sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Om det inom hushållet finns barn som bor eller vistas där i olika omfattning, ska i sådant fall det särskilda bidraget för hem- mavarande barn först beräknas för det antal barn som är hemma- varande, varefter växelvisbidraget beräknas för det antal barn som bor växelvis i hushållet, och sist ska umgängesbidraget beräknas för det antal barn som bor hos föräldern. Att beräkna den del av bostadsbidrag som utges för att det finns barn i hushållet i en ord- ning som baseras på i vilken omfattning barnet bor eller vistas där, är mer fördelaktigt för hushållet. De tre bidragsformerna får till- sammans lämnas för högst tre barn. De belopp som ska lämnas i växelvisbidrag räknas fram på mot- svarande sätt som när umgängesbidrag lämnas för flera barn i hus- hållet. Beloppet på utgör i det fallet skillnaden mellan umgängesbidrag för två och ett, eller för tre och två barn. Om det finns flera barn i hushållet innebär detta följande för växelvis- bidragets del. Ett belopp på utgör skillnaden mellan växelvisbidrag för två och ett barn (skillnaden ). Ett belopp på utgör skillnaden mellan växelvisbidrag för tre och två barn (skillnaden ), och slutligen ett belopp på utgör skill- naden mellan växelvisbidrag för tre och ett barn (skillnaden ). Två exempel tydliggör hur beräkningen ska gå till. Om det i ett hushåll finns två hemmavarande barn och två växelvis boende barn, ska särskilt bidrag först lämnas för de två hemmavarande barnen med (enligt föreslagen ersättningsnivå för det särskilda bidraget). Växelvisbidrag lämnas härutöver för ett tredje barn med . För det fjärde barnet som bor växelvis, lämnas inte något ytterligare bidrag. Storleken på växel- visbidraget blir då skillnaden mellan växelvisbidraget för två barn och tre barn. Ett annat exempel är ett hushåll där det finns ett hemmavarande barn, ett barn som bor växelvis samt ytterligare ett barn som vistas SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Först lämnas då ett särskilt bidrag för det hemmavarande barnet med (enligt föreslagen ersättnings- nivå för det särskilda bidraget). Därefter lämnas för det barn som bor växelvis ett växelvisbidrag med , där be- loppet motsvarar skillnaden mellan växelvisbidrag för ett barn och två barn, och för det tredje barnet lämnas ett umgängesbidrag med , som motsvarar skillnaden mellan umgänges- bidraget för två barn och tre barn. Tabell 3 Maximalt bostadsbidrag enligt utredningens förslag när det finns barn med olika boendeomfattning i hushållet * HV: Antal hemmavarande barn, VXV: Antal växelvis boende barn, UMG: Antal umgängesbarn. 13.3.4Insamling av uppgifter samt bedömning och kontroll av barns boende I och med att växelvisbidraget berör barnets boende i två olika hus- håll, kan det finnas behov av fler hänsynstaganden till olika aspek- ter för att bedöma barnets boende jämfört med vad som görs inom bostadsbidraget. Det kan också finnas behov av andra upp- gifter som rör barnet än själva boendet. Det torde därför vara vik- tigt att ansökan om växelvisbidrag utformas på ett sådant sätt att bedömningen av barnets boende kan underlättas. De flesta av upp- gifterna om boendet bör med fördel kunna lämnas av den sökande själv. Det handlar exempelvis om hur barnets boende är fördelat mellan föräldrarna, var den andra föräldern bor och var barnet går i skola. Som utgångspunkt är det de uppgifter som den sökande lämnar som ligger till grund för prövningen av rätten till växelvisbidrag. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . likhet med vad som gäller för övriga uppgifter om faktiska förhål- landen som ligger till grund för prövningen, ska uppgifter om bo- ende lämnas på heder och samvete.33 Om det vid ansökan om växelvisbidrag är oklart om barnet bor växelvis i hushållet, åligger det den sökande att visa att barnet bor på detta sätt. Han eller hon är också skyldig att lämna de uppgifter som behövs för prövningen. I vissa fall kan det inte uteslutas att det kan finnas svårigheter för att bedöma barnets boendesituation och få fram objektiv och rättvisande information. Det kan komma fram helt motstridiga uppgifter om var barnet bor och omfattningen av barnets boende hos respektive förälder. Denna situation kan dock uppstå även inom underhållsstödets växelvisstöd. Där har det med tiden upparbetats en relativt omfattande rättspraxis som kan ligga till grund även vid bedömningar av växelvisbidraget. Det finns dock avvikelser mellan de båda förmånsslagen och hur de hand- läggs. Underhållsstöd tar sikte på ett tvåpartsförhållande och i dessa ärenden sker kommunicering och andra kontakter gentemot parterna. Sådana kontakter kan föranleda en diskussion om barnets boende. Den ena föräldern kan anse att barnet bor växelvis, vilket den andra föräldern inte håller med om. Inom bostadsbidraget kan man inte lika enkelt få information om barnets boende från den andra föräldern, t.ex. i vilken omfattning barnet bor eller vistas i ett visst hushåll. När det gäller växelvisbidrag blir i en större utsträckning tvungen att förlita sig till de uppgifter som den sökande föräldern lämnar. Det finns vissa handlingar som kan styrka att barnet bor ungefär lika mycket hos båda föräldrarna. Utredningen föreslår i avsnitt 13.1 att barnbidrag vid växelvis boende för barnet ska kunna delas på anmälan av endast en förälder. En förutsättning för det är, för- utom gemensam vårdnad om barnet, att det finns en lagakraftvun- nen dom om växelvis boende, ett avtal om växelvis boende som har godkänts av socialnämnden, eller som föreslås, ett beslut om bostadsbidrag till barnfamiljer i form av växelvisbidrag. Ett avtal eller dom om barnets boende av vilken det framgår att barnet bor växelvis kan underlätta bedömning av barnets boende. I de flesta fall torde emellertid föräldrar formlöst komma överens om barnets boende. Ytterst handlar det om en tillämp- ningsfråga, dvs. en bedömning måste göras om barnet bor växelvis hos föräldrarna. 33 Se 110 kap. 4 § SFB. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Om underhållsstöd vid växelvis boende avskaffas så som utred- ningen föreslår, kan även ett tidigare beslut från om att sådant bidrag har lämnats, utgöra en indikation på att barnet har denna boendeform. I utredningens förslag till delningsbestäm- melse för barnbidraget vid växelvis boende finns en hänvisning till det nu föreslagna växelvisbidraget, som innebär att bedömningen av barnets växelvisa boende ska kunna göras inom ramen för bostads- bidraget. Det kan i och för sig övervägas om samma strikta krav på ovannämnda typ av avtal eller dom ska gälla för växelvisbidraget som sådant. Att ställa ett sådant krav torde emellertid inte vara lämpligt. Delning av barnbidrag avser en helt annan situation, näm- ligen att en av föräldrarna vill ha del i ett bidrag för barnet som redan lämnas till den andra föräldern. Dessutom handlar det om två helt olika bidrag, med skilda syften och karaktär. Om bosättnings- villkoren är uppfyllda lämnas barnbidraget till samtliga barnhushåll utan särskild ansökan, medan bostadsbidraget är individuellt be- hovsprövat. Vid handläggning av bostadsbidragets växelvisbidrag torde kontroll kunna göras i interna system för att ta reda på om föräldrarna delar barnbidrag med anledning av att bar- net bor växelvis. Om det inte finns något tidigare ärende om växel- vis boende inom underhållsstödet eller delat barnbidrag, och barnet inte heller är folkbokfört hos den förälder som ansöker om växel- visbidrag, måste dock någon form av utredning av barnets boen- deförhållanden göras. För att ska kunna besluta om växelvisbidrag ska inte myndigheten behöva inhämta uppgifter från det hushåll som barnets andra förälder lever i. Det är inte lämpligt. Det skulle heller inte var lämpligt att behöva informera den andra föräldern att ansökan om bostadsbidrag har gjorts eller att låta denne intyga uppgifter om barnets boende. Om båda föräldrarna i sina respek- tive hushåll ansöker om eller redan uppbär bostadsbidrag, torde dock uppgifter i ärendena kunna stämmas av mot varandra. 