regeringen. De farhågor som uttryckes beträffande kemikalieutsläpp är fortfarande giltiga. När det gäller fast avfall och toalettavfall så är det även för dessa svårt att uppskatta storleken på ett utsläpp. Det är vidare svårt beträffande fast avfall, som kan vara allt ifrån matrester, förpackningsmaterial, till skadliga kemikalier från maskinrum, att schablonmässigt uppskatta skadan för miljön. Att skapa en rättvisande vattenföroreningsavgift för andra utsläpp än olja är således enligt vår bedömning inte helt enkelt. föreslog i sitt betänkande Att komma åt oljeutsläppen (SOU 1998:158) att möjligheten skulle införas för dåvarande att påföra befälhavaren eller annat ansvarigt befäl en administrativ sanktionsavgift om vissa särskilt angivna bestämmelser i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg, överträds. Enligt utredningens förslag skulle den administrativa avgiften kunna påföras om en föreskrift i fråga om förande av oljedagbok eller andra dagböcker rörande hanteringen av skadliga ämnen har åsidosatts, om en s.k. by-passanordning har anbringats i strid mot förbud eller om en föreskrift rörande krav på obligatorisk avfallslämning har åsidosatts. Regeringen bedömde i prop. 2000/01:139 s. 143 att någon ny administrativ sanktionsavgift inte bör införas. Regeringen anförde bland annat att det finns argument som talar såväl för som emot en administrativ avgift. Sammantaget fann regeringen att någon ny administrativ sanktionsavgift inte borde införas, vid sidan av vattenföroreningsavgiften och vid sidan av de straffsanktioner och vitesmöjligheter som redan finns i lagen. Ytterligare en avgift skulle medföra att sanktionssystemet skulle bli alltför splittrat. Efter regeringens bedömning att någon ny sanktionsavgift inte ska införas har institutet företagsbot (prop. 2005/06:59) genomgått en översyn som syftade till att effektivisera systemet med företagsbot och öka den praktiska användningen av sanktionen för brott i näringsverksamhet. Näringsidkare skulle ges stärkt incitament att organisera verksamheten på ett sätt som motverkar överträdelser. Vid viss mindre allvarlig brottslighet i näringsverksamhet gjordes näringsidkarens ansvar primärt i förhållande till det individuella ansvaret. Syftet var också att göra företagsbotsinstitutet till en mer central del av det straffrättsliga systemet. Företagsbot har därefter använts vid ett antal tillfällen vid otillåtna oljeutsläpp från fartyg. Sannolikt är det en sanktion som i större utsträckning kommer att tillämpas för överträdelser mot lagens bestämmelser. Det är en utveckling som i grunden är positiv eftersom det möjliggör att fler överträdelser mot lagen kan komma att beivras. Denna utvecklingen bör avvaktas innan det övervägs om ytterligare utsläpp ska omfattas av vattenföroreningsavgiften. Kan potentialen i institutet företagsbot förverkligas fullt ut när det gäller överträdelser av lagen minskar behovet av andra administrativa sanktioner. Intåget av företagsbot ökar vidare risken att sanktionssystemet kan uppfattas som splittrat om tillämpningsområdet för vattenföroreningsavgiften utökas eller andra administrativa sanktioner införs. Problemen med att skapa en rättvis vattenföroreningsavgift för andra utsläpp än olja är därtill fortsatt stora. Vi bedömer därför att vattenföroreningsavgift inte bör inte utgå vid utsläpp av andra skadliga ämnen än olja. 14.2.4Vem ska besluta om vattenföroreningsavgift Förslag: Frågor om vattenföroreningsavgift ska kunna prövas av annan myndighet än . Frågor om vattenföroreningsavgift prövas bara av . Det har dock förekommit att egna fartyg släpp ut olja och påförts vattenföroreningsavgift. har framfört att det är önskvärt om annan myndighet än den egna prövade frågor om vattenföroreningsavgift i sådana fall. Vi har inget att invända mot detta. Lagen bör därför ändras så att frågor om vattenföroreningsavgift kan prövas av annan myndighet än . Vi föreslår att polismyndigheten ska bemyndigas