sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — Då ett privatägt företag äger och driver systemet innebär det att företaget antas bedriva sin verksamhet enligt strikt affärsmässiga principer inom ramen för den reglering som styr denna typ av verksamhet. Det kan därmed antas finnas krav på vinst/avkastning som leder till att aktören väljer att vidta åtgärder som bidrar till att optimera den egna verksamheten eventuellt på bekostnad av andra aktörers opti- meringsmöjligheter. Exempelvis kan ett beordrat uttag från lager innebära att den gas som av ägaren/leverantören var tänkt till ett visst syfte/kund tas i bruk i syfte att säkerställa försörjnings- tryggheten. Detta kan få till följd att de berörda leverantörerna inte kan fullfölja kontrakterade leveranser till andra kunder. kommer dock att ansvara för de tvingande åtgärd- erna som även måste tydliggöra i myndighetens planer. I praktiken kan dock hanteringen av dessa tvingande åtgärder delegeras till den systembalansansvarige. Naturgaslagen anger dock att denna typ av åtgärder inte får vara onödigt betungande vilket innebär ett visst skydd för de berörda företagen samt att den systemansvarige myn- digheten/aktören ska ha vidtagit rimliga mindre betungande åtgär- der i ett tidigare skede. Här torde Svenska kraftnäts plan kunna ge en indikation även på den stegrande skala vad gäller åtgärder som syftar till att säkra försörjningstryggheten på kort sikt. Tvingande åtgärder – Beordrad förbrukningsreduktion På samma sätt som för beordrat uttag från lager kommer ansvaret för tvingande åtgärder att falla på den behöriga myndigheten som dock har möjlighet att delegera hanteringen.. Resonemanget ovan kring tvingande åtgärder rörande uttag från lager är därmed tillämpligt även på denna del. Även här gäller bestämmelsen att de beordrade åtgärderna inte får vara onödigt betungande. Därmed är det rimligt att anta att även en privat aktör kommer att sträva efter att fördela förbruk- ningsreduktioner proportionellt per nätområde med utgångspunkt från den aktuella situationen. Oavsett att det även här kan finnas en viss oro bland övriga aktörer att den från deras perspektiv optimala lösningen inte tillämpas bör det finnas tillräckligt tydliga riktlinjer för denna situation bl.a. i de planer som ska fram. Sådana riktlinjer bör i förväg tydliggöra att fördelningen sker på ett transparent och konkurrensneutralt sätt givet det aktuella skyddsintresset samt förutsättningarna i den givna situationen. En ledande princip vid försörjningsstörningar är att i möjligaste mån säkerställa försörjningstryggheten för konsumenterna. Som ovan nämnts innebär en delegation av myndighetsuppgifter till en privat aktör att det finns ett ökat utrymme för att den ansvarige aktörens agerande utsätts för kritik. Sådan kritik kan uppkomma t.ex. vid fördelningen av begränsade resurser i ett nödläge eller när andra tvingande åtgärder vidtas och övriga aktörer ser detta som att den ansvarige aktörens gynnar sin egen verksamhet på bekostnad av andra aktörers möjligheter att optimera sin verksamhet. Denna typ av diskussioner torde även kunna uppstå då ansvarig aktör är en myndighet. Då den ansvarige aktören är privatägd antas dock ägarna ha ett tydligt krav på en hög avkastning varför de finansiella övervägandena inom verksamheten antas bli mer drivande. därmed viktigt att det tydligt framgår av regelverket vilka befogen- heter den systembalansansvarige har samt att det finns en plan som tydligt anger hur olika typer av försörjningsstörningar ska hanteras. Det befintliga regelverket anger att åtgärderna inte ska vara onödigt betungande och att aktörerna har rätt till ersätt- ning för dessa. Därutöver ska den systemansvariga myndigheten vidta de planeringsåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa naturgasförsörjningen. I enlighet med försörjningstrygghetsförord- ningen ska dock som behörig myndighet ta fram planer för hur försörjningstryggheten ska hanteras vid en kris. En sådan plan bör bl.a. ange hur fördelningen av naturgas ska hanteras i ett nödläge samt vilka befogenheter den systembalans- ansvarige ska ges beträffande gasförsörjningen eftersom delegerade uppgifter ska specificeras i planerna enligt förordningen. Det kan därmed antas att det kommer att finnas planer som beskriver vilka åtgärder den behöriga myndigheten kan delegera till