sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — Om tillämpningsområdet å andra sidan begränsades till låga belopp – exempelvis som i praktiken anses utgöra gränsen för ringa bidragsbrott – skulle många regelöverträdelser inte leda till någon sanktionsavgift. I sammanhanget ska också erinras om att en strikt beloppsbegränsning är ovanligt i svensk lagstiftning. Utredningen förordar alltså inte en sådan lösning. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? Alternativet till en beloppsmässig avgränsning är att låta sanktionssystemet omfatta i princip samtliga fall av lagöverträdelser men med särregler för de fall där överträdelsen utgjorde ett brott och det inte finns tillräckliga skäl att ersätta det straffrättsliga ansvaret med en avgift. Utredningen förordar en sådan lösning. Samma regler bör gälla för alla förmåner I de ovan nämnda riktlinjerna har det uttalats att sanktionsavgifter endast bör få förekomma inom vissa klart avgränsade rättsområden. Mot den bakgrunden är det befogat att ställa frågan om det verkligen är lämpligt att införa ett sanktionssystem som täcker i stort sett hela trygghetsområdet med dess många förmåner och relativt stora antal beslutande organisationer. Alternativet skulle kunna vara att konstruera olika system som då skulle gälla inom respektive bidragsområde. För en ordning med skilda regler inom respektive förmånsområde talar att de statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som berörs av utredningens uppdrag handlägger ett mycket stort antal förmåner och att förutsättningarna skiljer sig åt på olika områden. Som exempel kan nämnas att det inte krävs många utbetalningar på studiemedelsområdet för att komma upp i tämligen stora belopp, under det att motsvarande belopp inom t.ex. tillfällig föräldrapenning uppnås först efter många utbetalningar. ska dessa skillnader inte överdrivas. De nämnda beslutsorganisationerna måste i många avseenden tillämpa gemensamma regler, såsom förvaltningslagen (1986:223) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Behovet av särregler inom de olika förmånsslagen är dessutom i praktiken inte stora. Härtill ska läggas att det finns ett behov av att gränsdragningen mot bidragsbrottslagen sker enhetligt. Förutsättningarna för straffansvar bör inte skilja sig åt beroende på vilken förmån som lagöverträdelsen gäller. Utredningen anser alltså att det inte finns något hinder mot att utforma det nya sanktionssystemet som ett generellt system som gäller för samtliga de förmåner som omfattas av det. Enligt utredningens mening ställer dock de skilda förutsättningarna stora krav på utformningen av regelverket. En ledstjärna för utformningen ska alltså vara att reglerna ska vara enkla att tillämpa. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? bidrar också till att enskilda får lättare att förstå innebörden och därmed att rätta sig efter dem. 4.5Vilka bidragsbrott bör leda till sanktionsavgift i stället för till straffansvar? Utredningens förslag: Bidragsbrott som bedöms som ringa, och vårdslösa bidragsbrott ska i regel leda till sanktionsavgift. I avsnitt 4.4 har utredningen föreslagit att det införs ett system med sanktionsavgifter inom trygghetsområdet. Avgiftsskyldigheten ska inte förutsätta vare sig uppsåt eller oaktsamhet. Förutsättningarna för sanktionsavgift kommer därmed att kunna vara uppfyllda också i de fall som omfattas av straffansvar. I detta avsnitt tar utredningen upp frågan i vilka fall sanktionsavgiften ska ersätta det straffrättsliga ansvaret. Bidragsbrott, ringa brott Enligt utredningens direktiv är utgångspunkten att en sanktionsavgift i första hand ska komma i fråga vid felaktigheter som är mindre allvarliga. Det faller sig således naturligt att en sanktionsavgift i första hand aktualiseras i fråga om mindre allvarliga lagöverträdelser där den straffrättsliga påföljden vanligen blir böter. Bestämmelsen i 2 § bidragsbrottslagen anger inte vad som ska beaktas vid bedömningen av om