sou · GZB338 · 2011-04-14 00:00:00 — En utgångspunkt ska dock vara att myndigheter som inte vill ansluta sig måste visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt. Enligt regeringens direktiv ska utredningen analysera och i samråd med berörda myndigheter föreslå vilka myndigheter, utöver , som under det inledande verksamhetsåret bör anslutas till servicecentret som kundmyndigheter. Utredaren ska också ge förslag på hur styrning av kundmyndigheter bör utformas för att främja anslutning till servicecentret. 6.2Vilka kundmyndigheter bör anslutas? För att kartlägga intresset för anslutning till servicecentret har utredningen skickat en förfrågan till myndigheter med fler än 150 årsarbetare (sammanlagt 110 myndigheter, se förteckning i bilaga 2). Av dem som fick förfrågan anmälde ett trettiotal myndigheter intresse för att ansluta sig som kunder till servicecentret. Under utredningens gång har intresset ökat. Utredningen har haft uppföljningsmöten med ungefär hälften av de myndigheter som anmält intresse för anslutning . Syftet har varit att få en ökad förståelse om kundmyndigheternas verksamhet, inom vilka områden de vill ansluta sig och när anslutning är aktuellt. Utredningens har bland annat fört en dialog med myndigheterna om den tänkta lösningen för servicecentret, rörande tjänsteutbud, kundservice och ledningsform med mera. Myndigheterna har också haft frågor om beställarkompetens, anslutningsprocessen, kundsupport och vilket stöd servicecentret kan erbjuda med mera. Utredningen konstaterar att intresset för att ansluta sig till ett myndighetsgemensamt servicecenter är stort. Utifrån de dialoger som utredningen fört med intresserade myndigheter bedömer utredningen emellertid att det inte är ändamålsenligt att precisera vilka myndigheter som bör anslutas till servicecentret . Det är inte beslutat att servicecentret ska inrättas, vilket betyder att oro riskerar att uppstå bland myndigheternas personal. När regeringen fattar beslut om inrättande av servicecentret kan myndigheterna inleda en dialog med de fackliga representanterna om förutsättningarna för en anslutning, och de fackliga organisationerna får möjligheter att agera för sina medlemmar. Därmed kan en ordnad och förutsebar process rörande anslutning till servicecentret inledas, till gagn för både personalen och verksamheten. De myndigheter som visat intresse för anslutning till servicecentret har en stor spännvidd. Myndigheterna kommer från skilda departement och har en bra spännvidd när det gäller storlek. Totalt har de intresserade myndigheterna ungefär 55 000 anställda. Enligt direktivet ska utredaren ge förslag på hur styrning av kundmyndigheter bör utformas för att främja anslutning till servicecentret. Utredningen bedömer att anslutning till servicecentret bör ske på frivillig grund. Den främsta anledningen till att anslutning ska ske under frivilliga former är att det krävs ett stort engagemang och vilja från ledningen. Erfarenheter från befintliga kundmyndigheters anslutning till gemensamma verksamhetsstöd visar att det är en kultur- och förändringsresa som påverkar medarbetare och chefer. Om fler myndigheter än vad som är lämpligt skulle vilja ansluta sig 2012 bör en prioritering ske, utifrån bedömningar om besparingspotential och komplexitet i anslutningsprocessen. Utredningen föreslår att regeringens styrning av myndigheter på ska utgå från att alla myndigheter ska anslutas. Anslutning ska vara frivillig, men myndigheter som inte vill ansluta sig måste visa att den aktuella verksamheten kan skötas effektivare i egen regi. En bedömning av detta bör göras utifrån ESV:s vägledning för lönsamhetsbedömning av anslutning till servicecentret.1 Det finns en gräns för hur många myndigheter som kan anslutas till en och samma produktionsorganisation utan att kvaliteten i leverans och styrning äventyras. Av underlag till E-delegationens betänkande framgår att två till tio myndigheter kan anslutas per verksamhetsstöd och år, beroende på kundmyndigheternas storlek.2 En naturlig utgångspunkt är att säkerställa att , och Lantmäteriet ansluter sig till servicecentret. Därutöver bör målsättningen vara att träffa överenskommelser med fem till sju nya kundmyndigheter (inklusive och ) för anslutning . Anslutningstakten kan enligt utredningen höjas , under förutsättning att ytterligare en produktionsort utöver nuvarande produktion i etableras. Målet ska vara att ansluta sammanlagt omkring 25 myndigheter (eller motsvarande av alla statligt anställda) – 1Se ESV:s rapport 2011:3. 