sou · GZB323 · 2011-03-11 00:00:00 — Förhållandet förefaller ha uppstått som följd av bristerna i samsyn och samordning i revisionsfrågorna mellan de centrala myndigheterna. Utredningen bedömer att regeringen tydligare behöver reglera ansvaret för samordningsuppgiften och kravet på en bred samverkan mellan myndigheterna. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att regeringen utser en av de centrala myndigheterna som ansvarig för att samordna revisionsarbetet på nationell nivå och vidare ger denna myndighet i uppdrag att inrätta en samrådsfunktion eller ett råd för denna uppgift med deltagande från övriga kontrollmyndigheter. I det följande benämns denna samrådsfunktion revisionsråd. I fråga om valet mellan och som ansvarig för samordningen finns flera faktorer att beakta. Grundläggande är att de båda har en jämställd roll i kontroll- systemet inom sina respektive kompetensområden och att en god samverkan därför är ett gemensamt intresse och ansvar. leder och samordnar fler kontrollmyndigheter, eftersom livsmedelskontrollen omfattar också kommunerna. ansvarar dock för fler kontrollområden, förutom djurskydd och djurhälsa även foder, animaliska biprodukter m.m. När det gäller revision visar utredningens genomgång att har kommit något längre i att utveckla revision i enlighet med kontrollförordningens krav och också involverat övriga kontrollmyndigheter i detta arbete. Ett väl fungerande samarbete mellan de centrala myndigheterna är en viktig förutsättning för ett heltäckande arbete. Detsamma gäller länsstyrelserna, som har ett tungt ansvar för stora delar av den operativa kontrollen och som dessutom har ett samordnande ansvar regionalt i landet. Kommunernas medverkan är central genom den roll de har i livsmedelskontrollen lokalt ute i landet. Även om samordningen genom detta förslag ska ske på myndighetsnivå behöver regeringen vara tydlig i styrningen och aktiv i övervakningen av myndigheternas samverkan. Samordningsuppdraget bör regleras på i princip samma sätt som för den nationella kontrollplanen, dvs. med bestämmelser i instruktionen för båda myndigheterna, men med tillägg av krav på rapportering. I det följande redovisas förslag till samordningsuppdragets innehåll och revisionssrådets uppgifter, sammansättning, arbetsformer samt krav på information och rapportering. Planera, leda och samordna revisionsarbetet på nationell nivå omfattande följande uppgifter: utarbeta en flerårig nationell revisionsplan omfattande hela kontrollsystemet och hela livsmedelskedjan, utifrån en bedömning av risk och väsentlighet, övervaka revisionsarbetet nationellt, analysera och bedöma resultat, samordna och initiera gemensamma insatser för att utveckla revisionsarbetet, rapportera samlad analys och bedömning av kontrollsystemet. En inledande central uppgift ska vara att utarbeta en strategisk flerårig nationella revisionsplan. Revisionsplanen ska utformas i enlighet med kommissionens krav på en riskbaserad analys och att täcka alla väsentliga områden inom livsmedelskedjan. Denna övergripande planering ska sedan kunna fungera styrande för det revisionsarbete som genomförs i hela kontrollorganisationen. Lämpliga former behöver utvecklas för att ta del av den verksamhet och den planering som görs av andra kontrollmyndigheter. ska övergripande följa genomförandet av revisionsarbetet hos kontrollmyndigheterna ute i landet och med stöd av den rapportering som ges, kunna föra upp angelägna resultat och uppgifter från revisionerna för diskussion. Utredningen bedömer att revisionsrådet ska ha möjlighet att initiera eller samordna gemensamma insatser. Dessa bör gälla dels samlade utvecklingsåtgärder men också genomförandet av centrala eller gemensamma revisioner. Dessa uppgifter beskrivs närmare i avsnitten nedan. Här bör de centrala myndigheterna utgöra kanal för rapporteringen. En viktig uppgift blir att regelbundet analysera och bedöma de samlade revisionsresultat som erhålls och bedöma styrkor och svagheter i