sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Enligt undersökning förefaller det vara rädslan för att inte få underhåll utbetalt som är avgörande för att åtminstone boföräldrar kan föredra att underhåll regleras via underhållsstöd, även om förutsättningar finns för att reglera bar- nets underhåll genom ett underhållsbidrag.56 För denna grupp av föräldrar skulle en möjlig lösning för att få dem att i stället välja underhållsbidrag framför underhållsstöd, kunna vara att i de fall den underhållsskyldige föräldern exempelvis inte betalar under- hållsbidraget vid sammanlagt tre tillfällen av , skulle underhållsstöd kunna beviljas även om det i teorin finns ekonomiska förutsättningar för att avtala om ett underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets belopp. En sådan lösning skulle kunna vara motiverad för att garantera barnet en rimlig försörjning och för att en boförälder ska våga ta steget att försöka komma överens med den underhållsskyldige föräldern om ett underhållsbidrag. Utredningen anser dock att det för särlevande föräldrar i allmänhet är lämpligare att först etablera en ansvarig instans för frågor om underhållsbidrag samt göra beslut om under- hållsstöd tidsbegränsade för att se vilken effekt det kan få på för- äldrars vilja att reglera underhåll via ett civilrättsligt underhålls- bidrag. Det bör dock sägas att även om den underhållsskyldige föräldern har en betalningsförmåga motsvarande underhållsstödets belopp (och barn) eller högre, kan det ändå finnas situationer när föräldrarna har så pass svåra samarbetssvårigheter att det ur både barnets och föräldrarnas perspektiv är lämpligare att underhållet regleras via underhållsstöd. Om föräldrarna helt saknar förutsättningar att komma överens om ett underhållsbidrag före- faller det lämpligare att underhållsstöd kan lämnas så att barnet i någon del kan undgå konflikter mellan föräldrarna. Det är enligt utredningen inte realistiskt att tro att alla föräldrar som har full betalningsförmåga inom underhållsstödet kan övergå till att i stället reglera underhållet via regler. Utredningen är medveten om svårigheterna med att bedöma omfattningen av föräldrars samarbetsproblem och konflikter om ekonomiska spörsmål. Dessa konflikter härrör sig ofta till svårig- 56 , Underhållsstödet – för barnens bästa?, s. 39 SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . heter att enas också i andra närliggande frågor, eller de kan också bero på att den tidigare relationen inte är helt avslu- tad för båda parter.57 Det finns dessutom familjer där våld före- kommit och där det är helt olämpligt eller omöjligt för föräldrarna att försöka komma överens om ett underhåll till barnet. I de fall det finns risk för att barnets försörjning äventyras och underhåll inte alls lämnas, måste det i utredningens mening finnas utrymme för att pröva och bevilja ett underhållsstöd oavsett föräldrarnas eko- nomiska situation. 13.4.2Expeditionsavgift som incitament för att reglera underhåll utanför underhållsstödet Utredningens bedömning: Även om det kan behöva utvecklas incitament för att få föräldrar att reglera underhållet utanför underhållsstödssystemet, bör inte införandet av en expeditions- avgift övervägas förrän andra lösningar har prövats. Om de av utredningen (i detta kapitel) föreslagna åtgärder om bl.a. myndighetsansvar för underhållsbidragsfrågor, tidsbegränsade be- slut om underhållsstöd samt att de kommunala samarbetssamtalen även ska innefatta frågor om barnets försörjning, ändå inte skulle visa sig ha någon effekt för att få föräldrar att reglera underhållet utanför underhållsstödssystemet, kan ett ytterligare medel vara att överväga införandet av en expeditionsavgift vid beviljande av underhållsstöd. Att avgiftsbelägga underhållsstödet kan dock enligt utredningen inte motiveras förrän det har etablerats en instans som kan bistå föräldrar att komma överens om ett avtal om underhålls- bidrag. Det framstår inte