att göra detta. Vårt förslag: Tranportstyrelsens beslut enligt lagen ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I 9 kap. 2 § första stycket lagen anges vilka beslut av Transportstyrelsen som överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. förelägganden som behövs för att en mottagnings- eller behandlingsanordning ska finnas enligt 3 kap. 1–3 §§ lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av någon av dessa bestämmelser, förelägganden som behövs för att en mottagnings- eller behandlingsanordning ska utformas och drivas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap. 7 § lagen, förelägganden som behövs för att de skyldigheter att vidta åtgärder i samband med mottagandet och hanteringen av avfall som innehåller skadliga ämnen från fartyg ska fullgöras, förelägganden som behövs för att hamnar ska upprätta en avfallshanteringsplan enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap.8 § 4 lagen och förbud eller förlägganden enligt 7 kap. 4 § första stycket, 5, 6, 6 a eller 6 b § om särskilda åtgärder mot förorening. Beslut i andra frågor får enligt 9 kap. 2 § andra stycket lagen överklagas hos Transportstyrelsen, om beslutet har meddelats av en annan myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet och inte heller myndighet, eller regeringen, om beslutet har meddelats av Transportstyrelsen eller av en annan myndighet som är central förvaltningsmyndighet. När lagen tillkom var det den hävdvunna principen att om rätt att överklaga förvaltningsbeslut hos närmast högre myndighet och i sista hand regeringen som styrde utformningen av bestämmelserna om överklaganden. Sedan lagens tillkomst har det skett en betydande utvecklingen på området och är huvudregeln enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) att förvaltningsbeslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. fastställde vidare riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen. I enlighet med dessa riktlinjer har strävandena inriktats på att bland annat från regeringen lyfta bort sådana ärenden som inte kräver ställningstaganden från regeringen som politiskt organ. Enligt riktlinjerna bör det i allmänhet ankomma på regeringen att pröva överklaganden i frågor där försvars-, ordnings-, säkerhets-, allmänekonomiska eller andra statsnyttosynpunkter är särskilt framträdande medan förvaltningsdomstolarna huvudsakligen bör befatta sig med sådana mål av rättslig natur, vilka rör förhållandet mellan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det allmänna och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde (prop. 1983/84:120). överklagas ett par ärenden enligt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg till regeringen. En stor majoritet av fallen rör frågan om dispens från förbudet mot utsläpp av toalettavfall. Vi kan inte se att det finns några skäl att dessa ärenden ska behandlas av regeringen. De kan istället – i enlighet med den numera förhärskande principen att kontrollen av förvaltningsärenden sker av domstol – överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Arbetet som utredningen utfört har till stor del enligt de direktiv som gällt för utredningen inneburit att gällande regelverk har strukturerats om i förtydligande syfte samt att vi försökt att klargöra vad som är gällande rätt på området. Endast i ett fåtal fall (förbud mot förorening från fritidsfartyg, tillsyn av utländska fartyg under genomfart av territorialhavet eller som befinner sig i svensk ekonomisk zon samt förslag för att effektivisera tillsynen) har vi föreslagit några genomgripande materiella ändringar i regelverket. Utrymmet för att göra ändringar är vidare förhållandevis litet eftersom bestämmelserna i princip bara bygger på internationella överenskommelser och EU-rätt. Vi föreslår visserligen en ny lag som innehåller väsentligt fler materiella bestämmelser än tidigare men det är ett resultat av förslagets struktur i förhållande till nu gällande lagstiftning. I den mån den nya lagens bestämmelser förut återfanns i den gamla lagen eller på en lägre nivå i normhierarkin avser vi inte att göra någon närmare konsekvensanalys. 