sou · GZB370 · 2011-10-28 00:00:00 — Beräkning av ökad varaktig sysselsättning inom frisörbranschen I detta avsnitt beräknas den varaktiga sysselsättningsökningen inom frisörbranschen vid en sänkning av mervärdesskattesatsen på frisörtjänster från . Erhålls inte någon arbetsutbudseffekt ökar inte den totala köpkraften i ekonomin vilket innebär att när efterfrågan på frisörtjänster ökar så minskar efterfrågan på andra varor och tjänster. Konsekvensen av detta blir att när efterfrågan på arbetskraft ökar i frisörbranschen så minskar efterfrågan på arbets- 3 SOU 2011:24, Delbetänkande av utredningen om sänkt moms på vissa tjänster, Sänkt restaurang- och cateringmoms. kraft i andra branscher. Därigenom blir nettoökningen i varaktig sysselsättning i hela ekonomin lägre än ökningen i varaktig sysselsättning inom frisörbranschen. I den beräkning som görs i detta avsnitt tas med andra ord ingen hänsyn till den motverkande sysselsättningsminskningen i andra branscher. För att beräkna de motverkande sysselsättningseffekterna i andra branscher skulle det krävas information om alla aktuella korspriselasticiteter samt arbetsintensiteten i de branscher som påverkas. Resultatet styrs av de antaganden som görs och beräkningen bör därför ses som en vägledning beträffande storleken på förväntade sysselsättningseffekter inom frisörbranschen. De antaganden som ligger till grund för sysselsättningsberäkningen är att mervärdesskattesänkningen övervältras helt på priserna. Vidare har ett antagande gjorts om att reallönerna inom frisörbranschen är stela och inte kommer att påverkas av efterfrågeökningen samt att det är lågutbildad arbetskraft som påverkas inom frisörbranschen. Beräkningen av efterfrågeeffekten på sysselsättningen bygger även på att det förekommer arbetslöshet bland frisörer till följd av ojämvikter på arbetsmarknaden. Vad dessa ojämvikter består av är avgörande för effekten på den samhällsekonomiska effektiviteten vid sänkt mervärdesskatt. Sysselsättningseffekten redovisas som ett intervall. Två beräkningar har gjorts med olika antaganden om egenpriselasticiteten på frisörtjänster. I den första beräkningen som ger den lägre sysselsättningseffekten har en elasticitet på -0,3 använts och i den andra beräkningen som ger en högre sysselsättningseffekt har en elasticitet på -0,6 använts. Dessa två antaganden kring elasticiteten för frisörtjänster har gjorts då det råder stor osäkerhet kring elasticiteten för frisörtjänster, se avsnitt 6.2.1. Givet dessa antaganden leder den ökade efterfrågan på frisörtjänster till en varaktigt ökad sysselsättning inom frisörbranschen med 700 respektive 1 400 sysselsatta.4 Denna sysselsättningsökning är dock uttryckt som antal nya sysselsatta med samma arbetstid som genomsnittet av de tidigare sysselsatta inom branschen, och uttrycks därmed inte i helårsarbetskrafter. Vid ett antagande att den genomsnittliga arbetstiden inom frisörbranschen är densamma som den genomsnittliga arbetstiden i hela ekonomin på beräknas antalet ökade helårsarbetskrafter i frisörbranschen öka med 600 respektive 1 300. 4 För en mer ingående beskrivning av beräkningsmetoden, se bilaga 3 Beräkning av ökad varaktig sysselsättning inom frisörbranschen. Om en sänkning av mervärdesskatten leder till en arbetsutbudseffekt till följd av minskat hemarbete kan det leda till en effektivitetsökning i ekonomin. När hemarbetet minskar och marknadsarbetet ökar sker en specialisering och produktivitetshöjning. En sänkning av mervärdesskatten kan därmed minska snedvridningen mellan egen produktion i hemmet och marknadsproduktion. Det skulle således vara en förbättring av den samhällsekonomiska effektiviteten enligt det andra paretokriteriet, effektiv produktion. I analysen i avsnitt 7.1.1 konstateras dock att sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster inte förväntas få några betydande effekter på hemarbetet. Detta innebär att vi inte kan förvänta oss en välfärdsökning och effektivare produktion. En sänkning av mervärdesskatten kan även