sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — Att så är fallet bedömer utredningen till viss del bero på att det inte finns någon definition av begreppen transmission och/eller distribution i naturgaslagen (2005:403). Avgränsningen mellan transmission och distribution har istället indirekt kommit att bestämmas genom avgränsningen mellan koncessionspliktiga och icke koncessions- pliktiga ledningar, vilken utgörs av . Detta förhåll- ande har givit upphov till olika förslag till lösningar . 2003 presenterade sin rapport av naturgaslagen – med en marknadsbeskrivning (ER 3:2003). Ett potentiellt problem som identifierades i rapporten är det faktum att ganska långa naturgasledningar med relativt hög kapacitet har kunnat byggas utan krav på koncession, trots att de troligen inte avsetts bli koncessionsfria. I rapporten gavs som exempel natur- gasledningen från till (ER 3:2003 sid. 11). Ett annat problem ansågs utgöras av en risk för tillkomsten av parallella ledningar. Genom byggnation av parallella ledningar skulle överliggande nätägare kunna kringgås i syfte att sänka den sammanlagda tariffen i en specifik uttagspunkt. förslag byggde i korthet på att införa nya regler för koncession för område. Härigenom skulle det vara möjligt att undanröja fortsatt risk för tillkomst av icke- koncessionspliktiga naturgasledningar som troligen inte avsetts vara koncessionsfria. Genom koncession för område skulle det även vara möjligt att undanröja risken för tillkomst av parallella naturgasledningar. Med någon form av koncessionskrav för all infrastruktur för gas skulle det helt enkelt inte vara möjligt att bygga någon som helst ny infrastruktur utan koncession. förslag belystes i El- och gasmarknads- utredningens slutbetänkande El- och naturgasmarknaderna – Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129), men resulterade inte i någon förändring av naturgaslagen. En ny ansats gjordes av som i sitt betänkande Koncessioner för el och gasnät (SOU 2009:48) bedömde att ett utvidgat konces- sionskrav på den svenska naturgasmarknaden i form av områdes- koncessioner i sak inte skulle innebära någon förändring med avseende på de problem som identifierats av Statens energimyn- dighet. bedömde att en tydligare avgränsning mellan koncessionspliktiga och icke koncessionspliktiga naturgas- ledningar skulle underlätta gränsdragningen mellan transmission och distribution. Den ökade tydligheten i avgränsningen skulle kunna uppnås genom att knyta koncessionskravet till syftet med en viss ledning och inte huruvida den är belägen före eller efter en . föreslog därför att bestämmelsen i naturgaslagen om koncessionsbefrielse för naturgasledning bör ändras till att avse en naturgasledning vars huvudsakliga använd- ning är att överföra naturgas till slutförbrukare inom ett geo- grafiskt avgränsat område. Förslaget har i praktiken stora likheter med rörledningslagens (1978:160) motsvarande undantag från kon- cessionskrav före den första naturgaslagen (2000:599). Av slutbetänkande framgår vidare att koncessionsbefriade naturgasledningar även fortsättningsvis och i allmänhet torde utgöras av distributionsledningar belägna efter en . Enligt slutbetänkandet ska ledningarnas huvudsakliga syfte vara att tillgodose slutförbrukare med naturgas. Däremot avsågs ledningar som används för att överföra naturgas till ett distributionsområde eller mellan distributionsområden vara kon- cessionspliktiga. presenterade vidare Energimarknadsinspek- tionen sin rapport av gasnätstariffer (2010:14) i vilken myndigheten föreslår ett införande av definitioner av såväl transmission som distribution i naturgaslagen (2005:403). Genom regeringens nu föreslagna definition av transmissions- nätsoperatör kan naturgaslagen komma att justeras på ett sätt som till sitt syfte överensstämmer med tidigare förslag. Den huvudsakliga skillnaden är att regeringens förslag, via definitionen av en aktörsroll, indirekt ger vägledning i fråga om vad som avses med transmission. Därav