sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Utredningen anser att bör överväga att införa ett validerings- och kvalitetssäkringssystem liknande det som Smittskyddsinsti- tutet har infört för rapporteringen till . Det är ett stort arbete att samla in och sammanställa den efterfrågade informationen. Resultatet är ett rikhaltigt material som beskriver den aktuella narkotikasituationen i från en rad olika utgångspunkter. Den samlade informationen används endast i liten utsträckning i . Inte ens de som levererat informa- tionen har möjlighet att ta del av det samlade resultatet. Utredningen bedömer att det behövs ett system för att sprida resultaten av den svenska rapporteringen nationellt. De samman- ställda svaren och rapporterna bör förmedlas till berörda myndig- heter. Därutöver bör den nationella årsrapporten till ECNN göras tillgänglig för allmänheten, i första hand elektroniskt. Rapporterna till FN och EU ger en uttömmande bild av styrkor och svagheter i den svenska narkotikapolitiken. Regeringen bör använda detta material i uppföljningen av narkotikapolitiken. Utredningen föreslår vidare att rapporterna används i kunskaps- höjande syfte. Det kan lämpligen ske genom att den eller de myn- digheter som ansvarar för rapporterna arrangerar ett årligt semina- rium där lägesbeskrivningarna i rapporterna presenteras och disku- teras för myndigheter och organisationer som är verksamma på narkotikaområdet. 2.11Ansvarsfördelning, samordning och kunskapsutveckling 2.11.1Nationella aktörer, samarbeten och samordning Ett flertal departement och myndigheter berörs av narkotikafrågan. För att det internationella samarbetet ska fungera bra måste också samarbetet och samordning inom landet fungera. I detta avsnitt beskrivs övergripande de nationella aktörer som finns i frågan och vilka huvudsakliga samarbeten som de deltar i. Narkotikapolitiken tillhör främst fyra departements ansvarsområ- den: , , , och i mindre utsträckning Försvarsdepartementet. Dessa har olika uppgifter inom narkotikaområdet: ansvarar för samordningen av narkotikafrå- gorna inom . Genom ansva- rar departementet dessutom för samordning av regeringens arbete inom den samlade ANDT-politiken (alkohol, narkotika, dopning och tobak). Departementet har även sakansvar för folkhälsa, alko- hol, narkotika, dopning och tobak, hälso- och sjukvård och social- tjänst samt lagstiftning om narkotikakontroll, inklusive prekurso- rer. Ett antal statliga myndigheter med ansvar för olika delar av narkotikapolitiken ligger under : , , och Smittskyddsinsti- tutet. har också det övergripande ansvaret för WHO och ECNN. ansvarar för lagstiftning, inklusive narkotika- strafflagen, rättsväsendet, internationellt rättsligt samarbete samt rättsliga och inrikes frågor i EU. Till de statliga myndigheter som i olika utsträckning arbetar med narkotikafrågor hör Brottsförebyg- gande rådet, , Kriminalvården, Rikspolissty- relsen, och . Justitie- departementet har också ett övergripande ansvar för , Europol, Cepol, Frontex och Eurojust. ansvarar bland annat för regleringen av de finansiella marknaderna och för tullfrågor, inklusive lagstiftningen om smuggling. och hör till Finans- departementets myndigheter som har uppgifter med bäring på nar- kotikapolitiken. har det övergripande ansva- ret för FATF. ansvarar bland annat för utrikes- och säker- hetspolitik, mänskliga rättigheter samt bistånd och utveckling. och hör till myndig- heter. Departementet har det övergripande ansvaret för FN, inklu- sive UNODC och och andra internationella organisa- tioner med verksamhet av betydelse för narkotikapolitiken såsom och Globala fonden för bekämpning av aids, tuberkulos och malaria. Försvarsdepartementets ansvar för narkotikafrågor är begränsat till huvudmannaskapet för . Flera statliga myndigheter ansvarar för olika delar av narkotika- politiken. Här redovisas de som är mest berörda. Statens folkhälsoinstitut273 har i uppgift att främja hälsa och före- bygga sjukdomar