resultera i att konsumtionen/produktionen av frisörtjänster blir större än optimalt. Enligt transaktionskostnadsteorin kan höga transaktionskostnader leda till att man väljer att producera själv i större utsträckning. Exempel på transaktionskostnader är tidskostnaden för att hitta en frisör, ringa och boka tid samt restid. Om kostnaderna, inklusive transaktionskostnader, överstiger kostnaderna för att utföra tjänsten själv kan det leda till så kallad vertikal integration, man väljer t.ex. att klippa barnen hemma. Genom att priset sjunker till följd av en mervärdesskattesänkning kan gränsen för när det blir intressant att köpa tjänsten förflyttas. Detta innebär att det produceras fler frisörtjänster trots att betalningsviljan eller värdet för konsumenten är oförändrat. Detta kan innebära att tjänsten köps på marknaden trots att det skulle ha varit bättre att utföra den själv. Det som produceras, hårvård, skulle med andra ord ha kunnat produceras till en lägre kostnad och produktionsresurserna skulle ha kunnat användas för att producera något som konsumenterna har högre betalningsvilja för. Den relativt låga elasticiteten på frisörtjänster gör dock att denna snedvridning blir liten. Detta knyter an till fjärde kriterium, se avsnitt 6.2, om att lägre skatt på hushållsnära tjänster påverkar efterfrågan på andra varor och tjänster vilket i sin tur påverkar konsumtionssammansättningen. Det finns skäl att tro att det utbildas för många frisörer och att det förklarar mycket av arbetslösheten bland frisörer men det finns även signaler om att ingångslönerna är för höga, se vidare avsnitt 5.1.2. Om en sänkning av mervärdesskatten får genomslag i priset kan det resultera i en ökad efterfrågan på frisörer. I figur 6.4 ger skärningspunkten mellan Rätt utbud och efterfrågekurvan det optimala antalet anställda frisörer. Om det finns utrymme att öka efterfrågan och sysselsättningen utan att sysselsättningen blir högre än optimalt kan effektiviteten öka. Utifrån utredningens bedömning att arbetslösheten bland frisörer framförallt beror på att det utbildas för många frisörer, se avsnitt 7.1.2., skulle en ökad efterfrågan och sysselsättning leda till en välfärdsförsämring. Detta skulle innebära att det produceras frisörtjänster trots att konsumenterna hellre vill konsumera något annat. I och med att något ökat marknadsdeltagande inte kan förväntas vid ökad konsumtion av hårvård kommer andra varor och tjänster minska i efterfrågan när efterfrågan på hårvård ökar. Konsekvensen blir en snedvridning och det tredje paretokriteriet, effektiv produktionsmix, är inte uppfyllt. Att det förekommer svartarbete inom frisörbranschen innebär att branschen redan innan en eventuell skattesänkning har subventionerat sig själv vilket lett till att branschen redan är större än optimalt. Att subventionera branschen ytterligare genom reducerad mervärdesskatt skulle kunna förvärra snedvridningarna om hela sektorn ökar; både den svarta och den vita. Om en mervärdesskattesänkning däremot leder till att den vita sektorn ökar på bekostnad av den svarta sektorn innebär det en mer rättvis konkurrenssituation på marknaden och mindre snedvridningar av produktionsresurserna. Utredningen gör dock bedömningen i avsnitt 7.1.1 att en sänkning av mervärdesskatten på frisörtjänster endast får marginella effekter på svartarbetet. I den mån svartarbetet minskar bidrar det till mer effektiv produktion och en mer effektiv produktionsmix. Att sänka mervärdesskattesatsen på frisörtjänster skulle gynna vissa grupper och missgynna andra, det finns både vinnare och förlorare. De som är verksamma inom branschen skulle tjäna på det, liksom de som konsumerar tjänsterna. Däremot skulle t.ex. de producenter som tillhandahåller substitut till frisörtjänster förlora på åtgärden liksom skattebetalarna som kollektiv eftersom skatteintäkterna minskar. Det går inte utifrån tillgänglig information att säga om vinnarna potentiellt skulle kunna kompensera förlorarna, dvs. om kriteriet är uppfyllt. Sammanfattningsvis