sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — De transportuppdrag som kan bli aktuella att uppdra åt en privat tjänsteleverantör ska dock vara av oproblematisk karaktär. Den föreslagna lagen ska träda i kraft . 2Justitieministeriet, Utlåtanden och utredningar 2007:1. 3Förslag till lag om fångtransport, , Utlåtanden och utredningar 2003:20. 4Regeringens proposition till med förslag till lagstiftning om fångtransport. 5Regeringens proposition till med förslag till lag om anskaffning av fångtransporter från en privat tjänsteoperatör. I hanteras kriminalvårdsfrågor och frågor rörande Polisen av ett och samma departement, Justis- og politidepartementet. Barne- og likestillingsdepartementet respektive Helse- og omsorgsdepar- tementet ansvarar för frågor relaterade till barn, psykiskt sjuka och missbrukare. Arbeids- og inkluderingsdepartementet svarar för utlän- ningsärenden. Inom Justis- och polisdepartementet tillhör kriminalvårdsfrågor- na Kriminalomsorgsavdelningens ansvarsområde. En integrerad del av denna avdelning är Kriminalomsorgens centrala förvaltning (KSF) som såsom central förvaltningsmyndighet står för den administra- tiva ledningen av kriminalvården. Under avdelningen finns sex regioner, ett utbildningscentrum och en IT-funktion. Regionerna svarar för straffverkställigheten inom regionen, fördelar resurser och ska verka för ett gott samarbete med andra regioner. På lokal nivå svarar fängelser och frivårdskontor för det dagliga arbetet. Sjuk- och hälsovård, utbildning och bibliotekstjänster för fångarna tillhandahålls av organ utanför fängelserna. Meningen är att varje region ska ta hand om sina egna intagna med undantag av mycket svårt psykiskt sjuka personer. Denna upp- delning bygger på den s.k. närhetsprincipen, som är viktig för den enskilde intagnes sociala situation, men även för att minska antalet transporter. I praktiken har det inte varit möjligt att varje region ska vara helt självförsörjande, eftersom det inte finns tillräckligt med fängelser i varje region. Dessutom har det varit nödvändigt att koncentrera viss specialkompetens till vissa fängelser. Detta innebär ett behov av samarbete mellan regionerna, däribland på transport- området. Medan kriminalomsorgen vanligen utför transporter av personer intagna i fängelser, svarar Polisen i regel för transporter av häktade. KSF har fått i uppgift att begränsa utgifterna för fångtransporter. Detta är dock svårt, eftersom fängelserna är hårt belastade. Som ett led i arbetet att minska antalet transporter har det genomförts ett projekt med videokonferensteknologi vid domstolsförhandlingar. Man har därvid använt videokonferenser vid omhäktningsförhand- lingar, dock endast i begränsad omfattning. Som en följd av förhöjd säkerhet vid enskilda fängelser förutses ökade säkerhetsrisker i samband med transporter. Kriminalomsorg- en överväger därför även av säkerhetsskäl att se över möjligheterna att reducera antalet transporter men även att öka samarbetet med Polisen i samband med riskvärdering och transporter. Även trans- porter av häktade tar allt större polisresurser i anspråk. En anled- ning härtill är att antalet häktade ökar. Det gör även häktestiderna och därmed behovet av omhäktningsförhandlingar. Ett annat skäl är att bristen på häktesplatser föranleder långa och resurskrävande transporter. Av kostnadsskäl består medföljande polispersonal ibland av arrestpersonal, dvs. polisanställda utan full polisbehörighet. Tidi- gare bedrevs ett regionalt försök i specialreglerad projektform att låta ett privat företag ombesörja transporter av häktade. Försöket upphörde till följd av omständigheter hänförliga till företaget i fråga. Polisen bistår sociala myndigheter med handräckning, bl.a. genom att ombesörja transporter av tvångsomhändertagna personer. Denna uppgift följer av Polisens skyldighet att trygga säkerheten när det finns fara för liv och hälsa. Polisen står då i normalfallet för hela transportarrangemanget. Det