sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — Detta kan hävdas leda till att ett fåtal gashandelsföretag under uppskattningsvis 5–kan få en dominerande ställning och påverka konkurrensen i den tillkommande infrastrukturen. Meto- den är emellertid vedertagen inom EU och den risk som kan identifieras kommer alltid att få vägas mot risken att det inte byggs några ytterligare ledningar alls. Förutsättningar för framtida transit I det fall skulle komma att få fler inmatningspunkter till transmissionssystemet väcks även frågan om transitering av gas. För de svenska slutförbrukarna är det viktigt att säkerställa att kostnaden för transit verkligen överförs till de aktörer som transi- terar gas genom . Om kostnadsfördelningen fungerar på ett tillfredsställande sätt kan en framtida transit i bästa fall leda till sänkta överföringskostnader för de svenska slutförbrukarna då det är fler som delar på kostnaden för överföringen i transmissions- nätet. Med två tillförselledningar inom ramen för adapterlösningen skulle gashandelsföretag boka kapacitet i inmatningspunkterna till det svenska transmissionssystemet fram till svenskt fastland. Där- emellan skulle emellertid den nuvarande marknadsmodellen även fortsättningsvis tillämpas. Det första som bör klarläggas är att nya tillförselledningar brukar diskuteras mot bakgrund av ett behov av ytterligare tillför- sel av gas till . Med en tillförselledning i södra delen av gassystemet och en tillförselledning i den norra delen av samma system, i vilka bägge gas strömmar till , kan det spontant tyckas vara svårt att se hur gas skulle transiteras från ett land, via till ett tredje. Även om det inte skulle vara möjligt att vända gasflödet i inmatningspunkterna till ett utflöde av gas från det svenska trans- missionssystemet, är det möjligt att skapa handel i sådan riktning. Så länge det redovisade inmatningsbehovet överstiger uttags- behovet i en inmatningspunkt, kan gas handlas i bägge riktningar utan att någon gas fysiskt behöver föras ut ur det svenska transmissionssystemet. Med två tillförselledningar kan det således bli möjligt att handelsmässigt transitera gas från den ena inmat- ningspunkten till den andra. Genom att komplettera med en tariff för uttag och möjlighet att även boka uttagskapacitet i inmat- ningspunkterna till det svenska transmissionssystemet kommer de aktörer som handelsmässigt vill transitera gas på detta sätt att betala tariff för inmatning i den punkt där gasen förs in och tariff för uttag i den punkt där gasen förs ut. Härigenom kommer de transiterande aktörerna att bära en andel av kostnaden i transmis- sionssystemet. Detta förfarande ligger helt i linje med de nuvarande gemensamma reglerna inom EU. Vid ett eventuellt framtida behov av att anpassa den svenska marknadsmodellen utgör adapterlösningen ett tänkbart alternativ. Inverkan på slutförbrukarna kan begränsas till ett minimum genom att välja ett gränssnitt i nära anslutning till . Genom att tillämpa adapterlösningen i eventuellt tillkommande tillförsel- ledningar är det även möjligt att säkerställa finansiering av framtida investeringar genom avtal med handelsaktörer. Adapterlösningen tar även höjd för att hantera transit av gas genom . I händelse av en framtida generell tillämpning av adapterlösningen är utredningens bedömning att vissa detaljer behöver analyseras ytterligare. 5.4.3Ytterligare övervägt men ej framkomligt alternativ Som ett alternativ till att införa tvingande krav på att gashandels- företag ska genomföra kapacitetsbokningar enligt adapterlösningen har utredningen även övervägt alternativet att göra det möjligt för gashandelsföretag att boka kapacitet i inmatningspunkten till det svenska transmissionssystemet. Syftet med detta är detsamma som med adapterlösningen, dvs. att erhålla en anpassning i syfte att möta ett framtida behov av t.ex. nya tillförselvägar för gas. Skillna- den utgörs av att den svenska marknadsmodellen bibehålls i sin helhet, men