sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Gemensamt för avfall som ska återanvändas eller återvinnas är att det kräver extra hanteringsled för antingen behandling av avfallet i dekontamineringssyfte eller för använt kärnbränsle sepa- rering av olika ämnen för upparbetning. Ytterligare hanteringsled skulle kunna öka risken för ökad dos till berörda arbetstagare. Upparbetning av använt kärnbränsle har historiskt sett varit förknippad med olika slag av risker genom att plutonium frigörs vid upparbetningsprocessen. Det gäller framför allt risken för att kriticitet ska uppstå under processen, risker som är förknippade 51 Prisuppgifterna är hämtade från dom , tingsrätt, mål nr M 1441-07 s. 12. med frågan om icke-spridning av kärnvapen men även med hänsyn till hälsorisken för arbetstagare. Enligt de siffror som utredningen har tillgång till och har redovisat ovan har den genomsnittliga dosen till personer som är verksamma inom upparbetnings- industrin reducerats kraftigt . Inte heller utsläppen från upparbetningsanläggningar till omgivningen är anmärkningsvärda. Utredningen kan sammantaget inte se några bärande skäl för att inte låta hushållnings- och kretsloppsprinciperna få fullt genomslag för radioaktivt avfall eftersom det inte finns några konkreta uppgifter som pekar på att detta kan innebära negativa effekter på människors hälsa och miljön. Däremot kan det från säkerhetssynpunkt och med hänsyn till icke-spridningsfrågan finnas skäl att vara tveksam till frågan om det är önskvärt att tillvarata den återstående energin ur det använda kärnbränslet genom upparbetning. Utredning ser dock ingen anled- ning att i denna fråga frångå tidigare ställningstagande som innebär att det inte finns anledning att i lag förbjuda upparbetning eftersom förbud mot en viss hanteringsmetod av använt kärnbränsle också kan resultera i lösningar som senare kan visa sig vara mindre välgrundade52. För det lågaktiva radioaktiva avfall som deponeras i markför- varen vid kärnkraftverken och Studsviksanläggningen bedömer utredningen att det rent generellt kan vara önskvärt med åter- användning och återvinning, när så är möjligt, i betydligt större utsträckning än vad som sker. Även förbränning, som ett sätt att reducera volymen deponerat avfall, kan vara en eftersträvansvärd utveckling. Utredningen föreslår därför att det i 7 kap. 3 § förslaget till förordning om verksamhet med strålning införs en bestämmelse om att endast radioaktivt avfall som har behandlats får slutförvaras i ytnära slutförvar, s.k. markförvar. På så vis ställs det krav på behandling av avfallet som ett led i att minska avfallsvolymerna, även om detta kan innebära en ökad kostnad för tillståndshavarna, detta eftersom det är billigare med direkt- deponering än avfallsbehandling för återvinning och åter- användning. 1983/84:60 s. 47–48. Utredningens förslag: Utredningen har svårt att se några fördelar med den lagtekniska uppdelningen mellan kärnavfall och radioaktivt avfall och föreslår därför att begreppet kärnavfall utmönstras ur den nya lagen. Istället definieras allt avfall som härrör från kärnteknisk verksamhet eller annan verksamhet med strålning som radioaktivt avfall. Vid sidan av definitionen av radioaktivt avfall föreslår utredningen att begreppet använt kärnbränsle kvarstår. Dels är begreppet väl använt interna- tionellt, dels motiverar safeguard-aspekten att det finns kvar. Definitionen av radioaktivt avfall anpassas också explicit till en internationellt vedertagen avgränsning. Det radioaktiva avfall som aktualiseras på strålsäkerhetsområdet delas upp i kärnavfall och radioaktivt avfall. Annat radioaktivt avfall (fortsättningsvis endast benämnt radioaktivt avfall) kan ha sitt ursprung i såväl kärnteknisk verksamhet som icke kärnteknisk verksamhet medan kärnavfall uteslutande genereras från kärn- teknisk verksamhet. Den lagtekniska uppdelningen av