sou · GZB325 · 2011-04-06 00:00:00 — Enligt rapporten följer av artikel 4 att samtjänstgöringen genast ska upphöra om en polis som har befälet hindras från att fullgöra sin uppgift och denne inte kan ersättas av en annan polis som har befogenhet att fullgöra uppgiften (rapporten s. 41). Artikel 5 reglerar uniformering och utrustning. En överenskommelse om samtjänstgöring ska innehålla uppgifter om hur deltagande poliser ska vara uniformerade och utrustade. Begreppet utrustning omfattar enligt rapporten bl.a. beväpning i form av skjutvapen, men även övrig utrustning som kan vara aktuell för den avtalade insatsen såsom fordon och hundar (rapporten s. 42). I rapporten anges vidare att om beslut fattas att uniform ska bäras, vilket konstateras vara sannolikt i majoriteten av fallen, ska poliserna uppträda i sina respektive länders polisuniformer. Enligt artikel 6 är den myndighet vars personal deltar i en samtjänstgöring ansvarig för att personalen har tillräckliga kunskaper för uppgiften. Artikel 7 behandlar personalansvar. ansvar som arbetsgivare kvarstår även för personal som deltar i samtjänstgöring i ett annat land. Ansvar under en insats åvilar dock den myndighet som leder insatsen i det land där samtjänstgöringen äger rum. Enligt rapporten ansvarar anställningsmyndigheten för att poliserna har rätt skydd, utrustning och utbildning som är anpassad till uppgiften i den överenskomna samtjänstgöringen, medan den myndighet där samtjänstgöringen äger rum har ansvar för arbetsmiljöfrågor som har direkt koppling till den gemensamma insatsen, t.ex. säkerheten under insatsen, logi och raster (rapporten s. 34 och 43 f.). Polisernas straffrättsliga ställning regleras i artikel 8. Det skydd poliserna åtnjuter i tjänsten och polisernas straffrättsliga ansvar följer av värdstatens bestämmelser. Avtalsregleringen utesluter emellertid enligt rapporten inte det straffrättsliga ansvar som polisen har enligt nationell rätt i det land där polisen är anställd. Detta innebär att poliserna kan ställas till svars för brott begångna i tjänsten Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet även i det egna landet, trots att tjänstgöringen skett på ett annat lands territorium, såvida den nationella lagstiftningen i det land där polisen är anställd möjliggör detta (rapporten s. 44). I artikel 9 behandlas frågor om disciplinansvar. Beslut som rör disciplinansvar inom ramen för en samtjänstgöring fattas av behörig myndighet i det land där polisen är anställd, dvs. Enligt rapporten hindrar bestämmelsen inte att klagomål på en utländsk polis handläggs enligt samma nationella ordning som gäller för landets egna poliser (rapporten s. 45). Artikel 10, som reglerar ersättning för skada, anger att skada som uppkommer i samband med samtjänstgöring ska ersättas av den stat på vars territorium skadan inträffat enligt de villkor som gäller för skador som förorsakats av den statens egna tjänstemän. Enligt den avslutande bestämmelsen i artikel 11 ska avtalet inte påverka redan ingångna avtal eller överenskommelser mellan länderna eller mellan dessa och tredje land. Avtalet innehåller inga bestämmelser om fördelning av driftskostnader (jfr artikel 34 i Prümrådsbeslutet och artikel 6 i Atlasrådsbeslutet). Sedan utredningens direktiv beslutades har förutsättningarna för utredningens arbete delvis ändrats. När utredningens direktiv beslutades omfattades endast EU:s medlemsstater av Prüm- rådsbeslutet. ingick EU, och , som framgått, ett associeringsavtal som innebär att beslutet, såvitt här är av intresse, ska tillämpas även i de bilaterala förbindelserna mellan eller och EU:s medlemsstater samt i förbindelserna mellan och . Detta innebär bl.a. att bestämmelserna om gemensamma insatser enligt artikel 17 i Prümrådsbeslutet numera gäller för samtliga nordiska länder. Därmed uppkommer fråga om behovet av samarbetsformen samtjänstgöring mellan nordisk