sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — Systemet innebär att företagets skatter påverkas av hur många av företagets tidigare anställda som är arbetslösa. Ju större företagets bidrag till arbetslösheten är, desto blir högre blir skatten. Företagen tvingas att till viss del internalisera de externa effekterna av sina uppsäg- ningsbeslut. Arbetsgivarinträdet är dock inte fullständigt, dvs. skatterna motsvarar inte fullt ut de förväntade utgifterna för de tidigare anställdas arbetslöshetsersättning. Arbetsgivarinträde i arbetslöshetsförsäkringen ungefär på det sätt som tillämpas i skulle kunna övervägas även för heltids- arbetslöshet. har dock genom den arbetsrättsliga lagstift- ningen redan en form av implicit beskattning av arbetsgivarinitie- rade uppsägningar. Lagen om anställningsskydd innebär att takten i neddragningar och vilka som ska sägas upp måste följa regler om uppsägningstider och turordning. En explicit beskattning via arbetsgivarinträde skulle innebära högre kostnader för företagens uppsägningar och därmed också indirekt för deras anställningar. Ett särskilt problem med arbetsgivarinträde baserat på utbetald ersättning till tidigare anställda är att företagen har små möjligheter att påverka längden på arbetslöshetsperioderna och därmed de nödvändiga utbetalningarna av ersättning. En effekt kan bli att företagen systematiskt väljer bort arbetssökande som uppfattas som svaga på arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis är argumenten för arbetsgivarinträde starkare när det gäller ersättning vid deltids- arbetslöshet än vid heltidsarbetslöshet. Den kraftiga skärpning av villkoren för fyllnadsersättning som infördes verkar åtminstone delvis ha baserats på föreställ- ningen att den skulle göra arbetsgivarna mer benägna att erbjuda heltidsjobb. Det förefaller osannolikt att detta skulle vara en viktig mekanism. Om däremot arbetsgivarna åläggs att medfinansiera ersättningen till deltidsarbetslösa personer skulle det givetvis bli relativt mer lönsamt för dem att erbjuda heltidsjobb. Bilaga 10 till LU2011 Andra aspekter på deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring 5.2A-kassa för korttidsvecka? En orsak till uppkomsten av deltidsarbetslöshet kan vara konjunk- turellt betingad. Ett företag som drabbas av ett kraftigt bortfall av efterfrågan kan överväga att införa temporärt kortare arbetstid sna- rare än att säga upp personal. Genom korttidsvecka kan man dels slippa uppsägningskostnader, dels behålla värdefull kompetens i företaget. I har vi sett exempel på sådana lösningar : införde t.ex. fyradagarsvecka efter förhandlingar med de fackliga organisationerna. Det svenska regelverket för arbetslöshetsförsäkringen tillåter inte att ersättning utgår för deltidsarbetslöshet som uppkommer i sådana situationer. Här avviker från vad som gäller i de flesta andra . Olika modeller för statligt subventio- nerad arbetsdelning har kommit till stor användning under den globala recession som slog till 2008; se (2010). Sådana åtgärder tycks också ha varit relativt framgångsrika när det gäller att mildra krisens effekter på arbetslösheten (, 2010). Det finns flera argument för att göra det möjligt att använda a- kassan för att uppmuntra arbetsdelning i lågkonjunkturer. Arbets- tidsneddragning istället för uppsägning innebär att företagen kan behålla värdefull arbetskraft och därmed hålla nere rekryterings- och inskolningskostnaderna när konjunkturen vänder. Arbetsdel- ning innebär också fördelar för löntagarna som i mindre grad drab- bas av inkomstbortfall och som helt slipper de sociala kostnader som arbetslöshet innebär. Huvudargumentet mot subventionerad arbetsdelning är att systemet kan skapa inlåsningseffekter. Det kan vara svårt att skilja mellan temporära och permanenta efterfrågebortfall och subven- tionerad arbetsdelning kan riskera att hålla kvar arbetskraft i obso- leta verksamheter. Resultatet skulle kunna bli långsammare om- vandlingstakt och sämre produktivitetsutveckling. I viss utsträck- ning kommer subventionerad arbetsdelning också att medföra så kallade dödviktskostnader, dvs. subventionerna kommer ibland att utgå även till företag som hade behållit arbetskraft utan subven- tioner. Även om det finns invändningar mot subventionerad korttids- vecka torde det vara svårt att visa att det optimala systemet uteslu- ter åtgärder för att uppmuntra arbetsdelning i lågkonjunkturer. Att tillåta ersättning från a-kassa för korttidsvecka reser dock frågor om vilka krav som ska ställas för ersättning och vilken instans som Andra aspekter på deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring Bilaga 10 till LU2011 ska avgöra om kraven är uppfyllda. Här finns erfarenheter från en rad andra länder som skulle kunna bidra till att belysa för- och nackdelar med olika praktiska