sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Medlemsstaterna ska samordna politik och program i samverkan med kommissionen som har rätt att ta initiativ för att främja en sådan samordning. Det gäller i synnerhet initiativ som syftar till att fastställa riktlinjer och indikatorer, utbyte av bästa praxis samt förberedelser för periodisk bevakning och utvärdering. ska hållas informerat. De stora förändringarna till följd av Lissabonfördraget gäller rätts- liga och inrikesfrågor (RIF-området), det vill säga sådana insatser som krävs för att uppnå målet i om en mätbar för- bättring av brottsbekämpningens effektivitet, verkan och kunskaps- bas, eller med andra ord, åtgärder för att minska narkotikautbudet. Det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet behandlas – med vissa undantag som gäller till exempel operativt polissamarbete – enligt samma bestämmelser som gäller för den gemensamma inre marknaden, vilket innebär att de åtgärder som vidtas av EU eller av enskilda medlemsstater kan underställas rättslig prövning i EU- domstolen. Förbättra det internationella samarbetet EU, som världens största biståndsgivare, skulle kunna bli mer effektivt genom bättre samordning av unionens och medlemsstaternas politik. Lissabonfördraget har betydelse för EU:s yttre åtgärder och kan påverka det internationella samarbetet. Förändringarna som det nya fördraget medför inkluderar inrättandet av den europeiska utrikes- tjänsten och Höga representanten för utrikes frågor och säkerhets- politik. Detta är bland annat avsett att göra EU:s agerande mer konsekvent och samstämmigt. Enligt narkotikahandlingsplanen ska EU:s narkotikapolitik systematiskt inbegripas i förbindelserna med länder och regioner utanför EU och inom den bredare utvecklings- och säkerhets- agendan. Medlemsstaterna och kommissionen ska se till att EU:s förbindelser med tredjeländer avspeglar målen i EU:s narkotika- strategi och handlingsplan. Detta gynnas av EU:s utökade fokus på samstämmighet mellan politikområden och det faktum att Höga representanten har som en av sina uppgifter att samordna kommis- sionens olika generaldirektorat på området yttre förbindelser, i det här fallet främst vad gäller utvidgning, bistånd, handel, säkerhet och yttre förbindelser. Höga representanten ska företräda unionen i yttre förbindelser med tredjeländer och inom multilaterala fora då det rör unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Exakt vad detta innebär för narkotikapolitiken är fortfarande oklart. Utrikestjänsten, det vill säga den europeiska avdelningen för yttre åtgärder, ska samarbeta med medlemsstaternas diplomattjänster. Den ska bemannas med tjänstemän från berörda avdelningar inom rådets sekretariat och kommissionen samt utsänd personal från med- lemsstaternas nationella diplomattjänster. Detta ska inte påverka varje enskild medlemsstats nuvarande rättsliga grund, ansvar och befogenheter i fråga om att utforma och genomföra sin utrikes- politik, sin nationella diplomattjänst, sina förbindelser med tredje- länder och sitt deltagande i internationella organisationer. Utrikestjänstens befogenhet är av samordnande karaktär. Det är därmed fortfarande medlemsstaterna som beslutar om sina egna uppdrag i tredje länder. Emellertid har utrikestjänsten större möjlighet att samordna unionens och medlemsstaterna, inklusive EU-biståndsgivare, i tredje länder än vad ordförandeskapet i rådets nationella ambassader hade tidigare. Det är huvudsakligen EU- delegationerna som kommer att sköta denna uppgift. Till detta har delegationschefen fått mandat att representera EU, men bara efter att uttalandet godkänts av medlemsstaterna. Som beskrivits i kapitlet om FN är EU-samordningen i olika FN-sammanhang omfattande. EU har numera observatörsstatus i generalförsamlingen och rätt att delta i den allmänna debatten samt rätt att lämna förslag och föreslå ändringar som EU:s medlems- länder har kommit överens om.218 Resolutionen har tolkats av FN:s generalsekreterare som att den inte gäller