sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter utveckla sin krishantering. Departementen har i sin tur egna kris- hanteringsorganisationer. En grupp för strategisk samordning mellan departementen har inrättats. Gruppen består av statssekreterarna från de departement som berörs av en kris. Den leds av statsministerns statssekreterare eller den statssekreterare som han eller hon utser. Statsministerns statssekreterare leder även krishanteringsrådet som inrättades . Där kan , myndig- heter och andra berörda aktörer mötas för samverkan och ömse- sidig orientering. Under normala förhållanden sammanträder rådet . Hos UD ansvarar expeditionschefen närmast under departe- mentschefen för och krishanterings- organisation. och civilrättsliga ärenden har operativt ansvar vid kris- och katastrofsituationer utomlands som drabbar många svenskar. UD har även tillgång till ett antal grupper som kan förstärka utlandsorganisationen.27 Ambassader och konsulat utgör det yttersta ledet vid en kris eller katastrof och ska vara beredda att bistå svenska medborgare med skydd, evakuering och andra åtgärder. På orter med högre risk förs listor över vilka svenskar som finns i landet. Samordning av beredskapsplaneringen ska ske med övriga nordiska länder och EU- länder på plats. för krishantering har tillförts omfat- tande resurser för omvärldsbevakning och analys. Samverkan sker redan med UD:s konsulära enhet. Denna kapacitet för omvärlds- analys diskuteras i avsnitt 3.1.2 om utrikes- och säkerhetspolitik. Samtal som utredningen har fört bekräftar att och UD har en betydligt starkare beredskapsorganisation . Det är emellertid viktigt att de omfattande reformer som har genomförts landar rätt, dvs. att organisationen är ändamåls- enlig, att ansvarsfördelningen är tydlig och att dubbelarbete inte sker. Således bör man, när beredskapsorganisationen och den nya lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser funnits på plats , se över system för krisberedskap. 27 En beredskapsgrupp kan sammankallas för att förstärka den konsulära enheten. Därtill finns en konsulär snabbinsatsstyrka som vid behov kan förstärka bemanningen på en eller flera orter. Sådan förstärkning kan också komma från någon av de 20 ambassader som utsetts till konsulära stödjepunkter och där särskild kompetens finns inom krisberedskapsområdet. En bredare insats är också möjlig genom stödstyrkan som är en särskilt utbildad insatsstyrka med personal från bl.a. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Riks- kriminalpolisen, , Rädda barnen och Röda korsett. Stödstyrkan sätts ihop efter behov och kan med kort varsel skickas ut för att stödja ambassadernas och konsulatens samt insatser. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter tillfälle kan vara den kommande översyn av som förutses. Genom god information kan UD hjälpa resande att undvika situa- tioner som riskerar att leda till behov av konsulära insatser från utrikesrepresentationen. Det ligger också i allas intresse att svenskar har realistiska förväntningar på den konsulära servicen. trodde ungefär hälften () av svenskarna att svenska staten hade samma skyldigheter att hjälpa svenskar som råkar i nöd i utlandet som om nödsituationen inträffade i (2007). Detta visar på en tidigare övertro vad gäller rätten till konsulär hjälp utanför gränser. UD har arbetat aktivt med olika informationsinsatser för att höja medvetenheten om vilken hjälp som utrikesrepresentationen enligt gällande lagstift- ning ska erbjuda, bl.a. genom webbportalen , rese- råd på UD:s hemsida och samarbete med resebyråer. Utredningen anser att informationen över lag är väl utformad. finns emellertid flera olika ingångar för personer som söker reseinforma- tion. Det vore önskvärt att samla all reserelaterad information på samma plats.28 UD bör också genomföra nya undersökningar för att kon- tinuerligt mäta allmänhetens förståelse och vid behov möta med nya insatser. Ett särskilt informationsbehov kommer av den nya lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser som innebär att den som omfattats av en konsulär katastrofinsats är skyldig att ersätta staten för kostnader som har uppstått när han eller hon har transporterats eller fått hälso- och sjukvård. Ersättningsskyldigheten gör det extra viktigt att resande tecknar reseförsäkringar. Ett samarbete mellan UD och rese- och försäkringsbranscherna finns redan på området. Det är av vikt att UD följer upp allmänhetens kunskap och bete- ende vad gäller denna fråga. 