kan konstateras att de samhällsekonomiska effekterna är både positiva och negativa men att den samlade effekten på den samhällsekonomiska effektiviteten sannolikt är negativ. I tabell 7.1 redovisas den offentligfinansiella nettokostnaden av sänkt mervärdesskatt, från till , på frisörtjänster. Den offentligfinansiella nettokostnaden av sänkt mervärdesskatt uppgår till 2012. Observera att de offentligfinansiella nettokostnaderna som redovisas i tabell 7.1 är ungefärliga då statistik i nationalräkenskaperna över privat konsumtion på denna detaljnivå blir osäker. Den offentligfinansiella effekten är beräknad utifrån den privata konsumtionen, som redovisas i tabell 5.3, för frisörtjänster. Tabell 7.1 Offentligfinansiell nettokostnad av sänkt mervärdesskatt från till på frisörtjänster 2012, miljarder kronor Om det finns skäl att tro att en åtgärds offentligfinansiella effekt på lång sikt skiljer sig från den offentligfinansiella effekten på kort sikt kan även en långsiktig offentligfinansiell effekt beräknas. Utifrån den kortsiktiga och långsiktiga offentligfinansiella effekten kan sedan åtgärdens självfinansieringsgrad beräknas. För att den långsiktiga offentligfinansiella effekten ska bli lägre än den kortsiktiga offentligfinansiella effekten vid selektiva mervärdesskattesänkningar krävs framförallt att åtgärden leder till positiva varaktiga sysselsättningseffekter. Utredningens bedömning är att sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster inte leder till några betydande varaktiga sysselsättningseffekter. Dessutom krävs det att omallokeringen av konsumtionen inte leder till lägre mervärdesskatteintäkter på lång sikt. Vid ökad efterfrågan på frisörtjänster minskar efterfrågan på andra varor och tjänster vilket sannolikt leder till totalt sett minskade mervärdesskatteintäkter, eftersom mervärdesskattesatsen är lägre för frisörtjänster än för en genomsnittlig vara eller tjänst. Hade däremot den sänkta mervärdesskatten för frisörtjänster i tillräckligt stor grad lett till ett ökat utbud av marknadsarbete och därigenom ökade inkomster för 5 Beräkningskonventioner, (2011), Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, , . hushållen hade efterfrågan på andra varor och tjänster kunnat bli oförändrad. Eftersom den offentligfinansiella effekten av en mervärdesskattesänkning för frisörtjänster inte kan förväntas bli nämnvärt lägre på lång sikt kan inte heller självfinansieringsgraden förväntas bli gynnsam. Utredningen gör, med hänvisning till den stora osäkerheten och de mycket små förväntade sysselsättningseffekterna, bedömningen att det inte är meningsfullt att beräkna den långsiktiga offentligfinansiella effekten. En eventuell arbetsutbudseffekt till följd av reducerad mervärdesskattesats på frisörtjänster kommer att ske bland relativt högavlönade/högutbildade individer. När arbetsutbudet ökar för en viss kategori arbetskraft kan det resultera i sänkta löner för den kategorin arbetskraft. För frisörer, en relativt lågutbildad yrkesgrupp, kan effekten på lönen bli den motsatta vid sänkta mervärdesskattesatser. När efterfrågan på tjänsterna ökar blir det ett tryck uppåt på lönerna. Om den totala efterfrågan på lågutbildad arbetskraft ökar och utbudet av högutbildad arbetskraft ökar skulle det kunna leda till en utjämning av inkomstskillnaderna. Både de som konsumerar och producerar frisörtjänster får det bättre. Om sänkningen av mervärdesskatten är självfinansierande skulle ingen i samhället behöva få det sämre när någon annan får det bättre. Detta är dock inte särskilt troligt, det är snarare rimligt att tänka sig att andra skatter skulle behöva höjas för att finansiera sänkningen. Resultatet av att sänka mervärdesskattesatsen för frisörtjänster och höja andra skatter är att de som konsumerar och/eller producerar frisörtjänster får det bättre medan övriga individer i samhället får det sämre. I den mån den strukturella arbetslösheten skulle minska skulle det kunna leda till att kvinnors situation på arbetsmarknaden