sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — Praxisen för när en elev får rätt till tolktjänst i grundskola och gymnasieskola varierar i de olika kommunerna och fylkeskommunerna. Rätt till tolktjänst i domstol finns i domstolloven och finansieras av domstolen. Tolkning hos polisen finansieras av domstolen eller polisen. Rätt till tolktjänst hos kommunen finns i förvaltningsloven. Kommunen ansvarar för tolktjänsten vid besök hos eller andra kommunala myndigheter. Tolktjänst i det dagliga livet, vid utbildning på universitet och högskola, i arbetslivet, i fritidslivet, hos primärvården och vid poli- kliniska hälsotjänster regleras i folketrygdloven. Folketrygdloven är en rättighetslagstiftning med möjlighet för den enskilde att överklaga. Folketrygdloven omfattar inte den situation att den primäre tolkanvändaren är inlagd på sjukhus. Det enskilda sjukhuset ska i så fall bekosta den erforderliga tolktjänsten. NAV är största myndighet, med ansvar för försäkrings- frågor, arbetsmarknadsfrågor och hjälpmedel samt har ansvar för och finansierar sådan tolktjänst som regleras i folke- trygdloven. Hjälpmedelscentralerna hos NAV beviljar och förmedlar tolkar till de olika tolkuppdragen. Det finns en hjälpmedelscentral i varje fylkeskommun. NAV förmedlar alla tolkbeställningar i även de som myndigheten inte har betalningsansvar för. Förutom de anställda tolkarna har NAV frilansande tolkar anmälda hos myndigheten som kan åta sig tolkuppdrag. Utbildningstolkning och arbetslivstolkning har hög prioritet hos NAV. NAV prioriterar även tolktjänst vid läkarbesök. Arbetsgivare som har ett antal primära tolkanvändare anställda kan få ersättning av NAV för att anställa en tolk. Det finns cirka tio arbetsplatser i som får detta stöd. Övergripande principer och lagar Det föreligger brist i på utbildningstolkar som kan utföra tolkning vid högre utbildning. Det föreligger dessutom brist på tolkar som kan utföra tolkning på kvällstid och . Distanstolkning är i av mindre omfattning än i . NAV planerar emellertid att öka omfattningen av distanstolkning . överfördes de finska kommunernas ansvar för tolktjänst till Folkpensionsanstalten, FPA, finska motsvarig- heten till svenska . En ny rättighetslag om tolk- tjänst, lagen om tolkningstjänst för handikappade personer, trädde i kraft . FPA:s beslut är överklagbara. Syftet med reformen var att stärka tolkanvändarnas rättssäkerhet med en enhetlig praxis för tolktjänst i landet. Lagen om tolkningstjänst för handikappade personer är subsidiär och rätten till tolktjänst enligt lagen infaller om personen i fråga inte får tolktjänst med stöd av någon annan lag. Har FPA fastställt att den primäre tolkanvändaren p.g.a. sin funktionsnedsättning har behov av tolkning, gäller att personer med dövblindhet ska få en timbank om minst och hörsel- eller talskadade personer en timbank om minst under ett kalenderår (6 § lagen om tolkningstjänst för handikappade personer). Timbanken ska användas av den primäre tolkanvändaren när han eller hon behöver tolkning för att kunna arbeta, studera, uträtta ärenden, vara delaktiga i samhället, för hobby eller rekreation (5 § lagen om tolkningstjänst för handi- kappade personer). Om det är motiverat med tanke på tolkan- vändarens individuella behov kan fler timmar beviljas än de timmar som är angivna i lag. Det framgår av lagen om tolkningstjänst för handikappade personer att den som har beviljats tolktjänst även kan använda tim- banken till utlandsresor under förutsättning att resan anknyter till den handikappades normala liv, studier eller arbetsliv. Om den primäre tolkanvändaren vill ha tolk på plats måste han eller hon ansöka om tolktjänst på förhand. FPA står för tolkens eventuella hotell- och resekostnader. Av lagen om tolkningstjänst för handikappade personer framgår vidare att tolktjänst kan beviljas för studier efter den grundlägg- Övergripande principer och lagar ande utbildningen t.ex. vid gymnasiet, yrkesläroanstalter, vid högre utbildning, vid utbildning som krävs för