sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Eftersom kraven för tilläggsersättning gör att de framförallt täcker personer med stark anknytning till arbetsmarknaden är det troligt att täckningsgraden bland de som faktiskt blir arbetslösa är relativt låg.16 Andelen av de arbetslösa som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen är relativt låg, enligt bilaga 10. Till detta kommer dock de som ersätts genom aktivitetsstöd på grund av att de deltar i något av Arbetsförmedlingens program. De får ett aktivitetsstöd motsvarande det belopp som ges av a-kassan enligt beskrivning ovan. Räknas även dessa ersättningar in kan täcknings- 16 I linje med detta finner (2010) att endast en väldigt liten andel av de arbetslösa täcks av dessa försäkringar. Det är dock oklart om studien fångar upp de arbetstagare som mottar engångsbelopp vid uppsägning (privatanställda arbetare). graden möjligen vara (2010) men frågan är svårbedömd då det saknas heltäckande statistik över arbetslösas ersättningsformer som inkluderar både uppgifter om de som inte är registrerade vid förmedlingen och uppgifter om de som får aktivitetsstöd. Den andra stora ersättningsformen är ekonomiskt bistånd/försörjningsstöd. Denna ersättningsform, som i dagligt tal benämns socialbidrag, är behovsprövad på familjebasis. Ersättningen betalas ut av kommunerna, men arbetslösa mottagare har rätt att vara registrerade vid Arbetsförmedlingen. Storleken på försörjningsstödet styrs av en nationellt fastställd norm som motsvarar vad som krävs för att uppnå en skälig levnadsstandard. var ersättningen för en vuxen person utan barn exklusive ersättning för boendekostnader och särskilda behov. Förutom att utgöra ett skyddsnät för oförsäkrade arbetslösa så fungerar även försörjningsstödet som ett yttersta skyddsnät för individer som inte är arbetsföra och för löntagare eller mottagare av andra bidrag vars inkomster ligger under . Generellt sett innebär det svenska trygghetssystemet att arbetslösa som har tidigare arbetslivserfarenhet med låg lön, har en god inkomsttrygghet i ett internationellt perspektiv. Detsamma gäller dock inte tidigare höginkomsttagare eftersom den högsta ersättningen (taket) är relativt lågt satt. Dessutom är de som saknar tidigare arbetslivserfarenhet hänvisade till kommunernas socialtjänst och behovsprövad ersättning.17 Den relativt höga ersättningsgraden för låginkomsttagare och det faktum att försörjningsstödet är behovsprövat medför att det finns höga tröskeleffekter av att ta ett arbete. Trösklarna har blivit lägre i och med införandet av jobbskatteavdraget och de allt högre avtalade minimilönerna (Skedinger 2010). Centrala delar av sjukförsäkringen har reformerats ett stort antal gånger . Såväl ersättningsnivåer som bedömningsgrunder för nedsatt arbetsförmåga och arbetsgivarnas 17 Att det i avancerade välfärdsstater som (och de övriga nordiska länderna) finns en marginaliserad grupp personer som inte omfattas av socialförsäkringssystemet brukar benämnas den nordiska välfärdsparadoxen (se t.ex. Lødemel 1997). finansieringsansvar har förändrats ett flertal gånger.18 De senaste betydande förändringarna genomfördes genom avskaffandet av arbetsgivarnas medfinansieringsansvar efter 14 dagars sjukfrånvaro och genom införandet av den så kallade rehabiliteringskedjan, vilken innebär tydligare tidsgränser för prövningen mot hela arbetsmarknaden för de långtidssjukskrivna. Rehabiliteringskedjan innebär att bedömningen av arbetsförmågan ska se olika ut beroende på sjukperiodens längd. sker prövningen i huvudsak mot de vanliga arbetsuppgifterna, därefter ska en prövning göras gentemot alla arbeten hos arbetsgivaren. Efter () görs en prövning mot hela arbetsmarknaden om inte personen bedöms ha stora möjligheter att återgå till det ordinarie arbetet från sjukperiodens början. Denna prövning innebär att personer som har nedsatt arbetsförmåga på arbetsplatsen, men inte gentemot arbetsmarknaden i stort, inte ska ha ersättning från sjukförsäkringen. I stället