sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Det kan dessutom påverka möjligheten för en förälder att fullgöra sitt försörjningsansvar för barnet, särskilt i de fall barnet bor växelvis hos föräldrarna. Risken för konflikt ökar dessutom mellan föräldrarna i de fall den förälder som är bidragsmottagare inte vill medverka till en gemensam anmälan om delning vid växelvis boende, vilket i sin tur riskerar att drabba barnet. (Se närmare utredningens probleminventering i avsnitt 10.3.2.) gjorda undersökningar har indikerat att frågan om del- ning av barnbidraget inte är av något större intresse för samman- boende föräldrar.1 Det kan finnas många förklaringar till detta. En förklaring kan vara att det inom en familj inte spelar så stor roll vem som tar emot barnbidraget om man har gemensam hushålls- ekonomi. I praktiken kommer ändå barnbidraget hela familjen till del, oavsett vem som står som mottagare av bidraget. 1 Se bl.a. , Delat barnbidrag. genomförde på uppdrag av RFV, samtal med föräldrar i form av fokusgrupper. Resultatet redovisas i rapporten. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . har inom ramen för en egen undersökning2 frågat föräldrar om hur de ställer sig till att dela barnbidraget. av föräld- rarna anser att man ska kunna dela på bidraget med hälften till var- dera föräldern, medan anser att det inte ska vara möjligt. Av dem som är positiva till delning anser att delningen ska ske efter anmälan från båda föräldrarna. Särlevande föräldrar med växelvis boende barn är mer positiva till delning jämfört med de föräldrar vars barn bor hos endast en av föräldrarna. Av de för- äldrar som är positiva till delning tycker strax över hälften (54 pro- cent) att en delning är en viktig signal för att betona föräldrarnas gemensamma försörjningsansvar. Andra skäl är att en delning är rättvis utifrån fördelningen av kostnaderna för barnet () och att det är jämställt för föräldrarna (). För särlevande föräldrar är rättvisa mer viktigt än för föräldrar som lever tillsam- mans. Även om resultaten av denna undersökning inte ger något enty- digt svar på frågan om barnbidraget i större utsträckning bör delas eller inte, anser utredningen att det finns ett stort värde i om möj- ligheten för föräldrar att välja bidragsmottagare utökas till att också omfatta dem båda. Denna möjlighet bör gälla oavsett om föräld- rarna bor tillsammans eller inte. Föräldrarna ska kunna anmäla sitt val redan när rätten till bidraget inträder, dvs. som regel i samband med ett barns födelse. Närmare om utökade möjligheter att välja bidragsmottagare Utredningen anser att lagstiftningen inte ska lägga hinder i vägen för föräldrar som redan i samband med barnets födelse eller senare vill dela barnbidraget mellan sig. Att låta föräldrarna själva bestämma över om en av dem eller båda ska vara mottagare av barn- bidraget är en viktig signal från samhällets sida om föräldrarnas gemensamma ansvar för barnet, där de förutsätts ta lika ansvar i vården, omsorgen och försörjningen av barnet. Utökade möjlig- heter att i det enskilda fallet välja vem av föräldrarna som ska vara bidragsmottagare torde minska risken för framtida konflikter om barnbidraget mellan föräldrarna, och dessutom kunna bidra till ökad jämställdhet mellan könen. Det är emellertid angeläget att bestämmelserna om bidragsmottagare utformas på ett sätt som 2 TNS genomförde på uppdrag av utredningen en telefonintervju bland 796 föräldrar med barn . Se närmare bilaga 4. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . både betonar det gemensamma föräldraansvaret och så långt möj- ligt bidrar till att säkerställa att bidraget verkligen kommer barnet till del. Mot denna bakgrund anser utredningen att föräldrar som har gemensam vårdnad om ett barn ska, utöver nuvarande möjlighet att välja en av dem som bidragsmottagare, också gemensamt kunna anmäla att båda ska vara mottagare av barnbidraget, dvs. att belop- pet ska kunna lämnas med hälften var till dem båda. Att föräldrarna gemensamt ska bestämma i frågan om bidragsmottagare står i över- ensstämmelse med den gemensamma beslutanderätt som följer av gemensam vårdnad om ett barn. Ökad valfrihet för föräldrarna att själva bestämma i frågan om bidragsmottagare står också i överens- stämmelse med intentionerna i familjepolitiken. Att båda föräldrarna är bidragsmottagare bör enligt utredningen inte hindra dem från att gemensamt kunna anmäla att bidraget i stället ska lämnas till en av dem. Utredningen har övervägt möjligheten att automatiskt betala ut barnbidraget med hälften till vardera föräldern för alla föräldrar från den tidpunkt när rätten till bidraget inträder, men anser att detta inte är lämpligt.3 En automatisk utbetalning med hälften till vardera förälder har visserligen flera fördelar. Den är lätt att förstå, förutsägbar och lättadministrerad. En sådan ordning är också köns- neutral och därmed fördelaktig ur jämställdhetssynpunkt. Den signalerar dessutom ett gemensamt föräldraansvar. Trots dessa för- delar är utgångspunkten för utredningen att samhället inte ska styra över hur eller när en delning av barnbidraget ska göras. En stor brist med automatisk delning är nämligen att alla föräldrar berörs oavsett om de vill dela barnbidraget, och oavsett i vilken omfattning föräldrarna lever tillsammans med barnet. En sådan ordning saknar därmed enligt utredningen ett barnperspektiv. Kravet på att en bidragsmottagare måste ha rättslig vårdnad om barnet innebär dessutom att en delning av barnbidraget mellan ogifta föräldrar är möjlig först när faderskapet för barnet har blivit fastställt och föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet. För att göra en automatisk delning av bidraget krävs således att det är känt vem som är pappa till barnet och att denne också har del i vårdna- den om barnet. Det faktum att frågan om fastställande av faderskap 3 I TNS undersökning svarar av dem som är positiva till delning av barn- bidraget att bidraget ska delas automatiskt i samband med barnets födelse (av svars- alternativet framgår emellertid inte hur denna automatiska delning ska ske). I gruppen för- äldrar vars barn bor växelvis, ansåg att bidraget ska delas automatiskt när det är klarlagt att barnet bor växelvis hos föräldrarna. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . i vissa fall kan dra ut skulle kunna påverka handläggningen av ärendena på ett negativt sätt. När ingen anmälan görs eller anmälan inte är samstämmig Om ingen anmälan om bidragsmottagare görs lämnas enligt nuva- rande bestämmelser barnbidraget till barnets mor. En sådan ord- ning har flera fördelar. Som regel bor mammor med sina barn då barnen är nyfödda. Undersökningar har också visat att mammor ofta står för de flesta inköpen till sina barn, såsom kläder, skor och leksaker, och detta är en ordning de flesta föräldrar verkar vara nöjda med.4 Det är dock oklart i vilken utsträckning detta beror på att mamman är bidragsmottagare eller om det ändå skulle vara så att hon står för inköpen till barnet även om hon inte skulle vara bidragsmottagare. Majoriteten av de barn som bor endast med den ena föräldern bor med sin mamma. Även om det finns en rad fördelar med att barnets mor är bidragsmottagare i de fall ingen anmälan görs, anser utredningen att den är otillfredsställande, framför allt utifrån synen på det gemensamma föräldraskapet, att hon av lagstiftaren väljs före bar- nets andra förälder. Utredningen anser i stället att barnbidraget ska betalas ut med hälften till vardera förälder när någon anmälan inte ges in till eller när anmälan inte är samstämmig. En sådan ordning speglar enligt utredningen bättre utvecklingen av det alltmer gemensamma och jämställda föräldraskapet. Det ger också en tydlig signal till föräldrarna om att de har ett