sou · GZB357 · 2011-07-01 00:00:00 — I två fall biföll tingsrätten åtalet och bestämde påföljden till 30 respektive 40 dagsböter. Påförande av övertidsavgift var aktuellt i ett av de sistnämnda fallen och tingsrätten beslutade att arbetsgivaren skulle betala övertidsavgift med . I fyra av de fjorton fallen inleddes inte förundersökning. I fyra fall lades förundersökningen ner med motiveringen att fortsatt utredning inte förväntades leda till att det skulle kunna bevisas att den misstänkte gjort sig skyldig till brott. Utredningen har genomfört intervjuer med chefsjuristen och chefen för avdelningen Regler och expertstöd hos , tillsynsdirektörerna för distrikten i och , chefen för och en åklagare vid Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål inom samt poliser som utreder arbetsmiljöbrott vid i , och . Intervjuerna har gällt frågor hur de anser att sanktionssystemet på arbetsmiljöområdet fungerar , vilka problem de ser och synpunkter på förändringar i sanktionssystemet genom avkriminalisering m.m. enligt utredningens direktiv. Hur fungerar sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ? Representanterna för centralt framhöll att ser det som ett problem att inte har någon valmöjlighet när det gäller om en bestämmelse i en föreskrift ska vara straffsanktionerad eller inte. En bestämmelse i en föreskrift blir automatiskt straffsanktionerad enligt 8 kap. 2 § arbetsmiljölagen om den har meddelats med stöd av någon av bestämmelserna i 4 kap. 1–8 §§ eller 5 kap. 3 § andra stycket, 4 eller 5 § i lagen. har tidigare valt att utfärda en bestämmelse med stöd av 4 kap. 10 § istället för med stöd av 1–8 §§ i det kapitlet när verket ansett att bestämmelsen inte bör vara straffsanktionerad. utfärdas emellertid föreskrifter med stöd av 1–8 §§ om någon av dessa paragrafer är tillämplig på föreskriften. Förelägganden och förbud är ett effektivt påtryckningsmedel och när en bestämmelse är straffsanktionerad kan inte använda föreläggande och förbud med vite. Överträdelser av vissa straffsanktionerade bestämmelser är vidare s.k. perdurerande brott. Ett perdurerande brott pågår under hela den tid det tillstånd som gärningen gäller består, så länge den aktuella bestämmelsen överträds. Det är fråga om en och samma pågående gärning. I en del fall innebär också bestämmelsen i föreskriften i praktiken ett förbud. Uppfattningen inom är att verket i dessa fall inte kan agera på annat sätt än genom att göra åtalsanmälan. Bakgrunden till denna inställning är dels att det inte ska bli fråga om dubbla påföljder och dels ett uttalande av JO i ämbetsberättelsen 1983/84 s. 354. Representanterna för centralt redogjorde för kriterier som verket har ställt upp internt för när en föreskrift ska utfärdas med stöd av 4 kap. 1–8 §§ arbetsmiljölagen och således vara straffsanktionerad. Det första kriteriet är att den risk som föreskriften syftar till att förebygga är stor. Vidare ska den åtgärd om föreskrivs ha stor preventiv förmåga. Slutligen ska det vara lätt att avgöra om föreskriften efterlevs eller inte. En förklaring till att inte utfärdat fler än tre föreskrifter om sanktionsavgift kan enligt dem vara att inställningen inom verket är att reglerna måste vara väl preciserade för att man lätt ska kunna konstatera om en överträdelse skett. Det ska också direkt av föreskriften gå att räkna ut avgiftens storlek. Dagens föreskrifter innehåller dessutom mycket funktionskrav. Efterlevnaden av sådana föreskrifter säkerställs bäst med föreläg- Hur fungerar sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ? ganden och förbud. Det är inte heller säkert att det som är enkelt konstaterbart och skulle kunna sanktioneras med sanktionsavgift är det som är viktigast ur arbetsmiljö- eller risksynpunkt. Sanktionsavgifter borde emellertid kunna användas i större utsträckning . De trodde inte att det skulle innebära så mycket mer arbete för om det införs sanktionsavgifter för fler överträdelser. Det skulle naturligtvis innebära arbete med att skriva föreskrifter