sou · GYB399 · 2011-01-01 00:00:00 — Framförallt framhölls att en gemensam lag gör regel- systemet mer lättillgängligt och överskådligt. Det blir därigenom ett tydligare, enhetligt och effektivare redskap mot diskriminering.2 Diskrimineringslagen innehåller enbart förbud mot diskrim- inering. Som framgått ovan innebar det att det område som tidigare reglerades i Barn- och elevskyddslagen delades i två delar. Den del som avsåg diskriminering fördes in i diskrimineringslagen medan bestämmelserna om annan kränkande behandling flyttades över till skollagen eftersom regeringen gjorde bedömningen att det, i varje fall , inte var lämpligt att föra in dessa bestämmelser i diskrimineringslagen.3 Inom utbildningsområdet förbjuds i 2 kap. 5 § diskriminerings- lagen en utbildningsanordnare som bedriver utbildning eller annan verksamhet enligt bl.a. skollagen att diskriminera ett barn eller en elev som söker till eller deltar i verksamheten. Begreppet diskriminering har definieras utförligt i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen. Diskriminer- ingsförbudet gäller inte bara utbildningsanordnaren (dvs. huvud- mannen för verksamheten) utan även anställda och uppdragstagare i verksamheten. 2007/08:95 s. 80 ff. s.87 och 467 f. Kränkande behandling i skolan Till diskrimineringsförbudet är kopplat en skyldighet för utbild- ningsanordnaren att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier av olika slag. Förutom förbudet mot diskriminering åläggs i 3 kap. 14 § dis- krimineringslagen utbildningsanordnaren också att bedriva ett mål- inriktat arbetet för att främja lika rättigheter för barn och elever som söker till eller deltar i verksamheten, oavsett kön, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning. Detta innebär t.ex. att utbildningsanordnaren är skyldig att före- bygga och förhindra trakasserier (15 §) samt att upprätta en likabehandlingsplan (16 §). Sanktionssystemet i diskrimineringslagen består av två delar. I 4 kap. i lagen regleras () ansvar för tillsyn över att lagen följs. Där föreskrivs i 4 kap. 3 § en skyldighet för t.ex. utbildningsanordnarna att lämna uppgifter till DO. Den som inte rättar sig efter en sådan begäran kan föreläggas vite. Samma sanktion kan bli aktuell för den som inte fullgör kraven på aktiva åtgärder enligt 3 kap. 15–16 §§. Detta framgår av 4 kap. 4–5 §§ dis- krimineringslagen. Förutom vite kan en utbildningsanordnare som bryter mot dis- krimineringsförbudet eller som inte uppfyller sin skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier åläggas att betala diskriminerings- ersättning till den som utsatts för en kränkning. 6.3.4Begreppen i diskrimineringslagen och skollagen Sedan diskrimineringslagen infördes är det i den lagen som alla former av diskriminering regleras. Det gäller också dis- kriminering i skolans barn- och elevverksamhet. Det har fått till följd att diskrimineringslagens regler och skollagens regler om kränk- ande behandling är sidoordnade i förhållande till varandra. Flera av de myndigheter vars ansvarsområden detta berör – Diskriminerings- ombudsmannen samt Skolinspektionen och BEO – kan därför ha ansvar för handläggning av en och samma händelse beroende på om den rör både diskrimineringsfrågor och andra sorters kränkningar. Vi kommer att beröra detta närmare i sina fortsatta överväganden, se nedan. Kränkande behandling i skolan I diskrimineringslagen används begreppet utbildningsanordnare för att ange vem som bär det ansvar som lagen anger. I skollagen används istället begreppet huvudmannen. Det senare begreppet är inarbetat i skollagen och avser den fysiska eller juridiska person som ansvarar för verksamheten. Med detta följer inte nödvändigtvis att huvudmannen måste bedriva all verksamhet utan huvud- mannens ansvar torde gälla på samma sätt för den verksamhet som drivs i egen regi som för verksamhet som kan ha lagts ut på entre- prenad. I det avseendet kan det finnas en skillnad gentemot dis- krimineringslagen eftersom den