sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Section 5.2 Clearer roles within development cooperation The MFA needs to strengthen its capacity to create synergies between aid policy and other aspects of foreign policy. The division of roles between the MFA and Sida must be clearer, and both must become stronger in their roles. The MFA should define the ministrys expectations of Sidas organisation and competence in light of Sidas mandate in and vis-à-vis recipient countries. The MFAs competence as the body that prepares the Govern- ments aid policy decisions, and that is responsible for steering the Agency should be strengthened considerably. The MFAs formal policy guidelines to Sida should be limited in number, and be more like framework documents. Regular and trust-based informal methods of consultation and dialogue between the MFA and Sida should be developed further. When it comes to the recruitment and professional development of staff, the Department should take account of the MFAs increased responsibility for the orien- tation of development cooperation. The MFA should consider the extent to which the current divi- sion of responsibility for multilateral development cooperation between the ministry and Sida is adapted to purpose. Sida should complete its own reforms, with a view to becoming an agency for implementation, follow-up and quality of development cooperation. Sida should place great emphasis on its task as a dialogue partner and principal to those it engages to implement activities . Sida should ensure that it has an appropriate system of results- based management. The embassies role as implementing units, under the leadership of the ambassador, should be made even clearer. Embassies must see themselves as working units to tackle all tasks that pre- sent themselves – not as an MFA section and a Sida section. There should be an increased delegation of development cooperation to the embassies. This means that embassies in aid recipient countries should have heads of mission with com- petence and interest in leading development activities. The right to issue instructions to embassies with regard to the implementation of approved programmes should remain with Sida. Section 5.3 provision of statutory duties and other services1 Section 5.3.1 General principles for demand-driven activities Funding principles of demand-driven activities should be developed so that resources change more in accordance with 1 Consular service, visa and migration issues, and other related activities. variations in the number of cases, and so that better long-term planning is possible. Guidelines and information regarding social aspects of the relation to should be developed. The MFA needs to further develop training measures for sta- tutory duties in general, and in particular for how to treat people who approach the embassies and consulates with various needs. The Inquiry does not recommend a new structure or organisa- tion for statutory duties within the . Clearer budgetary division and systems to allow cost follow-up per activity meet the requirements that led to this being included in the terms of reference. Section 5.3.2 Consular and legal activities Cooperation between the govern- ment agencies affected by consular activities needs to be strengthened, and the agencies responsibilities clarified. The role of the MFA Consular Affairs and Civil with regard to management, follow-up and monitoring of consular activities at the missions should be strengthened. The Government Offices emergency preparedness organisation should be reviewed to avoid any overlaps and uncertainties. This can be achieved within the planned review of the Government Offices. The development of the IT system for dealing with consular matters should be completed, and the system should be intro- duced throughout foreign representation. The MFA Consular Affairs and Civil should conduct a review and subsequently implement measures to make the handling of legal matters in the foreign representation more efficient. The MFA should draw up guidelines concerning the scope of those parts of the service provided by the that are not set in other regulations. There should be regular investigations of Swedish citizens knowledge of the consular services available and, when neces- sary, awareness-raising initiatives should be implemented. Section 5.3.3 Management of migrations issues The consultation function established by the Government between the Government Offices, and (the group) should be given a stronger strategic role in both implementing and par- ticipating in the preparation of a coherent Swedish migration policy. The MFAs capacity in the area of migration must be strengthened in order to improve activities in the field, create capacity for international