sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — I samband med regementsnedläggningar har det ofta visat sig att tomställda lokaler kan utnyttjas av statliga verksamheter bl.a. universitet och högskolor till rimliga kostnader. Vi delar utredarens bedömningar och anser att de är tillämpliga även om förvaltningen av försvarsfastigheterna sker i bolagsform. Försvarsmakten måste alltid analysera olika alternativ vid förhyr- ning en fastighet med avseende på verksamhetens krav och rationa- litet, tekniska krav på lokalerna, hyreslängd, lokalisering osv. Utredningen ser likheter i öppna bestånd och de fastigheter Specialfastigheter förvaltar. Som framgått i avsnitt 6.2.2 är Specialfastigheters uppdrag att långsiktigt äga, för- valta och utveckla ändamålsfastigheter för offentliga verksamheter. Både och Specialfastigheter förvaltar ända- målsfastigheter åt statliga myndigheter som finns spridda över hela landet. Specialfastigheter har hyresgäster med höga krav på säker- het och tekniska installationer, såsom polisen och kriminalvården, vilket även har. Försvarsmakten är dessutom en stor hyresgäst hos Specialfastigheter. Utredningen bedömer att det skulle finnas samordningsvinster med att sam- manföra bestånden i ett gemensamt bolag. Efter sammanslagningen kommer dessa byggnader att vara kvar i statlig ägo. Sammanslagningen innebär att bolaget också kommer att för- valta de markområden som ansvarar för. Denna mark kan upplåtas till Förvarsmakten på samma sätt som . Viss del av den mark som använts av försvaret som skjutfält kan vara kontaminerad med oexploderad ammunition och kan där- för inte nyttjas fritt för annan verksamhet. Ansvaret mellan myn- digheterna för att sanera marken har inte lösts. Utredningens bedömning är att detta likväl inte utgör något hinder för samman- slagningen. Oavsett ägarform har staten fortsatt det yttersta ansva- ret En sammanslagning av dessa fastighetsförvaltare skulle innebära att en ny fastighetsorganisation tillskapas med ett totalt marknads- värde på fastighetsinnehavet på . Det är drygt hälften av det fastighetsvärde som förvaltar. Utredningens förslag omfattar såväl byggnader som mark och får, tillsammans med övriga förslag i detta kapitel, som konsekvens att avvecklas som myndighet. Vi ser det också som en fördel att fastighetsförvaltaren har en bredare sammansättning av hyresgäster. Det ger möjlighet till sam- ordningsvinster i beståndet både i att utveckla och upprätthålla kompetensen i investeringsverksamheten och i utvecklingen av för- valtningen av fastigheterna. Det skapar även bättre möjligheter att möta förändrade lokalbehov från de statliga hyresgästernas sida. Att statlig verksamhet ur hyressynpunkt hanteras på ett jämförbart sätt när det gäller bland annat investeringsbeslut, kontraktsvillkor och avkastningskrav ökar statsmakternas möjligheter till en trans- parent prövning av resurstilldelningen och till en likabehandling av de förhyrande myndigheterna. I avsnitt 6.1.2 redovisas situationen när det gäller Fortifikations- verkets statskapital. Som framgår av avsnittet kommer hanteringen av statskapitalet i samband med tidigare genomförda försvarsbeslut att leda till att avskrivningarna på det invärderade fastig- hetsbeståndet inte kommer att motsvaras av amorteringar på stats- kapitalet. Problemen är ett resultat av att man vid nedskrivningarna av fastigheter med anledning av försvarsbeslut inte har tagit hänsyn till på vilket sätt fastigheterna ursprungligen var finansierade. For- tifikationsverkets fastighetsbestånd har finansierats dels med stats- kapital, dels med lån i . Vid nedskrivning av till- gångarna till följd av försvarsbesluten har motsvarande nedskriv- ning gjorts direkt mot statskapital, oavsett fastighetens finansie- ringskälla. Det innebär att statskapital är för litet i förhållande till de tillgångar som statskapitalet finansierat och vice versa avseende tillgångar finansierade med lån i Riksgäldskon- toret, dvs. att skulderna är större än de