sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Man ansåg att nivån då borde höjas inte bara på den aktuella vägen utan i hela regionen. Detta för att minska risken för problem med avledning av trafiken till andra vägar. 3.3För- och nackdelar med olika finansieringskällor Det ligger utanför ramen för denna rapport att närmare analysera olika finansieringskällor. Nedan redovisas dock i tabellform några för- och nackdelar med olika grupper av finansieringskällor.14 14 Bearbetat från WSP Analys och Strategi Finansiering av infrastruktur i . Bilaga 6 SOU 2011:49 används där de gör Risk att objekt går före i kön och ordning ur ett sam- Kan ge lägre bygg- SOU 2011:49 Bilaga 6 bl.a. minskad trängsel och För olika planeringsaktörer är vissa finansieringskällor mer rele- vanta än andra. Oavsett val av finansieringskälla innebär medfinansieringen som sådan att aktörernas roller förändras. I detta kapitel beskriver vi inledningsvis vilka aktörer som finns . Därefter diskuteras vilka roller de kan få i det framtida planeringssystemet och vilka drivkrafter de då kommer att ha. Med utgångspunkt i forskningen på området diskuteras slutligen vilka drivkrafter och incitament olika planeringsaktörer kan antas ha och hur dessa drivkrafter kan påverkas genom de institutionella for- merna för planeringssystemet. 4.1Aktörer i nuvarande planeringssystem När det gäller infrastrukturplaneringen brukar det med plane- ringsaktörer i första hand avses myndigheter på central, regional och lokal nivå samt olika intresseorganisationer som också kan vara organiserade på olika planeringsnivåer. anger man näringslivet som en viktig planeringsaktör och det kan då vara lite oklart om man menar alla enskilda företrädare för näringslivet (företag och motsvarande) eller näringslivets intresseorganisa- tioner. Däremot är det inte så vanligt att se på allmänheten och med- borgarna som en planeringsaktör och i de fall man närmar sig ett sådant synsätt handlar det i första hand om planeringsskeden när medborgarna bjuds in till samråd och liknande. Allmänheten kan också betraktas som en planeringsaktör i fall där det uppstår opinionsyttringar kring konkreta infrastrukturåtgärder. Att se enskilda individer, hushåll och företag som planeringsaktörer hör alltså inte till vanligheten. Därför är det intressant att Trafik- verksutredningen i sitt förslag till ett nytt planerings- och beslutssystem15 faktiskt tar sin utgångspunkt i den svenska transportpolitikens princip om att beslut om transporter, trans- portsätt och transportlösningar är decentraliserade till individen, hushållet och företaget medan beslut om infrastruktur, skatter avgifter och regler måste vara centraliserade. För att få dessa beslutssystem och beslutsnivåer att gå någor- lunda i takt med varandra och ge ett konsistent resultat måste de gemensamma besluten baseras på information om individuella preferenser och de individuella besluten påverkas av information om vilka gemensamma resurser som förbrukas genom transpor- terna. Instrumenten för att säkerställa det nödvändiga informa- tionsutbytet är samhällsekonomiska kalkyler (som förmedlar infor- mation om efterfrågan och värderingar från den decentraliserade nivån till den centrala) och marginalkostnadsprissättning (som förmedlar information om gemensamma värderingar och kostnader till den decentraliserade beslutsnivån). I värld är alltså infrastrukturplaneringen en del av transportpolitiken i stort och de enskilda individerna, hushållen och företagen i viss mening planeringsaktörer som genom sina löpande beslut ska ha ett avgörande inflytande på infrastrukturplaneringen. Med planeringsaktörer i mera traditionell mening avses dock vanligen myndigheter på olika nivåer och eventuellt också olika ekonomiska eller ideella intresseorganisationer. Ska man utgå från dagens förhållande är således en central planerings- aktör som i vissa fall kan vara sekunderat av , Luft- fartsverket och Transportstyrelsen, vars roller dock numera är små. Trafikanalys har sannolikt