sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Studiemedel för gränslös kunskap Studiemedel för gränslös kunskap Slutbetänkande av Utredningen om ett rättvisare och enklare studiemedelssystem för utlandsstudier i en globaliserad värld SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till hur systemet för studier utomlands kan förenklas, förbättras och effektiviseras. I uppdraget ingick även att lämna förslag till förändringar i de regelverk som styr Centrala fordringshantering. förordnades numera överdirektören att från och med vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om ett rättvisare och enklare studiemedelssystem för utlandsstudier i en globaliserad värld (U 2009:08). Som sakkunniga förordnades departe- mentssekreterarna , , och kanslirådet , . förordnades rättssakkunnige , , som sakkun- nig, han entledigades . Som experter förordnades rättsliga experten , , gruppchefen , , verksjuristen , , enhetschefen , Inter- nationella programkontoret, enhetschefen , , handläggaren , , omvärldsanalytikern , , utredaren , och verksjuristen , . Som sekreterare förordnades utredaren och hovrättsassessorn (föräldraledig fr.o.m. ). Hov- rättsassessorn förordnades som sekreterare från . Utredningen publicerade ett delbetänkande, För- bättrad återbetalning av studieskulder. Genom tilläggsdirektiv har tiden för redo- visning av uppdraget förlängts från till . Härmed överlämnar utredningen sitt slutbetänkande, Studiemedel för gränslös kunskap, SOU 2011:26. Experterna och de sakkunniga har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)............................................................................... Förslag till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655) ...................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ 1.2.1 Utredningens allmänna utgångspunkter och 2.1.1 Hur många studerar utomlands med studiemedel, 2.1.2 Vilka studerar utomlands och hur länge?.................... Effekterna av att studera utomlands....................................... 2.2.2 Studenternas syn på utlandsstudier ............................. 2.2.3 Arbetsgivarnas syn på utlandsstudier.......................... 2.2.4 Utlandsstudiers effekter på studenternas anställningsbarhet och lön............................................ 2.2.5 Effekter på studenternas skuldsättning ....................... Utlandsstudiers samhällsekonomiska effekter............ Sammanfattning av effekter.......................................... Studiesociala kommitténs betänkande .................................... 2.3.1 Studiesociala kommitténs syn på gällande regler 2.3.2 Studiesociala kommitténs förslag för att förbättra 2.3.3 Studiesociala kommitténs bedömning av Utbildningskvalitet – begreppet godtagbar standard............. 2.4.2 Dagens prövning av utbildningskvalitet ...................... 2.4.3 Problem med nuvarande ordning................................. Sammanfattning av utbildningskvalitet ....................... 2.5.2 Varför blir det fel?......................................................... 2.5.3 Åtgärder mot felaktiga utbetalningar .......................... Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel.............. Målsättning för utlandsstudier saknas i lagstiftningen .......... CSN:s omfattande föreskriftsrätt................................ Utbildningspolitikens mål och inriktning .............................. 3.2.1 Strategi för internationalisering av den högre Den globala utbildningsmarknaden ........................... Studiestödssystemets mål och syfte...................................... 3.4.2 Den högre utbildningens effekter.............................. 3.5 EU:s mål ................................................................................. 3.6Vilka är regeringens mål för utlandsstudier och för studiemedel för utlandsstudier och hur ska de komma till uttryck i lagstiftningen?................................................... 3.6.1 Regeringens mål för utlandsstudier och för studiemedel för utlandsstudier .................................. 3.6.2 Är målsättningarna fortfarande aktuella?.................. 3.6.3 Hur kan målen komma till uttryck i Gällande nationell rätt .............................................. 4.1Studiestödslagen och regleringen av studiemedel för Studieomfattning och studietakt........................................... 4.5De differentierande lånebeloppen och tilläggslån för 4.6 Formerna för utbetalningen.................................................. 4.7Särskilt om studiemedel för utlandsstudier på gymnasial 4.8.1 Analys av språkstudiernas särart................................ 