sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — I anslaget ingår även utrikesrepresentationen och Kommittéväsendet. 3Arbetet består i huvudsak av deltagande i EU-kommissionens expertkommittéer, rådets arbetsgrupper, verkställighetskommittéer, förhandlingar, mellanstatliga kontakter, del- tagande i konferenser, genomförande av EU-rättsliga analyser, information till , interna EU-beredningar i , styrning av och samråd med underliggande myndigheter i EU-frågor, informationsverksamhet och uppföljning osv. Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll tjänstemäns bilaterala rese- och besöksverksamhet inom unionen (årsböcker, uppgifter –2008). Det vore dock förenklat att enbart lyfta fram EU-arbetet som förklaring till alltmer internationellt påverkade arbete. Glo- balisering och internationalisering av det svenska samhället hade ändå skapat förändrade förutsättningar för politiken och dess genom- förande. Ds 2000:27 bedömer att ökat mellanstatligt samarbete knappast innebär att den centrala statsförvaltningens arbete minskar. Snarare ökar kraven på samordning, förhandling och strategisk planering. Där pekas också på att det blir allt viktigare för stater att värna om sina nationella intressen, men att sättet att påverka för- ändras. Alla departement har fått en utökad roll i det internationella samarbetet. Varje departement har ett naturligt huvudansvar för internationella aspekter av sina politiska ansvarsområden. Därav måste de också ha en strategisk idé om sin internationella inrikt- ning och dess prioriteringar, vilka aktiviteter den omfattar samt i vilken utsträckning och var utrikesrepresentationen bör delta i arbetet (frågan tas upp i avsnitt 4.2.). Även om alla departement har ansvar för utblick och internationell vinkel för sina frågor, måste UD och utrikesrepresentationen ha ett ansvar för helheten i utrikespolitik och internationella relationer, jämför nedan. Uppskattningar av hur mycket tid ägnar åt internationellt och EU-arbete är svåra att göra. Det blir egentligen konstruerat att t.ex. betrakta EU-frågor som en isolerad del av arbetet i . EU-arbetet är här en arbetsmetod för att bl.a. stifta lag eller skapa samsyn om politiska lösningar. I den mellanstatliga utrikespolitiken handlar det om att forma gemen- samma positioner som utgångspunkt för att driva internationell politik utanför unionens gränser. Att arbeta med EU-frågor inne- bär långt ifrån alltid att man arbetar med utrikespolitik. Även om utredningen lyfter fram och understryker att gränsen mellan inrikes- och utrikespolitik alltmer suddas ut, kan ändå sägas att de utgör två kompletterande sidor av det politiska arbetet. Utredningen har mot den bakgrunden genomfört en enkät- undersökning i för att se hur mycket arbetstid som ägnas åt utrikespolitik/internationella frågor och EU-arbete, i förhållande till inrikespolitisk arbete. Enligt den uppskattning som departementen samt Statsrådsberedningen (ej inkluderat UD, utrikes- representationen och Förvaltningsavdelningen) gjorde avsätts i snitt av årsarbetskrafterna för EU-arbete och cirka Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll för internationellt arbete. Variationerna är betydande. och ligger högst vad gäller den sammanlagda andelen avsatta årsarbetskrafter i både internationellt och EU-arbete. Försvarsdepartementet ligger högst vad gäller internationellt arbete. Endast tre departement (Försvars-, Kultur- och ) uppger högre andel arbete med internationella frågor än med EU-frågor. I absoluta tal ligger , och Justitiedeparte- mentet högt med över 70 årsarbetskrafter.4 I princip samtliga till- frågade bedömer att tidsåtgången för internationellt och EU-arbete kommer att fortsatt öka.5 För ett medelstort EU-land som , med en liten öppen och handelsberoende ekonomi, en aktiv utrikespolitik (utifrån bl.a. sin geopolitiska position och ett omfattande utvecklingssam- arbete), en resande befolkning och ett livskraftigt mångkulturellt samhälle, är det svårt att