sou · GYB396 · 2011-01-01 00:00:00 — Under vårt arbete har det, särskilt från utredningens expert- och referensgrupp, utryckts en oro över att en ökad dokumentation i skolan också innebär att fler handlingar och uppgifter om elevers kunskapsutveckling och bedömning av elever blir offentliga. Uppgifter från handlingarna kan därmed komma att spridas, bl.a. till media och genom Internet. En allmän handling omfattas av offentlighetsprincipen, vilket innebär att vem som helst har rätt att ta del av handlingen om inte uppgifterna i den omfattas av sekretess. Enligt tryckfrihetsförordningen (1949:105) är en handling allmän om den förvaras hos myn- digheten och om den är att anse som upprättad eller inkommen till myndigheten. Tryckfrihetsförordningen gäller endast för myndigheter. En skola är en del av en myndighet. En fristående skola är däremot ingen myndighet och omfattas därför inte av tryckfrihetsförordningen och därmed inte heller av offentlighetsprincipen. Det innebär att det inte råder lika villkor mellan skolformerna vad gäller skyldigheten att lämna ut en handling till allmänheten. För att en handling ska vara allmän ska den förvaras hos myndigheten. En handling kan anses förvarad hos en myndighet även om den inte finns i myndighetens lokaler. En handling som en lärare har tagit hem, t.ex. en skrivning som ska granskas, kan anses vara förvarad hos skolan som myndighet. Det avgörande i sammanhanget är om myndigheten fortfarande förfogar över handlingen (Rimsten 2008). Utredningen om offentlighet och sekretess i skolan framförde i sitt betänkande (SOU 2003:103) att de inte kunde göra generella uttalanden om var elevarbeten skulle anses förvarade. De ansåg dock att de borde anses vara förvarade hos skolan om skolpersonalen har fri tillgång till dem. Om elevarbetena förvaras i ett låst skåp, som endast eleven har tillgång till, ansågs handlingarna däremot inte vara förvarade hos myndigheten och därmed inte heller vara allmänna. Frågan om ett elevmaterials rättsliga status har inte prövats i rättspraxis, vilket innebär att rättsläget är oklart. En uppfattning som bl.a. framförts av Utredningen om offentlighet och sekretess i skolan är att elevarbeten ska anses som inkomna3 till skolan då de har lämnats till läraren eller någon annan av skolans personal. Därmed blir handlingarna allmänna så länge de förvaras hos skolan. Om en lärare antecknar eller på annat sätt dokumenterar elevers kunskaper utgör dokumentationen en upprättad handling. Enligt tryckfrihetsförordningen anses en handling vara upprättad när den har expedierats. Lärarens dokumentation anses alltså vara upprättad då den har skickats eller på annat sätt expedierats till eleven eller dennes vårdnadshavare. Om handlingen inte har expedierats och om den hör till ärendehandläggning anses den enligt tryckfrihetsförordningen vara upprättad då ärendet har slutbehandlats hos myndigheten. 3 Enligt tryckfrihetsförordningen är en handling inkommen när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Utredningen om offentlighet och sekretess i skolan ansåg att betygssättning bör vara ärendehandläggning. Betyget kan ses som det beslut som avgör ärendet. Den dokumentation som lärare upprättar för att använda vid betygssättning ansågs därför bli allmän då betyget är satt. Om handlingen inte hör till ett ärende anses den enligt tryckfrihetsförordningen i stället vara upprättad när den är färdigställd, dvs. fått sitt slutliga skick. (SOU 2003:103, Rimsten 2008) För elevernas trygghet och integritet är det viktigt att skolans personal har kunskap om vilka handlingar som är allmänna och när uppgifter i dem är sådana att de omfattas av sekretess. Det är viktigt att det i skolan finns kunskap om hur dessa handlingar bör hanteras. Det är ytterst huvudmannens ansvar att rektorer och lärare känner till och korrekt kan tillämpa bestämmelserna om offentlighet och sekretess. Regeringen har tillsatt en särskild utredare för