sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — I de län där är eller kommer att bli huvudman får alla kommuner samma standardkostnad i kronor per invånare (så är det i och län). Kommunerna kommer alltså att även fortsättningsvis erhålla en standardkostnad enligt principen att av länets kollektivtrafik ligger på kom- munerna, trots att de inte har några kostnader för kollektivtrafik. Ska man flytta över hela delmodellen till landstingen krävs att man återväxlar det belopp som svarar mot kommunernas standard- kostnader eftersom landstingen har fått full ersättning för den kostnad som överförts i form av en ökad utdebitering. Kommitténs bedömning: Nuvarande utjämningsmodell bör uppdateras med utgångspunkt från länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken, glesheten, personer som pendlar samt personer som bor i tätorter med fler än 11 000 personer 2011. Vidare bör kostnadsfördelningen mellan kommunerna inom respektive län uppdateras. 15 Enligt uppgifter från Kommuner och Landsting kommer detta ske i uppemot 10 län. Skälen för kommitténs bedömning: Kommittén föreslår att nuvarande utjämningsmodell behålls men att den uppdateras med avseende på de variabler som avser att fånga upp de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna i både storstad och glesbygd. Regionförstoring är den viktigaste faktorn för att åstadkomma tillväxt som en väl utbyggd kollektivtrafik är den viktigaste faktorn för att åstadkomma regionförstoring. Vidare anser kommittén att det är angeläget att uppdatera kostnadsfördelningen mellan kommunerna inom respektive län. Nuvarande fördelning är inaktuell och bör därför ersättas med en fördelning baserad på uppgifter . Kommittén är medveten om att det inom flera län pågår arbete med att föra över ansvaret för kollektivtrafiken på landstingen. Exakt i hur många län det kommer att ske kan inte sägas . Om det visar sig att så gott som samtliga län har gjort denna förändring kan det finnas anledning att diskutera om delmodellen ska flyttas över i sin helhet till landstingens kostnadsutjämning. 5.13.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen En uppdatering av modellen medför vissa omfördelningseffekter, se tabell 5.13.3. Bland de län erhåller störst tillskott märks , , och . Till de län som får störst minskning hör , , och . Tabell 5.13.3 Jämförelse mellan föreslagen och dagens standardkostnad för kollektivtrafik (kr/inv) Källa: SCB och egen beräkning. För majoriteten av kommunerna (181 stycken) ligger förändringen inom intervallet plus minus per invånare. infördes en ny modell med två delkomponenter i kost- nadsutjämningen som utjämnar för strukturella lönekostnads- skillnader mellan kommuner respektive mellan landsting. Model- lens konstruktion baseras på det förslag som lades fram av uppföljning av utjämningssystemet i betänkandet SOU 2007:61. den fortsatta beredningen av ärendet gjorde dock regeringen avsteg från utredningens förslag, genom att föreslå att de beräknade tilläggen skulle reduceras . I delmodellen för kommunerna beräknas de strukturella löne- skillnaderna utifrån medellönen i angränsande kommuner, köpe- skillingen på småhus och förvärvsarbetsgrad. De valda variablerna avser att avspegla konkurrensen på närliggande arbetsmarknader, boendekostnaderna på orten och det allmänna arbets- marknadsläget. För landstingen beräknas löneskillnaderna utifrån lönerna i privat sektor samt läkarnas faktiska lönenivå. De valda variablerna i modellen avser att avspegla konkurrensen på närliggande arbetsmarknader. Löneskillnaderna anges i form av ett index som inte uppdateras utan ligger fast tills vidare. Kommuner och landsting med ett indextal som är större än 100 får ett bruttotillägg. Tillägget finansieras med ett generellt avdrag för alla kommuner respektive landsting motsvarande ett med befolkningen per före utjämningsåret vägt medelvärde för tilläggen. Avdraget för uppgår till per invånare för kommunerna och per invånare för landstingen. Vid