sou · GZB364 · 2011-10-14 00:00:00 — Några av dessa kommuner menade att polariserade frågan om överenskommelser med kommunerna via media och att detta förringade kommunernas övriga insatser i flyktingmottagandet. Flera kommuner kritiserade dessutom handläggning av ersättningen till kommunerna. Andra argument hade med osäkerhet att göra. Kommunerna oroades över att antalet barn som skulle tas emot enligt överenskommelserna inte kunde specificeras om man kom överens om antal platser. Dessa kommuner menade att de endast kunde ta emot barn i ett begränsat antal familjehem. Vissa anförde också att eftersom hade så många lagstadgade uppgifter så valde de bort de uppgifter som var frivilliga. En rädsla för anhöriginvandring som en följd av mottagandet av ensamkommande barn framkom också. I rapporten lämnades flera förslag, av vilka några kan nämnas. En- ligt dåvarande ordning svarade för förhandlingen åt staten om platser för ensamkommande barn. I rapporten förslogs att länsstyrelserna skulle överta denna uppgift. Som skäl för det anfördes bl.a. att det på länsstyrelserna fanns väl utbyggda kontakter med kommunerna och att de hade hand om förhandlingsarbetet inom det övriga flyktingmottagandet. Utgångspunkten för förhandlingsarbetet borde enligt förslaget vara regionala och subregionala avsiktsförklaringar. Det borde även införas möjlighet att träffa överenskommelser på kommunalförbundsnivå om mottagande av ensamkommande barn. Det föreslogs också att det behövdes en översyn av fördelningen av den statliga ersättningen till kommunerna och en förenkling av handläggning av ersättningsärendena. Det anfördes också som förslag att ankomstkommunerna borde sinsemellan teckna avtal om att fördela asylsökande ensamkommande barn på befintliga platser för att utnyttja alla platser när fler ankomstkommuner tillkom. Slutligen resonerades det i rapporten om vilka frågor en kommande utredning borde hantera. Frågan om hur tillräcklig kapacitet att ta emot ensamkommande asylsökande barn ska säkerställas borde utredas, anfördes det. För detta nämndes tre alternativ. SOU 2011:64 Hem ljuva hem – slutrapport från regeringens koordinator varande system kunde behållas med förändrade incitament och förutsättningar, dels obligatoriskt kommunalt mottagande och dels statligt operativt ansvar. Det anfördes också avslutningsvis i rapporten att när lagändringarna i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. genomfördes var intentionen att staten genom skulle träffa överenskommelser med ett fåtal kommuner om omsättningsbara mottagningsplatser, som vid behov kunde kompletteras med familjehem. Det anfördes att köbildningen i ankomstkommunerna delvis berodde på att många kommuner i stället hade valt att ta emot ett visst antal barn i familjehem, vanligen fem eftersom det var minimigränsen för att få statlig grundersättning. Därför hade den tänkta genomströmningen uteblivit. Enligt rapporten borde en utredning därför ta ställning till hur antalet överenskommelser om familjehem skulle kunna minskas som tillräcklig kapacitet för mottagande var säkerställd. 6Mottagningsprocessen för asylsökande ensamkommande barn 6.1Länsstyrelsernas uppdrag och arbete /2011 ansvarar länsstyrelserna för förhandlingarna med kommunerna om mottagande av ensamkommande barn, enligt 62–63 §§ förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. var det som förhandlade om platserna. Som bakgrund till länsstyrelsernas nya uppdrag uttalade regeringen i lagstiftningsärendet Ansvarsfördelning mellan bosättningskommun och vistelsekommun (prop. 2010/11:49 s. 77) bl.a. följande. Den nuvarande platsbristen i kommunerna för ensamkommande barn gör att barnen blir kvar längre i ankomstkommunerna än vad som är lämpligt. Antalet platser har inte motsvarat behovet och det är därför angeläget att antalet platser i kommunerna utökas för att möjliggöra att barnens behov av skydd och stöd tillgodoses på ett bra sätt. har utökat antalet ansökningsenheter