sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Det operativa sam- arbetet äger i stor utsträckning rum inom ramen för Östersjösam- arbetet47 och det nordiska polis- och tullsamarbetet PTN samt genom Europol. narkotikapolitik är inte beskriven i sin helhet i ett lätt åtkomligt dokument. Den som behöver veta inställning i en specifik narkotikapolitisk fråga måste därför själv göra efter- forskningar genom att gå tillbaka till olika förarbeten och andra dokument där svenska positioner förklaras. I vissa fall är positio- nerna inte heller entydiga. Detta ger upphov till osäkerhet i inter- nationella förhandlingar och skapar merarbete både för den som förhandlar och för den som ska utforma instruktioner. Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att ställ- ningstagande bör preciseras i en rad frågor som återkommer i internationella diskussioner och förhandlingar. Preciseringarna bör ta hänsyn till att förståelsen i en fråga varierar med sammanhang. En förklaring som är begriplig i ett inhemskt sammanhang är inte med nödvändighet begriplig i ett internationellt sammanhang. När så är möjligt bör hänvisningar göras till relevanta internationella styrdokument såsom internationella konventioner, politiska för- klaringar och liknande som anslutit sig till. Den svenska inställningen bör klargöras i följande narkotika- politiska frågor: kriminalisering av det egna bruket av narkotika, syfte och kon- sekvenser, och hur detta förhåller sig till frågan om mänskliga rättig- heter, inklusive rätten till hälso- och sjukvård, universalpreventionens roll i förhållande till selektiv och indika- tiv prevention, frågan om narkotikaberoende är att betrakta som en sjukdom eller ett inlärt beteende, inställningen till läkemedelsassisterad behandling i förhållande till drogfri behandling, innebörden i drogfrihet som slutmål för behandling, inställningen till skademinskning (harm reduction), inställningen till legalisering av cannabis och andra droger, 47 Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet (BSTF). inställningen till polisinsatser mot missbruk av narkotika, både generella insatser på festivaler och liknande och insatser på gatu- nivå mot kända missbrukare, samt den strategiska hållningen till bekämpningen av utbudet. Preciseringarna bör ligga till grund för utarbetande av en ram- instruktion, som beslutas av regeringen och gäller för berörda departe- ment och myndigheter i internationella förhandlingar och i arbetet med att föra ut svensk narkotikapolitik. I detta avsnitt redovisas FN-systemets roll när det gäller narkotika- politik och internationell narkotikakontroll. Placeringen i FN-systemet av de organ som har ansvar för narkotikapolitiska frågor, antingen som huvudfråga eller som en del av ansvaret för andra frågor, framgår av organisationsplanen nedan. Ekonomiska och sociala rådet (Ecosoc) Utskott, t.ex. 3:e utskottet (bl.a. narkotika) och 5:e utskottet (bl.a. budget) Rådet för mänskliga rättigheter M.fl. FN:s narkotika- och brottsbekämpningsprogram (UNODC) () för interregional kriminologisk forskning (UNICRI) FN:s aids-program () M.fl. FN:s kriminalpolitiska kommission (CCPCJ) FN:s () Regionala kommissioner Övriga organ Internationella narkotikakontrollstyrelsen (INCB) Kommittéer för terroristbekämpning M.fl. FN:s kontor i (UNOG) FN:s kontor i (UNOV) *Organisationsplanen visar de delar som är relevanta för narkotikafrågan i FN-systemet. Den har ingen ambition att ge en heltäckande bild av det totala FN-systemet som är betydligt mer omfattande. **Fackorganen är självständiga organisationer som samarbetar med varandra, FN och via Ecosoc, som de rapporterar till en gång . FN:s (CND48) är det centrala policyskapande organet inom FN-systemet för narkotikafrågor och en funktionell kommission under Ecosoc. CND rapporterar dit och de 53 kom- missionsmedlemmarna väljs av Ecosoc för en fyraårsperiod. CND sammanträder i under en veckas huvudsession, vanligtvis , och vid ett endagsmöte då kommissionen