sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Bland annat övergick en del av detta område från att ha varit mellanstatligt till att bli delad befogenhet mellan med- lemsstaterna och unionen, vilket medför förändringar i den rätts- liga ram och de lagstiftningsförfaranden som är tillämpliga. Det har exempelvis blivit möjligt att anta bindande rättsliga instrument, 1Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. 2Fördraget om upprättandet om Europeiska ekonomiska gemenskapen som undertecknades i och trädde i kraft . Fördraget bytte namn till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen genom Fördraget om Europeiska unionen 1993. Fördraget undertecknades i och trädde i kraft den Det kallas ofta för . Artikel 2.1 i Lissabonfördraget. såsom direktiv, rörande narkotikahandel. Inom det straffrättsliga området prioriterar Lissabonfördraget bekämpningen av olaglig narkotikahandel, vilket kan främja arbetet mot sådan gränsöver- skridande brottslighet. Därtill har en ny ständig kommitté för inre säkerhet (Cosi) inrättats och möjligheten att etablera en europeisk åklagarmyndig- het står numera inskrivet i fördragen. Mandaten för flera EU byråer (EU myndigheter), såsom Europol har också stärkts och förtyd- ligats. EU:s förmåga att agera inom RIF-området för att hantera narkotikaproblemet kan därmed anses vara stärkt. Förändringarna som följer av Lissabonfördraget inom folkhälsa är inte lika omfattande som inom RIF-området. EU:s roll förstärks i och med att det reviderade fördraget inkluderar en skrivning som ger unionen uttrycklig möjlighet att anta stimulansåtgärder för att bekämpa allvarliga gränsöverskridande hot på hälsoområdet (168.5 FEUF). Lissabonfördraget förtydligar vad unionen ska göra, vilket i praktiken kan tänkas förstärka EU:s arbete vad gäller narkotika inom folkhälsoområdet. Kommissionens och ECNN:s arbete med att stärka samordningen mellan medlemsstater i hälsofrågor be- kräftas i fördraget. Fördraget är dock även fortsättningsvis tydligt med att medlemsstaternas ansvar för sin hälso- och sjukvårdspolitik måste respekteras. I och med narkotikaproblemets gränsöverskridande tendenser påverkas EU:s arbete mot narkotika av ändringarna inom relaterade områden såsom utrikes- och säkerhetspolitiken, utvecklingssam- arbetet, utvidgningen och grannskapspolitiken. De tre viktigaste ändringarna till följd av Lissabonfördraget inom dessa relaterade områden kan anses vara inrättandet av den europeiska utrikes- tjänsten (EEAS5), av Höga representanten för utrikes och säker- hetspolitik och av Permanenta rådsordföranden. Dessa föränd- ringar är avsedda att göra EU:s yttre förbindelser och åtgärder mer samstämmiga och konsekventa för att på så vis öka effektiviteten. Detta kan i sin tur förväntas påverka de externa dimensionerna av EU:s arbete mot narkotika. mot narkotika bygger på mot narkotika. Handlingsplanen –2012 innehåller fem priorite- ringar som alla påverkas mer eller mindre av Lissabonfördraget. Den prioritering som kan förväntas främjas mest av Lissabonför- draget är den tredje, att minska narkotikatillgången. av EU:s nya befogenheter inom området för rättsliga och inrikes frågor, då majoritetsomröstning numera är huvudregel i fler frågor inom RIF-området. Detta minskar sannolikheten för blockader och beslut som bygger på minsta gemensamma nämnare i rådet. Medlemsstaterna får tillgång till den så kallade nödbrom- sen för att kunna förhindra att bli överkörda i rådet. Vissa av änd- ringar inom RIF-området är begränsade . Två andra prioriteringar i handlingsplanen som kan påverkas är nummer ett och fyra, att förbättra samordningen och samarbetet samt höja medvetenheten hos allmänheten samt förbättra det inter- nationella samarbetet. Detta till följd av att samordningen inom unionen, med medlemsstaterna och mellan politikområden kan för- bättras av Lissabonfördraget. Betoningen på samordning, komple- mentaritet, kontinuitet och samstämmighet har ökat i fördragen. Därtill har nya organ, poster