sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — har fått i uppdrag av Utredningen om Framtida Hantering av Systemansvaret för Gas m.m. () (N 2010:05), att analysera effekterna på tarifferna om EOn:s och Swedegas transmissions- system för naturgas slås samman till ett enda system: Förutsättningar skapade av en marknad som bl.a. karaktäriseras av ett naturligt monopol var ett viktigt skäl till dagens ägar- struktur för transmissionsnätet. En annan viktig faktor var de ambitioner som dåvarande och hade vad gällde att utveckla den sydsvenska respektive den mel- lansvenska naturgasmarknaden. Den rådande ägarstrukturen skapade en delad frimärkstariff för transport i transmissionsnätet. Transitering från till den norra delen av den svenska naturgasmarknaden (från och norrut) kostar i genomsnitt /kWh. Transitering till den södra delen av den svenska marknaden kostar i genomsnitt /kWh. Till detta kommer kost- naden för distribution i den mån sådan utnyttjas. Av den totala kostnaden för transmission från till , utgör den svenska andelen (norr) respek- tive (söder) Rådande kostnads- och tariffstruktur för transmission kan hypo- tetiskt sett bevaras efter en sammanslagning av transmissions- systemen. Huruvida detta är praktiskt möjligt eller önskvärt har inte analyserats. En aritmetisk sammanslagning av trans- missionssystem baserat på inrapporterade Årsrapportdata till leder till en genomsnittlig tariff på /kWh . En sammanslagning skulle leda till en tariffutjämning mellan den norra delen och den södra delen. Kostnaderna för att transitera till den norra delen skulle öka med räknat på data . Kunderna i söder skulle få motsvarande minskning. För de enskilda kund- erna skulle höjningarna i norr bli avsevärt högre än minskningen i söder. Det beror på att gasanvändningen är högre i söder. För en industrikund i norr som förbrukar 100 GWh ökar kost- naden med , motsvarande minskning i söder blir . För en storkund som förbrukar blir motsvarande förändringar en ökning med i norr och en minskning med i söder. Avgörande för hur stor utjämningen blir är valet av vilket år som väljs som utgångspunkt för definitionen av skälig avkast- ning för systemen. Om 2009 väljs som utgångspunkt för beräk- ningen, blir utjämningsbehovet . Om väljs som utgångspunkt, blir utjämningsbehovet . Vilket år som bör väljas är en fråga om tillsyn. En strukturaffär behöver inte nödvändigtvis innebära en tarifför- ändring. I den svenska regleringen är nuanskaffningskostnaden (NUAK) avgörande för tariffnivån, inte en eventuell köpeskilling vid ett förvärv. Ett förvärvande nätföretag kan dock frivilligt välja att använda köpeskillingen som utgångspunkt för tariff- sättningen om tariffen understiger vad som ger skälig avkast- ning. Flera andra faktorer finns som kan påverka tariffnivån hos ett nätföretag, bl.a. marknadens betalbarhet, opinionstryck, tariff- strukturen eller kombinationer av tariffstrukturer, typ av mark- nadsmodell. Detta avsnitt innefattar en kvalitativ analys av de effekter som kan uppstå om systemansvaret i de delar som avser försörjningstrygg- heten överförs till en privat aktör. Analysen belyser effekterna och sammanfattas i termer av styrkor, svagheter, möjligheter och hot om en privat aktör tilldelas till en sådan roll. Analysen avser att beskriva tänkbara styrkor, svagheter, möjlighe- ter och hot kopplade till att systemansvarsverksamheten rörande försörjningstryggheten för gas överförs till en privat aktör. bedrivs verksamheten av en offentlig aktör i form av (). Analysen utgår från följande av angivna förutsättningar. () utses till behörig myndighet enligt gasförsörjningsförordningen (994/2010) och fortsätter därmed som ansvarig myndighet för försörjningstrygg- heten för gas. Svenska kraftnäts nuvarande myndighetsuppgifter på området överförs genom lag till en privat aktör i samband med överför- ingen av systemansvarsverksamheten för gas. Förvaltningen av infrastrukturen för gas kommer även fortsätt- ningsvis att ske i icke-statlig regi, dvs. privat ägande av trans- missionssystemet Framtida investeringar i infrastruktur för naturgas kommer att ske på kommersiell grund, dvs. privat kapital vid nyinvesteringar i nya tillförselledningar Privat ägande av transmissionssystemet förslag att rollen som TSO/transmissionsnätsoperatör ska separeras från rollen som systemansvarig myndighet/system- balansansvarig Som tidigare beskrivits ägs högtryckssystemet av fler än en ägare. ägde Swedegas huvuddelen av transmissions- nätet, Figur 3.1. Från till söder om äger E.On ledningarna från första svetsskarv efter Swedegas ledning till och med . I finns endast ett naturgaslager, Skallen, det ägs och drivs av E.On. I övrigt kan lagring av naturgas i ske genom linepack.1 I och med att naturgasen enbart är etablerad längs den svenska har den från ett nationellt perspektiv en mycket begränsad andel av energiförsörjningen på . Inom de områden där naturgasen är etablerad har den däremot en betydande mark- nadsandel på . Den är även en kritisk råvara för flera av största industrier. Naturgasen är även betydelse- full för fjärrvärme- och elproduktion bl.a. i och . Regionalt sett är därmed naturgasen lika betydelsefull i som i andra delar av . Frågor kring försörjningstrygghet fokuserar ofta på hur konsu- menterna drabbas då gas på många platser används till uppvärmning av småhus o.d. Även i intar konsumenterna en särställning. Försörjningstrygghetsfrågor är dock även av central betydelse för övriga kunder, i synnerhet för vissa storförbrukande, bl.a. kemiska industrier. Naturgas används både som energibärare och råvara av större industrier som är verksamma på den internationella mark- naden. För flera företag utgör naturgasen inte en utbytbar resurs, i vart fall inte på kort sikt. För dessa företag är försörjningstrygghet ett nyckelbegrepp eller snarare en överlevnadsfråga, eftersom de endast kan hantera mycket korta avbrott utan långsiktiga kon- sekvenser för verksamheten. Ett ledningshaveri som inbegriper ett brott på sjöledningen kan ta veckor att återställa. Ett avbrott på råvarutillförseln kan vara tillräckligt för att helt underminera kundernas förtroende för vissa av dessa industrier, med mycket långsiktiga konsekvenser som följd. Den svenska naturgasmarknaden har varit avbrottsfri från start, dvs. Försörjningstrygghet för naturgas kan analyseras ur flera olika per- spektiv. Framförallt är det viktigt att särskilja mellan åtgärder som syftar till att trygga gasförsörjningen från ett långsiktigt respektive ett kortsiktigt perspektiv. 1 Linepack innebär en höjning av trycket i de befintliga ledningarna i syfte att lagra gas i dessa ledningar. Med ett långsiktigt perspektiv avses åtgärder som syftar till att trygga den framtida gasförsörjningen bl.a. genom att säkerställa att det finns en framtida fungerande infrastruktur som möjliggör leveranser av gas till och inom . En viktig aspekt som kan vara av intresse är ytterligare tillförselvägar. Andra aspek- ter kan vara framtida förändringar vad gäller gasleveranser, t.ex. fysisk tillgång till en fungerande marknad för naturgas såsom TTFF2 eller andra förändringar vad gäller fysiskt ursprung för den gas som levereras till . I förlängningen kan det innebära förändrade krav på överföringsförbindelserna. Med ett kortsiktigt perspektiv ligger fokus mer på åtgärder som syftar till att trygga gasförsörjningen kopplat till behovet av att upprätthålla balansen t.ex. vid en plötslig försörjningsstörning eller förbrukningstopp. Kap. 8 a i naturgaslagen (2005:403) innehåller bestämmelser om trygg naturgasförsörjning. Den systemansvariga myndigheten (dvs. ) ska vidta de planeringsåtgärder och övriga åtgär- der inom ramen för systemansvaret som behövs för att säkerställa naturgasförsörjningen. (för dessa frågor , hädanefter Energimyndigheten3) ska ta fram en nationell plan med åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen i en krissituation samt inom ramen för tillsynsansvaret vidta sådana åtgärder i övrigt som behövs för att säkerställa naturgasförsörj- ningen. Den systemansvariga myndigheten kan kräva att en innehavare av naturgasledning, lagringsanläggning eller förgasningsanläggning vidtar de åtgärder som behövs för att säkerställa naturgasförsörj- ningen. Dessa tvingande åtgärder får inte vara mer betungande än vad som är skäligt. Företagen har rätt till ersättning från staten för den kostnad som genomförandet av åtgärderna medfört. Den systemans- variga myndigheten prövar ersättningsfrågan och har även rätt att begära in den information som krävs för att bedöma om det finns behov att vidta åtgärder. den holländska marknadsplatsen – Title Transfer Facility - en virtuell punkt på det holländska nätet. 3Se Naturgasförordning (2006:1043) 34 § samt Förordning (2007:1153) med instruktion för 2 § punkten 4. Regeringen kan enligt 8 a kap. i naturgaslagen antingen själv eller genom ett bemyndigande till den systemansvariga myndigheten meddela föreskrifter om avgifter för att finansiera de uppgifter den systemansvarige har för trygg naturgasförsörjning. Förordningen (2008:1330) om vissa avgifter på naturgasområdet innehåller bestäm- melser om avgifter för att finansiera den del av verksamheten vid och vid som sker enligt 8 a kap. i naturgaslagen, en s.k. försörjningstrygghetsavgift. Innehavare av natur- gasledning, lagringsanläggning eller förgasningsanläggning ska betala denna avgift till som ska överföra hälften av de inbetalda avgifterna till . Förordningen anger beloppet som ska betalas per normalkubikmeter överförd naturgas. Enligt naturgasförordningen (2006:1043) ska Energimyndig- heten godkänna de åtgärder som en innehavare av naturgasledning, lagringsanläggning eller förgasningsanläggning är ålagd att planera för enligt 8 a kap. 1 § naturgaslagen. Den nationella planen med åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen i krissituationer ingår som ett led i den nationella strategi ska ta fram och få godkänd av regeringen. ska samråda med och innan man beslutar om strategin eller den nationella planen. Vid planeringen för eventuella försörjningsstörningar och vid sådana tillfällen när detta inträffar ska konsumenternas naturgasförsörjning säkras i vart fall när vissa omständigheter är för handen.4 Energimyndig- heten ska i samråd med ta fram en rapport om åtgärderna för att säkerställa en tryggad naturgasförsörjning enligt direktiv /67/EG.5 har tagit fram en Plan för åtgärder för att säkerställa naturgasförsörjningen inom ramen för systemansvaret.6 I detta dokument beskrivs Svenska kraftnäts planerade åtgärder om det uppstår en störning i gasförsörjningen. Planen redovisar både de kommersiella åtgärder som Svenska kraft- nät avser att använda i första hand samt de tvingande åtgärder som 4Dessa omständigheter listas i 32 § i naturgasförordningen. 5Enligt förordning (2007:1153) med instruktion för ska Energi- myndigheten ta fram en rapport om åtgärderna för att säkerställa en tryggad naturgasförsörjning enligt direktiv /67/EG. Rapporten ska utarbetas i samråd med 6Dnr 2010/1631 därefter kan vidtas vid behov. Planen utgår från tre olika scenarier7 och redovisar kortfattat de planerade åtgärderna för respektive scenario. Förordningen (EU) nr 994/2010 om åtgärder för att trygga naturgas- försörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG (gas- försörjningsförordningen) ersätter det tidigare gasförsörjningsdirekti- vet och regelverket blir därmed direkt gällande i medlemsstaterna. Även här tydliggörs vissa aspekter såsom att marknadsmekanismerna ska användas som ett första led i hanteringen av försörjningsstör- ningar, att de åtgärder som ska vidtas under en kris ska definieras i förväg och att krisplaner ska upprättas av de behöriga myndighet- erna efter samråd med naturgasföretagen och fastställa tydliga roller och ansvar. Enligt förordningen får tvingande åtgärder endast använ- das i sådana situationer där den behöriga myndigheten har utlyst kris- nivån kris. hanteras försörjningstrygghetsfrågorna av Energimyndighe- ten samt av den systemansvariga myndigheten . föreslås bli behörig myndighet8 enligt gasförsörjningsförordningen. Detta innebär bl.a. att Energimyndig- heten ska ta fram planer för krishantering som bl.a. beskriver de tvingande åtgärder som får vidtas. Enligt gasförsörjningsförord- ningen ansvarar den behöriga myndigheten för tvingande åtgärder vilket innebär en förändring mot dagens förhållanden. Det förslag som analyseras i denna del innebär att de delar av systemansvaret som rör försörjningstrygghet överförs till en privat aktör, en s.k. systembalansansvarig. Förslaget innebär att den system- balansansvarige ska ha det övergripande ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i det nationella systemet. Den kortsiktiga balanseringen avses inte omfatta extraordinära åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen. Effekten av det innebär att en privat aktör enbart under vissa omständigheter kan komma att ges befogenhet att utöva vissa myndighetsliknande uppgifter. Förslaget innebär att ansvaret för den kortsiktiga balanseringen förs över till en privat aktör som kan 7Scenario 1 – Efterfrågan på gas är större än tillgången, t.ex. vid en produktionsstörning i . Scenario 2 – Skada på Öresundsledningen eller i dess närhet. Scenario 3 – Skada på transmissionsledningen, varvid det blir två system att balansera. 8Med behörig myndighet avses i gasförsörjningsförordningen den myndighet som har blivit utsedd att säkerställa genomförandet av de åtgärder som omfattas av förordningen. komma att ges möjlighet att använda tvingande åtgärder för säker- ställa att balansen upprätthålls. Detta innebär åtgärder som kan omfatta bortkoppling av delar av systemet eller vissa kunder, uttag från lager osv. Det kan dock endast ske om den behöriga myndig- heten förklarat att det råder kris, samt delegerat dessa uppgifter till den privata aktören. Oavsett om det är en offentlig eller privatägd aktör som hanterar sådana tvingande åtgärder ger det upphov till konsekven- ser av juridisk, ekonomisk och praktisk karaktär. Då det handlar om tvingande åtgärder som berör enskilda företag och deras till- gångar är en given förutsättning att åtgärderna utförs med stöd av gällande regelverk oberoende av ansvarig aktör. Ett sådant regel- verk omfattar vanligen även säkerhetsspärrar som sätter gränser för myndighetens/aktörens agerande, samt regler om tillsyn och event- uella sanktioner eller annan påföljd. Enligt nuvarande förslag avses regeringen kunna föreslå den systembalansansvarige, samt på före- kommen anledning byta ut denne. En privatägd aktör som äger och driver ett transmissionssystem har därutöver ett inneboende incita- ment att driva systemet på ett effektivt sätt även sett ur användar- nas synvinkel. Detta eftersom aktören annars riskerar att förlora sin position om agerandet riskerar marknadens funktion. I slutän- dan kan det resultera i att företaget sitter med ett system som de i princip inte har rätt att driva i egen regi eller där verksamhetens omfattning påverkas. Sammantaget kan det därmed antas att en privat aktör har ett starkt ekonomiskt och strategiskt incitament att agera på ett för marknaden trovärdigt och ansvarigt sätt. Dock innebär en delegation av myndighetsuppgifter till en privat aktör att det finns ett ökat utrymme för att den ansvarige aktörens agerande utsätts för kritik och att det ifrågasätts om ett visst agerande innebär fördelar för denne aktör, t.ex. genom att det förbättrar möj- ligheterna för denne aktör att optimera sin egen verksamhet. Även den specifika ägarbilden till en privatägd systemansvarig torde påverka bedömningen av de svagheter i strukturen som diskuteras nedan. En viktig frågeställning här är den potentiella konflikten mellan myndighetsutövningen och de krav ägarna kan lägga på den systemansvarige. I det fall ägarna inte omfattar företag med aktiva intressen inom el- eller gas sektorn torde kraven främst röra lönsamhetsfrågor. I annat fall torde den oro som diskuteras nedan förvärras genom att det finns en potentiell risk för informa- tionsöverföring samt en än större risk för att målbilden går isär. I detta sammanhang kan det även vara värt att notera att privatägda systemansvariga aktörer inte är en nyhet utan förekommer i andra EU länder, och där ses som hanterbara givet ett regelverk som säker- ställer hanteringen av känsliga moment. I det fall de privata företagens ägarbild omfattar andra energiföretag kan bilden dock bli förhål- landevis komplicerad och det nödvändiga regelverket blir även förhållandevis detaljerat kring frågor såsom oberoende och insyn. Analysen kommer övergripande att beskriva de väsentliga områden som kan beröras om systemansvaret flyttas från en offentlig till en privat aktör. I detta avsnitt är fokus på frågor som berör den kort- siktiga försörjningstryggheten. Analysen utgår från de åtgärder som omfattas av Svenska kraft- näts plan för att säkerställa naturgasförsörjningen inom ramen för systemansvaret då denna plan fokuserar på den kortsiktiga försörj- ningstryggheten vid en störning i gasförsörjningen. De uppgifter som kan bli aktuella torde i allt väsentligt motsvara de uppgifter som omfattas av den aktuella planen. Det är dock viktigt att notera, att de uppgifter som överförs till en framtida systembalansansvarig inte kommer att omfatta tvingande åtgärder. Den behöriga myn- digheten ansvarar för dessa, men kan om den angivit att en kris råder välja att delegera hanteringen av tvingande åtgärder t.ex. till den systembalansansvarige aktören. Detta ska i så fall framgå av de planer den behöriga myndigheten ska upprätta. Med utgångspunkt från gasförsörjningsförordningens bestämmel- ser ska man vid en försörjningsstörning i första hand använda sig av kommersiella åtgärder för att hantera situationen. Detta gäller därmed oavsett om det är en offentlig eller privat aktör i den aktuella rollen. Att i första hand använda kommersiella åtgärder är även ett logiskt alternativ då dessa är minst kostsamma för berörda parter. De kommersiella åtgärderna som berörs i analysen är avtal med balans- ansvariga, buffring samt reglergashandel. Därefter diskuteras de tving- ande åtgärderna beordrat uttag från lager och beordrad förbruknings- reduktion. De senare åtgärderna kan en systembalansansvarig endast använda sig av om den behöriga myndigheten delegerat ansvaret för dessa åtgärder till den berörda aktören och då endast under förut- sättning att myndigheten angivit att det råder kris. Givet att den systembalansansvarige även hanterar driften av transmissionsnätet torde detta även innebära en rationalisering av arbetet, då den torde ha enklare tillgång till den systeminformation som krävs för att säkerställa den kortsiktiga försörjningstrygghe- ten. Det kan vara information om tryck, flöden, volymer, lager, osv. måste få nödvändig information från den/de aktörer som driver transmissionssystemet. Här disku- teras situationen då den systembalansansvarige utgörs av en privat- ägd aktör, Kommersiella åtgärder – Avtal med balansansvariga Givet att regelverket inte förändras i denna del kan det antas att även en privat aktör kommer att sluta ett avtal med de balans- ansvariga för naturgas på liknande sätt som . Om balansansvarsavtalet med den privata aktören inte på ett relevant sätt omfattar bestämmelser som fördelar ansvar och risk innebär detta ett ökat riskmoment för de balansansvariga. Aspekter som är viktiga är adekvata ersättningsnivåer för tvingande åtgärder och ett tydligt regelverk kring sådana åtgärder och ersättningar. Vid en jämförelse med dagens situation där som myndig- het förutsätts representera en mer konkurrensneutral hållning finns det en risk att en privat aktör uppfattas som mindre neutral. Givet att den privata aktören inte har några bindningar till andra företag i energisektorn utöver de aktuella avtalen torde det dock vara rimligt att anta att även en privat aktör kan förutsättas agera på ett konkurrensneutralt sätt. Kommersiella åtgärder – Buffring Buffring av gas innebär att man matar in mer naturgas än det planerade uttaget i ett system i syfte att lagra gas. Den lagrade gasen kan t.ex. användas för att säkra naturgasförsörjningen vid eventuella störningar i systemet. har ett avtal med Energinet.dk om att buffra gas i det danska respektive det svenska systemet. Energinet.dk hanterar försörjningstryggheten för räkning och ett villkor för buffringen är att den inte äventyrar balansen i det danska systemet. Även en privat aktör med rätt befogenheter torde ha goda möjligheter att sluta ett likartat avtal med Energinet.dk. Ett osäkerhetsmoment är självfallet Energinet.dks önskan att ingå avtal, men det torde även ligga i deras intresse att sluta nödvändiga och tillräckliga avtal med andra relevanta aktörer för att trygga naturgasförsörjningen. Även gasförsörjningsförord- ningen lägger fast vikten av samarbete mellan medlemsstaterna i syfte att trygga naturgasförsörjningen. I bilaga IV till förordningen listas de regionala grupperingarna av medlemsstaterna, varvid och tillsammans utgör en gruppering. Det finns därmed anledning att anta att förutsättningarna för ett fortsatt samarbete är goda oavsett om det är en offentlig eller privat aktör. I det fall osäker- heten beror av specifika omständigheter kring den svenska aktören kan det finnas behov av att ställa vissa garantier, t.ex. av ekonomisk art. I det fall den privatägda aktören även driver transmissionssyste- met skulle den nya rollen med systemansvar delvis kunna bidra till att förenkla en del frågeställningar om buffring sker, samt vilken ersättning som i så fall ska utgå. I det konkreta fallet omfattar dock denna fråga även en rad komplexa bedömningar. Kommersiella åtgärder – Handel med reglergas Givet att övriga regelverk inte förändras kommer det även med en privat aktör som systemansvarig att vara upp till de balansansvariga att avgöra om de vill delta i handeln med reglergas samt till vilket pris de är villiga att delta. I denna del torde det därmed inte uppstå någon skillnad. Tvingande åtgärder – Beordrat uttag från lager Naturgaslagen ger den systemansvariga myndigheten rätt att vidta tvingande åtgärder mot innehavare av naturgasledning, lagrings- anläggningar och förgasningsanläggningar. är det som har denna rätt. Som en följd av gasförsörjningsförord- ningen är det dock den behöriga myndigheten som kommer att ansvara för dessa oavsett om den systembalansvarige är en offentlig eller privat aktör. Den behöriga myndigheten kan dock delegera hanteringen av tvingande åtgärder till den systembalansansvarige. Eventuella oklarheter kring vilka åtgärder som kan vidtas och vilka omständigheter som kan utlösa dessa åtgärder utgör ett hot för gasmarknadens aktörer. Sådana osäkerheter torde upplevas som i vart fall något större med en privatägd aktör. utgör dock tillsynsmyndighet för försörjningstrygghetsåtgärder samt ska ta fram planer för hur försörjningstryggheten ska hanteras vid en kris, såsom vilken typ av åtgärder som kan användas. Natur- gaslagen anger även att de beordrade åtgärderna inte får vara onö- digt betungande samt att aktörerna har rätt till ersättning för vid- tagna åtgärder. Det torde därmed inte uppstå någon stor skillnad vid en delegering av ansvaret vad gäller möjligheterna att under vissa omständligheter beordra uttag från lager när den systemansvariga myndigheten/aktö- ren bedömer detta som nödvändigt för att säkerställa försörjnings- tryggheten. Givet att den privatägda aktören även hanterar driften av transmissionsnätet finns det även en möjlighet att detta innebär en rationalisering av arbetet, då aktören kan antas ha mer ome- delbar tillgång till den information som krävs för att säkerställa den kortsiktiga försörjningstryggheten såsom information om tryck, flöden, volymer etc. måste inhämta nödvändig information från den/de aktörer som driver transmis- sionssystemet. Det kan även finnas en upplevd risk kring beordrade uttag från lager och när detta kan bli aktuellt.