sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — 15.4Kulturinstitutionerna och de fastigheter som omfattas av kostnadshyran De fastigheter som omfattas av kostnadshyresmodellen är alltså huvudbyggnaderna för fem statliga kulturinstitutioner. Två av institutionerna, Operan och , är scener som drivs i aktie- bolagsform och de andra tre, , och , är museer som drivs i myndig- hetsform. I samtliga berörda byggnader bedrivs publik verksamhet, vilket ställer höga krav på standard i de publika delarna, som nyttjandet innebär stort slitage. Institutionerna förhyr även andra lokaler för sin verksamhet både av och andra hyresvärdar. Dessa lokaler omfattas inte av kostnadshyresmodellen utan upplåts normalt med marknadshyra. För tillämpas kostnadshyra för huvudbyggnaden (kvar- teret 3) som omfattar cirka 12 642 kvm och bland annat rymmer . förhyr av även byggnaden som rymmer (kvarteret 10) som upplåts med marknadshyra. Dessutom förhyr scenen på av en privat fastighetsvärd samt dekorverkstäder och förråd i , kommun, av Vasa- kronan. Huvudbyggnaden uppfördes 1908 i jugendstil och är ritad av arkitekten . Delar av har byggts om sedan tillkomsten, bland annat vid en treårig ombyggnad , men är till stor del bevarad i ursprunglig utformning. (Kungliga dramatiska teatern AB) är ett helägt stat- ligt aktiebolag och omfattas således inte av det regelverk som styr statliga myndigheter, t.ex. förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning. Staten som ägare styr myndigheten genom årsvis utfärdade riktlinjer som till sin utformning påminner om myndig- heternas regleringsbrev. Kostnadshyra tillämpas för Operans huvudbyggnad vid där Operan förhyr cirka 22 647 kvm. Byggnaden rym- mer bland annat utrymmen för Operans publika verksamhet. Ope- ran förhyr även repetitions-, verkstads- och lagerlokaler utanför tullarna samt kontorslokaler i nära anslutning till . Byggnaden uppfördes 1892–98 efter ritningar av arkitekten och ersatte opera som låg på samma plats och som rivits 1891. har genomgått omfattande reno- veringar och ombyggnader , byggdes husets östra del om, fortsatte ombyggnaderna enligt en långsiktig upprustningsplan och renoverades alla de utrymmen i vilka publiken vistas, från stora entrén till opera- salongen. har en ny större korsal färdigställts i byggnaden. Byggnaden är i tolv våningsplan och är arbetsplats för 600 per- soner. Verksamheten ställer höga krav på ventilation och rumskli- mat. Publiksiffran för Operan uppgår till drygt 200 000 besök . Precis som är Operan () ett hel- ägt statligt aktiebolag som inte omfattas av regelverken för statliga myndigheter. Ägardirektiven lämnas genom årsvis utfärdade rikt- linjer. Historiska museets huvudbyggnad (kvarteret 18) om- fattas av kostnadshyra och omspänner 12 449 kvm. är en del av myndigheten som är en cen- tral museimyndighet och även består av Kungliga myntkabinettet. Vidare bedriver myndigheten även museiverksamhet vid , enligt avtal med stiftelsen bruksmuseum. Myndigheten förhyr även andra lokaler, dels myntkabinettets loka- ler i , dels depålokaler för samlingarna. Museibyggnaden tillkom genom en ny- och ombyggnad av äldre militärkaserner på platsen och pågick 1934–1939. Byggnaden består av fyra stycken två- och trevåningslängor som omsluter en stor gård och ger ett borgliknande intryck med en stram fasad. 1994 till- skapades i museets källarplan. Kostnadshyra tillämpas för huvud- byggnad och det s.k. Botanhuset på som omfattar 33 370 kvm. Museet förhyr även en rad andra byggnader av fram- förallt . Dessa upplåts med marknadshyra. Den monumentala huvudbyggnaden stod klar och utgörs av en huvudlänga med separata flyglar. Byggnaden är uppförd i mörkt tegel med inslag av ljus granit. utfördes om- och tillbyggnader vilket innebar ökade ytor för besökarna i form av omniteatern Cosmonova, tillsammans med nya utställ- ningslokaler, men också nya magasin för museets omfattande sam- lingar. I lokalerna bedrivs förutom publik verksamhet, som drar cirka 600 000 besökare , även omfattande forsknings- och samlingsverksamhet som i sig genererar behov av stora ytor för samlingar, internationellt integrerad forskning och laboratorieverk- samhet. huvudbyggnad på upplåts med kostnadshyra och omfattar 12 517 kvm. Museet förhyr även en rad andra byggnader av , bland annat och lokaler på , och ytterligare ett antal lokaler från privata hyresvärdar. Byggnaden är ritad av den tyske arkitekten och invigdes . har byggnaden omdispon- erats, byggts om och moderniserats för att passa nya behov. 