sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — 73Föreskriften om att inkomstgarantin för en militär chefsanställning ska beräknas med en tjänstetidsfaktor enligt gällande statligt pensionsavtal – om det innebär att inkomstgarantin därigenom blir högre – bör därför tas bort (se 8 § fjärde stycket avgångsförmånsförordningen). Det finns behov av en sådan bestämmelse eftersom vi föreslår att inkomstgarantin alltid ska beräknas som en hel förmån. 74Se också avsnitt 8.2. villigt tackar ja till en anställning som han eller hon egentligen inte önskar. Till detta kommer att de flesta myndighetschefer gärna vill fortsätta att arbeta och därför antagligen inte skulle tacka nej till ett nytt arbete. Det beskrivna dilemmat är alltså av närmast akademiskt intresse. Vi gör bedömningen att, om en myndighetschef väljer att avböja ett erbjudande från regeringen att förlänga anställningen, han eller hon inte ska ha rätt till inkomstgaranti. En rätt till inkomstgaranti ska därför fortsatt vara knuten till att anställningstiden löper ut och att regeringen inte erbjuder arbetstagaren fortsatt anställning i samma befattning. Underlaget för att beräkna hel inkomstgaranti är kopplat till storleken på pensionsunderlaget och beräknas i princip på samma sätt som den förmånsbestämda ålderspensionen före . En liknande koppling finns också för andra statliga arbetstagare som kan få pensionsersättning och särskild pensionsersättning.75 Mot bakgrund av syftet med inkomstgaranti är det naturligt att ha en koppling till pensionsbestämmelserna. Denna koppling bör alltså bestå. För SPV är det dessutom administrativt fördelaktigt att ha samma underlagsregler för inkomstgaranti som för ålderspension, särskilt om omräkning till ålderspension ska ske. Ledigheter som begränsar inkomstgarantin Vid beräkning av anställningstid ska enligt nuvarande regler hela den tid räknas bort då arbetstagaren på egen begäran varit tjänstledig, om sammanlagt är längre än . Avräkning ska dock inte göras för sjukfrånvaro eller föräldraledighet (se 3 § avgångsförmånsförordningen). I PA 03 räknas som pensionsgrundande tjänstetid ledighet med lön som varar (se 16 § PA 03). Det är rimligt att också för en förmånstagare som omfattas av vår utredning upp till åtta månaders tjänstledighet inte påverkar beräkningen av anställningstid. Självklart ska liksom föräldraledighet och sjukfrånvaro inte begränsa rätten till inkomstgaranti. 75 Sådana ersättningar beräknas på samma sätt som ålderspension före (20 § PA 03). föreskrivs att inkomstgarantin ska minskas med inkomst av anställning eller något annat förvärvsarbete. Med inkomst av anställning och annat förvärvsarbete avses inkomst som är pensionsgrundande enligt 59 kap. socialförsäkringsbalken, sådan inkomst av anställning utomlands som inte beskattas i , delpension enligt kollektivavtal, sådan pension eller livränta som inte samordnas med tjänstepensionsrätt enligt statliga pensionsbestämmelser och andra kontanta förmåner på grund av anställning eller uppdrag (se 10 § avgångsförmånsförordningen). Skäl att ändra på vilka inkomster som bör föranleda minskning finns inte.76 Hur minskningsreglerna ska vara utformade är en principiellt viktig fråga. Det hänger samman med dels vilket syfte inkomstgaranti har, dels arbetstagarens incitament att söka eller åta sig andra arbeten. Inkomstgaranti är en trygghet för en f.d. arbetstagare som står utan arbete nära pensionsåldern. Det är inte en intjänad pension utan en trygghetsförmån. Frågan är hur mycket garantin ska minskas om den enskilde uppbär andra inkomster, i praktiken hur mycket av den nya inkomsten som garantitagaren ska få behålla. Om en garantitagare får behålla mer av en ny inkomst, kan det uppmuntra honom eller henne att ta på sig ett nytt arbete eller olika uppdrag.77 går det inte att bortse från att syftet med inkomstgaranti är att skapa trygghet, inte en möjlighet för den enskilde att tjäna på att få både garanti och ny annan inkomst. Vi har övervägt två alternativa samordningsregler för att minskningsreglerna ska harmoniera med ändamålet med inkomstgaranti. Det ena alternativet är regler som liknar dagens minskningsregler; minskning med x procent av andra inkomster, dock utan hänsyn till antal tjänsteår.78 Minskningen kommer då att likna den som gäller för avgångsvederlag och det blir i princip fråga om rak samordning med andra inkomster. Det andra alternativet är minskning enligt liknande regler som de som gäller för pensionsersättning. Det skulle innebära att en myndighetschef skulle kunna ha nya 76Se dock avsnitt 9.7.5 om jämkning. 