sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Liknande förhållanden med likartad fjärrvärmeproduktion i angränsande orter förekommer på flera håll i landet och kan verka hämmande på drivkrafterna för sammankoppling av fjärrvärmenät. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten Sammanfattningsvis bedömer ett införande av ett reglerat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten ha störst förut- sättningar att leda till konkurrens mellan flera leverantörer i de tre största fjärrvärmenäten i landet. På dessa marknader bedöms det kunna finnas drivkrafter för en utveckling av en fjärrvärmemarknad genom intresse bland kunder och leverantörer såväl som genom möjligheter till integration av fjärrvärmenäten. I dessa nät finns flera etablerade producenter och i vissa fall överkapacitet i produk- tionen. Möjligheterna till handel motverkas till viss del av över- föringsbegränsningar. För att motverka den risk för marknads- dominans som uppstår på respektive marknad, genom att det på varje marknad finns en producent som blir dominerande, är utred- ningens bedömning att det erfordras en möjlighet för aktörer som handlar med och levererar fjärrvärme till kunder, utan att ha till- gång till egen produktionskapacitet, att etablera sig på marknaden. Införande av tredjepartstillträde på andra orter är i väsentligt högre grad beroende av de lokala förutsättningarna på respektive ort, avseende främst möjligheter till att utnyttja restvärme eller andra lokala energikällor och att det finns nya aktörer som ser möjligheter att agera på de lokala marknaderna. Dessa lokala förut- sättningar blir mer avgörande desto mindre den lokala marknaden är. I de flesta av dessa fjärrvärmesystem finns en producent som, vid införande av tredjepartstillträde, även fortsättningsvis blir dominerande. Det är svårt att se incitament för denna dominerande producent att bidra till öppning av marknaden genom att sälja värme till flera aktörer utan egen produktion på det sätt som kan bli fallet på de största fjärrvärmemarknaderna. I de allra minsta fjärrvärmenäten, de som i analysen har gruppe- rats i en kategori med fjärrvärmeleveranser som understiger 100 GWh , görs bedömningen att etablering av konkurrensliknande villkor är små. Undantag kan förekomma i det fall det finns pro- ducenter med tillgång till restvärme eller andra lokala förnybara energikällor. En integration av fjärrvärmenäten till större regionala enheter är önskvärd eftersom det leder till större marknader med bättre förut- sättningar för handel med fjärrvärme men också för att kraftvärme- underlaget ökar liksom möjligheterna till utnyttjande av industriell restvärme. Det är dock svårt att se att enbart en möjlighet till tred- jepartstillträde skulle leda till att drivkrafterna för sammankoppling Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten och integration av fjärrvärmenäten på närbelägna orter skulle komma att öka. Grundförutsättningen för att en integration av fjärrvärme- nät på närbelägna orter ska komma till stånd kommer även fort- sättningsvis att vara att det finns en överkapacitet som kan utnytt- jas i flera nät samt att det finns en väsentlig skillnad i produktions- kostnad mellan fjärrvärmenäten. 5.7Miljöaspekter kring införande av tredjeparts- tillträde till fjärrvärmenäten Fjärrvärme har haft och har stor betydelse för möjligheterna till utfasning av fossila bränslen för byggnadsuppvärmning. Utfas- ningen av fossila bränslen med hjälp av fjärrvärme har varit mycket framgångsrik. I vad mån införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten kommer att innebära förändringar som påverkar fjärrvärmens mil- jöfördelar är enligt utredningens bedömning i viss mån tvetydigt. Om tredjepartstillträde kommer att innebära att andelen högvärdig restvärme i den samlade fjärrvärmeproduktionen ökar uppnås en miljövinst genom att bränslebaserad fjärrvärmeproduktion ersätts med en energikälla som är utsläppsfri. De bränslen som ersätts med restvärme