stärks. Detta förutsätter att kvinnor är överrepresenterade bland de arbetslösa inom frisörbranschen, vilket är rimligt att anta eftersom flest kvinnor arbetar som frisörer. Någon större effekt kan dock inte förväntas och åtgärden kan inte anses vara effektiv i syfte att stärka kvinnornas situation på arbetsmarknaden. I figurerna nedan presenteras fördelningseffekter av sänkt mervärdesskatt från på frisörtjänster under antagan- det att åtgärden inte behöver finansieras. Syftet med fördelningsanalysen är att se hur olika grupper i samhället påverkas av en åtgärd utan hänsyn tagen till alternativkostnaden. I figur 7.2 redovisas fördelningseffekter för olika inkomstgrupper uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst (disponibel inkomst med hänsyn till antal personer i hushållet). Figur 7.2 Fördelningseffekter för olika inkomstgrupper. Ökning av justerad disponibel inkomst, procent Samtliga inkomstgrupper påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster. För inkomstgrupp 6 och 7, som utgörs av individer med relativt höga inkomster, är dock effekten större än för övriga inkomstgrupper. Frisörtjänster utgör med andra ord en större andel av den disponibla inkomsten för inkomstgrupp 6 och 7 relativt andra inkomstgrupper. I figur 7.3 redovisas fördelningseffekter för olika hushållstyper uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst. Figur 7.3 Fördelningseffekter för olika hushållstyper. Ökning av justerad disponibel inkomst, procent Ensam 20-64 u barn Sambo 20-64 u barn Samtliga hushållstyper påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster. Effekten är störst för sambohushåll med två barn och ganska stor även för äldre ensamhushåll. Effekten är däremot minst för sambohushåll med minst tre barn. Med andra ord utgör frisörtjänster en stor andel den disponibla inkomsten för sambohushåll med två barn men inte för sambohushåll med tre eller fler barn. I figur 7.4 redovisas fördelningseffekter för olika regioner i uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst. Figur 7.4 Fördelningseffekter för olika regioner i . Ökning av justerad disponibel inkomst, procent Samtliga regioner påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster. Effekten är något större i än i övriga delar av landet. 7.5Effekter för företag och myndigheter Vid ett införande av en lägre mervärdesskattesats för frisörtjänster kommer många företag att få två skattesatser att hantera istället för en. Detta leder dels till ökade löpande administrativa kostnader då det kan vara svårt för företag och att avgöra vilken skattesats som ska tillämpas och gränsdragningsproblem uppstår, dels till en ökad administrativ kostnad vid införandet då de måste införa nya redovisningssystem och lära sig den nya lagstiftningen. I detta avsnitt presenteras resultaten av de beräkningar som utredningen gjort avseende företagens ökade löpande kostnader till följd av differentierade mervärdesskattesatser. Därefter diskuteras effekten av en mervärdesskattesänkning på företagens likviditetssituation. hanterar den som tillhandahåller frisörtjänster typiskt sett endast en mervärdesskattesats (normalskattesatsen ). En sänkning av skattesatsen på frisörverksamhet skulle leda till att den som tillhandahåller frisörtjänster skulle behöva hantera två skattesatser i stället för en. Den lägre skattesatsen skulle då gälla för de tjänster som ryms inom begreppet frisörverksamhet (hårklippning, hårfärgning etc.). På tjänster som eventuellt tillhandahålls på en frisörsalong, men som faller utanför begreppet frisörverksamhet (exempelvis behandling av ögonfransar och ögonbryn) och på försäljning av hårvårdsprodukter (schampo, balsam etc.) skulle normalskattesatsen gälla (se vidare avsnitt 4.5.1 om vad som ryms inom begreppet frisörverksamhet). Detta leder till merarbete, inte bara för de berörda företagen, utan även för . De gränsdragningsproblem som en reducerad skattesats på frisörtjänster skulle ge upphov till skulle försvåra företagens sammanställning av information avseende mervärdesskatt, vilket leder till ökade administrativa kostnader. De största gränsdragningsproblemen skulle uppkomma för de företag som bedriver verksamhet som är snarlik frisörverksamheten såsom skönhetsvård och kroppsvård. I finns omkring 17 500 företag som huvudsakligen bedriver frisörverksamhet eller utför hårvård.6 Av dessa företag bedriver omkring 500 verksamhet inom skönhetsvård och omkring 150 verksamhet inom kroppsvård. Exempel på gränsdragningsproblem som skulle uppkomma mellan hårvård och skönhetsvård är gränsdragningen mellan rakning och trimning av skägg som kan räknas till frisörtjänster och vaxning av hårväxt i ansiktet som inte kan räknas som frisörtjänster. Andra verksamheter inom skönhetsvård som kan vara svåra att skilja från frisörverksamhet är ansiktsmassage och hårborttagningstjänster. Utredningen gör bedömningen att de gränsdragningsproblem som i genomsnitt skulle uppkomma för frisörförtagen är svårare än de gränsdragningsproblem som i genomsnitt uppkommer för företag som hanterar två skattesatser. För att kvantifiera vad dessa gränsdragningsproblem skulle innebära i termer av ökade administrativa kostnader har uppgifter från Malin-databasen använts. För en beskrivning av Malin-databasen se avsnitt 6.3.1. 6 Företag som bedriver hårvård klassificeras i SCB:s företagsdatabas (), enligt SNI- Ett genomsnittligt företag som hanterar två mervärdesskattesatser lägger enligt Malin-databasen ned , , till en handläggningskostnad på för att hantera två mervärdesskattesatser. Uppgiften att företaget hanterar två skattesatser är inte kopplad till hur som företaget faktiskt redovisar mervärdesskatt i deklaration. I utredningens beräkning av de ökade administrativa kostnaderna antas att de företag som huvudsakligen bedriver frisörverksamhet och sekundärt skönhetsvård och kroppsvård skulle lägga ned på handläggning av två skattesatser, dvs. lika mycket som är ett genomsnittligt företag som hanterar två skattesatser.7 Vidare antas att övriga frisörföretag har samma administrativa kostnader som genomsnittet av företag som hanterar två skattesatser. I beräkningen antas även att samtliga frisörföretag endast hade en skattesats att hantera innan en eventuell mervärdesskattesänkning på frisörtjänster. Givet dessa antaganden skulle en sänkning av mervärdesskatten på frisörtjänster leda till ökade administrativa kostnader på i storleksordningen . Ökningen av de administrativa kostnaderna till följd av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster innebär en ökning av de totala administrativa kostnaderna som mervärdesskatten ger upphov till med och en ökning av den totala kostnaden för att hantera två mervärdesskattsatser, som uppgår till , med . mätningar av företagens kostnader för att fullgöra olika regelverk, så kallade fullgörandekostnader, visar att dessa kostnader är kraftigt regressiva (se vidare avsnitt 6.3.2). Det innebär att de administrativa kostnaderna slår hårdare mot små företag än stora företag. Som framgår av kapitel 5 saknar av arbetsställena inom frisörbranschen anställda medan av arbetsställena har 1–4 anställda. Även skulle få ökade administrativa kostnader till följd av en mervärdesskattesänkning genom att de får fler regler att tillämpa. De ökade administrativa kostnaderna för myndigheter finns dock inte med i Malin-databasen. kontroll av företagen skulle också försvåras. 7 Det kan dock finnas skäl att tro att gränsdragningsproblemens svåra karaktär gör att kostnaden för att hantera flera skattesatser är högre än genomsnittet i det här fallet. En reducerad skattesats skulle även leda till en viss försvagning av företagens likviditetssituation. Eftersom det belopp för utgående mervärdesskatt som frisörföretagen får in vid försäljning skulle sjunka medan den ingående mervärdeskatten skulle bli oförändrad kommer det belopp som företaget förfogar över innan skatten ska betalas till att minska, förutsatt att nettoskatten är positiv. Detta är en konsekvens av att företagets nettoinbetalning, den utgående mervärdesskatten minus den ingående mervärdesskatten, minskar. 