sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — På jakt efter den goda affären På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Genom beslut (dir. 2010:86) bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera upphandlingsregelverket och göra en översyn av upphandlingsstatistiken. Genom beslut den 15 septem- ber 2010 förordnades till särskild utredare. Som experter förordnades avdelnings- chefen , professorn , departements- sekreteraren , juristen , närings- politiske experten , upphandlingschefen , jur. kand. , avdelningschefen , pro- fessorn Tom Madell, inköpsdirektören , förbunds- juristen , kanslirådet , kanslirådet , departementsrådet , departementsrådet , kanslirådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , departementssekreteraren och departementssekre- teraren . Som utredningens huvudsekreterare anställdes kanslirådet från . Docenten anställdes från som sekreterare med särskilt upp- drag gällande upphandlingsstatistiken. Jur. kand. anställdes som biträdande sekreterare från . Utredningen har antagit namnet . Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet På jakt efter den goda affären - analys och erfarenheter av den offentliga upp- handlingen (SOU 2011:73). Utredningens arbete går vidare. Metod för prioritering av frågor ............................................. Utredningens utåtriktade arbete............................................. Externa uppdrag till myndigheter och konsulter................... Europeiska kommissionens utvärdering................................. Definitioner och andra viktiga begrepp.................................. Målet med den offentliga upphandlingen och utgångspunkter för utredningsarbetet ........................... Mål för offentliga upphandling................................. Miljömässigt och socialt hållbar upphandling........................ 2.5Verka för att de mindre företagen i ökad utsträckning deltar i offentlig upphandling.................................................. 2.6 Offentlig upphandling för ökad innovation........................... 2.7Upphandlingsutredningen vill ha den goda affären i fokus vid översynen av upphandlingsregelverket................... Andra utgångspunkter för utredningsarbetet......................... Översynen av det europeiska upphandlingsregelverket .... 3.2Bakgrund till Europeiska kommissionens utvärdering och översyn av upphandlingsdirektiven.................................. 3.3Grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare Kommissionens slutsatser av utvärderingen........................... Den offentliga upphandlingens samhällsekonomiska 4.2Beskrivning av omfattningen av den offentliga 4.4 Allmänt om förenklingsåtgärder ............................................. 4.5Prövningen av upphandlingsmål i allmän Beloppsgränserna för direktupphandling................................ Förhandlad upphandling med föregående annonsering......... Dialog mellan upphandlande myndigheter och företag....... 4.9Elektronisk upphandling – en förenklingsåtgärd för alla?...108 Problem att upphandla god kvalitet?.................................... Relativa utvärderingsmodeller och kravet på viktning ........ Strategiska upphandlingar och förbättrad Uppföljning och utvärdering................................................. Uteslutning av leverantörer................................................... Korruption och jäv vid offentlig upphandling ..................... Offentlig upphandling som samhällspolitiskt 5.2Miljömässigt och socialt ansvarsfull offentlig 5.3Offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet ....................... 5.4Miljöhänsyn vid offentlig upphandling – lagstiftning 5.5Socialt ansvarsfull offentlig upphandling – lagstiftning 5.6Intressenternas erfarenheter av miljöhänsyn och social hänsyn i offentlig upphandling ............................................. 5.7Krav i upphandlingar som går längre än EU:s minimilagstiftning och harmoniserande lagstiftning........... Uppföljnings- och spårbarhetsproblem................................ Gröna innovationer och andra hållbara lösningar................ Ställa krav på villkor i nivå med svenska kollektivavtal........ Arbetsmiljökrav och krav på efterlevnad av ILOs kärnkonventioner vid offentlig upphandling........................ Ställda krav bör även omfatta underentreprenörer .............. Upphandling eller bidragsgivning ......................................... Reserverade kontrakt till skyddade verkstäder eller program för skyddade anställningar...................................... Små och medelstora företags medverkan i offentliga Det utåtriktade arbetet – statistik ......................................... Nyttan med nationell upphandlingsstatistik ........................ Ett sätt att definiera vad som är upphandlingsstatistik........ 6.8Upphandlingsdata i förhållande till befintliga underlag för rapportering till ....................................................... Tre alternativa lösningar ........................................................ Upphandlande myndigheters användning av e- Exemplet Försvarsmakten – projekt ........................ Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2 Deltagare i Översikt över regelverk och historia .............................. Bilaga 4 Upphandlingsprocessen................................................... Omfattningen av den offentliga upphandlingen ............ En analys av transaktionskostnader vid offentlig huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt se över systemet för insamling av upphandlings- statistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Översynen görs parallellt med en motsvarande översyn inom EU. Utredningen har som uppgift att nära följa EU:s översyn och att tydliggöra viktiga svenska erfarenheter av regelverket, inklusive ge förslag till förändringar. Det närmare syftet med utredningens uppdrag är att utreda om dagens regelverk i tillräcklig utsträckning möjliggör för upp- handlande myndigheter och enheter att göra goda affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Syftet med statistikuppdraget är att föreslå metoder för regel- bunden insamling samt utreda och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlingsstatistiken ska kunna användas för att utvärdera och följa upp via upphandlingen förd politik och bedöma effekterna av framtida reformer på området. Den översyn som genomförs på EU-nivå har bland annat omfattat en konsultation i form av en grönbok. Upphandlings- utredningen har bidragit med underlag till regeringens svar på grönboken. Delbetänkandet är omvärlds- och problembeskrivande och anger utredningens vägval inför det fortsatta arbetet. Utredningen återkommer med förslag i slutbetänkandet. Detta innebär också att konsekvensanalyser och finansieringsfrågor återstår. Utredningen behandlar inte förändringar av andra direktiv än de som rör det klassiska direktivet eller försörjningsdirektivet. Utredningsarbetet genomförs i en situation där upphandlings- regelverket och dess tillämpning är föremål för växande kritik. Synpunkter som framförs går exempelvis ut på att regelverket är krångligt, stelbent och brister i tydlighet. Många myndigheter anses vidare inte uppmärksamma upphandlingen på ett sätt som motsvarar dess betydelse. Det kan bero på resursbrist eller att frågan inte prioriteras. De många kontakter utredningen haft under arbetets gång har gett en rik och mångfacetterad bild av den offentliga upp- handlingen och förutsättningarna att göra goda affärer. Flera förslag har också väckts som syftar till förenklingar och för- bättringar. Det har också framförts att offentlig sektor saknar helhetssyn på anskaffningen av varor och tjänster. Det kortsiktiga perspektivet beror bland annat på det s.k. stuprörstänkandet som förvaltnings- strukturen och budgetsystemet bidrar till. Synsättet leder inte sällan till att produkter med ett billigt inköpspris väljs trots att kostnaden blir högre på och att produkten kan vara sämre ur ett miljöperspektiv. Utgångspunkter för utredningens arbete Utredningen konstaterar att upphandlingsdirektiven har som primärt mål att främja den gränsöverskridande handeln. Upp- handlingsdirektiven spelar således en viktig roll när det gäller att stärka den inre marknaden. De upphandlande myndigheterna och enheterna lägger visserligen vikt vid den förbättrade konkurrens som gränsöverskridande handel medför men deras primära syfte med upphandlingen är enligt utredningens erfarenhet att göra goda affärer. Utredningen anser, mot bakgrund av den dialog som förts med intressenterna på området, att den huvudsakliga utgångspunkten för översynen av upphandlingsregelverket därför bör vara den goda affären. Med den goda affären avses att tillgodose verksamheternas behov, inklusive kvalitativa aspekter, till lägsta möjliga total- kostnad. Den goda affären inkluderar också ett medborgar- perspektiv, eftersom merparten av det som upphandlas på ett eller annat sätt, syftar till att möjliggöra god service till medborgarna. Utredningen anser att översynen ska bidra till att förenkla den offentliga upphandlingen. Tydligare och enklare regler samt en smidigare tillämpning förväntas öka effektiviteten i upphandlingen. Därmed