sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Vidare föreslogs att huvudmannen skulle kunna inneha eget linjetrafiktillstånd och få rätt att anlita entreprenör med tillstånd för beställningstrafik för att utföra trafiken. Vidare före- slogs huvudman omfattas av den kommunala företrädesrätten i fråga om linjetrafiktillstånd. För att underlätta avtalsuppgörelser mellan huvudman och trafikutövare om ersättning vid entreprenadtrafik inrättades en särskild kollektivtrafiknämnd . Denna skulle vid behov pröva frågor som rörde ersättning för trafikutövning. En annan viktig förutsättning för att kollektivtrafiken skulle kunna förbättras var ett ökat statligt ekonomiskt stöd till trafiken. Ett nytt bidragssystem föreslogs till kollektiv persontrafik i sådana län där huvudman hade etablerats. Jämfört med det då gällande bidragssystemet innebar förslaget en betydande ökning av det statliga stödet samt förenklingar på en rad punkter. Tätortstrafiken skulle ingå i bidragssystemet och även lokal och regional järn- vägstrafik skulle kunna få stöd. De framlagda förslagen gav huvudmannen ökade möjligheter att införa samordnade taxesystem i länet i form av t.ex. rabattkort. Till ledning gavs också några modeller för sådana rabattsystem, bl. a. vad gällde den geografiska avgränsningen för systemens giltighet. I lagen om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik före- skrevs således för att främja en tillfredsställande trafikförsörjning i varje län skulle finnas en huvudman som ansvarade för den lokala och regionala kollektivtrafiken på väg. Huvudman utgjordes av och kommunerna i länet gemensamt. I skulle dock vara huvudman och i kommu- nen. Formen för det gemensamma huvudmannaskapet var antingen kommunalförbundets, som var lagstiftarens huvudalternativ, eller aktiebolagsformen. Nästan alla län valde bolagsformen. Genom kommunernas medverkan blev de olika lokala trafik- förhållandena beaktade. Man kunde då knyta trafikförsörjningen till viktig verksamhet som skolskjuts, färdtjänst och bebyggelseplanering. I likhet med den offentliga utredning6 som föregick proposi- tionen fann föredragande departementschef att en grundläggande förutsättning för att åstadkomma en rationell kollektiv trafik var att ansvarsfrågan för den lokala och regionala trafiken löstes. Det angelägna i en sådan åtgärd borde – som också länskortsutred- ningen framhöll – ses mot bakgrunden av det oklara läge som rådde vad gällde ansvaret för trafikförsörjningen inom länen. Medan det av statsmakterna var uttalat att ansvaret för den lokala trafiken inom kommunerna åvilade dessa var det däremot inte i samma utsträckning klarlagt vem som bar ansvaret för den regionala trafiken mellan kommunerna. Staten hade visserligen genom den till länsstyrelserna knutna regionala trafikplaneringen påtagit sig ett planeringsansvar och genom bussbidragssystemet också ett visst ekonomiskt ansvar för att stödja olönsam sådan trafik. Genom- förandet av planeringsinsatserna och driftåtgärderna åvilade där- emot i huvudsak de olika trafikföretagen. Denna ordning hade visat sig vara mindre lämplig främst genom att genomförandeinstrument saknats i planeringsarbetet. En sam- ordnad planering med ett huvudmannaskap för all kollektiv lands- vägstrafik i varje län befanns därför vara önskvärd. En anledning härtill var att det blev huvudmannen som ytterst hade att svara för trafikverksamheten. Genom ett sådant samordnat huvudmanna- skap för den kollektiva persontrafiken på lokal och regional nivå kom det politiska ansvaret för både planering och genomförande av trafikförsörjningen i regionen att ligga hos ett och samma organ. Huvudmännen gavs 1989 trafikeringsrätten för linjetrafik inom länet. upphörde tidigare meddelade tillstånd till sådan trafik att gälla. Detta innebar inte att huvudmännen övergick till att driva trafiken i egen regi, utan att de upphandlade tjänsterna från kollektivtrafikföretag i konkurrens. Motiven bakom lagändringen var bland annat att öka konkurrensen eftersom huvudmännen före lagändringen i praktiken endast var hänvisade till avtalsför- handlingar med det kollektivtrafikföretag som hade linjetrafiktill- 6 (SOU 1976:43) Länskort i kollektivtrafiken. stånd för respektive linje. Det var även svårt att åstadkomma rationella, genomgående busslinjer inom områden där flera till- ståndsinnehavare var verksamma. Det fanns även andra problem som ledde till onödigt höga kostnader för trafiken. Genom trafikpolitiska beslut fick huvudmännen även ansvar för trafik utmed länsjärnvägarna. De fick välja att fortsätt- ningsvis bedriva trafiken antingen med tåg eller buss eller genom en kombination av de båda trafikslagen. För detta fick de ett stats- bidrag . tilldelades trafikhuvudmännen även