sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — I bidragsbrottslagens förarbeten framhålls att bestämmelsen innebär en skyldighet för de myndigheter som omfattas av lagen, samt kommuner och arbetslöshetskassor att göra en anmälan till polis eller åklagare vid misstanke om bidragsbrott. Det är alltså inte möjligt att avstå från anmälan exempelvis på den grunden att andra sanktioner drabbar förmånstagaren eller på grund av sociala hänsyn. Anmälande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor bör göra en preliminär bedömning även av subjektiva omständigheter i syfte att sålla bort helt klara fall där brott inte har begåtts. En sådan bedömning inkluderar frågan om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott har varit mindre allvarlig och därför inte kan förväntas föranleda straffansvar. Anmälan bör ske när det finns en välgrundad anledning att anta att brott har begåtts. Någon bedömning av om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring ska däremot inte göras av den anmälande myndigheten eller arbetslöshetskassan (prop. 2006/07:80 s. 90 och 99). Tanken med utredningens förslag är att straffrättsligt ansvar för ringa bidragsbrott och vårdslöst bidragsbrott som regel inte ska komma i fråga. I stället ska en sanktionsavgift påföras. Misstankar som rör ringa bidragsbrott och vårdslöst bidragsbrott bör därför som regel inte anmälas till polis och åklagare. Anmälan bör i de fallen bara ske om det finns särskilda skäl. Som exempel på när anmälan bör göras kan anföras att bedömningen av antalet brott eller rubriceringsfrågan är oklar. Dessutom bör anmälan ske i de fall som inte omfattas av den föreslagna avgiftsregleringen, dvs. fall där gärningen begåtts av förvaltare, gode män, eller någon annan som inte lämnat uppgiften för egen räkning och som inte heller är vare sig vårdnadshavare eller förmyndare. Anmälan bör också kunna ske beträffande vårdslösa bidragsbrott som avser mycket höga belopp, samt i fall då sanktionsavgift med maximalt belopp för ett kalenderår redan påförts. Utredningen föreslår alltså att gränsdragningen mellan de fall som bör leda till sanktionsavgift och de fall som bör leda till straffrättsligt ansvar dras genom en begränsning i den anmälningsskyldighet som gäller enligt bidragsbrottslagen. En sådan lösning innebär att det i de fåtal fall där misstänkta ringa eller vårdslösa bidragsbrott upptäcks exempelvis vid polisens eget utredningsarbete, kommer att bli fråga om åtal utan någon särskild begränsning. En sådan konsekvens är enligt utredningens mening fullt godtagbar. Uttryckligt förbud mot straff om sanktionsavgift påförts I det föregående har utredningen föreslagit att anmälningsskyldigheten i bidragsbrottslagen inskränks så att misstänkta ringa bidragsbrott och vårdslösa bidragsbrott bara ska anmälas om det finns särskilda skäl. Tanken är alltså att sanktionsavgift normalt sett ska åläggas om förutsättningarna för det är uppfyllda. Med den konstruktionen bör risken för dubbla sanktioner vara liten. Det finns trots det en viss risk för att ett straffrättsligt förfarande inleds mot någon som redan ålagts en sanktionsavgift. Man kan tänka sig att det efter avgiftsbeslutet inträffar att någon annan än den statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som handlägger förmånen polisanmäler ett misstänkt bidragsbrott, eller att misstanke uppstår under utredningen av en misstanke om ett helt annat brott. Enligt utredningens mening finns det mot den angivna bakgrunden ett behov av att genom en uttrycklig bestämmelse säkerställa att en och samma oriktighet eller underlåtenhet som lett till sanktionsavgift inte också leder till straff. En sådan bestämmelse bör införas i bidragsbrottslagen. Bestämmelsen bör utformas så att åtal inte ska få tas upp till prövning. Uttryckligt förbud mot sanktionsavgift om anmälan gjorts enligt 6 § bidragsbrottslagen eller förundersökning inletts Bidragsbrott av normalgraden