sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Som det är nu nyttjar många intressenter, inte bara , utlandsorganisa- tionen i en omfattning som inte går att förutse eller planera. Dock finansieras verksamheten i stort av UD (avgiftsfinansiering nämns nedan). Länsstyrelserna har, som tidigare nämnts, en liknande styr- situation, dvs. många intressenter som lägger uppdrag på dem. Det är dock skillnad mellan länsstyrelserna och utlandsorganisationen vad gäller finansiering: för länsstyrelserna utgör förvaltnings- anslaget, som hanteras av , stöd för kärnverk- samhet. De uppdrag som övriga beställare önskar utförda erhåller länsstyrelserna ersättning för. För UD och utrikesrepresentationen gäller att förvaltningsanslaget i princip ska täcka all verksamhet. 5 Administration i denna bemärkelse täcker in en bred variation av arbetsuppgifter. De presenterades ingående i delbetänkandets avsnitt 3.5. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Att skapa system för interndebitering inom uppdrag som andra departement lägger på utrikesrepresentationen ser utredningen emellertid inte som en önskvärd väg att gå. Det skulle skapa en orimlig administrativ börda att låta varje departe- ment betala för den tid som olika UD-tjänstemän i utlands- organisationen avsätter för deras uppdrag. utrikesrepre- sentation består därtill av förhållandevis små enheter, varför det stuprörstänkande som kan bli resultatet av interndebitering måste undvikas. Lösningen är att utrikesförvaltningen förbättrar den eko- nomiska uppföljningen av sina verksamheter, inklusive av de som inte har UD som huvudman, och att den ovan beskrivna processen sätter skärpta prioriteringar för utrikesrepresentationens verksam- het. All statlig verksamhet är föremål för krav på kontinuerlig effektivi- sering. Det sker genom att pris- och löneomräkningen (PLO), som ligger till grund för årlig omräkning av förvaltningsanslagen, är föremål för avdrag motsvarande produktivitetsökningen i privat tjänstesektor. Den nuvarande metoden har tillämpats sedan 1990- talet, och framgångsrikt bidragit till löpande effektiviseringar av statlig förvaltning. För utrikesförvaltningens del innebär det ett effektiviser- ingskrav om cirka 20–. Beloppet motsvarar två eller tre medelstora ambassader, men det finns inget skäl att UD ska undantas från ett krav som andra departement och myn- digheter måste klara. skiljer sig dock från i stort sett all annan statlig verksamhet genom att en betydande del av verksamhetens omkostnader uppstår i utlandet. De utvecklas därför i takt med kostnadsutvecklingen i respektive land, medan PLO-anslagen omräknas med beaktande av kostnadsutvecklingen i Efter- som är en mogen ekonomi är kostnadsutvecklingen även i reala termer i genomsnitt högre i utlandet. Det medför att UD:s budgetram urholkas med ca 20–utöver ordinarie produktivitetskrav. beräknas effekten uppgå till . Detta belopp utgör alltså ett effektiviseringskrav på utrikesförvaltningen utöver det ordinarie produktivitetskravet i PLO. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning UD tog 2008 upp denna diskrepans med Statsrådsberedningen och , och mildrades urholk- ningen av UD:s budgetram. UD verkar för att en permanent omräkningsmodell ska tas fram, och ESV har fått i uppdrag att utreda frågan vad gäller lokalkostnader. Utredningen ser det som märkligt att detta förhållande inte har uppmärksammats av UD eller av annan berörd instans i , eftersom det innebär en dold löpande nedprioritering av utrikesförvaltningens verksamhet av betydande proportioner. Det är välkommet att ESV nu utreder hur en alternativ omräk- ningsmodell för lokalkostnader i utlandet skulle kunna se ut. Utredningen bedömer dock att samtliga kostnader som uppstår i utlandet måste utredas och bli föremål för en ny modell, inte bara de som gäller fastigheter. En ny modell bör så långt möjligt efter- likna PLO-modellen, men baseras på kostnadsutvecklingen på respektive ort med svensk utrikesrepresentation. Vad gäller det ovan