1960 byggdes södra gården om till hörsal och hissar, magasin och ytter- ligare utställningssal tillkom. byggdes annexet om till ateljéer och verkstäder. byggdes bot- tenvåningen om och norra gården byggdes om till restaurang. Man renoverade också utställningssalar på plan 4 och 5. Byggnaden är i behov av omfattande underhållsarbete och renovering. En förstudie har av och Natio- nalmuseum tagits fram med ett förslag. upprättar ett byggnadsprogram för planerad renovering och ombyggnad. Programmet ska redovisas till regeringen . Omfattningen av renoveringen är sådan att en evakuering av byggnaden kommer att bli nödvändig. 15.5Förvaltningskostnader och hyresnivåer i kulturinstitutioner För att ge en bild av förvaltningskostnader och hyror för de fem kulturinstitutionerna och en rad jämförelseobjekt gav utredningen konsultföretaget i uppdrag att inhämta uppgifter, samman- ställa underlag och att analysera skillnader. Uppdraget omfattade även att bedöma omfattningen av antikvariska merkostnader i kul- turinstitutionernas byggnader. I detta avsnitt redovisas resultatet av uppdraget. Jämförelseobjekten som valts ut är fastigheter där liknande verk- samhet bedrivs dvs. andra scener och museer. Dessa är både andra fastigheter som förvaltas av men som inte omfattas av beslutet om kostnadshyra och fastigheter som förvaltas i regi. Jämförelseobjekten inom utgörs av: Jämförelseobjekten i form av kommunala museer och scener utgörs av: (stad). (stad). Orionteatern (). Storan (). (kommun). (kommun). Syftet med analysen var att utreda i vilken utsträckning kostna- derna, i första hand underhållskostnaderna, för de fem med kost- nadshyra på grund av särskilda kostnader hänförliga till deras kul- turhistoriska värden avviker från andra i vissa avseenden jämförbara fastigheter. Jämförelsebyggnaderna omfattar både äldre och nyare byggnader. För att närma sig frågan om vilka avvikelser som finns och skä- len till dem bör frågan om vilka faktorer som sannolikt genererar höga underhållskostnader analyseras. Enligt tillgänglig litteratur på- verkas den långsiktiga underhållskostnaden av främst: Byggnadsteknisk utformning och komplexitet. Byggnadens ålder är en given faktor som påverkar underhållsbeho- vet eftersom väder och vind, förslitning m.m. successivt påverkar material och konstruktioner. Nyproducerade byggnader har ana- logt betydligt lägre underhållskostnader (kanske vidtas inga insat- ser alls under byggnadens första tid förutom olika typer av injuste- ringar och byggnadsfel). Det mest sannolika underhållsutgiftsför- loppet mot bakgrund av ovanstående är realt stigande utgifter som avtar mot slutet av livscykeln, beroende på att rivning, modernise- ring eller ombyggnad blir mera aktuell. Nivån är ofta låg, därefter accelererar ökningstakten till en första topp. Detta beror på stora, samtidiga underhållsutgifter för ytskikt och installa- tioner. Mellan år 15 och 25 inträffar ofta en period av relativt låga utgifter. 35–överlagras underhåll av ytskikt och installationer med underhåll av byggnadens grundsystem, t.ex. rörstammar och elsystem. Mot slutet av den ekonomiska livslängden är det rationellt att dra ned på underhållet. En användning påverkar också underhållsbehovet efter- som ytskikt och installationer förslits i takt med att byggnaden används, ju intensivare användning desto större förslitning och åverkan. Byggnader med komplicerad teknik och avancerad teknisk utform- ning betyder också normalt högre underhållskostnader och i många fall högre driftkostnader. Moderna installationssystem och klimat- anläggningar kräver mer underhållsinsatser än gamla självdragsystem för att peka på några ytterligheter. Stora glasfasader kräver mer skötsel och underhåll än en oputsad tegelmur etc. Också vald underhållsstrategi kan förväntas påverka underhålls- kostnaderna under långa perioder. Underhållsstrategins utform- ning är i sin tur beroende av ett flertal faktorer: vilken verksamhet som bedrivs eller kan komma att bedrivas, dvs. underhållsmässigheten i olika tekniska system hyres- och entreprenadkontraktens utseende miljömässiga hänsyn samt kvalitetsstyrning ekonomiska analyser av alternativ . Utifrån ovanstående faktorer kan olika underhållsstrategier väljas som innebär olika målsättningar för underhållet. Valet av under- hållsstrategi kan innebära att olika förvaltare låter det gå olika långa perioder mellan större underhållsinsatser. Om ambitionen är att byggnaden ska kunna följa utvecklingen av nybyggnadsstandard, dvs. att byggnaden ska vara likvärdig med en nybyggd byggnad, kommer kontinuerliga nyinvesteringar att krävas som tillför bygg- naden ny funktionalitet. Har fastighetsförvaltaren en ambition att byggnaden löpande ska bibehålla sin ursprungliga standard och funktion krävs kontinuerliga planerade underhållsinsatser med relativt täta tidsintervaller. En mindre ambitiös underhållsstrategi med mindre täta intervaller av större underhållsinsatser innebär att fastighetsägaren låter byggnaden förfalla i större utsträckning, men vidtas större underhållsåtgärder. Sammantaget visar en genomgång av litteratur och teori att man framförallt kan förvänta sig att underhållskostnaderna är beroende av en ålder, tekniska komplexitet och underhållsstrategi. Ju äldre en byggnad är desto större är sannolikt underhållskostna- derna. En underhållsstrategi som syftar till att hålla objektet i så god kondition som möjligt kommer sannolikt att redovisa högre underhållskostnader under en begränsad mätperiod jämfört med en strategi som innebär att man kontinuerligt visser- ligen lappar och lagar akuta fel men endast gör större insatser med längre mellanrum. Frågan är om det är möjligt att urskilja merkostnader beroende på kulturhistoriska värden vid en studie av de olika objektens underhållskostnader eller om dessa är små jämfört med de normala påverkansfaktorerna? Eftersom planerade underhållskostnader genomförs med olika peri- odicitet har kostnaderna studerats för . Av praktiska skäl har tidsperioden fått begränsas till , dvs. de genom- snittliga årliga underhållskostnaderna –2010 om inget annat anges. Analyser av underhållskostnader för har inte varit möjlig på grund av förändringar i de förvaltande organisationernas ekonomisystem. Tabell 15.1 Underhållskostnader för museer (genomsnitt kr/kvm –2010) SFV Museer med kostnadshyra SVF Museer utan kostnadshyra Analysen visar att underhållskostnaderna för objekten med kost- nadshyra inte redovisar högre underhållskostnader än övriga objekt inom . Faktorer som användning, underhålls- strategi, tekniksystem och hyressättningssystem m.m. tycks påverka kostnadsnivån i större utsträckning. Analysen visar också att under- hållskostnader, alternativt underhållsresurser, för de kommunala objekten är betydligt lägre än inom Statens fastighetsverks förvalt- ning. För scenerna är bilden inte lika entydig. Underhållskostnaderna för de olika objekten framgår av följande tabell. Tabell 15.2 Underhållskostnader för scener (genomsnitt kr/kvm –2010) 1 Avser 2007–2010. Underhållskostnaderna för Statens fastighetsverks objekt med kostnadshyra redovisar det högsta genomsnittet jämfört med de olika grupperna av jämförelseobjekt. är Operan, Drama- ten, och Storan i , som redovisar de högsta kostnaderna, också de äldsta byggnaderna. , och är samtliga förhållandevis nya byggnader och redovisar därför också låga underhållskostna- der. Det faktum att ett flertal objekt inom