2SOU 2009:86, s. 269. I tabellen nedan sammanfattas beräknad utvidgning av servicecentret : Servicecentrets omfattning 2012–2014 När regeringen fattat beslut om etablering av servicecentret behöver en anslutningsplan för tas fram. Därefter bör överenskommelser träffas med befintliga kunder och de kunder som tillkommer . För perioden torde anslutningstakten kontinuerligt ligga på omkring åtta till tio myndigheter . 7Servicecentret ska vara en egen myndighet Utredningens förslag: Servicecentret ska inrättas som en egen myndighet. De argument som talar för en egen myndighet är sammanfattningsvis följande: -servicecentrets verksamhet renodlas och ägarens möjligheter till en tydlig och långsiktigt hållbar styrning av verksamheten förbättras, -att stödverksamhet blir kärnverksamhet minskar risken för rollkonflikter i servicecentrets ledning och gör arbetsplatsen mer attraktiv vilket underlättar kompetensförsörjning, -kundernas förtroende för servicecentrets stärks, genom ökad transparens i servicecentrets verksamhet, -kundorientering kommer i första hand för servicecentret. Utredningen föreslår att servicecentret inrättas som styrelsemyndighet. De huvudsakliga skälen är att servicecentret får en central roll för statsförvaltningens administration, att servicecentret bedrivs under affärsliknande förhållanden samt att spännvidden i de frågeställningar som myndigheter ska hantera påkallar en viss bredd i myndighetens ledning. Utredningen föreslår att styrelsen inledningsvis ska bestå av fem ledamöter. Mot bakgrund av att servicecentret kommer att ha stort ansvar för kundmyndigheternas administration föreslår utredningen att servicecentret ska omfattas av internrevisionsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. Servicecentret ska vara en egen myndighet Enligt regeringens direktiv ska utredningen analysera och föreslå hur det gemensamma servicecentret ska organiseras. Ett gemensamt servicecenter som tillhandahåller administrativt stöd till andra myndigheter bör enligt regeringen organiseras i myndighetsform, eftersom myndighetsformen underlättar styrningen, skapar en tydlig ansvarskedja och tillgodoser krav på offentlighet och insyn. Ut- redningen ska i första hand pröva möjligheten att förlägga servicecentret i en befintlig myndighet och belysa fördelar och nackdelar med detta jämfört med bildandet av en ny myndighet. I andra hand bör inrättandet av en ny myndighet prövas. Regeringen anger i direktiven till utredningen att ett myndighetsgemensamt servicecenter redan från början bör vara organisatoriskt skilt från de myndigheter som servicecentret ska tillhandahålla tjänster till. Syftet är att renodla myndigheternas verksamheter, förbättra möjligheterna till en tydlig och långsiktigt hållbar styrning av verksamheten samt undvika att verksledningen har dubbla roller i bemärkelsen såväl beställare som utförare av administrativt stöd med potentiell risk för motverkande arbetsuppgifter. Detta utesluter inte enligt regeringen att servicecentret inrättas som en del av en redan befintlig myndighet. Utredningen ser, givet de begränsningar som följer av uppdraget, tre tänkbara alternativ för hur servicecentret bör organiseras som myndighet: -inom en annan myndighet, eller -som en egen myndighet. ESV har framhållit att verksamhetsstöd som ska erbjuda tjänster åt andra myndigheter inledningsvis bör ligga kvar inom de myndigheter där de har etablerats, för att undvika svackor i servicekvaliteten under etableringsfasen.1 I praktiken är emellertid inte alternativet att inrätta servicecentret inom aktuellt, eftersom ledning har aviserat att man inte har för avsikt att erbjuda administrativa tjänster åt andra myndigheter. De alternativ som enligt utredningen är aktuella är därför att flytta verksamheten från till en annan myndighet eller att inrätta servicecentret som en egen myndighet. 