sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Ersättning till deltidsarbetslösa innebär också i realiteten en subvention av arbetsgivare som väljer att organisera sin verksamhet med många deltidsanställningar eftersom de sysselsatta får en del av sin inkomst finansierad med offentliga medel. De upprepade förändringarna i regelverket om deltidsarbetslöshetsersättningen har föregåtts av ett stort antal utredningar där de olika aspekterna på deltidsarbetslöshet har belysts. Tyvärr saknas i stort sett relevant forskning om hur ett samhällsekonomiskt effektivt ersättningssystem för deltidsarbetslösa bör utformas. I bilaga 10 diskuteras resultaten från en formell modellanalys av arbetslöshetsersättningens optimala utformning i en situation där deltidsarbetslöshet förekommer. Analysen tycks vara den första i sitt slag, något som gör den värdefull, men också antyder att resultaten bör tolkas med viss försiktighet. Resultaten i bilagan tyder på att ett optimalt system bör ha en helt annan utformning än det nuvarande systemet: ersättningen för deltidsarbetslösa bör initialt vara högre, ha en längre varaktighet och över tiden sjunka till en lägre nivå än för de heltidsarbetslösa. Logiken bakom dessa resultat är att det bör vara attraktivt för heltidsarbetslösa att ta deltidsjobb men inte vara för attraktivt att förbli deltidsarbetslös under långa tidsperioder. Resultaten tycks robusta över olika modellalternativ, även när man beaktar att vissa personer kan vara frivilligt deltidsarbetslösa. Vår bedömning är att det är troligt att det finns välfärdsvinster kopplade till för deltidsarbetslösa än vad som är fallet . Sannolikt lönar det sig för lite för de heltidsarbetslösa att ta ett deltidsarbete . En rimlig princip, i brist på tydligare forskningsresultat, är att den totala varaktigheten på ersättningen bör vara densamma för deltidsarbetslösa som för heltidsarbetslösa. Detta skulle innebära att systemet borde utformas så att deltidsarbetslösa fick ersättning (i varje intervall i avtrappningen) under lika många veckor som de heltidsarbetslösa. En speciell form av deltidsersättning är att arbetsgivare i vissa länder har möjlighet att sänka arbetstiden under lågkonjunkturer och därigenom behålla sin arbetskraft i väntan på att konjunkturen vänder. Detta innebär således en offentlig subvention av den typ av avtal som i slöts inom industrin . En sådan subventionsmöjlighet existerar i länder som . Fördelarna med systemet är att de anställda slipper arbetslöshet och att arbetsgivarna inte behöver genomföra kostsam rekrytering och upplärning av nyanställda när konjunkturen vänder. I huvudsak är tanken att det är ineffektivt att avsluta pågående anställningar i onödan. Det nuvarande systemet premierar i stället uppsägningar (betalda av a-kassan) och senare nyanställningar om det behövs. En nackdel är dock att det kan minska eller fördröja strukturomvandlingen i de fall de nya jobben uppstår i andra delar av ekonomin eller i andra företag. Vår bedömning är att konjunkturer skiljer sig så pass mycket åt i hur stort inslaget av strukturomvandling är att vi avråder från en allmän utfästelse om en sådan politik i lågkonjunkturer. En relaterad fråga gäller arbetsgivarnas rätt att välja mellan att anställa på heltid eller på deltid. innehåller den svenska arbetsrätten inte några regler som begränsar arbetsgivares rätt att fritt välja mellan dessa båda alternativ. Det har dock rests krav på att sådana regler bör införas. I Utredningen om rätt till heltid föreslogs att arbetsgivare bör begränsas till att ha maximalt en sjundedel av sina anställda på deltidstjänster (se SOU 2005:105). Ett skäl till att införa begränsningar i arbetsgivares rätt att anställa personer på deltid är att arbetslöshetsförsäkringens regler om ersättning till deltidsarbetslösa i realiteten innebär en subvention av arbetsgivare som väljer att organisera sin verksamhet med många deltidsanställningar då de sysselsatta får en del av sin inkomst finansierad med offentliga