sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Systemet kan innebära relativt stora förändringar i bidrag mellan enskilda år för enskilda kommuner och landsting, vilka måste han- teras inom ramen för den ekonomiska planeringen. De ekonomiska resultaten har generellt förbättrats sedan balanskravet infördes, självfallet också stärkta av den allmänt goda utvecklingen av skatte- intäkterna de senaste fem–sex åren. Det svenska systemet måste sammantaget betraktas som väl utformat när det gäller att före- bygga att kommunerna systematiskt bygger upp ekonomiska underskott som till slut spiller över i en statsfinansiell kris, eller åtminstone stora utgifter för staten. De grundläggande inslagen i detta system påverkas inte annat än på marginalen av mina förslag. Om det skulle uppstå en ny ekonomisk kris, liknande den som inträffade , är inte heller nuvarande regler om balans och god ekonomisk hushållning någon garanti för att inte staten skulle behöva gå in och i någon form stödja kommuner och landsting. Det handlar också om det faktum att det finns stora skillnader i ekonomisk ställning och beredskap inom kollektivet av kommuner och landsting, där de som har sämst beredskap kommer att vara de första som får problem i en vikande samhällsekonomi, oavsett system. Tydliga regler för ett modifierat balanskrav ger stöd både för att förebygga och att hantera en kris. Med det stabiliseringssystem som jag också föreslår kommer en nedgång i skatteunderlaget att delvis kunna stävjas med medel som sektorn själv har byggt upp. Sammantaget bör det minska risken för behov av diskretionära insatser från staten. Mot den beskrivna bakgrunden menar jag att de risker som bl.a. pekar på visserligen inte kan uteslutas men inte är så sannolika i den svenska kontexten. En närliggande risk med de föreslagna reglerna är att de utnytt- jas på ett sätt som snarare urholkar och försämrar ekonomin än skapar en bättre beredskap. Förslagen är, mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen, inte detaljreglerande utan har snarare karaktären av rambestämmelser som sedan ska kompletteras med lokala regler i respektive kommun och landsting. Det kan finnas en risk att vissa kommuner och landsting, som i grunden har en svag Konsekvenser av utredningens förslag ekonomi, väljer att tolka reglerna fritt och tillåta underskott som inte har täckning i reglernas intentioner. Det går självfallet inte att garantera att alla kommuner och landsting hanterar nya regler på ett ansvarsfullt sätt. Det ska dock framhållas att denna risk finns inbyggd redan i den nuvarande konstruktionen av balanskravet, eftersom beslutsreglerna kring synnerliga skäl innebär att det ytterst är fullmäktige i kommunen eller som avgör om balanskravet har uppfyllts eller inte. Erfarenheterna från och den successivt förbättrade situationen sedan balans- kravets införande visar dock att reglerna efterlevs i stort och att kommuner och landsting generellt sett tar ett stort ansvar för sin ekonomi. De förändringar som föreslås ändrar inte de grund- läggande principerna för balanskravet och bör därför inte på något avgörande sätt påverka hur väl kommuner och landsting lever upp till lagens intentioner. Mitt förslag om resultatutjämningsreserv innebär att det nuvar- ande regelverket för balanskravet delvis öppnas upp. föreslår jag ändringar och restriktioner som ska förhindra att för- slagen ger oönskade effekter. Underskott ska inte vara tillåtna utan att det föregåtts av ett medvetet, uppbyggt sparande. De ändrade reglerna ska skapa ett större incitament för kommuner och lands- ting att öka sitt konjunktursparande. Det skapas en stadga i regel- verket genom tydliga krav dels på en viss lägsta nivå på resultat och ekonomisk ställning vid reservering, dels på lokala föreskrifter som bl.a. ska reglera hantering och användning av resultatutjämnings- reserven samt begränsning av reservens storlek. Jag bedömer att riskerna för att reglerna skulle leda till för- sämrad budgetdisciplin och en urholkning av ekonomin är relativt små. redovisar ett antal kommuner och landsting olika former av reserveringar för att skapa ett sparande för framtida behov. Genom mitt förslag ges alla kommuner och landsting en lag- lig möjlighet att reservera medel på ett enhetligt, tydligt och genom- skinligt sätt. En motsatt risk som kan finnas med de föreslagna reglerna är att de inte får tillräckliga effekter för att förbättra förutsättningarna att klara konjunktursvängningar. Reglerna innebär inga direkta krav på kommuner och landsting, enbart en möjlighet att sätta av medel i goda tider som kan användas när intäktsutvecklingen är svag. Enligt utredningens undersökningar finns ett uttalat behov och önskemål om ändrade regler som möjliggör uppbyggnaden av en