sou · GZB374 · 2011-11-15 00:00:00 — Kommittén har haft i uppdrag att analysera möjligheterna och konsekvenserna av att göra anpassningar i försäkringssystemen vid sjukdom och arbetslöshet i situationer när olika regelsystem står i motsatsförhållande till varandra och därigenom påverkar den enskildes försäkringsförhållanden negativt. Som berörts i inledningen är överordnad nationell rätt, vilket innebär att det inte är nödvändigt att ändra de nationella bestämmelser som står i konflikt med gemenskapsrätten. Däremot kan sådana ändringar i nationell rätt förtydliga reglerna både för den enskilde och för tillämpande myndigheter, vilket bidrar till säkerställande av likabehandling. Kommittén har därför gjort bedömningen att det på vissa områden kan vara motiverat med ändringar i svensk rätt. Kommitténs övergripande uppdrag är att överväga förändringar som kan leda till mer hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. I slutbetänkandet, som ska presenteras , kommer kommittén därmed att föreslå vissa förändringar av försäkringssystemen vid sjukdom och arbetslöshet. I detta delbetänkande har dock kommittén utgått från dagens regelverk. Eventuella förslag i slutbetänkandet kan komma att förändra de analyser och bedömningar av gränshinder som görs i delbetänkandet. En central utgångspunkt i kommitténs arbete har varit att den enskildes möjligheter på arbetsmarknaden ska behållas eller förstärkas, i enlighet med direktiven. I uppdraget har även ingått att överväga erfarenheter från andra gränsområden i EU. Kommittén har beaktat detta i arbetet med delbetänkandet men dragit slutsatsen, för de specifika gränshinder som identifierats, att det är svårt att tillgodogöra sig några konkreta erfarenheter från andra länder då deras system skiljer sig gentemot de nordiska länderna. Det gäller såväl koppling mellan förmåner och avgifter, som kvalificeringsperioder och krav för att omfattas av försäkringarna. Hinder i gränsområden är oftast en konsekvens av olikheterna i hur två angränsande länder har utformat sina respektive specifika system 6 inrättade de nordiska samarbetsministrarna i syfte att konkretisera arbetet med att undanröja gränshinder i . Forumet leds av en utsedd ordförande, tillsammans med Nordiska ministerrådets generalsekreterare. Mandatperioden löper fram till utgången av 2013, men arbetet ska utvärderas efter utgången av 2012. vid arbetslöshet och sjukdom. Eventuella gränshinder mellan två länder är således en följd av två unika regelsystem står i motsatsförhållande till varandra. Som framgår av direktiven rör uppdraget personer som bor i ett nordiskt land men arbetar eller studerar i ett annat. Kommittén utgår från begreppet gränsarbetare såsom det definieras av EU i förordning 883/2004: Gränsarbetare är en person som har anställning eller bedriver verksamhet som egenföretagare i en medlemsstat men som är bosatt i en annan medlemsstat, dit personen som regel återvänder eller åtminstone en gång i veckan.7 Kommittén använder sig av Nordiska ministerrådets definition av gränshinder: Ett gränshinder är alla former av hinder som omöjliggör, försvårar eller begränsar människors möjlighet att verka över nationella gränser och som beror av EU-regler, nationella lagar, administrativa regler, anpassningar eller föreskrifter som utfärdats av en offentlig myndighet eller liknande (se vidare kapitel fyra). I den kartläggning av gränsarbete i som beskrivs i kapitel två framgår att svenskarna är de som gränsarbetar mest och att de största pendlingsströmmarna går mellan och respektive samt i viss mån mellan och . Kommittén har mot denna bakgrund valt att särskilt fokusera på dessa nordiska länder. I de nordiska länderna finns en rad olika avtalade och privata försäkringsalternativ på sjuk- och arbetslöshetsförsäkringsområdet som påverkar individens samlade skydd. Den här typen av försäkringar och eventuella samordningsproblem dem emellan berörs inte i delbetänkandet. Delbetänkandet består