sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — betalas ut med en tolftedel per vid dag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lag- räknat från den 17 , stadgad tid jämställs med allmän varvid dag som enligt 2 § lagen helgdag inte ska medräknas. kommunens fordran inte uträk- ska utbetalningarna dessa måna- der grundas på samma belopp månad det föregående året. särskilda skäl föranleder det får grundas på samma belopp som utbetalningen ska grundas på ett det föregående året. Om något av de skilda skäl föranleder det får månaderna januari, februari och utbetalningen ska grundas på ett mars grundats på inte motsvarar Om något av de fordran, ska den jämkning som månaderna januari, februari och föranleds av detta ske i fråga om mars grundats på inte motsvarar utbetalningen eller, om en tolftedel av kommunens det är fråga om ett större belopp, fordran, ska den jämkning som fördelas på utbetalningarna , föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen eller, om det är fråga om ett större belopp, fördelas på utbetalningarna , En slutavräkning av kommunalskattemedlen ska ske när den årliga taxeringen efter beskattningsåret har avslutats. Därvid ska en kommun som inte ingår i ett landsting behandlas som om den även utgjorde ett landsting. Produkten av skatte- underlaget enligt den taxeringen och den skattesats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunalskatte- medlen. Om summan av dessa överstiger summan av de preliminära kommunalskattemedlen enligt andra stycket ska skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare året före beskattningsåret. I motsatt fall ska skillnaden återbetalas av kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare året före beskattningsåret. Utbetalning eller åter- betalning ska göras andra året efter beskattningsåret. En slutavräkning av kommunens begravningsavgiftsmedel ska ske när den årliga taxeringen efter beskattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den avgiftssats för begravningsavgiften som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga begravningsavgiftsmedlen. Om dessa överstiger de preliminära begravningsavgiftsmedlen enligt andra stycket ska skillnaden betalas ut till kommunen. I motsatt fall ska skillnaden återbetalas av kommunen. Utbetalning eller återbetalning ska göras andra året efter beskattningsåret. Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbetsformer Verksamheten i kommuner och landsting har stor betydelse för många människor i det svenska samhället, både i goda tider och i dåliga. När det blir sämre tider så märks det även i den kommunala ekonomin. När kommuner och landsting har ekonomiska problem så påverkar det också hela samhällsekonomin. Den kraftiga konjunkturnedgången som föranleddes av finans- krisen fick stora samhällsekonomiska konsekvenser och på- verkade även förutsättningarna för den kommunala verksamheten. Kommuner och landsting reagerade på krisen bl.a. genom att minska sin personal, vilket bidrog till att ytterligare fördjupa ned- gången. Mot bakgrund av bl.a. finanskrisen fick jag rege- ringens uppdrag att lämna förslag om hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamhet kan förebyggas och hur en stabil verksamhet över konjunkturcykeln kan främjas. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 1. I mitt uppdrag har ingått att analysera de kommunala finan- sernas konjunkturkänslighet och med utgångspunkt från denna analys föreslå möjliga förändringar i nuvarande regelverk för den eko- nomiska förvaltningen i kommuner och landsting, t.ex. avseende det kommunala balanskravet, och i regelverket för den kom- munala redovisningen lämna förslag till ett system för stabilisering av kommun- sektorns intäkter över en konjunkturcykel. Utredningen har hållit åtta protokollförda sammanträden med sak- kunniga och experter. Utredaren har också biträtts av en referensgrupp med före- trädare för de sju riksdagspartierna . Företrädarna utsågs utifrån att de skulle ha god insikt i