beräkning av tillägget beräknas först en s.k. justerad lönekostnad. För kommunerna beräknas denna genom att standardkostnaderna för de fem största verksamhetsområdena multipliceras med en genomsnittlig lönekostnadsandel för respek- tive verksamhetsområde. För landstingen beräknas den justerade lönekostnaden genom att standardkostnaden för hälso- och sjuk- vård multipliceras med en genomsnittlig lönekostnadsandel för verksamhetsområdet i fråga. Den framräknade justerade löne- kostnaden multipliceras sedan med ett indextal för att erhålla ett tillägg per invånare för respektive berättigad kommun och landsting. Tillägget reduceras därefter med hälften. Lönekostnadsandelarna – som inte uppdateras – avser förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (0,81), förskoleklass och grundskola (0,75), gymnasieskola (0,68), äldreomsorg (0,81) samt individ- och familjeomsorg (IFO) uppdelad på barn- och ung- domsvård (0,79) samt övrig verksamhet (0,38) och för hälso- och sjukvård (0,72). Bruttotillägg= Justerad lönekostnad/100/2*(index-100)16 Standardkostnad (tillägg/avdrag)= Bruttotillägg – Avgiften per invånare Endast kommuner och landsting med ett index över 100 får ett bruttotillägg, vilket innebär att standardkostnaden blir lika med avdraget per invånare. Kommuner och landsting som har ett index precis över 100 kan därför få en negativ standardkostnad trots att kommunernas eller index överstiger 100. Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kost- nadsnivå sker med hjälp av NPI. 5.14.2Resultatet av kommitténs uppföljning På uppdrag av kommittén har konsulten upp- daterat det underlag som togs fram av uppföljning av utjämningssystemet och som redovisas i betänkandet SOU 2006:84. Uppgifter om årsarbetare och lönesummor har erhållits från SKL och avser läget både 2008 och 2009. Av uppdateringen framgår att det framför allt är kommuner och landsting i storstadsregionerna, speciellt i , som har högre lönenivåer än riksgenomsnittet. I betänkandet SOU 2006:84, vars uppgifter byggde på löne- nivåer –2000 respektive 2002–2005 konsta- terades att skillnaderna i lönenivåer varit relativt stabila för landstingen men att de tenderat att öka för kommunerna. Den uppdatering som kommittén genomfört tyder på att skillnaderna i lönenivåer verkar ha stabiliserats både för kommuner och landsting. Standardiserat för ålder och personalkategori har kommunerna i högre löner än genomsnittet för riket. Storstadsregionernas lönenivåer ligger i genomsnitt över genomsnittet för riket. Beträffande landstingen är det bara ett landsting, , som har en lönenivå som överstiger genom- snittslönen med . Två landsting, läns 16 Om index är större än 100 landsting respektive , har en lönenivå som överstiger genomsnittet för riket med . Utfallet i dagens modell I tabell 5.14.1 redovisas tilläggen/avdragen för lönekostnader per kommungrupp samt antalet kommuner med tillägg respektive avdrag. Av tabellen framgår att förortskommunerna till storstäderna och storstäderna får tillägg medan alla andra kommungrupper får ett avdrag. kommun får det största tillägget, per invånare. Flest kommuner med tillägg finns i gruppen förorts- kommuner till storstäder. I fyra kommungrupper får samtliga kommuner avdrag. För att finansiera lönekostnadsutjämningen får samtliga kommuner ett avdrag på per invånare i dagens modell. Beräkningen av tilläggen/avdragen för lönekostnader påverkas inte av gränspendlingen till , och . Tabell 5.14.1 Lönetillägg/avdrag kronor per invånare för utjämningsåret 201117 samt antal kommuner med tillägg/avdrag (ovägda genomsnitt) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar. Tre landsting – landstingen i , och län erhåller ett tillägg på 104, 58 respektive per invånare. har avdrag på 8 respektive . För alla övriga landsting är avdraget per invånare, vilket är lika med den avgift som drabbar alla landsting för att finansiera lönekostnadsutjämningen. Kommitténs förslag: Skillnader i lönekostnader ska kompen- seras fullt ut