tro att behovet av politiskt internationellt engagemang ska minska. Det ställer krav på bl.a. regeringen och hela att ha internationell utblick och kompetens, inklusive på UD och utlandsorganisation. Utred- ningen bedömer att en rimligt och hög ambition i Reger- ingens internationella politik och EU-arbete kräver både en stark utrikesförvaltning och ett i övrigt internationaliserat . De utgör inte mot varandra utbytbara storheter. Ett starkt UD kan inte kompensera för övriga fackdepartements eventuella ambitionsminskningar, och på motsvarande sätt kan inte övriga internationalisering ersätta en stark och effektiv utrikesförvaltning. 2.3.1Jämförelse med andra länder En utrikesförvaltnings format och uppdrag måste anpassas efter nationella politiska målsättningar, ambitioner och resurser, inter- nationella och nationella regelverk samt till globala förutsättningar. 4Uppgifterna har inhämtats i utredningens expertgrupp. Det är dock vanskligt att presentera och dra slutsatser om de exakt uppgivna årsarbetskrafterna. Här åskådliggörs enbart vissa tydliga förhållanden mellan departementen, i stor utsträckning förklarade av hur EU-regler- ade och internationellt beroende departementets politikområden är. Enkätsvaren utgör i övrigt stöd för övergripande bedömningar. 5SB avstod från att besvara frågan. IJ förutsåg ingen ökning. Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Anpassning till utrikes krav gäller även andra delar av länders för- valtningar, men vanligen är utrikesministerier och dess utrikes- representation mest exponerade. En tydlig skillnad när man ska jämföra svensk förvaltning med omvärlden är att den svenska uppdelningen i departement och för- valtningsmyndigheter i princip inte förekommer utomlands. I stället är det ministerierna (departementen) som både formulerar och genomför politiken, vilket gör att t.ex. konsulär verksamhet och andra verksuppdrag naturligt kan höra hemma i ett departe- ment. På samma sätt ingår motsvarande i Finans- departementet eller i . I många länder är därför utrikesförvaltningen, både personal- och budget- mässigt, ofta det minsta ministeriet. Ytterligare en skillnad är att den kollektiva beslutssätt i många länder mot- svaras av att statsråd beslutar om sina respektive ärenden. Gemen- sam beredning mellan ministerier är sällan så etablerad som arbets- form som det är i det svenska . Inget annat land som utredningen har kommit i kontakt med har samtliga minister- ier/departement sammanslagna i en organisation/myndighet. Vad gäller utrikespolitiken skiljer olika länder sig åt för hur ansvaret fördelas mellan beslutande organ, såsom statschef, parla- ment och regering. Olika utrikesministeriers uppdrag varierar också. I vissa länder bereds handelspolitik och handelsfrämjande i annat ministerium än utrikesministeriet, och andra har utveck- lingssamarbetet avskiljt. Migrationsfrågors placering kan variera, men ofta tillhör de inrikes-, utrikes- eller justitieministeriet. Utredningen känner inte till något land där utrikesrepre- sentationen är placerad på annat sätt än under utrikesministeriet. Många har en personalmässig indelning i en mer generellt inriktad diplomatkår, i kombination med olika instrument för att tillgodose kort- och långsiktiga behov av specialistkompetens. Samtliga utrikes- förvaltningar tillämpar i olika omfattning interna rotationssystem för bemanning. De flesta länder har specialattachéer, dvs. utlands- organisationen bemannas också av personal utsänd och finansierad av andra departement/myndigheter än utrikesministeriet. utrikesförvaltning liknar i dessa avseenden andra länders. En likhet med andra länders utrikesförvaltningar, som utred- ningen tydligt lyfte fram också i delbetänkandet, är att reformer planeras eller pågår för modernisering och anpassning till nya omvärldsförhållanden. Ofta, men inte alltid, ligger besparingskrav bakom programmen. De gäller då vanligen även andra delar av den Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll statliga förvaltningen, såsom i t.ex. , , och . Många av de utrikesförvaltningar som är föremål för besparingar har inte vidtagit den typ av effektiviserings- åtgärder som /UD har genomfört under de senaste 10–15 åren. Det är svårt att jämföra storlek, verksamhet, genomslag, kvalitet, effektivitet osv. mellan olika länders utrikesförvaltningar, och frågan är om det alls är görligt eller ibland ens intressant. Länders demo- kratiska, rättsliga, politiska, geografiska, ekonomiska, historiska, etniska eller andra förutsättningar gör i vissa avseenden varje land unikt. Det avgör bl.a. inriktning och ambition i utrikespolitiken. Med vissa likasinnade länder kan ändå en del intressanta jämförelser göras, vilket också sker genomgående i denna utredning. Vad gäller resursmässiga jämförelser kan dessa storheter inte jämföras i absoluta tal, möjligen i relativa termer mellan länders utrikesför- valtningar. Men även detta kan vara komplicerat, bl.a. av skäl som nämnts ovan. Olika budgetstrukturer försvårar också jämförelser. Utredningen har därför i stort fått avstå från dessa, eftersom till- förlitligheten är svår att garantera. 2.3.2Utrikesförvaltningens uppdrag och omfattning består av , UD och utrikesrepresentationen. UD ingår som departement i myndigheten , medan utrikesrepresentationen (dvs. de cirka 100 nuvarande utlandsmyndigheterna) är egna myndigheter var för sig. Utrikesrepresentationen lyder, sedan sammanslagningen av departe- menten 1997, under (förordning 1996:1515, 3 och 4 §§). Verksamheten i utlandsorganisationen samordnas av UD, som också administrerar den och är största uppdragsgivare. Organisa- tionen bemannas främst av personal med hemvist i UD och dess kostnader belastar i huvudsak UD:s budget.6 I delbetänkandet föreslog utredningen att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus avskaffas och att de blir en del av (SOU 2010:32). Utredningen bedömer att myndighetsstatusen är tve- tydig och riskerar att hämma flexibiliteten i utlandsorganisationen. Det kan dessutom ifrågasättas om nuvarande ordning och verk- 6 För visst administrativt stöd (bl.a. för IT-frågor, och arkiv) ansvarar . Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll samhetshantering står i överensstämmelse med grundlagen. Frågan är fortsatt under beredning i . uppdrag är omfattande och olika verk- samheter styrs på olika sätt. styr främst genom det årliga beslutet om budgetpropositionen, genom godkännande av inter- nationella avtal, beslut om stationering av trupp och ibland genom lagstiftning. mottar ett fåtal (mellan fyra och nio ) regeringsskrivelser i olika utrikespolitiska frågor. I huvudsak är dock utrikespolitiken en fråga för regeringn, inte för . Regeringens övergripande politik, inklusive utrikes- politiken, läggs fast i regeringsförklaringen. Den gemensamt beredda och i debatterade utrikesdeklarationen preciserar regeringens inriktning av utrikespolitiken för . Också den håller sig på ett allmänt politisk plan. För den inter- nationella handelspolitiken, det fortsatta genomförandet av EU:s inre marknad samt för handelsfrämjandet presenteras en förtydligande deklaration på motsvarande sätt. Utvecklingssam- arbetet styrs av övergripande inriktning och av reger- ingens långsiktiga beslut om policies och strategier för verksam- heten. verksuppdrag och administration styrs ytterst genom lag, t.ex. vad gäller den konsulära verksam- heten. omfattande hantering av viserings- ansökningar regleras genom europeiska regelverk, främst EU:s viseringskodex7, medan hantering av uppehålls- och arbetstillstånd styrs huvudsakligen av svenska lagar och förordningar. I övrigt har utrikesförvaltningen att följa annan relevant lagstiftning som gäller svensk förvaltning och förvaltningsärenden av olika slag, förord- ningar och föreskrifter, inkl instruktion och arbetsordningar. verksamhetsplanering ingår som en del i . Därtill kommer att Wienkonventionerna (SÖ 1967:1, SÖ 1974:10) sätter ramar för utrikesförvaltningens (och annan diplomatisk) verk- samhet, och att den i många avseenden måste bedrivas enligt veder- tagna internationella protokollära krav samt internationella arbets- och förhandlingsmetoder. Denna korta beskrivning pekar på en komplex verksamhet med betydande variation av styrinstrument att följa och följa upp emot. Det påverkar bl.a. möjligheten att få en sammanhållen bild av utrikesförvaltningens verksamheter, att prioritera mellan dem, att 7 och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om inför- ande av en gemenskapskodex om viseringar. Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll följa upp dem och bedöma dess relevans och effektivitet. Dessa frågor hanteras i kapitel 4 och 6. För att hantera uppdraget har UD en personalstyrka om 1 257 anställda varav 515 tjänstgör i utlandsorganisationen och 742 vid UD i . Därtill ska läggas 1 227 lokalt anställda tjänstemän i utlandsorganisationen. Hela personal uppgår till 4 471, vilket innebär att utrikesförvaltningens andel (undantaget de lokalt anställda) utgör . förvaltningsbudget uppgick till cirka 6,5 mdkr varav UD stod för cirka 2,4 mdkr, dvs. andel av har minskat. var utrikesförvaltningens budgetandel inom (av den andelen avsätts för utlandsorganisationen.) Delvis rör det sig om att uppgifter har flyttats från UD, men det är inte hela för- klaringen. UD:s personal har minskat med cirka 100 tjänstemän . En effektivisering av utrikesförvaltningens verk- samhet var och är påkallad, men frågan är om åtstramningar i denna storleksordning haft en verksamhetsmässig grund. Vilka uppgifter har då minskat i omfattning inom utrikesförvalt- ningen? har minskat utlandsnär- varon med ett 20-tal utlandsmyndigheter, dvs. en neddragning av antalet ambassader och konsulat om . I stor utsträckning har det rört sig om myndigheter med ett tydligt främjandeuppdrag, t.ex. många generalkonsulat. Fler ambassader har öppnats i EU och i vårt östliga närområde. I Nord- och Latin- samt i har svensk närvaro minskat. har andelen ambassader med omfattande biståndsuppdrag ökat. I utlandsorganisationen går generellt större andel tid än tidigare åt för verksuppdraget, som är strikt regelstyrt och ofta omfattar myndighetsutövning. Det kan inte nedprioriteras när per- sonalneddragningar genomförs. Administrationen är omfattande och varierad, har flera huvudmän i och en mångfald av icke-kompatibla IT-stödsystem. Hur effektivitetsvinster kan göras här tog utredningen upp i delbetänkandet. Resultatet av att verk- uppdraget ökar i omfattning och att administration fortsatt tar mycket tid, är att det tredje området, dvs. det departementala upp- draget, ägnas allt mindre tid i utlandsorganisationen. Den tid som utsända lägger på information, stöd och service i det internationella påverkansarbetet för främst regeringen/men också för andra intressenter, minskar således. På UD i har de Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll geografiska enheterna minskat, medan de s.k. funktionella enheterna ökat. Administrationen inom UD har minskats genom att vissa uppgifter flyttats till Förvaltningsavdelningen. Ett organi- gram över UD bifogas som bilaga 5. Det var länge sedan UD kunde göra anspråk på att hantera samtliga utrikesärenden. Varje departement (eller myndighet) ansvarar för sina verksamhetsområden och deras internationella aspekter. Men med många aktörer som för svensk talan inter- nationellt är behovet av en helhetssyn, av att kunna knyta ihop agerande inom olika politikområden utifrån ett omvärldens per- spektiv på betydande. Någon instans måste också samlat behärska folkrättsliga instrument som ligger till grund för sam- varon mellan stater betydande. Det kan delvis åstadkommas genom att varje aktör, i synnerhet varje departement inom , har insikt om det utrikespolitiska sammanhang man agerar inom, samt genom en god samordning av det internationella agerandet (för bl.a. genom gemensam beredning). Dessutom har UD ansvar för helheten i utrikespolitik och