sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — I särklass vanligast var det bland de undersökta kommunerna att arbeta med barns och ungas situation i termer av mänskliga rättigheter, men rättighetsperspektivet fanns också med på ett tydligt sätt i arbete med mångfald och jämställdhet, liksom när det gällde situationen för personer med funktionsnedsättning och våld i nära relationer. Bland de problem som konstaterades i studien framhölls bl.a. kunskapsbrist och organisatoriska problem i form av bl.a. svårigheter att arbeta med tvärsektoriella perspektiv i kommunernas sektorsindelade organisationer. Med utgångspunkt från kartläggningen rekommenderades i studien bl.a. att mänskliga rättigheter tydligt ska förankras i övergripande kommunala styrdokument, liksom att kunskapsproblemen uppmärksammas särskilt rörande användningen av mänskliga rättigheter för att reflektera över den egna verksamheten på ett konkret plan.4 Den samlade bild som dessa studier ger kan sägas bekräfta det intryck som jag under mitt utvärderingsarbete fått av kommunernas och landstingens arbete med frågor om mänskliga rättigheter, nämligen att mycket alltjämt återstår att göra för att säkerställandet av internationella åtaganden om skydd för de mänskliga rättigheterna ska bli till en integrerad och levande del av den kommunala verksamheten. finns, enkelt uttryck, frågan på dagordningen. Det är således symptomatiskt att medan i sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter noterade att intresset från dåvarande att diskutera frågorna föreföll minimalt, så har jag under mitt eget arbete kunnat konstatera att SKL bedriver att aktivt arbete inom detta område. Organisationen har för mandatperioden –2011 antagit som inriktningsmål att arbeta för att medlemmarna får det stöd de behöver i arbetet med att säkerställa full respekt för mänskliga rättigheter, och bedriver bl.a. ett särskilt utvecklingsprojekt för de kommuner och landsting som vill utveckla ett mer systematiskt arbete för att säkerställa de mänskliga rättigheterna. 3 , , Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter – en kartläggning av 16 kommuner i , SOU 2010:70, bilaga 8, s. 41. 4 , , Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter – en kartläggning av 16 kommuner i , SOU 2010:70, bilaga 8, s. 42. SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning Frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå behandlas även inom ramen för det Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga rättigheter i (NNM) som består av tjänstemän inom bl.a. statlig och verksamhet som arbetar med frågor om mångfald och mänskliga rättigheter. Nätverket publicerade en rapport i vilken det presenterades en modell för hur s.k. indikatorer för mänskliga rättigheter kan användas inom ramen för en modell för systematiskt arbete på nivå.5 Användningen av indikatorer för mänskliga rättigheter som arbetsmetod behandlas närmare i avsnitt 6.1. Kommuners och regioners roll i genomförandet av de mänskliga rättigheterna har också uppmärksammats på Europeisk nivå. Således initierade för grundläggande rättigheter ett projekt som bl.a. syftar att till att finna modeller för hur olika aktörer inom offentlig förvaltning, inklusive kommuner, kan förbättra sin samordning och sitt samarbete. Företrädare för såväl som för en svensk kommun deltar aktivt i detta arbete. Vidare antog för lokala och regionala organ en resolution och en till riktad rekommendation, vilka syftar till att bättre säkerställa kommuners och regioners praktiska genomförande av de mänskliga rättigheterna.6 Båda har i svensk översättning publicerats av Kommuner och Landsting i skriften Genomförandet av mänskliga rättigheter. Ansvar och möjligheter för kommuner och regioner . Resolutionen och rekommendationen antogs mot bakgrund av en rapport utarbetad av vice ordföranden i kongressens institutionella utskott, dåvarande ordföranden i kommunfullmäktige i kommun, . Kongressen – som består av 318 ledamöter som alla är valda representanter på lokal och regional nivå – riktar här bl.a. en uppmaning till kommuner och regioner att inrätta lämpliga organ och rutiner för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter, liksom att genomföra kompetenshöjande åtgärder för lokala förtroendevalda och tjänstemän i syfte att göra det möjligt för dem att identifiera och hantera frågor om mänskliga rättigheter inom ramen för sin verksamhet. På motsvarande sätt rekommenderade kongressen