sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Detta är dock ett ineffektivt sätt att spara dels för att priserna i allmänhet hålls tillbaka i konjunkturnedgångar och dels ger denna typ av besparingar ingen snabb effekt på resultat, som är det mått balanskravet styr genom. Däremot stiger konsumtionsutgifterna, som en följd av nyinvesteringar, i form av räntor och underhåll. Detta förstärker effekten av besparingar något på investeringssidan. Denna förstärkande effekt slår dock igenom först och ger begränsade kortsiktiga effekter. Den kommunalt finansierade sysselsättningen Den kommunalt finansierade sysselsättningen avser, utöver syssel- satta i kommunsektorn, även sysselsatta i privat sektor som är finansierade av kommunsektorn. Ett exempel på det senare är vård- personal på ett privat sjukhus. utgjorde de kommunalt finansierade sysselsatta av det totala antalet sysselsatta – en andel som historiskt har varit stabil. Av denna andel utgjorde kommunalt finansierade sysselsatta i privat sektor 3 procent- enheter. Med kommunalt finansierad sysselsättning i privat sektor avses dock bara sysselsättning som är finansierad via den kom- munala konsumtionen (sociala naturaförmåner exklusive läke- medelsförmånen och andra varor samt den del av förbrukningen, insatsvaror i produktionen av kommunala tjänster, som utgörs av tjänster exempelvis städning, konsulttjänster och inhyrda läkare). Därmed exkluderas till exempel sysselsättningen som är en följd av kommunala investeringar. Andelen kommunalt finansierade som är sysselsatta i privat sektor har ökat trendmässigt . Detta förklarar även delvis den trendmässigt svaga utvecklingen av antalet sysselsatta inom sektor. I och med att den kommunala verksamheten har konkurrensutsatts i allt större utsträckning har kommunalt finansierad sysselsättning i allt högre grad kommit att bestå av sysselsättning inom privat sektor. Dataunderlag för kommunalt finansierade sysselsatta respektive arbetade timmar i privat sektor finns bara . För perioden före ingår endast sysselsatta och arbetade timmar i sektor. Sysselsättningen kan mätas både i antal sysselsatta och i antal arbetade timmar. Eftersom även medelarbetstiden varierar kan antal sysselsatta och arbetade timmar utvecklas olika. Av samma anledning är arbetade timmar ett bättre mått på verksamhetsvolymen medan antalet sysselsatta oftast är målet i stabilitetspolitiska sammanhang. I direktiven talas det dock om den kommunala verksamheten och dess eventuella destabiliserande konjunkturvariation. I det perspek- tivet är arbetade timmar lika viktigt som antal sysselsatta. Även om det är kommunalt finansierad sysselsättning som är av intresse så är den ekonometriska analysen baserad på sysselsättning exklusive kommunalt finansierad sysselsättning i privat sektor. För att få tillräckligt långa tidsserier har kommunalt finansierad sysselsättning i privat sektor inte ingått till följd av den begränsade tidsserien. Korrelationen mellan trendavvikelserna med res- pektive utan den del som avser privat sektor är dock hög; 0,98 res- pektive 0,93 för antal sysselsatta respektive antal arbetade timmar. Detta tyder på att konjunktursambandet inte påverkas nämnvärt. sysselsättning i arbetade timmar Utvecklingen av antalet kommunalt finansierade timmar har gått från en i genomsnitt hög ökningstakt till en djup nedgång under 90-talskrisen. Åren innan vände antalet arbetade timmar uppåt igen och ökade fram till finanskrisen då ökningstakten stannade av och därefter minskade något. Utvecklingen av de kommunalt finansierade timmarna följer i stort det totala antalet arbetade timmar liksom BNP-utvecklingen. Diagram 19 BNP i fasta priser och kommunalt finansierade arbetade timmar korrigerat för kyrkan, procentuell förändring -2,0 -4,0 -6,0 Kommunalt arbetade timmar, korr Källa: SCB och egna beräkningar. till trendavvikelserna har arbetade timmar flera tydliga toppar och bottnar. Detta är att vänta då arbetade timmar är en relativt lättrörlig variabel jämfört