sou · GYB376d2 · 2011-01-01 00:00:00 — I den mån en internationell överenskommelse innebär att Transportstyrelsen är skyldig att fullgöra vissa arbetsuppgifter och den konkreta arbetsuppgiften kräver att Transportstyrelsen ska kunna behandla personuppgifter, är behandlingen tillåten enligt detta ändamål. Även om överenskommelsen förutsätter frivillighet omfattas Transportstyrelsens behandling av detta ändamål. I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att utlämnande av uppgifter även kan ske inom ramen för andra ändamål som hänför sig till Transportstyrelsens verksamhet. Om det internationella informationsutbytet sker som en del av ett fordonsregistrerings- ärende, t.ex. rörande ursprungskontroll, sker behandlingen av personuppgifter med stöd av ändamålet att Transportstyrelsen får behandla personuppgifter om det behövs för frågor om fordons registrering och brukande samt därmed sammanhängande frågor (se avsnitt 9.3.1). Samma gäller när Transportstyrelsen inom ramen Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser för ett ärende om ett fordons registrering företar kontroller via EUCARIS om ett fordon är stulet. I detta sammanhang tillämpas bestämmelsen i 5 kap. 10 § andra stycket vägtrafikdataförordningen, som är en direkt motsvarighet till bestämmelsen i 4 kap. 12 § andra stycket FVTR. Av den bestämmelsen följer att uppgifter från ett personregister hos en myndighet i ett annat land får överföras endast i samband med ett ärende om ursprungskontroll, registrering av fordon, utbyte av utländskt körkort eller om förarkort enligt rådets förordning (EEG) nr 3821/85 av om färdskrivare vid vägtransporter samt vid kontroll enligt 3 kap. 15 § KKL. I den mån Transportstyrelsens uppgiftsskyldighet till en utländsk myndighet framgår av lag eller annan förordning kan skyldigheten även omfattas av den för databaserna gemensamma bestämmelsen i vägtrafikdatalagen om att personuppgifter får behandlas för att tillhandahållas i den utsträckning uppgifts- skyldigheten följer av lag eller annan förordning (se avsnitt 8.4.6). Om Transportstyrelsens uppgiftsskyldighet direkt följer av en internationell överenskommelse faller behandlingen under ändamålsbestämmelsen som vi här föreslår. Ändamålet om det behövs för att fullgöra en för bindande internationell överenskommelse gäller Transport- styrelsens behandling av uppgifter. Om en behandling inte följer av en bindande internationell överenskommelse kan uppgifter inte hämtas in eller lämnas ut med stöd av denna bestämmelse, t.ex. för att överenskommelsen inte är undertecknad. Så är fallet för tillfället med informationsutbytet via EUCARIS. Den behandlingen kan i stället ske med stöd av ändamålsbestämmelsen i 2 kap. 4 § a) i den föreslagna vägtrafikdatalagen. 8.9.5Särskilt om direktåtkomst i internationellt samarbete Som vi har redogjort för i avsnitt 8.9.2 sätter ändamåls- bestämmelserna gränsen för när en behandling som har till syfte att överföra information till en utländsk aktör får förekomma. Uppgifter i vägtrafikregistret kan enligt vår uppfattning därför inte lämnas ut med stöd av gemenskapsrätten eller av en internationell överenskommelse om behandlingen inte är i överensstämmelse med de ändamål som anges i lagen. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser Direktåtkomst får förekomma endast om det står i överens- stämmelse med ändamålsbestämmelserna i vägtrafikdatalagen. Det finns en möjlighet att, om ändamålsbestämmelserna är uppfyllda, bevilja direktåtkomst till uppgifter i vägtrafikregistret för utländska aktörer. Avsikten är inte att en utländsk aktör ska kunna grunda sin rätt till direktåtkomst på bestämmelsen som avser Transport- styrelsens fullgörande av åliggande som följer av för bindande internationella överenskommelser (se 2 kap. 2 § punkten f). Denna bestämmelse avser endast Transportstyrelsens åtaganden. Med den ökade internationaliseringen och rörligheten för såväl personer som kapital har samarbetet mellan