följer även att gasnätsverk- samhet som bedrivs av en aktör som inte är certifierad som trans- missionsnätsoperatör torde kunna definieras som distribution. Regeringen och har således närmat sig ett och samma problem men från olika håll. En stor fördel med regeringens förslag är att det i allt väsentligt överensstämmer med gasmarknadsdirektivets definition av överföring (transmission). Regeringens föreslagna definition av transmissionsnätsoperatör lämnar dock i viss mån utrymme för tolkning. Detta beror på att gasmarknadsdirektivets definition av överföring bygger på en huvudsaklighetsprincip i kombination med en möjlighet att tolka innebörden av vad som avses med lokal distribution. Ett sätt att kringgå detta problem vore givetvis att föreslå en snävare definition av transmissionsnätsoperatör som inte skulle lämna utrymme för vidare tolkning. Detta skulle dock riskera en överimplementering av gasmarknadsdirektivet i svensk rätt. En tydlig avgränsning mellan transmission och distribution på den svenska gasmarknaden fastställs lämpligen genom en tolkning av i samband med kommande certifi- ering av transmissionsnätsoperatörer. Energimarknadsinspektio- nens tolkning är sannolikt nödvändig för att regeringens föreslagna definition av transmissionsnätsoperatör ska få någon effekt. Utredningens bedömning: De skyldigheter som följer av att vara transmissionsnätsoperatör bör skiljas från de skyldigheter som följer av att vara systembalansansvarig. Nuvarande skyldigheter för innehavare av naturgasledning enligt 3 kap. naturgaslagen (2005:403) bedöms i kombination med regeringens föreslagna lag om certifiering av vissa natur- gasföretag täcka de skyldigheter som en transmissionsnätsope- ratör förväntas uppfylla. Gasförordningen är den rättsakt som utredningen bedömer inne- hålla flest detaljerade bestämmelser kring en transmissionsnäts- operatörs skyldigheter. Gasförordningen är emellertid direkt gällande och tillämplig i samtliga medlemsstater, varför utredningen bedömer att en komplettering av gasförordningens bestämmelser i naturgas- lagen vore överflödig och dessutom felaktig. Däremot specificerar gasmarknadsdirektivets artikel 13 i 5 punkter de uppgifter som bland andra åligger systemansvariga för överförings- system (TSO). Uppgifterna kan betraktas som övergripande krav vilka ska genomföras i nationell rätt. Utredningen bedömer dock att naturgaslagens tredje kapitel i allt väsentligt omfattar de krav som specificeras i gasmarknadsdirektivets artikel 13. Regeringen har i sin proposition 2010/11:70 Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas lämnat förslag till lag om certifiering av vissa natur- gasföretag. Utredningen bedömer därför att det svenska regel- verket kommer att omfatta de ytterligare skyldigheter som följer av att ett naturgasföretag även kan vara att betrakta som en trans- missionsnätsoperatör. I gasmarknadsdirektivets artikel 13 punkten 3 fastställs vad som gäller i fråga om en för balansering av transmissions- systemet. Utredningen bedömer att de nuvarande svenska form- erna för balansering, där balanseringen av transmissionsnätet utgör en del av den kortsiktiga balanseringen av det svenska natur- gasnätet i sin helhet, bör kvarstå. Det kan inom en och samma medlemsstat dock finnas fler än en TSO, vilket även för svensk del kan bli en realitet . Att i övergå till en lösning som bygger på att varje transmissions- nätsoperatör ska ansvara för balanseringen av sitt eget nät, utan någon aktör med ett nationellt övergripande ansvar, kan enligt utredningens bedömning riskera en mer komplicerad form av balansering än dagens. Nuvarande systemansvarsverksamhet för gas hos Svenska kraft- nät, som enligt kommittédirektivet ska överföras till en ny aktör, omfattar dessutom till viss del uppgifter som går utöver rollen som systemansvarig för överföringssystem i gasmarknadsdirektivets bemärkelse. En reglering som tvingar en transmissionsnätsoperatör att hantera Svenska kraftnäts nuvarande