28 Reseinformationen är sorterad under flera huvudsakliga ingångar. Portalen innehåller länkar till de svenska utlandsmyndigheterna som på sina respektive hemsidor publicerar reseråd. Bl.a. sidorna reserekommendationer och resklar? på UD:s hemsida innehåller också landspecifik reseinformation samt allmänna råd. är exempel på ett land som tydligt samlat all reserelaterad information på samma ställe (). Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Migration är ett omfattande och viktigt politikområde med kopp- lingar till svensk ekonomisk utveckling, socialpolitik, utvecklings- politik (cirkulär migration), utrikespolitik m.m. är ansvarigt för migrationspolitik. uppdrag inom området är mer begränsat. Huvudsakligen rör det sig om att i utlandet hantera ansökningar om viseringar samt uppehålls- och arbetstillstånd. Då migration har kopplingar till utrikespolitiken och andra frågor inom UD:s ansvars- område har departementet emellertid även en politisk roll att spela. Den av regeringen instiftade samrådsfunktionen mellan , och (Helga-gruppen) ska ges en starkare strategisk roll både när det gäller att implementera och att delta i beredningen av en sammanhållen svensk migrationspolitik. UD:s kapacitet i inom migrationsområdet måste stärkas för att förbättra verksamheten i fält, skapa förmåga till omvärldsanalys och kunna bidra effektivt i beredningen av politik och lagstiftning på området. På UD bör migra- tionsfrågorna placeras inom den konsulära enheten. Rekryteringen till fler rena migrationstjänster inom utrikes- representationen ska öppnas upp så att extern kompetens från exempelvis kan nyttjas i större utsträck- ning. Implementering av VIS-systemet, det europeiska IT-stödet för viseringar, ska prioriteras och de effektiviseringsmöjligheter som detta ger tillvaratas. Hinder för vidare effektiviseringar inom migrationsverksam- heten måste undanröjas. Exempelvis bör Schengenländer som representerar tillåtas att avslå viseringsansökningar och möjligheterna till outsourcing bör öka. Migrationspolitiken kan delas in i två huvudsakliga områden. Det ena området är asyl- och flyktingfrågor och det andra är viseringar och olika typer av uppehålls- och arbetstillstånd. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter ningens uppdrag är inom det andra området. I asylärenden kan utrikesrepresentationen engageras i återvändandeärenden, men i övrigt bedrivs verksamheten i utan att utrikesförvaltningen deltar. Asyl- och flyktingfrågor är således en viktig politisk fråga, men ryms inte inom denna utrednings uppdrag. I stället står den verk- samhet som rör hanteringen av viseringar samt uppehålls- och arbets- tillstånd i fokus. Migrationshanteringen i utrikesrepresentationen är självfallet av stor vikt för de personer som direkt berörs och deras anhöriga. har även poängterat att intellektuellt utbyte och kompetens från utländska studenter och arbetskraft är mycket betydelsefullt för utveckling och tillväxt (Globaliserings- rådet, 2009). Enligt direktiven ska granska relationen mellan UD och . Förslag ska också ges som kan bidra till en effektivare hantering av förvaltningsärenden. UD:s, och roller beskrivs utförligt senare i detta avsnitt. Redan här kan emellertid konstateras att utrikesrepresentationen har som en av sina kärnuppgifter att hantera en stor mängd viseringsärenden och ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Vad gäller viseringar fattas besluten