sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Utifrån globaliseringens utmaningar och möjligheter, och den bredd som ett lands utrikespolitik av måste ha, konstaterar utredningen att regering och Regeringskansli måste arbeta i rikt- ning mot en mer horisontellt förankrad och sammanhållen formu- lering och styrning av politiken. Att försöka öka tydlighet och effektivitet genom att skapa skarpare och fler gränser mellan poli- tikområden går emot verkligheten, både den nationella och inter- nationella. Det handlar om att agera utifrån helhetsbedömningar och om att sammanhållet styra verksamheter – inte låta sig begrän- sas av organisationsstrukturer. som roller och ansvar måste vara tydliga får de inte bidra till att skapa revir som missgynnar verk- samhet. Denna bedömning genomsyrar resonemang och förslag i kapitel 4, 5 och 6. Kapitel 4 koncentreras till styrning av inter- nationell politik och av utrikesrepresentationen. Förslag ges om nyttjandet av specialattachéer i utlandsorganisationen samt om hur en effektiv styrning av EU-representationen i kan åstad- kommas. Kapitlet ger också rekommendationer om förbättrat sam- arbete på tjänstemannanivå inom kring utrikes- politiskt arbete, liksom om hur informationsspridning inom myn- digheten och med utrikesrepresentationen bör effektiviseras. I kapitel 5 behandlas /UD:s styrning av olika utrikespolitiska verksamheter där genomförandet sker huvudsak- ligen utanför . Avsnitt 5.1 föreslår åtgärder för att stärka regeringens handels- och främjandeverksamhet, och i avsnitt 5.2 behandlas /UD:s förhållande till och styr- ning av biståndsmyndigheten . I avsnitt 5.3 föreslås att antal förbättringar vad gäller styrning, gränssnitt och samarbeten mellan UD och andra berörda instanser i genomförande av verksupp- draget, dvs. främst hantering av migrationsärenden och konsulär service. Förslag som syftar till en mer effektiv och sammanhållen styr- ning av själva utrikesförvaltningen och dess verksamheter presente- ras i kapitel 6. Här ges också rekommendationer som rör finansie- ring av internationell verksamhet med fokus på utrikesförvaltningen. För att svensk utrikespolitik ska bedrivas strategiskt och skapa genomslag, och för att de tjänster som tillhandahålls vid svenska utlandsmyndigheter ska hålla hög standard, krävs personal med rätt kompetens. I kapitel 7 resoneras om allmänna behov av internationell utblick och kompetens. Förslag presenteras om hur utrikesförvaltningen utifrån verksamhetens behov ska arbeta strategiskt med att attrahera, rekrytera, rotera, utveckla och behålla, eller avveckla, kompetens. 1.2Diplomatisk verksamhet i historiens ljus Regeringars hantering av utrikesrelationer och utrikesärenden har en lång historia. För att sätta in dagens utrikesverksamhet i ett bre- dare sammanhang görs därför här en kort historisk tillbakablick. Alltsedan antiken har stater sänt förhandlare till varandra. Om samtalen gick väl kunde beskickningarna räkna med furstligt bemötande. Annars kunde det förekomma kränkningar eller rentav avrättning. I finns diplomatiska missioner dokumenterade sedan medeltiden. Det kunde vara enstaka utsända eller beskick- ningar med över hundra deltagare och tonvis med gåvor. sände 1569 en mission till den förskräcklige av . Diplomaterna blev utslitna ur sina vagnar, misshandlade, avklädda nakna och utställda till allmänhetens spott och spe. Många av dem dog sedan i fångenskap. Efter hand växte det fram en insikt om att umgänget mellan stater kunde förbättras om formerna reglerades och om diploma- tiska utsända garanterades personlig okränkbarhet, immunitet. Wienkongressen 1814–15 var en viktig milstolpe i en utveckling som kulminerade med Wienkonventionerna om diplomatiska för- bindelser (1961) och konsulära förbindelser (1963). Denna folkrättsliga reglering har avgörande betydelse för det diplomatiska umgänget stater emellan. Särskilt viktiga är dessa reg- ler för små och medelstora stater. För finns det all anled- ning att respektera