sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Grunden i hanteringen av djursmittor har således utgjorts av ett statligt gränsskydd för att hindra att sjukdomar kommer in i landet. Detta har kompletterats av en epizootilagstiftning för att bekämpa och utrota vissa sjukdomar när de kommer in i landet. kom förordningen (1961:309) om bekämpande av salmon- ellainfektion hos djur m.m. vars syfte var att alla djur som går in i livs- medelskedjan är fria från salmonella. Förutsättningarna för att upprätthålla ett gränsskydd kom dock att förändras i och med EU-inträdet. innebär ett starkt gränsskydd mot tredje land men att gränskontroller mellan medlemsländer i princip ska upphöra. beviljades flera tilläggs- garantier. Näringens uppfattning var att det krävdes ytterligare åtgärder. Resultatet blev att i samband med bildade ett antal organisationer inom jordbruksområdet en egen smittskyddskontroll – Svenska Djurbönders Smittskyddskontroll(SDS) och fjäderfä. Detta är frivilliga sammanslut- ningar som ställer längre gående införselkrav än . har utgifterna såväl för salmonellabekämpning som för epizootiska sjukdomar ökat. Frågan är i vilken utsträck- ning som utvecklingen har ett samband med handeln med andra EU-länder eller om utvecklingen kan förklaras av andra faktorer. Den ökningen motsäger inte att läge på djurhälso- området är gott i ett internationellt perspektiv. Den positiva utveck- lingen är inte unik. Den långsiktiga utvecklingen är densamma inom EU även om några stora utbrott har ägt rum och att i några länder har vissa sjukdomar bitit sig fast och blivit nästan endemiska (allmänt förekommande). Sjukdomsutvecklingen internationellt har också positiva inslag. FAO lämnade ett pressmeddelande som angav att räknade man med att boskapspest (Rinderpest) kommer att vara utrotat i hela världen. Boskapspest är en av de 1992/93:119 s. 43. djursjukdomar som har slagit hårdast mot boskap. Den första svenska regleringen av smittsamma djursjukdomar avsåg just boskaps- pest (fänadspest) som då och under orsakade stor skada för landet. I takt med att djurhälsotillståndet förbättrats har, i flera länder och i internationella organisationer som OIE, allt större vikt kommit att läggas vid folkhälsan som motiv för ett offentligt engagemang i kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Detta aktualiserar frågan om omfattningen av det offentliga åtagandet; vilken roll ska staten ha och vilken roll ska tilldelas näringen och enskilda djurägare? Den uppfattning som alltmer betonas är att producenterna, och hit räknas primärproducenterna, har ansvaret för att djuren är friska och att inte smitta sprids. Staten kan och ska stödja producenterna men ansvaret ligger hos djurägaren. Det är också det synsättet som återfinns i den dokumentation som EU har presenterat i samband med det pågående arbetet inom unionen om en ny djurhälsopolitik. 1.2Det statliga smittskyddets utveckling i En av de första frågor som utredningen ställde sig var; vad är orsaken till att staten har en så dominerande roll när det gäller kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Hur ska man förklara att när det gäller djursjukdomar riktar staten långt- gående tvingade åtgärder mot den enskilde som i stort sett endast har sin motsvarighet inom det polisiära området? Hur har denna politik vuxit fram och vad har varit de grundläggande motiven för det starka statliga inflytandet och engagemanget? första hälft stod frågor om djursjukdomar och bekämpningsstrategier högt på den politiska dagordningen och flera offentliga utredningar tillsattes för att ge staten underlag för beslut om insatser för att förbättra djurhälsoläget och för att bekämpa olika sjukdomar. Därefter är det mera tunnsått med dokumentation. Det har genomförts rapporter och sammanställningar från berörda myndigheter som har legat till grund för förändringar i lagar och för- ordningar. I rapporterna saknas ofta mer principiella resonemang. Utredningens uppdrag innebär att bl.a. se över