med till exempel antal sysselsatta. Under 90-talskrisen började trendavvikelserna för kommunalt finansierade timmar falla efter BNP-gapet. Däremot nådde de en topp 1999, innan BNP-gapet kulminerade. Den senaste toppen för trendavvikelsen i arbetade timmar inträffade som konjunktur- toppen som föregick den senaste krisen, 2007. Detta är exempel på när arbetade timmar har följt konjunkturen relativt väl, men visar även att kopplingen inte är helt stabil vad gäller eftersläpningen. Gemen- samt för exemplen är att BNP-gapet var relativt stort. Detta indikerar att om BNP-gapets variationer är stora är det också troligare att effekterna når kommunsektorn. Korrelationen mellan BNP-gapet respektive kommunalt finan- sierade timmar är 0,7 utan eftersläpning för perioden . Korrelationen säger dock inget om konjunktureffektens omfatt- ning då även små variationer kan ge en hög korrelation. Diagram 20 BNP-gap i fasta priser och trendavvikelser för kommunalt finansierade arbetade timmar korrigerat för kyrkan, procent av respektive trend -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Kommunalt arbetade timmar, korr Källa: SCB och egna beräkningar. Inledningsvis i detta avsnitt understryks vikten av arbetade timmar då de har en nära koppling till verksamheten och den kommunala konsumtionen. Därför kan det vara intressant att se på sambandet mellan kommunalt arbetade timmar och konsumtion. Trendavvikelserna för de kommunalt finansierade timmarna respektive den kommunala konsumtionen för perioden visar på ett samband, men med två tre års eftersläpning. Även här, liksom i avsnittet om konsumtion, spelar metoden för beräkningarna av konsumtionsvolymen en betydande roll. Metod- bytet innebär att produktivitetsutvecklingen i kommunala verk- samhet inte längre antas vara noll. Därmed försvagas kopplingen mellan sysselsättningen och konsumtionen. Diagram 21 Trendavvikelser i procent av trend, kommunalt finansierade arbetade timmar respektive konsumtion i fasta priser -1,0 -2,0 -3,0 Kommunalt arbetade timmar, korr Källa: SCB och egna beräkningar. Den ekonometriska analysen, som är baserad på arbetade timmar i kommunsektorn (kommunalt finansierade arbetade timmar i privat sektor ingår inte) visar att de kommunalt arbetade timmarna är svagt destabiliserande sett till perioden då elasticiteten skattas till knappt 0,2. Detta är en betydligt lägre elasticitet än . En minskning av BNP-gapet res- ulterar i en minskning i trendavvikelserna för de kommunalt arbe- tade timmarna . Skattningarna, som är signi- fikanta, visar även på att konjunkturvariationerna slår igenom utan eftersläpning. Denna effekt har dock minskat att döma av elasticiteten som har avtagit efter 1993. Skillnaderna i konjunkturvariationen mellan antalet sysselsatta och antalet timmar förklaras av variationen i medelarbetstiden. Vid en konjunkturuppgång börjar vanligtvis de arbetade timmarna att öka utan att sysselsättningen förändras nämnvärt. Det innebär att även medelarbetstiden ökar. Skulle antalet sysselsatta sedan öka faller medelarbetstiden så länge antalet arbetade timmar är oför- ändrade eller ökar mindre än antalet sysselsatta. Vid en konjunktur- nedgång är förhållandet det omvända. Skattningarna av konjunkturkänsligheten för medelarbetstiden är svag. sysselsättning i antal sysselsatta I spåren av 90-talskrisen var utvecklingen av antalet kommunalt finansierade sysselsatta mycket svag. dämpades nedgången, men trots det fortsatte sysselsättningen att minska . höll sig dock sysselsättningsutvecklingen positiv då den återigen vände ner. Under framför allt 2006 och 2007 hölls sysselsättningen uppe tack vare de så kallade plusjobben. Utan dessa skulle ökningen 2006 varit hälften så stor och i stället för en minskning 2008 skulle sysselsättningen ha varit i stort sett oförändrad. Antalet sysselsatta tycks variera i mindre grad än BNP, med 90- talskrisen som ett tydligt undantag. Diagram 22 BNP i fasta priser och kommunalt finansierade antal sysselsatta korrigerat för