sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Under /10 beslutade CSN i drygt 2 300 ärenden om ändring av utbetalning eller delning av tilläggsbidraget. I av ärendena beslutade CSN att bifalla ansökan om delat tilläggsbidrag medan resterande beslut var avslag med anledning av att den andra föräldern redan hade blivit beviljad tilläggsbidrag. Endast två av dessa avslag har överklagats . I utredningens olika enkätundersökningar och samtal med sär- levande föräldrar har inga synpunkter framkommit om problem med utbetalningen eller delning av tilläggsbidraget. Utredningen kan konstatera att det är den av två särlevande föräldrar som först ansöker som vanligtvis beviljas tilläggsbidraget. Detta kan i och för sig uppfattas som ojämlikt mellan två studerande föräldrar i de fall de inte kan komma överens om en delning, men det förefaller inte som föräldrar har några större invändningar mot dessa regler. Det kan dock finnas anledning att följa utvecklingen av denna tillämp- ning i det fall den skulle komma att utvecklas i en annan riktning. Föräldrapenning för vård av barn med anledning av barns födelse eller vid adoption av barn syftar bland annat till att kompensera för inkomstbortfall under förälderns föräldraledighet. Föräldrapen- ningen fyller därmed en viktig funktion för de flesta föräldrar som vill vara hemma från arbetet och ta hand om sitt barn fram till dess 70 Uppgift från CSN:s utvärderings- och statistikenhet i , . Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. barnet fyller , eller till den senare tid när barnet har avslutat sitt första skolår. Föräldrapenning lämnas under sammanlagt . Av betalas föräldrapenningen ut med ett belopp motsvarande av av förälderns sjuk- penninggrundande inkomst, dock högst tio prisbasbelopp. För de föräldrar som inte uppfyller det s.k. kvalifikationsvillkoret71 eller som saknar eller har en mycket låg inkomst betalas för i stället ett belopp motsvarande en grundnivå på per dag. Resterande ersätts lika för alla föräldrar enligt en lägsta- nivå med per dag.72 Ett villkor med rätt till föräldrapen- ning är att den enbart kan lämnas på antingen sjukpenningnivån eller grundnivån. Därefter gäller att föräldrapenning kan lämnas på antingen sjukpenningnivån eller grundnivån och på lägstanivån. Om en förälder har ensam vårdnad om barnet har hon eller han rätt till samtliga med föräldrapenning. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet fördelas med hälften var till föräldrarna, dvs. En förälder kan genom skriftlig anmälan till avstå sin rätt till föräldrapenning till förmån för den andra föräldern. på sjukpenningnivån är dock reserverade för vardera föräldern och kan inte avstås. Problem i samband med uttag och avstående av föräldrapenning Fördelningen av föräldrapenningen mellan föräldrarna är emellertid inte uppdelad med hälften enligt sjukpenningnivån/grundnivån och hälften enligt lägstanivån för respektive förälder. Med andra ord är inte enligt sjukpenningnivån (eller grundnivån) respek- tive enligt lägstnivån fördelade till respektive förälder. Detta innebär att den förälder som först väljer att ta ut föräldra- penning kan ta ut alla sina dagar med föräldrapenning på sjukpen- ningnivån. Vidare kan inte den förälder som avstår rätt till föräldra- penning till den andra föräldern bestämma vilken typ av dagar, dvs. 71Kvalifikationsvillkoret, dvs. 240-dagarsvillkoret, innebär att en förälders rätt till föräldra- penning på sjukpenningnivå kräver att föräldern under minst före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför har varit försäkrad för en sjukpenning över lägstanivån och skulle ha varit det om Försäkrings- kassan känt till samtliga förhållanden. 72För en närmare redogörelse för ersättningsnivåerna, se avsnitt 3.6.4. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. på sjukpenningnivån eller lägstanivån, som avstås. Den förälder som efter avstående från den andra föräldern har fått rätt till ytter- ligare föräldrapenning kan således fritt välja vilken typ av dagar med föräldrapenning som hon eller han sedan väljer att ta ut, under förutsättning att det finns både s.k. sjukpenningdagar och lägsta- nivådagar kvar för vård av barnet. Både och organisationen föräldrar har i samband med utredningens hearing påtalat att det inte är ovanligt att detta kan skapa konflik- ter, både i de fall föräldrarna lever och inte lever ihop. Ovanstående kan åskådliggöras med följande exempel. Eftersom det oftast är kvinnor som tar ut föräldrapenning på sjukpenning- nivån först och mest, utgår exemplet från ett sådant uttagsmönster: En mamma börjar att ta ut föräldrapenning på sjukpenningnivån och tar först ut de som finns avsatta för henne. Därefter avstår pappan dagar till förmån för henne. Eftersom de dagar som avstås inte är uppdelade på sjukpenningnivå och lägstanivå kan detta få som följd att mamman kan fortsätta att ta ut dagar på sjukpenningnivå, dock maximalt . För pappan återstår endast de på sjukpen- ningnivå som är reserverade för honom. Därutöver har han på lägstanivå kvar att ta ut för barnet. gäller således att den förälder som först tar ut dagar med för- äldrapenning på sjukpenningnivå kan få fler sådana dagar än den andra föräldern utan att denne ges möjlighet att definiera vilka dagar med föräldrapenning, dvs. vilken sorts dagar, som han eller hon avstår till förmån för den förstnämnda föräldern. Konsekven- sen av detta kan bli särskilt påtaglig för föräldrar som först har levt ihop men och där en förälder önskar ta ut föräldrapenning för barnet. Vilken typ av föräldrapen- ningdagar som återstår för den andra föräldern att ta ut kan således påverka hans eller hennes möjlighet till föräldraledighet och um- gänge med barnet, vilket kan bli särskilt påtagligt för ett sär- levandehushåll med begränsade ekonomiska resurser. Det förekommer också att en förälder som inte själv använder de dagar med föräldrapenning som är avsatta för henne eller honom heller inte vill avstå till den andra föräldern. Med gäl- lande regler kan den andra föräldern då endast få föräldrapenning . Situationen är enligt inte helt ovanlig i de fall föräldrarna har separerat. Oavsett en förälders skäl till att inte vilja avstå dagar till den andra föräldern riskerar barnet, i syn- nerhet ett litet barn, att inte få den vård och omsorg som det behö- ver från sina föräldrar. Ur framför allt barnets perspektiv är det Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. olyckligt om detta leder till att barnets lediga tid med föräldrarna riskerar att bli kortare än vad som annars hade kunnat vara fallet. Regeringen har i budgetpropositionen uppmärksammat en aspekt av denna problematik och uttalat att man vill utreda möjlig- heten för de föräldrar som i praktiken är ensamstående att ta del av alla föräldrapenningdagarna.73 Utredningen anser att det är olyckligt om utformningen av regelverket för föräldrapenningen, eller snarare bristen på reglering, kan verka konfliktdrivande mellan föräldrarna. En fördelning till hälften av föräldrapenningen på sjukpenningdagar (eller motsva- rande) respektive lägstanivådagar mellan föräldrarna skulle kunna bidra till att dämpa eventuella konflikter, som barnets anknytning och umgänge med båda föräldrarna främjas. Utred- ningen återkommer i avsnitt 13.5 om hur en sådan ordning kan se ut. 10.3.7Avgiftsuttag för förskola, fritidshem m.m. inom ramen för maxtaxa Maxtaxa inom förskola och fritidshem är ett statsbidrag som riktar sig till landets kommuner och innebär en viss högsta avgift, ett av- giftstak, för ett barns plats i omsorgen. Statsbidraget regleras genom förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet. Den avgift som enligt maxtaxan högst kan tas ut för ett barns plats i förskola eller fritidshem baseras på hushållets avgiftsgrundande inkomst per månad.74 Avgiftstaket framgår av 3 § förordningen om maxtaxa. En differentiering utifrån platsinnehavarnas inkomst är inbyggd i maxtaxan. Så är även fallet för antalet barn i en familj.75 I 4 § förordningen om maxtaxa definieras vad som är ett hushåll. Det är utifrån detta hushållsbegrepp som en kommun räknar fram avgiften.76 Med hushåll avses ensamstående och makar. 