statens roll och ansvar för kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Mot den bakgrunden har utredningen uppdragit åt veterinär att närmare belysa frågeställningen, vars rapport, Det svenska smittskyddets historia, redovisas i del C, bilaga 1. Naturligtvis ger rapporten inte hela bilden av smittskyddets historia, men den ger en god bild av den veterinära smittskydds- arbetets utveckling i . Rapportens huvudsyfte är att försöka klarlägga det övergripande motivet för det statliga engagemanget i kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Nedan följer en kort sammanfattning av rapporten som i första hand tar sikte på lagstiftningen och lagstiftningens förändring inom området. av en svensk djurhälsopolitik kan härledas till . Redan då las grunden för den politik som i stort sett fortfarande gäller. Den första försvarslinjen var att reglera införsel av djur till landet för att förhindra smittspridning men hade smittan väl kommit in i landet gällde isolering och eliminering av de smittade djuren. Utrotning av de epizootiska sjukdomarna var målsättningen. var det boskapspesten som plågade landets bönder. I takt med att diagnostekniken utvecklades kom allt- fler sjukdomar att omfattas av de stränga åtgärderna och omfattades 14 sjukdomar av epizootireglerna. Då regler- ades också ersättningen till djurägarna. Det var enbart förlust genom nedslaktning av sjuka djur eller för sjukdom misstänkta djur som kunde bli föremål för ersättning från staten. Det tidiga statliga engagemanget är inte svårt att förstå. En sjuk- dom bland lantbrukets djur som kraftigt minskar produktionen eller leder till att djuren avlider var ett hot mot folkförsörjningen. Det var i själva verket ett hot mot hela samhällsekonomin då det i princip var likhetstecken mellan samhällsekonomi och jordbrukets ekonomi. När den moderna epizootilagen (1935:105) beslutades var livs- medelsförsörjningen fortfarande ett viktigt motiv för statens engage- mang i bekämpningen av smittsamma djursjukdomar. Det fanns emellertid också andra a skäl. Den ekonomiska utvecklingen hade gått snabbt men hade främst kommit städerna till del. Förbättr- ingar i djurhälsan borde leda till ökad produktivitet och produktion i lantbruket, vilket skulle kunna bidra till att kanalisera det begynnande välfärdssamhället också till landsbygden. Epizootilagstiftningen hade föregåtts av flera offent- liga utredningar. En återkommande plåga för lantbruket var mul- och klövsjuka; ett omfattande utbrott hade ägt rum – 1927. En statlig utredning utarbetade en bekämpningsstrategi. Parallellt hade tillsatts en utredning om möjligheten att med för- säkringar täcka djurägarnas förluster vid sjukdomsutbrott. Intresset för hälsotillståndet bland lantbrukets djur var påtagligt hos de folkvalda. Flera initiativ till åtgärder till förbättringar kom också från . Utbrotten följdes upp av gedigna utvärderingar som gav underlag för fortsatta insatser. I och med epizootilag reglerades samtliga de sjukdomar som lagen kunde tillämpas på i lag. Lagen omfattade 13 sjukdomar. Skälet till lagregleringen var att lagen gav staten långtgående befog- enheter i förhållande till den enskilde och att som ange till- lämpningsområdet i kungörelser ansågs inte längre rimligt. hade beslutats om att staten, förutom ersättning för avlivning av djur, också ska ersätta djurägaren för veterinära kostnader i sam- band med ett sjukdomsutbrott. I de fall som det blev frågan om att avliva en hel besättning – stamping out – kunde ersättning betalas ut efter hemställan från djurägaren till Kungl. Nytt i lagen var att djurägaren blev skyldig att rapportera misstanke om epizooti hos djuren till en veterinär som också fick möjlighet att utfärda spärrförklaring för misstänkta smittade besättningar. Medicinalstyrelsen hade tillsynen över lagstiftningen och läns- styrelsen svarade för den regionala tillsynen. Länsstyrelsernas beslut- kompetens begränsades. De beslut som styrelserna tidigare hade kunna ta om bl.a. smittförklaring