sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Även om det inte finns barn folkbokförda i ett hushåll, kan det alltså ändå finnas minst en förälder i hushållet som har barn som denne är försörjningsansvarig för, och som har att samarbeta med en annan förälder i frågor som rör barnet. Utredningens analyser visar att det finns cirka 175 000 hushåll i den situationen. Kraftig ökning av barns växelvisa boende har det växelvisa boendet för barn ökat kraftigt, och utvecklingen har varit särskilt markant. bor (enligt vissa undersökningar ) av barn till särlevande föräldrar växelvis hos dem båda. av barn med särlevande föräldrar bor antingen hela eller merparten av tiden med sin mamma. Motsvarande andel för barn boende hos pappa är tio pro- cent. Det finns flera tänkbara orsaker till den kraftiga ökningen av barns växelvisa boende. Kvinnors ökade arbetskraftsdeltagande och ett alltmer jämställt föräldraskap har sannolikt haft stor betydelse för att det gemensamma omsorgsansvaret och viljan att dela den vardagliga omsorgen om barnen har ökat. De flesta föräldrar fort- sätter att ha gemensam vårdnad om barnet även efter en separation. Detta kan också ha betydelse för att det numera finns en ökad medvetenhet om barnets behov av båda sina föräldrar. Det växel- visa boendet erbjuder goda möjligheter att både dela och uppleva vardagen med barnet och att utveckla en personlig relation till bar- net. En annan faktor som kan ha betydelse är att ingen av föräldrarna kan åläggas att betala underhållsbidrag för barnet vid växelvis bo- ende, och vissa familjeekonomiska stöd kan sökas av båda föräl- darrna, eller fördelas mellan dem vid växelvis boende för barnet. Ett ökat fokus på barns rättigheter och en ökad medvetenhet om barns behov, och en uppfattning om att denna boendeform är bäst för barnet, kan också ha inverkat på föräldrarnas val. Sammantaget tyder utvecklingen på att det växelvisa boendet för barn kan komma att bli alltmer normativt för särlevande föräldrar . Föräldrar med barn som bor växelvis samarbetar bäst Hur föräldrarna fördelar den faktiska försörjningen av barnet mel- lan sig hänger nära samman med hos vem av föräldrarna barnet bor. Ju mer tid barnet fördelar mellan sina föräldrar desto mer tycks föräldrarna dela på engagemang och kostnader för barnet, och desto bättre tycks de också samarbeta i frågor som rör barnet. Samarbetet fungerar tämligen väl för de flesta föräldrar med barn som bor växelvis, medan en stor andel boföräldrar och umgänges- föräldrar uppger att de har ett mindre välfungerande samarbete. Bland alla grupper av föräldrar finns det de som uppger att sam- arbetet fungerar dåligt eller mycket dåligt. Den fråga som föräldrar i alla grupper samarbetar bäst om är barnets boende, medan sam- arbetet om ekonomi rörande barnet fungerar sämst. Samarbetet mellan föräldrarna är i hög grad personberoende och varierar utifrån personliga, sociala och ekonomiska förutsättningar. Samarbetet tenderar att försämras och ju äldre barnen är. Detta gäller särskilt samarbetet mellan boföräldrar och föräldrar där barnet inte bor. Regelbunden kontakt med båda föräldrarna har betydelse för barns välbefinnande Barn som bor ihop med båda föräldrarna i en s.k. kärnfamilj och barn som bor växelvis hos föräldrarna, har vid frågor om sin livs- situation och sitt välbefinnande ofta gett likartade svar som tyder på att dessa barn mår bättre, har mer fritidsaktiviteter och bättre relation till båda sina föräldrar. Utredningens undersökningar visar att för barn som bor enbart eller större delen av tiden med en för- älder verkar utsattheten öka, såväl ekonomiskt som känslomässigt. Barn som har tillgång till fler vuxna har större utrymme för materi- ella tillgångar, de uppfattar att det finns mer tid för dem och de verkar generellt må bättre. Utredningen kan inte uttala sig om det är så att vissa boende- former ger bättre förutsättningar för barnets välmående, eller om det är så att en viss boendeform väljs med anledning av att