sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — För att myndigheten ska kunna granska och bedöma de för- hållanden och aspekter som anges ovan behöver ansökningshand- lingarna i tillämplig omfattning innehålla följande för varje alter- nativ anläggningstyp eller alternativ anläggningsutformning som ansökan avser -en första preliminär säkerhetsredovisning med uppgifter om den planerade anläggningens lokalisering, konstruktion, utförande och verksamhet samt dels säkerhetsanalyser av dess förmåga förebygga radiologisk olycka och lindra konsekvenser om olycka ändå sker, dels analyser av dess förmåga att förhindra obehörigt intrång och sabotage, -en miljökonsekvensbeskrivning som möjliggör en samlad bedömning av den planerade verksamhetens förväntade miljö- påverkan, -en redogörelse för hur de allmänna hänsynsreglerna uppfylls, -uppgifter om den planerade verksamhetens utsläpp och perso- nalstrålskydd samt strålningspåverkan från utsläpp i omgiv- ningen under normala och störda driftförhållanden samt vid antagna olycksförlopp, -uppgifter om utformning av planerat fysiskt skydd och planerad beredskap för omhändertagande av störningar och haverier, -uppgifter om planerat omhändertagande av kärnavfall och annat radioaktivt avfall uppkommer i verksamheten samt planer för framtida avveckling av anläggningen, -uppgifter om den sökandes organisation, ekonomiska och per- sonella resurser samt kompetens för att upprätthålla säkerheten och strålskyddet samt det fysiska skyddet, -uppgifter om den sökandes planerade ledning och styrning av uppförande och driften av anläggningen, -uppgifter om den sökandes ansvarsförsäkring eller annan eko- nomisk säkerhet för ersättning vid radiologiska olyckor. Komplexa icke kärntekniska anläggningar Ansökningshandlingar för komplexa icke kärntekniska anlägg- ningar behöver i huvudsak omfatta samma typ av redovisningar och uppgifter som för kärntekniska anläggningar. Yttranden från svenska myndigheter och organisationer Av kärnteknikförordningen framgår att vid beredning av sådan ansökan som regeringen prövar ska skaffa behövliga yttranden och med ett eget yttrande överlämna hand- lingarna i ärendet till regeringen56. Detta innebär att ansökan till- sammans med miljökonsekvensbeskrivningen och lämpliga rap- porter som sammanfattar ansökningsunderlaget skickas till berörda svenska myndigheter Baserat på genomförd granskning av ansökningshandlingarna, eventuella egna utredningar och analyser samt de yttrande som inkommit i ärendet tar ställning till om verksamheten kan förväntas bli lokaliserad, utformad och bedriven på ett sådant sätt att säkerhets- och strålskyddskraven samt de allmänna hänsynsreglerna uppfylls. Detta ställningstagande doku- menteras i en granskningsrapport samt i ett yttrande tillsammans med skälen för myndighetens bedömning. I yttrandet ska det även ingå en bedömning av om den miljökonsekvensbeskrivning som 56 Jfr 24 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet. sökanden har upprättat i ärendet uppfyller kraven enligt 6 kap. och om miljökonsekvensbeskrivningen har upprättats i enlighet med de förfaranderegler som anges i 6 kap. . I yttrandet ska det även ingå en bedömning av sökandes redovisning av hur de allmänna hänsynsreglerna uppfylls. Yttrandet ska även innehålla en sammanfattning av yttranden från andra organisationer och allmänheten som har inkommit i ärendet. Om tillstyrker ansökan och föreslår att regeringen beviljar tillstånd enligt kärntekniklagen ska myndig- heten i dessa ärenden även föreslå att regeringen beslutar om tillståndsvillkor som möjliggör fortsatt stegvis prövning fram till dess att den planerade anläggningen kan tas i rutinmässig drift. För kärntekniska anläggningar, ska beroende av ärendets art, ett eller flera av följande tillståndsvillkor föreslås: -att anläggningen inte får börja uppföras utan att myndigheten godkänt detta. -att anläggningen inte får tas i provdrift utan att myndigheten godkänt detta. -att