sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — Det utgör ett problem för individen och en misshushållning för samhället att misslyckas med att ta tillvara den kompetens som individen bär med sig, istället för brain gain uppstår brain waste. I förlängningen innebär detta också ett hinder för cirkula- tion och framtida kunskapsöverföring tillbaka till ursprungslandet. Nuvarande system för validering Valideringsdelegationen utredde grundligt frågan om validering och lämnade sitt slutbetänkande . Som ett resultat av de slutsatser som utredningen drog har Myndigheten för fått i uppdrag att samordna och stödja en nationell struktur för valide- ring. Uppdraget handlar i stor utsträckning om att sprida informa- tion om möjligheten till validering i , vilket bland annat lett till lanseringen av hemsidan . En viktig del i myndighetens uppdrag är också att tydliggöra rollfördelningen mellan olika aktörer vid validering av erfarenheter, kunskaper och utbildning i . Förutom Myndigheten för är SOU 2011:28 Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter , Verket för Högskoleservice, Arbetsförmedlingen och viktiga aktörer.12 Myndigheten för lämnade en slutrapport för uppdraget att arbeta med en nationell struktur för validering. Myndigheten menar i sin rapport att det ännu är en bit kvar för att få en fungerande nationell struktur för validering och pekar på några områden där det finns behov av förbättringar. Bland annat lyfter myndigheten fram beho- vet av att stärka valideringens rättsliga status, tillgängliggöra bransch- specifika valideringsmodeller och att ytterligare tydliggöra ansvar och mandat inom valideringsområdet.13 Validering för reglerade yrken omhänderhas av den myndighet som är ansvarig för yrket i . Det finns 21 olika vårdrelate- rade yrken och 10 yrken inom andra områden som omfattas av legitimationsbestämmelserna. För de vårdrelaterade yrkena är det som ansvarar för att pröva utländska utbildningar som grund för legitimation. Myndigheten för har också ett särskilt uppdrag att arbeta med validering för nyanlända. Projektet drivs i nära sam- arbete med branschorganisationer och med Arbetsförmedlingen. Valideringen genomförs av branschorganisationer, medan och kommunerna identifierar de nyanlända vars utbild- ningar och yrkeskunskap är i behov av validering. Validering är i allra högsta grad en verksamhet som är beroende av internationellt samarbete, såväl vad gäller personer som flyttar till som för personer som flyttar från . En förutsättning för att personer som kommer till , och därmed är potentiella cirkulärmigranter, ska kunna bidra till utvecklingen i sitt ursprungs- land vid ett eventuellt återvändande är således att den kompetens som personen bär med sig till kontinuerligt förvaltas och utvecklas. Kommittén vill därför särskilt poängtera att i kontexten cirkulär migration är även validering av kunskaper förvärvade i av stor vikt. När det gäller yrkesutbildning och yrkeserfarenhet inom prak- tiska yrken är detta av särskild vikt. har inte någon tradition 12För ytterligare beskrivning av processen för validering och ansvarsfördelning mellan de olika aktörerna, se delbetänkandet SOU 2010:40 avsnitt 5.4. 13Myndigheten för (2010), Redovisning av uppdrag om insatser i fråga om validering. Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter av speciella dokument med stämplar och liknande verifikationer vilket kan göra det svårare för den som har kvalifikationer förvärv- ade i och avser flytta utomlands. har också relativt få yrken som kräver legitimation och vi har inte någon nationell kvalifikationsmyndighet, som är vanligt i andra länder. I är det istället branschorganisationer inom respektive bransch som ansvarar för att utfärda gesällbrev, yrkescertifikat och liknande. Många av dessa arbetar dock, inte minst inom EU, för att utarbeta sektoriella kvalifikationsramverk som kan användas för att validera kunskaper. En effektiv process för validering av utbildning och kompetens förbättrar chanserna att komma in på den svenska arbetsmarknaden och möjliggör kompetensutveckling som är en värdefull tillgång vid eventuell cirkulation. Att kunna få sin kompetens styrkt är en väsentlig del i alla delar av en cirkulär migrationskarriär och det är därför av största vikt att svenska myndigheter samarbetar med myndigheter i ursprungsländerna för att förenkla validering av utbildning och erfarenheter förvärvade i inför en fortsatt migrationskarriär. 