sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — H - Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en kom- mitté (dir 2008:110) med uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. Kommittén har antagit namnet Utjämningskommittén.08 (Fi 2008:07). Som ordförande förordnades fr.o.m. kommunalrådet . Som ledamöter förordnades fr.o.m. riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten (avliden ), personalsekreteraren , riksdagsledamoten , kommunalrådet , f.d. gruppledaren numera riksdagsledamoten (t.o.m. ), civilekonomen , f.d. äldreborgarrådet numera biträdande socialborgarrådet och kommunalrådet . Som ledamöter förordnades fr.o.m. riksdags- ledamoten och f.d. kommunalrådet . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. departementsrådet och ekonomen (t.o.m. ). förordnades ekonomen som sakkunnig. Som experter förordandes fr.o.m. enhets- chefen (t.o.m. och åter fr.o.m. ), ekonomen , ämnes- rådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet , utredaren , departementssekreteraren och departementssekreteraren (t.o.m. ). Som experter har senare förordnats kanslirådet (fr.o.m. ), statistikern (fr.o.m. den t.o.m. ) och kanslirådet (fr.o.m. ). Till huvudsekreterare i kommittén förordnades ekonomen . förordnades statistikern och ekonomen (t.o.m. ) som sekreterare. Utredarna på Statskontoret har biträtt sekretariatet medan konsulterna har biträtt sekretariatet /2011. Vidare har administratören biträtt kommittén. Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande, Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39). Inga reservationer eller särskilda yttranden har avgivits. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört. Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem.................... Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på 2.3.2 Verksamheter som utjämningen bör omfatta ............. 2.3.3 Merkostnader som följer av kraftiga Behov av förenkling...................................................... 2.4Viktigt att se kostnads- och inkomstutjämningen i ett 2.5 Övriga utgångspunkter............................................................ Överväganden och förslag ....................................................... Kritiken mot inkomstutjämningen ......................................... Resultatet av kommitténs analyser.......................................... Incitamenten för tillväxt............................................... Möjligheter att utjämna för skillnader i Kompensationsgrad och länsvisa skattesatser............. Skatteväxlingar mellan kommuner och landsting ....... Alternativa metoder för inkomstutjämning ................ Överväganden och förslag ....................................................... En i huvudsak statligt finansierad Regleringsbidrag och regleringsavgift.......................... Den garanterade skattekraften ..................................... Inkomstutjämningsbidrag för kommuner................... Inkomstutjämningsbidrag för landsting...................... Uppgiftsfördelningen och de länsvisa 4.4.11 Effekter av kommitténs förslag avseende Utjämning av strukturella kostnadsskillnader ....................... Varför kostnadsutjämning?.......................................... 5.1.2 Kostnader som systemet ska utjämna för ................... Metoder för kostnadsutjämning ........................................... 5.2.1 Olika sätt att utjämna................................................. Överväganden och förslag.......................................... 5.3Verksamheter och andra strukturella faktorer som kostnadsutjämningen bör omfatta........................................ Överväganden och förslag.......................................... 5.4 Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet .... 5.4.2 Resultatet av kommitténs uppföljning...................... Överväganden och förslag.......................................... 5.4.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen ....... Förskoleklass och grundskola............................................... 5.5.2 Resultatet av kommitténs uppföljning...................... Överväganden och förslag.......................................... 5.5.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen ....... 5.6.2 Resultatet av kommitténs uppföljning...................... Överväganden och förslag.......................................... 5.6.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen ....... Individ- och familjeomsorg................................................... 5.7.2 Resultatet av kommitténs uppföljning...................... Överväganden och förslag.......................................... 