sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Utredningens bedömning: Kulturfastigheter som inte uppfyl- ler berättelsemodellens kriterier måste analyseras och hanteras utifrån sina individuella förutsättningar. De kulturfastigheter som inte uppfyller berättelsemodellens krite- rier och därmed inte ska ingå i den kulturhistoriska portföljen måste analyseras och hanteras utifrån sina individuella förutsätt- ningar. Enligt den kompletterade upp- går dessa till 89 olika förvaltningsenheter. Varje sådan fastighet måste prövas med utgångspunkt i bl.a. tidigare statliga åtaganden som rör fastigheten. Staten har ett fort- satt ansvar för förvaltningen av dessa fastigheter till dess att det i varje enskilt fall har fattats beslut om annan huvudman. Dessa fas- tigheter ska förvaltas av SFV till dess att annan huvudman finns. Även om dessa fastigheter inte ingår i Kulturfastighetsutred- ningens föreslagna portfölj och därmed inte bedöms prioriterade när det gäller att berätta statens historia kan de ha stor betydelse för det lokala och regionala kulturarvet. Kommuner och landsting, men även organisationer, stiftelser eller privata intressen kan därför ha bättre möjlighet att utveckla dessa t.ex. tillsammans med besöks- näringen eller nuvarande hyresgäster. Ett intressant initiativ till samlad förvaltning i annan form är t.ex. den nationella fyrstiftelse föreslagit för en samlad hantering av det kulturarv de svenska fyrarna utgör. Detta syftar till en sammanhållen förvaltning av fyrar som Kultur- fastighetsutredningen bedömt hamna både inom och utanför port- följen. Om en sådan lösning väljs får man en samlad, alternativ förvaltning av ett antal värdefulla objekt ur det statliga innehavet. Varje objekt måste bedömas utifrån de möjligheter som finns för att kulturvärdena i byggnaderna ska komma till bästa använd- Objekten är alla av olika karaktär; vissa är donerade till staten för olika syften och med olika villkor, många av fastigheterna är uthyrda och genererar hyresintäkter (vissa även ekonomiskt över- skott) och i flera fastigheter bedrivs statlig verksamhet som är nära förknippad med fastigheten. Det kan därför finnas skäl att fastig- heter behålls i statlig ägo och fortsatt förvaltas av Statens fastig- hetsverk. Utgångspunkten bör dock vara att aktivt arbetar med att överlåta fastigheten, med bibehållen skydds- status, till annan part. För många fastigheter finns ett intresse från andra potentiella ägare och förvaltare och bör ges i uppdrag att aktivt söka lösningar i syfte att statens totala innehav ska bli så begränsat som möjligt och för detta ändamål upprätta en handlingsplan med åtgärder. Utredningens bedömning: bör arbeta mer aktivt med att utveckla besöksmål i samarbete med kom- muner, landsting och besöksnäringen. Det är viktigt att myn- digheten prioriterar utveckling av de besöksmål där man kan få till stånd långsiktiga avtal om lokal medfinansiering eller åtagan- den från lokala parter. Statens innehav av kulturhistoriskt intressanta fastigheter är en värdefull resurs och som sådan bör den komma till bästa använd- ning för hela samhället. Kulturarvet är en gemensam nyttighet som alla medborgare äger och har rätt till och de statliga kulturfastig- heterna är en viktig del av kulturarvet som ger oss kunskap om statens framväxt, roll och inflytande och verksamhet, men också om byggnadskonst, arkitektur, hantverk, traditioner och sociala och ekonomiska strukturer. De ger oss förklaring till nutidens till- komst och ger oss möjlighet att reflektera över det förflutna och samtiden. Fastighetsinnehavet är en icke förnybar resurs som måste beva- ras och vårdas för framtiden, men som måste göras till- gängligt för allmänheten. Med tillgängliggörande menas inte bara att skapa tillgång till den fysiska platsen i sig utan även att skapa tillgång till kunskap och information om platsen och göra den till- gänglig för forskning. Förvaltningen måste bidra till att skapa del- aktighet och möjlighet att uppleva