sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Den nya generationen högutbildade som är på väg in på arbetsmarknaden ser ett tydligt samband mellan anställningsvillkor och verksamhet, prestation och resultat i arbetet. Många ifrågasätter att deras anställningsvillkor förhandlas av någon annan. De vill diskutera sina villkor direkt med sin närmaste chef. Denna utveckling innebär förändrade roller för både arbetsgivare och fackliga organisationer. Den kräver bl.a. en kunskap och en tydlighet i arbetsgivarrollen, både hos den högsta ledningen och hos alla chefer i organisationen. En utveckling i denna riktning har påbörjats inom och utrikesförvaltningen. Det är angeläget att arbetet fort- sätter. Alla chefer i organisationen måste vara medvetna om att de har en arbetsgivarroll och att de därmed företräder verksamhets- intresset. Viktiga egenskaper för en arbetsgivare som har behov av att behålla personal för längre perioder är medarbetarnas möjlighet En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav till utveckling, utmanande arbetsuppgifter, god organisationskultur och värderingar, möjlighet till balans mellan yrkes- och privatliv, goda referenser om man vill byta arbete, löner och förmåner. Även om rörlighetstrenden är tydlig värdesätter många arbetstagare fort- satt en fast anställning. har därtill en intern rörlighet som bidrar till att göra organisationen attraktiv. och utrikesförvaltningen bör nyttja rörlighetstrenden på arbetsmarknaden för tidsbegränsade anställningar för vissa uppgifter, men säkerställa att man kan behålla personal med längre tids erfarenhet från vissa verksamhetsområden. Värdebaserad rekrytering med nyttjande av varumärkes- begreppet används flitigt, även inom statlig förvaltning. Varumärket för en arbetsgivare är det rykte och den attrak- tionskraft som organisationen har på arbetsmarknaden. UD rankas mycket högt som potentiell arbetsgivare av studenter i de årliga jämförelser som t.ex. Universum genomför.19 brukar också rankas högt i dessa mätningar, även om det har tappat mark . Varumärkesbyggandet är viktigt i hela kompetensförsörjningsprocessen. Det praktiska arbetet med att bygga ett starkt varumärke följer tre huvudsakliga steg: kunskap, kommunikation och relation. UD arbetar här genom t.ex. en modern och informativ hemsida, bloggportal, öppna möten med allmänheten, kontakter med universitet, deltagande i utbildnings- mässor, rekryteringsmöten, m.m. har en heltids- anställd med ansvar för varumärke i ett rekry- teringsperspektiv. En tydligare extern profil som arbetsgivare motverkar felrekry- teringar. För att locka rätt kompetens måste utrikesförvaltningen satsa på sin attraktionskraft som arbetsgivare. När vilka kompe- tenser som verksamheten behöver har identifieras är nästa steg att avgöra hur man effektivast når ut till och rekryterar dem. För att och utrikesförvaltningen ska kunna bibehålla och stärka sin position och varumärke krävs målmedvetet arbete för att också vara en attraktiv arbetsgivare. Varumärkesbyggandet som arbetsgivare sker inte enbart mot den externa kompetens- marknaden utan alltså även mot befintliga medarbetare. 19 I studentbarometer hamnade UD på första plats bland jurister och näst- högst rankad offentliga arbetsplats bland ekonomer. Bland unga manliga ekonomer har UD tappat mark. Kvinnor var generellt mer positiva till UD än män. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav 7.3.2En ändamålsenlig rekrytering: tre huvudgrupper i fokus En väl utarbetad rekryteringsstrategi måste ingå i den övergripande kompetensförsörjningsplanen. Ungefär häften av den samlade rekryteringen till utrikesförvaltningen, exklusive lokalanställda,20 har under senare årtionden grupprekryterats genom det s.k. diplomatprogrammet. Övriga anställda rekryteras med förord- nanden i tidsbegränsad eller tillsvidare anställningsform. En grupp- rekrytering av personal för administrativa frågor och rättsutövning mot enskild återupptogs i liten skala (tre medarbetare). Nedan beskrivs de tre huvudgrupperna. Bred kompetens inom utrikespolitikens kärnområden Behovet av bred kompetens i utrikesförvaltningen motiveras i avsnitt 7.1.3. sker rekryteringen av sådana s.k. gene- ralister genom diplomatprogrammet, en årlig grupprekrytering med efterföljande traineeutbildning. Rekrytering till diplomatprogram är den normala rekryteringsformen i samtliga jämförbara länders utrikesförvaltningar, men även internationella organisationer och EU:s institutioner. Traineeutbildningar är även vanligt förekom- mande i större svenska offentliga organisationer och företag som , , , , och dess portföljbolag. Rekryteringen har till största del tjänat de behov som verksamhetens krav ställer på utrikesförvaltningen. Rekryteringens inriktning varierar något över åren (t.ex. fler ekonomer, fokus på språkkunskaper, m.m.). Programmets omfattning och upplägg har också varierat. har det varit förlagt och varvat kortare utbildningsblock med tjänstgöring på UD:s enheter. För att täcka verksamhetens behov, inte minst i utlands- organisationen, behöver programmet bygga på anställning i /utrikesförvaltningen med skyldighet att tjänstgöra i utrikesrepresentationen. Diplomatprogrammets bibehållande är en förutsättning för att utrikesförvaltningen ska kunna försörjas med rätt kompetens och lösa verksamhetens behov. 20 Lokalanställda rekryteras och anställs av respektive utlandsmyndighet. I delbetänkandet föreslås att UD-P ges befogenhet att behovspröva dessa rekryteringar. Ett avskaffande av utlandsmyndigheternas myndighetsstatus skulle formellt sett göra de lokalanställda till medarbetare i , men beslutsordning m.m. skulle inte behöva påverkas. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav Behov av fördjupade kompetenser Ungefär hälften av UD:s medarbetare har inte gått diplomat- programmet. Många av dessa har rekryterats för att täcka ett särskilt specialiserat kompetensbehov. Rekryteringsvägarna innebär emellertid inte någon tydlig separation mellan specialister och generalister. Många som har följt diplomatprogrammet har, som nämndes ovan, en fördjupad inriktning, medan flera av de som har rekryterats på annat sätt har skaffat sig en breddkompetens. Diplomatprogrammet behöver även fortsättningsvis kompletteras med andra åtgärder för att tillföra utrikesförvaltningen olika för- djupade kompetenser. Exempel på sådana åtgärder är att stimulera ökad personalrörlighet inom , öka utbyten med närliggande myndigheter, nyttja tidsbegränsad rekrytering och att satsa på en riktad kompetensutveckling av befintlig personal. kan se över möjligheten att rekrytera seniora personer med högre utbildning för vissa specifika behov och bör prioritera att stärka analyskapaciteten i förvaltningen. Internt skulle UD även kunna överväga att införa en ny kategori Sverigeambassadörer – Ambassadör för – för särskilt för- tjänta chefstjänstemän inom utrikesförvaltningen, bl.a. för olika typer av förhandlings-, främjande- och representationsuppdrag på hög nivå.21 Behoven av fördjupade kompetenser exemplifieras vidare i avsnitt 7.1.2 och beskrivs allmänt i 7.3.3. Förändrade behov av administrativ kompetens Den administrativa rollen inom utrikesförvaltningen har varit föremål för ett betydande antal utredningar och diskuteras också ingående i denna utrednings delbetänkande.22 Vad gäller admi- nistrativ kompetens i utrikesförvaltningens avses dels en kategori med bredare inriktning, dels olika specialiserade funktioner. För att täcka behovet av den förra kategorin behöver grupprekryteringen av tjänstemän med kunskaper i rättsutövning mot enskild, ledning och administrativ styrning i utrikesförvaltningen fortsätta och byggas ut. Programmet behöver bygga på anställning med skyldighet att tjänstgöra i utrikesrepresentationen. Administrativa fördjupade kompetenser, främst på enheter i departementet, måste tillföras 21Den franska utrikestjänsten brukar utnämna särskilda Ambassadeur de . 