sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Arbetet har till stor del bedrivits av varje länsstyrelse för sig, vilket inte förefaller särskilt rationellt, lika lite som det kan vara det att alla kommuner var och en på sitt håll söker utveckla arbetssätt och metoder för att integrera MR-ansvaret i sin ordinarie verksamhet. Medan det inledningsvis förekom ett visst samarbete mellan de sju länsstyrelser som tidigt fick i uppdrag att upprätta särskilda handlingsplaner i fråga om de mänskliga rättigheterna, kom detta samarbete inte att fullföljas.12 I motsats härtill kom arbetet med det lämnade uppdraget att upprätta antidiskrimineringsstrategier att bedrivas av länsstyrelserna i samverkan, vilket får ses som en positiv utveckling. Som ett resultat av detta arbete antog länsstyrelserna en gemensam handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter för . ger emellertid både handlingsplanens benämning och dess faktiska utformning uttryck för en viss osäkerhet kring hur den särskilda frågan om likabehandling och den övergripande frågan om mänskliga rättigheter förhåller sig till varandra. Bland de faktorer som länsstyrelserna själva identifierat som särskilda svårigheter i arbetet med frågor om mänskliga rättigheter kan nämnas bristande resurser. Det bör sägas att det funnits avvikande röster härvidlag, som tvärtom hävdat att utvecklingen av ett mera systematiskt MR-arbete vid länsstyrelserna inte främst är beroende av ökade resurser utan av hur länsledningen ser på frågornas vikt och därav följande prioriteringar. Från ett flertal länsstyrelser har emellertid framhållits att det förhållandet att de särskilda uppdrag som lämnats inte förenats med några resurstillskott påverkat omfattningen av de åtgärder som kunnat vidtas, och därigenom begränsat uppdragens genomslag i verksamheten. Här har särskilt påpekats att länsstyrelserna genom sin varierande storlek har mycket olika förutsättningar att avsätta ekonomiska och personella resurser för uppdragens fullgörande, och att små och mer resurssvaga länsstyrelser därför har ett mer begränsat utrymme för att prioritera detta arbete utan särskilda resurstillskott. 12 Se Statskontorets rapport 2008:15, Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter, s. 77 f. 202 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning Sammantaget är min bedömning att avsaknaden av tillräckliga medel, i vart fall vid en del länsstyrelser, kan ha bidragit till de skillnader som finns mellan hur de olika länsstyrelserna hanterat dessa frågor, men att det knappast är den enda förklaringen. Dessa frågor hör naturligen hemma i en sådan systematisk MR-dialog som jag föreslår i det följande. Vidare har bristen på anpassade metoder för verksamhetsintegrering och verksamhetsanpassat utbildningsmaterial framhållits som stora hinder för länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter. Det har understrukits att arbetet med att integrera de mänskliga rättigheterna i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet är svårt, och att det saknas beprövade metoder och verktyg för hur detta arbete konkret bör bedrivas. Det behovet har även uppmärksammats i länsstyrelsernas gemensamma handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter, där ett utvecklingsprojekt för framtagande av metoder för verksamhetsintegrering av ett rättighets- och antidiskrimineringsperspektiv ingår som en särskild åtgärd.13 Även här anförs att ett sådant arbete kräver såväl ekonomiska som personella resurser. Genomförandet av detta utvecklingsprojekt avsågs därför finansieras genom externa medel från Europeiska socialfonden. Eftersom ansökan om sådan särskild finansiering sedermera avslagits beräknas åtgärden nu endast delvis kunna genomföras som planerat. Det har även påpekats att länsstyrelserna inom andra områden, t.ex. jämställdhet och frågor om alkohol, narkotika, dopning och tobak, på ett helt annat sätt haft tillgång till strukturerade nätverk och fungerande metodstöd. Det finns, enligt min uppfattning, skäl att anta att avsaknaden av motsvarande resurser i det här sammanhanget kan ha bidragit till den starka variationen mellan länsstyrelserna i fråga om genomförda insatser. Sammanfattningsvis får länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter, enligt min bedömning, alltjämt anses befinna sig i ett inledande skede. Det varierar stort hur långt de olika länsstyrelserna kommit i det arbetet. Det är naturligtvis problematiskt , men en positiv konsekvens av det är att det rimligen bör finnas en del goda exempel från länsstyrelser som kommit längre och som därför bör kunna tas till vara i ett fortsatt, mera samordnat, arbete. 