sou · GYB315 · 2011-01-01 00:00:00 — Som en fortsättning på detta uppdrag anser utredningen att det är mest lämpligt att Brå får i uppdrag att verka för att sociala insatsgrupper bildas på lokal nivå. I uppdraget ska ingå att stödja och utveckla samt följa upp arbetet mot nyrekrytering till kriminella nätverk. Det är viktigt att Brå genomför uppdraget i nära samverkan med samt Kommuner och Landsting vilka Överväganden och förslag – nyrekrytering står bakom den nämnda handlingsplanen. Brå bör även samråda med andra relevanta myndigheter med verksamhet på lokal och regional nivå och berörda ideella organisationer i samband med genomförandet av uppdraget. Det går inte att bortse från att problemen med nyrekrytering till kriminella grupperingar är större i vissa kommuner och orter, däribland de tre storstadsregionerna. Brå ska därför i första hand koncentrera sitt arbete till dessa orter eller kommuner. Brå ska även ge stöd och information till andra kommuner som avser att mobilisera arbetet mot nyrekrytering till kriminella grupperingar. Förslag: får i uppdrag att verka för att polismyndigheterna etablerar lokala poliskontor i bostads- områden där det bedöms finnas ett särskilt behov av polisiär närvaro. Polisens verksamhet i dessa områden ska framför allt vara inriktad på att i bred samverkan förebygga ungdomsbrott. En lokalt förankrad polisverksamhet ska bidra till att arbetet i de sociala insatsgrupperna blir effektivt. För att nå framgång i arbetet med att förhindra rekrytering till kriminella grupperingar måste myndigheter och andra arbeta långsiktigt och uthålligt på lokal nivå. Det är också viktigt att samverkan mellan myndigheter och andra organisationer i enskilda ärenden förstärks. Genom förslaget att bilda sociala insatsgrupper anser utredningen att förutsättningarna för att motverka nyrekry- teringen ökar avsevärt. ska vara huvudansvarig för de sociala insatsgrupperna men även polisen har ett särskilt ansvar att främja att sådana insatsgrupper kommer till stånd. i har, som redovisats i kapitel 5, inrättat 27 lokala poliskontor . Grundtanken med lokala poliskontor, som kan ses som en vidareutveckling av närpolisverksamheten, är att polisen måste arbeta nära de boende och andra som finns i lokalsamhället och ha goda kunskaper om problemen i området. Enkelt sammanfattat kan poliskontoren sägas vara en förstärkning av den befintliga närpolisverksamheten. Tanken är vidare att polisens resurser bör användas där behovet är som störst. Poliskontoren är en hörnsten i myndighetens brotts- Överväganden och förslag – nyrekrytering förebyggande strategi och verksamheten syftar bl.a. till att motverka att ungdomar rekryteras till kriminella nätverk.6 En mer detaljerad utvärdering av poliskontoren är påbörjad av . Redan nu kan det emellertid konstateras att polisens lokal- och personkännedom har ökat avsevärt. Vidare har de boende och andra som verkar i lokalsamhället lärt känna sin polis. Detta har inte gått utan konflikter i områden med omfattande kriminella ungdomsgäng. Genom uthållig närvaro har ändå i de allra flesta fallen förtroendet för polisen ökat, vilket möjliggjort en utökad samverkan och informationsutbyte. Arbets- formen har även resulterat i att eventuella fördomar som poliser och ungdomar har om varandra minskat. Det finns slutligen tydliga indikationer på att brottsligheten har minskat och att tryggheten har ökat. Som diskuterats tidigare är utsattheten för brott och andelen unga som begår brott påtagligt högre i vissa bostadsområden. Såväl svensk som internationell forskning har visat på samband mellan sociala faktorer, exempelvis arbetslöshet, och brott.7 Det finns således ett uppenbart behov av mer lokalt förankrad brottsföre- byggande verksamhet i socialt utsatta bostadsområden. Av betydelse för att nå framgång i detta arbete är att det finns s.k. kontaktpoliser för skolorna. Syftet med ett tydligare samarbete mellan skola och polis är att det brottsförebyggande arbetet för barn och unga