att se över lagstiftningen om sekretess inom skolväsendet (dir. 2010:25). Utredaren ska föreslå de förändringar som behövs för att ett tillfredsställande sekretesskydd ska kunna åstadkommas inom skolväsendet. Bakgrunden till utredningen är den utökade dokumentationsskyldigheten när det gäller uppgifter om elevers och andra enskildas personliga förhållanden. Utredaren ska exempelvis föreslå nya sekretessbestämmelser för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner. Utredaren ska också föreslå bestämmelser om tystnadsplikt i verksamheter med enskild huvudman, bl.a. fristående skolor. Bestämmelserna ska så långt som möjligt motsvara den sekretess som utredaren föreslår för motsvarande verksamhet med offentlig huvudman. förslag att införa en bestämmelse i skollagen som förtydligar lärares skyldighet att dokumentera elevers kunskaper kan leda till att uppgifter om elever i högre grad dokumenteras. Det är därför önskvärt att en bedömning görs av om även detta dokumentationskrav kan medföra ett behov av en utökad sekretess och tystnadsplikt. Utredningen anser att regleringen om sekretess och tystnadsplikt inom skolväsendet bör vara lika oavsett om det är en offentlig eller enskild huvudman. Hur länge bör betygsunderlaget sparas? En förutsättning för att betyg ska kunna omprövas är att betygsunderlaget sparas, dvs. såväl exempel på elevens visade kunskaper som lärarens dokumentation av elevens kunskaper. I kommunala skolor omfattas handlingar som ingår i betygsunderlaget normalt av offentlighetsprincipen och ska därmed arkiveras. Kommunerna ansvarar själva för sina allmänna handlingar och beslutar, när man fastställer arkivreglementen, om vilka regler som gäller för kommunens arkivering, förutom vad som följer av arkivlagen och andra författningar. Av allmänna råd om bevarande och gallring av handlingar rörande kommunernas och landstingens utbildningsväsende (RA-FS 2002:2) framgår för bl.a. betygsdokumentation vilka handlingar som bör bevaras och vilka som kan gallras.4 Fristående skolor omfattas dock varken av tryckfrihetsförordningen eller av arkivlagen och har därmed ingen skyldighet att bevara handlingar. Regeringen har i propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (2009/10:165) framfört att de anser att det behövs en reglering av enskilda skolors bevarande av handlingar. De menar att det i princip finns två huvudmodeller för att åstadkomma detta. Den första huvudmodellen innebär att vissa handlingar hos fristående skolor jämställs med handlingar hos kommunala myndigheter. Detta skulle kunna realiseras genom att utvalda handlingar skulle omfattas av tryckfrihetsförordningens, sekretesslagens och arkivlagens bestämmelser. Regeringen menar dock att det inte är lämpligt att lagstifta om handlingsoffentlighet för privatägda företag. Den andra huvudmodellen är att huvudmannen för en fristående skola ska vara skyldig att lämna in vissa handlingar till den kommun där den fristående skolan är belägen. En ny bestämmelse har utifrån denna modell förts in i skollagen (29 kap. 18 §). Den ålägger huvudmannen för fristående skolor att överlämna slutbetyg eller motsvarande betygsdokument för gymnasieskolan till den kommun där skolan är belägen. En omprövning av rektorn ska kunna genomföras på likvärdiga villkor i fristående och kommunala skolor. Betygsunderlaget bör därmed finnas tillgängligt oberoende av vilken huvudman skolan 4 Se även Bevara eller gallra? – Råd för kommunernas och landstingens utbildningsväsende, Gallringsråd nr 2, från och (och 2003). En uppdaterad version av gallringsråden tas fram av kommuner och Landsting (SKL) och . har.5 Ett alternativ skulle kunna vara att införa en bestämmelse i skollagen om att huvudmannen för en fristående skola ska lämna över betygsunderlaget till en kommun, i likhet med bestämmelsen om överlämnade av betygshandlingar. Med tanke på den mängd handlingar ett betygsunderlag kan omfatta bedömer utredningen