sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — trafikpolitiska proposition betonades prognosernas betydelse: I vad gäller de långsiktiga investeringarna i fasta trafikanläggningar är det en nödvändig förutsättning för upprättandet av en samhällsekono- miskt godtagbar plan, att en i möjligaste mån korrekt uppskattning kan göras av den framtida trafikefterfrågans omfattning och struktur. Härvid fordras kännedom om de samlade trafikbehoven. För att denna uppgift ska kunna lösas måste prognoser upprättas över efterfrågan vid de befodringsavgifter, som motsvarar fullt uttagande av kostnads- ansvaret, samt kostnadsjämförelser mellan därvid för trafikanten ifrågakommande alternativa transportsätt. Propositionen är en milstolpe i svensk trafikpolitik och innebar en nyorientering i synen på statens styrning av transportsektorn. Regleringarna på transportmarknaden skulle successivt avvecklas och ersättas med ekonomiska styrmedel som skulle säkerställa att trafikslagen konkurrerade med varandra på lika villkor och med priser som avspeglade de samhällsekonomiska kostnaderna (Sannerstedt 1979). Kostnadsansvaret fick en central roll. I och med propositionen fördes också ett tydligt samhällsekonomiskt styrperspektiv in i trafikpolitiken. När det gäller investeringar i fasta anläggningar, t.ex. väg och järnvägsinfrastruktur, saknades dock metoder för att omsätta tankesättet till konkreta priorite- ringar. Grunden för den samhällsekonomiska bedömningen blev därför i högsta grad spekulativ: Vissa delar av planerna bör prioriteras framför andra. Det synes vid en schematisk bedömning härvid berättigat att utgå från att näringsfräm- jande trafikinvesteringar i regel har hög samhällsekonomisk angelägen- hetsgrad. Under de efterföljande åren utvecklades samhällsekonomiska metoder som var allt annat än schematiska. Den samhällsekonomiska kalkylens ursprung brukar härledas till och control act. Modellen vidareutvecklades under 1950- och 60- talen och spelade stor roll för programbudge- teringen som var på modet under främst 60-talet (Parsons 1995). blev den samhällsekonomiska kalkylen på allvar ett centralt verktyg i svensk infrastrukturplanering i och med betänkandet Vägplan 70 (SOU 1969:56). Betänkandet innehöll en långsiktig investeringsplan för prioriterad utifrån huvudsakligen samhällsekonomisk kalkylmetodik: Utredningen har satt som sitt främsta mål att söka utveckla en planeringsmetodik där samhällsekonomiska kalkyler används såväl vid val av vägbyggnads- och vägunderhållsstandard för olika vägar som vid inbördes angelägenhetsgradering av vägbyggnadsprojekt och andra vägförbättrande åtgärder. (SOU 1969:56) Utredningen anser at den samhällsekonomiska lönsamheten i prin- cip bör vara avgörande för utformningen av och rangordningen mellan olika väg- och gatubyggnadsprojekt. (ibid.) I utredning gavs en mycket positiv syn på möjligheterna att med samhällsekonomisk kalkyl kunna åstadkomma en rationell plane- ringsprocess. Det var ett utpräglat teknokratiskt synsätt som låg till grund när den samhällsekonomiska kalkylen introducerades i investeringsplaneringen. Utredningen var medveten om kalkylens brister i form av osäkra antaganden och förordade ett utvecklings- arbete på flera punkter (SOU 1969:56). Ska vi asfaltera ? Den idealtyp som präglade investeringsplaneringens tillkomst var utan tvekan den teknokratiska. Under 70- talet förändrades dock förutsättningarna för investeringsplaneringen genom att infrastruk- turens och transporternas negativa inverkan på miljö, hälsa och social rättvisa kom i förgrunden för samhällsdebatten. Inom sam- hällsplaneringen flyttade kommunerna fram sina positioner. Kom- munsammanslagningarna under tidigare årtionden innebar att den kommunala förvaltningen utvidgades och bemannades med ny och mer specialiserad kompetens. Den starkt centraliserade planeringen fick kritik från kommunala företrädare som inte längre accepterade att passivt titta på när de statliga myndigheterna drog upp