åter- inkallas. Vid vårens huvudsession brukar medlemsländerna företrädas av representanter för berörda departement i huvudstäderna medan deltagarna i den återinkallade kommissionen vanligtvis utgörs av tjänstemän stationerade vid FN-delegationerna i . Därutöver håller kommissionen informella mellanmöten (inter- sessional) för att förbereda kommissionsmötena. Kommissionen har fem underorgan som inrättats av Ecosoc: rörande olaglig narkotikahandel och relate- rade frågor i Mellanöstern49 samt fyra kallade Honlea-möten50, det vill säga cheferna för den nationella narkotikapolisen i , och Stilla Havsregionen, samt och . Dessa har till uppgift att ge råd åt CND i regionala policyfrågor samt att underlätta regionalt samarbete i frågor som rör olaglig narkotikahandel. har en rådgivande roll i förhållande till Ecosoc och ska bistå i övervakningen av hur internationella kon- ventioner och avtal rörande narkotika och psykotropa ämnen följs samt pröva vilka ändringar som kan behöva göras när det gäller internationell narkotikakontroll. Kommissionen beslutar om ett ämne ska ställas under internationell kontroll och kan göra änd- ringar i konventionsförteckningarna. Avgörande beslut om kon- troll av narkotika och psykotropa ämnen kan endast tas i enlighet med () rekommendationer.51 På motsvarande sätt är Internationella narkotikakontrollstyrelsens (INCB52) bedömning avgörande för kommissionens beslut om kemiska ämnen som används vid olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen.53 Alla beslut som fattas av kan ändras av generalförsamlingen med 48Commission on Narcotic Drugs. 49Subcommission on Illicit Drug Traffic and Related Matters in the Near and Middle East. 51Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs. 52International , beskrivs i avsnitt 2.4.6. 53Commentary on the United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 12.22. undantag av beslut som gäller konventionernas narkotikaförteckningar. Sådana beslut kan endast ändras av Ecosoc. dagordning är uppdelad i två separata segment: ett normativt segment för att fullgöra de normativa upp- gifterna, främst i förhållande till de tre internationella narkotika- konventionerna, och ett operationellt segment i vilket kommissio- nen fullgör sin uppgift som styrorgan för FN:s narkotika- och brottsbekämpningsprogram, UNODC, i den del som gäller narko- tikafrågor.54 Det innebär bland annat att CND godkänner budge- ten för fonden för frivilliga bidrag. Den normativa grunden för CND:s arbete består dels av de tre internationella narkotikakonventionerna (, 1971 och 1988), dels av de politiska förklaringar och handlingsplaner som beslutades av generalförsamlingens specialsession om narkotika, UNGASS 1998,55 och av 2009.56 Dessa beskrivs närmare i avsnitt 2.5.10. är inte medlem i CND. I praktiken spelar det ingen större roll om ett land är medlem eller inte. I stort sett alla FN:s medlemsländer deltar i förhandlingarna och i debatten, oavsett om de är medlemmar i kommissionen eller observatörer som . Vid kommissionsmötenas öppna plenarsessioner del- tar vanligtvis också ett stort antal FN- och andra internationella organisationer och frivilligorganisationer. I samband med CND arrangeras även ett stort antal sidoaktiviteter och utställningar där såväl UNODC som medlemsländer, andra FN-organisationer och frivilligorganisationer presenterar sitt arbete. Alla deltagare kan begära ordet, men endast medlemmar har röst- rätt. Omröstning äger i praktiken rum endast när kommissionen beslutar om ändringar i narkotikakonventionernas förteckningar. Samtliga övriga beslut, inklusive antagande av resolutioner, fattas med konsensus. Även om beslut fattas av CND:s medlemmar åstadkoms föränd- ringar sällan genom formella debatter i plenum. 54E/RES/1999/30. 55General resolution S-20/2, annex. 