sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — 2009/10:180) har en ny bestämmelse förts in i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, trans- porter och posttjänster. Enligt bestämmelsen, som är av vägledande karaktär, bör upphandlande myndigheter och enheter beakta miljö- hänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphandlingens art. är det, enligt förordningen (2006:260) om antidiskrimine- ringsvillkor i upphandlingskontrakt, obligatoriskt för ett trettiotal statliga myndigheter att ställa villkor med ändamål att motverka diskriminering hos leverantören, under förutsättning att kontraktet om upphandlingen har en löptid och ett beräknat värde på . I den utredning som lämnade förslaget om den nya bestäm- melsen övervägdes frågor om bestämmelsens förenlighet med EU- rätten, bl.a. avseende begreppet sociala hänsyn och dess tolkning. Utredningen hänvisar till en grönbok från kommissionen och framför att begreppet sociala hänsyn ska ges en vid tolkning, som bl.a. omfattar åtgärder för att trygga de grundläggande rättig- heterna och principerna om likabehandling och icke-diskrimi- nering.6 Enligt en vägledning från om sociala och etiska krav i offentlig upphandling omfattar begreppet sociala hänsyn bl.a. att internationellt erkända normer för skäliga arbets- villkor och mänskliga rättigheter inte eftersätts. Upphandlings- villkor som rör mänskliga rättigheter kan t.ex. hänvisa till FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna eller de tio principer som omfattas av FN:s Global Compact.7 Det får därför anses klart att krav på respekt för de mänskliga rättigheterna omfattas av begreppet sociala hänsyn. Delegationen föreslår att regeringen på ett systematiskt sätt, och med avsättande av tillräckliga resurser för arbetet, ska vidta konkreta åtgärder mot bakgrund av det gemensamma uttalandet 6SOU 2006:28, s. 189 f., och KOM (2001) 366 slutlig, . Främjande av en europeisk ram för företagens sociala ansvar, punkt 52. 7Sociala och etiska krav i offentlig upphandling, , vägledning , s. 5 och 10. från de svenska och spanska regeringarna för att genomföra för mänskliga rättigheter i näringslivet. Delegationen föreslår att regeringen, som ett led i detta arbete ska: -ge en utredning i uppdrag att se över om och hur näringslivets ansvar för de mänskliga rättigheterna kan tydliggöras i eller i anslutning till svensk bolagsrätt, -utarbeta typklausuler och en vägledning om mänskliga rättig- heter som kan användas när bilaterala och multilaterala handels- och investeringsavtal ska slutas, -i dialog med svenska företag systematiskt ta upp frågor om hur de arbetar för att säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras i den svenska och utländska verksamheten, -fortsätta att driva ståndpunkten att en handlingsplan utarbetas inom EU för att genomföra och utveckla arbetet utifrån , -översätta ramverket till svenska och utarbeta en vägledning för hur det bör förstås i den svenska kontexten och av svenska företag, -i sina dialoger med andra regeringar betona vikten av att även dessa aktivt arbetar med att genomföra ramverket för närings- livets arbete för de mänskliga rättigheterna samt -verka för att statliga myndigheter, i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, i sina upphandlingar ställer som villkor att leveran- törerna bedriver ett aktivt arbete för att säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras i den svenska och utländska verksamheten. Översättning och spridning av uppdaterade riktlinjer för multinationella företag Delegationens förslag: Regeringen låter översätta uppdaterade riktlinjer för multinationella företag till svenska samt omarbetar handboken om riktlinjerna i enlighet med den nya versionen. Regeringen sprider även aktivt riktlinjerna och handboken och agerar för att svenska multinationella företag ska säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras i den svenska och utländska