stimuleras också den gränsöverskridande handeln. En viktig utgångspunkt är att särskilt beakta de mindre företagens och upphandlande myndigheternas förutsättningar. En bild av den offentliga upphandlingen annonserades drygt 19 000 upphandlingar. Ungefär en fjärdedel var upphandlingar över EU:s tröskelvärden medan resten avsåg upphandlingar där under. De annonserade upphandlingarnas totala värde kan inte säkerställas på samma sätt. På basis av tidigare analyser, anser utredningen att den mest rimliga uppskattningen är att det totala värdet för samtliga upp- handlingspliktiga varor och tjänster uppgår till . Det motsvarar mellan av BNP. Sammanlagt överprövades av de upp- handlingar som annonserades . Av dessa rörde upphandlingar över tröskelvärdena. Det förenklade respektive det öppna förfarandet är de mest förekommande upphandlingsformerna. Övriga förfaranden står endast för ett fåtal procent. En tredjedel av antalet upphandlingar beräknas ske i form av ramavtalsupphandlingar. Ramavtalen upp- skattas utgöra totalt av det totala värdet som upp- handlas. Antalet anbud uppgår i snitt till ca 5,5 per upphandling. av de anbud, som företag med färre än tio anställda (mikroföretag) lägger, är vinnande anbud. Andelen för övriga företagskategorier varierar mellan . I sammanhanget är små företag sådana som har mellan 10 och 49 anställda. De medelstora företagen har 50 till 249 anställda. Övriga företag betecknas som stora. av samtliga anbud lämnas av mikroföretag. Detta leder till att denna grupp står för av det totala antalet vinnande anbud vilket är jämförbart med de små företagens andel. vinner ca en femtedel av alla upp- handlingar och de stora företagen står enligt undersökningen för en lika stor andel. Enligt en analys som utredningen låtit utföra konstateras att det inte föreligger några större skillnader i den tid som det tar att upphandla olika sorters varor och tjänster. Det är således inga uppenbara skillnader mellan att upphandla exempelvis städ- och konsulttjänster. Skillnaderna är däremot stora mellan olika upphandlingsförfaranden. Direktupphandling, utan krav på formell anbudsgivning, kräver minst tid att genomföra, medan det öppna förfarandet är mest tidskrävande. Den totala transaktionskostnaden för upphandlande myndigheter och enheter, som lyder under eller LUF, uppskattas till ungefär 1,1 miljard , vilket motsvarar kostnaden för drygt 2 000 heltidsårsarbeten. Undersökningar som låtit utföra uppskattar att det öppna förfarandet leder till en prissänkning motsvarande av kontraktets slutliga värde. Den slutsats man kan dra är att upphandlingsregelverket visserligen medför betydande transaktionskostnader men att dessa bör ses som en god investering för att erhålla billigare och bättre varor och tjänster. Slutsatsen ska inte tolkas som att den offentliga upphandlingen inte kan effektiviseras. En bred dialog med intressenterna Utredningens arbete har bedrivits under stor öppenhet. Utred- ningen har arrangerat ett flertal seminarier för intressenter på olika platser i . Flera hundra personer har deltagit, framförallt upphandlare, företagsrepresentanter och förtroendevalda. Särskilda temainriktade seminarier har också genomförts om statistik, miljö- och sociala hänsyn samt livsmedelsupphandlingar. Vidare har utredningen arrangerat ett seminarium på temat transformativa lösningar med inriktning på funktionsupphandling. Ett trettiotal dialogmöten med olika intressentgrupper har också genomförts. Utredningen har också en expertgrupp och två referensgrupper som har bidragit till arbetet. lanserade utredningen en hemsida där olika intressenter bjuds in till diskussion och dialog. För utredningen har alla dessa kontaktytor varit av stor betydelse och utgjort ett viktigt underlag till delbetänkandet. Prioriterade frågor i utredningsarbetet Utredningen har med stöd av det utåtriktade arbetet och egna analyser prioriterat följande frågeställningar/problemområden. Det har framförts att upphandlingar av vissa varor och tjänster är särskilt problematiska. Utredningen har därför valt att särskilt beskriva erfarenheter och synpunkter gällande livsmedels-, konsult- och byggentreprenadupphandlingar. Prövning av upphandlingsmål i allmän förvaltningsdomstol Det ökade antalet överprövningar och de skärpta rättsmedlen har tydligt påverkat den offentliga upphandlingen. De problem som utkristalliserats är framför allt kopplade till domstolarnas handlägg- ningstider och en oförutsebar kammarrättspraxis. Denna utveck- ling har enligt intressenterna medfört att upphandlande myndig- heter försöker undvika överprövningar vilket sker på bekostnad av den goda