22I dess referenslista återfinns huvuddelen av dessa rapporter. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav förvaltningen med hjälp av andra verktyg (jämför nedan). Av verk- samhetsskäl bör förmodligen huvuddelen av dessa befattningsinne- havare exkluderas från skyldigheten i förflyttningssystemet. De senaste årens återhållsamma rekrytering p.g.a. utrikes- förvaltningens resursläge, periodvisa anställningsstopp i kombi- nation med stegvis nedprioritering av administrativ kompetens- förnyelse har skapat ett administrativt kompetensgap i organisa- tionen, inte minst i utrikesrepresentationen. Många i den tidigare kanslistkarriären kommer dessutom att successivt lämna förvalt- ningen. De administrativa systemen blir allt mer komplexa och kräver fördjupade kunskaper inom IT, teknik och säkerhet. Kraven på kunskaper i ekonomistyrning och förvaltningskunskap av olika slag förstärks. Företrädesvis bör utvecklingsinriktad kompetens snarare än förvaltare av existerande uppgifter, rutiner och system rekryteras. 7.3.3Ökad rörlighet mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av Enligt direktiven ska utredningen föreslå åtgärder för att genom ökad rörlighet mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av förbättra utnyttjandet av hela personal. Det är verksamhetens krav som ska styra vilken nivå av rörlighet som är befogad. I många statliga myndigheter eftersträvas ökad rörlighet, liksom inom . Generellt gäller dock för många statliga myndigheter att de interna rotationerna är få. Utrikes- förvaltningen har en ansenlig verksamhetsmässigt motiverad intern rörlighet. Om rörlighet mäts som byte av arbetsuppgift och geografisk placering är rörligheten inom utrikesförvaltningen utomordentligt hög. De flesta befattningar byter innehavare mellan vartannat och . I vissa avseenden är den interna rörlig- heten t.o.m. för hög, främst vad gäller befattningar i vilket skapar effektivitetstapp i verksamheten. En omfattande, men mer styrd, rörlighet i utrikesförvaltningen måste kunna kombineras med ändamålsenlig personalrörlighet inom myndigheten. Utrikes- förvaltningen har trots de senaste årens neddragningar och anställ- ningsstopp ändå genomfört viss rekrytering från övriga . En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav I bilaga 11 tabell 8–11 visas att totalt cirka 200 anställda lämnar utrikesförvaltningen. Det motsvarar av det totala antalet anställda. Antalet tillsvidareanställda som lämnat förvaltningen ligger mellan 60–70, varav cirka 40 varit pensionsavgångar. brukar antalet interna rörelser från utrikesförvaltningen till övriga delar av ligga på cirka 40 medarbetare, dvs. cirka en femtedel av det totala antalet rörelser ut ur utrikes- förvaltningen.23 Rörligheten från övriga delar av in i utrikesförvaltningen brukar i allmänhet ligga på motsvarande nivå, dvs. kring 40 rörelser . Även om en betydande personalrörlighet således redan före- kommer är en vidareutveckling önskvärd för utrikesförvaltningen och för som helhet. En ökad rörlighet inom är ett sätt att tillfredsställa utrikesförvaltningens verksamhetsmässiga behov av fördjupade kompetenser och för att öka den internationella kompetensen inom övriga . Det finns dock institutionella och budgetmässiga faktorer som komplicerar eftersom respektive bemannings- och befattnings- system inte är kompatibla. Dessutom förlorar många tjänstemän bottenplaceringen i ett departement när de får en tillsvidare- placering i annat departement. Utredaren menar att arbetsgivaren måste avdramatisera övergångar genom att införa en ny praxis. Det förutsätter riktlinjer i utrikesförvaltningen och övriga delar av som kombinerar delar av utrikesförvaltningens cirkulations- och bemanningssystem med s.k. befattningssystem. En något utökad växeltjänstgöring skulle kunna åstadkommas genom att en grundläggande skillnad definieras mellan anställning i och/eller utrikesrepresentationen med förflytt- ningsskyldighet respektive anställning i med placering i departement, inklusive