verksamheten. riktlinjer för multinationella företag är gemensamma rekommendationer till företag från ett drygt 40-tal regeringar som utarbetats inom och utveckling (ment, , se avsnitt 3.7.3). De anslutna ländernas regeringar har åtagit sig att främja riktlinjerna genom att bland annat inrätta s.k. nationella kontaktpunkter. I ligger ansvaret för den nationella kontaktpunkten under handelspolitik. Arbetet genomförs bl.a. inom ramen för Globalt Ansvar, som arbetar för att främja mänskliga rättig- heter, grundläggande arbetsvillkor, bättre miljö samt antikorrup- tion baserat på principerna i FN:s Global Compact och riktlinjer. Syftet med Globalt Ansvar är att vara en plattform för olika aktörer som arbetar med företagens samhällsansvar, såsom näringslivet, arbetsmarknadens parter och organisationer inom det civila samhället. riktlinjer för multinationella företag avser bl.a. respek- ten för de mänskliga rättigheterna och för de anställdas fackliga rättigheter. sammanställde 2006 en handbok om riktlinjerna. ger en kort bakgrund till riktlinjerna och beskriver översiktligt hur de kan användas. Den illustreras också med ärenden som varit aktuella. I handboken finns dessutom en översättning av riktlinjerna.8 riktlinjer uppdateras och en reviderad version publiceras troligen . Det är av stor vikt att de uppdaterade riktlinjerna då snabbt översätts till svenska samt att handboken omarbetas i förhållande till dessa. Regeringen bör även aktivt sprida riktlinjerna och handboken, bl.a. inom ramen för arbetet med Globalt Ansvar, och agera för att svenska multinationella företag ska säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras i den svenska och utländska verksam- heten. 8 riktlinjer för multinationella företag – en handbok, , 2006. 10Konsekvenser av delegationens förslag Om delegationens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner och landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser, enligt 14 § kommittéförord- ningen (1998 :1474), redovisas i betänkandet. Detsamma gäller om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar ska delega- tionen föreslå en finansiering. 10.1.1Kommissionen för mänskliga rättigheter Kostnader för Kommissionen för mänskliga rättigheter Delegationen har, som framgår i kapitel 5, beräknat att den föreslagna kommissionen för mänskliga rättigheter behöver cirka 50 anställda för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Förutom rena personalkostnader fordras att kommissionen även har resurser för att kunna arbeta utåtriktat, såväl gentemot statliga myndig- heter, kommuner, landsting och organisationer som gentemot internationella organ och nationella institutioner i andra länder. Vidare behöver den ha resurser för att producera rapporter, yttran- den och informationsmaterial samt för att kunna anlita forskare och andra experter där detta bedöms nödvändigt. Det är svårt att dra några slutsatser beträffande kostnaderna för kommissionen utifrån jämförelser med institutioner i andra länder, eftersom såväl arbetsuppgifter som storlek, ledningens och anställ- das ersättning m.m. varierar mellan olika länder och institutioner. För att kunna beräkna kostnaden för Kommissionen för mänskliga Konsekvenser av delegationens förslag SOU 2010:70 rättigheter har delegationen därför i stället valt att se till storleken på intäkter och utgifter hos några liknande myndigheter i . Statsanslaget till () uppgick till , varav cirka 3,5 miljoner avsåg kost- naden för JO:s 200-årsjubileum. Intäkterna för Barnombuds- mannen (BO) uppgick till nära , varav statsanslaget utgjorde cirka 17 miljoner. Övriga medel omfattade framför allt avgifter och andra ersättningar samt medel från , Sida m.fl. för särskilda uppdrag och projekt. Intäk- terna för () uppgick till , varav statsanslaget var knappt 94 mil- joner, cirka 3,5 miljoner intäkter från avgifter och andra ersätt- ningar och drygt 3 miljoner projektbidrag från EU. Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam) hade 2009 intäkter på , varav statsanslaget utgjorde cirka 19,5 miljoner och andra projektbidrag och medel, t.ex. bidrag från Europeiska socialfonden och särskilda medel för regeringsuppdrag, uppgick till drygt 11 miljoner. Statskontorets intäkter 2009 var , varav statsanslaget utgjorde drygt 66 miljoner och cirka 1,7 miljoner ersättningar för externa kostna- der i uppdrag m.m. Delegationen har därefter jämfört myndigheternas intäkter med antalet anställda för att se hur dessa uppgifter förhåller sig till varandra. Om man ser till myndigheterna ovan så varierar intäk- ternas storlek i förhållande till antalet anställda från cirka 0,97 miljoner för Statskontoret till per an- ställd för JO, exklusive kostnaderna för jubileet. Genomsnittet för de fem myndigheterna är . Delegationen uppskattar att kommissionens genomsnittskost- nad per anställd, sett till såväl personal- som förvaltningskostnader, närmast kommer att motsvara den för JO. Det föreslagna antalet anställda för kommissionen motsvarar ungefär antalet anställda vid . Vad gäller lönekostnaderna skulle jämförelser kunna göras med såväl JO som , som båda har en liknande lednings- struktur som den föreslagna kommissionen. Två aspekter som är av betydelse för lönenivån för kommissionens ledning är dels att den bör bestå av högt kvalificerade personer, dels att kommissio- närerna, enligt delegationens förslag, inte ska kunna väljas om. I det sammanhanget kan nämnas att lönerna för justitieombudsmännen av tradition har följt lönerna för högre domare. Riksrevisorernas löner har dock varit något högre, främst på grund av att Konsekvenser av delegationens förslag riksrevisorerna, till skillnad från justitieombudsmännen, inte kan väljas om. Löneskillnaderna mellan justitieombudsmännen och riksrevisorerna är dock numera inte särskilt stora. Trots att kommissionärerna för mänskliga rättigheter inte föreslås kunna väljas om har delegationen därför bedömt att kostnaderna för kommissionen kan beräknas på grundval av en jämförelse med JO, som är en myndighet med en ledningsstruktur och storlek som liknar den föreslagna Kommissionen för mänskliga rättigheter. Om genomsnittskostnaden per anställd vid JO, som med detta sätt att räkna är 1,11 miljoner, multipliceras med det antal anställda som kommissionen föreslås ha, dvs. 50 personer, uppgår kostna- derna för kommissionen till knappt 56 miljoner . Delega- tionen beräknar, med hänsyn till att ovanstående beräkningar utgår års anslag, att anslaget för den nya myndigheten bör uppgå till . I det beräknade anslaget ingår också kostnader för anlitande av forskare och andra externa experter. Då JO inte är en myndighet som bedriver utåtriktat arbete av det slag som Kommissionen för mänskliga rättigheter föreslås göra behöver därtill läggas ett ytterligare belopp om uppskattningsvis för utåtriktad verksamhet, t.ex. produktion av rapporter och informationsmaterial, större möten m.m. Den årliga budgeten för Kommissionen för mänskliga rättigheter kan alltså beräknas till totalt . Det kan noteras att det statliga bidraget utgör hela budgeten för så många som två tredjedelar av de institutioner som ingått i FN:s kartläggning. Delegationen anser att även finansieringen av den svenska kommissionen för mänskliga rättigheter bör ske genom statliga medel och vara så permanent och stabil som möjligt. Om kommissionen skulle vara beroende av extern finansiering skulle detta kunna begränsa kommissionens frihet att göra sina egna prioriteringar. De statliga medlen bör därför vara tillräckliga för att kommissionen ska kunna utöva sitt mandat utan att vara beroende av extern finansiering, som t.ex. gåvor, bidrag från fonder och intäktsfinansierad verksamhet. Konsekvenser av delegationens förslag Respekt för det demokratiska styrelseskicket och de mänskliga rättigheterna inverkar gynnsamt på samhällsutvecklingen i stort. Kränkningar och problem rörande de mänskliga