sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Om den myndighet, som blir behörig när det gäller frågor om förvar, efter att statsrådets ansvar upphört, anser att en utlänning bör hållas kvar i förvar än vad statsrådet bestämt ska reglerna om en begäran om förlängning gälla i tillämpliga delar. Myndigheten ska alltså i de fallen lämna in en begäran om förlängning till en domstol innan tiden för hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar gått ut. Om begäran om förlängning ges in för sent ska beslutet om förvar upphöra att gälla. Ärenden som prövas av regeringen Förfarandet hos regeringen bör som huvudregel vara skriftligt, vilket vi kommer att utveckla närmare nedan. Det är alltså inte meningen att ett statsråds beslut om att ta en utlänning i förvar ska fattas vid en muntlig förhandling till vilken utlänningen kallats. När ansvarigt statsråd fattar ett beslut om att ta en utlänning i förvar bör statsrådet, på samma sätt som när en myndighet eller en domstol fattar ett sådant beslut i en utlännings frånvaro, inte fastställa någon tid för hur länge beslutet gäller. Detta för att reglerna för regeringen ska vara så lika de övriga processuella reglerna om förvar som möjligt och för att systemet i stort ska hänga ihop. Däremot bör ansvarigt statsråd efter att statsrådets beslut om förvar verkställts fastställa hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. På samma sätt som när en domstol ska fastställa hur länge en utlänning får hållas kvar i förvar bör ansvarigt statsråd inte bestämma tiden längre än absolut nödvändigt. I dessa ärenden har ett beslut om utvisning alltid meddelats och tiden bör därför inte överstiga . I de fall en utlänning redan hålls i förvar när ansvarigt statsråd blir behörig när det gäller frågor om förvar är det enligt våra förslag meningen att en domstol i vissa fall ska ha fastställt hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. Om statsrådet anser att ett sådant beslut om förvar ska bestå bör något formellt beslut om det inte fattas. Om statsrådet däremot anser att utlänningen inte bör hållas kvar i förvar bör statsrådet fatta ett formellt beslut om att upphäva förvarsbeslutet. Om en domstol inte har fastställt hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar, dvs. i de fall utlänningen inte hållits i förvar så länge att en polismyndighet varit skyldig att ge in en begäran om prövning till en domstol, bör ansvarigt statsråd däremot alltid formellt pröva beslutet om förvar . Utredningen övervägde först om statsrådet skulle pröva beslutet som en myndighet är skyldig att ge in en begäran om prövning och en domstol därefter är skyldig att pröva den. Utredningen fann att det med en sådan ordning i vissa fall skulle bli svårt att beräkna tidsfristen för när prövningen senast skulle behöva ske. Utredningen anser därför att det är enklare att tillämpa en regel om att besluten ska omprövas och föreslår därför en sådan regel. Om statsrådet anser att utlänningen ska vara kvar i förvar bör statsrådet även bestämma hur längre det får ske. Tiden bör bestämmas på samma sätt som ovan. Ärenden som prövas av regeringen Även i de fall det redan finns ett beslut om att en utlänning ska tas i förvar men det beslutet inte verkställts när ansvarigt statsråd blir behörig när det gäller frågor om förvar bör ansvarigt statsråd formellt pröva beslutet så snart det kan ske. Enligt våra förslag är det meningen att ett beslut om förvar som inte har verkställts inte ska tidsbestämmas men däremot alltid omprövas när en myndighet eller en domstol, som är behörig när det gäller frågor om förvar, avgör ett ärende. Eftersom vi valt att föreslå att regeringen alltjämt endast ska kunna upphäva ett beslut om förvar är det meningen att regeringen även fortsättningsvis inte fullt ut ska kunna ompröva ett beslut om förvar när regeringen avgör ett ärende. Regeringen ska t.ex. inte kunna fatta ett beslut om att en utlänning fortfarande ska tas i förvar. Inte heller ansvarigt statsråd kan fatta ett sådan beslut när regeringen avgör ett ärende. Om ansvarigt statsråd inte omprövade dessa beslut efter att statsrådet blivit behörig när det gäller frågor om förvar skulle det innebära att något beslut i förvarsfrågan, annat än ett beslut om upphävande, inte skulle kunna fattas under handläggningen av ärendet hos regeringen. Det skulle också innebära att det beslut om förvar som fattats av den myndighet som var behörig innan statsrådet, skulle vara det beslut om förvar som gäller även efter att statsrådets ansvar för förvarsfrågan upphört. Detta är dock inte lämpligt och därför föreslår vi denna särlösning när det gäller regeringen. Om ansvarigt statsråd anser att en utlänning ska hållas