sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna genomfördes kan emellertid förhoppningsvis bidra till en framtida utveckling mot en effektivare metodför- valtning. ser också positivt på den trafikslags- övergripande utvecklingsplan för förvaltningen som togs fram i samarbete mellan de tidigare trafikverken och och som publicerades av i samband med dess inrättande. har redan initierat några projekt utifrån utvecklings- planen, men har överlag inte hunnit särskilt långt i detta arbete. Sammantaget tycks således förutsättningarna för en utveckling mot en effektiv förvaltning vara bättre . vill emellertid betona att den genomförda myndighetsreformen och den framtagna utvecklingsplanen inte per automatik garanterar en sådan utveckling. Inte minst mot bakgrund av vad som har framkommit i intervjuer avseende förvaltningsfrågornas historiskt låga status och omfattande resursbehov framträder ett behov av uppföljning och aktiva prioriteringar på området. Detta ställer givetvis vissa krav såväl på regeringen som på . En effektiv förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna kräver att området prioriteras i styrning, organisering och resurstilldelning. En sådan prioritering kan, enligt , motiveras utifrån de omfattande kost- nader och konsekvenser som de transportpolitiska besluten medför. skyndsamt bygga upp en tillförlitlig och långsiktigt hållbar förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna. Detta kan med fördel ske med utgångspunkt i bland annat de brister och utvecklingsområden som har utpekats i denna granskning samt i den utvecklingsplan som har publicerat. Det är i detta sammanhang viktigt att i en förnyad riskanalys överväger hur dessa brister ska omhändertas, tillse att förvaltningen ger förutsättningar för en korrekt, transparent och enhetlig tillämpning av metoderna för såväl den långsiktiga planeringen och den fysiska planeringen som andra typer av tillämpningar, i detta arbete överväga vilka förvaltningsuppgifter som bör genomföras av konsulter respektive den egna myndigheten samt utforma berörda konsultavtal på ett sådant sätt att förvaltningen som helhet fungerar effektivt. Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Vidare rekommenderas regeringen och Trafikanalys att specifikt följa upp utvecklingen av förvaltnings- arbete och tillse att det genomförs konsekvensanalyser av vad olika brister i förvaltningen kan betyda för de transportpolitiska beslutsunder- lagens kvalitet och jämförbarhet. har utöver de ovan nämnda granskningarna i ett stort upplagt program genomfört granskningar4 som rör drift och underhåll av både vägar och järnvägar samt granskningar av kost- nadskontrollen i stora investeringsobjekt både vad gäller vägar och järnvägar. Dessa granskningar har primärt inte berört plane- ringssystemet som sådant men indirekt rymmer resultaten av granskningarna viktiga iakttagelser och rekommendationer som bör uppmärksammas i de överväganden som bör ligga till grund för förslag till ett nytt planeringssystem. har granskat underlag för underhålls- insatser på statliga belagda vägar. En övergripande slutsats var att saknade tillräckliga och tillförlitliga beslutsunderlag för att säkerställa ett effektivt underhåll av det statliga vägnätet. För att tillhandahålla ett funktionellt vägnät investeras i drift och underhåll av statliga vägar. Det är lika mycket som satsas på investeringar i nya vägar. granskning har fokuserat på den enskilt största delen av drift- och underhållsanslaget, verksamhetsområdet håll av belagd väg, som omsätter omkring 3 miljar- der kronor. Trots stora anslag har enligt uppfattning Väg- verkets underhållsverksamhet sällan stått i fokus för kritisk samhällsdebatt och granskning. Intresset har i stället ofta riktats mot investeringar i nya vägprojekt. trafikutskott har dock efterfrågat en granskning av trafikverkens underhållsverk- samhet. Trafikutskottet5 såg allvarligt på de brister som identifierats i granskning och framhöll att det är ytterst ange- läget att underhållsmedlen används effektivt och investeras där de 4RiR 2009:16 Underhåll av belagda vägar, RiR2010:16 Underhåll av järnvägar, RiR 2010:25 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar, RiR 2011:6 Kostnadskontroll i stora järnvägs- investeringar. 