finns en möjlighet för Polisen att debi- tera uppdragsgivande myndighet för handräckningsåtgärden. Till följd av en diskussion om överutnyttjande av handräckningsåtgärder ut- nyttjas denna möjlighet i allt fler fall. Polisen har inte möjlighet att lämna handräckningsuppdraget vidare till annan myndighet eller privat aktör. I utlänningsärenden ombesörjs vanligen transporterna av Polisen. Bestämmelser rörande förflyttning av personer intagna i fängel- ser finns i straffegjennomføringsloven (nr. All- männa regler om omhändertagande och tvångsvård finns bl.a. i politi- loven (nr 53), barnevernloven (nr 100), psykisk helsevernloven (nr 62) och pasientrettighets- loven (nr 63). Regler rörande utlänningsärenden finns främst i utlänningslagen (nr 64). Redogörelsen för hur transporter av frihetsberövade personer orga- niseras i andra nordiska länder ger vid handen att det finns vissa grundläggande skillnader i förhållande till hur sådana transporter organiseras i . Medan den svenska Kriminalvården står för en stor del av transporterna av framförallt häktade personer, är i , och utgångspunkten att Polisen ansvarar för transporter av icke dömda personer. I de andra länderna finns vidare inte någon möjlighet för Polisen att överlämna transport- uppgifter i utlännings- eller handräckningsärenden till annan myn- dighet motsvarande den svenska Kriminalvården. När det gäller och kan också konstateras att transportverksamheten i dessa länder i större utsträckning än i och är koncentrerad till regioner. Av ekonomiska och säkerhetsmässiga skäl är transportverksam- heten i samtliga redovisade länder, liksom i , föremål för effektiviseringsarbete, bl.a. i fråga om ökad användning av video- teknik vid domstolsförhandlingar. 8Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? Utredningen har i uppdrag att se över om transportverksamheten är ändamålsenligt organiserad. I denna del ska utredningen ta ställ- ning till om transportverksamheten bör vara organiserad på ett annat sätt samt lämna förslag till de organisationsförändringar som be- döms som nödvändiga och förslag som medför att transportverk- samheten kan bedrivas mer effektivt. Transporter av frihetsberövade personer är ett komplext område. Som framgått i kapitel 3 är ett stort antal myndigheter i större eller mindre omfattning delaktiga i transportverksamheten. Det före- kommer exempelvis att personer transporteras mellan två myndig- heter av en tredje myndighet, vanligen en polismyndighet eller Krimi- nalvården. Även det förfarande som föregår transporten kan om- fatta flera led, t.ex. när en myndighet begär handräckning hos polismyndigheten som i sin tur lämnar ett transportuppdrag vidare till Kriminalvården. Nämnda omständigheter innebär att förändringar av en myndighets transportorganisation får verkningar även för andra myndigheter. Framställningen nedan behandlar frågan om myndigheternas transportverksamhet är ändamålsenligt organiserad ur ett myndig- hetsövergripande perspektiv. Med hänsyn till den nyckelroll som Kriminalvårdens transporttjänst har, är det dock naturligt att diskus- sionen till stor del utgår från Kriminalvården. Frågan hur Kriminal- vårdens transportverksamhet ska organiseras behandlas dock sär- skilt i kapitel 10. om transportverksamheten är ändamålsenligt organiserad innefattar till viss del frågan om Kriminalvården ska ut- Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? föra transporter åt andra myndigheter. I detta kapitel diskuteras lämpligheten av att Kriminalvården utför transporter åt andra myn- digheter ur ett organisatoriskt perspektiv. Det finns därutöver skäl att göra ytterligare överväganden utifrån den enskildes perspektiv. Utredningen återkommer härtill i kapitel 9. Nedan följer en beskrivning av tidigare överväganden om trans- portverksamhetens organisation (avsnitt 8.2), tre alternativa modeller för hur landets transporter av frihetsberövade personer kan organi- seras (avsnitt 8.3) samt utredningens överväganden och förslag i denna del (avsnitt 8.4). 