sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — Det finns tydligare krav på en grundskola, grundsärskola, specialskola, gymnasieskola och gymnasie- särskola att utreda en elevs behov av stöd om en elev av någon anledning, t.ex. en funktionsnedsättning, riskerar att inte nå de kunskapskrav som ska uppnås. Utredningens bedömning är att exempelvis teckenspråkstolkning eller skrivtolkning skulle kunna utgöra sådant särskilt stöd som avses i skollagen och att detta innebär bättre möjligheter än tidigare att vid behov få tolk i skolan. Utredningen ser även positivt på det faktum att rektor ska se till att ett åtgärdsprogram tas fram där det ska framgå hur skolan ska stödja eleven så att han eller hon kan nå kunskapsmålen, samt att rektors beslut om åtgärdsprogram kan överklagas till . Om nämndens utredning visar att eleven ska ges särskilt stöd i annan omfattning eller form än vad som skett, kan nämnden upphäva beslutet och återförvisa ärendet till rektor för ny handläggning. Rektor måste då fatta ett nytt beslut i fråga om åtgärdsprogram. Däremot gäller inte skollagens bestämmelser om åtgärdsprogram för elever i förskolan och i de skolformer som riktar sig till vuxna, dvs. vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Problemet att tolkanvändare inte erbjuds tolk i den kommunala vuxenutbildningen är en fråga som flera intresseorganisationer lyft fram i kontakterna med utredningen. Som framgår av kartläggningen saknas även här uppfölj- ning och kunskap om i vilken utsträckning kommuner erbjuder tolk till primära tolkanvändare som vill studera inom sådan vuxen- utbildning. Utredningens intryck efter att ha talat med intresse- organisationer, tolkcentraler och myndigheter är att detta sker i mycket begränsad omfattning. Utredningens sammantagna bedömning är att skollagens bestämmelser om särskilt stöd och åtgärdsprogram kan öka möjlig- heterna för primära tolkanvändare att erhålla tolktjänst vid utbild- ning som regleras i skollagen. För att kunna bedöma huruvida skollagens bestämmelse om särskilt stöd och åtgärdsprogram är tillräcklig för att säkerställa att primära tolkanvändares behov till- godoses, krävs emellertid en omfattande kartläggning av nuvarande tolkanvändning och en bedömning av framtida behov. Skollagens bestämmelser trädde i kraft och det har därför inte varit möjligt för utredningen att kartlägga hur den tillämpas. Den kommunala vuxenutbildningen omfattas inte av skollagens bestämmelser om åtgärdsprogram och detta är ett område som därför behöver kartläggas särskilt. Som utredningen pekat på tidigare påverkas tolkanvändningen också av en rad andra faktorer än regel- verk och resurser, såsom exempelvis vilka behov och önskemål barn och ungdomar med cochleaimplantat efterfrågar. Intresse- organisationerna har tillfrågats om hur de bedömer framtida behov, men svaren pekar inte entydigt i den ena eller andra riktningen. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att tolk- användning och behov av tolktjänst vid utbildning som regleras i skollagen behöver kartläggas och analyseras ytterligare. Regeringen bör därför ge den nya tolktjänstmyndigheten i uppdrag att kart- lägga tolkanvändningens nuvarande omfattning samt bedöma fram- tida behov av tolktjänst vid utbildning som regleras i skollagen. Uppdraget bör genomföras i samverkan med SPSM och samt i samråd med SKL. 6.4.2Tolktjänst vid högskoleutbildning och vid utbildning som anordnas av enskild huvudman Utredningens bedömning: Särskilda bestämmelser avseende tolktjänst vid högskoleutbildning och vid utbildning som anordnas av enskild huvudman som får statsbidrag är inte motiverade. Bedömning om behovet av särskilda bestämmelser avseende tolktjänst vid utbildning som anordnas av enskild huvudman som inte får statsbidrag kräver en fördjupad kartläggning. Skälen för bedömningen: Av utredningens kommittédirektiv framgår, som nämnts tidigare, att utredningen ska se över om det är nöd- vändigt att reglera rätten till tolktjänst inom områden