sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Vidare kan begära polishandräckning för att efterforska, hämta eller förflytta någon som ska tas in i ett LVM-hem eller som vårdas där. 1 (S 2008:04) överväger f.n. olika frågor rörande LVM. Handräck- ningsbestämmelsen kommer, såvitt nu kan förutses, inte att beröras särskilt. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga En bestämmelse om handräckning finns i 43 § LVU.2 Paragrafen upptar ett antal situationer när polismyndigheten ska lämna biträde. Om socialnämnden i ett ärende enligt lagen har beslutat om läkar- undersökning av den unge, har nämnden möjlighet att få biträde av polismyndigheten för att bereda läkaren tillträde till hemmet eller för att föra den unge till läkarundersökning på någon annan plats. När det gäller ungdomar som vårdas på grund av sitt beteende, s.k. beteendefall, kan få biträde av polis- myndigheten för att efterforska och återhämta den som har avvikit från hemmet eller för annan förflyttning av den unge. Lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård Enligt 20 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdoms- vård (LSU) ska polismyndigheten på begäran av den som förestår vården vid ett särskilt ungdomshem lämna biträde för att söka efter och hämta tillbaka den som dömts till sluten ungdomsvård om den dömde har avvikit eller för att ombesörja förflyttning av honom.3 En bestämmelse om handräckning finns i 47 § andra stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT).4 Paragrafen upptar ett antal situationer när polismyndigheten ska lämna biträde. Biträde ska på begäran lämnas för att en undersökning för vård- intyg ska kunna genomföras. En sådan begäran får göras av en läkare i allmän tjänst eller av en läkare som enligt avtal med har till uppgift att utföra undersökningar för vårdintyg. På begäran av en sådan läkare eller en chefsöverläkare ska biträde även lämnas 2Barnskyddsutredningen har i SOU 2009:68 föreslagit att LVU ersätts av en lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU). Bestämmelsen om handräckning föreslås överföras till den nya lagen. Förslaget bereds f.n. inom . 3Utöver nämnda stadgande finns en bestämmelse om polishandräckning i 9 § andra stycket LSU. Enligt denna ska polismyndigheten på begäran av under vissa omständigheter förpassa en person som dömts till sluten ungdomsvård till hemmet. Nämnda uppdrag lämnas emellertid i regel inte över till Kriminalvården. 4Psykiatrilagsutredningen (S 2008:09) överväger f.n. olika frågor rörande psykiatrisk tvångs- vård, däribland frågor rörande handräckning. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter för att föra patienten till en sjukvårdsinrättning sedan vårdintyg har utfärdats. En chefsöverläkare kan vidare begära polismyndighetens biträde för att återföra en patient som har lämnat vårdinrättningen utan tillstånd eller om patienten inte återvänt dit sedan tiden för ett till- stånd att vistas utanför inrättningens område har gått ut eller till- ståndet har återkallats. Slutligen ska på begäran av chefsöverläkaren biträde lämnas för att återföra en patient till vårdinrättningen, om denne inte har åter- vänt dit sedan ett beslut om sluten psykiatrisk tvångsvård har fattats. Det handlar om patienter som har vårdats genom öppen psykiatrisk vård, men där ett beslut om sluten psykiatrisk tvångsvård har fattats för att patienten exempelvis har ett behov av medici- nering som inte kan tillgodoses i öppenvården. Enligt 27 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV) finns vid sådan vård samma möjligheter att begära biträde av polismyndig- heten som vid psykiatrisk tvångsvård.5 har därutöver en skyldighet att lämna biträde när en patient som har överlämnats till rättspsykiatrisk vård inte inställer sig när vården ska påbörjas. Regler om polismyndighetens biträde med hämtning för inställelse till sammanträde inför rätten finns i flera lagar, se avsnitt 2.4.2. De situationer som kan aktualisera transport av Kriminalvården torde närmast vara 9 kap. 10 § , 38 kap. 12 § , 39 § tredje stycket LVM, 35 § andra stycket LVU och 37 § tredje stycket LPT. 5 Se föregående fotnot. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter Även 10 kap. 5 § första stycket lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt (TPL) ger en möjlighet att anlita polismyndigheten. Regeln är tillämplig när en totalförsvarspliktig har kallats till mönstring eller personlig inställelse vid annan utredning, inkallats till värnplikt eller civilplikt eller ålagts att fullgöra allmän tjänsteplikt men uteblir utan giltigt skäl. Under sådana omständigheter får Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, eller den myndighet som rekryteringsmyn- digheten bestämmer, besluta att han eller hon på egen bekostnad ska hämtas genom polismyndighetens försorg. Närmare bestämmelser om hämtning finns i 9 kap. 3 § myndig- hetens föreskrifter om totalförsvarsplikt (TPVFS 2007:1).6 Av bestämmelsen följer att även Försvarsmakten får besluta om hämt- ning. Utlänningslagen innehåller flera bestämmelser om handräckning. På begäran av den myndighet som har fattat ett beslut om förvar ska polismyndigheten enligt 10 kap. 19 § andra stycket utlännings- lagen lämna den hjälp som behövs för att förflytta en utlänning som hålls i förvar. Enligt 13 kap. 5 § andra stycket utlänningslagen kan polismyndigheten också ombesörja hämtning av en person som ska höras vid en muntlig förhandling i ett ärende om förvar eller upp- sikt.7 När det gäller verkställande av beslut om avvisning eller utvis- ning är ansvaret enligt 12 kap. 14 § utlänningslagen uppdelat mellan polismyndigheten och . ska verk- ställa en polismyndighets beslut om avvisning eller en domstols beslut om utvisning på grund av brott. I övriga fall, förutom i säker- hetsärenden där Säkerhetspolisen ansvarar för verkställigheten, är det som svarar för att verkställa avvisningen eller utvisningen. får dock lämna över ärendet till polis- myndigheten om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan 6I samband med myndighetens namnbyte byter föreskrifterna namn till TRMFS. 7Utöver nämnda bestämmelser finns regler om handräckning i 9 kap. 9 § utlänningslagen. Bestämmelsen rör hämtning till eller polismyndigheten. Enligt 10 kap. 19 § första stycket utlänningslagen ska polismyndigheten på begäran av den myndighet eller den domstol som har fattat ett beslut om förvar lämna den hjälp som behövs för att verkställa be- slutet. Nämnda uppdrag lämnas emellertid i regel inte över till Kriminalvården. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan. Detsamma gäller när det kan antas att tvång kommer att behövas för att verk- ställa beslutet. En utförligare redogörelse för transporter i samband med verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut finns i avsnitt 6.2. Internationellt straffrättsligt samarbete, m.m. Ett stort antal författningar ligger till grund för transporter i sam- band med internationellt straffrättsligt samarbete samt vissa andra tvångsvisa internationella transporter. En genomgång av dessa för- fattningar finns i avsnitt 15.2. Det finns ingen bestämmelse i lag som reglerar Polisens möjlighet att överlämna transportuppdrag till Kriminalvården. I 6 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminal- vården stadgas dock att Kriminalvården får bistå andra myndig- heter med inrikes- och utrikestransporter av personer som är be- rövade friheten. Närmare bestämmelser om transportverksamheten finns i Krimi- nalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11). Kriminalvårdens transporttjänst ska enligt 2 § på uppdrag planera och utföra inrikestransporter som ankommer på Kriminalvården när en polismyndighet har beslutat om hand- räckning. Vid sådana transporter svarar transporttjänsten även för bevakning vid eventuella förrättningar som hör samman med trans- porten. Enligt 23 § nämnda föreskrifter ska transporttjänsten även utföra vissa transporter inom ramen för internationellt straffrätts- ligt samarbete. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter Behovet av lagstöd för transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter har framhållits i flera sammanhang. () tog upp behovet av lagstöd i ett ärende som avsåg en begäran om handräckning enligt 47 § LPT.8 I ärendet hade en polismyndighet bifallit begäran och överlämnat verk- ställigheten av handräckningsbeslutet till Kriminalvårdens Transport- tjänst. I frågan om lämpligheten att överlämna verkställigheten ut- talade JO bl.a. att bestämmelsen i 47 § LPT enligt sin ordalydelse inte öppnar någon möjlighet för någon annan myndighet än polis- myndigheten att lämna det biträde som anges där samt att det inte heller någon annanstans finns lagregler som uttryckligen ger krimi- nalvården sådana befogenheter som åsyftas i denna bestämmelse. JO konstaterade att dessa befogenheter för befattningshavare vid Transporttjänsten synes ha betraktats som underförstådda i de olika reglerna om polishandräckning. Mot bakgrund härav fann JO inte skäl att rikta kritik mot den enskilda polismyndigheten med anled- ningen av den överlämnade verkställigheten. JO ifrågasatte däremot om ett sådant synsätt stod i god överensstämmelse med legalitets- principen och ansåg därför att frågan om rätt för en polismyndig- het att överlämna verkställigheten av ett handräckningsbeslut av- seende transport av frihetsberövade i klarläggande syfte borde bli föremål för särskild reglering i lag. Statskontoret konstaterade i sin rapport av kriminalvården att polismyndigheterna inte har stöd i lag för att lämna över verkställigheten av transportåtgärder till Transporttjänsten och att Transporttjänsten inte har rätt att använda tvångsmedel vid de transporter som utförs på uppdrag av externa myndigheter. Då dessa frågor bereddes av redovisades dock inga författningsförslag.9 I fråga om polismyndighetens överlämnande av transportupp- gifter i utlänningsärenden till Transporttjänsten har bl.a. Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut uttalat att lagstöd behövs. Då regleringsbehovet inte enbart rörde utlänningsärenden fann utredningen dock inte anledning att lämna författningsförslag i denna fråga.10 8JO 2000/01 s. 95. 9Statskontoret 2003:20, s. 295 ff. 10SOU 2003:25 s. 74 och 77. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter Bedömning: Kriminalvårdens rätt att utföra transporter åt andra myndigheter bör regleras i lag. JO har i ett tidigare beslut diskuterat polismyndighetens åtgärd att överlämna ett transportuppdrag enligt den då gällande lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall till Transport- tjänsten. I beslutet ifrågasatte JO om transport av sjuka människor överhuvudtaget hörde hemma inom den rådande ordningen med transporter genom kriminalvårdens transportorganisation, men tog inte upp frågan vilken rättslig grund som fanns för att överlämna transportuppdraget, se avsnitt 9.2.11 I ett senare beslut har JO där- emot ifrågasatt rätten för en polismyndighet att överlämna verk- ställigheten av ett handräckningsbeslut till Kriminalvårdens Trans- porttjänst.12 Grunden för JO:s påpekande var inte överlämnandet av trans- portuppgiften som sådant, eftersom en myndighet i allmänhet bör kunna utföra transporter, liksom annan service, åt andra myndig- heter även utan stöd i lag. I den mån det är fråga om persontrans- porter förutsätter det emellertid att dessa bygger på frivillighet, dvs. att den transporterade själv väljer om han eller hon ska genomföra eller avbryta denna. Grunden för JO:s kritik var i stället att trans- porterna rör frihetsberövade personer. JO:s beslut bör därför uppfattas på så sätt att en myndighet inte kan överta ansvaret för ett fri- hetsberövande från en annan myndighet utan lagstöd. Lagregleringen kan antingen utformas som en möjlighet för den ansvariga myndig- heten att begära handräckning hos en annan myndighet eller som en möjlighet att lämna över verkställigheten till en annan myndig- het. Att det är fråga om transportverksamhet kan däremot ha be- tydelse för den lämplighetsbedömning som bör föregå sådan lag- stiftning, bl.a. när det gäller organisatoriska och säkerhetsmässiga överväganden. Vissa personkategorier som kan bli föremål för utredningens för- slag omfattas redan av lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) eller lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och 11JO 1988/89 s. 194. 12JO 2000/01 s. 95. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter anhållna m.fl. (häkteslagen) respektive den nya kriminalvårdslag- stiftningen. Bestämmelserna i bör således vara tillämpliga på en person som avtjänar ett fängelsestraff i och som efter be- slut ska överföras till ett annat land. På motsvarande sätt torde häktes- lagens bestämmelser kunna tillämpas på personer som är anhållna eller häktade i för att överföras till ett annat land och som förvaras i en lokal som Kriminalvården svarar för. Som anförts ovan bör emellertid reglerna i KvaL och häkteslagen inte tillämpas om de personer som ska transporteras är placerade i en lokal som en annan myndighet svarar för. De regler som ligger till grund för Polisens rätt att transportera eller på annat sätt hantera frihetsberövade personer öppnar enligt sin ordalydelse inte någon möjlighet att delegera dessa uppgifter. Inte heller någon annanstans finns lagregler som uttryckligen ger Krimi- nalvården sådana befogenheter som åsyftas i dessa bestämmelser. Befogenheter av nu angivet slag för Kriminalvårdens personal synes i stället ha betraktats som underförstådda i de olika reglerna. Ett sådant synsätt synes ligga till grund för de regler på förordnings- respektive föreskriftsnivå som reglerar transporter som Kriminal- vården utför åt andra myndigheter. Synsättet att rätt att överlämna ett transportuppdrag till Kriminal- vården underförstått kan följa av en bestämmelse om rätt för en annan myndighet än Kriminalvården att använda tvång mot en enskild avspeglas bl.a. i förarbetena till bestämmelserna i 6 kap. 17 § utlänningslagen (1989:529) om (numera Migrations- verkets) rätt att begära biträde av polismyndigheten med att bl.a. transportera en utlänning som hålls i förvar. Där uttalas bl.a. att i första hand bör