trafikeringsrätt för regional persontrafik på stomjärnväg inom det egna länet och möjlighet att bedriva sådan trafik i angränsande län, om syftet var att utveckla den regionala persontrafiken i det egna länet. För båda slagen av järnvägar (länsjärnvägar resp. stom- järnvägar) gällde att trafiken upphandlades mellan kollektivtrafik- företag i konkurrens. Huvudmannalagen ersattes 1998 av en ny lag, benämnd lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvud- mannalagen). Bestämmelserna avseende organisationsformerna för- blev i stort sett oförändrade, med den skillnaden att och kommunerna nu benämns länstrafikansvariga. Sådana länstrafik- ansvariga skulle finnas i varje län och vars uppgift var att ansvara för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. Dittills hade både begreppen huvudman och trafikhuvudman använts. I den nya lagen används namnet trafikhuvudman vilket var det som i dagligt tal var vanligast förekommande . Enligt huvudmannalagen skulle trafikhuvudmannen anta en trafikförsörjningsplan. När lagen ersattes med trafikhuvudma- nnalagen kompletterades bestämmelsen på så sätt att trafik- huvudmannen ska anta trafikförsörjningsplanen efter samråd med de länstrafikansvariga. Skälet till förändringen var att man ansåg det vara viktigt att samarbetet mellan trafikhuvudmännen och de läns- trafikansvariga förstärktes och att det skulle innebära att ägar- styrningen av verksamheten förbättrades. Huvudmannalagen gav trafikhuvudmannen möjlighet att på uppdrag av en kommun eller ett landsting upphandla taxitjänster. I och med införandet av trafikhuvudmannalagen utvidgades dessa möjligheter till att även avse persontransporter och samordnings- tjänster. Syftet med utvidgningen var att effektivisera upphand- lingen. En ny EU-förordning – och rådets förord- ning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och upphävandet av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 – trädde i kraft . Förordningen reglerar hur behöriga myndigheter kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än den fria marknaden skulle kunna erbjuda. Med behörig myndighet avses sålunda, något förenklat, ett offentligt organ med befogenhet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden inom ett givet geografiskt område. Förordningen (2009:237) om statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafik-anläggningar m.m. innehåller bestämmelser om statlig medfinansiering. Trafikhuvudmannen har där en viktig uppgift att som ansvarig för kollektiv persontrafik inom länet att i en administrativt samordnande roll hantera medfinansiering för investeringar i rullande materiel för regional kollektiv persontrafik på järnväg, tunnelbana och spårväg med de begränsningar som framgår av 2 § 9, samt fartyg för regional kollektiv person- och godstrafik, och för åtgärder som ökar tillgängligheten för funktionshindrade resenärer utöver vad som följer av de föreskrifter om handikapp- anpassning som har meddelat om handikappanpassad kollektivtrafik eller de krav i fråga om tillgänglighet som kan ställas med stöd av . I varje län ska finnas en regional kollektivtrafikmyndighet7. I de län där kommunerna och gemensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtra- fiken ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommu- nerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. Sannolikt kommer de uppgifter som åvilar trafikhuvudmannen när det gäller frågan om medfinansiering att överföras till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Frågan bereds i . 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag. 2.3.2Regional planering och organisering I propositionen 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen föreslog regeringen att en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning genomfördes i , , och fram till utgången av . Syftet med försöksverk- samheten var att utveckla former för en bättre demokratisk för- ankring av det regionala utvecklingsarbetet. I , och län överfördes det regionala utvecklingsansvaret, som intill dess hade legat på , och vissa andra statliga uppgifter till ett regionalt självstyrelseorgan. De statliga uppgifter som berördes var beslut om fördelning av regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel, upprättande och fastställande av länstrafikplaner och fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Uppgiftsöverföringen reglerades i en särskild lag om försöksverksamhet med ändrad regional ansvars- fördelning. Lagen trädde i kraft . För genomförande av försöksverksamheten stiftades också en lag om försöksverksamhet med regionförbund i län och län. Regionförbunden, där samtliga kommuner och landsting i respektive län var medlemmar, skulle ansvara för de uppgifter som det regionala självstyrelseorganet skulle ha. I län gällde detta dock bara till utgången av . Därefter övertog det nybildade ansvaret. I ansvarade kommunen för verksamheten. I bedrevs försöksverksamheten av ett partssammansatt samverkansorgan, dock utan att några statliga beslutsbefogenheter fördes över. I propositionen behandlade regeringen också vissa frågor om länsstyrelsernas roll och organisation. Regeringen ansåg att länssty- relserna borde ges en tydlig roll att vara regeringens företrädare i länet och att utvecklingen mot en samordnad länsförvaltning borde fortsätta. Slutligen föreslog regeringen i propositionen en ändring i lagen om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik. Ändringen innebar att huvudmannaskapet för kollektivtrafiken kunde läggas på de föreslagna regionförbunden i län och län. Sammanfattningsvis kan offentliga organisation karak- täriseras som en enhetsstat med stark självstyrelse. Den regionala samhällsorganisationen är antingen ett utflöde av statens maktutövning på central nationell nivå eller en del av den kommunala självstyrelsen i form av landsting eller interkommunala samverkansorgan. Strävandena att förena önskemålet om en decentraliserad för- valtning med ett övergripande statligt ansvar för samhällsutveck- lingen har föranlett flera justeringar av samhällets regionala förvalt- ningsorganisation. Frågan om den regionala samhällsorganisationen har tillmätts stor betydelse såväl från demokratiska som förvalt- ningspolitiska utgångspunkter. Två utvecklingslinjer för länsförvaltningens organisation har förekommit sida vid sida men med olika prioritering . Den ena har inneburit en sektorsförvaltning, där fristående centrala verk med utlöpare i länen har getts en stark ställning. Den tongivande aspekten är specialiseringens särskilda fördelar för den snävt preciserade verksamhetens effektivitet och produktionsförut- sättningar. Flertalet av de fristående centrala verken har förändrat sina länsorganisationer och etablerat större regionala förvaltningar. Regionindelningen har styrts av det enskilda verkets intressen och behov, varför både regiongränser och regionorter kommit att skilja sig åt mellan de statliga verken. Den andra linjen är en mer enhetlig och nivåsamordnad statlig förvaltningsfunktion i länet. Samhällets intresse att samordna olika offentliga insatser blir då ett övergripande intresse, som får störst betydelse på områden där samordningsbehoven är stora. Denna linje har grundats på bedömningen att man inom en och samma organisation – – klarar av att hantera balansen mellan sektorsperspektivet och tvärsektoriell samordning. En huvudfråga i debatten har bl.a. gällt frågan om hur en integration av de olika förvaltningsgrenarna på länsplanet skulle påverka förutsättningarna för en fortsatt decentralisering till den regionala nivån. Också i fråga om förtroendemannainflytandet på regional nivå har två alternativa reformlinjer förts fram. Den ena linjen är att ge statlig länsförvaltning viss förankring bl.a. med utgångs- punkt i krav på insyn och medborgarnärhet. Den andra och mer långtgående linjen innebär att lägga huvuddelen av samhällsupp- gifterna på länsplanet under en regional självstyrelseorganisation, den s.k. länsdemokratitanken. Regionalpolitiken har successivt breddats och delvis fått en ny inriktning. Till en början var den koncentrerad till att främst söka påverka näringslivets lokalisering genom centrala beslut om har dock beslutande- rätten successivt delegerats som betydelsen av ekonomisk tillväxt poängterats. En tendens som kan noteras är att större vikt har lagts vid infrastruktur och hur en samordning av sektorspolitiken ska kunna bidra till den regionala utvecklingen. Miljöfrågorna har fått ökad tyngd i arbetet. Detta har också lett till rollförskjutningar och nya konstellationer av aktörer. Kommuner, länsstyrelser och övriga intressenter i länet för- väntas komma överens om och formulera gemensamma handlings- linjer för agerandet i ett antal frågor som bedöms som strategiska för länets utveckling, t.ex. när det gäller näringslivsutveckling, infrastruktur, kompetensförsörjning och miljöfrågor. Samverkan över länsgränserna har också blivit allt vanligare eftersom frågorna tenderar att alltmer gälla funktionella sakområden av varierande geografisk omfattning. Det faktum att allt större del av åtgärderna för regional utveckling sker inom ramen för verkar också i samma riktning. I detta sammanhang ställs det krav på att alla regionala och lokala aktörer samverkar. Denna trend förstärks i riktlinjerna för den ekonomiska politiken för att stärka sysselsättningen och minska arbetslösheten. På ett övergripande plan ska en ny regional samverkan komma till stånd mellan olika närings- och