sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Utredningen får därför begränsa sig till mer allmänna konstateranden om uppenbara förhållanden. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Utredningen lämnar ett antal förslag som syftar till att klargöra Kriminalvårdens ansvar för transporterna av frihetsberövade. I det fortsatta lämnas även ett antal förslag till hur dessa transporter ska organiseras som skapar en tydligare ansvarsfördelning inom Kriminal- vården. Med dessa som utgångspunkt – om de genomförs – bör och Kriminalvården kunna komma överens om en modell för den framtida uppföljningen av transportverk- samheten som gör det möjligt att följa upp effektiviteten. Bedömning: Kostnaderna för transporttjänstens inrikesverksam- het har ökat i påfallande grad. Som redovisats i avsnitt 10.3.3 har den genomsnittliga kostnaden för transporttjänstens inrikestransporter ökat . Styck- kostnaden uppgick till , till 4 465 kro- nor och till . Det innebär en ökning med . Styckkostnaden för en transport utförd av de lokala verksamhets- ställena uppgick till . Den omständigheten att en sådan transport i genomsnitt medförde lägre kostnader berättigar emellertid inte till några slutsatser i effektivitetshänseende, eftersom transporter utförda av verksamhetsställena generellt sett är kortare än transporttjänstens transporter. När det gäller kostnadsökningar kan, förutom höjda driftskost- nader och lönenivåer, framförallt tre olika faktorer identifieras. En första faktor är att transportverksamhetens kostnader till största delen utgörs av fasta kostnader. Det innebär att styckkost- naden ökar när antalet transporter går ner. En andra faktor är utrikesverksamhetens negativa inverkan på planeringen av inrikesverksamheten, delvis på grund av att inrikes- personal lånas ut till utrikesverksamheten, men också till följd av ett ökat antal transporter till . Körningarna till sker ofta och är svåra att kombinera med andra transportuppdrag, dels på grund av att många transportuppdrag tar sin början , dels till följd av gällande arbetstidsvillkor. Antalet inrikesresor minskar då, som den genomsnittliga Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? kostnaden per klient ökar. Denna omständighet torde vara den främsta anledningen till att personalutnyttjandegraden i Stockholms- området är betydligt lägre än i landet i övrigt. En tredje faktor är den omständigheten att Kriminalvårdens plane- ringsfunktion flyttades från till . När verksamheten startades upp där var de ingående balanserna höga. Att personalen byttes ut medförde att mångårig erfarenhet försvann ur verksamheten som personal fick avsättas för utbildningsinsatser. Den nya organisationen innebar också att etable- rade rutiner mellan beställare av transporter och transporttjänsten, liksom inarbetade kontaktytor, inte längre fanns. Flytten av plane- ringsfunktionen har därför, särskilt inledningsvis, inneburit försäm- rade planeringsförutsättningar, vilket synes ha påverkat personal- och fordonsutnyttjandegraden negativt. När det gäller utrikesverksamhetens inverkan på inrikesverksam- heten kan konstateras att utrikesverksamheten som helhet till stor del styrs av omvärldsfaktorer samt av och polis- myndigheternas verksamheter. Omvärldsfaktorer ligger utanför Kri- minalvårdens påverkansmöjligheter, medan samverkan mellan myn- digheter till viss del kan överbrygga de effektivitetsförluster som den myndighetsöverskridande verksamheten kan förorsaka, se kapi- tel 12. Utredningen kommer nedan att föreslå att Kriminalvården, exempelvis genom att avdela särskilda transportgrupper för trans- porter till , internt bör minska utrikesverksamhetens negativa inverkan på inrikesverksamheten, se avsnitt 10.5.6. De effektivitetsförluster som kan hänföras till flytten av plane- ringsfunktionen till är en naturlig följd av att en inarbetad verksamhet bytt personal. Problemen kan förväntas kvarstå ytterli- gare men bör vara avtagande. Att återigen förändra planerings- funktionen