ska de söka jobb och få ersättning som arbetslösa. Arbetstagaren har rätt att vara tjänstledig för att pröva ett annat arbete efter 90 dagars sjukfrånvaro. Vad gäller ersättningsnivåerna ska en typisk sjukdomsperiod inledas med en karensdag då den sjuke inte får någon ersättning. Detta följs av då arbetsgivaren står för av den ordinarie lönen (sjuklön). Därefter betalar ut ersättningen (sjukpenning). Även denna ersättning motsvarar i princip av lönen (i realiteten något lägre) upp till en taknivå som är av (7,5 prisbasbelopp). Sjukpenningen betalas ut varefter det finns möjlighet att ansöka om fortsatt ersättning av lönen upp till takbeloppet under maximalt . Efter sjukpenningsperiodens slut får de som är fortsatt förhindrade att arbeta aktivitetsstöd (se avsnitt 3.1.7) under deltagande i programmet arbetslivsintroduktion hos Arbetsförmedlingen. Högkostnadsskydd begränsar kostnaderna för både personer och arbetsgivare som drabbas av frekventa korta sjukdomsfall. På delar av arbetsmarknaden betalas dessutom extra ersättning ut enligt kollektivavtal, framförallt till de som får sjukpenningens takbelopp. Ersättning från sjukförsäkringssystemet ska bara betalas ut för den som inte kan arbeta på grund av sjukdom. då arbetsgivaren står för ersättningen är det 18 Se och (2010) för mer detaljerad information om förändringarna i sjukförsäkringen. formellt sett arbetsgivaren som bedömer arbetsförmågan, därefter är det . Som grund för bedömningen finns krav på läkarintyg från den åttonde dagen (tidigare vid särskilda skäl). Läkarintygen ska innehålla information om vilka typer av arbetsuppgifter den sjuke är förhindrad att utföra. Sjuka som behöver hjälp att ta sig till arbetet kan få reseersättning för taxiresor i stället för sjukpenning eller sjuklön. Svenska arbetsgivares betalningsansvar för de långtidssjukskrivna är mer begränsat än i en del andra länder. Efter de inledande har arbetsgivarna framförallt ett allmänt rehabiliteringsansvar för anpassning, hjälpmedel, omplacering och liknande. Om personen bedöms ha arbetsförmåga utanför arbetsplatsen efter ett halvårs sjukskrivning flyttas fokus i riktning mot att hitta andra arbeten i stället. Vid sidan av sjukpenningen och rehabiliteringskedjan finns också möjligheten till förtidspensionering genom sjuk- eller aktivitetsersättning. Sjukersättningen är en permanent ersättning för personer som troligen aldrig kommer att kunna arbeta heltid igen på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. Ersättningen ska motsvara av den inkomst personen skulle ha haft om denna kunnat arbeta (enligt en uppskattning). Till skillnad från sjukpenningen har sjukersättningen ett lägsta belopp för de som saknar tidigare arbetsinkomster. För de som är kallas förtidspensionen i stället aktivitetsersättning och beslut fattas för högst i taget. För att få ersättning från förtidspensionssystemen ska personen bedömas att inte klara av något arbete på arbetsmarknaden, inklusive arbeten som finansieras med lönebidrag. För den som vill finns möjlighet att återgå till arbetsmarknaden utan att förlora rätten till ersättning. har traditionellt haft fler arbetsmarknadspolitiska insatser för arbetslösa än andra länder. Även om omfattningen fortfarande får sägas vara stor sticker dock inte längre ut som extremt i detta avseende. En orsak är förändringar i omvärlden, där allt fler länder infört omfattande satsningar på arbetsmarknadspolitiska program på ett sätt som liknar det traditionella svenska systemet. Arbetsmarknadspolitiken i har sedan införandet av aktivitetsgarantin () en tydlig struktur som ytterligare förtydligades i och med övergången till jobb- och utvecklingsgarantin (). Regelverket är individbaserat på så vis att det finns en klar och förutsägbar sekvens av åtgärder . Sekvensen är nära kopplad till, och väl integrerad i, arbetslöshetsförsäkringens utformning. Förenklat kan regelsekvensen beskrivas som: (i) öppen arbetslöshet, (ii) fördjupad kartläggning och sökaktivering, (iii) utbildnings- och