FN:s andra huvudorgan och inte heller dessas underorgan.219 Det innebär i så fall att den inte gäller Ecosoc och CND. Det skulle således även fortsättnings- vis falla på det roterade ordförandeskapet att tala å medlemsländ- ernas vägnar och endast de EU-länder som är medlemmar i eller CND kommer att kunna lägga fram resolutionsförslag. Narkotikafrågor ligger främst inom RIF- och hälsoområdena, men narkotikafrågor kan även tas upp inom utrikes- och säkerhets- politiken, utvecklingssamarbetet med mera. Vissa frågor kan även ligga dels inom RIF- eller hälsoområdet och dels inom utrikes- och säkerhetspolitiken eller utvecklingspolitiken. Den yttre dimensionen av EU:s politik på området frihet, säker- het och rättvisa är i allt högre grad sammankopplad med de interna aspekterna. Den nyinrättade för operativt sam- arbete i frågor som rör den inre säkerheten, Cosi, har till uppgift att underlätta, främja och stärka samordningen av de operativa insatser som genomförs av behöriga polisära och straffrättsliga myndigheter i medlemsstaterna. Det gäller även i fråga om brotts- bekämpning som har en utrikes dimension. Exempelvis har Cosi tilldelats samordnings- och uppföljningsansvaret för den europeisk pakten för kamp mot internationell olaglig narkotikasmuggling, som beskrivs närmare i avsnittet om EU:s samarbete med tredje- länder. Förbättra förståelsen av narkotikamissbrukets alla aspekter Narkotikahandlingsplanen betonar vikten av att förbättra förstå- elsen av narkotikamissbrukets alla aspekter för att utöka kunskaps- basen. De åtgärder som ingår i handlingsplanen för denna priori- tering förväntas inte påverkas av Lissabonfördraget. 218A/RES/65/276. 219A/65/865. I Stockholmsprogrammet220, som fastställdes av , uppmanas rådet och kommissionen att se till att den nya strategin mot narkotika stöder för inre säkerhet och löper parallellt med andra policyprodukter. Enligt bör strategin vara grundad på följande tre principer: förbättrad samordning och samarbete med utnyttjande av alla tillgängliga medel enligt Lissabonfördraget, i synnerhet på västra , i , länderna i det östliga partnerskapet, Väst- , , , inklusive , och , mobilisering av det civila samhället, särskilt genom att stärka initiativ som om narkotika, samt bidrag till forskning och jämförbarhet mellan uppgifter så att det går att få tillgång till tillförlitliga data. I den handlingsplan för att genomföra Stockholmsprogrammet221 som arbetats fram av kommissionen har narkotikafrågorna en rela- tivt framträdande plats. Det betonas att insatser mot organiserad brottslighet, inbegripet narkotikahandel så långt möjligt bör vara baserade på den nya institutionella ramen. En konkret åtgärd blir att sammanföra medlemsstaternas resurser när det gäller att få bukt med specifika narkotikatyper och smugglingsrutter. De hinder som står i vägen för ett effektivt samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna måste undanröjas. Frontex, Europol och Eurojust måste samarbeta bättre. Förutom utvärderingen av EU:s nuvarande strategi och hand- lingsplan mot narkotika avser kommissionen att arbeta fram förslag till ny strategi och handlingsplan för perioden . Bland de konkreta åtgärder som planeras på narkotikaområdet inom ramen för den nu gällande narkotikahandlingsplanen kan nämnas ett lagstiftningsförslag om ändring av beslut /387/RIF om nya psykoaktiva ämnen och ett lagstiftningsförslag om narko- tikaprekursorer för att förstärka kontrollen på vissa områden. På det internationella området räknar kommissionen med att slutföra förhandlingarna med om ett avtal för kontroll av handeln med narkotikaprekusorer. Kommissionen avser också att arbeta fram ett meddelande om fasta EU-strukturer för operativ 22017024/09. 