sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Fullmäktige i en kommun eller ett landsting kan alltså besluta om att en reglering av ett negativt resultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. Av förarbetena till gällande bestämmelser framgår att t.ex. hög arbets- löshet och förändringar av skatteintäkterna, som det bör finnas beredskap för, inte utgör skäl för att inte reglera ett negativt resul- tat (prop. 2003/04:105 s. 21). Balanskravet anger endast vad som är den lägsta godtagbara resul- tatnivån. Om utgångspunkten i stället är nivåer som innebär positiva resultat i enlighet med målet om god ekonomisk hushållning, medför detta att det finns ett visst utrymme att parera tillfälliga intäkts- minskningar, eller kostnadsökningar, utan att bryta mot balanskra- vet eller att verksamheterna behöver påverkas. För att stabilisera kommunsektorns verksamhet över konjunktur- cykeln, och därmed motverka att kommuner och landsting bedriver en procyklisk politik, kan staten öka eller minska de generella stats- bidragen genom diskretionära beslut, dvs. aktiva finanspolitiska beslut. Diskretionär tilldelning av statsbidrag i syfte att parera effekten av konjunktursvängningar är dock förknippad med problem. Ett problem är att en sådan tilldelning kan bidra till osäkerhet vid planer- ingen av kommunernas och landstingens verksamhet. Denna osäker- het kan i sin tur leda till kortsiktighet i den kommunala planeringen och därmed ineffektivitet. Ett annat problem är att det kan finnas en förväntan om att staten kommer att tillskjuta medel om kommuner och landsting visar ten- denser till underskott. Detta riskerar att leda till att incitamenten för kommuner och landsting att själva planera för en långsiktigt hållbar ekonomi försvagas. Detta riskerar också att leda till en oönskad för- handlingssituation mellan staten och kommunsektorn. Ytterligare ett problem är att det med den nuvarande ordningen kan finnas en risk att de statliga bidragen får en destabiliserande inverkan på samhällsekonomin. När det är goda tider för kom- munerna och landstingen är det också goda tider för staten, vilket kan försvåra en konjunkturpolitiskt motiverad anpassning av stats- bidragen och därmed förstärka en redan stark inkomstökning i kommunsektorn. Det kan således vara svårt att säkerställa att temporära tillskott till statsbidragen i en lågkonjunktur motsvaras av lika stora minskningar av statsbidragen i en följande högkon- junktur. Statsbidragen kan, över en konjunkturcykel, därför bli högre än vad som ursprungligen avsetts. Det kan därför finnas en risk för att temporära tillskott i statsbidragen under lågkonjunk- turer blir permanenta, vilket bidrar till en oavsiktlig trendmässig ökning av statsbidragen. Svårigheterna att minska statsbidragen i goda tider kan också leda till en större försiktighet när det gäller konjunkturpolitiskt motiverade temporära ökningar av statsbidra- gen i lågkonjunkturer. Dessutom begränsas statens möjligheter att öka statsbidragen till kommuner och landsting i lågkonjunkturer av det statliga utgiftstaket. Det kan därmed uppstå en målkonflikt mellan att på kort sikt stabilisera den kommunala verksamheten och att på värna hållbara offentliga finanser. Dessa problem har bland annat påtalats i betänkandet Stabili- seringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16 s. 252) och av Finans- ([Svensk finanspolitik] 2009 s. 79 f.). Åtgärder som kan motverka förstärkningar av konjunkturvariationer Mot bakgrund av de ovanstående problemen finns det skäl att utreda åtgärder som kan motverka att verksamheterna i kommun- sektorn förstärker konjunkturvariationer (blir procykliska). Ett alternativ är att ändra regelverket för den ekonomiska för- valtningen på ett sätt som förebygger att kommunernas och lands- tingens agerande förstärker konjunkturvariationer. Ett annat alternativ är att införa ett särskilt system som stabiliserar kommunsektorns inkomster över konjunkturcykeln. Regeringen aviserade ekonomiska vårproposition avsikten att se över om förändringar i balanskravet och andra aktuella redo- visningsfrågor bör göras, utan att ge avkall på KL:s krav om god ekonomisk hushållning. Regeringen anförde dessutom i budgetpropo- sitionen att det finns ett behov av att skapa stabilare ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting över kon- junkturer. En möjlig väg, som framhölls i budgetpropositionen, för att utjämna kommunsektorns intäkter vore att införa en kommunstabiliseringsfond (prop. 2009/10:1 s. 43). En sådan fond skulle kunna utformas på ett sådant sätt att det under en lågkon- junktur sker utbetalningar från fonden till kommuner och lands- ting, oberoende av det generella statsbidraget, och att kommuner och landsting på motsvarande sätt tillför medel till fonden under en högkonjunktur. En kommunstabiliseringsfond skulle på detta sätt kunna bidra till att temporärt stödja kommunsektorn då skatte- intäkterna viker till följd av en lågkonjunktur. motverka att kommuner och landsting i goda tider ökar sina kost- nader över en nivå som är långsiktigt hållbar. Frågan om kommunsektorns förutsättningar att hantera kon- junkturvariationer har även diskuterats i andra sammanhang. I betänk- andet Stabiliseringspolitik i valutaunionen föreslogs att kortsiktiga variationer i kommunernas skatteunderlag skulle jämnas ut genom att låta den kommunala skattebasen beräknas som ett genomsnitt över (SOU 2002:16 s. 253). har i stället efterfrågat ett mer förutsägbart regelbaserat system där en del av statsbidragen automatiskt anpassas, så att tillfälliga variationer i kommunernas och landstingens skatteunderlag motverkas (Finans- [Svensk finanspolitik] 2009 s. 15 f.). Vidare har , läns lands- ting samt Kommuner och Landsting i skrivelser till reger- ingen bland annat anfört att det kommunala balanskravet bör gälla över och på så sätt ge kommuner och landsting ökade möjligheter att själva hantera effekterna av konjunktur- variationer. Även möjligheten för kommuner och landsting att tillgodogöra sig upparbetade överskott, t.ex. genom att avsätta medel som kan användas för att kompensera för intäktsminsk- ningar eller kostnadsökningar, har diskuterats. Frågan om hur den kommunala pensionsskulden bör redovisas har också betydelse för balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning. Det är därför av stor vikt att även kommunalekonomisk expertis är väl företrädd i det kommande utredningsarbetet. En särskild utredare ska mot bakgrund av det ovan anförda analys- era och lämna förslag på hur procyklisk variation i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas. Uppdraget ska ha följande inriktning. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Utredaren ska analysera de kommunala finansernas konjunktur- känslighet och i vilken utsträckning kommuner och landsting agerar på ett sätt som förstärker konjunktursvängningar. Utredaren ska vidare göra de internationella jämförelser som anses befogade och särskilt beakta andra länders system och erfarenheter av att motverka att verksamheterna i kommunsektorn bidrar till att för- stärka konjunkturvariationer. Behovet av förändringar i nuvarande regelverk Utredaren ska analysera om regelverken för den ekonomiska förvalt- ningen och redovisningen i kommuner och landsting, som exempelvis det kommunala balanskravet och reglerna för redovisningen av pen- sionsskulden, bidrar till risken för procyklisk variation i de kom- munala verksamheterna. Utredaren ska även analysera möjligheterna för enskilda kommuner och landsting att själva kunna avsätta medel som kan användas för att jämna ut tillfälliga variationer i det kom- munala skatteunderlaget. Utredaren ska med utgångspunkt i sina överväganden avseende de ovan redovisade frågeställningarna före- slå förändringar eller förtydliganden i regelverken för den eko- nomiska förvaltningen, t.ex. avseende det kommunala balanskravet, och den kommunala redovisningen i syfte att motverka att kom- muner och landsting genom förändringar i utgifter och skatter agerar på ett sätt