sou · GZB328 · 2011-04-04 00:00:00 — En möjlighet att ta med sig vissa rättigheter från till tredje land kan i vissa fall vara av avgörande betyd- delse för ett beslut att röra sig mellan länderna. Lika stor betydelse kan det dock ha att den som varit bosatt och arbetat i tredje land har möjlighet att ta med sig intjänade rättigheter från detta land till . Utifrån detta perspektiv är förutsättningarna för rörlighet större i förhållande till de länder med vilka träffat avtal om social trygghet. Efter den genomgång av gällande rätt som gjorts ovan kan konstateras att svensk rätt, ur ett internationellt perspektiv, möjliggör export av sociala förmåner i stor omfattning och därigenom främjar den globala rörligheten. Detta gäller framför allt de arbetsbaserade förmånerna såsom inkomstgrundad ålderspen- sion. I många andra länder krävs långa intjänandetider innan det är möjligt att ta med sig sina arbetsbaserade förmåner utomlands. I exempelvis krävs en intjänandetid och i medan det i och krävs bosättning i landet för att över huvud taget få tillgång till exempelvis sin intjä- nade pension. Det har i en studie visat sig att det är osannolikt att invandrare från länder utanför OECD-området har några pensions- rättigheter alls från sitt hemland.69 69 SOU 2010:105 Ålderspension för invandrare från länder utanför OECD-området. Portabilitet av sociala trygghetsförmåner Arbetsbaserade förmåner kan alltså i stor utsträckning tas med vid utlandsvistelser oavsett vilket land det är fråga om. Möjlighet- erna att ta med de bosättningsbaserade förmånerna till tredje land är dock begränsad till temporära utlandsvistelser upp till . En förklaring till detta är att dessa förmåner är skattefinansierade, till skillnad från de arbetsbaserade förmånerna som är avgifts- finansierade. I förarbetena till socialförsäkringslagen (SofL)70 gjordes bedöm- ningen att bosättningsbaserade förmåner ska kunna utbetalas vid temporära utlandsvistelser. Något behov av att därutöver generellt utöka möjligheterna till utbetalningar vid utlandsvistelse kunde inte ses. Även kostnadsskäl angavs som skäl för att inte utöka utbetal- ningarna förutom för vissa särskilda personkategorier. Ett annat skäl för begränsning av utbetalning angavs vara att en stor del av systemen för social trygghet i andra länder är arbetsbaserade. är en utlandsvistelse förknippad med arbete utomlands, vilket kan medföra att den enskilde kommer att omfattas av ett annat lands sociala trygghetssystem. De bosättningsbaserade för- månerna är väsentligen skattefinansierade i , och skattebe- frielse för förvärvsinkomster erhålls i många fall redan vid sex månaders anställning i ett annat land. Av finansiella skäl och för att minska risken för dubbelförsäkring ansågs därför att vissa restrik- tioner skulle gälla för utbetalning av förmåner för tid när den för- säkrade vistas utomlands. Ett sätt att stimulera den cirkulära migrationen i förhållande till tredje land kan vara att öka portabiliteten av bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner. Det kan exempelvis för vissa pension- ärer vara en förutsättning att kunna ta med sig sin garantipension för att flytta till ett tredje land, se närmare avsnitt 5.5. De skäl om risk för dubbelförsäkring som tidigare anförts mot att utbetala de skattefinansierade bosättningsbaserade förmånerna även vid längre utlandsvistelser gäller dock fortfarande. Det är endast i förhållande till de länder där det träffats avtal om social trygghet som det råder en reprocitet mellan länderna. En utökning av möjligheterna till export av bosättningsbaserade förmåner skulle vidare innebära en stor förändring i socialförsäkringens grundläggande konstruktion med en gränsdragning mellan bosättningsbaserade och arbetsbase- rade förmåner. En förändring beträffande någon av de bosättnings- baserade förmånerna bör därför ha mycket starka skäl. 70 SOU 1997:72 s. 339 ff., prop. 1998/99:119 s. 144 ff. Portabilitet av sociala trygghetsförmåner Däremot är det angeläget att