sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Den höga skattebelastningen på el och fossila bränslen gör att uppvärmning med elvärme, olja eller natur- gas inte längre utgör reella alternativ till uppvärmning med fjärrvärme. Istället är alternativen huvudsakligen värmepumpar och enskild uppvärmning med biobränslen, främst bränslepellets. El för upp- värmning används huvudsakligen inom småhussektorn, antingen som direktverkande eller vattenburen elvärme eller som drivenergi för värmepumpar. Värmepumpar utnyttjar visserligen el som driv- energi men genom att de även utnyttjar värmeinnehållet i en värme- källa, såsom berg- eller markvärme, uteluft etc., så är de konkur- renskraftiga mot fjärrvärme. 61 Den angivna energikostnaden för naturgas innefattar även nätkostnad. Av redovisningen i Figur 4.20 kan man få intrycket att det är en väsentlig skillnad i värmekostnad mellan fjärrvärme, pellets och värmepump. Det är viktigt att betona att redovisningen i figuren enbart avser kostnader för tillförd energi inklusive skatter. För att få den totala värmekostnaden måste även kapitalkostnader och kostnader för drift och underhåll beaktas. Studier som gjorts visar att det ligger stora svårigheter i att jäm- föra framförallt kapitalkostnader för olika uppvärmningsalternativ eftersom det visat sig att investeringskostnaden för de alternativa uppvärmningsalternativen kan skilja sig väsentligt åt mellan olika delar av landet på grund av olikheter i lokala förutsättningar och den lokala marknaden.62 I årliga redo- visning av värmemarknaderna i redovisas inte längre invester- ingskostnader för uppvärmningsalternativen. Generellt kan konsta- teras, enligt den senaste, av publice- rade63, jämförelsen av investeringskostnader mellan fjärrvärme, värme- pump och pelletseldning, att investeringskostnaden för installation av värmepump kan vara 3,5–5 gånger högre än för fjärrvärme medan investeringskostnaden för installation av pelletseldning kan vara 1,75–2,25 gånger högre än för fjärrvärme. Vid jämförelse av underhållskostnader för uppvärmningsalter- nativen konstaterar att underhålls- kostnaden är beroende av en rad olika faktorer, såsom anläggning- ens ålder samt i vilken mån fastighetsägaren själv utför arbeten. Det är bedömning att fjärrvärme gene- rellt är förenat med den minsta egna arbetsinsatsen. Fjärrvärme- centralen kräver lite utrymme och fjärrvärme är inte förenat med några former av kontinuerligt återkommande arbetsinsatser, som påfyllning av förråd, sotning etc. Det är därför rimligt att anta att underhållskostnaden för fjärrvärme är lägre än för övriga alterna- tiv.64 Beaktas skillnaderna i kapitalkostnaden och kostnader för drift och underhåll mellan de tre uppvärmningsalternativen fjärrvärme, pellets och värmepump finner man att den beräknade totala upp- värmningskostnaden i princip kan vara lika hög. Detta illustreras i Figur 4.21 där den energikostnad som framgår av Figur 4.20 kom- pletterats med kapital- och underhållskostnader, beräknade baserat på medelvärden av de investeringsintervall samt de bedömda kost- 62Referenser med hjälp av Svensk Fjärrvärme. 63Energimarknadsinspektionen (2008). 64Energimarknadsinspektionen (2008). nader för drift och underhåll (D&U) som framgår av publikationen Uppvärmning i . Det innebär att beräkningen baseras på att en anordning för uppvärmning med pellets har en invester- ingskostnad som är dubbelt så hög som fjärrvärme medan en berg- värmeanläggning har en investeringskostnad som är 4,4 gånger så hög som fjärrvärme. Den antagna drifts- och underhållskostnaden är en halv procent av investeringen för fjärrvärme och en procent av investeringen både för utrustningen för pelletseldning och för bergvärme, i enlighet med redovis- ning. I samtliga fall används en kalkylränta på och en avskrivningstid . Figur 4.21 Beräknad total värmekostnad med beaktande av energi-, kapital och D&U-kostnad för fjärrvärme, pellets och bergvärme65 (öre/kWh) Källa: Bearbetning av data från , Uppvärmning i och Uppvärmning i (avseende kapitalkostnader). Beräkningen av den totala värmekostnaden för de tre uppvärm- ningsalternativen bör betraktas som indikativ då osäkerheten i be- räkningen är stor, särskilt med avseende på investeringskostnader för anläggningar för pelletseldning och bergvärme. 