sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Värt att notera är att avkastningsmålet är satt utan hänsyn till ränteläget i stort och att utdelningsmålet inte är relaterat till en viss andel av resultatet Avkastningen på eget kapital uppgick till . Utdelningen uppgick till . Soliditeten uppgick vid utgången av 2010 till och räntetäckningsgraden uppgick till 5,1 gånger. Finansiella nyckeltal på MV Avkastning på totalt kapital % Avkastning på eget kapital % Definitioner för denna tabell redovisas i bilaga 4. 6.2.5Övriga statliga bolag som förvaltar fastigheter Ytterligare två bolag med statligt ägande har fastighetsförvaltning som huvuduppgift. Statens bostadsomvandnings AB är ett av staten helägt bolag som har i uppgift att medverka till att bostads- marknaden på orter med vikande befolkningsutveckling kommer i balans. Bolaget bildades och köper bostäder som stått tomma av kommuner eller kommunala bostadsbolag för att omvandla dem för användning i annan verksamhet. Bolaget hade 2009 en omsättning på . A/O Dom Shvetsii är ett bolag som ägs till av svenska staten. Övriga ägare är och staden . Bolaget förvaltar en byggnad i centrala , , som bland annat inrymmer generalkonsulat. Bolaget hade 2009 en omsättning på . Utöver de statliga bolagen som har fastighetsförvaltning som sin huvuduppgift finns fastighetsbestånd i andra bolag som i en del fall är relativt omfattande och representerar stora värden. Fastigheterna har ofta karaktären av anläggningar som används i den egna verksamheten. Framförallt ägs fast egendom av Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur AB, och . Som nämndes i avsnitt 1.2 har utredningen inte behandlat statliga bolag som inte har fastighets- förvaltning som huvuduppgift. 6.3Hyreskontrakten ur ett redovisningsperspektiv Utredningen har anlitat PWC för att göra en granskning av olika hyresmodeller som tillämpas av de största statliga fastighets- förvaltarna (, , Akade- miska Hus och Specialfastigheter) utifrån de regler som gäller för operationell och finansiell leasing ur ett redovisningsperspektiv. Huvudsyftet med granskningen var att belysa frågan om huruvida de upplåtelseavtal som används av statliga fastighetsförvaltare är att betrakta som operationella eller finansiella leasingavtal och hur upplåtelserna redovisats av hyresvärd och hyresgäst. Ett leasingavtal är ett avtal där en leasegivare på avtalade villkor ger en leasetagare rätt att använda en tillgång i utbyte mot betalningar. Ur ett redovisningsperspektiv kan ett leasingavtal klassificeras som ett operationellt leasingavtal eller ett finansiellt leasingavtal. Ett operationellt leasingavtal kan liknas vid en vanlig hyressituation medan ett finansiellt leasingavtal kan sägas likna ett avbetalningsköp. I ett finansiellt leasingavtal överförs i allt väsentligt ekonomiska risker och fördelar som förknippas med ägandet av tillgången från leasgivaren till leasetagaren. Avgörande för klassificeringen är således i vilken omfattning de ekonomiska risker och fördelar finns hos leasegivare eller hos leasetagare. Riskerna innefattar till exempel förlustrisker på grund av lägre kapacitetsutnyttjande än beräknat, teknisk inkurans och varierande avkastning på grund av förändringar i de ekonomiska förutsättningarna. Fördelarna kan utgöras av rätten till den löpande avkastning som tillgången genererar och vinst till följd av värdestegring och/eller realisation av restvärde. Kännetecknande för finansiella leasingavtal är att objektet övergår i leasetagarens ägo , att leasetagare äger rätt att köpa objektet till ett pris som gör det troligt att denna rätt kommer att utnyttjas, att leasingperioden täcker huvuddelen av leasingobjektets ekonomiska livslängd, att nuvärdet av avgifterna vid periodens början i det närmsta är lika stora som objektets verkliga värde, att objektet är så speciellt att endast leasetagaren kan använda det utan väsentliga modifieringar, Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur att objektet inte enkelt kan bytas ut mot ett annat