13 Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter 2010-2012, åtgärd 23. MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 Det förefaller också vara klart att det finns brister just när gäller samordning av insatserna, liksom i fråga om kunskap och material om samt metoder för hur man konkret bör gå tillväga för att åstadkomma en integrering i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet av arbetet med att säkerställa konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Denna viktiga uppgift förutsätter, inte minst när det gäller tillsynsverksamheten, också en metodutvecklingsprocess. Jag menar när det gäller den processen, som redan framgått, att det inte är rimligt att den genomförs av varje länsstyrelse för sig och på sitt håll. Att på olika sätt förstärka samverkan mellan länsstyrelserna sinsemellan, liksom mellan länsstyrelsekollektivet och , samt att stödja utarbetandet och spridningen av metoder för ett mer rättighetsbaserat arbetssätt framstår alltså som en viktig uppgift inom ramen för regeringens fortsatta systematiska arbete med mänskliga rättigheter i . Regeringen bör därför inom ramen för det arbetet inleda en systematisk dialog med länsstyrelserna för att få till stånd en sådan utveckling. Arbetet med den uppgiften bör grundas på en konsekvent och sammanhållen författningsreglerad kedja av det slag som jag föreslagit i avsnitt 4.3. På det sättet går det att undvika sådana oklarheter om kraven på länsstyrelsernas MR-arbete som tidigare beskrivits här och som lätt uppstår som konsekvens av t.ex. att regleringsbrev eller särskilda uppdrag formuleras på olika sätt . Det är vidare rimligt att som en utgångspunkt för ett sådant arbete ta den länsstyrelsegemensamma handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter för som nämnts ovan. Handlingsplanen beskriver hur genomförande, förvaltning och uppföljning av länsstyrelsernas arbete för lika rättigheter och möjligheter ska bedrivas och innehåller insatser som syftar till att åstadkomma förändring, såväl på organisations- och verksamhetsnivå som i länsstyrelsernas externa och interna kommunikation. Syftet med handlingsplanen anges vara att arbetet för lika rättigheter och möjligheter ska genomsyra länsstyrelsernas organisation och verksamhet, och att förhållningssättet ska vara gemensamt för alla länsstyrelser. Även om handlingsplanen på detta sätt tar sin utgångspunkt i uppdraget till länsstyrelserna att upprätta antidiskrimineringsstrategier, kan det konstateras att dess innehåll går utöver rena likabehandlingsfrågor och i väsentliga avseenden även omfattar mål och 204 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning 205 åtgärder som tar sikte på de mänskliga rättigheterna mera generellt. På så sätt har alltså det gemensamma arbetet, åtminstone såsom det anges i planen, kommit att omfatta även det i länsstyrelseinstruktionen uppställda kravet att integrera de mänskliga rättigheterna i verksamheten, vilket är positivt. Det fortsatta arbetet bör likväl tydligare förankras i och utgå från att konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter är ett övergripande ansvar också för länsstyrelserna, där frågor om likabehandling är endast en, om än en betydelsefull, komponent. Frågan om behovet av process- och metodstöd när det gäller myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna mera generellt behandlas i avsnitt 6.4.2. 6 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Ytterligare några komponenter står fram i diskussionen om ett systematiskt MR-arbete. I det följande kommer först att behandlas den ofta återkommande metodologiska frågan om användandet av s.k. indikatorer i en systematisk uppföljning av säkerställandet av de mänskliga rättigheterna. Härefter diskuteras två frågor av institutionell karaktär som också återkommande har uppmärksammats, inte minst i samband med granskningen från internationella övervakningsorgans sida av hur lever upp till sina konventionsåtaganden i fråga om de mänskliga rättigheterna. Det gäller dels konventionernas ställning i svensk rätt, dels den roll som ett nationellt organ för mänskliga rättigheter skulle kunna ha i arbetet med att säkerställa respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Slutligen ska behandlas även några aspekter på frågan om ökad kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna och deras betydelse. 6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen i Rekommendationer: Regeringen bör på ett mer strukturerat sätt än tidigare bedriva ett arbete som syftar till att få till stånd en indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i . En grundläggande förutsättning för att ett sådant arbete ska kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer nationel207 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 la mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna. Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga och följa upp barnpolitiken, i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning för att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens hela systematiska MR-arbete i . Regeringen bör särskilt uppmärksamma problemet med att det till stor del saknas statistisk information av betydelse för en indikatorbaserad MR-uppföljning uppdelad på olika diskrimineringsgrunder. I utvärderingen av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna rekommenderades regeringen att undersöka möjligheten att ta fram hjälpmedel för att följa upp och utvärdera arbetet med de mänskliga rättigheterna. I olika sammanhang har framhållits att användningen av indikatorer tillsammans med tydliga mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna kan föra det arbetet framåt. Frågan om utveckling och användning av indikatorer för att kunna systematiskt följa upp utvecklingen när det gäller skyddet för de mänskliga rättigheterna (MR-indikatorer) har också uppmärksammats av olika internationella övervakningsorgan inte minst inom FN-systemet.1 Frågan om hur ett system av mål och indikatorer bör vara utformat, och vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma en systematisk uppföljning av MR-situationen i baserat på ett sådant system, är en central metodfråga inom detta område. Den har även tagits upp på olika sätt under den konsultationsprocess som varit en central del av mitt utvärderingsarbete. Regeringen har också i handlingsplanens åtgärd 110 om nationella uppföljningsbara mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna, och åtgärd 111 om indikatorer för att utvärdera och följa upp ett sådant arbete, tydligt förklarat sin avsikt att föra arbetet med den metodfrågan framåt. Användningen av MR-indikatorer aktualiseras även inom ramen för handlingsplanens åtgärd 20 om en ar1 Se t.ex. Report on indicators for promoting and monitoring the implementation of human rights, rapport från FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna, HRI/MC/2008/3. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i betsgrupp för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning m.m., åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga , samt åtgärd 104 om myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter. Det finns mot denna bakgrund anledning att i det här betänkandet ägna någon uppmärksamhet åt frågan om indikatorbaserad uppföljning som ett verktyg för det systematiska arbetet med mänskliga rättigheter i . Syftet i denna del är inte att förespråka tilllämpningen av en viss indikatormodell eller att presentera ett konkret förslag med möjliga sådana indikatorer. Målsättningen har istället varit att försöka få en bild av vilka de huvudsakliga svårigheterna varit när det gällt att utveckla ett system för indikatorbaserad uppföljning som ett verktyg för ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter, samt att diskutera hur det fortsatta arbetet med denna fråga bör bedrivas. Eftersom mina utredningsresurser varit begränsade har jag låtit en extern uppdragstagare med erfarenheter från arbete med indikatorbaserad uppföljning inom andra områden genomföra en särskild studie kring detta ämne. De slutsatser och rekommendationer som jag här redovisar baseras till stor del på resultatet av den studien.2 I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för de åtgärder i handlingsplanen som berör användning av indikatorer, tillsammans med en bedömning av i vilken utsträckning åtgärderna kan anses ha bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter i . Med utgångspunkt från denna utvärdering redovisas därefter ett förslag till schematisk arbetsmodell för hur regeringen kan gå till väga i sitt fortsatta arbete med att få till stånd till ett fungerande sådant uppföljningssystem. 6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen Åtgärd 110 om nationella uppföljningsbara mål och åtgärd 111 om indikatorer I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen rekommenderade, som inledningsvis nämnts, regeringen att undersöka möjligheten att utarbeta indikatorer för att 2 , Steg för steg till indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter, dnr A2011/1098/DISK. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 mäta resultatet av arbetet med de mänskliga rättigheterna.3 Som en följd av denna rekommendation gav regeringen i uppdrag åt och vid att göra en studie om metoder och analysverktyg som kunde användas för att konkretisera, tydliggöra och följa upp arbetet med de mänskliga rättigheterna. I studien valde rapportförfattarna att fokusera på användningen av s.k. MR-indikatorer, som man definierade som ett verktyg eller en metod som används för att mäta om, och hur, en stat genomför sina nationella åtaganden avseende de mänskliga rättigheterna.4 Författarna konstaterade att utformningen och användningen av sådana indikatorer inte var utan svårigheter. drog de den slutsatsen att MR-indikatorer kunde utgöra ett värdefullt verktyg för att konkretisera, utvärdera och följa upp arbetet med att främja de mänskliga rättigheterna. Enligt studien behövde det dock i arbetet med indikatorer noga övervägas vilka mål som på nationell nivå finns för de olika rättigheternas förverkligande. I handlingsplanens åtgärd 110 förklarade regeringen att den delade studiens bedömningar, och att det första steg som borde tas för att kunna utvärdera och följa upp arbetet för de mänskliga rättigheterna således var att identifiera nationella mål för detta arbete. Regeringen angav vidare i åtgärd 111 att den därefter avsåg att utarbeta indikatorer som kunde användas för att utvärdera och följa upp arbetet i relation till dessa mål. Regeringen formulerade sina åtaganden i dessa delar enligt följande. Åtgärd 110: I avsikt att främja det långsiktiga målet, full respekt för de mänskliga rättigheterna i , avser regeringen att inleda ett arbete med att identifiera uppföljningsbara mål för ett urval av de mänskliga rättigheterna. De nationella målen för mänskliga rättigheter ska ställas i relation till de mål som har formulerats inom relevanta politikområden. Åtgärd 111: Regeringen avser att utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet med nationella mål om mänskliga rättigheter. 3 och : Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - (Ju2004/6673/D), s. 50. 4 C. m.fl. Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de mänskliga rättigheterna, 2005 (opublicerad). SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i I uppföljning av handlingsplanens genomförande anges endast kortfattat att arbetet med att identifiera sådana nationella mål och indikatorer för mänskliga rättigheter pågår, att frågan är komplicerad och att resultatet inte kommer att kunna presenteras på ännu en tid.5 Några sådana nationella uppföljningsbara mål som anges i åtgärd 110 eller indikatorer enligt åtgärd 111 har, såvitt jag kunnat utröna, ännu inte redovisats. När det gäller utformningen av indikatorer hänvisas i uppföljningen emellertid också till det särskilda arbete som bedrivits i enlighet med åtgärd 32 för att utveckla indikatorer för barnpolitiken. Det arbetet kommer att behandlas särskilt i det följande. Här nämns också en rapport med exempel på indikatorer för att följa upp arbetet för ett urval av de mänskliga rättigheterna (MRindikatorer) som utarbetats av Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter. Handisams rapport om MR-indikatorer I det uppdrag som regeringen lämnade till Delegationen för mänskliga rättigheter i (MR-delegationen), ingick att fortlöpande inhämta kunskaper och erfarenheter när det gäller respekten för och genomförandet av åtaganden om de mänskliga rättigheterna, liksom om hur arbetet för att säkerställa dessa rättigheter bedrivs av olika aktörer. Regeringen angav i denna del särskilt att delegationen skulle följa forskningen på området samt inhämta och ta fram ny kunskap om metoder i arbetet för de mänskliga rättigheterna, t.ex. användningen av indikatorer.6 MR-delegationen gav Handisam i uppdrag att utveckla nationella indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheterna. I uppdraget ingick bl.a. att inventera vilka befintliga indikatorer som kunde användas för att utvärdera och följa upp arbetet med de mänskliga rättigheterna, att utifrån denna inventering visa vilka verksamhetsområden som borde prioriteras i ett första skede, samt inom de prioriterade områdena sammanställa och utveckla befintliga indikatorer och lämna förslag på nya sådana. 5 Uppföljningen av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, , rapport utarbetad inom , s. 59. 6 Dir 2006:27. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 Handisam redovisade sitt arbete med uppdraget i en rapport, Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en glimt av ett större sammanhang. En slutsats i rapporten var att ett avgörande problem utgjordes av att det ännu inte fanns några nationella mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna i . Handisam betonade att formuleringen av sådana mål är centralt, eftersom meningen med indikatorer är att de ska kunna användas för att följa upp utvecklingen i förhållande till vissa angivna mål. Det uppdrag som getts till Handisam innebar emellertid att arbetet skett i omvänd ordning genom att myndigheten ombetts att ta fram indikatorer innan några sådana nationella mål för mänskliga rättigheter angetts.7 Härutöver redovisade Handisam en modell som utarbetats av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter och som myndigheten utgått från i sitt arbete med uppdraget.8 Modellen bygger på tre nivåer av indikatorer: strukturella indikatorer (som återspeglar den rättsliga reglering som genomförts inom ett visst område, liksom förekomsten av grundläggande institutionella mekanismer som anses nödvändiga för att främja och skydda en viss rättighet), processindikatorer (som belyser vilken verksamhet som bedrivs av staten för att förverkliga de mänskliga rättigheterna), samt resultatindikatorer (som visar på utfallet av de ansträngningar som gjorts och som fångar kunskap om i vilken grad en mänsklig rättighet förverkligats). Med utgångspunkt från tillgänglig statistik lämnade Handisam förslag till indikatorer på de olika nivåerna i förhållande till några olika mänskliga rättigheter. Man redovisade i rapporten även vad som betecknades som önskvärda indikatorer dvs. indikatorer som ansågs önskvärda utifrån ett rättighetsperspektiv men för vilka det saknas uppföljningsbar befintlig statistik eller data. I rapporten framhöll Handisam som en särskild svårighet att det finns stora brister i tillgång till statistik fördelad på de olika diskrimineringsgrunderna, liksom till data i förhållande till utsatta grupper i övrigt. Hur ytterligare sådan statistik kan göras tillgäng7 Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en glimt av ett större sammanhang , s. 5. 8 Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation of Human Rights, HRI/MC/2008/3. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i lig, utan att kränka enskildas integritet, borde enligt Handisam utredas särskilt. Åtgärdernas bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Handisams rapport om MR-indikatorer innehåller såväl konkreta förslag på indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheter som en belysande diskussion av ett antal principiella frågeställningar kring svårigheter och möjligheter med utformningen av denna typ av indikatorer. Studien kan därför enligt min bedömning utgöra ett värdefullt underlag i ett framtida arbete för att utveckla ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i . Rapporten har också fungerat som en utgångspunkt för fortsatt utveckling, bl.a. inom ramen för ett arbete med indikatorer på nivå som utförts av Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga rättigheter i (NNM), ett nätverk av tjänstemän i stat och kommun som arbetar med mångfaldsfrågor, mänskliga rättigheter och mot diskriminering. När det gäller de övergripande åtagandena i handlingsplanens åtgärder 110-111, att utarbeta nationella uppföljningsbara mål och indikatorer för de mänskliga rättigheterna i , är det emellertid svårt att dra någon annan slutsats än att något samlat sådant arbete inte pågår i . Åtgärderna 110 och 111 får, sammantaget, i den mån de över huvud taget kan anses ha genomförts, anses ha lett endast till ett mycket begränsat resultat. Medan åtgärd 111 innehöll en avsiktsförklaring från regeringen att utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet med nationella mål om mänskliga rättigheter, omfattar den av Handisam utförda studien endast exempel på sådana indikatorer. Mer principiellt är det dessutom – som Handisam också framhöll särskilt i sin rapport – en förutsättning för indikatorbaserad uppföljning att det finns några mål att relatera indikatorerna till. Eftersom några sådana mål inte ställts upp, trots åtagandet i åtgärd 110 att göra det, är det inte möjligt att dra någon annan slutsats än att det sätt på vilket handlingsplanen genomförts i den här delen endast i mycket begränsad mån kan anses ha bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i . En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 Åtgärd 20 om en arbetsgrupp för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning m.m. I syfte att uppnå en sammanhållen och effektiv politik på området förklarade regeringen i handlingsplanen att den hade för avsikt att tillsatta en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag om frågor som rörde lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning. Regeringen framhöll att kunskap om förekomst och omfattning av diskriminering på grund av sexuell läggning utgjorde en förutsättning för att utarbeta effektiva verktyg mot diskriminering.