sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Det är nämligen inte självklart att de stora energikoncernerna har intresse av att expandera på de allra minsta fjärrvärmemarknaderna. Om den samlade fjärrvärmeverksamheten ska regleras är det således avgörande att de administrativa kostnaderna för fjärrvärme- företagen inte ökar väsentligt. Ett alternativt sätt att reglera verk- samheten kan då vara en form av relativt enkel kostnadsbaserad reglering. I en sådan reglering kan fjärrvärmeverksamhetens avkast- ning jämföras med vad som kan betecknas som en skälig avkast- ningsnivå (som tillsynsmyndigheten fastställer). För att uppnå effekti- vitet i verksamheten bör också någon form av effektiviseringskrav ställas. På elnätssidan finns exempelvis krav att minska de löpande kostnaderna med en procent . Motsvarande krav skulle kunna tillämpas också för fjärrvärmeverksamheten men då med undantag för bränslekostnaderna eftersom dessa är beroende av marknads- priset på aktuell insatsvara snarare än hur effektivt fjärrvärme- företaget sköter bränsleinköpen. Genom detta skulle företagen dock inte ha lika starka incitament att pressa kostnaderna för bränsle- inköp vilket skulle kunna leda till minskad kostnadseffektivitet. En sådan reglering skulle i princip inte innebära någon administ- rativ merkostnad för företagen. Uppgifterna som tillsynsmyndig- heten skulle behöva för att göra nödvändig analys torde redan fin- nas tillgängliga i de uppgifter om drift- och affärsförhållanden som fjärrvärmeföretagen rapporterar in till Energimarknads- inspektionen. Innan en reglering införs måste dock den förväntade nyttan med åtgärden ställas mot de förväntade kostnaderna med densamma. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Detta är extra viktigt innan en reglering införs av en produktions- verksamhet där det naturliga monopolet inte är knutet till en viss infrastruktur. Utifrån detta perspektiv är det ett större ingrepp att reglera också fjärrvärmeproduktionen, i de fall denna utgör ett naturligt monopol, än endast distributionen, som på samtliga marknader utgör ett naturligt monopol. Också på marknader där produktionen utgör ett naturligt monopol finns vissa konkurrens- möjligheter genom framtida sammankopplingar med närliggande nät, genom att restvärmeproducenter ansluts till nätet eller att framtida teknik möjliggör konkurrens också på dessa marknader. Det faktum att tredjepartstillträde föreligger kan i sig också ha viss självreglerande inverkan. 6.3Fjärrvärme med bibehållen kvalitet och effektivitet vid tredjepartstillträde Enligt utredningsdirektiven ska utredningen bedöma vilka tekniska och andra förutsättningar som finns för tredjepartstillträde till fjärr- värmenäten. Förutsatt en åtskillnad av distribution av fjärrvärme från produktion och försäljning av fjärrvärme ska utredningen även lämna förslag kring hur ansvaret för system, balans och effekt- reserver i fjärrvärmesystemen bör anordnas. Hanteringen av ansvar för system, balans och effektreserver är frågor som är direkt kopp- lade till de tekniska förutsättningarna för fjärrvärmeverksamhet och till gränssnittet mellan produktion och distribution i fjärrvärme- systemet. De grundläggande förutsättningarna för fjärrvärme som tekniskt system har beskrivits i avsnitt 4.1. Det framgår bl.a. att den inbör- des skillnaden mellan olika fjärrvärmesystem är stor. Det finns allt- ifrån mycket små fjärrvärmessystem som omsätter ett fåtal GWh upp till fjärrvärmesystem som omsätter uppemot . Det största fjärrvärmesystemet är således 5 000–10 000 gånger större än det minsta. Ett vertikalt integrerat fjärrvärme- företag står för ägande och drift av majoriteten av alla fjärrvärme- system i landet. Det förekommer ett fåtal fjärrvärmeföretag som enbart äger och driver nät och någon annan operatör står för all Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken produktion av fjärrvärme. Dessa fall är emellertid få och det är i samtliga fall kommunala företag som äger