sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — 2Europaparlamentets och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), EUT L 335, 17.12.2009, s. 1, Celex 32009L0138. 3Se kapitel 5. Tillsyn över försäkringsgrupper. Sekretess i ny tillsynsstruktur. I sitt arbete ska utredningen samråda med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och de övriga organisationer som har relevans för utredningsuppdraget. Utredningen har haft 16 protokollförda sammanträden med expert- gruppen. Därutöver har slutsammanträde med experterna hållits i form av ett tvådagars internat i kombination med ett avslutande sammanträde kring vissa mer lagtekniska frågor. Utredningen har haft samrådsmöten med arbetsmarknadens parter.1 Företrädare från utredningen har ingått i den särskilda externa referensgrupp som har haft för att diskutera kommissionens olika förslag till genomförandeåtgärder. Den sär- skilda utredaren och sekretariatet har haft underhandskontakter med personer i och hos , för- säkringsföretag och intresseorganisationer. Den särskilde utredaren har vid olika seminarier och dylikt informerat om utredningens arbete. 1 Inbjudan till samråd skickades till , , , , , , , , , och . 3 Dispositionen i betänkandet 3.1Indelning i två delar Mot bakgrund av att betänkandet innehåller ett mycket stort antal sidor har utredningen valt att dela upp betänkandet i två delar. I Del 1 återfinns allmänmotiveringen och i Del 2 återfinns författ- ningsförslag och författningskommentarer. Solvens II-direktivet har lagts som bilaga till Del 1. För att underlätta för läsaren har betänkandet delats in i tolv avsnitt. De första tio avsnitten finns i Del I. I Avsnitt I finns en beskrivning av utredningens uppdrag, utredningsarbetet och dispositionen av betänkandet. Avsnitt II inleds med en beskrivning av bakgrunden och en sammanfattning av såväl Solvens II-direktivet som utredningens förslag. Därefter följer utredningens bedömningar och förslag när det gäller princi- lagtekniska utgångspunkter och tillämpningsområdet. Bland utredningens förslag när det gäller principiella lagtekniska utgångs- punkter finns bl.a. förslag när det gäller den s.k. proportionalitets- principen. Bland utredningens förslag när det gäller tillämpnings- området finns bl.a. förslag om särskild reglering av mindre försäk- ringsföretag och tjänstepensionsföretag. I avsnitt III behandlas de s.k. kvantitativa reglerna (Pelare I), och i Avsnitt IV de s.k. kvalitativa reglerna (Pelare II). Bestämmel- serna om transparens och marknadsdisciplin, inklusive krav på rap- portering till , (Pelare III) behandlas i Avsnitt V. Därefter följer gruppfrågor i Avsnitt VI. Utredningens förslag till reglering av tjänstepensionsföretag tas upp i Avsnitt VII, och i Avsnitt VIII finns förslagen till reglering av mindre försäkringsföretag. I Avsnitt IX har utredningen samlat ett antal övriga frågor, dvs. överväganden och förslag i frågor som inte naturligt kan hänföras till något av de tidigare avsnitten i betänkandet. I avsnittet finns bl.a. utredningens överväganden och förslag när det gäller ikraft- trädande- och övergångsbestämmelser. I Avsnitt X redovisas konsekvenser av förslagen. I Del II återfinns författningsförslag (Avsnitt XI) och författ- ningskommentar (Avsnitt XII). Efter de inledande kapitlen – Uppdraget (1 kap.), Utredningsarbe- tet (2 kap.) och Dispositionen i betänkandet (3 kap.) – följer ett kapitel som innehåller Bakgrund och sammanfattning av såväl Sol- vens II-direktivet som utredningens förslag (4 kap.). I nästföljande kapitel behandlas Principiella lagtekniska utgångspunkter (5 kap.), och därefter Tillämpningsområdet (6 kap.). I 7–14 kap. återfinns huvuddelen av utredningens överväganden och förslag kring genomförandet av de enskilda artiklarna i Solvens II-direktivet. De bestämmelser som brukar hänföras till de mer kvantitativa delarna av Solvens II-direktivet (Pelare I) finns i de första fem kapitlen; Värdering av tillgångar och skulder inklusive försäkringstekniska