arbetet med samarbete kring social trygghet mellan både och tredje land samt EU och tredje land fortsätter och utvecklas. Ett sådant arbete kan förutom samar- bete även handla om att påverka tredje land att utveckla sin social- försäkring. I låginkomstländer är det många invånare som har ett bristfälligt socialförsäkringsskydd eller inget alls, vilket alltså kan verka hämmande för den cirkulära migrationen. Genom att utveckla tredje lands socialförsäkring kan potentialen för cirkulär migration gentemot detta land öka. Exempel här är , och som infört socialförsäkringsskydd för migrantarbetare och deras familjer.71 Bedömning: Det finns inte skäl att i svensk rätt göra garantipension enligt socialförsäkringsbalken exportabel till tredje land. Det finns inte heller anledning att, utöver vad som redan gäller, till utlandsfödda innevånare ge ekonomiska bidrag för att kunna återvända till hemlandet. I direktiven anges att kommittén ska undersöka vilka möjligheter det finns för personer i pensionsålder att återvandra och identifiera eventuella hinder mot återvandring som kan finnas. Även återvand- ring av personer i pensionsålder kan bidra till kunskapsspridning i ursprungslandet och är därför av vikt för uppdraget. Vidare ska kommittén enligt direktiven belysa den betydelse individens val- möjligheter att tillbringa sina sista år i ursprungslandet har. Det finns ett stort intresse bland personer bosatta i att vid sin pension bosätta sig utomlands permanent eller . Detta gäller utrikes födda pensionärer, men även pensionärer födda i . För utrikes födda kan det handla om en dröm att kunna återvända till hemlandet. Se närmare kommitténs delbetänkande72 om betydelsen av att kunna återvandra samt vilka faktorer som påverkar ett sådant val. var det 1 726 personer i åldern som flyttade ut från . Av dessa var födda i , födda i övriga , födda i länder inom EU utanför , födda i 71International , vol 63, 3–4/2010 s. 133. 72SOU 2010:40 s. 138 f. Portabilitet av sociala trygghetsförmåner övriga länder inom och födda i länder utanför Europa.73 Många av de pensionärer som flyttade utomlands har alltså en utländsk bakgrund. I kommitténs delbetänkande74 framgår att det nu finns nästan 200 000 pensionärer i som är födda i ett annat land och att denna grupp kommer att öka väsentligt . Liksom för alla migranter är en avgörande faktor för utflyttade pensionärer vilken social trygghet som kan erbjudas i destinations- landet. Det kan exempelvis vara fråga om vilken hälso- och sjuk- vård som erbjuds. En annan faktor kan vara vetskapen om att kunna återvända till . Många utlandsfödda pen- sionärer har bott i att de blivit svenska medborgare och kan därmed fullt ut i den utsträckning de själva vill lämna och återvända till . Beträffande utflyttade personer med permanent uppehållstillstånd se förslag i avsnitt 4.2.2 om att öka möjligheterna att vistas utomlands utan att tillståndet återkal- las. En annan avgörande faktor är möjligheten att kunna försörja sig. Som beskrivits ovan tillåter svensk rätt pensionärer att ta med sig sin intjänade ålderspension till vilket land som helst i världen. Det är dock inte alla pensionärer som har en ålderspension eller har en låg sådan. Dessa pensionärer kan ha rätt till garantipension som syftar till att ge en grundtrygghet. Det är cirka 670 000 pen- sionärer som har en garantipension i någon form och cirka 218 000 av dessa har full garantipension.75 En så stor andel som av garantipensionärerna är kvinnor. Garantipensionen betalas ut i förhållande till hur en person varit bosatt i . För rätt till garantipension krävs bosättning. Full garanti- pension betalas ut bosättning i mellan till och med . För den som varit bosatt än reduceras garantipensionen med 1/40 del . Som framgår i avsnitt 5.2.8 kan garantipension betalas ut även till den som bor i ett EU/EES-land och , vilket beror på samord- ningen av den sociala tryggheten mellan dessa länder. Garantipen- sion kan även under vissa förutsättningar betalas ut till den som bor i i enlighet med det avtal som träffats mellan och . När det gäller utlandsvistelse i tredje land kan garantipen- 73Löpande befolkningsstatistik från (). 