sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Fråga är då om begärda uppgifter kan lämnas ut på den grunden att bolagets intresse av att behandla uppgifterna för marknadsföring kan anses väga tyngre än den enskildes integritetsintresse. Som tidigare nämnts skall enligt 10 § f PuL skall en avvägning göras mellan – i det här fallet – bolagets kommersiella intresse och den enskildes intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. Med hänsyn till att det är fråga om marknadsföring riktad till näringsidkare, att uppgifterna i fråga inte kan bedömas som känsliga och att den enskilde kan motsätta sig att personuppgifterna används för direkt marknadsföring finner Regeringsrätten att bolagets kommersiella intressen får anses väga tyngre än den enskildes integritetsintresse. Någon sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller därför enligt Regeringsrättens mening inte i det aktuella fallet. Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd målet har inte framkommit att någon annan grund för sekretess föreligger. Handlingarna skall därför lämnas ut till bolaget. Regeringsrätten fann alltså att den av bolaget avsedda behandlingen omfattades av personuppgiftslagen, att den fick anses nödvändig för att tillgodose bolagets intresse och att detta ändamål fick ses som ett berättigat intresse. Eftersom bolagets intresse av att behandla uppgifterna vägde tyngre än den enskildes integritetsintresse gällde enligt Regeringsrätten ingen sekretess för uppgifterna. Rättsfallet RÅ 2002 ref. 54 Det tredje fallet från Regeringsrätten där tillämpning av sekretessbestämmelsen aktualiseras – RÅ 2002 ref. 54 – gällde också en intresseavvägning enligt 10 § f personuppgiftslagen vid direkt marknadsföring. Ett företag ville ha ut Centrala register över studiestödsmottagare för att sända erbjudanden om rabatter till studenterna en gång per termin. Eftersom det var fråga om en stor mängd personuppgifter fick det antas att företaget hade för avsikt att använda sig av helt eller delvis automatiserad behandling. Regeringsrätten fann att den avsedda behandlingen omfattades av personuppgiftslagen och fick anses vara nödvändig för att tillgodose företagets intresse av att i marknadsföringssyfte skicka ut rabatterbjudandena, ett intresse som befanns berättigat. Regeringsrätten refererade övervägandena angående intresseavvägningen i fråga om register över mjölkproducenter som var näringsidkare (RÅ 2001 ref. 68) och uttalade därefter följande. I detta mål är det emellertid fråga om privatpersoners intresse av skydd för den personliga integriteten. Det bör i ett sådant fall därför krävas att avvägningen mellan bolagets kommersiella intresse och den enskildes integritetsintresse på ett entydigt sätt utfaller till det förstnämndas förmån för att ett utlämnande av de begärda uppgifterna skall kunna ske. Såvitt gäller den planerade marknadsföringens omfattning beaktar Regeringsrätten att denna får anses vara förhållandevis begränsad genom att den inskränker sig till ett utskick per termin. Beträffande marknadsföringens innehåll har bolaget inte närmare klargjort vilka företag som kommer att erbjuda rabatter eller andra förmåner via bolagets rabattkort. Det saknas emellertid skäl att anta att marknads- Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd föringen skulle komma att innehålla inslag som i sig kan betraktas som integritetskränkande. Det bör vidare beaktas att de uppgifter som begärs utlämnade inte kan bedömas vara känsliga. Den bedömningen förändras inte av det förhållandet att enligt nu gällande studiestödslag (1999:1395) storleken på såväl studiebidrag som studielån påverkas av den studerandes inkomster. Den omständigheten att en studerande erhåller studiemedel i någon omfattning kan nämligen, med hänsyn till det s.k. fribeloppets storlek och den successiva nedtrappning av studiemedlen som sker vid inkomster som överstiger det beloppet, inte leda till någon annan slutsats om hans eller hennes övriga inkomstförhållanden än att dessa