som inte omfattas t.ex. inom högskoleutbildning och privata utbild- ningar. När det gäller universitets och högskolors ansvar för tolk- kostnader ska universiteten och högskolorna med statlig huvudman avsätta av sitt årliga grundutbildningsanslag för särskilt pedagogiskt stöd för studenter med funktionsnedsätt- ning. Motsvarande gäller för enskilda utbildningsanordnare med statligt bidrag till utbildning och tillstånd att utfärda examina. I den mån de avsatta medlen inte räcker finns det ett gemensamt anslag för särskilt pedagogiskt stöd, som administreras av . Särskilt pedagogiskt stöd utgår i form av teckenspråks- tolkning, skrivtolkning, anteckningsstöd, , enskild handled- ning, extra handledning, språkstöd, viss studentassistans inom hög- skolan m.m. Kostnader för tolktjänst utgjorde av kostnaderna för stödet. Utredningen har övervägt frågan om den nya tolktjänst- myndigheten ska överta ansvaret för tolktjänst till antagna studenter vid högskoleutbildningar. Uppfattningen att det vore ändamåls- enligt att överföra ansvaret för sådan tolktjänst från universitet och högskolor till den nya tolktjänstmyndigheten har framförts till utredningen, bl.a. av TÖI. Utredningen kan se fördelar med en sådan förändring. Myndigheten skulle exempelvis få en bättre överblick över utbildningstolkarna och deras specialistkompeten- ser, vilket kan vara till nytta vid förmedling av tolktjänst inom andra områden, t.ex. arbetslivet. Ur tolkanvändarnas perspektiv är det också sannolikt önskvärt att så mycket som möjligt av samhällets Dock, med hänsyn till att systemet enligt utredningens bedömning i huvudsak fungerar väl och de antagna studenterna i de flesta fall erhåller den tolktjänst de behöver, har utredningen valt att inte föreslå att den tolktjänst som erbjuds de antagna studenterna vid högskoleutbildningar ska övertas av Tolk- tjänstmyndigheten. I ett senare skede när verksamhet är etablerad och det finns samlad statistik och kunskap över den totala tolkanvändningen på nationell nivå, kan det enligt utredningen finnas skäl att överväga om ytterligare områden ska omfattas av myndighetens uppdrag, däribland tolktjänst i högre utbildning. Utredningen anser således att universitet och högskolor även i fortsättningen ska vara skyldiga att tillhandahålla tolk till de primära tolkanvändare som blir antagna till en utbildning vid läro- sätet. Utredningens ställningstagande medför att tolktjänst vid högskoleutbildningar inte föreslås regleras i den nya lagen om tolktjänst som endast reglerar den tolktjänst som Tolktjänstmyn- digheten ska erbjuda. Med hänsyn till att utredningen inte lägger ett sådant förslag anser utredningen att frågan om att i lag eller förordning föreskriva om universitetens och högskolornas skyldig- het att tillhandahålla särskilt pedagogiskt stöd bör tas i ett sammanhang för alla personer med funktionsnedsättning. Utredningen anser inte att särskilda bestämmelser avseende just tolktjänst inom hög- skoleutbildning är motiverade. Utbildningar som anordnas av enskild huvudman som får statsbidrag När det gäller utbildningar som anordnas av enskild huvudman som får statsbidrag kan huvudmännen i de flesta fall inte ansöka om s.k. särskilt pedagogiskt stöd för att täcka tolkkostnader för en antagen student. Ett undantag är vissa av de utbildningar som omfattas av lagen och förordningen om . De enskilda utbildningsanordnarna till sådana utbildningar kan ansöka om s.k. särskilt pedagogiskt stöd hos Myndigheten för yrkeshögskolan.16 Myndigheten för kan bevilja utökade statsbidrag till utbildningsanordnarna för ökade kostnader de haft för pedagog- iska hjälpmedel till funktionshindrade studerande inom deras 16 Årsredovisning 2010 – Myndigheten för s. 27. utbildningar genom att regeringen i sitt regleringsbrev till myndig- heten avsatt medel för sådant utökat statsbidrag.17 Utredningen anser att det bör vara likvärdiga regler för alla enskilda utbildningsanordnare som får statsbidrag till sina utbild- ningar. Utredningen anser