gemensamt försörjningsansvar för barnet. Det finns i och för sig en viss risk att barnbidraget kan komma att betalas ut till en förälder som inte alls tar ansvar för barnets försörjning, dvs. att bidraget inte kommer barnet till del, vilket är en brist sett ur ett barnperspektiv. Detta kan i vissa fall förmodligen bli en källa till konflikt mellan föräld- rarna. Utredningen anser emellertid att barnperspektivet till över- vägande del beaktas genom att föräldrarnas gemensamma ansvar för barnet kommer till uttryck i bestämmelsen om bidragsmottagare och att de därmed får likvärdiga förutsättningar att också kunna ta detta ansvar, vilket förutsätts komma barnet till del. Om en förälder av någon anledning är eller har visat sig vara olämplig som vårdnadshavare torde det vanligtvis vara så att den andra föräldern är ensam vårdnadshavare för barnet. 4 Jämför uppgifter om detta i studien , se ovan avsnitt 10.3.2. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . har övervägt behovet av att föreslå en undantagsregel om barn- bidraget inte kommer barnet till del, men anser att det finns till- räckliga skyddsmekanismer i den nuvarande regleringen (se vidare nedan). Det finns visserligen andra möjliga sätt att betala ut barnbidrag när föräldrarna inte gör någon anmälan om bidragsmottagare, eller om anmälan inte är samstämmig.5 De varianter som står till buds är att lämna bidraget till den av föräldrarna som är yngst alternativt äldst, eller att det lämnas till antingen barnets mamma eller pappa. I alla dessa fall måste en avvägning göras mellan föräldrarnas intresse att få bidrag till att täcka en del av kostnaderna för barnet och be- hovet av lättadministrerade och förutsägbara bestämmelser. Frågan om könsneutrala regler, jämställdhet och vikten av att betona det gemensamma föräldraansvaret har också betydelse. Att låta den yngste av barnets föräldrar få barnbidraget skulle leda till att mammor även fortsättningsvis blir bidragsmottagare i de flesta fall eftersom de i allmänhet är yngre än papporna. Mot- satsvis kommer bidraget att i högre grad lämnas till pappor om den som är äldst av föräldrarna blir bidragsmottagare. Detta kommer att slå olika från hushåll till hushåll. En sådan ordning står inte i överensstämmelse med vad föräldrar i allmänhet själva vill och kan inte heller sägas ta tillvara barns intressen eftersom det blir alltför oförutsägbart vem av föräldrarna som kan få bidraget. En sådan ordning skulle också kunna innebära att en förälder som inte bor tillsammans med barnet ändå kan bli bidragsmottagare. 13.1.2Delning av barnbidrag vid växelvis boende på anmälan av endast en förälder Utredningen har i avsnitt 10.3.2 redogjort för vilka problem som är förknippade med att båda föräldrarna vid växelvis boende för bar- net måste vara överens för att en delning av barnbidraget ska vara möjlig att göra. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att de problem som lagstiftaren avsåg att komma till rätta med fort- farande till viss del kvarstår som innan delningsbestämmelsen in- fördes 2006. Lagstiftarens välvilja för barnets skull om att föräld- rarna måste vara överens om att dela på barnbidraget har i motsats till vad som var avsett, i stället till viss del kommit att försvåra sam- 5 En anmälan är inte samstämmig om endast den ene av föräldrarna har skrivit under anmälan eller om föräldrarna har angett olika bidragsmottagare. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . arbetet mellan föräldrarna. Utredningen anser därför att över- vägande skäl talar för att en delning av barnbidraget vid växelvis boende för barnet ska vara möjlig även om föräldrarna inte är över- ens om det. Att föräldrarna inte lever tillsammans påverkar inte deras gemen- samma ansvar för barnets omsorg och försörjning. Nuvarande bestämmelser innebär att det oftast är mamman till barnet som är mottagare av barnbidraget, även efter en separation. Alltfler pappor tar emellertid del i omsorgen av barnet, vilket inte minst utveck- lingen av det växelvisa boendet visar. Oavsett föräldrarnas inkomst och eventuellt nya familjeförhållanden förutsätts vardera föräldern bära kostnader för barnet som barnet vistas hos honom eller henne. I konsekvens härmed anser utredningen att barnbidraget också bör komma båda föräldrarna till del på lika vill- kor. Av de särlevande föräldrar som tillfrågats i utredningens tele- fonbussundersökning anger av dem att de delar på kost- naderna för barnet.6 Det är otillfredsställande att en av föräldrarna, genom att inte medverka till en gemensam anmälan om delning, i praktiken kan hindra den andra föräldern att få del av barnbidraget. Enligt utred- ningens mening torde det vara mindre konfliktdrivande om För- säkringskassan kan besluta om delning av barnbidraget på anmälan av en av föräldrarna eftersom det då ger den föräldern bättre möj- ligheter att fullgöra sitt försörjningsansvar. Ur barnets perspektiv är det också bättre att denne förälder kan få halva barnbidraget för att täcka kostnader för barnet barnet vistas hos honom eller henne. Detta skulle också harmoniera bättre med be- stämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet i den meningen att föräldrarna antas ha fullgjort sin underhållsskyldighet genom att ta de kostnader som uppkommer när de har barnet boende hos sig. Att det finns en risk för att den bidragsmottagande förälderns ekonomiska situation försämras vid delning utgör enligt utred- ningen inte ett tillräckligt skäl för att den andra föräldern, som har barnet boende hos sig i lika stor utsträckning, ska vara beroende av att bidragsmottagaren medger att barnbidraget delas. Möjligheten att dela barnbidraget vid växelvis boende ska därför gälla för var- dera föräldern oberoende av om de är överens eller inte. är många av de föräldrar som har barn boende växelvis hos sig och 6 Anförda undersökning av TNS . Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . som tar emot ett helt barnbidrag överkompenserade, sett utifrån sin antagna försörjningsbörda. Delning på anmälan av en förälder kräver att växelvis boende kan visas En förälders möjlighet att vid växelvis boende få barnbidraget delat mot den andra förälderns vilja kan dock inte gälla oinskränkt. När en anmälan om delning görs av bara den ena föräldern måste det så långt som möjligt stå klart att barnet bor växelvis hos föräldrarna. Det ska alltså inte räcka med att en av föräldrarna påstår att barnet bor växelvis hos honom eller henne. I ärenden om underhållsstöd är det inte ovanligt att den förälder som inte är boförälder i underhållsstödets mening, hävdar att barnet bor växelvis hos för- äldrarna. Detta innebär ofta omfattande utredningar för Försäk- ringskassan. Därför är det viktigt att det finns underlag och förhål- landen som styrker att barnet verkligen bor växelvis hos föräld- rarna. Om endast en av föräldrarna gör anmälan om delning av barn- bidraget ska bidraget enbart delas om det finns en lagakraftvunnen dom eller ett av socialnämnden godkänt avtal om växelvis boende, eller om har beslutat om bostadsbidrag till barn- familjer i form av växelvisbidrag (se närmare om detta under avsnitt 13.3). Det behöver dock inte uttryckligen anges i en dom eller ett avtal att barnet ska bo växelvis. Det väsentliga är att det av domen eller avtalet framgår att det är fråga om ett varaktigt boende i en omfattning som enligt gällande rättspraxis kan bedömas som ett växelvist boende, och inte endast ett umgänge. Barnets växelvisa boende behöver heller inte endast komma till uttryck genom en dom eller ett avtal rörande barnets boende. Även bedömningen av den faktiska tiden och varaktigheten av barnets vistelse hos föräldrarna är av central betydelse för om det ska anses föreligga ett sådant boende eller inte. En dom som benämns att den reglerar ett barns umgänge med den ena föräldern kan i praktiken innebära att umgänget har bestämts i en sådan omfattning att det är fråga om ett växelvis boende för barnet.7 Även en sådan dom om umgänge kan utgöra ett underlag för bedöm- ning i ärendet. 