som en lämplig lösning att införa en expeditionsavgift om de särlevande föräldrarna inte kan få erfor- derlig hjälp och stöd för att komma överens om och beräkna stor- leken på ett underhållsbidrag (jfr avsnitt 11.8 ovan). Syftet med en avgift skulle främst vara att skapa incitament för särlevande föräldrar att i större utsträckning än samarbeta om barnets försörjning och att enas om barnets underhåll i form av ett 57 Detta framkommer t.ex. av den enkätundersökning som föreningen föräldrar genomförde bland sina medlemmar . Denna visar att de flesta av de föräldrar som deltog i undersökningen angav obearbetade känslor som orsak till konflikt med den andra föräldern, vilket ger upphov till problem med kommunikation och information. och kon- flikterna förblir olösta. Se rapporten ansvar – delad glädje, en rapport om konflikter och konfliktlösning mellan föräldrar, s. 7 och 9. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . avtal om underhållsbidrag. Fördelen skulle vara att de föräldrar som enbart använder sig av underhållsstödssystemet som en ren penga- förmedling sannolikt skulle bli mer benägna, att tillsammans med stöd- och hjälpinsatser från en behörig instans, själva kunna komma överens om ett underhållsbidrag för barnet. Endast de fall där den underhållsskyldige föräldern försummar att betala under- hållsbidrag på överenskommet sätt eller saknar förmåga, kan då förutsättas bli kvar i systemet. I de fall det finns risk för att barnets försörjning äventyras och underhåll inte utges, måste det likväl som att det inte alltid är lämpligt att föräldrar tvingas till en överenskommelse om under- hållsbidrag, ändå finnas möjlighet att vid allvarliga samarbetspro- blem medge att underhållsstöd kan beviljas utan att en avgift tas ut. Detta måste dock vägas mot att ett undantag från avgiftsuttag i en- skilda fall kan verka konfliktdrivande, i den meningen att föräldrar med avsikt bråkar för att undgå att betala en avgift. som det finns starka motiv för att skapa incitament för föräldrar att ta det primära ansvaret för barnets försörjning, kan det alltså finnas en alltför stor risk för att man bygger in ytterligare konfliktfakto- rer i regelverket om det ekonomiskt sett lönar sig att bråka. Föräldrar med allvarliga samarbetssvårigheter torde dock vara en klar minoritet bland särlevande föräldrar. Enligt de forskare som deltog i utredningens forskarsamtal framkom en samstämmig be- skrivning att de särlevande föräldrar som har betydande svårigheter att komma överens utgör cirka en tiondel av särlevande föräldrar. Ett system med avgiftsuttag för underhåll till barn tillämpas bl.a. i . När ett underhållsbidrag (s.k. barnebidrag) ska fastställas där genom en administrativ åtgärd (vedtak) av ansvarig myndighet, kan en avgift (gebyr) tas ut på (avser 2010), för var och en av föräldrarna.58 Undantag kan ske om förälder har låg inkomst, någon av dem bor utomlands eller om det är uppenbart att ett avgifts- uttag är oskäligt. Avgiften tas ut av Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral och täckning för avgiften kan avräknas mot underhållsbidraget (barnebidrag). Avgift tas endast ut för fastställ- else av ett underhållsbidrag, inte för motsvarigheten till underhålls- 58 Se FOR nr 1250 om gebyr for effentlig fastsettelse av barnebidrag, 2–4 §§ samt Barneloven 68, 70 och 74 §§. Avgiftens storlek motsvarar en rettsgebyr enligt lov om rettsgebyr av 17. desember 1982 nr 86. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . stödet och statens förskottsbetalning av underhåll (s.k. bidrags- forskott).59 Om en expeditionsavgift skulle komma att införas, anser utred- ningen att det i så fall kan vara lämpligt att det finns en möjlighet att göra undantag från avgiftsuttag för ekonomiskt svaga föräldrar. Undantaget bör emellertid inte omfatta samtliga bidragsskyldiga som har låga eller inga inkomster, eller som har en förfallen skuld eller anstånd med återbetalningen. Att enbart avgränsa den grupp föräldrar som har låga inkomster från avgiftsbefrielse kan leda fel i de situationer då utfyllnadsbidrag lämnas av just den anledningen. Det faktum att föräldrarna då har kommit överens om ett under- hållsbelopp (som understiger underhållsstödets maximala belopp) innebär att det inte är lämpligt att avgiftsbelägga dem; föräldrarna har ju då försökt enas om ett underhåll utanför underhållsstödet så långt det är ekonomiskt möjligt. För att avgift ska kunna tas ut kan det vara lämpligt att den bidragsskyldige föräldern har förmåga att återbetala underhållsstödets (eller motsvarande) månadsbelopp eller mer. Inte heller det faktum att den bidragsskyldige har skulder inom underhållsstödssystemet bör generellt sett vara liktydigt med att bli befriad från avgift. När den äldsta skulden för obetalda återbetal- ningsbelopp är lämnas den till Kronofogde- myndigheten för indrivning.60 En bidragsskyldig förälder skulle då genom att avsiktligen släpa med återbetal- ningen till kunna undgå en avgift. Det finns också situationer då det kan vara omotiverat att ta ut en avgift av båda föräldrarna, t.ex. om endast den ena föräldern vill samarbeta. Den enkätundersökning som genomförde i sam- band med sin granskning av underhållsstödet visar dock på resultat som föranleder utredningen att ställa sig tveksam till vilken effekt ett avgiftsbeläggande av underhållsstödet skulle få. av de tillfrågade föräldrarna svarade att ingenting skulle få dem att sköta underhållet för sina barn på egen hand – inte ens om Försäkrings- kassan skulle ta betalt för att sköta in- och utbetalningar av under- 59Avgiftsuttaget utløses ved offentlig fastsettelse og endring av barnebidrag, men ikke ved fastsettelse av bidragsforskott eller offentlig innkreving av barnebidrag. Avgift tas heller inte ut dersom partene kommer til enighet om barnebidraget gjennom en privat avtale. 60Se 4 § indrivningsförordningen (1993:1229). Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . hållsstödet.61 Det kan därför finnas anledning att ifrågasätta vilken effekt en avgift skulle få. Utredningen kan konstatera att det finns många nackdelar med att införa en expeditionsavgift för att Försäk- ringskassan ska behandla en ansökan om underhållsstöd och är därför inte beredd att förorda en sådan möjlighet. 13.4.3Ersätt underhållsstödssystemet med ett förskottsbidrag som utgår från civilrättsliga avtal om underhåll Utredningens bedömning: Nuvarande utformning av under- hållsstödssystemet bör förändras och i stället ersättas med ett förskottsbidrag som baseras på föräldrarnas civilrättsliga avtal om underhållsbidrag. Regeringen bör utreda utformningen av ett sådant system i särskild ordning. Det är djupt otillfredsställande att staten genom underhållsstödet i stor utsträckning har kommit att ta över föräldrarnas primära underhållsskyldighet för sina barn, framför allt vad avser barn till föräldrar som både har förutsättningar och förmåga att reglera underhåll genom en civilrättslig överenskommelse om underhålls- bidrag. Ur barnets perspektiv är det också olyckligt att det maxi- mala beloppet för underhållsstöd har kommit att bli så starkt nor- merande för det underhållsbelopp som underhållsskyldiga föräldrar förväntas betala för sina barn. Detta drabbar inte minst de barn som lever i de ekonomiskt sett mest svaga grupperna. Staten skickar dubbla budskap till föräldrarna när det finns två olika regelverk rörande föräldrars underhållsskyldighet. Det blir därför inte tillräckligt tydligt att det är föräldrarna som primärt har huvudansvaret för sina barns försörjning, och att statens roll är att sekundärt garantera barnets försörjning genom att förskottera ett uteblivet underhåll. Det ställs heller inga krav på att föräld- rarna måste försöka komma överens eller samarbeta om barnets underhåll innan ett underhållsstöd kan komma ifråga. Vissa iaktta- gelser talar också för att underhållsstödet möjliggör för föräldrar att undgå sitt fulla försörjningsansvar för barnet, och att helt enkelt inte vilja komma överens om ett underhållsbidrag även om de eko- nomiska förutsättningarna finns. 