5Trafikutskottets betänkande 2009/10TU 16. SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Utskottet instämde också i granskningsrapportens rekommendationer och ansåg att dessa borde utgöra ett värdefullt underlag i regeringens och myndigheternas fortsatta utvecklings- arbete. granskningen avseende underhåll av järnvägar utgick från i stort samma problemindikationer som granskningen av vägunderhållet och den har påvisat brister inom liknande områ- den. kostnader för underhåll av järnvägar på medel- lång och lång sikt uppgår till . Regeringen fastställde 2004 en banhållningsplan som omfattade drift, underhåll och investeringar för de statliga järnvägarna. I den behandlades de långsiktiga aspekterna av drift och underhåll av järnvägarna. Regeringen fastställde den nya nationella trafikslags- övergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021 . I samband med att den gällande banhållningsplanen fastställdes framfördes viss kritik mot underlag till regeringen. Bland annat ansåg att Ban- verkets prioriteringar inte byggde på samhällsekonomiska grunder. framhöll med anledning av kritiken att inte bara samhällsekonomiska utgångspunkter utan det fanns även andra skäl för verkets prioriteringar av åtgärder inom underhållsområdet. En förutsättning för effektiv styrning av underhållet är att underlagen för underhållsbehov och kostnader är tillförlitliga och tillräckliga. Annars riskerar behoven att under- eller överskattas och resurserna att användas fel. sammanfattande slutsats är att inte har förmått ta fram tillräckliga och tillförlitliga underlag för en effektiv styrning av underhållet av de statliga järnvägarna. Regeringens styrning av underhåll av järnväg har varit passiv. noterade dock att regeringen planerar en grund- lig genomlysning av drift och underhåll inom flera trafikslag. Stora infrastrukturinvesteringar blir ofta dyrare än planerat. Ur ett budgetperspektiv innebär de systematiska fördyringarna att man inte får ut planerad mängd infrastruktur för avsatta medel. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv innebär det enligt risk att man satsar allmänna medel på ineffektiva investeringar. En ogynnsam prisutveckling i anläggningsbranschen förstärker dessa båda problem genom att man får ut allt mindre per skattekrona jämfört med andra områden. I alla dessa sammanhang är det centralt att statsmakterna säkerställer en god kostnads- Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna kontroll och en hög kostnadsmedvetenhet i väginvesteringsverk- samheten. När vägar planeras och byggs i är många aktörer inblandade. Processen för hur de folkvalda avgör vilka vägar som ska byggas (åtgärdsplaneringen) i kombination med processen för att planera och bygga en väg leder sammantaget till att de investe- ringsplaner som regeringen beslutar om (de så kallade åtgärds- planerna) blir för omfattande redan från början i förhållande till avsatta medel. För ett investeringsprojekt existerar ett nålsöga: kommer projektet väl med i en åtgärdsplan, så kommer det i praktiken att byggas oavsett kostnadsutveckling. Detta leder enligt till sämre drivkrafter för kostnadskontroll. bedömer att den redovisning av kostnads- utvecklingen i stora vägprojekt som lämnas i års- redovisningar –2009 inte ger en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen. Redovisningen underskattar kostnadsök- ningarna på två sätt. För det första för att den ogynnsamma prisutvecklingen i anläggningsbranschen räknas bort i redovis- ningen med hjälp av myndighetens eget Vägindex – en pris- indexserie som är tänkt att återspegla prisutvecklingen i branschen. visar att ett hypotetiskt investeringsprojekt som med Vägindex beräknas gå precis jämt upp, i själva verket motsvarar en kostnadsökning på när ett sedvanligt prisindex (NPI) används. För det andra till följd av och regeringens princip om att jämföra vägarnas slutkostnad med dess senast beslutade plankostnad. Detta innebär nämligen att fördyringar i projekten som inträffat före den senaste åtgärdsplaneringen inte heller räknas med i väginvesteringarnas kostnadsutveckling. bedömer att regeringens åter- rapporteringskrav till dåvarande för denna redovisning har varit otillräckliga och att rapporteringen till därmed blivit lidande. De iakttagelser, analyser och slutsatser som rapporterade om kostnadskontrollen i stora vägprojekt återfinns också i den granskning som gjorde rörande stora järnvägsprojekt. Kostnadsökningarna var till och med större än för vägobjekten. har gjort iakttagelser i sin granskning i frågor som rör planering och förvaltning av den statliga transportinfra- strukturen och lämnat rekommendationer som är av betydelse för denna utredning främst avseende våra överväganden inför SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna utformningen av förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur. förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna, hanteringen av drift och underhåll av både vägar och järnvägar samt av kostnadskontrollen i stora investeringsobjekt ger underlag för justeringar i det nuvarande systemet. Till detta återkommer vi i nästa avsnitt. 4Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen Ett decentraliserat beslutsfattande när det gäller val av transportsätt och transportupplägg. Ett stort offentligt åtagande när det gäller drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur. Beslut ska fattas på samhällsekonomiska grunder när det gäller priser och val av åtgärder. Det krävs god framförhållning och tydlighet i det offentliga åtagandet i frågor som rör transportinfrastruktur. I vårt uppdrag ingår att komma med förslag till ett nytt planeringssystem för utveckling och förvaltning av transport- infrastrukturen och dess användning. I avsnitt 3 redovisades den principiella utformningen av dagens planeringssystem och såsom den tillämpades i den senaste planeringsomgången. lämnade sitt slutbetänkande Effektiva transporter - En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31). I betänkandet pekar utredaren på brister i nuvarande planeringssystem, bl.a. att det är svåröver- skådligt, utdraget i tiden och kostsamt. Utredaren lämnade i betänkandet förslag på en ny process som är mindre omfattande och knuten till en effektiv kontroll av den rådande och framtida funktionaliteten i transportsystemet. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Regeringen gav trafikverken (, , och Transportstyrelsen) i uppdrag att gemensamt, med utgångspunkt i förslagen i ovan nämnda betänkande, lämna förslag till ett nytt planeringssystem för tran- sportinfrastrukturen. Trafikverken överlämnade slutrapporten till nytt planeringssystem för tran- sportsystemet (N2010/1684/TE). Nya former för den långsiktiga planeringen av transport- infrastruktur ska utformas så att de bidrar till att de transport- politiska målen uppnås och till att det förhållningssätt som den så kallade fyrstegsprincipen representerar stöds. Vidare ska nya planeringsformer främja en förbättrad samordning med de andra planeringsprocesserna för transportsystemets utveckling och för övrigt samhällsbyggande. Utifrån bl.a. dessa utgångspunkter ska utredaren analysera trafikverkens förslag till nytt planeringssystem och anpassa för- slaget till utredarens förslag avseende frågor om medfinansiering. Vid behov ska utredaren lämna förslag på justeringar och kompletteringar som kan utveckla och förtydliga trafikverkens förslag. Utredaren ska samlat beskriva sitt anpassade och utveck- lade förslag med utgångspunkt från ett regeringsperspektiv och särskilt beakta regeringens kontakter med myndigheter och inflytande över planeringen samt behovet av regional förankring och dialog med användarna. En väsentlig uppgift är också att reda ut hur medfinansiering kan bidra till ändamålsenliga och regionalt förankrade investeringsbeslut. Vi har i kapitel 2 redovisat det offentliga åtagandet och på vilka grunder det vilar. Den dagliga mängd beslut som fattas när det gäller val av transportsätt, färdmedel, logistikupplägg, m.m. kan endast ett decentraliserat beslutssystem klara av. Med en korrekt prisinformation om de resurser man tar i anspråk och de kon- sekvenser i övrigt som ens beslut förorsakar finns förutsättningar för förnuftsmässiga val. Den samhällsekonomiska korrekta pris- sättningen bör också följas upp med ett på samhällsekonomiska grunder gjort val av åtgärder som rör det offentliga åtagandet i driften, underhållet och utvecklingen av den statliga transportinfra- strukturen. Framförhållning och tydlighet i statens agerande inom tran- sportinfrastrukturens område kan åstadkommas med stöd av en långsiktig plan som utvecklats genom en strukturerad och regel- bundet återkommande planeringsprocess. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... präglas av öppenhet, delaktighet, politiska ställningstaganden i viktiga avvägningsfrågor och kontinuitet i planeringsprocessen. Det hittillsvarande systemet har förändrats . Ett genomgående tema har dock varit att val av åtgärder ska vila på samhällsekonomiska överväganden. Däremot har ändringar skett i andra avseenden. Planeringsprocessen har genomgått betydande förändringar inför varje ny planeringsomgång. Planerings- horisonten har ändrats från till . Omfattningen av planeringen har utökats att inte enbart avse investeringar utan också drift och underhåll av transportinfrastrukturen jämte andra typer av åtgärder för att effektivisera transportsystemet. Kopp- lingen mellan beslut om transportpolitiska mål och infrastruktur- planeringen har ofta inte kommit i en ordning där beslut om transportpolitiska mål har föregått beslut om propositioner inför åtgärdsplaneringen. Planeringsprocessen har startat och avslutats utan återkom- mande intervall. De senaste fyra planeringsomgångarna har avsett perioderna 1994–2003, 1998–2007, 2004–2015 samt 2010–20211. Processerna har inte haft en tydlig koppling till