föräld- rarna har ett gott samarbete. Det är förmodligen vanligare att för- äldrar som är engagerade i barnet väljer ett växelvist boende än när endast den ena föräldern är engagerad i barnet. Det går alltså inte att dra några säkra slutsatser om att det är boendeformen i sig som skapar en viss livssituation för barnet. Ekonomi som ett samarbetshinder Utredningen kan konstatera att särskilt när kommunikationen och förtroendet mellan föräldrarna inte fungerar, kan ekonomiska frå- gor om barnet vara en konfliktdrivande faktor som hämmar eller försvårar samarbete. Särskilt i de fall båda föräldrarna har en låg inkomst eller om det råder ojämlika inkomstförhållanden mellan dem kan rätten till familjeekonomiska förmåner bli en konfliktdri- vande faktor som påverkar föräldrasamarbetet och ytterst barnet. Barnet kan uppfattas som bärare av olika ekonomiska förmåner, och användas som ett slagträ i föräldrarnas konflikt om ekonomi och andra frågor som rör barnet. Detta kan särskilt vara fallet då båda föräldrarna tar del i kostnader för barnet men där endast den ena föräldern har möjlighet att uppbära en familjeekonomisk förmån. Behov av ett anpassat och moderniserat familjeekonomiskt regelverk Det finns inga tecken på att de senaste årens utveckling av barns växelvisa boende kommer att avstanna. Enligt utredningen tyder utvecklingen snarare på att alltfler föräldrar vill ta ett gemensamt ansvar för sitt barn, även i de fall föräldrarna väljer att inte leva till- sammans. Antalet växelvis boende barn var betydligt färre då de flesta av de nuvarande familjeekonomiska stöden infördes. De ekonomiska familjestöden är därför anpassade efter om en förälder har barnet folkbokfört hos sig, eftersom detta har ansetts vara likställt med barnets varaktiga bosättning. Att alltfler särlevande föräldrar genom växelvis boende barn tar ett gemensamt ansvar för barnet innebär att den ena föräldern kan betraktas som exklusiv boför- älder. Utredningen kan dock konstatera att flera av de nuvarande familjeekonomiska stöden är konfliktdrivande i den meningen att de inte fördelas mellan särlevande föräldrar utifrån den försörj- ningsbörda som en förälder kan antas ha med anledning av att ett barn bor eller vistas i hushållet. Att i en större utsträckning ta hänsyn till detta skulle sannolikt öka särlevande föräldrars förut- sättningar att komma överens, och att ta ett fortsatt gemensamt ekonomiskt ansvar för barnet efter en separation. Detsamma torde gälla i de fall föräldrarna aldrig har bott tillsammans. En fördelning av familjeekonomiska stöd som på ett bättre sätt än beaktar den försörjningsbörda en förälder kan ha för barn i hushållet torde uppfattas som mer rättvis av föräldrarna. Det torde generellt sett också vara i större grad överensstämmande med den kostnadsfördelning som föräldrarna enas om som särlevande. Ut- redningens undersökningar tyder på att en majoritet av de föräldrar vilkas barn bor växelvis, ansvarar för de kostnader som uppstår när barnet bor hos föräldern. Lagstiftningen bör inte ge uttryck för att en boendesituation är att föredra framför någon annan, utan bör sträva efter att vara så neutral som möjligt i förhållande till föräldrarnas beslut om ett bo- ende som enligt dem kan vara förenligt med vad som är det bästa för barnet. Regelverken för de familjeekonomiska stöden bör där- för anpassas i förhållande till dagens familjebildning och barns bo- endemönster. Mål och syfte med utredningens förslag Målet för utredningens arbete är att tydliggöra föräldrarnas gemen- samma ansvar för barnets omsorg och försörjning även när de inte lever tillsammans. Ett annat mål är att undanröja samarbetshinder och underlätta för särlevande föräldrar att komma överens och samarbeta i såväl ekonomiska som andra närliggande frågor som rör barnet. Utredningens förslag syftar därför till att: -bättre anpassa regelverken för de familjeekonomiska stöden till förändrade familjemönster och boendeformer för barnet. Detta är särskilt påkallat pga. den