221KOM (2010) 171 slutlig. samordning av åtgärder mot narkotika utanför EU, särskilt i Väst- , genomföra det åtgärdsorienterade dokumentet om narko- tikahandel i och fullfölja den politiska dialogen med länderna i och . Ekonomiskt och politiskt stöd kommer att ges till internationella organisationer, säkerhets- plattformar och liknande initiativ för bekämpning av narkotika och handel med prekursorer. EU är en viktig narkotikapolitisk aktör, både politiskt och i prak- tiskt samarbete. Att 27 europeiska länder enas om en narkotika- politisk inriktning är inget som man bortser från i internationella sammanhang. Detta kan vara på gott och ont. Narkotikapolitik är i stor utsträckning medlemsstaternas ansvar. Tanken med att enas om en gemensam narkotikastrategi är att en sådan ska ge mervärde åt de nationella strategierna. EU:s narkotika- strategi och handlingsplan är visserligen inte rättsakter och därmed inte rättsligt bindande för medlemsstaterna. Eventuella tvister om hur man ska tolka strategin eller narkotikahandlingsplanen avgörs inte i utan måste lösas genom diskussioner i rådet. Principen om lojalt samarbete (art. 4.3 i Fördraget om Europeiska unionen) har likafullt betydelse i narkotikapolitiska sammanhang. Principen innebär inte bara att medlemsstaterna ska vidta alla lämp- liga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen eller av EU:s akter fullföljs utan också att de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullföljandet av unionens mål. Som nämnts framhålls det i att varje medlemsstat ska beakta vilka följder som dess nationella narkotika- strategi kan få för övriga medlemsstater och även hur den egna strategin kan bidra till att uppnå målen för . Det mot- satta nämns inte men är minst lika viktigt att tänka på. Strategin och handlingsplanen sätter ramar för den nationella politiken. Genom att de antas med konsensus på högsta nivå – strategin av och handlingsplanen av rådet – ger de politisk legitimitet åt den inriktning som man enas om och de insatser som rekommenderas. De åtgärder som rådet kommer överens om i handlingsplanen omfattas av olika slags EU-beslut, inklusive bindande rättsakter. Lissabonfördraget medför därför stora förändringar när det gäller förutsättningarna för det narkotikapolitiska samarbetet på EU- nivå. Det gäller framför allt på området för rättsliga och inrikes frågor, där det mesta av samarbetet har övergått från mellanstatligt samarbete till att lyda under samma bestämmelser som gäller för den inre marknaden. Beslut som gäller polisiärt och straffrättsligt samarbete – utom de som gäller en europeisk åklagarmyndighet och operativt polissamarbete – har övergått från samrådsförfarande med enhällighet i rådet och samråd med till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det innebär att beslut fattas med kvalificerad majoritet i rådet och full medlagstiftande befogenhet för parlamentet. När det gäller initiativrätten gäller EU:s generella regler även på RIF-området. Det är såldes kommissionens sak att föreslå nya rättsakter. Dock medför Lissabonfördraget möjligheten att ett initiativ även kan komma från en fjärdedel av medlemsstaterna. Det gäller straffrättsligt samarbete. polissamarbete och administrativt samarbete (artikel 76 FEUF). Även när det gäller internationellt samarbete innebär Lissabon- fördraget nya förutsättningar. EU:s narkotikapolitik ska inkluderas i förbindelser med länder och regioner utanför EU och inom den bredare säkerhets- och utvecklingsagendan. Det kommer sannolikt att underlättas av att Höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik har till uppgift att samordna de berörda general- direktoraten. gäller att medlemsstaterna inte behöver ha samma ståndpunkt i internationella fora i frågor där de har nationell behörig- het, vilket är fallet när det gäller narkotikapolitik. Dock är EU- samordningen omfattande och trycket på medlemsstaterna att komma överens är stort. Förhandlingarna underlättas om medlems- staterna är överens om tolkningen av EU-strategin och handlings- planen på narkotikaområdet. Det gäller alltså att veta vad det är man samtycker till både i de policydokument som antas på narko- tikaområdet och i de rättsakter som är av betydelse för narkotika- handlingsplanens genomförande. Det pågår ett mycket omfattande