sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — I frågan om finansieringen av djurägarnas utgifter i samband med utbrottsbekämpning analyserar kommissionen system baserade på en försäkringslösning där EU, medlemsstaterna, lantbrukare och försäkringsbranschen deltar. Ett framtida försäkringssystem ska inte enbart fungera som en finansieringslösning utan även ge incitament för bättre djurhållning och förebyggande smittskyddsarbete. Något konkret förslag från kommissionen finns dock ännu inte. Betoningen av förebyggande åtgärder i smittskyddet betyder att intresset riktas mot dem som äger djur och har ansvar för djurhållningen. ställs krav på gruppen om t.ex. anmälan av djurinnehav, anmälan om misstanke om vissa sjukdomar, rapportering av förflyttningar samt journalföring och register- hållning för att kunna spåra djur vid ett sjukdomsutbrott. I kommissionens dokumentation understryks producentens ansvar; djurhållaren, transportören, fodertillverkaren m.fl. Dagens regler anses vara otydliga och det finns därför ett behov av att dessa tydliggörs. En fråga som diskuteras är om sådana regler ska utformas på EU-nivå och, om så inte är fallet, vilka bestämmelser som kan lämnas till medlemsländerna att själva avgöra. Kommissionen lägger stor vikt vid frågan om biosäkerhets- åtgärder på gårdsnivå. God biosäkerhet kan förhindra att utbrott av Faktorer av betydelse för det framtida smittskyddet i Det finns få regler på EU-nivå som ställer krav på att djurägaren ska vidta förebyggande åtgärder. Riskerna finns dock ofta på gårdsnivå och följaktligen är det också, enligt kommissionen, där som åtgärder för att minska riskerna bör göras. I kommissionens överväganden prövas om det är möjligt att på EU-nivå fastställa tvingade regler om biosäkerhet på gårdsnivå. Svårigheten är att enas om vilka kriterier som ska gälla och att undvika att de inte hamnar på så låg nivå att lagstiftningen blir tandlös. En tänkbar utväg är att i EU:s kommande djurhälsolag lägga fast en ram som syftar till frivilliga biosäkerhetsåtgärder på gårdsnivå. Incitament skulle kunna åstadkommas genom att de som genomför vissa biosäkerhetsåtgärder får handelsfördelar och mindre kontroller. Inom kommissionen anser man att det bör vara möjligt att bygga vidare på rådets direktiv /88/EG av om djurhälsokrav för djur och produkter från vattenbruk och om förebyggande och bekämpning av vissa sjukdomar hos vatten- levande djur, i vilket det finns vissa bestämmelser om hygien- standard, övervakning av djurhälsoläget m.m. Därmed skulle frågan om biosäkerhet kopplas ihop med frågan om villkoren för handeln på den inre marknaden. Dagens system innebär att villkoren i EU:s lagstiftning om djurhälsa måste vara uppfyllda och att en certifi- ering eller ett godkännande har erhållits innan ett djur förflyttas över gränsen. En tillämpning av direktivet om vattenbruk innebär att djur eller produkter som släpps ut på marknaden, ska vara förenliga med samma harmoniserade standard oavsett om de endast kommer ut på marknaden i medlemslandet ifråga eller om de cirkulerar på den inre marknaden. Det skulle innebära att handeln underlättades genom att de som uppfyller kraven på biosäkerhet vid försäljning inte behöver utsättas för kontroller i den utsträckning som sker . Djurhållarens möjlighet att upprätthålla hög biosäkerhet och genomföra förebyggande åtgärder förutsätter kunskap i dessa frågor. Kommissionen anser att utbildning av djurägare och andra som är verksamma inom sektorn kan utgöra ett viktigt inslag i en politik för att förebygga sjukdomsutbrott. Det finns viss lagstiftning inom EU som ställer krav på utbildning av djurhandlare och djurtransportörer men det saknas lagstiftning för att ge olika aktörer en ökad kunskap om djursjukdomars potentiella konsekvenser för bl.a. folkhälsan. Faktorer av betydelse för det framtida smittskyddet i bör öppna för möjligheten att utbilda aktörer inom djursektorn samt att skapa verktyg och incitament för medlemsländerna att introducera