analysis and be able to contribute effectively to preparing policy and legislation in this area. At the MFA, migration issues should be placed in . Recruitment to more of the purely migration-related positions should be opened up, so that greater use can be made of external competence, for example from . The implementation of () should be given priority and the opportunities it offers for increased efficiency should be seized. Obstacles to further development of migration activities must be removed. For example, Schengen countries that represent should be permitted to reject visa applications, and opportunities for outsourcing should increase. Chapter 6 Creating a more efficient Section 6.2 Analysis, policy formulation, management and follow-up of activities The simplified and more strategic activity planning process that is currently being introduced into the is welcome. The ministrys leadership must manage activities and administration coherently and strategically. The overarching mandate of the State Secretary for Foreign Affairs to lead and coordinate the work of the as a whole must be clarified. The mandate of the Director- General for Administrative Affairs should be strengthened and linked to that of the State Secretary for Foreign Affairs. A secretariat tied to the leadership should be established to co- ordinate analysis activities, policy formulation and planning. Analysis activities at the MFA must be strengthened. Planning and coordination of major projects and general priorities should be handled by the secretariat. The MFA must improve follow-up of activities and use of resources. The combined use of quantitative and qualitative methods should be determined by activities. The follow-up system must make it possible to assess the use of resources per policy-area/activity, so that the ministry leaders- hip can manage and set priorities. A format for feedback on the overall activities to the Riksdag should be developed. Ongoing needs for streamlining and operational development must be identifiable and lead to changes. Heads of department, heads of missions and the Director-General for Administrative Affairs should be given a clear mandate to absorb and act on ideas for change in the organisation. The MFAs inspection function should be strengthened. The Inspectorates mandate could also include inspection of ministry departments in . Section 6.3 Well balanced and predictable resource allocation The reinforcements of activities proposed could be enabled by reforms of the proposed in the Inquirys final and interim reports. An agreement concerning a conversion principle for Foreign Service costs incurred abroad must be made. Exchange readjustments for Foreign Service costs incurred abroad should be maintained by the established principle. The planning process for the placement of foreign representation and activities proposed in section 4.2. should also includes discussions concerning resources. Follow-up that reflects the resource consumption of various activities should be used for a discussion of funding, including the level of appropriation frameworks, of foreign representation commitments. For reasons of efficiency, internal charging within the Govern- ment Offices should be avoided. The MFA should consider a review of various regulatory frame- works and routines for fee-financed activities, with the aim of examining relevance, compliance and level of cost recovery. Chapter 7 Strategic skills provision to meet the needs of the organisation The role and responsibility of the Department in ensuring an integrated supply of staff needs to be strengthened (attracting, recruiting, placing, developing, retaining and phasing out staff). It is proposed that the formulate a long-term skills provision plan based on the needs of the organisation and the opportunities created by future change- overs of skills. The proposals contained in the interim report (SOU 2010:32) to the effect that it should be possible to give locally employed staff more qualified and independent assignments should be implemented. The MFAs Swedish Diplomatic Training Programme is clearly justified in terms of the needs of the organisation and should be retained. MFA recruitment, exchanges and fixed-term contracts involving in-depth competence in areas where there are particular needs should be strengthened. Administrative skills need to be strengthened in the . Increased group selection for an administrative pro- gramme (exercise of powers vis-à-vis individuals, leadership and management) should be developed. The Government Offices traineeship programme should be reinstated with the aim of strengthening the concept of a single authority. This should work in close collaboration with the MFA Diplomatic Training Programme. It is proposed that