förstärks. Vidare kan det leda till bättre relationer mellan unga och polisen och öka elevernas förståelse för lagar och regler. Kontaktpoliser ska ha ansvaret för en eller flera skolor och vara nåbara för skolans personal, elever och föräldrar. Utredningen föreslår att den polisiära närvaron förstärks i vissa bostadsområden genom att det inrättas lokala poliskontor, efter modell från i . Poliserna vid dessa kontor bör arbeta ute bland de ungdomar och andra som bor och verkar i bostadsområdet. En mer lokalt förankrad polisverksamhet leder långsiktigt till att förtroendet mellan polisen och de ungdomar och andra som bor i området stärks. Polisen ska även aktivt ingripa mot brottsliga handlingar och upprätthålla respekten för lag och ordning. Erfarenheterna har visat att goda kunskaper om lokala förhållanden är av betydelse då det gäller brotts- utredningar, både vad avser ungdomsbrott och grov organiserad 7Wikström, P-O. H. (1991). crime, criminals and victims: The Swedish experience in an anglo-american perspective. Överväganden och förslag – nyrekrytering Ungdomsperspektivet ska vara grundläggande i polis- kontorens arbete. får i uppdrag att verka för att polismyndig- heterna etablerar lokala poliskontor i bostadsområden där det bedöms finnas ett särskilt behov av polisiär närvaro. Polisens verksamhet i dessa områden ska framför allt vara inriktad på att i bred samverkan förebygga ungdomsbrott. En lokalt förankrad polisverksamhet ska bidra till att arbetet i de sociala insats- grupperna blir effektivt. 6.4Projekt pojke: en särskild satsning på tonårspojkar och unga män Förslag: Det bör omgående göras en omfattande satsning på tonårspojkar och unga män i de mest utsatta bostadsområdena. Satsningen ska avse yrkesträning, arbete och fritidssyssel- sättning och syfta till att motverka sociala problem, psykisk ohälsa och stereotypa könsroller. Som diskuterats i kapitel 3 finns det ett samband mellan ung- domars utanförskap och risken för att de ska gå med i kriminella grupperingar. De oroligheter som förekommit i svenska förorter , med bilbränder, stenkastning mot polis och räddningstjänst och stor skadegörelse kan till del ses i ljuset av vissa ungas sociala utanförskap. Olika underrättelserapporter från polisen har visat att unga som går med i kriminella nätverk i mycket stor utsträckning kommer från de socialt mest utsatta bostads- områdena. Forskning har också visat att det dels finns en tydlig koppling mellan psykisk ohälsa och allvarligare brottslighet, dels att unga i socialt utsatta områden generellt sett har en sämre psykisk hälsa. Unga män med utländsk bakgrund blir inte heller sällan fördomsfullt bemötta och utsatta för diskriminering. fick 2006 i uppdrag att genomföra en satsning på förebyggande och främjande verksamhet för ungdomar i riskmiljöer.8 Syftet med insatsen var att minska risken för ungdomar att hamna i kriminalitet, missbruk eller socialt utan- förskap och att bidra till utvecklingen av drogfria mötesplatser för ungdomar. Uppdraget, som totalt omfattade , 8 Insatser för unga i riskmiljöer. Överväganden och förslag – nyrekrytering fördelade i projektstöd till 229 projekt. Satsningen innebar att över 4 000 ungdomsarbetare har deltagit i fortbildnings- insatser samt att 60 fritidsgårdar har tagit fram system för uppfölj- ning av verksamhetens betydelse för målgruppen. Genom stöd till mellankommunala samverkansprojekt har också sju regioner (106 kommuner) utvecklat verksamhet för samverkan kring ungdoms- frågor. Totalt har mer än hälften av landets kommuner berörts av satsningen, tillsammans med ett stort antal ideella föreningar. presenterade regeringen skrivelsen En strategi för ungdomspolitiken (Skr. 2009/10:53). I handlingsplanen redovisas 45 åtgärder inom ungdomspolitiken varav ett flertal avser åtgärder på utbildnings- respektive arbetsmarknadsområdet. har i ett meddelande9 uttalat att målet för social integration är att förebygga fattigdom och social utslagning bland missgynnade ungdomsgrupper och