lösningar. Deltidsarbetslöshet är en form av undersysselsättning som har relativt stor omfattning i och många andra länder. Forsk- ningen om deltidsarbetslöshetens orsaker och effekter har dock varit tämligen begränsad, i varje fall i jämförelse med forskningen om heltidsarbetslöshet. Detta gäller inte minst frågor om arbets- löshetsersättningens effekter där ett mycket stort antal studier avser heltidsarbetslöshet medan få studier fokuserar på deltids- arbetslöshet. Normativa frågor kring hur den optimala arbetslös- hetsförsäkringen bör utformas har i allt väsentligt handlat om hel- tidsarbetslöshet. Vi har i den här uppsatsen presenterat beskrivning och analys av deltidsarbetslösheten i med särskilt fokus på arbetslös- hetsförsäkringens roll. Vi har noterat att det finns en betydande rörlighet mellan deltidsarbetslöshet och heltidsarbete, ett faktum som har implikationer för hur den optimala arbetslöshetsförsäk- ringen bör utformas. En relativt generös ersättning till deltids- arbetslösa innebär att det blir mer attraktivt för heltidsarbetslösa personer att försöka skaffa sig deltidsarbete som en språngbräda till heltidsarbete. minskar sökaktiviteten bland deltidsarbets- lösa personer som söker efter heltidsarbete. En optimal utformning av arbetslöshetsförsäkringen ska beakta båda dessa mekanismer. Våra modellanalyser pekar på att det finns välfärdsvinster för- enade med en avtrappad ersättningsprofil i arbetslöshetsersätt- ningen. Detta gäller såväl heltids- som deltidsarbetslösa. Resultaten tyder vidare på att ersättningen till de deltidsarbetslösa bör vara mer generös än vad som gäller i . En mer generös ersättning till deltidsarbetslösa innebär starkare drivkrafter för heltidsarbetslösa att söka efter deltidsarbete. Vi har inte genomfört någon modellanalys av finansierings- reformer av arbetslöshetsförsäkringen men vår bedömning är att det finns goda argument för att arbetsgivarna ska åläggas ett visst Bilaga 10 till LU2011 medfinansieringsansvar för ersättning till deltidsarbetslösa perso- ner. Vi har inte berört frågor om kontroll och sanktioner i arbetslös- hetsförsäkringen. Det är uppenbart att starkare krav på att de arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande innebär större möjligheter för generösa ersättningsvillkor. Krav på att vara till- gänglig för (mer) arbete måste naturligtvis gälla även deltidsarbets- lösa med ersättning. De kartläggningar som gjorts av hur detta fungerar i praktiken tyder på att här finns utrymme för för- bättringar (se IAF, 2007). A Deelen och R Euwals (2010), Is part-time employ- ment here to stay? Working hours of Dutch women over suc- cessive generations, Labour 24, 35–54 Fagan, C och J O'(red), (1998), Part-Time : An International Comparison, Routledge. (2009/2010), Svensk finanspolitik, Finans- politiska rådets rapport /2010. , P och B (2001), Optimal unemployment insurance in search equilibrium, 19, 370–399. , L (red) (2008), Välfärd på deltid, . , B (2006), Hur hög är egentligen arbetslösheten i ? Ekonomisk Debatt 33, 6–20. , R (2007), Measurement of employment, unemploy- ment and underemployment – Current international standards and issues in their application. International Labour Office. Hussmanns, R, F Mehran och V Verma (1990), Surveys of Econo- mically Population, Employment, Unemployment, and Underemployment: on Concepts and Methods, International Labour Office. IAF (2007), Arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet, rap- port 2007:17, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. IAF (2009), Arbetslöshetsersättning till deltidsarbetslösa, rapport 2009:12, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. (1982), Resolution Concerning Statistics of the Economically Population, Employment, Unemployment and Under- employment, Adopted by the of Labour Statisticians, International Labour Office, . Bilaga 10 till LU2011 Kyrrä, T (2007), Partial unemployment insurance benefits and the transition rate to regular work, under publicering i . Kyrrä, T, P Parotta och M Rosholm (2010), The effect of receiving supplementary UI benefits on unemployment duration, No 3920. J, J och K Lundequist (2008), Deltidsarbete och deltidsarbetslöshet, i L (red), Välfärd på deltid, . (2010), Employment Outlook, . , H (2005), A-kassa på deltid – ett ständigt problem inom arbetslöshetsförsäkringen, Working Paper från HELA- projektet 2005:3. Pissarides, C (2000), Equilibrium Unemployment Theory, . SCB (2005), Sysselsättning och arbetslöshet 1976–2004, Information från Arbetskraftsundersökningarna 2005:1. Sorrentino, C (2000), International unemployment rates: how comparable are they? 123, 3–20 SOU 1996:150, En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, . SOU 1997:27, DELTA Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersättning, . SOU 