sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — Det operativa och straffprocessuella samarbetet har traditionellt sett varit något mer utvecklat mellan myndigheterna i de nordiska länderna. Generellt har tyngdpunkten inom EU legat på ökade möjligheter att utbyta uppgifter och information, rättsliga instrument inom området för internationell rättslig hjälp mellan medlemsstaterna och på att brottsutredande myndigheter i flera EU- medlemsstater ska kunna arbeta tillsammans i gemensamma utredningsgrupper. De nya samarbetsformer som har utvecklats innebär i större utsträckning än tidigare att de brottsbekämpande myndigheterna har direktkontakter och möjlighet att fördjupa det operativa samarbetet genom gemensamma insatser på olika områden. Både och samverkan i , liksom det internationella tullsamarbetet, går dock ett steg längre och ger ökade möjligheter att utöva polisiära befogenheter över territorialgränser. I det följande beskrivs de viktigaste gränsöverskridande samarbetsformerna inom området för brottsbekämpning och hur dessa har författningsreglerats i . I kapitel 4 återkommer utredningen till hur internationaliseringsprocessen påverkar samverkan. 2.2.2Schengensamarbetet och genomförandet i svensk rätt Området utan inre gränser, det så kallade Schengenområdet, började utvecklas bland de medlemsstater som var beredda att avskaffa gränskontrollerna vid sina inre gränser och i stället genomföra andra alternativa skyddsåtgärder. Det nya samarbetet mellan medlemsstaterna och möjligheten att fritt passera gränserna ställde krav på bl.a. gemensamma regler för kontroll vid yttre gränser, en gemensam viseringspolitik samt ett utvecklat polisiärt och straffrättsligt samarbete. Samarbetet förutsatte också ett gemensamt datasystem som kunde fungera som ett efterlysningshjälpmedel och, i viss mån, även som ett spaningshjälpmedel. Detta datasystem, som genomgår en påtaglig utveckling, benämns Schengens informationssystem (SIS). I varje Schengenland finns det vidare en central funktion som svarar för informationsutbytet mellan länderna, De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete ett s.k. Sirene-kontor. Sirene-kontor är placerat på RKP. Kontakt sker direkt mellan de berörda Sirene-kontoren. De viktigaste reglerna för det s.k. , finns i . I samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande införlivades i EU (se prop. 1997/98:58 s. 129 f.). I svensk rätt har genomförts genom lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, LIPS. I LIPS regleras bl.a. i vilken utsträckning tjänstemän från annan stat får verka i när de övervakar eller förföljer en person som har tagit sig in i från ett annat land och vice versa. Som svenska tjänstemän räknas enligt lagen svenska polismän, tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän, när de enligt lag eller annan författning har polisiära befogenheter (2 § LIPS). Gränsöverskridande övervakning ger utländska tjänstemän rätt att fortsätta en pågående övervakning in i , om det i deras hemstat pågår en utredning om ett brott som kan föranleda utlämning och en behörig svensk myndighet samtycker till det (4 § LIPS). Sådan övervakning kan innebära överskridande av alla typer av territorialgränser och skiljer sig därmed i ett väsentligt avseende från gränsöverskridande förföljande, som bara får ske över en landgräns. Enligt huvudregeln ska samtycke till gränsöverskridande övervakning inhämtas i förväg, alltså innan gränsen överskrids. Begäran ska ställas till en av varje land särskilt utsedd centralmyndighet, för svensk del RPS (15 § andra stycket LIPS). RPS, eller den polismyndighet som RPS i det enskilda fallet bestämmer, beslutar om gränsöverskridande övervakning (15 § första stycket LIPS). I brådskande fall kan dock verksamheten fortsätta över gränsen till mottagande stat, utan föregående samtycke. I sådana fall ska mottagande stat kontaktas senast i samband med gränsöverskridandet (4 § tredje stycket LIPS). Berörd svensk