narkotikasamarbete på alla nivåer inom EU: politisk, strategisk och operativ nivå. Det är en högt prioriterad fråga. Den nuvarande EU-strategin mot narkotika gäller . Principerna för efterföljaren har redan fastställts av i Stockholmsprogrammet. Strategin och hand- lingsplanen för dess genomförande ska utnyttja alla nya möjligheter till samarbete och samordning som Lissabonfördraget medför, i synnerhet i förhållande till de länder och regioner som är av stor narkotikapolitiskt betydelse, antingen för att de är producentländer eller transitländer eller helt enkelt därför att de är tongivande i det internationella samarbetet. Den ska medverka till att förbättra narkotikapolitikens kunskapsbas genom att bidra till forskning och jämförbarhet mellan data, och den ska se till att det civila samhället mobiliseras. Utredningen föreslår att deltar aktivt i planeringen och genomförandet av en gemensam narkotikapolitik för EU. Kommis- sionen är redan i färd med att förbereda såväl narkotikastrategi som narkotikahandlingsplan för perioden . bör delta i det arbetet utifrån en väl genomtänkt idé om vad bör omfatta och med beaktande av de förändrade villkor för samarbetet som Lissabonfördraget medfört. Förutom de principer som har enats om i Stockholmsprogrammet bör EU:s narkotikapolitik, enligt utredningens mening, entydigt spegla andan i FN:s narkotikakonventioner som är en del av EU:s aquis communautaire. Vidare bör strategin ta hän- syn till de åtaganden som gjorts politiska förklaring och handlingsplan om internationellt samarbete för en integrerad och balanserad strategi för att motverka världens narkotikaproblem, som antogs av 2009.222 På en del områden har en tydlig position som helt eller delvis avviker från andra medlemsstaters. En sådan fråga är harm reduction. I avsnitt 2.3 Den svenska narkotikapolitiken har utred- ningen föreslagit att inställning i en rad narkotikapolitiska frågor klargörs i form av en raminstruktion. Ett sådant klargörande skulle underlätta de ställningstaganden som måste göras i för- hållande till en EU-gemensam strategi. Ett aktivt deltagande i förberedelsearbetet för narkotikastrategi och handlingsplan kräver inte bara ett deltagande i debatter och förhandlingar i HNG. Det innebär också att svenska experter med instruktion från bör medverka bland annat i arbetet med att fastställa gemensamma riktlinjer och standarder som kommissionen inlett på området efterfrågeminskning. Formellt är det en del av genomförandet av nuvarande handlingsplan, men i praktiken kan det arbetet få konsekvenser för EU:s positioner i olika frågor. Om exempelvis riktlinjerna skulle omfatta så kallade injektionsrum, skulle den som så önskar kunna hävda att injek- 222 A/RES/64/182. tionsrum är en del av EU:s narkotikapolitik och därför bör tas med i den nya handlingsplanen. Det behövs en departementsövergripande plan för hur avser att påverka utarbetandet av en ny narkotikastrategi för EU. Strategin ska börja gälla och kommissionen har redan inlett arbetet. Det brådskar således. När det gäller deltagande i HNG anser utredningen att den svenska delegationen bör utökas med företrädare för Utrikes- departementet och när frågor inom dessa departements ansvarsområden förhandlas. I förekommande fall bör även experter från myndigheter delta. deltagande i drogtrojkor och narkotikamöten med länder utanför EU har varit mycket sparsamt. bör använda de tillfällen till dialog som dessa möten erbjuder. Särskilt viktigt är det att använda EU-möten för att bygga allianser med likasinnade länder. Därutöver ger dessa möten en omedelbar inblick i vilka frågor som kan tänkas bli kontroversiella eller betydelsefulla av andra anledningar och som kan behöva lösas i andra internatio- nella sammanhang. Utredningen föreslår därför att berörda departementet gemen- samt löpande avgör vilka länder som är av stor narkotikapolitisk betydelse för och som bör prioriteras för vidkom- mande i den dialog och det samarbete som genomförs regelbundet inom ramen för EU-samarbetet