nämnda produktivitetskravet kan konstateras att de länder som utredningen har varit i kontakt med tillämpar olika modeller för att stimulera ökad produktivitet i den offentliga sektorn. Inget har en modell som är helt lik den svenska. Flera länder tillämpar mer behovsanpassade system, dvs de justeras efter i vilken omfattning produktivitetsökningar anses krävas. Länder i ekonomiska svårigheter, t.ex. , har tuffa program för , åtgärder som sedan omprövas. I ett par länder kompenseras inte statlig verksamhet eller delar av den för inhemsk inflation eller för löneökningar. har aviserat vissa budget- nedskärningar för statlig sektor, men produktivitetshöjande åtgärder premieras genom minskade nedskärningar. En jämförande tabell åter- finns i bilaga 7. 6.3.4Mekanism för reglering av valutafluktuationer Kostnader för utrikesförvaltningens verksamhet i utlandet påverkas av valutafluktuationer. För att skapa förutsägbara planeringsför- utsättningar för verksamheten finns ett system som håller UD skadeslöst för ändrade valutakurser. Det innebär kompensation på förvaltningsanslaget utifrån faktiska valutakurser löpande jämfört med den budgetkurs som använts vid beräkningen av budgeten för ambassaden, konsulatet eller delega- Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Medel skjuts till från statsbudgeten vid valutaförlust, medan överskott återgår till statsbudgeten de år det är aktuellt. Reglering sker året efter (på s.k. Tilläggsbudget 1). Utredningen har gjort en jämförelse med sex andra länders utrikesförvaltningar för att se hur de hanterar motsvarande problem. Av de sex (, , , , och ) är det bara som saknar ett system för att hantera valutafluktuationer i utrikesverksamheten. är inte formaliserat men nyttjas, och återinför 2011 det system som har varit borttaget . Det svenska systemet har varit ifrågasatt . Det startade i samband med att utrikesverksamheten, som efter att ha genererat valutaöverskott till statskassan, gav ett betydande underskott som behövde finansieras. Systemet har betydande planeringsmässiga fördelar för utrikes- förvaltningens verksamhet. En långsiktigt hållbar och effektiv planering av utlandsnärvaron, dess omfattning och resurssättning, underlättas av att valutakursinverkan kan neutraliseras. Valutakurs- förändringar är inget som verksamhetsutövarna kan påverka eller har möjlighet att snabbt anpassa verksamheten efter. Att tvingas genomföra förändringar i t.ex. utlandsnärvaron p.g.a. valutakurs- fluktuationer skulle knappast ses som ett seriöst sätt att bedriva utrikespolitisk verksamhet på. Verksamhetsmässigt sett skulle alternativet till valutakompensation vara att låta UD självt balansera överskott mot underskott genom möjlighet att föra skuld eller sparande vidare mellan budgetåren. Detta skulle vara dels omöj- ligt med hänsyn till nuvarande budgetregler, dels innebära en del mer- arbete för UD vad gäller resursplanering. Mot denna bakgrund ser utredningen starka skäl att bibehålla nuvarande system med valutakompensation på förvaltningsanslaget. System för valutakompensation är inte något unikt för UD:s förvaltningsanslag. var även Utgiftsområde 5 Inter- nationell samverkan föremål för en form av kompensationssystem för valutaförändringar inom anslaget Bidrag till internationella organisationer. tillämpas emellertid en generell nyordning som innebär att det departement som behöver öka anslaget p.g.a. valutakursförändring självt måste finansiera hälften genom omfördelning inom anslaget/utgiftsområdet. Om ett spar- ande som beror av sjunkande valutakurser uppstår dras det däremot in. Modellen innebär således inte reell valuta- kompensation, däremot krav på inbetalning av överskott. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning En del av utrikesförvaltningens verksamhet, främst i utrikes- representationen, är avgiftsbelagd. Det gäller främst konsulär verk- samhet, migrationshantering, annan offentligrättslig verksamhet samt vissa näringslivsfrämjande insatser. Hyresavgifter tas också ut av andra departement och myndigheter som placerar personal i utlandsorganisationen. Avgiftsuttagen regleras på olika sätt. I den s.k. avgiftsförord- ningen (1992:191) som övergripande reglerar myndigheters rätt att ta ut avgifter, föreskrivs ändå att för avgiftsbelagd verksamhet ska normalt gälla full kostnadstäckning, dvs. att avgiften ska sättas så att den motsvarar den långsiktiga självkostnaden. Avgifter för viseringar regleras på europeisk nivå och reducer- ingar av avgifter, under den generella nivån om , kan där ingå som ett bland andra element i olika utrikespolitiska utspel eller åtaganden gentemot tredje land. Avgifter för konsulär verksamhet och andra avgifter i utrikes- representationen regleras genom förordning (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna. Avgiftsnivåerna i denna kan med några undantag inte antas vara avsedda att täcka kostnaden. Utredningen föreslog redan i delbetänkandet en översyn av denna förordning och den rekommendationen kvarstår. Någon form av principer bör utarbetas för hur nivån för olika avgiftskategorier bör sättas. UD bör i enlighet med 7 § avgiftsförordningen (1992:191) samråda med ESV om detta. Avgiftsuttag för näringslivsfrämjande verksamhet i utrikesrepre- sentationen regleras i IFUR och i före- skrifter 2001:8. Tillämpningen av föreskrifterna varierar. De före- faller inte särskilt tydliga och välavgränsade. Utredningen ser ett behov av att de revideras om de ska kunna nyttjas på ett enhetligt och ändamålsenligt sätt. Avgift för hyra och administrativ basservice som tas ut av andra departement och myndigheter som nyttjar utlandsorganisationens lokaler regleras, med stöd i förordning 1992:191, genom ett generellt standardavtal (UD PM ). Denna ordning är föremål för intern genomgång av UD. För EU- representationen i finns en särskild uppgörelse om kost- nadsreglering, och med Sida har en särskild kostnadsdelnings- modell för samlokalisering i utlandsorganisationen . De revideras eller vid behov. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Avgifterna skiljer sig också åt vad gäller Regerings- kansliets/UD:s rätt att disponera intäkterna. För främjande, hyra och basservice disponeras avgiftsintäkterna av UD. Vad som gäller för de offentligrättsliga avgifterna, som uppgick till , diskuteras utförligt i avsnitt 5.3.1 Av de offent- ligrättsliga avgifter som tas in får UD enbart behålla en begränsad del.6 Merparten av verksamhetens kostnader täcks i stället av förvaltningsanslaget. Tabell 6.1 UD:s avgiftsintäkter 2000–2010 i tusental kronor styrelsen/ f.d. Väg- *Innehåller offentligrättsliga avgifter från utrikesrepresentationen, avgifter från kurir- expeditionen samt konsulära avgifter. Intäkter från främjandeavgifter ingår inte. **Trafikstyrelsen fakturerar UD för intäkter från utfärdade körkort. Nytt var att de i offentligrättsliga intäkter som UD disponerat i stället tillfördes departe- mentet som en anslagsökning. Sammanfattningsvis kan följande konstateras om UD:s avgiftsfinansiering: Avgifterna är av varierande karaktär och svåra att få en överblick över. Flera regelverk behöver förtydligas. 6 Avgifter tas ut för tjänster såsom pass, viseringar, arbets- och uppehållstillstånd, konsulär service, intyg och vissa andra administrativa tjänster. Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning Det är i många fall oklart om avgifterna är kostnadstäckande, vilket motiverar några pilotförsök där totalkostnaden för hantering av några ärendetyper beräknas och avgifterna eventuellt justeras. En bättre beräkning av kostnader för offentligrättsliga tjänster vars avgifter beslutas nationellt kan göra det möjligt att låta UD disponera en större del av avgiftsintäkterna. Det skulle innebära att verksuppdraget i högre utsträckning kunde bära sina egna kostnader i stället för att finansieras via anslag. Ytterst är det ett politiskt beslut att bedöma i vilken utsträckning offentliga tjänster i utlandet ska anslagsfinansieras helt, delvis subventioneras eller vara enbart avgiftsfinansierade. Det gäller både t.ex. offentligrättsliga tjänster och främjandeverksamhet. Utred- ningen bedömer att en översyn av utrikesförvaltningens styrning och hantering av avgiftsintäkter i syfte att skapa en tydligare ordning och överblick kan vara motiverad. Som diskuteras närmare i avsnitt 5.3.1 förmodas verksuppdraget öka i omfatt- ning. Genom avgifter som bättre täcker kostnaderna och rätt för UD att i högre grad disponera intäkterna kan växande ärende- volymer finansieras utan stora anslagsökningar. 