sådana utbildningar. Utbildning kan också, enligt kommissionen, vara ett mycket verksamt medel för att snabbat upptäcka en djursmitta i en besättning. Den nya lagstiftningen kommer sannolikt också att försöka definiera begreppet epidemiologisk enhet. Med epidemiologisk enhet avses vanligen en enhet som har en gemensam exponering för olika sjukdomsrisker, som kan omfattas av samma biosäkerhets- åtgärder etc. Begreppet är viktigt när det gäller åtgärder rörande biosäkerhet, registrering av djur och djurförflyttning, övervakning och för att skapa incitament för förebyggande åtgärder m.m. Villkoren för handeln och att en ny djurhälsolag ska medverka till att handeln underlättas på den inre marknaden är en central frågeställning inom kommissionen. Sannolikt innebär det att kraven på den enskilda djurägaren, transportören m.fl. ökar sam- tidigt som den som lever upp till kraven vinner handelsfördelar. Det innebär större ansvar för den enskilde djurägaren och öppnar möjlighet för att tillämpa HACCP också på gårdsnivå och inom en epidemiologisk enhet. En annan fråga gäller tillämpningsområdet för den planerade lagstiftningen. Sjukdomar skiljer inte mellan olika gårdar eller mellan gårdar som drivs kommersiellt eller som hobby. Effektiva förebyggande åtgärder och kontroll av djursjukdomar kräver övervakning och kontrollåtgärder inom båda typer av djurhållning. Frågan gäller också om det ska vara olika regler inom EU avseende förflyttningar av djur i kommersiellt syfte och hobbydjur. En rimlig slutsats kan vara att samma regler för kontroll och handel ska gälla för alla djur men att det införs riskbaserade undantag för vissa sjukdomar och djur. Det finns ett behov av att harmonisera veterinärernas roll och uppgifter. I olika lagstiftningar finns begrepp som behörig myndighet, officiell veterinär och godkänd veterinär. Från legal synpunkt är begreppen oklara och har därmed lämnat öppet för olika tolkningar i medlemsländerna. Det har bl.a. lett till oklarheter om vilka uppgifter som en privatpraktiserande veterinär kan utföra inom ramen för sjukdomsbekämpning, vaccinering, övervakning, handelsintyg m.m. Det är uppgifter som regelverket anger ska utföras av en officiell veterinär. En ny djurhälsolag väntas klargöra vilka uppgifter inom området djurhälsa som en privatpraktiserande Faktorer av betydelse för det framtida smittskyddet i veterinär kan bemyndigas att utföra som officiell veterinär, en lagstiftning som ska vara densamma i alla medlemsländer. Som utredningen visar (del B, avsnitt 3.3.1) är EU:s lagstiftning för övervakning av djursjukdomar och zoonoser, kontroll och utrotning av djursjukdomar komplext och innehåller olika över- vaknings- och kontrollsystem. En del av systemen är frivilliga, andra obligatoriska, en del medfinansieras av EU, andra får medlemsstaterna betala, en del gäller övervakning av levande djur, andra på slakterier etc. Inom kommissionen framhåller man direktivet om vattenbruk1 som en förebild. Enligt direktivet ska varje företag inom vattenbruk utarbeta ett riskbaserat övervakningssystem som syftar till att upptäcka ökad dödlighet i besättningen och tecken på angrepp av en listad sjukdom. En möjlighet som också diskuteras är att bygga vidare på artikel 14 i rådets direktiv /432/EEG av om djurhälso- problem som påverkar handeln med nötkreatur och svin inom gemenskapen. En anpassning av övervakningssystemen efter direktivets modell innebär bl.a. att alla djurägare, inklusive ägare av hobbydjur registreras, och att vissa förebyggande åtgärder intro- duceras. EU-regler för kontroll av vissa sjukdomar finns i rådets direktiv /119/EEG av om införande av allmänna gemenskapsåtgärder för bekämpning av vissa djursjukdomar och särskilda åtgärder mot vesikulär svinsjuka. Direktivet berör vissa exotiska sjukdomar och innehåller bekämpningsregler som inte bygger på de senaste vetenskapliga rönen. Den kommande lag- stiftningen bör, enligt kommissionen, ta ett mer samlat grepp om nya uppdykande exotiska sjukdomar. Den bör också knytas till den diskussion som pågår om villkoren för att EU ska intervenera vid ett sjukdomsutbrott samt kategoriseringen av djursjukdomar. Utgångspunkten blir förmodligen om anmälning av olika sjukdomar. Parallellt med att kommissionen har initierat en översyn av unionens djurhälsopolitik pågår ett arbete med samma syfte i flera EU-länder. Utredningen har besökt , , , och och i alla länder pågår en diskussion om den framtida djurhälsopolitiken. Länderna arbetar med att ta fram nationella prioriteringar inför diskussionerna om EU:s nya djurhälsopolitik. 