kommunalekonomiska för- hållanden. Utredaren har haft sammanträden med den politiska referensgruppen och har därvid berett gruppen möj- lighet att ta del av och lämna synpunkter på utredningens analyser, överväganden och förslag. Under utredningsarbetets gång har utredningen också infor- merat samt inhämtat erfarenheter och synpunkter från ett stort antal företrädare för kommuner och landsting och andra intres- senter och aktörer inom utredningsområdet, bl.a. forskare och redovisningsexperter. Utredningen har vidare gjort en genomgång av kommun- systemen i ett antal länder, och har gjort studiebesök i tre av de nordiska länderna. Utredningen har därutöver initierat flera undersökningar och uppdrag för att få ytterligare underlag och stöd för sina analyser, överväganden och förslag: Docent vid har genomfört en ekonometrisk analys av de kommunala finansernas konjunktur- känslighet Kommuner och Landsting har gjort en analys av stör- ningars effekt på kommunsektorns ekonomi och sysselsättning Tre stora revisionsföretag har bidragit med erfarenheter och synpunkter när det gäller tillämpningen av reglerna om eko- nomisk förvaltning och redovisning i kommuner och landsting. Kommunforskning i (KFi) har genomfört en studie om s.k. bokslutspolitik i kommuner och landsting har för utredningens räkning genomfört en web- enkätundersökning i kommuner och landsting om balanskrav, konjunkturvariationer och en stabil verksamhet. har för utredningens räkning utformat fyra medelfristiga scenarier/konjunkturförlopp fram . KPA Pension har för utredningens räkning genomfört beräk- ningar av pensionskostnader och -skulder utifrån de fyra KI- scenarierna. Utredningen har slutligen haft kontakt med och med utredningen om förstärkning av den kommunala demo- kratins funktionssätt, samt med arbetsgrupp för översyn av det finanspolitiska ramverket. I kapitel 2 ges en bakgrund till utredningens område, bl.a. beskrivs det finanspolitiska ramverket, tidigare utredningar och forskning samt effekterna för kommunsektorn av finanskrisen . Vidare görs en genomgång av de problem och frågeställningar som utred- ningen har haft att hantera. I kapitel 3 görs en översiktlig, jämförande beskrivning av några för utredningen relevanta frågeställningar i ett internationellt perspektiv. I kapitel 4 ges en kort översikt över det nuvarande skatte- och bidragssystemet för kommunsektorn. I kapitel 5 redovisas den analys som utredningen har genomfört av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet. I kapitel 6 beskrivs och analyseras nuvarande regler och till- lämpningen av dessa samt problemen när det gäller ekonomisk förvaltning och redovisning i kommuner och landsting. I kapitlet redovisas också en analys av de kommunala avtalspensionerna. Kapitel 7 innehåller en beskrivning och analys av olika tänkbara metoder för att jämna ut kommunsektorns intäkter genom olika former av stabiliseringssystem. I kapitel 8 beskrivs kort de nuvarande grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Kapitel 9 innehåller utredningens överväganden och förslag. I kapitel 10 redovisas konsekvenserna av utredningens förslag; främst de ekonomiska konsekvenserna samt konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen. Kapitel 11 innehåller kommentarer till utredningens författnings- förslag. 2 Bakgrund och utgångspunkter 2.1Kommuner och landsting i samhällsekonomin Kommuner och landsting svarar för en stor och viktig del av det som brukar kallas välfärdens kärna, dvs. vård, omsorg och skola. Genom sin storlek har kommunsektorn även en betydande roll i samhällsekonomin – både som aktör och genom att man påverkas av de samhällsekonomiska förutsättningar som råder i övrigt (syssel- sättning, löner, priser osv.). Samspelet mellan stat och kommunsektor måste fungera på ett sätt som gagnar en sund samhällsekonomisk utveckling och som skapar goda förutsättningar för välfärd och ekonomisk tillväxt. Samspelet måste också fungera i tider av eko- nomisk kris. Det yttersta ansvaret för samhällsekonomin