anläggningen inte får tas i rutinmässig drift utan att myndigheten godkänt detta. Yttrandet, och granskningsrapporten som ligger till grund för detta, överlämnas därefter till regeringen genom Miljödeparte- mentet tillsammans med -ansökan och ansökningsunderlaget -yttranden från myndigheter, eventuella andra organisationer och allmänheten samt kommissionen i de fall ärendet berörs av artikel 37 i Euratomfördraget. Komplexa icke kärntekniska anläggningar För komplexa icke kärntekniska anläggningar som behöver prövas i flera steg ska förena tillståndsbeslut enligt strålskyddslagen med tillståndsvillkor. Dessa kan lämpligen utformas på motsvarande sätt som för kärntekniska anläggningar. Prövning i flera steg mot tillståndsvillkor och föreskrifter Konstruktion, uppförande och drifttagning av kärntekniska anlägg- ningar och andra komplexa anläggningar där joniserad strålning används är processer som tar att genomföra. Detsamma gäller vid större ändringar av befintliga sådana anläggningar. Beroende av anläggningstyp finns vanligen inte detaljkonstruk- tionsunderlagen framtagna vid ansökningstillfället. Dessutom kan tänkta konstruktionslösningar komma att förändras . Vidare kan problem uppkomma under uppförande- eller anlägg- ningsändringsfasen som leder till att andra lösningar måste tillgripas. Det är därför nödvändigt med en stegvis prövning, vilket även rekommenderas av och dessutom är i enlighet med internationell praxis . Såväl regeringens tillstånds- villkor som myndighetens föreskrifter behöver således vara utformade så att de stödjer en sådan stegvis prövning. Med tillståndsvillkor enligt ovan och Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter kommer en fortsatt prövning i samband med uppförande av nya anläggningar och tillståndspliktiga förändringar av befintliga anläggningar att bestå av följande huvudsakliga steg: 1.Granskning och beslut i fråga om godkännande av en mer utvecklad preliminär säkerhetsredovisning, än den första redo- visning som bifogades tillståndsansökan, som grund för detalj- konstruktion och uppförande en ny anläggning eller tillstånds- pliktig ändring av en befintlig anläggning. Vid denna granskning kontrolleras att myndighetens föreskrifter om säkerhet, strål- skydd och fysiskt skydd, och som har bäring på konstruktionen och utförandet, kommer att kunna uppfyllas. 2.Granskning av organisatoriska, personella och administrativa förutsättningar att upphandla anordningar och genomföra anläggningsarbeten i den omfattning och med den kvalitet som följer av den preliminära säkerhetsredovisning som myndig- heten har godkänt. I detta steg ingår även granskning av åtgärder för fysiskt skydd under uppförandefasen. Vidare ingår granskning av preliminära planer för en framtida avveckling av anläggningen. Dessa granskningar ligger till grund för myndig- hetens beslut i fråga om godkännande att få börja uppföra en ny anläggning. Därefter sker en löpande uppföljning av anlägg- ningsarbeten som del av underlagen inför ställningstaganden i påföljande steg. 3.Granskning och beslut i fråga om godkännande av en förnyad säkerhetsredovisning som återspeglar anläggningen som den har blivit byggd eller ändrad och som visar hur ställda krav har uppfyllts. I detta steg ingår även granskning av de säkerhets- tekniska driftförutsättningar och instruktioner som ska vara till ledning för driftpersonalen samt granskning av provdrift- program och granskning av program för utbildning av driftper- sonalen. Dessutom ingår granskning av planer för fysiskt skydd och för beredskap att ta omhand störningar och haverier. Dessa granskningar ligger till grund för myndighetens beslut i fråga om godkännande av att ta anläggningen i provdrift. Därefter sker en löpande uppföljning av provdriften som del av under- lagen inför ställningstaganden i påföljande steg. 4.Granskning och beslut i fråga om godkännande av en säker- hetsredovisning som har kompletterats med erfarenheter från provdriften, och första