sou · GZB330 · 2011-03-30 00:00:00 — Sju av åtta specialskolor har brister när det gäller arbetet för elever i behov av särskilt stöd, framför allt när det gäller utformning av åtgärdsprogram. utredningar och utvärderingar har konstaterat att elev- minskningen i specialskolan har varit större än elevminskningen i under 2000-talet.23 Om /2000 används som basår har antalet elever i regionskolorna minskat med cirka 20 elever fram till /11. Om skolornas elevantal hade följt elevantalet i skulle elevminskningen däremot ha varit cirka 10 elever . I alla dessa jämförelser bör påpekas att elevantalet i specialskolan är lågt vilket gör att det är svårt att fastställa trender och utvecklingstendenser eftersom skillnader på ett fåtal elever mellan åren kan vara en tillfällighet. Det finns flera faktorer som påverkar hur många elever som går i de statliga regionskolorna. Antalet födda barn i landet bidrar, precis som i , till en naturlig variation. 23 Se exempelvis Statskontoret (2010), Kommunernas ersättning för elever i specialskolan, rapport 2010:01 och Specialpedagogiska skolmyndigheten (2008) Specialskola på deltid? – Utvärdering av deltidsdsundervisning vid , dnr ALL-2008/80. inställning har också betydelse för vilket skolalternativ som väljs. Utöver dessa grundläggande faktorer påverkar också landstingens och huvudmännens informationsinsatser samt den hörseltekniska utvecklingen.24 Den kanske mest avgörande faktorn som påverkar elevantalet är tillgången till kommunala och fristående alternativ, det vill säga hur väl och grundsärskolan förmår att utforma en bra undervisning för barn som är döva eller hörsel- skadade. Elevminskningen är störst i Birgittaskolan Antalet elever i de regionala specialskolorna har, som ovan nämnts, minskat under en följd av år. Utredningen visar här hur minsk- ningen fördelar sig mellan regionskolorna. Diagram 2.1 Antal elever i regionskolor läsåren 1999/00 till 2010/11 Källa: Officiell statistik, och underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten. Alla regionskolor har ett lägre elevantal än i början av 2000- talet. Som framgår av figuren har den största minskningen skett på Birgittaskolan i , från ett högsta antal på 205 elever /01 till 135 elever /11. 24 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2008), Måluppfyllelse för döva och hörselskadade i skolan, s. 14. Specialpedagogiska skolmyndigheten har pekat på att antalet elever som börjar i specialskolan i högre årskurser ökar. Dessa s.k. insneddare har, enligt myndigheten, särskilda svårigheter. Motivet för dem att börja i specialskolan är ofta att hemkommunen inte har klarat av att ge adekvat stöd. Trenden att antalet insneddare ökar verkar vara på väg att brytas. I diagram 2.2 framgår antalet nyinskrivna elever uppdelade på de som börjar i årskurs 1 och de som börjar i högre årskurser. Diagram 2.2 Nyinskrivna elever vid de regionala specialskolorna 2005–2010 Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten, Kvalitetsredovisning för skolor, 2007–2009, och skrivelse, ALL 2010/558. Fler elever har talad svenska som förstaspråk De regionala specialskolorna erbjuder en tvåspråkig miljö för elever som är döva eller hörselskadade. Det pågår en utveckling mot att allt fler elever vill ha undervisning på talad svenska även i specialskolan. Specialpedagogiska skolmyndigheten har redovisat elevernas egen bedömning av sitt förstaspråk . Statistiken visar på en försiktig trend att fler elever har talad svenska eller både talad svenska och teckenspråk som sitt första- språk. Elevernas förstaspråk – regionskolor (2008–2010) Antal elever med följande undervisningsspråk: Både teckenspråk och talad svenska Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten, Kvalitetsredovisning för skolor, 2007–2009 och underlag från myndigheten. Den framtida elevutvecklingen i regionskolorna Det är många faktorer som påverkar det framtida elevantalet, exempelvis den medicinsk-tekniska utvecklingen och tillgången