4.8.2 Ska språkstudier behålla sin särställning?.................. Utbildning 2010 och Utbildning 2020 ................................. Nordiskt samarbete – ..................... Jämförelse med andra länder ..................................... Studiestöd i ett internationellt perspektiv ............................ Studiestöd i , och ........................... Analys och avslutande reflektioner....................................... och det svenska studiemedlet för Grundläggande principer inom ........................... 7.1.2 Principen om fri rörlighet för personer och 7.1.3 Principen om fri rörlighet för tjänster....................... Utbildning, studiestöd och .................................. 7.2.2 avgörande och ....... 7.2.3 mål Kommissionen mot .... 7.2.4 yttrande i mål C-542/09, Europeiska 7.3Tidigare synpunkter på de svenska reglernas förenlighet 7.3.1 Avgöranden från för 7.3.2 Beslut från Justitiekanslern ........................................ 7.5Gällande rätts förenlighet med – en unionsrättslig översyn av studiemedelsreglerna................... Tilläggslån för merkostnader ..................................... Rätten till svenskt studiemedel för studier Det högre bidragsbeloppet......................................... Kravet på svenskt medborgarskap och två års Lånebeloppet för utlandsstudier ........................................... Studiestödets mål och syfte ....................................... Införandet av ett allmänt och differentierat De svenska studiemedelsbeloppen ............................ Jämförelse med OECD:s prisindex........................... Jämförelse med andra index ....................................... Brister i den nuvarande modellen .............................. En mer förfinad beloppsberäkning för 8.1.10 Ett schabloniserat utlandslånebelopp kombinerat med ett nytt lån för utlandsstuderande? Merkostnadslån för undervisningsavgifter........................... 8.2.1 Hur stort ska lånebeloppet för undervisningsavgifter vara?........................................ 8.2.2 Styr merkostnadslånen vid utlandsstudier 8.2.3 Förändrade regler för merkostnadslån för 9.1Vad utgör problemen med den gällande lagstiftningen? Studiemedel för utlandsstudier regleras på Regleringen ska vara förenlig med unionsrätten...... Avsaknad av en enhetlig definition........................... Regleringen av merkostnadslånen............................. Utredningens överväganden och förslag...................... Utlandsstudier definieras i lag.............................................. Ett enhetligt studiemedelsbelopp för studier i och i utlandet......................................................................... Tilläggslån ska utgå även vid studier utomlands ................. Ett nytt merkostnadslån för utlandsstudier ........................ Den högre bidragsnivån öppnas upp.................................... Studiemedel för studier på gymnasial nivå öppnas upp ...... Godtagbar standard ska bestämmas av regeringen.............. 10.9Regeringen ska bestämma att en utbildning som inte berättigar till studiemedel i inte heller ska ge rätt till studiemedel utomlands............................................. Formerna för utbetalning av studiemedel för Felaktiga utbetalningar ska minskas..................................... Centrala upplysande roll bör 10.13 Mätbara indikatorer – utlandsstudiemedlen bör kontinuerligt följas upp och utvärderas............................... 11.2.1 Tilläggslån ska även utgå för utlandsstudier ............. 11.2.2 Den högre bidragsnivån ska utgå för alla utlandsstudier på gymnasial nivå inom EES och i som motsvarar de svenska utbildningar som berättigar till sådant stöd.................................... 11.2.3 Studiemedel för studier på gymnasial nivå inom EES och i ska lämnas enligt samma villkor som i ................................................... 11.2.4 Den särreglering i studiemedelshänseende som finns för utlandsstudier i tas bort................ Enhetligare studiemedelsregler vid studier utomlands........ 11.3.1 Studiemedelsbeloppet ska vara detsamma för utlandsstudier som för studier i .................... 11.3.2 Utbetalningen av studiemedel för utlandsstudier ska ske på samma sätt som för studier i ....... 11.3.3 Den särreglering i studiemedelshänseende som finns för språkkurser utomlands ska tas bort ........... Bättre ekonomiska villkor och minskad risk för felaktiga utbetalningar vid utlandsstudier............................................ 