5.7.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen ....... 5.8.2 Resultatet av kommitténs uppföljning...................... Överväganden och förslag.......................................... 5.8.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen ....... Resultatet av kommitténs uppföljning ...................... Överväganden och förslag .......................................... Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen ........ 5.10.1 Nuvarande utformning............................................... 5.10.2 Resultatet av kommitténs uppföljning ...................... 5.10.3 Överväganden och förslag.......................................... 5.10.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen........ Barn och ungdomar med utländsk bakgrund ....................... 5.11.1 Nuvarande utformning............................................... 5.11.2 Resultatet av kommitténs uppföljning ...................... 5.11.3 Överväganden och förslag.......................................... 5.11.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen........ Hälso- och sjukvård ............................................................... 5.12.1 Nuvarande utformning............................................... 5.12.2 Resultatet av kommitténs uppföljning ...................... 5.12.3 Överväganden och förslag.......................................... 5.12.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen........ 5.13.1 Nuvarande utformning............................................... 5.13.2 Resultatet av kommitténs uppföljning ...................... 5.13.3 Överväganden och förslag.......................................... 5.13.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen........ 5.14.1 Nuvarande utformning............................................... 5.14.2 ......................Resultatet av kommitténs uppföljning 5.14.3 ..........................................Överväganden och förslag 5.14.4 ........Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen Den kommunala .............................fastighetsavgiften Överväganden .....................................................och förslag Överväganden och förslag..................................................... 7.2.1 Utfallet av kommitténs förslag.................................. Samlade ekonomiska effekter av kommitténs förslag.... Kommuner och landsting sammantaget............................... Överväganden och förslag..................................................... Samlade ekonomiska effekter inklusive införandebidrag .... Utjämningssystemet i samband med 10.1.1 Tre typer av indelningsändringar............................... 10.1.2 Vad har hänt sedan den stora kommunreformen 10.1.3 Effekter vid sammanläggning av kommuner ............ 10.1.4 Effekter vid sammanläggning av landsting................ Överväganden och förslag..................................................... Överväganden och förslag..................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Effekter av kommitténs förslag ....................................... Bilaga 5 Kommungruppsindelning m.m........................................ Utjämningskommittén.08 har haft i uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning samt vid behov föreslå förändringar. Förändringarna föreslås införas bortsett från det förslag om en höjd garantinivå för lands- tingen som kommittén i en särskild skrivelse till () förslagit ska införas i anledning av den nya kollektivtrafiklagen. Utjämningssystemet har som huvudsyfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. Kommittén har i sitt arbete utgått från målet om likvärdiga förutsättningar och att detta ställer krav på en långtgående utjäm- ning av skattekraft och av strukturella kostnadsskillnader. I översynen av inkomstutjämningen har kommittén utgått från de frågeställningar som direktiven särskilt lyfter fram, bl.a. frågan om det finns tillväxthämmande faktorer i det nuvarande systemet. Med bibehållet mål om långtgående utjämning har alternativa tekniska lösningar prövats för att om möjligt minska behovet av utjämning. För att underlätta skatteväxlingar mellan kommuner och lands- ting har utgångspunkten för kommitténs arbete varit att det eko- nomiska utfallet till följd av huvudmannaskapsförändringar ska bli neutralt. Beträffande kostnadsutjämningen har kommittén utgått från de nu gällande förutsättningarna att kostnadsutjämningen inte ska kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. Vidare ska kostnadsutjämningen baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Kommittén anser att kostnadsutjämningen