sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — The formal division of responsibility between the various ministries is clearly defined and there is an established procedure for preparing matters and ques- tions involving several ministries. When it comes to inter-agency collaboration, however, there is no established coordinating body apart from the , which is headed by the State Secretary at the Affairs and composed of relevant agency heads, and rep- resentatives of 's municipal and county councils, the research community and NGOs. is tasked with promoting greater coordination and collaboration at national level with the aim of achieving the ANDT strategys long-term objective. Although there are advantages to dealing with ANDT-related issues within a single framework, particularly where preventive measures are involved, the fact that the drug issue is complex and requires special knowledge and expertise cannot be ignored, par- ticularly in the context of international cooperation. The general message from experts and policy advisers to the Committee is that the current state of knowledge leaves a great deal to be desired. It cannot be assumed that those who know about alcohol or tobacco policy are also well-versed in drug conventions, international agreements or the drug policy A to Z. In the Committees view, there is a need to supplement ANDT work with efforts aimed at developing and exploiting specialised knowledge of drug-related issues and strengthening coordination in this area. One way of deepening and broadening the drug policy discus- sion among all the ministries and agencies concerned is to make use of the annually updated status reports submitted to the UN and EU. Examination of the updated status reports could be combined with discussions on current international issues along with 's positions on specific issues. A seminar of this kind would not only provide an overview of 's status and positions, but also serve to enhance knowledge among individual participants, agencies and organisations, thereby boosting the efficiency and effectiveness of their work. Although the established procedures for preparing matters in the Government Offices have been carefully thought out, the Committee finds that joint discussions on drug policy matters only take place on a limited basis, and rarely ahead of large drug policy meetings at bodies such as the CND. The rule that a matter must be dealt with by the ministry mainly responsible for it has meant in practice that the Affairs as the coor- dinating authority shoulders a disproportionately large responsi- bility for drug policy. For example, the ministry bears entire responsibility for the Council Horizontal Working Party on Drugs. Similarly, a major share of the responsibility for the CND and sole responsibility for the meetings of the Permanent Correspondents of the and the rests with the Affairs, despite the fact that all these cooperative undertakings involve several other ministries as well. A consistent voice in international negotiations is essential if is to gain a hearing for its standpoints and the issues it wishes to raise. It is therefore vital that government officials who represent in international fora that address drug policy matters, either as their main concern or as an attendant issue, meet regularly to discuss matters of principle, and to prepare Swedish participation. No formal decision would be required to summon such a group. However, the ministries involved would each need to designate an official responsible for drug-related matters, and the Affairs, as the coordinating ministry, would have to take on the task of convening the group. On the whole, the international drug policy situation is worry- ing. Those who are pressing for a radical change of policy towards a more permissive regime are articulate, in some cases well-known and distinguished. They are seen and heard in more contexts than those who, like , are concerned to preserve a balanced, pub- lic health-based, humane and restrictive policy. In the Committees view, international involvement requires a refocusing away from a watchdog approach and towards the promotion of Swedish drug policy interests. Some steps towards this can be made by raising the level of knowledge, clarifying drug policy positions and coordinating relevant ministries and agencies, in line with the proposals presented by the Committee. However, more will be needed to turn the current trend. therefore proposes that the Government consider appointing for a trial period an International for Drug Policy for the Ministry for Foreign Affairs and the Min- istries of Health and Social Affairs, , and possibly Finance. Similar appointments already exist in other areas. As chief nego- tiator and delegation