sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Kan en annan fördelning gynna en marknadsdriven utveckling? Slutbetänkande av Utredningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att i ett första steg föreslå hur det nya driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG), direktivet om ändring i detta direktiv (2009/131/EG) samt direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) bör genomföras i svensk rätt. I ett andra steg skulle utredaren bedöma om strukturen i dagens reglering av järnvägssäkerheten är ändamålsenlig i ett längre tidsperspektiv och i förekommande fall översiktligt ange hur regleringen av ansvaret för järnvägssäkerheten bör struktureras för att på ett bättre sätt förena målsättningarna att bibehålla och utveckla järnvägssäkerheten respektive att åstadkomma effektivisering av järnvägen som trafikslag genom marknadsdrivna förändringar. Till särskild utredare förordnades förre verkställande direktören . Som experter i utredningen förordnades från och med den tekniske chefen , kanslirådet , enhetschefen , strategen och verkställande direktören . Till sekreterare förordnades från juristen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet. överlämnade jag delbetänkandet Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järnvägssystem, SOU 2010:61, som behandlade utredningsuppdragets steg 1. Härmed överlämnar jag slutbetänkandet Ansvar för järnvägssäkerheten, SOU 2010:100, som behandlar uppdragets steg 2. Där återfinns min analys av nuvarande fördelning av säkerhetsansvaret samt mina förslag till en möjlig omfördelning av ansvaret som med bibehållen eller höjd säkerhetsnivå kan gynna en marknadsdriven vidareutveckling av järnvägen som trafikslag. Uppdrag och arbetssätt............................................... 1.1.5 Intervjubesök i och Tillvägagångssätt och hypoteser ................................... Ett kund-leverantörsfokuserat tillvägagångssätt.................... 2.4.3 Transportören blir den viktigaste aktören .................. Ett funktionellt tillvägagångssätt............................................ 2.5.1 Järnvägssäkerhetsansvaret i en funktionell Val av tillvägagångssätt............................................................. En verksamhet som genomgått stora förändringar................ Tillsyn av järnvägsföretagen .................................... Omfördelning av ansvaret kan påverka marknaden............... Bakgrund och utgångspunkter ................................................ Ansvar – definition ....................................................... Syftet med järnvägssäkerhetsansvar............................. Säkerhetsreglering som inträdeströskel....................... 4.1.5 Samverkan mellan den offentligrättsliga och den De transportpolitiska målen......................................... Aktörer med ett ansvar för järnvägssäkerheten...................... 4.3.2 Dagens reglering av det offentligrättsliga Järnvägslagen och föreskrifter beslutade med stöd av den..................................................................... Gemensamma säkerhetsmetoder (CSM) .................... 4.4.3 Lagen om internationell järnvägstrafik (1985:193)..... 4.4.4 och rådets förordning om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer ............. 4.4.5 COTIF 1980 och 1999 ................................................. Produktansvarslagen (1992:18) ................................... De olika aktörernas rättsliga förhållanden till varandra......... Järnvägsföretag – transportkund............................................. Järnvägsföretag – infrastrukturförvaltare.................... Järnvägsföretag – fordonsägare.................................... 4.6.3 Järnvägsföretag – drift- och underhållsföretag ........... Järnvägsföretag – försäkringsgivare............................. Järnvägsföretag – övriga ............................................... Ett funktionsorienterat förhållningssätt ......................... 5.2.2 Avgränsningar och krafter som påverkar 5.2.3 Faktorer som påverkar säkerheten inom Ett funktionsorienterat angreppssätt...................................... 5.3.2 Uppläggning av regleringen av Erfarenheter av nuvarande fördelning av Erfarenheter av ansvarsregleringen......................................... Järnvägsföretag och fordonsunderhåll ........................ 6.2.2 Små järnvägsföretags reella möjligheter att ta ansvar för fordonstekniska frågor ............................... Inrättandet av ECM-funktionen ger möjligheter................... Det kapillära nätet......................................................... 