sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i Enligt Parisprinciperna bör en nationell rättigheter kunna bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forskning om de mänskliga rättigheterna och medverka vid genomförandet av dessa program på skolor och universitet samt bland yrkesverksamma. Frågor om utbildning, kompetensutveck- ling och kunskapsutveckling om mänskliga rättigheter mer generellt behandlas bl.a. i kapitel 7 och 8, där delegationen redogör för sina överväganden och förslag om hur arbetet för mänskliga rättigheter kan stärkas inom utbildningsväsendet och övrig offent- lig verksamhet samt inom forskningen. 29 A/HRC/13/44, , p. Flera mer avgränsade insatser för kompetensutveckling om mänskliga rättigheter har genomförts inom statliga myndigheter till följd av uppdrag som myndig- heterna fått som ett led i genomförandet av de nationella hand- lingsplanerna för mänskliga rättigheter. Inom ramen för den främjande delen av sitt uppdrag har delegationen återkommande konstaterat att det föreligger ett behov av att utarbeta metoder och material som kan konkretisera de mänskliga rättigheternas innebörd i förhållande till olika delar av den svenska offentliga verksamheten, inklusive utbildningsväsendet. saknas det en aktör med övergripande ansvar att samla in, systematisera, utveckla och sprida kunskap och information om de mänskliga rättig- heternas tolkning och tillämpning i ett nationellt perspektiv. Det har vidare konstaterats, bl.a. genom den SIFO-undersökning som genomförts (se avsnitt 3.5.4), att det finns stor efterfrågan på utbildande och kompetensutvecklande insatser inom den offentliga sektorn. Mot denna bakgrund bedömer delegationen att den nationella bör ha en viktig roll i framför allt tre hänseenden. För det första bör institutionen samla in, systematisera och kontinuerligt uppdatera kunskap och infor- mation om de mänskliga rättigheterna. Denna uppgift kan ha både en internationell och en nationell aspekt. Det finns behov av kunskap dels om den internationella utvecklingen, främst inom FN, EU och , dels om hur de mänskliga rättigheterna tolkas och tillämpas i , bl.a. av domstolarna och tillsyns- myndigheterna. Vidare finns det behov av kunskap om allmän- hetens medvetenhet om och attityder till de mänskliga rättig- heterna. För det andra skulle institutionen kunna bistå vid utarbetandet av, och även själv kunna formulera, kompetensutvecklingsstra- tegier, pilotutbildningar, fallbaserade utbildningsmaterial m.m. som kan användas främst inom den offentliga sektorn, men även t.ex. av organisationer inom det civila samhället. Institutionens experter kan också själva medverka vid utbildningar och kompetensutveck- lande insatser, även om nivån på detta engagemang blir avhängig institutionens resurser och möjligheter. Syftet med institutionens verksamhet inom detta område bör i första hand vara att medverka till att hållbara strukturer för utbild- ning och kompetensutveckling utarbetas för olika delar av den offentliga verksamheten, inklusive utbildningsväsendet. ansvaret för att genomföra sådana insatser bör dock ligga kvar på aktörerna själva. Institutionen skulle också kunna arbeta för att det finns strategier, metoder och material för utbildning och kompetensutveckling om de mänskliga rättigheterna som är uppdaterade i förhållande till hur det internationella systemet för skydd av rättigheterna utvecklas. För det tredje bör institutionen ha en roll i att följa och samla in information om forskning och statistik om de mänskliga rättig- heterna. I kapitel 8 föreslår delegationen att ett forskningsprogram om mänskliga rättigheter inrättas samt att insatser ska genomföras för att utveckla statistiken om de mänskliga rättigheterna. Forsk- ningens kvalitet bör enligt delegationens mening säkerställas genom att medel utlyses och ansökningar bedöms av ett etablerat forskningsråd, i stället för att en specifik aktör, såsom en institu- tion för mänskliga rättigheter, får ett övergripande uppdrag att utföra forskning på området. Forskningen gynnas också av att bedrivas av ett flertal forskare, forskargrupper och institutioner. Delegationen anser att en viktig roll för institutionen i stället bör vara att följa och samla information om forskningen och dess resultat på ett ställe och på så sätt skapa överblick. Även statistiskt material, liksom data som framställs som ett resultat av eventuella framtida satsningar på indikatorer om mänskliga rättigheter, skulle kunna samlas in och systematiseras av institutionen. Det finns dock inget som hindrar att institutionen utför egna forskningsinsatser eller studier, eller medverkar till sådana, när den finner detta lämpligt. Parisprinciperna nämner också att