sou · GZB319 · 2011-03-09 00:00:00 — Syftet är att åtgärden ska öka den enskildes möjligheter att försörja sig själv. Det kan ske antingen genom åtgärder som kan bidra till arbete eller som behövs för fortsatt utbildning. Sfi får antas kunna bli aktuellt i båda situationerna men det krävs ett samråd mellan och Arbetsförmedlingen för att säkerställa dels att socialnämndens åtgärd inte ersätter en arbetsmarknadspolitisk åtgärd, dels att den planerade insatsen kan förväntas under- 26Ekonomiskt bistånd, Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala , 2003. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? lätta för den enskilde att få sysselsättning och kunna försörja sig själv. Undantagsvis kan denna bestämmelse även gälla för äldre personer men då måste det finns något särskilt skäl för att personen ifråga behöver en kompetenshöjande insats. För denna grupp är samrådet mellan och arbetsförmedlingen av särskild betydelse. Det finns ingen fastställd tidsgräns för hur länge insatsen kan fortgå men det har uttalats att den ska vara tidsbestämd och att detta ska framgå av den individuella plan som rekommenderas i förarbetena. Det framhålls som särskilt viktigt att det finns en plan för hur den enskildes möjligheter att försörja sig ska kunna stärkas. Deltagande i en verksamhet ska därmed utgöra en väsentlig del för att uppnå ett mål och får inte innebära en lösning som gäller tills vidare. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att bestämmelsen i socialtjänstlagen inte endast nämner sfi som kompetenshöjande verksamhet, utan att det finns möjlighet att ställa krav på andra typer av kompetenshöjande åtgärder utöver sfi. När det handlar om fortsatt grundutbildning i svenska efter avslutad sfi, kan man t.ex. tänka sig att studier i svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildningen kan vara ett adekvat krav att ställa. Det kan även handla om andra åtgärder som bedöms vara relevanta som fortsättningsinsatser efter att tiden för sfi har löpt ut, såsom t.ex. att vara aktivt arbetssökande eller att delta i program och utbildningar i Arbetsförmedlingens regi. Det verkar inte heller vara en ny tanke att de kompetenshöjande åtgärderna som kan omfattas av krav ska ha en begränsad varaktighet. En tidsbegränsning av utbildning i svenska för invandrare bedöms därför ligga i linje med den målsättning som redan finns inom detta område. Som tidigare nämnts har vissa deltagare tenderat att bli kvar inom undervisningen utan att göra framsteg. Till denna grupp hör bland annat personer som är beroende av försörjningsstöd och som framför allt läser sfi för att få sin försörjning. En tidsbegränsning av utbildningen kan sannolikt bidra till att incitamenten för att göra individuella behovsbedömningar för denna grupp ökar och att alternativa insatser utvecklas. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? Inte studiemedel efter sfi Studier i svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxenutbildningen ska inte vara studiemedelsberättigade för personer som har deltagit i utbildning i svenska för invandrare. Enligt allmänna råd beviljas normalt sett inte försörjningsstöd till den som studerar på gymnasial nivå inom den kommunala vuxenutbildningen, eftersom vuxna studerande i regel bör ha sin försörjning genom studiestödsformerna. Studiemedel består av studiebidrag och studielån. Studiebidragsdelen omfattar cirka en tredjedel av det totala studiemedlet vid studier på heltid. Personer som studerar på vuxenutbildning och som saknar grundskole- eller gymnasieutbildning kan få ett högre bidragsbelopp enligt 3 kap, 13 § studiestödslagen (1999:1395). Det högre studiebidraget omfattar av det totala studiemedlet.Enligt allmänna råd bör emellertid en vuxen kunna ges ekonomiskt bistånd om han eller hon deltar i grundläggande svenskundervisning för invandrare och behovet inte kan tillgodoses genom deltidsarbete.27 Det är förknippat med stora nackdelar för den enskilde att behöva skuldsätta sig för studier på en så pass låg utbildningsnivå, det gäller inte minst för analfabeter som kan ha en lång sammanlagd utbildningstid framför sig. Dels är det ofta svårt för målgruppen att klara av den studietakt som krävs för få studiemedel, dels riskerar den totala studieskulden bli tämligen hög om man väljer, och sedan klarar av, att fortsätta studera på gymnasie- och högskolenivå. () har i sin rapport Studiemedel till studerande på grundskolenivå konstaterat att mer än hälften av dem som tagit lån för studier på grundskolenivå senare hamnar med en avgift hos . Det innebär att det är mer än tio gånger så hög risk att en person som lånar för studier på grundskolenivå får en avgift överlämnad till jämfört med en studerande som lånar för eftergymnasiala studier. Som tidigare nämnts ska bistånd enligt 4 kap 1 § socialtjänstlagen (2001:453) utformas så att det stärker personens möjligheter att leva 27 SOSFS 2003:5. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? ett självständigt liv och vid prövning av rätten till ekonomiskt bistånd ska alltid en individuell behovsbedömning göras. Det förekommer att man från sida beviljar försörjningsstöd för studier på grundläggande nivå för att det bedöms stärka möjligheterna för personen i fråga att få arbete, bli självförsörjande och därmed kunna leva ett självständigt liv. Denna praxis bör enligt vår mening även vara vägledande vid studier i svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxenutbildningen. För att personer som studietid i sfi behöver fortsätta läsa svenska inom den grundläggande vuxenutbildningen ska garanteras att inte behöva ansöka om studiemedel går vi dock ett steg längre. Vi föreslår att studier i svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxenutbildningen inte ska vara studiemedelsberättigade för personer som deltagit i utbildning i svenska för invandrare. För att en person ska omfattas av dessa föreslagna regler måste möjligheterna att läsa sfi vara förbrukade, dvs. det ska inte vara möjligt att avsluta sfi för att påbörja studier i svenska som andraspråk inom grundläggande vuxenutbildningen. Förändringen föreslås regleras genom en ändring i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655). Vårt förslag till tidsbegränsning syftar till att fler ska lära sig svenska snabbare. Av den anledningen har vi valt att begränsa målgruppen för detta förslag till dem som börjar läsa sfi i ett tidigt skede. Det innebär att den som inte hunnit påbörja sfi och därför ansöker om att få läsa svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxenutbildningen inte kommer att omfattas av samma förmånliga regler, vilket vi anser vara rimligt. praxis kommer dock alltjämt att finnas för denna grupp. Som vi redovisat i kap. 2 påbörjar emellertid de allra flesta deltagare sfi från första folkbokföringsdatum. Därutöver torde en tidsbegränsning skapa ytterligare incitament för nyanlända invandrare att prioritera utbildningen som står till buds. Det finns därför anledning att tro att de flesta som läser svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxenutbildningen kommer att ha läst sfi innan och därmed omfattas av de föreslagna reglerna. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? 3.4.6Finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser bör i ett tidigt skede initiera samverkan enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning för personer som efter avslutad sfi bedöms vara i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. trädde lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser i kraft (Finsam). Lagen möjliggör för , Arbetsförmedlingen, kommun och landsting att samverka finansiellt inom rehabiliteringsområdet. Lagen kom till för att förbättra situationen för människor som till följd av en kombination av medicinska, psykiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem är i behov av rehabilitering. Dessa individer löper stor risk att hamna i en gråzon mellan olika aktörers ansvarsområde och behöver därför samordnade rehabiliteringsinsatser. Insatserna ska syfta till att deltagarna uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete. Lagen är frivillig för kommuner och landsting. De involverade myndigheterna, Arbetsförmedlingen och , ges i sina instruktioner i uppdrag att samverka med varandra. Därutöver har ett särskilt samordningsansvar för att stödja utvecklingen av Finsam. står för statens andel vilket är hälften av de avsatta medlen och kommunen och bidrar med varsin fjärdedel. får använda högst av sjukpenningsanslaget för olika typer av samverkan där bland annat Finsam ingår. Den finansiella samordningen bedrivs genom ett samordningsförbund där samtliga parter ingår. ingick 176 kommuner i något samordningsförbund. Alla län utom hade minst ett samordningsförbund. Majoriteten av Finsam-deltagarna är kvinnor. De flesta tillhör den yngre medelåldern eller är ungdomar. Nästan en tredjedel av deltagarna har en utbildning som motsvarar högst grundskolenivå. är födda i ett annat land än . Målgruppen står ofta långt från arbetsmarknaden och är beroende av offentlig försörjning, inte sällan försörjningsstöd.28 åter- 28 Statskontoret, 2008:7, med Finsam. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? rapportering visar att av deltagarna i huvudsak hade ersättning i form av försörjningsstöd. I den proposition som låg till grund för Finsam29 framhåller regeringen att ohälsa, rehabilitering samt effekter av rehabilitering ser olika ut för män och kvinnor samt att risken är stor för utrikes födda att drabbas av ohälsa. I propositionen betonas därför värdet av ett tydligt köns- och integrationsperspektiv vid fastställande av målgruppen. Av det material Statskontoret samlat in framgår det dock att jämställdhet och integration inte tycks stå i centrum när rehabilitering planeras och genomförs. Av den uppföljning av deltagare i Finsam-insatser som Statskontoret gjort framgår att deltagarnas beroende av offentlig försörjning minskar efter Finsam-insatser som försörjningen via eget förvärvsarbete ökar. I rapporten sägs dock att resultatet inte kan generaliseras till att gälla Finsam i stort på grund av brister i det nationella uppföljningssystemet. Statskontoret har emellertid även tagit del av uppföljningar som samordningsförbunden själva har gjort samt den sammanställning som gjort av Finsam-deltagares huvudsakliga försörjning före och efter insatsen. Båda dessa uppföljningar återspeglar trenden att andelen individer som försörjer sig på eget arbete ökar efter insatsen och att deltagarnas behov av offentlig försörjning, i synnerhet försörjningsstöd minskar.31 Av det ovan sagda framgår att Finsam inte är något nytt inom rehabiliteringsområdet, det är tvärtom en verksamhet som har utvecklats . Av Statskontorets rapport tycks det även finnas en utvecklingspotential när det gäller integrationsinsatser. Det finns anledning att tro att det bland de personer som fortsätter att läsa svenska utan att göra nämnvärda framsteg finns personer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser för att förbättra sin förmåga att utföra förvärvsarbete. Finsam-insatser framstår då som ett relevant alternativ. I syfte att stärka möjligheterna för personer som efter avslutad sfi på grund av hälsoskäl har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden bör i ett tidigt skede initiera samverkan enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning. Det är dock viktigt att ha i minnet att målgruppen för Finsam inte utgörs av personer som rent allmänt är i behov av rehabiliteringsinsatser, utan att det rör 2002/03:132. 30Statskontoret, 2008:7, med Finsam. 31Statskontoret, 2008:7, med Finsam. Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera? sig om personer som löper risk att missgynnas av en sektoriserad myndighetsstruktur och som av den anledningen behöver samordnade insatser. Om fullgoda alternativ för rehabilitering finns att tillgå inom ordinarie verksamheter bör individer i första hand erbjudas dessa insatser. 4Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser Utredningen ska enligt sina direktiv beakta de ekonomiska konsekvenserna vid en tidsbegränsning i svenskundervisning för invandrare. Om förslagen till en tidsbegränsning kan påverka kostnaderna för staten eller kommunsektorn ska en beräkning av dessa kostnader redovisas och finansiering av kostnadsökningar ska föreslås. Eventuella administrativa kostnader ska särredovisas. Utredningen ska också analysera och redovisa hur en tidsbegränsning av sfi kommer att inverka på kostnaderna för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen, samt ersättningar enligt lagen om introduktionsersättning (det som ersatts av etableringsersättningen) för flyktingar och vissa andra utlänningar, studiestödslagen och lagen om arbetslöshetsförsäkring. Våra ekonomiska överväganden och bedömningar när det gäller konsekvenserna av en tidsbegränsad sfi har bl.a. gjorts med beaktande av de delvis ändrade ansvars- och kostnadsförhållanden mellan staten och kommunsektorn som redan gäller genom den beslutade etableringsreformen. Reformen omfattar en mindre del av de invandrare som läser sfi, men har inneburit stora förändringar i ansvar och kostnadsfördelning mellan staten och kommunsektorn för denna målgrupp. Staten tar ett betydligt större kostnadsansvar för nyanlända som omfattas av etableringsreformen än för övriga nyanlända invandrare. De aktörer som tidigare haft ansvar för nyanlända invandrares introduktion har genom reformen fått delvis nya uppgifter och ansvaret mellan huvudmännen har ändrats. Kommunernas ansvar för sfi ligger dock fast. För att kunna göra tillförlitliga kostnadsberäkningar behövs bra och relevant statistik. har det varit känt att statistiken på detta område är mycket bristfällig, vilket på flera sätt försvårat både kostnadsberäkningar och utvärderingar. Dessa statistiska brister har också försvårat vårt arbete med att analysera de ekonomiska Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser konsekvenserna av en tidsbegränsning. För att få lite bättre grund för våra konsekvensanalyser har och () tagit fram en del kompletterande statistik åt oss. har tagit fram statistik som belyser hur långt sfistuderande har nått i sina studier efter ett, två, tre respektive . De deltagare har valts ut som påbörjade sina studier 2005 och gjort detta efter det att de första gången folkbokfördes i en kommun. har också tagit fram kostnadsuppgifter om sfi och grundläggande vuxenutbildning. SCB har på vårt uppdrag redovisat hur de personer som var inskrivna i sfi såväl som har försörjt sig. Detta underlag är en sammanställning av de uppgifter som samlas in avseende sfi och som samkörts med det inkomstregister som SCB har. 4.1Etableringsreformen – ekonomiska konsekvenser Tanken med etableringsreformen, manifesterad i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, är att den ska påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Varje nyanländ ska utifrån sina förutsättningar få professionellt stöd för att så snabbt som möjligt lära sig svenska, komma i arbete och klara sin egen försörjning. (Mer om etableringsreformen i kap. 5). Även om staten genom reformen fått ett ökat ansvar för målgruppen har kommunerna fortfarande en stor och viktig roll när det t.ex. gäller sfi, samhällsorientering samt tillgång till skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för nyanlända barn och ungdomar. För dessa insatser får kommunerna en schablonersättning från staten. Före etableringsreformen hade kommunerna ansvar för samordningen av introduktionen för nyanlända invandrare. Introduktionen har varit olika utformad i olika delar av landet. Bland annat har kommunerna själva bestämt om de ska betala ut introduktionsersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar eller försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) till nyanlända som deltar i introduktionen. Kommunerna har också beslutat om ersättningens storlek. Den nya statliga ersättningen, etableringsersättningen, infördes . Den är lika för alla nyanlända, oavsett bosättningsort, och betalas ut vid aktivt deltagande i etableringsinsatser. Beslut om ersättning fattas av Arbetsförmedlingen. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser ställa att det i normalfallet inte ska behöva bli aktuellt med kompletterande försörjningsstöd till nyanlända har personer med hemmavarande barn också rätt till etableringstillägg. Ensamstående utan hemmavarande barn har i vissa fall rätt till en särskild bostadsersättning. Dessa kompletterande ersättningar beslutas av som också betalar ut samtliga ersättningar. Länsstyrelserna har en betydelsefull roll i att kontinuerligt verka för utveckling av samverkan mellan kommunerna och mellan kommuner och de statliga myndigheterna. Kommunerna får schablonersättning av staten för kostnader som avser sfi, samhällsorientering, mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning, särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) tolkning, och andra insatser för att underlätta etablering i samhället. Schablonersättningen för är för en person , för en person som fyllt 20 men inte , och för en person som fyllt . Kommunerna kan initialt behöva lämna ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen till nyanlända som är berättigade till etableringsersättning. För sådana initiala kostnader för ekonomiskt bistånd lämnas en särskild schabloniserad ersättning för varje mottagen person.1 I en promemoria från Regeringskansliet2 framhålls att regeringen kommer att följa utvecklingen noga i avsikt att klargöra i vilken utsträckning nyanlända kommer att ha behov av initialt försörjningsstöd samt kommunernas kostnader för detta för att vid behov skyndsamt kunna återkomma i frågan. Konsekvenser för stat och kommun I propositionen om etableringsreformen framhålls att kostnaderna för staten och andra ekonomiska konsekvenser av reformen i hög grad är beroende av antalet nyanlända invandrare, hur många av dem som är i arbetsför ålder och omfattas av lagen om etableringsinsatser, deras utbildningsbakgrund och hushållssammansättningen, hur snabbt den nyanlände kommer i egenförsörjning m.m. Man framhåller att alla dessa faktorer varierar över tiden varför bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna blir beroende av 1Förordning (2010:1122) om statlig ersättning för vissa utlänningar. 2Integrations- och jämställdhetsdepartementet, promemoria . Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser vilka antaganden som görs av dessa faktorer. De är därmed också förenade med viss osäkerhet. Etableringsreformen har medfört att kommunernas ansvar för nyanlända har minskat. har kommunerna en fortsatt viktig roll för att underlätta nyanländas etablering. Vad gäller sfi ska varje kommun verka för att nyanlända som omfattas av den föreslagna lagen ska kunna påbörja sfi inom en månad från det att en anmälan till sfi har kommit in till kommunen. Den förändrade ansvarsfördelningen mellan stat och kommun innebär att kommunernas kostnader kommer att minska. Största kostnadsminskningen gäller kostnader för försörjningsstöd. Det framhålls i etableringspropositionen att när det nya systemet är genomfört bör kommunerna endast i undantagsfall ha några försörjningskostnader för personer som omfattas av lagen om etableringsinsatser. När systemet är i full drift beräknas ambitionshöjningarna för att påskynda nyanländas etablering på arbetsmarknaden öka de statliga utgifterna med per år.3 När förändringarna resulterar i en snabbare etablering på arbetsmarknaden kommer det att på flera sätt innebära vinster för samhället; för statens och kommunernas del i form av högre skatteintäkter och lägre bidragskostnader och inte minst för den nyanlände själv i form av bättre möjligheter att forma sitt eget liv och ta del i och bidra till det svenska samhället. Kommunerna kommer att ha kostnader för försörjningsstöd till personer som efter genomgångna etableringsinsatser inte har egen försörjning. Dessa kostnader bedöms dock enligt propositionen minska eftersom lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare med bl.a. ökat ansvar för Arbetsförmedlingen och införandet av etableringslotsar förväntas leda till att de nyanlända snabbare kommer in på arbetsmarknaden. Genom att etableringsersättningen ska kunna lämnas till nyanlända som inom ramen för en etableringsplan även kan delta i utbildning på grundskole- eller gymnasienivå kommer kostnaderna för studiestöd att minska (prop. 2009/10:60). När sådan utbildning ingår som en aktivitet i en etableringsplan har deltagaren rätt till etableringsersättning i stället för att behöva ansöka om studiemedel. Alla nyanlända omfattas emellertid inte av etableringsreformen. Hur många som inte omfattas av reformen varierar över åren. 3 Integrations- och jämställdhetsdepartementet, faktablad . Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser samtliga utomnordiska invandrare, , som folkbokfördes uppskattar vi att bestod av personer som skulle ha omfattats av etableringsreformen om den då hade varit i kraft. För de nyanlända som inte ingår i målgruppen för lagen om etableringsinsatser finansieras sfi och försörjning genom kommunernas skatteintäkter och generella statsbidrag. Ett skatteutjämningssystem finns för att utjämna skillnader i skattekraft och strukturella skillnader för kommunerna. Genom den nya lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare har ett ökat ansvar lagts på individen själv att med stöd av en etableringslots planera för sin framtid i och att vara aktiv för att etablera sig i arbetslivet och att försörja sig själv. I etableringspropositionen framhålls att införande av lotsar och ett tydligt ansvar för Arbetsförmedlingen ska öka kvaliteten på etableringsinsatserna och stärka den nyanländes möjligheter till snabb etablering på arbetsmarknaden. Den nya etableringsersättningen har utformats så att den ska stimulera nyanlända att delta i olika aktiviteter. Det innebär också att det är den nyanlände själv som måste ta konsekvenserna av att inte vara aktiv. Genom att etableringsersättningen inte påverkas av sidoinkomster från arbete, upp till ett visst belopp, lönar det sig för den nyanlände att arbeta vid sidan av aktiviteter på heltid. En individuell etableringsersättning som inte påverkas av inkomsterna från andra personer i hushållet skapar enligt etableringspropositionen starkare ekonomiska incitament för båda makarna att delta i sfi och andra arbetsförberedande aktiviteter. Flertalet invandrare omfattas dock inte av etableringsersättningen. Vi återkommer till detta i det följande. Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser 4.2Tidsbegränsningen och förändrad efterfrågan – ekonomiska konsekvenser En tidsbegränsad utbildning i svenska för invandrare leder till viss ökad efterfrågan på svenska som andraspråk inom den övriga vuxenutbildningen. Hur stor den blir är svårt att uppskatta. Med vårt förslag till ändring av bestämmelserna om studiestöd kommer en ökad efterfrågan på svenska som andraspråk inte att rubba kostnadsbalansen mellan stat och kommun. I stort sett samtliga invandrare har rätt att läsa sfi, oavsett grunderna för uppehållstillstånd. Utöver ansvaret för sfi har kommunerna också ansvaret för att erbjuda alla personer som saknar kunskaper motsvarande en grundläggande vuxenutbildning. Ett av de ämnen som ingår i den grundläggande vuxenutbildningen är svenska som andraspråk. Kommunernas kostnader för sfi uppgick till (prop. 2010/11:1). Antalet heltidsstuderande4 inom sfi redovisar till 48 431 för , för till 42 736. Enligt var totalkostnaden per heltidsstuderande inom sfi för , för var den . För svenska som andraspråk finns inga motsvarande snittkostnader redovisade, däremot finns kostnader per heltidsstuderande inom grundläggande vuxenutbildning med och annan utbildningsanordnare redovisade.