77Då och då uppkommer frågan om det för en garantitagare finns något ekonomiskt incitament att påbörja en ny anställning eller ett uppdrag som genererar nya inkomster. Det bör härvid påpekas att en ny anställning ger en ny tjänstepensionsrätt och en ny pensionsgrundande lön. Dessutom har en garantitagare som får en ny anställning möjlighet att behålla en del av inkomstgarantin. Hur stor del beror på storleken på den nya inkomsten. 78 Eftersom vi har föreslagit att garantins storlek inte längre ska vara tjänstetidsberoende, bör inte heller minskningreglerna ta hänsyn till detta. inkomster upp till en sammanlagd nivå motsvarande lönen vid avgången.79 Vi gör bedömningen, särskilt till följd av inkomstgarantins syfte, att det är mest lämpligt att ha samordningsregler enligt det första alternativet. Vad härefter gäller nivån på avräkningen – – finns både skäl som talar för att den ska bibehållas och skäl som talar för att den ska sänkas. Om incitamenten för att människor ska arbeta sätts i fokus, bör nivån sänkas. Om man ser bara till inkomstgarantins syfte – att ge en viss ekonomisk trygghet – bör nivån inte ändras. Vi kan i och för sig tänka oss att en sänkt nivå skulle få gynnsamma effekter på människors vilja att arbeta också i ett sent skede i yrkeslivet. Det talar med en viss tyngd för att sänka nivån till t.ex. . Vi har likväl, om än med viss tvekan, stannat för att föreslå att nivån för avräkning även fortsatt ska vara . Avslutningsvis är frågan om en garantitagare ska få ha några inkomster som inte ska samordnas med inkomstgarantin. Vi kan inte se något skäl till att en garantitagare ska få uppbära vissa sidoinkomster utan att dessa avräknas mot garantin. En garantitagares möjlighet att behålla sidoinkomst om ett prisbasbelopp bör därför avskaffas. Vår bedömning: Avgångsvederlag ska även fortsatt kunna betalas ut . Det finns inte några skäl för att i övrigt ändra på kriterierna för eller beräkningen av avgångsvederlag. Det bör göras tydligt att en förutsättning för avgångsvederlag – liksom för inkomstgaranti – är att anställningstiden löper ut och att regeringen inte erbjuder arbetstagaren fortsatt anställning i samma befattning. Syftet med avgångsvederlag är att skapa ekonomisk trygghet i den omställningssituation som kan uppstå när en anställning avslutas. Möjligheten att få avgångsvederlag ger en f.d. myndighetschef ett 79 I 17 § anges bl.a. följande. Pensionsersättning och särskild pensionsersättning minskas i viss omfattning med arbetsinkomst som arbetstagaren har. Arbetsgivaren beslutar om den närmare tillämpningen av bestämmelsen. I regel är det fråga om minskning endast med belopp överskjutande lönen vid avgången. tidsmässigt utrymme för att finna en ny anställning och läker även i viss mån att det inte finns någon uppsägningsreglering. kan avgångsvederlag betalas ut . Det är en förhållandevis lång tid.80 Det är visserligen angeläget att staten slår fast att det är viktigt att alla arbetstagare ska anstränga sig för att snabbt finna en ny anställning, vilket kan sägas tala för att förkorta den maximala tiden för att betala ut avgångsvederlag. Man kan dock utgå från att en f.d. myndighetschef har motsvarande ambition, och att många också ofta lyckas förverkliga att hitta en ny anställning än . Man bör emellertid se i ögonen att det ibland kan krävas en relativt för att finna en ny anställning. En myndighetschef bör dessutom ha fullt fokus