sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Regeringen säger därefter att detta är anledningen till att regeringen i propositionen formulerar en samlad strategi för internationalisering av den högre utbildningen. Strategin tar sin utgångspunkt i befintliga mål för internationali- sering på både nationell och internationell nivå.7 Två huvudskäl för internationalisering har enligt regeringen varit vägledande i utformningen av strategins innehåll: att främja kultu- rell förståelse och att främja utbildningens kvalitet. Att främja för- ståelsen för andra länder, för internationella förhållanden samt för 2000/01:1, utgiftsområde 16, s. 36, samt rskr. 2000/01:99. 2004/05:162 s. 26 f. 2004/05:162 s. 57. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel gemensamma problem är med dagens globalisering och ökade internationella rörlighet viktigt för studenternas framtida yrkesliv. Kunskap om och förståelse för andra länder bidrar till att utveckla respekt för och tolerans gentemot andra kulturer samt en förståelse för behovet av internationellt solidaritetsarbete. Förtroendet för svensk högre utbildning måste vara fortsatt högt. På samma sätt måste de lärosäten som svenska universitet och högskolor samarbe- tar med eller som svenska studenter studerar vid ha en utbildning av god kvalitet.8 Regeringen säger också att målen även måste överensstämma med internationella åtaganden som t.ex. de gemensamma europeiska målen inom utbildningsområdet som EU har enats om i Lissabonprocessen, de mål och åtaganden som gäller för EU:s ut- bildningsprogram och målen i Bolognaprocessen.9 Regeringen redovisar i strategin sin syn på angelägna mål för att främja internationaliseringen av den högre utbildningen. Strategins syfte är att på ett samlat sätt ange inriktningen för internationalise- ringsarbetet på nationell nivå och på lärosätesnivå. Strategin ska vara ett stöd och bidra till ett fokuserat och målmedvetet arbete med internationalisering. Målen i strategin är övergripande och lång- siktiga och uttrycker regeringens principiella ställningstaganden. Målen har kompletterats med delmål och kortfattade texter som anger de områden som regeringen bedömer är aktuella att arbeta vidare med. Delmålen utgör en levande del av strategin och ska kunna utvecklas och förändras allt eftersom förhållandena i och omvärlden förändras. Strategin innehåller mål som berör samtliga aktörer inom högre utbildning. Statsmakterna beslutar om de övergripande målen för den internationella verksamheten och skapar och förbättrar de strukturella förutsättningarna för densamma. Det är dock lärosätena som bär det huvudsakliga ansvaret för genom- förandet av strategin och för att strategins intentioner omsätts i prak- tiskt arbete på det egna lärosätet och blir en del i det dagliga arbetet.10 I propositionen presenterar sedan regeringen en nationell strategi för internationalisering av den högre utbildningen. Två huvudskäl har varit vägledande i utformningen av strategins innehåll, att främja kulturell förståelse och att främja utbildningens kvalitet. Följande mål och delmål slogs fast. 2004/05:162 s. 57. 2004/05:162 s. 58. 2004/05:162 s. 58. 2004/05:162 s. 57 ff. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel ska vara ett attraktivt studieland för utländska studenter. Delmål 1.1 Universitet och högskolor ska erbjuda en interna- tionellt konkurrenskraftig utbildning av hög kvalitet. Delmål 1.2 Rekryteringen av utländska studenter ska öka. De högskoleutbildade ska vara attraktiva på arbets- marknaden nationellt och internationellt. Delmål 2.1 De högskoleutbildades anställningsbarhet ska stärkas. Delmål 2.2 Svenska studenters internationella rörlighet ska öka. Universitet och högskolor ska bedriva ett aktivt inter- nationaliseringsarbete i syfte att främja utbildningens kvalitet och förståelsen för andra länder och internatio- nella förhållanden. Delmål 3.1 Internationaliseringsarbetet ska ingå i lärosätenas reguljära kvalitets- och utvecklingsarbete. Delmål 3.2 