sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — Skyldigheten att vidta anpassningsåtgärder är således begränsad till att gälla universitet och högskolor med offentlig huvudman när de bedriver utbildning enligt högskolelagen samt till enskilda utbildningsanordnare när de bedriver utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina. Vad gäller kravet på typen av anpassningsåtgärder är det begränsat till lokalernas tillgänglighet och användbarhet. Det kan handla om teleslingor och god akustik för personer med nedsatt hörsel, syn- skadades behov av kontrast och förstärkt belysning m.m.11 2007/08:95 s. 500 f. 2007/08:95 s. 500 f. 2007/08:95 s. 507. Övergripande principer och lagar trädde en ny språklag (2009:600) i kraft. I lagen finns bestämmelser om att det allmänna har ansvar för att den enskilde ges tillgång till språk samt om språkanvändning i offentlig verksamhet och i internationella sammanhang. Tillgången till språk är av grundläggande betydelse för enskilda individers möjligheter till social gemenskap och en förutsättning för den enskildes möjlig- heter att utbilda sig och skaffa sig kunskap. Språket är också en förutsättning för den enskildes deltagande i den demokratiska processen.12 För dess användare har teckenspråket stor betydelse för identiteten och den kulturella tillhörigheten, i likhet med hur det är för alla som använder talade språk. Utöver detta har teckenspråket en särskild betydelse på så sätt att detta språk är en förutsättning för många av de teckenspråkiga för att kunna kom- municera med omvärlden.13 Det allmänna ska därför enligt 9 § språk- lagen ha ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket. Vidare framgår av 14 och 15 §§ att det är samhället som ansvarar för att den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket. Av förarbetena framgår att hur det allmännas ansvar för teckenspråket ska uppfyllas i praktiken, bör, liksom , framgå av särskilda bestämmelser inom t.ex. utbildningsområdet. Att ges möjlighet att använda tecken- språk innebär att den teckenspråkige får tillgång till tolkning. Bestämmelser om skyldighet för landstingen att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning finns i HSL.14 Språklagen är en ramlag som anger principer och skyldigheter för det allmänna, men inte ger den enskilde särskilda rättigheter. Förvaltningslagen (1986:223) är styrande för alla statliga och kommunala myndigheter och reglerar hur myndigheterna ska hand- lägga sina ärenden. Lagen innehåller en regel om anlitande av tolk (8 §). Bestämmelsen gäller både när en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska eller någon som är allvarligt 2008/09:153 s. 7. 2008/09:153 s. 25. 2008/09:153 s. 42 f. Övergripande principer och lagar hörsel- eller talskadad. Regeln är inte inskränkt till ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.15 Regeln är således tillämplig även i ärenden som inte mynnar ut i något för den enskilde bindande beslut, t.ex. ärenden som avser endast rådgiv- ning. Däremot täcker regeln inte den del av det allmännas verk- samhet som består av faktiskt handlande, exempelvis sjukhusvård eller undervisning. Regeln är utformad som en bör-regel, vilket innebär att det är myndigheten som avgör om tolk ska användas. Av bestämmelsen framgår att myndigheten vid behov bör anlita tolk. Av förarbetena till förvaltningslagen framgår att personer som behöver tolk vid sina kontakter med myndigheterna bör få sådant bistånd i all rimlig utsträckning. Av förarbetena framgår vidare att i vilken utsträck- ning som kan anses rimlig beror dock även på sådant som tillgången till tolkar samt att tillgången kan variera från en ort till en annan och även växla . Enligt förarbetena till bestämmel- sen måste också kostnaden för samhällets tolkservice stå i rimlig proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde.16 Sammantaget innebär detta att personer med