sou · GZB374 · 2011-11-15 00:00:00 — Det har kommit till kommitténs kännedom att frågan om gränsarbetare omfattas av femårsregeln i artikel 12 i den nordiska konventionen bedöms på olika sätt av arbetslöshetskassorna. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har i sin regelsamling angett att femårsregeln endast gäller personer som flyttar mellan två eller flera nordiska länder. Det förhållandet att arbetslöshetskassorna inte har en likformig tillämpning av regelverket innebär att de försäkrade inte kan förlita sig på konventionens bestämmelser i den s.k. femårsregeln. I den nordiska konventionens artikel 3.1 anges att konventionens personkrets utgörs av de personer som omfattas av förordningens personkrets, dvs. förordningen (EEG) nr 1408/71. I artikel 12 i konventionen är det dock svårt att utläsa om gränsarbetare omfattas av bestämmelsen. 2Konventionen om social trygghet mellan , , , och som undertecknades – bilaga till lagen (2004:114) om nordisk konvention om social trygghet. 3Artikel 8 i Administrativt avtal till Nordisk konvention om social trygghet av . Identifierade gränshinder - analys och förslag Med anledning av den nya EU-förordningen 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen har en översyn av den nordiska konventionen gjorts och ett förslag till ny nordisk konvention har presenterats.4 En omarbetad nordisk konvention kan komma att börja gälla tidigast . Kommittén anser att det är angeläget att frågan om vilken personkrets som ska omfattas av femårsregeln i artikel 12 tydliggörs inom ramen för detta arbete. 4.2.3Isländska och norska studerande har inte ansetts omfattade av socialförsäkring i Icke förvärvsaktiva personer från och som bedriver studier i har ibland stått utan socialförsäkring i . Ett skäl till detta skulle kunna vara att förordning 1408/71 endast omfattar personer som är ekonomiskt aktiva och deras familjemedlemmar. I den nordiska konventionen finns emellertid en specialbestämmelse om tillämplig lagstiftning för icke förvärvsaktiva personer. Artikel 5.1 i konventionen anger att personer som inte är eller har varit anställda ska omfattas av lagstiftningen i det nordiska land där de är bosatta. Med bosatt avses i konventionen att någon är bosatt enligt landets folkbokföring om inte särskilda skäl föranleder annat (artikel 1.6). i menar att den nordiska konventionen endast är tillämplig på studerande som kommer till från eller och som inte är eller har varit anställda eller egenföretagare. Det innebär att den personen blir omfattad av svensk försäkring om han eller hon blir folkbokförd i . För studerande som är eller har varit anställda eller egenföretagare ska bosättningslandets lagstiftning tillämpas om försäkringen upphört i det tidigare arbetslandet, enligt . Det innebär i sin tur att en sådan person som kommer till från eller för att studera anses som bosatt i det tidigare arbetslandet och därmed inte anses som bosatt i . 4 Nordiska socialförsäkringsgruppen tillsatte en arbetsgrupp för att göra en översyn av den nordiska konventionen om social trygghet mot bakgrund av att förordning 1408/71 skulle ersättas med förordning 883/2004. Arbetet utförs av arbetsgruppen för översyn av den nordiska konventionen om social trygghet. Arbetsgruppen består av representanter från berörda departement och myndigheter i , , , , , och . Identifierade gränshinder - analys och förslag Sedan detta gränshinder fördes fram har Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) beslutat att inkorporera förordning 883/2004 i . Enligt uppgift från EFTA-beräknas den nya förordningen kunna träda i kraft och tillämpas fullt ut i dess medlemsstater från . Det innebär att även icke förvärvsaktiva inklusive studerande omfattas av förordning 883/2004. I förordningens artikel 11.3 e framgår att personer som inte förvärvsarbetar ska omfattas av socialförsäkringslagstiftningen i bosättningslandet. Bosättning är enligt förordningen den ort där en person är stadigvarande bosatt. Om medlemsstaterna inte är överens om var en person är bosatt finns en särskild bestämmelse som anger ett antal kriterier som ska vägas in vid bedömningen och det gemensamma ställningstagandet. Kommittén bedömer att gränshindret löses i och med att förordning 883/2004 även kommer att omfatta EES-länderna. 