vid UD. För anställda med placering i utrikesförvaltningen med förflyttningsskyldighet bör gälla bottenplacering i utrikesförvaltningen också vid tjänstgöring i 23 lämnade 41 tjänstemän utrikesförvaltningen för andra departement. Av dessa var det 16 tjänstemän som återvände till sitt hemmadepartement, 22 tjänstemän med botten- placering i UD och tre som haft tidsbegränsad anställning i UD. De flesta gick till Förvaltningsavdelningen följt av , Statsrådsberedningen och Finans- departementet. lämnade 36 tjänstemän utrikesförvaltningen för andra departement. Av dessa var det 22 tjänstemän som återvände till respektive huvuddepartement och 14 tjänstemän som lämnade med anställning i UD (sju tillsvidareanställda och sju tids- begränsat anställda). En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav övriga departement, upp till förslagsvis högst . Vid tids- gränsen övergår placeringen till det nya departementet. Ett sådant växeltjänstgöringssystem skulle kräva att lämpliga befattningar i andra delar av också tidsbegränsas. Genom en årlig avräkning öppnas lika många placeringsmöjligheter i utrikes- förvaltningen, ute och hemma, för placerade i övriga , som det skapas av tjänstgörande med förflyttnings- skyldighet från utrikesförvaltningen i övriga . En förutsättning är att samtliga departement strävar efter balans i utbud och efterfrågan i personalutbytet. Sannolikt behöver också incitament skapas för att tjänstgöring i annat departement eller utrikesrepresentationen ska uppfattas som meriterande. Det finns givetvis en gräns för hur många tjänstemän med diplomatiska funktioner utan förflyttningsplikt som UD kan ha. En ökad rörlighet av detta slag kan kopplas till den process för breddad styrning av utrikesrepresentationen som föreslås i avsnitt 4.2. kan även en utveckling i riktning mot en mer sammanhållen styrning av utrikesverksamheten och ökad rörlighet inom myndigheten minska behovet av specialattachéarrangemanget för Regeringskansliutsända (jämför avsnitt 7.1.2). Det finns därtill starka skäl att återinföra det korttidsprogram för tjänstgöring vid beskickningar som har löpt emellan 2002 och 2009. Det gav möjlighet för handläggare vid övriga departement i att tjänstgöra 3–6 månader vid en beskickning. Månadslönen finansierades av hemmadepartementet och övriga kring- kostnader centralt i . Programmet var en viktig strategisk utbildningsinsats för att utöka och utvidga myndighetens internationella kompetens och nätverk. Den tilltagande internationaliseringen av motiverar också ett återinförande av aspirantutbildningen för övriga delar av . Synergier och samverkan mellan diplomatprogrammet och ett återupprättat aspirantprogram skulle välkomnas av utredningen (gemensamma utbildningar om EU- och internationella frågor, ärendehantering, m.m.). Ett aspirantprogram skulle stärka varumärke och attraktionskraft hos unga akademiker. Ett aspirantprogram skulle också stärka myndig- hetens gemensamma identitet och gynna den gemensamma kun- skapsbasen i organisationen. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav Ett annat verktyg som bör nyttjas för att täcka utrikesförvalt- ningens behov av fördjupade kompetenser är att rekrytera från och öka personalrörligheten med nationella eller internationella orga- nisationer eller företag med verksamhet som ligger nära utrikes- förvaltningens uppdrag. Anställningsform bör anpassas efter behoven. Följande siffror visar att även denna form av rörlighet förekommer: Andelen tjänstlediga i utrikesförvaltningen har legat relativt , av det totala antalet anställda (runt 150 medarbetare i snitt). Den vanligaste orsaken till tjänstledighet är att prova annat arbete. Se bilaga 11 figur 6. kan det antas att runt 20 tillsvidareanställda avslutar sin anställning i utrikesförvaltningen. En högre andel av de tillsvidareanställda som lämnar övriga lämnar för en annan statlig anställning, än vad som är fallet för anställda i utrikesförvaltningen, men det före- kommer. Det