sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Inom ska utbildningen vara ställd under statlig tillsyn i det land där studierna bedrivs och den ska motsvara eller vara jämförbar med de utbild- ningar som anges i bilagan till studiestödsförordningen. Kravet på godtagbar standard utanför är dock detsamma oavsett om utbildningen bedrivs på gymnasial eller eftergymnasial nivå. Våra för- slag i denna del presenteras därför under avsnitt 10.8, Godtagbar standard. Vi föreslår en enhetlig reglering som innebär att kravet på att utbildningen inte med lika stor fördel kan bedrivas i tas bort. Genom detta blir regleringen förenligt med . Frågan är då om detsamma ska gälla för gymnasiala studier i hela världen eller om det ska begränsas på något sätt. krav innebär att reglerna måste vara desamma inom EES och i . Regeringens mål för utlandsstudier ger utrymme för att utsträcka detta till hela världen. Mot detta ska vägas att systemet inte får verka kostnads- drivande och att det inte får urholkas. Studiemedelssystemet får inte bli så kostsamt att det innebär sämre stöd till de som är berättigade. Risken med att allt för mycket utsträcka möjligheten till studie- Utredningens överväganden och förslag medel är att det kan medföra kraftigt ökade kostnader som i för- längningen kan leda till att inte kan behålla sitt generösa studiemedelssystem. Det blir helt enkelt för dyrt. En sådan utveck- ling skulle inte gagna någon. Mot denna bakgrund anser vi därför att det enhetliga regelverket i detta avseende ska begränsas till EES och . Dels då det är detta som unionsrätten kräver, men kanske främst med tanke på kostnaderna. Att öppna upp för studier på gymnasial nivå i hela världen skulle kunna leda till så höga kost- nader att det skulle kunna påverka studiemedelssystemet i dess hel- het, vilket skulle stå i strid med regeringens mål för utlandsstudier och dessutom för målet med studiemedelssystemet. var det endast ca 490 personer som uppbar studiemedel för studier på gymnasial nivå utomlands. Detta kan jämföras med att det var ca 29 400 personer som uppbar studiemedel för studier på eftergymnasial nivå utomlands. Siffrorna är hämtade från Budgetpropositionen (Prop. 2010/11:1, Utgiftsom- råde 15). Det innebär att av studiemedlet för utlandsstudier står studier på gymnasial nivå endast för drygt en procent av de utbe- talda studiemedlen . Det har uttryckts farhågor om att vårt förslag om att öppna upp för rätt till studier på gymnasial nivå inom EES och i skulle kunna innebära att antalet sådana studenter ökar kraftigt jämfört med hur det ser ut . Det har också uttryckts farhågor om att det skulle kunna leda till att studietiden förlängs med en risk för högre studieskulder. Risken för förlängd studietid och därmed högre studieskuld är enligt vår mening störst när det gäller språkstudier och vi återkommer därför till den frågan nedan. Språkstudenterna utgör ungefär 15 pro- cent av samtliga utlandsstuderande. I övrigt är det vår uppfattning att de allra flesta studerande inte kommer att välja att läsa både på gymnasial nivå och eftergymnasial nivå utomlands. Detta grundar vi på att de allra flesta utlandsstuderande tillbringar en eller ett par terminer utomlands och vi kan inte se att den regelförändring vi föreslår kommer att ändra det beteendet. De studerande som har rätt att uppbära studiemedel för studier på gymnasial nivå är något äldre eftersom studiemedel utgår först det år de fyller . Det rör sig alltså inte om de vanliga gymnasiestudierna som de flesta ungdomar i genomgår, oftast innan de har fyllt . De allra flesta som kommer att ansöka om studiemedel för studier på gymnasial nivå utomlands kommer därför troligen redan att ha en gymnasieutbildning bakom sig. Enligt vår uppfattning har de följaktligen inte så stort incita- Utredningens överväganden och förslag ment att läsa ytterligare en liknande utbildning som den de redan har avslutat. Vi vet också att de utlandsstuderande till allra största del är något yngre studerande utan