sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Om enhällighet inte kan uppnås i rådet får en grupp om minst nio medlemsstater begära att frågan över- lämnas till för ställningstagande. Om enighet inte uppnås i kan ett fördjupat samarbete omfattande minst nio medlemsstater upprättas i frågan. Den Europeiska åklagarmyndighetens viktigaste uppgift skulle vara att bekämpa brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. Den skulle ansvara för att, i förekommande fall i samverkan med Europol, utreda dessa brott samt väcka åtal inför domstol och döma misstänkta vid EU-medlemsstaternas behöriga domstolar. kan utsträcka åklagarmyndighetens befogenheter till att även omfatta grov gränsöverskridande brottslighet. Cosi: en ny ständig kommitté för inre säkerhet i rådet Den tredje huvudsakliga förändringen som följer av Lissabon- fördraget inom RIF-området är den nya ständiga kommittén för inre säkerhet i rådet kallad för operativt sam- arbete i frågor som rör den inre säkerheten (Cosi). Den förkort- ning som valts för denna nya ständiga kommitté är baserad på dess franska namn. Enligt fördragen ska polissamarbete och rättsligt sam- arbete omfatta såväl lagstiftande som operativa uppgifter. Lissabon- fördraget inrättade denna ständiga kommitté i rådet med mandat att främja och stärka samordningen mellan medlemsstater av operativ verksamhet i frågor som rör den inre säkerheten (artikel 71 FEUF). Denna samordningsroll kommer bland annat att gälla polis- och tullsamarbetet, skyddet av yttre gränser och straffrättsligt sam- arbete som är relevant för det operativa samarbetet i frågor som rör den inre säkerheten. Kommittén ska regelbundet rapportera om sin verksamhet till rådet som i sin tur ska informera och de nationella parlamenten. Cosi kommer även att ansvara för att utvärdera det operativa samarbetets allmänna inriktning och effektivitet i syfte att identifiera eventuella brister och anta rekom- mendationer för att åtgärda dessa. Cosi kan bjuda in företrädare för Eurojust, Europol, Frontex och andra relevanta organ till sina möten och förväntas bidra till att garantera samstämmighet och kontinuitet i dessa organs verksam- het. Cosi har även mandat att tillsammans med kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik bistå rådet i enlighet med den så kallade solidaritetsklausulen18 (artikel 222 FEUF). Cosi kommer inte att medverka i utarbetandet av rättsakter eller genomförandet av operationer. När det gäller rättsakter förblir Coreper ensamt ansvarig för att förbereda rättsakter med hjälp av rådets olika arbetsgrupper. På grund av sin operativa roll kommer medlemmarna i Cosi att vara baserade vid och utsända från nationella ministerier. Varje medlemsstat kommer att besluta om att utse en företrädare för samtliga frågor eller olika. Antalet delegater är dock begränsat för att se till att kommittén kan arbeta effektivt. Cosi-delegaterna kommer att bistås av medlemsstaternas ständiga representationer vid EU i och rådets generalsekretariat. Rättsråden vid de ständiga representationerna möts i nödvändig omfattning mellan Cosis huvudmöten. Inrättandet av Cosi medför att rådskommittéerna Cats (f.d. artikel 36-kommittén) och strategiska kommittén för invandring, gränser och asyl (Scifa) ses över. Före ska Coreper utvärdera arbetet i Cats och i Scifa med avseende på effek- tiviteten och samstämmigheten i rådets arbetsstrukturer. bör båda kommittéerna inrikta sina diskussioner på strate- giska frågor, där Cosi inte kan bidra, eller sammanträda i nödvändig omfattning. Dessutom kommer kommittéerna, om det anses lämp- ligt, att medverka i lagstiftningsarbetet, men Coreper förblir ensamt ansvarig för att förbereda rättsakter. Övergångsbestämmelser om regelverket inom tredje pelaren Den fjärde stora förändringen inom RIF-området till följd av Lissabon- fördraget är de övergångsbestämmelser som införts för regelverket inom den före detta tredje pelaren. Enligt artikel 10 i protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser blir domstolens och kommissionens fullständiga befogenheter tillämpliga på det befintliga regelverket inom tredje pelarens lagstiftning efter Lissabonfördragets ikraftträdande, det vill säga den 1 december 2014.19 18Solidaritetsklausulen fastslår att EU ska mobilisera alla instrument som står till dess för- fogande för att bistå en medlemsstat som utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor. 19Det har gjorts ett undantag för vad gäller övergången av regelverket om polissamarbete och straffrättsligt samarbete. kan senast före den 1december 2014 meddela att de nya bestämmelserna inom området inte ska vara tillämpliga inom landet. Redan gällande regelverk från den tredje pelaren, kommissionens befogenheter med hänsyn till överträdelser och fullständiga behörighet är begränsade från . En generell överbryggande klausul tillåter rådet att gå över från särskilt lagstiftningsförfarande till ordinarie lagstiftningsförfaranden istället för att genomgå en regeringskonferens (IGC). Det kan ske genom ett samstämmigt beslut efter samtycke av parlamentet, givet att nationella parlament inte opponerar sig mot detta . Dessa klausuler möjliggör inte bara en övergång från konsensusbeslut till beslut genom kvalificerad majoritet, utan utvidgar även roll inom områden där det ännu inte är på samma nivå som rådet. Förändringarna som följer av Lissabonfördraget inom folkhälsa är inte lika omfattande som inom RIF-området. Folkhälsofrågorna förstärkts något då det efter Lissabonfördraget fastslås redan i EU- fördragets andra artikel att Unionen ska ha som mål att främja freden, sina värden och folkens välfärd. Detta ger folkhälsan en tydligare roll i EU:s gemensamma arbete. Även fortsättningsvis är dock EU-samarbetet inom hälsoområdet av samordnande karaktär samt ett komplement och stöd till natio- nella initiativ. Fördraget upprätthåller den delade kompetensen mellan medlemsstaterna och unionen för de frågor inom folkhälsa för vilka det finns lagstiftande kompetens. Även efter Lissabonför- dragets ikraftträdande kvarstår att Unionen ska komplettera med- lemsstaternas insatser för att minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive upplysning och förebyggande verksamhet (artikel 168 FEUF, f.d. artikel 152 FEG). Stycket som explicit rör narkotika under avdelningen för folkhälsa står alltså oförändrat. EU:s roll förstärks i och med att det reviderade fördraget inklu- derar en skrivning som ger unionen uttrycklig möjlighet att anta stimulansåtgärder för att bekämpa allvarliga gränsöverskridande hot på hälsoområdet (168.5 FEUF). Därtill förtydligas att unionens insatser i synnerhet ska innefatta övervakning, tidig varning och bekämpning av allvarliga hot mot människors hälsa. (168.1 FEUF). I och med Lissabonfördraget specificeras därtill att unionen ska främja samarbete mellan medlemsstaterna som syftar till att för- bättra komplementariteten mellan deras hälso- och sjukvård i gränsregionerna (168.2 FEUF). Dessa förtydliganden av vad unionen ska göra kan i praktiken förstärka EU:s arbete vad gäller narkotika inom folkhälsoområdet. Det specificeras också att den stärkta samordning mellan med- lemsstater i hälsofrågor kan inkludera initiativ för att fastställa riktlinjer och indikatorer, organisera erfarenhetsutbyten samt för att förbereda periodisk övervakning och utvärdering (168.2 FEUF). Kommissionens och ECNN:s arbete inom detta senare område bekräftas därmed i fördraget. Lissabonfördraget medför alltså viss ändring av unionens politik och åtgärder inom hälsoområdet, men betoningen ligger på utökad samordning och samverkan. I praktiken innebär detta att kommis- sionen till exempel kan hjälpa medlemsstaterna att samordna sina metoder, i synnerhet genom utbyte av bästa praxis eller fastställ- ande av icke-bindande riktlinjer. Fördraget är dock även fortsätt- ningsvis tydligt med att medlemsstaternas ansvar för sin hälso- och sjukvårdspolitik måste respekteras. EU:s behörighet på detta område fortsätter att vara ett komplement till