sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Utbildningen kan däremot inte ersätta den med- verkan från dessa myndigheters sida som enligt utredningens mening 21 Förändra attityder, Handisam, serie A 2009:7. 10Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? I utredningens uppdrag ingår att överväga om transporter av frihets- berövade personer organiseras på ett ändamålsenligt sätt. I kapitel 8 har utredningen diskuterat denna fråga ur ett helhetsperspektiv ut- ifrån att många myndigheter tar del i eller på annat sätt berörs av transportverksamheten. Fokus har legat på hur ansvaret för transport- verksamheten lämpligen bör vara fördelat mellan myndigheterna. Med anledning av att utredningen funnit att Kriminalvården bör få ett tydligt och utökat ansvar för transporter åt andra myndigheter, finns det skäl att särskilt beröra frågan hur Kriminalvårdens trans- portverksamhet ska organiseras. Nedan följer en redogörelse för tidigare överväganden (avsnitt 10.2), statistik rörande transporttjänstens respektive de lokala verk- samhetsställenas transportverksamhet (avsnitt 10.3 och 10.4) samt utredningens överväganden och förslag i denna del (avsnitt 10.5). Framställningen tar sin utgångspunkt i frågan om verksamheten be- drivs kostnadseffektivt. En beskrivning av Kriminalvårdens transportverksamhet finns i kapitel 4. Kriminalvårdens transportverksamhet har varit föremål för fortlöpande översyn, såväl självständigt som i sammanhang då Kriminalvårdens organisation som helhet diskuterats. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Utredningen effektivitet behandlade Kriminal- vårdens organisation som helhet samt dess lokalförsörjning. I slut- betänkandet Kriminalvården – ledning och styrning konstaterade utredningen bl.a. att det krävs långsiktiga strategier och mål för att Kriminalvården ska kunna förbättra verksamhetens effektivitet och organisationens resultat samt att regeringens styrning av Kriminal- vården bör förstärkas. Utredningen tog även upp frågor rörande IT-verksamheten. Kriminalvården ansågs behöva fatta beslut av stra- tegisk betydelse, däribland hur transporttjänsten skulle stödjas med IT.1 Inom projektet av transportverksamheten inom Kriminal- vården, som var ett internt uppdrag till huvudkontorets ekonomi- och planeringsenhet, pekades på vikten av att bl.a. transporttjänstens och regionernas uppdrag, prioriteringslistan, ett prisstyrningssystem samt förutsättningarna för tekniskt systemstöd utreddes vidare. Vidare borde utredas vilka förutsättningar som fanns för att anlita privata utförare samt för samarbete och informationsutbyte mellan myndigheter. lämnade Kriminalvårdens internrevision rapporten Framförhållning vid domstolstransporter.2 I rapporten konstaterades att verksamheten med domstolstransporter brister i fråga om effek- tivitet, att redovisning och uppföljning i vissa avseenden kan förbätt- ras, men att regelefterlevnaden generellt sett är god. Utifrån dessa iakttagelser lämnade internrevisionen tre förslag. För att skapa förut- sättningar för en rättvisande uppföljning och resursfördelning borde huvudkontoret ges i uppdrag att tydliggöra vilka moment som ska ingå i registreringen av tid för lokala transportaktiviteter i data- systemet Levut, se avsnitt 4.7. Vidare rekommenderades att det på lokal nivå införs en rutin att, när det anses lämpligt med videoför- handling, ta kontakt med domstolen och föreslå att förhandlingen genomförs via länk. Slutligen borde regionerna ges i uppdrag att in- ventera pågående och planerad samverkan inom rättskedjan på lokal nivå och utifrån denna inventering arbeta vidare för en förbättrad samverkan. Generaldirektören har därefter beslutat om åtgärder i en- lighet med internrevisionens rekommendationer. På internrevisionens rekommendation har generaldirektören även beslutat att underlag ska tas fram så att merkostnader kan beräknas dels för kort framförhållning vid domstolstransporter, dels för fall 1SOU 2008:71, SOU 2009:13 och SOU 2009:80 s. 167 f. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? då videoförhandling kunnat hållas men i stället domstolsförhand- ling genomförts.3 När detta skrivs pågår inom verksledningens kansli en utvärde- ring av transportorganisationerna i och . Vidare genomför den regionala transportorganisationen i en ut- värdering av sin verksamhet. 10.3.1Omfattningen av transporttjänstens verksamhet När det gäller inrikestransporter för Kriminalvården statistik över antalet transporterade personer och antalet transportpass de senaste åren.4 Ett transportpass är en sammanhängande tid under vilken en eller flera transporter genomförs. Det kan också definieras som den tid ett fordon är i trafik . Normalt omfattar ett trans- portpass . I genomsnitt transporteras 3,3 personer per bil. Som framgår ökade antalet transporterade personer kraftigt . Ökningen avtog sedan men fortsatte . Även antalet transportpass ökade , men inte i lika stor utsträckning som antalet transporterade personer. –2008 var antalet transporter ganska stabilt. märks dock en tydlig minskning av antalet transporter. 3Kriminalvården, protokoll, dnr 11-2010-020008. Uppgifterna skiljer sig något från de uppgifter som presen- teras i nästföljande uppställning. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Minskningen torde främst bero på ett minskat antal transporter av tvångsvårdade personer. Fördelningen mellan olika klientgrupper framgår av statistiken nedan.5 Flertalet transporter avser personer inom direkta verksamhetsområde. Fängelsedömda utgör den största gruppen trans- porterade personer. De häktade är också en stor grupp. Dessa två grupper utgör vanligen 60–av det totala antalet transporte- rade personer. När det gäller transporter som utförs åt andra myndigheter är personer som transporteras enligt utlänningslagen (2005:716) den största gruppen. De utgör vanligtvis av det totala antalet transporterade. Kriminalvårdens transporttjänst utför även ett stort antal trans- porter av tvångsvårdade personer. Dessa grupper utgör ca 10–15 pro- cent av transporttjänstens transporter. Flertalet sådana transporter rör personer som vårdas enligt lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM). genomfördes 4 611 transporter av tvångsvårdade personer. Det innebar en minskning i förhållande . Transporter av personer omhän- dertagna enligt LVM minskade , medan transporter av personer omhändertagna enligt LVU minskade med tio procent.6 5Kriminalvårdens budgetunderlag 2011, s. 57. 6Kriminalvårdens årsredovisning 2009, s. 57 f. Siffrorna skiljer sig från Statens institutions- styrelses uppgifter. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Transporttjänsten utför även ett begränsat antal transporter i samband med hämtning till domstolsförhandlingar. upp- gick antalet transporterade inom denna grupp till tio personer. I dessa fall har polismyndigheten hämtat personen och Kriminalvården ut- för den fortsatta transporten mellan polisstation och domstol. En transporttyp som sällan eller aldrig förekommer är däremot transporter enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (TPL). har Kriminalvården inte utfört några sådana transporter. Kriminalvårdens statistiska underlag beträffande antalet klienter transporterade inom utrikesverksamheten kategoriseras utifrån hur transporterna finansieras, se avsnitt 10.3.3.7 Av statistiken framgår att antalet utrikesresor ökade mellan . Flertalet transporterade personer, , hör till ansvarsområde. 7 Kriminalvårdens budgetunderlag 2011, s. 57. Uppgifterna skiljer sig något från de uppgifter som redovisas i Kriminalvårdens statistikdatabas. Anledningen härtill synes vara att katego- riseringar och terminologi inte är enhetliga. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Inom ansvarsområde transporteras regelmässigt bara en person per resa, medan genomsnittet för ansvarsområde har legat på 1,3 personer per resa. An- ledningen härtill torde vara att ärenden som rör internationellt straff- rättsligt samarbete sällan kan masshanteras, medan transporter i avvisnings- och utvisningsärenden ofta samordnas. Som framgår av följande statistik avseende perioden januari– svarar Kriminalvårdens transporttjänst även för utrikes- transporter av icke-frihetsberövade personer.8 Statistiken ger vid handen att ungefär en tredjedel av samtliga utrikes- transporter avsåg icke-frihetsberövade personer.9 Det bör påpekas att de oeskorterade resorna i normalfallet innebar att Kriminalvården ändå stod för eskort till flygplatsen. Kriminalvårdens prognoser avseende inrikestransporter grundar sig i huvudsak på tidigare års statistik.10 –2013 förväntar Kriminalvården en svag ökning av antalet transporter av klienter i anstalter och på häkten. beräknas antalet transporterade personer inom det kriminalpolitiska området uppgå till 27 000. Därefter förutses en svag ökning. förväntas samma siffra uppgå till 27 750. 8Statistik från Kriminalvårdens transporttjänst. Begreppen bevakad och oeskorterad definieras i avsnitt 6.2.3. 9Siffrorna omfattar samtliga utrikestransporter, dvs. såväl utlänningsärenden som ärenden rörande internationellt straffrättsligt samarbete, m.m. Som frihetsberövade räknas här även icke-frihetsberövade personer som ingår i en familj där någon familjemedlem är frihetsberö- vad. Nämnda faktorer gör att andelen icke-frihetsberövade personer i utlänningsärenden san- nolikt är större än de medeltal som statistiken utvisar. 10Kriminalvårdens budgetunderlag 2011, s. 57. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Antalet transporterade personer i samband med handräckning för- väntas –2013 uppgå till omkring 5 000 . Inrikestransporter enligt utlänningslagen beräknas öka. Antalet transporterade personer enligt utlänningslagen i inrikesverksamheten beräknas uppgå till 10 500, till 11 000, till 11 500 personer och till 12 000. Kriminalvårdens prognoser avseende utrikestransporter grundar sig i huvudsak på uppgifter från och Polisen.11 Antalet personer som utvisas på grund av brott eller som trans- porteras till eller från för utlämning eller överföring av straff- verkställighet förväntas 2010–2013 uppgå till omkring 900 per- soner. En ökning förväntas när det gäller utrikestransporter inom det migrationspolitiska området. Antalet personer som transporte- ras vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut beräknas uppgå till 3 000. Åren därpå förutses en successiv ökning. beräknas siffran uppgå till 3 400 personer. 11 Se föregående fotnot. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Kriminalvården bekostar alla inrikestransporter, även de som utförs åt andra myndigheter.12 Det antas att Kriminalvården tilldelades medel för att utföra transporter för behov.13 Sedan transaktionen ägde rum har dock både transportvolymer och kostnader ökat. Transporttjänstens utrikestransporter finansieras dels via Migra- tionsverkets anslag, dels via Kriminalvårdens. anslag bekostar utresa ur för utlänningar som avvisats eller utvisats enligt beslut av regeringen, , migrationsdomstolar- na, Migrationsöverdomstolen eller polismyndighet med stöd av ut- länningslagen.14 Övriga transporter bekostas av Kriminalvården, dvs. transporter vid utvisning på grund av brott, i säkerhetsärenden samt transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete. Kostnaderna för transporttjänstens inrikestransporter uppgick till , till och till 163 miljoner kronor.15 Personalkostnaderna utgör av de totala kostnaderna för transporttjänstens inrikesresor. uppgick den totala kostnaden för inrikestransporter i sam- band med handräckning enligt lagarna om tvångsvård till 18,7 mil- joner kronor, varav personalkostnader . Av de övriga kostnaderna var hänförliga till inrikes taxiflyg. Denna siffra kan jämföras med kostnad för taxi- flyg, . Enligt beror denna kost- nadssänkning på en strävan från myndighetens sida att undvika kost- samma flygresor och i stället transportera landvägen. 