vanligtvis vid ambassaden eller konsulatet. Beslut om uppehålls- och arbets- tillstånd fattas däremot av i . Ambassaden eller konsulatet tar emot ansökningarna, genomför intervjuer och samlar in underlag för beslutet. När detta sedan har meddelats av underrättar ambassaden eller konsulatet den sök- ande om beslutet. Utrikesrepresentationen deltar även i hanteringen av återvänd- ande. migrationshantering sker i ett sammanhang där många aktörer på olika sätt deltar eller har intressen. Några av dessa är: enskilda individer, företag och organisationer, Justitie- departementet, , polismyndigheter, Rikspolisstyr- elsen, migrationsdomstolarna, andra Schengenländer, kommuner och lokala myndigheter i och i värdlandet. I sitt delbetänkande lade utredningen förslag till åtgärder som kan öka flexibiliteten i migrationsverksamheten. Bland annat före- slogs att ska arbeta för ökad arbetsfördelning mellan Schengen- länderna, att lokalanställda under vissa förutsättningar ska ges utökade befogenheter inom migrationsverksamheten, att tillståndsverksam- heten i utrikesrepresentationen ska ges mer stöd och tillsyn från Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter , att viseringsbesluten vid ambassader eller konsulat med få ärenden ska centraliseras eller fattas av ett representerande Schengenland på orten samt att och ska verka för ökat utnyttjande av arbetsbe- sparande outsourcing i enlighet med EU:s viseringskodex. Del- betänkandets förslag gällde utrikesrepresentationens verksamhet. I slutbetänkandet behandlas främst frågor som rör ansvarsför- delningen mellan , och utrikes- representationen och hur den kan förbättras. Enligt direktiven ska utredningen också göra en jämförelse med hur migrationshanter- ingen organiserats i ett antal andra länder. Migrationshantering är ett av utrikesförvaltningens kärn- uppdrag Migrationshanteringen är ett kärnuppdrag för utrikesförvaltningen som främst utförs i utrikesrepresentationen. Kvaliteten i tjänsterna är av stor betydelse både för övergripande politiska mål och för de personer som direkt berörs. Det kan gälla utländska affärsresenärer eller andra personer som bidrar till ekonomiskt eller samhälleligt utbyte mellan och omvärlden. Men det gäller inte bara dessa. Rättssäker, effektiv hantering och god service är mycket viktigt för alla utländska medborgare som vill komma till för att studera, hälsa på släkt eller vänner, arbeta eller leva med sin familj. Enligt en enkätundersökning arbetade då 50 utsända och 156 lokalanställda årsarbetskrafter med migrationsärenden i utrikes- representationen, vilket utgör av de totala personal- resurserna. Kostnaden uppgick till . Verk- samheten var volymmässigt större än den inrikes- och utrikes- politiska bevakningen och rapporteringen som tog upp av personalresurserna i utrikesrepresentationen. Dock sköts bevak- ning och rapportering, till skillnad från migrationsverksamheten, mestadels av utsända (Taxell 2007). Generellt är migrationsströmmar svåra att prognostisera då de påverkas av en rad olika faktorer och då plötsliga händelser kan få stor inverkan. Det finns bl.a. samband mellan konjunkturen och resandet i stort. Det finns ett samband mellan krig, svält och kata- Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter strofer och flyktingströmmar. Det finns även samband mellan flyktingar som har beviljats asyl i ett land och efterföljande anhöriginvandring. Ekonomiska förhållanden styr i hög grad män- niskors vilja att söka försörjning på annan ort. De migrations- strömmar som påverkar styrs emellertid inte bara av faktorer i omvärlden. Exempelvis har vår egen politik lett till ökad arbets- kraftsinvandring och förutses kommande år leda till ett minskat antal utomeuropeiska studenter. Vissa av dessa faktorer är omöjliga att förutsäga. Andra går tvärtom att förutse och deras påverkan kan beräknas. Det går alltså att göra prognoser för vilka migrations- strömmar som kommer att påverka , men oförutsedda händelser