61 , Underhållsstödet – för barnens bästa?, s. 39 samt rapportens bilaga 1 och 2 där enkätfrågorna och svaren redovisas i sin helhet. Undersökningen genomfördes av Statis- ticon AB . SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Staten ska självfallet även fortsättningsvis ha ett ansvar för att ytterst garantera barn till särlevande föräldrar ett belopp för utebli- vet underhållsbidrag. Detta komplementära ansvar får dock inte riskera att förväxlas med att staten har huvudansvaret, eller tar över föräldrars ansvar, för ett barns försörjning. Det är därför angeläget med en utveckling som syftar till att ytterligare understryka föräld- rarnas primära försörjningsansvar för barnet. Enligt utredningen kan inte detta nås med mindre än att de grundläggande utgångs- punkterna för statens ansvar förändras i riktning mot att tydligare utgå från de civilrättsliga bestämmelserna om föräldrars underhålls- skyldighet för sina barn. Fördelarna med att de civilrättsliga bestämmelserna om föräld- rars underhållsskyldighet även bör ligga till grund för det offentlig- rättsliga regelverket om underhåll till barn är att de tydliggör att det är föräldrarna som har det grundläggande ansvaret för barnets försörjning, oavsett om de lever tillsammans eller åtskilda. Avgö- rande för vilken ekonomisk standard ett barn lever på borde van- ligtvis vara föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga, oavsett om föräldrarna lever tillsammans eller inte. Underhållsbidraget är också tydligt kopplat till barnets behov och lämnar därför stort utrymme för individuella bedömningar i varje enskilt fall. En annan fördel är också att den underhållsskyldige föräldern betalar sin del av under- hållet direkt till barnet och inte till staten. Om det är tydligt för den underhållsskyldige att underhållet kommer till nytta för barnet kan det öka viljan hos honom eller henne att betala sin del av kost- naderna för barnet. finns det en misstänksam- het mellan föräldrarna i och med att det är boföräldern som dispo- nerar underhållet och den underhållsskyldige kan varken kräva redovisning eller påverka hur underhållet används. Det finns visserligen också nackdelar med att reglera underhåll via civilrättsligt underhållsbidrag. En sådan är att det kan bidra till konflikter mellan föräldrarna i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Om underhållsfrågan som huvudregel ska regleras i civil- rättslig form mellan föräldrarna kan det finnas en risk att motsätt- ningar rörande ekonomiska frågor spiller över och försvårar föräld- rarnas förmåga att samarbeta i andra frågor som rör barnet. Denna farhåga ska dock inte överdrivas och torde förekomma även om underhållet regleras via underhållsstödssystemet. Vidare föreslår utredningen i avsnitt 13.7 att de kommunala samarbetssamtalen även ska innefatta frågor som rör barnets försörjning. Föräldrar kan i dessa fall få stöd, hjälp och vägledning i att hantera ekono- Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . miska frågor om barnet tillsammans med frågor om vårdnad, bo- ende och umgänge. Detta torde öka möjligheterna till en bättre helhetssyn på barnets behov i förhållande till föräldrarnas ekono- miska och andra personliga förutsättningar och förmåga. En annan nackdel med det civilrättsliga regelverket är att det i vissa delar har blivit föråldrat. Detta gäller särskilt reglerna om de olika förbehållsbelopp som den bidragsskyldige kan förbehålla sig innan underhållsbidragets storlek räknas fram. Det gäller även det faktum att det saknas skyldighet att betala underhållsbidrag när barn bor varaktigt hos båda föräldrarna. Reglerna om under- hållsbidrag utgår i stället från att barn endast bor med en förälder när föräldrarna är särlevande. Även schablonerna för hur barnets behov