12Notera att transporter inom landet i samband med utrikestransporter i verkställighets- ärenden, exempelvis transport till en flygplats, i ekonomiskt hänseende hänförs till utrikes- transporter. 13Översyn av transportverksamheten inom , internt dokument, , bilaga 1, s. 15. 14Regleringsbrev för avseende . 15Uppgifter i detta avsnitt är till stor del hämtade från Kriminalvårdens årsredovisningar 2007–2009 samt budgetunderlag 2009–2011. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Kostnaderna för transporttjänsten inom ansvars- område har ökat enligt följande.16 Den genomsnittliga kostnaden för en transport inom inrikesverk- samheten uppgick till , till 4 465 kro- nor och till 4 972 kronor.17 Transporter enligt lagarna om tvångsvård anses i allmänhet vara dyrare än andra inrikestransporter, eftersom de ofta är långväga och därför kräver övernattning i häkte om de genomförs med bil, som transportkraven för sådana klienter gör att övernattningar bör undvikas. Det medför att trans- porter av dessa klienter i större utsträckning än andra transporter sker med flyg. Kostnaderna för utrikestransporterna inom an- svarsområde uppgick till , till och till . Vid Frontex- insatser betalas charterkostnaderna av EU. Kostnaderna för utrikesresor utgörs bara till omkring 40–45 pro- cent av personalkostnader. Dessa är något högre för utrikestrans- porter inom ansvarsområde än inom Migrations- verkets. Kostnaderna för transporttjänsten inom an- svarsområde har ökat enligt följande. 16Notera att även vissa utrikestransporter hör till Kriminalvårdens ansvarsområde, se avsnitt 17Exklusive inrikestransporter enligt utlänningslagen. har kostnaderna per transporterad kompletterats med antalet transporterade enligt Levut som utförts av trans- porttjänsten. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Vid utrikesresor åt Kriminalvården uppgick den genom- snittliga styckkostnaden per utrikesresa till och per verkställd person till . Vid utrikesresor åt Migrations- verket uppgick den genomsnittliga styckkostnaden per utrikesresa till och per verkställd person till . Kost- naderna har sjunkit något , främst till följd av ett ökande antal chartrade resor. Dessa sker i vissa fall i samarbete med Frontex, som då bekostar charterkostnaderna. Anledningen till de ökade personalkostnaderna torde vara att antalet transporter har ökat och att Kriminalvården därför har omvandlat omkring 15 kombi- transportörer som tidigare utförde såväl inrikes- som utrikestrans- porter till utrikestransportörer. Vidare belastas utrikesverksamheten kostnadsmässigt när inrikestransportörer anlitas för utrikestrans- porter. Transporttjänstens kostnadsprognos respektive 2011 är . Motsvarande siffra är 195 miljoner kro- nor. förväntas kostnaderna uppgå till . Enligt innebär de ökade transportvolymerna i in- rikesverksamheten i sig en ökning av driftskostnaderna. Därtill kom- mer ett ökat investeringsbehov när det gäller transportfordon och IT-stöd. När det gäller utrikestransporterna sker ett allt större antal resor till länder utanför , främst till . ökar andelen resor som sker med chartrat flyg, bl.a. i samarbete med Frontex. Vid Frontexresor bekostas kostnader för det chartrade flyget av Frontex. Detta medför att kostnaderna per transporterad person minskar. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Särskilt om personalkostnader och personalutnyttjande Enligt är en anledning till att personalkostnaderna inom såväl Kriminalvårdens som ansvarsområde har ökat kraftigt att transporttjänsten har byggt ut sin personal- resurs. Antalet årsarbetskrafter ökade –2009 med 85 personer. Ett skäl till ökningen är att transporttjänsten i övertog personal från de lokala häktestransporterna. Å andra sidan övertog transporttjänsten därmed också uppgifter som tidigare hörde till den lokala transportverksamheten.18 Transporttjänsten har även förstärkt organisationen, främst utrikesverksamheten men också in- rikesverksamheten, för att möta den ökade efterfrågan. Ett antal chefs- och samordningstjänster