och driver näten och en privat eller statligt ägd aktör som står för produktionen. Genom att fjärrvärmeverksamheten bedrivs vertikalt integrerat inom enbart ett företag i varje fjärrvärmesystem så är frågor kring ansvarsfördelning för olika funktioner, såsom system, balans och effektreserver, inte en problemställning som är aktuell på fjärr- värmemarknaderna . Det integrerade fjärrvärmeföretaget står för alla funktionerna inom sin egen organisation och har rådighet över all systemplanering och systemdrift. Balansen i nätet, dvs. att säkerställa att produktionen av fjärrvärme anpassas efter kundernas samlade värmebehov i varje situation, klarar företaget genom att utnyttja sina produktionsresurser på det sätt som beskrivits i avsnitt 4.1. Vid kall väderlek, då de mest kostnadseffektiva baspro- duktionsanläggningarna inte räcker för att tillgodose behovet, startar fjärrvärmeföretaget sina mer kostnadskrävande topplastpro- duktionsanläggningar. Produktionen och distributionen av fjärr- värme är nära associerade med ett kontinuerligt informations- utbyte. Genom att en och samma aktör har rådighet över alla anläggningar i ett fjärrvärmesystem har denne möjlighet att se till helheten och optimera driften av såväl produktion som distribution av fjärrvärme. I en situation med tredjepartstillträde, där de olika produktions- anläggningarna i ett fjärrvärmesystem kan ägas och drivas av olika producenter och där olika aktörer har leveransavtal med olika kun- der i fjärrvärmenätet, förändras förutsättningarna för optimeringen. Det kan i ett snävt perspektiv vara lönsamt för flera producenter att köra sina egna anläggningar och producera värme till nätet i pro- portion till egna leveransåtaganden, vilket sammantaget sannolikt innebär att effektiviteten totalt sett blir lidande. En samlad effekti- vitetsminskning försämrar de ekonomiska förutsättningarna på fjärvärmemarknaden, vilket riskerar att påverka såväl priset för fjärrvärme som fjärrvärmens tillförlitlighet och långsiktigt minska förtroendet för fjärrvärme som uppvärmningsalternativ. Det är därför synnerligen angeläget att en reformering av fjärr- värmemarknaden genom möjlighet till tredjepartstillträde till fjärr- värmenäten kan ske med så bibehållen effektvitet som möjligt. I detta sammanhang är det viktigt att de funktioner avseende system, balans och effektreserv som hanteras internt inom det verti- kalt integrerade fjärrvärmeföretaget även efter reformeringen han- teras på ett sätt som stödjer reformens syften. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken 6.3.2Teknisk effektivitet och kvalitet i fjärrvärmesystem Förutsättningarna för att upprätthålla fjärrvärmeleveransens kvali- tet, tillförlitlighet och leveranssäkerhet vid införande av tredje- partstillträde är beroende av att det sker en samverkan mellan de aktörer som verkar på den lokala fjärrvärmemarknaden. Avgörande tekniska utgångspunkter är att den produkt som levereras till slut- kunden upprätthåller grundläggande krav på temperatur, flöde och tryck. Mellan fjärrvärmeleveransens temperatur, eller snarare tempe- raturdifferensen mellan framledning och returledning, och flöde råder ett proportionellt samband som avgör fjärrvärmeleveransens kapacitet (effekt). Temperaturnivån är också en avgörande tekniskt och ekonomiskt incitament, genom att drivkraften för värmeväx- ling ökar med skillnaden i temperaturnivå mellan fjärrvärmesyste- met och de fastighetsinterna värmesystemen. I fjärrvärmesystemet är, som nämnts i avsnitt 4.2, normalt kundens lägsta temperatur- krav för varmvattenberedning, 65oC, dimensionerande för vilken lägsta temperaturnivå som kan accepteras i fjärrvärmesystemet. Det lägsta temperaturkravet kan vara högre i vissa fjärrvärme- system, eller delar av fjärrvärmesystem, som anpassats för högre kundkrav. Vid ökande effektbehov, vid fallande utomhustempera- tur, regleras värmeleveransen i första hand med ökat flöde och vidare med ökad framledningstemperatur upp till som högst 120oC. Vid