sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Bakgrunden till arrangemanget, som ingick som en särskild åtgärd i den nationella handlingsplanen, åtgärd 112, var det tilltagande internationella intresse som visats för utarbetandet av nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter, bl.a. i form av ett stort antal besök till från representanter från andra stater som planerade att utarbeta denna typ av plan. Det erfarenhetsutbyte som skett vid dessa kontakter framhölls som mycket värdefullt, och det var regeringens förhoppning att fortsatta internationella diskussioner om nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna kunde stimulera fler stater att anta sådana planer. Vid konferensen behandlades en rad olika aspekter på systematiskt MR-arbete, däribland hur kartläggningar och handlingsplaner kan utarbetas och användas, metoder för integrering och uppföljning av systematiskt arbete för mänskliga rättigheter, systematiskt MR-arbete på lokal och regional nivå, samt vilken roll det civila samhället och nationella institutioner för mänskliga rättigheter kan spela i ett sådant arbete. Inför utarbetades ett bakgrundsmaterial som underlag för deltagarnas överväganden och diskussioner (fortsättningsvis benämnt Rights Work-materialet). I Rights Workmaterialet lämnas bl.a. en beskrivning av några metoder för att genom systematiskt arbete på nationell, regional eller lokal nivå säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras också i praktiken. Rights Work-materialet tar, i likhet med MRkommissaries rekommendation, sin utgångspunkt i ett rättighetsbaserat arbetssätt, närmare bestämt såsom detta utvecklats inom FN:s program för internationellt utvecklingsbistånd (a human rights-based approach to development cooperation). På den grunden formulerades några grundläggande principer för ett rättighetsbaserat arbetssätt för samhällsstyrning (human rights-based governance). Ett sådant arbetssätt sägs förutsätta att följande villkor är uppfyllda: Situationen för de mänskliga rättigheterna utvärderas, och svårigheter i rättigheternas genomförande identifieras. Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 En bedömning görs av i vilken mån enskilda har möjlighet att göra anspråk på sina rättigheter, liksom av i vilken mån den eller de aktörer som har ansvar för att säkerställa respekten för dessa rättigheter (i allmänhet en företrädare för den offentliga makten) har förutsättningar att fullgöra denna skyldighet. Strategier för att förstärka dessa förutsättningar utvecklas. Styrningen av samhället, både ifråga om processer och resultat, följs upp och utvärderas i förhållande till internationella normer till skydd för de mänskliga rättigheterna. Hänsyn tas till rekommendationer från internationella organ och mekanismer med uppgift att övervaka efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna. Ett sådant rättighetsbaserat arbetssätt sades bl.a. ge ökad möjlighet för enskilda att påverka sin situation genom att det innebär en förskjutning från ett välgörenhets- och behovsperspektiv till ett mer jämlikt förhållande mellan det allmänna och de enskilda människorna vars rättigheter ska säkerställas. Åtgärder för att säkerställa skyddet för de mänskliga rättigheterna kräver inte sällan ekonomiska resurser, och frågor om resursfördelning har därför en direkt koppling till de mänskliga rättigheternas genomförande. Mot denna bakgrund framhölls i Rights Work-materialet att också de olika budgetdokument som används för att styra det allmännas verksamhet bör kunna användas som ett verktyg för systematiskt MR-arbete (Human Rights Budgeting). Ett sådant arbete skulle syfta till att en stats internationella åtaganden om skydd för de mänskliga rättigheterna i högre utsträckning blir styrande för de prioriteringar som görs inom ramen för budgetprocessen. Budgetens effekt på säkerställandet av de mänskliga rättigheternas kan då också bli föremål för analys och utvärdering på ett tydligare sätt.6 Även i Rights Work-materialet framhölls att användning av indikatorer kan utgöra ett värdefullt hjälpmedel för att få en bild av i vilken mån en stat uppfyller sina förpliktelser om de mänskliga rättigheterna. Det underströks dock att uppgiften att identifiera användbara indikatorer och skapa system för deras användning är mycket komplex, liksom att användningen av indikatorer inte ger 6 Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human Rights Implementation, Background Paper, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, IJ/2007/2488/DISK (Rights Work-materialet), s. 22–26. SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund någon heltäckande bild av nivån på respekten för de mänskliga rättigheterna i ett land. Medan indikatorer kan användas för att ge en