har tillsats. Extra resurser har också anlitats till följd av många utbildningsinsatser. Transporttjänstens personal kan i normalfallet inte användas för andra arbetsuppgifter inom . Med hänsyn till att trans- portkostnaderna, särskilt inom inrikesverksamheten, till stor del är hänförliga till personalkostnader, är det i effektivitetshänseende av betydelse att undersöka graden av personalutnyttjande i förhållande till tillgänglig tid. Personalutnyttjandet uppgick inom inrikes- verksamheten till . Mellan de olika områdena varierar denna siffra från till . Enligt Kriminalvår- den påverkas utnyttjandegraden negativt när resor ställs in då fordon sätts ur drift på grund av reparationsbehov. Personalutnyttjande- graden är lägst i . En anledning härtill är att antalet utrikes- transporter har ökat, vilket förutsätter ett stort antal utkörningar till flygplatser. Sådana uppdrag utförs ofta tidigt på morgnarna. Även om de är korta är de svåra att kombinera med fler uppdrag under . Inom utrikesverksamheten ligger graden av personalutnyttjandet i förhållande till tillgänglig tid på . Utnyttjandegraden sjunker när resor ställs in med kort varsel. Personalen frigörs då, sam- tidigt som det kan vara svårt att ge den nya uppdrag under samma avstämningsperiod. 18 Se dock nästföljande not. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? 10.4Statistik – De lokala verksamhetsställenas transportverksamhet Häkten och anstalter registrerar externa aktiviteter som sker under tillsyn i datasystemet Levut.19 Landets 31 häkten registrerade sammanlagt ca 30 000 loka- la externa aktiviteter under tillsyn. Omkring 20 000 av dessa rörde huvudförhandlingar och ca 6 000 häktningsförhandlingar. Övriga aktiviteter gällde besök hos läkare, tandläkare och psykolog m.m. enligt 4 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häkteslagen), sjukhusvistelser samt permissioner enligt 13 § häkteslagen. Den genomsnittliga bemanningen var ca 2,1 personer per aktivitet. Under registrerade landets 54 anstalter totalt ca 20 000 lokala externa aktiviteter under tillsyn. Nästa hälften av dessa rörde besök hos läkare, tandläkare och psykolog m.m. enligt 37 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Övriga aktiviteter gällde permissioner enligt 32 § KvaL, fritidsaktiviteter enligt 14 § KvaL, huvudförhandlingar, sjukhusvistelser samt häktningsförhand- lingar. Den genomsnittliga bemanningen var cirka 1,7 personer per aktivitet. De slutna anstalterna redovisar högre bemanning än de öppna anstalterna. Den slutna anstalten Kumla hade exempelvis en genomsnittlig bemanning på drygt 3,5 personer per aktivitet.20 Kostnaden för en transport uppgick i genomsnitt till 2 265 kr.21 19I de fall transporttjänsten sköter lokala transporter åt ett häkte eller en anstalt, registreras aktiviteten som en lokal aktivitet i Levut. Däremot sker ingen registrering i transport- tjänstens datasystem Lift. Det innebär att vissa av de här redovisade transporterna kan vara utförda av transporttjänsten. 20Uppgifter ur datasystemet Levut. 21Beräkningen är gjord av Kriminalvården utifrån en schablonlönekostnad multiplicerad med nedlagd tid. Till detta har lagts kostnader för fordon. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Bedömning: För att transportverksamheten ska vara kostnads- effektiv krävs att ett gott resultat uppnås till så låga kostnader som möjligt. Att Kriminalvårdens uppdrag i fråga om transporter åt andra myndigheter inte är tydligt utan bygger på frivillighet är en av de omständigheter som gör det svårt att göra en rättvisande bedömning av resultat och kostnader. Även den omständigheten att Kriminalvårdens transportverk- samhet i flera avseenden är splittrad innebär svårigheter att göra en rättvisande effektivitetsanalys. De uppföljningsinstrument som finns är inte tillräckliga, och olika statistiska uppgifter är inte med nödvändighet jämförbara. Effektiviteten i Kriminalvårdens transportverksamhet är vidare känslig för omvärldsfaktorer