sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Det kan t.ex. finnas större anledning att förundersökning genomförs än att åtal kommer till stånd (prop. 1984/85:3, s. 66). Riksåklagaren har angett att så kan vara fallet t.ex. om en särskild rättsverkan är knuten till ett beslut om åtalsunder- låtelse, t.ex. ett beslut om körkortsåterkallelse, eller om en händelse har väckt stor uppmärksamhet och att det därför kan ligga i det allmännas intresse att få klarhet i saken. I vissa fall kan frekvensen av brott ha betydelse för möjligheten att frihetsberöva en misstänkt för att avbryta en brottsintensiv period. Då kan det finnas anledning att driva utredningen för att ge tillräckligt stöd för ett frihetsberövande (RåR 2008:2, s. 19 f.). Begreppen allmänt intresse och enskilt intresse är svårdefinierade och de ska prövas från fall till fall. I förarbetena har angetts olika exempel på vad som kan falla under begreppen (se prop. 1981/82:41 och prop. 1984/85:4). Vad som kan vara väsentligt allmänt intresse är t.ex. att hänsyn ska tas till brottets svårhet och omständigheterna i övrigt runt brottet. Även vid mindre allvarliga brott kan det i vissa fall vara befogat att av allmänpreventiva skäl väcka åtal för att visa att samhället inte accepterar det aktuella brottet. Vissa brottstyper som är svåra att upptäcka eller svårutredda kan ur allmänt intresse vara viktiga att åtala, t.ex. cykelstölder i storstäder. Om den misstänkte har gjort sig skyldig till brott kan det också vara en anledning att väcka åtal. Om egendom av ett inte obetydligt värde kan komma att förverkas, kan det vara ett skäl till att åtal bör väckas. Även väsentliga målsägareintressen kan medföra att åtal bör väckas (prop. 1981/82:41, s. 22, prop. 1984/85:3, s. 22 och SOU 1992:61, s. 166 f.). Riksåklagaren har angett att det inte är uteslutet att låta beslut om förundersökningsbegränsning omfatta brott som hör till de s.k. artbrotten, så länge som den förväntade påföljden (t.ex. fängelse) förblir densamma. Enligt riksåklagaren är utrymmet för förunder- Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott sökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse däremot relativt litet om brottet har anmälts av en myndighet som har till uppgift att utöva tillsyn över det område som anmälan avser (RåR 2008:2, s. 18 f.). 1981/82:41 kan ett väsentligt enskilt intresse vara att det är till avsevärd fördel för målsägaren att hennes eller hans ersättningstalan förs i samband med ett åtal i stället för genom en civilprocess. Om målsägaren har drabbats av personskador är det ofta en förutsättning för att försäkringsbolaget ska utbetala någon ersättning att ett skadestånd har utdömts i domstol. Detsamma gäller statlig brottsskadeersättning. Även att målsägaren har utsatts för en allvarlig kränkning vid brottet, t.ex. vid våldtäkt, kan vara ett skäl för åtal (prop. 1984/85:3, s. 23). I fråga om begreppet väsentligt enskilt intresse har Utredningen om förundersökningsbegränsning beskrivit gällande rätt enligt följande (SOU 2010:43 s. 103). JO har anfört att i de flesta fall är det första gången som ett enskilt brottsoffer drabbas av brott och dess verkningar. Det är då viktigt för målsägarens tilltro till de rättsvårdande myndigheterna att brott av någon svårhetsgrad, som med en rimlig arbetsinsats är möjliga att utreda, som huvudregel också utreds. Riksåklagaren har i riktlinjerna för förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2) uttalat att den grova kränkning av målsägarens integritet som brottet har inneburit kan vara av sådant slag att åtal bör väckas redan av det skälet. Som exempel nämns sexualbrott, fridskränkningsbrott och andra gärningar med utstuderade inslag av hot och våld. JO menar att åklagaren bör beakta att även andra brottsoffer ofta upplever sig ha varit utsatta för en betydande integritetskränkning (JO-beslut, dnr. I JO-avgörandet , som vi redogjort för ovan, uttalade JO att det är angeläget att och utarbetar föreskrifter och rutiner för hur samarbetet inför verkställighet av avlägsnandebeslut av personer som är misstänkta för brott ska vara utformat. Med anledning av det har Åklagar- myndigheten, i samråd med , upprättat rätts- promemorian Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut under pågående förundersökning – åklagares kontakter med (RättsPM 2010:5, Utvecklingscentrum i , ). I promemorian anges följande när det gäller rutiner (se s. 3). Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott Inför en verkställighet ska handläggaren på enligt interna rutiner kontrollera om utlänningen förekommer i misstanke- registret eller belastningsregistret. Om utlänningen förekommer i registren ska kontakt tas med den åklagare som handlägger ärendet. Avsikten med kontakten är att utreda om det förekommer några legala hinder mot verkställighet. När det gäller kontakten med åklagaren anges följande (se s. 4). Åklagaren ska när handläggare tar kontakt lämna information om åtal är väckt eller inte och om eventuell dom. Åklagaren kan inte ge några anvisningar eller synpunkter till Migra- tionsverket om eller när verkställigheten ska ske. Det är väsentligt att kontakten noggrant dokumenteras. Om åtal är väckt bör åklagaren pröva om det finns förutsättningar för att ge åtalsunderlåtelse och i så fall lägga ned åtalet. Att beslut om åtalsunderlåtelse får meddelas framgår av 20 kap. 7 § a rättegångbalken. Om åtalet avser endast ett lindrigare brott kan åklagaren meddela beslut om åtalsunderlåtelse när det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Enligt kommentaren till utlänningslagen kan det ifrågasättas om verkställigheten av en av- visning eller utvisning ska behöva skjutas upp om åtalet avser ett brott av mindre allvarlig beskaffenhet. Åklagaren har enligt kommentaren i en sådan situation möjlighet att lägga ned åtalet. Möjligheten till åtals- underlåtelse begränsas dock av att sådan i princip inte får meddelas om den tilltalade motsätter sig det. Det krävs därför att åklagaren har kontakt med den tilltalade för att få veta dennes inställning. Det är heller inte möjligt att meddela åtalsunderlåtelse om skulden inte är klarlagd. Någon möjlighet att förundersökningsbegränsa i en slutförd förundersökning finns inte. Om åtal ännu inte är väckt, kan åklagaren om det är möjligt och om det är lämpligt väcka åtal innan verkställigheten genomförs och i så fall informera om åtalsbeslutet. Hinder mot verkställighet föreligger då. Åklagaren behöver i denna situation veta när verkställigheten är planerad och den informationen bör handläggare kunna lämna. Om ett beslut om åtal är möjligt före verkställighet, ska åklagaren sedan ta ställning till om åtal ska väckas. Klart är att om omständigheterna är sådan att åklagaren skulle ha meddelat åtalsunderlåtelse på grund av verkställigheten om åtal hade varit väckt, ska åtal inte väckas. I övriga fall bör utgångs- punkten vara att den som begått ett brott i också ska lagföras för detta här. I promemorian anges även att åklagaren, när han eller hon finner det erforderligt, ska informera en målsägande om att den person som målsäganden anmält för ett brott kommer att avvisas eller utvisas och att någon lagföring inte kommer att äga rum i landet (se Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott s. 4). I promemorian uppges slutligen även att en åklagare inte bör besluta om reseförbud för den misstänkte om enda skälet för det är att förhindra en avvisning eller utvisning (se s. 5). 12.3Behovet av reglering och alternativa lösningar Den nuvarande ordningen innebär att bestämmelserna om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning i UtlL och reglerna om förundersökningsplikt i RB i viss mån är oförenliga med varandra. Enligt UtlL finns det inte någon möjlighet för de myndigheter som ska verkställa ett avlägsnandebeslut att beakta att en utlänning är misstänkt för ett brott om åtal inte är väckt för brottet. En verkställande myndighet är alltså skyldig att fullfölja ett verkställighetsarbete även om en förundersökningen pågår avseende utlänningen och även om ett åtal kan förväntas . Polis och åklagare kan i sin tur i många fall inte ta hänsyn till att den som är misstänkt för ett brott är avvisad eller utvisad. Om utlänningen är misstänkt för ett mindre allvarligt brott, dvs. ett brott som i händelse av lagföring inte skulle leda till svårare påföljd än böter eller villkorlig dom, kan förundersökningen i vissa fall läggas ned mot utlänningen. Är brottet allvarligare finns det dock inte någon möjlighet att t.ex. avvakta med en utredningsåtgärd eller att lägga ned förundersökningen även om utlänningen ska avlägsnas ur landet inom en relativt snar framtid. När det gäller de allvarligare brotten är de verkställande myndigheterna och de brottsutredande myndigheter således enligt reglerna skyldiga att arbeta mot två oförenliga mål eftersom en utlänning inte både kan avlägsnas från landet och lagföras här. De nuvarande reglerna innebär även att en utlänning i vissa fall kan begå ett brott här i landet utan att i praktiken riskera någon påföljd. Att det kan framstå som stötande att en utlänning som är misstänkt för ett brott avlägsnas från landet under en pågående förundersökning framgår inte minst av det JO-avgörande som vi redogjort för tidigare. Som JO påpekade kan det emellertid i en del av dessa fall te sig lika fel att inte genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning som att genomföra den. Om det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som är verkställbart och det brott utlänningen är misstänkt för inte fram- står som särskilt allvarligt kan man