sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Utredningen föreslår att så sker. UD måste på ett aktivt sätt ta ledningen och vara ett stöd för övriga delar av . UD är också ett fackdepartement med huvudansvar för bered- ning av sakpolitiska områden inom utrikespolitiken. Däri ingår också verksuppdraget, främst migrationshantering och konsulär verksamhet, som ska betraktas som kärnverksamheter. UD:s har därtill som viktig uppgift att samordna styrningen av utrikesrepresentationens placering och strategiska inriktning. Det breda och varierade uppdraget ställer krav på en tydlig och sammanhållen strategisk inriktning och styrning av utrikesförvalt- ningen. Utredningen föreslår att innebörden av kabinettssekreter- arens och expeditionschefens övergripande ansvar förtydligas i arbets- ordningen. Utredningen föreslår därtill att en sammanhållen funktion för att samordning av analys, policyformulering, planering och uppfölj- ning, inrättas och knyts till departementets ledning. Förslag pre- senteras om hur analysarbetet bör organiseras och stärkas. Utred- ningen har här haft stöd i det arbete som har utförts av en inter- nationell konsult, for Diplomacy (bilaga 10). För att fatta beslut och prioritera i verksamheten behöver departementets ledning bra underlag. Det kräver en förbättrad verksamhetsuppföljning knuten till resurser. Utredningen föreslår att en sådan utvecklas och diskuterar dess utformning. Det är utredningens mening att bättre uppföljning bör utgöra underlag för diskussioner om resurssättning av den utrikespolitiska verksam- heten och utlandsnärvaron. Att visa resultat och diskutera effekter av utrikespolitiska verksamheter ser utredningen som ett viktigt led också i att tydliggöra utrikesförvaltningens arbete externt. För att fungera effektivt och smart måste den svenska utrikes- förvaltningen söka samarbetslösningar med likasinnade länder. Det handlar om allt från att bygga allianser för att gemensamt driva en fråga till att skapa effektiva lokallösningar och verksamhetssynergier med andra beskickningar. Det fördjupade utrikespolitiska samarbetet inom EU och inrättandet av EEAS erbjuder här nya möjligheter för medlems- staterna som måste tillvaratas. Utredningen anser att måste agera starkt drivande för att skapa en välfungerande och balanserad europeisk utrikestjänst. Utredningen bedömer att det på kort och medellång sikt kan kräva ökade resurser. bör däremot effektiviseringar bli möjliga. Den europeiska utrikespolitiken är dock summan av medlemsstaternas intressen, och för att däri kunna hävda svenska prioriterade intressen kommer styrka att behövas i svensk utrikespolitik och utrikesförvaltning. måste våga se till nya arbetsmetoder. I en komplex värld, där fler aktörer utöver nationalstater tydligt skapar och påverkar den internationella utvecklingen, är det naturligt att en utrikesförvaltning av satsar på att bredda nätverken utöver stat-till-stat-relationerna. Utredningen föreslår därför att svensk utrikesförvaltning stärker arbetet med offentlig diplomati för att bilden av och svenska budskap ska nå bredare internationella målgrupper för att där- igenom öka genomslaget för svenska intressen. Internationellt näringslivsfrämjande är en kärnverksamhet för utrikesförvaltningen, och även för andra delar av . Det måste ses som en bred och långsiktig verksamhet med kopp- ling till innovation, sysselsättning och framtida konkurrenskraft. Utredningen anser att den mängd myndigheter som verkar inom detta område måste agera utifrån gemensamt formulerade målsätt- ningar för att verka effektivt och komplementärt. Utredningen föreslår därför att det inom inrättas en huvud- mannagrupp under ledning av statssekreteraren för handels- och näringslivsfrämjande. Den bör arbeta i riktning mot harmoniserade regleringsbrev för underliggande myndigheter och ges ansvar för koordinering av resursfördelning. roll föreslås förtydligas och oklarheter som råder kring handelssekreterarens status rätas ut. också ökad konkurrens inom