sou · GZB364 · 2011-10-14 00:00:00 — Trots de satsningar som har genomförts råder det alltså brist på platser i kommunerna, vilket innebär att reformen inte har kunnat genomföras fullt ut som det var tänkt. Principen om barnets bästa, som bl.a. framgår av artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter, ska vara en av utredningens utgångspunkter. Vad ligger då i denna princip för asylsökande ensamkommande barn i ? Allmänt kan sägas att för barnets bästa är ett långsiktigt arbete med integrationen i samhället av stor vikt, särskilt eftersom en stor andel av de ensamkommande barnen som söker asyl i beviljas uppehållstillstånd. Bäst för ett ensamkommande barn som anlänt till för att söka asyl borde således vara att snabbt bli anvisad till en kommun som ordnar boende och god man, utreder barnets behov av stöd samt ansvarar för integrationen i övrigt i samhället. Bäst är då att anvisningen sker till en kommun som har överenskommelse med om mottagande av asylsökande ensamkommande barn, eftersom en sådan kommun bör vara väl förberedd för mottagandet och för den långsiktiga integrationen. Principen om barnets bästa måste emellertid också sättas i relation till den inte önskvärda situationen då det saknas lediga överenskomna platser i kommunerna. Även i dessa situationer bör ett långsiktigt arbete med barnets integration eftersträvas. Om barnet får vänta i tillfälligt boende på en placering kan det innebära ett negativt uppbrott när en ledig plats väl finns tillgänglig. Väntan i sig innebär dessutom en ovisshet för barnet. Det är även risk för att barnets behov av stöd inte kan tillgodoses i tillräcklig utsträckning i en ankomstkommun som tvingats ta emot ett stort antal barn. Detta är exempel på faktorer som hindrar den långsiktiga integrationen i de fall ett barn får stanna kvar i tillfälligt boende. Möjligheterna till långsiktighet måste då vara klart bättre om barnet blir anvisad till en kommun i landet, även om det avser en kommun utan överenskommelse om mottagande. Den snabba anvisningen måste som regel alltså anses bättre för en långsiktig integration än vad alternativet innebär och således också vara bättre för barnet. Det behövs fler platser för asylsökande ensamkommande barn i landets kommuner. måste ges bättre möjligheter att anvisa en kommun i omedelbar anslutning till att barnen anlänt och gett sig till känna för svensk myndighet. för att kunna uppfylla principen om barnets bästa i samband med mottagandet av dem. Det kan konstateras att nuvarande system inte fungerat som det var tänkt fullt ut. Det finns alltså anledning att se över de aktuella bestämmelserna som reglerar mottagandet. möjligheter att anvisa i fall där överenskommelse saknas Enligt utredningsdirektiven ska i utredningens underlag ingå en analys av i vilken utsträckning med stöd av gällande rätt får anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun som inte har överenskommelse om mottagande. Som framgått av tidigare avsnitt krävs det att kan åberopa särskilda skäl för att anvisa barn till en kommun som inte har träffat någon överenskommelse med verket om mottagande. Det har under utredningen framkommit att tillämpat den bestämmelsen i begränsad utsträckning. Det har då främst varit fråga om barn som haft en släkting i en viss kommun varvid det bedömts lämpligt att anvisa barnet till den kommunen. I nästan alla fall har de kommuner som i förekommande fall saknat överenskommelse därvid inte motsatt sig en sådan anvisning. Det har också rört sig om kommuner som visserligen har en överenskommelse med verket om mottagande men där överenskomna platser för asylsökande ensamkommande barn för tillfället är upptagna och där det ändå bedömts lämpligt att anvisa till den kommunen eftersom det funnits en släkting där. För dessa anvisningar har det funnits uttryckligt stöd i förarbetena, där det som exempel på särskilda skäl nämns det förhållandet att barnet har en anhörig bosatt i en kommun som inte har någon överenskommelse med . Under utredningen har däremot också framkommit att i princip aldrig har tillämpat bestämmelsen under åberopande av andra omständigheter än de just nämnda. Vilka möjligheter har då egentligen haft att i andra fall anvisa till kommuner utan överenskommelse med verket? Uttalandena i förarbetena är kortfattade i fråga om vad som skulle kunna utgöra särskilda skäl. Det framgår visserligen att det ska vara kommuner, främst sådana som träffat överenskommelse med , som efter anvisning av verket ansvarar för mottagandet av de ensam- kommande barnen (prop. 2005/06:46 s. 43). Det anförs också att det nämnda exemplet, nämligen anvisning till en annan kommun på grund av anknytningen till