sou · GZB358 · 2011-09-27 00:00:00 — Lagrådet hade beträffande förslaget uttalat att med verksamhetsgren i första hand avsågs en organisatoriskt avgränsad enhet inom en myndighet, men att organisationskriteriet inte torde vara avgörande. Med verksamhetsgren syntes enligt Lagrådet vara att likställa varje verksamhet inom en myndighet, från vilken en sekretessbelagd uppgift enligt en tillämplig sekretessregel inte får lämnas utan prövning enligt sekretesslagen. En sådan prövning ska alltså företas när fråga uppkommer om att lämna en sekretessbelagd uppgift till en enhet inom samma myndighet, som inte kan anses delta i den verksamhet där sekretessen gäller. Skulle en uppgift som är sekretessbelagd i en verksamhetsgren lämnas till en annan verksamhetsgren inom samma myndighet, blir sekretessen utanför den utlämnande verksamhetsgrenen beroende av om någon regel om primär eller sekundär sekretess är tillämplig i den mottagande verksamhetsgrenen. Departementschefen anslöt sig till Lagrådets uttalanden i denna del. I sitt av godkända betänkande (KU 1979/80:37 s. 12) uttalade att förslaget skulle kunna ge upphov till tolkningsproblem. Utskottet föreslog därför att sekretess bara skulle gälla mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Förebilden till detta s.k. självständighetskriterium hämtades från 2 kap. 8 § TF. Enligt den paragrafen ska en handling som ett organ, som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation, har överlämnat till ett annat organ inom samma En harmoniserad sekretessreglering? myndighetsorganisation eller en handling som framställts för ett sådant överlämnade, inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Vid införandet av den fria kommunala nämndorganisationen gjordes ingen egentlig analys av om kravet på verksamhetsgrenarnas självständighet i förhållande till varandra är uppfyllt när verksamheternas handhas av samma kommunala nämnd. JO har i ett ärende som gällde frågan om någon sekretessgräns föreligger mellan och verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ansett att det kan ifrågasättas om de krav på självständighet som lagen uppställer verkligen kan uppfyllas när den yttersta beslutanderätten tillkommer en för verksamheterna gemensam nämnd (JO 1995/96 s. 431). Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) föreslog att det skulle införas nya sekretessgränser inom och mellan kommuner och landsting. Självständighetskriteriet skulle avskaffas när det var fråga om sekretessgränser inom och mellan kommuner och landsting. Frågan om det föreligger en sekretessgräns mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet har behandlats i flera lagstiftningsärenden . Mot bakgrund av uttalanden i förarbetena till sekretesslag, har slagits fast att om olika delar av en myndighets verksamhet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser får de anses utgöra olika verksamhetsgrenar i den mening som avses i offentlighets- och sekretesslagen. Först om så är fallet finns det anledning att också ta ställning till om de också är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Meningarna om vad som gäller beträffande förskoleverksamhet och skola när de bedrivs under samma nämnd har varit delade (Se Ny sekretesslag, Del 1, SOU 2003:99 s. 250 och s. 275). Kommuner och Landsting har tolkat bestämmelserna så att det skulle föreligga en sekretessgräns mellan verksamheterna (Sekretess i förskola och skola m.m., 1998). Olika sekretessbestämmelser gäller för förskoleverksamheten respektive skolan och de är därför att betrakta som olika verksamhetsgrenar enligt offentlighets- och sekretesslagen. För att sekretess ska råda mellan olika verksamhetsgrenar förutsätts därutöver att de är självständiga i förhållande till varandra. Om förskoleverksamheten organisatoriskt inte utgör en egen verksamhet inom en skolmyndighet torde enligt Sekretesslagskommentaren s. 23:1:1 ingen sekretess gälla mellan den verksamheten och grundskoleverksam- En harmoniserad sekretessreglering? När det gäller förskolans organisatoriska förutsättningar innebär skollagens införande vissa förändringar. I skollagen har införts vissa bestämmelser om ledningen för utbildningen (2 kap. 9–12 §§ SkolL). Ledningsansvaret för förskolan regleras och det ställs krav på att varje förskoleenhet ska ha en förskolechef. Bestämmelserna innefattar inte någon reglering av hur ledningen närmare ska organiseras, utan detta avgör huvudmännen utifrån lokala förhållanden. Rektorns och förskolechefens