inte är osedvanligt goda. Med hänsyn till nu nämnda förhållanden, liksom till att den enskilde har en ovillkorlig rätt att motsätta sig att personuppgifterna används för direkt marknadsföring, finner Regeringsrätten att bolagets kommersiella intresse i förhållande till det motstående integritetsintresset väger så tungt att dess tilltänkta behandling av personuppgifterna inte kan anses stå i strid med 10 § PuL. Det kan inte heller antas att den planerade behandlingen av personuppgifterna skulle strida mot någon annan bestämmelse i PuL. Någon sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller därför inte. Några kammarrättsdomar angående frågan om det kan antas att efterfrågade personuppgifter skulle komma att behandlas i strid med personuppgiftslagen Kammarrätten i (dom i mål nr 1443-2000) hade att ta ställning till ett beslut från där man med stöd av dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen hade avslagit en privatpersons begäran om att få ut en förteckning med namn och personnummer över de personer som hade skrivit högskoleprovet en viss dag . I sitt överklagande angav personen att hans begäran endast avsåg uppgifter om färre än tio personer. invände att begäran dock gav intryck av diskriminerande intressen eftersom den avsåg personer med judisk trosbekännelse och sjundedagsadventister. Kammarrätten ansåg att en begäran om urval av personuppgifter tillsammans med andra omständigheter kan utgöra tillräckligt stöd för att det kan antas att uppgifterna kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen. I domen framhöll kammarrätten att privatpersonen hade låtit bli att ange ändamålet med insamlingen av personuppgifterna och att han inte hade bestritt invändning om att hans begäran gav intryck av diskriminerande intressen. Därför och med beaktande av Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd arten och urvalet av uppgifter fanns det anledning att anta att personuppgifterna var avsedda att användas på ett sådant sätt att personuppgiftslagen var tillämplig. Kammarrätten konstaterade vidare att det kunde antas att uppgifterna skulle komma att behandlas i strid med bestämmelserna i personuppgiftslagen (10 § f och 22 §) och fastställde därför beslut. I ett annat fall hade en företrädare för begärt hos att få en lista med namn och personnummer på alla 228 anställda hos . Företaget lämnade ut namnen men menade att sekretess med stöd av dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen rådde för uppgifterna om personnummer. Sökanden överklagade till Kammarrätten i och uppgav därvid att uppgifterna inte skulle komma att bearbetas i någon form av databaserat register. Kammarrätten konstaterade (dom i mål nr 136-03) att det saknades skäl att anta att ett utlämnande av personuppgifterna skulle medföra att dessa skulle komma att behandlas i strid med personuppgiftslagen och förordnade därför att uppgifterna skulle lämnas ut. Några kammarrättsdomar angående frågan om tillåtligheten av direkt marknadsföring m.m.17 I ett fall hade ett försäkringsbolag – – hos begärt att få ut uppgifter om födelsetid och postnummer för alla anställda hos polisen för att kunna sortera bort dessa offentliganställda inför ett utskick som bolaget tänkte göra till bara privatanställda. Kammarrätten i (dom 2001-06- 19 i mål nr 1138-2001) ansåg att den avsedda behandlingen inte stod i strid med 9 eller 10 §§ personuppgiftslagen och förordnade att uppgifterna skulle lämnas ut. Motsvarande bedömning gjorde Kammarrätten i (dom i mål nr 4384-2002) när begärde att få ut adressuppgifter för de anställda vid för att sända ut direkt marknadsföring till dem. På samma sätt har Kammarrätten i (dom i mål nr 3931-06) bedömt en begäran från om att få ut namn och adressuppgifter för personalen vid kommun. 17 Frågan behandlas av i artikeln Sekretess för personuppgifter som ska användas för marknadsföring i Juridisk 2002-03 s. 432–436. Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd I ett annat fall hade hos begärt att få ut uppgift om namn, adress och personnummer för nästan 300 000 personer ur verkets jaktkortsregister för att använda för medlemsvärvning. Kammarrätten i (dom i mål nr 5033-03) ansåg att något hinder mot utlämnande enligt dåvarande 5 kap. 5 § sekretesslagen inte förelåg. Begäran prövades också enligt 7 kap. 16 § samt särskilt bestämmelserna i 10 och 22 §§ personuppgiftslagen. Kammarrätten fann att den tilltänkta behandlingen av personnummer inte var förenlig med 22 § personuppgiftslagen. Uppgifterna om personnummer kunde därför inte lämnas ut på grund av sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen. Däremot menade kammarrätten att uppgifterna om namn och adress kunde behandlas med stöd av 10 § f personuppgiftslagen. Någon sekretess enligt 7 kap. 16 § gällde därför inte för sistnämnda uppgifter. Ett par rättsfall har gällt utsändande av enkäter eller liknande. I ett fall hade en person begärt att få ut register över personal vid trafikskolor, inklusive personnummer, för att på uppdrag av göra en enkätundersökning om varför trafikskolepersonal slutar sin anställning. Det ansågs tveksamt om behandlingen var tillåten enligt 10 och 22 §§ personuppgiftslagen och utlämnande vägrades (Kammarrättens i dom i mål nr 2670-2001). I ett annat fall hade begärt att få ut adressuppgifter för 20 000 personer ur jaktkortsregister för att sända ut en enkät för att få underlag för statistik om avskjutning av djur. Kammarrätten i noterade (dom i mål nr 2620-2002) att bär huvudansvaret för att leda delar av viltvården och jakten i landet och att detta utgör en arbetsuppgift av allmänt intresse. Eftersom den avsedda användningen av personuppgifterna var nödvändig för arbetsuppgiftens utförande, fanns det inte något hinder enligt dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen mot att lämna ut uppgifterna. I en dom prövade Kammarrätten i (dom i mål nr 6624-05) ett företags begäran att hos få ut uppgifter om personliga e-postadresser på arbetet för samtliga lärare i kommunen. Avsikten var att utan föregående samtycke sända dem informations- och marknadsföringsmaterial. Kommunen vägrade att lämna ut uppgifterna med hänvisning till sekretessbestämmelsen i dåvarande 7 kap. 16 § Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd Motiveringen var att företagets planerade behandling stred mot 9 § a personuppgiftslagen eftersom marknadsföringen stred mot marknadsföringslagen. Kammarrätten ansåg dock att företagets tilltänkta behandling inte stod i strid med marknadsföringslagen eftersom marknadsföringen inte riktade sig mot fysiska personer utan mot kommunen. Kammarrätten överlämnade åt kommunen att vidare handlägga ärendet. Kommunen avslog dock på nytt företagets begäran om att få ut e-posta- dresserna med hänvisning till 7 kap. 16 § sekretesslagen. Företaget överklagade återigen kommunens beslut till kammarrätten (dom i mål nr 2270-06). Kammarrätten fann att de anställdas e-postadresser till arbetet inte var att bedöma som känsliga, att det rörde sig om en förhållandevis begränsad marknadsföring med ungefär två utskick per termin och att det saknades skäl att anta att marknadsföringen i sig kunde betraktas som integritetskänslig. På grund härav, och då den enskilde har en ovillkorlig rätt att motsätta sig att personuppgifter används för direkt marknadsföring, ansåg kammarrätten att företagets kommersiella intresse vägde över den enskildes intresse av att skydda den personliga integriteten. Kammarrätten förordnade sålunda att uppgifterna skulle lämnas ut då den tilltänkta behandlingen inte ansågs stå i strid med personuppgiftslagen. I ett annat fall prövade Kammarrätten i (dom i mål nr 8132-05) en begäran från ett företag om att hos få ut uppgifter om personnummer, namn och adress för de 33 000 personer som skrev högskoleprovet en viss dag. Företaget skulle i sin tur lämna uppgifterna vidare till ett annat företag för marknadsföring av utbildning för att förbättra resultatet på högskoleprovet. avslog företagets begäran med stöd av dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen. Verket hade tidigare lämnat ut uppgifter till företaget men då kontaktats av personer som skrivit provet och som inte var nöjda med att deras resultat hade lämnats ut. Företaget överklagade beslut till kammarrätten. I domen konstaterade kammarrätten att uppgifterna om personnummer omfattades av sekretess och därmed inte kunde lämnas mot bakgrund av 22 § personuppgiftslagen. Däremot fann kammarrätten att uppgifterna om namn och adress inte omfattades av sekretess då det kommersiella intresset av uppgifterna vägde över den enskildes intressen. Kammarrätten gjorde dock ett undantag för de personers namn Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd och adress vilka hade motsatt sig behandling för direkt marknadsföring. Några kammarrättsdomar angående frågan om utlämnanden av personuppgifter till journalister m.m. Det finns även kammarrättsdomar som har gällt utlämnande av personuppgifter till anställda vid massmedieföretag. Kammarrätten i fann i en dom (dom i mål nr 1226-2000) att sekretessbestämmelsen i dåvarande 7 kap. 16 § inte utgjorde något hinder mot att en person som var anställd vid fick del av uppgifter ut sjömansregister. En journalist hade begärt att få ta del av uppgifter ur om befälhavarnas namn, personnummer, länstillhörighet och behörighetsbevis samt på vilka fartyg de är mönstrade. Avsikten var att kunna upprätta ett register över olika yrkeskategorier som tidningen sedan kunde använda t.ex. för framtida enkätundersökningar. Uppgifterna bedömdes av kammarrätten omfattas av det förstärkta grundlagsskyddet i tryckfrihetsförordningen och borde enligt kammarrätten inte enligt dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen ha avslagit journalistens begäran. Kammarrätten fann att det inte framgått annat än att den anställde begärt uppgifterna i sitt arbete för tidningen och att hans uppgift om detta inte var så osannolik att den kunde lämnas utan avseende. Ett annat fall gällde utlämnande av personuppgifter till en person som studerade journalistik. Vederbörande hade hos det kommunala bostadsaktiebolaget begärt att få ut personuppgifter om hyresgäster m.m. Poseidon avslog begäran med hänvisning till sekretess enligt bl.a. dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen. I överklagande till kammarrätten anförde personen att han studerade journalistik på universitet och behövde uppgifterna för ett examensarbete i form av en journalistisk produkt avsedd att publiceras i tryckt periodisk skrift. Kammarrätten i (dom i mål nr 6296-2002) ansåg att klagandens uppgifter fick godtas och att personuppgiftslagen därmed inte var tillämplig i målet. Även Kammarrätten i har i ett fall tagit ställning till ett utlämnande av personuppgifter till journaliststuderande (dom i mål nr 2546-05). Det rörde sig om Bakgrund – handlingsoffentlighet och integritetsskydd journaliststudenter som hade i uppgift att inom ramen för sin utbildning göra en journalistiskt granskande undersökning av nämndemän och publicera resultatet i en artikel. Studenterna begärde därför att hos kommun få del av namn, personnummer och adress till alla kommunens nämndemän. Kommunen avslog begäran med stöd av dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen då den inte ansåg att uppgifterna uteslutande skulle användas för journalistiskt ändamål. Kammarrätten konstaterade dock att studenternas invändning att den tilltänkta behandlingen skulle vara uteslutande för journalistiskt ändamål inte var så osannolik att den kunde lämnas utan avseende. Det förhållandet att resultatet även skulle ingå som en del i utbildningen förändrade inte denna bedömning och kammarrätten slog fast att studenternas planerade behandling därmed var undantagen från personuppgiftslagen. 4Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. 