och den ekono- miska politiken ligger på regeringen och . Ansvaret för stabiliseringspolitiken ligger i första hand på genom penningpolitiken. Regeringen kan därutöver initiera åtgärder inom ramen för finanspolitiken för att motverka obalanser och för att nå de övergripande ekonomiska målen. Av betydelse för en fram- gångsrik stabiliseringspolitik är också förekomsten av s.k. auto- matiska stabilisatorer i den offentliga sektorns ekonomi. De inne- bär att konjunkturbetingade variationer i skatteintäkterna och i de offentliga utgifterna tillåts slå igenom fullt ut i det offentliga spar- andet så att efterfrågan kan upprätthållas i lågkonjunktur och dämpas i högkonjunktur. Kommunsektorn har stor betydelse för stabiliseringspolitiken, inte minst genom att verksamheten i hög grad består av sysselsättningsintensiva tjänster. Genom den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten har kommuner och landsting möjlighet att utforma verksamheten utifrån lokala behov och prioriteringar inom de ramar som riks- dagen fastställt. Statens styrning innebär, förutom lagstiftning om kommunernas och landstingens ansvar och befogenheter, att ramar sätts för sektorns finansiella utrymme främst genom statsbidragen och genom balanskravet. Balanskravet, som i korthet innebär att intäkterna ska överstiga kostnaderna, ingår som en del i det finans- politiska ramverket vid sidan av överskottsmålet för de offentliga finanserna och det statliga utgiftstaket. Kommunsektorns ekonomi påverkas av ett antal faktorer. Det kommunala skatteunderlaget, och därmed skatteintäkterna, är starkt beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen och sysselsätt- ningen. Skatteintäkterna beror också på de av kommuner och lands- ting fastställda skattesatserna. Statsbidragen är ytterligare en viktig intäktskälla. Pris- och löneutvecklingen påverkar såväl kostnader som intäkter. Vidare påverkas den kommunala ekonomin av utvecklingen av verksamhetskostnader och -volymer, som i sin tur är avhängiga vilka uppgifter som ska utföras, demografiska och andra behov och krav samt produktiviteten i verksamheten. Där- utöver har den ekonomiska styrningen och hushållningen i den enskilda kommunen och det enskilda självklart stor betydelse för den ekonomiska situationen. Efter den statsfinansiella krisen genomfördes ett antal förändringar i syfte att underlätta för en regering att föra en långsiktigt hållbar ekonomisk politik. och den statliga budgetprocessen förändrades och stramades upp. Två övergripande restriktioner för budgetpolitiken slogs fast: dels ett mål för överskott i de offentliga finanserna och dels ett medel- fristigt tak för staten utgifter. 90-talskrisen var mycket kännbar också för kommunsektorn, som tvingades till besparingar och omstruktureringar. Vissa kom- muner och landsting hade svårigheter att anpassa sina verksamheter till de ändrade ekonomiska förutsättningarna. För att stärka budget- processen även i kommuner och landsting kompletterades 1998 kom- munallagens regel om god ekonomisk hushållning med krav på en balanserad budget senast . Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppvisa ett överskott motsvarande en procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Ansvaret för att uppnå målet ligger på regering och riksdag. Målet avser den konsoliderade offentliga sektorn, dvs. staten, ålderspensionssystemet och kom- munsektorn sammantagna. Uppfyllandet av överskottsmålet är således beroende av alla tre delarna. Utgiftstaket för staten gäller . Riks- dagen beslutar om ett tak för utgifterna för det tredje året. Ett beslutat utgiftstak kan bara ändras av . Utgiftstaket omfattar statsbudgetens utgiftsområden förutom statsskuldsräntor. Dessutom ingår ålderspensionssystemets utgifter (exkl. premie- pensionen) i de utgifter som begränsas av utgiftstaket. Ålderspensionssystemet styrs av ett särskilt regelverk som säkerställer att systemet har en långsiktigt hållbar finansiering genom den automatiska balanseringen (bromsen) som håller