sou · GZB361 · 2011-09-29 00:00:00 — Anteckningarna skall ge upplysning om barnets utveckling och, beträffande större barn, om barnets anlag och intressen. Genomgångna sjukdomar bör antecknas. Anteckningarna skall ge en god bild av barnets situation i fosterhem- met och i skolan. Vidare bör anteckning göras angående fosterbarnets kontakt med sina anhöriga. Särskilt om fråga skulle uppkomma angå- ende eventuellt förbud mot flyttning av fosterbarnet, är det av värde att kunna klargöra arten och omfattningen av barnets kontakt med vårdnadshavaren. Då fosterbarnsinspektören lämnar sitt uppdrag skall hon ofördröjligen överlämna samtliga handlingar rörande uppdraget till barnavårds- nämnden (kungörelsen 15 § 3 st.)9 Var och hur dessa detaljerade anteckningar om barnets situation i fosterhemmet skulle bevaras går inte att utläsa av dessa Råd och anvisningar. Det förefaller rimligt att anteckningarna lades i bar- nens akter, men det är inte självklart. Socionomen och historikern har i sin studie av flera barnavårdsärenden i med omnejd –1970-talen funnit att fosterbarnsin- spektörerna ibland redovisade alla besök de gjort på särskilda blan- ketter som inte bevarats i barnens akter utan som bilagor i barna- vårdsnämndens protokoll. hade regler om dokumentation och register också funnits lag om socialregister. Den upphörde att gälla i samband med socialtjänstreformen. Därmed upphörde den allmänna skyldigheten för kommunerna att föra register över socialtjänstverksamheten. beslutade nu själv vilka register som skulle föras.11 När det gäller barn som omhändertagits finns det dock en be- stämmelse om att socialnämnden ska föra en förteckning över de barn som vistas i familjehem eller något annat enskilt hem. För- teckningen ska göras på ett formulär som fast- 9Socialstyrelsen, Råd och anvisningar i socialvårdsfrågor, nr 137, 1961, s. 49 f. 10Bergman, , Lämpliga eller olämpliga hem: Fosterbarnsvård och fosterhemskontroll , Linnéuniversitetet, , kommande 2011. 1989/90:72, Bilaga 2, s. 88. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia ställt.12 Dessutom ska alla hem för vård och boende föra journaler över varje klient för att dokumentera insatserna.13 I de personregister som socialnämnden upprättar får inte upp- gifter som rör ömtåliga personliga förhållanden tas in.14 medger denna paragraf att registret innehåller uppgifter om beslut och den bestämmelse på vilken ett beslut om åtgärd grundas. I socialtjänstlagen är uppgifterna om vad som ska ingå i en utredning än mer sparsmakade . Här, liksom BvL, står att Vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande ska tillvaratas på ett betryg- gande sätt.15 En nyhet är att den enskilde ska hållas underrättad om de jour- nalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom/ henne.16 I övrigt gäller att barn som fyllt har rätt att föra sin talan själva och att yngre barn bör höras om det är till nytta för utred- ningen och inte förenat med skada för barnet.17 I propositionen18 påtalades att dokumentationen i var viktig för att klienten själv ska kunna ta del av ärendet som rör honom eller henne, för att kommunernas revisorer eller statliga tillsynsorgan ska kunna granska verksamheten och för att socialar- betaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag eller lämna ärendet vidare till en annan socialarbetare. Propositionen framhöll också att dokumentationens omfattning behövde regleras så att inte onödiga uppgifter om personliga för- hållanden registrerades, samt att de uppgifter ändå samlade in inte sparades längre än nödvändigt. Några generella föreskrifter om dokumentation inom social- tjänsten ansågs inte behövas i lagtexten.19 Lagstiftningen innehöll mer föreskrifter om vad som skulle gallras och rensas bort än vad som skulle dokumenteras. gav ut riktlinjer kring vad barnavårdsutredningar och utredningar av familjehem borde innehålla i sin skriftserie All- männa råd. Nya begrepp som introducerades var vårdplan och be- 1240 § Socialtjänstförordningen (1981:750). 