2005:105, Stärkt rätt tillheltidsanställning, Arbetsmarknads- departementet. , M (1997), Part-Time Employment: A or a ?, Ashgate. (2008), Involuntary part-time work on the rise, Issues in Labor Statistics, . and G Clancy (2010), Underemployment in the UK labour market, Economic and 4, No 2. , R (2008), Part-time penalty in : Evidence from quantile regression, Working Paper in Economics 315, . Part-time unemployment and unemployment insurance in Conventional measures of unemployment do not capture all dimensions of joblessness. A case in point is underemployment among employed workers, also frequently referred to as part-time unemployment. Workers in this category are employed during a survey week but are unable to work as many hours as they wish. An ILO-resolution from 1998 defines underemployment as com- prising persons in employment who (i) are willing to work addi- tional hours, (ii) are available to work additional hours, and (iii) worked less than a threshold relating to working time. Under- employment accounts for a non-negligible fraction of the labor force in most countries, although it is typically somewhat lower in magnitude than the conventional measure of unemployment. By the end of 2009, part-time unemployment stood at almost 5 per- cent of the labor force in the area. Research on part-time unemployment has been meager com- pared to the huge literature on full-time unemployment, perhaps reflecting the presumption that underemployment represents less of a social problem than complete joblessness. However, part-time unemployment is of a non-trivial magnitude and raises a number of important policy issues. One issue hotly debated in some coun- tries, concerns labor market regulation and the case for giving part- timers precedence to full-time jobs. Other issues deal with unem- ployment insurance (UI) and concern the design of benefit levels and potential benefit durations for the unemployed and the under- employed. In this report we present description and analysis of part-time unemployment, focusing in particular on the role of UI. Part-time unemployed workers are in many countries eligible for UI benefits that replace part of the income loss associated with involuntary part-time work. generous part-time benefits may speed up Part-time unemployment and unemployment insurance in Bilaga 10 till LU2011 transitions from unemployment to part-time work. However, it is also to be expected that generous part-time benefits will weaken the incentives to search for full-time jobs among part-timers. Our paper examines the design of optimal unemployment insurance in an economy with both unemployment and underemployment. The paper includes a description of various aspects of part-time unemployment in . By using panel data from the labor force surveys, we can offer a picture of the dynamics of part-time unem- ployment. It turns out that part-time work often represents a step- ping-stone to full-time work. Transition rates from part-time unemployment to full-time work are relatively high. Some 15 to 20 percent of the part-time unemployed have entered into full-time work after one quarter. In recent years, Swedish UI has become less generous than it used to be. Replacement rates have been cut and eligibility rules have become more stringent. The coverage of UI has declined sub- stantially. Around 30 percent of unemployed persons in the labor force surveys receive UI benefits in 2009. Part-time unemployment and optimal unemployment insurance We use a search and matching model to study an economy with two sectors. Full-time jobs are offered in one sector and part-time jobs in the other sector. One can think of these sectors as repre- senting two industries; indeed, the data show that the prevalence of part-time unemployment is heavily correlated with industry affilia- tion, being particularly common in service industries. Unemployed workers prefer full-time jobs but are willing to consider part-time jobs as a stepping stone to full-time jobs. The unemployed worker thus searches for part-time as well as full-time jobs and accepts the first offer that comes along. The part-timer searches only for full- time jobs and quits her part-time job as soon as a full-time offer comes along. Unemployment benefits affect search effort among the unem- ployed as well as among the part-timers. generous benefits for part-timers reduce the flow from part-time work to full-time employment as part-time becomes more attractive relative to full- time work. But benefits for part-timers also make part-time work more attractive relative to unemployment, thus increasing the out- flow from unemployment to part-time work. In that respect, Bilaga 10 till LU2011 Part-time unemployment and unemployment insurance in offering benefits to part-timers is akin to