sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — I följande avsnitt sammanfattas respektive intresse- organisations bedömning utifrån ovan nämnda frågeställningar. När det gäller den demografiska utvecklingen menar SDR att den äldre generationen teckenspråkiga döva i glesbygd och i mindre orter minskar och då minskar sannolikt även tolkbehoven där. En yngre generation flyttar till storstäderna där utbudet för tecken- språkiga är större och det finns fler sociala nätverk. När det gäller frågan om cochleaimplantat ser SDR tendenser till att målgruppen teckenspråkiga förändras . får av döva barn cochleaimplantat. Detta innebär att behoven förändras. SDR menar att tolkbehovet kan komma att minska om 10–när dessa barn blir vuxna. kan vuxna personer med cochlea- implantat komma att efterfråga möjligheten att kommunicera med teckenspråk vid större sammankomster, i vuxenutbildning, hög- skolestudier eller på arbetsplatsträffar. Därför är behovet svårt att förutse. På frågan om livsstilsförändringars betydelse menar SDR att teckenspråkiga döva följer ungefär samma mönster som den övriga befolkningen – i och i . Dock pekar organisationen på att det finns ett mycket begränsat utbud av grupp- Tolkanvändarnas bedömning av nuvarande och framtida behov resor eller charterresor med guider för gruppen teckenspråkiga. Även möjligheten att resa i tjänsten eller i utbildningssyfte är mycket begränsad för teckenspråkiga döva. SDR anser att en viktig utvecklingstendens är teckenspråkiga dövas ökade medvetenhet om att rollen som passiva mottagare av information blir allt mer föråldrad. Fler och fler teckenspråkiga döva är enligt SDR produktiva sändare av information som föreläsare, yrkesarbetande i tjänstesektorn eller egenföretagare. Det finns också enligt SDR en större medvetenhet bland teckenspråkiga döva om deras rätt till delaktighet i samhället. SDR anser att staten bör ta det finansiella ansvaret för att det tillhandahålls tolktjänst kostnadsfritt för alla parter. När det gäller andra viktiga utvecklings- tendenser som kan påverka tolkbehovet pekar SDR framför allt på den tekniska utvecklingen och Internetanvändningen. SDU har valt att inte redovisa någon bedömning av den demografiska utvecklingens betydelse för framtida tolkbehov. När det gäller den ökande andelen barn och vuxna med cochlea- implantat skriver SDU att det saknas forskning och kunskap om hur livssituationen kommer att se ut för personer som använder implantat. Organisationens bedömning är dock att barn och ungdomar med implantat kommer att fortsätta att använda tolk- tjänst vid större sammanhang men att tolkanvändningen i situationer som exempelvis läkarbesök kommer att minska. SDU anser också att specialskolornas framtid kan påverka tolkanvänd- ningen. Om allt fler barn och unga integreras i det ordinarie skolsystemet riskerar deras teckenspråkskompetens att försämras jämfört med om deras skolgång sker i en teckenspråkig miljö. Detta påverkar helt naturligt tolkanvändningen. När det gäller livsstilsförändringar bekräftar SDU bilden av att även primära tolkanvändare rör sig allt mer, såväl inom som över landets gränser och att detta ställer delvis nya och andra krav på tolktjänsten. SDU menar att mobiltelefonen och möjligheterna till distanstolkning kommer att bli allt mer avgörande. Skrivtolkningen kan komma att öka, men som ett komplement. Vid högre studier kan skrivtolkning vara lämpligt vid en föreläsning men teckenspråkstolkning är nödvändig för studentens kommunikation i andra mindre sociala sammanhang eller studiesammanhang. Tolkanvändarnas bedömning av nuvarande och framtida behov HRF uppger med anledning av frågan om demografiska förändr- ingar att, eftersom andelen personer som hör dåligt är högre bland äldre och allt fler personer är aktiva, kommer detta troligen leda till ett ökat tolkbehov, framför allt skrivtolkning. Tolkning kan enligt HRF minska den isolering som många hörselskadade äldre hamnar i. En förutsättning för att dessa