kvar i förvar än vad en domstol bestämt, eller än vad statsrådet tidigare bestämt, bör statsrådet vidare ges en behörighet att fatta ett beslut om förlängning av den tid utlänningen får hållas kvar i förvar. Även om detta förslag inte uttryckligen handlar om omprövning av ett beslut om förvar leder förslaget i praktiken till att ett förvarstagande omprövas regelbundet även ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar. Detta förslag ersätter således de nuvarande reglerna om ny prövning av ett beslut om förvar som utredningen föreslår ska tas bort. Statsrådet bör även i detta beslut ange hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. Tiden bör bestämmas på samma sätt som ovan. Ett beslut om förlängning bör endast kunna fattas innan tiden för hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar gått ut. För att det inte ska råda någon tvekan om det bör det uttryckligen framgå av lagtexten. Ett statsråds beslut om förvar bör på samma sätt som tidigare gälla även efter det att regeringen beslutat i ärendet. Ärenden som prövas av regeringen myndighet, som blir behörig efter att statsrådets ansvar upphört, anser att en utlänning bör hållas kvar i förvar än vad statsrådet bestämt bör reglerna om en begäran om förlängning gälla i tillämpliga delar. Myndigheten, som i dessa fall alltid är en polismyndighet, ska alltså i de fallen inte lämna in en begäran om förlängning till regeringen, utan till en domstol. Interimistiska beslut om förvar samt beslut om förvar som verkställs när ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar Utredningens förslag: I de fall en polismyndighet fattat ett interimistiskt beslut om förvar ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar ska polismyndigheten alltjämt skyndsamt anmäla beslutet till regeringen. Ansvarigt statsråd ska även fortsättningsvis i de fallen fatta beslut i förvarsfrågan. Om statsrådet anser att utlänningen ska tas i förvar ska statsrådet även bestämma hur längre utlänningen får hållas kvar i förvar. Tiden ska bestämmas på samma sätt som i övriga fall. I de fall en annan myndighets eller domstols beslut om att en utlänning ska tas i förvar verkställs ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar ska statsrådet så snart det kan ske pröva om beslutet ska bestå. Om statsrådet anser att utlänningen ska vara kvar i förvar ska statsrådet även bestämma hur längre det får ske. Tiden ska bestämmas på samma sätt som i övriga fall. Enligt våra förslag är det meningen att en polismyndighet alltjämt ska kunna fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar även om polismyndigheten inte är behörig när det gäller frågor om förvar. Det ska få ske om det inte finns tid att avvakta ett beslut från den myndighet eller domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar. Vi har dock föreslagit att polismyndighetens beslut, till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande regeln i 10 kap. 17 § UtlL, ska vara ett interimistiskt beslut. Vi har även föreslagit nya förfaranderegler om bland annat muntlig handläggning och muntlig förhandling efter att ett interimistiskt beslut om förvar anmälts till eller en migrationsdomstol. Ärenden som prövas av regeringen Utredningen anser att en polismyndighet ska kunna fatta ett interimistiskt beslut om att ta en utlänning i förvar även ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar. bör i de fallen skyndsamt anmäla beslutet till regeringen. Statsrådet bör också, på samma sätt som enligt nuvarande regler, pröva förvarsfrågan. Om statsrådet anser att utlänningen ska tas i förvar bör statsrådet även i dessa fall bestämma hur länge utlänning får hållas kvar i förvar. Tiden bör bestämmas på samma sätt som i övriga fall. När det gäller frågan om muntlig förhandling och muntlig handläggning återkommer vi till det i nästa avsnitt. Enligt våra förslag är det vidare meningen att det ska finnas uttryckliga regler om vad som gäller när ett beslut om förvar som fattats i en utlännings frånvaro verkställs när en annan myndighet eller domstol än den som fattat beslutet är behörig när det gäller frågor om förvar. Syftet med de reglerna är främst att garantera att en utlänning får komma till tals och att en prövning sker av förvarstagandet efter att verkställighet skett. När beslutet verkställs en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar är syftet även att det ska fastställas för hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. För att systemet ska hänga ihop bör det finns en bestämmelse om detta även när det gäller regeringen. I de fall en annan myndighets eller domstols beslut om att en utlänning ska tas i förvar verkställs ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om förvar föreslår utredningen därför att statsrådet så snart det kan ske ska pröva om beslutet ska bestå. Om statsrådet anser att utlänningen ska vara kvar i förvar ska statsrådet även bestämma hur länge det får ske. Tiden ska bestämmas på samma sätt som i övriga fall. Skriftligt förfarande hos regeringen Utredningens förslag: Förfarandet hos regeringen ska som huvudregel vara skriftligt. Varje förlängning av den tid en utlänning ska hållas kvar i förvar som beslutas av ett statsråd ska dock föregås av en muntlig förhandling. Ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, ska alltjämt kunna besluta om muntlig förhandling och uppdra åt en migrations- domstol att hålla den. Ärenden som prövas av regeringen Som nämnts ovan anser utredningen att förfarandet i ett ärende om förvar hos regeringen alltjämt som huvudregel ska vara skriftligt. Varken handläggningsformen muntlig handläggning eller muntlig förhandling finns i regeringsärenden. För att muntlig handläggning eller muntlig förhandling ska komma till stånd i ett regeringsärende krävs därför att någon annan myndighet eller domstol ges i uppdrag att genomföra en sådan. Att i regeringsärenden införa regler om muntlig handläggning och muntlig förhandling i samma utsträckning som utredningen föreslagit när det gäller myndighet- erna och domstolarna skulle därför vara förenat med stora praktiska svårigheter och i stor utsträckning medföra dubbel handläggning av dessa ärenden. Utredningen förordar därför inte sådana regler. Redan enligt nuvarande bestämmelser ska dock en ny prövning av ett beslut om förvar alltid föregås av en muntlig förhandling, vilket alltså gäller även i de ärenden som prövas av regeringen. Att ta bort reglerna om muntlig förhandling i de situationer som enligt våra förslag motsvarar en ny prövning av ett beslut om förvar vore en omotiverad försämring i förhållande till vad som gäller . Utredningen föreslår därför att varje förlängning av den tid en utlänning får hållas kvar i förvar som beslutas av ett statsråd ska föregås av en muntlig förhandling. Möjligheten för ett statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, att besluta om muntlig förhandling och uppdra åt en migrationsdomstol att hålla den bör därför finnas kvar. Utredningens förslag: Det ska införas regler om förfarandet i ett ärende om uppsikt som handläggs av regering. Dessa ska vara ungefär de samma som för förvar, med vissa undantag och avvikelser. Skillnader ska finnas framförallt när det gäller tidsfrister och rätten till muntlig förhandling. Ett statsråd som är behörig när det gäller frågor om förvar bör även vara behörig när det gäller frågor om uppsikt. Enligt våra förslag är det meningen att ett ärende om uppsikt endast ska kunna aktualiseras hos regeringen i två fall, nämligen Ärenden som prövas av regeringen 1.när ett behov av att ställa en utlänning under uppsikt upp- kommer ansvarigt statsråd är behörig när det gäller frågor om uppsikt, och 2.när en utlänning redan står under uppsikt när ansvarigt statsråd blir behörig när det gäller frågor om uppsikt. I det första fallet bör statsrådet, på samma sätt som när en domstol beslutar att en utlänning ska ställas under uppsikt, alltid ange hur länge utlänningen ska stå under uppsikt. Tiden får inte vara längre en absolut nödvändigt och får inte överstiga . I det andra fallet bör statsrådet pröva beslutet om uppsikt , om en domstol inte har fastställt hur länge utlänningen får vara ställd under uppsikt. Om statsrådet anser att utlänningen ska vara fortsatt ställd under uppsikt ska statsrådet även bestämma hur länge det får ske. Tiden ska bestämmas på samma sätt som ovan. Ett statsråd bör slutligen även ha möjlighet att förlänga ett beslut om uppsikt på samma sätt som när det gäller förvar. Huvudregeln bör även vara att en sådan förlängning ska föregås av en muntlig förhandling. Om det är uppenbart att en muntlig förhandling inte behövs bör man dock kunna avstå från att hålla en sådan. Det finns två typer av säkerhetsärenden. Den ena är säkerhets- ärenden som handläggs enligt UtlL. Det andra är ärenden som handläggs enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU). Ett säkerhetsärende som handläggs enligt UtlL känne- tecknas av att Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet bland annat motsätter sig att en utlänning beviljas uppehållstillstånd i eller förordar att utlänningen avvisas eller utvisas eller att utlänningens uppehållstillstånd återkallas (se 1 kap. 7 § UtlL). Det är Säkerhetspolisen som har en exklusiv behörighet att bestämma vilka ärenden som är ett säkerhetsärende enligt UtlL. Säkerhets- polisens rubricering av ett ärende som ett säkerhetsärende kan inte