sou · GZB334 · 2011-04-04 00:00:00 — Inom strategierna kommer etappmål att formuleras. I det här betänkandet diskuterar vi närmare etappmålens roll i miljömålssystemet. Vi lämnar även förslag på en första uppsättning etappmål i miljömålssystemet. Dessa etappmål kan formuleras redan nu utifrån existerande underlag. Utöver förslagen till etappmål lämnar vi förslag till en plan för framtagande av ytterligare etappmål. Syftet med planen är att skapa överblick och helhetsperspektiv i formuleringen av etappmål i miljömålssystemet. Uppdraget anges i våra direktiv (dir. 2010:74 och 2010:135), se bilaga 1 och 2. Vi strävar efter en bred dialog i vårt arbete. Vi har genom sakkunniga och experter i Miljömålsberedningen representation från många samhällssektorer och politikområden. Det har möjliggjort denna breda dialog både vid våra sammanträden och under förberedelserna inför sammanträdena under arbetet med detta deluppdrag. Vid våra möten har vi även tillsammans med inbjudna gäster fördjupat diskussionerna kring olika områden i miljöarbetet. Miljömålsberedningens uppdrag att föreslå etappmål Beredningens sekretariat har inhämtat information och synpunkter från myndigheter i miljömålssystemet. Sekretariatet har besökt ledningarna vid , , , , , , , , , , och geologiska undersökning, samt den särskilda utredaren för inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten. Information har inhämtats från tjänstemän inom . Beredningens sekretariat har också inhämtat information från i och ledningen för – länsstyrelsernas samverkansorgan Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet. Utöver de organisationer som är sakkunniga i beredningen, har beredningens sekretariat även inhämtat synpunkter från Avfall och Plast- och kemiföretagen. med vårt uppdrag att föreslå etappmål har myndigheterna i miljömålssystemet i uppdrag att se över preciseringarna till miljökvalitetsmålen. Preciseringarna anger den närmare innebörden i miljökvalitetsmålen. samordnar myndigheternas arbete med översynen. Vi har fört en dialog med om våra respektive uppdrag. 3 Vad är ett etappmål? har beslutat om en ny struktur i miljömålssystemet med etappmål som tydligt pekar ut behovet av förändring för att vi ska nå miljömålen. Etappmålen ersätter de tidigare delmålen. Etappmålen ska ha en annan form än delmålen och ska formuleras utifrån andra kriterier. vara ambitiösa men möjliga att nå, vara kopplade till styrmedel och åtgärder, identifiera en önskad samhällsomställning, inte ett önskat miljötillstånd, vara tidsetapper på vägen mot att uppnå förutsättningarna för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Den nya formen med etappmål möjliggör målövergripande formuleringar, så att ett etappmål bidrar till flera miljökvalitetsmål och generationsmålet . I våra direktiv lägger regeringen fast att etappmål kan föreslås först när det finns underlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensbedömningar. Etappmålen ska således fånga samhällsförändringar som leder till att vi uppnår det miljötillstånd som beskrivs i miljökvalitetsmålen. Etappmål kan sättas upp för hela tidsperioden fram tills dess att förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålen är uppnådda. Bestämningen av målår för etappmålen avgörs av kriteriet att etappmålen ska vara ambitiösa men möjliga att nå. Vad är ett etappmål? Den strategiska inriktningen för miljöarbetet anges på ett heltäckande sätt i generationsmålet och miljökvalitetsmålen med dess preciseringar. För att vi ska nå målen behöver dock vissa frågor särskild uppmärksamhet. Här kommer etappmålen in. Etappmålens uppgift är att konkretisera den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Detta kan exempelvis innebära utsläppsminskningar, förändringar i den fysiska infrastrukturen, nya former för skötsel av ekosystem eller förändringar i produktions- och konsumtionsmönster. Etappmålen ska inte beskriva det miljötillstånd som vi vill uppnå, eftersom det redan är fastlagt i miljökvalitetsmålen och dess preciseringar. Ett etappmål signalerar behov av förändringar till såväl det politiska systemet som myndigheter, kommuner, näringsliv och det civila samhället. För att signalerna ska uppfattas och få genomslag i prioriteringarna hos de avsedda mottagarna bör målen vara hanterbara till antalet och kommuniceras på ett tydligt sätt. För att de svenska etappmålen ska fungera som en övertygande styrsignal behöver de utformas så att har rådighet över måluppfyllelsen. Svenska aktörer kan påverka sitt eget agerande, både inom landet, inom EU och i internationella sammanhang. Etappmålen ska vara en ambitiös och konkret utmaning för detta agerande. Om etappmålen istället utgår från förändringar