ett bidragsbrott är ringa. Enligt förarbetena (prop. 2006/07:80 s. 82 och 96) måste frågan avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet. Beloppet har självfallet stor betydelse. Eftersom förmånerna inom välfärdssystemen ofta är inkomstberoende, kan emellertid en bedömning som strikt utgår från det belopp som betalats eller skulle ha betalats ut leda till orättvisa resultat. Beloppet bör dock i de flesta fall kunna vara av särskild betydelse, om inte detta framstår mer som ett slumpmässigt resultat. Till ringa brott hör således främst gärningar som rör små belopp. I en promemoria från anges det som ett riktmärke att ett bidragsbrott kan Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? bedömas som ringa om beloppet inte överskrider (rätts PM 2010:2). Det finns flera skäl som talar för att ringa bidragsbrott som regel bör föranleda en administrativ sanktionsavgift i stället för straffansvar. För det första är anmälningarna få. Utredningen kan med stöd av återkravsstatistiken konstatera att det kan antas att det förekommer en stor mängd regelöverträdelser som i varje enskilt fall ofta rör belopp . Arbetslöshetskassorna beslutade om 21 754 återkrav, varav 11 755 – eller – rörde belopp om högst . CSN beslutade under om cirka 12 000 återkrav om högst . beslutade om drygt 159 000 återkrav. Omkring 10 000 av dessa (exklusive bostadsbidrag och underhållsstöd) avsåg enligt uppgift från belopp om eller mindre. Dessa siffror kan jämföras med att det enligt Brå:s siffror anmäldes 306 ringa bidragsbrott. Av uppgifter som utredningen inhämtat från företrädare för såväl de berörda myndigheterna och arbetslöshetskassorna som från polisen framgår att felaktiga utbetalningar av små belopp – till skillnad från vad som var fallet – polisanmäls i betydligt mindre omfattning än fel avseende större belopp. För det andra är andelen lagförda låg. En möjlig förklaring till detta kan vara att många ringa bidragsbrott hinner preskriberas innan de hunnit överlämnas till åklagare; preskriptionstiden är . Från har upplysts att många brottsmisstankar om ringa bidragsbrott inte går vidare till åklagare utan avslutas hos polisen. Av uppgifter som utredningen inhämtat från framgår dessutom att de ärenden om ringa bidragsbrott som överlämnas till totalt sett leder till lagföring i mindre utsträckning än ärenden om bidragsbrott av den s.k. normalgraden. Som exempel kan nämnas att fattades beslut om strafföreläggande, åtalsunderlåtelse eller åtal i av de beslut som rörde ringa bidragsbrott mot som motsvarande siffra för normalgradsfallen var . Sammantaget för alla de berörda myndigheterna och arbetslöshetskassorna fattade åklagare beslut som ledde till lagföring i av de beslut som gällde ringa fall. Motsvarande siffra för normalgradsbrotten var . Enligt utredningens mening får bidragsbrottslagen, i synnerhet när det gäller ringa brott – med hänsyn till de få anmälningarna och Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? den lägre lagföringsandelen – ett begränsat genomslag i den praktiska rättstillämpningen. Detta talar för att det straffrättsliga ansvaret i de flesta fallen av ringa bidragsbrott bör kunna ersättas med en sanktionsavgift. En sådan avgift bör likaväl som böter kunna ha en avskräckande effekt som en sådan ordning skulle avlasta polisen och en del arbete. För domstolarnas del kan man dock inte räkna med att det totalt sett blir fråga om färre mål eftersom det väcks få åtal som bara avser ringa bidragsbrott och beslut om sanktionsavgift dessutom kan komma att överklagas till domstol. Utredningen återkommer till den frågan i kapitel 13. Utredningens slutsats blir således att i fråga om bidragsbrott, som kan bedömas som ringa brott, bör utgångspunkten vara att en sanktionsavgift ska påföras den som lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att fullgöra anmälningsplikt. Straffansvar enligt bidragsbrottslagen bör då inte komma i fråga. Utredningen återkommer i avsnitt 6.6–6.7 till