sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — Ett införande av brukaravgifter har således konsekvenser för statens skatteinkomster. Avgifterna ska tas upp vid passage av bron eller vägavsnittet. Kostnaderna för uppbörden påverkar i hög grad kalkylen. I den utredning5 som genomfördes rörande möjlig- 4SIKA:s rapport 2007:1. heterna och lämpligheten att ta ut vägavgifter på genom avvisades brukaravgifterna med hänvisning bland annat till att kostnaderna för uppbörden skulle bli alltför höga. Vi återkommer till denna fråga i kommande avsnitt. I den illustrerade figuren ovan resulterar plus- och minusposterna i att införande av brukaravgifter i finansierande syfte har en negativ samhällsekonomisk konsekvens. Det går emellertid inte att uttala sig generellt utan frågan om den finansierande brukaravgiftens påverkan på den samhällsekonomiska effektiviteten måste prövas från fall till fall. 4.5.2Finansierande avgifter och deras budget- och finanspolitiska effekter Summan av intäkter från uppbörden av trängselskatter och vägavgifter som medfinansieringsavtalen rymmer uppgår till stora belopp och föranlett en höjning av planeringsramen om . Det är en relativt kraftig utökning av den ram om som beslutade om som ram för planeringen av investeringar i transportinfrastruktur för perioden –2021. Motiven för införande av dessa pålagor är inte enbart finansierande utan även styrande på utnyttjandet av transportinfrastruktur. Det skymmer inte det förhållandet att de som tecknat avtalen utgått från att intäkterna från avgifterna kommer att nyttjas för finansiering av ny transportinfrastruktur och inom just de regioner där uppbörden sker. Styrande pålagor är ett medel bland andra för att åstadkomma ett effektivt transportsystem och kan ersätta ett dyrare alternativ i enlighet med den fyrstegsprincip6 som ska vara vägledande vid val av åtgärder i infrastrukturplaneringen. Det är således inte självklart att intäkter från styrande avgifter med automatik ska gå tillbaka till transportinfrastruktur och än mindre till det område där de tas upp även om det är lättare att motivera pålagorna om företrädare för de områden som huvudsakligen berörs av pålagorna också får möjlighet att vara med och planera för användningen av dessa medel. 6 Fyrstegsprincipen innebär att man i första hand ska använda åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt, i andra hand åtgärder som ger ett effektivare utnyttjande av befintligt transportinfrastruktur och fordon, i tredje hand begränsade ombyggnadsåtgärder samt först i fjärde och sista hand nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder. I fråga om statens utgiftstak ska i enlighet med det förslag till reformerad budgetlag (Prop. 2010/11:40) de nuvarande bestämmelserna om bruttoredovisning och undantag från bruttoredovisning vara oförändrade. Förslag lämnas om riktlinjerna för när specialdestination av belastande avgifter ska kunna ske. Enligt förslaget ska fastställa riktlinjer för när specialdestination av inkomster från belastande avgifter ska kunna komma i fråga. Följande riktlinjer föreslås: -det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan, även om denna föranleds av ett rättsligt tvång, -verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av myndighetens årsredovisning, -specialdestinationen motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten, -en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas, samt -utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. Förslaget till ny budgetlag innebär att det genom intäkter från särskilda pålagor inte automatiskt blir mer finansiella resurser till transportinfrastruktur. Utgiftstaket kan komma att justeras. Om så sker för en sådan justering emellertid med sig en extra komplikation om den samhällsekonomiska lönsamheten är lägre bland de objekt som finansieras med pålagor på trafiken än hos dem som finansieras med anslagsmedel. Den risken bör uppmärksammas i samband med införande och utformning av brukaravgifter