sou · GZB348 · 2011-06-01 00:00:00 — Enligt 3 § folkbokföringslagen ska den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under folkbokföras på sin bostadsadress.1 Detsamma gäller den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet om han eller hon med hänsyn till samtliga omstän- digheter får anses ha sitt egentliga hemvist här. Till och från är det ett ständigt flöde av utländska per- soner. Människor kommer till av många olika skäl. Det abso- lut största antalet personer kommer på planerade besök som är av mer eller mindre tillfällig karaktär i syfte att turista i landet, eller för att besöka familj eller andra. En hel del personer kommer hit för att studera eller för att arbeta . Andra kommer hit för att bosätta sig – själva eller tillsammans med sin familj. 1 Enligt 3 § tredje stycket folkbokföringslagen finns i vissa undantag i 4–6 §§ samma lag, men dessa gäller inte asylsökande personer. finns det en del personer som kommer till i syfte att söka skydd t.ex. från situationer i krigsdrabbade områden eller från för- följelse. Bland dessa finns både personer som är här högst tillfälligt i avvaktan på att återvända hem och sådana som har ambitionen och önskemålet att ordna en mer stadigvarande vistelse här i landet. En grundläggande princip för utlänningars vistelse i är att sådana personer ska ha tillstånd att vistas här. Dessutom bör utgångspunkten för utlänningarnas vistelse i vara att de så långt som möjligt ska kunna ta ansvar för sig själva och sin familj.2 I utlänningslagen (2005:716) finns bestämmelser om under vilka förutsättningar en utlänning ska få resa in i samt uppehålla sig och arbeta här. Reglerna har sin utgångspunkt i att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i medan utlänningar behöver pass och någon form av tillstånd, visering eller uppehållstillstånd, eller ställning som varaktigt bosatt. En utlänning som vistas i ska ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats . En utlänning som kommer till kan även ansöka om uppehållstillstånd med åberopande av skyddsskäl. Några av dessa nu nämnda utländska personer kan naturligtvis under sin vistelse i behöva hälso- och sjukvård. Utredningens uppdrag är emellertid begränsat till att överväga frågor om tillgång till hälso- och sjukvård åt vissa av dessa personer, närmare bestämt åt asylsökande och personer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning och personer som befinner sig i utan att ha ansökt om nödvändiga tillstånd för att vistas i landet (papperslösa personer). Med stöd dels av statistik från Migra- tionsverket gällande asylsökande, dels frivilligorganisationernas olika uppskattningar i fråga om papperslösa personer samt de uppgifter som redovisas i Social rapport , gör utredningen bedömningen att, med hänsyn tagen till att antalet personer vari- erar något , de båda grupperna totalt sett torde bestå av maximalt 60 000–70 000 personer, varav ca 2 000–3 000 är papperslösa barn3 och ca 10 000 är asylsökande barn.4 Som beskrivs i avsnitt 2.3.3 är antalet papperslösa personer uppskattningsvis inte fler än 35 000 och enligt uppgifter från finns det i ungefär lika många asylsökande personer (se avsnitt 2.5.3). Alla dessa personer har inte ett kontinuerligt behov av hälso- och 2Se dir. 2003:11 Mottagandevillkor för asylsökande, s. 4. 3Socialstyrelsens Social rapport , s. 279. 4Uppgift från gällande . sjukvård under sin vistelse i landet. Gruppen är inte heller till sitt antal eller homogen i sin sammansättning. Som beskrivs i avsnitt 2.3 så tyder dessutom tillgänglig erfarenhet och kunskap på att både de asylsökande och de papperslösa personerna har en vård- konsumtion som i mångt och mycket liknar de bosattas. Vilken sjukvård respektive grupp av utlänningar enligt gällande rätt ska erbjudas av landstingen och kommunerna och därmed ges tillgång till här i landet beskrivs närmare i avsnitten 2.4–2.5. 