rikt- linjerna för utvecklingen. Medan tidigare planerade vägar åt tacksamma kommuner hade dessa nu egna planerare som gjorde anspråk på att vara med och bestämma (1988). utökades samhällsplaneringen på många områden. Bland annat inleddes arbete med fysisk riksplanering och regional utvecklingsplanering. skedde en intellektuell förskjutning som innebar att den positivistiska vetenskapssyn som präglat de teknokratiska metoderna ifrågasattes. Inom planerings- teorin växte ett postmodernt synsätt fram som betonade subjekti- vitet och kontextens betydelse. Idéerna bildar grund för den idealtyp som betonar dialog och samverkan som viktiga verktyg för en rationell investeringsplanering. Utifrån det kommunikativa synsättet är planeringen en fråga om värderingar och därför genuint politisk. I den uppmärksammade boken asfaltera framfördes skarp kritik mot den metodik som präglade infrastrukturplanering. I boken konstaterade förfat- tarna att debatten om 60-talens stora planeringsutredningar mest hade handlat om rekommendationer och väldigt lite om hur utred- ningarna kommit fram till sina slutsatser. Metodiken ansågs nästan uteslutande vara en fråga för fackmän och den dominerande upp- fattningen var att metodiken var värdemässigt neutral i den meningen att resultatet inte påverkades. I boken drev författarna tesen att så inte var fallet utan att valet av metodik i många fall var mer styrande än utredningens direktiv (m.fl. 1971). De tek- nokratiska metoderna sågs inte som neutrala och samhällsekono- miska kalkylen som var paradgren i Vägplan 70 kritiserades av författarna (ibid.). Istället lyfte de fram samverkan och sam- planering som ledande principer för en ny planeringsmetodik (ibid.). Även i riksdag och regering vacklade stödet för den väg- planering som växt fram . Kommunika- tionsministern uttalade sig skeptiskt till de höga förväntningar på trafiktillväxten som presenterades i Vägplan 70 och ansåg att den samhällsekonomiska kalkylen visserligen kunde vara ett viktigt verktyg för planeringen men att den hade flera brister och var i stort behov av vidareutveckling. Bland annat ansåg ministern det vara orimligt att tidsvinster skulle få ett så stort genomslag för kalkylresultaten. i kritiken (TU 1972:1). tillsattes långsiktiga vägplaneringen som fick till huvudsaklig uppgift att se över det förslag som lämnats i Vägplan 70 och föreslå riktlinjer för den fortsatta investeringsplaneringen. Värderingsfrågor fick betyd- ligt större utrymme i 1970- talets transportpolitiska diskussion än vad som varit fallet, något som framkom tydligt i kom- mitténs betänkande: Allmänt gäller dock, vilket inte några aldrig så förfinade mätmetoder kan ersätta, att värderingsfrågorna alltid måste få den avgörande bety- delsen för planeringsresultatet. Värderingen av olika effekters bety- delse för planeringsresultatet och i sista hand samhällsutvecklingen kan sålunda förväntas skilja sig mellan olika individer och blir ytterst en fråga om politisk uppfattning. (SOU 1975:85) Utvecklingen innebar inte att det grundläggande teknokratiska förhållningssättet försvann, men att det utmanades av influenser från den kommunikativa idealtypen som bidrog till tillkomsten av nya instrument och anpassningar av befintliga. Att transportpolitiken skulle vila på samhällsekonomisk grund var som vi sett en viktig princip transportpolitiska propo- sition. Denna hållning accentuerades i de propositioner och betän- kanden som presenterades . ifrågasattes den samhällsekonomiska kalkylen så som den använts i Vägplan 70. Kalkylmetodiken avfärdades inte som instrument men en bredare analytisk ansats förespråkades som även vägde in kvalitativa aspek- ter som regionalpolitik och miljö (prop. 1977/78:10). långsiktiga vägplaneringen menade att det inte fanns någon klar gräns mellan kvalitativa och kvantitativa metoder. Båda meto- derna behövdes för att kunna angripa planeringsproblemen utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv (SOU 1975:85). Exempel på