7 Av 6 kap. 15 § FB framgår att barnet ska ha rätt till umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Det är inte säkert att ett underlag i form av en dom eller ett avtal om barnets boende återspeglar de verkliga boendeförhållandena för barnet. Barnets boendesituation kan ha förändrats, exempelvis sedan domen vann laga kraft. Det är därför nödvändigt att ställa upp ytterligare villkor för delning på anmälan av endast en förälder. Om det framkommer omständigheter som gör det sannolikt att barnet inte bor växelvis hos föräldrarna, ska den förälder som anmäler om delning av barnbidraget visa att barnet bor växelvis. Om han eller hon inte kan visa detta ska bidraget inte delas. 13.1.3Övriga frågor om barnbidrag Ska barnbidraget alltid kunna lämnas till båda föräldrarna? Utredningen har övervägt om det ska införas en särskild möjlighet för en förälder att förhindra att båda föräldrar ska kunna vara bidragsmottagare om det är olämpligt eller oförenligt med barnets bästa. Ett exempel är om barnbidraget sannolikt går till förälderns missbruk eller liknande och därmed inte alls kommer barnet till godo, eller om det annars finns befogad anledning att tro att det inte är förenligt med barnets bästa att lämna barnbidraget till en viss förälder. I 16 kap. 18 § socialförsäkringsbalken (SFB) finns en undan- tagsbestämmelse som kan gälla även i dessa fall. Av bestämmelsen framgår att om det finns synnerliga skäl får barnbidraget på begäran av socialnämnden betalas ut till den andra av föräldrarna, någon annan lämplig person eller nämnden att användas för barnets bästa. Med synnerliga skäl avses t.ex. att det är klarlagt att bidragsmot- tagaren använder bidraget för att finansiera missbruk av alkohol eller narkotika, äventyrligt spel eller liknande8. En särskild fråga är om det ska vara möjligt att förhindra att bidraget betalas ut till båda föräldrarna om en av föräldrarna är i uppenbart behov av hela bidraget. Främst skulle detta kunna bli aktuellt när barnet bor växelvis hos föräldrarna och föräldrarnas ekonomiska situation och förutsättningar ser mycket olika ut. I praktiken skulle det bli fråga om en slags behovsprövning i det enskilda fallet. Undantagsbestämmelsen i 16 kap. 18 § SFB tar dock inte sikte på en sådan situation. Eftersom barnbidraget är ett gene- rellt bidrag är det inte aktuellt att införa någon behovsprövning. 1979/80:1 om , s. 635. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Det skulle för övrigt vara mycket vanskligt att knyta bidraget till enskilda föräldrars kostnader för sitt barn. Man skulle dessutom i detalj behöva beakta hur kostnaderna konkret fördelas mellan för- äldrarna. I sammanhanget måste även hänsyn tas till att kostna- derna för barnet kan variera stort över tiden. En sådan ordning skulle ge upphov till svåra bedömningar med en krånglig och dyr hantering som följd. Utredningen har därför funnit att det inte är lämpligt att föreslå en sådan lösning. Ska barnbidraget kunna fördelas på annat sätt än till hälften? Enligt 7 kap. ska försörjningsansvaret för barnet fördelas mellan föräldrarna efter deras ekonomiska förmåga och barnets behov. Barnbidraget syftar till att täcka de merkostnader som följer av att det finns barn i hushållet. Att ett barnbidrag betalas ut med hälften var till båda föräldrarna torde sällan innebära problem när föräldrarna lever tillsammans. För särlevande föräldrar kan det vara annorlunda. De ekonomiska förutsättningarna kan variera, bland annat utifrån inkomstskillnader mellan föräldrarna, deras fördelning av kostnader för barnet samt utifrån barnets ålder och . Efter en separation