kontrollsystemet i dess helhet samt behovet av korrigeringar i den nationella kontrollplanen och i planeringen av det fortsatta revisionsarbetet. bör bestå av representanter från samtliga kontrollmyndigheter och även från ett eller flera berörda departement. Rådet leds av en ordförande. Det kan övervägas om ordförande och ledamöter ska utses av regeringen. För att bidra till rådets arbete och samlade kompetens samt stärka dess opartiskhet kan övervägas om även externa representanter ska kunna medverka i rådets arbete, till exempel från konsumentorganisationer, näringsliv eller universitets- och forskningsvärlden. behöver ledas på ett sätt som tillförsäkrar arbetet i revisionsfrågorna ett tillräckligt oberoende eller självständighet i förhållande till kontrollarbetet. Särskilda rutiner bör utformas inom myndigheten i detta syfte. Härutöver kan regeringen genom att utse ordförande och/eller ledamöter samt genom särskilda krav på rapportering ytterligare bidra till ett stärka revisionsrådets ställning. behöver sammanträda regelbundet med fyra till fem möten för att kunna lägga fast planering, övervaka revisionsarbetet och behandla resultaten av revisionerna. Inledningsvis behövs sannolikt ett tätare samarbete för att lägga fast planering och arbetsformer. Samarbete bör inriktas på att på ett konstruktivt sätt uppmärksamma och behandla såväl negativa som positiva resultat i revisionsarbetet. Arbetsformerna ska präglas av öppenhet och inbjuda till insyn och dialog med alla berörda myndigheter och intressenter i övrigt i samhället. Som stöd för sitt arbete behöver rådet sannolikt ett mindre sekretariat för beredning av underlag och andra förberedelser inför samrådsmöten. Utgångspunkten bör vara att revisionsrådet inte formellt övertar några uppgifter från myndigheterna och att rådet får underlag för sitt arbete genom i första hand de centrala myndigheterna och gällande rapporteringsvägar. Information, öppenhet och insyn En viktig uppgift för revisionsrådet är att utveckla en gemensam struktur för samlad information och rapportering om revisionens resultat och förhållanden inom kontrollverksamheten. Utredningen har erfarit att information om kontrollen inom livsmedelskedjan också kan ha stor betydelse för kontrollen inom andra närliggande områden, till exempel kontrollen av tvärvillkoren. Information behöver därför göras tillgänglig för alla berörda myndigheter. Av stor vikt är också att god information också finns för allmänhet och medborgare, företag och konsumenter. Samlad analys och rapportering ska regelbundet rapportera till regeringen. Rapporterna ska innehålla en redovisning av revisionsrådets verksamhet, det samlade revisionsarbetet och en samlad bedömning och rekommendationer som har betydelse för kontrollarbetet och revisionsarbetet. Rapporteringen bör göras för att regeringen ska kunna följa och stödja samarbete och utvecklingen av verksamheten. Rapportering ska också ske till kontrollmyndigheterna och den samordningsgrupp som finns för arbetet med den nationella kontrollplanen för att säkerställa att information och iakttagelser kan tas om hand i planeringen av kontrollarbetet. Lämpliga former för rapportering till FVO utvecklas med utgångspunkt i de särskilda krav som ställs. Utredningen har även övervägt andra sätt att organisera den övergripande samordningen av revisionsarbetet mellan myndigheterna (se avsnitt 6.2). Ett närliggande alternativ till förslaget ovan är att ytterligare formalisera myndigheternas samarbete genom att inrätta ett särskilt beslutsorgan hos någon av myndigheterna. Som tidigare redovisat har dock sådana beslutsorgan en otydlig status i statsförvaltningen och bedöms vara mindre lämpliga att införa. För den aktuella uppgiften, och mot bakgrund av de krav EU ställer på oberoende, skulle dock ett beslutsorgan möjligen kunna styras och avgränsas ytterligare i lednings- och arbetsformer än ett samråd organiserat på myndighetsnivå. bör restriktivitet gälla för införandet av nya