sou · GZB362 · 2011-10-10 00:00:00 — Mot bakgrund av att såväl samebyarna som länsstyrelserna har påpekat att underhållet av anläggningarna är kraftigt eftersatt har utredningen också bedömt det som viktigt att skapa sig en, om än begränsad, uppfattning om renskötselanläggningarnas allmänna skick. En viktig uppgift för utredningen är att kartlägga de renskötselanläggningar som Samefonden finansierar och som omfattas av uppdraget. Eftersom länsstyrelserna i de tre länen ansöker om medel för underhållet av anläggningarna och beslutar om hur medlen ska användas har utredningen utgått från länsstyrelsernas uppgift om vilka anläggningar som berörs. Dessa uppgifter har sedan stämts av i en enkät till samtliga samebyar, dvs. även de samebyar som inte är upptagna på länsstyrelsernas listor, där byarna också getts möjlighet att bedöma behovet av de olika anläggningarna inom samebyns område. Utredningen har också gjort en översiktlig beräkning av de ökade kostnader de olika samebyarna skulle få om de övertar ansvaret för underhållet av de aktuella renskötselanläggningar. Beräkningarna har diskuterats med samebyarna. Utredningen har vidare låtit genomföra en beräkning av vad en rivning och bortforsling av anläggningarna skulle kosta. 2Allmänna förutsättningar för utredningen I kapitlet ges en kort beskrivning av vissa förutsättningar av betydelse för utredningens arbete och slutsatser. Vissa frågor som utredningen måste ta ställning till, innan förhandlingsarbetet med berörda samebyar kan påbörjas, redovisas. Det görs under följande rubriker: 2.2Förhandlingsgruppen för renskötselanläggningars, FFR:s, arbete 2.4Kan renskötselanläggningar överlåtas till samebyar? 2.5Vem företräder samebyarna? I bor cirka 20 000 samer. Av dessa är det cirka 2 500 som ägnar sig åt renskötsel1. Rennäringen utövas i 51 samebyar och det totala antalet renar uppgår till cirka 250 000. Rennäringen har omsatt varav prisstödet utgör . Därutöver tillkommer ersättning för rovdjursförekomst inom renskötselområdet som uppgick till cirka 58 miljoner kronor.2 Samerna har egna språk. Den samiska kulturen har sin grund i rennäring samt jakt och fiske. Enligt 1 § rennäringslagen tillkommer renskötselrätten den samiska befolkningen och den grundas på urminnes hävd. Samernas jakt- och fiskerätt är en del av renskötsel- 1Jakt och fiske i samverkan (SOU 2005:116) s. 88. 2Statistik från 2010 rennäringen. Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet Vidare ingår en rätt att uppföra anläggningar och mindre byggnader som behövs för renskötsel. Rätten till renskötsel är i grundlagens mening egendom och därmed skyddad enligt 2 kap. 18 regeringsformen. Innebörden är att renskötselrätten bara får inskränkas om det behövs för att tillgodose angelägna allmänna intressen3. Den samiska inställningen är att det finns en samisk ensamrätt till statens mark ovanför odlingsgränsen och renbetesfjällen. Denna ensamrätt skulle i första hand grunda sig på äganderätt. Som tidigare framhållit är utredningens utgångspunkt att staten är ägare till den aktuella marken. I 34 § rennäringslagen anges att de avgifter som staten tar ut för att upplåta exempelvis jakt och fiske inom områden ovanför odlingsgränsen och renbetesfjällen ska tillfalla samerna. De ska delas lika mellan samebyarna . Därutöver får dock ta ut en avgift för 1.administration av enskilda upplåtelsen, 2.åtgärder för fiskevård och viltvård, och avgift får uppgå till högst av beloppet enligt rennäringsförordningen(7 §). De tre länsstyrelserna tar regelmässigt ut det högsta beloppet dvs. 2.2Förhandlingsgruppen för renskötselanläggningars, FFR, arbete Enligt utredningens direktiv tillkallade Kungl. Maj:t sakkunniga med uppdrag att förhandla med samebyar om övertagande av underhållsansvaret för vissa renskötselanläggningar. Detta är inte helt rätt. Uppdraget gavs 1973 och var att med utgångspunkt från en av Lantbruksstyrelsen gjord inventering ta upp förhandlingar med samebyarna och träffa avtal med dessa om övertagande utan vederlag av huvudmannaskapet för vissa av staten tillhöriga renskötselanläggningar (Ds Jo 1975:4, delrapport 1, s. 7). Med huvudmannaskap får i sammanhanget avses äganderätt och så uppfattades också uppdraget av de sakkunniga. 