methods and incentives be devised to increase mobility between the and other parts of the Government Offices in the form of job exchanges. The duration of the majority of placements in the MFA, and in some cases in the rest of the Government Offices, need to be adapted to the situation that applies in foreign repre- sentation. Increased internal mobility within the Government Offices must not come to the detriment of the MFAs operationally justified mobility in terms of Swedish government agencies, organisations and the business sector. Initiatives are required to get more Swedish officials into international organisations, not least EU bodies. The MFA skills database should be developed to allow strategic skills provision. The system must make it possible to gain an overview of the skills and experience of staff. The possibility of introducing written assessments of employees performance linked to operational objectives should be examined. A more long-term and systematic career dialogue with all employees must be the goal within the . It is proposed that the work of the preparatory group on managerial appointments be formalised in the MFA work procedure. The new Income Tax Act for state employees posted abroad requires revision. The MFA should produce an action plan to make it easier to staff hardship posts abroad and follow up proposals on increased security at certain missions abroad and for staff there. The MFA needs to gain a picture of the total cost of skills deve- lopment and periodically analyse the impact of various mea- sures. , , har haft i uppdrag att göra en bred översyn av utrikesförvaltningen – dess uppdrag, roll i , styrning, funktion och effektivitet, samråd med andra intres- senter samt kompetensförsörjning. Utredningens angreppssätt är också brett och arbetet har tagit sin utgångspunkt i just frågan om verksam- hetsuppdraget: vad är svensk utrikesförvaltnings roll i det tjugoförsta århundradet? Översynen ska utgå från de ändrade förutsättningar som ges av en fördjupad globalisering och av det svenska EU-medlem- skapet. Vilka nya krav ställs och vilka möjligheter skapas av dessa för- ändringar och av att internationella maktförhållanden förskjuts, av ändrade resemönster och migrationsströmmar och av en snabb och oförutsägbar utveckling inom kommunikationsområdet? har andra delar av en allt viktigare roll i många internationella frågor, vilket också skapar nya förut- sättningar. Behovet av helhetssyn och sammanhållen styrning av utrikespolitik blir allt tydligare. Sambandet mellan utrikespolitik och inrikespolitik är också alltmer uppenbart. Det är själva inne- börden av internationalisering och globalisering. Genom förändringarna öppnas nya möjligheter för som internationell aktör. Yttrandet från (2008/09:UU 1y) om behovet av en bred översyn, och i världen pekar i samma riktning. Utredningens avsikt är därför att lämna förslag som bidrar till att skapa en stark, kompe- tent och flexibel utrikesförvaltning som är väl att möte om- världens skiftande utmaningar. ska i vid mening bli ett effektivare redskap för och regeringens inten- tioner. En modern utrikesförvaltning måste arbeta på ett strategiskt nutida sätt och svensk utlandsnärvaro ska ha flexibla och anpassnings- bara former som möter dagens behov. Kärnuppgiften för svensk utrikespolitik är ytterst att främja och försvara landets säkerhet, välstånd och samhälleliga intressen inter- nationellt. Så kommer det att förbli. Verksamheten ska fullgöras i en ny och föränderlig miljö, under andra politiska villkor och med andra metoder än för bara tjugo eller . söker säkerhet tillsammans med andra länder på ett sätt som inte har skett tidigare. En betydande del av det internationella sam- arbetet bedrivs genom EU. Deltagande i fredsinsatser sker långt bortom gränser, och utvecklingssamarbetet med konflikt och post-konfliktländer ökar. är pådrivande eftersom vi gynnas av internationell frihandel och en öppen inre marknad i EU. Främjandet av bilden av i omvärlden, av det svenska när- ingslivets intressen samt tillväxt och sysselsättning i är en huvudfråga för utrikesförvaltningen. Det handlar om svenskt väl- stånd och konkurrenskraft internationellt. Svenskar arbetar utom- lands och reser mer än , och andra länders invå- nare söker sig i större utsträckning till . har ett ökande antal svenska invånare med ursprung i andra länder, ofta långt utanför . Det är en tillgång för i det interna- arbetet, liksom i näringslivets internationalisering. Svensk närvaro behövs därför där nationella intressen ska främ- jas, där människor från behöver stöd och hjälp, där politiska kontakter ska utvecklas, där är en aktör för fred och ut- veckling och där svenskt näringsliv bygger framtida välstånd. Utifrån samstämmigheten i om behovet av en översyn av utrikesförvaltningen är avsikten att de förslag som lagts i del- betänkandet (SOU 2010:32) och i detta slutbetänkande ska ses som rationella, genomförbara och långsiktigt ändamålsenliga oav- sett partipolitiska bevekelsegrunder i övrigt. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå en förändrad inrikt- ning av svensk utrikespolitik. Den är inriktad på att bedöma hur utrikesförvaltningen och andra delar av med inter- nationella verksamheter bäst kan utföra och regeringens utrikespolitiska uppdrag. Utredningen är dock inte en organisa- tionsutredning. Förslagen om hur förvaltningen och dess styrning ska fungera mer effektivt tar avstamp i vad som är syftet med de utrikespolitiska verksamheterna och hur de bedrivs. är inte heller en besparings- utredning. Den ska lägga förslag om en mer flexibel samt mer kostnads- och verksamhetseffektiv utrikesförvaltning inom nuva- rande resursram. Utredningen följer dessa riktlinjer. som föreslås ska i stort kunna finansieras genom föreslagna effekti- viseringsåtgärder i kombination med vissa omräkningsjusteringar. Utredningen bedömer ändå att omvärldens utveckling gör att regeringen nu och framöver behöver ett Regeringskansli med stra- tegisk internationell utblick, en stark och effektiv utrikesförvalt- ning och en ändamålsenlig svensk diplomatisk närvaro i utlandet för att försvara svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen. Detta kräver snarare mer än mindre resurser. (Dir. 2009:67) är omfat- tande, med uppdrag av varierad karaktär och detaljgrad. Samman- taget har utredningen i sina två betänkanden, SOU 2010:32 och detta slutbetänkande, täckt in samtliga de frågeställningar som direktiven föreskriver. Resonemang som förs och förslag som pre- senteras är därför, som en reflektion av direktiven, av varierad om- fattning och detaljgrad. De två betänkandena ska ses som en helhet. De kan läsas fristående, eftersom de innehållsmässigt kompletterar var- andra. Delbetänkandet, som presenterades , lägger förslag inriktade på att öka utrikesrepresentationens effektivitet och flexibilitet, medan slutbetänkandet fokuserar på utrikesförvalt- ningen som helhet. I delbetänkandet konstaterades att regeringens utrikespolitik och internationella verksamhet har ett viktigt stöd och en central genomföranderesurs i utrikesrepresentationen, både vad gäller det internationella påverkansarbetet och för genomförande av verksupp- dragen. Den måste därför nyttjas på bästa sätt och fungera effektivt och flexibelt, anpassad efter föränderliga internationella förhållanden. I delbetänkandet underströks också att begreppet flexibilitet i utlands- organisationen skulle tolkas som att stärka möjligheterna att smidigt minska, öka eller på andra sätt justera verksamheten utifrån ändrade intressen och förutsättningar. Därigenom skulle behovet av att stänga utlandsmyndigheter av mer renodlade budgetskäl begränsas. En planering av utrikesrepresentationens lokalisering borde omfatta både var ska närvara och i vilket format, bedömde utredningen, och föreslog hur formen för svensk närvaro i högre utsträckning ska kunna variera. Behov förutsågs av att öka nyttjan- det av olika representationsformer – honorärkonsulat, karriärkon- sulat (generalkonsulat), ambassader, miniambassader, sektions- kanslier, sändebud, regionala lösningar samt lokala samarbeten och samlokalisering med andra länder. För flera verksamheter och stödfunktioner i utlandsorganisationen rekommenderades förenk- lingar och begränsning. Vissa uppgifter föreslogs centraliseras, regionaliseras eller outsourcas i högre utsträckning. Möjligheter att avlasta utlandsrepresentationen vissa uppgifter och att förtydliga regelverk lyftes fram. En smidigare utlandsnärvaro skulle också gynnas av att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus avskaffas, av att tillgång till moderna kommunikationslösningar och IT-stöd garanteras och av att lokalanställdas möjligheter att delta i olika verksamheter breddas, slog utredningen fast i delbetänkandet. Förslagen i delbetänkandet var främst inriktade på effektivise- ringar av utrikesrepresentationens genomförande av verksuppdra- get och hantering av administrativt stöd. Särskilt effektiviseringar inom de stödjande funktionerna behandlades relativt noggrant, mot bakgrund av de möjligheter till ökad flexibilitet de ansågs kunna öppna upp för. deltagande i det s.k. depar- tementala uppdraget bedömde utredningen däremot måste hanteras integrerat med frågor om utrikespolitikens formulering och för- valtning i stort. Därför hänsköts frågor om policystyrning till detta slutbetänkande, som övergripande ägnas åt hela den förvaltning som ska bistå regeringen i att formulera och genomföra den sam- lade utrikespolitiken – dess uppdrag, verksamheter, styrning och prioritering, samt kompetensförsörjning. Huvuddelen av