1 Gemensamma lösningar för effektivare administration, ESV 2007:33, s. 21. Servicecentret ska vara en egen myndighet 7.2Egen myndighet eller inte? 7.2.1Argument för inordning i annan myndighet De argument som utredningen anser talar för en inordning i en annan myndighet är sammanfattningsvis följande: -Servicecentret kan dra nytta av värdmyndighetens resurser och kompetens. -Kostnader för ledning blir mindre än om en egen myndighet bildas, allt annat lika. -Kontinuitet kan garanteras under omställningsprocessen om servicecentret inrättas inom de myndigheter där verksamheten etablerats. En lösning med myndighet i myndigheten motiveras generellt med att den aktuella verksamheten kan dra nytta av värdmyndighetens resurser, såsom verksamhetsstöd, specialkompetens eller beslutsunderlag (till exempel registeruppgifter). Det gäller både i den löpande driften och i utvecklingsarbete. Om servicecentrets tjänsteutbud ska utvidgas kan det vara en fördel att kunna utnyttja befintlig personal hos en värdmyndighet. Kostnaden för ledningsfunktionen är större för små myndigheter än för stora, relativt verksamhetens omfattning. Detta talar för att inrätta servicecentret inom en värdmyndighet, då overheadkostnaden för ledningsfunktionen därigenom kan begränsas. Att inrätta verksamheten inom en värdmyndighet kan sammanfattningsvis vara ett sätt att hantera verksamhetens sårbarhet, som administrativa kostnader hålls nere. En annan omständighet som skulle tala för en inordning i en befintlig myndighet vore om en privatisering av servicecentret planeras inom en överskådlig tid. I så fall skulle bildandet av en ny myndighet vara ett onödigt mellansteg som medför ett kostsamt omställningsarbete. Att låta servicecentret ligga kvar inom vore då att föredra. Såsom nämnts är detta emellertid inte ett alternativ. 7.2.2Argument för en egen myndighet De argument som utredningen anser talar för en egen myndighet är sammanfattningsvis följande: Servicecentret ska vara en egen myndighet -servicecentrets verksamhet renodlas och ägarens möjligheter till en tydlig och långsiktigt hållbar styrning av verksamheten förbättras, -att stödverksamhet blir kärnverksamhet minskar risken för rollkonflikter i servicecentrets ledning och gör arbetsplatsen mer attraktiv vilket underlättar kompetensförsörjning, -kundernas förtroende för servicecentrets stärks, genom ökad transparens i servicecentrets verksamhet, -kundorientering kommer i första hand för servicecentret. Om servicecentret inrättas inom en annan myndighet finns enligt utredningen en risk att det är svårt att hålla isär servicecentrets ekonomi och verksamhet från värdmyndighetens. Det kan också bli svårt för kundmyndigheterna att bilda sig en uppfattning om huruvida kostnader och prissättning är rimliga eller inte. Att inrätta servicecentret som en egen myndighet skulle enligt utredningen öka transparensen i servicecentrets prissättning, vilket för ett högre förtroende för servicecentret bland kundmyndigheterna. Ett annat argument för att bilda en ny myndighet är att servicecentrets verksamhet blir kärnverksamhet i den nya organisationen. Servicecentrets ledning kan härmed fokusera helt på att leverera och utveckla effektiv och högkvalitativ service, då serviceleverans till kunderna inte behöver konkurrera med annan verksamhet om ledningens uppmärksamhet och engagemang. Att serviceleverans blir myndighetens kärnverksamhet har också positiva effekter ur ett verksamhetsperspektiv för de verksamhetsstöd som utgör