avsättningar (7 kap.), Investeringar (8 kap.), Kapitalkrav (9 kap.), Interna modeller (10 kap.), Kapitalbas (11 kap.). I nästföljande två kapitel behandlas de bestämmelser som brukar hänföras till de mer kvalitativa delarna av Solvens II- direktivet (Pelare II); Krav på företagsstyrning (12 kap.) och Tillsyn (13 kap.). De bestämmelser i som behandlar offentliggörande av uppgifter (Pelare III) behandlas i samma kapitel som bestämmelserna kring rapportering till till- synsmyndigheten (14 kap.). De bestämmelser i vet som handlar om grupper behandlas i allt väsentligt i ett kapitlet Försäkringsgrupper – Tillämpning och kapitalkrav (15 kap.) och kapitlet Försäkringsrupper – Tillsyn, föreretagsstyrning m.m. (16 kap.). I nästföljande två kapitel behandlas utredningens överväganden och förslag till reglering av tjänstepensionsföretag (17 kap.) respektive mindre försäkringsföretag (18 kap.). Bland övriga frågor behandlas definitioner m.m. (19 kap.), verk- samhet över gränserna (20 kap.), återförsäkring och specialföretag m.m. (21 kap.), följdändringar i annan lagstiftning (22 kap.) samt ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (23 kap.). I det avslu- tande kapitlet i Del I redovisas konsekvenser av förslagen (24 kap.). Del II innehåller endast två kapitel; författningsförslag (25 kap.) och författningskommentar (26 kap.). 3.4Dispositionen inom respektive kapitel De kapitel som innehåller merparten av utredningens förslag till genomförande av de enskilda artiklarna i Solvens II-direktivet – dvs. 7–16 och 19–22 kap. – inleds med en övergripande och allmän beskrivning av det aktuella ämnesområdet, gällande rätt och inne- hållet i Solvens II-direktivet. I inledningen till skälen för respektive bedömning eller förslag återfinns regelmässigt en mer detaljerad beskrivning av innehållet i de aktuella artiklarna i Solvens II-direk- tivet. I slutet av varje kapitel återfinns också en översiktlig beskriv- ning av kommissionens förslag till genomförandeåtgärder på nivå 2. Syftet med denna beskrivning av nivå 2-regleringen är att ge läsaren en något mer fullständig bild av den samlade nya regleringen Beskrivningarna är baserade på ett utkast till EU-förordning . Det bör särskilt understrykas att förhandlingarna kring innehållet i EU-förordningen fortsatt efter . Förslag till ändringar i gällande rätt som en direkt följd av bestämmelserna i direktivet behandlas som huvudregel i samband med genomgången av respektive artikel eller grupp av artiklar i direktivet. Vissa förslag till ändringar i nu gällande rätt behandlas dock endast i författningskommentaren. 3.5Förkortningar och förenklingar m.m. På sedvanligt sätt anges förkortningar också inom parantes första gången som de används i varje kapitel. Ett stort antal av bestämmelserna i gäller enligt dess ordalydelse för försäkring och återförsäkring. För att inte i onödan tynga löptexten i betänkandet har utredningen valt att använda begreppet försäkring som beteckning för såväl försäk- ring som återförsäkring, om inte annat särskilt anges. I direktivet finns det också ett stort antal bestämmelser som pekar ut försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkring. För att inte i onödan tynga löptexten i betän- kandet har utredningen här valt att använda ordet försäkringstagare som en sammanfattande term för såväl sådana personer som är för- säkringstagare – dvs. försäkringsgivarens motpart i försäkrings- kontraktet – och sådana personer som är ersättningsberättigade på annan grund – t.ex. förmånstagare som inte är försäkringstagare. 