illustration av hur situationen för de mänskliga rättigheterna utvecklas, ger indikatorer i sig inte heller någon förklaring till vilka de bakomliggande orsakerna till en sådan utveckling är. I materialet framhölls därför också att indikatorer bör användas som ett av flera verktyg inom ramen för en process som behandlar såväl brister som målsättningar i arbetet för ett förbättrat genomförande av de mänskliga rättigheterna, t.ex. en nationell handlingsplan eller motsvarande typ av dokument.7 Mer generellt konstaterades i Rights Work-materialet att olika metoder för systematiskt MR-arbete uppvisar ett antal gemensamma drag, bl.a. följande: Metoderna tar det internationella som sin utgångspunkt och har som övergripande mål att säkerställa att de mänskliga rättigheterna får genomslag på alla policyområden, i alla sektorer och på alla nivåer av den offentliga förvaltningen. Snarare än att behandla en eller ett fåtal rättigheter i taget syftar metoderna till att omfatta en mer heltäckande bild av den nationella policyn i fråga om mänskliga rättigheter (eller av ett mer specifikt policyområde med koppling till de mänskliga rättigheterna, inklusive beslut om prioriteringar). Metoderna tar sikte både på institutionella svagheter och problem i fråga om genomförandet av vissa specifika rättigheter. Metoderna kan användas på olika nivåer, såväl nationellt, som regionalt och lokalt.8 2.2 Särskilt om handlingsplaner Det är inte svårt att finna stöd för att ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter är betydelsefullt för upprätthållandet i praktiken av respekten för dessa rättigheter i ett land. Att närma sig något slags exakt beskrivning av i vilken form ett sådant arbete bör bedrivas är svårare. Någon mera avgränsad och allmänt accepterad definition av vad det innebär att arbeta systematiskt med mänskliga 7 Rights Work-materialet, s. 16–22. 8 Rights Work-materialet, s. 6. Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 rättigheter tycks inte finnas. Den bilden har bekräftats i de samtal som jag fört med representanter för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, kommissarie för mänskliga rättigheter och för grundläggande rättigheter, liksom med olika företrädare för myndigheter och för det civila samhället i . Avsaknaden av en sådan enhetlig väldefinierad modell kan emellertid inte tas till intäkt för att ett systematiskt MR-arbete skulle sakna värde. Bland det som översiktligt redovisats här finns tvärtom åtskilliga viktiga element som på ett övergripande och samlat sätt tar sikte på metod och process när det gäller skyddet för de mänskliga rättigheterna. Ett sådant samlat angreppssätt torde under alla förhållanden ha förutsättningar att effektivt bidra till att ett land bättre förmår leva upp till sina internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna, än om det arbetet bedrivs som separata, tillfälliga projekt utan samordning. Det framstår dessutom närmast som en självklarhet att just på grund av att de mänskliga rättigheterna är odelbara, ömsesidigt samverkande och en del av samma helhet, så bör de åtgärder som vidtas för deras säkerställande också övervägas och analyseras i ett gemensamt sammanhang. Att hantera rättigheterna på detta sätt ger också tillfälle att uppmärksamma likheter och skillnader ifråga om olika rättighetsområden och att identifiera möjliga systemfel. Inte minst betydelsefullt är att ett sådant systematiskt förhållningssätt ger en möjlighet att bedöma inom vilka områden befintliga problem är vanligast eller allvarligast, och således underlättar beslut om prioriteringar vid användning av tillgängliga resurser och utformning av åtgärder och strategier.9 Det är väl därför inte heller förvånande att det sätt att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter som ägnats mest uppmärksamhet och som kommit att få störst spridning är användningen av nationella handlingsplaner. I det följande lämnas några exempel på hur denna typ av handlingsplaner utomformats i andra länder, tillsammans med en översiktlig redogörelse för vad som av bl.a. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter bedömts vara grundläggande beståndsdelar i arbetet med sådana planer. Avslutningsvis behandlas några s.k. framgångsfaktorer som kommit att betraktas som särskilt betydelsefulla för att handlingsplaner och andra for9 Rights Work-materialet, s. 56 f. 80 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund mer av systematiskt MR-arbete ska kunna få ett effektivare genomslag. 