sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att det kunde uppstå risker för intrång i den personliga integriteten, samt för att upprätthålla ett system med individuell sekretessprövning vid varje utlämnandetillfälle, ville inte förorda att en sådan lösning gjordes obligatorisk. ansåg att samma regler skulle gälla för den grundlagsfästa rätten att få ut handlingar och andra uppgiftssamlingar i elektronisk form som för manuellt utlämnande. Det skulle alltså även i fortsättningen krävas en preciserad begäran. Dock påpekades att i den mån det kan ske utan att sekretess- eller andra integritetsskäl hindrar det, är det emellertid inget som förbjuder att myndigheterna lägger ut sin information i för allmänheten åtkomliga webbsidor eller liknande förmedlingstjänster (a. bet. s. 535). , konstaterade , är sådana förfaranden positiva från offentlighetssynpunkt och bör uppmuntras. Även om det enligt är så att denna myndigheters serviceåtgärd inte har något direkt samband med offentlighetsprincipen, kan dock ett sådant förfarande få stor betydelse för tillgången till offentlig information eftersom sådana handlingar, t.ex. myndigheters protokoll och beslut, som går att hämta via nätet inte behöver bli föremål för en särskild begäran enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen . pekade på att det är rimligt att myndigheter får ta betalt för vad det kostar att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, men konstaterade att det inte fanns möjlighet att inom ramen för dess arbete närmare överväga frågor om avgiftens storlek m.m. (a. bet. s. 547). Dock framhöll man att det i och för sig kunde finnas goda skäl att, precis som beträffande de traditionella handlingarna, låta små uttag vara avgiftsfria. Närmare om riskerna för otillbörliga integritetsintrång noterade att ett förslag om elektroniskt utlämnande kunde komma att innebära risker för intrång i den personliga integriteten (a. bet. 544–547). Emellertid påpekades att det är ofrånkomligt att flödet av information – även av personlig natur – blir allt större i samhället och att uppgifter av privat natur också förekommer elektroniskt i allt större omfattning. Vidare konstaterade att den omständigheten att offentlighetsprincipen inte omfattat en rätt att få ut uppgifter i elektronisk form inte tycks ha hindrat kommersiella intressen från att komma åt de uppgifter som de behöver. Det var därför, enligt uppfattning, inte mer än rimligt att även allmänheten fick rätt till informationen i elektronisk form. Vidare anmärkte att om en enstaka personuppgift, som inte är sekretessbelagd, lämnas ut på elektronisk väg kan detta inte sägas utgöra ett integritetsintrång. Om uppgiften ifråga lämnas ut på papper eller digitalt spelade enligt ingen roll. Kommittén framhöll att digitaliseringen av enstaka uppgifter visserligen medför att det går fortare att få tag i uppgiften men det kan knappast sägas utgöra ett otillbörligt integritetsintrång. påpekade att det i stället är de ökade möjligheterna till lagring och bearbetning som erbjuds när uppgifterna har elektronisk form som utgör det främsta problemet. Det anmärktes att störst blir riskerna vid s.k. massuttag av uppgifter. anmärkte att det dels kan blir möjligt att kringgå de sökbegränsningar som kan gälla för myndig- heten genom att en stor mängd handlingar lämnas ut i elektronisk form, dels att det blir görligt för den enskilde att sammanställa uppgifter från olika myndigheter (samkörning) som myndigheterna själva inte får utföra mellan sig. Det noterades följaktligen att ett elektroniskt utlämnande kan komma att underminera det skydd för integriteten som registerlagarnas sökbegränsningar innebär. För att exemplifiera möjligheterna att kringgå myndigheternas sökbegränsningar anförde att en myndighet i sitt ärendehanteringssystem kanske inte får utföra sökningar på begreppet nationalitet (a. bet. 544–545). Men om allmänheten får tillgång till myndighetens beslut i elektronisk form där nationaliteten står angiven, kan den som vill genom att använda ordbehandlingsprogrammets sökfunktioner ganska enkelt få fram sådana begrepp. Visserligen, påpekade , kan motsvarande sammanställningar göras om den enskilde får ut alla besluten i pappersform, men det blir betydligt omständligare och utförs därför sällan i praktiken. noterade att den av Data- och offentlighetskommittén tidigare föreslagna metoden att utesluta uttag av en viss storlek från offentlighetsprincipen inte synes framkomlig för att komma åt de ovan beskrivna problemen.2 Enligt var det nästintill omöjligt att göra en sådan avgränsning. Vidare anmärkte att det inte endast är mängden uppgifter som är det intressanta i sammanhanget, utan även vilken typ av uppgifter som efterfrågas. slutsats var därför att det var ogörligt att utifrån storleken på