som förstärker konjunktursvängningar. Utredaren ska dessutom utreda förutsättningarna att införa en kom- munstabiliseringsfond. Utredaren ska därvid analysera systemets käns- lighet med avseende på olika konjunkturförlopp, inklusive kraftiga makroekonomiska chocker, samt föreslå hur en kommunstabili- seringsfond skulle kunna utformas och administreras. Syftet med en kommunstabiliseringsfond är att omfördela intäk- ter . Utredarens förslag om en kommunstabiliseringsfond ska därför utformas så att eventuella omfördelningseffekter mellan olika kommuner och landsting minimeras. Omfördelningar mellan olika kommuner och landsting ska hanteras inom systemet för kommunalekonomisk utjämning Utredarens förslag bör vara oberoende av det generella statsbidraget till kommunsektorn. För att bidra till att skapa förutsägbarhet och öppenhet, och därmed till att förbättra kommunsektorns planerings- förutsättningar, är det viktigt att utredarens förslag bygger på obser- verbara variabler i den officiella statistiken. Utredaren ska redogöra dels för hur förslagen bidrar till att stabilis- era den kommunala verksamheten över konjunkturcykeln, dels om förslagen är förenliga med de budgetpolitiska målen och bidrar till hållbarhet i de offentliga finanserna på lång sikt. Utredarens förslag ska utformas så att de inte innebär en oproportio- nerlig inskränkning i den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen. Utredaren ska lämna de författningsförslag som förslagen ger anledning till. Utredaren ska biträdas av en referensgrupp med politiska före- trädare med god insikt i kommunalekonomiska förhållanden. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med Utjämningskommittén.08 (Fi 2008:07) och arbetsgrupp för översynen av det finans- politiska ramverket (jfr prop. 2007/08:100 s. 38). Utredaren ska även samråda med andra utredningar som har betydelse för upp- draget och med berörda intressenter. Uppdraget ska redovisas . De kommunala finansernas konjunkturkänslighet I kapitel 5 analyseras konjunkturkänsligheten för de viktigaste delarna i de kommunala finanserna. I denna bilaga är analysen mer detaljerad och tekniskt inriktad. Fokus ligger på de empiriska resultaten. Bilagan är således ett komplement till kapitel 5. Analysen av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet bygger på olika underlag som tagits fram inom utredningens ram, och där olika analysmetoder använts. Resultaten av de olika under- lagen vägs samman för att så långt möjligt belägga och styrka de slutsatser som redovisas. De olika underlagen och metoderna beskrivs här kortfattat. Vissa av underlagen finns som bilagor till betänkandet. Trendavvikelser baserade på 7-årsgenomsnitt Utredningen har gjort enkla gap-kalkyler, dvs. trender och trend- avvikelser, på utfallsdata för olika kommunalekonomiska variabler (främst data från nationalräkenskaperna) för perioden /10, där fokus har legat på perioden . Dokumentation av dataunderlaget finns i bilaga 2a. För beräkning av trender har 7-åriga centrerade medelvärden använts. En trend är en form av utjämning av en tidsserie som är tänkt att visa en normal utveckling. När vi i detta sammanhang talar om utjämning menar vi utjämning av nivåer och inte av En av de enklaste metoderna för att jämna ut en tids- serie är att för varje enskild tidpunkt beräkna ett genomsnitt för ett tidsintervall som sträcker sig lika många perioder före som efter referenstidpunkten. För varje ny tidpunkt flyttas detta tidsintervall fram en period. För ett sjuårigt glidande medelvärde beräknas medelvärdet på en period som sträcker sig före respektive efter referensåret. Medelvärdet för de sista tidpunkterna i perioden beräknas med hjälp av den genomsnittliga utvecklingen för de när- mast föregående tidpunkterna. Sambandet mellan konjunkturen och de olika kommunala variablerna mäts genom korrelation. Korrelationen är inget mått på effekten utan mäter bara styrkan i sambandet mellan två variabler. Även små variationer i en beroende variabel kan ge upphov