1314 § Socialtjänstförordningen (1981:750). 1459 § SoL (1980:620). 1551 § SoL (1980:620). 1652 § SoL (1980:620). 1756 § SoL (1980:620). 18Proposition 1979/80:1. 19Proposition 1979/80:1, Om , s. 434 f. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia handlingsplan, dvs. planer för vad vården ska syfta till, vilka insatser som planeras, placeringens tänkta varaktighet, vilket stöd av hälso- och sjukvård, barnomsorg och skola som barnet behöver m.m.20 I allmänna råd om Handläggning och dokumentation står att uppgifter om barn och familjehem skulle förvaras i olika akter. In- nan ett barn omhändertogs skulle socialsekreteraren göra en utred- ning om barnets förhållanden som skulle bevaras i barnets akt. listade femton områden med olika punkter som en utredning om omhändertagande skulle kunna innehålla. Man var noga med att påpeka att allt inte måste finnas med utan att listan syftade till att ge utredande socialsekreterare idéer om vad som ibland kan vara lämpligt att närmare utreda.21 Oavsett placeringsform skulle barnets akt innehålla en behand- lingsplan/vårdplan. Om familjehem blev aktuellt skulle socialsekreteraren föra an- teckningar i barnets akt om hur introduktionen i familjehemmet hade gått och vilka resor familjehemmet företagit m.m. Dessutom skulle socialarbetaren föra anteckningar från sina besök i familje- hemmet som borde ta upp aspekter som huruvida barnets utveck- ling fortskred enligt behandlingsplanen, betydelsefulla händelser som inträffat samt vilka intryck socialarbetaren fick av hur foster- hemmet fungerade.22 En familjehemsakt skulle i sin tur innehålla ett skriftligt sam- tycke från familjehemmet till kontroll i olika register samt en så kallad familjehemsutredning. rekommenderade att familjehemsutredningen grundades på en intervju, för vilken det fanns några olika modeller. Allt från intervjun skulle inte bevaras: Detaljerat intervjumate- rial som innehåller personliga uppgifter bör i överenskommelse med familjehemmet antingen förstöras eller överlämnas till familje- hemmet.23 En sammanfattning av intervjun samt en beskrivning av familjehemmets resurser skulle däremot finnas i akten. sammanställde en checklista för vad som var in- tressant att utreda i familjehemsärenden: 1.Bostadens art och omgivning, kommunikationer och husdjur. 2.Familjehemmets situation i fråga om arbete, ekonomi, intressen, fritid, umgängesliv och hälsotillstånd. 20Allmänna råd från 1983:5, Handläggning och dokumentation inom social- tjänsten, s.113 f. 21Allmänna råd från 1983:5, s. 92 ff. 22Allmänna råd från 1983:5, s. 115. 23Allmänna råd från 1983:5, s. 111. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia 3.Familjehemsföräldrarnas uppväxt, släktrelationer, utbildning, anställ- ningar, språkkunskaper, livsåskådning, etnisk tillhörighet och religion. 4.Relationer mellan familjemedlemmarna, styrkeförhållanden, starka respektive svaga sidor, konfliktlösningsmodeller, genomgångna kriser och livsmodeller. 5.Familjehemsföräldrarnas motiv till att ta emot placerade barn, resur- ser, farhågor, inställning i uppfostringsfrågor och tidigare erfarenhet med anknytning till rollen som familjehemsförälder. 6.Familjens barn, deras inställning till barn placerade i hemmet 7.Skolförhållanden på orten, förskolor och reseavstånd. 8.Utredarens uppfattning om hemmets resurser, brister och förut- sättningar att fungera som familjehem för barn med olika behov. Even- tuella kontakter med familjehemmets mantalsskrivningskommun.24 I Allmänna råd om handläggning och dokumentation fanns konkreta anvisningar om vad som borde ingå i barnavårds- och foster- hemsutredningar, men dokumentation tycks ha varierat kraftigt i praktiken. 