sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — I praktiken synes de som är verksamma med brottsutrednings- arbetet emellertid inte uppfatta ansvarsfrågan på det sätt de säger sig göra. Om förundersökningsledningen fullt ut tog konsekvenserna av detta ansvar skulle den styra och lägga sig i polisarbetet på ett sätt som skulle kunna äventyra samarbetsklimatet och leda till motsättningar liknande dem som uppkom det första utredningsåret. Det torde vara ett av skälen till att ledningsansvaret från förundersök- ningsledningens sida utövas med distans. Konsekvensen blir att förundersökningsledaren ansvarar för saker han eller hon valt att inte styra eller lägga sig i. Vår grundläggande iakttagelse är att åklagaren som förundersöknings- ledare sakligt sett intresserar sig olika mycket för olika delar av det totala utredningsarbetet, men likväl ansvarar för helheten. När --- uttalade att han som förundersökningsledare inte ville vara ansvarig för polisarbetet som han inte kontrollerade, var detta juridiskt tvivelaktigt, eftersom han formellt hade ansvar för detta. Men det var i sak begripligt. Det ledde som bekant till att förundersöknings- ledarskapet delades. Den ordning som kommit att stadfästas är att åklagaren som förundersökningsledare formellt skall ansvara för sådant som han eller hon de facto inte kontrollerar, och som de inblandade parterna – polis och åklagare – inte heller anser att åklagaren skall lägga sig i. Det betyder att det formella och det sakliga ansvaret inte är kongruenta, vilket i sin tur lägger grunden för de brister, spänningar och oklarheter som vi iakttagit ---. Vi anser att denna oklarhet --- motverkat möjligheten att under samlad ledning och tydligt ansvar bedriva en effektiv mordutredning. 6.5Frågan om skilda organisationer Problematiken kring åklagarens begränsade möjligheter att styra över polisens resurser aktualiserar frågan om den organisatoriska strukturen av brottsutredningsverksamheten. utredningar har i olika sammanhang kommit att beröra saken. – 90, som hade i uppdrag att utreda åklagar- verksamheten och förundersökningsreglerna och som överlämnade betänkandet Ett reformerat åklagarväsende, ansåg att den nuvarande ordningen med åklagare och polis i skilda organisa- tioner skulle bibehållas. Utredningen beskrev tre huvudmodeller för möjlig organisationsstruktur. Den ena var enligt nuvarande En andra modell gick ut på att kriminalpolisverksamheten överflyttades till åklagarväsendet och den tredje modellen bestod av att åklagarna flyttades över till polisen. Utredningens argument för att inte göra några grundläggande ändringar i den rådande strukturen var huvudsakligen att den tillsyns- och kontrollfunktion som åklagarna har över polisens utredningsarbete skulle kunna bibehållas och att rättssäkerheten i den brottsbekämpande verksamheten bäst gynnades på så vis (se SOU 1992:61 Del A s. 323 ff.). Utredningen ansåg dock att en utvidgning av samarbetet mellan myndigheterna var angeläget. Det anfördes bl.a. att åklagaren har en roll att spela när det gäller resursprioriteringar och att han eller hon därför ska ges ett inflytande över prioriterings- frågorna på lokal nivå. Företrädare för föreslogs få rätt och skyldighet att närvara i polisstyrelsen när frågor som berörde åklagarverksamheten behandlades. Till skillnad från – 90 bedömde Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) i delbetänkandet En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare (SOU 2005:84) att åklagarnas tillsyns- och kontrollfunktion kan upprätthållas även om man tillhör samma organisation som polisen. BRU menade att med en tydlig roll- och ansvarsfördelning behövde det grundläggande kravet på rättssäkerhet inte äventyras med en gemensam organisation. Det anfördes att en avgörande nackdel med den nuvarande organisationsstrukturen är att polisen efter egen bedömning ställer resurser till förfogande för den brottsutredning som åklagaren leder. Det hade enligt utredningen varit