polispersonal. Enligt utredningens bedömning innebär denna samarbetsform, såsom den definierats i nuvarande avtalsutkast, ingen utökning av samarbetet jämfört med Prümrådsbeslutet. Tvärtom torde nordisk samtjänstgöring i alla dess föreslagna former kunna genomföras som gemensamma insatser enligt artikel 17 i Prümrådsbeslutet. Utredningen förfogar formellt inte över frågan om det nordiska avtalsutkastet, vilken har sin grund i verksamhet, Nya förutsättningar för det internationella polissamarbetet men konstaterar att det – mot bakgrund av och associering till Prümrådsbeslutet – knappast finns skäl att fullfölja projektet i dess nuvarande form. I syfte främst att ge ett så brett remissunderlag som möjligt, har utredningen dock valt att i sina överväganden och förslag utgå ifrån att det nordiska avtalsutkastet resulterar i ett framtida avtal med i huvudsak samma innehåll som i utkastet. Det betecknas i betänkandet därför genomgående som det nordiska samarbetsavtalet. Alternativet, nämligen att helt utmönstra avtalsutkastet från övervägandena, hade inte bara obehörigen föregripit ett beslut som inte är utredningens att fatta utan också begränsat den fortsatta beredningen av utredningens förslag i denna del. Regeringen har i flera sammanhang pekat på betydelsen av internationaliseringen i olika avseenden och bedömt hur den bör påverka utformningen av den svenska lagstiftningen på ett antal områden. I utredningens direktiv konstateras att den ökade internationaliseringen och brottslighetens alltmer gränsöverskridande karaktär ställer nya krav på polisens organisation och arbetsmetoder. Ett väl fungerande internationellt polissamarbete framhålls som en viktig beståndsdel för att polisen ska uppfylla de krav som medborgarna har rätt att ställa på polisverksamheten i . Den globala dimensionen påverkar människors livsförutsättningar på en rad olika områden. Möjligheten att förflytta sig, kommunicera och interagera utan geografiska hinder ställer stater och myndigheter inför nya utmaningar. Människors syn på förhållandet mellan stat och medborgare förändras. Medborgarna har förväntningar på att den stat de är medborgare i ska kunna bistå dem i olika hänseenden över nationsgränserna (se t.ex. 2005-års katastrofkommission i SOU 2005:104 och SOU 2008:23 som behandlar statens ansvar för att bistå svenskar vid kris- och katastrofsituationer utomlands). Att människor lever alltmer transnationellt torde också ha inflytande på hur medborgarna ser på ett utvecklat internationellt polissamarbete. Medborgarna förväntar sig att polisen ska ha förmåga att bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Som en allmän bakgrund till utredningens överväganden behandlas därför först den allmänna internationaliseringsprocessen på området mer översiktligt. Det ger också en möjlighet att redan från början sätta in Prüm- och Atlasrådsbesluten samt det nordiska samarbetsavtalet i sitt sammanhang. Rättsakterna och avtalet innebär inte att staternas nationella rätt ska harmoniseras och få en enhetlig utformning. I stället får de uppfattas så att de möjliggör utökade mellanstatliga samarbetsformer genom att den nationella rätten inordnas i ett internationellt sammanhang. Det får stor betydelse för hur den nationella rätten bör utformas för att ge möjlighet till ett fördjupat internationellt polissamarbete. Statssuveräniteten är grundläggande när internationaliseringen ska beskrivas. Utgångspunkten är att alla stater är självständiga och folkrättsligt jämställda andra stater samt har den högsta makten inom sitt territorium. Som en konsekvens av suveräniteten bestämmer t.ex. staterna normalt själva om sina utrikeskommunikationer. I princip är det därför bl.a. inte tillåtet för en myndighet att utan särskild överenskommelse söka kontakt med en myndighet i en annan stat.1 Staternas suveränitet är inte opåverkad av internationaliseringen. Förändrade