om sanktionsavgifter. I övrigt finns det rutiner inom verket för att hantera de sanktionsavgifter som finns och ärenden om påförande av sanktionsavgift vid överträdelse. Representanterna för centralt ansåg att bestämmelser om upprättande av förteckningar och liknande inte behöver vara straffsanktionerade. Vidare behöver bestämmelsen om upprättande av arbetsmiljöplan inte vara straffsanktionerad. Inte heller behöver bestämmelsen om anmälan av olycka/tillbud i 2 § arbetsmiljöförordningen vara straffsanktionerad utan kan istället vara sanktionerad på något annat lämpligt sätt. De framhöll att denna bestämmelse är otydligt formulerad och svår att tillämpa. Straffsanktioneringen av bestämmelserna i arbetstidslagarna bör enligt deras uppfattning tas bort. har i praktiken mycket lite tillsyn. Åtalsanmälan har endast gjorts i ett fåtal fall. Båda tillsynsdirektörerna framhöll att förelägganden och förbud är ett effektivt påtryckningsmedel som fungerar bra. I de allra flesta fallen förenas förelägganden och förbud med vite. Som exempel på fall då vite inte sätt ut nämnde tillsynsdirektören i det ena distriktet fall då förbud meddelas. I det andra distriktet förenas även omedelbara förbud med vite. I det distriktet använder man sig också av löpande viten. Viten sätts inte ut då adressaten i föreläggandet eller förbudet är staten. Båda tillsynsdirektörerna ansåg att ett system där förelägganden och förbud alltid ska förenas med vite bör kunna fungera. En fråga i det sammanhanget är emellertid hur man ska hantera staten. När det gäller uppföljning av krav som ställts i inspektionsmeddelanden uppgav en av tillsynsdirektörerna att de kräver svar på inspektionsmeddelandena och att när svar kommer gör inspektören en bedömning av hur uppföljning av kraven ska ske, genom uppföljningsbesök eller på annat sätt. 1 av fallen görs ett nytt besök. Tillsynsdirektören i det andra distriktet uppgav att de har ökat antalet uppföljningsbesök. Även tillsynsdirektörerna såg det som ett problem att bara har det alternativet att göra åtalsanmälan när det Hur fungerar sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ? handlar om en överträdelse som är ett perdurerande brott eller där föreskriften i praktiken innebär ett förbud. Verket tappar styrningen av ärendet. Ärendena tar ofta hos åklagaren och i många fall inleds inte förundersökning eller förundersökningen läggs ner. En av dem tyckte i alla fall att det fungerar mycket bättre efter att Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål bildades. En av tillsynsdirektörerna ansåg att fler sanktionsavgifter vore en fördel och såg egentligen inte något område där sanktionsavgifter inte borde kunna införas, möjligen med undantag för skyldigheten att anmäla olycka/tillbud enligt 2 § arbetsmiljöförordningen. Den andre tillsynsdirektören hade en kluven inställning till sanktionsavgifter och pekade bl.a. på att det är svårare att få inspektörer att driva påförande av sanktionsavgift än förelägganden och förbud. Denne ansåg att straffsanktionen för överträdelser som är mer av karaktären ordningsförseelser borde kunna tas bort. När det däremot gäller borttagande av skyddsanordning kan det ha ett symbolvärde att straffsanktionen finns kvar. Beträffande skyldigheten att anmäla olycka/tillbud enligt 2 § arbetsmiljöförordningen kan det finnas en allmänpreventiv effekt att bestämmelsen är straffbelagd. Frågan om straffsanktion eller inte när det gäller denna bestämmelse är svår. Även under intervjuerna med tillsynsdirektörerna framkom att bestämmelsen i 2 § arbetsmiljöförordningen uppfattas om otydlig och att det skickas in en hel del anmälningar för säkerhets skull, vilket tar resurser i anspråk. De intervjuade poliserna har redogjort för hur arbetet med utredningar av brott på arbetsmiljöområdet är organiserat och bedrivs inom den polismyndighet där de arbetar. Hur arbetet bedrivs inom polismyndigheterna har sammanfattats i avsnitt 4.2.2. Polisens arbete domineras av ärenden där en arbetsplatsolycka