sou · GZB340 · 2011-04-20 00:00:00 — vid direktåtkomst till beskatt- ningsdatabasen enligt 2 kap. 8 c § lagen (2001:181)om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet ta del av uppgifter som avses i 15 kap. 9 § första stycket 1–2 och tredje stycket samt 24 kap. 4 § 1 skatte- förfarandelagen (0000:00). Till arbetslöshetskassorna ska uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen i den ut- sträckning de behövs för prövning av ett ärende om arbetslöshets- ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. De uppgifter som ska lämnas ut med stöd av första stycket är uppgifter enligt 15 kap. 9 § första stycket 1–2 och tredje stycket samt 24 kap. 4 § 1 skatteförfarande- lagen (0000:000) (kontroll- uppgifter). ska uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen i den utsträckning de behövs för beräkning eller kontroll av etableringsersättning enligt lagen (2010:197)om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. De uppgifter som ska lämnas ut med stöd av första stycket är uppgifter enligt 15 kap. 9 § första stycket 1–2 och tredje stycket samt (kontrolluppgifter). Arbetsförmedlingen har rätt att 2 kap. 8 d § lagen (2001:181)om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet ta del av uppgifter som avses i 15 kap. 9 § första stycket 1–2 och tredje stycket samt 24 kap. 4 § 1 skatteförfarandelagen (0000:00). Till ska uppgifter lämnas ut från beskatt- ningsdatabasen i den utsträckning de behövs för beräkning eller kontroll av dagsböter. De uppgifter som ska lämnas ut med stöd av första stycket är uppgifter enligt 15 kap. 9 § första stycket 1–2 och tredje stycket samt 24 kap. 4 § 1 skatteförfarande- lagen (0000:000) (kontroll- uppgifter). har rätt att vid direktåtkomst till beskattningsdatabasen enligt 2 kap. 8 e § lagen (2001:181)om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet ta del av uppgifter som avses i 15 kap. 9 § första stycket 1–2 och tredje stycket samt 24 kap. 4 § 1 skatteförfarandelagen (0000:000). Denna förordning träder i kraft Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven (dir. 2009:91) och tilläggsdirektiven (dir. 2010:91), se bilaga 1 och 2. Enligt direktiven innebär uppdraget att lämna ett förslag om att arbetsgivare och myndigheter ska lämna uppgift om intäkter i inkomstslaget tjänst och skatteavdrag för arbetstagare och bidragstagare (månadsuppgift) till den myndighet som utredaren finner lämplig. Utredaren ska även överväga om information bör lämnas även om andra, icke-skattepliktiga förmåner och bidrag och hur detta i så fall ska komma till stånd i tekniskt, organisatoriskt och juridiskt hänseende. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren beakta förslag i rapporten och skattedeklaration (dnr Fi2008/4235/SKA/S3), betänkandet Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74) samt de förslag som läggs fram i till minskat uppgiftslämnande för företag (N2009/4509/MK). I nämnda rapporter och i betänkandet från Delegationen mot felaktiga utbetalningar finns bl.a. förslag om att uppgifter ska kunna överföras från den myndighet till vilken de inrapporteras till andra myndigheter. Utredaren ska göra en kostnads-/nyttoanalys med ett brett samhällsperspektiv avseende för- och nackdelar med det föreslagna systemet med uppgiftslämnande jämfört med nuvarande regler. Administrativa kostnader för arbetsgivarna ska särskilt beaktas och förslagen ska utformas med ambitionen att företagens kostnader minskar alternativt hålls så låga som möjligt. I uppdraget ingår också att överväga vilken systemstruktur som är lämpligast avseende faktorer som effektivitet, IT-stöd, drift- säkerhet, personlig integritet och utvecklingskostnad. Möjligheten att effektivisera handläggningen vid berörda myndigheter och uppnå snabbare och enklare myndighetskontakter för enskilda såväl som för arbetsgivare ska tas tillvara. Med myndigheter avses här även kommuner och arbetslöshetskassor. Utredaren ska vidare överväga om behovet av ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten och analysera om de aktuella uppgifterna kommer att omfattas av sekretess hos den myndighet till vilken uppgiften inrapporteras. Utredaren ska också beakta de möjligheter att stärka skyddet för den personliga integriteten som erbjuds genom ett elektroniskt informationsutbyte jämfört med hantering. Enligt direktiven ska utredaren även göra kostnadsberäkningar samt lämna alla förslag i juridiskt och organisatoriskt hänseende som krävs för inrapportering av månadsuppgifter på arbets- tagarnivå. Till utredningen bör enligt utredningsdirektiven knytas repre- sentanter för Arbetsförmedlingen, Arbetslöshetskassornas Sam- organisation, , , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, , , , och för att biträda utredaren i dennes arbete. Utredaren ska även samverka med andra berörda myndigheter och organisationer, bl.a. Kommuner och Landsting, , och . Utredaren ska vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företagen samråda med . Utredaren ska beakta det arbete som sker inom E-delegationen (dir. 2009:19). Utredningens arbete har bedrivits i form av en enmansutredning och inleddes . Arbetet har skett i nära samarbete med utredningens experter från departement, myndigheter och organisationer. Utredningen har haft sju sammanträden vid vilka experterna deltagit. Genomgående används begreppen utredningen och vi i detta betänkande. Utredningen har tillsatt två arbetsgrupper med representanter från , och där bl.a. informationsflödet hos respektive myndighet och vilka uppgifter som bör ingå i månadsuppgiften har diskuterats. Utredningen har vidare haft ett möte med företrädare för kommunernas socialförvaltningar då informationsflöde och kostnadsberäkningar har diskuterats. Konsultföretaget har haft utredningens uppdrag att bedöma effekterna av utredningens förslag för bl.a. företag, se vidare kapitel 22. Utredningen har gjort studiebesök i och där besökt och dataföretaget som konstruerar och säljer lönesystem till företag. Utredningen har även gjort studiebesök i och där träffat företrädare för Belastingsdienst och för i . Utredningen har i enlighet med direktiven bildat en referens- grupp bestående av representanter från Arbetsförmedlingen, , Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, Migrations- verket, , och och haft ett sammanträde med referensgruppen. Utredningen har även haft kontakter med Kommuner och Landsting. Utredningen har i enlighet med direktiven samrått med Närings- livets regelnämnd samt med , Företagarna, byggindustrier. 2Skatte- och transfererings- systemens motiv och kostnader I utredningens direktiv (dir. 2009:91) anges att korrekta inkomst- uppgifter på många sätt är centralt för statsförvaltningen, och indirekt för hela samhällsekonomin. behöver underlag för taxeringen och för att göra kontroller. behöver inkomstuppgifter för att kunna betala ut rätt ersättning. Inkomstuppgifter är av central betydelse även för arbetslöshets- kassor, med flera. Utredningens uppdrag har således beröring med både skatte- och transfereringssystemen. Skatter har flera funktioner där de viktigare är att finansiera offentlig verksamhet och att omfördela inkomster mellan individer och hushåll. Skatter möjliggör alltså omfördelning i vid bemärkelse, mellan individer och från individer till offentlig verksamhet. Transfereringssystemet är en del i omfördelningen. Utredningen ska inte lägga förslag om ändringar i omfördel- ningens materiella regler. Däremot ska utredningen lägga förslag om de flöden av information som är en förutsättning för att omfördelningen ska fungera. Syftet med detta kapitel är att sätta in utredningens uppdrag i ett vidare samhälleligt sammanhang. Omfördelningen motiveras med såväl effektivitets- som fördelningsargument. Den innebär dock också kostnader för samhället. Dessa kostnader uppstår både som ett resultat av att omfördelningen påverkar beteenden och kräver resurser för drift, t.ex. administration. Kapitlet är indelat i tre avsnitt. I det första avsnittet görs en kortare genomgång av de motiv som finns för omfördelningen och något om omfattningen. I det andra avsnittet diskuteras kort de kostnader samhället kan få till följd av beteendeanpassningar p.g.a. omfördelningen. Skatte- och transfereringssystemens motiv och kostnader I det tredje avsnittet görs en genomgång av administrativa kostnader, eller något mer generellt, de driftskostnader för omfördelningen som uppstår för olika aktörer. 