frigörs härigenom för andra ändamål. Effekterna torde därmed sammantaget bli positiva ur ett resurshushållningsperspek- tiv. Tredjepartstillträde kan å andra sidan innebära att möjligheterna till att utnyttja fjärrvärmenäten för kraftvärmeproduktion minskar genom att en ökad användning av restvärme tränger undan kraft- värmeproduktion. Om en hög andel förnybar elproduktion är det som har högst prioritet kan därför ett tredjepartstillträde få vissa negativa konsekvenser. Därför blir även effekterna av tredjeparts- tillträde på framtida investeringar i fjärrvärmeutbyggnad viktiga att beakta vid en bedömning av miljöeffekterna. Om införande av tredjepartstillträde innebär förbättrade möjligheter för expansion av fjärrvärmenäten kommer utrymmet för både restvärme och bio- bränslebaserad kraftvärmeproduktion att öka. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten 5.7.1Miljöeffekter av ökad andel restvärme i fjärrvärmeproduktionen En ökad andel restvärme bedöms i första hand innebära att andelen biobränsle i fjärrvärmeproduktionen minskar, vilket är positivt genom att biobränsle frigörs för att kunna användas i andra fjärr- värmeanläggningar där restvärme inte finns tillgängligt som alter- nativ. De fossila bränslena i fjärrvärmeproduktionen har till största delen ersatts med biobränslen och andelen biobränslen är av tillförd energi för fjärrvärmeproduktion. Oljebero- endet kan således sägas i viss mån ha övergått till ett biobränsle- beroende. Den återstående delen fossila bränslen uppgick till vilket motsvarar ett årligt koldioxidutsläpp på 1,6 mil- joner ton46. De fossila bränslena används i de flesta fjärrvärmenät47 främst för topplastproduktion under årets kallaste perioder medan restvärme i första hand kommer att ersätta annan baslastproduk- tion. En ökad andel restvärme innebär således inte automatiskt att utsläppen av koldioxid minskar i dessa nät. I vissa fjärrvärmenät kan restvärme komma att ersätta avfalls- förbränning. I dessa fall kan effekten antingen bli att en större andel värme från avfallsförbränning måste kylas bort eller att avfal- let kommer att behöva transporteras till andra orter där det finns ledig kapacitet för avfallsförbränning. Båda fallen kan innebära att kostnader för avfallshantering och fjärrvärmeproduktion baserad på förbränning av avfall generellt sett ökar, antingen på grund av att värmen från avfallsförbränning inte kan utnyttjas som fjärrvärme i samma omfattning som tidigare, eller på grund av att avfallet kommer att behöva transporteras längre sträckor för förbränning. Den mest betydande effekten av ökad andel restvärme torde således vara att biobränsleanvändningen kommer att minska i mot- svarande omfattning. Restvärme torde alltid kunna erbjudas till konkurrenskraftiga priser gentemot biobränslebaserad hetvatten- produktion. Konkurrenskraften gentemot biobränsleeldad kraft- värme är beroende av elpriset och priset på elcertifikat. Vid höga elpriser kan produktionspriset för fjärrvärme från biobränsleeldad kraftvärme bli mycket lågt. Det kan, även vid införande av tredje- partstillträde, i dessa fall vara lönsamt att låta kraftvärmen gå för 46Beräknat med emissionsfaktorer enligt webbplats (). 47De fjärrvärmenät som använder fossila bränslen i produktion som inte är att betrakta som topplastproduktion är , , , (naturgas) och , , , (kol). I samtliga fall rör det sig om att fossilt bränsle används för kraftvärmeproduktion. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten fullt och minska tillförseln av restvärme, dvs. att den som äger kraftvärmeproduktionen ersätter restvärmeleverantören för att inte tillföra restvärme till fjärrvärmesystemet. Man undviker härigenom att minska elproduktionen vilket gagnar både den som levererar restvärme och den som levererar fjärrvärme från kraftvärmeanlägg- ningen. Denna form av energibyte mellan producenter på en kon- kurrensutsatt produktionsmarknad för fjärrvärme beskrivs närmare i avsnitt 6.3.6. Elcertifikatsystemet har som syfte att öka den svenska elpro- duktionen från förnybara energikällor. Målet med elcertifikat- systemet är att användningen av el från förnybara energikällor ska öka med års nivå till 2020. Målet kan nås genom att olika former av förnybar elproduktion byggs ut på de villkor som gäller för elcertifikatsystemet. har merparten av elcer- tifikat inom systemet utfärdats för biobränsleeldad kraftvärme. Minskar andelen biobränsleeldad kraftvärme, oberoende av om det är en följd av ökad andel restvärme i fjärrvärmeproduktionen, inne- bär det att det krävs en ökad utbyggnad av elproduktion från andra förnybara energikällor, för att målet ska kunna nås. Det alternativ som då står närmast till hands är en ökad utbyggnad av vindkraft. Principiellt behöver det inte innebära att kostnaden för att nå målet ökar, då kostnaden för att bygga ut en TWh vindkraft snarare är lägre än högre än kostnaden för att bygga ut en TWh bio- bränsleeldad kraftvärme.48 Det är snarare frågan om miljömässig tillåtlighet för en ytterligare ökad vindkraftsutbyggnad som är avgörande för vilken typ av förnybar elproduktion som har störst förutsättningar att bidra till att elcertifikatsystemets mål uppfylls. 5.7.2Miljöeffekter av minskat beroende av biobränslen för fjärrvärmeproduktion En ökad tillförsel av industriell restvärme till fjärrvärmenäten med- verkar således till att diversifiera fjärrvärmeproduktionen och minska beroendet av biobränslen. Minskat beroende av biobränslen i den svenska fjärrvärmeproduktionen bidrar till att frigöra bio- bränslen som kan användas för att ersätta fossila bränslen på andra håll i världen, främst i närområdet inom EU. Alla länder inom EU har målsättningar för minskade utsläpp av växthusgaser som till stor del avses uppnås genom över- 48 Beräkning baserad på underlagsmaterial till pågående uppdatering av Elforsk (2007). Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten gång till förnybara bränslen. En ökad efterfrågan på biobränslen är tydlig, bland annat genom att en större mängd skogsavfall förädlas till bränslepellets, i syfte att kunna transporteras längre sträckor, och en viss ökande prisnivå på pellets, vilket bland annat framgår av figur 4.17 i avsnitt 4.4.3. Efterfrågan på biobränslen bedöms öka ytterligare framöver genom att flera projekt för att ersätta kol genom inblandning av biobränslen, så kallad samför- bränning, inletts vid flera stora kolkondenskraftverk i . Bland annat planerar största kolkraftverk, Drax i Stor- , att blanda in en mängd biobränslen, som mot- svarar hela den årliga biobränsleanvändningen för fjärrvärmepro- duktion i på strax under . Utbyggnad av pellets- fabriker för att förädla biobränslen pågår på många håll i världen men genom att ligger logistiskt väl till kan det förväntas att svenska biobränslen kommer att efterfrågas på den europeiska marknaden i än högre grad än . Det föreligger även en risk för konflikt mellan industri- och miljöintressen beroende på tillgången till inhemsk biomassa. Hur mycket biomassa som kan avsättas för energiändamål är omdisku- terat. Industriell användning av biomassa bör ge betydligt högre intäkt än användning som bränsle. På en marknad som förmår väga samman saluvärde och miljöhänsyn bör detta leda till att mer hög- värdiga delar av biomassan går till industrin medan lågvärdig bio- massa går till förbränning. Skogs- och trävaruindustrin49 hävdar att konkurrensvillkoren på råvarumarknaden rubbas genom att elcer- tifikat som ges till stöd för förnybar el även tillfaller elproduktion från biobränsleeldad kraftvärme. Fjärrvärmeföretagen får härige- nom förstärkt betalningsförmåga vilket i sin tur leder till prishöj- ningar på massaved och råvarubrist för industrin. 5.7.3Miljöeffekter av förändrade investeringsincitament Utvecklingen har gått emot basproduktionsanläggningar som i allt större utsträckning är anpassade för att hantera svårare förnybara bränslen med i vissa fall höga krav på rening av utsläpp till luft och vatten. Utbyggnaden av anläggningarna blir härigenom alltmer kapitalkrävande. För att säkra anläggningarnas ekonomi krävs intäkter och en avkastning som motiverar kapitalinsatsen. 