sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Kommittén om tillsynen över polis och åklagare 2003 Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté för att undersöka den ordinära tillsynen över polisen och åklagarväsendet.10 En viktig del av uppdraget var att överväga om det fanns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skulle därutöver även överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Kommittén, som antog namnet Kommittén om tillsynen över polis och åklagare, avgav sitt betänkande Förstärkt granskning av polis 9 . 1999/2000:JuU11. 10 Dir. 2000:101. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden och åklagare11 . Enligt kommitténs bedömning saknades tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt, fristående, tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarnas brottsutredningsverksamhet. Medan det konstaterades att ett sådant organ skulle få en oberoende ställning, något som ansågs vara till stor fördel bl.a. för allmänhetens förtroende för objektiviteten i granskningen, ansåg kommittén likväl att övervägande skäl talade emot en sådan lösning. Kommittén hänvisade här till statsfinansiella skäl, liksom till att inrättandet av ett sådant organ skulle förändra strukturen inom polisen och åklagarväsendet på ett sådant sätt att myndigheterna skulle ha att beakta auktoritativa uttalanden om sin verksamhet från ytterligare ett organ – något som framstod som en nackdel för verksamheten. Som en ytterligare nackdel med inrättandet av ett fristående tillsynsorgan noterades att ett sådant skulle sakna den möjlighet att i efterhand ändra ett fattat beslut som överprövningsinstitutet inom åklagarverksamheten erbjuder. Såvitt gäller den s.k. internutredningsverksamheten konstaterade kommittén att det inte fanns någon undersökning som visade att anmälningar mot polisanställda generellt sett inte utreddes i tillbörlig ordning. kunnat utröna var det tvärtom så att sådana anmälningar utreddes med stor omsorgsfullhet och noggrannhet samt utan att obehöriga hänsyn togs till de poliser som berördes av anmälningarna. Mot denna bakgrund ansåg kommittén att den centrala frågan i uppdraget var att lämna förslag som var ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet stärktes. Med denna utgångspunkt diskuterade kommittén ett antal olika alternativ för handläggning av brottsmisstankar mot polisanställda, däribland tillskapandet av ett från polisen och åklagarväsendet fristående utredningsorgan med uppgift att besluta om, och leda, förundersökningar mot polisanställda. Med hänvisning till att det praktiska utredningsförfarandet även med en sådan lösning skulle behöva utföras av poliser (då det i praktiken inte ansågs finnas någon annan yrkeskategori som kunde anlitas för uppgiften) kunde det enligt kommittén emellertid ifrågasättas i vilken utsträckning en sådan modell kunde bidra till att öka allmänhetens förtroende för utredningsarbetet. Modellen innebar också ökade kostnader. Då nackdelarna ansågs överväga även i fråga om övriga huvudalternativ, fann kommittén att den befintliga ordningen för utred11 SOU 2003:41. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 ningar om brott av polismän i princip borde behållas. Kommittén ansåg dock att vissa förbättringar av denna ordning borde genomföras avseende bl.a. utomståendes insyn i utredningarna och information om verksamheten till allmänheten, liksom att en regel om tidsfrister för förundersökning mot en polisanställd avseende brott i arbetet borde införas i syfte att minska handläggningstiderna i denna typ av ärenden. En ledamot av kommittén reserverade sig, och förklarade att hon ansåg att utredningen borde ha förslagit ett helt nytt system för internutredningar i form av ett från polis- och åklagarväsendet fristående organ. Betänkandet remissbehandlades, varvid en majoritet av remissinstanserna tillstyrkte förslagen. Ett antal remissinstanser, däribland JO, riktade emellertid stark kritik mot betänkandets förslag. JO anförde för sin del att utredningen inte ens fullgjort huvuddelen av sitt uppdrag i och med att det så gott som helt saknades en diskussion i betänkandet om frågan om inrättande av ett oberoende organ för tillsyn över polis och åklagare. – utredning om en utredning (SOU 2002:37) Frågan om formerna för handläggningen av brottsanmälningar berördes även av sitt betänkande förklarade utredningen att ett förfarande med åklagare som förundersökningsledare och polismän som verkställer brottsutredningarna framstod som den ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt mest lämpade ordningen för denna typ av ärenden. Med utgångspunkt i den granskning som utredningen genomfört framhölls i denna del även att det borde ställas särskilt höga krav på aktivitet från åklagarens sida när brottsmisstankar mot polismän utreds, och att detta i synnerhet gällde om någon avlidit i samband med ett polisingripande. Utredningen ansåg sig dock ha otillräckligt underlag för att uttala sig om huruvida polisens internutredningsenheter och åklagarna borde sammanföras organisatoriskt inom ramen för en självständig myndighet. 