sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Denna ersättning, som kan beviljas till personer , är visserligen tidsbegränsad till maximalt . Prövningskriterierna är emellertid inte lika strikta som för sjukersättningen då det endast krävs att arbetsförmågan är nedsatt under . Vi bedömer att detta är en dålig lösning eftersom det är riskabelt att låta unga personer gå in i ett system för förtidspensionering. Även om det underliggande hälsoproblemen förbättras finns det en risk att personen blir kvar i aktivitetsersättningen under en alltför , vilket kan försena eller förhindra återinträdet på arbetsmarknaden. Som noteras i bilaga 8 är det mycket svårt att finna exempel på lyckosamma åtgärder för att stimulera återinträdet på arbetsmarknaden för grupper som väl hamnat i förtidspensionssystem. Även om inflödet i aktivitetsersättningssystemet berör relativt få individer (ungefär en halv procent i åldersgrupperna 16–) är de långsiktiga konsekvenserna betydande. Dessutom är ökningstakten i inflödet ytterst oroväckande (se SOU 2008:102). Vi anser därför att det finns ett stort behov av reformer av systemet för förtidspensionering av unga. Den mest tydliga reformvägen är att tillämpa samma kriterier för aktivitetsersättningen som för sjukersättningen. Aktivitetsersättning bör således bara beviljas i det fåtal fall där en underliggande ohälsa ger upphov till en nedsättning av arbetsförmågan som bedöms vara permanent. Förslaget ligger helt i linje med de förslag som framförts i SOU 2008:102. I princip innebär detta att aktivitetsersättningen kan avskaffas och sjukersättningen utökas till att gälla även personer . De personer som inte längre beviljas aktivitetsersättning bör hänvisas till sjukpenningssystemet (om de arbetat) eller systemet för försörjningsstöd (om det inte arbetat). Sjukskrivningstalen har historiskt varierat kraftigt både och mellan regioner på ett sätt som är svårt att förklara. har dock sjuktalen sjunkit betydligt, vilket delvis sammanfaller med ganska omfattande reformer på området. Det gäller framförallt införandet av den så kallade rehabiliteringskedjan. Många av de genomförda reformerna har ännu inte utvärderats. Vi tycker därför att det är rimligt att invänta kommande utvärderingar innan nya genomgripande reformer genomförs. Vi ser dock ett par möjligheter till förändringar som med fördel kan integreras i det nuvarande systemet. Framförallt avser detta arbetsgivarnas ansvar och aktivitetsersättningens utformning. I det nuvarande systemet är arbetsgivarens finansiella incitament att medverka till rehabiliteringen av de sjuka förhållandevis svaga. Eftersom det finns starka effektivitetsskäl att bevara anställningar i de fall detta är möjligt anser vi att arbetsgivarengagemang behöver premieras. Arbetsgivarna har av naturliga skäl betydligt större kunskap än om vilka alternativa arbetsuppgifter för den sjukskrivne som finns inom organisationen och incitamenten bör utformas så att det lönar sig mer att bidra till rehabilitering och omplacering. Ett sådant system kan med fördel integreras i rehabiliteringskedjan genom att arbetsgivaren åläggs att betala en andel av sjukpenningen . Därefter bör en särskild prövning göras så att arbetsgivare som på ett adekvat sätt verkat för en återgång till arbetsplatsen slipper det fortsatta betalningsansvaret, medan arbetsgivare som inte fullföljt sitt ansvar möter tydliga sanktioner eventuellt i form av fortsatt betalningsansvar. För att minska risken för att ett utökat medfinansieringsansvar gör det svårare för personer med en historik av sjukfrånvaro att finna en anställning bör betalningsansvaret kopplas till ytterligare riktade nedsättningar av de fasta arbetsgivaravgifterna för grupper med hög sjukskrivningsrisk. Ett allvarligt problem, som dessutom har en potential att växa framöver, är de många fallen av unga personer som förtidspensioneras genom aktivitetsersättningen. Det är inte osannolikt att detta i viss utsträckning avspeglar brister i andra institutioner som påverkar arbetsmarknadsinträdet för unga (t.ex. utbildningssystemet) men behovet av reformer av regelverket för förtidspensionering av unga tycks stort. Det är därför motiverat att införa en mer restriktiv bedömningsgrund inom aktivitetsersättningen på samma sätt som för sjukersättningen och därmed enbart bevilja aktivitetsersättning i de fåtal fall där en underliggande ohälsa ger upphov till en nedsättning av arbetsförmågan som bedöms vara permanent. 