65 Den beräknade kapitalkostnaden är endast indikativ då den i hög grad är beroende av lokala förutsättningar. Oavsett om det finns prisskillnader som ger incitament till byte av uppvärmningsform bör den faktiska möjligheten att byta analyse- ras. Ett byte av uppvärmningsform innebär normalt väsentliga bytes- kostnader i alla typer av fastigheter. Utöver den rena inköps- kostnaden kan bytet kräva omfattande åtgärder från fastighetsäga- ren, i form av planering, installation, ombyggnader och andra åtgärder för genomförandet. De byten som främst varit aktuella är byte från olja och el till fjärrvärme, värmepump eller anordningar för för- bränning av biobränslen. Här indikerar Energimarknadsinspektio- nens sammanställning av investeringskostnader för uppvärmnings- alternativen, som refererats ovan, att byteskostnaderna till fjärr- värme är lägre än till värmepump eller till anordningar för upp- värmning med pellets. För den som vill byta såväl från fjärrvärme som värmepump eller pelletsanläggning innan anläggningen är avskriven (uttjänt) uppstår betydande byteskostnader. En investering i ny teknisk utrustning kräver också finansiering. Därmed innebär ett byte av uppvärmningsform också en ökad kapitalkostnad för fastighetsägaren. Kostnadsstrukturen skiljer sig för kundernas del åt avseende de olika uppvärmningsalternativen. Som framgår ovan är typiskt sett andelen fasta kostnader (kapital- kostnader) lägre för installation av fjärrvärme och pelletspannor än vad den är för främst värmepumpar. Den löpande bränsleberoende kostnadsandelen skiljer sig också åt mellan alternativen. Samman- taget påverkar kostnadsstrukturen för de olika alternativen bytes- benägenheten eftersom den besparing som görs avseende de löpande driftskostnaderna måste täcka såväl grundinvesteringen i ny teknik som framtida drift. Den relevanta jämförelsen för en fjärrvärmekund som överväger byte av uppvärmningsform blir där- med den löpande kostnaden, samt eventuell kapitalkostnad, för fjärrvärme jämfört med den totala kostnaden, löpande kostnad och kapitalkostnad, för ett alternativt uppvärmningssystem. Vidare medför uppvärmningsalternativen vissa fortlöpande insatser för drift och underhåll – övervakning, inköp av bränsle, bokning av sotning och tömning av aska etc. – utöver insatsen vid installation och idrifttagning. Fjärrvärme skiljer sig på den punkten, genom att när väl anslutning skett är uppvärmningen praktiskt taget underhållsfri. Det finns en risk att man som fjärrvärmekund upplever en större inlåsningseffekt än vad som är fallet för andra kunder på värmemarknaden. Det är viktigt att framhålla att detta inte är en följd av höga byteskostnader, eftersom dessa kostnader föreligger också vid byte från andra uppvärmningssätt. Den starkare inlås- ningseffekten för en fjärrvärmekund utgörs istället av att denne är hänvisad till endast en leverantör av uppvärmningsenergi, det lokala fjärrvärmeföretaget. Denna leverantör har således monopol på leve- rans av fjärrvärme till kunden. Kombinationen av de höga bytes- kostnaderna på värmemarknaden i stort och fjärrvärmeleverantö- rernas monopolsituation gör att fjärrvärmekundens ställning gent- emot leverantören är svagare än vad som är fallet för en kund som har en leverantör som agerar på en konkurrensutsatt marknad (t.ex. en elhandlare eller pelletsåterförsäljare) eller en kund som, utan betydande kostnader, kan byta till en annan produkt. Kombinatio- nen av generellt höga byteskostnader på värmemarknaden och det faktum att fjärrvärmekunden är hänvisad till endast en leverantör är således orsaken till att inlåsningseffekterna för fjärrvärmekunden kan anses större än för kunder som använder andra uppvärmnings- alternativ. Trots