systemansvarsverksamhet kan därför riskera att utestänga eventuellt tillkommande transmis- sionsnätsoperatörer så snart den första är certifierad och utsedd. Utredningen bedömer därför att det är nödvändigt att formellt skilja mellan rollen som transmissionsnätsoperatör och rollen som systembalansansvarig för det svenska naturgassystemet i sin helhet. Att rollen som systembalansansvarig kan innehas av en trans- missionsnätsoperatör hindrar inte förekomsten av flera transmis- sionsnätsoperatörer. Lösningen blir således ett regelverk som fort- sättningsvis inte låser vissa funktioner till specifika aktörer utan till specifika roller. Regeringen föreslås även fortsättningsvis utse den systembalansansvarige. Som en följd av detta bedömer utredningen att de skyldigheter som följer av att vara transmissionsnätsoperatör bör framgå av naturgaslagens tredje kapitel, tillsammans med regeringens föreslagna lag om certifiering av vissa naturgasföretag. De skyldigheter som däremot följer av att vara systembalans- ansvarig bör även fortsättningsvis regleras i naturgaslagens 7 kap. Utredningens förslag: Regeringen ska utse en juridisk person eller en myndighet att ha det övergripande ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i det nationella naturgassystemet (systembalans- ansvarig). Formerna för utövandet av det övergripande system- ansvaret eller systembalansansvaret ska vara i huvudsak oför- ändrade. Möjligheten för den systembalansansvarige att beordra ökat eller minskat uttag eller inmatning av gas eller helt avbryta överföring av gas upphävs. Regeringen ska få meddela före- skrifter om den systembalansansvariges uppgifter. Det ska inte längre kunna regleras i föreskrifter vilken skyl- dighet balansansvariga har att lämna uppgifter om inmatning och uttag av naturgas till den som har systembalansansvaret. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsyns- myndigheten får meddela föreskrifter om skyldighet för dem som bedriver överföring av naturgas att till den systembalans- ansvarige lämna de uppgifter som behövs för utövandet av system- balansansvaret. Utredningen bedömer att det svenska regelverket för naturgas bör anpassas för att möjliggöra en större flexibilitet för framtida för- ändringar. Genom ett tydligt och allmängiltigt regelverk öppnas nya möjligheter för framtida förändringar på gasmarknaden utan behov av ytterligare förändringar av själva naturgaslagen. Det är viktigt att skilja mellan den typ av systemansvar som åligger en ägare av någon form av system och det övergripande systemansvar som bl.a. avser den kortsiktiga balanseringen av det svenska naturgassystemet i sin helhet. Detta övergripande systemansvar innehas av i egenskap av systemansvarig myndighet. Utredningen föreslår att benämningen övergripande system- ansvar ersätts av benämningen systembalansansvar. Vidare föreslår utredningen att naturgaslagens nuvarande koppling av system- balansansvaret till en specifik aktör bryts genom att låta den systemansvariga myndigheten utgå och istället introducera rollen systembalansansvarig. Den systembalansansvarige utses av regeringen. Målsättningen är att regelverket ska stödja en ordning där system- balansansvaret för gas kan hanteras av vilken aktör som helst, så länge denna aktör uppfyller erforderliga krav. Den systembalansansvarige kan vara ett privat företag, men kan också vara en myndighet. För att möjliggöra detta bör nuvarande myndighetsuppgifter inom ramen för Svenska kraftnäts systemansvarsverksamhet för gas överföras till andra relevanta myndigheter. Dessa bör utgöras av i fråga om myndighetsuppgifter kopplade till försörjningstryggheten för gas och i vissa delar av Energi- marknadsinspektionen med rätt att utfärda föreskrifter. Den systembalansansvarige bör inte ha rätt att beordra ökat eller minskat uttag eller inmatning av gas i syfte att balansera systemet då det enligt gasförsörjningsförordningen krävs att krisnivån kris är utlyst för att icke marknadsbaserade åtgärder som att beordra