och hierarkier inrättats inom EU för att främja samordning och EU som en aktör i världen. Till de nya inrättningarna hör den tidigare nämnda avdelningen för yttre åtgärder (utrikestjänsten), Höga representanten, råds- ordföranden och Cosi. I korthet, trots att Lissabonfördraget inte inverkar direkt på och strategi som sådana, påverkas de åtgärder som rekommenderas för deras genomförande. Det nya fördraget kan därmed leda till betydande förändringar i praktiken. Lissabonfördraget har ändrat EU:s två viktigaste fördrag, nämligen fördraget om Europeiska unionen (eller FEU) och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-för- draget eller FEG).6 Lissabonfördraget är avsett att ge EU enklare arbetsmetoder och omröstningsregler samt rationella och moderna institutioner. Fördraget ökar EU:s möjligheter att handla på flera områden av narkotikapolitiken. Lissabonfördraget undertecknades av stats- och regeringscheferna i EU:s 27 medlemsländer. 6 EG-fördraget döptes om till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget eller FEUF). Flera protokoll och förklaringar är bifogade till fördraget. EUF-för- draget gick ursprungligen under namnet Fördraget om upprättandet av Europeiska ekono- miska gemenskapen (EEG-fördraget), men bytte titel till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen genom fördraget om Europeiska unionen 1993. Genom Lissabon- fördraget ändrades namnet till det nuvarande. började processen med att godkänna Lissabonfördraget i med- lemsländerna. I godkände fördraget . Fördrag trädde i kraft efter att samtliga medlemsländer ratificerat fördraget. för perioden –2012 antogs i decem- ber 2004. Kommissionen presenterade för Europeiska unionens råd, hädanefter kallat rådet7, ett förslag till handlingsplan för att genomföra strategin. EU:s första handlingsplan mot narkotika för perioden –20088 antogs året därpå och antogs den gällande handlingsplanen –2012.9 Ur en strikt rättslig synvinkel påverkas inte EU:s narkotika- strategi och handlingsplan mot narkotika av Lissabonfördraget, eftersom dessa är icke-bindande politiska dokument och inte rätts- liga akter. och handlingsplan mot narkotika har antagits av respektive rådet. Denna besluts- ordning behandlas inte i fördragen. Lissabonfördraget har därmed inte lett till någon förändring i detta avseende. I praktiken kan dock narkotikastrategin och handlingsplanen förändras betydligt då de instrument som dessa politiska dokument förordar, vilka där- emot är juridiskt bindande, påverkas av det nya fördraget. Förut- sättningarna för implementeringen av och handlings- plan mot narkotika ändras därmed i och med Lissabonfördraget. Att förstå de ändringar som Lissabonfördraget medför för EU:s agerande inom narkotikaområdet är viktigt för , inte minst med tanke på kommande förhandlingar och beslut rörande nästa strategi –2020 och handlingsplan mot narkotika – 2016. Analysen av Lissabonfördragets konsekvenser för EU:s hand- lingsplan mot narkotika är uppdelad i två huvudsakliga delar. Den första redogör för och kommenterar de ändringar som följer av Lissabonfördraget inom områden som berör EU-samarbetet mot narkotika. Först behandlas förändringarna inom området för rätts- liga och inrikes frågor (RIF-området), därefter förändringar inom folkhälsa, följt av relevanta delar av unionens yttre åtgärder. I del två diskuteras de konsekvenser dessa förändringar får för de åtgärder som rekommenderas i mot narko- 7Rådet kallas ofta ministerrådet för att särskilja det från det . 8EU:s handlingsplan mot narkotika (2005–2008) av [EUT C 168, 8.7.2005]. 9EU:s handlingsplan mot narkotika (2009–2012) av [EUT C 326, 20.12.2008]. tika –2012 som är framtagen för att genomföra EU:s nar- kotikastrategi. 3.3Förändringar till följd av Lissabonfördraget Lissabonfördraget beskriver ändringar av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenska- pen. De konsoliderade versionerna av fördragen i deras ändrade lydelse enligt Lissabonfördraget kallas hädanefter för (FEU) och EUF-fördraget (FEUF). Lissabonfördraget leder till mer eller mindre betydande förändringar inom de olika områdena av narkotikapolitiken. Det område inom vilket förändringarna tro- ligen är som störst är området för rättsliga och inrikes frågor (RIF- området). 