dock att denna modell är mindre lämplig. Utredningen föreslår i stället att det bör finnas en bestämmelse i skollagen om att handlingar som ingår i ett betygsunderlag ska sparas minst . Frågan är hur länge de handlingar som ingår i betygsunderlaget bör sparas.6 En elev kan begära omprövning senast från den dag betyget sattes. Om det finns synnerliga skäl kan rektorn medge en förlängning av tidsfristen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att handlingar som ingår i betygsunderlaget ska sparas från den dag betyget sattes. Betygsunderlaget bör med denna reglering finnas tillgängligt, i såväl kommunala som fristående skolor, om en omprövning av läraren respektive rektorn blir aktuell. Bestämmelsen innebär dock inte att betygsunderlag i fristående skolor kommer att omfattas av offentlighetsprincipen. Handlingar, som ingår i betygsunderlaget, kan även komma att behövas som underlag för Skolinspektionens granskning av betygssättning och omprövningsärenden. Utredningen bedömer att det bör finnas ett tillräckligt underlag för att genomföra en sådan granskning om de handlingar som ingår i betygsunderlaget sparas från den dag betyget sattes. För kommunala skolor är huvudregeln att allmänna handlingar ska bevaras. Det blir därmed ett minimikrav att betygsunderlaget ska sparas från den dag betyget sattes. När förflutit måste huvudmannen för skolan avgöra om handlingarna kan förstöras och i så fall när. Vägledning finns i arkivlagen (1990:782) samt i gallringsråd, som allmänna råd om bevarande och gallring av handlingar rörande kommunernas och landstingens utbildningsväsende (RA-FS 2002:2). Eftersom fristående skolor inte är myndigheter har de inte samma skyldighet att spara 5Frågan om bevarande av dokumentation i fristående skolor aktualiseras även i den utredning regeringen tillsatt om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen (Dir. 2010:44). 6Bestämmelser om att handlingar ska sparas minst finns exempelvis i patientdatalagen (2008:355), bokföringslagen (1999:1078), arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och lag (1997:614) om redovisning. träder en bestämmelse i socialtjänstlagen (2001:453) i kraft som innebär att rapporter, utredningar och annan dokumentation som rör anmälan om missförhållanden ska bevaras från det att den sista anteckningen gjordes. handlingar, som ingår i betygsunderlaget, från den dag betyget sattes. 3.7Begäran om omprövning ska göras av eleven Utredningens förslag: Omprövning av ett betyg ska begäras av den elev betyget gäller. Även en minderårig elev har rätt att begära omprövning av ett betyg. Elevens vårdnadshavare får begära omprövning av ett betyg om eleven ger sitt samtycke till det. Möjligheten till omprövning av betyg syftar främst till att stärka elevens rättssäkerhet. Utredningen anser därför att en begäran av omprövning ska göras av den elev betyget gäller. Enligt 29 kap. 12 § skollagen har den som fyllt rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt skollagen. Genom bestämmelsen har den ålder fram till vilken vårdnadshavaren ensam företräder barnet sänkts från till (prop. 2009/10:165). En minderårig elev kan alltså, utan vårdnadshavarens samtycke, begära en omprövning av ett betyg då han eller hon har fyllt . I vissa frågor har elever rätt att föra sin talan även om de är . Det gäller ansökan till fortsatta studier vid gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller utbildning i svenska för invandrare och överklagande av beslut i fråga om sådan utbildning. Enligt socialtjänstlagen (2001:453), 11 kap. 10 §, har ett barn som fyllt rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden. En elev som får ett slutbetyg i årskurs nio är normalt 15–, dvs. kan vara under 16 år.7 För de elever som är finns det alltså inget lagstöd för att de själva ska kunna begära omprövning. Barn kan dock anses ha nått en sådan mognad att de själva får föra sin talan utan att det finns något