2.1Omfördelningens motiv och omfattning Genom främst skatte- och transfereringssystemen omfördelas ekonomisk välfärd mellan individer i samhället.1 Såväl rättvise- som effektivitetsargument brukar användas för att motivera en omfördelning. Omfördelningen blir alltså redskap för både en jämnare fördelad ekonomisk standard och ett effektivare samhälle. Instrumentet är reglerna i skatte- och transfererings- systemen, där huvudsakligen inkomster utgör det som omfördelas. En jämnare ekonomisk standard kan sägas åstadkommas genom korrigering för vissa faktorer utanför individens kontroll. Det kan handla om personliga egenskaper, som förmågor, eller slump- förhållanden på arbetsmarknaden, som framgång eller misslyckande för det företag man är anställd hos. Hur mycket man ska utjämna avgörs genom politiska överväganden. När det gäller effektivitetsmotiverad omfördelning är tillgång till utbildning ett exempel. De flesta är överens om att utbildning har en positiv inverkan på tillväxten i en ekonomi. Det är därför ett samhällsintresse att lämpade personer får tillgång till utbildning. Lämpligheten kan inte förväntas samvariera med egna ekonomiska förutsättningar. Därför är t.ex. studiefinansiering en offentlig angelägenhet. En väsentlig del av omfördelningen kan sägas utgöra försäkring mot olika risker. Även i en renodlad marknad uppstår försäkrings- lösningar där försäkringskollektiv skapas. Som ett exempel skulle tillgången till hälso- och sjukvård i princip kunna fördelas via ett försäkringssystem. Privata försäkringar skulle kunna tecknas av enskilda, eller arbetsgivare och med försäkringarna som grund skulle vården kunna ges. Dock finns det starka effektivitets- och 1 I En effektivare välfärdspolitik av Per , 1999, sammanfattas den omfattande litteraturen om välfärdspolitiken, där omfördelning är ett betydande inslag. Avsnittet bygger till viss del på denna källa. Skatte- och transfereringssystemens motiv och kostnader rättviseskäl för att välja en offentlig finansiering. Den svenska lösningen med en skattefinansierad vård kan betraktas som en kollektiv försäkring. Det är alltså möjligt att betrakta åtminstone delar av kommunalskatten som försäkringspremier, om än med stora skillnader i förhållande till hur en privat försäkringspremie skulle utformats. Den svenska socialförsäkringen, som väsentligen finansieras med socialavgifter och egenavgifter är en del av omfördelningen som har fört över utjämningen av risk till det offentliga av rättvise- och effektivitetsskäl. I princip är privata alternativ möjliga men risker för liten grad av försäkring och utestängningsmekanismer har ansetts tala för den offentliga lösningen genom social- försäkringen. Genom skatte- och transfereringssystemen omfördelas betydande belopp. Systemet av skatter och bidrag kan på givna nivåer ge mycket olika resultat vad gäller omfördelning. Det är t.o.m. teoretiskt möjligt att det inte alls omfördelar. Den situationen skulle uppstå om för varje individ/hushåll samma belopp som togs ut i skatt skulle motsvaras av en bidragsbetalning. Begreppet omfördelning är inte enkelt att definiera och mäta. BNP per capita används slentrianmässigt som mått på ekonomisk standard. Måttet har dock flera brister, där en av de största är att det inte alls ger indikationer på fördelningen av den ekonomiska standarden i befolkningen, vilket är en förutsättning för att vi ska kunna mäta omfördelning. I en publikation från Skatteverket2 kan