exportfrämjandet, som den understryker betydelsen av att regeringen har effektiva instrument för ett offentligt internationellt näringslivsfrämjande. Samarbetet måste stärkas mellan exportfrämjande och invester- ingsfrämjande, och synergier måste tillvaratas med bistånds- och utvecklingssamarbetet. I begreppet ekonomisk diplomati knyts näringslivsfrämjandet till ett bredare främjande av ekonomiska intressen. Det utgör en samlingsbeteckning för beslutsfattande, policyformulering och främjande av ett lands offentlig – ekonomiska och näringslivs- mässiga intressen. Områden som finansiell stabilitet, investerings- politik, finansiella flöden, bilaterala och multilaterala ekonomiska förhandlingar och avtal, teknologi- och innovationsöverföring och utvecklingssamarbete ingår. UD bör överväga hur man internt och inom kan arbeta mer sammanhållet med eko- nomisk diplomati. För svenskt utvecklingssamarbete presenterar utredningen ett antal förslag som syftar till en tydligare rolluppdelning mellan UD som politisk beslutsfattare och Sida som myndighet med ansvar för genomförande. Reformer i denna riktning har genomförts på Sida sedan utredningen tillsattes. Jämförelser görs med ett antal länder som inte har någon motsvarighet till uppdelningen mellan regering och myndighet. Utredningen konstaterar att Sida måste fullfölja påbörjade förändringar med sikte på att bli en myndighet för genomförande, uppföljning och kvalitetssäkring av utvecklingsbi- stånd, men bibehålla sakområdeskompetens för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Utredningen anser att UD måste ha kompetens att tydligt och smidigt styra den underliggande biståndsförvaltningen och föreslår att ambassadernas roll som genomförare av biståndet förtydligas. Att utvecklingssamarbetet har koppling till andra politikområden manifesteras genom regeringens Politik för Global utveckling. Utredningen anser att denna kan vidareutvecklas. Utredningen betonar att utrikesförvaltningens verksuppdrag, främst migrationsverksamhet och konsulära tjänster, utgör en kärnverksam- het. En god och kvalitetssäker service till kunderna ska tillhanda- hållas. Migrationspolitiken och dess genomförande måste inom reger- ingen och ses som en helhet, oavsett vilket anslag som finansierar verksamheten. UD:s kapacitet på området måste sträckas utöver att enbart ta resursansvar för migrationshanter- ingen i utlandsorganisationen. För den allt mer komplexa konsulära verksamheten anser utred- ningen att det krävs utvecklade samarbeten med ansvariga svenska myndigheter. UD måste satsa på en aktiv kommunikation om den konsulära servicens omfattning för att motverka missuppfattningar om hur långt regeringens konsulära serviceuppdrag mot medborg- arna sträcker sig. Uppföljningen av verksuppdraget måste förbättras för att möj- liggöra effektiviseringar och en bättre avvägd finansiering. Om svenska internationella intressen ska kunna drivas och för- svaras med framgång, och utrikesrepresentationen fungera som stöd i utlandet, måste och utrikesförvaltningen ha rätt kompetenser. De är kunskapsorganisationer som måste kunna stödja regeringen på ett optimalt sätt i detta arbete. Utredningen bedömer att utrikesförvaltningen måste hysa en bred variation av förmågor och att verksamhetens behov ska vara styrande. För att ha framförhållning i personalarbetet med att rekrytera, stimulera intern och extern rörlighet, bemanna, utveckla, bibehålla och avveckla personal behövs en långsiktig kompetensförsörjnings- strategi och en operativ handlingsplan. måste enligt utredningen ha en mer öppen syn på extern personalrörlighet. Rörlighet föreslås stimuleras genom incitament, bl.a. inom . Extern kompetens från t.ex. näringslivet och närliggande myndigheter måste attraheras. Verksamhetens krav gör att utrikesförvaltningen måste ha en stark kärna av tjänstemän med diplomatisk kompetens och utrikes- politisk bredd. Behoven ska fortsatt täckas genom diplomat- antagning. Utredningen föreslår att en återinrättad grupprekryter- ing till som