lagstöd (prop. 1981/82:168). En individuell bedömning måste alltså göras från fall till fall. För elevens rättssäkerhet är det viktigt att möjligheten till omprövning kan utnyttjas även om en minderårig elevs föräldrar inte vill begära omprövning. Med beaktande av att elever är minst 15–då en omprövning tidigast kan begäras föreslår vi att även en elev som är ska ha rätt att själv föra sin talan i 7 (SOU 2002:121) föreslog att en elev skulle kunna begära en omprövning av ett betyg även om eleven var underårig. fråga om omprövning av betyg. Denna rättighet ska gälla såväl för omprövning av läraren som för omprövning av rektorn. Enligt (1949:381), 6 kap. 11 och 13 §§, har barnets vårdnadshavare rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren ska i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. En begäran om omprövning av betyg måste anses vara en fråga som rör barnets personliga angelägenheter. Barnets föräldrar har därmed rätt att begära omprövning av barnets betyg. I allmänhet kommer alltså både föräldrarna och barnet att kunna begära omprövning (prop. 2009/10:165). Innan en begäran om omprövning lämnas in ska dock föräldern ta hänsyn till barnets synpunkter och önskemål, som även i detta fall ska väga tyngre i takt med barnets ålder och utveckling. Det kan dock i praktiken vara så att föräldrarna vill att ett betyg ska omprövas, medan eleven inte vill det. Skälen till att en elev inte vill begära omprövning kan vara flera. Eleven kan anse att betyget är riktigt, men även en elev som anser att ett betyg är oriktigt kan vilja avstå från att begära omprövning. Det kan exempelvis bero på att eleven tror att en begäran om omprövning kan leda till eller förvärra en konflikt med läraren. Frågan är därför om barnets samtycke bör krävas för att vårdnadshavaren ska kunna begära en omprövning av ett betyg. Ett sådant krav finns t.ex. inom . Enligt 3 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453) kan socialnämnden utse en kontaktperson, med uppgift att hjälpa den enskilde och dennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som har fyllt får kontaktperson endast utses om barnet själv begär eller samtycker till det. Mot bakgrund av att ett betyg tidigast kan omprövas då eleven normalt är 15–bör eleven själv kunna avgöra om en omprövning ska begäras eller inte. Det är viktigt att en omprövning endast görs om eleven själv vill det och att det inte är föräldrarnas vilja som styr. Det kan finnas fall där det faktiskt är för barnets bästa att begära en omprövning, trots att barnet inte vill det. Föräldern kan ibland vara bättre lämpad att bedöma vad som är bäst för barnet. Utredningen anser dock att risken att eleven drabbas negativt är störst om en omprövning görs mot elevens vilja. Vi föreslår därför att en vårdnadshavare endast ska kunna begära omprövning av ett betyg om eleven ger sitt samtycke. 3.8Tidsgränser för begäran om och handläggning av en omprövning En elev ska kunna begära omprövning av ett betyg senast från den dag betyget sattes. Om det finns synnerliga skäl får rektorn medge att en omprövning görs trots att begäran inkommit efter tidsfristen. Den eller de som beslutat om betyget får på eget initiativ ompröva betyget från den dag betyget sattes. En begäran om omprövning ska ställas till den lärare som satt betyget, men lämnas till rektorn. Begäran ska lämnas till rektorn även för de betyg som endast läraren kan ompröva, dvs. terminsbetygen i , grundsärskolan och specialskolan. En begäran om omprövning ska vara skriftlig. Om det finns särskilda skäl får rektorn medge att begäran görs muntligt. I begäran ska anges vilket betyg eleven begär, vilken ändring som begärs och skälen för begäran. Ett omprövningsärende ska handläggas skyndsamt. 