13.3.5Höjning av det särskilda bidraget för hemmavarande barn Utredningen föreslår att det särskilda bidraget för hemmavarande barn höjs med , oavsett antal barn i hushållet. Detta sker för att förbättra den ekonomiska situationen för boför- Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . äldrar som i högst grad är ekonomiskt utsatta, samt för att justera bidragets storlek till en rimlig nivå i förhållande till växelvisbidraget och umgängesbidraget. Som framgått ovan under avsnittet Växel- visbidragets ersättningsnivåer, kan medel omfördelas med anledning av att växelvisstödet inom underhållsstödet föreslås avskaffas, sam- tidigt som en del av boföräldrarna inom bostadsbidraget kommer övergå från att uppbära det särskilda bidraget till att i stället upp- bära det föreslagna växelvisbidraget om deras barn i själva verket bor växelvis. De medel som frigörs i denna omfördelning kan bl.a. tillföras barnfamiljer som är särskilt ekonomiskt utsatta, dvs. i de flesta fall ensamstående föräldrar med låga inkomster. Därigenom kan den ekonomiska situationen för dessa hushåll förbättras något. Genom den föreslagna höjningen kommer det särskilda bidraget att lämnas med till hushåll med ett barn, till hushåll med två barn, och till hushåll med tre eller flera barn. I budgetpropositionen har regeringen aviserat en höj- ning av det särskilda bidraget. Tillsammans med den aviserade höj- ningen uppgår beloppen som utredningen föreslår till totalt 1 450 kro- nor till hushåll med ett barn, till hushåll med två barn och till hushåll med tre eller flera barn. Det maximala bostadsbidragsbeloppet i form av bidrag till bostads- kostnader och särskilt bidrag för tre barn, kommer efter den före- slagna höjningen därmed att uppgå till sammanlagt . Detta framgår ovan i tabell 2. 13.3.6Barnets skolgång eller vård utanför hemmet Utredningens förslag: Bostadsbidrag kan lämnas även för barn som för vård eller undervisning inte varaktigt bor hemma men vistas växelvis i hemmet under minst så som motsvarar normala skolferier. Ett barn kan gå i skola eller få vård på annan ort än där föräldrarna bor.34 Även om barnet av nämnda skäl befinner sig utanför hemmet kan särskilt bidrag för hemmavarande barn lämnas. En förutsätt- ning är att barnet för vård eller undervisning inte varaktigt bor 34 Barnet anses ändå bosatt hos föräldern/föräldrarna och ska vara folkbokfört där under de förutsättningar som gäller enligt 11§ folkbokföringslagen (1991:481). SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . hemma, men vistas hemma under minst så som motsvarar normala skolferier.35 Såvitt utredningen har kunnat utröna är dessa ärenden ovanliga. Det torde huvudsakligen handla om barn som går i skola på annan ort i och främst avse barn som går i gymnasiet.36 En förälder vars barn endast bor i hushållet omfattas däremot inte av motsvarande bestämmelser. Utredningen anser dock att det är rimligt att den ordning som gäller för det särskilda bidraget även ska gälla för växelvisbidragets del. 13.3.7Beräkning av bidragsgrundande inkomst Utredningens förslag: Vid tillägg till den bidragsgrundande in- komsten för en försäkrads barn som det lämnas växelvisbidrag för, ska halva barnets förmögenhet ingå i den sammanlagda för- mögenheten. Vid tillägg till den bidragsgrundande inkomsten för en för- säkrads barn som det lämnas växelvisbidrag för och som har över- skott i inkomstslaget kapital, ska hälften av varje sådant barns överskott läggas till den bidragsgrundande inkomsten i den ut- sträckning överskottet överstiger . Både barnets förmögenhet och kapitalinkomster påverkar den bidrags- grundande inkomsten (s.k. BGI) som ligger till grund för bostads- bidraget. Enligt