11.4.1 Ett nytt enhetligt merkostnadslån för 11.4.2 Möjlighet till högre uttag av merkostnadslånet 11.4.3 Merkostnadslån för undervisningsavgifter överstigande ett prisbasbelopp ska utbetalas av CSN direkt till läroanstalten...................................... Summering av kostnadskalkyler............................................ Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395) ....... Bilaga 3 Enkätstudie om studiemedel för utlandsstudier.......... Bilaga 4 Är individer som studerat utomlands mer attraktiva på arbetsmarknaden? Bilaga 5 Jämförelse av skuldsättning mellan nuvarande och föreslaget regelverk för studiemedel för Utredningens uppdrag (direktiv 2009:124) kan delas upp i två delar. Den första delen av uppdraget var att lämna förslag till förändringar i de regelverk som styr Centrala () ford- ringshantering. Våra överväganden i den delen har vi redan presen- terat i delbetänkandet, Förbättrad återbetalning av studieskulder, Den andra delen av uppdraget, som behandlas i detta betänkan- de, är att lämna förslag till hur systemet för studiemedel för studier utomlands kan förenklas, förbättras och effektiviseras. I uppdraget ingår också att vi ska tillse att regeringens politik när det gäller ut- landsstudier, internationalisering, mobilitet och kvalitet tydligare kommer till uttryck i bestämmelser om studiemedel. De krav på god- tagbar standard och kvalitet som ställs på utländska utbildningar för att studiemedel ska lämnas ska kartläggas och analyseras. En annan del är att analysera och utvärdera effekterna av utlandsstudier. Vi ska dessutom se över det gällande regelverket för att tillse att det är för- enligt med unionsrätten och vid behov föreslå ändringar. Vi ska också utreda och analysera metoder för att fastställa studiemedelsbelopp vid utlandsstudier. Studiemedelssystemet för utlandsstudier skiljer sig från det inhemska såväl beloppsmässigt som, vad gäller studiemedel utanför , under vilka förutsättningar studiemedel ska utgå. Till det kommer att vissa förmåner endast lämnas vid svenska studier. Flera viktiga delar av studiemedlet för utlandsstudier regleras endast i CSN:s före- skrifter vilket innebär att och regeringens styrning av studiemedlen för utlandsstudier är mycket begränsad. En del av pro- blemet med gällande rätt är att regeringens mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel inte finns tydligt uttryckta och att de följ- aktligen inte heller kommer till uttryck i lagstiftningen. Ett annat problem är att metoden för fastställandet av studiemedelsbeloppen ibland framstår som godtycklig och inte helt rättvis. Det är varken riksdag eller regering som bestämmer storleken på utlandsstudie- medlet. Detta skiljer sig från hur det ser ut för de inhemska studie- medlen där storleken på beloppet regleras i lag. Delar av regelverket står dessutom enligt vår bedömning i strid med . Utredningens förslag och bedömningar Våra förslag kan i huvudsak delas in i fyra kategorier. Den första kategorin avser tydligare reglering, något som också är ett led i att tydligare låta regeringens mål för utlandsstudier och studiemedel för sådana studier komma till uttryck i lagstiftningen. Den andra kate- gorin avser förslag som syftar till att anpassa regelverket för studie- medel för utlandsstudier till . Den tredje kategorin avser förslag som syftar till att skapa ett mer enhetligt, effektivt och flexibelt studiemedelsregelverk, ett som dessutom minskar skillnaderna i stu- diemedelshänseende mellan studier i och studier utomlands. Den fjärde kategorin avser förslag som dels bidrar till att förbättra de utlandsstuderandes ekonomiska villkor, dels minskar risken för felaktiga utbetalningar vid studier utomlands. Flera av de förslag vi har lagt faller in under fler än en av dessa kategorier. Vi har också gjort ett antal bedömningar. Vi har slagit fast vilka som är regeringens mål för utlandsstudier och studiemedel för sådana studier. Vi har lämnat vår syn på hur CSN:s upplysande roll bör ut- vecklas. Slutligen har vi lämnat förslag på mätbara indikatorer som vi anser bör användas för att följa upp och analysera effekterna av studiemedel för utlandsstudier och för att utvärdera effekten av våra förslag. På utredningens uppdrag har två undersökningar genomförts. Dels har CSN genomfört en enkätstudie rörande studiemedel för utlands- studier, dels har () genomfört en studie rörande effekter av utlandsstudier. Resultaten från dessa båda studier är relativt entydiga. Utlandsstudier och utlandserfarenhet påverkar individer positivt, både på ett personligt utvecklingsplan och i termer av högre inkomst. I en anställningssituation värderar arbetsgivarna personer som har utlandsstuderat högre än personer som inte har Sammantaget ger utlandsstudier en positiv effekt både för samhället och för individen. Ett huvudmål för utredningen som genomsyrar alla de förslag och bedömningar som vi har lagt är att förenkla, förbättra och effek- tivisera systemet för studiemedel för utlandsstudier och skapa ett flexibelt sådant där individens fria val står i centrum. En utgångs- punkt i detta arbete har varit att skapa ett rättvist och rättssäkert system som i hög utsträckning överensstämmer med systemet för inhemska studiemedel. Regeringens mål för utlandsstudier och för studiemedel för sådana studier Vi har funnit fyra mål och ett delmål som vi anser vara regeringens mål för utlandsstudier och för studiemedel för sådana studier. Dessa fyra mål är: 1.Internationalisering och mobilitet är positivt och ska främjas. 