3.6Sammanfattning av vilken dokumentation som borde finnas enligt lagstiftning och föreskrifter Genomgången av lagstiftning, stadgor, kungörelser och Socialsty- relsens råd till barnavårdsnämnderna och visar att föreskrifterna runt dokumentationen har förändrats . Vad kan man då förvänta sig att barnavårds- eller socialtjänstakter från olika tidsperioder innehåller? Utifrån 1924 och lagstiftning och stadgor kan man för- vänta sig att en barnavårdsakt innehåller: Handlingar som legat till grund för omhändertagandet av ett barn. Om barnet placerades i fosterhem ska en fosterbarnsinspektör ha fört anteckningar om tillsynen. Om barnhem var aktuellt skulle barnet föras in i barnavårds- anstaltens förteckning. 24 Allmänna råd från 1983:5, s. 116. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia Exakt vad som skulle dokumenteras av fosterbarnsinspektören och i barnavårdsanstaltens förteckning angavs dock inte i stadgorna. För barn som varit omhändertagna –1982 bör dokumentationen ha följande innehåll, om lagstiftning, stadgor, kungörelser och anvisningar följdes: Handlingar som har legat till grund för omhändertagandet. Om barnet var placerat i fosterhem skulle fosterbarnsinspek- tören lämnat fylliga anteckningar från tillsynsbesöken. De skulle ge upplysningar om barnets utveckling, intressen och anlag, de sjukdomar barnet haft, hur det gick i skolan, barnets situation i fosterhemmet och barnets kontakt med anhöriga. Om barnet var placerat på barnhem skulle dokumentation om barnet finnas i en barnhemsjournal. Om barnet hade hållits isolerat skulle orsakerna till ett sådant beslut finnas redovisade. I praktiken blev inte alla anteckningar från fosterhemmen och barnhemmen bilagda i barnens akter, visar forskning.25 när socialtjänstlagen trädde i kraft är riktlin- jerna för vad som bör dokumenteras mer diffusa i lagstiftningen. Det har alltmer blivit upp till tjänstemannen på att av- göra vad som ska dokumenteras. I Allmänna råd finns anvisningar om att ett omhändertaget barns akt bör innehålla; en barnavårdsutredning inför ett eventuellt omhändertagande, en behandlingsplan/vårdplan, anteckningar om barnets förhållanden i familjehemmet som bland annat bör innehålla uppgifter om hur barnet introdu- cerades i familjen och uppgifter från tillsyns- besök. 25 2011, kommande. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia Vid placering i familjehem kan även en familjehemsakt upprättas som bör innehålla följande; samtycke från fosterfamiljen att får kontrollera familjemedlemmarna i olika register, en familjehemsutredning som utgörs av en sammanfattning av den intervju som socialarbetaren gör med ett blivande familje- hem, samt en beskrivning av familjehemmets resurser. I och med att alltfler svenska kommuner har börjat tillämpa dokumentationssystemet BBIC har ett enhetligare system med tydliga riktlinjer för dokumentationen etablerats. Trots att det har funnits vissa riktlinjer för dokumentationen visar våra granskningar av akter och journaler stora variationer. avrådde till exempel från kortfattade anteckningar av typen allt väl, men de är vanliga i de akter vi stu- derat. Innehållet i de akter som finns bevarade speglar inte lagstiftar- nas och experternas uppfattning om hur dokumentationen skulle se ut. Det är brister som också forskare påtalat. Det återkommer vi till i kapitel 6. ska dokumentera och bevara sitt arbete i akter för att det också ska vara möjligt att forska och utveckla kunskap om ef- fekterna av insatser. Akter och journaler har använts i forskningen för att svara på en rad olika frågor. Inom socialt arbete, sociologi och historia har forskningen med arkivhandlingarnas hjälp försökt säga något om orsakerna till barns omhändertagande och vilka insatser fattigvår- den, barnavårdsnämnden eller har riktat mot barn, samt vilka synsätt på klienterna som framträder ur texterna.26 26 , , Tvångsomhändertagande av barn. En studie av lagarna, professionerna och praktiken , , , 1993; , , Fosterbarnsindustri eller människokärlek – barn, familjer och utackorderings- byrån i 1890-1925, Acta Universitatis Stockholmiensis, 2006; , , Att fostra till föräldraskap – barnavårdsmän, genuspolitik och välfärdsstat 1900-1950, Acta Universitatis Stockholmiensis, 2003; , , Ett gott hem? Normer för en lämplig fosterhemsplacering – barnavårdsnämndens praktik i 1926-1935, , 2007; Söderlind, , Barnhem för flickor – barn, familj och institutionsliv i 1870-1920, Stockholmia förlag, 1999. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia Det finns också studier som koncentrats på hur barnavårdsut- redningar beskriver människor och som anger vad som är att betrakta som problembeteenden hos barn och unga. Det är då van- ligen utifrån moraliska eller etiska utgångspunkter för hur ett problem konstrueras eller vad som betraktas som ett samhälls- problem.27 Akter har även använts för att studera effekter av myndigheternas insatser.28 3.7.1Vanvårdsutredningens arkivhandlingar spänner över och många kommuner Utredningens insamlade arkivhandlingar spänner och rum eftersom de intervjuade personerna som akterna gäller, utgörs av både gamla och unga, av människor som vuxit upp i i söder till i norr. Men forskningen som vi har tagit del av har ofta haft ett lokalt perspektiv. Det är akter från ett eller några sociala distrikt som undersöks, inte sällan finns distrikten inom samma geografiska område. 3.7.2Det är sällsynt med studier som har material från hela Det är sällsynt med studier som använder arkivhandlingar från hela som material för nationella undersökningar.29 Ett undantag är , Sallnäs och Kyhle Westmarks stu- die Sammanbrott vid tonårsplaceringar. Deras material utgjordes av över sjuhundra barnavårdsakter från två hundra svenska kom- muner. De har gjort intressanta iakttagelser av bortfall och akter som varit försvunna i strid med lagstiftningen. Vi återkommer till detta. 27Salomonsson, , Fattigdomens besvärjelser – visionära ideal och vardagliga realiteter i socialt arbete, Historiska media, 1998; , , Sociala utredningar om barn: en rättssociologisk studie av lagstiftningens krav, utredningarnas argumentationer och konsekvenser för den enskilde, , 2003; , , Barnavårdsutredningar som identitet, Rapport nr 1991:6, Forsknings- och utvecklingsbyrån social- förvaltning, 1991. , , , Sammanbrott vid tonårs- placeringar – om ungdomar i fosterhem och på institution, , 2001. 29Sundell, , Barnavårdsutredningar – en kunskapsöversikt, 2., [rev.] uppl., , , 2007. s. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia Studien gäller tonåringar vars dygnsvård påbörjades . Den ger en bild av hur aktsituationen för material upprättat på 1990- talet kunde se ut, dock inte för andra tidpunkter.30 Få studier har undersökt hur akternas sammansättning och in- nehåll har varierat . De studier med längre tidsperspektiv har också begränsat studierna till ett geografiskt område.31 Avsaknaden av forskning som baseras på akter med både geo- grafisk och tidsmässig spridning innebär begränsad kunskap om vilka käll- och metodproblem en undersökning med ett nationellt och tillika historiskt perspektiv medför. En genomgång av några forskningsrapporter som har baserat sig på arkivhandlingar kan dock säga något om vilka hinder tidigare forskning har mött. 3.7.3Bristfällig kvalitet och dålig ordning i dokumenta- tionen, ett problem för forskningen I de rapporter vi har tagit del av har forskarna råkat på olika pro- blem beroende på vilka frågor som de har velat ställa till materialet. och ville undersöka vilka fakto- rer som var avgörande för när ett klientskap avslutas i . Berodde det på de insatser som hade gjort eller på andra omständigheter?32 Det visade sig vara omöjligt att besvara frågan eftersom de arkivhandlingar från den barn- och familjeenhet forskarna valde att studera, saknade eller innehöll motstridig information om varför ett klientskap hade avslutats. Det gick heller inte att utläsa hur ärendena hade aktualiserats i mer än en tredjedel av fallen. Slutligen framhåller att uppgifter om vad som hände eller inte hände under själva tiden som klienten var i kontakt med lyste med sin frånvaro: avsaknaden av processdata var så gott som total.33 Utan tillförlitliga uppgifter om varför klientskapet etablerades, vad gjorde för insatser och orsakerna till att klient- skapet upphörde, gick det inte att genomföra forskningsprojektet. 