sou · GZB334 · 2011-04-04 00:00:00 — Utformandet av åtgärder och styrmedel för att nå nivåerna sker på nationell nivå. Åtgärder, styrmedel och konsekvensbedömning Etappmålet utgår från de miniminivåer som redan är beslutade inom EU. Ansvariga svenska myndigheter bör inom ramen för sin verksamhet bedöma vilka åtgärder och styrmedel som är lämpligast för att målen ska uppnås i . Detta kommer bl.a. att ske inom ramen för nationella avfallsplan och nationella program för förebyggande av avfall. Som en del av detta arbete har även påbörjat arbetet med att ta fram konsekvensbedömningar av olika tänkbara åtgärder och styrmedel. 9.5.2Ökad återanvändning och återvinning av papper, metall, plast, glas m.m. från hushåll En fortsatt ökad återanvändning och återvinning av papper, metall, plast, glas m.m. från hushåll är angelägen för ett effektivt resursutnyttjande i samhället. Etappmål om detta förutsätter ytterligare utredningar. Regeringen bör ge i uppdrag att, med utgångspunkt i arbetet med den nationella Förslag till etappmål – Avfall avfallsplanen, senast föreslå ett etappmål för ökad återanvändning och återvinning av papper, metall, plast, glas m.m. från hushåll. bedöms vara mycket nära att uppnå målet till 2020 i EU:s avfallsdirektiv om 50 procents återanvändning och materialåtervinning av papper, metall, plast, glas m.m. från hushåll. Vi bedömer att behöver ha ett mer ambitiöst mål för sitt fortsatta arbetet än det mål som EU anger. En fortsatt ökad återanvändning och återvinning av hushållsavfall är angelägen för ett effektivt resursutnyttjande i samhället. Det saknas tillräckligt underlag för att formulera ett etappmål på området. Det behöver därför genomföras utredningar så att ett etappmål kan formuleras. Återanvändning och återvinning av hushållsavfall är ett prioriterat område i arbete med den nationella avfallsplan som ska presenteras . Utredningar pågår om lämpliga målnivåer inom området. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att, med utgångspunkt i arbetet med den nationella avfallsplanen, föreslå ett etappmål för ökad återanvändning och återvinning av papper, metall, plast, glas, m.m. från hushåll senast . Etappmålet ska ange en fortsatt ambitiös ökad återvinning och återanvändning av hushållsavfall. Stora förändringar har skett i avfallshanteringen . Mängden hushållsavfall ökade . har materialåtervinningen inklusive den biologiska behandlingen av hushållsavfallet ökat från till , vilket är en hög nivå internationellt sett. är det kommunerna som ansvarar för insamling och omhändertagande av avfall från hushåll och därmed jämförligt avfall. Undantaget från detta är hushållsavfall som omfattas av producentansvar, där en stor del av hushållsavfallet i form av papper, metall, glas och plast ingår. Producentansvaret innebär bl.a. att producenterna ska se till att det finns lämpliga insamlingssystem och att en viss mängd av avfallet ska materialåtervinnas. 10Förslag till etappmål – Biologisk mångfald Biologisk mångfald definieras som variationsrikedomen bland alla levande organismer och de ekologiska system som de ingår i, både på land och i vatten. Biologisk mångfald innefattar mångfalden av ekosystem, arter och gener inom arter. Mångfalden förser oss med ekosystemtjänster, dvs. tjänster som kommer människan till nytta. Exempel på ekosystemtjänster är mat, vattenrening, skydd mot översvämningar och rekreationsvärden. En rik biologisk mångfald ökar även ekosystemens långsiktiga förmåga att klara av förändring och vidareutvecklas, ofta kallat resiliens. För en skog innebär det t.ex. förmågan att klara av stormar, bränder och luftföroreningar. Ett marint ekosystem med hög resiliens klarar av att återhämta och stabilisera sig efter överfiske, invasion av främmande arter och föroreningar. Resilienta ekosystem ökar även vår kapacitet att möta ett förändrat klimat. Förlust av resiliens