sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — de platser där det råder ett överskott på arbetskraft (med viss inriktning) till de platser där det råder brist på arbetskraft ökar möjligheterna till en effektiv matchning. Skillnader i arbetslöshet resulterar i flyttströmmar, men andra faktorer är i många fall minst lika viktiga för val av bostadsort (se bl.a. bilaga 3 till ). En effektiv matchningsprocess förutsätter att de arbetslösa möter incitament som gör att de beaktar skillnader i möjligheterna att hitta jobb när de väljer bostadsort. I avsnitt 2.1.2 diskuterade vi hur viktigt det är att de arbetslösa dels har incitament att aktivt söka efter arbete, dels kan konkurrera väl med sysselsatta sökande om lediga jobb som finns. Det bör emellertid betonas att kvaliteten på jobbsökandet också är en betydelsefull faktor både för arbetstagare och för arbetsgivare. Arbetsgivares rekryteringsprocess underlättas inte av man får ett stort antal irrelevanta ansökningar, och arbetstagare som har möjlighet att få bättre arbeten gynnas inte alltid av att ta första bästa jobb. Ersättnings- och kontrollsystem för arbetslösa bör därmed utformas så att de sökande har möjlighet att inledningsvis fokusera sitt jobbsökande till områden där deras egenskaper bäst kommer till sin rätt. Av samma skäl bör sökkrav på de arbetssökande med arbetslöshetsersättning inte baseras på antalet ansökningar utan på om de söker på ett rimligt sätt utifrån sina förutsättningar. Mycket tyder på att arbetsgivares vilja att anställa i hög grad är beroende av om det finns personer med rätt formella och informella egenskaper. finns det både lediga arbeten (vakanser) och arbetssökande. Att vakanserna inte fylls beror i vissa fall på att de arbetssökande saknar rätt formell kompetens, men ofta samexisterar vakanser och arbetssökande även inom snäva yrkesinriktningar och regioner. Också när arbetsgivaren till slut anställer en tidigare arbetslös har anställningsprocessen ofta tagit en betydande tid. Detta illustrerar hur viktigt det är för arbetsgivarna att finna rätt person. Ett sätt för arbetsgivare att minska den osäkerhet som råder vid anställningsprocessen är att rekrytera personer som redan är kända. Informella kanaler tycks vara oerhört viktiga; forskningen visar att många jobb tillsätts via någon form av informella kontakter (se t.ex. Ioannides och Loury 2004). Framförallt verkar den här typen av kanaler vara viktiga för ungdomar och när arbetslösheten är hög. Många studier finner också att kontakter är viktigast för de lågutbildade. Användandet av informella kontakter har flera fördelar En väl fungerande arbetsmarknad för arbetsgivaren, som till exempel en snabbare rekryteringsprocess och en ökad sannolikhet att man lyckas anställa personer som passar bra in på arbetsplatsen. Fördelarna kan också föra med sig en samhällsekonomisk vinst i termer av en lägre arbetslöshet och en bättre användning av förmågor och humankapital. Det finns en hel del som pekar på att åtgärder som syftar till att underlätta övergången till arbete för icke-sysselsatta bör innehålla tydliga inslag av arbetsgivarkontakter. Detta framkommer i flera av bilagorna till LU2011: Utvärderingar av den aktiva arbetsmarknadspolitiken visar genomgående på bättre resultat för insatser som skapar kontakter med arbetsgivare (bilaga 1). Forskningen om utformningen av den reguljära yrkesutbildningen belyser betydelsen av arbetsplatsförlagd utbildning (bilaga 2). Liknande slutsatser dras slutligen i diskussionen om hur introduktionsverksamhet för nyanlända utrikes födda bör utformas (bilaga 4). Processen där vissa jobb försvinner och andra skapas är en förutsättning för en effektiv resursanvändning och ett ökat välstånd. Erfarenheten visar att man med politiska åtgärder inte bör försöka styra ekonomins omvandlingstakt eller inriktningen på denna omvandling. Processen bör i stället styras av företagens egna vinstintressen. Å andra sidan medför strukturomvandlingen betydande kostnader som till viss del bärs