sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Inte minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras.20 I sin proposition om en strategi för de nationella minoriteterna betonar regeringen därför att de nationella minoriteterna bör ha möjlighet att påverka beslut som rör dem, något som har kallats för egenmakt.21 I 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk föreskrivs därför också att förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frå20 Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, (), s. 10 och 66. 2008/09:158. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet gor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i sådana frågor. Betydelsen av egenmakt i denna mening gäller naturligtvis på motsvarande sätt för alla särskilt utsatta grupper när det gäller möjligheten att komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna, även sådana som inte tillhör de nationella minoriteterna. Ett centralt skäl för att möjligheterna till ett sådant inflytande bör stärkas när det gäller det fortsatta systematiska MR-arbetet i , är att det inom alla dessa grupper finns kunskaper och erfarenheter som är nödvändiga att ta till vara när situationen ska kartläggas och åtgärder ska planeras och genomföras. Inom ramen för den föreslagna översynen, det må vara fråga om myndighetsinstruktioner eller andra författningar, regleringsbrev eller uppdrag i särskilda regeringsbeslut, bör myndigheterna därför också uppmärksammas på betydelsen av att särskilt utsatta grupper ges möjlighet till inflytande i frågor som berör dem, och att myndigheterna så långt det är möjligt ska samråda med representanter för dem i sådana frågor. MR-relaterade krav i olika styrdokument för myndigheterna bör också samordnas bättre med andra s.k. övergripande eller tvärsektoriella perspektiv så att osäkerheter om uppdragens innebörd och inbördes relation så långt möjligt undviks. Översynen bör naturligen också samordnas med de motsvarande förtydliganden som jag i avsnitt 4.3.3 föreslår bör göras i vissa särskilt betydelsefulla författningar när det gäller konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Regeringen bör vidare mera aktivt än med myndigheterna ta upp frågan om hur de arbetar med sitt ansvar för att bidra till förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, både inom ramen för den s.k. myndighetsdialogen som genomförs med myndigheternas ledningar och den löpande informella dialog som ständigt pågår mellan myndigheterna och . Vilka myndigheter berörs? Regeringen har i åtgärd 104 i handlingsplanen slagit fast behovet av att myndigheternas ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i förtydligas i myndighetsstyrningen. I det sammanhanget anförde regeringen vidare att det arbetet skulle koncentreras till de myndigheter vars verksamhet är av 151 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 särskild betydelse för att rättigheterna ska förverkligas för den enskilde. Jag delar den bedömningen. Det har inte varit möjligt att göra någon heltäckande genomgång av vilka myndigheter som särskilt bör få sina myndighetsinstruktioner förtydligade när det gäller MR-ansvaret. En utgångspunkt bör vara att de som har eller har haft sådana särskilda uppdrag även fortsättningsvis bör ha det. Flera av dessa är dessutom av det slaget att de uppfyller kriteriet att vara särskilt betydelsefulla för respekten för enskildas rättigheter, antingen därför att kontakterna med allmänheten är omfattande eller för att deras ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor risk för enskildas grundläggande rättigheter träds för när. Exempel på det förra är Arbetsförmedlingen och , medan , , , , , , samt myndigheterna inom försvaret alla är exempel på det . Härtill kommer myndigheter som genom sin tillsyns- eller föreskriftsroll kan ha stor betydelse i det här sammanhanget, t.ex. samtliga länsstyrelser, , och . Sammantaget bör regeringen i samband med den översyn som jag här har rekommenderat bör göras av olika myndigheters uppdrag när det gäller säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i , också överväga vilka ytterligare statliga myndigheter som bör få sitt särskilda ansvar i det här avseendet tydligt angivet i sina myndighetsuppdrag. Särskilt om Justitieombudsmännen och Justitiekanslern ) och Justitiekanslern () har en särställning i sammanhanget. Medan JO är ombudsmän och JK är regeringens högste ombudsman, har båda institutionerna, enligt JO-instruktionen