sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Miljödomstolen kan inte ta upp saken på eget initiativ, utan talan får enligt bestämmelsen föras av vissa myndigheter. Enligt paragrafens första stycke gäller detta , Kammarkollegiet, vederbörande länsstyrelse samt kommun som övertagit tillsynen i fall som anges där. Utred- ningen föreslår alltså att uppräkningen av myndigheter komplet- teras med . Villkor av betydelse för strålsäkerheten När det gäller villkor som rör strålsäkerhetsfrågor som kan bli aktuella efter regeringens tillåtlighetsprövning är utredningens bedömning att såsom expertmyndighet är mest lämpad att utfärda dessa. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att 22 kap. 25 § kompletteras med en regel som innebär att Miljö- domstolen i mål om strålsäkerhet enligt 12 kap. får överlåta åt att fastställa villkor av betydelse för strålsäkerheten. Vidare föreslår utredningen att en hänvisning till utredningens förslag enligt 12 kap. 15-16 §§ förs in i paragrafen. Enligt dessa bestämmelser får regeringen meddela föreskrifter om att tillstånd eller godkännande enligt detta kapitel ska förenas med de villkor som behövs för att säkerställa 1.det ansvar och de skyldigheter som följer av atomansvarighets- lagen (1968:45), och 2.tillämpningen av de krav i fråga om försörjning med , råmaterial och speciella klyvbara material som följer av bestäm- melserna i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen. Regeringen får vidare enligt utredningens föreslag meddela före- skrifter om att den myndighet som regeringen bestämmer får under ett tillstånds giltighetstid besluta om de villkor som behövs med hänsyn till strålsäkerheten. Dessa villkor får dock inte inne- bära någon ändring av de villkor som utfärdats av miljödomstolen. Utredningens förslag i förhållande till nu gällande regler Schematiskt kan den nuvarande processen för prövningen av nya anläggningar för kärnteknisk verksamhet enligt och kärntekniklagen beskrivas enligt nedanstående skiss. Utredningens förslag till en samordnad tillståndsprövning innebär sammanfattningsvis en förenkling i förhållande till den reglering som gäller enligt och kärntekniklagen. Men den faktiska processen för tillståndsprövningen skiljer sig i princip inte mycket från den process som tillämpas . Utredningens förslag att inordna de materiella reglerna i strål- skyddslagen och kärntekniklagen i innebär att -kärntekniklagen och strålskyddslagen upphör att gälla och följaktligen även regeringens tillståndsprövning enligt kärn- tekniklagen, -sökanden enbart behöver upprätta en tillståndsansökan som lämnas till miljödomstolen, -regeringens tillåtlighetsprövning samt miljödomstolens till- ståndsprövning enbart kommer att omfatta nya större anlägg- ningar för kärnteknisk verksamhet såvida inte regeringen i det enskilda fallet beslutar om att även andra anläggningar ska tillåtlighetsprövas, -ges möjlighet att med avseende på strålsäkerheten bereda regeringens tillåtlighetsprövning, -regeringens besked beträffande tillåtligheten, liksom enligt nu gällande regler, blir bindande för miljödomstolen, -befogenheter enligt stärks till exempel genom att myndigheten ges möjlighet att föra talan i ansökningsmål enligt , -Strålsäkerheten ges möjlighet att besluta om villkor för till- ståndet av betydelse för strålsäkerheten, -prövar frågor om tillstånd för mindre miljöfarliga anläggningar i större omfattning än vad som gäller . Den förändrade processen för prövningen av nya anläggningar för kärnteknisk verksamhet kan schematiskt beskrivas enligt nedan- stående skiss. Upprättar och lämnar in ansökan om tillstånd enligt till miljödomstolen Skickar en kopia av ansökan till samt till övriga myndigheter enligt bestämmelser Bereder ärendet med avseende på strålsäkerheten Föreslår villkor Skickar yttrande till miljödomstolen, kommunfullmäktige och regeringen Bereder ärendet enligt , håller