mot narkotika. Utredningen vill erinra om vikten av att myndigheterna hålls informerade om de avtal som sluts med tredjeländer och de möjlig- heter till gränsöverskridande samverkan som dessa medför. Sida är nationell kontaktpunkt för tekniska biståndsprojekt riktade till kandidatländer, potentiella kandidatländer och grannländer. Pro- grammen rör flera områden av narkotikapolitisk relevans såsom narkotikapolitisk samordning, bekämpning av organiserad brotts- lighet, hälsofrågor, kapacitetsuppbyggnad för civilsamhället m.m. Utredningen bedömer att programmen TAIEX, IPA och ENPI utgör outnyttjade resurser för svenskt vidkommande när det gäller att påverka den narkotikapolitiska utvecklingen i önskad riktning. Ett målmedvetet och systematiskt påverkansarbete skulle kunna leda till att svenska myndigheter och experter får möjlighet att bidra till erfarenhetsutbyte och kapacitets- och institutionsutbygg- nad i linje med andan i FN:s narkotikakonventioner och andra policydokument. Detta kräver dock att dedikerade resurser avsätts för ändamålet. Inte bara förhandlingsarbetet utan också det praktiska EU-sam- arbetet är intensivt och omfattande. Ramarna för det senare är för- hållandevis tydliga och målen konkreta, vilket underlättar samarbetet. Utredningen bedömer att de samarbeten som äger rum inom ramen för EU-byråer och EU-enheter mestadels fungerar tillfredsställ- ande men att dess fulla potential inte alltid utnyttjas. Det gäller främst samarbetet inom ECNN och i viss mån också Europol. Ett aktivt deltagande i ECNN:s arbete, inte minst utvecklings- arbete, bör ses som en tillgång. Det är en kompetenshöjande verk- samhet som verkar i båda riktning. Svenska experter lär av andra länders experter och vice versa. Svensk kunskap och svenska erfaren- heter på områden där ligger i framkant, till exempel på preventionsområdet, formuleras och kan därmed diskuteras och granskas konstruktivt. Det ger möjligheter att påverka utveck- lingen inom . När det gäller Europol skulle lokala polismyndigheter ha stor nytta i polisarbetet av bättre kunskap om samarbetsmöjligheter och samarbetsinstrument. Genom att poliser i de lokala polisorganisa- tionerna ges tillfälle att delta i seminarier och annan kunskaps- utvecklande verksamhet på EU-nivå skapas nätverk och utsikter att dela bästa praxiserfarenheter. Det finns även möjlighet att göra praktik på Europol eller låta personal besöka Europols sambands- kontor i syfte att öka kunskapen. Rikspolispolisstyrelsen bör under- lätta detta. Det finns goda möjligheter för svenska frivilligorganisationer, myndigheter, forskningsinstitut m.fl. att söka EU-medel för projekt och verksamheter som rör narkotika. Inte bara drogpreventions- programmet utan även hälsoprogrammet, brottspreventions- och brottsbekämpningsprogrammet samt sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling ger bidrag. Sammantaget ställs betydande medel till förfogande. Det är dock ett svårnavigerat område. Ansökningsförfarandet är långdraget och komplicerat. I vissa fall finns det till och med medel att söka för att utforma en ansökan om EU-medel. Dessutom måste man ofta söka information via ett otal olika vägar. Den som söker information om vilka EU-bidrag som kan sökas för exempel- vis narkotikaprevention kanske bara söker i drogpreventions- programmet och förbiser andra program som kan ge bidrag, men vars namn inte avslöjar att så är fallet. Därtill kommer att pro- grammens svenska kontaktpunkter ligger på olika myndigheter. ansvarar för drogpreventionsprogrammet och hälsoprogrammet, för brottspreventions- och brottsbekämpningsprogrammet och för forskningsprogrammet. Det skulle underlätta att ha en gemensam ingång till information. Utredningen föreslår att får i uppdrag att i samverkan med och upprätta en webbportal, det vill säga en introduktionssida för de ovan nämnda EU-programmen. Förutom aktuell information om de fyra pro- grammen, ansökningsformulär, länkar till programmen m.m. bör det också finnas information om vilka