av åtta kapitel. Det andra kapitlet är en statistisk genomgång av gränsarbete i . Det tredje kapitlet redogör för gemensamma regler om samordning 7 Eftersom det genom den inventering av gränshinder som genomförts endast framkommit ett gränshinder för studerande och som bedömts lösas har kommittén valt att genomgående använda sig av termen gränsarbetare. av social trygghet i EU/EES (och ) samt i . Det fjärde kapitlet är en analys av hur försäkringssystemen vid sjukdom och arbetslöshet fungerar för personer som bor och arbetar eller studerar i olika nordiska länder. I kapitlet beskrivs, analyseras och bedöms varje enskilt identifierat gränshinder. I de fall kommittén bedömt det som möjligt att lösa gränshindret framgår förslagen i detta kapitel (lösningsförslag som innebär ändring av svensk rätt återfinns även inledningsvis under . I kapitel fem beskrivs arbetslöshetsförsäkringens utformning i och våra nordiska grannländer , , och . I kapitel sex beskrivs sjukförsäkringens utformning i , , , och . Kapitel sju är konsekvensanalyser och kapitel åtta författningskommentarer. Sist återfinns referenser samt bilagor. Medan statistik över personer som flyttar över nationsgränser finns i de flesta länder, är statistik över gränspendlingen mellan olika länder betydligt mer ovanlig. Företrädesvis har arbetet med gränsregional statistik skötts bilateralt mellan enskilda gränsregioner. Uppdragsgivare har ofta varit gränsregionala organisationer men någon insamling på nationell nivå har inte förekommit. Ett mer övergripande grepp om gränspendlingsstatistiken togs först då statistikmyndigheterna i , , och , på uppdrag av , tog fram publikationen Nordisk pendlingskarta. Pendlingskartan har tagits fram vid fyra olika tillfällen med statistik avseende 2001, 2004, 2005 och 2006. inleddes ett samarbetsprojekt mellan , och med att skapa en regionalt profilerad databas med gränsöverskridande statistik om befolkning och arbetsmarknad i gränsregioner. Ett av syftena med arbetet är att ge gränsregioner grundläggande statistikinformation för samhällsplanering. Uppgifter om befolknings- och sysselsättningsutveckling, pendlingsströmmar och flyttningar över landsgränser är viktig information ur detta hänseende och utgör kärnan i den utvecklade statistikdatabasen gäller gränspendlingens utveckling innehåller databasen uppgifter avseende åren 2004–2008. Då inte deltar i projektet med att framställa databasen saknas uppgifter om gränspendling till och från . Uppgifter om gränspendlingen till har därför hämtats från Nordisk pendlingskarta 2001, 2004–2006. Från Nordisk pendlingskarta 2001 har även uppgifterna om gränspendlingen mellan de övriga nordiska länderna hämtats. I denna statistik klassificeras gränsarbetare som de som haft ett arbete i ett annat nordiskt land.2 Inkomsten ska överstiga en inkomstnivå som motsvarar minst fyra timmars arbete för . För att räknas som gränsarbetare får inte heller den samlade inkomsten från bosättningslandet överstiga inkomsten i arbetslandet under det aktuella inkomståret.3 Anställda i bosättningslandet som utför arbetsuppgifter i ett annat nordisk land räknas inte som gränsarbetare. Det samma gäller för egenföretagare som utför arbeten i andra nordiska länder. Gränspendlingen mellan de nordiska länderna har ökat kraftigt . Svenskarna är de som gränsarbetar mest och svarar för av den inomnordiska pendlingen. Svenskarnas gränspendling till har nästan fördubblats och till har gränspendlingen mer än fyrdubblats –2008. Den ökade gränspendlingen mellan och skedde framför allt –2007, medan utvecklingen tydligt stagnerat . Pendlingen mellan och uppvisar det motsatta mönstret, där låg gränspendlingen relativt stabilt –2005 för att sedan kraftigt öka –2008. Den ökade gränspendlingen har dock skett från relativt låga nivåer. Totalt sett var det omkring 50 000 personer som gränspendlade ut eller in i . Det motsvarade av antalet sysselsatta och har således inte någon avgörande betydelse på den aggregerade sysselsättningsutvecklingen. Pendlingen är dock starkt koncentrerad till ett antal gränsområden. På dessa lokala arbetsmarknader spelar därför gränspendlingen en viktig roll för den regionala sysselsättningsutvecklingen. 