praktikåtgärder och (iv) samhällsnyttig sysselsättning. Regelverket innebär, i princip, att olika individer möter samma typ av åtgärder . Åtgärdernas innehåll kan emellertid variera betydligt inom strukturen. Det främsta undantaget från denna struktur är särregler beroende på ålder och form av ersättning. Ungdomar får åtgärderna tidigare i arbetslöshetsperioderna än andra, medan arbetslösa med försörjning från det kommunala försörjningsstödet möter en annan typ av åtgärder. Utöver detta tillkommer sänkta arbetsgivaravgifter för arbetsgivare som anställer personer som varit arbetslösa . Dessutom finns ett antal speciella lösningar för personer med funktionsnedsättning, och en särskild uppsättning program för nyanlända flykting- och anhöriginvandrade. Allt ovanstående berör arbetsmarknadspolitiken som bedrivs genom Arbetsförmedlingens försorg. Till detta kommer en arbetsmarknadspolitik som i allt väsentligt fokuserar på mottagare av försörjningsstöd. Socialtjänstlagen ger kommunerna rätt att ställa krav på att arbetslösa mottagare av försörjningsstöd deltar i kompetensutvecklande verksamhet (efter individuell prövning om de är ). Eftersom denna verksamhet bedrivs decentraliserat av kommunerna kan verksamheten se väldigt olika ut på olika håll, och det saknas därför information både om dess omfattning och om dess innehåll. Ofta tycks dock deltagande vara obligatoriskt för den som vill ha försörjningsstöd på grund av arbetslöshet. De undersökningar som finns pekar på att inriktningen av verksamheten i stor utsträckning handlar om olika former av jobbsökarassistans. 3.1.10Föräldraledighet och tillgång till barnomsorg19 Föräldrapenningen betalas i ut under sammanlagt per barn. Ersättningen kan tas ut på hel- eller deltid tills barnet fyllt eller avslutat sitt första skolår i . Ersättning på sjukpenningsnivå betalas ut med av den tidigare lönen upp till ett tak. Därtill kommer en lägstanivå på . Det råder stor frihet att påbörja och avsluta ledigheten med kort varsel och det finns regler som ska motverka att föräldralediga missgynnas av arbetsgivaren i samband med föräldraledigheten. Tillfällig föräldrapenning får tas ut när barn är sjuka med en ersättning som ges av sjukpenningsnivån utan karensdag. Efter barnets födelse har en förälder dessutom alltid rätt till hel ledighet (även utan ersättning) tills barnet är . Genom att blanda betald och obetald ledighet kan föräldrar därför sänka den faktiska ersättningsgraden och därigenom förlänga ledigheten. Föräldrar har dessutom rätt att förkorta sin normala arbetstid med upp till en fjärdedel om de har barn som inte har fyllt eller som inte har avslutat sitt första skolår. Det svenska systemet för föräldrapenning liknar motsvarande system i de flesta andra vad gäller längden på ledigheten, men är ett av de generösaste vad gäller nivån på ersättningen. Det finns dock en grupp med länder som har en avsevärt längre föräldraledighet, men då är ersättningen vanligen betydligt mer begränsad. Den svenska barnomsorgen är väl utbyggd. Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att erbjuda förskola eller familjedaghem till barn när föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar. Även barn till arbetslösa och föräldralediga har rätt till viss barnomsorg. Barnomsorgen är avgiftsbelagd, men avgifterna begränsas av en maxtaxa. Den maximala avgiften är mycket låg (för små barn). tillhör de länder som har högst andel barn i barnomsorg, medan skillnaderna är mindre för barn från tre till . Utmärkande drag för , och de övriga nordiska länderna, är den höga andelen offentliga medel som avsätts till verksamheten, den höga tillgången till barnomsorg och de låga avgifterna. 