buffert för SOU 2011:59 Konsekvenser av utredningens förslag Detta talar ändå för att en potentiell ökning av sparandet. Det är viktigt att kunna följa upp hur resultatutjämnings- reserven hanteras och används. Därför bör den officiella statistik som samlas in från kommuner och landsting anpassas för att möj- liggöra en uppföljning av de nya reglerna och deras effekter för den kommunala ekonomin och för förutsättningarna att klara varia- tioner i intäkterna. Det finns en risk för att förslaget om ett centralt stabiliserings- system inte innebär någon lösning på problemet med de oönskade förhandlingssituationer som nämns i utredningsdirektivet. Redan förekomsten av ett centralt system minskar i praktiken kommun- sektorns egna ansvar och det kan snarare uppmuntra ytterligare krav på statliga insatser. Att finansiera systemet med en avgift från sektorn kan också innebära risk för kompensationskrav. En annan tänkbar risk med ett stabiliseringssystem enligt mitt förslag är, som tidigare nämnts, att det utrymme som uppstår i de statliga finanserna under uppbyggnaden av en KSF äts upp av ökade statliga utgifter och äventyrar överskottsmålet. Min utgångs- punkt är att överskottsmålet även framöver kommer att vara cen- tralt i finanspolitiken. Ytterligare en risk är att KSF inte räcker till om en kommande kris blir tillräckligt djup och långvarig. Även om fonden från början ligger på maxnivå (plus avkastning) så skulle rent teoretiskt både fonden och krediten kunna ätas upp genom stora utbetalningar, vilket i så fall ökar statens låne- behov kraftigt i en situation då de finansiella marknaderna kan vara mycket oroliga. Min bedömning är att fondkreditens storlek är en rimlig avvägning utifrån vad som kan hända i olika tänkbara sce- narier för den ekonomiska utvecklingen. Slutligen vill jag också peka på den risk, som berörts i kapitel 9, som handlar om att införandet av ett centralt utgiftssystem kan skapa en tröghet i finanspolitiken som kan försvåra anpassningen i en situation då det krävs snabba åtgärder för att konsolidera de offentliga finanserna i en lågkonjunktur. Konsekvenser av utredningens förslag 10.8Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen En av de nya bestämmelserna i 14 kap. RF innebär att en regel- mässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen (proportionalitetsprövning). Denna process innefattar även utredningsförslag. Enligt förarbetena bör proportionalitetsprövningen innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås (prop. 2009/10:80 s. 212). Mot denna bakgrund kan det finnas anledning att redovisa alterna- tiva lösningar till den som föreslås och en bedömning av hur de olika lösningarna förhåller sig till det kommunala självbestämmandet. Statskontoret har på regeringens uppdrag tagit fram ett underlag för proportionalitetsbedömning m.m.3 Statskontoret förordar att proportionalitetsbedömningen delas upp i två delar: dels en analys av förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och dels en avvägning mellan självstyrelseintresset och de nationella intressen som föreslagen lagstiftning ska tillgodose. Utredningens förslag i stort Enligt den nya bestämmelsen i grundlagen ska ingrepp i den kom- munala självstyrelsen stå i rimlig proportion till det ändamål som ingreppet syftar till. De förslag som utredningen presenterar syftar till att åstad- komma en mer stabil verksamhet genom att skapa för- utsättningar för minskade variationer i kommunernas och landstingens intäkter och balanskravsresultat över konjunkturcykeln samt genom att skapa mer stabila planeringsförutsättningar i tider av stora kon- junktursvängningar. En stabilisering av intäkter kan åstadkommas genom åtgärder som beslutas lokalt eller genom centrala åtgärder, dvs. åtgärder som beslutas och verkställs centralt. Utredningen har redovisat en lös- ning med båda ingredienserna. Det finns anledning att bedöma de två delarna i förslaget var för sig eftersom det är fullt möjligt att genomföra det ena utan att genomföra det andra. 3 Kommunalt självstyre och proportionalitet. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag om ett centralt stabiliseringssystem ska be- dömas dels utifrån proportionalitetsprincipen och dels utifrån grund- lagens bestämmelser om beskattningsrätten. De prövningar som gjorts tidigare av liknande system mot grund- lagens bestämmelser har framför allt gällt olika versioner av system för utjämning mellan kommuner, och det är också sådana system som främst synes avses i motiveringen till de nya reglerna. Hur reglerna ska betraktas i relation till en eventuell utjämning av skatte- intäkter ges inte någon vägledning om. De invändningar på konstitutionell grund som rests mot utjämnings- systemet har gällt beskattningsrätten och närmare bestämt lokali- seringsprincipen, dvs. att skatteintäkter som en kommun har rätt att ta in för skötseln av sina angelägenheter överförts till en annan kommun (för skötseln av sina uppgifter). följer av 14 kap. 5 § RF att avsteg från lokaliseringsprincipen får göras om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna samt för att ge kommunerna möjlighet att uppfylla sina åtaganden. En viktig fråga för bedömningen av grundlagsenligheten i ett system för utjämning av konjunkturella variationer, som konstru- eras med avgifter och bidrag och på ett sådant sätt att skatte- intäkter överförs till en statlig fond för att senare återföras till kommunsektorn, är således om det kan anses strida mot lokali- seringsprincipen eller ej. Ett system som bygger på överföring av skatteintäkter till en fond, och där återföringen av skattemedlen görs till samma kommun som tagit ut skatten, skulle i princip kunna anses vara konstitutionellt riktigt eftersom kommunen kan sägas använda skattemedlen för skötseln av sina uppgifter även om det sker än den då skatten tagits ut. Detta är dock inte självklart. Rekvisitet likvärdiga förutsättningar är inte aktuellt i detta fall utan det handlar snarare om att jämna ut ekonomiska förutsättningar mellan kommunsektorn å ena sidan och staten genom fonden å den andra. Av betydelse för en prövning kan också vara att tiden från det att avgiften skulle betalas till dess att bidrag skulle erhållas kan bli ganska lång. Det faktum att det kan gå mellan avgift och bidrag kan också innebära att de avgifter som en kommun eller ett landsting betalar in till fonden i kronor per invånare, inte kommer den enskilda kommunen respektive exakt till godo när Konsekvenser av utredningens förslag bidraget betalas ut eftersom det kan ske förändringar i befolkning- ens storlek . Det stabiliseringssystem som jag föreslår kan i och för sig be- dömas vara rimligt ur ett proportionalitetsperspektiv. Även om det delvis begränsar det ekonomiska handlingsutrymmet för kom- muner och landsting så sker det för att uppnå en lättnad vid en stark nedgång. Systemet föreslås inte bli mer ingripande än att det huvudsakliga ansvaret för att ha en ekonomisk beredskap i enlighet med god ekonomisk hushållning fortfarande ligger på varje kommun och landsting. Den föreslagna KSF syftar främst till att hantera kriser och inte normala konjunktursvängningar. Syftet med systemet är att de avgifter som finansierats med kommunala medel återförs till kommunerna för skötseln av sina uppgifter i kristider. Även har olika slags avgifter tagits ut, vilka inte alltid har åter- förts. Ett exempel är skatteutjämningsavgifterna som infördes . Detta kan tala för att systemet inte står i strid med den kommunala beskattningsrätten. Enligt min uppfattning bör emeller- tid denna fråga bli föremål för en särskild prövning. Jag vill också återigen framhålla att ett centralt system som konstrueras som en statsbidragslösning, och som skulle få samma ekonomiska effekter, inte utgör något problem varken ur ett pro- portionalitetsperspektiv eller när det gäller beskattningsrätten. Åtgärder som beslutas lokalt påverkas av kommunallagens regler för ekonomisk förvaltning, bl.a. regler om balans i budget och bokslut. Förslagen innebär bl.a. att det öppnas en möjlighet att under- balansera budgeten enstaka år om det på förhand har byggts upp en resultatutjämningsreserv som kan tas i anspråk. Reglerna kring detta syftar till att skapa en flexibilitet och säkra en god ekonomisk hushållning. Det nuvarande balanskravet inrymmer vissa inlåsningseffekter och motverkar därför ett lokalt sparande för konjunktursväng- ningar, vilket utredningens förslag syftar till att ändra. Ändringen behöver också kompletteras med nya bestämmelser som främjar en god ekonomisk hushållning och motverkar risken för ett oansvarigt beteende i kommuner och landsting som kan leda till obalanser och ekonomiska problem. Förslaget är en avvägning Konsekvenser av utredningens förslag mellan detaljreglering och ramreglering. Vissa kriterier föreslås slås fast i lagen, medan detaljer ska beslutas i lokala föreskrifter. Min sammantagna bedömning är att dessa förslag ökar det kom- munala handlingsutrymmet och därmed också gagnar den kom- munala självstyrelsen. 11.