strukturer i myndighetsorganisationen. Regeringen har också möjligheten att lyfta samordningsuppgiften till regeringens nivå. Det kan ske genom att låta och ansvarigt departement leda samordningen eller genom att bilda en särskild kommitté under regeringen med uppgift att leda och samordna revisionsarbetet på nationell nivå. Fördelen med sådana lösningar att samordningsfunktionen får en mer fristående ställning i förhållande till den operativa verksamheten. kan det finnas en risk med att införa en ytterligare nivå, eller komponent, i systemet. Ingen av dessa båda ordningar innebär heller någon permanent lösning. Förslag: Centrala revisioner behöver utvecklas i syfte att kunna genomföra övergripande granskningar av kontrollsystemet. De centrala revisionerna planeras och genomförs under ledning av revisionsrådet. Genomförandet av centrala revisioner bör ske genom ett samarbete mellan personer och kompetens i myndigheterna. Även med en utvecklad intern revision hos kontrollmyndigheterna kan det vara svårt att få till stånd mera övergripande granskningar av kontrollsystemet. Som komplement till de revisioner som utförs av varje myndighet bör det därför genomföras gemensamma eller centralt initierade revisioner med syfte att genomföra mera heltäckande granskningar av livsmedelskedjan och kontrollmyndigheternas verksamhet. Sådana revisioner skulle också kunna bidra till att uppfylla krav och kriterier på en mera oberoende revision. Förutsättningarna skulle öka för att få en samlad bild av styrkor och svagheter i kontrollsystemet som helhet. Fokus i de centralt initierade revisionerna bör ligga på övergripande frågor eller riskområden i hela kontrollsystemet, valda tematiska granskningar eller andra områden som i en samlad riskbild identifierats som angelägna att granska. Möjligheten bör också finnas att genom centrala revisioner genomföra viss system- revision, dvs. granskningar av utvalda kontrollmyndigheternas revisionsarbete. De centrala revisionerna bör planeras gemensamt inom ramen för revisionsrådets arbete. Behovet av centrala revisioner kan på ett övergripande plan fastställas inom i arbetet med den nationella fleråriga revisionsplanen och på underlag av riskbild, kända förhållanden och kontrollmyndigheternas planering. Därefter kan en årlig och operativ planering ske av de centrala revisionerna. Genomförandet av revisionerna bör enkelt kunna ske genom att sätta samman en revisionsgrupp för ett aktuellt revisionsuppdrag bestående av en grupp personer med lämplig kompetens, erfarenhet och personliga egenskaper. Revisionsgruppen ska sättas samman så att kunskaper finns både i revisionsmetodik och inom relevanta sakområden. Med hänsyn till kravet på oberoende ska personerna i revisionsgruppen inte själva vara knutna till den verksamhet som ska granskas. bör grundtanken bör vara att myndigheterna försöker poola ihop personer, resurser och kompetens på ett sätt som lämpar sig för varje uppdrag. Detta arbetssätt kan också förmodas främja kontakter och lärande mellan kontrollmyndigheterna. Vid behov kan extern kompetens upphandlas eller kontrakteras för ett uppdrag. Exempelvis kan det finnas behov att stärka revisionskompetensen i ett uppdrag genom ett samarbete med eller uppdrag till , som har en bred erfarenhet av revisioner av EU-finansierade stöd och program. Huvudinriktningen bör i inledande skede vara att arbeta med flexibla resurser innan behov och verksamhet har funnit sina former. kan det vara möjligt att bygga upp central revisionsgrupp eller pool för genomförande av gemensamma revisioner. Detta är dock en senare bedömning. De genomförda centrala revisionerna ska rapporteras till revisionsrådet som ansvarar för att granska och analysera resultaten av granskningarna. Tillsammans med de rapporteringar om de revisioner som utförs ute hos kontrollmyndigheterna utgör de ett underlag för bedömningar av kontrollsystemet som helhet. Förslag: En övergripande utvecklingsprogram behöver tas fram för att stödja