sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — Biträdesformen för tilltalade bör även i resningsärenden vara offentlig försvarare. För att en offentlig försvarare ska kunna förordnas ska, enligt utredningens förslag, som huvudregel gälla att förundersökningen faktiskt har återupptagits i resningssyfte eller att domstolen bedömer att det finns skäl för ett sådant åter- upptagande. Enligt förslaget ska domstolens prövning av rätten till försvarare också innefatta en bedömning av om det finns behov av rättslig hjälp för den enskilde. Vid denna behovsprövning ska bl.a. brottets svårhet och den tilltalades personliga förhållanden beaktas. Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regel- bundna sammanträden med experterna. Sammanlagt har utredningen haft fjorton expertsammanträden. Fyra av dessa har huvudsakligen rört frågor som behandlats i delbetänkandet. Det har även förekommit underhandskontakter med experterna. Utredningen har haft samråd med , , , , Säkerhets- polisen, och . Därutöver har utredningen i ett flertal frågor haft informella kontakter med företrädare för de brottsutredande myndigheterna. Utredningen har vidare samrått med (Ju 2008:01), Utredningen om förundersökningsbegränsning (Ju 2009:10) och (Ju 2010:10). 2Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar 2.1Allmänt om ledning av förundersökning Enligt 23 kap. 3 § första stycket (RB) ska beslut att inleda en förundersökning fattas av en polismyndighet eller åklagaren. Om förundersökningen inletts av en polismyndighet och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. När det är påkallat av särskilda skäl ska åklagaren även i annat fall överta ledningen. Bestämmelsen var utformad så att åklagare alltid skulle överta ledningen då det fanns någon som var skäligen misstänkt och då det annars var påkallat av särskilda skäl. I praktiken innebar detta en otymplighet och åklagaren fick överta många utredningar av enklare karaktär. Vidare behöll polismyndig- heten ledningen av förundersökningen i vissa fall, trots att skälig misstanke förelåg, eftersom åklagarinträde ansågs obehövligt. Undantag från huvudregeln att åklagaren ska leda förundersök- ningen infördes därför för ärenden av enkel beskaffenhet. I motiven till lagändringen uttalades att det inte var lämpligt att i lagen närmare ange vilka mål som var av enkel beskaffenhet (NJA II 1957 s. 415). har i samråd med utarbetat föreskrifter och allmänna råd om förundersökning i brottmål (publicerat i ÅFS 2005:9, RPSFS 2009:11 och FAP 403- 5). Föreskrifterna är i stora delar tillämpliga även på utredningar mot misstänkta under enligt 31 § lagen (1964:164) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). I en bilaga till författningen finns en katalog över brott där saken normalt sett ska anses vara av enkel beskaffenhet och förundersökningen därför ledas av polismyndigheten. Bland dessa brott kan nämnas miss- Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar handel, olaga hot (ej grovt brott), stöld (även grov stöld), tillgrepp av fortskaffningsmedel, bedrägeri, häleri, skadegörelse (även grov skadegörelse), urkundsförfalskning och våld och hot mot tjänsteman (med vissa undantag). I huvudsak avses alltså s.k. vardagsbrott eller mängdbrott. Även beträffande special- straffrättsliga brott har i bilagan angetts i vilka fall saken ska anses vara av enkel beskaffenhet. Exempelvis inbegrips vissa typer av narkotikabrott (ej grovt brott), trafikbrott, brott mot lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, brott mot alkohollagen (1994:1738) och brott mot vapenlagen (1996:67). När det gäller brott som inte upptas i bilagan kan omständigheterna i det enskilda fallet vara sådana att ärendet ändå bedöms vara av enkel beskaffenhet och att polismyndigheten därför kan leda förundersökningen. I dessa fall ska åklagaren och polismyndigheten enligt de allmänna råden i författningen samråda om vem som ska vara förundersökningsledare. Ofta har då ärendet initialt lottats