sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — 8.7.1 Införandet av ett notifieringsförfarande.................... 8.7.2 En sektoriell skyldighet att lämna ut elektroniska 8.7.3 En avgränsning av skyldigheten att lämna ut elektroniska kopior till uttag under en viss 8.7.4 Ett särskilt sekretesskydd vid utlämnande av 8.7.5 Syftesprövning av uttag av allmänna handlingar i 8.7.6 Tekniska begränsningar.............................................. 8.7.7 Avgiftssättning som en spärr mot olämpliga Kommitténs bedömning och förslag .................................... 8.8.1 En regel om elektroniskt utlämnande om det inte 8.8.2 Närmare om bedömningen av när det är olämpligt att lämna ut handlingar i elektronisk 8.8.3 Behovet av tekniska begränsningar............................ Överväganden och förslag – sekretessbestämmelsen .... Några allmänna utgångspunkter ........................................... En kritiserad sekretessbestämmelse...................................... 9.2.1 Behov av att veta sökandens identitet och avsikt ..... 9.2.2 Tillämpningen förutsätter att myndigheten antar avsikt hos sökanden.................................................... 9.2.3 Behandling av personuppgifter som inte omfattas 9.2.4 Integritetsskyddet tillgodoses på bekostnad av 9.3Tillämpningen av sekretessbestämmelsen och något om Kan sekretessbestämmelsen upphävas? 9.4.1 Finns behov av sekretessbestämmelsen?................... 9.4.2 Kommitténs bedömning ............................................ Hur kan sekretessbestämmelsen förtydligas? 9.5.1 Kommitténs förslag till förtydligande....................... Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i Det rättsliga stödet för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form................................ 10.2.1 Vad innebär gällande rätt?.......................................... Bör kommitténs förslag om en regel om elektronisk utlämnande föranleda ett nytt avgiftsbemyndigande? 10.3.1 Några tänkbara alternativ ........................................... 10.3.2 Kommitténs bedömning............................................. Behov av att samordna avgiftsuttagen inom en Begreppsbildningen på handlingsoffentlighetens område... 11.1.1 Begreppen elektronisk handling och elektronisk 11.1.2 Begreppen färdig elektronisk handling och 11.1.3 Begreppen direktåtkomst och medium för De särskilda registerförfattningarna...................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Rapport – advokaten ................................... lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 21 kap. 7 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 6 kap. 3 a §, av följande lydelse. En myndighet ska på begäran av en enskild lämna ut en handling som förvaras elektroniskt hos myndigheten i elektronisk form, om den inte innehåller sekretessbelagda uppgifter, det i lag eller förordning finns bestämmelser som förbjuder det eller det annars är olämpligt. Sekretess gäller för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). Sekretess gäller för personuppgift, om det finns skäl att anta att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1998:204. 1 Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén har haft i uppdrag att göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I uppdraget har bl.a. ingått att överväga frågor om säkerhetskopiors rättsliga status och sekretessen enligt dåvarande 5 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100). De ovan berörda delarna av utredningsuppdraget har kommittén redovisat genom delbetänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5). Det återstående utredningsuppdraget har inneburit att utreda om det i – numera – offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller i annan lag bör införas en skyldighet för myndigheter, generellt eller i mer begränsad utsträckning, att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. I uppdraget ingår att göra en undersökning av hur en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan antas påverka riskerna för ingrepp i enskildas personliga integritet. I det avseendet ska kommittén bedöma om befintliga regler säkerställer en godtagbar skyddsnivå i fråga om sådana ingrepp. att en generell skyldighet inte bör införas, ska kommittén överväga om det i stället bör införas en eller flera bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form på de områden eller i den utsträckning som detta bedöms lämpligt. Kommittén ska vidare ta fram ett så heltäckande underlag som möjligt i fråga om vilka ekonomiska och andra konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle innebära. Det gäller bl.a. frågan om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar av- Kommitténs uppdrag och arbete seende möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen. Därutöver ska kommittén överväga om bestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen bör ändras eller upphävas. I den mån kommittén föreslår att det ska införas en skyldighet att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form, ska kommittén också överväga om en sådan skyldighet bör leda till ändringar i avgiftsregleringen och om regleringen bör vara teknikneutral. Kommitténs mandat i denna del har inte omfattat grundlagsfrågor utan varit inskränkt till att överväga och föreslå ändringar i vanlig lag. Direktiven till utredningen (Dir. 2008:26) bifogas som bilaga 1. Kommitténs arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med kommittén i dess helhet. Kommittén höll sitt första sammanträde . Därefter har ytterligare tretton kommittésammanträden hållits. Vidare har ordföranden och kommitténs sekreterare träffat experterna vid ytterligare ett antal tillfällen. Under den aktuella utredningstiden har kommittén samrått med E-delegationens (Fi 2009:01) sekretariat samt ingått i delegationens referensgrupp. Kommittén har även samrått med (Ju 2008:08). Kommittéordföranden och sekreteraren har vidare sammanträffat med ordföranden och sekreteraren i den arbetsgrupp inom som hade i uppdrag att utreda ett genomförande av det s.k. PSI-direktivet. Kommitténs sekreterare har också medverkat vid en hearing med näringslivsföreträdare som denna arbetsgrupp höll . Vidare har ordföranden och sekreteraren medverkat vid ett seminarium anordnat av under rubriken för återanvändning av rättsinformation – vidareutnyttjande och offentlighetsuttag. Kommittén har inhämtat uppgifter från såväl myndigheter som andra aktörer med sakkunskap på de områden som behandlas i betänkandet. Kommitténs ordförande och sekreterare har sammanträffat med Datainspektionen och Lantmäteriet. Därutöver har kommitténs sekreterare gjort studiebesök hos bl.a. Domstols- Kommitténs uppdrag och arbete verket, , samt Kommuner och Landsting, Kommittén har också haft kontakter med bl.a. , Handikappförbundens samarbetsorgan och , Hovrätten för , , , och . har för kommitténs räkning haft i uppdrag att bl.a. kartlägga omfattningen av elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar samt att presentera och analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Rapporten bifogas som bilaga 2. Vidare har kommittén uppdragit åt advokaten att analysera frågan om registerförfattningars inverkan på elektroniskt utlämnande enligt offentlighetsprincipen. Rapporten bifogas som bilaga 3. 2Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form 2.1Handlingsoffentlighet – en del av offentlighetsprincipen Offentlighetsprincipen kan beskrivas som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet ska ske under allmän insyn och kontroll. Det traditionella syftet med offentlighetsprincipen är att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Allmänheten ska bl.a. tillförsäkras insyn i och kontroll av såväl myndigheternas ärendehantering som deras verksamhet i stort (se t.ex. SOU 1988:64 s. 57). Offentlighetsprincipen tar sig olika uttryck i samhällslivet, som yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, domstolsoffentlighet, offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden etc. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand principen om allmänna handlingars offentlighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar infördes redan genom tryckfrihetsförordning. infördes ordningen att samma regler som gällde för handlingar av traditionell typ skulle tillämpas även på ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar (prop. Upptagningarna betraktades dock inte uttryckligen som handlingar. gjordes ytterligare ändringar i tryckfrihetsförordningen varigenom upptagningarna slutligt kom att inordnas under handlingsbegreppet (prop. 1975/76:160). tryckfrihetsförordning stadgades att envar skulle äga rätt att i allmänt tryck utgiva myndigheters protokoll och andra handlingar. Rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter syftade till att tillgodose kravet på upplysning om allmänna angelägenheter. För att kunna utöva denna rättighet krävdes det att medborgarna kunde ta del av myndigheternas handlingar och offentliggöra dessa. Handlingsoffentlighetens nära samband med Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form tryckfriheten framkommer även i den nuvarande utformningen av grundlagsbestämmelserna. I