effekter som bäst belystes med kvalitativ metod ansågs vara t.ex. regionalpolitik, sysselsättning, miljö och markanvändning (ibid.). Ett samhällsekonomiskt perspektiv i bedömningen av investe- ringar efterfrågades nu även i ökad utsträckning för järnvägen. För vissa sågs det samhällsekonomiska perspektivet som en möjlighet att stoppa den nedläggning av olönsamma banor som SJ företog utifrån företagsekonomiska grunder (protokoll 1976/77:42). Eftersom SJ var ett affärsdrivande verk som drevs utifrån före- tagsekonomiska principer lades ansvaret för att göra samhälls- ekonomiska bedömningar av större järnvägsprojekt direkt på kom- munikationsdepartementet (prop. 1978/79:99). En skrift från Statskontoret vittnar om att det fanns en insikt om att ett ökat fokus på värderingar i viss utsträckning underminerade den teknokratiska idealtypen och öppnade upp för en mer förhandlingsinriktad planering: Den slutliga inplaceringen av vägobjekt i planen påverkas förutom av denna samhällsekonomiska bedömning av de än mer svårkvanifierbara bedömningar och värderingar som ligger bakom de önskemål som andra intressenter än – främst kommuner – ger uttryck för. Vi kan alltså säga att prioriteringarna avgörs i ett växelspel mellan kalkyler och förhandlingar. (Statskontoret 1977) Trots att perioden präglades av en stark tilltro till rationella tanke- figurer fanns således inslag av den realpolitiska idealtypen i investe- ringsplaneringen. Från behov till perspektiv Den behovsstyrda planering (jfr predict-and-provide) som tidigare dominerat utsattes för kritik. Istället efter- frågades en planering som bejakade värderingar och där olika utvecklingslinjer avseende samhällsutvecklingen beaktades. Kom- mittén för den långsiktiga vägplaneringen utarbetade därför ett förslag till perspektivplanering: Med hänsyn till den nuvarande behovsinventeringens centrala roll har vi funnit skäl att föreslå en utvidgning av denna till att omfatta olika framtida inriktningar av väghållningen baserade på bl.a. skilda antaganden om medelstilldelning, efterfrågan och samhällsvärderingar. I stället för enbart en inventering erhålls då perspektivplaner som beskriver olika framtida förhållanden och inriktningar. (SOU 1975:85) Perspektivplanerna skulle tas fram av och ha en tids- horisont . Kommitténs förslag innebar inte någon radikal omläggning av planeringsprocessen. Det grundläggande syftet var fortfarande att jämföra standarden på det befintliga vägnätet med standarden enligt uppställda mål (ibid.). I grunden utgick kom- mittén från att målstandarden kunde fastställas med stöd av kvantitativa metoder (ibid.). Förslaget innebar dock en större öppning för osäkerheter och tydliggörande av värderingar i plane- ringen vilket betonade planering som en i grunden politisk process. Resonemanget antydde ett försök att anpassa den teknokratiska planeringen till det framväxande kommunikativa synsättet. Förslaget föll i god jord hos regeringen som ansåg att en perspektivplanering kunde göra det möjligt att föra en mer aktiv diskussion om väghållningens mål och medel och öppna upp för en bättre koordinering mellan nationell, regional och lokal planering (prop. 1977/78:10). Förutsättningarna för koordinering inom ramen för perspektivplaneringen ansågs ha förbättrats till följd av att samhällsplaneringen byggts ut med regional utvecklings- planering, regional trafikplanering och fysisk riksplanering (prop. 1977/78:10). Samordning mellan dessa planeringssystem ansågs synnerligen viktigt (ibid.). Decentraliserad planering, centraliserad samordning Den planeringsmodell som etablerades var kraftigt centraliserad. Mycket lite utrymme fanns för påverkan från lokala aktörer. Länsstyrelserna försökte i viss mån tillvarata dessa intressen men i praktiken dominerades planeringen av de centrala statliga myndigheterna. Inom ramen för perspektivplaneringen var tanken att kommu- nernas och länsstyrelsernas möjligheter att medverka skulle öka. Flera aktörer var dock kritiska till