respektive JK-lagen, till uppgift att övervaka att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.22 För JO:s del gäller dessutom att ombudsmännen särskilt ska tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regerings22 Se, när det gäller JO, 1 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän () och, när det gäller JK, 1 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn (JK-lagen). SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet formens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten.23 gäller som direkt tillämplig svensk lag och omfattas således tydligt av JO:s och JK:s kontroll av den offentliga makten. Även övriga konventionsåtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna ryms inom ramen för den kontrollen genom vad som sägs i både JO-instruktionen och JK-lagen om övervakning av att företrädare för det allmänna i övrigt fullgör sina åligganden. Bland dessa åligganden ingår ju även att lojalt tilllämpa principen om fördragskonform lagtolkning. Och i JO:s uppdrag i förhållande till medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter torde, enligt ordalydelsen, även ingå konventionsbaserade mänskliga rättigheter, även om bestämmelsen vid sin tillkomst förmodligen särskilt syftade på det särskilda fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Det förtjänar att nämnas att det i den finländska JOmotsvarighetens uppgifter uttryckligen ingår att övervaka att de grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna tillgodoses.24 I praktiken är det emellertid inte särskilt vanligt vare sig när det gäller JO eller JK att granskningen, i vart fall såvitt kommer till uttryck i beslutsmotiveringarna, tar sikte mera direkt på efterlevnaden också av konventionsbaserade åtaganden på MRområdet, med undantag möjligen för främst frågor om oskäligt långa handläggningstider. Det utesluter givetvis inte att konventionsrättigheterna beaktats utan att det görs någon uttrycklig hänvisning till dem i besluten. Med tanke på båda dessa institutioners särskilda betydelse för kontrollen över offentlig verksamhet, anser jag att det finns skäl att i de två lagar som styr JO:s respektive JK:s verksamhet förtydliga att deras kontroll innefattar också hur de som utövar offentlig verksamhet efterlever sina skyldigheter i förhållande till konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. 23 3 § JO-instruktionen. 24 109 § grundlag. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 Hur MR-ansvaret bör formuleras Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv syftat till att lämna rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna i . Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga förslag till författningsreglering. I det följande lämnar jag därför endast mer principiella synpunkter på hur ansvaret för förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter bör vara formulerat. Ansvaret bör utformas så tydligt som möjligt, som skillnader i formulering mellan olika styrinstrument bör undvikas om de inte verkligen är avsedda. Så har det enligt min mening inte varit, vilket också skapat osäkerhet om vad regeringen egentligen velat att myndigheterna ska göra. Exempel på hur de uppdrag som getts i regleringsbrev, särskilda beslut eller i myndighetsinstruktioner har formulerats är att höja kunskapen om mänskliga rättigheter, att återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter integrerats i myndighetens relevanta utbildningar, att integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering, att i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna, och att integrera [] perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Som framgått bör myndighetsstyrningen på det här området, precis som annars, främst syfta till att vara handlingsdirigerande. Det ligger visserligen i sakens natur att myndighetsansvaret för att säkerställa efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i måste formuleras i allmänna ordalag. Därmed inte sagt att det är oväsentligt hur detta ansvar uttrycks. Formuleringar som tydliggör att ansvaret ska integreras i alla delar av den ordinarie verksamheten är naturligtvis bra. Att bara hänvisa till de mänskliga rättigheterna bör däremot undvikas eftersom det framstår som alltför vagt. Inte heller bör mänskliga rättigheter betecknas endast som ett perspektiv . Här är i stället fråga om själva grundvalen för en demokratisk rättsstat och utgångspunkt bör tas i att det här rör sig om åtaganden som gjort i form av folkrättsligt bindande avtal med andra stater i vilka regeringen förbundit sig att i förverkliga vissa rättigheter för enskilda människor. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet Därmed blir också, som jag tidigare betonat, principen om fördragskonform lagtolkning av grundläggande betydelse. Att föreskriva att myndigheterna direkt ska tillämpa konventionsregler om mänskliga rättigheter i sin verksamhet skulle kunna innebära att reglerna bakvägen började betraktas som direkt tillämplig svensk lag, det vill säga en form av indirekt inkorporering av konventionerna i svensk rätt utan att lagstiftaren beslutat om det. Det är inte lämpligt. Frågan om att använda inkorporering i större utsträckning än nu som metod för införlivande av svenska konventionsåtaganden bör i stället utredas med omsorg. Den frågan behandlas särskilt i avsnitt 6.2. Däremot bör myndigheternas ansvar i det här avseendet uttryckas med tydlig hänvisning till att detta ansvar tar sikte just på enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella överenskommelser som förbundit sig att följa. Exempel på sådana formuleringar som kan övervägas finns i MR-delegationens betänkande.25 När det gäller författningar som innehåller materiella bestämmelser på ett visst område bör dessutom beaktas att enskildas mänskliga rättigheter kan aktualiseras på olika sätt och i olika delar av en verksamhet som berörs av den aktuella författningen. Därför bör skyldigheten att säkerställa enskildas mänskliga rättigheter formuleras så att den omfattar all den verksamhet som bedrivs med stöd av eller som omfattas av författningen i fråga och inte endast vissa, om än centrala, delar som t.ex. handlar om myndighetsutövning. Det bör således exempelvis övervägas om inte en formulering av typen I all den verksamhet som bedrivs enligt denna lag ska särskilt beaktas respekten för enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella överenskommelser [], är mera ändamålsenlig än mera snäva formuleringar som Tvångsvård ska genomföras med respekt för []. Särskilt om formuleringar som rör tillsynsverksamhet I förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion stadgas i 5 § första stycket punkten 5 att ska integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering. Bestämmelsens lydelse kom till genom en ändring 25 SOU 2010:70, s. 326 ff. 155 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 som trädde i kraft . , och i instruktionens ursprungliga lydelse, gällde i stället att skulle i sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering. Några förordningsmotiv till ändringen finns inte. Under mina samråd inom ramen för det här utvärderingsuppdraget har det nämnts att skälet för ändringen skulle ha varit att det fanns en uppfattning att länsstyrelserna inte hade kommit tillräckligt långt med att i sin egen verksamhet integrera arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna och att det därför ansågs vara för tidigt att ålägga länsstyrelserna en uttrycklig tillsynsuppgift i den delen i förhållande till kommuner och landsting. Oavsett skälet till ändringen i länsstyrelseinstruktionen så ger den anledning att reflektera över betydelsen av att regeringens myndighetsstyrning när det gäller de mänskliga rättigheterna också omfattar vissa myndigheters tillsynsuppgifter. Som har nämnts tidigare, och som kommer att beröras särskilt också i kapitel 5, har de kommunala myndigheterna en särställning i det här sammanhanget, i den meningen att regeringen saknar direkt kommandorätt över kommunerna till skillnad från över de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Det innebär att samspelet mellan den nationella nivån, där åtaganden att säkerställa de mänskliga rättigheterna görs, å den ena sidan, och de regionala och lokala nivåerna där dessa rättigheter ofta ska förverkligas, å den andra, måste ske på delvis andra sätt. Även om verksamhetsansvaret inom många samhällsområden där de mänskliga rättigheterna aktualiseras alltså ligger på kommunerna så innebär det inte att den statliga nivån inte har någon roll att spela här. Tvärtom är det vanligt att tillsynen över olika delar av kommunernas och landstingens kärnuppgifter åvilar statliga myndigheter. Exempel på det är att utövar tillsyn över hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, hälsoskydd, smittskydd, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.26 Skolinspektionen har ett omfattande tillsynsansvar på utbildningsområdet.27 På motsvarande sätt har också kommunala myndigheter tillsynsansvar över verksamheter som bedrivs av enskilda. 