affären. Utredningen har för avsikt att närmare analysera åtgärder som kan bidra till att antalet överprövningar minskar, att förvaltningsdomstolarnas handläggningstider förkortas och en mer förutsebar kammarrättspraxis. Utredningen har i samband med regeringens grönbokssvar särskilt tagit upp ett problem som myndigheter möter i samband med överprövningar. Utredningen har framfört att det bör införas bestämmelser som innebär att de upphandlande myndigheterna kan fullgöra sina obligatoriska uppgifter under pågående domstols- prövning och som därefter krävs för att genomföra en ordinarie upphandling. Undantagsförfarandet förhandlad upp- handling utan föregående annonsering, dvs. direktupphandling, föreslås vara tillämpligt i nämnda situationer. Beloppsgränserna för direktupphandling; Beloppsgränsen för direktupphandling har enligt många intres- senter lett till strukturella förändringar av den offentliga upp- handlingen. Små myndigheter som upphandlar mycket sällan och tidigare inte ansett sig behöva upphandla enligt regelverket, har t.ex. i och med den införda gränsen behövt skaffa kunskap om regelverket och fått ökade kostnader. Flera intressenter menar att deras kostnader som rör upphandling har stigit sedan gränsen Intressenter som representerar små företag har framfört att de missgynnas av den införda beloppsgränsen. Andra företags- representanter anser dock att gränserna ska vara kvar eller sänkas. Utredningen överväger att föreslå att beloppsgränserna för direktupphandling höjs. Det skulle kunna innebära ett förslag, med flera olika beloppsgränser, beroende på föremålet för upp- handlingen. Ökade möjligheter till förhandling och dialog mellan parterna Utredningen gör bedömningen att ökade möjligheter till för- handling inom den klassiska sektorn på ett verksamt sätt skulle kunna bidra till att den goda affären och, inte minst möjligheterna till innovativa lösningar, hamnar i fokus för den offentliga upphandlingen. Det förhandlade förfarandet med föregående annonsering bör få ske på samma villkor i klassisk sektor som i försörjningssektorerna. Utredningen anser vidare att det är angeläget att uppmuntra till ökad dialog mellan parterna. EU- kommissionen bör enligt utredningen komma med vägledning på området. Användningen av elektronisk upphandling Elektroniska upphandlingssystem har stor betydelse för den offentliga upphandlingens utveckling. Utökad användning av elektroniska lösningar är t.ex. något som enligt utredningens bedömning kan ha positiva effekter på små och medelstora företags intresse och möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. Det kan i sin tur inverka positivt på konkurrensen. Upp- handlingsutredningen har för avsikt att i samråd med bl.a. Kammarkollegiet ytterligare utreda behovet, möjligheterna och problemen med att utveckla sådana elektroniska system. Det har påtalats från många håll att reglerna om ramavtal har lett till strukturella förändringar av vissa marknader. Framför allt avses då de stora samordnade ramavtalen. Ramavtalen styr mot större leverantörer vilket försämrar konkurrensen enligt många intres- Det finns även risk för att ramavtalen inte leder till goda affärer eftersom det ofta krävs att de olika beställarna kompromissar med sina önskemål. Samordnade ramavtal anses ha ett stort värde för mindre upphandlande myndigheter med begränsade resurser. Utredningen menar att kravet på att minst tre leverantörer ska antas till ett ramavtal kan medföra onödiga transaktionskostnader för både upphandlande myndigheter och företag. Utredningen anser därför att det klassiska direktivet bör ändras på så sätt att ramavtal får tecknas med valfritt antal leverantörer. Det finns anledning att närmare utreda behovet av och möjligheterna att införa förtydliganden eller undantag från ramavtalsbestämmelsernas krav vid avrop av vissa särskilda sociala tjänster. Utredningen överväger vidare att föreslå att förfarandet dynamiska inköpssystem införs i . Enligt utredningens bedömning skulle införandet av sådana system kunna underlätta upphandlande myndigheters hantering av avrop. Utredningen överväger även förslag som syftar till att öka parternas avtalstrohet. En förbättrad inköpsstatistik och elektroniska beställningssystem är i sammanhanget viktiga åtgärder. Behov av förbättrad priskontroll Utredningen konstaterar att det bl.a. i livsmedels- och bygg- upphandlingar förekommer stora prisfluktuationer under avtals- tiden. Utredningens uppfattning är att det därför kan finnas behov av särskild vägledning om kontraktsutformning och förbättrad uppföljning. Användningen av så kallade relativa utvärderingsmodeller