sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — Hur hög den optimala marginalskattesatsen är vid en viss inkomst beror också på det samhälleliga värdet av ytterligare inkomst för personer på den aktu- Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning ella inkomstnivån: omfördelade preferenser leder till att marginal- värdet av ytterligare inkomst är lägre vid höga bruttoinkomster. Den optimala marginalskattesatsen för en grupp med en viss för- måga påverkas naturligtvis också av inkomstskattebasens elasticitet inom gruppen med denna förmåga. Dessa iakttagelser tyder på att en optimal marginalskattesats kan vara hög vid låga inkomster: det finns få skattebetalare på dessa inkomstnivåer, men många skattebetalare befinner sig ovanför dem i inkomstfördelningen. Detta innebär också att transfereringar till personer som inte arbetar alls kan trappas av relativt snabbt (i avsnitt 3.3 nedan diskuterar vi emellertid det faktum att detta resultat inte står sig om arbetsmarknadsdeltagandet kännetecknas av hög elasticitet). Den optimala marginalskattesatsen kan därefter vara relativt låg på genomsnittliga inkomstnivåer (där majoriteten av skattebetalarna befinner sig), och den skulle stiga igen vid till- räckligt höga inkomstnivåer (eftersom den då påverkar färre perso- ner och eftersom det sociala marginalvärdet av deras inkomst är litet). Detta skulle i så fall leda till en U-formad marginalskatte- kurva för inkomst (Brewer m.fl. 2010)15, 16. En fråga som inte undersöks i analysen ovan är inkomstosäker- het. Beslut om utbildning i syfte att skaffa bättre inkomstmöjlig- heter fattas i realiteten under stor osäkerhet om t.ex. avkastningen på utbildningen. Progressiv beskattning kopplad till sociala säker- hetssystem ger en sorts försäkring mot mycket negativa inkomst- chocker, vilket är värdefullt för den enskilda individen. Dessa fak- torer tenderar att öka den önskade progressiviteten i skattesyste- met (Mirrlees 1974, Pirttilä och Tuomala 2007). 3.2Den optimala skattesatsen på de högsta inkomsterna En specifik fråga är vad som är en lämplig marginalskattesats för de högsta inkomsterna. Ett angreppssätt är att försöka bestämma nivån på den högsta marginalskattesatsen på ett sätt som maxime- 15Undersökningen av den optimala marginalskattens struktur är dock ganska komplicerad, och Tuomala (2010)erhåller ett optimalt skattesystem som är relativt platt under rimliga antaganden om inkomstfördelningen. 16Om populationen av individer är ändlig bör marginalskattesatsen vara lika med noll för individen med den högsta förmågan. Detta resultat bör emellertid ses som en ren teknisk kuriositet utan bäring på den praktiska skattepolitiken: i praktiken är det omöjligt att identifiera den högsta möjliga förmågan (se t.ex. diskussionen i förordet i Mirrlees (2006)). Se också diskussionen i Saez (2001). Lärdomar från teorin om optimal beskattning Bilaga 12 till LU2011 rar statens skatteintäkter. Idén om en intäktsmaximerande skatte- sats är förenlig med en rawlsiansk välfärdsfunktion, där välfärds- effekterna för de rika inte räknas och där allt som betyder något därför är hur stora skatteintäkter som kan samlas in från dem för att sedan fördelas till dem som är mindre välbeställda. Angrepps- sättet kan också försvaras med att den sociala värderingen av ytter- ligare inkomst sannolikt är liten, på gränsen till obetydlig, för en höginkomsttagare.17 Den intäktsmaximerande högsta skattesatsen är enbart beroende av de snedvridningar som skatterna medför och på antalet personer som har högst inkomst, dvs. hur stora inkomstskillnaderna är. De flesta skatteekonomer är nu överens om inkomstskattebasens elas- ticitet fångar den relevanta snedvridningen på den högsta inkomst- nivån. Denna elasticitet omfattar inte bara beslut om arbetskrafts- utbud, som sannolikt har mindre betydelse för denna del av befolkningen, utan också frågor som skatteplanering, som är av större relevans för dessa personer. Den optimala skattesatsen på den högsta inkomstnivån är högre ju mindre höginkomsttagarnas skattepliktiga inkomst påverkas av skattehöjningar. Den optimala skattesatsen är också högre ju ojämnare bruttoinkomsterna är för- delade. 