sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Olika begrepp har använts för att beskriva samma eller liknande företeelser (t.ex. databas och register) medan samma begrepp i andra fall getts i olika betydelser (t.ex. gallring). Sammantaget har detta fört med sig ett delvis oklart rättsläge där risker för både integritetsförluster och brist på insyn framträder. Beträffande frågan om vad som bör regleras i lag respektive förordning vill kommittén framhålla följande. Det är inte praktiskt genomförbart att – genom registerlagar – skulle göra detaljerade ställningstaganden för varje myndighetsområde rörande begränsningar av t.ex. myndigheters rättsliga befogenheter att göra sammanställningar tillgängliga. Å andra sidan bör den från uttalade ambitionen att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag alltjämt bilda utgångspunkt. Det ligger som kommittén ser det ett betydande värde i att lagformen används där det är påkallat. Även fortsättningsvis framstår det som angeläget att myndighetsregister med ett stort antal 7 Se bl.a. SOU 2007:22 Del 1 s. 461 f. och SOU 2007:45 s. 159 ff. Ett försök att kartlägga registerförfattningarna är den s.k. Lützendatabasen som förs av . Syftet är att inventera och gruppera olika registerförfattningar för att kartlägga dessa och hantera de frågor som kan uppkomma i anslutning till problematiken arkiv-registerlagar, bl.a. frågor om bevarande, gallring och leveranser. registrerade och ett särskilt känsligt innehåll regleras särskilt i lag. De centrala bestämmelserna bör även fortsatt finnas i lag, medan de detaljerade reglerna om t.ex. utlämnandeform torde kunna finnas i förordning. Enligt kommitténs uppfattning finns det ett tydligt behov av att i samband med en översyn av registerförfattningarna skapa en gemensam checklista för att garantera att samtliga registerförfattningar ses över utifrån en gemensam referensram. Även framtida registerförfattningar skulle kunna konstrueras utifrån en sådan mall för att på så sätt åstadkomma en ordning där en och samma lagstiftningsteknik används. Som en utgångspunkt för den samlade översyn som kommittén anser vara nödvändig bör myndigheterna åläggas att själva se över sina registerförfattningar och identifiera eventuella behov och brister vad avser t.ex. säkerhetsaspekter och integritetsskydd m.m. I detta arbete bör även ingå att myndigheterna analyserar förutsättningarna för att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form i alla de lägen där detta är önskvärt men också att det införs utryckliga förbud mot detta när sådana är påkallade. Myndigheterna bör även utvärdera vilket utbildningsbehovet är inom den egna verksamheten. Efter en sådan översyn bör myndigheterna återrapportera till regeringen. Därefter skulle en fullständig översyn av registerförfattningarna kunna göras utifrån en övergripande struktur. Mot bakgrund av det väldokumenterade behovet av att se över registerförfattningarna är det angeläget att arbetet med en sådan översyn påbörjas . Vid den av kommittén efterlysta översynen av registerförfattningarna finns det även skäl att överväga och närmare analysera om samtliga befintliga register/databaser verkligen fyller ett befogat behov. Kommittén menar att det finns starka skäl att tro att vissa register eller databaser bör kunna avvaras och att det totala antalet borde kunna minskas. I en situation där förekomsten av varje befintligt register eller databas är noga övervägt ökar vidare troligen allmänhetens acceptans för att personuppgifter i och för sig behandlas. Kommittén vill avslutningsvis framhålla att med en ordning där registerförfattningarna återspeglar ett väl avvägt integritetsskydd bl.a. i form av föreskrifter om formen för utlämnande av allmänna handlingar finns en viktig byggsten på plats för att ta ytterligare ett steg mot ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. Bedömning och förslag: Den nya bestämmelsen i 6 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), liksom det föreslagna förtydligandet av 21 kap. 7 § samma lag, bör träda i kraft . Inga övergångsbestämmelser behövs. Den föreslagna bestämmelsen om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar syftar till att tydliggöra att myndigheter alltid ska pröva möjligheten av att lämna ut en elektroniskt lagrad allmän handling i elektronisk form om sökanden så önskar. Det är därför av värde om bestämmelsen kan träda i kraft . Inga följdändringar – utöver möjligen en anpassning av regeln i 10 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. – behövs. Det