sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Som en del av verksamhet för att främja utvecklingsländer- nas export bistår Open Trade exportörer från utveck- lingsländer att förstå och lösa problem kopplade till det handels- politiska regelverket genom att besvara förfrågningar och arrangera exportseminarier. Globaliseringen har bidragit till att fokus i den svenska debatten om utrikeshandel har förskjutits från att uteslutande handla om export till att också ta hänsyn till importen. Den är en integrerad del av utrikeshandeln och en förutsättning för rationell produktion i den globala konkurrensen. Den skapar nyttig konkurrens, kan ge bättre och billigare insatsvaror, bättre resursutnyttjande, vara ett alternativ till utlokalisering av verksamheter och kan skapa syssel- sättning. Importen gynnar också konsumenterna. Genom importen ges det svenska samhället ökad tillgång till kunskap, ny teknologi och möjliggör ekonomins anpassning till omvärldsförändringar. Importen främjar också ömsesidigheten i handeln och bidrar till utrikes- och handelspolitisk goodwill (jämför Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet? 37–38). De främsta aktörerna inom svenskt importfrämjande är Export- rådet, Handelskamrarna, (inklusive Open Trade Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter ), Näringslivets Internationella Råd (NIR), Närings- punkten, Sida, och utrikesförvaltningen. Det finns goda skäl till ökad samverkan. Det nyinrättade för informations- och erfarenhetsutbyte som Handelskamrarna är sam- lande kraft bakom är ett steg i denna riktning. Genom en lång tradition av öppenhet och internationell inriktning har svenskt näringsliv goda möjligheter att bidra till ekonomisk utveckling i fattiga länder. De relationer som utvecklingssam- arbetet skapar mellan och samarbetslandet kan även andra aktörer dra nytta av. Med bibehållen respekt för principen om obundet bistånd kan svenskt mervärde och komparativa fördelar i näringslivet även nyttjas i det svenska utvecklingssamarbetet. En ny dialog och en närmare samverkan har utvecklats mellan Sida och näringslivet, baserad på ömsesidig insikt om respektive roll. Ett antal metoder och instrument för detta är redan i drift eller under utveckling. Dit hör bl.a. AB:s verk- samhet och Aktörssamverkan. Rådet för näringsliv och utveckling () är ett välkommet initiativ i och utgör ett viktigt komplement till UD-IH:s referensgrupp för näringslivet och vidareutveckling av arbetet med CSR. Ett nytt program som Sida och svenskt näringsliv har tagit initiativ till är Business for Development, som ska bli ett sammanhållet program för Sidas samarbete med svenska företag och deras organisationer. I de länder där svenskt bistånd fasas ut kommer det svenska engage- manget att ta sig nya uttryck i form av aktörssamverkan och riktade insatser. Inom näringslivets organisationer och inom en rad myndigheter och departement finns ett stort kunnande kring de förhållanden och förutsättningar som råder i dessa länder, vilket tillsammans med viktiga nätverk och kontakter kan bidra till ett utvecklat sam- arbete även inom näringslivsområdet. Sida är genom sina goda land- kunskaper, personliga nätverk och värdefulla överblick över den svenska resursbasen en central aktör. Det internationella biståndet erbjuder möjligheter för svenskt näringsliv att konkurrera på till- växtmarknader inom områden där svenska företag har betydande kompetens och konkurrenskraft. Flertalet biståndsgivare och inter- nationella organisationer ger allt större prioritet åt den privata Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter sektorns roll för ökad ekonomisk tillväxt i utvecklingsländerna. Inom flera områden står svenska exportföretag starka med världs- ledande teknik, t.ex. inom telekommunikationer, el-generering, transmission, energieffektivitet, vatten och avlopp, avfall, stads- planering, person- och godstransporter. Konkurrensen mellan de deltagande företagen om upphandlingar, som ofta rör