att fjärrvärmekunden i regel anser sig vara bunden till fjärrvärme, då kunden väl valt fjärrvärme som uppvärmningsform, förekommer det att kunder lämnar fjärrvärmen. Enligt flera av de intressenter på värmemarknaden, som vi under utredningens gång varit i kontakt med, har situationer då kunder lämnar fjärvärmen ökat i omfattning . Det är svårt att få en tydlig uppfattning om både den totala omfattningen av dessa fall och om sådana händelser förekommer i större omfattning på vissa orter än på andra. Kända exempel på orter där frågan diskuterats i politiska sammanhang är och . Det är även känt att vissa större fastighetsägare både har genomfört och planerar att genom- föra installationer av värmepumpar som ersättning för fjärrvärme- anslutning. Oberoende av omfattningen av fall där kunder lämnar fjärr- värmen innebär dessa att fjärrvärmeföretagens intäkter på dessa orter minskar och kan innebära högre priser för den reste- rande delen av kundkollektivet på dessa orter. Hur stor denna risk är beror till stor del på fjärrvärmeföretagets ekonomiska situation. Ett företag som har gjort stora investeringar har en kostnads- struktur som till stor del består av kapitalkostnader som inte går att påverka på kort sikt och är då mer känsligt för förlorade kunder än om företaget har en jämnare fördelning mellan fasta och rörliga kostnader. Frågan om fjärrvärme är att beteckna som en egen marknad eller om fjärrvärme är en del av en större värmemarknad har varit under diskussion . drar slutsat- sen att fjärrvärmemarknaden kan ses som en relevant produkt- marknad, på vilken fjärrvärmen inte konkurrerar med andra upp- värmningsalternativ, när kunden befinner sig i situationen att denne redan är ansluten till fjärrvärmenätet. Däremot kan det vara relevant att tala om en gemensam värmemarknad då kunden står inför valet av uppvärmningsalternativ, då fjärrvärme kan vara ett alternativ bland andra.66 I det följande görs en redogörelse studier av frågeställningen kring vad som bör betraktas som en relevant marknad med beaktande av fjärrvärmens särart. Vid avgränsning av den relevanta marknaden bestäms dels en produktmarknad, dels en geografisk marknad. Produktens utbyt- barhet är avgörande vid avgränsningen av produktmarknaden. Pro- dukter som köparna anser vara jämförbara när det gäller egenska- per, pris och användning tillhör samma produktmarknad. Frågan om det finns produkter som snabbt kan ändras så att de blir jäm- förbara har också betydelse. Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhanda- håller de relevanta produkterna eller tjänsterna. Inom det området är konkurrensvillkoren tillräckligt likartade för att det ska kunna skiljas från angränsande geografiska områden. I en nyligen publicerad rapport67 undersöks om fjärrvärme i konkurrensrättslig mening är en egen fjärrvärmemarknad eller en del av en större värmemarknad. Författarna konstaterar att både den kort-, medel- och långsiktiga priselasticiteten, dvs. hur många procent den efterfrågade kvantiteten förändras då priset ökar med en procent, är under -0,5.68 Detta innebär att minskningen i efter- frågan till följd av en höjning av priset är relativt låg, vilket 67Björnerstedt och (2011). 68Att priselasticiteten är mindre än -0,5 innebär att en höjning av priset med en procent får effekten att efterfrågan minskar med , dvs. efterfrågan minskar betydligt mindre än vad priset höjs. På en marknad med en priskänslig efterfrågan (hög priselasticitet) sjunker efterfrågan med mer än en procent om priset höjs med en procent. implicerar att det är möjligt för fjärrvärmeföretag att höja sina pri- ser utan att efterfrågan minskar markant. Genom att inkludera en pris-kostnadsmarginal69 kan slutsatser om huruvida fjärrvärme är en egen marknad eller del av en värmemarknad göras. Trots mycket försiktiga antaganden konstateras att fjärrvärme kan vara en egen produktmarknad i alla kommuner både . konstaterande, att fjärrvärme i valsitu- ationen av ny uppvärmningsform är en del av en