nuvarande bestämmelser är utgångspunkten att hemmavarande barns förmögenhet räknas med i denna. Detsamma gäller ett barn som får förlängt barnbidrag eller studiehjälp. Detta gäller dock inte för ett barn som har placerats i familjehem eller som vistas endast i hemmet (umgängesbarn).37 I förhållande till ett barn som bor växelvis i ett hushåll anser dock utredningen att halva barnets förmögenhet ska beaktas inom ramen för den bidragsgrundande inkomsten. En hälftendelning förefaller mest lämplig utifrån hur de flesta föräldrar delar på barnets kostnader när de har barnet hos sig. 35Se 96 kap. 4 § SFB. Vid skolgång utomlands räknas de ordinarie skolferierna i det land barnet går i skolan som normala skolferier, se allmänna råd (RAR 2001:8) om bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar. 36Bestämmelserna gäller både för barn som är och barn som får förlängt barnbidrag eller studiehjälp, vilket framgår av 96 kap. 9 § SFB. 3797 kap. 6 § andra stycket SFB. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Ett barn vars kapitalinkomster ska beaktas inom den bidrags- grundande inkomsten, kan enligt gällande lagstiftning ha kapital- inkomster utan att detta påverkar bostads- bidraget. Belopp som överstiger denna summa ska dock läggas till den bidragsgrundande inkomsten.38 Av samma skäl som angetts ovan i fråga om barns förmögenhet, ska hälften av varje barns överskott läggas till den bidragsgrundande inkomsten i den utsträckning överskottet överstiger . 13.3.8Växelvisbidraget i förhållande till Utredningens bedömning: Bostadsbidragets växelvisbidrag är att bedöma som en social förmån enligt rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Det behöver ytterligare utredas hur växelvisbidraget bör be- dömas i förhållande till och rådets förord- ning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghets- systemen. Detta bör ske i särskild ordning och avse de olika bidragsformerna inom bostadsbidraget. medlemskap i unionen (EU) innebär bl.a. att arbetstagare ska kunna röra sig fritt mellan medlemsländerna utan att diskrimineras i förhållande till arbetslandets egna medborgare. För att främja den fria rörligheten finns gemensamma regler om rätten till och samordningen av medlemsländernas olika social för- måner. Föräldrar som arbetar eller bor i olika länder inom EU kan ha rätt till förmåner från båda länderna. En förälder kan få för- måner från ett land även om inte barnet, eller i vissa fall, föräldern själv bor i landet. Dessa förmåner samordnas i vissa fall, i syfte att familjen inte ska få dubbla ersättningar eller bli utan ersättning. Trots är det den nationella lagstift- ningen i respektive medlemsland som avgör vem som uppfyller vill- koren för att omfattas av försäkringen i det landet och som har rätt till olika förmåner. I regleras detta av bestämmelser i social- försäkringsbalken. Den svenska socialförsäkringen är indelad i en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad del. Det innebär att vissa förmåner grundas på bosättning i medan andra kräver arbete här i landet. Bostadsbidraget är en bosättningsbaserad förmån. 38 97 kap. 11 § SFB. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . I fråga om en ny bidragsform, bostadsbidragets växelvisbidrag, måste främst två förordningar beaktas, nämligen Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen,39 och rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemen- skapen. I förordning 883/2004 finns bl.a. bestämmelser om likabehand- ling, sammanläggning av försäkringsperioder och lagvalsregler. För- ordningen gäller för alla medborgare, statslösa och flyktingar som är bosatta i en medlemsstat och som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsländer, samt deras familje- medlemmar och efterlevande (artikel 2.1). Förordningen omfattar all lagstiftning om bl.a. familjeförmåner (artikel 3.1.j). Med för- månsslaget familjeförmåner avses