sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Vi bedömer också att effektiviteten i Arbetsförmedlingens arbete kan förbättras väsentligt genom flexibla anvisningar till garantierna. Det bör ske genom att man gör det möjligt för förmedlare att anvisa arbetslösa till garantierna även innan tidsgränserna har passerats i de fall man finner detta särskilt lämpligt, exempelvis på grund av låga kvalifikationer, hög ålder eller låg sökaktivitet. Urvalet bör göras av förmedlingens personal med stöd av statistiska profileringsverktyg. Skälet till att vi förespråkar att personer med särskilt hög risk för långtidsarbetslöshet ska kunna anvisas till garantierna tidigare som ett komplement till den existerande möjligheten att anvisa till andra program (vid sidan av garantierna) är att vi anser att garantierna har en arbetsstruktur som är lämplig för de svaga grupperna. Till exempel innebär en tidig anvisning till garantierna att den anvisade får tillgång till nystartsjobben. Dessutom tyder data på att garantierna i stor utsträckning styr anvisningarna till program. 9.4.2Finansieringen av bättre garantier för alla arbetssökande Förslagen ovan innebär att ambitionsnivån i garantierna ökar väsentligt: aktiviteternas omfattning och kvalitet bör öka, arbetsförmedlare bör ges möjlighet att anvisa arbetslösa till garantierna tidigare och nyanlända utrikes födda bör gå direkt in i garantierna efter avslutat introduktionsprogram. I kapitel 8 argumenterade vi dessutom för att personer utan tidigare arbetslivserfarenhet bör få rätt till en grundersättning om de accepterar att delta i en garantiåtgärd och har varit arbetslösa . Förslagen innebär naturligtvis ökade kostnader, även om tanken är att förändringarna ska höja den långsiktiga effektiviteten i arbetsmarknadspolitiken på ett sätt som gör att de offentliga finanserna i längden stärks. På kort sikt finns det två naturliga finansieringsformer för den ökade intensiteten och omfattningen av garantiåtgärderna. Den ena finansieringsmöjligheten är att delar av de resurser som kommunerna lägger på egna arbetsmarknadspolitiska åtgärder i stället omfördelas till Arbetsförmedlingen. Om Arbetsförmedlingens ansvar för kontroll och kompetenshöjning riktat till mottagare av försörjningsstöd förtydligas är det rimligt att även resurserna kanaliseras via Arbetsförmedlingen. Den andra finansieringsmöjligheten ges av att tidsgränserna i garantierna kan flyttas. Övergången från aktivitetsgarantin till jobb- och utvecklingsgarantin innebar en betydande tidigareläggning av garantiåtgärderna, framförallt för sökande med goda förutsättningar, som enligt det tidigare regelverket skulle gå in i aktivitetsgarantin (eller senare om de deltagit i åtgärder). Det är inte självklart att är den optimala tidpunkten, framförallt om Arbetsförmedlingen tillåts profilera och anvisa de grupper som är i störst behov av ett tidigt inträde. Det kan därför vara önskvärt att låta den absoluta gränsen flyttas från 300 , och i stället använda utrymmet till att ge svaga grupper ett tidigare inträde. Som nämndes i kapitel 8 behöver detta inte påverka ersättningsprofilen som mycket väl även fortsättningsvis kan reduceras till . Detta faktum blir än tydligare om aktivitetsstödet integreras med arbetslöshetsersättningen. En stor utmaning för Arbetsförmedlingen är att intensifiera sina ansträngningar för att förmå arbetsgivare att erbjuda anställningar till svaga grupper. tycks man i detta arbete förlita sig på två faktorer: jobbsökande med hjälp av förmedlare och sysselsättningssubventioner. Mycket tyder på att detta inte är tillräckligt. Trots mycket kraftiga subventioner för vissa grupper av arbetslösa, inte minst de nyanlända utrikes födda, är övergångarna till subventionerade arbeten förvånansvärt få. klagomål från både kommuner och arbetsgivare är också att Arbetsförmedlingen arbetar för lite med arbetsgivarkontakter. Intrycket att detta är ett område där Arbetsförmedlingen kan förbättra sitt arbete stärks av de positiva effekter som