sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — En prövning bör göras i varje enskilt fall och endast i de fall det verkligen är nödvändigt för att en transitering ska kunna genomföras bör det vara möjligt att ta en tredjelandsmedborgare i förvar. En tredjelandsmedborgare som inte ska övernatta eller transporteras till en annan flygplats och som inte heller försöker avvika eller sätta sig till motvärn bör alltså inte tas i förvar. De restriktiva förutsättningarna bör framgå av lagtexten. Utredningen föreslår därför att det införs en bestämmelse om att en tredjelands- medborgare får tas i förvar om det är absolut nödvändigt för att en transitering ska kunna genomföras. Av bestämmelsen bör även framgå att ett förvarstagande får ske endast om åtgärden står i rimlig proportion till syftet med beslutet samt att beslutet om förvar ska upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet. Bestämmelsen bör tas in i transiteringslagen. Det bör vidare av lagtexten framgå att det är en polismyndighet som får fatta ett beslut om förvar enligt transiteringslagen. På så sätt får också en enskild polisman rätt att omhänderta en tredje- landsmedborgare enligt 11 § polislagen i avvaktan på en polismyndighets förvarsbeslut. I fråga om andra tvångsmedel anser utredningen att det inte finns behov av några andra sådana än att en polisman bör kunna skyddsvisitera en tredjelandsmedborgare eller belägga honom eller henne med fängsel. Om tredjelandsmedborgaren tas i förvar kommer reglerna i 10 a § polislagen, som ger polisen befogenhet att i vissa fall belägga någon med fängsel, och 19 § polislagen, som ger polisen befogenhet att i vissa fall skyddsvisitera någon, att bli tillämpliga. Med beaktande av de reglerna anser utredningen att det inte finns något behov av andra bestämmelser om tvångsmedel i transiteringslagen. När det gäller verkställigheten av ett förvarsbeslut samt placeringen och behandlingen av en förvarstagen tredjelands- medborgare ska bestämmelser om detta i UtlL gälla i tillämpliga delar, med vissa undantag. Det innebär att en förvarstagen tredje- landsmedborgare som huvudregel ska vistas i ett förvar men att kan fatta beslut om att placera honom eller henne i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest av transporttekniska skäl. 15 Konsekvenser av förslaget För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler följer av 15 a § i samma förordning att förslagens kostnads- mässiga och andra konsekvenser ska anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kostnadsutredning vid regelgivning. Bakom utredningens förslag finns en övergripande tanke om att förslagen ska leda till kortare förvarstider, en effektivare förvarsverksamhet och en effektivare verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. kan därför utredningens förslag leda till minskade kostnader. Initialt kan dock utredningens förslag medföra ökade kostnader. Det har visat sig mycket svårt att göra några tillförlitliga beräkningar av kostnaderna för utredningens förslag. härtill är, som utredningen har redogjort för i avsnitt 11.9, att den befintliga statistiken rörande antalet förvarstagna och antalet förvarsbeslut är undermålig. Vidare varierar antalet migrationsmål kraftigt . Sammanfattningsvis har således utredningen ett mycket osäkert underlag när det gäller att beräkna kostnaderna. Det är i huvudsak två delar av utredningens förslag som initialt kan medföra ökade kostnader. Den ena är de förslag som rör förändrade processuella regler. Den andra är de förslag som rör placeringen av förvarstagna. I betänkandet föreslår utredningen att en myndighet i regel ska få fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar endast om muntlig handläggning förekommit i ärendet. Enligt skulle ett krav på obligatorisk muntlig handläggning medföra en kostnadsökning på ca . Utredningen har inte något underlag när det gäller vilken kostnadsökning en obligatorisk muntlig handläggning skulle medföra för polisen. Med beaktande av att polismyndigheterna handlägger fler förvarsärenden än anser dock utredningen att det på goda grunder kan antas att kostnaden för polisen kommer att vara dubbel så stor i förhållande till kostnaden för , dvs. prövar migrationsdomstolarna endast och polismyndigheternas förvarsbeslut efter överklagande. Enligt utredningens förslag ska migrationsdomstolarna göra en obligatorisk prövning av alla förvarsbeslut vilken som huvudregel ska ske vid en muntlig förhandling. Dessutom ska det ske en löpande omprövning av ett