in-work benefits, a policy which has received considerable attention in both policy discus- sions and research. We study the optimal structure of unemployment benefits focusing on benefit levels (replacement rates) and the potential duration of benefit receipt for the unemployed as well as for part- timers. Time limits in UI are modeled as stochastic, i.e., benefits expire randomly at a certain rate for full-time unemployed and at another rate for part-timers. When UI benefit entitlement has expired, entitlement to unemployment assistance kicks in. The model is calibrated to Swedish data and used to examine alternative UI policies. We find that optimal policies involve declining replacement rates (and consumption levels) over spells of job search, both for the full-time and part-time unemployed. By introducing time- dependent benefits, incentives for job search are strength- ened. Consider an unemployed person whose benefits have expired. By finding a job, entitlement to future benefit receipt in case of unemployment is secured. The bigger the difference between unemployment benefits and unemployment assistance is, the stronger the search incentives to re-qualify for UI benefits via employment. Unemployed persons receiving unemployment assistance can also qualify for part-time benefits by finding a part-time job. The higher the income associated with part-time insured unemploy- ment relative to unemployment assistance, the stronger the incen- tives to actively search for part-time work. It is clear, however, that generous UI benefits for part-timers reduce their incentives to search for full-time jobs. This can be offset by a threat of benefit expiration, i.e., a time limit for UI benefit receipt also for part-tim- ers. Figure 1 illustrates after-tax income profiles in the optimal system. Part-time unemployment and unemployment insurance in Bilaga 10 till LU2011 Figure 1 Optimal after-tax income profiles for unemployed and part-time workers. Most part-timers are voluntary part-timers in the sense that they have no to change their working time. We have developed an extension of our basic model so as to include also this group. This is accomplished by introducing two types of individuals where one type has a strong preference for leisure and the other type has a weak preference for leisure. The first type prefers part-time work and has no incentive to search for full-time jobs; the second type prefers full-time jobs but is willing to accept a part-time job as a stepping stone to full-time work. The voluntary part-timers are able to choose their preferred working time without restrictions. The optimal working time is affected by part-time benefits: higher part-time benefits lead to shorter working time. Higher part-time benefits also affect search incentives among unemployed persons since such benefits increase the value of part-time employment relative to unemployment. The optimal insurance system is computed under two alterna- tive informational assumptions. In one case we assume that the government is able to identity individual types and can set benefits using this information; the government would then in general pre- fer to differentiate benefits between workers with weak and strong Bilaga 10 till LU2011 Part-time unemployment and unemployment insurance in preferences for leisure. The second case considered is one where the government is unable to identify worker types and would therefore be unable to differentiate benefits with respect to type. We find that there is a case for relatively generous UI benefits for part-timers also when we allow for voluntary part-time work. Benefits for part-timers reduce their work hours but this effect is in our model dominated by the positive impact on job search among the unemployed (recalling that benefits for part-timers is effectively an in-work subsidy that increases the value of part-time work relative to unemployment). Bilaga 11 till LU2011 Från försörjningsstöd till arbete – Hur kan vägen underlättas? * Jag är tacksam för värdefulla diskussioner med och kommentarer från , och . Dessutom vill jag rikta ett stort tack till för hjälp med att bearbeta data och ta fram figurer och tabeller. Regelverket om ekonomiskt bistånd ........................... Vem tar emot ekonomiskt bistånd och varför?.............. Personer med ekonomiskt bistånd ....................................... Står biståndstagarna nära arbetsmarknaden?........................ Är biståndstagarna inskrivna vid Arbetsförmedlingen? Åtgärder för att öka sysselsättningen bland Aktiveringskrav och sanktioner............................................ Utbildning, praktik och förmedlingsinsatser....................... 4.4Sänkta arbetsgivaravgifter och subventionerade Bilaga 11 till LU2011 Vilka åtgärder är lämpliga? Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd ............................... Vilka lösningar diskuteras och används i ? 5.2Vad lär oss befintlig forskning om effekterna av olika Slutsatser från rapporten........................................................ Moving recipients of social assistance from welfare to work – How can the Swedish system be improved? 2008 levde av befolkningen i hushåll som tog emot ekonomiskt bistånd (det som i vardagsspråk kallas socialbidrag) . I vissa grupper var andelen betydligt högre, till exempel så fick av alla ensamstående kvinnor med barn ekonomiskt bistånd under . Den genomsnittliga biståndstiden var 6,1 månader.1 Den officiella statistiken från visar att kostna- derna för det ekonomiska biståndet inklusive introduktionsersätt- ning ökade 2009 jämfört med . betalade kommunerna ut i eko- nomiskt bistånd och introduktionsersättning. Under andra kvar- talet var motsvarande belopp , vilket är en ökning jämfört med . Antalet bidragshushåll samvarierar med arbetslösheten, vilket framgår tydligt av figur 1. Det faktum att kostnaderna för ekono- miskt bistånd stigit beror alltså delvis på den ekono- miska krisen och den ökade arbetslösheten. Personer som inte har rätt till a-kassa, eller där inkomsten från a-kassan är väldigt låg, får vända sig till kommunernas socialtjänst för att få hjälp med för- sörjningen. Detta gäller främst grupper som ungdomar och invand- rare utan tidigare förankring på arbetsmarknaden, men även indivi- der som inte är medlemmar i någon a-kassa hör till denna grupp. Förändringarna av reglerna i sjukförsäkringssystemet är en annan faktor som kan ha bidragit till kostnadsökningarna. 1 (2009). Bilaga 11 till LU2011 Figur 1 Arbetslösheten i procent samt antal bidragshushåll 1 9 8 3 1 9 8 5 1 9 8 7 1 9 8 9 1 9 9 1 1 9 9 3 1 9 9 5 1 9 9 7 1 9 9 9 2 0 0 1 2 0 0 3 2 0 0 5 2 0 0 7 2 0 0 9 Källa: SCB. Syftet med denna rapport är att diskutera hur ekonomisk politik kan underlätta för mottagare av ekonomiskt bistånd att bli självför- sörjande via arbete. Rapporten börjar med att kortfattat gå igenom de regler som gäller för ekonomiskt bistånd. Därefter redovisas statistik över biståndstagarna, med fokus på hur nära arbetsmark- naden dessa står. Till exempel undersöks hur stor andel av biståndstagarna som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och vilka försörjningshinder kommunerna uppger att biståndstagarna har. Avsnitt 4 handlar om olika politikåtgärder som kan underlätta arbetslösa biståndstagares väg till självförsörjning. Därefter disku- teras det nuvarande systemet där kommunerna ansvarar för det ekonomiska stödet till mottagare av försörjningsstöd medan staten, via Arbetsförmedlingen, har huvudansvaret för arbetsmarknads- politiska program. Jag avslutar rapporten med ett antal förslag till hur det nuvarande systemet skulle kunna förändras. 2Regelverket om ekonomiskt bistånd I och med socialtjänstlag (SoL) fastställdes att samtliga individer har rätt att bli prövade för socialbidrag. var det upp till den enskilda kommunen om även friska vuxna utan barn skulle kunna få socialbidrag. 1998 gjordes flera ändringar i SoL, bland annat bytte socialbidrag namn till försörjningsstöd. Denna lag ersattes i sin tur av en ny lag (SoL 2001:453) som trädde i kraft . Enligt lagen ska alla former av bistånd prövas enligt 4 kap 1 § SoL. Besluten går att överklaga enligt förvaltningslagen. Socialtjänstlagen är utformad som en ramlag och ger därmed kom- munerna visst utrymme att tolka lagen. Enligt samma lag bör till- lämpningen kännetecknas av ett helhetsgrepp, individuell behovs- bedömning, frivillighet och självbestämmande, ett barnperspektiv, hänsyn till brottsoffer samt kvalitet.2 Ekonomiskt bistånd är beteckningen på all ekonomisk hjälp enligt Socialtjänstlagen. Denna består av två delar: försörjningsstödet som är en ersättning för att täcka den dagliga försörjningen och tillfälligt stöd för oregelbundna kostnader (till exempel läkar- och tandläkarkostnader). I försörjningsstödet ingår riksnormen, som fastställs av regeringen, samt skäliga kostnader för vanliga behov utanför riksnormen.3 2För en närmare beskrivning av Socialtjänstlagen och diskussion om hur den bör tolkas, se (2004). 3Riksnormen baseras på beräkningar av skäliga levnadskostnader. Dessa syftar till att utgöra ett mått på en rimlig konsumtionsstandard av de varor och tjänster, som man vanligen behöver för att klara vardagen i dagens samhälle. Enligt ska en fast ersättning ges för var och en av följande poster: livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien, dagstidning, telefon och tv-avgift. I försörjnings- stödet ska dessutom ersättning, enligt skäliga kostnader, ges för boende, hushållsel, arbets- resor, hemförsäkring och medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.