också en roll som en central plane- ringsaktör även om den fortfarande inte är särskilt väl definierad. Andra viktiga planeringsaktörer i nuvarande planeringssystem är länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan och kommunala sam- 15 Ett nytt planerings- och beslutssystem (SOU 2009:31), kapitel 6, s. 105. Landsting, kommuner och trafikhuvudmännen i länen har betydelsefulla roller i den regionala planeringen. De regionala trafikplaneringsmyndigheter som ska inrättas som en följd av den nya kollektivtrafiklagstiftningen kan också väntas få en nyckelroll i sammanhanget. Slutligen är det riksdag och regering som sätter ramarna för planeringen och som också har ansvaret för att fastställa planerna. 4.2Roller i ett nytt planeringssystem överväganden om ett nytt planerings- och beslutssystem är som redan påpekats ganska övergripande och principiellt hållna. Men man kan ändå skönja en bild av vilka planeringsaktörer som utredningen föreställer sig kommer att behöva vara aktiva i ett framtida planeringssystem och inte minst hur deras roller kan komma att förändras. Bland annat konstaterar utredningen att samspelet och växelverkan mellan nationellt och regionalt politiskt perspektiv måste säkerställas i det framtida planeringssystemet. Det betyder enligt utredningen att planerings- systemet bör baseras såväl på ett stärkt politiskt inflytande och ansvar på regional nivå som på ett stärkt politiskt inflytande på nationell nivå. En annan aspekt på hur förslag till planeringssystem påverkar sammansättningen av, och samspelet mellan, planeringsaktörer är den vidgning av planeringsuppgiften till hela transportsystemet som föreslås och som bl.a. enligt utred- ningen inbegriper en kontinuerlig analys och planering enligt fyrstegsprincipen. Riktigt hur ambitiös denna planering är tänkt att bli är svårt att avgöra. Om det är alla transportpolitiskt relevanta åtgärder som ska prövas kan det behövas en mer fortlöpande avstämning mellan planeringsansvariga på och regioner och styrmedelsansvariga i regering och riksdag (t.ex. om vilka ekonomiska styrmedel som kan vara gångbara som alternativ till andra åtgärder). Det kan också ge nya behov av att blanda in Transportstyrelsen i planeringen (för att få grepp om reglerings- instrumenten) samt de nya regionala transportmyndigheterna. De senare ska formulera mål och riktlinjer för kollektivtrafiken lokalt och regionalt med utgångspunkt från en helhetssyn på hela trafik- försörjningen i och mellan regionerna (indirekt kommer då även mål för biltrafiken in). Effektiviteten kan öka, men rollkonflikter uppstå En förändring som kan ha viss betydelse för planeringsaktörernas roller är dock att de centrala planeringsaktörerna – (delvis genom en parlamentarisk beredning), regeringen, regio- nerna och – kommer att vara mer eller mindre kontinuerligt sysselsatta med planeringen av transportsystemet även om det kommer att handla om olika steg i planerings- processen. Att de centrala aktörerna är mer kontinuerligt enga- gerade i olika processer inom ramen för den ekonomiska plane- ringen kan ha flera olika effekter. Exempelvis kan man tänka sig att effektiviteten ökar genom att väl inarbetade rutiner och en perma- nent organisation ger kortare ställtider inför olika planerings- moment. Om det är samma enheter och befattningshavare som arbetar i olika planeringssteg kan man emellertid också tänka sig att det blir svårare att hålla isär rollerna som ansvarig för planerings- underlag, förhandling, beslut, verkställighet och uppföljning. Efter- som kommer att vara djupt involverat i stort sett samtliga planeringssteg kommer det att vara särskilt krävande att hålla isär rollerna inom denna myndighet. Det gäller inte minst om planeringsuppgiften vidgas till att avse hela transportsystemets utveckling och alla tänkbara åtgärder som ryms inom fyrstegs- principen. I nuvarande planeringsomgång har det också funnits en tanke om att tiden mellan planeringsomgångarna ska fyllas med aktivi- teter för utveckling av