alla vård- eller kontantförmåner som, med vissa undantag, är avsedda att täcka en familjs utgifter (artikel 1.z). Vad som räknas som familjeförmån enligt förordning 883/2004 bestämmer varje medlemsland själv över. I har barnbidrag, studiebidrag och några andra ersättningar ansetts vara s.k. familjeförmåner. För bostadsbidragets del är det endast det särskilda bidraget som bedöms vara en familjeförmån. Bostads- bidragets umgängesbidrag och bidrag till bostadskostnader har dock inte ansetts vara en familjeförmån enligt förordningarna 883/2004 (eller dess föregångare förordning 1408/71). Umgänges- bidraget och bidraget för bostadskostnader är dock ersättningar som är att betrakta som sociala förmåner enligt 1612/68.40 Ett viktigt inslag i förordning 883/2004 är att personer som om- fattas av socialförsäkringen i ett EU-land kan ha rätt till familjeför- måner för familjemedlemmar som är bosatta i ett annat EU-land enligt lagstiftningen i den förra staten (artikel 67).41 Familje- medlemmar har ingen självständig rätt till familjeförmåner. 39 Denna förordning började tillämpas . Detsamma gällde dess tillämpnings- förordning, och rådets förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpnings- bestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghets- systemen. De båda förordningarna har ersatt rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om till- lämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familje- medlemmar flyttar inom gemenskapen, och dess tillämpningsförordning, rådets förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpning av syste- men för social trygghet när anställda egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. I vissa situationer tillämpas fortfarande sistnämnda förordningar. 2004/05:112, Ändrade regler för bostadsbidrag, s. 17. 41Att en förmån är att betrakta som familjeförmån och omfattas av förordning 8832004 innebär också att den kan exporteras till en arbetstagares familjemedlemmar som bor i ett annat medlemsland när anses vara primärt ansvarigt för familjeförmåner. Även i de fall anses sekundärt ansvarigt land och våra familjeförmåner beloppsmässigt över- stiger det primärt ansvariga landets familjeförmåner, kan det bli aktuellt att betala ut svenska familjeförmåner som ett tilläggsbelopp till arbetstagaren och dennes familjemedlemmar som är bosatta i det andra medlemslandet. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . få förmånerna i egenskap av att de är familjemedlemmar till den person som omfattas av det andra landets socialförsäkring. I ett sådant fall ska familjeförmåner betalas ut som om de vore bosatta i det land där personen omfattas av lagstiftningen. Vem som ska anses vara familjemedlem bestäms av det medlemsland som ska utge förmåner (artikel 1.i 1–3). I den svenska nationella lagstift- ningen saknas emellertid en generell bestämmelse om detta.42 Som nämnt ovan innehåller förordning 883/2004 även lagvals- regler som reglerar vilket medlemslands lagstiftning som ska till- lämpas i fråga om dels försäkring, dels rätt till olika förmåner. Rätt till familjeförmåner finns endast om den nationella lagstiftningen tillåter att förmånen betalas till honom eller henne. Med andra ord är det reglerna för respektive förmånsslag som avgör om det finns någon person som har rätt till den aktuella förmånen. För svenskt vidkommande innebär detta att barnet och bidragsmottagaren antingen ska vara bosatta i eller anses bosatta i genom att betraktas som familjemedlemmar till den person som grundar rätten, t.ex. genom han eller hon arbetar här i landet. Enligt förordning 1612/68 har en arbetstagare rätt till anställ- ning i ett annat medlemsland på samma villkor som det landets egna medborgare och ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare (artikel 1 och artikel 7.2).43 Om arbetstagaren är anställd i ett annat medlemsland har han eller hon samma rättigheter och förmåner som landets egna medborgare i bostadsfrågor (artikel 9). Vad som utgör en social förmån framgår inte uttryckligen av förordningen. Det har i stället utformats i praxis från . Förmåner som omfattas är bl.a. social- försäkringsförmåner.44 Att en förmån här i bedöms vara av sådant slag innebär att en medborgare i en annan medlemsstat men som är arbetstagare här i landet, har rätt till förmånen även om han eller hon inte är försäkrad för bosättningsbaserade förmåner enligt socialförsäkringsbalken. Någon samordning sker i princip inte med stöd av förordningen. 