till nio för att avlasta de fyra stora ankomstkommunerna. I syfte att utöka antalet platser har regeringen föreslagit att länsstyrelserna ska få ett utvidgat uppdrag att under ledning förhandla lokalt och regionalt med kommuner, kommunalförbund och andra berörda aktörer om mottagande av ensamkommande barn (Budgetpropositionen , prop. 2010/11:1, UO 8, s. 34). Länsstyrelserna har således fått ett utökat uppdrag. Länsstyrelserna har till utredningen uppgett att arbetet med förhandlingarna om platser går bra. , har det uppgetts, hanterar förhandlingsarbetet självständigt och under eget ansvar, dock i samordning med övriga länsstyrelser. De olika länsstyrelserna försöker så långt möjligt enas i viktiga gemensamma frågor och därvid hålla Mottagningsprocessen för asylsökande ensamkommande barn en gemensam linje under ledning av länsrådet i . Länsstyrelserna har vidare uppgett att man nu har rekryterat personal och fått i gång en välfungerande organisation för förhandlingsarbetet. Länsstyrelsernas handläggare har därvid haft nära samarbete med den grupp inom som arbetade med överenskommelserna. Samtliga länsstyrelser har även genomfört en kartläggning av överenskommelsernas utökningsmöjligheter i respektive län. Länsstyrelserna bedömer att insatserna för utveckling av förhandlingsarbetet kommer att vara olika i olika regioner, beroende på vilka förutsättningar som finns i respektive län eller region. Som exempel på det har angetts att regional samverkan är aktuell i Stockholms- och delar av , medan det i landets norra regioner – där de geografiska avstånden är stora – främst förhandlas om utökning av de befintliga kommunala överenskommelserna. Vidare har länsstyrelserna uppgett att nu har aviserat ett behov av åldersspecifika platser eller platser med andra specifika krav. Det handlar främst om platser för yngre barn, flickor, gravida flickor och flickor med barn. Länsstyrelserna har vidare uppgett att av de ca 700 platser för asylsökande ensamkommande barn som fanns så har 109 av dem startat . Dessutom öppnas ytterligare platser och . Ytterligare överenskommelser är under förhandling. Enligt länsstyrelserna har en ökning skett med 93 platser för asylsökande ensamkommande barn och 234 platser för barn med permanent uppehållstillstånd . Det innebär i genomsnitt 13 platser för asylsökande ensamkommande barn och 33 platser för barn med permanent uppehållstillstånd . 6.2Asylprocessen och mottagandet i kommunerna Efter att ett ensamkommande barn kommit till och ansökt om asyl kommer barnet att komma i kontakt med och kommunerna, men även med andra myndigheter och med enskilda aktörer. Här ges en kortfattad beskrivning av vad asylprocessen innebär och hur mottagandet i kommunerna går till. När det gäller kommunernas mottagande ska dock understrykas att framställningen endast avser de huvudsakliga momenten i mottagandet eftersom de enskilda kommunerna naturligtvis har olika sätt att Mottagningsprocessen för asylsökande ensamkommande barn arbeta med dessa ärenden. Även vissa enskilda aktörer, såsom frivilligorganisationer, arbetar aktivt med frågorna kring mottagandet av ensamkommande barn. Ensamkommande barn kan efter att de anlänt till ge sig till känna för svensk myndighet i vilken kommun i landet som helst. I den bemärkelsen finns det egentligen inga särskilda ankomstkommuner. Enligt uppgifter ger dock barnen sig till känna huvudsakligen i de nio kommuner där har kontor vid vilka ensamkommande barn kan ansöka om asyl. Efter att ett barn utan kända vårdnadshavare alltså gett sig till känna så underrättar i den aktuella kommunen att det anlänt ett ensamkommande barn. Inledningsvis får barnet då ett tillfälligt boende i den kommunen i väntan på att ska anvisa vilken kommun som ska ordna boendet under asylprocessen. Därefter ska överförmyndaren i kommunen förordna god man för barnet, vilket sker på överförmyndarens eget initiativ eller på ansökan av eller socialnämnden i den kommun där