3.8.1Inom vilken tidsgräns bör en elev begära omprövning? Det finns i 3 kap. 20 § skollagen varken någon begränsning i tiden för när en elev kan begära att läraren ändrar ett betyg eller när läraren på eget initiativ kan ändra ett betyg. Läraren kan alltså bli skyldig att ta ställning till om betyget är uppenbart oriktigt eller inte efter mycket , kanske . I förarbetena till skollagen (prop. 2009/10:165) förs inget resonemang om förutsättningarna för att ha en i tiden obegränsad rätt att begära omprövning. Utredningen bedömer att förhållandena i skolan är sådana att det inte är lämpligt att ett betyg ska kunna ändras utan begränsning i tiden. Ett skäl till detta kan vara att det saknas förutsättningar att göra en rättssäker bedömning av betyget . För att en korrekt bedömning ska kunna göras måste det finnas ett tillräckligt omfattande underlag. Det är inte rimligt att ett sådant underlag ska finnas sparat efter en mycket . Det är inte heller realistiskt att tro att allt som bör ligga till grund för betygsättningen finns dokumenterat och sparat, som ofta är fallet med akter i andra förvaltningsärenden. Därför är det rim- ligt att anta att den skriftliga dokumentationen inte sällan behöver kompletteras med uppgifter från läraren och eleven. Lärarens minnesbild av eleven och dennes kunskaper i ett visst ämne kan vara viktiga som ett komplement till dokumentationen. Ju går från tidpunkten för betygssättningen ju större är risken att lärarens minne blir opålitligt eller att läraren inte längre finns kvar på skolan. Tidsgränsen för en begäran om omprövning bör vara tillräckligt lång för att eleven ska kunna upptäcka felaktigheter i betygssättningen, överväga om en omprövning ska begäras och tänka igenom skälen för en omprövning. Utredningen anser också att tidsgränsen bör anpassas efter redan existerande tidsgränser. Hos ska en begäran om omprövning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring ha inkommit till myndigheten från den dag den försäkrade fick del av beslutet. En omprövning innebär en fullständig prövning av beslutets riktighet. En ändring av ett uppenbart felaktigt beslut får dock göras på parts begäran även efter denna tidpunkt. huvudregel är, enligt taxeringslagen (1990:324), att en begäran om omprövning ska ha kommit in till före utgången av det femte året efter taxeringsåret. Om den skatteskyldige gör sannolikt att han inte före utgången av fått kännedom om t.ex. ett taxeringsbeslut får denne ändå begära omprövning. Begäran ska då ha kommit in den skatteskyldige fick sådan kännedom. Utredningen konstaterar att tidsgränserna varierar betydligt från verksamhet till verksamhet, vilket också är naturligt med tanke på verksamheternas olika syften och struktur. Bestämmelserna om begäran om omprövning av betyg måste naturligtvis anpassas till skolans värld. föreslog – i betänkandet Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) – att eleven skulle begära omprövning hos rektorn inom från det att eleven fått del av betyget eller beslutet att betyg inte sätts. Som en jämförelse kan nämnas att i har eleven och dennes vårdnadshavare möjlighet att begära omprövning av ett betyg från det att de fick kännedom om betyget. Beslut som kan överklagas till har samma tidsgräns som gäller enligt förvaltningslagen, dvs. ett överklagande ska ha kommit in till myndigheten från den dag då den klagande fick del av beslutet. Mot bakgrund av att anses vara tillräckligt för en part att ta ställning till om han eller hon ska överklaga ett beslut, föreslår vi att denna tidsgräns även ska gälla för en begäran om omprövning. Det skulle dock i undantagsfall kunna vara så att en elev inte har möjlighet att begära omprövning av ett betyg inom treveckorsgränsen. Så skulle exempelvis kunna vara fallet om eleven inte har underrättats om betyget och det inte beror på eleven själv. Eleven kan också vara förhindrad att begära omprövning inom treveckorsgränsen på grund av svår sjukdom. Rektorn får då bedöma om det föreligger synnerliga skäl för att en begäran om omprövning ska behandlas även om tidsgränsen har passerats. 