maktpositioner, som delvis hamnar utanför den egna staten, påverkar synen på suveräniteten. Detta gäller också förändringarna i nationalstaternas politik.2 Internationaliseringen bidrar t.ex. till att gränsen mellan inrikespolitik och utrikespolitik samt mellan förvaltningspolitik och internationell politik blir mindre tydlig (SOU 1997:30 s. 16). Internationaliseringen har också hävdats medverka till att den offentliga rätten inte längre i samma utsträckning kan anses bunden till statens territorium. Förändringarna kan betraktas som en naturlig följd av internationaliseringsprocessen och bör inte förväxlas med de delar av politiken som alltid har varit internationell och reglerat internationella förhållanden.3 Som en effekt av uppluckrade statsgränser och en mer internationell politik sprids också konsekvenserna av bl.a. politiska beslut och rättsliga avgöranden snabbare inom och mellan stater. Internationaliseringen innebär i större utsträckning att såväl den egna staten som andra stater, regioner samt olika myndigheter kan beröras av samma fråga. Följden blir att gränsdragningen mellan nationella samhällen och den internationella omgivningen inte upprätthålls i samma utsträckning.4 1Vilhelm , Rättsliga ramar för gränsöverskridande samarbete, s. 44. 2Se bl.a. , Gränslös straffrätt, Siepsrapport 2007:4, s. 14. 3Kjell et al., Politikens internationalisering, s. 12 f. 4Se bl.a. och , Tidningen 2003. En ytterligare effekt av internationaliseringen är att staternas möjligheter att reglera informationsflöden över territoriets gränser minskar. förstärks fortlöpande behovet av informationsutbyte mellan stater. Det ökade informationsutbytet gynnas naturligtvis av IT-utvecklingen, som i sig bidrar till internationalisering.5 De allt otydligare gränserna mellan nationell och internationell ekonomi, politik och förvaltning kan i ett statsvetenskapligt perspektiv i någon mån också sägas styra samarbetet mellan myndigheter. I statsvetenskapen ses numera stater som nationellt delvis fragmentiserade organisationer som är nära sammanbundna genom ömsesidiga avtal samt rättigheter och skyldigheter. I allt större utsträckning ses också enskilda tjänstemän fungera som förmedlare av nationella och internationella kontakter.6 Ett tydligt exempel är att direktkontakter över gränserna blir allt mer frekventa och ofta är en förutsättning för ett effektivt samarbete. Det är också på det sättet som det internationella åklagarsamarbetet och det internationella polissamarbetet har utvecklats. Åklagare inom EU kan numera ha direktkontakter med varandra och förutsättningarna för att kunna utbyta information i det polisiära samarbetet utvecklas kontinuerligt.7 4.3Internationaliseringen påverkar formerna för samarbetet mot den gränsöverskridande brottsligheten Den ökande världshandeln och de öppnade gränserna har åtföljts av en mer eller mindre organiserad global och gränsöverskridande brottslighet.8 En av Europols viktigaste uppgifter är att inhämta information från medlemsstaterna och på grundval av den analysera och bedöma utvecklingen av den europeiska organiserade brottsligheten och dess regionala varianter (terrorism omfattas dock inte). Resultaten publiceras i en årlig rapport, Organised Crime Threat Assessment (OCTA). Europol framhåller som en generell trend att den organiserade, och 5Se vidare , Nätverkens , SOU 1999:83, s. 213 f. 6Vilhelm , Rättsliga ramar för gränsöverskridande samarbete, s. 32 med vidare hänvisningar. 7Se t.ex. förordningen (2008:1396) om förenklat uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen och Prümrådsbeslutet avseende utbyte av uppgifter om fordon, fingeravtryck och DNA-profiler. 