som lett till skada eller sjukdom har inträffat. De flesta av dessa ärenden läggs ner innan förundersökning har inletts. Även de ärenden där förundersökning inletts slutar ofta med att de läggs ner. När det däremot gäller ärendena med som rör brott mot arbetsmiljölagen utmynnar polisens arbete oftast i ett färdigt förundersökningsprotokoll, som överlämnas till åklagaren. Hur fungerar sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ? Dessa ärenden är normalt väl underbyggda när anmälan kommer från . Poliserna från polismyndigheterna i och var positiva till införande av sanktionsavgifter på fler områden när det gäller brott mot arbetsmiljölagen och menade att det skulle avlasta dem så att de kan lägga resurserna på de allvarligare brotten. Polisen från polismyndigheten i menade att sanktionsavgifter bör anpassas efter vilken juridisk person det handlar om så att beloppet blir kännbart oavsett hur stort eller litet företaget är. Poliserna från polismyndigheten i ansåg att i princip borde alla överträdelser som anges i 8 kap. 2 § arbetsmiljölagen kunna avkriminaliseras och kunde inte peka på någon särskild överträdelse de anser behöver vara kriminaliserad. Poliserna från polismyndigheterna i och pekade inte ut några särskilda överträdelser som skulle lämpa sig eller inte lämpa sig för avkriminalisering. Poliserna såg utvecklingen mot att fler brott lagförs genom företagsbot som positiv. De menade att det kan ha en preventiv effekt eftersom företagsböterna kan bestämmas till höga belopp. Deras erfarenhet var att personer som hörs under utredningen blir mer benägna att berätta hur det faktiskt förhöll sig om de inte upplever att polisen letar syndabock, vilket underlättar utredningen. Det har enligt deras erfarenhet blivit lättare att nå framgång i ärenden som hanteras med företagsbot. De flesta brotten begås av oaktsamhet och uppsåt har inte funnits eller gått att styrka. Det var tidigare svårt att finna någon person i en organisation som kunde ställas till ansvar för en brist som bedömdes vara av den art att just den personen brustit i den grad att personen kunde bedömas ha varit straffbart oaktsam. Ofta hade fler personer i en organisation brustit men inte i tillräcklig grad för att var och en kunde bedömas ha förfarit oaktsamt på så sätt att det var straffbart. De framhöll som ett problem att lagföringar i form av företagsbot redovisas som nedlagda förundersökningar. Polisens system kan inte redovisa dessa ärenden som färdiga förundersökningsprotokoll. När det gäller vilka åtgärder som faktiskt vidtas inom ramen för en utredning tycks utvecklingen mot fler lagföringar genom företagsbot inte ha haft några större konsekvenser för polisens arbete. Hur fungerar sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ? Åklagarna upplever att verksamheten fungerar allt bättre sedan Riksenheten för miljö- och arbetsmiljöbrott bildades. Denna kammare får in ca. 3 500 brottsmisstankar . Av dessa avser en tredjedel arbetsmiljöbrott och brott mot arbetsmiljölagen. Av ärendena som avser misstanke om arbetsmiljöbrott och brott mot arbetsmiljölagen avser 30–brott mot arbetsmiljölagen. När det gäller brott mot arbetsmiljölagen kommer anmälningarna från . Dessa anmälningar ges in direkt till Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål. När det däremot har inträffat en arbetsplatsolycka och ambulans tillkallas blir polisen inkopplad från början. Polisen kopplar in i alla fall där en olycka har inträffat och begär in ett yttrande från . Det varierar om polisen avvaktar bedömning innan beslut fattas om att inleda förundersökning eller ej. Åklagarnas uppfattning är att polisen bör avvakta ställningstagande. Om inte anser att det finns anledning att gå vidare med ärendet kan polisen skriva av ärendet. När det gäller inhämtade statistikuppgifter ville åklagarna särskilt framhålla att lagföring av aktuella brott numera till stor del sker genom företagsbot. Åtalsregeln i 36 kap. 10 a § BrB innebär att företagsbot numera ska vara