sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Även när det handlar om samverkan mellan olika offentliga aktörer är det väsent- ligt att försöka klarlägga vilka perspektiv de kan antas företräda och vilka drivkrafter som kan vara viktiga att utnyttja eller balansera för att få ett så bra samlat utfall som möjligt. All samverkan ger effektivitetsförluster I all verksamhet – såväl offentlig som privat – störs således planerings- och beslutsprocesserna av att de inblandade aktörerna har olika utgångspunkter, mål och drivkrafter för sitt handlade. Samverkansproblem av detta slag står i fokus för den s.k. principal- agent-teorin. Den beskriver och analyserar sådana incitaments- problem som beror på att principalen (uppdragsgivaren, t.ex. medborgarna/regeringen respektive aktieägarna i ett privat företag) och agenten (utföraren, t.ex. myndighetsledningen respektive bolagsledningen) har skilda mål och olika mycket information.37 Effektivitetsförluster till följd av ett visst gnissel i samverkan mellan olika aktörer och nivåer förekommer alltså i alla verk- samheter och oberoende av organisationsform. Enligt principal- agent-teorin finns det emellertid ett antal skäl att tro att det är särskilt besvärligt för offentliga aktörer att hantera incitaments- problem38 av detta slag. Framför allt tenderar den offentliga sektorn att, i jämförelse med privata företag, vara mer heterogen och utspädd, att ha mera oklara mål för vilka det saknas tydliga mått mot vilka prestationerna kan mätas samt att vara mera utsatt för s.k. mjuka budgetrestriktioner.39 tids forskning om transaktionskostnader och ofullständiga kontrakt har dock även funnit teoretiskt stöd för varför vissa verksamheter bör organiseras i ren myndighetsform. Denna forskning uppmärksammar bl.a. integritet som en risk som ska värderas och för vilken offentligt organiserad verksamhet kan innebära minskad risk. Vidare konsta- teras att företeelser som ofta kritiseras hos myndigheter, som svaga incitament, krångliga byråkratiska procedurer och frikostigt 37Se t.ex. Lafont, J-J, Martimont, D: The theory of Incentives – The principal-agent model, press, , 2002. 38Även kallade agentproblem. 39Det vill säga restriktioner som beslutsfattare saknar förmåga eller vilja att upprätthålla. SOU 2011:49 Bilaga 6 anställningsskydd, faktisk kan tjäna ett effektivitetssyfte sett utifrån ett allmänintresse.40 Riskdelning centralt vid medfinansiering En viktig parameter för att bedöma hur en offentlig-privat sam- verkan kan och bör utformas är de risker som kan vara förenade med utvecklingen och tillhandahållandet av olika funktioner och tjänster. Rekommendationen är att dessa risker bör analyseras med avseende bl.a. på vilken karaktär de har och hur de är sammansatta och vilka risker som kan antas hanteras eller bäras bäst av olika parter. Vid utformningen av konkreta förslag till samverkans- modeller kan konstruktionen av en formel för riskdelning vara en central beståndsdel. Även om dessa kriterier för riskdelning pri- märt är utformade för mera omfattande OPS-projekt kan de troligen i ganska hög grad överföras även på andra former av medfinansiering. Detta gäller i synnerhet om medfinansieringen blir en mera omfattande och kontinuerlig del av infrastruktur- planeringen som leder till långsiktiga åtaganden för olika plane- ringsaktörer. Medfinansiering gör planeringen mer resurskrävande De effektivitets- och kvalitetsvinster som kan uppnås genom samverkan mellan olika organisatörer och aktörer ska vägas mot de samordnings- eller transaktionskostnader som en sådan samverkan alltid ger upphov till. Med transaktionskostnader menas här de kostnader som uppkommer i samband med att en samverkan ska etableras och vidmakthållas. Mer specifikt rör det sig om juridiska, finansiella och tekniska utrednings- och konsultkostnader för parterna i planerings- och genomförandefaserna av ett projekt. Det kan vara kostnader för att organisera samverkan och för att delta i den, för att övervaka