sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Utredningen anser att fjärrvärmeföretag på orter där indust- riell eller annan restvärme förloras till omgivningen, ska pröva möj- ligheten att utnyttja denna restvärme innan beslut fattas om annan åtgärd. Det föreslås att en utredning om nyttiggörande av rest- värme bör vara obligatorisk i den miljökonsekvensbeskrivning som måste upprättas när nya anläggningar för fjärrvärmeproduktion ska byggas. Utredningens förslag behandlades i den handlingsplan för energieffektivisering som presenterades i propositionen En samman- hållen klimat- och energipolitik.9 Till skillnad från situationen på el- respektive gasmarknaden har EU inte uttalat sig särskilt om fjärrvärmeverksamhet annat än i generella ordalag där utbyggnad av fjärrvärme främst ingår som en del i de åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthus- gaser med påverkan på den globala uppvärmningen. Fjärrvärmefrå- gornas lägre prioritet inom EU bör ses mot bakgrund av att det nästan inte förekommer någon gränsöverskridande handel med fjärrvärme inom EU och att fjärrvärme i de flesta EU-länder utgör en relativt liten del av värmemarknaden. Dessutom är uppvärm- ning, av klimatskäl, inte en lika betydande del av energimarknaden i stort, som är fallet i de nordiska länderna. har emellertid aktualiserat frå- gan om fjärrvärme och dess betydelse inte bara för miljön utan även för samhällsekonomin genom ökad energieffektivitet. I ett förslag från understryks att näten för fjärrvärme och fjärrkyla kan bidra till en energieffektiv ekonomi och betonar att det behövs en tydlig och övergripande strategi för pro- duktion och användning av värme och kyla inom industrin och bostadssektorn. Parlamentet framhåller att strategin bör innehålla en metod för flerbränsleriktmärken (benchmarking) mellan olika 2008/09:162–163. fjärrvärme- och fjärrkylnät, samt att strategin ska bygga på samver- kansvinster mellan sektorer. Parlamentet uppmanar kommissionen att utreda hur näten för fjärrvärme och fjärrkyla kan göras effekti- vare och betonar i detta sammanhang att näten bör vara konkur- rensutsatta. Parlamentet konstaterar att förbättringar av energi- effektiviteten hos fastighetsbeståndet kommer att leda till en mins- kad efterfrågan på värme, vilket man bör ta hänsyn till när fjärr- värmekapaciteten beräknas. anser att det behövs ett starkare fokus för att öka den övergripande energieffektiviteten, framför allt för att minska värmeförluster. Parlamentet kräver därför en översyn av kraftvärmedirektivet för att utöver främjande av högeffektiv kraft- värmeproduktion, även främja mikroanläggningar för kraftvärme, användning av restvärme från industrin samt fjärrvärme och fjärr- kyla. Medlemsstaterna uppmuntras att inrätta ett stabilt och gynn- samt regelverk med ekonomiska incitament i syfte att åstadkomma samordnad planering av efterfrågan på el för uppvärmning och kyl- ning, genom att överväga att ge kraftvärme prioriterad tillgång till elnätet och genom att använda industriell värme och främja använd- ning av högeffektiv kraftvärme, mikroanläggningar för kraftvärme och fjärrvärme i byggnader och finansiera kraftvärme på ett hållbart sätt. Parlamentet påpekar därutöver att produktion av värme eller kyla skulle kunna ge elnätet ökad flexibilitet under belastningstop- par, så att el kan produceras och värme lagras vid tillfällen då pro- duktionen överstiger de lokala behoven. menar att integrerade nät för distribution av el, fjärrvärme och fjärrkyla, i praktiken skulle kunna öka den allmänna energieffektiviteten i mycket betydande grad. uppmanar medlemsstaterna att inte bara stödja högeffektiv industriell kraftvärmegenerering, bland annat genom att övergå från fossila bränslen till biomassa, utan också, för de länder som har fjärrvärmeinfrastruktur, att med hjälp av lagstift- ning och lämpliga ekonomiska åtgärder främja användningen av kraft- värme genom att stödja etablering, utbyggnad och upprustning av fjärrvärmesystem. Såväl