att behålla sitt arbete eller för att avancera i arbetslivet. För utbildningstolkning fattar FPA ett särskilt beslut om att tolktjänst kan erhållas för den tid som utbildningen pågår. Den primäre tolkanvändaren behöver inte ta av sin timbank till sådan tolkning (6 § lagen om tolkningstjänst för handikappade personer). Tolkning i som understiger utförs i regel av en tolk. I vissa krävande situationer kan två tolkar erhållas t.ex. om tolkning ska ske till engelska eller vid ett krävande möte. Tolkning som överstiger utförs som regel av två tolkar. I vissa situationer erhålls trots denna regel endast en tolk, t.ex. vid familje- sammankomster då tolkningen inte är så krävande för tolken. Det framgår av 8 § lagen om tolkningstjänst för handikappade personer att tolktjänsten kan ordnas som distanstolkning, om det är möjligt och motiverat med beaktande av brukarens individuella behov. Till den som använder sig av distanstolkning anskaffar FPA de hjälpmedel som behövs vid tolkningen och svarar för de nöd- vändiga kostnader som användningen av eventuell distansför- bindelse medför. har haft flera projekt med distanstolkning och den verksamheten ska nu permanentas. FPA har inga anställda tolkar utan har upphandlat tolkleveran- törer som utför de tolkuppdrag FPA förmedlar. I vissa situationer har de finska tolkanvändarna möjlighet att välja tolk. I gäller sektorsansvarsprincipen. Sektorsansvarsprincipen är inte reglerad i lag utan är en grundläggande princip i . Sektorsansvarsprincipen innebär att varje ministerium ansvarar för tolktjänst inom sitt verksamhetsområde. Det innebär att utbild- ningsministeriet ansvarar och finansierar tolktjänst vid högre utbild- ning, för tolktjänst i arbetslivet osv. I kan personer med funktionsnedsättning erhålla ersättning för personlig assistent på arbetet. Den personliga assistenten bistår med stöd för att personen med funktionsnedsättning ska kunna utföra sina arbetsuppgifter. Den personliga assistenten kan för den primäre tolkanvändaren vara en teckenspråkstolk, skrivtolk m.m. En tolkanvändare som arbetar heltid, dvs. , kan få ersättning för tolkkostnader med Övergripande principer och lagar Personer med dövblindhet kan bli beviljade ersättning för tolkkostnader med . Vid bedömningen om ersättning för tolk ska beviljas görs en bedömning av vad för slags arbete den primäre tolkanvändaren har. Ersättning för tolken beviljas bara om arbetet är förenligt med funktionsnedsättningen. Rätten till ersättning för tolk finns i Lov om kompensation till handicappede i erhverv m.v. Ansökan om ersättning för tolk handläggs av Jobcenter som finns i varje kommun. Arbetstagaren ansöker om ersättning för tolkkostnader och arbetsgivaren får i efterhand utbetalt sådan ersättning. Även en tolkanvändare som är egen företagare kan erhålla ersättning för tolkkostnader. Den nya lov om tolkning til personer med hørehandicap trädde i kraft . Lagen berättigar personer med dövblind- het, döva och hörselskadade som har behov av tolk för att kunna kommunicera med andra rätt till tolktjänst för att tolkanvändaren ska kunna delta i samhället och till sociala aktiviteter. Det kan vara t.ex. när tolkanvändaren vill delta i det politiska livet, delta i handikapprelaterade aktiviteter, när tolkanvändaren behöver få rättshjälp, för att tolkanvändaren ska kunna ha en bisyssla, delta i kyrkliga möten, läkarbesök i öppen vård m.m. När den döve är inlagd på sjukhus står sjukhuset i enlighet med sektorsansvars- principen för erforderlig tolktjänst. Det går inte enligt lov om tolkning til personer med hørehandicap att få tolktjänst i utlandet. Lagen är subsidiär och rätten till tolktjänst enligt lagen infaller om personen i fråga inte får tolktjänst med stöd av någon annan lag. Därutöver har de primära tolkanvändarna enligt lagen om tolkning til personer med hørehandicap en timbank som kan användas till privata aktiviteter, t.ex. deltagande i fester, möten med vänner. Döva och hörselskadade erhåller en timbank om och personer med dövblindhet