ifrågasätta om det är nödvändigt att utlänningen ska stanna kvar i landet för att eventuellt lagföras Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott Om det skulle införas ett absolut hinder mot verkställighet i dessa fall kommer kostnaderna som följer av att fler utlänningar är kvar i landet efter att de meddelats ett avvisnings- eller utvisningsbeslut att öka. I vissa fall kommer även besluten om avvisning eller utvisning att inte kunna verkställas efter att en utlänning lagförts, vilket även det kommer att leda till ökade kostnader. I detta sammanhang bör man alltså inte bara beakta intresset av att den som begår ett brott i ska lagföras för brottet här, utan även kostnadsaspekten och intresset av en effektiv verkställighet. Utredningen anser att förändringar bör ske så att reglerna i UtlL och RB blir förenliga med varandra. Det bör även införas regler om verkställighetshinder när det gäller utlänningar som är misstänkta för ett brott men inte åtalade för brottet. Mot bakgrund av vad som anförs ovan anser utredningen dock att det inte alltid bör vara ett verkställighetshinder att en utlänning är misstänkt för ett brott. Detta bör i stället avgöras med beaktande av följande faktorer: -hur allvarligt brott en utlänning är misstänkt för, -om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse i den mening som avses i 20 kap. 7 § och 23 kap. 4 a § RB skulle åsidosättas om utlänningen avlägsnades ur landet trots att en förunder- sökning pågår, -om utlänningen är anhållen, gripen eller häktad, och -förväntad tid för verkställighet och för åtals väckande. Vad som avses med ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse i RB:s mening finns beskrivet i avsnitt x. Som JO påpekat, och som utredningen instämmer i, bör framförallt en målsägandes intresse av att en förundersökning fullföljs alltid beaktas. Även det allmännas intresse av att ett brott utreds måste också i vissa fall få en avgörande betydelse. Enligt utredningens uppfattning kan två huvudalternativ diskuteras närmare när det gäller utformningen av en ny regel om verkställighetshinder. Det ena huvudalternativet kan i sin tur även ha en alternativ lösning. Ett första alternativ är att införa en bestämmelse i UtlL om att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om en utlänning är misstänkt för ett brott men inte åtalad för brottet, om en viss straffskala är föreskriven för brottet eller om brottet ingår i en brottskatalog som presenteras i paragrafen. Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott kunna kompletteras med en bestämmelse om att verkställighet inte heller får ske om en utlänning är gripen, anhållen eller häktad. I övriga fall, dvs. när utlänningen inte är misstänkt för ett brott som omfattas av regeln och inte heller är frihetsberövad, skulle de nuvarande reglerna alltjämt gälla. I övriga fall skulle det således krävas att åtal var väckt för att ett verkställighetshinder skulle finnas. Detta alternativ skulle innebära att det införs ett absolut hinder för verkställighet när det gäller misstanke om vissa brott, och att det inte införs något verkställighetshinder alls när det gäller misstanke om andra brott. Ett andra alternativ är att införa en bestämmelse i UtlL om att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om en utlänning är misstänkt för ett brott men inte åtalad för brottet så länge en förundersökning pågår. Om förundersökningen läggs ned eller avslutats med ett beslut om att åtal inte ska väckas skulle verkställighetshindret upphöra. skulle en bestämmelse införas i RB som ger utökade möjligheter att lägga ned en förundersökning om den som är misstänkt är en utlänning som är avvisad eller utvisad. I bestämmelsen i RB skulle förutsättningarna för att lägga ned en förundersökning i dessa fall kunna preciseras utförligt. Detta alternativ skulle innebära att det införs ett relativt hinder mot verkställighet i samtliga fall en utlänning är misstänkt för ett brott men inte åtalad för brottet. En variant på det andra alternativet är att bestämmelsen om hinder mot verkställighet begränsas till de fall en förundersökning pågår om ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i straffskalan som alternativet i övrigt genomförs. Den varianten skulle innebär att det införs ett relativt hinder mot verkställighet när det gäller misstanke om brott för vilket är föreskrivet fängelse i straffskalan och att det inte införs något verkställighetshinder alls för brott för vilket är föreskrivet penningböter eller böter i straffskalan. När det gäller det första alternativet har det flera fördelar. Någon individualiserad prövning i det enskilda fallet skulle inte behöva ske, vilket skulle underlätta för tillämpande myndigheter. Migra- tionsverket och polismyndigheterna skulle på ett enkelt sätt kunna kontrollera