genomgående uppstår när arbetsförmedlare i projektform arbetar med explicit fokus på arbetsgivarkontakter för svaga grupper, till exempel inom SIN-programmet (och 2006) eller Jobbnätet (Liljeberg och 2010). Åtgärder av denna typ tycks bära sina kostnader med god marginal (se Liljeberg och 2010), även om bedömningen försvåras av att data saknas om kostnader för förmedlingens ordinarie verksamhet. Skattningarna av kostnadseffektiviteten bortser dessutom från att forskningen visar att intensifierad förmedling i allmänhet har positiva annonseringseffekter (dvs. ökar utflödet till jobb innan åtgärden), vilket antyder att makroeffekterna dessutom är positiva. Vår bedömning är att Arbetsförmedlingen bör öka sitt arbete med intensivt kontaktskapande åtgärder med arbetsgivare; detta innebär att man aktivt bör söka upp arbetsgivare, marknadsföra sökande från svaga grupper, informera om möjligheterna att anställa personer ur dessa grupper med förmånliga subventioner samt bidra med stöd även efter att anställningen ägt rum. Även internationella studier indikerar att sådana åtgärder kan bidra till ökad sysselsättning, speciellt om de kombineras med kontroll och sanktioner. Rådgivning och kontroll följer i många fall naturligt av varandra då fler möten med en förmedlare i sig innebär att förmedlaren får en bättre insyn i den arbetslöses sökaktivitet. Den evidens som finns tyder på att förmedlingsinsatser kan vara speciellt effektiva för utrikes födda, ungdomar och lågutbildade. Bilaga 8 noterar att effekterna tycks vara större ju mer resurser som läggs på förmedlingen. En trolig förklaring är att det krävs stora resurser innan förmedlingsverksamheten börjar inkludera ett aktivt arbete gentemot arbetsgivare. 9.5.1Förmedling med subventionerade anställningar genomfördes en betydande förändring av systemet för subventionerade anställningar. Förändringen innebar att subventionerna gick från att vara en möjlighet som krävde ett beslut av en förmedlare (anställningsstöd) till att vara en rättighet för alla som varit arbetslösa, eller på andra sätt frånvarande, (nystartsjobb). Övergången ligger i linje med den ökade betoningen på garantier och kan ses som en allmän förskjutning mot individuella rättigheter och skyldigheter och en minskad beslutsroll för tjänstemän vid Arbetsförmedlingen. Förändringen från anställningsstöd till nystartsjobb kan dock ha bidragit till att försvaga Arbetsförmedlingens möjligheter att arbeta aktivt gentemot arbetsgivare. hade förmedlare en tydligare morot att visa upp för arbetsgivare som var villiga att anställa de personer som förmedlarna bedömde som speciellt viktiga att få ut i arbete. Nystartsjobbens rättighetsstatus har fördelar, inte minst från ett likabehandlingsperspektiv, men de kan inte på samma sätt integreras i ett aktivt förmedlingsarbete som anställningsstöden. Om man även beaktar att förmedlarna rimligen har en hel del information om vilka sökande som är i speciellt behov av fördjupad hjälp, utöver den information som ges av arbetslöshetstiden, talar detta för att ett anställningsstöd bör införas som ett komplement till nystartsjobben. Detta, och satsningar på ökad arbetsgivarinriktad förmedlingsverksamhet, kan med fördel finansieras genom en begränsning av subventionsgraden i instegs- och nystartsjobben, samt minskningar av nystartsjobbens varaktighet. Vi återkommer till detta i diskussionen om subventionerad sysselsättning nedan. 