kontrollmyndigheternas utförande av revisioner. Insatserna bör innehålla kompetensutveckling och metodutveckling. Utredningen bedömer att avsaknaden av en samordnad ledning av revisionsarbetet har lett till att det saknats ett koordinerat utvecklingsarbete för att stödja kompetensutveckling, metodutveckling och samarbetet inom kontrollorganisationen. De kurser och stöd som tillhandahållits har främst varit inom livsmedelskontrollen. Det finns därför ett stort behov av konkreta utvecklingsinsatser för att skapa goda förutsättningarna för kontrollmyndigheterna att utföra revisioner av sin verksamhet i enlighet med de riktlinjer och krav som finns när det gäller revisionsteknik, kompetens samt oberoende granskningar. Utvecklingsinsatserna bör inriktas på flera områden: De centrala kontrollmyndigheterna har som tidigare redovisat ett grundläggande ansvar för att informera, vägleda och stödja kontrollmyndigheterna i sin uppgift att utföra revisioner av sin kontrollverksamhet. Ytterligare insatser kan dock behövas för att kommunicera revisionsarbetets betydelse och för att skapa en gemensam målbild för hela kontrollorganisationen. Även aktiviteter som kurser eller seminarier eller andra former av möten och erfarenhetsutbyte kan medverka till detta. Gemensamma kompetensåtgärder och metodutveckling Myndigheterna behöver grundläggande kunskaper i revisionsteknik och metodik. Kurser och seminarier behöver därför anordnas så att denna kompetens kan utvecklas. Exempelvis kan kortare kurser anordnas för att ge grundläggande kunskaper i revisionsteknik. De som på detta sätt utbildas kan sedan stödja utvecklingen av kompetens inom sin organisation. De tillfällen till utbildningar som genom FVO erbjuder bör också beaktas i detta sammanhang. Vidare behövs ett samlat utvecklingsarbete kring metodutveckling och stöd till revisionsarbetet. Ambitionen bör vara att verka för en ökad harmonisering av metoder och tillvägagångssätt i revisionsarbetet över hela organisationen. Metodutvecklingen bör ha inriktning på att utveckla enkla men kvalitetsmässigt säkra metoder som på ett enkelt sätt kan tillämpas hos kontrollmyndigheterna. Stöd till utveckling av samarbete mellan myndigheterna Samarbetet mellan myndigheter i revisionsarbetet, liksom i kontrollarbetet, behöver stödjas aktivt. Samarbeten som innebär att myndigheterna kan revidera varandra, till exempel genom den form av cross audits som tillämpas i , där myndigheterna reviderar varandra för att uppfylla kravet på oberoende igenomförandet av revisioner. Det kan också finnas andra lämpliga former för samarbete att undersöka, till exempel att några myndigheter samarbetar i revisionerna. Lämpliga samarbetsformer kan variera ute i landet, beroende på bland annat geografiska faktorer. De centrala kontrollmyndigheterna har ett grundläggande ansvar för att informera, vägleda och stödja kontrollmyndigheterna i den löpande verksamheten. När det gäller större utvecklingsinsatser som metodutveckling, kurser eller seminarier bör planeringen koordineras genom revisionsrådet. Utredningen rekommenderar att en behovsanalys och inventering görs tidigt i revisionsrådets arbete som underlag för planeringen och beräkning av kostnader för åtgärderna, se vidare avsn. Bedömning: Regeringen behöver följa utvecklingen av revisionsarbetet och de åtgärder som vidtas för att förebygga och korrigera brister i den offentliga kontrollen. Krav bör ställas på en regelbunden rapportering av revisionsarbetet för att ge fullgod information för styrningen av myndigheternas arbete. En regelbunden rapportering till regeringen ger möjlighet till en bättre insyn och övervakning av den offentliga kontrollverksamheten. Härigenom täcks också det krav som finns i kontrollförordningen på en övergripande granskning och av revisionsverksamheten. I avsnitt 7.4 föreslås att den samordnande myndigheten och revisionsrådet åläggs att till regeringen rapportera en redovisning av verksamheten och en samlad bedömning med rekommendationer