personer ska kunna använda tolk är dock att de känner till möjligheten. Informationsverksamhet är därför viktig. När det gäller frågan om cochleaimplantat menar HRF att, i takt med att andelen barndomsdöva med cochleaimplantat ökar, kommer behovet av teckenspråkstolkning förändras och troligen minska. HRF skriver vidare att en högre andel döva än har svenska som sitt förstaspråk och en del av dessa har då teckenspråk som ett andraspråk alternativt använder TSS som komplement till svenskan. Detta får konsekvenser för hur användaren vill ha tolkningen utförd – både när det gäller hur språket uttrycks till t.ex. mer svenskpåverkat och när personen vill ha tolkning. HRF påpekar att det faktum att allt fler döva barn får cochleaimplantat har medfört att allt fler barn och deras föräldrar väljer en skola där barnet går integrerat med hörande. Detta kan påverka tolk- användningen i båda riktningarna. Dessa barns tolkbehov kan öka därför att de umgås med icke teckenspråkiga hörande eller minska därför att det inte ser tolk som ett alternativ vid kommunikation. HRF:s sammanfattande bedömning är att cochleaimplantat kommer att medföra att både barndomsdöva och vuxendöva kommer att beställa tolk i mindre utsträckning vid enskilda samtal mellan två i god ljud- miljö. Dock, i likhet med andra hörapparater klarar inte cochlea- implantat att sortera ljud. Därför kommer tolkning i miljöer med mycket störningsljud att behövas även . Kraven på flexibilitet beroende på situation fortsätter sannolikt att öka . Det är därför viktigt att tolkutbildningen anpassas efter tolkanvändarnas förändrade behov. HRF:s bedömning av livsstilsförändringars betydelse handlar om allt högre krav på kommunikation och informationsutbyte samt ständig kunskaps- och kompetensutveckling inte minst i arbetslivet. Därmed uppstår ett ökat tolkbehov. Gränserna mellan länder suddas ut allt mer. Vissa utbildningar erbjuder praktik och delkurser utomlands. Tjänsteresor, personaldagar och fortbildning utomlands är inte helt ovanligt. Att få tolktjänst även utomlands kan vara en förutsättning för vissa studenter och anställda. Tolkanvändarnas bedömning av nuvarande och framtida behov möjligheter inom utbildning gör att tolkanvändande studenter i samma studiegrupp kanske inte alltid vill välja samma kurser. Detta påverkar samordningen av tolkning. HRF har tidigare sett exempel på där studenter tvingas välja samma kurs för att få tolk. Internetanvändningen kan enligt HRF minska behovet av tolk i flera sammanhang. Chatprogram, e-post m.m. kan fungera som kommunikationsverktyg. En bärbar dator där båda parter kan skriva kan i viss del ersätta en skrivtolk vid tvåpartssamtal t.ex. vid läkarbesök. Kommande generationer äldre kommer att vara mer vana vid att använda Internet som kommunikationsverktyg än tidigare, vilket kan göra att även de kan utnyttja dessa möjligheter. DHB gör bedömningen att medelålders tolkanvändare har en helt annan kunskap och medvetenhet om tolkanvändning jämfört med den äldre generationen. Den medvetenheten och kunskapen kommer dessa personer att ta med sig som pensionär. Detta påverkar behovet av tolk för den äldre generationen. En annan generell utveckling i samhället är att människor byter arbete oftare. Människor utbildar sig inte bara en gång utan vidareutbildar sig kontinuerligt. Detta kommer att ställa ökade och delvis nya krav på arbetsplats- och utbildningstolkning. Vidare lyfter DHB frågan om internationalisering och menar att ungdomar i allt högre grad reser och verkar utomlands. Detta kommer att påverka krav på tolkning mellan olika teckenspråk och olika tecknade och talade språk. Skrivtolkning kommer att öka i takt med att fler döva barn och ungdomar kommer att ha svenska som förstaspråk. Enligt DHB är det dock oklart i vilken grad, eftersom det är svårt att förutsäga vilka språkval ungdomar kommer att göra när de t.ex. ska utbilda sig på eftergymnasial nivå. Här saknas forskning och kunskap. DHB menar att när fler barn och ungdomar