kan när som helst leda till förändringar. Allmänt kan konstateras att de globala migrationsströmmarna har växt. Figur 5.2 Antalet flyktingar samt övriga migranter i världen –2010 Källa: Trends in Total Migrant Stock: The 2008 Revision. FN:s avdelning för ekonomiska och sociala ärenden. Några trender kan noteras. Andelen migranter i världen som del av den totala befolkningen har varit relativt och har endast växt från till . har det absoluta antalet flyktingar varit relativt kon- stant, men andelen har minskat i proportion till övriga migranter Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter från år (FN:s avdelning för ekonomiska och sociala ärenden ). Antalet turister som rest till gick –2005 från cirka 2,9 miljoner till omkring 3,9 miljoner, en ökning på 34 pro- cent. Fler personer har också kommit till för att studera, arbeta eller återförenas med sina anhöriga. Ser man till utrikesför- valtningens verksamhet över har även EU-inträdet och varit av avgörande betydelse. 1986 inkom 135 000 ansökningar om visering och 27 000 ansökningar om uppe- hålls- eller arbetstillstånd. 1996 hade ärendemängden ökat till strax under 280 000 viseringsansökningar och 34 000 tillståndsärenden. Schengenreglerna började implementeras 2001 och ledde till att ett stort antal inresande inte längre behövde viseringar. Trots ett stadigt ökande antal inresande turister minskade därför antalet viserings- ansökningar till cirka 150 2003. Därefter har antalet stigit igen och var för 206 000. Antalet ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd var knappt 73 2010. Utvecklingen består inte bara av större volymer utan handlar även om att kvalitetskraven ökar. För att få kvalificerad arbetskraft till krävs att servicenivån är hög och att handläggningen går snabbt. Detsamma gäller för exempelvis inresande affärsmän och kvaliteten är också viktig för möjlighet att konkurrera som turistmål. Även om alla prognoser kan kullkastas av oförutsedda händelser pekar det mesta på att utrikesförvaltningens migrationsverksamhet kommer att öka ytterligare i omfattning och betydelse, vilket regeringen måste förhålla sig till. En annan viktig trend inom migrationsområdet är den snabba utvecklingen av regelverk och teknik. Regler på europeisk nivå ersätter de nationella och ett stort europeiskt system för hantering av främst viseringsärenden kommer att införas . Utförligare diskussioner om detta förs i kommande avsnitt. Den snabba utvecklingen är av avgörande betydelse för utrikesförvaltningen. UD måste vara en framträdande aktör i framtida nationellt lagstift- ningsarbete, EU-förhandlingar och andra frågor med bäring på utrikesrepresentationens migrationsverksamhet. En hög profil från UD:s sida krävs för att utvecklingen ska leda till en mer flexibel, effektivare och mer rättssäker verksamhet i utrikesrepresentationen. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Enligt direktiven ska göra en jäm- förelse med hur andra europeiska länder med liknande migrations- strömmar har organiserat sin verksamhet. I bilaga 7 görs en över- gripande genomgång av organisationen av den för utrikesför- valtningen relevanta migrationshanteringen i , och . Bl.a. kan följande konstateras. I och ansvarar en särkskild immigrations- eller integrationsminister för migrationsfrågor. I delas ansvaret så att utrikesministern ansvarar för visum- politiken medan justitieministern hanterar andra migrations- frågor. Samtliga länder har en eller flera myndigheter vars roll i viss mån motsvarar . Migrationshanteringen i utrikesrepresentationen finansieras i Dan- mark och genom ordinarie budget. har en kostnadsdelningsmodell där delar av verksamheten finansieras genom migrationsdepartementets budget. I jämförelse med har ett tydligare system för uppföljning av verksamheten. Bl.a. har man utvecklat resultat- indikatorer och redovisar regelbundet statistik inför parlamentet. Viseringssamarbete med och för- utsätter möjligheten för representerande land