som har betydelse för kontrollarbetet och revisionsarbetet. Rapporteringen bör göras för att regeringen ska kunna följa och stödja samarbete och utvecklingen av verksamheten. Det kan vidare övervägas om den nationella fleråriga revisionsplan som ska utarbetas bör underställas en övergripande prövning av regeringen eller Landsbygdsdepartementet för att säkerställa att planen är uppfyller de krav som ställs på en heltäckande och riskbaserad planering. Bedömning: Regeringen bör ge tydliga riktlinjer för genomförandet av åtgärder och ställa krav på regelbunden rapportering för att kunna stödja utvecklingen av revisionssystemet. En utvärdering av förändringarna bör genomföras för att säkerställa att åtgärderna har haft förväntat resultat. En handlingsplan med tidsplan bör utarbetas för genomförandet av åtgärderna. Genomförandet av åtgärderna bör därefter följas nära av regeringen och Landsbygdsdepartementet för att ha möjlighet att aktivt stödja utvecklingen. Krav bör ställas på en regelbunden SOU 2011:23 Överväganden och förslag rapportering och nära dialog med ansvariga myndigheter eftersträvas. Den nationella samordningsfunktionen revisionsrådet bör kunna inrättas relativt snabbt och ges tydliga uppdrag och operativa uppgifter. Utöver den formella regleringen av revisionsrådets inrättande kan ett särskilt regeringsuppdrag behövas för att stödja uppbyggnaden av verksamhet och arbetsformer med krav på en regelbunden återrapportering. Behovet av särskild rapportering i vissa frågor bör övervägas. Som tidigare nämnts kan det exempelvis vara befogat att ett förslag till den fleråriga planen för revisionsarbetet rapporteras i särskild ordning till regeringen innan den verkställs. På samma sätt kan regeringen behöva ett underlag för att beräkna medelsbehovet för särskilda utvecklingsåtgärder. Som ett led i genomförandet bör regeringen och departementet nära följa hur de centrala myndigheterna arbetar med sin löpande ledning och stöd till kontrollmyndigheternas revisionsarbetet. De föreslagna åtgärderna syftar ytterst till att åstadkomma ett samordnat och heltäckande revisionssystem där revisionsresultaten behandlas och rapporteras som underlag för det fortsatta kontroll- och revisionsarbetet. För att kontrollera att de åtgärder och de förändringar som beslutats har fungerat och gett effekt bör en utvärdering och en ny bedömning av systemet genomföras . 8 Behovet av författningsreglering När det gäller frågan om kontrollmyndigheternas ansvar för revision finns detta krav reglerat i kontrollförordningen. Utredningen bedömer därför att ingen ytterligare reglering av detta krav behövs. 8.2De centrala kontrollmyndigheternas lednings- och samordningsansvar Utredningen bedömer att de centrala myndigheterna har ett löpande lednings- och samordningsansvar som också omfattar uppföljning och utvärdering av myndigheternas verksamhet. Eftersom revision utgör en metod för att granska kvaliteten i kontrollarbetet är det enligt utredningens bedömning rimligt att samordningsansvaret också innefattar en övervakning av kontrollmyndigheterna genomförande av revisioner. I syfte att förtydliga samordningsansvarets innebörd föreslår utredningen en ändring i respektive instruktion innebärandet att samordningsuppgiften beskrivs som leda, samordna och följa upp kontrollen och kontrollmyndigheternas verksamhet inom respektive verksamhetsområden. Härigenom får de båda centrala myndigheternas också en mer likvärdig uppgiftsbeskrivning. Förslaget innebär att § 2 i instruktion ändras genom ett tillägg av uppgiften följa upp enligt följande: leda och samordna den offentliga kontrollen av livsmedel och följa upp kontrollmyndigheternas verksamhet. För , som har en annan typ av uppgiftsbeskrivning av kontrollen (§ 3), föreslås ett nytt stycke införas med en samlad bestämmelse om myndighetens uppgift att leda, samordna och följa upp kontrollen och kontrollmyndigheternas verksamhet enligt följande: leda och samordna den offentliga kontrollen av foder och animaliska produkter samt djurskydd och djurhälsa och följa upp kontrollmyndigheternas verksamhet. 