kulturvärdena. Som nämnts ovan har och Riksantikvarie- ämbetet som del av sina uppdrag att göra kulturfastigheterna till- gängliga för allmänheten. Att genomföra uppdraget är en utmaning som ger upphov till en mängd avvägningar och som genererar kostnader, men i många fall även intäkter. Det är dock i regel inte så att merparten av intäkterna tillfaller samma part som har kostna- derna. Vissa av fastigheterna i det statliga innehavet är stora besöksmål och ytterligare fastigheter har potential att bli besöks- mål och kan utgöra en viktig resurs för både för besöksnäringen och för lokal och regional utveckling. Besöksmålen kan bidra till samhällsnyttan genom att skapa arbetstillfällen och ge skatteintäk- ter som främst gynnar regionen eller kommunen. Uppdraget att levandegöra och tillgängliggöra fastigheterna måste balanseras mot möjligheten att upplåta fastigheter till hyresgäster som inte alltid har direkta intressen att göra lokalerna tillgängliga för allmänheten. En stor del av kulturfastigheterna är hyresfastig- heter där det inte är möjligt att fritt visa upp fastigheten för allmän- heten. är det så att ett aktivt användande av fastigheterna kan vara det bästa sättet att bevara dem för framtiden. Att låta lämpliga hyresgäster bedriva verksamhet i byggnaderna så länge det är möjligt är ett sätt att bevara kulturarvet levande och innebär också lägre kostnader för staten totalt sett då förhyrningen ger intäkter och löpande underhåll håller fastigheten i skick. Levandegörandet är förknippat med kostnader. Statens fastig- hetsverk har framförallt kostnader för levandegörande av bidrags- fastigheterna som finansieras med anslagsmedel och som konkurre- rar med kostnader för drift och underhåll. Kostnader som kan bli aktuella när myndigheten ska främja tillgänglighet av kulturfastig- heterna kan vara, bortsett från kostnader för åtgärder i byggna- derna såsom handikappanpassningar och brandsäkerhetsutrustning, allt från underhåll av tillfartsvägar, parkeringsplatser, toaletter, skräpplockning, skyltning och annan information till tillhandahål- lande av caféer, restauranger, besökcentra, campingplaster m.m. Ett särskilt problem för utgör svårig- heterna att genomföra investeringar i bidragsfastigheterna i syfte att göra dem mer attraktiva som besöksmål. Eftersom bidragsfas- tigheterna inte ska hanteras som anläggningstillgångar kan inte lånefinansiera investeringar i dessa utan måste redovisa insatserna som löpande kostnader och finansiera dem med anslagsmedel ur ett redan pressat anslag. Detta får till följd att inve- steringar i t.ex. caféer och restauranger i eller i anslutning till bidrags- fastigheter inte kan komma till stånd trots att det finns hyresgäster som är beredda att betala hyra för det. De ekonomiadministrativa reglerna bör anpassas så att investeringar i bidragsfastigheter som har sin grund i ett hyresförhållande och önskemål från hyresgästen kan lånefinansieras på samma villkor som för en fastighet som klassi- ficerats som hyresfastighet. redovisar i möjligheten att välja ut ett antal kulturfastigheter eller kulturmil- jöer som har potential att bli strategiska besöksmål och som skulle kunna fungera som en stark resurs i turist- och besöksnäringen. Man redovisar kostnaderna som skulle krävas för att lyfta dessa besöksmål och menar att sådana satsningar skulle uppvägas av de ekonomiska vinster de skulle ge upphov till genom skapande av arbetstillfällen och främjande av lokalt företagande. Utredningen ser det som angeläget att arbetar mer aktivt med att utveckla besöksmål i samarbete med kommuner, landsting och besöksnäringen. Det är i det sammanhanget viktigt att myn- digheten prioriterar utveckling av de besöksmål där man kan få till stånd långsiktiga avtal om lokal medfinansiering eller åtaganden från lokala parter att finansiera delar av infrastrukturen kring besöks- målen. Där det är aktuellt behöver sådana insatser inte begränsas till fastigheter i portföljen utan kan också gälla