sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — När en vara eller tjänst beskattas uppstår en kil mellan vad konsumenten betalar för varan eller tjänsten och det pris producenten erhåller. Med en skatt blir konsumentpriset högre. Detta resulterar i en lägre konsumtion och produktion av varan än vad som hade varit fallet utan skatt. När produktionen och konsumtionen ändras till följd av skatten uppstår välfärdsförluster eftersom konsumtion, för vilken det finns en betalningsvilja hos konsumenterna, trängs undan. Hur skattebördan fördelas mellan producenter och konsumenter beror på hur priskänslig efterfrågan respektive utbudet av varan är. Om efterfrågan är priskänslig kommer producenterna att få bära en stor del av skatten. Det kan vara fallet bl.a. om det finns goda substitut som konsumenten kan välja istället när priset stiger på grund av beskattningen. Som exempel kan nämnas att om en skatt införs, som medför att priset på nötkött går upp, så sjunker efterfrågan på nötkött medan efterfrågan på fläskkött ökar. Det kan även finnas andra typer av substitut, exempelvis om skatten på spritdrycker ökar så bränner folk (mer) sprit hemma eller när priset på restaurangtjänster stiger så lagar man mer mat hemma. Är efterfrågan istället fullständigt prisokänslig blir det konsumenterna som bär hela skattebördan eftersom de då inte kan undgå skatten genom att välja andra nära substitut. Om utbudet är helt prisokänsligt blir det producenterna som får bära hela bördan av skatten. Att vara helt prisokänslig innebär att man inte ändrar sitt beteende när priset ändras, det är därmed möjligt att övervältra hela skattebördan på den prisokänsliga parten. Utbudet av en vara eller tjänst kan bl.a. vara prisokänsligt om det används unika eller ovanliga produktionsfaktorer, som saknar nära substitut, vid produktion av varan eller tjänsten. Det finns således situationer, i alla fall teoretiskt, då konsumtion kan beskattas utan att det uppstår några välfärdsförluster. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster krävs är antingen att efterfrågan eller utbudet är helt prisokänslig, dvs. I det första fallet är det konsumenten som bär kostnaden för skatten och i det andra fallet är det producenten som gör det. I båda fallen är den omsatta kvantiteten densamma före och efter skatt och någon välfärdsförlust uppstår inte eftersom konsumtionen är oförändrad. Skatten kan i dessa fall betraktas som en ren omfördelning av inkomster. Så länge produktion och konsumtion inte genererar några negativa externa effekter kan välfärdsförlusten av att ta ut skatt mätas med hjälp av efterfrågans och utbudets priskänslighet (s.k. elasticiteter). Enligt teorin om optimal beskattning bör beskattningen utformas så att behovet av skatteintäkter uppnås med så små välfärdsförluster som möjligt. Den optimala skattestrukturen är den som minimerar välfärdsförlusterna för en given skatteintäkt. När beskattningen är utformad så att den inte förändrar de relativa priserna, dvs. prisrelationen mellan varor och tjänster bibehålls, kallas den för neutral beskattning. Neutral beskattning innebär att alla varor och tjänster beskattas med samma procentsats. För att en neutral beskattning inte ska påverka marknaden krävs att alla varor är lika priskänsliga. Ur välfärdsteoretiskt perspektiv finns det inte skäl att tro att välfärdsförlusterna skulle minimeras vid en neutral beskattning. Om beskattningen utformas helt neutralt innebär det att skatteuttaget påverkar konsumtion och produktion mycket i de fall då priskänsligheten är stor. Därmed blir välfärdsförlusten större för dessa varor än för mindre priskänsliga varor. Det kan därför finnas skäl att anpassa beskattningen så att hänsyn tas till priskänsligheten och därmed minimera påverkan på konsumtion och produktion. Startpunkten för teorin om optimala konsumtionsskatter var en artikel av Ramsey (1927). Ramseys modell beskriver hur konsumtionsskatter fungerar i en ekonomi utan inkomstskatter. Avsaknaden av inkomstskatter gör dock modellen otillräcklig, utredningen återkommer till det i det följande avsnittet. En insikt som det ofta hänvisas till i samband med Ramseys teori är att varor och tjänster som är relativt prisokänsliga bör bli föremål för beskattning. När varor och tjänster beskattas kommer konsumenterna substituera bort från dessa beskattade varor och tjänster och välja andra alternativ, vilket orsakar en snedvridning på marknaden. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster var att minska dessa snedvridningar genom att beskatta varor och tjänster som är relativt prisokänsliga.1 Vid utformningen av ett optimalt skattesystem måste dock hänsyn tas till både konsumtionsskatter och inkomstskatter då dessa är två delar av samma skattesystem och påverkar varandra. Den moderna litteraturen om optimal inkomstbeskattning har sin utgångspunkt i en studie av Mirrlees (1971). I Mirrlees studie beaktas ett fördelningsmål och inkomstskatter används för att omfördela inkomster från högproduktiva till lågproduktiva individer. Ett centralt antagande är att beslutsfattaren kan observera inkomster på individnivå, liksom produktiviteten i ekonomin som helhet. Produktivitet på individnivå går däremot inte att observera av naturliga skäl. Beskattningen kan inte baseras på produktivitet, vilket hade varit det optimala, utan baseras i stället på inkomst. Vid en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning blir följden, av att inte kunna beskatta produktivitet direkt, att beteenden som genererar inkomst (dvs. arbete respektive sparande) påverkas. Individer med hög produktivitet kan välja att härma personer med lägre produktivitet, dvs. arbeta mindre och generera samma observerbara inkomst som lågproduktiva, och på så sätt erhålla högre nytta genom lägre skattebelastning och mer fritid. Denna överkonsumtion av fritid innebär en snedvridning av samhällets resurser och därigenom effektivitetsförluster som möjligheten att omfördela inkomster begränsas. För att fördelningsmålen skall uppnås och effektivitetsförlusterna i samhället minimeras ska skattesystemet utformas så att den här typen av härmningsbeteende undviks. En optimal utformning av skattesystemet kan därigenom vara att motverka härmningsbeteende genom att beskatta varor och tjänster som är komplementära med fritid, det vill säga varor som i relativt stor utsträckning konsumeras av personer med mycket fritid (allt annat lika). På detta sätt blir konsumtion av fritid mindre attraktivt i förhållande till beskattat marknadsarbete.2 1Ramsey, F. 1927, A Contribution to the Theory of Taxation. 37, 47–61. 2Mirrlees, J.A. 1971, An exploration in the theory of optimum income taxation. Review of economic studies 38, 175–208. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 6.1.1Optimala konsumtionsskatter med beaktande av konsumtion av fritid I en studie gjord av Sandmo (1974) analyseras vilka förhållanden som måste vara uppfyllda för att det ska vara teoretiskt optimalt att tillämpa enhetliga konsumtionsskatter. Hans resultat är att det krävs dels att alla varor och tjänster konsumeras tillsammans med fritid i lika stor utsträckning, dels att inkomstelasticiteten är densamma för alla varor och tjänster (dvs. om inkomsten sjunker med en procentenhet så sjunker konsumtionen av alla varor och tjänster lika mycket).3 publicerade en artikel 1975 där han utökade Ramseys analys, se avsnitt 6.1 ovan, genom att tillåta konsumenter med olika inkomster och konsumtionsmönster. Statens mål i modell är att minimera snedvridningar som man vill omfördela inkomster från individer med större inkomster till individer med mindre inkomster, via konsumtionsskatter. visade att även om det skulle vara effektivt att beskatta varor som konsumeras tillsammans med fritid, då fritid inte går att beskatta, så kan fördelningshänsyn motivera att samma vara bör beskattas lågt om den utgör en stor budgetandel för konsumenter med låga inkomster. Med andra ord: bara om man inte tar hänsyn