head, the representative should represent in international negotiations on drug-related matters, mainly in the UN and EU. Bilateral cooperation and developing bilateral contacts should be included in the remit. The function should be evaluated after two years. internationella narkotikapolitiska engagemang berör många olika politikområden och därmed flera olika departement och myn- digheter. Det handlar dels om organisatoriskt och operativt sam- arbete, dels om samordningen av det svenska agerandet i inter- nationella samarbetssammanhang på en mer övergripande normativ eller strategisk nivå. Vissa delar av samarbetet är tvingande i be- märkelsen att de följer av anslutning till konventioner och avtal. Andra delar är frivilliga. En allt viktigare del av det globala samarbetet sker numera bilateralt, mellan EU och ett antal viktiga tredjeländer. Den särskilda utredaren har haft uppdraget att kartlägga internationella engagemang på narkotikaområdet och beskriva möjlig- heter till bättre resursutnyttjande och samordning (se dir. 2010:82, bilaga 1). I uppdraget ingick: att kartlägga existerade organ och sammanhang för internatio- nell samverkan på narkotikaområdet och att redovisa svenska kontakter och samarbeten, att identifiera aktuella frågor i respektive internationell organisa- tion, att redovisa den aktuella narkotikapolitiska debatten inom EU och globalt, att identifiera hur svensk narkotikapolitik kan föras ut på ett mer samordnat sätt inom EU och internationellt, att se över de kontakter och det samarbete som sker direkt mellan och olika länder och organisationer å ena sidan och de kontakter och det samarbete som sker via EU å andra sidan, att göra en genomgång av den nationella ansvarsfördelningen, att presentera förslag till hur kan främja att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls, att presentera förslag som gäller ansvarsfördelning och samord- ning, både inom och på myndighetsnivå. Vidare ingick i uppdraget att se över hur kan främja ett ökat deltagande av svenska experter i olika internationella verksamheter på narkotikaområdet, inte minst inom EU-institutionerna. Den svenska narkotikapolitiken såsom den slagits fast i regeringens proposition Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplanen (prop. 2005/06:30) och det av godkända betänkandet Svensk narkotikapolitik (2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218) har varit utgångspunkten för utredningens arbete. Det ingick inte i uppdraget att se över denna politik. Utredningen skulle inte heller ha någon styrverkan vad gäller biståndsallokeringar. Den särskilda utredaren påbörjade det praktiska utredningsarbetet . anställdes som sekreterare i utredningen. till och med var anställd som sekreterare. Till utredningen har en expertgrupp med experter från departe- ment och myndigheter varit knuten. En förteckning över expert- erna finns i bilaga 2. Utöver löpande kontakt har utredningen haft sex möten och en heldagskonferens med experterna. Utredningen har även haft samråd med ytterligare experter och sakkunniga vid svenska myndigheter, i EU- respektive FN-syste- met samt övrigt internationellt. Bland dessa bör nämnas Statsråds- beredningen, , , Kustbevak- ningen, Sida, Ambassaden i , representation i , ECNN, Eurojust, EU-representationen i , regeringstjänste- män i olika EU-länder, UNODC och Pompidougruppen. Utredaren har i enlighet med sina direktiv haft samråd med fri- villigorganisationer som är narkotikapolitiskt engagerade. anordnade utredningen ett seminarium med det civila samhället där följande aktörer deltog: Anhöriga mot droger, CAN, European Cities against Drugs (ECAD), riks, , Kriminellas revansch i samhället, Kvinnoorganisationernas samarbetsråd i alkohol och narkotika- frågor (KSAN), , åt narkotika och läke- medelsberoende (RFHL), narkotikafritt samhälle (RNS), , , landsråd för alkohol- och narkotikafrågor, Svenska narkotikapolis- föreningen och X-cons. Vid seminariet diskuterades framförallt civilsamhällets internationella samarbeten och synen på den inter- nationella debatten i narkotikafrågan. Utredningen har anlitat utomstående experter för avgränsade delar av arbetet. vid har anlitats för en kvalitativ innehållsanalys av de tre internationella narkotikakonventionerna. Analysen återfinns i bilaga 5. Professor vid har anlitats för en argumen- tationsanalys av den internationella narkotikapolitiska debatten. Argumentationsanalysen har använts som underlag för utredarens bedömningar och förslag. , , har medverkat i författandet av huvudbetänkandets avsnitt 2.2 om den internationella narkotikapolitiska debatten. Journalist har anlitats för språkgranskning av bilaga 4. har bistått med en engelsk översättning av samman- fattningen. Textredigering och layout har utförts av vid Reger- ingskansliets kommittéservice. Föreliggande slutbetänkande består av två volymer. Den första volymen innehåller huvudbetänkandet samt bilaga 1–3. Den andra volymen innehåller bilaga 4–5. Huvudbetänkandet består av tre kapitel. Kapitel ett är en Inled- ning och beskriver uppdraget, avgränsningar, arbetsformer och slut- betänkandets disposition. Kapitlet innehåller också en Samman- fattning av bedömningar och förslag. Kapitel två består av läges- beskrivningar, utredarens bedömningar och förslag. Kapitel två är i sin tur uppdelad i 12 delar. Avsnitt 2.1 är tänkt som en inledande diskussion kring Ansvar att agera i narkotikafrågan. 