föreslagna förtydligandet av sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen bör också träda i kraft så snart det är möjligt. Inga följdändringar krävs. Kommittén bedömer att det inte finns behov av övergångsbestämmelser. Bedömning: Kommitténs förslag bedöms varken få ekonomiska eller sådana andra konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. För kommitténs arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vid konsekvensutredningen har, enligt 15 a § kommitté- förordningen, även bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning beaktats. Kommittén har föreslagit att det av 6 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska framgå att myndigheter efter begäran ska lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form om det inte är olämpligt. Vidare har kommittén föreslagit att sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § samma lag ska förtydligas. Den föreslagna bestämmelsen om elektroniskt utlämnande Kommittén har tidigare i avsnitt 8.5.2 berört vilka ekonomiska konsekvenser en fullt ut genomförd ordning där myndigheterna åläggs en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle kunna få. Den slutsats som kommittén drog var att för de allra flesta myndigheter kan det antas att den ökning av antalet offentlighetsuttag som en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan föranleda, balanseras av att kostnaderna för att lämna ut handlingar elektroniskt är betydligt lägre än för motsvarande pappersutlämnande. En reform torde heller inte kräva några egentliga investeringar då både de tekniska förutsättningarna och personalens kunskaper i stor omfattning redan synes finnas. Sammantaget har därför kommittén gjort den bedömningen att en ordning med en lagstadgad skyldighet till elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar bör kunna framstå som tämligen kostnadsneutral för myndigheterna. Däremot finns det, som kommittén också har utvecklat i avsnitt 8.5.2, anledning att tro att beträffande vissa myndigheter – de som har en omfattande försäljning av information – försäljningsintäkterna kan komma att påverkas om en generell skyldighet till elektroniskt utlämnande skulle införas. Kommittén har emellertid bedömt att det, med upprätthållandet av ett fullgott skydd för den personliga integriteten, inte går att införa en generell skyldighet i lag att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form (avsnitt 8.8.1). Kommittén menar i stället att det som bäst gynnar offentlighetsprincipen är en ordning med elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar i den mån det är förenligt med bl.a. de krav på skydd för enskildas personliga integritet som bör ställas. Enligt kommitténs förslag ska allmänna handlingar som förvaras i elektronisk form på begäran lämnas ut i elektronisk form förutsatt att det inte är olämpligt. Det är alltså fråga om en i viss mån fakultativ regel. Vad som blir obligatorisk är att ta ställning till en sådan begäran. Kommittén gör bedömningen att den nu föreslagna ordningen inte kommer att generera några beaktansvärda kostnadsökningar för myndigheterna. Det bör i sammanhanget särskilt framhållas att många myndigheter i tämligen stor omfattning lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form. Sammantaget kan alltså inte några kostnadsökningar förväntas uppkomma till följd av förslaget om elektroniskt utlämnande. I fråga om en eventuell påverkan på myndigheternas försäljningsintäkter till följd av kommitténs förslag konstaterar kommittén följande. Den påverkan på myndigheternas försäljningsintäkter i form av intäktsbortfall som har beskrivs i avsnitt 8.5.2 tar sin utgångspunkt i det tänkta införandet av en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, dvs. utan möjlighet för myndigheten att i det enskilda fallet göra en lämplighetsbedömning. Vid bedömningen av när det kan vara olämpligt att lämna ut en allmän handling i elektronisk form är det, som kommittén har utvecklat i avsnitt 8.8.2, främst integritetsskyddsaspekter som ska beaktas. Utöver integritetsskyddsaspekter kan det dock finnas andra faktorer som talar mot att lämna ut en allmän handling i elektronisk form. Det kan t.ex. röra sig om praktiska aspekter eller säkerhetsaspekter som i det enskilda fallet medför att ett elektroniskt utlämnande i det specifika fallet ter sig olämpligt. Upphovsrätt kan t.ex. också vara en sådan faktor som kan göra ett elektronisk utlämnande olämpligt. Att neka ett elektroniskt utlämnande av en allmän handling med hänvisning enbart till