till en hög korrelation. Vid beräkningar på tidsserier över perioden –2010 kan korrelationer över 0,5 (alt. under -0,5) sägas vara skilda från noll med 95 procents säkerhet. För vissa variabler slår konjunkturvariationerna igenom med en viss eftersläpning. I denna del av analysen mäts detta genom att korrelationen beräknas för noll till eftersläpning. Detta tillvägagångssätt tar inte hänsyn till att genomslaget kan ske gradvis utan mäter endast sambandet för respektive tid- punkt. Anledningen till att ett sjuårigt medelvärde har använts är att det korrelerar relativt väl med de mer ambitiösa mått på BNP-gap som har tagits fram i den ekonometriska analysen, se nedan. Vid fastprisberäkningen av bl.a. skatteunderlaget, har KPI använts. Vid fastprisberäkningen av konsumtion har använts defla- torn för konsumtion (IPIKK). På utredningens uppdrag har en ekonometrisk analys gjorts av konjunkturkänsligheten för olika delar av den kommunala sektorn (, 2011, se bilaga 6). Även denna analys baseras på trend- avvikelser, men beräkningsmetoderna är mer avancerade än de trendavvikelser som nämns i föregående avsnitt. I analysen mäts konjunkturkänslighet med elasticiteter1. I detta arbete har även 1 Ett mått på känslighet som säger hur mycket den beroende variabeln förändras, mätt i procent- enheter, om den oberoende variabeln ökar . ingått att ta fram lämpliga mått på BNP-gapet för bestämningen av konjunkturläget. Den ekonometriska analysen visar i vilken omfattning BNP-gapet påverkar cyklerna/trendavvikelserna för olika delar i kommunsektorns ekonomi. I vissa fall förekommer det tidsförskjutningar i BNP-gapets effekter, dessa förskjutningar innebär att BNP-gapets variationer slår igenom gradvis . Även dessa tidsförskjutningar är beaktade i analysen. Analysen presenteras i bilaga 6. På utredningens uppdrag har Kommuner och Landsting (SKL) analyserat hur kommuner och landsting reagerar på en makro- ekonomisk chock2 som medför en kraftigt negativ effekt på skatte- underlag och sektorns finanser. Analysen är främst erfarenhetsbaserad med utgångspunkt i hur utvecklingen har sett ut vid tidigare kon- junktursvängningar. Vidare baseras analysen även på ett scenario- spel med kommunala ekonomichefer och på modellberäkningar. Skillnaden mellan den underliggande ekonomiska utvecklingen och den konjunkturella utvecklingen är av betydelse för stabiliserings- politiken. Även om tillväxttakten varierar och emellanåt till och med kan vara negativ antas den underliggande trenden vara positiv. Konjunkturen är endast en av flera komponenter i den ekonomiska utvecklingen. Förenklat uttryckt kan konjunkturläget beskrivas som avvikelsen mellan den observerade nivån för en variabel, ofta BNP, och den trendmässiga nivån. Avvikelsen från trenden redo- visas ofta som ett gap – en procentuell skillnad – mellan den faktiska och den trendmässiga nivån. Syftet med ett sådant gap är att bortse från mera långsiktiga förändringar, som till exempel demo- grafiska förändringar, för att så långt som möjligt renodla kortsiktiga, konjunkturmässiga variationer. De långsiktiga förändringarna hamnar således främst i trenden och rensas därigenom bort vid beräkningen av trendavvikelser. Det vanligaste konjunkturmåttet är BNP-gapet som anger den procentuella skillnaden mellan faktisk och trendmässig 2 Se effekt på kommunsektorns ekonomi och sysselsättning, 2011 eller potentiell BNP. Även sysselsättningsgapet är ett vanligt mått på konjunkturläget. Syftet med gap-analyser är att bedöma om det ekonomiska läget är bättre eller sämre än normalt. Den procentuella utvecklingen för en variabel visar endast läget i förhållande till föregående period som i sin tur kan vara både bra eller dålig ur ett konjunktur- perspektiv. I gap-analyser relateras den faktiska nivån, observerad eller prognostiserad, till vad som kan anses vara en normal nivå. Ligger den faktiska nivån på BNP över den normala befinner sig ekonomin i en högkonjunktur och ligger den faktiska nivån under den normala råder lågkonjunktur. Ett