ministerkommittén bl.a. att uppmana alla medlemsstater att i sin tur upp5 Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete på nivå. 6 Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010). MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 muntra sina kommuner och regioner att främja respekten för mänskliga rättigheter genom kunskapsfrämjande åtgärder, införandet av lokala och regionala handlingsplaner och en systematisk dialog mellan de politiska samhällsnivåerna för att främja det lokala självstyrets MR-dimension. Sammanfattningsvis har jag vid mina kontakter med såväl företrädare för som politiker och tjänstemän från enskilda kommuner och landsting mötts av ett tydligt intresse för frågor om förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på lokal och regional nivå. Konsultationsprocessen under det här utvärderingsarbetet har, av naturliga skäl, endast omfattat ett fåtal av samtliga kommuner och landsting, och då till stor del sådana som redan påbörjat ett aktivt arbete inom MR-området. Men jag menar ändå att det finns fog för slutsatsen att det nu finns en bättre förutsättning än tidigare för att utveckla arbetet med de mänskliga rättigheterna på lokal och regional nivå i samverkan mellan kommuner och landsting och den statliga nivån. Regeringen bör därför i sitt fortsatta arbete med frågor om mänskliga rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet på lokal och regional nivå av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att regeringen, i samband med att en kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna ska utarbetas, aktivt involverar kommuner och landsting i den processen på ett så tidigt stadium som möjligt. Det är också ett önskemål som tydligt framförts under mina samråd. Europarådskongressens resolution innehåller bl.a. en uppmaning till kommuner och regioner att inrätta särskilda lokala eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter. Som nämnts har regeringen, för sin del, genom handlingsplanens åtgärd 106 sökt uppmuntra kommuner och landsting att använda regeringens mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna som mål för sitt eget arbete och att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna. Det ställningstagandet grundar sig, sammanfattningsvis, på regeringens slutsats att kommunernas och landstingens verksamhetsområden ofta berör enskildas mänskliga rättigheter och att bl.a. skydd mot diskriminering därför är av yttersta vikt också i dessa verksamheter.7 7 Handlingsplanen, s. 107. SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning Sättet att på lokal och regional nivå organisatoriskt strukturera arbetet till skydd för de mänskliga rättigheterna kan naturligen variera från kommun till kommun och från landsting till landsting. För vissa små kommuner kanske en organisatorisk samverkan i dessa frågor över kommungränserna är bättre än att var och en för sig bygga upp parallella strukturer. Från kommunen fristående organ, t.ex. av typen lokala anti-diskrimineringsbyråer eller liknande, kan också ha en viktig roll att spela i det här sammanhanget. Vilka organisationsstrukturer som fungerar bäst härvidlag måste det rimligen primärt ankomma på kommuner och landsting själva att bestämma. Det hindrar likväl inte att regeringen, inom ramen för sin systematiska MR-dialog med kommuner och landsting, bör särskilt aktualisera möjligheterna att – i enlighet med Europarådskongressens resolution – i kommuner och regioner inrätta särskilda lokala eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för de mänskliga rättigheterna. En formaliserad överenskommelse mellan regeringen och Kommuner och Landsting För att öka förutsättningarna för en verkligt strukturerad, systematisk och långsiktigt hållbar samverkan mellan staten och den lokala och regionala nivån när det gäller de mänskliga rättigheterna anser jag att regeringen, som en del av en kommande handlingsplan, bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med SKL om samverkan på det här området. Sådana överenskommelser har tidigare slutits på flera områden, även när det gäller vissa av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Så slöts , i samband med att regeringen lade fram sin strategi för att stärka barnets rättigheter i , en överenskommelse mellan regeringen och SKL för åren 2010–2013 om att intensifiera och utveckla arbetet med flickors och pojkars rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter i verksamheter inom kommun, region och landsting.8 I en överenskommelse avseende de mänskliga rättigheterna bör regeringen och SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också finna vägar att lösa de problemen. 