mycket stora summor, är hård. En viktig grund för sådan projektexport är de relationer som har byggts upp mellan och många utvecklingsländer och växande ekonomier. UD-FIM-PES har med stöd av biståndsmedel kunnat genomföra vissa särskilda projektexportinsatser i utvecklingsländerna för en närm- are samverkan mellan näringsliv och utvecklingssamarbete. Med ett tydligt utvecklingsfokus i exportfrämjandehänseende skapas syn- ergier mellan arbetet för hållbar utveckling och svensk export vilket i förlängningen gynnar det svenska handelsutbytet (jämför Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet? 87–88). Utredningen anser att arbetet för en stärkt koppling mellan handels- och främjandeverksamheten med biståndsaktiviteter ska fortsätta, för gemensam och ömsesidig nytta. Insatser inom handel, Sverigeinformation och bistånd behöver göras ömsesidigt förstärk- ande. Utredningen menar att importfrämjandet behöver få en för- tydligad organisatorisk hemvist och föreslår att en samordnings- funktion och centralpunkt upphandlas bland intresserade aktörer. Denna funktion förväntas huvudsakligen hålla i informations-, utbildnings- och kontaktverksamhet, programläggning för handels- delegationer, viss kvalificerad rådgivning om svenska marknader och vissa importfrämjande projekt. Importfrämjandet ska i främsta hand bedrivas gentemot utvecklingsländer och länder som befinner sig i tidiga skeden på utvecklingsstegen. anser att nya centrumbildningar bör undvikas inom handelsrelaterat bistånd. Området är emellertid en svensk profilfråga och insatser bör vidtas som bidrar till ökad handel för ökande välstånd i tillväxtländerna. Verksamheten ska utformas i enlighet med biståndskommittés (DAC) regler för biståndsfinansiering. Fokus bör ligga vid kunskapsutbyte och kapacitetsutveckling på handelsområdet med huvuddelen av Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter den operativa verksamheten förlagd till biståndsländerna. Sida har upphandlat viss sådan verksamhet av . Det är angeläget att denna form av hjälp till självhjälp kan utvecklas vidare. Uppgiften för ansvariga myndig- heter måste vara att fylla regeringens politik för handelsrelaterat bistånd med innehåll och verksamhet. Verksamhetssynergier behöver nyttjas. Det är även viktigt att , handelsfrämjande aktörer och Sida intar en aktiv roll så att svenska företag informeras om de möjligheter som finns inom projektfinansiering genom bistånds- medel. 5.2Förtydligade roller inom utvecklingssamarbetet UD behöver stärka sin förmåga att skapa samverkan mellan biståndspolitiken och andra delar av utrikespolitiken. Rollfördelningen mellan UD och Sida måste bli tydligare och båda bli starkare i sina roller. UD bör definiera vilka förväntningar departementet har på Sidas organisation och kompetens mot bakgrund av Sidas myndig- hetsuppdrag i och gentemot mottagarländerna. UD:s kompetens som beredningsorgan för regeringens bistånds- politiska beslut och som ansvarig för styrning av myndig- heten bör stärkas betydligt. UD:s formella styrdokument till Sida bör begränsas till antalet och mer få formen av ramdokument. Regelbundna och förtroendefulla informella metoder för sam- råd och dialog mellan UD och Sida bör utvecklas ytterligare. bör, när det gäller rekrytering och kom- petensutveckling av personal, ta hänsyn till UD:s ökade ansvar för inriktningen av utvecklingssamarbetet. UD bör överväga huruvida den nuvarande fördelningen av ansvar för det multilaterala biståndet mellan UD och Sida är ändamålsenlig. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Sida bör fullfölja sitt eget reformarbete med sikte på att bli en myndighet för genomförande, uppföljning och kvalitets- säkring av utvecklingssamarbetet. Sida bör lägga stor vikt vid sin uppgift som samtalspart och beställare gentemot dem som Sida anlitar för genomförande av insatser. Sida bör säkerställa att myndigheten har ett ändamålsenligt system för mål- och resultatstyrning. Ambassadernas roll som genomförande enheter, under ambassadörens ledning, bör ytterligare förtydligas. Ambas- saden måste se sig som en arbetsenhet för alla vid ambassad- en förekommande uppgifter – inte som en UD del och en Sida-del. En ökad delegering av utvecklingssamarbetet till ambas- saderna bör ske. Det betyder att biståndsambassaderna be- mannas med chefer som har kompetens för och intresse av att leda en biståndsambassad. Instruktionsrätten gentemot ambassader i frågor som rör genomförande av beslutade biståndsprogram bör ligga kvar på Sida. I föreliggande avsnitt behandlar utredningen relation till Sida. Ett avsnitt om synergier mellan handel och bistånd återfinns i avsnitt 4.1.6. Utredningen har fått i uppdrag att analysera och ge förslag till åtgärder avseende gränsdragningen och samarbetet mellan utrikesförvaltningen och Sida mot bakgrund av den nära kopplingen mellan biståndspolitik och utrikespolitik. Utredaren ska enligt direktiven redovisa hur motsvarande gränsdragning och samarbete har förändrats i jämförbara europeiska länder, däribland , och . Bedömningarna tar i avsnittet sin utgångspunkt i det som styr hela utredningen, nämligen de förändrade förutsättningar som glo- baliseringen och EU-medlemskapet har medfört för hela regerings- kansliet och dess myndigheter. Utredningen har sett som sin uppgift att föreslå åtgärder för att säkerställa att relationen mellan UD och Sida utformas så att utvecklingspolitiken i sitt genomförande blir ett uttryck för hel- heten i svensk utrikespolitik, utan att av fastställda lång- Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter siktiga mål åsidosätts. Däri ligger en tydligare rollfördelning mellan regeringen/UD som utformare av politik och myndigheten/Sida som genomförare av regeringens uppdrag. Samma resonemang som utredningen enligt direktiven för om Sida gäller i tillämpliga delar även andra UD underställda myndigheter med biståndsuppdrag. Det samlade internationella biståndet (Official Development Aid, ) uppgår till . Det motsvarar av givarländernas BNI. FN satte upp av BNI som mål. Endast några få länder har nått dit. EU (Kommissionen och medlemsländerna), som är världens största givare, ligger på (2009) och hade satt som mål att nå 2010. Det målet har inte uppnåtts. har ett antal länder (, , m.fl.) och privata organisationer tillkommit som givare. De ingår inte i rapporteringen till DAC. Den större och ökande delen av det internationella gåvo- biståndet går till söder om , den del av världen som har störst svårigheter att uppnå millenniemålen. Ungefär en tredjedel av det internationella biståndet förmedlas via multilaterala kanaler (FN, , EU m.fl.) och åter- stoden bilateralt till enskilda länder. Fördelningen multilater- alt/bilateralt har varit relativt . tillhör det fåtal länder som har nått FN:s 0,7-procentsmål. Det svenska biståndsramen uppgår till , vilket är en procent av beräknad BNP. Från biståndsramen avgår avräkningar, bl.a. för flyktingmottagning, varefter beloppet för internationellt bistånd, utgiftsområde 7, uppgår till . Hälften av biståndsverksamheten genomförs genom Sida varav närmare 8 miljarder går till enskilda länder och återstoden till humanitära insatser, enskilda organisationer och s.k. globala pro- gram. För sin administration har Sida ett förvaltningsanslag som legat på av biståndsmedlen. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Den återstående hälften disponeras huvudsakligen av UD och används till större delen för multilateralt bistånd genom FN-organen, Europeiska utvecklingsfonden, och de regionala utvecklingsbankerna och för andra former av globalt utvecklings- samarbete. Biståndsmedel tilldelas även andra svenska myndigheter, såsom , , Sadev, , och . Därtill kommer att ett stort antal svenska myndigheter nyttjas av Sida för genomförande av biståndsuppdrag. Det finns således flera förvaltningsmyndigheter som har upp- drag som finansieras av biståndsanslagen. Sida är den i särklass största och har bistånd som enda uppgift. De övriga är