inter- nationella relationer. UD:s utrikespolitiska ansvar såsom det pre- ciseras i 10 kap. 13 § regeringsformen ger en anvisning om utrikes- frågornas särskilda natur i regeringsarbetet vad gäller behovet av helhetssyn och samstämmighet.8 13 § Chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för för- hållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation upp- kommer hos en statlig myndighet. PM 1997:4, Samrådsformer i , lägger med utgångs- punkt i Regeringsformen fast att motsvarande frågor inom ska gemensamberedas med UD. Detta kräver öppenhet och ökad kunskap inom UD i frågor som ligger utanför den traditionella utrikespolitiken, och ett nära samarbete med berörda departement. Hur det praktiskt kan hanteras berörs i kapitel 4 och 7. 8 Denna tolkning gör även m.fl. i sina kommentarer till grundlagarna (Grund- lagarna, m.fl., 2006). Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Vad gäller relationerna till andra EU-medlemsstater är gränsen för UD:s ansvar för helhetssyn i utrikespolitiken och de inter- nationella relationerna inte lika entydig. EU är en rättsgemenskap, och det praktiska samarbetet och förhandlingsarbetet mellan svenska företrädare och EU-kollegor är både bredare, mer detaljerat och närmare än i andra internationella relationer. har här en viktig roll vad gäller helhetssyn. EU:s mellanstatliga utrikespolitik bedrivs gentemot länder utanför unionens gränser och i många praktiska avseenden gäller det också synen på den bilaterala utrikespolitiken; svensk utrikespolitik bedrivs i huvudsak bortom gränser. Men vilar relationerna mellan och övriga EU- medlemmar liksom andra mellanstatliga relationer på folkrätt. Rent utrikespolitiska frågor eller diplomatiska kriser kan påverka rela- tioner mellan unionens medlemmar oavsett hur nära EU-sam- arbetet är. Som exempel kan nämnas när det främlings- fientliga FPÖ tog säte i den österrikiska regeringen, eller när franska myndigheter vidtog omfattande utvisningar av romer. Och givetvis kan polarisering mellan medlemsländer i en EU-förhandling motivera den ena parten att blockera den andres intressen i en annan förhandlingsfråga. Här får EU-arbetet rent utrikespolitiska implikationer. För en god helhetsbild av relationer med EU:s med- lemsstater krävs därför både det samlade EU-arbetsperspektivet och en bredare utrikespolitisk syn på bilaterala relationer.9 Vad gäller UD:s helhetssyn lägger vidare departementets arbets- ordning (UF 2009:5) fast att departementschef och kabinetts- sekreterare leder och samordnar arbetet inom utrikesförvaltningen, dvs. inom UD och utrikesrepresentationen. Det innebär att UD, inom myndigheten , har ett ledningsansvar vad gäller verksamheten i utrikesrepresentationen. 41 § Arbetet inom departementet leds närmast under departements- chefen av kabinettssekreteraren som också närmast under departe- mentschefen samordnar arbetet inom utrikesförvaltningen. Detta ligger i linje med det budgetansvar UD har för utlands- organisationen. Utifrån detta ansvar måste UD ta initiativ till att 9 m.fl. bedömer på liknande sätt att EU-arbetet inneburit ökade direktkontakter mellan myndigheter i olika länder, och att kravet på att underrätta utrikesministern av rim- lighetsskäl därför endast kan gälla när det handlar om en i egentlig mening utrikespolitisk fråga. Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll skapa samråd med andra departement om placering och inriktning av det departementala uppdraget i utlandsorganisationen (jämför avsnitt 4.2). Utöver det ovan beskrivna helhetsansvar och horisontella per- spektiv som UD har är departementet i huvudsak ett fackdeparte- ment som övriga departement. Alla departement har, som kon- staterats, sin särart och för UD:s del kan anges storleken, ett omfattande verksuppdrag (främst konsulär verksamhet och migra- tionshantering), ansvar för ledning av utlands- organisation samt att departementet är hemvist för ett antal stöd- och särfunktioner inom . Som fackdepartement ansvarar