3.6Användningen av bedömnings- och förslagsrutor Utredningen har valt att använda bedömnings- och förslagsrutor i en större omfattning än vad som är brukligt, i syfte att underlätta för remissinstanserna. De flesta förslagsrutorna motsvarar föreslagen lagtext, men det finns åtskilliga undantag från denna huvudregel. I de fall rutorna inte motsvarar föreslagen lagtext innehåller förslagsrutorna nor- malt förslag om att något ska ske, medan bedömningsrutorna nor- malt innehåller en bedömning om att något bör ske eller en bedömning av att det i en viss fråga förhåller sig på ett visst sätt. 4 Bakgrund och sammanfattning I detta avsnitt ges en kort bakgrund till Solvens II-direktivet och en sammanfattning av utredningens egna förslag. Syftet är inte att ge en fullständig bild av alla förslag – därtill är förslagen alltför omfat- tande och detaljerade. Istället är syftet att ge läsaren en snabb överblick över bakgrunden till förslagen, de viktigaste nya reglerna, utredningens överväganden och de förväntande effekterna av den nya regleringen. För lagtekniska överväganden hänvisas till avsnitt 6. Den nu gällande svenska solvensregleringen för försäkringsbolagen har sin grund i EG:s försäkringsdirektiv. De nuvarande reglerna om solvens återfinns i huvudsak i det första skadeförsäkringsdirektivet som antogs och i det första livförsäkringsdirektivet som antogs . I direktiven föreskrivs att alla försäkringsbolag ska ha en tillräckligt stor kapitalbuffert i förhållande till sin verksam- het. Storleken på buffertkapitalet bestäms på olika sätt beroende på om det gäller livförsäkringsrörelse eller skadeförsäkringsrörelse. Med den s.k. tredje generationens direktiv som antogs 1994 skapades den inre marknaden på försäkringsområdet. Den inre marknaden bygger på principerna om en enda auktorisation, hem- landstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäk- ringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella reg- ler för denna verksamhet. Med regelharmonisering samt tillstånd och tillsyn från ett enda medlemsland fick företagen möjlighet att verka på hela den europeiska marknaden. Ett arbete med en mer genomgripande översyn av solvensreg- lerna – det som skulle komma att bli Solvens II – påbörjades , men för att snabbt åtgärda vissa av svagheterna antogs de s.k. Solvens I-direktiven. De nya direktiven innebar vissa förtyd- liganden och skärpta regler i förhållande till de tidigare direktiven. Direktivet genomfördes i svensk rätt (med övergångsbestämmelser). För institut som driver tjänstepensionsverksamhet och som inte omfattas av livförsäkringsdirektivet gäller det s.k. tjänstepensions- direktivet, som antogs . I tjänstepensionsdirektivet finns vissa solvensregler. Direktivets regler ansågs i tillämpliga på s.k. tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser. Vissa delar av direktivet tillämpades även på tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i försäkringsbolag. I och med den nya försäkringsrörelsela- gen som trädde ikraft har den svenska regleringen ändrats så att även tjänstepensionskassorna, efter en övergångstid, ska tillämpa samma solvensregler som försäkringsbolagen. Det direktiv som kommit att kallas Solvens II-direktivet antogs . Tidpunkten för när direktivet senast ska vara genom- fört i nationell lagstiftning är föremål för för- handlingar inom ramen för ett särskilt ändringsdirektiv (Omni- bus II). Med utgångspunkt i rådets senast kända förslag har utred- ningen utgått från att de bestämmelser som ska införas i svensk lagstiftning ska vara antagna av , men att bestämmelserna i huvudsak inte ska börja tillämpas förrän den 1 januari 2014.1 Solvens II-direktivet innehåller bl.a. förändrade krav på de kapitalbuffertar som försäkringsföretagen måste ha och tydligare krav på styrning och riskkontroll i företagen. Regelverket innebär vidare en omstöpning av tillsynsprocessen, och krav på att försäkringsföretagen ska lämna en mer omfattande rapportering till tillsynsmyndigheten och övriga intressenter. Utöver en reformering av den EG-rättsliga solvensregleringen innehåller Solvens II-direktivet även en konsolidering av ett flertal befintliga direktiv inom skade-, liv- och återförsäkring. I konsolide- ringen av befintliga direktiv ska det inte ha gjorts några materiella ändringar i de nuvarande bestämmelserna. Utredningen har i sitt arbete inte särskilt prövat huruvida de äldre bestämmelserna genomförts på ett korrekt sätt i svensk lagstiftning. 