in till åklagare som sedan beslutar att återföra ledningen av förundersökningen till polisen. I fråga om förundersökning mot personer finns i 3 § LUL regler som innebär att åklagaren alltid ska vara förundersökningsledare när den unge är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Bestämmelsen innebär att polismyndigheten regelmässigt leder utredningar mot unga där saken avser t.ex. snatteri eller ringa narkotikabrott. Vidare finns regler i 5 kap. polisförordningen (1998:1558) som innebär att en förundersökning mot en anställd inom polisen som regel ska ledas av åklagare. Förutom de i lag nämnda undantagen ska åklagaren enligt föreskrifterna leda förundersökningen bl.a. när saken rör våld eller hot mot närstående person eller brottet är att bedöma som s.k. hatbrott. Förundersökningen ska vidare övertas av åklagare när det under förundersökningen blir aktuellt att förordna särskild företrädare för barn eller att inhämta yttrande från socialnämnd enligt 11 § LUL samt då frågor om internationell rättslig hjälp m.m. väcks. Samma sak gäller när brottet är svårbedömt eller det annars med hänsyn till utredningens art är påkallat att åklagaren leder förundersökningen eller när det för brottet är föreskrivet fängelse och det riktats mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid i fall där densamme vid tiden för anmälan var (se vidare 6 och 7 §§ ÅFS 2005:9). Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar Vidare ska åklagare överta ledningen av förundersökningen när fråga är om särskild åtalsprövning, om en ansökan om besöks- förbud har gjorts eller när det blir aktuellt med andra tvångsmedel enligt 24–28 kap. RB än husrannsakan som inte är av större omfattning, avspärrning, förbud m.m. för säkerställande av utredning om brott, kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller beslag (8 § nämnda ÅFS). Det finns inget hinder mot att förundersök- ningsledningen återförs till polisen efter att t.ex. en tvångsmedels- åtgärd genomförts eller yttrande inhämtats från socialnämnden, såvida det inte av annat skäl är påkallat att åklagare leder utredningen. I föreskrifterna finns också bestämmelser som rör polis- myndighetens skyldighet att underrätta åklagare i vissa fall (9 och 10 §§). Det gäller t.ex. när polisen inlett en förundersökning avseende ett grovt brott och där gärningsmannen är okänd. Vid sådant förhållande bör åklagaren besluta om ett övertagande av förundersökningen bör ske. Ett typexempel på när det enligt 23 kap. 3 § första stycket RB kan föreligga särskilda skäl för åklagarinträde torde vara s.k. spaningsmord (se JO 2001/02 s. 51). I sådana fall aktualiseras ofta komplicerade bevisvärderingsfrågor, omfattande tvångsmedels- användning samt hörande av ett stort antal personer i olika egenskaper. Enligt tidigare riktlinjer från riksåklagaren (2006:2) skulle åklagare även överta förundersökningsledarskapet i polisledda utredningar som redovisats, om komplettering av förundersök- ningen behövdes för ett ställningstagande i åtalsfrågan. I de upphävda riktlinjerna konstaterades att polisen således i ett enskilt fall genom att redovisa ofullständiga utredningar kunde tvinga fram ett avsteg från vad som fastlagts avseende ärenden av enkel beskaffenhet i ÅFS 2005:9. Genom nya riktlinjer (RåR 2010:1) har slagits fast att åklagaren i stället ska återuppta förundersökning- en, om åtal bedöms kunna väckas efter att bristerna åtgärdats. Sedan förundersökningen återupptagits, ska åklagaren enligt riktlinjerna besluta att ledningen av förundersökningen ska återgå till polismyndigheten. För tullmål finns bestämmelser om ledning av förundersökning i 19 § lagen (2000:1225) om straff för varusmuggling. Vad gäller åklagarinträde är reglerna desamma som i 23 kap. 3 § RB, dvs. åklagare ska överta ledningen av förundersökningen då skälig misstanke föreligger om saken inte är av enkel beskaffenhet samt, i Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar de fall skälig misstanke saknas, när särskilda skäl föreligger. har utfärdat allmänna råd om fördelningen av mål mellan allmän åklagare och tullåklagare (2005:23), där det bl.a. framgår att saken normalt ska anses vara av enkel beskaffenhet om brottet förskyller böter. I råden finns dock, liksom i ÅFS 2005:9, ett flertal undantag från huvudregeln. 