sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — En direkt indexering med koppling till prisbasbeloppet eller konsumentprisindex (KPI) skulle visserligen medföra att under- hållsstödet på samma sätt som underhållsbidrag och efterlevande- stöd till barn justeras för förändringar i det allmänna prisläget. Ett problem med att knyta underhållsstödet till ett sådant index är emellertid att man då inte tar hänsyn till förändrade konsumtions- mönster hos befolkningen i allmänhet. De levnadskostnader som ingår i underhållsstödet kan sägas motsvara varukorgar med pro- dukter som anses nödvändiga för att uppnå en viss levnadsnivå. Innehållet i en sådan varukorg ändras med tiden, i takt med att människors behov förändras, produktutveckling m.m. Exempel på detta är ändringar som skett av Konsumentver- 91 2007, Översyn av riksnormen, s. 67. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . kets beräkningar av skäliga hushållskostnader. ingår t.ex. kostnad för mobiltelefon och mikrovågsugn vilket inte var fallet tidigare. Mot att knyta underhållsstödet till prisbasbeloppet eller KPI talar dessutom att underhållsstödets nivå är beroende av för- ändringar i det allmänna barnbidraget och studiehjälpen samt i kostnaderna för förskola etc. Sådana förändringar kan svårligen fångas upp med hjälp av ett index. Ytterligare en nackdel är att prisbasbeloppet och KPI består av en sammanvägning av prisutvecklingen för många olika produkt- grupper där vissa produkter, t.ex. bensin, inte ingår i barnets nor- malbehov. Det finns därför en risk för att förändringar i prisbas- beloppet och KPI inte ger en korrekt bild av hur priset på de pro- dukter som ingår i normalbehovet för barn utvecklats. En annan variant av indexering är att låta underhållsstödet följa löneutvecklingen. En löneindexering skulle innebära att även barn till särlevande föräldrar på samma sätt som barn med samman- boende föräldrar får del av en förälders standardökning när denne har en positiv reallöneutveckling. Utredningen vill dock inte för- orda en sådan lösning. Underhållsstödets uppgift är att tillförsäkra barnet en viss konsumtionsstandard. Inkomstförändringar påverkar inte i sig den garanterade standarden. I stället är det bedömningar av vad som är en rimlig levnadsnivå som bestämmer beloppet. Sådana prövningar bör göras med utgångspunkt i de förhållanden och värderingar som gäller i samhället. Att då låta löneutvecklingen i samhället styra nivån på underhållsstödet framstår varken som lämpligt eller ändamålsenligt. Enligt utredningen talar flera skäl för att behålla dagens ordning med ett fast krontalsbelopp. För det första är det enklare för den enskilde att förstå systemet än om beloppet knyts till ett index. Dessutom undviks problemet med att index inte beaktar att beho- ven kan förändras . Givetvis går det inte att komma ifrån att en ordning med ett i kronor bestämt belopp är mer tungrodd än en ordning där man knyter underhållsstödet till ett index, eftersom varje förändring av beloppets storlek måste underställas . Att behålla knytningen till ett fast krontal ligger dock i linje med underhållsstödssystemets konstruktion med ett i kronor bestämt grundavdrag och bidrar därmed till en enhetlighet i systemet. Om underhållsstödsbeloppet skulle komma att indexeras finns det starka skäl för att även grundavdraget för den bidragsskyldige för- äldern bör göra det. Det bör poängteras att om underhållsstödet skulle indexeras skulle den bidragsskyldiges betalningsskyldighet Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . öka i samma omfattning som underhållsstödets belopp, vilket kan innebära betydande svårigheter för den enskilde föräldern. Att koppla underhållsstödsbeloppet till prisutvecklingen eller pris- basbeloppet är förknippat med kostnadsökningar. Om beloppen dessutom skulle komma att differentieras utifrån barns behov i olika ålderskategorier finns det risk för avsevärda kostnadsökningar för det allmänna. Utredningens beräkningar visar att skulle en indexering av underhållsstödets belopp i förhållande till KPI92 innebära en kostnadsökning på , vilket motsvarar av kostnaden för hela anslaget för underhållsstöd. Om den bidragsskyldige föräldern skulle ges lättnader med anledning av ett högre underhållsstöd skulle kost- nadsökningen bli ännu större. Höjda underhållsstödsbelopp skulle också kunna innebära ökade incitament för föräldrar att vilja reglera underhåll via under- hållsstödet i stället för att själva göra det utifrån ett civilrättsligt avtal om underhållsbidrag. Detta gäller särskilt i förhållande till det sätt på vilket barnets behov93 () bedöms vid beräk- ning av underhållsbidrag vilket medför att barnets behov inom underhållsbidraget,94 generellt sett, alltid blir lägre jämfört med barnets behov inom underhållsstödet. Detta gäller även i förhållande till de nya nivåerna för barns normalbehov i ett åldersdifferentierat underhållsstöd som utredningen förordar ovan (se tabell 7 ovan). Ett högre underhållsstödsbelopp skulle visserligen generellt motsvara barns behov i en större utsträckning men för den bidragsskyldige föräldern som har att återbetala ett högre belopp än kan det innebära svårigheter. Sammantaget anser utredningen att det inte är lämpligt att föreslå en åldersdifferentiering av underhållsstödet. Då detta även skulle kräva en översyn av grundavdragets storlek och konstruktion innebär ett sådant förslag så genomgripande föränd- ringar i systemet som får anses ligga utanför utredningens uppdrag. 92Beräkningen baseras på en prisökning . 93Jfr de schabloner som finns i numera upphäva allmänna råd men som fortfarande, i brist på annat, tillämpas när underhållsbidrag ska beräknas. 94Vad som bedöms vara barnets behov är dock inte detsamma som själva underhållsbidragets storlek. Baserat prisbasbelopp innebär tidigare schabloner att barnets behov är för barn 0–, för barn 7–samt för barn 13–. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . För att incitamenten att välja underhållsstöd före underhållsbidrag inte ska bli alltför stora är det dessutom lämpligare att invänta att frågan om hjälp och stöd till föräldrar att träffa avtal om under- hållsbidrag har setts över (se närmare dir. 2011:08). Om en behörig instans skulle inrättas som kan bistå föräldrar att komma överens om underhållsbidrag skulle sannolikt fler föräldrar komma att reglera underhåll utanför underhållsstödet. Det skulle då finnas bättre förutsättningar att åldersdifferentiera underhållsstödet efter- som det skulle innebära färre barn inom systemet, vilket skulle vara mindre kostnadsdrivande jämfört med nuvarande situation. Utredningen anser vidare att det i samband med en översyn av underhållsstödet i förhållande till civilrättsliga regler (se avsnitt 13.4.3 ovan) också bör övervägas om statens förskottering av ute- blivet underhåll bör indexeras. Att åldersdifferentiera underhållsstödet är även förknippade med ökade administrationskostnader. Andra nackdelar med ett differentierat underhållsstödsbelopp är att det kan ge upphov till diskussion om att olika barn inom under- hållsstödssystemet är olika värda. Det väcker dessutom frågeställ- ningar huruvida en bidragsskyldigs överskott ska fördelas propor- tionerligt mellan dennes barn eller om barnen har rätt till lika stora andelar av överskottet, oavsett ålder. Behov av kontinuerlig information om barns behov Oavsett om underhållsstödet framledes kommer differentieras eller indexeras, bör det enligt utredningen i större utsträckning än tydliggöras vad som är rimliga kostnader för barns behov. Att underhållsstödet är statiskt skickar felaktiga signaler till föräldrar om vad barn faktiskt kostar, vilket kan få betydelse för hur föräld- rar väljer att fördela försörjningsansvaret för barnet mellan sig. bör därför få i uppdrag att kontinuerligt följa, uppdatera