beräknas kan behöva ses över. Dessa nackdelar ligger dock utanför utredningens uppdrag att åtgärda. De grundläggande skillnaderna mellan det civilrättsliga och det offentligrättsliga underhållssystemet, för vilka utredningen närmare har redogjort för i kapitel 11, gagnar enligt utredningen inte heller föräldrarnas samarbete och framstår som bristfälligt utifrån ett barnperspektiv. Barnet riskerar att bli bärare av en ekonomisk för- mån som ger boföräldern möjlighet och rätt att ansöka om under- hållsstöd. Utredningen har fått flera återkommande signaler om att underhållsskyldiga föräldrar önskar reglera under- hållet utanför underhållsstödet men upplever sig bli förbigångna av att boföräldern ändå söker underhållsstöd. Ett regelsystem som rör underhåll till barn bör generellt sett vara mer flexibelt och bättre anpassat till de faktiska kostnaderna för barnet än vad det nuvarande underhållsstödet är. Föräldrarnas möjlighet att nå samförståndslösningar som är hållbara bör enligt utredningen uppmuntras. Detta kräver då att ingångna avtal också rättsligt sett kan upprätthållas. Det är i sammanhanget ett särskilt problem att de två olika systemen för att reglera underhåll är auto- noma i förhållande till varandra då detta medför att en civilrättslig överenskommelse inte alltid blir gällande.62 Utredningen anser mot denna bakgrund att föräldrarnas grundläggande ansvar för barnets försörjning i enlighet med gällande bestämmelser i 7 kap. föräldra- balken bör förstärkas och tydligare återspeglas i den offentligrätts- liga lagstiftning som reglerar statens ansvar för barnets försörjning. Ett sådant sätt skulle kunna vara att det är fastställda avtal om underhållsbidrag som ligger till grund för statens ansvar att för- 62 Se mer om detta ovan i avsnitt 11.2 om konfliktfaktorer i regler om underhåll. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . skottera ett underhåll. som detta skickar tydliga signaler om att föräldrarna förutsätts samarbeta för att komma överens om ett underhåll för barnet, understryker det att statens ansvar är sekundärt och inte som , parallellt och likvärdigt med under- hållsbidraget. Samhället bör komplettera föräldrarna endast när dessa saknar förutsättningar eller förmåga att svara för barnets underhåll. Utredningen är emellertid enligt direktiven uttryckligen för- hindrad att lämna förslag som rör regler om bl.a. underhållsbidrag. Utredningen gör mot bakgrund av erhållen kun- skap och iakttagelser ändå bedömningen att det bör ske en genom- gripande översyn av hur föräldrars underhållsskyldighet och statens ansvar ska förhålla sig till varandra och hur samhällets stöd på ett tydligare sätt ska utgå från en civilrättslig grund. Denna begräns- ning i utredningens direktiv har kraftigt försvårat utredningens ambition att ta ett så brett helhetsgrepp som möjligt vad gäller att utreda föräldrarnas försörjningsansvar för barnet och de faktorer som påverkar deras förutsättningar att samarbeta om detta. Att bibehålla två parallella regelverk som vilar på olika grund innebär att det alltid finns möjlighet för föräldrarna att använda sig av det offentligrättsliga systemet för barnets underhåll i stället för att själva söka överenskomma om ett underhållsbidrag. Utifrån en nordisk jämförelse och tanken om att det svenska regelsystemet om statens ansvar för barns underhåll tydligare bör baseras på en civilrättslig överenskommelse mellan föräldrarna, anser utred- ningen att det i särskild ordning behöver utredas hur de civilrätts- liga bestämmelserna på ett ändamålsenligt sätt kan ligga till grund för att fastställa och förskottera ett offentligrättsligt underhåll. I ett sådant system bör staten spela en biroll till skillnad från dagens system där har huvudrollen. Inom ett nytt offentligrättsligt system som baseras sig på för- äldrarnas civilrättsliga överenskommelse om underhåll för barnet skulle kunna ges befogenhet att kunna hjälpa till att räkna ut underhållsbidrag