på sitt uppdrag . Vi anser mot denna bakgrund att den maximala tiden för utbetalning av avgångsvederlag fortsatt ska vara 24 månader. Vi ser inte något behov av att i övrigt ändra de nuvarande reglerna om avgångsvederlag. Det innebär bl.a. att avgångsvederlag även fortsatt ska motsvara den pensionsgrundande lönen i chefsanställningen (se 13 § PA 03) och att sådant vederlag utgår under förutsättning att arbetstagaren inte får någon inkomstgaranti eller pension. När förmånstagaren hittar en ny anställning bör, liksom , full avräkning ske mot avgångsvederlaget. Det bör dock göras tydligt att en förutsättning för avgångsvederlag – liksom för inkomstgaranti – är att anställningstiden löper ut och att regeringen inte erbjuder arbetstagaren fortsatt anställning i samma befattning. 9.7.5Jämkning av inkomstgaranti och avgångsvederlag Vårt förslag: En möjlighet att jämka inkomstgaranti och avgångsvederlag bör införas för att minska riskerna för missbruk av garanti och vederlag när en förmånstagare förvärvsarbetar åt någon annan utan att uppbära ersättning för detta, redovisar inkomst av aktiv näringsverksamhet och denna har reducerats på grund av vissa avdrag eller redovisar inkomst av passiv näringsverksamhet där det ingår arbetsinkomster. 80 I sammanhanget kan dock noteras att tiden som sådan inte är ovanlig för chefer som efter en anställning i näringslivet får avgångsvederlag. Av sammanställningen som rör utbetalda avgångsförmåner i avsnitt 8.5.1 framgår att de sammanlagda minskningsbeloppen har varit förhållandevis låga i jämförelse med vad som betalats ut sammanlagt i pensionsförmånsbelopp. Med nuvarande reglering kan det följaktligen inte uteslutas att det kan finnas förmånstagare som t.ex. i väsentlig omfattning förvärvsarbetar åt någon annan och ändå uppbär oreducerad inkomstgaranti. Den som bedriver enskild verksamhet och utför arbete åt sig själv kan genom olika avsättningar m.m. också minska det belopp som ska samordnas med inkomstgarantin och därigenom få sådan ersättning utan minskning. En förmånstagare bör inte kunna kringgå reglerna om minskning av förmåner. I sådana situationer bör det finnas en möjlighet att helt eller delvis jämka inkomstgaranti och avgångsvederlag. De situationer vi anser bör vara aktuella är fall då någon förvärvsarbetar åt annan utan att uppbära ersättning för detta, redovisar inkomst av aktiv näringsverksamhet (och denna har reducerats på grund av vissa avdrag) eller redovisar inkomst av passiv näringsverksamhet där det ingår arbetsinkomster.81 införde 2006 en möjlighet att jämka inkomstgaranti för tidigare riksdagsledamöter. utvidgade möjligheterna att jämka sådan ersättning.82 Med stöd av jämkningsregler som motsvarar de som gäller för ledamöter bör även inkomstgaranti och avgångsvederlag till myndighetschefer kunna reduceras eller tas bort.83 9.7.6Förordningsreglerad rätt till avgångsförmåner Våra förslag: En förordning som reglerar rätt till avgångsförmåner ska, liksom , vara det huvudsakliga ramverket för att ange i vilka situationer sådana förmåner kan utgå. Det bör i förordningen inte finnas några bestämmelser om särskilda skäl för utbetalning av förmåner. Kopplingen mellan förordningens bestämmelser och regleringen i PA 03 bör förtydligas. 81En verksamhet utgör aktiv näringsverksamhet om den skattskyldige i inte oväsentlig omfattning arbetat i verksamheten. Om kraven på aktiv näringsverksamhet inte är uppfyllda är verksamheten passiv näringsverksamhet. Se 2 kap. 23 § andra stycket inkomstskattelagen. 82Se KU:s betänkande Jämkning av inkomstgaranti, 2010/11:KU15. 