sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Dessutom är det klarlagt att informella kontakter är centrala vid arbetsmarknadsetableringen. Detta tycks vara allra tydligast bland ungdomar och lågutbildade, och särskilt i tider när arbetslösheten är hög. Exempelvis hittar ungefär en tredjedel av alla gymnasister sina första jobb, efter studierna, på arbetsplatser där de tidigare sommarjobbat. arbetar på en arbetsplats där någon i familjen jobbar (se m.fl. 2006). Om utbildningar som har som en av sina huvuduppgifter att förbereda deltagarna för arbetslivet inte tillhandahåller kontakter med arbetsgivare är risken uppenbar att (till exempel) ungdomar med arbetslösa föräldrar missgynnas. Dessutom kan de som har kontakter inom fel segment på arbetsmarknaden riskera att få jobb som de inte är utbildade för. Med andra ord finns en risk för både onödiga arbetslöshetsperioder och dålig matchningskvalitet. Om inte utbildningarna bidrar med arbetsmarknadskontakter riskerar detta i förlängningen skapa ineffektiva inriktningsval där studenter väljer inriktning mot de områden som de har kontakter inom i stället för de områden de är mest lämpade för eller intresserade av. Detta kan generera betydande välfärdsförluster (se Bentolila, Michelacci och Suárez. Gymnasieskolan bör ha som en av sina huvuduppgifter att ansvara för ungdomars arbetsmarknadsinträde. Det bör också åligga utbildningsanordnarna att se till att alla studenter har goda kontakter med relevanta arbetsgivare vid avslutad utbildning. Skälet är att det finns tydliga effektivitetsvinster med att integrera etableringsprocessen i utbildningen snarare än att överlåta detta till arbetsmarknadspolitiken. Ett sådant mål kräver att utbildningsanordnarna samverkar mer med såväl näringslivet som lokala arbetsförmedlingskontor än vad som är fallet . Anordnare av yrkesutbildningar bör regelbundet samråda och samarbeta med Arbetsförmedlingen som kan bidra både med information och med prognoser om situationen på den lokala och den nationella arbetsmarknaden. Lokala programråd kan fungera som en arena för sådan samverkan. En del av den kommande gymnasiereformen är inrättandet av ett lärlingsspår, vilket sannolikt innebär en förbättring. En ökning av den arbetsplatsförlagda delen på samtliga yrkesutbildningar framstår dock som det bästa sättet att effektivisera övergången till arbetslivet. Studenterna får därigenom bättre kontakter med arbetsgivarna som risken för social snedrekrytering minskar eftersom ungdomarna i mindre utsträckning behöver förlita sig på föräldrar och andra bekanta för att hitta jobb. Ett ökat inslag av arbetsplatsförlagd utbildning innebär också att utbildningsanordnarna på ett mer direkt sätt får information om vad arbetsgivarna efterfrågar i termer av kunskaper. Direkt inblandning av arbetsgivare i utbildningen har visat sig vara en framgångsfaktor till exempel inom arbetsmarknadsutbildningen (se och 2003). En följd av detta borde bli en bättre mix av utbildningsinriktningar eftersom det blir svårare att upprätthålla utbildningar som ger färdigheter som inte efterfrågas. Dessutom är det troligt att det faktiska utbildningsinnehållet inom utbildningarna på ett bättre sätt anpassas efter den lokala arbetsmarknadens krav. Noterbart är att bilaga 2 visar att studenter på lokala specialinriktningar (i friskoleregi eller i regi) av yrkesutbildningar lyckas sämre på arbetsmarknaden än likartade studenter på närliggande standardiserade nationella program. Även om skillnaderna är små antyder detta att den lokala experimentlustan inte på ett effektivt sätt anpassat utbildningarnas innehåll till arbetsmarknadens krav. Vår bedömning är att mängden arbetsplatsförlagd utbildning bör öka på samtliga yrkesutbildningar. Nuvarande gräns om minst 15 veckors arbetsplatsförlagd utbildning bör utökas , det vill säga i genomsnitt ungefär en månad per termin. Det bör inte vara möjligt att ersätta den arbetsplatsförlagda utbildningen med skolförlagd utbildning. Det är dessutom viktigt att inte överlåta sökandet efter praktikplatser helt till ungdomarna själva. Detta missgynnar ungdomar som saknar sociala band till det yrke dit utbildningen syftar. En möjlig nackdel är att det kan bli svårt att finna praktikplatser inom regioner där arbetsmarknadsläget är dåligt, eller med låg efterfrågan på arbetskraft. Men det är rimligt att tro att detta är ett område där det ibland kan vara önskvärt att tillfälligt tillskjuta medel för att upprätthålla kvaliteten. Så länge resurserna inte differentieras mellan inriktningar bibehålls incitamenten att tillhandahålla de bästa möjliga inriktningarna. Undantag kan göras för byggsektorn som är extremt konjunkturkänslig. Som en parallell kan nämnas att man under den senaste lågkonjunkturen skjutit till extra resurser för att antalet kommunala sommarjobb inte ska minska, trots att erfarenheterna från just denna typ av ganska artificiella jobb inte är speciellt positiva. Den internationella litteraturen visar att konstgjorda jobb i offentlig regi är den typ av arbetsmarknadspolitik som har sämst effekter, medan subventionerade arbeten i privat sektor har starka positiva effekter (se bilaga 1).50 Dessa resurser kan med fördel användas för att upprätthålla kvaliteten på yrkesutbildningen genom att under lågkonjunkturer betala för praktikplatser. Ungdomars utbildningsval på både gymnasie- och högskolenivå är sannolikt viktiga för arbetsmarknadsinträdet. Bilaga 2 visar till exempel att arbetslöshetsrisken efter gymnasiet varierar kraftigt beroende på inriktning, även mellan ungdomar med samma familjebakgrund och grundskolebetyg. I den svenska gymnasieskolan avgörs den slutliga sammansättningen av inriktningar av studenterna själva. Instruktionerna är tydliga: studenterna ska i största möjliga mån erbjudas plats på de utbildningar de önskar. Detta ställer stora krav på att ungdomar både känner till och beaktar arbetsmarknadseffekterna av sina val. Det verkar dessutom, åtminstone på högskolenivå, finnas en stabilitet över tiden i vilka utbildningar som leder till bra arbetsmarknadsutfall vilket talar för att ytterligare information och studievägledning kan vara värdefullt (se t.ex. bilaga 8 till eller m.fl. 2006). Sammantaget finns det därför mycket som talar för att en väl utbyggd studie- och yrkesvägledning kan vara värdefull. Tyvärr saknas dock i stort sett både forskning om studie- och yrkesvägledningens effekter på ungdomars arbetsmarknadsutfall och bra dokumentation om vägledningens omfattning . Därför är det svårt att veta om ytterligare satsningar studie- och yrkesvägledning skulle vara väl använda resurser. Ett ytterligare problem, kanske framförallt på högskolenivå, är att en låg avkastningen på utbildning gör att ungdomarna tjänar relativt lite på att ta hänsyn till vilka utbildningar som ger bra utfall även om de skulle ha tillgång till pålitlig information. Det kan göra att ungdomar i mindre utsträckning väljer inriktningar som leder till jobb, även om de är medvetna om konsekvenserna. 50 och (2006) studerar arbetsmarknadseffekterna av kommunala sommarjobb och hittar inga signifikanta effekter. kunna motivera att antalet studieplatser anpassas efter i vilken utsträckning studenterna efterfrågas på arbetsmarknaden. Det är dock inte lätt att se hur man på ett effektivt sätt ett sådant system i praktiken. En relativt direkt möjlighet är att låta anordnare av utbildningar få mer betalt om studenterna lyckas bra med etableringen. Som diskuterades i samband med yrkesutbildningen ovan är en annan väg att ålägga anordnare att hålla delar av utbildningen på arbetsplatser och därigenom göra det svårare att tillhandahålla utbildningar som har en mycket svag arbetsmarknadskoppling. Detta talar för att även universitetsutbildningar bör utformas så att de integrerar arbetsmarknadskontakter i så stor utsträckning som möjligt. 10.4Genomströmningen och den högre utbildningen Incitamenten att börja studera på universitet och högskolor tycks fungera väl i den mest centrala bemärkelsen, det vill säga att tillräckligt många personer faktiskt väljer att utbilda sig. har ungefär lika stor andel studenter som de flesta andra jämförbara länder (se bilaga 3). Däremot är ett av de länder som har de allra högsta inträdes- och examensåldrarna inom . De övriga nordiska länderna har i många avseenden likartade problem. Som visas i bilaga 3 är detta med all sannolikhet kopplat till ekonomiska incitament: den låga avkastningen minskar kostnaderna för den enskilde att skjuta på sin utbildning.51 Bilaga 3 visar att ungefär hälften av de ekonomiska kostnader som uppstår som ett resultat av uppskjutna studier belastar individen, medan den andra hälften belastar samhället. Det innebär alltså att det finns betydande externaliteter förknippade med just detta utbildningsval. En konsekvens är att samhällets subvention till de studenter som väljer att studera senare är större än subventionen till de som studerar tidigare. Detta skapar snedvridande incitament som troligen bidrar till alltför sena examina. En viktig aspekt är att uppskjutna studier i framförallt verkar vara förknippade med sena inträden, eller annorlunda uttryckt, långa uppehåll mellan gymnasiestudier och högre studier. 51 hänvisas det till att höga examensålder beror på att avgångarna från gymnasiet sker vid högre ålder än i andra länder. Dessa skillnader är dock så små att de bara kan förklara en mycket liten del av skillnaderna i examensålder. Det antyder att man framförallt bör försöka sänka inträdesåldern, om möjligt utan att öka studietiderna. De analyser som redovisas i bilaga 3, precis som tidigare skattningar i , och (2009), visar att kostnaderna för uppskjutna studier i huvudsak beror på att arbetsinkomsterna efter avslutade studier är högre än arbetsinkomsterna före studietiden. Detta gör att uppskjutna studier leder till lägre livsinkomster. Dessutom värderas arbetslivserfarenhet före (eller under) studierna lägre på arbetsmarknaden än arbetslivserfarenhet efter studierna. Däremot tyder inget på att löneeffekterna på lång sikt är särskilt stora: de som tar examen tidigare kommer ikapp lönemässigt, men de har alltså haft betydligt lägre inkomster, och därmed också bidragit med mindre skatteinkomster.52 Det är också viktigt att notera att beräkningarna tar hänsyn till eventuella positiva effekter på matchningskvaliteten (dvs. att man gör bättre studieval) om man väntar med studierna. Även detta resultat är rimligt – matchningskvaliteten måste helt enkelt bli väldigt mycket bättre för att kompensera för ett helt års uppskjutna studier. För att kompensera uppehåll (medianen i ) krävs helt enkelt orealistiskt stora förbättringar i matchningskvalitet. En aspekt som ofta lyfts fram i detta sammanhang är att arbetsgivare gärna ser att studenter har tidigare arbetslivserfarenhet, och att detta kan underlätta övergången till arbetslivet. Det är visserligen sant, men den relevanta frågan är om de positiva effekterna är tillräckligt stora för att kompensera för att man i stället kommer ut . Så tycks inte vara fallet (se t.ex. resultat i ). Det är naturligtvis möjligt att de som studerar längre också pensionerar sig . Frågan har inte studerats och det är tveksamt om det går att göra en meningsfull analys eftersom effekterna blir känsliga för pensionssystemets utformning: dagens studenter kommer att möta ett annat pensionssystem än dagens pensionärer. Vår bedömning är att det skulle krävas orealistiskt stora effekter på pensionsåldern för att kompensera för inkomstbortfallet från de sena studiestarterna. 52 Det faktum att resultaten inte drivs av slutlöner utan av när och hur mycket man arbetar tyder på att resultaten inte beror på att de som studerar tidigare är fundamentalt annorlunda än de som studerar . Denna bild, stärks av att resultaten i , och (2009) inte är särskilt känsliga för hur mycket bakgrundsinformation man tar hänsyn till i de skattade modellerna. 