sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Det fanns således ett behov av att utveckla metoder och om möjligt någon form av mätinstrument för att kartlägga förekomst och omfattning av upplevd och faktisk diskriminering på grund av sexuell läggning inom olika områden i samhället. Arbetsgruppen borde därför erhålla ett sådant uppdrag. Åtgärden gavs följande lydelse. Åtgärd 20: Regeringen avser att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag som innebär ett samlat grepp om frågor som rör lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning. Arbetsgruppen ska även få i uppgift att överväga hur förekomst och omfattning av diskriminering på grund av sexuell läggning skall kunna mätas och om möjligt lämna förslag till indikatorer inom olika områden i samhället. Regeringen inrättade i enlighet med åtgärden en arbetsgrupp för lika rättigheter och möjligheter för homo- och bisexuella samt transpersoner. Som en av arbetsgruppens uppgifter angavs att den skulle överväga om och hur förekomst och omfattning av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner ska kunna mätas och om möjligt lämna förslag till indikatorer inom området. Arbetsgruppen slutförde sitt arbete och redovisade sitt uppdrag i form av en promemoria.9 En av arbetsgruppens slutsatser var att det genom s.k. självskattning var möjligt att få en bra bild av förekomsten och omfattning av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner. Enligt arbetsgruppens mening återstod det dock olika metodologiska problem som borde belysas på ett fördjupat sätt och vidare undersökas. Något förslag på indikatorer för att mäta omfattningen av diskriminering på grund av sexuell läggning lämnades inte av arbetsgruppen. Arbetsgruppens konklusion var istället att frågan om hur förekomst och omfattning av diskriminering av det här slaget skulle kunna mätas borde behandlas i ett större sammanhang, och 9 Redovisning av uppdrag, promemoria , rev. , IJ2010/1772/DISK. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i att detta lämpligen kunde ske efter det att regeringen fattat beslut om proposition om en gemensam lagstiftning mot diskriminering och en gemensam ombudsmannamyndighet. Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Det av arbetsgruppen genomförda arbetet torde ha bidragit till en viss ökad medvetenhet inom om frågor som rör diskriminering på grund av sexuell läggning. Åtgärd 20 kan emellertid knappast anses ha bidragit till någon utveckling av ett system för indikatorbaserad uppföljning. Åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga I handlingsplanen konstaterade regeringen i åtgärd 32 att ett arbete påbörjats med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga och för att följa upp barnpolitiken. Regeringen framhöll betydelsen av att en uppföljning av detta slag kom till stånd, samt förklarade att i det arbetet skulle hänsyn tas till såväl nationella som internationella erfarenheter från arbete med indikatorer. Åtgärden formulerades på följande sätt. Åtgärd 32: Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga och följa upp barnpolitiken. Arbetet beräknas bli klart . En av regeringen tillsatt särskild arbetsgrupp redovisade en rapport med förslag till uppföljningssystem för barnpolitiken.10 I rapporten föreslogs en målstruktur där det övergripande mål som formulerats för barnpolitiken – att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande – brutits ned till sex målområden som alla var direkt kopplade till åtaganden i . För varje sådant målområde föreslogs i rapporten ett antal indikatorer som beskriver utvecklingen av flickors och pojkars levnadsvillkor, exempelvis 10 Ds 2007:9. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 när det gäller hälsa, levnadsstandard, delaktighet och utsatthet. I rapporten identifierades även områden där det helt eller delvis saknades möjligheter att följa upp barns levnadsvillkor. Med utgångspunkt i bl.a. denna rapport gav regeringen i uppdrag att utveckla ett nytt uppföljningssystem för att följa barns levnadsvillkor inom olika områden utifrån . Regeringen har därefter, , gett Statiska centralbyrån, SCB, i uppdrag att skapa rutiner för återkommande årliga beräkningar av vissa av de indikatorer som identifierats i arbetsgruppens rapport. Regeringen gav SCB i uppdrag att genomföra en förstudie inför framtagandet av de resterande indikatorer som föreslagits av arbetsgruppen.11 Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Genomförandet av åtgärd 32, tillsammans med de uppdrag som regeringen därefter gett till och , har bidragit