sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — Statens budget som ett effektivt beslutsunderlag går förlorad i motsvarande mån och möjligheter att göra mer precisa avvägningar mellan långsiktiga satsningar inom för landets utveckling viktiga politikområden såsom transporter, forskning respektive utbildning försämras. Av yttrande över rapporten finansiering genom partnerskap - ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar (Ds 2000:65) framgår bl.a. följande. Lånefinansiering med amorteringar och räntor som skall betalas med skattemedel är uppskjuten skattefinansiering. är lånefinansiering ett sätt att omfördela skatteuttag mellan olika generationer av skattebetalare. Dagens skattebetalare betalar räntor som pris för att flytta betalningar in . är ett bolag som har skattemedel (anslagsmedel) som enda intäktskälla. har bemyndigat regeringen att göra beställningar hos så att bolagets upplåningskostnader och återbetalningar täcks. Det handlar således om finansiering med skattemedel även när betalningar av räntor och amorteringar ligger i anslagsfinansierade bolag (anslagsbolag) utanför staten. Varje projekt tränger undan resurser för andra ändamål - oberoende av om det handlar om lånefinansiering eller inte. Det gäller även om ett visst projekt, en grupp av projekt eller en del av statens totala insatser finansieras med lån. Med utgångspunkt från principen att statliga investeringar finansieras genom anslag över budgeten kan noteras att en uppskjuten budgetbelastning, t.ex. genom lån i eller genom statligt garanterad upplåning på kapitalmarknaden, inte innebär att det skapas något realt utrymme för ökade totala investeringar i vare sig den statliga sektorn eller i samhället i stort. Det aktualiserar däremot den principiella frågan hur statens investeringar och Lån och dess villkor andra satsningar ska hanteras i budgeten och hur detta kopplar till kontrollen och omfattningen av den statliga skuldsättningen. tog i sitt slutbetänkande2 upp frågan om s.k. närtidssatsningar som ett sätt att hantera de begränsningar för regeringens handlingsfrihet som ansågs ligga i det rådande planeringssystemet. I slutbetänkandet av denna utredning kommer vi att göra överväganden och lämna förslag till nytt planeringssystem. Om däremot det finns en underliggande och faktisk intäktsström genom ett uthålligt uttag av skatter eller avgifter kopplade till investeringen kan det finnas skäl till en lånefinansiering. I den nationella planen för utveckling av transportsystemet ingår ett antal väg- och järnvägsinvesteringar vars kostnader helt eller delvis är tänkta att finansieras med inkomster från trängselskatter och vägavgifter. De nya väg- och järnvägsinvesteringar där avtal om denna typ av medfinansiering finns är de objekt i som enligt Stockholmsöverenskommelsen delvis ska finansieras med inkomster från trängselskatt eller vägavgifter (inklusive Förbifart ), de objekt i som ingår i Västsvenska paketet och som delvis ska finansieras med trängselskatt (inklusive Marieholmstunneln och Västlänken) samt broar över Sundsvallsfjärden på och över på som delvis ska finansieras med vägavgifter. För dessa objekt har regeringen föreslagit godkänna ett belopp om som en planeringsram för de ovan nämnda projekten. Av propositionen framgår att dessa investeringar enligt regeringens förslag får finansieras med lån i . bemyndigande att ta upp lån inhämtas enligt bestämmelserna i budgetlagen. Det finns dock en principiell skillnad mellan trängselskatter och vägavgifter enligt väglagen. Skatter ska redovisas på statsbudgetens inkomstsida. I den mån kommer att ta upp lån för att finansiera investeringar som är avtalsmässigt avsedda att finansieras med trängselskatter bör kapitalkostnaderna finansieras med av och regeringen beslutade anslag som disponeras av myndigheten. När det gäller inkomster från vägavgifter talar en effektiv kontroll och styrning för att dessa avgifter bör direkt gå till den myndighet som svarar för investeringen. 2 SOU 2009:31 Effektiva transporter och samhällsbyggande – En ny struktur för sjö. luft, väg och järnväg Proposition 2009/10:99 Utgiftsområde 22. Lån och dess villkor inkomsterna och utgifterna varandra och ansvarig myndighet får en tydlig uppfattning om vilka ramar som gäller. Ansvar kan utkrävas vid avvikelser. Det betyder att det i årsredovisning ska tydligt framgå resultat och ställning i de låne- och avgiftsfinansierade projekten. 5.4.3Vilka villkor bör gälla för lån som ska återbetalas med brukaravgifter Normalt ska investeringar i statlig transportinfrastruktur finansieras med anslag över statsbudgeten. Undantag finns från denna huvudprincip. kan besluta att vissa investeringar ska finansieras med lån från . Som tidigare nämnts har planeringsramen för åtgärder –2021 utökats med som en följd av de avtal som träffats om medfinansiering. 