man angående förhållandena läsa: Den disponibla inkomsten uppgick i genomsnitt till av faktorinkomsten. Ett genomsnittligt hushåll, 18–, betalade där- med mer i direkta skatter än vad som gavs tillbaka i form av bidrag och ersättningar. Hushåll med inkomst lägre än mottog mer bidrag och ersättningar än vad de betalade i direkt skatt. För övriga hushåll gav omfördelningen mellan direkta skatter och bidrag ett negativt netto. Hushåll med en faktorinkomst på 1–hade 2008 en disponibel inkomst som i genomsnitt var nästan åtta gånger högre än faktorinkomsten. De med en inkomst på 2 Skatter i – Skattestatistisk årsbok 2010, . Skatte- och transfereringssystemens motiv och kostnader eller mer hade i genomsnitt en disponibel inkomst som motsvarade av faktorinkomsten Omfördelningen påverkar individers beteende. Man kan tala om två typer av påverkan. Den ena typen avser beteendeanpassningar som rör rättmätiga val den enskilde gör. Det kan t.ex. handla om i vilken mån man väljer en viss utbildning eller om man ska arbeta hel- eller deltid. Den andra typen av beteenden handlar om orättmätiga val. Det kan t.ex. handla om att man anger en för hög inkomst för att få högre sjukpenning eller att man anger för låg inkomst för att få en lägre inkomstskatt. Ekonomer har koncentrerat sitt intresse till för samhället negativa effekter av beskattning. En inkomstskatt t.ex. kan leda till att en individ väljer att arbeta mindre än han eller hon skulle göra i en situation utan skatten och samhället går miste om det värdet. Även bidragens generositet kan förväntas påverka individers beteende. Generösa sjukpenningregler kan förväntas öka en arbets- tagares benägenhet att sjukskriva sig. Förekomsten av bidrag för vuxna personer att utbilda sig, t.ex. utländska läkare som lär sig svenska för att kunna få en svensk läkarlegitimationen, kan ha långsiktigt positiva samhällsekonomiska effekter. Den sammantagna effekten för samhällsekonomin, i termer av samhällsekonomiska kostnader, är strängt taget en empirisk fråga. Mycket talar dock för att den omfattande svenska omfördelningen som vi berört ovan leder till inte obetydliga samhällsekonomiska kostnader till följd av sådan beteendepåverkan. har det i den politiska debatten blivit accepterat att diskutera och i förlängningen utreda orättmätiga val den enskilde kan göra. Det har då framför allt handlat om bidragsfusk. Inom ramen för FUT-delegationen och t.ex. rapporter, se vidare i kapitel 3, gällande felaktiga betalningars Skatte- och transfereringssystemens motiv och kostnader omfattning har man valt att tala om felaktiga utbetalningar för att ofta därefter bryta ner dessa i tre typer av fel, där ett just är medvetna fel den enskilde begått. De andra typerna av fel handlar om omedvetna fel hos myndigheten i fråga respektive hos den enskilde. Sammantaget handlar de orättmätiga valen ofta om att den enskilde medvetet har angivit en felaktig inkomst, en för låg vid inkomstbeskattning samt bidrag som utgår som ersättning för låg inkomst och en för hög i samband med de ersättningar från socialförsäkringen som har inkomstbortfallsprincipen som grund. Omfördelningen av inkomster, även sådana som har orättmätiga val som grund, innebär inte direkt någon samhällsekonomisk kostnad. Det någon förlorar vinner någon annan. Däremot kan en orättmätig omfördelning påverka förtroendet för samhällets omfördelning och vara nedbrytande för samhällssolidariteten. Snedvriden konkurrens och olikheter när det gäller hur olika spelregler följs leder till ineffektiv användning av samhällets resurser. De förslag som utredningen lägger ökar möjligheterna att kontrollera de uppgifter om inkomst som den enskilde lämnar. 