6.4.2 Det nationella järnvägsnätet – ansvaret för 6.4.3 Politisk styrning av järnvägssektorn............................ 6.4.4 Finansiering av byggande och underhåll...................... 6.4.5 Betydelsen av avknoppning av delfunktioner.............. Att tillhandahålla kapacitet......................................... ECM för infrastruktur ........................................................... Intressant brittisk diskussion ................................................ Tillverkarens ansvar inom luftfarten ..................................... 7.2.1 Allmänt om ansvaret för luftvärdigheten .................. 7.2.2 Tillverkarens roll i samband med underhåll .............. Fordonstillverkarna i en ny roll............................................. Standard för underhåll av järnvägsmateriel........................... 9.2Trafikplanering, trafikeringsavtal och operativ Samverkan med järnvägsföretagens driftledning.................. Andra former av trafikledning............................................... En jämförelse med luftfarten................................................. Något om ansvarsstrukturen inom sjöfarten respektive Besök på Transportdepartementen i och samt tillsynsmyndigheten i ........................... Inledning och utgångspunkter .............................................. Kan det offentligrättsliga ansvaret för järnvägssäkerheten bäras av flera aktörer?............................ 12.3.1 Omfördelning av säkerhetsansvaret .......................... 12.3.2 Ansvaret kan bäras av fler aktörer ............................. Ett funktionsorienterat synsätt på järnvägssystemet .......... ECM åläggs att bära det offentligrättsliga säkerhetsansvaret för fordonsunderhållet. 12.6Certifiering görs obligatoriskt för alla ECM som ansvarar för fordonsunderhåll, inte bara för underhåll av Ansvar för fordons grundkonstruktion i ett Ratifificering av CUI............................................................. Regler rörande ansvaret för person- och sakskador ............ 12.10Inrättande av ECM för infrastrukturunderhåll.................... 12.10.1 Tillstånd eller certifiering..................................... Särskilt om tillsyn..................................................... Tillsyn över ECM................................................................... 13.2.1 Tre aktörer med ett säkerhetsansvar.......................... 13.2.2 Delegerad myndighetsutövning ................................. Risker och konsekvenser............................................ 14.1.1 Flera gränssnitt............................................................ 14.1.2 Bristande samspel mellan den civilrättsliga och den offentligrättsliga säkerhetsregleringen ............... 14.1.3 Bristande intresse hos potentiella ECM-företag för att axla säkerhetsansvaret ..................................... 14.1.4 Certifiering och licensiering kan utgöra ett 14.2.1 Ökade kostnader som resultat av fler köp- 14.2.2 Konsekvenser av införande av ECM för 14.2.3 Konsekvenser av kravet på certifiering eller 14.2.4 Konsekvenser för företag som väljer att köpa 14.2.5 Konsekvenser för offentlig sektor ............................. 14.2.6 Konsekvenser för små företag.................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Ansvarsfördelning inom järnvägssystemet...................... Gemensamma regler för validering av tekniska normer och antagande av tekniska föreskrifter för järnvägsfordon som används i internationell trafik. (Förkortning från franska: Régles uniformes concernant la validation de normes techniques et l´adoption de prescriptions techniques uniformes applicable au matériel ferroviaire destine à être utilise en traffic international) Gemensamma regler för tekniskt godkännande av järnvägsfordon i internationell trafik. (Förkortning från franska: Régles uniformes concernant l´admission technique de matériel ferroviaire utilisé en trafic international) Gemensamma regler för internationella (Förkortning från franska: Régles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire des marchandises) Gemensamma regler för internationella (Förkortning från franska: Régles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire de voyageurs) (Förkortning från franska: Convention relative aux transports internationaux ferroviaires)) Gemensamma regler för trafikeringsavtal i (Förkortning från franska: Régles uniformes concernant le contrat d´utilisation de l´infrastructure en trafic international ferroviaire) Gemensamma regler för nyttjandeavtal för järn- vägsfordon i internationell trafik. (Förkortning från franska: Régles uniformes concernant les contrats d´utilisation de véhicules en trafic international