av samhället gemensamt. Det är därför viktigt att institutioner utformas så att aktörerna ges incitament att fullt ut ta hänsyn till de samhällsekonomiska kostnader som omvandlingen medför. Kostnaderna för strukturomvandlingen blir onödigt höga om arbetskraften inte rör på sig i goda tider. Därför är det viktigt att lågproduktiva företag slås ut i goda tider, och att regelverken inte gör så att de sysselsatta blir kvar på dåliga arbeten när lågkonjunkturen slår till. En effektiv strukturomvandling kräver också att lönebildningen är tillräckligt flexibel så att lönekostnaderna tillåts avspegla skillnader i personlig produktivitet, eftersom det annars finns en uppenbar risk att personer med lägre produktivitet inte betraktas som anställningsbara och i stället fastnar i långvarig arbetslöshet. Mycket tyder på att har ett lönegolv som försvårar för till exempel lågutbildade att komma in på arbetsmarknaden. En väl fungerande arbetsmarknad För att arbetsmarknaden ska fungera väl krävs att såväl information som incitament skapar en effektiv styrning vid val av utbildningsinriktning. En effektiv strukturomvandling förutsätter dessutom en god anpassningsförmåga där de berörda ges incitament och möjlighet att behålla och utveckla sitt humankapital så att de upprätthåller sin anställningsbarhet. Slutligen är kvaliteten på matchningen mellan arbetstagare och jobb betydelsefull för möjligheten att få ut den fulla potentialen av arbetskraften. Detta underlättas om yrkesutbildningar, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och integrationsinsatser har arbetsplatsförlagda komponenter som ger de arbetssökande tillgång till referenser och information om oannonserade anställningsmöjligheter. 2.3Arbetsutbud, omfördelning och incitament har diskussionen handlat om hur institutioner bör utformas för att efterfrågan och utbud av arbetskraft ska mötas på ett sätt som dels håller nere antalet arbetslösa, dels matchar arbetstagare och arbetsgivare så att arbetskraftens humankapital bäst tas till vara. Hur mycket arbete som utförs i ett land beror dock inte framförallt på arbetslöshetens omfattning utan på hur många som väljer att delta i arbetskraften och hur mycket dessa arbetar. Arbetsutbudet är i detta avseende alltså viktigare än frågan om arbetslöshet. Å andra sidan är det inte uppenbart att det är ett lika stort problem om personer inte vill arbeta som om de inte får arbeta även om de vill. Det är inte troligt att frånvaro på grund av till exempel föräldraledighet är förknippad med samma välfärdsförlust som frånvaro på grund av ofrivillig arbetslöshet. Syftet med detta avsnitt är att diskutera i vilken utsträckning arbetskraftsbeslut påverkas av utformningen av skatte- och socialförsäkringssystemet samt under vilka förutsättningar utformningen av systemen kan leda till onödiga välfärdsförluster genom snedvridna utbudsbeslut. 2.3.1Är arbetsutbudet alltid för lågt? En av utredningens utgångspunkter är att hög sysselsättning visserligen är önskvärd då den ger möjlighet till konsumtion för individen och välfärd för samhället, men att arbete faktiskt kostar i termer av försakad ledig tid. Det är därför inte självklart att de En väl fungerande arbetsmarknad bästa arbetsmarknadsinstitutionerna alltid är de som genererar flest arbetade timmar. I stället bör institutioner så långt det är möjligt undvika att snedvrida individernas vilja att arbeta. Vad som menas med snedvridningar illustreras bäst om man först diskuterar hur valet av att arbeta fungerar i en idealiserad värld där personerna själva väljer hur mycket de vill arbeta (vi bortser alltså från arbetslöshet), och där det varken finns skatter eller transfereringar. En rimlig utgångspunkt i en sådan situation är att en persons val av arbetstid till stor del drivs av att viljan att kunna konsumera varor och tjänster; för att få pengar till konsumtion så behöver man den lön man får när man arbetar.7 Å andra sidan är ledig tid något som de flesta uppskattar och har glädje av, och arbetet innebär