offentlighetsuttaget särbehandla massuttagen med en bibehållen offentlighetsprincip (a. bet. s. 545). I stället konstaterade att kravet på att allt utlämnande av allmänna handlingar ska föregås av en prövning enligt sekretesslagen i praktiken utgör ett ganska effektivt hinder mot att alltför stora informationsmängder lämnas ut i elektronisk form (a. bet. 545–547). Beträffande risken att det i större omfattning kommer att göras framställningar om massuttag vid en rätt 2 Data- och offentlighetskommittén föreslog att en myndighet skulle vara skyldig att lämna ut en stor mängd upptagningar för ADB i form av utskrift, bara om ett sådant uttag ändå skulle ske för eller var förberett för myndighetens egen verksamhet. Departementschefen framhöll i proposition 1990/91:60 s. 45 att det fanns anledning att tro att många myndigheter redan i den egna verksamheten använder sina register för vissa massuttag, dvs. de kan göras med rutinbetonade åtgärder. Departementschefen pekade även på problemet med att avgöra vad som är en stor mängd upptagningar. att få ut handlingarna elektroniskt påpekade att myndigheterna i viss mån bör kunna ställa material till förfogande i avidentifierad form. Men framför allt påpekade man att det är missbruket av uppgifterna, inte själva utfåendet, som bör hindras. I det sammanhanget anmärktes att den av föreslagna persondatalagen – det som kom att bli personuppgiftslagen – skulle komma att få betydelse. påpekade att bestämmelsen i (dåvarande) 7 kap. 16 § sekretesslagen innebär att det gäller sekretess för personuppgifter hos myndigheter om det kan antas att ett utlämnande av uppgifterna skulle medföra att de blir föremål för automatisk databehandling i strid med persondatalagen. Man noterade att den föreslagna persondatalagen till exempel föreslogs innehålla ett principiellt förbud mot behandling av känsliga personuppgifter. Det borde även bli aktuellt enligt att vägra utlämnande i elektronisk form om det handlar om stora mängder uppgifter där man kan misstänka att uppgifterna kommer att behandlas på ett otillåtet sätt. betonade att persondatalagen visserligen inte föreslås omfatta behandlingar som utförs i syfte att framställa grundlagsskyddade yttranden och således skulle det inte föreligga hinder mot att lämna ut även stora mängder uppgifter i elektronisk form t.ex. till en journalist. Dock, framhöll , får den reglering som finns på yttrandefrihetsområdet antas motverka att detta leder till otillbörliga förfaranden. Likaså påpekade att registerförfattningarnas gallringsregler och bestämmelser om att vissa personuppgifter inte överhuvudtaget får ges elektronisk form utgör ett skydd för missbruk genom massuttag. Sammantaget ansåg att risken för att det skulle ske ökade intrång i den personliga integriteten om massuttag görs av uppgifter i elektronisk form, inte borde överdrivas. påpekade att det kan antas att kommersiella intressen har tillgång till stora mängder personuppgifter genom myndigheternas försäljning av uppgifter i elektronisk form. Riskerna för otillbörliga intrång i den personliga integriteten var enligt alltså inte så stora att man av det skälet även i fortsättningen måste hänvisa allmänheten till utlämnande på papper. I stället framhöll man att de olägenheter som kan uppstå borde angripas genom att en olämplig användning av uppgifterna beivras. Flertalet remissinstanser instämde i uppfattning att tiden kunde anses mogen för att införa ett elektroniskt utlämnande och att detta skulle innebära en förstärkning av offentlighetsprincipen. Många remissinstanser ansåg dock att konsekvenserna av en sådan ändring, ur både integritets- och sekretesshänseende samt med beaktande av effekterna för myndigheters försäljning av information, borde utredas ytterligare. Vissa remissinstanser framhöll att det skulle bli svårt för myndigheterna att finna en lämplig elektronisk form för utlämnandet och att det därför skulle uppkomma ett merarbete för myndigheterna redan vid utforskandet av i vilken elektronisk form utlämnandet ska ske. Många av remissinstanserna anförde att sekretessprövningarna vid s.k. massuttag kunde komma att bli mycket omfattande och resurskrävande genom införandet av ett elektroniskt utlämnande. Man noterade att det därför delvis är en resursfråga om förslaget bör genomföras eller inte. Därtill anmärkte ett flertal remissinstanser att massuttagen medför ökade risker för den personliga integriteten. Flera remissinstanser påpekade att bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen visserligen skulle komma att få ökad betydelse, men att det torde bli svårt för myndigheterna att bedöma om personuppgifter efter ett utlämnande kunde befaras bli behandlade i strid med personuppgiftslagen. Det framhölls också att det fanns problem förknippade med en ordning där myndigheten måste införskaffa