myndighet ska dessutom samråda med vederbörande polismyndighet eller åklagare, innan den fattar beslut om samtycke till gränsöverskridande övervakning in i om det pågår en förundersökning i avseende den person som är föremål för övervakningen (2 kap. 1 § första stycket förordningen [2010:705] om internationellt polisiärt samarbete). Gränsöverskridande förföljande innebär att tjänstemän från en Schengenstat i vissa fall får förfölja en flyende gärningsman över en landgräns in i eller till annan stat som är ansluten till . Det krävs att den flyende antingen har tagits på bar gärning, i färd med att begå ett brott som kan föranleda överlämnande eller utlämning, eller har rymt från häkte eller fängelse. De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete det huvudsakliga syftet med förföljandet vara att säkerställa ett utlämningsförfarande till den Schengenstat varifrån förföljandet upptogs (5 § LIPS). Denna form av gränsöverskridande förföljande kan bli aktuell i förhållande till och . För gränsöverskridande förföljande i förhållande till gäller delvis andra regler, se nedan. Enligt huvudregeln får förföljande ske först efter samtycke från behörig myndighet i den mottagande staten, för svensk del närmast berörd polismyndighet (5 § första stycket och 15 § första stycket LIPS). Om de förföljande inte hinner eller inte kan inhämta samtycke i förväg, kan kravet frångås (5 § andra stycket LIPS). Den mottagande staten ska dock underrättas om förföljandet senast i samband med att gränsen passeras. Den mottagande staten har alltid rätt att när som helst beordra att förföljandet på dess territorium genast ska upphöra. Den har också rätt att meddela instruktioner som de förföljande tjänstemännen ska lyda. Vidare ska allt förföljande in på en annan stats territorium ske med iakttagande av den mottagande statens lagar och de övriga villkor som staten ställer upp i enlighet med konventionens bestämmelser. Förföljande tjänstemän får stoppa och omhänderta den flyende till dess att den mottagande statens tjänstemän kan överta omhändertagandet eller identifiera den flyende (6 § andra stycket LIPS). Utländska tjänstemän får av säkerhetsskäl kroppsvisitera den omhändertagne, omhänderta föremål och belägga den omhändertagne med handfängsel (7 § LIPS). LIPS reglerar också polisiärt samarbete i . Samarbetet, som är avtalsbaserat1, syftar till att komplettera . Regleringen innebär att danska polismän har mera vidsträcka befogenheter att genomföra gränsöverskridande förföljande över Öresundsförbindelsen jämfört med förföljande enligt . Danska polismän får sålunda fortsätta ett i påbörjat förföljande av en person för varje gärning som hör under allmänt åtal enligt svensk eller dansk rätt. Till skillnad från förföljande från andra Schengenstater krävs alltså inte att brottet kan föranleda överlämnande eller utlämning. Förföljande får också ske av en person som avvikit från varje form av frihetsberövande på grund av brott (10 § LIPS). En annan skillnad jämfört med förföljande enligt är att danska polismän får 1 Avtal mellan och om polisiärt samarbete i (SÖ 2000:15). De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete inleda ett förföljande även på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen. Dessutom har danska polismän på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen samma befogenheter att ingripa mot hot mot den allmänna ordningen och säkerheten som svenska polismän har enligt lag eller annan författning (9 § första stycket LIPS). I förarbetena nämns att ett ingripande främst kan bli aktuellt när dansk polis kommer till platsen för en incident före svensk polis (prop. 1999/2000:64 s. 170). En dansk polisman som har vidtagit en åtgärd enligt 9 § är skyldig att underrätta en svensk polismyndighet på orten. Skälet till detta är att den svenska polismyndigheten, som normalt inte har kännedom om att den danska polismannen befinner sig på svenskt territorium, har det operativa ledningsansvaret