sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Sådana generella undantagsbestämmelser finns i 2 kap. 10 och 11 §§ tryckfrihetsförordningen. I 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte utgör en allmän handling hos den myndigheten. Stadgandet, som sätter förvaringskriteriet ur spel, har tillkommit mot bakgrund av att offentlighetsprincipen inte har ansetts kräva att allmänheten ska ha tillgång till en upptagning hos en myndighet som endast tar teknisk befattning med handlingen (prop. 1975/76:160 s. 87). I 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs vissa generella undantag från vad som ska anses utgöra allmän handling. Som allmän handling anses inte brev, telegram eller annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande (första stycket 1). Inte heller meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift, vilken ges ut genom myndigheten, betraktas som allmän handling (första stycket 2). Ytterligare ett undantag från begreppet allmän handling finns för vissa slag av handlingar, bl.a. sådana som ingår i bibliotek. Den s.k. biblioteksregeln syftar till att från de hos myndigheten förvarade allmänna handlingarna undanta en viss kategori av handlingar, nämligen sådana som ska anses ingå i myndighetens bibliotek. Med ett bibliotek avses en samling handlingar som är organiserade på ett sådant sätt att samlingen enligt vanligt språkbruk är att betrakta som ett bibliotek (prop. 1975/76:160 s. 179 f.). Enligt biblioteksregeln anses följande kategorier av handlingar inte som allmänna handlingar (första stycket 3): -tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek, -tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som från enskild har tillförts allmänt arkiv (dvs. arkivmyndighet) uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål, -privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Inte heller upptagning av innehållet i handling som avses i punkten 3 är att anse som allmän handling, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen inte skulle vara att anse som allmän (första stycket 4). Även upptagningar i form av databaser omfattas av biblioteksregeln. Kravet är att myndigheten använder upptagningen på samma sätt som man använder litteratur i ett bibliotek, dvs. för att söka information (RÅ 1986 not. Detsamma gäller sådan information som myndigheten har tillgång till via Internet. Även om mycket talar för att dessa informationsmängder rättsligt sett är att betrakta som såväl förvarade som inkomna handlingar hos myndigheterna, används informationen av myndigheterna på samma sätt som andra databaser som ingår i en myndighets bibliotek, t.ex. för att söka referens- och faktamaterial (prop. 2001/02:70 s. 24 f.). Skulle det dock vara så att myndigheten hämtar in information från Internet för att använda i handläggningen av ett mål eller ärende, blir materialet allmän handling hos myndigheten. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form som inhämtas ska då även tillföras handlingarna i målet eller i ärendet i läsbar form (4 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Enligt 2 kap. 11 § andra stycket tryckfrihetsförordningen ska dock vad som sägs i biblioteksregeln inte tillämpas på upptagning i databas som en myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet, om upptagningen är allmän handling hos den myndigheten. Handlingar i sådana databaser anses alltså som allmänna. Däremot omfattar biblioteksregeln upptagningar i databaser som en myndighet har tillgång till genom avtal med enskild. Regeln är till för att begränsa tredje mans åtkomst till rent kommersiella databastjänster via myndigheterna genom åberopande av offentlighetsprincipen (prop. 1990/91:60 s. 75). 2.3Offentliga eller sekretessbelagda allmänna handlingar Rätten till insyn i allmänna handlingar förutsätter att det är fråga om en offentlig handling, dvs. en allmän handling som inte är hemlig till följd av en bestämmelse om sekretess. Handlingsoffentligheten får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen uppräknade allmänna och enskilda intressen. Varje begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar måste således kunna motiveras med hänsyn till någon av följande punkter: 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finans-, penning-, eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7.intresset att bevara djur- eller växtarter. Enligt 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen ska begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i bestämmelser i en särskild lag, eller om det i vissa fall är lämpligare, i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form lagen avses offentlighets- och sekretesslagen, vilken ersatt den tidigare gällande sekretesslagen (1980:100). Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Så har skett genom föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). I 2 kap. 2 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen sägs vidare att utan hinder av andra stycket får i bestämmelse som där avses eller regeringen tilläggas befogenhet att efter omständigheterna medge att viss handling får lämnas ut. 2.3.1Allmänt om offentlighets- och sekretesslagen Bestämmelser om sekretess i det allmännas verksamhet finns alltså i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lagen trädde i kraft och ersatte då sekretesslag. Sekretess innebär ett förbud mot att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller på annat sätt (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). En bestämmelse om sekretess medför således både tystnadsplikt för de personer som har en skyldighet att följa bestämmelsen och handlingssekretess för de handlingar som omfattas av bestämmelsen. Detta innebär att sekretessen utgör en begränsning inte bara av rätten att ta del av allmänna handlingar utan också av yttrandefriheten enligt regeringsformen. Förbudet gäller röjande av uppgift till enskild och i princip också till annan myndighet. I offentlighets- och sekretesslagen definieras begreppet sekretessreglerad uppgift som en uppgift för vilken det finns en bestämmelse om sekretess (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). I samma bestämmelse definieras sekretessbelagd uppgift som en sekretessreglerad uppgift för vilken sekretess gäller i ett enskilt fall. Sekretessbestämmelserna gäller för myndigheter och dess funktionärer. Med offentliga funktionärer avses personer som är i allmän tjänst eller som på grund av uppdrag hos en myndighet, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighets verksamhet och på så sätt fått kännedom om sekretessbelagd uppgift (2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämställs med myndighet och beslutande församling (2 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Även de enskilda organ som inte är myndigheter Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form men som har att beakta reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen ska jämställas med myndigheter vid en tillämpning av offentlighets- och sekretesslagen (2 kap. 3–5 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Jämfört med sekretesslag innehåller den nya offentlighets- och sekretesslagen huvudsakligen endast redaktionella ändringar för att göra sekretessregleringen mer överskådlig, förtydliga bestämmelserna och förenkla lagens systematik. Offentlighets- och sekretesslagen utgör således en omarbetning av sekretesslagen i syfte att göra regleringen mer lättförståelig och lättillämpad. Några förändringar som utvidgar eller begränsar sekretessen infördes inte genom den nya lagen. Däremot skedde vissa sådana förändringar genom ett antal ändringar i den nya lagen som trädde i kraft dagen efter lagens ikraftträdande. Uppbyggnaden av offentlighets- och sekretesslagen Offentlighets- och sekretesslagen har delats in i avdelningar. Av- sikten är bl.a. att offentlighetsfrågorna ska ges en mer markerad plats. Den första avdelningen innehåller en innehållsförteckning i syfte att göra lagen mer användarvänlig. Den första avdelningen innehåller även bestämmelser om lagens tillämpningsområde och en bestämmelse med definitioner av begrepp som används i lagen. Bestämmelserna som tidigare fanns i 15 kap. sekretesslagen om registrering, organisering och utlämnande av allmänna handlingar m.m., har gjorts teknikneutrala och samlats i lagens andra avdelning. Lagens tredje avdelning innehåller allmänna bestämmelser om sekretess. I denna avdelning finns grundläggande bestämmelser som styr tillämpningen av sekretessbestämmelserna. Innehållet i vissa av de grundläggande bestämmelserna har tidigare endast kommit till uttryck i sekretesslagens förarbeten. I lagens fjärde avdelning har sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen samlats. Kapitelindelningen följer de i tryckfrihetsförordningen angivna ändamålen med sekretess till skydd för allmänna intressen, dvs. punkterna 1–5 och 7 i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden har samlats i lagens femte avdelning. Den sjätte avdelningen innehåller särskilda bestämmelser om sekretess hos vissa organ, bl.a. , regeringen, ombudsmän, och domstolarna. I lagens fjärde till sjätte avdelningar anges sist i respektive kapitel i vilken mån de tystnadsplikter som följer av sekretessbestämmelser i kapitlet eller av förbehåll som har uppställts med stöd av bestämmelser i kapitlet, inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelser om i vilken mån tystnadsplikter som följer av bestämmelser i annan författning än offentlighets- och sekretesslagen inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, har samlats i lagens sjunde och sista avdelning. Som påpekats ovan föreskriver offentlighets- och sekretesslagen dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt för offentliga funktionärer. De flesta bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen omfattar båda formerna av sekretess. Reglerna om sekretesstider och bestämmelserna om registrering och utlämnande av allmänna handlingar gäller dock enbart uppgifter i allmänna handlingar. Handlingssekretessen som sådan gäller emellertid oberoende av om uppgiften finns i en allmän eller icke allmän handling. En sekretessbestämmelse brukar bestå av tre huvudsakliga rekvisit eller förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet (prop. 2008/09:150 s. 284–285 samt prop. 1975/86:160 s. 97 och 1979/80:2 s. 71). Det är rekvisit som anger föremålet för sekretessen, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i viss typ av verksamhet eller i viss typ av ärende eller hos en viss myndighet. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. När det gäller sekretessens styrka är det normala att den bestäms med hjälp av s.k. skaderekvisit, se vidare nedan. Gränsen mellan sekretessens föremål, räckvidd och styrka är inte helt skarp. Om sekretessens föremål endast anges i allmänna termer är det nödvändigt att begränsa sekretessbestämmelsens räckvidd och sistnämnda begränsning tjänar då i själva verket också ändamålet att precisera sekretessföremålet. Användningen av ett skaderekvisit kan vidare mycket väl uppfattas som en metod att precisera föremålet för sekretessen eller dennas räckvidd (prop. 1979/80:2 Del A s. 72 f.). Enligt 2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen finns det möjlighet att förse allmänna handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter med en anteckning om att det finns hinder mot att lämna ut handlingen. Anteckning av detta slag får endast göras på handling som omfattas av en sekretessbestämmelse. I 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen föreskrivs att om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av bestämmelser om sekretess får myndigheten markera detta genom att en särskild anteckning (sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om handlingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Anteckningen ska ange tillämplig sekretessbestämmelse, datum då anteckningen gjordes och den myndighet som har gjort anteckningen. Jämfört med den tidigare bestämmelsen om hemligstämpling i sekretesslagen har motsvarande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen gjorts teknikneutral och omfattar således även elektroniska sekretessmarkeringar (se vidare prop. 2008/09:150 s. 311 ff.). Sekretessmarkeringen är dock endast en varningssignal om att det bör göras en noggrann prövning. Markeringen är således inte rättsligt bindande för myndigheten. Frågan om handlingen ska hållas hemlig ska prövas varje gång handlingen begärs utlämnad. Allmänna handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet ska förses med s.k. kvalificerad sekretessmarkering. Denna anger med bindande verkan vilken myndighet som prövar om handlingen får lämnas ut. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form En sekretessbrytande bestämmelse definieras i offentlighets- och sekretesslagen som en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). De sekretessbrytande bestämmelserna innebär alltså begränsningar i sekretessen. Sekretessbrytande bestämmelser som är tillämpliga på sekretess enligt alla sekretessbestämmelser eller enligt ett stort antal sekretessbestämmelser samt bestämmelser om undantag för miljöinformation har i den nya lagen samlats i 10 kap. Sekretessbrytande bestämmelser som endast bryter sekretessen enligt en viss sekretessbestämmelse eller enligt några få sekretessbestämmelser har i stället placerats i anslutning till respektive sekretessbestämmelse i det aktuella sekretesskapitlet i lagens fjärde och femte avdelningar. Av 10 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekretess till skydd för en enskild som huvudregel inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det. Inte heller hindrar sekretess att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 §). Kapitlet innehåller även bestämmelser om att uppgifter utan hinder av sekretessen får lämnas ut till t.ex. part och ombud. Vidare följer av 10 kap. 15 § att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till eller regeringen. Av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § följer att en sekretessbelagd uppgift, med vissa angivna undantag, får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Inte heller hindrar sekretessen att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag (10 kap. 28 § första stycket). Myndigheters möjlighet att samverka bygger i mångt och mycket på att de kan utbyta information med varandra. Det har ansetts vara en självklar princip att myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning detta kan ske (se Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form 2007/08:160 s. 37). I linje härmed föreskrivs i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgifter som den förfogar över, förutsatt att hinder inte möter på grund av sekretessbestämmelser eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Hemliga uppgifter kan således som utgångspunkt inte lämnas mellan myndigheter. Att så är fallet följer även av stadgandet i 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Av denna bestämmelse framgår att sekretess i princip gäller mellan olika myndigheter. Sekretess gäller även mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Syftet med huvudregeln om sekretess myndigheter emellan är att ge framför allt den enskilde ett skydd mot att en uppgift som en myndighet fått för ett speciellt syfte, och för vilken sekretess gäller, utnyttjas av någon annan myndighet för ett helt annat ändamål. Dock får en uppgift röjas om det anges i offentlighets- och sekretesslagen eller i annan lag eller förordning till vilken denna hänvisar. Sekretessbrytande regler finns i ett flertal författningar, vilka föreskriver att sekretessbelagda uppgifter kan eller ska lämnas till annan myndighet. Bland annat förekommer sådana sekretessbrytande regler till förmån för socialtjänst och polis. Frågan om sekretessens räckvidd vållar inga bekymmer om en sekretessbestämmelse utan inskränkningar föreskriver sekretess för en viss typ av uppgift (se t.ex. 21 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen). I