56Political of Action on International Cooperation towards an Integrated and Balanced Strategy to Counter the World Drug Problem adopted by the High-level segment, Commission on Narcotic Drugs, 11–12 2009. arbetet före, under och efter kommissionsmötena är avgörande för de beslut som tas. Ofta går det till så att en CND-medlemsstat (eller flera) skriver ett resolutionsutkast före mötet. Även länder som är observatörer kan ta initiativ till resolutioner, men måste då få en medlem att stå som förslagsställare. På liknande sätt kan frivilligorganisationer ta informella initiativ till ett resolutions- utkast men även de måste i så fall formellt läggas fram av en CND- medlem. Detta är inget ovanligt förfarande. Utkastet cirkuleras bland medlemsländer som man vet är posi- tiva till ämnet och inriktningen. Utkastet kan också diskuteras med de länder som har ett särskilt intresse av att lägga till eller ta bort delar. Det är här som personliga kontakter och kunskap och för- trogenhet tillkommer utöver den politiska dimensionen. Ett första möte mellan intresserade parter initieras där förändringar och till- lägg görs. Ju mer förarbete som görs, desto smidigare blir för- handlingarna i CND. Som regel krävs det flera informella möten innan resolutionsutkastet lämnas in till sekretariatet, som översät- ter det till de sex officiella FN-språken (arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska). Därefter vidtar förhandlingarna i och först när medlemsländerna har enats i denna kommitté läggs förslaget fram för beslut av CND i plenum för att sedan underställas Ecosoc eller överlämnas för dess känne- dom. Ett av målen i är att stärka EU-sam- ordningen i multilaterala sammanhang.57 Det ska ske genom att samordningen förstärks mellan medlemsstaternas ambassader och EU-delegationen i och rådets övergripande arbetsgrupp för narkotikafrågor, den horisontella narkotikagruppen, HNG. De vik- tigaste policyfrågorna inför CND:s ordinarie möte brukar vara föremål för överläggningar i EU-kretsen, både i och . De frågor som inte kan lösas i brukar föras över till för diskussion i HNG. Utkast till resolutioner som enskilda eller grupper av EU-länder vill lägga fram i EU:s namn diskuteras också i HNG. Utkast till anföranden å EU:s vägnar brukar vanligtvis för- handlas i . I särskilt viktiga frågor kan EU anta en gemensam 57 och handlingsplan redovisas närmare i avsnitt 2.6. SOU 2011:66 Överväganden och förslag Det skedde till exempel inför tioårsuppföljningen av UNGASS 1998. Ett system med så kallad burden sharing tillämpas. Det innebär att EU:s medlemsländer tar ansvar för olika delar av förhandling- arna i beroende på intresse och tillgänglig expertis. har det roterande ordförandeskapet samordnat EU-län- dernas agerande och representerat EU i samband med CND, undan- taget frågor där EU har exklusiv befogenhet såsom i fråga om prekursorer. I de frågorna har tagit ledningen. har antagit en resolution om EU:s del- tagande i FN:s arbete.58 Resolutionen bekräftar EU:s observatörs- status och avser arbetet i generalförsamlingen, dess utskott/kom- mittéer och arbetsgrupper. EU får bland annat rätten att inom denna ram muntligen lämna förslag och föreslå ändringar som EU:s medlemsländer har kommit överens om. I en not har FN:s general- sekreterare tolkat resolutionen så att den inte gäller FN:s andra huvudorgan och inte heller dessas underorgan.59 Därmed torde resolutionen inte få några omedelbara effekter på den praxis som har tillämpats vad gäller CND. Enligt Lissabonfördraget ska EU företrädas av den höga repre- sentanten i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken. Den höga representanten ska, med bistånd av den europeiska utrikestjänsten (EEAS60), på unionens vägnar föra den politiska dialogen med tredje part och framföra unionens stånd- punkt i internationella organisationer och vid internationella kon- ferenser.61 Hur detta ska tolkas när det gäller FN:s narkotikakom- mission är föremål för diskussion. Det gäller också frågan om vil- ken roll EU:s FN-delegation i ska ha. I delas ansvaret för mellan tre departement. Social- och Justitiedepartementen ansvarar för det normativa segmentet medan ansvarar för det operationella. Andra fackdepartement kan ibland vara berörda av frågor som avhandlas i det normativa segmentet. Det övergripande samordningsansvaret vilar på . 