för hur åtgärden utförs och när som helst kan överta genomförandet eller begära att åtgärden ska avbrytas (9 § andra stycket LIPS, se även 11 § LIPS). Befogenheterna som gäller för danska polismän på svenskt territorium gäller enligt dansk lag på motsvarande sätt för svenska polismän på danskt territorium (lov nr 318 af 09/05/2000). Av 11 § LIPS följer att utländska tjänstemän som utövar befogenheter enligt lagen är skyldiga att följa svensk lag och annan författning samt de instruktioner som meddelas av behöriga svenska polismyndigheter. I bestämmelsen anges vidare bl.a. att tjänstevapen bara får användas i nödvärnssituationer samt att utländska tjänstemän alltid ska kunna styrka sin behörighet och identitet. Utländska tjänstemän som utövar myndighet med stöd av LIPS jämställs med svenska tjänstemän när det gäller straffrättsligt ansvar och skydd (12 § LIPS). Bestämmelsen i 20 kap. 1 § om fel eller försummelse som har begåtts vid eller i myndighetsutövning omnämns särskilt eftersom ansvar enligt den aktuella bestämmelsen i förutsätter svensk myndighetsutövning. Ansvar enligt 20 kap. 2 och 3 §§ , dvs. mutbrott och brott mot tystnadsplikt, följer utan särskild reglering (se bl.a. prop. 1999/2000:64 s. 171). I 13 § LIPS regleras frågor om skadestånd. Bestämmelsen innebär att svenska staten är skyldig att ersätta personer som har orsakats skada i av en utländsk tjänsteman i samband med att han eller hon har utfört en uppgift enligt LIPS. Den enskilde i ska alltså befinna sig i samma rättsliga situation som om skadan hade orsakats av en svensk tjänsteman. De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete Svenska staten ska inte ersätta skador som svenska tjänstemän har vållat i andra Schengenstater i samband med gränsöverskridande förföljande eller övervakning (14 § LIPS). I stället ersätter den mottagande staten skadelidande som om skadan har orsakats av dess egna tjänstemän. Detta innebär att bl.a. skadeståndslagen (1972:207) och lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder inte kan ligga till grund för en skadeståndsskyldighet för svenska staten i nämnda situationer. En begäran om gränsöverskridande övervakning på svenskt territorium ges in till på RKP. Uppgifterna i begäran underställs därefter jourhavande kommissarie på RKP:s spaningssektion, som övertar ansvaret för ärendet och etablerar de kontakter som är nödvändiga med tull, åklagare, lokal polis m.fl. handlade RKP 20 ärenden om gränsöverskridande övervakning, vilket kan jämföras med nio ärenden och åtta ärenden . Huvuddelen av ärendena gällde övervakning från till över Öresundsförbindelsen. Det saknas tillförlitlig statistik över hur många fall av gränsöverskridande förföljande som genomförts. Detsamma gäller åtgärder med stöd av det svensk-danska samarbetsavtalet. Avtalets genomförande och tillämpning är föremål för utvärdering inom . 2.2.3Annat samarbete avseende EU:s gränser För att kontrollera EU:s yttre gränser samarbetar medlemsstaterna inom ramen för Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid EU:s medlemsstaters yttre gränser, Frontex.2 Byråns huvuduppgifter är att samordna gemensamma gränskontrolloperationer och återsändandeoperationer, bistå med utbildning, genomföra riskanalyser, följa relevant forskning och bistå medlemsstaterna i situationer som kräver ökat tekniskt och operativt stöd. Frontex genomför också operativa gemensamma insatser vid de yttre gränserna i form av Frontex Joint Support Teams, s.k. FJST- enheter. Som ett komplement till det mer långsiktiga arbete som bedrivs av dessa enheter kan Frontex upprätta snabba gränsinsats- 2 Rådets förordning (EG) nr 2007/2004 av om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser. Benämningen Frontex är bildat av franskans frontières extérieures, dvs. De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete enheter, Rapid Border Intervention Teams – RABIT.3 Sådana enheter ska tillhandahålla operativt bistånd till en biståndssökande