definierar utbildningsanordnaren som den som bedriver verksamhet . Det kan i så fall finnas en viss risk för att en elev som uppfattar sig som diskriminerad i samband med utbildning vänder sig till den som bedriver verksam- heten; utbildningsanordnaren. Om det senare visar sig att eleven inte blivit utsatt för diskriminering men väl för kränkande behand- ling och utbildningsanordnaren inte är huvudman för utbildnings- verksamheten uppkommer en risk för otydlighet beträffande ansvaret. Av redovisningen ovan framgår att de sanktioner som kan komma ifråga med stöd av diskrimineringslagen respektive skollagen på några punkter skiljer sig åt. Enligt skollagen ska en huvudman som åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen betala skadestånd för den kränkning som detta har inneburit. Skadeståndsskyldigheten gäller såväl brister ifråga om förebyggande åtgärder, kravet på plan mot kränkande behandling, begångna kränkningar, underlåtelse att utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling som brott mot för- budet mot repressalier. I diskrimineringslagen finns det två olika former av sanktioner. I de fall brott mot diskrimineringsförbudet eller förbudet mot repres- salier har inträffat eller om utbildningsanordnaren inte har fullgjort sin skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier uppkommer en skyldighet att betala diskrimineringsersättning till den som kränkts av överträdelsen. När sådan ersättning bestäms ska det ske med beakt- ande av syftet att motverka sådana överträdelser av lagen. Det betyder att diskrimineringsersättningen inte enbart är ett skadestånd till den Kränkande behandling i skolan som blivit kränkt utan också en skärpt sanktion för att avskräcka från diskriminering. Även förarbetena till bestämmelsen om skadestånd enligt skol- lagen ger, om än bara mycket kortfattat, uttryck för det dubbla syftet att dels kompensera den som blivit utsatt för en kränkning, dels avhålla från framtida överträdelser. I det avseendet är dis- krimineringslagens utgångspunkter mer utförliga. Däremot finns annan skillnad mellan de två ersättningarna. Skadestånd enligt skollagen kan även avse ersättning för ekonomisk skada, som t.ex. utlägg för förstörda kläder eller utrustning eller kostnader av annat slag. Den typen av skador kan inte ersättas inom ramen för diskrimineringsersättningen. fanns en annan skillnad som bestod i att skollag saknade motsvarighet till möjligheten att vid vite förelägga utbild- ningsanordnaren att vidta åtgärder eller lämna uppgifter. Denna skill- nad har upphört i och med att den nya skollagen ger möjlighet till sådana åtgärder. Sammantaget finns det alltså vissa mindre skillnader mellan sanktionssystemen i skollagen och diskrimineringslagen. Dessa fram- står dock i första hand som terminologiska och tycks inte ha lett till skilda synsätt rörande grunderna för hur ersättningens storlek ska bestämmas vid diskriminering jämfört med andra former av kränk- ande behandling. Det kan dock finnas skäl att överväga ett förtyd- ligande i detta avseende om bestämmelserna om diskriminering och andra kränkande åtgärder ska samlas hos en myndighet. Diskrimineringslagen ger DO ansvar för all tillsyn över lagen. Till det är kopplat en rätt att under vissa förutsättningar föra talan i domstol, att begära uppgifter och utföra inspektioner samt att kräva överläggningar. DO har också, som nämnts, befogenhet att utfärda vitesförelägganden. DOs roll ska jämföras med både Skolinspektionens och BEOs uppgift att svara för tillsyn över den verksamhet som sker med stöd av skollagen. Inom detta verksamhetsområde sammanfaller alltså DOs ansvarsområde med Skolinspektionens och BEO:s. Som redovisats ovan är tillsynsansvaret fördelat mellan BEO och Skolinspektionen på visst sätt som det finns en ömsesidig informations- skyldighet som kopplar samman deras uppgifter. Kränkande behandling i skolan skollag har i 26 kap. införts regler om tillsyn och kvali- tetsgranskning. Det finns numera också en uppgiftsskyldighet för den huvudman som står under tillsyn. Skolinspektionen har också getts befogenhet att meddela föreläggande om att uppgiftsskyldigheten ska fullgöras. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Dessa ändringar har inneburit att skollagen och dis- krimineringslagen i huvudsak tycks överensstämma med varandra och att det därför i formell mening kan finnas möjlighet till ett för- ändrat tillsynsansvar myndigheterna emellan. För att skyldigheten att utreda uppgifter om kränkande behandling ska vara effektiva krävs att huvudmannen får kännedom om dessa. I annat fall brister förutsättningarna för att kunna inleda en utred- ning. När de bestämmelser som fanns i 14 a kap. skollag fördes över till den nya skollagen utökades de med en anmälnings- skyldighet (6 kap. 10 § första stycket skollagen). Den innebär att lärare och annan personal har en skyldighet att till rektorn eller för- skolechefen anmäla uppgifter om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling. Rektorn respektive för- skolechefen har i sin tur en anmälningsplikt i förhållande till huvud- mannen. I samband med detta infördes i samma bestämmelse också en skyldighet för huvudmannen att skyndsamt utreda omständlig- heterna kring de uppgivna kränkningarna och vidta de åtgärder som kan krävas för att förhindra kränkande behandling . Enligt uttalanden i förarbetena till skollagen4 gäller anmälnings- skyldigheten även ifråga om uppgifter om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasserier av det slag som avses i diskrimineringslagen. I 2 kap. 7 § diskrimineringslagen finns alltså en skyldighet för utbildningsanordnaren – se kommentar ovan angående skillnaden gentemot begreppet huvudman – att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. Däremot innehåller diskrimineringslagen ingen anmäl- ningsplikt för personalen. Här finns alltså en skillnad gentemot skollagen. 2009/10:165 s. 332. Kränkande behandling i skolan 6.4Förslag om en samlad reglering av åtgärder mot diskriminering och andra former av kränkande behandling Delegationens förslag: Den nuvarande regleringen av åtgärder och förbud mot diskriminering och trakasserier av barn och ungdomar som söker till eller deltar i verksamhet som sker med stöd av skollagen (2010:800) ska flyttas från diskriminerings- lagen till skollagen. Som en följd av detta ska Skolinspektionen och Barn- och elev- ombudet ta över ansvaret för tillsynen rörande diskriminering och trakasserier samt utredningen av dessa ärenden. 6.4.1Ansvarsfördelningen i arbetet mot kränkningar Diskrimineringslagen tillkom bl.a. för att samla all lagstiftning rörande diskriminering. För skolans område har det inneburit att det finns två lagar – diskrimineringslagen och skollagen - som har som gemensamt syfte att skydda barn och elever mot diskriminering, trakasserier och kränkande behandling. Skolinspektionen och BEO har tillsynen över att bestämmelserna i skollagen följs. Dis- krimineringsombudsmannen har tillsynen över att bestämmelserna i diskrimineringslagen följs. Skollagen och diskrimineringslagen innehåller bestämmelser om att huvudmannen ska vidta aktiva åtgärder för att förebygga och förhindra kränkande behandling och trakasserier. Dessutom anger båda lagarna att huvudmannen har skyldighet att utreda och vidta åtgärder vid kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling eller trakasserier. Enligt skol- lagen ska huvudmannen se till att en årlig plan mot kränkande behand- ling upprättas. På motsvarande sätt stadgar diskrimineringslagen att en likabehandlingsplan ska upprättas . För det enskilda barnet eller eleven har skillnaden i lag- stiftningarnas definitioner ingen betydelse. Om någon blir kallad blatte, mongo, fjolla eller hora är det enligt lagstiftningen att betrakta som trakasserier och det är i förekommande fall till DO som en anmälan ska göras men om däremot en elev blir kalla fetto, plugghäst, glasögonorm, eller UFO så är det att anse som