8 Ersättning till arbetslösa Arbetsmarknaden karaktäriseras av en ständig omvandlingsprocess där gamla jobb försvinner och nya jobb skapas. Det innebär en kontinuerlig omallokering av arbetskraften som i grunden är positiv för samhället eftersom den bidrar till en effektivare resursanvändning. Men för enskilda personer leder processen till en ökad risk att förlora jobbet. sker också flöden in i (och ut ur) arbetskraften av andra skäl, till exempel bland ungdomar som avslutar sina studier och nyanlända utrikes födda. Dessa personer behöver för att hitta lämpliga arbeten. För att de arbetssökande ska kunna upprätthålla en skälig levnadsstandard medan de söker jobb behövs någon form av ersättningssystem. Sådana system minskar dock behovet av att hitta ett arbete för de arbetslösa, vilket kan resultera i att jobbsökaraktiviteten sjunker eller att färre jobberbjudanden accepteras. I detta kapitel diskuterar vi hur ett samhällsekonomiskt effektivt ersättningssystem för de arbetslösa bör vara utformat. Diskussionen utgår i huvudsak från analysen i bilaga 9 som ger en detaljerad översikt av den internationella forskningen om arbetslöshetsförsäkringens utformning. Liknande frågor täcks också av bilaga 8 som handlar om sanktioner och kontroll. Diskussionen om ersättning till deltidsarbetslösa baseras på bilaga 10 och diskussionen om försörjningsstödet på bilaga 11. I avsnitt 8.1 ställer vi upp några utgångspunkter för vad som bör karaktärisera ett väl avvägt ersättningssystem. I avsnitt 8.2 beskriver vi kortfattat hur dagens system ser ut. Därefter diskuterar vi, i avsnitt 8.3 till 8.9, olika aspekter på ersättningssystemet och hur vi bedömer att det kan förbättras med fokus på regler för medlemskap, avgifter, samspel med försörjningsstödet, ersättningsprofilens utformning, ersättning till deltidsarbetslösa samt kontroll och sanktioner. Avsnitt 8.10 sammanfattar diskussionen. Arbetslösa bör inte få ersättning i form av ett behovsprövat försörjningsstöd, vilket är fallet för en del av de som inte omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. I stället bör sökande som inte uppfyller arbetsvillkoret få möjlighet att gå in i ett garantiprogram efter tre månaders arbetslöshet och därmed få rätt till ersättning enligt samma princip som gäller för ungdomar. Ersättningen bör motsvara dagens grundbelopp i arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen bör göras obligatorisk för att undvika det snedvridna medlemsurval som lätt kan uppstå i en frivillig försäkring. Om systemet med arbetslöshetsvarierande avgifter till arbetslöshetsförsäkringen ska behållas måste det skapas en tydligare koppling mellan avgifternas storlek och de totala kostnaderna för arbetslösheten, inklusive kostnaderna för långtidsarbetslösa och deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Avgiften måste dessutom på ett tydligare sätt kopplas till det kollektivavtalsområde som de försäkrade tillhör. Sysselsatta och arbetslösa bör betala lika höga avgifter till arbetslöshetsförsäkringen. Annars skapas onödiga tröskeleffekter. Aktivitetsstödet bör avskaffas och ersättningen för programdeltagare integreras i arbetslöshetsförsäkringen. Den nuvarande uppdelningen försvårar arbetet med sanktioner och skapar problem när det gäller utformningen av de arbetslöshetsvarierande avgifterna. Ersättningsprofilen bör vara avtagande för alla arbetslösa som omfattas av arbetslöshetsförsäkringen, även de som får den högsta ersättningen. Utformningen av kontroll- och sanktionssystemet för arbetslösa bör förändras. Kontrollen bör fokusera