sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Beslutet om JO:s fyraåriga mandatperioder motiverades av riks- dagen med att ombudsmännen, som tidigare valts , därmed skulle få en mer tryggad ställning, arbetsro och större möj- lighet att visa sin förmåga och skicklighet. än valperioden ansågs dock inte komma i fråga då det ansågs att riksdagsledamöterna i andra kammaren åtminstone en gång skulle kunna delta i utseendet av ombudsmän.55 författ- ningsreformer har inte medfört någon förändring av mandat- perioden. Mandatperioden för ledamöterna i direktion är, som nämnts ovan, . Riksbankschefen hade tidigare en mandatperiod . I syfte att erhålla kontinuitet i direktionen när denna inrättades beslutades att den successivt skulle förnyas genom att en ledamot av direktionen, som består av sex personer, väljs för en period om sex år.56 Riksrevisorerna väljs utan möjlighet till omval. Skälen för denna lösning är att en riksrevisors handlande inte bör kunna komma att dikteras av en strävan att väljas på nytt samt att en riksrevisor inte ska riskera att framstå som osjälvständig i för- hållande till riksdagen.57 behov av att vara och ses som oberoende är alltså den grundläggande förklaringen till att 2009/10:KU17, s. 21. 1975/76:KU22 med anledning av förslag av JO-utredning beträffande JO- ämbetets uppgifter och organisation, s. 44. 1997/98:40. 2001/02:190, s. 112 f. riksrevisorerna väljs för en lång mandatperiod utan möjlighet till omval. Då en tydligt oberoende ställning även bör karaktärisera Kommissionen för mänskliga rättigheter föreslår delegationen att kommissionärernas mandatperiod ska vara utan möjlighet till omval. Därmed säkerställs att kommissionärernas agerande inte påverkas av en strävan att väljas på nytt. Genom att väljas för endast en relativt lång mandatperiod skapas, enligt delegationens mening, de bästa förutsättningarna för att kommissionen ska kunna agera på ett självständigt sätt. En mandatperiod skapar vidare goda förutsättningar för stabilitet och långsiktighet i verksamheten. Den argumentation som fördes när beslut fattades om att JO ska väljas för som motsvarar mandat- period är inte relevant för Kommissionen för mänskliga rättigheter, som inte föreslås har en roll som ombudsman. Om en kommissionär inte längre har förtroende bör dock kunna entlediga kommissionären på förslag av konstitutions- utskottet innan kommissionärens sjuåriga mandatperiod löpt ut. Om en kommissionär entledigas eller avgår bör välja en efterträdare för en ny sjuårsperiod. Delegationen föreslår att val av kommissionär ska gälla från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer. Vad gäller det första valtillfället kan konstateras att det vid inrättandet av såväl som direktion föreslogs att vid första valtillfället utsåg riksrevisorerna respektive direktionens ledamöter med olika långa mandatperioder. Syftet var att redan från början möjliggöra en successiv förnyelse av de båda myndigheternas ledning. Delegationen anser att ett liknande tillvägagångssätt kan vara lämpligt vid valet av kommissionärer för mänskliga rättigheter. Genom att mandatperioderna löper ut byts inte hela ledningen ut vid ett och samma tillfälle. Detta ger, enligt delegationens mening, möjlighet till successiv förnyelse av ledningen som det finns en kontinuitet i kommissionens arbete. Delegationen föreslår därför att vid första valet utser en kommissionär , en och en . 