mindre och vissa har bistånd som en mindre del av sin verksamhet. / UD kan också betraktas som en myndighet med bistånds- uppdrag i det att UD förvaltar det multilaterala biståndet. Själva utbetalningarna av medel har dock överlåtits på Sida. Det svenska biståndets allmänna målsättningar har fastställs av . Det skedde då antog pro- positionen om Global utveckling (prop. 2002/03:122). Däri fast- ställdes att det enda målet för svenskt bistånd var att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina lev- nadsvillkor. Det målet ersatte de tidigare biståndspolitiska målen, som var fyra men sedan byggdes ut till att bli sex. Efter den s.k. PGU-propositionen har inga nya mål tillkommit men däremot preciseringar gjorts. I budgetpropositionen 2008 beskrevs biståndssamarbetet med länderna i som huvud- sakligen inriktat på reformprocesserna. I samma budgetproposi- tionen lyftes tre tematiska inriktningar fram, nämligen demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnors roll i utveck- ling samt miljö och klimat. Dessa tematiska prioriteringar finns även i budgetpropositionen . Av stor betydelse för biståndets inriktning är de mål som sattes upp i . De har för många länder, däribland , varit i hög grad styrande. Resultatet av de första tio årens arbete med millenniemålen redovisades vid en FN-kon- . En fokusering av samarbetet till färre länder har ägt rum. Sam- tidigt har en indelning gjorts som innebör att långsiktigt bistånd ska ges till 12 länder varav 9 i . Därutöver ska ha biståndssamarbete med 12 s.k. konfliktländer. En tredje grupp är länder med vilka ska bedriva reformarbete, varav de flesta i Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Det största samarbetslandet är följt av , , och . Utredningen har i enlighet med sitt uppdrag gjort jämförelser med , och . Utredningen har lagt till . Jämförelserna som gjorts avser bl.a. det sätt på vilket biståndsverksamheten har integrerats i regeringsarbetet, graden av dele- gering till ambassader/biståndskontor och rekrytering av personal. Det danska utrikesministeriet har liksom det svenska huvudansvar för politik, handel och bistånd. Samstämmighet mellan olika politikområden är en uttalad ambition. Den danska utvecklings- politiken är därmed en integrerad del av den danska utrikes- politiken och det råder brett politiskt samförstånd kring nivåer och mål. Allt danskt bistånd är obundet men det finns ett mindre pro- gram för blandade krediter, vilket föranlett viss kritik från DAC. Den danska biståndsorganisationen aldrig varit helt fristående utan en avdelning inom danska utrikesministeriet Bistånds- personalen vid ambassaderna är anställda av utrikesministeriet, i likhet med all annan utsänd personal med undantag av specialattachéer av olika slag. finns kvar som ett varumärke och beteckning på det danska utvecklingssamarbetet. Den danska organisationen innebär att ministeriet och dess biståndsminister inte bara har det politiska ansvaret för utveck- lingssamarbetet utan även genomförandeansvaret. Danska utrikes- ministeriet har cirka 845 anställda som arbetar med biståndsfrågor, varav hela 580 är utlandsstationerade (2009). En hög grad av delegering till ambassaderna av genomförandeansvaret men även av beslutsrätten har genomförts i de 16 danska samarbetsländerna. Lokalanställd personal används i ökande utsträckning för program- arbete. Delegeringen inkluderar även de danska multilaterala dele- gationerna i , , och , som för dialog om biståndsarbetet med sina organisationer. Biståndsambas- sadörerna träffas regelbundet i och videokonferenser används flitigt. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Enligt DAC:s senaste genomgång av det danska utvecklings- samarbetet (för 2007) har decentraliseringen varit fördelaktig på åtminstone tre sätt: snabbare svar på utveck- lingsbehov, större flexibilitet när det gäller anpassning till mot- tagarens behov, bättre harmonisering med andra givare och bättre samordning mellan multilateralt och bilateralt bistånd. Vid utred- ningens besök i gjordes från dansk sida observationen att vid samordningsmöten ofta representeras av två personer, en från UD och en från Sida. Ett problem uppges vara en viss svårighet att få fram och behålla personal med professionellt biståndskunnande i hemmamyndig- heten, delvis därför att genomförandet i så hög utsträckning är delegerat till ambassaderna. Strukturerna för det danska utvecklingssamarbetet ska också ses i ljuset av det omfattande moderniseringsarbete som danska utrikes- ministeriet genomförde . Omorganisationen syftar bl.a. till en anpassning av dansk utrikespolitik till globaliseringens nya realiteter och till större samstämmighet mellan olika utrikespol- itiska instrument. Den tidigare uppdelningen i nord-syd avdel- ningar har övergivits till förmån för en organisation som tar hänsyn till de globala utmaningar som inte låter sig beskrivas och hanteras i ett nord-sydmönster. En stark ledning utövas av utrikesministeriets direktion vilken leds av en opolitisk departementschef som enkelt uttryckt kan sägas samla den svenska kabinettssekreterarens och expeditionschefens roller till en. Direktionen består av nio tematiska chefer (ungefär utrikesråd) varav en för utvecklingsfrågor. Knuten till direktionen finns en planeringsavdelning, som bl.a. utarbetar en årlig prioritetsplan vilken skulle kunna liknas vid en operativ utrikesdeklaration. Direktionen träffar utrikesministern . Inga motsvarigheter till de svenska minister- kanslierna finns. Biståndsministern har en rådgivande styrelse (board) bestående av nio fristående personer från näringslivet, forskningen och det civila samhället, som ger råd i fråga om landstrategier och övrig långsiktig biståndspolitik. En ambition med nyorganisationen av danska UM är att ge ministeriet större kompetens för att vara rådgivare till och vid behov samordna andra ministeriers internationella arbete, särskilt det som äger rum utanför EU. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter är ett av de ledande biståndsgivarländerna, både volymmässigt och idémässigt. Landet har varit pådrivande när det gäller samstämmighet mellan bistånd och andra politikområden och har en policy coherence unit i ministeriet. Man har också varit tidig i att utveckla instrument för integrerade insatser och har en särskild budgetfacilitet () för säkerhetspolitiskt motiverade utvecklingsinsatser. Liksom i är det holländska utvecklingssamarbetet en integrerad del av utrikesministeriets arbete. Det leds av en bistånds- minister, med eget politiskt ansvar. var ministeriet i stort sett delat i två delar, en biståndsdel och en utrikespolitisk del. Efter en översyn har det skett en långtgående integrering så att nu flertalet enheter har båda ministrarna som uppdragsgivare. Det finns en samordnande utvecklingsenhet, DGIS, och en bistånds- chef men flera andra enheter har också biståndsuppgifter. Genom- förandet av biståndet till enskilda programländer sköts av team i vilka alla berörda enheter ingår. All handläggande personal på nederländska utrikesministeriet rekryteras på samma sätt; därefter sker en viss specialisering in house. En företrädare med erfarenhet från arbetet i menade att man i det praktiska arbetet på fältet inte gör någon åtskillnad mellan biståndsgenomförande och politik. Om någon gränsdragning finns går den mellan hemmaorganisationen i och ambassad- erna, men inte heller den är särskilt tydlig. En nederländsk utredning har föreslagit att man i Neder- länderna borde skapa en fristående biståndsmyndighet, som fallet är i . Argumentet är att det skulle skapa en tydligare gräns mellan politik och genomförande. är genomförandet av utvecklingssamarbetet i hög grad delegerat till ambassaderna. Det ställer stora krav på land- kunskap hos ambassadören och övriga utsända. Landkunskapen finns inte i . Det beräknas att cirka 500 tjänstemän i har utvecklingsfrågor som sin huvuduppgift och lika många i fält. i sysslar inte med främjandearbete. Ambassaderna