73Budgetpropositionen , prop. 2010/11:01, utgiftsområde 12, Ekonomisk trygghet för familjer och barn, s. 30. 74Platsinnehavaren/platsinnehavarna är avgiftspliktiga. Taxan är densamma för ensamstående platsinnehavare, gifta/sammanboende platsinnehavare och familjehemsföräldrar. Se Svenska Kommunförbundets (sedermera ombildat till Kommuner och Lansting, SKL) skrift Lagens ramar kring avgifter inom förskola, fritidshem m.m. (2001), s. 16. 75Anförda skrift, s. 14. 76Hushållsbegreppet används i flera olika skolförfattningar, bl.a. med inriktning på utbild- ningsinnehåll. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. jämställs man och kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och 1.har eller har haft gemensamt barn, eller 2.är folkbokförda på samma adress. Med makar jämställs också personer som lever tillsammans i ett homosexuellt förhållande som är folkbokförda på samma adress. I regleringen om maxtaxa anges inte vad som ska gälla för avgiftsuttaget när ett barn bor eller vistas i mer än ett hushåll. Ett och samma hushållsbegrepp används för att beräkna avgift för alla typer av barnhushåll. På det sätt regleringen är utformad kan den därför sägas utgå från att barn bor i kärnfamiljer och att barn till särlevande föräldrar endast bor stadigvarande i ett av föräldrahus- hållen, och att endast det hushållet har behov av plats i omsorgen. ser dock boendesituationen för många barn ut på ett helt annat sätt än vad som var fallet enbart . bor en stor andel barn till särlevande föräldrar varaktigt ungefär lika mycket hos båda sina föräldrar, dvs. de har ett växelvist boende. I många av dessa växelvishushåll torde båda föräldrarna ha behov av plats, bl.a. på grund av förvärvsarbete eller studier. När ett barn bor växelvis hos sina föräldrar är det inte lika enty- digt hur hushållsbegreppet i 4 § förordningen om maxtaxa ska tol- kas. I paragrafen anges endast vilka personer som anses ingå i hus- hållet. Definitionen av hushåll ger därför ingen ledning i fråga om ett barns boende eller vistelse i hushållet och anger heller inte vilket hushåll avgiften ska baseras på eller hur avgiften i ett sådant fall ska fördelas mellan hushållen.77 I brist på samordning kring vilket hushåll som ska avgiftsbeläg- gas vid växelvis boende för barnet tolkar kommunerna hushålls- begreppet på olika sätt, vilket gör att avgiftsuttaget skiljer sig åt mellan olika kommuner, vilket framgår nedan. Enligt utredningen kan dessa skillnader i och för sig vara ett uttryck för den kommu- nala självbestämmanderätten, i den meningen att kommunerna själva vill och får bestämma över vad som ska gälla för avgiften inom ramen för maxtaxan. Det kan också handla om lokala anpass- ningar och behov, eller att befintliga administrativa rutiner innebär att ett visst förfarande är att föredra framför ett annat. 77 Utgångspunkten för avgiftsberäkningen den avgiftsgrundande inkomsten i det hushåll som barnet hör till. Anförda skrift, s. 16. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. Avgiftsuttaget vid växelvis boende kommer huvudsakligen till uttryck i två avgiftsprinciper. Antingen tar kommunerna ut avgift baserat på var barnet är folkbokfört, dvs. hushållet där barnet är folkbokfört, eller utifrån platsinnehav, närmare bestämt föräldrar- nas gemensamma platsinnehav. Men även tillämpningen av princi- perna varierar bland kommunerna. (sedermera ombildat till Kommuner och Landsting, SKL) har ansett att avgiften bör beräknas utifrån båda föräldrarnas platsinnehav.78 När avgiften räknas fram utifrån den s.k. folkbokföringsprinci- pen grundar den sig endast på den avgiftsgrundande inkomsten i det hushåll där barnet är folkbokfört. Detta visas i tabell 1 nedan. Avgiften