och redovisa vad barn i olika åldersgrupper och köns- uppdelat kostar. I uppdraget bör ligga att också göra informationen om normalkostnaden för barn i olika åldrar allmänt tillgänglig, vil- ket också kan förutsättas bidra till att förbättra föräldrars kunskap om barns behov och kostnaden för att täcka dessa behov. På så sätt kan det etableras ett verktyg som kan användas vid eventuella justeringar av såväl underhållsstödets belopp som vid beräkning av Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Ett sådant verktyg kan medföra att underhålls- stödets belopp kan komma att bli mindre normativt. Uppdraget bör gå utöver det som redovisar i . Det bör framgå vad barn som bor i olika omfattning i förälders bostad kostar schabloniserat, t.ex. vid boende på heltid, växelvis och vid olika omfattning av um- gänge. Det kan också vara lämpligt att följer hur underhållsstödets belopp förhåller sig till utvecklingen av prisutvecklingen i landet. redovisning bör även göras publikt på annat sätt än vad som sker med nämnda skrift. Det är avgörande att sådan information når de föräldrar som har att komma överens om barnets underhåll, vilket kan gälla såväl särlevande som samman- boende föräldrar. Förslagsvis kan redovisning finnas tillgänglig på den föräldraportal som utredningen föreslår nedan (avsnitt 13.10). Om en instans inrättas för att kunna bistå föräldrarna att komma överens om underhållsbidrag förefaller det lämpligt att in- stansen löpande tillhandahåller sådan uppdaterad information om barnets kostnader. Vad skulle ett åldersdifferentierat underhållsstöd kosta? Utredningen har gjort beräkningar av de ekonomiska konsekven- serna av ett åldersdifferentierat underhållsstöd, trots att vi valt att inte lägga ett sådant förslag. En avgörande faktor för att kunna göra sådana beräkningar är i vilken omfattning de bidragsskyldiga för- äldrarna har förmåga att återbetala det utgivna underhållsstödet. fanns det drygt 147 000 bidragsskyldiga föräld- rar i underhållsstödssystemet. av dessa är män och av dem bor utomlands.95 Av det belopp som de bidragsskyldiga föräldrarna är betalningsskyldiga för återbetalas (avser 2010). De debiterade beloppen motsvarar i sin tur av den totala kostnaden för lämnade under- hållsstöd. 95 lämnades underhållsstöd för knappt 246 000 barn som betalades ut till drygt 153 000 boföräldrar. av boföräldrarna är kvinnor. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Diagram 10 Antal barn med återbetalningsbelopp samt vilken inbetalnings- grad de bidragsskyldiga har för respektive ålder, 2010 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 De nivåer som utredningen har använt för att beräkna kostnaden för åldersdifferentierade underhållsstöd är de som redovisats ovan, dvs. inklusive två nya kostnadsposter (semester samt mobilabonnemang ). Detta innebär ett månatligt underhållsstödsbelopp om för barn i åldern 0–, för barn i åldern 6–och för barn som är 15–. Beloppen är baserade priser och innebär ett lägre underhållsstöd än för barn , och högre belopp för övriga åldrar (jfr tabell 4 ovan). Av tabell 6 nedan framgår att såväl debiteringsgraden som åter- betalningsgraden stiger med barnens ålder. Det är i sig helt natur- ligt eftersom en majoritet av de bidragsskyldiga föräldrarna, i likhet med de flesta, har en positiv löneutveckling. Detta avspeglar sig i såväl beräkning av vad den bidragsskyldige bör kunna betala, som i vilken utsträckning de faktiskt gör det. En bidragande anledning är att bidragsskyldiga föräldrar är färre än antalet barn, dvs. varje bidragsskyldig är återbetalningsskyldig för i snitt 1,67 barn. I takt med barnens ålder bör det ingå ett element av att barnets syskon blir äldre och till slut inte är berättigad till underhållsstöd (eller förlängt underhållsstöd). Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Debiteringsgrad och återbetalningsgrad per ålderskategori för fullt underhållsstöd och återbetalningsbelopp, 2010 0–5 år 6–14 år 15–20 år * Till följd av vissa kvalitetsbrister i datakällan kan de debiterade beloppen vara något överskattade och därmed inbetalningsgraderna något för låga. Ett åldersdifferentierat underhållsstöd innebär att underhållsstöds- beloppet varierar med barnets ålder och följer utvecklingen av den ökade kostnaden för barnets behov. För att beräkna vilka kostna- der en åldersdifferentiering skulle innebära har utredningen använt förutsättningar och jämfört det med utfallet . Det nuvarande underhållsstödet vid växelvis boende är inte medräknat eftersom utredningen föreslår att detta stöd ska avskaffas. Inte heller de cirka 4 600 utfyllnadsbidrag som finns i underhållsstödssystemet ingår i beräkningen. En klar majoritet av underhållsstöden lämnas som fullt under- hållsstöd, motsvarade dessa av samtliga ärenden och när underhållsstödet vid växelvis boende undantas, motsvarar de av samtliga underhållsstödsärenden. Utredningens beräkningar visar ett åldersdifferentierat under- hållsstöd totalt skulle kostnaderna öka med så mycket som (brutto), dvs. så mycket mer underhållsstöd skulle lämnas för barnen. Detta motsvarar en 30-procentig ökning. Både det debiterade beloppet och de belopp som de bidragsskyldiga för- äldrarna återbetalar blir följaktligen högre. Nettokostnaden efter de bidragsskyldiga återbetalningar, blir dock för anslaget vilket motsvarar en ökning om . SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Tabell 9 Kostnad för åldersdifferentierat underhållsstöd i förhållande till nuvarande underhållsstöd, betalts* (exkl. * Det återbetalda beloppet är exklusive belopp som drivs in via . Det finns anledning att anta att debiteringsgraden för bidragsskyl- diga föräldrar vars barn är i ålderskategorin 0–borde öka med anledning av att deras återbetalningsbelopp blir lägre med ett ålders- differentierat underhållsstöd. Det motsatta torde bli följden för bidragsskyldiga föräldrar till barn i högre åldrar, dvs. att deras debiteringsgrad torde bli lägre. Utredningen har inte tagit hänsyn till detta i ovanstående beräkning, men sannolikt bidrar det till att statens kostnader för ett åldersdifferentierat underhållsstöd ökar än mer. Om debiteringsgraden skulle ändras med en procentenhet – öka en procentenhet för bidragsskyldiga vars barn är 0–och minska en procentenhet för de övriga åldrarna – skulle nettokostnaden för ett åldersdifferentierat underhållsstöd enligt utredningens beräk- ningar i stället bli , dvs. en ökning av kostna- den med 23 miljoner. 13.4.7Umgängesavdrag inom underhållsstödet avskaffas Utredningens förslag: Umgängesavdraget inom underhållsstödet avskaffas. Rätten för en bidragsskyldig förälder att göra umgängesavdrag har funnits och har motiverats med att en förälder som inte bor tillsammans med sitt barn kan utöver underhållet, bidra direkt Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . till barnets försörjning genom att ha barnet hos sig under kortare eller . När barnet vistas hos en bidragsskyldig förälder har den föräldern vissa kostnader för barnet som boförälderns kostnader minskar. En förälder som har haft barnet hos sig av minst fem hela dygn eller i minst sex hela dygn under en kalendermånad får därmed göra umgängesavdrag. För varje helt dygn av barnets vistelse är avdraget 1/40 av den bidragsskyldiges månatliga återbetalningsbelopp.96 När möjligheten till umgängesavdrag infördes såg lagstiftaren det som ett rättvisekrav att en bidragsskyldig förälder som hade barnet hos sig vissa perioder kunde få en rimlig lättnad av sin bidragsskyldighet. Ett umgängesavdrag inom underhållsstödssyste- met innebär följaktligen att den bidragsskyldiges skuld eller kom- mande återbetalningsbelopp till för underhålls- stöd minskas med avdragsbeloppet, och boförälderns kommande underhållsstöd reduceras med motsvarande belopp. Skälet till att nivån på avdraget är 1/40 av det