denna utredning som den tidigare fjärrvärmeutredningen har som ett av sina mål att stärka fjärrvärmekundernas ställning. Vem som är kund på en fjärrvärmemarknad är inte helt tydligt i alla lägen. I fjärrvärmelagen avses med fjärrvärmekund den som ingått ett avtal om fjärrvärme med ett fjärrvärmeföretag, och med konsu- ment avses fjärrvärmekund som är en fysisk person och som använder fjärrvärme i huvudsak utanför näringsverksamhet.10 Man skiljer således på de som använder fjärrvärme för privat bruk och de som använder fjärrvärme i sin näringsverksamhet. När det gäller fjärrvärmekunder som är konsumenter innehåller lagen tvingande bestämmelser som rör avbrytande av distribution och därpå föl- jande ersättning. Det är således inte möjligt att med bindande ver- kan avtala om sämre villkor än vad lagen anger för denna kund- grupp. Fjärrvärme är i stor utsträckning en verksamhet riktad till stora förbrukare även om det inte är ovanligt med kunder som är privat- personer. I flerbostadshus är de boende visserligen att betrakta som slutanvändare av fjärrvärmen, men de är inte direkta kunder till fjärrvärmeföretaget. Alla avtal tecknas mellan fastighetsägaren och fjärrvärmeföretaget. Fastighetsägaren är då också den som är att anse som fjärrvärmekund. I fastigheter med verksamhetslokaler är avtalssituationen att lik- ställa med den som gäller för flerbostadshus. Den enskilde lokal- hyresgästen är som huvudregel inte kund till fjärrvärmeföretaget. Det är fastighetsägaren som är part i avtalsrelationen. Sett ur den enskilde konsumentens perspektiv, kan denna om- ständighet ofta medföra en mindre påverkansmöjlighet jämfört med marknader för många andra varor och tjänster. Medan en kon- sument på en traditionell marknad kan utöva en viss köparmakt vid missnöje genom att byta tjänsteleverantör eller att helt byta mot någon substituerbar tjänst, så finns mycket sällan dessa möjligheter för en konsument på fjärrvärmemarknaden. Fjärrvärmeföretagens monopol på att leverera värme till sina kunder innebär att konsu- mentens ställning gentemot fjärrvärmeföretaget är svag. En kon- sument kan inte välja vilket fjärrvärmeföretag som ska leverera tjänsterna utan är hänvisad till endast ett fjärrvärmeföretag. En sådan kund kan inte heller utan stora kostnader välja ett annat upp- värmningssystem. Det innebär att en konsument i praktiken är 10 Fjärrvärmelagen 2 §. bunden att betala de priser fjärrvärmeföretaget bestämmer. Situa- tionen är likartad för fjärrvärmekunder som inte är konsumenter, men beroende på en sådan kunds storlek kan partsställningen vara mer jämbördig sett ur ett förhandlingsperspektiv. När det gäller kunder inom industrin som förfogar över stora volymer över- skottsvärme kan dessa i vissa fall ha en förhållandevis stark för- handlingsposition i förhållande till fjärrvärmeföretaget. För fjärr- värmeföretag har det historiskt sett varit ett problem att komma åt restvärmen hos industrierna. finns omkring sjuttio samarbeten runt om i landet om leverans av industriell restvärme, mellan industrier och fjärrvärmeföretag, men utrymmet är sannolikt större. För att säkerställa den rättsliga ställningen för såväl fjärrvärme- kunder som inte är konsumenter som för sådana som är konsu- menter, krävs någon form av kontroll av fjärrvärmeprisernas skä- lighet. har fjärrvärmeföretagen särredovisat sin fjärr- värmeverksamhet till tillsynsmyndigheten, Energimarknadsinspek- tionen. har analyserat och kommit fram till att särredovisningen inte är tillräcklig för att komma till- rätta med riskerna för överprissättning och prisdiskriminering. Vidare konstaterar myndigheten att för att komma tillrätta med risken att fjärrvärmekunder betalar oskäliga priser bör en obero- ende granskning och prövning av fjärrvärmepriserna ske, dvs. någon slags prisreglering.11 , har med nuvarande regelverk inga sanktionsmöjligheter gentemot fjärrvär- meföretagen i form av vitesförelägganden men har myndigheten samlat in uppgifter om priser, affärs- och