stärker enmyndighetstanken, ska ha nära samarbete med diplomatprogrammet. Den generationsväxling som pågår i utrikesförvaltningen ska nyttjas för att förbättra balans i olika personalgrupper vad gäller jämställdhet och mångfald. Arbetet med plan på området måste stärkas i utrikesförvaltningen. Vid chefstillsättningar bör stor vikt tillmätas sökandes chefs- egenskaper och kunskaper inom förvaltning och administration. Kompetens hos utrikesförvaltningens personal om Regerings- kansliets beredningsprocesser och rutiner måste stärkas. Personalenheten ska ha ett tydligt mandat och arbeta stra- tegiskt, bl.a. med stöd av bättre system för överblick och värdering måste göra det möjligt för den anställde att tjänstgöra på orter av olika karaktär och med åter- kommande flyttar i tjänsten, oavsett familjesituation. Svensk diplomatisk närvaro i utlandet Kommunikations- och IT-samhället erbjuder möjligheter att bl.a. skapa en mer effektiv svensk utlandsnärvaro. Men den har inte ersatt behovet av diplomatisk representation i utlandet. Utred- ningen anser att närvaro i utlandet ska finnas där den är till störst nytta för att tillvarata svenska intressen och för att tillhandahålla författningsreglerade tjänster. Utrikesrepresentationens verksam- hetsinriktning och strategiska placering måste därför förankras i hela genom samråd i den ovan nämnda stats- sekreterargruppen. Även med externa intressenter, såsom , berörda myndigheter, näringslivet och andra centrala intressenter, kan en strategisk diskussion vara påkallad om utrikesrepresentationens placering. Allmänt sett bedömer utredningen att svensk diplomatisk när- varo bör prioriteras: i tongivande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonomiska, i framväxande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonom- iska, i viktigare EU-länder, på orter med säte för multilaterala organisationers huvudkontor, centrala för svensk politik, samt där formande och bevakning av nya multilaterala strukturer så kräver, samt; i länder eller regioner av särskilt intresse för (precisering görs i bilaga 4) Det har skett en olycklig balansförskjutning av personal och resurser från utlandsorganisationen mot hemmaförvaltningen. Denna bör korrigeras, vilket öppnade möjlig- heter för redan i delbetänkandet. Där gavs förslag om hur mindre och mer kostnadseffektiva representationslösningar ska kunna nyttjas. Utrikesrepresentationen måste fungera effektivt och flexibelt, anpassad efter föränderliga internationella förhållanden. ing av utrikesrepresentationens lokalisering måste därför innefatta både var ska närvara och i vilket format. I delbetänkandet föreslogs att nyttjandet skulle öka av olika, mer behovsanpassade, representationsformer – honorärkonsulat, karriär- konsulat (generalkonsulat), ambassader, miniambassader, sektions- kanslier, särskilda sändebud, regionala lösningar samt lokala sam- arbeten och samlokalisering med andra länder. Det förutsätter att verksamheter och stödfunktioner i utlandsorganisationen kan för- enklas och begränsas. Vissa uppgifter bör centraliseras, regionaliseras eller outsourcas i högre utsträckning. Delbetänkandet slog också fast att en smidigare utlandsnärvaro kan uppnås genom att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus avskaffas, att tillgång till moderna kommunikationslösningar garanteras och att lokalanställdas möjligheter att delta i olika verk- samheter breddas. officiella ansikte utåt i världen i form av ambassader, konsulat och delegationer fungerar som plattform för många departements och myndigheters personal. För att skapa en effektiv verksamhet anser utredningen det nödvändigt att närmare sam- arbeten och nyttjande av synergier mellan dessa statligt finansier- ade verksamheter ska eftersträvas. Stuprör mellan verksamheter måste motverkas. Ambassadören måste ges ökad befogenhet att utifrån en tydlig verksamhetsinriktning leda och fördela arbetet. Utredningen anser att lokalsamverkan kan skapa effektivitets- vinster och PR-effekter. Svenska