till fördelning kan höga skatter entydigt motiveras av att den aktuella konsumtionen sker tillsammans med konsumtion av fritid.4 och (1976) utökade analys genom att tillåta en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning. De visade att om det inte är någon skillnad i hur man konsumerar olika varor tillsammans med fritid, och staten kan välja att implementera en ickelinjär inkomstbeskattning för att uppnå önskad fördelning, är det inte optimalt att differentiera varuskatter. Resonemanget är dock teoretiskt eftersom olika typer av konsumtion sker i kombination med olika mycket fritid.5 Efter och utvecklade (1984) analysen ytterligare. tillät, utöver en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning, att konsumtionen av olika varor och tjänster kan ske i kombination med olika mycket fritid. Han övervägde vilka varu- 3Sandmo, A. 1974, A note on the structure of optimal taxation. 77, 86–98. 4Diamond, P. 1975, A many-person Ramsey tax rule.. , 4, 335-42. 5Atkinson, och Stiglitz, 1976, The design of tax structure: direct versus indirect taxation. 6, 55–75. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster skatter som skulle kunna kombineras effektivt med en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning, i en ekonomi med konsumenter med olika produktivitet och där statens mål är att omfördela inkomster mellan individer. kom fram till att varor ska beskattas högre om de är positivt relaterade till fritid, vilket betyder att mer av varan konsumeras om mer fritid konsumeras vid en given inkomst. För att förstå detta resultat är det viktigt att komma ihåg att högproduktiva individer (höginkomsttagare) inte behöver arbeta lika mycket som en låginkomsttagare för att erhålla samma löneinkomst. Genom en skatt på varor som är positivt relaterade till fritid tillsammans med en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning kan staten styra högproduktiva individer (höginkomsttagare), som härmar låginkomsttagare, att marknadsarbeta mer.6 Saez (2002) utökade analys vidare genom att även tillåta konsumenter med olika preferenser. Han visade att en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning inte bara bör kompletteras med en skatt på varor som konsumeras tillsammans med fritid utan även med en skatt på varor som höginkomstkonsumenter har starka preferenser för. Skälet till det är att en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning är mindre träffsäker i fördelningssyfte om preferenser mellan högproduktiva och lågproduktiva individer skiljer sig åt. Som exempel kan nämnas att en lågproduktiv individ kan ha hög inkomst om han eller hon arbetar oerhört mycket och det är då inte optimalt att denna lågproduktiva individ betalar en hög skatt på grund av den ickelinjära arbetsinkomstbeskattningen. Ett sätt att komma runt detta vore enligt Saez att via varuskatter beskatta de varor som konsumeras i större utsträckning av högproduktiva individer.7 6.1.2Optimala konsumtionsskatter med beaktande av konsumtion av fritid och hushållsproduktion Om man bortser från de fall då det finns uppenbara skäl att internalisera externa effekter talar mycket emot differentierade skatter på konsumtion. Bristen på information om i vilken utsträckning varor konsumeras tillsammans med fritid samt administrativa kost- 6Christiansen, V. 1984, Which commodity taxes should supplement the income tax? , 24, 195–220. 7Saez, E. 2002, The desirability of commodity taxation under non-linear income taxation and heterogeneous tastes. , , vol. 83(2), pages 217–230, February. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster nader för att implementera och driva in differentierade skatter gör det svårt att utforma sådana skatter på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. har man inom optimal beskattningsteori intresserat sig alltmer för hushållsproduktion, vilket har gjort att argumenten för differentierade skatter på konsumtion har blivit betydligt starkare. I ett bidrag till optimal beskattningsteori visar Kleven m.fl. (2000) att ett optimalt skattesystem bör gynna tjänster som kan produceras inom hushållet. Kleven analyserar ekonomin i en modell som är konstruerad så att skatter snedvrider valet mellan fritid och marknadsarbete samt fördelningen av tid mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. Det nya i Klevens modell är att man lagt till snedvridningen mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. Den optimala beskattningen, som bör snedvrida individers val så lite som möjligt, balanserar dessa val av aktiviteter mot varandra. Kleven kommer fram till att det är av betydelse huruvida beskattade varor och tjänster konsumeras tillsammans med fritid. Klevens huvudslutsats är dock att tjänster som kan produceras inom hushållet bör beskattas relativt lågt, även om dessa tjänster konsumeras tillsammans med fritid. Poängen är att det inte behöver vara effektivt att beskatta varor och tjänster som konsumeras tillsammans med fritid högre om detta leder till att individerna väljer att producera tjänster inom hushållet som de tidigare köpt på marknaden. Med andra ord är slutsatsen att skatter i så låg utsträckning som möjligt ska styra bort från marknadsarbete.8 I ett senare bidrag till optimal beskattningsteori har Kleven (2004) visat att det är enklare att implementera denna typ av optimal varubeskattning än man trott. Han visar, med hjälp av en Beckerinspirerad modell (19659), att information om hushållens tidsanvändning kan hjälpa beslutsfattare att hitta den optimala skattestrukturen för indirekt beskattning.10 I den senare optimala beskattningsteorin som även tar hänsyn till hushållsproduktion är en utgångspunkt att specialisering leder till högre effektivitet. När alla individer specialiserar sig på det de är relativt bra på får individerna totalt sett ett större konsumtionsutrymme. Hushållen köper en stor del av det de konsumerar på 8Kleven, och , 2000, Optimal Taxation with household production, Economic Papers, 52 584–594. 9Becker, G.S. 1965, A theory of the allocation of time, , 75, pp 493–517. 10Kleven, H.J. 2004, Optimum taxation and the allocation of time. Jourmal of Public Economics, 88, p 245–557. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster marknaden eftersom de har specialiserat sig på annan produktion, dvs. Så länge det är mer fördelaktigt för hushållen att arbeta mer och köpa varor och tjänster på marknaden än att producera dem själva i hemmen kommer en stor del av arbetet att vara förlagt till marknaden. En del av de varor och tjänster som hushållen köper är substitut för sådant som hushållen kan producera själva i hemmen, t.ex. hushållsnära tjänster. Det går inte att beskatta arbete som utförs i hemmet medan marknadsarbete går att beskatta. Skattesystemet är därmed inte likformigt mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. Det innebär att beskattningen förändrar prisrelationen mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. Det uppstår en skattekil i form av en skillnad mellan det pris inklusive skatt som en köpare betalar och det pris exklusive skatt som en säljare erhåller. Av detta följer även en stor skillnad i pris mellan eget arbete som utförs i hemmen och tjänster köpta på marknaden. Följden av höga skattekilar på hushållsnära tjänster är att det blir skattemässigt fördelaktigt att utföra arbete själv trots att man inte är relativt bra på det, och den ekonomiska aktiviteten förskjuts bort från marknadsproduktion i riktning mot produktion i hemmen. Men det är inte bara skattekilen som är avgörande för hushållens val mellan att köpa tjänster på marknaden eller att producera dem själva i hemmet. En viktig aspekt när det gäller hushållens val mellan att producera tjänsten själva eller köpa den på marknaden är hushållens preferenser. Det är preferenserna som avgör i vilken grad olika aktiviteter är substituerbara med varandra.11 Hur nära substitut är ett restaurangbesök och egen matlagning? I en artikel i 1977 ställde