till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens arbete med att genomföra . Detta är i sig ett viktigt bidrag till regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna. Erfarenheterna av det arbetet bör noga följas och utvärderas i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning för ett kommande arbete med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens hela systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna i . Åtgärd 104 om myndighetsstyrning i fråga om mänskliga rättigheter Med hänvisning till vad som framkommit i kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna i konstaterade regeringen i handlingsplanen att det är angeläget att dess myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter tydligare än vad somt förut varit fallet anpassas till verksamheten inom respektive myndighet. Regeringen avsåg därför att göra en bedömning i varje enskilt fall av vilken typ av åtgärder som behövdes i den relevanta verksamheten, och vilka aspekter av de mänskliga rättigheterna 11 Regeringsbeslut S2010/4934/SF (delvis). SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i som särskilt skulle uppmärksammas av respektive myndighet. Regeringen betonade att kompetensutveckling i de frågor som aktualiseras i myndigheternas verksamhet kommer att vara en viktig åtgärd. I det sammanhanget redovisade regeringen också att vissa myndigheter skulle komma att ges uppgiften att identifiera uppföljningsbara mål och indikatorer för att bättre kunna utvärdera arbetet med att främja respekten för de mänskliga rättigheterna.12 Åtgärden är formulerad på följande sätt. Åtgärd 104: Regeringen avser att under 2006-2008 i sin myndighetsstyrning se över hur ansvaret för att respektera de mänskliga rättigheterna kan tydliggöras för myndigheter vars verksamhet är av särskild betydelse för att rättigheterna ska säkerställas för den enskilde. Åtgärderna ska samordnas med myndigheternas pågående och planerade arbete för att förebygga och motverka diskriminering, liksom annat pågående och planerat arbete som har beröring med frågor om de mänskliga rättigheterna. Jag har i avsnitt 4.3 behandlat regeringens myndighetsstyrning när det gäller arbetet med de mänskliga rättigheterna, och i avsnitt 4.3.1 särskilt diskuterat de särskilda uppdrag som regeringen lämnat i vissa myndigheters regleringsbrev. Sålunda har Domstolar, Forum för levande historia, , , , , samtliga länsstyrelser, , , , , , samt –2009 erhållit olika uppdrag om att till exempel höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive myndighet och återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar. Regeringen har härutöver i ett begränsat antal förordningar med myndighetsinstruktioner infört en skyldighet för respektive myndighet att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. Som en del i uppföljningen av regeringens funktionshinderpolitik gav regeringen också, som jag behandlat närmare i avsnitt 3.3.3, ett antal myndigheter i uppdrag att, utifrån de övergripande målen för politikområdet, utforma uppföljningsbara delmål och förslag på uppföljningsstruktur inom sina respektive verksamhetsområden.13 Regeringen har dock, såvitt känt, inte i övrigt gett myndigheterna några sådana uppdrag att identifiera uppföljningsbara mål och 12 Handlingsplanen, s. 105. 13 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis). En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 indikatorer för MR-arbetet som förutskickades i motivtexten till åtgärd 104 i handlingsplanen. Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Åtgärdens genomförande kan knappast anses ha bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i . Sammanfattande bedömning På grundval av det material jag tagit del av och de kontakter som jag haft med företrädare för olika delar av är min samlade bedömning att regeringen alltjämt befinner sig långt från målet om ett system för indikatorbaserad uppföljning av det systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Arbetet förefaller visserligen ha kommit en bit på väg i det avseendet när det gäller indikatorer för uppföljning av ett specifikt delområde av de mänskliga rättigheterna, nämligen genomförandet av . Men när det gäller konventionsåtaganden i stort om enskildas mänskliga rättigheter får genomförandet av handlingsplanen anses endast i mycket begränsad omfattning ha bidragit till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem. Frågan är vad det kan bero på. Som redovisats ovan utgick regeringen själv i handlingsplanen från att en första förutsättning för att ta fram indikatorer för uppföljningen av de mänskliga rättigheterna