3.3.1Rättsliga och inrikes frågor Ursprungligen motiverades RIF-området i begränsade termer såsom kompenserande åtgärder för avskaffandet av inre gränskontroller. Lissabonfördraget understryker att ett av EU:s centrala mål är att erbjuda sina medborgare ett område av frihet, säkerhet och rättvisa. Detta mål, vilket räknas till RIF-området, etablerades formellt redan med , men ges större vikt i och med Lissabon- fördraget. Efter Lissabonfördraget listas i ambitionen att skapa ett område för frihet, säkerhet och rättvisa10 högre upp (på plats två) i förteckningen över EU:s mål. Ambitionen listas därmed högre än den inre marknaden, miljön eller sociala frågor och direkt efter unionens övergripande engagemang för att främja fred (artikel 3 FEU). Lissabonfördraget introducerar ett antal nya bestämmer inom RIF-området, i syfte att förenkla och effektivisera beslutfattandet inom EU. Dessa berör huvudsakligen: 1.förändringar i den rättsliga ram och de lagstiftningsförfaranden som är tillämpliga, 2.möjligheten att inrätta en europeisk åklagarmyndighet, 10 Avdelning V, del tre av EUF-fördraget, ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (artiklarna 67–89 FEUF), tillhör RIF-området. 3.en ny ständig kommitté för inre säkerhet (Cosi) i rådet, och 4.övergångsbestämmelser om regelverket inom tredje pelaren. Dessa fyra substantiella ändringar beskrivs nedan i mer detalj i efter varandra påföljande ordning. Rättslig ram och lagstiftningsförfaranden Lissabonfördraget avskaffade pelarstrukturen i EU-lagstiftningen och fler områden övergick till att kräva omröstning med kvalifice- rad majoritet och så kallat medbeslutande mellan rådet och par- lamentet. I och med fördragets ikraftträdande blev Europeiska unionen en juridisk person och övertog de befo- genheter som Europeiska gemenskapen tidigare hade. Gemen- skapsrätten har således blivit unionsrätten och innehåller även samtliga bestämmelser som tidigare antagits med stöd av EU-för- draget i dess tidigare lydelse. Majoritetsomröstning i rådet blir huvudregel i EU:s arbete och kallas sedan Lissabonfördraget trädde i kraft för det ordinarie lag- stiftningsförfarandet. Frågor som tidigare behandlades under den tredje pelaren behandlas därmed enligt samma bestämmelser som de som gäller för den inre marknaden, med rådet och Europaparla- mentet som medlagstiftare. Förfarandet enligt artikel 294 i dagens EUF-fördrag motsvarar, med vissa anpassningar, medbeslutandeförfarandet enligt artikel 251 i EG-fördraget. Detta medför bland annat att Europaparla- mentet numera är jämbördig part med rådet i beslutet om EU:s årsbudget. Systemet för röstviktning från (2003) fortsätter att gälla till . Därefter baseras kvalificerad majoritet på principen om så kallad dubbel majoritet, vilket utgörs av av medlemsstaterna, det vill säga minst 15 medlems- stater, och av EU:s befolkning. Om förslaget inte har initierats av kommissionen eller den höge representanten krävs av medlemsstaterna (FEUF 238.2). relativa röstvikt och därmed inflytande minskar till följd av Lissabonfördraget. Denna förändring är delvis en följd av att unionen har utvidgats. Den enda medlemsstat som får ökat relativt inflytande är . Alla länder förblir dock i minoritet, varför även fortsättningsvis är tvungen att bilda allianser med övriga länder i rådet för att driva politiken i önskad riktning. Det finns därtill en stark tradition av att försöka hitta lösningar som alla medlemsländer kan godta. Som en följd används omröst- ning endast i cirka 20–av de fall där det är möjligt. Förutom av kommissionen och den höge representanten kan förslag initieras av parlamentet och av EU:s medborgare genom medborgarinitiativet samt i vissa fall av medlemsstaterna. Det gäller i de