för både kommuner och landsting. Variablerna i dagens regression för att fånga upp de strukturella löne- kostnadsskillnaderna mellan kommunerna ersätts med taxeringsvärdet på småhus, andel förvärvsarbetande i kom- munen som inte är anställda i kommun- eller landstingssektorn samt länets genomsnittliga bostadsrättspriser. Skälen för kommitténs förslag: I betänkandet SOU 2006:84, där skillnader i lönenivåer studerades för perioden –2005, konsta- terar utredaren att inget talar för att lönekostnadsskillnaderna skulle vara av övergående natur. Den uppdatering som kommittén låtit genomföra avseende perioden –2008 bekräftar denna slutsats. I bilaga 6 till detta betänkande, Inkomstutjämning och villkor för tillväxt i kommuner och funktionella regioner, konstaterar i att både lokal- kostnader och lönenivåer är högre i de regionerna. Mot den bakgrunden anser kommittén att en utjämning för de strukturella lönekostnadsskillnader som påvisats bör ske och att utjämningen bör ske fullt ut. Som nämnts i avsnitt 2.3.3 är det viktigt att alla kommuner, oavsett problem, känner sig uppmärk- sammade och rättvist behandlade för att ett utjämningssystem ska uppfattas som legitimt och rättvist och ha förutsättningar att överleva . De variabler som i dagens modell används för att fånga de strukturella lönekostnadsskillnaderna mellan kommunerna är: Medellönen för kommunalanställda i angränsande kommuner. Köpeskillingen på småhus (permanentboende). Förvärvsarbetargrad (andel av befolkningen som är förvärvsarbetande). Dessa variabler kan förklara av skillnaderna mellan kommunernas standardiserade löner. Kommittén har i sitt arbete prövat alternativa variabler för att om möjligt höja förklarings- graden och härvid funnit att följande variabler ökar förklarings- graden till : Genomsnittliga taxeringsvärden18 för småhus (permanent- boende, begränsat till nedåt och uppåt). Andel av befolkningen (eller äldre) som inte arbetar i primärkommunal sektor eller i . Genomsnittliga priset för en bostadsrätt i länet(ej kvadrat- meterpris). Mot den bakgrunden anser kommittén att dagens variabler för att fånga upp strukturella lönekostnadsskillnaderna mellan kom- munerna bör bytas ut mot ovan nämnda variabler. Beträffande landstingen har kommittén inte funnit någon anledning föreslå förändringar i dagens utjämningsmodell bortsett från att kommittén föreslår att modellen ska få fullt genomslag. Det innebär att modellen liksom ska utgå från medellönen i privat sektor i länet justerad för skillnaderna i läkarnas löner standardiserade för yrke och ålder. 5.14.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen Kommitténs förslag innebär att 41 kommuner får höjda standard- kostnader medan 249 får sänkta. På kommungruppsnivå är det bara storstäderna och förorts- kommunerna till dessa som får höjda standardkostnader jämfört med dagens modell, se tabell 5.14.2. 18 Byggnadsvärde + markvärde. Tabell 5.14.2 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad för kommunerna (ovägt genomsnitt, kr/inv.) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB samt egna beräkningar Den förändring för landstingen som följer av att lönekostnads- modellen kompenserar fullt ut i stället för till hälften som framgår av tabell 5.14.3. Tabell 5.14.3 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad för landstingen (kr/inv.) Källa: SCB samt egna beräkningar Från fastighetsskatt till fastighetsavgift ersattes den statliga fastighetsskatten på bostäder av en fastighetsavgift som fastställs av staten men tillförs kommunerna. Vid införandet neutraliserades effekterna genom att anslaget för kommunalekonomisk utjämning minskades med mot- svarande belopp. Fastighetsavgiften för småhus (inklusive fritids- hus) är satt till , dock högst av taxerings- värdet. För flerbostadshus är avgiften satt till per bostadslägenhet, dock högst av taxeringsvärdet. Avgif- ten indexeras genom att den räknas upp med inkomstbas- beloppets förändring. är avgiften för småhus och per