9.5.2Offentligt finansierade privata förmedlingsaktörer Fram tills relativt har i princip alla förmedlingsinsatser tillhandahållits av offentliga instanser, framförallt Arbetsförmedlingen. har dock en allt större andel av dessa tjänster upphandlats av privata aktörer. Två fördelar med att låta privata aktörer erbjuda aktiviteter är att de kan ha starkare incitament att investera i kostnadsbesparande och kvalitetsförbättrande innovationer, och att de kan bidra med tillgång till andra typer av nätverk än Arbetsförmedlingen. Ytterligare en fördel med fler aktörer (oavsett huvudman) är att de sökande som misslyckats i sitt arbetssökande kan få tillgång till nya nätverk genom att byta förmedlare. Därför är det sannolikt att det kan vara mer effektivt att använda sig av privata aktörer i sekvens med Arbetsförmedlingens personal. Nackdelarna med privata aktörer är att det finns en risk att de låter verksamhetens kvalitet sjunka för att hålla nere kostnaderna och att de kan försöka attrahera de arbetslösa som kräver minst omfattande insatser. finns det få forskningsstudier om effekterna av att upphandla arbetsmarknadspolitiska åtgärder från privata aktörer. De studier som finns, i och utomlands, tyder dock inte på att privata aktörer är bättre än offentliga på att bedriva förmedlingsverksamhet generellt sett. Detta är inte heller förvånande eftersom balansen mellan de för- och nackdelar som är förknippade med privata aktörer med stor sannolikhet beror på vilka incitament de privata aktörerna har för att få de sökande i arbete, och hur väl dessa incitament hänger ihop med hur sökande och aktörer matchas. Studierna tyder på att insatser i form av intensifierad förmedling är effektiva oavsett vem det är som utför dem. För att säkerställa ett bra utfall är det viktigt att man utformar avtalen med aktörerna så att de inte får incitament att spara in på kostnader på sätt som äventyrar verksamhetens kvalitet eller kan välja att bara arbeta med arbetslösa som står nära arbetsmarknaden. Avtal med privata utförare bör ha ett betydande prestationsbaserat inslag. Det är noterbart att förmedlingsinsatser till skillnad från många andra upphandlade tjänster har ett tydligt och mätbart slutmål. Däremot är kvaliteten hos utförarna svår att observera på förhand, inte minst för en arbetslös. Det är också viktigt att beakta att kostnaderna för enskilda deltagare om en aktör erbjuder dåliga tjänster kan bli höga. Sammantaget innebär detta att man bör undvika att basera incitamenten på att dåliga aktörer slås ut i efterhand genom att de konkurreras ut från marknaden eller att de inte får förnyade kontrakt. Betalningen till de privata aktörerna bör därför på ett tydligt sätt kopplas till det genomsnittliga arbetsmarknadsutfallet för de personer de hanterar. Detta för att ge aktörerna ett starkt och direkt intresse av att arbeta för ett bra utfall i varje enskilt fall och för att göra det olönsamt för oseriösa aktörer att ge sig in på marknaden. Den samhällsekonomiska avkastningen av att en arbetslös får ett arbete fort är hög och de privata aktörerna bör kunna få en betydande del av denna vinst. Men kostnaden om det tar är också hög. Detta bör belasta aktören. Om avgiften baseras på det genomsnittliga utfallen för klienterna skapas även incitament att undvika att det går väldigt dåligt för någon av klienterna. Betalningen bör dessutom varieras beroende på deltagarnas förväntade arbetslöshetstid. Genom att använda en statistisk profileringsmodell går det att göra en bedömning av vilka sökande som man kan förvänta sig har svårt att hitta jobb – och som det därmed bör löna sig mer för förmedlaren att få i arbete. En sådan fördelningsprincip är heller inget nytt eftersom det är så Arbetsförmedlingens resurser fördelas internt mellan olika kontor. Med en tydlig ersättningsmodell som baseras på ett profileringsinstrument skulle även aktörerna kunna tillåtas specialisera sig mot personer som har lättare eller svårare att få jobb utan att detta skulle innebära en snedvridning. Flera studier av arbetsmarknadsutbildningen pekade på att effekterna var små, och i en del fall till och med negativa. Studier visar mer positiva effekter (se bilaga 1). Det finns flera potentiella förklaringar till dessa skillnader: man har blivit mer selektiv med vilka utbildningar som ges och möjligheten att kvalificera sig för en ny period av arbetslöshetsersättning genom deltagande i åtgärder har avskaffats vilket kan ha gjort deltagarna mer motiverade. En annan förklaring är att det kan vara lättare att utforma utbildningar i tider då det finns tydliga bristyrken. Generellt