2I är det december som är mätmånad. 3Den statistiska definitionen av gränsarbetare skiljer sig därmed från den juridiska. Figur 2.1 Antal gränsarbetare som pendlar mellan , , och , 2001–2008 Av figur 2.1 framgår gränspendlingens utveckling mellan de nordiska länderna –2008. Den största gränspendlingen sker mellan och , där omkring 26 000 personer gränsarbetade . Nästan lika stor var gränspendlingen mellan och (cirka 20 000 personer), medan pendlingen mellan och sker i betydligt blygsammare omfattning. Det gäller även pendlingen mellan de övriga nordiska länderna samt gränspendlingen in i . Omkring 3 200 personer från pendlade till arbete i . Från respektive var inpendlingen till drygt 1 000 personer (2008) från vardera land. Eftersom det särskilt är gränspendlingen från till och som har ökat kraftigt , fokuseras den fortsatta redovisningen på dessa länder. Gränspendlingen mellan och respektive inpendlingen till från de nordiska länderna belyses därmed inte närmare i kapitlet. 2.3Vilka är det som gränsarbetar? Män gränsarbetar i större utsträckning än kvinnor. av gränsarbetarna mellan och och av gränsarbetarna mellan och var män. Av diagram 2 framgår också att könsfördelningen är jämnare bland yngre än äldre gränsarbetare. I åldergruppen 16–var av pendlarna till män och i åldersgruppen 50–utgjorde männen . Samma mönster finns även för gränspendlingen till , där könsfördelningen bland de unga gränsarbetarna 16– var helt jämn. I de äldre åldersgrupperna var andelen män större, . Figur 2.2 Andel kvinnor och män som gränspendlar mellan och samt och , 2008 16-29 30-39 40-49 50-64 Totalt 16-29 30-39 40-49 50-64 Gränsarbete är vanligare bland ungdomar än bland äldre (se tabell 2.1). Drygt hälften av de som pendlade till var . De ungas andel av gränspendlingen till är inte lika dominerande, men utgjorde ändå av den totala gränspendlingen till . Utöver ungdomarna svarade även åldersgruppen 30–för en relativt stor del av pendlingen till utgjorde åldersgruppen av gränspendlingen och har –2008 varit ungefär lika stor som andelen ungdomar. Därmed har ålderstrukturen på pendlarna till varit relativt stabil över tiden. Det gäller dock inte gränspendlingen till , där ungdomarnas andel ökat med –2008. Tabell 2.1 Andel gränsarbetare i olika åldersgrupper, 2004–2008 16–29 år 30–39 år 40–49 år 50–64 år 16–29 år 30–39 år 40–49 år 50–64 år Gymnasieutbildning är den vanligaste utbildningsbakgrunden hos de som gränsarbetar. Gränspendlingen till bestod 2008 till av personer med gymnasieutbildning. Personer med gymnasieutbildning utgör också en stor del av gränspendlarna till . Dominansen av gymnasieutbildade är dock inte lika tydlig som till . En nästan lika stor grupp av gränspendlarna till var de med eftergymnasial utbildning. Av figur 2.3 framgår att drygt hälften av gränspendlarna till hade gymnasieutbildning. Av dessa är männen något fler än kvinnorna. Personer med eftergymnasial utbildning utgjorde av gränspendlarna till , varav männen utgjorde . Figur 2.3 Andel gränsarbetare från till och fördelat efter utbildningsnivå och kön, 2004-2008 De gymnasieutbildade utgör inte bara en majoritet av gränspendlarna till och . över perioden –2008 är det också inom denna grupp som den största ökningen av antalet gränsarbetare har skett. Störst har ökningen varit bland kvinnor med gymnasieutbildning. Av figur 2.3 framgår att denna ökning varit något större till än till . Ökningen av antalet gränsarbetare med gymnasieutbildning gör att andelen personer med annan utbildningsbakgrund minskar. Det innebär dock inte att antalet gränsarbetare med annan utbildningsbakgrund minskat, utan till såväl som har antalet personer som gränsarbetar ökat inom samtliga utbildningskategorier. De flesta