huvudförhandling Prövar enligt . Skickar yttrande till regeringen Tillstyrker eller avstyrker verksamheten Ger tillstånd och beviljar villkor enligt Får överlåta till att besluta om villkor avseende strålsäkerheten Beslutar om villkor som meddelas i etapper Återvinning och återanvändning avseende radioaktivt avfall innehåller rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Den som utövar verksamhet enligt ska bl.a. hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning, dvs. hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet ska bedrivas och alla åtgärder ska vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt. Kretsloppsprincipen innebär att vad som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Det kan även uttryckas så att det är en princip som siktar mot slutna materialflöden. Utredningen kan inte se några reella skäl för att inte låta hushållnings- och kretsloppsprinciperna få fullt genomslag för radioaktivt avfall eftersom det inte finns några konkreta uppgifter som pekar på att detta kan innebära negativa effekter på män- niskors hälsa och miljön. Detta gäller särskilt för det lågaktiva radioaktiva avfall som deponeras i markförvaren vid kärnkraft- verken och Studsviksanläggningen. Även förbränning, som ett sätt att reducera volymen deponerat avfall, kan vara en eftersträvansvärd utveckling. Däremot kan det från säkerhetssynpunkt och med hänsyn till icke-spridningsfrågan finnas skäl att vara tveksam till frågan om huruvida det är önskvärt att tillvarata den återstående energin ur det använda kärnbränslet genom upparbetning. Utredningen ser dock ingen anledning att i denna fråga frångå tidigare ställningstagande som innebär att det inte finns anledning att i lag förbjuda upparbetning eftersom förbud mot en viss hanterings- metod av använt kärnbränsle också kan resultera i lösningar som senare kan visa sig vara mindre välgrundade. Utredningen föreslår att det i 7 kap. 3 § förslaget till förordning om verksamhet med strålning införs en bestämmelse om att endast radioaktivt avfall som har behandlats får slutförvaras i ytnära slutförvar, s.k. markförvar. På så vis ställs det krav på behandling av avfallet som ett led i att minska avfallsvolymerna, även om detta kan innebära en ökad kostnad för tillståndshavarna, eftersom det är billigare med direktdeponering än avfallsbehandling för återvinning och återanvändning. Utredningen har svårt att se några fördelar med den lagtekniska uppdelningen mellan kärnavfall och radioaktivt avfall och föreslår därför att begreppet kärnavfall utmönstras ur den nya lagen. Istället definieras allt radioaktivt avfall som härrör från kärnteknisk verk- samhet eller annan verksamhet med strålning som radioaktivt avfall. Vid sidan av definitionen av radioaktivt avfall föreslår utredningen att begreppet använt kärnbränsle kvarstår. Dels är begreppet väl använt internationellt, dels motiverar safeguard- aspekten att det finns kvar. Definitionen av radioaktivt avfall anpassas också explicit till en internationellt vedertagen avgräns- ning. Hantering och slutförvaring av icke kärnkraftsanknutet radioaktivt avfall Merparten av det radioaktiva avfallet i behandlas vid Studsviksanläggningen på uppdrag av den som genererat avfallet. I samband därmed överlåter den ursprungliga avfallsinnehavaren, efter tillståndsprövning av , skyldig- heten att omhänderta avfallet för slutlig behandling och slutför- till . Genom ett civilrättsligt avtal mellan och tillförsäkras Studsvik slutförvarskapacitet i SFR. Strålsäker- hetsmyndigheten bedömer att den avtalade volymen om 7 000 fatekvivalenter är tillräcklig för att omhänderta icke kärnkrafts- anknutet radioaktivt avfall från Studsviksanläggningen. Mot den bakgrunden finner utredningen att det inte är nödvändigt med några särskilda initiativ från statens sida t.ex. att försöka få till stånd ett avtal mellan staten och SKB för att säkerställa slut- förvarskapacitet för det icke kärnenergianknutna radioaktiva avfallet. En förutsättning är dock att det gällande avtalet mellan och inte omförhandlas på punkter som får betydelse för slutförvaringen av det icke kärnenergianknutna radioaktiva avfallet. När det gäller den till vissa delar otillfredsställande situation som har uppstått där vissa innehavare av radioaktivt avfall enligt uppgift inte har ekonomiska resurser att sända avfallet för behand- ling och därmed slutförvaring via har utred- ningen inte funnit någon annan lösning än den som nuvarande lagstiftning föreskriver nämligen att den som innehar avfallet också är skyldig att slutförvara det. Detta framgår av förslaget till 12 kap. 23 och 24 §§ . I skyldigheten ingår också att svara för kostnaden för omhändertagandet av det radioaktiva avfall som verksamheten genererar. I 16 kap. 3 § första stycket föreskrivs att tillstånd, godkännande och dispens kan för sin giltighet göras beroende av att säkerhet ställs. Den verksamhet som beslutet avser får då inte påbörjas utan att detta villkor uppfylls. Dumpning av radioaktivt avfall till havs Fråga har uppkommit inom utredningen om det dumpnings- begrepp som återfinns i de internationella konventionerna, som har anslutit sig till, också kan omfatta slutförvaring av radioaktivt avfall i särskilda förvarsanläggningar under havsbotten. Med stöd av det dumpningsbegrepp som återfinns konventionerna anser utredningen att slutförvaring av radioaktivt avfall i särskilda förvarsanläggningar under havsbotten med anslutning från land inte är att betrakta som dumpning. Definitionen av verksamhet med strålning medför att tillämpnings- området av 12 kap. skulle kunna komma att spänna över ett mycket stort område. Allt i vår tillvaro utsänder på olika sätt strålning. För att undvika ett alltför omfattande och svåröverskådligt tillämpningsområde är det nödvändigt att, i likhet med nu gällande bestämmelser enligt strålskyddslagen, generellt kunna begränsa till- lämpningsområdet av 12 kapitlet till att endast omfatta skydd mot skadlig verkan av strålning. Genom regeringens bemyndigande har Strålsäkerhetsmyndig- heten dels utfärdat föreskrifter om undantag, s.k. friklassningsföre- skrifter med utgångspunkt i fastslagna gränsvärden/friklassnings- nivåer, dels meddelat undantag i enskilda fall. En av utredningens ambitioner är att lyfta upp grundläggande strålsäkerhetsprinciper från myndighetens föreskrifter till lag eller förordning. Bestämmelser om undantag från 12 kapitlets tillämp- ningsområde är exempel på sådana grundläggande regler som enligt utredningens bedömning bör samlas i en förordning. Statens sistahandsansvar för slutförvaring av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall Utredningen föreslår att det införs en lagregel som reglerar statens sistahandsansvar för det använda kärnbränslet. Ett sådant lagstad- gande har flera fördelar. Staten har genom att ratificera konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (avfallskonven- tionen) åtagit sig ett sistahandsansvar för säkerheten. Genom den lagreglering utredningen föreslår tydliggörs statens ansvar. En sådan regel kan skapa en trygghet för berörda aktörer såsom den kommun där bränslet kommer att deponeras, dess invånare, fastighetsägare och även kraftindustrin. Genom en systematisk statlig tillsyn elimineras risken för att tillståndshavarnas drivkraft avtar för att fullfölja sitt ansvar för att nå en lösning på hur det använda bränslet ska slutförvaras. Ett statligt övertagande av rättigheter och skyldigheter när det inte finns någon tillståndshavare som kan utkrävas ansvar fordrar noggranna civilrättsliga överväganden avseende ägarförhållandena till det använda bränslet. Utredningen har även uppmärksammat frågor som är förknippade med den fastighet där slutförvaret är beläget i händelse av en konkurs eller likvidation hos fastighetens ägarbolag. Den bedömning som utredningen gör är att det är önskvärt att fastigheten övergår till staten när tillståndshavaren upphör att existera. Utredningen pekar i detta sammanhang på den möjlighet till expropriation som staten har enligt 2 kap. 5 § expropriationslagen (1972:719). Ett expropriationsförfarande är dock endast möjligt då ägar- bolagen till den mark där slutförvaret för använt kärnbränsle är beläget är på väg att upplösas genom likvidation eller konkurs. Någon expropriation kan, mot bakgrund av den författningsregle- rade ansvarsfördelningen mellan staten och reaktorinnehavarna, inte komma i fråga under andra omständigheter än dessa. bolagen är verksamma har staten således inte någon rätt att expropriera marken. Vid en genomgång av hur tillsynen bedrivs på strålsäkerhets- området har utredningen kunnat göra vissa generella iakttagelser. Vid inspektioner inom hälso- och sjukvården har Strålsäker- hetsmyndigheten3 konstaterat dålig efterlevnad av de regler som gäller framför allt lokal utbildning av personal, främst läkare, om strålskydd och handhavande av röntgenutrustning. Andra vanligt förekommande brister är t.ex. avsaknaden av eller ofullständiga metodbeskrivningar, bristande uppföljningar av patienter som får strålbehandling och bristfällig revision av arbetsmetoder vilket leder till att patientsäkerheten inte kan säkerställas. Strålsäkerhets- myndigheten bedömer att dessa brister till stor del beror på oklart definierade roller och ansvar inom tillståndshavarens organisation. Vad gäller främst verksamheterna inom hälso- och sjukvården liksom tekniska anordningar och strålkällor inom industrin och forskning förefaller det finnas ett utökat inspektionsbehov för att komma tillrätta med de brister som har identifierat. 3 tillsynsplan hälso- och sjukvården, s. 4. gjordes t.ex. totalt fem inspektioner bland 1 830 tillståndshavare inom verksamhetsområdet tekniska anordningar. Myndigheten anger att resursbrist, implementering av det s.k. HASS-direktivet samt tillståndsprövning av befintliga strålkällor i ligger bakom den låga inspektionsfrekvensen.4 Myndigheten har även ambitioner om ett visst inspektions- intervall, t.ex. på laserområdet och hälso- och sjukvårdsområdet. inspekteras ett till två landsting. Viktat till vårdgivarnas storlek innebär det att kan inspektera varje vårdgivare i storleksordningen . Till detta kommer ett antal händelsestyrda mindre inspektioner samt mindre inspek- tioner där endast en liten del av verksamheten granskas.5 Inom området odontologisk röntgendiagnostik saknar Strål- säkerhetsmyndigheten6 systematiska instrument att mäta efterlevnaden av lagar och föreskrifter inom området på ett heltäckande sätt. Det stora antalet verksamheter i kombination med den stora demografiska spridningen av verksamheterna gör att konventionella inspektioner, praktiskt sett, är orealistiska som omfattningen av verksamheten gör det angeläget att hålla en kontroll över den. Myndigheten kommer därför att utöva tillsyn via granskningar, tillståndsprövningar och kommunikation. Mot den bakgrund som ges ovan kan utredningen konstatera att det kan finnas behov av att reflektera över hur Strålsäkerhets- myndighetens inspektionsfrekvens kan öka inom vissa verksam- hetsområden. Inspektionsfrekvensen har ett nära samband med andelen tid som berörd personal ägnar åt inspektioner och framför allt huruvida tillgängliga resurser är tillräckliga i förhållande till myndighetens uppdrag. Från har ansvaret för den operativa tillsynen enligt i frågor som rör verk- samhet med joniserande och icke-joniserande strålning, dvs. kärn- teknisk verksamhet enligt kärntekniklagen och verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen. 4Strålsäkerhetsmyndighetens tillsynsplan för tillståndshavare inom enheten för yrkesverk- samhet, ML-protokoll 58/2009. 5Strålsäkerhetsmyndighetens tillsynsplan hälso- och sjukvården , ML-protokoll 59/2009. 6Strålsäkerhetsmyndighetens tillsynsplan hälso- och sjukvården, ML-protokoll 59/2009 s. 7. också tillsynsvägledande myndighet enligt miljö- balken i frågor som rör verksamhet med joniserande och icke- joniserande strålning. Vem som har tillsynsansvaret anges i miljötillsynsförordningen (2011:13). tillsynsregler enligt 26 kap. är kompletta i den bemärkelsen att de på samma sätt som gäller enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen utgör ett stöd för tillsynsmyndighetens upp- gift att säkerställa att reglerna om strålsäkerheten fullgörs. Myndigheten ska besluta om olika åtgärder för att rätta till missförhållanden i verksamheten. Dessutom ska tillsynsmyndig- heterna fortlöpande kontrollera om meddelade villkor för verksam- heten är tillräckliga, med utgångspunkt i strålsäkerheten och balkens allmänna målsättning. får meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall. Ett föreläggande får förenas med vite. Även beslut om förbud mot en verksamhet eller en åtgärd kan meddelas om det behövs. får ingripa även mot den som utan tillstånd bedriver verksamhet med strålning. får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Detsamma gäller också för den som annars är skyldig att avhjälpa olägenheter från sådan verksamhet. har också möjlighet att kräva undersök- ningar och liknande utredningar från verksamhetsutövarens sida för att tillsynen ska kunna genomföras. Ett sådant krav kan innefatta såväl provtagningar som efterforskningar och utred- ningar. En tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut ska gälla även om det överklagas. För att fullgöra sina uppgifter som tillsynsmyndighet har en myndighet rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel. Myndigheten har också en rätt att där utföra undersökningar och andra åtgärder som är nödvändiga för tillsynen. Rätten till tillträde gäller också den som handlar på myndighetens uppdrag, t.ex. en sakkunnig som ska göra en besiktning av en anläggning eller annan teknisk undersökning före ett myndighetsbeslut. Enligt vad utredningen funnit behövs det endast några smärre kompletteringar av bestämmelserna i 26 kap. om strålsäkerhet förs in i 12 kap. och blir till- synsmyndighet enligt balken. -26 kap. 1 § behöver kompletteras med en hänvisning till verksamhet med strålning om materiella strålsäkerhetsbestäm- melser förs in i 12 kap. . -26 kap. 3 § behöver kompletteras med en hänvisning till att är tillsynsmyndighet för verksamhet med strålning. -26 kap. 20 § behöver kompletteras med en hänvisning till till- ståndsplikten enligt 12 kap. 5 §. -26 kap. 27 § behöver kompletteras med en hänvisning till för- hållanden av betydelse för rikets säkerhet Kärnkraften svarar för en betydande del av elförsörjning och anses därför ha en påverkan på det svenska totalförsvaret. Verksamheten vid kärnkraftreaktorerna är mot den bakgrunden av betydelse för rikets säkerhet och omfattas av säkerhetsskyddslagens (1996:627) bestämmelser om säkerhetsskydd. Med säkerhetsskydd avses dels skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, dels skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säkerhet, dels skydd mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terrorism), även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Ett tydligare tillsynsansvar inom ramen för arbetsmiljölagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om medicintekniska produkter Bestämmelser som rör frågor om strålsäkerhet finns förutom i strålskyddslagen även i arbetsmiljölagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om medicintekniska produkter. Fyra olika myndigheter svarar för tillsyn inom sina respektive verksamhetsområden som även berör strålsäkerheten hos personal, patienter eller övrig allmänhet nämligen Strålsäkerhetsmyndig- heten, , och . De berörda lagarna arbetsmiljölagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om medicintekniska produkter samt – enligt