sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — 2010/11:1) har därför beslutats att tillämpningsområdet för lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska vidgas till att även omfatta Arbetsförmedlingens handläggning av sådana ärenden. Enligt utredningens mening kan handläggning och beslutsfattande i ärenden om sanktionsavgift anses utgöra sådan verk- samhet som omfattas av lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Lagen blir därmed tilllämplig på sådana ärenden och det oavsett vilken förmån som sanktionsavgiften avser. Arbetsförmedlingen får enligt 4 § i den aktuella lagen behandla personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bl.a. om det behövs för handläggning av ärenden. Enligt utredningens mening omfattar det angivna ändamålet även ett ärende om sanktionsavgift. Även om handläggning av ärenden om sanktionsavgift är ett sådant ändamål som medger att personuppgifter behandlas av Arbetsförmedlingen finns det andra frågeställningar som behöver belysas särskilt. Om utredningens förslag genomförs kommer Arbetsförmedlingen att behöva behandla personuppgifter i ärenden om aktivitetsstöd för tillhandahållande av information som behövs hos som underlag för beslut om sanktionsavgift. Enligt utredningens mening är det möjligt att göra det enligt nu gällande lagstiftning. Enligt 5 § i den angivna lagen får Arbetsförmedlingen nämligen behandla personuppgifter bl.a. för tillhandahållande av information som behövs inom , CSN:s eller arbetslöshetskassornas verksamhet, som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd. Någon ändring av 5 § behövs alltså inte. Det finns dock behov av vissa författningsändringar. Utgångspunkten för dessa bör vara att den föreslagna regleringen ska utgöra en lämplig avvägning mellan intresset av skydd för enskildas personliga integritet och motstående intressen, främst kravet på effektiva och ändamålsenliga rutiner för verksamheten. Det är viktigt att regelverket inte hindrar Arbetsförmedlingen från att åstadkomma effektiva rutiner för sin verksamhet, om det inte kan anses motiverat av integritetsskäl av sådan vikt att dessa får anses väga tyngre än effektivitetsintresset. För att möjliggöra en effektiv hantering av ärenden om sanktionsavgift hos Arbetsförmedlingen, bör det göras ändringar i 9 och 10 §§ lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Bestämmelsen i 9 § begränsar möjligheten att behandla bl.a. sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen. Behandling får inte ske utan den enskildes samtycke. En ändring i detta avseende behövs för att på ett ändamålsenligt sätt kunna handlägga ärenden om sanktionsavgift. Företrädare för Arbetsförmedlingen har för utredningen uppgett att känsliga och ömtåliga personuppgifter, som uppgifter om hälsa, kan behöva behandlas i sanktionsavgiftsärenden, utan att ett samtycke ska behöva inhämtas från en arbetssökande. Ett exempel på uppgifter som kan behöva behandlas är uppgift om sjukskrivning. Eftersom ett borttagande av kravet på samtycke har föreslagits i prop. 2010/11:42, som överlämnades till , lämnar dock inte utredningen något förslag i denna del. Om nämnda proposition inte skulle leda till lagstiftning är det dock utredningens uppfattning att ändringar motsvarande de som föreslås i propositionen bör genomföras såvitt avser ärenden om sanktionsavgift på trygghetssystemens område. Sådana ändringar är viktiga för att möjliggöra en effektiv hantering av ärenden om sanktionsavgift. I 10 § sägs att bl.a. sådana personuppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen inte får behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas. Företrädare för Arbetsförmedlingen har för utredningen uppgett att ett exempel på en situation då uppgifter enligt 21 § personuppgiftslagen behöver behandlas är då en enskilds uppgiftslämnande innebär att det finns grund för misstanke om bidragsbrott. Uppgifter som rör sådana misstankar bör kunna behandlas. I 10 § behövs därför ett tillägg av innebörd att behandling av personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott eller domar i brottmål är tillåten när behandlingen är nödvändig för att ett ärende om sanktionsavgift ska kunna handläggas1. Eftersom behovet av en ändamålsenlig handläggning även i detta fall får anses väga tyngre än integritetsintresset, föreslås en sådan ändring i 10 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Slutligen bör det även göras ett tillägg i 3 § förordningen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, för att möjliggöra behandling av uppgifter som behövs inför ett beslut om sanktionsavgift. 