att parterna följer ingångna överenskom- melser och även för sådana omförhandlingar som kan bli nöd- vändiga under ett samverkansprojekts livstid. Det finns flera anledningar till att ett samverkansprojekt kan medföra högre transaktionskostnader än ett projekt som planeras 40 , O. E: Public and Private Bureacracies: A Transaction Cost Economics Perspective, university Press, 1999. och beslutas inom en och samma organisation. Samverkansprojekt är ofta långsiktiga, har en speciell ägar- och finansieringsstruktur och innefattar riskdelning. Av alla dessa skäl blir det svårt att precisera samverkansvillkoren i avtal och strävandena att öka denna precision ger upphov till höga transaktionskostnader.41 Följaktligen blir sökprocessen – att ta fram underlag och förhandla om insatser – och utformningen av avtal och övervakningsmekanismer mer resurskrävande än i traditionell planering och myndighetsinterna projekt.42 Detta gäller även i hög grad för medfinansierings- lösningar av olika slag. Det är också viktigt att vara medveten om att transaktionskostnaderna i samband med medfinansieringslös- ningar inte är begränsade endast till själva förhandlingstillfället utan förekommer i form av t.ex. förvaltning, uppföljning, omförhandling och uppsägning. 5 Medfinansiering i nytt planeringssystem Förslagen till nytt planeringssystem innebär alltså en förändring av aktörernas roller, exempelvis genom att förhandlingar om med- finansiering sker mer löpande och genom att statsmakternas styrning blir mer informell. I det följande försöker vi – med utgångspunkt från vad som redovisats – analysera vilka mål som olika aktörer i planeringssystemet kan tänkas ha och vilka drivkrafter detta kan ge i samband med diskussioner om med- finansiering av åtgärder i transportsystemet. Ett förhållande som komplicerar analysen är att vissa aktörer uppträder i olika roller. Detta kan medföra att målen och drivkrafterna skiftar mellan olika planeringsfaser och blir sammansatta och t.o.m. motstridiga om man ser till hela processen. Det är också tänkbart att mål och drivkrafter är olika och att olika aktörers agerande kan vara kortsiktigt taktiskt eller långsiktigt strategiskt och att de inbördes rollerna förändras som ett resultat av olika spelteoretiska överväganden. Ytterligare en inte helt självklar fråga är vad som menas med medfinansiering. Vi har tidigare i kapitel 2 och 3 beskrivit vad som brukar menas med medfinansiering och redogjort för olika former 41Frågor av detta slag behandlas bl.a. i litteraturen om Complete respektive Incomplete contracts. 42Även företags- eller myndighetsinterna projekt, liksom vanlig upphandling, medför dock transaktionskostnader. av medfinansiering som förekommer . I trafikverkens förslag till planeringssystem finns emellertid även med andra former av ömsesidiga åtaganden mellan planeringsaktörerna som kan ha samma funktion som medfinansiering men som inte säkert kan anses som sådan. Exempelvis anser trafikverken att åtgärdsvals- processen ska finansieras av de aktörer som är ansvariga för berört transportsystem eller gemensamt av de parter som i övrigt har intresse i sammanhanget. Nedan diskuteras vilka konsekvenser ett ökat inslag av med- finansiering kan få dels för planeringsprocessen, dels för resultatet av infrastrukturplaneringen. 5.1Konsekvenser för planeringsunderlag och process Medfinansiering diskuteras mer utförligt i trafikverkens förslag till nytt planeringssystem än i . Vi bedömer att medfinansiering kommer att diskuteras i alla faser av trafikverkens planeringsprocess. I det följande diskuterar vi översiktligt vilka incitament de olika planeringsaktörer som kommer att delta kan ha i olika planeringsskeden och då särskilt hur incitamenten kan påverka beredskapen att, och motiven för att, bidra med med- finansiering av åtgärder. De tänkbara drivkrafter och effekter som kan diskuteras bör ses mera som exempel än som en uttömmande beskrivning av hur en omfattande medfinansiering kan påverka