sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden trovärdig är utredningens bedömning att nämnden behöver bearbeta mottagen information innan den förmedlas till med- borgarna. Likaså bör uppdraget omfatta att informera om vilka frågor som nämnden har ställt till kraftbolaget och de svar som bolaget redovisat. Genom att välkomna och synliggöra frågor från allmänheten kan intresset för nämnden och strålsäkerhets- och beredskapsfrågor i berörda kommuner tänkas öka. Utredningens bedömning är att bör få en tydligare och starkare roll i nämnderna. Representanter från myndigheten, liksom från , bör närvara vid nämndens möte för att informera om strålsäkerhets- och beredskapsarbetet vid den berörda anläggningen, resultat av olika tillsynsåtgärder och uppföljningar av dessa. Myndigheterna bör bistå säkerhetsnämnderna med lokalt anpassad information om genomförda tillsynsåtgärder samt försäkra sig om att nämn- dens information om kraftbolagets strålsäkerhets- och bered- skapsarbete, eventuella brister och åtgärder beskrivs på ett rätt- visande sätt. Som ett led i att roll stärks i nämnderna bedömer utredningen att nämnden ska åläggas en informations- och upplysningsplikt gentemot Strålsäkerhets- myndigheten om nämnden upptäcker eller erhåller information som tyder på brister i strålsäkerheten i den aktuella anlägg- ningen. På motsvarande sätt bör åläggas en skyldighet att informera nämnden om myndigheten i sin tillsyn upptäcker motsvarande förhållanden i anläggningen. Krav på ekonomisk uppföljning Även om det tilldelade beloppet per nämnd är förhållandevis litet anser utredningen att det är viktigt med en ekonomisk styrning och uppföljning av den verksamhet som bedrivs i nämnderna. Enligt utredningens bedömning finns det inte någon anledning att även fortsättningsvis undanta nämnderna från extern revision. I likhet med andra statliga funktioner bör Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden därför säkerhetsnämnderna åläggas krav på årsredovisning och verksamhetsredovisning. Utredningen bedömer att det förefaller mer logiskt att verksamheterna fortsättningsvis finansieras genom avgifter från kraftbolagen via avgiftsförordning än via myndighetens forskningsanslag. Genom att bredda nämndernas upptagningsområde och rekryte- ringsunderlag med bl.a. representanter från lokala intresseorga- nisationer, stärka roll i nämndernas arbete samt ålägga nämnderna krav på extern revision är utred- ningens utgångspunkt att verksamheten ska fungera tillfreds- ställande och att trovärdigheten förstärkas betydligt. I kombination med en tydlig styrning genom en ny instruktion för nämnderna bedömer utredningen att åtgärderna bör vara tillräckliga för att återskapa förtroendet för nämn- dernas verksamhet. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att verksamheten vid de nuvarande lokala säkerhetsnämnderna breddas i enlighet med vad som förordas ovan. För att understryka den delvis nya inriktningen på nämndernas verksamhet föreslår utredningen att nämnderna byter namn och benämns lokala insynsnämnder. Följande lokala insynsnämnder föreslås inrättas: -vid Studsviks anläggningar för verksamhet med strålning, -vid Forsmarks kärnkraftverk, och -vid bränslefabriken i . Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Vid fem av de svenska kärntekniska anläggningarna finns lokala statliga säkerhetsnämnder: -vid Studsviks kärntekniska anlägg- ningar, och -vid de kärntekniska anläggningarna i Forsmark. De lokala säkerhetsnämnderna infördes i lagen (1980:1123) om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken. Lagen trädde i kraft . Till lagen fanns förordningen (1981:10) med instruktion för de lokala säkerhetsnämnderna vid kärnkraft- verken. Lagen upphävdes när lagen (1984:03) kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) trädde i kraft och bestäm- melser om offentlig insyn infördes i den lagen. Nämnderna fick då vidgade uppgifter. Bland annat skulle de kunna inrättas även vid andra kärntekniska anläggningar än kärnkraftverk. En statlig myndighet vars ledamöter utses av regeringen De lokala säkerhetsnämnderna är statliga s.k. nämndmyndigheter där ledamöterna utses av regeringen. Nämnden består av 13 leda- möter. Ordföranden och övriga ledamöter i nämnden utses för av högst . Maximalt tio av ledamöterna utses efter förslag av den kommun där den kärntekniska anläggningen finns och maximalt tre efter förslag av andra kommuner, som omfattas av den inre beredskapszonen för anläggningen. Ledamöterna bör vara bosatta i den kommun som föreslagit dem. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden En lokal säkerhetsnämnd ska inhämta information om det säker- hets- och strålskyddsarbete som har utförts eller planeras vid den kärntekniska anläggning som nämnden är utsedd för1. Den lokala säkerhetsnämnden ska särskilt 1.följa det kärntekniska säkerhets- och strålskyddsarbetet vid den kärntekniska anläggningen, 2.inhämta information om det kärntekniska säkerhets- och strål- skyddsarbete som har utförts eller planeras vid anläggningen, 3.inhämta information om planeringen av beredskapen mot kärn- energiolyckor vid anläggningen, 4.ställa samman material för information om säkerhets- och strålskyddsarbetet och beredskapsplaneringen, och 5.svara för information till allmänheten, myndigheter och institu- tioner på det lokala planet om säkerhets- och strålskyddsfrågor samt frågor om planeringen av beredskapen mot kärnenergi- olyckor. Nämndens ska sedan ställa samman material för att informera allmänheten om detta. Den lokala säkerhetsnämnden får i mån av tillgång på medel låta utföra sådana utredningar som behövs för att nämnden ska kunna bedöma betydelsen av vidtagna eller planerade kärntekniska säker- hets- eller strålskyddsåtgärder vid den kärntekniska anläggningen. Till hjälp i sitt arbete får nämnden ha en sekreterare. En lokal säkerhetsnämnd får för sin verksamhet . Pengarna tas från forsknings- anslag som också betalar ut pengarna. Sammanlagt betalar alltså ut . ska lämna en berättelse om verksamheten under det senaste budgetåret till regeringen. Något krav på årsredovisning med finansiell revision finns inte. Men flera nämnder har på eget initiativ låtit en auktori- serad revisionsfirma granska räkenskaperna. Som statlig myndighet kan besluta om att genomföra en effektivitets- 1 Jfr förordning (2007:1054) med instruktion för lokala säkerhetsnämnder vid kärntekniska anläggningar. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden revision av de lokala säkerhetsnämnderna, men har detta inte skett. I förarbetena till kärntekniklagen2 behandlas de lokala säker- hetsnämndernas uppgifter tämligen ingående. Nämndernas uppgifter är, enligt förarbetena, att skaffa sig insyn i säkerhets- och strålskyddsfrågor samt att informera allmänheten om detta. Nämn- dernas insyn och informationsskyldighet skall omfatta över huvud taget allt förekommande säkerhets- och strålskyddsarbete vid en anläggning. Häri ingår säkerhets- och strålskyddsfrågor vid bl.a. transporter av kärnavfall till och från den aktuella anläggningen. Till säkerhetsfrågorna hör också frågor om skydd av en anläggning eller transport (fysiskt skydd), dock i den mån insyns- och informationsskyldigheten är förenlig med kraven på sekretess. De lokala säkerhetsnämnderna har även rätt att få insyn i och möjlighet att informera om frågor avseende planeringen av beredskapen mot kärnkraftsolyckor. Det framgår uttryckligen i förarbetena att de lokala säkerhets- nämnderna inte har någon uppgift att exempelvis ställa krav på eller föreskriva säkerhetshöjande eller andra åtgärder för de kärn- tekniska anläggningarna. Dessa frågor ankommer uteslutande på tillsynsmyndigheterna att pröva och avgöra. För att de lokala säkerhetsnämnderna ska kunna inhämta informa- tion och ställa samman materialet för information till allmänheten krävs att tillståndshavarna för den kärntekniska anläggningen läm- nar en så fullständig redovisning som möjligt. Tillståndshavarna har därför enligt kärntekniklagen3 en skyldighet att ge den lokala säkerhetsnämnden insyn i säkerhets- och strålskyddsarbetet vid anläggningen. Tillståndshavarna ska på begäran av nämnden lämna nämnden upplysningar om tillgängliga fakta och låta nämnden ta del av tillgängliga handlingar, allt i den mån det behövs för att nämnden skall kunna fullgöra vad som anges i 20 § kärntekniklagen. Enligt förarbetena till kärntekniklagen omfattar informations- skyldigheten sådan information som är tillgänglig för innehavaren av anläggningen. Däri ligger bl. a. att den skall kunna tillhanda- 183/84:60, s. 55 ff. 3Jfr 19–21 §§ kärntekniklagen. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden hållas utan väsentliga olägenheter eller kostnader för innehavaren. Någon skyldighet för denne att för nämndens räkning göra utred- ningar i olika frågor är det alltså inte fråga om. Tillståndshavaren är också skyldig ge nämnden tillträde till och förevisa anläggningar eller platser, om det behövs för att nämnden skall få innebörden av upplysningar eller handlingar som utlämnas belyst och tillträdet är förenligt med gällande säkerhetsföreskrifter. Om en tillståndshavarens inte fullgör vad den lokala säkerhets- nämnden begär eller som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar den lokala säkerhetsnämnden oriktiga uppgifter, kan denne dömas till böter eller fängelse . Tillståndshavaren kan hos förvaltningsrätten överklaga ett beslut av en lokal säkerhetsnämnd om begäran få ta del av hand- lingar m.m. genom besvär. Den offentliga tillsynen, dvs. kontrollen av att kärnkraftsanlägg- ningarna följer gällande regelverk, sköts av berörda läns- styrelser och . Den offentliga insynen, som omfattar inhämtning av information om kärnenergiföretagets säkerhetsarbete, sammanställning och analys av informationen samt spridning av informationen till allmänheten, sköts både av myndig- heten och de lokala säkerhetsnämnderna. De ska båda informera allmänheten om anläggningarnas strålsäkerhetsarbete och om beredskapen vid en kärnkraftsolycka. I praktiken har rollfördel- ningen varit den att informerar allmän- heten om säkerhets- och strålskyddsfrågor i allmänhet och om resultat från tillsynen av alla kärnkraftsanläggningar medan säker- hetsnämnderna informerar om lokalt säkerhets- och strålskydds- arbete och planering för beredskap vid händelse av en kärnkrafts- olycka vid den lokala anläggningen. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden För uppgifter om affärs- eller driftförhållanden som tillstånds- havaren har lämnat till enligt 19–21 §§ kärntekniklagen gäller sekretess om det kan antas att tillstånds- havaren skulle lida skada om uppgiften röjs4. Sekretessen gäller i högst . Regeringen får för ett särskilt fall besluta om undantag från denna sekretessregel om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas5. Regeringen får förena ett sådant beslut med villkor att förbehåll, som inskränker en enskild mottagares rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. finns ett organiserat samarbete mellan de svenska kärn- kraftskommunerna genom organisationen nernas samarbetsorgan (KSO). De kommuner som ingår i KSO är: -kommun (), -(Studsviks kärntekniska anläggning), -(), -() och -kommun (Forsmarks kärnkraftverk). Organisationen arbetar på olika sätt med frågor av gemensamt intresse för de fem kärnkraftskommunerna. Det kan exempelvis handla om gemensamma ståndpunkter och yttranden till rege- ringen i olika frågor som rör de fem kommunerna med kärntek- niska anläggningar. genomför, enligt uppgift, KSO studieresor till olika länder för kommunernas förtroendevalda och tjänstemän. Syftet är att få ett internationellt perspektiv på kärn- kraftsfrågorna och informera sig om förhållandena i andra länder och kommuner med kärnkraft. 4Jfr 32 kap. 9 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 5Jfr 32 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden finns det också ett organiserat samarbete mellan kärnkraftkommunernas samarbetsorganisationer i genom Group of Municipalities with Nuclear Facilities (GMF). Organisationen har medlemmar från , , , , , , , , , och . Organisationen samarbetar också med kommuner i , och . Organisationen drivs huvudsakligen med hjälp av medlems- avgifter. GMF har sitt huvudkontor i , . 16.2Vetenskaplig utvärdering av de lokala säkerhetsnämndernas verksamhet Utredningen har uppdragit åt , , att genomföra en utvärdering av de lokala säker- hetsnämndernas insyns- och informationsarbete. Utvärderingen bygger på nämndernas dokumentation, intervjuer med att antal personer och en elektronisk enkät till säkerhetsnämndernas leda- möter6. a) Lokala säkerhetsnämndernas verksamhet Nämnderna har haft mellan tre och sju protokollförda möten . Samtliga nämnder hade planerat fyra möten men fick tre av nämnderna ställa in planerade möten eftersom det inte fanns tillräckligt med frågor att behandla. Flest möten har säkerhetsnämnden vid Forsmark haft, bl.a. anordnandes två extra- möten till följd av snabbstoppet vid reaktor . Samtliga nämnder har genomfört studiebesök på den egna kärnenergianläggningen och ledamöterna har gjort studieresor till andra anläggningar i och utomlands. Studieresorna utom- lands har varit ett samarrangemang organiserat av Kärnkraftskom- munernas samarbetsorganisation. Fungerar de lokala säkerhetsnämnderna som allmänhetens ombud? – En utvärdering av nämndernas verksamhet med fokus på insyn i kärnkraftverken och information till allmänheten, dnr M 2008:05/2010/19. Rapporten i dess helhet kan läsas på Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Nämnderna har i varierad omfattning inhämtat information från den egna anläggningen och från (tidi- gare dåvarande och Statens strål- skyddsinstitut), Svensk kärnbränslehantering AB och samt i något fall också från den lokala . Informa- tionsinhämtningen är en grundbult i insynen men verksamhets- berättelserna beskriver inte närmare vilken information som sam- lats in eller vilka frågor nämnderna ställt till anläggningarna. En huvuduppgift för de lokala säkerhetsnämnderna är att infor- mera allmänheten om säkerhetsfrågor. I verksamhetsberättelserna redovisas att information har lämnats på kommunernas hemsidor och ibland på annat sätt. Det framgår också att mötesprotokoll, verksamhets- och några reseberättelser finns på kommunernas hemsidor. Utvärderingens sammanfattande bedömning är att informa- tionen från de lokala säkerhetsnämndernas till allmänheten varierar stort i tillgänglighet, innehåll och aktualitet. Några nämnder har lagt ner mer ansträngningar på att nå ut till medborgarna än andra. Nämndernas protokoll har inte studerats systematiskt men dessa kan innehålla värdefull information som intresserade och aktiva medborgare kan ta del av. De protokoll som studerades innehöll varierande information. Några innehöll nästan ingen information, andra okommenterade och några sammanfatt- ningar av bolaget och presentationer med efterföljande frågor och svar. Med undantag för vissa proto- koll är informationen till allmänheten kortfattad och redovisande. Det som ofta finns att läsa är att kraftföretagen har informerat säkerhetsnämnderna men vad företagen informerat om och vilka säkerhetsproblem som företaget själv eller Strålsäkerhetsmyndig- heten upptäckt redovisas i många fall inte. b) Ledamöternas erfarenheter av det egna arbetet7 Ledamöternas kunskap och kompetens De flesta ledamöter uppger att de har fått någon form av utbildning i kärnsäkerhets- och strålskyddsfrågor. För varje ny mandatperiod erbjuds alla ledamöter och sekreterare en kortare utbildning under 7 Ledamöterna vid lokala säkerhetsnämnden vid har valt att inte medverka i enkäten utan har istället skickat en skrivelse till utredningen, dnr M 2008:05/2010/16. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Utöver en gemensam utbildning får ledamöterna kunskap genom att experter från tillsynsmyndigheterna medverkar i nämndens möten och på så sätt höjer kunskapsnivån. Likaså får ledamöterna information och kunskap från kärnkraftsindustrin men det är den informationen som ledamöterna ska kunna värdera och kritiskt granska innan den förmedlas till allmänheten. Det finns också ledamöter som har stor kunskap i dessa frågor genom sin tidigare verksamhet. Flera av ledamöterna har ett förflutet på något att kärnkraftverken. Sju av tio ledamöter uppger att de har tillräckliga kunskaper för att sköta nämndens uppdrag. Det finns dock ledamöter som anser att kunskaperna är otillräckliga för uppdraget. Nämndernas insyn i de kärntekniska anläggningarna För att kunna utföra nämndens insyns- och informationsuppdrag måste anläggningen vara öppen och behjälplig. Ledamöterna har generellt upplevt att företagen har visat stor öppenhet i att ge nämnden insyn i verksamheten. Några ledamöterna upplever att det inte alltid har varit så öppet och att det är svårt att veta om de alltid får den information som är relevant. När det gäller frågan om anläggningens information till allmän- heten varit tillräcklig, saklig och begriplig svarade en majoritet av ledamöterna att de upplevde det så, dock varierade uppfattningen mellan de olika nämnderna. har också ett informationsuppdrag gentemot allmänheten. En majoritet av ledamöterna anser att myn- digheten lämnat tillräcklig information och förklaringar angående tillsynen till nämnderna. Informationen upplevs som saklig av en klar majoritet. Däremot anser ledamöterna inte att Strålsäkerhets- myndigheten sköter informationen till allmänheten lika bra. Endast fyra av tio ledamöter anser att information och förklaringar till till- synen till allmänheten har varit tillräcklig. Nämnledamöterna genomför studiebesök och studieresor . Hälften av alla ledamöter uppger att de deltagit i fem eller flera studieresor. Något färre uppger att de har deltagit i två till fyra Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Några har ännu inte deltagit i någon resa. För majoriteten har studieresorna haft ett stort värde. Resorna har ökat nämndens kunskaper om strålskydds- och säkerhetsfrågor och om beredskap vid en kärnenergiolycka. Det har även varit värdefullt för att skapa och upprätthålla kontakter. c) Allmänhetens erfarenheter av den lokala säkerhetsnämnden Den bild som presenteras bygger på intervjuer med reportrar vid lokaltidningar och lokala naturskyddsföreningar och Opinions- gruppen för säker slutförvaring i . Kännedom om lokala säkerhetsnämnden De flesta i känner till att lokala säkerhetsnämnden finns men inte vad nämnden gör. Efter snabbstoppet i reaktor är nämnden känd bland medborgare. i upplevs som osynlig. i har länge känt till lokala säkerhets- nämnden i men det är få som känner till den bland allmän- heten. i får inte någon information från nämnden i . i har känt till att det finns en lokal säkerhetsnämnd efter att lokaltidningen skrivit om den. Få Kävlingebor kände till nämnden men efter att grans- kat nämnden var det få som inte visste att det fanns en säker- hetsnämnd. Få av de intervjuade vet något alls om nämndernas insynsarbete och tycker inte att de har fått veta tillräckligt om hur säker- hetsnämnderna utför sitt insynsuppdrag. Nämnden lämnar en mycket generell information, om den lämnas alls, som berättar att kommunen håller sig informerad om företagets säkerhets- och beredskapsarbete. En av de intervjuade uppfattar nämndens insyns- arbete som mer eller mindre hemligt. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Lokala säkerhetsnämndernas information till allmänheten Information om hur allmänheten kan komma i kontakt med säkerhetsnämnderna varierar. Nämnderna gör sig mer eller mindre lättillgängliga. Den nämnd som nått ut på det tydligaste sättet till allmänheten är den vid Forsmark. Efter händelserna 2006 med snabbstoppet i reaktor och att Forsmark/valts som plats för slutförvar av använt kärnbränsle har nämnden varit mer aktiv. Den information till allmänheten som lämnas av säkerhets- nämnden i uppfattas som otillräcklig och svårtill- gänglig. Informationen som finns att hämta om och från säkerhets- nämnden vid på kommunens hemsida uppfattas som väldigt summarisk. Den visar inte på någon aktivitet. Nämnden har haft två öppna informationsmöten . Den information som finns om lokala säkerhetsnämnden vid anläggningarna i Studsvik på uppfattas som otillräcklig. En del av informationen uppfattas vara positivt vinklad. i har inte tagit del av någon information annat än det som skrevs i lokaltidningen 2007. Efter- som har lagts ner och kärnbränslet forslats bort är det oklart vilka säkerhetsrisker som finns och vilket säkerhetsarbete som nämnden behöver informera allmänheten om. Synpunkter på lokala säkerhetsnämndernas uppdrag och insatser Varken ledamöterna själva eller intervjupersoner tycker att nämn- derna sköter informationen till allmänheten på ett bra sätt. Alla pekar på att nämnderna borde vara mer aktiva, med undantag för nämnden vid Forsmark som av några får godkänt efter 2006. Lokalreportrar och representanter för lokala miljöorganisationer framhåller på olika sätt att det finns en fara i att lokala säker- hetsnämnden indirekt propagerar för bolaget i den information som nämnden väljer att gå ut med och likaså att kommunen inte har intresse av att öppet redovisa eventuella säkerhetsproblem vid anläggningen. Flera tror att om brister i säkerheten uppdagas och om en lokal diskussion uppmuntrades skulle det upplevas som ett hot mot arbetstillfällen eller så kunde det skada kommunens rykte. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Ett annat problem som uppmärksammats är att alla ledamöter inte är pålästa och att vissa ledamöter kan ha en egen politisk agenda som gör att det är svårt att veta vad den lokala säkerhetsnämnden står för. Samtliga som har intervjuats om den lokala säkerhetsnämnden vid framhåller att behovet är mindre av en säkerhets- nämnd efter det att verket har stängts. Några menar dock att det även kan finnas ett värde av att det finns någon form av organisation som har insyn och kan informera allmänheten om detta. Samtliga intervjuade betonar att det finns ett trovärdighets- och kompetensproblem kopplat till den information som säkerhets- nämnderna ska ge till allmänheten. Intervjupersonerna har upplevt att lokalbefolkningens intresse för information om anläggningens säkerhetsarbete och beredskap är litet. d) erfarenhet av de lokala säkerhetsnämnderna medverkar vid nämndernas möten när myndigheten får en kallelse. Från myndighetens sida är ambitionen att träffa nämnderna minst en gång och då i första hand när myndigheten kan informera om och kommentera den samlade säkerhetsvärdering av kärnkraftsföretaget som myndigheten gör . Myndigheten medverkar också i extrainsatta möten som har hållits vid extraordinära händelser. Erfarenhet av medverkan i nämndernas möten uppfattar att nämnderna präglas av olika kulturer. Nämndledamöterna är i varierande grad insatta i frågorna. vid Forsmark nämns som ett positivt exempel där många av ledamöterna är pålästa och har stor kompetens att ställa relevanta frågor. Från sida fyller nämnderna en viktig funktion genom att vara en kanal för att få ut myndighetens budskap. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Erfarenheter av de lokala säkerhetsnämndernas verksamhet upplever att ledamöternas kunskap och engagemang varierar. Det kan vara svårt att i nämnderna få den tillräckliga kompetens som krävs för att ställa frågor som leder fram till att få en insyn bakom kulisserna eller bakom den OH-bild som företaget vill visa upp. I det sammanhanget kan Strålsäkerhets- myndigheten vara till hjälp. Myndigheten pekar också på att kraft- företagen är viktiga arbetsgivare på orten vilket ibland kan styra viljan att ställa frågor. På mötena deltar främst som experter.