2.2 ger en sammanfattad beskrivning av Den internationella narkotika- politiska debatten. Dessa två kapitel resonerar kring betydelsen av internationellt engagemang i narkotikafrågan och innehåller inte några konkreta förslag. Avsnitt 2.3 beskriver och diskuterar Den svenska narkotikapolitiken och avslutas med bedömningar och för- slag av strukturell karaktär snarare än innehållspolitisk karaktär. Efterföljande sex avsnitt beskriver relevanta narkotikasamarbeten för samt engagemang i dessa. Avsnitten 2.4–2.9 i huvudbetänkandet avslutas med bedöm- ningar och förslag kring agerande i olika internationella sammanhang: 2.4 , 2.5 Övrigt samarbete på global nivå, 2.6 Europeiska unionen, 2.7 Övrigt samarbete på europeisk nivå, 2.8 Östersjösamarbete och 2.9 Nordiskt samarbete. I avsnitt 2.10 ges en beskrivning av Rapporteringsskyldigheter till internationella organisationer. Avsnittet avrundas med bedömningar och förslag kring hur rapporteringen kan förstärkas och skapa mer- värde. Avsnitt 2.11 berör Ansvarsfördelning, samordning och kunskap. Avsnittet beskriver de nationella aktörer som finns i narkotika- frågan och vilka huvudsakliga samarbeten som de deltar i. Avsnittet avslutas med en bedömning och förslag på förbättrat resursutnytt- jande. Det sista avsnittet i kapitlet, avsnitt 2.12, diskuterar och ger förslag på tillvägagångssätt för att få ett Ökat internationellt deltag- ande av svenska experter. I kapitel 3 redovisas vissa konsekvenser av kommitténs förslag. Bilaga 1 består av kommittédirektiven för utredningen, bilaga 2 är en förteckning över utredningens experter. Bilaga 3 är en genom- gång av och handlingsplan utifrån Lissabon- fördraget i syfte att identifiera eventuella förändringar med avse- ende på befogenheter, initiativrätt och beslutsformer. I bilaga 4 ges en mer grundläggande beskrivning av olika internationella narkotika- samarbeten. Förutom att verka som underlag för utredarens över- väganden och förslag är bilagan ämnad att nyttjas som uppslagsbok för den som behöver orientera sig bland alla de internationella sam- arbeten som finns på narkotikaområdet. Bilaga 4 är därför tryckt i en separat volym tillsammans med bilaga 5 som ger en kvalitativ innehållsanalys av de tre internationella narkotikakonventionerna i syfte att systematisera och lyfta fram innehåll och underliggande värderingar. 2 Överväganden och förslag Narkotikaproblemet har blivit alltmer globalt. Den olagliga narkotika- handeln – länken mellan utbud och efterfrågan – göder en global kriminell industri som värderas till och som utgör ett växande hot mot stabilitet och säkerhet.1 Enskilda länder kan inte bekämpa den olagliga handeln med narkotika på egen hand. Narkotikasituationen i är i hög grad avhängig vad som händer i vår omvärld. är i det närmaste ett renodlat konsumtions- land.2 Praktiskt taget all olaglig narkotika som konsumeras i framställs någon annanstans och förs in i landet olagligt. blir därmed i högsta grad beroende av internationellt samarbete inom narkotikaområdet. Även om vi relativt sett är en liten marknad är vi likafullt en lukrativ del av en enorm olaglig global världsmarknad. Det är i stort sett omöjligt att värdera den totala globala marknaden. Olika för- sök har gjorts . hänvisar till en försiktig skattning som gjorts av UNODC. Om den stämmer något så när uppgår narkotikahandelns flöden till , vilket i relation till olika länders BNP gör narkotikahandeln till den 21:a största ekonomin i världen, något mindre än Sveriges.3 Bara marknaderna för opiater och kokain uppskattades av UNODC till 68 miljarder respektive . Efterfrågan upprätthålls av mellan 150 och 270 miljoner individer som uppger att de har använt narkotika åtminstone under det senaste 1World Drug Report 2011, UNODC, . 2Undantagen är inhemsk odling av cannabis, sporadiskt förekommande småskaliga illegala laboratorier för tillverkning av syntetisk narkotika samt avledning av GBL och narkotika- klassade läkemedel från legala verksamheter för missbruk. 