planeringen. Policybeslutet: Utmaning ge tydliga riktlinjer om medfinansiering Första tillfället då medfinansiering diskuteras är redan i samband med fasen policybeslut. De aktörer som i första hand är aktiva i denna inledande fas är regeringen, regionerna och . Policybeslutet ska fattas av regeringen i början av varje mandat- period och ge övergripande riktlinjer för planens ändamål och inriktning. Detta beslut motsvarar delvis dagens inriktningsbeslut. I dessa beslut är det naturligt att diskutera medfinansiering. I den senaste infrastrukturpropositionen43 sades exempelvis Regeringen ser positivt på ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen. Det sade också att Volymen 2008/09:35. åtgärder i långsiktsplanerna kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter .... Dessutom underströk regeringen att trafikverken som en per- manent åtgärd bör pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. I förslag är det något oklart om och hur kan styra åtgärdsplaneringen, eftersom det sägs att policybeslutet bara eventuellt ska förankras i . Det är också något otydligt om riktlinjer om medfinansiering kommer att hanteras i policybeslutet då det anges att principer kring prissättning och finansiering ska hanteras i ordinarie propositioner. En tänkbar tolkning är att generella riktlinjer för medfinansiering ska behand- las i transportpolitiska beslut (som antas av ), medan specifika riktlinjer för en viss planeringsomgång behandlas i policybeslutet (som eventuellt antas av ). För att policybeslutet ska kunna fylla den styrande funktion som är tänkt – och inte bara innehålla mål utan också relativt ingående ställningstaganden till vilka medel som kan användas för att nå målen – ställs stora krav på regeringen och på det beslutsunderlag som och regionerna ska ta fram. Erfarenheter från och andra länder visar att det i allmänhet är lättare att formulera ambitiösa mål för t.ex. trafiksäkerhet och miljö än att besluta om effektiva medel för att nå målen, t.ex. i form av skatte- och avgiftshöjningar eller restriktioner för trafiken som skärpta miljökrav eller hastighetsbegränsningar. Detta är också i linje med planeringslitteraturens slutsatser att politiskt beslutsfat- tande söker lösningar som ger bred uppslutning snarare än opti- mala resultat och som kännetecknas av bl.a. flexibilitet och en någorlunda jämn geografisk fördelning. Att policybeslutet som regel skulle innehålla tydliga riktlinjer om exempelvis vilka ekonomiska styrmedel som ska läggas till grund för regionernas åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen bedömer vi mot den bakgrunden som osäkert. Dessa allmänna slutsatser om hur mål och medel kan komma att hanteras i policybeslutet gäller nog även för de mål och medel som kan gälla medfinansiering. Incitamenten att från såväl nationell som regional politisk nivå behandla medfinansieringsinstrumentet så att man behåller största möjliga flexibilitet under den fortsatta plane- ringsprocessen kan väntas bli starka. kan det finnas taktiska motiv för den nationella nivån att utforma planeringsramar och övriga riktlinjer i policybeslutet så att de skapar ett tryck på att hitta medfinansieringslösningar på regional nivå. Drivkraften skulle i detta fall vara att få stor utväxling i investeringsvolym på de statliga budgetmedlen. På motsvarande sätt är det tänkbart att den regionala nivån av taktiska skäl spelar ner medfinansieringsmöjlig- heterna i den egna regionen, t.ex. i det underlag i form av regionala systemanalyser som ska ligga till grund för policybeslutet. Motivet i detta fall skulle vara att få ett utgångsläge för planeringen som innehåller så stor andel statliga medel som möjligt. Policybeslutet: Svårt för att förena sina roller Om medfinansiering blir ett allt vanligare fenomen med påtaglig betydelse för den samlade budgeten för statligt finansierade infra- strukturåtgärder är det också sannolikt att ett mera kortsiktigt taktiskt beteende successivt kommer att ändra karaktär