att samtliga sådana utbildningsanordnare ska kunna ansöka om utökat statsbidrag för särskilt pedagogiskt stöd och att resurserna för sådant stöd dimensioneras med hänsyn till detta. Utredningen anser även att frågan om att i lag eller förordning föreskriva om de enskilda utbildningsanordnarnas skyldighet att tillhandahålla särskilt pedagogiskt stöd bör tas i ett sammanhang för alla personer med funktionsnedsättning. Enligt utredningens mening går det inte att föreslå en särskild bestämmelse om tolk- tjänst vid dessa utbildningar utan att frågan utvidgas till en bestämmelse om särskilt pedagogiskt stöd för alla studenter med funktionsnedsättningar. Utredningen är i och för sig positiv till en sådan lagbestämmelse men anser sig inte kunna föreslå en sådan bestämmelse när den gäller andra personer med funktions- nedsättning än döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Utredningen anser således inte att särskilda bestämmelser avseende just tolktjänst inom nämnd utbildning är motiverade. Utbildningar som anordnas av enskild huvudman som inte får statsbidrag Det finns ett antal utbildningar som anordnas av enskild huvudman som inte får statsbidrag från staten. Inriktningen på sådana utbild- ningar är mycket skiftande. Det finns yrkesutbildningar, exempelvis frisör- och massörutbildningar, liksom teoretiska utbildningar, exempelvis inom reklam- och ledarskapsutbildningar, som kan leda till att den antagna studenten får en utbildning som leder till arbete eller till fortbildning inom den enskildes nuvarande sysselsättning. Det finns också utbildningar som mer syftar till att studenten ska förkovra sig inom ett fritidsintresse. När det gäller utbildningar som anordnas av en enskild huvud- man som inte får statsbidrag och som inte omfattas av den tolktjänst som samhället erbjuder, finns det inget stöd från det allmänna till eventuella tolkkostnader för en antagen student. 17 Årsredovisning 2010 – Myndigheten för s. 27. Utredningen konstaterar att förhållandena för sådana utbild- ningar är desamma som när det gäller den kommunala vuxenunder- visningen och, som framgår av utredningens kartläggning, att det saknas kunskap om i vilken utsträckning de primära tolkanvänd- arna inte har ansett det möjligt att delta i en utbildning som de blivit antagna till för att utbildningsanordnaren inte har kunnat erbjuda tolk. Det finns stora skillnader mellan de olika utbild- ningarna som anordnas av enskilda huvudmän när det gäller kvalitet, inriktning, ekonomi och storlek m.m. Utredningens intryck efter att ha talat med intresseorganisationer, tolkcentraler och myndig- heter är att de primära tolkanvändarna inte söker sig till sådana utbildningar då de bedömer att de inte kommer att kunna genom- föra utbildningen utan stöd av tolk. Utredningens sammantagna bedömning är att eventuella åtgärder för att förbättra situationen för primära tolkanvändare som blivit antagna vid dessa utbildningar förutsätter bättre kunskapsunderlag avseende utbildningarnas inriktning och kvalitet, behovet av tolktjänst, kostnader och volymer. Det har inte varit möjligt för utredningen att inom ramen för uppdraget genomföra en sådan fördjupad kartläggning och datainsamling. 6.5Förmedlingstjänsterna , och Teletal samt distanstolkning Utredningens förslag: Tillhandahållande av förmedlingstjänsterna , och Teletal ska ingå i Tolktjänst- myndighetens uppdrag. Verksamheten ska bedrivas i samverkan med och . Tillhandahållande av sådan distanstolkning som primära eller sekundära tolkanvändare själva initierar ska ingå i Tolktjänst- myndighetens uppdrag. Verksamheten ska bedrivas i samverkan med och . Skälen för förslaget: Utredningen ska enligt kommittédirektiven undersöka hur IT och hjälpmedel kan fungera som alternativa lösningar vid behov av tolkning och hur denna användning ytter- ligare kan stimuleras för att nå mer kostnadseffektiva lösningar. I detta ska utredningen utvärdera problem och möjligheter som finns med nuvarande erfarenheter av distanstolkning