3 Jakt och Fiske i samverkan, Slutbetänkande av Jakt- och , SOU 2005:116 s. 206–207. Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet följaktligen att renskötselanläggningar skulle överlåtas med äganderätt till samebyarna. De sakkunniga bestod av sex experter, varav tre var renägare. De antog namnet Förhandlingsgruppen för renskötselanläggningar (FFR). Gruppen redovisade – 1978 fem rapporter (Ds Jo 1975:4, 1975:13, 1976:7, 1977:13, 1978:11). Samtliga uppgifter i detta avsnitt återfinns i delrapport 5, slutredovisning s. 18–28, samt i bilagorna. FFR förhandlade med samtliga 52 samebyar i landet (är antalet samebyar 51). Förhandlingarna omfattade 1 475 anläggningar varv 1 149 överfördes på samebyarna(a.a. s. 18). De kvarstående 326 anläggningar skulle staten i huvudsak behålla huvudmannaskapet för. Av de 326 anläggningar som staten skulle fortsätta att äga skulle underhållet för en del av anläggningarna bekostas av Samefonden och för en del av anläggningarna med statliga budgetmedel. Huvudprincipen vid förhandlingarna var att de anläggningar som uppförts och disponerats uteslutande för renskötseländamål överfördes till samebyarna. För vissa anläggningar som stängsel mellan byarna, slakterier och ett antal vägar skulle staten vara fortsatt ägare till och underhållet bekostas av Samefonden. För ytterligare några anläggningar skulle staten vara ägare och underhållet bekostas av budgetmedel. Det var fråga om exempelvis vägar, broar och stigar som användes av allmänheten. Sammanfattningsvis delade alltså FFR in anläggningarna i tre olika huvudgrupper. 1.Anläggningar som samebyarna skulle överta äganderätten till (1 149) 2.Anläggningar som staten skulle äga men som Samefonden skulle ha underhållsansvaret för 3.Anläggningar som staten skulle äga och som staten också skulle underhålla. Det ska noteras att utredningens uppdrag endast omfattar anläggningarna i punkten 2. Utredningens uppdrag omfattar alltså den del av de 326 anläggningarna som Samefonden skulle bära underhållsansvar för. Det framgår inte direkt av rapporten hur stor andel av de 326 anläggningarna som Samefonden avsågs att underhålla. Det finns dock en tabell i rapporten över de då uppskattade underhållskostnaderna, tabell 2.1. Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet Tabell 2.1 Årliga underhållskostnader i kronor för andra renskötselanläggningar än de som övertagits av samebyarna fördelat på finansieringskälla prisnivå (Ds Jo 1978:11) Av tabell 2.1 framgår att riksgränsstängsel, järnvägsstängsel samt stugor, vägar och stigar och broar som användes av allmänheten skulle ägas av staten och underhållas med budgetmedel. Dessa anläggningar ingår inte i utredningens uppdrag. De anläggningar som ingår i utredningens uppdrag är de anläggningar som enligt FFR skulle fortsätta ägas av staten men underhållas av Samefonden. Det var alltså stängsel mellan byarna, slakterier samt vägar och stugor som inte användes av allmänheten. För några slakterier gäller särskilda förhållanden. De överfördes till samebyarna skulle svara för underhållet. Den sammanlagda längden av byskiljande stängsel är . Anledningen till att de byskiljande stängslen inte överläts till samebyarna var att underhållet av dessa förutsätter en väl fungerande arbetsorganisation. för FFR:s arbete hade det gått sedan samebyarna organiserats enligt rennäringslag. FFR ansåg därför att samebyarna borde få erfarenhet men att även de byskiljande stängslen senare borde överlåtas till byarna. FFR föreslog därför att förhandlingar om att överföra huvudmannaskapet för de byskiljande stängslen till samebyarna borde genomföras med sikte på ett överförande –1985. Detta uppdrag borde kunna lämnas till Lantbruksstyrelsen. Enligt FFR:s mening borde dock Samefonden, även Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet efter överförandet till byarna, svara för underhållskostnaderna av dessa stängsel (delrapport 5 s. 22–23). De årliga underhållskostnaderna på totalt 300 040 fördelade sig länsvis med för , för och för . Av ovanstående tabell framgår att den klart tyngsta posten för underhållet av renskötselanläggningarna utgörs av de byskiljande stängslen. 