UD för beredning av utrikes- och säkerhetspolitiska, folkrättsliga, utvecklingspolitiska, handelspolitiska, handelsfrämjande, konsulära och protokollära frågor. UD ger infalls- vinklar från dessa politikområden på ärenden som bereds inom . Det fackdepartementala uppdraget omfattar också vad som kan betecknas som verksuppdrag, främst inom det konsulära området. Migrationspolitiskt ansvar har Justitiedeparte- mentet, men utlandsorganisationen hanterar och beslutar på instruk- tion av i en stor andel av svenska migrationsärenden. hanterar UD också ett antal, kanske mindre uppenbara, uppgifter, som är mer av en service åt andra aktörer, främst inom Regeringskansliet.10 Eftersom lednings- och administrativt ansvar för utlandsorganisa- tionen åvilar UD har departementet också ett antal stödenheter som saknar motsvarighet i andra departement. UD har t.ex. en enhet för hantering av fastigheter i utlandet och en för säkerhetsfrågor i utlandsorganisationen. Jämfört med andra departement har UD en stor personalenhet för att kunna hantera bemanning enligt rotations- systemet. Det motiveras också av att UD tillhandahåller en mängd olika utbildningar för främst UD:s och övriga personal (jämför kapitel 7 om kompetensförsörjning)). 10 UD ger protokollärt stöd åt andra departement. För statsministern och Hovet ges mer omfattande service. Departementet sköter språkutbildningar och översättningar, samt till- handahåller kurser bl.a. inför utlandsstationering. Den sk NSA-funktionen samt koordiner- ing av svenska kandidaturer i internationella organisationer (utom EU), UD-vakthavande, kurirhantering samt den juridiska expeditionen, är också exempel på mer udda uppgifter som UD hanterar och finansierar. Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll en del av det administrativa stödet till utlandsorganisationen har överförts till , bl.a. vad gäller IT-stöd och arkivhantering. I delbetänkandet presenterades ett antal förslag till effektiviseringar inom dessa stödverksamheter och för administrationen i utlandsorganisationen. , i synnerhet utrikesrepresentationen, har många intressenter, uppdragsgivare och kunder. Utöver det budget- ansvariga departementet omfattar gruppen både andra delar av , svenska förvaltningsmyndigheter, andra företrädare för det offentliga , organisationsföreträdare, media, privata företag och svenska medborgare. Till det ska läggas representanter för motsvarande internationella grupper. Som bilaga 6 återfinns en extensiv lista över dessa intressenter, hänförda till olika delar av utrikesförvaltningens verksamhet.11 Sammanställningen visar på den variation av aktörer som sam- arbetar med eller som erhåller tjänster från utrikesförvaltningen. För att ge en överskådlig bild av utrikesförvaltningens uppdrag kan följande indelning göras: 1)Att strategiskt och effektivt främja och försvara säker- het, välstånd och samhälleliga intressen internationellt. Utrikes- representationen har här i uppdrag att främja Regeringens samlade internationella intressen. 2)Att med god kvalitet och i enlighet med gällande regelverk genomföra verksuppdrag och tillhandahålla vissa andra tjänster. Nedanstående matris utgör en förklaringsskiss över utrikesför- valtningens två huvuduppdrag, hur de bedrivs och i vilket syfte. De olika Ansvarsområdena (se matrisen) presenteras mer ingående i betänkandet kapitel 3 och 5. 11 Listan är en reviderad version av den sammanställning som presenterades i rapport av Taxell/2007. Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll Främja och försvara politiska, ekonomiska och samhälleliga Att bidra till en internationell utveckling mot fred, frihet och mänskliga rättigheter, demokrati, frihandel och solidaritet. Stärka EU som global aktör frihandeln och verka för ökad svensk konkurrenskraft Säkra globala förbindelser med strategiska partners Fördjupa de goda relationerna i vårt närområde Stärka det multilaterala samarbetet Öka öppenheten och effektiviteten i utvecklingssamarbetet