att fatta beslut om avslag. Om inte inför sådan rätt kan avtal komma att sägas upp på drygt tio orter bara när det gäller och . Andra länder kan antas ha samma inställning, varför problemet riskerar att bli ännu större. Verksamheten styrs genom svenska och europeiska regelverk Viseringar är ett område som uteslutande styrs av regelverk på EU-nivå. Hanteringen av ansökningar om uppehålls- och arbets- tillstånd bygger däremot mestadels på nationell lagstiftning. ska samtliga Schengenstater tillämpa och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter (viseringskodex). I och med viseringskodexens ikraftträdande styrs viseringsverksamheten helt av EU-regelverk.29 Vad gäller uppehålls- och arbetstillstånd styrs verksamheten huvud- sakligen av utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Det finns regler på EU-nivå om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare30, men i övrigt regleras verksamheten av den nationella lagstiftningen. Ansvaret för migrationsfrågor inom I detta och kommande avsnitt behandlas rollfördelningen mellan , och . Av avsnitt 2 bilagan till förordning (1996:1515) med instruktion för framgår att ansvarar för lagstift- ningsärenden som gäller utlänningars rätt att vistas i landet samt mottagande av asylsökande m.fl. ansvarar enligt instruktionen även för förordningar inom området. Migra- tionsverket hör till och migrationsministern är placerad där. instruktion fördelar ansvaret för beredningen av regeringsärenden mellan departementen. Instruktionen står emellertid inte för en skarp fördelning av samtliga arbetsinsatser som utförs inom . Som exempel bestäms inte var omvärldsbevakning eller kapacitet för långsiktigt analytiskt arbete i en särskild fråga ska finnas. Vänder man på resonemanget innebär inte instruktionen för i sig att något departement helt befrias från engagemang inom något politikområde. Även om har det huvudsakliga departe- mentala ansvaret för migrationspolitiken har flera andra departement intressen inom området. Två exempel är reformen för ökad arbetskraftsinvandring med dess koppling till arbetsmark- nadspolitiken och en bredare näringspolitik, samt att migrations- politiken satts i ett tydligare samband med utvecklingspolitiken. 29Utöver viseringskodexen styrs viseringsverksamheten även bl.a. av rådets förordning nr 539/2001 av om fastställande av förteckningen över tredje länder vars med- borgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteck- ningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav, rådets för- ordning (EG) nr 1683/95 av om en enhetlig utformning av visumhand- lingar, rådets förordning (EG) nr 333/2002 av beträffande fastställande av en enhetlig modell för blad för påförande av visering. 30Förordningen (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare 157 , s. 1. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter regeringens skrivelse 2010/11:29 Migration och asylpolitik ges också stöd för ett bredare perspektiv: migrations- och asylpolitik ingår i ett större regionalt och glo- balt sammanhang. Den är en del av en helhet som bland annat omfattar utrikespolitiken, inklusive handels- och biståndspolitiken (s. 40). Regeringens skrivelse pekar på starka samband mellan migrations- politiken och , varför UD har ett sär- skilt ansvar. Förstärkt kapacitet på UD för migrationsfrågor UD:s ansvar och kompetens gör departementet till en viktig aktör inom migrationsområdet på flera sätt. För att kunna fylla den rollen behöver UD förstärka sin kapacitet för migrationsfrågor. Ett stort antal årsarbetskrafter arbetar med att handlägga migra- tionsärenden i utrikesrepresentationen, men den centrala kapa- citeten i är begränsad. Ett övergripande syfte med en förstärkning är att kunna bidra i beredningen av regeringens politik på ett allmänt plan och sätta migrationsfrågor i ett utrikes-, handels- och utvecklingspolitiskt sammanhang. Vidare behöver omvärldsbe- vakning och analys förstärkas inom migrationsområdet. Den