1 För en närmare genomgång av tidpunkten för ikraftträdande m.m. hänvisas till avsnitt 23. Solvens II-direktivet är till stora delar, till skillnad mot tidigare försäkringsdirektiv, ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Detta inne- bär bl.a. att det på vissa områden inte längre kommer att vara tillå- tet för de enskilda medlemsstaterna att införa en reglering som avviker från bestämmelserna i direktivet. 4.3Regleringsprocessen och övergripande struktur Sammantaget är Solvens II ett mycket omfattande projekt som innebär en genomgripande omreglering av försäkringsväsendet i . Regler utformas på många olika nivåer såväl nationellt som på EU-nivå. Utredningens huvuduppgift har varit att föreslå hur direktivet ska införas i svensk lag. Delar av direktivet är dock så pass detalje- rade att de föreslås genomföras på lägre nivå – genom förordning utfärdad av regeringen eller av föreskrifter utfärdade av Finansin- spektionen. Dessa delar av regleringen kommer att utarbetas . Den EU-rättsliga modellen för regelgivning på flera olika nivåer kallas Lamfalussymodellen, och syftar till att möjliggöra ett snab- bare lagstiftningsförfarande och en mer flexibel lagstiftning på det finansiella området. Lamfalussymodellen används vid framtagandet av Solvens II-direktivet. I den ursprungliga modellen delas EU-regleringen in i fyra nivåer. På nivå 1 fastställs allmänna principer enligt det normala lagstift- ningsförfarandet inom EG-rätten, dvs. genom direktiv eller för- ordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och . På nivå 2 antar kommissionen genomförande- bestämmelser för att fylla ut eller anpassa de allmänna principer som beslutats på nivå ett. Dessa bestämmelser kan vara i form av såväl direktiv som förordningar. Tanken är att mer tekniska regler som kan behövas justeras oftare ska återfinnas på nivå 2. Nivå 3 innefattar s.k. gemensamma riktlinjer som ytterligare detaljerar reglerna. Slutligen har kommissionen på nivå 4 ett ansvar för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemssta- terna på ett likartat sätt. Solvens II-direktivet, som antogs , är alltså nivå 1- regleringen i det nya regelverket. Trots att direktivet, enligt Lam- 2 Som nämnts pågår det förhandlingar kring förslag till ändringar i Solvens II- direktivet, bl.a. när det gäller tidpunkten för när bestämmelserna senast ska vara införda i nationell rätt. fallussymodellen, endast ska innehålla allmänna principer för regleringen, är direktivet omfattande och i vissa delar mycket detaljerat. I enlighet med modellen kommer direktivet att kompletteras med genomförandebestämmelser på nivå 2. Arbetet med att ta fram dessa bestämmelser pågår fortfarande. och 2010 tog EIOPAS föregångare CEIOPS, på kommissionens uppdrag, fram ett stort antal s.k. tekniska råd rörande innehållet i dessa bestäm- melser. Med utgångspunkt från har Kom- missionen och EIOPA/CEIOPS i ett antal arbetsdokument arbetat fram utkast till genomförandebestämmelser. Bestämmelserna beräknas bli antagna av kommissionen tidigast , dvs. efter det att denna utredning har lämnat sitt betänkande. Såvitt nu är känt kommer genomförandebestämmelserna att få formen av ett en EU-förordning som får direkt verkan i och inte ska implementeras i svensk rätt. Utredningen har i sina lagförslag så långt möjligt tagit hänsyn till den kommande nivå 2-regleringen i syfte att förslagen ska vara konsistenta med den kommande EU- regleringen. Då EU-förordningen ännu inte är beslutad och ändringar fortfarande kan komma att ske, kommer en ny genom- gång krävas innan ett slutligt lagförslag presenteras för . Direktivet och genomförandebestämmelserna har tagits fram efter samråd med bl.a. EIOPC3, EIOPA/CEIOPS och försäkringsbran- schen. Bl.a. har regelverkets effekter löpande stämts av genom enkätundersökningar (på engelska QIS – Quantitative Impact Stu- dies), där företag i branschen getts möjlighet att beräkna kapital- kraven och dess effekter samt lämna synpunkter på det föreslagna regelverket. En mer detaljerad genomgång av beslutsstrukturen på EU-nivå, inklusive de genomförda ändringarna med anledning av Lissabon-fördraget och en ny tillsynsordning på det finansiella området, finns i avsnitt 5. 