5.3.2Kommissionens råd och personal Enligt Parisprinciperna är en av de faktorer som inverkar på en institutions oberoende också att institutionen har en representativ och bred sammansättning som speglar det samhälle den verkar i. Delegationen anser att det för att stärka oberoendet är viktigt att kommissionens ledning och övriga personal är sammansatt av personer med god kompetens inom området mänskliga rättigheter och att denna kompetens representerar olika inriktningar. Mänskliga rättigheter spänner över hela samhällslivet. Delega- tionen anser att det förutom kompetens om mänskliga rättigheter även är viktigt med kunskap om olika samhällsområden som t.ex. socialtjänst, hälso- och sjukvård, kriminalvård, rättsväsendet, utbildning eller bostads- och samhällsplanering. Genom att ha bred egen kompetens kan kommissionen i högre grad agera självstän- digt. Kommissionen bör även ha viss egen forskarkompetens för att kunna samarbeta med universitet och forskare om utarbetandet av undersökningar och studier på vetenskaplig grund, även om kommissionen inte själv utför forskning. Mot bakgrund av det som anförts ovan föreslår delegationen att det i lagen med instruktion för Kommissionen för mänskliga rättigheter ska framgå att den ska inrätta ett råd. Syftet med rådet är framför allt att tillföra sakkunskap inom områden av vikt för kommissionens arbete. Avsikten är inte att rådet ska styra kommissionen, utan att det utifrån sin sakkunskap ska kunna bidra med råd och stöd i arbetet. Rådet bör utses av kommissionen, som också själv bör kunna besluta om ledamöternas mandatperioder. Rådet bör ha en sådan sammansättning att dess uppgift att bidra med sakkunskap tillgodoses. Ledamöterna bör ha god kännedom om villkoren för och förankring bland olika grupper i samhället utan att representera någon särskild myndighet eller organisation. Det kan vara värdefullt att inte samma personer återväljs utan att nya personer utses när rådet ska förnyas för att ytterligare bredda inflödet av kompetens i kommissionen. Som en jämförelse kan nämnas att DO har ett råd som består av nio ledamöter förutom ombudsmannen själv, medan BO har ett råd som består av tio ledamöter samt ombudsmannen. Det finns också många andra sätt att arbeta för att bredda kontaktnätet i förhållandet till andra myndigheter och det civila samhället, t.ex. genom referens-, expert- och arbetsgrupper. BO har t.ex. flera barn- och ungdomsråd samt expertråd. med ungdomar som har särskilda erfarenheter av att vara placerade utanför sitt eget hem, på hem för vård eller boende eller ett särskilt ungdomshem inrättades 2009. Även DO arbetar med referens- och expertgrupper. BO har dessutom ett myndighetsnätverk där bl.a. olika aktiviteter för att öka barnperspektivet i myndigheterna diskuteras. 5.3.3Kommissionens beslutsfattande, arbetsordning m.m. Delegationen föreslår att kommissionärerna ska besluta gemensamt om verksamhetens inriktning, organisation och arbetsordning. Kommissionärerna bör även besluta gemensamt om kommissio- nens framställningar till och regeringen samt om kom- missionens årsrapport. Kommissionärerna bör dock få föreskriva att administrativa ärenden som inte behöver beslutas av dem gemensamt får avgöras av den kommissionär som svarar för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman. Som en bakgrund kan en jämförelse göras med JO och Riks- revisionen, som liksom den föreslagna kommissionen har en led- ning bestående av flera personer. För JO gäller, enligt 8 kap. 11 § riksdagsordningen, att chefsjustitieombudsmannen bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. ska i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombuds- männen. Enligt 5 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riks- revisionen beslutar riksrevisorerna gemensamt om verksamhetens organisation och arbetsordning. En viktig skillnad mellan JO och den föreslagna kommissionen för mänskliga rättigheter är att kommissionen inte föreslås kunna pröva klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna i enskilda fall. Kommissionens verksamhet går i stället ut på mer övergripande undersökningar, granskningar och studier. Området för denna verksamhet är mycket brett och tydliga prioriteringar kommer att vara nödvändiga. Delegationen anser att det därför är lämpligt att de tre kommissionärerna, på ett sätt som liknar vad som gäller för , beslutar gemensamt om verksam- hetens inriktning, organisation och arbetsordning. Inom ramen för dessa överväganden kan de även komma överens om vilken