rättigheterna kan ibland uppstå till följd av resursbrist eller besparingar inom den offentliga sektorn och det ska inte förnekas att det krävs resurser för att efterleva de internationella åtagandena om mänskliga rättigheter, såväl de medborgerliga och politiska som de ekono- miska, sociala och kulturella rättigheterna (se även avsnitt 2.1.1). Kostnaderna kan dock inte endast beräknas i taget utan måste bedömas på lång sikt. En kränkning av en mänsklig rättighet som drabbar ett barn , t.ex. avseende rätten till utbildning eller rätten till bästa möjliga hälsa, orsakar samhället mycket stora kostnader på lång sikt. Även kränkningar som konstateras av eller som påtalas av FN:s övervakningskom- mittéer eller nationella tillsynsorgan, orsakar i vissa fall staten mycket höga kostnader på grund av skadestånd som utgår till följd av kränkningen. Personer som upplever att de utsätts för kränk- ningar av de mänskliga rättigheterna tappar dessutom ofta för- troende för samhället och kan då vända sig emot det. Omvänt innebär respekt för de mänskliga rättigheterna, enligt delegationens mening, att människors grundläggande behov tillgodoses på ett sätt som bidrar till en gynnsam samhällsutveckling. Eftersom det saknas en myndighet med ett uttalat ansvar att främja, skydda och övervaka de mänskliga rättigheterna på det övergripande och systematiska sätt som delegationen föreslår, och då Kommissionen för mänskliga rättigheter inte avses ta över ansvaret för att respektera rättigheterna från andra myndigheter, anser delegationen att det inte är rimligt att räkna med att medel ska kunna omfördelas från övriga myndigheters anslag för att kom- missionen ska kunna inrättas. Eftersom kommissionens verksam- het berör alla samhällsområden är det inte heller rimligt att peka ut en särskild samhällssektor där medlen ska tas. Om Kommissionen för mänskliga rättigheter är stark och väl fungerande bör dess verksamhet dock bidra till att kost- naderna för andra myndigheter som verkar inom angränsande områden minskar. Kommissionens arbete för att stärka människo- rättsperspektivet inom den offentliga sektorn såväl som inom andra samhällssektorer bör kunna bidra till att kostnaderna för myndigheter inom t.ex. diskrimineringsområdet minskar. Konsekvenser av delegationens förslag föreslår delegationen i avsnitt 5.2.2 att kommissionen ska anses vara det organ som krävs enligt artikel 33 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, en uppgift som annars måste utföras av någon annan myndighet, såsom framförts i delegationens delbetänkande Främja, Skydda, Övervaka (SOU 2009:36). I delbetänkandet redovisade delegationen att kostnaden för att utveckla och genomföra dessa uppgifter kan beräknas till , varav cirka 2 miljoner för tre årsarbets- krafter och 3 miljoner för utbildnings- och informationsinsatser inom ramen för främjandeuppdraget, utveckling av metoder för övervakning samt stöd till andra myndigheter i deras metod- utveckling. De i delbetänkandet föreslagna uppgifterna för arbetet med konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning ingår alltså i de ovan föreslagna som delegationen beräknar att Kommissionen för mänskliga rättig- heter bör erhålla i statsanslag. finansieras insatser för de mänskliga rättigheterna inom Demokratipolitiken, Utgiftsområde 1, Anslag 6:1, Allmänna val och demokrati. för grundläggande rättigheter framhåller i sin kartläggning av institutioner i EU:s medlemsländer att de nationella institutionerna bör finansieras via ett eget anslag på statsbudgeten.1 Delegationen föreslår att den nya myndigheten, på samma sätt som JO samt i enlighet med rekommendationen från för grundläggande rättigheter, finansieras genom ett eget anslag på statsbudgeten under utgiftsområde 1, . Kommissionen för mänskliga rättigheter bör också, liksom JO, ges möjlighet att lämna sina synpunkter på riksdagsstyrelsens förslag till anslag. Delegationen anser att det är angeläget att kommissionens budget- underlag hanteras och bedöms på ett sätt som ligger i linje med dess oberoende. Detta innebär att kommissionen bör ha visst inflytande över budgetens storlek, att kommissionens budget- underlag inte bör granskas och ifrågasättas i detalj, samt att kom- missionen ska vara fri att göra prioriteringar inom ramen för de medel den tilldelas. 