att man ger upp något av denna fritid. Beslutet att arbeta innebär därför en avvägning mellan hur mycket ledig tid och hur mycket varor och tjänster man vill konsumera, där det senare kräver arbete. Hur personen i slutändan fördelar sin tid mellan arbete och ledig tid kommer att bero på relativpriset mellan fritid och annan konsumtion, där lönen kommer att fungera som priset på fritid. För att kunna vara ledig ytterligare måste man nämligen avstå från de varor och tjänster som man hade kunnat köpa om man i stället hade arbetat den timmen och fått lön. Ytterligare en konsekvens av att personer också värderar ledig tid är att en del kommer att välja att inte arbeta alls och i stället leva på andra inkomster, till exempel via sparat kapital eller arbetande familjemedlemmar. Den lägsta lön som krävs för att en person ska välja att arbeta överhuvudtaget kallas reservationslön. Vilken reservationslön olika personer har beror på vilken arbetsfri inkomst de har tillgång till, och hur mycket de värderar sin fritid. Av detta resonemang följer två mycket viktiga slutsatser. För det första, fler arbetade timmar är inte självklart bättre, eftersom människor även har glädje av ledig tid. För det andra, i en värld utan skatter, transfereringar, arbetslöshet eller andra komplikationer finns det ingen anledning att bedriva sysselsättningspolitik. Båda dessa slutsatser är centrala för utformningen av en god sysselsättningspolitik eftersom de dels innebär att politiken inte bör sträva efter att maximera sysselsättningen som sådan, dels att sysselsättningspolitiken bara kan motiveras om det finns andra 7 Här ser vi det som att arbetets enda syfte är att få pengar till konsumtion. Naturligtvis finns det för många andra värden med att ha ett arbete, som till exempel värdet av att känna sig behövd eller som en del av samhället, att få träffa andra människor och inte blir isolerad eller att arbetet i sig är nöjesfyllt. Vi kommer inte att fokusera på dessa värden i framställningen. En väl fungerande arbetsmarknad faktorer som påverkar individernas beslut i en riktning som inte är optimal. Dessutom bör sysselsättningspolitiken inriktas på de områden där någon form av interventioner påverkar personers vilja att arbeta. Det är framförallt tre typer av interventioner som påverkar incitamenten att arbeta: (i) den offentligfinansierade produktionen som finansieras genom skatt på arbete, (ii) den arbetsfria inkomst som garanteras via socialförsäkringarna och (iii) den ekonomiska omfördelningen som sker via skatte- och transfereringssystemet. Nedan diskuteras dessa tre faktorer och vad de innebär för sysselsättningspolitiken. 2.3.2Skattefinansierad produktion påverkar incitamenten till arbete Det finns varor och tjänster som en marknad vanligen inte klarar av att tillhandahålla, men som de flesta är beredda att betala för (t.ex. brandkår och domstolar). Denna typ av produktion måste finansieras gemensamt och kräver därför att man tar in skatt från invånarna. De flesta sätt att ta in skatt på påverkar medborgarnas beteende, till exempel hur mycket man väljer att arbeta. En betydande skattebas i de flesta länder är skatt på arbete, antingen i form av inkomstskatter eller i form av arbetsgivaravgifter. I utgör sådana skatter av de totala skatteintäkterna. har dessutom valt att finansiera många välfärdstjänster, som i princip kan finansieras via en privat marknad, med skattemedel. Det gäller till exempel barnomsorg, skola, sjuk- och hälsovård samt äldrevård. Vi betraktar i huvudsak denna finansieringsform som given.8 Valet att skattefinansiera dessa områden har både för- och nackdelar. En naturlig konsekvens är dock att skatte- 8 För en diskussion om finansieringsformens betydelse, se /2004 (SOU 2004:19). Det har i andra långtidsutredningar (se t.ex. SOU 2008:105) argumenterats för att den åldrande befolkningen och den därmed stigande försörjningskvoten kommer att medföra behov av att de som är i arbetsför ålder ökar sitt arbetsutbud. Detta diskuteras även i (2009). Problemet