sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — Den svenska arbetslöshetsförsäkringen.................................. Policyfrågor rörande utformningen av den svenska Incentives related to ............. The optimal design of UI............................................. Bilaga 9 till LU2011 Other policies influencing incentives in UI .................... labor market policies .................................................... Employment protection legislation ........................................ The Swedish UI system ............................................... Comparison with other EU countries .................................... Policy issues concerning the design of the Swedish UI Relation of UI to other policies ............................................ Business cycles and funding of UI........................................ Appendix A: Characteristics of the Swedish UI system ......... Appendix B: Characteristics of European UI systems............ Bilaga 9 till LU2011 Bilagan innehåller även en längre fördjupad text på engelska i vilken det finns referenser till internationell forskning. Den här rapporten är en översikt av den teoretiska och empiriska litteraturen om arbetslöshetsförsäkringens effekter på arbetsmark- naden. Fokus ligger på försäkringens huvuddrag: ersättningsnivån, längden på ersättningsperioden och kraven för att få ersättning. Ett stort antal studier har undersökt hur olika typer av arbets- löshetsförsäkringssystem fungerar. Resultaten av dessa studier visar att arbetslöshetsförsäkringen utjämnar konsumtionen hos olika grupper på arbetsmarknaden genom att sprida riskerna över ett stort antal försäkrade. fungerar den väl vid olika typer av ekonomiska störningar och verkar som en automatisk stabilisator eftersom konsumtionen utjämnas över konjunkturcykeln. Men studierna visar också att arbetslöshetsförsäkringen minskar incita- menten för arbetslösa att återgå till arbete och bidrar således till en högre jämviktsarbetslöshet. Ett av de största problemen med arbetslöshetsförsäkringen är att den ger upphov till moral hazard; en arbetssökande kan tänkas söka mindre intensivt efter ett nytt arbete än han eller hon skulle ha gjort om det inte hade funnits någon arbetslöshetsförsäkring. Problemet med moral hazard upp- står på grund av att det är svårt att verifiera sökaktiviteten hos de arbetslösa – det finns asymmetrisk information mellan försäk- ringsgivaren och den arbetssökande. Vid utformningen av arbets- löshetsförsäkringen måste man därför beakta avvägningen mellan försäkring och incitament. Bilaga 9 till LU2011 2 Arbetslöshetsförsäkringen och arbetslöshet – Teori Arbetslösheten i jämvikt beror av inflödet till och utflödet ur arbetslöshet. Den totala effekten av arbetslöshetsförsäkringen på arbetslösheten beror av dess relativa effekt på dessa båda flöden. Arbetslösa kan påverka sina möjligheter att komma ur arbets- lösheten genom att välja hur mycket de ska anstränga sig för att hitta ett arbete och hur hög lön de ska kräva för att acceptera ett jobberbjudande. Gör man arbetslöshetsförsäkringen mer generös genom en högre ersättning eller medför det två motriktade effekter: För det första uppstår en negativ incitamentseffekt. En mer generös ersättning minskar alternativ- kostnaden av att vara arbetslös genom att reducera skillnaden i inkomst mellan att arbeta och att inte arbeta. Därmed kan man säga att värdet av att vara arbetslös ökar, vilket leder till att arbets- sökande letar efter arbeten mindre intensivt. För det andra uppstår en positiv rättighetseffekt; värdet av att vara sysselsatt blir högre eftersom värdet av att bli arbetslös har ökat. För korttidsarbetslösa dominerar den negativa incitaments- effekten, speciellt vid höjningar av ersättningsnivån. För en given längd på ersättningsperioden är den huvudsakliga teoretiska för- väntan att sannolikheten att finna ett jobb ökar med tiden som en arbetssökande får ersättning. Detta är resultatet av att ju närmare den arbetssökande kommer tidpunkten då ersättningen upphör, desto lägre blir värdet av att vara arbetslös. Som ett resultat av detta kommer en sökande som närmare sig ersättningsperiodens slut att anstränga sig mer för att finna ett jobb och vara mer villig att acceptera jobberbjudanden med lägre lön. För arbetslösa nära ersättningsperiodens slut (och de som passerat denna tidpunkt) och de som inte har rätt till ersättning dominerar incitaments- effekten. Därför kommer en höjning av ersättningen att ha en negativ effekt på utflödestakten ur arbetslöshet för korttidsarbets- lösa, men ha en positiv effekt på utflödestakten för långtidsarbets- lösa och de som inte har rätt till ersättning. Totaleffekten är därför a priori tvetydig. Det är dock troligt att effekten är negativ, efter- som den direkta effekten av ökningen i värdet av att vara arbetslös nu är större än den indirekta effekten av att värdet av att vara Bilaga 9 till LU2011 En förlängning av ersättningsperioden påverkar de arbetslösas beteende med den största effekten för dem som befinner sig nära slutet av sina ersättningsperioder. Den ökning av värdet av att vara arbetslös som uppstår om arbets- löshetsförsäkringen görs mer generös kan också öka inflödet in i arbetslöshet. Det finns flera skäl till detta. För det första kan en ökning av värdet av att vara arbetslös skapa incitament för dem som befinner sig utanför arbetskraften att träda in på arbetsmarknaden. För det andra kan mer generösa ersättningar pressa upp lönerna, vilket kan medföra att företag säger upp personal. Effekten på inflödet till arbetslöshet kan dock mildras om arbetslöshetsförsäk- ringen bidrar till en högre matchningskvalitet och därmed en högre produktivitet. För det tredje kan en mer generös ersättning göra att anställda blir mer benägna att säga upp sig från sina jobb och istället begära arbetslöshetsersättning. Sammanfattningsvis är det från ett teoretiskt perspektiv troligt att en mer generös arbetslöshetsförsäkring (högre ersättningsnivå och/eller längre ersättningsperiod) leder till en högre jämvikts- arbetslöshet genom ett ökat inflöde och ett minskat utflöde ur arbetslöshet. Det är tänkbart att arbetslöshetsförsäkringen inte bara påverkar de arbetslösas incitament att söka efter jobb, utan också påverkar dem efter arbetslöshetsperioden. Det finns flera mekanismer och utfall som är relevanta. För det första kommer mer generösa ersättningar att ha en positiv effekt på de löner som de arbetssökande som hittar ett jobb får. Förklaringen är att en högre ersättning gör arbetslösa mer kräsna med vilka löner de är villiga att acceptera. För det andra fungerar högre ersättning som en subvention för arbets- sökande då det innebär mer tid att inte bara finna vilket jobb som helst utan finna det rätta jobbet. På en arbetsmarknad med sökfrik- tioner kommer ersättningen att öka matchningskvaliteten mellan jobb och arbetssökande, eftersom arbetslösa bara accepterar jobb Bilaga 9 till LU2011 som passar dem väl. Dessa arbeten blir troligen mer varaktiga och ökar de anställdas produktivitet. 3 Optimal utformning av arbetslöshetsförsäkringen En arbetslöshetsförsäkring med en fallande ersättningsprofil brukar betraktas som optimal när moral hazard förekommer eftersom den ger de arbetslösa starka incitament att söka efter jobb. De flesta har en arbetslöshetsförsäkring med en fallande ersättningsprofil i form av ett tudelat ersättningssystem där anställda som förlorar sina jobb får arbetslöshetsersättning och därefter får andra former av arbetslöshets- understöd. En tudelad arbetslöshetsförsäkring utnyttjar den rättig- hetseffekt som diskuterades ovan genom att ge de arbetslösa som befinner sig nära ersättningsperiodens slut eller som inte har rätt till ersättning incitament att söka aktivt efter jobb. För att avskräcka sysselsatta från att själva säga upp sig från sina jobb, eller inte anstränga sig på jobbet, bör systemet vara utformat så att konsumtionen faller kraftigt vid starten på