gränsarbetarna är födda i bosättnings- eller arbetslandet. Gränspendlingen mellan och utgörs till av personer födda i , är födda i och resterande del kommer från övriga delar av världen (se figur 2.4). –2008 har andelen svenskfödda gränsarbetare ökat . En ökning har också skett bland de som är födda utanför EU, medan andelen gränsarbetare födda i har minskat. Figur 2.4 Födelseland för gränsarbetare mellan och 2004- 2008 Gränspendlingen mellan och skiljer sig från pendlingen mellan och avseende gränsarbetarnas födelseland. Gränspendlingen mellan och karakteriseras av många personer födda i som har flyttat till , men har kvar sitt arbete i . Av figur 2.5 framgår att av gränsarbetarna är födda i , är födda i och kommer från övriga delar av världen. Andelen danskfödda gränsarbetare verkar dock ha stagnerat . skedde i princip ingen nettoinflyttning till av personer födda i och den lilla ökning av gränspendlingen som har skett mellan åren beror på ökad gränspendling av personer födda i . Därmed har andelen gränsarbetare som är födda i minskat något under dessa år. Figur 2.5 Födelseland för gränsarbetare mellan och 2004–2008 2.4I vilka branscher arbetar gränsarbetare? De flesta som gränspendlar till eller arbetar i ett tjänsteföretag. Tjänstesektorn är dock väldigt disparat. En stor del av tjänstesektorn består av bemanningsföretag som kan ha verksamhet i många olika branscher. I statistiken går det inte att branschbestämma dessa arbetens karaktär, utan bemanningsföretag klassificeras som tjänsteföretag. Gränspendlingens branschstruktur är därför svår att beskriva i detalj och bör tolkas med beaktande av denna komplikation. Tydligt för gränspendlingen till såväl som är att det framförallt är arbeten inom den privata sektorn som dominerar. Av de som gränspendlar till arbetar i den privata sektorn. Motsvarande siffra för gränspendlingen till är . Figur 2.6 Andel gränsarbetare mellan och fördelat efter bransch, 2004–2008 Jordbruk, jakt, fiske Hotell, restaurang, försäljning Av figur 2.6 framgår gränspendlingens branschstruktur för de som pendlar till från . Antalet gränspendlare till som arbetar i tjänsteföretag har vuxit kraftigt . Tjänstesektorn har därmed blivit den viktigaste branschen för svenska gränsarbetare i . av samtliga gränspendlare till arbetade inom tjänstesektorn 2008, vilket är en ökning med . som andelen anställda har ökat inom tjänstesektorn har andelen anställda inom bygg- och varuproduktion minskat med . Den minskade andelen beror dock inte på att antalet anställda inom sektorn har minskat, utan på den kraftiga ökningen av antalet anställda inom tjänstesektorn, vilket medfört att tjänstesektorns totala andel av gränsarbetarna har ökat. Branschstrukturen på gränspendlingen till skiljer sig till viss del från pendlingen till . Visserligen utgör tjänstesektorn även här den största branschen. av de som gränspendlade till arbetade i tjänstesektorn. Till skillnad från gränspendlingen till har dock andelen gränsarbetare inom denna bransch minskat något . Vidare utgör anställda inom bygg- och varuproduktion en betydligt mindre del av gränspendlingen till än till . av gränspendlingen från till skedde till bygg- och varuproducerande företag, vilket kan jämföras med av gränspendlingen till . I stället var det anställda inom hotell, restaurang och försäljning som var den näst största branschen och sysselsatte av gränspendlarna till . Ytterligare en skillnad mellan gränspendlingens branschmönster till respektive är att gränspendlingen till visar en betydligt mer stabil branschstruktur över tiden än gränspendlingen till . Figur 2.7 Andel gränsarbetare mellan och fördelat efter bransch, 2006–2008 Jordbruk, jakt, fiske Hotell, restaurang, försäljning Som tidigare visats är det framför allt ungdomar mellan 16–som gränspendlar till respektive . Av figur 2.8 framgår gränspendlingens åldersstruktur fördelat efter bransch. Diagrammet visar att det särskilt är inom tjänsteföretag och inom