4.2.4Arbetskrav i förhindrar rätt att tillgodoräkna sig tidigare arbete i i arbetslöshetsförsäkringen I krävs åtminstone åtta veckors heltidsarbete från det att arbetet påbörjades för att en person ska kunna utnyttja möjligheten till sammanläggning. Enligt EU/EES- reglernas sammanläggningsprincip ska en person som blir arbetslös i en medlemsstat men som inte har arbetat där eller i tillräcklig omfattning för att uppfylla villkoren för att få arbetslöshetsersättning tillgodoräkna sig arbetad och försäkrad tid som han eller hon har utfört i en annan medlemsstat. För den som flyttat till eller för gränsarbetaren som blir deltidsarbetslös innebär kravet av arbete för sammanläggning att de går miste om arbetslöshetsersättning. EFTA har genom sitt övervakningsorgan (European Surveillance Authority, ) i en skrivelse till den norska regeringen ifrågasatt den norska tillämpningen och begärt förklaringar för att kunna bedöma om tillämpningen är förenlig med Identifierade gränshinder - analys och förslag Den norska regeringen har till septembers månads slut på sig att svara . har meddelat att de, om den norska regeringens svar inte bedöms uppfylla de förpliktelser har under , har för avsikt att inleda ett överträdelseärende och föra frågan vidare till . Kommittén bedömer att ärendet hanteras av EFTA och utgår från att regeringen följer ärendet. 4.3Gränshinder som bedöms kunna undanröjas eller reduceras på annat sätt än genom rättslig reglering I detta avsnitt redogör kommittén för gränshinder som beror på otydlighet i hur regelverken ska tolkas samt på bristande information och samverkan mellan aktörer. I dessa fall är det inte den rättsliga regleringen som behöver åtgärdas, utan gränshindren bör snarare lösas genom t.ex. förbättrad samverkan. 4.3.1Otydligt i vilket lands arbetslöshetskassa gränsarbetare bör vara med För en gränsarbetare är det svårt att veta om det är det senaste arbetslandets eller bosättningslandets lagstiftning som han eller hon omfattas av vid sjukdom eller arbetslöshet. För den enskilde individen har det stor betydelse vid arbetslöshet, i synnerhet när det gäller de nordiska länderna eftersom rätten till inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning i , och förutsätter frivilligt medlemskap i en arbetslöshetskassa. Gränsarbetaren behöver därför veta i vilket lands arbetslöshetskassa han eller hon ska vara medlem både vid arbete och arbetslöshet. är relevant också om gränsarbetaren exempelvis blir sjuk, eftersom det endast är det ena landets sociala trygghetssystem som kan vara tillämpligt vid ett och samma tillfälle enligt lagvalsbestämmelserna (se avsnitt 3.5). Det går med andra ord inte att få arbetslöshetsersättning från ett land och sjukförsäkringsförmån från ett annat. Nedan beskrivs regelverket och de svårigheter som kan uppstå vid fyra olika situationer där får statuera exempel. Identifierade gränshinder - analys och förslag I) Den som bor i och arbetar i ett annat nordiskt land En person som är bosatt i och arbetar i ett annat nordiskt land kommer enligt EU/EES-reglerna att omfattas av arbetslandets system för social trygghet, däribland arbetslöshetsförsäkringen (se avsnitt 3.5.2). Detta avsnitt handlar om personer som är bosatta i och arbetar i annat land utan att detta kombineras med arbete eller arbetslöshet i . Om exemplet avser en person som arbetar i , betyder det att gränsarbetaren under pågående arbete omfattas av dansk lagstiftning avseende social trygghet. Gränsarbetaren ska därmed söka medlemskap i en dansk arbetslöshetskassa för att bli arbetslöshetsförsäkrad. Det finns i detta fall inte något behov av att vara medlem i en svensk arbetslöshetskassa. Om personen blir helt arbetslös är