kompletteras med en ny funktion. Figur 5.5 Illustration av en tänkt komplettering av nuvarande marknadsmodell med en ny parallell funktion till nuvarande marknadsmodell Den grundläggande tanken bakom den parallella lösningen är således att kapacitetsbokningarna kan utföras av olika typer av marknads- aktörer, vid sidan av varandra. Den parallella lösningen innebär således inte några obligatoriska kapacitetsbokningar av handelsaktörer i det svenska transmissionssystemets gränspunkt. Kapacitet som avtalats mellan transmissionsnätägare och slut- förbrukare respektive underliggande nätägare skulle dock alltid bli styrande för hur mycket kapacitet som skulle kunna erbjudas gashandelsföretag. Detta förhållande är emellertid kontroversiellt eftersom det skulle leda till en diskriminerande åtskillnad mellan olika nätanvändare för tillträdet till transmissionssystemet. Såväl gasmarknadsdirektivet som gasförordningen tydliggör att det inte får göras någon diskriminerande åtskillnad mellan systemanvänd- arna vid tredjepartstillträde. Av denna anledning valde utredningen i ett tidigt skede att inte gå vidare med lösningen. 5.5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG och rådets förordning (EU) nr 994/2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG (gasförsörjningsförordningen), innebär tydligt skärpta krav på EU:s medlemsstater. Rådets direktiv /67/EG om åtgärder för att säkerställa en tryggad natur- gasförsörjning (gasförsörjningsdirektivet) har upphävts genom gas- försörjningsförordningen. Jämfört med gasförsörjningsdirektivet är gasförsörjnings- förordningens krav betydligt mer omfattande och långtgående. Gasförsörjningsförordningen är dessutom, till skillnad från gas- försörjningsdirektivet, direkt gällande och tillämplig i respektive medlemsstat. Gasförsörjningsförordningen består av en ingress innehållande 50 punkter samt själva sakinnehållet i form av 17 artiklar. Därefter följer fyra bilagor som ger stöd och vägledning vid läsning av förordningens sakinnehåll. Gasförsörjningsförordningens över- gripande syfte är att bidra till att öka försörjningstryggheten på EU:s inre marknad för naturgas. Målet är att den inre marknadens funktion ska kunna upprätthållas vid såväl partiella som mer omfattande störningar i tillförseln av gas till EU. Genom investeringar i gränsöverskridande infrastruktur, lagrings- och LNG-anläggningar kan försörjningstryggheten förbättras sam- tidigt som perifera och isolerade delar av EU:s naturgassystem kan integreras. Gasförsörjningsförordningen bygger på gemensamt definierade åtgärder på nationell, regional och unionsnivå. Åtgärderna ska vara såväl förebyggande som reaktiva i händelse av olika typer av störningar. För att åtgärderna ska få optimal effekt krävs tydligt definierade roller och ansvarsförhållanden mellan berörda naturgasföretag, nationella myndigheter och kommissionen. Förordningen reglerar i detta avseende informationsflödet mellan de olika berörda parterna. Vikten av insyn i affärsrelationer, överenskommelser och åtgärder är genomgående. Likaså ställs ökade krav på solidaritet mellan medlemsstaterna i syfte att ge ett bättre skydd av speciellt utsatta kunder vid t.ex. störningar i tillförseln av gas. Genom gasförsörjningsförordningens s.k. infrastrukturnorm (N-1) är det möjligt för medlemsstaterna att uppskatta sin egen grad av försörjningstrygghet. Infrastrukturnormen underlättar dessutom identifieringen av åtgärder i syfte att öka försörjnings- tryggheten för gas inom respektive medlemsstat som den kan användas som ett verktyg för att jämföra försörjnings- tryggheten mellan olika medlemsstater. Av punkterna 1–3 framgår att naturgas (gas) utgör en fjärdedel av EU:s primära energiförsörjning. Då gaskonsumtionen har ökat snabbt , i kombination med minskande inhemsk produktion, har EU:s importberoende kommit att öka. För- ordningen syftar till att visa gaskunderna att alla nödvändiga åtgärder vidtas för att säkerställa en kontinuerlig