är viktigt för utrikesförvaltningen att ha en ändamålsenlig balans mellan ökad intern rörlighet i och behovet av rekrytering eller annan rörlighet med verksamhetsmässigt närliggande andra organisationer såsom , , , , och näringslivet. Om kompetensfrågor inom migration hänvisas till avsnitt 5.3.3. Vad gäller personalrörlighet med eller rekrytering till och från internationella organisationer finns en ansvarig samordnare för internationell rekrytering på UD. Ansvaret för att få in svenskar i EU:s institutioner ligger på SB-EU-kansliet. En för verksamheten väsentlig rörlighet lär komma att byggas ut mellan utrikesförvaltningen och den europeiska utrikestjänsten, EEAS. Denna utredning delar på den punkten de resonemang som förs i en nyligen presenterad (Bjurner 2010). Utrikesförvalt- ningen behöver verka för att sekonderingar och fasta anställningar i EEAS erbjuds inom frågeområden eller orter som är av särskilt 24 Antalet föräldralediga varierar . Från relativt många föräldralediga , och få under större delen av 2009 (antagligen m.a.a. EU-ordförandeskapet), var det i snitt 46 föräldralediga medarbetare. Antalet långtidssjukskrivna på heltid har minskat , från runt 20 medarbetare till ett snitt på åtta medarbetare . En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav intresse för svensk utrikespolitik. Svensk kompetens behöver exempelvis stärka EEAS inom folkrätt, mänskliga rättigheter, demokrati, offentlig diplomati och civil-militär krishantering. Tjänstgöring i EAAS ska vara meriterande och bygga på att tjänste- mannen återkommer till med den förvärvade kompetensen. Tjänstgöring inom EEAS bör inte betraktas som extern tjänstgöring utan snarare som en integrerad del av svensk utrikesförvaltning. Enligt en annan rapport som belyser frågan om rekrytering av svenskar till biståndsorgan (2010), behöver den gällande strategin för rekrytering av svenskar till internationella tjänster följas upp och utvärderas. Frågor kring svenskar i det inter- nationella systemet ska primärt ha blivit hanterade som en rekry- teringsfråga. välkomnar att UD följer upp rapportens rekommendationer. Denna utredning är inte den första att konstatera att behöver bli bättre på att få in kandidater i internationella organ. Detsamma gäller förmågan att anställa svenska tjänstemän från internationella organ. Inter- nationaliseringen motiverar en ökning av denna typ av rörlighet. och utrikesförvaltningen måste uppdraget att få in svenskar i andra internationella organ ligga naturligt i verksamhetslinjen och inte enkom hanteras som en separat uppgift. Den måste också ses som politiskt prioriterad. Syftet är att skapa bättre möjligheter för att uppnå sina målsättningar i det utrikespolitiska uppdraget att främja och försvara svenska intressen. Möjliga åtgärder för att effektivisera arbetet kan vara att bättre exponera svenskt kunnande och kompetens, att ställa krav på de internationella organisationernas rekryteringssystem, att utveckla det professionella stödet i , satsa på riktad kompetens- utveckling, förbättra kommunikationen med svenskar som arbetar i internationella organ och att skapa ett forum för samverkan inom och mellan departement och myndigheter. Rör- lighet mellan och internationella organisationer kan ske genom att medarbetare avslutar sin anställning för att sedan förhoppningsvis söka sig tillbaka till myndigheten med ny och efterfrågad multilateral kompetens. Möjligheterna till längre tjänstledigheter med bibehållen bottenplacering i respektive departe- ment bör därför bejakas, dels för att öka incitamenten för Reger- ingskansliets och utrikesförvaltningens personal att röra på sig, dels för att öka möjligheten att senare dra nytta av de kompetenser de En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav tillskansat sig.25 Erfarenhet från näringsliv kan vara minst lika efter- traktad som erfarenhet från offentlig verksamhet eller internatio- nella organisationer. utrikesförvaltning har exempel- vis särskilda utbytesavtal med nederländskt näringsliv. En bedöm- ning av framtida mervärde för myndighetens verksamheter måste avgöra. 