kärnavfall och radioaktivt avfall i kärntekniklagen respektive strålskyddslagen är viktig eftersom kärnavfall i vissa avseende är förknippat med ett strängare administrativt regelverk än vad som gäller för radioaktivt avfall. Anledningen till denna lagtekniska uppdelning av kärnavfall och radioaktivt avfall var enligt förarbetena53 till kärntekniklagen att få en sammanhållen bedömning som avspeglar ett systemtänkande som ger möjlighet att samordna och väga samman kraven på egenskaperna hos olika avfallskategorier och kraven på utform- ningen av hanteringsanläggningar, mellanlager, transporter och förvar. 1983/84:60 s. 36. 7.5.2Regleringen i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Det radioaktiva avfallet som uppstår vid en kärnteknisk anläggning betecknas enligt legaldefinitionen i kärntekniklagen som kärnavfall. Under definitionen av kärnavfall i 2 § 3. kärntekniklagen anges fyra typer av avfall: a)använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar; slutförvaret behöver inte vara förslutet i något avseende, b)radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medi- cinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål; därmed undantas särskilt framställda strålkällor från lagens tillämpnings- område, i den mån de inte utgör kärnämnen, c)material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning54; d)radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas. Denna punkt täcks av innehållet i 2 c, dvs. i begreppet material som har blivit radioaktivt förorenat i eller som erhållits som avfall från en kärnteknisk anläggning ingår också radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som ska avvecklas; av förarbetena framgår dock att föredragande statsråd ansåg att det i klarhetens intresse i lagen uttryckligen bör anges att radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas omfattas av begreppet kärnavfall.55 I förarbetena till kärntekniklagen56 anges att beteckningen kärnavfall endast bör tillämpas i fråga om delar som inte längre ska användas. Endast då framstår det som naturligt att föremålen ska betraktas som avfall och omfattas av tillståndshavarens särskilda ansvar för kärnavfallet. Det framstår också som missvisande att beteckningen kärnavfall används t.ex. för verktyg som används av en reparatör och som blivit svagt radioaktiva vid arbete i en reaktor. 54Denna punkt omfattar alla former av material, föremål m.m. som blivit radioaktivt förorenade i kärntekniska anläggningar. En förutsättning för att det ska vara fråga om kärnavfall är att materialet eller föremålet ska ha tillhört en kärnteknisk anläggning och inte längre ska användas i en sådan anläggning. Verktyg som införs i anläggningen i samband med reparation och som blivit radioaktivt förorenande anses därmed inte som kärnavfall. Utrustning som tas ut från en kärnteknisk anläggning, exempelvis i samband med en reparation, för att återanvändas i anläggningen – eller i en annan anläggning – betraktas inte heller som kärnavfall. Om däremot den utrustning som tas ut inte ska användas i en kärnteknisk anläggning i fortsättningen blir den att betrakta som kärnavfall. 1983/84:60 s. 79. 1992/93:98 s. 23. Strålskyddslagens regler är tillräckliga för kontrollen av de föremål som på detta sätt undantas från kärntekniklagens tillämpnings- område. I specialmotiveringen57 anges bl.a. att liksom tidigare gäller att ett radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning ska anses som kärnavfall. Undantag görs dock för ämnen som har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervis- nings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål. Därmed undantas särskilt framställda strålkällor från lagens tillämpningsområde, i den mån de inte utgör kärnämnen. I sammanhanget är också nämnvärt att använt kärnbränsle enligt 2 § 2 c kärntekniklagen hänförs till begreppet kärnämne och alltså inte kärnavfall ända till dess det har placerats i ett slutförvar. 