barnet vistas. Den gode mannen förordnas, enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn, att i vårdnadshavares och förmyndares ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter (se även avsnitt 3.1.7). Den gode mannen ska biträda barnet med asylansökan. efter ankomsten ska således anvisa barnet till en kommun som svarar för boendet, enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). En- ligt uppgifter arbetar verket först med att undersöka om barnet har någon släkting eller annan nära anhörig i . Finns det en sådan person anvisas barnet oftast till den kommun där denne bor. Annars anvisas barnet till en kommun som har överenskommelse med verket om mottagande av asylsökande ensamkommande barn och där det vid tillfället finns en ledig plats. Barnet får då flytta från det tillfälliga boendet i ankomstkommunen till den kommun som anvisar. Därefter ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). Av detta följer att den kommunen sedan är ansvarig för att barnet får det stöd och den hjälp det behöver. ska då enligt SoL utreda barnets behov av insatser och var barnet ska bo, dvs. i familjehem eller i ett hem för vård eller boende. För att barnet ska få placeras i ett s.k. eget boende, Mottagningsprocessen för asylsökande ensamkommande barn som oftast består av en familjehemsplacering hos en släkting, så ska det boendets lämplighet först vara utrett (se avsnitt 3.1.5). Om anvisningen av barnet från det tillfälliga boendet till en kommun går snabbt, som grundtanken är enligt bestämmelserna i och som även följer av nya arbetssätt (se mer om det nedan), kommer det att bli anvisningskommunen som ska förordna god man för barnet. För många barn som blivit kvar i ankomstkommuner i väntan på boende i anvisningskommuner har det dock varit ankomstkommunerna som svarat för att god man förordnats. Det har också blivit den kommunen som ytterst ansvarar för stöd och hjälp till barnet enligt SoL eftersom barnet kommit att vistas i den kommunen. Eftersom ett asylsökande ensamkommande barn har rätt till sjukvård, tandvård och skola så underrättas även hälso- och sjukvården samt skolväsendet om barnets ankomst. När det gäller fortsatta hantering av asylärendet så görs, efter att asylansökan registrerats, en asylutredning. Barnet får ett offentligt biträde enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) som bistår barnet med juridisk hjälp under utredningen. Till utredningen kallas barnet, den gode mannen och det offentliga biträdet varvid skälen för uppehållstillstånd utreds (se avsnitt 3.1.4). I utredningen ingår även en åldersbedömning om det inte är visat hur gammalt barnet är och angiven ålder inte verkar stämma. Den görs i första hand vid men kan även innebära att en medicinsk åldersbestämning görs. ska även försöka hitta barnets familjemedlemmar enligt 2 d § förordningen (1991:361) om mottagande av asylsökande m.fl. Efter att asylutredningen avslutats beslutar om barnet ska få uppehållstillstånd i landet eller om avslag ska meddelas på asylansökan. Barnet och den gode mannen blir, oavsett beslutets innehåll, därvid kallade till verket för att få beslutet förklarat för sig. Barnet kan överklaga ett avslagsbeslut till migrationsdomstol respektive Migrationsöverdomstolen. Meddelas uppehållstillstånd får kommunen där barnet bor fortsättningsvis hela ansvaret för barnet. Kommuner som tar emot ensamkommande barn får ersättning av staten i enlighet med bestämmelserna i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. samt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Mottagningsprocessen för asylsökande ensamkommande barn Något ytterligare kan nämnas om arbetssätt vid handläggningen av asylärendena. Som framgått av tidigare avsnitt bör enligt regeringens regleringsbrev, fatta beslut i ensamkommande barns asylärenden från det att ansökan kommit in. Verket har, för att nå detta mål, infört ett nytt arbetssätt från , enligt en modell som arbetats fram