Wienkonventionernas regler, och att kräva att andra gör det. De första fasta svenska beskickningarna inrättades under den svenska stormaktstiden , bl.a. i , och . Nätet av fasta beskickningar växte fram sakta och ojämnt, och först efter hade fler än 20 beskickningar. Parallellt med de fasta beskick- ningarna fortsatte traditionen med förhandlare utsända direkt från . Ambassadörerna sågs som personliga representanter för kungen vid andra hov. använde, trots sin starka ståndsmed- vetenhet, flera ofrälse diplomater. föredrog högadliga utsända, eftersom de hade bättre access vid de utländska hoven. Långt in dominerade adeln bland de högre diploma- terna. En ambassad leds av en ambassadör eller en chargé daffaires. Under tidigare sekler fanns en snårskog av titlar på beskickningscheferna, t.ex. envoyéer, residenter, agenter och corres- pondenter. sista envoyé var stationerad i /. Att denna beskickning inte leddes på den högre ambassadörsnivån ingick i sanktionspolitiken mot apartheidregimen i . Diplomaterna förväntades ofta finansiera verksamheten och det diplomatiska umgänget genom egna förmögenheter. En god bit in klagade diplomater över svår fattigdom. Det fanns till en början inga krav på att diplomaterna skulle vara medborgare i den utsändande staten. hade flera utländska diplomater i sin tjänst. Holländaren , som kallas folkrättens fader, var svensk ambassadör i . Först blev yrket förbehållet svenskar, eller rättare sagt svenske män. leddes den svenska diplomatin i hög grad av rikskanslern och hans kansli. inrättade 1791 Konungens kabinett för den utrikes brevväxlingen, som 1840 omorganiserades till . Titeln kabi- nettssekreterare levde kvar i den nya organisationen som beteck- ning på departementets högste tjänsteman. Utrikespolitiken har i traditionellt varit den exekutiva maktens domän. Under långa perioder leddes utrikesrelationerna av kungen personligen. fick sekreta utskott, där de tre högre stånden var representerade, en mycket betydelsefull roll. Detta utskott avskaffades efter statsvälvningen 1772. Efter , 1921, inrättades mellan regering och riksdag, och för att hålla oppositionen informerad om utrikespolitiska frågor. spelade inte den centrala roll som det var tänkt, och 1937 inrättades ett sär- skilt riksdagsutskott för utrikesfrågor. ingick länge inte i regeringsmaskineriet på samma sätt som de andra departementen. beskrev utrikesministern som en förbindelselänk mellan regeringen och sitt departement. Regeringsformen 1809 gjorde i hög grad utrikespolitiken till kungens domän. Enligt ett tillägg 1909 ska alla meddelanden till främmande makt eller till svenska beskickningar utomlands utan avseende på ärendets beskaffenhet ske genom ministern för de utrikes ärendena. Enligt regeringsformen ska chefen för det depar- tement till vilket utrikesärendena hör hållas underrättad när det uppstår frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation. Den ökade internationaliseringen efter , och i synnerhet medlemskap i , har förändrat scenbilden. har alla departement egna livliga utrikesrelationer och ingår samtliga i myndigheten . Vid början hade UD i cirka 25 tjänstemän och antalet ärenden var inte överväldigande. , som tjänstgjorde på UD , klagade över en plågsam brist på arbetsuppgifter. Men hade en utredning om och utrikesrepresen- tationen skrivit att hantering av de löpande ärendena höll persona- len så strängt sysselsatt att man inte hade tid med det fördjupade studium som vore önskvärt. Konsulerna förväntades finansiera sin verksamhet genom avgifter i sjöfartsärenden. fanns ett 90-tal svensk-norska konsulat, som huvudsak- ligen ägnade sig åt att betjäna och inspektera den växande norska sjöfarten. förvandlades några av konsulaten till lönade myndigheter. Det är en vanlig uppfattning att utrikes och säkerhetspolitiska frågor har varit utrikesförvaltningens huvuduppgifter , då kommersiella och konsulära frågor samt utvecklingssamarbetet tillkommit som uppgifter. I själva verket var konsulära och kommersiella