7.3.6Sveriges måste vara attraktivt för cirkulär migration Med en utveckling mot alltmer global arbetsmarknad där arbets- kraften blir mer rörlig och konkurrensen om kvalificerad personal ökar, ställs också ökade krav på att ska vara attraktivt för arbetskraftsmigranter och potentiella cirkulärmigranter. måste vara attraktivt för migranter både under vistelsen här och vid flyttning fram och tillbaka mellan länder. En politik för att öka attraktionskraft handlar dels om den övergripande Sverige- bilden som bland annat påverkas genom myndigheters informations- arbete, dels om bemötandet av migranter i och deras möj- ligheter till utveckling här och slutligen om praktiska villkor som erbjuds under vistelsen i . attraktionskraft påverkas av politik inom en rad olika politikområden, där migrationspolitiken endast är en liten del. Integrationspolitik, utbildningspolitik, skattepolitik, arbetsmarknads- politik och bostadspolitik är andra politikområden som påverkar migranters liv i , och därmed attraktionskraft. Arbets- livet och dess förutsättningar påverkar direkt den som avser arbeta i och detta inkluderar bland annat lön och villkor SOU 2011:28 Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter i , karriärmöjligheter och de meriter och den kompetens- utveckling som det kan innebära att arbeta i . För vissa arbetskraftsmigranter har det kanske betydelse att har ett av världens högsta skattetryck och många arbetskraftsinvandrare, som kanske inte planerar att stanna för resten av livet i , har svårt att fullt ut ta till sig vad de får tillbaka av de skatter de betalar. attraheras kanske vissa av ett väl utbyggt trygghets- system, inte minst vad gäller en väl utbyggd barnomsorg som gör till ett attraktivt land att ta med sig familjen till. Detta bidrar också till att det finns stora möjligheter även för en med- följande partner att arbeta, vilket är av stor betydelse för många familjer. Slutligen påverkas attraktionskraft av sådana faktorer som inte direkt kan påverkas av politiken. Klimatet, det geografiska läget, möjlighet till friluftsliv och närheten till naturen påverkar attraktionskraften. Likaså kan bilden av som ett modernt och progressivt land, men också bilden av som ett mång- kulturellt land där personer med olika bakgrund kan skapa sig en ny framtid, vara av betydelse i marknadsföringen av . Sam- mantaget står attraktionskraft att finna i ett komplex av faktorer som alla utgör delar av en helhet. Myndigheters arbete med att marknadsföra som ett attraktivt land för cirkulär migration Förslag: för ges i uppdrag att ytterligare utveckla hemsidan Working in . Kommitténs arbete och förslag för att förenkla cirkulär migration innebär när dessa genomförs att ligger långt fram vad gäller arbetet för att underlätta flyttningar mellan länder. Detta bör avspegla sig i den information som lämnas till potentiella migranter till . Svenska institutets uppdrag bör också vidgas till att även innefatta riktad information om till tidigare migranter i . Ett sätt kan vara att genom någon typ av nyhetsbrev lämna aktuell information om som bl.a. visar efterfrågan på arbetskraft. Ett utvecklingsarbete bör startas för att se hur denna kategori kan nås. Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter En viktig del i arbetet för att göra attraktivt för arbets- kraftsmigranter består av informationsarbete kring och den svenska arbetsmarknaden. Det pågår redan ett omfattande arbete för att marknadsföra och informera om , inte minst på de svenska utlandsmyndigheterna. Flera svenska myndigheter har också på olika sätt i uppdrag att marknadsföra i utlandet, bland annat , , Invest och Visit . Dessa myndigheter utgör tillsammans med utrikes- departementet och främjande i utlandet (NSU) som är ett forum för samråd och sam- arbete inom Sverigefrämjandet. som administreras av är den gemensamma webbportalen för nämnden. De båda hemsidorna och är båda delar av portalen som förmedlar information om möjligheterna att arbeta och studera i . En förutsättning för att det ska vara attraktivt att komma till är att det är smidigt och enkelt att komma hit. Ett led i att göra laglig migration till enklare är arbete med att underlätta ansökningsförfarandet vid ansökningar om uppehållstillstånd i . pågår ett arbete med att successivt införa möjlighet till elektroniska ansök- ningar via . Det gäller möjligheten att ansöka om medborgarskap via hemsidan och möjligheten för stu- denter att söka uppehållstillstånd elektroniskt. Så kallade e-ansök- ningar möjliggör kortare handläggningstider och underlättar pro- cessen för de sökande eftersom handläggningen kan starta omedel- bart efter att ansökan inkommit till . I stora delar av den industrialiserade världen finns speciella pro- gram för att attrahera kvalificerad arbetskraft och i många fall kan dessa få speciella skattelättnader. har till exempel en expertskatt för vissa grupper som arbetar tillfälligt