10.4.1Antagningsregler till högre utbildning I bilaga 3 argumenteras för att antagningsreglerna är ett viktigt instrument för att påverka examensåldern. Mycket talar för att man bör undvika konstruktioner som premierar arbete före att börja studera på universitet eller högskola. Vissa förändringar i denna riktning har ägt rum. Exempelvis har den så kallade 25:4-regeln avskaffats, vilken innebar att en person som var och hade arbetslivserfarenhet hade en särskild inträdeskvot till högskolan. Tillsammans med de minskade möjligheterna att höja gymnasiebetygen genom senare studier på komvux tycks detta haft viss effekt på antalet direktövergångar från gymnasiet till högskolan . Effekterna skulle kunna förstärkas genom särskilda kvoter för direktövergångar från gymnasieskolan av samma typ som fanns . Det är antagligen en metod som på ett påtagligt sätt genererar snabbare övergångar till högre studier, och därmed också till arbetsmarknaden. En svårighet är att avgöra exakt hur mycket de direktsökande bör premieras. Dessutom skulle systemet medföra att det bildas skarpa gränser , vilket i sig kan ge upphov till ineffektiviteter. Ett sätt att undvika dessa problem är att ge bonuspoäng i antagningen för de som söker . Med en gradvis avtrappning av bonuspoängen undviks onödiga tröskeleffekter. Sådana regler skulle framförallt vara betydelsefulla för attraktiva utbildningar; huvuddelen av studenterna kommer in på sina förstaval och dessa skulle inte påverkas så mycket. Även om en sådan reform sannolikt skulle vara en förbättring förespråkar vi en reformstrategi som baseras på ekonomiska incitament utan tröskelvärden – något vi återkommer till nedan. Man bör undvika reformer som innebär att antagningsbesluten decentraliseras. Anledningen är att utbildningsanordnare kan antas ha som sitt främsta mål att ta in så duktiga studenter som möjligt. Det är inte givet att detta vore samhällsekonomiskt optimalt eftersom utbildningsanordnarna inte behöver beakta alternativkostnaderna för de sökande. Den mest uppenbara ineffektiviteten uppstår om studenter studerar för specifika inträdesprov till attraktiva utbildningar innan de blir antagna, något som är vanligt i till exempel . Dels skulle studenterna göra avsevärda humankapitalinvesteringar utan lärarhjälp innan de påbörjar sina officiella studier, vilket rimligen är ineffektivt (annars hade vi inte behövt universitet och högskolor), dels skulle de studenter som till slut inte kommer in använda sin tid till att skaffa sig kunskaper som antagligen inte är de mest användbara för de karriärer de slutligen får. Även om de studenter som inte kommer in lär sig något de studerar för proven så finns det goda skäl att tro att de skulle ha använt tiden på annat vis om de hade vetat att de till slut inte antas till utbildningen. En förändring av antagningssystemet som kan förväntas ha positiva effekter på examensåldrarna som studenturvalet skulle förbättras är att minska andelen studenter som antas via högskoleprovet. m.fl. (2010) visar att högskoleprovet är ett dåligt urvalsinstrument som framförallt premierar den som gjort provet . Eftersom högskoleprovet därmed premierar äldre sökande, som det inte predicerar framtida studieresultat på ett lika bra sätt som betyg, tycks det uppenbart att andelen som antas via högskoleprovet bör minska till förmån för ett ökat betygsintag. Ett tydligt och troligen effektivt sätt att snabba på övergångarna från gymnasiet till den högre utbildningen är att använda ekonomiska incitament. En fördel med att använda studiemedelssystemet som styrmedel är att detta angriper det faktiska problemet, nämligen att de som utbildar sig tidigt inte får del av den fulla ekonomiska vinsten. Bilaga 3 visar att som en student kan tidigarelägga sin examen kommer samhällets intäkter (exklusive studentens del) vara i storleksordningen vilket överstiger kostnaden studiemedel. Detta innebär att budgetkonsekvenserna förknippade med en ung student som avslutar sin kandidatexamen (studier, uppehåll) och som helt slipper betala tillbaka sitt studielån är mer positiva än budgetkonsekvenserna