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.2. I paragrafen införs ett nytt andra stycke. Övriga ändringar är endast språkliga. Enligt andra stycket ska fullmäktige meddela när- mare föreskrifter om innebörden av en god ekonomisk hushållning. Föreskrifterna bör innehålla en uttolkning av vad god ekonomisk hushållning betyder för kommunen respektive . Enligt 8 kap. 3 d § tredje stycket ska föreskrifterna som ska meddelas enligt den nu behandlade bestämmelsen innehålla bestämmelser om hanteringen av resultatutjämningsreserven. Föreskrifterna kan inne- hålla lokala kriterier för resultatreservering som kopplas till kom- munens eller resultatmål och ekonomiska ställning. Föreskrifterna kan också reglera hur användningen av de reserve- rade medlen får ske, villkor för ianspråktagande samt maxgräns för reservens storlek. Förslaget har behandlats i avsnitten 9.3.1 och 9.3.3 Paragrafen är ny. Första stycket innehåller en definition av resul- tatutjämningsreserven. Med resultatutjämningsreserv avses således summan av de medel som en kommun eller ett landsting har reserverat för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. De förutsättningar som måste vara uppfyllda för att reservering ska få göras och med vilka belopp framgår av andra stycket. En orsak till kraven om resultatnivå är att det egna kapitalet måste värdesäkras till viss del innan reservering till en resultatutjämningsreserv får ske. Kraven på kommuner och landsting med en sämre ekonomisk ställning är högre ställda. Både årets resultat och årets resultat efter balanskravsjusteringar i kommunen eller måste således uppgå till minst en procent, enligt punkt 1, av summan av skatte- intäkter samt generella statsbidrag och utjämning för att medel ska få reserveras. Detta följer av att reservering får göras med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av den del av årets resultat eller årets resultat efter balanskravsjusteringar som överstiger en pro- cent av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och ut- jämning. För att reservering ska få göras med stöd av den nu behandlade bestämmelsen krävs vidare att kommunen eller lands- tinget inte har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbin- delsen för pensionsförpliktelser. Detta följer motsatsvis av punkt 2. För kommuner och landsting som har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, krävs i stället, enligt punkt 2, att årets resultat och årets resultat efter balanskravsjusteringar uppgår till av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och utjämning. Det högsta belopp med vilket reservering får göras är det lägsta av den del av årets resultat eller årets resultat efter balanskravsjusteringar som överstiger . Möjligheterna till reservering för en kommun eller ett landsting med ett positivt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, kan illustreras med följande exempel. Skatteintäkter samt gen. av skatteintäkter och bidrag + realisationsförluster, undantag + orealiserade förluster i värdepapper - återföring av orealiserad förlust i Möjligheterna till reservering för en kommun eller ett landsting med ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser, kan illustreras med följande exempel. Skatteintäkter samt gen. av skatteintäkter och bidrag + realisationsförluster, undantag + orealiserade förluster i värdepapper - återföring av orealiserad förlust i Kommunernas och landstingens hantering av resultatutjämnings- reserven behöver regleras ytterligare, bl.a. i fråga om när reserve- rade medel ska tas i anspråk, och med beaktande av kommunernas och landstingens individuella förutsättningar och förhållanden. Enligt tredje stycket ska därför sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 1 § andra stycket, som fullmäktige ska meddela om innebörden av god ekonomisk hushållning, innehålla bestämmelser om hanteringen av resultatutjämningsreserven. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.4. I paragrafen införs ett ytterligare undantag från kravet på att upprätta en budget i balans. Övriga ändringar är endast språkliga eller redaktionella. Enligt fjärde stycket punkt 1 får således undantag från kravet i tredje stycket om kravet på att upprätta en budget i balans göras om medel från en sådan resultatutjämningsreserv som avses i 3 d § första stycket tas i anspråk. Detta innebär att om en kommun eller ett landsting har reserverat medel i sin resultat- utjämningsreserv kan budgeten balanseras genom att medlen i reserven ianspråktas för att få en budget i balans. I paragrafens andra stycke införs en hänvisning till de föreskrifter om god ekonomisk hushållning som ska beslutas enligt 1 §. Utformningen av de mål för verksamheten och ekonomin som är av betydelse för god ekonomisk hushållning och som ska anges i budgeten, ska knyta an till innebörden i god ekonomisk hus- hållning så som den beskrivs i föreskrifterna. Övriga ändringar i paragrafen är endast språkliga. Förlaget har behandlats i avsnitt 9.3.5. I 5 kap. 10 § lagen (1997:614) om redovisning införs en definition av balanskravsresultat. Som en följd av detta görs ett förtydligande i förevarande paragraf med innebörden att det är balanskravsresultatet som ska regleras. Övriga ändringar är endast språkliga. Förlaget