kyrkan, procentuell förändring -2,0 -4,0 -6,0 Kommunalt sysselsatta, korr Källa: SCB, samt egna beräkningar. I ett konjunkturperspektiv har sysselsättningen haft ett fåtal riktigt tydliga toppar och bottnar . Det är värt att notera att topparna och bottnarna i arbetade timmar är tydligare. En för- till att antal sysselsatta är en mera trögrörlig variabel än antalet timmar är att det är lättare att anpassa arbetstiden för den befintliga arbetsstyrkan efter de ekonomiska förutsättningarna än att anpassa storleken på arbetsstyrkan. Under större delen av perioden tycks trendavvikelserna för den kommunalt finansierade sysselsättningen vara mindre än BNP-gapet. Det kommunala sysselsättningsgapet kulminerade , efter BNP-gapet. Periodens första tydliga cykliska botten kom 1997, som konjunkturen bottnade, se diagram nedan. Denna ned- gång var dock egentligen bara en fortsättning på nedgången i samband med 90-talskrisen, sysselsättningen hann inte återhämta sig från den föregående nedgången. –1998 låg den kommunalt finansierade sysselsättningen aldrig över trend. Den senaste riktigt djupa botten är den –2010, vilket sammanfaller väl med den konjunkturmässiga botten i . De övriga, mindre, cykliska variationerna i sysselsättningen visar inte på något stabilt samband. Korrelationen mellan de cykliska variationerna i den kommunalt finansierade sysselsättningen och BNP-gapet för perioden är dock hög och uppgår till 0,8 utan eftersläpning. Den senaste krisen verkar dock väga tungt. Begränsas korrelationsberäkningarna till perioden sjunker korrelationen till 0,6 utan eftersläpning. Diagram 23 BNP-gap i fasta priser och trendavvikelser för kommunalt finansierade antal sysselsatta korrigerat för kyrkan, procent av respektive trend -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Kommunalt sysselsatta, korr Källa: SCB, samt egna beräkningar. Den ekonometriska analysen, baserad på sysselsättning exklusive kommunalt finansierad sysselsättning i privat sektor, visar på ett samband mellan den kommunala sysselsättningen och kon- junkturen. Elasticiteten för sysselsättningen är svagt positiv (0,1) och utan eftersläpning. Skattningen är signifikant. Det innebär att antalet sysselsatta varierar med konjunkturen, men att effekten är mycket begränsad. Den erfarenhetsmässiga analys som har gjorts av SKL visar att kommunsektorns agerande vid en konjunkturnedgång är beroende av nedgångens omfattning. Bedöms nedgången som begränsad försöker kommunerna hanterar de ekonomiska effekterna utan ned- dragningar av antalet sysselsatta. Dessutom har den ökade konkurrens- utsättning av verksamhet bidragit ytterligare till att minska rörligheten i antalet sysselsatta. Besparingar i utlejd verksamhet kan inte genomföras under pågående avtalsperiod. Konjunktur- effekterna skulle i detta fall i stället slå mot det finansiella spar- andet/resultatet som då skulle fungera som konjunkturbuffert. Är nedgången av en allvarligare art, antingen djupare eller mera utdra- gen, bedömer SKL dock att sysselsättningen kan komma att påverkas. I första hand sker det troligen genom att naturliga avgångar inte ersätts. SKL noterar också att vid den senaste krisen blev neddragningen i antalet sysselsatta större än i antalet arbetade timmar. En förklaring kan enligt SKL, vara att kommunerna och landstingen i många fall beslutade om särskilda avtalspensioner och avslutande av visstidsanställningar (främst s.k. timanställningar) istället för uppsägningar. Detta kan ha resulterat i att fler slutade via avtalspension än som skulle ha blivit uppsagda vilket då ledde till en ökad medelarbetstid för den kvarvarande personalstyrkan. SKL pekar på att denna typ av agerande riskerar att initialt leda till ökade kostnaderna då avgångsersättningar och avtalspensioner måste betalas ut. Bilaga 2a - Dokumentation av dataunderlag Till utredningens analys av de kommunala finansernas konjunktur- känslighet har ett dataunderlag tagits fram som grund för den del av analysen som baseras på 7-åriga