myndigheter i utlandet bör därför normalt samlokaliseras, t.ex. i ett , om inte särskilda skäl talar emot. Utredningen föreslår att den verksamhetsmässiga styrningen av EU-representationen i tydligt hålls samman av Statsrådsbe- redningen med ansvar hos SB-EU-kansliet. Av effektivitetsskäl bör emellertid representationen ligga kvar organisatoriskt under UD. Sammanställning av slutbetänkandets förslag Kapitel 2 Regeringens internationella arbete och utrikes- förvaltningens roll Utrikespolitik syftar till att främja och försvara ett lands säker- het, välstånd och samhälleliga intressen internationellt. Svensk utrikespolitik ska ha en tydlig förankring i svenska intressen. Inrikes- och utrikespolitik vilar på samma värdegrund. Gränsen mellan dem suddas alltmer ut. Inrikespolitiken internation- aliseras och utrikes- och säkerhetspolitiken har allt tydligare koppling till nationella förhållanden. Detta har samtliga departe- ment och annan offentlig förvaltning att förhålla sig till. Globaliseringen, det svenska EU-medlemskapet och de senaste 20 årens geopolitiska och säkerhetspolitiska utveckling ställer krav på ett Regeringskansli med internationell kompetens och utblick. I har varje departement ansvar för internationella aspekter av sina ansvarsområden. har inom huvudansvar för helheten i utrikespolitik. har därtill två huvudsakliga verksamhets- uppdrag (jämför matris i avsnitt 2.3.2): att strategiskt och effektivt främja och försvara intressen internationellt, samt att med god kvalitet och i enlighet med regelverk genom- föra sina verksuppdrag och tillhandahålla vissa andra tjänster. Utrikesrepresentationen är ett redskap för Regeringens samlade internationella politiska intressen. Behov finns av ökat interdepartementalt samråd och av för- stärkta beredningsformer i internationella frågor i . Multilateralt arbete kommer att öka i vikt för att finna lösningar på globala utmaningar. Ett strategiskt bilateralt arbete utgör grunden för multilateral förmåga och framgång. Svensk diplomatisk närvaro bör prioriteras. (denna huvudpunkt bör vara på samma sida som de efterföljande underpunkterna) –i tongivande geopolitiska maktcentra, politiska och eko- nomiska, –i framväxande geopolitiska maktcentra, politiska och eko- nomiska, –i viktigare EU-länder, på orter med säte för multilaterala orga- nisationers huvudkontor, centrala för svensk politik, samt där formande och bevakning av nya multilaterala strukturer så kräver, samt –i länder eller regioner av särskilt intresse för (pre- ciseringar görs i bilaga 4). Kapitel 3 En modern utrikespolitik Avsnitt 3.1 Svensk utrikes- och säkerhetspolitik UD har det samlade ansvaret för utrikes- och säkerhetspolitiken i . Innebörden av detta ansvar bör preciseras. 15-åriga medlemskap i bör för- anleda en översyn av intressen, prioriteringar och arbets- metoder i EU i syfte att öka möjligheter till påverkan. Inrättandet av den europeiska utrikestjänsten, EEAS, erbjuder nya möjligheter för medlemsstaterna att bedriva en gemensam utrikespolitik. måste engagera sig i skapandet av en väl fungerande och balanserad utrikestjänst, som kan möj- liggöra effektiviseringar i svensk utrikespolitisk verksamhet. Möjliga effektiviseringsvinster som härrör från EEAS bör bedömas löpande. UD bör överväga hur departementet internt och med övriga kan arbeta mer sammanhållet med ekonomisk diplomati dvs. beslutsfattande, policyformulering och inter- nationellt främjande av ett lands offentlig-ekonomiska och när- ingslivsmässiga intressen. Det måste ses som ett prioriterat område inom svensk utrikespolitik. Nya multilaterala grupperingar och arbetssätt växer fram vid sidan av de etablerade internationella strukturerna för att möta globala uppgifter. Vad detta innebär för regeringens inter- nationella arbete bör bli föremål för genomlysning. En nordisk studie om multilaterala samarbetsformer bör ini- tieras. Avsnitt 3.2 Offentlig diplomati kan öka politikens genomslag Offentlig diplomati ska betraktas som ett naturligt komplement eller