sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — (2005), Hur tillämpas bestämmelsen i 4 kap. 4 § socialtjänstlagen?. (2009), Jämförelsetal för 2008. (2010), Statistik över försörjningshinder och ända- mål med ekonomiskt bistånd – redovisning av en testinsamling 2009. SOU 2007:2 Från Socialbidrag till arbete, betänkande av Från socialbidrag till arbete, . SOU 2008:34 Lättare att samverka – förslag om förändringar i sam- tjänstlagen, delbetänkande av Utveckling av service i samver- kan, . SOU 2009:32 : Integritet – Effektivitet, betänkande av , . SOU 2009:92 Se medborgarna – för bättre offentlig service, betän- kande av utveckling av lokal service i samverkan, . (2008) Är det skamligt att vara fattig? i H och M.-A. Egerö (red) Villkorandets politik. Fattigdomens premisser och samhällets åtgärder – då och , Égalité förlag, . (2006), aktiveringspolitik: En fallstudie av det praktiska arbetet med arbetslösa biståndstagare, och arbetsliv 12, s. 99–114. van der Klaauw, B. och J. van Ours (2010), Carrot and stick: How reemployment bonuses and benefit sanctions affect job find- ing rates, 5055, , . van Reenen, J. (2001), No more skivvy schemes? labour market policies and the British New for the in context, IFS Working Paper 01/09, IFS, . Förklaring till de olika grupperna i Tabell 7 Grupp i tabell 7 Arbetslösa, väntar på beslutad åtgärd Offentligt skyddat arbete, OSA Förstärkt anställningsstöd (2-årsinskr) Förstärkt anställningsstöd (4-årsinskr) Projektarbete (arbetslöshetsersättning) Grupp i tabell 7 Resursarbete i offentlig verksamhet Bilaga 11 till LU2011 Aktiviteter inom vägledning och platsför Projekt med arbetsmarknadspolitisk inrik Särskild kategori som ej statistikförs Arbetslösa, felregistrering av beslut Arbetslösa, avbrott/återkallande av besl Arbetslösa, slutförd beslutsperiod Fördjupad kartläggning och vägledning Nystartsjobb, deltids- och timanställda Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved? In 2008, five percent of the Swedish population lived in a house- hold that received social assistance sometime during the year. A large proportion of these recipients need benefits because they are unemployed and not covered by the unemployment insurance. This is specifically true for young people and newly immigrated indi- viduals. The purpose of this report is to discuss policy reforms that could help unemployed receivers of social assistance to move from welfare to work. The responsibility for supplying social assistance rests with the local governments. The Social Services Act constitutes the frame- work for welfare benefits. The interpretation and enactment of the law is delegated to each municipality. Since 1982, the law ensures that all Swedish and foreign citizens living in have the right to obtain social assistance in the absence of other means of eco- nomic support. However, in order to be eligible for welfare bene- fits, all other means, including savings and valuable assets, must be exhausted. The benefit level should ensure a reasonable standard of living, but it is up to the municipalities to decide the exact level, although a central norm from which the municipalities cannot deviate downwards unless clearly motivated. Act is very clear that it is the individual's obligation to, if possible, support him/herself. It is also clear that receivers of social assistance that are able to work should look for jobs and participate in labour market programs. Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved? Bilaga 11 till LU2011 to a change in the law in 1998 local governments have the right to condition welfare for young people on taking part in job training or educational programs, and this can also be applied for older people if there is a specific need for skills increase. Most local gov- ernments have chosen to take this opportunity and have developed local programs very similar to labour market programs implemented by the (). Act states however that these municipal activities must not replace the programs supplied by the PES offices. The receivers of social assistance Certain groups, such as young people and those born outside the western world, are overrepresented among the receivers of social assistance. This is people that typically lack earlier experiences from the Swedish labour market. It is also more common that single mothers are on welfare compared to other family constella- tions. Finally, people with lower education receive social assistance to a larger extent than people with higher education. The number of receivers of social assistance is closely related to the unemployment level, indicating that a large proportion of the receivers need help due to unemployment. According to figures reported by local governments, this share was approximately 40 percent in 2010. During 2008, almost 50 percent of all individuals living in a household receiving welfare were also registered at the PES some- times during the year. This group differs from registered job- seekers that do not receive welfare in that it to a larger extent con- sists of young people with lower education born outside the West- ern world. It also seems like this group is less likely to participate in an labour market program, even after controlling for dif- in characteristics and earlier unemployment histories. Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved? Bilaga 11 till LU2011 There are two potential ways to enhance the movement of welfare recipients from welfare to work. One is to improve the individual's incentives to start working, and the other is to improve the employer's incentive to employ the individual. Looking at earlier literature it is possible to draw the following conclusions: Mandatory activation is one potential way to induce people to go from welfare to work. Especially for young people, already the threat of activation may increase employment. Programs that combine education with subsidized employment seem to work best among the available labour market programs. There is some indications that programs implemented by the PES work better than programs implemented by local govern- ments. Even if there are theoretical arguments that different forms of improved financial incentives, in the form of claw back taxes or earnings disregard, may increase employment among welfare receivers, the empirical evidence is rather discouraging. It is the local governments that are responsible for supporting unemployed without unemployment insurance. As a consequence many municipalities have implemented different forms of labour market programs. At the same time, these unemployed must also be registered at the local PES office. , a double organi- zation for labour market programs has evolved in . This is unfortunate of a number of reasons. For the unemployed it may be confusing having two offices to attend. Moreover, the responsibili- ties between the authorities become unclear and, for the public sector, it is of course not optimal having the same thing done at two places. Also, there are indications that the goals of the local governments differ from those of the PES. Among policy makers in , there is a large belief that there is a need to improved cooperation between the central and the local governments, and several official reports have investigated Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved? Bilaga 11 till LU2011 how to improve cooperation. However, there is almost no research indicating that improved collaboration actually makes things bet- ter. What is clear is that large re-organizations like the Norwegian NAV-reform takes time and cost money and resources. There is a number of arguments that labour market pro- grams are better handled at the central level than at the local level. For example, local governments may be inclined to take things like the local population base into account, thereby putting too focus on geographical migration. Since also the centrally run employment offices are represented at the local level, these should have the same informational advantages as locally run agencies. Also, if centrally organized, it is more likely that unemployed will get the same treatment regardless of where they live. Do not implement any major reorganizations until the Norweigan NAV-reform is evaluated The current system where responsibility for unemployment assis- tance recipients is shared between the municipalities and the PES is not optimal. One possible solution is to implement a major reorganization towards a One-door-in-structure. This is some- thing that is advocated by the Authorities and Regions, and the system has been carried out in . Even if such an organization sounds like a good idea, we still know very about its effects. Experiences from show however that major reorganizations are not unproblematic and that the phasing in is associated with high costs. Therefore, I think that ought to wait with implementing major organ- izational changes until the experience of the Norwegian reform has had time to properly evaluated, which should happen in the coming years. Establish an unemployment allowance for all individuals who are registered jobseekers and satisfying unemployment requirements of activity I think it is appropriate that one agent have the major responsibil- ity for all unemployed. Moreover, the law already makes it clear that this agent should be the PES, something that is also supported Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved? Bilaga 11 till