införande av tredjepartstillträde till ett fjärrvärmenät krävs således en lägsta temperaturnivå som normalt är 65oC samt att temperaturen kan styras över tiden upp till en nivå som teoretiskt är 120oC. Som framgår av avsnitt 4.2 strävar de flesta fjärrvärme- företag efter att begränsa temperaturnivån i fjärrvärmesystemen av effektivitetsskäl. I de fall en extern leverantör i dagens fjärrvärme- system underskrider fjärrvärmesystemets temperaturkrav används olika tekniska lösningar för sluttemperering av fjärrvärmeleveran- sen eller att fjärrvärmesystemet anpassas till den externa leveransen genom att den används för att förvärma returledningstemperaturen. Den senare lösningen tillämpas vid flera restvärmeleveranser. En uppvärmning av returledningstemperaturen kan emellertid stå i direkt ekonomisk konkurrens mot andra produktionsalternativ som minskar bränslebehovet totalt sett i systemet. Det främsta exemplet är rökgaskondenseringsanläggningar som finns installe- rade i många fjärrvärmeproduktionsanläggningar, såväl i kraftvär- meverk som i enskilda värmeverk. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken En låg returledningstemperatur är önskvärd ur effektivitetssyn- punkt. En låg returtemperatur ger förutsättningar för optimerad fjärrvärmeproduktion och ökar överföringskapaciteten i fjärrvär- menätet. Returtemperaturen påverkas både av temperaturnivån i framledningen och av avkylningen i kundens anläggning. Avkyl- ningen beror både av fjärrvärmecentralens och det fastighetsinterna värmesystemets prestanda. För att bibehålla värdet och nyttan av låga returtemperaturer vid införande av tredjepartstillträde måste ansvar och skyldigheter för upprätthållande inte enbart av den ut- gående framledningstemperaturen utan även för returtemperaturen definieras mellan olika producenter och även mellan specifika större slutkunder, vars värmebehov är så stort eller så specifikt att det påverkar den samlade returtemperaturen i fjärrvärmesystemet. Som ett grundläggande funktionellt krav i ett fjärrvärmesystem gäller att trycknivåer och differenstryck måste harmoniseras mellan olika inmatningspunkter. Funktionskravet på den absoluta tryck- nivån är att ledningssystemets inre övertryck i nätets alla punkter inte tillåts överskrida konstruktionstrycket som det måste överskrida ångtrycket. Det inre övertrycket i systemet på- verkas av rörsystemets topografi och av tryckhållningstrycket i systemet. För att övervinna tryckförluster i systemet och hålla ett tillräck- ligt differenstryck, för att värmemediet ska cirkulera, i alla delar av fjärrvärmenätet krävs pumpenergi, som tillförs med hjälp av cirku- lationspumpar som normalt finns i alla produktionsanläggningar. Flera produktionsanläggningar kan tekniskt mata samma fjärr- värmenät från olika håll. För olika driftsfall förskjuts flödesrikt- ningen i nätet, vilket praktiskt innebär att de cirkulationspumpar, och därmed produktionsenheter, som finns i fjärrvärmenätet måste samverka för att bibehålla säkerhet och effektivitet. Dessa tekniska förutsättningar avseende temperaturer och tryck i fjärrvärmesystem visar på ett behov av att kunna simulera olika driftfall i förväg för att kunna sätta in de tekniska åtgärder som krävs för att kunna tillgodose värmebehoven i systemet med höga krav på tillförlitlighet och leveranssäkerhet. Modellering av fjärr- värmesystem och simulering av olika förväntade driftfall är en tek- nik som tillämpas mer eller mindre förfinat av alla fjärrvärmeföre- tag för att optimera driften mellan olika produktions- enheter och kundernas värmebehov. Vid införande av tredjepartstillträde fordras att det finns meka- nismer som medger harmonisering av temperatur- och trycknivåer i fjärrvärmesystemet mellan olika producenter och nätägaren på lik- Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken nande sätt som sker mellan olika produktionsenheter inom det vertikalt integrerade fjärrvärmeföretaget. Mekanismerna finns således men kan komma att behöva utvecklas och för- ädlas för att uppfylla de krav som ställs på en konkurrensutsatt marknad. Framförallt krävs en förståelse för respektive systems sätt att fungera och att det finns en systemfunktion som har till- räcklig rådighet över den samordnade driften i fjärrvärmesystemet i sin helhet. 