någon annan aktör och när denne aktör får vidta dessa åtgärder. Därmed torde det även med en privatägd systemansvarig finnas en plan som beskriver vilka åtgärder som denne avses kunna använda och som kan följas upp av . Åtgärder för att säkra försörjningstryggheten vid en försörjnings- störning måste finansieras. En rimlig ansats är att detta även fortsättningsvis sker genom en avgift på användarna av systemet oavsett om ansvaret åligger en offentlig eller en privat aktör.9 har dock ingen information om vem som avses hantera denna avgift. Resonemanget nedan utgår dock ifrån att regelverket inte förändras i denna del. Nödförsörjningsavgiften är reglerad i förordningen (2008:1330) om vissa avgifter på naturgasområdet, vilket innebär att nivån på avgiften inte är påverkbar vare sig för en offentlig eller privat aktör. Det kan dock finnas en osäkerhet kring hur denna avgift används av den ansvarige aktören då det i regelverket enbart hänvisas till åtgärder som rör försörjningstrygg- heten. anger att avgiften använts till bl.a. en kris- hanteringsövning, men även till åtgärder för att förbättra natur- 9 tar ut en försörjningstrygghetsavgift av nät- och lagerägare enligt förordning (2008:1330) om vissa avgifter på naturgasområdet. gasförsörjningen i enligt förslag inkomna från aktörerna. Det kan därmed finnas en osäkerhet om vad denna avgift ska och kan användas till, samt vems perspektiv och önskemål ska vara tongivandet vid valet av aktiviteter och åtgärder. Även här kan det finnas en oro att avgiften kan används till åtgärder som främst förbättrar den ansvarige aktörens möjligheter att optimera sin verksamhet snarare än till långsiktiga åtgärder som gynnar samtliga aktörer inklusive kunder och konsumenter eller en lämplig bland- ning mellan båda. Den aktör som kommer att hantera systemansvaret kan även antas vara en certifierad TSO enligt det regelverk som införs med anledning av tredje energimarknadspaketet. En sådan TSO ska uppfylla vissa specifika krav och dess verksamhet kommer även att övervakas av ansvarig tillsynsmyndighet. Detta innebär att det är rimligt att anta att sådana avgifter och ersättningar som en sådan aktör hanterar som en del av sin verksamhet i dessa roller är föremål för tillsyn och därför bör vara tydliga och transparenta. Analysen kommer övergripande att beskriva de väsentliga områden som kan beröras om systemansvaret flyttas till en privat aktör. I detta avsnitt är fokus på frågor som berör den långsiktiga försörj- ningstryggheten. Från perspektivet försörjningstrygghet har den svenska naturgas- marknaden en inbyggd konflikt genom att marknaden är förhål- landevis liten som den är kapitalintensiv. Det innebär en framtida utmaning då det är rimligt att anta att det kan krävas åtgärder i form av infrastrukturinvesteringar för att säkerställa den långsiktiga försörjningstryggheten på den svenska marknaden. Den tydliga markeringen att all infrastruktur för naturgas ska ägas och drivas av privata aktörer samt att utbyggnaden ska ske på kommersiella villkor innebär att ägandet och förutsättningarna för att investera i ny infrastruktur kommer att bli tydliga vilket är en styrka i denna modell. En svaghet är dock finansieringen av infra- strukturinvesteringar då intäkterna från transmission och lager härrör från de aktörer som är hänvisade till att använda denna infrastruktur som en del av sin verksamhet på naturgasmarknaden. Om avgifterna för transmission och lager blir alltför höga riskerar de att bli kontra- produktiva, genom att marknaden inte orkar bära kostnaderna för tillförseln av gas på marknaden. Risken är dock förhållandevis liten eftersom investeringar i ny infrastruktur endast kommer att göras då de bedöms som lönsamma, dvs. om marknaden anses kunna bära den ökade kostnaden. Därmed torde denna risk främst realiseras om ett investeringsbeslut i efterhand visar sig vara en felbedömning. Om kostnaderna ökar finns även en risk att vissa företag helt väljer att lämna den svenska naturgasmarknaden då ökande omkostnader gör naturgasen mindre konkurrenskraftig hos befintliga och potentiella kunder. finns det ett förhållandevis begränsat antal aktörer på naturgasmarknaden vilket innebär att det från konkur- rensperspektiv inte är önskvärt att antalet aktiva aktörer på mark- naden blir ändå mer begränsat. Den långsiktiga försörjningstryggheten