sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — till en given hyresnivå erbjuda maximal nytta i form av t.ex. funktionella lokaler, hög standard och god service. Regeringen uttalade att målstrukturen för dessa bolag och verk skiljer sig från vinstmaximerande fastighetsbolag och kan vara mer komplicerad att fastställa. Verksamheten ska dock bedrivas kostnadseffektivt och bl.a. generera avkastning på det av staten tillskjutna kapitalet. Kundnyttan kan inte drivas så långt att det investerade kapitalet inte genererar avkastning eller att till- gångarnas värde urholkas, det skulle innebära att primärverksam- heten subventioneras på bekostnad av fastighetsrörelsen och att hyran inte sätts på ett korrekt sätt. Eftersom statliga myndigheter har full frihet att välja hyresvärd och lokal är statliga bolag och verk utsatta för konkurrens, inte minst i en nyinvesteringssituation. Förräntningskraven måste därför sättas utifrån affärsmässiga prin- ciper. Hyresvärd och hyresgäst bör i förhandling enas om villkor t.ex. bör hyresgästen betala en allt större del av investeringen ju Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning mer speciellt utformad en fastighet är, i andra fall kan man enas om en annan riskfördelning. Regeringen anförde därför att det var vik- tigt att låta parterna ha möjlighet att förhandla fritt i varje enskild situation. När det gäller styrningen av de statliga myndigheternas lokal- försörjning föreslog regeringen att den nuvarande begränsningen att teckna långa hyreskontrakt skulle ersättas av en modell som ställde krav på flexibilitet i myndigheternas lokalbindning. Inne- börden kunde t.ex. vara att myndigheterna skulle hålla en portfölj av kontrakt som löper ut vid olika tillfällen om man hyr lokaler med liknande användningsområde. Styrningen av flexibiliteten före- slogs ske inom ramen för den reguljära budgetprocessen. Hur modellen borde utformas avsåg regeringen att fortsatt bereda inom . Man aviserade också att man skulle ta initiativ för att utarbeta en modell för redovisning av myndigheternas effekti- vitet i lokalförsörjningen, t.ex. hur lokalkostnaden per anställd redovisats över tiden. Regeringen föreslog vidare att man från (som var det namnändrade moderbolaget i Vasakronankoncernen) övertar aktierna i . Detta innebar att man nu skiljde ut Specialfastigheter som ett eget bolag från Vasa- kronan i syfte att renodla det statliga fastighetsbeståndet och för att kunna avveckla statens engagemang som ägare av kom- mersiella fastigheter. Regeringen föreslog också, i linje med vad utredningen föresla- git, att styrelserna i skulle utses utan krav på representation från berörda universitet eller högskolor. I finansutskottets behandling av propositionen (1997/98:FiU25) instämde man i regeringens bedömningar. Man ansåg att det inte var lämpligt att påbörda parterna en hyressättningsmodell och konstaterade att om direktiv som avspeglar regeringens resone- mang ges till de statliga bolagen och verken skulle en hög grad av överensstämmelse med utredningens förslag uppnås. Enligt utskottet utgjorde propositionen ett förtydligande i synsättet på ägande av och hyressättning i ändamålslokaler jämfört med beslut . gav regeringen tillkänna att direktiven till de statliga fastighetsförvaltande verken och bolagen borde utformas så att de går ut på att fastighetsverksamheten är ett stöd till den verk- samhet som bedrivs i lokalerna. Beträffande förslaget om styr- ningen av den statliga lokalförsörjningen, liksom övriga förslag i propositionen, tillstyrkte regeringens förslag och utskottet Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning menade att med de föreslagna åtgärderna skulle regeringen ha goda förutsättningar att kunna få kontroll över både lokalförsörjningen och förvaltningen av ändamålslokaler. De bedömningarna om ändamålsfastigheter och hyressättning som regeringen redovisade innebar inga egentliga förändringar, utan innebar snarare en utveckling av regeringens syn. De allmänna utgångspunkter för