åtgärder ska kunna vidtas. Inte heller den systemansvariga myndig- hetens möjlighet att beordra begränsningar eller avbryta överföring av naturgas till kunder kan fortsätta. Således föreslås att hela 7 kap. 2 § naturgaslagen upphävs. Det övergripande systembalansansvaret får istället utövas genom avtalsreglering. Utredningens förslag möjliggör en sammanhållen TSO-lösning där systembalansansvaret kan hanteras av en och samma aktör som äger och är transmissionsnätsoperatör för det svenska transmis- sionsnätet för gas i sin helhet. medger förslagets flexibili- tet en lösning där en TSO för en del av det svenska transmissions- systemet kan utses att hantera systembalansansvaret. Förutom att möjliggöra dessa alternativa lösningar innebär föreslagen anpass- ning av regelverket att nuvarande ordning för systemansvaret för gas kan bibehållas fram till valfri tidpunkt för förändring. Föreslagna förändringar i naturgaslagen (2005:403) föranleder konsekvensändringar i naturgasförordningen (2006:1043) samt i berörda myndighetsinstruktioner. Likaså torde det krävas konse- kvensändringar i föreskrifter och all- männa råd om mätning och rapportering av överförd naturgas samt anmälan om leverans och balansansvar (EIFS 2008:1). Regeringen föreslår i proposition 2010/11:70 att naturgaslagen (2005:403) 3 kap. 2 § ändras så att det framgår att en transmis- sionsnätsoperatör inte får bedriva produktion av naturgas eller produktion av eller handel med el. Vidare föreslås att en transmis- sionsnätsoperatör ska vara oberoende av företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas eller el. Utredningens förslag innebär att dagens systemansvarsverksam- het för gas hos kan komma att överföras till en transmissionsnätsoperatör. Det är därför viktigt att det inte finns några legala hinder för denne transmissionsnätsoperatör att genom- föra de transaktioner med gas som följer av rollen som system- balansansvarig. Utredningen utgår därför från att den system- balansansvarige får genomföra de transaktioner med gas som är nödvändiga med hänsyn till uppdraget som systembalansansvarig. Detta motiverar emellertid inte några lagändringar. 5.2.5Överföring av nuvarande systemansvarsverksamhet för gas (systembalansansvar) hos till en ny aktör Utredningens förslag: Vid en överföring av nuvarande system- ansvarsverksamhet för gas (systembalansansvar) hos till en ny aktör bör den nya aktören utgöras av . Överföringen bör genomföras efter det att har certifierats och utsetts till transmissionsnätsoperatör (TSO). Utredningen bedömer att det finns två aktörer som kan förväntas uppfylla gasmarknadsdirektivets krav på ägarmässig åtskillnad fr.o.m. . Den ena utgörs av Svenska kraftnät och den andra av . Detta förhållande är enligt utredningen ett tungt vägande skäl för att föreslå att dagens system- ansvarsverksamhet hos överförs till . Ett annat skäl är att utredningen bedömer att är den lämpligaste icke-statliga aktören för den framtida hanteringen av systembalansansvaret. Företaget bedöms ha agerat i konsekvens med den inre marknadens skärpta krav på åtskillnad och har successivt omstrukturerats sedan utförsäljningen av handels- verksamheten 2004. Sedan försäljningen till är företaget ägarmässigt åtskilt från annan verk- samhet och tycks ha en tydlig ambition att vara en sammanhållande och drivande kraft för den fortsatta utvecklingen av den svenska gasmarknaden. äger infrastruktur för gas och är formellt sett inte förhindrat att investera i ny infrastruktur för gas. I syfte att erbjuda en sammanhållen TSO-lösning med den ökade tydlighet i roll- och ansvarsfördelning som bedöms följa av att samla systembalansan- svar och ägande av transmissionsnätet hos en och samma aktör, är en naturlig aktör att föreslå som mottagare av system- balansansvaret. Utredningen föreslår därför att Svenska kraftnäts nuvarande systemansvarsverksamhet för gas bör överföras till efter det att har certifierats och utsetts till transmissionsnätsoperatör (TSO). 