6.3.3Fjärrvärmeutredningens analys av tekniska för- utsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenät I belysning av frågan om tredjepartstill- träde till fjärrvärmenät konstateras att det är tekniskt möjligt att införa ett reglerat tredjepartstillträde till fjärrvärmenät på motsva- rande sätt som på elmarknaden. bedömer det emellertid som komplicerat och inte problemfritt och framhål- ler även en åtskillnad mellan distribution och produktion som mindre lämplig ur teknisk synpunkt. Det är naturligt att Fjärr- värmeutredningen, med hänsyn till att utredningen inte lämnar för- slag avseende införande av ett lagstadgat tredjepartstillträde, inte går så djupt i frågor kopplade till ansvaret för system, balans och effektreserver. Frågor kring ansvarsfördelningen för dessa delar behandlas emellertid i en bilaga till Fjärrvärmeutredningen.10 Fjärr- värmeutredningens analys visar att en åtskillnad mellan distribution och produktion är mindre lämplig ur teknisk synpunkt men att en åtskillnad kan behöva ske av andra skäl vid införande av tredje- partstillträde. Anledningen till att man anser en åtskillnad mellan distribution och produktion som mindre lämplig ur teknisk syn- punkt är att fjärrvärmesystemen drivs som ett tekniskt system vars effektivitet till stor del är beroende av en fungerande driftoptime- ring som omfattar hela kedjan från bränsleinköp till försäljning av fjärrvärme. En åtskillnad mellan distribution och produktion be- döms i innebära att denna driftoptimering sannolikt inte kommer att kunna drivas lika effektivt. Kostnaderna för den totala systemdriften riskerar härigenom att öka, vilket i slutändan bedöms drabba fjärrvärmekunderna. 10 SOU 2005:33, bilaga 2 Tekniska förutsättningar för tredjepartstillträde i fjärrvärmenäten. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken 6.3.4System, balans och effektreserv på el- och gasmarknaden På både elmarknaden och gasmarknaden finns en nationellt system- ansvarig. I båda fallen innehas rollen som nationellt systemansvarig av . Tyngdpunkten i respektive systemansvar ligger i att ansvara för landets balans mellan in- och utmatning och att övervaka och samordna systemen så att de samverkar driftsäkert inom landet. Systemansvaret är således ett fysiskt ansvar. I såväl ellagen som naturgaslagen finns bestämmelser om balans- ansvar. Balansansvaret på elmarknaden innebär att varje elleveran- tör ett ekonomiskt ansvar för att det nationella elsystemet vid varje givet tillfälle tillförs lika mycket elenergi som elleverantörens kun- der förbrukar. Det rent faktiska ansvaret för att elbalansen fysiskt upprätthålls ingår i systemansvaret, som är ett tekniskt ansvar för systemets funktion. Den som vill agera som balansansvarig gör detta genom ett avtal med . Då avtalet upprättats meddelar den balans- ansvarige elleverantören till för vilka kunders för- brukning elleverantören åtar sig balansansvaret. Om den balans- ansvarige elleverantören åtar sig balansansvar för ett annat företags kunder sker detta genom ett civilrättsligt avtal mellan de berörda företagen. De som är balansansvariga är enligt avtalet med skyldiga att så långt som möjligt upprätthålla sin egen balans. Det finns också starka ekonomiska incitament för den balansansvarige att upprätthålla sin egen balans. Det finns dock inget fysiskt ansvar för balans utan den så kallade balansavräkningen sker i efterhand av för alla balansansvariga företag. Avvikelser i balan- sen regleras sedan ekonomiskt. Balansansvaret är således ett eko- nomiskt, inte ett fysiskt, åtagande. Den som är balansansvarig ska- par balans mellan tillförsel och förbrukning genom att planera sin produktion, i den mån den balansansvarige även har produktion, eller genom att handla med andra balansansvariga och/eller på elbörsen . För att godkännas som balansansvarig krävs att företaget kan påvisa ekonomisk stabilitet och att ekonomisk säkerhet ställs i relation till balansansvarets risknivå och omfatt- ning. Dessutom ställs krav på informationsutbyte mellan den balansansvarige och . Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Naturgaslagens bestämmelser om system- och balansansvar ut- går från samma principer som ellagens motsvarande bestämmelser och respektive ansvar är i princip identiskt. Då det gäller begreppet effektreserv på elmarknaden används det främst för att beskriva den kompletterande produktionskapa- citet eller alternativt förbrukningsanpassning, på maximalt sam- manlagt 2 000 MW, som upphandlar enligt lagen (2003:436) om effektreserv.11 Effektreserven ska vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmarknaden. Effektreserven finansieras genom en avgift från dem som har ingått avtal om balansansvar med . Den främsta orsaken till behovet av en särskilt upphandlad effektreserv på elmarknaden är att liberaliseringen av elmarknaden ledde till ökad kostnadspress och därmed stängning av anläggningar som stod som reserv eller bara utnyttjades och som därför inte ansågs ge tillräckliga intäkter.12 Den nuvarande lagen om effekt- reserv är tidsbegränsad till då målet är att incita- menten på marknaden ska vara tillräckliga för att effektbrist ska kunna undvikas. 6.3.5System, balans och effektreserver i fjärrvärmenät Fjärrvärme, till skillnad mot el och gas, säljs på en lokal marknad och utredningen gör därför bedömningen att ett förslag om en nationellt systemansvarig för fjärrvärme inte bör aktualiseras. Där- emot är de uppgifter och det behov av systemsamordning som krävs i ett lokalt fjärrvärmenät i grund och botten de samma som finns i andra ledningsbundna energisystem. System och balans i fjärrvärmenät Systemansvarsfrågan på en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad kan visa sig vara mer komplicerad än till exempel i det svenska elsystemet. Den tekniska utmaningen ligger t.ex. i att se till att framlednings- och returtemperaturer uppfyller såväl olika kundkrav som olika produktionskrav, att se till att tillräckligt tryck upprätt- Enligt förordning 2010:2004 får effektreserven fr.o.m. 1 750 MW, /14 högst 1 500 MW, 1 000 MW och /18 högst 750 MW. (2002). Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken hålls i olika delar av nätet och att pumpar och ventiler styrs så att inte tryckstötar uppstår samt att mätning och avräkning, av vad som produceras, distribueras och levereras, sker på ett tillförlitligt sätt. Att det är tunga och tröga vattenmassor som transporteras i systemet gör att det inte går att reglera efter den aktuella uppmätta driftstatusen i nätet utan det krävs beräkningar och simuleringar av vad som kan förväntas hända i förväg och sedan reglera systemet utifrån denna simulerade förväntade driftsituation. Alla dessa tek- niska uppgifter måste hanteras inom ramen för systemansvaret. Systemdriften i fjärrvärmesystem måste naturligtvis också beakta att fjärrvärmeproduktionen följer kundernas samlade värmebehov och att i varje driftsituation parera för förändringar i drift- förhållanden till följd av ändrade förutsättningar eller brister i planeringen, dvs. att upprätthålla balansen i systemet. Vid en jämförelse med kraven på balans i elnätet kan kraven i fjärrvärmesystemet te sig mer . De relativt sett långa omloppstiderna i ett fjärrvärmesystem innebär att den momentana balansen inte är lika viktig i ett fjärrvärmesystem, som i elsystemet. Dels finns det en tröghet i distributionen av fjärrvärme som inne- bär att det i ett större fjärrvärmesystem kan ta innan flödet når ut till alla kunder, dels finns det normalt en värmetrög- het i de flesta av de byggnader som är anslutna som gör att en kort- varig bristsituation inte märks hos kunden i form av sjunkande rumstemperatur. Trots de olikheter