till anpassade undervisningsmiljöer nära hemmet. Detta påverkar säker- heten i prognoser. Utredningen anser det ändå relevant att utifrån historiska data diskutera hur elevantalet kan utvecklas . Elevantalet i kommer enligt prognoser att öka igen på grund av förändringar i födelsetalen.25 I diagram 2.3 har utredningen gjort antagandet att antalet elever som väljer specialskolan kommer att minska i en något högre takt än . Antagandet bygger på att fler barn opereras med CI, jämfört med tidigare.26 Föräldrarna förväntas därför i första hand välja en annan skolform än specialskolan. Den övre linjen i diagrammet representerar en utveckling i elevantal som följer grund- skolans utveckling och prognos. Den undre linjen representerar den faktiska utvecklingen fram till och med /11 och därefter förväntad utveckling. 25 , Antal elever läsåren 1982/83–2009/10 och beräknat antal elever 2010/11– 2016/17, , sidan hämtad: . 26 (2009), Behandling av barn med cochleaimplantat som rikssjukvård, s. 14. Diagram 2.3 Elevutvecklingen i regionskolorna Källa: Officiell statistik, , underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten och utredningens beräkningar. Korrigeringar i prognosen har gjorts för det ökande elevantalet i grundskoleålder . Givet dessa antaganden kom- mer det totala antalet elever i de regionala specialskolorna att vara cirka 400 då allt fler barn med CI kommer upp i grundskoleålder. Detta motsvarar en minskning med cirka 35 pro- cent . I prognosen har hänsyn inte tagits till eventuella effekter av utredningens förslag, bl.a. avseende ökad tillgång till teckenspråksutbildning i grundskola och grundsärskola. En följd av utredningens förslag kan bli att elevantalet i region- skolorna kommer att minska i en snabbare takt och följa den utveckling som har skett i , se avsnitt 2.4.1. 2.2Elever med grav språkstörning Syftet med detta avsnitt är att ge en bild av målgruppen barn och unga med grav språkstörning i eller i motsvarande skolformer. Det finns mycket begränsad nationell statistik om elevgruppen. Barn med språkstörning har svårigheter med språkproduktion och/eller språkförståelse. Det innebär för barn med måttlig, grav eller mycket grav språkstörning ett behov av stöd inom fonologi (språkljud), grammatik, semantik (språkets innehåll) och prag- matik (hur språket används). Denna funktionsnedsättning kan se mycket olika ut hos olika individer.27 En språkstörning kan ge konsekvenser för elevens läsförmåga. Den kan också påverka tidsuppfattning, elevens prestationsförmåga och förmågan att planera och att minnas. Eleven kan också ha svårigheter kopplade till uppfattningsförmågan, både ljud- och syn- mässigt.28 2.2.120 000 elever beräknas ha en grav språkstörning Uppskattningsvis har cirka en till av alla barn i för- skoleåldern en grav eller mycket grav språkstörning. En grav språk- störning innebär att svårigheten ofta finns kvar i vuxen ålder. En beräkning utifrån dessa uppgifter skulle innebära att cirka 10 000 till 20 000 elever i grundskoleåldern har en grav språkstörning. Det finns dock ingen kartläggning av det faktiska antalet barn med denna funktionsnedsättning i grundskoleåldern i Sverige.29 Bland barn med grav språkstörning finns också en mycket liten grupp elever som kan ha behov av teckenspråk för sin kommunikation. En utredning har visat att denna grupp omfattar cirka 20 barn per årskull.30 2.2.2De flesta eleverna går i De allra flesta barn i grundskoleåldern med grav eller mycket grav språkstörning går i kommunala eller fristående grundskolor. Det finns särskilda skolalternativ i form av exempelvis kommunala tal- och språkklasser. En kartläggning har visat att det finns särskilda undervisningsgrupper för elever med språkstörning i cirka 40 pro- cent av landets kommuner.31 Ett fåtal av dessa kommuner anordnar språkklasser med regionalt upptagningsområde och får statliga bid- rag för detta. gick totalt 157 elever i eller grundsärskolan i sju olika kommunala tal- och språkklasser med 27Specialpedagogiska skolmyndigheten (2009), Språkstörning – en pedagogisk utmaning, s. 13. 