regionalpolitiska aktörer. Regeringen föreslog i proposition 2001/02:7 om regional samverkan och statlig länsförvaltning att det i samtliga län skulle vara möjligt att bilda ett kommunalt samverkansorgan för regional utveckling i länet. Ett samverkansorgan utgörs av ett kommunalförbund där samtliga kommuner är medlemmar och där även kan vara medlem. I län respektive kunde utgöra samverkansorgan. I kunde utgöra samverkansorgan. Regeringen gjorde bedömningen att ytterligare erfarenheter borde vinnas av en direktvald regional nivå och verksamheten borde fortsätta ytterligare en mandatperiod och bli föremål för utvärdering. Samverkansorganet skulle utarbeta program för länets utveckling och samordna utvecklingsinsatser i länet för genom- förande av programmet. Samverkansorganet fick befogenhet att besluta om länsplaner för regional infrastruktur samt befogenhet att besluta om vissa statliga medel för regional utveckling. I försökslänen fick samverkansorganen även under nästkommande mandatperiod beslutanderätt över motsvarande regionalpolitiska medel som de ditintills beslutat om, i avvaktan på utvärderingen av det fortsatta försöket. Ett av samverkansorganet fastställt program för länets utveckling skulle beaktas av alla statliga myndigheter som bedrev verksamhet i länet, t.ex. vid beslut om fördelning av statliga medel som ansågs ha betydelse för den regionala utvecklingen i länet. Samverkansorganet avsågs vidare få ansvaret för utveckling och förankring av tillväxtprogram för kommande programperiod. Lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen trädde i kraft . Lagen har efter hand ändrats. Genom proposition 2009/10:156 Regionalt utvecklingsansvar i vissa län föreslogs att försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i och gjordes om till att gälla permanent. Verksamheten reglerades genom en ny lag som utöver de nämnda länen även skulle omfatta och . Lagen före- slog vidare innehålla bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Landstingen huvuduppgift är dock alltjämt sjukvård. I dess nuvarande lydelse har ett samverkansorgan till uppgift att 1.utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling som kommuner och landsting avser att genomföra i samarbete med andra parter, 2.samordna insatser för genomförandet av strategin, 3.besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete, 4.upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfra- struktur, och 5.följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. Med regionalt tillväxtarbete avses enligt lagen insatser för att skapa en hållbar regional tillväxt och utveckling. Innan försöksverksamheten påbörjades hade länsstyrelserna ansvaret i länet för vad som benämns det regionala till- växtarbetet. Med försöksverksamheten och möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan är ansvaret för det regionala till- växtarbetet att upprätta och fastställa planer för regional tran- sportinfrastruktur numera organiserat på tre olika sätt i landet. I , , och har kvar ansvaret. län samt har landstingen ansvaret och i kommunen. I tretton län är det kommunala samverkansorgan som är ansvariga för det regionala tillväxtarbetet enligt samverkans- organslagen. De regionala organens politiska mandat ser således olika ut vilket framgår av nedanstående figur. Figur 2.1 Den regionala strukturen är en myndighet underställd regeringen och styrs genom instruktion och regleringsbrev. Ett regionförbund är formellt ett kommunalförbund med begränsade uppgifter med utgångspunkt från det syfte med vilket det är inrättat. Förbundet styrs av dess medlemmar. har beskattningsrätt och styr över sin ekonomi inom ramen för gällande lagstiftning. Ett landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för enligt lagen om kommunala befogenheter i vissa fall. får sitt mandat av medborgarna. Enligt de nuvarande bestämmelserna i får regeringen – om de berörda kommunerna inte motsätter sig det – utse ett regionplaneorgan om användningen av mark- och vatten- områden behöver utredas gemensamt av flera kommuner eller om flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas. Regionplaneorganets uppgifter är att inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag i sådana frågor för kommunernas och statliga myndigheters planering. Regionplane- organet kan anta en regionplan för hela eller del av regionen. Översiktsplanens förfaranderegler om samråd, utställning etc. ska då tillämpas. Regionplanen ska tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen gäller av högts . har av regeringen utsetts till regionplaneorgan. I ansvarar för regionplaneringen med stöd av lagen (1987:147) om region- planering för kommunerna i . Länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan eller regionala sam- arbetsorgan är samtliga regionföreträdare och har bl.a. till uppgift att upprätta länsplaner för regional transportinfrastruktur. Rege- ringen fastställer därvid de ekonomiska ramarna. Därefter fast- ställer de regionala företrädarna sina respektive länsplaner. Trafik- verket, kommuner och trafikhuvudmän bistår med underlag. Länsplanerna kan omfatta: investeringar i statliga vägar som inte ingår i det nationella stamvägnätet , det vill säga samtliga länsvägar samt de riksvägar som inte ingår i det nationella stamvägnätet, åtgärder i sådana anläggningar m.m. för vilka statlig medfinan- siering kan beviljas enligt förordningen (2009:237) om statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., driftbidrag till icke-statliga flygplatser som bedöms vara strategiskt viktiga för regionen enligt förordning (2009:239), byggande och drift av enskilda vägar, investeringar och förbättringsåtgärder för vilka har ansvaret enligt förordningen (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. I regeringens proposition 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, föreslås att ett statligt driftbidrag ska kunna ges till icke-statliga flygplatser på samma villkor som fram . Med början 2012 överförs delar av detta bidrag till de regionala planerna. De överförda medlen får användas för till exempel driftbidrag till regionala flygplatser inom ramen för de transportpolitiska priorite- ringar som regionen gör. Det kvarvarande öronmärkta driftbidraget ska kunna ges till de flygplatser där (tidigare Rikstrafiken) upphandlar transportpolitiskt motiverad flygtrafik. Övergångstiden mellan nuvarande driftbidragssystem och det som föreslås bör vara av sådan längd att det medger rimliga möjligheter för nuvarande ägare av flygplatserna att involvera berörda regionala och lokala aktörer, inklusive näringslivet. På så sätt kan goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling av flygplatserna skapas. Flygplatsernas roll och betydelse i de regionala trafiksystemen bör med en sådan ansats kunna lyftas upp och preciseras och nyttan med de enskilda flygplatserna värderas. Den senaste långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur som avsåg perioden –påbörjades i tidigt skede av mandatperioden –2010. I denna planeringsomgång involvera- des den regionala nivån både formellt och inte minst reellt starkt i arbetet. Det betydde också att engagemanget inte minst från regionalt politiskt håll blev stort. genomfördes nio regionala systemanalyser med syftet att tydliggöra utgångspunkterna för prioriteringarna i de kommande planerna utifrån mål, funktioner, brister, åtgärder och effekter. Arbetet utgick ifrån en helhetssyn på såväl nationella som regionala behov i transportsystemet och samhället som helhet. Trafikverken medverkade i detta arbete och i den öppna process där län, regioner och näringsliv har inventerat mål, översatt dem till önskvärda framtida funktioner, beskrivit bristerna i dagens system och föreslagit åtgärder för att åtgärda bristerna. Utifrån de regionala systemanalyserna har en nationell system- analys genomförts som sammanfattar och preciserar funktioner och utgångspunkter för de nationella prioriteringarna. levererade länen sina remissbehandlade förslag till länsplaner till regeringen. Regeringen fastställde de ekonomiska ramarna för länsplanerna och den nationella planen för perioden –2021. Länsplanerna fastställdes av planerings- ansvarig organisation i respektive län senast . Företrädare för verkens regionala organisationer har fortlöpande haft kontakter med kommuner och länsplaneupprättare. På detta sätt har en växelverkan mellan nationell och regional nivå skapats. Kontakten med grupper som företräder brukarna har också utvecklats betydligt i denna planering. verken med bl.a. näringslivskontakter och intressenter på regional och central nivå använts för dialog. Den öppna processen med kontinuerliga dialoger nationellt – regionalt har syftat till ett större hänsynstagande till det regionala perspektivet och regeringens regionala tillväxtpolitik. har nationella åtgärder i högre grad än tidigare diskuterats för finan- siering genom de regionala planerna. Det ska framhållas att den öppna processen där länen och intressenter tagit del av arbets- material och tidigt involverats i planarbetet är ett unikt arbetssätt som är helt nytt för svenska förhållanden. Det arbetet som görs inom den egna regionen/länet är om- fattande och involverar kommunerna, , näringslivsorga- nisationer jämte regionala organ i övrigt och bedrivs i olika former. Arbetet bedrivs regelmässigt i former som syftat till en stark politisk förankring i regionen och tar sin utgångspunkt i strategiska program för länets utveckling.