uppstår därför att har valt att finansiera till exempel äldreomsorg och sjuk- och hälsovård genom den offentliga budgeten. Detta innebär att när andelen äldre stiger ökar också behoven och därmed kostnaderna, vilket medför ett ökat behov av skatteintäkter. Vi anser dock att det inte är självklart att detta ökade behov av skatteintäkter bäst löses genom att antalet arbetade timmar i ekonomin stiger om det sker på bekostnad av minskad ledig tid för befolkningen. Snarare bör för- och nackdelar med välfärdsstatens omfattning diskuteras i ett sammanhang där välfärdsbetydelsen av ledig tid tillåts spela en central roll. En väl fungerande arbetsmarknad uttaget blir relativt högt, vilket kan göra att skattesystemets snedvridande effekter riskerar att bli större än i andra länder. På vilket sätt kommer då skatt på arbete att påverka individers beteende? Skatten medför att lönen efter skatt blir lägre. För en del personer kommer nettolönen då att understiga reservationslönen och de kommer därför att välja att inte arbeta. Avgörande för beslutet är hur stora de så kallade tröskeleffekterna är, det vill säga hur mycket personen tjänar på att börja arbeta. Det beror i sin tur på hur hög den genomsnittliga skatten är. Personer för vilka nettolönen överstiger reservationslönen, och som därmed har valt att arbeta, ska bestämma hur många timmar de väljer att jobba. För denna grupp innebär högre skatter att man inte får lika mycket extra konsumtion för varje extra timme man väljer att arbeta. Annorlunda utryckt kan man säga att fritid har blivit relativt sett billigare än annan konsumtion. Detta borde å ena sidan göra att man väljer att konsumera mer fritid och därmed jobba färre timmar. Man brukar kalla den här typen av effekt för en substitutionseffekt. Å andra sidan måste man jobba mer för att konsumera lika mycket som utan skatter, vilket talar för att man vill jobba fler timmar. Detta brukar kallas för en inkomsteffekt. I slutändan kan alltså skatter på arbete antingen göra att de sysselsatta arbetar fler eller färre timmar. När man ändrar i ett befintligt skattesystem är en viktig faktor hur förändringarna påverkar marginalskatten, det vill säga hur stor andel av den ökade inkomsten en person betalar i skatt om hon arbetar mer. I ett internationellt perspektiv är de svenska marginalskatterna framförallt höga för personer med höga inkomster (inklusive arbetsgivaravgifter; ännu högre om man dessutom räknar med momsen). Skatt på arbete skapar alltså incitament för vissa personer som annars skulle ha jobbat att inte göra så. Dessutom kan valet av antalet arbetade timmar påverkas, men det är en empirisk fråga om höjda skatter ökar eller minskar antalet arbetade timmar för de som väljer att jobba. De empiriska undersökningar som finns tyder dock på att en höjd skatt på arbete minskar antalet arbetade timmar (dvs. att substitutionseffekten är större än inkomsteffekten), i alla fall för de allra flesta. Ett genomgående resultat är att kvinnor verkar reagera mer än män på förändringar i hur mycket av arbetsinkomsten som blir kvar efter skatt. Ytterligare en konsekvens av att offentlig konsumtion finansieras via skatt på arbete är att det finns anledning att tro att En väl fungerande arbetsmarknad personer kommer att jobba för lite därför att en del av arbetets resultat tillfaller övriga medborgare och inte individen själv. En persons val att arbeta ökar de totala skatteintäkterna och gynnar därmed även andra i samhället, vilket är något som var och en kanske inte beaktar när de fattar sina beslut. Detta medför att arbete har en så kallad positiv extern effekt. Utifrån denna tanke kan alla tjäna på att man utformar institutioner som gör att invånarna vill jobba mer, till exempel genom subventionerad barnomsorg för de som arbetar eller genom att resekostnader till och från arbetet är avdragsgilla. 