revisionsavställningen i de fall detta blir aktuellt. Dessutom ingår granskning av de säkerhetstekniska driftförutsättningarna och instruktioner som har kompletterats med erfarenheter från provdriften. Dessa granskningar ligger till grund för myndighetens beslut i fråga om godkännande av rutinmässig drift. Särskilt om successiv säkerhetsredovisning Säkerhetsredovisning är ett centralt begrepp för kärntekniska anläggningar världen över. Denna typ av dokument har en viktig roll i både tillståndsprövningsprocessen och sedan i olika skeden från uppförande över drifttagning till driftfas och avvecklingsfas. Detta innebär också att innehållet i en säkerhetsredovisning förändras . Inledningsvis med översiktlig och konceptuell information följt av en allt mer ökad grad av precisering för att innan provdrift påbörjas detaljerat visa hur gällande krav på anläggningen och dess verksamheter har uppfyllts. Som underlag till ansökan om att få uppföra en ny anläggning behöver en första preliminär säkerhetsredovisning innehålla till- räckliga uppgifter för att ska kunna avgöra om anläggningen och dess verksamhet kan förväntas bli utformad och bedriven så att säkerhets- och strålskyddskraven samt kraven på fysiskt skydd uppfylls. Detta innebär att det behöver finnas nödvändiga redogörelser för anläggningens konstruktion och utförande samt övergripande konstruktions- och säkerhetsanalyser som sammantaget visar hur kraven uppfylls. Omfattning och detaljeringsgrad i detta skede av säkerhetsredo- visningen varierar bl.a. beroende på anläggningstyp, om det är helt nya och oprövade konstruktionslösningar eller om det är beprö- vade lösningar. Som underlag till ansökan om att få höja den termiska effekten i en kärnkraftsreaktor behövs ingen första preliminär säkerhetsredo- visning av detta slag. Istället kan den sökande redovisa resultaten från en systematisk genomgång, värdering och analys av anlägg- ningens befintliga säkerhetsredovisning med avseende på effekthöj- ningens säkerhets- och strålskyddspåverkan. Denna redovisning och analys behöver ha sådan omfattning att Strålsäkerhets- myndigheten kan göra en första välgrundad bedömning av effekthöjningens påverkan på säkerhet och strålskydd. När tillstånd har beslutats gäller enligt 4 kap. 2 § i Strålsäker- hetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:1) att innan en anläggning får uppföras och innan större ombyggnader eller större ändringar av en befintlig anläggning får genomföras ska en preli- minär säkerhetsredovisning sammanställas. Innan provdrift av anläggningen får påbörjas ska säkerhetsredovisningen förnyas så att den avspeglar anläggningen som den är byggd. Innan anläggningen därefter får tas i rutinmässig drift ska säkerhetsredovisningen kompletteras med beaktande av erfarenheter från provdriften. Såväl den preliminära säkerhetsredovisningen som den förnyade och den kompletterade säkerhetsredovisningen ska i varje skede vara säkerhetsgranskad enligt 4 kap. 3 § Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter (SSMFS 2008:1) samt vara prövad och godkänd av . Säkerhetsredovisningen ska därefter hållas aktuell. Enligt 4 kap. 2 § föreskrifter (SSMFS 2008:1) gäller vidare att en säkerhetsredovisning sammantaget ska visa hur anläggningens säkerhet är anordnad för att skydda män- niskors hälsa och miljön mot radiologiska olyckor. Redovisningen ska avspegla anläggningen som den är byggd, analyserad och verifierad samt visa hur gällande krav på dess konstruktion, funk- tion, organisation och verksamhet är uppfyllda. Säkerhetsredovis- ningen ska minst omfatta den information som framgår av bilaga 2 till föreskrifterna samt de säkerhetstekniska driftförutsättningarna som anges i 5 kap. 1 § (SSMS 2008:1). Till bilagan finns omfattande allmänna råd om uppgifter som bör ingå i redovisningen. Förändringar i anläggningen ska värderas utifrån de förhållanden som är angivna i säkerhetsredovisningen. Närmare bestämmelser om säkerhetsredovisning för slutför- av