hyressättning som beskrivs i propositionen för- ändrar utskottet delvis och vidareutvecklar beskrivningen genom att slå fast att fastighetsförvaltaren ska utgå från primärverksam- hetens behov. Förvaltaren ska optimera brukarens nytta av de resurser som läggs på lokalförsörjning och ge maximal nytta i termer av funktion, standard och service. Hyresgästen ska ha god insyn i förvaltningen, kostnader ska redovisas öppet och förvalt- ningsplaner ska tas fram gemensamt som tillgångarnas värde ska bibehållas, risktagandet minimeras, förvaltningen vara kostnadseffektiv och avkastningen på det satsade kapitalet genere- ras. När det gäller förslagen om en modell för flexibilitet i myndig- heternas lokalbindning och redovisning av myndigheternas effekti- vitet i lokalförsörjningen, som alltså ställde sig bakom, hade inte genomförts. redovisade en arbetsgrupp inom regeringskans- liet en rapport som behandlade frågan om hyressättning för vissa ändamålsfastigheter, i första hand kulturinstitutionerna. Arbets- gruppen hade kommit till slutsatsen att det saknades behov av att utveckla ytterligare hyresmodeller för kulturinstitutioner och att den av tillämpade hyresmodellen var rimlig. Arbetsgruppen pekade dock ut fem byggnader som förhyrdes av kulturinstitutioner som man ansåg borde ha kostnadsbaserade hyror, dessa var huvudbyggnaderna för Operan, , National- museum, och . Reger- ingen aviserade denna förändring i den ekonomiska vårproposi- tionen 2001 och uppdrog åt Statens fastighets- verk att omförhandla befintliga hyresavtal med de fem institution- erna. revisorer överlämnade 2001 ett förslag till angående hyressättning och förvaltning av statens ändamålsfastig- heter (2001/02:RR12). Granskningen hade inletts med ett förslag från kulturutskottet om att granska kulturinstitutionerna, men revisorerna breddade granskningen till att omfatta ändamålsfastig- heter generellt i den statliga fastighetsförvaltningen. Man framhöll i granskningen att regeringen inte till berörda bolag och verk vidare- Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning befordrat de synpunkter haft. Detta gällde uppfattning att självkostnadsprincipen ska vara den naturliga utgångspunkten när hyra sätts i sådana fall där hyresgästen har begränsade alternativ och därmed är beroende av den statliga hyresvärden samt att hyreskontrakten ska utformas i förhandlingar och överenskommelser mellan parterna. uppfattning var vidare att hyresgästen ska ha god insyn i förvaltningen vilket innefattar öppen redovisning av kostnader oavsett om marknads- hyra eller kostnadshyra tillämpas. Inte heller hade syn- punkt att förvaltningsplaner ska upprättas gemensamt av hyresvärd och hyresgäst klargjorts för de berörda verken och bolagen. I rap- porten framhåller revisorerna också, framför allt med utgångspunkt i en rapport från Statskontoret (1998:31) och utvärderingen av ombildning, att regeringen i budgetprocessen bör beakta möjligheter till effektiviseringar i myndigheternas lokalutnyttjande. Slutligen ansåg revisorerna att regeringens beslut att peka ut fem kulturinstitutioner som ska ha kostnadshyra var inkonsekvent och inte långsiktigt hållbart. I stället krävs tydliga riktlinjer och revisorerna föreslog att ett statligt expertorgan borde inrättas för att vid konflikter yttra sig om vilken hyresmodell som ska tillämpas. behandlade rapporten (2001/02:FiU14) och riks- dagen gjorde ett tillkännagivande att den utredning som man erfarit skulle tillsättas om hyressättningen för statens ändamålsfastigheter inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet borde utformas så att den behandlar samtliga förslag i revisorernas rapport och relaterade frågor som väckts i ett antal motioner. gjorde också ett tillkännagivande avseende statlig mark. Enligt gällande direktiv skulle mark som staten inte längre behöver försäljas och försäljningen skulle ske till marknadspris. gav , med utgångspunkt i en motion, tillkänna att regeringen borde överväga om hänsyn till det rörliga friluftslivet och