hotell, restaurang och försäljning som ungdomarna dominerar. I bygg- och varuproducerande företag är ungdomsdominansen inte lika tydlig, utan ålderstrukturen är relativt jämn, åtminstone vad gäller pendlingen till . Anställda i bygg- och varuproducerande företag i avtar med stigande ålder men är störst i åldergrupperna 30– och 40–. En relativt jämn åldersstruktur finns även inom hälso- och sjukvårdsektorn och anställda inom utbildningsväsendet. Figur 2.8 Antalet gränsarbetare till och fördelat efter bransch och ålder, 2008 16-29 30-39 40-49 50-64 65+ Jordbruk, jakt, 2.5Vilka kommuner har störst gränspendling? Gränspendlingen mellan och respektive och skiljer sig också avseende pendlingens geografiska struktur. Medan gränspendlingen till företrädesvis sker mellan angränsande kommuner sker pendlingen till framför allt mellan stora arbetsmarknader med ett brett utbud av jobb. är den kommun som har den antalsmässigt största utpendlingen till . Totalt sett var det omkring 1 650 personer som pendlade från till arbete i . Omkring hälften av dessa pendlade till arbete i kommun. Näst efter var och de kommuner som hade den antalsmässigt största utpendlingen till . Tabell 2.2 Kommuner med störst utpendling till respektive , 2008 Pendlingen mellan och är i huvudsak koncentrerad till angränsande kommuner i anslutning till . Drygt 11 600 personer pendlade från till , vilket är mer än hälften av den totala gränspendlingen mellan länderna. Näst största utpendlingskommun är , där knappt 2 000 personer gränsarbetade. De tio kommuner med störst gränspendling till framgår av tabell 2.2 och återfinns alla i . Den största pendlingsströmmen mellan två enskilda kommuner i går från till , där cirka 5 600 personer gränspendlade . Det motsvarar omkring hälften av gränspendlingen från . Om gränspendlingen sätts i relation till kommunens storlek är den kommun som har den största utpendlingen. av kommunens befolkning pendlar till arbete i (se tabell 2.3). Pendlingen från till är större än till andra kommuner i . Andra kommuner som också har en stor gränspendling är , och . För dessa kommuner har gränspendlingen en relativt stor betydelse för den kommunala sysselsättningsutvecklingen. I och ökar den kommunala sysselsättningsgraden med cirka 11–när sysselsatta i andra länder beaktas i statistiken. I ökar sysselsättningsgraden med när gränspendlingen till beaktas. SOU 2011:74 Gränsarbete i Gränsarbetarnas andel av befolkningen samt förändrad syssel- sättningsgrad vid beaktande av gränsarbete vid beaktande av gränsarbete 2.6Varför ökar gränspendlingen mellan länder? Gränspendlingen till och har ökar kraftigt . Även om varje gränsarbetare har sin egen förklaring till varför man väljer att pendla till arbete i annat land, kan några generella särdrag identifieras hos gränsarbetarna. En stor del av de som gränsarbetar är ungdomar. Ungdomar har generellt sett svårt att etablera sig på arbetsmarknaden, vilket gör att möjligheter till arbete i ett annat land är ett attraktivt alternativ till arbetslöshet. Ungdomar är dessutom mer lättrörliga eftersom de ofta inte hunnit etablera familj och har därmed större möjligheter att vara borta från bostaden under längre sammanhängande perioder. För många ungdomar blir också utlandsarbete ett äventyr och nya erfarenheter, vilket är en attraktionskraft i sig. Att lönenivåerna generellt är högre i både och gör dessutom gränspendlingen än mer attraktiv. Gränspendlingen mellan och har en lite annorlunda struktur än den mellan och . En stor del av gränsarbetarna som pendlar till , är personer födda i som har flyttat till och pendlar tillbaka över sundet. Den överhettade bostadsmarknaden i är en viktig orsak till denna utveckling. Det är dock inte bara boendet som är billigare på svenska sidan. Möjligheten till bättre boendestandard och lägre levnadsomkostnader, inte minst tack vare billigare bilar i , anges som de viktigaste skälen till varför danskar väljer att flytta Sverige.4 Lägre