gasförsörjning. Detta är särskilt viktigt i samband med svåra klimatförhållanden och avbrott. Punkten 4 poängterar den betydelse som gasförsörjnings- direktivet (2004/67/EG) har haft för EU:s försörjningstrygghet för gas. I kombination med det tredje inre marknadspaketet har viktiga steg tagits mot fullbordandet av den inre marknaden för energi. Det konstateras dock att medlemsstaterna fortfarande har en stor frihet i valet av åtgärder i samband med en kris i gas- försörjningen. Detta belyses i punkten 5, vilken understryker vikten av en ökad solidaritet och samordning mellan medlems- staterna i syfte att säkerställa försörjningstryggheten för gas. Gasen kan ha olika värmevärde beroende på var den utvinns, vilket är något som påtalas i punkten 6. Det varierande värmevärdet bör beaktas vid utformningen av riskbedömningar, förebyggande åtgärdsplaner och krisplaner på nationell och regional nivå. Vikten av att diversifiera tillförselvägar liksom försörjnings- källor belyses i punkten 7 som även tydliggör värdet av LNG- anläggningar och prioriterade infrastrukturåtgärder. Detta under- stryks ytterligare i punkten 8. Avbrott i gasförsörjningen kan leda till allvarlig ekonomisk skada för unionens ekonomi, liksom allvarliga sociala konsekvenser vilket konstateras i punkten 9. De sociala konsekvenserna riskerar att bli som mest påtagliga för hushåll och kunder som tillhandahåller viktiga samhällstjänster. I punkten 10 påtalas behovet av att definiera dessa s.k. skyddade Av punkten 11 framgår att den inre marknaden utgör en central del i arbetet för att minska de enskilda medlemsstaternas utsatthet inför de skadliga effekterna av ett avbrott i gas- försörjningen. Det är av stor vikt att de åtgärder som vidtas för att trygga gasförsörjningen inte snedvrider konkurrensen eller på något annat sätt bidrar till att negativt påverka den inre marknadens funktion. Detta konstateras i punkten 12. Ett avbrott i den enskilt största infrastrukturen för gas bör betraktas som ett realistiskt scenario och infrastrukturnormens betydelse lyfts fram i punkten 13. Punkten 14 lyfter fram exempel på åtgärder för att lindra effekterna av avbrott i gasförsörjningen, t.ex. diversifierade tillförselvägar, sammanlänkade system mellan medlemsstaterna och ersättnings- bränslen. Främjandet av investeringar i ny infrastruktur är viktigt, vilket tydliggörs i punkten 15. Punkten lyfter även fram vikten av att dessa investeringar utförs i samråd med byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter () och det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för gas (ENTSOG). Enligt punkten 16 bör de behöriga myndigheterna eller medlems- staterna säkerställa att respektive gasmarknad uppfyller kraven enligt infrastrukturnormen. De behöriga myndigheterna bör enligt punkten 17 upprätthålla ett nära samarbete med andra relevanta myndigheter. Vid gränsöverskridande sammanlänkningar ska det enligt punkten 18 dessutom redan i ett tidigt skede finnas ett nära samarbete mellan de berörda medlemsstaterna, de behöriga myndigheterna och de nationella tillsynsmyndigheterna. Enligt punkten 19 finns det från EU:s håll olika typer av finansiering tillgänglig som stöd till medlemsstaterna. Syftet är bl.a. att underlätta finansieringen av nödvändiga investeringar i pro- duktion och infrastruktur. En målsättning med förordningen, vilken beskrivs i punkten 20, är att naturgasföretag och kunder så långt som möjligt ska kunna förlita sig på marknadsmekanismerna vid ett avbrott i gas- försörjningen. Även i en krissituation ska marknadsbaserade åtgärder prioriteras. I kombination med det tredje inre marknads- paketets krav blir, enligt punkten 21, roll- och ansvarsfördelningen nu avsevärt tydligare för de olika aktörerna. I punkten 22 konstateras att fullbordandet av den inre marknaden erbjuder EU en stor trygghet i försörjningen för alla medlemsstater. solidaritet och icke-diskriminering är dock grundläggande för att försörjningstryggheten