ansvarsområde kan omfatta en eller flera förskole- och skolenheter. Även vilka skolformer som omfattas av ansvaret kan variera. Det finns inte något hinder för att rektor också är förskolechef i de fall förskolan är integrerad eller samorganiserad med någon annan verksamhet (prop. 2009/10:165 s. 646 f.). Bestämmelsen om förskolechefs beslutanderätt innebär en avvikelse från bestämmelsen i kommunallagen (1991:900) om nämndorganisationen och delegationen av nämndernas beslutanderätt. I skolbarnsomsorgen gällde enligt lagstiftningen före sekretess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan ett den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För andra uppgifter om enskildas personliga förhållanden gällde sekretess med rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet (23 kap. 5 § OSL). Till skillnad från vad som gällde beträffande sekretess i skolan är sekretessområdet generellt och inte begränsat till något särskilt slag av verksamhet eller typ av ärende. Med den generella sekretessen kunde också sekretessbeläggas uppgifter som rör enskildas identitet, adress och andra liknande uppgifter vid befarad personförföljelse och andra trakasserier. Ett skydd som regleras särskilt genom ett rakt kvalificerat skaderekvisit i sekretessregleringen för skolan. Begreppet skolbarnsomsorg ersattes av begreppet fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. SkolL och som erbjuds i stället för fritidshem. Bestämmelserna har också ändrats på så sätt att sekretess gäller med omvänt skaderekvisit för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan särskild elevstödjande verksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats. Sekretessområdet med omvänt skaderekvisit utökades således att omfatta också uppgifter i sådan verksamhet som avser specialpedagogisk insats (23 kap. 3 § OSL). Fritidshemmet och skolan anses ingå i samma verksamhetsområde och det råder således ingen sekretess mellan dessa verksamheter. En harmoniserad sekretessreglering? I skolan gällde som framgår av avsnitt 6.5.2 enligt lagstiftningen före sekretess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, med omvänt skaderekvisit. Sekretess gällde därutöver med rakt skaderekvisit dels i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Sekretess gällde inte beslut i ärende. Sekretess gällde slutligen generellt i annat fall för uppgift om en enskilds identitet, adress och liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (23 kap. 2 § OSL). Bestämmelserna ändrades från på så sätt att sekretess gäller med omvänt skaderekvisit för uppgift om enskilds personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats. Därutöver gäller sekretess med rakt skaderekvisit dels i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt för enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. 9.3Närmare om verksamheternas förutsättningar Bestämmelserna om elevhälsa i 2 kap. SkolL gäller inte förskolan eller fritidshemmet. Syftet med elevhälsa i skolan är främst att skapa förutsättningar för ett arbetssätt baserat på ökad samverkan mellan den särskilda elevvården, skolhälsovården och det samordnade ansvaret för specialpedagogiska insatser. Elevhälsan omfattar medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Det ska också finnas personal som kan tillgodose elevernas behov av specialpedagogiska insatser. Personal med specialpedagogisk kompetens kan avse inte bara personer med specialpedagogisk utbildning, utan också speciallärare eller skolledare med särskilt ansvar för specialpedagogiska insatser på skolan (prop. 2009/10:165 s. 278). En harmoniserad sekretessreglering? Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande samt stödja elevernas utveckling mot målen. Mer generellt inriktade uppgifter, i vilka elevhälsans medverkan har ansetts viktig, rör elevernas arbetsmiljö och skolans värdegrund, t.ex. arbetet mot kränkande behandling, undervisning om tobak, alkohol och andra droger, jämställdhet samt sexual- och samlevnadsundervisning (a. prop. s. 276). Arbetet med elevhälsa har ansetts förutsätta en hög grad av samverkan mellan elevhälsans personal och övriga personalgrupper. Samverkan med övrig hälso- och sjukvård samt med har också ansetts angelägen. Samråd ska ske med elevhälsan om det inte anses uppenbart obehövligt, när behov av särskilt stöd utreds (a. prop. s. 291). Elevhälsans roll förutsätter att informationsutbytet fungerar mellan elevhälsans personalkategorier, annan skolpersonal och