som inte på egen hand råder över, kommer etappmålen att förlora i kraft som styrsignal i det svenska samhället. Om vi inte når etappmålen kan det bero på att aktörer i inte har gjort tillräckliga ansträngningar, men det kan även bero på andra faktorer som svenska aktörer inte råder över. Då blir drivkrafterna för svenska aktörer att anstränga sig troligen lägre och etappmålets funktion som styrsignal i det svenska samhället blir otydligare. Vi diskuterar rådighet över måluppfyllelsen vidare i kapitel 4. Miljömålsberedningen har i uppgift att fokusera på områden som är särskilt svåra och kräver politiska avvägningar. Vi utgår från denna uppgift även i arbetet med att formulera förslag till etappmål. finns det många områden som är viktiga i miljöarbetet, men som kan hanteras av ansvariga myndigheter och andra aktörer utan att ett etappmål formuleras. Vi vill i detta sammanhang särskilt lyfta fram möjligheten för myndigheter, kommuner och Vad är ett etappmål? andra aktörer att inom ramen för sin uppgift formulera verksamhetsmål som bidrar till att miljömålen nås. 4Kompass vid formuleringen av etappmål 4.1Kompass för att hålla kurs Etappmålens uppgift är att konkretisera den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Här behöver vi en tydlig kompass för att hålla kurs mot målen. Vi behöver även kompassen för att på ett klokt sätt avväga målkonflikter både mellan miljömålen och gentemot viktiga mål för andra politikområden. Kompassen består av sex aspekter av central betydelse för svensk miljöpolitik: ekosystemansatsen som utgångspunkt, konsumtionens betydelse för miljön, resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål, rådighet över måluppfyllelsen, harmoniseringen av europeisk miljöpolitik, miljöpolitikens styrning i lager på lager. Vi kommer även att utgå från dessa aspekter i vårt kommande arbete med att ta fram strategier. Aspekterna beskrivs mer ingående i vårt förra betänkande. Beredningen har ekosystemansatsen som utgångspunkt i sitt arbete. Ekosystemansatsen är formulerad inom den internationella konventionen om biologisk mångfald.1 Ekosystemansatsen är en strategi för en vetenskapsbaserad, adaptiv och integrerad skötsel av 1 /CBD/COP/V/6. Kompass vid formuleringen av etappmål markresurser, vattenresurser och levande resurser som främjar bevarande och hållbart nyttjande med ett rättviseperspektiv. Den syftar till att nå balans mellan bevarande och hållbart nyttjande. Ansatsen ser människan som en viktig del av många ekosystem och poängterar att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras. Som en del i detta behöver vi synliggöra ekosystemtjänsternas värden. Ekosystemtjänster är tjänster som naturen producerar, exempelvis pollinering, vattenrening, naturliga skadedjursbekämpare och jordbildning. Många ekosystemtjänster saknar pris, vilket leder till att de behandlas som externa effekter som inte mäts i samhällsekonomiska termer eller tas hänsyn till i samhällsplaneringen. Det kan resultera i överkonsumtion och i beslut som är mindre bra ur samhällssynpunkt. Genom att där det är möjligt bättre definiera det ekonomiska värdet av ekosystemtjänsterna och integrera dessa värden i samhällsekonomin och samhällsplaneringen, står vi bättre rustade att hållbart nyttja ekosystemen. 4.1.2Konsumtionens betydelse för miljön Generationsmålet anger att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Detta gäller både inom och utanför gränser. Varor och tjänster ger upphov till olika typer av miljöpåverkan under sin livscykel från råvaruutvinning och produktion till användning och slutligt omhändertagande, inklusive transporter i alla led. Konsumtionens betydelse för miljön, såväl inom som utanför gränser, uppmärksammas därför i beredningens arbete. 4.1.3Resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål Generationsmålet anger att kretsloppen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, att en god hushållning ska ske med naturresurserna, att andelen förnybar energi ska öka och att energianvändningen ska vara effektiv med minimal påverkan på miljön. Vi uppmärksammar därför möjligheterna till resurseffektivisering i vårt arbete. Kompass vid formuleringen av etappmål ekosystemansatsen riktas blicken mot de förnybara naturresurserna och deras särskilda förutsättningar. 4.1.4Sveriges rådighet över måluppfyllelsen Dagens miljöpolitik utformas på såväl nationell, som europeisk och internationell nivå. För att vi ska nå generationsmålet och miljökvalitetsmålet krävs en offensiv miljöpolitik på alla dessa nivåer. Ett samspel mellan nivåerna är nödvändigt. För att kunna formulera effektiva etappmål behöver vi utifrån detta analysera frågan om rådighet över måluppfyllelsen. Rådigheten kan exempelvis diskuteras utifrån geografiska, legala och handelspolitiska aspekter och utifrån konkurrensförhållanden på en global marknad. Rådigheten behöver bedömas för varje mål och utgöra underlag vid formuleringen av etappmål. 