upplysningar om hur den information som lämnas ut kan antas komma att användas hos mottagaren. Ett antal av remissinstanserna anmärkte att de i och för sig ställde sig positiva till en ordning med elektroniskt utlämnande, men att de för egen del såg ett tydligt behov av att den egna verksamheten undantogs genom bestämmelser i registerförfattningar. Några remissinstanser lyfte fram att en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form riskerar att öka kraven på att fler uppgifter ska omfattas av sekretess. Detta kunde enligt remissinstanserna leda till att man visserligen får en stärkt offentlighetsprincip men som hämmas av omfattande sekretessregler. Förslag fanns från somliga remissinstanser om att förvaltningen borde åläggas att klassificera sin information för att ett genomförande av en elektronisk offentlighetsprincip skulle kunna Bland annat föreslogs att informationen kunde delas upp i uppgifter som inte är allmänna handlingar, uppgifter som är allmänna och som kan vara föremål för sekretess, samt uppgifter som är allmänna och som inte kan vara föremål för sekretess. En del remissinstanser menade att ett elektroniskt utlämnande över huvud taget inte borde införas som en skyldighet för myndigheterna. De påpekade att det redan enligt gällande bestämmelser är möjligt för myndigheterna att som en serviceåtgärd lämna ut handlingar i elektronisk form och att allmänhetens rätt till insyn inte skulle på ett för demokratin ovärderligt sätt begränsas om en sådan skyldighet inte infördes. 6.1.3Proposition 1997/98:44 Personuppgiftslag förslag om en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar och andra uppgifter i elektronisk form ledde inte till lagstiftning. I proposition 1997/98:44 påtalade regeringen att den i det aktuella ärendet bara tog upp frågan om en ny datalag och vissa därmed sammanhängande frågor. Frågan om en anpassning av 2 kap. tryckfrihetsförordningen till den nya tekniken krävde enligt regeringens mening ytterligare överväganden (a. prop. s. 29). Regeringen tillkallade en parlamentarisk sammansatt kommitté, Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK), som bl.a. fick i uppdrag att utreda frågor med anknytning till offentlighetsprincipen och IT samt göra en översyn av sekretesslagen. OSEK lämnade delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). I betänkandet redovisade OSEK bl.a. sitt arbete i den del det avsåg uppdraget att göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället. En utvidgad skyldighet att lämna ut allmänna handlingar OSEK noterade att enligt gällande rätt är en myndighet inte skyldig att lämna ut en upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift (jfr 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). Enligt OSEK:s bedömning borde emellertid denna begränsning tas bort. Därmed skulle enligt OSEK:s förslag en rätt införas att få ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar även i elektronisk form. Förslaget från OSEK innebar alltså att den grundlagsfästa rätten att få avskrift eller kopia av en allmän handling skulle komma att gälla i princip generellt, oavsett i vilken form en handling lagrats. Enligt OSEK:s förslag borde 2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen således ha följande lydelse. Den som önskar att ta del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En myndighet är dock inte skyldig att 1.lämna ut en elektroniskt lagrad upptagning i elektronisk form, om det för myndigheten i lag eller förordning finns en bestämmelse som förbjuder det, 2.framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan än i 1 avsedd upptagning, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället, eller 3.lämna ut datorprogram i annan form än utskrift. OSEK anmärkte att informationsteknologin har fått ett mycket stort genomslag inom förvaltningen samt att man inom förvaltningens alla delar har dragit nytta av de möjligheter till lättillgänglighet, effektivitet och billig handläggning som den nya tekniken medger. Ett undantag, påpekade OSEK, utgör dock utlämnandet av allmänna handlingar. Enligt OSEK:s uppfattning var det otillfredsställande att det i gällande lagstiftning saknades en generell rätt att få ut allmänna handlingar som lagrats elektroniskt i annan form än utskrift. Detta rimmade enligt OSEK inte särskilt väl med dagens IT-användning, där ett utlämnande av en allmän handling i elektronisk form är både det mest effektiva och billigaste sättet att gå tillväga för såväl myndigheten som den enskilde. OSEK påpekade vidare att utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen härstammar från då myndigheternas användning av datateknik var av begränsad omfattning. An- vändningen tog sikte på behandling av uppgifter i dataregister och utskriftsundantaget infördes för att utgöra ett