och andra myndigheters verksam- heter, dvs. omständigheter som till stor del ligger utanför Krimi- nalvårdens påverkansmöjligheter. För att transportverksamheten ska vara kostnadseffektiv krävs att ett gott resultat uppnås till så låga kostnader som möjligt. Att Kri- minalvårdens uppdrag i fråga om transporter åt andra myndigheter inte är tydligt utan bygger på frivillighet är en av de omständigheter som gör det svårt att göra en rättvisande bedömning av resultat och kostnader. Grundläggande för ett effektivt resursutnyttjande och för beräk- ning av kommande resurstilldelning är vidare att det finns en rättvisan- de uppföljning av verksamheten. Den omständigheten att Kriminal- vårdens transportverksamhet i flera avseenden är splittrad innebär emellertid svårigheter när det gäller att få en samlad bild av verk- samheten i effektivitetshänseende. Verksamheten splittras således dels i transporttjänsten respektive de lokala verksamhetsställena, dels i transporter åt den egna myndigheten respektive åt andra myndig- heter och dels i inrikes- respektive utrikesverksamhet. Utrikes- transporterna kan dessutom i sin tur kategoriseras utifrån hur de finansieras. Det sagda medför att de uppföljningsinstrument som finns inte är tillräckliga och att olika statistiska uppgifter inte med nödvändig- het är jämförbara. Ett exempel härpå är att transporter inom landet i samband med utrikestransporter i verkställighetsärenden, däribland Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? transporter till flygplats, i ekonomiskt hänseende redovisas som utrikestransporter, men i övrigt vanligen som inrikestransporter. Ett annat exempel är att transporttjänstens respektive de lokala verksam- hetsställenas transporter registreras i skilda datasystem. Som Kri- minalvårdens internrevision påpekat har vidare saknats en enhetlig grund för vilka moment som ska ingå i registreringen av tid för lokala transportaktiviteter i Levut. En annan svårighet ligger i att uppgifter om styckkostnader för transporter kan leda till missvisande slutsatser, eftersom styckkost- naderna är en följd av svängningar i transportvolymerna. Det innebär att systemet inte ständigt kan vara optimalt anpassat till rådande förhållanden. Att Kriminalvården utför såväl inrikes- som utrikestransport- tjänster åt en rad myndigheter innebär vidare att transportverksam- heten är känslig för såväl olika omvärldsfaktorer som andra myn- digheters verksamheter och därför inte kan betraktas som en isolerad företeelse. De effektivitetsförluster som finns är i viss mån hänförliga till faktorer utanför transporttjänstens kontroll, exempelvis att trans- porter avbokas utan framförhållning till följd av att domstolsför- handlingar ställs in eller när den person som ska transporteras har avvikit. Nämnda situationer påverkar planeringsverksamheten och personalutnyttjandegraden negativt. Att Kriminalvården får bära en del av de effektivitetsförluster som uppstår är i viss mån en följd av att transportverksamheten är – och bör vara – underordnad andra samhällsfunktioner som den utför transporter åt. Genom förbättrad samverkan mellan berörda myndigheter bör det dock finnas möjlig- heter att reducera dessa problem, främst genom ökade kontakter mellan beställare och utförare, se kapitel 12 och avsnitt 17.6.5. I utredningens uppdrag har inte legat att göra en effektivitets- analys av Kriminalvårdens transporttjänst. En sådan analys har natur- ligtvis betydelse för bedömningen av hur verksamheten ska organi- seras. Utredningen kan därvid konstatera att Kriminalvården inte har den uppföljning av verksamheten som föranlett analyser av detta slag eller möjliggör detta annat än i vissa delar. Utan en mycket omfattande kartläggning och analys av ekonomi- och personaladmi- nistrativa system blir det svårt att göra en sådan analys som är rätt- visande. Frågan är då vilken betydelse en sådan analys skulle få för en så splittrad verksamhet som transportverksamheten inom Kri- minalvården.