19 För en mer detaljerad beskrivning se (2007). Det svenska utbildningssystemet är sammanhållet högt upp i åldrarna. Fram till slutet av är endast en liten del av kurserna valbara och den första huvudsakliga uppdelningen i olika spår sker vid övergången till gymnasiet, vilket är relativt sent i ett internationellt perspektiv. av varje årskull fortsätter till program inom gymnasieskolan, en andel som dock kan förväntas minska i och med att inträdeskraven höjs vid gymnasiereformen som träder i kraft . Resterande förväntas förbereda sig för framtida gymnasiestudier via delvis individuellt utformade övergångsprogram. De som fortsätter till gymnasieskolan fördelar sig relativt jämt mellan yrkes- och studieförberedande program. Skillnaderna mellan dessa två typer av utbildningsvägar minskade drastiskt i och med de reformer som genomfördes . Skillnaderna kommer åter att öka något igen i och med den kommande gymnasiereformen. Friskoleväsendet, och den generella möjligheten till fritt skolval i vissa kommuner, innebär att svenska ungdomar internationellt sett har stora möjligheter att välja skola utan att behöva betala för utbildningen. I ett internationellt perspektiv kännetecknas den svenska yrkesutbildningen för ungdomar dels av att vara ovanligt akademiskt inriktad, dels av att ha ett litet inslag av arbetsplatsförlagt lärande. Riktlinjerna för det arbetsplatsförlagda utbildningsinnehållet är , vilket är mindre än i de flesta andra länder inklusive alla andra nordiska länder. I och med den kommande introduktionen av ett lärlingsspår kommer denna andel ett öka för delar av yrkesstudenterna, men för huvuddelen av yrkesutbildningen ligger nivån kvar. Möjligheterna att komplettera tidigare avbrutna studier är stora jämfört med andra länder via möjligheterna att kostnadsfritt läsa in gymnasiekompetens inom den kommunala vuxenutbildningen (komvux) med stöd av studiemedel. Den eftergymnasiala utbildningen är avgiftsfri och studiemedel är tillgängliga oavsett föräldrarnas inkomst, vilket gäller i få andra länder (2005). Studiemedlen består av dels en bidragsdel, dels en lånedel som återbetalas efter avslutade studier. Antagningen till den högre utbildningen har traditionellt sett varit centraliserad. Urvalsinstrumenten är i huvudsak betyg och högskoleprov. fanns även en möjlighet att kvalificera sig via Denna möjlighet är borttagen.20 Antagningsprocessen skiljer sig från många andra länder i och med att den är kraftigt centraliserad med få kursspecifika inträdesprov. Urvalet till den högre utbildningen är specifikt såtillvida att studenterna väljer studieinriktning redan vid ansökningstillfället, vilket skiljer sig från situationen i exempelvis de där studenter antas till enskilda högskolor och sedan väljer inriktning . 3.1.12Utrikes födda och mottagningssystemet för nyanlända har i ett internationellt perspektiv relativt öppna gränser, och som ett resultat har under de upplevt en betydande invandring. utgör de utrikes födda av befolkningen. Möjligheterna till arbetskraftsinvandring har ökat t till stor del beroende på att regelverket om den gemensamma europeiska marknaden blivit alltmer omfattande och att fler länder blivit medlemmar. Dessutom har valt att införa ett ganska öppet regelverk om arbetskraftsinvandring från icke-medlemsstater . Regelverket innebär i princip att det enda som krävs för att uppehålls- och arbetstillstånd (kopplade till en viss arbetsgivare) ska beviljas är ett intyg från arbetsgivaren. De nya reglerna kan ses som en återgång till den princip som rådde . däremellan dominerades dock invandringen av flykting- och anhöriginvandring. kännetecknas alltså av ett öppnare regelverk både för flykting- och arbetskraftsinvandring än vad som är vanligt i de flesta andra länder. Till skillnad från vissa andra länder är dock systemen helt separerade. Reglerna för mottagning av flykting- och anhöriginvandrade baseras i huvudsak på principen att de nyanlända ska ha samma rättigheter och skyldigheter som övriga svenskar. Mottagningssystemet innehåller dessutom ett introduktionsprogram i vilket de nyanlända förväntas tillbringa sina första år i med heltidsaktiviteter. Introduktionen ska bestå av studier i svenska för invandrare (sfi), samhällsinformation och olika former av arbetsmarknadsinsatser. Arbetsmarknadsinsatserna kan