Statens fastighetsverks bestånd i övrigt redovisar högre underhållskostnader trots att dessa byggnader är betydligt yngre förstärker osäkerheten om storleken på sådana merkostnader. Slutsatsen är därför att andra påverkansfaktorer såsom ålder, användning, teknik m.m. har sådan påtaglig påverkan på underhålls- kostnaden att de merkostnader som uppstår på grund av antikvariska krav inte tydligt kan visas med hjälp av dessa enkla jämförelser av redovisade underhållskostnader. Även om analysen inte kan påvisa tydliga antikvariska merkost- nader betyder det inte att sådana merkostnader inte finns. Tvärtom, det kan uppstå betydande merkostnader som motiveras av antikva- riska krav vid enskilda insatser under enstaka år och i kombination med kostnadshyra kraftigt påverka ett enskilt års hyresnivå. Men utslaget som ett genomsnitt under ett flertal år blir kostnaden begränsad i förhållande till övriga påverkansfaktorer. Intervjuer med fastighetsägare pekar också mot att merparten av sådana för- dyrande underhållsinsatser normalt genomförs med relativt lång periodicitet, som andra periodiska insatser genomförs. Detta försvårar möjligheterna att identifiera merkostnadernas stor- lek vid studier av kostnaderna under en så begränsad tidsperiod som . En jämförelse av driftkostnader visar att skillnaderna i kostnads- nivåer är betydligt mindre än skillnaderna i underhållskostnader. Den genomsnittliga driftkostnaden för Statens fastighetsverks museer med kostnadshyra under sjuårsperi- oden var /kvm men motsvarande kostnad för museer utan kostnadshyra var /kvm. För gruppen kommunala museer i var kostnaden också /kvm och för museer i var genomsnittskostnaderna /kvm. För museer som helhet kan därmed konstateras att kostnadsskillna- derna varit mycket små. Också driftkostnaderna för scenerna redovisar relativt små skillnader även om de är något större än för museer. Genomsnitts- kostnaden för Statens fastighetsverks objekt med kostnadshyra var /kvm medan motsvarande kostnadsnivå för kommunala scener i var /kvm och för /kvm. låga siffra påverkas troligen av en något annorlunda fördelning av kostnadsansvar mellan fastighetsägare och hyresgäst. Slutsatsen av jämförelser av driftkostnader är att skillnaderna är små mellan olika grupper av objekt och att det inte finns någon tydlig skillnad som kan förklaras av kulturvärden. Statens fastighetsverks administrationskostnader för både museer och scener med kostnadshyra har varit /kvm i genomsnitt. Det finns inga kända offentlig data som beskriver normalvärden för administration av förvaltning av kulturfastigheter. Enligt den årliga publikationen REPAB fakta som publi- cerar normalvärden för administration av bostäder och kontor vari- erar genomsnittskostnaden för administration med antalet tjänste- män per förvaltad area. Tabell 15.3 Genomsnittsvärden 2010 enligt REPAB 2010 Antal tjänstemän per 100 000 kvm Kontor kr/kvm : 3 Normal: 4,5 Hög: 7 Antal tjänstemän per 100 000 kvm Bostäder kr/kvm BOA BOA Låg: 3 Normal: 4,5 Hög: 6 Förvaltningsobjekt med kostnadshyra inom belastas endast med kapitalkostnader för de investeringar som genomförts sedan verket tagit över förvaltningen 1993 eftersom dessa fastigheters bokförda värde skrivits ned till noll i samband med införande av nya regler för hyressättning. Jämförelser mellan Statens fastighetsverks objekt utan kostnadshyra respektive med övriga jämförelseobjekt blir därmed inte meningsfulla. Genomsnittskostnaden för räntor och avskrivningar för kom- munala museer är /kvm i och /kvm i . Den sammanlagda kostnaden för kapital och underhåll för kommunala museer är /kvm i och /kvm i . Skillnader i genomsnittskostnader för räntor och avskrivningar är stora mellan skilda museer. Genomsnittskostnaden för räntor och avskrivningar för kom- munala scener är /kvm i och /kvm i . Den sammanlagda kostnaden för kapital och underhåll för kommunala scener är /kvm i och /kvm i . inte alls av kapitalkostnader eftersom ett donationsförfarande möj- liggjort snabb nedskrivning av fastighetens bokförda värde. Analysen visar att den genomsnittliga hyresnivån varit högst för Statens fastighetsverks museer utan kostnadshyra (/kvm) – nästan dubbelt så hög som för de objekt med höga kulturvärden inom som har kostnadshyra (/kvm). I gruppen SFV Museer utan kostnadshyra redovisar , och de högsta genomsnittliga hyresnivåerna. Därefter följer gruppen kommunala museer i (/kvm) och lägst genomsnittlig hyra redovisar kommunala museer i (/kvm). Skillnaden i hyresnivå mellan kommunala museer i och Statens fastighetsverks museer med kost- nadshyra är liten och i båda fall tillämpas principen om kostnads- hyra. Slutsatsen är att Statens fastighetsverks museiobjekt med kost- nadshyra har väsentligt lägre hyresnivå än Statens fastighetsverks museiobjekt utan kostnadshyra och att nivån är jämförbar med hyresnivån för kommunala museer i . För scener med kostnadshyra är hyresnivån i genomsnitt /kvm medan motsvarande hyresnivå för kommunala scener i är /kvm medan den endast är /kvm för scener. I understiger hyresnivån självkost- naderna för objekten, se vidare nedan. Övriga scener i , och redovisar en genomsnittlig hyreskostnad om /kvm. Om man bortser från som har en mycket låg hyresnivå på grund av att donationerna täckt hela kapi- talkostnaden blir genomsnittshyran för objekten i och /kvm, dvs. i princip samma hyresnivå som för Statens fastighetsverks scener. De jämförelser av kostnader för underhåll och andra förvaltnings- kostnader som genomförts har inte kunnat påvisa tydliga kostnads- effekter av antikvariska krav. Som konstaterats ovan är det andra påverkansfaktorer som sannolikt mer påtagligt styr nivån för underhållskostnaden . är det uppenbart att antik- variska merkostnader ibland förekommer. Dessa kan vara påtagliga under enstaka år och i kombination med kostnadshyra kraftigt påverka ett enskilt års hyresnivå. Resultaten av denna studie pekar mot att antikvariska merkostnader framförallt uppstår i samband med större periodiska insatser med relativt lång periodicitet medan omfattningen är mer begränsad under löpande förvaltning. 15.6Effekterna av nuvarande hyresmodell – problembeskrivning Bakgrunden till utredningens uppdrag i tilläggsdirektiven är att det finns en mängd problem kring tillämpningen av kostnadshyres- modellen. Detta har lett till omfattande diskussioner om i princip alla delar av modellen och vilka effekter modellen får. Oenigheten har också lett till att underhållet av byggnaderna på ett olyckligt sätt kommit i fokus och inte kunnat genomföras på en nivå som varit tillfredsställande för båda parter. Utredningen avser i detta avsnitt att koncentrerat redogöra för de frågor som diskuterats och vilka problem parterna upplevt. Vid övergången till kostnadshyra träffades inte överenskom- melse om vilket eftersatt underhåll som borde åtgärdats i samband med hyresomläggningen. Detta har gjorts i efterhand. För tre av de fem institutionerna har sådan överenskommelse träffats. För Operan pågår fort- farande ett sådant arbete med hjälp av extern konsult. National- museums underhåll hanteras i renoveringsprojektet. Utredningen kan i likhet med andra iakttagare konstatera att det är svårt att vid ett givet tillfälle avgöra vad som är eftersatt under- håll och att det är särskilt svårt att bedöma detta i efterhand, efter den tidpunkt som avses. Byggnader som omfattas av kostnadshyresmodellen är mycket speciella och verksamheten är starkt knuten till byggnaderna. Fas- tigheterna är av den typen där verksamheten och fastighetsägandet är varandras förutsättningar. Institutionerna kan inte flytta ifrån byggnaderna utan kommer för överskådlig tid att nyttja dessa byggnader, kan inte hyra ut till någon annan hyresgäst. Trots detta har mycket korta hyresavtal träffats. Avtalen löper som samtliga kostnader som uppstår ska tas ut i hyra . Stora underhållskostna- der uppstår normalt med längre intervall varför enskilda större insatser kan påverka hyran på relativt kort