förknippade med en student som tar en kandidatexamen (studier, uppehåll) och som betalar tillbaka hela sitt studielån. Vinsten för samhället av ett tidigare studieinträde är med andra ord betydande. Notera att skillnaderna mellan dessa två hypotetiska individer motsvarar skillnaderna mellan en typisk nederländsk student och en typisk svensk student. Med anledning av detta föreslår vi att studiemedelssystemet förändras så att den andel av studiemedlen som behöver betalas tillbaka kopplas till examensåldern. För att fullt ut balansera externaliteterna skulle man kunna införa ett system som gör att studenter som tar en kandidatexamen (korrigerat för utbildningens längd för andra examina) inte behöver betala tillbaka studielånen alls. Därefter skulle återbetalningsskyldigheten öka gradvis med motsvarande lån fördröjning av examen. För de som tar sin examen skulle systemet därmed vara oförändrat jämfört med dagens system. Subventionen skulle vara självfinansierande om varje års subvention innebär att examenstidpunkten tidigareläggs med . Detta är möjligen en orealistisk förhoppning. En direkt finansiering kan dock fås om lånedelen i stället ökade för de som tar examen efter . Reformen är i princip finansierad utan beteendeförändringar om den totala lånebördan är oförändrad, men i större utsträckning bärs av de som tar examen sent.53 I den utsträckning som systemet leder till tidigare studier så är detta självfinansierat genom de ökade arbetsinkomster som blir resultatet. En möjlig invändning mot att styra studenter mot tidigare examina med hjälp av ekonomiska incitament är att den sociala snedrekryteringen är något större bland de som börjar tidigt, och att dessa skulle gynnas. Å andra sidan är ett av motiven bakom det svenska, mycket generösa, studiemedelssystemet att ungdomar från mindre studievana hem ska ges möjligheter att studera. Ett antagande bakom konstruktionen är att dessa grupper är mer beroende av subventionen för att vilja studera. Om man öppnar för att studera med en ännu större subvention (om man börjar tidigt) så kan det faktiskt medföra att ungdomar från mindre studievana hem blir mer intresserade av att studera vidare. Det system som diskuteras ovan kan tyckas extremt, och det finns ett antal andra faktorer att beakta. En faktor är risken för att längre uppehåll efter studierna kan öka, något som troligen är än mer ineffektivt (se , och , 2009). En möjlig lösning är att (som i exemplet ovan) låta återbetalningsdifferentieringen börja i stället för vid . Detta kan dessutom tänkas beakta det faktum att många tar examen från 53 För att det ska vara möjligt att fortsätta öka kostnaden studier efter att hela dagens studiemedel har omvandlats till lån skulle det i princip krävas åldersdifferentierade studieavgifter som betalas med extra lån. gymnasiet och risken för ökad social snedrekrytering minskar. En sådan framflyttning skulle även innebära att systemet (som i exemplet) var oförändrat , vilket är nära dagens medianexamensålder. Ett annat problem är att kostnaderna för de som studerar väldigt sent kan bli orimligt stora. Eftersom man kan vilja subventionera dessa grupper av andra skäl är det antagligen rimligt att incitamenten fasas ut för studenter som är . Det finns tre fördelar med att försöka balansera de snedvridande incitamenten med hjälp av studiemedelssystemet snarare än med antagningssystemet. Den första är att storleken på incitamenten kan bestämmas utifrån externaliteternas omfattning: om studenterna får ta del av hela de ekonomiska vinsterna med att studera tidigare så gör det inte något om de ändå väljer att vänta. Den andra är att styrningen kan göras gradvis så att den som vill ta ett eller extra uppehåll är fri att göra detta, men då själv bär den fulla kostnaden för beslutet. En tredje fördel är att systemet i princip kan fasas in på ett sätt som gör att de som redan har fattat sina beslut under ett annat system inte missgynnas. En uppenbar invändning mot förändrade antagningsregler är just att det