funktionsnedsättning inte kan göra gällande någon absolut rätt till tolkning enligt förvaltningslagen. har i sitt betänkande En ny förvaltningslag föreslagit att bestämmelsen i förvaltningslagen om anlitande av tolk i fortsättningen ska föreskriva att när en myndig- het har kontakt med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, ska myndigheten anlita tolk och låta översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt (SOU 2010:29). Användandet av tolk i domstolar regleras dels i förvaltningsprocess- lagen (1971:291), dels i (1942:740). I förvalt- ningsprocesslagen är regeln utformad som en skyldighet för dom- stolarna att vid behov anlita tolk om part, vittne eller annan är allvarligt hörsel- eller talskadad och ska höras inför rätten (50 § första stycket). Det är alltså ett strängare uttryck än förvaltnings- 15Hellners, , Förvaltningslagen med kommentarer, Juridik, 3:e uppl., 2010, s. 107. 16Prop:1985/86:80 s. 27 f. Övergripande principer och lagar Det framgår vidare av 50 § förvaltningsprocesslagen att rätten även i annat fall vid behov får anlita tolkar. Det är således domstolen, som avgör när behov av tolk föreligger. I rättegångs- balken regleras skyldigheten i 5 kap. 6 § . Av 4 kap. 33 § kommunallagen (1991:900) framgår att kommuner och landsting ska verka för att förtroendevalda med funktionsned- sättning ska kunna delta i handläggningen av ärenden på samma sätt som andra förtroendevalda. Bestämmelsen avser inte individ- ualiserat stöd, utan sådana generellt verkande åtgärder för att förbättra funktionshindrades villkor som kommunen eller kan vidta och som alltså typiskt sett kan komma till nytta för en vidare krets av personer. Lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, trädde i kraft och gäller i den kommunala sektorn för tjänster inom hälsovård och socialtjänster, dock inte barn- och ungdoms- omsorg. Med valfrihetssystem menas ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra en tjänst och som en upphandlande myndighet godkänt och tecknat kontrakt med. Den upphandlande myndigheten behöver inte tillämpa samma valfri- hetssystem inom alla berörda områden (1 kap. 1 §). Principen i ett valfrihetssystem är att den upphandlande myndig- heten som huvudman för verksamheten har ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls brukaren eller invånaren i enlighet med gällande lag. Den upphandlande myndigheten tecknar ett offentligt kontrakt med ett antal leverantörer. Kontraktet innehåller ekonomiska villkor och avser tillhandahållande av en tjänst. Den enskilde brukaren eller invånaren bestämmer därefter vilken av dessa leverantörer som ska tillhandahålla tjänsten. När LOV infördes angavs att syftet var att sätta brukaren i fokus och att åstadkomma en maktförskjutning från politiker och tjänstemän till medborgare. Dessutom eftersträvades ökad valfrihet och ökat inflytande, fler utförare och större mångfald. Övergripande principer och lagar inflytande förutsattes vidare öka kvaliteten på tjänsterna (prop. 2008/09:29, Lag om valfrihetssystem). Inom EU pågår ett arbete med att modernisera EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad. Som bl.a. gäller ett nytt direktiv om upp- handling av koncessioner. Detta arbete kan få konsekvenser för LOV. LOV kan bara tillämpas inom den kommunala sektorn, av kommunala myndigheter och beslutande församlingar i kommuner och landsting samt vissa offentligt styrda organ som finansieras kommunalt eller på annat sätt står under kontroll (2 kap. 5 och 7 §§). Statliga myndigheter kan dock tillämpa LOV men en författ- ningsreglering är då nödvändig för att statliga myndigheter ska kunna inrätta valfrihetssystem för dess tjänster i enlighet med det förfarande som anges i LOV. LOV kan endast tillämpas för sådana tjänster inom hälsovård och socialtjänster som är upptagna som B-tjänster i kategori 25 i bilaga 3 till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , dock