narkotikarelaterade projekt och verksamheter som redan har fått stöd. Kommissionen har en sådan portal223 på engelska, franska och tyska, som skulle kunna tjäna som förebild för en Sverigeanpassad webbportal. Under det svenska ordförandeskapet antog rådet slutsatser om förstärkning av EU:s forskningskapacitet vad gäller olaglig narkotika.224 Rådet erkände vikten av att införa en hållbar långsiktig ram för forskning på området för olaglig narkotika. För detta ändamål uppmanades och uppmuntrades medlemsstaterna och forsknings- gemenskapen att aktivt bidra till samråden om framtidens europeiska forskningspolitik och till de framtida målen för narkotikarelaterad forskning enligt EU:s nästa narkotikastrategi och handlingsplan mot narkotika. I det sammanhanget ansågs det viktigt att arbeta för så enkla och användarvänliga ansökningsprocesser som möjligt. Utredningen anser att bör fullgöra detta åtagande i samarbete med . 2.7Övrigt samarbete på europeisk nivå Pompidougrupp225 är ett tvärvetenskapligt forum för diskussion och utbyte av information och idéer mellan regerings- tjänstemän, experter och forskare som grundades . Huvudupp- giften är att bidra till en effektiv och evidensbaserad narkotika- politik i medlemsländerna. Gruppen består av 35 medlemsländer och : 23 EU-länder226 och tolv övriga länder227. 223http://ec.europa.eu//anti-drugs/programme/index_en.htm 22417177/09. 225http:///T/dg3/pompidou/ 226Alla utom , , och . De tre sistnämna har lämnat Pompidougruppen. 227Azerbajdzjan, , , , , , , , , , och . Uppgifter enligt hemsidan. Det högsta beslutande organet är ministerkonferensen som äger rum . väljer ordförande och vice ordförande för den kommande fyraårsperioden, godkänner arbets- programmet och diskuterar strategiska frågor. Den senaste minister- konferensen ägde rum , då valdes till ordförande och till vice ordförande. Varje medlemsland representeras av en så kallad permanent korre- spondent som följer arbetet i Pompidougruppen och utformar arbets- programmet. De permanenta korrespondenterna träffas i . Departementets deltagande beräknas omfatta cirka två arbets- veckor, inberäknat resor, för- och efterarbete. Förutom de permanenta korrespondenterna finns det olika sam- arbeten, bland annat i form av expertgrupper, projekt, arbets- grupper och nätverk, som rapporterar till de permanenta korre- spondenterna. är två expertgrupper verksamma, en om trafiksäkerhet och underhållsbehandling med metadon och buprenorfin och en om att förebygga avledning av kemiska prekur- sorer. Det finns en arbetsgrupp om förebyggande arbete i arbets- livet och ett nätverk, MedNet, som knyter samman länder i Nord- med ett antal europeiska länder, främst vid , i syfte att utbyta erfarenheter om missbruksbehandling. Den enda verksamhet som deltar i kontinuerligt, för- utom de permanenta korrespondenternas möten, är flygplatsgruppen som träffas en gång för att utbyta praktiska erfarenheter i det operativa arbetet i syfte att öka upptäcktsrisken på flygplatser och i civil luftfart när det gäller narkotikasmuggling. Mellan mötena sker regelbundna kontakter i konkreta frågor, ofta av operativ karaktär, mellan deltagarna som består av tull- och polistjänstemän från 35 länder. Därutöver deltar i den tillfälliga arbetsgruppen om narkotikaförebyggande arbete i arbetslivet. medlemsavgift till Pompidougruppen uppgår till . Flygplatsgruppens aktiviteter finansieras via Pompidou- gruppens ordinarie budget. 2.7.2Organisationen för säkerhet och samarbete i ()228 är ett säkerhetspolitiskt samarbetsorgan i med 56 medlemmar. Förutom alla länder deltar även , och de central- asiatiska staterna. samarbetar också med partnerstater utan- för organisationen.229 fokus ligger på konfliktförebyggande, krishantering och demokratiutveckling. Eftersom gränsöverskridande organiserad brotts- lighet, däribland illegal handel med narkotika och vapen, har en destabiliserande effekt arbetar även med gränsfrågor. Högsta beslutande organ är toppmötet eller stats- och reger- ingschefernas möte.