en anhörig där, kan utgöra särskilda skäl att frångå detta (a. prop. s. 57). Någon ytterligare uttrycklig vägledning finns dock i princip inte. Reformen genomfördes bl.a. i syfte att öka det kommunala ansvaret för mottagandet av ensamkommande barn. Ett bakomliggande skäl var att mottagande och fortsatt omhändertagande under kommunalt ansvar var bättre för barnet än mottagande i förläggningar. En förändring för barnets bästa var alltså ett av huvudsyftena med den ändrade lagstiftningen. Därför skulle det också främst vara kommuner med överenskommelser som skulle ta emot barnen, enligt motiven. Sådana kommuner borde som regel ha bättre möjligheter till ett bra mottagande än de som inte hade träffat någon överenskommelse. När reformen genomfördes placerades dock en stor andel av de ensamkommande barnen just hos släktingar eller anhöriga. Detta var därför ett naturligt exempel på ett undantag från huvudregeln. Vilka undantag som i övrigt finns från huvudregeln är dock oklart. Enligt vår uppfattning borde undantagsregeln ge utrymme för en mer långtgående tillämpning än vad som skett. Motiven till reformen 2006 talar alltså för att haft större möjligheter än vad som tillämpats i praktiken att åberopa särskilda skäl och anvisa kommuner utan överenskommelse. Konsekvenser av en bibehållen nuvarande ordning Som framgått av tidigare resonemang tillämpar nuvarande bestämmelser snävt. Verket skulle i princip i större utsträckning än vad som skett kunna anvisa kommuner utan överenskommelse. Det finns alltså enligt gällande bestämmelser ytterligare möjligheter för att anvisa kommuner utan överenskommelse som inte utnyttjas . Vad skulle det innebära om nuvarande ordning inte ändras, dock med en förändrad tillämpning av nuvarande bestämmelser i 3 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.m. (LMA)? har ett stort antal kommuner åtagit sig att ordna boende för ensamkommande barn. Det har alltså uppbringats många platser i landet på ganska och detta med nuvarande regelverk som grund. I viss utsträckning kan det även väntas tillkomma ytterligare platser, bl.a. i kommuner som ännu inte har några överenskommelser. Emellertid är det nu fråga om ett stort antal platser som behövs. Förutsättningarna är alltså helt andra än de som förelåg när reformen genomfördes. Platser måste tillkomma i snabbare takt än som sker . Om nuvarande lagstiftning behålls och skulle frångå sin snäva tillämpning av bestämmelsen i 3 § andra stycket LMA innebär det i och för sig att fler asylsökande ensamkommande barn än kunde få en kommunplacering i stället för väntan i tillfälliga boenden. Mycket talar dock för att möjligheterna att utöka antalet frivilliga platser med stöd av nuvarande lagstiftning inte fullt ut löser platsproblemen för de ensamkommande barnen. En lösning där nuvarande lagstiftning behålls, men med en annan tillämpning, befordrar alltså inte att fler frivilliga platser tillkommer i den takt som krävs. Inför anvisningar som kräver särskilda skäl, utan samtycke från aktuell kommun, måste dessutom en ingående bedömning göras i varje enskilt fall av . En sådan hantering av det stora antal ärenden som det är fråga om skulle vara såväl resurssom tidskrävande. Bedömningarna skulle även kunna försvåra det fortsatta samarbetet mellan och länsstyrelserna samt kommunerna. Vilka krav som på kommer att ställas på mottagningsprocessen för ensamkommande barn är dessutom inte helt klar, varför det även behövs en lagstiftning som är såväl flexibel som varaktig. Med hänsyn till den bakgrund som beskrivits kan nuvarande ordning inte anses uppfylla dessa krav i tillräcklig utsträckning. Mycket talar alltså mot att nuvarande bestämmelse kan behållas. 8.1.3Utvidgade möjligheter för att anvisa ensamkommande barn även i fall där överenskommelse med verket saknas Vi har enligt utredningsdirektiven fått i uppdrag att se över den reglering av mottagandet av asylsökande som hänför sig till anvisning av ensamkommande barn. Vi ska lämna förslag på en reglering som utvidgar möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till en kommun även i fall där överenskommelse om mottagande saknas. som ska mottagandet av asylsökande ensamkommande barn i första hand bygga på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. I utredningsdirektiven anges att mot bakgrund av de förändrade förutsättningar som beskrivits tidigare finns det anledning att se över i vilken utsträckning det nuvarande systemet behöver förändras. En utgångspunkt för vårt arbete är att systemet för mottagande av ensamkommande barn ska vara hållbart . Detta innebär bl.a. att systemet måste vara flexibelt och kunna hantera ett varierat antal asylsökande