kärnämne och kärnavfall finns i Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter (SSMFS 2008:21) om säkerhet vid slutförvaring av kärnämne och kärnavfall. avseende strål- säkerheten i samband med tillståndsprövningen av en ny anlägg- ning för verksamhet med strålning har en mycket stor betydelse bedömningen av ärendet. I förarbetena till framhålls särskilt vikten av att såväl miljödomstolen som berörd kommun har tillgång till myndighetens granskningsrapport vid sin behandling av ett ansökningsärende enligt miljöbalken.57 Även regeringen bör i samband med tillåtlighetsprövningen ha ett så bra underlag som möjligt för att kunna bedöma strålsäkerheten vid driften av sådana anläggningar. Utredningen föreslår därför en ny paragraf införs i – 19 kap. 1 a § - som innebär att Strålsäkerhets- myndigheten med avseende på strålsäkerheten ska bereda rege- ringens tillåtlighetsprövning av en ny anläggning för verksamhet med strålning samt med eget yttrande överlämna frågan till rege- ringens prövning i tillåtlighetsfrågan. Det är viktigt att understryka att beredning av ärendet ska vara inriktad på strålsäkerheten i samband med verksamheten. I sitt yttrande till regeringen har myndigheten möjlighet att föreslå villkor som kan innebära en stegvis prövning av uppförandet av anläggningen som ska göra det möjligt att successivt precisera frågan om bästa möjliga teknik i olika avseenden, av betydelse för säkerhet och strålskydd. Beredningen av tillåtlighetsärendet bör ske samordnat så att såväl miljödomstolen som berörd kommun har tillgång till 57 Se prop. 1997/98:90 s. 271. expertyttrande i ärendet vid sina respektive behandlingar av tillåtlighetsfrågan. Ett exemplar av yttrandet ska därför sändas till miljödomstolen samt till kommun- fullmäktige i den kommun som berörs av tillståndsärendet. Efter det att tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. har slutförts hos regeringen lämnas ärendet åter till miljödomstolen som då prövar alla utsläpp och störningar från anläggningen. Miljödom- stolen är då prövningsmyndighet i första instans. Den samlade prövningen av störningskällor skapar förutsätt- ningar för en god helhetsbild av riskerna för miljön och människors hälsa ger betydande fördelar när det gäller strålskydds- kontrollen. För att möjliggöra beredning av tillåtlighetsärendet bör 22 kap. 4 § kompletteras med en regel där det framgår att det ska vara en skyldighet för domstolen att i ärenden som rör strålsäkerheten sända kungörelsen och ansökningshandlingarna även till förutom till , Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Förfarandet vid miljödomstolarna i ansökningsmål Bestämmelsen i 22 kap. 1 § gäller ansökans innehåll i ansöknings- mål men gäller också i stor utsträckning enligt utredningens förslag även för handläggning.58 Paragrafen innehåller bestämmelser om vad en ansökan om både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska innehålla. Paragrafen inne- håller också särskilda bestämmelser för mål om vattenverksamhet. Paragrafen bör enligt utredningens uppfattning kompletteras med en punkt som anger särskilda bestämmelser för mål om verksamhet med strålning och som knyter an till de säkerhets- bestämmelser för verksamhet med strålning som anges i 12 kap. . 58 Se hänvisningen i 19 kap. 5 § . Utredningen föreslår sålunda att i mål om verksamhet med strålning som prövas av miljödomstol ska ansökan dessutom inne- hålla 1.en preliminär säkerhetsredovisning enligt föreskrifter som med- delas av regeringen, 2.en redogörelse för hur bestämmelsen enligt 12 kap. 26 § om ekonomiska, administrativa och personella resurser är uppfylld och 3.hur närheten till annan verksamhet som kan påverka säkerheten i den egna anläggningen. Möjlighet att föra talan i ansökningsmål enligt Miljödomstolen i har i yttrande över utredningens delbetän- kande Kärnkraft - nya reaktorer och utökat skadeståndsansvar föreslagit att ges en rätt att när det behövs föra talan i mål som berör myndighetens