förändras av en annan myndighet eller domstol. Ärenden som prövas av regeringen Ett säkerhetsärende enligt LSU utmärks av att Säkerhetspolisen ansöker om att en utlänning ska utvisas enligt LSU. Ett beslut om utvisning får fattas enligt LSU om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till vissa terroristbrott. Ett ärende som handläggs enligt LSU kan dock även innefatta frågor om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument och således inte bara en fråga om utvisning. Ansöker en utlänning som är utvisad enligt LSU om uppehållstillstånd ska ansökan t.ex. handläggas enligt den lagen. LSU var tidigare subsidiär i förhållande till UtlL i den meningen att den främst tillämpades när en utlänning inte avvisades eller utvisades enligt UtlL. Detta förändrades dock då kraven för beslut om utvisning enligt LSU skärptes. fick en utlänning utvisas enligt LSU om det behövdes av hänsyn till rikets säkerhet. gäller att utvisningen ska vara särskilt påkallad av hänsyn till rikets säkerhet. Detta innebär att det endast är särskilt kvalificerade ärenden som faller in under LSU. Ett ärende kan enligt motiven vara särskilt kvalificerat om det rör en utlänning med starka kopplingar till en organisation som utövar våld och annan brottslighet för att uppnå politiska syften. Det kan även var särskilt kvalificerat om det rör en utlänning som agerar i nätverk eller strukturer av ideologiska band till kända terrorist- organisationer (se prop. 2009/10:31 s. 238). trädde även andra viktiga förändringar i kraft när det gäller säkerhetsärenden. gällde samma instans- och processordning för alla säkerhetsärenden. Ärendena prövades av som första instans med regeringen som andra och sista instans. Innan regeringen prövade ett överklagande skulle Migrationsöverdomstolen yttra sig. När de nuvarande reglerna infördes avskaffades dock denna instansordning när det gäller de säkerhetsärenden som handläggs enligt UtlL medan den behölls när det gäller ärenden enligt LSU. infördes vissa andra ändringar i LSU. Regeringens utvisningsbeslut avseende en EES- medborgare eller hans eller hennes familjemedlem kan t.ex. numera prövas av enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Förändringarna infördes för att uppfylla kraven i asylprocedurdirektivet1 om att en asyl- 1 Rådets direktiv /85/EG av om miniminormer för medlems- staternas förfaranden för beviljande och återkallande av flyktingstatus. Ärenden som prövas av regeringen sökande ska ha rätt till ett effektiv rättsmedel inför domstol mot ett beslut som fattas angående en asylansökan. De infördes även för att uppfylla kraven i rörlighetsdirektivet2 om att EES-medborgare och deras familjemedlemmar har rätt till domstolsprövning i fråga om beslut som begränsar deras fria rörlighet. Förändringarna innebär att instansordningen när det gäller de säkerhetsärenden som handläggs enligt UtlL är den samma som för andra utlänningsärenden som handläggs enligt den lagen. Det är alltså som prövar ärendet i första instans och verkets beslut kan överklagas till en migrationsdomstol. Vid ett överklagande av en migrationsdomstols dom prövas överklagandet av Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs i Migrationsöverdomstolen. I ärenden som handläggs enligt LSU gäller alltså samma instans- ordning som . Beträffande den kan tilläggas att Migrations- verket vid ett överklagande av ett utvisningsbeslut först ska pröva om överklagandet kommit in . Om så är fallet ska verket sända över handlingarna till Migrationsöverdomstolen, som ska hålla en muntlig förhandling. Vid förhandlingen ska utlänningen höras och få tillfälle att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Migrationsöverdomstolen ska sedan med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det särskilt anges om det finns ett hinder enligt 12 kap. 1–3 §§ UtlL mot att beslutet verkställs. Anser Migrationsöverdomstolen att ett sådant hinder finns, får regeringen inte avvika från den bedömningen. De allmänna reglerna i 12 kap. UtlL om verkställighet av ett beslut om avvisning och utvisning är tillämpliga även i ett säkerhetsärende som handläggs enligt UtlL. Dessa regler har vi redogjort för i avsnitt 6.1.1 i de delar de är av intresse ur förvars- och uppsiktssynpunkt. fanns vissa särskilda regler om säkerhetsärenden i 12 kap. UtlL. Om det i ett säkerhetsärende kom fram uppgifter om att en verkställighet inte skulle kunna genomföras skulle t.ex. inte fatta något eget 2 och rådets direktiv /38/EG av om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sin inom medlemsstaternas territorium. Ärenden som prövas av regeringen beslut, utan skyndsamt lämna över handlingarna till regeringen för prövning. Dessa regler togs