Gronau frågan; Skulle du hellre vilja att någon annan gjorde det?12 Om svaret är nej kan man betrakta tid i hemproduktion som fritid, men om svaret är ja är tid i hemproduktion snarare att jämföra med marknadsarbete. Om hushållen inte gör någon skillnad mellan olika aktiviteter är dessa perfekta substitut. Antaganden vad gäller substituerbarheten är av avgörande betydelse för att bedöma effekterna av en skattelättnad för hushållsnära tjänster. Några andra faktorer som påverkar hushållens val mellan hemarbete och tjänster köpta på marknaden är tidsrestriktionen och budgetrestriktionen. Hushållen har ett begränsat antal timmar att 11Hansson och , 1996, Skatter – teori och praktik, SNS-förlag. 12Gronau, R. 1977, Leisure, Theory of the allocation of time Revisted, 85, pp 1099–1123. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster fördela mellan marknadsarbete och fritid/hemarbete och priser och inkomster avgör hushållens konsumtionsmöjligheter. Genom en förändring av skattesatser kan hushållens val av fördelning mellan att köpa tjänsten eller att själv utföra arbetet påverkas. För att förstå varför arbetslöshet uppstår behövs en grundläggande förståelse för hur arbetsmarknaden fungerar. Marknaden för arbetskraft är en del av faktormarknaden. På faktormarknaden köps och säljs produktionsfaktorer, dvs. olika typer av arbetskraft och kapital. Arbetstagarna bjuder ut sin arbetskraft mot betalning, medan arbetsgivarna efterfrågar arbetskraft och betalar lön för den. Om det råder fullständig konkurrens på alla marknader är det samspelet mellan utbudet och efterfrågan på arbetsmarknaden som bestämmer både lönen och sysselsättningen. Utbudet av arbetskraft bestäms av en mängd faktorer såsom löneläge, kultur, skatter och tillgång till barnomsorg. Det är rimligt att anta att utbudskurvan för arbetskraft har en positiv lutning. Det innebär att ju högre lönen är desto fler är villiga att arbeta. I figur 6.1 nedan illustreras utbudet av arbetskraft, den horisontella axeln visar antal arbetade timmar och den vertikala axeln visar lönen. Ju högre lönen är desto fler är villiga att arbeta. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Figur 6.1 Marknadens utbud av arbetskraft När lönen stiger påverkas en arbetstagares val mellan fritid och arbete av två effekter. Den första effekten innebär att den högre lönen gör att det blir mer lönsamt att förvärvsarbeta jämfört med att inte arbeta. Denna effekt kallas substitutionseffekten eftersom den innebär att vi ersätter (substituerar) fritid med arbete med påföljd att utbudet av arbetskraft ökar. Den andra effekten kallas inkomsteffekten och innebär att vi inte behöver arbeta lika mycket för att upprätthålla vår ekonomiska standard och därmed minskar utbudet av arbetskraft. Det är inte självklart vilken effekt som dominerar, men enligt empiriska studier tenderar substitutionseffekten vara störst, därav den positiva lutningen av arbetsutbudet. När den erbjudna lönen stiger, ökar mängden utbjuden arbetskraft eftersom det blir relativt sett mer lönsamt att arbeta. Efterfrågan på arbetskraft bestäms av att arbetsgivarna behöver anställa människor för att kunna producera varor och tjänster. Efterfrågan på arbetskraft styrs dels av det totala efterfrågetrycket i ekonomin, dels av hur produktionstekniken ser ut. Ett centralt antagande inom produktionsteori är avtagande marginalavkastning. Avtagande marginalavkastning betyder att värdet Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster av det som den senast anställde producerar sjunker ju fler anställda företaget har. Ett företag ska anställa så länge värdet av marginalprodukten är högre än lönen. Figur 6.2 visar efterfrågan på arbetskraft. Den negativa lutningen på efterfrågekurvan innebär att värdet på marginalprodukten sjunker med antal anställda. Figur 6.2 Företagets efterfråga på arbetskraft Om lönen på marknaden är w, se figur 6.2, ska företaget anställa q personer för att maximera vinsten. Om företaget har färre anställda