objekt, att vinster eller förluster till följd av förändringar i objektets verkliga restvärde tillfaller leasetagaren och att leasetagaren kan förlänga avtalet mot en låg avgift. För att en upplåtelse ska klassificeras som finansiell leasing är det inte nödvändigt att alla dessa villkor är uppfyllda utan en helhetsbedömning måste göras. I sin granskning av hyresavtal som tillämpas av de olika aktörerna har PWC studerat avtalen och avtalshanteringen. Man har i detta arbete intervjuat representanter för fastighetsförvaltarna och granskat ett urval av representativa ingångna hyresavtal och prövat frågan om hur avtalen har klassificerats och redovisats. PWC har funnit att , Akademiska Hus och Specialfastigheter i sina upplåtelseavtal i stora delar följer de standardavtal som branschorganisationen har tagit fram. Detta innebär bland annat att marknadshyra har tillämpats, att avtalen kan sägas upp utan extra kostnader och att hyresvärden i allt väsentligt står för restvärderisken. Detta innebär att huvud- delen av avtalen för lokaler som upplåts bygger på marknads- mässiga villkor och enligt PWC:s bedömning utgör dessa upp- låtelser operationella leasingavtal. I granskningen noterar man också att upplåtelseavtal som tecknats av , Akademiska Hus och Special- fastigheter även omfattar vissa mycket speciella byggnader där annan verksamhet svårligen kan bedrivas utan omfattande ombygg- nationer. Avtalsuppläggen i dessa fall kan tala för att konstruk- tionen skulle kunna klassificeras som finansiella leasingavtal. Hyresvärdarna kalkylerar dock i dessa fall restvärdet och gör en marknadsbedömning av hyressättningen. Med i beräkningarna av hyran finns alltså de risker man tar i rollen som hyresvärd, som exempelvis restvärdesrisken. Detta innebär att fastighetsägaren alltid står en viss risk själv. Det sannolika är dessutom att marken inte kommer att övergå till hyresgästen. PWC:s bästa bedömning är därför att dessa avtal är att klassificera som operationella leasingavtal. När det gäller avtalskonstruktioner gente- mot Försvarsmakten finns enligt PWC mycket som talar för att dessa uppfyller klassificeringskraven som ett finansiellt leasingavtal. Den hyresmodell som tillämpas är anpassad mellan parterna och innebär i allt väsentligt att Försvarsmakten ska stå för alla kostnader och för all risk. Det som talar mot att i redovisningen klassificera avtalen som finansiella leasingavtal är att Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur och Försvarsmakten är två redovisnings- enheter inom samma juridiska person, staten, som har avtal sinsemellan. PWC tolkar reglerna för statliga myndigheter om finansiell leasing och hur sådana ska redovisas, enligt kapital- försörjningsförordningen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, som att de är tillämpliga vid avtal som ingås med leverantörer utanför staten. Detta skulle innebära att avtal mellan två myndigheter varken kan eller ska redovisas som finansiellt leasingavtal även om avtalet i sig skulle kunna klassificeras som ett finansiellt leasingavtal. De statliga myndigheterna utgör en och samma juridiska person och med det i åtanke är det inte tänkt att myndigheter ska sluta leasingavtal sinsemellan. Det är dock fullt möjligt för en statlig myndighet att sluta ett leasingavtal med en annan juridisk person, t.ex. ett bolag. redo- visar samtliga hyresavtal som operationella leasingavtal och PWC konstaterar att mot bakgrund av regelverket har myndigheten redovisat på ett korrekt sätt. 7Statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning i andra länder Utredningen har låtit göra en genomgång av hur den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen är organiserad i andra länder. I bilaga 5 redovisas genomgången i sin helhet. Ett flertal länder har under genomfört strukturella, ekonomiska och juridiska förändringar av det statliga fastighetsbeståndet och funnit olika lösningar för statens lokal- behov. Utredningen har därför ansett det vara värdefullt att ta del av erfarenheter