12 Dir. 2000:95, SOU 2002:37. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden betänkande 2007 Summa Summarum Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att göra en grundlig översyn av regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare, det s.k. internutredningsförfarandet. Utgångspunkten för utredningsarbetet skulle enligt direktiven vara att medborgarna ska ha största möjliga förtroende för dessa brottsutredningar.13 I uppdraget ingick att presentera ett förslag till hur ett från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan för internutredningar skulle kunna vara utformat och organiserat, liksom att identifiera och gå igenom de skäl som talade för respektive emot ett sådant organ. Utredaren skulle därutöver även lämna förslag på ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott. Utredningen - som antog namnet – konstaterade i sitt betänkande14 att det i direktivet uppställda kravet på att utredningsorganet skulle vara fristående från polis och åklagare innebar att det inte fanns något alternativ till att ge organet ställning som en självständig, central förvaltningsmyndighet direkt under regeringen. Som benämning på en sådan myndighet föreslog utredningen utredningsmyndigheten (SUM). En myndighet av detta slag borde enligt utredningen ges i uppgift att handlägga bl.a. samtliga ärenden om påstående om brott eller felaktigt handlande vid myndighetsutövning rörande anställda inom polisen eller åklagarväsendet. Såvitt gällde myndighetens organisation ansåg utredningen att det vid denna borde finnas bl.a. statsåklagare (som skulle vara förundersökningsledare och ha allmän åklagares befogenheter) och särskilda utredare (som skulle ha polismans befogenheter). Utredningen lämnade därutöver en rad ytterligare förslag beträffande bl.a. myndighetens närmare organisation och lokalisering. I sin analys av för- och nackdelar med ett oberoende utredningsorgan av detta slag framhöll utredningen att det inte fanns något som tydde på annat än att den befintliga internutredningsverksamheten bedrevs professionellt och utan ovidkommande hänsyn. Det främsta argumentet för att sammanföra internutredningsverksamheten till en särskild myndighet var därför inte att få en högre kvalitet i 13 Dir. 2004:180. 14 SOU 2007:5. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 utredningsarbetet, utan att verksamheten ska vara, och av gemene man också upplevas att vara, skild från övrig polis- och åklagarverksamhet. Med hänsyn till den begränsade storleken hos en oberoende särskild utredningsmyndighet skulle en sådan emellertid komma att ha behov av att anlita polisen för att få hjälp med olika utredningar, något som i viss mån kunde komma att urgröpa det förtroende för verksamheten som den Särskilda utredningsmyndigheten avsågs vara garant för. Vid sidan av den förtroendeskapande effekt den fristående ställningen ändå kunde få, kunde enligt utredningen några egentliga vinster med en utbrytning av internutredningsverksamheten från polis- och åklagarväsendena inte påvisas. En sådan förändring skulle istället medföra en rad negativa konsekvenser, bl.a. i form av en mindre rationell hantering av anmälningarna, en risk för att möjligheterna att uppdaga brottslighet inom polis- och åklagarväsendena försvårades, samt ökade kostnader. Dessa nackdelar uppvägdes enligt utredningens bedömning inte av den fördel från förtroendesynpunkt som en fristående myndighet kunde innebära. Utredningen kunde därför inte förorda att en sådan myndighet bildades. Med hänvisning till att ett större organisatoriskt avstånd mellan polisens internutredningsverksamhet och polisens övriga verksamhet ändå vore önskvärd, noterade utredningen att detta skulle kunna åstadkommas genom att internutredningsverksamheten samlades i en organisation inom . Internutredningsverksamheten skulle därmed inte höra till någon eller några enskilda polismyndigheter, och skulle enligt utredningen således kunna bedrivas fristående från den ordinarie polisverksamheten utan de nackdelar som en helt fristående myndighet skulle föra med sig. I sitt betänkande förklarade utredningen vidare att det oberoende av om en