än q, blir värdet av marginalprodukten högre än lönekostnaden. Det betyder att företaget kan öka vinsten genom att anställa fler personer. Om företaget har fler än q anställda, blir istället lönekostnaden högre än värdet av marginalprodukten. Företaget kan då öka vinsten genom att minska antalet anställda. Ju lägre marknadslönen är desto fler personer vill företaget anställa eftersom produktionen blir lönsam vid en nivå då värdet av marginalprodukten är lägre. Ju högre löneläge desto färre personer har företaget råd att anställa. Vinsten maximeras när företagets efterfrågan på arbetskraft är lika med värdet på marginalprodukten. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Om man summerar alla enskilda företags efterfråga på arbetskraft får man marknadens efterfrågan på arbetskraft och om man summerar alla individers utbudskurvor får man marknadens utbud av arbetskraft. Tillsammans utgör dessa arbetsmarknaden. Figur 6.3 visar arbetsmarknaden utifrån en nationalekonomisk standardmodell. Figur 6.3 Utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden Jämvikt på arbetsmarknaden råder vid sysselsättningen Q* och lönen w* . Priset på arbetskraft (lönen) bestäms av samspelet mellan utbud och efterfråga. Jämviktspriset (jämviktslönen) är w* . Denna lönenivå är också den där arbetstagarnas ersättning är precis lika med värdet av deras marginalprodukt. Löneskillnaderna mellan olika grupper förklaras i modellen av skillnader i produktivitet. De med högre produktivitet har en högre marginalprodukt och kan därmed sälja sin arbetskraft dyrare på arbetsmarknaden, medan de med lägre marginalprodukt kommer att erhålla en lägre lön. Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster Arbetslöshet definieras som skillnaden mellan antalet personer som vid rådande lön befinner sig i arbetskraften, vilket ges av utbudskurvan, och antalet sysselsatta. Arbetslösheten kan alltså öka som sysselsättningen ökar. Detta sker när antalet personer i arbetskraften ökar mer än sysselsättningen, det vill säga arbetsmarknaden kan inte svälja inflödet av personer som söker arbete. Modellen ovan kan användas för att illustrera vad som händer med sysselsättning och löner vid olika förhållanden på arbetsmarknaden. har vi antagit fullständig konkurrens men det förekommer inslag av ofullständig konkurrens på arbetsmarknaden. Ett exempel är att lönerna inte bestäms av marknaden utan är föremål för förhandlingar. I finns ingen lagstadgad minimilön, utan lönerna sätts genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och brukar benämnas ingångslön eller grundlön. Detta kan resultera i ingångsöner som är högre än marknadslönen. I figur 6.4 nedan illustreras effekterna på sysselsättningen när en lönereglering är högre än marknadslönen. Figur 6.4 Arbetsmarknaden med en lönereglering Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster I figur 6.4 har en lönereglering gett upphov till en lön som är högre än marknadslönen w* Detta ger upphov till ett utbudsöverskott, fler är beredda att arbeta än vad företagen är beredda att anställa till den gällande lönen. Utbudsöverskottet utgörs av skillnaden mellan Qr och Q . Värdet på marginalprodukten är lika med lönen men eftersom marginalproduktiviteten är fallande är arbetsgivarna inte beredda att anställa fler än Q till den rådande lönen. Denna typ av ojämvikt på arbetsmarknaden leder till att efterfrågan på arbetskraft är mindre än utbudet, dvs. det finns ett utbudsöverskott. Förekommer ett utbudsöverskott bestäms sysselsättningen av efterfrågan på arbete. Arbetslöshet, dvs. att utbudet av arbetskraft är större än efterfrågan, brukar förklaras med att lönerna är för höga, eller med att efterfrågan är för liten alternativt att marknaden är för dålig på att matcha utbud och efterfrågan på arbetskraft. Förklaringen som fokuserar på lönenivåerna kallas ofta den klassiska förklaringen. Den engelska ekonomen fokuserade på efterfrågan, den förklaringen brukar därför benämnas den keynsianska.