3www.ui.se/nyheter/i-halarna-pa-den-nya-medelklassen-narkotikan-finner-nya-marknader- genom-globala-natverk.aspx Mellan 15 och 40 miljoner uppges ha allvarliga missbruks- problem.4 I en rapport från CAN om narkotikatillgängligheten i –2010 dras slutsatsen att det finns mer narkotika i omlopp i nu jämfört med för 15–sedan.5 påverkas av den politiska utvecklingen i som står för av den olagliga produktionen av opium. Detsamma gäller vårt förhållande till , och som står för merparten av de olagliga kokaodlingarna i världen liksom vårt förhållande till flera av våra EU-grannar, i synnerhet , , , och , där en stor del av de syntetiska droger som når tillverkas. Vi är beroende av att pakistanska och iranska poliser är skickliga på att stoppa opium- och heroinsmugglare, att mexikanska och väst- afrikanska poliser är oförvitliga, välutbildade och välutrustade nog för att stoppa kokainet på väg till . En stor del av narkotikan passerar genom andra EU-länder innan den når den svenska miss- bruksmarknaden. Det är därför även av stor vikt att polis- och tull- samarbetet fungerar bra inom EU. Narkotikasituationen i är med andra ord inte uteslutande beroende av svenska lagar och svenska tullares, polisers och social- arbetares insatser. Den är också beroende av korruptionsbekämp- ning, kompetensutveckling och utvecklingsbistånd. Narkotikasitua- tionen påverkas av samarbetet med våra grannländer och med alla de länder som narkotikan passerar genom innan den når . Svensk tull och polis har en viktig uppgift att stoppa den gräns- överskridande illegala handeln med narkotika. I de flesta fall styrs denna handel av internationellt verksam grov organiserad brottslig- het. Svensk tull och polis har små möjligheter att bekämpa den bakom- liggande brottsligheten utan samverkan med andra strategiska länder. De strategiskt viktiga länderna är dels ursprungsländerna för nar- kotikan och dels länder varigenom narkotikan smugglas, och i vissa fall lagras, innan de når . Narkotikapolitiskt är det också viktigt att samverka med de länder som är tongivande i den narko- tikapolitiska debatten. Narkotikasituationen inom EU beskrivs som allt mer komplex där narkotikamissbruks- och smugglingsmönster genomgår snabb förändring. Detta sätter narkotikakontrollsystem runt om i EU på 4Ungefärliga beräkningar enligt World Drug Report 2011, UNODC, . 5www.can.se/documents/CAN/Rapporter/rapportserie/can-rapportserie-128- narkotikatillgangligheten-i-sverige-1988-2010.pdf Dessa kontrollsystem har till exempel svårt att hantera den ökande antalet nya psykoaktiva ämnen som säljs via Internet. Där- till har kokainmissbruket inom EU ökat betydligt. Detta stärker behovet av ett samordnat svar från EU:s sida.6 Som EU-kommis- sionen uttrycker det måste illegala nätverk för narkotikahandel be- kämpas med förbättrade nätverk för brottsförebyggande insatser.7 Blandmissbruket, kombinerad användning av lagliga och olagliga psykoaktiva preparat, har ökat i . Det behövs forskning om riskerna förknippade med nya missbruksmönster och vilka politiska åtgärder som är lämpliga för att begränsa dessa. Förståelse kan främjas genom samordning av forskningsinsatser på europeisk nivå.8 Narkotikasituationen i kan inte skiljas från situationen i resten av världen. Det ligger således i och svenskars intresse att samarbeta med internationella partners och med andra länder. har också ett ansvar att bidra till att förbättra situationen för andra människor i världen, till exempel genom att skapa möjligheter för jordbrukare i att komma ur fattig- dom och beroende av opiumodling. Kärnan i den svenska politiken för global utveckling (PGU) är att de politiska beslut som fattas i också ska ta hänsyn till effekter på fattiga länder och män- niskor. Med utgångspunkt i principen om delat ansvar för narkotika- problemet kommer utredningen om internationella engage- mang på narkotikaområdet att diskutera hur det internationella narkotikasamarbetet bäst kan läggas upp för att främja respekten för FN:s narkotikakonventioner. För vårt nationella handlande och för det internationella sam- arbetet finns det internationella regelverk i form av tre FN-konven- tioner om narkotika,9 en mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och en mot korruption. Vi har också ett omfattande gemensamt regelverk inom EU som både kan begränsa och styra vårt nationella handlande. Våra möjligheter att agera styrs inte bara av lagar och regler utan även av politiken. Globala narkotikapolitiska överenskommelser, som politiska förklaring om internationellt samarbete för 65179/11. 715671/10. 