främst bör omfatta obligatoriska verksamheter med särskilt fokus på kärnverksam- heterna, dvs. skola, vård och omsorg för kommunerna och hälso- och sjukvård för landstingen. För dessa verksamheter finns statligt angivna mål i fråga om omfattning och inriktning. Dessutom bör kostnadsutjämningen såsom omfatta kollektivtrafik. I över- synen av de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen har kom- mittén haft en ambition att såvitt möjligt förenkla modellerna. Kommittén har även beaktat de ekonomiska effekterna av arbets- pendlingen över landsgränsen i kostnadsutjämningen, bl.a. genom att såvitt möjligt undvika sådana förklaringsvariabler, t.ex. skatte- kraft, som kan tänkas påverka utfallet för kommuner och landsting med en omfattande gränspendling på ett negativt sätt. Kommitténs bedömning är att det finns motiv för att även fortsättningsvis kompensera de kommuner vars befolkning min- skar kraftigt för de strukturella omställningskostnader som ett vikande befolkningsunderlag ger upphov till och som övriga del- modeller i kostnadsutjämningen inte fångar upp. Det är dock inte bara kommuner med minskande befolkning som ställs inför ekonomiska påfrestningar i samband med kraftiga befolkningsförändringar. Dagens utjämningssystem tar bara begrän- sad hänsyn till de merkostnader som följer av kraftig befolknings- ökning. Det gäller både den problematik som har med utjämnings- systemets eftersläpningseffekter att göra och det faktum att vissa kostnader (löne- och lokalkostnader) är högre i tillväxtregionerna jämfört med riket i övrigt. Mot den bakgrunden har kommittén i sitt arbete valt att även fokusera på kraftigt växande kommuners problem och utmaningar. Kommitténs syn på statens bidragsgivning till kommuner och landsting är att generella bidrag med få undantag är att föredra framför specialdestinerade bidrag. Kommittén är positivt inställd till att inordna ytterligare bidrag i inkomstutjämningen. Det gäller främst bidragen till läkemedelsförmånerna och till maxtaxa i för- skola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Men kommittén är inte beredd att redan nu föreslå att bidraget för läkemedelsförmånerna ska avskaffas och överföras till det generella statsbidraget. Frågan om läkemedelsförmånens finansi- ering är föremål för överläggningar mellan regeringen och Kommuner och Landsting (SKL). Kommitténs bedömning är att bidragen för läkemedelsförmånerna bör omvandlas till ett generellt statsbidrag när en överenskommelse om att så bör ske har träffats med SKL. Även om maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet tillämpas av samtliga kommuner är den ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande och överföring av maxtaxebidraget till det generella statsbidraget måste enligt kommitténs bedömning föregås av att maxtaxan görs obligatorisk för kommunerna. Kom- mittén anser att det inte ingår i uppdraget att lämna ett sådant förslag. Kommitténs överväganden och förslag rörande de special- destinerade statsbidragen behandlas i avsnitt 3. I kommitténs uppdrag ingår att identifiera om det finns tillväxthämmande faktorer i nuvarande inkomstutjämning och om så är fallet lämna förslag till hur dessa kan undanröjas. Kommittén har inte funnit belägg för att inkomstutjämningen i sig skulle vara tillväxthämmande. Tillväxt sker i lokala arbets- marknadsregioner (LA-regioner) där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra. Den ekonomiska tillväxten i respektive avgörs inte av var man bor utan var man arbetar. En hög inkomst per invånare i många förortskommuner speglar snarare attraktiviteten i boendemiljön än en hög tillväxt kopplad till ekonomisk aktivitet. Kommittén anser att staten, så långt det är möjligt, bör finan- siera utjämningen av skillnaderna i skattebas (inkomst per invånare) mellan kommunerna respektive mellan landstingen. Enligt kommitténs bedömning och förslag ska den garanterade skattekraften uppgå till av medelskattekraften både för kommuner och landsting för att utfallet vid skatteväxlingar ska bli neutralt. Kommuner och landsting vars skattekraft understiger den garanterade ska liksom erhålla ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskattningsbara inkomsten per invånare och den garanterade. För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån av medelskattesats för kommunerna och för bidragsberättigade landsting utifrån av en reducerad medelskattesats för landstingen 2011. Den reducerade medelskatte- satsen ska uppgå till av medelskattesatsen för landsting 2011. Motivet för att reducera den bidragsgrundande skattesatsen för landsting är att landstingsskatten i , , väger tungt vid beräkning av