2.3.1Driftskostnader för olika aktörer Det finns driftskostnader för omfördelningen. De administrativa kostnaderna för de olika delarna av systemet är en del av dessa kostnader. Ofta talas det endast om myndigheternas kostnader när de administrativa kostnaderna avhandlas. Det skulle enligt utredning- ens uppfattning dock vara felaktigt att göra den begränsningen, särskilt i det här utredningssammanhanget. Förutom myndig- heterna har företag och individer i befolkningen kostnader av administrativ art för driften av omfördelningssystemet. Skatte- och transfereringssystemens motiv och kostnader Driftskostnader för individer och hushåll Individers och hushålls kostnader i samband med omfördelningen handlar främst om den tid man lägger ner när man deklarerar inkomster och när man söker förmåner. Det handlar om tid som kunde användas på annat sätt. Beroende på systemets utformning varierar kraven. har det t.ex. genomförts ett omfattande utvecklingsarbete som underlättat för den enskilde i samband med inkomstbeskattningen. Detta har lett till att individer och hushåll i allmänhet numera lägger ner mindre tid på inkomstdeklarationen. När en individ eller ett hushåll söker en förmån kräver det tid. Beroende på systemets utformning och individens egen administra- tiva förmåga krävs olika mycket tid. Utifrån ett renodlat resurs- perspektiv är det därför positivt för individen om så lite uppgifter som möjligt behöver lämnas av denne själv. Individen kan ta uppgifter som förts över från arbetsgivaren för goda eller ändra efter kontroll. Denna bekvämlighet måste sägas vara till fördel för den enskilde och när det gäller uppgifter som ändå ska tas fram för ändamålet med handläggningen torde vinsten i bekvämlighet inte medföra några ökade problem i integritetshänseende. Eftersom omfördelningen väsentligen handlar om inkomster och eftersom företag betalar ut löner till anställda har företagen en betydande roll i driften av omfördelningssystemet. Företagen lämnar uppgifter om anställdas löner till myndigheter. Till lämnas sådana uppgifter och t.ex. begär i särskilda fall in uppgifter från arbetsgivare i syfte att kontrollera uppgifter om inkomster. Enkelt uttryckt kan det sägas att löpande uppgiftsinlämning lämpar sig för enklare uppgifter som har bred användning medan besvarande av särskilda frågor lämpar sig för mer komplicerade uppgifter som efterfrågas av myndigheter i mindre omfattning. Företagens driftskostnader är alltså summan av kostnader från löpande uppgiftslämning och besvarande av frågor i särskilda fall. Den lägsta driftskostnaden för ett företag är sannolikt en kombination av båda typerna av uppgiftslämning. Skatte- och transfereringssystemens motiv och kostnader omfattande löpande uppgiftsinsamling kan minska kraven på företagen att därutöver lämna uppgifter för olika statistikändamål men det ökar naturligtvis även den administrativa bördan De förslag utredningen lämnar bör om de förverkligas ha den effekten att den löpande och regelmässiga uppgiftsinlämningen ökar på bekostnad av den andra typen. Handläggningen i myndigheterna kräver resurser. För att kunna tillämpa de regler som gäller behöver myndigheterna information. Den kan finnas tillgänglig på olika sätt och därmed leda till olika administrativa kostnader. Dessutom kan låg tillgänglighet leda till längre handläggningstider, vilket är till nackdel främst för den enskilde men också ofta leder till en mindre effektiv handläggning. Driftskostnaderna hos myndigheterna beror dels på regel- utformningen, dels på det sätt myndigheterna får del av de uppgifter de behöver för handläggningen. I den mån den aktuella myndigheten tvingas till omfattande handläggning blir kostnaderna högre än om uppgifterna finns att hämta i tillgängliga databaser. Även vid en given nivå på omfördelningen kan driftkostnaderna falla olika på de tre kategorierna av aktörer. Denna olika belastning leder sannolikt också till olika samlade samhällskostnader för driften. Teoretiskt kan det sägas att man bör sträva efter en utformning av systemet, och därmed fördelning av driftansvar mellan aktörerna, som leder till de lägsta möjliga samlade kostnaderna vid en given omfördelning. Individerna och hushållen behöver lägga ner mindre tid i ett system där