kränk- ande behandling och ska en anmälan ske till BEO/Skol- Kränkande behandling i skolan Om du som elev blir utfryst är skälet till utfrys- ningen avgörande för var en anmälan hamnar. Det är irrelevant för det enskilda barnet om ett kränkande bete- ende beror på t.ex. kön och härigenom definieras som trakasserier eller om kränkningen saknar en sådan koppling. Det avgörande ur barnets perspektiv måste vara om det handlar om att barnet utsätts för en kränkning. För det enskilda barnet som utsätts för kränkningar måste det viktigaste vara att det finns ett effektivt skydd och att det är tydligt till vilken myndighet en anmälan ska ske. De anmälningar som kommer till BEO och Skolinspektionen innehåller ofta en blandning av såväl kränkande behandling som trakasserier. Det leder till att det i varje fall som anmäls måste göras en bedömning om kränkningarna är kopplade till en diskriminerings- grund eller inte. En överläggning måste ske mellan DO och BEO/Skol- inspektionen för att bestämma vilken myndighet som ska handlägga anmälan. Det leder också i praktiken till att respektive myndighet ibland hanterar såväl kränkande behandling som trakasserier. För eleven eller barnet innebär den nuvarande lösningen att det är oklart vart en anmälan ska ske. Det är inte ovanligt att en anmälan överlämnas från BEO eller Skolinspektionen till DO. Det har även förekommit att en anmälan som överlämnats från BEO eller Skol- inspektionen till DO har lämnats åter till BEO efter ytterligare utredning eller överväganden. Dessa exempel på att de två lagarna överlappar varandra bidrar till att skapa otydlighet beträffande lagstiftningens innehåll. Det försvårar möjligheterna för skolans personal och huvudmännen att tillämpa regelverken på det sätt som är avsikten. Det är ytterst till nackdel för den enskilda eleven. Det gäller inte minst det förhållandet att samma händelse kan komma att utredas av flera myndigheter. kan det ske parallellt och i vissa fall kan osäkerhet uppstå om vilken myndighet som slutligen ska ansvara för handläggning. I vilket fall som helst bidrar detta ofta till långa handläggningstider och försvårar barnet eller elevens samt dennes föräldrars möjlighet att få insyn och känna delaktighet. Det är viktigt att barn och ungdomar får ett starkt och hel- täckande skydd inom rimlig tid. Det bör därför inte finnas någon oklarhet inom vilket tillsynsområde den enskilde kan hävda sin rätt och till vilken myndighet denne kan vända sig. Kränkande behandling i skolan Lagstiftningen måste vara tydlig när det gäller elevers utsatthet i skolan. Alla barn och elever har rätt att vistas i en skolmiljö fri från diskriminering, trakasserier och kränkande behandling. En samlad lagstiftning som omfattar alla former av kränkningar skapar tydlig- het och kan bidra till ett heltäckande skydd inom rimlig tid. Det underlättar också för den enskilde att veta vilken myndighet han eller hon ska vända sig till. Den självständiga funktionen BEO:s fysiska placering hos Skol- inspektionen gör också att det är lättare att samråda och informera om iakttagelser som gjorts av BEO respektive Skolinspektionen och som har betydelse för de olika uppdrag som dessa aktörer har. Skolinspektionens omfattande inspektion innebär att de kan fånga upp signaler och informera och uppmärksamma BEO när elever är utsatta för olika kränkningar. T.ex. har Skolinspektionen och BEO ett system som innebär att mycket allvarliga fall av kränkningar kan leda till att ärendet hanteras i särskild ordning och en inspektion av en skola sker på 3–. Inspektionen utförs av erfarna inspektörer tillsammans med jurister från BEO. För barn, elever och föräldrar men också för huvudmän är det naturligt att vända sig till Skolinspektionen i frågor som rör skol- verksamhet. En samlad lagstiftning skulle underlätta för skolans per- sonal att hitta stöd i frågor som rör trakasserier, kränkande behandling och diskriminering. En sammanhållen lagstiftning på detta område leder med stor