i Sverige.14 Det finns inget större intresse bland EU:s medlemsländer för en gemensam politik för arbetskraftsinvandring. Medlemslän- derna vill i så stor utsträckning som möjligt kunna rekrytera attrak- tiv arbetskraft på sina egna villkor och med sina egna metoder. har, jämfört med andra länder i , ett mycket gene- röst regelverk för arbetskraftsinvandring. En fördel för vad gäller attraktionskraften för arbetskraft till arbeten med mindre specialiseringskrav (low-skilled) är att man i kan få arbets- 14 Se avsnitt 7.3.7. SOU 2011:28 Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter tillstånd även för denna typ av arbeten. De svenska regelverket skiljer inte på hög- och lågavlönade eller på migranter med lång utbildning och erfarenhet eller migranter inom okvalificerade yrken. Förutsättningen är att man får lön och andra villkor i paritet med den arbetskraft som redan finns i och arbetar inom mot- svarande yrke. I många fall omfattar en cirkulär migration bara en vistelse i , även om det i den statistik som kommittén tagit fram finns undantag. Kommittén menar dock att det kan finnas många för- delar med att en cirkulärmigrant återkommer till . Ett migrationsmönster som innefattar ett återvändande till medför att migranten för varje vistelse blir mer anpassad till den svenska arbetsmarknaden. Det kan förmodas att språkfärdigheterna ökar för varje vistelse i . Det kan också antas att anpassningen till kraven på den svenska arbetsmarknaden och från den specifike arbetsgivaren leder till att migranten under sin vistelse utanför vidareutvecklar sådan kompetens som är efterfrågad här. 7.3.7Praktiska förutsättningar för cirkulär migration Det är endast personer som folkbokförs i som får person- nummer.15 Detta har bl.a. motiverats av att kunna säkerställa att enbart personer med en fastställd identitet får personnummer. En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begäran av en myndighet tilldelas ett s.k. samordningsnummer.16 En enskild person kan alltså inte själv begära ett samordningsnummer. De flesta av de personer som har ett samordningsnummer har ingen eller en mycket svag anknytning till . Det finns dock personer som vistas mer stadigvarande i landet. Det kan exempelvis vara fråga om personer som bor växelvis i två länder. För dessa har samordningsnumret en stor betydelse eftersom det används i kon- takter även med andra än statliga myndigheter, som exempelvis landsting och banker. har kartlagt vissa problem med samordningsnumren för den enskilda individen i det 15Se närmare avsnitt 4.1.5. 1618 a § folkbokföringslagen (1991:481). Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter vardagliga livet.17 Av denna beskrivning framgår att personer med samordningsnummer upplever att det blir sämre behandlade än de med personnummer. De har svårt att lösa praktiska vardagspro- blem och medges inte generellt tillträde till det svenska samhället. Problemen rör alla områden i samhället och det kan bl.a. vara fråga om problem inom hälso- och sjukvården, rätten till banktjänster, id-handlingar och kommunikationstjänster. De problem som finns leder ofta till onödig frustration samt en känsla av diskriminering och kränkning. Det blir helt enkelt svårare för dessa personer att leva och verka i . Även kommittén har i sitt arbete fått beskrivet dessa typer av problem. Regeringen har gjort bedömningen att systemet med samordningsnummer bör vara kvar och beträffande problemen kring samordningsnummer anfört följande.18 Regeringen instämmer i utredningens bedömning att många av de pro- blem som personer med samordningsnummer upplever är kopplade till att numren är okända i samhället. För att samordningsnumren ska fungera bättre för de personer som får dem måste numren bli mer integrerade i samhället. Genom att uppgifter om personer med sam- ordningsnummer enligt 4 § lagen (1998:527) om det statliga person- adressregistret numera omfattas av det statliga personadressregistret blir numren mer kända och därmed bör det dagliga livet för enskilda personer underlättas. Eftersom frågan utretts har kommittén inte funnit skäl att utreda frågan på nytt. Vi vill dock betona vikten av att vardagslivet för migranter fungerar på ett tillfredsställande sätt. Praktiska svårig- heter för personer som kommer till kan verka hämmande för den cirkulära migrationen. Dubbelbeskattning och dess påverkan på cirkulär migration Skattepolitiken spelar stor roll för en migrants privatekonomi och kan ha betydelse för den samlade uppfattningen om ett lands attraktivitet. Många migranter upplever att de inte på samma sätt som personer som lever hela sitt liv i får tillbaka transfere- ringar från socialförsäkringssystemen i