3.8.2Tidsgränsen för begäran om omprövning ska börja löpa då betyget är satt Om det finns en tidsgräns måste det även finnas en tidpunkt från vilken tidsfristen ska börja löpa. Enligt förvaltningslagen börjar tidsfristen för ett överklagande löpa från det att en part fick del av beslutet. Skollagen och andra författningar inom skolväsendet saknar bestämmelser om att elever ska underrättas om vilket betyg de får. Utredningen föreslår därför i avsnitt 3.9 att en bestämmelse förs in i skollagen, som innebär att eleven ska underrättas om betyget senast då det förs in i betygskatalogen Enligt utredningens förslag avgör den enskilde läraren hur eleven ska underrättas om betyget. Om läraren väljer att muntligen underrätta eleven är det svårt att fastslå när det skedde. Det blir därför problematiskt ur bevissynpunkt att tidsfristen börjar löpa från en muntlig underrättelse. Utredningen anser att den tydligaste tidpunkten är när betyget har antecknats i betygskatalogen, dvs. då är betyget satt. Eftersom eleven, enligt vårt förslag, alltid ska vara underrättad om betyget innan det antecknas i betygskatalogen lider eleven ingen tidsförlust genom att tidsgränsen räknas från denna tidpunkt. Ett tänkbart scenario är att läraren muntligen berättar för eleven vilket betyg han eller hon ska få. antecknar läraren betyget i betygskatalogen. Då får eleven, utöver de , på sig att begära omprövning. Utredningen föreslår således att tidsfristen för en begäran om omprövning börjar löpa då betyget är satt, dvs. när betyget har antecknats i betygskatalogen. Hur länge ska läraren på eget initiativ kunna ändra ett betyg? En annan fråga är vilken tidsgräns som bör gälla för lärarens möjlighet att på eget initiativ ändra ett betyg. Även här kan det vara av intresse att jämföra med andra verksamheter. Enligt lagen om allmän försäkring får en fråga om ändring inte tas upp om har förflutit från den dag då beslutet meddelades. Ändringen får dock ske efter utgången av om det först därefter har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl. I taxeringslagen är huvudregeln att omprövning som görs självmant av myndigheten till fördel för den enskilde får meddelas före utgången av det femte året efter taxeringsåret. Enligt 3 kap. 20 § skollagen har en lärare skyldighet att ändra ett betyg som han eller hon har satt när som helst om det är uppenbart oriktigt, dvs. utan begränsning i tiden. Eftersom den nya skollagen inte ska tillämpas saknas erfarenhet av hur denna bestämmelse kommer att tillämpas. Samma skäl som har nämnts för att eleven inte bör kunna begära en omprövning av ett betyg gäller även för lärarens självrättelse. Utredningens bedömer också att den rättelse som läraren gör på eget initiativ troligen kommer att ske i relativt nära anslutning till betygssättningen. Vi bedömer mot denna bakgrund att tidsgränsen bör vara densamma för lärarens möjlighet att på eget initiativ ändra ett betyg som för elevens möjlighet att begära omprövning, dvs. Formkrav för en begäran om omprövning Utredningen föreslår att en begäran om omprövning ska ställas till den lärare som har satt betyget, men lämnas till rektorn. Det gäller även för de betyg som rektorn inte kan ompröva, dvs. betyg som sätts i slutet av varje termin i årskurs 8 och höstterminen i årskurs 9 i , grundsärskolan och specialskolan. Vi anser att det finns många fördelar med att begäran lämnas till rektorn, trots att omprövningen i första hand ska göras av läraren. Rektorn bör ha kännedom om vilka betyg som begärs omprövade eftersom rektorn är ansvarig för att betygssättningen sker enligt skollagen och andra författningar. Då får rektorn också möjlighet att reagera om en lärare inte handlägger en omprövning skyndsamt. Utredningen anser att ansvaret för att avgöra om en begäran om omprövning har kommit in i rätt tid eller om det finns synnerliga skäl för att förlänga tidsfristen bör ligga på rektorn. En sådan ordning blir logisk om begäran om omprövning lämnas till rektorn.