medel. Detta talar för att det kan vara samhällsekonomiskt motiverat att begränsa omfattningen på deltidsanställningar. Förslaget i SOU 2005:105 är dock ineffektivt då det är sannolikt att kostnaderna för att ställa om verksamheten från deltidstjänster till heltidstjänster skiljer sig åt betydligt mellan olika arbetsgivare. Det är därför samhällsekonomiskt mer effektivt att minska mängden deltidsarbete hos de arbetsgivare där en sådan omställning är minst kostsam. Förslaget i utredningen riskerar således dels att avsevärt försvåra verksamheten hos de arbetsgivare som har ett stort behov av deltidstjänster, dels att inte ge arbetsgivare med få men onödiga deltidstjänster incitament till att omvandla dessa tjänster till heltid. Om det uppstår negativa externaliteter av att arbetsgivare väljer att ha deltidstjänster, vilket sannolikt är fallet, är det bättre att utforma ett system där dessa externaliteter prissätts. Då ges bara de arbetsgivare som verkligen behöver ha deltidstjänster incitament att ha sådana tjänster medan övriga arbetsgivare ges incitament att omvandla deltidstjänster till heltidstjänster. Ett sätt att uppnå detta är att koppla arbetsgivaravgiften till omfattningen av deltidstjänster så att dessa avgifter sätts högre för deltidsanställda än för heltidsanställda. Därmed får arbetsgivaren incitament att omvandla deltidstjänster till heltidstjänster i de fall där detta kan ske utan stora kostnader. Vår bedömning är därmed att det inte finns några starka skäl för att generellt begränsa arbetsgivares möjligheter att använda deltidstjänster, men att man bör överväga åtgärder som ger arbetsgivare starkare incitament att beakta de samhällsekonomiska kostnader som är förenade med deltidsarbetslöshet. En generös arbetslöshetsförsäkring medför alltid en risk för att incitamentsproblem uppstår. Det är därför viktigt att försäkringens utformning ger de arbetslösa starka incitament att aktivt söka arbete och att acceptera lämpliga jobberbjudanden. Som framgått ovan kan ersättningsnivån, ersättningsperiodens längd, antalet karensdagar och arbetsvillkoret utformas med incitamentseffekterna i beaktande. Dessa åtgärder behöver dock kompletteras med ett system för kontroll av de arbetslösas sökbeteende och tydliga sanktioner för de som avviker från reglerna för vad som är ett lämpligt sökbeteende. Det bör betonas att kontroll och sanktioner inte ska ses som ett sätt att göra försäkringen mindre generös utan snarare som en metod att upprätthålla en hög legitimitet för försäkringen så att de som följer reglerna kan få en relativt god ersättning. I ansvarar Arbetsförmedlingen för kontrollen av de arbetslösas sökbeteende. Arbetsförmedlarna förväntas dels övervaka att de arbetslösa söker lämpliga jobb, dels övervaka att de accepterar lämpliga jobberbjudanden. Om en arbetsförmedlare upptäcker att en arbetslös inte följer dessa regler ska hon rapportera detta till berörd a-kassa som sedan fattar ett beslut om en sanktion ska utdelas. Sanktionen innebär att hela eller delar av ersättningen dras in. Vid den första förseelsen sänks dagpenningen i , vid den andra i och vid den tredje bortfaller rätten till ersättning. I bilaga 8 analyseras den empiriska litteraturen om effekterna av kontroll och sanktioner. Generellt sett verkar sanktioner vara ett effektivt sätt att öka övergångarna till arbete. Intressant nog verkar både små sanktioner och varningar som innebär att risken för framtida sanktioner ökar vara effektiva sätt att öka utflödet till jobb. Nedsättningar av ersättningen för arbetslösa som inte söker arbete i tillräcklig utsträckning tycks också vara mer effektivt än subventioner som ökar avkastningen på framtida jobb (motsvarande jobbskatteavdraget). En rimlig tolkning av detta är att sanktioner är tydligare och lättare att förstå än framtida subventioner/skatteavdrag (se Klaauw och van Ours 2010). Forskningen visar också att användning av kontroll och sanktioner har en negativ sidoeffekt, precis som en lägre