Den internationella rörligheten bland lärare i högskolan ska öka. Delmål 3.3 Den internationella rörligheten bland studenter i hög- skolans lärarutbildning ska öka. Delmål 3.4 Den internationella dimensionen i utbildningarna ska stärkas. Hinder för internationaliseringen ska undanröjas såväl nationellt som internationellt. Delmål 4.1 Regelverken inom relevanta områden bör ses över och ändras vid behov. Delmål 4.2 Berörda myndigheter bör vara aktiva internationellt i frågor som rör internationalisering av den högre utbildningen. Uppföljningen av högskolans internationella verksamhet ska utvecklas och förbättras. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel De mål/delmål som är mest intressanta för denna utredning är de under punkten 2. Regeringens syn på frågan att de högskoleutbil- dades anställningsbarhet ska stärkas tar sin utgångspunkt i att de högskoleutbildade ska vara attraktiva på arbetsmarknaden såväl i som utomlands. Här uttalar regeringen att utbyten och en internationalisering av utbildning ger en extra dimension som kan tillföra studenten bl.a. ökad allmänbildning, förbättrade språkkun- skaper och kunskap om och förståelse för människor i andra länder. Detta är av stor betydelse inte bara för den enskilde studentens per- sonlighetsutveckling, utan också på arbetsmarknaden enligt regering- en. Vad gäller regeringens syn på frågan om ökningen av svenska studenters internationella rörlighet, uttalar regeringen bland annat följande. Studenters möjlighet att studera utomlands är en central del av internationaliseringen och det är regeringens ambition att så många studenter som möjligt ska beredas tillfälle att delta i utbyten med andra länder. Detta är viktigt för studenternas utveckling, den högre utbildningens kvalitet och arbetsmarknadens behov av män- niskor med breda kunskaper och kompetenser. För att upprätthålla och öka andelen internationellt rörliga studenter krävs det också att studiemedelssystemet är anpassat till internationella studier och för- hållanden. Det är viktigt att studentutbytet med andra länder inte bara sker i vårt närområde, utan över hela världen. Avgörande för samarbetet bör emellertid vara kvaliteten hos de utländska lärosätena så att studenterna får en god utbildning. Kvaliteten i utbildningen är central för att utbildning och examina ska erkännas och tillgodo- räknas vid fortsatta studier och på arbetsmarknaden. Det är ange- läget att studier utomlands inte innebär att den sammanlagda studie- tiden förlängs. Utbyten med utvecklingsländer är av vikt för att solidariskt stödja dessa länder i deras utveckling inom ramen för vårt gemensamma utvecklingspolitiska ansvar. När det gäller målet att de högskoleutbildades anställningsbarhet ska stärkas, uttalar regeringen bland annat att den dimensionen som utbyten och en internationalisering av utbildningen kan tillföra stu- denterna i form av personlighetsutveckling, ökad allmänbildning, förbättrade språkkunskaper och kunskap om och förståelse för andra människor i andra länder, är av stor betydelse på arbetsmarknaden.12 2004/05:162 s. 60 ff. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel Regeringen har i propositionen Gränslös kunskap – högskolan i glo- baliseringens tid (prop. 2008/09:175) slagit fast att den dåvarande regeringens strategi fortsatt utgör en bra grund för universitetens och högskolornas internationaliseringsarbete. Regeringen anser emel- lertid att det kan finnas skäl att överväga en utveckling av strategin i förhållande till de utmaningar som den allt snabbare globaliseringen innebär för svensk högre utbildning.13 Globaliseringen medför allt större gränsöverskridande flöden av varor, kapital, människor och information, vilka i ökad utsträck- ning spänner över hela världen. Den globala studentrörligheten i världen har ökat kraftigt14 och enligt studerade mer än 2,9 miljoner studenter i ett annat land än sitt hemland. Antalet svenska studenter som studerar utomlands har emellertid minskat och det svenska deltagandet