mindre på om de arbetslösa tackar nej till erbjudna arbeten och mer på de arbetslösas sökbeteende. Det bör vara de arbetssökandes uppgift att visa att de söker arbete aktivt. Dagens sanktioner bör kompletteras med möjligheten att utfärda varningar och mindre sanktioner. Arbetslöshetsförsäkringens varaktighet för deltidsarbetslösa bör utökas så att ersättningsperioden i kalendertid blir lika lång som för heltidsarbetslösa. Deltidsarbetslöshet kan vara en viktig språngbräda till heltidsarbete. En central, och kontroversiell, del av ersättningssystemens utformning är vilken ersättningsnivå man bör ha. I många avseenden beror det på hur man värderar inkomstomfördelning och försäkring i relation till de snedvridande effekterna. Detta är frågor som vi inte tar ställning till i utredningen. Däremot analyserar vi hur systemet kan utformas för att på bästa sätt göra det möjligt att kombinera ersättningen med goda incitament till arbete. Ersättningssystemet kan påverka arbetsmarknaden på ett antal olika sätt. Som antyddes ovan kan ersättningen göra att det tar för de arbetslösa att hitta jobb eftersom de ekonomiska vinsterna av att hitta ett jobb inte blir lika stora. Mot slutet av en ersättningsperiod kan dock effekterna faktiskt bli de motsatta – de sökande kan bli väldigt angelägna att hitta ett arbete om detta arbete ger rätt till fler ersättningsdagar . Det finns också flera anledningar till att ersättningar som betalas till de som är arbetslösa kan göra att fler personer blir arbetslösa. För det första kan de personer som befinner sig utanför arbetskraften få starkare incitament att träda in på arbetsmarknaden för att få tillgång till försäkringen. För det andra får de sysselsatta svagare incitament att försöka behålla sina jobb eller till och med starkare incitament att säga upp sig (i den svenska arbetslöshetsförsäkringen får dock den som säger upp sig själv vanligen ingen ersättning ). Slutligen kan antalet jobb i ekonomin minska. Anledningen är att ersättningarna stärker arbetstagarnas position i löneförhandlingarna, vilket skapar en tendens till ökade löner som kan göra att det skapas färre jobb. Ersättningar som betalas till arbetslösa kan också göra att de arbetslösa får högre löner när de väl hittar ett arbete. En generös ersättning kan göra att de arbetslösa blir mer nogräknande med vilka jobb de är villiga att acceptera. Det leder dels till högre löner då den generösa ersättningen höjer den lägsta lön de arbetslösa är villiga att acceptera, dels till bättre matchningskvalitet då den generösa ersättningen gör att de arbetslösa blir mer benägna att vänta på att ett jobb som verkligen passar deras egenskaper ska dyka upp. Översikten i bilaga 9 visar att de flesta av dessa effekter är belagda i forskningen. Ett väl utformat system för ersättning till de arbetslösa måste därför väga behovet av försäkring och möjligheten till en bättre matchningskvalitet mot de negativa incitamentseffekterna som följer av ersättningen. Detta är inte helt lätt. Många av de aspekter som vi diskuterar i de följande avsnitten, som en fallande ersättningsprofil, obligatoriska program, kontroll och sanktioner, är dock utformade för att minska de snedvridande aspekterna av försäkringen. Själva poängen med dessa mekanismer är att göra det möjligt att upprätthålla relativt höga ersättningsnivåer utan att skapa för stora beteendeförändringar. Om dessa mekanismer implementeras och fungerar väl så blir också den optimala ersättningsnivån inom arbetslöshetsförsäkringen högre än vad som annars hade varit fallet. I vår analys av de svenska ersättningssystemen har vi utgått från följande: Det finns ett behov av en försäkring som kompenserar för inkomstbortfall under begränsade arbetslöshetsperioder. Strukturomvandling som gör att jobb försvinner har fördelar för samhället men kan medföra stora negativa konsekvenser för de som blir uppsagda. Det skapar ett försäkringsbehov. Att hitta ett lämpligt jobb tar vanligen och för att säkerställa en samhällsekonomiskt god allokering