2.3.3Socialförsäkringarna påverkar incitamenten för både anställda och arbetsgivare En annan offentligt finansierad institution av betydelse för incitamenten till arbete är socialförsäkringssystemet. Detta erbjuder finansiell ersättning till de försäkrade när de inte kan arbeta på grund av arbetslöshet, sjukdom eller liknande. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar är typiskt offentligt finansierade och obligatoriska. Ett viktigt undantag är den svenska arbetslöshetsförsäkringen som är frivillig.9 Anledningen till att dessa försäkringar ofta är obligatoriska och offentligt finansierade är att det finns goda skäl att misstänka att en privat marknad inte skulle tillhandahålla dem i tillräcklig stor utsträckning. Det beror på att det är mycket svårt att bedöma vilka individer som har en hög risk för att komma att utnyttja försäkringen, och det är därför svårt att differentiera premierna mellan olika personer i den utsträckning som är önskvärt. Om premierna sätts på samma nivå för alla kommer enbart de som själva vet med sig att de har en hög risk att vilja köpa försäkringen. Därför skulle privata bolag inte få täckning för sina kostnader och därmed i slutändan inte vilja erbjuda försäkringar i tillräcklig omfattning. Detta är ett mycket starkt motiv för att tillhandahålla offentligt finansierade obligatoriska socialförsäkringar. Det kan också vara så att det är de personer som är mer riskbenägna än andra som både har ett större behov av försäkringen och som i mindre utsträckning skulle skaffa en privat försäkring. Ur ett rent paternalistiskt synsätt skulle det motivera en obligatorisk försäkring. I en välfärdsstat som är det 9 Därmed är den svenska arbetslöshetsförsäkringen i teknisk bemärkelse inte en socialförsäkring. Vi bortser genomgående från detta i utredningen. En väl fungerande arbetsmarknad förmodligen också så att invånarna utgår från att de alltid kommer att omfattas av något stödsystem och att de därför kan ha incitament att stå utanför valbara försäkringssystem. Från ett sysselsättningsperspektiv innebär dock ett omfattande socialförsäkringsskydd att incitamenten att arbeta minskar. En arbetslöshetsförsäkring innebär till exempel att den arbetslöse får en viss inkomst även utan att arbeta. Använder vi oss av termerna ovan, så innebär arbetslöshetsersättningen att individen får en arbetsfri inkomst. Det kommer att höja hennes reservationslön och därmed göra det mer troligt att hon tackar nej till ett jobberbjudande som hon hade accepterat om hon inte hade haft någon arbetslöshetsförsäkring. Som framgår av förra avsnittet är det inte nödvändigtvis något dåligt, utan kan medföra att den arbetslöse väntar till dess att hon får ett bättre erbjudande där hennes produktivitet kommer mer till sin rätt. En generös arbetslöshetsförsäkring kan också försämra individens sökaktivitet. Samma risk finns med en generös sjukförsäkring där försäkringen gör det mer lönsamt att vara frånvarande. I princip kan ersättningar betingas på att de som får arbetslöshetsersättning verkligen söker jobb och accepterar erbjudna jobb, och att de som får sjukpenning verkligen är förhindrade att arbeta och att de verkar aktivt för att komma tillbaka till arbete. Så är också regelverken kring socialförsäkringarna utformade i . Problemet är dock att ingen mer än (möjligen) personerna själva kommer att ha fullständig information om i vilken utsträckning regelverket verkligen efterlevs. Försäkringarna kan även påverka arbetsgivarnas beteende eftersom socialförsäkringarna innebär att inte bara individernas utan även arbetsgivarnas incitament påverkas av möjligheten till ersättning från en tredje part om en anställning upphör eller en anställd blir sjuk. Även i dessa fall kompletteras försäkringarna av ett omfattande regelverk inom lagen för anställningsskydd och genom regler om arbetsmiljö och rehabiliteringsansvar. Precis som i fallet med mottagarna av stöden uppstår dock en problematik om i vilken omfattning regelverken följs. Att utforma ett socialförsäkringssystem så att incitamenten till arbete upprätthålls är därmed en svår utmaning. som man strävar efter att skapa ett bra skydd för drabbade