815671/10. allmänna narkotikakonvention, psykotropkonvention och nar- kotikabrottskonvention. en integrerad och balanserad narkotikastrategi,10 och regionala över- enskommelser som –2012,11 är inte rättsligt bindande, men sätter likafullt ramar för narkotikapolitiken. Detsamma gäller politiska överenskommelser inom närliggande områden som kan innehålla överenskomna insatsinriktningar med narkotikapolitiska implikationer. Ett exempel på det senare är de deklarationer som antagits av om bekämpningen av hiv/aids, och som bland annat anvisar insatser för att stoppa smittspridningen bland injektionsmissbrukare.12 Det är lätt att tänka att överenskommelser som inte är rättsligt bindande saknar verklig betydelse. I själva verket är det genom dessa överenskommelser som narkotikapolitiska positionsföränd- ringar förhandlas fram. Genom att de antas med konsensus ger de politisk legitimitet åt de insatser som rekommenderas och kan användas som språngbräda för narkotikapolitiska förändringar och även för förändringar i nationella och internationella regelverk. Det är i det sammanhanget som den narkotikapolitiska debatten ska ses. Den lyfter fram frågor som också politiska beslutsfattare måste ta ställning till. Att väcka offentlig debatt och att delta i debatten är att påverka. Detta vet de som har en förändringsagenda. har det vuxit fram en rörelse som arbetar med opinions- bildning mot den narkotikapolitik som bygger på FN:s narkotika- konventioner och som de flesta stater ansluter sig till i olika varianter. Konventionernas fundament – att narkotiska preparat ska användas i medicinska och vetenskapliga syften endast, och inte för nöjes skull, eftersom de är beroendeframkallande och har skadliga eller till och med dödliga biverkningar – berörs inte särskilt grund- ligt av motståndarna till konventionerna. I stället riktar de in sig på det de menar är skadeverkningar av narkotikapolitiken som sådan, nämligen kriminalisering, marginalisering och stigmatisering av indi- vider som använder narkotika. Mot detta ställer de skydd för mänsk- liga rättigheter, en prioritering av skademinskning framför minsk- ning av efterfrågan på narkotika och – i en del fall – en reglering av försäljningen av cannabis på ett sätt som liknar det som före- kommer vid försäljning av tobak och alkohol. 10Political of Action on International Cooperation towards an Integrated and Balanced Strategy to Counter the World Drug Problem, A/ES/64/182. 1115074/04. 12Declaration of Commitment on HIV/AIDS, RES S-26/2 (2001), Political /AIDS, RES 60/262 (2006), och Political /AIDS: Intensifying our Efforts to Eliminate HIV/AIDS, A/65/L.77 (2011). De som vill förändra politiken är sinsemellan mycket olika, både till innehållet i det de förespråkar och vilka de är. har det tillkommit en sammanslutning av internationellt respek- terade politiker, konstnärer och andra frontfigurer såsom FN:s förre generalsekreterare , FN:s tidigare högkommissarie för mänskliga rättigheter , EU:s tidigare utrikespolitiske talman , premiärminister och i litteratur , för att nämna några.13 Vad som inte framgår i debatten är att de som försvarar konven- tionerna är lika framstående och respekterade, men de hörs inte. Det är helt enkelt en ganska ensidig debatt. Av naturliga skäl finns det mindre anledning för den som omfattar den rådande ordningen att väcka debatt. Så kan det inte fortsätta. De som tror på narko- tikakonventionernas grundläggande syften måste agera, inte bara reagera. De måste synas och höras i förhandlingsrummen och i den offentliga debatten. De måste agera tillsammans precis som de gör som vill luckra upp konventionerna. För vidkommande innebär det att gå ett steg längre än vi gjort under det senaste kvartsseklet. Under sjuttio- och åttio- talen var en drivande kraft i det internationella arbetet mot narkotika. Vi verkade för att även syntetiska droger som amfetamin skulle underkastas internationell kontroll. Vi tog initiativ till att införa vård och behandling som komplement eller alternativ till straff i konventionerna. Initiativen utgick från förändringsbehov som hade identifierats av med hjälp av ett engagerat civilsamhälle. Förändringarna kunde införlivas i det internationella kontrollsystemet utan att fundamenten rubbades. På samma sätt bör agera . Med utgångspunkt i en aktiv omvärldsbevakning och en analys av behovet av förändringar för att möta nya narkotikapolitiska utmaningar kan tillsam- mans med likasinnade driva på förändringsarbetet och verka för att narkotikakonventionerna respekteras fullt ut. Det kommer att kräva en omfokusering från bevakning till främjande av svenska narkotikapolitiska intressen. 2.2Den internationella narkotikapolitiska debatten Den internationella narkotikapolitiska debatten har länge stått mellan de som försvarar konventionerna och de som anser att FN:s narko- tikakonventioner är föråldrade och behöver revideras. De som är emot konventionerna spänner över ett vitt fält som sträcker sig från förespråkare för en fullständig legalisering på en fri marknad till de som vill ha ett system liknande det som finns för tobak och alkohol, det vill säga ett system som sätter vissa gränser för vem som får sälja vad under vilka villkor och till vem.