nationell politik och harmo- nisering av lagar och andra författningar i medlemsstaterna förblir utesluten. EU:s förmåga att handla inom folkhälsoområdet kan dock förbättras av att Lissabonfördraget förtydligar vad EU:s åtgärder inom folkhälsa bör omfatta. EU:s förmåga att handla inom folkhälsa kan även i viss mån stärkas av det nya fördraget i och med att EU får fler möjligheter att verka inom området frihet, säkerhet och rättvisa då detta kan underlätta brottsbekämpning. Detta framförallt i de fall då narko- tikaåtgärder inom folkhälsa är nära kopplade till RIF-området. Lissabonfördraget understryker att unionen ska sträva efter sam- stämmighet mellan åtgärder inom olika områden. Med samstäm- mighet eller koherens menas att agerande inom ett område ska bidra till att målen inom andra områden uppnås, det vill säga att admi- nistrationen ska verka för en heltäckande utveckling. Exempelvis ska de beslut som fattas inom RIF-området inte ha negativa verk- ningar på att målen vad gäller narkotika inom folkhälsa verkställs. Unionen yttre åtgärder inkluderar yttre förbindelser, uppdrag och insatser. Unionens yttre åtgärder inom narkotikaområdet inklu- derar huvudsakligen multilateralt samarbete och överenskommelser En övergripande ändring av betydelse för unionens yttre åtgärder är att EU numera är en juridisk person och därmed tillåts att sluta internationella avtal. Förutom detta förtydligar och understryker Lissabonfördraget de normer som ska vägleda unionen i dess förbindelser med övriga världen: Unionens åtgärder i internationella sammanhang ska utgå från de prin- ciper som har legat till grund för dess egen tillblivelse, utveckling och utvidgning och som den strävar efter att föra fram i resten av världen: demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheternas och grundläggande friheternas universalitet och odelbarhet, respekt för människors värde, jämlikhet och solidaritet samt respekt för principerna i stadga och i folkrätten. Unionen ska sträva efter att utveckla förbindelser och bygga part- nerskap med tredjeländer och internationella organisationer, regionala eller globala, som delar de principer som avses i första stycket. Den ska främja multilaterala lösningar på gemensamma problem, särskilt inom ramen för (artikel 21.1 FEU). Detta förtydligande institutionaliserar vad som mer eller mindre utvecklats till att bli praxis . Formaliseringen av de normer som EU ska vägledas av kan delvis ses som en deklaration till omvärlden och kan i viss mån påverka synen på EU. Med Lissabonfördraget samlades också för tydlighetens skull de skrivningar som rör unionens yttre åtgärder inom en huvudsaklig del, den femte delen av EUF-fördraget. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) faller därmed inom detta vidare ram- verk för unionens yttre åtgärder. Målsättningarna med Gusp definieras tydligare i och med Lissabonfördraget (artikel 24 i FEU). Dessa mål förverkligas genom särskilda rättsliga instrument som gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter som antas enhälligt av rådet. Unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik infördes genom (1993). Den ger en ram för en gemen- sam försvarspolitik som med tiden kan leda till ett gemensamt för- svar. I Gusp ingår EU:s politik för säkerhet och försvar, utrikes frågor, globala utmaningar, stabilitetsinstrumentet, mänskliga rättig- heter samt regional politik. På EU:s officiella hemsida för utrikes- och säkerhetspolitik omnämns följande uppgifter: att garantera säker- heten, krishantering, internationellt samarbete, förebyggande och bekämpning av terrorism, frysning av tillgångar samt utbyte av Högt på EU:s agenda är att få unionen att tala och handla med en röst på den internationella arenan. EU:s arbete mot narkotika är kopplat till olika delar av utrikes- och säkerhetspolitiken. Ett exempel är EU:s samarbete med Latin- och och det finansiella programmet kallat stabilitets- instrumentet.20 Narkotikarelaterade projekt med tredjeländer och samordning