huvudregeln när det gäller oaktsamma gärningar på bötesnivå, vilket det ofta handlar om när det gäller brott mot arbetsmiljölagen. registrerades inte lagföring genom företagsbot särskilt i systemet, vilket gör att uppgifterna för tiden inte är helt rättvisande. När lagföring skedde genom företagsbot lades förundersökningen ner på olika grunder mot den fysiska personen som misstänkts. Beträffande brott mot arbetsmiljölagen visar statistikuppgifter när det gäller beslutade brottsmisstankar –att lagföring i någon form skett i av fallen. Åklagarna ansåg att framför allt när det gäller de bestämmelser som avser rent administrativa rutiner bör straff kunna ersättas med sanktionsavgifter. Bestämmelser som har särskild betydelse för att undvika och minska risken för skador bör vara straffsanktionerade. Bestämmelsen om upprättande av arbetsmiljöplan är central för när det gäller att identifiera risker och undvika skador. Den bör inte avkriminaliseras. Likaså bör straffsanktionen för borttagande av skyddsanordning och anmälan av olycka/tillbud i 2 § arbetsmiljö- Hur fungerar sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet ? förordningen finnas kvar. När det däremot gäller förhandsanmälan är det ett fall där avkriminalisering bör kunna ske. Mot bakgrund av att anslagen till minskat och antalet inspektioner gått ner kan straffhotets preventiva effekt enligt åklagarna vara ett argument för att behålla straffsanktionen för en överträdelse. Åklagarna såg inte något skäl till varför man inte kan ha ett system där förelägganden och förbud alltid ska förenas med vite. När det gäller sanktionsavgifter pekade åklagarna på att uppgift är att arbeta framåtsyftande och att inspektörer kan känna sig obekväma i rollen som det innebär att förelägga sanktionsavgift. 5Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet Arbetsmiljölagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Utredningens uppgift är att överväga och föreslå sådana förändringar i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen som syftar till en bättre efterlevnad av de krav som ställs i lagarna på respektive område. Kraven syftar till att åstadkomma en god arbetsmiljö. Utgångspunkten när utredningen överväger vilka förändringar i sanktionssystemet som bör genomföras är således att sanktionerna ska vara effektiva och bidra till en bättre efterlevnad av kraven i lagarna och föreskrifter. Syftet är alltså att åstadkomma en bättre arbetsmiljö. 5.1Slutsatser av inhämtade uppgifter och intervjuer I detta avsnitt redovisar utredningen de slutsatser utredningen har dragit av de inhämtade statistikuppgifterna och uppgifterna som framkommit vid genomförda intervjuer, vilka redogjorts för i det föregående kapitlet. Statistikuppgifterna grundar sig på de registreringar som har gjorts i de ärende- och målhanteringssystem som finns hos , och domstolarna. Vissa felkällor kan finnas. Vad gäller utgången i målen hos domstolarna har utredningen begränsat sig till att ta del av de sammanställningar av inkomna domar som gör. Dessa sammanställningar är inte fullständiga och utredningen har alltså inte haft tillgång till uppgift om utgången i alla avgjorda mål som undersökts. Det material som utredningen har tagit del av och de uppgifter som framkommit vid intervjuerna har dock enligt utredningens bedömning givit ett gott underlag för att Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet kunna dra slutsatser om hur sanktionssystemet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet fungerar . 