bryta det sociala arvet genom att mobilisera alla aktörer verksamma på ungdomsområdet (föräldrar, lärare, socialarbetare, vårdpersonal, ungdomsarbetare, ungdomarna själva, rättsvårdande myndigheter, arbetsgivare m.fl.). De ungdomspolitiska utmaningarna är av allt att döma mycket stora. Närmast ligger frågan om arbetslösheten bland unga som enligt vissa bedömningar kommer att stiga ytterligare. Andra viktiga ungdomsfrågor gäller utbildning, integra- tion och hälsa. Kriminologisk forskning och underrättelserapporter från polisen har också visat att tonårspojkar och unga män från socialt utsatta områden svarar för en stor del av den gängrelaterade brottsligheten.10 De förslag som redovisats i detta kapitel har i stor utsträckning handlat om insatser som bör göras för unga som redan är involverad i brottslig verksamhet. Av största betydelse är att insatser även görs för att förmå fler unga att ta avstånd från brott och missbruk. Det gäller inte minst tonårspojkar och unga män i de socialt mest utsatta bostadsområdena som är en särskilt känslig grupp för att dras med i kriminella nätverk. I kapitel 5 redovisades en verksamhet i , , där syftet bl.a. är att skapa tvärstrukturellt samarbete i ungdomsfrågor, fördela pengar till projekt och skräddarsy lösningar i individärenden. 9En EU-strategi för ungdomar – Satsa på ungdomars egna möjligheter. En förnyad öppen samordning för ungdomsfrågor. 10Ungdomar nära kriminella nätverk. En kartläggning av ungdomar länkade till grov kriminalitet i . Överväganden och förslag – nyrekrytering Viktiga samarbetsparter i verksamheten är företagare och ideella föreningar. Som beskrivits i avsnitt 5.1 vill exempelvis det lokala näringslivet i i även ta ett socialt ansvar för ungdomarna i området. Behovet av särskilda satsningar på tonårspojkar och unga män har uppmärksammats i en rad länder. Exempelvis har regeringen i prioriterat frågor som rör pojkar och unga män. Enligt uppgifter från den svenska ambassaden i avser bl.a. att utvidga ett pilotprojekt kallat jungs som startades i delstaten 2005. I projektet får pojkar i åldern 13–, ofta med utländsk bakgrund, bl.a. möjlighet att arbeta på ålderdomshem, dagis eller andra institutioner. I projektet ingår även gemensamt anordnade fritids- aktiviteter och framtidsplanering tillsammans med mentorer.11 Utredningen har tidigare framhållit att sociala insatsgrupper och lokala poliskontor sammantaget bör öka möjligheterna att mot- verka nyrekrytering till kriminella grupperingar. För att ytterligare förstärka det brottsförebyggande arbetet avseende rekrytering till kriminella grupperingar bör insatser som tar sikte på tonårspojkar och unga män i de mest utsatta bostadsområdena genomföras. Som det ser ut i vissa bostadsområden får polisen ta en vidare roll och engagera sig i sociala aktiviteter för unga. Där den egentliga polisrollen tar slut finns mycket att göra men tar ingen annan myndighet eller organisation vid. Utredningens uppfattning är att sociala insatser för tonårspojkar och unga män givetvis kan inkludera polisen men att andra måste ha huvudansvaret. En satsning på tonårspojkar och unga män ska framför allt avse yrkesträning, arbete och fritidssysselsättning och syfta till att motverka sociala problem, psykisk ohälsa och stereotypa köns- roller. Satsningen bör ha som målsättning att motverka attityder och värderingar som främjar en kriminell identitet. Ett exempel på en generell insats för unga är de s.k. aktivitetshus som flera kommuner startat. Det bör enligt utredningens uppfattning avsättas medel som statliga och kommunala myndigheter, ideella organisationer och andra kan söka för att stärka de s.k. skyddsfaktorerna. En sådan satsning på tonårspojkar och unga män i utsatta områden kommer att behöva pågå under en längre tids- period. 