det dock bosättningslandets arbetslöshetsförsäkring som gäller. Personen i fråga blir då i sin helhet omfattad av svensk lagstiftning och personen ska bli medlem i en svensk arbetslöshetskassa för att inkomstrelaterad ersättning ska kunna utbetalas. För att omfattas av inkomstbortfallsförsäkringen i den svenska arbetslöshetsförsäkringen, ska två krav, förutom de allmänna villkoren (de s.k. grundvillkoren) uppfyllas enligt 7 § lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, . Det första är att personen har varit medlem i en arbetslöshetskassa (medlemsvillkoret) och det andra är att arbetskravet i 12–14 §§ (arbetsvillkoret) ska vara uppfyllt . Om personen har varit medlem i en dansk arbetslöshetskassa får han eller hon tillgodoräkna sig medlemstid och arbetad tid i enligt EU/. Om personen inte har varit medlem i en dansk arbetslöshetskassa får han eller hon endast tillgodoräkna sig arbetad tid och inte medlemstiden. Det gör att personen endast kommer att kunna uppfylla villkoren för ersättning enligt grundförsäkringen i . Det har dock uppstått oklarheter kring vad som gäller om personen har kvarstått som medlem i en svensk arbetslöshetskassa under tid av arbete i . I finns inte något krav på att individen ska ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i det land där han eller hon arbetar. Inte heller anges att medlemskapet måste ha inneburit försäkringsskydd för personen.5 5 har dock s.k. direkteffekt, vilket innebär att är överordnade i de fall de står i konflikt med eller har en annan rättslig verkan än den nationella lagstiftningen. Identifierade gränshinder - analys och förslag Det finns inget som hindrar en person från att vara fortsatt medlem i en svensk arbetslöshetskassa även under tid av arbete i ett annat land. Trots att personen av arbete i inte omfattas av den svenska arbetslöshetsförsäkringen, kan alltså medlemskapet bibehållas. Frågan om medlemsvillkoret är uppfyllt genom fortsatt medlemskap i en svensk arbetslöshetskassa under utlandsarbete har prövats av domstol. Regeringsrätten (numera ) har i ett mål bedömt frågan om medlemsvillkoret var uppfyllt för en person som arbetade i och fortsatte att betala medlemsavgift till en svensk arbetslöshetskassa.6 Hon blev därefter arbetslös och återvände till . Regeringsrätten konstaterade att frågan om medlemskap är självständigt reglerad i förhållande till frågan om försäkringsskydd. Regeringsrätten konstaterade vidare att som de svenska reglerna är konstruerade finns det inte något hinder för den enskilde att vara medlem i en arbetslöshetskassa, även om medlemskapet inte skulle medföra rätt till försäkringsskydd. Det finns inte några regler i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, LAK, som innebär att medlemskapet skulle upphöra utan att ett särskilt beslut om detta fattas av arbetslöshetskassan. Något sådant beslut hade inte fattats i det aktuella fallet. Regeringsrätten slog fast att det inte heller finns någon regel om att ett medlemskap ska upphöra automatiskt när en medlem arbetar i ett annat land eller har anslutits till ett annat lands socialförsäkringssystem. Eftersom personen i fråga hade fortsatt att vara medlem i svensk arbetslöshetskassa under sitt utlandsarbete uppfyllde hon medlemsvillkoret i svensk lag. Regeringsrätten bedömde bara om medlemskapet i den svenska arbetslöshetskassan fick tillgodoräknas och inte om personen i sådana fall också hade rätt till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen. Frågan om rätt till ersättning skulle prövas av den svenska arbetslöshetskassan. Kammarrätterna i och har i flera avgöranden konstaterat att bibehållet medlemskap i en svensk arbetslöshetskassa, även under oförsäkrat arbete i , får tillgodoräknas vid bedömning av om medlemsvillkoret är uppfyllt.7 EU/EES-reglerna statuerar att en gränsarbetare under pågående anställning omfattas av arbetslandets sociala trygghetssystem, inklusive 6Regeringsrättens dom i RÅ 2008 ref. 90. 