var att det fanns angivna mål för ett sådant arbete. Några sådana mål ställdes emellertid aldrig upp. Därmed brast det redan i den grundläggande förutsättningen. Som framhållits i uppföljning av handlingsplanens genomförande är vidare utformningen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem en komplicerad uppgift med många komponenter. Det förefaller sannolikt att komplexiteten i arbetet med att ta fram ett sådant uppföljningssystem har underskattas, och att utformningen av åtgärderna inte har varit föremål för en tillräckligt grundlig analys av möjligheter, svårigheter och resurskrav. SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Själva arbetet med de olika åtgärdernas genomförande förefaller inte heller ha varit föremål för någon samlad eller gemensam styrning. Det har, så vitt jag kunnat konstatera, inom inte heller funnits någon mer välutvecklad plan eller strategi för hur arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem skulle bedrivas. I och med att styrningen på detta sätt varit svag har de enskilda personer och grupper som haft att genomföra åtgärderna själva tvingats välja inriktning, avgränsning och ambitionsnivå på arbetet. Detta har naturligtvis haft en negativ inverkan på de resultat som kunnat uppnås. En övergripande slutsats som kan dras av dessa erfarenheter är enligt min mening att arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem som ett verktyg för det regeringens systematiska arbete med de mänskliga rättigheterna måste bedrivas på ett mer strukturerad sätt. En modell för hur ett sådant arbete kan bedrivas diskuteras i det följande. 6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter i En utgångspunkt för ett fortsatt arbete med utforma och använda indikatorer som en del av en utvärderingsmetod bör vara att en indikatorbaserad uppföljning för att utgöra ett verkligt effektivt redskap måste göras till en integrerad del av det systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Med detta avser jag att uppföljningen, och de indikatorer som används, i ett första skede bör ta sin utgångspunkt i de mål som ställts upp för det systematiska MR-arbetet, eller i ett urval av de målen. Den indikatorbaserade uppföljningen har då förutsättningar att lämna en bild av i vilken mån de uppställda målen uppnås, och därigenom lämna värdefull information inför utformningen av det fortsatta MR-arbetet. Motsatsvis, om indikatorerna inte medvetet utformas i förhållande till sådana tydligt formulerade mål, minskar sannolikheterna för att uppföljningen levererar relevant och praktiskt användbar information högst avsevärt. I nästa skede krävs att den konkreta MR-politiken faktiskt tar sin utgångspunkt i uppföljningens resultat i förhållande till de tidigare uppsatta målen. När prioriteringar och åtgärder formuleras utifrån en sådan analys kan effektiviteten och träffsäkerheten i det systematiska MR-arbetet öka. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 Ett ändamålsenligt utformat system för indikatorbaserad uppföljning ger alltså information som är direkt relevant för bedömningen av situationen vid en viss given tidpunkt, vilket möjliggör en effektiv styrning och utveckling av det fortsatta MR-arbetet. Häri ligger dess principiella värde. Även ett mycket väl fungerande sådant system har emellertid väsentliga begränsningar. Det förtjänar således att framhållas att ett system av indikatorer inte ger en fullständig bild av verkligheten. Eftersom en indikatorbaserad uppföljning baseras på ett begränsat antal standardiserade mått på ett visst förhållande är det inte möjligt att samla in all relevant information. Indikatorer ger endast, som namnet antyder, en indikation på hur situationen är inom ett visst område. Att indikatorerna är standardiserade innebär också att de endast mäter ett tillstånd som redan på förhand har avgränsats och specificerats. Därigenom erbjuder indikatorerna begränsade möjligheter att fånga upp sådana eventuella problemområden som kan ha tillkommit efter det att mätningarna inleddes. Beroende på vilka data som finns tillgängliga kan det också vara svårt att få tillgång till ett underlag som verkligen mäter just den situation som man vill få information om. Indikatorer ger alltså en bild av ett förhållande eller ett tillstånd. Bilden kan i sin tur fungera som en varningsklocka om att det finns problem inom ett visst område. Däremot ger indikatorer inte någon förklaring till problemets uppkomst. De säger ingenting om orsakssamband. Inom ramen för det fortsatta systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna måste därför en indikatorbaserad