1 for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010, s. 9. Konsekvenser av delegationens förslag Majoriteten av de nationella institutionerna för mänskliga rättigheter som deltog i FN:s kartläggning () uppgav att de formulerar sin egen budget. En fjärdedel lämnar förslaget till parlamentet. I övriga fall angavs att budgetförslagen lämnas till justitie- eller finansdepartement. Den kartläggning som genom- förts av för grundläggande rättigheter visar att kommis- sioner med i huvudsak rådgivande uppdrag saknar en egen budget medan institutionerna i övriga fall har egen budget. Hur besluten om budgeten fattas varierar också. Budgethanteringen för myndigheter under ingår inte i regeringens budgetberedning. Dessa myndigheter lämnar i stället sina förslag till budget direkt till . Där bereds myndig- hetens förslag av riksdagsstyrelsen och beslut fattas av . Att göra kommissionen till en myndighet under skulle därmed, enligt delegationens bedömning, kunna bidra till dess oberoende även ur ett ekonomiskt perspektiv. 10.1.2Styrning, tillsyn och utbildning inom den offentliga förvaltningen Inför ratificering av en konvention görs en bedömning om svensk rätt är förenlig med konventionens krav eller om några ändringar behöver göras. Vid genomgången av FN:s kärnkonven- tioner om mänskliga rättigheter har normharmoni vanligtvis ansetts föreligga mellan den svenska lagstiftningen och konventionernas bestämmelser. Det innebär, enligt delegationens mening, att de föreslagna tilläggen i lagar och förordningar framför allt ska ses som förtydliganden i lagstiftningen av statens, kommunernas och landstingens redan existerande ansvar i fråga om de mänskliga rättigheterna. Sett ur detta perspektiv innebär delegationens förslag inte någon ambitionshöjning och bör därmed inte heller anses medföra några merkostnader. Delegationen lämnar inte heller några förslag som innebär att nya instrument om de mänskliga rättig- heterna ska ratificeras eller att nya rättigheter ska erkännas. För- slagen går helt och hållet ut på att ska respektera de internationella åtaganden som staten redan har gjort. Delegationen konstaterar att även i fall där svensk lagstiftning ansetts uppfylla kraven i en konvention i samband med ratifice- ringen förekommer det att den svenska lagstiftningen efterhand behöver anpassas till konventionens krav. Så har t.ex. varit fallet Konsekvenser av delegationens förslag med FN:s konvention om barnets rättigheter. I slutbetänkandet från föreslås t.ex. ett par nya bestämmelser i lagen om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning rörande barnets bästa och barnets rätt att komma till tals.2 Kommittén bedömde inte att dessa tillägg skulle medföra några merkostnader. Inte heller i samband med införandet av mot- svarande bestämmelser i socialtjänstlagen bedömde regeringen att dessa skulle leda till merkostnader. I propositionen Ändring i socialtjänstlagen hänvisade regeringen till Statskontoret, som bedömt att förslagen inte skulle innebära några nya uppgifter eller kostnader för utan var en kodifiering av vad som redan skedde i de flesta ärenden som rör barn och ungdomar.3 Delegationens förslag och bedömningar handlar i huvudsak om att få till stånd en ökad kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna och en tydligare lagreglering för att rättigheterna inte ska kränkas. Det handlar alltså inte bara om rättsregler och politiska ställningstaganden utan i stor utsträckning även om att påverka kunskapsnivå, agerande, förhållningssätt, attityder och värderingar i arbetet inom den offentliga sektorn