8Se bl.a. Ulväng, Brottsbekämpning, rättssäkerhet och integritet – vad är det som har hänt och vad skall vi göra?, 2007, s. 2. oftast gränsöverskridande, brottsligheten utvecklas och blir kraftfullare (Europol, OCTA 2008, s. 18). I den senaste rapporten har utbredningen av kriminella nätverk och deras verksamhet i olika länder belysts särskilt (Europol, OCTA 2009). Av den internationella dimensionen följer bl.a. att de brottsbekämpande myndigheterna måste samarbeta över nationsgränserna för att kunna agera samlat mot den gränsöverskridande brottsligheten. Det ställer krav på att de nationella regleringarna inte motverkar sådant samarbete, utan i stället underlättar det. Den gränsöverskridande brottsligheten får därmed betydelse bl.a. för utformningen av den nationella straff- och straffprocessrätten. Det kan därför på goda grunder hävdas att den pågående internationaliseringen och den gränsöverskridande brottsligheten i sig leder till att nationella rättsordningar närmar sig varandra.9 4.4Samarbetet inom EU för internationell brottsbekämpning hade EU utvecklats till ett område med en långt framskriden ekonomisk marknad och med en i princip obegränsad rörlighet över gränserna. Denna rörlighet, men också den tekniska utvecklingen, skapade förutsättningar för en gränsöverskridande kriminalitet som inte var möjlig att hantera enbart nationellt. Den gränsöverskridande brottslighet som tog form ställde nya krav på samarbete mellan EU:s medlemsstater. Genom antagande 1993 skapades ett mellanstatligt straffrättsligt samarbete under den s.k. tredje pelaren.10 I syfte att effektivisera det straff- och straffprocessrättsliga samarbetet infördes genom Amsterdamfördraget 1999 bl.a. nya beslutsformer i form av rambeslut, som var bindande för medlemsstaterna när det gällde det resultat som skulle uppnås men överlämnade åt de nationella myndigheterna att besluta om form och tillvägagångssätt (prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197). Rambeslut förekom enbart i den förutvarande tredje pelaren. Beslutsformen innebar att medlemsstaterna inte överlät någon beslutanderätt till EU på detta område. Samarbetet inom den tredje pelaren har präglats av principen om ömsesidigt erkännande. Principen innebär att varje stat – med vissa 9Gunnar , Gränslös straffrätt, Siepsrapport 2007:4, s. 15. 10Se vidare , EU, staten och rätten att straffa, s. 30 f. undantag – utan krav på ytterligare formaliteter erkänner ett rättsligt avgörande från en annan stat och verkställer det i enlighet med de straffprocessuella reglerna i den egna rättsordningen. Även om det gränsöverskridande samarbetet har utvecklats aktualiseras fortfarande ett stort antal olika nationella regleringar i den praktiska verksamheten. Denna omständighet påverkar möjligheterna att utföra arbetet effektivt och att nå resultat. Utvecklingen har därför varit intensiv och en mer gemensam europeisk brottsbekämpning på EU-nivå har kommit att stå alltmer i fokus. Sedan Europeiska rådets möte i har målsättningen varit att utjämna skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftning och att realisera principen om ömsesidigt erkännande så att en dom eller ett beslut som meddelats i en medlemsstat ska kunna verkställas i en annan medlemsstat.11 Ett antal rambeslut har antagits för tillnärmning av den nationella straffprocessrätten.12 Utvecklingen mot harmonisering och tillskapandet av gemensamma regler har påverkat även området för straffprocessuella tvångsmedel. Ett exempel på detta är frysning av tillgångar.13 Genom det reformfördrag som undertecknades , Lissabonfördraget, förändras ordningen för samarbetet ytterligare och bl.a. beslutsprocessen påverkas.14 Lissabonfördraget trädde i kraft . En konsekvens av fördraget är att den tredje pelaren, dvs. straffrättsligt och polisiärt samarbete, integreras i det allmänna EU-samarbetet och att pelarstrukturen avskaffas. Närmast kan detta ses som en följd av att den Europeiska gemenskapen upphör och att unionen blir ett eget rättssubjekt. Detta innebär att den grundläggande mellanstatliga karaktären på samarbetet avtar. Det