inte barn- och ungdomsomsorg. För kommunala myndig- heter är tillämpning av valfrihetssystem enligt LOV ett frivilligt alternativ till upphandling enligt . Kommunerna väljer alltså om upphandling ska ske genom att tillämpa valfrihetssystem eller om upphandling enligt ska användas. Regeringen anförde i propositionen Lag om valfrihetssystem att det är kommunen som inom sitt område bäst kan avgöra om valfrihetssystem är möjliga och lämpliga att införa och vilka delar av verksamheten som ska ingå i valfrihetssystemet (prop. 2008/09:29 s. 54). En avgörande skillnad i förhållande till en upphandling enligt är att alla leverantörer som godkänns får teckna kontrakt med den upp- handlande myndigheten. Om en upphandling i stället genomförs enligt ska den upphandlande myndigheten utse en vinnare bland leverantörerna. Av 5 § hälso- och sjukvårdslagen, HSL, (1982:763), framgår det att landstingen ska organisera primärvården så att alla som är bosatta inom landstingen kan välja utförare av hälso- och sjukvårds- tjänster samt få tillgång till och välja en fast läkarkontakt (vård- valssystem). Det är således obligatoriskt för landstingen att införa Övergripande principer och lagar vårdvalssystem och LOV ska tillämpas när ett landsting har beslutat att införa ett vårdvalssystem. Grundläggande principer för valfrihetssystem I LOV slås det fast att de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna ska gälla (1 kap. 2 §). Den upphandlande myndigheten ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt. Den upphandlande myndigheten ska också iaktta principerna om öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet när den tillämpar valfrihetssystem. Vid kommunikation med elektroniska medel ska medlen vara icke-diskriminerande, allmänt tillgängliga och möjliga att använda tillsammans med sådan maskin- och program- vara som i allmänhet används (6 kap. 1 §). Vid handläggning av ärenden enligt LOV ska förvaltningslagen inte tillämpas enligt LOV (1 kap. 3 §). Löpande annonsering på en nationell webbplats En upphandlande myndighet som beslutat att inrätta eller förändra ett valfrihetssystem ska löpande annonsera på den nationella webb- platsen som upprättats för ändamålet (3 kap. 1 §). Kammarkollegiet administrerar den nationella webbplatsen, . Annonsen och förfrågningsunderlaget ska finnas tillgängligt på webbplatsen. Regeringen har ansett det lämpligt att annonsen även publiceras på annat sätt, t.ex. på den upphandlande myndighetens hemsida samt i andra medier (prop. 2008/09:29 s. 67). Den löpande annonseringen innebär att den upphandlande myndigheten genom annonsen fortlöpande får in ansökningar från leverantörer. En sista dag för att lämna in en ansökan finns inte. Enligt 2 kap. 1 § LOV avses med ett förfrågningsunderlag sådant underlag för ansökan om att delta i ett valfrihetssystem som en upphandlande myndighet tillhandahåller. Grunderna för den ekonom- iska ersättningen till en leverantör ska framgå av förfrågnings- underlaget (4 kap. 1 §). Ersättningen i ett valfrihetssystem ska vara enhetlig för de leverantörer som utför samma tjänst. Övergripande principer och lagar ersättning som leverantören får beror på hur många brukare som väljer leverantören som utförare och utförd mängd. Den upphandlande myndigheten får i förfrågningsunderlaget ställa särskilda sociala, miljömässiga och andra villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras (4 kap. 2 §). Det ska i förfrågningsunder- laget finnas en kravspecifikation, kontaktuppgifter, uppgifter om avtalstider, regler för avtalets tecknande samt regler för uppföljning och kontroll, villkor som ska gälla samt hur uppdraget ska fullföljas . Av förfrågningsunderlaget ska således framgå alla de krav som leverantören ska uppfylla för att bli godkänd och få teckna kontrakt. Att kraven ska vara proportionerliga och relevanta i förhållande till de mål som eftersträvas följer bl.a. av 1 kap. 2 § LOV. Av förfråg- ningsunderlaget ska den upphandlande myndighetens handlägg- ningstid av en ansökan framgå. För att möjliggöra att avtalsvillkoren kan revideras inom ramen för ett valfrihetssystem som principen om likabehandling av alla leverantörer tillämpas, bör den upphandlande myndigheten försäkra sig om möjligheten till omförhandling av avtalsvillkoren. Godkännande och ingående av kontrakt Av 5 kap. 1 § LOV följer vidare att alla leverantörer som önskar delta i ett valfrihetssystem ska ha rätt att ansöka. Även grupper av leverantörer, oavsett juridisk form, ska ha rätt att lämna in en ansökan. När kontrakt ska tecknas kan den upphandlande myndig- heten dock begära att gruppen ska ha en viss juridisk form. Den upphandlande myndigheten får medge att den sökande rättar felskrivningar eller andra uppenbara fel (6 kap. 2 §). Den upphandlande myndigheten får begära att en ansökan förtydligas eller kompletteras. Enligt 8 kap. 1 § LOV ska den upphandlande myndigheten god- känna samtliga sökande som uppfyller de krav som angetts i annonsen och förfrågningsunderlaget och som inte uteslutits med stöd av 7 kap. 1 § LOV. Omständigheter som medför att en sökande får uteslutas från att delta i valfrihetssystem är främst hänförliga till den sökandes ekonomiska problem, såsom att sökanden t.ex. är i eller är föremål för ansökan om konkurs eller tvångslikvidation, och brott i yrkesutövningen (7 kap. 1 § LOV). Det framgår vidare av 8 kap. 2 § LOV att den upphandlande myndigheten möjligt när beslut fattats om huruvida en Övergripande principer och lagar sökande får delta i valfrihetssystemet lämnar underrättelse till sökanden om beslutet och skälen för det. Om sökanden inte har godkänts som leverantör ska upplysningar lämnas om hur han eller hon ansöker om rättelse. Den upphandlande myndigheten ska enligt 8 kap. 3 § LOV utan dröjsmål teckna kontrakt med samtliga sökanden som godkänts. Information till enskilda och ickevalsalternativ Enligt 9 kap. 1 § LOV ska den upphandlande myndigheten lämna information till enskilda om samtliga leverantörer som myndigheten tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informatio- nen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättill- gänglig. Att informationen ska vara lättförståelig innebär att informationen måste utformas utifrån de behov som den enskilde har. Det ska således finnas både skriftlig och muntlig information, information på andra språk och anpassad till olika former av funktionsnedsättning.17 Avsikten är att den upphandlande myndig- heten ska stödja, underlätta för och uppmuntra den enskilde att välja leverantör i ett valfrihetssystem. Med hänsyn till att valet är svårt att göra och det finns människor som inte vill eller kan välja ska den upphandlande myndigheten tillhandahålla ett ickevalsalternativ (9 kap. 2 § LOV). Ickevals- alternativet ska vara ett kvalitativt fullgott alternativ. Den upp- handlande myndigheten bör i förväg bestämma vad som gäller om den enskilde inte väljer leverantör. Den upphandlande myndig- hetens handläggare får inte slumpvis välja bland de leverantörer som tecknat avtal med den upphandlande myndigheten. Viktning eller rangordning av leverantörerna är inte tillåtet i ett valfrihets- system (prop. 2008/09:29 s. 99). Den upphandlande myndigheten kan tillhandahålla tjänsten i egen regi, men det finns ingen skyldighet att göra det. Den upp- handlande myndigheten kan i detta fall bestämma vilken leverantör som ska vara ickevalsalternativ. Det är dock viktigt att ickevals- alternativet är konkurrensneutralt mellan de leverantörer som tecknat avtal med den upphandlande myndigheten.18 2008/09:29 s. 145. 2009/10:46 s. 11. Övergripande principer och lagar För att ett valfrihetssystem ska fungera ändamålsenligt är det viktigt att den enskilde i möjligaste mån kontinuerligt utvärderar sitt val och väljer eller byter leverantör i enlighet med sina preferenser utifrån den information som finns. I den upphandlande myndighetens skyldighet att tillhandahålla information ingår också att ge information om villkor för omval och hur omvalet går till, t.ex. uppsägningstider och vart den enskilde ska vända sig för att göra ett omval. I förfrågningsunderlaget bör myndigheten ange villkor för omval, dvs. hur lång uppsägningstiden är samt villkor för att ta emot omväljande brukare. Myndigheten bör genom hjälp och stöd bistå den enskilde vid omval.19 LOV finns det bestämmelser om rättsmedel. En leverantör, som inte godkänts av den upphandlande myndigheten, kan göra gällande att denna myndighet brutit mot en bestämmelse i LOV, och får ansöka om rättelse hos allmän förvaltningsdomstol (10 kap. 1 § LOV). Av 10 kap. 5 § LOV framgår att en sökande kan begära skadestånd i allmän domstol om den upphandlande myndigheten inte följt bestämmelserna i . Regeringen har beslutat att har tillsyn över valfrihetssystem enligt LOV. Verket får inhämta de upplysningar från de upphandlande myndigheterna som är nödvändiga för tillsynen. Upplysningarna ska i första hand inhämtas genom ett skriftligt förfarande. Om det p.g.a. materialets omfång, brådska eller något annat förhållande är lämpligare, får upplysningarna i stället inhämtas genom besök hos den upphandlande myndigheten eller muntligen.20 Den upphandlande myndigheten är skyldig att tillhandahålla de upplysningar som tillsynsmyndigheten begär.21 2008/09:29 s. 100. 2010 kap. 8 § LOV. 2110 kap. 9 § LOV. Övergripande principer och lagar LOV gäller som nämnts endast för valfrihetssystem inrättade av kommunala myndigheter och vissa med dem likställda organ. Frågan om statliga myndigheters inrättande av valfrihetssystem har behandlats i regeringens propositioner Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60) och Valfrihetssystem hos Arbetsförmedlingen (prop. 2009/10:146). Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare trädde i kraft dels, , dels . Lagen innehåller regler om ansvar och insatser som syftar till att underlätta och påskynda de anlända invandrarnas etablering i arbets- och samhällslivet. Arbetsförmedlingen ska tillhandahålla ett eller flera valfrihetssystem som ger de nyanlända rätt att välja en av myndigheten godkänd och kontrakterad leverantör av vissa tjänster, en s.k. etableringslots. I lagen anges att LOV ska tillämpas när Arbetsförmedlingen tillhandahåller valfrihetssystem vid upphand- ling av etableringslotsar. Det innebär att myndigheten ska förfara på samma sätt som kommunala myndigheter som tillhandahåller valfrihetssystem vid upphandling av tjänster inom hälsovård och socialtjänster. Lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen trädde i kraft . Lagen innebär att Arbetsförmedlingen får besluta att tillhandahålla valfrihetssystem för tjänster som upp- handlas inom myndighetens arbetsmarknadspolitiska verksamhet, framför allt vid användningen av kompletterande aktörer, t.ex. jobbcoacher. tillhandahåller valfrihetssystem ska myndigheten tillämpa LOV. 2.5.1Tillsyn över statliga myndigheter Hos statliga myndigheter sker det en intern kontroll och gransk- ning. Tillsyn över myndigheter utövas dessutom av Justitieom- budsmannen (JO) och Justitiekanslern (). Därutöver granskas och kontrolleras verksamheten av och ibland också av regeringens stabsmyndigheter. JO granskar myndigheter ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv. JO granskar ärenden på enskildas respektive på eget initiativ. Övergripande principer och lagar JO:s besök i organisationen begär JO i förväg fram ett antal ärenden, dels några av de äldsta ärendena inom vissa ärendeslag, dels ett antal slumpmässigt utvalda ärenden och granskar hand- läggningen av dessa. JK har i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Tillsynen har till syfte att kontrollera att lagar och andra författningar efterlevs. har JK:s tillsynsverksamhet