kommer att vara två- språkiga med teckenspråk eller svenska som förstaspråk, kommer det att påverka det svenska teckenspråket. DHB förutspår fler låne- ord från svenska, engelska och amerikanskt teckenspråk, men inte någon nämnvärd påverkan på det svenska teckenspråkets grammatik. Tolkanvändarnas bedömning av nuvarande och framtida behov Beträffande den demografiska utvecklingen är VIS bedömning att ett ökat antal äldre innebär ett ökat antal hörselskadade och därmed ett ökat behov av tolk. När det gäller cochleaimplantat anger VIS att behovet av tolk kvarstår och kan öka, trots den ökande andelen personer med implantat. Det finns enligt VIS många miljöer där hörapparat eller implantat inte fungerar och då är tolk nödvändigt för att säkerställa delaktighet och tillgänglighet. VIS pekar vidare på ökad stress, högre bullernivå i samhället och högre krav på stimulans och kontakt med andra människor, vilket sammantaget innebär ökat behov av tolktjänst i olika former. På frågan om andra viktiga utvecklingstendenser skriver VIS att organisationen ser en uppåtgående spiral där bättre rehabilitering för vuxendöva medför ökat självförtroende och ökat medvetande om rättigheter. Människor ställer högre krav på kvalitet på tolk- tjänsten, vilket påverkar förutsättningarna . Angående den demografiska utvecklingen med en allt större andel äldre i befolkningen anger FSDB att samtliga 2 000 personer med förvärvad dövblindhet har mer eller mindre behov av tolk, men att många av dem inte själva känner till möjligheten att få tolk eller avstår från att beställa tolk p.g.a. tidigare erfarenheter av att det är svårt att få tolk. Äldre personer med kombinerad allvarlig grad av hörsel- och synnedsättning använder inte tolk i särskilt stor utsträckning , men tror att de kommer att göra det . Personer med tidig eller medfödd dövblindhet har också behov av att använda tolk, men de allra flesta av dem kan inte ta del av dagens tolktjänst p.g.a. att tolkarna inte har tillräcklig utbildning och kompetens för att tillgodose deras speciella behov. FSDB tror att denna grupp också kommer att använda tolk . När det gäller det ökade antalet barn och vuxna med cochlea- implantat gör FSDB bedömningen att det inte minskar behovet av tolk. Livsstilsförändringar såsom ökad rörlighet och resande, individuella valmöjligheter, internetanvändning bedömer FSDB kommer att öka behovet av tolk i fler situationer . Tolkanvändarnas bedömning av nuvarande och framtida behov Barnplantorna anser att det ökade antalet barn och vuxna med cochlea- implantat kommer att vara den enskilt största faktor som kommer att styra tolkbehovet framöver. Livsstilsförändringar kommer att ha viss påverkan. Därutöver ser inte Barnplantorna några viktiga utvecklings- tendenser som kommer att påverka tolkanvändning och tolkbehov. Utredningen har i enlighet med kommittédirektiven gjort en över- gripande kartläggning av hur tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet är organiserad, reglerad och finansierad i . I detta kapitel redovisar utredningen en sammanfattande analys och diskussion utifrån utredningens mest centrala frågeställningar. Inledningsvis har utredningen valt att presentera några allmänna reflektioner kring utredningsuppdragets bakgrund och förutsätt- ningar. Detta inledande avsnitt lyfter också några principiella resonemang kring begrepp och perspektiv som har bedömts viktiga för den fortsatta redovisningen av analys och förslag. Därefter följer tre avsnitt vars rubriker återspeglar vad utredningen uppfattat som nyckelformuleringar i direktiven, nämligen, -En brukarorienterad modell -En ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation -Ett tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt regelverk När utredningen i fortsättningen skriver teckenspråk avses svenskt teckenspråk. När utredningen i fortsättningen skriver döva avses både vuxendöva och barndomsdöva om inte annat anges. Utredningen kan konstatera att tolktjänst i syfte att