varierar endast om inkomsten förändras i detta hushåll. Om man i stället utgår från den s.k. platsinnehavsprincipen baseras avgiften på inkomstförhållandena i båda föräldrahushållen. Detta visas i tabell 2 nedan. En helt annan sak är hur avgiften, efter det att den har beräk- nats, debiteras föräldrarna. Det handlar om vem av föräldrarna som får fakturan. Föräldrarna kan ha möjlighet att påverka detta, t.ex. genom att begära att fakturan delas mellan dem eller att en av dem ska faktureras hela avgiften. Att en kommun väljer att fakturera båda föräldrarna är inte avhängigt av att avgiften har räknats fram enligt någon av avgiftsprinciperna. Närmare om kommunernas avgiftsuttag vid växelvis boende Uttaget av avgift för förskola och fritidshem inom ramen för max- taxan kan skapa osäkerhet bland föräldrar som har barn som bor växelvis om vilka avgiftsprinciper som faktiskt gäller i fråga om maxtaxa. har i en framställan till regeringen påtalat dels problemen med hur kommunerna beräknar avgiften, dels behovet av att förtydliga hushållsbegreppet i förordningen om maxtaxa för barn som bor växelvis hos sina föräldrar och som har plats i omsor- gen.79 Enligt är 4 § i förordningen om maxtaxa svår att 78I det fall ett barns föräldrar har gemensam vårdnad om barnet men bor på skilda håll i samma kommun och barnet bor växelvis hos föräldrarna och båda har behov av omsorg ska båda vara platsinnehavare. Avgiften grundas på den sammanlagda inkomsten i respektive platsinnehavares hushåll. Detta kan innebära två avgifter, som avser samma barn. De sammanlagda avgifterna får dock inte överstiga avgiften för en plats (anförd skrift, s. 16). 79Framställan från till , daterad , dnr U2010/6971/S, om förändringar i förordningarna 2001:160 och 2001:161 dnr 2009:936. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. förstå, och bör därför tydliggöras så att det framgår enligt vilka principer en kommun kan ta ut avgifter vid olika boendeformer för barnet. genomförde en undersökning om hur avgift för förskola räknas fram vid delad vårdnad och växelvis bo- ende.80 Undersökningen baserade sig på information om avgifts- uttag från 50 slumpvis utvalda kommuner. Denna information hämtades från kommunernas webbplatser. Resultatet av undersök- ningen är följande. konstaterar att tillämpningen av avgiftsuttaget varierar bland landets kommuner. Flertalet kommu- ner använder sig av platsinnehavsprincipen för att räkna ut avgiften. Det finns också olika varianter och tillämpningar av avgiftsprinci- perna. Ungefär två tredjedelar av de kommuner som ingick i under- sökningen baserar avgiften för förskola på två hushåll. För att avgiften ska grundas på respektive föräldrahushåll, dvs. enligt ett platsinnehav, verkar det enligt vara avgörande att barnet bor växelvis hos föräldrarna och att båda hushållen har behov av omsorg. Enligt kan det i en del fall uttryckas som att båda föräldrarna ska anses vara platsinnehavare om dessa villkor är uppfyllda, medan andra kommuner ger möjlighet för skilda föräldrar att ansöka om delad faktura. I dessa fall är barnets folkbokföring grundprincip för avgiftsberäkningen. Om föräld- rarna önskar finns möjlighet till delad faktura, baserad på båda för- äldrahushållens inkomst. När en kommun grundar avgiften på platsinnehav tycks enligt det vanligaste vara att hushållen betalar en proportionell andel av avgiften i förhållande till respektive föräldrahushålls avgiftsgrundande inkomst. Men det finns också andra varianter, t.ex. att respektive föräldrahushåll högst betalar hälften var av maxtaxans belopp på . I kommunernas riktlinjer brukar det också anges att föräldrarna ska bo i samma kommun för att fakturan ska kunna delas. Endast en kommun i undersökningen har beskrivit hur avgifterna ska beräknas om för- äldrarna bor i olika kommuner. Utredningen har replikerat undersökning genom att göra en mindre stickprovsundersökning om kommunernas avgifts- uttag bland drygt 50 av landets befolkningstätaste kommuner samt två glesbygdskommuner. Dessa kommuner representerar av befolkningen. 