och att inrätta skyddszoner skulle nu tas i samråd med Medicinalstyrelsen. Medicinalstyrelsen hade också ansvaret för det veterinära området och för de åtgärder som måste vidtas vid ett epizootiutbrott. Lant- bruksstyrelsen hade ansvaret för att kontrollera en sjukdom, tuber- kulos hos nötkreatur. Resultatet var dock nedslående och Lant- bruksstyrelsen fick kritik för ovilja att införa regler som skulle störa den normala jordbruksproduktionen. Ansvaret flyttades över till Medicinalstyrelsen. Tuberkulos är en allvarlig zoonos men bekämpningen var till att börja med främst motiverad av konsekvenserna för produktionen. När ansvaret gick över till Medicinalstyrelsen kom detta första stora kontrollprogram att drivas mer målmedvetet. Först blev hela landet fritt från tuber- kulos och därmed kunde tuberkulos föras in epizootilagstiftningen. Arbetet avslutades under Kungl. veterinärstyrelsen som hade bildats då den veterinära verksamheten bröts ut ur Medicinalstyrelsen. Lagstiftningen kom emellertid att upplevas som alltmer svår- överskådlig. fanns det 12 sjukdomar upptagna i lagen men lagstiftningen ägde giltighet också för en rad andra sjukdomar upp- tagna i kungörelser. Veterinärstyrelsen föreslog, i syfte att öka flexi- biliteten, att sjukdomarna skulle anges i en tillämpningsförordning, den s.k. epizootikungörelsen, och att de sjukdomar som listan skulle omfatta borde anpassas till internationell lagstiftning. Så blev också fallet. Ur epizootisk synvinkel var åren till lugna. Under 1950-talet slutfördes de stora kont- rollprogrammen för tuberkulos och brucellos med följd att hälso- tillståndet bland lantbrukets djur stadigt förbättrades. Under 1950- talet hade över 7 000 djurbesättningar drabbats av någon epizootisk sjukdom. var antalet djurbesättningar med utbrott av en epizootisk sjukdom färre än 100, varav häften inträffade fem första år. Lika länge som staten har påtagit sig ansvaret för bekämpning av vissa djursjukdomar har det förts en diskussion om hur långt statens ekonomiska ansvar sträcker sig för de beslut som staten fattar. Det har också återkommande diskuterats i vilken utsträckning som det finns en risk för att en djurägare skulle bli obenägen att anmäla misstänkta sjukdomsfall och kanske också mindre benägen att följa myndigheternas råd och anvisningar om stora kostnader läggs på denne. Från statens sida har det varit angeläget att försöka fördela de ekonomiska riskerna från den enskilde till ett större kollektiv. Efter omfattande utredning inrättades en statligt subventionerad frivillig försäkring . Vid fanns det också flera försäkringsbolag som sålde försäkringar inom djurhälsoområdet. Anslutningsgraden till den subventionerade försäkringen var dock låg och frågan var föremål för många debatter i . Till exempel framförde i en motion i ett förslag om att varje djurägare skulle betala en viss årlig avgift till statskassan, detta i förhållande till besättningens värde. Medlen skulle användas vid bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Eftersom många djurägare valde att stå utanför den statligt under- stödda försäkringen kom stod frågan upp om obligatorisk anslutning tillförsäkringen. En utredning tillsattes men den avvisade förslaget om obligatorium. hade staten tagit på sig ett allt större kostnadsansvar vid sjukdomsutbrott. Från början ersatte staten djurvärdet för de djur som hade avlivats under bekämpningen. tog staten över kostnadsansvaret för de veterinära förrätt- ningskostnaderna och omkring tog staten på sig det fulla kostnadsansvaret för smittrening som då lyftes ut från den stats- understödda försäkringen. Det som återstod av kostnader för djurägaren i samband med sjukdomsutbrott var, det som senare kom att kallas, intrång i närings- verksamhet eller produktionsförluster. Vid de stora utbrotten av mul- och klövsjuka åren 1951–1952 och svinbrucellos åren 1956–1957 hade djurägarna drabbats av stora förluster till följd av driftsavbrott och isolering. Följden blev att staten också