sett gäller att arbetsmarknadsutbildningen bör integrera kontakter med arbetsmarknaden. Den forskning på svenska data som finns, både för arbetsmarknadsutbildning och för andra utbildningsinsatser (se bilaga 1 och 2), tyder på att arbetsgivarnas involvering är en viktig komponent för att övergången till arbetsmarknaden ska fungera väl.47 Med tanke på det specifika innehåll som arbetsmarknadsutbildningen vanligen har är det särskilt viktigt att övergången från utbildning till arbete fungerar effektivt. Vår bedömning är att arbetsmarknadsutbildningen tycks vara utformad med dessa överväganden i åtanke. har volymen på arbetsmarknadsutbildningen minskats avsevärt. deltar ungefär 10 000 arbetslösa personer i arbetsmarknadsutbildningen (se tabell 9.1 ovan) varav ungefär hälften inom ramen för garantierna. var antalet deltagare mångfalt högre (se bilaga 1) och även i jämförelse med praktikåtgärder är deltagarantalet lågt. Vår bedömning är dock 47 och (2003) visar till exempel att arbetsgivarkontakter är den tydligaste skiljelinjen mellan bra och dåliga arbetsmarknadsutbildningar (där grupperna definierades från andelen som hamnade i arbete). att det faktum att arbetsmarknadsutbildning visat sig vara mer framgångsrik inte bör tolkas som att verksamheten åter bör expanderas förbehållslöst. En anledning till det är att ett av skälen till de sämre resultaten sannolikt var just de stora volymerna. Det finns därmed en risk för att ökade volymer åter försämrar resultaten. Eftersom utbildningsinsatserna i normalfallet är mycket korta, inte mer än och i genomsnitt ungefär (längden är i princip individanpassad), så kan de bara tillhandahålla relativt specifika kunskaper. Därmed är det viktigt att det finns ett väl identifierat behov av dessa kunskaper på den lokala arbetsmarknaden (eller på en arbetsmarknad dit det är sannolikt att den arbetslösa kommer att flytta); annars riskerar utbildningarna att inte längre fungera särskilt väl. Arbetsförmedlingen tillhandahåller väldigt knapphändigt med kostnadsuppgifter, vilket gör det svårt att bedöma kostnadseffektiviteten av olika åtgärder. Men det står klart att arbetsmarknadsutbildning är ett dyrt program. Kostnaden uppges av Arbetsförmedlingen vara i storleksordningen per deltagarmånad, exklusive ersättningen till deltagaren som ju måste betalas ut oavsett program. Eftersom en genomsnittlig utbildning är lång kostar den alltså att genomföra. Detta innebär att effekterna måste var mycket stora, sannolikt minst lika stora som resultaten för 2000-talet antyder,48 för att utbildningen ska vara samhällsekonomiskt lönsam. Arbetsmarknadsutbildning bör därför bara användas när det finns ett uppenbart behov av just den kompetens som utbildningen är inriktad mot. Finns det ett tydligt behov av svetsare vid det aktuella tillfället så ska en utbildning till svetsare erbjudas de som har svårt att få arbete på annat sätt, annars inte. Finns inget tydligt identifierat behov bör man hellre prioritera andra, mer kostnadseffektiva, åtgärder. Avvägningen av hur många platser som uppfyller detta kriterium görs dock troligen bäst av Arbetsförmedlingen. 48 Resultaten i de , och (2008) tyder på att arbetslösheten förkortades med . 9.6.1Arbetsmarknadspolitik i form av kommunala utbildningsinsatser Det bör noteras att arbetsmarknadsutbildning inte är den enda möjliga utbildningsinsatsen, och att fördelningen mellan arbetsmarknadsutbildning och andra utbildningar kan behöva förändras för att öka kostnadseffektiviteten. En åtgärd som ibland diskuteras som ett nära substitut till arbetsmarknadsutbildning är möjligheten att komplettera den gymnasiala yrkesutbildningen via yrkesvux, en utbildningsform som är organiserad som en del av den kommunala yrkesutbildningen. Yrkesvux skiljer sig från arbetsmarknadsutbildningen i fem avseenden: deltagandet finansieras med studiestöd, kommunerna är via sitt ansvar för komvux och gymnasieskola den naturliga huvudmannen, kurserna startar i huvudsak vid terminsstart och utbildningarna är vanligen