7En strategisk kompetens- försörjning för att möta verksamhetens krav Enligt utredningsdirektiven ska utredaren lämna förslag på för- bättringar i fråga om instrument för en adekvat och långsiktig kompetensförsörjning. Detta kapitel tar sin utgångspunkt i de krav som utvecklingen i omvärlden, en ökad internationalisering av , ansvaret för svensk utlandsnärvaro samt verk- samhetens behov ställer på utrikesförvaltningens kompetensför- sörjning. Regeringen har för sin internationella verksamhet behov av en stark och kompetent utrikesförvaltning och ett med tydlig internationell utblick. måste ha en långsiktig strategi och operativ plan för hur kompetens ska attraheras, rekryteras, rotera, utvecklas och behållas eller avvecklas. Förslagen i kapitlet pekar på effektiviseringar och sats- ningar som behöver göras för att vässa kompetensen inom utrikes- förvaltningen. Vissa resonemang och förslag rör hela . För att förslagen ska kunna genomföras framgångsrikt förutsätts och UD ta på sig ett tydligt arbets- givaransvar. Om utrikesförvaltningen ska kunna konkurrera om den framtida arbetskraften måste det finnas en genomtänkt och klar arbetsgivarpolitik på alla nivåer i organisationen. Det handlar om att skapa samklang mellan uppdrag, verksamhetens krav och medarbetarens synsätt, kunskaper och erfarenheter.1 I bilaga 7 åter- finns jämförelser med vissa andra länders utrikesförvaltningars arbete med kompetensförsörjning och i bilaga 11 personalstatistik som utgör grunden för en del bedömningar och förslag i kapitlet. 1 Jämför Chef i staten – din roll som arbetsgivare, skrift 2009. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav UD:s personalenhets roll och ansvar för en integrerad per- sonalförsörjning behöver stärkas (attrahera, rekrytera, bemanna, utveckla, bibehålla och avveckla personal). bör utarbeta en långsiktig kompetens- försörjningsplan med utgångspunkt från verksamhetens krav och i ljuset av framtida kompetensväxling. Lokalanställd personal ska kunna ges mer kvalificerade och självständiga uppdrag i enlighet med förslag i delbetänkandet (SOU 2010:32). UD:s diplomatprogram motiveras tydligt av verksamhetens behov och ska behållas. UD:s nyrekrytering, utbyten och tidsbegränsade anställ- ningar av extern fördjupad kompetens inom områden där utrikesförvaltningen har särskilda behov behöver stärkas. Kunskaper i förvaltningsfrågor behöver stärkas inom utrikes- förvaltningen. En utökad gruppantagning till ett administra- tivt program (rättsutövning mot enskild, ledning och styr- ning) bör utvecklas. aspirantprogram bör återinrättas, bl.a. i syfte att stärka enmyndighetstanken. Det bör fungera i nära samverkan med UD:s diplomatprogram. Metoder och incitament bör utarbetas för att utöka rörlig- heten mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av i form av växeltjänstgöring. Längden på flertalet placeringar i UD, samt i vissa fall i övriga , behöver anpassas till vad som gäller i utrikesrepresentationen. Ökad intern rörlighet i får inte ske på bekostnad av UD:s verksamhetsmässigt motiverade rörlighet med svenska myndigheter, organisationer och näringsliv. Insatser behövs för att få in fler svenska tjänstemän i inter- nationella organisationer, inte minst i EU-organ. UD bör utveckla ett bättre system för kompetensinforma- tion för att möjliggöra en strategisk kompetensförsörjning. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav Systemet måste möjliggöra överblick över personalens kompe- tens och erfarenheter. Införandet av skriftliga omdömen om medarbetares insatser kopplade till verksamhetsmål bör prövas. En mer långsiktig och systematisk karriärdialog med samtliga medarbetare måste eftersträvas i utrikesförvaltningen. Arbetet i beredningsgruppen för chefsutnämningar föreslås formaliseras i UD:s arbetsordning. Den nya inkomstskattelagen för statligt utsända bör revideras. UD bör ta fram en handlingsplan för att underlätta beman- ningen av besvärliga utlandsposter och följa upp förslag om förstärkt säkerhet på vissa utlandsmyndigheter och för dess personal. UD behöver skaffa sig en bild över den totala kostnaden för kompetensutveckling och återkommande analysera verkan av olika insatser. 7.1Verksamhetens behov måste styra kompetensförsörjningen Det är uppenbart att verksamhetens behov ska styra en organisa- tions kompetensförsörjning. Men det är inte alltid som enighet råder om vad som är verksamhetens huvuduppdrag och därmed främsta kompetensbehov. Det kan t.ex. finnas olika uppfattningar bland en organisations intressenter, delägare, kunder, beställare osv. om vilka kompetenser som är nödvändiga. Behoven kan också ändras , mer ofta eller sällan. Om en verksamhet, eller ett uppdrag, i sig omfattar flera olika verksamheter spretar kompe- tensbehoven och kan vara svåra att både förutse och planera för. Dessa påståenden gäller i synnerhet för en internationell verk- samhet. Desto större är då behovet av en tydlig bild av vilka de prioriterade kärnverksamheterna är, hur de förväntas utvecklas och vilka krav på kompetens som ställs, . Reger- ingens ambitioner på det internationella området behöver tydligt åtföljas av en väl fungerande kompetensförsörjning, inte minst vid särskilda satsningar inom olika områden. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav För att regeringens internationella målsättningar ska kunna för- verkligas måste den ha en internationellt orienterad förvaltning att tillgå. Det ställer särskilda krav på kompetensförsörjningen. I detta kapitel diskuteras vilken inriktning och utrikes- förvaltningens strategiska kompetensförsörjning bör ha för att möta omvärldens förändrade krav. Utredningen instämmer i Globaliser- ingsrådets konstaterande i delrapporten 2008:82 närvaro i världen att utrikesförvaltningen är en kunskapsorganisation där humankapitalets användning och utveckling är avgörande för verk- samhetens kvalitet (s. 9). I tjänstgjorde totalt 4 471 personer.3 Av dessa var 1 257 anställda i utrikesförvaltningen, dvs. UD och utrikesrepresentationen. Utöver dessa var 1 227 lokalanställda i utrikesrepresentationen.4 Av utrikesförvaltningens personal tjänst- gjorde 7425 i och 515 i utrikesrepresentationen6 (dvs. av utrikesförvaltningens tjänstemän var hemmastation- erade och utlandsstationerade). I utlandsorganisationen tjänstgör också drygt 70 utsända från andra departement än UD samt ytterligare drygt 100 utsända från andra statliga myndigheter. Utöver dessa har myndigheten drygt 140 medarbetare utsända. , som inte är en statlig myndighet, har drygt 140 utsända och cirka 230 lokalanställda.7 utrikesförvaltning har genomfört ett omfattande åtstramningsprogram för att komma i balans. Organisationen har minskat med över 100 tjänst- görande. 2Relevanta diagram och tabeller för detta avsnitt finns i bilaga 11 figur 1–6. 3242 av dessa i kommittéväsendet. Om hänsyn tas till deltidsarbetande är totalsiffran 4.356 årsarbetskrafter. Om även sjuk-, föräldra- och tjänstlediga räknas med hade vid det aktuella datumet totalt 4.866 anställda. (Uppgift från ). 4De lokalanställda behandlades i delbetänkandet och är inte föremål för en utförlig diskus- sion i detta kapitel, jämför dock 7.2.1, 7.3 och 7.3.2. (Uppgift från UD-P ). 5Om tjänstemän under förflyttning, i kommitté, i fackföreningskansli och vikariepool räknas bort handlar det om 720 medarbetare. (Uppgift från UD-P ). 