7.5.3Regleringen i strålskyddslagen (1988:220) Strålskyddslagen innehåller inte någon definition av radioaktivt avfall. Strålskyddslagen reglerar verksamhet med strålning. Med verksamhet med strålning avses tillverkning, införsel, utförsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning med radio- aktiva ämnen58. För verksamhet med strålning krävs tillstånd59. prövar frågor om tillstånd till verksamhet med strålning60. Detta innebär att den som bedriver en verksamhet som ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall också bedriver verk- samhet med strålning vad avser innehavet av avfallet. Därmed blir också skyddsreglerna i strålskyddslagen tillämpliga på verksam- heten och den kan också vara tillståndspliktig. Att tillståndsplikten omfattar även sådan verksamhet som utgörs av innehav av radioaktivt verksamhetsavfall – och inte primärt är verksamhet med strålning – förtydligades genom en lagändring i 13 § strålskydds- lagen.61 Som exempel i förarbetena62 till strålskyddslagen nämns att förbränningsaska som innehåller cesium, också omfattas av skyldig- 1992/93:98 s. 43–44. 58Jfr 5 § 1 strålskyddslagen (1988:220). 59Jfr 20 § 1. strålskyddslagen (1988:220). 60Jfr 13 § 1. strålskyddsförordningen (1988:293). 2005/06:76 s. 21. 2005/06:76 s. 32. heten att ta hand om detta avfall. Detta följer av att innehavet av avfallet utgör verksamhet med strålning. Som framhölls i förarbetena till kärntekniklagen63 diskuterades vid den närmare lagregleringen beträffande kärnavfall huruvida det är säkerhets- eller strålskyddsaspekterna som är de mest dominerande och därmed avgörande för i vilken lag reglerna ska ges. En utgångspunkt var att få till stånd en sammanhållen bedömning som avspeglar ett systemtänkande. Det betonades även att det bör tas hänsyn till sådana förhållanden i tidigare led i verksamheten på kärnkraftsområdet – framför allt reaktordriften – som kan påverka avfallshanteringen och som således innebär en samordning och helhetssyn i fråga om säkerhet och strålskydd kan vara en fördel. har det visat sig att de båda tidigare myndigheterna – och – har erfarit att den lagtekniska uppdelningen mellan kärnavfall och radioaktivt avfall har fört med sig en hel del tillämpningsproblem. Distinktionen har varit viktig att upprätthålla eftersom den avgör vilket regelsystem som gäller för hanteringen i olika led. I frågor som rör specifikt den kärntekniska verksamheten har det varit förenat med stora svårigheter att särskilja kärnavfall och radioaktivt avfall. Erfarenheten visar tvärtom att frågor som rör kärnavfall och radioaktivt avfall måste beaktas i ett sammanhang då frågorna inte sällan överlappar varandra och att det rent fysikaliskt rör sig om samma avfall. Myndigheterna har haft olika synpunkter på vilken myndighet som har haft bemyndigandet att reglera vilken typ av avfall. Fråga har också uppstått huruvida hanteringen av kärnavfall kan anses som lex specialis i förhållande till hanteringen av radioaktivt avfall. En annan fråga har gällt om kärnavfall endast är en delmängd av radioaktivt avfall, dvs. att kärnavfall även är radioaktivt avfall som därmed omfattas av regleringen som gäller för radioaktivt avfall. Genom sammanslagning av de två myndig- heterna upphörde i princip dessa diskussioner. 