längre och ger breda examina som är allmänt erkända. Det är både bra och dåligt att kurser inom yrkesvux startar . Det bidrar sannolikt till att åtgärderna blir billigare, men det riskerar också att leda till negativa förväntningseffekter om presumtiva deltagare slutar söka jobb långt i förväg i väntan på att utbildningen ska börja. Att utbildningarna är längre kan leda till mer inlåsningseffekter men kan möjligen, tillsammans med det mer generella innehållet i utbildningen, ge större löneeffekter på . Detta tyder på att yrkesvux har en karaktär som passar bättre för grupper med en relativt svag ställning på arbetsmarknaden, och i en lågkonjunktur. Om chanserna att få ett jobb är relativt små blir också kostnaderna för inlåsningseffekter och negativa annonseringseffekter mindre. Dessutom ger insatsen med all sannolikhet mer generella kunskaper och är därför mindre beroende av att man vet exakt vad som kommer att efterfrågas på arbetsmarknaden efter utbildningens slut, vilket gör att den relativt sett bör passa bättre i en lågkonjunktur. Detta tyder på att tonvikten bör vara mer på yrkesvux för svaga grupper och i lågkonjunkturer, och mer på arbetsmarknadsutbildning i högkonjunkturer. En massiv satsning på vuxenutbildning i syfte att nå svaga grupper i av låg efterfrågan var . syftade till att öka lågutbildade arbetslösas kompetens genom möjligheten till gymnasial utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Åtgärden pågick (1997-2002) och omfattade totalt 110 000 platser. Forskningen ger visst stöd för att kunskaplyftet hade positiva effekter på sysselsättningen, åtminstone för manliga deltagare (se , van den och 2008). Däremot verkar inte utbildningarna ha lett till högre lön för deltagarna. En förklaring till att sysselsättningen bara ökade bland männen kan vara att männen i högre grad än kvinnorna deltog i utbildningar som värderas högt på arbetsmarknaden. En aspekt på den kommunala yrkesutbildningen som kan tänkas föras över till arbetsmarknadsutbildningen är att deltagarna i yrkesvux finansierar sitt deltagande med studiemedel. Om även deltagandet i arbetsmarknadsutbildningen finansierades via studiemedel skulle kostnaderna för denna åtgärd minska betydligt. En invändning mot detta är att man därmed kan anvisa arbetslösa till åtgärden. Men med tanke på kostnaden är det svårt att se varför man skulle vilja använda sig av just arbetsmarknadsutbildning för en person som själv inte vill delta. Som noteras i bilaga 1 är det ibland rimligt att använda program för att testa arbetsviljan, men de bör vara billiga och mindre attraktiva. En fördel med studiemedelsfinansiering är att detta ytterligare skulle kunna bidra till att öka kvaliteten i utbildningen; deltagarnas incitament skulle förstärkas, något som tycks vara viktigt enligt erfarenheterna återkvalificeringssystem. Forskningen visar att subventionerade anställningar har positiva långsiktiga effekter för deltagarna. Subventionerna verkar dock ge upphov till betydande undanträningseffekter, det vill säga de ersätter osubventionerade arbeten i hög grad. Konsistent med detta har nedsättningar av arbetsgivaravgifter i regioner eller för stora grupper visats ha små eller inga sysselsättningseffekter (se bilaga 12). Lärdomen av detta är att subventionerade anställningar är bra åtgärder så länge de riktas mot personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Subventioner och nedsättningar av arbetsgivaravgifter ska ses som ett sätt att styra arbetsgivarnas efterfrågan mot svaga grupper, inte som en generell metod för att skapa arbetstillfällen. Genom att stärka de svaga gruppernas ställning kan sysselsättningssubventionerna bidra till en bättre lönebildning och därmed till en minskad jämviktsarbetslöshet. Förklaringen till detta är att de arbetslösa som tillhör de svaga grupperna i många fall står så långt ifrån arbetsmarknaden att de i realiteten inte konkurrerar om de lediga jobben. Som diskuteras i avsnitt 2.2 och bilaga 5 finns det tydliga tecken på ett bitande