5.1.1God efterlevnad av krav Utredningens bedömning: De krav som ställer i sina inspektionsmeddelanden följs i stor utsträckning. Förelägganden och förbud är ett effektivt medel för att få till stånd åtgärdande av brister i arbetsmiljön. besök på arbetsställen resulterade –2010 i 12 000–13 000 inspektionsmeddelanden med krav. utfärdade verket som minst 291 och som mest 352 förelägganden och som minst 562 och som mest 632 förbud . Antalet förelägganden och förbud är mycket lågt i förhållande till antalet inspektionsmeddelanden. Av detta drar utredningen slutsatsen att efterlevnaden av de krav ställer är god. De intervjuade personerna hos och ledamöterna i referensgruppen har bekräftat att den slutsatsen stämmer och framhållit att det till stor del finns en vilja att rätta sig efter de krav ställer. Antalet fall där går vidare med underrättelse om föreläggande/förbud och utfärdande av föreläggande och förbud är i och för sig beroende av hur väl verket följer upp att ställda krav har följts. Uppgift saknas om hur stor andel av arbetsställebesöken som är uppföljningsbesök och om uppföljningar som sker på annat sätt. Det har från sida uppgivits att alla krav som ställs ska följas upp på något sätt och att uppföljningsbesök sker i av fallen. Utredningen anser ändå att slutsatsen kan dras att efterlevnaden av de krav ställer i inspektionsmeddelandena generellt sett är god. Nästan alla förelägganden förenas med vite. – 2009 var det ett tiotal förelägganden som inte förenades med vite. 2010 var det så få som fyra förelägganden som inte förenades med vite. Något fler förbud förenas inte med vite men till allra största delen förenas även förbud med vite. Andelen förbud som inte förenas med vite har också minskat . Åren 2008–2010 kom det in 54, 26 resp. 44 ansökningar om utdömande av vite till förvaltningsdomstolen i från Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet Antalet ansökningar är lågt i förhållande till antalet utfärdade förelägganden och förbud som förenats med vite, vilket får uppfattas så att efterlevnaden av förelägganden och förbud, som har förenats med vite, är god. Endast någon eller några enstaka av de åtalsanmälningar ger in avser brott mot 8 kap. 1 § arbetsmiljölagen, dvs. bristande efterlevnad av föreläggande eller förbud som inte har förenats med vite. Dessa uppgifter visar att förelägganden och förbud är ett effektivt medel för att få till stånd åtgärdande av brister i arbetsmiljön i det enskilda fallet. Såväl de intervjuade personerna från som ledamöterna i referensgruppen har bekräftat den slutsatsen och framhållit att förelägganden och förbud är effektivt. Inom är uppfattningen att när det gäller överträdelser av föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud och när det är fråga om s.k. perdurerande brott är det inte möjligt för verket att utfärda förelägganden eller förbud utan det verket kan göra i de situationerna är att göra en åtalsanmälan. Detta ses som ett problem eftersom ett föreläggande eller förbud uppfattas som det effektivaste sättet att åstadkomma ett åtgärdande av en brist i arbetsmiljön. Som exempel på föreskrifter som i praktiken innebär ett förbud kan nämnas 7 § i AFS 1996:1 Minderåriga, där det anges att en minderårig inte i något fall får anlitas till arbete som anges i bilaga 2 till föreskriften, och 18 § i AFS 2003:3 Arbete i explosionsfarlig miljö, där det anges att arbete inte får återupptas efter ett explosionsolycksfall eller allvarligt tillbud förrän en ny riskbedömning visat att arbetet kan utföras säkert. Ett perdurerande brott pågår som tidigare nämnts under hela den tid det tillstånd som gärningen gäller består, så länge den aktuella bestämmelsen överträds. Det är fråga om en och samma pågående gärning. Som exempel kan nämnas skyldigheten för den som låter utföra byggnads- eller anläggningsarbete på byggarbetsplatser av viss storlek att lämna en förhandsanmälan till innan arbetet påbörjas och att upprätta en arbetsmiljöplan innan byggarbetsplatsen etableras enligt 7 resp. 8 §§ i AFS 1999:3 Byggnads- och anläggningsarbete. Etableras arbetsplatsen och påbörjas arbetet utan att dessa skyldigheter har uppfyllts pågår brottet så länge förhandsanmälan inte gjorts eller arbetsmiljöplanen upprättats. Ett annat exempel är skyldigheten att upp- Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet rätta register över arbetstagare som genomgått medicinsk kontroll enligt 9 § i AFS 2005:6 Medicinska kontroller i arbetslivet. Eftersom förelägganden