barn. Detta bör inte förändras av att det nu även blir enklare att få studiemedel för studier på gymnasial nivå utomlands. De studerandes eventuella genomgångna svenska gymnasieutbildningar bör därför ligga ganska nära i tiden vilket minskar behovet av att repetera dessa kunskaper. Det har framförts att det finns utländska läroanstalter som ger förberedande utbildningar som i själva verket innebär en repetition av gymnasiekunskaper. Enligt gällande rätt ger sådan utbild- ning inte rätt till studiemedel, vilket den kommer att göra med de ändrade reglerna. Man ser därför en risk för att denna typ av ut- bildningar kommer att öka. Detta eftersom många läroanstalter har ett intresse av att behålla de studerande för att tjäna mer pengar på dem. Det är möjligt att risken för denna typ av utbildningar ökar. Det bör dock främst röra sig om de studerande som läser hela sin utbildning utomlands, i vart fall i de situationer när det rör sig om längre förberedande kurser än någon eller . Om det verkligen är så att de utländska läroanstalterna anpassar kursutbudet efter det svenska studiemedlet är det givetvis olyckligt. Frågan är dock om det går att göra en kurs obligatorisk för att fånga in eventuella svenska studenter utan att förlora de studenter som kommer från länder där studiemedelssystemet för utlandsstudier är mindre generöst än det svenska. Om en kurs en- bart utgör ett obligatorium för svenska studerande måste det gå att angripa på något sätt. Här anser vi dock att man får avvakta och se hur det utvecklar sig innan man ger sig på att försöka stänga möj- ligheterna. Det ska erinras om att en sådan minskning av rätten till studiemedel, för att vara förenlig med unionsrätten, dessutom måste avse även svenska studier. Så länge vi anser att det är tillåtet att repetera gymnasiekunskaper med studiemedel i får det också anses vara tillåtet inom EES och i . Man kan däremot ifråga- sätta om det är rimligt att staten bidrar till att en studerande läser samma ämne som denne redan har godkända slutbetyg från gym- nasiet i, detta är dock inget som är unikt för utlandsstudier. Det ligger dock inte inom ramen för vårt uppdrag att fundera över dessa frågor. Det svenska studiemedlet har stor betydelse för att möjligheten att kunna studera utomlands ska utgöra en realitet för alla studerande och inte enbart de med god ekonomi. Att fortsatt begränsa rörlig- heten på gymnasial nivå är inte förenligt med denna strävan om Utredningens överväganden och förslag Vårt förslag innebär, utöver att det gör svensk rätt förenlig med unionsrätten, att regeringens mål med utlands- studier kommer bättre till uttryck i lagtexten då regleringen torde bidra till att svenska studenters internationella rörlighet ökar. Dess- utom bidrar förslaget till att risken för att teoretiska utbildningar på gymnasial nivå särbehandlas framför praktiska utbildningar för- svinner. Detta leder till ett mer rättvist system och ökar rättssäker- heten för den enskilde. Vårt förslag innebär också en regelförenk- ling eftersom studiemedelssystemet blir enhetligt inom EES och i . I flera av de europeiska samarbetena på utbildningsområdet som deltar i finns en strävan efter internationalisering och mobilitet av unga, detta är också ett mål för regeringen. Vårt för- slag är väl förenligt med denna strävan. Utredningens förslag: Särregleringen för språkstudier ska tas bort. I stället ska varje enskild språkkurs bedömas utifrån sitt innehåll vid avgörandet av om den ligger på en gymnasial nivå eller på en eftergymnasial nivå. Språkstudier på gymnasial nivå utanför EES och ska även fortsättningsvis berättiga till studiemedel om språket har officiell status i studielandet och språket inte är europeiskt. Språkutbildningar innehar en särställning i studiemedelsregelverket. Trots att de ibland motsvarar utbildning på gymnasial nivå i betraktas de som studier på eftergymnasial nivå. Att så är fallet framgår dock inte av lag eller förordning utan först av CSN:s före- skrifter. En av förklaringarna