straffrättsliga samarbetet påverkas inte av Lissabonfördraget i sådan omfattning att man därmed skulle kunna tala om en harmoniserad europeisk straffrätt. Samarbetet ska även fortsättningsvis bygga på principen om ömsesidigt erkännande. Beslut som fattas av en myndighet i en medlemsstat godtas i en annan (artikel 82 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 69 a i Lissabonfördraget). Genom direktiv kan mini- 11Se vidare , a.a., s. 47 ff. 12Se bl.a. rådets rambeslut /214/RIF av om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff och rådets rambeslut /783/RIF av om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande. 13Se vidare , Straffprocessuella tvångsmedel – några utvecklingslinjer, 2007 s. 50 f. och rådets rambeslut /577/RIF av om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial. 14Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. miregler fastställas för att underlätta ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden samt för att möjliggöra polissamarbete och rättsligt samarbete i sådana straffrättsliga frågor som har en gränsöverskridande dimension. Det får också utformas minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag till följd av brottens karaktär eller effekter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder. Detta gäller t.ex. terrorism och organiserad brottslighet (artikel 83 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 69 b i Lissabonfördraget). En konsekvens av att pelarstrukturen avskaffas är alltså att EU:s beslutsbefogenheter ökar genom att den nationella vetorätten avskaffas. En annan effekt är att Europeiska unionens domstol, vilken tidigare benämndes , i princip får generell behörighet (artiklarna 275 och 276 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artiklarna 240 a och b i Lissabonfördraget). För att staterna ska garanteras visst nationellt självbestämmande i det straffrättsliga samarbetet ersätts enskilda medlemsstaters veto med en s.k. nödbroms. Detta innebär att en medlemsstat har möjlighet att hänskjuta en fråga till för diskussion och eventuellt beslut. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet avbryts då tillfälligt och avslutas om en överenskommelse inte kan nås. Om ingen enighet nås kan ett fördjupat samarbete upprättas av minst nio medlemsstater (artikel 82 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 69 a i Lissabonfördraget). Det nationella självbestämmandet ska vidare tryggas bl.a. genom att subsidiaritetsprincipen följs. Subsidiaritetsprincipen innebär att unionen på de områden där den delar befogenheten att lagstifta med medlemsstaterna ska vidta en åtgärd endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten ett särskilt åliggande att bevaka att subsidiaritetsprincipen följs (artikel 5 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 3 b i Lissabonfördraget). Genom Lissabonfördraget upprättas också en rättslig grund för polisiärt samarbete vad gäller medlemsstaternas inre säkerhet (artikel 87 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 69 f i Lissabonfördraget). Samarbetet kan förutom polisen innefatta tullen och andra brottsbekämpande organ som är specialiserade på att förebygga, upptäcka och utreda brott. Unionen får besluta om åtgärder beträffande informationsbehandling, stöd till utbildning, utbytesverksamhet och forskning samt gemensam utredningsteknik i samband med upptäckt av allvarliga former av organiserad brottslighet. Åtgärderna ska antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. När det gäller operativt samarbete anges en mera inskränkt bestämmelse som innebär att rådet med enhällighet får besluta om åtgärder efter att hört . Om enhällighet inte nås i rådet, kan minst nio medlemsstater begära att frågan överlämnas till för ställningstagande. Det särskilda förfarandet avbryts då tillfälligt och avslutas om en överenskommelse inte