2.2.1 Handlingsplaner internationellt Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter i 1993 rekommenderades samtliga stater att överväga att utarbeta och anta nationella handlingsplaner för att förbättra skyddet av de mänskliga rättigheterna.10 som därefter förflutit har ett knappt trettiotal av FN:s medlemsstater, däribland , antagit någon typ av sådan plan. I vissa fall har det nationella arbetet begränsats till att omfatta endast en sådan handlingsplan, medan andra stater, i likhet med , valt att anta förnyade eller uppdaterade handlingsplaner efter att perioden för den första handlingsplanens genomförande löpt ut. Handlingsplanerna har också getts en mycket varierande omfattning och utformning. Planernas sinsemellan vitt skilda karaktär, i kombination med att det saknas uppgifter om de enskilda planernas mer precisa påverkan på situationen för de mänskliga rättigheterna inom respektive stat, gör det svårt att med utgångspunkt från någon form av komparativ studie bilda sig en uppfattning om hur en framgångsrik handlingsplan bör vara utformad. Några exempel här får belysa spännvidden mellan de olika handlingsplansmodeller som valts. antog som första land en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter. En andra, reviderad, sådan plan antogs . Planen utarbetades inom det australiensiska under medverkan av bl.a. företrädare för det särskilda nationella organet för mänskliga rättigheter. I handlingsplanen, som omfattar 115 sidor, förklaras att dess syfte är att ge en överblick över den Australiensiska regeringens tillvägagångssätt när det gäller att förbättra medvetenheten om, och respekten för, de mänskliga rättigheterna i . För att uppnå detta syfte innehåller planen en genomgång av fem nationella fokusområden för mänskliga rättigheter. Inom vart och ett av dessa områden lämnas en omfattande redogörelse för pågående åtgärder och genomförda initiativ, liksom vissa avsiktsförklaringar beträffande det framtida arbetet. 10 of Action, A/CONF.157/23, del II, st. 71. Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 Handlingsplanen innehåller i en särskild bilaga även en utförlig redogörelse för strukturen på det rättsliga och institutionella skyddet för de mänskliga rättigheterna i . Handlingsplanen för antogs och omfattar i utskrift 15 A4 sidor. Planens innehåll är till stor del uppbyggt kring vad som benämns fyra s.k. strategiska axlar, nämligen utveckling av lagstiftning, medborgerliga och politiska rättigheter, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, samt kollektiva rättigheter. För var och en av de dessa strategiska axlar anges i handlingsplanen ett antal övergripande målsättningar samt vad som närmast är att beskriva som brett beskriva åtgärder för att uppnå målen. Sålunda uppställs som ett av fem mål i förhållande till de medborgerliga och politiska rättigheterna att tortyr och andra former av illabehandling i samband med frihetsberövanden ska upphöra. Som åtgärd för att uppnå målet anges genomförandet av inte närmare angivna reformer inom bl.a. fängelsesystemet: Reform the current detention, investigation and penitentiary system through plans, programs and changes in the legal system. I ett avslutande avsnitt klargörs att de närmare formerna för handlingsplanens genomförande, inklusive mer väldefinierade åtgärder och utpekande av ansvariga aktörer, kommer att anges i en särskild operativ plan, som ska utarbetas av företrädare för de Ecuadorianska myndigheterna i konsultation med företrädare för det civila samhället. Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter i för perioden –2008 omfattar 66 sidor. Planen utarbetades med stöd från FN:s globala utvecklingsprogram, UNDP, och bygger på en kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i . Handlingsplanen är till övervägande del utformad som en matris, eller tabell, där det för var och en av ett relativt begränsat antal utvalda rättigheter finns angivet ett antal målsättningar som avses uppnås inom handlingsplanens löptid. För var och en av dessa målsättningar finns, i separata kolumner, vidare angivet den eller de konkreta åtgärder som ska vidtas för att uppnå målet, tidsperioden när åtgärden ska utföras, ansvarig aktör, samarbetspartner samt finansieringskälla. Ansvaret för utarbetandet av en nationell handlingsplan för har åvilat det nationella organet för mänskliga rättigheter, Human Rights Commission. Den av kommissionen antagna handlingsplanen för perioden –2010 omfattar 45 sidor och utgår 82 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund från en av kommissionen tidigare genomförd kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. I handlingsplanen identifieras ett antal områden på vilka arbetet för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna bör fokuseras . För vart och ett av dessa områden anges det resultat som bör efterstävas, liksom de prioriterade åtgärder som bör vidtas för att uppnå detta mål. Medan handlingsplanen inte närmare utpekar den eller de aktörer som avses utföra de enskilda