kraftiga utvecklingen av växelvis bo- ende för barn och bedöms öka möjligheterna till fördelning av olika familjeekonomiska stöd utifrån respektive förälders antagna försörjningsbörda för barnet, -tydliggöra föräldrarnas primära och gemensamma försörjnings- ansvar för barnet genom att öka incitamenten för att de själva ska komma överens om ett underhållsbidrag för barnet, -öka föräldrarnas valfrihet i frågor som rör barnets boende och försörjning genom att minska betydelsen av barnets folkbok- föring och därmed minska de incitament som kan påverka för- äldrarnas överväganden om barnets boende och vistelse i respek- tive föräldrahushåll, samt -öka utbudet av informations- och stödinsatser för att föräld- rarna ska kunna göra välinformerade val i frågor som rör barnets boende, umgänge och försörjning. Förslag till åtgärder för att undanröja konfliktdrivande faktorer i regelverken och anpassa regelverken till barns boendemönster Utredningen lämnar ett antal förslag som syftar till att undanröja konfliktdrivande faktorer i de familjeekonomiska regelverken. Det handlar bl.a. om att på bättre sätt än ta hänsyn till att det kan finnas barn i ett hushåll, även om barnet inte är folkbokfört i hus- hållet, samt öka hänsynen till föräldrarnas antagna försörjnings- börda för barnet. Utökade möjligheter för båda föräldrar att vara mottagare av allmänna barnbidrag Dagens familjebildning och den kraftiga utvecklingen av barns växel- visa boende liksom ett alltmer jämställt föräldraskap, visar att för- äldrar i en allt större utsträckning tar ett gemensamt ansvar för barnets omsorg och försörjning. De flesta föräldrar har dessutom gemensam vårdnad om barnet även efter en separation. Den ökade gemensamma omsorgen om barnet återspeglas dock inte tillräckligt i bestämmelserna om barnbidrag. Utredningen anser att föräldrarna själva ska ha valfrihet att bestämma om en av dem eller båda ska vara mottagare av barnbidraget. Utredningen föreslår därför att föräldrarna gemensamt ska kunna anmäla om en av dem eller båda ska vara mottagare av det allmänna barnbidraget. Om inte någon anmälan om bidragsmottagare görs i samband med att rätten till barnbidrag inträder, eller om föräldrarnas anmälan inte är sam- stämmig, föreslås båda föräldrarna vara bidragsmottagare. Barn- bidraget ska då lämnas med hälften till vardera föräldern. Att båda föräldrarna i dessa fall blir mottagare av barnbidraget skickar en tydlig signal om att båda föräldrarna är lika viktiga för barnet och att de har ett gemensamt ansvar för barnet. Detta är en omständig- het som har framhållits som viktig av föräldrar som deltagit i utredningens undersökningar. En förälder som tar lika del i försörjningsansvaret för ett barn ska inte vara beroende av att den förälder som är bidragsmottagare medger en delning av barnbidraget. Utredningen föreslår därför att när barnet bor växelvis hos föräldrarna ska barnbidraget, under vissa i lagen angivna förutsättningar, kunna lämnas med hälften till vardera föräldern efter anmälan av endast en av dem. Utökade möjligheter till vårdbidrag Endast en förälder kan beviljas vårdbidrag för arbetsinsatser eller merkostnader för ett barn med sjukdom eller funktionsned- sättning. Detta gäller även om den andra föräldern tar lika del i vård och tillsyn av barnet, och kan särskilt i de fall föräldrarna inte lever tillsammans försvåra möjligheten för denne förälder att ta hand om barnet. Utredningen föreslår därför att särlevande föräldrar som i respektive hushåll vårdar eller har merkostnader för ett barn med funktionsnedsättning eller sjukdom, ska kunna ha rätt till vård- bidrag var och en för sig. Rätten till vårdbidrag ska bedömas utifrån det totala behov av särskild tillsyn och vård som barnet har när det bor eller vistas i respektive hushåll. För att förbättra helhetssynen på barnets behov i förhållande till båda föräldrarnas insatser, föreslår utredningen också att när två sammanlevande föräldrar vårdar eller har merkostnader för ett barn i ett gemensamt hushåll, ska ansökan som huvudregel vara gemensam. Bostadsbidrag vid växelvis boende Nuvarande bestämmelser om bostadsbidrag tar inte hänsyn till om barnet bor växelvis hos sina föräldrar. Hänsyn tas därmed heller inte till hur föräldrarna sinsemellan fördelar kostnader för barnet. Det är endast den förälder som har barnet folkbokfört hos sig som kan få det särskilda bidraget för hemmavarande barn. Den andra föräldern, som barnet bor ungefär lika mycket hos, kan få ett um- gängesbidrag som är på en lägre nivå. Det finns därför en skevhet i hur bostadsbidraget fördelas mellan olika särlevandehushåll som beror på hos vem av föräldrarna barnet är folkbokfört. Detta inne- bär således att två särlevande föräldrar med likvärdiga ekonomiska förutsättningar blir olika kompenserade när barnet bor växelvis hos dem. Detta innebär också att vissa föräldrar som i bostadsbidragets mening anses som boföräldrar, och som därmed förutsätts ha bar- net boende hos sig merparten eller , i realiteten är s.k. växelvisföräldrar. Det innebär i sin tur att de genom att uppbära det särskilda bidraget för hemmavarande barn blir överkompenserade i förhållande till den försörjningsbörda de kan antas ha för barnet, eftersom barnet vistas halva tiden hos dem som de upp- bär stöd som baseras på att de har barnet boende hos sig . Utredningens analyser av bostadsbidrag och underhållsstöd vid växelvis boende har dessutom visat att de båda bidragen samman- taget ger upphov till en rad negativa och icke önskvärda effekter. Exempelvis får föräldrar med låga inkomster vars barn bor växelvis, mer i sammanlagt bidrag än vad föräldrar får vilkas barn bor i hushållet. Utredningen föreslår därför att en ny bidragsform, växelvis- bidrag, införs inom ramen för bostadsbidragets bestämmelser för hushåll som har barn som bor växelvis. Växelvisbidraget ska på motsvarande sätt som bostadsbidragets särskilda bidrag för hem- mavarande barn respektive umgängesbidrag, lämnas för att barn i olika utsträckning bor eller vistas i hushållet. Ersättningsnivåerna för bostadsbidragets växelvisbidrag föreslås vara för ett barn, för två barn och för tre eller fler barn. I samband med införandet av ett växelvisbidrag föreslås det sär- skilda bidraget för hemmavarande barn höjas med . Till- sammans med den höjning som regeringen har aviserat i budget- propositionen kommer det särskilda bidraget att lämnas med totalt till hushåll med ett barn, till hushåll med två barn och till hushåll med tre eller flera barn. Förslaget lämnar umgängesbidraget oförändrat. Avskaffat underhållsstöd vid växelvis boende I konsekvens med att utredningen föreslår ett växelvisbidrag inom bostadsbidraget, föreslår utredningen att underhållsstöd vid växel- vis boende avskaffas. För att begränsa de negativa ekonomiska kon- sekvenser som förslaget kan innebära för vissa hushåll presenterar utredningen en möjlig övergångslösning. Fördelning och avstående av föräldrapenning För att båda föräldrarna ska ha lika möjligheter att ta ut föräldra- penning på både s.k. sjukpenningnivå och lägstanivå föreslår utred- ningen att respektive föräldrapenningdagar på dessa nivåer fördelas med hälften till vardera föräldern. En förälder ska efter anmälan fortsatt kunna avstå sin rätt till föräldrapenning till förmån för den andra föräldern, med undantag för de sextio sjukpenninggrundade dagarna som är reserverade för vardera föräldern. Maxtaxa inom förskola och fritidshem – avgiftsuttag enligt platsinnehav För att utjämna skillnader i avgiftshänseende mellan olika typer av föräldrahushåll, och för att bidra till att undanröja en konfliktfak- tor mellan särlevande föräldrar föreslår utredningen att avgift för plats i förskola och fritidshem inom ramen för systemet med max- taxa, ska beräknas för det hushåll där förälder innehar en plats för barnet, dvs. utifrån ett platsinnehav. När två hushåll nyttjar en och samma plats inom t.ex. förskola eller fritidshem, ska avgifterna således enligt utredningens förslag beräknas separat för respektive hushåll. Avgifterna får dock inte tillsammans överstiga avgiften för en plats. Om så är fallet föreslås avgiften fördelas efter hushållens inkomster. Åtgärder för att betona föräldrars försörjningsansvar för barnet m.m. Föräldrarnas samarbetsförmåga kan ytterst prövas när de ska enas om ett underhåll för barnet. Frågan om underhåll för barnet torde innefatta flera konfliktdrivande aspekter mellan sär- levande föräldrar. Varje förälder är underhållsskyldig för sitt barn enligt bestäm- melser i och skyldigheten gäller oavsett om föräl- dern bor tillsammans med barnet och oavsett om denne har vård- nad om barnet. Föräldrarna ska svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När ett barn bor varaktigt hos endast en av föräldrarna, ska den andra föräldern betala underhållsbidrag för barnet. Underhålls- bidraget kan fastställas mellan föräldrarna genom avtal eller dom. Om föräldrarna av olika anledningar inte själva reglerar underhållet för barnet kan barnet ha rätt till underhållsstöd från Försäkringskas- san. Det är ett offentligt stöd som utgår till barn med särlevande föräldrar med syfte att garantera barnet en försörjning upp till en viss nivå pga. uteblivet underhållsbidrag. Utredningen anser att det finns ett flertal problem förknippade med att det finns två parallella system för att reglera underhåll för barnet. Ett sådant problem är att staten skickar dubbla budskap till föräldrarna när det finns två olika regelverk rörande föräldrars underhållsskyldighet. Det blir därför inte tillräckligt tydligt att det är föräldrarna som primärt har huvudansvaret för sina barns för- sörjning, och att statens roll är att sekundärt garantera barnets för- sörjning genom att förskottera ett uteblivet underhåll. Det ställs heller inga krav på att föräldrarna måste försöka komma över- ens eller samarbeta om barnets underhåll innan ett underhållsstöd kan komma ifråga. Ett annat problem är att det finns stora kunskapsbrister hos många särlevande föräldrar om de båda systemen för att reglera underhåll till barn. Bestämmelserna kan också ofta uppfattas som krångliga och tidsödande, och många föräldrar har pga. av regelver- kens komplexitet svårt att överblicka konsekvenserna av att välja det ena underhållssystemet framför det andra. Vidare har många föräldrar svårt att enas om vad som utgör barnets behov och vad dessa förutsätts kosta. Utredningens bedömning är att underhålls- stödets maximala belopp, och barn, har kommit att bli normbildande för vad som kan anses utgöra ett maximalt belopp för ett barns underhåll. Detta kan ekonomiskt drabba barnet och boföräldern, då beloppet i vissa situationer kan vara lägre än det underhållsbidrag som barnet skulle ha haft rätt till. Detta drabbar främst de barn som lever i de ekonomiskt sett mest svaga grupperna. Utredningens beräkningar visar att av de barn (vilket motsvarar nästan 50 000 barn) som det lämnas fullt underhållsstöd för, skulle få mer i underhållsbidrag än underhållsstödets belopp. De barn bland dessa som har en bo- förälder som tillhör den lägsta inkomstklassen skulle i genomsnitt få mer i underhållsbidrag jämfört med underhållsstöd, och bland barn som har en boförälder i de tre lägsta inkomstklasserna beräknas få ett större underhållsbidrag än . Dessutom indikerar utredningens analyser att det finns en grupp barn som inte mottar något underhåll alls för sin försörjning trots att de är berättigade till det. För vissa av dem är det dock tro- ligt att underhållsskyldigheten fullgörs på annat sätt än genom att betala ett fastställt underhållsbidrag eller att det utges underhålls- stöd. Ett grundläggande problem är att det saknas en huvudman för vägledning och stöd i ärenden om underhållsbidrag. Detta kan leda till att föräldrarna vänder sig till Försäkringskas- san och ansöker om underhållsstöd för barnet, trots att förutsätt- ningar egentligen torde finnas för att föräldrarna själva skulle kunna enas om ett underhållsbidrag. Mot denna bakgrund ifrågasätter utredningen om nuvarande underhållsregler fungerar tillfredsställande och om de är tillräckligt ändamålsenliga. Utredningen ser därför ett stort behov av att ändra grundförutsättningarna för hur underhåll regleras . Även om utredningen är förhindrad att lämna förslag som rör de civilrättsliga aspekterna av underhåll till barn, anser utredningen att flera åtgär- der behöver vidtas för att föräldrar i ökad utsträckning ska komma överens om ett underhållsbidrag för barnet. En ansvarig instans för underhållsbidrag och ökade incitament för att reglera underhåll utanför underhållsstödet Det finns ett stort behov av stödjande insatser från samhällets sida i frågor som rör underhåll till barn. Utredningen anser att det bör inrättas en instans som bistår föräldrar med råd och stöd för att i större utsträckning komma överens om avtal om underhållsbidrag i stället för att reglera underhåll via underhållsstöd. Regeringen har tidigare uttalat sin avsikt att tillsätta en utredning i denna fråga. Utredningen anser att det finns flera faktorer som talar för att För- säkringskassan skulle få ett sådant ansvar. Utredningen anser vidare att det behövs tydliga incitament för de särlevande föräldrar som har förutsättningar att avtala om ett underhållsbidrag att inte i första hand vända sig till Försäkringskas- san för underhållsstöd. Ett sådant incitament kan i vissa situationer vara en expeditionsavgift för att ska pröva en ansökan om underhållsstöd. Utredningen anser dock att framtida incitament för underhållsbidrag hellre bör utgå från att ett gott samarbete premieras och väljer därför att inte förorda en avgift. Utredningen anser också att nuvarande utformning av under- hållsstödssystemet bör förändras och i stället ersättas med ett för- skottsbidrag som baseras på föräldrarnas civilrättsliga avtal om underhållsbidrag. Så länge det finns två olika sätt att reglera under- håll på och som baseras på olika beräkningsgrunder, kommer det att finns incitament för föräldrar att vilja välja det ena sättet fram- för det andra – en situation som i sig är konfliktdrivande. Reger- ingen bör därför i särskild ordning utreda utformningen av ett nytt statligt förskottsbidrag som i stället baseras på föräldrarnas civil- rättsliga överenskommelser om underhållsbidrag. Åtgärder som rör underhållsstödet I avvaktan på en större översyn av underhållsregleringen finns det dock enligt utredningen behov av att det befintliga underhålls- stödssystemet fungerar bättre och verkar mindre konfliktdrivande än . Utredningen föreslår därför några justeringar som syftar till att komma till rätta med vissa brister inom underhållsstödet. kan underhållsstöd i princip betalas ut kontinuerligt ända fram till dess att ett barn fyller utan att det sker någon kon- troll av om det finns förutsättningar för föräldrarna att överens- komma om ett underhållsbidrag för barnet. Det bidrar därför inte till att öka incitamenten för föräldrar att själva komma överens om ett underhållsbidrag. Utredningen föreslår därför att förmånstiden för underhållsstöd tidsbegränsas och lämnas efter beslut för en period om maximalt . Därefter ska efter ansökan en förnyad prövning av rätt till underhållsstöd ske. Tidsbegränsningen ska inte gälla när underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag och inte heller i ärenden om underhållsstöd där det finns beslut om anstånd för obetalda återbetalningsbelopp. Nuvarande möjlighet till avdrag på återbetalningsbeloppet för läm- nat underhållsstöd med anledning av umgänge, s.k. umgänges- avdrag, är enligt utredningen konfliktdrivande mellan föräldrarna och ökar risken för att barnet ses som en bärare av en ekonomisk förmån. Avdragen avser dessutom förhållandevis låga belopp sett till den administration de medför. Utredningen föreslår därför att umgängesavdraget avskaffas. Inom reglerna för underhållsstöd finns alltjämt möjligheten att beakta kostnader för umgänge genom s.k. nettoberäkning av underhållsstödets och återbetalningsskyldig- hetens storlek.