samma utsträckning som de betalar skatter och avgifter. I ett livstidsperspektiv är samhällskost- 17SOU 2008:60 Personnummer och samordningsnummer, avsnitt 6 och prop. 2008/09:111 s. 27 ff. 2008/09:111 s. 30 f. SOU 2011:28 Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter naderna för en individ störst för barn och äldre, medan man under i mitten av livet generellt sett genererar mer intäkter än vad man förbrukar. Med tanke på att många migranter kommer till i vuxen ålder och då i många fall redan är utbildade, innebär migranten ett tillskott för statskassan. Detta gäller i allra högsta grad för arbetskraftsmigranter, som redan har ett arbete när de anländer till . Vidare drömmer många migranter om att återvända till sitt ursprungsland , och lämnar i dessa fall innan det ökade vårdbehovet gjort att kostnaderna ökat.19 Den ökande internationaliseringen och ökad internationell migra- tion har ökat risken för att samma person kan komma att bli beskattad i två eller flera stater för samma inkomst. Den ökade internationella rörligheten har å andra sidan också skapat ökade möjligheter för en skatteskyldig att med legala eller illegala medel undandra sig beskattning. Detta beror på att olika länder inte följer en och samma enhetliga princip vid avgörandet av vilka inkomster varje land har rätt att beskatta. De grundläggande principerna för beskattning är bosättnings- principen och källstatsprincipen. Bosättningsprincipen innebär att den stat där en person är bosatt beskattar vederbörande för alla dennes inkomster oberoende från var dessa kommer. Grunden för denna princip är att det är de som är bosatta inom landet som främst drar nytta av exempelvis sjukvård, försvar, skola m.m. samt att den möjliggör en rättvisare avvägning av skattebördan eftersom en persons samlade skatteförmåga kan beaktas vid ett och samma tillfälle. Källstatsprincipen innebär att det är den stat, där inkomsten uppkommer eller viss egendom är belägen, som beskattar inkomsten, oberoende av var inkomsttagaren befinner sig. Grunden för denna princip är främst att det är den stat, där inkomsten uppkommit som har skapat förutsättningarna för att den skulle bli möjlig och att det är lättare att kontrollera att inkomsten verkligen blir 19 Se även delbetänkandet SOU 2010:40, avsnitt 6.3. Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter De flesta stater använder helt eller delvis båda prin- ciperna.20 På skatteområdet bedrivs ett kontinuerligt arbete inom det nor- diska samarbetet, inom EU och genom bilaterala skatteavtal, s.k. dubbelbeskattningsavtal, för att hantera frågor kring ökad rörlighet över landsgränser. skatteavtal syftar bl.a. till att undanröja dubbelbeskattning och att skapa ett samarbete med skattemyndig- heten i det andra landet. Innehållet i avtalen är olika, vilket innebär att man i ett konkret fall måste studera det avtal som ingått med just den staten. En grundläggande princip är dock att ett dub- belbeskattningsavtal endast kan begränsa, aldrig utvidga, den rätt att beskatta som tillkommer en stat enligt dess interna internation- ella skatterätt. Ett verktyg för att undvika eller i varje fall lindra dubbelbeskatt- ning finns alltså genom avtalen. har avtal med drygt 80 stater. Ett problem är dock att dessa inte fullt ut har uppdaterats i förhållande till hur de ekonomiska och sociala för- hållandena samt den interna skatterätten förändrats i och andra stater. Pension intjänad i betalas ut var helst i världen den berät- tigade befinner sig. En utomlands bosatt person som har pension i ska som regel betala särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. Privat pensionssparande är undantaget från inkomstskatt när sparandet sker, och då den utfallande pensionen sedan ska beskattas, kan man säga att ger en skattekredit till pensionsspararna. Om pensionsspararen bosätter sig utomlands efter pensioneringen är det oklart huruvida kan beskatta den utfallande pensionen fullt ut. För den enskildes beslut att efter pensionering bosätta sig utomlands är dock det viktigaste troligen möjligheten att kunna ta med sig sin sparade pension. 