bostadslägenhet i flerbostadshus. Bostädernas taxeringsvärden förändras i samband med allmän eller förenklad fastighetstaxering. Fastighetstaxering- arna för småhus, småhus på lantbruk respektive flerbostadshus sker . gjordes en fastighetstaxering av små- hus. har en fastighetstaxering av flerbostadshus ägt rum och 2011 sker en fastighetstaxering av småhus på lantbruk. Tax- eringsvärdena bestäms utifrån prisnivån före taxeringsåret, vilket innebär att prisnivån 2008 är grunden för flerbostadshusens taxeringsvärden taxering. När fastighetsavgiften infördes var den finansiellt neutral, såväl för varje enskild kommun som för staten. Intäkterna från den kommunala fastighetsavgiften 2008 beräknades till . Dessa fördelades lika mellan kommunerna, per invånare i kommunen per . Intäkten neutraliserades av att statens anslag till kommunalekonomisk utjämning minskades med motsvarande belopp. Hur stora fastig- hetsavgifter som faktiskt betalades för bostäderna i respektive kommun 2008 hade således ingen betydelse för kommunens intäkt det aktuella året. ska den årliga intäktsförändringen från fastig- hetsavgiften tillföras respektive kommun och adderas till det ursprungliga beloppet 2008. Kommunerna erhåller således inte den faktiska intäkten från fastighetsavgiften för bostäderna i kom- munen utan det är endast förändringen mellan åren som läggs till belopp. Utvecklingen av kommunernas intäkter från fastighetsavgiften kommer att variera avsevärt, såväl mellan åren som mellan olika kommuner. Därför krävs särskilda prognoser för den enskilda kommunen inför budgetarbetet. Avgiftsintäkterna blir kända först vid slutet av året efter beskattningsåret. Det innebär att avgiftsintäkterna inte blir kända förrän . Intäkterna kommer heller inte att betalas ut . Men eftersom utbetalningen av intäkterna från fastighetsavgiften 2012 egentligen avser avgifts- intäkterna i kommunerna 2010 bör prognosen avgifts- intäkter periodiseras till detta år av kommunerna. Allt fler fastigheter omfattas omfattas även fastigheter med småhus som saknar byggnadsvärde (småhus vars byggnadsvärde är ) av den kommunala fastighetsavgiften. Även tomt- mark som är bebyggd med småhus på ofri grund, dvs. arrende- tomter, ska ingå i det kommunala fastighets- avgiftssystemet. har det utgått statlig fastighetsskatt för dessa fastigheter. Regeringen har beräknat att kommunernas intäkter från den kommunala fastighetsavgiften ökar med på grund av dessa förändringar. Anslaget till kommunalekonomisk utjämning har därför minskats med motsvarande belopp från och med 2010, vilket innebär att alla kommuners statsbidragsintäkter har minskats med per invånare. Intäkterna från de nya fastigheter som omfattas av den kom- munala fastighetsavgiften är dock ojämnt fördelade mellan kom- munerna. I flera kommuner finns det i stort sett inga småhus med så låga byggnadsvärden över huvud taget, medan ökningen i fastig- hetsavgift blir betydande i framför allt kommuner med mycket fritidshus. Studerar man intäktsförändringarna beträffande den kommunala fastighetsavgiften kan man konstatera att regelförändringen från statlig fastighetsskatt till fastig- hetsavgift kraftigt gynnat kommuner med många småhus och fritidshus med tidigare låga taxeringsvärden medan kommunerna i bl.a. tillväxtregionerna med tidigare höga taxeringsvärden har fått en förhållandevis liten intäktsförstärkning. Detta gäller särskilt kommuner med många flerbostadshus, se tabell 6.1. Tabell 6.1 Intäktsförändringen 2009 och 2010 från fastighetsavgift i ett antal typkommuner Tillskott (kr/inv.) Tillskott (kr/inv.) Källa: och Kommuner och Landsting. Det sätt på vilken fastighetsavgiften är konstruerad frångår i någon mening principen om likvärdiga ekonomiska förutsättningar för Flera av de kommuner som erhållit de största tillskotten menar dock att intäktsförstärkningen bör kunna ses som en rimlig kompensation för de merkostnader som följer av ett om- fattande fritidsboende, ett argument som dock försvagats betydligt