ensamkommande barn. En annan utgångspunkt är att systemet ska ta hänsyn till barnets bästa vilket bl.a. innebär att barnen snabbt ska kunna anvisas till en kommun som ska svara för boende och integration. Ytterligare en utgångspunkt är att den ansvarsfördelning mellan och kommunerna som gällt sedan reformen 2006 fortfarande ska gälla. I detta avseende ger utredningsdirektiven alltså inte utrymme att föreslå förändringar som exempelvis skulle innebära att kommunernas ansvar enligt LMA minskar. Slutligen ska, som redan nämnts, också som utgångspunkt enligt utredningsdirektiven mottagandet av ensamkommande barn även fortsättningsvis i grunden vara uppbyggt på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Förslag på ändrad bestämmelse Huvudsyftet med en förändrad lagstiftning är att antalet platser ska öka. Det ska enligt utredningsdirektiven ske genom att ska få utvidgade möjligheter att anvisa asylsökande ensamkommande barn till kommuner, även i fall då överenskommelse om mottagande saknas. Hur ska då bestämmelsen utformas? Med de utgångspunkter som utredningsdirektiven anger och mot bakgrund av det stora antalet ensamkommande barn som söker asyl i kommer i princip alla kommuner att behöva delta i arbetet med mottagandet av dem. Bestämmelsen bör därför vara flexibel och hållbar . Lagstiftningen bör alltså fungera även vid förändrade förutsättningar, såsom vid exempelvis en fördubbling av det förväntade antalet asylansökningar. Utformningen av bestämmelsen bör vidare grundas på vilket behov av lagstöd som har för att kunna fullgöra sitt uppdrag. har enligt nuvarande ordning det över- gripande ansvaret för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn. Denna ordning ska som nämnts gälla även framöver. För att kunna fullgöra det ansvaret måste dock verket ha tillgång till de verktyg som krävs för att ensamkommande barn fortlöpande ska kunna anvisas. Bestämmelserna bör därför ge tydligt uttryck för det ansvar har. I nuvarande bestämmelser i 3 § andra stycket LMA finns statens överenskommelser med kommunerna nämnda i lydelsen. Man kan naturligtvis tänka sig att behålla den konstruktionen i lagtexten, för att knyta an till det som uttrycks i utredningsdirektiven, dvs. att mottagandet i första hand ska bygga på frivilliga överenskommelser. En ändrad bestämmelse skulle i så fall kunna uttrycka att i första hand ska anvisa en kommun som har träffat överenskommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn, dock med det tillägget att verket även får anvisa någon annan kommun. Detta sätt att utforma bestämmelsen skulle ge utökade befogenheter och markerar också tydligt att det är just den förändringen som är avsedd med lagändringen. Ändringen har också den fördelen att den uttrycker en tydlig huvudregel som skulle ha att hålla sig till. Det finns också nackdelar med en sådan lydelse. Främst skulle det villkor som ställs upp kunna medföra onödiga tolknings- och tillämpningsproblem för . Vid en användning av rekvisitet i första hand, skulle det kunna tolkas så att försök till frivilliga lösningar först måste uttömmas helt innan någon annan anvisning kan ske. Verket kan även komma att hamna i andra förklaringssituationer gentemot kommunerna om förutsättningarna för anvisningar skulle utformas på detta sätt. En annan lösning, som vi förordar, är att tydligt markera den ansvarsfördelning som gäller mellan och kommunerna enligt LMA. Vi föreslår därför en bestämmelse som anger att för de aktuella ensamkommande barnen ska anvisa en kommun som ordnar boendet. En sådan bestämmelse är lättförståelig och anger tydligt befogenheter. Den tydliggör även övergripande ansvar för att barnen anvisas till kommuner, vilket i sin tur tydligt markerar den grundläggande principen om alla kommuners ansvar för mottagandet. Den utgångspunkt som mottagandet av ensamkommande barn ska bygga på enligt utredningsdirektiven, dvs. i första hand genom frivilliga överenskommelser med kommunerna, anges alltså med vårt förslag inte uttryckligen i lydelsen. Frågan kan då ställas om det innebär att bestämmelsen skulle vara för vidsträckt eller att det frivilliga mottagandet inte skulle gälla i första hand. Överenskommelserna mellan verket och kommunerna anges uttryckligen i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. (se avsnitt 3.1.3). I 1 a § i förordningen stadgas att ska träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 LMA samt att överenskommelserna får avse dels mottagande av barn som ska anvisa till kommuner enligt 3 § andra stycket LMA och dels tillfälligt mottagande av barn i avvaktan på att barnet kan anvisas en kommun. Vidare ingår det numera i länsstyrelsernas uppdrag att