58A/RES/65/276. 59A/65/865, issued on 1 2011. var senast medlem i CND –2007 och är nu observatör. har företrätts av en jämförelsevis liten delegation bestående av företrädare för Social- departementet och , inklusive den svenska FN-delegationen i . Storleksmässigt jämförbara EU-länder brukar, också när de är observatörer, ha betydligt större delegatio- ner som även inbegriper företrädare för expertmyndigheter. har tidigare representerat vid Honlea årliga möten. deltar inte längre i Honlea. 2.4.2Ekonomiska och sociala rådet Ekonomiska och sociala rådet (Ecosoc62) är ett av FN:s huvud- organ. Dess främsta uppgift är att bistå FN i sociala, ekonomiska, kulturella och närbesläktade frågor genom att lägga fram rapporter, undersökningar och förslag till generalförsamlingen, FN:s med- lemsstater och fackorganen. Rådet har 54 medlemmar valda av generalförsamlingen . De månadslånga huvudmötena äger rum växelvis i och , vanligen . är inte medlem men deltar i överläggningarna. Ecosoc får utarbeta och underställa generalförsamlingen förslag till internationella avtal samt sammankalla internationella konfe- renser som faller inom dess behörighet.63 Exempelvis kan rådet enligt artikel 47 i den allmänna narkotikakonventionen besluta att låta inkalla en partskonferens för att ta föreslagna änd- ringar under övervägande. Under Ecosoc finns bland andra FN:s , , (PCB64) och UNODC. Alla beslut som fattas av FN:s , även beslut som gäller kon- ventionernas narkotikaförteckningar, kan ändras av Ecosoc. Som nämnts äger val till FN:s rum i Ecosoc, som också väljer INCB:s ledamöter och medlemmarna i . Det sker en omfattande EU-samordning inför och under mötena, även så kallad burden sharing. Överenskomna positioner kan föras fram av det roterande ordförandeskapet, beroende på sammanhang 63FN-stadgan artikel 62. 64Programme on HIV/AIDS. och vad som tillåts enligt arbetsordningen för Ecosoc. Likaså brukar det roterande ordförandeskapet hålla ett allmänt anförande på EU:s vägnar, där en del behandlar narkotikafrågor. Talutkast förhandlas som regel i EU-kretsen i eller i konsultation med berörda departement i . Generalförsamlingen består av samtliga medlemmar av FN. Den sammanträder i i ordinarie session från septem- ber till och med december och därutöver i specialsessioner när så krävs. Till generalförsamlingens uppgifter hör att diskutera och ge rekommendationer till medlemmarna eller säkerhetsrådet i alla frå- gor som omfattas av fattar beslut om FN:s årliga arbete och fastställer budgeten. Narkotikafrågorna behandlas i tredje utskottet (sociala, huma- nitära och kulturella frågor). Det är där en så kallad omnibusreso- lution med ett avsnitt om narkotikafrågor förhandlas. Även efter de ändringar som föranleds av Lissabonfördraget och som beskrivs nedan kommer så kallad burden sharing mellan EU:s medlemslän- der att fortsätta som vanligt i förhandlingarna. Den svenska FN- delegationen i deltar i EU-samordningen kring resolu- tionsutkast och EU-anförandet med instruktioner från . Medan narkotikafrågor diskuteras fortlöpande i och kommer frågan upp endast en gång i . Frågorna är tekniskt komplicerade och politiskt känsliga, varför behovet av tydliga instruktioner är stort. Finansiella, administrativa och personella frågor behandlas i femte utskottet. FN:s programbudget är tvåårig och utskottet arbetar efter en tvåårsprincip, där man fokuserar på budgeten och på personalfrågor. kommer EU i generalförsamlingen att representerats av EU-delegationen vid FN, Höga representanten eller ordföranden i , allt beroende på nivå. För att säkerställa samstämmighet när det gäller EU:s politik kommer ett nära samarbete att äga rum mellan EU-delegationen och det roterande ordförandeskapet. När det gäller frågor där medlemsstaterna och EU har delad befogenhet, kommer EU-delegationen att kunna agera i enlighet med särskilda riktlinjer. 