nationella institutioner bör kunna arbeta för att skapa publicitet om de mänskliga rättigheterna och om arbete mot diskriminering (publicize human rights and efforts to combat all forms of discrimination). Enligt principerna bör institutionerna kunna genomföra medvetenhetshöjande åtgärder gentemot allmänheten och särskilt använda sig av information, utbildning och massmedier. Utgångspunkten för denna uppgift är, enligt delegationens mening, att enskilda behöver kännedom om de mänskliga rättig- heterna som individens rättigheter, liksom om sitt eget ansvar för att respektera dessa. Skyddet för mänskliga rättigheter stärks också av att det förs en aktiv debatt i dessa frågor, t.ex. om möjligheter, brister och svåra avvägningar. Institutionen bör därför kunna agera som en fri och aktiv aktör i samhällsdebatten inom sitt område. Uppgiften att arbeta informerande och medvetenhetshöjande har också nära samband med andra uppgifter av mer undersökande karaktär. En grundläggande kännedom om de mänskliga rättig- heternas innebörd är en förutsättning för att enskilda ska kunna reagera på brister i rättighetsskyddet. Arbetet med att sprida information och kunskap till allmän- heten samt stimulera debatt om mänskliga rättigheter kan bli mycket omfattande. En institution som inrättas som en ny funktion med särskilt uppdrag att arbeta med frågor om mänskliga rättigheter i bör dock ha möjlighet att göra sig känd och få uppmärksamhet på ett sådant sätt och i sådan omfattning som gör att dess information sprids effektivt. Institutionen bör också genom samarbete med andra myndigheter och aktörer inom olika verksamhetsområden kunna hitta kanaler för att integrera information om mänskliga rättigheter i material som redan sprids till stora delar av allmänheten. Det civila samhället är en betydelsefull arena där institutionen både kan samla in och sprida information och kunskap, genomföra medvetenhetshöjande insatser och skapa breda kontaktytor. Enligt Parisprincipernas beskrivning av arbetsmetoder bör en nationell institution utveckla samarbete med organisationer inom det civila samhället, bl.a. organisationer som representerar delar av befolk- ningen som särskilt riskerar att drabbas av problem rörande de mänskliga rättigheterna. Såsom beskrivits i avsnitt 3.7.2 är respek- ten för de mänskliga rättigheterna, och kunskapen och medveten- heten om rättigheterna, i hög grad beroende av ett starkt och varie- rat civilsamhälle där olika organisationer, grupper och intressen kan komma till tals. Organisationer inom det civila samhället kan bevaka den offentliga maktutövningen, lyfta människorättsfrågor och föra fram människors erfarenheter av vilka problem, brister och styrkor som finns i skyddet och efterlevnaden av rättigheterna. Organisationerna förmedlar också stöd och annan service för människor med olika behov samt bedriver omfattande utbildnings- och informationsverksamhet. Vidare har organisationer inom det civila samhället blivit allt viktigare som utförare och leverantörer av tjänster, bl.a. inom välfärdsområdet. Det civila samhällets organisa- tioner har, utifrån alla dessa roller, information, erfarenheter och kontakter som har stor betydelse för den nationella institutionens arbete för de mänskliga rättigheterna. Det är därför viktigt att institutionen aktivt verkar för dialog och samverkan med dessa organisationer. Delegationen anser att institutionen t.ex. bör kunna utbyta information och erfarenheter om mänskliga rättigheter bl.a. med organisationer som representerar minoriteter. Det finns också ett flertal organisationer som engagerar eller når ett mycket stort antal människor, t.ex. folkbildningsorganisationerna, och som där- för kan vara kanaler för att sprida och utbyta information och kunskap. Även organisationer som arbetar mer specifikt med de mänskliga rättigheterna är en naturlig kontaktyta för dialog och samverkan. Enligt Parisprinciperna bör en nationell liga rättigheter vidare kunna uppmuntra att staten ansluter sig till konventioner om mänskliga rättigheter och se till att de tillämpas effektivt. Enligt delegationens mening bör den svenska institutio- nen när den så finner lämpligt, själv eller genom samarbete med forskare vid t.ex. universitet, kunna genomföra analyser av i vilken mån svensk lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med en konvention som kan bli aktuell för ratificering samt även bedöma vilket mervärde konventionen har i förhållande till redan ratifice- rade konventioner. Institutionen bör inte kunna pröva klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna i enskilda fall Såsom har nämnts tidigare kan det, enligt Parisprinciperna, ingå i mandatet för en nationell mänskliga rättigheterna att ta