ansvarsfördelning som ska gälla dem emellan och om att vissa beslut ska kunna fattas av en kommissionär ensam. På detta sätt kan Kommissionen för mänskliga rättigheter ges handlingsfrihet att själv avgöra hur dess verksamhet ska bedrivas och hur dess beslut ska kunna fattas. Framställningar till eller rege- ringen är emellertid av sådan dignitet att kommissionärerna, enligt delegationens bedömning, bör besluta om sådana framställningar gemensamt. Detsamma bör gälla för kommissionens årsrapport till . Av 5 § lagen (2002:1023) med instruktion för framgår också att riksrevisorerna har möjlighet att delegera admi- nistrativa ärenden. Delegationen föreslår att även kommissio- närerna för mänskliga rättigheter bör kunna föreskriva att admi- nistrativa ärenden som inte behöver beslutas av dem gemensamt får avgöras av den kommissionär som svarar för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon tjänsteman. Detta innebär att kommissionärerna endast gemensamt kan fatta beslut om vilken egen beslutanderätt den kommissionär som svarar för den administrativa ledningen bör ha och vilka beslut som ska kunna fattas av någon tjänsteman. Den kommissionär som svarar för den administrativa ledningen kan dock, under förutsättning att kom- missionärerna är överens om detta, ges långtgående möjligheter att själv fatta beslut i administrativa frågor. Kommissionen bör också, i likhet med vad som gäller för både JO och , svara för att intern revision av myndigheten sker. Internrevisionen ska avse självständig granskning av myndig- hetens interna styrning och kontroll samt hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Revisionen ska bedrivas i enlighet med god sed för internrevision. Kommissionen bör fastställa revisionsplanen för sin verksamhet efter samråd med . Enligt Parisprinciperna ska en nationell rättigheter ha en infrastruktur som gör att den kan fungera väl. En sådan institution bör ges tillräckliga medel för att kunna ha sin egen personal och sina egna lokaler så att den kan vara oberoende från regeringen och inte utsättas för någon finansiell styrning som kan påverka dess oberoende. för grundläggande rättig- heter framhåller i sin kartläggning av de europeiska institutionerna att alla EU:s medlemsstater bör ha en nationell rättigheter som garanteras tillräckliga resurser för att kunna bedriva en effektiv verksamhet oberoende av maktskiften, lågkonjunkturer eller om de driver frågor som uppfattas som känsliga.58 I detta avsnitt behandlas frågor om kommissionens personella resurser medan kostnadsberäkningen redovisas i avsnitt 10.1.1. Enligt FN:s kartläggning har 12 av de europeiska institutionerna 50 anställda eller färre medan tre har mellan 50 och 100 anställda, fyra institutioner har mellan 100 och 150 anställda och två institutioner har fler än 150. Drygt hälften av samtliga institutioner i undersökningen ansåg att de hade mångfald bland de anställda. Även EU:s kartläggning visar att antalet anställda varierar, liksom antalet kommissionärer. Ett land har en kommission med 64 kom- missionärer. Antalet anställda varierar från en till 256 personer. Bland de nordiska länderna har den utredning i , som tidigare nämnts, föreslagit att ett centrum inrättas i anslut- ning till (avsnitt 3.3.4). Detta centrum föreslås få en direktör som väljer samt åtminstone tio tjänstemän. Rekommendationen i Parisprinciperna om pluralistisk sammansättning tillgodoses, enligt utredningen, genom en män- niskorättsdelegation som tillsätter i taget.59 I pågår en utredning om den nationella institu- tionens organisation och mandat.60 Det norska centret för mänsk- liga rättigheter har drygt 60 anställda, men har då även internationella uppdrag. Endast cirka fem personer arbetar på heltid med det nationella uppdraget. Det danska har ett hundratal anställda men arbetar också med internationella uppdrag. Ungefär åtta anställda vid det danska institutet arbetar med frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå och tio personer med likabehandling, med fokus på diskriminering på grund av etnisk tillhörighet. I båda länderna omfattar direktörens arbete nationella frågor. Enskilda experter som i huvudsak arbetar internationellt bidrar också både i och med underlag till det nationella arbetet, vilket gör det 58European for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010, s. 9. 