driftförhållanden från företagen. Utifrån denna infor- mation kan förändringar av fjärrvärmepriserna över tiden analyse- ras. bedömer att fjärrvärmekundernas ställning har stärkts sedan fjärrvärmelagen trädde i kraft . har också tagit fram föreskrifter avseende prisinformation och rapportering av upp- gifter om drift- och affärsförhållanden. Dessa föreskrifter syftar till att bidra till ökad transparens på fjärrvärmemarknaden och därmed stärka kundernas ställning. Ökad konkurrens i fjärrvärmenäten och större valfrihet anges ofta i debatten vara positivt för kunderna. Öppnande av fjärrvärme- näten innebär också att andra aktörer kan etablera sig på markna- den. Det finns inga lagstadgade rättigheter för en fjärrvärme- 11 (2009b). kund att ansluta sig till ett fjärrvärmenät, liksom det inte finns någon skyldighet för fjärrvärmeföretag att ansluta en kund. De rättig- heter och skyldigheter som gäller mellan parterna regleras i huvud- sak på civilrättslig väg genom avtal. Beroende på avtalskonstruk- tionen kan båda parter givetvis åberopa däri förekommande rättig- och skyldigheter. Eventuella tvister kan hänskjutas till allmän dom- stol (eller i vissa fall lösas genom ett skiljeförfarande). Bruk av standardavtal är vanligt förekommande. Konsument- verket och branschorganisationen har tillsammans förhandlat fram allmänna avtalsvillkor för fjärrvärme till konsumenter. Det är inget tvång för fjärrvärmeföretagen att använda de allmänna avtalsvillkoren men Svensk Fjärrvärme rekommenderar alla sina medlemmar att tillämpa dem. Oaktat det arbete som lagts ner på att stärka kundernas ställning i förhållande till fjärrvärmebolagen och för att åstadkomma möjlig- heter att på frivillig väg öppna marknaden för tredjepartstillträde så råder alltjämt en uppfattning om obalans i partsförhållandena. Denna synpunkt gör sig starkast gällande avseende förhandlingssituationer när det gäller tillträde till rörledningar som ägs av ett fjärrvärme- företag. Det finns flera exempel på frivilliga överenskommelser och i de allra flesta fall är samarbetena lyckosamma för båda parter på så sätt att vardera part vinner på ett samarbete. Förhandlingar för att nå en överenskommelse kan se mycket olika ut. I fråga om förhandlingar om tillträde inom fjärrvärmeområdet har det från flera håll gjorts gällande att styrkeförhållandet är ojämnt i många fall. Den leve- rantör som vill få avsättning för t.ex. sin överskottsenergi i form av restvärme har endast en eller möjligtvis ett par alterna- tiva förhandlingsparter/nätägare att vända sig till med sina önske- mål. Redan i detta ligger en otillfredsställande ojämlikhet sett ur ett rent avtalsmässigt perspektiv. Fjärrvärmeföretaget är inte direkt beroende av en extern producents värmeenergi för sin verksamhet, men kan vara intresserad av att ingå ett avtal om leverans ändå om de ekonomiska incitamenten finns. Detta torde gälla även om nätet är i ägo då även kommunala bolag ska driva sin fjärr- värmeverksamhet enligt affärsmässiga grunder. Producenten torde inte heller vara beroende av att få avsättning för sin restvärme för att kunna bedriva sin verksamhet (även om det i vissa avtals- relationer mer eller mindre utvecklas till ett beroende, dvs. att man anpassar produktion och avkastningskrav etc. till för- utsättningen att restvärmen kan bringas att ge intäkter). centens något svagare ställning i partsförhållandet beror i grunden på att distributionen av fjärrvärme är ett naturligt, oregle- rat, monopol och att det inte finns någon laglig rätt till tillträde till en annan aktörs nät. De potentiella köparna av restvärmen är helt enkelt för få för att man som producent ska kunna begära det pris som man själv anser vara rimligt. erbjuds ett pris som restvärmeproducenten anser vara för lågt men om alternativet är att inte alls få avsättning för sin restvärme är det bättre med ett avtal med lågt pris än inget avtal alls. Som ovan nämnts kan också för- hållandet vara det motsatta i vissa fall. Avtalssituationer