och vid behov föreslå finansiella och organisatoriska lösningar. Intresseorganisationerna har av utredningen ombetts att bedöma och inkomma med synpunkter på i vilken utsträckning och i vilka situationer de primära tolkanvändarna anser att förmedlingstjänster och distanstolkningstjänster kan vara ett alternativ till tolk på plats. Det finns en oro från intresseorganisationernas sida att förmed- lingstjänster och distanstolkningstjänster ska ersätta tolk på plats av ekonomiska skäl. Vikten av att det alltid måste vara den primäre tolkanvändarens frivilliga val att välja förmedlingstjänster och distans- tolkning understryks av flera organisationer. Tekniken är inte heller tillräckligt utvecklad för att kunna erbjuda fullgod kvalitet. Interoperabiliteten, dvs. att olika tekniska produkter kan fungera tillsammans, måste enligt organisationerna blir bättre. Det gäller både mjukvara och hårdvara. Intresseorganisationerna ser att tekniken kan göra tolkningen mer lättillgänglig och vara ett alternativ, exempelvis vid akuta tolkbehov. I situationer där kommunikationen handlar mer om information än dialog är teknik- användning ett möjligt alternativ, liksom i situationer då den primäre tolkanvändaren av integritetsskäl hellre får stöd via teknik än genom fysisk närvaro av en tolk. 6.5.1Förmedlingstjänsterna , och Teletal Det första skälet till att förmedlingstjänsterna , och Teletal enligt utredningen bör tillhandahållas av är tolkanvändarnas önskemål om en ingång till de olika typerna av tolkbaserade tjänster – förmedlings- tjänster, tolk på plats och distanstolkning. Målsättningen bör vara att användarna upplever att en och samma huvudman kan till- handahålla den tjänst som bäst motsvarar behovet i den aktuella situationen, oavsett om detta är icke förbokade bildtelefoni- eller texttelefonisamtal eller stöd via Teletal, förbokad distanstolkning via bild eller text eller vanlig teckenspråks-, skriv-, TSS-, dövblind- tolkning på plats. Det andra skälet till att överföra ansvaret för tillhandahållandet av nämnda förmedlingstjänster från PTS till Tolktjänstmyndig- heten är att tjänsterna utifrån ett verksamhetsperspektiv kan sam- ordnas med distanstolkning och med tolkning på plats och därigenom innebära ökad resurseffektivitet. Om samhällets mål- sättning är att stimulera en utveckling där förmedlingstjänster och distanstolkningstjänster i allt högre utsträckning kan komma att utgöra fullgoda alternativ till tolk på plats, är det enligt utred- ningens uppfattning mest ändamålsenligt att alla tjänster samlas hos en och samma huvudman. En tolktjänstmyndighet som för- fogar över samtliga tolkbaserade tjänster, kan långsiktigt styra utvecklingen mot ökad teknikanvändning i takt med att tekniken förbättras och utvecklas. Ett tredje skäl är att kvalitetsutveckling och uppföljning av förmedlingstjänsterna med som huvudman sker utifrån ett tydligt och samlat tolktjänstperspektiv och i dialog med företrädare för tolkanvändarna. kommer att vara den myndighet med störst kunskap och bäst kontaktytor gentemot tolkanvändarna, bl.a. genom . Ett fjärde argument är att har bättre förutsättningar än PTS att samordna och anpassa lokalisering av en organisation för förmedlingstjänster och distanstolkning till regionala förutsättningar så att exempelvis regioner med svagare efterfrågan av tolkar på plats kan kompletteras med förmedlingstjänst- och distanstolkningsverksamhet. Därigenom skapas bättre förutsättningar för tolkar att bo och verka i hela landet. När det gäller Teletal är detta en förmedlingstjänst som innebär tolkning av svårförstått tal och utförs av personer utan tolk- utbildning. Vid framtida kravställande i samband med upphandling kan det krävas utbildade tolkar. Dock är målgruppen för tjänsten – personer med tal- eller språkproblematik inte en målgrupp som omfattas av utredningens uppdrag. Utredningen har därför övervägt om Teletal ska ingå i utredningens förslag. PTS, före- trädare för tolkcentralerna och flera intresseorganisationer