2.1.2Utlänningar som omfattas av utredningens uppdrag Som framgår av utredningens direktiv omfattar utredningens uppdrag personer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om av- visning eller utvisning (gömda)5, och personer som befinner sig i utan att ha ansökt om nöd- vändiga tillstånd för att vistas i landet. De båda senare grupperna i stycket ovan befinner sig i landet utan formellt tillstånd och betraktas därför som s.k. papperslösa personer, av vilka den första gruppen ibland även kallas gömda (se vidare av- snitt 2.3). Den olovliga vistelsen i landet är således det som är ut- märkande för de papperslösa. Utredningen använder i den fortsatta framställningen huvudsak- ligen det sammanfattande uttrycket papperslösa personer för per- soner som befinner sig i landet utan att ha nödvändigt tillstånd för att vistas här. Att dessa personer inte ansökt om tillstånd att vara i landet – vilket uttryck används i direktiven till utredningen – torde i praktiken inte vara det centrala utan just det faktum att de är här utan nödvändigt tillstånd. Med asyl avses enligt 1 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716; UtlL) ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon antingen är flykting eller alternativt skyddsbehövande (jfr 4 kap. 1– 5 Jfr Social rapport , s. 279, s. 269. 2 §§ UtlL).6 Enligt 1 kap. 12 § UtlL ska en ansökan om uppehålls- tillstånd som grundar sig på sådana omständigheter som anges i 4 kap. 2 a § UtlL (övriga skyddsbehövande) handläggas som en an- sökan om asyl.7 En person som beviljas uppehållstillstånd av skyddsskäl får inte sällan ett beslut med sådant innehåll relativt snabbt, ibland . Handläggningstiden vid Migrations- verket för ett asylärende är i genomsnitt emellertid ca fem må- nader.8 En person som beviljas uppehållstillstånd i av skyddsskäl beviljas i allmänhet permanent uppehållstillstånd. Det innebär att personen till att börja med blir folkbokförd i den kommun han eller hon vistas i, t.ex. på den anläggning för flyktingar som han eller hon befinner sig på. Den som överklagar ett beslut om avslag på ansökan om asyl ge- nom samtliga rättsliga instanser och som inte avvisats genom omedel- bar verkställighet,9 befinner sig i genomsnitt i innan det föreligger ett verkställbart beslut om avvisning eller utvis- ning. Under den tiden betraktas han eller hon, fram till att av- eller utvisningen är verkställd och så länge han eller hon inte avvikit, som asylsökande.10 Några av de personer som betraktas som papperslösa är personer som inledningsvis befunnit sig i landet på laglig grund, t.ex. som turister eller studenter, men som stannat kvar efter att denna lag- liga grund upphört, s.k. overstayers (se vidare avsnitt 2.3). En person som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, t.ex. en ansökan om asyl, och som håller sig undan ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning vistas per definition i landet utan 6Se också 4 § första stycket första punkten lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asyl- sökande m.fl. (lag). 7Se Wikrén och Sandesjö, kommentaren till utlänningslagen, Juridik, nionde upp- lagan, s. 71, angående definition av asylsökande i 1 kap. 3 § UtlL och s. 155 angående defi- nitioner av flyktingar och andra skyddsbehövande på s. 155. 98 kap. 6 § jfr med 12 kap. 7 § UtlL. 10I detta sammanhang kan också noteras Ramöverenskommelsen mellan regeringen och Miljö- partiet de gröna om migrationspolitiken av där bl.a. slås fast att det ska in- rättas en fjärde migrationsdomstol i syfte att korta handläggningstiderna och stärka rätts- säkerheten. fick regeringens uppdrag att lämna förslag om att inrätta ytterligare en migrationsdomstol samt föreslå var den bör placeras. Uppdraget ska redovisas . Han eller hon blir därför att betrakta som en papperslös person på samma sätt som andra personer som aldrig ansökt om uppehållstillstånd i landet och som befinner sig i utan att ha