medlemsstat i situationer där den utsätts för allvarliga och exceptionella påfrestningar. har skapat en nationell pool av gränskontrollexperter som består av tjänstemän anställda vid polisen, , respektive . Samarbetet är avtalsbaserat. Poolen kan ställa tjänstemän till förfogande om detta behövs i FJST- insatser eller i RABIT-insatser. Vissa av tjänstemännen är i ständig beredskap och kan med kort varsel rycka in för att tjänstgöra i en RABIT-enhet. Vid utstationering av tjänstemän som ska ingå i en FJST-insats eller i en RABIT-insats har RPS, genom RKP, ett arbetsgivaransvar. Det är dock värdlandet som har ansvar för arbetsledningen. Under de perioder tjänstemännen inte tas i anspråk för att ingå i en FJST- insats eller i en RABIT-insats tjänstgör de i sina respektive myndigheter. I FJST- och RABIT-tjänstemännens uppgifter ingår bl.a. att i det land insatsen görs kontrollera resehandlingar i syfte att fastställa handlingarnas giltighet och äkthet samt personernas identitet. Tjänstemännen har också till uppgift att fråga ut personer i syfte att kontrollera syftet med aktuell resa, att personerna har erforderliga handlingar och att de har tillräckliga medel för sitt uppehälle. Vidare kontrolleras om personerna förekommer i SIS spärrlista. Tjänstemännen får genomsöka fordon och föremål i den utsträckning värdstatens nationella lagstiftning ger en sådan rätt. Tjänstemännen bär den egna myndighetens uniform, kompletterad med en blå EU-armbindel som tecken på att de deltar i en gemensam insats. Vapen får bäras i den utsträckning det är tillåtet i svensk rätt och värdstaten godkänner det. har valt att inte beväpna sina tjänstemän eftersom den praktiska hanteringen av tjänstevapen vid transporter med bl.a. flyg varit oklar. Ett annat skäl till att tjänstemännen inte har varit beväpnade är enligt RPS att användningen av tjänstevapen ställer krav på att den enskilde tjänstemannen är fullt insatt i värdstatens lagstiftning. Tjänstemännens civil- och straffrättsliga ansvar regleras enligt samma modell som gäller för gemensamma utredningsgrupper (se 3 och rådets förordning (EG) nr 863/2007 av om inrättande av en mekanism för upprättande av snabba gränsinsatsenheter och om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 vad beträffar den mekanismen och regleringen av gästande tjänstemäns uppgifter och befogenheter. De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete avsnitt 2.2.7).4 Detta innebär beträffande det civilrättsliga ansvaret att ska ansvara för skador som svenska tjänstemän vållar. Bedömningen av om skadeståndsskyldighet föreligger eller inte görs emellertid i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat där skadan har uppkommit. Det är också den staten som, med regressrätt gentemot , ska betala ut ersättning till den person som har drabbats av skadan (prop. 2003/04:4 s. 36). I straffrättsligt hänseende jämställs svenska tjänstemän med värdstatens tjänstemän. Detta gäller såväl i fråga om brott som tjänstemännen själva begår som brott som begås mot dem. deltog 2008–2010 i FJST-insatser i gränszonen mellan och . Uppgifterna bestod dels i ordinarie patrulleringsverksamhet på grekiska fartyg, dels i att intervjua flyktingar. patrullerade dessutom sjögränsen mellan de två länderna med eget flyg. Samarbetet baserades på ett avtal mellan och . upprättade Frontex den första, och enda, RABIT-insatsenheten (Joint Operation [JO] RABIT 2010). Enheten upprättades för att bistå med att upprätthålla gränskontrollen vid landgränsen mellan och . Sammanlagt deltog nästan 200 gränsbevakningstjänstemän från olika EU-med- lemsstater i insatsenheten. Från deltog en handfull tjänstemän från polisen och . Ett särskilt nätverk för polissamarbete om fotbollsfrågor har bildats inom EU.5 Varje medlemsstat har inrättat en fotbollskontaktpunkt som inför internationella matcher utbyter information om risksupportrar och hotbilder. RKP är svensk kontaktpunkt. Förutom utbyte av information kan svensk polis bjuda in poliser från andra stater att biträda vid en fotbollsmatch genom att peka ut kända risksupportrar från det egna landet. Svensk polis har t.ex. deltagit som observatör och informatör på österrikiskt territorium i samband med . De svenska polismännen patrullerade i det sammanhanget obeväpnade i sällskap med beväpnad österrikisk polis. 4Rådets rambeslut /465/RIF av om gemensamma utredningsgrupper. 5Rådets beslut /348/RIF av om säkerhet i samband med fotbollsmatcher med en internationell dimension, se även prop. 2008/09:78 s. 22. De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete 2.2.5Europol och medlemsstaternas samarbete kring informationsutbyte En av Europols viktigaste uppgifter är att samla in information om allvarlig gränsöverskridande brottslighet från medlemsstaterna, bearbeta den och förmedla sammanställda analyser som blir tillgängliga för medlemsstaterna. Verksamheten inleddes på grundval av Europolkonventionen. tillträdde konventionen 1997 (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2, rskr. 1997/98:22). Europols verksamhet bygger på möjligheten att från medlemsstaterna hämta in och analysera underrättelseinformation om viss grov gränsöverskridande brottslighet och sedan återföra resultatet av analyserna till medlemsstaterna. Den svenska polisens utlämnande av uppgifter sker med stöd av 7 § första stycket polisdatalagen (1998:622). Europolkonventionen och dess ändringsprotokoll har ersatts av ett rådsbeslut.6 Genom rådsbeslutet förändras den rättsliga grunden för Europols verksamhet från ett mellanstatligt samarbete till att Europol blir ett EU-organ. Europol har bl.a. getts möjlighet att upprätta och driva nya system för informationsbehandling, t.ex. när det gäller bekämpning av terrorism. Europol har också getts utökat mandat som bl.a. innebär att Europol ska förse medlemsstaterna med underrättelser och analytiskt stöd i samband med en större internationell händelse. skulle t.ex. kunna få stöd vid ett internationellt toppmöte här i landet eller under ett större internationellt idrottsevenemang där ordningsstörningar kan befaras (se vidare prop. 2008/09:14 s. 47 f.). kan Europol delta i en stödjande funktion i gemensamma utredningsgrupper (se protokoll om ändring av Europolkonventionen). RKP är förbindelselänk mellan och och utbyter information med Europol (se även 7 § första stycket polisdatalagen [1998:622]). Vid Europols huvudkontor i i finns också särskilda sambandsmän utsända från och andra medlemsstater. Sambandsmännen har till uppgift att praktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och de nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a. analysarbetet. 6 Rådets beslut /371/RIF av om inrättande av europeiska polisbyrån (Europol), prop. 2008/09:14, bet. 2008/09:JuU6, rskr. 2008/09:63. De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete Såväl RKP som sambandsmännen arbetar under svensk rättslig reglering. Sambandsmännen är inte anställda av Europol utan av hemstaten. Europol har emellertid även egna anställda för att utföra det kriminalunderrättelse- och analysarbete som är tyngdpunkten i Europols verksamhet. I EU:s arbete för att utveckla informationsutbytet är tillgänglighetsprincipen viktig. Rådets rambeslut /960/RIF av om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens medlemsstater kom till efter ett svenskt initiativ. Rambeslutet innebär att brottsbekämpande myndigheter i medlemsstaterna redan på underrättelsestadiet, och över myndighetsgränserna, snabbt ska kunna utbyta befintlig information och befintliga underrättelser. Genom rambeslutet åtar sig medlemsstaterna bl.a. dels att på begäran av en annan stat lämna viss information, dels att spontant lämna vissa uppgifter. Rambeslutet har genomförts i svensk rätt genom förordningen (2008:1396) om förenklat uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen. 2.2.6Nuvarande samarbete enligt Prümrådsbeslutet Som anges i avsnitt 1.1 är rådets beslut /615/RIF av om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet, det s.k. Prümrådsbeslutet, av central betydelse för utredningens arbete. Beslutet har delvis genomförts i svensk rätt. De genomförda bestämmelserna avser informationsutbyte vid större evenemang, skyldigheten att lämna bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor samt rådsbeslutets generella dataskyddsbestämmelser (artiklarna 13-15, delar av 18 samt 24-32). Regleringen finns i 3 och 3 a §§ LIPS7 och i 3 kap. förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete. Bestämmelserna om informationsutbyte (3 kap. 1 och 2 §§ förordningen om internationellt polisiärt samarbete) innebär att RPS, polismyndigheter och i samband med större evenemang med gränsöverskridande verkningar på begäran av en myndighet i en annan stat eller på eget initiativ ska lämna ut vissa uppgifter. Syftet med utlämnandet ska vara att förebygga brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Uppgifter om en person 2009/10:177, bet 2009/10:JuU30, rskr. 2009/10:265. De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete ska lämnas ut, om det på grund av en dom som har vunnit laga kraft eller någon annan omständighet finns skäl att anta att personen kommer att begå brott vid evenemanget eller utgöra hot mot den allmänna ordningen och säkerheten vid detta. Andra uppgifter än personuppgifter ska lämnas ut, om de bedöms vara nödvändiga för att förebygga brott eller hot mot den allmänna ordningen och säkerheten vid evenemanget. Utlämnande ska inte ske, om uppgifter i motsvarande fall inte skulle få lämnas ut till en svensk myndighet. Enligt bestämmelserna om bistånd (3 kap. 3 och 4 §§ förordningen om internationellt polisiärt samarbete) är RPS, polismyndigheter, och skyldiga att på olika sätt bistå andra stater vid större evenemang med gränsöverskridande verkningar och liknande händelser, katastrofer och allvarliga olyckor. Myndigheterna är därvid skyldiga att underrätta berörda myndigheter i annan stat om situationen och förmedla väsentlig information samt genomföra nödvändiga polisiära åtgärder på svenskt territorium. I den mån myndigheterna har möjlighet ska de också, på begäran av den berörda staten, bistå med tjänstemän och nödvändig utrustning. Biståndet ska syfta till att förhindra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. RPS fattar beslut om det bistånd som ska lämnas av polisväsendet, medan och fattar beslut om det bistånd som ska lämnas av respektive myndighet. RPS är som huvudregel samordnande myndighet för biståndet. Svenska tjänstemän får inte tilldelas uppgifter som innebär myndighetsutövning enligt svensk lag, när de tjänstgör i en annan stat inom ramen för denna typ av biståndsinsats. 2.2.7EU-organ och rättslig reglering för internationellt åklagarsamarbete Eurojust är ett åklagarsamarbete inom EU. Det inrättades 2002 och har status som EU-organ.8 Eurojusts huvuduppgift är att främja och förbättra samordningen mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter vid be- 8 Se rådets beslut /187/RIF av om inrättande av Eurojust för att stärka kampen mot grov brottslighet, rådets beslut /659/RIF av om ändring av beslut /187/RIF om inrättande av Eurojust för att stärka kampen mot grov brottslighet samt rådets beslut /426/RIF av om förstärkning av Eurojust och om ändring av beslut /187/RIF om inrättande av Eurojust för att stärka kampen mot grov brottslighet. De brottsbekämpande myndigheternas internationella samarbete kämpningen av grov gränsöverskridande brottslighet. I dess uppdrag ingår bl.a. att hjälpa medlemsstaterna i frågor om internationell rättslig hjälp och utlämning för brott. I likhet med Europol kan Eurojust initiera och delta i en gemensam utredningsgrupp (artikel 6 [iv] och 7 [iv] rådets beslut /426/RIF). Eurojust kan uppmana rättsliga myndigheter i en medlemsstat som berörs av ett ärende att genomföra brottsutredning och väcka åtal samt kan vidare anmana berörda myndigheter att samordna utredningar.