anlita Transporttjänsten eller an- vända egen personal för att transportera en utlänning som hålls i förvar.13 JO har ifrågasatt om det här redovisade synsättet står i överens- stämmelse med legalitetsprincipen. Varje medborgare åtnjuter ett grundlagsskydd gentemot det allmänna mot frihetsberövande. Att transportera en frihetsberövad person – och därmed upprätthålla frihetsberövandet – innebär en begränsning av detta skydd. En sådan begränsning får endast göras genom lag. Högsta domstolens har i rättsfallet NJA 1996 s. 577 uttalat att den omständigheten att en lagregel innebär ett undantag från en grundlagsskyddad rättighet ger en särskild anledning till restriktivitet vid tolkningen av bestäm- 1996/97:147 s. 40. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter melsen i fråga. Ett ingrepp i en sådan rättighet kan således aldrig grundas på en analogisk eller extensiv tolkning av en lagregel. Det sagda innebär att det i legalitetshänseende inte är tillräckligt med ett underförstått stöd för Polisens möjlighet att överlämna transport- uppgifter till Kriminalvården. Det kan därför inte uteslutas att en domstol skulle kunna komma fram till att befogenhet för kriminal- vårdspersonal att utöva tvång och våld i dessa situationer saknar det stöd i lag som krävs enligt regeringsformen. Mot bakgrund av vad som sagts anser utredningen att frågan om Kriminalvårdens rätt att utföra transporter åt andra myndig- heter bör regleras i lag. 14.4.2Hur ska en lagreglering se ut? Förslag: I polislagen (1984:387) införs en bestämmelse som inne- bär att polismyndigheten får överlämna verkställigheten av en transport av någon som är berövad friheten till myndighet som regeringen bestämmer. I LVM, LVU, LPT, LRV, LSU och utlänningslagen införs bestämmelser som innebär att regeringen får förordna att bi- träde för att förflytta en frihetsberövad person som vistas i den beställande myndighetens eller annan myndighets lokaler i stället ska lämnas av annan myndighet än polismyndigheten. En lagreglering kan utformas på olika sätt. Ett första lagtekniskt alternativ kan vara att skapa en särskild lag om transporter av fri- hetsberövade personer. En sådan lag kan få ett vidare eller snävare tillämpningsområde beroende på om den omfattar samtliga myndig- heters transporter av frihetsberövade personer eller endast de trans- porter som Kriminalvården utför. Om den endast skulle omfatta Kriminalvårdens transporter av frihetsberövade personer, skulle den antingen kunna reglera samtliga sådana transporter eller endast de som utförs åt andra myndigheter. Utöver bestämmelser som ger Kriminalvården befogenhet att utföra transporter åt andra myndig- heter, skulle lagen kunna uppta bestämmelser om behandlingen av frihetsberövade personer under och i samband med transport, såväl allmänna bestämmelser, främst de s.k. behovs- och proportionalitets- Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter principerna, som specifika bestämmelser om rätt att vid behov an- vända våld och annat tvång. En andra lagteknisk metod är att i varje särskild handräcknings- bestämmelse och andra bestämmelser som ligger till grund för de transporter som Polisen antingen utför själv eller överlåter till Kriminalvården ta in föreskrifter om rätt att överlämna verkställig- heten av transporter till myndighet som regeringen bestämmer (Kriminalvården). En tredje lösning är att i polislagen ta in en bestämmelse som föreskriver att polismyndigheten, när det är fråga om transport av en frihetsberövad person, får överlämna verkställigheten till myndig- het som regeringen bestämmer (Kriminalvården). I anslutning härtill kan även sådan myndighets personals rätt att vid behov använda handfängsel i samband med transporter åt andra myndigheter regleras. Utredningen har i avsnitt 8.4 mot bakgrund av organisatoriska överväganden föreslagit att polismyndigheten ska ha rätt att över- lämna verkställigheten av en transport till Kriminalvården. I vissa situationer ska emellertid biträde med förflyttning kunna begäras direkt hos , dvs. utan polismyndighetens inbland- ning. Som framgår nedan finns det anledning att reglera dessa båda fall på olika sätt. Möjlighet för polismyndigheten att överlämna verkställigheten av en transport till Kriminalvården Att koncentrera bestämmelser rörande transporter av frihetsberövade personer till en särskild lag, skulle – inte minst för transportperso- nalen – ha den pedagogiska fördelen att lagreglerna på området fanns samlade på ett och samma ställe. Det skulle också medföra att olika kategorier av frihetsberövade personer kom att omfattas av enhetliga regler. Om lagen skulle omfatta transporter oavsett vilken aktör som utförde dessa, skulle den dessutom medföra att regleringen blev densamma, oberoende om det exempelvis var polismyndigheten eller Kriminalvården som genomförde transporten. En särskild lag om transporter av frihetsberövade personer skulle emellertid även ha vissa nackdelar. Frihetsberövade personer är inte en homogen grupp. Transporterna måste således kunna tillgodose vitt skilda behov och säkerhetsmässiga förutsättningar. Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter syn till att transportverksamheten till sin natur spänner över olika områden och då en sådan lag skulle omfatta olika kategorier av frihetsberövade personer, skulle den dessutom till största delen bestå av hänvisningar till andra författningar. En särskild lagstift- ning skulle vidare göra att transportverksamheten kom i centrum på ett sätt som egentligen inte är önskvärt, eftersom transporten är en del av frihetsberövandet och fokus även under transport ska ligga på själva grunden för frihetsberövandet, exempelvis att be- reda vård, säkerställa en verkställighet i ett utlänningsärende etc., se avsnitt 8.4.1. Det bör också påpekas att de regler som lämpligen skulle kunna samlas i en särskild lag av nämnda slag inte är särskilt många. Det finns därför inte någon anledning att välja en sådan lös- ning av rent lagtekniska skäl. Att i stället i varje särskild bestämmelse som ger Polisen rätt att utföra transporter införa en rätt att överlämna verkställigheten till Kriminalvården skulle ha den fördelen att på varje sär- skilt område fick ta ställning till en sådan överlämnandemöjlighet. För de myndigheter som begär handräckning eller annars begär en transport skulle det också underlätta om även transportverksam- heten reglerades i det särskilda regelverk som styr den egna verksam- heten. En reglering enligt denna modell skulle emellertid innebära att de olika särlagstiftningarna skulle tyngas av likartade bestämmelser. Den i lagtekniskt hänseende enklaste lösningen, som även JO nämnt, vore att regler om Polisens möjligheter att överlämna trans- portuppdrag till annan myndighet (Kriminalvården), liksom de sär- skilda befogenheter som denna myndighets personal därvid bör ha, infördes i polislagen. Mot nämnda lösning kan anföras att det i polis- lagen – som redan tyngs av bestämmelser som inte direkt rör Polisen – skulle införas ytterligare regler som mer tar sikte på andra myn- digheter. En regel som gör det möjligt för polismyndigheten att överlämna en transportuppgift till Kriminalvården riktar sig emeller- tid i första hand just till polismyndigheten. För polispersonal är det mest naturligt att använda de författningar som styr polisverksam- heten. Det framstår därför som mest ändamålsenligt att bestäm- melserna införs i polislagen. Sammantaget finner utredningen att övervägande skäl talar för att välja sistnämnda lagtekniska modell. Utredningen föreslår därför att det i polislagen införs en bestämmelse som innebär att polis- myndigheten får lämna över verkställigheten av en transport av någon som är berövad friheten till myndighet som regeringen bestämmer (Kriminalvården). Bestämmelsen bör begränsas på så sätt att Polisen Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter endast ska få överlämna transportuppdrag som rör redan frihets- berövade personer. Stadgandet bör vara fakultativt. Det innebär att en polismyndighet ska ha möjlighet att lämna över verkställigheten, men den behöver inte göra det. Myndigheten ska i varje enskilt fall bedöma om det är lämpligt att lämna över verkställigheten. I de fall polismyndigheten har verkställt ett frihetsberövande, exempelvis genom att inom ramen för ett handräckningsuppdrag hämta en person i hemmet, kan det således av logistiska skäl men också av hänsyn till den person som åtgärden avser, te sig lämpligt att även slutföra transporten. En så- dan lämplighetsavvägning bör vidare särskilt göras utifrån det för- väntade behovet av Polisens särskilda kompetens, dvs. om det kan vara fråga om en högrisktransport. Utredningen har ovan framhållit nödvändigheten av att ansvars- fördelningen mellan främst polismyndigheterna och Kriminalvården tydliggörs. Att en polismyndighet får överlämna ett transportupp- drag bör därför innebära att Kriminalvården ska utföra detta. För bästa möjliga framförhållning, men också av säkerhetsskäl, bör emellertid överlämnande av transportuppdrag i andra än rena rutin- fall föregås av kontakter mellan polismyndigheten och Kriminal- vårdens transporttjänst. En bestämmelse om överlämnande kommer inte uttryckligen att ange att personalen vid den verkställande myndigheten (Kriminal- vården) har rätt att använda våld och annat tvång vid transporter. Behovet av en sådan bestämmelse diskuteras i kapitel 16.4.1. Möjlighet att begära biträde med transport direkt av Kriminalvården