får en timbank om . Den Nationale Tolkemyndigheden, Dntm, beslutar om tolk- tjänst enligt lagen om tolkning til personer med hørehandicap och förmedlar tolkar. Dntm är i verksamhet . Dntm har inga anställda tolkar. Dntm har ett rådgivande tolkeråd knutet till sig. Rådet har möten . I sitter representanter från nio olika ministerier och från de tre danska intresseorganisationerna som representerar personer med döv- blindhet, döva och hörselskadade i . Övergripande principer och lagar Lagen om tolkning til personer med hørehandicap ger tolk- användaren rätt att fritt välja tolkleverantör. När teckenspråks- tolkningen överstiger anlitas ofta två teckenspråkstolkar. Vid skrivtolkning anlitas alltid två skrivtolkar. Dntm påbörjade ett försök med distans- tolkning. I försöket får 200 döva obegränsad tillgång till distans- tolkning genom dator eller 3G-telefoner. Distanstolkningen är tillgänglig vardagar mellan kl. 8–16. Dntm ska inleda försök med distanstolkning vid högre utbild- ning. Även andra myndigheter som har sektorsansvar ska på deras hemsidor erbjuda tolkanvändare att få tillgång till distanstolkning. Dntm utövar uppföljning av sin tolkverksamhet på två sätt, dels genom en generell uppföljning som genomförs genom besök hos tolkleverantören, dels genom en konkret uppföljning då Dntm genom fakturering, klagomål från tolkanvändaren m.m. finner det nödvändigt att avlägga ett besök hos tolkleverantören. ska Dntm utöva uppföljning genom att vara med under tolk- uppdrag. Den danska regeringen har beviljat till en försöksverksamhet där tolkanvändaren kan få tolkstöd vid handi- kappolitisk verksamhet i utlandet. Regeringen har även beslutat om statsbidrag om för tolktjänst vid fritids- aktivitet i en förening, som t.ex. i en idrottsförening. 3Tolkanvändning inom olika samhällsområden – en översikt Utredningen ska enligt direktiven kartlägga och analysera hur nuvar- ande organisering, reglering, tillsyn och finansiering av tolk till barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med döv- blindhet fungerar inom olika samhällsområden och vid behov lämna förslag. Mot denna bakgrund redovisar utredningen inledningsvis i detta kapitel en kartläggning av begreppet vardagstolkning samt tolk- centralernas verksamhet på övergripande nivå. Därefter redovisas hur tolktjänst regleras och tillämpas inom ett antal samhällsområden. Dessa är vård och omsorg, utbildning, arbetsliv samt kultur-, fritids- och föreningsliv. Vidare redogörs för förmedlingstjänster, distans- tolkning och elektroniska hjälpmedel. Slutligen ges en kort bak- grund till frågan om kombinerad tolktjänst och ledsagning för personer med dövblindhet. I samband med den s.k. handikappreformen infördes en ändring i HSL som tydliggjorde landstingens skyldighet att till- handahålla tolktjänst i form av vardagstolkning för barndomsdöva, personer med dövblindhet, vuxendöva och hörselskadade. Genom denna lagstadgade skyldighet att erbjuda tolk ges bättre förutsättningar för dessa grupper att få tolk än för andra personer med annat språk än svenska. Tolkanvändning inom olika samhällsområden – en översikt I 3 b § HSL anges att det är landstingens skyldighet att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som är bosatta inom eller som är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481), FBL, och stadigvarande vistas där. I förarbetena till bestämmelsen om vardagstolkning i HSL fram- hölls att vardagstolkning berör en mängd situationer i vardagslivet som det inte är möjligt eller önskvärt att noga precisera. Som en vägledning nämns vissa områden, såsom tolk vid besök inom såväl privat som offentlig sjukvård (t.ex. distriktssköterska, arbetsterapeut, sjukgymnast), vid besök hos tandläkare, försäkringskassa, social- tjänstens organ samt olika myndigheter. Det anges vidare i för- arbetena att tolk kan behövas för att få rättshjälp eller för att göra viktigare inköp, uträtta bankärenden, delta i information på arbets- platsen, fackliga möten, föräldramöten, körkortsutbildning, för