följt av en förändring kan leda till försämring eller en kollaps av ett helt ekosystem och få allvarliga följder för de människor som är beroende av dess ekosystemtjänster. Dessutom innebär det ett hot mot enskilda arters fortbestånd. Arbetet med bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald kräver insatser både . I vårt förra delbetänkande föreslog vi att regeringen uppdrar åt Miljömålsberedningen att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning med landskapsfokus och en strategi för en sammanhållen vattenpolitik. Här föreslår vi etappmål för biologisk mångfald som redan nu kan formuleras utifrån befintligt underlag. Underlaget utgörs främst av den internationella överenskommelse som gjordes inom konventionen om biologisk mångfald i Förslag till etappmål - Biologisk mångfald var en av de drivande aktörerna bakom överenskommelsen. Det krävs ett gemensamt arbete av alla aktörer som verkar inom området för att etappmålen ska nås. Vi föreslår här: Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens. Etappmål om hotade arter och naturtyper. Etappmål om invasiva främmande arter. Etappmål om kunskap om genetisk mångfald. Etappmål om den biologiska mångfaldens och ekosystemtjänsternas värden. Bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald är en förutsättning för att nå huvuddelen av miljökvalitetsmålen. De mål som handlar om skötsel av ekosystem innefattar frågor om biologisk mångfald. Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv handlar uttryckligen om bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald: Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142) Preciseringarna till målet anger att insatser för att bevara den biologiska mångfalden ska bedrivas med ett landskapsperspektiv på förvaltningen av ekosystemen, att ekosystemens buffertförmåga ska bibehållas, att arters livsmiljöer och spridningsvägar ska säkerställas, att långsiktigt livskraftiga populationer av arter bibehålls, att områden där viktiga naturtyper har skadats ska restaureras, att den genetiska variationen ska vara tillräcklig, och att främmande arter eller genetiskt modifierade organismer som kan hota människors hälsa eller hota eller utarma biologisk mångfald i inte ska Förslag till etappmål - Biologisk mångfald Den biologiska mångfalden ska upprätthållas i första hand genom en kombination av hållbart nyttjande av biologiska resurser, bevarande av arter och deras livsmiljöer samt åtgärder för att minimera belastningen av föroreningar och genom att begränsa klimatpåverkan. Arter som nyttjas t.ex. genom jakt och fiske ska förvaltas så att de långsiktigt kan nyttjas som en förnyelsebar resurs, och så att ekosystemens strukturer och funktioner inte påverkas. Dessutom omfattar preciseringarna folkhälso- och kulturmiljövärden och att ska delta i internationella samarbeten om biologisk mångfald. I generationsmålet anges att miljöpolitiken ska inriktas så att den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. bedömde 2008 att målet Ett rikt växt- och djurliv är mycket svårt eller inte möjligt att nå även om fler åtgärder sätts in. Även situationen för biologisk mångfald inom de miljökvalitetsmål som rör skötsel av ekosystem är i flera fall allvarlig. Situationen för den biologiska mångfalden i har bedömts i officiella nationella rapporteringar förutom vid rapportering . Det handlar om regeringens rapportering till om arter och naturtyper som skyddas enligt habitatdirektivet1 samt den fjärde nationella rapporten till konventionen om biologisk mångfald, som regeringen beslutade om . I den fjärde nationella rapporten till konventionen om biologisk mångfald konstaterades att förlusten av biologisk mångfald inte skulle vara hejdad till 2010, trots ökade ansträngningar . Situationen kompliceras av avsaknaden av en konkretiserad och användbar definition av begreppet hållbart nyttjande, samt svårigheten att bedöma vilket värde den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsterna har. Däremot bedömde regeringen att framsteg hade gjorts, om än inte i tillräcklig utsträckning, när det gäller t.ex. skydd av värdefulla områden och minskade negativa effekter av föroreningar. 