ersättning, som kommer av att personer accepterar jobb de passar sämre för (dvs. lägre matchningskvalitet). Kontrollen riskerar dessutom att medföra att de arbetslösa ersätter användandet av informella sökmetoder (som är svårare att kontrollera) med sökande med formella metoder (som är lättare att kontrollera). Detta tyder på att kontroll och sanktioner kan vara en mer effektiv metod för sökande där matchningskvaliteten bedöms som mindre viktig, och där övergången till jobb är det centrala. I och har man väl utvecklade system för kontroll och sanktioner som verkar ha betydande positiva effekter. I båda länderna är sanktionsgraden betydligt högre än i , men sanktionerna är i allmänhet mycket små. Man använder även formella varningar, vilka tycks ha positiva effekter. I får av de som har arbetslöshetsersättning, och nästan lika många inom socialbidragssystemet, en sanktion . Enligt de nederländska riktlinjerna ska till exempel den som lämnar information om att man varit sjuk för sent få en nedsättning och den som inte sökt tillräckligt aktivt eller tackat nej till ett jobb få en tjugoprocentig nedsättning . Om det finns förmildrande omständigheter kan dock sanktionerna halveras. Det svenska systemet avviker från motsvarande system i andra länder i ett antal avseenden. Få sanktioner genomförs, de är oftast kopplade till att man avböjer erbjudanden om arbeten och de har i allmänhet formen av stora nedsättningar . Eftersom de internationella erfarenheterna av att arbeta mer aktivt med kontroll och sanktioner är goda finns det anledning att se över det svenska systemet i flera avseenden. De internationella erfarenheterna visar att det kan vara fördelaktigt om man håller isär rollerna som rådgivare och övervakare. Om samma person – arbetsförmedlaren – ansvarar för båda dessa uppgifter finns en risk att hon inte vill riskera sin rådgivande roll genom att anmäla den arbetslöse för bristande jobbsökande. I har arbetsförmedlarna båda dessa roller. Det är troligt att det vore bättre om rollerna på ett tydligare sätt separerades. I viss mån har detta skett genom arbetet med jobbcoacher som tycks ha en mindre kontrollerande roll än förmedlarna, men det är sannolikt att arbetet med sanktioner kan göras mer effektivt genom en ännu tydligare separation mellan kontrollerande och stödjande funktioner. I fokuserar dessutom kontrollen i stor utsträckning på om de arbetslösa accepterar lämpliga jobberbjudanden snarare än hur aktivt de söker efter jobb. En sådan övervakning riskerar att minska de arbetssökandes incitament att söka arbete aktivt då den medför att arbetslösa som söker många jobb, men får dåliga jobberbjudanden, löper en större risk att bestraffas än arbetslösa som inte söker några jobb alls. är det viktigt att övervakningen inte utformas så att de arbetslösa uppmuntras att slentrianmässigt söka ett stort antal lediga jobb som de inte är kvalificerade för eftersom detta kan göra arbetsgivare mindre benägna att anmäla vakanser till Arbetsförmedlingen. Mycket talar därför för att det är bättre om kontrollen i första hand inriktas på att övervaka kvaliteten i de arbetslösas jobbsökande och i andra hand på om de accepterar erbjudna arbeten. För att få till stånd en effektiv kontroll av jobbsökandet som inte i onödan snedvrider den arbetslöses sökbeteende i riktning mot formella sökkanaler, och för att undvika slentrianmässigt sökande av jobb som inte är relevanta, bör kontrollen inte enbart baseras på antal formella ansökningar. I stället bör den arbetssökande åläggas att på ett betydligt mer påtagligt sätt än själv visa att han eller hon sökt jobb på ett effektivt sätt för att undvika att tilldelas formella varningar eller sanktioner. Den individuella handlingsplanen som ska innehålla beskrivningar av vad den arbetssökande förväntas göra bör användas i detta arbete. I en internationell jämförelse utfärdas mycket få sanktioner i , vilket kan tänkas hänga samman med att de svenska sanktionerna är för stora och framförallt inriktade på