om en utlänning är misstänkt för en viss typ av brott Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott genom en slagning i misstankeregistret. Efter en sådan slagning skulle det inte vara svårt att avgöra om ett verkställighetshinder finns enligt bestämmelsen eller inte. Inte heller en bestämmelse om verkställighetshinder på grund av ett frihetsberövande skulle enligt utredningens mening kunna vålla några tillämpningsproblem. Alternativet har dock även flera nackdelar. För att alternativet ska vara lämpligt krävs det att det är möjligt att ange en straffskala för brotten, eller en brottskatalog, som i sig kan sägas beakta de faktorer som vi uppgett ovan. Detta är dock inte helt enkelt. Lagstiftaren har visserligen genom att införa olika straffskalor angett sin uppfattning om allvaret i olika straffbelagda gärningar. Straffskalorna är dock generellt utformade och omfattar ofta en rad inbördes mycket olika brott. Det finns straffskalor som anger att straffet för ett brott ska vara 3.böter eller fängelse , 4.endast fängelse , och 5.fängelse eller livstid. En straffskala som anger straffet till fängelse har alltid ett straffmaximum. Det kan vara allmänna fängelsemaximum, som är , eller någon annan strafflängd. I en del fall anges även ett minimum. Det kan vara allmänna fängelseminimum, som är , eller någon annan strafflängd. Utredningen anser att det finns anledning att diskutera ett par straffskalor närmare. Om man t.ex. skulle införa en regel om att verkställighet inte skulle få ske om en utlänning är misstänkt för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse eller därutöver skulle alla häktningsgrundande brott omfattas av bestämmelsen. De brott som är häktningsgrundande är t.ex. misshandel och olaga hot men även grövre våldsbrott som mord, rån, våldtäkt och grov kvinnofridskränkning ingår. En sådan regel skulle således fånga upp i princip alla brott där det finns en målsägande som utsatts för en allvarlig kränkning. Fängelse och därutöver är dock även föreskrivet för brott som grovt rattfylleri, stöld, bedrägeri, häleri och förskingring, vilket är exempel på brott som enligt utredningens mening i vissa fall inte bör leda till att det finns ett verkställighetshinder. Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott utlänning t.ex. är misstänkt för ett grovt rattfylleri som inte skulle föranleda någon svårare påföljd än fängelse framstår det inte som påkallat att utlänningen ska stanna i i avvaktan på att han eller hon eventuellt lagförs för brottet om det ändå finns ett verkställbart avlägsnandebeslut. Samma sak gäller de övriga brotten, dock under förutsättning att det inte finns ett starkt målsägandeintresse i det enskilda fallet. De brott som inte är häktningsgrundande är också relativt få. I förhållande till den nuvarande ordningen kan man således räkna med att en sådan regel skulle leda till att verkställighetshinder skulle finnas avseende majoritet av de utlänningar som är miss- tänkta för ett brott men inte åtalade för brottet. Om man bortser från de brott som enbart har penningböter i straffskalan är det bland annat dessa brott som inte är häktningsgrundande: ringa misshandel, hemfridsbrott, olaga intrång, snatteri, egenmäktigt förfarande, bedrägligt beteende, åverkan och rattfylleri. Det rör sig således om förhållandevis lindrig brottslighet och i de flesta fallen leder dessa brott sällan till någon annan påföljd än böter. Att höja ribban och införa en regel om att verkställighet inte skulle få ske om en utlänning är misstänkt för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse eller därutöver skulle inte heller vara lämpligt. skulle det vara förhållandevis få brott som inte omfattades av regeln. Samtliga brott som vi nämnt ovan som häktningsgrundande brott skulle t.ex. fortfarande ingå. Även en sådan regel skulle alltså innebära att det inte är möjligt att avlägsna t.ex. en utlänning som är misstänkt för en mindre allvarlig stöld från landet för att han eller hon eventuell ska lagföras för brottet. Bland de fåtal brott som inte längre skulle omfattas av regeln finns det dock även vissa brott där det kan finnas en målsägande som har ett intresse av att den som är misstänkt för brottet lagförs. Det gäller t.ex. överträdelse av besöksförbud. En regel om verkställig- hetshinder vid misstanke om ett brott för vilket är föreskrivet fängelse eller därutöver skulle således i princip få samma effekter som en regel om verkställighetshinder vid misstanke om ett häktningsgrundande brott. skulle vissa brott som enligt utredningens mening ofta bör leda till att det finns ett verkställighetshinder falla bort. Som alternativ kan man dock även överväga en straffskala som anger ett minimistraff. Om det t.ex. skulle införas en regel om att verkställighet inte skulle få ske om en