levnadskostnader som man drar nytta av det högre löneläget som finns på den danska arbetsmarknaden gör således en flytt över sundet till en ekonomisk vinst. syns dock en tydlig avmattning av antalet danskar som flyttar till . Sedan toppnoteringen på den danska bostadsmarknaden har bostadspriserna i fallit, inte minst på grund av finanskrisen 2008.5 En hel del danskar har därför valt att flytta tillbaka till . En annan viktig orsak till den ökade inflyttningen av danska medborgare till är mer restriktiva regler för anhörighetsinvandring av utomnordiska medborgare som infördes . En undersökning från visar att omkring 600 anhöriga till inflyttade danskar ansökte om uppehållstillstånd i , vilket motsvarade av alla danskar som flyttade till det året.6 2.7Behov av förbättrad pendlingsstatistik Den officiella inkomst- och sysselsättningsstatistiken beaktar inte gränspendling. Personer som är anställda i ett annat land än bosättningslandet framträder därför i den nationella statistiken som om de står utanför arbetskraften och saknar inkomst. Eftersom ungdomar är den dominerande gruppen bland gränsarbetare är det framför allt i denna grupp som statistiken slår fel. Avsaknaden av inkomstuppgifter för de som gränspendlar gör också att statistiken över andelen med svag ekonomi och barnfattigdom blir missvisande i kommuner med många gränsarbetare. På aggregerad nivå har avsaknaden av gränspendlingen i den nationella statistiken sannolikt liten betydelse, men vid regionala nedbrytningar kan det bli ett betydande problem. Då gränspendlingen har ökat kraftigt och integrationen av de nordiska arbetsmarknaderna kan förväntas fortsätta under , bör regeringen överväga en utveckling av den gränsregionala statistiken och se till att den integreras i den nationella inkomst- och sysselsättningsstatistiken. Detta skulle ge en mer heltäckande och rättvis bild av den regionala inkomst- och sysselsättningsstatistiken. 4Öresundskommittén (2006). 5Svenska (2011). 6Öresundskommittén (2006). 3Regler om samordning av social trygghet Historiska, ekonomiska och politiska förutsättningar har lett till att olika lösningar har valts för att gemensamt försäkra riskerna mot sjukdom och arbetslöshet i de nordiska länderna. I ett europeiskt perspektiv har sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna i flera gemensamma drag, men de skiljer sig åt i enskilda delar. Utformningen av socialförsäkringssystemen inom EU/EES är nationella angelägenheter, men för att främja den fria rörligheten för personer finns gemensamma regler om samordning av ländernas socialförsäkringssystem. Vid utövandet av medlemsstaternas rätt att fritt utforma sina socialförsäkringssystem ska EU:s principer om fri rörlighet beaktas. Den fria rörligheten skulle exempelvis motverkas om en person som tar ett arbete i ett annat land helt förlorar intjänade sociala förmåner från det första landet i och med arbetet i det nya landet. Den fria rörligheten för arbetstagare är en av de viktigaste principerna inom EU och regleras i artikel 45–48 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). I dessa artiklar framgår att den sociala tryggheten är en integrerad del av den inre marknaden, eller annorlunda uttryckt ett medel för att uppnå den fria rörligheten. I artikel 48 i fördraget uttrycks t.ex. att en samordning av medlemsstaternas sociala trygghetssystem är nödvändig för att nå en fri rörlighet för arbetstagare. Regler om samordning av social trygghet 3.2Förordningarna om samordning av social trygghet 3.2.1Medlemsstater, personkrets och förmåner inom socialförsäkringsområdet finns i förordning 883/2004 och dess tillämpningsförordning 987/2009.1 EU-förordningar är till skillnad från direktiv direkt bindande och tillämpliga i alla unionens medlemsstater och kan åberopas på nationell nivå likt en nationell lag. Förordningarna utgör en del av unionens sekundärrätt, vilket innebär att de är underställda men gäller framför nationell rätt enligt rättspraxis.