på motsvarande sätt som bör göras vid införande och utformning av andra typer av pålagor på trafiken. Kravet på samhällsekonomiskt lönsamma investeringar och åtgärder är alldeles oberoende av sättet på vilket investeringen eller åtgärden är eller förmodas bli finansierad. Det följer av principen att skatter ska tas in där de ger minst skada och utgifter beviljas ändamål där de ger mest nytta. I bilaga 27 till detta betänkande tas denna fråga upp närmare. Det bör enligt utredningens uppfattning vara en av grundläggande uppgifter att bevaka att så sker, och att 7 Medfinansiering med vägavgifter – transportekonomiska argument för och emot – Rapport från KTH/CTS . därest förslag om åtgärder finansierade av brukaravgifter eller andra pålagor läggs fram, som innebär avvikelser från vad den samhällsekonomiska analysen resulterar i motiven härför tydliggörs och att frågan om avvikelsen påtalas inför regeringens beslut om fastställelse av långsiktiga planer för utveckling av statens transportinfrastruktur. De tecknade medfinansieringsavtalen som innehåller förslag om pålagor i finansierande syfte innehåller krav på ett påbörjande eller slutförande av investeringsåtgärden. Det innebär vissa låsningar för och begränsningar i finanspolitiken i den mån den ska nyttjas i stabiliseringspolitisk avseende och i den mån den ska nyttjas i arbetsmarknadspolitiskt syfte. I båda avseendena finns risker att medfinansieringsavtalade åtgärder skulle lämnas orörda vid beslut om neddragningar av offentliga utgifter eller att investeringar i transportinfrastruktur inte fullt ut kan användas i arbetsmarknadspolitiskt syfte då den rumsligt och tidsmässigt avtalade åtgärderna inte svarar mot de sysselsättningspolitiska ambitionerna i olika regioner och . Regeringen fattade beslut om att fastställa den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. I skrivelsen Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010–2021 (skr. 2009/10:197) lämnade regeringen en redogörelse för åtgärdsplaneringen som lett fram till fastställandet av den nationella planen. I den nationella planen för utveckling av transportsystemet ingår ett antal väg- och järnvägsinvesteringar vars kostnader helt eller delvis kommer att finansieras med inkomster från trängselskatt eller vägavgifter. I regeringens proposition 2009/10:99 Vårtilläggsbudget föreslogs att planeringsramen för investeringar i vissa väg- och järnvägsprojekt, för de delar där kapitalkostnaden finansieras med inkomster från trängselskatt eller vägavgifter, ska uppgå till prisnivå för perioden –2021. Dessa investeringar får finansieras med lån i . Lån får endast tas upp för den del av investeringen vars kapitalkostnader ska finansieras med inkomster från trängselskatt eller vägavgifter. De nya väg- och järnvägsinvesteringar som omfattas av den utökade planeringsramen är de objekt i som enligt Stockholmsöverenskommelsen delvis ska finansieras med inkomster från trängselskatt eller vägavgifter (inklusive Förbifart ), de objekt i som ingår i Väst- svenska paketet och som delvis ska finansieras med trängselskatt (inklusive Marieholmstunneln och Västlänken) samt broar över Sundsvallsfjärden på och över på som delvis ska finansieras med vägavgifter. Regeringen föreslår att godkänner beloppet om som en planeringsram för de ovan nämnda projekten. Planeringsramen ska enligt regeringens förslag räknas upp med de index som används vid uppräkningen av investeringsanslagen. Denna planeringsram utgör ett komplement till den statliga planeringsram för infrastrukturåtgärder på prisnivå för perioden –2021 som har beslutat om. Prisutvecklingen inom anläggningsbranschen har kraftigt överstigt KPI8 och NPI9 under det senaste årtiondet. Den årliga prisutvecklingstakten för Vägindex10 har legat i genomsnitt över KPI och NPI sedan 200011. har Vägindex ökat med . Motsvarande år ökade KPI med 15 och NPI med . Om i sin beställarroll inte lyckas hantera prisutvecklingen på anläggningsmarknaden bättre än kommer - med den uppräkning av låneramar som regeringen och lagt fast enligt förslaget i ovan nämnda proposition - det vara nödvändigt att finansiera en större del av de nämnda lånefinansierade projekten med anslagsmedel än vad som förutsatts i medfinansieringsavtalen. En höjning av broavgifterna enligt ett index som ligger högre än KPI eller NPI är sannolikt inte möjligt. 