möjliggöra samtal mellan hörande och döva, hörselskadade och personer med dövblindhet är en verksamhet som involverar en rad olika offent- liga, ideella och privata aktörer i samhället. Att anlita och bekosta tolk kan vara ett ansvar för en statlig myndighet, ett landsting, en kommun, en ideell förening, en stiftelse eller ett privat företag. Det kan allmänt beskrivas så att det är omständigheterna och beting- elserna kring varje specifik situation som styr vem som ansvarar för att en fungerande kommunikation kan ske. Det är därför också en verksamhet som berörs av flera olika lagar och förordningar, vilket framgår av kapitel 2 och 3. Övergripande principer om funktionsnedsattas rätt till delaktig- het i samhället finns uttryckta i internationella konventioner och i nationella funktionshinderspolitiska mål. En viktig principiell utgångs- punkt när det gäller funktionshinderspolitiken är den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen, vilken varit vägledande vid reformer inom funktionshinderspolitiken och som innebär att det är varje sektors ansvar att verksamheten är till- gänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktions- nedsättning. När det gäller lagstiftning finns den för tolktjänst mest centrala bestämmelsen i HSL, enligt vilken landstingen är skyldiga att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för barndoms- döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade (3 b §). Målgrupp- erna omfattas också av förvaltningslagens bestämmelser om myn- digheters ansvar för att vid behov anlita tolk (8 §). Därutöver finns regelverk till stöd för målgrupperna bl.a. i form av skollagens bestämmelser om elever med behov av särskilt stöd, i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och i diskrimineringslagen när det gäller stöd – och anpassningsåtgärder i arbetsliv och utbildning. Även i RB och FPL finns bestämmelser avseende anlitande av tolk vid behov. Finansieringen av tolktjänst sker på flera olika sätt. Ett riktat statsbidrag om fördelas via Social- styrelsen till landstingen/regionerna. Landstingen/regionerna avsätter därutöver i egna resurser. Vidare avsätts inom universitets- och högskolesystemet, inom arbetsmarknadspolitiken, för rikstolktjänst samt till folkhögskolor i form av ett tilläggsbidrag som hanteras av SPSM. PTS avsätter för vissa förmedlingstjänster som nyttjas av målgrupperna. Därutöver avsätts medel inom ramen för ett antal statliga myndigheters ordinarie förvaltningsanslag. Som exempel kan nämnas polisen och rättsväsendet som regel- mässigt anlitar och bekostar tolk vid behov. Även kommuner och ideella verksamheter finansierar tolktjänst inom sina respektive verksamheter. Enskilda arbetsgivare med tolkbehov, såsom exempelvis , och verksamhet Tyst Teater, anlitar eller anställer själva tolkar. Utredningen gör bedömningen att samhällets kostnader för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet sammanlagt uppgår till 300–. Dock saknas jämförbar och tillförlitlig statistik på många områden, varför siffrorna endast ska ses som uppskattningar. Bristen på heltäckande nationell statistik över tolkanvändning och tolkkostnader är ett av de problem som utredningen identifierat, vilket bl.a. lyfts fram i samband med diskussionen om en eventuell gemensam huvudman. 5.1.1Samsyn kring det nuvarande systemets brister Efter utredningens övergripande kartläggning framträder bilden av ett system där ansvaret för att anlita och finansiera tolktjänst i samhället vilar på så många olika myndigheter och huvudmän och styrs av så många olika regelverk, att det enligt utredningens upp- fattning begränsar samhällets möjligheter att erbjuda en resurs- effektiv tolktjänst av hög kvalitet. Systemet är svåröverblickbart för tolkanvändarna. Olikheter i förutsättningar och i tillämpningen av gällande bestämmelser i olika delar av landet innebär att systemet inte är nationellt likvärdigt. Det gäller till viss del även tillhanda- hållandet av de olika tekniska lösningar