tillgångar som finansierades med lån. Enligt nuvarande hyresmodell ska Försvarsmaktens hyror täcka självkostnad. För att kunna betala amorte- ringarna på lånen i måste hyrorna höjas. I annat fall måste statskapitalet återställas genom att nytt statskapital till- förs . Det innebär i sin tur en utgift på stats- budgeten, eftersom tillskottet av statskapital finansieras med anslags- medel. I samband med att statskapitalet återställs, amorteras lånen i i motsvarande utsträckning. Utredningen redovisade i samma avsnitt resultatet av den över- siktliga marknadsvärdering som utredningen låtit göra och som pekar mot att marknadsvärdet på det öppna fastighetsbeståndet överstiger de bokförda värdena. Vid en sammanslagning av bestån- den skulle den brist som kommer att uppstå till följd av tillväga- gångssättet i samband med försvarsbesluten därför kunna hanteras vid en bolagisering av öppna bestånd. Redovisningen av hur statskapitalet hanteras är ett exempel av många på att ekonomiska redovisning inte är transparent. Andra exempel är användningen av försäljningsintäk- ter, återbetalningar av hyresbetalningar som gjorts vid ett antal tillfällen och beräkningen av komponenterna i hyressättningen. Till en viss del är orsaken till den svårfattliga redovisningen otydliga förutsättningar i regleringsbreven. har t.ex. RIFA- utredningen (se avsnitt 3.5) pekat på problem med jämförbarheten i ekonomiska uppgifter rörande försvarsfastigheterna. Utredningen gör bedömningen att förvaltning i bolagsform skulle innebära en förbättring både när det gäller förutsättningar för och den ekono- miska redovisningen av verksamheten. Som grund för tillkomst låg bl.a. LEMO, vars ställningstaganden och förslag utredningen redovisat i avsnitt 3.2.3. LEMO ansåg att de möjligheter som fanns var att staten äger försvarsfastigheterna direkt genom en myndighet eller indirekt genom ett aktiebolag. De alternativ för förvaltning som utredningen identifierade var att förvaltningen sker antingen av den nybildade fastighetskoncernen (dvs. ), Försvarsmakten, den nya fastighetsförvaltande myndigheten (dvs. Statens fastighets- verk) eller av en ny särskild myndighet. LEMO anförde argument dels för att förvaltningen inte borde ske i bolagsform, dels för att det var olämpligt att förvalta försvarsfastigheterna i Statens fastig- hetsverk. Eftersom vår utredning i dagens situation och utifrån vårt uppdrag gör en annorlunda bedömning och lämnar nya förslag kommer vi här att redogöra för hur vi nu ser på de skäl som LEMO anförde. LEMO ansåg att förvaltning i aktiebolagsform var olämplig. Skälen som anfördes och utredningens bedömning av dem är följande: -Äganderätten till flertalet kasernetablissement och övningsområden var oklar. Motsvarande frågor om ändamålsupplåten mark för universitet och högskolor behandlades av (SOU 1992:79, s. 82). Den anför följande: I de fall överföring av ägandet till ändamålsupplåten mark möter hin- der kan upplåtelse till koncernen ske genom tomträttsavtal, varvid byggnaderna kan överlåtas till denna. En sådan lösning har dock flera nackdelar jämfört med en överföring av ägandet av den fasta egen- domen. Bl.a. skapas mer oklara och komplicerade förutsättningar ägar- respektive förvaltarrollen i planärenden och för den långsiktiga ut- vecklingen av mycket stora byggnadsbestånd och finansieringsåtagan- den. Kommittén finner därför att en överföring av ägandet bör prövas i första hand. De fall som behandlades i ovanstående betänkande avsåg fram- förallt Djurgårdsmarken i som omfattas av den kungliga dispositionsrätten och löstes genom tomträttsavtal. Andra då aktu- ella fall avsåg fastigheter för vilken universiteten gjorde anspråk på äganderätten. Genom att Akademiska Hus förvärvade dem med tomträtt kunde även dessa situationer hanteras. I vissa fall, som påminner om de som möjligen kan finnas kring kasernetablisse- ment och övningsområden, tillgreps inte lösningen med tomträtts- avtal. De fastigheter som var aktuella kunde genom frivilliga