sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Förutom finns också bl.a. en om- budsman som ungefär motsvarar svenska JO, en barnkommissionär (ungefär motsvarande svenska BO), en familjekommission, en kommissionär för hälsa och funktionsnedsättning, en oberoende myndighet för polisens uppträdande och en kommissionär för integritetsfrågor. Internationell sammanslutning av nationella institutioner för de mänskliga rättigheterna for the Promotion and Protection of Human Rights (ICC) är en sammanslutning som bildades av nationella institutioner för mänskliga rättigheter för främjande av att sådana institutioner bildas och för att samordna deras aktiviteter. ICC är således fristående från FN, men dess möten hålls under beskydd av och i samverkan med kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter.122 För att kunna delta i ICC:s möten behöver nationella institu- tioner ansöka om och beviljas ackreditering i enlighet med riktlinjer som ICC utarbetat.123 Enligt dessa riktlinjer delas institu- tionerna in i A-, B- och C-status. Institutioner som bedöms överensstämma med Parisprinciperna ges A-status och blir då röstande medlemmar i . De institutioner som inte anses motsvara Parisprinciperna fullt ut, eller som inte har lämnat in tillräckligt underlag för ett beslut om A-status, ges B-status och får då ingen rösträtt men kan delta som observatörer vid ICC:s möten. Institutioner som inte anses uppfylla Parisprinciperna ges C-status. Dessa har inte någon ställning i ICC men kan ändå få ICC:s tillstånd att delta i vissa möten. hade 67 nationella institutioner A-status i ICC, medan 14 institutioner hade B-status och tio hade C-status. Därutöver finns ett antal nationella institu- tioner som inte har ansökt om ackreditering.124 ändrades ackrediteringsprocessen i syfte att göra den mer grundlig och effektiv. Av ICC:s stadga framgår att om flera nationella institutioner i samma land är kvalificerade för medlemskap i så kan endast en av dem bli röstande medlem i organisationen och ha talerätt vid dess möten. Det är i ett sådant fall upp till de nationella institu- tionerna att sinsemellan komma överens om vilken av dem som ska 122Statute, for the Promotion and Protection of Human Rights, antagen , reviderad och . 123Guidelines for Accreditation & Re-Accreditation of National Human Rights Institutions to , version 4, . 124Chart of the Status of National Institutions, Accreditation Status as of 2010, publicerad på webbplatsen för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, . vara representerad i ICC.125 De fyra tidigare diskriminerings- ombudsmännen i hade A-status i ICC och representerades av den dåvarande Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Myndigheten (), som inrätta- des , har, i enlighet med gällande rutiner for ackreditering, meddelat ICC att myndigheten avser att ansöka om ackreditering. kommer vid sitt närmaste möte , att bestämma vid vilket möte DO:s ansökan ska behandlas. 3.3.5Befintliga myndigheters arbete för mänskliga rättigheter i Mot bakgrund av redovisningen ovan kan det vara av intresse att beröra frågan om det i finns någon myndighet som kan anses ha de uppgifter som bör ligga på ett nationellt organ till skydd för de mänskliga rättigheterna. Ett flertal myndigheter arbetar för de mänskliga rättigheterna i en eller annan bemärkelse. Myndigheterna inom rättsväsendet har t.ex. en central roll, liksom tillsynsmyndigheter som t.ex. Social- styrelsen, myndigheter inom utbildningsväsendet m.fl. Nedan begränsas dock beskrivningen till några myndigheter som har tydligare eller mer övergripande uppgifter rörande de mänskliga rättigheterna. Genomgången omfattar ombudsmän (), , och . Vidare beskrivs Forum för levande historia, som enligt sin instruktion (2007:1197) har till uppgift att vara ett nationellt forum som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Dessutom redogörs kortfattat för Skolinspektionen, som ett exempel på en förvaltningsmyndighet med mer begränsat uppdrag om mänskliga rättigheter. Skolinspektionen är av intresse bl.a. av det skälet att Barn- och elevombudet ingår som en del i myndig- heten och då myndigheten enligt sin instruktion ska integrera perspektivet mänskliga rätigheter i sin verksamhet. Därutöver finns även inom den akademiska världen institutioner och centrumbildningar som arbetar med frågor om de mänskliga 125 Statute, for the Promotion and Protection of Human Rights, artikel 39. Deras arbete koncentreras dock på undervisning och forskning och behandlas därför inte i det här sammanhanget. () väljs av för