1 Rådets direktiv /43 EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Förslag till etappmål - Biologisk mångfald Hälften av de drygt 150 arter och nästan tre fjärdedelar av de ca 90 naturtyper i som rapporterades enligt habitatdirektivet bedömdes inte ha gynnsam bevarandestatus. Det betyder att deras överlevnad inte är långsiktigt säkerställd. Naturtyper med gynnsam bevarandestatus förekommer framför allt i miljöer där markanvändningen är relativt lågintensiv och exploateringstrycket lågt, t.ex. fjällen och naturtyper med anknytning till berg, klippor och hällmarker. I skogs- och jordbrukslandskapet och i havet bedömdes framför allt kvaliteten hos många naturtypsförekomster som så dålig att flertalet inte har gynnsam bevarandestatus. De bedömda arterna följer ett liknande mönster, men med betydande skillnader mellan artgrupperna. Växter ligger generellt sett bättre till än genomsnittet, medan till exempel fjärilar har sämre bevarandestatus än genomsnittet. 10.2.3Konventioner, lagstiftning och pågående initiativ Det globala arbetet med bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald samordnas och vägleds inom ramen för konventionen om biologisk mångfald. Konventionens parter enades i om en strategisk plan för perioden –2020, med en vision , ett övergripande mål , samt fem strategiska mål och 20 delmål (/CBD/COP/X/2). Målet innebär åtgärder för att hejda den globala förlusten av biologisk mångfald så att ekosystemen ska vara resilienta och producera nödvändiga ekosystemtjänster 2020. Andra konventioner som rör biologisk mångfald är t.ex. Ramsarkonventionen (våtmarkskonventionen), CITES (konventionen om internationell handel med hotade arter), Bonnkonventionen (konventionen om skydd av flyttande vilda djur), (europeiska naturvårdskonventionen), europeiska landskapskonventionen, Helsingforskonventionen (), (konventionen för Nordostatlanten) och valfångstkonventionen. Förslag till etappmål - Biologisk mångfald EU enades vid toppmötet i om ett mål som innebar att hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010 (det s.k. 2010- målet, som sedan låg till grund för ett liknande internationellt mål med något lägre ambition). Kommissionen presenterade en handlingsplan för biologisk mångfald 2006 i syfte att nå målet. 2010 konstaterade Kommissionen i sin utvärdering2 att målet inte hade nåtts. EU enades om en vision och ett övergripande mål för biologisk mångfald.3 Målet till 2020 är att förlusten av biologisk mångfald och försvagningen av ekosystemtjänster ska ha hejdats. Kommissionen avser att 2011 presentera en strategi som bl.a. innehåller delmål för olika ekosystem och påverkansfaktorer. Art- och habitatdirektivet4 och fågeldirektivet5 utgör tillsammans EU:s naturvårdslagstiftning. Lagstiftningen står på två ben: utpekandet av vissa områden, s.k. Natura 2000-områden, som ska skyddas i syfte att arter och naturtyper som förekommer där ska kunna fortleva, samt ett strikt artskydd för vissa arter. I omfattar Natura 2000-nätverket 531 områden som är avsatta enligt fågeldirektivet, motsvarande av landytan (genomsnittet för EU är ) och 3 983 områden enligt habitatdirektivet, motsvarande av landytan (samma som EU:s genomsnitt).6 fanns 274 2000-områden vilket motsvarar av ekonomiska zon. Områden kan vara avsatta, helt eller delvis, enligt båda direktiven och siffrorna överlappar därför delvis. Jämfört med många andra länder har många, men relativt små, Natura 2000-områden på land. Habitatdirektivet omfattar ca 1000 arter och ca 200 naturtyper i som bedöms vara av europeiskt intresse. Fågeldirektivet omfattar i princip samtliga naturligt förekommande fågelarter, med en lista över nästan 200 arter för vilka speciella åtgärder behöver vidtas. 