och skador och att vara ett nationellt kunskaps- centrum för metoder och strategier inom folkhälsoområdet. Myn- digheten ansvarar för sektorsövergripande uppföljning av utveck- lingen av folkhälsans bestämningsfaktorer, utvärderar insatserna på folkhälsoområdet och ska främja tillgången på statistik av god kva- litet inom narkotikaområdet. Institutet ska ansvara för tillsyn och särskilt bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av sådana varor som inte utgör läkemedel, samt bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Myndigheten ska följa och aktivt medverka i folkhälsoarbetet inom EU och inter- nationellt. Dessutom verkar som nationell enhet för ECNN, EU:s hälsoprogram och EU:s narkotikapreven- tionsprogram. Socialstyrelsen274 är förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, hälsoskydd, smittskydd, socialtjänst samt frågor om alkohol och missbruks- medel. ska verka för en god hälsa och social välfärd samt för stödinsatser, omsorg och vård av hög kvalitet på lika vill- kor för hela befolkningen. Myndigheten har i uppdrag att verka för 273Enligt Förordning (2009:267) med instruktion för folkhälsoinstitut, ändring införd till och med SFS 2010:1644. 274Enligt Förordning (2009:1243) med instruktion för , ändring införd till och med SFS 2011:520. att hälso- och sjukvården och bedrivs enligt veten- skap och beprövad erfarenhet samt att ansvara för kunskapsutveck- ling och kunskapsförmedling inom sitt verksamhetsområde. ska följa, analysera och rapportera om hälsa, hälso- och sjukvård samt socialtjänst genom statistikframställning, uppföljning, utvärdering och epidemiologiska studier. Myndig- heten ska följa forsknings- och utvecklingsarbete av särskild bety- delse inom sitt verksamhetsområde och verka för att sådant arbete kommer till stånd. Den ska arbeta med och ge stöd till metod- utveckling, ta fram och utveckla statistik och register inom sitt verksamhetsområde samt ansvara för officiell statistik enligt För- ordning (2001:100) om den officiella statistiken. Vidare ska myn- digheten bidra med underlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt och internationellt samt bidra till genom- förandet av politik för global utveckling. Läkemedelsverket275 ansvarar för kontroll och tillsyn av bland annat läkemedel. ska särskilt svara för kontrollen och tillsynen enligt lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, Europa- parlamentets och rådets förordning276 om narkotikaprekursorer, rådets förordning277 om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredjeländer, lagen (2009:366) om handel med läkemedel och övriga läkemedelsförfatt- ningar i fråga om tillverkare, importörer, distributörer, detaljister och andra som tar befattning med läkemedel. ska även svara för information inom sitt ansvarsområde till andra myn- digheter och enskilda. Vidare har uppgifter som följer av anslutning till FN:s narkotikakonventioner.278 I praktiken innebär det att verket är behörig myndighet för INCB. Det framgår av verkets instruktion att det ska delta i internationellt samarbete inom sitt verksamhetsområde. Dess uppgifter som behörig myndighet i olika EU-frågor är specificerade. Däremot är inte upp- giften som behörig myndighet gentemot INCB angiven i instruk- tionen. 275Förordning (2007:1205) med instruktion för , ändring infört till och med SFS 2011:85. 276Rådets förordning (EG) nr 273/2004 av . 277Rådets förordning (EG) nr 111/2005 av . 