2009/10:99 Utgiftsområde 22 föreslog regeringen att godkänna en utökad ram om 50miljarder kronor för att objekt i i enligt Stockholmsöverenskommelsen, objekt i som ingår i Västsvenska paketet samt broar över Sundsvallsfjärden på 4 och över på . Samtliga dessa objekt förutsätts finansieras till stor del med lån i och att återbetalning av lånen skall ske med intäkter från trängselskatter som tas upp av trafiken i och och med intäkter från broavgifter som tas upp vid passage av nya broar i och . Staten har ett åtagande när det gäller transportinfrastrukturen. Detta åtagande är till sin inriktning och omfattning reglerat och omfattar i princip infrastruktur som behövs för den allmänna samfärdseln. Med det åtagandet följer också risker. Varje investering i transportinfrastruktur är förknippad med en rad olika risker. Dit hör planrisker, miljörisker, geotekniska risker, risker igenomförandet, risker i samband med upphandling, trafikrisker, finansiella risker, m.m. Ytterst har regeringen ansvar för att dessa risker hanteras på ett effektivt sätt hos de myndigheter som finns inrättade och lyder under regeringen. På en marknad sätts villkoren för krediter med avseende på vilka risker som är förknippade med förmågan att återbetala lånet. Kredittagaren har bättre information om både de specifika riskerna i projektet och om övriga risker som påverkar återbetalnings- Lån och dess villkor Graden av osäkerhet i kreditgivarens bedömning av återbetalningsrisken återspeglas i den ränta som kan erbjudas. Olika kreditgivare har olika förmåga att bedöma enskilda riskkomponenter, vilket också kommer att avspeglas i räntenivån. Värderingen av projektspecifika risker görs på en fungerande finansmarknad efter noggranna analyser av det enskilda projektet. Riskvärderingar kan uppdateras i takt med att projektet fortgår och villkor förknippade med projektfinansieringen såsom löptider, räntenivåer och riskpremier kan justeras i takt med att riskbedömningen förändras, t ex till följd av att osäkerheten minskar under genomförandet av projektet. Lånevillkoren fyller i detta sammanhang en viktig styrfunktion för kredittagaren som ett uttryck för de finansiella konsekvenserna av olika sätt att fördela och hantera risker. Någon motsvarande funktion går inte att tillskriva ränteinstrumentet mellan två statliga myndigheter som lyder under regeringen. Var och en av dem har till uppgift att på bästa sätt hantera risker i förhållande till verksamhetens uppdrag. Risker som är förknippade med statens samlade upplåning hanteras av . svarar för statens räkning för bedömningen och hanteringen av de specifika risker och kostnader som är förknippade med byggande av infrastruktur. Var och en skall göra sina riskanalyser och på grundval av dessa analyser hantera riskerna. Några särskilda villkor vid utlåning av medel för finansiering av nämnda projekt är mot den bakgrunden inte befogade och heller inte möjliga att formulera utifrån nuvarande uppdrag. Det bör dock observeras att amorteringstiden på de lån som tas upp för att finansiera infrastrukturanläggningar normalt är mycket längre än de löptider som kan erbjudas för lånen. Det betyder att staten måste hantera den ränterisk som följer vid omsättning av lånen. Det normala när myndigheter tar upp lån i är att villkoren rörande amorteringstider skall motsvara den ekonomiska livslängd som den tillgång har som lånen avser och att räntor tas ut som motsvarar den kostnad som staten har för sin upplåning inkluderande ett visst litet påslag för administrationen. Den ekonomiska livslängden på transportinfrastruktur är bestämd till i de kalkyler som görs för att beräkna investeringens samhällsekonomiska lönsamhet. brukar i sina kalkyler för investeringar i broar som ersätter färjor räkna med att kunna Lån och dess villkor återbetala lånen av 20–. Kan man inte återbetala lånen inom en sådan tid bedöms projektet alltför osäkert att genomföra. I de fallen görs en företagsekonomisk bedömning. Amorteringstiden på lånen som skall finansiera de nämnda investeringarna är en funktion av storleken på trängselskatterna respektive broavgifterna och storleken på och sammansättningen av den trafik som man enligt trafikprognoserna kommer att erlägga pålagorna. Nivån på pålagorna sätts utifrån de syften som föreligger i respektive fall. I de förstnämnda fallen för att minska trängsel och miljöstörningar och i det sistnämnda fallet att få så stora intäkter som möjligt från avgifterna. I avsnitt 4 om brukaravgifter har vi redovisat våra överväganden rörande uppbördskostnader och avledningseffekter. Utöver dessa faktorer som bör ligga till grund för att bestämma amorteringstiden skall självfallet de EU-regler åtagit sig följa iakttas. Medfinansiering i samband med En särskild utredare ska föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering av transportinfrastruktur, t.ex. i form av bidrag eller brukaravgifter, i det framtida planeringssystemet för transportsystemet. Som en grund för förslaget ska utredaren genomföra en utvärdering av förhandlingsarbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för . Utredaren ska även analysera trafikverkens förslag till nytt planeringssystem och anpassa förslaget till utredarens förslag rörande medfinansiering. Vid behov ska utredaren vidare lämna andra förslag på justeringar och kompletteringar som kan utveckla och förtydliga trafikverkens förslag. Väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer. Medfinansiering, som t.ex. bidrag från och privat sektor eller inkomster från trängselskatt eller brukaravgifter, kan bidra till ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen. Medfinansiering kan även bidra till att en större volym åtgärder kan genomföras än vad som skulle varit möjligt med enbart statliga medel. De offentliga finanserna belastas dock av en ökad volym åtgärder på infrastrukturområdet i de delar den finansieras av staten eller av den kommunala sektorn. De offentliga finanserna påverkas också i de fall investeringarna finansieras med lån i , som sedan betalas av med avgifts- och skatteintäkter från brukarna. Under åtgärdsplaneringen för har intresset för att medverka med medfinansiering varit stort. I beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för ingår ett antal objekt där avtal om medfinansiering har undertecknats. Det ökade inslaget av medfinansiering väcker frågor om hur medfinansiering framöver bör hanteras i infrastrukturplaneringen. Därtill kommer att processerna för såväl den ekonomiska som den fysiska planeringen är under översyn. Trafikverken överlämnade slutrapporten till nytt planeringssystem för transportsystemet (N2010/1684/TE) och överlämnade sitt betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). Uppdraget att utvärdera medfinansiering under åtgärdsplaneringen för Regeringen fastställde genom beslut den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet samt de definitiva ekonomiska ramarna för trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för . Den statliga ramen utökades genom ett 50-tal avtal om medfinansiering med . Medfinansieringen består av bidrag från och privat sektor samt inkomster från trängselskatt och brukaravgifter. Utredaren ska utvärdera förhandlingsarbetet kring medfinansieringsavtal under åtgärdsplaneringen för . Utvärderingen ska utgöra en grund för utredarens överväganden. Uppdraget att föreslå hur medfinansiering av transportinfrastruktur ska gå till i det framtida planeringssystemet Hur kan medfinansiering bidra till ändamålsenliga och regionalt förankrade investeringsbeslut? Medfinansiering innebär att den aktör som drar nytta av en investering i högre grad är med och betalar investeringen i fråga. Medfinansiären kan därmed även få ett visst inflytande över investeringens utformning och storlek. Det finns skäl att tro att ökade drivkrafter därmed kan skapas för att prioritera rätt, som incitament att underskatta kostnader och överdriva nyttor minskar. Medfinansiering är också ett bra sätt att skapa bättre samspel mellan utveckling på regional och lokal nivå och transportrelaterade utvecklingsfrågor. finns farhågor om att medfinansiering kan bli ett sätt att köpa sig förbi kön och leder till att samhällsekonomiska värderingar inte blir tillräckligt styrande vid prioriteringen av statliga investeringar. Mot bakgrund av detta ska utredaren analysera under vilka omständigheter medfinansiering kan bidra till val av infrastrukturinvesteringar som är effektiva ur ett bredare samhällsperspektiv. Principer för medfinansiering bör utvecklas. Hur kan det säkerställas att lokal medfinansiering inte leder till suboptimerade lösningar sett i ett systemperspektiv? Hur kan balansen i utbyggnad över landet bibehållas? En särskild fråga i detta sammanhang är om medfinansiering bör kunna påverka prioriteringen mellan och utformningen av objekt, och i så fall på vilket sätt. Särskild uppmärksamhet bör ägnas paketöverenskommelser. Hur bör kopplingen till den statliga budgetprocessen regleras? Den offentliga sektorns finansiella sparande påverkas av en ökad investeringsvolym oavsett om medlen kommer från statlig eller sektor. Upptagande av lån och medfinansiering från kommunerna påverkar därmed, liksom rena statliga utgifter, utrymmet för konjunkturpolitik och stimulansåtgärder. Även s.k. förskottering från kommuner påverkar den offentliga sektorns totala utgiftsnivå och finansiella sparande. Utredaren ska föreslå hur en medfinansieringsprocess som säkerställer regeringens och kontroll över utgifter (såväl årliga verksamhetsbundna utgifter som räntor och amorteringar) och skuldsättning bör utformas. Hur kan spelregler och rollfördelning mellan staten å ena sidan och och privat sektor å den andra tydliggöras? Vid medfinansiering sker en uppluckring av gränsen mellan nationella, regionala, kommunala och enskilda parters åtaganden. Det kan vara positivt genom att stimulera effektivitet, frigöra kreativa idéer, underlätta samordning och skapa nya synergier, men ansvarsförhållandena blir mindre tydliga. Staten blir både en part och den som har ansvaret att fastställa regler. Medfinansiering är en frivillig uppgift för företag, kommuner och landsting. Det är därmed också viktigt att beslut om medfinansiering kommer fram genom lokala och regionala diskussioner och överenskommelser. Förekomsten av medfinansiering förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala aktörer för samhällets infrastruktur. Den intressent som lämnar direkt kontant medfinansiering har stort inflytande över hur pengarna ska användas och villkoren för detta. Rådigheten över brukaravgifter och trängselskatt som finansieringsinstrument är mer osäker, då riksdag och regering har mandat att på avgörande sätt påverka spelreglerna efter att avtalen har tecknats. Utredaren ska föreslå hur förhandlingsprocessen mellan staten och medfinansierande parter bör regleras. De olika aktörernas beslutsprocesser bör beaktas. Spelregler för förhandlingar om och undertecknande av avsiktsförklaringar respektive genomförandeavtal bör definieras. Även förhandlingar i tidiga skeden bör beröras. Rådigheten över olika processer för gemensamma beslut bör tydliggöras. Kopplingar finns till frågor om hur likabehandling av aktörer med olika förutsättningar bör och kan säkerställas. Utredaren ska särskilt belysa vilken påverkan som statsstödsregler kan ha med avseende på beslut om medfinansiering av transportinfrastruktur. Hur kan ansvarsfördelning och mandat inom staten tydliggöras? Staten har många olika roller och uppträder i många olika former och situationer. Samspelet inom staten behöver bli tydligare. Detta gäller inte minst i fråga om vilket mandat regering och myndigheter har att företräda staten i olika skeden av förhandlingsprocessen. Utredaren ska föreslå vilket mandat och vilka befogenheter myndigheter, i första hand , bör ha att förhandla om och teckna medfinansieringsavtal. Centralt är att de utfästelser som görs av myndigheten måste ha täckning genom nödvändiga beslut av riksdag och regering. Det gäller t.ex. beslut om de ekonomiska ramarna för medfinansiering. Vad gäller medfinansiering i form av brukaravgifter och trängselskatt behövs riktlinjer för under vilka förutsättningar kan förhandla om detta, trots att det är regering respektive riksdag som beslutar om avgiftsrespektive skatteuttag. Arbetsformer och processer inom staten som främjar förtroende och tillit till staten som part och som underlättar matchning mellan statens och andra berörda parters processer bör eftersträvas. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt processernas förenlighet med den statliga budgetprocessen. Vad gäller trängselskatt bör det uppmärksammas att regeringen i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80, s. 225 ff.) har föreslagit att de konstitutionella hindren för kommunerna att meddela föreskrifter om trängselskatt ska tas bort samt att regeringen avser att närmare utreda förutsättningarna för en sådan delegation till kommunerna. Hur kan enhetlighet och effektivitet i utformning av brukaravgifter och trängselskatt säkerställas? Utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängselskatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. Detta måste beaktas vid utformning av avgifts- och skatteuttag. Mot bakgrund av den särskilda komplexitet detta innebär för investeringar och drift- och underhållskostnader som helt eller delvis finansieras med dessa finansieringsinstrument ska utredaren särredovisa processer och riktlinjer för dessa fall. Utredaren ska även se över finansieringen av den statliga färjeverksamheten. Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukaravgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafikslag, inklusive nationellt och EU-gemensamt regelverk, ska beaktas. Under planeringsomgången 2010-2021 har ett antal avsiktsförklaringar avseende medfinansiering i form av särskilda banavgifter tecknats. Utredaren ska klargöra lagenligheten i de föreslagna finansieringslösningarna. I sammanhanget bör det uppmärksammas att och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur är under översyn. Utredaren ska även lämna förslag till alternativa medfinansieringsupplägg för järnvägsinvesteringar där totalfinansiering genom anslag och banavgifter inte är möjlig. Hur kan enhetliga villkor för lån säkerställas? För att finansiera de beslutade investeringar i infrastruktur som täcks av framtida skatte- eller avgiftsintäkter har medgivit att lån får tas upp i . Utredaren ska lämna förslag för hur enhetlighet kan säkras vad gäller när lån får tas upp och de villkor som gäller för lånen. Exempelvis bör enhetlighet i avskrivningstiderna på lån eftersträvas. Utredaren bör även överväga om särskilda villkor för lån bör gälla under vissa omständigheter där staten tar en stor risk. En jämförelse bör göras med vad som gäller vid statlig utlåning till externa parter samt vid utfärdandet av statliga garantier. Utredaren ska beakta bestämmelsen om anslagsfinansiering av tillgångar, bl.a. infrastrukturella investeringar, i 22 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Uppdraget att analysera trafikverkens förslag till nytt planeringssystem och anpassa förslaget till utredarens förslag om medfinansiering Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter inom transportsektorn (dir. 2008:90). I utredarens uppdrag låg att se över och föreslå former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transportinfrastruktur på lång och medellång sikt. Utredaren överlämnade sitt slutbetänkande Effektiva transporter - En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31). I betänkandet pekar utredaren på brister i nuvarande planeringssystem, bl.a. att det är svåröverskådligt, utdraget i tiden och kostsamt. Utredaren lämnar i betänkandet förslag på en ny process som är mindre omfattande och knuten till en effektiv kontroll av den rådande och framtida funktionaliteten i transportsystemet. I ett nästa steg gav regeringen trafikverken (, , och Transportstyrelsen) i uppdrag att gemensamt, med utgångspunkt i förslagen i ovan nämnda betänkande, lämna förslag till ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen. Trafikverken överlämnade slutrapporten till nytt planeringssystem för transportsystemet (N2010/1684/TE). Vidare beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att effektivisera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur (dir. 2009:16). Kommittén överlämnade sitt betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). I betänkandet lämnar kommittén förslag på ändringar i den lagstiftning som reglerar den fysiska planeringen av transportinfrastruktur. Nya former för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur ska utformas så att de bidrar till att de transportpolitiska målen uppnås och till att det förhållningssätt som den så kallade fyrstegsprincipen representerar stöds. Vidare ska nya planeringsformer främja en förbättrad samordning med de andra planeringsprocesserna för transportsystemets utveckling och för övrigt samhällsbyggande. Utifrån bl.a. dessa utgångspunkter ska utredaren analysera trafikverkens förslag till nytt planeringssystem och anpassa förslaget till utredarens förslag avseende frågor om medfinansiering. Utredaren ska även beakta de förslag som presenteras i slutbetänkandet från (SOU 2010:57). Vid behov ska utredaren lämna förslag på justeringar och kompletteringar som kan utveckla och förtydliga trafikverkens förslag. Utredaren ska samlat beskriva sitt anpassade och utvecklade förslag med utgångspunkt från ett regeringsperspektiv och särskilt beakta regeringens kontakter med myndigheter och inflytande över planeringen samt behovet av regional förankring och dialog med användarna. Om utredarens förslag föranleder författningsändringar ska utredaren lämna förslag på sådana. Utredaren ska samråda med , Kommuner och Landsting samt den planerade utredningen om förutsättningarna för att till kommuner delegera rätten att föreskriva om trängselskatt. Dialog bör föras med övriga berörda myndigheter, organisationer samt med regionala och lokala aktörer. Kommittén ska löpande informera () om sitt arbete. Utredaren ska till regeringen redovisa utvärderingen av medfinansiering under åtgärdsplaneringen för samt sina överväganden avseende införande och utformning av brukaravgifter respektive villkor för lån. Uppdraget ska slutredovisas . – transportekonomiska argument för och emot Denna promemoria är ett underlag till den pågående statliga . Syftet är att redogöra för möjliga fördelar och nackdelar med vägavgifter som instrument för medfinansiering av infrastruktur.