LU2011 by empirical evidence. One way to further strengthen the PES offices' accountability and incentives to help all enrolled regardless of form where their income comes is to establish a government allowance for all individuals who are registered jobseekers and satisfying unemployment requirements of activity. This allowance should be slightly higher than today's social norm. This would also reduce the need for individuals to seek help from multiple agencies. Perform experiments with Resource Centers in some random municipalities Although the division between the and the municipalities will be clearer if more individuals become eligible for unemployment allowance, it will always be the case that certain individuals will need the help from several agents, such as the , and local social services. I therefore think that it is a good idea to implement Resource Centers along the line suggested in SOU 2009:92. How- ever, this should be done first as an experiment that can be evalu- ated. Remove the ability for municipalities to condition social assistance on taking part in different activities It is my firm belief that a society should have an ultimate safety net for individuals who have no other means of support. It is therefore unfortunate that some people in the current situation might lose that protection when they do not live up to local governments' requirements. The current system can also not be regarded as legally secure, since the requirements differ considerably between different municipalities. I think that is necessary to remove the in the Act, which gives municipalities the right to make demands on recipients (4 § 4 of the Act). However, one should still allow municipalities to require able-bodied people to be available for work, in which participation in appropriate action by the is included. Bilaga 12 till LU2011 Skattepolitik och sysselsättning: Hur väl fungerar det svenska systemet? * Vi vill tacka på för hjälp med mikrosimuleringarna samt , , seminariedeltagare och redaktörerna som svarat för värdefulla kommentarer på ett tidigare utkast. Rapporten är översatt från engelska av Språkservice i . Det svenska skattesystemet ....................................... 2.1En allmän översikt med fokus på genomförda Det svenska inkomstskattesystemet..................................... Skattereduktioner för förvärvsinkomster............................. Skattereduktion för hushållsnära tjänster............................. 2.7.3 Sammanfattning av simuleringarna av marginaleffekten och tröskeleffekten ....................... Lärdomar från teorin om optimal beskattning .............. Den optimala skattesatsen på de högsta inkomsterna......... Beskattning av låga inkomster............................................... Fokus på hushåll snarare än på individer.............................. Betydelsen av genomskinlighet............................................. Bilaga 12 till LU2011 Beskattning i öppna ekonomier: betydelsen av migration Empiriska resultat avseende sysselsättningseffekterna Efterfrågan på arbetskraft och låglönebidrag ....................... Förhållande till makroekonomiska studier........................... En diskussion av det svenska skattesystemet och utrymmet för reformer ............................................... Skattereduktioner för förvärvsinkomster ............................. 5.1.1 Förväntade effekter utifrån ekonomisk teori............ 5.1.2 Riktningar för eventuella reformer av 5.1.3 Kommentarer om den tekniska utformningen ......... Beskattningen av höginkomsttagare ..................................... Skattereduktioner för hushållsnära tjänster.......................... 5.4Reduktioner av löneskatt för yngre och äldre Beskattning av varor............................................................... Finansiering av skattereduktioner......................................... Appendix A: Mikrosimuleringar .......................................... Data för mikrosimuleringar................................................... 6.2Hur påverkas tröskeleffekter och marginaleffekter av indirekta skatter?.................................................................... Bilaga 12 till LU2011 Appendix B: Förutsägelser utifrån teori .............................. 6.3 Beteende när det gäller den intensiva marginalen ................ 6.4 Beteende när det gäller den extensiva marginalen................ Appendix C: Beräkning av den intäktsmaximerande marginalskattesatsen för höga inkomster..................... Appendix D: Sysselsättningsgraden bland äldre................... Tax policy and employment: How does the Swedish system En av de mest omdiskuterade frågorna inom nationalekonomin är hur skattesystemet påverkar sysselsättningen. Vissa makroekono- mer hävdar att praktiskt taget alla sysselsättningsskillnader länder emellan beror på skillnader i skattebördan. De flesta av de ekono- mer som är specialiserade på arbetsmarknadsekonomi och offentlig ekonomi anser istället att skatterna spelar viss roll; för vissa grup- per kan skatterna ha stora effekter, medan andra grupper verkar helt opåverkade – de arbetar oberoende av inkomstnivå eller be- skattning. I denna studie granskar vi ett urval av den forskning om be- skattning och sysselsättning som vi anser vara mest relevant för det svenska systemet. Vi tittar både på ekonomisk teori och empiriska analyser. Undersökningen är inriktad på mikroekonomiska forsk- ningen och bygger framförallt på tillämpad teori och mikroekono- metrisk evidens (dvs. statistiska analyser med data på enskilda indi- vider, inte länder). Vi diskuterar också kortfattat förhållandet mel- lan makro- och mikrostudier.1 Syftet med vår rapport är att disku- tera det svenska systemet för beskattning av förvärvsinkomster mot bakgrund av de senaste teoretiska och empiriska resultaten i skärningspunkten mellan arbetsmarknadsekonomi och offentlig ekonomi. Innan vi inleder översikten kan det vara lämpligt att kort be- skriva det grundläggande problemet i fråga: När staten fastställer skattesatser präglas detta både av en vilja att öka intäkterna på ett effektivt sätt2 och uppnå en socialt acceptabel fördelning av skatte- 1Denna studie inriktas på förhållandet mellan sysselsättning och beskattning. En imponerande studie som genomfördes av Sørensen (2010) innehåller en allmän analys av det svenska skattesystemet – däribland en analys av internationell konkurrenskraft och beskattning av kapitalinkomster. Å andra sidan fokuserar den inte nödvändigtvis på sysselsättningseffekter. Många av slutsatserna i Sørensen (2010) är mycket likartade dem i vårt arbete, och vi kommer att diskutera detta nedan. 2Detta vill man göra utan att allvarligt snedvrida ekonomin – genom att förändra människors arbets- och sparbeteende samt företagens investeringar. Bilaga 12 till LU2011 bördan och nettoinkomster. Beskattning utnyttjas också för att nå andra mål. Korrigerande skatter införs till exempel på verksamheter som ger externa effekter i syfte att likställa marginella privata och sociala kostnader, men dessa skatter kommer inte att behandlas i denna översikt. Beskattningens effektivitetsmål och likställdhetsmål är i viss mån oförenliga. Om staten vill uppnå en mycket jämnt fördelad disponibel inkomst måste den förlita sig på en kraftigt progressiv beskattning och erbjuda ett heltäckande socialt skyddsnät. En sådan politik minskar emellertid människors drivkraft att arbeta och spara samt företagens vilja att investera. Ett annat utmärkande drag för omfördelningen är följaktligen att den minskar ekonomins sammanlagda storlek, vilket innebär att vissa effektivitetsförluster blir oundvikliga. Det ska noteras att detta emellertid inte är en all- män sanning, man kan föreställa sig politiska åtgärder som är önsk- värda ur både ett effektivitets- och ett likställdhetsperspektiv: I viss utsträckning kan det sociala skyddsnätet tjäna som ett exempel, om det stimulerar ett effektivitetshöjande risktagande bland befolkningen. Men generellt handlar utformningen om kompro- misser, och det optimala valet beror på samhälleliga preferenser. Ju högre staten och befolkningen värderar omfördelning, desto villi- gare är de att tolerera snedvridningar i ekonomin. Ett enkelt exempel, där beskattningen påverkar medborgarnas beslut, är arbetsutbudet. Om marginalskatten på arbetsinkomst höjs minskar detta den nettoinkomst som individer erhåller på marginalen. Fritid blir relativt sett mer attraktivt och arbetstim- marna minskar (ekonomer kallar detta substitutionseffekt). Ju större denna effekt blir, desto mer snedvrids ekonomin vid en given beskattningsnivå. Å andra sidan minskar individernas dispo- nibla inkomst med en högre skattenivå. Om fritid är något gott som människor vill ha mer av när deras inkomster ökar, så är höjda skatter något som tenderar öka utbudet av arbetskraft genom att detta gör folk fattigare (detta kallas inkomsteffekt). Även om de två effekterna pekar i motsatt riktning är det normalt substitu- tionseffekten som dominerar, och därför minskar högre marginal- skatter utbudet av arbetskraft.3 Högre skattesatser för att finansiera mer offentliga utgifter eller ytterligare progression för att omför- dela inkomst kännetecknas därför av vissa effektivitetsförluster. Hur stora dessa förluster är, och i vilken omfattning sysselsätt- 3 Även vid höga inkomstnivåer kan inkomsteffekten bli kraftig, och i dessa fall skulle en skatteökning faktiskt förstärka utbudet av arbetskraft för en del av befolkningen. Bilaga 