vägtrafikregister- myndigheter och polisen i olika länder ökat. Samarbetet regleras i stor utsträckning i olika författningar och EU-rättsakter, men även genom internationella överenskommelser. Vi anser att det behöver införas en generell ändamåls- bestämmelse som tar hänsyn till det internationella samarbete som kommer att ställa krav på att andra länder får direktåtkomst till uppgifter i databaserna. Utländska myndigheter och aktörer kan enligt vårt förslag ges direktåtkomst till uppgifter i fordonsdatabasen, behörighets- databasen och tillståndsdatabasen om ändamålet är att uppgifterna behövs som underlag för prövningar eller beslut för försäkrings- givning eller annan allmän eller enskild verksamhet. Detta förhållande gäller även . Den direktåtkomst som utländska vägtrafikregistermyndigheter har till uppgifter i fordons- registreringen i vägtrafikregistret via EUCARIS grundas på detta ändamål. I den föreslagna vägtrafikdataförordningen finns begränsningar om vilka personuppgifter som får behandlas för dessa ändamål, vilket innebär att bestämmelsen enligt vårt förslag har precis samma innebörd som enligt LVTR. Om behandlingen inte omfattas av dessa ändamål kan således direktåtkomst till personuppgifter inte medges. Det finns enligt vår uppfattning dock risk för att detta ändamål, trots att det är generellt, inte kommer att vara tillämpligt på kommande internationella överenskommelser eller EU-rättsakter. I departementspromemorian Genomförande av Prümrådsbeslutet (Ds 2009:8) ansågs att rådsbeslutets bestämmelser om tillhanda- hållande av uppgifter till andra medlemsstater inte rymdes i ändamålsbestämmelsen i 5 § LVTR och att den därför behövde ändras. I departementspromemorian föreslogs att det i 5 § LVTR skulle införas en ny sjätte punkt som angav att vägtrafikregistret Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser har till ändamål att tillhandahålla uppgifter för en utländsk myndighets inhämtande, i enlighet med en internationell överens- kommelse som efter godkännande har tillträtt, av uppgifter om fordon och fordonsägare eller innehavare, i syfte att användas i myndigheternas verksamhet för att förebygga brott, utreda brott eller upprätthålla allmän säkerhet. I samband härmed föreslogs även att bestämmelsen i 8 § LVTR om direktåtkomst till personuppgifter skulle utvidgas till att även omfatta detta ändamål. Vi delar den uppfattning som redovisades i departements- promemorian om att Prümrådsbeslutet bestämmelser om tillhandahållande av uppgifter innebär att ändamålsbestämmelsen i LVTR behöver ändras. Det bör därför införas en särskild ändamålsbestämmelse som medger att personuppgifter får behandlas för att tillhandahålla uppgifter som behövs för en utländsk myndighets verksamhet i den utsträckning som följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt eller om det följer av en EU-rättsakt. Någon begränsning till endast Prümråds- beslutet bör inte ske, utan bestämmelsen bör vara generell för att möta de krav på informationsutbyte som kan uppstå . När en sådan överenskommelse har ingåtts eller en EU-rättsakt har tagits fram får det förutsättas att det har gjorts en avvägning av intresset att lämna ut uppgiften och skyddet för den enskildes personliga integritet. Uppgifterna bör dock inte kunna lämnas ut genom direktåtkomst oberoende av vem som har ingått en internationell överenskommelse. Ändamålet bör av integritetsskäl därför endast omfatta överenskommelser som efter godkännande har tillträtt och inte sådana överens- kommelser som regeringen eller Transportstyrelsen genom bemyndigandet i vägtrafikdataförordningen har ingått. I dessa fall får en annan ändamålsbestämmelse tillämpas. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser Vårt förslag: Handlingar som hör till ett ärende ska få behandlas i en databas. Sådana handlingar får innehålla de upp- gifter som har lämnats i eller är nödvändiga för handläggningen av ärendet. Vid sökning efter sådana handlingar ska särskilda sökbegrepp gälla. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka sökbegrepp som får användas vid sökningar efter handlingar. När en handling väl är identifierad ska det inte ställas upp några begränsningar för sökning i en handling. Direktåtkomst till elektroniska handlingar bör som huvud- regel inte vara tillåtet. Regeringen får att meddela föreskrifter om när det är tillåtet. LVTR innehåller inte några bestämmelser om behandling av handlingar i ärendehanteringssystem. Traditionellt kan ärendehantering hos myndigheter beskrivas på följande, mycket översiktliga, sätt. Handlingar som kommer in till eller upprättas hos en myndighet, och som kan hänföras till ett visst ärende, samordnas i en för ärendet särskilt upprättad akt. De handlingar som kommer in kan vara ansökningar och kompletteringar m.m. De hos myndigheten upprättade handling- arna kan bestå av förfrågningar, tjänsteanteckningar och beslut m.m. I normalfallet utgörs handlingarna i ett ärende av pappersark med text, men även fotografier eller tekniska upptagningar. Oavsett karaktären på handlingarna består de på något sätt av materiella objekt (t.ex. papper eller fotografier) som fysiskt kan samordnas och systematiseras i en akt. Den beskrivna ordningen tillämpas ofta även när datorer används av en myndighet, genom att hos myndigheten upprättade handlingar, som i och för sig utformas elektroniskt i ett ordbehandlingsprogram, tillförs akten i form av pappersutskrifter. Den elektroniska informationen som skapas, och ofta lagras, i Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser datorn utgör alltså inte i egentlig mening en del av akten. I och med datoriseringen har nya rutiner för ärendehanteringen utvecklats. förekommer det i stor utsträckning att handlingar kommer in till Transportstyrelsen i elektronisk form. Det kan gälla t.ex. anmälan om ägarbyte från bilhandlare som lämnas genom upp- kopplingar på telenätet s.k. direktanmälan, eller körkortsfotografier som sänds in direkt från särskilt utplacerade fotoautomater. Sådana handlingar kan lagras direkt i ett datasystem utan att det görs pappersutskrifter som tillförs en fysisk akt. Transportstyrelsens ärendehantering på körkorts- och yrkestrafikområdet sker i det närmaste helt elektronsikt, genom att samtliga handlingar skannas in eller kommer in i elektronisk form. Likaså kan myndighetens handlingar upprättas elektroniskt och lagras i ett datasystem. Det kan gälla allt från förfrågningar till tjänsteanteckningar till beslut. Inte heller dessa behöver nödvändigtvis tillföras en fysisk akt. De på detta sätt inkomna och upprättade elektroniska handlingarna i ett visst ärende kommer därmed att ingå i vad som kan kallas en elektronisk akt i datasystemet. En sådan akt måste naturligtvis vara sammanhållen på ett sätt som motsvarar en fysisk akt för pappershandlingar, t.ex. genom att allt material i de elektroniska akterna kan göras samlat tillgängligt med hjälp av sökbegrepp, ofta i form av ärendebeteckningar eller liknande. Om man utgår från att en databas i princip består av två olika typer av uppgiftssamlingar, informationsbaserade och ärende- baserade, skulle detta för Transportstyrelsens del kunna exemplifieras på följande sätt. När en köpehandling i ett ursprungs- kontrollärende kommer in till Transportstyrelsen kan den bildfångas och placeras i en elektronisk akt avseende ursprungs- kontrollärenden. Bilden av köpehandlingen kan återfinnas som en handling i ärendehanteringssystemet. När ursprungskontrollen har genomförts och beslutats kan uppgifter om detta föras in som särskilda poster i ett mer egentligt register, dvs. i den informationsbaserade delen av databasen. Dessa uppgifter kan sedan vara fritt sökbara (dock med de begränsningar i sökbegreppen som finns) utan anknytning till ett visst ärende. På motsvarande sätt kan man resonera när ett beslut upprättas, vilket kan exemplifieras på följande sätt. I ett ärende avseende utfärdande av taxiförarlegitimation upprättas ett beslut på elektronisk väg hos Transportstyrelsen. Av beslutet framgår att det för NN har utfärdats en taxiförarlegitimation. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser (beslutshandlingen) kan återfinnas i ärendehanteringssystemet som en del av ärendet. Själva uppgiften om taxiförarlegitimation kan sedan föras in som en självständig uppgift i den informationsbaserade delen av databasen. Uppgifterna kan sedan vara sökbara på motsvarande sätt som i exemplet med ursprungskontrollen ovan. Med begreppet elektroniska handlingar avser vi en avgränsad mängd elektroniskt lagrade uppgifter som är direkt hänförliga till ett specifikt ärende, dvs. när de ingår som en del av en elektronisk akt i ett ärendehanteringssystem. Hur ett ärendehanteringssystem hos en myndighet är uppbyggt tekniskt är inte direkt relevant, utan det avgörande är om uppgifterna (handlingarna) kan hänföras till ett visst ärende. Av integritetsskäl är det dock enligt vår uppfattning nödvändigt att elektroniska handlingar hålls åtskilda från uppgifter i den informationsbaserade delen av databasen, eftersom det av olika skäl inte bör vara tillåtet att utnyttja samma sökmöjligheter i fråga om handlingar som när vissa enskilda icke ärendeanknutna uppgifter eftersöks. Det är således sådana elektroniska handlingar som avses när vi i lagstiftningen hänför oss till begreppet handlingar. Den elektroniska ärendehanteringen väcker många olika frågor. Bland annat kan äktheten hos de lagrade handlingarna vara svår att fastställa. Det kan även vara svårt att avgränsa vad som ingår i en elektronisk akt. Vidare finns det grundläggande problem med att fastställa vad som egentligen är en elektronisk akt, en elektronisk handling eller ett elektroniskt dokument. Vad som avses med elektroniska handlingar och elektroniska dokument har diskuterats i flera sammanhang (SOU 1999:105 s. 244 ff.). I SOU 1999:105 anförde utredningen att det torde allmänt kunna konstateras att med elektroniska handlingar avses alla elektroniskt lagrade meddelanden eller upptagningar i ett ärende. Det kan röra sig om elektroniska avbildningar av pappershandlingar – bildfångade och skannade handlingar – eller elektroniskt upprättade handlingar. Båda kategorierna torde kunna vara låsta, dvs. tekniskt utformade så att innehåll och eventuell utställare kan verifieras, eller icke låsta. Med icke låsta handlingar avses då alla elektroniska handlingar som inte utgör elektroniska dokument. Begreppet elektronisk akt har närmast använts som en samlingsbeteckning på de elektroniska handlingar som har kommit in eller upprättats i ett visst ärende. Det finns inte någon anledning att föreslå definitioner av begreppen elektroniska handlingar och akter. Vi utgår i stället från Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser den uppdelning som har gjorts i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, som innebär att olika regler ska gälla för uppgifter respektive handlingar som tillhör ett ärende, även om det knappast är en uttömmande beskrivning (jfr SOU 1999:105 s. 244 ff.). 8.10.3Känsliga personuppgifter m.m. i elektroniska handlingar Vi redovisar i avsnitt 7.12 och 8.5.3 vår inställning till frågan om behandling av känsliga personuppgifter m.m. i allmänhet respektive vid informationshantering i databaser. När det gäller elektronisk ärendehantering är situationen densamma som vid traditionell hantering av ärenden, nämligen att det inte är möjligt för den handläggande myndigheten att påverka innehållet i de handlingar som kommer in till myndigheten. När inkomna handlingar förs in i ett ärendehanteringssystem kan således även känsliga person- uppgifter komma att tas in i databasen. Det förekommer även att personer som inte berörs av ett ärende namnges i inkomna handlingar. För att inte omöjliggöra för myndigheter att bedriva en effektiv ärendehantering är det nödvändigt att sådan registrering är tillåten. Vi föreslår därför att elektroniska handlingar ska få