skulle däremot innebära att verksamheten skulle behöva genomgå en uppstartsperiod med ökade effektivitets- förluster som följd. De personaladministrativa olägenheter som kan följa av de långa geografiska avstånden kan till stor del avhjälpas genom ökad användning av videoteknik. Utredningen lämnar därför inga förslag i denna del. Även med beaktande av nämnda faktorer framstår kostnads- ökningarna för inrikesverksamheten som påfallande stora. Den 20- procentiga kostnadsökningen per transport åren 2007–2009 kan således jämföras med motsvarande kostnadsökning per producerat vårddygn vid anstalter () och häkten (). Utredningen föreslår nedan ett antal strukturella Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? förändringar i syfte att öka effektiviteten i transportverksamheten genom bl.a. förändrade organisations- och planeringsformer. Genom dessa bör kostnadsutvecklingen kunna följas och begränsas på ett bättre sätt än . Den genomsnittliga kostnaden för en utrikestransport har sjunkit något . Bland faktorer som, i fråga om utrikesverksamheten, har haft en kostnadssänkande effekt kan främst nämnas det ökande antalet chart- rade resor. Dessa sker i vissa fall i samarbete med Frontex, som då bekostar charterkostnaderna. Bedömning: Det finns inte skäl att utifrån befintligt underlag ifrågasätta Kriminalvårdens uppskattningar av ett framtida trans- portbehov. Förslag: Inför kommande prognoser av transportbehovet bör myndigheter som beställer transporter förse transporttjänsten med underlag för uppskattningar av det framtida transportbehovet. Att Kriminalvårdens transportverksamhet är känslig för omvärlds- faktorer kan innebära problem vid uppskattning av framtida trans- portbehov. Exempelvis kan antalet transporter av egna klienter i och för sig förväntas följa antalet intagna på anstalter och häkten. Antalet intagna är däremot en följd av tidigare led i brottmålsked- jan. Ett annat exempel på nämnda osäkerhetsproblematik är att transportbehovet när det gäller tvångsomhändertagna personer dels påverkas av antalet tvångsomhändertagna personer och de bestäl- lande myndigheternas benägenhet att begära handräckning, dels av polismyndigheternas benägenhet att överlämna verkställigheten av transporterna till Kriminalvården. Ett tredje exempel härpå är antalet 22 Bedömningen nedan utgår från att transportverksamheten i allt väsentligt sker under nu- varande former. Hänsyn tas således inte till de förslag som utredningen lämnar. Vilka kon- sekvenser utredningens förslag förväntas få för Kriminalvården diskuteras i kapitel 21. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? utrikestransporter som påverkas såväl av antalet verkställighetsärenden och benägenhet att överlämna verkställigheten av dessa beslut till polismyndigheterna, som av polismyndigheternas benägenhet att överlämna verkställigheten av transportuppdragen till Kriminalvården. I avsnitt 10.3.2 redogörs för Kriminalvårdens uppskattning av det framtida transportbehovet. Ökningen avser såväl inrikestrans- porter – dvs. transporter av Kriminalvårdens egna klienter, tvångs- vårdade personer och personer som transporteras enligt utlännings- lagen – som utrikestransporter. Med hänsyn till att Kriminalvårdens prognoser i huvudsak grundar sig på tidigare års statistik, är det av intresse att studera hur antalet transporter av olika klientkategorier har förändrats . Totalt sett minskade antalet inrikestransporter . Tendensen varierade dock mellan olika klientkategorier. Antalet transporter av Kriminalvårdens egna klienter har minskat något. Enligt skulle en anledning härtill kunna vara att den ökade beläggningsgraden vid landets an- stalter och häkten har lett till en lägre rörlighet. Även bristen på lunchplatser gör att myndigheten försöker undvika komplicerade transportarrangemang. När det gäller den ökning – – som Kriminal- vården förutser i fråga om transporter av egna klienter under perio- den –2013, grundar sig bedömningen på beräkningar av antalet intagna