framåt- blick och analys som finns kommer till största delen från , som utfärdar prognoser om framtida invandring. Dessa prognoser försöker förutse antalet immigranter, men inne- håller inga djupare analyser av migrationens bakomliggande faktorer eller dess effekter. En viss fördjupning av prognoserna kan komma att ske /2011 då de migrationsexperter, tidigare benämnda migrationsattachéer, som tjänstgör i utrikesförvalt- ningen flyttas över från till . har uttryckt avsikten att ge dem regionalt ansvar och i större utsträckning använda dem för analys och verksam- hetsutveckling. Trots detta behöver man inom bättre kunna bevaka och analysera migrationsströmmar och deras bakomliggande faktorer ur ett bredare utrikespolitiskt perspektiv. En sådan uppgift vore en naturlig del av UD:s verksamhet. UD:s roll som genomförare och som den som har ansvar för utrikesrepresentationen och dess handläggning av migrationsärenden kräver i sig en starkare central kapacitet i än vad som finns . Även om har ansvar för processerna Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter och rättssäkerheten i hanteringen ligger ansvaret för organisation, personal och resurser inom utrikesrepresentationen på UD. Departe- mentet måste mer aktivt delta med underlag i lagstiftningsprocesser och EU-förhandlingar, engagera sig i utveckling av ny teknik och på andra sätt driva utvecklingen i en riktning som bidrar till verk- samhetens kvalitet och effektivitet. Detta ställer krav på att resurser finns för detta syfte. flyttades lagstiftningsansvaret, styrningen av Migra- tionsverket och migrationsministern med tillhörande resurser från UD till . UD har därefter haft en ytterst liten central kapacitet inom migrationsområdet, huvudsakligen två års- arbetskrafter, placerade inom planeringsstaben (enheten för budget- och organisationsfrågor). Dessa klarar att lösa interna kompetens- och organisationsfrågor och hantera representationsavtal mellan och andra Schengenländer. Förmågan att tolka och påverka utvecklingen av regelverk eller bidra med analyser är emellertid begränsad. Det krävs en tydlig plats och ett tydligt ägarskap av frågorna inom organisationen. En särskild grupp för migrations- frågor bör därför inrättas. Gruppen bör placeras inom den kon- sulära enheten för att motverka att migration enbart hanteras som en budgetfråga inom ramen för planeringsstabens uppdrag. Med placering på en sakenhet ges den konsulära gruppen en röst som företrädare för en av UD:s verksamheter, vilket inte blir fallet om gruppen i stället placeras på en stödjande enhet. Migrationsverk- samheten har klara kopplingar till det konsulära området då det i båda fallen rör sig om rättsutövning mot enskild. En förbättring borde kunna uppnås redan av en grupp på cirka fyra årsarbetskrafter med tillgång till juridisk kompetens. UD bör ha resurser för att kunna skapa en sådan grupp.31 I samband med att denna grupp skapas bör UD och Justitie- departementet samråda om hur rutinerna fungerar och om hur resursfördelningen mellan departementen kan bli optimal. Utredningen bedömer att en förstärkning av den centrala kapa- citeten i med stor sannolikhet betalar sig på medellång och lång sikt. Kostnaderna riskerar att bli betydligt större om UD inte effektivt kan påverka utvecklingen inom migrationsområdet. 31 Tre årsarbetskrafter enkom ägnade åt migrationsverksamheten lämnades kvar på UD när övriga migrationsresurser flyttades till . Ytterligare en årsarbetskraft flyttades senare tillbaka till UD för att hantera representationsavtalen med andra Schengen- länder. Därtill finns viss kapacitet på de geografiska enheterna. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Det kommer att vara svårt att utveckla och effektivisera verksam- heten utan en sådan förstärkning. I viseringsärenden tas besluten i det överväldigande flertalet av fallen av ambassaden eller konsulatet. Denna har dock möjlighet att överlämna tveksamma fall till för dess bedömning.