mandatperioderna i . Processerna har drivits separat för varje trafikslag utom den senaste omgången då trafikverken samordnade sina investe- ringsplaner. Den bristande kontinuiteten och förutsägbarheten har kon- sekvenser för planeringen i termer av resursåtgång, samarbets- klimat och flexibilitet. Paradoxalt nog skapar även dessa brister låsningar och sämre flexibilitet eftersom trycket ökar att få med objekt i planen om man inte känner till tidpunkten för när nästa möjlighet kommer. De olika aktörerna vet att en ny planerings- omgång ska inledas men inte när den påbörjas och hur den kommer att läggas upp. Det betyder att varje omgång uppfattas som unik och kräver därför också nya utvecklingsinsatser. Den tenderar därför att bli långt utdragen i tiden. Trots det är det allmänna intrycket att tiden är mycket knapp för varje moment som ska genomföras. Processen blir därmed resurskrävande och stressig. Den frekventa användningen av s.k. förskottering för att tidigarelägga investeringsobjekt kan till vissa delar tillskrivas osäkerheten om förmågan att genomföra planen/planerna och osäkerheten när nästa planeringsomgång startar och slutföres och vad den kommer att innehålla. Det är därför väsentligt att det är en 1 Propositionerna 1992/93:176; 1996/97:53, 2001/02:20 och 2007/08:35. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... tydlig ordning och förutsebarhet i den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen. Beslut om drift, underhåll och utveckling av transportinfra- strukturen har långsiktig verkan. Förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen är av väsentlig betydelse för de beslut som fattas av dem som är beroende av en fungerande transportinfrastruktur. Systemet för den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen måste därför präglas av ordning, förutse- barhet och en hög grad av kontinuitet jämte ett - i linje med direktiven för utredningen - tydligt inflytande av på nationell nivå och församlingar på regional nivå med uttalade politiska mandat. Vi inleder vårt förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen med en genomgång av de förvaltningspolitiska överväganden som legat till grund för planeringen under de senaste 50–60 åren och de förslag till plane- ringssystem som lämnats tidigare från och trafikverken. Därefter lämnar vi vårt förslag till nytt planerings- system. Vidare redovisar vi våra överväganden rörande kraven på kvalitet, den regionala nivåns inflytande samt samordningen mellan olika planeringsprocesser. 4.2Planering av infrastrukturinvesteringar – från teknokrati till realpolitik Investeringsplanering av väg- och järnvägsinfrastruktur är en omfattande verksamhet som involverar åtskilliga organisationer och individer. Planeringsmetodiken och de grunder på vilken den baseras har utvecklats genom de senaste 50–60 åren. Det är främst planeringen av väginvesteringarna som intresset fokuserats till. Bland alla de aktörer som berörts av och involverats i investe- ringarna finns olika förståelse av investeringsplaneringen som beslutsprocess och olika sätt att se på hur man vill att processen ska fungera och tror att processen kan fungera. Utifrån olika kombinationer av förstå, vill och kan har forskaren på utredningens uppdrag beskrivit och analyserat de huvudsakliga synsätt som har präglat och fortfarande präglar aktörer involverade i den långsiktiga planeringen2. Hela uppsatsen återfinns som bilaga 2 Investeringsplanering – från teknokrati till realpolitik, , , . Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... till detta betänkande. Han har valt att presentera dessa som fyra idealtyper. Idealtyper ses inte som empiriska beskrivningar av verk- ligheten utan som analytiska hjälpmedel som tydliggör kontraster och möjliggör jämförelser. Det i planeringssammanhang mest traditionella synsättet är det teknokratiska. Idealtypen bottnar i utgångspunkter som präglade framväxten av moderna byråkratiska organisationer . Investeringsplaneringen bör enligt detta synätt präglas av en tydlig uppdelning mellan politiker, som fattar beslut om vad som ska göras, och administrationen eller förvaltningen, som ansvarar för själva genomförandet. Den hierarkiska styrkedjan är en viktig utgångspunkt i denna tankefigur. Administrationen består av professionella tjänstemän som antas agera opartiskt, objektivt och utan andra intressen än de som beslutats politiskt. Planeringen vilar på vetenskaplig grund och det finns en stark tilltro till att man med objektiva vetenskapliga metoder kan definiera såväl problemen, som komma fram till vilka lösningar som behövs för att lösa dem. Det teknokratiska synsättet har inom planeringslitteraturen utmanats av postmoderna influenser. Dessa utgör