11 Uppgifter från ambassadrådet (). Överväganden och förslag – nyrekrytering Även lokala företagare bör ingå i denna satsning. I detta sammanhang kan nämnas att har lämnat förslag till skatteregler för att stimulera givande till bl.a. ideell verksamhet (SOU 2009:59). Förslaget innebär att den som ger gåvor till s.k. godkända gåvomottagare ska kunna medges en skattereduktion om högst för fysiska personer och högst för juridiska personer. ska enligt förslaget besluta vilka som kan vara godkända gåvomottagare efter ansökan. Stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund ska enligt förslaget kunna bli godkända gåvo- mottagare bl.a. under förutsättning att de är s.k. inskränkt skattskyldiga enligt inkomstskattelagen (1999:1229) och att de driver en verksamhet med sikte på hemlösa, sjuka, handikappade, missbrukare och allmänt hjälpbehövande i och i utlandet. Utredningen har remissbehandlats och förslaget bereds inom . En fråga som genomgående har tagits upp när det gäller unga i riskmiljöer är sekretessen mellan myndigheter. Ofta hävdas det att dagens reglering utgör ett hinder för att samverkan kring unga ska kunna förbättras. I bilaga 7 lämnas en närmare redogörelse för nuvarande ordning vad gäller sekretessen mellan myndigheter. I detta avsnitt tar utredningen upp ett par tidigare förslag till lättnader i socialtjänstsekretessen vid brottsförebyggande arbete. Dessa förslag har inte lett till lagstiftning. Därefter redovisar utredningen sina bedömningar och förslag. Departementspromemorian Sekretess vid samarbete mot ungdomsbrott (Ju 1994:E) I den i rubriken angivna promemorian konstaterades att de problem som förekommer vid myndigheternas brottförebyggande arbete beträffande ungdomar främst uppstår i det vardagliga samarbetet mellan i första hand polisen och . Även i de lokala samarbetsorganen som arbetar brottsförebyggande sades problemen kunna uppkomma när enskilda ärenden tas upp. Överväganden och förslag – nyrekrytering I promemorian ansågs det vara rimligt att polisen i brottsföre- byggande syfte kunde få del av uppgifter om den unges personliga förhållanden, bl.a. adresser, familjeförhållande, kamratkrets, miss- bruk samt planerade och gjorda insatser från sida och uppgifter om den unges familj. Däremot ansågs det inte att uppgifter om begångna brott skulle kunna lämnas ut. För att uppnå ett utökat uppgiftsutbyte föreslogs ett undantag från sekretessen enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100), numera 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). I förslaget angavs att sekretessen inte skulle hindra att uppgift om enskild, som inte fyllt , eller närstående till denne fick lämnas från myndighet inom till polismyndighet, om det fanns påtaglig risk att den unge skulle begå brott och uppgiften kunde antas bidra till att förhindra brott. Enligt motiven ansågs det kunna finnas anledning att befara att den unge skulle begå brott när denne tidigare begått brott. Bedömningen sades också kunna grunda sig på att den unge t.ex. vistades i en miljö där risken för att han skulle bli indragen i brottslig verksamhet var stor. Det underströks att misstankar om begångna brott även fortsättningsvis endast skulle kunna lämnas ut med stöd av 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen (numera 10 kap. 23 § OSL). I mer allmänna ordalag skulle dock uppgifter om begångna brott också kunna lämnas ut. Uppgifterna fick inte vara så konkreta att de kunde kopplas ihop med ett visst brott som den unge misstänktes ha begått. Den föreslagna lättnaden i sekretessen avsåg inte några andra myndigheter än polisen. Att det ökade utrymmet för att lämna uppgifter blev snävt sades vara avsiktligt för att inte äventyra den enskildes förtroende för . I promemorian anfördes att även om ändringen var snäv, skulle den i inte oväsentlig mån underlätta samarbetet mellan polisen och . Den skulle dessutom legalisera en del av det uppgiftslämnande som uppenbarligen sker i strid mot sekretess- lagen och som troligen bedöms som nödvändigt av de tjänstemän som berörs. Man antog vidare att samarbetsklimatet mellan polis och socialtjänst skulle förbättras i och med att de fick en mer likartad sekretess när det