tog på sig en del av de kost- nader för det driftavbrott som uppkom efter att en besättning ned- slaktats. Det belopp som utgick motsvarade en tjugondel av det värde som vid nedslaktning åsattes de slaktade djuren. gjordes en översyn av epizootilagen på ini- tiativ av Lantbruksstyrelsen. Framställan ledde till epizooti- lag(1980:369). I förhållande till lag var den mest omfattande förändringen statens kostnadsansvar. hade myndighets ingripande på grund av smittfara inneburit ingen eller en begränsad ersättningsrätt för den enskilde. Kostnader och förluster för den enskilde ersätts fullt ut. Därmed stängdes mark- naden för försäkringslösningar och på en framställan av Lantbruk- styrelsen avskaffades den statsunderstödda försäkringen. Vidare beslöts att listan över epizootiska sjukdomar skulle omfatta samt- liga sjukdomar på OIE:s s.k. A-lista. diskuterades reglerna för införsel av levande djur från smittskyddssynpunkt vilket kopplades samman med införsel av levande djur över huvud taget. statsverksproposition anför jordbruksministern att införsel av levande djur alltid är en risk och att reglerna för införsel av djur bör skärpas. Propositionen går emellertid ett steg längre och konstaterar att skärpningen av lagstiftningen tar fasta på att begränsa sådan införsel som inte framstår som angelägen från allmän eller enskild synpunkt4 . I och med EU-inträdet kom situationen att ändras. epizootilag var i kraft . Den översyn som gjordes medförde inte några principiella ändr- ingar i lagstiftningen. Statens ansvar för kontroll och bekämpning av epizootiska sjukdomar bekräftas än en gång epi- zootilag. Det politiska inflytandet minskar dock. får , utöver det operativa ansvaret vid sjukdomsutbrott, ansvaret att bestämma vilka sjukdomar som epizootilagens regler ska tillämpas på. Den enskildes rätt till ersättning kvarstod. På ett område blev det emellertid ett trendbrott. Ersättning för produktionsförlust eller intrång i näringsverksamhet sänktes till från tidigare 1979/80:100, Bilaga 13, s. 84. För några allvarliga sjukdomar, som regeringen bestämmer, skulle dock även i fortsättningen utgå full ersättning för produktionsförluster. Ett särskilt kapitel inom djurhälsoområdet intar bekämpning av salmonella i djurbesättningar. Upprinnelsen var ett även med inter- nationella mått mätt, stort utbrott av salmonella hos människor. Utbrottet som inträffade 1953 kom efter en rad olyck- liga omständigheter att orsaka att 9 000 människor insjuknade och cirka 90 avled. Till skillnad från de smittsamma sjukdomar som omfattas av epizootilagen är det inte möjligt att utrota salmonella- bakterien. Inledningsvis tillämpades epizootilagens regler under Alvesta- utbrottet men det visade sig snart vara olämpligt. En särskild salmonellaförordningen kom 1961 som byggde på epizootilagens regelverk. Därmed startade ett program som är det mest långvariga, genomgripande och kostsamma i djursmittskyddets historia. Tidigt blev ersättningsreglerna en huvudfråga då statens kostnader snabbt ökade i en omfattning som inte var förutsedd. För att komma till rätta med kostnaderna har ersättnings- reglerna ändrats vid olika tillfällen. togs beslutet att helt undanta vissa produktionsgrenar från ersättning vid utbrott av salmonella. Större slaktkycklingsbesättningar och specialiserad nöt- köttsproduktion stod för den övervägande delen av statens kost- nader och de ställdes nu utanför möjlighet till ersättning från staten vid utbrott. De hänvisades till de privata försäkringar som erbjöds. När den särskilda lagstiftningen om salmonella avskaffades och ersattes med zoonoslagen ändrades ersättningsreglerna återigen. blev ersättningen av kostnaderna såvida besättningen inte var ansluten till ett kontrollprogram då ersättning utgår . De två närliggande lagstiftningarna, epi- zooti- respektive zoonoslagen, kom därmed att ha helt olika ersätt- ningsregler trots att de för den enskilde djurägaren medför i stort sett likvärdiga konsekvenser vid ett utbrott. Vid