förhandla för räkning om överenskommelser om mottagande med kommunerna. Att mottagandet ska bygga på frivilliga överenskommelser framgår alltså redan av andra bestämmelser samt av och länsstyrelsernas arbete med mottagandet. Även om 3 § andra stycket LMA skulle utformas enligt den ordning som föreslås, dvs. utan att överenskommelser nämns, skulle utgångspunkten med frivillighet alltså dels framgå av andra bestämmelser och dels anses innefattat i det system som hela ordningen bygger på. Dessutom skulle en alltför vidsträckt tillämpning av en sådan bestämmelse, exempelvis om skulle tillämpa tvångsanvisningar i större utsträckning än nödvändigt, troligen motverka och försvåra verkets eget arbete. har även under utredningen framhållit att verket även fortsättningsvis kommer att arbeta efter frivilliga lösningar i första hand. Således finns det ingen anledning att tro att skulle tillämpa en sådan bestämmelse på ett onödigt vidsträckt sätt. Skulle sådana farhågor ändå finnas så har regeringen möjlighet att på olika sätt reglera uppdrag. Med hänvisning till vad som sagts kan det alltså konstateras att överenskommelserna inte behöver uttryckas särskilt i den aktuella bestämmelsen i LMA. Enligt vår uppfattning skulle den lydelse som föreslås alltså tydliggöra ansvarsfördelningen mellan och kommunerna samt vara flexibel och varaktig över tiden. Den skulle därmed, utifrån principen om barnets bästa, ge de verktyg som krävs för att fullgöra sitt uppdrag när det gäller ansvaret för de ensamkommande barnen. Enligt vår uppfattning bör redan införandet av en sådan bestämmelse kunna innebära att kommun- ernas benägenhet att träffa överenskommelser ökar vilket i sin tur medför att behovet av att tillämpa tvångslösningar inte kommer att vara så stort. Vi föreslår alltså att bestämmelsen i 3 § andra stycket LMA, som avser möjligheter att anvisa en kommun utan överenskommelse om mottagande, utvidgas i enlighet med det resonemang som har förts. Vi föreslår att bestämmelsen utformas så att för ensamkommande barn som avses i 1 § första stycket 1 och 2 ska anvisa en kommun som ordnar boendet. I redaktionellt hänseende föreslås att den ändrade bestämmelsen införs i en särskild paragraf, i 3 a § i lagen, i syfte att göra den mer lättillgänglig och överskådlig. Bestämmelserna i nuvarande 3 a § betecknas i stället 3 c §. Bestämmelserna i nuvarande 3 § tredje och fjärde styckena LMA placeras i en ny 3 b §. Andra faktorer av betydelse för mottagandet Något kan också nämnas om vad som under utredningen framkommit om annat arbete som pågår i samhället beträffande mottagandet av asylsökande ensamkommande barn. Det är frågor som ligger utanför detta lagstiftningsärende, men som kan vara gynnsamt för mottagningssystemet. Det har till oss framförts, från såväl enskilda kommuner som från och länsstyrelserna, att kommunerna bör kunna erbjudas andra slags överenskommelser än de som finns , varvid regionala överenskommelser framhållits som ett exempel på en bra lösning. Det har framkommit att länsstyrelserna arbetar särskilt med att få till stånd just sådana olika regionala lösningar. Vidare har framkommit att Kommuner och Landsting, andra organisationer samt myndigheter såsom också arbetar med frågor som rör mottagande av ensamkommande barn. Som framgått av tidigare avsnitt genomförs f.n. inom en översyn av nuvarande ordning för ersättning till kommunerna för mottagandet av ensamkommande barn. Översynen görs inom ramen för en departementspromemoria (se avsnitt 4.3) och syftar bl.a. till ett mer rationellt ersättningssystem, som har en större grad av förutsebarhet. En förbättrad ersättningsordning kan alltså bidra till att antalet platser utökas i kommunerna. Även andra översyner av regelverk som styr verksamheten när det gäller mottagande och boende kan verka i samma riktning. aviserat att en översyn ska göras av de föreskrifter som reglerar hem för vård eller boende. Den föreslagna ordningen berör den kommunala självstyrelsen. Vi måste därför beakta vilka konsekvenser förslaget får i detta hänseende. Innebär förslaget inskränkande konsekvenser måste hänsyn tas till proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § regeringsformen (2011:109) (RF). Som tidigare redovisats (se avsnitt 3.2) avser begreppet självstyrelse relationen mellan stat och kommun. Dock finns det inte någon formellt fastlagd definition av vad som avses med det. Som också redogjorts för i tidigare avsnitt finns bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen på några olika ställen i RF och kommunallagen (1991:900) (KL). Av 1 kap. 1 § RF framgår exempelvis att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Vidare framgår det av 