42Angående familjemedlemsbegreppet, se rättsliga ställningstagande (2010:4) Familjemedlemsbegreppet avseende föräldrar i samband med familjeförmåner enligt förordning 883/2004 eller förordning 1408/71. Vid bedömningen av rätten till familje- förmåner för ett barn kan den andre föräldern till barnet betraktas som familjemedlem till den anställde, egenföretagaren, pensionstagaren, arbetslöse eller den i bosatta för- äldern, endast om barnets föräldrar är gifta med varandra eller lever tillsammans. Föräldra- skapet i sig är inte tillräckligt för att en förälder ska anses som familjemedlem. 43Genom praxis har begreppet arbetstagare kommit att omfatta även arbets- tagarens familjemedlemmar. 44Förordningen 1612/68 ger i sig inte stöd för att exportera förmånerna. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Hur bör det föreslagna växelvisbidraget definieras i förhållande till ? Mot bakgrund av ovanstående bör det klarläggas hur växelvisbidra- get bör förhålla sig till de båda förordningarna. Det handlar dels om att bedöma om bidragsformen som sådan utgör en familjeförmån i den mening som avses i förordning 883/2004 och/eller en social förmån enligt förordning 1612/68, dels bestämma vem som i sär- levandehushållet ska anses vara familjemedlem.45 Att växelvisbidraget bör definieras som en social förmån enligt förordning 1612/68 är givet. De krav som ställs för detta är relativt låga. Däremot är det osäkert om växelvisbidraget bör anses vara en familjeförmån enligt förordning 883/2004. Mot bakgrund av att de två nuvarande bidragsformerna inom bostadsbidraget (det särskilda bidraget för hemmavarande barn och umgängesbidraget) i EU- sammanhang har bedömts på helt olika sätt är det osäker vad som bör gälla för växelvisbidragets del. Växelvisbidraget kan ses som 1.en familjeförmån som samordnas enligt förordning 883/2004, 2.en s.k. blandad förmån enligt förordning 883/2004 som kan undantas från samordning, eller 3.endast en social förmån enligt 1612/68. Detta kan få olika EU-rättsliga konsekvenser. Frågan hur växelvis- bidraget bör klassas är av speciell karaktär och vikt, främst med tanke på att detta kan få återverkningar bl.a. för de andra två bidragsformerna inom bostadsbidraget. Det ligger därför inte inom ramen för utredningens uppdrag att ta ställning i denna fråga. Utredningen anser att det ytterligare behöver utredas hur växelvis- bidraget ska bedömas i förhållande till förordning 883/2004. Detta bör ske i särskild ordning och avse samtliga bidragsformer inom bostadsbidraget. 45 Vad som gäller för familjeförmåner beskrivs närmare i vägledning (2004:8) EU-familjeförmåner, version 5. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Utredningens förslag: Bestämmelserna om bostadsbidrag ska träda i kraft och tillämpas på bostads- bidrag som lämnas . De nya bestämmelserna om bostadsbidrag bör träda i kraft sam- tidigt som underhållsstöd vid växelvis boende avskaffas (se avsnitt 13.4.5). På grund av handläggningsrutiner avseende bostadsbidra- get och underhållsstödet är det fördelaktigt om bestämmelserna inte börjar tillämpas . sker näm- ligen såväl en avstämning mellan preliminärt och slutligt bostads- bidrag som en omräkning av underhållsstödens betalningsbelopp. Med beaktande av bl.a. dessa administrativa aspekter föreslås be- stämmelserna om bostadsbidrag träda i kraft .