20 m.fl., Inkomstskatt, en läro- och handbok i skatterätt, del 2, 12 uppl. SOU 2011:28 Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter De höga svenska marginalskatterna för fysiska personer och den relativt låga lönenivån i för kvalificerad personal har betraktats som en svårighet när det gäller att rekrytera utländska experter, forskare och andra nyckelpersoner till . Därför infördes expertskatten. Lagstiftningen omfattar experter, forskare och andra nyckelpersoner som arbetar tillfälligt i . För vissa av grupperna gäller särskilda kompetenskrav. Skattelätt- naden innebär att av inkomsten och vissa andra omkostnader blir skattefria och undantas från sociala avgifter. Det har framförts viss kritik mot utformningen av lagstiftningen och att systemet behöver förbättras och förenklas. ITPS21 () genomförde 2005 en utvärdering och kom fram till att expertskatten inte i någon större utsträckning påverkat valet för experter att flytta till . Kommittén menar att det är viktigt att ökad globalisering och cirkulär migration i större utsträckning beaktas i skattefrågor. Ett samarbete mellan stater kring skattefrågor är av stor vikt för att stimulera cirkulär migration. Den särskilda skatten för experter kan bidra till att attrahera vissa yrkesgrupper till . Detta förut- sätter dock att systemet för expertskatt är transparent och förut- sägbart, och att det är väl känt vilket utfall expertskatten får för en individ redan i samband med att beslutet om att flytta till ska fattas. 21 (2005), Utvärdering av expertskatten. Regleringsbrevs- uppdrag nummer 4. Kommitténs arbete i slutbetänkandet har varit inriktat på att före- slå ändringar i regelverket samt föreslå andra åtgärder som bidrar till att underlätta cirkulär migration till respektive från i syfte att öka de positiva utvecklingseffekterna av dessa rörelse- mönster. Kommittéer har att redovisa relevanta konsekvenser av förslagen i enlighet med kommittéförordningen.1 Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redo- visas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. Medför förslagen en kostnads- ökning eller intäktsminskning för det allmänna ska förslag till finansiering lämnas. Vidare ska sådana konsekvenser för förslagen redovisas som har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, för konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdhet mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Eftersom förslagen delvis avser ändrade regler, ska konsekven- serna anges på ett sätt som motsvarar kraven på innehållet i konse- kvensutredningar vid regelgivning.2 ska beskriva problemet, vad man vill uppnå, vilka alternativa lösningar som finns och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd. I dessa avseenden hänvisas till respektive förslags- avsnitt. 114 och 15 §§ i kommittéförordningen(1998:1474). 26 och 7 §§ förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I direktiven anges att kommittén särskilt ska uppmärksamma regeringen på vilka effekter cirkulär migration kan få på migranter ur ett köns- och jämställdhetsperspektiv samt konsekvenser för barn till migranter. I detta avsnitt tas upp de relevanta konsekvenser som kunnat bedömas avseende förslagen i avsnitt 4, 5, 6 och 7. Härutöver bedöms att konsekvenser som anges i kommittéförordningen inte finns att redovisa. Flera av kommitténs förslag syftar till att underlätta och därigenom öka den cirkulära migrationen. Detta gäller alla migranter, dvs. obe- roende av om individen är född i eller utomlands, även om de flesta av förslagen framför allt påverkar dem som är födda utomlands. Vissa av förslagen är mer generella och kan påverka migranter oavsett på vilken grund de kommer till , medan andra förslag tar sikte på grupper som arbetskraftsinvandrare, egen- företagare och internationella studenter. Förändringar i migration är svåra att förutse och kan ske snabbt som en följd av en dramatisk händelse i utlandet. In- och utvand- ringen till och från beror både på förhållanden här och utomlands. påverkar främst oro för framtiden, krig och knappa ekonomiska förhållanden i olika delar av världen hur många som söker asyl i . En stor andel av invandringen till av personer som kommer från tredje land görs med stöd av att per- sonen har anknytning till någon som bor i . En annan del av invandringen är invandring av arbetskraft. Den svenska migrations- politiken fastställer regelverket för vilka som tillåts invandra och vilka skäl som kan åberopas för att få komma hit. Enligt () analys leder troligen nya regler som underlättar arbetskraftsinvandring till en viss ökning av invandring från länder med högt HDI3 såsom , och . Även från länder med medel HDI, såsom , , , och kan arbetskraftsinvandringen öka. Asyl och anhöriginvandringen från dessa länder kan enligt SCB antas minska 3 Av FN etablerad indelning av länder efter utvecklingsnivå, Human Development Index (HDI). Se även SOU 2010:40, bilaga 3, s. 319. , medan antalet studenter, som till stor del kommer från länder i , antas förbli oförändrat. Invandringen från länder med lågt HDI utanför , såsom , och , antas ligga kvar på en ganska hög nivå för att sedan minska. Utvandringen är större bland personer som kommit från länder med högt eller medel HDI än länder med lågt HDI.4