7.4.1Förenklad bemanningsprocess och ett IT-stöd för HR- arbetet26 Personal- och bemanningsarbete är i utrikesförvaltningen, liksom i andra länders motsvarigheter, en tidskrävande och komplicerad process. sker cirka 300 rotationer, dvs. runt en fjärdedel av det totala antalet anställda i utrikesförvaltningen exklusive lokal- anställda. Bemanningsarbetet omfattar också rekryteringar, hanter- ing av tjänstledigheter, semester, avvecklingsfrågor m.m. Utred- ningen ser möjligheter att effektivisera arbetet. Befattningar utanför chefsavtalet bereds i UD:s personal- planeringsgrupp. Beslut om anställningar, placeringar och anställ- ningsvillkor för tjänstemän på departementssekreterar- och ambas- sadsekreterarnivå och därunder beslutas av UD:s bemanningschef.27 Departementschefen beslutar om anställning som minister, ämnesråd, kansliråd, ambassadråd eller anställning som konsul på motsvarande nivå som ambassadråd.28 Samtliga Regeringskanslianställda har möjlighet att söka och intresseanmälningarna brukar fördela sig ojämnt. UD:s möjlighet att rekrytera från eller externt styrs, som för alla departement, av budgetutrymmet och av verksamhetens behov av kompetens. Tjänster som omfattar EU-arbete eller utrikes- och 25Enligt 10 § första kapitlet i det centrala har medarbetaren rätt att tjänstgöra vid annan statlig myndighet upp till . Den lokala arbetsgivaren ges även möjlighet i denna paragraf att bevilja längre ledighetsperioder. Enligt 11 § i samma avtal har en arbets- tagare rätt till tjänstledighet för annat arbete. Vid särskilda skäl har även den lokala arbetsgivaren rätt att ge längre ledigheter enligt samma paragraf. 26Allmänt vedertagen förkortning på personalfunktionen i företag och organisationer (från engelskans ). 27Delegeringsordning avseende beslut i personalärenden , beslut av UD:s personalchef med stöd av 54 § föreskrifter (UF 2007:1) med arbets- ordning för . 28Enligt föreskrifter om ändring i föreskrifter med arbetsordning för (RKF 2010:19) 13 § om överlåtelse av beslutanderätt punkten 2. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav säkerhetspolitiska uppgifter tenderar att vara lättbemannade. Kompetens och erfarenhet, individuella intressen, familjeaspekter, villkor och säkerhet styr ofta vilka utlandsbefattningar medarbetarna söker. Bemanningsarbetet sker i form av återkommande sam- lingsutlysningar. Att göra samlingsutlysningar i stället för enstaka utlysningar motiveras av att personalrotationen i huvudsak bör ske /september av familjehänsyn. följer här internatio- nell praxis. Utrikesrepresentationens befattningar bemannas först, sedan befattningar i . Vanligen måste ytterligare en eller två utlysningar ske för svårbemannade befattningar eller p.g.a. förändringar. Rotationshanteringen ger upphov till vissa flaskhalsar och motverkar att ett helhetsgrepp kan tas för att bedöma och matcha verksamhetens behov mot sökandes kompetens. Att populära poster bemannas före mindre attraktiva skapar problem och gör de senare än mer svårtillsatta. Berednings- rutinerna har skärpts upp och styrningen centraliserats , vilket har förbättrat situationen något. Ytterligare åtgärder behövs dock för att skapa en ännu mer smidig och effektiv process. För att systemet ska fungera behöver UD-P ha tydligare beslutsbefogenheter. Bemanningen ska följa riktlinjer och ha ett tydligt verksamhetsperspektiv. Genom ett strukturerat arbete ska UD-P styra rekrytering, utbyten, växeltjänstgöringar, visstids- anställningar och utbudet av kompetensprogram. UD bör utveckla ett bättre system för kompetensinformation om personalens utbildning, språkkunskaper, tjänstgöringar, kompetensutvecklings- insatser, externa relevanta meriter och särskilda färdigheter måste utvecklas för att kunna användas som stöd för enhetens HR-arbete. Införandet av CV-databasen har varit ett steg i rätt riktning.