3.3Beskattning av låga inkomster Den analys som beskrivs ovan bygger på Mirrlees traditionella angreppsätt, där individer fritt tänks kunna välja arbetstid – också så lite som – utan ytterligare restriktioner. Huvuddelen av de empiriska undersökningar som gjorts tyder dock på att individer oftast endera inte arbetar alls, har ett deltidsjobb (som t.ex. omfattar ) eller arbetar heltid. Detta kan tolkas som att deltagande på arbetsmarknaden innebär betydande fasta kostnader och att personer som arbetar därför oftast inte gör det . Restrik- tionerna i fråga om valet av antalet arbetstimmar kan dock också komma från arbetsgivarnas sida. Beslutet om att arbeta eller inte, den så kallade extensiva marginalen (till skillnad från intensiv mar- ginal som betecknar valet av antalet arbetstimmar), har också visat 17 Samma resultat uppnås emellertid om regeringen minimerar inkomstfattigdomen för dem som befinner sig under fattigdomsgränsen, och bortser från den onytta som individen erhåller av att arbeta (Kanbur m.fl. 1994). Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning sig vara mer flexibel för vissa grupper av arbetstagare (se diskussio- nen i avsnitt 4). En mer elastisk extensiv marginal har två viktiga konsekvenser (Saez 2002). För det första blir de optimala transfereringarna väsentligt lägre till personer som inte arbetar men som skulle kunna göra det. För det andra blir också marginalskattesatserna för låga inkomster lägre – det kan vara optimalt att subventionera utbudet av arbetskraft till låginkomsttagare. Dessa observationer motiverar olika former av skattekrediter som gör det lönsamt att förvärvs- arbeta. Sådana skattekrediter infördes först i de anglosaxiska län- derna (earned income tax credit (EITC) i och The Working families Tax Credits (WFTC) i ) och har blivit populära även i andra välfärdsstater. En sådan politik innebär att transfereringar inte bara går till arbetslösa, utan också till arbetande låginkomsttagare.18 En annan komplicerande faktor är situationer där personer skil- jer sig åt både i fråga om inkomstmöjligheter och i värderingen av fritid. En strategi är då så kallad responsibility sensitiveness: personer bör hållas ansvariga för förhållanden som de kan kontrollera (inställning), men kompenseras för skillnader som är bortom deras kontroll (naturliga skillnader när det gäller förmåga). Fleaurbaey och Maniquet (2006, 2007) introducerar denna idé i analysen av optimal beskattning. De påpekar att det faktum att man kan vilja gynna de hårt arbetande lågkvalificerade är ytterligare ett skäl att ha skattekrediter av EITC-typ. I diskussionen ovan används enbart en informationskälla (inkomst) vid utformningen av skattepolitiken. Om personer skiljer sig åt när det gäller andra relevanta egenskaper som också hör samman med individens förmåga att tjäna inkomst så skulle regeringen också kunna basera sin skatte- och transfereringspolitik på denna infor- mation. Denna idé kallas tagging (öronmärkning) och undersöktes först av (1978). Ett exempel skulle kunna vara att det finns två grupper: en missgynnad och en med goda färdigheter. Om nackdelarna är klart observerbara och om individerna själva 18 Samma resultat uppnås emellertid om regeringen minimerar inkomstfattigdomen för dem som befinner sig under fattigdomsgränsen, och bortser från den onytta som individen erhåller av att arbeta (Kanbur m.fl. 1994). Lärdomar från teorin om optimal beskattning Bilaga 12 till LU2011 inte kan påverka dessa karakteristika kan regeringen lätt utforma särskilda skattesystem för de två grupperna. Om dessa karakteri- stika är inte kan mätas perfekt, eller om individerna delvis kan manipulera dem, blir problemet naturligtvis mer komplicerat. I detta fall innehåller de optimala skatte- och transfereringssystemen, i jämförelse med situationen där information om bristande förmåga inte används alls, en större omfördelning gentemot missgynnade grupper eller mindre skattesnedvridningar, eller både och (Immonen m.fl. 1998). En specifik tillämpning av öronmärkning som är relevant för politiken är åldersbetingad beskattning, en idé som används för arbetsgivaravgifter och personbeskattning i det svenska systemet (högre jobbskatteavdrag för äldre). 