turistnäringen kan vara skäl att behålla mark i statlig ägo, och om förvaltningsansvaret i så fall kan ges till kommuner, landsting eller stiftelser. Den utredning, , som Finans- utskottet hänvisade till tillsattes som en parlamentarisk kommitté och lämnade 2004 betänkandet Hyressättning av vissa ändamåls- byggnader (SOU 2004:28). Kommittén föreslog en definition av begreppet ändamålsbyggnad som skulle gälla och som skulle vara avgörande för vilken hyressättningsmodell som skulle tillämpas. Kommittén lämnade vidare förslag till definitioner av marknads- Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning hyra och kostnadshyra samt redovisade en översiktlig modell för att ta fram en kostnadshyra. Man menade att huvudprincipen även framöver skulle vara marknadshyra men att kostnadshyra skulle kunna användas för ändamålsbyggnader, vilket med kommitténs definition är en stor mängd byggnader framförallt inom kultur- sektorn och på universitet och i högskolor. Hyresavtal för ända- målsbyggnader föreslogs vidare få tecknas för en period upp till utan regeringens medgivande. Kommittén föreslog också att regeringen tillsätter en besiktningsman som bedömer vilket under- hållsbehov som föreligger för de fem kulturinstitutionerna som regeringen beslutat ska ha kostnadshyra samt för andra kultur- institutioner som bedöms vara ändamålsbyggnader. När det gällde myndigheternas lokalförsörjning föreslog kommittén att myndig- heter skulle redovisa kostnader för redan ingångna hyres- avtal och framtida förändringar i lokalnyttjandet. Uppgifterna skulle avse innevarande år och de tre följande åren och lämnas i samband med årsredovisningen. Eftersom kommittén erfarit att myndigheter upplever sig vara i underläge i förhandlingar med hyresvärden föreslog man också att ett förhandlingsstöd borde inrättas. Kommittén föreslog dessutom att en statlig nämnd inrät- tas med uppgift att mellan statliga hyresgäster och statliga hyres- värdar pröva tvister när parterna inte är överens om huruvida en byggnad är en ändamålsbyggnad eller inte och till vilket belopp kostnadshyran ska fastställas. Slutligen föreslog kommittén att hänsyn till det rörliga friluftslivet borde kunna vara ett skäl att be- hålla mark i statlig ägo. Regeringen har inte genomfört kommitténs förslag med undantag av förslaget att det rörliga friluftslivet kan vara skäl till att behålla mark i statlig ägo. Detta infördes i förordningen om över- låtelse av statens fasta egendom m.m. som ytterligare en punkt vid sidan av de redan gällande skälen för underlåtelse att försälja statlig mark nämligen hänsyn till kulturminnesvården, totalförsvaret eller naturvården. Att övriga förslag inte skulle genomföras framgick i ett svar på en skriftlig fråga i från den dåvarande finans- ministern (2005/06:733) som konstaterar att flertalet remissinstan- ser haft invändningar mot kommitténs förslag och att ett genom- förande av förslagen inte skulle leda till en hållbar lösning, men avi- serade att regeringen avsåg fortsätta arbetet med att se över hyressättningen. En särskild utredare skulle tillsättas med denna uppgift. Detta skedde dock aldrig. Den nya regeringen utta- lade i budgetpropositionen (2006/07:1 UO2) att det inte Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning fanns någon grund för kommitténs förslag om hyressättning utan att acceptabla lösningar måste åstadkommas på annat sätt och anförde att man skulle fortsätta arbetet med att se över hyressätt- ningen. kulturutskott beslutade att genomföra en upp- följning och utvärdering av kulturinstitutionernas lokalkostnader. Arbetsgruppen som bildades för detta ändamål lämnade 2009 sin rapport till utskottet. De förslag som lämnades i rapporten följning av hyressättningen inom kulturområdet (2008/09:RFR13) var: problemen som pris- och löneomräkningsmodellen ger upphov till på kulturområdet bör lösas effekterna av Statens fastighetsverks antikvariska merkostnader på lokalkostnader på musei- och teaterområdet bör belysas och om dessa hyresgäster