1 Rådets direktiv /88/EG. Faktorer av betydelse för det framtida smittskyddet i 13.4.1Utredningens kommentar till EU:s arbete Kommissionen förväntas lämna ett förslag till och rådet om en ny djurhälsolagstiftning , Behovet av en ny politik står främst att finna i de stora kostnader som EU och medlemsländerna drabbats av till följd av omfattande utbrott av djursjukdomar. Därför lägger de förslag som diskuteras inom EU stark tonvikt vid åtgärder som kan förebygga sjukdomsutbrott, vilket har resulterat i olika förslag som riktar sig mot den enskilde djurägaren. Som framgår av del A, avsnitt 3.5.1 tog också det svenska ordförandeskapet initiativ till en fördjupad diskussion i dessa frågor. Det är på gården som åtgärder måste vidtas för att förhindra att smitta kommer in och sprider sig och det är också där vaksamheten måste vara som störst. De förslag som diskuteras lägger ett ökat ansvar på djurägaren som ska ges ett tydligt producentansvar. Det kräver bättre utbildning och kunskap på gårdsnivå om smitta och smittspridning och diskus- sionen handlar om det på EU-nivå ska fastställa tvingande regler om utbildning eller om det räcker att stödja frivilliga insatser. Inom EU:s jordbruk är det få krav som ställs på djurägarna när det gäller biosäkerhetsåtgärder. Bestämmelserna i rådets direktiv /88/EG ger en fingervisning om i vilken riktning som regelverket kan gå. Frågan för kommissionen är om det är möjligt att på EU-nivå besluta om tvingande biosäkerhetsåtgärder på gårdsnivå. Utredningens bedömning är att tillämpningen av regelverket i allt väsentligt kommer att bygga på frivilliga åtaganden för medlemsländerna. Incitamentet för djurägaren till ökad biosäkerhet kan uppnås genom handelsfördelar på den inre marknaden och mindre kontroller. Ambitionen är att få fram ett tydligare riskbaserat beteende på gårdsnivå, t.ex. göra det möjligt att tillämpa olika HACCP-modeller. Frågan om biosäkerhet har ett direkt samband med villkoren för handeln med levande djur och djurprodukter på den inre marknaden. Den principiellt viktiga frågan är hur det ska säker- ställas att de djur och produkter som det handlas med inom EU uppfyller EU:s lagstiftningen när det gäller djurhälsa. Den nuvarande ordningen, att varje försändelse i förväg ska visa att lagstiftningens krav är uppfylld, vill man inom kommissionen ersätta med regler där varje gård eller anläggning som uppfyller EU:s lagstiftning har rätt föra ut sina produkter på marknaden. Det betyder att anläggningen måste uppfylla krav när det gäller Faktorer av betydelse för det framtida smittskyddet i biosäkerhet, spårbarhet, övervakning av sjukdomar etc. men att när de krav är uppfyllda att kan djur och produkter från gården säljas fritt. Också detta synsätt är hämtat från rådets direktiv /88/EG. Sammantaget kan EU:s nya lagstiftning innebära en ökad professionalisering av jordbruket. Jordbruket ska bli mer marknadsinriktat och mer företagsanpassat. Utrymme för väl fungerande kommersiella jordbruksföretag ökar medan det blir svårare för små jordbruk att leva upp till kraven. Det finns emellertid inte något som tyder på att det inom EU finns överväganden om mindre stränga regler för små företag på djurhälsoområdet. Smittor har inte några gränser och i princip bör alla djurhållare omfattas av lagstiftningen, må så vara att risk- baserade analyser kan visa att vissa djurhållare och företag med små risker för smitta och smittspridning