till- baka pensionerna när systemets skulder överstiger tillgångarna. Kommunernas och landstingens finansiella sparande är av betydelse för uppfyllandet av överskottsmålet. Kommunsektorns finansiella sparande utvecklas i allmänhet i samma riktning som det ekonomiska resultatet i kommuner och landsting (se kapitel 6), vilket styrs av balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning. Det senare är överordnat balanskravet men ingår inte i det finanspolitiska ramverket. Olika redovisningsprinciper gör dock att det kan uppstå skillnader mellan resultat och finansiellt sparande , bland annat till följd av att investeringarna redovisas som en utgift i sin helhet i finansiellt sparande men periodiseras som en avskrivning i resultatet. Det är därför möjligt att kommunsektorn uppvisar t.ex. ett negativt finansiellt sparande och ett positivt resultat . 2.2.2Ramverkets innebörd för kommunsektorn Finanspolitikens hållbarhet är beroende av både statens och kom- munsektorns ekonomi. Det finns således ett direkt beroende mellan staten och kommunsektorn när det gäller uppfyllandet av över- skottsmålet. De statliga finanserna är mer konjunkturkänsliga än de kommunala finanserna. Den statliga budgetpolitiken måste även ta hänsyn till den förväntade utvecklingen av kommunsektorns finan- siella sparande så att det totala sparandet uppnår den målsatta nivån. I ett konjunkturperspektiv bör det samlade offentliga sparandet försvagas i en lågkonjunktur och förstärkas i en högkonjunktur så att de automatiska stabilisatorerna i den offentliga sektorn tillåts verka fritt. En dämpning av kommunsektorns verksamhet i en lågkonjunktur innebär att de automatiska stabilisatorerna försvagas. Detta kan kräva en aktiv expansion i statens budget för att motverka åtstramningen i kommunsektorn. Det omvända gäller i en högkonjunktur. Målet om god ekonomisk hushållning och i synnerhet kravet på balans är tydliga och viktiga restriktioner för kommunernas och lands- tingens agerande. riskerar balanskravet att framtvinga besparingar i en lågkonjunktur när skatteintäkterna utvecklas svagt, vilket kan motverka en önskvärd stabilisering av samhällsekonomin. inleddes en djup lågkonjunktur till följd av en finansiell kris som utlöstes av konkursen i investmentbanken . Världsekonomin gick in i sin värsta kris sedan depressionen med fallande produktion och stigande arbetslöshet i många länder. Regeringar och centralbanker runt om i världen vidtog exceptionella åtgärder för att dämpa krisen och förhindra en ekonomisk kollaps. Styrräntorna sänktes till historiskt låga nivåer och omfattande finanspolitiska åtgärdspaket genom- fördes för att stimulera efterfrågan och stödja det finansiella systemet. Många länder brottas fortfarande med stora ekonomiska problem och obalanser i krisens spår. För den svenska ekonomin ledde krisen till en svagt minskande nivå på BNP 2008 och ett fall med 2009. började den svenska ekonomin att återhämta sig, vilket sedan fortsatt i snabb takt. Enligt preliminära uppgifter växte BNP . Orsakerna till att den svenska ekonomin återhämtade sig så pass snabbt står att finna i en kombination av en global expansiv ekonomisk politik, globalt ökad efterfrågan som gynnat svensk export samt inhemska ekonomisk-politiska stimulanser som bl.a. medfört en stärkt ekonomi för hushållen och en ökad efter- frågan. De flesta prognosmakare har varit överens om att den svenska ekonomin har goda förutsättningar att utvecklas SOU 2011:59 Bakgrund och utgångspunkter positivt , även om det också finns risker bl.a. i den internationella efterfrågan och den statsfinansiella utvecklingen i ett antal länder. Utvecklingen indikerar dock att det finns en stor osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen framöver. Krisen 2008 hade en stark påverkan på de svenska offentliga finanserna. uppgick underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande till motsvarande 0,9 pro- cent av BNP. Därav utgjorde kommunsektorns underskott eller av BNP. uppgick det finansiella sparandet i offentlig sektor preliminärt till - . Det finansiella sparandet i kommunsektorn uppgick till eller av BNP. Staten stod därmed för hela underskottet. I diagrammet nedan redovisas utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande – 2015. Diagram 2.