och grova bidragsbrott ska anmälas till polis eller åklagare. Under vissa förutsättningar ska, med utredningens förslag, även ringa bidragsbrott och vårdslösa bidragsbrott anmälas. Tanken med en polisanmälan i dessa fall är att lagöverträdelsen ska beivras i straffrättslig ordning och inte genom att en sanktionsavgift påförs. För att säkerställa att det inte blir fråga om dubbla sanktioner bör det införas ett uttryckligt förbud mot att påföra sanktionsavgift om lagöverträdelsen polisanmälts. Det kan komma att inträffa att en förundersökning initieras på annat sätt än genom en anmälan från en statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa, exempelvis kan en utredning av annan misstänkt brottslighet leda till att det uppkommer misstankar om bidragsbrott. Inte heller i sådana fall bör sanktionsavgift få påföras. Detta bör klargöras genom en särskild bestämmelse i lagen om sanktionsavgift. Det skulle möjligen kunna ifrågasättas om de beslutande organisationerna verkligen kan leva upp till kravet att inte besluta om sanktionsavgift om ett beslut om att inleda förundersökning har fattats. Det hänger samman med att det inte är självklart att en statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa alltid kommer att få kännedom om ett eventuellt straffrättsligt förfarande. Enligt utredningens mening bör dock denna svårighet inte överdrivas. Det kan för det första konstateras att det kan antas bli sällsynt att en oriktig uppgift blir föremål för förundersökning utan att myndigheten eller arbetslöshetskassan känner till det. I regel kan det förutsättas att den som riskerar att påföras en sanktionsavgift upplyser om att ett straffrättsligt förfarande inletts. Om osäkerhet av någon särskild anledning råder i ett enskilt fall, bör den statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan genom kontakt med polis eller åklagare reda ut hur det förhåller sig. Enligt utredningens mening kan det också förutsättas att om en förundersökning inleds med anledning av andra uppgifter än sådana som lämnats av den instans som handlägger en förmån så kommer en kontakt att tas med den instansen inom ramen för förundersökningen. Oriktig uppgift vid självbetjäningstjänst Enligt 115 kap. 2 § socialförsäkringsbalken (SFB) ska den som vid användning av självbetjäningstjänster uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift eller förtiger sanningen dömas till böter eller fängelse . Detta gäller endast om uppgifterna lämnas på heder och samvete enligt bestämmelse i författning och åtgärden innebär fara i bevishänseende. Om gärningen är belagd med straff i eller bidragsbrottslagen ska inte dömas till ansvar. De överväganden som utredningen gjort i det föregående i syfte att undvika att dubbla sanktioner påförs gör sig i huvudsak gällande också i fråga om den nu nämnda straffbestämmelsen i SFB. För att säkerställa att det inte blir fråga om dubbla sanktioner bör det föreskrivas att sanktionsavgift inte får påföras om förundersökning inletts om misstänkt brott mot den angivna bestämmelsen i SFB. Dessutom bör det föreskrivas att åtal inte får tas upp till prövning om sanktionsavgift påförts för lagöverträdelsen. 6.7Ingen återrapporteringsmöjlighet från polis eller åklagare Utredningens bedömning: Om en anmälan enligt 6 § bidragsbrottslagen inte leder till lagföring ska ärendet inte återrapporteras till den statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan för ställningstagande till sanktionsavgift. Någon sådan möjlighet bör inte heller införas om förundersökning inletts av annat skäl än en anmälan enligt 6 § bidragsbrottslagen och förundersökningen inte lett till lagföring. I avsnitt 6.6 har utredningen föreslagit att den anmälningsskyldighet som enligt bidragsbrottslagen gäller för vissa statliga förvaltningsmyndigheter samt för kommuner och arbetslöshetskassor ska inskränkas. Vid misstanke om ringa eller vårdslöst bidragsbrott ska anmälan till polis eller