inom asylprövningen för vuxna. Det nya arbetssättet bygger på att barnen anvisas en kommun i omedelbar anslutning till ankomsten till . Detta innebär att flertalet av de barn som fanns i ankomstkommunerna blev kvar där och de barn som anlänt efter anvisas enligt den nya modellen, så länge det finns lediga asylplatser i kommunerna. En särskild arbetsgrupp inom har till uppgift att handlägga samtliga äldre ärenden som alltså består av ärenden som inkom före . Därefter ska arbetsgruppen handlägga ärenden som avser barn som inte har anvisats till någon kommun och som alltså fortfarande befinner sig i ankomstkommunernas omhändertagande och tillfälliga boenden. Enligt kortas handläggningstiderna med detta nya arbetssätt. Ett stort antal barn blev således per kvar i ankomstkommunerna i väntan på att ska slutföra prövningen av deras asylärenden. bedömer att kommer även en del av de nyanlända barnen att bli kvar i ankomstkommunernas omhändertagande som en följd av att det fortfarande saknas platser i anvisningskommunerna. Det innebär i så fall att antalet barn i ankomstkommunerna återigen kommer att öka. bedömer vidare att med handläggningstider kring bör omsättningen på de överenskomna asylplatserna närma sig den tänkta genomsnittliga omsättningstakten på två till . 7Enkätundersökning – sammanfattning av svar från landets kommuner Vi har tillställt landets samtliga 290 kommuner en enkätundersökning (se bilaga 2). Enkäten var uppdelad i två delar, en avseende kommuner som har träffat överenskommelse om mottagande av asylsökande ensamkommande barn och en avseende kommuner som inte har träffat sådan överenskommelse. Enkäten besvarades av 165 kommuner. I det följande görs en sammanfattning av svaren. 7.1Svar från kommuner som har träffat överenskommelse (123 kommuner) De flesta kommuner har träffat någon form av överenskommelse om platser. Några kommuner har en överenskommelse om platser tillsammans med andra kommuner. Ett 20-tal kommuner har träffat överenskommelse om antalet barn , företrädesvis i familjehem. Bland skälen för att träffa överenskommelse om antalet platser anför kommunerna bl.a. följande. det var den form som erbjöd den formen passade kommunen utifrån dess resurser mottagandet är ägnat att bli långsiktigt med denna form När det gäller överenskommelse om antalet barn uppges som skäl bland annat att tillgången på familjehem var en avgörande faktor samt att planeringen underlättas med en sådan överenskommelse. Enkätundersökning – sammanfattning av svar från landets kommuner De allra flesta asylsökande ensamkommande barn som tas emot är pojkar i åldern 15–. I ett fåtal kommuner förekommer också flickor i samma ålder. När det gäller frågan om det finns någon särskild problematik kring de asylsökande ensamkommande barnen anförs bland annat följande barnens ålder är oklar problem med anpassning till den nya kulturen bakomliggande trauma och psykisk ohälsa svårigheter att anpassa till adekvat utbildning utifrån barnens kunskapsnivå När det gäller frågan om hinder för kommunerna att ta emot asylsökande ensamkommande barn anförs bland annat följande det saknas politisk förankring och övertygelse i kommunen brist på boendeplatser, familjehem eller lämpliga lokaler kompetens- och kapacitetsbrist (företrädesvis mindre kommuner) brist på särskilt förordnade vårdnadshavare och gode män det statliga ersättningssystemet (svårigheter att beräkna de verkliga kostnaderna) ökad arbetsbelastning på kommunernas socialtjänst Som exempel på insatser vid mottagande av ensamkommande barn anför kommunerna bland annat följande bra och utredda familjehem eller godkända hem för vård eller boende aktiv socialtjänst och skola ett väl framarbetat integrationsarbete i kommunen eller ett bra samhällsengagemang Enkätundersökning - sammanfattning av svar från landets kommuner möjlighet till stöd och planering även sedan barnet har fyllt Ett mindre antal kommuner () uppger att de tagit emot barn på grund av