frågor dominerande och långt in . De konsulära ären- dena bestod huvudsakligen av de ovan nämnda sjöfartsärendena. I dominerade emellertid förmedlingen av arv till emi- granters anhöriga i . Vid slutet av omsatte arvsverksamheten 4–5 gånger mer resurser än den totala lönebud- geten för UD i . Inte ens den offentliga diplomatin är någon nyhet. skriver i sin bok Första försvar, Diplomati från ursprung till UD att det inte var ovanligt att utländska diplomater i skrev öppna brev i engelska tidningar. På förslag av en utredning fick UD en rättsavdelning, en handelsavdelning och en personalavdelning. till- kom en pressavdelning. Någon politisk avdelning ansågs inte nöd- vändig, eftersom ministern och kabinettssekreteraren förväntades klara den diplomatiska brevväxlingen på egen hand. En ny UD- utredning lade den huvudsakliga tyngdpunkten vid bevakande av kommersiella intressen i världen. Detta stod väl i över- ensstämmelse med de synpunkter som hade framfört. har utrikesförvaltningen genomgått en mycket snabb expansion. 1946 hade 38 beskickningar och 11 lönade konsulat. Genom avkolonialiseringen skapades många nya stater och första hälft ökade antalet svenska ambassader i från fyra till elva. 1981 hade historiskt det högsta antalet utlandsmyndigheter, totalt 116 stycken, varav 26 var konsulat. och sönderfall samt inträde i EU ledde till öppnande av många nya beskickningar. Men många beskickningar och konsulat stängdes också under 1980- och 90- talen, främst av ekonomiska skäl. fanns 82 ambassader, 10 konsulat och 6 representationer eller delegationer, sammanlagt 99 utlandsmyndigheter. Vid slutet av 2011 kommer den svenska utlandsorganisationen att omfatta 94 utlandsmyndigheter, varav 81 ambassader, 6 generalkonsulat och 7 representationer eller dele- gationer. 1.3Omvärldsbeskrivning – utgångspunkt för svensk utrikespolitik och utrikesförvaltning Världen har förändrats mer än den svenska utrikesförvaltningen. Även om anpassningar gjorts så är det bakgrunden till denna utred- ning. har aldrig varit isolationistiskt utan har i alla avseenden varit beroende av och av världen – som den faktiskt ser ut. är för litet, och för rikt, för att kunna föra någon annan politik. Vårt näringsliv behöver insatsvaror från hela världen och verkar i hela världen. Vår befolkning återspeglar numera värl- dens. Den omvärldsbild som tecknas på följande sidor är i många avseenden ljus, men den innehåller också osäkerheter och hot. Beredskap för snabba och osannolika förändringar kommer ännu mer än att vara ledord för alla regeringars utrikespolitiska arbete. Det gäller även för den svenska utrikesförvaltningen. Den klassiska beskrivningen av koncentriska intressesfärer – , närområdet, och sedan världen i övrigt med FN som sitt främsta uttryck – är fortfarande relevant men otillräcklig. Andra delar av världen kräver nu sin plats. Nya frågor, från energi och klimat till livsmedelssäkerhet och cyberteknik, måste finnas med i uppdragsbeskrivningen. Det behövs nya tänkesätt och nya arbetsmetoder för att och utrikesförvaltningen även i fortsättningen ska kunna ta internationella politiska och ekonomiska intressen till vara. medlemskap i symboliserar och manifesterar en ny situation. Olika organisationer gör sina omvärldsbeskrivningar efter sina behov. Det gäller också företagen, kommunerna, försvarsmakterna, forskarsamhället – och för den delen den internationella brottslig- heten. Denna omvärldsanalys är skriven för de behov ett och ett utrikesministerium har . Den internationella politikens villkor har förändrats av det som med ett samlingsnamn brukar benämnas globalisering. Det finns ingen vedertagen definition av vad globalisering är. Begrepp som internationalisering, liberalisering, universalisering har använts som beskrivningar. Ett minskande beroende av territoriet, grannskapet, hemlandet är en annan beskrivning. Ur vissa perspektiv betraktas globaliseringen som spridning av västerländska värderingar och konsumtionssvanor. gör följande