16.2Vilka berörs av förslaget Det är svårt att på ett rättvisande sätt beskriva den betydelse som sjöfarten, fisket och båtlivet i övrigt har för det svenska samhället. är ett land med en lång maritim tradition och våra vattenvägar har spelat en stor roll för den ekonomiska utvecklingen. av export- och importvolymer transporteras under någon del av transportkedjan på fartyg och många inrikes transporter sker också via sjöfarten. Det s.k. maritima klustret, det vill säga sjöfarten och andra näraliggande verksamheter, har i många delar av landet stor betydelse för sysselsättningen. fanns det 1 399 sjötransportföretag dvs. företag som ägnar sig åt sjötransport eller övriga stödtjänster till sjöfart i landet som tillsammans hade drygt 15 500 anställda. Drygt 1 300 av företagen hade färre än 20 anställda, sammanlagt fanns det lite mer än 1 400 anställda i dessa företag. 13 företag hade fler än 250 anställda, sammanlagt fanns det drygt 9 800 anställda dessa företag. Resterande 70 företag hade mellan 20 och 250 anställda vilket innebar att de sammanlagt hade 4 200 anställda. Av det totala antalet sjötransportföretag erhöll 67 stycken rederier statligt sjöfartsstöd 2008. Fiskenäringen har vidare historiskt varit betydelsefull. är 1 400 fartyg i det klassade som fiskefartyg. 1 600 personer har tillstånd att yrkesmässigt bedriva fiske. Vid utgången av fanns 184 handelsfartyg med en bruttodräktighet över 300 som förde svensk flagg vilket var 23 fartyg färre än . Jämfört med 2008 har antalet svenskflaggade fartyg sjunkit . Mätt i dödvikt har den svenskflaggade flottan minskat med . Fördelningen vid utgången av för svenskflaggade fartyg på de tre viktigaste typerna av fartyg var 75 torrlastfartyg, 42 tankfartyg och 47 passagerarfartyg. Svenska rederier kontrollerar därutöver 350 fartyg som seglar under utländsk flagg. Totalt fanns det vid utgången av cirka 10 900 aktiva sjömän i den svenska handelsflottan som mönstrat på minst en gång , vilket är en minskning på jämfört med . Till detta kommer 1 029 tillfälligt anställda utländska personer (ofta kallade TAP-anställd) som arbetar på svenska fartyg i internationell fart. Fartyg som rör sig i svenska vatten Regelverket för att förhindra förorening från fartyg är inte bara tillämpligt på svenska fartyg utan alla fartyg som befinner sig inom svenskt sjöterritorium eller ekonomiska zon. befinner sig ett stort antal fartyg inom dessa områden. Det uppskattas att det rör sig cirka 2 000 större fartyg inom hela Österjöområdet samt att 3 000–5 000 olika fartyg besöker Östersjönområdet. En stor del av denna trafik rör sig i svenska vatten. Båtlivsundersökningen uppskattar det totala antalet fritidsbåtar till 881 000. I Båtlivsundersökningen var antalet båtar 718 000. Vanligaste båtsorten är motorbåtar utan övernattningsmöjligheter med motor på minst 10 hk. De utgör av båtbeståndet. Näst vanligaste båttyperna är jolle, eka och roddbåt utan motor som utgör av båtbeståndet och nästan lika många är kategorin helt öppen båt med motor under 10 hk som utgör av båtbeståndet. Närmare 2,5 miljoner vuxna svenskar (mellan 20–) fördelat över 1,5 miljoner hushåll vistades i fritidsbåt . utnyttjades i genomsnitt cirka 130 000 båtar per dag (maj t.o.m. september). Motsvarande siffra var 90 000. Man kan också säga att det blev omkring 20,5 miljoner båtanvändningsdagar att jämföra med 14 miljoner 2004. I genomsnitt används båten och med 2–3 personer ombord. Dags- och fisketurer är de vanligaste sätten att använda båten på och det gäller i första hand för de mindre båtarna. Men även större ruffade motorbåtar används numera i allt större utsträckning också för dagsturer. Segelbåtarna används däremot mest för längre turer med övernattning. har ett 50-tal allmänna hamnar och ett femtontal industriägda