kan ges lättnader i form av mindre kontroller m.m. Huvuddelen av de ersättningar som betalas ut till djurägare vid sjukdomsutbrott finansieras av medlemsstaterna. tillämpar länderna olika system och flera av de exporterande länderna anser att både bristen på transparens och de olika villkoren snedvrider konkurrensen. I det fortsatta arbetet kommer möjligheterna att komma överens om ett harmoniserat system inom EU bli en av de viktigaste frågorna för många medlemsländer. Dokumentationen från kommissionen innehåller argument för försäkringslösningar som har fördelen att det genom riskbaserade kan stimulera till förebyggande åtgärder. finns det inte några erfarenheter av att uteslutande tillämpa försäkringar för att ersätta djurägare för de åtgärder som måste vidtas vid ett sjukdomsutbrott. För kommissionen kommer att väga tungt. Utredningen kan vidare konstatera att det arbete som sker i andra EU-länder i stor utsträckning vilar på samma grundläggande synsätt som kommissionens, nämligen producentens ansvar. Kom- missionen har dock fortfarande en starkare inriktning mot frågeställningar som rör djur, livsmedel och handel med dessa. I och knyts det statliga åtagandet främst till folkhälsoaspekten. 14Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar Utbrott av smittsamma djursjukdomar kan leda till ekonomiska och sociala konsekvenser för samhället. Samhället kan därför ha ett intresse av att begränsa risken för, och omfattningen av, sjukdomsutbrott. Zoonoser kan leda till minskad produktivitet, lidande och behov av sjukvård hos människor. Epizootier orsakar kostnader i form av minskad produktivitet, lidande och dödsfall hos djur som blir sjuka. Att djursjukdomar medför kostnader betyder inte med automatik att de vare sig bör förebyggas och bekämpas eller att det är statens ansvar att göra detta. I första hand är det producentens ansvar eftersom en smittsam djursjukdom i en besättning ofta innebär högre produktionskostnader. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv avgörs frågan om djursjukdomar behöver förebyggas eller inte på om samhället vinner eller förlorar på att förebygga och bekämpa sjukdomarna. Svaret på frågan om det är statens ansvar att betala för att förebygga eller bekämpa en smittsam djursjukdom beror på om marknaden själv eller producenterna i samverkan kan styra resursanvändningen så att tillräckligt mycket resurser används för ändamålet. I detta avsnitt diskuterar utredningen utifrån ett sam- hällsekonomiskt perspektiv under vilka förutsättningar som staten kan ha en roll för att förebygga och bekämpa smittsamma djur- sjukdomar. Inledningsvis diskuteras kostnads- och intäktsbe- greppet ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Avslutningsvis diskuterar utredningen statens roll för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar. Kapitlet är i allt väsentligt en sammanfattning av den analys Statens ansvar för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar i ett samhällsekonomiskt perspektiv som har gjorts på Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar uppdrag av utredningen. Rapporten återfinns i sin helhet i del C, bilaga 8. 14.1Motiv för samhällets insatser mot smittsamma djursjukdomar Smittsamma djursjukdomar orsakar kostnader för djurägaren eftersom sjuka djur t.ex. kan växa eller mjölka sämre än djur som är friska. Det innebär också en kostnad för samhället som går miste om animalieproduktion. I fallet med zoonoser kan smittan medföra att människor blir sjuka och därför inte kan arbeta. Samhället går då miste om de varor och tjänster som individen skulle ha kunnat producera om denne hade varit frisk. Människor som insjuknar kan också ha behov av sjukvård. Då förbrukas resurser som skulle ha kunnat användas till något annat. Dessa välfärdsförluster kan beröra såväl sektorn för animalieproduktion som andra sektorer. Zoonoser och epizootier orsakar lidande hos såväl människor som djur. Att människor lider innebär per definition att välfärden i