26 1, 5-7 §§ förordningen (2009:1243) med instruktion för . 27 2 § förordningen (2008:613) med instruktion för Skolinspektionen. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet En central uppgift för tillsynen är att granska att en verksamhet bedrivs enligt gällande lagstiftning. Eftersom de konventionsbaserade åtagandena till skydd för de mänskliga rättigheterna utgör en del av tolkningsunderlaget vid tillämpningen av olika rättsregler är det rimligt att tillsynen av verksamhetens lagenlighet inbegriper hur tillsynsobjekten lever upp till sitt MR-ansvar. Om de materiella författningar som styr en viss verksamhet innehåller tydliga skrivningar om att verksamheten ska bedrivas med respekt för enskildas mänskliga rättigheter och därtill de författningar som reglerar tillsynsorganens uppgifter tydliggör att även tillsynen ska innefatta frågor om de mänskliga rättigheterna kan en hållbar kedja av författningsstyrd myndighetsstyrning skapas i det nu aktuella avseendet. För sådana myndigheter som har tillsynsansvar bör, sammanfattningsvis, det författningsreglerade MR-ansvaret formuleras så att det uttryckligen inbegriper också tillsynsuppgifterna. Det finns exempel, också vid sidan av den tidigare gällande länsstyrelseinstruktionen, på sådana formuleringar inom närliggande områden. I instruktion stadgas t.ex. i 7 § att myndigheten ska integrera både ett barnperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv i sitt tillsynsarbete. Det är på så sätt alltså inte någon innovation som jag föreslår här, men när det gäller de mänskliga rättigheterna bör formuleringarna anpassas enligt de resonemang som redovisats här. För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret utformas så att det, på det sätt som gällde före , blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. 4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt styrinstrument Rekommendationer: Grundläggande krav om myndigheternas ansvar när det gäller förverkligandet av konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter bör regleras genom förordning 157 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 med myndighetsinstruktion, inte i regleringsbrev eller särskilda uppdrag. Det förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras genom uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut, t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten, samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet. En vanligt förekommande synpunkt under mina samråd har också varit att den typ av tidsbegränsade uppdrag som regeringen lämnat i regleringsbrev eller genom särskilda beslut leder till en ryckighet i styrningen på ett sätt som inte är förenligt med en ambition att på ett långsiktigt hållbart sätt påverka myndighetens arbete eller arbetssätt. Regleringsbrev utfärdas och uppdrag som ges i regleringsbrev blir därför per definition tidsbegränsade. Även uppdrag som lämnas till en myndighet genom särskilda beslut är ofta av tillfällig eller i vart fall tidsbegränsad natur. Den myndighet som får sådana uppdrag kan därmed inte veta om uppdraget kommer att finnas kvar eller efter det att tidpunkten för återrapportering har passerats. Under sådana förhållanden finns alltid en risk att uppdraget inte uppfattas som långsiktigt prioriterat av regeringen och att genomförandet från myndighetens sida begränsas till någon form av punkt- eller projektinsats vid sidan av den ordinarie verksamheten. Även en sådan mer tillfällig aktivitet kan naturligtvis vara av värde men ett systematiskt arbete med frågor om mänskliga rättigheter – inom en enskild myndighet såväl som på nationell nivå – kräver långsiktighet för att kunna bli framgångsrikt. Behovet av långsiktighet och av att förverkligandet av de mänskliga rättigheterna blir till en integrerad del av myndigheternas verksamhet, talar alltså för att myndigheternas grundläggande roll och uppgifter i det här avseendet bör regleras i förordning med instruktion för respektive myndighet i stället för att komma till uttryck i regleringsbrev eller beslut om särskilda uppdrag. En sådan ordning finner stöd också i t.ex. Statskontorets utvärderingsrapporter rörande myndigheters arbete med mångfald, anti-diskriminering och mänskliga rättigheter28 och genomförandet av strategier eller 28 Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter, Slutrapport, Statskontoret 2008:15, s. 