2Europeiska kommissionen (2010), Consolidated profile – Accompanying document to the report from the Commission to the Council and Parliament – The 2010 assessment of implementing the EU Biodiversity Action Plan, SEC(2010) 1163 final. 3Miljörådsslutsatser , se även rådsslutsatser . 4Rådets direktiv /43 EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om bevarande av vilda fåglar; ersätter rådets direktiv /409/EEG. 6EU-kommissionen, DG Miljö, 2010: Natura 2000 Newsletter 29, . Förslag till etappmål - Biologisk mångfald Även ramdirektivet för vatten7 och ramdirektivet8 har stor betydelse för arbetet med biologisk mångfald. Att uppnå ett visst tillstånd i naturen är ett centralt inslag i samtliga dessa direktiv: gynnsam bevarandestatus i habitatdirektivet, god vattenstatus/god ekologisk status i vattendirektivet, god miljöstatus i direktivet. Även EU-lagstiftning och politik utanför miljöområdet har stor betydelse för biologisk mångfald. Det gäller framför allt EU:s gemensamma jordbrukspolitik och den gemensamma fiskepolitiken. konstaterar i sin utvärdering av handlingsplanen för biologisk mångfald att denna politik har bidragit till förlusten av biologisk mångfald, men att vissa förbättringar har skett och att översynen av både jordbruks- och fiskepolitiken kan skapa nya möjligheter att integrera biologisk mångfald. Nationell lagstiftning och pågående initiativ I finns bestämmelser som rör biologisk mångfald i ett flertal lagar och förordningar. De viktigaste är (1998:808) med bl.a. förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (1998:896), förordningen om områdesskydd (1998:1252), nationalparksförordningen (1987:938) och artskyddsförordningen (2007:845), skogsvårdslagen (1979:429) med skogsvårdsförordningen (1993:1096), fiskelagen (1993:787) och jaktlagen (1987:259) med jaktförordningen (1987:905). Arbetet med bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald spänner över ett brett spektrum från avsättning och skötsel av skyddade områden till hänsyn i vardagslandskapet i jord- och skogsbruket, till hänsyn i fisket. Några av de viktigaste styrmedlen, utöver de allmänna hänsynsreglerna, är formellt skydd, dvs. områdesskydd i form av naturreservat, nationalparker, biotopskydd m.m. samt naturvårdsavtal, frivilliga avsättningar av värdefulla områden, skötselavtal samt artskydd. har begrepp som evidensbaserad naturvård, adaptiv förvaltning, landskapsperspektiv och ekosystemansatsen alltmer börjat användas. Exempel på hur dessa begrepp kan tillämpas i praktiken är länsstyrelsernas pågående arbete med regionala 7Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. Förslag till etappmål - Biologisk mångfald landskapsstrategier för biologisk mångfald. Även många lokala och regionala projekt, t.ex. arbetet med biosfärområden och flera EU- finansierade s.k. Leader9-projekt för landsbygdsutveckling arbetar utifrån dessa utgångspunkter. Landskapsperspektivet kommer också att tydliggöras i arbetet med en s.k. grön infrastruktur, där m.fl. myndigheter arbetar med en förstudie på uppdrag från regeringen. Ett annat arbetsfält som får allt större uppmärksamhet är de många sätt som näringslivet kan arbeta med biologisk mångfald. Internationellt och på EU-nivå pågår utvecklingsarbete under rubriken (Business and Biodiversity). I har regeringens uppdrag att utveckla samarbetsformer för detta. 