2.2Allmänt om kvalitet och kvalitetsarbete Kvalitet kan definieras som alla egenskaper som ger en produkt eller en tjänst dess förmåga att uppfylla uttalade och under- förstådda krav. Detta gäller för såväl offentlig som för enskild verksamhet. Kvalitet relateras vidare alltid till dem som verksamheten är till för eller som påverkas av eller är beroende av verksamheten. Dessa kallas oftast brukare eller, främst när det gäller offentlig verksamhet, intressenter. När det gäller frågor rörande kvalitet i förundersöknings- verksamhet är det därför väsentligt att fastställa vilka som utgör intressenter till denna verksamhet. I vid mening kan man säga att det är samhället/medborgarna som är intressenter till den brottsutredande verksamhet som polis och åklagare bedriver. I samhället och bland medborgarna kan ändå utskiljas vissa grupper av intressenter som kan ses som brukare av dessa tjänster och som direkt påverkas av eller är beroende av verksamheten. En sådan grupp är uppdragsgivarna, dvs. Vidare är det tillsynsmyndigheterna JK och JO. Självklara och viktiga intressenter är naturligtvis också polis och åklagare till varandras tjänster. En annan viktig intressent är domstolarna, som för sin brottmålshantering är i hög grad beroende av förundersökningarnas kvalitet. De viktigaste brukarna av tjänsterna är förmodligen ändå de som direkt berörs av förundersökningarna, nämligen misstänkta och deras försvarare, målsäganden jämte målsägandebiträden samt vittnen. Även anhöriga till dessa får anses vara intressenter. Även massmedia är intressenter, både som representanter för allmänheten och för egen del vad gäller bemötande samt snabb och korrekt information. Sist men inte minst är också de egna medarbetarna att se som intressenter till verksamheten vad gäller de strukturer som tillhandahålls för att stödja processen. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar Eftersom en verksamhets kvalitet alltid måste relateras till intressenterna, är det viktigt att man i allt kvalitetsarbete har vad som kan kallas ett kund- eller brukarorienterat synsätt. Det är viktigt att verksamheten styrs av intressenternas behov, krav, önskemål och förväntningar. Man måste i detta arbete därför ha ett utifrånperspektiv på verksamheten. Motsatsen innebär att de som bedriver verksamheten själva bestämmer vad som utgör god kvalitet utan att beakta vad intressenterna vill. Man har då ett inifrånperspektiv på verksamheten. Ett systematiskt kvalitetsarbete ska alltså inte baseras på egna bedömningar av vad intressenterna kan tänkas ha för krav och önskemål på verksamheten. För att få kännedom om dessa är det därför viktigt med en dialog med verksamhetens intressenter för att ta reda på hur dessa upplever kvaliteten på den bedrivna verksamheten. Det finns en rad olika metoder för detta. Dessa kallas vanligtvis för brukardialoger. Brukardialoger kan indelas i kvalitativa och kvantitativa under- sökningsmetoder. Exempel på kvalitativa metoder är intervjuer, fokusgrupper och samrådsgrupper. Kännetecknande för dessa är att de bygger på tvåvägskommunikation, som ger möjlighet till följdfrågor och utvecklade svar. Exempel på kvantitativa metoder är enkäter och paneler. Dessa syftar mer till att mäta sådant som storlek, omfattning och effekter. Att arbeta med kvalitet är ingen engångsföreteelse. Kvalitets- arbete är ingen linjär process, den är cirkulär och utan slut. Det handlar alltså om en ständigt pågående process, bestående av regelbundna brukarundersökningar, följda av analys, återkoppling till personalen, beslut och förändringar. 