grund för servicecentret. Att verksamheten blir till kärnverksamhet kan stärka den professionella identiteten hos de anställda och självbilden och kulturen inom organisationen. ESV har framhållit att arbetsplatsen blir mer attraktiv och ökar dess status.2 Enligt servicecenterutredningen innebär omställningen från stödverksamhet till kärnverksamhet att rekrytering av kvalificerade medarbetare underlättas. Vidare kommer servicecentrets verksamhet vara av affärsmässig karaktär. Det innebär att kraven på servicecentrets ledning i viss mån kan avvika från konventionella krav på ledning av offentlig verksamhet. Ett affärsmässigt förhållningssätt förutsätter ett ledarskap som leder sina medarbetare mot en kund- och leveransorientering. Att skapa en egen myndighet för servicecentret ger enligt 2 Shared service (ESV 2006:25), s. 23 Servicecentret ska vara en egen myndighet utredningen bäst förutsättningar att skapa en kundorienterad kultur i hela organisationen, från ledningsnivå till medarbetarnivå. Regeringen anger i direktiven till utredningen att ett myndighetsgemensamt servicecenter redan från början bör vara organisatoriskt skilt från de myndigheter som servicecentret ska tillhandahålla tjänster till. Syftet är att renodla myndigheternas verksamheter, förbättra möjligheterna till en tydlig och långsiktigt hållbar styrning av verksamheten samt undvika att det uppstår rollkonflikter i verksledningen. Detta utesluter enligt regeringen inte att servicecentret inrättas som en del av en redan befintlig myndighet. Utredningen menar emellertid att syftena med organisatoriskt oberoende bäst uppnås genom att bilda en ny myndighet för servicecentret. 7.3Servicecentret ska vara en egen myndighet Servicecenterutredning föreslår att servicecentret ska vara en egen myndighet. De skäl som väger tyngst är enligt utredningen att kundernas förtroende för servicecentret stärks av att centret inte kopplas samman med en annan myndighets kärnverksamhet. Att ledningen av servicecentret stärks om centrets högsta ledning har servicecentret som kärnverksamhet är en annat utslagsgivande faktor. 7.3.1Servicecentret ska vara en styrelsemyndighet3 Förvaltningsmyndigheter under regeringen ska som regel ska ledas av antingen en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd, vilket framgår av myndighetsförordningen. I en enrådighetsmyndighet är det myndighetschefen som ansvarar för verksamheten inför regeringen. väljs i de fall det finns behov av en mer direkt styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. I en styrelsemyndighet är det styrelsen som ansvarar inför regeringen för verksamheten. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar. Styrelseformen är lämplig när regeringen har behov av att ge myndigheten stor frihet, när verksamheten bedrivs under 3 Stycket bygger på Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), avsnitt 12.6 Myndigheternas ledningsform och – Vägledning för statliga myndigheter (2008), kapitel 2 Myndighetens ledning. Servicecentret ska vara en egen myndighet affärsliknande förhållanden eller att ansvarsområdet är av tvärsektoriell och komplex karaktär. En nämnd består av ett antal ledamöter, och ansvarar inför regeringen för verksamheten. Nämndformen förekommer för myndigheter med väl avgränsade frågor och ofta är uppgifterna reglerade i lag. Organisationens ringa storlek framhålls ofta som kännetecknande för nämndmyndigheter.4 Mot denna bakgrund föreslår utredningen att servicecentret ska vara en styrelsemyndighet. Skälet är främst att servicecentret får en central roll för statsförvaltningens administration. Verksamheten kommer att bedrivas under affärsliknande förhållanden, vilket talar för styrelseformen. Utredningen vill också framhålla att styrelseformen för en viss bredd i ledningen av servicecentret. Det är viktigt mot bakgrund av bredden i de frågor servicecentret kommer att hantera. Styrelsens ansvar och sammansättning Eftersom servicecentret