värmemarknad, men att det efter att valet är gjort, kan anses vara en fjärrvärme- marknad blir härigenom mindre relevant. Det finns även andra forskare som konstaterat att fjärrvärmeföretag i praktiken har en monopolliknande ställning.70 Sammanfattningsvis konstateras att fjärrvärmen är en del av en större värmemarknad såtillvida att fjärrvärmen konkurrerar med andra uppvärmningsalternativ när en värmekund står inför ett inve- steringsbeslut. Gentemot befintliga kunder har fjärrvärmeföretaget dock en monopolliknande ställning eftersom substitutionsmöjlig- heterna till annat uppvärmningssätt är små och möjligheten att välja en annan fjärrvärmeleverantör är obefintlig. I det sammanhanget blir det relevant att tala om den lokala, icke-konkurrensutsatta, fjärrvärmemarknaden som den relevanta produktmarknaden. Lönsamheten för fjärrvärmeföretag är intressant för bedömning av konsekvenser av införande av tredjepartstillträde till fjärrvärme- näten. Analyser av lönsamheten i svenska fjärrvärmeföretag har gjorts med viss regelbundenhet av och konsultföretaget . De analyser som presenterades , 2001 och 2003 baseras på offentligt tillgänglig statistik samt företa- gens årsredovisningar medan den analys som gjordes enbart baseras på indata från företagens rapportering till Energi- marknadsinspektionen. Analyserna för de olika åren visar genom- gående att större fjärrvärmeföretag har något högre avkastning och att både medelavkastningen och medelintäkterna har stigit . varierar medelavkast- ningen mellan och 2007 är medelavkastningen . I undersökningen 2007 redovisas medelavkastningen 69Med pris-kostnadsmarginal menas skillnaden mellan produktionskostnaden och priset. 70Se exempelvis (2008) och Muren (2011). för kommunala bolag till medan avkastningen för några privata företag ligger något högre, för E.ON Värme 11,8 pro- cent och för Fortum Värme . avkastning 2007 uppgår enligt undersökningen till . Högst medel- avkastning redovisas, något överraskande, för kommunala förvalt- ningar, 13,1 procent.71 Det förefaller rimligt att väletablerade stora fjärrvärmenät med hög anslutning och relativt låga kostnader för utbyggnad av pro- duktionskapacitet och expansion av fjärrvärmenätet kan ha bra för- utsättningar att ha en avkastning som tillgodoser ägarnas krav på lönsamhet som man kan hålla en rimlig prisnivå. Sam- tidigt antyder analyserna att den prishöjning som skett, särskilt första år, jämför Figur 4.18 i avsnitt 4.5.1, inne- burit att lönsamheten i fjärrvärmebranschen i medeltal ökat. Analy- serna visar emellertid även på mycket stora skillnader i avkastning, som är svåra att förklara, mellan fjärrvärmeföretagen. I syfte att skaffa en uppfattning om den genomsnittliga lönsam- heten i fjärrvärmebranschen har utredningen beräknat genom- snittlig räntabilitet på totalt kapital för fjärrvärmeföretagen. Beräk- ningarna är baserade på de data som fjärrvärmeföretagen rapporterar till . Dessa data avser bok- fört värde av eget kapital och skulder. För att kunna bedöma den relativa storleken på räntabiliteten har begreppet WACC (Weighted Average Cost of Capital)72 använts som jämförelsemått. Räntabilitet på totalt kapital överensstämmer per definition relativt väl med WACC som nyckeltal. Dock beräknas WACC på mark- nadsvärderat av eget kapital och skulder. Om fjärrvärmeföretagens kapital marknadsvärderats hade det med stor säkerhet inneburit att den beräknade räntabiliteten hade blivit lägre. I rapporten och subventionering i den svenska fjärrvärmebranschen, som tagits fram av konsultföreta- get Celec på uppdrag av Fortum Värme, anges ett värde på WACC för fjärrvärmeverksamhet till 5,51–6,och till 5,75–6,91 procent.73 Utredningens egen beräkning av WACC tyder på att WACC för fjärrvärme uppgår till 6–i nominella termer, vilket således i princip överensstämmer med resultaten av Celecs beräkning. 71Andersson och (2001), och (2005) samt (2009). 72Ett mellan ägare och långivare vägt avkastningskrav. Avkastningskravens storlek är bero- ende på den företags- och/eller marknadsspecifika branschen. 