65 Artikel 10. har huvudansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. har narkotikafrågor diskuterats i säkerhetsrådet i samband med diskussioner om terrorism och organiserad brottslighet som destabiliserande fakto- rer. Framför allt har det gällt i samband med att säkerhetsrådet har diskuterat och . UNODC:s exekutivdirek- tör har bjudits in för att ge organisationens syn på sambandet mellan narkotika och säkerhet. 2.4.5FN:s narkotika- och brottsbekämpningsprogram UNODC66 har till uppgift att stödja FN:s medlemsländer i arbetet mot narkotika, brottslighet, korruption och terrorism. Mandatet utgår från de tre konventionerna för narkotikakontroll, FN:s kon- vention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (UNCTOC67) och dess tre protokoll (mot människohandel, smuggling av migranter respektive illegala vapen), FN:s konvention mot korruption (UNCAC68) samt det framväxande internationella regelverket mot terrorism. UNODC inrättades i genom en sammanslagning av (UNDCP69) som bildades och FN:s (CICP70).71 De ursprungliga styrorganen, FN:s () och FN:s kriminalpolitiska kommission (CCPCJ72), behölls och UNODC har därför två separata styrelser som sammanträder . Organisationen har dessutom två separata fonder för de frivilliga bidragen till teknisk biståndsverk- samhet. UNODC är ett så kallat underorgan inom FN:s moderorgani- sation, det vill säga en del av FN:s sekretariat. UNODC agerar dock självständigt och har ett eget sekretariat i samt rapporterar till Ecosoc och generalförsamlingen. Chefen för (exekutiv- 66United Nations Office on Drugs and Crime. 67United Nations Convention against Transnational Organized Crime. 68United Nations Convention against Corruption. 69United Nations International Drug Control Organ. 70Centre for International Crime Prevention. 71Fram till 2002 hette den sammanslagna organisationen for Drug Control and Crime Prevention (ODCCP). 72Commission on Crime Prevention and Criminal . direktören) är också generaldirektör för i och utnämns av FN:s generalsekreterare. Förutom sekretariatet i har UNODC fältkontor i ett tjugotal länder och verksamhet i långt fler. Med utgångspunkt i den normativa grunden bedriver UNODC: normativt arbete och stöd till medlemsländerna i deras arbete med att ratificera och implementera internationella överens- kommelser, bland annat genom lagstiftning, forskning och analys i syfte att skapa en bättre kunskapsbas för policybeslut, samt fältbaserat tekniskt bistånd inriktat på kapacitetsuppbyggnad för att bekämpa och förebygga narkotikamissbruk, odling av narkotika, kriminalitet (inkl. olaglig hantering av narkotika), korruption och terrorism. Den normativa verksamheten inbegriper inte bara främjande av narkotikakonventionerna utan också uppföljning av de mandat som följer, dels av handlingsplaner antagna av generalförsamlingens spe- cialsession om narkotika 1998 (UNGASS), dels av den politiska förklaringen och handlingsplanen för internationellt samarbete om en integrerad och balanserad strategi för att motverka världens nar- kotikaproblem som antogs av 2009.73 Dess- utom ingår sekretariatsfunktionerna för INCB, CND, CCPCJ samt FN:s konvention mot korruption och FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet inklusive tilläggspro- tokoll. I princip ska de normativa funktionerna finansieras via FN:s reguljära budget och det tekniska biståndet av frivilliga bidrag. Forsk- ning och analys befinner sig i ett slags mittfält mellan det norma- tiva och biståndsverksamheten. Vissa delar faller under den norma- tiva verksamheten såsom bearbetningen av den information som medlemsländerna lämnar via det årliga frågeformuläret ARQ74 samt produktionen av underlagsdokument för överläggningarna i de båda kommissionerna. Också den operativa verksamheten utgår från de internationella narkotikakonventionerna, UNGASS och handlingsplanen i så motto att det tekniska biståndet 73Political of Action on International Cooperation towards an Integrated and Balanced Strategy to Counter the World Drug Problem. 