åklagare enligt förslaget bara ske om det finns särskilda skäl. Tanken är alltså att överträdelser av de bestämmelser som gäller inom trygghetsområdet normalt sett ska leda till att en sanktionsavgift påförs i stället för att leda till straffansvar. Bidragsbrott av normalgraden och grova bidragsbrott kommer även fortsättningsvis att anmälas. Den föreslagna ordningen medför att det kan inträffa att anmälan görs och att det sedan fattas beslut om att inte inleda förundersökning. Det kan också inträffa att en förundersökning inleds men läggs ner eller att beslut fattas om att inte väcka åtal. Skälen för beslut av angiven art kan också variera. Det som sagts nu innebär att det nya sanktionssystemet i vissa fall kan leda till ett resultat som kan tyckas vara orättvist eftersom mindre fel i mycket hög utsträckning kommer att leda till sanktionsavgift som större felaktiga utbetalningar kan komma att bli utan sanktion om det straffrättsliga förfarandet inte leder till lagföring, exempelvis på grund av att det inte går att styrka brott. Detta skulle kunna medföra att systemets legitimitet ifrågasätts. Mot den nu angivna bakgrunden finns det skäl att överväga om det bör införas en möjlighet för polis och åklagare att återlämna ärendet till den statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som gjort anmälan. Ett sådant återlämnande skulle i så fall syfta till att få prövat om ett beslut om sanktionsavgift kan meddelas. En sådan återrapportering som skisserats skulle kunna tänkas vara tillåten fram till olika alternativa tidpunkter, där ytterligheterna är beslut i frågan om inledande av förundersökning och avgörande i en domstol. Att meddela ett beslut om sanktionsavgift när det finns ett slutligt avgörande i form av en ogillande dom riskerar dock att strida mot dubbelbestraffningsförbud. Detta alternativ bör således inte övervägas vidare. Däremot kan man tänka sig en återrapporteringsmöjlighet exempelvis fram till åtals väckande eller återrapportering vid nedläggande av förundersökning i form av förundersökningsbegränsning, eller nedläggande av förundersökning på annan grund. Om förutsättningarna för avgift är uppfyllda skulle ett sådant återlämnande sedan kunna resultera i att en sanktionsavgift åläggs. En fördel med en möjlighet till återrapportering är alltså att inga felaktiga uppgifter skulle falla mellan systemen och därmed bli utan sanktion. står det klart att det problem som diskuteras är av inte alltför stor omfattning. anmäldes 6 292 misstänkta bidragsbrott. Av dessa var 385 misstänkta ringa och vårdslösa bidragsbrott, som med utredningens förslag endast i mycket begränsad utsträckning fortsättningsvis ska anmälas. Kvarstår gör då cirka 5 900 fall, varav många naturligtvis kommer att leda till lagföring. Som framgått i avsnitt 4.5 innebär över hälften av de beslut som fattas av åklagare rörande misstankar om bidragsbrott av normalgraden att det blir fråga om någon form av lagföring. Återrapportering sedan åtal väckts? En tänkbar lösning är en återrapporteringsmöjlighet efter det att åtal har väckts men lagts ned, så länge det inte finns något slutligt avgörande. En återrapportering efter det att åtal väckts men lagts ner skulle dock inte fylla någon större funktion. I dessa fall begärs regelmässigt en s.k. frikännande dom och i en sådan situation är det med största sannolikhet inte förenligt med dubbelbestraffningsförbud att påföra en sanktionsavgift. Dessutom skulle en sådan återrapporteringsmöjlighet innebära att den enskilde riskerade att bli föremål för två separata i stort sett kompletta förfaranden. Det är enligt utredningens mening allmänt sett mindre lämpligt att på detta sätt låta samma lagöverträdelse bli föremål för bedömning inom två parallella sanktionssystem (jfr. 1993/94:186 s. 53). Såväl det straffrättsliga påföljdssystemet som det nu föreslagna administrativa sanktionssystemet riskerar att förlora i legitimitet om ett ärende skickas fram