73Ganslandt (2010b). De beräknade nyckeltalen kan bedömas vara i paritet med en för branschen rimlig WACC, med beaktande av att kvaliteten på de data som samlat in i viss utsträckning kan ifrågasättas. Av Energimarknadsinspektionens sammanställ- ning av ekonomiska data för fjärrvärmeföretagen framgår nämligen bland annat att vissa företag redovisar ett negativt eget kapital och stora återkommande negativa resultat, vilket får anses vara tvek- samt för affärsmässigt drivna bolag. Som tidigare nämnts har inte den stora merparten av fjärrvär- meföretagen ett marknadsvärderat anläggningskapital utan beräk- ningen av räntabilitet på totalt kapital är gjord på bokfört värde. Marknadsvärdet på anläggningar är ofta mycket högre än det bok- förda värdet, till följd bland annat av att många företag tillämpat en för kort avskrivningstid eller att realpriserna förändrats. Skillnaden mellan värdering baserat på bokfört värde respektive på marknads- värde har i en aktuell studie analyserats för de svenska elnäten.74 Studien visar att det bokförda värdet på elnäten uppgår till 51 mil- jarder medan nuanskaffningsvärdet uppgår till cirka 160 miljarder. Även om nuanskaffningsvärdet åldersjusteras, för att bättre över- ensstämma med det bokförda värdet, uppgår skillnaden till 60 pro- cent. Avkastningen i fjärrvärmebranschen skulle därför, om kapi- talet marknadsvärderats i likhet med den värdering Energimark- nadsinspektionen gör vid regleringen av el- och gasnät, vara lägre än de beräknade nyckeltalen. Det innebär att den genomsnittliga avkastning som uppnås i fjärrvärmebranschen inte täcker kostnaden för återinvesteringar. Eftersom fjärrvärmebolagen, som konstaterades i föregående avsnitt, har en dominerande ställning på den lokala marknaden skulle nyckeltalen dock kunna vara påver- kade av korssubventionering, dvs. att vinst från fjärrvärmeverk- samhet används för att finansiera annan verksamhet.75 Företagens bokförda resultat skulle därför kunna vara för låga och detsamma gäller för nyckeltalen. Det finns dessutom en generell risk med att dra långtgående slutsatser över hur en verksamhet presterar enbart utifrån bokförda värden. Företagen har viss flexibilitet i hur man bokför exempelvis koncerngemensamma kostnader och hur man väljer att fördela kapitalkostnaderna över tiden. 74Yard (2010). 75Energimarknadsinspektionen har konstaterat att det med nuvarande fjärrvärmereglering inte är möjligt att komma tillrätta med riskerna för korssubventionering och prisdiskriminering (). särskilt betydelsefull för en så kapitalintensiv verksamhet som fjärr- värme. 4.6Bedömningar av fjärrvärmens framtida potential och utveckling Fjärrvärmenäten har expanderat kraftigt, särskilt till . Ledningslängden har mer än fördubblats som fjärrvärmeleveranserna ökat med . Härigenom har den sammantagna värme- tätheten76, dvs. värmebehov per ledningslängd, minskat. Utveck- lingen visar att fjärrvärmen breder ut sig inom områden som inte är lika värmetäta som tidigare, både genom att fjärrvärme byggts ut på mindre orter där fjärrvärme tidigare inte fanns etablerad och i ytter- områdena av större orter. Utveckling av ledningslängd och värmetäthet för fjärrvärme i Linjetäthet (MWh/m) Källa: Statistik från Svensk Fjärrvärme. En ytterligare orsak till minskad värmetäthet är att värmebehovet generellt sett minskat till följd av energieffektiviseringar och ett varmare klimat. Ser man framåt förväntas dessa tendenser bestå. 