att närvara vid vigsel, konfirmation, dop och begravning m.fl. liknande situationer. I förarbetena anges att det i begreppet vardagstolkning också ligger att bereda döva m.fl. medborgare motsvarande möjlig- heter som andra att få en meningsfull fritid och rekreation. Här kan t.ex. ingå tolk vid rekreationsresa för en person med dövblindhet och tolk vid föreningsverksamhet. Vissa grundläggande tolktjänster i arbetslivet ingår också i begreppet vardagstolkning. Förarbetena anger att, med tanke på de varierande situationer som kan föreligga både utifrån enskildas behov och arbetslivets förändringar, är det inte lämpligt att närmare precisera de tillfällen när tolktjänst kan behövas, utöver tillfällen som nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller annan arbetsplats. Slutligen anges i förarbetena att vardagstolkning också ska kunna tillhandahållas för personer som sysselsätts inom daglig verksamhet enligt den före- slagna lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159 s. 202). Av förarbetena framgår vidare, att det inte är möjligt att i detalj avgränsa begreppet vardagstolkning och i varje enskilt fall lägga fast vem som är ansvarig för att tolktjänst ges. Det förutsätts att land- stingen i sin praktiska verksamhet ger begreppet vardagstolkning en sådan innebörd att döva m.fl. grupper verkligen kan få sina grund- läggande behov av tolktjänst tillgodosedda (prop. 1992/93:159 s. 157). Tolkanvändning inom olika samhällsområden – en översikt 3.2.2Socialstyrelsens rapport vardagstolkning – om landstingens ansvar för tolk till döva, dövblinda och hörselskadade fick i myndighetens regleringsbrev i upp- drag att kartlägga hur bestämmelsen om vardagstolkning i 3 b § HSL tillämpas samt att tydliggöra vad som ingår i begreppet. presenterade sina slutsatser i rapporten vardagstolkning – om landstingens ansvar för tolk till döva, dövblinda och hörselskadade. Kartläggningen visar att en mycket stor del av beställningarna om vardagstolkning utförs. Den statistik som presenteras visar att andelen utförda beställningar varierar mellan olika landsting. Det visar sig att det är svårare för de primära tolkanvändarna att få tolk för aktiviteter som gäller fritid och sociala sammanhang än för andra typer av aktiviteter såsom sjukvårdsbesök och myndighets- besök. Tolkanvändarna beskriver att det kan förekomma att tolk- användaren väljer att inte beställa tolk för vissa situationer eftersom han eller hon vet att det är svårt att få tolk till dessa situationer.1 Det framgår vidare av rapporten att intresseorganisationerna har principiella invändningar mot tolkcentralernas prioriteringslistor och anser att de inte alltid stämmer med enskilda tolkanvändares behov och önskemål. Kartläggningen visar även att det finns olikheter mellan landstingen, men också stora likheter i hur landstingens tolk- centraler uppfattar sitt uppdrag och hur de resonerar kring över- gripande frågeställningar om vardagstolkningens tillämpning.2 Social- styrelsen konstaterar att skälet till att ett tolkuppdrag inte utförs av vissa tolkcentraler inte behöver bero på att tolkcentralerna tolkar begreppet vardagstolkning olika. Det kan bero på olika prioriteringar i det enskilda fallet. Den aktuella tolkcentralen måste prioritera ett annat tolkuppdrag eller har brist på tolkar.3 Det framgår av rapporten att landstingens statistik har stora brister.4 Det framgår vidare att cheferna för tolkcentralerna har uppgivit till att tolkbehovet har förändrats sedan lagstift- ningen om vardagstolkning infördes. De primära tolkanvändarna är mer aktiva – i arbetslivet och . Dessutom ökar gruppens internationella kontakter. Detta innebär att mer tolkning 1Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 7 f. och 35. 2Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 7 f. 3Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 39. 4Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 7 f. Tolkanvändning inom olika samhällsområden – en översikt efterfrågas och mer kvalificerad tolkning krävs än när lagstiftningen infördes.5 konstaterar i rapporten att antalet utförda upp- drag inte ger en bra bild över verksamhetens omfattning i de olika landstingen, eftersom det finns tidsmässigt både korta och långa uppdrag. antar att tolkcentralerna i högre utsträck- ning utför korta tolkuppdrag än längre, mer resurskrävande uppdrag. Tolkbeställningar för längre fritidsaktiviteter och för internatio- nella tolkuppdrag tillgodoses mer sällan än de korta tolkuppdragen.6 Av rapporten framgår att gör bedömningen att tolkning och i sociala sammanhang är ansvar och några förtydliganden avseende dessa områden inte är nödvändiga.7 Däremot har tolkcentralerna problem med att klargöra betalningsansvaret i de fall det är oklart om ska stå för tolkkostnaderna. I rapporten anges att det är oklart när det är vardagstolkning och när en myndighet ska betala tolkkostnaden.8 Det är också oklart vilket ansvar har när det gäller vardags- tolkning i arbetslivet. insatser ska komplettera arbets- givarens men inte heller arbetsgivarens ansvar är tydligt.9 I rapporten framgår vidare att som huvudprincip kan vardags- tolkning inte bli aktuellt då det gäller deltagande i utbildning. Undantag från denna huvudprincip kan t.ex. vara utbildningar i arbetslivet eller kurser som räknas som fritidsaktiviteter. För sådana fritidsaktiviteter kan vardagstolkning erbjudas, om det inte är kurser där tolk skulle kunna finansieras på annat sätt. Social- styrelsen anser att det finns anledning att närmare granska hur stats- bidragen till studieförbunden bör påverka beslut om vardagstolkning.10 När det gäller kombinerad tolkning och ledsagning anför i sin rapport att det är angeläget att kommuner och landsting kan komma överens om en generell modell för betal- ningsansvar i de fall vardagstolkning och ledsagning sammanfaller. Landstingens tolkcentraler uppgav att de har svårt att få kommuner att betala sin del av den kombinerade vardagstolkningen och led- sagningen. ser också ett problem med att tolk- användaren i dessa fall förväntas kontakta flera instanser.11 5Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 10. 6Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 35. 7Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 7. 8Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 43 f. 9Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 40 f. 10Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 41 ff. 11Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 45. Tolkanvändning inom olika samhällsområden – en översikt Sammanfattningsvis anser att tolksystemet med många betalningsansvariga är rörigt och svårtolkat för samtliga inblandade parter. föreslår därför att en offentlig utredning tillsätts för att se över hela systemet med tolk till de primära tolkanvändarna och att en sådan översyn bör inriktas mot att skapa ett mer förenklat, samordnat och överskådligt system än dagens. framför slutligen att det är viktigt att sträva efter ett system som kan ge lika förutsättningar oavsett var i landet man bor.12 Skyldigheten för landstingen att erbjuda vardagstolkning innebär inte att den som har behov av en tolk har en given rätt att få vardagstolkning. Landstingen prioriterar uppdragen, vilket medför att vissa typer av vardagstolkning kommer långt ner i prioriterings- ordningen (jfr 2 och 7 §§ HSL). Prioriteringslistorna ger en viss vägledning när det gäller att skapa sig en bild av hur bestämmelsen om vardagstolkning är tänkt att tillämpas inom respektive landsting. De säger dock inget om hur bestämmelsen tillämpas i praktiken. Landstingens tillämpning av prioriteringslistor beskrivs närmare i avsnitt 3.3. I samband med handikappreformen fick i uppdrag att följa upp och utvärdera de olika insatsernas kvalitet, kostnader och genomförande. En av de insatser som följdes upp var landstingens tolkverksamhet. hade inlett arbetet med uppföljningar och sammanlagt genomfördes sex uppföljningar, den sista för . Upp- följningarna behandlade t.ex. antal