74SOU 2010:40 s. 79. 75Garantipensionen finansieras via statsbudgeten och kan tidigast betalas ut . Full garantipension uppgår till 2,13 prisbasbelopp för ensamstående och 1,90 pris- basbelopp för gifta. Full garantipension uppgår därmed till för ensamstående och för gifta. Portabilitet av sociala trygghetsförmåner sionen betalas ut under maximalt om utlandsvistelsen kan antas vara längst . För utlandsfödda i tredje land med rätt till garantipension i kan därmed möjligheterna att återvända till hemlandet vara små. Genom att göra garantipensionen exportabel även till tredje land skulle incitamenten och möjligheterna att flytta till dessa länder öka. Eventuella inlåsningseffekter på grund av att en pensionär inte har råd att flytta till tredje land skulle reduceras. Detta skulle framför allt gynna kvinnor, som utgör den största gruppen med garantipension. Mot bakgrund av dessa till synes gynnsamma effekter på den cirkulära migrationen har kommittén övervägt om det är möjligt att göra garantipensionen exportabel även till tredje land. Detta kan även motiveras utifrån att det handlar om en förmån som tjänats in i förhållande till antalet år som personen varit bosatt i . En utgångspunkt beträffande socialförsäkringssystemet är att detta ska ge en god ekonomisk trygghet, men vara utformat så att det understödjer arbetslinjen. Med hänsyn härtill samt i enlighet med vad som i avsnitt 5.4 anförts om skälen mot att generellt göra bosättningsbaserade förmåner exportabla har vi valt att inte lägga fram något sådant förslag. I kommitténs arbete har vidare övervägts om det finns skäl att inrätta någon annan form av ekonomiskt stöd för den som vill åter- vandra till hemlandet. Det finns ett flertal svenska organisationer och organisationer utomlands som arbetar med frivillig återvand- ring i olika former. Dessa ger olika typer av stöd till dem som står i begrepp att återvända. Det kan handla om information och rådgiv- ning i inför ett återvändande, mottagningsinsatser vid hem- komsten samt utbildningsprogram för att underlätta återvändandet. Det finns ett antal pågående stödprojekt i förhållande till vissa länder såsom , , , , och Somalia.76 Invandrare som kommit till på grund av asylskäl kan under vissa förutsättningar få visst ekonomiskt stöd vid återvändande till hemlandet. Det gäller dels återetableringsstöd77 för vissa utlänningar, dels bidrag78 för bosättning i annat land. Det kan ifrågasättas om det finns skäl att ge återvandringsstöd även till andra invandrargrupper och då i synnerhet till utrikes 76Se vidare i delbetänkandet SOU 2010:40 avsnitt 6.6 s 157 f. 77Enligt förordning (2008:778) om återetableringsstöd. 78Enligt förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från . Portabilitet av sociala trygghetsförmåner Möjligheten att återvända till sitt hemland eller bosätta sig i annat land ska självklart stå öppet för var och en. Stöd i form av information om hur detta går till samt vilka konsekvenser ett sådant beslut får ges . Möjligheterna för invandrare att när de så önskar återvända till ursprungslandet sammanhänger delvis med i vad mån intjänade förmåner m.m. kan utgå från även efter ett återvändande. Som nämnts ovan medger svensk rätt att den enskilde kan ta med sig vissa sociala förmåner såsom ålderspension. Kommittén finner inte skäl att där- utöver kompensera den enskilde i de fall han eller hon inte får samma sociala trygghet i ursprungslandet efter ett återvändande. Det finns alltså inte skäl att till utlandsfödda ge ett ekonomiskt bidrag för att återvända eller att flytta till annat land. Detta skulle tvärtom kunna uppfattas som påtryckningar för att förmå utlands- födda att lämna landet. Det får inte råda någon tvekan om att den som fått permanent uppehållstillstånd och kanske därefter ett svenskt medborgarskap själv avgör om och när han eller