av arbetskraften i ekonomin är det viktigt att de arbetslösa ges tid att söka efter jobb med en bra matchningskvalitet. Ersättning som betalas ut vid arbetslöshet riskerar att leda till högre arbetslöshet. Ersättningen gör att det tar för de arbetslösa att hitta nya arbeten. Dessutom kan ersättningen göra att lönebildningen fungerar sämre – om kost- naden för att bli arbetslös blir lägre så riskerar lönetrycket att öka på ett sätt som gör att färre jobb skapas. Kontroll, sanktioner och obligatoriska program gör att de sökande hittar jobb fortare. För att motverka att negativa beteendeeffekter uppstår är det viktigt att åtgärder används som säkerställer att de arbetslösa söker jobb på ett aktivt sätt och också accepterar lämpliga jobb. Vissa arbetslösa kommer att misslyckas med att finna arbeten oavsett hur väl de försöker. Det motiverar existensen av ett yttersta skyddsnät som garanterar att ingen person blir helt utan ersättning. De arbetssökande får ersättning från flera olika system. I huvudsak finns det tre ersättningssystem. Det första är arbetslöshetsförsäkringen som består av en grundförsäkring och en frivillig inkomstrelaterad försäkring. Lite förenklat betalas ersättning från arbetslöshetsförsäkringen ut till de som arbetat under det år som föregick arbetslöshetsperioden (arbetsvillkoret). Dessutom krävs bland annat registrering vid Arbetsförmedlingen och aktivt jobbsökande. För att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning krävs också att ett medlemsvillkor är uppfyllt, vilket betyder att den arbetslöse måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa (a- kassa) . Ersättningsperioden är maximalt (för de som har barn ). är karensdagar då ingen ersättning ges. Grundersättningen uppgår till per dag (om personen jobbat heltid). Den inkomstrelaterade ersättningen är lägst och högst per dag (om personen jobbat heltid). Ersättningsgraden är avtagande från av den sökandes tidigare lön (dagsförtjänst) och därefter för de som ligger under den högsta ersättningen (taket).41 En andra typ av ersättning är aktivitetsstöd som kan betalas ut till deltagare i något av Arbetsförmedlingens 41 Detta innebär alltså att personer med en tidigare inkomst får mindre än 80 procents ersättning . För de som har rätt till arbetslöshetsersättning är ersättningsnivån densamma som i a-kassan och ersättningsdagarna räknas dessutom av på samma vis som om personen fortsatt att ha arbetslöshetsersättning. Den som utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen erbjuds vanligen en plats i programmet jobb- och utvecklingsgarantin och får därför aktivitetsstöd. Aktivitetsstödet är i dessa fall av den dagsförtjänst som låg till grund för den tidigare arbetslöshetsersättningen, dock fortsatt lägst per dag. De som arbetat för lite för att uppfylla arbetsvillkoret innan de blir arbetslösa får i stället per dag i aktivitetsstöd. Noterbart är att de som inte varit berättigade till a-kasseersättning inte får någon ersättning under fas 3 av jobb- och utvecklingsgarantin (se kapitel 9). För ungdomar gäller speciella regler och de anvisas vanligen till jobbgarantin för ungdomar efter tre månaders arbetslöshet. De som inte uppfyller arbetsvillkoret och som inte heller deltar i något av Arbetsförmedlingens program (eller vars a-kassa eller aktivitetsstöd inte räcker för en skälig levnadsstandard) kan vända sig till kommunernas socialtjänst för att ansöka om försörjningsstöd. Försörjningsstödet är ett behovsprövat bidrag (på hushållsnivå) som regleras i Socialtjänstlagen. Kommunerna kan kräva att mottagaren aktivt söker jobb och deltar i kompetenshöjande åtgärder.42 De finns således i princip fem grupper av arbetslösa: De som uppfyller arbets- och medlemsvillkoren och därför får inkomstrelaterad ersättning. De som bara uppfyller arbetsvillkoret och därför får grundersättning. De som deltar i Arbetsförmedlingens program och därför får aktivitetsstöd. De som inte omfattas av arbetslöshetsförsäkringen (eller får otillräckligt stöd därifrån) och därför får försörjningsstöd. De som inte har ersättning från något system utan finansierar sin arbetslöshet själva. 