utförda uppdrag och timmar, antal tolkanvändare, antal anställda och tolkarnas utbildningsnivå, förekomst av eventuella brukarråd samt kostnader för tolkverk- samheten.13 Tolkcentralerna bedriver ett gemensamt utveck- lingsarbete kring uppföljning och statistik baserat på nyckeltal för 12Socialstyrelsens rapport vardagstolkning s. 7 f. 13Socialstyrelsen; förändrad statsbidragsmodell för tolktjänsten i landstingen. En studie av hur finansieringen och tolkbristen har påverkats s. 10. Tolkanvändning inom olika samhällsområden – en översikt Utvecklingsarbetet leds av som etablerat ett nätverk för nyckeltalssamverkan inom hälso- och sjukvård mellan landsting och regioner (se avsnitt 3.3). 3.2.5Ingen möjlighet att överklaga utebliven tolk Vardagstolkningen regleras, som nämnts, i HSL och om någon är missnöjd med något inom hälso- och sjukvården kan denne vända sig till patientnämnden i . Andra möjligheter att överklaga eller påtala brister i tolktjänsten finns inte. En person kan anmäla klagomål på utförd eller utebliven vardagstolkning till patientnämnd. verksamhet regleras i lagen (1998:1656) om patientnämndsverk- samhet m.m. Nämndens uppgift är att stödja och hjälpa patienter på olika sätt och bidra till kvalitetsutvecklingen och hög patient- säkerhet i hälso- och sjukvården. har inga disciplinära befogenheter, men har till uppgift att informera patienter om möjligheten att vända sig till rätt myndighet. kan inte överpröva eller ändra ett beslut om t.ex. vardagstolkning. har en politisk sammansättning. hjälpa patienter att få den information de behöver för att kunna ta till vara sina intressen i hälso- och sjukvården, främja kontakterna mellan patienter och vårdpersonal, hjälpa patienter att vända sig till rätt myndighet, rapportera iakttagelser och avvikelser av betydelse för patienterna till vårdgivare och vårdenheter. 3.2.6Socialstyrelsens tillsyn över vardagstolkning har tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal. Tillsynen kan omfatta delar av tolkcentralernas verksam- het i situationer där tolken kan anses biträda hälso- och sjukvård- ens legitimerade personal. Tillsynen är reglerad i 7 kap. patient- säkerhetslagen (2010:659) som trädde i kraft . Tillsynen ska främst inriktas på granskning av att vårdgivaren fullgör sina skyldigheter enligt patientsäkerhetslagen och andra bindande föreskrifter. ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och ge vägledning samt kontrollera att brister och miss- Tolkanvändning inom olika samhällsområden – en översikt ska vidare förmedla den kunskap och erfarenhet som erhålls genom tillsynen samt informera och ge råd till allmänheten (7 kap. 4 §). kan även på eget initiativ inleda en utredning mot en vårdgivare eller mot hälso- och sjukvårdspersonal (7 kap. 19 §). Landstingens/regionernas tolkcentraler svarar för en betyd- ande del av den tolktjänst som utförs i . Hur stor del saknas exakta uppgifter om, eftersom det inte finns någon samlad nationell uppföljning av i vilken utsträckning andra myndigheter, organisa- tioner och företag köper tolktjänster. Enligt branschorganisationen utförde organisationens medlemsföretag för andra uppdragsgivare än landstingens tolk- centraler. Tolkcentralernas totala antal tolktimmar uppgick under till cirka 200 000 timmar.14 Mot bakgrund av dessa siffror kan en rimlig uppskattning vara att tolkcentralerna står för 60–av den sammanlagda tolktjänsten i . Tolkcentralerna samverkar genom föreningen , i vilken varje tolkcentral representeras av dess enhetschef. Tolkcentralerna bedriver också ett gemensamt utvecklingsarbete kring uppföljning och statistik baserat på nyckeltal för verksam- heterna. Utvecklingsarbetet leds av som är ett företag som etablerat ett nätverk för nyckeltalssamverkan inom hälso- och sjukvård mellan landsting och regioner. Inom ramen för utvecklingsarbetet har tolkcentralerna lagt ned mycket arbete på att identifiera relevanta uppgifter och ta fram definitioner som gör att uppgifterna är jämförbara på nationell nivå.