2.3Polisväsendets organisation i korthet Varje län utgör enligt 4 § polislagen (1984:387) ett polisdistrikt och i varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för den polisiära verksamheten inom distriktet. Sammantaget finns alltså 21 polismyndigheter. Antalet anställda varierar kraftigt mellan myndigheterna. var ca 6 600 anställda i den största myndigheten () och ca 130 i den minsta (). Varje polismyndighet har en egen polisstyrelse som bestämmer hur organisationen ska se ut. Det finns därför ingen enhetlig struktur på t.ex. utredningsverksamheten inom polisväsendet. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar kan även illustreras med att benämningen på de lokala polisiära förundersökningsledarna skiljer sig åt. Befattningshavaren kan benämnas särskild utredningsledare, inre befäl, stationsbefäl m.m. trots att funktionen i allt väsentligt är densamma. utövar tillsyn över polisen och ska verka för bl.a. samordning. En av huvuduppgifterna för är att arbeta med teknik- och metodutvecklingsfrågor inom polis- väsendet. 2.4Polisens nationella utredningskoncept (PNU) m.m. tillsattes Polisens nationella utredningskoncept vid utvecklings- och strategienhet. Uppdraget bestod i att föreslå åtgärder för förbättringar av polisens brotts- utredande verksamhet, vilken vid inspektioner utförda av tillsynsenhet –99 uppvisat brister beträffande bl.a. utredningarnas kvalitet, handläggningstider och s.k. förstahandsåtgärder. Arbetet begränsades till att främst avse mängdbrott, ett område som ansågs ha stor förbättrings- potential. Utredningen avslutades och mynnade ut i en slutrapport nationella utredningskoncept – för ökad lagföring och brottsreduktion (dnr USE 400-0653/04). Konceptet är avsett att fungera som ett stöd för polismyndigheternas utrednings- verksamhet med målsättningen att öka lagföringen och minska mängdbrottsligheten. Det ingick alltså inte i uppdraget att genomföra utvecklingskonceptet på myndighetsnivå. Den övergripande tanken med modellen är att ett helhets- perspektiv ska anläggas, där utredningen initieras när händelsen kommer till polisens kännedom, och att polisens brottsutredare känner ansvar för den slutliga produktens kvalitet. I rapporten framhålls att utvecklingen till stora delar är beroende av att de polisiära förundersökningsledarna besitter hög juridisk kompetens och att deras roll är renodlad till förundersökningsledning med ansvar för utredningen från början till slut. Det pekas i sammanhanget även på vikten av att förundersökningsledar- funktionen är permanent och dygnstäckande samt att det finns erforderliga utredningsresurser till förfogande. Såvitt gäller arbetsmetodiken vid utredningen av mängdbrott anges den viktigaste punkten vara att åtgärder vidtas i nära Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar anslutning till händelsen. Brottsplatsundersökningen utgör inte sällan en viktig del i den inledande fasen av en brottsutredning. Det konstateras också i rapporten att det därför är av vikt att de poliser som kommer först till platsen har adekvat utbildning och kunskap i kriminalteknik för att kunna säkra teknisk bevisning etc. Användandet av ett s.k. förenklat utredningsförfarande (t.ex. utredning enligt 23 kap. 22 § RB) i större utsträckning anförs också som väsentligt i utvecklingen av arbetsmetodiken. Med hänsyn till att det uppmärksammats brister i samordningen avseende brottsanmälningar på polismyndigheterna, inte sällan i avsaknad av en helhetssyn, föreslogs i rapporten att en brotts- samordningsfunktion skulle inrättas på varje myndighet. Avsikten med en sådan åtgärd var att det skulle finnas förutsättningar för analys och bedömning av all anmäld brottslighet. De förväntade effekterna av det nationella utredningskonceptet angavs vara bl.a. en höjning av kvaliteten i brottsutredningarna generellt sett, minskad administration, ökad lagföring och kortare genomströmningstider. Inom har det bedrivits arbete med att identifiera framgångsfaktorer och förse polismyndigheterna med konkreta exempel på åtgärder som främjar den brottsbekämpande processen i enlighet med bl.a. PNU. I en rapport , Framgångsfaktorer i den brottsbekämpande processen (dnr POA-400- 2876/09), har två polismyndigheter, och , som båda uppvisat (en tendens till) goda resultat, närmare studerats. Vid granskningen har som framgångsfaktor särskilt pekats på förundersökningsledaren. Inom båda myndigheterna är funktionen renodlat operativ. All avrapportering från personal i yttre tjänst sker till förundersökningsledaren utom . Det konstateras att detta medfört en tidig kvalitetssäkring och återkoppling i utredningsprocessen, vilket höjt kvaliteten på de avrapporterade ärendena. 