som i grunden bygger på möjligheten att fritt förhandla med vem som helst om i princip vad som helst är på flera punkter inskränkt genom de regler som syftar till att skydda dem som har svårt för att själva tillvarata sina intressen på ett effektivt sätt. Många av dessa regler återfinns i de konsumentskyddande regelverken, till vilka fjärrvärmelagen delvis hör. Det finns även andra lagar för att tillvarata en svagare avtalsparts intressen även utom konsumentförhållanden. Lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare syftar till att minska ojämlikhet mellan parter. Vid bedömningen av om ett avtalsvillkor är att anse som oskäligt ska särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som intar en underlägsen ställning i avtalsförhållandet. Vid tillkomsten av fjärr- värmelagen granskades ett relativt stort antal standardavtal av det slag som används när avtal ingås mellan näringsidkare. Utredningen konstaterade att även om avtalsfrihet råder så kan en ekonomiskt starkare part utöva press på den svagare parten. Utredningen anser dock att man inte helt kan lita till frivilliga lösningar utan att det också behövs särskild lagstiftning om förbud mot oskäliga villkor i avtal mellan näringsidkare.12 Så torde fallet vara än . Såväl vid inrättandet av ett regelverk som vid uppföljning och ut- värdering av detsamma kommer ett flertal olika aktörer att påver- kas på ett eller annat sätt. En av de utgångspunkter man därvid måste ha är vilka de myndigheter är som berörs av en planerad 1983/84:92. På energiområdet13 kan, beroende på vilken situation som avses, ett flertal olika myndigheters medverkan komma att aktuali- seras. Nedan följer en kortfattad översikt över de myndigheter som generellt sett påverkas eller kan komma att påverkas av en ny reglering av fjärrvärmeverksamhet. är tillsynsmyndighet och inrättades som en fristående myndighet . Inspektionen var tidigare en självständig del av . Energi- marknadsinspektionen arbetar för att stärka energikundernas ställ- ning och strävar efter att marknaderna för el, fjärrvärme och natur- gas ska fungera så bra som möjligt. ska bl.a. svara för tillsyn över att bestämmelserna om förhandling om tillträde för rörledningar till fjärrvärmenät enligt fjärrvärme- lagen efterlevs. ska verka för att fjärr- värmemarknadernas funktion och effektivitet förbättras samt följa och analysera utvecklingen på fjärrvärmemarknaderna. Fjärrvärmeföretagen är ansvariga för att redovisa sin verksamhet till inspektionen. Redovisningen består av årsrapport och redovis- ning av drift- och affärsförhållanden. Årsrapporten är en ekono- misk särredovisning för energiföretagens fjärrvärmeverksamhet. publicerar en årsvis sammanställning av de uppgifter som företagen redovisat i årsrapporterna beträf- fande resultat- och balansräkning samt den särskilda rapporten. Tillsynen omfattar inte lagens efterlevnad i dess helhet, utan är begränsad till vissa angivna bestämmelser; prisinformation, avtalsinnehåll, förhandling, underrättelseskyldighet, uppsägning, avbrytande av distribution, redovisning av affärs- och driftsförhål- landen och granskning av årsrapport. Tillsynen omfattar även att kommunala fjärrvärmeföretag efterlever bestämmelserna om undan- tag från lokaliseringsprincipen. I dessa fall avser tillsynen att fjärr- värmeverksamheten utanför den egna kommunen bedrivs i geo- grafisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom den egna kom- munen och att fjärrvärmeverksamheten utanför kommunen bedrivs för att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. 13 Inom vilket fjärrvärmeverksamhet ingår som en del. Lagstiftaren skiljer inte på myndig- hetsåtagandena inom de olika energiverksamheterna. att tillsynsmyndigheten har rätt att för tillsynen på begäran få till- gång till handlingar. För det fall att tillsynsmyndigheten, genom anmälan eller genom eget initiativ blir varse att ett fjärrvärmeföretag inte följer gällande bestämmelser har myndigheten befogenheter att förelägga före- taget att agera på visst sätt och därigenom tvinga fram en rättelse. är förvaltningsmyndighet för tillförsel och användning av energi och ska verka för att trygga tillgången på el och annan energi. över- gripande uppdrag är att verka för att energisystem utveck- las till att bli tryggt, ekologiskt och ekonomiskt hållbart. I myndig- hetens uppgifter ingår stöd till forskning, utveckling, spridning och kommersialisering av ny energiteknik och energieffektiva produk- ter samt stöd till företag och kommuner för energieffektivisering. Vidare är statistikansvarig myndighet inom energiområdet, förvaltare av det svenska utsläppshandelssystemet, där all försäljning och inköp av svenska utsläppsrätter registreras. och har ett delat ansvar för elcertifikatsystemet. godkänner anläggningar för tilldelning av elcertifikat, ger förhandsbesked om möjligheterna till godkännande för tilldelning m.m. och har tillsynsansvaret för efterlevnaden av lagstiftningen om elcertifikat. utfärdar elcertifikaten och driver elcertifikatsregister m.m. Energi- myndigheten har även en roll i det nationella arbetet för att främja vindkraften och är ansvarig för åtgärder inom energiområdet i vid en eventuell energikris. lät 2007–2008 genomföra ett utrednings- arbete i syfte att analysera incitament och styrmedel för ökat utnytt- jande av industriell restvärme som presenterades i rapporten medel för industriell spillvärme.14 finansierar tillsammans med branschorgani- sationen Svensk Fjärrvärme forsknings- och utvecklingsprogram- met Fjärrsyn, som är ett tvär- och mångvetenskapligt samlat pro- gram för forskning och utveckling inom fjärrvärme, fjärrkyla och kraftvärme. Programmet inleddes och pågår i en andra etapp . 14 (2008c). Inom finns även som en egen organisatorisk enhet med särskilda uppgifter enligt fjärr- värmelagen. har funnits , då fjärrvärmelagen trädde ikraft15. Nämndens huvudsakliga uppgift är att vara en medlingsfunktion vid förhandlingar mellan fjärrvär- meföretag och fjärrvärmekunder om villkor för fjärrvärmeleverans enligt fjärrvärmelagen. Nämnden ska även medla vid förhandlingar mellan fjärrvärme- företag och de som vill få tillträde till fjärrvärmeledningar. Nämn- den består av ordförande och vice ordförande som båda är eller har varit ordinarie domare, två partssammansatta ledamöter där en ska vara väl förtrogen med fjärrvärmeföretags förhållanden och en ska vara förtrogen med fjärrvärmekunders förhållanden, samt tre experter som har kunskap om produktion och distribution av fjärrvärme. Dessa experter får inte vara anställda hos något fjärrvärmebolag eller hos någon part på fjärrvärmemarknaden. Nämnden i sin helhet sammanträder . Medlingssammanträden bokas in löpande. Utöver parterna deltar ordföranden, en expert och sekreteraren vid medlingssammanträden. Nämnden utses av regeringen . Ett medlingsförfarande inför nämnden bygger helt på parternas vilja att komma överens och en medling är avsedd att inledas först då en förhandling om t.ex. avtalsvillkor för fjärrvärme eller om till- träde till rörledningar, har avslutats (utan att ha lett till någon över- enskommelse). Det är således en process i två steg som enbart baseras på parternas egen vilja till överenskommelse. Processen är formlös på så sätt att någon form för medlingen inte anges i för- fattningstext. Förvaltningslagen är dock tillämplig på nämndens hand- läggning varför reglering finns kring de yttre formerna. Nämnden kan inte fatta några formella beslut som binder parterna i ett ärende. Nämnden har således inte rätt att pröva skäligheten i en prishöjning eller ett nekande till tillträde till fjärrvärmenätet. Det finns inte heller någon överklagandemöjlighet eftersom det för detta krävs ett förvaltningsbeslut med rättsverkningar. Nämnden saknar föreskriftsrätt, men torde enligt allmänna förvaltningsrätts- liga grundsatser ha möjlighet att utfärda icke-bindande allmänna råd. 15 Nämndens uppgifter och ansvar finns reglerat i Fjärrvärmelagen (2008:263), Fjärrvärme- förordningen (2008:526), samt i Förordning (2007:1153) med instruktion för Statens energi- myndighet. Den omständigheten att nämnden saknar möjlighet att döma i tvister eller initiera utredningar, har gjort att Fastighetsägarna lämnade sin plats som partsrepresentant i . Nämnden saknar därmed representation från kundsidan. uppgift är att arbeta för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. befogenheter att vidta åtgärder för att komma tillrätta med konkurrensrelaterade problem är avhängigt domstols medverkan. Ett företag som bryter mot något av förbuden i konkurrenslagen(2008:579) kan bli skyldigt att betala konkurrensskadeavgift. Det är som, på begäran av , beslutar om konkurrensskadeavgift. I de fall företagen medger att de brutit mot konkurrensreglerna kan utfärda ett så kallat avgiftsföreläggande.16 Det är frivilligt för företaget att godkänna föreläggandet. Ett godkänt avgiftsföreläggande gäller som en dom. Personer i företagets led- ning – till exempel vd, vice vd eller en styrelseledamot i ett aktie- bolag – kan drabbas av näringsförbud om de har deltagit i en kar- tell. Det är tingsrätten som, på begäran av och med stöd av lagen om näringsförbud, kan döma en person till när- ingsförbud. Om ett företag bryter mot något av förbuden i kon- kurrenslagen kan ålägga företaget att upphöra med överträdelsen. Åläggandet kan innebära att företaget måste upphöra med att tillämpa ett visst avtal, avtalsvillkor eller något annat som är förbjudet. Det kan också röra sig om exempelvis ett sälj-, rättelse- eller prisåläggande. arbetar med tillämpning av i första hand kon- kurrenslagen och förbättringsåtgärder, kunskap, forskning, inter- nationellt arbete och samverkan inom sina verksamhetsområden. bedömer normalt inte om ett pris är rimligt i det enskilda fallet eller inte utan fokuserar i sin verksamhet på ärenden som har ett generellt intresse. Frågan om prissättning av fjärrvärme utgör ett missbruk av dominerande ställning är ofta av generellt intresse. Därmed kan ingripande ske mot en prissättning 16 Det betyder att inte behöver gå till domstolen för att begära konkur- rensskadeavgift i ärenden där parterna är överens. som innebär att ett företag missbrukar sin dominerande ställning på marknaden. granskar generellt sett dock inte skäligheten i fjärrvärmepriserna. Fjärrvärme är, åtminstone avse- ende distributionen, ett naturligt monopol. Det finns bara ett fjärr- värmeföretag som distribuerar hetvatten inom respektive lokalt ledningsnät. På marknader med naturliga monopol är det i nor- malfallet inte möjligt att fullt ut åstadkomma en fungerande kon- kurrens enbart genom konkurrensrättslig reglering. Konkurrens- verket har i flera rapporter och yttranden uppmärksammat fjärr- värmepriserna och förhållanden på fjärrvärmeområdet som är negativa från konkurrenssynpunkt. har därför i olika sammanhang framfört att en förhandsreglering av slutkunds- priserna behövs för att skydda fjärrvärmekunderna mot oskäliga priser och för att öka kundnyttan på fjärrvärmemarknaden.17 Ett av de fall som granskat rörde ett rabatt- system vid köp av fjärrvärme. erbjöd sina kunder rabatt på fjärrvärme, förutsatt att de också köpte el från företaget. granskade rabattvillkoren och fann att utnyttjade sin dominerande ställning på marknaden för fjärrvärme. Genom rabattsystemet diskriminerade fjärrvärmekunder som valde att köpa sin el från en konkurrerande elleverantör som rabattsystemet innebar att konkur- rensen på elmarknaden begränsades. ålade därför , vid vite av , att upphöra med att tillämpa rabattsystemet. öppnade ett egeninitierat ärende18 för att utreda huruvida AB Fortum Värme i strid med konkur- renslagen19 gjort sig skyldigt till missbruk av dominerande ställning genom att påtvinga sina fjärrvärmekunder i oskäliga försäljningspriser (överprissättning). valde att granska Fortum Värme mot bakgrund av att företaget är den största fjärrvärmeaktören i och verksamt på den största svenska fjärrvärmemarknaden, .