uppföljning kompletteras med andra åtgärder för fördjupad analys och utvärdering. En schematisk modell för indikatorbaserad uppföljning I detta avsnitt presenteras en schematisk modell som är avsedd att bidra till diskussionerna om utformningen av ett system för indikatorbaserad uppföljning som ett verktyg i det systematiska MRarbetet i . Modellen beskriver ett antal åtgärder som bör ingå i arbetet för att en sådan uppföljning ska kunna komma till stånd. Genom modellen åskådliggörs också att det arbete som genomförts endast tagit sikte på en begränsad del av dessa kompo220 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i nenter, nämligen utformningen av själva indikatorerna (se Handisams tidigare nämnda rapport) och en allmän insamling av information om MR-situationen (det vill säga kartläggningsdelen av den nu aktuella handlingsplanen). Åtgärder i förhållande till andra viktiga steg på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning som ett redskap för det systematiska MR-arbetet har däremot till stor del saknats. Modellen kan också användas för att tydliggöra att de olika stegen på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning har väsentligt olika karaktär och därför bör utföras av olika aktörer. Uppdraget att utforma själva indikatorerna kan betraktas som en teknisk uppgift som lämpligen kan utföras på tjänstemanna eller myndighetsnivå. Den grundläggande analysen av situationen för de mänskliga rättigheterna i , vilka mål och delmål som bör ställas upp för det systematiska MR-arbetet och det därmed sammanhängande urvalet av de mänskliga rättigheter som särskilt bör följas upp, är däremot ställningstaganden och prioriteringar som det ytterst måste ankomma på regeringen, det vill säga den politiska nivån, att göra. Uppdrag som det som lämnades till Handisam i samband med genomförandet av handlingsplanens åtgärd 111, att utan i förväg angivna mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna utforma indikatorer för att följa upp ett inte närmare angivet urval av dessa rättigheter, framstår mot denna bakgrund som mindre lämpliga. Den schematiska modell som jag föreslår bör tas till utgångspunkt för fortsatta diskussioner om en indikatorbaserad uppföljning av arbetet med de mänskliga rättigheterna, kan sammanfattas i följande figur. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 Figur 6.1 Modell över processen med att ta fram en indikatorbaserad uppföljning En indikatorbaserad uppföljning som verktyg i det systematiska arbetet för full respekt för mänskliga rättigheter Steg 2: Urval av rättigheter Steg 6: Utformande av indikatorer Steg 5: Inventering av tillängliga data samt ev. utveckling av ytterligare data Steg 3: Beskrivning och analys av innehållet i valda rättigheter Steg 7: Utformning av rutiner för den indikatorbaserade uppföljningen Steg 4: Uppställande av mål för arbetet i en svensk kontext Steg 1: Insamling och analys av information om situationen för mänskliga rättigheter i Det första steget i utvecklingen av en indikatorbaserad uppföljning utgörs enligt denna modell av insamling av information om situationen för de mänskliga rättigheterna i och analys av den informationen (kartläggningen). Med utgångspunkt från kartläggningens innehåll bör sedan göras ett urval av de rättigheter som ska följas upp. Vad de utvalda rättigheterna faktiskt betyder måste vidare analyseras och beskrivas, varefter mål måste ställas upp för det systematiska arbetet i . Därefter inventeras tillgängliga data, eventuellt i kombination med utveckling av ytterligare data. Parallellt med detta utformas själva indikatorerna. Slutligen fattas beslut om rutiner för den indikatorbaserade uppföljningen. Steg 1: Insamling och analys av information om situationen för de mänskliga rättigheterna i Som jag framhållit i mina rekommendationer beträffande utformningen av en eventuell kommande handlingsplan (avsnitt 3.3.1) bör det fortsatta systematiska MR-arbetet ta sin utgångspunkt i ett tydligt ställningstagande från regeringens sida inom vilka områden som situationen för de mänskliga rättigheterna i uppvisar brister eller problem. En tydligare nulägesanalys än den kartläggningsdel som ingått i den nu aktuella handlingsplanen bör därför genomföras, i syfte att identifiera de områden där det enligt reger222 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i ing rad uppföljning krävs att den bild som kartläggningen ger används som ett underlag för urvalet av de rättigheter som ska följas upp. görs under en inte alltför begränsad tidsperiod. Rättig väljas ut för att följas upp särskilt. Här ska r situationen