över- enskommelser med berörda kommuner överlåtas till Akademiska Hus. I de fall där äganderätten var oklar kunde detta på olika sätt lösas. Utredningen anser att i den mån problemet finns när det gäller försvarsfastigheterna så kan det hanteras på motsvarande sätt. -borde inte ägas av privata rätts- subjekt. Utredningen delar LEMO:s bedömning och föreslår att dessa över- förs till Försvarsmakten (se avsnitt 11.4 nedan). Anläggningarna anslagsfinansieras och har bara i begränsad omfattning fastighets- liknande karaktär. Även Utvärderingen av om- bildning (avsnitt 3.4) gjorde motsvarande bedömning. De motiv som finns för att skilja ägande från brukande väger inte särskilt tungt när det gäller anläggningarna. Det finns egentligen ingen fas- tighet skild från den utrustning i form av vapeninstallation eller lik- nande som finns i dessa byggnadsverk. Värdet i alternativ använd- ning är dessutom mycket begränsat och anläggningarnas karaktär gör att det krävs speciell kompetens i förvaltningen. -Affärsmöjligheterna var inte så stora att de förutsätter bolagsform för att utnyttjas. går av Försvarsmaktens hyreskostnader till för- hyrningar från andra fastighetsägare än . talet av dessa fastighetsägare bedriver sin verksamhet i bolagsform. För att skapa jämförbarhet och konkurrensneutralitet är det ange- läget att samtliga fastighetsägare har samma förutsättningar. Med tanke på de omfattande omstruktureringarna som skett inom för- svaret sedan bildades bör mer affärsmässiga former användas. Vasallen och även flera kommuner som övertagit försvarsfastigheter har visat på att stora affärsmöjligheter finns kring utveckling av före detta försvarsfastigheter. -Förutsättningarna att ta tillvara Försvarsmaktens intressen i mark- och byggsammanhang främjas om både brukare och ägare är en del av staten. De helstatliga fastighetsbolagen som i huvudsak arbetar med s.k. ändamålsfastigheter (Akademiska Hus och Specialfastigheter) har utvecklat arbetsmodeller som ger likartade förutsättningar för sam- arbete mellan statliga hyresgäster och fastighetsägare. -Möjligheterna att på lämpligt sätt hantera stora försäljningsintäkter eller förluster vid avyttringar är bättre i myndighetsform. Erfarenheterna från bl.a. Vasallen visar att argumentet inte är giltigt. Tvärtom ger bolagsformen tydligare incitament att aktivt arbeta med förmögenhetsförvaltningen. Som argument för att inte föra över förvaltningen av försvars- fastigheterna till den nya fastighetsförvaltningsmyndigheten fram- förde LEMO en rad argument. Dessa och utredningens bedömning är följande: -Beståndet är mycket stort och homogent och fullt tillräckligt att hantera av en särskild myndighet. Det samlade marknadsvärdet på Specialfastigheter och Fortifika- tionsverket blir cirka 25–30 miljarder, vilket t.ex. motsvarar drygt halva Akademiska Hus. Utredningen ser inte storleken efter en sammanslagning som ohanterlig och delar för övrigt den bedöm- ning som gjorde ungefär som LEMO (avsnitt 3.2.2) att fastighetsförvaltning kräver speciell kun- skap och kompetens inom flera områden och att kompetensen fortlöpande måste utvecklas, vilket förutsätter kunskapsuppbygg- nad och erfarenhetsåterföring från verksamheten som i sin tur underlättas om man förvaltar ett stort fastighetsbestånd. ger ett större bestånd möjlighet att rationalisera administrationen och därmed sänka over-headkostnaderna. -Förvaltningen kommer att kräva att stor uppmärksamhet ägnas åt att utveckla relationer med Försvarsmakten och åt att bygga och förvalta, därmed skulle inte den nya fastighetsförvaltande myndig- heten kunna ägna tillräcklig tid åt slott, utrikesfastigheter, kultur- fastigheter och markegendomar och det skulle bli svårt att hitta en lämplig kostnadsfördelning mellan de två bestånden. Detta är en relevant synpunkt som utredningen delar. Bestånden är så heterogena att det är svårt att se några stordriftsfördelar i en sammanläggning mellan och . Dessutom bör SFV ha i uppdrag att förvalta fastigheter