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2005–2015. -1,0 -2,0 * Preliminärt utfall ** Prognos, VåP 2011 Som framgår av diagrammet är variationerna stora i statens finansi- ella sparande. räknade regeringen ekonomiska vårproposition med stora förbättringar i de offent- liga finanserna. Inför den kommande budgetpropositionen har en nedrevidering av tillväxten aviserats, vilket påverkar dessa prognoser. 2.3.1Krisens effekter för kommunsektorn När budgetproposition presenterades var vidden av den ekonomiska krisen fortfarande inte känd. Den ekonomiska situationen för kommuner och landsting hade förbätt- rats , bl.a. till följd av den ökade sysselsättningen som i sin tur lett till ett ökat skatteunderlag. började krisens effekter slå igenom. såg den samhällsekonomiska situationen mycket besvärlig ut. Kommunsektorns finanser påverkades av krisen, fram- för allt genom en förhållandevis svag utveckling av skatteunderlaget 2009 och 2010. Utvecklingen påverkades främst av att löneinkomst- erna utvecklades svagt p.g.a. en svag sysselsättningsutveckling och att balanseringen i pensionssystemet innebar en svagare öknings- takt för pensionsinkomsterna . De mycket dystra prognoserna framför allt gjorde att många kommuner och landsting vidtog åtgärder för att dämpa kostnadsökningen. Den svagaste prognosen för skatteunderlagets utveckling kom i den ekonomiska vårpropositionen. SKL bedömde att sektorn, trots höjda statsbidrag och dämpad kostnadsutveckling, skulle få underskott 2009 och ett nollresultat 2010. Bedömningen var också att krisen skulle bli långvarig och även påverka kommande år. Dessa bedömningar var självfallet viktiga för sektorns agerande och ledde till snabba åtgärder, bl.a. varsel och uppsägning av personal. Ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv var detta ett problem i en situation då sysselsättningen redan utvecklades mycket svagt i övriga delar av ekonomin. Dilemmat var att väga kravet på balans i kommunernas och landstingens ekonomi mot ambitionen att inte spä på en redan ökande arbetslöshet. bidrog den ekono- miska situationen till att också statens finanser försämrades, vilket i kombination med utgiftstaket ledde till en viss försiktighet i finans- politiken. För att mildra effekterna av krisen föreslog regeringen i den ekonomiska vårpropositionen 2009 ett konjunkturstöd till kom- muner och landsting på . Stödet skulle enligt propositionen betalas ut eftersom utrymmet under utgiftstaket bedömdes vara större 2009 än 2010. I samma proposition aviserade regeringen en översyn av balanskravet med syfte att bl.a. ge drivkrafter för ekonomiskt sunda och välskötta kommuner eller landsting att spara pengar för att i viss utsträckning kunna användas under dåliga år, dock utan att ge avkall på kravet på god ekonomisk hushållning. Det visade sig att återhämtningen gick snabbare än vad man bedömt och att ett antal oförutsedda faktorer, bl.a. ett mindre fall i sysselsättningen än vad som förväntats, kom att motverka krisens effekter . I efterhand kan konstateras att beslutet om konjunkturstöd kom när krisen nått sin botten, och när kommuner och landsting redan hade börjat vidta åtstramande åtgärder. I budgetpropositionen föreslog regeringen ett ytter- ligare tillfälligt ökat konjunkturstöd på , varav skulle utbetalas (även i detta fall beroende på utgiftstaket). Syftet med stödet var att dämpa fallet i den kommunala sysselsättningen och att mildra effekterna av den ekonomiska krisen. I propositionen uttalades att de ökade statsbidragen skulle motverka uppsägningar. Det skulle enligt pro- positionen vara en stabiliseringspolitisk åtgärd med hög kostnads- effektivitet som också värnar välfärdens kärna. skrev SKL till (dnr Fi 2009/7575). I skrivelsen