nödvändigt tillstånd för att vistas här. 2.1.3Några utlänningar som inte omfattas av utredningens uppdrag Utöver de kategorier utländska personer som nämns i avsnitt 2.1.2 och som omfattas av utredningens uppdrag finns, som tidigare nämnts, andra som är i utan att de rättsligt sett är bosatta här. De kan således bo här i landet utan att för den skull vara bosatta här i folkbokföringslagens mening. Dessa omfattas alltså inte av utred- ningens uppdrag. De är i landet mer eller mindre tillfälligt. För dessa löses i allmänhet frågan om hälso- och sjukvård genom att den enskilde själv kontant eller genom personliga försäkringar betalar för vården eller att det görs av deras hemländer. Hanteringen av dessa personer inom hälso- och sjukvården skapar sällan problem. I regel är inte heller frågan om deras identitet något problem efter- som de som regel inte har skäl att dölja den. Här nedan ges exem- pel på sådana personer. Först kan konstateras att själva tillståndet att vistas här i landet, i det fall det krävs ett sådant, enligt huvudregeln ska vara beviljat av svenska myndigheter före inresan. I undantagsfall kan tillstånd att vistas i landet beviljas efter inresan. Asylsökande hanteras i en annan ordning. En stor kategori personer som befinner sig i landet är t.ex. turister, artister, studenter11 och diplomater och andra som högst tillfälligt är här i t.ex. sitt arbete eller i samband med konferenser och lik- nande arrangemang. Vidare finns i landet ett större antal EES-medborgare med olika juridisk status, bl.a. dels de som har uppehållsrätt i enligt reglerna i 3 a kap. UtlL och som antingen är folkbokförda här eller inte är det, dels de som saknar uppehållsrätt i landet och som inte heller ansökt om uppehållstillstånd.12 De sistnämnda personerna är att betrakta som papperslösa och omfattas som sådana av utred- ningens uppdrag. Det åligger inte utredningen att på ett uttöm- 11Studenter folkbokförs i landet om de har för avsikt att vistas i här . 12Varje EES-medborgare har uppehållsrätt i utan att behöva uppfylla de krav som anges i 3 a kap. UtlL. mande vis beskriva gruppen papperslösa personer. Utredningen konstaterar att personer som undanhåller sig verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning samt de som befinner sig i landet utan nödvändigt tillstånd för det är papperslösa. I UtlL finns också regler om uppehållstillstånd för arbete (2 kap. 7 § UtlL).13 För att ett sådant tillstånd ska kunna beviljas förutsätts att det finns ett konkret erbjudande om anställning här i landet. Arbetstagaren ska arbeta i sådan omfattning att han eller hon kan försörja sig och den lön och de övriga arbetsvillkor som erbjuds ska vara minst lika bra som de som följer av svenska kollektivavtal eller av praxis i yrket eller i branschen. Arbetstillstånd ges , eller om det rör sig om tidsbegränsad anställning.14 I 5 kap. 3–3 e §§ UtlL finns regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning till . anhängiggjordes 51 064 så- dana ärenden.15 Bevispersoner är utlänningar som vistas i landet med stöd av tids- begränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL om det behövs för att en förundersökning eller en huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras. Bestämmelsen är en följd av rådets direktiv /81/EG om offer för människohandel. har be- skrivit att ytterst få sådana ärenden aktualiseras . En utlänning kan vid ankomsten till landet eller senare tas i för- var enligt reglerna i 10 kap. UtlL under vissa klart definierade förut- sättningar vid t.ex. oklar identitet eller när risk föreligger för att personen håller sig undan en förestående verkställighet. Dessa per- soner kallas förvarstagna. Totalt har och polis- myndigheterna registrerat nästan 3 300 förvarsbeslut. En och samma person kan dock vara föremål för flera av besluten om förvar.16 I skulle det också kunna finnas utlänningar som har be- viljats tillfälligt skydd med stöd av 21 kap. 2–4 eller 6 §§ UtlL och som inte är folkbokförda här, s.k. massflyktingar. Massflyktingar är utlänningar som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 §§ UtlL och som inte 13Se vidare framförallt 6 kap. UtlL och 5 kap. utlänningsförordningen (2006:97), prop. 2007/08:147. 