9Nettoprisindex (NPI) visar utvecklingen av den del av konsumentpriserna som återstår sedan nettot av indirekta skatter minus subventioner räknats bort. Källa: SCB. 10Ett av konstruerat index som syftar till att beskriva kostnadsutvecklingen för vägbyggande. 11Riksrevisionens rapport i stora väginvesteringar (RiR 2010:25). 4.5.3Finansierande avgifter och uppbördsmässig effektivitet Det finns i princip tre olika typer av avgiftssystem i drift i . DSRC står för och är korthållskommunikation mellan en transponder12, monterad i fordonet, och en vägsidesmonterad tranciever (antenn). Genom kommunikationen mellan transponder och tranciever utbyts nödvändiga data för att registrera en passage och ta upp avgift i enlighet med ett kontrakt upprättat mellan användaren och avgiftsoperatör. Flera års standardiseringsarbete i har lett till att man enats om en gemensam standard för denna typ av vägavgiftsupptagning, vilket gör att interoperabilitet mellan system är möjlig. I ett längre perspektiv gör detta att man kan ta sig med en och samma utrustning och ett enda kontrakt med en avgiftsoperatör genom alla system som använder DSCR-teknik13 i hela . I är EasyGo-samarbetet en föregångare på området, där samtliga vägavgiftsoperatörer enats om procedurer och överenskommelser för att användarna skall klara sig med ett kontrakt och en utrustning i fordonet och få en räkning från enbart sin avgiftsoperatör, även om han/hon gjort passager genom flera avgiftsområden. DSRC-anläggningar kompletteras oftast med ett kamerasystem som fotograferar varje passage för de fall DSRC-transaktionen fallerar/inte stämmer eller där det inte finns någon transponder. En del avgiftssystem har bommar som fälls upp med hjälp av passageregistreringen, andra system har ett fritt flöde där kommunikationen sker i farten när en portal passeras. 12Transpondern benämns ofta OBU (on-board unit) eller dosa. 13One device, one contract föreskrivs av EETS-direktivet (EU 2004:52) för att uppnå interoperabilitet i mellan vägavgiftsanläggningar. De satellitbaserade systemen för avgiftsupptagning har en högre grad av teknisk komplexitet. Grundtekniken baseras på att fordonet positioneras med hjälp av och körmönstret loggas mot en karta, som kan vara placerad i fordonsenheten (kallas tjock klient) eller i det centrala systemet (kallas tunn klient). Körmönstret plottas mot kartan och prislistan för varje vägsegment. Detta skickas till centralsystemet med jämna intervall med hjälp av mobil kommunikation. Efterlevnadskontrollen i satellitbaserade system sker med hjälp av en transponder i ombordenheten som kommunicerar mot tranciever i fastmonterade portaler eller ombord på mobila kontrollenheter. har infört ett satellitbaserat system på sina motorvägar. ANPR står för Automated Number och utgörs av kameror som fotograferar fordonspassager och därefter kontrollerar mot ett register att betalning har erlagts, alternativt skickar en räkning till fordonsägaren baserat på passagen. Denna typ av system används i och . Det system som Transportstyrelsen äger och förvaltar för att hantera trängselskatter i var dyrt att ta fram men drivs nu till relativt blygsamma årliga kostnader. Det finns mycket att vinna om detta system för uppbörd kan användas också för finansierade avgifter och för upptagande av trängselskatter inom andra regioner. När det gäller finansierande avgifter är kostnaderna för att ta upp avgifterna av synnerligen viktig art. Som tidigare redovisats avvisades tanken på finansierande avgifter på till inte ringa del på grund av alltför höga uppbördskostnader. För att återanvända det system för upptagande av trängselskatter i också