som finns mellan ett lokalt fjärrvärmesystem och det nationella elnätet är principerna för balansansvaret i grun- den desamma. Det krävs såväl ett ekonomiskt som ett fysiskt ansvar för att balans råder mellan uttag av energi ur nätet och till- försel av energi till nätet i varje situation. Den som idkar handel med fjärrvärme bör därför även vad det gäller fjärrvärme åläggas det ekonomiska ansvaret för att det tillförs lika mycket energi till nätet som de kunder han kontrakterat förbrukar. Den flexibilitet som finns på elmarknaden genom möjlighet att handla på kommer dock att saknas på en konkurrensutsatt lokal fjärrvärme- marknad. Men är den momentana balansen av mer under- ordnad betydelse i ett fjärrvärmenät, vilket gör att det finns mer tid att agera för att återställa balansen i ett läge då obalans uppstår kortvarigt. Alla som bedriver handelsverksamhet torde ha ett incitament att säkra sin balans genom avtal som täcker upp med produktion för mer långvariga obalanser. Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken Det fysiska ansvaret för att balansen upprätthålls på systemnivå bör, i analogi med elmarknaden, hanteras av den systemansvarige nätägaren. Även här innebär avsaknaden av en börs liknande en begränsning i valmöjligheterna i hur den systemansvarige kan agera. Det mest praktiska bör vara att genom avtal med en eller flera producenter föreskriva om balanseffekt. Effektreserven på elmarknaden har som ovan beskrivits en funk- tion som närmast kan jämföras med det som i fjärrvärmesystem normalt utgörs av topplast eller spetslast, det vill säga produktions- resurser som bara används då övriga produktionsresurser inte räcker till för att täcka behovet. Effektreserver i fjärrvärmesystem innefattar både effektreserver för att täcka behovet då det är som störst, vid årets kallaste perio- der, det vill säga det som benämns topplast eller spetslast, och för att utgöra reserv för de produktionsanläggningar som står för pro- duktionen i fjärrvärmesystemet under mer normala förhållanden, dvs. Reservanläggningarna som går in då basproduktionen faller ur benämns normalt reserveffekt eller reservkapacitet. Grundtanken är att det ska finnas reservkapacitet för att kunna ersätta den största produktionsanläggningen i fjärr- värmesystemet om den av någon anledning faller ifrån. Det är emellertid inte fullt klarlagt om det finns tillräcklig reservkapacitet i alla fjärrvärmesystem för att uppfylla detta kriterium i dagens fjärrvärmesystem. Såväl topplastproduktion som reservkapacitet avses användas enbart under korta perioder . Typiskt utgörs både topplastanläggningar och reservanläggningar av pannor som eldas med flytande eller gasformiga bränslen. Anledningen till att dessa bränslen används är dels krav på att anläggningarna ska kunna startas med kort varsel, dels att den fasta kostnaden för produktio- nen bör vara så låg som möjligt. Det är då ändamålsenligt att använda gamla och avskrivna men funktionsdugliga olje- eller gas- eldade pannor för ändamålet. I vissa fjärrvärmesystem är det samma anläggningar som används både för topplastproduktion och som reservkapacitet. I många små fjärrvärmesystem finns enbart en anläggning som svarar för båda funktionerna medan funktionerna kan vara uppdelade på flera Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken anläggningar i större fjärrvärmesystem. Det förekommer att vissa anläggningar, både kombinerade topplast- och reservanläggningar och rena topplastanläggningar, har konverterats från fossil olja till oljor med biologiskt ursprung eller till träpulver för att minska och i vissa fall helt eliminera användningen av fossila bränslen vid fjärrvärmeproduktionen. Vid införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten krävs att effektreserver hålls tillgängliga i samma omfattning som . Det kan finnas anledning att särskilja effektreservens funktion för produktion av topplasteffekt respektive för att täcka behovet av reservkapacitet i fjärrvärmesystemet.