relativt tekniska beskrivning i sin slutrapport: Globalisering syftar i vid mening på handel, gränsöverskridande inve- steringar, migration och kapitalflöden samt utbyte av information och teknologi mellan länder. Även faktorer som kultur, miljö, attityder och livsåskådning kan omfattas av begreppet. Globaliseringen har framför allt möjliggjorts av minskade kommunikations- och transaktionskost- nader till följd av teknologiska framsteg och politiska beslut. Det är ingen ny företeelse men den kraftiga minskningen av transport- och kommunikationskostnader har lett till en dra- matisk ökning av globala transaktioner samt att allt fler länder deltar i den globala ekonomin. Globaliseringen har således intensifierats och vanligtvis är det denna intensifieringsfas som avses med begreppet. Beskrivningen fångar en del men inte allt. Politiska händelser som oväntade men av många efterlängtade sammanbrott och öppnande mot världen är också exempel på avgörande inslag i globaliseringen, både som medorsak och som följd. Förändring är ett av globaliseringens kännemärken. Omväl- vande förändringar har förvisso ägt rum genom hela historien. – som bland mycket annat efter hand ledde till att de nordiska staterna blev fem till antalet och därtill framgångsrika och stabila – var en sådan förändring i vår del av världen. De båda världskrigen och kolonialväldenas upplösning var andra. Boktryck- arkonsten var revolutionerande på idéernas och litteraturens område. Men de snabba förändringar som vi har bevittnat är på ett annat sätt ingripande i samhällens och indi- viders liv. Idéer, varor och vanor sprids snabbt och till synes i accelererande takt. De påverkar fler områden och de får konsekvenser för fler människor . Nya inflytelserika aktö- rer uppträder. Orsakssamband har blivit mer komplexa. Den tradi- politikens räckvidd och genomslagskraft har i många avse- enden krympt, vilket politiska beslutsfattare kan ha svårt att acceptera och anpassa sig till men vilket likafullt är en verklighet. Internationalisering beskrivs ibland som ett i någon mening pla- nerat, beslutat och reglerat internationellt samarbete, medan globa- liseringen kan förefalla vara något oplanerat och okontrollerat. Men också globaliseringen är en följd av enskilda beslut, fast mindre synliga. Regeringar har ofta varit pådrivande i denna utveckling, inte bromsande, låt vara att det finns ett och annat uppmärksammat undantag. Handelsliberaliseringar, teknikutveckling, avreglering av valutamarknaden, fri rörlighet för människor, varor, tjänster och kapital är allt tillsammans och vart och ett en uppmuntran till ökad globalisering. Det är även det internationella utvecklingssamarbe- tet, som ju i grunden är en fråga om en överföring av värderingar och teknik. Det som inte förändras ligger på det i djupare mening mänskliga planet. Mänskliga relationer och reaktioner är mer oföränderliga och styr också de på gott och ont politiken. Antikens filosofer skulle med behållning kunna samtala med sina yrkesbröder av . Detsamma gäller inte antikens naturvetare. För bara kunde mindre länders regeringar i sina inter- nationella utblickar nöja sig med att följa den ständigt närvarande supermaktskonflikten, kärnvapenhotet och några andra ödesfrågor. I övrigt kunde de begränsa sitt intresse till det närmaste grannska- pet och till delar av världen där de hade konkreta intressen. Det gällde även , låt vara att genom sitt arbete i FN, sin biståndspolitik och sitt beroende av internationell frihandel alltid har haft ett globalt engagemang som varit större än som motsvarats av vår storlek som nation. behöver dock även små länder göra en omvärldsanalys som är bredare än , både geogra- fiskt och tematiskt Det är ett vanligt påstående att globaliseringen har medfört en försvagning av staten. Till en del är det sant. Enskilda regeringars beslutsautonomi har blivit mindre. Nationalstaten är på en gång för stor och för liten för att både möta medborgarnas behov och klara världens