hon vill återvända till sitt ursprungsland. Vidare skulle det innebära en ojämlikhet i förhållande till exempelvis ålderspensionärer födda i som önskar bosätta sig i ett annat land. 5.6Underlätta återinträde i det svenska systemet Förslag: Den som arbetat utomlands och återvänder bör inom en efterskyddstid från och med dagen efter återkomsten till ha rätt att återfå lägst den sjukpen- ninggrundande inkomst (SGI) som gällde före avresan. Ytterligare överväganden med anledning av ett sådant förslag eller utarbetande av alternativa lösningar överlämnas åt den parla- mentariska socialförsäkringskommittén (S 2010:04). Enligt övervägandena ovan framgår betydelsen av att underlätta och på olika sätt stödja den som vill lämna för att bosätta sig utomlands. För den cirkulära migrationen är det dock lika viktigt att se vad som kan göras för att ett eventuellt återinträde i kan bli så enkelt och smidigt som möjligt. En avgörande faktor kan här vara möjligheten att vid arbete utomlands få tillbaka sin sjuk- penninggrundande inkomst (SGI) när man flyttar tillbaka. SGI är den årliga inkomst i pengar som en person tills vidare kan antas få för eget arbete här i landet, antingen som arbetstagare i Portabilitet av sociala trygghetsförmåner allmän eller enskild tjänst eller på annan grund. En försäkrads SGI ligger till grund för beräkning av sjukpenning, graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå, tillfällig föräldrapenning, rehabiliteringspenning, skadelivränta, smittbärarpenning och när- ståendepenning.79 För att få ett fastställt SGI krävs att personen omfattas av svensk lagstiftning. Huvudprincipen är alltså att en person för att få en fastställd SGI måste arbeta i i socialför- säkringsbalkens mening. När en person gör ett förvärvsavbrott, och inkomsten därmed upphör, medför det som huvudregel att även SGI upphör. Från och med den dag den försäkrade avbrutit sitt förvärvsarbete omfattas han eller hon dock av ett SGI-skydd (generellt efterskydd). Anledningen till förvärvsavbrottet har här inte någon betydelse. Det finns undantag som innebär att SGI, under vissa villkor, kan behållas eller vara vilande under förvärvsavbrottet, s.k. SGI- skyddad tid.80 Sådana avbrott kan vara vissa studier, under tid den försäkrade får periodiskt ekonomiskt stöd enligt särskilda avtal mellan arbetsmarknadens parter, under arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m., under graviditet, under föräldraledighet, under plikttjänstgöring samt under tid då den försäkrade får sjukpenning m.m. För biståndsarbetare och deras familjemedlemmar, som anses som bosatta i under utlandsvistelsen, finns en bestämmelse som innebär att SGI vid återkomsten till motsvarar lägst det belopp som utgjorde deras sjukpenninggrundande inkomst före avresan.81 Detta gäller under längst . Denna personkategori omfattas dock inte av den arbetsbaserade försäk- ringen under själva utlandstjänstgöringen. För en person som lämnar för att bo och arbeta utom- lands upphör SGI . Kommittén anser att alla som arbetar utomlands, och inte enbart biståndsarbetare, under en efterskyddstid från och med dagen efter åter- komsten till ska ha rätt att återfå lägst den SGI som gällde före avresan. Det är alltså fråga om ett SGI-skydd i form av överhoppningsbar tid. Detta bör gälla under längst . En sådan regelförändring syftar till att reducera inlåsningseffekter på så sätt att fler vågar pröva på att arbeta utomlands och därefter komma tillbaka. Enligt vår bedömning kan en sådan 7924 och 25 kap. SFB. 8026 kap. 9 § SFB. 8126 kap. 24 § SFB. Portabilitet av sociala trygghetsförmåner regelförändring få stor betydelse för cirkulärmigranter. Ett förslag enligt ovan innebär dock ett behov av ett antal ytterligare över- väganden, exempelvis vilken omfattning av arbete som ska krävas utomlands. Vidare måste de svenska myndigheterna på ett godtagbart sätt kunna få ett underlag angående vilket arbete som utförts i det andra landet. Den parlamentariska socialförsäkringskommittén håller