omfattar även frågor kring eventuella ytterligare tillförselledningar till . Det svenska systemet är förhållandevis sårbart genom att det endast finns en till- förselledning som förser hela systemet med naturgas. En allvarlig skada på detta rör skulle kunna leda till längre avbrott i naturgas- försörjningen. Ett sådant avbrott skulle kunna inverka negativt på naturgasmarknadens stabilitet och framtida utveckling. En styrka med en privat aktör med försörjningstrygghetsansvar är det incita- ment en sådan aktör har att utveckla och stärka naturgasmark- naden. Genom att bidra till att utveckla marknaden säkerställs underlaget för dess framtida verksamhet. En metod att stärka markna- den är att göra den mindre känslig för eventuella störningar, exempel- vis genom andra tillförselmöjligheter. Detta incitament torde vara större för en privat än en offentlig aktör. Den framtida gasförsörjningen – Ett finansiellt perspektiv Som beskrivits ovan innebär det från potentiella investerares syn- punkt ett ökat riskmoment om en privat aktör ges ett större ansvar vad gäller försörjningstrygghetsåtgärder i och med att den inne- boende osäkerheten sannolikt bedöms öka av dessa aktörer. Detta resonemang avser investeringar i infrastruktur som inte ingår i det transmissionsnät som ägs och drivs av den privata aktören. Sådan infrastruktur kan exempelvis omfatta lager och distributionssystem. Investeringar i transmissionssystemet kommer att hanteras av den privata aktören. Mycket talar även för att betydelsen av de finansiella perspektiven ökar genom de långsiktiga finansiella bedöm- ningarna som är kopplade till investeringar i sådan infrastruktur som är nödvändig för transport och lagring av naturgas. Denna typ av infrastruktur ingår som en väsentlig del i det långsiktiga arbetet med att säkerställa försörjningstryggheten. Att lägga över ansvaret för försörjningstrygghetsåtgärder på en privat aktör innebär att övriga aktörer kan se det som ett hot mot deras investeringar i lager och distributionsanläggningar samt i övrig affärsverksamhet inom en koncern genom att det privatägda företaget under vissa förhål- landen kan ges möjlighet att påverka övriga aktörernas möjlighet att råda över sina egna tillgångar i form av lager, distributions- system, naturgas och leveransavtal. Ovanstående resonemang hänför sig till investeringar som genomförs av andra aktörer än den systemansvarige aktören. I det fall diskussionen rör investeringar i transmissionsnätet förändras bilden vad gäller incitament och diskussioner kring förfogande- rätten i en situation med försörjningsstörningar. Även denna typ av investeringar ska genomföras på kommersiell grund och ska ägas av en icke-statlig aktör men det torde i denna modell genomföras av den systemansvariga aktören. Som sådan kommer denne aktör endast att genomföra sådana investeringar som bidrar till att optimera verksamheten från företagets eget lönsamhetsperspektiv, vilket inne- bär att eventuella investeringar som vore motiverade enbart från ett samhällsekonomiskt perspektiv sannolikt inte kommer att genom- föras. En skillnad kan här exempelvis utgöras av att en statlig myndig- het skulle kunna tillämpa en längre investeringshorisont eller eventuellt lägre avkastningskrav. Vad gäller själva finansieringen innebär en ekonomiskt stark ägare goda möjligheter till finansier- ing av eventuella investeringar i transmissionsnätet, som kostnaderna kan återhämtas via tarifferna. Här finns dock en möj- lighet för myndigheterna att påverka investeringsgraden i såväl trans- mission, distribution som lager genom valet av tariffmodell och möjligheterna inom ramen för denna återhämta kostnaderna för nödvändiga investeringar. Denna möjlighet för myndigheterna att påverka investeringsviljan existerar oberoende av om det är en offentlig eller privat aktör som genomför en investering. Förutsatt att det sker en effektiv och kontinuerlig tillsyn av tarifferna finns det även möjlighet att övervaka nivån på tarifferna. Det kan dock finnas en viss risk för att investeringar sker på ett sådant sätt att enbart systemoperatörens verksamhet optimeras som andra investeringar inte blir av eller inte i övrigt motsvarar det som vore mest optimalt från ett samhällsekonomiskt perspektiv på försörjningstryggheten. En styrka med en modell med en privatägd systemansvarig är att denne kan besluta om investeringar som är kommersiellt motiverade, men som eventuellt inte skulle ha stöd från politiskt håll och därmed skulle vara svårare för en offentlig aktör att genomföra. Sammanfattande slutsatser av analysen: Det är viktigt med en tydlig plan som anger vilka åtgärder som får användas för att säkra försörjningstryggheten och under vilka omständigheter dessa får användas. I kombination med aktiv tillsyn och ett tydligt regelverk kring tvingande åtgärder som syftar till att säkerställa försörjningstryggheten är detta en viktig del av hanter- ingen av försörjningstrygghetsfrågor oavsett om systembalans- ansvaret hanteras av en offentlig eller en privat aktör. Deras betydelse ökar än mer då ett privatägt företag har rätt att hant- era sådana åtgärder. En privat aktör kan även förutsättas ha ett incitament att sträva efter att behålla sina roller som utsedd systembalansansvarig och certifierad systemansvarig (TSO) för att därmed ha full rådighet över att de egna tillgångarna drivs lönsamt och att verksam- hetens omfattning inte begränsas. Aktören har därmed en konkret anledning att driva verksamheten i enlighet med gällande regelverk för att främja marknaden och dess utveckling i syfte att inte förlora sin roll som systemansvarig eller sin certifiering och därigenom möjligheten att driva sin egen verksamhet i egna anläggningar vidare. Överförandet av systemansvaret till en aktör innebär en viss effektivisering av informationsflöden och torde därmed inne- bära en snabbare hantering vilket kan vara betydelsefullt särskilt vad gäller plötsligt uppkomna försörjningsstörningar. Om planer och regelverk kring försörjningstrygghetsåtgärder (tvingande åtgärder) och ersättningen för sådana åtgärder inte är transparent och inte upplevs som adekvat kan detta motverka den eventuella investeringsviljan även i annan infrastruktur än transmissionsnätet. Investeringar enbart på kommersiell grund kan leda till att försörjningstryggheten påverkas negativt genom att investeringar som vore önskvärda enbart från ett samhällsekonomiskt perspektiv riskerar att inte genomföras. Myndigheterna har dock möjlighet att påverka investeringsgraden i såväl transmission, distribution som lager genom valet av tariffmodell och möjligheterna att inom ramen för denna återhämta kostnaderna för nödvändiga invester- ingar. En privatägd aktör har också även ett intresse av att utveckla marknaden för att stärka grunden för den egna verksamheten. SOU 2011:46 Bilaga 10 Sammanfattande SWOT-analys – försörjningstrygghet En privat aktör har ett intresse att utveckla och främja Tydliga och transparenta planer, regelverk samt regler för naturgasmarknaden för att kunna bevara och utveckla sin ersättning för tvingande åtgärder skapar förutsägbarhet Privata ägare kan möjliggöra investeringar som kanske ej Snabbare informationsöverföring om systemets status om prioriterats från politiskt håll Myndigheterna styr över valet av tariffmodell vilken kan Kraven på den utsedde systembalansansvarige och användas till att påverka investeringsbenägenheten certifieringen av en TSO innebär att dennes Kraven på den som ska vara utsedd till systembalansansvarig och certifierad TSO ger möjlighet till roll bevaras - behörig myndighet: uppföljning och vid behov upphävande av -Kontinuitet i planering, hantering och tillsyn Snabbare informationsöverföring kan ge snabbare respons Inbyggd risk att en privatägd aktörs verksamhet Om planer och regelverk ej tydliga och transparenta finns risk för bristande förtroende från marknaden vilken optimeras på bekostnad av övriga aktörers verksamhet kan leda till en vikande marknadsutveckling med färre Ägarbildens betydelse – lönsamhetskravens aktiva aktörer, t.ex. i form av ett minskat incitament att agera och investera på marknaden Den svenska naturgasmarknaden är liten med Eventuell osäkerhet kring hanteringen av tvingande begränsade lagringsmöjligheter, en tillförselledning, åtgärder skapar osäkerhet, det samma gäller osäkerhet relativt få aktörer, som den är kapitalintensiv kring vilken ersättning som ska utgå Investeringar som endast intressanta från samhällsekonomiskt håll kan komma att falla bort och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EK , AVTAL/844 Avtal om balansansvar för naturgas mellan () och , Dnr 2010/1631 Plan för åtgärder för att säkerställa naturgasförsörjningen inom ramen för systemansvaret , Rapport 2010/1655 Svenska Kraftnäts arbete som systemansvarig myndighet för naturgas Underlag för beräkning av genomsnittliga överföringspriser (2009) Källa: Information från och gäller inrapporterade data 1.Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. 2.Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. 3.Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. 4.Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. 5.Bemanningsdirektivets genomförande i . 6.Missbruket, Kunskapen, Vården. 7.Transporter av frihetsberövade. – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. 9.Barnen som samhället svek. Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. En ny väg för arbetet mot dopning. – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. 13.Uppföljning av signalspaningslagen. 14.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2011 – geologin, barriärerna, alternativen. 16.Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? 18.Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. 19.Tid för snabb flexibel inlärning. 20.Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. 21.Utrikesförvaltning i världsklass. 22.Spirit of Innovation. 23.Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. 24.Sänkt restaurang- och cateringmoms. 25.Utökat polissamarbete i och EU. 26.Studiemedel för gränslös kunskap. 27.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. 28.Cirkulär migration och utveckling –förslag och framåtblick. 29.Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009. + Lättläst + + Punkt- skrift. 30.Med rätt att välja –flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. 31.Staten som fastighetsägare och hyresgäst. 32.En ny upphovsrättslag. 33.Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. 34.Etappmål i miljömålssystemet. 35.Bättre insatser vid missbruk och beroende –Individen, kunskapen och ansvaret. 36.Forskning och utveckling samt försvars- logistik – i det reformerade försvaret. 38.Ett myndighetsgemensamt servicecenter. 39.Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. 40.Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. 41.Alkoholservering på särskilda boenden. 42.En reformerad domstolslagstiftning. 43.Offentlig upphandling från eget företag? –och vissa andra frågor. 44.Fjärrvärme i konkurrens. –objektivitet, beslag, dokumentation m.m. Ju. Framtida regelverk och ansvars- förhållanden på naturgasmarknaden i . Transporter av frihetsberövade. Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? [16] Förvar. Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straff- rättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. Utökat polissamarbete i och EU. [25] Cirkulär migration och utveckling –förslag och framåtblick. [28] En ny upphovsrättslag. En reformerad domstolslagstiftning. [42] Förundersökning –objektivitet, beslag, dokumentation m.m. [45] [21] Spirit of Innovation. Uppföljning av signalspaningslagen. Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret. Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. Missbruket, Kunskapen, Vården. Barnen som samhället svek. Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. [15] Staten som fastighetsägare och hyresgäst. Bättre insatser vid missbruk och beroende – Individen, kunskapen och ansvaret. Ett myndighetsgemensamt servicecenter. Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. [40] Alkoholservering på särskilda boenden. Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. Sänkt restaurang- och cateringmoms. Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. Offentlig upphandling från eget företag? – och vissa andra frågor. Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. Tid för snabb flexibel inlärning. [19] Studiemedel för gränslös kunskap. Med rätt att välja – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2011 – geologin, barriärerna, alternativen. [14] Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. [18] Etappmål i miljömålssystemet. [34] Rovdjurens bevarandestatus. Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. Fjärrvärme i konkurrens. Framtida regelverk och ansvarsförhållanden på naturgasmarknaden i . En ny väg för arbetet mot dopning. Bemanningsdirektivets genomförande i . Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009. + Lättläst + + Punkt- skrift.