59Kansallisen ihmisoikeusinstituution perustaminen, Betänkanden och utlåtanden 45/2020, Finska justitieministeriet. 60Terms of reference for the review of in its capacity as , Norska utrikesministeriet, . svårt att ange exakt hur många årsarbetskrafter som faktiskt arbetar med nationella frågor. Delegationen anser att Kommissionen för mänskliga rättigheter behöver vara väl tilltagen vad gäller personal för att kunna fungera effektivt och kraftfullt och möta de behov som uppdraget medför. Delegationens erfarenheter visar att behovet av kunskap, kartlägg- ningar och vägledning om mänskliga rättigheter i är stort. Kommissionens uppgifter kommer också att omfatta alla samhälls- områden. Det kan konstateras att det är svårt att genom en jämförelse med nationella institutioner i andra länder få någon vägledning för vilket antal anställda som behövs för den svenska institutionen. Som framgår av de kartläggningar som både FN och för grundläggande rättigheter har genomfört ser institutionerna olika ut och mandaten varierar. Institutionerna i och har relativt få anställda som arbetar med nationella frågor. Båda institutionerna kan dock sannolikt dra nytta av kompetensen och erfarenheterna hos dem som arbetar med internationella frågor även i det nationella arbetet. För att kunna bedöma hur stor den föreslagna kommissionen bör vara har delegationen ansett det mer relevant att jämföra med storleken på svenska myndigheter som har någorlunda liknande uppdrag, bl.a. JO, BO, DO och . Det totala antalet anställda vid är cirka 60 personer, inklusive ombudsmännen. Drygt två tredjedelar är jurister och övriga utgör administrativ personal. Vid arbetar ungefär 300 personer, varav cirka 260 i granskningsverksamheten. BO, som främjar genom- förandet av FN:s konvention om barnets rättigheter, har 20 anställda inklusive ombudsmannen. Tio personer är jurister och utredare och fem arbetar med kommunikation. DO har cirka 90 anställda, ombudsmannen inräknad. Av dessa arbetar drygt hälf- ten med tillsyn och handläggning av individärenden enligt diskrimi- neringslagen. Vidare kan en jämförelse göras med Handisam och Stats- kontoret, vilka brukar betecknas som stabsmyndigheter men som, i likhet med den föreslagna Kommissionen för mänskliga rättigheter, har uppdrag av övergripande karaktär som omfattar många sam- hällsområden. Handisam, som inrättades 2006, har enligt sin instruk- tion i uppgift att samordna arbetet inom det handikappolitiska området. Myndigheten har alltså, liksom BO, att arbeta för att stärka situationen för en del av befolkningen, som uppdraget spänner över alla samhällsområden. Handisam hade 27 anställda 2009. Av de anställda arbetar elva som utredare, sju som kommunikatörer, en som pedagog och tre som projektledare. Statskontoret är regeringens stabsmyndighet för utredning, utvärdering och uppföljning av statlig och statligt finansierad verk- samhet samt övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. I arbetet ingår att analysera verksamheter och myn- digheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder samt ge underlag för omprövning och effektivisering. Enligt årsredovisningen hade myndigheten 68 anställda. Kärnkompetensen utgörs av utredare med akademisk examen, varav cirka hälften inom statsvetenskap och en fjärdedel inom nationalekonomi. Som framgår av avsnitt 5.2 föreslås Kommissionen för mänsk- liga rättigheter få ett brett mandat som omfattar flera olika typer av uppgifter. Det innebär att kommissionen kommer att behöva olika former av kompetens. Kommissionens uppdrag tar sin utgångs- punkt i konventioner och en av dess