övriga fastigheter som är kvar i statlig ägo. Utredningens förslag: bör i sin förvalt- ning av kulturfastigheter klargöra målsättningen med bevaran- det för respektive fastighet. Även om ansatsen utifrån berättelsemodellen tillämpas och en sam- manhållen portfölj av de mest värdefulla statliga kulturfastigheterna skapas kommer innehavet att vara betydande både vad gäller stor- lek, bredd och spridning över landet. Förvaltningen av en sådan portfölj blir utmanande både för den myndighet som har att förvalta den och för statsmakterna som har att finansiera den. Det är avgörande att man klargör målsättningen med bevarandet och de handlingsalternativ och resurser som står till buds för att få till stånd en långsiktig och funktionell fastighetsförvaltning. Även kulturfastigheter kan och bör så långt det är möjligt bru- kas och därför måste graden av användande av fastigheten och målen för bevarandet klargöras tydligt för varje fastighet. I detta sammanhang måste frågan ställas om vad det är i fastigheten som bör bevaras och vad det är man vill visa med byggnaden. Är det så att man vill bevara byggnadens exteriör enbart eller även interiör? Vill man bevara och beskriva byggnadens tillkomst, en viss histo- risk period, eller byggnadens olika användning över tiden? Ska byggnaden vara tillgänglig eller är det en tillgång som visas upp ? Dessa frågor styr hur man kan använda byggnaden och vilken ambition som krävs för underhåll och nyinvesteringar. redovisade i sitt upp- drag en grov indelning enligt en fallande skala som kan tjäna som utgångspunkt för hur kulturfastigheterna kan nyttjas: Kulturfastigheter som har till syfte att skydda en specifik histo- risk verksamhet, där både markområde, anläggningens exteriör, interiör och aktiviteter är av vikt. För dessa är antalet använd- ningsområden begränsat. Kulturfastigheter som kan anpassas och användas till viss grad men där de historiska spåren är viktiga. Antalet användnings- områden stiger. Kulturfastigheter där vissa drag måste bevaras och där de histo- riska spåren är ganska viktiga. Antalet användningsområden sti- ger ytterligare. Kulturfastigheter där skalet, byggnadens exteriör, är viktigt i första hand möjliggör ett stort antal alternativa användnings- områden. Anläggningar i den första kategorin kräver att i princip samma verksamhet bedrivs i byggnaderna som de ursprungligen uppfördes för. Det förutsätter att lämpliga hyresgäster kan identifieras om det överhuvudtaget är möjligt att upplåta lokalerna. Objekten genere- rar höga kostnader och låga intäkter. I Statens fastighetsverks bestånd är kulturfastigheter i den sista kategorin i regel hyresfas- tigheter och kan i princip nyttjas som vilken fastighet som helst och innebär i regel att interiören inte blir tillgänglig för allmän- heten. Ambitionsnivån i bevarandet bör differentieras utifrån kultur- historiskt värde, byggnadernas känslighet och hur de kan användas. Målsättningen med bevarandet måste bygga på medvetna val där syftena och åtgärderna noggrant analyserats och olika alternativ ställts mot varandra för att på bästa sätt trygga en långsiktig för- valtning. har redovisat olika nivåer för beva- randet som kan beskrivas på följande sätt: Bevarande av fastigheter i ursprungligt skick för framtiden så att kommande generationer kan återuppta ett aktivt användande av tillgången. Åtgärder syftar till att förhindra nedbrytning och att tredje man skadas. Viss nedbrytning sker alltid och ett helt oförändrat skick är inte möjligt att uppnå, men ska eftersträvas. Denna typ av objekt kommer inte att fysiskt tillgängliggöras i någon större utsträckning utan kunskapsförmedlingen sker genom att dokumentation ställs till förfogande. Bevarande av fastigheter för fortsatt användning med avsikt att levandegöra kulturarvet. Byggnaden vårdas för att tydliggöra de kulturhistoriska värdena. Eventuell uthyrning sker i syfte att levandegöra kulturarvet antingen genom att en historisk, ur- sprunglig verksamhet bedrivs i lokalerna