för gas ska fungera i praktiken. Åtgärder på efterfrågesidan fyller en viktig funktion för att säkerställa försörjningstryggheten. I punkten 23 nämns t.ex. åtgärder som tillämpning av avbrytbara kontrakt och övergång till alternativa bränslen. För att den inre marknadens funktion ska kunna upprätthållas krävs dessutom en tydlig fördelning av roller och ansvar mellan berörda parter, vilket lyfts fram i punkten 24. Roller och ansvar bör fastställas på tre olika nivåer; naturgasföretag och industri, medlemsstater på nationell eller regional nivå samt slutligen på unionsnivå. I punkten poängteras att marknads- baserade åtgärder alltid ska användas i första hand. Vikten av regionalt samarbete i en solidarisk anda belyses ytterligare i punkten 25. Behovet av tillräckligt harmoniserade normer för en trygg försörjning berörs i punkten 26. Situationer i likhet med den som uppstod i samband med gaskrisen mellan och 2009 bör betraktas som en lägsta nivå för vad som ska kunna hanteras genom harmoniserade försörjningsnormer. Det poäng- teras dessutom i punkten 27 att det är av avgörande betydelse att naturgasföretagen genomför erforderliga investeringar. Vid beräk- ningen av finansieringsbehov bör kommissionen prioritera infra- strukturprojekt som stöder integrationen av den inre marknaden. Av punkten 28 framgår att de systemansvariga för överförings- systemen inte bör hindras från att beakta eventuella behov av flöden i båda riktningarna i sammanlänkningar med tredje land. Punkten 29 belyser vikten av att säkerställa försörjningen till hushåll och kunder som tillhandahåller centrala samhällstjänster. De åtgärder som vidtas vid en kris för att uppnå detta ska definieras i förväg. De behöriga myndigheterna ska därför enligt punkten 30 följa sin krisplan. Endast i undantagsfall får åtgärder vidtas som avviker från den förebyggande åtgärdsplanen. I detta avseende är det enligt punkten 31 också viktigt att beakta behovet av åtgärder på nationell, regional och unionsnivå. I syfte att kunna identifiera investeringar på unionsnivå fyller enligt punkten 32 ENTSOG:s tioåriga nätutvecklingsplan en viktig roll. Enligt punkten 33 bör ENTSOG och i egenskap av medlemmar i delta fullt ut i det gemen- samma arbetet på unionsnivå. är det huvudsakliga organ som kommissionen ska samråda med i samband med upprättandet av de förebyggande åtgärdsplanerna liksom krisplanerna enligt punkten 34. Enligt punkten 42 bör dessutom fungera som rådgivare åt kommis- sionen i syfte att underlätta samordningen av åtgärder för en trygg försörjning i händelse av en kris på unionsnivå. De behöriga myndigheterna bör enligt punkten 35 upprätta sina krisplaner efter samråd med naturgasföretagen. Det är också viktigt att de nationella krisplanerna inte motverkar varandra på någon nivå. Gemensamma krisplaner bör upprättas där så är möjligt och nödvändigt. Enligt punkten 41 bör krisplanerna uppdateras regel- bundet och offentliggöras. De bör även underställas sakkunnig- bedömning och prövning. Solidariteten mellan medlemsstaterna bör stärkas genom olika typer av solidaritetsåtgärder enligt punkten 36. Kommissionen har enligt punkten 37 alltid en viktig roll att fylla i händelse av en kris, oavsett på vilken nivå den inträffar. Solidariteten bör enligt punkten 38 vid behov även visas i form av bistånd för civilskydd från unionen och medlemsstaterna. Medlemsstaternas suveräna rätt att bestämma över sina egna naturresurser påverkas dock inte av förordningens regler enligt punkten 39. I punkten 40 fastslås att rådets direktiv /114/EG tillsam- mans med gasförsörjningsförordningen bidrar till en heltäckande strategi för energitryggheten inom EU. Direktivet omfattar regler kring identifiering och klassificering av kritisk infrastruktur. Punkten 43 beskriver än en gång syftet med förordningen. Syftet är att göra det möjligt för naturgasföretag och behöriga myndigheter att så långt som möjligt säkerställa den inre marknadens funktion vid