i och för vägavgifter vars syfte är att finansiera investeringar i vägsystemet krävs att -samma myndighet görs ansvarig för utförande, det vill säga Transportstyrelsen, -samma grundläggande metod för beräkning av avgiften, det vill säga registrerade passager förbi betalstationer, -samma princip för att identifiera betalningsskyldighet, det vill säga fordonets registrerade ägare för passagen samt att -undantag och tariffskillnader baseras på fordonsegenskaper som redan finns lagrade, eller som kan läggas till och hanteras, i . tas inte trängselskatt ut av utländsk trafik. Möjligheten att införa skattskyldighet för utlandsregistrerade fordon i och ska enligt prop. 2009/10:189 och BP 2011 utredas och kommer att ingå i samma utredning som den tidigare nämnda delegationsfrågan. Det saknas i de flesta fall en kostnadseffektiv möjlighet att driva in skulder från bilägare i andra länder. Därför måste ett vägavgiftssystem som också tar ut en avgift på internationell trafik bära kostnaden för införande av en ny kontrollfunktion. Skall vägavgiften införas för friflödande trafik, det vill säga utan bomstationer, så ställer det höga krav på en sådan kontrollfunktion. Det krävs då en myndighet med kapacitet att kontrollera utländska åkare på vägen och vid behov stoppa fordonen och kräva in avgiftsskulder. Motsvarande sådana kontrollfunktioner utgör en betydande del av kostnadsmassan för de Tyska, Österrikiska och Tjeckiska vägavgiftssystemen, som är skapta för friflödande trafik14. För att förutom de juridiska aspekterna kunna ta ställning i frågan om utländska tunga fordon bör omfattas av svenska vägavgifter krävs svar på två viktiga frågor. Den första frågan handlar om vilken grad av konkurrenssnedvridning visavi svenska åkerier som uppstår om utländska fordon undantas. Den andra frågan handlar om relationen mellan de investerings- och marginalkostnader som uppstår i vägavgiftssystemen om utländska fordon ska inkluderas och den intäkt de kan tänkas generera. 14 Se bilaga 2. Tabell 4.2 Överväganden inför införande av vägavgifter på utländsk tung trafik beroende på kostnaden i förhållande till förväntade intäkter Tabellen ska läsas så att även om kostnaderna för införande av utländsk tung trafik är högre än de intäkter de genererar bör man överväga ett införande om konkurrenssnedvridningen är stor. För att kunna bedöma graden av konkurrenssnedvridning måste man ha en uppfattning om antalet utländska fordon som trafikerar befintliga och planerade vägavgiftssystem och hur man reagerar på avgifternas storlek. Utöver detta bör man ha en god uppfattning om de avgifter som gäller eller kommer att gälla för tunga fordon för att trafikera dessa system. Först när man har detta klart för sig kan man bedöma graden av konkurrenssnedvridning. 4.5.4Finansierande avgifter och deras fördelningspolitiska konsekvenser Det finns en allmän tendens att föra in avgifter på flera områden i stället för eller parallellt med en finansiering med skatteintäkter. Motivet är att den som använder eller konsumerar en tjänst eller anläggning och därmed tillägnar sig nyttan också ska betala för sig. I den meningen finns det skäl att föra in avgifter eller höja redan befintliga15. Hänsyn bör dock tas till den grad av internalisering av externa kostnader som gäller för olika trafikslag och för olika fordonstyper. Vidare bör hänsyn tas till i vilken grad som respektive trafikslag svarar för sina egna kostnader. Ett transportekonomiskt argument för användarfinansiering är att minska risken för överutnyttjande. Det finns anledning att skilja på generellt införda avgifter från partiellt införda avgifter. De nu träffade avtalen om medfinansiering innebär att avgifter förs in vid passage förbi och förbifart . Vid förbifart planeras avgifter att tas ut av 15 Debattartikel i författad av professorerna , publicerad . både personbilar och tung trafik, medan vid färd förbi träffas endast tung trafik av avgifter. I förhållande till andra förbifarter och redan byggda broar kan