i sitt arbete på att göra en översyn av bestämmelserna om SGI och SGI- skyddad tid. De ska vid utformningen av reglerna särskilt beakta de skyddsvärda situationer som kan finnas t.ex. för studerande, föräldralediga och personer som av sin arbetsgivare sänds ut för att arbeta i ett annat land samt medföljare till dessa.82 Det kan konstateras att det beträffande SGI-skydd finns en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften. Vi vill i vårt arbete särskilt lyfta fram gruppen cirkulärmigranter och den stora betydelse ett bra återinträde till har. Det är möjligt att det finns mer generella lösningar som kan göras i lagstiftningen för att tillgodose olika gruppers behov. Det kan vara fråga om att förlänga den generella efterskyddstiden. Det skulle också kunna vara fråga om att införa ett frivilligt avgiftssystem för den som vill behålla sitt SGI. Det ingår dock inte i denna kommittés uppdrag att närmare utforma sådana generella lösningar. Mot bakgrund av det arbete som utförs av den parlamentariska social- försäkringskommittén lämnar vi i denna del inte något fullständigt förslag. I kommitténs delbetänkande har frågan lyfts om det bör vara möjligt att i länder utanför EU/EES och söka arbete med bibehållet stöd från arbetslöshetsförsäkringen . 83 En sådan möjlighet skulle dels utöka möjligheten för den arbets- sökande att hitta ett arbete i och med att arbetsmarknaden blir större, dels underlätta möjligheterna till cirkulär migration, vilket i det här fallet kan vara positivt för individen (få ett arbete), tredje land (matchning arbetskraft) och (en arbetslös får arbete). 2010:48 s. 14 f. 83SOU 2010:40, avsnitt 11. Portabilitet av sociala trygghetsförmåner Bestämmelser om arbetslöshetsersättning finns bl.a. i lagen om arbetslöshetsförsäkring84 () och i förordning85 om arbetslös- hetsförsäkring (ALFFO). Tillämpligheten av de svenska reglerna påverkas även av internationella regelverk och överenskommelser.86 Det handlar om den samordning av social trygghet som finns inom EU samt de avtal som träffats mellan EU och tredje land samt dessutom avtal mellan och olika länder inom och utom EU, se närmare genomgång i avsnitt 5.2. 5.7.2Kort om den svenska arbetslöshetsförsäkringen Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Ersättning enligt grundförsäkringen lämnas till den som uppfyller ett arbetsvillkor, men som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller vars tid som medlem är kort- are än . Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen lämnas till den som uppfyller ett arbetsvillkor och som varit medlem i en arbetslöshetskassa . För både grundförsäkringen och inkomstbortfallsförsäkringen gäller att grund- villkoren ska vara uppfyllda, vilket bl.a. innebär att personen ska vara arbetslös, anmäld hos Arbetsförmedlingen och beredd att ta erbjudet lämpligt arbete. För att ha rätt till arbetslöshetsersättning i krävs att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogade. Se nedan om export av arbetslöshetsersättning inom EU. Arbetslöshetsförsäkringen omfattar både arbetstagare och företagare. En arbetslöshetskassa, a-kassa, har till uppgift att administrera och betala ut arbetslöshetsersättning till personer som är arbets- lösa. En arbetslöshetskassa ska ta ut medlemsavgifter som i före- ning med andra inkomster får antas täcka kassans förvaltningskost- nader samt betalningen av finansierings- och arbetslöshetsavgift. Dessa avgifter ska a-kassan betala in till staten. Varje arbetslöshets- kassa har ett speciellt verksamhetsområde och det är i första hand a-kassan där den arbetslöse är medlem som ska svara för utbetal- ningen av ersättningen. Det finns dessutom en kompletterande arbetslöshetskassa, Alfa-kassa, som inte har ett speciellt verksam- hetsområde utan är öppen för alla yrkesgrupper. 