förvarsbeslut i domstol när en utlänning hålls kvar i förvar. För att kunna beräkna hur stor kostnadsökning utredningens förslag kan medföra måste en jämförelse göras med dagens kostnad för migrationsdomstolarnas prövning av överklagade förvarsbeslut. En relevant fråga är därför hur många fler beslut migrations- domstolarna kommer att behöva pröva enligt utredningens förslag jämfört med hur många överklagade förvarsbeslut som domstolarna prövar och hur stora kostnader som är förbundna med prövningen av varje mål. Enligt uppgift från till utredningen fattades det totalt 3 740 förvarsbeslut av och polismyndigheterna. Merparten av besluten var s.k. verkställighets- förvar. har till utredningen lämnat följande uppgifter beträffande . Detta år vistades 1 761 personer på förvars- anläggningarna. De förvarstagna personerna hade en genomsnittlig vistelsetid . Nästan 700 personer hade en vistelsetid som inte översteg . Närmare 400 personer hade en förvarstid som uppgick . Enligt är det rimligt att anta att ca 800 beslut (antalet berörda individer minskat med det antal personer som beräknas lämna förvaret ) kommer att underställas en migrations- domstols prövning med anledning av en tvåveckorsregel. Enligt de uppgifter lämnat till JO i samband med av förvaren var sammanlagt 3 010 personer inskrivna vid någon av förvarsenheterna. Samtliga dessa vistades dock inte på ett förvar utan en del var placerade inom kriminalvården. har vidare rapporterat följande siffror till JO vilka JO har uppfattat som ungefärliga siffror. hölls ca 268 personer, motsvarande av det totala antalet förvarstagna, i förvar med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 2 UtlL, dvs. på grund av att det är sannolikt att utlänningen kommer att avisas eller utvisas. Av dessa var 113 förvarstagna än . hölls 2 576 personer, motsvarande av det totala antalet förvarstagna, i förvar med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL, dvs. Av dessa var 330 personer, motsvarande , förvarstagna . Enligt uppgifter från , och finns det inte någon tillförlitlig statistik på hur många eller stor andel av förvarsbesluten som överklagas till migrationsdomstolarna. När det gäller ledet migrationsdomstol – Migrationsöverdomstolen var enligt uppgifter lämnat överklagandefrekvensen 2009. När det gäller själva kostnaderna för att handlägga prövningen av besluten att hålla någon i förvar utgår utredningen från vissa nyckeltal som lämnats av och . Enligt beräknas varje ärende som processades i migrationsdomstol ha kostat för Migrations- När det gäller förlängningsärenden har dock verket beräknat att merkostnaden inte uppgår till mer än per ärende (med hänsyn till att verket redan har en kostnad för ny prövning). Utredningen utgår ifrån att aktuella kostnader för polismyndigheterna ligger på motsvarande nivå. Enligt Domstols- verkets beräkningar kan styckkostnaden för prövningen av förvarsmål om de jämförs med mål om uppehållstillstånd förutom avlägsnandemål uppskattas till i migrationsdomstolarna och i Migrationsöverdomstolen. För mål som avgörs i en migrationsdomstol efter muntlig förhandling beräknar Domstols- verket att styckkostnaden är . Styckkostnaden för offentligt biträde kan enligt uppskattas till i migrationsdomstolarna och till i Migrationsöver- domstolen. Styckkostnaden för offentlig biträde i mål som avgörs i en migrationsdomstol efter muntlig förhandling beräknas öka , dvs. För mål som prövas i sak i Migrationsöverdomstolen beräknar att kostnaden uppgår till och för offentligt biträde. Mot bakgrund av dessa högst osäkra siffror gör utredningen följande bedömningar. När det gäller antalet förvarsbeslut som kan komma att behöva underställas migrationsdomstolarna utgår utredningen från den uppgift lämnat till utredningen om att ca 800 beslut kommer att underställas en migrationsdomstols prövning med anledning av en tvåveckorsregel. Vidare har uppgett att ca 400 personer har en förvarstid som uppgår . Utredningen gör mot denna bakgrund antagandet att ca 350 personer kommer att ha en förvarstid som uppgår eller mer och därför kan bli föremål för en begäran om förlängning. Därutöver antar utredningen att ca 100 personer kommer att hållas i förvar så länge att de kan bli föremål för ytterligare en begäran om förlängning. För att kunna räkna ut kostnaden för utredningens förslag behöver man som ovan angetts dra av kostnaden för de förvars- beslut som överklagas till migrationsdomstolarna. Utredningen har med stöd av tillgängliga uppgifter försökt att på egen hand beräkna överklagandefrekvensen när det gäller beslut som överklagas till migrationsdomstolarna. Ser man till hos migrationsdomstolarna inkomna mål som registreras som förvarsmål i relation till antalet fattade beslut om förvar är överklagandefrekvensen . torde dock ge en för låg siffra. Mot denna siffra ska ställas att vid de kontakter utredningen haft med olika befattningshavare hos polismyndigheterna och hos har de uppgett att de upplever att flertalet förvarsbeslut blir överklagade. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att det är rimligt att anta att minst hälften av förvarsbesluten överklagas . Med detta antagande medför utredningens förslag att migrationsdomstolarna skulle få ca 400 fler förvarsmål på grund av den föreslagna två- veckorsregeln och ca 200 fler förvarsmål på grund av migrations- domstolarna ska pröva en begäran om förlängning. För Migrationsöverdomstolen skulle de av utredningen föreslagna reglerna leda till ca 180 (600 x 0,29) fler mål om förvar. Med användning av de ovan redovisade styckkostnaderna skulle den totala kostnaden bli följande. 400 x (3 844 + 7 880 + 3 390) 200 x (1 000 + 7 880 + 3 390) 180 x (3 844 + 8 800 + 1 800) Det är dock inte endast relevant att titta på hur många fler beslut migrationsdomstolarna kommer att behöva pröva enligt utredningens förslag. Kostnaderna för de mål som prövas av migrationsdomstolarna kommer nämligen också att öka på grund av utredningens förslag om fler muntliga förhandlingar. Kostnaden för mål som avgörs efter muntlig förhandling ska enligt uppgift från beräknas öka . Utredningen bedömer därför att den ökade kostnaden i denna del kommer att bli ca . När det gäller kostnader för transporter till muntliga förhandlingar i domstol ska enligt utredningens förslag ges i uppdrag att utrusta förvaren så att förvarstagna utlänningar kan delta i en förhandling i domstol genom ljud- och bildöverföring från förvaren. En initiala kostnad för att skaffa nödvändig utrustning kommer att uppstå men utredningen bedömer att kostnaderna för transporter till muntlig förhandling i domstol inte kommer att öka. Vidare föreslår utredningen att det ska införas en tidsfrist inom vilken mål om förvar ska avgöras. Detta förslag bedömer utredningen kommer att ha endast en marginell kostnadspåverkan. Enligt de ovanstående beräkningarna skulle således de ökade kostnaderna för de föreslagna reglerna om domstolsprövning bli ca . Enligt utredningens förslag ska den som är förvarstagen inte längre kunna placeras i häkte på grund av säkerhetsskäl. Den som av säkerhetsskäl inte kan vistas på en vanlig avdelning på ett förvar föreslås kunna bli placerad i första hand på en avdelning inom ett förvar som är inrättad för särskilt noggrann tillsyn eller på en avdelning inom en kriminalvårdsanstalt som inrättats särskilt för förvarstagna utlänningar. Utredningen bedömer att utredningens förslag i sig inte kommer att leda till att totalt sett fler personer kommer att bli förvarstagna. Det kan dock förutses att det sker en minskning av andelen förvarstagna som placeras hos och en motsvarande ökning av andelen förvarstagna som är placerade hos . Enligt utredningens bedömning är dygns- kostnaden för en häktesplacering och en placering på en avdelning inom ett förvar som är inrättad för särskilt noggrann tillsyn eller på en avdelning inom en kriminalvårdsanstalt som inrättats särskilt för förvarstagna utlänningar jämförbara. Utredningen bedömer därför att utredningens förslag i denna del inte medför några ökade personalkostnader för samhällets del. Det kan dock bli fråga om en förskjutning av kostnaderna från Kriminalvården till . Mot bakgrund av de uppgifter utredningen fått från Migrations- verket och Kriminalvården gör utredningen bedömningen att vid varje given tidpunkt är 10–25 personer placerade inom kriminal- vården av säkerhetsskäl. Utredningen gör mot denna bakgrund antagandet att om utredningens förslag genomförs i genomsnitt ca 20 personer kan komma att bli placerad på en avdelning inom ett förvar som är inrättad för särskilt noggrann tillsyn. Med hänsyn till de kostnadsuppgifter utredningen har fått från och Kriminalvården bedömer utredningen att de löpande driftskostnaderna för att ha en person frihetsberövad uppgår till ca . Totalt skulle det därför röra sig om en överföring på ca från Kriminalvården till . För del innebär förslaget även att verket kan behöva nyanställa ett antal personer. För del kan det därför tillkomma en engångskostnad på ca för anställningsförfarandet och utbildningen