epizootiutbrott har djurägaren rätt till ersättning medan utbrott som bekämpas enligt zoonoslagen gäller att i skälig omfattning mildra de eko- nomiska konsekvenserna för djurägaren. Zoonoslagen, som ersatte den tidigare salmonellalagen, har tillkommit för att bekämpa sjuk- domar som finns i landet och som i första hand utgör ett hot mot folkhälsan. Vilka zoonoser som lagstiftningen ska tillämpas på har överlämnats till att besluta. Lagen omfattar dock endast salmonella hos djur. I och med att beslöt att e ansöka om medlemskap i den Europeiska unionen kom smittskyddsfrågorna återigen upp på den politiska dagordningen. För att underlätta handeln med djur och livsmedel på den inre marknaden har EU regelverk för ett antal djursjukdomar. Den anläggning som vill sälja djur till ett annat medlemsland ska vara dokumenterat fri från ett antal djursjuk- domar. Det var i och för sig inga problem för , problemet var i stället att det inte fanns för alla medlemsstater obligatoriska handels- krav för andra sjukdomar som framgångsrikt hade bekämpat. För att kunna tillämpa statlig kontroll för dessa andra sjukdomar vid införsel från andra medlemsländer fodrades ytterligare beslut från EU. Lösningen blev att begära s.k. tilläggsgarantier för de sjukdomar som inte redan täcktes av EU:s krav på handeln med djur. Ansök- ningarna åtföljdes av dokumentation om frihet från sjukdomen i fråga, alternativt om bekämpningsprogram som syftade till att skulle uppnå frihet. De olika handelsdirektiven öppnade möjlighet för detta, se vidare del B, kapitel 3. För att övertyga kommissionen om att garantierna också skulle omfatta salmonella utarbetades ett heltäckande kontrollprogram. Efter långa förhandlingar kunde kommissionens tvekan undanröjas och beviljades tilläggsgarantier för salmonella. Det statliga ansvaret för kontroll och bekämpning av djursjuk- domar har legat på olika myndigheter. Från början övervakades och tillämpades epizootilagens regelverk av Medicinalstyrelsen som också hade den veterinära kompetensen. De veterinära frågornas placering har dock varit en ständigt pågående diskussion. Förslaget att flytta frågorna till Lantbruksstyrelsen motsatte sig både Medicinalstyrelsen och Lantbruksstyrelsen. Lantbruks- styrelsen var orolig för att ansvaret för epizootilagens hårda regler skulle medföra att jordbrukarnas förtroende för myndigheten skulle minska och försvåra huvuduppgiften att främja jordbruks- näringen. Det dröjde innan frågan avgjordes genom att de veterinära frågorna fördes till en egen myndighet, Kungl. Knappt var det dags för en omorg- anisation. Det problem med förtroendet hos jordbrukarna som tidigare utgjort ett hinder för att föra de veterinära frågorna till Lant- bruksstyrelsen var nu undanröjt. delades Veterinär- styrelsen mellan Lantbruksstyrelsen och det nybildade Livsmedels- verket. , i samband med avregleringen av jordbrukspolitiken, ombildades Lantbruksstyrelsen till dagens med fortsatt ansvar för de veterinära frågorna inom djurproduktionen. 1.3Utredningens kommentar till det statliga smittskyddet Staten har lagt fast regler för att förhindra spridning av vissa smittsamma djursjukdomar. Det har å ena sidan handlat om att motverka att smittämnen kommer in i landet genom import av levande djur och å andra sidan att genom olika bekämpnings- åtgärder förhindra att en smitta biter sig fast om den väl kommit in i landet. Denna principiella inriktning för det statliga åtagandet på smittskyddsområdet tillämpas alltjämt. var åtgärder för att begränsa smittspridningen inom djurproduktionen en viktig politisk fråga. epizootilag föregicks av flera statliga utredningar för att lägga fast vilka djursjuk- domar som lagstiftningen skulle tillämpas på samt den bekämpnings- strategi som borde tillämpas beroende på sjukdom. I utredningarna deltog experter från såväl det medicinska som det veterinära området. Efter framgångarna med bekämpningen av tuberkulos, klassisk svinpest och mul- och klövsjuka inträdde en med mycket få sjukdomsutbrott. Den