1983/84:60 s. 35. När det gäller behandling, mellanlagring eller slutförvaring av radioaktivt avfall är inte den lagtekniska indelningen i begreppen kärnavfall och radioaktivt avfall avgörande. Relevanta aspekter är istället avfallets värmeavgivning, ingående isotoper, högt eller lågt innehåll av alfastrålare, vilka krav som ställs på strålskärmning etc. Den lagtekniska uppdelningen av kärnavfall och radioaktivt avfall har som tidigare nämnts inte gynnat strålsäkerhetsarbetet vid de kärntekniska anläggningarna. Utredningen förslår därför att begreppet kärnavfall, såsom det definieras i kärntekniklagen, utmönstras och att allt avfall som härrör från kärnteknisk verksamhet eller verksamhet med strålning, benämns som radio- aktivt avfall. Ur ett rent tekniskt perspektiv finns inte någon fördel med den nuvarande uppdelningen. Det som är grundläggande för samtliga typer av avfall som härrör från kärnteknisk verksamhet eller verksamhet med strålning är bl.a. avfallets aktivitetsnivå, dess värmeavgivning och innehållet av alfastrålande ämnen. Fördelarna med att begreppet kärnavfall utmönstras och att allt avfall definieras som radioaktivt avfall är flera. Tydligheten ökar eftersom ofta från fysikaliska utgångspunkter identiskt avfall numera får en enhetlig definition. I internationella sammanhang särskiljs i regel inte kärnavfall från radioaktivt avfall. En samordning av den svenska begrepps- apparaten skulle underlätta internationella arbete inom EU och och ett internationellt erfarenhetsutbyte med andra länders tillsynsmyndigheter. Begreppet använt kärnbränsle åter- finns internationellt och utredningen bedömer att det finns goda skäl för att även i den svenska lagstiftningen särskilja använt kärnbränsle från radioaktivt avfall. Vad som talar för ett sådant upplägg är framför allt internationella åtaganden för att förhindra kärnsprängningar, spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne och sådant kärnavfall som utgörs av använt kärnbränsle. Eftersom använt kärnbränsle omfattas av den internationella safeguard-kontrollen finns det därmed en fördel att lagtekniskt särskilja det från övrigt radioaktivt avfall. En annan aspekt som motiverar ett särskiljande begrepp är också det använda kärnbränslets specifika egenskaper såsom högaktivt och därmed potentiellt särskilt farligt avfall. 7.6Hantering och slutförvaring av icke kärnkraftsanknutet radioaktivt avfall Utredningens bedömning: Merparten av det radioaktiva avfal- let i behandlas vid Studsviksanläggningen på uppdrag av den som genererat avfallet. I samband därmed överlåter den ursprungliga avfallsinnehavaren, efter tillståndsprövning av , skyldigheten att omhänderta avfal- let för slutlig behandling och slutförvaring till . Genom ett civilrättsligt avtal mellan och tillförsäkras Studsvik slutförvarskapacitet i SFR. Strål- säkerhetsmyndigheten bedömer att den avtalade volymen om 7 000 fatekvivalenter är tillräcklig för att omhänderta icke kärn- kraftsanknutet radioaktivt avfall från Studsviksanläggningen. Mot den bakgrunden finner utredningen att det inte är nödvändigt med något särskilt initiativ från statens sida t.ex. att försöka få till stånd ett avtal mellan staten och SKB för att säkerställa slutförvarskapacitet för det icke kärnenergianknutna radioaktiva avfallet. En förutsättning är dock att det gällande avtalet mellan och inte omförhandlas på punkter som får betydelse för slutförvaringen av det icke kärnenergianknutna radioaktiva avfallet. När det gäller den till vissa delar otillfredsställande situation som har uppstått där vissa innehavare av radioaktivt avfall enligt uppgift inte har ekonomiska resurser att sända avfallet för behandling och därmed slutförvaring via har utredningen inte funnit någon annan lösning än den som nuvarande lagstiftning föreskriver nämligen att den som innehar avfallet också är skyldig att slutförvara det. Detta framgår av förslaget till 12 kap. 23 och 24 §§ . I skyldigheten ingår också att svara för kostnaden för omhändertagandet av det radioaktiva avfall som verksamheten genererar. I 16 kap. 3 § första stycket föreskrivs att tillstånd, godkännande och dispens kan för sin giltighet göras beroende av att säkerhet ställs. Den verksamhet som beslutet avser får då inte påbörjas utan att detta villkor uppfylls. 