eller genom en verk- samhet som syftar till att visa upp lokalerna för besökare. Åtgärder syftar till att underhålla objektet och att varsamt anpassa hela eller delar av fastigheten så att den kan användas. Fastigheten tillgängliggörs fysiskt så att allmänheten kan besöka den. Bevarande av fastigheter för fortsatt användning genom alterna- tivt nyttjande. Detta innebär att fastigheten bevaras genom att den iordningställs för ett nytt ändamål och hyrs ut. Åtgärder syftar till att anpassa fastigheten till alternativ användning utan att det kulturhistoriska värdet försvinner och kan innebära att restaurering i syfte att framhäva en viss tidsålder. Eftersom fas- tigheten hyrs ut begränsas tillgängligheten för allmänheten. Sam- tidigt fungerar det statliga ägandet som en option på allmän- hetens framtida användande av tillgången. Dessa nivåer med olika målsättningar och därtill kopplade åtgärder och möjligheter att tillgängliggöra tillgången, är renodlade för be- skrivningens skull. I realiteten är även mellanting tänkbara. Syftet med redovisningen är att visa att ambitionsnivån i bevarandet måste bli föremål för ett aktivt ställningstagande fastighet för fastighet. Alla fastigheter kan t.ex. inte vårdas i enlighet med den andra nivån ovan. bör utifrån detta synsätt systematiskt i sin förvaltning av kulturfastigheterna klargöra målsättningen för samt- liga fastigheter. Ur tabellerna i avsnitt 10.4 framgår att myndigheternas nettokost- nader i dag6 för fastigheterna som ingår i portföljen uppgår till , givet de intäkter de genere- rar. pekar i sin kalkyl på att behoven för det samlade beståndet är . När det gäller övriga insatser för det nationella kulturarvet som finansieras över statsbudgeten kan nämnas kyrkoantikvarisk ersätt- ning samt bidrag till kulturmiljövård. Kyrkoantikvarisk ersättning syftar till att säkerställa det långsiktiga bevarandet av de kyrkliga kulturminnena genom en ersättning till grundat på ett avtal , som när det utvärderades förlängdes med till nästa kontrollstation. Ersättningen uppgår 2011 till 460 mil- joner kronor. Anslaget för bidrag till kulturmiljövård uppgår 2011 till . Dessa medel används huvudsakligen till vård av och information om kulturhistoriskt värdefulla byggnader, landskap och fornlämningar. Därutöver används det till bildande av kulturreservat, kunskapsunderlag och vissa arkeologiska åtgärder. Som nämndes i avsnitt 6.1.1 uppgår 2011 anslaget för att finan- siera underskottet i bidragsfastigheterna till (vilket angivits vara en tillfälligtvis förhöjd nivå). Bidragsanslaget bör i samband med överföringar av kulturfastigheter till ökas med nettokostnaderna för de överförda fastig- heterna som klassificeras som bidragsfastigheter och motsvarande minskning ske hos andra berörda myndigheter. Beloppen måste fast- ställas i rätt prisnivå efter en detaljerad genomgång. Som nämndes i avsnitt 10.6 får en ytterligare ökning av bidragsanslaget ses som en ambitionsökning som statsmakterna beslutar om i en avvägning mellan kulturpolitiska överväganden och tillgängligt ekonomiskt utrymme. Utredningens direktiv nämner särskilt att vi har i uppdrag att utifrån Försvarsmaktens framtida fastighetsbehov göra en översyn av försvarets fastighetsförvaltning och föreslå nödvändiga föränd- ringar. Av direktiven framgår vidare att vi har i uppdrag att bland annat belysa effekterna av att statens fasta egendom förs samman i större områden och därmed färre myndigheter och att särskilt utvärdera, och i förekommande fall, föreslå förändringar i fördelningen mellan myndigheter och statliga bolag. Utredningens bedömningar och förslag ska ses mot dessa uppdrag. Utredningen har i avsnitt 6.1.2 utförligt redovisat nuvarande situation vad gäller förvaltningen av försvarsfastigheterna. Som framgår av avsnitt 3.5 ovan har ett antal utredningar på för- svarets område identifierat lokalfrågorna som ett problemområde, men något samlat grepp kring förvaltningen av försvarsfastig- heterna har inte