2009/10:232, s. 39 f. 195 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 Av de undersökningar som berörts här framgår bl.a. att det finns ett behov ute i kommuner och landsting av kunskaps- och kompetensutveckling i frågor som rör mänskliga rättigheter, och då främst av tydligt verksamhetsanpassat metod- och processtöd. Ett exempel på en sådan åtgärd är den handbok om mänskliga rättigheter i verksamhet som i enlighet med handlingsplanens åtgärd 106 utarbetats av av mänskliga rättigheter vid . har såvitt jag kunnat konstatera tagits emot positivt. Det är, enligt min mening, en viktig uppgift i regeringens fortsatta arbete med frågor om mänskliga rättigheter att i betydligt högre grad än tidigare systematiskt verka för att rättighetsbaserade arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner och landsting. Visserligen finns det stora variationer mellan olika kommuner i fråga om storlek och lokala förutsättningar i övrigt. Men det bör rimligen också finnas åtskilligt som är gemensamt i utmaningen med att översätta de nationella MR-åtagandena till den kommunala nivån. Det är då knappast rimligt att alla kommuner arbetar var för sig med sådana saker som inrättande av kommunala MR-organ, utveckling av lokala MR-handlingsplaner och verksamhetsanpassat metod- och processtöd för det egna arbetet, framtagande av bakgrundsmaterial och så vidare. Här bör finnas stora samordningsvinster att göra genom en samverkan, både mellan kommuner sinsemellan och mellan staten och den kommunala nivån kollektivt, inklusive SKL. En överenskommelse om samverkan mellan regeringen och SKL bör därför omfatta bl.a. åtgärder för ökad kunskap och kompetens, främst genom utveckling av verksamhetsanpassat metod- och processtöd. Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad om särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras.9 9 Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, (), s. 10 och 66. SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning Det kan inte råda någon tvekan om att den romska minoriteten i är just en sådan grupp. Romernas särskilda situation behandlas i avsnitt 7.3. Romerna i har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning på de flesta samhällsområden. Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning tycks det råda närmast total enighet om. Den frågan måste därför också ges en starkt prioriterad ställning i det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation. Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna. Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner. En sådan formaliserad överenskommelse mellan regeringen och SKL som jag föreslagit här bör därför också ha ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa att romers rätt till utbildning tillgodoses. Länsstyrelserna bör involveras i samverkan mellan staten och den kommunala nivån I avsnitt 4.3 har jag rekommenderat att vissa myndigheters ansvar för att förverkliga konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter särskilt bör författningsregleras. På det sättet läggs en nödvändig grund för en fortsatt och kontinuerlig utveckling av myndigheternas roll i det arbetet. Bland de särskilt betydelsefulla myndigheterna i det sammanhanget har jag nämnt länsstyrelserna i sin roll som statens representant på regional nivå. De bör i denna sin egenskap kunna spela en betydelsefull roll även i samverkansarbetet mellan den statliga och lokala nivån i utvecklingen av kommunernas och landstingens arbete med de mänskliga rättigheterna. Det gäller både i fråga om tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga rättigheterna. Den samverkansöverenskommelse mellan regeringen och SKL som jag föreslagit här bör därför involvera även länsstyrelserna. innehöll också länsstyrelseinstruktionen en särskild bestämmelse om skyldigheten för länsstyrelserna att i sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och lands197 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 ting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering. Som jag föreslagit i avsnitt 4.3.1 bör länsstyrelseinstruktionen ändras så att den också innehåller en formulering av det slaget. Som framgår i nästa avsnitt, tycks det finnas en stor variation mellan olika länsstyrelser