42 Försörjningsstödet som i dagligt tal kallas för socialbidrag utgör den del av det ekonomiska biståndet som är en ersättning för att täcka den dagliga försörjningen. Förutom försörjningsstöd ingår tillfälligt stöd för oregelbundna kostnader (t.ex. läkar- och tandläkarkostnader) i det ekonomiska biståndet. I försörjningsstödet ingår riksnormen, som fastställs av regeringen, samt skäliga kostnader för vanliga behov utanför riksnormen. Det är dessutom så att en stor del av den första gruppen mottar den högsta ersättningen (taket) i försäkringen. Sammantaget innebär detta att endast en minoritet av de arbetslösa i praktiken har en ersättning som faktiskt är inkomstrelaterad (se bilaga 10). Den svenska arbetslöshetsförsäkringen skiljer sig från såväl övriga svenska socialförsäkringar som motsvarande arbetslöshetsförsäkringar i de flesta andra länder genom att vara frivillig. För att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning måste en person vara medlem i någon av de 32 erkända a-kassorna. Medlemstalen i de svenska a- kassorna har av tradition varit höga, men har medlemstalen sjunkit väsentligt. Medlemsfallet förklaras troligen delvis av att medlemsavgifterna till a-kassorna höjts avsevärt. I likhet med författarna till bilaga 8 och 9 bedömer vi att det finns starka skäl för att göra den svenska arbetslöshetsförsäkringen obligatorisk. En frivillig försäkring riskerar att leda till en situation där endast personer med en hög arbetslöshetsrisk väljer att bli medlemmar. Sysselsatta som räknar med att ha en stark position på arbetsmarknaden kan av strategiska skäl välja att avstå från medlemskap i vetskapen om att de senare kan bli medlemmar om deras arbetslöshetsrisk ökar. Det senare är ett scenario som har blivit mer troligt i och med den tillfälliga förkortningen av medlemsvillkoret som genomfördes under den senaste lågkonjunkturen. För att avgifterna ska kunna finansiera en betydande del av kostnaderna för försäkringen krävs att de försäkrade är medlemmar . Det finns också en uppenbar risk att de sysselsatta räknar med att fångas upp av något annat skyddsnät om de blir arbetslösa. Sannolikt skulle medlemstalen i a- kassorna vara högre om inte kommunernas försörjningsstöd fanns som ett yttersta skyddsnät. Risken för att ett snedvridet medlemsurval ska uppstå är huvudskälet till att arbetslöshetsförsäkringen i de flesta andra länder och övriga svenska socialförsäkringar är obligatoriska. Att förena en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring med dagens system med fristående a-kassor är dock komplicerat. A-kassorna är föreningar och föreningsfriheten gör att ingen kan tvingas vara medlem. Å andra sidan finns det inget som säger att arbetslöshetsförsäkringen måste organiseras utifrån medlemskap i fristående Om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring bara kan införas genom att systemet med fristående a-kassor överges så är detta troligen ett acceptabelt pris: det är osannolikt att de eventuella effektivitetsvinster som kan kopplas till förekomsten av fristående a-kassor är större än de effektivitetsförluster som är förenade med risken för att en systematisk snedvriden selektion ska uppstå i ett så viktigt socialförsäkringssystem som arbetslöshetsförsäkringen. Det finns dock ett skäl som talar för att bevara en branschuppdelad arbetslöshetsförsäkring, nämligen de arbetslöshetsvarierande avgifterna. Även detta kräver dock att branschuppdelningen förändras (se diskussionen i avsnitt 8.5). En annan invändning mot en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring är att dagens frivilliga system hjälper till att upprätthålla ett högt fackföreningsdeltagande. Som framgår av diskussionen i kapitel 5 är ett högt fackföreningsdeltagande något som är värt att sträva efter. Vi ser dock inte att detta argument är speciellt starkt i dagens läge då kopplingen mellan a-kassemedlemskap och