förordade SKL dels indexerade statsbidrag och dels en modifiering av balanskravet för att komma bort från den s.k. asymmetrin, dvs. att underskott måste återställas medan överskott till stor del låses in i det egna kapitalet. I vårpropositionen 2010 konstaterade regeringen bl.a. att kommun- sektorns resultat 2009 blivit överraskande starkt med tanke på de ekonomiska förutsättningarna som rådde. Till följd av bl.a. de ökade statsbidragen och att skatteintäkterna blev högre än väntat kom det ekonomiska resultatet för både 2009 och 2010 att bli betydligt bättre än vad man hade förutsett. Delvis påverkades det också av andra tillfälliga faktorer. Det samlade över- skottet kom att bli det högsta som sektorn haft . I budgetpropositionen framhölls att verkningarna av krisen blivit förhållandevis begränsade för den kommunala verk- samheten, delvis tack vare de tillfälliga statsbidragen. I proposi- tionen framhölls också att kommuner och landsting själva tagit stort ansvar för sin ekonomi och verksamhet. Vidare uttalades att när tillväxtutsikterna har ljusnat så avtar behovet av stabiliserings- politiska åtgärder, dvs. Mot bakgrund av att skatteunderlagsutvecklingen blivit något svagare än beräknat före- slogs dock en tillfällig höjning av det generella bidraget 2011 med ytterligare utöver de som redan aviserats. I vårpropositionen 2011 gjorde regeringen bedömningen att effekterna av den ekonomiska krisen på kommunsektorns ekonomi blivit kortvarigare och mindre omfattande jämfört med beräkning- arna i budgetpropositionen. Man konstaterade att sektorns sammantagna resultat beräknades bli starkt, och att det blir relativt starkt även 2011. Återhämtningen beräknades medföra en snabbare ökning av såväl skatteunderlag som konsumtion. Sysselsättningen i den kommunalt finansierade verksamheten beräknades 2012 vara tillbaka på samma nivå som före krisen. Även SKL bedömde att det och även 2012 såg relativt ljust ut för sektorn. Utifrån beskrivningen ovan kan en kort sammanfattning av krisens effekter för kommunsektorn göras: Det var först och början av 2009 som krisens omfattning framstod i sin fulla vidd. Då var emellertid de eko- nomiska förutsättningarna och ramarna i allt väsentligt redan fastlagda för både staten och kommunsektorn. Sektorns preliminära skatteinkomster byggde på alltför optimis- tiska prognoser. När vidden av krisen blev uppenbar var inga statliga åtgärder ännu aviserade och kommuner och landsting agerade snabbt och med kraft för att klara balans i sin ekonomi. När beslut om det statliga konjunkturstödet kom våren respek- tive hade kommuner och landsting redan vidtagit eller påbörjat många åtgärder, vilka kom att få effekt både 2009 och inte minst 2010. Något senare stod det klart att utveck- lingen inte blev så svag som man befarat. Stödet bidrog sannolikt till att sektorns resultat blev bättre än väntat. 2.4Förutsättningarna för en stabil verksamhet 2.4.1Tidigare beslut och utredningsarbeten m.m. Frågan om konjunkturberoendet för de kommunala intäkterna har behandlats i flera olika sammanhang tidigare. I kompletteringspropositionen 1992 uttalades tydligt att staten anger riktlinjer för den kommunala ekonomin och omfattningen av den skattefinansierade verksamheten, vilket bl.a. innefattar nivån på statsbidragen, och att riktlinjerna förändras med hänsyn till förändringar i det samhällsekonomiska läget (prop. 1991/92:150 del II). I samma proposition föreslogs en förändring av systemet för utbetalning av kommunalskatt, som sedan lades om . Det främsta skälet var att förbättra förutsättningarna för kommunernas och landstingens ekonomiska planering främst genom att utgifter och skatteinkomster skulle beräknas i samma pris- och lönenivåer. Det förutsätter att skatteutbetalningarna baseras på prognoser . Utredningen om stabiliseringspolitik i valutaunionen Inom ramen för arbetet med förberedelser inför ett eventuellt EMU-medlemskap behandlades bl.a. frågan om kommunernas roll i stabiliseringspolitiken av den s.k. (SOU 2002:16).