ett avbrott i gasförsörjningen. Kommissionen bör enligt punkten 44 samordna insatserna med avseende på tredje land i syfte att säkerställa gasflödet till EU. I detta arbete bör kommissionen ges befogenhet att inrätta en arbetsgrupp. Punkten 45 understryker vikten av att villkoren för leveranser från tredje land inte snedvrider konkurrensen på den inre marknaden. I det fall en tidig varning erhålls om att försörj- ningstryggheten hotas i en eller flera medlemsstater, bör kom- missionen enligt punkten 46 utan dröjsmål underrätta och vidta erforderliga åtgärder. Punkterna 47 och 48 behandlar krav på öppenhet, tillförlitlighet och krav på konfidentiell behandling av kommersiellt känsliga uppgifter. Medlemsstaterna kan i stor utsträckning besluta om allmännyttiga tjänster så länge konkurrensbestämmelserna inte frångås. Av punkten 49 framgår att gasförsörjningsförordningens mål är att trygga försörjningen av gas inom EU. Vidare beskrivs för- ordningens krav i förhållande till subsidiaritetsprincipen. I punkten 50 fastställs slutligen att direktiv /67/EG bör upphöra att gälla. 5.5.2Artikel 1 – Syfte Gasförsörjningsförordningen syftar till att säkerställa försörjnings- tryggheten för gas inom EU genom att erhålla en väl fungerande inre marknad för naturgas. I situationer där marknaden själv inte kan leverera den nödvändiga försörjningen av gas kan marknadens funktion säkras genom att tillåta extraordinära åtgärder. Använd- ningen av dessa åtgärder kräver väl definierade roller och ansvars- förhållanden mellan naturgasföretagen, medlemsstaterna och EU. Försörjningstryggheten för gas inom EU bygger på såväl före- byggande åtgärder som reaktiva åtgärder vid störningar i tillförseln. Gasförsörjningsförordningen syftar också till att skapa transpa- renta mekanismer som bygger på solidaritet mellan medlems- staterna. Mekanismerna kan användas för att koordinera planering och hantering av krissituationer på nationell, regional och unions- nivå. 5.5.3Överväganden och bedömning artikel 1 Utredningens bedömning: Artikel 1 föranleder inte några förslag. Artikeln ger endast en övergripande beskrivning av gasförsörj- ningsförordningens syfte och bedöms därför inte föranleda några förslag av utredningen. 5.5.4Artikel 2 – Definitioner För gasförsörjningsförordningen gäller definitioner enligt Europa- parlamentets och rådets direktiv /73/EG (gasmarknads- direktivet), och rådets förordning (EG) nr 715/2009 (gasförordningen) samt och rådets förordning (EG) nr 713/2009 (byråförordningen). Utöver defini- tionerna enligt rättsakterna ovan ska följande definitioner gälla: 5.Med skyddade kunder avses alla hushållskunder anslutna till ett distributionsnät för gas. Medlemsstaterna kan även besluta att låta begreppet skyddade kunder omfatta följande kunder: a)Små och mellanstora företag förutsatt att de är anslutna till ett distributionsnät för gas, samt viktiga samhällsinrätt- ningar under förutsättning att de är anslutna till ett distri- butions- eller transmissionsnät för gas. En förutsättning är dock att den sammanlagda förbrukningen hos dessa kunder inte överstiger av den slutliga gasanvändningen inom landet. b)Fjärrvärmeanläggningar i den mån de levererar fjärrvärme till hushållskunder samt kunder enligt punkt a och under förutsättning att de är anslutna till ett distributions- eller transmissionsnät för gas och inte har möjlighet att byta till annat bränsle. Medlemsstaterna ska , dock , meddela kommissionen huruvida de avser låta definitionen av skyddade kunder omfatta punkten 1a och/eller 1b. Med behörig myndighet avses en medlemsstats regering eller en av regeringen utsedd nationell myndighet med ansvar för genom- förandet av gasförsörjningsförordningens regler i nationell rätt. Med- lemsstater har en möjlighet att tillåta de behöriga myndigheterna att delegera delar av förordningens uppgifter till andra organ. Om så sker ska uppgifterna utföras under överinseende av den behöriga myndigheten och specificeras i speciella planer enligt artikel 4. 