sikt beroende på när de företas. Upplägget innebär att det är svårt för hyresgästerna att hantera toppar i planerat, periodiskt underhåll och ännu svårare att hantera oförutsedda underhållsbehov. Med detta sätt att tillämpa kostnadshyra blir variationerna i hyran mellan hyresperioderna svårhanterlig. I den aktuella tillämp- ningen ligger hyran fast , men regleringarna av hyran vid omteckning kan innebära en betydande hyresföränd- ring nästa avtalsperiod. Oförutsägbarhet om hyreskostnaden på relativt kort sikt utgör ett huvudproblem för kulturinstitutionerna och variationer i hyres- kostnaderna mellan hyresperioderna gör det svårt för institutio- nerna att kommunicera de ekonomiska förutsättningarna och anslagsbehoven med regeringen. Det finns i modellen som den tillämpas ett generellt mot- satsförhållande i det att institutionerna vill hålla nere hyran, vilket i princip bara kan ske genom att hålla tillbaka insatser i underhålls- planen, medan vill ha en högre nivå för att kunna upprätthålla vården av byggnadsminnet och fastighetens värde bl.a. genom att inte eftersätta tekniskt underhåll. Statens fas- tighetsverk anser att nuvarande hyresnivåer inte täcker de stora kostnaderna för underhållsarbeten som återkommer med 10–mellanrum. Byggnaderna är gamla och komplexa och vid vissa underhålls- åtgärder finns antikvariska merkostnader, det finns därför en oro över att hyreskonstruktionen leder till eftersatt underhåll om institutionerna tvingas prioritera en låg hyresnivå. har gjort en snäv tolkning av kostnads- hyresbegreppet som förstärks av att man tillämpar mycket korta avtal. Ingen omfördelning av underhållskostnader över åren är möjlig, vilket leder till att större planerade underhållsinsatser inte kommer till stånd då institutionerna inte kan finansiera den högre hyran ett enskilt år. Institutionerna upplever vidare att det finns en obalans i makt- förhållandet vid hyresförhandlingarna, att fastighetsverket och institutionerna inte är jämbördiga parter. Hyresmodellen ställer stora krav på hyresgästernas kompetens i fastighetsfrågor och tillgång till administrativa resurser, eftersom hyresavtalen omförhandlas relativt ofta och eftersom hyresgästen måste kunna ta ställning till behovet av fastighetsunderhåll. Utredningen kan konstatera att den tillämpade hyresmodellen bygger på en i jämförelse med fastighetsmarknaden i övrigt annor- lunda fördelning av risk och ansvar Administrationskostnader i upplevs som höga. I samband med nyinvesteringar uppstår ofta en skillnad mellan offererad kostnad och faktisk kostnad vilket ofta både är för- dyrande och innebär en planeringsosäkerhet som är mycket svår att hantera för institutionerna. Meningsskiljaktigheter har i vissa fall uppstått kring gränsdrag- ningen mellan underhåll och nyinvestering/ombyggnad. Vid större ombyggnader då en evakuering av byggnaden är aktu- ell tvingas hyresgästen i nuvarande modell att betala dubbla hyror. Kulturinstitutionerna ser det inte som motiverat att i kapital- kostnadsdelen betala en riskkomponent i räntesatsen på samma nivå som för generella lokaler eftersom upplåtelsen av byggnaderna inte innebär någon risk. Enligt kulturinstitutionerna är nuvarande hyresnivåer inte orim- liga, problemet är framförallt effekterna modellen får. I huvudsak har fastigheterna samma för- och nackdelar som andra gamla fastigheter det vill säga man har låga kapitalkostnader men relativt höga underhållskostnader. 15.7Principer för tillämpning av kostnadsbaserad hyresmodell Utredningens förslag: Regeringen bör i regleringsbreven till , , och , samt i riktlinjerna till aktiebolagen och Kungliga Dramatiska Teatern ge i uppdrag att för de byggnader som omfattas av kostnadshyra träffa överenskom- melser om hyresavtal som utgår från de av utredningen föreslagna principerna. Regeringen bör genom ändring i förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning ge , och rätt att teckna hyresavtal med löptid utan att det kräver regeringens medgivande.