30 , , , Sammanbrott vid tonårs- placeringar – om ungdomar i fosterhem och på institution, , 2001. 31Lundström 1993; , , Att dokumentera. Hinder eller hjälp i socialt arbete?, , nr 88, 1988; , kom- mande 2011. 32Billquist, , , Sociala akter som empiri i Socialvetenskaplig tidskrift 2007:1, s. 9. 33Billquist & 2007, s. 11 f. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia Detta exempel, som byggde på akter från ärenden som avsluta- des , belyser hur bristfällig dokumentationen är ända in . Nedan redovisas ytterligare problem som uppmärksammats i forskning som bygger på arkivhandlingar. Variation i kvalitet och omfång Flera studier har påtalat att dokumentationen i akter varierar i kva- litet och omfång.34 Även strikt formaliserade akter, såsom de akter som upprättades vid ansökning om sterilisering, uppvisar en sådan variation.35 Att socialbyråerna har ändrat arbetssätt är ännu ett pro- blem. Det kan försvåra läsningen av en akt som sträcker sig , men också innebära problem om man vill jämföra uppgifter från olika tidsperioder.36 Avsaknad av enhetligt dokumentationsförfarande Avsaknaden av ett enhetligt dokumentationsförfarande kan för- klara varför akterna skiljer sig från varandra. Därför kan doku- mentationen se olika ut från socialkontor till socialkontor.37 I studie blev det också tydligt att olika socialsekreterare på samma socialkontor gjorde skilda bedömningar av nästan identiska ärenden.38 m.fl. konstaterar i en forskningsöversikt att social- sekreterarna i många fall är omedvetna om vad som avgör deras beslut. Personliga värderingar styr både barnavårdsutredningarna och de beslut som fattas.39 Som visades har heller inte dokumentationen varit strikt reglerad i lagstiftningen. Visserligen har det funnits blanketter, först från FVO () och 34Bernler, , , Den sociala journalen I: En studie i akter: deras struktur och funktion, , 1993, s. 61ff; 2007, s. 8. 35SOU 2000:20, steriliseringsutredning, Steriliseringsfrågan i 1935-1975 historisk belysning, kartläggning, intervjuer: slutbetänkande, offentliga publikationer, 2000, s. 63. 36Billquist & 2007, s. 8. 37Billquist & 2007, s. 8. 38Billquist & 2007, s. 10. 39Sundell m.fl. 2007, s. 153. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia senare från , men de tycks ha använts i varierande grad och de har också fyllts i på olika sätt. Sparsmakad eller obefintlig information om ingripanden, bakgrunden till dessa och vad som hände sedan Orsaker till beslut och information om klienters bakgrund samt uppgifter om de sociala insatsernas innehåll och genomförande saknas ofta.40 I Bernler och undersökning av 90 sociala akter om personer som var aktuella i noterade forskarna markanta utelämnanden av uppgifter i 62 akter. Exempelvis saknade 22 akter uppgifter om klientens förflutna.41 I undersökning av 94 familjer där något barn växte upp i fosterhem, medan syskonen stannade hemma, konstateras att det inte att alls går att utläsa av arkivhandlingarna för av familjerna varför syskonen fick olika uppväxtöden.42 Uppgifter om en person kan finnas i flera akter Ytterligare ett problem är att uppgifter om en och samma person kan finnas i flera akter, t.ex. i andra familjemedlemmars akter. Det kan krävas ett ihärdigt letande för att finna alla tillgängliga uppgif- ter om en person.43 Utredningar lever inte upp till rekommendationerna Sammantaget visar de rapporter som vi har inventerat att utred- ningar som gör ofta inte lever upp till rekommenda- tionerna. I en studie av sociala utredningar med fokus på barn uppställde sex formella kriterier på 40Bernler & 1993; , Sociala utredningar med fokus på barn, 1996:7, : Forsknings- och Utveck- lingsbyrå 1996, s. 21; 2007, s. 11. 41Bernler & 1993 s. 92. 42Vinnerljung, Bo, 235 syskon med olika uppväxtöden – en retrospektiv aktstudie, Socialhög- skolan, 1992, s. 22. 43 2007, s. 11; , Bo & , Barnavårds- akter i storstäder försvunna i strid med lagen, i nr 3, , s. 27. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia utredningskvalitet som i sin tur grundade sig på vad hade föreskrivit. Dessa kriterier var: (1) utredningen ska inledas skyndsamt, (2) den ska bedrivas skynd- samt, (3) socialsekreteraren bör träffa barn och ska träffa de , (4) den ska vara saklig och opartisk, (5) den ska doku- menteras samt (6) att klienten ska ges partsinsyn.44 Deras resultat, som baserar sig på 60 ärenden från tre socialdistrikt i , visar bland annat att utredningstiden i merparten av fallen var längre än den rekommenderade och att socialsekreterarna bara träffade av barnen.45 Dessutom saknade 12 av 60 ärenden helt skriftlig dokumentation som kunde ligga till underlag för att bedöma utredningens saklighet och opartiskhet.46 Den forskning som vi har gått igenom och som baseras på arkiv- handlingar framhåller att texterna i akterna är en blandning av fak- tiska uppgifter, socialarbetarnas värderingar samt att klienterna sällan kommer till tals i dessa. Barn tenderar att vara än mer osynliga. Texterna kan fokusera mycket på föräldrarna medan barnen hamnar i bakgrunden.47 Vad som noteras kan också styras av hur formulär har varit ut- formade, vilka rubriker som listas i dessa och vilket utrymme socialarbetaren ges för att kommentera olika förhållanden. har i sin undersökning av fosterhemsutred- ningar uppmärksammat att frågor om t.ex. barnets sängplats fanns med på förtryckta formulär in , men att frågor om huruvida barnet skulle få sova i egen säng, dela rum med andra etc. inte fanns med i senare formulär. Det tycks ha medfört att frågorna förlorade aktualitet.48 Akternas innehåll speglar vad myndigheter och enskilda tjänste- män ansett varit viktigt att notera snarare än en helhetsbild av ett omhändertagande. Akterna ger oss information om hur myndigheterna har tolkat händelserna. 44Sundell & Humlesjö 1996, s. 55. 45Sundell & Humlesjö 1996, s. 81. 46Sundell & Humlesjö 1996, s. 55. 47Vinnerljung 1992, s. 32. 48Bergman 2011 kommande, jfr 2006, s. 233. Arkivhandlingar som källa till den sociala barnavårdens historia behöver överensstämma med klienternas upplevelser visar Vinner- ljung i sin studie av 107 fosterhemsplacerade barn. I studie var av de placerade barnens mammor positiva till att barnen bodde i fosterhem, enligt journalanteckning- arna. Men om mödrarna verkligen var positiva kan vi inte veta eftersom journalanteckningarna egentligen inte belägger mödrarnas inställning utan hur myndighetspersonen uppfattade, trodde eller brukade skriva om hur mödrar reagerade inför att deras barn place- rades. En närmare studie av anledningarna till omhändertagandet visade att hade skett på moderns önskan, enligt vad som gick att urskilja i journalanteckningarna. Att närmare nio av tio verkligen var positiva till placeringen förefaller därmed orimligt. Därför menar att termen foglig eller medgörlig för- modligen är bättre än positiv.49 Forskning som har använt barnavårdsakter som källa har stött på en rad problem. I litteraturen har man bland annat uppmärksammat att dokumentationen varierar i omfång och kvalitet, att det har saknats ett enhetlig dokumentationsförfarande, att uppgifter om en person kan finnas i flera akter samt att ingripanden och åtgärder inte alltid har dokumenterats vilket har fått till följd att insatserna blivit svåra att utvärdera. Sammantaget pekar studierna på att det kan finns allvarliga problem i dokumentationsförfarandet som får konsekvenser för den som vill använda barnavårdsakter för att stu- dera insatser, uppföljning och tillsyn av placerade barn. Forskningen har visat att barnavårdsakter kan vara ofullständiga på flera olika sätt. Ett ännu större problem inträffar då akter inte går att finna överhuvudtaget. Att akter har försvunnit kan bero på att de (felaktigt) har gall- rats ut på arkiven eller att materialet har hanterats ovarsamt innan det överlämnades till arkiv. 49 1992, s. 28 f.