2.5Åklagarmyndighetens organisation i korthet Den operativa åklagarverksamheten bedrivs på 39 åklagarkammare. Av dessa är 32 allmänna kammare, vars geografiska upptagnings- område ungefär motsvarar ett län. I storstäderna finns flera kammare. Inom finns även tre internationella åklagarkammare samt fyra nationella kammare för polismål, Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar korruptionsmål, säkerhetsmål resp. arbets- och miljömål. Genom den reformering av åklagarorganisationen som trädde i kraft (se bl.a. prop. 2004/2005:26) inrättades vid Åklagar- myndigheten nationella utvecklingscentrum för rättslig tillsyn och utveckling. finns tre utvecklingscentrum med olika ansvarsområden (se mer nedan om utvecklingscentrumens verksamhet). Vid riksåklagarens kansli finns olika avdelningar, bl.a. en rätts- avdelning med ansvar för bl.a. utgivning av rättsliga riktlinjer och föreskrifter, stöd och service ifråga om juridisk information inom myndigheten samt verksamheten i med undan- tag för resningsärenden. Vid kansliet finns även överåklagare för styrning, ledning och uppföljning av åklagarkamrarnas verksamhet (områdesansvariga överåklagare). 2.6Allmänt om arbete med kvalitetsuppföljning m.m. inom I regeringens regleringsbrev för avseende Åklagar- myndigheten anges bl.a. att myndigheten ska bidra till minskad brottslighet och ökad trygghet genom att se till att de personer som begått brott lagförs. Vidare anges att myndighetens arbete ska bedrivas med högt ställda krav på kvalitet och effektivitet. ska redovisa och analysera de åtgärder som vidtagits för att förbättra kvaliteten och effektiviteten i verksam- heten. Motsvarande krav ställs också på andra brottsutredande myndigheter (jfr t.ex. regleringsbrev avseende och övriga myndigheter inom polisorganisationen). Enskilda åtgärder för att höja kvaliteten i den brottsutredande verksamheten kan vara svåra att särskilja och har ofta bäring även på frågor rörande ökad lagföring, effektivitet och enhetlighet. Omvänt kan det också innebära svårigheter att identifiera åtgärder som särskilt påverkar t.ex. lagföringen. Exempelvis kan en nära samverkan mellan polis och åklagare, både generellt och i enskilda ärenden, vara av vikt för att föra utvecklingen framåt på samtliga de nämnda områdena. Detta innebär att arbetet inom Åklagar- myndigheten på det aktuella området inte i alla fall är renodlat inriktat på att höja kvaliteten i brottsutredningar. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar några exempel på generella åtgärder som vidtagits inom myndigheten och som berör kvalitetsfrågor. 2.6.2Övergripande dokument angående kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljning –2002 bedrevs vid ett arbete med att definiera vad som är kvalitet i åklagararbetet och hur kvaliteten kan mätas och bedömas. Arbetet mynnade ut i skriften Kvalitets- utveckling och kvalitetsuppföljning i åklagarverksamheten (). Dokumentet innehåller en genomgång av olika kvalitets- kriterier som delats upp i fyra områden; utredningsverksamheten, beslutsfattandet, processföringen i domstol samt övergripande kvalitetskriterier. Vidare anges kortfattat vilka indikatorer och metoder som kan användas för uppföljning och utveckling avseende kvalitetsfrågor. Den arbetsgrupp, benämnd Kvalitets- gruppen, som tog fram skriften fortsatte sitt arbete med att konkretisera och precisera hur kvalitetsuppföljningen