får bär sådana merkostnader som inte be- lastar andra hyresgäster åtgärder bör vidtas för att säkerställa att underhållet hålls på en välavvägd nivå kulturinstitutionerna bör ges incitament för att fortsätta arbetet för förbättrad tillgänglighet och långsiktigt hållbar utveckling utvecklingen av Statens fastighetsverks administrationskostna- der bör uppmärksammas, innehållet i dessa kostnader tydlig- göras och ökningen begränsas stöd till myndigheter bör förtydligas och utökas. behandlade rapporten i samband med behand- lingen av budgeten (2009/10:KrU1) och gav regeringen tillkänna att regeringen bör: överväga de problem som systemet med ändamålsfastigheter och fastighetshyra haft inom kulturområdet och belysa vilken effekt antikvariska merkostnader har på lokalkostnaderna, vidta åtgärder för att säkerställa underhåll på väl avvägd nivå och ge institutionerna incitament att fortsätta arbetet att förbättra tillgänglighet och långsiktigt hållbar utveckling, Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning uppmärksamma utvecklingen av Statens fastighetsverks admi- nistrationskostnader samt förtydliga och utöka Ekonomistyr- ningsverkets stöd till myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor. Tillkännagivandet resulterade i tilläggsuppdraget till denna utred- ning. När det gäller enskilda myndigheters lokalförsörjning har olika utredningsinsatser relativt genomförts för Kriminalvården. rapporterade ett regeringsupp- drag7 att analysera effektiviteten i Kriminalvårdens byggprocess, särskilt avseende upphandling och projektering, och lämna förslag till eventuella förändringar av den analyserade verksamheten. Eko- nomistyrningsverket konstaterade att Kriminalvården i egen regi genomförde omfattande projektering inför en upphandling av hyresavtal för en ny anstalt och ifrågasatte om detta var nödvändigt och menade att ett mer generellt underlag borde vara tillfyllest. Kriminalvårdens förfaringssätt innebar både att betydande kostna- der arbetades upp innan förfrågningsunderlag fanns tillgängligt och att projektets omfattning och kostnader alltför tidigt låstes fast. Verket konstaterade vid en jämförelse med samma verksamhet i andra nordiska länder att byggherren svarar för denna projektering. ansåg också att Kriminalvården borde göra en direkt redovisning av lokalkostnadsutvecklingen i samband med sina utgiftsprognoser. Vidare ansåg verket att ett regerings- beslut om medgivande att teckna långa hyreskontrakt kommer vid ett sent stadium i processen, när förutsättningarna för projektet är mycket uppbundna, och menade att det fanns skäl att överväga om inte förslag som var så kostnadsmässigt omfattande borde kräva en prövning av regeringen innan en förfrågan till potentiella hyresvär- dar görs. En utredare () med uppdrag att följa upp och ut- värdera Kriminalvårdens effektiviseringsarbete delrapporterade sitt uppdrag i delbetänkandet Effektiviteten i krimi- nalvårdens lokalförsörjning (SOU 2009:13). Förslagen i delbetän- kandet behandlar framförallt frågan om hur platsbehovet inom ska fastställas. Utredaren noterar också att det finns stora variationer i anstalternas kostnadseffektivitet, att Kri- minalvården saknar samlat underlag för att bedöma renoverings- och underhållsbehov och anser vidare att övervägande nackdelar 7 ESV 2008:4 Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning talar emot att Kriminalvården genomför en så omfattande projekte- ring inför nybyggnationer. har senare givit PWC i uppdrag att granska hur Kriminalvårdens lokalförsörjning genomförts. Uppdraget av- rapporterades . PWC konstaterade bland annat att myndigheten tecknat avtal med långa bindningar utan regeringens formella medgivande och att stora kostnader kan arbetas upp innan ett avtal kan presenteras för regeringen för medgivande vilket innebär en ekonomisk risk. Till skillnad från tidigare bedömare menade dock PWC att Kriminalvården inte avviker från praxis vid framtagning av upphandlingsunderlag. Som en följd av slutsatserna i de externa utredningarna har Kri- minalvården initierat en fristående utredning om lokalförsörjnings- frågor som innebär ny- och ombyggnad. Myndighetens utredning har resulterat i en plan för förbättringar av lokalförsörjnings- processen. Vår utredningen återkommer till detta arbete i avsnitt 14.3. 