av narkotikapolitik behöver inte hamna inom området för frihet, säkerhet och rättvisa, utan kan också i vissa fall kopplas till utrikes- och säkerhetspolitiken. Rättsligt och polisiärt sam- arbete hör till de politikområden som får en allt viktigare extern dimension i takt med att världens länder och befolkningar blir allt mer sammanlänkade. Narkotikabekämpning och bekämpning av organiserad brottslighet behandlas främst inom RIF-området, och därmed enligt ett delvis annorlunda regelverk, men kan innehålla åtgärder inom Gusp-området. Konstellationerna av åtgärder inom de olika områdena bildas för ändamålet och kan därmed variera från fall till fall. Lissabonfördraget regelfäster också rättspraxis om underförstådda externa befogenheter. Enligt domstolens rätts- praxis har underförstådda externa befogenheter gällt i de fall då följande tre villkor varit uppfyllda: (1) den yttre åtgärden måste vara relevant för ett av unionens mål, (2) unionen måste ha intern befogenheter i frågan, och (3) det måste vara nödvändigt för unionen att verka externt för genomförandet av målet. Unionen får sålunda ingå avtal där fördraget föreskriver det eller när det är nödvändigt för att uppnå ett av de mål som anges i fördraget, som föreskrivs i en av unionens rättsligt bindande akter, som kan komma att på- verka unionens regler eller som kan ändra deras räckvidd. I och med att detta redan var rättspraxis före Lissabonfördraget behöver inte institutionaliseringen av unionens externa befogenheter inne- bära någon större skillnad i praktiken. Förutom dessa förändringar berörs unionens yttre åtgärder huvud- sakligen av Lissabonfördragets följande tre innovationer: Höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik, Den europeiska avdelningen för yttre åtgärder, och Permanenta ordföranden för . Dessa behandlas nedan i turordning. 20 Instrument for Stability. Höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik Lissabonfördraget inrättar posten Höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik. Höga representantens uppgifter inkluderar sådana som tidigare låg på det roterande ordförandeskapet, EU:s utrikespolitiska talesman samt på kommissionsledamoten med ansvar för yttre förbindelser. Därtill ges Höga representanten vidare be- fogenhet att förhandla och föreslå gemensam utrikes- och säker- hetspolitik än den tidigare höga representanten. Sammantaget ansvarar Höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik för att: leda unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, lägga fram förslag inom detta område samt ansvara för att de genomförs, vara ordförande för rådet för utrikes frågor, vara en av kommissionens vice ordförande med ansvar för yttre förbindelser, samordna andra delar av unionens yttre åtgärder, företräda unionen i yttre förbindelser med tredjeländer och inom multilaterala fora då det rör unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, samt leda unionens yttre avdelning och unionens delegationer i tredje- länder och i internationella organisationer (artiklarna 18 och 27 FEU). I finns ingen definition om vad som faller inom Gusp utan det står att unionens befogenhet i fråga om den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitiken ska omfatta alla utrikes- politiska områden och alla frågor som rör unionens säkerhet, inbegripet den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik som kan leda till ett gemensamt försvar (artikel 24 FEU). I och med Lissabonfördragets ikraftträdande bytte den europé- iska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) namn till den gemen- samma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) och utgör en integre- rande del av Gusp. Därmed leds GSFP av Höga representanten med stöd av utrikestjänsten. Enligt ska GSFP genom- föras med kapacitet som tillhandahålls av medlemsstaterna och tillförsäkra unionen en operativ kapacitet som stödjer sig på civila och militära resurser. Unionen kan använda dessa resurser vid upp- drag utanför unionen