enlighet med 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är handlingsoffentligheten en del av tryckfriheten, då det som utgångspunkt står varje svensk medborgare fritt att offentliggöra allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar är av särskild betydelse för nyhetsorganen som bevakar myndigheternas verksamhet och förmedlar uppgifter ur deras handlingar till allmänheten. Detta förhållande har ansetts motivera att bestämmelserna om handlingsoffentlighet alltjämt har sin plats i den tryckfrihetsrättsliga regleringen. Den svenska principen om handlingsoffentlighet medförde att , tillsammans med , intog en särställning internationellt sett. Principen om handlingsoffentlighet har dock etablerat sig i ytterligare länder som , , , och . Utgångspunkten i de flesta länder är dock fortfarande att myndigheternas handlingar är hemliga (/, Handlingsoffentlighet och sekretess, 2007, s. 9). Inom Europeiska unionen har det pågått ett arbete för ökad öppenhet. Genom Amsterdamfördraget infördes i primärrätten en regel om allmänhetens rätt till tillgång till EU-institutionernas handlingar. Möjligheten att via sekundärrätten reglera tillämpningen av denna principregel har utnyttjats genom den s.k. öppenhetsförordningen (och rådets förordning [EG] nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar, se vidare avsnitt 5.1). Principen om handlingsoffentlighet regleras primärt i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Den innebär en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar, dvs. handlingar förvarade hos samt upprättade av eller inkomna till en myndighet.1 Dock gäller principen inte utan undantag. Hänsyn till andra intressen, både enskilda och allmänna, måste i vissa fall ges företräde framför intresset av insyn (jfr 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, se vidare avsnitt 2.3). Om en handling är allmän och det saknas hinder mot utlämnande har den enskilde rätt att få ta del av handlingen, oavsett vilket syfte han eller hon har med sin begäran. Rätten att ta del av allmänna handlingar omfattar även juridiska personer (RÅ 2003 ref. 83). 1 För en närmare redogörelse för myndighetsbegreppet, se t.ex. SOU 2009:5 s. 26–27. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Handlingsoffentligheten är en grundlagsskyddad rätt för varje svensk medborgare. Utländska medborgare är dock likställda med svenska medborgare, om inte något annat bestäms i tryckfrihetsförordningen eller i annan lag (14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Det finns inte några bestämmelser som begränsar utländska medborgares rätt att ta del av allmänna handlingar. Handlingsoffentligheten möjliggör en medborgerlig kontroll av att den offentliga makten utövas under lagarna (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Allmänheten får möjlighet att kontrollera myndigheternas handläggningsrutiner, ambitioner och effektivitet. Myndigheternas vetskap om att deras handlingar kan bli föremål för granskning utgör därtill en betydelsefull garanti för att mål och ärenden handläggs korrekt (SOU 2001:3 s. 51). Av inledningsstadgandet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen framgår emellertid att handlingsoffentligheten har ett vidare syfte. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning till underlag för den allmänna debatten. Handlingsoffentligheten fyller således ett syfte som informationsförsörjare i vid mening och har beskrivits som en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen (prop. 1975/76:160 s. 71). Insamling av information som skett på det allmännas bekostnad kan vidare användas av exempelvis forskare, företag m.fl. i t.ex. kommersiellt syfte (prop. 2008/09:150 s. 272). Genom informationsteknikens snabba utveckling har handlingsoffentlighetens roll som informationsförmedlare ökat. Myndigheterna har allt större informationssamlingar och allmänheten får en alltmer effektiv åtkomst till informationen. Som påpekats av har handlingsoffentligheten härigenom också fått ett inslag av kunskapsinsyn (SOU 1997:39 s. 490 ff.). Handlingsoffentligheten kan dock som påpekats tidigare inte gälla utan undantag. Rätten till insyn i allmänna handlingar förutsätter att det är fråga om en offentlig handling, dvs. en allmän handling som inte är hemlig. Genom begränsningen att en handling ska vara både allmän och offentlig för att enskilda ska få ta del av den erbjuds myndigheterna arbetsro liksom skyddas enskilda och allmänna intressen. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form 2.2Vad är en allmän handling? Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Med handling avses framställningar i skrift eller bild, s.k. konventionella handlingar, som kan uppfattas visuellt utan tekniskt hjälpmedel. Det kan röra sig om skrivelser, tabeller, blanketter och protokoll men även om kartor, ritningar och bilder. Handlingsbegreppet omfattar dock även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En framställnings skick eller kvalitet spelar som regel ingen roll för bedömningen om den ska betraktas som handling. Både preliminära utkast och ofullständiga anteckningar kan utgöra handlingar. En framställning i skrift eller bild kan också förekomma på diverse olika material som papper, trä eller metall. I princip ska alltså inget avseende fästas vid materialet på vilket informationen samlats (prop. 1975/76:160 s. 120). För att det ska vara fråga om en handling i tryckfrihetsförordningens mening ska själva innehållet i framställningen vara det väsentliga, inte exempelvis det konstnärliga utförandet (/Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 392). Det centrala för en handling är nämligen att den har ett, på något slags medium, fixerat betydelseinnehåll (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 39). Fokus ligger alltså på betydelseinnehållet och inte bäraren av detta. Regeringsrätten har uttryckt saken så att man har att göra med en handling så snart det är fråga om en form för att lagra och bevara upplysningar (RÅ 1971 ref. 15). För en utförlig historisk redovisning av handlingsbegreppet och överväganden kring detta hänvisas till Offentlighets- och sekretesskommitténs (OSEK) betänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3 s. 97–108). En upptagning är en handling där informationen inte kan uppfattas eller förstås utan tekniskt hjälpmedel. Exempel på upptagningar är datorlagrad information samt uppgifter på t.ex. cd-skivor, dvdskivor, kassettband och magnetband. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form I det lagstiftningsärende där upptagningar kom att inordnas under handlingsbegreppet definierade departementschefen begreppet genom att konstatera att varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör ses som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160 s. 90). Han påpekade vidare att för upptagningens roll som handling spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Det är således inte hårddisken, disketten, dvd-skivan, magnetbandet eller någon annan fysisk bärare av informationen som utgör handlingen i rättslig bemärkelse. Det är i stället de lagrade uppgifterna (informationsinnehållet) som konstituerar en handling. Upptagningar för automatiserad behandling – handlingar i elektronisk miljö En speciell sorts upptagning är vad som i lagtexten benämns som upptagningar för automatiserad behandling. användes såväl i lagtext som i förarbeten begreppet upptagning för automatisk databehandling (ADB). Någon skillnad i sak mellan de båda begreppen föreligger dock inte (prop. 2001/02:70 s. 23). Som en del av arbete med nya har användningen av termen upptagning för automatiserad behandling m.m. utretts (, dnr RA 22-2007/5352). Avsikten var att undersöka möjligheten av att i föreskrifter använda elektronisk handling eller annan lämplig term i stället för upptagning för automatiserad behandling. Bakgrunden är den kritik som har riktats mot begreppet ADB-upptagning – ett begrepp vilket tidigare användes i föreskrifter – samt frågan om det verkligen är lämpligt att ersätta detta begrepp med den i tryckfrihetsförordningen använda termen upptagning för automatiserad behandling. I avsnitt 2.4.4 redovisas exempel på hur använder begreppet elektronisk handling i sina föreskrifter. Med upptagning för automatiserad behandling avses uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som antingen finns i eller kan matas in i en dator (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 43). En upptagning för automatiserad behandling kan bestå av allt från enstaka uppgifter till mycket stora informationssamlingar. I proposition 1975/76:160 uttryckte departementschefen saken på följande vis (s. 89–90). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Jag vill lägga några synpunkter på frågan om när det föreligger en eller flera upptagningar. En utgångspunkt för resonemanget är att i fråga om konventionella handlingar den fysiska databäraren – pappersarket, boken – på ett för det mesta självfallet sätt avgränsar vad som är en handling i förhållande till en annan. Beträffande upptagningar för ADB saknas i betydande omfattning motsvarande hållpunkter för en avgränsning. Ett datamedium eller ett dataregister – ordet fattat i teknisk bemärkelse – kan innehålla en överväldigande stor mängd data. Det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upptagning. Å andra sidan kan en uppgift för att bli begriplig eller i vart fall för att tillgodose det aktuella informationsintresset behöva hämtas från skilda fysiska databärare eller från skilda dataregister. Att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning svarar därför knappast heller mot realiteterna. Jag anser att man i stället bör fästa starkare avseende vid det som från offentlighetssynpunkt är det intressanta, nämligen rätten att ta del av viss information i myndigheternas besittning. Från denna synpunkt spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör enligt min mening ses som en upptagning för sig. Sambandet mellan bäraren av informationen och själva informationen ter sig olika beroende på vilken typ av handling man har att göra med. Beträffande konventionella handlingar är sambandet mellan informationsbäraren (t.ex. pappersdokumentet) och innehållet (själva texten) givet. För handlingar i elektronisk miljö förhåller det sig på motsatt vis. I den elektroniska informationsbehandlingsmiljön finns inget absolut samband mellan informationsinnehållet och bestämda fysiska lagringsmedier. Som OSEK påpekade i betänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) ser handlingar i elektronisk form inte likadana ut i lagrad respektive läsbar form (s. 113). OSEK, som bl.a. undersökte ändamålsenligheten med begreppet handling utifrån ett informationsteknologiperspektiv, gjorde bedömningen att handling borde behållas som grundbegrepp i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Skälet härför var enligt kommittén att offentlighetsinsynen även i fortsättningen borde syfta till att förmedla ett visst informationsinnehåll hos en myndighet, oavsett vilket medium som är bärare av informationsinnehållet, och i oförvanskat skick (a. bet. s. 108). OSEK konstaterade att informationstekniken inte hindrar att man talar om ett informationsinnehåll som fixerats på ett medium och att den rådande begreppsapparaten i 2 kap. tryckfri- Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form hetsförordningen därför fungerar även i en elektronisk miljö. OSEK påpekade vidare att en offentlighetsinsyn baserad på handlingar i elektronisk miljö är fullt möjlig eftersom beskrivningen av en handling tar sikte på originalinnehållet. Något krav på ett fysiskt föremål att knyta insynsrätten till uppställs inte i 2 kap. tryckfrihetsförordningen utan det är tillräckligt att det är frågan om en form för att lagra och bevara upplysningar (a. bet. s. 115 och 117). Någon ändring av handlingsbegreppet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen har – i enlighet med OSEK:s ställningstagande – inte heller föreslagits (jfr prop. 2001/02:70 s. 13 ff.). I den elektroniska miljön blir därmed logisk i stället för fysisk uppdelning av informationen avgörande. Exempelvis kan ett dagboksblad i den elektroniska miljön ställas samman genom att uppgifter hämtas från olika håll i datasystemet och presenteras på skärmen eller i utskrift. Det förhållandet att handlingsbegreppet i IT-sammanhang är logiskt medför att begreppet handling kan få en mycket varierande innebörd. Begreppet färdig elektronisk handling När myndigheter ursprungligen började använda sig av datalagrat material handlade det i rättslig mening enbart om potentiella handlingar, dvs. möjliga sammanställningar av uppgifter ur databaserade register. Den kritik som har framförts mot att använda handlingsbegreppet i den elektroniska miljön har dock med tiden förlorat i tyngd, då det måste anses fullt naturligt att tala även om färdiga elektroniska handlingar. I förarbetena till ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen2 påtalade regeringen att den elektroniska informationen i allt större utsträckning har blivit handlingsbaserad genom att mängder av traditionella handlingar – t.ex. promemorior, protokoll och beslut – som är avsedda att ha ett bestämt, fixerat innehåll, skapas på elektronisk väg och lagras elektroniskt (prop. 2001/02:70 s. 15). Med en färdig elektronisk handling avses alltså sådana elektroniska handlingar där utställaren (myndigheten eller den som lämnat in handlingen till myndigheten) har gett handlingen ett bestämt, fixerat innehåll som går att återskapa gång på gång. Till skillnad från en potentiell handling består därför en färdig elek- 2 SFS 2002:907, vilken trädde i kraft . Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form tronisk handling av redan existerande upptagningar som finns slutligt utformade hos myndigheten.