ödesfrågor. Mellanstatligt samarbete har blivit allt vikti- gare och allt fler frågor kan bara lösas i internationellt samarbete. När de etablerade internationella organisationerna har haft svårt att klara dagens utmaningar har nya samarbetsformer prövats. G20- gruppen är en av dem. Men jämsides med utvecklandet av nya mul- tilaterala grupperingar finns tecken på en ökad bilateralisering av det internationella samarbetet. Geopolitiskt styrka avgör inflytan- det. Det är inte problemfritt för länder som som till följd av sin ringa storlek och stora internationella beroende har ett starkt intresse av multilaterala regelverk och multilaterala lösningar. Staten framstår fortfarande som det mest bestående inslaget i det internationella samarbetet. Den har tvärt emot vad som ibland förutspåtts inte tynat bort. Det finns ingen annan politisk ledning av världen än den som utövas av staterna. har den svaga staten, the fragile state, blivit ett begrepp. Den svaga staten har statens regalier men inte dess institutioner. Svaga stater är svaga länkar i det multilaterala samarbetet. Det är värt att notera att , där de i många avseenden starkaste och mest utvecklade staterna finns, har förmått skapa ett närmare samarbete mellan regeringar än någon annan stans i världen. Tyngdpunkterna i de omvärldsbeskrivningar som görs av euro- peiska regeringar kan variera men återkommande element är det slut, missräkningarna när det förbyttes i lokala och interna konflikter, den snabba ekonomiska utvecklingen i stora delar av den del av världen som tidigare mest beskrevs som fattig, men också den fortsatta och ibland tilltagande utarmningen och utanförskapet i många länder och regioner, relativa för- svagning, miljöriskerna, klimathotet, migrationen, snabbheten i information och kommunikationer och med dem möjligheten för medborgarna att jämföra levnadsvillkor i olika delar av världen samt takten i spridningen av ekonomiska förlopp. Demokratins och fri- hetens frammarsch på många håll är också ett återkommande inslag i omvärldsbeskrivningar. Utredningen har inte funnit det meningsfullt att för denna utrednings behov spekulera i tänkbara framtidsscenarier som grund för utrikespolitik. Sådana görs av andra, med varierande träffsäker- het.1 Men en någorlunda säker förutsägelse är att en del av det som brukar sammanfattas med ordet globalisering kommer att fortsätta och allt mer framstå som ett normaltillstånd eftersom tekniken, kommunikationerna och informationsflödena kommer att medge det och eftersom regeringarna och våra internationella organisatio- ner alltmer blir inrättade efter det. Det betyder inte att globalise- ringen i alla avseenden ska ses som en lineär och entydigt irrever- sibel process. Det rör sig om ett antal olika och ibland motstridiga processer som ofta framkallar sina egna motreaktioner. En ökad nationalisering av politiken hör dit. Alienering, fundamentalism och religiös och etnisk extremism är företeelser som är del av mönstret, i den mån globaliseringen har något mönster. Det bety- der att globaliseringens stora möjligheter också rymmer osäker- heter som kan utvecklas till allvarliga hot om de inte förstås och bemöts på rätt sätt. Följande punkter utgör ett antal faktorer som sannolikt kom- mer att påverka varje framtidsbedömning, oavsett vilket land som gör den. Ett huvudbudskap i denna utredning är att varje företeelse kan ha en inverkan på den utrikespolitiska helheten, som inte blir uppenbar om de bedöms var och en för sig. Klimatförändringen kräver både motåtgärder och internationell solidaritet. Konflikter och migrationsströmmar kan följa i kli- matförändringens spår. Världens befolkning kommer att vara 8 miljarder , men nästan hela ökningstakten kommer att äga rum i utvecklings- länderna. Där behöver 50 miljoner nya jobb skapas, . folkmängd kommer att förbli i stort sett . Befolkningspyramiden blir alltmer övertung i många länder. ska 100 japaner försörja 63 gamla. Motsvarande siffror för är 100-23 och för 100-59. Världens energibehov kommer att vara större än och konkurrensen om knappa energitillgångar kommer att öka. Bristen på energi kan komma att sätta gränser för eko- nomisk tillväxt. 