och åter mellan de förmånshandläggande organisationerna och rättsväsendet. Någon återrapporteringsmöjlighet av denna innebörd bör inte införas. Återrapportering i samband med beslut att inte väcka åtal? Ett alternativ skulle kunna vara en återrapportering i samband med att åklagaren fattar beslut enligt 23 kap. 20 § att inte väcka åtal. Ett sådant beslut kan grundas på att brott inte kan styrkas. Enligt utredningens mening bör det dock inte heller i dessa fall införas någon möjlighet till återrapportering. Precis som i alternativet ovan skulle en sådan ordning innebära att den enskilde riskerar att bli föremål för två separata tämligen kompletta förfaranden. Därtill kommer de svårigheter som följer av att beslut om att inte väcka åtal kan ändras efter överprövning. Dessa problem utvecklas nedan i samband med att utredningen överväger om återrapportering bör kunna ske efter ett beslut om att lägga ned en förundersökning. Återrapportering då förundersökning läggs ner? Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara en återrapporteringsmöjlighet i samband med nedläggande av förundersökning enligt 23 kap. 4 eller 4 a §§ . Ett argument emot en sådan ordning är att det finns en risk för svåröverskådliga konsekvenser. Det hänger samman med att ett beslut om exempelvis förundersökningsbegränsning alltid kan överprövas. Överprövningen kan resultera i att ärendet tas upp igen, eller att det visserligen läggs ner men på en annan grund. Om återrapportering tillåts i vissa fall men inte i andra kan det uppstå situationer där ett ärende först läggs ner på en grund som inte kan leda till återrapportering, men sedan efter överprövning läggs ner på en grund som kan leda till återrapportering. En sådan ordning kommer med all sannolikhet att framstå som märklig för den enskilde. Den omvända situationen – dvs. att överprövningen leder till nedläggning på en grund som inte medger återrapportering, kan leda till ett behov av omprövning av en tidigare ålagd sanktionsavgift. Problemen skulle dock kunna undvikas om återrapportering alltid vore möjlig. Det finns därför skäl att närmare fundera över om det föreligger något behov av en möjlighet till återrapportering i de fall då en förundersökning läggs ned. Av 23 kap. 4 § följer att en förundersökning kan läggas ner bl.a. om brott inte kan styrkas eller om gärningen är preskriberad. När det gäller möjlighet till återrapportering vid nedläggning av en förundersökning på den grunden att brott inte kan styrkas finns det enligt utredningens mening en risk för att en sådan ordning skulle kunna framstå som märklig och inkonsekvent för den enskilde. Här blir det i viss utsträckning fråga om dubbla förvaranden, vilket bör undvikas. En sådan ordning bör alltså inte införas. Man skulle möjligen kunna tänka sig en situation med återrapportering i fall där det misstänkta brottet är preskriberat. Preskriptionstiden för bidragsbrott av normalgraden är . Enligt utredningens förslag kommer sanktionsavgiften att preskriberas . Mot bakgrund av att det i de flesta fall torde vara så att även möjligheten att påföra sanktionsavgift skulle ha preskriberats, när det konstateras att ansvar för brottet preskriberats saknas det i praktiken behov av en sådan ordning. Enligt 23 kap. 4 a § kan förundersökningsbegränsning ske på den grunden att fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter. Enligt rättsPM 2010:2 bör förundersökningsbegränsning på denna grund övervägas särskilt om beloppet understiger . Det tämligen låga beloppet innebär att antalet fall som kan bli utan en sanktion om det inte införs en möjlighet till återrapportering kan förväntas bli ytterst begränsat. Det kan vidare noteras att utredningens förslag innebär att sanktionsavgift inte ska påföras om det belopp som har eller hade kunnat betalas ut felaktigt är obetydligt (se avsnitt 6.10). Någon återrapporteringsmöjlighet för de nu aktuella fallen behövs alltså inte. Vidare kan enligt 