2.De högskoleutbildade ska vara attraktiva på arbetsmarknaden nationellt och internationellt, med delmålet att de högskoleut- bildades anställningsbarhet ska stärkas. 3.Svenska studenters internationella rörlighet ska öka. Antalet stu- derande som deltar i utbytesstudier inom ramen för sin inhemska utbildning ska öka, liksom antalet studerande som studerar i län- der utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och . Avgörande ska vara kvaliteten, att studenterna får en god utbildning. 4.Ett effektivt och sammanhållet studiemedelssystem som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. Vi har prövat de mål vi funnit mot resultaten från de effektunder- sökningar vi låtit CSN och SCB utföra och dragit slutsatsen att målen är såväl relevanta som aktuella. Vi anser därför att det är dessa mål som ska komma till uttryck i lagstiftningen genom våra förslag, och som våra förslag ska främja. En definitionsparagraf för utlandsstudier I gällande rätt saknas en definition av vilka studier som ska ses som utlandsstudier. Detta har lett till vissa tillämpningsproblem och kan enligt vår uppfattning också bidra till en rättstillämpning som inte i alla delar är enhetlig. Vårt förslag innebär att en ny definitionspara- graf för utlandsstudier ska införas. Paragrafen ska definiera begreppet utlandsstudier i studiemedelshänseende. Vi anser att en tydlig defi- nition underlättar beslut rörande utlandsstudiemedel och leder till att komplexa situationer kan hanteras på ett mer rättvist sätt. En tyd- lig definition leder också till högre förutsägbarhet för den enskilde och bidrar till en enhetligare tillämpning av regelverket. Införandet av en definitionsparagraf innebär dessutom att regeringens mål för utlandsstudier tydligt kommer till uttryck i lagtexten. Begreppet ut- landsstudier ska användas för att beskriva vilka studier som berät- tigar till studiemedel för studier utomlands. Begreppet ska användas genomgående i studiestödslagen och studiestödsförordningen, bland annat för att avgöra vilka studenter som är berättigade till det av oss föreslagna merkostnadslånet för utlandsstudier. Genom den nya definitionsparagrafen blir det tydligt att en studerande måste uppfylla två krav för att studierna ska ses som utlandsstudier i studiemedelshänseende. Studierna ska bedrivas vid en utländsk läroanstalt, och den studerande måste vara faktiskt bo- satt utanför . Det finns två undantag från huvudregeln. Det första är att en studerande som bedriver studier vid en läroanstalt utanför och har sitt faktiska boende utan- för ska anses bedriva utlandsstudier, även om den studerande är antagen vid en svensk läroanstalt. Syftet med undantaget är att täcka in de studerande som läser utomlands i regi av sin svenska läroanstalt. Det andra är att distans- studier vid en svensk läroanstalt aldrig kan ses som utlandsstudier oavsett var den studerande är bosatt. I stället sägs att distansstudier vid en utländsk läroanstalt är utlandsstudier om den studerande har sitt faktiska boende utanför . Genom den nya definitionsparagrafen blir det därmed också tydligt under vilka förhållanden distansstudier är att betrakta som utlandsstudier. An- svaret för att visa faktisk bosättning har vi valt att lägga på den studerande. Studiemedlets storlek – ett enhetligt studiemedelsbelopp och ett nytt merkostnadslån för utlandsstudier För att skapa ett enhetligt och rättvist studiemedelssystem, som är lätt att tillämpa, föreslår vi att studiemedelsbeloppet ska vara det- samma för studier i utlandet som för studier i . Systemet med de specifika landsbeloppen ska därför tas bort, i stället ska studiemedel ges med samma belopp oavsett var studierna bedrivs. Storleken på lånedelen ska regleras på samma sätt som för de svenska studiemedlen, genom att det anges med vilket belopp studie- medel får lämnas och hur stor andel av detta belopp som är studiebi- drag. Detta sker genom en hänvisning till bestämmelsen som reglerar det svenska