belysande exempel är återhämtningen från krisen som inleddes . BNP började återigen öka 2010, men BNP-nivån motsvarade den som rådde . Ekonomin befann sig därför fortfarande i en lågkonjunktur med en lägre produktion än normalt, även om konjunkturläget förbättrades i snabb takt. Diagram 1 BNP respektive BNP-gap i fasta priser, procentuell förändring samt avvikelse från trend i procent av trend -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 BNP, procentuell förändring Källa: SCB och egna beräkningar. Mätt med BNP-gap har gått igenom mellan fem och sex konjunkturcykler. Som framgår av diagrammet nedan är topparna och bottnarna av varierande höjd och djup. Den i särklass djupaste konjunkturbotten, mätt med BNP-gapet, är den senaste Även sysselsättningsgapet varierar kraftigt. Skillnaderna mellan BNP- och sysselsättningsgapet syns tydligt i att sysselsättningen släpar efter BNP med . Diagram 2 BNP-gap i fasta priser och totalt antal sysselsatta, avvikelse från trend i procent av respektive trend -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Källa: SCB och egna beräkningar. Dessutom reagerade de båda gapen olika på 90-tals- respektive finans- krisen . Under 90-talskrisen föll sysselsättningsgapet något kraf- tigare än BNP-gapet. Båda gapen bottnade dock på ungefär samma nivå 1993. Under finanskrisen var förhållandet det omvända och BNP-gapet låg initialt högt över sysselsättningsgapet, men när krisen slog till 2008 blev fallet i BNP avsevärt djupare än i syssel- sättningen. Den kommunala sektorns utveckling och samband med konjunkturen I fortsättningen definieras konjunktursvängningar som variationer i BNP-gapet, dvs. trendavvikelserna i BNP, baserat på ett 7-årigt centrerat medelvärde. Tidsmässigt ligger fokus på perioden . Anledningen är att analysen visar att sambanden i många fall är olika för perioderna före respektive efter 1993/1994. För att få fram ett så aktuellt och tydligt samband som möjligt har tonvikten lagts på den senare perioden. I analysen har inte effekten av statliga konjunkturstöd, som det som betalades ut till följd av krisen som inleddes , studerats särskilt. De kommunala inkomsterna utgörs, i fallande ordning, av skatte- inkomster, statsbidrag samt övriga inkomster där de senare främst utgörs av kommunala taxor och avgifter för verksamhet samt för- säljning av varor och tjänster. Inkomsternas främsta länk till konjunkturen är lönesumman som utgör den i särklass största delen av skatteunderlaget. Skatte- underlaget ligger i sin tur till grund för skatteinkomsterna som är kommunsektorns främsta inkomstkälla, se tabell nedan. Tabell 1 Kommunsektorns totala inkomster per inkomstslag, procent respektive miljarder kronor, löpande priser De kommunala inkomsterna påverkar konjunkturen genom att skatteinkomsterna påverkar hushållens konsumtionsutrymme. Tar kommunsektorn in mer i skatt i goda tider än i dåliga tider innebär det att hushållens konsumtionsmöjligheter begränsas mer i goda tider än i dåliga tider vilket har en stabiliserande effekt på samhälls- ekonomin. Övriga faktorer som spelar stor roll för kommunsektorns inkomster är skattesatsen och statsbidragen. Skatteunderlaget utgörs till största delen av lönesumma. Koppling till den ekonomiska utvecklingen är tydlig, vilket framgår av diagrammet nedan. Variationerna i skatteunderlaget följer variationerna i BNP men ibland med en viss eftersläpning. Detta ter sig logiskt då BNP ligger före arbetsmarknaden i konjunkturen och därmed även tim- lönen och lönesumman. Emellanåt är samvariationen dock svag eller till synes obefintlig, vilket kan vara en följd av att eftersläpningen inte är stabil. De stora skillnaderna i utveckling mellan BNP och skatte- underlag speglar att BNP-förändringen inte slog igenom fullt ut på arbetsmarknaden utan produktionen föll mycket kraftigare än vad sysselsättningen och därmed lönesumman gjorde. Detta kan jämföras med 90-talskrisen då sysselsättningen sjönk kraftigt vilket också avspeglas i skatteunderlaget. Diagram 3 BNP och