företag och/eller myndigheter förser dem med informa- tion vid deklaration eller när man söker en förmån. Företagen har oftast rollen som uppgiftslämnare. Ju lägre kraven på uppgiftslämnande till det offentliga är, desto lägre blir företagens kostnader för det. Skatte- och transfereringssystemens motiv och kostnader Myndigheternas handläggning kräver mindre resurser om uppgifterna man behöver för handläggning är av hög kvalitet. En av variablerna för att nå en så låg sammantagen driftskostnad som möjligt är balansen i uppgiftslämnande mellan dessa aktörer. Utredningens förslag är utformade för att bidra till en så låg driftskostnad som möjligt för skatte- och transfereringssystemen. 3Tidigare utredningar inom närliggande områden Både statliga utredningar och myndigheter har utrett frågan om hur skatte- och bidragssystemens information ska hanteras och hur felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska förhindras. I detta kapitel redogörs för några av dessa utredningar och rapporter. 3.1Delegationen mot felaktiga utbetalningar Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) lämnade sitt betänkande Rätt och riktigt, Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74). Syftet med delegationens arbete var att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen ansåg att ett elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter var av stor vikt. Delega- tionen föreslog att månadsuppgifter om lön på individnivå skulle införas. Enligt förslaget skulle månadsuppgiften kompletteras med uppgift om arbetstid och frånvarotid. Med en sådan ordning skulle, enligt delegationen, bidragsgivande myndighet få tillgång till säkrare och mer aktuella uppgifter av betydelse för bidrags- utbetalningarna. Delegationen konstaterade bl.a. följande. När det gäller ersättning från behövs för handläggningen av ersättningar även uppgifter om frånvaro. Arbetslöshetskassorna behöver vid bestämmande av ersättning kunna räkna fram normal- arbetstid och dagpenning. För dessa beräkningar krävs detaljerad information om arbets- och löneförhållanden som även avser förhållanden långt tillbaka i tiden. , , beslutar både om gränsen för fribelopp per halvår och om återbetalningen av studiemedel, vilken är inkomstberoende. För del handlar det om handläggning av asyl- utredningar inom närliggande område sökandes rätt till bistånd för sin dagliga livsföring. För handläggningen inom de olika myndigheterna krävs ofta betydligt mer information än den som en månadsuppgift på individnivå kan ge. För denna handläggning krävs därför i allmänhet också annan uppgiftsinsamling. Slutbetänkandet av FUT-delegationen skickades på remiss till 38 remissinstanser1. Flertalet var positiva till förslagen och ansåg att det var mycket angeläget att komma till rätta med felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen. När det gäller förslaget om månadsvisa uppgifter om lön på individnivå ställde merparten av remissinstanserna sig positiva till förslaget och angav bl.a. att förslaget skulle innebära en avsevärd förenkling och förbättring av kvaliteten i underlagen för beslut om individstöd. Några remissinstanser ansåg att delegationens förslag om en redovisning av de anställdas arbetstid och frånvarotid kunde innebära en ökad administration för alla arbets- givare, medan andra remissinstanser ställde sig positiva till förslaget om att månadsuppgiften skulle kompletteras med uppgift om arbetstid och frånvarotid. Några remissinstanser avstyrkte förslaget, däribland Datainspektionen och . var allmänt kritisk mot förslaget och avvisade frågan om rapportering av individuppgifter. Anledningen var bl.a. att ansåg att det var oacceptabelt att företagen skulle tyngas med ytterligare bördor, särskilt när det rörde sig om att vara en del i en myndighets- administration. underströk i sitt remissyttrande att de flesta arbetsgivare är små företag med ytterst begränsade resurser att hantera ytterligare administrativa pålagor.