innehålla samtliga de uppgifter som har lämnats i ett ärende. Någon begränsning av vad som får registreras i form av inkomna handlingar ska alltså enligt vår uppfattning inte finnas. Motsvarande resonemang kan delvis föras i fråga om handlingar som upprättas av den handläggande myndigheten. När en myndighet ska fatta beslut i ett ärende måste hänsyn självfallet tas till det material som har kommit in. Det materialet utgör underlag för beslut. Det kan därför vara nödvändigt att i skälen för ett beslut, eller i andra handlingar som upprättas i ett ärende, återge omständigheter eller argument som innefattar uppgifter av vitt skilda slag. Att i författning ange att vissa kategorier av uppgifter inte får återges i beslut är därför inte vare sig möjligt eller önskvärt. Även i fråga om de handlingar som upprättas av myndigheten måste det därför finnas en stor frihet för registrering av uppgifter. I dessa fall finns det dock en möjlighet för myndigheten att påverka innehållet i handlingarna. Känsliga personuppgifter m.m. bör därför enligt vår uppfattning få finnas i handlingar som har upprättats av Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser myndigheten endast om det är nödvändigt för handläggningen av ett ärende. Kravet på att det ska vara nödvändigt att behandla känsliga personuppgifter m.m., innebär inte att det krävs att det är omöjligt att hantera frågorna på annat sätt, t.ex. genom pappershantering eller genom att utelämna vissa delar av skälen för ett beslut. Vad som avses är att behandlingen av uppgifterna ska vara nödvändig för att myndigheten ska kunna sköta sina åligganden vid hanteringen av ärenden enligt gällande rutiner och regler. 8.10.4Begränsade sökmöjligheter i ärendehanteringssystem Behandlingen av känsliga personuppgifter m.m. i elektroniska ärendehanteringssystem kan innebära risker för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Vi anser därför att det är nödvändigt att ställa upp vissa särskilda regler för hanteringen av elektroniska handlingar. Det bör enligt vår uppfattning inte vara möjligt att i ett ärendehanteringssystem med hjälp av fria sökbegrepp göra sammanställningar av uppgifter i handlingar. Beroende på de tekniska förutsättningarna skulle en sådan möjlighet kunna innebära att sammanställningar som inte kan anses önskvärda ur integritetssynpunkt. Därför bör det sättas upp begränsningar för sökmöjligheterna i ärendehanteringssystem. För att ärende- hanteringen ska kunna skötas på ett effektivt sätt är det dock nödvändigt att handläggare ges möjlighet att söka efter såväl ett ärende som enskilda handlingar, t.ex. med angivande av ärende- beteckning eller beteckning på en specifik handling. Däremot anser vi att integritetsskälen väger tyngre än effektivitetsskälen när det gäller mer sofistikerade eller exakta sökmöjligheter. Vid sökning efter en handling i databasen bör därför få användas endast ärendebeteckning, beteckning på handlingen eller andra uppgifter, t.ex. personnummer, som behövs för att identifiera ett ärende eller en handling. Det får ankomma på regeringen att föreskriva om vilka sökbegrepp som ska vara tillåtna (se även avsnitt 8.6.4). Det finns dock enligt vår bedömning skäl att se annorlunda på saken när en handling är identifierad och direkt tillgänglig för handläggaren. Att i den situationen inte tillåta de sökmöjligheter som ges i ordbehandlingsprogram, t.ex. för att finna ett speciellt textavsnitt, framstår inte som befogat. Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser effektivitetsskäl inte rimligt att en handläggare när han arbetar med en omfattande elektronisk handling i ett ärende ska lägga ner tid på att på egen hand söka sig fram till ett önskat textavsnitt, i stället för att genom ett enkelt sökkommando låta datasystemet utföra det arbetet. Några faror från integritetssynpunkt med att tillåta ett sådant förfarande föreligger knappast. De uppställda sök- begränsningarna bör gälla vid sökning efter handlingar, men inte i desamma när de väl har identifierats. Till elektroniska akter hör ofta ett indexregister, dvs. ett dagboksblad eller motsvarande, av vilket framgår vilka handlingar som finns i akten. Om ett sådant register är en integrerad del av ett ärendehanteringssystem, och således en del av den elektroniska akt som det avser, omfattas registret enligt våra förslag av samma regler som övriga handlingar i akten. Under förutsättning att ett indexregister inte innehåller känsliga personuppgifter eller andra uppgifter som endast får förekomma i handlingar som hör till ett ärende, föreligger dock inga hinder från integritetssynpunkt mot att uppgifterna även behandlas i den informationsbaserade delen av en databas. Ett sådant förfarande innebär att indexregistret kan göras tillgängligt utan att den elektroniska akten öppnas och registret kommer inte att omfattas av de begränsningar i sökmöjligheter som gäller för övriga handlingar i akten. Det innebär även att uppgifter i indexregistret kan göras åtkomliga genom direkt- åtkomst på samma sätt som andra uppgifter i databasen, utan de begränsningar för sådan åtkomst som vi föreslår ska gälla för handlingar i ett ärendehanteringssystem. Detta kräver dock att regeringen i förordning föreskriver att uppgifterna får behandlas i den informationsbaserade delen av en databas. Det har inte framkommit att det skulle föreligga ett sådant behov och vi föreslår därför inga bestämmelser om detta. 8.10.5Direktåtkomst till elektroniska handlingar Vi anser att det finns starka skäl att utesluta vissa typer av uppgifter från utomstående myndigheters och andras direktåtkomst. Det gäller uppgifter i elektroniska handlingar. Sådana handlingar kan nämligen innehålla uppgifter av i stort sett vilken karaktär som helst, eftersom det bl.a. rör sig om av enskilda insända handlingar som har bildfångats och alltså finns fotografiskt avbildade i Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser Behovet av tillgång till sådana bildfångade handlingar utanför den myndighetsorganisation som registrerar dem har vi bedömt vara förhållandevis begränsat, medan däremot integritets- känsligheten hos uppgifterna kan vara stor. Det saknas därför skäl att som huvudregel medge myndigheter eller andra utanför Transportstyrelsen direktåtkomst till sådana inkomna handlingar. Elektroniska handlingar kan även utgöras av fullständiga beslut och andra handlingar som har upprättats elektroniskt hos Transportstyrelsen. Utomstående myndigheter kan i vissa fall behöva dessa beslut i sin verksamhet. Även sådana handlingar kan dock innehålla känsliga uppgifter och integritets- skäl. Huvudregeln bör därför vara att direktåtkomst till handlingar inte ska medges. Det kan dock finnas skäl att trots detta i undantagsfall tillåta att vissa aktörer får direktåtkomst till handlingar. Det får ankomma på regeringen att göra de närmare överväganden ur integritets- synpunkt som är nödvändiga. Det bör därför i vägtrafikdatalagen anges att regeringen får meddela föreskrifter om undantag från huvudregeln att direktåtkomst inte ska medges till handlingar (se även avsnitt 9.4.5). 8.11Detaljreglering i vägtrafikdataförordningen och myndighetsföreskrifter Våra allmänna överväganden avseende nivån på författnings- regleringen på området har redovisats i avsnitt 7.2. Av vad som sagt i tidigare avsnitt framgår det vidare att vi föreslår att det av väg- trafikdatalagen bör framgå att regeringen får meddela föreskrifter om a)vilka uppgifter som får behandlas i databaserna (avsnitt 8.5.2), b)vilka personuppgifter som får behandlas för ett visst ändamål (avsnitt 8.4.6), c)vilka sökbegrepp som får användas i databaserna (avsnitt 8.6.4), d)undantag från bestämmelsen i 2 kap. 20 § första stycket om att direktåtkomst inte får medges till handlingar som avses i 2 kap. 19 § (avsnitt 8.10.5), och e)begränsningar i rätten till samkörning enligt 2 kap. 20 § (avsnitt 8.7.3), Vägtrafikdatalagens bestämmelser om behandling som sker i databaser