på anstalter och häkten . Beräkningen av antalet intagna bygger i sin tur på prognoser i brottmålskedjans tidigare led, såsom de presenteras i bl.a. prognosrapporten väsendets kapacitetsbehov åren 2010–2013. Centrala prognoser för Polisen, , Domstolar och Kriminalvården. antas antalet fängelsedömda öka exklusive påverkansfaktorer och inklusive påverkans- faktorer. Antalet häktade förväntas öka med 17 procent.23 23 Med påverkansfaktorer avses i sammanhanget de förslag som läm- nade i betänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85), bl.a. förslaget att straffen för allvarliga våldsbrott skärps genom att det vid straffmätningen särskilt ska beaktas om ett brott har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person, och som trädde i kraft . Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Kriminalvårdens transporter av tvångsvårdade personer minskade . Enligt är en förklaring till minskningen att antalet utrikestransporter ökat och tagit i anspråk resurser från inrikestransporterna. En annan anled- ning kan enligt Kriminalvården vara att Kriminalvårdens säkerhets- föreskrifter har ändrats på ett sätt som inverkar på möjligheterna att stanna utanför skalskyddet. En tredje förklaring kan vara att planeringsfunktionen i ökad utsträckning har börjat ställa krav på medföljande personal från den myndighet som begärt handräck- ningen. Enligt utredningen är det dock möjligt att minskningen även skulle kunna förklaras med en minskad benägenhet från de bestäl- lande myndigheternas sida att begära handräckning, en minskad be- nägenhet från polismyndigheternas sida att överlämna verkställigheten av transporterna till Kriminalvården samt Kriminalvårdens svårig- heter att åta sig dessa uppdrag. Det saknas dock statistiskt underlag när det gäller skillnaden mellan antalet beställda och utförda trans- porter. Även om antalet transporter enligt lagarna om tvångsvård minskat , förväntar sig Kriminalvården en ökning av antalet transporterade i förhållande till siffror. Volymerna bedöms därefter vara konstanta . Antalet inrikestransporter enligt utlänningslagen, dvs. exempelvis transporter i samband med domstolsförhandlingar och läkarbesök, har ökat . Kriminalvården bedömer att denna ökning kommer att fortsätta fram . Enligt beror ökningen på att ett stort antal asylsökande väntar på avvisning, vilket leder till fler trans- porter till domstolar och fler bevakningar vid förrättningar. Enligt utredningen bör en uppskattning av antalet framtida inrikestrans- porter enligt utlänningslagen inte bara utgå från antalet personer som väntar på avvisning eller utvisning, utan även från antalet för- varsplatser. När detta skrivs finns det inget som tyder på att antalet förvarsplatser kommer att utökas. Ett inten- sifierat samarbete mellan , Polisen och Kriminal- vården för att öka genomströmningen kan däremot förväntas innebära större omsättning vid förvaren och därmed en viss ökning av be- hovet av inrikestransporter enligt utlänningslagen. har transporttjänsten inte utfört några transporter i samband med handräckning enligt TPL. Enligt uppgifter från Totalförsvarets rekryteringsmyndighet har hämtningsmöjligheten enligt denna lag i praktiken förlorat sin roll. Anledningen härtill är att hämtning sällan anses leda till önskvärt resultat. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? dessutom kostsamt, eftersom det vanligen inte är meningsfullt att söka återkräva kostnaderna från den person som hämtats. förutsätter skyldigheten att genomgå mönstring och skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt att regeringen med hänsyn till försvarsberedskap först har be- slutat om detta. I grunden kvarstår dock totalförsvarsplikten. För- ändringen innebär att det under normala förhållanden inte ska finnas något behov av att tillämpa hämtningsbestämmelsen i TPL. Vid en sammantagen bedömning finner utredningen att Kriminal- vårdens uppskattningar av det framtida behovet av inrikestransporter ligger i linje med tidigare