frågan om hur regleringen ska byggas upp i denna del. Enligt 4 § bidragsbrottslagen döms den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 § för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst . Frågan är om också dessa fall som huvudregel bör föranleda en sanktionsavgift i stället för straffrättslig lagföring. Det finns goda skäl för att låta också de vårdslösa bidragsbrotten leda till en sanktionsavgift. anmäldes enligt Brå:s statistik bara 79 fall av vårdslöst bidragsbrott. Vidare är lagföringen också i denna grupp ganska begränsad. Av de fall som rörde och där beslut fattades av åklagare ledde till lagföring. I likhet med de ringa brotten blir påföljden i regel böter. Av de totalt 40 lagföringar (inklusive strafförelägganden) för vårdslöst bidragsbrott som huvudbrott som enligt Brå:s statistikdatabaser skedde blev påföljden villkorlig dom i fem fall, i resten blev det enbart böter. Det skulle kunna invändas att de vårdslösa bidragsbrotten kan avse betydande belopp och att det därmed inte är lämpligt att beivra dem med en sanktionsavgift. Utredningen kan dock konstatera att de vårdslösa bidragsbrotten i praktiken inte anses mer Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? straffvärda än att de motiverar böter som påföljd, låt vara att dessa kan vara kraftiga. Utredningen anser därför att de vårdslösa bidragsbrotten bör kunna omfattas av systemet med sanktionsavgifter och att lagföring i straffrättslig ordning alltså som regel inte bör ske i dessa fall. Det skulle i och för sig kunna sättas i fråga om inte också bidragsbrott av normalgraden åtminstone i vissa fall bör kunna föranleda en sanktionsavgift. Under utredningsarbetet har den synpunkten framförts att en begränsning till de ringa och vårdslösa fallen skulle leda till att sanktionsavgiften får ett alltför begränsat tillämpningsområde för att kunna fylla funktionen att avlasta rättsväsendet. Även i fråga om bidragsbrott av normalgraden kan det anföras skäl för att de bör leda till sanktionsavgift i stället för straffrättslig lagföring. Andelen lagföringar för normalgradsbrotten är ganska hög men man kan inte komma ifrån att antalet anmälningar är mycket litet i förhållande till den totala mängden lagöverträdelser. Ett skäl som skulle kunna åberopas för att åtminstone vissa bidragsbrott av normalgraden borde kunna komma i fråga för en sanktionsavgift är att en sådan ordning beloppsmässigt skulle harmoniera med ordningen på skatteområdet. Där är det i praktiken så att skattetillägg är den enda samhälleliga reaktionen på överträdelser av skattereglerna som kan rubriceras som skatteförseelse, dvs. den ringa varianten av skattebrott. Den gränsen har i praxis kommit att dras betydligt högre än vad som gäller vid ringa förmögenhetsbrott enligt (och , Skattetillägg och skattebrott, 2006, s. 169 ff.). Det skulle mot den bakgrunden kunna hävdas att de bidragsbrott av normalgraden som avser motsvarande summa borde kunna leda till sanktionsavgift i stället för till straffansvar. En sådan ordning skulle kunna åstadkommas med någon form av beloppsregel, av innebörd att oriktiga uppgifter som orsakat felaktiga utbetalningar under ett visst belopp skulle leda till sanktionsavgift under det att övriga fall skulle leda till straffrättslig prövning. Ett annat sätt skulle kunna vara att överväga en ändring av gränsdragningen mellan ringa bidragsbrott och bidragsbrott av normalgraden. Bör sanktionsavgifter införas inom trygghetssystemet? Utredningen är dock inte beredd att föreslå en sådan ordning. Utredningens direktiv är utformade så att uppdraget tar sikte på mindre allvarliga lagöverträdelser. Om bidragsbrott av normalgraden skulle leda till sanktionsavgift och inte till straffansvar skulle det innebära att brott som leder till villkorlig dom, skyddstillsyn och i vissa fall fängelse endast skulle leda till en rent ekonomisk sanktion. En sådan förändring skulle med fog kunna uppfattas som att samhällets reaktion blir betydligt mildare än . Dessutom skulle en ordning där ett bidragsbrott av normalgraden medför sanktionsavgift innebära omotiverade skillnader i straffrättsligt hänseende i förhållande till bedrägeribrottet i . Utredningen anser således att bidragsbrott av normalgraden inte bör komma i fråga för en sanktionsavgift. 5Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? Utredningens förslag: Sanktionssystemet ska omfatta alla ekonomiska förmåner för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Som framgår i kapitel 4 är det utredningens uppfattning att sanktionssystemet ska utformas som en generell reglering och att sanktionsavgiften vid ringa bidragsbrott och vårdslösa bidragsbrott som regel ska ersätta det straffrättsliga ansvar som följer av bidragsbrottslagen. Syftet med att ersätta det straffrättsliga ansvaret med en avgift är att på ett mer effektivt sätt sanktionera oriktigt uppgiftslämnande. Det talar för att tillämpningsområdet för sanktionsavgiften bör bestämmas så att det i så hög utsträckning som möjligt ansluter till bidragsbrottslagens tillämpningsområde. Om en förmån undantas från avgiftssystemet innebär det att det straffrättsliga ansvaret måste kvarstå för den förmånen. Det nämnda syftet med avgiften skulle då inte tillgodoses i fråga om den förmånen. Dessutom finns det en risk att det uppkommer oklarheter i rättstillämpningen om det i fråga om vissa förmåner gäller att avgift är huvudregeln under det att det i fråga om andra förmåner som regel blir fråga om straffrättsligt ansvar. Det som sagts nu innebär att det bör vara en utgångspunkt för frågan om tillämpningsområdet för sanktionsavgiften att avgiften ska kunna aktualiseras beträffande samma förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen. Den lagen tar sikte på förmåner för Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? Av förarbetena till bidragsbrottslagen (prop. 2006/07:80 s. 94) framgår att utanför lagens tillämpningsområde faller sådant socialpolitiskt stöd som i och för sig medför en kostnad för det allmänna men som tillhandahålls på annat sätt än genom utbetalningar av ersättning, bidrag, pension eller lån. Det gäller exempelvis stöd som det allmänna tillhandahåller genom att bedriva eller subventionera viss verksamhet. Att de förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen ska avse personligt ändamål innebär enligt förarbetena vidare att förmånerna ska betalas ut för enskilda individers privata bruk. Därmed utesluts förmåner som i och för sig kan betalas ut till enskilda personer, men som har andra ändamål, exempelvis att främja förenings- eller näringsverksamhet. Enligt direktiven ska utredningen särskilt överväga om det finns skäl att undanta vissa förmåner från sanktionssystemets tillämpningsområde. I närmast följande avsnitt redovisas utredningens överväganden i denna del. I direktiven anges särskilt att studiemedel, som består av en bidrags- och en lånedel, möjligen skulle kunna vara en sådan förmån som det finns skäl att undanta från tillämpningsområdet för sanktionsavgiften. Studiemedel lämnas till studerande på eftergymnasial nivå och till vuxenstuderande på grundskole- och gymnasienivå. Förmånen består av studiebidrag och studielån. () handlägger dock även en annan stödform benämnd studiehjälp. Studiehjälp lämnas för studier i gymnasieskolan eller annan gymnasial utbildning till och med vårterminen det år den studerande fyller . För att ge förmånerna från CSN en mer fullständig belysning bör övervägandena också inbegripa frågan om studiehjälpen ska omfattas. Bestämmelser om studiemedel och studiehjälp finns i huvudsak i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförordningen (2000:655). Studiehjälp lämnas som studiebidrag, inackorderingstillägg och extra tillägg. Frågan är om det finns någon anledning att undanta denna förmån från tillämpningsområdet för sanktionsavgiften. Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? som är utmärkande för denna förmån är dels att mottagarna är unga, dels att de felaktigt utbetalade beloppen är små och dels att utbetalning vanligen sker efter anmälan från läroanstalten, inte efter ansökan från den enskilde. Enligt utredningens mening utgör inte det förhållandet att de som tar emot förmånen är unga personer något hållbart skäl för att undanta studiehjälpen från sanktionssystemet. Ett sådant undantag skulle kunna ge den felaktiga signalen att oriktiga uppgifter kan accepteras. Det skulle vara särskilt betänkligt i fråga om just ungdomar. När det gäller det faktum att de felaktigt utbetalade beloppen vanligtvis är små kan det konstateras att de problem som finns med den nuvarande ordningen, som innebär att oriktiga uppgifter beivras genom ett straffrättsligt förfarande, till viss del är knutna just till de lägre beloppen, se vidare kapitel 4. Mot den bakgrunden finns det inte skäl att undanta förmåner som vanligtvis bara betalas ut med mindre belopp från tillämpningsområdet. Tvärtom kräver sanktionens effektivitet att just dessa förmåner omfattas. Att det kan finnas skäl att införa en gräns för hur låga belopp som över huvud taget bör kunna leda till en sanktionsavgift ändrar inte detta. Utredningen återkommer till den sistnämnda frågan i avsnitt 6.12. Utmärkande för studiehjälp är även att ansökan i de allra flesta fall inte lämnas av den enskilde själv, utan att utbetalning sker sedan en läroanstalt har anmält att den enskilde studerar vid läroanstalten. Studiehjälp i form av studiebidrag för studier utomlands, inackorderingstillägg eller extra tillägg får däremot lämnas bara efter ansökan (2 kap. 13 § studiestödslagen och 2 kap. 28 § studiestödsförordningen). Såsom närmare utvecklas i avsnitt 6.5 föreslås att sanktionsavgiftssystemet endast ska omfatta uppgifter som lämnas av förmånstagaren själv eller dennes vårdnadshavare eller förmyndare. Detta innebär alltså att sanktionsavgift bara kommer att kunna aktualiseras i en begränsad andel av samtliga ärenden rörande studiehjälp. Enligt utredningens mening är detta dock inte ett tillräckligt skäl för att undanta studiehjälpen från sanktionssystemets tillämpningsområde. I de fall där det är den enskilde eller dennes vårdnadshavare eller förmyndare som lämnar en felaktig uppgift fyller ju avgiften en funktion. Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte finns några bärande skäl för att undanta studiehjälpen från sanktionsavgiftssystemet. Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? När det gäller studiemedel kan det inledningsvis konstateras att det finns ett antal särdrag som utmärker denna förmån. Här handlar det för det första om att förmånen består delvis av lån, delvis av bidrag. För det andra prövas rätten till förmånen mot uppgifter som den studerande lämnar om sina framtida inkomster, och de uppgifterna utgör när de lämnas endast uppskattningar. Om inkomstförhållandena ändras är den studerande – enligt 3 kap. 27 § studiestödslagen – skyldig att anmäla det till CSN. Frågan är då om dessa särdrag motiverar att studiemedel undantas från tillämpningsområdet för sanktionsavgiften. Det förhållandet att studiemedel beviljas utifrån ett antagande om vilka inkomster studenten kommer att ha innebär bl.a. att det är studentens uppskattning av inkomsternas storlek som ska vara riktig. Det kan därför vara svårt att avgöra om studenten har lämnat en felaktig uppgift. Men att det kan bli svårt att avgöra sådana frågor utgör inte något vägande skäl för att undanta studiemedelsförmåner från tillämpningsområdet för sanktionsavgiften. Härtill ska läggas att det i en ansökan om studiemedel inte bara görs en uppskattning av framtida inkomster. Där lämnas också andra uppgifter, t.ex. om studietakt, som bör träffas av en sanktion om de är felaktiga. En annan invändning som skulle kunna anföras emot att låta studiemedel omfattas av avgiftssystemet hänger samman med den anmälningsplikt som den studerande har när förhållanden som påverkar rätten till studiemedel