av nyanställda. Utredningens förslag om ändrade placeringsregler kommer dock att kräva engångsinvesteringar för att inrätta avdelningar inom förvaren som är inrättade för särskilt noggrann tillsyn och avdelningar inom några kriminalvårdsanstalter som inrättas särskilt för förvarstagna utlänningar. Hur stora kostnaden för att inrätta dessa avdelningar blir är beroende av så många olika faktorer – t.ex. om det går att utnyttja befintliga lokaler – att utredningen anser att det inte går att göra någon tillförlitlig beräkning av kostnaderna. Utredningen bedömer dock att utredningens förslag kan leda till att behöver inrätta ca 20 platser på avdelningar inom förvaren som är inrättade för särskilt noggrann tillsyn och ca 50 platser på avdelningar inom några kriminalvårds- anstalter som inrättas särskilt för förvarstagna utlänningar. Enligt skulle de initiala kostnaderna för att bygga ut ett befintligt förvar med 20 platser kunna beräknas till ca , dvs. Enligt de kostnadsöverslag Kriminalvården gjort – som synes bygga på att det byggs nytt – skulle investeringarna för att inrätta totalt 100 slutna platser uppgå till , dvs. Utredningen har även föreslagit förändringar när det gäller sjukvården vid förvaren. bedömer att ökad tillgänglighet till sjukvårdspersonalen kommer att uppgå till i ökade kostnader för myndigheten. Utredningen föreslår ingen utvidgning av sjukvården men väl en ökad tillgänglighet för de förvarstagna. Enligt utredningens bedömning medför detta förslag inga påtagliga kostnadsökningar för samhället. Det kan framhållas att det finns goda skäl att tro att samhällets kostnader överhuvudtaget inte kommer att öka eftersom det kan antas att de förvarstagna kan komma att må bättre med en ökad och snabbare tillgänglighet till sjukvård. Kostnaderna för att transportera förvarstagna till den allmänna sjukvården kan också förväntas minska. Utredningen bedömer att övriga förslag inte kommer att medföra några påtagliga kostnadsökningar. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att våra förslag kommer att leda till en sådan effektivisering av verkställighetsförfarandet att några ökade kostnader inte kommer att uppstå för samhället. Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet inte får sådana andra konsekvenser som sägs i 15 § kommittéförordningen. Formuleringen paragrafen motsvarar nuvarande används i betydelsen att någon ändring i sak inte är avsedd. Formuleringen omfattar således dels de fall där förslaget helt stämmer överens med motsvarande nuvarande bestämmelser, dels de fall då redaktionella eller andra jämkningar gjorts. 16.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 8 § Lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Paragrafen reglerar de grundläggande s.k. behovs- och proportiona- litetsprinciperna. Bestämmelsen har tidigare behandlats i fram- förallt avsnitt 5.2.2, men även i avsnitten 7.8, 11.10.4 och 11.15. I andra stycket klargörs att varje kontroll- eller tvångsåtgärd ska prövas mot den s.k. proportionalitetsprincipen. Bestämmelsen kompletterar den allmänna tolkningsregeln i första stycket. Den betonar mer uttryckligt än tolkningsregeln att varje kontroll- eller tvångsåtgärd som vidtas ska föregås av en intresseavvägning i syfte att pröva om olägenheterna med åtgärden står i rimlig proportion till vad som står att vinna med den. En bedömning av åtgärdens art, styrka, räckvidd och varaktighet måste göras i varje enskilt fall. Kravet på proportionalitet omfattar såväl ett beslut om en kontroll- eller tvångsåtgärd som genomförandet av den. När det gäller förvar innebär det att en intresseavvägning ska ske inte bara när en myndighet överväger att ta en utlänning i förvar, utan t.ex. även när överväger att placera en förvarstagen utlänning hos . Intresseavvägningen kan leda till att en åtgärd inte alls ska vidtas om åtgärden bedöms få skade- verkningar som inte är rimliga i förhållande till vad som efter- strävas. Förhållandena kan t.ex. vara sådana att ett placeringsbeslut över huvud taget inte ska fattas. Intresseavvägningen kan även leda till att en mindre ingripande åtgärd ska användas. I de fall det är en tillräcklig åtgärd att hålla en förvarstagen utlänning avskild på en avdelning inom ett förvar som inrättats för särskild noggrann tillsyn, ska den åtgärden användas. När det gäller varaktigheten av en kontroll- eller tvångsåtgärd ersätter bestämmelsen i andra stycket den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 4 § andra stycket i fråga om förvar. Bestämmelsen om