28Specialpedagogiska skolmyndigheten (2009), Språkstörning – en pedagogisk utmaning, s. 29 ff. 29Specialpedagogiska skolmyndigheten (2009), Språkstörning – en pedagogisk utmaning, s. 30SOU 2006:54 Teckenspråk och teckenspråkiga - översyn av teckenspråkets ställning, s. 56. 31Nilholm, C. m.fl. (2007), Kommuners arbete med elever i behov av särskilt stöd – En enkätundersökning, INSIKT 2007:2, , , s. 31. Av de 157 eleverna kom 17 från andra kommuner.32 För elever med grav eller mycket grav språkstörning finns special- skolan , som är en riksskola. Den finns i och i . De båda skolenheterna är lokalintegrerade i kommunala grundskolor. innan avvecklades varierade antalet elever mellan 100 och 130 per läsår.33 Skolan återetablerades och har antalet elever ökat . /11 gick 28 elever i . har myndigheten noterat en betydande ökning i antalet ansök- ningar.34 Det förekommer också att ett mycket litet antal barn med språkstörning som har behov av teckenspråk, går i de regionala specialskolorna. Från /08 till /10 har antalet elever med språkstörning i de regionala skolorna ökat från en till nio stycken.35 2.3Specialpedagogiskt stöd till elever som tillhör specialskolans målgrupp Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun innebär att hem- kommunen har ett långtgående utbildningsansvar för sina barn och ungdomar, ett ansvar som även inkluderar det specialpedagogiska stödet till elever i behov av stöd. Staten svarar för lagstiftning, tillsyn, uppföljning, utvärdering och vissa utvecklingsinsatser samt har ansvar för lärarutbildning och bidrar till viss kompetens- utveckling. Genom Specialpedagogiska skolmyndigheten ansvarar också staten för stöd i specialpedagogiska frågor där huvudmännen inte kan förväntas inneha kompetens. Landstingen ansvarar i sin tur för hälso- och sjukvård, i detta sammanhang huvudsakligen habili- tering. 32Underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten, . 33Skolverket, Skolor och elever läsåren 1992/93 till 2000/01, , sidan hämtad: . 34Utredningens samtal med , . 35Skolverket, Skolor och elever /07, 2008/09 och 2009/10, , sidan hämtad: . Specialpedagogiska skolmyndigheten ska enligt dess instruktion ge råd och stöd i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning, till huvudmän med ansvar för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt utbildning inom det offentliga skolväsendet och fristående skolor. Det special- pedagogiska stödet innebär enligt instruktionen att anordna och medverka i kompetensutveckling och att bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklingsverksamhet. Myndigheten ska också erbjuda specialpedagogisk utredning inom resurscenter för bland annat barn och ungdomar med grav språkstörning och döva eller hörselskadade barn och ungdomar som också har en utvecklings- störning.36 Specialpedagogiska skolmyndigheten ger specialpedagog- iskt stöd till kommunala och enskilda huvudmän genom rådgiv- nings- och utredningsinsatser, strategisk huvudmannasamverkan, kompetensutveckling och nätverk. Målgruppen för insatserna är bred, från förvaltningschefer till pedagoger. I myndighetens fem regioner finns enheter för råd och stöd och varje enhet har 30–35 rådgivare. Varje region har team som arbetar med rådgivnings- uppdrag och huvudmannasamverkan. I teamen finns spetskompe- tens för olika funktionsnedsättningar.37 Myndigheten har totalt cirka 230 rådgivare/specialpedagoger, i regionala avdelningar och nationella resurscenter, och av dessa har special- pedagogisk utbildning på högskolenivå.38 Det finns omkring 20 rådgivare med särskild kompetens kring döv/ hörselfrågor fördelat på de fem regionerna.39 Utöver detta finns det sju specialpedagoger vid myndighetens resurscenter döv/hörsel. Huvudmannasamverkan innebär att myndigheten för en dialog med respektive huvudman om utvecklingsbehov och hur huvud- mannen och Specialpedagogiska skolmyndigheten kan arbeta för att möta dessa. Arbetssättet är en strategi för att arbeta långsiktigt 36Förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 37Utredningens samtal med regionchefer, , september, 2010. 