7.6.1Statligt avtal med SKB Det radioaktiva avfall som inte är kärnkraftsanknutet utan uppstår på sjukhus, inom forskning och inom industrin kräver i många fall behandling och slutförvaring som överensstämmer med det avfall som produceras inom den kärnkraftsanknutna industrin. Medan kärnkraftsbranschen gemensamt har byggt upp ett system för omhändertagande av avfall finns inte någon motsvarighet för övriga tillståndshavare/verksamhetsutövare. Istället har det i förarbets- uttalanden framhållits att icke kärnkraftsanknutet radioaktivt avfall bör kunna förvaras i de av kärnkraftsindustrin uppförda och plane- rade avfallsanläggningarna. Industrins bolag har däremot inte någon offentligrättslig eller civilrättslig skyldighet att ta emot radioaktivt avfall från någon annan verksamhet än den som berör den kärnkraftsanknutna industrin. Frågan om upprättande av ett avtal mellan staten och SKB för att på juridiska grunder tillförsäkra plats i befintliga och planerade avfallsanläggningar för radioaktivt avfall från övrig verksamhet har tidigare diskuterats men inte resulterat i något avtal64. har tagit fram en plan för allt radioaktivt avfall. I planen tas särskilt upp radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Det mesta av det radioaktiva avfallet som uppkommer inom sjukvård, forskning och utbildning och icke kärnteknisk industri som ska slutförvaras i tas emot av . Bolaget behandlar, sorterar och förpackar avfallet inför slutförvar. Som regel överlåter den som innehar det radioaktiva avfall på i samband med att avfallet förs över till behandlingsanläggningen i . prövar frågor om överlåtelse av radioaktivt avfall65. I och med att avfallet övergår i Studsvik Nuclear AB:s ägo från innehavaren övertar bolaget ansvaret för avfallets slutliga omhändertagande. Genom ett civilrättsligt avtal mellan och tillförsäkras Studsvik slutförvarskapacitet i SFR motsvarande 7 000 fatekvivalenter. Inom ramen för avtalet deponeras även radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet. Det avfall som inte kan deponeras i SFR är i allmänhet långlivat och mellan- förvaras vid Studsviksanläggningen i avvaktan på ett nytt avtal med 1983/84:60 s. 39 och prop. 1980/80:90, bilaga 1, s. 328. 65Jfr 13 § strålskyddsförordningen (1988:293). SKB om en framtida deponering i det planerade slutförvaret för långlivat radioaktivt avfall (SFL). har vid kontakter med utredningen uppgett att det avtalade utrymmet om 7 000 fatekvivalenter som har tillförsäkrats i SFR enligt myndighetens bedömning är tillräckligt rent volymmässigt för de mängder avfall som det kan bli fråga om . Myndigheten uppger vidare att det således finns förutsättningar för att huvudparten av det radioaktiva avfallet från icke kärnteknisk verksamhet kommer att kunna tas om hand i anläggningar som drivs eller planeras av SKB. En del deponeras i SFR, annat kan komma att deponeras i SFL när detta förvar tas i drift. Vidare framhåller att det från miljö- synpunkt och strålsäkerhetssynpunkt är nödvändigt att avfallet behandlas i Studsvik Nuclear AB:s anläggningar och att det därmed inte är möjligt att deponera avfall direkt från sjukhushuvudmän eller någon annan verksamhet som genererar radioaktivt avfall till SFR, en omständighet som ytterligare kunde ha aktualiserat frågan om ett avtal mellan staten och SKB. Merparten av det radioaktiva avfallet behandlas vid Studsviks- anläggningen. Äganderätten och därmed skyldigheten att omhänderta avfallet övergår från avfallsinnehavaren till som därmed också är skyldig att ombesörja slutförvaring. Genom det civilrättsliga avtalet mellan och tillförsäkras Studsvik slutförvarskapacitet i SFR. Strålsäker- hetsmyndigheten bedömer att den avtalade volymen om 7 000 fatekvivalenter är tillräcklig för att omhänderta avfallet från Studsvik. Mot den bakgrunden finner utredningen att det inte är nödvändigt med något särskilt initiativ från statens sida t.ex. att försöka få till stånd ett avtal mellan staten och SKB för att säkerställa slutförvarskapacitet för det icke kärnenergianknutna radioaktiva