ferroviaire) (Förkortning från tyska: ) (Förkortning från engelska: Department for Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Förkortning från engelska: Enhet med ansvar för underhåll (Förkortning från engelska: Entity in charge of (Förkortning från engelska: (Förkortning från engelska: International Järnvägsförordningen (2004:526) Järnvägslagen (2004:519) Transportstyrelsens (tidigare Järnvägsstyrelsens) (Förkortning från engelska: Office of Rail (Förkortning från franska: Organisation intergouvernementale pour les transports (Förkortning från engelska: Rolling Stock (Förkortning från engelska: Safety of Life at Sea) Teknisk specifikation för driftskompatibilitet Mitt uppdrag i den del som redovisas i detta slutbetänkande har varit att mot bakgrund av vunna erfarenheter och med jämförelser med andra trafikslag göra en bedömning om dagens reglering av ansvaret för järnvägssäkerheten är ändamålsenlig i ett längre tidsperspektiv. Till uppdraget hör även att, i det fall jag finner anledning att föreslå förändringar, på ett översiktligt sätt ange hur en reglering av ansvaret bör struktureras för att på ett bättre sätt bibehålla och utveckla järnvägssäkerheten och effektivisera järnvägen som trafikslag genom marknadsdrivna förändringar. Syftet är att förse regeringen och med ett underlag som kan användas för utformning av ståndpunkter och handlingslinjer som kan driva inom ramen för EU-arbetet. Enligt gällande EU-rätt är infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ytterst ansvariga för att verksamheten inom järnvägssystemet bedrivs på ett säkert sätt och för att skador och olyckor förebyggs. I vissa länder som , och har avregleringen av järnvägsverksamheten, som traditionellt utförts av nationella monopol, lett till en ökande organisatorisk separation av olika delar av järnvägssystemet. I stället för nationellt monopol kännetecknas branschen alltmer av konkurrerande och samverkande företag som är verksamma i olika delar av värdekedjan. Dessa företag får en allt självständigare ställning i förhållande till infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag och utvecklar specialistkompetens inom sina delområden. Utvecklingen kommer med stor sannolikhet att fortsätta i denna riktning och alltfler medlemsländer kommer att se en motsvarande förändring. Det är mot den bakgrunden uppdraget att överväga om den nuvarande ordningen där säkerhetsansvaret uteslutande vilar på infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag är mest ändamålsenlig för att säkerställa en fortsatt utveckling av järnvägens säkerhet och konkurrenskraft ska ses. Genomgången av ansvaret för järnvägssäkerheten och diskussionen om en möjlig omfördelning av ansvaret utgår från fyra grundläggande hypoteser: Järnvägsmarknaden kan och måste vidareutvecklas. Det finns ingen väg tillbaka till det nationella monopolet och den monolitiska strukturen. Marknaden kan påverkas av förändringar i de offentligrättsliga regelverken. Ansvaret för järnvägssäkerheten kan delas upp och det kan bäras av flera aktörer. En ny fördelning av ansvaret för järnvägssäkerheten kan befordra en ytterligare utveckling av järnvägsmarknaden I analysen tillämpas ett funktionellt angreppssätt som gör det möjligt att dela in järnvägssystemet i organisatoriska funktioner och med hjälp av dessa bedöma de delar av systemet som har betydelse för järnvägssäkerheten och omvänt att identifiera strukturer och organisationer som skulle kunna tänkas vara bärare av ett utökat säkerhetsansvar. Järnvägssystemet har genomgått stora förändringar Under huvuddelen av de som järnvägstrafik bedrivits i har frågan om var ansvaret för järnvägssäkerheten ska ligga haft ett självklart svar. Ansvaret har varit placerat hos järnvägsföretaget. då bildades och avskildes från affärsverket SJ, förstod man med järnvägsföretaget det statliga järnvägsmonopolet som i sig innehöll alla de huvudfunktioner som krävdes för att bedriva järnvägstrafik. fattades ett trafikpolitiskt beslut som innebar att som första land i världen genomförde en reform där byggande och underhåll av järnvägsinfrastrukturen avskiljdes från ansvaret för trafikutövningen. Organisatoriskt tog sig reformen, som gick under benämningen vägtrafikmodellen, uttryck i att banavdelningen inom dåvarande SJ lösgjordes och ombildades till en självständig myndighet, . Med den nya modellen skulle staten, på samma sätt som inom vägtrafiken, ta ansvaret för byggande och underhåll av infrastruktur medan trafiken skulle leva på egna villkor och bedrivas kommersiellt av SJ. Införandet av vägtrafikmodellen var ett strukturbeslut som kom att få vittgående konsekvenser. Internationellt kom idén