fackföreningsmedlemskap har blivit allt mindre tydlig. Ett sätt att göra a-kassan de facto obligatorisk utan att överge modellen med frivilligt medlemskap är att sänka avgifterna drastiskt. Om medlemsavgifterna är tillräckligt låga finns det ingen anledning för de sysselsatta att inte bli medlemmar. En konsekvens av en sådan strategi är dock att de blir omöjligt att behålla de arbetslöshetsvarierande avgifterna till a-kassorna. Det går inte att både differentiera avgifterna och hålla dem låga. Vi bedömer dock att frågan om obligatorium är av överordnad betydelse i detta sammanhang. Den nuvarande utformningen av den svenska arbetslöshetsförsäkringen kopplar medlemsavgifterna till arbetslösheten inom a- kassornas verksamhetsområden. En fördel med arbetslöshetsvarierande avgifter är att fackförbunden får tydliga incitament att ta hänsyn till arbetslösheten inom avtalsområdet i löneförhandlingarna. Om ett fackförbund driver fram stora löneökningar för sina medlemmar så att arbetslösheten stiger så avspeglas detta i högre avgifter för medlemmarna. Det gör att man inte i samma utsträckning som annars kan föra över kostnaderna för alltför stora löneökningar till andra delar av ekonomin. starkare koppling mellan lönebildningen och arbetslösheten. Som diskuteras i kapitel 4 finns det anledning att tro att parterna inte i tillräcklig utsträckning beaktar situationen på arbetsmarknaden när de förhandlar om lönerna. Därför kan systemet med arbetslöshetsvarierande avgifter bidra till en bättre fungerande lönebildning. För att den avsedda effekten på lönebildningen ska uppstå måste flera villkor vara uppfyllda: (i) det måste finnas en nära koppling mellan försäkringsavgifterna och kollektivavtalsområdena, (ii) det får inte finns någon möjlighet för de sysselsatta att välja vilken a- kassa de ska tillhöra, (iii) den genomsnittliga avgiften måste vara hög och (iv) avgifterna måste baseras på kostnaderna för alla arbetslösa, inklusive långtidsarbetslösa och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Slutligen krävs troligen att arbetslöshetsförsäkringen är obligatorisk eftersom kombinationen av en frivillig försäkring och höga avgifter annars lätt leder till problem med ett snedvridet medlemsurval. Villkoren kräver ett flertal förändringar av den nuvarande svenska försäkringen. Systemet måste organiseras så att försäkringsavgiften bestäms av arbetslösheten inom respektive avtalsområde. framstår a-kassornas verksamhetsområden på delar av arbetsmarknaden som alltför löst kopplade till faktiska avtalsområden för att systemet ska ha någon reell effekt på lönebildningen. Problemen förstärks dessutom av att en del sysselsatta kan välja mellan flera a-kassor. För att systemet ska fungera effektivt är det dessutom viktigt att avgifterna avspeglar kostnaderna för alla arbetslösa, även de långtidsarbetslösa. Eftersom de försäkrade övergår till jobb- och utvecklingsgarantin får de från denna tidpunkt aktivitetsstöd från i stället för arbetslöshetsersättning. I dagens system påverkar inte kostnaderna för aktivitetsstödet medlemsavgifterna. Konsekvensen blir att långtidsarbetslösheten inte påverkar medlemsavgifterna. Därmed ges parterna svaga incitament att hålla tillbaka löneökningarna i konjunkturuppgångar när arbetslösheten sjunker men långtidsarbetslösheten fortfarande kan vara hög. Detta är speciellt olyckligt då det är just under sådana perioder som det är som viktigast med återhållsamhet i lönebildningen för att undvika att arbetslösheten permanentas på en hög nivå. En invändning mot att låta kostnaderna för långtidsarbetslösa påverka avgifterna är att de långtidsarbetslösa i viss mån kan ses som separerade från sina ursprungliga avtalsområden efter en viss Det talar för att de arbetslösas ersättning inte för evigt bör vara kopplade till de avtalsområden de tidigare tillhört. För att systemet ska kunna bidra till lönemoderation bör dock gränsen flyttas framåt betydligt; en lämplig gräns kan vara vid inträdet i fas 3 av jobb- och utvecklingsgarantin.