tagits. Försvarsberedningen angav 2008 i sitt betänkande Försvar i användning (Ds 2008:48) en inriktning som innebär att antalet aktörer minskar och att det bör prövas att över- föra öppna fastighetsbestånd till en annan statlig eller privat fastighetsförvaltare. Det slutna beståndet ansåg beredningen borde överföras till Försvarsmakten då Försvars- makten redan har kompetens inom området. Vidare föreslog för- svarsberedningen att även en nedläggning av bör prövas. Försvarsmakten föreslår i sin komplettering till budgetunder- laget 2009 (daterad ) att öppna fastighetsbestånd förs över till annan statlig fastighetsförvaltare och att det slutna beståndet förs över till Försvarsmakten. Försvarsberedningens inriktning och Försvarsmaktens förslag och de slutsatser som kan dras från redovisningen tidigare i betän- kandet ligger i linje med förslagen vi lämnar i detta kapitel. Utredningens förslag: öppna bestånd och Specialfastigheter bör sammanföras i ett gemensamt bolag. Statsmakterna uttalade följande i samband med fastighetsreformen angående hur den framtida indelningen av statens fastighetsbestånd skulle ske (prop. 1991/92:44): En strävan skall därvid vara att söka en samordning med likartade funktioner inom övriga delar av stats- förvaltningen. Utredningen kan konstatera att denna strävan inte fick något genomslag i den lösning som valdes avseende försvars- fastigheter. Fastigheter som förvaltades av Fortifikationsförvalt- ningen övergick i den nybildade myndigheten utan att någon prövning gjordes av eventuella fördelar av sam- ordnad hantering med liknande fastigheter som fanns i övriga delar av statsförvaltningen. Visserligen prövades frågan om samordningsfördelar med fas- tigheterna som överfördes till och i den delen bedömdes att bestånden var alltför heterogena. Vid tiden för tillkomst 1994 hade en rad fastigheter av lik- nande typ som fanns i försvarets öppna fastighetsbestånd överlåtits till . Detta gäller t.ex. polishus, häkten, anstalter, räddningsskolor mm. Någon prövning av en samordnad förvaltning med dessa fastigheter gjordes inte. bildades det nuvarande Specialfastigheter dit en del av dessa fastigheter överfördes. Som framgår av avsnitt 6.1.2 förvaltar när det gäller det öppna beståndet till en stor del fastigheter som till sin allmänna utformning är generella. Stora delar av beståndet är kon- torsfastigheter, förråd, skärmtak, utbildningslokaler, restauranger m.m. Vår bedömning är att en betydande del av fastighetsinnehavet består av lokaltyper som finns inom många andra sektorer i sam- hället. Det gäller såväl privata som offentliga verksamheter. Även om byggnaderna har uppförts för försvarets behov och ligger sam- lade i garnisoner så är en stor del principiellt sett generella till sin karaktär. I generella byggnader görs dock, utifrån olika verksam- heters behov, vissa anpassningar av lokalerna. En del av de lokaler Försvarsmakten hyr är s.k. externa förhyrningar (som administrerar). dels kontorslokaler som upplåts med kontrakt som är standard på fastighetsmarknaden och där hyresvärdarna är både privata och stat- liga. Utredningen gör bedömningen att samma hyresförhållande skulle kunna tillämpas på merparten av det bestånd som Försvars- makten förhyr. Försvarsmaktens lokalkostnader består till 80 pro- cent av förhyrningar från bestånd och till av externa förhyrningar. Försvarsmaktens lokalbehov har minskat successivt förvaltat fastigheterna. Enligt Fortifika- tionsverket1 minskade lokalinnehavet , vilket motsvarar en minskning med 940 000 kvm. Försvarsmakten har varit ställd inför en mer eller mindre pågående omstrukturering. Omstruktur- eringsprocessen har kännetecknats av att man geografiskt koncent- rerat verksamheten med följden att lokalbehovet har minskat avse- värt och förändrats till sitt innehåll. Hela garnisoner har avvecklats på ett stort antal orter i landet och nyinvesteringar i lokaler och anläggningar har behövt göras för att bedriva verksamheten utifrån nya riktlinjer. Förändringarna