14 kap. 1 och 2 §§ RF bl.a. att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Kommunernas allmänna kompetens, som utgör grunden för den kommunala självstyrelsen, framgår av 2 kap. 1 § KL. Där anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Av 8 kap. 2 § 3 RF framgår att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. I 14 kap. 3 § RF finns så proportionalitetsprincipen beträffande inskränkning av självstyrelse. Bestämmelsen innebär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det innebär att förslaget inte får vara onödigt långtgående och om syftet med de ändrade bestämmelserna kan uppnås på ett mindre ingripande sätt så ska den väg väljas som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt. Vid proportionalitetsbedömningen ska alltså dels en analys göras av de konsekvenser förslaget får för den kommunala självstyrelsen och dels en avvägning göras mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressena som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose (se Statskontorets rapport självstyre och proportionalitet, 2011:17, s. 66). Efter lagändringarna 2006 har kommunerna behörighet att anordna boenden för asylsökande ensamkommande barn, enligt 2 § andra stycket LMA. Kommunernas kompetens har alltså genom de nya bestämmelserna utvidgats till att avse även detta område. Bestämmelsen i 3 § andra stycket LMA stadgar dock ingen direkt skyldighet att ombesörja boendet för ensamkommande barn. Skyldigheten uppkommer i princip först efter det att barnet av anvisats en kommun. Som huvudregel ska kommuner som träffat överenskommelse om mottagande anvisas. Skyldighet att, utan att kommunen själv beslutat om det, anordna boende etc. för ensamkommande barn uppkommer endast i de fall utan stöd av någon överenskommelse, men på grund av särskilda skäl, anvisar en kommun. Det innebär att med nuvarande bestämmelser i 3 § andra stycket LMA följer en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Skulle då förslaget innebära ytterligare inskränkningar i den kommunala självstyrelsen? Grundtanken med reformen 2006, dvs. att mottagandet av ensamkommande barn ska ske i kommunerna, ska gälla även med de lagändringar som föreslås. Några nya obligatoriska skyldigheter för kommunerna innebär alltså inte förslaget. Förslaget påverkar inte heller uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Dock innebär vårt förslag att det inte längre krävs särskilda skäl i de fall anvisar en kommun utan överenskommelse om mottagande. Bestämmelsen skulle därmed ytterst innebära att en enskild kommun i längden inte helt kan motsätta sig mottagande av asylsökande ensamkommande barn. Detta utökade handlingsutrymme för verket, som förslaget skulle föra med sig om det genomförs, inskränker därmed den kommunala självstyrelsen genom att kommunpolitikernas handlingsutrymme påverkas av en sådan bestämmelse. Förslaget innebär alltså ytterligare en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. För många kommuner kan det dock antas att förslaget inte kommer att få några stora konsekvenser. i landet, främst de s.k. ankomstkommunerna, i praktiken fått ta emot ett stort antal barn och detta oavsett om det funnits överenskommelser med staten om det eller inte. Därutöver finns ett stort antal kommuner som tar emot många barn i enlighet med respektive överenskommelse med staten. För vissa kommuner skulle förslaget alltså inte innebära några ingående konsekvenser eftersom mottagandet i praktiken redan är omfattande. Tydligast är detta för ankomstkommunerna som utan att kunna påverka förloppet fått ta ansvar för ett stort antal nya kommuninvånare. De kommuner som redan har omfattande överenskommelser utan att vara ankomstkommuner, har dessutom redan fått erfarenhet av arbetet med mottagande av barnen. Förslaget kan antas möjliggöra en viss utjämning av skillnaderna som uppstått mellan kommunerna. har även möjlighet att anpassa anvisningarna exempelvis efter kommunernas möjligheter att ta emot barn, mer om det resonerar vi om i avsnitt 8.1.4. Vissa konsekvenser som innebär ytterligare en inskränkning i den kommunala självstyrelsen kan alltså följa med förslaget, dock i varierande grad för de olika kommunerna. Å andra sidan kommer en jämnare fördelning möjliggöras mellan kommunerna om förslaget skulle genomföras och det kommer att finnas möjlighet till lokal och regional anpassning i arbete med anvisningarna. Som nämnts tidigare ingår även i proportionalitetsbedömningen en avvägning mellan självstyrelse och nationella värden. Vi har tidigare, inom ramen för det uppdrag som ges i utredningsdirektiven, ingående resonerat om i vilken utsträckning nuvarande system behöver förändras.