278Artikel 17 allmänna narkotikakonvention och artikel 6 psykotrop- konvention. Smittskyddsinstitutet279 ska genom kunskapsuppbyggnad och kun- skapsspridning främja befolkningens skydd mot smittsamma sjuk- domar och bidra till att landets smittskydd fungerar effektivt. I myndighetens uppdrag ingår bland annat att svara för kunskaps- uppbyggnad, uppföljning, utvärdering och metodutveckling inom smittskyddsområdet. Myndigheten ska förse regeringen, Socialsty- relsen och övriga myndigheter med kunskaps- och beslutsunderlag. Instruktionen nämner särskilt att myndigheten ska samordna upp- följningen av åtaganden enligt FN:s generalförsamlings resolution S-26/2 angående hiv/aids antagen 2001.280 Rikspolisstyrelsen281 är central förvaltningsmyndighet för polis- väsendet dit Säkerhetspolisen, och Polishög- skolan hör. är dessutom chefsmyndighet för . Enligt instruktionen ska myndigheten biträda i det internationella arbetet på polisområdet samt upprätthålla de förbindelser som behövs med utländska brottsbekämpande myn- digheter, utländska gränskontrollmyndigheter och internationella organ. är nationell enhet för och Europol samt nationell kontaktpunkt för Frontex och ska delta i arbetet i den operativa kommittén (OPC), som är en del av Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet.282 är en självständig foren- sisk myndighet under . Myndigheten har i upp- gift att som opartiskt expertorgan utföra undersökningar, i första hand åt rättsväsendets myndigheter. Laboratoriet ska bedriva kri- 279Förordning (2010:604) med instruktion för . 280Declaration of Commitment on HIV/AIDS. 281Enligt Förordning (1989:773) med instruktion för , ändring infört till och med SFS 2011:910. 282I samråd med den nationella OPC-koordinatorn. 283Förordning (1978:677) med instruktion för , ändring införd till och med SFS 2007:1148. minalteknisk forskning samt samla, bearbeta och offentliggöra resultat inom verksamhetsområdet. Bland annat identifierar och analyserar myndigheten olika typer av narkotikabeslag. SKL har därvid också en uppgift i klassningen av nya substanser genom att identifiera okända substanser i material som beslagtagits. Rättsmedicinalverket284 ansvarar för rättspsykiatrisk, rättskemisk, rättsmedicinsk och rättsgenetisk verksamhet. Vid myndigheten analyseras kroppsvätska och kroppsegna substanser för att hitta eventuella spår av narkotika och andra substanser i människokrop- pen. Förekomst av bland annat narkotika undersöks även i sam- band med obduktioner. Enligt instruktionen skall myndigheten dess- utom svara för utvecklingsarbete och stöd åt forskning av betydelse för verksamheten samt internationellt samarbete inom sitt ansvars- område. Åklagarmyndigheten285 ska verka för samordning och effektivitet inom åklagarväsendet i syfte att upprätthålla en enhetlig och sam- manhållen åklagarverksamhet i landet. I den internationella verk- samheten ingår även medverkan i olika internationella nätverk och samarbetsorgan för operativa åklagare. Det viktigaste är Eurojust som består av åklagare från samtliga EU-länder. Åklagarmyndig- heten deltar också i den operativa kommittén (OPC) som är en del av Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområ- det.286 ansvarar för tillsyn, regelgivning och tillstånds- prövning när det gäller finansiella marknader och finansiella före- tag. FI ansvarar också för att samordna tillsyn av åtgärder mot penningtvätt och deltar bland annat i FATF-samarbetet. 284Förordning (2007:976) med instruktion för . 285Åklagarförordning (2004:1265), ändring införd till och med SFS 2010:1808. 286I samråd med den nationella OPC-koordinatorn. Tullverket287 ansvarar för tullfrågor. I regleringsbrevet anges att ska medverka i arbetet med att utveckla arbets- metoder och samarbetsformer för att effektivare bekämpa gräns- överskridande brottslighet i samband med varors in– och utförsel. Därvid ska särskilt prioriteras bekämpning av narkotika-, alkohol- och tobakssmuggling samt ekonomisk brottslighet och organiserad brottslighet. har av tradition ett omfattande interna- tionellt tullsamarbete på narkotikaområdet inom , EU och även med tredjeländer. deltar i arbetet i den operativa kommittén (OPC), som är en del av Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet.288 företräder i WCO. (Sida)289 ska bland annat delta i beredningen av svenska positioner gällande multilaterala organ samt bistå med ämnesexpertis på områden som är relevanta för svensk biståndspolitik. Ambassa- der med utsänd Sida-personal