49 Trä- och Möbelföretagen (2007). Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten Den analys av investeringsincitament som görs i avsnitt 5.3 visar att införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten kan inne- bära att intäktssidan blir mer osäker genom att fjärrvärmeföretaget inte garanteras avsättning för den fjärrvärme som produceras i samma omfattning som . Byggandet av kapitalintensiva bas- produktionsanläggningar kan härigenom komma att bedömas som mer riskfyllda investeringar och det kan inte uteslutas att dessa anläggningar inte kommer att byggas. Den situation som uppstår är ur miljösynpunkt svår att överblicka och beror till stor del av vilken typ av produktion som kommer in som ersättning. Det kan i viss mån förutsättas att ersättande fjärrvärmeproduktion utgörs av rest- värme utan utsläpp som belastar fjärrvärmeproduktionen, men om det inte finns tillgängliga restvärmetillgångar kan utvecklingen innebära att andelen fossila bränslen i fjärrvärmeproduktionen ökar till följd av en ökad investeringsrisk. Risken att andelen fossila bränslen för produktion av topplast i fjärrvärmesystemen ökar till följd av förändrade ansvarsförhållan- den för topplastproduktion berörs i avsnitt 6.3.5. Det noteras där att möjligheter för tillträdande leverantörer vid tredjepartstillträde att använda egen anläggning som effektreserv kan innebära en risk att effektreservanläggningar som använder förnybara bränslen, främst biooljor och träpulver, trängs undan. Användningen av bio- oljor inklusive tallbecksolja, och träpulver uppgick till sam- manlagt , varav biooljor, tall- becksolja och träpulver, huvudsaklingen för topplast- produktion.50 Användningen av främst biooljor ökar till följd av att de, förutom miljöprestanda, har ekonomiska fördelar gentemot mineralolja, genom att de är skattebefriade. Det bedöms som väl långtgående att tro att hela eller stora delar av denna produktion riskerar att trängas undan men frågan bör beaktas vid konkur- rensutsättning av fjärrvärmeproduktionen i ett fjärrvärmenät. 50 Svensk Fjärrvärme. 6Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Ett införande av tredjepartstillträde innebär en väsentligt förändrad marknadssituation. Det är därför nödvändigt att utredningen ana- lyserar vilka strukturella åtgärder som behöver vidtas för att införandet av tredjepartstillträde ska innebära att förutsättningar för konkurrens på icke-diskriminerande villkor skapas. I detta kapitel analyseras därför behovet av regelförändringar avseende krav om åtskillnad på en konkurrensutsatt lokal fjärrvärmemarknad och hur en ändamålsenlig reglering av distributionsverksamheten kan se ut. Vidare analyseras hur system- och balansansvar, effekt- reserver samt överföringsbegränsningar bör hanteras vid införande av tredjepartstillträde. 6.1Åtskillnad nödvändig på en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad Fjärrvärmeverksamhet kan på en konkurrensutsatt fjärrvärme- marknad sägas utgöra tre segment – produktion, distribution och handel. Distributionen av fjärrvärme utgör ett naturligt monopol, dvs. konkurrensutsättning är inte möjlig. Som konstateras i avsnitt 5.1.3 utgör också produktionsverksamheten inte sällan ett naturligt monopol eftersom de flesta svenska fjärrvärmesystem endast har behov av en basproduktionsanläggning. Eftersom behovet av pro- duktion alltid kommer att vara begränsat till kvantiteter som endast ett fåtal anläggningar kan producera kommer också de större fjärr- värmemarknaderna att ha begränsade konkurrensförutsättningar (oligopol). Mot bakgrund av detta aktualiseras frågan om åtskillnad på en liberaliserad fjärrvärmemarknad bör införas inte bara mellan distribution och övrig fjärrvärmeverksamhet utan också mellan produktion av och handel med fjärrvärme. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Att särskilja det naturliga monopolet från övrig verksamhet kan vara kontroversiellt eftersom det finns vinster med vertikal integre- ring. Vinsterna kommer av att det kan vara lättare att uppnå effek- tivitet i en integrerad verksamhet. Effektiviteten kan i sin tur vara en följd av att ett integrerat företag har en helhetsbild över syste- met och därmed har en samlat bättre information än när verksam- heten är uppdelad. Dessutom kan engångskostnaden för åtskillna- den av en verksamhet vara betydande. Det förekommer olika grad av åtskillnad som kan användas för att uppfylla syftena med regleringen. Den svagaste formen av åt- skillnad är särredovisning som innebär att en verksamhet åläggs att särredovisa olika verksamhetsgrenar. är fjärrvärmeföretagen ålagda att särredovisa fjärrvärmeverksamheten från företagets övriga verksamhet. Syftet med denna särredovisning är ökad transparens och åtskillnad i förhållande till elmarknadsverksamhet. Juridisk åtskillnad innebär att en enhet inom en verksamhet åläggs att bilda ett dotterbolag. Syftet med den juridiska åtskillna- den är att skapa mer lika förutsättningar för alla aktörer på mark- naden oavsett om de finns inom samma koncern eller inte. Juridisk åtskillnad tillämpas på el- och gasmarknaden mellan distribution och produktion/handel. Som ett komplement till en juridisk åtskillnad förekommer funktionell åtskillnad som är ett sätt att stärka åtskillnaden mellan dotterbolaget och verksamheten i övrigt genom att skapa tydligare gränser för hur dotterbolaget ska styras och kontrolleras, hur anställda inom dotterbolaget ska förhålla sig till anställda inom den övriga verksamheten och vilken information som ska vidareför- medlas. På el- och gasmarknaden tillämpas funktionell åtskillnad som komplement till juridisk åtskillnad för de nätföretag som har över 100 000 kunder. Den starkaste formen av åtskillnad är ägarmässig åtskillnad som innebär att en del av verksamheten måste separeras helt från det vertikalt integrerade företaget. Avskiljningen av verksamheten kan antingen ske genom avyttring till någon annan eller genom avveckling. Syftet med ägarmässig åtskillnad är att skapa lika förut- sättningar för alla aktörer på marknaden. Ägarmässig åtskillnad tillämpas exempelvis på stamnätsnivå på elmarknaden; system- operatören och stamnätsägaren var tidigare en del av men stamnätsverksamheten skildes ut och lades i en ny organisation helt fristående från i samband med elmark- nadsreformen. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken 6.1.1Åtskillnad mellan distribution och övrig fjärrvärmeverksamhet Distribution i ledningsburen infrastruktur har ofta karaktären av ett naturligt monopol, dvs. det är inte samhällsekonomiskt effek- tivt med parallella ledningssystem. Distributionen av vatten, el, gas och fjärrvärme utgör exempel på detta. När någon del av verksam- heten, handel och/eller produktion, konkurrensutsätts har ett företag som är ett integrerat distributions- och handels-/produk- tionsbolag ekonomiska incitament att på de konkurrensutsatta marknaderna dra nytta av att vara den som kontrollerar infra- strukturen. Detta kan ske exempelvis genom oskälig prissättning på distributionstjänsten och/eller korssubventionering av de konkur- rensutsatta verksamheterna. Korssubventionering innebär att en aktör som bedriver verksamhet både på en konkurrensutsatt marknad och en icke-konkurrensutsatt marknad, alternativt en marknad med bristfällig konkurrens, kan använda sin marknads- makt på marknaden med ingen eller lite konkurrens, till att sub- ventionera verksamheten på den konkurrensutsatta marknaden. På så sätt tvingas kunderna på den icke-konkurrensutsatta marknaden att betala ett oskäligt pris och får aktören i fråga en otill- börlig konkurrensfördel gentemot de andra aktörerna på den kon- kurrensutsatta marknaden. Aktören kan därigenom hålla ett lägre pris på den konkurrensutsatta marknaden jämfört med aktörer som inte har möjlighet att subventionera