åtgärderna, konstateras att endast omkring hälften av de föreslagna åtgärderna faller inom statens ansvarsområde. I denna del anförs att ansvaret för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna inte endast vilar på staten utan även omfattar bl.a. företrädare för näringslivet samt olika organisationer och andra grupper. Det framhålls således att viktiga steg för handlingsplanens genomförande kan tas av arbetsgivare, arbetstagare, fackföreningar, föräldrar, lärare och elever, liksom av familjer och enskilda individer. En sammanställning av befintliga nationella handlingsplaner finns tillgänglig på webbplatsen för FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter.11 2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella handlingsplaner FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter utgav en handbok om nationella handlingsplaner.12 Denna handbok är inget bindande dokument och det står varje stat fritt att utforma sitt systematiska arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna, inklusive en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt som den staten finner lämpligt. utgör dock, tillsammans med de rekommendationer som kommissarie för mänskliga rättigheter antagit, en viktig källa till vägledning för hur ett arbete med nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter lämpligen kan utformas. Högkommissarien framhåller i handboken att syftet med nationella handlingsplaner är att förbättra respekten för de mänskliga rättigheterna genom att placera in rättigheterna i ett större sammanhang, sätta upp mål, utforma åtgärder och avsätta tillräckliga 11 Sammanställningen av befintliga nationella handlingsplaner finns tillgänglig på: 12 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, (). Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 resurser. Fördelarna med en handlingsplan som verktyg sägs bl.a. vara att den är praktiskt inriktad och baseras på uppställandet av realistiska mål tillsammans med ett antal åtgärder som ska vidtas för att uppnå dessa mål. Utarbetandet av en handlingsplan sägs på detta sätt kunna generera åtaganden som annars inte skulle ha gjorts, och främja åtgärdsprogram inom områden som utbildning, hälsa, bostäder och rättskipning. På detta sätt antas en handlingsplan kunna bidra till en förbättrad livskvalitet för alla invånare i en stat. Genom att arbetet utförs med ett brett perspektiv och ett strukturerat tillvägagångssätt, sägs utarbetandet och genomförandet av en handlingsplan därutöver även ha bättre möjlighet att säkerställa att vissa gruppers särskilda svårigheter och problem uppmärksammas, däribland situationen för kvinnor, barn, minoriteter och urbefolkningar. Enligt handboken har handlingsplaner vidare den fördelen att arbetet med nödvändighet mobiliserar en bred krets av personer och grupper till stöd för aktiviteter som syftar till att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna. Handlingsplanen kan därför skapa en ökad medvetenhet och generera ett positivt intresse, både bland företrädare för det allmänna och hos allmänheten.13 I handboken betonas att en handlingsplan för mänskliga rättigheter ska förstås både som ett resultat och som en process. Båda dessa aspekter sägs vara av samma vikt. Resultatet är handlingsplanen själv, dess innehåll och de konkreta åtgärder som den leder till. kan den process genom vilken planen utarbetas i sig medföra positiva konsekvenser. Hur denna process genomförs påverkar också handlingsplanens möjlighet till framgång. Att handlingsplanen utarbetas genom en öppen, inkluderande och transparant process med bredast möjliga deltagande av samtliga berörda samhälleliga aktörer har mot denna bakgrund ansetts vara av grundläggande betydelse. En sådan bred förankring skapar förutsättningar för att planen ska få legitimitet och bidrar, genom att skapa en känsla av gemensamt ägandeskap, till dess effektiva genomförande. Processen bör alltså utformas så att den ger omfattande möjlighet till dialog och konsultationer med bl.a. myndigheter och myndighetsföreträdare på olika nivåer, företrädare för nationella institutioner för mänskliga rättigheter, ombudsmän, nationella minoriteter och särskilt utsatta grupper, organisationer som arbetar för de mänskliga rättigheterna och andra företrädare för det 13 , s. 9–11. SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund s.k. civila samhället, fackliga organisationer samt företrädare för näringslivet. För att säkerställa bred politisk enighet och förhindra att handlingsplanens giltighet och genomförande påverkas av ett eventuellt regeringsskifte har Högkommissarien särskilt framhållit att samtliga politiska partier, också de som befinner sig i opposition, bör involveras aktivt i processen.14 En bred kartläggning och analys av