att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § regeringsformen). JO:s uppdrag omfattar alltså tillsyn över att den offentliga verksamheten bedrivs enligt de bestämmelser om mänskliga rättigheter som regleras i svensk lag, inklusive regeringsformens reglering av fri- och rättigheter och . Däremot omfattar JO:s uppdrag inte ut- tryckligen att utöva tillsyn över hur övriga internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls i offentlig verk- samhet. Enligt 3 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ska JO särskilt tillse att domstolar och förvaltnings- myndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Utgångspunkten för JO:s verksamhet kan beskrivas som den enskildes intresse av en lagenlig och även i övrigt korrekt behand- ling från myndigheternas sida. Tillsynen baseras på anmälningar som allmänheten skickar till JO, initiativärenden och iakttagelser vid inspektioner. Alla som anser sig själv eller någon annan ha blivit felaktigt eller orättvist behandlad av en myndighet eller tjänsteman inom den statliga eller kommunala sektorn kan klaga hos JO. Vidare gör de fyra ombuds- männen inspektioner och andra undersökningar som de anser vara nödvändiga. En justitieombudsman kan, som särskild åklagare, väcka åtal mot en tjänsteman för tjänstefel eller annat brott i tjänsten. Utöver tillsynen ska JO, enligt riksdagsordningen, verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Om ombudsmännen i sin tillsyns- verksamhet finner anledning till en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida kan ombudsmannen framföra detta till eller regeringen. JO ska också lämna en ämbetsberättelse till med redogörelse för de åtgärder och viktigare beslut som vidtagits . Dessa uppgifter kan sägas motsvara delar av de uppgifter som anges i Parisprinciperna om nationella institutioner för mänskliga rättigheter (se avsnitt 3.3.2). är en del av det konstitutionella skyddet för den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. JO är ett extraordinärt gransknings- och tillsynsorgan som ligger vid sidan av såväl den statliga som den kommunala förvaltningsorganisationen. Det inne- bär bl.a. att verksamheten inte är avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället. JO har en självständig ställning i förhållande till både regeringen och . JO:s uppdrag är reglerat i 12 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen, 8 kap. 11 § och 9 kap. 8 § riksdagsordningen samt i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. JO:s instruktion har alltså lagform. styrning av JO sker genom föreskrifterna i instruktionen och beslut om JO:s budget. började sin verksamhet och tog då över det statliga revisionsansvaret från revisorer och . är en myndighet under riks- dagen och en del av kontrollmakt. Myndigheten leds av tre riksrevisorer som utses av . De tre riksrevisorerna beslutar var och en själv vad som ska granskas, hur granskningen ska gå till och vilka slutsatser som ska dras av granskningen. Riksrevisorernas oberoende ställning är skyddad i grundlagen och regleras i 12 kap. 7 § i regeringsformen. Närmare bestämmelser om mandat och uppgifter finns bl.a. i riksdagsord- ningen, lagen (2002:1023) med instruktion för och lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. uppgift är, enligt 12 kap. 7 § regeringsformen, att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Syftet med granskningen är att medverka till god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. En viktig roll för myndigheten är att skapa demokratisk insyn, det vill säga att ge medborgarna möjlighet att se hur demokratiska beslut fattas och genomförs, hur skatte- medlen används och om den statliga förvaltningen följer direktiv, regler och föreskrifter samt når uppsatta mål. Myndigheten har tre huvuduppgifter: årlig (finansiell) revision, effektivitetsrevision och internationell verksamhet. Inom ramen för den årliga revisionen ska granska olika förvaltnings- myndigheters årsredovisningar inom det statliga området för att bedöma om myndigheternas redovisning är tillförlitlig och räken- skaperna rättvisande, och huruvida myndigheterna följer gällande föreskrifter och särskilda beslut. Effektivitetsrevisionen omfattar granskning av förhållanden som rör statens budget, genomförande och resultat av den statliga verksamheten samt statens åtaganden. Granskningen ska främja en utveckling där staten får ett effektivt utbyte av sina insatser mot bakgrund av allmänna samhälls- intressen. och regeringen är de viktigaste mottagarna av resultaten av granskningarna. Granskningarna används som under- lag