studiemedlet i studiestödslagen. Genom hänvisningen kommer även lånedelen för utlandsstudiemedlet att knytas till pris- basbeloppet på samma sätt som är fallet för det svenska studiemed- let enligt gällande rätt. Förslaget innebär en tydlig regelförenkling som leder till ökad rättsäkerhet för den enskilde. Vårt förslag om ett enhetligt lånebelopp bidrar också till att minska de felaktiga utbetalningarna. För att kompensera de studenter som studerar i länder med högre kostnadsläge än i ska ett nytt lån för utlandsstudier införas. Detta lån ska benämnas merkostnadslån för utlandsstudier och ska vara en del av merkostnadslånen. Lånet ska vara tillgängligt för de studerande som bedriver utlandsstudier, med samma belopp oavsett vilket land studierna bedrivs i. Avsikten är att lånet ska utjämna skillnader i kostnadsnivå mellan olika länder och därmed främja ut- landsstudier. Tanken är dock att detta upplägg ska få den enskilde studenten att tänka över vilka faktiska kostnader som utlandsstudier- na kommer att medföra och endast utnyttja merkostnadslånet för utlandsstudier i den mån det verkligen finns behov av det. Med begreppet utlandsstudier knyter paragrafen an till definitionen i den nya definitionsparagrafen. Tilläggslån ska utgå även vid studier utomlands Vi anser att det strider mot att begränsa möjligheten att uppbära tilläggslån till svenska läroanstalter. Dessutom menar vi att det strider mot regeringens mål för utlandsstudier att ha en sådan begränsning. Vi föreslår därför att tilläggslån ska kunna utgå även för studier utomlands och inte längre vara begränsat till studier vid en läroanstalt i . Detta sker genom att begränsningen i studie- stödsförordningen tas bort. Merkostnadslån ska regleras i förordning Vi föreslår att tilläggslån för merkostnader ska byta namn till mer- kostnadslån, dels för att undvika förväxlingar med tilläggslånet och dels för att det är det namn som används . Vi anser att regeringen ska fatta beslut om vad merkostnadslån kan utgå för. Det ska därför av studiestödsförordningen framgå att mer- kostnadslån kan utgå för undervisningsavgifter, resor till och från studielandet i samband med studier som helt eller delvis bedrivs utanför , övriga resor i samband med studier, personförsäk- ringar vid studier som bedrivs helt eller delvis utanför , dubbel bosättning, utlandsstudier samt för andra kostnader. Endast merkostnadslån för andra kostnader än de i paragrafen uppräknade ska begränsas till att utgå om det finns särskilda skäl. De närmare bestämmelserna om merkostnadslån ska liksom tidigare regleras i CSN:s föreskrifter. Avsikten med att reglera merkostnadslånet i för- ordningen är att regeringens mål med utlandsstudier tydligare ska komma till uttryck i lagstiftningen. Vi föreslår också att merkostnadslån för undervisningsavgifter ska indexregleras. I övrigt ska merkostnadslånet för undervisnings- avgifter utgå med motsvarande belopp och som . Däremot föreslår vi att beloppet ska justeras med anled- ning av studieomfattningen. Vi föreslår dessutom en möjlighet till ökat uttag vid utlandsstudier om vissa angivna förutsättningar är upp- fyllda. Merkostnadslånet för undervisningsavgifter ska då kunna ses som en låneram som maximalt uppgår till det lånebelopp som en studerande totalt kan låna till undervisningsavgifter , dvs. låne- beloppet per termin gånger antalet terminer det högst får tas ut under. Det innebär att om undervisningsavgifterna uppgår till ett högre belopp än grundbeloppet finns det en möjlighet för den enskilde studenten att göra större uttag per termin, uttaget kan till och med vara så högt att totalbeloppet tas ut under en termin. Högre uttag kan endast göras med det belopp som undervisningsavgiften uppgår till och endast för heltidsstudier. Undervisningsavgiften måste dess- utom avse minst 17 veckors studier. Om kraven för högre uttag inte är uppfyllda får merkostnadslån för undervisningsavgifter i stället utgå med grundbeloppet. För att förhindra att de felaktiga utbetalningarna ökar och för att öka CSN:s kontrollmöjligheter föreslår vi att merkostnadslån för undervisningsavgift överstigande ett prisbasbelopp ska betalas ut av CSN direkt till den utländska läroanstalten. Ansökan om merkost- nadslån för undervisningsavgifter ska utformas så att den innebär att låntagaren samtycker till att utbetalningen sker direkt till den av denne anvisade utländska räkning. Den student som har beviljats sådant merkostnadslån bär sedan ansvaret för att tillse att de handlingar som behövs för att CSN ska kunna genomföra utbetalningen kommer in till CSN innan under- visningsavgiften ska vara betald. Den högre bidragsnivån öppnas upp