3.5Fokus på hushåll snarare än på individer I diskussionen ovan ligger fokus i stor utsträckning på enskilda individer, medan de frågor som relaterar till beskattning av par utelämnats. Dessa brister är allvarliga, eftersom man i en verklig skattepolitik faktiskt måste hantera denna fråga för majoriteten av skattebetalarna. Kleven m.fl. (2009a) innehåller en mycket använd- bar analys av sambeskattning, där den partner som har den lägsta inkomsten (i teknisk jargong: den sekundära inkomsttagaren i familjen) enbart väljer om han eller hon ska förvärvsarbeta eller inte, medan partnern med högst inkomst (den primära inkomst- tagaren) också väljer arbetstid. De visar att den optimala marginal- skatten är högre för den sekundära inkomsttagare som har en part- ner med låg inkomst. Detta beror på att hushåll där båda parter arbetar har det bättre ställt i inkomsthänseende än hushåll där bara den ena parten arbetar. Därför finns det skäl att omfördela inkomster i riktning mot hushåll där endast en partner arbetar, och värdet av denna omfördelning är större i botten av fördelningen. Detta tämligen oväntade resultat är i själva verket förenligt med många verkliga skatte- och transfereringssystem, i vilka individer beskattas separat som transfereringar inkomstprövas gentemot den gemensamma familjeinkomsten. De avtrappade transfereringarna skapar då en högre effektiv marginalskattesats för hushåll där den primära inkomsttagaren tjänar mindre. Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning I den ekonomiska standardanalysen av beskattning förutsätter man att enskilda individer är fullt medvetna om skattereglerna och kan fatta optimala beslut om arbetsutbud och annat utan friktioner. Ett antal nyare studier inom offentlig beteendeekonomi – som i hög grad baseras på slutsatser inom psykologi – har dock visat att dessa antaganden inte nödvändigtvis är rimliga. Chetty och Saez (2009) undersöker exempelvis hur information om EITC i påverkar arbetskraftsutbudsbesluten. Enligt tidi- gare undersökningar känner oftast arbetstagare som är berättigade till EITC till förekomsten av bidragssystemet, men de är inte helt medvetna om programmet effekter på den effektiva marginalskat- tesatsen i in- och utfasningsregionerna. Därför utarbetade förfat- tarna ett experiment där de personer som hjälper till med att utar- beta skattedeklarationer informerade skattebetalarna om EITC- systemet, så att hälften av en grupp skattebetalare fick detta stöd och den andra hälften slumpvis utses att ingå i kontrollgruppen. Efter att experimentet utförts visade det sig att inte alla tjänstemän hade följt försöksutformningen (de ville snarare alltid uppmuntra klienten till att få en högre inkomst, även om individen befann sig i utfasningsregionen). Klienterna till dem som hade hållit sig till för- söksutformningen var signifikant mindre benägna att rapportera mycket låga inkomster (antagligen för att vara kvalificerade för infasningsdelen i systemet). Eftersom inkomsten rapporteras av en tredje part (arbetsgivaren) och därför oftast är korrekt speglar denna förändring förmodligen en verklig beteendeförändring i fråga om utbudet av arbetskraft. Studien visar därmed att ökad information verkar ha en betydelsefull effekt, jämförbar med omkring en tredjedels höjning av det faktiska monetära värdet av EITC. En liknande idé, som dock går i en annan riktning, relaterar till begreppet dold skatt. Starka tecken (Blumkin m.fl. 2009) tyder på att individer har svårare att förstå den skattebörda som kommer av indirekta skatter än den mer tydliga