har skett i omgångar och har styrts av försvarsbesluten. Omstruktureringen av försvaret kommer att fortsätta och den senaste försvarspolitiska propositionen anger en inriktning som sannolikt både kräver en fortsatt koncentration av verksamhetsställen, om än inte i lika stor utsträckning som de tidi- gare besluten, och ger förändrade förutsättningar för verksam- heten, framförallt genom en förändrad personalförsörjning. Därför är det rimligt att anta att Försvarsmakten även framöver kommer att behöva förändra sitt lokalutnyttjande. Det leder till såväl ett behov av att lämna nuvarande förhyrningar och ett betydande inve- steringsbehov i nya lokaler för att tillgodose de aktuella behoven. Det minskade lokalbehovet tillsammans med fortsatta kravet på flexibilitet inom försvaret gör att det inte är motiverat för staten att hålla en särskild förvaltningsmyndighet för att tillgodose en annan myndighets lokalbehov. Det förefaller rationellt att söka andra för- valtningsformer. Utgångspunkten måste vara att utveckla en lokal- försörjning för Försvarsmakten som är flexibel och kostnads- effektiv och som sker på samma villkor som för andra statliga myndigheter. måste formerna för fastighetsförvaltningen anpassas till försvarets nya förutsättningar. 1 Årsfakta 2008 (upplaga 2), . En av de huvudprinciper som 1991 fattade beslut om, och som enligt direktiven utgör utgångspunkt för utredningens uppdrag, är att statens fastighetsförvaltning företrädesvis bör bedrivas i aktiebolagsform. I kapitel 9 redovisas synen på när staten bör förvalta fastigheter i myndighetsform och vi gör utifrån den bedömningen att de fastigheter som för- valtar i sitt öppna bestånd framöver bör förvaltas i bolagsform. De investeringsplaner som redovisat till regeringen innehåller investeringar på –2013. Allt talar för att lokalbehoven kommer att förändras i en sådan takt att nuvarande struktur som utgår från att flertalet förhyrningar i praktiken beräknas utifrån förhyr- ning inte kommer att vara ändamålsenliga. Nyinvesteringar åt För- svarsmakten bör om möjligt göras på ett sådant sätt att byggnader- nas användningsområde breddas och att byggnaderna, utan att det är kostnadsdrivande, förbereds för att under sin livstid kunna användas även för andra ändamål. I detta ligger både hur byggna- derna är utformade och var de är lokaliserade på området eller på vilken ort. Verksamhetens krav är styrande och alternativanvänd- ning av lokaler måste vägas mot vad dessa krav tillåter. Möjlig- heterna till val av lokalisering begränsas i många fall av beslut fat- tade av statsmakterna om verksamhetens lokalisering. Inom ett garnisonsområde eller i anslutning till området kan olika alternativ finnas. För verksamhet där verksamheten inte är förbandsanknuten eller är beslutad av kan även möjligheten till alternativ användning vägas in vid lokaliseringen av nyinvesteringar. Om en eventuell alternativanvändning beaktas redan vid investeringstill- fället skulle också kontraktsvillkoren kunna utformas annorlunda. I betänkandet En effektivare förvaltning av statens fastigheter (SOU 2010:92) utvecklar utredaren förutsättningarna för ett inve- steringsbeslut i de fastighetsförvaltande myndigheterna: Med nuvarande snabba takt i samhällsomvandlingen finns det en bety- dande risk för att statens investeringar i sitt fastighetsbestånd sker på ett sätt som är långsiktigt felaktigt. Exempel på investeringar som på blivit överflödiga finns inom försvaret. Det är därför av stor betydelse att de investeringar som staten gör genom sina fas- tighetsförvaltande myndigheter i möjligaste mån också ska kunna användas för andra ändamål än de som investeringarna i det första ske- det avser. Att göra en nyinvestering i egna lokaler kan ibland vara en dyrare lösning än att hyra lokaler på den öppna fastighetsmarknaden. Det är särskilt angeläget att pröva förhyrning som alternativ till investering i de fall där det råder osäkerhet om hur länge en viss verksamhet kom- mer att pågå.