ansvarsområde. Utredningen delar miljödomstolens uppfattning och föreslår att 22 kap. 6 § kompletteras med en regel som anger att ska kunna företräda allmänna strål- säkerhetsintressen och kunna inta en partsställning beträffande dessa intressen. ska kunna framställa yrkanden i domstolen och även kunna överklaga domstolens avgöranden. Miljödomstolen i har också föreslagit att Strålsäker- hetsmyndigheten, för att kunna företräda allmänna strålskydds- intressen, ges en rätt att ansöka om omprövning av tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt balken. Utred- ningen delar även på denna punkt miljödomstolens uppfattar och föreslår att enligt 24 kap. 7 § kompletteras på det sätt som miljö- domstolen i föreslagit. Paragrafen anger förutsättningar för att frågor om återkallelse av tillstånd, förbud mot fortsatt verk- samhet och omprövning ska kunna tas upp till bedömning. Miljö- domstol kan inte ta upp saken på eget initiativ, utan talan får enligt bestämmelsen föras av vissa myndigheter. Enligt paragrafens första stycket gäller detta , Kammarkollegiet, vederbö- rande länsstyrelse samt kommun som övertagit tillsynen i fall som anges där. Utredningen föreslår alltså att uppräkningen av myndig- heter kompletteras med . Sakägare, ideella organisationer och andra representanter för allmänheten kan däremot inte begära omprövning. I detta läge är det de angivna myndigheternas sak att tillvarata sakägarnas och allmänhetens intressen. Villkor av betydelse för strålsäkerheten Om regeringen vid tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. finner att en verksamhet får komma till stånd får regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Regeringen kan alltså besluta om villkor som har anknytning till närings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiska intressen liksom att sökan- den ska genomföra naturvetenskapliga eller andra undersökningar på egen bekostnad. Ofta anges de tidpunkt då byggnads- och anläggningsåtgärder senast ska ha vidtagits. Exempel på villkor på strålsäkerhetsområdet kan vara att en tillståndshavare inte får vidta grundläggande och betydelsefulla åtgärder under uppförandefasen av en ny anläggning förrän dessa har granskats och godkänts av tillsynsmyndigheten. På så sätt möjliggör förfarandet det internationellt etablerade stegvisa pröv- ningsförfarandet som redovisas ovan. Därefter håller miljödomstolen huvudförhandling, beviljar till- stånd och meddelar eventuellt ytterligare villkor utöver de som regeringen redan har meddelat vid tillåtlighetsprövningen. De vill- kor som fastställs i miljödomstolens dom kan inte justeras av tillsynsmyndigheten utan tillståndshavaren måste följa det strängaste. Vill tillståndshavaren ändra ett villkor måste det ske genom att en ansökan härom lämnas in till miljödomstolen. Utredningen kan konstatera att i mål som inkluderar tillåtlig- hetsprövning har regeringen möjlighet att – under förutsättning att regeringen ger klartecken till verksamheten - meddela villkor som tillgodoser allmänna intressen. När målet sedan går tillbaka till miljödomstolen som ska utfärda tillstånd har även domstolen möjlighet att utfärda ytterligare villkor. När det gäller villkor som rör strålsäkerhetsfrågor som kan bli aktuella efter regeringens tillåtlighetsprövning är utredningens bedömning att såsom expertmyndighet är mest lämpad att utfärda dessa. Det kan därför vara rimligt att miljödomstolen antingen ska vara tvungen eller ha möjlighet att överlåta åt Strålsäkerhetsmyndig- heten att fastställa villkor av betydelse för strålsäkerheten. Vad som talar för att bör ha en ovillkorlig rätt att utfärda villkor som rör strålsäkerhet är att villkoren i en miljödom ligger fast och alltså inte kan ändras av tillsynsmyndigheten. Om myndigheten skulle bedöma strålsäkerhetsvillkor utfärdade av domstolen som mindre lämpliga eller rent av strida mot villkor eller föreskrifter som myndigheten har meddelat kan villkoren inte ändras på annat sätt än att