till språkutbildningarnas särställning är säkert utbildningspolitiskt motiverad, dvs. språkutbildningar utom- lands anses vara så värdefulla och viktiga att det motiverar generösa studiemedelsmöjligheter. Frågan är om denna särreglering ska bibe- hållas, eller om den ens är nödvändig efter vårt förslag om att studiemedel på gymnasial nivå ska öppnas upp vad gäller studier inom EES och i . Språkstudier har länge innehaft en särställning. an- sågs språkstudier vara sådana studier som kunde berättiga till studie- stöd för utlandsstudier trots att det var svårt att få studiestöd för studier utanför . Därefter fanns en period Utredningens överväganden och förslag då språkkurser inte var studiemedelsberättigade, men 1992 fördes särregleringen in i . Den öppning för språkkurser som kom 1992 kan bland annat ses mot bakgrund av den diskus- sion som fördes om det ökade behovet av språk- kunskaper inom framför allt högre utbildning, som exempelvis framfördes i dåvarande utbildningsminister utbildnings- reform (92/93:1). I denna utbildningsreform skrevs bland annat att den ökande internationaliseringen kommer att ställa ökade krav på såväl språkkunskaper som att utbildningen sätts in i sitt internatio- nella sammanhang. Dessa tankar är aktuella än . Dels är det regeringens mål att öka utlandsstudier och internationalisering. Dels är det en europeisk strävan att så ska ske. De olika europeiska samarbetena är också ett utryck för denna strävan, se kapitel 5. Den dåvarande regeringen, vars strategi den sittande regeringen har ställt sig bakom, har dess- utom när de slog fast de utbildningspolitiska målen uttalat att En viktig förutsättning för studenternas internationella rörlighet är goda kunskaper i språk. Regeringen anser därför att kunskaper i andra främ- mande språk än engelska bör premieras vid meritvärderingen till högre utbildning (Prop. 2004/05:162 s. 62). Särregleringen måste dock ses i ljuset av de regler som gäller för andra utbildningar på gymnasial och eftergymnasial nivå. Bortsett från utbildningar i ger enligt gällande rätt en utbildning på gymnasial nivå utomlands endast rätt till studiemedel om den inte med lika stor fördel kan läsas i . Begränsningen gör att en utbildning på gymnasial nivå endast undantagsvis kan läsas utom- lands. Detta gör att många yrkesutbildningar utomlands, och så gott som alla teoretiska utbildningar utomlands förutom språkutbild- ningar, som är på gymnasial nivå inte ger rätt till studiemedel. En- ligt våra direktiv kan detta i praktiken innebära att teoretiska språk- kurser behandlas mer positivt än yrkesutbildningar. Begränsningen i lagstiftningen är också en del av förklaringen till särregleringen av språkutbildningarna. Språkutbildningar har setts som något positivt mot bakgrund av att det har varit en strävan från regeringens sida att främja språkinlärning. För att komma undan kravet på att ut- bildningen inte med lika stor fördel kan läsas i har man flyttat upp språkutbildningarna på eftergymnasial nivå, där mot- svarande krav saknas. Det är vår uppfattning att språk även fortsättningsvis bör kunna studeras utomlands och att det är i enlighet med regeringens mål Utredningens överväganden och förslag att stödja sådana studier. Dock innebär det faktum att vi öppnar upp för studier på gymnasial nivå inom EES och i att be- hovet av en särreglering framstår som mindre. Med vårt förslag ger även språkstudier på gymnasial nivå rätt till studiemedel. Det inne- bär att det inte längre finns något behov av att stadga att språk- studier ska ses som studier på eftergymnasial nivå inom EES och i . Dessutom framstår det som mer enhetligt, rättvist och rättssäkert att bedöma varje språkutbildning utifrån dess specifika innehåll. Somliga når kanske upp till eftergymnasial nivå vilket kan innebära en möjlighet att tillgodoräkna sig erhållen utbildning i . Andra kanske ligger på gymnasial nivå och ska bedömas som sådana. Det innebär också att vi kommer ifrån den situation som råder där det finns utbildningar