förslaget som inte levde upp till de långtgående krav på decentralisering som hade starkt fäste i samhällsdebatten . Mest kritiska var landstings- och kommunsektorn som menade att förslaget innebar att skulle bibehålla sitt dominerande inflytande över vägplaneringen. Detta kunde enligt kommunförbundets remissvar inte accepteras från kommunalt håll (prop. 1977/78:10). trafikpolitiska proposition betonades vikten av ett decentraliserat planeringssystem. För att uppnå en mer ändamåls- enlig investeringsplanering framhävdes behovet av samverkan mellan samhällets olika aktörer som var inblandade i transport- planeringen samt mellan transportplaneringen och annan samhälls- planering (prop. 1978/79:99). För att komma till rätta med detta problem föreslog regeringen att den regionala planeringen skulle byggas ut och fördjupas. De försök med regional vägtrafik- planering som hade genomförts på försök 1972-1974 lyftes fram som framgångsrika och borde enligt regeringen utvecklas vidare. Den fullständiga regionala trafikplaneringen bör mynna ut i en samlad bedömning av behoven och ett på denna bedömning grundat förslag till åtgärder på trafikområdet i resp. län även utanför vägsektorn. Förslaget, som bör innehålla en prioriteringsordning, bör avse åtgärder och helst närmaste tioårs- period. 1978/79:99) Den regionala planeringen ansågs skapa förutsättningar för bättre avvägningar även på central nivå. Propositionen la grunden till ett ökat regionalt inflytande över investeringsplaneringen. Det blev snart tydligt att den utvidgade regionala planeringen också förutsatte en ökad styrning och samordning centralt. En intern utredningen på undersökte möjligheterna att omvandla kommittén för den långsiktiga väg- planeringen till ett permanent planeringsråd. Enligt utredningen är det [...] angeläget att regeringen har tillgång till ett centralt organ som har kunskap och överblick inom trafiksektorn och som kan biträda regeringen i det omfattande arbete som följer med den angivna planeringsverksamheten. (Ds 1976:3) Den nya organisationen skulle ansvara för att utarbeta förslag till planeringsdirektiv, ta fram planeringsunderlag, sammanställa regio- nala planer samt utvärdera planeringsverksamheten (ibid.). Flertalet remissinstanser såg positivt på förslaget. SJ och däremot gjorde tummen ned. De menade att kommunikationsdeparte- mentet själva borde ansvara för samordningen. Genom att placera en myndighet mellan trafikverken och kommunikationsdeparte- mentet ansåg att de inte längre kunde upprätthålla sitt nuvarande ansvar för planering och genomförande (ibid.). Trans- portrådet inrättades trots kritik. Den starka staten abdikerar Infrastruktur, tillväxt och planeringsskepticism De teknokratiska och kommunikativa synsätten satte prägel på planeringsprocessen fram till ungefär mitten av 80-talet. Under de följande decennierna kom dock andra synsätt att göra avtryck, inte minst det ekonomistiska. Välfärdsstatens ekonomiska problem och tillväxtfrågor var högt på den politiska agendan. Infrastruktur- investeringar framhölls som tillväxtskapande genom att stärka det svenska näringslivets position på en allt mer internationellt konkurrensutsatt marknad. Näringslivet bidrog till att etablera denna diskurs. I rapporten links argumente- rade Round Table of Industrialist - ett nätverk av europeiska industriföretag som leddes av Volvo-chefen - för att omfattande investeringar i infrastrukturen behövdes om den europeiska industrins konkurrenskraft skulle kunna bibehållas.3 var statens finanser under stark press och frågan om hur de för tillväxten så nödvändiga investeringarna skulle finansieras seglade upp som en central frågeställning. Men det var inte bara ekonomiska utmaningar som präglade synen på infrastruktur och planering . Förändringens vindar blåste även över synen på statens roll och den statliga styrningen. () har i efterhand kommit att karakterisera det nya synsätt som etablerades och som inspirerade stora organisatoriska förändringar