4.4För- och nackdelar med nuvarande solvensregler En fördel med dagens solvensregelverk är att det är relativt enkelt och robust. Det nuvarande solvensregelverket kan förenklat sägas bestå av tre delar som på olika sätt samspelar4. För det första ska företagen göra tillräckliga s.k. försäkringstekniska avsättningar på balansräkningens skuldsida. Avsättningarna ska beräknas och vär- deras på ett sådant sätt att företagen i praktiken har en form av implicita kapitalbuffertar. För det andra ska företaget ha tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna. För dessa tillgångar gäller särskilda begränsningsregler som syftar till att minska risken på tillgångssidan. För det tredje ska företagen ha en kapitalbuffert som ställs i relation till de åtaganden som företaget har gentemot försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. Baksidan av denna enkelhet är att kapi- talkraven inte fullt ut reflekterar de verkliga riskerna i det enskilda försäkringsföretaget. Detta innebär att kapitalkraven ibland sätts för högt, ibland för lågt, i förhållande till vad som vore optimalt med hänsyn till kostnader för att hålla kapitalet och dess skydds- effekt. Den första nackdelen med det nuvarande EG-rättsliga regelver- ket är att det inte finns några krav på att marknadsvärdera tillgångar och skulder. I marknadsvärderas tillgångarna, men i många andra länder värderas tillgångarna till bokfört värde. 3European Insurance and , som är en s.k. nivå 2-kommitté som bl.a. bistår kommissionen i dess arbete med nivå 2-regleringen. I EIOPC deltar representanter från medlemsstaterna. 4I detta avsnitt bortses från den solvensreglering som gäller för tjänstepensionsverksamhet. medför en förändring i tillgångarnas marknadsvärde ingen omedel- bar effekt på solvensen, vilket exempelvis innebar att solvensmåt- ten blev ointressanta under den senaste finanskrisen. I , där försäkringsföretagen marknadsvärderar tillgångs- sidan men inte skuldsidan5, finns andra nackdelar. Exempelvis kan en ränteförändring innebära att solvensen påverkas i positiv eller negativ riktning, även i det fall skuld- och tillgångssidan är perfekt matchade och ingen effekt på solvensen borde uppkomma. Med en marknadsvärdering av tillgångar och skulder ökar värdet av sol- vensmåtten som ett mått på bolagets ekonomiska ställning. Den andra nackdelen med dagens regelverk är det inte tar hän- syn till riskerna på tillgångssidan vid beräkningen av kravet på buf- fertkapital. Riskerna på tillgångssidan hanteras istället genom att begränsa möjligheten att investera i aktier och andra riskfyllda till- gångar. Det nuvarande regelverket tar ingen hänsyn till om inve- steringarna är välanpassade till skuldsidan. Inte heller tas hänsyn till eventuella diversifieringseffekter som uppkommer till följd av riskspridning i tillgångsportföljen. En tredje nackdel är att riskreducerande åtgärder vad avser skuldsidan inte fullt ut innebär reducerat krav på kapital. Åtgärder som innebär att bolaget avhänder sig risk genom återförsäkring, derivatplaceringar eller utgivande av obligationer med försäkrings- innehåll, t.ex. katastrofobligationer eller s.k. livslängdsobligationer (på engelska longevity bonds) får inte fullt ut effekt på kapital- kravet. En fjärde nackdel med dagens regelverk är att det är svårt att bedöma risken i ett försäkringsföretag. Dagens system innebär att en buffert, utöver kapitalkravet, byggts in i beräkningen av skuldsi- dan. Beräkningen av skuldsidan överskattar således åtagandena i förhållande till en bästa skattning. Det innebär att det är svårt för en utomstående, t.ex. en blivande försäkringstagare, att bilda sig en uppfattning om försäkringsbolagets ekonomiska ställ- ning. Till detta kommer ofullständiga rapporteringskrav som begränsar utomståendes möjlighet