10.3Struktur för etappmål om biologisk mångfald Ett sätt att strukturera etappmålen för biologisk mångfald är att dela in dem efter de tre nivåerna av mångfald: mångfald av ekosystem, mångfald av arter och genetisk mångfald. En sådan struktur ska ses som ett hjälpmedel som pekar ut var målets tydligaste fokus ligger. I verkligheten är de tre nivåerna naturligtvis beroende av varandra. Vid sidan av dessa nivåer krävs uppmärksamhet kring behovet av ökad kunskap i samhället om värdet av biologisk mångfald, något som berör samtliga nivåer. De direkta hoten mot den biologiska mångfalden brukar delas in i följande kategorier: habitatförstöring och habitatförsämring, invasiva främmande arter, Av dessa är det främst åtgärder som motverkar habitatförstöring och habitatförsämring, invasiva främmande arter och överutnyttjande som uppmärksammas i detta kapitel. 9 LEADER står för Liasions Entre Actions de Développement de l Économie Rurale och är en metod för stärka landsbygdsekonomin genom att mobilisera lokalsamhällena, snarare än att genomföra färdiga åtgärder. EU-länderna ska använda av sin budget för landsbygdsutveckling till Leaderprojekt. Förslag till etappmål - Biologisk mångfald effekter bör genomgående beaktas, men mål och åtgärder som motverkar klimatförändringen, liksom föroreningar, återfinns under andra miljökvalitetsmål i miljömålssystemet. Överbefolkning är inte ett hot mot den biologiska mångfalden i . En analys av indirekta orsaker som ligger bakom de direkta hoten kan också leda fram till etappmål och åtgärder som hjälper oss att nå miljökvalitetsmålen. Den strategiska plan för biologisk mångfald som antogs inom konventionen om biologisk mångfald i är en utgångspunkt för våra överväganden. var en av de drivande aktörerna bakom överenskommelsen. Flera av delmålen som beslutades i bör ligga till grund för etappmål om biologisk mångfald i det svenska miljömålssystemet. Dessa redovisas i detta kapitel. Andra delmål från är av karaktären att de inte kan utgöra underlag för etappmål. Vissa av delmålen är kopplade till frågor om föroreningar och kan hanteras i arbetet med luftföroreningar och farliga ämnen. Ytterligare andra delmål är kopplade till frågor om långsiktigt hållbar markanvändning och till vattenfrågor. Vi föreslog i vårt förra betänkande att Miljömålsberedningen ges i uppdrag att ta fram långsiktiga strategier för dessa områden. I sådana strategier kan relevanta delmål från konkretiseras för svenska förhållanden. Med ekosystem avses, enligt konventionen om biologisk mångfald, ett dynamiskt komplex av växt-, djur och mikroorganismsamhällen och dessas icke-levande miljö som interagerar som en funktionell enhet. Här föreslår vi ett etappmål som uppmärksammar betydelsen av ekosystemtjänster och resiliens. Utöver detta övergripande etappmål om ekosystemtjänster och resiliens, behöver mer specifika etappmål tas fram, t.ex. för odlingslandskapet, skogen, sjöar och hav. Vi föreslog i vårt förra betänkande att Miljömålsberedningen ges i uppdrag att ta fram strategier för långsiktigt hållbar markanvändning med landskapsfokus och för en sammanhållen vattenpolitik. Inom dessa strategier kan sådana etappmål tas fram. I arbetet kommer de internationella delmålen från att utgöra ett viktigt underlag. Flera av delmålen handlar explicit om hållbart nyttjande, men även andra Förslag till etappmål - Biologisk mångfald delmål behöver hanteras med ett landskapsfokus och/eller inom ramen för en sammanhållen vattenpolitik. Överenskommelsen i om en strategisk plan för biologisk mångfald innehåller en rad målsättningar, bland annat om skydd av områden. Beredningen avser mot den bakgrunden att utveckla etappmål i de föreslagna strategierna för långsiktig hållbar markanvändning med landskapsfokus och för en sammanhållen vattenpolitik. Ett mycket viktigt Nagoya-delmål i detta sammanhang är målet att av mark- och sötvattenytan, och av kust- och havsytan ska skyddas genom områdesskydd10. Delmålet anger också att de skyddade områdena ska utgöra ett fungerande nätverk och att de ska skötas effektivt samt vara integrerade i det större landskapet. Detta kommer att kräva stora resurser i form av ökade avsättningar. Det internationella delmålet ger en tydlig riktning i arbetet, men