7.6Jämförelse mellan sänkt skattesats på frisörverksamhet respektive restaurang- och cateringtjänster I detta avsnitt görs vissa jämförelser mellan konsekvenserna av sänkt mervärdesskattesats på frisörverksamhet respektive restaurang- och cateringtjänster. Utredningens slutsats är att den varaktiga sysselsättningen inte kan förväntas öka genom en arbetsutbudseffekt till följd av minskat hemarbete. Hushållen ägnar lite tid åt hårvård i hemmen och potentialen för tidsbesparing och en omallokering av tid mellan hemarbete och marknadsarbete är därmed liten. Den varaktiga sysselsättningen förväntas heller inte öka genom en arbetsutbudseffekt till följd av minskat svartarbete då det inte finns skäl att förvänta sig att vita tjänster ökar på bekostnad av svarta tjänster. Denna slutsats avviker från den slutsats utredningen drog vid en sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster i delbetänkandet Sänkt restaurang och cateringmoms. Skälet till det är att utredningen i fallet med restaurangtjänster gör bedömningen att det fanns potential att spara tid i hemmet som sedan kan användas till att öka arbetsutbudet. I och med att det förekommer arbetslöshet utöver jämviktsarbetslösheten inom frisörbranschen kan efterfrågestimulerande åtgärder förväntas öka den varaktiga sysselsättningen inom branschen. Denna varaktigt ökade sysselsättning inom frisörbranschen motverkas dock av en varaktigt minskad sysselsättning i andra delar av ekonomin. Detta till följd av att man inte kan förvänta sig ett ökat arbetsutbud och ökad produktivitet vilket innebär att det totala konsumtionsutrymmet inte ökar. En ökning av konsumtionen av frisörtjänster kommer därmed att motverkas av sänkt konsumtion i andra branscher och därmed lägre sysselsättning i andra branscher. Vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster kan den varaktiga sysselsättningen förväntas öka genom att det finns ojämvikter på arbetsmarknaden i form av löneregleringar som ger upphov till att det finns personer som vill jobba inom restaurangbranschen men som är arbetslösa eller står utanför arbetsmarkanden. I delbetänkandet konstateras däremot i analysen att det totala konsumtionsutrymmet ökar till följd av arbetsutbudseffekten, vilket leder till att man kan förvänta sig en nettoökning i varaktig sysselsättning i hela ekonomin till följd av den ökade efterfrågan på restaurang- och cateringtjänster. Hur mycket sysselsättningen minskar i andra delar av ekonomin vid sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster är mycket svårt att bedöma men utredningens samlade bedömning är att inga betydande varaktiga sysselsättningseffekter i hela ekonomin kan förväntas. Den omallokering av arbetskraft som skulle ske på arbetsmarknaden till följd av en mervärdesskattesänkning kan dessutom inte förväntas vara välfärdshöjande. Sänkningen skulle snarare minska välfärden genom att den ökar befintliga snedvridningar. Detta eftersom det finns tecken på att det används för mycket produktionsresurser till att producera frisörtjänster och en ökning av antalet anställda i branschen skulle då leda till att välfärdsförlusterna blir ännu större. En sänkning av skattesatsen för frisörverksamhet leder inte till någon förenkling för företagen och utan snarare till ett krångligare regelverk. Detta är en skillnad jämfört med vad som blir fallet vid en sänkning av skattesatsen på restaurang- och cateringtjänster till samma nivå som livsmedel. Olika skattesatsnivåer på restaurang- och cateringtjänster respektive livsmedel för med sig gränsdragningsproblem och en betydande förenkling för både företag och uppnås om skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster sänks till samma nivå som skattesatsen för livsmedel. Den varaktiga sysselsättningen kan inte förväntas öka genom en arbetsutbudseffekt till följd av minskat hemarbete eller svartarbete vid sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster.