sou · GZB333 · 2011-04-15 00:00:00 — En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen ska också syfta till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor (1 kap. 4–5 §§ skollagen). Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 5 och 8–9 §§ skollagen). I den nya skollagen har förändringar gjorts bl.a. för att skapa en gemensam reglering för kommunala och fristående skolor, respektive för alla skolformer, i så stor utsträckning som möjligt och när det är lämpligt. Av den nya skollagen framgår också att barnets bästa enligt ska vara utgångspunkten för all utbildning. Tydligare regler har införts för lärares behörighet att undervisa och beslut har tagits om införande av lärarlegitimation (prop. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare, beslut ). Rektorer och lärare har getts ökade befogenheter för att skapa trygghet och studiero. Det finns tydligare krav på elevhälsan och på att uppmärksamma barn och elever i behov av särskilt stöd eller som anser sig utsatta för kränkande behandling. Regeringen ger i förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 203) uttryck för att alla barn och elever ska få möjlighet att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina egna förutsättningar. Också de elever som lätt når målen ska ges ledning och stimulans att nå längre i sin kunskapsutveckling. En genomgående ambition i förslaget till ny skollag är att stärka kvaliteten, likvärdigheten och valfriheten i de utbildningar och övriga verksamheter som regleras i lagen. 1.2.3Olika former av kontroll enligt skollagen – uppföljning, utvärdering, tillsyn och granskning I skollagen ställs krav på att alla verksamma ska delta i ett kvalitetsarbete för att planera, följa upp och utveckla utbildningen så att målen enligt lagen och andra författningar uppfylls. Huvudmannen har ett ansvar för att vidta åtgärder om det i uppföljningen, eller det genom klagomål eller på annat sätt, kommer fram att det finns brister i verksamheten (4 kap. 2–7 §§ skollagen). Varje huvudman ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen (4 kap. 8 § skollagen). Huvudmannen ska på lämpligt sätt informera om klagomålshanteringen. För att försäkra sig om att utbildningarna genomförs i enlighet med målen finns, utöver kraven på huvudmannens egna uppföljningsansvar, en statlig kontroll genom bl.a. tillsyn. I förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 538) anges att i ett system där ansvaret för verksamheten är decentraliserat till kommuner och enskilda huvudmän och som bygger på principen om mål- och resultatstyrning krävs en tydlig och effektiv uppföljning, utvärdering, granskning och tillsyn. En likvärdig skola kräver att rättssäkerheten och kvaliteten i verksamheten kan säkerställas. För elevernas skull är det av yttersta vikt att tidigt uppmärksamma och påpeka brister i en skola. De krav som ställs i skollagen och andra föreskrifter måste hävdas aktivt och staten måste kräva att åtgärder vidtas, när kraven inte är uppfyllda. Uppföljning och utvärdering av utbildningarna genomförs av (26 kap. 24 § skollagen). Skolinspektionen har ansvaret för att genomföra tillsyn och kvalitetsgranskning utom vad avser enskilda förskolor och fritidshem där kommunen, som har godkänt verksamheten, har tillsynsansvaret (26 kap. 3–4 och 19 §§ skollagen). Kommunerna har också tillsyn över sådan pedagogisk omsorg vars huvudman de har förklarat ha rätt till bidrag. Enligt 26 kap. 2 § skollagen avses med tillsyn en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. I den nya skollagen skärps tillsynsinstrumentet genom att olika former av sanktioner kopplas till krav på rättelse. I första hand får krav på rättelse, s.k. föreläggande, förenas med vite. Av 26 kap. 13 § skollagen framgår att Skolinspektionen respektive kommunen får återkalla ett godkännande för en enskild huvudman om ett föreläggande inte har följts och missförhållandet är allvarligt. får bestämma att beslutet om återkallelse ska gälla även om beslutet inte har vunnit laga kraft (26. kap. 16 §). Av 17 § samma kapitel framgår att Skolinspektionen kan besluta om statliga åtgärder för rättelse när det gäller kommunala huvudmän som grovt eller åsidosatt sina skyldigheter. Slutligen kan Skolinspektionen respektive kommunen enligt 18 § samma kapitel besluta om tillfälligt verksamhetsförbud när beslut om återkallelse eller beslut om statliga åtgärder för rättelse inte kan avvaktas