för beslut och ansvarsutkrävande samt allmän debatt. Riks- revisionens internationella verksamhet består av samverkan och kontakter, EU-arbete, revision av internationella organisationer och internationellt utvecklingssamarbete. kan alltså sägas ha en demokratisk funktion på så sätt att den utifrån sin oberoende ställning granskar den statliga verksamheten. Granskningen är dock inriktad på ekonomiska frågor, resursfrågor och effektivitet, vilket tydligt framgår av lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Som ett resultat av främst effektivitetsgranskning skulle eventuellt frågor om hur internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna följs i den statliga verksamheten kunna uppkomma. uppdrag omfattar dock inte uttryck- ligen de mänskliga rättigheterna och det är inte på sådana frågor som revisionen fokuserar. Enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn ska Justitie- kanslern () utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar bl.a. statliga och kom- munala myndigheter samt domstolar. JK utövar även tillsyn över rättshjälpssystemet. Vidare ska JK, enligt förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. JK har således inte något uttryck- ligt uppdrag att granska den offentliga verksamheten i förhållande till internationella åtaganden om de mänskliga rätigheterna vid sidan om . () inrättades 1993 med huvudsaklig upp- gift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkon- ventionen). BO:s mandat regleras i lagen (1993:335) om Barn- ombudsman samt förordningen (2007:1021) med instruktion för . BO ska driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av och ska därvid särskilt upp- märksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämp- ning stämmer överens med . BO lämnar t.ex. förslag till regeringen om ändringar i lag- stiftningen och arbetar för att statliga myndigheter, kommuner och landsting ska följa och använda i sitt arbete. BO ska också informera, bilda opinion, företräda barns och ungas rättigheter och intressen i den allmänna debatten samt samla kun- skap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor. Vidare ska BO följa den internationella utvecklingen när det gäller tolkning och dess tillämpning. Något uttryck- ligt uppdrag för BO att ha kontakter med organ inom FN eller andra internationella organisationer för mänskliga rättigheter finns dock inte. BO utövar ingen tillsyn över andra myndigheter. Ombudsmannen ska lämna en rapport till regeringen om sin verksamhet under det närmast föregående kalenderåret samt om de frågor om barn och unga som ombudsmannen anser att regeringen behöver ha kännedom om. ändrades lagen om och ombudsmannens mandat och befogenheter förstärktes. En större del än tidigare av BO:s verksamhet regleras nu i lag. Genom lagändringen infördes en ny bestämmelse om att förvaltnings- myndigheter, kommuner och landsting på BO:s uppmaning ska lämna uppgifter till ombudsmannen om vilka åtgärder de har vid- tagit för att genomföra barns och ungas rättigheter enligt barn- konventionen i den egna verksamheten. De är också skyldiga att på BO:s uppmaning komma till överläggningar. BO är den enda myndighet som har ett uppdrag som uttryck- ligen tar sin utgångspunkt i en konvention om mänskliga rättig- heter. BO:s uppdrag omfattar dock endast en av de konventioner om mänskliga rättigheter som har tillträtt. BO:s arbete fokuserar på barn, med vilket enligt avses per- soner som inte fyllt . () bildades genom att de fyra dåvarande ombudsmännen mot diskriminering slogs ihop. hade (JämO) ansvar för frågor om jämställdhet och könsdiskriminering. Om- budsmannen mot etnisk diskriminering hade ansvar för frågor om diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. () ansvarade för frågor om diskriminering på grund av funktionsnedsättning och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) hade ansvar för frågor om diskriminering på grund av sexuell läggning. Bestämmelser om DO finns i lagen (2008:568) om Diskrimine- ringsombudsmannen och förordningen (2008:1401) med instruk- tion för . DO utövar tillsyn över att diskrimineringslagen (2008:567) följs och ska därutöver verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöver- skridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhällslivet. Myndigheten har också rätt att i domstol föra talan för en enskild som anser sig ha blivit diskriminerad. Ombuds- mannen tar vidare, genom överläggningar med myndigheter, företag och organisationer samt genom utbildning, information och på annat liknande sätt, initiativ till åtgärder mot diskrimi- nering. DO