7Kammarrätten i dom i mål nr 5115-07, i mål nr 6612-07 och i mål nr 450-07. Kammarrätten i dom i mål nr 5671-08. Identifierade gränshinder - analys och förslag För att vara försäkrad vid arbetslöshet i arbetslandet ska personen uppfylla arbetslandets krav. I länder som förutsätter medlemskap för att vara försäkrad innebär det att personen bör söka medlemskap i arbetslandets arbetslöshetsförsäkring. Rättsfallen ovan visar dock att det för svenska gränsarbetare i vissa fall har varit tillräckligt att upprätthålla sitt medlemskap i svensk arbetslöshetskassa. Detta skapar en otydlighet inte minst för den enskilde gränsarbetaren, men också för myndigheter och andra som ska informera allmänheten om regelverket. Om en gränsarbetare till följd av ovan nämnda praxis behåller sitt medlemskap i svensk arbetslöshetskassa och avstår från att försäkra sig i arbetslandet under pågående utlandsarbete, kan det skapa andra problem för den enskilde. Ett sådant fall kan vara om en person som bor i , är med i en svensk arbetslöshetskassa och arbetar i bestämmer sig för att flytta till . Vid arbetslöshet kommer den danska arbetslöshetskassan, som personen i fråga får antas ha blivit medlem i efter flytten, troligen inte att tillgodoräkna personens medlemstid i som försäkrad tid. Både den enskilde individen och samtliga inblandade aktörer behöver ha korrekt information angående vilket lands arbetslöshetsförsäkring som är tillämplig och därmed i vilket lands arbetslöshetskassa gränsarbetaren ska vara medlem. Trots ett förhållandevis tydligt – om än komplicerat – regelverk tycks tillämpningen av detta variera. Enligt EU/är arbetslandets lagstiftning tillämplig under pågående arbete, men bosättningslandets lagstiftning ska tillämpas om arbetet efterföljs av hel arbetslöshet. Det är svårt för den enskilde att veta – och svårt för arbetslöshetskassor och myndigheter att ge råd – om man som gränsarbetare ska kvarstå i svensk arbetslöshetskassa eller inte. Vilket alternativ som är lämpligast är i realiteten svårt att avgöra innan kännedom om vad som händer efter perioden av gränsarbete. Otydligheten uppstår främst i gränssnittet mellan den svenska nationella lagstiftningen för arbetslöshetsförsäkringen och EU/. I svensk rätt likställs inte tid som medlem i arbetslöshetskassa med försäkrad tid. Om det skulle vara fallet att inte Identifierade gränshinder - analys och förslag alla svenska arbetslöshetskassor tillgodoräknar medlemskap i svensk kassa vid oförsäkrat utlandsarbete, enligt ovan nämnda Regerings- och kammarrättsdomar, uppstår en rättsosäkerhet för individen. Detta får i sådana fall i första hand anses vara ett informationsproblem. Tillämpningen av svensk rätt kan inte sägas utgöra ett hinder mot den fria rörligheten. Däremot uppstår frågan om det är rimligt att en gränsarbetare kan välja att vara oförsäkrad i arbetslandet och ändå få tillgång till den svenska inkomstbortfallsförsäkringen. Detta är en fråga som bör beaktas vidare i samband med översynen av vilka villkor som ska gälla i arbetslöshetsförsäkringen. II) Den som bor i och växelvis arbetar eller är arbetslös i och i ett annat nordiskt land Utöver de gränsarbetare som beskrivs i ovanstående avsnitt är det många bosatta i som har korta arbeten omväxlande i och . En del personer växlar dessutom mellan korta arbeten i och arbetslöshet i . Enligt samordningsbestämmelserna ska en person som normalt arbetar i två eller flera medlemsstater vara omfattad av bosättningslandets lagstiftning om arbetet utförs för olika arbetsgivare eller om arbetet utförs för samma arbetsgivare och en väsentlig del sker i bosättningslandet. I detta fall bör personen, för att omfattas av inkomstbortfallsförsäkringen, vara medlem i en svensk arbetslöshetskassa. Om personen skulle bli arbetslös mellan arbetstillfällena i och har det betydelse om personen anses deltids- eller heltidsarbetslös. Om personen är att betrakta som deltidsarbetslös är det senaste arbetslandets lagstiftning tillämplig och personen bör vara medlem i dansk arbetslöshetskassa. Om