och förbud är ett effektivt medel för att få till stånd åtgärdande av brister i arbetsmiljön i det enskilda fallet bör det övervägas om dessa medel kan användas i fler situationer än och om det är möjligt att använda dessa medel även i fall där anser att verket endast kan göra en åtalsanmälan. Utredningens bedömning: valmöjlighet när det gäller om ett föreläggande eller förbud ska förenas med vite skapar en otydlighet i sanktionssystemet. Det finns behov av att kunna förena förelägganden och förbud mot alla, även statliga myndigheter, med vite. Enligt 8 kap. 1 § arbetsmiljölagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett föreläggande eller förbud som har meddelats med stöd av 7 kap. 7–9 §§ (i praktiken 7 och 8 §§, 9 § är upphävd) samma lag till böter eller fängelse i högst . Det gäller dock inte om föreläggandet eller förbudet har förenats med vite. Om ett föreläggande eller förbud, som har förenats med vite, inte efterlevs kan ansöka om att vitet döms ut. Vilken påföljd som kan följa för den som inte följer ett föreläggande eller bryter mot ett förbud, straff eller utdömt vite, beror alltså på beslut att förena föreläggandet eller förbudet med vite eller inte. På denna punkt är sanktionssystemet inte förutsägbart. I de allra flesta fallen förenas förelägganden och förbud med vite. För att öka tydligheten i sanktionssystemet bör det därför övervägas om det kan vara en lämplig ordning att förelägganden och förbud alltid förenas med vite. Föreläggande och förbud mot staten förenas inte med vite. Möjligheten att förena förelägganden och förbud med vite tilllämpas på så vis inte enhetligt mot alla arbetsgivare. Inom referensgruppen har bl.a. TCO framhållit det som ett problem att statliga myndigheter inte kan föreläggas vite och hur man ska hantera skillnaderna mellan privat och offentlig verksam- Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet het så att man får en effektiv efterlevnad av lagstiftningen på arbetsmiljöområdet. Andelen inspektionsmeddelanden som riktas mot statliga myndigheter uppgår endast till drygt en procent av samtliga inspektionsmeddelanden med krav. Den uppgiften bör ses mot bakgrund av att inte genomför inspektioner hos statliga arbetsgivare lika ofta som hos andra arbetsgivare. Andelen förelägganden och förbud i förhållande till antalet inspektionsmeddelanden med krav ligger på samma nivå när det gäller statliga myndigheter som när det gäller antalet inspektionsmeddelanden och förelägganden/förbud totalt sett. Det är visserligen endast fråga om ett tiotal fall och generellt sett är efterlevnaden av de krav ställer god inom statliga myndigheter. Det förekommer alltså ändå fall där krav riktade mot statliga arbetsgivare inte följs och tvingas driva kravet vidare genom föreläggande eller förbud. Mot denna bakgrund bör det övervägas om även förelägganden och förbud mot statliga myndigheter skulle kunna förenas med vite. Härigenom skulle man åstadkomma en enhetlig, tydlig och effektiv reglering. Utredningens bedömning: Straffsanktion är inte på alla områden den mest effektiva regleringen för att åstadkomma efterlevnad av reglerna på arbetsmiljöområdet. Utöver de gärningar som är direkt belagda med straff enligt 8 kap. 2 § 1, 3 och 4 arbetsmiljölagen är omkring 170 bestämmelser föreskrifter som har utfärdat direkt straffbelagda enligt första och andra punkten i paragrafen. Ett stort antal bestämmelser är således direkt straffsanktionerade. Flertalet av medlemmarna i referensgruppen har framhållit att sanktionssystemet på arbetsmiljöområdet med det stora antalet straffsanktionerade föreskrifter uppfattas som svåröverskådligt och otydligt, att det är svårt att veta vilket handlande som är straffbelagt och vilken sanktion som kan följa på en överträdelse av en bestämmelse. De har också pekat på att kunskapen om reglerna brister. Utgångspunkter för en förändring av sanktionssystemet Endast i två fall framgår det direkt av bestämmelsen i arbetsmiljölagen vilket handlande som är straffbelagt.