där det finns skäl att staten äger direkt och förvaltningen sker i myndighetsform, Forti- fikationsverkets bestånd är inte av den typen. -Det skulle inte vara rationellt att utföra uppgifter som kräver samma kompetens på två platser i landet. LEMO förutsatte att förvaltningen av försvarsfastigheter skulle utföras av personal som rekryterades från Fortifikationsförvalt- ningen i och att det inte var aktuellt att flytta denna, som regeringen uttalat att den nya fastighetsförvaltande myndigheten borde lokaliseras till . Utredningen tar inte ställning till de detaljerade formerna för sammanläggningen eller lokaliseringen. En närmare analys av genomförandet bör i särskild ordning göras. Staten har goda erfarenheter av fastighetsförval- tande enheter som inte är lokaliserade i såsom Vasallen i , Specialfastigheter i och Akademiska Hus i . Utredningens förslag: Nya kontraktsformer som baseras på marknadsmässiga grunder och standardavtal bör tillämpas för försvarets förhyrning av fastigheter. Även utan en omfattande omstrukturering är det generellt viktigt att myndigheter, i likhet med andra verksamheter som avkrävs effektivitet, fortlöpande ser över sitt lokalutnyttjande för att uppnå en kostnadseffektiv verksamhet. Detta gäller inte minst försvaret som är en mycket omfattande verksamhet som bedrivs på stora ytor och på många platser. Det är mot denna bakgrund viktigt att Försvarsmakten har instrument för att rationalisera lokalförsörjningen och att besluts- fattare på olika nivåer styrs av riktiga incitament för att effektivi- sera lokalutnyttjandet. Eventuella hinder för att rationalisera lokalutnyttjandet bör därför undanröjas och möjligheter och inci- tament till effektivt lokalutnyttjande introduceras. Faktorer som påverkar möjligheterna är t.ex. administrativa rutiner, budgetregler och andra regelverk liksom säkerhetsaspekter och osäkerheter kring verksamhetens framtida inriktning. Myndigheten styr själv över sin lokalförsörjning och till stor del är det Försvarsmakten själv som styr över de faktorer som påverkar lokalutnyttjandet. En begränsning i Försvarsmaktens möjlighet att fritt besluta om sin lokalförsörjning utgör emellertid statsmakternas beslut om lokali- sering av förbanden i grundorganisationen. har vid de olika försvarsbesluten beslutat om utformningen av grundorgani- sationen och därmed bestämt på vilka orter de olika förbanden ska vara lokaliserade. Vi återkommer till behovet av lokalrationalisering i avsnitt 11.3. En viktig faktor som påverkar möjligheterna till lokalratio- naliseringar i försvaret är olika aspekter kring hyresförhållandet mellan Försvarsmakten och . Upplåtelseavtalens utformning och hyresmodellen i övrigt är faktorer som försvårar lokalrationaliseringar. I avsnitt 6.1.2 redo- görs för den hyresmodell som tillämpas av . Den genomgång som PWC genomfört på utredningens uppdrag avseende hyresavtal hos statliga fastighetsförvaltare (se avsnitt 6.3) visar att avtalskonstruktioner gentemot För- svarsmakten bedöms uppfylla kriterierna för ett finansiellt leasing- avtal. PWC finner dock att avtal mellan två myndigheter varken kan eller ska redovisas som finansiellt leasingavtal även om avtalet i sig skulle kunna klassificeras som ett finansiellt leasingavtal. Forti- fikationsverket redovisar samtliga hyresavtal som operationella lea- singavtal men PWC gör bedömningen att mot bakgrund av regelverket likväl redovisat på ett korrekt sätt. Vidare konstaterade PWC att inte följer de standard- avtal som branschorganisationen har tagit fram och som tillämpas av övriga statliga fastighetsförvaltare. av hyresavtalen visar på avvikelser i fall i för- hållande till vad som är att betrakta som normal avtals- och redo- visningshantering. Detta leder till otydligheter mellan parterna och brister i informationen om de ekonomiska förhållandena. Därför är den tillämpade hyresmodellen inte lämplig. Utredningen kan konstatera att hyresmodellen har många svag- heter i sig själv, inte minst när det gäller