3.7Statliga fastigheter på transportinfrastrukturområdet 3.7.1Statliga fastigheter på järnvägsområdet I det ovanstående har beskrivits reformeringen av statens fastig- hetsförvaltning och utvecklingen därefter som tar sin utgångspunkt i avveckling och bildandet av Statens fastig- hetsverk, , Akademiska Hus och Specialfastigheter samt förändringarna rörande försvarsfastigheterna och bildandet av . Parallellt med detta har en omfattande om- strukturering skett av det statliga fastighetsbeståndet på transport- området, framförallt inom järnvägssektorn. 1988 avskiljdes infrastrukturförvaltningen inom affärsverket SJ och bildade den nya myndigheten . De fastigheter som kom att ingå i var framförallt sådana som betraktades som en naturlig del av infrastrukturen dvs. kom att avse, förutom spårområden och spåranlägg- ningar, teknikbyggnader av olika slag, byggnader och markområden för bandriften m.m. För statligt ägd mark som användes för järn- vägsändamål och andra av järnvägens basfastigheter kom affärsver- ket SJ att fortfarande representera ägandet för staten även om de Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning nämnda fastighetstyperna förvaltades av . SJ:s förvaltning var inriktad på bl.a. stationer för persontrafik, godsterminaler, verkstäder samt markområden mm. En avsikt med detta var att SJ skulle få använda fastigheterna för att genom för- säljning eller kommersialisering frigöra kapital för nysatsningar inom trafikrörelsen. Det ankom också på SJ att upprusta och underhålla stationerna och utveckla dem till resecentra. Initiativ togs för att utveckla fastighetstillgångarna på ett mer affärsmässigt sätt och att generera intäkter. 2001 genomfördes en större strukturomvandling på järnvägs- området, bland annat tillskapades och affärsverket SJ fick en mycket begränsad roll. Huvuddelen av fastigheterna som dessför- innan förvaltades av affärsverket SJ kom att överföras till det nya bolaget som då var ett bolag i Swedcarrier-koncer- nen. avvecklades de flesta bola- gen i koncernen och 2009 fusionerades det enda återstående dot- terbolaget med moderbolaget , varpå Swedcarrier avvecklades och uppgick i . De fastig- heter som 2001 fortfarande fanns kvar inom affärsverket SJ, t.ex. linjefastigheter och bangårdar, bandriftsfastigheter mm överfördes till . I det fastighetsbestånd som överfördes till fanns en mängd byggnader som inte behövs för nuva- rande järnvägsverksamhet. fick även ett regeringsupp- drag att avveckla dessa. har 450 byggnader avvecklats och (2009–2013) bedömer verket att ytter- ligare 650 byggnader ska avvecklas. uppgick i den nya myndigheten . Förvaltningen av det som ursprungligen var statens järnvägsfas- tigheter och som ägs av staten är uppdelat på Tra- fikverket och . förvaltar infrastruktur- nära fastigheter som innehåller järnvägsanläggningen, teknikbygg- nader, i viss utsträckning byggnader för tågklarering, bandrifts- anläggningar mm samt plattformar och markområden i anslutning till detta. Dessa fastigheter är nödvändiga för att säkerställa effek- tiva flöden i järnvägssystemet. Man förvaltar också ett fåtal andra fastigheter som man själv brukar såsom och Järnvägsskolan. förvaltar stationshus, gods- och kombiterminaler, depåer och viss mark som används eller tidigare använts för järnvägsändamål (se vidare avsnitt 6.2.4). Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning 3.7.2Statliga fastigheter inom luftfarten De statliga fastigheter som används för den civila luftfarten har förvaltats av affärsverket . beslöt i enlighet med regeringens förslag8 att dela och bolagisera flygplatsverksam- heten. Det nya flygplatsbolaget, , bildades . drev före bolagiseringen 16 flygplatser för civil luftfart. Tio av dessa flygplatser, nämligen , , , , , , , , och , är belägna på fastigheter som ägs av staten och tidigare förvaltades av . Dessa fastig- heter förvaltas nu av . En delning av var logisk mot bakgrund av de skilda affärsförutsättningar som gäller för flygtrafiktjänsten respek- tive flygplatserna. De första planerna på bolagisering av flygplatser kom . Det finns ett klart och tydligt regelverk för bolag som skapar en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan ägare, styrelse och ledning. Den ger förutsättningar för en snabbare beslutsprocess, underlättar samarbeten med andra parter och regelsystemet är anpassat för företag som agerar i en kommer- siell miljö. För flygplatsverksamheten skapade bolagiseringen bättre affärsmöjligheter, därför var det en naturlig utveckling att statens flygplatser samlades i ett bolag. 3.7.3Statliga fastigheter på vägtrafikområdet De förändringar av fastighetsbeståndet på vägtrafikområdet som skett sedan fastighetsreformen genomfördes skedde huvudsakligen då bolagiserades i Svevia och ett antal pro- duktionsfastigheter övergick i det nya bolaget. Vid bolagiseringen kvarstannade två vägstationer i dåvarande . Dessa kommer i fortsättningen förvaltas av väghållningsmyndig- heten i Region i . Det är vägstationerna i Merkenes och . Orsaken till att de ska behållas är att dessa vägsta- tioner ligger i fjällvärlden och det inte finns några alternativ för de entreprenörer som sköter driften i detta område. De fastigheter som förvaltas inom på vägtra- fikområdet är inte av den karaktären att det behövs en aktiv för- 2009/10:16. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Markåtkomst för allmän väg sker genom vägrätt. Men väghållningsmyndigheten behöver ändå under äga fastigheter. De fastigheter som väghållningsmyndigheten valt att behålla kräver ingen annan förvaltning än drift- och under- håll av den väganläggning som finns på fastigheten. har avyttrat fastigheter och anläggningar när fyrplatser, lotsplatser och andra anläggningar har lagts ner. Överlåtelser har ofta skett till andra statliga myndigheter som , och . och framåt har överlåtelser och försäljningar av fastigheter och anläggningar fortsatt att genomföras och Sjöfarts- verket har haft inriktningen att fastigheter och anläggningar som inte behövs för verksamheten, inte heller ska fortsätta att ägas av verket. När införlivades i , överfördes ett åttiotal fastigheter till verket. påbörjades en intensifierad satsning på att avveckla fas- tigheter och anläggningar. Ett femtontal objekt har därefter avvecklats. 3.8Sammanfattning av utvecklingen sedan fastighetsreformens genomförande Av det ovan beskrivna kring fastighetsreformens genomförande och utvecklingen sedan genomförandet kan kon- stateras att grundtankarna i reformen fortfarande gäller. till struktur och regelverk både avseende den statliga fastighetsförvalt- ningen och myndigheternas lokalförsörjning har inga genomgri- pande förändringar skett. Med tanke på utvecklingen av den statliga verksamheten över en så kan det tyckas anmärk- ningsvärt. Uppdelningen av ägande/förvaltning och myndigheternas frihet och självständiga ansvar att svara för sin lokalförsörjning är allmänt accepterad. Utgångspunkten att staten inte behöver äga generella, kommer- siella kontorslokaler har fått till följd att den största delen av det Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning direkta ägandet av sådana lokaler avvecklats i samband med att såldes. Bortsett från detta har mycket lite av diskussion förts kring principfrågan vilka fastigheter staten bör äga. De stora förändringar som skett när det gäller fastighetsförvalt- ningen är den renodling som skett då ändamålsfastigheter skiljts ur , framförallt genom att Specialfastigheter tillskapades som ett eget bolag, men också genom ett antal affärer innan Vasa- kronan såldes som innebar att vissa fastigheter togs över dels av Specialfastigheter, dels av . har också Vasallen bildats och övertagit fastig- heter från för förädling och avyttring.