kompletterande skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Lagstiftaren menade , påpekade OSEK, att ett utlämnande på papper i viss utsträckning kunde förhindra obehörig dataregistrering, eftersom den tidens teknik för överföring av information från pappersmedium till datamedium var dyrbar och hade ett begränsat användningsområde. OSEK framhöll att det numera finns teknik som på ett helt annat sätt än tidigare medger att information överförs från papperstill datamedium. Den omständigheten att personuppgifter enbart lämnas ut genom en pappersutskrift fungerar därför inte längre enligt OSEK som ett hinder för den som vill ha tillgång till vissa uppgifter i syfte att behandla dem på automatiserad väg. Utskriftsundantaget, anmärkte OSEK, kan därför inte som tidigare fungera som ett verkningsfullt skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Å andra sidan noterade att även om ett utlämnande på papper i praktiken kan förhindra att personuppgifter behandlas på automatiserad väg, är det ändå så att ett utlämnande på datamedium innebär praktiska fördelar för den som vill samla in en stor mängd uppgifter för en sådan behandling – särskilt om avsikten inte endast är att lagra eller sprida uppgifterna utan också att bearbeta dem. Man kan således inte, konstaterade OSEK, bortse från att ett utlämnande på datamedium medför en ökad integritetsrisk eftersom det underlättar såväl uttag av stora mängder av uppgifter som en senare bearbetning av uppgifterna på automatiserad väg. OSEK:s förslag att införa en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form förutsatte att handlingen i och för sig fanns elektroniskt lagrad hos myndigheten (SOU 2001:3 s. 233). Vidare ansåg OSEK att det skulle vara upp till myndigheten att avgöra på vilket sätt en handling i elektronisk form skulle lämnas ut. Man kunde enligt OSEK tänka sig både ett utlämnande via e-post, på diskett eller cd-rom. Förslaget att införa en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form innebar enligt OSEK inte någon utvidgning av en myndighets skyldighet när det gäller på vilket slags material eller i vilken form en avskrift eller kopia ska lämnas ut (a. bet. s. 226). Enligt OSEK borde det stå myndigheten fritt att bestämma om utlämnandet skulle göras genom en diskett, via elektronisk post eller på annat sätt. OSEK framhöll dock att det inte kan vara så att myndigheten har uppfyllt sin skyldighet enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen genom att en allmän handling finns åtkomlig för en sökande via myndighetens hemsida. Enligt OSEK innebär ett sådant förfarande inte att den enskilde får en avskrift eller kopia av en allmän handling. Möjligen kunde det enligt OSEK:s uppfattning innebära ett tillhandahållande på stället i enlighet med 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen. Även detta betraktelsesätt skulle dock kunna ifrågasättas enligt OSEK eftersom det ska vara frågan om ett tillhandahållande av ett visst informationsinnehåll på begäran av enskild. OSEK noterade även att vid ett införande av en skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar i elektronisk form blir det än mer centralt än tidigare för myndigheterna att hålla redan på vad i deras datalagrade informationsmaterial som utgör allmänna handlingar (a. bet. s. 233). Närmare om risken för otillbörliga integritetsintrång Beträffande riskerna för otillbörliga integritetsintrång i samband med myndigheters utlämnande av personuppgifter menade OSEK att dessa risker – mot bakgrund av den utbredda IT-användningen – främst hade samband med spridningen i sig av uppgifterna, inte med på vilket sätt uppgifterna lämnades ut. Ett utlämnande på datamedium kunde likväl, konstaterade OSEK, medföra en ökad risk för otillbörliga integritetsintrång eftersom det innebär praktiska fördelar vid stora uttag samt då syftet i regel är att på automatiserad väg bearbeta information. Således fanns det enligt OSEK anledning att överväga vilka effekter ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar skulle kunna få för risken för otillbörliga integritetsintrång. OSEK påtalade inledningsvis att riskerna för den personliga integriteten i samband med myndigheters utlämnande av personuppgifter borde ställas i relation till att användningen av informationsteknologi har fått en mer generell spridning i samhället i dess helhet än vad som var fallet vid införandet av utskriftsundantaget. OSEK framhöll att dagens teknik på ett helt annat sätt än tidigare medger överföring av information från papper till datamedium. Alltså, noterade , är det inte formen för myndigheternas utlämnande av personuppgifter som i första hand innebär integritetsrisker, utan själva spridningen av uppgifterna. skyddet mot otillbörliga integritetsintrång på grund av myndigheters utlämnande av