8.2.1Riksrevisionsverkets översyn av kriminalvårdens transportorganisation Sedan anmälde till regeringen att man hade för avsikt att slå samman sina fyra transportcentraler till en enhet fick dåvarande () i uppdrag att göra en översyn av kriminalvårdens transportorganisation. RRV redo- visade sitt uppdrag i rapporten I rapporten pekades ansvarsfördelningen mellan Kriminalvårds- verket och andra myndigheter ut som ett problem när det gällde transporter som skedde med stöd av utlänningslagen samt trans- porter av tvångsvårdade personer. Det konstaterades att verksamhets- och kostnadsansvaret var delat mellan och andra myndigheter. Detta innebar att ingen myndighet hade helhetsansvar för transporterna samt bristande kostnadseffektivitet. Det fanns ett flertal myndigheter och enheter som direkt eller indirekt styrde eller påverkade verksamheten. RRV menade att det borde övervägas om skulle utföra transporter av personer som om- fattades av utlänningslagstiftningen eller tvångsvårdslagstiftningen. I vilken mån skulle utföra sådana transporter hade också betydelse för den framtida organisationsformen. De organisationsformer som förespråkades var antingen en modell där kriminalvård och transportverksamhet integrerades eller en orga- nisation där transportverksamheten renodlades. En integrerad orga- nisation ansågs ge bäst förutsättningar för ett flexibelt resurs- 1 Fu 1991:10. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? Den organisationsformen var att föredra om Kriminal- vårdsverket inte skulle utföra de ovan nämnda transporterna. En renodlad transportorganisation var däremot mer fördelaktig för att särskilja vård- och behandlingsarbetet från transportverksamheten. Det var också den organisation som enligt verket borde tillämpas om verksamheten skulle intäktsfinansieras. Enligt RRV borde principerna för transportverksamhetens dimen- sionering, liksom styrningen av transportverksamheten inom Krimi- nalvårdsverket och Polisen, ses över. Verket föreslog att det skulle tydliggöras vilken myndighet som hade det övergripande ansvaret vid utlandstransporter. RRV:s rapport följdes upp i budgetpropositionen.2 Slutsatsen var emellertid att kriminalvården tills vidare borde utföra transporter åt andra myndigheter. Åtgärder för att effektivisera och rationalisera verksamheten borde dock vidtas. fick därför i uppdrag att omorganisera transporttjänsten. blev Trans- porttjänsten (TPT) en egen myndighet. 8.2.2Statskontorets granskning av Transporttjänsten fick Statskontoret regeringens uppdrag att analysera delar av kriminalvårdens verksamhet och lämna förslag till effektiviseringar. Resultatet av Statskontorets granskning redovisades i rapporten Statskontorets slutsatser beträffande kriminalvården som helhet var att de lokala kriminalvårdsmyndigheterna borde inordnas som enheter i . Analysen av Transporttjänsten ledde till bedömningen att den gällande ordningen var ändamålsenlig. Ledning, styrning och arbets- former fungerade enligt analysen väl och brukarna hade stort för- troende för Transporttjänsten. Stordriftsfördelar talade för att Trans- porttjänsten skulle fortsätta att utföra uppdrag åt andra myndig- heter. fanns det ett utrymme för att utveckla samverkan såväl med lokal transportverksamhet som med externa beställare. Ett kvarstående hinder för effektivt utnyttjande av transportresurs- erna var platsbrist vid häkten och anstalter. Detta ledde till akuta transporter som blev dyrare än planerade transporter. 1992/93:100, bilaga 3, s. 107. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? verket och andra externa beställare borde kunna vända sig direkt till Transporttjänsten. Statskontoret såg inte några starka skäl för att bilda en själv- ständig myndighet av transporttjänsten utanför kriminalvården. Det som talade för att skilja ut transportverksamheten från kriminal- vården var att Transporttjänsten hade uppdrag åt andra myndig- heter. För dessa myndigheter skulle det vara mer naturligt att uppdragen utfördes av en organisation vid sidan av kriminalvården. Det konstaterades dock att huvuddelen av Transporttjänstens verk- samhet rörde kriminalvårdens eget klientel. En egen myndighet utanför kriminalvården skulle tydligare markera en gränslinje mellan centralt och lokalt transportarbete, vilket bedömdes som negativt. Statskontoret föreslog i stället att Transporttjänsten, till skillnad från de lokala kriminalvårdsmyndigheterna, skulle vara en egen myn- dighet inom , inte en enhet inom Kriminalvårds- verket. 8.2.3Överväganden i samband med inrättandet av myndigheten fick regeringens uppdrag att utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myn- dighet. Uppdraget redovisades i promemorian Kriminalvården – en myndighet.4 föreslog att styrelsen och de lokala krimi- nalvårdsmyndigheterna skulle omorganiseras till en enda myndighet. Beträffande transportverksamheten framhöll att den kännetecknades av stora svängningar över tiden i fråga om behovet av transportresurser, vilket förutsatte en flexibel organisation och operationell samverkan mellan den lokala nivån och Transport- tjänsten. Styrelsen menade att sådan samverkan försvårades om det fanns myndighetsgränser mellan parterna, och att det för kriminal- vårdens transportbehov inte fanns någon anledning att organisera Transporttjänsten som en egen myndighet. Inte heller ansåg Krimi- nalvårdsstyrelsen att en konstruktion med Transporttjänsten som en del av en ny myndighet skulle försvåra kontakter och samarbete med andra myndigheter. menade därför att Transporttjänsten på samma sätt som övriga myndigheter inom 4 Dnr Ju2004/5909/. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? kriminalvården skulle införlivas i den nya enmyndighetsorganisa- tionen och där fungera som en enhet inom myndigheten. Regeringen konstaterade i propositionen Kriminalvården – en myndighet att Transporttjänsten innehade en särställning bland krimi- nalvårdens myndigheter, eftersom den inte var en lokal myndighet och inte ägnade sig åt kriminalvårdens kärnverksamhet.5 Transporttjänsten var snarare att se som ett stöd åt andra myndigheter, såväl inom som utom kriminalvården. Regeringen redovisade Statskontorets bedömning av effektivitetsvinsterna med Transporttjänsten som en egen myndighet men kom till slutsatsen att det för tillfället inte fanns anledning att ifrågasätta bedömning att Transporttjänsten borde införlivas i den nya enmyndighetsorganisationen. framhölls att det fanns anledning att överväga hur Transporttjänsten borde vara organiserad för bästa effektivitet. Myn- digheten omfattar de förutvarande 35 lokala kriminalvårdsmyndig- heterna, Transporttjänsten och . Som framgått ovan är det ur ett historiskt och internationellt per- spektiv inte självklart att transportverksamheten ska vara organi- serad på det sätt som den är . En avgörande fråga vid bedömningen av om den nuvarande trans- portverksamheten är ändamålsenligt organiserad är vilka alternativ som finns. Ur ett förutsättningslöst perspektiv kan transportverk- samhetens organisation diskuteras utifrån flera olika modeller. Nedan belyses för- och nackdelar med tre olika organisationsstrukturer, som skulle kunna utgöra alternativ till den organisation som finns . Redogörelsen innefattar inte möjligheten att hela transport- verksamheten överlämnas till privata utförare. En diskussion om möjligheten att överlåta enskilda transportuppdrag till sådana subjekt finns dock i kapitel 11. Varje organisationsmodell kräver stöd i lag, eftersom trans- porterna avser frihetsberövade personer och därmed förutsätter be- fogenheter att använda våld och annat tvång. 2004/05:176, s. 53 ff. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? 