planeringsmetoder och planeringsunderlag. Vid en kontinuerlig planeringsprocess måste däremot planerings- och utvecklingsaktiviteterna löpa parallellt. Det kan medföra risker för att akuta insatser i planeringen prioriteras på bekostnad av mer långsiktiga utvecklingsbehov. kan problem som man möter i planeringen kanske snabbare ledas över i utvecklings- aktiviteter och det kan vara lättare att motivera att resurser avsätts för utvecklingsaktiviteter om de kan kopplas till aktuella problem i planeringen. Trafikverkens förslag betonar samverkan mellan aktörer förslag har som en utgångspunkt att planeringen av åtgärder i transportsystemet för samtliga trafikslag ska samspela med andra aktörers planering – främst EU, regioner, kommuner och näringsliv. Det anges att bl.a. politiker och myndigheter på flera administrativa nivåer (internationellt/EU, nationellt, regio- nalt/lokalt) inom flera samhällssektorer (inkl. transport, akademi, miljö, finans) ska involveras i olika skeden av processen. Dessutom ska aktörer inom olika samhällssektorer inklusive offentliga aktö- rer, enskilda personer (t.ex. fastighetsägare, företagare, lokalbefolk- ning) samt företrädare för näringsliv och intresseorganisationer engageras. Inom näringsliv kan exempelvis nämnas företrädare för industrin, transportnäringen, skogsnäringen, turistnäringen och servicebranscher. Antalet planeringsaktörer som nämns i trafikverkens förslag till planeringssystem är alltså avsevärt större än den krets som talar om. Delvis kan det bero på att man definierar aktörer olika (även förslag utgår nog från att man ska höra olika företrädare för näringsliv och intresseorganisationer), men delvis kan det vara en funktion av att trafikverken har strävat efter att integrera den fysiska och ekonomiska planeringen. Att ha omfattande samråd med olika intressenter, som innebär att dessa inte bara ges möjlighet att ge sin syn på förslagen utan också att påverka eller till och med delta i själva planeringen, är lättare att motivera när det gäller utform- ningen av enskilda objekt eller avgränsade trafiksystem än när det gäller hur offentliga utgifter och styrmedel ska disponeras i stort. Skillnaden i synsätt tydliggörs också genom att Trafikverksutred- ningen i sin skiss till ett nytt planeringssystem tydligt utgår från transportpolitikens strävan att uppnå marknadslösningar inom en samhällsekonomisk ram medan trafikverken istället betonar sam- bandet mellan olika planeringsprocesser och tycks utgå från att det är möjligt och ändamålsenligt att utforma transportsystemet med utgångspunkt i ett planhushållningsperspektiv som bygger på sam- syn mellan olika centrala intressenter i transportsystemet. En viktig poäng med trafikverkens förslag anges vara att förut- sättningarna ökar att kunna kombinera olika intressen och att samordna olika aktörers insatser och rum. Processen ger enligt trafikverken ökade möjligheter för flera aktörer att etablera kon- takt, bygga tillit, upptäcka möjliga synergier och att utforma Den nya planeringsprocessen stärker därigenom förutsättningarna att komma överens om att samverka i genomförandeskedet, exempelvis genom att bidra till finansie- ringen av en viss åtgärd, eller att kombinera åtgärder i transport- systemet. Den ger också starkare incitament att samordna de olika aktörernas åtgärder. Exempelvis kan både kommunernas åtgärder för att underlätta bebyggelsens utveckling på önskat sätt, och näringslivets investeringsplanering, samordnas med planeringen av åtgärder för att utveckla transportsystemet på ett effektivare sätt . I samverkan ska möjligheter till medfinansiering skapas Den föreslagna planeringsprocessen antas bädda för möjlighet till medfinansiering genom att: Statens trovärdighet som avtalspart ökar Val av åtgärd sker via en gemensam och dialogbaserad process Åtgärdsplanen ger förutsättningar att kombinera olika åtgärder och finansiella åtaganden Det finns en tydlig fas för slutförhandling om medfinansiering En bredare åtgärdsarsenal kan inkludera