arbetslöshets- perioden. Karensdagar, då ingen ersättning betalas ut, kan vara en metod för att avskräcka sysselsatta från att sluta sina jobb. Ett annat sätt är att bara betala ut ersättning till arbetslösa som blivit uppsagda av arbetsgivaren och inte till dem som själva valt att sluta. Ett annat potentiellt problem är att arbetslösa som väl har hittat ett jobb kan säga upp sig, eller provocera fram en uppsägning, för att därigenom få tillgång till en högre arbetslöshetsersättning. För att förhindra att personer kombinerar arbetslöshet med korta anställningar är det viktigt att man ställer krav på de arbetssökande för att de ska rätt till ersättning. En optimalt utformad försäkring bör utformas utifrån de arbetslösas sysselsättningshistorik, så att omfattningen av försäkringen ökar med den tid de har varit syssel- satta. I de flesta arbetslöshetsförsäkringssystem inkluderar kraven för att få ersättning ett krav på att den försäkrade ska ha varit sysselsatt . När dessa villkor inte uppfylls har den arbetslöse antingen inte rätt till ersättning eller har bara rätt till den ersättning som kvarstår från förra gången personen var arbetslös. Bilaga 9 till LU2011 4Empiriska resultat om arbetslöshetsförsäkringens effekter Ett antal studier har utnyttjat förändringar i ersättningsnivån i olika europeiska länder för att studera arbetslöshetsförsäkringens effekter på arbetsmarknaden. I några länder har ersättningen sänkts (till exempel i och ), medan den har höjts i andra (till exempel i ). Utvärderingar tyder på att en sänkning av ersättningsgraden ökar sannolikheten att arbetslösa får jobb, medan en höjning ökar arbetslöshetstiden. Arbetslösa som har tillgång till en mer generös ersättning tenderar att lämna arbetslösheten lång- sammare de täcks av försäkringen. Forskningen om effekterna av ersättningsperiodens längd på utflödet från arbetslöshet är omfattande både i och i . Ett vanligt resultat i de flesta studier är en stor ökning (en så kallad spik) i utflödet nära den tidpunkt då ersättningsperioden tar slut. Vidare visar sig en förlängning av ersättningsperioden leda till kraftiga negativa incitamentseffekter. Arbetslösa reagerar på för- längningen av ersättningsperioden genom att ändra sin sökaktivitet, vilket minskar utflödestakten ur arbetslöshet precis innan för- ändringen äger rum och flyttar spiken i sannolikheten att de arbets- lösa finner ett jobb till den nya tidpunkt då ersättningsperioden tar slut. En viktig aspekt när man utformar en optimal arbetslöshetsför- säkring är att veta vilken av de två huvudkomponenterna i ersätt- ningssystemet – ersättningsnivån eller längden på ersättnings- perioden – som har störst effekt på de arbetslösas beteende. Den forskning som finns på området tyder på att båda typerna av förändringar av ersättningssystemets generositet leder till längre arbetslöshetstider. Som teorin förutspår, sker den största effekten av en höjd ersättningsnivå tidigt i arbetslöshetsperioden, medan den största effekten av en förlängning av ersättningsperioden sker nära den tidpunkt då ersättningsperioden tar slut. Den huvudsakliga slutsatsen från den empiriska litteraturen om utflödet från arbetslöshet är att en fast längd på ersättnings- perioden ger incitament att hitta ett jobb nära den tidpunkt då ersättningen tar slut. Detta ger empiriskt stöd till den teoretiska analysen av en optimal arbetslöshetsförsäkring med en fallande ersättningsprofil, vilken kan uppnås genom en tudelad försäkring. Ett bekymmer är dock att kvaliteten på de jobb som de arbetslösa får också kan påverkas. En högre utflödestakt från arbetslöshet kan Bilaga 9 till LU2011 vara förenad med en lägre kvalitet på jobben och en högre sanno- likhet att de som får dessa jobb återfaller i arbetslöshet. Den huvudsakliga slutsatsen från den empiriska litteraturen om inflödet i arbetslöshet är att flödet från sysselsättning till arbets- löshet ökar betydligt så snart kraven för att få ersättning från arbets- löshetsförsäkringen uppfylls och då de anställda har kvalificerat sig för det högsta möjliga antalet ersättningsdagar. Vidare tyder resultaten på att förändringar i kraven för att få ersättning har en stor effekt på sysselsättningens varaktighet. Arbetsgivarna spelar en viktig roll i justeringen av sysselsättningens längd genom att förändra tidpunkterna för när uppsägningarna sker så att många anställningar som precis uppfyllde de gamla kraven förlängs så att de precis uppfyller de nya kraven för att få ersättning. 5 Den svenska arbetslöshetsförsäkringen Den svenska arbetslöshetsförsäkringen tillhandahålls av 32 själv- ständiga arbetslöshetskassor, som täcker de verksamhetsområden eller yrken som omfattas av olika fackförbund. Alla arbetslöshets- kassor måste godkännas och registreras hos Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen (IAF), som övervakar arbetslöshetsför- säkringssystemet och är ansvariga för att se till att kassorna följer de lagar och regler som beslutats av riksdag. Arbetslöshetsförsäkringen finansieras av skatteintäkter och medlemsavgifter till arbetslöshetskassorna. Medlemskapet är fri- villigt och man måste vara medlem för att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning. Arbetslösa som inte är med- lemmar i en arbetslöshetskassa har rätt till ett grundbelopp, vilket är betydligt lägre än den maximala inkomstrelaterade ersättningen. Grundbeloppet betalas bara ut till dem som är , medan den inkomstrelaterade ersättningen inte har någon åldersgräns. Båda grupperna av arbetslösa har rätt till ersättning om de uppfyller vissa arbets- och sökvillkor. Arbetslösa har bara rätt till ersättning om de innan arbetslösheten har arbetat minst eller minst fördelat på sex sammanhängande månaders arbete med minst 50 timmars arbete . Sökkravet innebär att man ska vara registrerad vid Arbetsförmedlingen, vara redo att ta ett jobb, aktivt söka efter ett arbete och acceptera lämpliga jobberbjudanden. Arbetslösa som varken uppfyller kraven för inkomstrelaterad Bilaga 9 till LU2011 ersättning eller för grundbeloppet kan få försörjningsstöd, vilket är ett behovsprövat stöd som administreras av kommunerna. Kom- munerna kan ställa krav på deltagande i olika former av aktiverande åtgärder. Ersättning betalas ut enbart för arbetsdagar och ersättnings- periodens längd är (). Ersättningen förlängs dock för personer som har barn när förbrukats. Ersättningsperioden inleds med . Arbetslösa som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa, men uppfyller övriga krav får ett grundbelopp. Grundbeloppet betalas ut i proportion till hur mycket man arbetat och motsvarar per dag för en person som arbetat heltid. Arbetslösa som har rätt till inkomstrelaterad ersättning får ett belopp som är baserat på deras tidigare lön, med en fallande ersättningsprofil. får man av den tidigare inkomsten. Under de resterande dagarna 300 reduceras ersätt- ningen till av den tidigare lönen. Den minsta ersätt- ningen för den som arbetat heltid är per dag och den högsta ersättningen är per dag. Efter att ersättningsperioden tagit slut får man av den tidigare lönen om man träder in i jobb- och utvecklingsgarantin. För de som är gäller speciella regler, och de måste också delta i jobbgarantin för ungdomar efter tre månaders arbetslöshet. Jämfört med utformningen av arbetslöshetsförsäkringen i de flesta andra EU-länder är det svenska systemet väldigt likartat vad gäller kraven för att få ersättning. I fråga om kvalificeringsperioden liknar det svenska systemet det danska, men skiljer sig från andra EU-länder. Skillnaden är relaterad till kravet på medlemskap i en arbetslöshetskassa. Det krävs en minsta period av arbete för att få grundbeloppet och medlemskap i en arbetslöshetskassa för att få inkomstrelaterad ersättning. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen skiljer sig också från de flesta andra EU-länder vad gäller utformningen av ersättnings- strukturen. Den svenska ersättningskvoten har en fallande profil, där ersättningen sänks . Även om ersättningskvoten är ganska hög i början av arbetslöshetsperioden (), är ersättningskvoten mycket lägre för många högavlönande på grund av det låga taket i ersättningen. Vidare så är ersättningsperiodens längd fast och varierar inte mellan olika grupper av arbetslösa. Bilaga 9 till LU2011 6Policyfrågor rörande utformningen av den svenska arbetslöshetsförsäkringen Sammantaget är den svenska arbetslöshetssituationen relativt god. Arbetslösheten är under genomsnittet i EU och omfattningen av långtidsarbetslösheten är bland de lägsta i . Det finns dock vissa skillnader mellan grupper; arbetslösheten bland äldre är relativt låg men de äldre som blir arbetslösa stannar kvar i arbets- löshet . Utformningen av den svenska arbetslöshetsförsäkringen har tagit i beaktande alla de incitamentsmekanismer som är kända att påverka utflödet och inflödet i arbetslöshet. Dessa inkluderar en fallande ersättningsprofil, vilken är unik bland EU-länderna, och krav för att få ersättning som en kvalificeringsperiod och karens- dagar. Det finns dock några aspekter som kan förbättra både incita- ment och försäkring. För det första är den maximala längden på ersättningsperioden i inte åldersberoende, vilket innebär att alla arbetslösa får ersättning under en lika . Om äldres arbetsmarknadsposition är svag förstärks försäkringsaspekten i avvägningen mellan att ge ett bra försäkringsskydd och att reducera problemen med moral hazard. Därför kan åldersberoende ersätt- ning vara välfärdshöjande. Det är dock viktigt att beakta att längre ersättningsperioder för äldre kan reducera deras incitament att hitta jobb. Därför bör åldersberoende ersättningar kombineras med andra verktyg som ger äldre incitament att söka efter jobb. För det andra kan incitamenten att söka jobb under arbetslös- hetsperioden förstärkas genom att ändra kraven för att ha rätt till ersättning . är rätten till ersättning kopplad till sysselsättningshistoriken. Sökaktiviteten kan dock tänkas öka om man istället kopplar kvalificeringsperiodens längd till längden på arbetslöshetsperioden. Detta kan ske genom att man explicit kopplar längden på den nuvarande arbetslöshetsperioden till av arbete som krävs för att kvalificera sig för en ny ersättningsperiod . Detta inne- bär att varje ytterligare månad i arbetslöshet medför en kostnad i termer av för ersättning . Denna mekanism kan förstärka incitamenten att söka efter jobb under hela arbetslöshetsperioden och förhindra en situation där arbetslösa bara söker intensivt nära den tidpunkt då ersättnings- dagarna tar slut. Bilaga 9 till LU2011 En annan fråga är om längden på ersättningsperioden bör variera med konjunkturcykeln, vilket är fallet i . Då arbetslöshets- perioderna är längre under en lågkonjunktur kan man argumentera för att även arbetslöshetsförsäkringen bör vara mer generös i en lågkonjunktur. bör man beakta att detta även påverkar incitamenten för personer som får arbetslöshetsersättning. En förlängd ersättningsperiod under lågkonjunkturer kan förstärka problemen med moral hazard, speciellt för låginkomsttagare. Det kan också vara mer befogat att förlänga ersättningsperioden i en lågkonjunktur i länder som där övriga sociala trygghetssystem är begränsade. Vi ser inga starka skäl för att införa en konjunkturberoende arbetslöshetsförsäkring. Slutligen är ett bekymmer med den nuvarande situationen det fallande medlemsantalet i arbetslöshetskassorna. Över tiden kan detta leda till stigande medlemsavgifter, vilket kan leda till ytter- ligare nedgångar i antalet medlemmar. Denna nedgång i medlems- antal kan vara väldigt selektiv och leda till problem med snedvriden selektion där endast personer med en relativt hög arbetslöshetsrisk vill bli medlemmar. Detta påverkar arbetslöshetskassornas finansi- ella stabilitet och kan leda till en nedåtgående spiral i antalet med- lemmar i takt med att medlemsavgifterna höjs. Resultatet kan bli att en stor del av de arbetslösa blir underförsäkrade och minska antalet arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning. Bilaga 9 till LU2011 This report is on the labor market effects of unemployment insur- ance (UI) design. We provide an overview of theoretical and empirical evidence on incentives influencing the behavior of employed workers and UI recipients. We focus on the main characteristics of a UI system: the level and maximum duration of benefits and eligibility and entitlement conditions. We discuss other policies to the extent that they influ- ence UI related incentives. Focusing on the Swedish labor market and UI system, we discuss policy issues related to the structure of the UI system, its interaction with other policies and different measures across groups in the population. We also provide a dis- cussion of a UI system in which the key elements – level and dura- tion of benefits – are varying over the business cycle and issues related to the funding of the UI system. The set-up of the report is as follows. In section 2, we give an overview of theoretical and empirical studies on incentives related to unemployment insurance. Section 3 discusses interactions between the UI system and other policies such as labor mar- ket policies (ALMP), policies on social assistance (SA) and employment protection legislation (EPL). Section 4 presents some stylized facts of the Swedish labor market in relation to unem- ployment and a brief description of the Swedish UI system. We also provide a comparison of the Swedish UI system with that of the other EU countries. In section 5 we present relevant policy issues for the design of the Swedish UI system derived from the literature overview in relation to the main characteristics of the current system. The last section offers an overall assessment of the design of the UI in . Bilaga 9 till LU2011 Unemployment insurance provides unemployed workers with benefits in order to smooth consumption. Providing private unem- ployment insurance is problematic for various reasons. The first problem concerns asymmetric information. The worker has more information about his unemployment risk than the insurer. If an insurance company would establish the insurance premium on the basis of the average unemployment risk, the insurance will not be attractive for workers with a low unemployment risk. For a given insurance premium unemployment insurance is especially attractive for workers with a high unemployment risk. This causes adverse selection of 'bad' risks; the insurance company makes losses or has to increase the insurance premium. However, if unemployment insurance becomes more expensive it is even more unattractive for low risk workers. The obvious solution to this problem is that insurance companies select workers and do not allow high risks to enter or the company differentiates insurance premiums only offering high premiums to high risk individuals. Both solutions are often unacceptable from a societal point of view. While it mimics market insurance, collective unemployment insurance deviates from actuarial principles by charging premiums that do not reflect individual risks. A further problem related to private provision of unemployment insurance is moral hazard, which is related to asymmetric information about search effort. The unemployed worker may search less intensively for a new job than he would have done if no benefit was provided. Finally, unemployment risks are correlated and difficult to predict. In a recession many workers become unemployed at the same time. If recessions would be pre- dictable they could be accounted for when establishing the UI premiums. However, the unpredictability of correlated events Bilaga 9 till LU2011 requires adjustments of UI premiums to avoid UI funds going bankrupt. Only the state has the power to enforce these adjust- ments. For all these reasons unemployment insurance is usually a mandatory and collective arrangement. Numerous studies have analyzed various aspects of the func- tioning of the unemployment insurance system.