särskilda skäl. I de flesta fall har det rört sig om anknytning till en släkting. I något fall har barnen i fråga vistats i kommunen och sökt asyl där. Två kommuner uppger att de har motsatt sig placering. När det gäller frågan om behov av stöd till kommunerna från staten, utöver det ekonomiska anförs bland annat följande tydligare lagstiftning och regelverk behövs (t.ex. anses socialtjänstlagen inte skriven utifrån den aktuella målgruppen) en aktivare dialog med de politiska företrädarna kompetensutveckling och utbildningsinsatser till kommunerna mer informationsinsatser från till kommunerna bl.a. kring asylprocessen metodstöd, riktlinjer samt t.ex. checklistor och lathundar såväl till kommuner som till gode män snabbare asylutredningar och beslut snabbare placering i anvisningskommun stöd i att utveckla regional samverkan säkrare åldersbestämning innan anvisning genomtänkta placeringar med hänsyn till etniska sammansättningar i fråga om boendet (inget land ska vara överrepresenterat) bättre samordning mellan statliga myndigheter bättre uppföljning av kommunernas mottagande eller noggrannnare tillsyn från De flesta kommuner som har svarat är negativa till tvångslösningar. Några kommuner antyder att tvångslösningar kan bli nödvändiga för Enkätundersökning – sammanfattning av svar från landets kommuner att skapa solidaritet mellan kommunerna, dvs. att alla kommuner bör ställa upp efter sin förmåga. Alternativ till dagens system Några kommuner anser att nuvarande system fungerar bra och vill inte ha någon förändring. I övrigt lämnas förslag till alternativ enligt bl.a. följande transitboende borde finnas i varje län regionala lösningar eller kvotering efter befolkningsstorlek alternativa boendeformer borde finnas (t.ex. i mer öppna former) för de ungdomar som är självständiga och ansvarstagande bör driva verksamheten för asylsökande ensamkommande barn medan barnen med permanent uppehållstillstånd bör tas in i kommunernas ordinarie eller generella överenskommelser, dvs. de överenskommelser som avser mottagande av nyanlända överlag. 7.2Svar från kommuner som inte har träffat överenskommelse (42 kommuner) Ett övervägande antal kommuner uppger att de håller på att träffa en överenskommelse om mottagande. Några kommuner uppger att utredning pågår i kommunen om att träffa överenskommelse. En kommun ifrågasätter om det är lämpligt för ett barn i åldern 15–att tas emot i den kommunen. Några få kommuner uppger att det av politiska skäl inte finns någon jordmån för mottagande av ensamkommande flyktingbarn. När det gäller hinder för kommunerna att ta emot ensamkommande barn anförs bland annat följande brist på bostäder, lokaler och arbetstillfällen svårigheter att hitta lämpliga gode män brist på kompetens inom Enkätundersökning - sammanfattning av svar från landets kommuner bristande ekonomiska resurser särskilt på skolområdet; de former av överenskommelser och ersättningsnormer som finns räcker inte Av kommunernas svar framgår att det är ytterst sällan som har utnyttjat möjligheten att placera ett asylsökande ensamkommande barn tvångsvis i en kommun. Hälften av de tillfrågade kommunerna anser att det inte finns något behov av stöd för att kommunen ska träffa en överenskommelse. I övrigt framförs följande synpunkter i fråga om stöd bättre information angående alternativ till familjehemsplacering enklare regelverk vid gruppboende bättre underlag för vilka behov det enskilda barnet har före kommunplaceringen ett särskilt ekonomiskt stöd för ombyggnad eller anpassning av boendet som betalas ut som en engångsersättning samverkan och information från kommunerna måste kunna lita på full kostnadstäckning staten bör se över ersättningarna till skolväsendet eftersom ensamkommande barn ofta har särskilda behov mer kompetensutveckling och kunskap i kommunerna om ensamkommande barns situation Ingen kommun är positivt inställd till utökat tvång vid placering av ensamkommande barn. Bland annat anförs