när det gäller hur långt de kommit i sitt eget arbete med dessa frågor och detta får därför ännu sägas befinna sig i en utvecklingsfas. Lika lite som när det gäller att utveckla kommunernas arbete med mänskliga rättigheter, framstår det som rimligt att varje länsstyrelse för sig ska utarbeta riktlinjer och metoder för sin samverkan med kommuner och landsting i frågor som gäller de mänskliga rättigheterna. Inom ramen för den samverkansöverenskommelse mellan staten och SKL som jag föreslår här, bör regeringen därför bl.a. ta initiativ till ett särskilt pilotprojekt som involverar ett begränsat antal länsstyrelser, förslagsvis de som kommit längst i sitt arbete med att integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i den egna ordinarie verksamheten. Projektet bör främst fokusera på utveckling av metod- och processtöd för länsstyrelsernas samverkan med kommunerna i respektive län när det gäller arbetet med mänskliga rättigheter på nivå. Ett mindre antal kommuner inom respektive län bör, i samråd med SKL, bjudas in att delta i pilotprojektet. 5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete Rekommendationer: Regeringen bör initiera en systematisk dialog med länsstyrelserna om hur deras arbete kan bli mera effektivt när det gäller att integrera förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i den ordinarie verksamheten, inklusive tillsynen. Dialogen bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan länsstyrelserna sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet och i frågor om de mänskliga rättigheterna. Samverkan bör omfatta även frågor om utveckling och spridning av verksamhetsanpassade metoder och material för ett mer integrerat, rättighetsbaserat, arbetssätt. SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning Samverkansarbetet bör kunna utgå från länsstyrelsernas gemensamma handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter 2010-2012, men tydligare förankras i och ta sikte på att konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter utgör ett övergripande ansvar, där frågor om likabehandling ingår som endast en, om än en betydelsefull, beståndsdel. En stor del av internationella åtaganden om skydd för de mänskliga rättigheterna kräver, som nämnts, för sitt förverkligande insatser på lokal och regional nivå. I egenskap av statens representanter på den regionala nivån och med sitt särskilda samordningsansvar för statlig verksamhet där har länsstyrelserna i detta sammanhang en viktig roll att spela för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås. Länsstyrelserna måste alltså betecknas som en strategisk aktör inom detta område. I föregående avsnitt har jag behandlat länsstyrelsernas roll när det gäller att stödja utvecklingen av kommunernas och landstingens arbete med de mänskliga rättigheterna. För att de ska kunna bidra på ett effektivt sätt i den rollen krävs dock också, enligt min mening, att länsstyrelsernas eget arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna utvecklas ytterligare. Länsstyrelserna har erhållit ett flertal olika uppdrag i enlighet med handlingsplanens åtgärder 11 och 104. Redan i 2004 och regleringsbrev fick länsstyrelserna i , , , , , och i uppdrag att ta fram handlingsplaner för hur kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna hos de anställda kunde öka. Handlingsplanerna skulle bl.a. redovisa hur frågor om mänskliga rättigheter hanteras i länsstyrelsernas verksamhet och innehålla konkreta exempel på hur frågor om de mänskliga rättigheterna berör det dagliga arbetet. Handlingsplanerna skulle också innehålla metoder för att integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i myndigheternas ordinarie verksamhet. Dessa sju länsstyrelser fick år 2006 och 200710 också i uppdrag att, förutom att uppmärksamma kommuner och landsting på deras 10 Det särskilda MR-uppdrag som lämnades regleringsbrev avsåg, utöver de tidigare nämnda länsstyrelserna, även i . MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 ansvar för de mänskliga rättigheterna, redovisa hur länsstyrelserna i sin tillsynsverksamhet och på andra sätt fullgjorde den uppgiften. I länsstyrelsernas regleringsbrev för uppdrogs dessutom till samtliga länsstyrelser att utarbeta antidiskrimineringsstrategier i enlighet med handlingsplanens åtgärd 11. Detta uppdrag kompletterades 2008 med ett uppdrag, också till samtliga länsstyrelser, att redovisa vilka insatser som gjorts för att säkerställa att relevant