medelskattesatsen för lands- ting, vilket bl.a. beror på en hög sjukvårdskonsumtion och ett åtagande som vad beträffar kollektivtrafik och färdtjänst avviker från andra landstings åtagande. För både kommuner och landsting gäller att den bidrags- grundande skattesatsen liksom ska korrigeras per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting , därav namnet länsvis skattesats. Kommitténs anser att samtliga kommuner och landsting ska omfattas av utjämningssystemet om det huvudsakliga syftet att alla kommuner respektive landsting ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar ska uppnås. Kommuner och landsting vars beskatt- ningsbara inkomster överstiger den garanterade nivån ska därför liksom betala en inkomstutjämningsavgift till staten. De läns- visa skattesatser som ska tillämpas beräknas på samma sätt som för bidragskommunerna respektive bidragslandstingen med den skillnaden att kompensationsgraden liksom ska motsvara 85 i stället för . Beträffande arbetspendlingen över landsgräns (den s.k. gräns- pendlingen) anser kommittén att det är angeläget att det nordiska skatteavtalet ses över för omförhandling inklusive det gränsgångar- avtal som utgör ett tillägg till huvudavtalet. Kommitténs överväganden och förslag rörande inkomst- utjämningen behandlas i avsnitt 4. Resultatet av kommitténs uppföljning av samtliga delmodeller i kostnadsutjämningen samt förslag till förändringar i dessa redo- visas i avsnitt 5. Beträffande förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksam- het anser kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör ersättas med en betydligt förenklad modell med större tonvikt på ålders- strukturen. Kommittén förslag innebär att dagens åldersersättning ersätts med en förenklad åldersersättning som baseras på den redovisade nettokostnaden från räkenskapssammandraget för åldersgrupperna 1–respektive 6–. Vidare föreslås att nuvarande Kvolymindex, som avser att fånga skillnader i behov av förskola och skolbarnsomsorg mellan olika kommuner, ersätts av två nya index varav det ena avser att fånga upp de kostnads- skillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan. Det andra avser att fånga upp skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för 6–12 åringar. Beträffande , inklusive förskoleklass, föreslås att nuvarande utjämningsmodell bör behållas men uppdateras med avseende på den fasta ersättningen för merkostnader för moders- målsundervisning och svenska som andraspråk samt beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader. När det gäller gymnasieskolan anser kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör behållas men uppdateras med avseende på delkomponenten för bebyggelsestruktur och kompletteras med en ny komponent som delvis tar hänsyn till merkostnader för små gymnasieskolor. Kommitténs bedömning är att utfallet i den nuvarande utjämningsmodellen för individ- och familjeomsorg (IFO) ger oacceptabelt stora skillnader i förhållande till de faktiska kost- naderna i olika typer av kommuner varför modellen bör förändras. Kommitténs förslag till förändrad modell bygger på en regres- sionsanalys där den genomsnittliga nettokostnaden för hela individ- och familjeomsorgen skattas med hjälp av följande variabler: andel arbetslösa utan ersättning i befolkningen, andel lågutbildade svenskar 20–, roten ur tätortsbefolkningen i kommunen 2005, andel av befolkningen boende i flerfamiljshus byggda –1975 samt andel av befolk- ningen med ekonomiskt bistånd som varar . Dagens utjämningsmodell för äldreomsorg är den i särklass mest komplicerade. I kommitténs uppdrag ingår att se över möjlig- heterna och vid behov lämna förslag i syfte att förenkla kostnads- utjämningen. Kommittén har lagt ned ett omfattande arbete för att försöka skapa en förenklad delmodell för äldreomsorgen och har härvid funnit att ålder, civilstånd, etnicitet, skillnader i dödlighet och bebyggelsestruktur är relevanta faktorer för att fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna. Beträffande den delmodell som avser att kompensera för kraftig befolkningsminskning respektive kraftig befolkningsökning anser kommittén att nuvarande delmodell bör behållas men utökas såtill- vida att kommuner som växer kraftigt även ska kompenseras för merkostnader för nya förskolelokaler. När det gäller delmodellen för bebyggelsestruktur anser kom- mittén att den justering som gjordes för delkomponenten bygg- kostnader 2008 bör behållas. Detsamma gäller delkomponenterna gator och vägar samt uppvärmningskostnader. Komponenten admi- nistration, lokala resor och räddningstjänst bör dock ersätts av två komponenter: administration respektive räddningstjänst. Vad