5.5.5Överväganden och förslag artikel 2 Utredningens förslag artikel 2: Begreppet skyddade kunder bör inte utökas till att omfatta mer än konsumenter, vilket medför att tolkningen av skyddade kunder är oförändrad. Med skyddade kunder avses konsumenter, det vill säga villakunder, spiskunder och liknande. kan välja att utöka begreppet skyddade kunder till att omfatta även små och mellanstora företag samt fjärrvärmeanläggningar som inte kan byta till något annat bränsle och som levererar fjärrvärme till hushållskunder. Med små och medelstora företag (SMF) brukar det inom EU avses företag som sysselsätter färre än 250 personer och vars årsomsättning inte överstiger . Med hänsyn till att SMF kan ha relativt många personer sysselsatta och därmed omfatta en stor del av industrikunder, bedömer utredningen att tills vidare bör låta definitionen av skyddade kunder endast omfatta konsumenter. För att kunna säkerställa gasförsörjningen till de skyddade kunderna, enligt kraven i artikel 8, bedömer utredningen att det är nödvändigt att snabbt erhålla ett drastiskt minskat uttag hos övriga gaskunder anslutna till det svenska gassystemet. Av denna anledning anser utredningen att kunder enligt under- punkterna a) och b) inte bör omfattas av begreppet skyddade kunder i . Utredningen förslår således ingen förändring i förhållande till vad som redan gäller. Utredningen har emellertid uppmärksammat ett problem knutet till en viss grupp av konsumenter, nämligen bostadsrättsinnehavare som inte är spiskunder. Det finns starka skäl som talar för att bostadsrättsinnehavare bör omfattas av begreppet skyddade kunder. I fråga om den fysiska överföringen av gas är det emellertid inte möjligt att skilja mellan bostadsrättsföreningar och fastighetsbolags hyresfastigheter. Vid en krissituation med behov av en snabb reducering av den samlade gasförbrukningen kan därför bostads- rättsföreningar komma att hanteras i likhet med fastighetsbolag. Åtgärder i syfte att säkerställa försörjningen av de skyddade kunderna kan således leda till att gasleveranserna till bostadsrätts- innehavare begränsas eller temporärt avbryts. Förhållandet kan till viss del anses vara kontraproduktivt, men är ett resultat av de medel som står till buds i kombination med försörjningsnormens krav. Att utvidga begreppet skyddade kunder till att omfatta såväl bostadsrättsföreningar som fastighetsbolag bidrar inte till en ökad försörjningstrygghet för gas. Problemets lösning finns inte på efterfrågesidan. Sannolikt kan problemet endast lösas genom åtgärder för att förbättra tillgången på gas vid en krissituation, t.ex. genom ökad inhemsk biogasproduktion och/eller LNG-anlägg- ningar. Sådana lösningar medför självklart kostnader. ska ha meddelat kommis- sionen huruvida begreppet skyddade kunder ska utökas eller inte. Regeringen bör enligt utredningens bedömning ansvara för att kommissionen meddelas att en utökning av skyddade kunder inte sker i inom den tid som artikeln anger. Den behöriga myndigheten förfogar inte över någon driftcentral och kan därför inte direkt övervaka systemet. kan emellertid enligt artikel 2 möjliggöra att den behöriga myndigheten delegerar specifika uppgifter till någon annan. Genom bemyndigande i lag kan den behöriga myndigheten således överlämna åt någon annan att utföra vissa uppgifter enligt denna förordning. Begreppet annan avser normalt juridiska perso- ner, enskilda personer och även organisationer. Utredningen anser dock att det inte är aktuellt med delegering till enskilda personer och/eller organisationer. Många av de uppgifter som den behöriga myndigheten enligt gasförsörjningsförordningen ska utföra kräver information om tryck i naturgasledningar och andra liknande driftstekniska uppgifter. Den systembalansansvarige har nödvändig information. Således framstår det som lämpligt att i lagen ange att den behöriga myndigheten får överlämna uppgifter åt den system- balansansvarige.