har behandlats i avsnitt 9.3.5. I paragrafen ersätts begreppet negativt resultat med begreppet negativt balanskravsresultat. Ändringen görs till följd av införandet av det senare begreppet (se kommentaren till 5 a § och 5 kap. 10 § förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning). Vidare slopas punkten 2 om att fullmäktige får besluta att en reglering inte ska göras om orealiserade förluster i värde- papper har uppstått. Orealiserade förluster i värdepapper ingår som en del av balanskravsjusteringarna och inte som ett synnerligt skäl. Övriga ändringar är endast språkliga eller redaktionella. Förslagen har behandlats i avsnitt 9.3.3. Enligt första punkten ska lagen träda i kraft . Därigenom ges kommuner och landsting möjlighet att vidta de förberedelser som kan behövas för att tillämpa lagen. I andra punk- ten anges att bestämmelserna i 8 kap. 3 d § tillämpas från och med , om fullmäktige under beslutar att göra reservering till resultatutjämningsreserven . Möjligheten att reservera medel från och med räken- gäller alltså under förutsättning att fullmäktige fattar beslut om en ingående balans för resultatutjämningsreserven under . Den ingående balansen beräknas uti- från årsredovisningen för varje enskilt –2012 som summeras till resultatutjämningsreserven. 11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning I paragrafens första och andra stycke ersätts det angivna resul- tatbegreppet med begreppet balanskravsresultat enligt 5 kap. 10 §. Ändringen görs till följd av ändringen i 8 kap. 5 a § kommunallagen (1991:900). Övriga ändringar är endast språkliga. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.7. Paragrafen behandlar vad förvaltningsberättelsen ska innehålla. I första stycket görs en precisering som innebär att förvaltnings- berättelsen ska innehålla en utvärdering av om målen och rikt- linjerna för verksamheten och målen för ekonomin enligt 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900) har uppnåtts. I ett nytt andra stycke anges att förvaltningsberättelsen också ska innehålla en utvärdering av kommunens eller ekonomiska ställning. Övriga ändringar är endast språkliga. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.6. I uppställningen av resultaträkningen görs tillägg med tre nya rader. Raderna som redovisas sist i resultaträkningen är endast för information och är inga poster som ska bokföras. Raderna utgörs av balanskravsjusteringar, förändring av resultatutjämningsreserv och balanskravsresultat. Förändringen avser att tydliggöra både hur resultatutjämningsreserven förändras och vad årets balanskravs- resultat är. Definitionen av posterna återfinns i 8–10 §§. Övriga ändringar är endast språkliga. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.6. I uppställningen av balansräkningen görs ett tillägg med en rad. Resultatutjämningsreserven ska redovisas på egen rad som en del av det egna kapitalet. Definitionen av resultatutjämningsreserven åter- finns i 8 kap. 3 d § kommunallagen (1991:900). Det innebär att både årets resultat och resultatutjämningsreserv utgör delposter till eget kapital. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.6. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om balanskravs- justeringar. I paragrafen anges vilka poster som justerar årets resul- tat för att kunna beräkna årets balanskravsresultat. Enligt första stycket beräknas balanskravsjusteringar som summan av en kommuns eller ett landstings realisationsvinster, orealiserade förluster i värde- papper och orealiserad återföring av förluster i värdepapper. Realisationsvinst till följd av försäljning som står i överens- stämmelse med god ekonomisk hushållning ska dock enligt andra stycket inte ingå i beräkningen av balanskravsjusteringar. Till den i första stycket beräknade summan ska enligt tredje stycket läggas realisationsförlust till följd av försäljning som står i överens- stämmelse med god ekonomisk hushållning. Balanskravsjusteringarna enligt paragrafen görs således enligt följande schematiska beskrivning: tillägg för realisationsvinst enligt undantaget i andra stycket tillägg för realisationsförlust enligt undantaget i tredje stycket tillägg för orealiserade förluster i värdepapper avgår återföring av orealiserade förluster i värdepapper. Enligt fjärde stycket ska beräkningen av balanskravsjusteringar redo- visas i en not till resultaträkningen. Förslaget har behandlats i avsnitt 9.3.6. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om redovisningen av resultatutjämningsreserven enligt 8 kap. 3 d § kommunallagen (1991:900). I paragrafen anges således att reservering till eller ianspråktagande av resultatutjämningsreserv enligt 8 kap. 3 d § kommunallagen redovisas som förändring av resultatutjämnings- reserv.