kommersiella skäl bör som kommittén påpekat i avsnitt 8.8.2 däremot inte komma ifråga. Som kommittén bedömer det framstår emellertid behovet av det som synnerligen begränsat. Kommittén vill i sammanhanget framhålla att det finns anledning att tro att de uppskattningar av intäktsförluster som myndigheterna har gjort med anledning av (se bilaga 2) i viss mån kan hänföras även till andra faktorer än utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. Bland annat följer det av rapporten att somliga myndigheter inte rätt har uppfattat den förutsättningen att den tänkta skyldigheten bara ska omfatta sådana handlingar som redan finns lagrade i elektronisk form. Det finns även anledning att framhålla att den nuvarande utformningen av avgiftsförordningen (1992:191) medför att det finns ett utrymme för statliga myndigheter att ta ut avgifter för utlämnande av uppgifter i elektronisk form upp till vad som motsvarar full kostnadstäckning (se vidare avsnitt 10.2.1, jfr. 4 § första stycket 9 avgiftsförordningen). Sammantaget bedömer kommittén att förslaget om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar inte kan förväntas medföra några beaktansvärda konsekvenser vad beträffar intäkter från försäljning av information. De eventuella intäktsminskningar som förslaget möjligen skulle kunna ge upphov till i enskilda fall bedöms kunna finansieras inom befintliga ramar. Kommittén vill avslutningsvis framhålla att myndigheterna på både kort och lång sikt kan förväntas göra kostnadsbesparingar på reformen eftersom det nu blir tydligare att det i många fall är lämpligt med ett elektroniskt utlämnande vilket i sin tur innebär att man i många fall kan avstå från en kostsam fakturering m.m. i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Den föreslagna ändringen av sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen Syftet med den föreslagna ändringen av sekretessregeln i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen är dels att förtydliga bestämmelsen så att det inte ska råda någon tvekan om att det bara är den prognos myndigheten kan göra beträffande sökandens efterföljande behandling som är relevant, dels att myndigheten måste ha något skäl för att ställa frågor till sökanden om den tilltänkta användningen av personuppgifterna. Genom dessa förtydliganden kan myndigheternas handläggning av en förfrågan om att få ta del av personuppgifter i en allmän handling förväntas förenklas. Därmed kan den föreslagna förändringen förväntas få positiva konsekvenser för handläggningen hos myndigheterna genom att regelverket förtydligas jämfört med . Några kostnadsökningar kan därför inte förväntas uppkomma genom den föreslagna lagändringen. Inte heller i övrigt bedömer kommittén att förslagen får några sådana konsekvenser som sägs i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. 14.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) En myndighet ska på begäran av en enskild lämna ut en handling som förvaras elektroniskt hos myndigheten i elektronisk form, om den inte innehåller sekretessbelagda uppgifter, det i lag eller förordning finns bestämmelser som förbjuder det eller det annars är olämpligt. Paragrafen är ny. Av bestämmelsen följer att en myndighet är skyldig att i samtliga fall där en enskild begär ett elektroniskt utlämnande av en elektroniskt lagrad allmän handling, ta ställning till en sådan begäran. Rätten att efter en lämplighetsprövning få ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form kompletterar den grundlagsfästa rätten att få ut allmänna handlingar i pappersform (jfr 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 8.8. Endast handlingar som redan förvaras elektroniskt hos myndigheten omfattas. Någon skyldighet för myndigheten att omvandla handlingar i pappersform till elektronisk form föreskrivs alltså inte. I de fall där det framgår av annan lag eller förordning att handlingen inte får lämnas ut i elektronisk form ska detta förbud gälla. Med begreppet elektronisk form avses att handlingen kan lämnas ut via e-post, dvd-skiva, diskett etc. Myndigheten har ingen skyldighet – men bör däremot sträva efter – att tillmötesgå den enskildes önskemål om att få ut handlingen i ett visst (fysiskt eller logiskt) format. I vilka situationer det kan vara olämpligt att lämna ut en handling i elektronisk form framgår närmare av avsnitt 8.8.2. En myndighets ställningstagande beträffande frågan om sättet för utlämnande går inte att överklaga särskilt, se avsnitt 8.8.1. Den nya bestämmelsen föreslås träda i kraft . Sekretess