som ses som eftergym- nasiala i studiemedelshänseende, men som inte leder till examina som kan godkännas eftersom bedömer att de ligger på gymnasial nivå. En situation som inte framstår som rättssäker. Även när det gäller språkstudier utanför EES och bör det gå att hitta en bättre lösning än att stadga att språkutbildningar alltid ska ses som eftergymnasiala. Vi föreslår därför att gällande särregler för språkstudier ska tas bort. De som eventuellt kan drabbas nega- tivt av att särregleringen försvinner är de studerande som studerar på en språkkurs på gymnasial nivå före höstterminen det år då de fyller . Dessa studenter kommer, om språkkursen bedöms ligga på gymnasial nivå, med ändrade regler att vara hänvisade till studie- hjälpssystemet fram till dess att de uppfyller de generella kraven för studiemedel för studier på gymnasial nivå. Vi anser dock att nack- delarna för denna begränsade grupp vida övervägs av fördelarna med att ha ett enhetligt och rättvist studiemedelssystem för utlands- studier. Dessutom kvarstår möjligheten till studiemedel för denna grupp om de väljer att läsa en språkutbildning som bedöms ligga på eftergymnasial nivå. Kanske kan regleringen i förlängningen bidra till att öka kvaliteten på språkutbildningar. Det har framförts farhågor om att möjligheten att läsa språk på gymnasial nivå utomlands skulle kunna leda till att de som utnyttjar denna rätt därefter kan läsa med studiemedel på eftergymnasial nivå än vad de hade haft rätt till enligt gällande rätt. Detta eftersom studiemedel för språkstudier räknas av på de som man längst kan få studiemedel för på eftergym- nasial nivå (den eftergymnasiala kvoten) och med förslaget kanske kommer att räknas av på de veckor som man längst kan få studie- medel för på gymnasial nivå (den gymnasiala kvoten, för Utredningens överväganden och förslag den som har tidigare treårig gymnasieutbildning och för den som saknar gymnasieutbildning). I förlängningen skulle detta kunna leda till högre sammantagen skuld. Vi kan hålla med om att detta skulle kunna bli en följd av de ändrade reglerna. Dock är det så att en stor andel av de som läser språk utomlands gör det i nära anslutning till att de har tagit studenten, dvs. ofta innan höstterminen det år då de fyller . Detta anser vi lika gärna kan leda till att kvaliteten på språkutbildningarna ökar och att de stu- derande söker sig till de utbildningar som har bedömts ligga på eftergymnasial nivå. CSN har uppgett att myndigheten uppskattar att ca 85–av språkstudierna med studiemedel är gymnasiala. Det gäller t.ex. för alla språkskolor som finns . De som skulle kunna be- traktas som eftergymnasiala är de språkstudier som ges vid universitet och högskolor, men inte ens där är det en heltäckande bedömning. Möjligen skulle man enligt CSN kunna se det som att de språkkurser som ger akademiska poäng alltid kan betraktas som eftergymna- siala, men även där finns undantag. Ett problem enligt CSN är att det på många skolor görs en nivåtest innan man får börja kursen, vilket leder till att olika studerande på samma utbildning kan läsa på olika nivåer. Sen finns det ju många universitet som har filialer där man enbart läser språkkurser. Frågan är då om dessa studier ska klassas som gymnasiala eller eftergymnasiala. Det är vår uppfattning att man inte i detalj varken i lag eller för- ordning kan reglera alla de bedömningar som måste göras, eller lösa alla de problem som kan uppstå. Språkstudiernas särart har tidigare helt reglerats i föreskrifter och bemyndigandena har inte ändrats i denna del. Det innebär att det finns ett stort utrymme att reglera hur språkstudier ska bedömas på föreskriftsnivå. Det är också där detaljer bäst hör hemma, de bör inte tynga förordningstexten. Det är också svårt att överblicka alla de förändringar som införandet av en ny reglering kan komma att medföra. Möjligen kan man tänka sig att den nya ordningen med ett bortplockande av särregleringen för språkstudier kräver nya lösningar i föreskrifterna för att