4.1.5Harmoniseringen av europeisk miljöpolitik För innebär harmoniseringen av europeisk miljöpolitik ett ansvar att driva miljöarbetet inte enbart i utan även inom EU. På så sätt kan miljön påverkas inte enbart i utan även i övriga . behöver även förhålla sig till inom vilka områden anser det motiverat att gå före genom mer ambitiös miljöpolitik än den som finns inom EU och vilka konsekvenser detta kan förväntas få. Harmoniseringen av miljöpolitiken inom EU bör inte påverka politikområden där ser ett värde i att självbestämmandet kvarstår och där EU- reglering inte anses önskvärd. 4.1.6Miljöpolitikens styrning i lager på lager Svensk miljöpolitik kan sägas styras genom lager på lager. Internationella överenskommelser, europeiska förordningar och direktiv och flera olika svenska lagstiftningar styr miljöpolitiken utöver miljömålssystemet. Det behövs en tydlighet och transparens så att de olika nivåerna inte riskerar att bli motstridiga. Den styrning som utformas behöver även vara tydlig och transparent för medborgaren eller brukaren som möter styrningen i sin vardag. Samstämmighet mellan de olika lagren i styrningen är en nyckel för att nå en så effektiv miljöpolitik som möjligt. 5Förslag till plan för att ta fram etappmål 5.1En plan för etappmål ger överblick och helhetsperspektiv Etappmål ska sättas upp för att signalera behov av samhällsförändringar för att vi ska nå miljömålen. Etappmål kan föreslås när det finns tillräckligt beslutsunderlag. I det här betänkandet föreslår vi några etappmål, men det finns behov av att ta fram fler.1 Vi föreslår därför en plan för att ta fram etappmål i miljömålssystemet. Planen är avsedd att skapa överblick och helhetsperspektiv i formuleringen av etappmål. Planen för framtagande av etappmål består av flera delar: har beslutat om ett etappmål för Begränsad klimatpåverkan. Vi lämnar förslag till några etappmål i detta betänkande. Vi lämnar förslag till etappmål inom ramen för kommande strategier. Myndigheter kan lämna förslag till etappmål inom relevanta områden. 1 Enligt vårt uppdrag ska vi bedöma vilka av de förslag till delmål som föreslås i – nu är det bråttom! som kan övergå i etappmål och vilka som kan övergå till preciseringar. Vid en genomgång av samtliga delmålsförslag och underlagsmaterialet till dessa visar det sig att förslagen till delmål togs fram utifrån vissa kriterier, medan etappmålen ska utformas utifrån andra kriterier. I flera fall har även politiska beslut som berör delmålsförslagen fattats . Detta förändrar förutsättningarna för förslagen och leder till behov av förnyat beslutsunderlag. Utifrån detta drar vi slutsatsen att det varken är nödvändigt eller möjligt att omforma huvuddelen av delmålsförslagen till etappmålsförslag. Vår strävan att utgå från ekosystemansatsen i analysen av behov av etappmål i miljömålssystemet leder också till behov av ytterligare analys och överväganden, särskilt inom områden som huvudsakligen berör de så kallade gröna miljökvalitetsmålen som handlar om skötsel av ekosystem. Samma sak gäller vår strävan att uppmärksamma konsumtionens betydelse för miljön samt möjligheterna till resurseffektivisering. Förslag till plan för att ta fram etappmål 5.1.1Riksdagen har beslutat om ett etappmål för Begränsad klimatpåverkan har redan beslutat om etappmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Regeringen ansåg att frågan är så viktig och komplex att etappmålet bör beslutas av . Det gällande delmålet fastställdes därför som etappmål: Utsläppen för bör för vara lägre än utsläppen . Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser ska vara ca koldioxidekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till nivå. Minskningen sker genom utsläppsreduktioner i och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. Det nationella målet ska ge ett starkt bidrag till en global och övergripande klimatöverenskommelse. För de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bestäms ambitionen för minskningen av utsläppen gemensamt på EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler. Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning bör inte inkluderas i det nationella målet för . När resultatet från förhandlingarna om en framtida internationell klimatregim föreligger bör frågan prövas på nytt. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142). 