23 kap. 4 a § förundersökningsbegränsning göras på den grunden att det kan antas att åtal för brottet inte skulle ske till följd av åtalsunderlåtelse i enlighet med vad som föreskrivs i 20 kap. och något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ner. Den första begränsningsgrunden enligt denna bestämmelse är att det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. Som framgått ovan är det fråga om mycket få fall. I praktiken handlar det om de fall som bedöms som ringa eller vårdslösa men trots det undantagsvis anmälts till polis och åklagare av den förmånshandläggande instansen eller lett till förundersökning efter initiativ från annat håll. Dessa fall får antas vara mycket få. Någon återrapportering behövs alltså inte i de fallen. En ytterligare begränsningsgrund som åsyftas i den nämnda bestämmelsen är att den misstänkte har begått ett annat brott och att det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet. Enligt utredningens mening har åklagaren med ett sådant ställningstagande gjort en bedömning av vad samhällets reaktion lämpligen bör vara. Någon återrapporteringsmöjlighet behövs alltså inte heller i dessa fall. Det finns ytterligare möjligheter till förundersökningsbegränsning, men dessa tillämpas så sällan att de inte utgör något egentligt skäl för en återrapporteringsmöjlighet. Sammantaget blir utredningens bedömning att det inte bör införas någon återrapporteringsmöjlighet när förundersökningen läggs ner. Återrapportering fram till dess misstanke delgetts eller till dess förundersökning inletts? En återrapportering skulle kunna vara möjlig fram till dess att förundersökning inletts eller fram till dess att den enskilde delgivits misstanke om brott. Enligt vad utredningen erfarit är det dock numera endast sällan förekommande att en anmälan om ett misstänkt bidragsbrott inte leder till beslut om att inleda förundersökning; anledning att misstänka brott finns så gott som alltid. Detsamma gäller i fråga om delgivning av misstanke. En sådan återrapporteringsmöjlighet skulle få en ytterst begränsad effekt och föreslås därför inte. Rapportering till myndighet eller arbetslöshetskassa av ärenden som har initierats av annan Som har berörts i avsnitt 6.6 kan det i ett fåtal fall förväntas förekomma att ett misstänkt bidragsbrott upptäcks av polisen under utredning av annan misstänkt brottslighet, eller att ett misstänkt bidragsbrott anmäls av en utomstående. På samma grunder som anförts ovan bör inte heller i ett sådant fall, sedan förundersökning inletts, rapportering få ske till en statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa för ställningstagande till frågan om sanktionsavgift. En återrapportering från polis och åklagare till den anmälande statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan, för ställningstagande till frågan om sanktionsavgift, skulle kunna utsätta den enskilde för två separata förfaranden och orsaka svåröverblickbara konsekvenser vid nedläggning av förundersökning. Dessutom har åklagaren vid en del fall av nedläggning av förundersökning tagit ställning till vad samhällets samlade reaktion bör vara, och en återrapportering är i de fallen inte behövlig. Vidare skulle det endast i ett fåtal fall kunna komma i fråga att sanktionsavgift påförs efter återrapportering. Återrapportering för påförande av sanktionsavgift bör således inte kunna ske. Av samma skäl bör det inte heller införas någon möjlighet till återrapportering när en förundersökning inletts på grund av annat än anmälan från en statlig förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa. Utredningens bedömning: I fall då sanktionsavgift har beslutats bör samma händelse lämpligen inte medföra ansvar för brott enligt 9 kap. eller 15 kap. 10 § . Däremot bör det inte påverka förutsättningarna för ansvar för brott enligt 14 kap. . Bedrägeribrott i 9 kap. Bidragsbrottslagen har genom de speciella brottsförutsättningar som ställs upp företräde