80 Anförda framställan från . Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. I första hand inventerades informa- tionen om avgiftsberäkningen på kommunernas webbplatser. När det fanns oklarheter kontaktades berörd kommun per telefon.81 Även om utredningens undersökning inte ger någon heltäck- ande bild av hur kommunerna beräknar och fördelar avgifterna, bekräftar den dock resultatet från undersökning. Utredningens undersökning visar på större avvikelser i kommunernas tillämpning av regelverket än vad fått fram i sin undersökning. Av de 52 kommuner som ingick i utredningens undersökning tillämpar åtta kommuner enbart platsinnehavsprincipen, enligt den information som lämnas på kommunernas webbplatser. De reste- rande 36 kommunerna informerar om att avgiften huvudsakligen räknas fram med barnets folkbokföring som grund. Flertalet av dessa kommuner erbjuder föräldrarna att avgiften beräknas enligt platsinnehavsprincipen, om föräldrarna önskar det. Vanligast är att fördela avgiften efter hushållsinkomsten och/eller behovet av plats (utifrån antal omsorgstimmar ). Det betyder att det stora flertalet av de kommuner som ingick i undersökningen tillämpar eller har möjlighet att tillämpa platsinnehavsprincipen. Om kom- munen har platsinnehav som en uttalad avgiftsprincip är det dock inte möjligt att använda barnets folkbokföring som avgiftsgrund. Av den lämnade informationen och genom de kontakter som utredningen har haft med kommunerna kan också konstateras att det förekommer olika tillämpningar av de båda avgiftsprinciperna. På kommunernas webbplatser informeras om hur avgiften tas ut och vilka komponenter som ingår i avgiftstaxan. Utredningen kan genom sin undersökning konstatera att den information som lämnas är av varierande slag. Det används olika formuleringar, i vissa fall är det svårt att förstå vad som faktisk gäller för avgiftsuttaget. Vad som visat sig vara mest anmärkningsvärt är att en kommun kan ge uttryck för en viss avgiftsprincip officiellt, medan en annan avgiftsprincip gäller i praktiken. Flera kommuner tillämpar båda avgiftsprinciperna parallellt med varandra, även om detta inte alla gånger kommer till uttryck genom den information som lämnas. Genom undersökningen har det framkommit att vissa kommu- ner fakturerar styvföräldern den avgift som gäller sambos eller makes barn från ett tidigare förhållande. 81 Kommunföreträdare med olika ansvarsområden och funktioner lämnade svar på de frågor som ställdes. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. uppfattning om hur vanligt förekommande detta är, men anled- ningen tycks vara att ge förtur till syskon inom samma hushåll (i en ombildad familj). Att styvföräldern faktureras kan tyckas inkonse- kvent i förhållande till de grundläggande civilrättsliga principerna om styvförälders underhållsskyldighet enligt 7 kap. . Sammantaget visar såväl som utredningens under- sökning på en mycket splittrad bild av hur kommunerna beräknar avgift för förskola och fritidshemmet när ett barn bor växelvis. Det kan medföra olika och mer eller mindre negativa ekonomiska kon- sekvenser för berörda föräldrar, och skapa konflikt mellan dem. Utredningen kan också konstatera att avgiftsuttaget är högst varie- rande och svårt att förutse. Det beror bl.a. på att den informationen om avgiftsuttag som tillhandhålls inte alla gånger är heltäckande. Utfall beroende på avgiftsprincip Hur avgiften (eller i förekommande fall avgifterna) kan variera i storlek och fördelning mellan två växelvishushåll framgår av föl- jande två tabeller. Eftersom barn med särlevande föräldrar oftast är folkbokförda hos mamman utgår exemplen från detta förhållande. Tabell 1 Exempel när avgiften baseras på barnets folkbokföring Exempel när avgiften baseras på platsinnehav Ett avgiftsuttag enligt folkbokföringsprincipen innebär att i de fall barnets båda särlevande