kan nås. Om ingen enighet uppnås i , kan ett fördjupat samarbete upprättas i den aktuella frågan av minst nio medlemsstater. Det särskilda förfarandet ska inte tillämpas på akter som innebär en utveckling av . Rådet ska, med enhällighet och efter att ha hört , fastställa villkoren för och gränserna inom vilka de nationella myndigheterna får agera på en annan medlemsstats territorium i samverkan och i samförstånd med myndigheterna i denna medlemsstat (artikel 89 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 69 h i Lissabonfördraget). Ett förstärkt polissamarbete mellan medlemsstaterna ska vidare åstadkommas genom att ramen för Europol slås fast i fördraget (artikel 88 i den konsoliderade versionen av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel i Lissabonfördraget). I Stockholmsprogrammet15 har uttryckt att polissamarbetet ska effektiviseras genom ett bättre utnyttjande av Europol. Som en konsekvens av att den gränsöverskridande brottsligheten blir mer global påpekas vikten av att det bedrivs ett effektivt arbete över gränserna. Vidare uttrycks i Stockholmsprogrammet en generell strävan att undvika parallella brottsutredningar och att utveckla samarbetet kring överföring av lagföring. I det sammanhanget framhålls betydelsen av gemensamma utredningsgrupper (Joint In- vestigation Teams - JIT) samt föreslås att ett nytt ramavtal för inrättandet av gemensamma utredningsgrupper tas fram. 15 Stockholmsprogrammet, som förhandlades fram under det svenska ordförandeskapet , anger inriktningen för samarbetet kring rättsliga och inrikes frågor inom EU för . av att de brottsbekämpningsåtgärder som vidtas inom EU är förenliga och går i samma riktning för att värna den enskildes rättigheter, rättsstatsprincipen och internationella skyddsregler framhålls. Som en del i Stockholmsprogrammet ingår också en färdplan om förstärkta processuella rättigheter för misstänkta eller åtalade personer i straffrättsliga förfaranden. För att stärka det ömsesidiga förtroendet betonas vidare i programmet vikten av att intensifiera utbildningen för bl.a. poliser, tulltjänstemän och gränskontrolltjänstemän i EU-relaterade frågor gällande rätts- och brottsbekämpningskultur samt för att främja en gemensam strategi för en integrerad gränsförvaltning. I det arbetet är utvecklingen av nätverk som kan mötas inom ramen för befintliga strukturer, t.ex. Europol, Eurojust och Frontex, viktig. Enligt rådet bör även Europeiska (Collège européen de -CEPOL) spela en central roll. Det är enligt utredningens mening nödvändigt att beakta den allmänna internationaliseringen, eftersom den naturligt påverkar synen på och behovet av en utveckling av det internationella straffprocessrättsliga och polisiära samarbetet. En effektiv brottsbekämpning förutsätter ett gränsöverskridande samarbete som bygger på en tillämpning av gemensamma bestämmelser eller nationell reglering som ger förutsättningar för samarbete. , liksom övriga EU-stater, kan i allt större utsträckning förväntas ingå i nya samarbeten som blir ett utflöde av EU:s ökade befogenheter på de straffrättsliga och polisiära områdena. En fortsatt utveckling av formerna för samarbetet mot den gränsöverskridande brottsligheten kan innebära att gränsen mellan nationella samhällen och den internationella omgivningen inom EU minskar i betydelse eller får en annan innebörd. De möjligheter till ett fördjupat operativt internationellt polissamarbete som Lissabonfördraget allmänt, och Prümrådsbeslutet samt Atlasrådsbeslutet specifikt, banar väg för innebär ytterligare steg i den riktningen. Internationaliseringen blir därmed en av de viktigaste utgångspunkterna för utredningens fortsatta överväganden. I utredningens uppdrag ingår att ta tillvara erfarenheter av hur gränsöverskridande operativt polisiärt samarbete reglerats i andra länder. Det gäller särskilt erfarenheterna i de övriga nordiska länderna.