genomsnitt. I det följande beskrivs hur dessa underlag har tagits fram. För en lista av ingående variabler i underlaget samt metadata för respektive variabel se appendix. Uppgifterna är hämtade från , (), , () samt kommuner och landsting (SKL). De flesta uppgifterna har hämtats från respektive organisations hemsida, medan vissa upp- gifter har hämtats från tryckta Statistiska Meddelanden och data- banken för KI:s modell för offentliga finanser, FIMO. Tidsserierna sträcker sig i de flesta fall fram , med vissa undantag bl.a. för tidsserierna i rapporten och konjunkturen där analysen avlutades innan utfallsdata fanns att tillgå. Fokus i analysen ligger på perioden , men underlaget har i möjligaste mån tagits fram så att trendavvikelser baserat på ett 7-årigt genomsnitt har kunnat beräknas . I de flesta fall har detta krävt en eller flera länkningar mellan olika tidsserier. Hur dessa länk- ningar har gjorts framgår nedan. På grund av statistikomläggningar går de flesta tidsserier endast tillbaka till . För att komma längre tillbaka i tiden måste dessa serier länkas ihop med äldre tidsserier. Detta har gjorts genom att nivån utgår från den senaste tidsserien. Därefter skrivs serien bakåt med den procentuella förändringen i den äldre tidsserien. tidsserier har använts så långt tillbaka i tiden som möjligt innan länkningar har gjorts. Om två tidsserier överlappar har i regel den senaste tidsserien bedömts som mest tillförlitlig. På så sätt har den historiska procentuella förändringen bibehållits som tidsseriebrott i nivåerna undviks. Metoden har använts då den hanterar tidsseriebrott på ett enkelt sätt utan att ändra på historiska förändringstal. Nackdelen är att den förutsätter att tidsseriebrotten endast innebär en nivåförändring och inte någon trendmässig förändring. Statistikomläggningar görs för att bättre belysa det statistiken avser att mäta. De nivåskiften som då uppstår indikerar att man fångar upp sådant som inte har ingått alternativt att man har lyckats exkludera sådant som inte ska ingå. Har dessa delar en trend som avviker från aggregatet bör inkluderandet eller exkluderandet av denna del ha en effekt på trenden för aggregatet. Antagandet har dock varit att dessa effekter är små. Vissa omständigheter gör att en tidsserie inte är jämförbar före respektive efter en viss tidpunkt. De tydligaste exemplen är den strukturella förändring som innebär att verksamhet i allt större utsträckning bedrivs av andra utförare, kyrkans byte av sektor samt läkemedelsförmånen. Kommunalt finansierad verksamhet utförs i allt större grad av privata aktörer. publicerar löpande beräkningar av omfattningen av kommunalt finansierade antal sysselsatta respektive antal arbetade timmar i den privata sektorn. Dessa uppgifter har lagts till de ursprungliga uppgifterna om kommunalt antal anställda respektive arbetad timmar. ingår inte längre kyrkan i den kommunala sektorn. Nivåerna för sysselsättningen och konsumtionen i kom- munsektorn har därför korrigerats genom att kyrkan har exkluderats. Nivåerna för perioden har sedan räknats tillbaka på samma sätt som övriga tidsseriebrott som beskrivs i före- gående avsnitt. har ansvaret för läkemedelsförmånen legat på lands- tingen efter att tidigare ha legat hos staten. Landstingen kompenseras för denna överföring av ansvar genom riktade statsbidrag. Läkemedels- förmånen ingår därmed i konsumtionen. Den kraftiga förändringen i den kommunala konsumtionen motsvaras således inte av någon reell förändring. Därför korrigeras konsumtionsnivån för detta tidsseriebrott . För perioden innan räknas sedan tidsserien tillbaka utifrån den pro- centuella förändringen i den ursprungliga tidsserien enligt samma metod som ovan. Beräkningar av trend och trendavvikelser Baserat på de inhämtade och beräknade underlagen har trend och trendavvikelser beräknats för de flesta variabler. Trenden beräknas som ett 7-årigt centrerat geometriskt medelvärde . Ett geometrisk medelvärde är mera lämpligt än det mera vanliga aritmetiska