månatliga under- hållsbeloppet är att boföräldern har vissa kostnader som inte mins- kar under barnets umgängesperioder med den andra föräldern.97 Utredningen anser dock att motsvarande också i vissa fall torde gälla för en bidragsskyldig förälder. Särskilt i de fall när barnet i stor utsträckning har kommit att ha kontakt med den bidragsskyl- dige föräldern, har sannolikt också denne fått vissa fasta kostnader för barnet som inte minskar när barnet är hos boföräldern. Även hos den bidragsskyldige föräldern kan barnet ha behov av viss bas- utrustning som inte flyttas mellan föräldrarnas bostäder vid varje umgängestillfälle. Dessa kostnader torde dock inte vara lika omfattande som boförälderns kostnader. Utredningen anser att det nuvarande regelverket innebär en alltför uppdelad syn av hur barnets behov bör tillgodoses av respektive förälder, något som riskerar undergräva föräldrarnas gemensamma försörjnings- ansvar. De nuvarande möjligheterna till umgängesavdrag har dessutom en ojämlik konstruktion. Sannolikt är det de bidragsskyldiga som är mest ekonomiskt utsatta som har ett behov av att göra umgäng- esavdrag. Enligt det befintliga regelverket för underhållsstöd krävs det emellertid att den bidragsskyldige har ett fastställt återbetal- ningsbelopp som överstiger för att det ska 9618 kap. 29 § och 19 kap. 19 § SFB. Umgängesavdrag kan även ske på underhållsbidrag enligt likalydande regler, se 7 kap. 4 § första stycket . 1978/79:12, Underhåll till barn och frånskilda m.m., s. 64. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . vara möjligt att göra umgängesavdrag.98 Detta torde innebära att de som har störst behov av denna lättnad inte har någon möjlighet att få det. Som framkommit ovan i avsnitt 11.11.3 har studier visat att möjligheten till umgängesavdrag nyttjas i en för- hållandevis liten utsträckning och att användandet har minskat . Endast av föräldrarna inom under- hållsstödet använder umgängesavdrag. hanterade För- säkringskassan i genomsnitt cirka 1 500 ärenden om umgänges- avdrag . Umgängesavdragen sker efter ett tydligt säsongs- mönster och julledighet, vilket torde tala för att det är svårt att nå upp till ett tillräckligt umgänge för att kunna göra avdrag. slutsats efter en analys av umgängesavdra- gen är att det är den bidragsskyldiges totala ekonomiska situation, snarare än storleken på umgängesavdragen som är avgörande för att barnet har umgänge med föräldern. Umgängesavdragen rör, i för- hållande till den administration de kräver, små belopp. Det maxi- mala umgängesavdrag som kan ske motsvarar (för de bidragsskyldiga som har förmåga att återbetala underhålls- stödets hela belopp, dvs. Samhällets möj- ligheter att genom reglerna om umgängesavdrag stimulera bidrags- skyldiga föräldrar till umgänge tycks sammantaget vara starkt be- gränsade. Umgängesavdragen är konfliktdrivande och bör därför avskaffas Utredningens kartläggning i avsnitt 11.11.4 har visat att möjlig- heten till att göra umgängesavdrag kan vara konfliktdrivande då det är utformat på ett sätt som premierar en utökad umgängestid med barnet, som det i praktiken innebär låga avdragsbelopp. Tyvärr finns det en risk att även barn ibland blir indragna i föräld- rarnas diskussion när de försöker påvisa hur omfattande boendet eller vistelsen är hos respektive förälder. Ur ett barnperspektiv bör alla sammanhang där barn riskerar att objektifieras och ses som en bärare av en ekonomisk förmån undvikas. Umgängesavdragens konstruktion leder till att föräldrar i stor utsträckning tvingas till att ha en millimeterrättvisa och räkna timmar med eller utan barnet, 98 Enligt 19 kap. 27 § SFB bortfaller återbetalningsskyldigheten om det fastställda återbetal- ningsbeloppet är lägre än och barn. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . för att utifrån sina syften antingen uppnå avdrag på sin återbetal- ning för underhållsstöd, eller bevaka att inte avdrag görs på under- hållet för barnet. Detta innebär låsta positioner för föräldrarna och försvårar avsevärt möjligheterna till ett bra samarbete om barnets försörjning. Reglerna för hur umgängesavdragen ska beräknas är dessutom förhållandevis komplexa och det förefaller inte sannolikt att sär- levande föräldrar alltid har tillräckliga kunskaper om när umgäng- esavdrag kan ske – särskilt mot bakgrund av att det är relativt få föräldrar som använder sig av rätten till avdrag. Det kan innebära att föräldrar av okunskap går miste om avdragen då barnet som exempel lämnas till boföräldern i stället för kvällen innan. Utredningen anser därför att umgängesavdragen bör avskaffas. Om lagstiftaren vill stimulera till ökat umgänge mellan barnet och den bidragsskyldige föräldern torde det i stället vara bättre att pre- miera ett gott samarbete mellan föräldrarna. Den nuvarande avsak- naden av stöd till föräldrar som kan ge dem bättre förutsättningar att komma överens om ekonomiska frågor som rör barnet, gör det dock svårt att skapa incitament för föräldrarna att i större utsträck- ning själva reglera kostnader för umgänge, t.ex. genom att det be- aktas när ett underhållsbidrag eller underhållsstöd beslutas eller fastställs. Genom att i större utsträckning tillämpa nuvarande möj- lighet till s.k. nettoberäkning skulle dock sannolikt umgängeskost- nader i en mindre utsträckning bli föremål för konflikter och inne- bära färre samarbetsproblem mellan föräldrarna.99 Ett avskaffande av umgängesavdragen kräver emellertid att för- äldrar måste ges bättre stöd i att komma överens om de ekono- miska aspekterna rörande barnet. Även i förhållande till umgänges- kostnader finns det således ett behov av att det inrättas en instans som kan bistå föräldrar att komma överens om barnets försörjning och ansvarsfördelning av kostnader för barn, inklusive umgänges- kostnader. Se vidare avsnitt 13.7 nedan om att ekonomiska frågor bör ingå i de samarbetssamtal som kommunerna erbjuder, samt avsnitt 13.4.1 ovan om att det bör inrättas en instans som bistår föräldrar att komma överens om ett underhållsbidrag. Om sär- levande föräldrar kan erbjudas sådana möjligheter och därmed kan få den hjälp och det stöd de behöver för att komma överens i eko- 99 I avsnitt 11.11.1 ovan finns mer att läsa om nettoberäkning av underhåll. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . nomiska frågor, finns det också bättre förutsättningar att beakta de ekonomiska konsekvenserna av umgänget. Att avskaffa möjligheten till umgängesavdrag skulle sannolikt också undanröja de aspekter av handläggning som har uppmärksammats ovan i avsnitt 11.11.4. I praktiken hand- lar handläggningen av umgängesavdrag om att räkna antal dagar eller dygn, och kräver det att måste bedöma om barnet har sovit över eller inte hos en förälder. En ansökan om umgängesavdrag kräver underskrift av båda föräld- rarna och i samband med detta skapas ofta konflikter där både barn, grannar och andra närstående kan dras in för att visa på om- fattningen av vistelsen. bedömningar i sådana fall kan innefatta svåra bevisvärderingar som upplevs som konflikt- drivande, som de också kan innefatta integritetsaspekter för föräldrar och barn. Det är inte ovanligt att dessa ärenden är föremål för omprövningar och överklaganden till förvaltningsdom- stol. Ett avskaffande av umgängesavdragen inom underhållsstödet reser också frågan om möjligheten till avdrag bör finnas kvar inom reglerna för underhållsbidrag. Utredningen är dock enligt sina direktiv förhindrad att lämna något sådant förslag. Utan en när- mare analys i frågan kan utredningen ändå se att det kan finnas argument för att en sådan möjlighet bör finnas kvar inom föräldra- balkens regler. Parterna äger själva innehållet i sin civilrättsliga överenskommelse om underhållsbidrag och bör då vara fria att be- akta alla de aspekter som kan påverka storleken på ett underhålls- bidrag.