83De nya reglerna om jämkning bör tillämpas även på den arbetstagare som uppbär eller kommer att uppbära pension som ska samordnas med andra inkomster enligt äldre föreskrifter. Avgångsförmånsförordningen bör ersättas av en ny förordning. Föreskrifterna om inkomstgaranti och avgångsvederlag bör så långt som möjligt göras lätta att förstå. Behövs en förordning? föreslog att överenskommelser i enskilda anställningsavtal skulle kunna vara ett alternativ till att ha ett förordningsreglerat stöd för att betala ut förmåner.84 Med en sådan lösning skulle dock transparensen i villkoren minska avsevärt, och behovet av enhetlighet skulle ändå kräva särskilda riktlinjer eller dylikt. Vi anser att avgångsförmåner även fortsättningsvis bör vara i huvudsak förordningsreglerade. De nuvarande föreskrifterna i avgångsförmånsförordningen är tämligen svårgenomträngliga. Därför bör en ny förenklad förordning ersätta den som gäller. Kopplingen till PA 03 Som vi redogjort för i avsnitt 8.1.1. är den nuvarande avgångsförmånsförordningen nära sammanbunden med och kopplad till reglerna i PA 03.85 I en portalparagraf till pensionsavtalet anges att avtalet inte gäller för arbetstagare för vilka regeringen utfärdar särskilda pensionsbestämmelser, såvida dessa bestämmelser inte överensstämmer med avtalet (se 1 § 1 p PA 03). Om regeringen inte utfärdar särskilda pensionsbestämmelser för myndighetschefer, utan i stället utfärdar en förordning med frikoppling från pensionsavtalet PA 03, så gäller avtalet endast under själva anställningstiden (jfr 1 § PA 03). Det är knappast önskvärt. Den förordning som reglerar avgångsförmåner behöver därför även fortsatt vara sammanbunden med PA 03 och bl.a. reglerna om tjänstepension. Kopplingen mellan bestämmelserna i förordningen och PA 03 bör dock göras tydligare genom t.ex. utförligare hänvisningar till aktuella bestämmelser i avtalet. 84Se SOU 1992:60 s. 210. 85Detsamma gäller också t.ex. för bestämmelserna i som gäller för andra statligt anställda. Bestämmelser om särskilda skäl för utbetalning av avgångsförmåner? finns det bestämmelser om särskilda skäl för utbetalning av förmåner (se nuvarande 4 och 20 §§ avgångsförmånsförordningen). Det går inte att bortse från att det kan finnas skäl att också fortsatt ha sådana bestämmelser, t.ex. för det fall att en arbetstagare som i och för sig omfattas av förordningen, men inte uppfyller kraven för rätt till ersättning, ansöker om förmåner. Regeringen har emellertid alltid möjlighet att dispensera från sin egen förordning. Mot bakgrund av att regeringen har full frihet att besluta om vilka avgångsförmåner den vill finns knappast anledning att behålla regler om särskilda skäl. 9.7.7Vilka chefer ska kunna få avgångsförmåner? Våra förslag: Förordningen ska, med vissa undantag, tillämpas på alla i kretsen myndighetschefer som är anställda tidsbegränsat, dvs. bl.a. lärosätenas rektorer. Även chefen för ska omfattas av förordningen. För de myndighetschefer som inte omfattas av förordningen, och också för vissa andra arbetstagare i statlig chefsanställning som anställs av regeringen, ska regeringen fortsatt ha möjlighet att betala ut avgångsförmåner med stöd av frikretsavtalet. Avtalsparterna bör löpande överväga på vilka anställningar avtalet ska kunna tillämpas. Regeringen ska vid beslut om utbetalning av avgångsförmåner upphöra med att tillämpa det s.k. verksledningsbemyndigandet. Vår bedömning: För det fall enskilda överenskommelser om avgångsförmåner görs, bör dessa regelmässigt dokumenteras i anställningsbesluten. Även i de fall avgångsförmåner kan aktualiseras med stöd av förordningsregler bör detta anges i anställningsbesluten. Majoriteten av myndighetscheferna omfattas av avgångsförmånsförordningen eller av de två äldre förordningarna om avgångsersättningar. Vidare kan regeringen med stöd av frikretsavtalet eller det s.k. verksledningsbemyndigandet besluta om avgångsförmåner till arbetstagare med statlig chefsanställning som inte omfattas av Det innebär att regeringen har i princip obegränsad frihet att besluta om avgångsförmåner också för sådana arbetstagare med chefsanställning som inte omfattas av en förordningsreglerad rätt till förmåner. Kretsen som ska omfattas av förordningsreglerad rätt till förmåner Det står inte helt klart varför vissa myndighetschefsanställningar ger en rätt till avgångsförmåner och andra inte.86 En utgångspunkt bör enligt vår mening vara att, när