fall då det ordinarie lagstiftningsförfarandet tillämpas. Rådet och kan be kommissionen att utforma förslag, om de finner detta nödvändigt. En blockerande minoritet måste bestå av minst fyra medlems- stater, annars kommer kvalificerad majoritet anses vara uppnådd även om befolkningskriteriet inte är mött. fram till och med är det möjligt för en medlemsstat att begära tillämpning av det tidigare systemet för röstviktning. –gäller att om råds- medlemmar som företräder av befolkningen eller av antal medlemsstater som krävs för att utgöra en blockerande minoritet11 motsätter sig att rådet antar en akt med kvalificerad majoritet ska rådet hålla överläggningar i frågan. minskas som tidigare nämnt denna andel till 55 pro- cent av medlemsstaterna. Följande huvudområden av vikt för narkotikapolitiken övergår från enhällighet till omröstning med kvalificerad majoritet och det ordinarie lagstiftningsförfarandet: straffrättsligt samarbete (artiklarna 82–86 FEUF), Eurojust (artikel 85 FEUF), icke-operativt polissamarbete12 (artikel 87 FEUF), och Europol (artikel 88 FEUF). 11Till följd av tillämpningen av artikel 16.4 första stycket i FEU eller artikel 238.2 i FEUF. 12Med icke-operativt polissamarbete menas: a) insamling, lagring, behandling, analys och utbyte av relevant information, b) stöd till utbildning av personal samt samarbete om perso- nalutbyte, utrustning och kriminalteknisk forskning, samt c) gemensam utredningsteknik i samband med upptäckt av allvarliga former av organiserad brottslighet. I och med parlamentets medbeslutanderätt kan förfarandet ta , men EU-lagstiftningen på dessa områden får starkare demo- kratisk förankring. Den utökade tillämpningen av majoritets- omröstning avser öka såväl EU:s kapacitet till beslutsfattande som beslutens kvalitet genom att minska risken för blockader och andelen avtal som bygger på minsta gemensamma nämnare i rådet. Det blir därmed svårare för medlemsstater med avvikande stånd- punkt jämfört med övriga EU att förhindra att unionen handlar. Övergången till det ordinarie lagstiftningsförfarandet medför också att EU-åtgärder och nationella åtgärder inom dessa områden kan underkastas rättslig prövning i Europeiska unionens domstol ().13 De flesta av de förändringar som följer av det nya fördraget kunde redan tidigare införas oberoende av Lissabonfördraget genom tillämpning av artikel 42 av i dess tidigare version. Denna artikel möjliggjorde övergång från lagstiftningsförfarandet inom den tredje pelaren till första pelaren genom enhälligt beslut i rådet. Det finns dock en viktig skillnad mellan förflyttning genom tillämpning av tidigare nämnda artikel 42 jämfört med vad som gäller under det ordinarie lagstiftningsförfarandet. var det upp till rådet att fastställa vilka omröstningsregler som skulle gälla. Därmed kunde omröstningsreglerna både gå utöver och för- bli under nivån för gemenskapens behörighet som den stod före- skriven i fördraget, det vill säga beslutsfattande med omröstning med kvalificerad majoritet i rådet.14 För att balansera det nya beslutsförfarandet inom det straffrättsliga området inför Lissabonfördraget en särskild ordning för att skydda medlemsstaternas intressen, den så kallad nödbromsen. Den inne- bär att en medlemsstat under vissa förutsättningar kan begära att ett utkast till direktiv som anses påverka fundamentala aspekter av statens straffrättsliga lagsystem överlämnas till för ställningstagande. I dessa fall upphävs det medbeslutande lag- stiftningsförfarandet (artikel 294 FEUF). Efter överläggning, och 13Den f.d. , se mer nedan. 14Med andra ord, i och med att rådet beslutade om röstningsreglerna från fall till fall kunde rådet besluta om att fatta ett beslut med de regler som gäller . Det fanns dock ingen garanti för detta, rådet kunde nämligen även besluta om t.ex. omröstning där eller av medlemsstaterna var det som krävdes för att beslutet skulle antas. om samstämmighet nås, skickar inom fyra måna- der efter att det ordinarie lagstiftningsförfarandet suspenderades tillbaka förslaget till rådet. Därmed avslutas suspenderingen av det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Om konsensus inte uppnås i inom den angivna tidsramen kan en grupp om minst nio medlemsstater upprätta ett fördjupat samarbete baserat på den ursprungliga förslaget. Lissabonfördraget förenklar för med- lemsstater att ansluta sig till samarbetet . Undantag från unionsrättens tillämplighet För ,15 och deltagande i samarbe- tet gäller särskilda bestämmelser, så kallade undantagsklausuler. De undantag som gäller för och inom avdelning V i tredje delen av EUF-fördraget vidgas under Lissabonfördraget till att innefatta polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Undan- taget innebär att länderna kan bestämma från fall till fall att tillämpa ett beslut inom området. Åtgärder relaterade till pass, ID- kort, tillstånd och andra liknande dokument tillhör numera inte längre avdelningen om medborgarskap utan avdelning V, ett område för frihet, säkerhet och rättvisa. Detta medför att bestämmelserna för dessa frågor inte längre omfattar och . Det danska undantaget utvidgas också till polissamarbete och rättsligt samarbete inom det straffrättsliga området. kan emellertid – när som helst – överge det här systemet och välja ett system som och omfattas av, det vill säga med beslut om tillämpning av åtgärd från fall till fall. kan också helt överge alla undantagsbestämmelser och välja samma till- vägagångssätt som övriga 24 medlemsstater. Inom RIF-området gäller särskilda lagstiftningsförfaranden fram- förallt i tre fall av betydelse för narkotikapolitiken: frågor som rör en europeisk åklagarmyndighet (artikel 86 FEUF), administrativt samarbete mellan medlemsstater (artikel 197 FEUF), och operativt polissamarbete (artikel 87 FEUF). 15 Bestående av , , och . I dessa fall krävs fortfarande enhällighet i rådet och att Europa- parlamentet endast rådfrågas. Om inte konsensus uppnås kan en grupp om minst nio medlemsstater besluta om att fördjupa sam- arbetet i enlighet med det ursprungliga beslutet. Möjligheten att upprätta en europeisk åklagarmyndighet beskrivs i mer detalj nedan. Med administrativt samarbete avses samarbete för medlemsstaternas faktiska genomförande av unionsrätten. Vad som avses med operationellt polissamarbete specificeras inte i fördragen och kan skilja sig medlemsstater emellan. Initiativrätt för rättsliga och inrikes frågor Inom RIF-området gäller EU:s generella regel för initiativrätt, det är med andra ord Europeiska kommissionens sak att föreslå nya rättsakter. Initiativrätten fortsätter dock att vara delad mellan med- lemsstaterna och kommissionen inom följande tre områden: straffrättsligt samarbete (artikel 82–86 FEUF), polissamarbete (artikel 87–88 FEUF), och administrativt samarbete (artikel 76 FEUF). Det nya fördraget inför en spärr för grupper om mindre än en fjärdedel av medlemsstaterna att lämna initiativ. Detta kan för- väntas minska antalet initiativ från medlemsstaterna. Därtill möjliggör medborgarinitiativet för EU-medborgare att presentera initiativ till EU:s institu- tioner inom alla områden med EU-befogenhet. En miljon med- borgare från sju olika medlemsstater kan ta initiativ att inbjuda kommissionen, inom ramen för dess mandat, att lägga fram ett lämpligt förslag i en fråga där medborgarna anser att det krävs en EU-rättsakt för att förverkliga fördraget (artikel 11 FEU samt Europa- parlamentets och rådets förordning nr 211/2011 om medborgar- initiativet). I och med att områden övergår från den tidigare tredje pelaren till att behandlas med det ordinarie lagstiftningsförfarandet är det som tidigare nämnts möjligt för kommissionen att öppna överträ- delseförfarande och för nationella domstolar att hänvisa fall inom dessa områden till (mer om detta under EU-dom- stolen nedan). Nationella folkrepresentationer erkänns i Lissabonfördraget som centrala i unionens demokratiska modell. De nationella parlamenten får rollen som väktare av subsidiaritetsprincipen16 