framför bedrägeribestämmelsen i (grundsatsen om lex specialis). Om bidragsbrottslagen är tillämplig ska alltså bestämmelser om bedrägeri inte tillämpas. När det gäller ringa och vårdslösa bidragsbrott kommer dock det straffrättsliga ansvaret enligt bidragsbrottslagen vanligtvis att ersättas av sanktionsavgiften. Mot den bakgrunden skulle det kunna ifrågasättas om straff för bedrägeri skulle kunna ådömas eftersom något straff enligt bidragsbrottslagen alltså inte kommer i fråga. Utredningens avsikt är dock att så inte ska bli fallet. Det förhållandet att det straffrättsliga ansvaret enligt bidragsbrottslagen vanligtvis kommer att ersättas av en sanktionsavgift i fråga om de ringa och de vårdslösa bidragsbrotten innebär alltså inte att åtal för bedrägeri ska väckas. Enligt utredningens mening behövs det inte någon särskild bestämmelse om det. Bestämmelserna i 14 och 15 kap. För det fall ett bidragsbrott begåtts genom användande av en falsk handling och trots detta inte är att rubricera som grovt bidragsbrott, döms i konkurrens för både bidragsbrott och exempelvis urkundsförfalskning enligt 14 kap. 1 § . Om en gärning också innefattar osann eller vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § bör dömas endast för bidragsbrott. Om en gärning innefattar såväl vårdslöst bidragsbrott som vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § bör dömas endast för vårdslöst bidragsbrott. Ett bidragsbrott konsumerar ett efterföljande olovligt förfogande enligt 10 kap. 4 § . 2006/07:80 s. 80) Frågan är då vad som ska gälla i de fall där ansvaret för ringa eller vårdslöst bidragsbrott ersätts av en sanktionsavgift. Ska straffansvar kunna komma i fråga för brott enligt 14 kap. och 15 kap. ? Det kan tyckas vara tveksamt om en sådan ordning skulle vara förenlig med dubbelbestraffningsförbud. har i fallet Zolotukhin mot (no 14939/03, ) tagit ställning för att artikel 4 i sjunde tilläggsprotokoll ska förstås som ett förbud mot åtal eller rättegång för ett andra brott i den mån som detta härrör från identiska fakta eller fakta som i allt väsentligt är desamma. ansåg att bedömningen ska utgå från de fakta som bildar en uppsättning konkreta fakta som berör samma svarande och är oupplösligt förbundna med varandra till tid och rum och vars existens måste bevisas för att en fällande dom ska uppnås eller ett straffrättsligt förfarande inledas (se vidare NJA 2010 s. 168). Utredningen kan dock konstatera att de fakta som ligger till grund för sanktionsavgiften inte är samma fakta som ligger till grund för ansvaret för exempelvis urkundsförfalskning. Sanktionsavgiften bygger på att den enskilde lämnat en oriktig uppgift. Straffet för urkundsförfalskning baseras i stället på att den enskilde exempelvis har skrivit en läkares namn på ett intyg. hon må ha lämnat in ett sådant intyg för att underbygga ett påstående om exempelvis arbetsoförmåga ändrar inte på det. Enligt utredningens mening är alltså skyddsintresset för bidragsbrott inte detsamma som för de brott som finns upptagna i 14 kap. . Enligt utredningens bedömning bör dubbelbestraffningsförbud således inte utgöra något hinder mot åtal enligt 14 kap. i de fall där en sanktionsavgift ålagts. I praktiken blir dock de nu nämnda möjligheterna att väcka åtal för exempelvis urkundsförfalskning inte särskilt betydelsefulla. Det hänger samman med att om exempelvis en falsk handling använts kan det i regel antas att brottet inte var ringa eller begicks av grov oaktsamhet. Det betyder i sin tur att dessa fall kommer att anmälas till polis och bli föremål för sedvanlig lagföring. Beträffande 15 kap. 10 § , osann försäkran och vårdslös försäkran, kan det konstateras att skyddsintresset i stort sett är detsamma som för den sanktionsavgift som föreslås. Utredningens avsikt är inte att såväl sanktionsavgift som straffrättsligt ansvar enligt 15 kap. 10 § ska kunna påföras. Någon särskild regel om detta behövs enligt utredningens mening inte.