att bedöma risker och den eko- nomisk situation i ett enskilt försäkringsföretag. Till del har detta uppvägts av implementeringen av de nya redovisningsreglerna enligt IFRS. En femte nackdel är att det saknas tydliga regler kring styrning och riskhantering. Brister i styrning och riskhantering, och inte för 5 Här bortses från tjänstepensionsverksamhet, där avsättningarna ska bestämmas aktsamt. låga kapitalkrav, har i många fall varit anledningen till att försäk- ringsföretag i inte alltid lyckats infria sina åtaganden. I uppmärksammades vissa brister i det nuvarande regel- verket på ett tidigt stadium. Regeringen tillsatte därför en utredning som lämnade sitt slut- betänkande 2003. Betänkandet remitterades, och remitterade en omarbetad promemoria med förslag till nya solvensregler. Efter remissbehandling av denna promemoria beslutade regeringen att invänta Solvens II-direktivet. Avslutningsvis bör det noteras att använder ett särskilt tillsynsverktyg för att identifiera före- tag med låg solvens, det s.k. trafikljuset. Trafikljuset utgår från en marknadsvärderad balansräkning, där ett tänkt buffertkapital stresstestas på visst sätt. Det finns många likheter, men också flera skillnader, mellan trafikljuset och reglerna om kapitalkrav och kapitalbas i Solvens II. Målet med ett solvensregelverk är att tillse att försäkringsföretag kan stå för sina förpliktelser och därmed ge försäkringstagarna ett gott skydd. kan också bidra till stabilitet i hela det finansiella systemet. Motivet för en reglering på EU-nivå är att ge försäkringsföretag möjlighet att verka under samma regelverk, och med en enda auk- torisation, inom hela den inre marknaden. En målsättning med Solvens II-direktivet är att undanröja de största kvarvarande skill- naderna mellan lagregler i olika länder. Det nya regelverket är direkt tillämpligt på i stort sett alla för- säkrings- och återförsäkringsföretag i hela . För en närmare diskussion av direktivets tillämpningsområde, se avsnitt 5. 4.6Principer bakom Solvens II Till skillnad från dagens solvensregelverk, som i vart fall till stor del tar sin utgångspunkt i företagens årsredovisning, tar Solvens II sin utgångspunkt i en solvensbalansräkning som bygger på marknads- värderade skulder och tillgångar. Nya regler för värdering av såväl tillgångar som skulder införs. Värderingen av de försäkringstek- niska skulderna ska, till skillnad mot inte göras betryggande, dvs. den bufferten i beräkningen försvinner. Behovet av kapital- buffert samlas i det som kallas solvenskapitalkrav. (Kravet på betryggande skattning finns inte för skadebolagen eller för livbolagens tjänstepensionsdelar. För dessa verksamheter innebär direktivet mindre förändringar) Se kapitel 7. Till skillnad från dagens regelverk, bestäms kapitalkravet i Solvens II inte bara utifrån riskerna på skuldsidan utan hänsyn tas även till riskerna på tillgångssidan, och inte minst till hur tillgångs- och skuldsidan samverkar. Utöver de försäkringsrisker som utgör grunden för dagens solvenskapitalkrav kommer solvenskapitalkra- ven i Solvens II alltså att täcka även marknadsrisker, kreditrisker och operativa risker. Kapitalkraven i Solvens II är alltså mer sofisti- kerade och bättre anpassade till det enskilda företagets faktiska risknivå. I Solvens ges företagen bättre incitament att hantera sina risker eftersom risknivån blir mer direkt kopplad till kapitalkraven och därmed till kapitalkostnaden för företagen. En viktig nyhet i förhållande till de nuvarande reglerna är att före- tagen inom ramen för Solvens ges utrymme att under vissa förutsättningar tillämpa egna modeller för att helt eller delvis bestämma kapitalkraven. Se kapitel 10. Dagens placeringsregler innefattar strikta regler för tillgångar som ska täcka de försäkringstekniska avsättningarna. Tillgångar som överstiger avsättningarna är inte föremål för samma strikta regler. Solvens II direktivet ersätter dessa kvantitativa regler med mer generella kvalitativa regler som gäller alla tillgångar.