under- lätta de bedömningar som måste göras av om en språkutbildning är på gymnasial eller eftergymnasial nivå. Kanske får man se över reg- leringen kring vad som gäller vid nivåtest av den studerande såväl för svenska språkkurser som för utländska. En lösning kan vara att man tittar på läroanstalten och kursupplägget i stället för på vilken nivå den enskilde studerandes språkkunskaper bedöms vara. Utredningens överväganden och förslag är dock sådant som CSN är bäst lämpade att utforma i sina före- skrifter. Vårt förslag innebär enligt vår uppfattning en enhetlig och rätt- vis reglering av studiemedel för utlandsstudier inom EES och i . Genom att även studier på gymnasial nivå som huvudregel ger rätt till studiemedel anser vi att särregleringen av språkstudier blir överflödig inom detta område när det gäller att tillgodose att regeringens mål uppfylls. Vi har dock valt att begränsa den utökade möjligheten till studier på gymnasial nivå till EES och . I resten av världen krävs det fortfarande att motsvarande studier inte med lika stor fördel kan bedrivas i för att de ska ge rätt till studiemedel. Två stora språkutbildningsländer är och . Det är vår uppfattning att det skulle strida mot regeringens mål för utlandsstudier att begränsa möjligheten till språkstudier i de länder där det är möjligt att studera språk. Det rör sig om de länder i övriga världen där språket har officiell status i studielandet och där språket inte är ett europeiskt språk. För att språkutbild- ningar i länder utanför EES och även i fortsättningen ska berättiga till studiemedel har vi valt att undanta dem från huvud- regeln. Sådana språkutbildningar ska, om de uppfyller förutsättning- arna i övrigt, ge rätt till studiemedel på motsvarande sätt som språk- utbildningar inom detta område. Även för språkutbildningar i övriga världen kommer det ske en nivåbedömning av varje utbildning. De utbildningar som bedöms ligga på gymnasial nivå ger rätt till studie- medel först från och med höstterminen det år den studerande fyller precis som när det gäller språkutbildningar inom EES och i . Enligt vår bedömning är detta den lämpligaste och mest rättvisa lösningen som bidrar till att uppfylla regeringens mål. När det gäller språkutbildningar kan såväl före- skrifter som CSN:s föreskrifter behöva modifieras med anledning av vårt förslag om att ta bort särregleringen för språkstudier. Exakt hur detta ska ske är CSN respektive bäst lämpade att avgöra. Utredningens överväganden och förslag 10.8Godtagbar standard ska bestämmas av regeringen Utredningens förslag: Regeringen ska bestämma vad som är god- tagbar standard och tillse att de utbildningar som är studiemedels- berättigade håller god kvalitet. Det ska därför framgå tydligt redan i studiestödsförordningen vad som är godtagbar standard och hur denna prövning ska göras. Genom regleringen blir bedöm- ningen enhetlig. Kravet på godtagbar standard ska vara detsamma för alla utbild- ningar utomlands, såväl på gymnasial nivå som på eftergymnasial nivå. Den nordiska särregleringen ska tas bort. Utgångspunkten för bedömningen av godtagbar standard ska vara studielandets bedömning av utbildningen. CSN ska även i fortsättningen avgöra vilka utbildningar på gymnasial nivå utomlands som håller godtagbar standard. Hög- skoleverket avgör vilka utbildningar på eftergymnasial nivå som håller godtagbar standard, myndighetens beslutsrätt omfattar även eftergymnasiala utbildningar i . Vi har i avsnitt 2.4 analyserat begreppet utbildningskvalitet och godtagbar standard. Enligt gällande rätt ska en utländsk utbildning uppfylla vissa krav för att kunna ge rätt till studiemedel. Ett av dessa är ett kvalitetskrav, dvs. att utbildningen ska ha godtagbar standard. Beroende på om det är en utbildning på gymnasial nivå eller på eftergymnasial nivå så avgörs detta antingen av CSN (gym- nasial) enligt 3 kap. 23 § första stycket punkt ett studiestödsför- ordningen, eller (eftergymnasial) enligt 3 kap. 23 § första stycket punkt två studiestödsförordningen. Här