4.1Befogenhet att meddela föreskrifter om avgifter De statliga myndigheterna lyder enligt 11 kap. 6 § regeringsformen under regeringen, om de inte är myndigheter under . Myndigheternas uppgifter och befogenheter anges i lagar och förordningar och de får i princip bara ägna sig åt sådant som de har fått i uppgift att göra. Regeringen lägger fast myndigheternas uppgifter genom förordningar, i allmänhet genom myndighetsinstruktioner. Dessa anger myndigheternas befogenheter. Av bestämmelserna i regeringsformen om finansmaktens fördelning följer att en myndighet inte utan stöd av beslut av regeringen eller får skaffa sig egna inkomster och disponera över dessa. Kommunernas befogenhet att ta ut avgifter regleras inom ramen för 8 kap. 5 § regeringsformen som stadgar att föreskrifter om kommunernas befogenheter och om deras åligganden ska meddelas i lag. I 8 kap. regeringsformen finns bestämmelser om normgivningsmakten. Sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden ska meddelas genom lag (8 kap. 3 § regeringsformen). Efter bemyndigande kan dock regeringen eller en kommun meddela sådana föreskrifter om avgifter som på grund av 3 § annars ska meddelas av (8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen). Det är mycket vanligt att ger regeringen ett sådant bemyndigande i fråga om s.k. tvingande avgifter. kan även medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (8 kap. 11 § regeringsformen). Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. Regeringen får vidare besluta om verkställighetsföreskrifter och om föreskrifter som inte ska meddelas av enligt grundlag – den s.k. restkompetensen. Restkompetensen omfattar den normgivningsmakt som grundlagen inte uttryckligen har förbehållit (8 kap. 13 § första stycket regeringsformen). Avgifter som inte omfattas av 8 kap. 3 § regeringsformen tillhör alltså regeringens kompetensområde enligt 8 kap. 13 § regeringsformen. Det innebär att statliga myndigheter, för att få ta ut andra avgifter än sådana som omfattas av 8 kap. 3 § regeringsformen, måste ha ett särskilt bemyndigande av vilket det framgår att myndigheten får ta betalt för vissa varor eller tjänster. Beträffande gränsdragningen mellan avgifter som faller under 8 kap. 3 § regeringsformen och andra avgifter kan – förenklat – i huvudsak följande sägas gälla. Avgifter som inte motsvaras av någon motprestation alls måste ha lagstöd. Om myndigheten lämnar någon sorts motprestation regleras avgiften i lag under förutsättning att den som betalar avgiften befinner sig i en sådan situation att han eller hon rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att betala den. Till lagområdet hör därför både skatter och tvingande avgifter (t.ex. avgifter för pass och körkort). Avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster (t.ex. sådana avgifter som tas ut i s.k. uppdragsverksamhet) kräver däremot inte lagform utan kan regleras genom förordning. 4.2Något om begreppsbildningen på avgiftsområdet 4.2.1Offentligrättslig respektive kommersiell verksamhet m.m. Begreppsbildningen på avgiftsområdet är delvis oklar. I budgetpropositionen redovisar regeringen ofta avgiftsbelagd verksamhet uppdelad på verksamhet belagd med belastande avgifter (offentligrättslig verksamhet) och verksamhet rörande frivilligt efterfrågade varor och tjänster (uppdragsverksamhet). För sådana avgifter som tas ut med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen används t.ex. både begreppen offentligrättsliga avgifter och tvingande avgifter. I betänkandet Avgifter (SOU 2007:96) föreslog att begreppet belastande avgifter borde användas för de avgifter som grundar sig på föreskrifter enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Begreppet frivilliga avgifter borde på motsvarande vis an- Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. vändas för de avgifter som grundar sig på föreskrifter enligt 8 kap. 13 § regeringsformen. I betänkandet anmärktes att begreppet offentligrättsliga avgifter är mindre lämpligt som beteckning på de avgifter som grundar sig på föreskrifterna i 8 kap. 3 § regeringsformen, eftersom även de frivilliga avgifterna som påförs med stöd av föreskrifterna enligt 8 kap. 13 § regeringsformen måste anses vara