från några andra länder. Det är i första hand intressant att ta del av erfarenheter från EU eller . Organisationen av förvaltning av statliga fastigheter skiljer sig mycket mellan olika länder och formerna för samarbete och erfarenhetsutbyte över nationsgränserna är ännu förhållandevis dåligt utvecklade. Utredningen har valt att inhämta närmare information om förhållandena i våra nordiska grannländer , och , samt . Förhållande beträffande förvaltningen av statliga skogsfastigheter har inte beaktas. Inte heller stats- kyrkornas fastigheter, vilka i , och i vissa avseende betraktas som statlig egendom. I ett historiskt perspektiv förefaller alla länderna fram till 1980- talets slut haft likartad inställning till statlig lokalförsörjning. Staten hade i stor utsträckning uppfört egna byggnader för att inhysa statlig verksamhet och dessa byggnader förvaltades i de flesta fall av en central fastighetsförvaltningsmyndighet. Förklaringarna till den historiska viljan att inhysa statlig verksamhet i statliga fastigheter ligger utanför denna utrednings uppdrag, men troligen fanns det ett flertal samverkande faktorer som låg bakom ambitionen att uppföra särskilda statliga byggnader även för verksamhet som inte krävde speciellt anpassade byggnader. Möjliga orsaker kan ha varit en dåligt utvecklad hyresmarknad för Statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning i andra länder större kontorslokaler (även storföretag uppförde fram till 1980- talet ofta sina egna kontorsbyggnader) och en vilja att legitimera den statliga verksamheten genom en prestigefylld byggnad. Generellt sett kan sägas att de statliga fastighetsbestånden i de undersökta länderna genomgått förändringar som i vissa avseende liknar den process som i inleddes vid avvecklingen av Bygg- nadsstyrelsen. Även i andra länder har, dock i mycket skiftande omfattning, fastigheter överförts dels till aktiebolag med vinstkrav, dels en eller flera fastighetsförvaltande myndigheter. Staterna har sålt av så kallade generella fastigheter, till stor del kontorsfastigheter, och bibehållit ett direkt statligt ägande av en del så kallade ändamålsfastigheter. Hur gränsdragningen mellan dessa två typer av fastigheter gjordes skiljer sig mellan olika länder. I har dock ambitionen att reformera den statliga fastig- hetsförvaltningen gått längre än de andra studerade länderna. Budgetmässigt har många länder övergått till att belasta varje enskild myndighet (eller motsvarande verksamhetsgren) med en slags hyreskostnad. Utredningen konstaterar att formerna för förvaltning av statliga fastigheter och den statliga lokalförsörjningen innehåller stora skillnader mellan länderna. Det beror bland annat på skilda historiska förhållanden och olika sätt att organisera den statliga verksamheten. Några entydiga slutsatser kan därför inte dras. Däremot är det värdefullt att ta del av de olika ländernas positiva och negativa erfarenheter i syfte att utveckla den svenska fastig- hetsförvaltningen och lokalförsörjningen. Utredningen konstaterar att den svenska reformeringen av ansluter till den utveck- ling som genomförts i andra länder. Utredningens bedömning är att den svenska statliga fastighetsförvaltningen i en internationell jämförelse är konkurrenskraftig. 8Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen Utredarens bedömning: De ursprungliga principerna har tjänat det allmänna väl och är i allt väsentligt fortfarande giltiga. Reformen skapade instrument för hög effektivitet i den statliga fastighetsförvaltningen, men dessa har inte utnyttjats fullt ut. Därför är en ytterligare effektivisering möjlig när det gäller statens fastighetsförvaltning och lokalförsörjning. Riktlinjerna i proposition 1991/92:44 Den översyn utredningen har i uppdrag att göra ska ta sin utgångspunkt i de riktlinjer fattade beslut om (se avsnitt 3.2.1). Det är därför meningsfullt att här, innan utredningens förslag och bedömningar läggs fram, redovisa våra bedömningar om i vilken utsträckning riktlinjerna fått genomslag i den statliga fastighetsförvaltningen efter beslutet. bör skiljas från brukande av lokaler och mark. Denna grundsats har alltsedan reformens genomförande varit en bärande princip och är mer eller mindre fullt genomförd. De flesta myndigheter sluter inom ramen för sitt självständiga lokalförsörj- ningsansvar hyresavtal med externa parter, både statliga och icke- statliga hyresvärdar. Regeringen beslutar vilka myndigheter som får förvalta fastigheter för statens räkning. Det senaste beslutet (daterat ) ger 16 myndigheter det uppdraget. Ett fåtal av dessa förvaltar fastigheter som myndigheten själv nyttjar i sin verksamhet. Utredningen bedömer att principen att skilja brukande Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen av lokaler från förvaltningen är viktig och utgör en grundpelare i myndigheternas lokalförsörjning. En mer rättvisande bild bör ges av mark- och lokalkostnader i statsbudgeten både vad avser förvaltarnas resultat- och balans- räkningar och myndigheternas eller uppdragsgivarens utgifter. Statliga myndigheters mark- och lokalkostnader behandlas som andra kostnader för insatsvaror i den statliga verksamheten. I statsbudgeten redovisas vanligtvis inte kostnader för insatsvaror, vilket även gäller mark-och lokalkostnader. Däremot, och det är förmodligen det som avses, redovisas lokalkostnader i myndig- heternas årsredovisningar som en del av resultaträkningen1. I Årsredovisning för staten2 redovisas de konsoliderade lokalkost- naderna i resultaträkningen och i en not redovisas myndigheterna som har de största lokalkostnaderna. Vad gäller de fastighets- förvaltande aktörernas redovisningar så redovisar myndigheterna fastighetstillgångarna i sina balansräkningar utifrån de värderings- principer som gäller för statliga myndigheter3. I Årsredovisning för staten redovisas de konsoliderade värdena i balansräkningen och de största myndigheterna redovisas i en not. För de statliga fastig- hetsförvaltande bolagen tillämpas samma regler som för aktiebolag generellt och på koncernnivå redovisar de statliga bolagen enligt IFRS, vilket bl.a. innebär att man marknadsvärderar fastighets- tillgångarna (se avsnitt 6.2). En samlad redovisning av samtliga statligt ägda bolag sker dessutom i Verksamhetberättelse för företag med statligt ägande, men ingen samlad redovisning av just de fastighetsförvaltande bolagen. Utredningen anser att denna redovisning ger en mer rättvisande bild än före reformen. Utredningen anser också att statsmakterna borde inhämta en mer informativ redovisning både avseende myndigheternas lokalförsörjning och den statliga fastighets- förvaltningen. Det vore för styrningen av myndigheterna av intresse att följa och jämföra myndigheternas lokalutnyttjande och kostnader, både över tiden och vad gäller nyttjandet av ytor i förhållande till den bedrivna verksamheten. Dessutom skulle en samlad bild av effektiviteten hos de olika fastighetsförvaltande 1I enlighet med Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, bilaga 1, Uppställningsform för resultaträkning. 2Den senaste: skr 2009/10:101. 3I enlighet med samma förordning, bilaga 2, Uppställningsform för balansräkning. Värde- ring regleras i kap. 5. Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen aktörerna samt en redovisning av marknadsvärde för fastighets- bestånden förbättra förutsättningarna för jämförelser och för styrning och bidra till att ge en mer fullständig ekonomisk information. Utredningen lämnar i kapitel 12 förslag till en sådan redovisning. Statens fastighetsförvaltning bör bedrivas med ett, så långt möjligt, marknadsmässigt avkastningskrav. Avkastningsmål på eget kapital för de statliga bolagen bestäms i ägardirektiven från regeringen och beslutas på bolagsstämman. Avsikten är att ställa kraven på marknadsmässiga grunder utifrån verksamhetens förutsättningar. Vad gäller de fastighetsförvaltande myndigheterna så ställs avkastningskrav på myndighetskapitalet för och som har i uppdrag att upplåta de förvaltade fastigheterna åt hyresgäster. Ambitionen är även här att sätta avkastningsgraden marknadsmässigt, men konstruktionen med ett statskapital som successivt amorteras ger avkastningskravet en annan innebörd än i bolagen. För ställs inget avkastningskrav på bidragsfastigheterna och inte heller för en stor del av markinnehavet. Skälet är att de inte utgör produktiva tillgångar. Förvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter som formas av fastigheternas särart. Ur ett fastighetsförvaltningsperspektiv kan det vara meningsfullt att förvalta fastigheter av samma typ, eller rikta sin verksamhet mot en särskild sektor, för att bättre kunna mäta effektiviteten och möjliggöra jämförelser med liknande aktörer vilket i sin tur skulle underlätta effektiviseringar. Sedan reformen genomfördes har förändringar skett som har inneburit en renodling av den statliga fastighetsförvaltningen. Det bestånd som förvaltas av Specialfastigheter fanns till en början i . Ur skildes också andra fastigheter av samma typ, häkten och polishus, och överläts till enskilt ägande. renodlades mot den kommersiella lokalmarknaden och har därefter avyttrats. Denna renodling har varit en rationell affärsstrategi. Efter utlåtanden från när fastighetsreformen förbereddes tillskapades Akademiska hus som var helt inriktat mot högskolesektorn och det beståndet kom därmed inte att ingå i . Med hänsyn till hur storleken på bestånden och inriktningen utvecklats anser Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen utredningen att detta varit en god strategi. Mot inriktningen mot specialisering och renodling av fastighetsbestånden måste vägas fördelen att bedriva verksamheten i tillräckligt stora organisationer och fastighetsförvaltningen inte bör bli beroende av en enda hyresgäst, framför allt om detta är en statlig myndighet. hanterar ett mycket varierat bestånd, men fastigheterna är av den särarten att de måste ägas av staten direkt. Dessutom är merparten av fastigheterna kulturminnen. Om man som för SFV valt att hålla ihop ett heterogent bestånd i en myndighet bör principen om separata resultatenheter utifrån fastigheternas särart ändå upprätthållas, vilket utredningen behandlar i kapitel 12. Statens ägarroll bör renodlas. Kapitalbindning och avkastning bör fortlöpande prövas, därför bör marknadsmässiga redo- visningsprinciper tillämpas. En renodling kan sägas ha skett genom att avyttrades och de fastighetsförvaltande bolagen som ägs av staten är sådana som är inriktade på sektorer med stora, statliga hyresgäster såsom Specialfastigheter och Akademiska Hus eller bolag som har speci- fika uppdrag såsom Vasallen. Jernhusen har ett delat uppdrag dels med en inriktning mot kommersiella lokaler, dels ett transport- politiskt uppdrag. Utredningen vill här peka på att renodlingen inte skett. Kapitalbindningen och avkastningen prövas löpande både i bolag, inom ramen för ägardirektiven, och myndigheterna, i regleringsbreven. Dock betyder dessa begrepp inte samma sak för myndigheter och för bolag, eftersom förutsättningarna är helt olika. Utredningen gör bedömningen att prövningen och styr- ningen kunde ske mer aktivt och att en samlad strategi saknas. Marknadsmässiga redovisningsprinciper tillämpas i bolagen och ytterligare krav ställs genom tillämpningen av Svensk kod för bolagsstyrning. Redovisningen i myndigheterna styrs utifrån regelverk som har andra utgångspunkter. De stora skillnaderna jämfört med bolagen är framför allt att myndigheterna inte marknadsvärderar sina fastighetstillgångar och skillnaden mellan eget kapital i bolagen och myndighetskapital i myndigheterna. Styrelsen och den verkställande ledningens ansvar bör ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt i myndighetsformen, SOU 2011:31 Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen därför bör förvaltningen företrädesvis bedrivas i aktie- bolagsform. Utredningen delar uppfattningen att förvaltningen företrädesvis ska bedrivas i aktiebolagsform och skälen är inte enbart att styrel- sens och ledningens ansvar blir tydligare. Bolagsformen har en rad fördelar i en verksamhet som präglas av långsiktighet och behov av stabila förutsättningar. Detta innebär att så länge målen är tydliga, syftet med det statliga ägandet av bolag är klart och det offentliga åtagandet i ägandet är väl uttryckt så är bolagsformen att föredra. Det ekonomiska regelverket för aktiebolag lämpar sig bättre för denna typ av förvaltning än det statliga ekonomiadministrativa regelverket som präglas av statsbudgetens ett-åriga perspektiv, styrning av fler variabler (inte enbart ekonomiska), och en mer direkt styrning av medelsanvändningen. En stor del av dagens statliga fastighetsförvaltning sker i bolags- form, men utredningen konstaterar att denna avsikt inte fullföljdes konsekvent och vi lämnar därför i detta betänkande förslag till att även förvaltningen av huvuddelen av bestånd sker i bolagsform (avsnitt 11.1). De fastigheter som av historiska eller andra skäl är olämpliga att föra över till bolag bör läggas i en samordnad förvaltning i myndighetsform. Utredningen har ett uttalat uppdrag att överväga när fastigheter ska förvaltas i myndighetsform. Vi återkommer till detta i kapitel 9. Den samordnade förvaltning i myndighetsform som riktlinjen avser har till viss del genomförts eftersom en stor del av det myndighetsförvaltade beståndet sker i . Dock kan det konstateras att det finns 16 myndigheter som har uppdrag att förvalta fastigheter å statens vägnar, vilket inte är en samlad förvaltning. Även om det kan vara motiverat att bibehålla flera av dessa myndigheters uppdrag kan man inte säga att förvaltningen sker samordnat. Utredningens förslag innebär att myndighets- förvaltningen blir mer samlad, både genom att försvarsfastigheterna inte blir myndighetsförvaltade och genom att samla ansvaret för kulturfastigheter i . Utredningens drar slutsatsen att de riktlinjer som beslutades är rimliga och i stort sett följts. Våra förslag innebär att principerna i ännu större utsträckning följs. Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen Den utredning som 1996 tillsattes i syfte att utvärdera fastighets- reformens genomförande (se avsnitt 3.4) var den senaste insatsen som tog ett samlat grepp om statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjning. I sina betänkanden gjorde man en rad iaktagelser och drog en del slutsatser. Eftersom en del av dessa iakttagelser och slutsatser är aktuella och det för andra skett en utveckling värd att kommentera kommer vi här att kort kommentera några centrala punkter utvärderingen kom fram till. Reformen var nödvändig och hade fått önskade effekter, myndigheterna hade fått ett tydligare resultatansvar för verksamheten genom den ökade flexibiliteten och smidigheten i hanteringen av lokalfrågor Vår utredning instämmer i att myndigheterna fått ett tydligt ansvar för detta och det gäller i stort sett fortfarande. Det finns dock för- bättringar att göra för att uppnå reformens intentioner genom att förmå statliga myndigheter att mer aktivt arbeta med sina lokalförsörjningsfrågor I den marknadssituation som rådde kunde myndigheterna lätt förhandla ner sina hyror som detta inte ledde till någon större påfrestning på fastighetsförvaltarna eftersom vär- deringen av fastigheterna redan reflekterade den svaga marknaden. Detta tillsammans med att ekonomisk kompensation lämnats till fastighetsförvaltarna för eftersatt underhåll skapade utrym- me för betydande standardhöjningar. Hänsyn till statsbudgeten fick inte tillräcklig vikt och staten hade svårt att få helhetsgrepp över processen – myndigheterna höjde sin lokalstandard och fastighetsbolagen förbättrade sin kapitalstock Den lokalhyra per kvadratmeter myndigheterna betalar har sjunkit , men ligger ändå högre än mark- nadshyran. Myndigheterna har inte lokaleffektiviserat i någon större utsträckning, ofta har man flyttat till centralare och större lokaler och inte använt möjligheten att effektivisera eller sänka hyran. Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen Ytan per anställd har ökat mellan 1992/93 och 1995/96.