för förslag och initiativ till lagstiftning (artikel 5 FEU). i ett konsulteras därmed nationella parlament direkt i besluts- fattandeprocessen. Nationella parlament har numera mandat att ingripa i ett tidigt skede då förslag till europeisk lagstiftning fort- farande väntar på att antas av eller rådet. Det krävs att en fjärdedel av de nationella parlamenten mot- sätter sig ett lagförslag om straffrättsligt samarbete, polissamarbete eller administrativt samarbete inom RIF-området för att lagstiftaren ska överväga det. Inom andra områden krävs en tredjedel av parlamenten. Invändningen mot förslaget måste avges efter att beslutet antagits. Om parlamenten yrkat på den korrekta tillämpningen av subsidiaritetsprincipen måste kommis- sionen granska lagstiftningsförslaget och besluta om att upprätt- hålla, ändra eller upphäva det (artikel 7 protokoll nr 2 om tillämp- ning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna). Om en enkel majoritet av de nationella parlamenten motsätter sig ett lagstiftningsförslag som antagits med medbeslutande under subsidiaritetsprincipen och kommissionen trots detta beslutar att upprätthålla sitt förslag, måste kommissionen lämna en förklaring av de skäl som låg till grund för förslaget (artikel 7 protokoll nr 2). Därefter är det upp till den europeiska lagstiftaren17 att bestämma om lagstiftningsförfarandet ska fortsätta. Ramarna för Eurojust och Europol slås fast i EUF-fördraget. Eurojusts uppgift ska vara att stödja och stärka samordning och samarbete mellan de nationella myndigheter som har till uppgift att utreda och lagföra allvarlig brottslighet som berör två eller flera medlems- stater eller som det krävs lagföring för på gemensamma grunder, på grundval av operationer som genomförs och information som lämnas av myndigheterna i medlemsstaterna och av Europol (artikel 85 FEUF). och rådet ska genom förordningar i 16Principen att beslut inte ska fattas på högre nivå än nödvändigt. majoritet i parlamentet eller av rådet. enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet reglera Eurojusts struktur, arbetssätt, verksamhetsområde och uppgifter. Europols uppgift ska vara att stödja och stärka medlemsstater- nas polismyndigheters och andra brottsbekämpande organs insatser samt deras ömsesidiga samarbete för att förebygga och bekämpa allvarlig brottslighet som berör två eller flera medlemsstater, terrorism och sådana former av brottslighet som skadar ett gemensamt intresse som omfattas av unionens politik (artikel 88 FEUF). Också här gäller att och rådet ska reglera Europols struk- tur, arbetssätt, verksamhetsområde och uppgifter genom förord- ningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det är föreskrivet att EU-institutionernas arbete ska vara transparent och att i synnerhet de två lagstiftande organens verk- samhet ska offentliggöras i sin helhet. Lissabonfördraget introdu- cerar den generella principen att intresserade parter ska konsul- terades och en dialog upprätthållas med civilsamhället och repre- sentativa organisationer (artikel 11 FEU). Den tredje pelaren begränsade kompetens. I och med Lissabonfördraget bytte domstolen namn till Europeiska unionens domstol () och pelarsystemet upphörde som tidigare nämnts att existera. fick därmed en roll inom området för rättvisa, frihet och säkerhet. Domstolen är fullt behörig inom områdena polissamarbete och straffrättsligt samarbete, undantaget operationellt samarbete. Följaktligen kommer också EU-åtgärder och nationella åtgärder inom dessa områden att vara underkastade rättslig prövning i . Den andra stora förändringen inom RIF-området är möjligheten att inrätta en europeisk åklagarmyndighet. EUF-fördraget före- skriver att en Europeisk allmän åklagare kan inrättas baserat på Eurojusts regelverk. Inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet är inte en förpliktelse utan en möjlighet. Fördraget anger att rådet får inrätta myndigheten genom beslut med enhällighet efter Europa- parlamentets godkännande.