finansierande åtgärder Trafikverken anger också att åtgärdsvalsprocessen enligt fyrstegs- principen inkluderar samhällsekonomisk analys som beaktar all- mänintresset samt dialog mellan berörda aktörer och särintres- senter och syftar till att identifiera miljö- och kostnadseffektiva lösningar. Det ger också möjlighet att identifiera lösningar som kan leda till positiva synergier. Om de samhällsekonomiska analyserna genomförs korrekt blir det tydligt vilka geografiska områden och aktörer som gagnas av – eller förlorar på – diskuterade åtgärder och lösningar. Det blir naturligt att analysera och diskutera eventuella fördelar av att kombinera olika åtgärder. Möjligheterna att sam- ordna berörda intressenters planering och att utveckla kreativa finansieringslösningar underlättas genom dialog mellan berörda aktörer redan i detta tidiga idéskede. Detta kan leda till fortsatt samarbete och eventuellt resultera i förslag till åtgärder som både regionens och statens företrädare vill prioritera och som därför inkluderas i åtgärdsplanen för transport- systemet i den aktuella regionen. Medfinansieringslösningen kan konkretiseras i en avsiktsförklaring om medfinansiering före det att åtgärden tas in i planeringsprogrammet. När åtgärden har tagits in i planeringsprogrammet kan medfinansieringen konkretiseras i ett avtal. Villkoren i avtalen regleras i anslutning till att åtgärden inklu- deras i genomförandeprogrammet. Investeringsvolymen kan komma att öka I trafikverkens sammanfattning av dialogtillfällena i planeringen konstateras att en utvecklad dialog och ökad samverkan mellan kommuner/regioner respektive nationella aktörer, kan leda till snabbare genomförande av åtgärder inom ramen för en totalt sett större samlad investeringsvolym. Detta anses också öppna nya möjligheter att involvera näringslivets aktörer i genomförande- och driftskedet. Innebörden av detta är inte helt klar. Konstaterandet om ökade investeringsvolymer kan anspela på medfinansierings- möjligheter. är dock inte målet med fyrstegsplanering att öka investeringsvolymerna. Det är inte heller uppenbart varför det ska bli lättare att involvera näringslivsaktörer i genomförande- och driftsskeden. Det är tänkbart att det handlar om att offentlig-privat samverkan eller funktionsentreprenader ska underlättas, men det är inte klargjort hur det i så fall ska gå till. Trafikverken menar att deras förslag till planeringsprocess inne- bär att olika parters inflytande stärks jämfört med . Lokala sär- intressenters möjligheter att påverka stärks genom åtgärdsvalspro- cessen. Genom ansvaret för åtgärdsplanen i varje region får aktörer på lokal och regional nivå stärkt inflytande över agendan för transportsystemets utveckling i den egna regionen. De nationella politikernas inflytande stärks genom policybeslutet och den årliga översynen av planeringsprogram och genomförandeprogram. Det fortsatta användandet av samhällsekonomiska kalkyler säkerställer att allmänintresset tillgodoses. Det regionala underlaget inför regeringens policybeslut och arbetet med att ta fram och besluta om åtgärdsplanen för trans- portsystemet i den egna regionen ger också möjligheter att sam- ordna strategiska planer för olika samhällssektorer, aktörer och geografiska områden. ska medverka i regionernas arbete genom att bidra med kunskap och företräda statliga intres- sen. Samspelet mellan olika intressenter och aktörer ska underlättas av dialog i tidiga skeden innan konkreta lösningar pekats ut och innan planer och program läggs fast. Kunskap om faktiska för- hållanden och möjliga utvecklingsvägar ska ge förutsättningar att skapa gemensamma utgångspunkter. Avvägningar mellan olika intressen är en viktig uppgift för den fysiska planeringsprocessen. Aktörernas intressekonflikter kan öka Vi konstaterade tidigare att inte närmare berör de möjliga mål- eller intressekonflikter som kan finnas mellan olika planeringsaktörer eller hos en och samma aktör när denne uppträder i olika roller i planeringsprocessens olika faser. Denna iakttagelse gäller också trafikverkens förslag och blir här mer påtaglig eftersom förslaget är mer preciserat och innehåller både en större uppsättning planeringsaktörer och planeringsaktörer som uppträder i många skilda roller i planeringsprocessen. Trafik- verken använder visserligen termer som särintressen och allmän- intressen men verkar inte se några principiella problem med att förena dem eller att det behövs några särskilda institutionella arrangemang för att skydda allmänintresset från särintressen utöver den samhällsekonomiska analys som man anser bör genomföras vid olika tillfällen i planeringsprocessen. Antalet planeringsaktörer som ska involveras är som vi förstår det betydligt större än vad som förutsätts i Trafikverksutred- ningens förslag och även aktörer utanför den statliga eller offent- liga sektorn ska kunna påverka planernas innehåll och i viss utsträckning ta ansvar för deras genomförande. Även i förhållande till nuvarande planeringssystem är detta en stor skillnad. En stor formell skillnad i förhållande till dagens planeringssystem är vidare att åtgärdsplaneringen sker endast på regional nivå och omfattar även investeringar för nationella behov. Hur stor reell skillnad detta innebär är dock svårt att avgöra. Mer av planeringen sker regionalt Eftersom regionernas rätt att besluta om åtgärder inte ändras och och regeringen således fortsatt styr över genom- förandet av huvuddelen av åtgärderna (investeringar i stamvägar, järnvägar, farleder och slussar, åtgärdsområden, drift- och under- håll, tjälsäkring, bärighet, rekonstruktion) är det inte säkert att det reella inflytandet över planeringen ändras särskilt mycket. Men reellt kan kanske även en i många avseenden tillsynes maktlös regional åtgärdsplanering skapa en regional planeringsarena och medföra en perspektivförskjutning i statens ekonomiska planering. Ett som uppträder som en stödresurs på regional nivå och medverkar i olika lokala och regionala allianser för att lösa transportproblem i en viss geografisk kontext behöver t.ex. inte vara identiskt och oskiljbart från ett Trafikverk som har i uppgift att prioritera insatser i ett nationellt ekonomiskt perspektiv. Åtgärdsplanen verkar också i hög grad vara utformad för att passa in i en fysisk planeringsprocess och i ett sammanhang som inkluderar många olika intressenters verksamhetsplanering i stort. Det finns därmed en risk att den konkretion som åtgärdsplanen siktar till – och som säkert är eftersträvansvärd från vissa utgångs- punkter – kan ge upphov till många bindningar som kan vara svåra att lösa upp när man går in i ett ekonomiskt planeringsskede. Vi har tidigare konstaterat att förslag innebär att de centrala planeringsaktörerna – (delvis genom en parlamentarisk beredning), regeringen, regionerna och – kommer att vara mer eller mindre kontinuerligt sysselsatta med planeringen av transportsystemet även om det kommer att handla om olika steg i planeringsprocessen. Detta gäller även för trafikverkens förslag även om tyngdpunkten mellan olika aktörer ändras något. Vi uppfattar således att får en något mindre roll i trafikverkens förslag medan däremot Trafik- verkets ansvar och inflytande ökar. ska således svara för underlaget till regeringens policybeslut och medverka i beredningen av detta beslut. Vidare ska tillsammans med regionerna besluta om åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen och även bereda dessa beslut med hjälp av underlag från olika intressenter i regionen. ska även föreslå regionerna vilka åtgärder som ska ingå i åtgärdsplanerna, kvalitetssäkra underlaget för regionernas åtgärdsplaner och komp- lettera och sammanställa åtgärdsplanerna nationellt. tar vidare fram underlag för de treåriga planeringsprogrammen, föreslår innehåll i planeringsprogrammet samt bereder regeringens beslut om planeringsprogram. Uppgifterna är desamma när det gäller genomförandeprogrammet med den skillnaden att Trafik- verket och regeringen delar ansvaret för att bereda och föreslå vad som ska ingå i programmet. ska också tillsammans med regeringen bereda och föreslå vilket ekonomiskt planeringsutrymme ska besluta om samt ta fram underlag för uppföljning och utvärdering av planerna och planeringen. Dessutom ska de tillsammans med Trafikanalys föreslå och bereda vilka slutsatser som ska dras av uppföljningen och utvärderingen. Med flera planeringsaktörer ökar samverkans- och transaktions- kostnaderna. Med transaktionskostnader menas de kostnader som uppkommer genom att samverkan ska etableras och vidmakthållas. Om samverkan även får formen av ekonomiska åtaganden och avtal kan transaktionskostnaderna antas bli särskilt höga. Medfinansiering minskar statens handlingsfrihet En förvaltning måste planera med utgångspunkten att de politiska kraven kan komma att förändras. Därför är politiska prioriteringar olika hårda. Vissa politiska åtaganden befästs som rättigheter i lag. Andra är mer preliminära mål att sträva efter. Infrastrukturplanerna har legat närmare det senare synsättet än det första. Ett skäl till att omprioriteringar krävs är också att infrastrukturprojekt dras med stora nominella kostnadsöverdrag. Detta innebär att planer underskattar de faktiska kostnaderna i den mån som inte anslag skrivs upp med byggkostnadsindex. En politisk kris kan också föranleda omprioriteringar (aktuella exempel är ras på eller nedläggning av ). Även konjunkturbetingade förändringar av ekonomiska förutsättningar kan föranleda regering och riksdag att önska sig möjlighet till omprioriteringar. Även valen kan innebära nya majoritetsförhållanden i vilket i sin tur kan innebära nya önskemål om prioriteringar i ett senare skede i en plan.16 Hårda bindningar som följer av löften om finansiering försvårar dock omprioriteringar. En utgångspunkt för synen på planer i det rådande systemet är därför att planen ägs av regering och riksdag och att planerna därmed närmast är indikativa. De ska därmed inte tolkas som bindande åtaganden som gör gentemot enskilda regioner. 16 Formellt är också varje riksdag suverän och kan därmed alltid riva upp tidigare fattade beslut. Ett system för medfinansiering innebär med nödvändighet att staten avhänder sig en del av den handlingsfrihet som finns i ett system som innebär att staten finansierar hela investeringarna. En utvärdering av den senaste åtgärdsplaneringen visar att kommu- nerna ibland begär bindande åtaganden både och i utformning av de investeringar som ska byggas om de ska tillföra medel.17 Dessa önskemål kan komma att få följande form. Kommun X tillskjuter z procent av byggkostnaderna för projekt Y under förut- sättning att: projektet påbörjas och avslutas . projektet utformas som minst en 2 plus 1 väg med bredd . Båda dessa slag av åtaganden innebär att det blir mer komplicerat att anpassa utformningen av projektet i ett genomförandeskede. 4.3Drivkrafter för olika aktörer Den långsiktiga infrastrukturplaneringen har, som beskrivits av , byggts ut successivt från planerings- omgång till planeringsomgång. Redan från början har planeringen utformats utifrån en utpräglat rationalistisk planeringsfilosofi och de olika utvecklingssteg som tagits har i hög grad varit inriktade på att ytterligare öka den tekniska rationaliteten i planeringssystemet. har denna planeringsfilosofi efterhand kommit att ifråga- sättas. Den kritik av infrastrukturplaneringen som både Trafik- verksutredningen och trafikverken säger sig ha tagit fasta på i utformningen av förslagen till nytt planeringssystem förefaller för oss i hög grad handla om de svårigheter som uppstår när det planeringsunderlag som produceras inom ramen för planeringspro- cessen ska omvandlas till politiska beslut. Det kan därför även vara intressant att notera att dessa svårigheter inte förefaller vara något unikt för svensk planering eftersom sådana erfarenheter finns rikligt redovisade i planeringslitteraturen.18 17Delbetänkande av , SOU 2011:12. 18Jfr t.ex. : Assessing communicative rationality as a transportation planning paradigm, Transportation 28, 2001.