gäller för personuppgift, om det finns skäl att anta att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). Ändringen behandlas närmare i avsnitt 9.5.1. I paragrafen förskrivs sekretess för personuppgifter, om det finns skäl att anta att uppgiften efter ett utlämnande från myndigheten kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204). Med personuppgift avses detsamma som enligt personuppgiftslagen. Paragrafen är tillämplig oavsett var hos myndigheten personuppgiften finns, i ett pappersdokument, i ett register, i ett ordbehandlingsdokument, i en tjänstemans huvud osv. Paragrafen är vidare tillämplig oberoende av hur utlämnandet av uppgiften ska ske, på papper, i elektroniskt format, muntligt osv. Med begreppet efter ett utlämnande betonas att det är sökandens efterföljande behandling av personuppgifterna som ska bedömas i förhållande till personuppgiftslagen, inte den behandling som myndighetens utlämnande av uppgiften utgör. Sekretess enligt bestämmelsen kan komma ifråga endast om det finns skäl att anta dels att personuppgiften efter utlämnandet kommer att behandlas på ett sätt som omfattas av personuppgiftslagen, dels att behandlingen står i strid med personuppgiftslagen. Med formuleringen om det finns skäl att anta understryks att myndigheten måste ha något skäl för att få ställa frågor till sökanden om den tilltänkta användningen av personuppgifterna. För att en myndighet ska få lov att ställa frågor till sökanden om identitet, syfte etc. för att utröna om sekretess råder för personuppgift är det inte tillräckligt redan att sökanden begär ut en allmän handling som innehåller personuppgifter. Det krävs i stället att det finns någon konkret omständighet som gör att det finns skäl att anta att personuppgiften efter utlämnandet kommer att behandlas på ett sätt som omfattas av personuppgiftslagen. Frågor bör således bara ställas när det av sökandens egna uppgifter framgår att det finns anledning att tro att han eller hon kommer att behandla uppgifterna på ett sätt som inte är förenligt med personuppgiftslagen eller att sökanden t.ex. önskar göra ett massuttag eller ett selekterat uttag av personuppgifter för vilka utrymmet för en behandling i enlighet med personuppgiftslagen är särskilt begränsat, t.ex. uppgifter om personnummer eller samordningsnummer (22 § personuppgiftslagen), känsliga personuppgifter (13 § personuppgiftslagen) samt personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden (21 § personuppgiftslagen). När det gäller känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser kan i många fall i och för sig antas att sekretess enligt någon annan bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen skulle hindra ett utlämnande. Det kan dock inte uteslutas att det finns situationer när nu aktuell bestämmelse kan ha betydelse i detta avseende. Myndigheten får inte ställa mer ingående eller fler frågor än som behövs för att göra en sekretessbedömning. Inledningsvis har därför myndigheten endast anledning att genom frågor till sökanden utröna om det finns skäl att anta att han eller hon över huvud taget kan antas komma behandla personuppgifterna på ett sätt som omfattas av personuppgiftslagen, dvs. genom automatiserad behandling eller sådan behandling som omfattas av lagen (jfr 5 § personuppgiftslagen). Först om så är fallet är det befogat att myndigheten ställer fler frågor om den tilltänkta behandlingen, bl.a. för att ta reda på om behandlingen är helt eller delvis undantagen från personuppgiftslagen. Hävdar sökanden att han eller hon ska behandla uppgifterna på ett sätt som inte omfattas av lagen – för journalistiskt ändamål, privat behandling, åberopande av frivilligt grundlagsskydd etc. – och myndigheten inte har anledning att bortse från sökandens uppgifter, får uppgifterna godtas om det inte av omständigheterna framgår att upplysningen är så osannolik att den kan lämnas utan avseende. Om myndigheten fått en redogörelse av den tilltänkta behandlingen från sökanden – som inte kan lämnas utan avseende – får myndigheten göra en bedömning av om den uppgivna behand- lingen omfattas av personuppgiftslagen och om så är fallet om den behandlingen strider mot personuppgiftslagen. Om t.ex. ett massuttag av uppgifter eller selekterade uppgifter – uppgifter för vilka utrymmet för en behandling i enlighet med personuppgiftslagen är särskilt begränsat – begärs utlämnade och sökanden däremot inte besvarar en förfrågan på ett konkret sätt om den tilltänkta användningen av uppgifterna, finns det tvärtom ofta anledning för myndigheten