individer så vill man göra risken för överutnyttjande så liten som möjligt. När det till exempel gäller arbetslöshetsförsäkringen så är målet att de arbetslösa ska få ersättning som de inte kan hitta ett En väl fungerande arbetsmarknad arbete utan att viljan att söka och acceptera arbeten för den skull minskar. Väl utformade socialförsäkringar bör även ha som mål att ge arbetsgivarna effektiva incitament så att de i sina beslut i största möjliga mån tar hänsyn till samhällsekonomiska kostnader via socialförsäkringarna. Detta innebär till exempel att det kan finnas anledning att göra arbetsgivarna till medfinansiärer av kostnaderna när någon i personalen blir förhindrad att arbeta på grund av sjukdom eller när någon i personalen sägs upp. 2.3.4Omfördelning innebär förändrade incitament till arbete och utbildning Ytterligare ett element i den svenska modellen som gör att incitamenten till arbete försämras är att vi har en omfattande ekonomisk omfördelning. Det kan ses som ett uttryck för en vilja till en jämn inkomstfördelning, motvilja till fattigdom bland medmänniskor, som ett sätt att minska incitamenten till brottslighet eller som en försäkring mot låg produktivitet. Eftersom enskilda bidrag till behövande knappast alls påverkar inkomstfördelningen i samhället i stort finns det anledning att tro att man är beredd att dela med sig mer om man vet att även andra gör det. Det är ett rimligt motiv för att åtminstone en del av omfördelningen ska ske genom obligatoriska skatte- och transfereringssystem. I realiteten fungerar omfördelningen lite förenklat så att personer med höga inkomster beskattas mer. Dessa skatteintäkter fördelas sedan till de med låga inkomster via transfereringssystemen. En negativ sidoeffekt är dock att detta kan påverka både incitamenten till arbete och incitamenten till att utbilda sig. I princip skulle man önska sig ett system som kan skilja på personer som verkligen behöver hjälp och personer som klarar sig utan hjälp. Men detta är genuint svårt och i slutändan krävs en avvägning mellan hur mycket man värderar omfördelning och i vilken utsträckning man accepterar försämrade incitament till arbete. Man kan dock komma en bit på väg med att försöka skilja på de som verkligen behöver hjälp och de som skulle klara sig utan hjälp genom att kräva någon form av motprestation för att få bidrag. Sådana inslag finns i flera av de befintliga transfereringssystemen. Exempelvis kräver många kommuner att mottagare av försörjningsstöd deltar i obligatoriska aktiviteter. Även den nationella arbetsmarknadspolitiken är uppbyggd så att de som får ekonomisk En väl fungerande arbetsmarknad ersättning är tvungna att delta i obligatoriska program för att få fortsatt ersättning. Ytterligare ett sätt att försöka se till att transfereringarna går till de som verkligen behöver dem är att behovspröva dessa så att de som har tillgångar som de skulle kunna sälja eller har en familjemedlem som kan stå för försörjningen inte får bidrag. Detta är en strategi som hjälper till att hålla nere kostnaderna för omfördelningen. Men innebär en strikt behovsprövning, som i fallet med det svenska försörjningsstödet, att nettolönen för att arbeta extra blir noll. Anledningen är att bidragen minskas i takt med ökade inkomster så länge personen inte tar sig över bidragsnormen. Det betyder att mottagare av behovsprövade bidrag inte har några kortsiktiga ekonomiska incitament för att acceptera tillfälliga arbeten eller deltidsarbeten om de är arbetslösa, eller att öka sin arbetstid om de är sysselsatta. Ett annat potentiellt problem med behovsprövade bidrag är att det kan vara förknippat med skamkänslor att söka bidragen, vilket kan hindra personer som verkligen behöver hjälp från att söka denna. Problemet är särskilt allvarligt om det finns barn i familjen som riskerar att växa upp i fattigdom. Omfördelning påverkar även incitamenten till att utbilda sig genom att inkomstskillnaderna efter utbildningen minskar och därför minskar den ekonomiska avkastningen.