för att bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med princi- perna i stadga. (artikel 42 FEU) Narkotikabekämpning och bekämpning av organiserad brotts- lighet faller främst inom det straffrättsliga samarbetet. Gusp kan dock beröra områden som narkotikabekämpning och bekämpning av organiserad brottslighet. Anförtroendet att verkställa de strategier och beslut som tagits av och rådet inom området för Gusp har getts till unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik i syfte att förstärka effektiviteten i utrikespolitiken och politiken för gemensam säkerhet. I kommissionen finns sju vicepresidentposter utan någon formell hierarki dem emellan. Likväl är Höga representantens post speciell då den enligt fördragen, likt presidentposten, är permanent och inte kan avskaffas likt de andra posterna. Höga representanten har även en särskild ställning bland vicepresidenterna för general- direktoraten inom kommissionen som rör yttre förbindelser, det vill säga förutom generaldirektoratet Yttre förbindelser även Handel, Humanitärt bistånd, Utveckling och samarbete – EuropeAid, Ut- vidgning samt Tjänsten för utrikespolitiska instrument. Detta då det är Höga representantens uppgift att samordna dessa general- direktorat och denna tjänst. Efter Lissabonfördraget kan kommissionen endast lägga fram förslag vad gäller utrikes frågor och säkerhetspolitik tillsammans med Höga representanten (se artikel 30 i som konsoliderat efter Lissabonfördraget och den före detta artikel 22 i i dess tidigare version). Den tidigare initiativrätten nyttjades emellertid sällan av kommissionen. Efter Lissabon- fördraget kan antingen en medlemsstat, Höga representanten eller Höga representanten med stöd av kommissionen hänskjuta frågor om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken till rådet och lägga fram initiativ respektive förslag för rådet. Vid utövandet av detta ansvar inom kommissionen och endast för dessa ansvarsområden ska Höga representanten omfattas av de förfaranden som reglerar kommissionens arbete så långt som det är förenligt med de uppgifter som listats ovan (artikel 18.4 FEU). Höga representanten utnämns av med kvalificerad majoritet, och med kommissionens ordförandes godkännande. kan i enlighet med samma förfarande avbryta Höga representantens mandatperiod (artikel 18.1 FEU). När Höga representanten uppfyller sitt mandat, får han eller hon stöd från en europeisk avdelning för yttre åtgärder (EEAS21) och från kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp). Den europeiska avdelningen för yttre åtgärder Lissabonfördraget upprättade en europeisk utrikestjänst, den euro- peiska avdelningen för yttre åtgärder. Utrikestjänsten ska samarbeta med medlemsstaternas diplomattjänster. Den ska bemannas med tjänstemän från berörda avdelningar inom rådets sekretariat och kommissionen samt utsänd personal från medlemsstaternas natio- nella diplomattjänster (artikel 27.3 FEU). EU:s avdelning för yttre åtgärder eller Höga representanten ska inte påverka varje enskild medlemsstats nuvarande rättsliga grund, ansvar och befogenheter i fråga om att utforma och genomföra sin utrikespolitik, sin nationella diplomattjänst, sina förbindelser med tredjeländer och sitt deltagande i internationella organisationer, inbegripet en medlemsstats medlemskap i . Det är dock möjligt att vissa mindre länder kommer att begränsa sin nationella diplomattjänst i och med att den europeiska utrikestjänstens uppdrag är delvis överlappande. I enlighet med fördraget som konsoliderat efter Lissabon- fördraget tog rådet ett beslut (dok. 14930/09) på förslag av Höga representanten efter att ha hört och efter kommis- sionens godkännande, om hur utrikestjänsten ska organiseras och arbeta. Beslutet fastställer att denna avdelning är ett i funktionellt hänseende självständigt EU-organ och ska assistera både Höga representanten, rådets och kommissionens ordförande och ledamöter i frågor som gäller yttre förbindelser. Beslutet specificerar att en tredjedel av