sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — SOU 2011:29 Sammanfattning ningar som övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit att avgöra valet av åtgärder. Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär några framåtsyftande åtaganden. Vid de kontaktar jag haft med företrädare för olika delar av har också framkommit att utformningen av handlingsplanens åtgärdsdel till stor del styrts av vilka aktiviteter eller initiativ som – oberoende av kartläggningens resultat – redan pågick eller som planerades inom olika departement för planens utarbetande. Det är, enligt min mening, visserligen naturligt att som en del av bakgrundsbeskrivningen till åtgärderna i en handlingsplan redovisa de olika typer av insatser som tidigare beslutats eller som vid tiden för handlingsplanens antagande pågår för att komma till rätta med brister som konstaterats. För att en handlingsplan ska kunna utgöra ett verktyg som skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt MR-arbete bör den emellertid fokusera på åtaganden som är tydligt framåtsyftande, och i princip inte innehålla sådana åtgärder som har beslutats eller pågår. Handlingsplanen bör innehålla effektmål En genomgång av handlingsplanens innehåll visar att inte någon av de 135 åtgärder som ingår i planen har utformats som ett åtagande att genom olika insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå ett visst resultat eller en viss effekt, uttryckt i någorlunda preciserade termer, det vill säga s.k. effektmål. Den bild som samstämmigt kommit fram vid de konsultationer som jag genomfört med företrädare för är också att det vid utformningen av handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd för att inkludera åtgärder av detta slag. Jag anser att regeringen i sitt fortsatta systematiska MR-arbete, bör identifiera ett antal områden som är av särskild betydelse och för vart och ett av dessa formulera den konkreta förbättring av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid. Sammanfattning SOU 2011:29 Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle enligt min mening flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till i vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen. Ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten mellan kvinnor och män. Det varierar i vilken utsträckning som de olika åtgärderna verkligen blivit genomförda. En större fråga är emellertid att det synbarligen saknats ett tydligt integrerat jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid mina samråd har den frågan också tagits upp på olika sätt. Den vanligaste uppfattningen har då varit att jämställdhetsperspektivet inte haft någon framträdande plats under arbetet med att utarbeta handlingsplanen. Det tycks ha funnits olika synsätt på hur frågorna om jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till arbetet med mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett motstånd mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet; i stället borde de frågorna behandlas för sig. Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör emellertid inte tillåtas hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang. Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna på alla områden på nationell nivå. Jämställdhetsperspektivet bör därför integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för de mänskliga rättigheterna i . En mer strategisk handlingsplan Regeringens fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter bör enligt min mening ta sin utgångspunkt i ett dokument som i högre grad än den senaste handlingsplanen utformas som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå. I den mån regeringen under handlingsplanens löptid avser att genomföra viktiga reformer som berör säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på natio20 SOU 2011:29 Sammanfattning nell nivå, genom ändrad lagstiftning, särskilda kompetensutvecklingsinsatser eller på annat sätt, så hör naturligtvis en redovisning av dessa hemma i handlingsplanen. Men i övrigt bör planens tyngdpunkt enligt min uppfattning mera ligga på att leda och fördela arbetet, snarare än på en förteckning av enskilda åtgärder inom en rad samhällsområden. Regeringen bör alltså i handlingsplanen ställa upp mål, fördela ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt avisera uppdrag som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet vidta åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt att utarbeta förslag till ytterligare insatser. Denna typ av beställningar bör kopplas till tydliga tidsramar och återrapporteringskrav. Regeringen bör vid behov också i planen kunna åta sig att utarbeta mer konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en specialiserad åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i MR-handlingsplanen. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet kring hur sådana åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument inom olika områden förhåller sig till regeringens systematiska arbete för att uppnå det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i . Styrning och samordning av MR-arbetet Medan regeringen är skyldig att säkerställa internationella åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, är målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna i praktiken något som till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv, närmare bestämt i många olika statliga och kommunala organs dagliga verksamhet. Hur styrningen och samordningen av denna verksamhet ser ut är därför viktigt för att regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna ska kunna bli verkligt systematiskt. Ett förstärkt arbete med mänskliga rättigheter inom För att styrning och samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna ska bli mer verkningsfull krävs att organisation för hantering av frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå förstärks. I denna del föreslår jag bl.a. att ett arbete bör inledas i med sikte på att åstadkomma en MR21 Sammanfattning SOU 2011:29 integrerad budgetprocess. åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell nivå bör också ges större betydelse i ordinarie beredningsprocesser. Därutöver bör en särskild MR-enhet inrättas med uppgift att samordna och utveckla arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå. Jag anser vidare att det övergripande arbetet i med planering, samordning och utveckling av frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som har detta område som sitt huvudsakliga ansvar. Väsentligt större utbildningsinsatser än bör också göras i förhållande till såväl handläggare som chefer inom för att säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter på nationell nivå i . En större tydlighet med regeringens avsikter med MR-arbetet och ett större genomslag för principen om fördragskonform lagtolkning I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas instruktioner införts hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, har det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan funnits en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat uppnå med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera fall har det också framförts att dialogen med i fråga om regeringens avsikter kunde varit bättre. Regeringen bör i sitt fortsatta systematiska MR-arbete tydligare kommunicera vad den vill uppnå. Regeringen bör i det avseendet genom åtgärder för styrning och samordning bl.a. tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting, samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning, i sin verksamhet ska uppmärksamma konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning. SOU 2011:29 Sammanfattning En översyn av MR-uppdrag till myndigheter En översyn bör göras av hur vissa myndigheters ansvar för förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter är formulerat. Översynen bör syfta till en mer genomtänkt utformning av kraven på myndigheterna och en bättre samordning med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag. Översynen bör omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag som getts till myndigheterna genom särskilda beslut. dialog med myndigheterna angående deras ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna bör förbättras så att osäkerhet om regeringens avsikter så långt möjligt kan undvikas. Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare myndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna. En utgångspunkt bör vara att de som har eller har haft ett sådant särskilt ansvar även fortsättningsvis bör ha det. I övrigt bör i första hand prioriteras sådana myndigheter vars ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor risk för åsidosättanden av enskildas grundläggande rättigheter, samt myndigheter med omfattande kontakter med allmänheten. För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga om ansvar för mänskliga rättigheter generellt formuleras så att de uttryckligen inbegriper också tillsynsverksamheten. För länsstyrelsernas del bör instruktionen utformas så att det, på det sätt som gällde före , blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. De lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter bör förtydligas så att det där framgår att deras kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt styrinstrument Grundläggande krav när det gäller myndigheternas ansvar i fråga om förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, bör regleras i förordning med myndighetsin23 Sammanfattning SOU 2011:29 struktion, inte i regleringsbrev eller särskilda uppdrag. Det på detta visa förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras genom uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut, t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten, samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet. MR-ansvaret bör tydliggöras i en sammanhängande författningskedja I syfte att skapa förutsättningar för ett verkligt systematiskt arbete för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bör de grundläggande byggstenarna för myndighetsstyrningen på ett tydligare sätt än bilda en sammanhängande författningsreglerad kedja. Denna kedja bör omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet, som förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen (1991:900), och vissa materiella författningar inom områden där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga rättigheter träds för när, eller där enskilda annars befinner sig i en utsatt situation. I det senare fallet handlar det framförallt om bestämmelser som ger stöd för beslut om frihetsberövanden av olika slag, men också om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453), (2010:900), vallagen (2005:837), vissa författningar inom skolområdet som tar sikte på elever med behov av särskilt stöd, liksom vissa andra författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning. De författningsreglerade kraven på att förvaltningsmyndigheter och domstolar motiverar sina beslut bör göras tydligare och då särskilt när det gäller hur en myndighet eller en domstol bedömt påståenden eller invändningar som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter. SOU 2011:29 Sammanfattning Ett tydligare fokus på mänskliga rättigheter i lagstiftningsprocessen En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen (1998:1474) om att kommittéer och särskilda utredare särskilt ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag och överväganden förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks. Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets organisation bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter kan tydliggöras när det gäller hur lagförslag förhåller sig till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. MR-arbetet på lokal och regional nivå Regeringen bör i sitt fortsatta MR-arbete ge hög prioritet åt en systematisk samverkan med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Vid utarbetandet av en eventuell kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna bör kommuner och landsting också aktivt involveras i processen på ett så tidigt stadium som möjligt. Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller det systematiska MR-arbetet. Inom ramen för en sådan överenskommelse bör regeringen tillsammans med SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MRåtaganden som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också kunna finna sätt att lösa de problemen. En sådan samverkan mellan regeringen och SKL bör involvera även länsstyrelserna. Dessa kan spela en betydelsefull roll både när det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga rättigheterna. Regeringen bör också initiera en aktiv, systematisk och kontinuerlig dialog med länsstyrelserna om hur deras eget arbete kan bli 25 Sammanfattning SOU 2011:29 mera effektivt när det gäller att integrera förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i den ordinarie verksamheten, inklusive tillsynsverksamheten. Dialogen bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan länsstyrelserna sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet och i frågor om de mänskliga rättigheterna. En förstärkt infrastruktur för mänskliga rättigheter på nationell nivå Under denna rubrik i betänkandet behandlar jag ett antal frågor av metodologisk och institutionell karaktär som jag bedömer är av betydelse för att uppnå regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna. En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i Regeringen åtog sig i handlingsplanen att dels identifiera uppföljningsbara nationella mål för de mänskliga rättigheterna, dels utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet mot dessa mål. Några samlade sådana mål har emellertid inte lagts fram och handlingsplanens genomförande har endast i mycket begränsad omfattning bidragit till utvecklingen av ett sådant indikatorbaserat uppföljningssystem. Regeringen bör som en del i det fortsatta systematiska arbetet för de mänskliga rättigheterna bedriva ett strukturerat arbete som syftar till att få till stånd en indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen i . En grundläggande förutsättning för att ett sådant arbete ska kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer nationella mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna. Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga och följa upp barnpolitiken, i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning för att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens hela systematiska MR-arbete i . saknas till stor del statistiska uppgifter fördelade på olika diskrimineringsgrunder, vilket skapar svårigheter vid arbe26 SOU 2011:29 Sammanfattning tet med att utveckla indikatorer. Regeringen bör ägna det problemet särskild uppmärksamhet i ett fortsatt arbete med indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna. Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt Jag föreslår att frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna än bör inkorporeras i svensk rätt bör utredas i särskild ordning. En sådan utredning bör analysera för- och nackdelar med en inkorporering, ta ställning till om en inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde framför annan lag. Utredningen bör även omfatta en undersökning av hur svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning till olika konventioner om mänskliga rättigheter som förbundit sig att följa. Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter I betänkandet rekommenderar jag regeringen att påbörja ett arbete med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i , i enlighet med de s.k. Parisprinciperna. Ett sådant organ bör enligt min mening inrättas som en ny myndighet, exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter. Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag reglerat i lag, i första hand i grundlag. Det fortsatta arbetet med att inrätta kommissionen bör ta sin uppgångspunkt i att den ska vara en myndighet under . Kommissionen bör huvudsakligen ha till uppgift att undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls, ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de mänskliga rättigheterna, samt främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i . Sammanfattning SOU 2011:29 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de mänskliga rättigheterna är att öka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna. Informations- och utbildningsåtgärder för att säkerställa förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter är dessutom i sig en del av konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna. Personer som är verksamma inom den offentliga sektorn bär i sin yrkesroll skyldigheter i förhållande till den enskildes mänskliga rättigheter. För att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i den delen krävs att de har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna för att kunna identifiera när en konventionsrättighet aktualiseras i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som medger tolkningsutrymme i synnerhet. Det är därför av central betydelse för att säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i att en mångfald olika yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad utbildning om innebörden av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av krav som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter. Regeringen bör med hjälp av följa upp och vidareutveckla arbetet med att säkerställa att olika yrkesutbildningar på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan ha stor betydelse för den framtida yrkesutövningen. Många både offentliganställda och förtroendevalda anser att det är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna. uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur deras specifika verksamhet och arbetsuppgifter är kopplade till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. för utveckling i staten () har ett myndighetsuppdrag som har beröring med frågor om mänskliga rättigheter, t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras i värdegrundsfrågor. Däremot finns det inte, såvitt kunnat utrönas, något samlat program för hur anställda på olika nivåer inom statsförvaltningen ska ges utbildning om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap är nödvändig 28 SOU 2011:29 Sammanfattning för att respekten för de mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas. Regeringen bör därför uppdra åt att utforma ett program för hur personal på olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt och systematiskt ska få verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga rättigheterna. Domstolarna har en central roll i förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste därför särskilt ha tillräcklig kunskap om internationella MR-åtaganden för att kunna säkerställa en tillämpning av svensk rätt i enlighet med dessa åtaganden. Jag föreslår att regeringen i samråd med överväger ytterligare åtgärder för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering och analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna. Det bör bl.a. övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav på fortbildning också för de ordinarie domarna. En ökad kunskap om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter stärker alla människors förutsättningar för att kunna forma sin egen framtid, det vill säga vad regeringen valt att kalla för egenmakt. En enskild individ som inte känner till sina rättigheter och inte förstår i vilket sammanhang hon eller han kan hävda dem, kommer knappast heller att försöka göra det. Information om de mänskliga rättigheterna måste därför också ses som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta systematiska MR-arbete i . Inom ramen för det arbete med att inrätta en eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna, som jag föreslår bör inledas, bör regeringen även överväga hur ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ, , Forum för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter bör se ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Sammanfattning SOU 2011:29 Några särskilda sakområden Utredningar av misstankar om övervåld av polis m.m. Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda, och då särskilt det lämpliga i att polisen utreder polisen, är en fråga som regelbundenhet aktualiserats i den svenska samhällsdebatten. har också uppmärksammats av ett antal av de internationella övervakningsorgan som övervakar efterlevnad av internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna. Dessa har rekommenderat att ett från polisen fristående och oberoende organ bör inrättas för handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda. Frågan har varit föremål för utredning i några olika sammanhang.