för de mänskliga rättigheterge regeringen skäl att ompröva sin ens uppfattning finns behov av insatser för att förbättra MRsituationen i . En sådan informationsinsamling och analys utgör, som tidigare framgått, enligt min mening ett nödvändigt första steg för hela det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter. För utvecklingen av en indikatorbase Steg 2: Urval av rättigheter som ska följas upp För att ett indikatorbaserat uppföljningssystem ska vara hanterbart i praktiken måste antalet rättigheter som följs upp och antalet indikatorer som används begränsas. För att komma vidare i processen krävs därför att ett urval görs av de rättigheter som ska ingå i uppföljningssystemet. Detta ursprungliga urval kan givetvis senare kompletteras eller förändras. För att uppföljningen ska bli meningsfull fordras dock att jämförelser med avseende på de aktuella rättigh heter och indikatorer bör därför inte ändras för mycket eller för ofta. Det är ingen okomplicerad uppgift att bestämma vilka rättigheter som på detta sätt bör endast redovisas några exempel på möjliga kriterier som kan användas för ett sådant urval: Rättighetsområden dä na i enligt regeringens uppfattning uppvisar påtagliga brister eller problem. Rättighetsområden där internationella eller nationella organ med uppgift att granska efterlevnaden av internationella åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, eller företrädare för det civila samhället, framfört kritiska synpunkter eller lämnat särskilda rekommendationer. Även i sådana fall där regeringen inte delar sådana uppfattningar kan det finnas skäl att ägna rättighetsområdet särskild uppmärksamhet. Resultatet av en sådan uppföljning kan egen inställning, alternativt ett förbättrat underlag för att bemöta den framförda kritiken. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i SOU 2011:29 n därför befinner sig i ett särskilt underlä Rättigheter som folkrättsligt särskilt tillkommer vissa delar av befolkningen, som urfolket samerna och de nationella minoriteana ningsorganen. Härutöver bör analysen givetvis ta hänsyn också till vad som framförts av de internationella organen vid deras återkommande granskning av hur lever upp till sina förplikenligt min mening på ett betydelsefullt sätt flytta fokus från genomförandet av enskilda ak Rättighets- eller samhällsområden där staten har långtgående befogenheter att vidta för individen ingripande åtgärder, och där den enskilda individe ge. Exempel på sådana områden är kriminalvården, den polisiära verksamheten, tvångsvård och andra typer av samhälleliga tvångsingripanden. Rättighetsområden som är av särskild betydelse för situationen för särskilt utsatta grupper eller för personer som har särskilt svårt att få sina rättigheter tillgodosedda. Steg 3: Analys av rättigheternas innehåll För att göra det möjligt att identifiera de områden där åtgärder behöver vidtas, och för att kunna ställa upp tillräckligt konkreta mål för det fortsatta arbetet, behöver innebörden av de internationella åtaganden som gjort analyseras. Huvudsyftet med denna lys är att svara på frågan Vad är det åtagit sig att göra? På grundval av den analysen kan sedan mål anges, vilka i sin tur kan följas upp genom att mätas mot det som indikatorerna visar. Vägledning när det gäller hur innehållet i de olika rättigheterna bör förstås finns som tidigare framhållits bl.a. i de allmänna kommentarer (General ) som antagits av de internationella övervak telser. Steg 4: Uppställandet av mål för det systematiska MR-arbetet Jag har tidigare, i avsnitt 3.3.2 rekommenderat att regeringen i en kommande handlingsplan tydligt bör ange den konkreta förbättring av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid. Uppställandet av sådana effektmål skulle 224 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i tiv mot. Utan sådana mål minskar sannolikheten avsevärt för att indikatorerna verkligen mäter det som regeringen vill att de ska mäta. Steg 5: Inventering av tillgängliga data och utveckling av ytterligare agmatiskt övervägande av vilka data som redan fin ing skäl för regeringen att i sitt fortsatta arbete med en indikatorbaserad uppföljning ägna det problemet särskild uppmärksamhet. iteter till i vilken mån handlingsplanen faktiskt haft någon positiv effekt på de mänskliga rättigheterna. Nedbrytningen av det övergripande målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna till mera konkreta mål och delmål är också, som redan framgått, nödvändigt för att det ska vara möjligt att på ett effektivt sätt följa upp, och styra, det systematiska arbetet genom användning av indikatorer.