gällde ungdomsarbetet. Samtliga remissinstanser utom tre (, och Lunds universitets juridiska fakultets- styrelse) tillstyrkte förslaget. Den kritik som riktades mot förslaget Överväganden och förslag – nyrekrytering var främst att gränsen mellan det brottsförebyggande och brotts- beivrande arbetet var svår att upprätthålla, att det inte av promemorian framgick på vilket sätt som polisens brottsförebygg- ande arbete skulle underlättas med kunskap om angivna uppgifter samt att det fanns en risk för att ungdomars förtroende för skulle urholkas genom lagförslaget. Enligt fanns det många tecken som tydde på att , bl.a. av ekonomiska skäl, inte prioriterade förebyggande och uppsökande arbete bland barn och ungdomar. Institutionsstyrelsen underströk därför att har ansvar för dessa uppgifter och att uppgifterna varken kan eller ska övertas av polisen. Betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) Offentlighets- och sekretesskommittén fann i det i rubriken nämnda betänkandet att de problem som förekommer vid myndigheternas brottsförebyggande arbete beträffande ungdomar uppstår i det vardagliga samarbetet mellan i första hand polisen och . Enligt resultaten från vissa av kommittén på området genomförda enkät- och intervjuundersökningar berodde av allt att döma en del av svårigheterna på sekretesslagen. Kommittén ansåg att det borde öppnas en viss möjlighet för att lämna ut uppgifter i brottsförebyggande syfte till polisen om underåriga som befinner sig i riskzonen till kriminalitet. Det fick dock inte bli fråga om att ålägga någon skyldighet att informera polisen i situationer när det från social- tjänstens sida inte ansågs lämpligt. Öppningen i sekretessen borde enligt kommittén begränsas i så stor utsträckning som möjligt och det var tvunget att finnas utrymme att vid prövningen av ett utlämnande ta hänsyn till den enskildes integritet. Härefter anförde kommittén följande.12 När det gäller under vilka förutsättningar ett utlämnande bör kunna ske anser vi att förslaget som lades fram i departementspromemorian Ju 1994:E kan tjäna som förebild. För att ett uppgiftslämnande skall få ske skall det således finnas en påtaglig risk för att den unge skall begå brott. För att uppgifter skall få lämnas ut från måste det också finnas skäl att tro att uppgifterna kan bidra till att förhindra att den unge begår brott. 12 Ny sekretesslag (SOU 2003:99), Del 1, s. 362 ff. Överväganden och förslag – nyrekrytering De uppgifter som polisen i tidigare undersökningar sagt sig behöva få tillgång till är uppgifter om adresser, arbetsplatser, kamratkrets, familjeförhållanden, missbruk, brottsmisstankar och planerade och gjorda insatser från sida. Våra egna undersökningar visar i stort sett samma resultat. När det gäller familjeförhållanden har det i vår enkätundersökning angetts att uppgifter om våld, missbruk eller psykisk sjukdom i familjen borde få lämnas. De poliser som deltagit i intervjuundersökningen har dock varit av uppfattningen att sådana uppgifter inte behövs i det brottsförebyggande arbetet. När det gäller att avgöra vilka uppgifter som polisen är i behov av för att kunna förebygga att brott begås bör det beaktas på vilket sätt uppgifterna kan komma till användning hos polisen. De uppgifter som polisen i första hand behöver är sådana som ger polisen besked om var den unge uppehåller sig. Med hjälp av uppgifterna skall polisen kunna komma i kontakt med den unge och hålla denne under uppsikt. Mot den bakgrunden bör uppgifter om adresser, arbetsplatser och skolor kunna lämnas ut. Beträffande brottsmisstankar har vi redan sagt att det inte bör komma i fråga att i detta sammanhang lämna ut konkreta brotts- misstankar. I mer allmänna ordalag bör dock uppgifter om brotts- misstankar och narkotikamissbruk kunna lämnas, så länge uppgifterna inte går att hänföra till en viss situation. När det gäller uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder kan det också finnas situationer där polisen bör kunna få del av sådana