personuppgifter torde därför enligt OSEK i första hand vara en generellt gällande skyddslagstiftning. OSEK konstaterade därefter att det finns en mer generell skyddslagstiftning för personuppgifter jämfört med tidigare genom att den särskilda sekretessbestämmelsen för personuppgifter i (dåvarande) 7 kap. 16 § sekretesslagen hänvisar till personuppgiftslagen, som har ett vidare tillämpningsområde än den tidigare gällande datalagen (1973:289). OSEK framhöll att 7 kap. 16 § sekretesslagen är tillämplig vid utlämnanden av såväl enstaka personuppgifter som massutlämnanden och oavsett utlämnandeform. Även om utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen tas bort skulle det därför, enligt OSEK:s uppfattning, finnas ett effektivt skydd för den personliga integriteten vid alla utlämnanden av personuppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen genom den sekretessprövning som myndigheterna är skyldiga att göra enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen. Dock noterade man att om utskriftsundantaget togs bort skulle en begäran om att få ut en allmän handling i elektronisk form i princip enbart kunna vägras just med hänsyn till sekretessen (SOU 2001:3 s. 213). Närmare om skyddet för personuppgifter i 7 kap. 16 § sekretesslagen OSEK betonade att den omständigheten att personuppgiftslagen ersatt datalagen har gjort myndigheternas prövning enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen mer komplicerad . Regleringen i datalagen, påpekade OSEK, byggde på ett system där inrättande och förande av personregister förutsatte licens från Datainspektionen. Därutöver krävdes tillstånd från Datainspektionen för vissa typer av känsliga personregister. OSEK konstaterade att systemet med licens och tillståndsprövning innebar att sekretessprövningen enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen i flertalet fall kunde inskränkas till ett konstaterande av om den sökande hade licens eller tillstånd av Datainspektionen för det aktuella personregistret. OSEK noterade att personuppgiftslagen å sin sida bygger på ett system med anmälningsskyldighet, som dock är förenat med tämligen betydande undantag. Detta system innebar enligt OSEK att den som ska pröva om sekretess enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen föreligger har att självständigt ta ställning till om den behandling som de begärda personuppgifterna antas användas till är förenlig med bestämmelserna i personuppgiftslagen. Det kommer härigenom, anmärkte OSEK, finnas en rad komplicerade frågor som myndigheter ska ta ställning till vid prövningen enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen (SOU 2001:3 s. 214). OSEK framhöll att så länge någon egentlig rättspraxis inte har utbildats vare sig när det gäller tillämpningen av personuppgiftslagen eller 7 kap. 16 § sekretesslagen kan det förväntas att denna prövning kommer att bli svår att göra. OSEK pekade bl.a. på följande tänkbara problem (a. bet. s. 215). Det som bland annat kan förväntas bli komplicerat att pröva är huruvida personuppgiftslagen över huvudtaget gäller för en viss behandling av personuppgifter. Här kan ett problem vara att skilja behandling i register från annan behandling av personuppgifter. Ett annat problem kan vara att avgöra om den tänkta behandlingen är ett led i en verksamhet av rent privat natur (jfr 6 § PUL). Vidare är ett mycket komplicerat område om en viss behandling är undantagen från personuppgiftslagen enligt 7 § första stycket samma lag p.g.a. att behandlingen omfattas av bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Därtill skall flertalet av bestämmelserna i personuppgiftslagen inte tillämpas om en behandling sker uteslutande för journalistiskt ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande (7 § andra stycket). Det sistnämnda syftar till att undanta sådan behandling som inte åtnjuter grundlagsskydd enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, men som omfattas av de möjligheter till undantag som EG:s dataskyddsdirektiv medger (jfr prop. 1997/98:44 s. 52). Oberoende av de i vissa fall komplicerade bedömningar som 7 kap. 16 § sekretesslagen föranleder, menade OSEK att sekretessprövningen enligt den aktuella bestämmelsen – på grund av personuppgiftslagens generella tillämpningsområde – utgör ett mer effektivt skydd för den personliga integriteten i dagens IT-samhälle än vad som var fallet . Då OSEK:s uppfattning var att utskriftsundantaget inte längre utgjorde något effektivt skydd för den som vill ha tillgång till personuppgifter för att behandla dem på automatiserad väg, drog man slutsatsen att oavsett om utskriftsundantaget behölls eller inte skulle det verkningsfulla skyddet för annars offentliga personuppgifter komma att utgöras av sekretessbestämmelsen i 7 kap. 16 §. OSEK fann därför inte