emot och utreda klagomål och framställningar som rör enskilda fall. I principerna är de rekommendationer som gäller institutioner som har sådan befogenhet beskrivna som tilläggs- principer (additional principles concerning the status of commissions with quasi-jurisdictional competence). Kartläggningen av nationella institutioner för mänskliga rättigheter i EU:s medlemsstater visar att det varierar mellan de europeiska institutionerna om de alls har mandat att pröva eller behandla enskilda klagomål och i före- kommande fall på vilket sätt.30 I delbetänkandet Främja, Skydda, Övervaka (SOU 2009:36) konstaterar delegationen att både utredningar av individuella klagomål och generella utredningar utgör en viktig del i arbetet med att skydda de mänskliga rättigheterna. Såsom nämnts i avsnitt 5.2.1 bedömer dock delegationen att den nationella institutionen 30 for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010, s. 38 f. för mänskliga rättigheter som här föreslås bli inrättad inte ska ges befogenhet att pröva sådana klagomål. Skälen för detta är följande. Verksamhetsområdet för den nationella liga rättigheter omfattar alla de internationellt erkända mänskliga rättigheterna och är således mycket brett. Institutionen föreslås också få ett brett mandat när det gäller uppgifter, som bl.a. omfattar rapporter, undersökningar, internationella kontakter och informationsverksamhet. För att det ska bli möjligt för institu- tionen att främja säkerställandet av alla de mänskliga rättigheterna kommer den sannolikt att behöva inrikta sig på strukturella och systematiska frågor och göra tydliga prioriteringar. Det finns ingen befintlig svensk myndighet som bedriver en verksamhet som är direkt jämförbar med den föreslagna institutio- nens. Erfarenheter från DO:s arbete tyder dock på att en uppgift att pröva enskilda klagomål skulle kunna bli mycket omfattande. inkom 2 537 anmälningar om diskriminering till DO. DO:s verksamhetsområde omfattar en rad samhällsområden, såsom arbetsliv, utbildning, socialtjänst och bostäder, men är begränsat till diskrimineringsfrågor. Det kan därför förmodas att en nationell rättigheter skulle motta ett betydande antal enskilda klagomål. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) ska myndigheterna handlägga varje ärende där någon enskild är part så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Den nationella institutionen skulle således inte ha möjlighet att själv styra över sitt arbete och sina priorite- ringar om den skulle ta emot många enskilda klagomål. Delega- tionen anser därför att institutionens mandat inte ska omfatta att pröva klagomål om kränkningar av de mänskliga rättig- heterna i enskilda fall. Detta utesluter dock inte att den kan ha kontakter med och ta emot information från enskilda, såsom beskrivs närmare nedan (avsnitt 5.2.3). Uppgifter enligt konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning Enligt om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning, artikel 33, ska konventionsstaterna i enlighet med sitt rättssystem och sitt förvaltningssystem, bibehålla, förstärka, utse eller upprätta en nationell mekanism för att främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. skulle ratificera konventionen fann regeringen att det behövde utredas om befintliga svenska samhällsinstitutioner var för sig eller gemensamt uppfyllde kraven i artikel 33. Regeringen gav därför delegationen i uppdrag att utreda om Myndigheten för handikapp- politisk samordning (Handisam), DO eller något annat samhälls- organ borde anförtros uppgiften att vara nationell mekanism (dir. 2008:92). Delegationen har i ett delbetänkande föreslagit att DO ska ges huvudansvaret för att främja, skydda och övervaka FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning då myndigheten ansågs bäst lämpad för uppgiften bland de då existerande samhällsorganen.31 I delbetänkandet konstaterade dock delegationen att om liknande uppgifter kom att utvecklas för samt- liga konventioner om mänskliga rättigheter borde frågan tas upp igen. Delegationen föreslår nu att en nationell rättigheter ska inrättas i i form av en ny myndighet under . Delegationen anser att om en sådan myndighet inrättas, så bör uppgiften att främja säkerställandet av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning läggas på denna institution. 