alternativ till stat-till-stat-diplomati. strategiska arbete med offentlig diplomati bör stärkas och integreras i samtliga politikområden. En handlingsplan för arbetet med offentlig diplomati bör utar- betas av UD. Arbetet med offentlig diplomati och Sverigebilden föreslås styras och organiseras horisontellt i departementet. UD bör pröva fördelarna med att genomföra en omorganisation i detta syfte. Alternativt bör samarbetet mellan berörda enheter, underställt samtliga huvudmän, formaliseras. För att få effekt i kommunikationsarbetet, däribland offentlig diplomati, måste UD verka för tillgång till en modern och kommunikationsutrustning, inte minst för utrikesrepre- sentationen. UD bör verka för öppenhet och dialog med det svenska civila samhället om sitt uppdrag i syfte att stärka förankringen och öka kunskapen om världen i Kapitel 4 Beredning av utrikespolitik i Avsnitt 4.1 Bred formulering av regeringens internationella politik En interdepartemental beredningsgrupp på statssekreterarnivå för internationella initiativ och policyutveckling bör inrättas under ledning av UD:s kabinettssekreterare. Statssekreterargruppen bör formaliseras genom ändring i för- ordning 1996:1515 med instruktion för . Gruppen bör vara öppen för deltagande av samtliga departement och Statsrådsberedningen. Ett grupp bestående av tjänstemän från berörda departement etableras för att bereda och hålla samman statssekreterargruppens arbete. Gruppen ges inte ett beslutande mandat. Beslut som bör fattas som resultat av statssekreterargruppens arbete bereds enligt gällande ordning. Statssekreterargruppen har en årlig uppgift i att bereda beslut om prioritering av utlandsorganisationens verksamhet. Ett mer strategiskt inriktat samråd hålls mer sällan eller vid behov om den strategiska inriktningen av svensk närvaro (jämför avsnitt 4.2). Avsnitt 4.2 styrning av utrikesrepresentationen För att säkerställa ett brett samråd om utrikesrepresentationens inriktning föreslås en planeringsprocess som omfattar samtliga delar av inrättas. Samrådet initieras i den föreslagna statssekreterargruppen, ledd av UD:s kabinettssekreterare. För inriktning av verksamhet gäller samrådet utrikesrepresenta- tionens departementala uppdrag (dvs. deltagande i beredning av regeringsärenden och att i övrigt biträda regering och statsråd i deras verksamhet). En strategisk diskussion om utrikesrepresentationens placering föreslås föras vart tredje/fjärde år, alternativt vid behov. Samrådet anpassas till verksamhets- planering och till planering av EU-arbetet. Samrådet föreslås också omfatta en samlad diskussion om resurser för utlandsorganisationens verksamhet. Verksamhetens behov av effektivitet och flexibilitet i utlands- organisationen talar för att specialattachéer, utsedda av ett visst departement och utsända för en särskild uppgift, ska utses bara när särskilda behov föreligger. Det bör diskuteras inom den statssekreterarledda samrådsprocess som föreslås i avsnitt 4.2. Chefen vid en liten utlandsenhet måste flexibelt kunna nyttja sin personal. En ökad andel specialattachéer försvårar samord- ning av och helhetssyn på verksamheten. Samtliga tjänstemän utsända från måste utan öronmärkning integreras i den verksamhetsinriktning som är fastlagd för beskickningen. EU-arbetets speciella karaktär kräver en särskild ordning för EU-representationen i , jämför avsnitt 4.4 nedan. Avskaffande av specialattachéförordningen bör efter hand aktualiseras. Avsnitt 4.4 Styrning av EU-representationen i EU-representationen i bör av effektivitetsskäl ligga kvar organisatoriskt under UD. Den verksamhetsmässiga styrningen bör tydligt hållas samman av Statsrådsberedningen med ansvar hos SB-EU-kansliet. Av effektivitetsskäl ska EU-representationens ledning ha befogen- het att om så behövs omfördela uppgifter vid arbetstoppar/dalar. Tjänstemännen bör i högre grad arbeta i grupper och kunna täcka upp för varandra. Bemanning av befattningar bör av effektivitetsskäl samordnas i tiden. Som ett första steg kan en ordning