2.2.2Slaktanläggningar och stugor för slaktändamål När det gäller slaktanläggningar är FFR:s rapport något oklar (delrapport 5 s. 25). Det framgår att staten borde vara ägare till slakterierna till dess att de rustats upp för att uppfylla veterinära krav. framgår att vissa anläggningar överförts till samebyarna. FFR föreslår ändå att Samefonden svarar för underhållet av samtliga slaktanläggningar. Den dåvarande totala kostnaden på fördelar sig med för , för och för . FFR ansåg att de vägar som byggts för renskötselns uteslutande begagnande och som kan hållas stängda för annan trafik bör underhållas av Samefonden. Övriga vägar som även användes av allmänheten skulle bekostas med budgetmedel. Dåvarande totalsumman för underhåll av de vägar som skulle bekostas av Samefonden uppgick till . Av dessa avsåg , och återstoden . Av rapporten framgår att huvudparten av de stugor som enbart utnyttjas för renskötsel förts över på samebyarna. En del stugor används dock för underhållsarbeten. När det gäller de stugor som används för underhållsarbeten för byskiljande stängsel föreslår FFR att underhållet av dem tillsvidare ska bekostas av Samefonden. I samband med att äganderätten för de byskiljande stängslen förs över till samebyarna bör även dessa stugor ingå i det arbetet. Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet beloppet för underhållet på fördelar sig ganska jämt mellan de tre länen. Med övriga anläggningar avses ett mindre antal båtbryggor och båthus. Några enstaka båthus belägna i skulle underhållas av Samefonden. Skälet är inte angivet. Styrelsen för Samefonden (Fondstyrelsen) är den myndighet som administrerar Samefonden och andra fonder som är kopplade till rennäringen. Kammarkollegiet förvaltar kapitalet på Fondstyrelsens uppdrag. Fondstyrelsen består av sex ledamöter. Enligt rennäringsförordningens (1993:384) 24 § är det regeringen som utser ledamöterna, tre av dem på förslag av . En av de ledamöter som utses av regeringen är ordförande och har vid lika röstetal i styrelsen utslagsröst. har ordföranden varit same. var det generaldirektören i Lantbruksstyrelsen, senare , som var ordföranden. har dock erbjudits att föreslå samtliga sex ledamöter. Lappfonden skapades genom att olika regionala lappfonder sammanfördes till en fond. döptes den om till Samefonden. Samefonden regleras i rennäringsförordningens 16–28 §§. Ur denna fond ska i mån av tillgång på medel bidrag lämnas för att främja rennäringen, den samiska kulturen och samiska organisationer (16 §). Som tidigare anförts gäller enligt rennäringslagen (1971:437) att berörd sameby är berättigade till ersättning för upplåtelser av jakt, fiske, markarrenden på mark ovanför odlingsgränsen i och på renbetesfjällen. Samebyn har vidare rätt till intrångsersättning för exempelvis gruvnäring, vindkraft, bilbanor, flygplatser om rennäringen eller samebymedlemmarnas egen rätt till jakt eller fiske skadas. Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet Denna ersättning delas mellan Samefonden och den berörda samebyn. Skälet till att ersättningen delas mellan Samefonden och den berörda samebyn är att renskötselrätten, enligt rennäringslagen, tillkommer hela den samiska befolkningen. Genom Samefonden ska även de samer som inte äger renar få ta del av ersättningen vid upplåtelse av jakt, fiske m.m. Detta sker främst genom att Samefondens lämnar bidrag till samisk kultur och samiska organisationer. Fondens inkomster består av utdelning på kapitalet, avgifter för upplåtelser av jakt, fiske och markarrende, intrångsersättningar som t.ex. ersättning för gruvnäring, vindkraft, bilbanor och flygplatser m.m. enligt rennäringsförordningen (18 §). Ur Samefonden kan