och bli mer strategiskt efterhand som planeringscyklerna rullar på. Ett sådant strategiskt beteende skulle exempelvis kunna ta sig uttryck i att statsmakterna på förhand i planeringsramar och övriga planerings- riktlinjer intecknar en betydande medfinansiering från regionernas sida och eventuellt i dessa riktlinjer också lägger in överväganden om geografiska och andra variationer i möjligheterna att ordna medfinansiering. Ett exempel på strategiskt beteende från regio- nernas sida skulle kunna vara att utforma sina planer så att med- finansiering underlättas eller försvåras beroende vad som anses ligga i regionens intresse. Ytterligare ett strategiskt beteende skulle kunna vara att driva opinion för att vidga medfinansieringsmöjlig- heterna till nya områden och på det sättet bredda regionernas möjligheter att samspela med de statliga insatserna. får en svår roll i beredningen och utformningen av policybeslutet. har ansvar för att ta fram en stor del av underlaget för policybeslutet och ska också svara för summering, kontroll och beredning av det planeringsunderlag som tas fram på regional nivå. Ambitionen måste vara att detta underlag ska baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet och bl.a. innehålla en analys av kostnads- och effektsambanden för den samlade transport- politiska åtgärdsarsenal som bör ligga till grund för en analys enligt fyrstegsprincipen. I denna beredning av beslutsunderlaget kommer det oundvikligen även att behöva diskuteras finansieringsfrågor och vilka konsekvenser olika finansieringsalternativ kan ha bl.a. för en samhällsekonomisk effektiv resursanvändning. sådant underlag för en vidare politisk hantering i policybeslutet kommer inte att vara okomplicerat och förutsätter att får förutsättningar att upprätthålla en hög integritet i produktionen av beslutsunderlaget. Att förena denna roll med alla övriga roller i planeringsprocessen – bl.a. rollen att stödja i beredningen och utformningen av policybeslutet – kommer inte att vara lätt. Det förutsätter nog att någon form av institutionella arrangemang övervägs som säkerställer att de olika rollerna kan hållas isär. I sin roll som regeringens rådgivare måste också kunna distansera sig dels från det egna beslutsunderlaget på nationell nivå, dels från de nätverk och allianser som myndigheten måste bilda för att fungera effektivt på regional nivå. Åtgärdsval: Svårt välja åtgärder förutsättningslöst vid medfinansiering Nästa fas är åtgärdsval. I denna fas är , regionen och andra berörda parter planeringsaktörer. Det som kallas åtgärds- val enligt fyrstegsprincipen är den fas i trafikverkens förslag som vi har svårast att få grepp om. Vi tolkar det dock som en alternativgenereringsfas som i princip ska utmynna i det val av åtgärder som regionen finner vara mest ändamålsenligt givet de riktlinjer som anges i regeringens policybeslut. anges ha en beslutsfunktion i denna fas och det är oklart för oss vad den gäller. Att ska spela in förslag om nationella åtgärder är tydligt men i dessa fall har vi ändå uppfattat att regionerna ska ha beslutanderätten (genom fastställelsen av åtgärdsplanerna). Kanske handlar beslutsfunktion om de åtgärder i infrastrukturen som ligger utanför åtgärdsplanerna (drift- och underhåll, reinvesteringar, etc.). Vi tolkar det vidare som att det är en lättvariant av fyrstegs- principen som tänker sig eftersom och regionerna endast förfogar över vissa (och typiskt sett de minst verkningsfulla) åtgärderna inom steg 1 och 2. Det anges också något kryptiskt att åtgärderna ska initieras av berörd part och att bereder. Antagligen avser man därmed enbart regio- nalt initierade åtgärder som utbud och prissättning av kollektiv- trafik och styrande åtgärder som ligger inom den kommunala kompetensen eller som kommuner kan komma att förfoga över som trängselskatter, miljözoner, parkerings- och hastighetsbestäm- De aktörer och intressenter som är berörda tänks bli inbjudna till åtgärdsval som en gemensam dialogprocess