i utbytesprogram som är lågt jämfört med andra länder. Av samtliga studen- ter som avlade examen i /2008 hade studerat utomlands under sin utbildning. Regeringen finner det ange- läget att denna utveckling bryts.15 Den internationella konkurrensen om studenter, lärare och forska- re har hårdnat och skärper kraven på att fortsätter att ut- vecklas som kunskapsnation. Studenternas utlandserfarenheter bidrar till kvaliteten i utbildningen och gör studenterna mer förberedda för ett yrkes- och samhällsliv präglat av globaliseringen. Genom de erfarenheter, kontakter och språkkunskaper som utlandsstudier kan ge, får studenterna ökad kännedom om vår omvärld och knyter per- sonliga band som kan få långsiktig betydelse för både individer och vårt samhälle i stort.16 För att uppnå en ökad studentrörlighet (delmål 2.2 i strategin för internationalisering av den högre utbildningen), är regeringens be- dömning att ytterligare insatser bör göras för att få fler studenter vid svenska universitet och högskolor att studera en period utom- lands inom ramen för sin utbildning. Det finns redan ett relativt omfattande stipendieprogram för utbytesstudier inom . Rege- ringen föreslår därför införande av ett nytt stipendieprogram som riktar in sig på att få fler studenter vid svenska universitet och hög- 2008/09:175 s. 16 och 21 ff. 14Enligt uppgifter som presenteras i prop. 2008/09:175 s. 26 har ökningen varit . 2008/09:175 s. 16 och s. 26. 2008/09:175 s. 16. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel skolor att studera en period i länder utanför EES och . Enligt regeringens bedömning bör stipendieprogrammet dels kunna rikta sig mot ekonomiskt expansiva länder utanför med fokus på länder som av politiska, kulturella eller ekonomiska skäl har intresse av att bygga upp långsiktiga relationer med, dels mot länder som och där det finns begränsade stipendiemöjligheter för studenter vid svenska universitet och hög- skolor.17 Stipendieprogrammet har genomförts inom programmet Mobilitet för lärare och studenter och innebär en tvåårig satsning för att bland annat ge möjlighet för fler svenska studenter att studera utomlands. Därefter ska satsningen ut- värderas. Satsningen innebär att studenter i kan söka stipen- dium för studier vid utländska läroanstalter som den egna läroanstal- ten har avtal med, men där möjligheterna till utbyte inte utnyttjas fullt ut. Ett krav är att studierna ska genomföras i ett land utanför EES och och läroanstalten ska sträva efter spridning till ämnen och länder som varit underrepresenterade vad gäller rörlighet. avsätts för studenter och ett student- stipendium motsvarar 25 000 kronor.18 3.3Studiestödssystemets mål och syfte Studiestödet är en självklar del av utbildningspolitiken och är för de flesta studenter och vuxenstuderande en förutsättning för studier. Målen för det statliga studiestödet, och därmed studiemedelssyste- met, har varit relativt oförändrade över åren. Genomgående har inrikt- ningen varit att studiestödet ska verka rekryterande och socialt, eko- nomiskt och geografiskt utjämnande. Efterhand har tillkommit att stödet även ska fungera utjämnande avseende kön och ålder. Målen för dagens studiestöd fastställdes av regeringen i proposi- tionen Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10). Studie- stödet i form av bidrag och lån är en del av utbildningspolitiken och ska bidra till att förverkliga målen för detta område. Studiestödet ska verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildningen. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer 2008/09:175 s. 29 f. 18Se vidare på Internationella programkontorets hemsida: och-studenter-pa-hogskola/. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel och grupper i befolkningen och därigenom bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet ska också ha en god effekt på samhällsekono- min över tiden.19 Jämfört med de mål som uttrycktes i samband med studiemedels- reformen 1989 framhålls inte längre att studiemedlen ska bidra till att studier bedrivs effektivt, att de ska stå i samklang med den all- männa fördelningspolitiken och att systemet ska vara enkelt och lättöverskådligt. Det finns dock inte skäl att påstå att dessa faktorer har nedtonats för att de är mindre viktiga. Snarare har regeringen sannolikt syftat till att begränsa omfattningen av antalet mål. Dessa mål utgör fortfarande grund för utformningen av det nuvarande systemet, även om de inte finns med i de övergripande målen. Det svenska studiestödssystemet har varit föremål för en översyn. som hade till uppdrag att se över det svenska studiestödssystemet överlämnade sitt betänkan- de . Regeringen har i propositionen Rättvist och effektivt – förändringar i studiestödssystemet (prop. 2009/10:141) uppgett att regeringen eftersträvar ett effektivt och sammanhållet studiestöds- system som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. Till detta kommer att studiestödssystemet måste vara långsiktigt ekonomiskt hållbart och att rättssäkerheten inom systemet måste vara hög. En grundläggande princip är att lånen ska betalas tillbaka. Regeringen uttalar beträffande studiemedel för utlandsstudier att studiestödssystemet som helhet i hög grad påverkas av internatio- nella faktorer och att bestämmelserna inom systemet kontinuerligt måste anpassas till ett allt mer globaliserat samhälle.20 Detta är en av anledningarna till att vi har fått i uppdrag att se över systemet för studiemedel vid studier utomlands, för att se hur detta kan förenklas, förbättras och effektiviseras i syfte att öka den internationella rörligheten bland studerande. 1999/2000:10 s. 76. 2009/10:141 s. 17. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel I en underlagsrapport till Globaliseringsrådet21; Globaliseringen och den högre utbildningen listas en rad konsekvenser som globalise- ringen medför på den högre utbildningen. De är i korthet följande. Studenterna blir rörligare över landgränserna och arbetsmark- naden för studenter efter avslutad utbildning blir alltmer inter- nationell. Kvalitetsbedömning och värdering av utbildningarna får starkare internationella inslag. Skärpt konkurrens och prestationskrav i närings- och arbetslivet skapar nya behov av samverkan med det omkringliggande sam- hället. Förändringar i kostnadsbilden såväl som påfrestningar i de offent- liga finansieringssystemen förändrar de ekonomiska förutsätt- ningarna och tenderar att bidra till en ökad andel privat finan- siering, införande av avgifter och stipendiesystem etc. Införandet av ny teknik och tillkomsten av nya kategorier stu- denter, såsom genom distansutbildning, vidareutbildning, osv. Utvecklingen går således mot en alltmer integrerad och global mark- nad för lärande på avancerad nivå. Utbildningssystemens utformning inverkar direkt på näringslivet och yrkeslivet och har stor betydelse för samhällsekonomin. In- och utflödet av studenter, tillsammans med ökad rörlighet bland forskare, håller på att få stor betydelse både för utbildningssektorn i sig, och för att samhället ska ta del av ett rikt internationellt idé och erfarenhetsutbyte. Det ökade utbytet av internationella studenter är därför väsentligt. Rapporten visar emel- lertid att den högre utbildningen i har gått från att ha varit förhållandevis långt internationaliserad till att ligga under OECD-genomsnittet. Andelen internationella studen- ter har visserligen ökat vid de flesta läroanstalterna, men ut- flödena av svenska studenter för studier i andra länder ligger på en klart lägre nivå. har också tappat mark i förhållande till 21 Regeringens Globaliseringsråd inrättades och hade till uppgift att fördjupa kunska- perna, ta fram ekonomisk-politiska strategier och bredda det offentliga samtalet om vad som krävs för att ska hävda sig väl i en värld präglad av fortsatt snabb globalisering. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel andra länder vad gäller andelen av befolkningen som erhåller högre utbildning.22 3.4.2Den högre utbildningens effekter Av den underlagsrapport från som nämnts ovan framgår också en del om den högre utbildningens effekter. Här sägs att uppvisar en låg privat och samhällelig avkastning på högre utbildning. Detta gäller för utbildningssystemet generellt även om det är tydligast vad gäller bl.a. lärar- och sjuksköterskeutbildning- arna. Enligt rapporten är det den urholkade statliga studiefinansie- ringen som har förvärrat läget, inte minst genom att den motverkar framväxten av alternativa finansieringskällor som stipendium. Mycket tyder på att den faktiska rörligheten över gränserna kan höja avkast- ningen för individen, men också sänka samhälleliga avkast- ning. Däremot utnyttjas närvaron av välutbildade immigranter dåligt i det svenska närings- och yrkeslivet.23 I rapporten sägs vidare att den svenska modellen, som präglas av statlig dominans både vad gäller finansiering och dimensionering, regelverk och kvalitetskontroll, innebär att de svenska läroanstalterna får svaga drivkrafter att verka på den internationella utbildnings- marknaden.24 I krisen – Om ett fram- gångsrikt i den nya globala ekonomin (Ds 2009:21) konsta- terar att inte har satsat tillräckligt på kunskap, vilket bidragit till otillräckliga resultat i skolan, att den högre utbildningens kvalitet har tillåtits sjunka och att den statligt finansierade forskningen har tappat i kvalitet. förmåga att bevara och utveckla välfärden är till mycket stor del beroende av vår förmåga att hantera kunskap. Utbildnings- och forskningspolitiken är därför helt central för att kunna hävda sig i globaliseringens tid. föreslår därför bland annat, som ett led i sats- ningen på utbildning, att fler studerande bör uppmuntras att studera 22Andersson T, Globaliseringen och den högre utbildningen, Underlagsrapport nr 10 till , 2008, s. 13 ff., 37, 64 och 67 f. 23aa, s. 93 f. 24aa, s. 94. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel framhåller även att det är viktigt att blivande studenter väljer rätt utbildning, det vill säga en utbildning som leder till arbete efter avklarade studier. Matchningen mellan utbildningsval och efterfrågan på arbetsmarknaden kan förbättras, menar . För att underlätta studievalen föreslår att , eller ett helt fristående organ, ska sköta ett eller flera rankingsystem för kvaliteten i den högre utbildningen. De internationella utbildningssamarbeten som deltar i be- skrivs i kapitel 5. I detta sammanhang ska däremot nämnas de mål som man enats om inom EU genom Utbildning 2020. EU:s stats- och regeringschefer enades om en strategisk ram för euro- peiskt utbildningssamarbete som benämns Utbildning 2020. Utbild- ning 2020 innehåller fyra strategiska utbildningsmål: Att göra livslångt lärande och rörlighet till verklighet. Att förbättra utbildningens kvalitet och effektivitet. Att främja lika möjligheter för alla, social sammanhållning och aktivt medborgarskap. Att öka kreativiteten och innovationsförmågan, inklusive före- tagarandan, på alla utbildningsnivåer. Arbetet bedrivs genom en metod som kallas den öppna samord- ningsmetoden. Det innebär att medlemsländerna regelbundet utbyter information och erfarenheter med varandra och mäter sina resultat mot gemensamt fastställda indikatorer. För vårt arbete framstår två av målen som mer intressanta än de övriga. Dels målet att göra livs- långt lärande och rörlighet till verklighet och dels att främja lika möjligheter för alla, social sammanhållning och aktivt medborgar- skap. I utbildningshänseende är just möjligheten till studiestöd en viktig faktor för att främja lika möjligheter för alla. 25 Ds 2009:21 s. 17, 19, 29 ff. och 40. Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel 3.6Vilka är regeringens mål för utlandsstudier och för studiemedel för utlandsstudier och hur ska de komma till uttryck i lagstiftningen? Som framgått av redogörelsen ovan finns det tydligt uttalande utbild- ningspolitiska mål från regeringens sida. Det behöver dock utrönas vilka av dessa som gäller för studiemedlen för utlandsstudier. Målen bör dessutom tydligt komma till uttryck i lagstiftningen, genom lag och förordning, så det inte i praktiken blir CSN som får avgöra in- riktningen på utlandsstudiemedlen genom sin omfattande före- skriftsrätt, så som är fallet . De målsättningar som redan finns måste kanske ytterligare förtydligas och kompletteras för att det ska stå helt klart vad som är regeringens mål för utlandsstudier och för studiemedel för sådana studier. Vi måste därefter se till att dessa mål tydligt kommer till uttryck i de förslag vi lägger fram. Här får inte heller glömmas bort att även de mål som gäller studiestödssystemet påverkar utformningen av bestämmelserna om studiemedel för ut- landsstudier. Dessutom måste, så som regeringen har uttalat i prop. 2004/05:162, målen också överensstämma med internatio- nella åtaganden. Vi tänker här på t.ex. de gemensamma europeiska målen inom utbildningsområdet som EU har enats om i Lissabon- processen, de mål och åtaganden som gäller för EU:s utbildnings- program och målen i Bolognaprocessen. För en redogörelse av det internationella utbildningssamarbetet, se kapitel 5. 3.6.1Regeringens mål för utlandsstudier och för studiemedel för utlandsstudier Utredningens bedömning: Regeringens mål för utlandsstudier och studiemedel för sådana studier är enligt vår mening följande. Mål 1 Internationalisering och mobilitet är positivt och ska främjas. Internationellt utbyte ska uppmuntras. Kontakter med omvärlden ger ny kunskap, möjligheter till rörlighet och vidgad arbetsmark- nad för den enskilde, samt ökar förståelsen för främmande kul- turer. Mål 2 De högskoleutbildade ska vara attraktiva på arbetsmarkna- den nationellt och internationellt. Delmål 2.1 De högskoleutbildades anställningsbarhet ska stärkas SOU 2011:26 Mål för utlandsstudier och utlandsstudiemedel Mål 3 Svenska studenters internationella rörlighet ska öka. Så många studenter som möjligt ska beredas tillfälle att delta i utbyten med andra länder, andelen internationellt rörliga stu- denter ska öka. Antalet studerande som deltar i utbytesstudier inom ramen för sin inhemska utbildning ska öka liksom antalet studerande som studerar i länder utanför EES-området och . Avgörande ska vara kvaliteten, att studenterna får en god utbildning. Mål 4 Ett effektivt och sammanhållet studiemedelssystem som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. För att upprätthålla och öka andelen internationellt rörliga stu- denter krävs det att studiemedelssystemet är anpassat till inter- nationella studier och förhållanden. Studiemedelssystemet ska möjliggöra för alla att studera utomlands. Vi gör i detta avsnitt ett försök att lista de mål som vi anser att regeringen har för utlandsstudier och för studiestödssystemet i den mån de påverkar studiemedel för utlandsstudier. Det ska här sägas att de mål som regeringen gett uttryck för är utarbetade i kontexten eftergymnasiala studier och de har presente- rats i propositioner rörande sådana studier. Studiemedel utgår ju dock inte endast för eftergymnasiala studier utan även för studier på gymnasial nivå för studerande det år de fyller . Att få studiemedel för studier på gymnasial nivå har hit- tills varit svårt utanför och därför ganska ovanligt. Endast ca 490 personer läste utomlands med studiemedel på gymnasial nivå (Prop. 2010/11:10). Om möjligheten till studier på gymnasial nivå utomlands skulle komma att utökas kan antalet studerande öka på denna nivå. Vi anser att de mål regeringen har uttalat är så gene- rella och allmängiltiga att de får anses gälla även för studier på gym- nasial nivå utomlands. Dessutom är de mål som regeringen uttalat i linje med de målsättningar som getts uttryck i olika internationella samarbeten, t.ex. Utbildning 2020, som inte är begränsade till efter- gymnasiala studier utan tvärtom talar om det livslånga lärandet. Regeringens grundläggande syn på utlandsstudier är att interna- tionalisering och mobilitet är positivt och ska främjas. Detta innebär att regeringen anser att internationellt utbyte ska uppmuntras.