76 En annan benämning är linjetäthet. forskningsrapporten – behovet77, som base- ras på intervjuer med fjärrvärmekunder, om deras framtida behov av fjärrvärme till 2025, beskrivs att behovet av fjärrvärme i fram- tiden kommer att minska, framförallt för att kunderna kommer att effektivisera sin energianvändning. I det basfall som redovisas i rap- porten kommer behovet av fjärrvärme att minska med cirka 10 pro- cent till 2025. I en branschprognos78 som tagits fram av Svensk Fjärrvärme, baserat på en enkät bland om företagens egna bedömningar av hur mycket fjärrvärme, el och fjärrkyla de kommer att sälja 2015, med kännedom om marknad, skatter och förändringar av energipolitik . I prognosen konstateras att många fjärrvärmeföretag har varit etablerade i sina kommuner och når i stort sett hela sin mark- nadspotential. De har inga nya stora kundgrupper att ansluta och räknar med att leveranserna kommer att minska till följd av energi- effektiviseringar och varmare klimat. Ändå förväntas de samman- lagda fjärrvärmeleveranserna öka till 2015, framförallt för att små och medelstora fjärrvärmeföretag räknar med att öka sin försälj- ning. Många av dessa har en låg marknadsandel och har därför en stor potential att växa. De sammanlagda fjärrvärmeleveranserna 2015 uppskattas i Svensk Fjärrvärmes enkät till omkring . Ökningen bedöms huvudsakligen komma till stånd genom att de mindre och medelstora fjärrvärmenäten fortsätter att byggas ut och att fjärrvärme etableras på ytterligare ett 30-tal orter i landet, att värmeleveranserna till industrin ökar och att det blir en viss ökning av fjärrvärmeleveranserna till småhus. Fjärrvärmenäten har i princip kommit att täcka de områden där fjärrvärmedistribution är mest kostnadseffektiv. Den huvudsakliga utbyggnaden av fjärrvärme till geografiskt nya områden sker till och inom småhusområden även om dessa endast står för en liten ökning av de sammanlagda fjärrvärmevolymerna. För att möjliggöra utbyggnad av fjärrvärme i dessa ytterområden utnyttjas i första hand marginaleffekter i produktionen, dvs. att utbyggnaden kan ske utan tillkomst av ny produktionseffekt. Energieffektivi- sering hos befintliga fjärrvärmekunder bidrar även till att frigöra kapacitet i ledningsnätet. En oundviklig konsekvens av utbyggnad av fjärrvärme i mindre värmetäta områden är att förlusterna i distributionssystemet ökar. 77Göransson (2009). 78Svensk Fjärrvärme (2010). Vid nybebyggelse tillämpas krav på energihushållning minst enligt byggregler. Byggreglerna ställer krav på att bygg- nader ska utformas för en högsta årlig energianvändning som upp- går till 110 kWh/m2 för bostäder som har annat uppvärmningssätt än elvärme i klimatzon I79. I energianvändningen ingår det som oftast benämns som köpt energi, dvs. energi för uppvärmning, komfortkyla, tappvarmvatten och byggnadens fastighetsenergi. Byggreglerna gör således ingen skillnad mellan vilka energislag som används för att tillgodose byggnadens behov av energi. Byggreglernas krav kommer successivt att skärpas och ställs i många fall vid markanvisning krav som går utöver byggreglerna då det gäller nivån på tillåten energianvändning, men även beträffande andel av olika energislag som får användas. Exempelvis är kraven för planering av bostadsområdet i , som är ett nytt bostadsområde med utpräglad miljöprofil, att den årliga energianvändning får vara högst 55 kWh/m2, varav högst 15 kWh/m2 får vara el. Dessutom ställs krav att av elenergin ska genereras lokalt, t.ex. med solceller, småskalig vindkraft eller liknande. Att täcka den återstående delen, utöver elanvändningen, som uppgår till av medeluppvärmningsbehovet för bostäder, med fjärrvärme ställer fjärrvärmeleverantörer inför nya utmaningar. En sammanfattande bedömning är att behovet av fjärrvärme kommer att kortsiktigt kvarstå i storstadsområdena, till följd av att energieffektiviseringar i befintlig bebyggelse till stor del balanseras av relativt stora utbyggnader med väsentligt lägre energibehov än den befintliga bebyggelsen. På bedöms behovet i stor- stadsområdena dock minska till följd av energieffektiviseringar och mildare klimat. Utanför storstäderna bedöms fjärrvärmebehovet kunna öka på de orter där fjärrvärmen inte är fullt utbyggd i det befintliga byggnadsbeståndet men långsiktigt minska av samma orsaker som i storstäderna. 79 Klimatzon I täcker hela landet utom , , Västernorr- lands, , och . I dessa län tillåts en högre energianvändning. 4.7Externa producenters möjligheter till tillträde till fjärrvärmenät