5.2.3Institutionens arbetsmetoder och rättsliga befogenheter Delegationens förslag: Förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting ska på begäran lämna institutionen det biträde som den behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter. Det- samma ska gälla för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Institutionens rättsliga befogenheter bör omfatta förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting Ovan har beskrivits att den svenska föreslås ha till uppgift att undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i (avsnitt 5.2.2). Institutionen avses kunna studera både specifika rättighetsfrågor och situationen mer allmänt. Frågan uppstår då hur arbetet ska 31 SOU 2009:36, Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. bedrivas mer konkret och vilka rättsliga befogenheter institutionen bör ha för att kunna bedriva sitt arbete. Parisprinciperna anger angående arbetsmetoder att nationella institutioner för mänskliga rättigheter bör kunna höra vilken person som helst, och ta emot vilka dokument och vilken information som helst som den behöver för att kunna bedöma situationen för de mänskliga rättigheterna i landet. Som har framgått i avsnitt 5.2.2 använder de olika institutio- nerna för mänskliga rättigheter som finns i EU:s medlemsstater ett flertal olika arbetsmetoder för att samla in information för sina undersökningar och rapporter. Delegationen anser att den svenska institutionen bör kunna använda de olika arbetsmetoder som den anser lämpliga för att samla in den information som den behöver. Det kan t.ex. röra sig om att studera handlingar och rutiner inom offentlig verksamhet eller att ta emot uppgifter och handlingar från enskilda eller orga- nisationer. En annan metod kan vara att ta emot besök av enskilda eller av organisationer. Det bör stå den nationella institutionen fritt att träffa såväl förtroendevalda och tjänstemän som enskilda för att inhämta sådan information som den kan behöva för att bedöma efterlevnaden av konventionerna om de mänskliga rättigheterna på ett övergripande plan. Genomgående för institutionens arbete är att det rör frågor om de mänskliga rättigheterna på en övergripande nivå, snarare än i enskilda fall. Institutionen avses inte vara en tillsynsmyndighet. Som har nämnts i avsnitt 3.4.1 anger regeringen i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) att begreppet tillsyn avser självständig granskning för att kontrollera om tillsyns- objekten uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Vidare anger regeringen att tillsyn vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den som ansvarar för den verksamhet som granskats.32 Den natio- nella föreslås inte utöva granskning i denna mening och inte ha några sanktionsmöjligheter eller kunna fatta beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den som granskats. Som förklarats i avsnitt 5.2.2 föreslås den inte heller kunna pröva klagomål om kränkningar av de mänsk- liga rättigheterna i enskilda fall. De överväganden om institutionens rättsliga befogenheter som redovisas nedan bör ses mot denna bakgrund. 2009/10:79, s. 14. tionen inte ska utöva tillsyn, ha sanktionsmöjligheter eller pröva klagomål om kränkningar i enskilda fall är det viktigt att den har möjligheter att på annat sätt införskaffa den information som den behöver. Syftet med att ge institutionen vissa rättsliga befogenheter är att den ska ha goda möjligheter att genomföra välgrundade undersökningar som ger relevant information för arbetet med att systematiskt främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i . Delegationen föreslår mot denna bakgrund att förvaltnings- myndigheter, kommuner och landsting ska vara skyldiga att på begäran lämna institutionen det biträde som den behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter. Delegationen bedömer att institu- tionens undersökande verksamhet bör omfatta alla förvaltnings- myndigheter, kommuner och landsting i enlighet med institutio- nens egna prioriteringar. Begreppet förvaltningsmyndighet omfat- tar dock inte de enskilda riksdagsledamöterna eller statsråden när de agerar i sin egenskap av riksdagsledamöter respektive statsråd. Med tanke på institutionens uppdrag är dessa inte heller av något intresse för den nationella . Naturligtvis bör institutionen dock kunna studera och uttala sig om och regeringens politik och övergripande verk- samhet vad avser de mänskliga rättigheterna, t.ex. lagstiftning, propositioner, skrivelser och handlingsplaner. Då de mänskliga rättigheterna är avsedda att skydda den enskilde mot överträdelser från den offentliga maktens sida måste institutionen också kunna uttala sig om hur denna makt utövas vad avser de mänskliga rättigheterna på ett övergripande plan. Det bör nämnas i samman- hanget att omfattas av begreppet förvaltnings- myndighet. Domstolarna omfattas inte av begreppet förvaltningsmyndighet. Domstolarnas oberoende ställning är en central och grundlagsfäst del av det svenska statskicket. Det föreskrivs bl.a. i 11 kap. 2 § regeringsformen att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt ska tillämpa rättsregel i särskilt fall. Domstolarna omfattas dock av JO:s tillsyn. Enligt lagen (1986:765) med instruk- tion för ombudsmän ska ombudsmännen särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att med- borgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. En jämförelse kan här göras med den förstärkning av BO:s befogenheter som genomfördes . I pro- positionen om reformen påpekade regeringen bl.a. att det kunde finnas en risk för att domstolarnas grundlagsfästa självständighet skulle naggas i kanten om BO skulle få rätt att ta del av dom- stolarnas handlingar i mål och ärenden.33 Av hänsyn till dom- stolarnas självständighet, och då frågor om hur de grundläggande fri- och rättigheterna respekteras i domstolarnas verksamhet omfattas av JO:s tillsyn, anser delegationen att den nationella institutionens rättsliga befogenheter inte bör omfatta domstolarna. Att institutionen vid sin bedömning av situationen för de mänsk- liga rättigheterna ska kunna studera domstolarnas praxis är där- emot självklart. Institutionens rättsliga befogenheter bör även omfatta andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen Delegationen föreslår att skyldigheten att på begäran lämna institutionen det biträde som den behöver även ska omfatta andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen, dvs. aktörer vid sidan om förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting. Det har blivit allt vanligare att bl.a. väl- färdstjänster av olika slag utförs av privata aktörer, t.ex. aktiebolag, stiftelser, samfälligheter samt ekonomiska och ideella föreningar. Enligt 7 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) kan t.ex. en förening, samfällighet, stiftelse eller enskild yrkesmässigt bedriva verksamhet enligt lagen, under förutsättning att tillstånd lämnats för verksam- heten. Enligt 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade får ett landsting eller en kommun med bibe- hållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen. Verksamheterna kan t.ex. avse hem för vård eller boende, särskilda boendeformer för äldre och bostäder med särskild service för personer med funktionsnedsättning, dagverk- samheter, öppna vårdverksamheter, verksamheter för korttids- vistelse etc. I landet fanns totalt cirka 2 000 tillståndspliktiga verksamheter av detta slag i februari 2008.34 Vidare kan nämnas att det framgår av skollagen (2010:800) att enskild kan bedriva utbild- ning inom skolväsendet. 2001/02:96, s. 27. 2008/09:160, Samordnad och tydlig tillsyn av , s. 93. När enskilda aktörer bedriver verksamhet på uppdrag av eller med tillstånd från det allmänna har deras verksamhet en avgörande betydelse för efterlevnaden av individens mänskliga rättigheter. I utredningen med förslag till ny förvaltningslag anges dock att sådana privaträttsliga subjekt inte omfattas av begreppet förvalt- ningsmyndighet ens när de anförtros offentliga förvaltningsupp- gifter, samt att de inte heller omfattas av den nuvarande förvalt- ningslagens (1986:223) tillämpningsområde.35 Utredaren föreslår inte att den föreslagna nya förvaltningslagen ska innebära någon ändring i detta avseende. Utredaren förklarar dock att Det innebär naturligtvis inte, att dessa organ lämnas en fullständig handlings- frihet. I specialförfattning kan intas en reglering som motsvarar förvaltningslagens standard.36 Det är därför viktigt att en reglering intas i lagstiftningen om den nationella om att dess rättsliga befogenheter, vid sidan om förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting, även omfattar andra som fullgör upp- gifter inom den offentliga förvaltningen. Såsom framgått ovan avses då privaträttsliga subjekt som bedriver verksamhet på upp- drag av eller med tillstånd från det allmänna. Att i bestämmelsen mer precist ange vilka privaträttsliga subjekt det är fråga om är knappast möjligt med hänsyn till att de kan vara av aktörer av skilda slag. Innebörden av de rättsliga befogenheterna För förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting kan skyldigheten att lämna biträde åt den nationella sägas motsvara de skyldigheter som förvalt- ningsmyndigheter, även kommunala och landstingskommunala sådana, redan har enligt förvaltningslagen och annan lagstiftning. Såsom nämnts ovan bedömer dock delegationen att det är viktigt att institutionens rättsliga befogenheter ändå anges i lag, som ett stöd och påtryckningsmedel i dess arbete. För de privaträttsliga subjekten innebär skyldigheten att lämna bistånd en utvidgad skyldighet. Detta är, enligt delegationens bedömning, både nöd- vändigt och motiverat för att den nationella institutionen på ett effektivt sätt ska kunna främja säkerställandet av de mänskliga