på grund av allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning. I regleringen av tillsynen och krav på rättelse talas bl.a. om allvarliga missförhållande och allvarlig risk för barns eller elevers hälsa. Enligt förarbetsuttalanden (prop. 2009/10:165 s. 553–555, 902–903) menas med allvarliga missförhållanden att förhållandena i utbildningen eller verksamheten framstår som direkt undermåliga eller att barnen eller eleverna far illa. Det kan också handla om att huvudmannen åsidosätter sina skyldigheter att fortbilda lärare, tillhandahålla skolmåltider, skolskjuts eller läromedel. När det gäller en all- varlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet avses t.ex. hälsovådligt inomhusklimat, farliga byggnader med eftersatt underhåll eller att den psykosociala miljön är hälsofarlig. Utöver tillsynen ska Skolinspektionen också genomföra kvalitetsgranskningar. Enligt 26 kap. 19 § skollagen ska granskningen avse kvaliteten i den granskade utbildningen eller verksamheten i förhållande till mål och andra riktlinjer. Granskningen ska belysa hur väl skolorna klarar sitt uppdrag att ge varje elev förutsättningar att nå de nationella målen i varje ämne. Skolinspektionen kan i granskningen identifiera brister och visa på förbättringsområden för det lokala kvalitetsarbetet. Om myndigheten bedömer att kvalitetsbristerna är så omfattande att författningarnas krav inte uppfylls ska ett tillsynsbeslut fattas. Det är bara genom tillsynsbeslut som myndigheten kan använda sanktioner. Inom Skolinspektionen finns också Barn- och elevombudet som enligt förordningen (SFS 2009:1215) med instruktion för ska fullgöra myndighetens uppgifter att tillvarata enskilda barns och elevers rätt vid kränkande behandling. Barn- och elevombudet, får föra talan om kränkande behandling i domstol för ett barn eller en elev som medger det. utövar tillsyn över att skollagens verksamheter följer diskrimineringslagen. har möjlighet att föra talan om diskriminering i domstol för enskild som medger det. har tillsyn över hälso- och sjukvården samt . Det betyder för verksamheter enligt skollagen att skolhälsovården samt hem för vård och boende och särskilda ungdomshem som bedriver utbildning står under tillsyn förutom den tillsyn som Skolinspektionen svarar för. tillsynsansvar enligt arbetsmiljölagen omfattar alla verksamheter. 1.2.5Nuvarande former av anmälningsskyldighet som rör barn och elever Det finns en skyldighet för personal inom skolväsendet m.fl. verksamheter att anmäla omständigheter som rör barn och elever, 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Anmälan ska göras till socialnämnden om någon i verksamheten får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Förhållanden som ska anmälas avser främst brister i barnets hemmiljö eller barnets egna beteende. Skyldigheten att anmäla gäller för alla som arbetar inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk omsorg. Bestämmelsen är utformad med ett lågt krav på anmälarens kännedom. Det är som efter anmälan ska bedöma behovet av att ingripa. En arbetsgivare är skyldig att anmäla vissa allvarliga tillbud till . Av 2 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166) framgår bl.a. följande. Har olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbete föranlett dödsfall eller svårare personskada eller drabbat flera arbetstagare, ska arbetsgivaren utan dröjsmål underrätta . Detsamma gäller vid tillbud som har inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa. Arbetsmiljölagen jämställer barn och elever i utbildning från och med förskoleklass med arbetstagare. Bestämmelsen är inte tillämplig på barn i förskola eller fritidshem. I skollagen har införts två nya bestämmelser om anmälningsskyldighet. I 3 kap. 8 § skollagen anges att om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. I 6 kap. 10 § skollagen anges att en lärare, förskollärare eller annan personal som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till förskolechefen eller rektorn. En förskolechef eller rektor som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till huvudmannen. Huvudmannen är skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna kring de uppgivna kränkningarna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling . Skyldigheten att anmäla enligt skollagen är tänkt att betona rektorns och huvudmannens ansvar för att utredningar om särskilt stöd eller kränkande behandling ska genomföras effektivt och utan dröjsmål. I det här sammanhanget behöver också frågan om att anmäla brott till polismyndigheten beröras. Barn kan inte dömas till påföljd för brott. Det är därför i första hand ansvar att utreda och stödja barn som begår brott genom olika insatser. Enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska en utredning om brott inledas om någon misstänks för vissa brott om inte särskilda skäl talar emot. Det handlar i första hand om brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Även kan påkalla en utredning om brott om det kan ha avgörande betydelse för insatser för den unge. Utredningar som avser barn får bara inledas om det finns synnerliga skäl. När det uppstår en misstanke om att ett barn eller en elev har begått en brottslig handling när de vistas i en utbildning eller verksamhet ska huvudmannen i första hand fullgöra sin skyldighet att göra en anmälan till socialnämnden enligt ovan. Någon lagstadgad skyldighet för personal inom skolväsendet att göra en anmälan till polismyndigheten finns inte. 1.3Hur kan man påtala ett missförhållande ? Det finns ingenting som hindrar att den som uppmärksammar ett missförhållande inom skollagens utbildningar eller verksamheter påtalar detta. Personal, barn och elever samt vårdnadshavare ska på olika sätt vara delaktiga i verksamhetens kvalitetsarbete och kan i olika sammanhang påtala ett missförhållande (4 kap. skollagen). ska också varje huvudman ha ett system för klagomålshantering som kan användas för att påtala brister i en verksamhet. Huvudman, rektor och förskolechef är ansvariga för att nödvändiga åtgärder vidtas när det framkommer brister i verksamheten (4 kap. 7 § skollagen). Det finns också möjlighet att påtala missförhållanden direkt till tillsynsmyndigheterna som har en allmän utredningsskyldighet enligt förvaltningslagen. tog t.ex. Skolinspektionen emot ca 2 200 anmälningar från föräldrar, elever eller andra. 2Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel 2.1Behövs en anmälningsskyldighet? Utredningens bedömning: En anmälningsskyldighet om missförhållande bör införas. Som framgår av kapitel 1 finns det system för kvalitetsarbete och tillsyn av skolväsendet och övriga verksamheter som regleras i skollagen som bl.a. syftar till att uppmärksamma och åtgärda eventuella missförhållanden. Genom dessa system finns möjlighet att påtala ett missförhållande. Drygt 2 miljoner barn och elever deltar i någon form av utbildning eller annan pedagogisk verksamhet. Ca 1,4 miljoner av dessa barn och elever finns i förskola, fritidshem och utbildning för skolpliktiga elever. De utbildningar och verksamheter som regleras i skollagen har en stor bredd och olika karaktär. De kan bedrivas av såväl offentliga (i huvudsak kommunala) som enskilda huvudmän. De berör barn från och med till vuxna. I de olika utbildningarna finns förutom undervisning t.ex. raster, måltider, elevhälsa, utflykter och arbetsplatsförlagt lärande. Barn och elever står på olika sätt i ett beroendeförhållande till dem som utövar verksamheten inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer eller annan pedagogisk verksamhet. De behöver tillsyn och omsorg i förskolan, fritidshemmet eller i annan pedagogisk verksamhet. Elever i åldern har skolplikt och elever står under lärares bedömning och betygssättning från och med årskurs 8 (från och med årskurs 6), i gymnasieskolan samt i vuxenutbildningen. Oavsett om deltagandet i en utbildning eller i en verk- Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel samhet är obligatoriskt eller frivilligt eller vilken del av utbildning det handlar om är det tänkbart att missförhållanden kan uppstå. Det saknas en nationell bild eller kartläggning som visar förekomst av missförhållanden inom skolväsendet och det är utredningens uppgift att analysera och föreslå en definition av vad som kan utgöra missförhållanden. För att ta reda på vad som kan utgöra ett missförhållande inom skolväsendet m.fl. verksamheter har utredningen tagit del av rapporter från och , Skolinspektionens tillsynsbeslut och kvalitetsgranskningsrapporter samt Barn- och elevombudets beslut i ärenden om kränkande behandling. Genomgången av rapporterna och tillsynsbesluten visar att det förekommer många avvikelser från skollagens mål om en likvärdig utbildning där barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Skolinspektionen upplever att det finns tendenser till att brister inte rättas till så snabbt eller målmedvetet som de borde (prop. 2009/10:165 s. 545). Tillsynen har inte varit ett tillräckligt kontrollinstrument. Skolinspektionen har också i en rapport till regeringen , Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009, påtalat ett antal olika brister som kontinuerligt framkommer i myndighetens tillsyn och kvalitetsgranskning. infördes på grund av att allvarliga brister i vård och omsorg för äldre och personer med funktionshinder uppmärksammades . Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Insatser enligt socialtjänstlagen ges efter en individuell behovsprövning. Även om det saknas en definition av missförhållande i socialtjänstlagen så anger lagen att ett missförhållande ska röra den som får, eller kan komma i fråga för, insatser enligt lagen. Skollagen har inte samma mål och syfte som socialtjänstlagen. Syftet är att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden i utbildning inom skolväsendet (1 kap. 4 § skollagen). Av skollagen framgår att i all utbildning och i annan verksamhet som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkten (1 kap. 10 §). I förskolans och skolans uppdrag ligger att alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att utifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål (3 kap. 3 § skollagen). Huvudmännen och personalen har ansvar för att vid resursfördelning, organisation och val av metoder Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov (prop. 2009/10:165 s. 221). Barn och elever deltar i huvudsak i utbildning och annan verksamhet utan att det sker en individuell behovsprövning. En stor andel elever har dessutom skolplikt. Även om det, enligt tillsynsbeslut och olika rapporter, förekommer brister inom utbildningarna finns det inte samma bild av missförhållanden inom skolväsendet som t.ex. inom omsorgen om äldre. Uppmärksammade missförhållanden inom skolväsendet har till viss del tagits om hand i lagstiftningen, t.ex. när det gäller mobbning och andra former av kränkande behandling samt genom möjligheten, , att stänga en verksamhet när det föreligger fara för barns eller elevers hälsa eller säkerhet. Inom område har regeringen gett uttryck för att det inte är tillräckligt att bara de allvarliga missförhållandena omfattas av en anmälningsskyldighet utan att det ska finnas en bred rapporteringsskyldighet som kan bli ett effektivt instrument för att i ökad utsträckning och på ett enklare sätt kunna identifiera, dokumentera och åtgärda fel, brister och missförhållanden av varierande grad inom hela . Att påtala och rätta uppkomna fel och brister samt att vara lyhörd för synpunkter och klagomål är också åtgärder som kan bidra till att säkerställa en god kvalitet enligt regeringen (prop. 2009/10:131 s. 21). De grunder som angetts för att utvidga skyldigheten att anmäla eller rapportera missförhållanden inom går också att applicera inom skolväsendet och övriga skollagsreglerade verksamheter. Att införa en anmälningsskyldighet för missförhållanden inom skolväsendet kan, enligt utredningens bedömning, mycket väl bidra till att missförhållanden uppmärksammas snabbare och tas om hand på ett effektivt sätt. En anmälningsskyldighet kan också utgöra ett bra instrument i verksamhetens kvalitetsarbete genom att brister tidigt uppmärksammas och påtalas. är det inte möjligt att uttala sig om i vilken grad huvudmännens egna klagomålshantering, den skärpta tillsynen och de nya anmälningsskyldigheterna kommer att medföra att bristerna minskar. Mot bakgrund av att tillsynsmyndigheterna kontinuerligt visar på brister i utbildningar och verksamheter är det angeläget att skapa ytterligare system för att uppmärksamma och komma till rätta med bristerna. Ett sådant system kan också förenkla och förtydliga vad som gäller för den som uppmärksammar ett missförhållande. Utredningen anser därför att det finns grund för att införa en anmälningsskyldighet för missförhållanden inom skollagens område. Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel 2.2Vad är syftet med att införa en anmälningsskyldighet? Utredningens bedömning: Det finns flera syften med att införa en anmälningsskyldighet. Syftet är i första hand att snabbt och effektivt kunna åtgärda brister i en verksamhet som berör barn eller elever. Anmälningsskyldigheten tydliggör också huvudmannens ansvar för att utbildningar och andra verksamheter genomförs i enlighet med skollagen och andra författningar som gäller för utbildningarna och verksamheterna. För att kunna definiera vad som är ett missförhållande inom skollagens område måste man bestämma vilket syfte en anmälningsskyldighet ska ha. Enligt utredningens uppfattning är syftet med att införa en anmälningsskyldighet om missförhållanden inom skollagens område i första hand att snabbare än kunna uppmärksamma och åtgärda brister som berör barn eller elever som deltar i verksamheten eller utbildningen. Barn och elever ska inte behöva vänta på ett beslut från en tillsynsmyndighet för att brister i en verksamhet eller utbildning ska uppmärksammas och åtgärdas. En anmälningsskyldighet kommer också att tydliggöra ansvarsfördelningen i skollagen. Huvudmannens ansvar för att utbildningar och verksamheter genomförs enligt skollagens och andra författningars bestämmelser blir ännu tydligare. Att uppmärksamma och åtgärda missförhållanden blir en del av huvudmannens kvalitetsarbete; att planera, följa upp och vidta åtgärder för att verksamheten eller utbildningen ska uppfylla skollagens och andra författningars mål. Genom anmälningsskyldigheten kommer huvudmannen att få en ökad möjlighet att förebygga och förhindra att ett missförhållande uppstår eller upprepas. Utredningen vill redan här betona att syftet med en anmälningsskyldighet är att snabbt och effektivt åtgärda missförhållanden som rör barn och elever. Syftet med att införa en anmälningsskyldighet är inte att peka ut någon person som ansvarig för missförhållandet utan att anmälan ska lyfta upp ett verksamhetsproblem som behöver åtgärdas. Anmälningsskyldigheten ska inte heller användas för att lösa problem mellan arbetsgivare och arbetstagare eller samarbetsproblem i ett arbetslag. Det är naturligtvis angeläget att sådana problem också åtgärdas, men tanken är inte att det ska ske inom ramen för en anmälningsskyldighet om missförhållanden. Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel 2.3Exempel på avvikelser inom skolväsendet och övriga verksamheter Begreppet missförhållande är inte definierat. Enligt () innebär missnågot dåligt, felaktigt, brottsligt. Ett missförhållande antyder att det är något som inte fungerar som det är tänkt, kanske som definierar miss, något som är dåligt eller felaktigt. Graden av felaktighet kan variera och det är inte säkert att allt som avviker från det tänkta ska betraktas som ett missförhållande. Det underlag som utredningen har använt sig av uppmärksammar i första hand avvikelser i förhållande till lagstiftningen. Tillsynsmyndigheterna ställer krav på åtgärder när ett förhållande avviker från lagstiftningens krav. Genomgången visar att trots de regler som finns om huvudmannens ansvar för utbildningen och den statliga kontrollen med tillsyn så förekommer det kontinuerligt avvikelser i de flesta utbildningar och verksamheter. Avvikelserna varierar och har olika påverkan på utbildningen. En del avvikelser påverkar direkt ett barn eller en elev eller en grupp, andra avvikelser har kanske inte en direkt synlig effekt för barn och elever men innebär ändå att lagstiftningen inte följs. Nedan följer exempel på avvikelser för olika utbildningar och verksamheter. En förteckning med de beslut och rapporter som exemplen baseras på finns i bilaga 2. Förskola och fritidshem är utbildningar som har ett dubbelt uppdrag. De ska dels erbjuda omsorg för barn vars föräldrar arbetar eller studerar, dels stimulera barnens utveckling och lärande i enlighet med läroplanerna för respektive utbildning. Det finns ca 460 000 barn i förskolan och ca 360 000 elever i fritidshemmen. I förskolan och fritidshemmet ska begreppet undervisning tolkas brett och inbegripa i huvudsak all planerad verksamhet utom t.ex. vila och spontana aktiviteter. Avvikelser som kan uppstå i dessa utbildningar kan vara av många olika slag. Det kan handla om att ett barn inte får plats i förskolan inom skälig tid. Det kan handla om att enskilda barn inte får det stöd de har rätt till för sin utveckling och sitt lärande eller att barn i förskolan inte får stöd i att utveckla sitt modersmål. Det kan också handla om att personalen inte har till- Behovet av en anmälningsskyldighet – analys och exempel räcklig uppsikt och tillsyn för att garantera barnens säkerhet. Det händer t.ex. att barn lämnar förskolan eller fritidshemmet, det sker olyckor i lek eller med olika lekredskap, barn blir bitna av andra barn eller utsatta för kränkningar.