direkta inkomstskatten. Detta skulle därmed innebära att vissa av de negativa beskattningseffek- terna faktiskt skulle kunna minskas om en del av skattebördan dol- des i instrument som indirekta skatter och arbetsgivarinbetalda sociala avgifter. Chetty (2009) belyser den roll som optimeringsfriktioner spelar för skatteanalyser. Han försöker förena lärdomar från empiriska Lärdomar från teorin om optimal beskattning Bilaga 12 till LU2011 skatteanalyser på mikronivå, som huvudsakligen redovisar blyg- samma beteendereaktioner på skatteförändringar, och undersök- ningar på makronivå (som Prescott, 2004), där beskattning anses kunna ha stora effekter på ekonomin i allmänhet om man beaktar alla faktorer. Förekomsten av optimeringsfriktioner skulle kunna förklara varför de elasticiteter som skattas med hjälp av mindre skattereformer kan vara obetydliga om fördelarna med att förändra sitt beteende understiger kostnaderna för omoptimering och män- niskor därför inte anser att det är mödan värt att reagera. Bety- dande skatteskillnader, som t.ex. de som råder mellan länder, leder dock till omoptimering och reaktioner bland skattebetalarna. Chetty m.fl. (2010) finner stöd för denna hypotes på danska data. De skattar högre inkomstskattebaselasticiteter för stora föränd- ringar i marginalskatten och lägre elasticiteter vid små förändringar i marginalskattesatsen (se även avsnitt 4 nedan). Diskussionen ovan innebär sammantaget att skatteförmåner för förvärvsarbetande bör vara både omfattande och lätta att förstå för de ska kunna förväntas ha betydande effekter på arbetskraftsutbu- det. 3.7Beskattning i öppna ekonomier: betydelsen av migration Det lyfts ofta fram att en ökad rörlighet hos den kvalificerade arbetskraften skulle kunna leda till en skattekonkurrens för att attrahera höginkomsttagare precis som för att attrahera multi- nationella företag. Länderna i är särskilt utsatta när det gäller denna typ av skattekonkurrens, eftersom högre utbildning är så gott som kostnadsfri, löneskillnaderna är relativt små och för- värvsinkomsten beskattas på ett mer progressivt sätt än i vissa kon- kurrerande länder, i synnerhet de anglosaxiska. Även om rörlig- heten bland höginkomsttagare skulle vara relativt liten skulle detta ändå kunna leda till stora förluster i skatteintäkter, eftersom dessa individer är stora nettobetalare till staten. Även om beslut som avser migration påverkas av många andra faktorer än enbart skattesatser pekar ändå en del på att vissa länder har lockat till sig kvalificerad arbetskraft med lägre inkomstskatter Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning (och 2008)19, och denna tendens skulle kunna för- stärkas . Detta borde intuitivt sett betyda att inkomst- beskattningens progressivitet då måste minskas. Denna intuition bekräftas av en omfattande analys av optimal beskattning av Simula och Trannoy (2010), som visar att regeringen måste ta hänsyn till ytterligare en påverkbar marginal, utvandring, när den fastställer den optimala marginalskattesatsen. Om utvandring är ett bekym- mer för , så är det verkligen ett bekymmer även för län- derna i . Den intäktsmaximerande skattesatsen för de allra högsta inkomsterna skulle alltså kunna vara något lägre än vad som påvisas i analyser av modeller av slutna ekonomier. Räcker det att begränsa omfördelningen till inkomstskatt, eller borde regeringen använda andra skatteinstrument (i synnerhet varuskatter och prissättning av offentliga varor) i sin omfördel- ningspolitik? Nyckeln till svaret är informationens betydelse: om exempelvis inköp av varor ger ytterligare information om ett hus- hålls underliggande förmåga (som inte framgår av bruttoinkomst- nivån) kan skatten på varor vara ett potentiellt användbart instru- ment inom skattepolitiken.20 Om preferenserna exempelvis skiljer sig åt så att personer som arbetar mer konsumerar mer av vissa varor (vid en given inkomstnivå) än andra personer kan en liten subvention av varor som konsumeras i samband med arbete öka välståndet genom att arbetsutbudet stimuleras. Därmed kan de snedvridningar som inkomstskatten medför minskas. Varor och tjänster som förknippas med fritid borde av liknande skäl beskattas hårdare, och kostnaderna för offentliga varor och tjänster som är till stöd för arbetskraftsutbud (t.ex. barnomsorg) borde sänkas. Om det inte finns någon koppling mellan konsumtionen av en viss vara och arbetsutbudet (vid en given inkomstnivå) finns det dock inget skäl att differentiera varuskatterna utifrån ett arbetsutbuds- perspektiv (och 1976, Kaplow 2006). 