det gäller generella villkor som inte nödvändigtvis behöver vara avhängiga individuella bedömningar, samma typ av arbetstagare ska behandlas så lika som möjligt. Det talar för att alla tidsbegränsade anställningar som myndighetschef bör kunna ligga till grund för en rätt till avgångsförmåner. Om alla myndighetschefer som anställs tidsbegränsat omfattas av förordningsreglerade avgångsförmåner, innebär det t.ex. att det inte längre kommer att vara någon skillnad i avgångsförmånshänseende inom arbetstagargrupperna överintendenter, direktörer och ordföranden (jfr avsnitt 8.4). En sådan lösning innebär att också den stora gruppen rektorer vid lärosäten skulle omfattas av regleringen om avgångsförmåner. Även om lärosätets styrelse har stort inflytande över rekryteringen av en rektor, är det regeringen som ytterst förfogar över tillsättningen, längden på en rektorsanställning och frågan om vederbörande ska erbjudas en förlängd anställning i samma befattning. Detta talar för att rektorer ska behandlas på samma sätt som andra myndighetschefer. har inte heller alla rektorer en anställning på ett lärosäte att återgå till efter rektorsanställningen.87 Rektorer rekryteras också från andra sektorer av arbetsmarknaden. Dessa omständigheter talar för att också den stora arbetstagargruppen rektorer bör omfattas av regleringen om avgångsförmåner.88 Vid våra samtal med myndighetschefer har också flera rektorer gett uttryck för att det vore önskvärt om dessa omfattas av förordningen. Även från SUHF har vi noterat ett uttryckligt önskemål om att i detta avseende behandla rektorer på samma sätt som andra myndighetsche- 86Jfr avsnitt 8.4. 87För var det så gott som alltid en professor som utsågs till rektor och vederbörande behöll då normalt sin professur och kunde gå tillbaka till den anställningen om han eller hon lämnade en rektorsanställning före pensionsåldern. 88Jfr regeringens uttalanden om rektorer och avgångsförmåner i prop. 2001/02:15 s. s. De flesta regeringsbeslut om avgångsersättningar har rört just avgångsförmåner till rektorer.89 Också dessa förhållanden motiverar att en anställning som rektor bör ge rätt till avgångsförmåner. Även om myndighetschefers villkor och uppdrag är olika har sådana arbetstagare tillträtt anställningar med ett tidsbegränsat chefskap. Som vi konstaterat inledningsvis väger en rätt till avgångsförmåner till viss del upp att myndighetschefer inte omfattas av den trygghetsreglering som följer med en anställning tills vidare. Vi kan inte se att t.ex. olikheten i uppdragen skulle vara ett tillräcklighet skäl för att särbehandla vissa myndighetschefer i avgångsförmånshänseende. Detta leder oss till slutsatsen att alla myndighetschefer som anställs tidsbegränsat bör omfattas av förordningsreglerad rätt till förmåner, och att det inte längre behövs en särskild bilaga vari anges vilka chefsanställningar som grundar rätt till avgångsförmåner. De arbetstagare som är tjänstlediga från en annan anställning bör dock naturligtvis inte omfattas av förordningen. Därför behövs en särskild bestämmelse som reglerar att arbetstagare som är tjänstlediga, alltså även de rektorer som har s.k. bottenanställningar, inte ska ha rätt till avgångsförmåner. Förordningen bör inte heller tillämpas på JK och RÅ som har fullmaktsanställning eller för det fall att individuella överenskommelser om förmåner tagits in i beslutet om anställning. Avgångsförmåner till myndighetschefer som inte omfattas av förordningsreglerad rätt till förmåner kan myndighetschefer som inte omfattas av förordningsreglerad rätt till förmåner få del av motsvarande förmåner genom särskilda beslut av regeringen grundade på frikretsavtalet eller med stöd av det s.k. verksledningsbemyndigandet (se avsnitt 8.4). Detta är en onödig dubbelreglering. Vi föreslår därför att regeringen – i de situationer då den avser att besluta om avgångsförmåner till myndighetschefer som inte omfattas av förordningen – gör detta med stöd av frikretsavtalet.90 89Se avsnitt 8.5.2. 