samhället minskar. Hur lidande hos djur skall behandlas är inte lika klart. Ofta antas att människors välfärd minskar om djur lider. En god djurvälfärd kan innebära ett positivt tillskott till samhällets välfärd. Det kan vara lämpligt att skilja på åtgärder för att förebygga sjukdom (förhindra utbrott) och åtgärder för att bekämpa sjukdomen när ett utbrott har inträffat. Sjukdomar kan förebyggas genom olika åtgärder. Ju fler förebyggande åtgärder som sätts in desto mindre kan förlusterna förväntas bli vid ett sjukdomsutbrott. Om de mest effektiva åtgärderna sätts in först är det rimligt att anta att effektiviteten i förebyggande åtgärder sjunker på marginalen. Eftersom omfattningen av ett sjukdomsutbrott antas bero på de förebyggande åtgärder som producenterna tillämpar utgörs de totala kostnaderna för en djursjukdom av intäktsbortfall och kostnader för förebyggande åtgärder. Det finns därför en teoretisk optimal nivå på sjukdomsbekämpning som innebär att sjukdomen inte elimineras utan att den förebyggs till en viss nivå. Samhällets vinst av åtgärder för att bekämpa sjukdomen beror på kostnaden för den smittspridning som följer på utbrottet och effektiviteten hos de åtgärder som vidtas för att bekämpa Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar Därför kan också vinsten för samhället av åtgärder för att bekämpa sjukdomen variera beroende på sjukdomar och djurslag och, naturligtvis, mellan olika åtgärder eftersom de kan vara olika effektiva för olika sjukdomar och djurslag. I vissa fall finns det en viss miniminivå för hur många åtgärder som måste vidtas för att de ska få någon effekt. Vid mycket smittsamma sjukdomar (t.ex. mul- och klövsjuka) räcker det inte med att avliva ett enskilt djur eller spärra av en enskild gård för att minska smittspridningen. Alltför små satsningar blir bortkastade och alternativet kan vara att inte ingripa alls eller att utrota sjukdomen. Åtgärder för att förebygga djursjukdomar orsakar också kostnader. Åtgärder som gränsskydd kan t.ex. leda till att priset på animalieprodukter blir högre än det skulle ha varit om det inte hade funnits något gränsskydd (eller om det hade varit mindre omfattande). Detta innebär att såväl förädlingssektorn som detaljhandeln får högre kostnader för insatsvaror, vilket leder till lägre produktion eller högre konsumentpriser. Vissa åtgärder (t.ex. besöksrestriktioner vid bekämpning av djursjukdomar) kan resultera i kostnader för andra sektorer än animalieproduktionen. Så var fallet vid utbrottet av mul- och klövsjuka i där besöksrestriktionerna fick negativa följder för inkomsterna i turistsektorn.1 Om man vet hur ofta en sjukdom uppträder kan man beräkna risken för att ett utbrott skall inträffa . Om man också känner till risken för smittspridning, hur stor spridningen blir och vilka kostnader som uppstår till följd av sjukdomen kan man få en uppskattning av vad det kostar att förebygga och bekämpa sjukdomar. Riskbedömningen kan således ge ett underlag för att bedöma vilka, om några, åtgärder som bör vidtas. Det har visat sig att individers sätt att bedöma riskerna påverkas av de egna erfarenheterna. Riskerna för ett utbrott tenderar att överskattas efter ett utbrott för att sedan falla i glömska och kanske underskattas på . 1 Se t.ex. DEFRA/DCMS, 2002; eller , och , 2002. Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar Det finns mycket som tyder på att individer uppfattar en osäker situation som en kostnad, vilket i sig själv inte är irrationellt ur individens perspektiv. Denna oro kan individen vara beredd att betala för att slippa t.ex. en försäkring. Detta förhållande brukar benämnas riskaversion.2 Att individerna har riskaversion innebär att samhällets nytta av åtgärder för att förebygga/bekämpa smittsamma djursjukdomar är åtgärdernas förväntade effektivitet och den nytta som den minskade risken resulterar i. Det betyder dock, som påpekas ovan, inte att det är samhällsekonomiskt optimalt att helt eliminera riskerna för utbrott och smittspridning. gäller att en åtgärd endast bör genomföras om den ökar samhällets välfärd. En åtgärd bör genomföras endast om dess förväntade marginalintäkt är minst lika hög som dess marginalkostnad. En nollvision är inte samhällsekonomiskt optimal. 