att det krävs synnerliga skäl i vissa fall för att en utlänning ska få hållas kvar i förvar tas alltså bort och ersätts av bestämmelsen i andra stycket. kodifieras Regeringsrättens praxis om att en förlängning av den tid en utlänning får hållas kvar i s.k. verkställighetsförvar får ske endast om förlängningen står i rimlig proportion till intresset av att underlätta verkställigheten av en kommande utvisning. Någon större ändring i sak är inte avsedd. Samma omständigheter som enligt förarbeten och praxis ska beaktas vid en bedömning av om det finns synnerliga skäl för en förlängning ska således beaktas även vid den intresseavvägning som ska göras. Oklar identitet, bristande samarbete från en förvarstagen utlännings sida eller att det fortfarande utreds om en verkställighet kan genomföras kan alltså beaktas. När det gäller den sist nämnda omständigheten förtydligas dock genom införandet av andra stycket att en väsentlig del av den prövning en domstol ska göra när en begäran om prövning eller förlängning kommit in är att kontrollera att den myndighet som utreder ett ärende, eller som ska verkställa ett avlägsnandebeslut, arbetar tillräckligt effektivt för att det ska anses rimligt att utlänningen är fortsatt förvarstagen. Ju som går, desto större press ska domstolen sätta på myndigheten att nå resultat eller att presentera godtagbara skäl till varför något resultat inte har kunnat nås. Genom bestämmelsen markeras även att arbetet med att verkställa en utvisning på grund av brott ska inledas i så god tid att verkställigheten som huvudregel ska kunna genomföras i omedelbar anslutning till en villkorlig frigivning av ett längre fängelsestraff. Endast i undantagsfall, t.ex. när verkställigheten inte kan komma till stånd på grund av utlänningens eget agerande, ska det alltså vara möjligt att hålla en utlänning i förvar efter en sådan villkorlig frigivning. Proportionalitetsregeln är tillämplig under hela den tid en utlänning är förvarstagen, oavsett på vilken grund utlänningen har tagits i förvar. Vid bedömningen av om en utlänning ska hållas kvar i förvar ska dock även bestämmelsen i 10 kap. 2 § tillämpas. I den anges både tidsgränser för hur länge en utlänning i vissa fall över huvud taget får hållas i förvar och vissa förutsättningar för att en utlänning, som inte utvisats på grund av brott, ska få hållas kvar i s.k. verkställighetsförvar . Både de tidsgränser och de förutsättningar som anges i 10 kap. 2 § ska ses som precise- ringar av proportionalitetsprincipen i fråga om de situationer som regleras i den paragrafen. 1 § En utlänning som har fyllt får tas i förvar om 1.utlänningen inte kan göra sin identitet sannolik vid ankomsten till eller när han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd, 2.det är absolut nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras, 3.det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt 8 kap. 1, 2 eller 7 §, eller 4.det är nödvändigt för att förbereda eller genomföra verk- ställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Ett beslut om förvar enligt första stycket 1 får meddelas endast om utlänningens rätt att resa in i eller vistas i landet inte kan bedömas ändå, eller om utlänningen ansöker om ett uppehållstillstånd enligt 4 kap. 1, 2 eller 2 a §, tillståndsfrågan inte kan bedömas ändå. Ett beslut om förvar enligt första stycket 3–4 får meddelas endast om det finns en risk för avvikande eller om utlänningen håller sig undan eller på annat sätt förhindrar förberedelserna inför en verkställighet. Paragrafen reglerar förutsättningar för att ta en utlänning som fyllt i förvar. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak nuvarande 10 kap. 1 § första stycket. Vissa ändringar och förtydliganden har dock gjorts. Bestämmelsen har tidigare behandlats i avsnitten 4.1 och 4.2. I första stycket 2 har ordet absolut lagts till framför ordet nödvändigt. Förtydligandet är föranlett av att det i förarbetena till nuvarande 10 kap. 1 § andra stycket 1 anges en rad restriktiva förutsättningar för att en utlänning ska få tas i förvar av utredningsskäl. Det anges bland annat att det krävs mycket starka skäl för ett sådant frihetsberövande och att enbart det förhållandet att det skulle underlätta för en utredande myndighet att ta en utlänning i förvar aldrig ensamt kan anses tillräckligt för ett förvarstagande enligt bestämmelsen (se prop. 1988/89:86 s. 174– 175). Avsikten med tillägget är att dessa restriktiva förutsättningar ska framgå av lagtexten och inte enbart av förarbetena.