års statistik, låt vara att prognoserna snarare ligger i överkant än i underkant. Med hänsyn till att transporttjänsten föreslås få ett tydligare och utökat ansvar för transporter åt andra myndigheter, bör dessa myndigheter inför kommande prognoser förse transporttjänsten med underlag för uppskattningar av trans- portbehovet. Därigenom bör prognoserna bli bättre underbyggda. Antalet utrikestransporter har ökat och förväntas enligt Kriminalvården fortsätta öka. Anledningen är dels ett ökat antal ärenden som överlämnas från till polismyn- digheterna för verkställighet, dels att det totala antalet ärenden antas öka. Dessutom sker allt fler verkställigheter med chartrat flyg, bl.a. i samarbete med Frontex. Kriminalvårdens uppskattningar av det framtida transportbehovet bygger på information från och Polisen. En ökning av utrikestransporterna ligger också i linje med , Polisens och Kriminalvårdens uppdrag att öka genomströmningen. Utredningen finner sammantaget att det inte finns någon anledning att ifrågasätta denna prognos. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Bedömning: Förändringen av Kriminalvårdens transportverk- samhet bör styras upp tydligare. Förslag: Regeringen bör tydliggöra Kriminalvårdens ansvar för transporter åt andra myndigheter samt uppdra åt Kriminalvården att omorganisera transportverksamheten utifrån en geografiskt enhetlig organisation där ansvarsfördelningen utgår från att trans- porttjänsten ska utföra en större del av de transporter som de lokala verksamhetsställena genomför. Regeringen styr myndigheterna bl.a. genom författningar, regle- ringsbrev, budgettilldelning och genom särskilda uppdrag. Även regeringens utnämningar, mål- och resultatdialoger och andra mer informella kontakter innefattar en styrning av myndigheterna. Å andra sidan är det myndigheternas ansvar att inom ramen för det som och regeringen bestämt organisera och driva verksamheten så att den svarar upp mot de krav som statsmakterna ställer på service och effektivitet. bör och rege- ringen vara varsamma med att i detalj reglera myndigheternas verk- samhet om det inte är särskilt påkallat exempelvis av rättssäkerhets- skäl. Frågan om uppdragets omfattning är naturligtvis en fråga för statsmakterna. Det innebär att förslaget att Kriminalvården ska få ett vidgat ansvar för transporter av frihetsberövade kräver beslut av och regeringen. Hur Kriminalvården ska organisera arbetet är däremot något som Kriminalvården egentligen själv borde kunna hantera. Erfarenheter- na är emellertid att myndigheten inte synes ha ägnat denna fråga någon större möda, i varje fall om man ser till resultatet. Detta kan säkert delvis ha sin förklaring i att frågan om transportverksam- heten i olika sammanhang aviserats som något som skulle behöva ses över och att Kriminalvården därför avvaktat med egna åtgärder. Å andra sidan har myndigheten tagit initiativ till egna utredningar som emellertid som sagt ännu inte lett till något konkret. Det enda som lett till åtgärder är en följd av en granskning som Kriminal- vårdens internrevision gjort. Detta handlar emellertid inte om hur transporttjänsten ska organiseras och drivas utan hur kun- derna ska uppträda när det gäller transportuppdragen. 24 För en utförlig redogörelse för regeringens och styrning av Kriminalvården, dvs. den externa styrningen, hänvisas till SOU 2009:80 s. 51 ff. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Det bör till en början sägas att Kriminalvårdens transportverk- samhet fungerar i stort sett väl trots att den främst när det gäller transport av frihetsberövade för andra myndigheter har ett närmast på sedvänja grundat uppdrag. När detta är sagt kan det konstateras att organisationen också förefaller grundad mer på tillfälligheter än på något genomtänkt. Som senare kommer att behandlas varierar organisation i olika delar av landet och detta bygger till synes inte på något genomtänkt upplägg utan på andra överväganden som kanske kan spåras till en svag styrning