avtalsperioder, avtalens omfattning, oklara ansvarsförhållanden, otydligheter kring vissa reglers tillämpning mm. Dessa svagheter i kombination med andra egenheter i de ekonomiska förutsättningarna kring försvarsfastig- heterna såsom hanteringen av avvecklingar i samband med för- svarsbesluten och rutiner kring avvecklingar generellt resulterar i en stelbent fastighetshantering som inte främjar kostnadseffektiva lokallösningar. Detta bekräftas av den mycket oklara bilden av fas- tighetsförvaltningen som framträder. Detta är också den bild som förmedlas av försvarsföreträdare som inte ser någon möjlighet till eller några ekonomiska fördelar med att arbeta med lokalrationaliseringar. En vanlig uppfattning är att det inte lönar sig att avstå från att nyttja lokaler man inte behö- ver eftersom myndigheten ändå i någon form får stå för kostna- derna för lokalen. Detta antingen på grund av att den inte går att avskilja från övriga delar av ett område och Försvarsmakten därför blir tvungen att fortsätta betala. Alternativt sägs avtalet upp men med den kostnadshyra som tillämpas får Försvarsmakten ändå till- baka kostnaden genom utfördelning av kost- nader på övriga hyreskontrakt tills objektet avyttras. Om fortsatt förhyrning av ett objekt inte är aktuell ska det berörda objektet avvecklas. För objekt som inte är avskiljbara, dvs. objekt som p.g.a. sitt läge inte kan hyras ut av till annan hyresgäst, finns två alternativ: Antingen måste objektet fortsatt förhyras i tomställt skick med minimal driftnivå (benämns att objektet ställs i malpåse) eller så måste objektet rivas och ska Försvarsmakten betala rivningskostnader och ersätta Fortifika- tionsverket för den resterande kapitalskulden. Om Försvarsmakten inte vill fortsätta att hyra ett objekt i ett upplåtelseavtal gör man en anmälan om uppsägning till Fortifika- tionsverket. prövar om objektet är avskiljnings- bart och vilka alternativ hyresgästen har. Är ett objekt avskiljbart kan det sägas upp och avvecklas. Detta innebär att Försvarsmakten inte längre hyr objektet och säljer det eller hyr ut till annan hyresgäst. Innebörden av reglerna är att det är mycket svårt för Försvars- makten att säga upp lokaler som man inte behöver inom en garni- son eller åtminstone att slippa betala hyra för dem. Det som i prin- cip är möjligt att säga upp är byggnader utanför garnisoner såsom enstaka förråd och liknande. Den fysiska omfattningen av avtalen är normalt hela garnisons- områden och uppsägning av avtal kan bara omfatta hela avtal. En effektivare utformning vore att utforma förhyrningen mer flexibelt så att enskilda fastigheter eller delar av en garnison kan upplåtas med olika villkor. Olika avtal med olika villkor skulle då spegla vil- ken typ av byggnader som avses, vilken längd på avtalen som hyres- gästen önskar och om hyresvärden fritt kan hyra ut till annan part när avtalen sägs upp. Som framgår av avsnitt 6.1.2 löper Försvarsmaktens avtal for- mellt på 1, 3 eller , men där Försvarsmakten ekonomiskt är bunden över betydligt . Med utgångspunkt i det varierade bestånd Försvarsmakten förhyr, där en stor andel är rela- tivt generella lokaler, gör utredningen bedömningen att det vore mer ändamålsenligt med en mer varierad kontraktsstruktur. Syftet skulle vara att Försvarsmakten genom beslut om vilken nivå kon- trakten skrivs på och vilka avtalslängder man väljer skapar en kon- traktsportfölj som avspeglar verksamhetens behov och en rimlig risknivå. Att kunna införa en sådan mer varierad kontraktsstruktur förut- sätter att hyresgästen i praktiken kan säga upp lokaler och att fas- tighetsägaren också har möjlighet att hyra ut dessa till andra hyres- gäster. Den rådande uppfattningen att allt innanför det staket som markerar garnisonen ska hållas samman och dit tillträde ska begränsas förhindrar ett effektivare och flexiblare lokalutnyttjande. För att kunna utveckla kontraktsstrukturen krävs att man hanterar de militära områdena på ett mer flexibelt sätt. Möjligen kan vissa