ansvarar för bevakning och rapporte- ring av de multilaterala organisationernas arbete på landnivå, inklu- sive deltagande i påverkansarbete och givardialoger. Vidare ska Sida bistå med att bedöma multilaterala organisatio- ners relevans och effektivitet. Sida verkar för att öka den svenska närvaron i internationella organisationer, främst på handläggarnivå. I uppdraget ingår också bevakning av när uttagningsprov är öppna för svenska medborgare290 samt administration och finansiering av Expert Programme (även kallat Junior Professional Programme, JPO). Sida är nationell kontaktpunkt för ett antal EU- instrument för bistånd bland annat till kandidatländer och potenti- ella kandidatländer: TAIEX,291 IPA292 ENPI.293 287Förordning (2007:782) med instruktion för , ändring införd till och med SFS 2008:334. 288I samråd med den nationella OPC-koordinatorn. 289Förordning (2010:1080) med instruktion för Sida. 290Detta har inte varit aktuellt på länge eftersom inte är underrepresenterat i FN- sekretariatet. 291TAIEX är EU:s program för tekniskt bistånd och informationsutbyte som ger stöd främst till kandidatländer och även till andra länder som och länderna på västra . Det är ett initiativ från kommissionen som finansierar kunskapsutbyte mellan EU- medlemsländer och dessa länder, i form av expertuppdrag, studiebesök och konferenser. Kustbevakningen294 utövar övervakning, tillsyn och kontroll bland annat vad gäller säkerhet runt . har ett utvecklat samarbete såväl nationellt som internationellt och del- tar i den operativa kommittén (OPC) som är en del av Aktions- gruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet.295 Kust- bevakningen är svensk kontaktpunkt för gränskontrollsamarbetet i Östersjöregionen.296 Frågor och ärenden som rör narkotikapolitiken löper ofta tvärs över departementsgränserna och berör flera departements verksamhets- områden. De måste därför förberedas gemensamt av de berörda departementen. Det sker genom att tjänstemän från olika departe- ment diskuterar frågan, till exempel när underlag ska tas fram till beslut eller inför internationella förhandlingar. Gemensam beredning inför regeringsbeslut Regeringen fattar beslut som ett kollektiv. Ärenden som berör flera departement eller andra statsråd inom samma departement ska därför beredas gemensamt med dessa. Det är den ansvariga hand- läggaren för ärendet som initierar den gemensamma beredningen. Den gemensamma beredningen är inte avslutad förrän alla parter är överens, det vill säga då samtliga lämnade synpunkter har beaktats eller man har träffat en annan överenskommelse rörande beslutets utformning. 292Instrument for Pre-accession Assistance är till för att hjälpa kandidatländer och poten- tiella kandidatländer inför anslutningen till EU. Medel kan sökas för institutionsupp- byggnad, kapacitetsutveckling och gränsöverskridande samarbete, m.m. 293Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet. Den europeiska grannskaps- politiken omfattar , , , , , , , , , , , , ockuperade palestinska områdena, , och . 294Förordning (2007:853) med instruktion för , ändrad t.o.m. SFS 2011:534. 295I samråd med den nationella OPC-koordinatorn. har det övergripande ansvaret för samord- ningen av regeringens arbete inom alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (ANDT). fanns det ett särskilt samordningsorgan för narkotikafrågor (SAMNARK)297 i . SAMNARK, som samordnade regeringens arbete natio- nellt och internationellt, fungerade på två nivåer, dels mellan berörda statssekreterare och dels mellan berörda tjänstemän. Den särskilda samordningen av narkotikapolitiken är avskaffad. ska samordningen ske genom som har ett sektorövergripande ansvar även för de internationella målen i ANDT-strategin. Nationell samordning och samverkan leds av statssekreteraren i och består av berörda myndighetschefer samt representanter för Kommuner och Landsting, forskarvärlden och idéburna organisa- tioner. Rådet har till uppgift att bidra