bättre om polis och åklagare på det lokala planet tillhört samma organisation och där arbetat efter samma prioriteringar. Emellertid omfattades inte frågan om polis och åklagare bör inordnas i en och samma organisation av de direktiv som givits utredningen, varför den ansåg sig förhindrad att föreslå en sådan förändring. Det konstaterades att en av bristerna i den rådande ordningen är att åklagaren inte har några som helst formella möjligheter att beordra fram de polisresurser som kan behövas i en brottsutredning och att polisen inte heller har någon uttrycklig skyldighet att avdela de utredningsresurser som behövs. Utredningen föreslog att polismyndigheten efter samråd med skulle avdela resurser för den verksamhet som åklagaren leder. På så vis skulle polismyndigheternas ansvar att ställa resurser till åklagarens förfogande tydliggöras (a.a. s. 177 f.) 6.6Något om den tidigare s.k. anvisningsrätten och det odelbara förundersökningsledarskapet angavs i 23 kap. 3 § andra stycket RB att åklagare hade rätt att meddela anvisningar för förundersökningens bedrivande då polismyndigheten var förundersökningsledare. Den s.k. anvisnings- rätten togs bort genom en lagändring som trädde i kraft . Regeringen uttalade att om en åklagare anser sig behöva meddela formella anvisningar så är den naturliga åtgärden att han utnyttjar sin rätt att överta ledningen av förundersökningen. Därigenom tvingas han också ta ansvar för sina anvisningar. Det påpekades dock att detta inte innebär att åklagare inte ska ge ska råd och synpunkter när sådana efterfrågas i de fall polisen leder förundersökningen. Tvärtom ansågs en sådan dialog ofta vara angelägen (prop. 1994/95:23 s. 82). En fråga som är nära knuten till den om anvisningsrätten, och vice versa, gäller förundersökningsledningens odelbarhet, som något berörts i det föregående. Rättsläget om tillåtligheten av att låta dela förundersökningsledarskapet var tidigare oklart. I köl- vattnet av utredningen om mordet på statsminister och de konflikter som i samband därmed kom att uppstå mellan polis och åklagare tillsattes den tidigare nämnda samt vad som kom att kallas den parlamentariska kommissionen. Den förstnämnda kommissionen ansåg att ett delat förunder- sökningsledarskap kan föra med sig allvarliga risker och då inte enbart risken för mer eller mindre öppna konflikter mellan åklagare och polis. Den mest väsentliga invändningen är enligt kommissionen att man kan förledas att begränsa utredningen i den del som avskiljs från förundersökningen i övrigt för att ställas under åklagarens ledning. För att rätt kunna bedöma grunden för misstankarna mot en viss person måste åklagaren ha överblick över utredningen i dess helhet och därmed underlag för att avgöra vilka andra möjligheter som finns än att det är den misstänkte som är skyldig (SOU 1987:72 s. 100 ff.). Den parlamentariska kommissionen instämde i de skäl som anfört och tillade att det förefaller föga rationellt att på det aktuella sättet dela ledningen av en och samma organisation (SOU 1988:18 s. 84 ff.). JK bedömde å sin sida i ett beslut (JK-beslut s. 161) att en delning av ansvaret i vissa fall måste vara tillåtet. Han konstaterade att det inte fanns några föreskrifter som hindrade en delning av förundersökningsledarskapet på det sätt som skett i , dvs. att åklagaren fungerade som förundersökningsledare för en eller flera misstänkta medan polismyndigheten ledde förundersökningen i övrigt. Den mest påtagliga risken för att konfliktsituationer ska uppstå vid delat ansvar för förundersökningen låg enligt JK i det förhållandet att det kommer fram omständigheter vid den av polismyndigheten ledda delen av undersökningen som har betydelse också för den åklagarledda delen. JK framhöll vikten av information till åklagaren i en sådan situation. Under förutsättning att klara ansvarsgränser dras upp och erforderlig information utbyts ansåg JK att en delning av ansvaret för en förundersökning väl kunde gagna en effektiv och