missgynnar de som redan gjort sina val under det existerande systemet. Eftersom de inte kan ändra sig i efterhand skulle de komma att missgynnas kraftigt av plötsligt förändrade antagningsregler. En stor fördel med att ändra just studiemedelssystemet är möjligheten till infasning efter födelsekohort. Till exempel skulle systemet kunna fasas in kohortvis för ungdomar födda eller . För att få en mjukare infasning och mindre problem med stora inflöden under övergångsfasen kan systemet fasas in med halva subventionen för den första utbildningskohorten. För att ytterligare minska risken för att uppehållen förflyttas till efter studierna kan man, förutom att tillåta uppehåll utan att detta påverkar övergångarna, även koppla avskrivningen av studielånen till arbetsinkomster relativt snart efter utbildningen. Om studenterna, årsvis, tillåts reducera sina lån med en andel av arbetsinkomsten från examen och fram till en viss ålder skapas starka incitament för både skyndsamma studier och en snabb etablering på arbetsmarknaden. Om avskrivningen har ett relativt lågt maxbelopp undviker man att missgynna de grupper av högutbildade som har en låg lön. Liknande inslag finns i bland annat det finska systemet. En betydande nackdel med system som dessa är att de lätt blir komplicerade, vilket kan göra att incitamentseffekterna inte blir tillräckligt tydliga. Vi bedömer att tydlighet kan vara att föredra framför incitament till arbete efter studietiden och föredrar därför om systemet inte kopplas till arbetsinkomster. För att skapa bättre incitament till tidigare examina förslår vi därför avskrivningar av studielånen för studenter som tar en kandidatexamen eller tidigare med motsvarande tidsintervall för längre utbildningar. Dessa avskrivningar bör trappas av årsvis på ett sätt som gör att den som tar examen möter samma system som . Systemet bör generera betydande dynamiska intäkter, men en mer direkt finansiering ges av att lånedelen kan öka för de som tar examen efter . Systemet bör införas kohortvis för att inte missgynna de som redan gjort sina val under existerande system. 10.4.3Andra incitamentsverktyg inom studiemedelssystemet Det är rimligt att koppla antalet terminer med studiemedel till studieresultaten enligt den modell som föreslogs i SOU 2009:28, Stärkt stöd för studier. Modellen innebär att möjligheten att studera med studiemedel begränsas till och ges för den som efter kandidatexamen väljer att studera för en mastersexamen. Även ett sådant system bör dock fasas in så att endast nya studenter påverkas. Det är också viktigt att påpeka att det nuvarande systemet, framförallt efter införandet av jobbskatteavdraget och de nedsatta socialavgifterna för unga, innebär en mycket kraftig subvention för unga som väljer att arbeta parallellt med studierna i stället för att studera mer intensivt för att bli färdig tidigare. Det skapar tydligt snedvridande incitament i riktning mot för mycket arbete . Snedvridningarna finns både på utbuds- och efterfrågesidan. Studenterna beskattas mindre för deltidsstudier än för arbete senare och arbetsgivare premieras om de anställer unga via nedsatta arbetsgivaravgifter. Dessutom innebär anställningsskyddets konstruktion att arbetsgivare gynnas om de använder tidsbegränsade anställningar vilket kan göra studenter mer attraktiva som personal. Snedvridningarna får emellertid betraktas som sidoeffekter av skattesystemets (och anställningsskyddets) övriga utformning och kan därför inte i sig ses som argument för att reformera dessa system. Men det finns anledning att korrigera snedvridningen för att undvika en ineffektiv användning av resurser eftersom de flesta är mer produktiva efter att de studerat färdigt men ändå kan få en högre nettolön när de arbetar parallellt med studierna. Risken är dessutom uppenbar att den högre utbildningens innehåll urvattnas om utbildningskraven anpassas till fallande antal studietimmar bland dubbelarbetande studenter. Man kan korrigera systemet på åtminstone tre olika sätt.