personen däremot ses som heltidsarbetslös är det bosättningslandets lagstiftning som ska tillämpas och därmed är det medlemskap i svensk arbetslöshetskassa som är relevant. När en person anses helt arbetslös mellan kortare återkommande heltidsarbeten kommer tillämplig lagstiftning att skifta vid arbete respektive arbetslöshet. Detta skulle kunna innebära att en gränsarbetare behöver byta mellan dansk och svensk arbetslöshetskassa, i vissa fall under en månad, för att vara försäkrad. Detta är inte en optimal lösning för vare sig individen Identifierade gränshinder - analys och förslag eller för de som administrerar arbetslöshetsförsäkringen. Det kan vara svårt för den enskilde att reda ut i vilket lands arbetslöshetskassa han eller hon ska vara med. Otydligheten förstärks av ovan beskrivna rättsfall som visar att det i vissa fall har räckt att vara med i en svensk arbetslöshetskassa. Att byta arbetslöshetskassa under en månad är heller inte möjligt enligt nuvarande lagstiftning. I baseras nämligen inträdet i en arbetslöshetskassa på hela kalendermånader. När medlemskap i en arbetslöshetskassa beviljas gäller enligt 34 § LAK att inträdet i arbetslöshetskassan anses ha skett i den kalendermånad när ansökan om medlemskap gjordes. Utträde ur en arbetslöshetskassa sker, enligt 40 § samma lag, efter en skriftlig anmälan som ska innehålla uppgift om tidpunkten för utträdet. Utträdet kan med andra ord ske vilken dag som helst i en kalendermånad. En person bosatt i med en kortare heltidsanställning i kan därmed inte begära utträde ur den svenska arbetslöshetskassan under enstaka dagar av arbete i , utan måste således vara medlem i både en svensk och en dansk arbetslöshetskassa. Detta innebär att personen under vissa perioder måste betala medlemsavgift till två länders arbetslöshetskassor . Det danska regelverket ger personer bosatta i som har kortare arbeten i annat land möjlighet vara kvar som medlemmar i en dansk arbetslöshetskassa även under dessa kortare arbeten utomlands. I efterhand regleras detta genom att arbetslöshetskassan betalar tillbaka medlemsavgiften för de dagar då personen inte omfattades av den danska försäkringen. Genom detta förfarande är ingen dubbelförsäkrad i bemärkelse. Förfarandet grundar sig på att medlemskap i en arbetslöshetskassa i likställs med att medlemmen också är försäkrad. I likställs däremot inte tid som medlem med försäkrad tid, vilket betyder att personen inte behöver vara dubbelförsäkrad trots dubbla medlemskap. Ovan har en situation beskrivits då gränsarbetare skulle behöva byta mellan två länders arbetslöshetsförsäkringar. Att frekvent begära inträde i och utträde ur en arbetslöshetskassa skapar problem både för den enskilde och för dem som administrerar försäkringen. Identifierade gränshinder - analys och förslag kan också medföra kostnader för den enskilde i form av dubbelt medlemskap i två länders arbetslöshetskassor. Dagens svenska arbetslöshetsförsäkring är i många avseenden baserad på kalendermånader. Exempelvis är medlems- och arbetsvillkoren uttryckta i månader och försäkringens finansiering baseras på månader. Medlemsavgiften som individen betalar till arbetslöshetskassan är en fråga för arbetslöshetskassan att besluta om. Detta gör att möjligheten att betala för medlemskap för del av kalendermånad och att öppna för återbetalning vid medlemskap i två länders försäkringar skulle innebära stora ingrepp i försäkringens regelverk och kräva ändring av arbetslöshetskassornas stadgar. I avsnitt 4.4.2 föreslås att den som har arbetat inom EU/EES ska få på sig att ansöka om medlemskap i en svensk arbetslöshetskassa än den tid som gäller enligt nuvarande bestämmelse i LAK. En sådan lösning skulle öka möjligheten för gränsarbetare att uppfylla kravet på en sammanhängande medlemsperiod och därmed att få rätt till inkomstrelaterad ersättning. Förslaget skulle underlätta i de situationer som beskrivs i detta avsnitt. Kommittén bedömer att detta problem inte kan lösas ensidigt