kan leda till godtycklig kontraktstilldelning och därmed till samhälls- ekonomiskt ineffektiva utfall. Trots det används sådana modeller i stor utsträckning. Utredningen anser att det behövs vägledning om vilka utvärderingsmodeller som är lämpliga att använda i olika situationer. uppmärksammar också de problem som uppstår när viktning i procent används vid utvärderingen. Risken är stor att utvärderingen blir mindre transparent och därtill mindre förutsägbar. I syfte att förenkla upphandlingsregelverket kan formuleringarna om viktning behöva ses över. Den offentliga upphandlingens strategiska betydelse och förbättrad upphandlingskompetens Flera av de uppmärksammade problemen inom den offentliga upphandlingen har ett tydligt samband med att många myndig- hetsledningar inte axlat rollen som strategiska köpare. Utredningen kommer därför att närmare utreda de offentliga upphandlings- funktionernas strategiska ställning. Syftet är att närmare analysera värdet av att upphandlingen ses som en del av en myndighets strategiska arbete, belysa goda exempel, analysera framgångs- faktorer och hur sådana kan inspirera andra upphandlande myndig- heter och enheter. Utredningen överväger även att föreslå att ett nytt forsk- ningsfält etableras, bland annat genom inrättande av en professur i offentlig upphandling. En ny grundutbildning på högskolenivå är en del av detta förslag. Slutligen överväger utredningen att kraftigt förstärka den statliga upphandlingsstödjande verksamheten. Uppföljning och utvärdering av kontrakt Utredningens arbete, bl.a. den enkät som utredningen genomfört bland upphandlande myndigheter och enheter, visar att uppfölj- ningen av avtal är mycket bristfällig. Det gör att myndigheterna riskerar att inte få det man betalar för. Ett ytterligare problem består i att få upphandlingar blir föremål för systematisk utvärdering. Det medför att de upphandlande myndigheterna och enheterna löper stor risk att gå miste om värdefulla erfarenheter inför framtida upphandlingar. Förekomsten av uppföljning och utvärdering är en prioriterings- eller resursfråga som hänger nära samman med den ofta bristande förståelsen hos myndigheternas ledningar för den offentliga upp- handlingens strategiska betydelse. Förbättrad uppföljning och utvärdering är viktig, inte minst i förhållande till små och medelstora företags möjligheter och intresse av att delta i offentliga upphandlingar. Uppföljning och utvärdering av krav och kriterier som rör miljöhänsyn och sociala hänsyn är av särskild betydelse. Sådant arbete inkluderar bl.a. frågor om hur den upphandlande myndigheten kan spåra och kontrollera varors ursprung. Utredningen kommer noga att överväga förslag som kan bidra till att uppföljning och utvärdering förbättras. En förbättrad natio- nell upphandlingsstatistik förväntas ge ökade förutsättningar för att utveckla både uppföljningen av enskilda kontrakt och utvär- deringen av upphandlingen. Syftet med ett valfrihetsförfarande är att den upphandlande myndigheten ska kunna ge enskilda personer möjlighet att påverka vem som tillhandahåller exempelvis hemtjänst, äldreomsorg, skolskjuts, färdtjänst etc. Utredningen har för avsikt att närmare utreda förutsättningarna för att införa ett valfrihetsförfarande i . Hur upphandlar man kvalitet? Priset spelar enligt många intressenter en allt för stor roll i många upphandlingar. Intressenterna konstaterar att det är svårt att definiera, ställa krav på och utvärdera kvalitet. Utredningen anser att förslagen om ökade förhandlings- möjligheter och förbättrad dialog kommer att bidra till kvalitets- förbättringar. Dessutom bör införandet av ett valfrihetsförfarande inom rimligen leda till att den enskildes behov och uppfattningar om kvalitet hamnar i fokus. Förstärkta resurser för, och betoning av, uppföljning och utvärdering har också som syfte att förbättra kvaliteten i de varor och tjänster som upphandlas. Reglerna om uteslutning av leverantörer är svåra att tillämpa och bör därför förtydligas. Vidare anser utredningen att kommissionen bör komma med vägledning avseende reglernas tillämpning. Offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet I syfte att utveckla och förbättra den strategiska användningen av upphandling som verktyg för att nå prioriterade samhällspolitiska mål anser utredningen att kommissionen bör ta fram en veten- skapligt baserad vägledning som tydliggör i vilka sammanhang offentlig upphandling utgör ett samhällsekonomiskt effektivt och verksamt styrmedel i arbetet för en hållbar utveckling. Krav i upphandlingar som går utöver EU:s minimilagstiftning och harmoniserande lagstiftning