medelvärdet vid beräkning av genomsnittliga tillväxt- takter. Det innebär att beräknas det geometriska medel- värdet på variabelvärdena från före respektive . Eftersom denna metod kräver värden för de tre efterföljande åren innebär den ett problem i slutet av en period. För att göra metoden mera transparent används genomgående en schablon- mässig framskrivning som baseras på den historiska utvecklingen. Appendix – variabellista med metadata I beskrivningen används följande förkortningar på olika datakällor: databank för modellen för offentliga finanser, FIMO Statistiskt Meddelande, SCB Datum i anslutning till källan anger publiceringstidpunkt och periodangivelserna till höger anger tidsserien från respektive källa. Finansiellt sparande, kommunalt (1970–1992) (1993–2007) (2008–2010) (1970–1992) (1993–2007) (2008–2010) Skatteunderlag (beskattningsbar inkomst) (1977–1979) (1980–1994) (1995–2010) SOU 2011:59 Bilaga 2 Beräknad bruttoskattebas (beskattningsbar inkomst + avdrag) (1980–2006) (2007–2010) Lönesumma (arbetskostnad, egentligt lön), totalt och kommunalt (1970–1979) (1980–1992) (1993–2010) (1970–1992) (1993–2010) (1970–2009) (1970–1992) (1993–2009) (1970–2010) Statsbidrag (justerade) (1970–2010) Sysselsatta och arbetade timmar, totalt respektive i kommunsektorn (1976–1992) (1993–2010) Medelarbetstid, totalt respektive i kommunsektorn (1976–2010) BNP, fasta bruttoinvesteringar (totalt och i sektor) samt konsumtion. Löpande och fasta priser (1980–1992) (före 2007-11-29) BNP kvartal () (1993–2009) (1980–2010) (1980–2010) Bilaga 2b – Justerade statsbidrag Efter skatteintäkter utgör statsbidragen den största intäktskällan för den kommunala sektorn. I utredningens kapitel om kommun- sektorns konjunkturkänslighet används uttrycket justerade stats- bidrag. Till skillnad mot de faktiska statsbidragen har dessa bidrag justerats för vissa förändringar i bidragsnivån som inte bedöms påverka kommunsektorns sysselsättning. Nedan beskrivs vad som styr och påverkar statsbidragens storlek samt hur justeringen av statsbidragen har gjorts och vad den innebär. Finansieringsprincipen, satsningar på statsbudgetens inkomst- sida och rena tillskott Det generella statsbidraget påverkas sedan den stora bidrags- reformen 1993 också av regleringar enligt finansieringsprincipen och av andra ekonomiska regleringar i relationen mellan stat och kommun/landsting. Finansieringsprincipen innebär att det generella bidraget ska justeras med hänsyn till ändrade ansvarsförhållanden åt ena eller andra hållet mellan stat och kommun/landsting vilka påverkar kommunernas/landstingens kostnader eller intäkter. Sådana regle- ringar sker . Kommunala satsningar på statsbudgetens inkomstsida har här betraktats som statsbidrag. Det gäller t.ex. det 2002 införda till- fälliga sysselsättningsstödet som upphörde och växlades över till de generella statsbidragen med ungefär motsvarande belopp. Det har till och från också funnits riktade satsningar på statsbudgetens inkomstsida som inte redovisas som statsbidrag men som för kom- muner och landsting får i stort samma ekonomiska effekter som ett statsbidrag. Nya eller utökade riktade statsbidrag leder i princip till en ökad kostnad för kommunsektorn som är minst lika stor. Då dessa statsbidrag således kan användas för ny eller utökad verksamhet bör de räknas till de sysselsättningsskapande. Olika regelförändringar i skattesystemet kan antingen öka eller minska det kommunala skatteunderlaget och beaktas därför vanligtvis vid fastställandet av den generella statsbidragsnivån. Sådana för- ändringar, som i större eller mindre omfattning, sker bör således inte räknats in som tillskott eller indragningar av stats- bidrag eftersom de kompenserar staten eller kommunsektorn för en motsvarande förändring av skatteintäkterna. sker förändringar i de statliga bidragsbeloppen till kom- muner och landsting, både av de generella bidragen och av riktade bidrag. En historisk analys av statsbidragsförändringarna för- svåras av att förändringarna