fristående utredningsmyndighet kom att inrättas eller ej var angeläget att införa ett obligatoriskt utredningsförfarande för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden En ny ordning för handläggning av polisens internutredningar fattade regeringen beslut om en ny ordning för handläggning av polisens internutredningar. Sålunda trädde förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. i kraft . Förordningen benämns i fortsättningen för enkelhetens skull som internutredningsförordningen. Internutredningsförordningen innebär bl.a. att om det i en anmälan till polisen har påståtts att en anställd inom polisen gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något annat sätt har handlat felaktigt i samband med sin myndighetsutövning så ska – med vissa särskilt angivna undantag – ärendet överlämnas till åklagare för prövning av om en förundersökning ska inledas. Detsamma gäller om en person har skadats allvarligt antingen under sin vistelse i en polisarrest eller genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten, eller om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot en anställd inom polisen för brott som har samband med arbetet. Inom handläggs denna typ av ärenden vid en särskild nationell åklagarkammare, Riksenheten för polismål. Även ärenden om brott i och utanför tjänsten av åklagare och andra anställda inom åklagarväsendet ska normalt handläggas vid denna enhet. Till skillnad mot vad som gäller i övrigt leds brottsutredningar mot poliser således redan från början av en åklagare som har att lämna direktiv för utredningens bedrivande. En sådan förundersökning ska också bedrivas med särskild skyndsamhet. Såvitt gäller det konkreta polisiära utredningsarbetet i dessa s.k. internutredningar har detta tidigare varit en uppgift för personalen inom de vanliga lokala polismyndigheterna. Den nya ordningen innebär i allt väsentligt att sådana utredningar, enligt 9 § internutredningsförordningen, i stället handläggs vid . Det praktiska utredningsarbetet kommer emellertid alltjämt att utföras av i huvudsak samma personal som tidigare, placerad vid de sex orter där internutredningsverksamheten tidigare bedrivits. Av det särskilda uppdrag som regeringen lämnat till att inordna internutredningsverksamheten inom sin organisation15 framgår dock att utredningsverksamheten ska bedrivas i lokaler 15 Regeringsbeslut Ju2010/5490/L4. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 som är skilda från de lokaler där annan polisverksamhet bedrivs. Brottsutredningar i dessa ärenden leds, liksom tidigare, av åklagare vid . Den genomförda reformen omfattar emellertid inte något beslut om inrättande av ett obligatoriskt utredningsförfarande för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande utan att det föreligger någon misstanke om brott. Enligt uppgift från är frågan om ett sådant utredningsförfarande alltjämt föremål för beredning inom . Synpunkter framförda av internationella organ Som konstateras i handlingsplanen har internationella organ vid sin granskning av efterlevnad av sina konventionsförpliktelser till skydd för de mänskliga rättigheterna behandlat avsaknaden av ett oberoende organ för utredningar av anklagelser om övergrepp från polisens sida. Även efter det att handlingsplanen antogs har såväl mot tortyr16 som kommissarie för mänskliga rättigheter17 förklarat att denna typ av utredningar bör handläggas av ett från polisen fristående organ. Jag begränsar mig emellertid här till att endast behandla de synpunkter på den svenska ordningen för handläggning av internutredningar som lämnats av den till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (i det följande eller CPT) i anslutning till kommitténs besök i . CPT:s besök Vid sitt besök i genomförde kommittén en genomgång av handläggningen av ett större antal anmälningar mot polismän vid polismyndigheten i . På grundval av denna granskning riktade kommittén i sin rapport i flera fall allvarlig kritik mot det sätt utredningarna genomförts på 16 Concluding observations of the Committee Against Torture, , CAT/C/SWE/CO/5, , st. 18. 17 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing the 2004 recommendation of for Human Rights, CommDH(2007)10, , st. 14. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden med avseende särskilt på bristande oberoende, effektivitet och skyndsamhet.18 Med hänvisning till den svenska ordningen med åklagarledda utredningar anförde kommittén att medan åklagare kunde anses uppfylla kravet på oberoende i förhållande till den eller de personer som var föremål för utredning så var detta inte fallet med de polismän som bar ansvaret för att genomföra det praktiska utredningsarbetet. Kommittén konstaterade i denna del även att åklagarnas insatser i ett antal av de granskade utredningarna varit begränsade till att ge polisen direktiv att inleda en utredning, att ta emot utredningsresultatet från polisen och att fatta beslut i åtalsfrågan. Kommittén förklarade vidare att det för att en utredning om påstådda övergrepp från polisens sida ska anses vara effektiv krävdes att den skulle kunna göra det möjligt att ta ställning till huruvida det våld som använts var motiverat och till att identifiera de inblandande. Detta krävde i sin tur att alla skäliga åtgärder vidtogs för att säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i form av vittnesmål eller rättsmedicinsk bevisning. Kommittén konstaterade att ett antal av de ärenden som granskats uppvisat brister även i detta avseende, liksom i fråga om de krav som kunde uppställas på att utredningarna skulle inledas skyndsamt och bedrivas snabbt. Mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts rekommenderade kommittén den att skyndsamt ompröva (urgently reconsider) behovet av att låta klagomål mot polisen handläggas av en från polisen oberoende myndighet. till dess en sådan omorganisation genomförts rekommenderade kommittén att en rad närmare angivna åtgärder, bl.a. i form av obligatoriska rättsmedicinska undersökningar i vissa fall, skulle vidtas för att säkerställa att åklagarna effektivt uppfyllde sina åligganden när det gällde att leda förundersökningen i denna typ av ärenden. 18 Report to the Swedish Government on the visit to carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 15-19. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 CPT:s besök I rapporten från sitt senaste besök i ,19 , konstaterade kommittén bl.a. att frågan om effektiviteten hos den befintliga ordningen för utredningen av påståenden om övergrepp från polisens sida utgjort en betydelsefull del av dess dialog med de svenska myndigheterna. Kommittén förklarade vidare att den i anslutning till sitt besök tagit del av överväganden och förslag, liksom innehållet i en av utarbetad rapport med förslag på en organisatorisk lösning för att samla internutredningsverksamheten inom förklarade att de på detta sätt föreslagna förändringarna otvivelaktigt var i linje med dess tidigare rekommendationer, underströk den att ett internutredningsförfarande för att kunna åtnjuta allmänhetens förtroende och vara effektivt både måste vara, och måste uppfattas vara, oberoende och opartiskt. Enligt kommitténs uppfattning kunde detta krav bäst uppfyllas av en fristående och oberoende myndighet av samma slag som den Särskilda utredningsmyndighet som behandlat i sitt betänkande. Kommittén ansåg vidare att uppdraget för en sådan myndighet borde begränsas till att avse handläggning av påståenden om gärningar begångna i tjänsten, och att misstankar om brott begångna utan samband med den polisanställdes arbete kunde handläggas av polis och åklagare i vanlig ordning. En sådan ordning skulle enligt kommittén tillgodose vad den uppfattade som huvudinvändning mot inrättandet av en oberoende myndighet, nämligen att en sådan skulle vara alltför liten för att själv ha den erforderliga kompetensen att utreda ett stort antal olika brottstyper. Kommittén noterade vidare att i sin rapport uppmärksammat att det enligt berörda åklagare vid Riksenheten för polismål fanns vissa brister när det gällde polismyndigheternas tilllämpning av det befintliga regelverket, bl.a. i form av underlåtenhet att vid påståenden om övervåld vidta skyndsamma åtgärder, som att 19 Report to the Swedish Government on the visit to carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18 2009, CPT/INF (2009)34, s. 15–18. 20 Redovisning av uppdrag till om en särskild organisation för internutredningsverksamhet, , dnr RA-793-6695/08 (). SOU 2011:29 Några särskilda sakområden säkra medicinsk bevisning. I rapporten anförde bl.a. följande. Den största bristen när det gäller polismyndigheternas tillämpning av 5 kap. 2 § första stycket polisförordningen är, enligt åklagarna, avsaknad av förstahandsåtgärder vid påstående om övervåld. Vid anmälan om misshandel är det ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om läkarundersökning, trots att polisförordningen och föreskrifter påbjuder att bevisning ska säkras. Det är inte ovanligt att anmälningsupptagningen avslutas med en uppmaning till målsäganden att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador kan befinnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade. Det är mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste kompletteras innan den kan ligga till grund för beslut om förundersökning. Åklagarna anser generellt att bristande kvalitet i inflödet är ett av de problem som diskuterats mest frekvent . Åklagarnas intryck är att man inom polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet när det gäller anmälan mot en kollega. Intrycket är dock att vid allvarliga händelser fungerar systemet bättre, liksom i all annan polisverksamhet.21 I anslutning härtill framhöll kommittén att behovet av att utredningsprocessen genomförs med fullständigt oberoende är särskilt stort i de fall där personer som berövats friheten åsamkas skador av polisen. I sådana fall förelåg en större risk att en intern polisutredning genomförs mindre grundligt även om de polismän som genomför utredningen tillhör en särskild enhet. Särskilda ansträngningar borde därför göras i dessa fall för att undanröja de brister som identifierat i sin rapport och för att säkerställa att utredningarna uppfyller kravet på effektivitet. Kommittén inbjöd avslutningsvis att i ljuset av de lämnade synpunkterna vidare utveckla den befintliga ordningen för handläggningen av påståenden om polisövergrepp. I sitt svar till kommittén22 anförde regeringen bl.a. att kraven på en oberoende och opartisk utredning fick anses vara lika viktiga för samtliga slag av brottsmisstankar mot polisanställda, och att man därför inte delade kommitténs uppfattning att uppdraget för en särskild myndighet med ansvar för att handlägga anmälningar mot polisanställda borde begränsas till utredningar av påståenden om gärningar begångna i tjänsten. Regeringen förklarade vidare att det förslag till förändringar av det svenska internutredningsförfarandet 21 , s. 30–31. 22 Response of the Swedish Government to the report of or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to from 9 to 18 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 8. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 som presenterats för kommittén – som bl.a. innebar att de lokala polismyndigheternas internutredningsverksamhet skulle överföras till – enligt dess uppfattning uppfyllde kravet på oberoende och opartiskhet. Slutsatser och rekommendationer Den debatt om handläggningen av anmälningar mot polisanställda som förts i har till stora delar haft sin grund i att det funnits ett behov av att stärka allmänhetens tilltro till att poliser verkligen utreder anmälningar mot andra poliser med bibehållen objektivitet, energi, skyndsamhet och kvalitet. För att handläggningen av sådana s.k. internutredningar ska ha allmänhetens förtroende är det inte heller tillräckligt att utredningarna faktiskt bedrivs på ett kompetent och opartiskt sätt. Som understrukits av både och av JO krävs istället att utredningarna hanteras i en ordning som garanterar att verksamheten både är och synes vara oberoende och opartisk. Jag kan inte annat än till fullo instämma i den ståndpunkten. Den nyordning som trädde ikraft innebär att det, i förhållande till vad som gällt tidigare, åstadkommits en mer markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet och övrig polisverksamhet. Att denna verksamhet såväl organisatoriskt som rent fysiskt – genom att den ska vara inhyst i särskilda lokaler – nu skilts från de lokala polismyndigheterna, utgör utan tvekan en förbättring i förhållande till den tidigare rådande ordningen. Det är naturligtvis positivt. I vilken omfattning reform kommer att kunna bidra till att allmänheten kan känna förtroende för att internutredningar av detta slag bedrivs utan ovidkommande hänsyn, eller visa sig vara tillräcklig för att undanröja den kritik som förekommit mot att polisen utreder polisen, som JO uttryckt saken, återstår att se. Min egen bedömning är dock att det finns anledning att ställa sig tveksam till om allmänheten kommer att tillmäta den organisatoriska distinktionen mellan och de lokala polismyndigheterna, vilken utgör kärnan i reformen, någon större betydelse. I det här sammanhanget finns det anledning att också uppmärksamma den översyn av Polisens organisation som regeringen beslu300 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden tade om i juli 2010.23 Genom det beslutet tillkallades en parlamentarisk kommitté med uppgiften att analysera i vilken utsträckning polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. Om kommittén finner att nuvarande organisationsform utgör ett hinder i dessa avseenden ska ett fullständigt förslag till helt eller delvis ny organisation för polisen som undanröjer hindren lämnas. Uppdraget ska redovisas . Det aktuella utredningsuppdraget är formulerat på ett öppet och förutsättningslöst sätt.