utifrån barnets behov och föräldrar- nas samlade ekonomiska förmåga. Detta skulle kunna förenklas genom att det fastställs schabloner för barns behov och underhålls- skyldighet utifrån föräldrars inkomster, t.ex. i olika intervall. I de fall föräldrarna inte kan komma överens om storleken på ett underhållsbidrag kan det vidare vara lämpligt att överväga om För- säkringskassan ska ges befogenhet att utifrån schabloner kunna fastställa ett underhållsbidrag för barnet genom ett administrativt Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . beslut63 och också kunna förskottera ett sådant belopp i de fall den underhållsskyldige underlåter att betala. Enligt utredningen bör det i sammanhanget också övervägas om ett utfyllnadsbidrag ska vara behovsprövat gentemot båda föräld- rarnas inkomster. Underhållsstödet bygger på en uppdelning mellan föräldrarna att de vardera ska bidra med hälften av normalkostnaden för ett barn medan underhållsbidraget i stället beräknas proportionerligt utifrån föräldrarnas ekonomiska över- skott. Om utfyllnadsbidraget inte skulle bli behovsprövat skulle det sannolikt komma att bli mycket kostnadskrävande; det var bl.a. en av anledningarna till att det tidigare bidragsförskottet togs bort. Nackdelen med en inkomstprövning är dock att det påverkar mar- ginaleffekten för den enskilde så det inte lönar sig för denne att öka sin arbetsinkomst.64 Det är vidare också viktigt att regelverket inte utformas så att det uppmuntrar föräldrarna till att avsiktligen komma överens om låga underhållsbidrag som staten sedan fyller ut och successivt får ökade kostnader för.65 Utredningens förslag: Underhållsstöd tidsbegränsas och läm- nas efter beslut för en period om maximalt . Därefter ska efter ansökan en förnyad prövning av rätt till underhållsstöd ske. Ärenden där underhållsstöd lämnas som utfyllnadsbidrag eller den bidragsskyldige föräldern helt eller delvis har beviljats anstånd med att fullgöra betalningsskyldigheten, undantas från tidsbegränsningen. kan underhållsstöd i princip betalas ut kontinuerligt ända fram till dess att ett barn fyller utan att någon kontroll sker. 63Jfr förfarandet i där den ansvariga myndigheten beräknar underhållet utifrån angivna schabloner. 64Här bör dock uppmärksammas att såväl boföräldern som den underhållsskyldige föräldern måste utnyttja hela sin arbetsförmåga vid bedömningen av underhållsbidrag och föräldrar- nas samlade ekonomiska förmåga (enligt 7 kap. 1 § FB). Det finns många rättsfall om detta, se bl.a. NJA 1992 s. 550, NJA 1991 s. 40, NJA 1990 s. 205, NJA 1985 s. 768 och RÅ 2008 ref. 71 (som rörde underhållsstöd men där Högsta domstolens praxis beaktades). 65Jfr utveckling av det tidigare bidragsförskottet som gällde innan lagen om underhållsstöd trädde i kraft . SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Vissa ändringar av folkbokföringsuppgifter och taxeringsuppgifter meddelas automatiskt från till men i övrigt är det mottagarens skyldighet att anmäla förändringar. Detta innebär dels att det lämnas utrymme för att stödet fortsätter utges utan att föräldrarna behöver ha något större samarbete om barnets försörjning, dels kan det innebära att stödet lämnas fel- aktigt. De utökade stöd och hjälpinsatser som utredningen föreslår kan enligt utredningen inte enskilt förutsättas bidra till att en ökad andel föräldrar reglerar underhållet via underhållsbidrag.66 Föränd- ringar och villkor måste också till inom reglerna för underhållsstöd. I linje med utredningens övriga överväganden och förslag om att båda föräldrarna ska ha och ta ett större gemensamt ansvar för bar- nets försörjning anser utredningen därför att beslut om underhålls- stöd behöver tidsbegränsas. En tidsbegränsning skulle också ligga i linje med den politiska målsättning som finns om att fler föräldrar ska reglera underhållet själva. Ett rimligt tidsintervall innan rätten till stödet ånyo omprövas eller beviljas är enligt utredningen .