enligt utredningens förslag ska utgöra en egen myndighet behöver en myndighetsledning skapas. Utredningens förslag är att servicecentret ska vara en styrelsemyndighet. I det följande redogör utredningen för myndighetsledningens ansvar och uppgifter samt styrelsens sammansättning. Styrelsen ska enligt myndighetsförordningen (2007:515) besluta en arbetsordning, ange föreskrifter om myndighetens organisation och inre ledning, besluta en verksamhetsplan, säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll och avgöra andra ärenden av principiell karaktär. Styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Utredningen föreslår att styrelsen ska bestå av fem ledamöter. Förslaget motiveras med att ledningen inte bör vara större än nödvändigt. Om erfarenheten senare visar att styrelsen bör vara större är det emellertid en fördel om instruktionen medger detta. Utredningen föreslår därför att instruktionen ska stadga att styrelsen högst ska bestå av sju ledamöter. Styrelsen bör bestå av en kombination av ledamöter med erfarenhet av den offentliga sektorn och ledamöter med bred erfarenhet av 4 Se – Vägledning för statliga myndigheter (2008) s. 17, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) avsnitt 7.1.2, Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23), avsnitt 7.3.5 och Myndigheternas ledning och organisation(Statskontoret 2004:9), s. 71. Servicecentret ska vara en egen myndighet styrningsfrågor för en affärsmässig och kundorienterad organisation. Styrelsen bör vara sammansatt så att den kan driva frågor som har betydelse för utvecklingen av servicecentret och dess kunder, exempelvis inom effektiva processer, kostnads- och resultatuppföljning, sourcingfrågor samt kundservice. Det är viktigt att ledamöterna i sitt styrelsearbete står obundna av olika partsintressen och uteslutande företräder myndigheten.5 Det innebär enligt utredningen att företrädare för kundmyndigheterna inte bör ingå i styrelsen. Kundintresset bör i stället tillgodoses genom olika typer av kundforum enligt en enhetlig samverkansmodell (se avsnitt 11.3.2). 7.3.2Servicecentret ska omfattas av internrevisionsförordningen Myndigheter med stort finansiellt ansvar och som hanterar stora värden kommer att utnyttja servicecentrets tjänster. Mot bakgrund av att servicecentret kommer att ha stort ansvar för kundmyndigheternas administration föreslår utredningen att servicecentret ska omfattas av internrevisionsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. Detta kan också motiveras med att många kundmyndigheter kommer att omfattas av de aktuella förordningarna. Att servicecentret då lyder under samma regelverk underlättar kundmyndigheternas arbete med att uppfylla förordningarnas krav. Mot bakgrund av detta bör regeringen därför ange i servicecentrets instruktion att myndigheten omfattas av internrevisionsförordningen. 5 – Vägledning för statliga myndigheter (2008), s. 37. 8 Prismodell och avgiftsnivå Utredningens förslag: Utredningen föreslår en prismodell baserad på styckprissättning. Prislistan ska i grunden vara lika för alla och göra det tydligt för kundmyndigheterna vad de får och till vilket pris. Prissättningen ska vidare baseras på full kostnadstäckning där servicecentrets kostnader för såväl uppstart, löpande verksamhet som investeringar ska finansieras med avgifter. Eventuella omställnings- och anpassningskostnader hos kundmyndigheterna bärs av respektive myndighet. Prismodellen är uppbyggd enligt följande struktur: 1.Årsavgift som består av en fast del lika för alla myndigheter och en rörlig del som beror på myndighetens storlek. 2.Transaktionsavgift för bastjänster som ska vara densamma per styck för alla kundmyndigheter. Styckkostnaden ska vara fast . 