att anta en olaglig behandling och således vägra utlämnande på grund av sekretess. Det bör dock påpekas att det aldrig finns någon skyldighet för sökanden att besvara myndighetens frågor. Den nya bestämmelsen föreslås träda i kraft . Det är förvisso positivt att kommittén föreslår en skyldighet för myndigheter att lämna ut uppgifter i elektronisk form. Kommittén har dock, genom förbehållet eller det annars är olämpligt i förslaget till författningstext, satt skyddet av den personliga integriteten före intresset av att stärka offentlighetsprincipen på ett sådant sätt att det finns en uppenbar risk att det i realiteten inte blir någon förändring av rådande rättsläge. Ett avslag på en begäran att få en elektronisk uppgift överlämnad i elektronisk form kan heller inte överklagas. En sådan rätt kräver en grundlagsändring, eftersom hur en handling överlämnas, det vill säga sättet för utlämnade, inte går att överklaga enligt TF1. Av direktiven framgår att utredningens uppdrag i denna del endast handlar om förändringar i sekretesslagen. Det ingår alltså inte i kommitténs uppdrag att föreslå eventuella grundlagsändringar. Jag förordar därför att författningstexten ändras så att eller det annars är olämpligt utgår. Jag föreslår också att sekretessbestämmelsen 21:7 om personuppgifter ska upphävas. Jag utvecklar mina förslag i det följande. I utredningens direktiv ingår att utreda såväl intresset av en ökad insyn i det allmänna, som intresset att skydda den personliga integriteten vid elektroniskt utlämnande. 1 Se avsnitt 8.8.1. Utredningens i sig mycket seriösa arbete har till stor del koncentrerats på hur den personliga integriteten ska skyddas, även om fördelarna av en utökad insyn också har diskuterats. Personlig integritet är just – personlig. Var och en har sin uppfattning om vad som är personlig integritet. En del människor ser inget som helst problem i att myndigheter har uppgifter som allmänheten kan ta del av, andra känner sig antagligen förföljda och övervakade bara av tanken på att så mycket av deras liv och de det gjort är registrerat, över känslan att inte få kunna vara anonym när man vill vara det. Det faktum att många lägger ut i vissa fall mycket intima och personliga uppgifter om sig själva på Facebook och andra sociala medier, beror på att det är självvalt. Att man sedan inte alltid har full kontroll över var uppgifter hamnar och hur de används tycks för många vara av underordnad betydelse. Utredningen lyfter fram de negativa konsekvenser som elektroniskt utlämnande kan medföra – massuttag, snabba sammanställningar, korsrelateringar med mera. Risker finns alltid. Frågan är om den är överdriven. Men framför allt. Det är kanske någonting vi trots allt får tåla om vi vill ha kvar ett öppet samhälle där envar har rätt att få ut uppgifter som det allmänna, med stöd av lag och regleringar, har samlat på sig. Min uppfattning är att när medborgarna talar om bristande personlig integritet, handlar det i första hand om statens ökande förmåga att dels samla in information av allehanda slag, dels övervaka den enskilde medborgaren. Utredningens förslag handlar om vad som kan hända om medborgarna vill ta del av denna insamlade information. Ökar då risken för att den personliga integriteten sätts ur spel bara för att uppgifterna lämnats i elektronisk form? Det blir lättare att sätta samman uppgifter, det är sant. Man kan göra massuttag, det är sant. Men det är kanske också meningen med ett öppet samhälle att se samband, att kunna göra stora sammanställningar och kunna dra konsekvenser av dessa sammanhang. Dessutom är det möjligt att sätta samman uppgifter genom att skanna in uppgifter från utlämnade papper. Det tar bara lite och kostar mer pengar. Men ska den som har resurser och kapital få fördelar jämfört med den som saknar dessa förutsättningar? Den främsta kritiken och farhågorna när det gäller elektroniskt uttag har kommit från myndigheterna – inte från medborgarna. Medborgarna ifrågasätter myndigheternas utökade möjligheter till övervakning och att samla in information om medborgarna. Jag anser således att en generell skyldighet för myndigheter att lämna ut elektroniska uppgifter i elektronisk form kan förstärka och förenkla möjligheten för envar att ta del av myndigheternas uppgifter och att detta intresse i detta fall väger tyngre än intresset av den personliga integriteten. Den sekretesslagstiftning vi redan har anser jag tillgodoser behovet av skydd för den personliga integriteten. Utredningen föreslår att man ser över av registerförfattningar.