grunden för den kommunikativa idealtypen som i likhet med den teknokratiska utgår från att planeringen i grunden är en rationell och analytisk verksamhet som bedrivs med ett allmänintresse för ögonen. Den stora skillnaden ligger i synen på vetenskapen och möjligheten att med vetenskapliga metoder kunna komma fram till en objektiv sanning. Enligt det kommunikativa synsättet är vetenskapliga resultat alltid subjektiva och kontextuella. En central uppgift för rationell planering bör därför handla om att genom kommu- nikation och dialog mellan relevanta aktörer skapa konsensus kring såväl problembilder som vilka åtgärder som behöver vidtas. Om det inte går att skapa konsensus bör målet istället vara att klargöra och bidra till ömsesidig förståelse av olika aktörers inställning (2007). Eftersom planeringen alltid är subjektiv präglas den oundvikligen av värderingar och även professionella planerare och analytiker måste betraktas som politiska aktörer (ibid.). Uppdel- ningen mellan politiker och tjänstemän är därför inte lika tydlig som i det teknokratiska synsättet. Den ekonomistiska idealtypen präglas av de idéer som kommit att förknippas med och som förespråkar att ekonomiska normer och värderingar ska genomsyra offentlig verksamhet. Den privata sektorns strukturer, procedurer och arbetssätt fungerar som förebild. Offentliga aktörer bör inte ha Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... inneboende motsägelsefulla mål. Aktörerna som är inblandade i investeringsplaneringen antas sträva efter att maximera den egna nyttan och den egna budgeten snarare än att värna ett diffust allmänintresse. Genom att ändra den organisatoriska strukturen och skapa incitament kan planeringsprocessen påverkas. I likhet med den teknokratiska utgår den ekonomistiska idealtypen från en tydlig uppdelning mellan politik och administration. Politiken bör bedrivas på armlängds avstånd från administrationen som bör få omfattande manöverutrymme att själva forma sitt agerande utifrån marknadsorienterade begrepp som kundnytta och brukarinfly- tande. Det politiskt inflytande bör ske genom formulering av mål. Uppföljning och utvärdering är viktiga inslag i det ekonomistiska synsättet. Den realpolitiska idealtypen utgår från att investeringsplane- ringen i första hand är och bör vara en politisk beslutsprocess. Planeringsunderlag och konsensuspräglade dialoger kan öka kunskapen om en osäker framtid, men spelar en underordnad roll. Till syvende och sidst handlar investeringsplaneringen om politiska bedömningar, visioner och om vem som har makten att driva igenom sina prioriteringar. Den viktigaste komponenten i makt är olika slags resurser. Makten ligger inte i att ha resurserna, utan i användandet av dem. Även en till synes svagare aktör kan genom klok användning av resurser utöva inflytande. Utifrån den real- politiska idealtypen bör investeringsplaneringen skapa förutsätt- ningar och strukturer för förhandlingar mellan berörda aktörer. De fyra idealtyperna, som framgår av figuren ovan, jämförs med varandra utifrån två dimensioner. Den horisontella mäter i vilken utsträckning investeringsplaneringen ses som en politisk process. I de teknokratiska och ekonomistiska idealtyperna görs en tydlig åtskillnad mellan politik och administration. Tjänstemännen betraktas som opolitiska aktörer som agerar utifrån politiska mål. I de kommunikativa och realpolitiska idealtyperna görs ingen sådan tydlig åtskillnad. Investeringsplanering är enligt dessa idealtyper en på alla nivåer genuint politisk process som handlar om värderingar. Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... Den vertikala dimensionen utgår från att synsätten präglas av olika antaganden om vad som motiverar aktörerna i planerings- processen. De teknokratiska och kommunikativa idealtyperna har här en gemensam grund i att de som princip antar att aktörerna vill och kan agera utifrån hänsyn till ett allmänintresse. De ekonomistiska och realpolitiska idealtyperna däremot utgår från att aktörerna alltid agerar utifrån ett egenintresse, även om detta kan kamoufleras i en språkdräkt som antyder något annat. Förändringar beskrivs ofta som en pendelrörelse. Synsätt och idéer som varit framträdande försvinner med tiden för att likt en pendel komma tillbaka igen . Metaforen ger dock ingen rättvisande bild av vad som ofta inträffar i samband med förändringar inom förvaltningspolitiken. Trender som dominerat tenderar nämligen att finnas kvar även då nya tar över. På så sätt går det att spåra en utveckling där olika värden dominerat under olika perioder och som staplas på varandra i olika lager Investeringsplaneringen har förändrats i takt med att övergripande förvaltningspolitiska trender kommit och gått.