8.3Nationellt samordningsansvar för revisionsfrågor Samordningsansvaret för den nationella planeringen och övervakningen av revisioner av den offentliga kontrollen föreslås regleras genom tillägg av ett nytt stycke under Särskilda uppgifter i instruktionen för den myndighet som får uppgiften av regeringen. Där regleras också det råd som myndigheten ska inrätta för att tillgodose behovet av samråd och samverkan med övriga myndigheter. Formuleringen myndigheter täcker då in också representant från (Landsbygdsdepartementet). En bestämmelse föreslås också om att revisionsrådets arbete ska ledas av en ordförande. Eventuellt kan regeringen här välja att utse ordförande. En reglering föreslås också ske av den andra centrala myndighetens medverkan i den nationella samordningen och revisionsrådet genom ett tillägg under Särskilda uppgifter i myndighetens instruktion. Slutligen föreslås att en reglering sker av rapporteringen till regeringen. Utredningens bedömning är att rapportering bör ske , en gång och en gång . Regleringen av det nationella samordningsansvaret för revisioner skulle då se ut enligt följande: Samordnande myndighet (X) ansvarar för den nationella planeringen, samordningen och övervakningen av revisioner av den offentliga kontrollen. Som stöd för arbetet ska finnas ett råd vid myndigheten med representanter från och övriga berörda myndigheter. Rådets arbete ska ledas av en ordförande (som utses av regeringen). En redovisning av verksamheten och en samlad analys och bedömning av resultaten av revisionerna ska lämnas till regeringen och . Medverkande myndighet (Y) ska bistå med underlag i den nationella planeringen, samordningen och övervakningen av revisioner av den offentliga kontrollen och medverka i det råd som bildas för samverkan mellan myndigheterna. I uppbyggnaden av verksamheten kan regeringen behöva ge ytterligare direktiv för verksamhetens organisation, uppgifter eller särskilda rapporteringskrav. Sådana riktlinjer bör kunna beslutas genom ett särskilt uppdrag eller genom ändring av regleringsbrev. En fråga som har aktualiserats i granskningarna av den svenska tillämpningen av revisioner i kontrollverksamheten är den uppgift som länsstyrelserna har haft att utföra revisioner av kommunernas kontrollverksamhet. Frågan har ställts om det finns ett legalt stöd för en sådan ordning med hänsyn till kommunernas självständiga ställning. Utredningen har funnit att ordningen med länsstyrelsernas revision av kommunernas kontrollverksamhet genomförs med stöd av en överenskommelse mellan och länsstyrelserna. Eftersom har ett ledningsansvar nationellt, och länsstyrelserna ett motsvarande samordningsansvar regionalt, kan denna arbetsfördelning enligt utredningens bedömning anses följa den roll- och ansvarsfördelning som gäller . Utredningen bedömer också att den systemtillsyn som revisionen i detta sammanhang avser endast omfattar de kommunala nämndernas operativa kontrollverksamhet och inte kommunernas verksamhet i övrigt. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det inte föreligger något behov att ytterligare reglera frågan . 9 Konsekvenser av förslagen Utredningen föreslår inga egentliga förändringar i kontrollmyndigheternas ansvar, då skyldigheten att låta utföra revision redan finns angiven i kontrollförordningen och borde ingå som en komponent i myndigheternas verksamhets- och resursplanering. Revisionen ska emellertid inte ses bara som ännu ett åliggande. Tvärtom kan en kritisk och observant granskning av den egna verksamheten göra det möjligt att upptäcka möjligheter till förbättringar och effektiviseringar av arbetet. Detta gäller också på aggregerad nationell nivå i kontrollsystemet. Med så många aktörer med olika uppgifter och roller som kontrollsystemet består av borde en heltäckande revision kunna ge underlag för effektiviseringar och förbättringar av verksamheten.