verksamheten via intäkter från icke-konkurrensutsatt verksamhet. I förlängningen riskerar detta att sätta konkurrensen ur spel också på den konkurrensutsatta marknaden. För att säkerställa en skälig prissättning, för att komma tillrätta med risken för korssubventionering samt för att skapa förutsätt- ningar för konkurrens på andra delar av marknaden brukar verk- samhetsdelen som utgör ett naturligt monopol skiljas ut från övrig verksamhet och regleras. Så sker exempelvis på el- och gasmarkna- den där el-/gasnätsverksamhet inte får ske i ett bolag som bedriver produktion av eller handel med el/gas. Vidare granskas skäligheten i nätavgifterna av en tillsynsmyndighet (). Såväl utifrån ett konkurrensmässigt perspektiv som utifrån ett kundperspektiv samt utifrån erfarenheterna från liberaliseringen av el- respektive gasmarknaden bör också distributionen av fjärr- värme, vid införandet av tredjepartstillträde, skiljas ut från övrig fjärrvärmeverksamhet och regleras. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Nyttan med åtskillnad måste emellertid ställas mot kostnaden som det hela medför. Krav på åtskillnad innebär främst administ- rativa kostnader för företagen som genom en sådan reform skulle tvingas bedriva distributionsverksamheten i ett separat bolag. På fjärrvärmemarknader där konkurrens inte etableras trots att tredje- partstillträde införs kommer fjärrvärmekunderna, vid krav om åtskill- nad, att få betala för en åtskillnad som inte medför någon kortsiktig nytta varken för kunderna själva, för samhällsekonomin eller för fjärrvärmeföretaget. 6.1.2Åtskillnad mellan produktion av och handel med fjärrvärme Fjärrvärme skiljer sig från de andra ledningsburna energislagen, el och gas, såtillvida att fjärrvärmemarknaderna är, och kommer inom överskådlig framtid fortsätta att vara, lokala/regionala medan el- och gasmarknaderna inte bara är nationella utan till och med om- fattar flera länder. Konkurrensförutsättningarna är således avsevärt bättre på el- och gasmarknaden än på fjärrvärmemarknaderna. Som beskrevs i avsnitt 5.2.3 uppstår konkurrensproblematiken primärt på producentmarknaden, eftersom det är produktionsverksamheten som inte sällan utgör ett naturligt monopol. Också på större fjärr- värmemarknader är antalet potentiella producenter begränsat till ett fåtal. Med andra ord är fjärrvärmeproduktionsverksamhet att be- trakta som endera ett naturligt monopol eller ett naturligt oligopol. Eftersom en fungerande konkurrens på en framtida kundmarknad, dvs. den marknad där en kund kan välja mellan olika aktörer, är be- roende av att det finns flera som har möjlighet att ingå kon- kurrenskraftiga avtal på producentmarknaden, är en hantering av konkurrensproblematiken på producentmarknaden avgörande också för en fungerande konkurrens på kundmarknaden. För att uppnå likvärdiga villkor mellan olika aktörer (befintliga och potentiella) på en lokal/regional fjärrvärmemarknad är ett alternativ att införa krav på åtskillnad mellan produktion av och handel med fjärrvärme. Ett sådant krav kan också kombineras med någon form av reglering för att hantera riskerna för oskälig pris- sättning mellan producenter och leverantörer, t.ex. en pris- eller avkastningsreglering alternativt åtgärder för ökad transparens. Krav på åtskillnad innebär dock, som nämnts, ökade kostnader. Krav på åtskillnad mellan såväl distribution, handel och produktion Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken skulle innebära att kraven på åtskillnad är hårdare för fjärr- värmeföretag än för exempelvis koncerner aktiva på el- och gas- marknaden där krav på åtskillnad mellan handel och produktion inte har införts. utredde , på regeringens uppdrag, frågan om åtskillnad bör införas mellan handel och produktion på elmarknaden.1 Inspektionen konstate- rade att särredovisning eller juridisk åtskillnad, dvs. den åtskillnad som krävs mellan elnät och elproduktion/elhandel, i princip endast skulle påverka transparensen mellan aktörerna på marknaden.