sannolikhet till att kunskapen inom detta område ökar på skolorna. Skolinspektionen är den myndighet som har det huvud- sakliga ansvaret för att inspektera skolornas verksamhet. Med det nuvarande systemet riskerar frågor som är kopplade till dis- krimineringsgrunderna att falla bort. De omständigheter som har redovisats talar, enligt vår upp- fattning, starkt för att åter samla regleringen av åtgärder mot dis- kriminering, trakasserier och andra former av kränkningar i en gemen- sam lag. Detta bör ske genom att diskrimineringslagens bestämmelser till skydd för barn och elever i den verksamhet som regleras i skol- lagen sammanfogas med skollagens regelverk rörande kränkande behandling. Nästa fråga är ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som berörs. Det är värt att notera att Skolinspektionen och BEO numera verkar vara den myndighet som det är naturligt att vända sig till för de flesta elever och föräldrar som vill anmäla kränkningar och mobb- ning. fick Skolinspektionen och BEO in 603 anmäl- Kränkande behandling i skolan ningar, en ökning medan DO fick in 21 anmälningar. Det visar att Skolinspektionen och BEO som myndighet har blivit en välkänd aktör hos de som finns i skolans vardag. Vi menar att BEO genom sin närhet till Skolinspektionen är lämplig att bli den instans som handlägger samtliga dessa ärenden. Detta eftersom arbetet för att motverka trakasserier, mobbning och andra kränkningar ytterst handlar om värdegrundsarbete. Därför är det viktigt att behandlingen av ett ärende kring kränkande behandling också innehåller en översyn av hur skolan och dess personal har hanterat frågan och även hur den berörda skolan kan förbättra detta arbete. Annars är risken stor för att den berörda eleven kan drabbas igen eller att andra elever också utsätts för liknande behandling. Vi menar att Skolinspektionen och BEO som naturligen har en bredare kompetens i frågor som rör skolan, har bättre förutsättningar att medverka till en bestående förändring av skolans eget arbete. Vi föreslår därför att Skolinspektionen och BEO får ett samlat ansvar för arbetet med anmälningar av diskriminering och kränk- ande behandling i skolan. Vår bedömning är att vårt förslag kommer att stärka det systematiska arbetet i skolan med likabehandling och kränkande behandling. genomför Skolinspektionen tillsynen av planerna för kränk- ande behandling medan det är DO som ansvarar för att genomföra tillsyn på skolornas likabehandlingsplaner. Vi menar att Skol- inspektionen mycket väl kan utöka denna tillsyn till att även omfatta likabehandlingsplaner i skolan avseende diskriminerings- grunderna. Dessa båda planer är ofta sammanfogade till en plan i skolornas arbete. Det framstår därför som mindre effektivt att olika myndigheter ska ansvara för tillsynen av dessa planer. DO har inte samma specialiserade kunskap om skolan som samhälls- institution och riskerar därför att förbise systemfrågor och frågor om förändring av skolan som har koppling till lärande och jäm- ställdhet. Detta är särskilt allvarligt när det gäller risk för kränk- ningar och diskriminering av barn som befinner sig i en särskild beroendeställning till vuxenvärlden. Skolinspektionen har god insyn i skolans organisation, vilket är nödvändigt eftersom dessa frågor ska åtgärdas på ett organisa- tionsplan och inte endast på ett individplan. Det ska också utifrån det förebyggande arbetet och en granskning av denna vara möjligt att långsiktigt och organisatoriskt arbeta mot att anmälningar om Kränkande behandling i skolan kränkande behandling förekommer. Tillsynen av likabehandlings- planer görs inte systematiskt på skolor och det kan antas få konsekvenser för huruvida skolor och kommuner väljer att prioritera arbetet för att förebygga kränkande behandling. Därför kan man också utgå ifrån att sexuell mobbning, som anspelar på diskrimineringsgrunderna kön, sexuell läggning samt könsöver- skridande identitet och uttryck därmed inte kan antas behandlas på ett erforderligt