3.Avgift för tilläggstjänster för eventuella löpande myndighetsspecifika leveranser utanför bastjänsterna, 4.Avgift för specialtjänster som normalt avropas på timbasis för extraordinära behov, 5.Anslutningsavgift som ska täcka kostnaden för servicecentrets resursinsatser i samband med kundens anslutning samt insatser för att nå måleffektivitet i den löpande leveransen för den anslutande kundmyndigheten. Styckprissättning med fastställda priser gentemot kundmyndigheterna innebär att risken för underfinansiering hanteras av servicecentret i stället för av kundmyndigheten. Styckpriserna beräknas för en flerårsperiod, utifrån vissa antaganden om anslutningstakt till servicecentret. Om anslutningstakten blir lägre än beräknat riskerar servicecentret att gå Underskottet måste då täckas av ägaren, det vill säga regeringen. Utredaren ska enligt regeringens direktiv föreslå en modell för hur avgifter ska tas ut från anslutande myndigheter. Verksamheten vid servicecentret ska finansieras med avgifter som betalas av de myndigheter som nyttjar servicecentrets tjänster. Avgifterna ska konstrueras så att intäkterna täcker samtliga kostnader som servicecentret har för sin verksamhet. Utredaren ska föreslå vilken avgiftsnivå som ska gälla för kundmyndigheterna inklusive avgiftsnivån för de myndigheter som ansluts . Utredningen föreslår en prismodell baserad på styckprissättning. Prislistan ska i grunden vara lika för alla och göra det tydligt för kundmyndigheterna vad de får och till vilket pris. Priserna inkluderar IT-stöd och kundsupport. Styckepriset ska vara fast , med reservation för indexuppräkning. Styckeprissättning ger dels trygghet och förutsebarhet för kundmyndigheterna (givet att de kan prognostisera sina behov). Styckeprissättning ger även en sund incitamentsstruktur för servicecentret att kontinuerligt arbeta för att effektivisera sin verksamhet och anpassa verksamheten till förändringar i efterfrågan. Fakturering ska ske i efterskott utifrån faktisk volym. Prissättningen ska vidare baseras på full kostnadstäckning där servicecentrets kostnader för såväl uppstart, löpande verksamhet som investeringar ska finansieras med avgifter. Eventuella omställnings- och anpassningskostnader hos kundmyndigheterna bärs av respektive myndighet. Prismodellen är uppbyggd enligt följande struktur: 1.Årsavgift som består av en fast del lika för alla myndigheter och en rörlig del som beror på myndighetens storlek. 2.Transaktionsavgift för bastjänster som ska vara densamma per styck för alla kundmyndigheter. Styckkostnaden ska vara fast . 3.Avgift för tilläggstjänster för eventuella löpande myndighetsspecifika leveranser utanför bastjänsterna, 4.Avgift för specialtjänster som normalt avropas på timbasis för extraordinära behov, 5.Anslutningsavgift som ska täcka kostnaden för servicecentrets resursinsatser i samband med kundens anslutning samt insatser för att nå måleffektivitet i den löpande leveransen för den anslutande kundmyndigheten. Figur 8.1 Prismodellens struktur (fast och rörlig) 8.3Avgiftsnivå för servicecentrets tjänster Utredningen ska föreslå vilken avgiftsnivå som ska gälla för servicecentrets tjänster. Utredningen har, mot bakgrund av uppskattade kostnader för servicecentret samt vägledande principer för den föreslagna prismodellen, tagit fram en indikativ avgiftsnivå per tjänst. Avgiftsnivåerna ska indexregleras och baseras på att full kostnadstäckning ska uppnås på lång sikt. Avgiftsnivåerna kan komma att justeras, om kostnaderna blir högre eller lägre än beräknat, exempelvis vid upphandling av servicecentrets IT-stöd. Avgiftsnivåerna har beräknats utifrån måleffektivitet för servicecentrets tjänster och att servicecentret växer med en viss volym. Om effektiviteten förbättras finns det utrymme för lägre avgifter. Den angivna prislistan ska gälla för alla kunder. I varje enskild överenskommelse mellan servicecentret och kundmyndigheterna kan emellertid servicecentret och kundmyndigheten avtala särskilt om exempelvis hur anslutningskostnader ska betalas, särskilda tilläggstjänster eller andra förutsättningar som kan påverka överenskommelsen. De föreslagna avgiftsnivåerna inkluderar vidare IT-stöd och kundsupport.