som tolkanvändare nyttjar. När det gäller regelverket reglerar olika bestämmelser delvis samma situationer, vilket försvårar tillämpningen för landsting/regioner och andra huvudmän. Detta är en bedömning som också i huvudsak delas av de aktörer som på olika sätt berörs av frågor om tolktjänst – intresseorganisationerna, landstingens/regionernas tolkcentraler, tolk- företagen, organisationer som företräder tolkarna och företrädare för andra berörda myndigheter och organisationer. Även tidigare utredningar pekar på problemen med många olika regelverk och betydande gränsdragningsproblem. I den meningen finns det en bred samsyn kring vilka de huvudsakliga utmaningarna är. Även regeringens direktiv till utredningen är tydliga när det gäller vilka problem utredningen förväntas presentera förslag till lösningar på. Ett av skälen till att problembilden är så tydligt formulerad är, enligt utredningens uppfattning, att frågan om tolktjänst redan utretts i relativ närtid. gjorde i sitt betänk- ande en grundlig genomlysning av framför allt tecken- språkstolkningens omfattning.1 Den utredningens slutsats var bl.a. att begreppet vardagstolkning behövde utredas ytterligare, vilket också gjordes av . Utredningen har mot denna bakgrund valt att lägga begränsade resurser på en fördjupad kartläggning, i meningen inhämtande av nya data eller statistik, och i stället koncentrerat arbetet på analys och förslag. Ett ytterligare skäl till denna prioritering har varit direktivens breda ansats i kombination med den relativt korta utredningstiden. 5.1.2Svårt att förutse framtida tolkbehov Tolkanvändningen bland barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet har stadigt ökat – under vissa perioder mer och under andra perioder mindre. ökade antalet av landstingen utförda tolkuppdrag från drygt 6 500 till cirka 63 000.2 utvecklades också tolkverksamheten i flera avseenden, bl.a. utvidgades begreppet vardagstolkning och det riktade stats- bidraget till landstingen infördes. förefaller ökningen plana ut något. Antalet av tolkcentralerna utförda tolkuppdrag ökade dock från cirka 56 2001 till cirka 75 2010.3 konstaterade att efterfrågan ökade, men att systemet ändå inte kunde tillgodose behovet. Skillnaderna mellan tolkanvändning och faktiskt tolkbehov speglar s.k. mörkertal eller latenta behov. Att personer avstår från att beställa tolk därför att de inte tror att deras beställning kommer att beviljas, kan vara en förklaring till mörkertalet. Att personer inte har kunskap om vilka möjligheter som finns att få tolkstöd kan vara ett annat skäl till mörkertal. Nuvarande regelverk där tolk- användare exempelvis måste registrera sig på Arbetsförmedlingen för att kunna komma i fråga för tolkstöd i vissa situationer i arbetslivet, är ytterligare en förklaring som har framförts till utredningen. Ett annat sätt att beskriva utvecklingen är att studera hur antalet tolkanvändare förändrats. uppskattade Handikapputred- ningen antalet tolkanvändare till cirka 5 000 individer. Knappt – – fanns det enligt uppföljningar cirka 1Teckenspråk och teckenspråkiga – översyn av teckenspråkets ställning (SOU 2006:54). 2SOU 2006:54 s. 240 f. 3Helseplan , Nyckeltal 2010, Rapport (2011). 6 700 tolkanvändare. Enligt enkät fanns det cirka 5 300 individer som var registrerade tolkanvändare. Motsvarande siffra för är cirka 6 200.4 Det kan alltså konstateras att antalet tolkanvändare inte uppvisar något markant ökning, trots att antalet tolkuppdrag ökat påtagligt. Om det totala antalet vuxendöva, barndomsdöva, hörselskadade och personer med dövblindhet - uppskattningsvis cirka 1,3 miljoner individer – ställs i relation till tolkcentralernas uppgift om cirka 6 200 tolkanvändare, innebär det att av hela målgruppen är tolkanvändare. Uppgifter från tolkcentralerna om antal utförda tolktimmar samt antal tolkanvändare indikerar att en genom- snittlig tolkanvändare beställer . Tolk- användningen varierar dock i så stor utsträckning mellan olika kategorier av