i mån av tillgång på medel, enligt 19 §, bidrag lämnas för 1.inköp eller arrende av mark för renskötsel, 2.rennäringens rationalisering och andra åtgärder till främjande av rennäringen, och 3.främjande av den samiska kulturen och samiska organisationer. Det är Fondstyrelsen som efter ansökan beviljar bidrag enligt punkterna 1–2. fördelar bidrag enligt punkt 3. lämnar förslag till Fondstyrelsen om hur stort det belopp ska vara som ska användas för bidrag enligt punkten 3. Regeringen beslutar på förslag av Fondstyrelsen taket för utdelningen från Samefonden. Detta belopp brukar motsvara Samefondens inkomster. Eftersom fondens kapital är placerat i aktier m.m. varierar intäkterna beroende på börsens utveckling. Men också övriga intäkter kan variera mellan åren t.ex. intäkterna från jakt och fiske beroende på antalet personer som betalar avgift för att jaga eller fiska etc. –2009 har det maximala belopp styrelsen förfogat över varierat mellan och . Fram bestämde regeringen den högsta summan som fick delas ut till främjande av den samiska kulturen och samiska organisationen. Detta belopp varierade – 2007 mellan och . I tabell 2.2 redovisas de medel Samefonden förfogat över och hur de använts(alla dokument har inte kunnat återfinnas). Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet Tabell 2.2 Det maximala belopp förfogat över respektive år samt det högsta belopp som får gå till samisk kultur och samiska organisationer samt bidraget till underhåll av renskötselanläggningar. Högsta belopp till samisk Bidrag till underhåll av (+ 3 000 000) Enligt uppgift från Samefonden är praxis inom Fondstyrelsen att den alltid delar ut lika mycket pengar som regeringen anger som tak för det belopp som kan utdelas. Vidare har Fondstyrelsen alltid delat ut den högsta summan som regeringen tillåtit för utdelning till samisk kultur och samiska organisationer. I praktiken har det gått till så att Samefonden först delat ut det maximala beloppet till samisk kultur och samiska organisationer i en klumpsumma till som svarar för fördelningen av medlen på olika ändamål. En väsentlig del av medel är ett organisationsstöd, i första hand till SSR. Det belopp som återstår efter bidraget till används för andra ändamål varav bidraget till underhåll av renskötselanläggningarna, åtminstone fram till och med , tycks ha utgjort huvuddelen. Som beskrivs närmare i kapitel 3 uppgår den totala underhållskostnaden för renskötselanläggningarna till om Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet året i dagens penningvärde beräknat som av anläggningarnas återanskaffningsvärde. I själva verket har bidraget till underhållet varit betydligt lägre. Det är också förklaringen till den allmänna uppfattningen hos samebyarna men också i stor utsträckning hos berörda länsstyrelser att renskötselanläggningar på många ställen är i dåligt skick. Uppgifterna ovan ger underlag för slutsatsen att efter det att bidrag till samisk kultur och samiska organisationer lämnats med högsta tillåtna belopp har Samefondens medel varit otillräckliga för att säkerställa ett långsiktigt tillfredsställande underhåll av renskötselanläggningarna. beviljade Samefonden som framgår, av tabell 2.2, ett förhållandevis lågt belopp för underhåll av renskötselanläggningarna trots att de tre länsstyrelserna tillsammans begärt av Samefonden till underhållet. Enligt Samefonden fick det låga beloppet om dessutom bara användas för underhåll av stängsel. Det ledde till att de tre länsstyrelserna i en gemensam skrivelse till Samefonden ansökte om kompletterande medel. Länsstyrelserna anförde också att de ställde sig frågande till om Samefonden frångår regeringsbeslut om underhållsskyldighet och anförde att anläggningar skulle komma att förfalla. beviljade Samefonden till renskötselanläggningarna. Det blev möjligt efter det att Samefonden ansökt hos regeringen om att få dela ut ytterligare utöver de som ursprungligen beviljats. Ansökan beviljades genom att frigjordes från fondens kapital. Beloppet användes till ett extra