12 till LU2011 ningseffekterna varierar beroende på hur man använder olika skatte- instrument, är de centrala ämnen som vi kommer att undersöka i denna rapport. Nästa avsnitt i rapporten ger en kort beskrivning av de aspekter på det svenska skattesystemet som är mest relevanta för sysselsätt- ningen. Särskild tyngdpunkt läggs på incitament som skapas genom skatte- och transfereringssystemen i syfte att få ut individer i för- värvsarbete, i motsats till arbetslöshet eller sjukfrånvaro. I avsnitt 3 granskas den teoretiska litteraturen som behandlar utformandet av ett bra skattesystem utifrån erfarenheter av det som ekonomer kallar den optimala skatteteorin. Här stöder vi oss i stor ut- sträckning på aktuellt material ur Mirrlees Review4, en omfattande översikt över skatteteori och praxis av världens ledande skatteeko- nomer och skattejurister, som initierats av dies i . I avsnitt 4 inriktar vi oss på empiriska belägg för sambanden mellan beskattning och sysselsättning baserat både på internationellt material och på forskningsresultat från . I avsnitt 5 sammanfattas våra resultat, och vi diskuterar reformalter- nativ för att förbättra utformningen av det svenska skattesystemet ur ett sysselsättningsperspektiv. 2 Det svenska skattesystemet 2.1En allmän översikt med fokus på genomförda reformer är ett högskatteland enligt alla måttstockar. upp- gick de totala intäkterna för den allmänna statliga sektorn till av BNP, och de sammanlagda offentliga utgifterna var av BNP. Det finns flera metoder för att klassificera skatter. Ett sätt är att skilja mellan skatt på arbete, skatt på kapital samt skatt på konsumtion och insatsvaror. I tabell 2.1 redogörs för de samlade intäkterna för varje kategori . Utifrån tabell 2.1 går det att utläsa att av de uttagna skatterna avser skatt på förvärvsinkomst. Utifrån nedbrytningen av skattekvoter på arbete i tabell 2.2 kan vi se att den huvudsakliga delen av skatteintäkter som avser förvärvsinkomst utgörs av den kommunala inkomstskatten (479 miljarder ) och sociala avgifter (473 miljarder ). Källa: Skatter i (tabell 4). I denna rapport analyserar vi en optimal utformning av inkomst- beskattningen och hur skatter påverkar sysselsättningen. Tonvikten kommer huvudsakligen att ligga på inkomstbeskattning på indivi- duell nivå och ekonomins utbudssida. Bilaga 12 till LU2011 främst att inrikta oss på hur särdragen i inkomstskattesystemet för privatpersoner påverkar individers beteende. Vi kommer också att diskutera vissa frågor som avser arbetsgivaravgifter. Utifrån natio- nalekonomisk teori går det dock inte att dra några skarpa linjer mellan skatt på arbete och övriga skatter. För det första lär vi oss från nationalekonomiska grundmodeller att den individ som for- mellt betalar skatten inte nödvändigtvis är den som faktiskt bär skattebördan. För det andra påminner skatter på konsumtion ana- lytiskt sett om inkomstskatter i vissa tillämpningar. I en modell där individen spenderar hela sin inkomst och följaktligen inte sparar något motsvarar en proportionell inkomstskatt på en skatt på konsumtion på , om skatten på konsumtion definieras som ett pålägg på konsumentpriset. Bilaga 12 till LU2011 Det svenska skattesystemet Totala intäkter från skatter på arbete Skatter på kapital – som tas ut direkt av individerna Skatt på kapitalinkomst, netto Kupongskatt för utomlands boende Skatter på kapital – som tas ut direkt av individerna: Övriga skatter på kapital: Totala intäkter från skatter på kapital inkl. bolagsskatt Totala intäkter från skatter på konsumtion Källor: Skatter i , tabell 14 och tabell 5, samt Skattestatistisk årsbok 2009, tabell 5.1. Bilaga 12 till LU2011 tog en borgerlig allians makten i . Denna maktför- skjutning fick en tämligen djupgående effekt på beskattningen av arbete. Ett av de fastställda syftena med regeringens skattepolitik var att: bidra till att öka den varaktiga sysselsättningen (antalet arbetade timmar) genom ökat arbetsmarknadsdeltagande, genom att personer som redan har arbete ökar sitt arbete och genom ökad utbildning och kompetens hos dem som arbetar.5 Införandet av det så kallade jobbskatteavdraget, skattereduktion för förvärvsinkomster framstår som den enskilt viktigaste skatte- reformen. Men det har också genomförts förändringar på andra skatteområden som har fått en direkt eller indirekt effekt på inci- tamenten för att arbeta. Några av de viktigaste skattesänkningarna är följande: En skattereduktion för förvärvsinkomster i fyra steg har införts –2010 Skattebördan för äldre arbetstagare har sänkts både genom rik- tade reduktioner av löneskatter och ett avsevärt mer generöst jobbskatteavdrag för personer som fyllt (2007) Reduktioner av sociala avgifter har riktats mot arbetstagare som inte har fyllt (2009)