en sådan situation kommer sekretessen att gälla hos samtliga myndigheter som hanterar de uppgifter som omfattas av bestämmelsen. Vanligare är dock att sekretessen endast omfattar uppgifter i vissa ärenden, i vissa verksamheter eller hos vissa myndigheter. Sekretessbestämmelser av denna sort kommer därför att gälla endast för sådana myndigheter där de utpekade uppgifterna förekommer (det s.k. primära sekretessområdet). I 3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen definieras begreppet primär sekretessbestämmelse som en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. Huvudregeln är att sekretess inte följer en uppgift utanför det primära sekretessområdet. I de fall det finns ett behov av att sekretessen ändå ska följa en uppgift som lämnas utanför det Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form primära sekretessområdet har det skapats speciella föreskrifter om överföring av sekretess från en myndighet till en annan (s.k. sekundär sekretess). Bestämmelser om överföring av sekretess innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet ska tillämpas på uppgiften även hos en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). En sekundär sekretessbestämmelse definieras i lagen som en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Ett exempel på sekundär sekretess är regeln i 11 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen där det föreskrivs att sekretessbelagda handlingar som en arkivmyndighet tar över ska vara sekretessbelagda även hos arkivmyndigheten. gäller en bestämmelse om överföring av sekretess mellan myndigheter vid s.k. direktåtkomst till uppgifter hos en annan myndighet (11 kap. 4 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen). Sekretessbestämmelsen innebär att om en myndighet har elektronisk tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling, och om uppgifter i upptagningen omfattas av sekretess hos den andra myndigheten, så överförs sekretessen till den mottagande myndigheten. Bakgrunden till sekretessbestämmelsen är de utökade möjligheterna till informationsutbyte mellan bl.a. , och , ett informationsutbyte som huvudsakligen ska ske genom just direktåtkomst till uppgifterna. Mot bakgrund av att en myndighet vid direktåtkomst regelmässigt ges tillgång till fler uppgifter än vad som omfattas av rätten till sådan åtkomst, fanns det enligt regeringen skäl som talade för att införa en bestämmelse som innebär en överföring av sekretessen till den mottagande myndigheten (prop. 2007/08:160 s. 72 ff.). Regleringen i 11 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen medför att den nya bestämmelsen om överföring av sekretess inte tillämpas om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten (primär sekretess). Detta gäller oavsett om sekretessen hos den mottagande myndigheten är starkare eller svagare än den hos den utlämnande myndigheten. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Det stora flertalet sekretessbestämmelser är förenade med särskilda villkor för att sekretessen ska gälla för de uppgifter och det sammanhang som beskrivs. Ett fåtal bestämmelser saknar dock sådana villkor. En absolut sekretess gäller t.ex. för uppgifter som den enskilde lämnat i förtroende inom familjerådgivning (26 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen) och i skatteärenden för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (27 kap. 1 § första och andra stycket offentlighets- och sekretesslagen). Det vanligaste är dock att sekretess förutsätter att ett villkor i form av ett skaderekvisit är uppfyllt. Skaderekvisitet innebär att sekretess gäller om någon viss angiven risk för skada uppstår om handlingen lämnas ut. Skaderekvisitet anger på så vis sekretessens styrka. Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på samma uppgifter är det den strängaste sekretessbestämmelsen som ska fälla utslaget (prop. 1979/80:2, Del A, s. 70). Ett rakt skaderekvisit i en sekretessbestämmelse innebär att offentlighet är huvudregel och att sekretess endast gäller för uppgiften om det kan antas att viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Rakt skaderekvisit förekommer inom t.ex. socialförsäkringsområdet. Omvänt skaderekvisit å sin sida innebär att sekretess är huvudregel och att utlämnande av allmän handling endast medges om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppkommer. Här föreligger alltså en presumtion för sekretess. Omvänt skaderekvisit gäller t.ex. för uppgifter inom hälso- och sjukvården samt . Beträffande sekretessbestämmelser till skydd för det allmänna är det vanligt att ett skaderekvisit är en preciserad beskrivning av en skada som måste följa av ett uppgiftslämnande. Sekretess kan exempelvis gälla om ett utlämnande av uppgiften skulle leda till att syftet med granskningsverksamheten motverkas (17 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen) eller att det allmännas ställning som låntagare försämras (19 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretessbestämmelser till skydd för enskildas förhållanden är i stället ofta utformade så att skaderekvisiten bara är angivna som skada (ekonomisk förlust som föranleds av att uppgift om ekonomiskt förhållande röjs) och men (sådan olägenhet av personlig art och sådan ekonomisk förlust som föranleds av att Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form