hamnar, som också kan vara mycket stora (). De allmänna hamnarna är öppna för alla men det innebär inte att de kan hantera all slags gods. Total sysselsätter de allmänna hamnarna 4 300 personer. Av dessa var 1 000 anställda i hamn som är den största hamnen. Merparten av de svenska hamnarna är kommunalt ägda och de ger ett väsentligt bidrag till kommunernas ekonomi. Det finns över 1 500 fritidsbåtshamnar i varav 450 är klassificerade som gästhamnar. håller i klassificeringen av gästhamnarna längs den svenska kusten, i sjöarna och kanalerna. Antalet båtnätter i gästhamnarna i var i stort sett detsamma som . Totala antalet båtnätter i gästhamnarna var drygt 500 000, vilket motsvarar nästan 1 500 000 personer och gästnätter. Av dessa var nästan 600 000 gästnätter ombord på utländska båtar. Antalet utländska båtnätter var drygt 210 000 . Den vanligaste övernattningsplatsen för båtturister är dock naturhamnar och tillgången på dessa är mycket betydelsefull för som båtturistland. Bedömning: Våra förslag innebär att lagen blir mer lättillgänglig för användaren vilket kan minska den administrativa bördan för företagen. Förslaget i den del de innebär att det sker materiella förändringar av regelverket bedöms inte innebära några beaktansvärda konsekvenser i övrigt för företagen. Vårt förslag innebär att regelverket disponeras om i förhållande till . Grundläggande regler återfinns i så stor utsträckning som möjligt i den föreslagna lagen och strukturen på regelverket är mer konsekvent och inte beroende på om det är olja eller andra skadliga ämnen som regleras. Även om mängden regler inte minskat så är det en regelförenkling i sig att regelverket är mer lättillgängligt, vilket kan minska den administrativa börda som åligger företagen. Förbud mot förorening från fartyg När det gäller våra förslag rörande utsläpp av skadliga ämnen så innebär de viss förändring jämfört med . Dels sker en viss vidgning geografiskt av förbudet mot utsläpp av olja och skadliga flytande ämnen i bulk, dels kommer bestämmelserna även att gälla Den geografiska utvidgningen förbudet mot utsläpp av olja och skadliga flytande ämnen i bulk rättar närmast till ett förbiseende av lagstiftaren och bedöms inte få några konsekvenser för svenska fartyg som trafikerar de vatten som förbudet nu utvidgas till. Fritidsfartyg är undantagna från förbuden att släppa ut skadliga ämnen. Det pågår dock ett arbete med att införa ett förbud mot utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar. Vi föreslår att fritidsfartyg ska omfattas av förbuden mot utsläpp av skadliga ämnen eftersom. Förslaget skulle kunna får direkta och stora konsekvenser för fritidsfartyg som drivs av tvåtaktsmotorer av äldre typ. Vi har dock föreslagit att dessa ska undantas samt att Transportstyrelsen bör ges i uppdrag att i samråd med och Havs- och vattenmyndigheten överväga om det finns behov av föreskrifter som beaktar behovet av att skydda särskilt känslig miljöer mot den påverkan tvåtaktsmotorer innebär. Föreskrifterna kan exempelvis innebära att det inom vissa känsliga områden och tider är krav på att använda alkylatbränsle eller t.o.m. totalförbud mot att använda traditionella tvåtaktsmotorer. Konsekvenser för båtlivet och miljön kommer att beskrivas i det fortsatta arbetet av berörda myndigheter. Förbudet mot att släppa ut fast avfall har tidigare inte gällt fritidsfartyg. Visserligen har förbud mot nedskräpning och dumpning varit tillämpligt men det har inte varit heltäckande Vi har inte någon statistik rörande hur mycket avfall som fritidsbåtar släpper ut. Förslaget har inga andra konsekvenser för brukarna av fritidsbåtar annat än att de tvingas behålla avfallet ombord tills de anlöper hamn eller på annat sätt kan lämna iland avfallet. En minskad nedskräpning av den miljön har positiva miljöeffekter. Mottagning av avfall från fartyg Våra förslag beträffande mottagning av avfall från fartyg innebär i första hand att grundläggande skyldigheter att