sedan vistelsekommunen inte längre behöver stå för de kostnader som följer av hemtjänst och handikappomsorg i temporärt boende. Prognoserna indikerar en intäktsökning från fastighets- avgiften på totalt , vilket är väsentligt lägre än den prognostiserade intäktsökningen och detta trots regelförändringarna. ökade intäkterna med . Eftersom fastighetsavgiften per lägenhet är avsevärt lägre än för småhus har ändrade taxeringsvärden för flerbostadshus inte samma betydelse för kommunernas intäkter som beträffande småhusen. Dessutom har ökningen av inkomstbasbeloppet 2010 fastställts till . Preliminära uppgifter från taxeringen av flerbostadshus 2010 tyder på att taxeringsvärdena i genomsnitt kommer att öka med . Den nya fastighetstaxeringen kommer vidare att innebära att det blir betydande skillnader i intäktsutveckling mellan kommuner där flertalet flerbostadshus redan har maximal avgift och kommuner med tidigare låga taxeringsvärden för flerbostadshus. Prognosen ger sammantaget intäktsökningar från fastig- hetsavgiften på . Det är väsentligt mindre än 2009 och även mindre än prognosen . En orsak är att småhusen på lantbruk som taxeras 2011 utgör en begränsad del av fastighetsbeståndet. Dessutom har ökningen av inkomstbas- beloppet fastställts till måttliga . I ett tiotal kommuner minskar intäkterna från fastighetsavgiften i prognosen. En orsak är att det finns kommuner där fastighets- taxeringen innebär sänkta taxeringsvärden för småhusen på lantbruk. Som mest ökar intäkterna i en kommun med per invånare. Prognosen bör vara relativt tillförlitlig. SCB har haft tillgång till taxeringsvärdena för de av småhusen på lantbruk som redan har fått nya taxeringsvärden. Kommitténs bedömning: Resultatet från den tillsatta utredningen som har till uppgift att se över fastighetstaxeringen av bostäder bör avvaktas innan ställning tas till hur konsekvenserna av införandet av den kommunala fastighetsavgiften bör beaktas i förhållande till utjämningssystemet. Skälen för kommitténs bedömning: I kommitténs uppdrag ingår att beakta konsekvenserna för utjämningssystemet av införandet av den kommunala fastighetsavgiften och om så behövs lämna förslag till hur dessa bör beaktas. Som framgår av vad som ovan redovisats frångår fastighets- avgiftens utformning i någon mening principen om likvärdiga ekonomiska förutsättningar för landets kommuner. Sedan fastig- hetsavgiften infördes är det främst kommuner med många småhus och fritidshus med tidigare låga taxeringsvärden som gyn- nats av reformen. Kommunerna i bl.a. tillväxtregionerna med tidigare höga taxeringsvärden har fått en förhållandevis liten intäktsförstärkning. I regeringens proposition (prop. 2007/08:27) om Avskaffad statlig fastighetsskatt m.m. sägs bl.a. att eftersom ett ökande avgifts- underlag uteslutande kommer kommunerna till del, ges kom- munerna incitament att stimulera exempelvis bostadsbyggande och andra samhällsnyttiga åtgärder i kommunen för att stärka en positiv utveckling av underlaget för fastighetsavgifterna i kommunen. Kommitténs mening är att det ännu är för tidigt att uttala sig om fastighetsavgiftens utformning utgör ett reellt incitament för tillväxtfrämjande insatser i form av ett ökat bostadsbyggande. Det gäller speciellt byggande av flerbostadshus för vilka fastighets- avgifterna är lägre än för småhus. Det bör gå innan ställning tas till om fastighetsavgiftens utformning behöver omarbetas. beslutade regeringen att tillkalla en särskilt utredare med uppgift att utreda hur fastighetstaxeringen av bostäder kan avskaffas eller avsevärt förenklas (dir. 2011:13). Utredaren ska även belysa vilka konsekvenser en slopad fastig- hetstaxering av bostäder får för uttaget av fastighetsavgiften. ska fortfarande finnas en löpande beskattning av bostäder och medlen ska tillfalla kommunerna. Utredaren är dock oförhindrad att inom denna ram föreslå förändringar av beskattningen, så länge förslagen sammantaget inte innebär ett höjt skatteuttag jämfört med nuvarande