har dock i kontakter med utredningen understrukit vikten av att även Teletal ingår i de förmedlingstjänster som myndigheten ges ett ansvar för. PTS pekar framför allt på att funktionalitet, teknik- utveckling och principer för och kravställande vid upphandling är gemensam för de tre tjänsterna och att en uppdelning av ansvaret på två myndigheter därför är olämpligt. Från andra aktörer påpekas att gruppen med tal- eller språkproblematik nyttjar både och Teletal och därmed är en målgrupp för myndighetens verk- samhet även om Teletal inte skulle inkluderas. Utredningens förslag är mot denna bakgrund att den nya Tolk- tjänstmyndigheten ges ett ansvar för att tillhandahålla förmedlings- tjänsterna , och Teletal. Ett sådant uppdrag bör regleras i en förordning med instruktion för Tolk- tjänstmyndigheten. 6.5.2Distanstolkning som initieras av tolkanvändarna själva Som framgår av avsnitt 6.2.12 föreslår utredningen en lagbestäm- melse som innebär att tolktjänst får erbjudas genom tolk på plats eller genom distanstolkning. Den föreslagna lagbestämmelsen anger vidare att distanstolkning får erbjudas om det är möjligt och motiverat med beaktande av den primäre tolkanvändarens individuella behov. som avses i avsnitt 6.5.1. omfattas inte av den föreslagna lagen. Utredningen menar att den föreslagna lag- bestämmelsen ger en möjlighet att i samband med tolkbeställningen bedöma om uppdraget, med beaktande av den primäre tolkanvändarens individuella behov, skulle kunna utföras genom distanstolkning. Skälen för utredningens bedöm- ning är att en ökad teknikanvändning innebär ökad kostnads- effektivitet samt att det i vissa tolksituationer kan vara en fördel att en tolk inte är fysiskt närvarande, exempelvis av integritetsskäl. Ökad teknikanvändning ger också tolkanvändarna en ökad flexibilitet och frihet i situationer då spontana tolkbehov kan uppstå. En utförligare argumentation för detta redovisas i kapitel 5. När det gäller användandet av olika tolkbaserade tekniska lös- ningar har utredningen tidigare pekat på skillnaden mellan distans- tolkning, som bygger på en förbindelse mellan två fysiska platser, och förmedling som innebär förbindelser mellan tre fysiska platser. Om en tolkanvändare exempelvis väljer att använda den tekniska plattformen för för att få tolkstöd i en situation då den person han eller hon önskar kommunicera med befinner sig på samma fysiska plats, är detta således definitionsmässigt distans- tolkning och inte förmedlingstjänst. används både för distanstolkningstjänst och för förmedlingstjänst och tjänsterna erbjuds utan behovsprövning.18 Eftersom det enligt utredningens uppfattning är önskvärt att stimulera en ökad teknikanvändning på tolktjänstområdet, bör denna form av användarinitierad distans- tolkningstjänst även kunna erbjudas både primära och sekundära tolkanvändare. 18 Uppgift från Tolkcentralen vid läns landsting. En annan form av distanstolkning är skrivtolkning på distans. Det kan ske med hjälp av exempelvis Flexitext mellan datorer, mobiltelefoner och analoga texttelefoner. Såsom redovisats i tidigare avsnitt har en försöksverksamhet med skrivtolkning på distans genomförts i vissa landsting/regioner . Erfarenheterna av försöksverksamheten visar bl.a. att tolkanvänd- arna upplever skrivtolkning på distans som ett bra komplement till tolk på plats, t.ex. vid akuta möten och där det handlar om struktu- rerade samtal mellan få deltagare. Tekniken är dock fortfarande ett problem. En stabil uppkoppling är en avgörande faktor. Utredningen anser att det är angeläget att stimulera en fortsatt utveckling av metoder även för skrivtolkning på distans. Målsätt- ningen bör vara att även skrivtolkning på distans ska kunna erbjudas både primära och sekundära tolkanvändare. Utredningens förslag är mot denna bakgrund att den nya , utöver sådan distanstolkning som avses i avsnitt 6.2.12, även ges ett ansvar för att tillhandahålla sådan distanstolkning som primära eller sekundära tolkanvändare själva initierar. Ansvaret för att tillhandahålla sådan distanstolknings- tjänst bör i likhet med förmedlingstjänsterna regleras i en förord- ning med instruktion för myndigheten. 