av . Regeringen bör verka för att detta gränshinder undanröjs. Frågan bör lämpligen diskuteras inom ramen för Gränshindersforums arbete eftersom problemet framför allt uppstår mellan länder där inkomstbortfallsförsäkringen vid arbetslöshet bygger på frivilligt medlemskap i arbetslöshetskassor, dvs. som är fallet i , och . III) Den som bor och är deltidsarbetslös i samt deltidsarbetar i ett annat nordiskt land En annan situation är då en i bosatt person är deltidsarbetslös i och deltidsarbetar i ett annat nordiskt land. I detta fall är det viktigt att skilja på hur situationen såg ut innan deltidsarbetslösheten. Detta exemplifieras nedan med två fall. I det första fallet har personen som bor i arbetat heltid i exempelvis , men har sedan av någon anledning endast ett deltidsarbete i och är deltidsarbetslös resterande tid. I det andra fallet är det en helt arbetslös person som är bosatt i och får arbetslöshetsersättning i . Identifierade gränshinder - analys och förslag efter ett deltidsarbete i exempelvis , men är fortfarande i behov av arbetslöshetsersättning för resterande arbetslös tid. När det gäller det första fallet följer av EU/att han eller hon ska ställa sig till arbetsgivarens eller arbetsförmedlingens förfogande i arbetslandet. Personen ska få förmåner i enlighet med lagstiftningen i arbetslandet som om personen vore bosatt där och de ska utbetalas av behörig institution i arbetslandet. I detta fall ska därmed den som har blivit deltidsarbetslös i efter att ha heltidsarbetat i få arbetslöshetsersättning från en dansk arbetslöshetskassa, trots att personen bor i . Den danska lagstiftningen fortsätter att gälla. Här är det därför viktigt att personen uppfyller kraven i dansk lagstiftning och har varit medlem i en dansk arbetslöshetskassa av arbete i för att få rätt till ersättning. När det gäller det andra fallet kommer lagvalsbestämmelserna att få betydelse. Personen har som bosatt och arbetslös i varit omfattad av svensk lagstiftning, men situationen förändras då personen börjar arbeta i eftersom arbetslandets lagstiftning ska gälla. Olika lagvalsbestämmelser kan behöva beaktas och EU/är i detta sammanhang inte helt tydligt. Lagvalsbestämmelserna tycks nämligen å ena sidan peka ut arbetslandets () lagstiftning eftersom de säger att en person ska omfattas av den sociala tryggheten i det land där han eller hon arbetar. Å andra sidan tycks även lagstiftningen i det land som personen får arbetslöshetsersättning ifrån () pekas ut, eftersom lagvalsbestämmelserna även säger att en person som exempelvis får arbetslöshetsersättning i ett land ska anses arbeta i det landet. Anledningen till detta är att personer som erhåller kontantersättning, t.ex. arbetslöshetsersättning, i detta sammanhang räknas som arbetande. Konsekvensen blir att den som får arbetslöshetsersättning från sitt bosättningsland men som arbetar deltid i ett annat land anses arbeta i två länder. I dessa fall pekar lagvalsbestämmelserna ut bosättningslandets sociala trygghetssystem som tillämpligt (givet att arbetet inte utförs för samma arbetsgivare i de båda länderna). Om det är samma arbetsgivare måste en väsentlig del av arbetet utföras i bosättningslandet för att den lagstiftningen ska bli tillämplig. I är det som är behörig institution att fatta lagvalsbeslut, dvs. att fastställa vilket lands lagstiftning som är tillämplig. Identifierade gränshinder - analys och förslag Enligt den praktiska vägledning som Administrativa kommissionen (AK)8 har tagit fram ska en situation då en person uppbär en kontantersättning, t.ex. arbetslöshetsförmåner, från ett land som han eller hon börjar arbeta i ett annat land anses som att personen arbetar i två länder. För arbetslöshetsförmåner hänvisas också till AK:s Rekommendation U1 som anger att de berörda medlemsstaterna i sådana situationer bör komma överens om att bosättningslandets lagstiftning ska fortsätta att gälla. Även i detta fall är det som kan ingå sådan överenskommelse som avses i Rekommendation U1.