följande förödande för kommunerna och svårt att få till stånd en bra integrering det skulle gagna varken barnen, eller kommunerna svårt att planera mottagandet med ett bra boende och en bra integration Enkätundersökning – sammanfattning av svar från landets kommuner ett alltför stort ingrepp i kommunernas självbestämmanderätt det finns en risk att antalet barn på flykt i blir fler om möjligheter att tvångsplacera ökar tvång löser inte kommunernas bostadssituation Alternativ till dagens system Kommunerna anför i denna del bland annat följande det system som är under uppbyggnad är det enda tänkbara samtal bör ske med högskola och privata entreprenörer för att hitta lämpliga samverkansmöjligheter statliga bidrag utöver befintlig ersättning för att iordningsställa lokaler för denna grupp av barn öppna för fler mottagningsmodeller solidaritet mellan kommunerna; alla kommuner måste ta emot ensamkommande barn efter sin förmåga eller efter kvotering i förhållande till invånarantal återgång till statligt ansvar för hela mottagningsprocessen 8 Överväganden och förslag 8.1Reglering av möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till kommuner som inte har träffat överenskommelse med verket Förslag: Bestämmelsen i nuvarande 3 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., om möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun, utvidgas. Bestämmelsen tas in i 3 a § i lagen och ändras på följande sätt. För ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska anvisa en kommun som ordnar boendet. Bedömning: Bestämmelsen i 7 b § förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. kan behöva ses över om förslaget genomförs. Skälen för förslaget och bedömningen Sedan bestämmelserna om mottagande av asylsökande ensamkommande barn i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. reformerades 2006 har förutsättningarna för mottagandet av barnen förändrats väsentligt. Reformen utformades utifrån ett antagande om att cirka 400 ensamkommande barn skulle söka asyl i . som de nya bestämmelserna trädde i kraft fördubblades antalet asylsökande ensamkommande barn. har ytterligare stora ökningar skett . tar emot fler asylsökande ensamkommande barn än de flesta andra europeiska länder. kom 2 393 ensamkommande barn till för att söka asyl. Några jämförelser från visar att tog emot 428, 329, 892, 1 364 och 499 asylsökande ensamkommande barn. har tagit emot 985 asylansökningar från ensamkommande barn. Enligt verkets bedömning kommer volymen av antalet ansökningar inte att minska. Prognosen enligt är att 2 400 asylansökningar från ensamkommande barn kommer att tas emot. När reformen trädde i kraft fanns det erfarenhet av att ta emot ensamkommande barn för boende i grupphem i tio kommuner där hade sin verksamhet. Enligt dåvarande beräkningar antogs att 400 asylsökande ensamkommande barn skulle anlända och det bedömdes att cirka 150 platser skulle räcka för att täcka behovet av boende i grupphem för dem. bedömer att det kommer att behövas 1 200 platser för asylsökande ensamkommande barn. Totalt, dvs. inklusive platser för de ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd, behövs det nu 5 000–6 000 platser, enligt . Visserligen har en majoritet av landets kommuner numera träffat överenskommelse med om mottagande av ensamkommande barn. Särskilt tillkom ett stort antal nya platser i kommunerna. Ändå kan de ensamkommande barnen inte anvisas från ankomstkommunerna i så snabb takt som det var tänkt när reformen genomfördes. Enligt utredningsdirektiven har detta för vissa barn inneburit negativa konsekvenser, bl.a. eftersom deras behov av stöd och skydd inte kunnat tillgodoses när de har fått vistas alltför i tillfälliga boenden. Dessutom har dessa lösningar fått till följd att ankomstkommunerna har behövt anordna dyra boendealternativ som inneburit högre utgifter för staten jämfört med boenden i en anvisningskommun med överenskommelse om mottagande (se Dir. 2011:9 s. 5).