6.5.3Samverkan avseende utveckling och innovation Den tekniska kompetens och kunskap om marknaden som krävs för kravställande i samband med upphandling samt för kontinuerlig teknisk utveckling av tjänsterna finns inom PTS. Som nämnts i avsnitt 3.13.2 har PTS ett ansvar för att alla i har tillgång till ett utbud av elektroniska kommunikationstjänster, och det ansvaret kvarstår givetvis också om nämnda förmedlingstjänster övergår till . PTS kommer även fortsätt- ningsvis ha utveckling och innovation som en löpande del av sin verksamhet. PTS och den nya tolktjänstmyndigheten bör därför enligt utredningen utveckla lämpliga samarbetsformer som säker- ställer att sådan kompetens finns som stöd för utveckling och drift av förmedlingstjänsterna även . HI har flera uppdrag och verksamheter som knyter an till området distanstolkning och förmedlingstjänster för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet. tillhandahållande av förmedlingstjänster och distanstolkningstjänster bör därför bedrivas i nära samarbete med HI. 6.6Försöksverksamhet med tolktjänst utan behovsprövning Utredningens bedömning: bör ges i uppdrag att genomföra en försöksverksamhet med tolktjänst utan behovsprövning i en begränsad region eller inom ett specifikt samhällsområde . Skälen för bedömningen: Enligt kommittédirektiven ska målsätt- ningen med utredningens arbete vara en brukarorienterad modell med ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation. Det finns vissa uppgifter om hur tolkanvändningen förändrats . Ett utvidgat samhälleligt åtagande och resursförstärkningar har lett till ökad tolkanvändning, vilket är föga förvånande. Antalet primära tolkanvändare har inte ökat i samma utsträckning som tolkuppdragen, vilket alltså innebär att varje tolk- användare erhållit fler tolktimmar. Enkelt uttryckt förefaller ökade resurser leda till att latenta behov i högre grad kan tillgodoses, men ändå inte fullt ut motsvara det faktiska tolkbehovet. Det har alltid funnits begränsningar i form av ekonomiska ramar eller begränsad tillgång till tolkar. Det har därför alltid varit nöd- vändigt att behovspröva och prioritera bland tolkbeställningar. Detta har i sin tur påverkat de primära tolkanvändarnas beteende och levnadsvanor. De primära tolkanvändarna förefaller ha anpassat sin efterfrågan efter det utbud man bedömer finns och de begränsningar som tolkcentralers, eller andra aktörers agerande ger uttryck för. uttryckte målsättningen att döva och hörselskadade skulle erbjudas och personer med döv- blindhet tolk per vecka.19 Utredningen menade att dessa nivåer skulle svara mot det faktiska behovet. Detta är nivåer som innebär 150–per individ och år för döva och hörselskadade och för personer med dövblindhet, vilket inte dagens system kan erbjuda. 19 SOU 1991:97. Såsom redovisats i tidigare avsnitt anser utredningen att det saknas kunskapsunderlag för en bedömning av tolkanvändning och tolkbehov i ett tioårsperspektiv. Det har inte varit möjligt för utredningen att, under den begränsade tid som utredningen haft till sitt förfogande, genomföra den typ av studier som skulle krävas för att få fram ett kvalificerat underlag i detta avseende. Intresseorganisationerna som beretts möjlighet att redovisa sina bedömningar av mörkertal och framtida tolkbehov har, med något undantag, inte heller ansett sig kunna bedöma dessa frågor. Organisationerna konstaterar att mörkertalet sannolikt är betydande och redovisar tänkbara skäl till detta. Dock understryker flera av organisationerna att tolkanvändare inte vill ha en tolk när- varande eller använda tekniska lösningar för förmedling eller distanstolkning om det inte är nödvändigt för att kunna kommunicera i den aktuella situationen. Det finns således inte anledning att tro att det skulle förekomma något överutnyttjande av samhällets tolk- tjänst.