14Enligt uppgift från beviljades 13 613 arbets- och uppehållstillstånd för arbetstagare . Av dessa var 8 271 än . Framförallt två grupper utmärkte sig: 4 460 () tillhörde yrkesgruppen säsongsarbetar medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fiske, samt 1 480 () dataspecialister. 15Uppgift från årsredovisning 2010. 16Uppgift från verksamhet. är folkbokförda här i landet.17 Bestämmelserna är avsedda endast för undantagssituationer och har ännu aldrig tillämpats. Som framgått ovan flyttar ett antal utländska medborgare till . flyttar ett antal svenska medborgare ut från landet. Vissa av dessa personer flyttar över ett lands gränser, s.k. cirkulär migration. migration och utveckling hade i uppdrag att kartlägga den cirkulära migrationen och identifiera vilka faktorer som påverkar migranters möjligheter att röra sig mellan och sina ursprungsländer. En sådan kartläggning redovisades i delbetänkandet SOU 2010:40. I sitt slutbetänkande (SOU 2011:28) har kommittén presenterat förslag i syfte att i största möjliga mån undanröja hinder för ökad rörlighet Kommitténs kartläggning är som bakgrundsmaterial intressant även för denna utredning och visar att av totala befolkning om 9 340 000 personer /2010 var födda utomlands och att av befolkningen hade flyttat minst två gånger över nationsgränsen. Detta utgör kommitténs defi- nition för att statistiskt kunna beskriva cirkulär migration. Av de utrikes födda cirkulärmigranterna i utgörs av per- soner som är födda i ett annat nordiskt land. kommer från ett land inom EU och kommer från ett annat land i . Det är således som kom- mer från ett utomeuropeiskt land. räknar kommittén utifrån de uppskattningar som finns – även om det anges att siffrorna är osäkra – med att det finns 250 000 personer som är födda i men som bor utomlands. Kommittén beskriver bl.a. gruppen per- soner som vistas i utan uppehållstillstånd på ett sätt som stämmer väl överens med de uppgifter som redo- visade i Social rapport (se avsnitt 2.3).18 Kommittén har i sitt arbete koncentrerat sig på laglig invandring.19 Kommitténs arbete har alltså varit inriktat på frågor om vilka omständigheter som på- 17I 21 kap. UtlL finns de bestämmelser om tillfälligt skydd vid massflykt som är en följd av EG-direktivet 2001/55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv inströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. 18SOU 2010:40. s. 111 f. 19a.a., s. 50. verkar beslut om migration (jfr avsnitt 6.4 om push- and pull-fak- torer) och hur den ökade rörligheten över gränserna ska kunna un- derlättas och hur utvecklingspotentialen med denna typ av migra- tion kan främjas. De personer som vistas i utan tillstånd omfattas inte av kommitténs överväganden och förslag. 2.2Vissa frågor rörande migration och integration Som nämns i avsnitt 2.1.1 förekommer ett ständigt flöde av ut- ländska medborgare till och från . I diskussioner kring män- niskors rörlighet över nationsgränser och deras etablering i andra länder än hemlandet brukar man tala om migration och integration. I detta avsnitt redovisas fakta som rör migration och integration i och som har bedömts ha samband med de frågor som ut- redningen har att hantera. En redovisning av det legala ramverket rörande vissa migrationsrättsliga frågor återfinns i avsnitt 3.8. Med migration avses en persons fysiska förflyttning från ett om- råde till ett annat, dvs. byte av hemort eller hemland20 – med andra ord en samlande benämning på invandring (immigration) och ut- vandring (emigration). Den mänskliga migrationen har förekommit både i frivillig och ofrivillig form. Exempel på den sistnämnda formen är slaveri, trafficking och etnisk rensning. Det totala uppskattade antalet migranter i världen är enligt The () knappt 214 mil- joner personer.21 Begreppet integration används i debatten ofta för att beteckna den process där invandrare får medborgarskap och etablerar sig i det svenska samhället. 