den nationella situationen med avseende på respekten för de mänskliga rättigheterna, en s.k. baseline study, har vidare framhållits som en nödvändig förutsättning för eller beståndsdel i utarbetandet av en nationell handlingsplan. En sådan kartläggning bör kunna identifiera befintliga brister och svårigheter och är därmed själva grunden för urvalet av de åtgärder som ska utgöra handlingsplanens innehåll. Synpunkter och kritik från internationella övervakningsorgan, liksom sådana synpunkter som framkommit vid överläggningar med berörda nationella aktörer, utgör viktiga underlag för kartläggningens innehåll.15 Medan kartläggningen så heltäckande och öppet som möjligt bör redovisa de områden där det finns brister i respekten för de mänskliga rättigheterna är det inte realistiskt att förvänta sig att en handlingsplan ska ha möjlighet att åtgärda samtliga befintliga problem. Den begränsade tillgången till resurser gör det således nödvändigt att vid utformningen av handlingsplanen göra avvägningar mellan olika problemområden och prioritera de brister där behovet av åtgärder är störst. kommissarie för mänskliga rättigheter har i denna del understrukit betydelsen av att alla sådana avvägningar och prioriteringar görs till föremål för diskussion på ett öppet och inkluderande sätt. Om ett område inte prioriteras trots att det av kartläggningen framgår att där förekommer brister, bör handlingsplanen tydligt redovisa skälen för de bedömningar och avvägningar som gjorts härvidlag.16 Beträffande planens innehåll och genomförande har det, mot bakgrund av att dess syfte är att vara handlingsdirigerande, framhållits att den bör innehålla konkreta åtgärder som korresponderar mot det problem som identifierats i kartläggningen. Av handlingsplanen bör tydligt framgå vad som ska utföras, vem som ska göra det och inom vilken tidsram. 14 , s. 14, 20, samt 51–59; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 4.2 och 5.1. 15 , s. 61; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3. 16 MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3, 4.1; jfr , s. 65. Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 Ett särskilt organ i form av t.ex. en samordningskommitté bör enligt handboken också inrättas för samordning och uppföljning av planens genomförande. Denna uppföljning bör vara regelbundet återkommande och ta sikte på inte enbart huruvida åtgärderna i planen genomförts utan även på deras effekt och resultat. Samtliga berörda aktörer bör hållas informerade om uppföljningens resultat. I noteras i detta sammanhang att förändringar och korrigeringar av planen sannolikt kommer att visa sig vara nödvändiga under en handlingsplans giltighetstid. Enligt den modell som föreslås bör detta var en uppgift för den samordnande kommittén, som inte bör tillåta att det uppstår en situation där ett uppsatt mål inte uppnås utan att korrigerande åtgärder vidtas.17 Mot slutet av handlingsplanens giltighetstid bör planen, och dess genomförande, göras till föremål för en oberoende utvärdering. Resultatet av en sådan utvärdering kan bl.a. utgöra ett viktigt underlag vid utarbetandet av en förnyad handlingsplan.18 2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer Program för utarbetande av nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter möts ibland av tvivel på om projektet har någon egentlig möjlighet att åstadkomma en i den praktiska verkligheten märkbar förändring av respekten för de mänskliga rättigheterna. Befintliga internationella erfarenheter visar också att den stora utmaningen i arbetet med nationella handlingsplaner ligger i att säkerställa deras effektiva genomförande. Vid de kontakter som jag haft med medarbetare hos FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har det sagts att handlingsplaner för mänskliga rättigheter i praktiken alltför ofta kommit att spela en begränsad roll inom respektive stat. Den skepsis som ibland uttryckts inför sådana handlingsplaners förmåga att ge ett verkligt mervärde i praktiken, även i en del av mina konsultationskontakter under utvärderingen av den aktuella svenska handlingsplanen, tycks alltså inte helt sakna fog. Vad krävs det då för att en handlingsplan ska ha några förutsättningar att få ett effektivt genomslag och faktiskt kunna leda till en förbättring av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå? Något heltäckande eller kvalitetssäkrat svar på den frågan 17 , s. 96 f. 18 , s. 18–20 och 94–97; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 6. SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund finns inte. Med utgångspunkt i samt slutsatserna från den nämnda Rights , kan emellertid några av de faktorer som ansetts vara betydelsefulla i detta sammanhang sammanfattas enligt följande.19 Ett starkt politiskt stöd.