framgångsrika bekämpningen och möjligheten att i stort sett kont- rollera all import av djur och djurprodukter var säkerligen en del av förklaringen till utvecklingen. Importkontrollens effektivitet kan förmodligen förklaras av att den motiverades både av djurhälsoskäl och jordbrukspolitiska överväganden. Inträdet i EU ändrade förutsättningarna för politiken. Det var i princip inte längre möjligt att kontrollera införsel från andra medlemsländer. I förhandlingarna inför medlemskapet beviljades dock – och övriga Nordiska länder – s.k. tilläggsgarantier som innebar fortsatt möjlighet att ställa krav på sjukdomsfrihet för olika sjukdomar vid införsel av djur och djurprodukter från andra medlemsländer. ansökte om tilläggsgarantier för ett stort antal djursjukdomar och beviljades garantier för ett mindre antal. Med motiveringen att kommissionen ännu inte har behandlat övriga ansökningar upprätthåller de införselregler som gällde för EU-inträdet. Efter minskade det politiska engagemanget för smittskyddsfrågor i djurproduktionen. Styrningen kom allt mer att övergå till de veterinära myndigheterna och de veterinära expert- erna. Länge höll staten hårt i resurserna för kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Staten tog emellertid med tiden på sig att i allt större omfattning betala ersättning till djurägare. I och med epizootilag kom djurägare att fullt ut ersättas för samt- liga kostnader inbegripet produktionsförluster – intrång i näringsverk- samhet – och djurägaren fick dessutom en närmast ovillkorlig rätt till ersättning. Den ändringen kom med få utbrott av sjukdomar och med låga statliga kostnader för epizootibekämp- ning. epizootilag ändras ersättningsreglerna återigen men gick utvecklingen i motsatt riktning. Sannolikt mot bakgrund av att antalet utbrott ökat. Utbrotten medförde ökade statliga utgifter och ändringen av ersättnings- reglerna innebar sänkt ersättning för produktionsförlust till 50 pro- cent av kostnaderna för flertalet djursmittor. De riktigt stora utgifterna för sjukdomsbekämpning för staten har dock sin bakgrund i salmonella- utbrottet i . Det medförde att staten tog på sig ett lång- siktigt ansvar för kontroll och bekämpning av salmonella i djurhåll- ningen och ersättning till berörda djurägare som saknar motstycke inom djursmittsområdet. Smittan som är omöjlig att utrota har inneburit statliga utgifter i en omfattning som förmodligen ingen räknat med när reglerna infördes. kostade bekämpningen av salmonella inom djurproduktionen staten räknat i dagens penningvärde, nivåer som överskreds först . De höga kostnaderna för bekämpningen av salmonella tvingade fram ändringar i ersättningsreglerna. Flera ändringar genomfördes som kulminerade med den långtgående åtgärden att helt undanta vissa produktions- former från ersättning. Ersättningsreglerna har komplicerats och blivit svårförståliga för många djurägare. 2Djursjukdomar samt samhällskostnader för några sådana sjukdomar Djur kan drabbas av ett stort antal sjukdomar. Många sjukdomar finns allmänt förekommande (endemiskt) i landet hos vilda eller tama djur. En del av dessa sjukdomar kan drabba lantbrukets eller vattenbrukets djur och orsaka stora produktionsförluster. Sjuk- domar och ohälsa bland djur är ett naturligt inslag i djurhållningen. Den enskilde djurhållaren har dock möjlighet att genom val av pro- duktionsform, hygienregler och andra biosäkerhetsåtgärder påverka hälsotillståndet hos sin djurbesättning. Vissa smittsamma sjukdomar kan, om de bryter ut, få stora kon- sekvenser för produktionen och i vissa fall för folkhälsan. Sådana sjukdomar omfattas i allmänhet av internationella regler där regel- verket har kommit till för att underlätta och säkra handeln med levande djur och produkter från djur1. För ett antal av sjukdomarna har EU tvingande bekämpningsåtaganden för medlemsländerna vid utbrott. Sjukdomarnas internationella reglering möjliggör enklare jämförelser mellan olika länder i fråga om förekomst av sjuk- domarna.