gör det, men inte som en del av utvecklingssam- arbetet. Den nya regeringen i vill på ett mer genom- gripande sätt modernisera och fokusera inriktningen av biståndet. Budgeten för utvecklingsbiståndet kommer att minskas med 900 mil- Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Det nederländska stödet till utvecklingsländerna, som alltid legat på en hög nivå – av BNP – kommer på grund av nedskärningen att minska till av BNP. Regeringen vill göra en grundlig översyn av hela biståndsverksamheten och ambitionen är att inrikta biståndet på färre partnerländer och ett mindre antal sektorer för att effektivisera biståndet. Den vill också inrikta biståndet mot handel och investeringar för att gynna ekonomisk tillväxt i mottagar- länderna. Den nya regeringen har framhållit att man kommer att verka för att fredsbevarande insatser i utvecklingsländerna kommer att klassificeras som bistånd och att DAC-kriterierna anpassas där- efter. Biståndspolitiken kommer på ett tydligt sätt att fogas in i den breda utrikespolitiken. I ligger ansvaret för utvecklingssamarbetet i ett separat ministerium, DFID. Det har en mycket respekt- erad ställning internationellt och har som regel letts av starka ministrar. har inte nått volymmålet men det finns ett politiskt åtagande att göra det , vilken delas även av den nya regeringen. De grundläggande prioriteringarna, fastlagda i Development Act 2002, är tillväxt i de fattigaste länderna, arbete mot klimatförändringen, konfliktföre- byggande och stöd åt svaga stater samt effektivitet i det inter- nationella biståndsarbetet. Därtill kommer ett antal målsättningar som preciserats i s.k. Agreements (mer om det nedan). DFID leds av en Secretary of State for International Development och representeras i underhuset av en Minister of State och en Par- liamentary Under Secretary of State. Det interna arbetet leds av en Permanent Secretary, som, liksom i andra brittiska ministerier, har det yttersta och samlande ansvaret både för inriktning och resurser. Under ministern finns tre generaldirektörer, en för bilaterala pro- gram, en för multilaterala frågor, internationell finansiering, policy och analys och en för effektivitet i arbetet, inklusive budget och personalfrågor. DFID har en central ställning i det brittiska regeringsarbetet men är också starkt decentraliserat. DFID har 51 självständiga utlandskontor som inte är del av de brittiska ambassaderna, även om samlokalisering och samarbete förekommer. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter anställda finns på utlandskontoren. Kontorschefen har stor själv- ständighet och kan fatta beslut upp till 20 miljoner, GBP. Land- programmen utarbetas lokalt. Delegeringen bygger på nära samråd mellan DFID/, DFID/East Kilbride och utlandskontoren, vilket är möjligt med modern teknik. Senaste för nämner dock att rapporterings- och samrådsförfarandena mellan uteorganisa- tionen och hemmaorganisationen ibland uppfattas som betungande och onödiga av tjänstemännen. Liknande omdömen görs i den nederländska biståndsverksamheten. Det faktum att DFID är ett eget ministerium med egen utlands- organisation betyder inte att DFID inte deltar i samarbete med andra ministerier. har ett väl utvecklat system för arbete över ministeriegränserna på politisk nivå. I det brittiska regeringsarbetet har Cabinet Office en stark position, står för mycket av statsförvaltningens gemensamma utredningskapacitet och deltar i de flesta av de s.k. interministeriella kommittéerna. Det finns ett stort antal sådana kommittéer på ministernivå och där- under underkommittéer på statssekreterarnivå som på regeringens vägnar behandlar grupper av frågor. Ett konkret exempel på sam- arbete över ministeriegränserna är Stabilization Unit i vilken ingår företrädare för , DFID och Försvarsdepartementet. Den har uppgifter i bl.a. , och . Därutöver finns ett antal avtal (Public Sector Agreements, PSA) som reglerar samarbete och målsättningar för departementsöverskridande politikområden.