bidrag för underhåll av renskötselanläggningar. Beloppet togs således från fondens kapital. Detta får ses som en engångsåtgärd då det inte är långsiktigt hållbart att finansiera det löpande underhållet av renskötselanläggningarna genom att minska Samefondens kapital. De medel som beviljats underhållet av renskötselanläggningarna har varierat mellan åren. Det går dock att skönja en svagt stigande trend, åtminstone i nominella belopp, bortsett från det anmärkningsvärda . Medlen har fördelats mellan de tre länsstyrelserna. Som kan utläsas av tabell 2.3 har trots att det totala bidraget till underhållet varierat mellan åren, fördelningen mellan de tre länen varit i stort sett . Det kan tyda på att Samefonden inte gör en självständig bedömning av underhållsbehovet utan fördelar de medel som finns tillgängliga mellan länen enligt en fastställd schablon. Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet SOU 2011:62 Medel som Samefonden respektive år beviljat för underhåll av I samband med vattenkraftsutbyggnaden bildade regeringen fonder till främjande av rennäringen. Det finns nio sådana fonder. Det totala marknadsvärdet i dessa fonder uppgick till . Ur tre av dessa fonder har Fondstyrelsen lånat ut pengar till olika samebyar för rättegångskostnader i mål som rör renskötselrätten. Totalt hade lånats ut . 2.3.3Medel till enskilda samebyar I samband med vattenkraftsutbyggnaden avsattes ytterligare pengar till vissa områden som var särskilt berörda. Dessa fördelades sedan per sameby. Det finns 13 samebyar som har sådana särredovisade medel. Det är i huvudsak samebyar i . Medlen ska användas till främjande av rennäringen i samebyn. En del av medlen används för byskiljande stängsel. Dessa stängsel ingår inte i utredningens uppdrag. Fondernas marknadsvärde varierade mellan och . Samebyarna rekvirerar medel genom Fondstyrelsen. Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet 2.3.4Utredningens kommentar till Samefondens åtaganden m.m. Enligt utredningens direktiv åtog sig att finansiera underhållet av vissa renskötselanläggningar som staten ägde. Utredningen har tagit del av protokollet från detta styrelsemöte i Samefonden. Det framgår dock inte av protokollet att Samefonden beslutat att ta på sig ett underhållsansvar för de anläggningar som ägs av staten. Utredningen har efterforskat om styrelsen för Samefonden i något annat beslut tagit på sig ett underhållsansvar för dessa anläggningar. I protokoll från 1994-05-20 för styrelsen för Samefonden anges under § 4 följande: Fondstyrelsen beslöt att Samefonden skulle svara för underhållsskyldighet för vissa renskötselanläggningar enligt ett förslag av Förhandlingsgruppen för renskötselanläggningar. De anläggningar för vilka Samefonden åtagit sig underhållsskyldighet framgår av departementspromemorian Ds Jo 1975:4 om vissa principer och anläggningar i Z-län, Ds Jo 1975:13 om Z och AC län, Ds Jo 1976:7, Ds Jo 1977:13 och Ds Jo 1978:11 om BD län och slutredovisning. Av skrivelser till Samefonden framgår att dessa rapporter remitterats till bl.a. Samefonden detta år. I styrelsen för Samefondens protokoll från anges under rubrik remissyttrande i 2 § följande: har berett styrelsen för Samefonden tillfälle att avge yttrande över betänkande (Ds Jo 1978:11) om slutredovisning av förhandlingsgruppen för renskötselanläggningar. Styrelsen för Samefonden beslutar i sitt yttrande tillstyrka förhandlingsgruppens förslag till fördelning av underhållskostnader. Styrelsen förutsätter att kostnaderna för Samefondens del inte blir mer omfattande än vad förhandlingsgruppen föreslagit. Styrelsen understryker att underhållskostnaderna för anläggningar av allmän karaktär fortsättningsvis måste bekostas av budgetmedel. Som framgått av avsnitt 2.2 föreslog FFR vilka anläggningar som staten skulle behålla äganderätten till och som skulle underhållas av Samefonden. Anläggningar är redovisade i FFR:s rapporter och dessa anläggningar är listade och uppdaterade av de tre berörda länsstyrelserna och uppgår till 147 anläggningar, se