38Specialpedagogiska skolmyndigheten, Årsredovisning 2009, s. 107. 39Utredningens samtal med regionchefer, , september, 2010. och förebyggande med kommunala och enskilda huvudmän. Myn- dighetens ambition är att utveckla den strategiska huvudmanna- samverkan och kanalisera fler stödjande uppdrag via denna metod.40 Myndighetens rådgivningsuppdrag innebär ofta direkta förfråg- ningar från kommuner. Förfrågningarna ska kanaliseras genom ansvarig rektor, men det förekommer också att enskilda lärare kontaktar myndigheten direkt. Regionerna har olika tyngdpunkt vad gäller vilken typ av verksamhet som är dominerande, huvud- mannasamverkan eller rådgivningsinsatser. genom- förde myndigheten 2 358 rådgivningsuppdrag inom barn- och ungdomsutbildningen samt skolbarnsomsorgen exklusive gymnasie- utbildning.41 Av dessa utgjorde uppdrag inom döv/hörselområdet och uppdrag inom området tal- och språksvårigheter. Insatser som avsåg synskada utgjorde av uppdragen. Den senare elevgruppen är färre till antalet än elever som är döva eller hörselskadade. Specialpeda- gogiska skolmyndigheten menar att det relativt låga antalet upp- drag inom döv/hörsel kan bero på att kommunerna inte har kompetens att se det faktiska behovet av stöd, så kallad beställar- kompetens. Trenden i myndighetens rådgivande verksamhet är att fråge- ställningarna i uppdragen är mer komplexa än tidigare och att detta är ett tecken på att kommunerna själva klarar det grund- läggande specialpedagogiska stödet.42 Parallellt med huvudmannasamverkan och rådgivningsuppdrag erbjuder också regionerna olika former av kompetensutveckling till kommunala och enskilda huvudmän. Alla regioner har kurser för personal som arbetar med elever som är döva eller hörselskadade. Vissa regioner erbjuder generella kurser som riktar sig till alla kom- 40Utredningens samtal med regionchefer, , september, 2010. 41Specialpedagogiska skolmyndigheten, Årsredovisning 2010, s. 14 ff. 42Specialpedagogiska skolmyndigheten, Årsredovisning 2009, s. 13. muner inom regionen och andra regioner har särskilda kurser som anordnas efter huvudmäns behov. Kurser inom området döv- het/hörselskada hade flest deltagare av de kurser som behandlade en specifik funktionsnedsättning . Totalt deltog 925 personer i olika personalkategorier i dessa kurser. deltog 334 personer i kurser om tal- och språksvårigheter och 1 710 personer i övergripande kurser om pedagogiska konsek- venser av funktionsnedsättningar. Målgruppen för kurserna är olika. De kan vända sig till en eller flera skolformer och till flera yrkeskategorier som skolledare, förskollärare, pedagoger, special- pedagoger, resursteam/elevhälsopersonal, hörselpedagoger, elev- assistenter, fritidspedagoger, personliga assistenter och landstings- personal.43 De fem regionerna anordnar nätverk för personal som arbetar med elever som är döva eller hörselskadade. Syftet med nätverken är att möjliggöra erfarenhetsutbyten mellan professionella. Nätverken är i flera regioner till för kommunala kontaktpersoner inom området. Personal från landstingens hörselhabilitering är också med i flera nätverk. Inom en region finns det nätverk för förskolor och skolor som har elever som är hörselskadade. Projekt för bättre stöd till elever som är döva eller hörselskadade Specialpedagogiska skolmyndigheten har två pågående projekt som båda syftar till att utveckla former för det statliga stödet till huvudmän. De pågår i myndighetens östra och södra region och nedan följer en redovisning av dessa. I Specialpedagogiska skolmyndighetens södra region har det första hälft genomförts utredningar och projekt som syftar till att förbättra det statliga stödet till målgruppen elever som är döva eller hörselskadade. De tidigare utredningarna och projekten har resulterat i projektet . Projektet har i en delrapport föreslagit att Östervångsskolan bör samloka- liseras med en grundskola i kommun.44 Vidare 43Underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten, . 