utlänning är misstänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse sex Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott månader skulle färre brott omfattas av regeln. Av de brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse kan nämnas grovt vållande till annans död och grov kvinnofrids- kränkning. En sådan regel skulle omfatta även en rad grövre brott som t.ex. mord, rån, grov misshandel, flertalet sexualbrott och grovt narkotikabrott. Problemet med en sådan regel är dock just att färre brott skulle omfattas av regeln. Brott som misshandel, grovt rattfylleri, narkotikabrott och de häktningsgrundande för- mögenhetsbrotten skulle falla utanför regeln. Om man tog bort de brotten är det emellertid uppenbart att det i många fall skulle leda till att ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse skulle komma att åsidosättas om den utlänning som misstänks för något av brotten avlägsnas från landet under den pågående förundersökningen. Inte heller en sådan regel är alltså lämplig. Utredningen anser att det inte är möjligt att föreslå en straff- skala som i sig beaktar de faktorer som vi angett tidigare. Oavsett vilken av de straffskalor enligt nuvarande regler man skulle välja skulle det leda till oacceptabla effekter i en del av fallen. Av samma anledning bedömer utredningen att det inte heller är möjligt att i en regel om verkställighetshinder presentera en brottskatalog. I vissa fall är det lika olämpligt att ett brott finns med i katalogen som att det inte räknas upp i den. Vid misstanke om vissa brott måste det alltså vara möjligt att göra en individualiserad prövning. När en utlänning t.ex. är misstänkt för en stöld kan omständigheterna i det enskilda fallet göra att det är onödigt att utlänningen ska stanna kvar i för att eventuellt lagföras för brottet här medan det i andra fall skulle kunna framstå som stötande om utlänningen avlägsnades från landet under den pågående förundersökningen. Det första alternativet har även andra nackdelar. En regel som knyter an till en viss straffskala skulle nämligen inte bara vara alltför trubbig i förhållande till vilka brott som skulle kunna omfattas av regeln, utan även vara trubbig på andra sätt. Alterna- tivet skulle t.ex. inte göra det möjligt att beakta förväntad tid för när en verkställighet kan ske eller för ett åtals väckande, eller hur stark eller svag bevisning som finns mot utlänningen. Migrations- verkets personal kommer t.ex. inte att i misstankeregistret kunna se att bevisningen mot en utlänning är mycket svag och att för- undersökningen med stor sannolikhet kommer att läggas ned . Så länge polis och åklagare inte hunnit skriva av misstankarna mot utlänningen kommer verkställighetshindret att bestå och anteckningen i misstankeregistret kan t.ex. leda till att en planerad Verkställighetshinder på grund av misstanke om brott verkställighetsresa måste ställas in. När väl förundersökningen i ett sådant fall sedan läggs ned, och verkställighetshindret upphör, är det inte alltid säkert att verkställigheten fortfarande kan komma till stånd. När det därefter gäller det andra alternativet som vi beskrivit har även det vissa nackdelar. Reglerna enligt det alternativet skulle inte bli riktigt lika enkla att tillämpa som regeln enligt det första alternativet. De avvägningar som skulle göras enligt det andra alternativet skulle dock enligt utredningens uppfattning inte bli så invecklade att reglerna inte skulle kunna tillämpas på ett effektivt sätt. Fördelarna med det andra alternativet är också desto fler. Vi har ovan beskrivet vissa märkliga effekter som skulle kunna uppstå om det första alternativet införs. Dessa skulle emellertid inte kunna uppstå om man skulle införa det andra alternativet. Tvärtom skulle en avvägning mellan intresset av att en förundersökning drivs vidare och intresset av att en verkställighet kommer till stånd kunna ske utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Förutsättningarna för denna avvägning skulle även kunna preciseras utförligt i bestämmelserna och samtliga de faktorer vi angett tidigare skulle kunna finnas med i en sådan precisering. Det andra alternativet skulle även innebära att frågan om verkställighetshinder i dessa fall i praktiken skulle överlämnas till en åklagare, vilket även det har vissa fördelar. I likhet med JO anser nämligen utredningen att en fråga som främst gäller intresset av lagföring bör avgöras av en åklagare och inte en migrations- myndighet. En åklagare har vetskap, eller kan skaffa sig vetskap, om utredningsläget och kan bedöma om och när ett eventuellt åtal ska väckas, vilket bör ha stor betydelse för frågan om ett verkställighetshinder ska finnas i det enskilda fallet. Även när det gäller det andra alternativet finns det dock anledning att diskutera frågan om straffskalor.