skatteunderlag, procentuell förändring, fasta priser -2,0 -4,0 -6,0 Skatteunderlag, fp KPI Källa: SCB, SKL och egna beräkningar. Skatteunderlagets variationer bör ge en liknande effekt på skatte- inkomsterna förutsatt konstanta avdrag och skattesats. Skatteunderlagets samband med konjunkturen är relativt tydligt i diagrammet nedan. Ett exempel är konjunkturtoppen 1990 och den efterföljande krisen där skatteunderlagets trendavvikelse började falla som BNP-gapet och även botten nåddes . I övrigt tenderar dock skatteunderlaget att släpa efter något i för- hållande till konjunkturen. När BNP-gapet slöts –1995 drog detta inte med sig skatteunderlaget som låg kvar klart under trend under resten av 1990-talet. En förklaring var den svaga real- löneutvecklingen –1995 som inte hängde med i BNP- utvecklingen. kom trendavvikelserna i skatte- underlaget återigen någorlunda i fas med konjunkturen och nådde sin topp 2000, som BNP-gapet kulminerade. För perioden uppgår korrelationen mellan BNP-gapet och skatteunder- lagets trendavvikelser till 0,7 vid förskjutning. Diagram 4 BNP-gap och skatteunderlagets avvikelse från respektive trend, procent av respektive trend, fasta priser -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Skatteunderlag, fp KPI Källa: SCB, SKL och egna beräkningar. Den ekonometriska analysen antyder att skatteunderlaget är känsligt för konjunktursvängningar, men sambandet är inte signifikant och resultatet bör tolkas med försiktighet. Sambandet tycks vara pro- cykliskt, det vill säga att en konjunkturförbättring har en positiv effekt på skatteunderlaget och det omvända vid en konjunktur- försämring. Sambandet är däremot inte direkt utan utdraget vilket sannolikt hänger samman med att arbets- marknaden konjunkturmässigt släpar efter produktionen. Konjunktur- känsligheten i skatteunderlaget tenderar att vara högre för perioden än för perioden innan. SKL har analyserat sambandet mellan arbetsmarknadsersättningarna och arbetsmarknadsgapet mätt i arbetade timmar. De konstaterar att ersättningarna tenderar att reagera spegelvänt mot arbetsmarknads- gapet. När arbetsmarknaden försvagas så ökar ersättningarna. Kon- junktureffekterna på arbetsmarknadsersättningarna har dock min- skat till följd av att den genomsnittliga ersättningen per arbetslös har sjunkit dramatiskt. Detta förklaras i sin tur av strukturella förändringar som sjunkande andelar av arbetslösa berättigade till ersättning samt sänkta ersättningsnivåer. Skattesatsen är en viktig faktor i konjunkturanalysen av skattein- komsterna då den potentiellt kan användas för att styra skatte- inkomsterna efter konjunkturen. När skatteunderlaget viker till följd av en konjunkturnedgång kan kommunerna säkerställa inkomstnivån genom att höja skattesatsen. har den genomsnittliga skattesatsen höjts gradvis, med enstaka undantag där skattesatsen har sänkts marginellt. Höjningarna tycks dock ske i omgångar avgränsade av perioder med förhållandevis stabila skattesatser. Diagram 5 BNP i fasta priser och genomsnittlig skattesats/utdebitering, procentuell förändring respektive procentenheter -2,0 -4,0 -6,0 Källa: SCB och . Perioderna av höjda skatter förefaller inte systematiskt sammanfalla med konjunkturen. De positiva trendavvikelserna sammanfaller ibland med konjunkturtoppar som till exempel 1995, som kom av skattestopp. Lika ofta tycks de dock infalla vid kon- junkturbottnar, se till exempel 2003 i diagrammet nedan. Denna höjning berodde dock på kraftiga höjningar i några få större landsting och får mera ses som en strukturell anpassning som sammanföll med en konjunkturbotten. Utifrån detta är det svårt att säga huruvida skattesatsen genomgående är stabiliserande eller destabiliserande. Cykeln i skattesatsen tycks vara relativt jämn och stabil, det vill säga att toppar och bottnar i trendavvikelserna inträffar med jämna mellanrum och svängningarna är ungefär lika stora. Jämfört med BNP-gapet är avvikelserna dessutom förhållandevis små. Inga tydliga konjunkturmönster syns för perioden som helhet.