44Specialpedagogiska skolmyndigheten (2010), Morgondagens skola för elever som är döva eller har en hörselnedsättning, Södra regionen, projektrapport, s. 4. föreslogs att samverkan mellan Silviaskolan, en hörsel- klass med regionalt upptagningsområde, och Östervångsskolan skulle stärkas och vidareutvecklas genom en regional resursenhet. Staten föreslogs ta det övergripande ansvaret för denna resursenhet som skulle syfta till att ge stöd i utbildningsfrågor till målgruppens elever och föräldrar, kommuner och andra berörda ansvariga samt stödja ökad regional samverkan och utveckling inom området. Slut- ligen föreslogs att staten borde prioritera riktade stödinsatser till södra regionens nordöstra del. Kartläggningar har visat att utbudet av utbildning för och stöd till elever som är döva eller hörsel- skadade har varit eftersatt i denna del av landet. Specialpedagogiska skolmyndighetens östra region arbetar med ett projekt där stat, landsting och kommun samverkar. Verksam- heten bedrivs i projektform, i det s.k. Hörsel-dövforum i . Det är ett samarbete mellan Östra regionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och , landsting.45 Projektet påbörjades med anledning av att föräldrar hade uttryckt att det fanns en otydlighet kring olika aktörers uppdrag i stödet till elever som är döva eller hörselska- dade.46 Syftet med projektet har varit att professionella ska sam- verka och utveckla arbetssätt för att målgruppen ska få en bättre helhet och tydlighet i det stöd som stat, landsting och kommun ger. Enligt preliminära slutsatser från projektets inledande arbete har samverkansrutiner mellan stat, kommun och landsting utveck- lats och blivit tydligare.47 Vidare har samarbetet resulterat i nya arbetssätt och arbetsformer och förutsättningarna för informa- tions- och erfarenhetsutbyte inom döv/hörselområdet har, genom de nya nätverk som bildats, blivit bättre i länet. 2.3.2Huvudmännen har strukturer, men kompetensen når inte fram till eleven Kommunala huvudmän har ofta övergripande stödorganisationer för elever i behov av särskilt stöd. Trots goda organisatoriska förutsättningar visar Specialpedagogiska skolmyndighetens kart- 45Specialpedagogiska skolmyndigheten och (2010), Kart- läggning av kommunernas hörselpedagogiska stöd till barn och elever med hörselnedsättning i , projektrapport, . 46Utredningens samtal med Specialpedagogiska skolmyndigheten, Östra regionen, 47 Specialpedagogiska skolmyndigheten och (2011), Slutrapport i , projektrapport, . läggningar, Skolinspektionens granskning och utredningens samtal med berörda aktörer att det finns brister i skolhuvudmännens stöd till enskilda individer. Bristerna kan ofta hänföras till personalens kompetens att undervisa elever med funktionsnedsättningar. Skol- verket har också konstaterat att det på flera nivåer i skolsystemet saknas kunskap om vilka konsekvenser olika funk- tionsnedsättningar har för elevers kunskapsutveckling och del- aktighet och om hur man vid behov anpassar undervisningen.48 I detta avsnitt redovisar utredningen hur skolhuvudmän organi- serar stödet till gruppen elever som är döva eller hörselskadade, vilka behov huvudmännen anser de har av statligt stöd samt till- gången till kompetens inom området. Avsnittet baseras på utred- ningens intervjuer med huvudmän samt på tidigare utredningar och utvärderingar. Kommuner har strukturer för att ge specialpedagogiskt stöd Det urval av kommuner49 som utredningen har intervjuat har övergripande strukturer för att ge stöd till barn som är döva eller hörselskadade. De har vanligtvis någon form av centralt placerad stödorganisation, elevhälsoteam eller resurscentrum, med special- pedagoger med inriktning mot hörselskada eller hörselpedagoger. De har alla rutiner för