till ökad nationell samord- ning och samverkan för att nå ANDT-strategins långsiktiga mål. fungerar även som rådgivare åt regeringen. Samrådsgruppen för narkotikafrågor är ett informellt forum för att diskutera frågor på narkotikaområdet som uppmärksammats av praktiska och policymässiga skäl. Gruppen startades av polisen och består av representanter för , , , , , Rättsmedicinal- verket, utvecklingscentrum , Kust- bevakningen, , och . Syftet är bland annat att samråda om och försöka lösa befintliga eller förväntade problem som inte naturligt faller inom berörda myndigheters ansvarsområden eller som av andra skäl inte upp- märksammas. Då det anses relevant berörs internationella frågor. 297 S 1984:D. Gruppen fungerar som en viktig informationskanal för nyckel- personer på narkotikaområdet. Även om informationsutbyte är det väsentliga mellan gruppens deltagare tillsätts ibland interna arbets- grupper för att närmare utreda enskilda frågor. har påtagit sig det administrativa ansva- ret för gruppen. Gruppen träffas en heldag per halvår, ordförande- skapet roterar och dagordningen tas fram gemensamt. Nätverket för den aktuella drogsituationen i fokuserar på nya missbrukssubstanser. Genom NADiS medverkar nyckelaktörer aktivt i det förberedelsearbete som och bedriver när det gäller myndigheternas uppdrag att föreslå reglering av missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofarliga varor. Nätverket, som är informellt, bildades på initiativ av Folkhälsoinstitutet.298 Det svenska NADiS består därutöver av representanter för , , , och dess laboratorium, Rätts- medicinalverket, utvecklingscentrum , Dopingjouren, , Giftinformationscentralen och CAN. Vid behov adjungeras experter från andra organisationer. är sammankallande och svarar för administrationen. En formalisering av nätverket övervägs. Som beskrivs närmare i avsnitt 2.9 Nordiskt samarbete finns det också ett skandinaviskt nätverk med likartat syfte. I det skandina- viska NADiS ingår de svenska, danska, finska och norska nätverken. Inom området narkotikaprekursorer finns två samverkansgrupper, en för myndighetssamarbete och en för samverkan med bransch- föreningar. ansvarar för båda grupperna. på prekursorområdet förutsätter samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter och den myndighet som bevakar den lagliga handeln med narkotikaprekursorer. 298 Namnet var då Nätverket för den aktuella drogsituationen i . av representanter för , och Läke- medelsverket bildades . Gruppen har ingen officiell benäm- ning, men Nationella samrådsgruppen myndigheter är det som oftast används . Gruppen är ett forum för information om aktuella frågor och trender. Den arbetar för att förbättra och samordna kommunikationen med marknadsaktörer, samverka i kontroll- arbetet samt samordna svar på frågor och formulär samt diskuterar hållningen i aktuella frågor. hålls två möten och däremellan förekommer löpande kontakt i aktu- ella frågor. Bland det arbete som gruppen har utfört kan nämnas utarbetandet av ett gemensamt program för kontroll av narkotikakemikalier. på prekursorområdet förutsätter även samverkan mellan marknadsaktörer och myndigheter. En hörnsten i reglerna är att de legala aktörerna underrättar myndigheter om misstänkta order/transaktioner och att denna information i vissa fall kan medföra en kontrollerad leverans. Samverkan med branschföre- ningar påbörjades . Samverkansgruppen mot narkotikakemika- lier består nu av , , Plast- och Kemiföretagen, och och . 299 Syftet med gruppen, som träffas , är att stärka respektive part i dennes arbete med att förhindra illegal hantering av prekursorer för tillverkning av nar- kotika. Gruppen samverkar om informations- och utbildnings- insatser och har gett ut informationsbroschyren Narkotika och narkotikakemikalier. Samverkan mot olaglig hantering av narkotika och narkotikalika droger. Narkotikafrågan berör flera myndigheter och departement. I är det som har samordnings- ansvaret för narkotikapolitiken. Flera andra departement har ansvar för sakfrågor inom ramen för denna politik. Samordningen av regeringens samlade arbete inom ANDT-politiken ska skötas av . Den formella ansvarsfördelningen mellan departementen är tydlig och det finns en ordning för hur frågor och ärenden som löper över flera departement ska förberedas. 