större förseelser. Det är troligt att ett regelverk som innefattar små sanktioner och varningar, och där även små förseelser täcks av sanktionsmöjligheten, skulle öka effektiviteten i systemet. Forskningen visar att även formella varningar vid små överträdelser har stora effekter. Sannolikt kommer dessa effekter delvis av att de som får en varning övervakas närmare efteråt, vilket är ett rimligt arbetssätt. Det är även möjligt att det är bättre med mindre, men mer långvariga nedsättningar, som i det nederländska systemet, eftersom detta skapar incitament för den sökande att hitta ett arbete för att undvika delar av sanktionen. Sammantaget föreslår vi att ett system med varningar och låga sanktioner införs tillsammans med tydliga instruktioner om att dessa ska tillämpas redan vid små avvikelser från regelverket. Ett problem är att sanktioner, utöver avregistrering, inte är möjliga gentemot deltagare i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Detta är en funktion av att deltagare i programmen formellt sett inte får arbetslöshetsersättning, utan aktivitetsstöd som utbetalas av . Tillfälliga partiella sanktioner är dock ett bra sätt att upprätthålla sökintensiteten utan att skapa allt för stora negativa effekter för mottagaren – argument som gäller för såväl deltagare i garantiprogram som för de öppet arbetslösa. Givet att en stor del av arbetet i garantiprogrammen syftar till aktivt jobbsökande är det olyckligt att förmedlarna inte har tillgång till samma verktyg för deltagarna som de har för de öppet arbetslösa. För att ge förmedlarna möjlighet att använda sanktioner på ett effektivt sätt i arbetet med deltagare i garantiprogrammen bör ersättningen för deltagare i program fullt ut integreras i arbetslöshetsförsäkringen. Det är viktigt att notera att det nuvarande systemet ser väldigt annorlunda ut jämfört med den tid då uppdelningen av ersättning i aktivitetsstöd och arbetslöshetsersättning uppstod. Då var programmen i betydligt mindre grad fokuserade på jobbsökande. Som diskuterats i avsnitt 8.4 ovan är uppdelningen av ersättningen också olycklig av andra orsaker. Frånvaron av sanktionsmöjligheter (förutom indragen ersättning) gäller även för den grupp arbetslösa som får ersättning från kommunernas försörjningsstöd. Detta problem kan i stor utsträckning lösas om rätten till grundersättning utökas till fler grupper. Men i den utsträckning som försörjningsstödet behålls som ersättning för stora grupper av arbetssökande bör ett tydligt nationellt system för varningar och gradvisa sanktioner införas. Detta både för att öka rättssäkerheten och för att förbättra incitamenten till jobbsökande. Eftersom försörjningsstödet ska vara det yttersta skyddsnätet, och de som drabbas av indragen ersättning därmed per definition förvägras en inkomst som garanterar en minsta skälig levnadsstandard, är det extra viktigt att systemet är rättssäkert. Att tillämpa varningar och begränsade sanktioner kan vara väl så verkningsfullt för denna grupp och välfärdskonsekvenserna betydligt mindre allvarliga än vid en helt indragen ersättning. 8.9Andra möjliga reformer inom arbetslöshetsförsäkringen I bilaga 9 diskuteras tre andra potentiella förändringar av dagens svenska arbetslöshetsförsäkring. En första fråga gäller arbetsvillkorets koppling till sysselsättningshistoriken. Ett alternativ till dagens regler är att koppla arbetsvillkoret även till längden på den föregående arbetslöshetsperioden. Det kan man göra genom ett system där varje ytterligare månad i arbetslöshet medför en kostnad i termer av för ersättning . Detta kan exempelvis utformas så att man ersätter dagens sex månaders kvalificeringstid med att upp till fyra månaders arbetslöshet ger ett krav på fyra månaders arbete, sju månaders arbetslöshet ger ett krav och så vidare. En sådan mekanism kan förstärka incitamenten att söka jobb under hela arbetslöshetsperioden och således förhindra att arbetslösa bara söker intensivt nära den tidpunkt då ersättningsdagarna håller på att ta slut. Mot detta talar att systemet blir mer svåröverskådligt. Vi anser att en sådan förändring kan övervägas, men inte är högprioriterad. En andra fråga är om arbetslöshetsförsäkringen bör göras åldersberoende; det vill säga att äldre arbetslösa får en högre ersättningsnivå och/eller än yngre. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen innehåller vissa sådana inslag i och med att ungdomar omfattas av speciella regler speciellt vad gäller aktiveringskrav, men i övrigt beror inte ersättningen på de arbetslösas ålder. I många andra länder är försäkringen mer generös för äldre. Argumentet för en åldersberoende arbetslöshetsförsäkring är att äldre arbetslösa har svårare än yngre att påverka sin arbetslöshetssituation. Därmed väger försäkringsaspekten tyngre för äldre. Motargumentet är förstås att en mer generös ersättning till äldre ger dem svagare incitament att söka jobb, något som i princip skulle kunna motverkas om pensionen sänks för den som är arbetslös . Litteraturen är dock inte entydig och vi anser därmed att det inte finns några riktigt starka skäl som talar för att införa en åldersberoende arbetslöshetsförsäkring. En tredje fråga är om längden på ersättningsperioden bör variera med konjunkturcykeln, vilket är fallet i till exempel . Man kan argumentera för att avvägningen mellan försäkring och incitament påverkas av konjunkturläget, vilket betyder att arbetslöshetsförsäkringen bör vara mer generös under lågkonjunkturer. Mot detta talar att en mer generös försäkring under en lågkonjunktur minskar incitamenten för de arbetslösa att söka jobb. Ett annat problem är att det kan vara svårt att dra tillbaka mer generösa förmåner när de väl har införts. Dessutom är det sällan uppenbart förrän i efterhand när en lågkonjunktur börjar respektive slutar, och därmed när ersättningsperioden bör förlängas respektive förkortas. En konjunkturberoende arbetslöshetsförsäkring riskerar därför att ge upphov till betydande persistensproblem: när konjunkturen väl vänder är det centralt att de arbetslösa söker aktivt – sker inte detta blir det svårt att pressa ned arbetslösheten igen. I bilaga 9 dras också slutsatsen att en konjunkturberoende arbetslöshetsförsäkring är mer motiverad i ett land som än i eftersom vi har andra väl utbyggda sociala trygghetssystem. Ett annat skäl är att en lågkonjunktur per definition karaktäriseras av begränsade offentliga medel, vilket gör det extra viktigt att dessa medel används på bästa möjliga sätt. I det sammanhanget anser vi att ett mer prioriterat mål under en lågkonjunktur är att upprätthålla kvaliteten i de arbetsmarknadspolitiska insatserna på det sätt som diskuteras i kapitel 9 nedan. Den optimala ersättningsgraden beror på förhållandet mellan behovet av försäkring och de beteendeförändringar som skapas av försäkringen. Vi har valt att inte uttala oss om vilken den optimala ersättningsnivån är. Det huvudsakliga skälet till detta är att forskningen inte är tillräckligt precis för att kunna fastslå en optimal ersättningsgrad. Frågan försvåras dessutom av att behovet av försäkring är en fråga där preferenser spelar en stor roll. En väl utformad försäkring innebär dock att det blir möjligt att ha en mer generös ersättning utan att de negativa incitamenten får allt för stort genomslag. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen innehåller i princip alla de element som forskningslitteraturen rekommenderar för att minska risken för alltför stora negativa beteendeeffekter. till exempel en karrensperiod, en fallande ersättningsprofil, obligatoriska program, ett system för kontroll och sanktioner samt en finansiering av ersättningen som påverkar de sysselsattas ekonomi via deras avgifter till a-kassorna. Den huvudsakliga bristen i systemet är att dessa mekanismer i flera avseenden har en ganska blygsam omfattning i realiteten. Många av de arbetslösa omfattas inte av den nedtrappade ersättningen eftersom de antingen får grundersättningen eller takersättningen, vilka är