ska vidare bl.a. hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering. DO utfor- mar och genomför, inom ramen för sitt främjande arbete, utbild- ningar med koppling till diskrimineringslagen. Enligt instruktionen ska ombudsmannen också följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Ombudsmannens kartläggningar och analyser publiceras i rapporter och finns tillgängliga för allmänheten. DO ska enligt lagen också följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer. DO:s verksamhetsområde är således avgränsat till frågor om diskriminering samt lika rättigheter och möjligheter. Principen om icke-diskriminering är visserligen en central princip om de mänsk- liga rättigheterna, men dessa omfattar mycket mer än denna princip. Såsom har beskrivits i avsnitt 2.2.3 finns det ett stort antal frågor om mänskliga rättigheter som inte rör diskriminering. Vidare kan konstateras att medan det ingår i DO:s uppdrag att följa den internationella utvecklingen, tar DO:s uppdrag inte sin ut- gångspunkt direkt i internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna. ratificerade FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Enligt artikel 33 i denna konvention ska det i varje konventionsstat finnas ett eller flera samhällsorgan med uppgift att främja, skydda och över- vaka konventionens genomförande. Delegationen har på uppdrag av regeringen utrett vilket organ som kunde anses mest lämpat för den uppgiften och har i ett delbetänkande föreslagit att DO får denna uppgift men betonat att frågan bör tas upp igen om liknande uppgifter ska utvecklas för samtliga konventioner om mänskliga rättigheter.126 Skolinspektionen utövar tillsyn över förskoleverksamhet, skol- barnsomsorg, skola och vuxenutbildning. Enligt förordningen (2009:1215) med instruktion för ska inspek- tionen genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Skolinspektionens tillsyn leder alltid till ett beslut som kan medföra krav på åtgärder från huvudmännens sida. För fristående skolor kan tillsynen även leda till beslut om att dra in tillståndet att bedriva skolverksamhet eller rätten till bidrag. Med kvalitetsgranskningarna går Skolinspektionen på djupet inom särskilt avgränsade områden, t.ex. ett skolämne eller ett mer övergripande område, såsom skolsituationen för elever med funk- tionsnedsättning. Skolinspektionen granskar då verksamheten vid ett antal skolor och gör bedömningar utifrån skolans styrdokument samt forskning och beprövad erfarenhet. Om brister upptäcks kan myndigheten ställa krav på åtgärder och lämna rekommendationer om vad som behöver vidareutvecklas. Den kan också lyfta fram goda exempel från skolor som lyckats särskilt väl inom det granskade området. 126 SOU 2009:36, Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Om en elev, förälder eller någon annan är missnöjd med eller har klagomål på skolsituationen för en elev kan han eller hon anmäla detta till Skolinspektionen. Skolinspektionen kan också på eget initiativ inleda en utredning av en skola, förskola eller annan verksamhet efter att ha uppmärksammats på brister, till exempel genom massmedierna. Utredningen kan leda till att Skolinspek- tionen riktar kritik mot huvudmannen och kräver åtgärder. Skol- inspektionens beslut och rapporter sprids på olika sätt till huvud- män, skolledare, lärare, elever och föräldrar och andra aktörer i skolvärlden. Som en del av Skolinspektionen övervakar Barn- och elev- ombudet den del av skollagen som gäller frågor om kränkande behandling. Barn- och elevombudet tillvaratar barns och elevers rättigheter, utreder anmälningar om kränkande behandling och kan företräda enskilda barn och elever i domstol. Barn- och elev- ombudet samarbetar också med DO för att motverka kränkningar, diskriminering och trakasserier av barn och elever. Ombudet ska även informera om lagstiftningen och ge råd om hur skolorna kan arbeta förebyggande. Enligt 7 § i sin instruktion ska Skolinspektionen integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Myndigheten ska också i sin verksamhet ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt konventionen om barnets rättig- heter. Genom den nya skollagen (2010:800), som uttryckligen behandlar skolornas ansvar för de mänskliga rättigheterna, kan Skolinspektionens tillsyn även sägas omfatta att skolorna arbetar utifrån de mänskliga rättigheterna och behandlar rättigheterna i undervisningen. Skolinspektionen har således ett uttryckligt uppdrag att integrera ett människorättsperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet samt att ta särskild hänsyn till . Genom Skolinspektionens verksamhetsområde är uppdraget dock begränsat till rätten till utbildning, icke-diskriminering samt barnets rättigheter. Forum för levande historia Forum för levande historia har, enligt sin instruktion (2007:1197), till uppgift att vara ett nationellt forum som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Myndigheten har särskilt till uppgift att informera om Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten. Den ska sträva efter att stärka människors vilja att aktivt verka för alla människors lika värde. Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt bedriva internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Myndigheten ska bedriva utåtriktad verksamhet med inriktning på kunskap, kultur och utbildning. Verksamheten ska bedrivas i nära kontakt med pågående forskning, andra kultur- och utbild- ningsinstitutioner samt myndigheter, organisationer och föreningar vars verksamhet rör liknande frågor. Forum för levande historia har i sitt regleringsbrev haft ett återkommande uppdrag att, mot bakgrund av regeringens hand- lingsplan för de mänskliga rättigheterna (skr. 2005/06:95) fort- löpande uppdatera en kartläggning av utbildningsmaterial om de mänskliga rättigheterna.127 Bakgrunden var att myndigheten fick regeringens uppdrag att kartlägga utbildningsmaterial om de mänskliga rättigheterna som kan användas i utbildningsväsendet (se även avsnitt 3.5.2). Sammanfattningsvis har Forum för levande historia ett uppdrag som tydligt rör de mänskliga rättigheterna men som är avgränsat till utbildnings-, informations- och kulturverksamhet. 3.3.6Undersökning om behovet av stöd i arbetet för de mänskliga rättigheterna genomförde 2006 på delegationens uppdrag en enkätunder- sökning bland statliga myndigheter, kommuner och landsting. Undersökningen presenteras i rapporten , landstings och statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd (bilaga 7).128 Syftet med undersökningen var dels att få en bild av kunskapsnivån vad gäller de mänskliga rättigheterna, dels att få en uppfattning om vilket stöd de olika verksamheterna behöver i sitt arbete med att säkerställa respekt för de mänskliga rättig- heterna. I undersökningen deltog 100 statliga myndigheter, varav svarade. Av de svarande myndigheterna ansåg 42 pro- cent att de mänskliga rättigheterna har mycket stor bäring på 127Senast i regleringsbrevet , dnr Ku2009/2288/(delvis). 128SIFO , Kommuners, landstings och statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, 2006. verksamheten och att de har ganska stor bäring. av myndigheterna ansåg också att det är mycket viktigt att ha kunskaper om de mänskliga rättigheterna för att kunna utföra det dagliga arbetet, medan ansåg att det var ganska viktigt. av myndigheterna ansåg sig ha behov av fortbildning eller kompetensutveckling om mänskliga rättigheter. Samtliga 290 kommuner och 20 landsting fick enkät. 187 kommuner (dvs. ) och 15 landsting (dvs. 75 pro- cent) svarade.129 Av de svarande kommunerna ansåg att de mänskliga rättigheterna hade mycket stor bäring på verk- samheten, medan ansåg att de har ganska stor bäring. Motsvarande andelar för landstingen var respektive . Bland kommunerna ansåg att det är mycket viktigt att ha kunskaper om de mänskliga rättigheterna och att det är ganska viktigt. Bland landstingen var det som ansåg det mycket viktigt och 27 som ansåg att det var ganska viktigt. av kommunerna och av landstingen ansåg sig ha behov av fortbildning eller kompetens- utveckling om de mänskliga rättigheterna. Även om svaren är svåra att tolka tyder de, sammantagna med delegationens erfarenheter från kontakter med statliga myndig- heter, kommuner och landsting, på att efterfrågan på fortbildning och annat stöd i arbetet för de mänskliga rättigheterna är stort. Det framgår också av undersökningen att det inte finns formella strukturer för att arbeta med frågorna i någon större utsträckning. 3.3.7Delegationens erfarenheter och slutsatser De mänskliga rättigheterna utgör den enskildes värn mot över- trädelser och övergrepp från det allmännas sida. Det internationella regelverket om de mänskliga rättigheterna kan således beskrivas som staternas överenskommelser om hur enskilda bör skyddas mot staterna själva. De utgör också grundläggande normer för hur enskilda får bete sig mot varandra; alla har rätt att åtnjuta sina mänskliga rättigheter men ingen får använda dem på ett sätt som kränker en annan människas rättigheter. Skyddet av de mänskliga rättigheterna är utformat för att vara hållbart och under skilda förhållanden, oavsett maktskiften,