19Kleven, Landais och Saez (2009b) finner en hög migrationselasticitet för en särskild grupp (professionella fotbollsspelare). Den externa giltigheten hos denna slutsats är naturligtvis osäker. 20Denna omfattande litteratur inleddes av (1984), Boadway och (1993) och , och (1994). Se m.fl. (2010) för ett imponerande bidrag som gjorts . Lärdomar från teorin om optimal beskattning Bilaga 12 till LU2011 m.fl. (2008) undersöker denna fråga empiriskt med användning av uppgifter från . De bekräftar intuitio- nen att varuinköp verkligen skiljer sig åt beroende på arbetskrafts- utbudet (ett exempel på detta är resekostnader som uppstår genom pendling), men de hävdar att den empiriska betydelsen av dessa effekter är ganska liten. Om man tar hänsyn till de administrativa kostnaderna skulle detta tala till förmån för en enhetlig varuskatt. Det finns emellertid vissa tecken på att åtminstone fastighets- och kapitalinkomsten visar ett negativt samband med arbetskraftsutbu- det (och 2008) och att användning av barn- omsorgstjänster visar ett positivt samband med detta utbud (Pirttilä och Suoniemi 2010), vilket tyder på att en särskild hänsyn till just dessa faktorer skulle kunna vara fördelaktigt från ett arbetskraftsutbudsperspektiv. En fråga av särskild betydelse är skattebehandlingen av hus- hållsnära tjänster (t.ex. städning och reparation). Analysen i Kleven m.fl. (2000) stöder intrycket att sådana tjänster borde gynnas i skattesystemet om detta skulle öka arbetskraftsutbudet i betydande grad (människor kan arbeta heltid om de inte måste reparera sitt hem själva).21 I realiteten är två viktiga frågor när det gäller att stö- det till dessa tjänster i vilken mån skattesänkningar faktiskt är knutna till sänkta konsumentpriser och svartarbete. För det första kan tillgången till kvalificerade reparatörer vara begränsad medan utbudet av personal för t.ex. städtjänster förmodligen är ganska elastiskt, och då kan skatteavdragen inom den förra sektorn kanske huvudsakligen leda till höjda priser före skatt, vilket innebär att den totala efterfrågan på dessa tjänster inte nödvändigtvis kommer att öka (Uusitalo 2005). Detta skulle innebära att man noggrant måste välja ut sådana tjänster där det finns ett stort utrymme för faktiska ökningar av produktionen i jämvikt. Argumentet för att stödja tjänsterna är också starkare i ju högre grad utbudet av dem rör okvalificerad arbetskraft – då blir bidragen ett indirekt sätt att höja de relativa lönerna inom sektorn (Naito 1999). Men även om den officiella användningen av kvalificerade reparatörer inte skulle se ut att öka skulle det kunna vara så att svartjobben minskade, och att den förlust i skatteintäkter som ett beviljande av skattesänkningen skulle innebära följaktligen (åtminstone delvis) skulle kompense- ras. Problemet är att den empiriska analysen av skuggekonomin per definition är svår. 21 Denna tolkning överensstämmer också med lärdomar som dragits av sådana analyser om optimal varuskatt där den tid som konsumtionen tar beaktas (Boadway och Gahvari 2006). Bilaga 12 till LU2011 Lärdomar från teorin om optimal beskattning Slutligen är aktiveringskrav på personer som får arbetslöshets- ersättning eller andra transfereringar ytterligare ett viktigt sätt att påverka de snedvridningar som skatte- och transfereringssystemet medför, även om det inte är ett skatteinstrument. En aktiverings- politik innebär att den arbetssökande måste delta i