användare att denna typ av genomsnittssiffror i princip saknar värde. Barndomsdöva och personer med dövblindhet är tolkanvändare i avsevärt högre utsträckning än exempelvis äldre som fått en hörselnedsättning sent i livet. SDR och SDU har angett till utredningen att de mest frekventa tolkanvändarna i deras målgrupp beställer tolk vid cirka 200 tillfällen . FSDB har på motsvarande fråga svarat två till vilket mot- svarar 100–500 beställningar . HRF bekräftar bilden av att de mest frekventa användarna i princip använder tolk , i synnerhet de som deltar i utbildning. När det gäller genomsnitts- användningen refererar förbundet till statistik från , som förbundet menar inte går att dra några generella slutsatser utifrån men som kan ge en indikation. Enligt den statistiken är det drygt hälften av tolkanvändarna som använder tolk mellan en och . använder tolk 10–och använder tolk 100–. Utredningen har i den enkät till intresseorganisationerna som redovisas i kapitel 4 efterfrågat organisationernas bedömning av såväl antalet tolkanvändare som mörkertal samt utvecklingen i ett tioårsperspektiv. När det gäller tolkanvändningen förefaller det finnas tendenser som påverkar i båda riktningarna. Å ena sidan görs bedömningen att allt fler unga hörselskadade väljer att kommunicera med stöd av teckenspråks- eller skrivtolk. Å andra sidan pekas på att den ökade användningen med cochleaimplantat kan leda till att 4 , Nyckeltal 2010, Rapport (2011). fler barn går integrerat med hörande. För dessa barn kan det vara främmande att använda tolk, även om de kan ha ett egentligt behov av detta. Organisationerna har generellt mycket svårt att uppskatta mörkertalet och den framtida utvecklingen. Utredningen kan konstatera att, i ljuset av hur tolkanvändningen och antalet tolk- användare utvecklats , förefaller utbud och tillgänglighet styra efterfrågan, snarare än tvärtom. Ju mer tolktjänst samhället förmår att erbjuda, desto mer tolktjänst efter- frågas och nyttjas. Samhällets faktiska resurser i kombination med regelverkets utformning och tolkanvändarnas kännedom om tjänsten förefaller vara de enskilt viktigaste faktorerna. Detta är tydligt inte minst på förmedlingstjänst- och distanstolkningsområdet där tekniken med bildtelefoni, förefaller möta ett latent behov snarare än ersätta tolk på plats. Trots att den av PTS finansierade tjänsten , som bedrivs av landsting, utförde cirka 160 000 uppdrag , minskade inte användningen av tolk på plats. Det är utredningens bedömning att utvecklingen när det gäller olika former av tolkning påverkas av faktorer som exempelvis hur personer med cochleaimplantat väljer att kommunicera och vilka behov de upplever. Även samhällets syn på svenskt teckenspråk som ett språk jämförbart med de nationella minoritetsspråken påverkar sannolikt framtida tolkanvändning. Vidare handlar det om inom vilka områden och i vilka situationer tolktjänst kan erbjudas . Skrivtolkanvändningen kommer sannolikt att öka om förutsättningarna att få tolk i utbildning förbättras, eftersom gruppen skrivtolkanvändare potentiellt sett är stor och skrivtolkning är en lämplig tolkform i utbildningssammanhang. Andra faktorer som påverkar utvecklingen är hur tolkutbildningen utformas och vilka former av tolkning som omfattas av utbildningen. Bland vuxendöva finns ett stort behov av TSS-tolkning, men möjligheterna att utbilda sig till TSS-tolk är mycket begränsade. Att bedöma utvecklingen för respektive tolkform i ett tioårs- perspektiv är enligt utredningen inte möjligt, baserat på den kunskap som finns att tillgå. En tendens som dock förefaller tydlig och som det är motiverat att ytterligare följa upp, är att alltfler tolkanvändare upplever ett behov av olika tolkformer i olika situationer. Exempelvis ökar gruppen hörselskadade personer som efterfrågar skrivtolkning i vissa situationer och teckenspråkstolk- ning i andra. Tolkanvändarna vill kunna välja den tolkform som passar bäst i varje specifik situation. En mer flexibel tolkanvänd-