90Vilket kommer att bli ett mycket litet antal myndighetschefer eftersom vi föreslår en utvidgning av kretsen arbetstagare som ska ha förordningsreglerad rätt till förmåner. Sådana beslut bör grundas på den praxis som gäller för de chefer som omfattas av förordningen. Avgångsförmåner till andra chefer I det s.k. verksledningsbemyndigandet anges att avgångsvederlag eller pension under vissa förutsättningar bör kunna ges ut till avdelningschefer, departementsråd eller motsvarande vid förtida avgång ur tjänst.91 Både avdelningschefer och departementsråd anställs tills vidare i myndigheten respektive . Dessa chefer anställs följaktligen inte längre på ett sätt som motiverar en särskild reglering av regeringens stöd för att besluta om avgångsförmåner till dem. För vissa andra statliga chefskategorier som skulle kunna sortera under rekvisitet motsvarande i verksledningsbemyndigandet kan regeringen också med stöd av frikretsavtalet besluta om avgångsförmåner.92 Vi anser därför att funktionen och syftet med verksledningsbemyndigandet är överspelad. Regeringen bör därför i berört avseende upphöra med att tillämpa bemyndigandet. Särskilt om tre anställningar För det fall att bilagan till förordningen avskaffas, kommer förordningen inte längre att gälla tre chefsanställningar; chefen för , länspolismästaren vid i och förvaltningschefen vid . En anställning som chef för behandlas som en anställning av en myndighetschef (se avsnitt 1.2). Vederbörande bör till följd därav också omfattas av den nya förordningen. Vad gäller länspolismästaren vid i kan vi, förutom med beaktande av anställningsformen, inte se varför den anställningen – och inte andra anställningar som länspo- 1986/87:99 s. 164. 92Det är viktigt att avtalsparterna löpande utvärderar vilka chefskategorier som bör omfattas av frikretsavtalet. omfattas t.ex. en överdirektör som anställs genom beslut av regeringen av det nämnda avtalet. Om en överdirektör fortsatt kommer att anställas av en myndighet påverkar det omfånget av regeringens frikrets (se avsnitt 9.5.2). lismästare – ska ge en rätt till avgångsförmåner.93 Anställningen bör därför inte längre omfattas av förordningsreglerad rätt till förmåner. Vad gäller förvaltningschefen vid omfattas denna anställning av frikretsavtalet, och regeringen kan följaktligen med stöd av avtalet besluta om eventuella avgångsförmåner till denna arbetstagare.94 Det är därför inte längre motiverat att den anställningen omfattas av förordningens regler. Mot bakgrund av regeringens strävan att skapa tydliga och öppna villkor är det angeläget att det i anställningsbesluten regelmässigt anges om det gjorts individuella överenskommelser om avgångsförmåner, eller om arbetstagaren omfattas av förordningens regler om rätt till avgångsförmåner. Statsrådens möjlighet att få inkomstgaranti I förordningen (AgVFS 2003:1 B1) om inkomstgaranti och tjänstepension för statsråd anges att PA 03 och anslutande bestämmelser samt avgångsförmånsförordningen ska tillämpas med de tillägg och undantag som anges i den först nämnda förordningen. Mot bakgrund av de förändringar vi föreslår i regelverket för avgångsförmåner erinrar vi om att det kan finnas anledning att också se över i vilka situationer statsråden ska ha möjlighet att få inkomstgaranti. Vår bedömning: Regeringen måste utåt stå upp för systemet med avgångsförmåner och kunna förklara varför det finns. Då och då förekommer det att avgångsförmåner till myndighetschefer ifrågasätts. Det är angeläget att systemägaren (regeringen) i 93Det är den ende länspolismästare som i botten inte har en anställning tills vidare, se 1 och Det bör noteras att anställningen inte omfattas av frikretsavtalet. 94Se 1 § b frikretsavtalet. sådana situationer tydligt står upp för systemet (rätten till avgångsförmåner) och utåt förklarar varför systemet finns. Vårt förslag: Regeringen bör mer aktivt än ta till vara myndighetschefernas kompetens också efter en anställning som myndighetschef. Ta till vara myndighetschefers kompetens