avfallet. En förutsättning är dock att det gällande avtalet mellan och inte omförhandlas på punkter som får betydelse för slutförvaringen av det icke kärn- energianknutna radioaktiva avfallet. När det gäller den till vissa delar otillfredsställande situation som har uppstått där vissa innehavare av radioaktivt avfall enligt uppgift inte har ekonomiska resurser att sända avfallet för behand- ling och därmed slutförvaring via har utred- ningen inte funnit någon annan lösning än den som lagstiftningen föreskriver nämligen att den som innehar avfallet också är skyldig att slutförvara det. Detta framgår av förslaget till 12 kap. 23 och 24 §§ . I skyldigheten ingår också att svara för kost- naden för omhändertagandet av det radioaktiva avfall som verksamheten genererar. Enligt 16 kap. 3 § får ett tillstånd för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva en viss verksamhet ställer villkor för miljöskada och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver dock inte ställa några säkerheter. Den som är skyldig att betala avgift eller ställa säkerhet enligt lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet behöver heller inte ställa säkerhet för åtgärder som omfattas av sådana avgifter och säkerheter. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten 7.6.3Den svenska marknaden för avfallsbehandling är det enda i verksamma bolag som har kapacitet att behandla kärnämne och radioaktivt avfall. Dess ägare bildades under namnet AB Atomenergi med syftet att utveckla, bygga och driva kärnkrafts- anläggningar i . Bolaget ägdes inledningsvis till av svenska staten och till resterande del av svenska kommunala och privata kraftföretag samt industriföretag. har verk- samheten förändrats liksom statens ägarintressen. I början av 1990- talet överlät staten sina aktier i bolaget till . började att successivt avyttra sitt aktieinnehav till privata investeringsbolag. har bolaget varit i privat ägo och är en koncern med kontor och dotterbolag i åtta länder runt om i världen. Situationen är således den att det enda företag som erbjuder behandling av radioaktivt avfall på den svenska marknaden är ett privatägt kommersiellt bolag. Vad som kan bli bekymmersamt är att det inte finns några garantier för att de tjänster som krävs för att omhänderta det icke kärnenergianknutna radioaktiva avfallet finns tillgängliga så länge som är önskvärt. Det nuvarande systemet bygger på att på kommersiella grunder anser att det är lönsamt att ta emot det radioaktiva avfallet för behandling och att avtalet mellan och inte förändras på någon avgörande punkt för att avfallet ska tillförsäkras utrymme i SFR. Eftersom är ensamt om att erbjuda tjänster avseende avfalls- behandling i torde en konkurrensrelaterad prispress i prin- cip utebli. Utredningen har erfarit att högskolor och universitet som innehar små mängder kärnämne och radioaktivt avfall upplever att kostnadsbilden är för hög och att de därmed inte säger sig ha råd att skicka sitt material till Studsviksanläggningen för behand- ling. Situationen har resulterat i att det inte sker något omhänder- tagande av det ämne respektive avfall som finns på institutionerna. Dessutom finns det några få poster radioaktivt avfall som inte har möjlighet att behandla, t.ex. strålkällor som innehåller tritium. Detta avfall förblir obehandlat och har inte heller någon möjligt att kunna slutförvaras i SFR om det inte passerar eller något motsvarande utländskt företag för avfallsbehandling. Sammantaget kan utredningen konstatera att situationen inte till alla delar tillfredsställande men har svårt att se vilka konkreta åtgärder som kan vidtas för att förändra läget. Precis som har konstaterats går det inte att förvänta sig en konkur- rerande företagsetablering i , eftersom volymerna av icke kärnkraftsanknutet radioaktivt avfall under nuvarande omständlig- heter inte är tillräckligt stora.66