299 2006 undertecknades den senaste frivilliga, icke juridiskt bindande överenskommelsen. När det gäller myndighetssamverkan finns det däremot ingen etablerad ordning förutom . Att det finns behov av att samråda och samverka i narkotikafrågor råder det inget tvivel om. Det vittnar de informella samrådsgrupperna om. När det har funnits ett tvingande funktionellt behov har någon myndighet initierat ett samarbete. Samrådsgruppen för narkotikafrågor och NADiS är exempel på sådana funktionella grupper. Utredningens uppdrag är att se till internationella enga- gemang på narkotikaområdet och inte att behandla den nationella samordningen. Det måste dock tas med i beräkningen att det inhemska arbetet avspeglas i det internationella engagemanget och att det för med sig konsekvenser för det internationella arbetet. En tydlig ansvarsfördelning är avgörande för att undvika dubbelarbete, att frågor hamnar mellan stolarna och för att snabbt veta vem som bär kunskap i specifika ärenden. Det är även väsentligt att ha god överblick. En god samordning mellan de aktörer som berörs av frågan är central. Det finns fördelar med att behandla ANDT-frågorna i ett sam- manhang, särskilt när det gäller förebyggande insatser. Det går dock inte att bortse från att narkotikafrågan är komplex och kräver särskild kompetens, inte minst när det gäller internationellt sam- arbete. Det samlade budskapet från experter och sakkunniga till utredningen är att kunskapsläget lämnar mycket övrigt att önska. Det är inte givet att den som förstår sig på alkohol- eller tobaks- politik också har kunskap om narkotikakonventioner, interna- överenskommelser, den narkotikapolitiska kartan etc. Utred- ningen bedömer att det behövs ett komplement till det samlade ANDT-arbetet där specialiserad kunskap om narkotikafrågan utveck- las och tas tillvara samt där en särskild samordning sker. Utredningen har funnit att myndigheternas narkotikaexpertis ofta är underutnyttjad i internationella sammanhang. Å ena sidan kan det vara svårt att involvera myndighetsexperter i internationellt samarbete av icke-operativ karaktär, eftersom deltagandet förut- sätter en förtrogenhet med sammanhanget utöver kunskap i sak- frågan. Å andra sidan behövs ofta deras expertis i sakfrågor. Myndig- hetsexperterna anser å sin sida att kontakten med ansvariga departe- ment i vissa fall kunde vara tätare och av mer vägledande karaktär. Det finns inget narkotikaspecifikt forum för diskussion mellan departement och myndigheter som är verksamma på narko- tikaområdet utöver den informella samrådsgruppen. Ett enkelt sätt att fördjupa och bredda diskussionen mellan samtliga berörda departement och myndigheter är att använda sig av den uppdaterade lägesbeskrivning som rapporteringarna till FN och EU utgör. Rapporteringarna innehåller rikhaltig infor- mation. Utöver hårddata om missbruk och olaglig hantering av narkotika ges också information om tillståndet inom olika sak- områden. har dessa rapporteringar varit en outnyttjad resurs. Utredningen föreslår att ett årligt seminarium anordnas för berörda aktörer där innehållet i rapporteringarna presenteras och diskuteras. Därutöver bör även aktuella internationella frågor stå på dagordningen liksom ställningstagande i specifika frågor. Ett sådant seminarium skulle ge en helhetsbild av situation och ställningstaganden och höja kunskapen såväl hos enskilda deltagare som hos myndigheter och organisationer, vilket skulle öka effektiviteten i arbetet. Utredningen har i avsnitt 2.3 om Den svenska narkotika- politiken föreslagit att en raminstruktion utarbetas för positioner i viktiga narkotikapolitiska frågor.