5.2.6Former för överföring av systembalansansvaret Utredningens förslag: Nuvarande balansavtal upprättat mellan och de balansansvariga aktörerna föreslås i samband med en överföring av systembalansansvaret att över- låtas från till . Alternativt kan balansavtalet upprättas på nytt mellan och de balansansvariga aktörerna med motsvarande avtalsinnehåll. Den systembalansansvarige får inte ingå balansavtal förrän avtalsvillkoren har godkänts av tillsynsmyndigheten. Godkän- nande ska lämnas om villkoren är objektiva och icke-diskrimi- nerande. Överlämningen av systembalansansvaret föreslås ske genom ett antal väldefinierade steg och avslutas med en testfas vilken omfattar minst en hel gasmånad inklusive slutavräkning. Den formella överlämningen sker lämpligen eller det år förutsättningarna för en över- föring är uppfyllda. Dagens meddelandehantering vilken bygger på Ediel-platt- formen bör kvarstå oförändrad. Utredningens uppfattning är att ombesörjer den kortsiktiga balanseringen på ett bra och effektivt sätt utifrån givna förutsättningar. De positiva effekter som en överföring till väntas medföra hänger således samman med de synergieffekter som väntas uppstå då den kortsiktiga balanseringen utförs av samma aktör som ansvarar för driften av det svenska transmissionsnätet. Framtida förändringar av nuvarande rutiner för hanteringen av den kortsiktiga balanseringen kommer emellertid alltid vara nöd- vändiga, oavsett vem som hanterar systembalansansvaret. Utred- ningen anser emellertid att det är viktigt att undvika att förändr- ingar görs i samband med själva överföringen från till . Utredningen föreslår därför att nuvarande balansavtal upprättat mellan och de balansansvariga aktörerna överlåts från till . Alternativt kan balans- avtalet upprättas på nytt mellan och de balans- ansvariga aktörerna, med motsvarande avtalsinnehåll. En fördel som följer av en överlåtelse av balansavtalet är att Energimark- nadsinspektionen inte i förväg behöver godkänna balansavtalet i samband med överföringen av systembalansansvaret. Godkännande av villkor i förväg föreslås gälla för avtal som tecknas . Framtida förändringar av verksamhetsrutiner och balansavtal kan vara nödvändiga i syfte att optimera verksamheten inom ramen för den nya hanteringen av systembalansansvaret. Likaså kan förändr- ingar behöva göras i konsekvens med förändringar i regelverket. För elbranschen utvecklade ett gemensamt EDI-system med namnet Ediel. står för Interchange och innebär att standardiserade elektroniska med- delanden skickas från en dator till en annan, dvs. en helt elektro- nisk meddelandekedja. Gasbranschen valde i samband med mark- nadsöppningssteget att använda Ediel som utgångspunkt för meddelandehanteringen på gasmarknaden, med få men nödvändiga anpassningar. Utredningen anser att en grund- läggande förutsättning för överföringen av systembalansansvaret är att dagens meddelandehantering, vilken bygger på Ediel-plattfor- men, kvarstår. Överlämningen av systembalansansvaret bör ske genom ett antal väldefinierade steg vilka omfattar rekrytering av erforderlig personal, informations- och kunskapsöverföring, inrättande av erforderliga verk- samhetsrutiner, uppdatering av strukturdata, utveckling av erforderligt IT-stöd, genomförande av integrationstester, överföring av befintligt balansavtal och upprättande av ett nytt avtal med Energinet.dk gällande gränspunkten i . Utredningen bedömer vidare att överlämningen bör avslutas med en testfas vilken omfattar minst en hel gasmånad inklusive slutavräkning. Under testfasen finns möjlighet för att agera som systembalansansvarig parallellt med Svenska kraftnäts skarpa verksamhet. I samband med överföringen av systembalans- ansvaret finns dessutom ett antal frågor av rent ekonomisk och praktisk karaktär som måste hanteras bilateralt mellan och de balansansvariga aktörerna respektive . Datum för överlämningen utgörs lämpligen av eller det år förutsättningarna för en överlämning är uppfyllda. Dessa datum är vedertagna inom