förslagen i slutbetänkandet inriktas på styrning och effektiviseringar av utrikesförvaltningens verksamheter, men flera av dem berör också övriga internationella uppdrag och EU-arbete. I myndigheten och i utrikesförvaltningen måste man arbeta strategiskt och proaktivt för att kunna maximera genomslaget för svenska intressen internationellt. I en förändrad omvärld blir annars omsprunget. Regeringens samlade utri- kespolitiska intressen ska styra och utrikesför- valtningen uppdrag, inklusive avgöra var svensk utlandsnärvaro gör störst nytta. I slutbetänkandet används nedanstående begrepp för att täcka in , främst UD:s och utrikesrepresentationens utri- kesverksamhet: Det departementala uppdraget: och utlands- organisationens beredning av regeringsärenden och andra for- mer av biträde åt regering och statsråd i deras verksamhet (för- ordning 1996:1515). Utifrån utredningens utrikespolitiska upp- drag jämställs detta med att främja svenska intressen internatio- nellt, med att bedriva internationellt påverkansarbete eller kort och gott med utrikespolitik. Verksuppdraget: Verksamhet som innebär myndighetsutövning eller hantering av ärenden av förvaltningskaraktär. Utrikesför- valtningens verksuppdrag genomförs främst av utlandsorganisa- tionen och av UD:s konsulära enhet i . Stödjande verksamhet: Verksamhetsstödjande uppgifter, företrä- desvis av administrativ art. I slutbetänkandet betraktas inte detta som en kärnverksamhet för utrikesförvaltningen, utan som ett stöd. Som nämnts hanterades området utförligt i delbetänkandet. Avslutningsvis vill utredaren understryka att många utredningar, externa och interna, har gjorts i syfte att effektivisera utrikesför- valtningen. Idéer och kunskap om vad som kan och bör göras för att skapa en allmänt sett effektivare och modernare utrikesförvalt- ning med en flexibel utlandsorganisation finns redan inom och utanför UD. För att denna utrednings eller andra rapporters förslag ska förverkligas krävs en i verksamheten väl förankrad och till- räckligt resurssatt strategisk förändringsorganisation med ett tydligt mandat från departementets ledning. Teoribildning och erfarenhet av förändringsarbeten i stora organisationer pekar ut dessa förhållanden som avgörande framgångsfaktorer. Slutbetänkandet inleds med en historisk tillbakablick på regeringars hantering av utrikesrelationer och utrikesärenden, från antiken och fram till . Den tecknar också en bild av svensk diplomatis och utlandsnärvaros historia (avsnitt 1.2). Den omvärldsbeskrivning som sedan följer (avsnitt 1.3) är en central utgångspunkt för slut- betänkandets resonemang och förslag. Utredningen har valt att däri lyfta fram ett antal omvärldsfaktorer som påverkar svensk utrikes- politik, dess inriktning och framgångsmöjligheter. Däremot har utredningen avhållit sig från att försöka förutspå hur framtiden kommer att se ut och på vilket sätt mer exakt kan komma Prognoser av detta slag kräver en mer grundlig analys än vad denna utredning har sett som sitt uppdrag att presentera. Mer specifika bedömningar tenderar dessutom ändå att ha kort livslängd. I kapitel 2 läggs inledningsvis vissa principiella utgångspunkter fast vad gäller utrikespolitik, dels generellt, dels vad gäller den svenska politiken. Därefter dras slutsatser om vad omvärldsföränd- ringar innebär för svensk internationell politik och för den förvalt- ning som ansvarar för att bedriva den. En beskrivning görs av internationella verksamhet, liksom av utrikes- förvaltningen och dess uppdrag. En skiss som förklarar utrikes- förvaltningens uppdrag presenteras (avsnitt 2.3.2). De ovanstående delarna av kapitel 2 ligger till grund för efter- följande kapitels rekommendationer, men utgör i sig inte förslag. I slutet av kapitel 2 presenteras dock några skarpa rekommendationer om var svensk internationell diplomatisk närvaro är motiverad för att maximera genomslag för svenska intressen och möjliggöra en ända- målsenlig utrikespolitisk verksamhet. I bilaga 4 anges mer preciserade bedömningsgrunder. Kapitel 3 ger sedan en bred introduktion till svensk utrikes- och säkerhetspolitik och ett antal utmaningar och möjligheter. Utgångs- punkten är att det övergripande målet för en bred utrikespolitik är att främja och försvara svenska politiska, ekonomiska och sam- hälleliga intressen, samt att det omfattar många politikområden som bedrivs med olika medel och genom olika kanaler. Här redo- görs för hur bilateralt och multilateralt samarbete kan samverka för att främja svenska intressen internationellt. Ett antal grundförut- sättningar för ett framgångsrikt multilateralt arbete diskuteras också. Utöver det mer traditionella diplomatiska stat-till-stat-arbetet tas i avsnitt 3.2 upp hur offentlig diplomati kan nyttjas som ett verkningsfullt komplement i det internationella påverkansarbetet.