bör gå till. Arbetet resulterade 2003 i en intern promemoria med samma titel som den tidigare skriften med tillägget metoder och inriktning. Promemorian följer strukturen i den första skriften. Det anges att arbetet är tänkt som en översikt över och ett underlag för möjliga kvalitetsuppföljningar, en verktygslåda. Vad gäller särskilt området för kvalitet i utredningsverksamheten har i båda skrifterna angetts sex indikatorer på vad som kan anses vara god kvalitet, nämligen att åklagaren inleder förundersökning när så är befogat vidtar adekvata åtgärder under förundersökningen bedriver en aktiv förundersökningsledning i nära samarbete med polisen och ger polisen god återkoppling avbryter förundersökningen när så är befogat väcker åtal beträffande brottsmisstankar som bör leda till åtal. Den metod för kvalitetsuppföljning som arbetsgruppen förespråkar avseende de nämnda punkterna är i huvudsak aktgranskning, där urvalet av ärenden görs med hjälp av verksamhetsstatistiken. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar Såsom angetts ovan inrättades fyra utvecklings- centrum som ett led i reformeringen av åklagarorganisationen. finns tre utvecklingscentrum placerade i , respektive . Kärnverksamheten för de tre enheterna är rättslig utveckling och tillsyn av åklagarverksamheten. Såvitt gäller rättslig utveckling bedrivs denna väsentligen i form av olika projekt. Tillsynsverksamheten sker dels löpande i form av överprövningar av åklagarbeslut, handläggning av andra klagomåls- ärenden samt granskning av anhållningsliggare, dels genom planerad uppföljning på förutbestämda områden, t.ex. tvångs- medelsanvändning, besöksförbud och frister i ungdoms- och sexualbrottmål. Utvecklingscentrumen ansvarar för olika brotts- typer samt vissa andra rättsliga frågor och avsikten är att inom respektive centrum bygga upp särskild kompetens inom området. Vid utvecklingscentrumen har sedan inrättandet bedrivits en rad olika projekt och kartläggningar, i vissa fall på uppdrag av regeringen, inom olika rättsliga områden. Arbetet, som i många fall delvis haft som syfte att öka kvaliteten i brottsutredningarna, har utmynnat i ett flertal handböcker, rättsliga promemorior, rapporter m.m. En stor del av dokumenten är tänkta att fungera som vägledning och stöd i den operativa åklagarverksamheten. I flera av de projekt som bedrivits vid utvecklingscentrumen har, i enlighet med vad Kvalitetsgruppen anvisat, aktgranskning använts som metod vid genomförandet. En åtgärd för att generellt öka kvaliteten inom den brottsutredande verksamheten i åklagarväsendet är inrättandet av specialisttjänster för bekämpning av sådant som bedömts vara strategiskt viktiga brottstyper. Det finns befattningar av sådant slag med inriktning mot t.ex. mängdbrott, relationsvåld, ekobrott och miljöbrott. Vid varje allmän åklagarkammare ska det finnas minst en relations- våldsspecialist och en mängdbrottsspecialist. Vid de internationella åklagarkamrarna verkar också ett antal åklagare med särskild kompetens för arbete mot internationell och grov organiserad brottslighet. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar Avsikten är att specialiståklagare ska bygga upp en särskild kompetens inom ett visst område och bidra med denna kompetens i metodutvecklingsfrågor. De har även ett ansvar för lokal samverkan med bl.a. polisen. Vidare ska specialisterna stödja andra åklagare som operativt arbetar med den aktuella brottstypen. 2.7Något om lagföring och genomströmningstider Från regeringens sida uppställs, såsom nämnts inledningsvis, krav på när det gäller lagföringen. Med begreppet lagföring avses i sammanhanget åklagares beslut om åtal, strafföreläggande och åtalsunderlåtelse. Vidare är Åklagarmyndig- heten ålagd att vidta åtgärder för att korta genomströmningstiderna i vissa typer av ärenden. Mot bakgrund av detta och av andra naturliga skäl sker därför en löpande uppföljning i verksamheten genom att ett antal statistiska uppgifter tas fram och analyseras.