i den offentliga sektorn. Inom transportsektorn delades SJ upp i en myndighetsdel och en bolagsdel, entreprenader enligt beställar- utförarmodellen infördes på bred front, genom- fördes som PPP-projekt, mål- och resultatstyrning infördes som huvudprincip för myndighetsstyrning. Förändringarna bottnade i en ideologi som överensstämde med den ekonomistiska idealtypen. De förändringar som skedde har även beskrivits på en mer övergripande samhällsideologisk nivå i termer av att en ny politisk kultur växte fram i , en kultur som innebar att tilltron till samhällets styrbarhet ifrågasattes (och 2005): Framför allt tycktes tilltron till möjligheten att genom centralt utfor- made strukturreformer och planering förändra samhället eller åtgärda viktiga samhällsproblem kraftigt ha försvagats. Självförtroendet hos de centrala politiska aktörerna hade ändrats [...] särskilt när det gällde möjligheten att med de styrmedel som stod den svenska staten till buds hantera olika samhällsproblem. (och 2005) 3 I rapporten betonades vikten av tre satsningar; EuroRoute – en tunnel mellan och ;; Scanlink – utveckling av väg- och järnvägen mellan och norra (inkl Öresundsförbindelsen); samt ett förslag till europeiskt nät av höghastig- hetståg. Utvecklingen innebar att den starka staten, såsom den definierades , på många sätt abdikerade. Den tilltro som tidigare funnits till att staten genom rationell planering kunde lösa sam- hällets problem urholkades alltmer. Tron på att utifrån rationella, vetenskapliga metoder komma fram till en objektiv plan ansågs inte längre möjlig. Det blev uppenbart att det inom planeringen fanns olika synsätt som pekade i olika riktning och planeringen upp- fattades mer och mer som en kamp mellan olika intressen. Mer och mer kom planeringsprocessen att handla om hur olika särintressen skulle hanteras. Planeringens renodlat analytiska och teknokratiska roll kompletterades med tydliga inslag av förhandling och försök att genom organisatoriska förändringar skapa en incitaments- struktur som skulle få aktörerna att agera på önskat sätt och i enlighet med politiska mål. Ett flertal utredningar och propositioner brottades under 90- talet med frågan om investeringsplaneringens utveckling. Bristen på politiskt inflytandet över planeringen uppmärksammades särskilt. Frågan var på många sätt logisk. Den stora maktkoncentration som det teknokratiska planeringssystemet placerade i myndigheternas händer sågs som ett problem utifrån den ekonomistiska idealtypen. trafikpolitiska proposition underströks det omhuldade samhällsekonomiska perspektivet ytterligare genom att även järnvägen organiserades om utifrån samhällsekonomiska grunder (prop. 1987/88:50). Hur det samhällsekonomiska syn- sättet skulle operationaliseras i den konkreta investeringsplane- ringen var dock långt ifrån givet. Två falanger kunde urskiljas. För den ena falangen var det samhällsekonomiska perspektivet syno- nymt med användandet av den samhällsekonomiska kalkylen. För den andra var det samhällsekonomiska perspektivet ett betydligt bredare begrepp som lika mycket var en politisk bedömning som en teknisk, matematisk. Ett replikskifte i tidskriften 1989 illustrerar de olika ståndpunkterna. Trafikekonomer hävdade att den sam- hällsekonomiska kalkylen inte fick genomslag i de slutliga priorite- ringarna för väginvesteringarna 1988-1997. Ekonomerna menade att cost-benefit-analysen även borde ligga till grund för att avgöra den totala summa pengar som borde avsättas för investeringar och drift och underhåll (och 1989). Synsättet var utpräglat teknokratiskt. Dåvarande general- direktören på gick i svaromål. Han vände sig mot att det samhällsekonomiska synsättet kunde reduceras till den samhälls- ekonomiska kalkylen och menade att man i investeringsplaneringen inte kan bortse från fördelningsaspekter som kalkylerna inte förmådde att hantera (1989). Den s.k. uttryckte sig i kritiska ordalag om den teknokratiska tolkningen av kalkylernas roll i planeringen: Både och söker göra ambitiösa samhällsekono- miska kalkyler. Dessa kalkyler vilar på kostnadsantaganden som ibland är ofrånkomligt mycket subjektiva och som därför ger kalkylen ett vilseledande intryck av objektivitet. (SOU 1990:86) Den samhällsekonomiska kalkylens roll i planeringen kom att bli en diskussionsfråga . Behovet av att vidare- utveckla kalkylmetodiken har varit ett återkommande tema i transportpolitiska propositioner (se t.ex. prop. 1990/91:87, prop. 1996/97:53). Grundtanken med samhällsekonomiska kalkyler som instrument i investeringsplaneringen har däremot inte ifrågasatts, trots att kritiken kvarstått även efter att sådant utvecklingsarbete skett. Diskussionen om den samhällsekonomiska kalkylens roll illustrerar den friktion som finns mellan olika synsätt i planeringen. Nedanstående citat från en av beställd rapport utgör ett bra exempel: Det är ett stående inslag i den politiska beslutsprocessen att den framräknade prioriteringen bara i begränsad omfattning beaktas av politiska beslutsfattare. Med en hänvisning till olika argument – tillväxt, regional omfördelning, miljöaspekter och annat – eller utan några argument alls prioriterar man andra projekt än dem som har räknats fram med den inom verket etablerade metoden. (och 2006) Författarna anser att politiker som driver projekt vid sidan av den framräknade prioriteringsordningen bör avkrävas motivering för sådana avsteg från ordningen (och 2006). Planeringsprocessens utformning fick åtskillig uppmärksamhet i slutet av 80- och . Bl.a. revisorer och genomförde granskningar av planeringsprocessen och konstaterade att det politiska inflytandet över processen behövde stärkas. Det politiska inflytande blev en central fråga som inte minst kom att drivas hårt av : Utskottet anser i likhet med revisorer att och regeringens inflytande över investeringsplaneringen bör stärkas utan att någon detaljstyrning får ske. Det får inte överlåtas till de enskilda verken att själva fatta de övergripande besluten. (/92:22) Formuleringarna indikerar en förändring i synsättet på relationen mellan , regeringen och myndigheterna. Förvaltningen som tidigare betraktats som politikens förlängda arm beskrevs nu som en aktör med egna intressen som inte nödvändigtvis överens- stämde med de politiska beslutsfattarnas. efterlyste en sätt att kontrollera planeringsprocessen utan att för den sakens skull hamna i en situation med långtgående detaljstyrning. I den s.k. Tillväxtpropositionen som presenterades 1990 skisse- rades ett förslag till nytt planeringssystem som bl.a. betonade vikten av tydligare direktiv till myndigheterna och mer systematisk användning av utvärdering (prop. 1990/91:87). Den borgerliga regering som tog över regeringsansvaret lanserade ett förslag till ny planeringsprocess som i stora delar byggde på tillväxtpropo- sitionen. Dessutom föreslog regeringen att som tidigare ansvarat för bl.a. framtagande av prognosmaterial skulle läggas ner och att ansvaret för dessa uppgifter skulle föras över till som därigenom skulle stärka kontrollen över myndigheterna (prop. 1991/92:100). I båda propositionerna beto- nades att planeringen behövde bli mer inriktad på strategiska projekt. Nationellt viktiga stråk skulle pekas ut och förslagen till nationella investeringar skulle koncentreras till dessa. Styrningen av myndigheterna skulle stärkas främst genom tydligare planerings- direktiv och bättre rutiner för uppföljning och utvärdering. Det var således utifrån mål- och resultatstyrningens principer som det politiska inflytandet skulle stärkas. trafikutskott lät sig dock inte imponeras av regeringens förslag. Efter påstötningar återkom regeringen med ett reviderat förslag som innebar att regeringen i tidigt skede skulle lägga fram en proposition till med förslag till över- gripande riktlinjer för planeringens inriktning (rop. 1992/93:176).4 Den tudelade planeringsprocessen i en inriktningsfas och en åtgärdsfas fick därmed en tydligare funktion än vad som varit fallet.