handla om kart- 20 Intagningskvoten benämndes 25:4 efter den lägsta åldersgränsen och kravet arbetslivserfarenhet läggning, validering, praktik och subventionerad anställning. har Arbetsförmedlingen tagit över det samordnande ansvaret från kommunerna, vilket är en återgång till en princip som rådde . Kommunerna behåller dock ansvaret för delar av introduktionen, som språkundervisningen. I ett internationellt perspektiv är det svenska introduktionsprogrammet omfattande i de flesta dimensioner, till exempel vad gäller längden och omfattningen på språkstudierna. Utvecklingen i de flesta andra europeiska länder innebär dock att skillnaderna minskar – många länder inför alltmer omfattande introduktionsprogram med ökad betoning på vikten av en snabb arbetsmarknadsetablering. Men till skillnad från de flesta andra europeiska länder är deltagandet i introduktionen frivilligt i , och målgruppen är i många länder något bredare genom att den inkluderar merparten av alla nyanlända från samt i vissa fall även bidragstagare som varit länge i landet. kunde kommunerna välja om deltagarna i introduktionsprogrammen skulle få introduktionsersättning eller försörjningsstöd. tillämpas en statlig etableringsersättning oavsett bostadskommun. I följande avsnitt beskriver vi den svenska arbetsmarknaden, med fokus på hur denna skiljer sig från situationen i andra europeiska länder. Genomgången är översiktlig och poängen är inte att göra en fullskalig utvärdering av den svenska arbetsmarknadssituationen. Syftet är i stället att lyfta fram centrala likheter och skillnader mellan och andra länder. För en mer djuplodande analys hänvisas till . Vi jämför med två grupper av länder. För det första , och (som vi betecknar NFD). För det andra EU 15.21 Eftersom vi fokuserar på arbetsmarknadens långsiktiga utfall görs delar av jämförelserna för genomsnittet (2000–2009). Vi visar också hur den 21 Jämförelser mellan och , och kallas för enkelhetens skull genomgående för jämförelser med (trots att inte är med). Till EU 15 hör följande länder: , , , , , , , , , , , , , och . svenska arbetsmarknaden har utvecklat sig över tiden i relation till omvärlden i ett antal dimensioner. 3.2.1Huvuddragen i och omvärlden Vi börjar med att översiktligt beskriva hur arbetsmarknadssituationen ser ut i , i de övriga nordiska länderna och inom EU 15. Figur 3.1 Arbete, frånvaro och arbetslöshet: samtliga 15–(2000–2009) Not: NFD betecknar , och . Figur 3.1 visar hur befolkningen är fördelad i termer av arbete, frånvaro och arbetslöshet. Vi har valt att bortse från personer ; den absoluta majoriteten av dessa är pensionärer i samtliga länder.22 Siffrorna baseras på arbetskraftsundersökningar i de olika länderna där urvalspersonerna har svarat på frågor om sin sysselsättning under en viss vecka (referensveckan). De olika kategorierna följer officiella ILO-definitioner. För att räknas som i arbete krävs minst en timmes arbete under 22 SOU 2010:85 innehåller en mycket detaljerad analys av sysselsättningen för denna grupp. För visas att arbetar. I genomsnitt arbetar de . Personer som har ett arbete men som av någon anledning inte jobbat alls under just referensveckan räknas som frånvarande. De arbetslösa saknar ett arbete, men är tillgängliga för att ta ett jobb. För att räknas som arbetslös måste man också aktivt söka arbete eller vänta på att ett arbete ska börja . De som varken har ett jobb eller söker efter ett ingår i kategorin övriga. I officiell statistik räknas sysselsättningen som summan av de arbetande och de frånvarande medan arbetskraften dessutom inkluderar de arbetslösa. Notera att det inte finns någon egen kategori för studenter. Studenter kan därför, utöver att ingå bland de övriga, också återfinnas i någon av de andra kategorierna om de arbetar eller söker arbete. Det mest slående i figur 3.1 är den stora likheten mellan och de övriga nordiska länderna: andelarna som är i arbete, frånvarande och arbetslösa är snarlika. I jämförelse med övriga kan man konstatera att