bort som en följd av att regeringen kan besluta i ett säkerhetsärende enligt UtlL. I säkerhetsärenden som handläggs enligt LSU gäller en annan ordning än den som gäller enligt 12 kap. UtlL. Av 13 § LSU framgår att ett beslut om utvisning enligt den lagen ska verkställas så snart det kan ske efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inhibition eller ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd inte har meddelats. Det framgår även att Säkerhetspolisen ska svara för verkställigheten om inte den beslutande myndigheten bestämt att en annan myndighet ska ombesörja den. Med beslutande myndighet avses eller, om beslutet har över- klagats, regeringen. Regeringen anses som beslutande myndighet oavsett om regeringen ändrat eller fastställt beslut (se prop. 2004/05:170 s. 319). Om den myndighet som ska verkställa ett utvisningsbeslut anser att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, ska myndigheten underrätta den beslutande myndigheten om detta. Den beslutande myndigheten ska då pröva om inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 10 § LSU ska meddelas. Innan regeringen prövar en fråga om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen. Anser domstolen att hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1–3 §§ UtlL finns, får regeringen inte avvika från den bedömningen. Innan regeringen har prövat om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 10 § ska meddelas, får ansvarigt statsråd besluta att verkställigheten inte får ske. Av 10 § LSU framgår att den beslutande myndigheten ska förordna om inhibition av ett utvisningsbeslut eller bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om det finns ett sådant verkställighetshinder som anges i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. ett uppehållstillstånd gäller får utvisningsbeslutet inte verkställas. Har den beslutande myndigheten meddelat ett beslut om inhibition ska utvisningsbeslutet och inhibitionsbeslutet enligt 10 § andra stycket LSU prövas på nytt av myndigheten när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte Ärenden som prövas av regeringen har kunnat verkställas ska Säkerhetspolisen före utgången av varje kalenderår då beslutet meddelades, anmäla hos den beslutande myndigheten huruvida det finns skäl för prövning av beslutet. Om regeringen överväger att upphäva ett beslut om inhibition ska ett yttrande först inhämtas från Migrationsöver- domstolen. På samma sätt som vid ett överklagande av ett utvisningsbeslut är regeringen bunden av domstolens bedömning av förekomsten av verkställighetshinder. Har utlänningen i stället beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd ska enligt 10 § tredje stycket LSU ompröva utvisningsbeslutet när tillståndet löper ut. beslut i fråga om inhibition eller tids- begränsat uppehållstillstånd får enligt 10 § femte stycket LSU överklagas till regeringen. Samma regler som vid överklagande av ett utvisningsbeslut gäller då. Ett yttrande från Migrations- överdomstolen ska t.ex. alltid inhämtas. En utlänning kan tas i förvar eller ställas under uppsikt i ett säkerhetsärende som handläggs enligt UtlL enligt de allmänna bestämmelserna om förvar och uppsikt i 10 kap. UtlL. I ett säkerhetsärende som handläggs enligt LSU kan en utlänning tas i förvar med stöd av 8 § eller 9 § LSU. Därutöver gäller förvars- och uppsiktsbestämmelserna i 10 kap. 1, 2, 6, 7 och 8 §§ UtlL i tillämpliga delar (se 5 § LSU). är det därför möjligt att ta en utlänning i förvar eller att ställa en utlänning under uppsikt i ett ärende enligt LSU under samma förutsättningar som i ett ärende enligt UtlL. I praktiken innebär justeringarna främst att en utlänning numera får tas i s.k. utredningsförvar enligt LSU, vilket inte var möjligt tidigare. Av 8 § första stycket LSU framgår att en utlänning får tas i förvar, om det finns ett beslut om utvisning enligt LSU eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas och det finns anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller hans eller hennes identitet är oklar. Om utlänningen är , får han eller hon enligt samma bestämmelse inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans eller hennes vårdnadshavare eller en Ärenden som prövas av regeringen av dem, om de är flera. Utredningen har i delbetänkandet föreslagit ändringar i 8 § första stycket LSU som innebär att det inte längre ska vara möjligt att ta en utlänning i förvar för att det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet. Utredningen har före- slagit att en utlänning i stället ska få tas i förvar om det finns risk för avvikande eller om utlänningen håller sig undan eller på annat sätt försvårar en verkställighet (se SOU 2009:60 s.