måste, enligt överenskommelsen i , anpassas efter nationella behov och prioriteringar, som det övergripande globala delmålet ska beaktas. Detta innebär att av vissa landområden kan behöva skyddas, medan andra områden kan behöva mycket högre andel områdesskydd än så. Hur mycket som behöver skyddas beror i viss mån på hur markanvändningen ser ut i övrigt. Ju större andel av den biologiska mångfalden som klarar sig i det brukade landskapet, desto mindre blir generellt behovet av skyddade områden. Det är därför lämpligt att föreslå bl.a. areella etappmål inom detta område i arbetet med strategierna för långsiktig hållbar markanvändning med landskapsfokus och för en sammanhållen vattenpolitik. Frågor om hållbar förvaltning av vilda djur och växter inklusive populationer som ökat kraftigt , t.ex. vildsvin, kan även behöva aktualiseras i det kommande strategiarbetet. Även frågan om åtgärder för hotade naturtyper faller egentligen in under ekosystemnivån. I internationella och europeiska 10 The Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 and the Biodiversity Targets, Target 11: By 2020, at least 17 per cent of terrestrial and inland water areas, and 10 per cent of and areas, especially areas of particular importance for biodiversity and ecosystem services, are conserved through effectively and equitably managed, ecologically representative and well connected systems of protected areas and other effective area-based conservation measures, and integrated into the wider landscapes and seascapes. Förslag till etappmål - Biologisk mångfald överenskommelser och regelverk hanteras dock frågan om hotade naturtyper tillsammans med frågan om hotade arter. Vi återkommer därför till hotade naturtyper i samband med att frågan om hotade arter behandlas under rubriken populationer av arter nedan. Livskraftiga populationer av arter Här diskuterar vi frågor som berör biologisk mångfald på artnivå. Vi föreslår etappmål om hotade arter och naturtyper och om invasiva främmande arter. Vi gör även en bedömning avseende överutnyttjande av vissa arter vid t.ex. fiske. Vi har formulerat ett förslag till etappmål som omfattar både hotade arter och naturtyper, eftersom dessa frågor hanteras samlat i internationella och europeiska överenskommelser och regelverk. Ökad uppmärksamhet för genetisk mångfald Jämfört med ekosystemnivån och artnivån har arbetet med biologisk mångfald på gennivån fått liten uppmärksamhet. Mångfalden på gennivå är emellertid betydelsefull för resiliensen i ekosystemen och för deras förmåga att förse oss med viktiga ekosystemtjänster. Det finns ett stort kartläggnings- och informationsbehov innan riktade mål och insatser kan formuleras. Befintliga indikatorer för genetisk mångfald, till exempel de som används av Europeiska miljöbyrån och inom konventionen om biologisk mångfald, hanterar huvudsakligen hotade husdjursraser.11 Vi föreslår därför ett etappmål om kunskap om genetisk mångfald. Samhällets kunskap om den biologiska mångfaldens och ekosystemtjänsternas värden Brist på lämplig kunskap om den biologiska mångfaldens värden är ett hinder vid utformningen av effektiva styrmedel och åtgärder för biologisk mångfald. Det är framför allt viktigt att öka möjligheterna att bedöma värdet av den biologiska mångfalden för 11 European Environment Agency:s indikator visar andelen kor och får av inhemsk ras i det totala nöt- och fårbeståndet. Förslag till etappmål - Biologisk mångfald underlag vid politiskt beslutsfattande. Internationellt har drivit detta både inom konventionen om biologisk mångfald och i samband med att FN etablerade Intergovernmental Platform on Biodiversity and () 2010. Vi föreslår här ett etappmål om värdet av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, som ett led mot att skapa bättre kunskapsunderlag nationellt. 10.4.1Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: