sou · GYB315 · 2011-01-01 00:00:00 — I det första regeringsbeslutet1 fick () i uppdrag att – tillsammans med , Ekobrotts- myndigheten, , Kriminalvården, Kronofogdemyndig- heten, och – säkerställa en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten. I uppdraget ingick i huvudsak: att inrätta särskilda aktionsgrupper vid åtta polismyndigheter och , att etablera permanenta regionala underrättelsecenter på åtta platser i landet, att säkerställa dels en bred myndighetsrepresentation i Opera- tiva rådet, dels att rådets representanter har tillräckliga befogen- heter att inom rådets verksamhet fatta bindande beslut för den myndighet som de företräder, och att redovisa resultaten av den särskilda satsningen för att bekämpa den grova organiserade brottsligheten. RPS har härefter beslutat att inrätta särskilda aktionsgrupper vid och vid polismyndigheterna i , , , , län, län, och län.2 Sammantaget ska 200 personer arbeta i aktionsgrupperna. 1 Regeringsbeslut angående uppdrag till och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (Ju2008/5776/PO). 2 beslut i protokoll 152/08 med diarienummer 400-4599/08. stöd av andra ha kapacitet att genomföra förundersökningsledning, utredning och underrättelseverksamhet. Utgångspunkten är även att aktionsgrupperna ska ha förmåga att arbeta brottsförebyggande både mot identifierade personer inom den organiserade brottsligheten och mot olika brottsfenomen. Detta gäller t.ex. nyrekrytering till kriminella gäng.3 Det ursprungliga Operativa rådet har delats upp i ett Sam- verkansråd och ett förnyat Operativt råd. ska fatta beslut om den strategiska inriktningen för satsningen mot grov organiserad brottslighet med stöd av en myndighetsgemensam lägesbild, som har arbetats fram av alla samverkande myndigheter. Operativa rådet ska besluta om den operativa nationella inrikt- ningen inom ramen för den strategiska inriktningen samt besluta om användandet av aktionsgrupper i enskilda ärenden. Vidare har fem nya regionala underrättelsecentrum inrättats vid polismyndigheterna i län, län, , och . De tre tidigare regional underrättelsecentrumen vid polismyndigheterna i , och har permanentats. De regionala underrättelsecentrumen har till uppgift att arbeta med ärenden som är myndighetsöverskridande inom ramen för den nationella inrikt- ningen.4 Centrumen leds av styrgrupper som består av represen- tanter från samtliga samverkande myndigheter. Styrgrupperna samordnar och hänvisar ärenden till den eller de myndigheter inom centrumen som är lämpligast för att arbeta vidare med de gemensamt framtagna underlagen. Därefter beslutar varje myndig- het självständigt vad som ska göras.5 För att bearbeta och analysera underrättelser från alla de sam- verkande myndigheterna, och med syfte att bl.a. ta fram besluts- underlag till , har ett nationellt underrättelse- centrum etablerats hos . Det nationella under- rättelsecentrumet ska ta fram en myndighetsgemensam lägesbild över utvecklingen av den grova organiserade brottslig- heten, som underlag för de strategiska inriktningsbesluten i Samverkansrådet.6 3Rikspolisstyrelsens delrapport med diarienummer 400-4599/08, s. 8. 4Rikspolisstyrelsens slutredovisning med diarienummer 400-4599/08, s. 4 f. 5Samma källa, s. 10. 6Samma källa, s. 8. Det andra regeringsbeslutet7 innebar att Säkerhetspolisen fick i uppdrag att ta ett nationellt huvudansvar för att förebygga, kart- lägga och motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på viktiga samhällsfunktioner. I uppdraget ingick: att bedriva underrättelsearbete i syfte att motverka den grova organiserade brottslighetens otillåtna påverkan på politiker, myndighetsföreträdare och journalister, att ta fram och till berörda myndigheter delge nationella hot- bildsbedömningar över omfattningen, karaktären, skadeverk- ningarna och utvecklingen av den grova organiserade brottslig- hetens otillåtna påverkan, att delge berörda myndigheter operativ information till stöd för deras arbete mot den organiserade brottsligheten, att genomföra säkerhetsanalyser och säkerhetsrådgivning hos organisationer som systematiskt utsätts för otillåten påverkan, att bistå polismyndigheterna i det lokala personsäkerhetsarbetet bl.a. genom att erbjuda utbildning i livvaktsarbete, och att inom sitt kompetensområde ge rådgivning och stöd i övrigt till såväl polismyndigheterna som andra berörda myndigheter när det gäller otillåten påverkan på viktiga samhällsfunktioner. Det tredje regeringsbeslutet8 innebar att (Brå) fick i uppdrag att medverka till att arbetet på lokal nivå mot den grova organiserade brottsligheten mobiliserades runt om i landet. Brå ska utifrån sitt nationella samordningsansvar stödja och utveckla samt följa upp det lokala arbetet mot den grova organiserade brottsligheten. Särskild vikt ska läggas vid det brotts- 7 Regeringens beslut angående uppdrag till Säkerhetspolisen rörande åtgärder mot otillåten påverkan på viktiga samhällsfunktioner (dnr Ju2008/5775/PO). Uppdraget har redovisats i skriften Avrapportering av Säkerhetspolisens arbete mot otillåten påverkan på viktiga samhällsfunktioner, daterad och med diarienummer AD 909-02024-09. 8 Regeringens beslut angående uppdrag till att medverka till att lokalt brottsförebyggande arbete mot den grova organiserade brottsligheten mobiliseras runt om i landet (Ju2008/6010/). Uppdraget ska genomföras i nära samverkan med polisen, kommuner, andra myndigheter med verksamhet på lokal nivå, näringslivet och övriga berörda organisationer. Arbetet ska i första hand koncentreras till särskilt utsatta orter eller kommuner. Brå ska även ge stöd och information till andra kommuner som avser att mobilisera arbete mot den grova organi- serade brottsligheten. I sitt arbete med uppdraget har Brå för det första tagit fram en idéskrift9 som syftar till att ge de som arbetar mot organiserad brottslighet på lokal nivå – såväl inom kommunerna och polisen som inom det lokala näringslivet och lokala frivilligorganisationer – mer kunskap om organiserad brottslighet och åtgärder på lokal nivå. Vidare arbetar Brå med att föra ut kunskap och praktisk information till kommunerna när det gäller hur de kan arbeta mot organiserad brottslighet. Denna information har framför allt lämnats i samband med att polismyndigheter har ansökt om ekonomiskt stöd från Brå för gemensam planering av insatser mot organiserad brottslighet (s.k. samverkansstöd). För det andra har Brå undersökt det lokala arbetet mot organiserad brottslighet med hjälp av en enkätstudie till kommuner, ett antal centrala statliga myndigheter, polismyndig- heter och lokala brottsförebyggande råd. Enkätresultatet har sammanställts i en skrivelse till regeringen.10 För det tredje arbetar Brå med att ta fram en handbok som ska ta upp vilka typer av lokalt arbete mot organiserad brottslighet som kan genomföras, vilka aspekter av organiserad brottslighet insats- erna påverkar samt vilka positiva och negativa effekter respektive åtgärd kan ha. Målet är att handboken ska kunna användas av kommunanställda och myndighetspersoner i det dagliga arbetet. Avslutningsvis ska Brå följa upp vad som har skett vad gäller det lokala arbetet mot organiserad brottslighet. I denna del ska utvecklingen av projektet liksom eventuella förbättringar och nytillkomna problem analyseras. 9Lokala åtgärder mot organiserad brottslighet, nr 18 från 2009. 10Vad görs mot den organiserade brottsligheten? I arbetet med att motivera personer till att lämna kriminella nätverk kan det vara väsentligt att alternativen som erbjuds framstår som attraktiva. Särskilt från åklagarhåll har till utredningen framförts vikten av att i ökad omfattning kunna erbjuda personer från den organiserade brottsligheten något straffrättsligt hänseende för att motivera dem till att hoppa av. Det har främst handlat om strafflindring om den enskilde medverkar i utredningen av såväl det egna som andras brott. Enligt nuvarande ordning ska rätten vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, i skälig omfattning beakta vissa s.k. billighets- skäl som räknas upp i 29 kap. 5 § första stycket (BrB). Föreligger ett sådant hänsyn får rätten, om särskilda skäl påkallar det, döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet (29 kap. 5 § andra stycket BrB). Av 30 kap. 4 § BrB följer att billighetsskälen även beaktas vid påföljdsvalet. Ett billighetsskäl är att den tilltalade frivilligt angett sig (29 kap. 5 § första stycket 3 BrB). Enligt förarbetena till bestämmelsen är det själva angivelsen som är det väsentliga och inte att någon underlättar polisens arbete sedan han väl blivit upptäckt eller erkänner sedan han väl är misstänkt. En frivillig angivelse föreligger även i det fall då någon efter att ha gripits för t.ex. ett bostads- inbrott självmant berättar om andra inbrott han har begått, men vilka polisen inte misstänker honom för. Bestämmelsen avser endast angivelse av egna brott. Gärningsmän som avslöjar sina medbrottslingar – s.k. kronvittnen - omfattas inte av denna punkt. Departementschefen anförde att i den mån sådana omständigheter helt undantagsvis skulle kunna anses motivera ett lägre straff får detta ske med stöd av 29 kap. 5 § första stycket 8 BrB.1 Enligt sistnämnda bestämmelse ska i skälig omfattning beaktas om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar. Som skäl mot ett kronvittnessystem har nämnts att ett beteende som annars ses som mindre tilltalande – att skvallra på andra – skulle uppmuntras och att man inte kan bortse från risken att de dominerande brottslingarna – genom lögner om andra svagare individer som de inte har så mycket att frukta från eller genom dimridåer om svårutredda händelser – försöker skaffa sig fördelar. Vidare har påpekats att en bestämmelse som tog sikte på någon form av kronvittnen, för att ge någon positiv effekt, skulle få användas av polisen så, att den förespeglade vissa fördelar för den som tjallade. Detta skulle kunna medföra komplikationer eftersom det inte är polisen eller åklagaren, utan domstolen som ska avgöra i vad mån och i vilken utsträckning en straffnedsättningsgrund ska tillämpas.2 Det har även nämnts att särskilda strafflindringsregler för s.k. kronvittnen ansetts vara något främmande för svenska rättstraditioner.3 Avslutningsvis har anförts att bevisvärdet av de uppgifter ett s.k. kronvittne lämnar kan ifrågasättas.4 har i dom i mål B 2074- 09 uttalat att det utrymme som departementschefens ovannämnda uttalande öppnar för bör beskrivas som mycket begränsat och omfatta bara sådana enstaka fall av undantagskaraktär, där det föreligger billighetsskäl som är lika starka som de som kan motivera straffnedsättning enligt punkterna 1–7 i paragrafen. I det aktuella fallet ansågs en sådan undantagssituation föreligga med hänsyn till att klagandens medverkan till utredningen av de medtilltalades brott hade haft och skulle komma att få en väsentlig påverkan på hans personliga situation. En direkt följd av att han avslöjat och berättat om sina medbrottslingars medverkan var att han skulle komma att leva under hot om allvarliga repressalier. Hotbilden innebar att han inte längre kunde leva ett normalt liv. I domen konstaterades i denna del att klaganden ingick i polisens vittnesskyddsprogram, att han levde 1987/88:120 s. 92. 2SOU 1986:14 s. 452 f. 2002/03:146 s. 59. 4SOU 2005:117 s. 87 f. isolerad, att han dittills hade bytt bostad 14 gånger, att han hade kunnat träffa sin familj endast vid några enstaka tillfällen, att noggrann planering krävdes varje gång han skulle lämna bostaden, att hans situation krävt avlastningssamtal och psykoterapi samt att han skulle komma tvingas byta identitet och flytta utomlands. Befintliga förslag till reformer av billighetsskälen, m.m. har förslag till förändringar framförts som går ut på att öka betydelsen av medverkan i utredning av egna brott såsom grund för strafflindring. För det första har Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) i sitt slutbetänkande föreslagit att rätten vid straffmätningen och påföljdsvalet utöver brottets straffvärde i skälig omfattning ska beakta att den tilltalade lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av det egna brottet. Enligt BRU ska det av förundersökningsprotokollet framgå om den misstänkte medverkat i utredningen och i så fall på vilket sätt. Vidare ska det enligt BRU inte längre krävas särskilda skäl för att gå under straffminimum med hänvisning till de omständigheter som räknas upp i 29 kap. 5 § BrB.5 Vidare har en av Riksåklagaren tillsatt arbetsgrupp föreslagit att medverkan i den egna utredningen i större omfattning än bör beaktas i strafflindrande riktning. Härtill har arbetsgruppen ansett att åklagaren i alla mål bör framställa ett påföljdsyrkande och att domstolen inte ska kunna döma till strängare påföljd än vad som har yrkats.6 I sammanhanget kan noteras att (Ju 2009:11) har i uppdrag att bl.a. analysera och vid behov föreslå ändringar av bestämmelserna om s.k. billighetsskäl vad avser inne- håll, betydelse vid straffmätningen och påföljdsvalet samt för meddelande av påföljdseftergift. 5SOU 2005:117 s. 79. 6Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål – en idéskrift, 2006, s. 77 ff. Bedömning: Det är angeläget att överväga ändringar av bestäm- melserna om billighetsskäl i 29 kap. 5 § , så att medverkan i brottsutredningar i större omfattning än beaktas i strafflindrande riktning. Det är därvid väsentligt att inte bara överväga en generösare syn på medverkan i utredningen av egna brott, utan att även på nytt pröva om inte medverkan i utredningen av andras brott uttryckligen bör tas upp i balken som ett billighetsskäl. Den strafflindring som kan erhållas på grund av medverkan i utredningen får inte vara allt för begränsad och ska vara synbar. Med anledning av ovannämnda uppdrag väljer förevarande utredning att inte lägga några egna förslag till förändringar av de s.k. billighetsskälen. I stället ger utredningen sin syn på behovet av en reform på området. Utredningen vill betona det angelägna i att överväga ändringar av bestämmelserna om billighetsskäl, så att medverkan i brotts- utredningar i större omfattning än beaktas i straff- lindrande riktning. Det är därvid väsentligt att inte bara överväga en generösare syn på medverkan i utredningen av egna brott, utan att även på nytt pröva om inte medverkan i utredningen av andras brott uttryckligen bör tas upp i lagen som ett billighetsskäl. I den avvägning som måste göras i frågan om att öka betydelsen av medverkan i strafflindrande riktning bör beaktas betydelsen av att därigenom kunna motivera tungt kriminella individer att lämna den organiserade brottsligheten. För att en strafflindring på grund av medverkan i utredningen ska verka motiverande till sådant avhopp krävs vidare att rabatten inte är allt för begränsad och att den är synbar så att det går att se hur stor rabatt som har givits. Ungdomsbrottslighetens utveckling, m.m. Antalet unga i åldern 15–som misstänkts för brott uppgår till omkring 40 misstänkta per 1 000 ungdomar i åldersgruppen. En jämförelse visar på en relativt stabil nivå, men har antalet misstänkta i relation till befolkningen ökat. En jämförelse mellan de tre storstadslänen och övriga landet visar vidare att antalet misstänkta unga är högst i med 46 misstänkta per 1 000 ungdomar och lägst i med 34 misstänkta per 1 000 ungdomar. I figur 1 redovisas utveck- lingen av antalet misstänkta personer i åldern 15–för landet som helhet . Figur 1 Antalet personer 15–misstänkta för brott per 1 000 invånare i åldersgruppen (nedgången 1999 beror uteslutande på en omläggning av statistiken) I absoluta tal har antalet misstänkta ungdomar ökat med men i relation till antalet unga i befolkningen är ökningen . De brott som unga misstänks för har delvis ändrat karaktär . Både 1998 och 2008 misstänktes omkring 11 000 unga för tillgreppsbrott. Andelsmässigt innebär det varannan misstänkt ung person 2008. Allt fler unga misstänks för brott mot person och då framför allt misshandelsbrott. misstänktes 8 500 unga för brott mot person mot 4 1998. Särskilt tydlig har ökningen varit av antalet personer misstänkta för brott mot narkotikastrafflagen. misstänktes omkring 1 840 unga för narkotikabrott (vilket motsvarade av samtliga misstänkta i åldern 15–) mot 5 200 misstänkta personer 2008 (). Även antalet misstänkta för butikssnatteri har ökat påtagligt mellan , från 4 230 till 6 468 personer, men andelsmässigt är det ingen större skillnad mellan . Att fler unga misstänks för brott beror till stor del på att antalet unga i befolkningen ökar. Ökningen av antalet misstänkta i relation till befolkningsstorleken kan vara en konsekvens av att antalet poliser ökat och att polismyndigheterna fokuserat alltmer arbete mot ungdomsbrottsligheten. Det gäller i synnerhet misstankar om narkotikabrott. lagfördes 15 175 personer i åldern 15–respektive 13 645 i åldern 18–. Jämfört med 1998 var det en ökning . I förhållande till befolkningsgruppens storlek har emellertid antalet lagförda i åldern 15–minskat med mellan (från 49 till 39 per 1 000 invånare i åldern 15–). För de äldre ungdomarna är det däremot endast en marginell skillnad mellan (omkring 37 lagförda per 1 000 invånare i åldersgruppen 18–båda åren). I tabell 1 redovisas lagföringsbeslut för unga i åldern 15–respektive 18–. SOU 2010:15 Bilaga 4 Påföljder för unga lagöverträdare, 15–respektive 18–20 år av lagföringarna avseende personer i åldern 15–fattade åklagare beslut antingen om åtalsunderlåtelse eller strafföre- läggande. av de yngsta lagfördes genom dom. När det gäller unga i åldern 18–lagfördes knappt hälften via åklagarbeslut och hälften genom dom. I båda ungdomsgrupperna har såväl antalet som andelen unga gärningsmän som meddelats åtalsunderlåtelse ökat påtagligt . Det innebär att både åklagar- och domstolsväsendet kan fokusera sitt arbete på de mer komplicerade ärendena. Som framgår av tabell 1 skiljer sig påföljderna tydligt mellan dessa två ålderskategorier. En fjärdedel av de yngsta erhöll en socialtjänstpåföljd medan motsvarande andel bland de äldre var . Däremot dömdes av de äldre till en kriminalvårdspåföljd vilket av de yngsta gjorde (inklusive påföljden sluten ungdomsvård). infördes påföljden sluten ungdomsvård. Påföljden avsåg att ersätta fängelsestraff för unga som begått brott i åldrarna 15–. dömdes 69 ungdomar till denna påföljd. Häften av dessa ungdomar dömdes för rån (som huvud- brott) och en fjärdedel för misshandel. med denna påföljd dömdes betydligt fler (115 personer). Som framgår av figur 2 har antalet personer dömda till sluten ungdomsvård minskat då 145 unga dömdes till sluten ungdomsvård. dömdes 93 personer varav knappt hälften dömdes för rån och en tredjedel för brott mot liv och hälsa. Den genomsnittliga strafftiden för unga som dömts till sluten ungdoms- vård är . Antal ungdomar dömda till sluten ungdomsvård, 1999–2008 I en promemoria från Justitiedepartementet1 har föreslagits åtgärder som syftar till att fler kvalificerade insatser ska inledas . För att förbättra utslussarbetet föreslås att arbetet inför frigivningen från sluten ungdomsvård ska intensifieras och struktureras. av verkställig- heten ska den dömdes behov av att vistas utanför ungdomshemmet särskilt beaktas. I promemorian föreslås vidare att ansvaret för verkställigheten tydliggörs samt att SiS får möjlighet att med elektroniska hjälpmedel kontrollera villkor om att den unge ska 1 Förbättrad utslussning från sluten ungdomsvård och ändrade gallringsregler i belastnings- registret (Ds 2009:9). befinna sig i bostaden vid särskilt angivna tider. SiS föreslås också få möjlighet att göra drogkontroller genom att använda nya prov- tagningsmetoder. Förslagen bereds inom Justitie- departementet. har i genomsnitt 780 personer i åldern 15–dömts till fängelse . Antalet fängelsedömda under är sedan påföljden sluten ungdomsvård infördes mycket få. Omkring tre fjärdedelar av samtliga fängelsedömda 18–20-åringar avtjänar ett fängelsestraff på anstalt medan övriga avtjänar straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. fotboja). Knappt 250 personer i denna åldersgrupp ställs under övervakning i samband med villkorlig frigivning. I tabell 2 redovisas antal personer 18–dömda till fängelse och intagna åren 1998 respektive 2008 efter huvudbrott. Tabell 2 Antal personer 18–dömda till fängelse som intagits i anstalt åren 1998 respektive 2008 efter huvudbrott (i procent inom parentes) 1998 (%) 2008 (%) Brott mot liv och hälsa (kap. 3) Brott mot frihet och frid (kap.4) 20 (4) Sexualbrott (kap. 6) 26 (5) Stöld m.m. (kap. 8) Rån (kap. 8:5,6) Bedrägeri m.m. (kap. 9) 18 (3) Våld mot tjänsteman (kap. 17) 33 (6) 19 (4) 50 (9) 514 (100) 540 (100) I relation till befolkningsstorleken har antalet intagna på anstalt i åldern 18–minskat . togs 540 personer i denna åldersgrupp in på anstalt. Hälften av dessa hade en strafftid eller kortare medan hade en strafftid eller längre. Motsvarande antal personer 1998 var 514 varav hälften hade en strafftid eller kortare. hade en strafftid . En förklaring till varför den genomsnittliga strafftiden ökat är att alltfler av de unga har dömts för våldsbrott, inklusive sexualbrott. 1998 hade av de fängelsedömda begått ett våldsbrott. Motsvarande andel 2008 är . En annan förklaring kan vara att drygt hälften () av de som dömdes till fängelse 1998 inte tidigare hade dömts till någon kriminalvårdspåföljd. Motsvarande andel 2008 var . Återfall i brott bland unga En stor del av den totala brottsligheten begås av personer som tidigare begått brott. En kriminalpolitiska utmaningen är därför att försöka minska återfallen i brott, både bland äldre och yngre kriminella. I den senaste återfallsstatistiken avseende personer lagförda 2003 framkommer att av 112 ungdomar dömda till sluten ungdomsvård återföll i ny brottslighet . Av de 26 personer utan tidigare lagföring återföll 14 (). Detta resultat skiljer sig inte nämnvärt . Kriminalvården har i en rapport2 redovisat att unga som dömts till fängelse och som har erfarenhet av kriminalvårdspåföljder är den grupp som har den absolut högsta återfallsrisken. I den kriminalpolitiska debatten har frågan om rättsväsendets hantering av barn återkommande diskuterats. I en lagrådsremiss Barn som misstänks för brott föreslås bl.a. att polisen alltid ska inleda en utredning när barn 2 , L. och , K. (2008). Kriminalvårdens redovisning om återfall – uppföljning . misstänks för ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Är det fråga om sådana brott införs också en möjlighet till kroppsbesiktning av barnet. Vid misstanke om andra brott ska hos polisen begära att en utredning om brottet ska inledas om en sådan kan antas ha betydelse för att avgöra insatser för barnet. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om det är fråga om brott som äventyrar den unges hälsa och utveckling eller om brottet är ett led i en upprepad brottslighet av den unge. Samverkan eller samarbete, dvs. att gemensamt handla för ett visst syfte, behövs för att samhällets resurser ska kunna utnyttjas på bästa sätt. Det har ansetts vara en självklar princip att myndigheter är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i den utsträckning som kan ske. Principen kommer till uttryck i bl.a. 6 § förvaltningslagen (1986:223). Utbyte av information mellan myndigheter är ett mycket viktigt led i detta samarbete. Även i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) har tagits upp en bestämmelse i 6 kap. 5 § som föreskriver att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgifter som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av att upp- giften är sekretessbelagd eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Det är dock ofrånkomligt att ett visst utbyte av hemlig information måste förekomma i detta samarbete.