rättssäker brottsutredning. Enligt hans uppfattning hade de konfliktsituationer som uppstått vid utredningen av mordet på sin grund i mera personliga motsättningar mellan företrädare för ledningsgruppen och åklagaren än i principiellt olika uppfattningar om ansvaret för förundersökningens ledning. Regeringen anslöt sig till den linje och de argument som kommissionerna gett uttryck för, vilket mynnade ut i ett förtydligande av lagtexten i 23 kap. 3 § RB som trädde i kraft . togs anvisningsrätten bort. Av bestämmelsen framgår nu att ledningen av förundersök- ningen avseende brottet ska övertas av åklagaren under vissa förutsättningar. angavs endast att åklagaren övertog förundersökningen, vilket hade lett till det beskrivna tolknings- utrymmet när det gällde möjligheten att dela förundersöknings- ledarskapet (se t.ex. det nämnda JK-beslutet). I förarbetena anges att förtydligandet markerar dels att åklagaren ansvarar för förundersökningen i sin helhet och således inte bara beträffande den misstänkte, dels att en förundersökning avgränsas genom det brott den avser och inte genom vilka personer som berörs. Vidare anförs att detta i och för sig inte behöver innebära att en viss uppdelning av det dagliga arbetet inte kan ske. Reglerna om för- undersökningen ger generellt polis och åklagare stora möjligheter att utforma förfarandet efter vad som bedöms lämpligt i det enskilda fallet. Detta anges gälla även beträffande hur lednings- ansvaret utövas i praktiken. Det betonas dock att det alltid är åklagaren som har det yttersta ansvaret för förundersökningen, även om polisen i praktiken ska stå för de resurser som behöver tas i anspråk (prop. 1994/95:23 s. 81 f.). 6.7Ansvarsfördelningen när flera åklagare handlägger samma ärende Utgångspunkten i reglerna om ledning av förundersökning i RB och FUK är att det endast finns en åklagare i varje förundersökning eller process. Perspektivet är individbaserat; det är alltså inte åklagarmyndigheten eller polismyndigheten som beslutar om t.ex. tvångsmedel. Ett undantag är att polismyndigheten enligt 24 kap. 8 § tredje stycket RB kan besluta att häva ett uppenbart felaktigt gripande innan åklagarkontakt tas. Ett annat är att det enligt 23 kap. 3 § RB är polismyndigheten (eller åklagaren) som ska fatta beslut om att inleda förundersökning. Reglerna är således inte anpassade efter den inte helt ovanliga situationen att två eller flera åklagare i större ärenden arbetar tillsammans under förundersökningen och i den påföljande domstolsprocessen. och har i en gemensam inspektion granskat handläggningen av det uppmärksammade Knutbyärendet. Inspektionen mynnade ut i den s.k. Knutby- rapporten, som lämnades (RPS/ÅM 2/05). Två åklagare arbetade tillsammans under i princip hela handläggningen av ärendet. En slutsats som dras i rapporten är att det är av yttersta vikt att frågan om vem som leder förundersökningen och därmed bär ansvaret för denna framstår som absolut klar. Osäkerhet kring denna fråga kan få förödande konsekvenser för resultatet av förundersökningen (a.a. s. 13). Vidare framhålls vikten av att dokumentera vem som vid ett givet tillfälle leder förundersök- ningen och när byte av förundersökningsledare sker. Det kan nämnas att frågorna kring en förstärkt åklagarfunktion inte rör de situationer där olika åklagare är involverade i olika skeden eller moment av processen. Så är t.ex. fallet när annan åklagare än förundersökningsledaren har målet i tingsrätten eller hovrätten eller när olika åklagare handlägger ett och samma ärende under jourtid. 6.7.2I vilka fall kan åklagarförstärkning aktualiseras? har i en promemoria, Förstärkt åklagar- funktion – när flera åklagare handlägger samma ärende (RättsPM 2008:3), i olika hänseenden behandlat situationen när flera åklagare arbetar gemensamt inom ramen för en förundersökning. I promemorian anges bl.a. i vilka fall det kan bli aktuellt med denna handläggningsform. har identifierat fyra olika typfall vilka redogörs för nedan. Det vanligaste situationen då två eller flera åklagare arbetar gemensamt i en förundersökning är när utredningen är av mer omfattande och komplicerad karaktär. Arbetssättet är särskilt vanligt i omfattande mål om ekonomisk brottslighet, där för- undersökning kan pågå och domstolsprocessen bli utdragen. I den nämnda promemorian (s. 5) anges att det även vid handläggningen av vissa medelstora ärenden kan vara lämpligt med förstärkning på åklagarsidan. Riksåklagaren tillsatte 2003 en arbetsgrupp, benämnd Förtroendegruppen, med uppdrag att analysera kvaliteten i de olika leden i brottmålsprocessen och lämna förslag på eventuella för- bättringar i syfte att uppnå mer hållbara domslut. Arbetet mynnade året efter ut i rapporten – en förtroendefråga för rättsväsendet. Det nu aktuella området berördes något i rapporten och det framhölls att det i vissa större och komplicerade mål bör vara huvudregel att två åklagare delar på arbetet under såväl förundersökningen som i domstolsprocessen (sid. 43). Enligt arbetsgruppen skulle arbetsformen kunna bidra till en ökad kvalitet inte bara i det enskilda målet utan också långsiktigt genom att kunskaper och erfarenhet sprids till fler åklagare. Ytterligare en arbetsgrupp tillsatt av riksåklagaren har behandlat frågan om förstärkt åklagarfunktion. Arbetet inleddes och avslutades genom att skriften Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål – en idéskrift presenterades. Uppdraget gick ut på att identifiera ytterligare åtgärder för att effektivisera handläggningen av större ärenden av komplicerat slag. Arbetsgruppen instämde i vad som uttalats av Kvalitetsgruppen angående kvalitetshöjning, men framhöll också effektivitets- vinsterna med systemet (a.a. s. 49). Det anfördes att det faktum att endast en åklagare hanterar förundersökningen och därmed är den enda person som är inläst på materialet medför en stor risk i så måtto att det kan leda till stora effektivitetsförluster i händelse av t.ex. sjukdom hos den handläggande åklagaren. Vidare pekades på utsattheten vid en eventuell hotsituation (se mer om detta i nästa avsnitt). Enligt arbetsgruppen borde även i andra fall än de nämnda en dubblering – och därigenom möjligheten till arbetsfördelning – vara en fördel med hänsyn till effektiviteten och kvaliteten. Som goda exempel framhölls Malexander- och Knutbymålen (a.a. s. 50). Den sammanfattande bedömningen blev att det som regel alltid bör vara två åklagare som hanterar förundersökning och rättegång i stora mål. Härigenom kan enligt arbetsgruppen kvaliteten öka, tidsutdräkt undvikas och sårbarheten minska. I den ovan nämnda rättsliga promemorian från Åklagar- myndigheten (RättsPM 2008:3), som upprättats i vägledande syfte för den operativa åklagarverksamheten, anges att då ett ärende består av flera förundersökningar med samma misstänkt – t.ex. grova stölder eller rån – kan en praktisk lösning vara att dela upp förundersökningarna mellan åklagarna. Åklagare är i ett sådant fall förundersökningsledare avseende vissa brottsmisstankar och åklagare avseende andra misstankar. Åklagare kommer i dessa fall att vara biträdande förundersökningsledare i de delar som åklagare handlägger och tvärtom. Ärenden med särskild hotbild En annan situation då åklagarförstärkning kan aktualiseras är när det finns en särskild hotbild i ärendet. Det kan då av mer strategiska skäl finnas anledning att flera åklagare är handläggare både under förundersökning och vid huvudförhandling. Genom att åklagaren så att säga har flera ansikten minskar riskerna för personfokusering, vilket försvårar för en potentiell gärningsman att på något sätt störa handläggningen. I promemorian (s. 6) framhåller att det vid huvudförhandling är särskilt lämpligt att två åklagare närvarar i rättssalen och att båda är aktiva i processen. Om ärendet i och för sig inte är så omfattande, men hotbilden är påtaglig, kan det enligt myndigheten finnas skäl att låta två åklagare som inte exponerat sig under förundersökningen driva målet i domstol. Enligt är det också angeläget att i utbildnings- syfte engagera flera åklagare i samma ärende. Förtroendegruppen ansåg att arbetssättet var ett sätt att öka kvaliteten inom åklagar- väsendet. Detta genom att erfarenhet och kunskap om svårare mål sprids till fler åklagare. I första hand är tanken att yngre åklagare i större ärenden ska biträda äldre och mer erfarna kollegor. Arbets- sättet bidrar inte enbart till spridning av kunskap utan innebär också att den äldre åklagaren avlastas. Det framhålls att mer erfarna åklagare även kan ha utbyte av att vara biträdande åklagare vid handläggning av ärenden där en yngre kollega är förundersöknings- ledare. I vissa fall är det på förhand känt att en särskild händelse kommer att äga rum och att detta kan innebära gripande av många personer . Exempel på sådana situationer kan vara s.k. högrisk- matcher i fotboll eller demonstrationer av olika slag. Enligt kan det vara lämpligt att då engagera flera åklagare. Detsamma gäller när större tillslag planeras och detta förväntas leda till en omfattande tvångsmedelsanvändning. Genom att förstärka åklagarkapaciteten i de nämnda situationerna kan besluten fattas snabbare och dokumentationen förbättras. 6.7.3Flera åklagare med ansvar för samma förundersökning när en fråga om resning uppkommit Utredningen har i delbetänkandet Resningsförfarandet i brottmål – återupptagande av förundersökning och rätt till biträde (SOU 2009:98 s. 71 f.) berört en situation som i praktiken kan få till följd att två åklagare blir ansvariga för olika delar av en och samma förundersökning. Vid brott med flera personer inblandade är det inte ovanligt att lagföring av dessa sker genom flera olika rättegångar. En person kan alltså dömas för brottet medan förundersökningen fortfarande pågår mot andra personer. Om den först dömde ansöker om resning kan det under vissa förut- sättningar leda till att den åklagare som handlägger resningsärendet, vilket är riksåklagaren om det gäller en hovrättsdom, beslutar att nya utredningsåtgärder ska vidtas i anledning av ansökan. Dessa åtgärder måste vidtas inom ramen för den förundersökning som i det aktuella exemplet fortfarande pågår och som handläggs av en annan åklagare. Riksåklagaren blir då i egenskap av förunder- sökningsledare formellt sett ansvarig för den del av förunder- sökningen som avser den tidigare dömdes delaktighet i brottet, medan den lokale åklagaren ansvarar för utredningen i övrigt. Situationen innebär således att två åklagare formellt sett blir ansvariga för en utredning som avser ett och samma brott, vilket inte är i överensstämmelse med principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. Problematiken behandlas närmare i avsnitt 7.4.3. Det ska tilläggas att om resningsärendet avser en tingsrättsdom uppstår inget problem eftersom lokal åklagare då är för- undersökningsledare i båda delarna. 6.7.4Justitieombudsmannens syn på åklagarförstärkning och arbetsfördelning () har i ett ärende granskat åklagares handläggning av förundersökningen gällande mordet på utrikes- minister (JO 2006/07 s. 54). I utredningen var två åklagare engagerade. JO anför att principen om det odelbara förundersöknings- ledarskapet har goda skäl för sig. Han framhåller att det är en given fördel om förundersökningsledarens uppgift fullgörs av en person med ansvar för och överblick över förundersökningen i dess helhet. Med en sådan ordning står det alltid klart vem som har att fatta beslut om t.ex. tvångsmedel och det finns ingen risk att utredningen försvåras av att det råder skilda uppfattningar mellan olika beslutsfattare. JO konstaterar dock att principen om det odelbara förundersökningsledarskapet inte alltid är möjlig att upprätthålla. Som exempel nämns att förundersökningsledaren under en kan vara förhindrad att fullgöra sin uppgift och att en annan åklagare då ska ha möjlighet att träda in. Vidare hindrar inte principen att flera åklagare arbetar tillsammans i ett större ärende under ledning av en förundersökningsledare och inte heller att någon av de biträdande eller assisterande åklagarna tillfälligt axlar uppgiften som förundersökningsledare när den ordinarie förundersökningsledaren har förhinder. JO påpekar att bestämmelsen i 1 a § FUK inte kan tolkas så, att den åklagare som är förundersökningsledare är ansvarig för beslut som under en förundersökning fattas av annan åklagare. I annat fall skulle det straff- och disciplinrättsliga ansvaret för fel och försummelser vid myndighetsutövning som sker inom ramen för en förundersökning knappast kunna göras gällande. Bestämmelsen måste enligt JO i stället förstås så, att den ordinarie förundersökningsledaren har ett övergripande ansvar för förundersökningens bedrivande, men inte för beslut som en annan befattningshavare fattar. När en åklagare tillfälligt träder in i ett ärende får denne rollen som för- undersökningsledare och är då givetvis ansvarig för sina beslut. JO berör också något hur åklagarnas samarbete i det s.k. Knutbyärendet var upplagt. I det fallet var en åklagare utsedd att leda förundersökningen och en annan åklagare assisterade. Huvud- åklagaren stod i princip för beslutsfattandet. JO instämde i den uppfattning som kommit till uttryck i den tidigare nämnda Knutbyrapporten, nämligen att det är av yttersta vikt att frågan om vem som leder en förundersökning och därmed bär ansvaret för den framstår som absolut klar. I arbetade de båda åklagarna på plats hos polisen tillsammans med spaningsledningen . Båda fattade då beslut om tvångsmedel. JO tolkade det som att båda åklagarna tillsammans arbetade med förundersökning- en och att de var för sig fattade beslut, dvs. att båda fungerade som förundersökningsledare. Beträffande tiden efter det initiala skedet gjordes en uppdelning mellan åklagarna efter behov och de föreföll, enligt JO, inte ha tjänstgjort . JO uttalade därefter följande angående arbetsfördelningen mellan åklagarna i den aktuella utredningen. Det är --- givet att det i omfattande förundersökningar kan vara lämpligt att flera åklagare är insatta i, och arbetar med, en förundersök- ning. Det helhetsansvar som förundersökningsledaren har enligt 1 a § FUK och det principiella synsätt som bär upp denna regel kan däremot enligt min mening inte frångås genom att arbetet organiseras så att en åklagare, sida vid sida med den åklagare som är förundersöknings- ledare, fattar beslut om exempelvis tvångsmedel. En sådan ordning som åklagarna synes ha tillämpat av den aktuella förundersökningen kan inte vara avsedd. I de fall där flera åklagare deltar i arbetet är det viktigt att det även i det praktiska arbetet klart framgår vem av dem som är förundersöknings- ledare och att det är den personen som utövar de befogenheter som tillkommer denne, såsom att fatta beslut om tvångsmedel. En sådan ordning har såvitt framgått tillämpats i t.ex. Knutbyärendet. Det är däremot --- självfallet godtagbart att en biträdande åklagare träder in och ersätter förundersökningsledaren när denne av någon anledning är förhindrad att utöva sitt ledarskap. Den biträdande åklagaren kan då givetvis, på eget ansvar, fatta beslut i ärendet. Mot den ordning som jag har uppfattat att A.B. tillämpade vid utövandet av förundersökningsledarskapet efter de inledande dagarna har jag därför inte någon erinran. Jag noterar härvid att A.B. uppgett att utredningsmännen var väl medvetna om vem de skulle vända sig till. 6.7.5Åklagarmyndighetens syn på åklagarförstärkning och arbetsfördelning I den tidigare nämnda promemorian rörande förstärkt åklagar- funktion (RättsPM 2008:3) redogör för sin uppfattning om hur arbetsfördelningen bör ske i ett ärende där flera åklagare arbetar tillsammans under en förundersökning. JO har i det ovan angivna avgörandet uttalat att en annan åklagare än den ordinarie förundersökningsledaren måste kunna träda in då denne är förhindrad att fullgöra sin uppgift. Detta för att förundersökningen ska kunna drivas framåt.