20Enligt över svenska språket betyder migration in- och ut- vandring; folkförflyttning. Begreppet migration förekommer även inom biologin och i IT- sammanhang, men då med en annan betydelse. 2.2.2Migrations- och integrationspolitikens inriktning Regeringens mål är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrations- politik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reg- lerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migra- tionens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och inter- nationella samarbetet.22 är ansvarig förvaltnings- myndighet inom migrationsområdet, det vill säga för frågor som gäller uppehållstillstånd, arbetstillstånd, viseringar, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Inom migrationsområdet verkar också migrationsdomstolarna, Migrations- överdomstolen, polismyndigheterna, Kriminalvården och utlands- myndigheterna. Migrations- och asylpolitik är till sin natur gränsöverskridande. Människor rör sig ständigt mellan olika länder i världen. En del tvingas fly undan förföljelse, medan andra flyttar av ekonomiska och/eller sociala skäl. Migration kan handla om att bilda familj, arbeta eller studera i ett annat land. Det kan också handla om att söka sig till ett annat land i hopp om att få en bättre framtid rent generellt. Migration har ofta stor betydelse för samhällsutvecklingen i såväl ursprungsländer som destinationsländer. I detta sammanhang kan också noteras Ramöverenskommelsen mellan regeringen och de gröna om migrationspoli- tiken av där bl.a. slås fast att ska ha en human asylpolitik och att regeringens och gemen- samma mål är att säkerställa en human, rättssäker och ordnad migra- tionspolitik. Asylrätten ska värnas. Särskild hänsyn ska tas till barns bästa. Inom ramen för den reglerade invandringen ska rörligheten över gränserna underlättas. Migrationens utvecklingseffekter ska till- varatas bättre och det internationella och europeiska samarbetet ska fördjupas. Europeiska unionen (EU) har som målsättning att skapa en ge- mensam politik för invandring. EU har antagit rätts- akter som ska underlätta för studenter och forskare att studera och 22Faktablad, , Ju 10.12, samt prop. 2010/11:1, utgifts- område 8 s. 11. arbeta i , samt möjliggöra familjeåterförening och ställning som varaktigt bosatt. Den svenska migrationspolitiken bygger på principen om reg- lerad invandring. Den innebär att utlänningar som vill bosätta sig i ska ha tillstånd att uppehålla sig här, dvs. De utlänningar som får uppehållstillstånd i ska ha samma rättigheter och omfattas av samma välfärdssystem som andra per- soner som är bosatta i landet. En grundläggande princip är också att den som reser in och vistas i ska ha utverkat ett tillstånd att vistas här före inresan.24 har som stat haft målsättningen att ha en human asylpolitik och vara en för den som flyr undan för- följelse och förtryck. Särskild hänsyn ska i detta sammanhang tas till barns bästa. erbjuder skydd i större utsträckning än vad internationella överenskommelser kräver och tar också ett stort an- svar för att i samarbete med () ge skydd åt personer som befinner sig på flykt utanför sitt hemland och som inte har tillgång till varaktigt skydd. För att principen om reglerad invandring ska kunna upprätt- hållas krävs att beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd respekteras och att ett beslut om avvisning eller utvisning också leder till att utlänningen lämnar landet. Strävan inriktas mot att så få personer som möjligt vistas i utan nödvändigt tillstånd. Utredningens arbete inriktar sig på frågan om, hur och på vilka