med samlat genomförande. Det bedöms också vara lämpligt att åtgärds- valsprocesserna finansieras av de aktörer som är ansvariga för berört transportsystem eller gemensamt med de parter som i övrigt har intressen i sammanhanget. räknar också med att processen för åtgärdsval ska innebära att nyttor identifieras som kan utgöra ett underlag för att påbörja en medfinansierings- diskussion som från början tydliggör ansvaret för att bekosta åtgärder. I fyrstegsanalysen ska en dialog föras med aktörer, vilket enligt trafikverken bland annat bör göra det lättare att hitta kreativa finansieringslösningar. Fyrstegsanalysen används främst i den fysiska planeringen. Den tas nu in mer i den ekonomiska planeringen och blir tydligare formaliserad än och den ska också innehålla en dialog med intressenter.44 Det innebär alltså att den fysiska och ekonomiska planeringen delvis går ihop. Detta underlagsarbete kommer antagligen att kräva förhållandevis mycket resurser och kalendertid. Arbetet bör dock kunna göras löpande varför det inte behöver förlänga kalendertiden för att ta fram en åtgärdsplan. Det kan leda till att själva fyrstegsanalysen delvis förändras (från att vara ett instrument för att hitta kostnads- effektiva lösningar till att snarare öka volymen investeringar). Idealt sett skulle denna planeringsfas leda till att de för sam- hället och allmänintresset effektivaste eller på annat sätt lämpligaste åtgärderna identifierades och valdes ut för fortsatta överväganden i planeringsprocessen. Givet de incitament och skäl för samverkan som vi identifierat i forskningslitteraturen är vi dock tveksamma till om detta verkligen kommer att ske. Är det exempelvis sannolikt att en process som leds av regionala och lokala aktörer – en del dessutom aktörer med en ännu snävare avgränsning till ett visst särintresse – skulle resultera i en stor uppsättning åtgärder som begränsar behovet av statliga medel för utvecklingen av infra- strukturen i regionen eller kommunen? För oss framstår inte ett sådant utfall som sannolikt såvida inte regionerna eller sär- intressena belönas särskilt för att genomföra sådana insatser. Att åtgärdsvalet enligt fyrstegsprincipen ska drivas i ett planerings- sammanhang där viktiga åtgärdslag inte ingår – som prissättning, nationell lagstiftning, drift- och underhåll, reinvesteringar – gör det 44Kravet på fyrstegsanalys finns med i § 10 i trafikverkens förslag till förordning. ännu svårare att se hur valet av åtgärder ska kunna ske förut- sättningslöst. Åtgärdsval: Att ta fram underlag kan också vara medfinansiering Trafikverken anger att åtgärdsvalsprocessen ska finansieras av de aktörer som är ansvariga för berört transportsystem eller gemen- samt av de parter som i övrigt har intresse i sammanhanget. En naturlig fråga blir då om denna form av sponsring av planerings- underlaget ska ses som en del av medfinansieringen. Men anvisningarna i denna del implicerar också att olika aktörer kan bli ansvariga även för att finansiera själva åtgärderna som ska ingå i planen enligt fyrstegsprincipen. Detta skulle exempelvis kunna innebära att en kollektivtrafikansvarig myndighet blir ansvarig för att finansiera ökad busstrafik istället för utbyggd infrastruktur. Om det, som i exemplet, handlar om insatser som utgör en ersättning för åtgärder som annars skulle finansieras över den statliga infra- strukturbudgeten, kan detta egentligen betraktas som en medfinan- siering. Detta gäller i synnerhet som det knappast är troligt att en privat eller aktör finansierar åtgärder som minskar statens utgifter utan att få kompensation i någon form. Samhällsekonomiska kalkyler kommer också att krävas redan i fasen åtgärdsval, bland annat genom att de blir ett hjälpmedel att identifiera allmänintresset och ge särintressen möjlighet att erbjuda sig att medfinansiera t.ex. högre standard. I de samlade effekt- bedömningar som upprättas för varje kalkyl blir det viktigt att lägga kraft på att belysa nyttor som inte kan kvantifieras eftersom de ofta är ett argument för medfinansiering. Kanske innebär även detta att den fysiska och ekonomiska planeringen delvis går ihop, men genom att de kalkyler som har som huvudsyfte att vara underlag för prioriteringar mellan åtgärder också behöver fungera för den fysiska planeringen. Det gör i sin tur att det kan vara viktigare att ta hänsyn till lokala förutsättningar vilket i så fall försvårar jämförelser mellan olika kalkyler. Kalkylarbetet kommer sannolikt att kräva mer resurser och tid än , men liksom för fyrstegsanalysen behöver det inte påverka kalendertiden för planupprättandet. Om man ska bedöma utfallet av denna planeringsfas i kom- bination med ett omfattande system för medfinansiering blir det ännu svårare att se att planeringen verkligen kommer att drivas mot en större grad av resurshushållning. Typiskt sett torde medfinan- siering vara mindre aktuell för åtgärder inriktade mot att dämpa transportefterfrågan, förbättra utnyttjandet av befintlig infrastruk- tur eller åstadkomma överföringar till mer resurssnål trafik än för utbyggnader av infrastrukturen. Det betyder att en omfattande medfinansiering riskerar att vrida intresset ytterligare mot utbygg- nadsåtgärder och bort från andra åtgärder som kan förbättra trans- portsystemet. Visserligen skulle vissa former av medfinansierings- lösningar, som brukaravgifter och trängselskatter, kunna ha en viss efterfrågepåverkan. Men det är inte sannolikt att sådana lösningar som utformas främst med medfinansieringssyfte får någon större trafikstyrande effekt. Sammantaget pekar detta avsnitt på svårigheterna att förena ett aktivt intresse för att uppnå lokala fördelar med behovet av ta fram ett heltäckande beslutsunderlag. Det finns en risk för en knapp- belysning av konsekvenser som inte är i fokus för de lokala intressenterna eller för åtgärdsalternativ som på ett andra sätt kan nå dessa mål. fokuserar ofta lokala intressen på mål om tillgänglighet snarare än mål om miljö och trafiksäkerhet, vilket ger anledning att överväga var ansvaret att utforma dessa åtgärds- analyser bör ligga. Detta kan tala för att en viss centralisering av resurser för att göra sådana analyser kan vara motiverad. Ett annat motiv för detta kan vara ekonomiska effektivitetsskäl (eftersom vissa analyser kräver specialkompetens). Åtgärdsplan: Svårt skapa balans mellan allmän- och särintressen I fasen åtgärdsplan kommer det att behövas överenskommelser om medfinansiering.45 Det framgår inte hur dessa överenskommelser ska tas fram eller se ut, men de måste bli preliminära vilket också framgår av skrivningen Medfinansieringslösningen kan konkreti- seras i en avsiktsförklaring om medfinansiering före det att åtgär- den tas in i planeringsprogrammet. Dessa avsiktsförklaringar lär inte vara formellt bindande och därmed bör inte förhandlings- arbetet i detta skede behöva ta särskilt . Dock kan medfinansiärerna vilja göra nyttobedömningar som kompletterar de samlade effektbeskrivningar som tagits fram under fasen 45 Det framgår av § 6:5 i trafikverkens förslag till förordning. åtgärdsval, och detta arbete kan antagligen ta någon månad.46 Att olika parter lägger ner betydande tid och kostnader på för- beredelser för förhandlingar och avtal är självfallet önskvärt för att besluten ska bli väl överlagda. Om systemet för medfinansiering permanentas och får stor omfattning är det vidare troligt att förhandlingsprocesserna successivt utvecklas och blir mer sofisti- kerade. Därmed kan kraven på förberedelser och underlag växa ytterligare, Sannolikt kommer överenskommelserna att ha lite olika karaktär för länsobjekt och nationella objekt. För nationella objekt bör det finnas ett regionalt intresse av att genom olika utfästelser visa att objektet är angeläget (och alltså borde prioriteras in i planeringsprogrammet). För regionala objekt är det tänkbart att diskussionerna om medfinansiering blir mer konkreta eftersom länet självt har större kontroll över om objektet kommer med i planen eller inte.