sätt . Skolinspektionen har upparbetade rutiner för genomförande av regelbunden tillsyn och tillsyn av planerna i sin helhet kan vara en del av den. 6.4.2Utformningen av en samlad reglering Utgångspunkten för delegationens förslag: En samlad reglering rörande diskriminering, trakasserier och andra former av kränkningar ska ske med beaktande av att det skydd som ges åt barn och elever ska bibehållas eller stärkas. Vi har föreslagit att reglerna rörande diskriminering och trakasserier av barn och elever som deltar i eller söker till sådan verksamhet som bedrivs med stöd av skollagen ska föras över från diskriminerings- lagen till skollagen. För tydlighetens skull ska det framhållas att detta enbart rör skyddet för barn och elever. I den mån anställda eller andra vuxna som arbetar i skolan utsätts för diskriminering eller trakasserier ska detta bedömas enligt diskrimineringslagens regler även i fortsättningen. Utgångspunkten för överföringen av diskrimineringsreglerna är att det skydd som diskrimineringslagen ger åt barn och elever ska bibehållas eller stärkas. I den tvådelade reglering som finns omfattar dis- krimineringslagen åtgärder och förbud mot diskriminering eller trakasserier i enlighet med de definitioner som lagen ger. Skol- lagens tillämpningsområde avser kränkande behandling. De två lagarna får ses som parallella och kan därför vara tillämpliga sam- tidigt för en och samma händelse. De myndigheter som ansvarar för dessa frågor – DO och Skolinspektionen/BEO – har därför i uppdrag att samråda och ta ställning till vilken av myndigheterna som ska företräda barnet eller eleven om det blir aktuellt att fram- ställa krav på skadestånd eller diskrimineringsersättning. Kränkande behandling i skolan Detta skapar otydlighet och osäkerhet för den enskilde om vilken myndighet som ansvarar för dessa frågor. Det leder i sin tur till förseningar som kan undvikas eller i vart fall minskas med en samlad reglering. är det av avgörande betydelse att den samlade regleringen i skollagen ger ett skydd för barn och elever som är minst lika gott som diskrimineringslagen och skollagen var för sig ger . Frågan om en återgång till en samlad reglering av frågor som rör diskriminering, trakasserier och andra kränkningar har väckts relativt sent . Detta har inneburit att den tid som vi har haft till vårt förfogande för att sammanställa ett färdigt lagförslag har varit mycket kort. Till det kommer att en samman- slagning för med sig ett antal frågeställningar av komplicerad natur. Vissa av dessa har övervägts medan andra frågor kan ha förbisetts. Eftersom frågan är av betydelse har vi ändå valt att lägga fram ett lagförslag för att visa på en möjlig samordning av lagstiftningen. Begreppen i skollagen och diskrimineringslagen Delegationens förslag: Begreppen diskriminering och tra- kasserier förs in i skollagen med oförändrad betydelse. Som en följd av det utvidgas ändamålet och tillämpningsområdet för skol- lagen. Det tydliggörs också att bestämmelserna gäller både de barn och elever som söker till och som deltar i verksamheten. En annan konsekvens är att begreppet kränkande behandling för- tydligas till andra former av kränkande behandling. Skollagens begrepp huvudman ska tillämpas även ifråga om diskriminering och trakasserier. Diskriminering, trakasserier och andra former av kränkande behandling Barn- och elevskyddslagens syfte var att motverka diskriminering och annan kränkande behandling. Diskriminering relaterades till kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Förutom diskriminering innehöll lagen förbud mot trakasserier. Med det avsågs ett uppträdande som kränker ett barns eller en elevs värdighet på ett sätt som har samband med någon av grunderna för diskriminering. Kränkande behandling i skolan definierades även sexuella trakasserier. Avslutningsvis definierade Barn- och elevskyddslagen annan kränkande behandling som ett uppträdande som på annat sätt kränker ett barns eller en elevs värdighet.