uppgifter kommer att vara att samarbeta med internationella och regionala organ samt nationella institutioner i andra länder. Detta kräver kunskaper om det inter- nationella systemet för mänskliga rättigheter och det internatio- nella samarbetets funktionssätt i stort. Vidare behöver kommissio- nens personal ha kunskaper i svensk rätt och offentlig förvaltning. Den kommer att behöva pedagogisk eller liknande kompetens för att kunna formulera strategier för utbildning och information om mänskliga rättigheter, bistå vid sådant arbete samt även kunna medverka vid utbildning och andra kompetensutvecklande insatser. Kommissionen kommer också att behöva personal med utred- ningskompetens för att samla in, systematisera och uppdatera kunskap om mänskliga rättigheter. För att kunna ha en roll i för- hållande till forskning och statistikinsamling och t.ex. lägga ut relevanta uppdrag och bedöma olika publikationers kvalitet kan kommissionen även behöva kompetens inom dessa områden. Informationsarbete kommer också att vara en viktig del av kommissionens verksamhet, Kommissionens behov av kompetens kan tillgodoses såväl genom egen personal med erforderliga kunskaper inom nämnda områden som genom anlitande av externa resurser. Med tanke på de uppgifter som kommissionen föreslås få, och då mandatet omfattar samtliga de internationellt erkända mänskliga rättigheterna, fordras således att det finns en bred kompetens vid För att kunna upprätthålla denna breda kompetens och kunna genomföra sitt uppdrag på ett trovärdigt sätt behöver kommissionen, enligt delegationens bedömning, cirka 50 anställda. Med detta antal anställda bör det också finnas möjlighet att hålla isär uppgifter av olika karaktär om myndigheten skulle bedöma att det finns behov av detta. 5.4Formerna för kommissionens inrättande Delegationens förslag: Kommissionen för mänskliga rättig- heter inrättas genom reglering i riksdagsordningen och lag med instruktion för Kommissionen för mänskliga rättigheter. Kom- missionens ställning, uppgifter och ledningsform bör dock därefter stadfästas i regeringsformen. Ett grundläggande krav enligt Parisprinciperna är att en nationell rättigheter ska ges ett mandat som är tydligt formulerat i grundlag eller annan lag, där också den natio- nella institutionens sammansättning och befogenheter regleras. Delegationen har i avsnitt 5.1.3 föreslagit att Kommissionen för mänskliga rättigheter ska inrättas under . Därav följer att den endast kan inrättas genom lag. Frågan om kommissionen ska inrättas genom en ändring i regeringsformen, dvs. grundlag, eller endast genom reglering i riksdagsordningen och lag med instruk- tion för kommissionen behöver dock övervägas. I FN:s kartläggning svarade en tredjedel av institutionerna att de inrättats med stöd av konstitutionen, en knapp tredjedel genom vanlig lag (statute) och en femtedel genom förordning eller lik- nande.61 Övriga hade inrättats genom en kombination av regle- ringar. Enligt den kartläggning som för grundläggande rättigheter genomfört har tre institutioner inom EU inrättats genom en reglering av institutionens mandat i konstitutionen med precisering i vanlig lag, medan åtta institutioner som bedömts 61 United Nations, Office of the High Commissioner for Human Rights, Survey on National Human Rights Institutions, 2009. motsvara Parisprinciperna inrättats enbart genom vanlig lag.62 En av institutionerna som bedömts motsvara Parisprinciperna, den tyska, har ingen grund i formell lag utan har inrättats genom ett beslut i parlamentet och anses därefter ha blivit en del av det civila samhället. Då är en relativt nybildad myndighet under och har ett uppdrag som kräver en hög grad av obe- roende kan information om hur bildande för- bereddes och genomfördes vara av intresse för övervägandena om frågan om kommissionens inrättande. talmanskonferens beslutade om en allmän översyn av kontrollmakt på det ekonomiska området och tillsatte en riksdagskommitté för detta ändamål. föreslog