uppgifter. När det gäller uppgifter om den unges familj och kamratkrets är vi dock mer tveksamma om det bör vara möjligt att lämna ut annat än harmlösa uppgifter. Såvitt vi kan bedöma finns det inget behov i det brottsförebyggande arbetet att få del av känsliga uppgifter om andra personer än den unge. Denna bedömning gjordes även i departements- promemorian Ju 1994:E beträffande den unges kamrater. Till skillnad från förslaget i promemorian anser vi emellertid att inte heller känsliga uppgifter om den unges närstående skall kunna lämnas från social- tjänsten till polisen. Det skall föreligga en påtaglig risk för att den unge skall begå brott. Som påpekades i departementspromemorian föreligger en sådan risk beträffande ungdomar som redan begått brott och som kanske kan befaras fortsätta härmed eller ungdomar som lever i en sådan miljö att det finns risk för att de hemfaller i kriminalitet. Dessutom skall det krävas att det finns anledning att anta att de lämnade uppgifterna kan bidra till att förhindra brott. Utrymmet för att lämna ut uppgifter från till följd av ett sådant förslag blir tämligen snävt. Ett förslag som det skisserade kommer att öppna en möjlighet för att lämna ut uppgifter om unga som kan befaras hamna i kriminalitet till polisen. Om begränsningen i sekretessen utformas som ett generellt undantag från sekretessen kommer det – även om det inte är fråga om någon uppgiftsskyldighet – att följa av 15 kap. 5 § sekretesslagen att på begäran av polisen är skyldig att Överväganden och förslag – nyrekrytering lämna uppgifter till den andra myndigheten, om uppgifterna kan lämnas ut utan hinder av sekretess. Om frågan att lämna ut uppgifter aktualiseras av en begäran från polisen, ankommer det på att bedöma förutsättningarna för att lämna ut uppgifter ur sekretessbelagt material. bör därvid informeras om vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet att det finns en påtaglig risk för att den unge skall begå brott och även få uppgift om på vilket sätt de efterfrågade uppgifterna kan antas bidra till att brott förhindras. Det är alltså inte tillräckligt att polisen begär att få ut uppgifter med ett påstående om att uppgifterna behövs för att förhindra att någon begår brott. Om förutsättningarna för att lämna ut uppgifterna visar sig vara uppfyllda innebär 15 kap. 5 § dock att uppgifterna skall lämnas ut. För att inte åstadkomma en situation där mot sin vilja tvingas lämna polisen uppgifter om unga personer, bör en ytterligare förutsättning för utlämnande vara att , utifrån övriga omständigheter bedömer det lämpligt att uppgiften lämnas ut. På så sätt blir det som i första och sista hand avgör om uppgifterna om den unge skall komma till polisens kännedom. Ett utlämnande kan t.ex. anses olämpligt med hänsyn till den unges återanpassning eller på grund av planerade eller pågående insatser för den unge. Det kan också bedömas som olämpligt att bryta ett förtroende som den unge visat genom att vidarebefordra uppgifterna till polisen. Vi föreslår alltså att en ny bestämmelse införs i sekretesslagen som anger att sekretess inte hindrar att uppgift om enskild som inte har fyllt lämnas från myndighet inom till polis- myndighet, om det finns en påtaglig risk för att den unge skall begå brott och uppgiften kan antas bidra till att förhindra detta. Om uppgiften efterfrågas av polisen krävs att , med hänsyn till övriga omständigheter, finner att det också är lämpligt att uppgiften lämnas ut. Bedömning och förslag: möjligheter att, t.ex. inom ramen för de sociala insatsgruppernas arbete, dela uppgifter om enskild som inte fyllt med polismyndighet utökas. Sådana uppgifter ska få lämnas av till polismyndighet om det finns en påtaglig risk för att den unge ska begå brott och uppgiften kan antas bidra till att förhindra detta. Om uppgiften efterfrågas av polismyndighet krävs att , med hänsyn till övriga omständigheter, finner att det också är lämpligt att uppgiften lämnas ut. Överväganden och förslag – nyrekrytering