14.1.2Acceptabla och oacceptabla risker Utredningens direktiv anger att utredningens förslag ska syfta till att undanröja oacceptabla risker för människans hälsa, djurskyddet, miljön, berörda näringar och samhället. Det reser frågan om vad som är en acceptabel respektive oacceptabel risk ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Går det att objektivt fastställa om en risk är acceptabel eller oacceptabel? Vad som är en acceptabel, respektive en oacceptabel risk ur ett samhällsekonomiskt perspektiv följer av diskussionen tidigare. En risk är acceptabel om den förväntade nyttan av åtgärder för att minska risken är mindre än kostnaderna för åtgärderna. I så fall skulle nämligen samhällets välfärd bli lägre om man vidtar åtgärderna än om man avstår från att vidta dem. På motsvarande sätt är en risk oacceptabel om den förväntade nyttan av åtgärderna för att minska risken är större än värdet av de resurser som förbrukas av åtgärderna. I teorin är kriterierna enkla och självklara. Operationaliseringen av dem i form av nyckeltal (kvantiteter och nyckeltal som definierar gränser för när en risk är acceptabel, respektive oacceptabel) är dock problematisk. Till att börja med beror den förväntade marginalintäkten inte enbart på risken för utbrott/smittspridning utan också på hur sjuka djur/människor blir om de utsätts för sjukdomen. 2 Se t.ex. Mas-Collel, och , 1995. Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar hur stora riskerna är behöver man alltså även veta hur sjukdomen påverkar djurs och människors hälsa och produktivitet om de skulle utsättas för den. För det andra saknas ofta underlag för att beräkna risken för utbrott respektive smittspridning. Vissa sjukdomar uppträder alltför sporadiskt för att ge tillräckligt underlag för beräkningar. Det kan också vara så att utbrottsfrekvensen ändrar sig över tiden. Vad gäller mul- och klövsjuka hade t.ex. utbrott med 5 och mellanrum . Därefter har sjukdomen inte uppträtt i ,3 vilket tyder på att risken har minskat över tiden. Å andra sidan finns det faktorer som tyder på att risken för introduktion av nya smittor kan öka, t.ex. genom globaliseringen och ökade handelsströmmar. Slutligen är det svårt att få information om individernas riskaversion, dvs. hur stor välfärdsförlust som förekomsten av risk innebär i sig självt. Här är det framför allt riskvärderingen hos producenterna i animalie-, förädlings- och detaljhandelssektorerna som är problematisk. Konsumenternas riskvärdering kan delvis skattas genom de prisförändringar som uppkommer vid ett sjukdomsutbrott. Med nuvarande kunskap är det svårt att operationalisera kriterierna för vad som är acceptabla, respektive oacceptabla, risker genom vetenskaplig analys. En alternativ möjlighet är att lita till expertbedömningar. Eftersom bedömningar alltid är subjektiva kan man inte förvänta sig att de operationaliserade kriterierna blir objektiva. hävdas att man, även om det saknas vetenskapligt underlag för att beräkna kostnader och intäkter av olika handlingsalternativ, med hänvisning till den s.k. försiktighetsprincipen, bör vidta åtgärder för så långt möjligt begränsa de skador som kan uppkomma.4 I fallet med smittsamma djursjukdomar skulle det kunna hävdas att man, även om man inte vet tillräckligt för att objektivt definiera vilka risker som är oacceptabla och vilka som är acceptabla, alltid borde vidta åtgärder för att ytterligare minska risken för utbrott och smittspridning för samtliga epizootier och zoonoser. Problemet är att försiktighetsprincipen i så fall inte bara bör tillämpas på animalieproduktion utan på alla områden. 3Jordbruksverket, 2006. 4Se t.ex. Nordsjödeklarationen, 1987; Riodeklarationen, 1992; eller , 2000. Samhällsekonomiska aspekter på statens ansvar