1 Ändringar som skulle tillåta en behandling av sådana personuppgifter har föreslagits i Ds 2010:35, som bereds inom . För kommunernas verksamhet inom finns bestämmelser i lagen om behandling av personuppgifter inom . Med socialtjänst avses enligt lagens 2 § bl.a. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård utan samtycke av unga eller av missbrukare och verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd. Dessutom avses tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamhet. I 6–7 §§ finns bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten och vilka personuppgifter som får behandlas. I huvudsak innebär bestämmelserna att personuppgifter får behandlas bara om behandlingen är nödvändig för att arbetsuppgifter inom ska kunna utföras. Sådana personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen och uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott eller domar i brottmål, får behandlas om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för verksamheten. Enligt utredningens mening får handläggning och beslutsfattande i ärenden om sanktionsavgift anses vara sådan verksamhet som omfattas av lagen om behandling av personuppgifter inom . De nuvarande bestämmelserna om vilka uppgifter som får behandlas och när de får behandlas är tillräckliga. Utredningen ser alltså inget behov av ändring i den angivna lagen. En mindre ändring bör dock göras i 12 § förordningen om behandling av personuppgifter inom , som innebär att en myndighet även får behandla personuppgifter för handläggning av ärenden om sanktionsavgift. För verksamhet utanför saknas som tidigare nämnts registerförfattning. Det innebär att personuppgiftslagen blir tillämplig. Någon ytterligare författningsreglering behövs inte. Enligt 21 § personuppgiftslagen är det endast myndigheter som får behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Denna ordning påverkas inte av den registrerades samtycke. Däremot kan regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer (dvs. Datainspektionen enligt 9 § personuppgiftsförordningen) göra undantag från förbudet i enlighet med tredje och fjärde styckena i paragrafen. Lagöverträdelser ska alltså vara sådana överträdelser som innefattar brott för att förbudet i 21 § personuppgiftslagen ska gälla. I den juridiska litteraturen har det hävdats att den begränsning som följer av 21 § personuppgiftslagen inte skulle vara tilllämplig i fråga om lagöverträdelser som bara för med sig administrativa sanktioner (och , Personuppgiftslagen, Zeteo, kommentaren till 21 §). Utredningen kan för sin del konstatera att den nu föreslagna sanktionsavgiften inte konstruerats så att det straffrättsliga ansvaret helt tas bort för de fall där avgift kan bli aktuell. Enligt utredningens mening kan det alltså inte uteslutas att det vid handläggningen av ett ärende om sanktionsavgift kan bli aktuellt att behandla sådana uppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen. Det som sagts nu får betydelse för arbetslöshetskassornas möjligheter att behandla personuppgifter eftersom de inte är myndigheter. Det skulle möjligen kunna hävdas att redan nu gällande bestämmelser innebär att det finns en sådan möjlighet. I 21 § andra stycket personuppgiftslagen anges nämligen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från förbudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser. Datainspektionen har genom 1998:3 meddelat sådana föreskrifter. De föreskrifterna innebär att personuppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen får behandlas bl.a. om behandlingen avser endast enstaka uppgift som är nödvändig för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas, göras gällande eller försvaras i ett enskilt fall. En sanktionsavgift skulle kunna vara ett sådant rättsligt anspråk. Det måste emellertid ifrågasättas om den nu nämnda möjligheten att behandla enstaka uppgifter är tillräcklig för de behov som uppkommer om den nu aktuella reformen genomförs. Arbetslöshetskassorna ska ju se till att ärendena blir tillräckligt utredda, vilket betyder att det i många fall inte räcker med att inhämta enstaka uppgifter. Här ska också påminnas om att sanktionsavgiftsärendet blir ett brottmålsliknande förfarande. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser bör det ankomma på beslutsorganisationen att lägga fram den bevisning som krävs för att förutsättningarna för avgiften ska vara uppfyllda. Enligt utredningens mening är de ovan beskrivna möjligheterna att behandla sådana uppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen Arbetslöshetskassorna bör i stället ges ett uttryckligt lagstöd för en sådan behandling. Således bör i den föreslagna lagen om sanktionsavgift införas en bestämmelse om att 21 § personuppgiftslagen inte hindrar att arbetslöshetskassorna behandlar personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott eller domar i brottmål när behandlingen är nödvändig för att ett ärende om sanktionsavgift ska kunna handläggas. Några ytterligare ändringar behövs enligt utredningens mening inte för att möjliggöra en ändamålsenlig handläggning av ärenden om sanktionsavgift hos arbetslöshetskassorna. 11.3Bör det införas ett gemensamt register över sanktionsavgifter? Utredningens bedömning: Ett gemensamt register om sanktionsavgift bör inte införas. En första fråga vid bedömningen av om det bör införas ett gemensamt register för de sanktionsavgifter som beslutats är om det finns behov hos en statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa att ta del av en annan myndighets eller arbetslöshetskassas beslut. Det skulle kunna hävdas att en statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa bör kunna beakta eventuella tidigare avgifter när ställning ska tas till om det föreligger särskilda skäl att göra en polisanmälan. Enbart det faktum att det föreligger ett återfall bör dock enligt utredningens mening inte motivera ett straffrättsligt förfarande; ett sådant synsätt skulle bygga på de tankar som präglar det straffrättsliga påföljdssystemet och som innebär att lagöverträdelser till en början kan leda till mildare påföljder som senare kan trappas upp om den dömde inte rättar sitt beteende. För de mindre allvarliga lagöverträdelser som är i fråga har dock ett sådant synsätt inte lika stort fog för sig. Här handlar det om en administrativ sanktion som bestäms utifrån vissa schabloner. Utredningen ser alltså inget behov av att kunna beakta tidigare avgifter hos andra statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner eller arbetslöshetskassor vid bedömningen av om anmälan ska göras eller inte. Ett annat tänkbart skäl för att inrätta ett gemensamt register över sanktionsavgifter är att polis eller åklagare kan behöva ta reda på om administrativ sanktionsavgift har påförts. Talan om ansvar för bidragsbrott får ju enligt utredningens förslag i avsnitt 6.6 inte tas upp till prövning om sanktionsavgift har påförts. Enligt utredningens mening måste dock polis och åklagare vid sin handläggning kunna utgå från att om en statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa har gjort en anmälan enligt bidragsbrottslagen så har inte sanktionsavgift påförts. I de fall då misstanke om bidragsbrott inte aktualiseras genom anmälan från en myndighet eller arbetslöshetskassa – utan i stället genom exempelvis en anmälan från en utomstående – kan det förutsättas att polis eller åklagare kontrollerar saken inom ramen för förundersökningen. Inte heller polisens eller åklagarens behov av upplysningar motiverar alltså att ett register införs. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att behovet av ett register över beslut om sanktionsavgift är mycket litet. Intresset av informationsutbyte kan inte motivera att ett särskilt, gemensamt register införs. Ett register föreslås således inte. Utredningens förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft och tillämpas på regelöverträdelser som har ägt rum efter ikraftträdandet. Utredningens bedömning: Arbetsförmedlingens möjligheter att behandla personuppgifter enligt de föreslagna ändringarna i 10 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får inte tas i anspråk förrän myndigheten har rutiner och tekniska lösningar på plats för att kunna garantera en fullgod datasäkerhet och ett fullgott integritetsskydd. Föreskrifter av denna innebörd bör meddelas i förordning. Det förslag som utredningen lägger fram kräver att administrativa rutiner ändras. Vissa budgetmässiga konsekvenser blir också aktuella. Förslagen bör kunna träda i kraft . För Arbetsförmedlingens del gäller att möjligheten att behandla sådana personuppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen (se avsnitt 11.2) ställer stora krav på att myndigheten aktivt arbetar med sina interna säkerhetsrutiner och ser över principerna för behörighetstilldelningen i systemen. Det kommer att bli än viktigare än tidigare att Arbetsförmedlingen ser till att endast de handläggare som verkligen har behov av uppgifterna har tillgång till dem och att dessa handläggare inte har tillgång till fler uppgifter än nödvändigt. Arbetsförmedlingen har också inlett ett arbete med att se över behörighetstilldelningen och nuvarande arbetsmetoder och rutiner ur ett integritets- och datasäkerhetsperspektiv (jfr. Ds 2010:33 s. 28). Utgångspunkten för arbetet är att varje hand- läggare enbart ska få tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för att han eller hon ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det är av yttersta vikt att Arbetsförmedlingen har sina nya system och arbetsrutiner på plats . Nya rättsliga möjligheter att behandla känsliga personuppgifter bör enligt utredningens bedömning inte få tas i anspråk förrän myndigheten har rutiner och tekniska lösningar på plats för att kunna garantera en fullgod datasäkerhet och ett fullgott integritetsskydd. Detta bör kunna lösas genom att föreskrifter av sådan innebörd meddelas i förordning (jfr. Ds 2010:33). Vissa uppgifter i ärenden om sanktionsavgift hos Arbetsförmedlingen kommer inledningsvis – till dess att rutiner och tekniska lösningar är på plats för att garantera datasäkerhet och integritetsskydd – att behövas handläggas manuellt. Detta bör dock inte hindra att de nya bestämmelserna träder i kraft . Utredningen återkommer i kapitel 13 till de ekonomiska och administrativa konsekvenser som detta kan förväntas få för Arbetsförmedlingen. Vid bedömningen av behovet av att meddela övergångsbestämmelser som ska gälla för de överträdelser som har begåtts men inte hunnit beivras för de nya bestämmelsernas ikraftträdande måste bestämmelserna i såväl 2 kap. 10 § regeringsformen som 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av beaktas. 2 kap. 10 § regeringsformen innehåller ett förbud mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Förbudet mot retroaktiv skattelag anses analogivis tillämpligt beträffande straffliknande administrativa påföljder (prop. 1975/76:209 s. 125). Av 5 § andra stycket lagen om införande av framgår att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, om den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestämmelse har enligt förarbetena generell räckvidd, dvs. den gäller även utanför område (prop. 1964:10 s. 99). Bestämmelsen ger uttryck för den lindrigaste lagens princip. Innebörden av utredningens förslag är att vissa handlingar som inte är straffbara kommer att leda till en sanktionsavgift. Som exempel kan nämnas oriktiga uppgifter som lämnats av vanlig oaktsamhet. Om en sådan oriktig uppgift lämnats före ikraftträdandet skulle det uppenbarligen strida mot retroaktivitetsförbudet att besluta om en sanktionsavgift efter ikraftträdandet. Utredningens förslag innebär också att vissa straffbara handlingar inte längre ska leda till straffrättslig påföljd utan till en administrativ sanktionsavgift. Frågan blir då vad den ovan nämnda bestämmelsen i lagen om införande av bör få för betydelse i dessa fall. Den sanktionsavgift som föreslås ersätta den straffrättsliga påföljden måste bedömas som en lindrigare påföljd än straffet. Detta bör normalt få genomslag bakåt i tiden. Med ett sådant synsätt skulle exempelvis ett ringa bidragsbrott som begåtts före ikraftträdandet men upptäcks efter ikraftträdandet leda till en sanktionsavgift i stället för till straffrättslig lagföring. Utredningen kan i och för sig se en poäng med en sådan ordning eftersom sanktionsavgiften bedöms vara mer effektiv än straffrättslig lagföring. Enligt utredningens mening är det dock mest ändamålsenligt att inte ge bestämmelserna om sanktionsavgift tillbakaverkande effekt. Det hänger samman med de ovan nämnda fallen där straffansvar inte kan komma i fråga. För den gruppen hindrar retroaktivitetsförbudet att sanktionsavgift aktualiseras i fråga om handlingar och underlåtenheter som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Om sanktionsavgift skulle kunna komma i fråga för de fall som är straffbara men som begåtts före ikraftträdandet skulle reglerna om avgiften bara gälla i en del av de fall som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. En sådan ordning skulle innebära att de beslutande organisationerna skulle behöva ta ställning till om den oaktsamhet som kan läggas den enskilde till last var grov eller inte. Dessutom riskerar en sådan gränsdragning i fråga om vilka regelöverträdelser som kan leda till sanktion att framstå som otydlig för enskilda. Det finns inte heller något formellt hinder mot att i en övergångsbestämmelse göra undantag från regeln i 5 § andra stycket lagen om införande av . Lagrådet har i sitt yttrande över regeringens förslag till administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (prop. 2007/08:107) anfört att om skälet till lagändringen inte är en förändrad syn på vad som är straffbart utan i stället önskemålet om en annan och mer effektiv sanktionsform, faller motiven för en tillämpning av den lindrigaste lagens princip bort. Utredningen konstaterar i detta sammanhang att förslaget om införande av ett system med sanktionsavgifter inte bygger på någon förändrad syn på regelöverträdelserna i sig. Att ringa och vårdslösa bidragsbrott i de flesta fall kommer att leda till en administrativ sanktion betyder inte att de bedöms lindrigare. Syftet med att införa sanktionsavgifter är i stället bl.a. att effektivisera sanktionssystemet. Ett system med sanktionsavgifter kan enligt utredningens mening förväntas leda till att ett mycket större antal överträdelser beivras. Den lindrigaste lagens princip gör sig således inte särskilt starkt gällande. Utredningen bedömer därför att det inte är påkallat att låta de föreslagna bestämmelserna få retroaktiv effekt. Äldre bestämmelser bör därför tillämpas på lagöverträdelser som begåtts före de nya bestämmelsernas ikraftträdande. 13.1Ekonomiska och administrativa konsekvenser Utredningens bedömning: Ärenden om sanktionsavgift kommer att leda till ökade administrativa kostnader. Förslagen kommer också att leda till vissa besparingar hos polismyndigheterna och hos . Dessutom kommer sanktionsavgiften att ge staten vissa intäkter. För att få en bild av de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag måste det göras en bedömning av hur många ärenden om sanktionsavgift det kan tänkas bli frågan om. En sådan bedömning måste med nödvändighet bli en mycket grov uppskattning. Ett sätt att försöka uppskatta antalet kommande ärenden skulle kunna vara att utgå från de uppskattningar som gjorts om omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från trygghetssystemen. FUT-delegationen har uppskattat att de uppgår till . Dessa siffror talar visserligen för att det lämnas ett mycket stort antal oriktiga uppgifter . Samtliga felaktiga utbetalningar är dock inte orsakade av oriktiga uppgifter från enskilda. Vidare upptäcks bara en bråkdel av alla felaktiga utbetalningar – och därmed oriktiga uppgifter. FUT-dele- gationens uppskattning av de felaktiga utbetalningarnas storlek ger alltså inte någon vägledning för bedömningen av hur många ärenden om sanktionsavgift som det kan komma att bli frågan om. Ett annat sätt att försöka beräkna antalet fall där det kan bli aktuellt med en sanktionsavgift är att hämta ledning från antalet anmälningar enligt bidragsbrottslagen. ska ringa bidragsbrott och vårdslösa bidragsbrott som regel leda till sanktionsavgift. anmäldes enligt Brå:s statistikdatabaser 306 fall av ringa bidragsbrott och 79 fall av vårdslöst bidragsbrott. Det kan dock hållas för visst att sanktionsavgift kommer att bli aktuellt i betydligt fler fall än de som anmäls enligt bidragsbrottslagen. Det är också syftet med reformen. Således bör inte heller antalet anmälningar enligt bidragsbrottslagen läggas till grund för uppskattningen av antalet ärenden i ett framtida sanktionssystem. Antalet anmälningar kan dock sägas utgöra ett absolut minimum. Bättre ledning för bedömningen av antalet ärenden om sanktionsavgift kan sannolikt hämtas ur omfattningen av myndigheternas återkrav. beslutade att återkräva . Det totala antalet återkrav var drygt 159 000. I dessa siffror ingår även återkrav av förmåner som handläggs av Pensionsmyndigheten1. () beslutade att återkräva sammanlagt i felaktigt utbetalat studiemedel och studiehjälp. Det totala antalet återkrav var drygt 69 000. Arbetslöshetskassorna beslutade, enligt uppgift från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), om drygt 21 000 återkrav om totalt . Enligt uppgifter från förekommer mycket få återkrav där. beslutades om 46 återkrav av sådana förmåner som omfattas av utredningens uppdrag. Myndigheten uppskattar dock att antalet återkrav, som ett resultat av en översyn av återkravshanteringen, kommer att öka till drygt 800 . För kommunerna slutligen saknas samlad statistik. Av statistik från framgår dock att kommunen fattade omkring 200 beslut om återkrav rörande ekonomiskt bistånd. Varje återkravsbeslut rör ett hushåll och kan avse flera felaktiga utbetalningar till hushållet. Utredningen måste konstatera att antalet återkrav inte utan svårigheter kan läggas till grund för en uppskattning av hur många ärenden om sanktionsavgift som det kan tänkas bli fråga om. Å ena sidan kommer en sanktionsavgift inte att påföras vid samtliga återkrav. Här ska man hålla i minnet att en del av återkraven beror på att myndigheten eller arbetslöshetskassan gjort fel. I en del fall kommer avgift inte att åläggas därför att felet från den enskilde var 1 För de förmånsslag som handläggs av beslutades om 8 256 återkrav. Det belopp som återkrävdes var . ett skriv- eller räknefel. Det kan också tänkas att avgift inte kommer att påföras av något annat skäl. Å andra sidan kommer sanktionsavgift även att påföras i situationer där något återkrav inte blir aktuellt; avgiftsskyldigheten knyts i utredningens förslag inte till att en utbetalning ägt rum (se avsnitt 6.3). Härtill ska läggas att brister i fråga om att fullgöra anmälningsplikt bara kan leda till avgift i de fall där det återstår någon utbetalning. Det måste också beaktas att det i vissa fall blir fråga om eftergift av återkrav men att det saknas skäl för befrielse från sanktionsavgift.