centrala delar av en garnison hållas samman, där materielupp- ställning, specialiserade verkstäder, speciella utbildningsanordning- ar, hangarer, skjutbanor och liknande hålls bakom staket med strikt tillträdeskontroll medan administrationsbyggnader, restauranger och andra generella byggnader kan finnas i områden där fastighets- förvaltaren även kan hyra ut till andra hyresgäster och där kontroll av tillträde till lokalerna kan lösas på annat lämpligt sätt. För generella byggnader som har en alternativ användning och där andra hyresgäster kan ha tillträde borde mer marknadsanpas- sade och kortare hyresavtal kunna tillämpas, vilket skulle ge hyres- gästen bättre förutsättningar att anpassa sitt lokalutnyttjande. Detta vore rationellt mot bakgrund av den fortlöpande omstruktu- rering Försvarsmakten befinner sig i, med åtföljande behov av att kunna lämna eller nyförhyra fastigheter. Ett problem med nuvarande kontraktsmodell är att det finns en grundläggande otydlighet i modellen som gör att den inte på ett klart och förutsägbart sätt skapar en rationell partsrelation mellan hyresvärd och hyresgäst: Utgångspunkten sägs vara att Försvarsmakten ska betala själv- kostnader, finns inga mekanismer för att avräkna mot faktiska kostnader. Detta har lett till att godtyckliga hyresåterbetalningar görs utan att det går att härleda, avtal för avtal, hyreskomponent för hyres- komponent, vad som lett till lägre kostnader. Omfattningen av kontrakten där villkoren omfattar stora för- hyrningar, som objekt för objekt på väldigt låg nivå redovisas förefaller inte meningsfull Tillämpningen kring uppsägningar av objekt tycks inte följa vad modellen säger, som det förhindrar lokalrationaliser- ingar Oklarheter finns kring hur lokaler som sagts upp påverkar hyran för det övriga beståndet, det är oklart om Försvarsmakten i någon form betalar uppsagda fastigheter tills de är avvecklade. Utredningen anser att en sammanslagning av öppna bestånd med Specialfastigheter som föreslås i föregående avsnitt förutsätter att en övergång till en mer differentierad och affärsmässig hyressättning sker. Även för de delar av beståndet som rymmer mer specialiserade fastigheter, där alterna- tivanvändningen är begränsad, skulle en mer effektiv och affärs- mässig tillämpning av kostnadshyra kunna användas, där förutsätt- ningarna och riskfördelningen mellan hyresvärd och hyresgäst är klarare. Kontraktsformerna bör överensstämma med de som gäller för fastighetsbranschen i stort och som även tillämpas av alla andra statliga fastighetsförvaltare (vilket redovisas i avsnitt 6.3). De exakta kontraktsförhållandena bör vara en angelägenhet för hyres- gäst och hyresvärd att lösa. Statsmakterna bör inte föreskriva en detaljerad lösning. Utredningens förslag: Fastigheter där försvaret avstår från fort- satt förhyrning bör engångsvis överföras till eller annan statlig eller privat aktör för konvertering till annan använd- ning. Syftet ska vara att det statliga engagemanget avvecklas. Vid framtida omstruktureringar av försvaret bör kostnader för avbrutna förhyrningar hanteras på ett affärsmässigt sätt enligt gällande hyresavtal. Ansvaret i förhållandet hyresgäst – hyresvärd för att uppnå en effektiv lokalutnyttjande ligger alltid hos hyresgästen. Det är hyresgästen som efterfrågar lokalyta och som har bäst kännedom om verksamheten som ska bedrivas i lokalerna. Hyresvärden kan agera stödjande i val och utformande av lokaler, men har egentligen ett intresse av att maximera förhyrningar. När det gäller utnyttjan- det av försvarsfastigheter måste ansvaret för ett effektivt lokal- utnyttjande ligga hos Försvarsmakten inte hos hyresvärden. Även nyinvesteringsverksamheten styrs av hyresgästen genom att man efterfrågar lokaler som innebär förhyrningar med omfat- tande ekonomiska åtaganden. Den samlade effekten av kontrakts- strukturen och hanteringen av lokalavvecklingar i samband med försvarsbesluten har inneburit att avveckling av lokaler och nyinve- steringar premierats.