5.1.2Vi lämnar förslag till några etappmål i detta betänkande Vi har identifierat områden där det finns tillräckligt underlag med konsekvensbedömningar för att redan nu föreslå etappmål. Underlaget utgörs av – nu är det bråttom! med bilagor , underlaget för vissa internationella överenskommelser och viss EU-lagstiftning, samt några ytterligare befintliga utredningar och analyser. Vi presenterar förslagen till etappmål för dessa områden i kapitel 7–10. Förslag till plan för att ta fram etappmål Parallellt med vårt arbete att ta fram förslag till etappmål arbetar myndigheterna i miljömålssystemet med att se över miljökvalitetsmålens preciseringar. samordnar arbetet, som rapporteras . Därefter ska regeringen ta ställning till förslagen till preciseringar. Vi konstaterar att överväganden kring etappmål i någon mån försvåras av att de reviderade preciseringarna ännu inte finns på plats. 5.1.3Vi lämnar förslag till etappmål inom ramen för kommande strategier I vårt förra betänkande föreslår vi tre områden för att ta fram strategier –2014. Beredningen bedömer att det krävs långsiktiga politiska avvägningar inom dessa områden för att nå de berörda miljökvalitetsmålen och generationsmålet och för att formulera etappmål. 2 Områdena är: Långsiktigt hållbar markanvändning – landskapsfokus, En sammanhållen vattenpolitik, internationella arbete för giftfri miljö, inklusive läkemedel och miljö. Etappmål kommer att föreslås inom ramen för de strategier som regeringen ger beredningen i uppdrag att ta fram. 5.1.4Myndigheter kan lämna förslag till etappmål inom relevanta områden I vårt förra betänkande föreslog vi att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att ta fram strategier för områdena Säker Strålmiljö, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö. Regeringen bör inom ramen för dessa uppdrag ge myndigheterna möjlighet att vid behov föreslå etappmål. I det här betänkandet identifierar vi även några ytterligare frågor där berörda myndigheter bör ges i uppdrag att utreda behov av etappmål. Dessa redovisas i kapitlen med förslag till etappmål. Myndigheterna bör inom dessa uppdrag göra en analys av behovet av etappmål i förhållande till möjligheterna för myndigheterna att inom ramen för sin uppgift 2 I SOU 2010:101 redogör vi för vilka av delmålsförslag som vi avser att inkludera i analysen inom de olika strategierna. Förslag till plan för att ta fram etappmål formulera verksamhetsmål som bidrar till att miljökvalitetsmålen nås. 5.2Planen för etappmål per miljökvalitetsmål Vi presenterar här planen för etappmål per miljökvalitetsmål. Presentationen ska läsas med förbehållet att generationsmålet inte finns med i tabellen. Generationsmålet är en given del i vår analys av förslag till etappmål. Tabellen fångar inte heller att etappmål kan formuleras målövergripande. Vi uppmärksammar den möjligheten i vår analys av förslag till etappmål. De strategier som vi har föreslagit ska tas fram är avsedda att vara målövergripande. Det betyder att samma miljökvalitetsmål kan återkomma i analysen för flera av de föreslagna strategierna, vilket också avspeglas i följande tabell.3 Etappmål är redan beslutat av Förslag till etappmål lämnas i detta betänkande Förslag till etappmål lämnas i detta betänkande Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin Långsiktigt hållbar markanvändning Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin En sammanhållen vattenpolitik Förslag till etappmål lämnas i detta betänkande Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin internationella arbete för giftfri miljö, inkl. läkemedel och miljö Etappmål behövs inte då miljökvalitetsmålet bedöms komma att nås med redan vidtagna och beslutade Förslag till etappmål kan tas fram av myndigheter 3 I SOU 2010:101 redogör vi specifikt för vilka av delmålsförslag som vi föreslår inkluderas i analysen inom de olika föreslagna strategierna. SOU 2011:34 Förslag till plan för att ta fram etappmål Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin Långsiktigt hållbar markanvändning Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin En sammanhållen vattenpolitik Ammoniak: Behandlas i detta betänkande Levande sjöar och vattendrag Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin En sammanhållen vattenpolitik Grundvatten av god kvalitet Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin En sammanhållen vattenpolitik Hav i balans samt levande Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin En sammanhållen vattenpolitik Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin Långsiktigt hållbar markanvändning Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin En sammanhållen vattenpolitik Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin Långsiktigt hållbar markanvändning Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin En sammanhållen vattenpolitik Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin Långsiktigt hållbar markanvändning Förslag till etappmål kan tas fram av myndigheter Förslag till etappmål kan tas fram av myndigheter Avfall: Förslag till etappmål lämnas i detta betänkande Ett rikt växt- och djurliv Förslag till etappmål lämnas i detta betänkande Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin Långsiktigt hållbar markanvändning Förslag till etappmål tas fram inom ramen för den föreslagna strategin En sammanhållen vattenpolitik 6Om arbetet med att formulera förslag till etappmål 6.1Etappmålen är kopplade till åtgärder och styrmedel Enligt kriterierna för etappmål ska de vara kopplade till åtgärder och styrmedel. Etappmål kan enligt våra direktiv föreslås när det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensbedömningar. Etappmålen i sig kan inte enligt vår mening konsekvensanalyseras. Däremot kan konsekvensanalyser göras av de åtgärder och styrmedel som kopplas till etappmålen. Det etappmål som redan har fastställt för Begränsad klimatpåverkan ges i form av en kvantifierad utsläppsbegränsning till ett visst årtal. Målet anger också hur utsläppsbegränsningen ska beräknas och vilka samhällssektorer som omfattas. Den här typen av kvantifierade mål kan även användas för andra områden där man önskar minska utsläpp och där man kan mäta dessa i precisa kvantitativa termer. Många nödvändiga samhällsomställningar kan eller bör dock inte formuleras som utsläpp eller utsläppsbegränsningar. Det kan exempelvis gälla förändringar i den fysiska infrastrukturen eller förändringar i produktionsmetoder eller konsumtionsmönster. Formulering av mål bör inte styras av vad som är enkelt att mäta, utan av vad som är viktigt för miljön. Även mål som har beslutats inom EU eller genom internationella överenskommelser kan införlivas i miljömålssystemet som etappmål (se prop. 2009/10:155). Fördelen med detta är att miljöarbetet blir mer systematiserat genom mål och åtaganden som har att följa inom miljöpolitiken ingår samlat i ett system oavsett om de är nationella eller har beslutats inom EU eller internationellt. I detta arbete noterar vi att EU-förordningar har en särställning bland de internationella åtagandena, eftersom de är Om arbetet med att formulera förslag till etappmål SOU 2011:34 juridiskt bindande i utan att särskilt införande i den nationella lagstiftningen behöver ske. I det av beslutade etappmålet för Begränsad klimatpåverkan anges att utsläppsminskningarna kan ske i eller genom investeringar i andra EU-länder eller i utvecklingsländer. Ett etappmål kan alltså omfatta förändringar utanför under förutsättning att åtgärderna är en del av den svenska miljöpolitiken. 6.2Överväganden om lämpliga åtgärder och styrmedel Vårt uppdrag att ge förslag på åtgärder och styrmedel tillsammans med förslagen till etappmål bör tolkas så att beredningen lämnar ett förslag till styrmedel på principiell nivå. kräver införande av styrmedel som exempelvis normer eller avgifter en fördjupad legal och ekonomisk utredning. Denna fördjupade analys av styrmedlens exakta utformning är ett viktigt steg på vägen mot att uppnå etappmålet. Tillsammans med våra överväganden om val av styrmedel föreslår vi hur detta kan utredas i särskild ordning av berörda myndigheter, särskilda utredningar eller på annat sätt. Ett första steg i arbetet med att ta fram tänkbara styrmedel är att identifiera orsakerna till det eller de problem som behöver åtgärdas för att etappmålet ska kunna nås. Kunskapsläget kan se mycket olika ut vad gäller orsaker till att miljöproblem uppstår, vilket påverkar förutsättningarna för vårt arbete. Om kunskapsläget är oklart blir försiktighetsprincipen vägledande. Ett andra steg berör den typ av åtgärder som behövs och är lämpliga för att ta bort eller minska miljöproblemet. Flera olika åtgärder kan behöva övervägas. Det kan handla om exempelvis ny teknik för rening av utsläpp, förändrade former i skötseln av ekosystem eller förändrade konsumtionsmönster. En central fråga gäller den nationella rådigheten över åtgärderna. Föroreningskällor utomlands är normalt svårt att åtgärda annat än genom överenskommelser inom EU eller genom internationella konventioner. Vissa åtgärder kan alltså kräva styrmedel på EU-nivå eller internationellt för att effektivt leda till miljömålet. Slutligen ska lämpliga typer av styrmedel prövas. Styrmedel kan vara legala (t.ex. lagar, förordningar), ekonomiska (t.ex. skatter, avgifter, subventioner) eller bygga på frivillighet (t.ex. information, frivilliga överenskommelser med kommunerna eller näringslivet). Om arbetet med att formulera förslag till etappmål