ändras. Som framgår av avsnitt 6.3 anser utredningen att sanktionsavgift ska kunna komma i fråga också vid underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt. Eftersom studiemedel betalas ut löpande med ett visst belopp vars storlek beror på den studerandes inkomster skulle det exempelvis kunna inträffa att utbetalningar är riktiga men att det visar sig att den studerande haft så höga inkomster att studiemedel aldrig skulle ha beviljats. I en sådan situation är det inte självklart när i tiden som förutsättningarna för sanktionsavgift är uppfyllda. Utredningen återkommer i avsnitt 6.3 och 6.9 till frågan om när avgiftsskyldighet bör anses uppkomma i dessa fall men kan redan här konstatera att inte heller denna svårighet utgör något bärande argument emot att låta studiemedel omfattas av avgiftssystemet. Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? En annan omständighet som skulle kunna påstås tala för att undanta studiemedlen från tillämpningsområdet är att straffansvaret är begränsat och att det utan en motsvarande begränsning i fråga om avgiften skulle uppkomma en omotiverad skärpning av sanktionstrycket. Det begränsade straffansvaret hänger samman med att det finns ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar. I samband med tillkomsten av bidragsbrottslagen gjordes ett uttalande som begränsar straffansvaret till i huvudsak de uppsåtliga fallen. I motiven (prop. 2006/07:80 s. 98) uttalades nämligen följande. Även sådana gärningar där faran för slutlig ekonomisk skada är liten men inte försumbar bör kunna anses vara mindre allvarliga. Om det inom ramen för administrationen av en förmån finns ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar med beslut om återkrav bör gärningarna regelmässigt anses vara mindre allvarliga. Ett exempel på sådana fall är utbetalningar av studiemedel som förutsätter att förmånstagaren utöver studiemedlen inte uppbär inkomst som överstiger ett visst belopp. Här sker regelmässigt en efterkontroll mot uppgifter från , vilket innebär att den som tjänat för mycket blir återbetalningsskyldig. Dessa fall bör, såvida det inte är fråga om uppsåtligt handlande, normalt kunna vara straffria. Enligt utredningens mening bör sanktionssystemet inte bygga på något subjektivt rekvisit. Någon ansvarsbegränsning liknande den som gäller i fråga om det straffrättsliga ansvaret kan således inte införas. Enligt utredningens mening finns det inte heller något behov av en sådan begränsning. I de fall där den enskilde har underlåtit att anmäla ändrade inkomstförhållanden bör sanktionsavgift i allmänhet kunna åläggas. En sådan ordning inskärper vikten av att anmälningsplikten fullgörs. Här blir det alltså fråga om en skärpning av sanktionstrycket och den skärpningen ligger i linje med syftet med avgiften. Utredningen övergår till att behandla frågan om vilken betydelse det kan ha att studiemedel består dels av lån, dels av bidrag. Till en början står det helt klart att det beträffade bidraget inte finns skäl att göra andra överväganden än när det gäller bidrag på andra områden. När det däremot gäller lånedelen skulle det i och för sig kunna hävdas att lånet ändå alltid ska betalas tillbaka. Med detta synsätt skulle det alltså inte spela någon roll om lånet lämnats på felaktiga grunder eller inte – staten har ändå rätt att få tillbaka det utlånade beloppet. Med andra ord skulle det inte vara lika Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? allvarligt att på felaktiga grunder tillskansa sig ett lån som att tillskansa sig ett bidrag. Utredningen kan emellertid inte ställa sig bakom ett sådant synsätt. Utlåning innebär alltid ett risktagande för kreditgivaren och det är rimligt att den risken begränsas till de fall där mottagaren av lånet är lagligen berättigad till det. Dessutom bör det påpekas att det är straffbart att lämna felaktiga uppgifter som orsakar fara för att studiemedlets lånedel betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp.