sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Samhällets stöd till föräldrar i ekonomiska frågor som rör barnet förefaller närmast vara obefintligt som behovet av infor- mation, kunskap och stöd i dessa frågor är stort. I samband med utredningens hearing framfördes bl.a. att kunskapen om föräldrars gemensamma försörjningsansvar och beräkning av underhållsbidrag samt barns behov och kostnader i olika åldrar får anses som mycket låg.148 Det framhölls också att som föräldrarna själva för- utsätts lösa ekonomiska frågor om barnet har de ofta svårt att klara detta utan att hamna i konflikter. Föräldrar är också mycket osäkra på vad som förväntas av dem i ekonomiskt hänseende i fråga om barnet, hur man ska gå tillväga när det gäller att enas om barnets försörjning och om vad barn egentligen kostar. Liknande beskriv- ningar gavs även av de föräldrar som deltog i utredningens fokus- gruppsundersökning.149 Även har genomfört fokusgruppssamtal med särlevande föräldrar och även där framkom liknande beskrivningar.150 Ett önskemål från föräld- rarna var att samhället ska bistå med samlad information i dessa frågor direkt i samband med en separation, och även kunna kalla föräldrar till ett obligatoriskt möte. Även önskemål om tydliga riktlinjer för vad barn kostar i olika åldrar fördes fram liksom nor- mativ rådgivning om vad som kan anses vara bra för barn. Av de föräldrar som svarade på utredningens telefonundersök- ning om ekonomi och samarbete mellan särlevande föräldrar visste knappt hälften () av föräldrarna var de kan hitta infor- mation i ekonomiska frågor om barnet.151 148Se bilaga 10 för en sammanfattning av de synpunkter som framfördes vid hearingen. 149En sammanfattning av de synpunkter som framfördes vid utredningens fokusgrupps- samtal finns redovisade i TNS , bilaga 10. 150För en redovisning av de synpunkter som framfördes vid fokusgrupp- samtal, se Socialförsäkringsrapport 2011:5. 151TNS Sifo-telefonundersökning, , se bilaga 4. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Förutsättningar för samarbetssamtal om ekonomiska frågor rörande barnet Samarbetssamtal riktar sig till föräldrar som i samband med en separation behöver stöd och hjälp i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge för barnet. Kommunerna ansvarar enligt socialtjänst- lagen för att föräldrar erbjuds samarbetssamtal i dessa frågor, och ska också bistå föräldrar att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge. För att bli juridiskt gällande och verkställbara måste dessa avtal godkännas av socialnämnden. Motsvarande skyldighet att bistå föräldrar att komma överens i frågor om barnets försörj- ning eller att träffa avtal om underhåll till barn finns däremot inte. Det finns visserligen inget som hindrar att kommunerna också bistår föräldrar med att upprätta avtal om underhållsbidrag. Inte heller finns det något som hindrar att frågor rörande barnets för- sörjning tas upp vid samarbetssamtalen om detta bedöms som lämpligt. Utifrån de synpunkter som har framförts till utredningen i samband med vår hearing samt vid våra samtal med både föräldrar och forskare har ekonomiska frågor om barnet inte ansetts ha något stort utrymme i kommunernas stöd till separerade föräldrar. Samarbetssamtalen erbjuds i de flesta fall i familjerättens regi och är den vanligaste, och i praktiken enda reglerade offentliga stödinsats som föräldrar kan få i samband med en separa- tion.152 Föräldrar till närmare 50 000 barn separerar . genomfördes samarbetssamtal avseende cirka 19 400 barn. har antalet barn i åldern 0–vars föräldrar deltagit i samarbetssamtal varierat från som mest cirka 19 700 barn till som lägst cirka 18 200 barn år 2007.153 Många föräldrar använder på eget initiativ, eller efter domstols för- ordnande, samarbetssamtalen som ett verktyg för att söka komma överens i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge om barnet. Detta talar enligt utredningen för att samarbetssamtalen utgör en naturlig arena för föräldrar att också samtala och försöka enas i andra till föräldraansvaret kopplade frågor, framför allt frågor som rör barnets försörjning och fördelning av kostnader för barnet. Kommunernas familjerättshandläggare, och andra samtalsledare, har dessutom en stor kompetens i att bemöta personer som befin- ner sig i kris och konfliktfyllda situationer, vilket ökar förutsätt- 152Det finns även möjlighet till stöd och råd inom familjerådgivningsverksamheten. I familjerådgivningen ligger emellertid fokus som regel på relationen mellan parterna och problem och konflikter inom parrelationen. 153Socialstyrelsen Familjerätt , s. 18. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . ningarna för att de också kan ge stöd och hjälp till föräldrar som även har konflikter om försörjnings- och kostnadsansvaret för bar- net. Frågan om samarbetssamtalen även ska behandla ekonomiska frågor om barnet har berörts i tidigare utredningar, och har framför allt diskuterats tillsammans med frågan om ett ansvar för kommu- nerna att också kunna bistå föräldrar i att upprätta avtal om under- hållsbidrag.154 som det har påtalats att det är angeläget att föräldrar genom samarbetssamtalen kan få hjälp att i samförstånd lösa frågor om barns försörjning och att de ekonomiska frågorna om barnet kan utgöra grunden till föräldrarnas tvist, har det ändå funnits farhågor och invändningar mot att lägga ett sådant ansvar på kommunerna. En sådan farhåga har varit att om ekonomiska frågor lyfts in i samarbetssamtalen kan fokus komma att flyttas från vad som anses vara barnets bästa i avvägningar om barnets boende och umgänge med den andra föräldern, till vad som kan anses vara bäst utifrån ekonomiska överväganden. Det kan därmed finnas en risk för att barnperspektivet tappas. Det har också invänts att föräldrarnas ekonomiska förhållanden kan vara komplicerade, varför det i dessa fall vare sig kan anses lämpligt, om ens möjligt, för en familjerätts- sekreterare att hjälpa till med att lösa frågor kring barnets försörj- ning. Ytterligare en invändning har varit bristande resurser och be- hov av kompetensutveckling hos kommunerna. 13.7.1Skäl för att behandla ekonomiska frågeställningar i samarbetssamtalen Utredningens bedömning är att det finns fler fördelar med att även behandla ekonomiska frågor i samarbetssamtalen. Övervägande skäl talar för att samarbetssamtalen även bör innefatta stöd och rådgivning till föräldrar i ekonomiska frågor om barnet. Utred- ningen anser dock inte att samarbetssamtalen ska ha till syfte att få föräldrarna att upprätta ett verkställbart avtal om underhållsbidrag för barnet, se närmare nedan. I motsats till vad som har framförts ovan av tidigare utredningar anser utredningen att det snarare inne- bär en större risk att barnperspektivet förloras om ekonomiska frå- 154 Se bl.a. betänkanden från (SOU 2001:24), Underhållsstödsutred- ningen (SOU 2003:42) och vårdnadskommitté (SOU 2005:43). För en närmare redogörelse av dessa diskussioner se avsnitt 11.8.1. Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . gor om barnet utesluts från föräldrarnas samtal om vårdnad, bo- ende och umgänge. En helhetssyn på barnets situation och vad som ingår i föräldraansvaret kan inte uppnås med mindre än att också föräldrarnas gemensamma försörjningsansvar tydliggörs och be- handlas under samtalen. Att lyfta fram och tydliggöra föräldrarnas gemensamma försörjningsansvar för barnet kan också ha stor betydelse för deras överenskommelse eller avtal om vårdnad, bo- ende och umgänge. Risken för att ekonomiska överväganden kan ta över frågan om vad som anses vara bäst för barnet i frågor om vårdnad, boende och umgänge kan enligt utredningen också bli större om föräldrarna helt lämnas utan hjälp i frågor som rör ekonomi och kostnader för barnet, och kan även öka risken för att barnet ses som bärare av en ekonomisk förmån. En förälders vilja att samarbeta med den andra föräldern i frågor som rör barnets boende och umgänge kan påver- kas av faktorer som vem av dem som kommer att behålla bostaden och vad som blir utfallet av en eventuell bodelning. Det är därför betydelsefullt att genom samarbetssamtal försöka klargöra hur för- äldrarnas ekonomiska förmåga efter en separation kommer att se ut i förhållande till barnets behov. Samtalet bör därför tydliggöra båda föräldrarnas ekonomiska möjligheter och förmåga för att tillgodose barnets behov och hur kostnaderna ska fördelas. Att även behandla frågor om försörjnings- och kostnadsansvar för barnet i anslutning till frågor om vårdnad, boende och umgänge torde enligt utred- ningen därför förbättra föräldrarnas förutsättningar att kunna fatta väl informerade beslut i dessa frågor, och bidra till att även de ekonomiska frågorna diskuteras utifrån vad som är bäst för barnet. Ytterligare en fördel med att föra in ekonomiska frågor om bar- net i samarbetssamtalen är att samtalsledaren kan ge objektiv och saklig information i dessa frågor till båda föräldrarna . Det kan bl.a. handla om gällande bestämmelser om föräldrars under- hållsskyldighet, familjeekonomiska stöd som finns för olika situa- tioner och vad som anses utgöra normalkostnaden för att täcka barns behov i olika åldrar (enligt normer). som sådan information kan bidra till att minska miss- uppfattningar och misstro mellan föräldrarna om gällande bestäm- melser eller kostnader för barn, kan informationen också bidra till att tydliggöra vilka förväntningar samhället har på föräldrar och vad som anses ingå i deras gemensamma föräldra- och försörjnings- ansvar. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Om föräldrarnas ekonomiska förhållanden verkar vara mer komplicerade än vad som rimligen kan hanteras inom ramen för samarbetssamtalet är det självklart att samtalsledaren ska kunna hänvisa föräldrarna vidare till specialister, t.ex. en familjerättsjurist, privatekonom eller budgetrådgivare. 13.7.2Upprättande av avtal om underhållsbidrag bör inte ingå i samarbetssamtalen Det bör understrykas att utredningens förslag om att samarbets- samtalen även ska rymma ekonomiska frågor rörande barnet huvudsakligen är avsett att fylla en rådgivande och stödjande funk- tion, och ska därför hållas åtskilda från de juridiska aspekterna av att komma överens om ett gällande avtal om underhåll. Avsikten är att föräldrar under samtalet ska få övergripande information om ekonomiska frågor rörande barn, som innefattar frågor om barns kostnader, föräldrars gemensamma försörjningsansvar samt olika familjeekonomiska stöd. Det är inte detsamma som att föräldrarna under samarbetssamtalen ska få hjälp med att upprätta ett avtal om underhållsbidrag. Utredningen har i avsnitt 13.4.1 utvecklat skälen till varför är en lämplig instans i att bistå för- äldrar vid upprättande av avtal om underhållsbidrag. Fördelarna med en sådan ordning skulle vara flera. Försäk- ringskassan har redan en upparbetad kompetens i frågor som rör underhåll till barn och en nationell myndighet har helt andra förutsättningar, såväl personella, juridiska som ekonomiska, att kunna ta fram riktlinjer och verka för en enhetlig tillämpning över landet i frågor som rör underhållsbidrag. Utredningen gör, i likhet med tidigare utredningar, bedömningen att ett kommunalt ansvar i att bistå föräldrar med att upprätta avtal om underhållsbidrag skulle kräva alltför omfattande resursinsatser i form av kompetens- utveckling av befintlig personal, och i vissa fall nyanställning. Särskilt för små kommuner skulle det utan tillskott av ekonomiska resurser kunna innebära svårigheter att personal- och kompetens- mässigt kunna ta ett sådant ansvar. Samarbetssamtalen kan enligt bestämmelser i 6 kap. föräldrabal- ken leda till ett avtal mellan föräldrarna om vårdnad, boende och umgänge som ska godkännas av bli juridiskt bindande och verkställbart. Men samtalen kan också resultera i en överenskommelse mellan föräldrarna som gäller dem emellan men Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . som inte kan åberopas i en rättslig process. Det finns inget som hindrar att föräldrarna gör en överenskommelse om andra frågor. En sådan överenskommelse kan tas med som en bilaga till ett avtal om vårdnad, boende, umgänge och resekostnader vid umgänge.155 Utredningen anser att det inte bör finnas något som hindrar att föräldrarnas eventuella överenskommelse om ekonomiska frågor som rör barnet också kan tas med i en sådan bilaga. Det kan snarare vara en fördel att bilägga även dessa frågor eftersom de hänger nära samman med frågor om vårdnad, boende och umgänge. Det kan t.ex. handla om att föräldrarna har enats om att den ena föräldern ansvarar för en specifik kostnadspost, medan den andra föräldrar ansvarar för andra kostnader, eller vem som ska bo kvar i gemen- samma bostaden. För att undvika att föräldrarna förleds att tro att innehållet i en sådan bilaga ersätter ett verkställbart avtal om underhållsbidrag mellan föräldrarna är det av största vikt att sam- talsledaren informerar föräldrarna om att innehållet i en sådan bi- laga, även om det är giltigt mellan föräldrarna, inte kan åberopas i en rättslig process. Om samarbetssamtalen har resulterat i en överenskommelse mellan föräldrarna bör de, enligt allmänna råd156, erbjudas för ett uppföljningssamtal för att följa upp om överenskommelsen har löst sig till barnets bästa, eller om det finns anledning att göra tillägg eller ändringar. Utredningen anser att denna uppföljning självfallet även bör innefatta de ekonomiska frå- gor rörande barnet som föräldrarna har kommit överens om och om det finns anledning att göra några förändringar även i denna del. Utredningen vill understryka vikten av att även barnet erbjuds möjlighet till uppföljning, då barnet med tiden, och med stigande ålder och mognad, själv kan förutsättas ha synpunkter på sin boen- desituation och andra frågor som rör barnets vardag. Detta ligger i linje med det ansvar socialnämnden har i enlighet med 5 kap. 1 § socialtjänstlagen. En särskild fråga som utredningen har att ta ställning till är vilka möjligheter som finns att erbjuda alla föräldrar som separerar sam- arbetssamtal. kan kommunernas lagstadgade skyldighet 155SOU 2005:43, Vårdnad, boende och umgänge, s. 556. 156Socialstyrelsens allmänna råd, SOSFS 2003:14, s. 4. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . att erbjuda samarbetssamtal till alla föräldrar som så önskar, anses vara en form av indirekt erbjudande. Det kan dock finnas anledning att utveckla former som innebär att föräldrar på ett mer aktivt sätt från samhällets sida erbjuds samarbetssamtal som stöd i samband med separation. Hur ett sådant erbjudande om samarbetssamtal ska utformas är dock beroende av om föräldrarna är gifta, sambor eller aldrig har levt ihop. Gifta föräldrar som vill skiljas måste ansöka om äktenskaps- skillnad hos tingsrätten. Det finns inga formkrav för en sådan ansökan. En särskild blankett har dock tagits fram för att under- lätta förfarandet.157 På blanketten framgår viss informa- tion om vart föräldrar kan vända sig för frågor som rör vårdnad, boende och umgänge, men ingen närmare information lämnas om samhällets stöd till föräldrar i samband med skilsmässa. Denna blankett bör enligt utredningen därför kompletteras med uttrycklig information om att föräldrarna kan få samarbetssamtal i frågor som rör vårdnad, boende, umgänge och ekonomiska frågor som rör barn samt vad som är syftet med samarbetssamtal. Av naturliga skäl har samhället inte samma möjligheter att nå samboföräldrar eftersom de inte behöver ansöka om att separera. Motsvarande svårigheter gäller för föräldrar som aldrig har levt ihop men som kan ha behov av stöd och hjälp i frågor som rör bar- net. Utredningen anser att det för att kunna nå så många föräldrar som möjligt är mest lämpligt att kommunerna själva intensifierar sina informationsinsatser och tydligt