tillhandhålla anordningar för mottagning och behandling avfall från fartyg ska framgå direkt av lagen. Vi tydliggör direkt i lagen att samtliga hamnar ska ha mottagningsanordningar för att ta emot annat avfall än barlastvatten eller tankspolvätska från fartyg som det är förbjudet att släppa ut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt att no-special-fee principen gäller allt avfall som hamnar är skyldiga att ta emot. Slutligen klargör vi även i lagen att fartyg är skyldiga att lämna iland allt sådant avfall från fartyg som det är förbjudet att släppa ut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen dock inte lastrester om det inte är särskilt föreskrivet. Med lastrester avses rester av last ombord som ska avlägsnas efter att lasten har lossats. Förslagen innebär inte att det tillkommer några nya skyldigheter för hamnar eller fartyg. I allt väsentligt har bestämmelserna funnits tidigare om än inte direkt i lagen. Vi bedömer att de förtydliganden som skett gör det enklare för hamnar och fartyg att rätta sig efter regelverket. Genom att fritidsfartyg kommer att omfattas av förbuden mot att släppa ut skadliga ämnen uppkommer en motsvarande skyldighet att lämna iland avfall. Detta kan leda till att fritidsbåtshamnar får ta emot en större mängd avfall än . Hamnarna har möjlighet att finansiera detta genom hamnavgiften. Många av båtlivets intressenter och miljöorganisationer bedriver informationskampanjer för att minska nedskräpningen från fritidsfartygen och öka ilandlämningen av avfall, varför den direkta konsekvensen av ett förbud i sig är begränsad. Konstruktion, utrustning, certifikat och dagböcker Förslagets bestämmelserna om konstruktion, utrustning, certifikat och dagböcker innebär inga större materiella skillnader jämfört med . Det som tillkommer är en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att få föreskriva utländska fartyg att på svenska vatten ska föras de dagböcker och finnas de handlingar rörande hanteringen av skadliga ämnen regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskriver. Till viss del struktureras bestämmelserna om genom att det i lagen återfinns bestämmelser om certifikat som ges i förordningen. 16.4Ekonomiska konsekvenser för staten Bedömning: De förslag som vi lämnar bedöms inte få några konsekvenser för Transportstyrelsen eller som måste finansieras i särskild ordning. Kostnader som belastar det nya anslaget som vi föreslår anvisas Transporstyrelsen för att initialt finansiera kostnader som kan uppstå när låter verkställa förbud eller förelägganden som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa förorening av olja eller annat skadligt ämne från fartyg på bekostnad av fartygets ägare eller redare kommer i stor utsträckning att kunna krävas tillbaka från fartygets ägare eller redare. Förslaget bedöms därför inte få några statsfinansiella konsekvenser av betydelse. Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för staten i övrigt som måste finansieras i särskild ordning. Transportstyrelsens tillsyn och verksamhet enligt lagen finansieras dels genom avgifter, dels genom anslag. Förslaget innebär inte någon genomgripande förändring för i Transportstyrelsens arbete. Transportstyrelsens möjligheter att inspektera utländska fartyg under genomfart av territorialhavet eller som befinner sig i svensk ekonomisk zon genomgår en viss förändring för att bättre möta de behov som Transportstyrelsen har av att utöva tillsyn över dessa fartyg. Transportstyrelsen ges ytterligare verktyg i tillsynsarbetet, dels föreslås en rätt att förbjuda ett fartygs avgång eller vidare resa, om det inte tillhandahålls för tillsyn, dels föreslås en möjlighet att meddela förelägganden att avhjälpa även mindre brister i fartygets konstruktion, utrustning eller drift. Förslagen är ägande att effektivisera tillsynen men de ökar i sig inte omfattningen av tillsynen. Vi bedömer därför att dessa förslag inte har några finansiella konsekvenser.