sysselsättningsgraden (arbete och frånvaro) är högre i de nordiska länderna. I ganska stor utsträckning kompenseras detta dock av att ungefär en dubbelt så stor andel av befolkningen är frånvarande. Arbetslösheten är lägre i än inom EU 15. Räknat som andel av den totala arbetskraften (sysselsatta och arbetslösa) var arbetslösheten i genomsnitt i , medan den var i övriga nordiska länder och inom EU 15. Men arbetslösheten står för en relativt liten del av skillnaderna i antalet sysselsatta mellan och övriga . Huvuddelen av sysselsättningsskillnaderna beror i stället på att fler deltar i arbetskraften i de nordiska länderna. 3.2.2Betydelsen av kön och ålder I många länder skiljer sig arbetsmarknadssituationen betydligt mellan kvinnor och män och mellan unga och gamla. Figur 3.2 visar andelen som är arbetslösa, arbetar eller är frånvarande uppdelat på kvinnor och män. Från figuren kan man utläsa att den huvudsakliga anledningen till att och de övriga nordiska länderna har en högre sysselsättning än övriga , är att kvinnorna i betydligt högre grad deltar i arbetskraften. Figur 3.2 Arbete, frånvaro och arbetslöshet: män och kvinnor 15–(2000–2009) Not: NFD betecknar , och . I är dessutom fler kvinnor (och i något mindre utsträckning även män) frånvarande från sina jobb. Detta är delvis, men inte helt, ett resultat av de nordiska ländernas väl utbyggda föräldraförsäkringar.23 En rimlig gissning är att den höga frånvaron till viss del är en konsekvens av det höga arbetskraftsdeltagandet; grupper som i andra länder i liten utsträckning deltar i arbetskraften är i oftare sysselsatta, men också oftare frånvarande. Ett uppenbart exempel är kvinnor med små barn. Här bör man dock uppmärksamma att den högre sysselsättningsgraden, trots den extra frånvaron, resulterar i att det är en högre andel kvinnor som faktiskt arbetar i och övriga . Frånvaron bland nordiska män är emellertid så pass hög att andelen män som arbetar är något lägre i än i EU 15 – trots en högre sysselsättningsgrad. Till skillnad från inom övriga EU så är kvinnorna i de nordiska länderna inte arbetslösa i högre grad än männen. Faktum är att den lägre arbetslösheten i framförallt förklaras av svenska kvinnors, relativt sett, låga arbetslöshet. Bland männen är skillnaden i arbetslöshet (som andel av arbetskraften) mot EU 15 23 De främsta frånvaroorsakerna är föräldraledighet, semester, kompensationsledighet och egen sjukdom. mindre än en procentenhet. Skillnaden för kvinnor är däremot . Det finns betydande skillnader i sysselsättningsgrad för olika åldergrupper av män och kvinnor (se figur 3.3). Den svenska sysselsättningen bland ungdomar är i paritet med EU 15. Däremot är den betydligt lägre än i de övriga nordiska länderna. Bland de äldre (55–) är sysselsättningen högre i än i såväl övriga som inom EU 15.24 Figur 3.3 Sysselsättningsgrad efter kön och ålder (2000–2009) Not: Figuren visar uppgifter för femårsintervall där markeringen är placerad vid mittpunkten i intervallet. Källa: stat extract. 24 Noterbart är att SOU 2010:85 visar att sysselsättningen i är relativt hög även för de som är även om det handlar om jämförelsevis få individer. De figurer vi visat ovan fokuserar alla på den genomsnittliga sysselsättningen . En naturlig följdfråga är hur sysselsättningsgraden utvecklats i relativt andra länder och om utvecklingen skilt sig åt mellan åldersgrupper. Figur 3.4 visar den svenska sysselsättningsgraden (sysselsatta som andel av befolkningen) i procent av sysselsättningsgraden i de andra nordiska länderna ; markeringen representerar följaktligen en situation där har hälften så hög andel som är sysselsatta, medan betyder att har en andel som är dubbelt så hög. I arbetskraftens huvudgrupper, de , låg fram till 1990-talskrisen den svenska sysselsättningen mellan än i övriga . Därefter har sysselsättningen legat mycket stabilt på nära nog exakt samma nivå som övriga . Den relativa situationen bland de unga (15–) har förändrats markant . Framförallt ändrades läget dramatiskt .