6Av dessa gick 133 medarbetare på chefsavtalet, 868 var handläggare (inklusive biträdande enhetschefer och gruppchefer), 222 baspersonal, 15 medarbetare på specialistavtal och 19 med- arbetare på politikeravtalet (inklusive statsråd, kabinettssekreterare och statssekreterare). Endast nio av UD:s medarbetare var anställda i kommittéväsendet. (Uppgift från UD-P ). 7Personalstatistik från Sida och . En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav I övriga delar av var cirka 2608 tjänstemän anställda vid internationella kanslier och EU-samordningsenheter. Således har cirka en tredjedel av anställda direkt EU-relaterade, internationellt inriktade eller administrativa upp- gifter som understödjer utrikesförvaltningen. Enligt de enkäter som återfinns i bilaga 8 ägnas ungefär 650 årsarbetskrafter inom (utöver UD och Förvaltningsavdelningen) åt inter- nationell verksamhet eller EU-frågor. I summan ingår de årsarbets- krafter som tjänstgjorde i utlandsorganisationen. Om man till dessa 650 årsarbetskrafter lägger utrikesförvaltningens cirka 1 250 årsarbetskrafter utgör de internationellt arbetande totalt närmare hälften av personal. Alla dessa tjänste- män arbetar dock inte med utrikespolitik. Den internationella verksamheten och EU-arbetet i är m.a.o. omfattande. Det har ökat och antas öka ytter- ligare framöver. I omvärldsavsnittet beskrivs de omfattande inter- nationella förändringar som har accelererat och som förklarar den förändring som har skett. Alla departement behöver en internationell utblick med en strategisk idé om internationell inriktning, aktivitet och bevakning. Kunskap om internationella miljöer och förhandlingar blir allt viktigare för att och övrig berörd svensk förvaltning effektivt ska kunna främja svenska intressen i en komplex och kon- kurrensutsatt utrikespolitisk miljö. behöver förstärka sin internationella förmåga. Insikten om de internationella frågornas vikt behöver breddas centralt i och prioriteras av alla departement. Kompetensförsörjningsrelaterade instrument för att åstadkomma detta är bl.a. ökad rörlighet, återinfört korttidsprogram för tjänst- vid beskickningar (avsnitt 7.3.3), att satsa på personal i internationella organisationer och att ta till vara återvändande med- arbetare med internationella erfarenheter (avsnitt 7.3.4), stärka programmen för nationella experter i EU och intensifiera sam- arbetet mellan och kompetensenheter. 8 Enligt personalförteckning 2010. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav 7.1.2Vilken kompetens behövs i utrikesförvaltningen? Vilka kompetenser behöver då utrikesförvaltningens personal för att genomföra sina uppdrag? Utredningen föreslår en process för att löpande bedöma UD:s kompetensbehov och strategiskt planera för försörjningen. En långsiktig kompetensförsörjning behöver möta den mer flexibla utrikesförvaltning som utredningen förutser. För en organisation som utrikesförvaltningen – geografiskt utspridd i ofta små enheter och med ett varierat och brett uppdrag – kan effektivitets- och flexi- bilitetskraven tillgodoses bäst genom att en kärna av medarbetare har en bred kunskap om de utrikespolitiska huvudområdena, bl.a. vad gäller utrikes-, bistånds- och handelspolitik, främjande, inter- nationell rätt, konsulära frågor och migration. Förvaltningen har behov av fördjupad kompetens inom ett flertal områden, både inom de politiska frågor som ligger i det egna ansvarsområdet och inom de verksuppdrag som åvilar förvaltningen. geo- grafiska läge gör att utrikesförvaltningen med nödvändighet kommer att behöva fördjupade kunskaper om sitt närområde och region. Analyskompetens för frågor av långsiktig art behövs, efter- som många utrikespolitiska frågeställningar drivs . Myndig- hetsstyrning är ett viktigt område. Särskild kunskap om modern handelspolitik och styrning av biståndsfrågor, både ute och hemma, är andra exempel. UD/utrikesrepresentationen har även nytta av kompetens i vissa internationella frågor som åvilar andra departe- ment, t.ex. internationell ekonomi, finansiella flöden, cybersäker- het, miljö, energi och livsmedelsförsörjning. De är alla , mer än tidigare, en del av utrikespolitiken.