av statsbidragen haft mycket olika karaktär och syften. skedde betydande system- förändringar som påverkade såväl det kommunala skatteunderlaget, utbetalningssystemet för kommunalskatt, statsbidragssystemet som andra delar i de ekonomiska relationerna mellan staten och kommun- sektorn. Av diagrammet nedan framgår utvecklingen av de riktade och generella statsbidragen till kommuner och landsting inklusive satsningar på statsbudgetens inkomstsida. Den kraftiga sänkningen av det generella bidraget 2003 på grund av momsreformen syns tydligt. Här framgår också bidragsminskningen till följd av den då införda kommunala fastighetsavgiften. Diagram 24 Statliga bidrag till kommunsektorn 1996-2010. Miljarder kronor i löpande priser Generella och riktade statsbidrag Statsbidrag enligt NR, exkl moms Källor: och egna beräkningar. inträffar ett avbrott beroende på förändringar i det kom- munala momssystemet. Den avgift som kommuner och landsting betalat för att finansiera momsavlyftet togs bort 2003 och kvittades mot en motsvarande sänkning av det generella bidraget. I national- räkenskaperna (NR) betraktas dock kommunsektorns momsavlyft fortfarande som ett statligt bidrag till sektorn. följer de båda kurvorna varandra väl när statsbidrag enligt NR redovisas exklusive moms. Bidragsminskningen 2008 beror på att den införda kommunala fastighetsavgiften på reducerade statsbidraget till kommunerna med motsvarande belopp. Utredningen har analyserat de årliga förändringarna av stats- bidragen till kommunsektorn. Syftet är att undersöka hur stor del av statsbidragen som kan tänkas påverka sysselsättningen i kommuner och landsting. Vi har tagit bort sådana effekter på statsbidragsnivån som beror på den del av statsbidragen som 1996–2003 avsåg att kompen- sera kommuner och landsting för momsavgiften. Även kostnaderna för läkemedelsbidraget till landstingen har exkluderats eftersom det ersätter landstingens kostnader för läke- medelsförmånerna. Statsbidragen beräknade på detta sätt ligger lägre än den faktiska statsbidragsnivån 2010. Diagram 25 Statsbidrag till kommunsektorn efter olika regleringar 1996– 2010. Miljarder kronor i löpande priser Källor: , SKL och egna beräkningar. De generella statsbidragen har reducerats till följd av ekonomiska regleringar som främst avsett att neutralisera effekter av statliga beslut som påverkat det kommunala skatteunderlaget och därmed kommunsektorns skatteintäkter. De olika ekonomiska regleringarna till följd av beslut som påverkat det kommunala skatteunderlaget har således sammantaget inneburit att statsbidragsnivån till kommunsektorn har reducerats. Om de ekonomiska regleringarna till följd av statliga beslut som påverkat skatteunderlaget inte reducerat statsbidragsnivån till sektorn skulle nivån således varit betydligt högre 2010 än den faktiska. - Resultat från en webbenkät i kommuner och landsting har på uppdrag av den statliga utredningen munsektorn och konjunkturen genomfört en enkätundersökning där landets samtliga kommuner och landsting stod som mottagare. Syftet med denna utredning är -att analysera de kommunala finansernas konjunkturkänslighet -att föreslå möjliga förändringar i regelverken för den ekono- miska förvaltningen i kommuner -att lämna förslag till ett system för stabilisering av kommun- sektorns intäkter över en konjunkturcykel Denna rapport beskriver deskriptivt och kortfattat enkätunder- sökningens resultat, fråga för fråga. Enkäten skickades ut i form av en webbenkät. Den hade drygt 20 frågor varav ett flertal var kopplade till öppna kommentarer. I enkäten fick kommunernas och landstingens ekonomidirektörer svara på ett flertal frågor som bland annat rörde: -Regelverket för den ekonomiska förvaltningen skickades en länk till webbenkäten ut via epost till alla kommuners och landstings registratoradresser. Där- efter skickades mejlet till respektive ekonomidirektör. I mejlet fanns en individuell länk så att varje besvarad enkät lätt kan kopplas till korrekt kommun/landsting.