ska också nämnas att kravet på godtagbar standard endast gäller utbildningar utanför . Inom gäller att läroanstalten eller utbild- ningen ska vara ställd under statlig tillsyn i det land där studierna bedrivs, och studierna ska motsvara eller vara jämförbara med studier vid en läroanstalt eller utbildning som anges i bilagan till studie- stödsförordningen (3 kap. 22 § studiestödsförordningen). Denna bedömning görs av CSN såväl för utbildning på gymnasial nivå som på eftergymnasial nivå. När det gäller kvalitetskraven så finns alltså en skillnad mellan studier i och övriga världen. I övriga världen ställs krav på att utbildningen ska anses hålla godtagbar standard. Utredningens överväganden och förslag är det tillräckligt att utbildningen är ställd under statlig tillsyn i det land där studierna bedrivs och att den motsvarar eller är jämförbar med de utbildningar som anges i bilagan till studiestödsförord- ningen. Kravet på godtagbar standard utanför är dock det- samma oavsett om utbildningen bedrivs på gymnasial eller efter- gymnasial nivå. För frågan om huruvida en sådan skillnad strider mot unionsrätten blir det avgörande om skillnaden i uttryckssätt leder till någon skillnad i praktiken. om de krav som ställs på utbildningar utanför är högre än de som ställs inom . Vi har i avsnitt 7.5.3 kommit fram till att det i praktiken inte är någon större skillnad mellan de kvalitetskrav som ställs på utbild- ningar inom och de krav på godtagbar standard som ställs utanför . Bedömningen av godtagbar standard, så som den beskrivs i CSN:s och föreskrifter, innebär i prak- tiken att myndigheterna förlitar sig på de bedömningar som utländska myndigheter gjort av sina nationella utbildningar. Om en utbild- ning är godkänd i det land där den ges enligt det landets nationella måttstock för utbildningskvalitet, berättigar den i regel också till svenskt studiemedel. Såsom bedömningen uttrycks i föreskrifterna är det med andra ord ingen större skillnad på den prövning som görs av godtagbar standard och de krav som uttrycks i 3 kap. 22 § studiestödsförordningen. Skillnaden mellan kraven inom och utanför verkar snarare bero på att de nordiska systemen för att avgöra vilka läroanstalter som är erkända är mera lika vårt i sin upp- byggnad, medan det i övriga världen inte alltid går till på samma sätt som i de nordiska länderna. Grundtanken verkar dock vara att de krav på utbildningskvalitet som ställs ska vara desamma oavsett om utbildningen ges i , eller övriga världen. Inne- börden av detta blir att regleringen inte strider mot unionsrätten. Regleringen bör trots detta vara enhetlig. Risken för en annan bedömning ökar med de olika uttryckssätten och det faktum att det inte heller uttrycks på samma sätt i de olika föreskrifterna. De olika uttryckssätten leder dessutom till att det blir svårare för den enskilde att avgöra vilka utbildningar som berättigar till stöd. Till det kommer att en utgångspunkt är att studiemedelssystemet ska vara enhetligt och enkelt. innebär att reglerna bör vara desamma för studier inom EES och i . Det är dock viktigt att den reglering som väljs inte kan uppfattas utgöra en sådan inskränkning i rätten till studiemedel för utlandsstudier i förhåll- ande till studier i att de kan avskräcka unionsmedborgare från att lämna för att studera i en annan medlemsstat. Utredningens överväganden och förslag skulle kunna äventyra den enskildes rätt att fritt röra sig och uppe- hålla sig i en annan medlemsstat. Kriterierna för vilka utbildningar inom EES och i som ska anses ge rätt till studiemedel bör därför så långt det är möjligt utgå från de kriterier som gäller för utbildningar i . Skillnaden i uttryckssätt bör följaktligen tas bort. Ett enhetligt regelverk leder till att risken för att regleringen kan anses oförenlig med unionsrätten försvinner. Till detta kommer att en enhetlig reglering bidrar till att minska risken för att reglerna i praktiken leder till orättvis tillämpning tillföljd av att de har olika uttryckssätt.