lönegolv som försvårar inträdet på arbetsmarknaden för de minst produktiva grupperna. Om en person från en sådan grupp får ett subventionerat arbete, och därmed ersätter en person med en starkare ställning, ökar konkurrensen om de lediga jobben. Därmed förhindras att lönerna stiger trots en hög arbetslöshet. Detta är framförallt viktigt då det finns en risk för arbetslöshetspersistens, det vill säga de perioder då arbetslösheten har hamnat på en hög nivå på grund av tillfälliga konjunktursvängningar. Sysselsättningssubventionernas främsta uppgift är att styra arbetskraftsefterfrågan till svaga grupper för att skapa en bättre fungerande lönebildning. Undanträningseffekter av åtgärder riktade mot svaga grupper som långtidsarbetslösa, funktionshindrade eller nyanlända utrikes födda bör därför accepteras. Generella nedsättningar av socialavgifter kan dock inte motiveras som sysselsättningsskapande åtgärder. Nystartsjobben är en form av subventionerade anställningar som ges som en rättighet till personer som saknat arbete under (för ungdomar gäller ) eller som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin. Stödet betalas ut som den som ska anställas har varit utan jobb, dock maximalt . Ungdomar har en kortare längsta ersättningstid () och de som har fyllt en längre (). Subventionsgraden motsvarar de dubbla arbetsgivaravgifterna49, vilket innebär ungefär hälften av de totala lönekostnaderna. Noterbart är att detta medför att subventionen för många i dessa grupper blir större än den totala skatten på arbete (inkomstskatt plus arbetsgivaravgift). Kvalificeringssystemet skapar en mycket tydlig tröskel som sannolikt inte är bra. Arbetsgivare får starka incitament att välja personer som just har kvalificerat sig för stödet framför de som har ett litet tag kvar. Det kan leda till ineffektiv matchning. Dessutom kan det uppstå situationer där man skjuter upp en anställning för att vänta in subventionen. I relation till detta kan konstateras att 49 För ungdomar motsvarar beloppet arbetsgivaravgiften, inte dubbla arbetsgivaravgiften. det finns en uppenbar risk för att arbetssökande som har kvar innan de får rätt till nystartsjobb söker arbete mindre aktivt; de vet att chanserna att få ett jobb snart ökar. Man riskerar således att få en oönskad annonseringseffekt. Generellt sett är det tilltalande att subventionen blir generösare för personer med längre frånvaro från arbetsmarknaden eftersom det gör att svagare grupper får ett större stöd. Men det framstår inte som kostnadseffektivt att konstruera subventionen så att det är varaktigheten, snarare än beloppet, som växer. En mer naturlig konstruktion vore att låta subventionsgraden växa med arbetslöshetstiden. Vi föreslår därför att subventionsgraden i nystartsjobben initialt sänks till hälften och att subventionsgraden därefter växer kontinuerligt med kvalificeringstiden. Detta skulle även minska de kraftiga tröskelvärden som är inbyggda i det nuvarande systemet. För att vara berättigad till nystartsjobb gäller för de flesta att de ska ha varit arbetslösa (eller sjukskrivna etc.) på heltid under en ramtid . I perioden före de 15 månaderna ger bara en helt sammanhängande arbetslöshetstid rätt till en längre subvention. En nackdel med nystartsjobbens konstruktion är således att väldigt korta perioder av arbete gör att den arbetssökande kan förlora betydande subventioner framöver, vilket exemplifieras i faktarutan nedan. Även för ungdomar i åldrarna kring kan övergången mellan reglerna för ungdomar till det generella regelverket skapa en mängd besynnerliga kombinationer av subventionsgrader och varaktigheter som är ytterst svåröverskådliga. Delvis beror detta på den generella nedsättningen av socialavgifter för ungdomar. Det nuvarande systemet betonar sannolikt den innevarande perioden av arbetslöshet eller annan icke-sysselsättning för hårt. Ett alternativ skulle kunna vara att i stället använda arbetslösheten under en ramtid som kvalifikationsgrund, till exempel andelen dagar av arbetslöshet .