begränsats. JK har en mer över- gripande tillsyn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK kan inte ompröva beslut som fattats av andra myndigheter. JK bestämmer om en anmälan från en enskild ska föranleda några åtgärder. genomför årlig revision men också effektivitets- revision. Fokus ligger på lika behandling och rättssäkerhet. I den årliga revisionen granskar och bedömer om de statliga myndigheternas årsredovisningar är tillförlitliga och korrekta, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer aktuella regler och beslut. granskar omkring 250 årsredovisningar. Effektivitetsrevision innebär att granskar hur effektiv den statliga verksamheten är. Granskningarna utgår från beslut och omfattar regeringens genomförande, styrning, uppföljning och rapportering till . granskar också myndigheternas genomförande och rapportering till regeringen. Riksrevisorerna beslutar självständigt vad som ska granskas genom effektivitetsrevisionen och hur granskningen ska genomföras. presenterar riksrevisorerna en granskningsplan där de redovisar den övergripande inriktningen för granskning . Regeringen kan således inte lämna uppdrag till . Varje effektivitetsgranskning publiceras i en granskningsrapport där presenterar iakttagelser och lämnar rekommenda- tioner till de granskade myndigheterna. Rapporterna överlämnas till som i sin tur överlämnar dem till regeringen för behandling. ska regeringen redogöra för vilka åtgärder den har vidtagit eller avser vidta. Berört utskott behandlar sedan skrivelsen och slutligen fattar beslut i ärendet. Statskontoret och kan på regeringens uppdrag granska myndigheten. Detta kan vara både övergripande granskningar, t.ex. Statskontorets uppdrag att följa en myndighets förändringsarbeten, eller mer avgränsade uppdrag som att utvärdera den finansiella samordningen. Övergripande principer och lagar Tydligare krav på intern styrning och kontroll De regler som ställs upp i myndighetsförordningen (2007:515) och i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll innebär ökade krav på förvaltningsmyndigheter under regeringen att ha en fungerande egenkontroll. Myndighetens ledning har givits ett uttalat ansvar inför regeringen för att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel (3 § myndighetsförordningen). För att uppfylla detta ska myndighetens ledning säkerställa att det vid myndigheten finns intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (4 § myndighetsförordningen). I förordningen om intern styrning och kontroll anges att med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen. I förordningen om intern styrning och kontroll (2–6 §§) ställs krav på riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. En riskanalys ska göras i syfte att identifiera omständigheter som utgör risk för att verksamheten inte bedrivs på sådant sätt att kraven i myndighetsförordningen fullgörs och med ledning av riskanalysen ska åtgärder vidtas som är nöd- vändiga för att myndigheten ska uppfylla kraven i 3 § myndighets- förordningen med rimlig säkerhet. Den interna styrningen och kontrollen ska systematiskt och regelbundet följas upp och bedömas. Slutligen ska riskanalysen, kontrollåtgärderna samt uppföljningen och bedömningen dokumenteras. Kammarkollegiet utövar tillsyn över de auktoriserade teckenspråks- tolkarnas verksamhet. Den som är missnöjd med en tolk kan anmäla detta till kollegiet. Om det finns anledning till det, kan kollegiet vidta disciplinära åtgärder, antingen genom att ge tolken en varning eller genom att återkalla auktorisation. Övergripande principer och lagar 2.6Tolktjänst i , och När det gäller tillhandahållande av tolktjänst tillämpar delvis sektorsansvarsprincipen. Rätt till tolktjänst i förskola, grundskola och gymnasieskola finns i opplaeringsloven. Tolktjänst i förskola och grundskola finansieras av kommunerna och tolktjänst i gymnasie- skola finansieras av fylkeskommunerna.