och i samhället i stort. I ett initialt skede, när de verksamheter som inte arbetar strukturerat med de mänskliga rättigheterna ska finna formerna för detta arbetssätt, beräknas ökade kostnader kunna uppstå. I ett långsiktigt perspektiv bedömer dock delegationen att dessa kost- nader minskar. Delegationen bedömer alltså, till skillnad från ovanstående utredningar, att det är rimligt att vissa resurser avsätts i ett inledande skede för att anordna utbildning, utveckla arbets- metoder, utarbeta stödmaterial, samordna verksamheten m.m. Delegationen anser att förslagen i detta hänseende är en ambitions- höjning, som är motiverad och som i ett längre perspektiv bör leda till lägre kostnader för verksamheterna och för samhället. Ett sätt att organisera arbetet med tvärsektoriella frågor, såsom mänskliga rättigheter, är att utse en person i organisationen som är huvudansvarig för uppgiften, åtminstone för att påbörja arbetet med utbildningar, metodutveckling och samordning. Många stat- liga myndigheter, kommuner och landsting har sådana samordnare för arbetet med jämställdhet, icke-diskriminering och mångfald, barnperspektivet och frågor om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Då konventionerna om de mänskliga 2SOU 2008:77, Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service för vissa personer med funktionsnedsättning. 1996/97:124, s. 163. Konsekvenser av delegationens förslag rättigheterna kan ses som en gemensam utgångspunkt för dessa perspektiv bör de verksamheter som redan har sådana samordnare kunna utnyttja sin befintliga organisation även i arbetet för de mänskliga rättigheterna. Övriga kan behöva anställa en person med för uppgiften lämplig kompetens. Det är dock viktigt att även de som redan har en existerande organisation att utnyttja ser till att personalen har den kompetens som krävs för att uttryckligen arbeta med mänskliga rättigheter. I båda fallen antar delegationen att det inledningsvis uppstår en viss merkostnad motsvarande ungefär en årslön för varje myndighet för vilken delegationen föreslagit att ansvaret för de mänskliga rättigheterna särskilt ska lyftas, dvs. Polisen, , Kriminalvården, Social- styrelsen, Inspektionen för Socialförsäkringen, , och . Som underlag för beräk- ningen av denna merkostnad har delegationen utgått från den statliga befattningsgrupperingen för statistik (BESTA) samt lönestatistik och information om skatter och avgifter för statliga myndigheter. Med utgångspunkten att samord- ningstjänsten klassificeras som samhällsadministrativt planerings-, förhandlings- och utredningsarbete (grupp 10 nivå 4) samt från genomsnittligt avgiftsuttag kan kostnaden uppskattas till per myndighet, totalt . Delegationen föreslår att denna kostnad finansieras genom omfördelning av resurserna inom ramen för respektive myndighets anslag. Efter ungefär bör dock personalkostnaden kunna minska, eftersom det är önskvärt att arbetet för de mänskliga rättigheterna är en del av den ordinarie verksamheten. Avsikten med delegationens förslag i fråga om styrning och tillsyn är i första hand att öka systematiken i det arbete för mänskliga rättigheter som verksamheterna i enlighet med internationella åtaganden är skyldiga att bedriva. Delegationen bedömer att Kommissionen för mänskliga rättig- heter, genom råd och stöd till statliga myndigheter, kommuner och landsting i deras arbete för de mänskliga rättigheterna, bör kunna bidra till att deras arbete i dessa frågor får en högre kvalitet, underlättas och effektiviseras. Att tillämpa människorättsperspektivet i den dagliga verksam- heten kan dessutom ge vägledning för hur prioriteringar ska göras inom och mellan olika politikområden. Om ett människorätts- perspektiv läggs på förslag och behov kan det framgå att en del av verksamheten har en annan dignitet än andra delar. Konsekvenser av delegationens förslag rättsperspektivet innebär också att utgångspunkten tas i den enskilde individen.