74Annual Reports Questionnaire, se avsnitt 2.10 Rapporteringsskyldigheter. syftar till att bygga upp medlemsländernas kapacitet att genomföra de normativa instrumenten. UNODC är till beroende av frivilliga medel. av intäkterna kommer från FN:s regul- jära budget. De frivilliga bidragen ges dels i form av allmänna icke- öronmärkta medel (, GPF), dels i form av bidrag som öronmärks för specifika ändamål, framför allt projekt (, SPF). Tillsammans med en avgift på 13 pro- cent för overheadkostnader (Project Support Costs, PSC), som tas ut för projekten, utgör dessa medel UNDCP:s fond. En av de viktigaste hämmande faktorerna för UNODC är den sköra finansiella situationen. Bristen på resurser har tvingat fram nedskärningar. Tilldelningen av medel har visserligen ökat markant , men ökningen handlar huvudsakligen om öronmärkta bidrag. De icke-öronmärkta bidragen, som skulle ge UNODC möjligheter att planera verksamheten utifrån en global behovsana- lys, har minskat och utgör nu av den totala budgeten. Detta har lett till en mängd disparata projekt och aktiviteter, som inte nödvändigtvis speglar prioriteringar baserade på en global behovsanalys utan snarare följer av givarnas priorite- ringar. I praktiken är det således de stora givarna som i stor ut- sträckning bestämmer verksamheten. Generalförsamlingen har uppmärksammat den prekära finansi- ella situationen och femte utskottet har anmodat generalsekretera- ren att lägga fram ett förslag till programbudget för perioden – 2013 för att ge organisationen tillräckliga resurser för att genom- föra sitt mandat.75 En annan hämmande faktor för UNODC är den komplexa styr- ningen av organisationen. Policyriktlinjer och mandat följer av resolutioner och beslut i flera FN-organ. Förutom generalförsam- lingen, Ecosoc och de två kommissionerna, CND och CCPCJ, handlar det om de tre internationella narkotikakonventionerna, FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess protokoll, FN:s konvention mot korruption samt de glo- bala rättsliga instrumenten mot terrorism som alla är bindande. Andra aktiviteter och beslut inom FN såsom UNAIDS-strategin, Millenniedeklarationen och FN:s kriminalpolitiska kongress, som hålls , bidrar till ytterligare komplexitet när det gäller mandaten. 75 A/64/548/Add.1, op 85. FN:s oberoende revisionsorgan JIU76 genomförde en granskning av UNODC:s ledning och administration.77 JIU konstaterade inledningsvis att UNODC:s uppdrag att stödja med- lemsstaterna i deras kamp mot droger, brottslighet och terrorism hör till FN:s prioriterade verksamhetsområden. UNODC:s upp- drag har rönt allt större erkännande i det internationella samfundet och de flesta intressenter anser att organisationen väl uppfyller sitt uppdrag. Som en följd av att UNODC har två styrorgan (CND och CCPCJ) och två separata fonder för frivilliga bidrag känne- tecknas såväl styrning som finansiering av fragmentering. Detta har fått negativa följder för organisationens kapacitet och effektivitet. Dessutom har organisationen fått en rad nya mandat som inte har åtföljts av ökade finansiella eller personella resurser. I sin granskningsrapport har JIU utfärdat 14 rekommendatio- ner. Bland annat uppmanas exekutivdirektören att göra en översyn av mandaten och de resurser som dessa kräver och att lägga fram ett förslag till prioritering av verksamheten till de båda kommissio- nerna. För att UNODC ska kunna utföra sina uppgifter på ett konsekvent och hållbart sätt rekommenderas generalförsamlingen att garantera att organisationens kärnuppgifter finansieras via FN:s reguljärbudget med början budgetperioden –2013 i enlighet med femte utskottets anmodan. I styrningsfrågan har JIU rekom- menderat att CND:s och CCPCJ:s återinkallade kommissioner kombineras under en treårig försöksperiod för att bevaka UNODC:s budget- och programaktiviteter. På svenskt initiativ har kommissionerna beslutat att hålla sådana gemensamma möten .