lyfter fram vilka möjligheter till stöd och hjälp som finns till föräldrar i samband med separation och särlevnad, genom kommunernas egna informationskanaler, såsom webbplatser, nyhetsbrev m.m. Staten bör komplettera denna information genom att tar fram information om samarbetssamtal och dess innehåll så att den kan finnas allmänt till- gänglig på platser som föräldrar i allmänhet besöker i egenskap av föräldrar, t.ex. mödra- och barnavårdscentraler, familjecentraler och öppna förskolor. informerar på sin webbplats om samarbetssamtal, och kompletterande informa- tion om att samarbetssamtal även innefattar ekonomiska frågor som rör barn kan bidra till att fler föräldrar kan få råd och stöd i dessa frågor. Utredningens analys av faktorer som kan påverka föräldrasam- arbetet visar att ju som har gått , desto Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . sämre tenderar samarbetet i vissa fall att bli, se närmare avsnitt 9.2.3. Detta gäller framför allt samarbetet mellan föräldrar som har barnet boende hos sig hela eller merparten av tiden, och umgäng- esföräldrar. Det är därför angeläget att såväl föräldrar som barn vid behov kan erbjudas möjlighet till samarbetssamtal även då har gått . Hur ett sådant erbjudande bör gå till bör dock utvecklas inom ramen för familjerättsverksamheten på lokal nivå. 13.7.4Kompetensutveckling och stöd till kommunerna Utredningen är medveten om att många familjerättssekreterare och samtalsledare redan utifrån nuvarande skyldighet att erbjuda sam- arbetssamtal i frågor om vårdnad, boende och umgänge kan ha en ansträngd arbetssituation, och att det i vissa kommuner kan vara långa väntetider för samarbetssamtal, varför utrymmet att också fortbilda sig i ekonomiska frågor kan vara begränsat. Utbildning eller fortbildning i dessa frågor är nödvändig för att utöka kompetensen hos familjerättssekretare och andra samtals- ledare. Staten bör därför erbjuda kommunerna stöd i att utbilda och kompetensutveckla berörd personal i frågor som rör föräldrars försörjningsansvar, familjeekonomiska förmåner och kostnader för barn. bör få regeringens uppdrag att, i samråd med och , ta fram ett utbildnings- material som kan erbjudas kommunerna för att kompetensutveckla personal på detta område. Materialet bör ge kommunerna underlag för att kunna informera och samtala med föräldrar om vad som an- ses utgöra normalkostnaden för att täcka barns behov i olika åldrar, vad som allmänt kan anses ingå i föräldrars försörjningsansvar, vilka bestämmelser som gäller för föräldrars underhållsskyldighet, samt information om familjeekonomiska stöd som finns för olika situationer och behov. Den nya bestämmelsen om samarbetssamtal föreslås träda i kraft . SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . Utredningens bedömning: Även om en föräldraseparation i sig inte behöver innebära långsiktiga negativa konsekvenser för barnet, kan föräldrarnas osämja och oförmåga att samarbeta ut- göra en riskfaktor för barnets känslomässiga och sociala utveck- ling. Ur barnets perspektiv är därför behovet av insatser för att förebygga eller dämpa konflikter mellan separerande eller sär- levande föräldrar stort. Föräldrar bör i större utsträckning än erbjudas adekvata råd- och stödinsatser där flera olika aktö- rer samverkar för att gemensamt och samlat bistå föräldrar och barn med tvärprofessionella kunskaper och insatser för att för- bättra förutsättningarna för ett fungerande föräldrasamarbete om barnet. Utredningens förslag: får i uppdrag att i sam- arbete med och Kommuner och Landsting, och ett antal kommuner utveckla och pröva en verk- samhet med s.k. separationsteam. Försöksverksamheten innebär att flera olika huvudmän och professioner samverkar för att gemensamt bistå föräldrar och barn med adekvata insatser ut- ifrån enskilda behov. Syftet med verksamheten ska vara att före- bygga, eller mildra, konflikter mellan föräldrar och främja ett fungerande föräldrasamarbete i frågor som rör föräldraansvar och omsorg om barnet. Ett övergripande mål bör vara att så långt möjligt försöka minska de skadeverkningar som föräldrar- nas konflikter kan få för barnet och bidra till att barnet får en god och trygg relation med båda föräldrarna. En separation mellan föräldrarna är som regel en livsomvälvande händelse för alla inblandade parter. Oavsett om föräldrarna separe- rar i samförstånd eller inte, har de som regel olika känslor och uppfattningar om varandra som de har att förhålla sig till i samband med separationen och deras fortsatta samarbete om barnet. Föräld- rarnas inbördes relation påverkar därför i stor utsträckning deras förutsättningar och förmåga att kunna samarbeta med varandra och att kunna ta ett gemensamt ansvar för barnets försörjning, omsorg och person (se bl.a. kommentarer från fokusgrupperna, vilka när- mare har redovisats i kapitel 9). Föräldrarnas inbördes relation har Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . självfallet också betydelse i de fall föräldrarna aldrig har levt ihop, och dessa föräldrar kan vara inblandade i konflikter som rör barnet. En slutsats från några av de kommentarer som framförts till ut- redningen i samband med bl.a. hearing och forskarsamtal är att ekonomiska frågor rörande barnet kan utgöra både en grundläggande konfliktdrivande faktor mellan föräldrarna, och en förstärkande faktor i en redan pågående konflikt, där barnet inte sällan används som slagträ. Oavsett skälen till föräldrarnas konflikt finns det en stor risk för att den påverkar deras möjlighet att kunna komma fram till lösningar som är bäst för barnet. som olika känslor och praktiska frågeställningar ska hanteras av föräldrarna i samband med separationen, har separatio- nen av naturliga skäl även stor betydelse för barnet. En föräldra- separation behöver i sig inte innebära negativa konsekvenser för barnet. Däremot visar forskning att allvarlig osämja och konflikter mellan föräldrarna är en stark riskfaktor för ogynnsam social och känslomässig utveckling hos barn.158 Motsatsvis tycks de vuxnas förmåga att samarbeta vara det som har störst betydelse för barnets möjlighet att bearbeta separationen.159 Många olika behov – men utbudet av stödinsatser är begränsat En separation väcker många känslor och frågor av såväl praktisk, juridisk som ekonomisk natur. Behovet av hjälp och stöd hos både föräldrar och barn varierar från fall till fall, och inom en och samma familj kan behoven variera mellan syskon. Vissa föräldrar kan ha ett stor behov av att få hjälp med att bearbeta sin egen relation innan de har möjlighet att kunna fatta väl övervägda beslut i frågor som rör barnet. Ytterligare stöd kan behöva erbjudas de föräldrar för vilka samarbetssamtal inte är tillräckligt, eller där föräldrar inte vill delta i sådana samtal. I det senare fallet kanske föräldrarna inte be- finner sig i konflikt med varandra, men de kan ändå vilja ha rådgiv- ning för att få en samsyn kring barnet eller föräldraansvaret. Bar- net, i sin tur, kan behöva stöd och hjälp i att förstå och hantera för- äldrarnas separation, och få stöd i att hantera förändringarna i var- dagen. 158Se bl.a. Gähler, M. Life After Divorce. Economic, Social and Psychological Well-being among Swedish Adults and Children Following Family Dissolution. 159Rädda Barnen, m.fl., Skiljas, barnen berättar, 2008, s. 46. SOU 2011:51 Förslag till åtgärder för förbättrat föräldrasamarbete i ekonomiska och andra frågor . kan många olika myndigheter och instanser vara inblan- dade i samband med en skilsmässa eller en separation. Det kan pågå flera parallella processer och utredningar som är helt eller delvis beroende av varandra. En familj kan exempelvis vara aktuell för samarbetssamtal hos familjerätten, utredning i samband med flytt- ningsanmälan hos , ansökan om bostadsbidrag och underhållsstöd etc. hos , eller ha en pågående tvist om barnets vårdnad, boende och umgänge samt underhåll i en domstol.