föräldrar nyttjar en plats riskerar hushållet där barnet är folkbokfört att få betala hela avgiften för platsen, om Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. inte avgiften på något sätt fördelas mellan de båda hushållen. Avgiften för folkbokföringshushållet kan bli noll kronor om hus- hållet inte har någon avgiftsgrundande inkomst. Det andra hushål- let betalar då inte heller någon avgift, och föräldrarna får i prakti- ken en kostnadsfri plats.82 En sådan ordning riskerar att skicka fel- aktiga signaler om föräldraansvaret, men kan också skapa utrymme eller incitament för ekonomisk planering, där barnet blir bärare av en ekonomisk förmån. Det finns med andra ord en risk att folk- bokföringsprincipen öppnar upp för särlevande föräldrar att verka för att barnet blir folkbokfört där det blir mest ekonomiskt fördelaktigt. När avgiften beräknas utifrån principen om platsinnehav kan avgiften för ett av hushållen öka om den avgiftsgrundade inkoms- ten minskas i det andra hushållet. Om fakturan inte delas mellan hushållen får det hushåll som drabbas av avgiftsökningen stå för hela avgiften själv, såvida inte det andra hushållet i efterhand och genom en frivillig överenskommelse mellan föräldrarna kompense- rar för detta. Sistnämnda torde dock kräva att föräldrarna har ett utvecklat samarbete om barnets ekonomi. Beroende på olika inkomstförhållanden mellan två föräldrahus- håll kan alltså ett hushåll komma att stå för hela eller stora delar av avgiften för en plats om det andra hushållet saknar inkomst. Enligt bestämmelserna om maxtaxa ska ett hushåll aldrig betala mer än för det första barnet. Om en förälder får bära en kostnad för platsen som är högre än vad som är motiverat utifrån hans eller hennes ekonomiska situation eller behov, t.ex. med hänsyn till barnets tid i förskolan, eller om ett hushåll krävs på hela avgiften även om båda föräldrarna nyttjar platsen, kan detta påverka hur föräldrarna fördelar försörjningsansvaret för barnet mellan sig. Det kan även vara en källa till oenighet och konflikt mellan föräldrarna och påverka samarbetet mellan dem på ett nega- tivt sätt. bör en förälder betala för den plats han eller hon utnyttjar, och det i förhållande till sin ekonomiska förmåga. Avgiften kan också få olika utfall beroende på vilken typ av hus- håll ett barn bor i. Under förutsättning att avgifterna grundar sig på inkomster från två hushåll kan föräldrar med växelvis boende barn sammantaget få betala mer i avgift för en plats, än om barnet sta- digvarande bor endast i ett hushåll. Att växelvishushållen kan få betala mer för en plats än när barnet bor stadigvarande endast i ett 82 Detta innebär att kommunen går miste om en avgiftsintäkt, vilket i och för sig kan det vara ett medvetet val från kommunens sida. Inventering av konfliktfaktorer i de familjeekonomiska regelverken m.m. hushåll är i och för sig rimligt om hänsyn tas till att de båda hus- hållen har ekonomisk bärkraft och behov av platsen. De båda hus- hållens avgifter måste dock enligt utredningen begränsas. I annat fall kan avgiftsuttaget för ett och samma barn överstiga avgiften för en plats. I avsnitt 13.6 lämnar utredningen förslag till avgiftsuttag inom ramen för maxtaxan.83 Förekomsten av dubbla förskoleplatser för ett barn Ett tecken på att växelvis boende och ett uppdelat omsorgsansvar mellan särlevande föräldrar i hög utsträckning har kommit att bli en norm är också det faktum att det finns växelvis boende barn som har plats i två olika förskolor. Det är ett barns hemkommun som ansvarar för plats och utbild- ning i förskola och fritidshem. Genom en lagändring 2009 är en kommun, i likhet med reglering som gällt avseende skolan, skyldig att ta emot ett barn från en annan kommun i sin verksamhet om barnet med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens förskola.84 Efter öns- kemål av barnets vårdnadshavare får en kommun även i annat fall i son förskola ta emot barn från en annan kommun.