att en ny revisionsmyndighet skulle bildas under med ett samlat ansvar för både redovisnings- och effektivitetsrevision i staten. Förslaget utgick bl.a. från Lima-dekla- rationen, som antogs 1977 av det internationella samarbetsorganet för nationella revisionsorgan i FN:s medlemsstater, . Deklarationen inne- håller principer för nationella revisionsmyndigheters ställning och uppgifter och betraktas som normerande rekommendationer utan att vara formellt bindande. Deklarationen betonar framför allt revisionsmyndigheternas oberoende. Den kan för nationella revi- sionsmyndigheter sägas spela en roll som motsvarar Parisprinci- pernas i fråga om nationella institutioner för mänskliga rättigheter. överlämnade riksdagsstyrelsen en framställning till där den föreslog att skulle: -godkänna de av förordade riktlinjerna för en förändrad revision under , -begära att regeringen, i enlighet med vad kommittén föreslagit, skulle tillsätta en utredning med uppgift att utarbeta det förslag till grundlagsändring och de övriga lagförslag som krävdes för att den föreslagna reformen av den statliga revisionens orga- nisation och ledning skulle kunna genomföras samt 62 for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010. -begära att regeringen skulle låta utreda de organisatoriska frågor som hängde samman med bildandet av en ny statlig revisionsmyndighet i enlighet med förslag.63 föreslog att den nya myndigheten och dess verksamhet skulle regleras i regeringsformen och riksdagsord- ningen samt genom lag med instruktion för myndigheten och en särskild revisionslag. Bestämmelser i regeringsformen och riksdags- ordningen skulle säkerställa myndighetens integritet.64 tillstyrkte riksdagsstyrelsens förslag, med några undan- tag, bl.a. angående antalet riksrevisorer (se avsnitt 5.3.1).65 beslutade också, i enlighet med förslag, att vissa frågor skulle avgöras efter fortsatt utrednings- arbete, bl.a. formerna för myndighetens beslutsfattande i admi- nistrativa frågor, uppdelningen i ansvarsområden, om riksreviso- rernas mandatperiod skulle vara samt de första mandatperiodernas längd.66 Regeringen föreslog att nya regler med den samlade konstitutionella grunden för skulle införas i regeringsformen.67 Regeringen anförde i propositionen att det borde framgå av regeringsformen att ska granska den verksamhet som bedrivs av staten. En hänvisning till riksdags- ordningen och annan lag borde också finnas. Delegationens förslag om lagreglering Delegationen föreslår att kommissionen inrättas genom reglering i riksdagsordningen och lag med instruktion för kommissionen. Det är, enligt delegationens mening, angeläget att kommissionen kan inrättas . Genom att kommissionen inrättas genom reglering i riksdagsordningen och lag med instruktion för kommissionen blir det möjligt att inrätta den utan att två likalydande riksdagsbeslut med val emellan behöver inväntas. Delegationen anser dock att det är viktigt att grundläggande regler om Kommissionen för mänskliga rättigheter därefter införs i 63Förslag till 1999/2000:RS1, och den statliga revisionen, s. 5. 2000/01:KU8, s. 22. 2000/01:KU8, s. 18. 66Riksdagens beslut, protokoll 2000/01:48, s. 7. 2001/02:73 – ändringar i regeringsformen, bet. 2002/03:KU9, rskr. 2002/03:9. grundlag, som en markering av och garanti för kommissionens oberoende ställning, långsiktiga existens och uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna, även om en sådan grundlagsbestämmelse inte är nödvändig av formella skäl. Vad gäller delegationens bedömning att det inte finns något formellt hinder för att beslutar att inrätta kommissionen som en myndighet under genom reglering i riksdagsord- ningen samt lag med instruktion för kommissionen kan följande anföras. Inför inrättandet av utarbetades en departe- mentspromemoria med förslag till ändringar i regeringsformen. I promemorian framhölls att det kunde övervägas att tills vidare reglera verksamhet uteslutande i riksdagsord- ningen och i vanlig lag.