utred- ningens förslag – 12 kap. gäller parallellt vid sidan om varandra. Utan att ändra tillsynsansvaret och utan att ändra på den arbetsfördelning som gäller för de berörda myndigheterna bör ansvaret göras tydligare när det gäller tillsynen över strålsäker- heten. Det kan ske ge genom att strålskyddsbestämmelserna, genom en markering i respektive lagstiftning ges företräde när det gäller strålskyddet på respektive område. Således föreslår utred- ningen att arbetsmiljölagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om medicintekniska produkter kompletteras med anmärkning som innebär att i fråga om strålskyddet gäller bestämmelserna i 12 kap. . Liksom bör således bestämmelserna i miljö- balken om strålsäkerhet vara tillämpliga vid sidan av arbetsmiljö- lagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om medicintekniska produkter. Lagarna avses således gälla fullt ut vid sidan av varandra. Förslaget innebär att sådana föreskrifter eller villkor av betydelse för strålskyddet som utfärdas med stöd av strålskyddslagen bör av , och läggas till grund för dess bedömningar och betraktas som minimikrav som under alla omständigheter måste uppfyllas. Genom utredningens förslag kommer ansvaret för det över- gripande strålskyddet att markeras på ett tydligare sätt i lagstift- ningen. Ett grundläggande skäl till utredningens förslag är förutom en tydligare ansvarsfördelning att strålning är ett mycket vitt begrepp, där frågor om hur skyddet mot dess skadliga verkan bör utformas är en fråga som kräver en omfattande sakkunskap. Strål- säkerhetmyndigheten har inom sin organisation sammantaget en sådan sakkunskap. Ett annat skäl är att EU:s grundläggande säker- hetsnormer för skyddet mot allmänhetens, patienters och arbets- tagares hälsa mot de faror som uppstår mot joniserande strålning är föremål för omarbetning. De nya reglerna förväntas att bli mer omfattande än dem som gäller enligt Rådets direktiv /29/Euratom av . Utan att i princip ändra på den arbetsfördelning som gäller bör strålskyddsbestämmelsernas företräde när det gäller strålskyddet markeras i respektive lagstift- ning på det sätt som utredningen förslagit. Det är naturligtvis angeläget att även fortsättningsvis eftersträva en samordning mellan föreskrifter och allmänna råd rörande strålskyddet och sådana råd eller föreskrifter som meddelas med stöd av arbetsmiljölagen, hälso- och sjuk- vårdslagen och lagen om medicintekniska produkter. Beredskapen i händelse av utsläpp av radioaktiva ämnen Ansvaret för den svenska beredskapen mot olyckor och händelser med radioaktiva ämnen delas av ett stort antal aktörer. I detta nätverk ingår bland annat myndigheter, länsstyrelser och kom- muner. Myndigheternas ansvar vid en kärnteknisk olycka regleras av lagar och förordningar och finns omsatt i praktiska förberedelser och beredskapsplaner som beskriver hur de ska arbeta och samverka om en olycka skulle inträffa. Planerna och förberedel- serna testas regelbundet i övningar och identifierade lärdomar omsätts i förbättringsåtgärder. För att myndigheterna snabbt ska få kännedom om en olycka, och för att arbetet ska komma igång snabbt efter ett larm, har myndigheterna tjänstemän i beredskap (TiB) som har jour dygnet runt. TiB fungerar som larmmottagare och har oftast befogenhet att på egen hand, för sin myndighets räkning, fatta nödvändiga beslut om de åtgärder som krävs i det tidiga skedet av en olycka, innan beredskapsorganisationerna har hunnit samlats. ställer svensk lagstiftning krav på att det ska finnas en beredskap mot olyckor vid kärnkraftverk och andra radiologiska eller nukleära händelser. Beredskapen omfattar hela hotskalan, från mindre incidenter till ett allvarligt haveri vid något av landets kärnkraftverk. Utredningen bedömer att nuvarande för- fattningar är tillräckliga för detta ändamål och att det för när- varande inte behövs några författningsändringar på detta område.