vidare kapitel 3. Som framgår i det föregående var det FFR:s uppfattning att det var viktigt att staten behöll ansvaret för anläggningarna. FFR:s ansåg dock att anläggningarna skulle överlåtas till samebyarna men att Samefonden även fort- Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet sättningsvis skulle finansiera underhållet. FFR:s sista rapport lämnades . Av ett protokoll från Samefonden från anges att S. närvarar under § 3 för Lantbruksstyrelsen. I denna paragraf anges följande under rubriken medel till byskiljande stängsel m.m.: anmäler att han har Lantbruksstyrelsens uppdrag att slutförhandla med samebyarna om övertagande av de anläggningar som kvarstår i statens ägo och att han önskar besked av styrelsen om vissa anläggningar även fortsättningsvis kan underhållas med medel ur samefonden. Styrelsen för Samefonden förklarar sig i princip villig att svara för underhållskostnader för de slakterianläggningar och byskiljande stängsel jämte tillhörande stugor vilka övergår i samebyarnas ägo. Fondstyrelsen förutsätter att lantbruksnämnderna svarar för administrationen med utbetalning av medlen till byarna. I det i direktiven omnämnda protokollet från anges sedan under § 14 följande: Fondstyrelsen har förklarat sig i princip villig att svara för underhållskostnader för vissa anläggningar, som skall övergå till samebyarna i samband med slutförhandlingar. Styrelsen för Samefonden godkänner de avtal som träffats mellan staten och samebyarna om anläggningar som överförs på samebyarnas huvudmannaskap men för vilka underhållsmedel skall utgå ur Samefonden enligt bifogade förteckning. I en handskriven förteckning anges sedan 46 renskötselanläggningar som överförs på samebyarna men för vilka underhållsmedel ska utgå ur Samefonden. Mot bakgrund av vad som anförts ovan finns det skäl att lyfta fram två omständigheter. Det ena är att utredningen har endast funnit ett tillfälle där Samefonden redovisar att den åtagit sig ett underhållsansvar. Det gjordes och inte som anges i direktiven. Det åtagande är dock inte utformat som ett sådant utan i stället bara som ett positivt remissvar över FFR:s förslag om hur underhållskostnaderna för renskötselanläggningarna skulle fördelas. Den slutsats som därmed måste dras är att det är tveksamt om det finns ett bindande åtagande från Samefonden om att underhålla renskötselanläggningar som ägs av staten, eller i vart fall har ett sådant åtagande inte kunnat återfinnas. Det skulle kunna betyda att Samefonden saknar ansvar för dessa renskötselanläggningar. Å andra sidan har under , betalt för dessa renskötselanläggningar även om det inte skett fullt Allmänna förutsättningar för utredningsarbetet Det skulle kunna betyda att Samefonden anser att det finns ett ansvar. Den andra omständigheten som framkommit i granskningen av Samefondens arkiv är att det av handlingarna framgår att 46 av de anläggningar som ingår i utredningens uppdrag inte längre skulle ägas av staten utan skulle ha överlåtits till samebyarna, även om underhållet fortsättningsvis skulle finansieras av Samefonden. Det skulle bl.a. vara fråga om byskiljande stängsel. Några avtal om övergång av äganderätten har inte kunnat påträffas. Såväl länsstyrelserna som samebyar saknar kännedom om att det finns några sådana avtal. Den tidigare sekreteraren i FFR har upplyst att några sådana avtal om överlåtelser inte kom till stånd. 2.4Kan renskötselanläggningar överlåtas till samebyar? Enligt direktivet har utredningen i uppdrag att förhandla med berörd sameby om övertagande av underhållsansvaret för de renskötselanläggningar på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen som Samefonden har underhållsansvaret. Som framgår av redogörelsen får man utgå från, trots vissa oklarheter, att det också är statens som i huvudsak är ägare till anläggningarna. En fråga som utredningen har anledning att ställa sig är om uppdraget är annorlunda utformat än motsvarande uppdrag till FFR . Den gången skulle anläggningarna överlåtas med äganderätt till samebyarna.