det uppfattas som orättvist att betala en avgift just på de förbifarter som var aktuella i den åtgärdsplanering som ägde rum när det var aktuellt med medfinansiering. Det finns en uppenbar risk att när avgifterna börjar tas ut att en opinion väcks som inte var etablerad när frågan om medfinansiering i form av broavgifter behandlades i den snäva krets som arbetade med åtgärdsplaneringen och att frågan om finansieringen råkade vara på agendan just i detta skede. Inte ens för finansieringen av , där det ändå fanns en stark lokal och regional förankring och hyggliga ägarmässiga incitament, gick det att fullfölja den avtalade avgiftsfinansieringen. Det är möjligt att attityden till avgiftsuttag på broar för att finansiera investeringsutgifterna har ändrats till följd bland annat av att trängselskatter tas ut och att broavgifter tas ut vid färd på och . När det gäller Öresundsförbindelsen och finns mellanstatliga avtal som är starka och svårligen kan brytas upp. De nu tecknade avtalen om finansiering med avgifter har långt ifrån den status och förankring som de nämnda exemplen ägde eller äger. Om prioriteringen av dessa avgiftsfinansierade projekt var och är alldeles oberoende av finansieringen spelar det inte så stor roll om avgiftsfinansieringen inte skulle kunna fullföljas utan komma att finansieras med anslagsmedel över statsbudgeten på traditionellt sätt. Om finansieringen däremot skulle ha påverkat prioriteringen kan förtroendet för den av beslutade samhällsekonomiska prioriteringsgrunden rubbas. 4.5.5Våra överväganden om införande och utformning av brukaravgifter Enligt direktiven ska vi göra överväganden rörande utformning och införande av brukaravgifter och rörande villkor för lån. Vi tolkar begreppet brukaravgifter som avgifter vilka tas ut med stöd av väglagen och järnvägslagen. I begreppet ingår däremot inte trängselskatter eller andra skatter. Brukaravgifter är statliga avgifter som beslutas av regeringen eller av myndighet med stöd av lag. Avgifterna kan i detta sammanhang enbart tas ut på statliga infrastrukturanläggningar. Staten är således ensamrådande om avgifter ska införas eller ej. Ingen annan kan besluta eller avtala om att avgifter ska införas eller vilken nivå det ska vara på avgifterna. Policy och riktlinjer för när brukaravgifter ska komma ifråga i finansierande och styrande syfte är en statlig angelägenhet. Det finns anledning att särskilja på generellt och partiellt införda pålagor och på styrande respektive finansierande pålagor. Det bör påpekas att styrande pålagor ger intäkter som kan användas för finansiering av transporinfrastruktur. Vidare gäller att finansierande avgifter har styrande effekter. I vissa fall har skatter flera motiv än dessa för att tas ut. Av nedanstående tabell ges exempel på olika typer av pålagor på trafiken för nyttjande av transportinfrastrukturen. Tabell 4.3 Exempel på styrande, finansierande, generella och partiella avgifter och skatter Banavgifter enligt kap 7 § 2 Banavgifter enligt kap 7 § 4 I de fall finansierande avgifter införs bör de enligt vår uppfattning huvudsakligen vara av generell karaktär. Inom järnvägssektorn bedömer regeringen att det finns ett utrymme att öka avgiftsuttaget från dess brukare. Avgiftsfinansieringsgraden anses mycket låg inom järnvägen. ligger den på av de totala kostnaderna för tågtrafiken. intäkter från banavgifter ska höjas väsentligt från dagens nivå om till och till 2021 enligt de förutsättningar som regeringen angivit i den senaste budgetpropositionen och i sitt beslut om den nationella åtgärdsplanen för perioden –2021. Partiellt införda avgifter i finansierande syfte måste om de införs ingå i en tydlig strategi som genomförs konsekvent. Någon sådan utarbetad strategi som regering och riksdag ställt sig bakom finns inte. Utan sådana riktlinjer kan beslut om införande av broavgifter i finansierande syfte riskera bli ad-hoc-betonade. Mer slumpvis införda avgifter som syftar till att finansiera byggande av ny transportinfrastruktur riskerar att inte bli långsiktigt hållbara. Konsekvenserna härav kan som tidigare nämnts bli än mer negativa om den alternativa finansieringsformen påverkat prioriteringen av åtgärder. Partiellt införda avgifter i finansierande syfte har nackdelar i två mycket viktiga avseenden – uppbördskostnaderna är regelmässigt högre för den typen av finansiering än en finansiering genom att öka befintliga skatter eller generellt verkande avgifter samt att avgifterna har en styrande effekt som kan motverka ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av den transportinfrastruktur som ska finansieras. Det finns inget som tyder på att det tillkommit en sådan ny kunskap att det finns anledning att ompröva den grundläggande inställning i frågan som utredaren gav uttryck för i sitt betänkande Andra vägar att finansiera nya vägar (SOU 2006:33), nämligen att partiellt införda vägavgifter normalt inte är att rekommendera. De finansierande avgifter som tas ut för passage av och över den fasta förbindelsen över är en uppgörelse mellan två länder och ett sätt att åstadkomma en rättvis fördelning av finansieringen mellan två länder. Några sådana bevekelsegrunder finns inte när det gäller ett partiellt avgiftsuttag på nationella vägar. Till detta kan läggas att utsikterna att i stor skala lösa finansieringen av ny transportinfrastruktur genom partiellt införda avgifter på broar, i tunnlar och bergpass knappast är framkomlig. Vad gäller styrande avgifter bör de nyttjas för att effektivisera transportsystemet. Det sker bäst genom att positiva och negativa externa effekter av trafiken internaliseras i det pris brukaren möter. Trängselskatter i storstadsområden med mycket trafik kan därvid vara ett verksamt medel16. Beräkningar tyder på att trafiken i storstadsområden inte betalar fullt pris för de externa effekter den orsakar. Här finns anledning att generellt ta fram bättre och aktuellt underlag som gör att precisionen i prissättningen av de externa effekterna för olika trafikslag och olika fordon samt i olika regioner blir effektivare17. Det finns starka skäl för att genom samhällsekonomiskt grundad avgiftssättning få ett effektivare utnyttjande av transportsystemet. Priset har till uppgift att skapa jämvikt mellan utbud och efterfrågan av en vara eller tjänst. Priset har vidare en ransonerande 16 Se bilaga 2 Medfinansiering med vägavgifter – transportekonomiska argument författad av , och , KTH/CTS. 17Bilaga 2 Infrastrukturpolitik på samhällsekonomisk grund till betänkande (SOU2009:31) Effektiva transporter och samhällsbyggnad – en ny struktur för sjö, flyg, väg och järnväg. och koordinerande uppgift. Priset ska bära sådan information så att systemet kan fungera på ett åsyftat sätt. I de allra flesta fallen kan marknaden själv uppnå en effektiv lösning både vad gäller utbud och prissättning av varor och tjänster. Transportinfrastrukturen kännetecknas av ett antal egenskaper som gör att marknaden misslyckas med att åstadkomma en effektiv lösning när det gäller utbud och prissättning. Detta marknadsmisslyckande beror av stora inslag av externa kostnader, stordriftfördelar och inslag av kollektiva nyttigheter. Som en följd av dessa misslyckanden har samhället i form av stat och kommun intervenerat med korrigerande åtgärder. Staten har tagit på sig ansvaret för betydande delar av det svenska väg- och järnvägsnätet och bestämmer bland annat villkoren för att utnyttja infrastrukturen med hjälp av avgifter. Prissättningen för att utnyttja transportinfrastrukturen inom järnvägssektorn regleras i järnvägslagen (2004:519). Enligt denna lag är huvudprincipen att prissättningen ska baseras på den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Härutöver får man ta ut särskilda avgifter under förutsättning att dessa är förenliga med samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen och att ett trafiksegment inte slås ut på grund av de särskilda avgifterna. Extra avgifter för trängsel och bokning kan tas ut. Vidare kan rabatter lämnas.