personalen i fritidshemmet, liksom externt med hälso- och sjukvården och . Detta informationsutbyte sker inom ramen för offentlighets- och sekretessregleringen. Vilken betydelse införandet av ett omvänt skaderekvisit för särskild elevstödjande verksamhet i övrigt får har utredningen utvecklat i avsnitt 8.6 och 8.7. Andra skillnader mellan förskolan, fritidshemmet och skolan av betydelse för frågan om införandet av en harmoniserad sekretessreglering Införandet av den nya skollagen har inneburit vissa ändringar beträffande verksamheterna i förskolan och fritidshemmet, vilka kan ha betydelse för frågan hur sekretessregleringen ska utformas. Förskolan bildar en egen skolform och bestämmelserna om förskolan integreras i skollagen med övriga skolformer. Ändringen är resultatet av en långvarig integrationsprocess mellan förskolan och skolan. Förskolans pedagogiska uppdrag stärks och förskolan får samma övergripande mål som övriga skolformer. Bestämmelserna om syftet med utbildningen inom skolväsendet, utformningen av utbildningen, lika tillgång till utbildning och likvärdig utbildning (1 kap. 4–9 §§ SkolL) och om lärande och personlig utveckling (3 kap. 3 § SkolL) gäller i förskolan. Begreppet undervisning har anpassats för att kunna användas såväl i förskolan som i fritidshemmet. An- vändandet av begreppet undervisning i dessa verksamhetsformer syftar inte till att på något sätt förändra verksamheterna eller arbetssättet. Förskolans uppdrag ska vara att ge barnen en god omsorg, En harmoniserad sekretessreglering? bedriva pedagogisk verksamhet samt att bidra till goda uppväxtvillkor. Förskolan ska vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens utveckling och lärande. Samarbetet med föräldrarna ska vara ett utmärkande drag för verksamheten (prop. 2009/10:165 s. 211 ff., 217 f. och 343 ff.). Fritidshemmet har knutits allt närmare skolan. I många kommuner har verksamheterna samordnats organisatoriskt genom lokalintegrering och gemensam arbetsledning. Graden av samverkan varierar dock mellan och inom kommunerna. I vilken omfattning personal är integrerad framgår av promemoria Barn och personal i fritidshem . Det fanns 3 600 grundskolor med elever i förskoleklass, årskurs 1–3 och barn i fritidshem. I dessa skolor tjänstgjorde hälften av fritidshemmens förskollärare, fritidspedagoger och fritidsledare också i förskoleklass och/eller . Kommunala skolor hade högre andel integrerad personal än fristående skolor, . Det har framhållits att det är viktigt med integration och samverkan mellan fritidshemmet och skolan. Möjligheter finns och kommer att finnas att bedriva skolverksamhet inom fritidshemmets ram och att integrera fritidspedagogisk verksamhet med undervisning inom skolans ram. Det innebär att huvudmannen kan organisera arbetet så att fritidshemmets personal arbetar också i skolan (a. prop. s. 212 f. och s. 403 ff.). Fritidshemmet ingår enligt skollagen i skolväsendet och ska vara en för eleverna frivillig verksamhet som kompletterar utbildningen i skolan. Det ska erbjudas elever till och med det år de fyller i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete eller studier eller elevens eget behov på grund av familjens situation i övrigt. Fritidshemmet ska erbjuda eleverna en meningsfull fritid samt stimulera deras utveckling och lärande. De gemensamma bestämmelserna om särskilt stöd, bl.a. åtgärdsprogram gäller i fritidshemmet, men inte i förskolan (3 kap. 2 och 6 §§ SkolL). Om en elev vistas i fritidshemmet kan ett åtgärdsprogram också omfatta åtgärder under vistelsen där. Målen i förskolan avser inte individuella barns prestationer, utan verksamhetens kvalitetsutveckling. Andra bestämmelser om särskilt stöd finns därför i förskolekapitlet. Där finns också bestämmelser om fortlöpande samtal med vårdnadshavare om barnets utveckling och om utvecklingssamtal. Det enskilda barnets resultat ska inte utvärderas. Däremot ska barnets lärande och utveckling samt hur förskolan kan bidra till det följas. Modellen för utvecklingssamtal i förskolan är inte avsedd En harmoniserad sekretessreglering? att vara densamma som den för skolan. Det finns inga bestämmelser om individuella utvecklingsplaner. Pedagogisk dokumentation och portfolio används som metoder för utvärdering av verksamheten. Liksom förskoleklassen har inte fritidshemmet några egna mål, men ska följa läroplanen för de obligatoriska skolformerna och arbetar därmed mot samma mål (a. prop. s. 286 f.). Bestämmelserna om disciplinära och andra särskilda åtgärder i 5 kap. SkolL gäller inte förskolan. För fritidshemmet gäller bestämmelserna om allmänna befogenheter för rektorer och lärare att vidta tillfälliga och omedelbara åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande samt omhändertagande av föremål. Bestämmelserna om åtgärder mot kränkande behandling gäller i utbildning och i annan verksamhet enligt skollagen, således också i förskolan och fritidshemmet (a. prop. s. 324, s. 331 och s. 343 ff.). Förslag: Sekretessområdet i 23 kap. 3 § första stycket OSL utökas till att omfatta inte endast uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan särskild elevstödjande verksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats, utan också särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. En bestämmelse om att sekretess inte gäller beslut i ärende införs i paragrafen i ett nytt tredje stycke. Vidare införs för fritidshemmet en särskild sekretessbestämmelse för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i åtgärdsprogram enligt 3 kap. 9 § SkolL. Sekretessen ska gälla med ett omvänt skaderekvisit. Slutet i beslut om åtgärdsprogram undantas från sekretessen. Bedömning: När det gäller förskolan saknas enligt utredningen förutsättningar att harmonisera sekretessregleringen med den reglering som finns för skolan och fritidshemmet. Ett rakt skaderekvisit som i vissa delar ska gälla i skolan och fritidshemmet ger inte ett tillräckligt skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i förskolan. Verksamhetens innehåll är inte heller sådant att sekretessområdet bör begränsas. Någon ändring i sekretessregleringen för förskolan bör inte heller göras för att sekretess inte ska råda mellan förskolan och skolan. En harmoniserad sekretessreglering? Skillnaderna i sekretessregleringen mellan förskolan, fritidshemmet och skolan har sin grund i verksamheternas innehåll och behov av skydd och insyn. En ökad organisatorisk integrering av verksamheterna kan, främst med hänsyn till samverkan mellan personalen i respektive verksamhet komma att kräva en harmoniserad sekretessreglering. Detta gäller inte minst när det gäller elever med särskilda behov. Ett förändrat arbetssätt i elevhälsan kan också få betydelse för hur sekretessreglerna bör utformas. Allmänt får anses gälla att en harmoniserad sekretessreglering förenklar tillämpningen. Skyddsbehovet kan generellt sägas vara stort för barn i förskoleålder. Det finns en nära kontakt mellan förskolans personal och barnen och deras familjer. Även om förskolans pedagogiska uppdrag förtydligats, skiljer sig uppdraget i övriga delar från skolans uppdrag. Bestämmelserna om elevhälsa gäller inte i förskolan och det förstärkta pedagogiska uppdraget ska inte innebära någon förändring av arbetssättet. I förskolan finns det inte någon dokumentationsskyldighet avseende uppgifter motsvarande dem som förekommer i individuella utvecklingsplaner och åtgärdsprogram och som motiverat utredningens uppdrag att överväga ändrad lagstiftning. I verksamheten finns många uppgifter om barnets och barnets familjs personliga förhållanden, som det inte är naturligt att skolan ska veta. Samarbetet med barnets föräldrar har framhållits som utmärkande för förskolans verksamhet. En generell överföring mellan förskolan, fritidshemmet och skolan av uppgifter om enskildas personliga förhållanden skulle enligt utredningens mening negativt påverka förtroendet mellan förskolan och föräldrar. När det gäller förskolan saknas mot denna bakgrund enligt utredningen förutsättningar att harmonisera sekretessregleringen med den reglering som finns för skolan och fritidshemmet. En sekretess avgränsad med ett rakt skaderekvisit ger inte ett tillräckligt skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i förskolan och verksamhetens innehåll är inte sådant att sekretessområdet bör begränsas. Enligt utredningens mening finns inte heller anledning att göra någon ändring i sekretessregleringen för förskolan för att sekretess inte ska råda mellan förskolan och skolan. En tillämpning av generalklausulen i 10 kap 27 § OSL ger ett visst utrymme för att lämna uppgifter till skolan när det gäller barn med behov av särskilt stöd. Som redogörs för i avsnitt 8.6 kan ändrade regler med ett omvänt skaderekvisit för särskild elevstödjande verksamhet i övrigt En harmoniserad sekretessreglering? också innebära bättre förutsättningar att med tillämpning av generalklausulen lämna ut uppgifter från förskolan till skolan. Eftersom bestämmelserna om elevhälsa i 2 kap. SkolL inte gäller fritidshemmet skiljer sig sekretessregleringen från den i skolan. En- ligt 23 kap. 3 § första stycket OSL skyddas i stället med ett omvänt skaderekvisit uppgift om en enskilds personliga förhållanden i sådan särskild elevstödjande verksamhet som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats. I övrigt skyddas enligt andra stycket annan uppgift om en enskilds personliga förhållanden med ett rakt skaderekvisit. I avsnitt 10.5 redovisas varför en sådan generell reglering är mindre lämplig för skolan. En lagändring som innebär att sekretessen till skydd för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt ändras till att gälla med ett omvänt skaderekvisit bör också göras beträffande sekretessregleringen för fritidshemmet. Uppgifter från psykolog, kurator och personal med kompetens i specialpedagogiska frågor skulle då omfattas av samma sekretesskydd oavsett om de lämnas till personal i fritidshemmet eller i skolan. Det föreslås att 23 kap. 3 § första stycket OSL förenklas på så sätt att sekretess gäller med omvänt skaderekvisit för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet. Bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. SkolL gäller också i fritidshemmet. För en elev som vistas i fritidshemmet kan ett åtgärdsprogram också omfatta åtgärder under vistelsen där. För uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram ska ett omvänt skaderekvisit gälla i skolan. Sådana uppgifter bör omfattas av sekretesskyddet oavsett var åtgärdsprogrammen finns. En motsvarande sekretess bör därför föreskrivas för åtgärdsprogrammet i fritidshemmet. Sekretessen bör gälla inte endast i det avgränsade området i 23 kap. 3 § första stycket OSL. Den bör därför regleras i en särskild bestämmelse. Liksom för motsvarande förslag till reglering för skolan, blir sekretessen för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram tydligare med en sådan lagteknisk lösning enligt vilken den regleras i en särskild bestämmelse. Sekretessen ska inte gälla slutet i beslut om åtgärdsprogram. I fritidshemmet gäller vissa gemensamma bestämmelser i 5 kap. SkolL om disciplinära åtgärder och andra särskilda åtgärder. Den generella sekretessen med rakt skaderekvisit i fritidshemmet omfattar uppgifter om personliga förhållanden i sådana ärenden. Det finns anledning att harmonisera regleringen på det sättet att beslut i ärende, liksom vad som gäller i skolan, undantas från sekretessen. En harmoniserad sekretessreglering? övrigt är skillnaderna i sekretessregleringen för fritidshemmet och skolan enligt utredningen motiverade. 10Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL Utredningens förslag till nya sekretessbestämmelser för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner bygger på att uppgifterna skyddas med ett omvänt skaderekvisit. Bestämmelser om detta införs i två nya paragrafer i , 23 kap. 2 a § och 3 a §. Utredningen har härutöver enligt sina direktiv att föreslå och analysera konsekvenserna av att sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet generellt ändras till att gälla med ett omvänt skaderekvisit. I enlighet med detta föreslår utredningen ändringar i 23 kap. 2 § OSL med den innebörden att uppgifter om enskildas personliga förhållanden i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt skyddas med ett omvänt skaderekvisit. Utredningen har utöver det nämnda också att föreslå de lagändringar som behövs för att ett tillfredsställande sekretesskydd ska åstadkommas inom skolväsendet i övrigt för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 §. I 23 kap. 2 § OSL regleras sekretessen i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Första stycket omfattar uppgifter om enskildas personliga förhållanden i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. För uppgifter i sådan elevhälsa som avser medicinska insatser gäller i stället bestämmelserna om hälso- och Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL sjukvårdssekretess enligt 25 kap. 1 § OSL. Också denna sekretess gäller med ett omvänt skaderekvisit. För uppgifter om enskildas personliga förhållanden i elevhälsan finns således generellt en presumtion för sekretess. I andra stycket finns en bestämmelse med regler för sekretess dels för uppgifter i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt, dels för uppgifter som hänför sig till ärenden om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Dessa regler innehåller ett rakt skaderekvisit.