utbildningspro- gram eller program för arbetssökning för att beviljas ersättning. Detta medför att de arbetssökande inte får mycket mer ren fritid än en arbetstagare, och att de eventuella risker för beteendeföränd- ringar (moral hazard) som arbetslöshetsersättningssystemen (lik- som alla andra försäkringssystem) medför kan mildras. Därför kan aktiveringskrav betraktas som en ersättning för reducering av den garanterade inkomsten (eller transfereringarna): båda dessa typer av politik kan bidra till att öka viljan att börja arbeta, men med olika följder för de arbetssökandes inkomstnivå (och 2007). 4Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Idén att skatter kan påverka hur mycket individer väljer att arbeta nämndes redan i inledningen. Som nämndes kan en ökning av mar- ginalskattesatsen påverkar antalet arbetade timmar på två sätt: i.Substitutionseffekten är en förändring i utbudet av arbetskraft som beror på förändringen av det relativa priset mellan konsumtion och fritid: när fritiden blir billigare köper den verksamma per- sonen mer fritid (d.v.s. arbetar färre timmar). På så sätt verkar denna effekt i riktning mot en minskning av utbudet av arbets- kraft. ii.Inkomsteffekten är den förändring i utbudet av arbetskraft som sker på grund av att den disponibla inkomsten har minskat. Om fritid är en normal vara22 kommer individen att arbeta fler timmar till följd av skattebördan. Då måste individen arbeta fler timmar för att uppnå en given nyttonivå. Substitutions- och inkomsteffekterna verkar oftast i motsatta rikt- ningar, och nettoeffekten kan inte fastställas på teoretisk väg. Det behövs empiriska belägg för att fastställa i vilken riktning netto- effekten går. Inkomsteffekter kan också uppstå när individens icke arbetsrelaterade inkomst (det belopp som personen kan konsumera när den inte arbetar alls) förändras. Det viktigaste arbetsutbudsbeslutet är kanske beslutet om del- tagande i arbetskraften. Individen beslutar att delta om nyttonivån vid noll timmars arbete, då man enbart konsumerar icke arbets- 22 Om efterfrågan på en vara stiger med en högre inkomst så rör det sig om en normal vara. Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Bilaga 12 till LU2011 relaterad inkomst, är lägre än den nyttonivå individen skulle uppnå om han eller hon valde att arbeta. Notera att deltagande kan om- fatta betydande fasta kostnader för arbete, t.ex. kostnader för pendling och barnomsorg, som kan innebära att individen endera väljer att arbeta många timmar (20–40) eller inte alls. Incitamenten för deltagande i mättes ovan i avsnitt 2, i form av tröskeleffekter. I tabellen nedan sammanställs resultat från arbetsutbudsstudier som gjorts på svenska data.23 Som så ofta inom nationalekonomi anger vi arbetsutbudets känslighet i termer av en elasticitet: arbets- utbudets elasticitet med avseende på nettolönen är ett mått på den procentuella förändringen i arbetstimmar när nettolönen (1 – mar- ginalskattesats) ökar med en procent. Elasticiteten med avseende på den icke arbetsrelaterade inkomsten är i sin tur ett mått på den procentuella förändringen av antalet arbetstimmar när en persons icke arbetsrelaterade inkomst ökar med en procent. 23 och (2010) har gjort en relaterad översikt av svenska arbets- utbudsstudier, som omfattar något fler tekniska detaljer. Bilaga 12 till LU2011 Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna av inkomstbeskattning Tabell 4.1 Några strukturella svenska undersökningar av utbudet av antal arbetade timmar Gifta män, under- –0,04 (LNU), 1974 0,08–0,12 (män), –0,13 till 0,02 (män), – kvinnor, LNU, 1981 0,38–0,79 (kvinnor)24 0,24 till –0,03 (kvinnor) Brusewitz (1990) Gifta män, LNU, 1974, 0,04–0,08 –0,02 Newey (2002)25 m.fl. (2007) mödrar, LINDA-data, m.fl. (2004) 0,05 (män), 0,10 (kvinnor) ekonomi (HEK), 1993– Ett vanligt resultat i arbetsutbudsstudier är att kvinnor verkar ha större löneelasticitet – såväl i fråga deltagandebeslutet som i fråga om beslut om antalet arbetstimmar.