86Se t.ex. 3 § . Portabilitet av sociala trygghetsförmåner Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens handläggning. Vidare har IAF vissa förvaltningsuppgifter som bl.a. består i att utfärda intyg till arbetslösa som ska söka arbete i länder inom EU/EES, ta in arbetslöshetsavgifter och finansieringsavgifter från arbetslöshetskassorna samt godkänna arbetslöshetskassornas med- lemsavgifter. 5.7.3Arbetslöshetsförsäkringen inom EU/EES-området Arbetslöshetsförsäkringen är en del i den samordning av den sociala tryggheten som finns mellan länderna inom EU/EES och . Samordningen av arbetslöshetsförsäkringen innebär bl.a. att upparbetade kvalificeringsperioder följer med individen även om han eller hon börjar arbeta i ett nytt land. Vid arbetslöshet läggs de tidigare kvalificeringsperioderna samman med dem som upparbe- tats i det sista landet man har arbetat i, enligt de regler som gäller där. Alla tidigare kvalificeringsperioder ska då ses som om de vore upparbetade i det sista landet. Huvudregeln är att en person omfattas av lagstiftningen i det land där han eller hon arbetar. Vid arbetslöshet gäller att arbetslös- hetsersättning ska sökas i det landet. Särskilda bestämmelser finns dock för gränsarbetare. Utbetalningen av arbetslöshetsersättning från ett land är knuten till att man söker arbete i det landet, se undantag nedan. Medlemsstaternas behöriga myndigheter ska sam- arbeta och bistå varandra.87 5.7.4Export av arbetslöshetsersättning inom EU/EES- området Arbetssökande med rätt till arbetslöshetsersättning i ett land inom EU/EES-området kan under vissa förutsättningar fortsätta få arbetslöshetsersättning från det landet för att söka arbete i ett annat land inom EU/EES och Schweiz.88 Syftet med detta är att främja rörligheten och få fler i arbete. En ansökan om att söka arbete i ett annat EU/EES-land eller med svensk arbetslöshetsersättning ska ges in till 87På det sätt som närmare framgår i förordning nr 883/2004 och förordning nr 987/2009. 88artikel 64 i förordning nr 883/2004. Portabilitet av sociala trygghetsförmåner Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF).89 IAF fattar beslut och utfärdar ett dokument som visar rätten till ersättning när personen söker arbete i det andra landet. Beslut av IAF i ärenden om utfärdande av intyg enligt ovan får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.90 Den som bedöms ha rätt till arbetslöshetsersättning i kan alltså söka arbete i ett annat medlemsland (basperiod). är en rättighet för sökande som uppfyller ställda villkor.91 Perioden kan dock förlängas med ytterligare (förlängningsperiod), . Det är IAF som fattar beslut om en eventuell förlängning av perioden, efter en ansökan från den arbetssökande. En tre- eller sexmånadersperiod av arbetssökande utomlands med svensk arbetslöshetsersättning, kan delas upp i flera kortare perioder med arbetssökande i emellan. Ett nytt dokument måste dock utfärds inför varje utresa. En förutsättning för export av ersättningen är att den arbetssök- ande varit registrerad vid Arbetsförmedlingen i och har stått till den svenska arbetsmarknadens förfogande i minst fyra veckor.92 Den sökande måste inte ha rätt till arbetslöshetsersättning men ska ha rätt till arbetslöshetsersättning senast på avresedagen. Även medborgare i ett land utanför EU/EES och , statslös enligt New Yorkkonventionen eller flykting enligt Genève- konventionen kan ansöka om bibehållen svensk arbetslöshets- ersättning vid sökande av arbete inom EU/EES och . Förutom de villkor som anges ovan ska en sådan person dessutom ha rätt att anmäla sig på arbetsförmedlingen i det landet samt ha rätt att arbeta i det land där denne tänker söka arbete. Till ansökan ska bifogas dokument som styrker detta. Den arbetssökande har vidare att registrera sig vid arbetsför- medlingen i det land denne reser till från det att han eller hon inte längre stod till förfogande i utreselandet. som arbetssökande sker i ett annat medlemsland ska personen stå till arbetsmarknadens förfogande på samma villkor som övriga sökande i det landet. När den sökande anländer till den andra medlemsstaten ska han eller hon lämna dokumentet (intyg U2 eller 91Som ställs upp i artikel 64.