villkor personer som uppehåller sig i utan nödvändigt till- stånd ska erbjudas hälso- och sjukvård här. En aspekt att beakta vid dessa överväganden är risken för konflikt mellan olika samhälls- och andra intressen som olika myndigheter och andra organ har att bevaka och hantera.25 uppgift är ju, som tidigare nämndes, att vara ansvarig förvaltningsmyndighet inom migra- tionsområdet, medan hälso- och sjukvården, skolan och har andra ansvarsområden att sköta än de migrationspolitiska i sin verksamhet. Ett regelsystem som innebär att vissa myndigheter ges i uppdrag att se till att utlänningar som har fått verkställbara beslut om avvisning eller utvisning också lämnar landet, medan andra 2003/04:35 s. 15 ff. 25Jfr exempelvis regeringens uttalanden i prop. 1997/98:182 s. 12 f rörande strategi för att för- verkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i . I propositionen uttalas, med hän- visning till betänkandet SOU 1997:115 av som hade i uppdrag att klargöra hur anda kommit till uttryck i svensk lagstiftning och praxis, att barn- konventionens bestämmelser inte kunde anses tillämpliga på ett barn som vistas olagligt i landet. Detta ställningstagande har omprövats , jfr överväganden i samband med betänkandet Skolgång för alla (SOU 2010:5). myndigheter åläggs att erbjuda dessa utlänningar tillgång till delar av det svenska välfärdssystemet kan uppfattas som ologiskt och in- konsekvent (se vidare avsnitt 4.3.2 och 6.5). För att asylsystemet ska vara väl fungerande har det ansetts vik- tigt att en rättssäker asylprocess har ett tydligt avslut. De personer som beviljas uppehållstillstånd ska kunna påbörja etableringsprocessen i medan de som fått ett avvis- nings- eller utvisningsbeslut som vunnit laga kraft är skyldiga att lämna landet. Ett väl fungerande återvändande har av regeringen lyfts framsom en av förutsättningarna för att asylsystem ska vara långsiktigt hållbart.26 Återvändandet ska i första hand ske frivilligt, med stöd av Migra- tionsverket. Detta eftersträvas i varje enskilt fall. I de fall där skyl- digheten att återvända varken respekteras eller accepteras av den enskilde, är det polisen som ansvarar för att avvisnings- eller utvis- ningsbeslutet genomförs. Återvändandet ska alltid genomföras under humana och värdiga former. För att underlätta att så sker har re- geringen infört ett ekonomiskt återetableringsstöd för personer som har lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut och som väljer att självmant återvända till ett land, där de har mycket be- gränsade förutsättningar för återetablering. Som ett stöd i arbetet att få till stånd väl fungerande återvändanden har också ingått återvändandeavtal med ett antal länder. Avtalen reglerar pro- cedurer och kriterier för att den ena parten ska återta personer som vistas utan tillstånd på den andra partens territorium. Avtalen fun- gerar också som en grund för ett vidare samarbete i migrations- politiska frågor mellan länderna. Regeringen arbetar också för en gemensam asylpolitik inom EU, med den övergripande målsättningen att en sådan politik ska vara human, rättssäker och effektiv.27 Medlemsstaterna i EU enades vid i om målet att harmo- nisera den europeiska migrations- och asylpolitiken. Genom Haag- programmet beslutade medlemsstaterna att utveckla ett gemensamt asylsystem. I Stockholmsprogrammet som antogs anges att ett gemensamt asylförfarande och en enhet- lig status för personer som har rätt till skydd ska införas . Målen är dels att uppnå en högre gemensam skyddsnivå och ett mer likvärdigt skydd i hela EU, dels att säkerställa ökad solidari- tet mellan EU:s medlemsländer. 26Se exempelvis prop. 2010/11:1 utgiftsområde 8 Migration, s. 34. och utgiftsområde s. 34. Befintliga gemensamma EU-regler finns i följande rättsakter: Asylprocedurdirektivet (2005/85/EG), innehållande miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkall- ande av flyktingstatus.