regelverk. Uppdraget ska redovisas . Kommittén anser mot denna bakgrund att det är för tidigt att ta ställning till vilka konsekvenser införandet av den kommunala fastighetsavgifter har för utjämningssystemet. Resultatet från den tillsatta utredningen som har till uppgift att se över fastighetstaxeringen av bostäder bör avvaktas innan ställning tas till hur konsekvenserna av införandet av den kommunala fastighets- avgiften bör beaktas i förhållande till utjämningssystemet. Strukturbidraget avser att kompensera kommuner och landsting för att vissa delmodeller i kostnadsutjämningen togs bort samt för större bidragsminskningar till följd av övriga förändr- ingar som genomfördes . Strukturbidraget utgår till 94 kommuner med och till 6 landsting med . Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder i kommuner I den kostnadsutjämning som infördes kompenserades vissa kommuner för merkostnader på grund av deras bedömda större behov av näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. En mer- kostnad beräknades för de kommuner som hade haft en andel av befolkningen i åldern 16–som varit arbetslösa eller i konjunkturberoende åtgärder som legat över riksgenomsnittet. De ersattes med per invånare för varje överskjutande procentenhet. hade cirka 60 kommuner en ersättning på per invånare, totalt ca . Flertalet kommuner med beräknad merkostnad fanns i västra och , men det fanns även en del kommuner i Syd- och med sådan ersättning, t.ex. , och kommuner. Svagt befolkningsunderlag i kommuner I kostnadsutjämningen för svagt befolkningsunderlag, som också infördes , kompenserades vissa kommuner för merkostnader som kan uppkomma då det regionala befolkningsunderlaget understiger 250 000 invånare. I beräkningarna beaktades även det lokala befolkningsunderlaget och kommunens egen folkmängd. Dessa merkostnader ansågs kunna uppkomma på grund av sämre förutsättningar för interkommunalt samarbete och för att kom- munen måste ta ett större ansvar för att erforderlig samhällsservice upprätthålls. hade cirka 40 kommuner en beräknad standardkostnad på per invånare, totalt ca . Berörda kommuner fanns i västra , norra och i inland, men även , och kommuner omfattades. Landsting med färre än 200 000 invånare fick ett särskilt tillägg vid beräkningen av standardkostnaden för hälso- och sjukvård. Tillägget, som utgick till och de tre landstingen med lägst folkmängd, avsåg att finansiera merkostnader som kan uppkomma när dyr utrustning måste finansieras av ett färre antal invånare. Standardkostnaden för små landsting varierade 2004 per invånare. Tilläggen uppgick totalt till . Från kostnadsutjämning till strukturbidrag De tre delmodellerna togs bort från kostnadsutjämningen då det inte ansågs möjligt att på objektiva grunder fastställa de merkostnader som uppkommer till följd av att en kommun eller ett landsting har ett svagt befolkningsunderlag. För landstingen bygger de beräknade merkostnaderna inte på något empiriskt underlag och det har inte heller påvisats några merkostnader för hälso- och sjukvård som hänger samman med att vissa landsting har liten folkmängd. Även kostnaderna för kommunernas näringslivs- och syssel- sättningsfrämjande åtgärder är svåra att särredovisa även om vissa delkostnader kan identifieras. Gemensamt för de tre delmodellerna är således att grunderna för att fastställa principerna för utjäm- ningen och ersättningsnivåerna avviker vad gäller mätbarhet från övriga delar av kostnadsutjämningen och de har enligt regeringens mening (prop. 2003/04:155) snarare en regionalpolitisk profil. Utfallet per kommun respektive landsting av dessa tre delmodeller överfördes från kostnadsutjämningen till det nya struktur- bidraget . I betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) föreslogs förändringar i flertalet delmodeller i kostnadsutjämningen samt i inkomstutjämningen vilka i stor utsträckning genomfördes . Sammantaget ledde dessa förändringar till omfördelningar mellan kommuner respektive landsting.