12 samt 87 ff. 158 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.29 Den överensstämmer vidare med vad regeringen själv uttalat om att instruktionerna ska vara det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndigheterna.30 Tanken att i första hand använda myndighetsinstruktionerna snarare än regleringsbrev och andra beslut om särskilda tidsbegränsade uppdrag i det här sammanhanget har också i huvudsak bemötts positivt under mina samråd. En uttrycklig författningsreglering av detta slag skulle, enligt vad som framhållits i den konsultationsprocessen, kunna bidra till att ge myndighetens arbete med mänskliga rättigheter en ökad intern legitimitet. Om ansvaret är uttryckligen reglerat i den grundförfattning som styr en myndighets verksamhet ökar också chanserna för att det ges ett större utrymme vid de prioriteringar som myndigheter alltid tvingas göra i sin verksamhet. Dessutom skulle en sådan ordning ha den fördelen att myndigheten i sin årsredovisning regelbundet måste redogöra för verksamheten och dess resultat i förhållande till skyldigheten att bidra till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheterna i sin resultatredovisning redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. Visserligen finns en sådan skyldighet också i förhållande till uppdrag som getts i regleringsbrev eller särskilda beslut, men medvetenheten om ansvarets betydelse torde öka när uppgifterna, liksom återrapporteringen, inte är tidsbegränsade utan utgör en del av kärnuppgifterna som myndigheten måste redovisa år . Härtill kommer att de uppgifter som en myndighet har enligt sin instruktion också styr granskning av myndigheten enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Inte minst viktigt är i det sammanhanget granskningen inom ramen för den årliga revisionen enligt 5 § av om myndighetens ledning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Regeringen har i handlingsplanen starkt betonat betydelsen av kunskap om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn, liksom att det är angeläget att de utbildningsinsatser som genomförs är systematiska och följs upp samt att de så långt möj29 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar till tidigare erfarenheter som legat till grund för myndighetens analys och slutsatser. 2009/10:175, s. 111 ff. 159 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 ligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tillämpas.31 Jag delar den uppfattningen. Behovet av ökad kunskap och kompetens hos myndigheterna i det här avseendet har också belysts i några undersökningar som MR-delegationen lät genomföra. Ett antal uppdrag som tar sikte just på sådan kompetensutveckling har också, som redan berörts, getts till olika myndigheter. Sådana uppdrag från regeringen är naturligtvis viktiga. Det ställs dock många olika krav på myndigheterna också när det gäller kunskapsutveckling och kompetensförsörjning. Det finns därmed en risk att de åtgärder som vidtas som konsekvens av sådana uppdrag uppfattas som något som måste göras på grund av uppifrån och utifrån kommande krav, snarare än för att tillgodose behov som finns i den egna verksamheten. Om myndighetsinstruktionen tydliggör en myndighets ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom det egna verksamhetsområdet som en central uppgift, skulle sannolikt också behovet av kunskapsutveckling på detta område uppmärksammas mera och leda till att det uppstår en inifrån myndigheterna själva kommande efterfrågan på utbildningsinsatser. Såväl grund- som fortbildning liksom andra kompetensförsörjningsåtgärder som på detta sätt kommer till stånd till följd av nedifrån och upp förmedlade behov som är tydligt förankrade i den egna verksamheten, torde ha bättre förutsättningar att åstadkomma långsiktigt hållbara resultat än sådana som enbart upplevs som resultatet av uppifrån och ned kommande anvisningar och krav. Min slutsats är således att regeringen i sin myndighetsstyrning i fråga om myndigheternas roll för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i första hand bör använda sig av myndighetsinstruktionerna snarare än regleringsbrev och uppdrag i särskilda beslut. Att myndigheternas ansvar för att åtaganden på MRområdet förverkligas främst regleras på detta sätt innebär dock inte att särskilda uppdrag på MR-området inte alls behöver ges. Tvärtom kan sådana uppdrag behövas när det gäller särskilda frågor, men det övergripande ansvaret bör alltså framgå av myndighetsinstruktionen.