personal hade goda kunskaper om de mänskliga rättigheterna, samt att därvid särskilt redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att genomföra myndigheternas antidiskrimineringsstrategi. I regleringsbrevet för gavs länsstyrelserna i uppdrag att redovisa de viktigaste prioriteringarna och insatserna som gjorts inom området mänskliga rättigheter, liksom en bedömning av resultatet av dessa. Genom förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, som trädde i kraft , infördes vidare ett författningsreglerat krav på att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. Medan 5 § femte punkten i denna förordning ursprungligen föreskrev en skyldighet för länsstyrelserna att i sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering, innehåller bestämmelsen i stället en förpliktelse för myndigheterna att integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering. Regeringen gav i regleringsbreven för länsstyrelserna i uppdrag att redovisa hur denna bestämmelse beaktats i verksamheten samt att bedöma resultatet av detta. Som jag berört i avsnitt 4.3.1 förutskickade regeringen i handlingsplanen att resultatet av uppdragen till bl.a. länsstyrelserna enligt åtgärd 11 att upprätta anti-diskrimineringsstrategier skulle utvärderas, men någon sådan utvärdering har dock inte kommit till stånd. Det vore önskvärt att så sker. Statskontorets utvärdering av några sådana strategier som vissa myndigheter redan tidigare hade utarbetat visar dock, som tidigare påpekats, att de uppdragen inte fick något omfattande genomslag när det gäller myndigheternas arbete mot diskriminering, 200 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning dessa. som resultatet varierar mycket mellan olika myndigheter.11 Förklaringarna till det handlar bl.a. om att innehållet i uppdragen inte alltid varit tydligt i förhållande till myndigheternas kärnverksamhet, att det finns skillnader i regeringens styrning och uppdragens utformning samt att de uppföljningar som gjorts varit inriktade på genomförda insatser i stället för på effekterna av Statskontoret framhöll den positiva roll som samverkan och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter kan spela för att förbättra förutsättningarna för att få genomslag för arbetet mot diskriminering. Statskontoret förordade därför också en närmare samverkan i fastare former mellan myndigheterna i det arbetet. De resurser som stått till förfogande för den här utvärderingen har inte tillåtit någon mera heltäckande genomgång av hur länsstyrelserna –2009 fullgjort de nämnda regeringsuppdragen eller analys av vilket genomslag arbetet med mänskliga rättigheter i praktiken fått i deras verksamhet. På grundval av de skriftliga synpunkter som jag mottagit från ett stort antal länsstyrelser, de möten för konsultation och samråd som jag genomfört samt visst skriftligt material från länsstyrelserna som rör deras MR-arbete, har jag emellertid dragit vissa övergripande slutsatser som går i samma riktning som Statskontorets. En återkommande synpunkt har sålunda varit att det under handlingsplanens löptid funnits stora skillnader ifråga om hur arbetet med frågor om de mänskliga rättigheterna bedrivits inom olika länsstyrelser. Det har framgått att tolkningen av uppdragen respektive instruktionens krav har varierat, liksom i vilken utsträckning arbetet med frågor om mänskliga rättigheter har ansetts som en prioriterad del av verksamhet. Arbetet tycks ha hämmats av en otillräcklig samverkan, såväl mellan länsstyrelserna sinsemellan som mellan länsstyrelserna och regeringen. Flera länsstyrelser har särskilt efterlyst just en tätare dialog mellan länsstyrelsekollektivet och angående kraven på länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter. Redan de återkommande förändringar i hur kraven formulerats på länsstyrelsernas arbete framstår, enligt min uppfattning, som en viktig förklaring till eventuella brister i länsstyrelsernas arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna. I avsnitt 4.3 har jag betonat vikten av att det görs en översyn av myndighetsuppdragens formulering i det här avseendet, lik11 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontorets rapport 2009:4. MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 som av att myndighetsstyrning på det här området främst sker genom förordning med myndighetsinstruktion och inte i regleringsbrev. På så sätt kan den här typen av ryckig årsvariation i styrningen undvikas framöver.