kanske den ena föräldern behöver komplettera viss utrustning till barnet, medan den andra föräldern redan har en uppsättning saker. Utredningen anser att det inte finns något angeläget behov av att kunna utbetala barnbidraget på andra sätt än med hälften till vardera föräldern. Att föreslå andra alternativ än hälften skulle bl.a. innebära ökad administration och kostnader för . Fördelningen av bidraget skulle också riskera att bli en detaljerad rättvisekonflikt mellan föräldrarna som skulle innebära ytterligare konflikter. Utredningen anser att fördelningen av barnbidraget i stället bör stå i relation till den gemensamma vårdnaden. Rättsligt sett kan inte den ena föräldrar vara mer vårdnadshavare än den andra föräldern. Det talar således för att barnbidraget inte bör för- delas på annat sätt än till hälften till vardera föräldern. I de flesta fall torde också en hälftendelning närmast spegla den verkliga kostnadsfördelningen för barnet, framför allt när barnet bor växel- vis hos föräldrarna. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Barn som det lämnas allmänna barnbidrag för grundar också en rätt till flerbarnstillägg.9 Vid beräkningen av flerbarnstillägg ska enligt 15 kap. 12 § SFB de barn för vilken någon får barnbidrag räknas samman med de barn för vilken någon annan får barnbidrag, om dessa bidragsmottagare är gifta med varandra och stadigvarande sammanbor, eller är sambor och har varit gifta med var- andra eller har eller har haft barn gemensamt. Den förälder som vill att flerbarnstillägg ska räknas samman på detta sätt måste göra anmälan till för att uppbära flerbarnstillägget enligt en proportionell beräkning, vilket framgår av 16 kap. 12 § SFB. Denna anmälningsskyldighet omfattar även de ärenden där barnbidraget kommer att delas med automatik med anledning av utredningens förslag. Det är därför lämpligt att ser till att en anmälningsblankett för flerbarnstillägget bifogas för- äldrarnas anmälningsblankett för val av betalningsmottagare för att minimera risken att föräldrar går miste om flerbarnstillägg. Utredningens förslag: De nya bestämmelserna om bidrags- mottagare av barnbidrag ska träda i kraft . Be- stämmelserna ska tillämpas även på beslut som har fattats före ikraftträdandet, om anmälan sker enligt dessa. Förslaget innebär att barn födda från och med ikraftträdandet automatiskt omfattas av de nya bestämmelserna. Utbetalningen av barnbidrag för dessa barn sker då . Föräldrar som för ikraftträdandet mottar barnbidrag ska kunna begära ändring i enlighet med de nya bestämmelserna. 9 Se 15 kap. 9 § SFB. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . 13.2Utökade möjligheter till vårdbidrag Utredningens förslag: Föräldrar som i ett hushåll vårdar eller har merkostnader för ett barn med funktionsnedsättning eller sjukdom, kan ha rätt till vårdbidrag. Rätten till vårdbidrag ska bedömas utifrån det totala behov av särskild tillsyn och vård som barnet har när det bor eller vistas i hushållet. När båda föräldrarna vårdar eller har merkostnader för ett barn i ett gemensamt hushåll, ska ansökan om vårdbidrag vara gemensam, om det inte finns särskilda skäl för att ansökan görs av endast den ena föräldern. I övriga fall ska ansökan göras av var och en av föräldrarna. Om båda föräldrarna uppfyller förutsättningarna för rätt till vårdbidrag för ett barn som bor eller vistas i deras gemensamma hushåll, lämnas vårdbidraget till den förälder som står för den huvudsakliga tillsynen och vården av barnet. Om båda föräld- rarna begär det ska vårdbidraget i stället lämnas med hälften till var och en av dem. Utredningens bedömning: Vårdbidragets förmåns- och ersätt- ningsnivåer behöver ses över. Endast en av barnets föräldrar kan ha rätt till vårdbidrag Enligt bestämmelser i 22 kap. socialförsäkringsbalken (SFB) kan en förälder under vissa i lagen angivna förutsättningar ha rätt till vård- bidrag.