av den regionala strukturen inom . Organisationens utformning leder i sin tur till att verksamheten redovisas olika beroende på hur den är organiserad vilket för med sig att det är svårt att bilda sig en riktig uppfattning om ekonomi och effektivitet. Till detta kommer naturligtvis den risk för bristande effektivitet som ligger i att olika delar av orga- nisationen konkurrerar om samma typ av uppdrag utan annat än sedvanegrundade spelregler. Utredningen effektivitet hade i uppdrag att iden- tifiera och analysera områden för ytterligare effektivisering av Kri- minalvården. Som ovan nämnts konstaterade utredningen att det krävs långsiktiga strategier och mål för att Kriminalvården ska kunna förbättra verksamhetens effektivitet och organisationens resultat. Vidare borde regeringens styrning av Kriminalvården förstärkas. Ut- redningen identifierade emellertid inte transportverksamheten som ett särskilt område för effektivisering. Enligt utredningen måste det övergripande målet för kriminalvårdsverksamheten främst vara att den som fullgör ett straff inte ska återfalla i brott. Kriminalvården borde formulera en övergripande strategi för hur detta och andra övergripande mål ska uppnås och ange klara, tydliga och uppfölj- ningsbara verksamhetsmål så att den operativa verksamheten helt kan inriktas på att uppfylla dessa krav. Mål för transportverksam- heten bör därför ställas upp. Kriminalvårdens transportverksamhet berör emellertid även annan verksamhet än kriminalvårdsverksamhet, nämligen transporter åt andra myndigheter. I avsnitt 8.4.3 har utredningen framhållit vikten av att Kriminalvården i transportsammanhang profileras utifrån ett bredare perspektiv. Det övergripande målet för Kriminalvårdens transportverksamhet bör därför vara att på ett rättssäkert och effek- tivt sätt transportera frihetsberövade personer, se avsnitt 8.4.1. På det strukturella planet finns det tre grundläggande sätt att skapa förutsättningar för att Kriminalvården ska kunna bedriva en rättssäker och effektiv transportverksamhet. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? För det första måste Kriminalvårdens ansvar för transporter åt andra myndigheter tydliggöras. Denna fråga rör den myndighets- överskridande ansvarsfördelningen och har därför berörts i kapitel 8. I förhållande till Kriminalvården bör regeringen tydliggöra detta ansvar i myndighetsinstruktionen. För det andra måste Kriminalvårdens transportorganisation an- passas till att verksamheten nu bedrivs inom en enmyndighetsorga- nisation. För det tredje måste organisationen anpassa till det nya utvidgade uppdraget. Detta nya uppdrag som föreslås innebär inte bara att volymen ökar utan även att transporttjänstens åtagande ska bli mer preci- serat och vara mer krävande när det gäller förutsättningarna för utförande av uppdragen, exempelvis när det gäller tider inom vilka en transport ska ske. Detta kräver en transportverksamhet som är bättre organiserad. Normalt borde det som sagt vara ett ansvar för Kriminalvården att se till att transportverksamheten organiseras och bedrivs på ett sådant sätt att den motsvarar kraven. Omständig- heterna är emellertid sådana att mer preciserade riktlinjer bör ges från regeringen när det gäller hur transportverksamheten ska orga- niseras. I det fortsatta kommer utredningen att lämna förslag på sådana riktlinjer. Dessa förändringar är till stor del relevanta även för det fall någon ändring av uppdraget inte kommer till stånd. Trans- portverksamheten är under alla omständigheter i behov av en åtstram- ning när det gäller organisation och styrning. Den närmare utform- ningen bör däremot ankomma på Kriminalvården. Här liksom så ofta är tiden en viktig faktor. För att inte tappa tid bör frågan om organisation och drift tas upp till behandling genast. Parallellt med remissbehandlingen bör därför Kriminalvården få i uppdrag att ta fram ett konkret förslag på hur transportverksam- heten ska organiseras med utgångspunkt i de riktlinjer som här före- slås. Om det bedöms lämpligt kan uppdraget omfatta såväl det fall att utredningens förslag genomförs som det fall att Kriminal- vårdens transportuppdrag förblir i nuvarande omfattning. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? 10.5.5Ansvarsfördelningen mellan transporttjänsten och de lokala verksamhetsställena -Transporttjänsten bör ta över en större del av de transporter som utförs av lokala verksamhetsställen. -I Umeå- och Luleåområdet bör ansvarsfördelningen mellan å ena sidan transporttjänsten och å andra sidan de lokala verk- samhetsställena klargöras och resurserna fördelas i enlighet härmed. -Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet bör aktualiseras. Som framgår av avsnitt 4.5.1 bedrivs Kriminalvårdens transport- verksamhet i två parallella system, nämligen dels transporttjänsten och dels de lokala verksamhetsställena, dvs. häkten och anstalter. Ansvarsfördelningen mellan transporttjänsten och de lokala verksam- hetsställena bygger ursprungligen på tanken att transporttjänsten ska svara för längre transporter, medan de lokala verksamhetsställens ska svara för just lokala transporter. Hur transportuppgifterna i praktiken fördelar sig mellan trans- porttjänsten och de lokala verksamhetsställena varierar. I Stockholms- regionen har således den regionala transportorganisationen tagit över en del av de uppgifter som transporttjänsten i andra delar av landet utför. I har däremot transporttjänsten tagit över en del av de uppgifter som de lokala verksamhetsställena annars utför. Ytterligare geografiska variationer förekommer emellertid, bl.a. i Umeå- och Luleåområdet. Med hänsyn till dessa stora varia- tioner är det tveksamt om det överhuvudtaget går att definiera vilken ansvarsfördelning som ur ett nationellt perspektiv är den normala. Därtill kommer de avvikelser från gängse praxis som före- kommer till följd av praktiska genomförandeproblem i de enskilda fallen. Personalen på avsändande häkten upplever på vissa orter transporttjänstens bristande kapacitet som ett hinder och att de inte fått den hjälp som behövs vid förflyttning.25 25 Se t.ex. Utvärderingsrapport av placeringsenheten som häktessamordnare, Kriminalvården, dnr 11-2007-29740, s. 15. Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras? Överväganden rörande ansvarsfördelningen mellan de lokala verk- samhetsställena och transporttjänsten innefattar frågan om och i vilken utsträckning det är befogat med regionala eller lokala varia- tioner. Utredningen, som besökt den regionala transportorganisa- tionen i samt transporttjänstens kontor i och , kan på en generell nivå konstatera att transportorganisa- tionen i är mycket hårt ansträngd och att verksamheten till stor del är beroende av inhyrd väktarpersonal. I enstaka fall har det förekommit att begärda transporter inte har kunnat genom- föras. Enligt företrädare för transporttjänsten i och fungerar transportverksamheten i dessa respektive områden i allt väsentligt väl. Den omständigheten att transportverksamheten i Stockholms- regionen allmänt sett fungerar sämre behöver emellertid inte med nödvändighet bero på att verksamheten där är organiserad på ett annat sätt, eftersom verksamheten styrs av ett flertal faktorer, där- ibland geografiska förutsättningar. Med geografiska förutsättningar avses i sammanhanget framförallt upptagningsområde samt avstånd till domstolar, institutioner och flygplatser. Vid transportorganisa- tionen i , som får uppdrag från ett flertal tingsrätter, upplevs således just denna omständighet som särskilt betungande. Generellt är det önskvärt att ansvarsfördelningen mellan trans- porttjänsten och de lokala verksamhetsställena är enhetlig i landet. Även om systemet med lokala variationer och överenskommelser om ansvarsfördelning utan tvekan är flexibelt, kan det också leda till misstro och en obenägenhet att åstadkomma förbättringar genom att förändra inarbetade rutiner. Därtill kommer svårigheter att bedöma vilka resurser transportverksamheten kan kräva.