gäller barn med utländsk bakgrund föreslår kommittén att den nuvarande utjämningsmodellen bör behållas men att beräkningen ska avse kommundelar (församlingar) i stället för hela kommuner. Kommittén föreslår att den nuvarande hälso- och sjukvårds- modellen ersätts med en ny modell som innebär att den del av befolkningen som räknas till den vårdtunga gruppen och deras kostnader läggs in i den matrismodell som används för övrig befolkning samt att delkomponenten som avser att fånga upp merkostnader som följer av en gles bebyggelsestruktur uppdateras. Beträffande kollektivtrafiken föreslår kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör behållas men uppdateras med utgångspunkt från länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken, glesheten, personer som pendlar samt personer som bor i tätorter med fler än 11 000 personer. Enligt kommitténs bedömning bör skillnader i lönekostnader kompenseras fullt ut för både kommuner och landsting. I kommitténs uppdrag ingår att beakta konsekvenserna för utjäm- ningssystemet av införandet av den kommunala fastighetsavgiften. Kommittén anser att resultatet från den av regeringen tillsatta utredningen som har till uppgift att se över fastighets- taxeringen av bostäder bör avvaktas innan ställning tas till hur konsekvenserna av införandet av den kommunala fastighetsavgiften bör beaktas i förhållande till utjämningssystemet. Kommitténs överväganden och förslag rörande den kommunala fastighetsavgiften behandlas i avsnitt 6. Enligt direktiven ska kommittén utreda om det strukturbidrag som infördes bör förändras eller avvecklas och i så fall föreslå hur detta ska hanteras. Kommittén föreslår att den del av kommunernas strukturbidrag som utgörs av standardkostnad för svagt befolknings- underlag ska kvarstå oförändrad. Resterande del av struktur- bidraget bör reduceras så att den totala minskningen av struktur- bidraget begränsas till högst av det uppräknade skatteunderlaget. Vidare föreslås att den del av landstingens strukturbidrag som utgörs av standardkostnad för små landsting kvarstår oförändrad. Resterande del av strukturbidraget reduceras så att den totala minskningen av strukturbidraget begränsas till högst av det uppräknade skatteunderlaget. Kommitténs överväganden och förslag rörande strukturbidragen till kommuner och landsting behandlas i avsnitt 7. Samlade ekonomiska effekter av kommitténs förslag I avsnitt 8 redovisas de samlade ekonomiska förändringarna av kommitténs förslag exklusive effekterna av de införanderegler som föreslås i avsnitt 9. De största förändringarna av kommitténs förslag sker i kostnadsutjämningen respektive strukturbidragen. Beträffande kostnadsutjämningen för kommunerna sker de största förändring- arna till följd av att delmodellen för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg förändras. Den största negativa förändringen i kostnadsutjämningen för en enskild kommun uppgår till per invånare medan den största positiva förändringen uppgår till per invånare. Den genomsnittliga förändringen för landstingen till följd av kommitténs förslag i kostnadsutjämningen uppgår till per invånare innan införandereglerna har beaktats. Den största negativa förändringen för ett enskilt landsting uppgår till per invånare medan den största positiva förändringen uppgår till per invånare. Omför- delningseffekterna uppstår i allt väsentligt beroende på den före- slagna förändringen av hälso- och sjukvårdsmodellen. Samtliga sju landsting som får en negativ förändring i hälso- och sjukvårdsmodellen tillhör den grupp av åtta landsting där andelen bidiagnoser svarar för eller mer av den vårdtunga gruppen i dagens delmodell för hälso- och sjukvård. I de sju lands- ting som får den största positiva förändringen uppgår andelen bidiagnoser till mellan av den vårdtunga gruppen. Sambandet mellan andelen bidiagnoser i den vårdtunga gruppen och bidragsförändringarna till följd av kommitténs förslag är starkt. Den största negativa förändringen för kommuner och landsting sammantaget sker i , vilket främst beror på den förändrade hälso- och sjukvårdsmodellen och att de nuvarande strukturbidragen till kommuner och landsting reduceras. De ekonomiska effekterna av de förändringar som kommittén föreslår bör enligt kommitténs mening införas successivt för de kommuner och landsting som får bidragsminskningar eller avgifts- ökningar. Kommittén föreslår att ett införandebidrag införs och beräknas så att den årliga bidragsminskningen respektive avgifts- höjningen begränsas till högst per invånare och år för både kommuner och landsting. Kostnaderna för införandebidragen föreslås finansieras av samtliga kommuner och landsting.