den svenska gas- respektive elbranschen för genomförande av ändringar med inver- kan på branschens aktörer. Inom gasbranschen används benäm- ningen gasår för att definiera den tidsrymd som omfattar 12 sammanhängande månader med början . Att gasåret inleds just hänger samman med att eld- ningssäsongen normalt sett inleds kring detta datum, dvs. den del av året då gassystemets last är som störst. löpte balansavtalet årsvis med start . Då balans- avtalet numera är ett tillsvidareavtal finns det inte något skäl som talar för en överlämning framför . Snarare bör det datum väljas som är mest fördelaktigt för berörda aktörer. Oavsett vilket datum som väljs krävs det att alla former av förändringar med koppling till rapportering och meddelande- hantering är kända och publicerade senast före över- lämningens planerade genomförande. Ställtiden är branschpraxis och är nödvändig för att berörda aktörer ska ha en möjlighet att vidta de förändringsåtgärder som krävs för att de nya rutinerna ska kunna tillämpas fr.o.m. överlämningsdagen. Genom att hantera överföringen av dagens systemansvarsverk- samhet för gas från till i form av ett gemensamt projekt, kan de balansansvariga aktörerna liksom nät- ägarna involveras i ett tidigt skede. Erforderliga tester kan härigenom genomföras , dvs. förberedande integrations- och verksamhetstester relativt snart efter det att de nya förutsättningarna är kända, följt av den slutliga testfasen under månaden eller månaderna före den formella överlämningen. Utredningens förslag: ska utöva tillsyn över efterlevnaden av samtliga bestämmelser om systembalans- ansvaret. Tidsfristerna enligt 10 kap. 4 § naturgaslagen ska gälla även en anmälan mot den systembalansansvarige. beslut enligt 2 kap. 15 och 16 §§, 6 kap. 5 § första stycket, 7 kap. 5 § andra stycket samt 10 kap. 3, 4, 7 och 10 §§ ska gå att överklaga hos allmän förvaltningsdomstol. 10 kap. 1 § naturgaslagen reglerar vad tillsynsmyndighetens tillsyn omfattar. för naturgaslagen är Energimarknads- inspektionen, vilket framgår av 34 § naturgasförordningen. Genom införandet av en lag om trygg naturgasförsörjning följdändras 10 kap. 1 § så att tillsynen för trygg naturgasförsörjning istället regleras i den nya lagen, vilket redogörs för i avsnitt 5.6.1. Natur- gaslagens tillsynsbestämmelser ska således bara avse Energimark- nadsinspektionen. Både naturgaslagen och naturgasförordningen berörs. Tillsynen ska liksom tidigare omfatta naturgaslagen, före- skrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen och gas- förordningen, vilket inkluderar hela 7 kap. naturgaslagen. tillsyn kommer att omfatta samt- liga bestämmelser om systembalansansvaret inklusive den system- balansansvarige. sanktionsmöjligheter framgår av 10 kap. 2–3 §§ naturgaslagen och enligt utredningens bedömning saknas det skäl att ändra på dem. gällande möjligheter att begära upplysningar, ta del av handlingar och förelägga kvarstår således oför- ändrat. I 10 kap. 4 § regleras tidsfrister för tillsynsmyndighetens hand- läggning. Anmälan mot den systemansvariga myndigheten ändras på så sätt att anmälan mot den systembalansansvarige istället omfattas av tidsfristerna. Som en följd av upphävandet av 7 kap. 2 § naturgaslagen, vilket redogjorts för i avsnitt 5.2.4, får överklagandebestämmelsen i 11 kap. 4 § naturgaslagen ändras. Eftersom beslut enligt 7 kap. 2 § naturgaslagen är möjligt ska sådana beslut inte heller räknas upp bland de som går att överklaga i 11 kap. 4 § natur- gaslagen. Möjligheten att överklaga beslut om ersättning enligt 7 kap. 2 § naturgaslagen upphör således. 5.3Den svenska marknadsmodellen för gas Utredningens bedömning: Den svenska marknadsmodellen för gas bedöms harmonisera med gällande regelverk inom EU varför någon förändring av nuvarande marknadsmodell inte bedöms vara nödvändig. Utredningen har i sitt arbete med den svenska marknadsmodellen för gas utgått från tre tänkbara framtida alternativ: 1.Ett bibehållande av den nuvarande marknadsmodellen för gas.