ersättningar som inte förändras under arbetslöshetsperiodens gång. De obligatoriska programmen tycks också ha ett mycket blygsamt innehåll, med endast ett par timmars verksamhet , vilket vi återkommer till i nästa kapitel. Antalet sanktioner som utdöms är dessutom försumbart. Till detta kommer att en stor del av de arbetslösa saknar ersättning eller mottar försörjningsstöd, en behovsprövad ersättningsform som inte är utformad för att försörja arbetssökande. Dessutom är systemet för hur a-kasseavgifterna bestäms inte ändamålsenligt eftersom de långtidsarbetslösa inte påverkar avgifterna. Vår viktigaste rekommendation är att systemet för försörjningsstöd avlastas eller görs om i grunden. Detta framstår som ett av de områden på den svenska arbetsmarknaden där reformbehovet är som allra störst. Reformer bör riktas mot att så stora grupper som möjligt ges en form av ersättning som inte reduceras med inkomsten utan som i stället betalas ut för de dagar då man inte arbetat. Detta innebär att de arbetssökande får incitament att ta tillfälliga jobb, vilket de saknar , som det blir lättare att genomföra sanktioner på ett strukturerat vis. Det mest effektiva sättet att göra detta är sannolikt att höja ersättningen för deltagare i garantiprogrammen och göra kvalifikationstiderna kortare för de som saknar inkomstbaserad arbetslöshetsersättning. Ett sådant system skulle även göra det lättare att föra över det fulla ansvaret för alla arbetslösa till Arbetsförmedlingen, även detta återkommer vi till i nästa kapitel. Det är vidare tydligt att arbetet med sanktioner och kontroll behöver stärkas. Antalet sanktioner till svenska arbetssökande är mycket låg i ett internationellt perspektiv och inget tyder på att sökaktiviteten är särskilt hög. Även varningar och små sanktioner verkar ha betydande effekter enligt den internationella litteraturen och ett sådant system bör därför införas även i . För att inte kontrollen i onödan ska snedvrida jobbsökandet till förmån för formella sökkanaler bör den inte inriktas på antalet sökta jobb. stället bör det åläggas den arbetssökande att visa att man sökt jobb aktivt på det sätt som fastslagits i en individuell handlingsplan. Användandet av obligatoriska program (garantier) är ett bra, men dyrt sätt att kontrollera de sökandes aktivitetsnivå. I huvudsak är det ett sätt att uppnå samma effekter som en sänkt ersättning, men i form av minskad fritid i stället för minskade finansiella resurser. En poäng med obligatoriska program är att de kan öka sökaktiviteten utan att de sökande utsätts för fattigdom. En nackdel är att sänkt ersättning sparar pengar, medan obligatoriska program kostar pengar. Därför bör garantierna inte träda in som ett obligatorium förrän efter att ersättningsnivån nått den lägsta nivå man uppfattar som acceptabel. Generellt sett pekar mycket på att avtrappning är bra och därför att även de som har den högsta ersättningen (taket) bör ha en avtrappad ersättning. Det kan uppnås genom en högre initial ersättning än , men en lägre slutlig ersättning. Vidare anser vi att aktivitetsstödet (som betalas ut till deltagare i program) bör avskaffas. Ersättningen bör i stället betalas via arbetslöshetsförsäkringen oavsett om den jobbsökande deltar i en åtgärd eller inte. Skillnaden mellan de två systemen uppstod då programdeltagande och öppen arbetslöshet var två tydligt skilda tillstånd eftersom tid i program var överhoppningsbar vid beräkning av antalet förbrukade ersättningsdagar. Dessutom fokuserade programmen på färdighetsbyggande aktiviteter, inte jobbsökande. Dessa skillnader är inte längre relevanta. En övergång till ett enhetligt ersättningssystem skulle underlätta ett antal andra reformer som framstår som önskvärda. Ett integrerat ersättningssystem är nödvändigt för att systemet med differentierade avgifter ska fungera. Dessutom skulle det göra att man vid arbetet med sanktioner gentemot deltagare i jobbsökarprogram fick tillgång till samma verktyg som vid arbetet med de öppet arbetslösa.