tillståndshavaren ansöker om ändring hos domstolen. Vad som talar emot är att domstolen såsom prövnings- myndighet naturligt förfogar över möjligheten att utfärda villkor. Att i praktiken förbjuda domstolen att meddela villkor avseende en verksamhet till vilken domstolen har utfärdat verksamhetstillstånd är förenat med stora principiella tveksamheter. Domstolen är en självständig prövningsinstans och att frånta den möjligheten att meddela villkor, vilket är en naturlig del av själva tillstånds- givningen, framstår knappast som en framkomlig väg. Vid tidigare miljöprövningar av kärntekniska anläggningar har det erfarenhets- mässigt visat sig att domstolarna sätter stor tilltro till expertmyn- dighetens bedömningar av frågor som rör säkerhet och strålskydd. Utredningen bedömer att det mot denna bakgrund får anses till- räckligt att domstolen har möjlighet att överlåta rätten att fastställa villkor av betydelse för strålsäkerheten till Strålsäkerhetsmyndig- heten. Att i lagstiftningen förbjuda domstolen att meddela villkor av betydelse för strålsäkerheten inskränker, enligt utredningens bedömning, domstolens handlingsfrihet såsom prövningsinstans på ett sätt som inte kan anses motiverat. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att 22 kap. 25 § kompletteras med en regel som innebär att Miljö- domstolen i mål om strålsäkerhet enligt 12 kap. får överlåta åt att fastställa villkor av betydelse för strålsäkerheten. Vidare föreslår utredningen att en hänvisning till utredningens förslag enligt 12 kap. 16-17 §§ förs in i paragrafen. Enligt dessa bestämmelser får regeringen meddela föreskrifter om att tillstånd eller godkännande enligt detta kapitel ska förenas med de villkor som behövs för att säkerställa 1.det ansvar och de skyldigheter som följer av atomansvarig- hetslagen, och 2.tillämpningen av de krav i fråga om försörjning med , råmaterial och speciella klyvbara material som följer av bestäm- melserna i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen. Regeringen får vidare enligt föreslaget meddela föreskrifter om att den myndighet som regeringen bestämmer får under ett tillstånds giltighetstid besluta om de villkor som behövs med hänsyn till strålsäkerheten. Dessa villkor får dock inte innebära någon väsentlig ändring av dom eller beslut som utfärdats av miljödomstolen. De krav som enligt kärntekniklagen och Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter59 gäller för de svenska kärnkraftanlägg- ningarnas konstruktion och utförande är, med beaktande av de utsläppsbegränsade åtgärder som vidtagits i reaktorerna, utom- ordentligt stränga, bland de strängaste i världen. Utgångspunkten i myndighetens föreskrifter är senare års säkerhetsanalyser, resultat från forsknings- och utvecklingsprojekt samt utvecklingen av IAEA-säkerhetsstandarder. Föreskrifterna innebär att många anläggningar har ökat tålig- heten ytterligare mot inre och yttre händelser som kan leda till härdskada. I föreskrifterna förtydligas och skärps även kraven på instrumentering för övervakning av anläggningens tillstånd, kylning av reaktorhärden och möjligheten att vid alla händelser, utom vid extremt osannolika händelser, uppnå ett stabilt sluttillstånd med reaktorn så att den inte utgör ett hot mot omgivningen, också efter ett svårt haveri med härdsmälta. Dessutom förtydligas och skärps kraven på reaktorinneslut- ningarnas tålighet. Åtgärder för att uppfylla kraven ska, enligt övergångsbestäm- melserna till föreskrifterna, genomföras individuellt för varje reaktor Kraven på säkerhet utvecklas och skärps kontinuerligt baserat på vunna erfarenheter och ny kunskap som kommer fram genom t.ex. kärnsäkerhetsforskning. Forskningen om bland annat svåra haveri- förlopp har fortsatt, nationellt och i internationell samverkan, även sedan de svenska anläggningarna försågs med utsläppsbegränsande haverifilter. 59Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:17) om konstruktion och utförande av kärnkraftsreaktorer.