8.3.2Modell 1 – Varje myndighet ansvarar för sina transporter med eller utan möjlighet till polishandräckning eller – i verkställighetsärenden – att överlämna ärendet En första tänkt ordning skulle kunna innebära att varje myndighet ansvarar för sina transporter helt på egen hand utan möjlighet att begära handräckning, att – i verkställighetsärenden – överlämna dessa eller på annat sätt anlita polismyndigheten eller Kriminalvården för transport. En sådan ordning skulle innebära vissa fördelar. Den skulle – enligt ett synsätt – innebära en renodling av myndigheternas verksamhet och att såväl Polisen som Kriminalvården frigjordes för uppgifter inom respektive kärnverksamhet. Därmed skulle ansvars- och kost- nadsfördelningen vara tydlig, och det skulle inte finnas någon möj- lighet att utnyttja andra myndigheters resurser i onödan. Även det administrativa förfarandet och den tidsutdräkt som det innebär att flera myndigheter är delaktiga i organiserandet av transporterna skulle försvinna. Ett särskilt värde skulle ligga i att den myndighet som i normal- fallet har bäst förutsättningar att förutse och därmed planera trans- porten är identisk med den myndighet som sedan genomför denna. Betydelsen härav ska emellertid inte överdrivas, eftersom även be- hovet och planeringen av sådana transporter till stor del ligger utan- för de enskilda myndigheternas påverkansmöjligheter och i stället avgörs av bl.a. domstolars beslut om frihetsberövanden och begäran om inställelse till förhandlingar. I fråga om personer som är föremål för tvångsvård skulle denna modell vidare innebära att transporterna inte medförde avbrott i vården, eftersom vårdgivaren även skulle ombesörja dessa. Det får antas att tvångsinslagen, liksom eventuella stigmatiserande effekter, därmed skulle kunna reduceras. Vidare skulle de problem som finns i fråga om information mellan myndigheter i princip försvinna, eftersom den myndighet som skulle utföra transporten i regel be- sitter den bästa informationen om personen. Nämnda ordning skulle även föra med sig betydande nackdelar, eftersom den förutsätter genomgripande förändringar av flera yrkes- roller. Framförallt skulle krävas att bl.a. vårdpersonal och Migra- tionsverkets personal gavs s.k. polisiär kompetens, dvs. rättsliga och faktiska tvångsmöjligheter utöver de som finns . Uppbyggandet av en sådan kompetens skulle förutsätta omfattande utbildning, Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? men även utrustning i form av bl.a. handfängsel och särskilda for- don. Utifrån dessa myndigheters perspektiv skulle modellen således vara ett steg tillbaka när det gäller renodling av verksamhet. Ett ökat tvångsanvändande från vårdpersonalens sida skulle vidare kunna skada den relation som bör finnas mellan vårdgivare och vård- tagare. Även i fråga om personal skulle en ökad tvångsanvändning kunna skada förtroendet för verksamheten. Med hänsyn till att handräckningar ofta innefattar andra åtgärder än transporter, exempelvis husrannsakan i samband med hämtning i hemmet, är det emellertid rimligt att Polisen i praktiken inte helt skulle upphöra att utföra transporter åt andra myndigheter. Efter- som även myndigheter som har viss polisiär kompetens, bl.a. och , i vissa situationer kan behöva Polisens hjälp för att genomföra transporter, får det dessutom antas att det skulle vara omöjligt att fullt ut tillämpa nämnda modell. Det framstår inte heller som kostnadseffektivt att varje myndighet skulle kunna organiseras så att den skulle kunna tillgodo- se varje transportbehov. har i förhållande till sin storlek en relativt liten befolkning Det gör det svårt att motivera ett stort antal var för sig oberoende transportorganisationer. Nämnda ordning skulle därmed innebära att det på nytt uppstod behov av långtgående samordning mellan myndigheter, exempelvis mellan olika kommuner eller landsting, på samma sätt som exempelvis landets polismyndig- heter samverkar i fråga om verkställighet i avvisnings- och utvisningsärenden. En variant av denna modell skulle kunna innebära att varje myn- dighet ansvarar för sina transporter men har möjlighet att begära polishandräckning