att skilja infrastrukturförvaltning och trafikdrift åt att bli till en grundpelare i EU:s arbete med utveckling och modernisering av det europeiska järnvägssystemet. I öppnade beslutet för en utveckling som i olika turer lett fram till dagens situation där ett stort antal samverkande och konkurrerande företag är verksamma på en marknad för järnvägstrafik som är stadd i kontinuerlig utveckling. Med skapandet av de nya organisationerna och trafikföretaget uppstod frågor kring fördelningen av säkerhetsansvaret. Den traditionella uppfattningen att järnvägssäkerhetsansvaret var odelbart, att sambandet mellan hjul och räls var oupplösbart, behövde revideras. Det var en process som inte saknade sina våndor och svårigheter. Men ansvaret delades upp och och SJ fick var sin del att bära. För att övervaka att säkerhetsfrågorna hanterades korrekt skapades en ny tillsynsmyndighet, . Det finns risk att en alltför rigorös säkerhetsreglering kan lägga hinder i vägen för nya aktörer att etablera sig på marknaden. En välfungerande säkerhetsreglering bör därför vara utformad på ett sådant sätt att den effektivt förebygger skador som den inte lägger hinder i vägen för olika företag att etablera sig och konkurrera på marknaden. Frågan hur regleringen av järnvägssäkerheten bör utformas kompliceras av att transportmarknaden till stora delar är internationell och att det därför finns ett behov av att upprätta internationella regler. Erfarenheter av nuvarande reglering I bedriver järnvägsföretag i de flesta fall inte fordonsunderhåll i egen regi. Trots detta bär man det offentligrättsliga ansvaret för att fordonen är säkra och för att de underhålls på föreskrivet sätt. De krav som ställs från lagstiftaren och från tillsynsmyndigheten på den som ansvarar för fordon är i många stycken avancerade och små järnvägsföretag kan ha svårigheter att uppfylla dem till alla delar. Då man kommer in på regler för fordonsunderhåll och andra tekniska detaljfrågor krävs teknisk kompetens som normalt inte finns hos ett litet järnvägsföretag. Regelsystemet kräver att järnvägsföretaget ska förse underhållsföretaget med all teknisk information som krävs för att utföra underhållet. I verkligheten är rollerna oftast de omvända. Underhållsföretaget förser järnvägsföretaget med både kunskaper och dokumentation i sådana frågor. Normalt är detta tillräckligt för att säkerheten ska upprätthållas men problemet är att järnvägsföretaget i realiteten inte styr och kontrollerar på föreskrivet sätt utan är avhängigt av processer inom underhållsföretaget som man inte kan påverka. Även de större företagen har problem att i detalj styra alla de tekniska frågor som sammanhänger med underhållet. Då man försöker göra det leder det inte sällan till dubbelarbete eller dubblering av funktioner hos underhållsföretaget och järnvägsföretaget. Genom direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) skapas en funktion som ger nya möjligheter att hantera de problem som ansvaret för fordonsunderhållet innebär för järnvägsföretagen. Det är ECM-funktionen. Syftet med att inrätta ECM är att organisera särskilda enheter som har den tekniska kompetens som krävs för att leda, styra och genomföra underhåll av järnvägsfordon. Med ECM skapas en möjlighet att omfördela säkerhetsansvaret och avlasta järnvägsföretagen ansvaret för de fordonstekniska frågor som man har problem med. Infrastrukturförvaltares möjlighet att leva upp till kraven Säkerhetsansvaret för järnvägsinfrastrukturen i bärs av dels den stora statliga infrastrukturförvaltaren , dels omkring 480 små och mycket små infrastrukturförvaltare. av de senare förvaltar i regel bara kortare industri- eller hamnspår eller enkla växlingsbangårdar i anslutning till industrier eller andra liknande anläggningar. Många saknar i realiteten kompetens och organisation för att faktiskt leva upp till järnvägslagens krav. Resultatet har blivit att många industrispåranläggningar inte underhålls utan slits ner till en nivå där de blir svåra att återställa i trafikerbart skick. Återställande blir då i regel så dyrt att godset upphör att transporteras på tåg och i stället hamnar på vägarna. Det torde vara ett överordnat samhälleligt önskemål att inte bara bibehålla utan också utveckla dessa delar av järnvägsnätet eftersom de utgör en förutsättning för utveckling av järnvägen som helhet. Problemet med små infrastrukturförvaltare beror ofta på att uppgiften att vara infrastrukturförvaltare sällan är en huvuduppgift för den som är satt att sköta den. Den ekonomiska aspekten måste också beaktas. Spårunderhåll kostar pengar och prioriteras de kostnaderna bort i konkurrensen med andra utgifter. Infrastrukturförvaltare kan lätt uppfattas som homogena organisationer som utför all med infrastrukturförvaltningen förknippad verksamhet i egen regi. Så är det i ett antal fall, men det blir allt vanligare att infrastrukturförvaltaren begränsar sin verksamhet till ekonomisk förvaltning av infrastrukturanläggningen. Projektering, utförande, besiktning och underhåll upphandlas i allt större utsträckning. Utvecklingen är densamma i övriga delar av EES- området och då främst i , och i de övriga skandinaviska länderna. I det fall underhållet upphandlas på traditionellt sätt kvarstår den övergripande förvaltningsfunktionen, ledning och styrning av upphandlingen och leveranskontroll hos infrastrukturförvaltaren. Så även det offentligrättsliga säkerhetsansvaret. Det finns emellertid en intressant möjlighet att gå vidare med dessa frågor. Om man separerar funktionen ägande av infrastruktur från funktionen förvaltning öppnas nya möjligheter. Vad som är än mera intressant är att en sådan åtgärd är fullt möjlig inom ramen för dagens offentligrättsliga reglering av säkerhetsansvaret. En fråga som infinner sig är varför denna möjlighet inte utnyttjas En möjlighet att skapa en utveckling i riktning mot mera kraftfull och professionell infrastrukturförvaltning skulle kunna vara att införa ett ECM-system även för underhåll av infrastrukturanläggningar. En uppstramning över hela linjen med förstärkt säkerhet som resultat skulle bli en välkommen konsekvens. En del infrastrukturinnehavare skulle förmodligen bestämma sig för att bli sin egen ECM och själva utföra ECM-uppgifterna. Många skulle med stor sannolikhet aktivt börja efterfråga ECM-tjänster externt. Ett nytt marknadssegment skulle skapas. I överväger man möjligheterna att verka föra tillverkare av fordon åläggs ett offentligrättsligt säkerhetsansvar. Man vill koppla ansvaret till fordonets grundkonstruktion och det ska vara giltigt under fordonets hela livscykel. I tankegångarna ingår även att tillverkarna ska bedöma och ge godkännande till eventuella större omkonstruktioner. De brittiska idéerna tar i beaktande att många fordonstillverkare visat starkt intresse av att expandera sin verksamhet in på den egna eftermarknaden som i detta fall är fordonsunderhåll, fordonsombyggnader reservdelsförsörjning och fordonsuthyrning. Med fordonstillverkarnas intåg på underhållsmarknaden har en ny situation uppstått som gör det mera intressant att diskutera fordonstillverkarnas ansvar för ett fordons grundkonstruktion i ett livscykelperspektiv. Jag inser att tillverkarens kommersiella intresse för grundkonstruktionen generellt sett fortlever endast så länge fordonet möter en efterfrågan på marknaden, dvs. så länge någon vill köpa det. Jag ser inte att marknaden i är så utvecklad att ett samlat ansvar för fordonets grundkonstruktion skulle kunna läggas på fordonstillverkarna. Men det är ett sannolikt scenario . För att en sådan förändring ska kunna komma till stånd gäller det för järnvägsbranschen att komma ur de ansvarssammanhang som en lång tradition skapat och ersätta dessa med nya sammanhang baserade på de förutsättningar nya upphandlings- och utvecklingsmönster tillhandahåller. Då blir det naturligt att tillverkaren får bära ett ansvar för fordonet som sträcker sig betydligt Vi skulle då få en situation som mera liknar den som råder inom luftfarten. Fordonstillverkarna torde vara den enda funktion som kan bära ett långsiktigt ansvar för fordonens grundkonstruktionen – även i säkerhetshänseende. Mot bakgrund av genomgången av erfarenheterna av den nuvarande regleringen av säkerhetsansvaret, den internationella utblick vi gjort samt jämförelser med sjöfarten och luftfarten lämnar jag ett antal förslag som jag menar bör vara utgångspunkten för en vidare diskussion om en svensk handlingslinje i det framtida EU-arbetet. Tillämpa ett funktionsorienterat angrepps sätt Jag ser stora fördelar med att tillämpa ett funktionsorienterat synsätt för att analysera järnvägssystemet. Med hjälp av den metoden kan man tränga djupt in i systemets grundstrukturer och göra analyser på detaljnivå. Men det är också möjligt att använda metoden för att göra rekonstruktioner av systemet och att bygga olika teoretiska strukturalternativ som kan jämföras med varandra. Jag föreslår därför att ett funktionsorienterat angreppssätt utvecklas och används som ett verktyg i det fortsatta utvecklingsarbetet. Lägg det offentligrättsliga säkerhetsansvaret för fordonsunderhåll på ECM Min bedömning är att en ECM-funktion med eget säkerhetsansvar för fordonsunderhållsfrågor skulle lösa de problem som i synnerhet små järnvägsföretag har när det gäller säkerhetsansvaret för tekniska fordonsfrågor.