offentligrättsliga (a. bet. s. 25). I rapporten konsekvenser av genomförande av PSI- direktivets avgiftsregler (dnr Fi2009/3196/SF) påpekade PSI- gruppen (se vidare om arbetsgruppens slutsatser i avsnitt 4.7.4) att begreppet kommersiell verksamhet, som används i PSI-direktivet, sällan används i samband med svenska myndigheters verksamhet (s. 9). I stället talas ibland om affärsverksamhet men oftare om uppdragsverksamhet. I exempelvis myndighetsinstruktioner är just uppdragsverksamhet en vanligt förekommande term (se t.ex. 10 § förordningen [2009:946] med instruktion för Lantmäteriet). PSI- gruppen anmärkte dock att uppdragsverksamhet är ett vitt begrepp som kan innefatta olika typer av verksamhet.1 Man framhöll att det kan röra sig om rent kommersiell verksamhet som bedrivs i konkurrens, men att det också kan röra sig om verksamhet som faller inom ett tydligare myndighetsansvar. I rapporten anmärks att det förhållandet att en verksamhet kallas för uppdragsverksamhet, eller att den inbringar avgiftsintäkter som inte är offentligrättsliga, inte per automatik innebär att den är konkurrensutsatt.2 Det innebär inte heller att verksamheten är att betrakta som kommersiell i PSI-direktivets mening. förvaltningskommitté har i sitt slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) konstaterat att ett bemyndigande från regeringen att en viss myndighet får bedriva avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet i praktiken även uppfattas som ett bemyndigande för myndigheten att sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad (s. 120). 1Frågor om myndigheters konkurrensutsatta verksamhet och om begreppet uppdragsverksamhet behandlas förvaltningskommittés slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118 s. 111 ff.). 2Konkurrensutsatt verksamhet kännetecknas av att köparen av en viss produkt har ett val mellan produkter från flera olika säljare och att de produkter som säljarna erbjuder är tillräckligt homogena för att vara utbytbara sinsemellan. Produkterna måste dessutom tillhöra samma geografiska marknad för att konkurrera med varandra. Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. Det finns även anledning att närmare beröra vissa kostnadsbegrepp som har bäring på avgiftsregleringen. I sin rapport myndigheter får ta betalt, men (ESV 2002:7 s. 18) definierar följande begrepp. Direkt kostnad: En kostnad som direkt i redovisningen hänförs till en viss vara eller tjänst. Indirekt kostnad: En kostnad som inte direkt i redovisningen hänförs till en viss vara eller tjänst, exempelvis kostnader för lokaler, tele, sjuk- och hälsovård. De indirekta kostnaderna fördelas ofta schablonmässigt med hjälp av fördelningsnycklar. Självkostnad: Självkostnaden är summan av samtliga kostnader för en viss produkt. Detta förutsätter att samtliga direkta kostnader har identifierats samt att samtliga indirekta kostnader på ett rättvisande sätt har fördelats till den verksamhet där produkten framställs. Full kostnadstäckning: Det ekonomiska målet full kostnadstäckning innebär att myndigheten ska sätta avgifterna så att den långsiktiga självkostnaden täcks, dvs. samtliga med verksamheten såväl direkt som indirekt förenade kostnader ska täckas av avgiftsintäkter. Avgiftsförordningen (1992:191) gäller för myndigheter under regeringen och reglerar således förhållanden på det statliga området (se närmare avsnitt 4.6 för en redogörelse av förhållanden på det kommunala området). Genom avgiftsförordningen regleras myndigheternas generella möjligheter att ta ut avgifter. Därutöver finns många myndighetsspecifika bemyndiganden att ta ut avgifter. I avgiftsförordningen finns bl.a. bestämmelser om myndigheters rätt att ta ut avgifter, grunderna för avgiftssättningen, befogenhet att besluta, samråd med om avgifternas storlek samt storleken på vissa avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. Av avgiftsförordningen framgår också vilka avgifter som ska tas ut i samband med myndigheters utlämnande av allmänna handlingar i vissa fall.