att identifiera och kartlägga barn med hörselskada. Kommunerna påbörjar ofta planering för kommande anpassningar av skolmiljön i samband med att barnets behov har identifierats. Sådan planering sker för det mesta i dialog med för- äldrar. Det finns i alla intervjuade kommuner ett fungerande sam- arbete med landstingens habiliterande verksamheter. Landstingen ses som den viktigaste samverkansparten för att ge stöd till elevgruppen. Samarbetet är ofta av konkret karaktär och berör situationen för enskilda barn. De kommuner som inte har en central överblick över vilka barn som finns i målgruppen har överlåtit ansvaret till stadsdelsnämnder eller till rektorer.50 Utred- ningens bild av kommunernas övergripande organisation överens- stämmer med vad som framkommit i Skolinspektionens gransk- 48Skolverket (2010), Förslag på delmål samt struktur för uppföljning inför en handikappolitisk strategi – redovisning av regeringsuppdrag, dnr. 2010:420, s. 11. 49Se avsnitt 1.2. 50Göteborg, och . ning51 och i en studie52 av . I Skolinspektionens gransk- ning framkom att samtliga granskade verksamheter hade en väl fungerande stödorganisation, med kommunövergripande elevhälso- team som hade kompetens om olika funktionsnedsättningar. Huvudmännen hade också rutiner för att informera personal och klasskamrater om elever med funktionsnedsättning, om vad det kan innebära att ha en funktionsnedsättning och hur det kan påverka inlärningen. Kompetensen når inte eleverna Skolinspektionens granskning, som nämns ovan, omfattade nio kommunala och fem enskilda huvudmän, totalt tjugofyra grund- skolor.53 Myndigheten bedömde att samtliga granskade huvudmän hade en ambition att skapa en skola för alla där eleven får utbildning i sin hemskola och att varje skola anpassas efter elevens behov. Den kritik som fördes fram var att trots huvudmännens höga ambitioner att ge alla elever en likvärdig utbildning så hade ambitionerna svårt att nå ut i skolverksamheterna. Det framkom att personalen inte alltid följde råd och anvisningar, från exempelvis kommunala hörselpedagoger, om undervisningens utformning och genomförande. Granskningen pekade också på att personalens kompetens om funktionsnedsättningar var mycket varierande. Vidare framkom att de granskade skolornas lokaler inte var anpas- sade fullt ut efter elevernas behov. Exempelvis fanns hörselslingor och ljuddämpande insatser i en elevs hemklassrum, men inte i andra lokaler. Slutligen pekade granskningen på att huvudmännen saknade en samlad uppföljning och utvärdering av insatser och resultat för elever med funktionsnedsättning. 51Skolinspektionen (2009), Skolsituationen för elever med funktionsnedsättning i , rapport 2009:6. 52Skolverket (2006), På andras villkor – skolans möte med elever med funktionshinder, rapport 06:946. 53Skolinspektionen (2009), Skolsituationen för elever med funktionsnedsättning i , rapport 2009:6. Behovet av statens stöd varierar I de samtal utredningen har haft med kommuner har de betonat att de själva måste ha kompetens att ge stöd till elevgruppen. Huvud- männen har inte uttryckt ett stort behov av stöd från Special- pedagogiska skolmyndigheten. Däremot har de pekat på behov av stödjande insatser i form av statliga bidrag för verksamheter som bedrivs inom kommunens gränser. Det handlar då inte enbart om regionala undervisningsinsatser utan också om ett behov av spets- kompetens och fortbildning i områden där kommunens egen kompetens inte räcker till. Det kan exempelvis vara stöd kring elever med flerfunktionsnedsättning eller elever med särskilt komplexa behov. Kommunerna har uttryckt att staten, genom Specialpedagogiska skolmyndigheten, har andra förutsättningar att bygga upp hög kompetens inom dessa områden än vad en enskild kommun kan ha. Det har också framgått att Specialpedagogiska skolmyndigheten är en bland flera aktörer som kommunerna vänder sig till vad gäller fortbildning; universitet och högskolor och landsting är exempel på andra aktörer.