formaliseras där chefen för ges rätt att vid behov omfördela för- slagsvis av tjänstemännens arbetstid till uppdrag inom när- liggande arbetsområde . Avsnitt 4.5 Bättre kommunikation inom och med utlandsorganisationen Enkla rutiner ska införas för att skapa ett bättre samarbete och öka kunskapsutväxlingen mellan departementens tjänstemän inom det internationella arbetet (se nedan). Spridningen inom av utrikesrepresentationens information och rapportering måste förbättras. UD bör skapa ett IT-stöd för att på ett systematiskt sätt öka tillgängligheten inom myndigheten. En ökad andel av rapporteringen bör tillgängliggöras utanför myndigheten, bl.a. via ambassaders webbsidor. UD föreslås göra en allmän genomgång av utlandsorganisa- tionens rapporteringsarbete, i syfte att –skapa bättre behovsstyrning av rapporteringens omfattning, inriktning, format och timing samt –upprätta och kommunicera uppdaterade riktlinjer för rapport- eringsarbetet. Rapporteringens inriktning och omfattning ska fastläggas i den planeringsprocess för utlandsorganisationens verksamhet som föreslås i kapitel 4.2. Kunskap om och rutiner för att säkra utlandsorganisationens behov av information och underlag från olika delar av måste förbättras och skärpas. UD har ansvar för att initiera ett sådant arbete. Kapitel 5 Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Avsnitt 5.1 En stärkt handels- och främjandeverksamhet En kraftsamling för att på bästa sätt använda begränsade resurser och skapa närmare samverkan inom den offentliga handels- och främjandeverksamheten måste göras. Samverkansmöjligheter och administrativa synergier ska nyttjas på de orter i utlandet där flera offentliga främjandeaktörer är verksamma. Tillväxtanalys uppdrag att stärka svensk konkurrenskraft inter- nationellt och myndighetens utlandsnärvaro har tydliga berör- ingspunkter med utrikesförvaltningens handels- och invester- ingsfrämjande verksamhet. Tillväxtanalys utlandskontor måste ses som en del av regeringens samlade näringslivsfrämjande verksamhet, och en förändring av dess organisatoriska hemvist bör aktualiseras. För att stärka samordning och styrning av regeringens främjandeverksamhet föreslås en huvudmannagrupp med representanter för berörda departement under ledning av statssekreteraren för handel och främjande. Huvudmannagruppen ska harmonisera regleringsbreven för underliggande myndigheter och ges ansvar för samordning av resursfördelningen. Nämndens för Sverigefrämjande i utlandet (NSU:s) roll och mandat för samordning av arbetet med Sverigebilden i utlandet anpassas till den föreslagna huvudmannagruppen. Utlandsverk- samhet och finansiering av Sverigefrämjande insatser ska vara förutsättningar för att ingå i NSU. UD föreslås initiera en översyn av de lagar, förordningar och instruktioner som styr verksamhet. Ett procedur- avtal om samverkansformer och arbetsfördelning bör slutas mellan UD och . Huvudregeln bör vara att etablerar sina utlands- kontor som privaträttsliga subjekt. I de länder där verksamhet i denna form inte är möjlig eller lämplig bör kunna begära hos regeringen att upprätta ett handelssekreterarkontor med offentligrättslig status. Synergierna mellan investerings- och exportfrämjandet ska tas tillvara genom en organisatorisk samverkan mellan . En sammanhållen importfrämjarfunktion bör upphandlas för att motverka dagens splittrade verksamhet och för att öka kopplingen mellan utvecklingssamarbete och handel. UD ska fortsatt verka för att stärka synergier mellan handels- främjande verksamhet och utvecklingssamarbete för gemensam och ömsesidig nytta. Avsnitt 5.2 Förtydligade roller inom utvecklingssamarbetet UD behöver stärka sin förmåga att skapa samverkan mellan biståndspolitiken och andra delar av utrikespolitiken. Rollfördelningen mellan UD och Sida måste bli tydligare och båda bli starkare i sina roller. UD bör definiera vilka förväntningar departementet har på Sidas organisation och kompetens mot bakgrund av Sidas myndig- hetsuppdrag i och gentemot mottagarländerna.