1 Däremot bör löpande arbete med framtidsscenarier ske inom på uppdrag av utrikesförvalt- ningen, att ligga till grund för policyformulering. Konkurrensen om livsmedel kommer att öka. Livsmedelssäker- het blir ett ledord. Bristen på rent vatten är i många delar av världen redan en över- levnadsfråga och kan bli en konfliktorsak. Migrationstrycket kommer att öka vilket kan leda till internatio- nella spänningar men också till jämnare inkomstfördelning och global tillväxt. Globaliseringen har utsikter att medföra en fortsatt förbättring av levnadsvillkoren för folkflertalet i världen. Men om det inte blir fallet kan befolkningsökningen leda till ökande spänningar och konflikter. Den ekonomiska och politiska tyngdpunktsförskjutningen bort från OECD-området mot de växande ekonomierna kommer att fortsätta. En uppdelning i rika och fattiga kommer att finnas kvar men mönstrets geografi kommer att bli annorlunda. Det internationella utvecklingssamarbetets roll, mål, medel och resultat kommer att bli föremål för en värderande internationell diskussion med millenniemålen som ett av elementen. Multilaterala lösningar på de internationella ödesfrågorna blir allt nödvändigare som de multilaterala organisatio- nerna har svårt att motsvara förväntningarna på dem. Ökad ten- dens till uppgörelser i mindre grupper blir följden. Det finns en risk för bilateralisering av den internationella politiken och där- med ökad osäkerhet. Världsekonomins och handelsmönstrens förändringar kommer att bli allt mer styrande för regeringars handlande. Varu- och tjänsteproduktionen i världen blir alltmer organiserad i produktionskedjor över gränserna. Privata ekonomiska stiftelser och offentliga pensionsfonder trä- der fram som betydande ekonomiska aktörer, vid sidan av reger- ingarna. Ägandet blir mer ansiktslöst. dominerande position i världspolitiken kommer att bestå, men i lägre grad. fortsatta politiska och ekonomiska tillväxt förutsätter ökad interaktion med omvärlden, men nationella intressen kommer att vara styrande. politiska utveckling och ambitioner framstår ibland som mer oförutsägbara än många andra länders, vilket kan för- svåra dess samarbete med omvärlden. vill ha erkän- nande för att världen numera är multipolär och att där har en med andra stormakter likvärdig roll. I det ligger också att bli erkänd som regional stormakt i förhållande till sitt europe- iska och asiatiska grannskap. Svaga stater kommer att finnas kvar och utnyttjas som baser för illegal global verksamhet. Internationell organiserad brottslighet kommer att bli ett star- kare inslag i samhällslivet och ibland samarbeta med demokra- tiskt valda men korrupta politiker. Terrorism av olika slag förblir en verklighet. Kärnvapen kan komma att spridas på ett okontrollerat sätt. Det utvecklade informationssamhället kan påskynda politiska och sociala förändringar och göra dem svårare att förutsäga. 1.3.3Sverige i världen – världen i Hur globaliserat är ? Om man med globalisering menar frihandel och öppenhet har varit globaliserat . Handel och näringsliv är starkt internationaliserat. Det svenska industrin genomgick, med stöd av fackföreningarna, en strukturomvandling , vilken har fortsatt därefter. Jordbruket fick sin avreglering . Övertygelsen att frihandel gagnar ekonomiskt fram- åtskridande är allmänt omfattad i vårt land. har därigenom haft en positiv erfarenhet av förändring, som alltjämt är en styrka i jämförelse med många andra länder. Strukturomvandlingen av svenskt näringsliv är självfallet inte något en gång för alla avslutat utan fortsätter och måste fortsätta. Om näringsliv har varit internationaliserat länge och också länge har haft ett starkt engagemang i FN, i det internationella utvecklingssamarbetet och i EU, betyder det inte nödvändigtvis att det svenska samhället har blivit internationalise- rat.