utrikestjänsten ska bestå av utsända diplomater från medlemsländerna samt vilka delar av kommissionen och rådets sekretariat som överförs till utrikestjänsten. Kommissionens generaldirektorat för yttre förbindelser inkluderas i utrikestjänsten. Enheter i kommissionen som ansvarade för rela- tioner med gruppen av stater i , och Stillahavs- området (AVS-staterna) hör till dem som flyttades till utrikes- tjänsten. Medlemsstaternas eller rådets tidigare samverkan med kommissionen inom detta område blir därmed istället med utrikes- tjänsten. Överförs gör även delar av det tidigare generaldirektoratet för bistånd. Generaldirektoratet Bistånd har därefter slagits ihop med det tidigare generaldirektoratet EuropeAid. Kommissionens general- direktorat är inte längre geografiskt begränsade. Däremot finns det en funktionell uppdelning mellan kommissionen och utrikestjänsten i frågor som rör utveckling och samarbete. Utrikestjänsten har större ansvar för strategisk planering och kommissionen för han- teringen därefter. Förslag under den Europeiska utvecklingsfonden och Instrumentet för utvecklingssamarbete förbereds gemensamt av utrikestjänsten och kommissionen under ledning av kommis- sionären för utveckling. Förslaget lämnas gemensamt av Höga representanten och kommissionären till kollegiet för att därpå följa de vanliga förfarandena i rådet och . Ett liknande förfarande gäller för samarbete med grannskapsländer (för mer information se MEMO/10/311 av ). Från rådets sekretariat överförs policyenheten för den gemen- samma säkerhets- och försvarspolitiken samt strukturer för kris- hantering (för en mer detaljerad lista, se Rådets beslut av om hur den europeiska avdelningen för yttre åtgärder ska organiseras och arbeta, 2010/427/EU). Efter juli 2012 kan även tjänstemän från andra EU-institutioner, såsom , söka sig till utrikestjänsten. De dryga 130 EU-delegationerna, tidigare kallade kommissionens delegationer, till tredjeländer och internationella organisationer är en del av den nya europeiska avdelningen för yttre åtgärder (utrikestjänsten) och svarar inför Höga representanten. Det är emellertid upp till både Höga representanten och kommissionen att omsätta artikel 220, , i praktiken: [u]nionen ska upprätta samarbete i alla lämpliga former med organ och dess fackorgan, , Organisationen för säker- het och samarbete i och och utveckling, samt upprätthålla lämpliga förbindel- ser med andra internationella organisationer. EU-delegationerna ska stödja kommissionen och rådet och tillhandahålla information till medlemmar av andra organisationer, inklusive . EU-delegationerna kommer inte bara att bestå av personal från utrikestjänsten, utan även exempelvis tjänstemän inom kommis- sionen som hanterar bistånd eller handelsfrågor. har maktbefogenhet över alla i delegationen, men delegationen kan också motta instruktioner från kommissionen. Delegationernas mandat utvidgades av Lissabonfördraget. Den europeiska avdelningen för yttre åtgärder har i princip övertagit det roterande ordförandeskapets roll när det gäller att företräda EU i tredjeländer och att samordna medlemsstaternas beskickningar i dessa länder. För att kunna utföra denna uppgift på ett effektivt sätt står det föreskrivet i EUF-fördraget att EU-delegationerna ska verka i nära samarbete med medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar, vilka ska spela en stödjande roll i upp- giften att skydda EU-medborgare i tredjeländer (FEUF 221.2). Enligt EUF-fördraget ska unionens och medlemsstaternas politik för utvecklingssamarbete komplettera och förstärka varandra (arti- kel 208 FEUF). Enligt rådsbeslutet som etablerar EU:s avdelning för yttre åtgärder är det utrikestjänstens ansvar att försäkra att unionens utvecklingsprogram i tredjeländer leds av denna målsätt- ning.22 Utrikestjänsten har därmed numera större möjlighet att samordna unionens och medlemsstaternas uppdrag, inklusive EU- biståndsgivare, i tredjeländer än vad ordförandeskapet i rådets nationella ambassader tidigare hade.