alternativt – i verkställighetsärenden – att över- lämna verkställighetsärendet till polismyndigheten, som däremot i sin tur inte har möjlighet att lämna uppgiften vidare till Kriminalvården eller annan myndighet. Nämnda lösning överensstämmer i princip med den ordning som råder i , och . Att Polisen har möjlighet att lämna transportuppdrag vidare till Kriminalvården på så sätt som i praktiken sker i är ur ett internationellt perspektiv däremot ovanligt. Med hänsyn till de brister som finns i fråga om den rättsliga regleringen av Polisens möjligheter att överlämna transport- uppgifter till Kriminalvården, bör dock påpekas att den svenska ord- ningen ur ett strikt lagtekniskt perspektiv närmast motsvarar den ordning som här beskrivs. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? För de myndigheter som begär handräckning skulle nämnda ord- ning inte innebära någon beaktansvärd praktisk förändring i för- hållande till hur transportverksamheten är organiserad . Det- samma gäller i verkställighetsärenden för . För Polisens del skulle en sådan ordning däremot medföra att stora resurser togs i anspråk för transportverksamhet. Detta skulle innebära ett avsteg från strävan att renodla polisverksamheten. Med hänsyn till att polismyndigheterna i mycket varierande utsträck- ning överlämnar transportuppdrag i samband med handräckning vidare till Kriminalvården, skulle dock polismyndigheternas inrikes- verksamhet påverkas i olika utsträckning. Mot bakgrund av att Krimi- nalvården vanligen står för transporter i samband med verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, skulle ett införande av denna ordning kräva att polismyndigheterna byggde upp en kapa- citet för att hantera en stor mängd utrikestransporter. Det är rimligt att anta att det skulle leda till upprättandet av en särskild transport- organisation inom Polisen. För Kriminalvårdens del skulle ordningen däremot innebära en renodling av inrikesverksamheten, som skulle koncentreras till trans- porter av personer inom myndighetens direkta verksamhetsområde. Med hänsyn till att flertalet utrikestransporter som Kriminalvården utför sker inom myndighetens indirekta verksamhetsområde, skulle utlandsverksamheten reduceras väsentligt. Det sagda skulle innebära en överkapacitet inom . 8.3.3Modell 2 – En fristående nationell transportmyndighet En modell som innebär att en från Kriminalvården fristående natio- nell transportmyndighet inrättas kan varieras på flera sätt, främst beroende på hur polismyndigheternas och Kriminalvårdens roll i verksamheten utformas. verksamhet skulle i första hand omfatta transporter som Polisen och Kriminalvården utför åt andra myndigheter, dvs. transporter i samband med handräckning. Även transporter som sker vid verkställighet av utvis- nings- eller avvisningsbeslut skulle kunna hänföras dit. Därutöver är det rimligt att myndigheten skulle utföra vissa eller samtliga trans- porter som Kriminalvården utför inom sitt direkta verksamhets- område, dvs. transporter av dömda och häktade, i första hand trans- porter som transporttjänsten svarar för. Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad? Inrättandet av en fristående nationell transportmyndighet skulle ha flera fördelar. Med hänsyn till att den rimligen skulle överta de uppgifter som transporttjänsten utför , skulle den kunna ta över transporttjänstens struktur. Transporttjänsten har dessutom viss tradition av att vara en egen myndighet, eftersom den var det åren 1994–2006. Den dåvarande organisationen innebar dock att myndigheten vid sidan av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna ingick i kriminalvården med som central förvaltningsmyndighet. Transporttjänsten har därmed haft en klar anknytning till kriminalvård. Med hänsyn till att transporttjänsten utför ett stort antal trans- porter åt andra myndigheter, skulle det ligga ett betydande principiellt värde i att transporttjänsten var en från Kriminalvården fristående myndighet.