sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Med hänsyn till att regler rörande hantering av frihets- berövade personer bör regleras på lagnivå, föreslås att dessa regler flyttas upp i lag. Från polishåll har framhållits att det i samband med transporter vid internationellt straffrättsligt samarbete finns situationer då det kan finnas behov av att ta den som ska verkställas i förvar. Bestäm- melser om förvar finns i flera av de lagar som reglerar internatio- nellt straffrättsligt samarbete. Uttryckliga bestämmelser om förvar bör därutöver införas i lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. och lagen om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. I de fall det administrativa ansvaret inte överensstämmer med ansvaret för att en transport verkställs, bör den administrativt an- svariga myndigheten i förordning eller föreskrift åläggas en infor- mationsplikt i förhållande till den verkställande myndigheten. 16Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Kriminalvården transporterar ett stort antal personer som är föremål för kriminalvård, men utför även transporter på uppdrag av andra myndigheter. Utredningen har gjort bedömningen att Kriminal- vården även bör ha i uppgift att transportera frihetsberö- vade personer åt andra myndigheter. Det ligger i sakens natur att personal som transporterar eller på annat sätt ansvarar för frihets- berövade personer måste ha möjlighet att vid behov använda våld och annat tvång för att bl.a. kunna hindra dessa från att avvika. I utredningens uppdrag ingår att klarlägga Kriminalvårdens per- sonals befogenhet att använda våld och annat tvång under olika typer av transporter och bedöma om det finns behov av, och även lämp- ligheten av, att förändra dessa befogenheter. Det förekommer att Kriminalvården av säkerhetsskäl behöver Polisens hjälp för att kunna genomföra en transport som i och för sig faller inom ansvarsområde. Utredningen har även i uppdrag att överväga ett utökat lagstöd för Kriminalvården att i sådana situationer begära handräckning av Polisen. Nedan följer en beskrivning av bakgrunden till dessa frågeställ- ningar (avsnitt 16.2), en genomgång av gällande rätt och tillämpningen därav vid inrikes- respektive utrikestransporter (avsnitt 16.3) samt utredningens överväganden och förslag i denna del (avsnitt 16.4). Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Befogenheter att använda våld och annat tvång vid transporter av frihetsberövade personer ska syfta till att förhindra rymning och fritagning. Med hänsyn till att ansvaret för en frihetsberövad per- son även innefattar ett ansvar för att personen inte skadar sig själv eller någon annan och för att personen inte sätter sig till motvärn eller på annat sätt stör ordningen, bör befogenheterna också inne- fatta sådana möjligheter. Risken för rymning och fritagning under transport och annan vistelse utanför skalskyddet ökar i takt med att säkerheten inom an- stalter och häkten höjs. Transporterna blir då i allmänhet kedjans svagaste länk. Antalet rymningar från sluten anstalt och direktavvikelser från öppen anstalt har minskat . rymde två personer från slutna anstalter och 40 från öppna anstalter. 306 av- vikelser skedde från permission eller annan utevistelse, vilket också var en minskning jämfört . Ingen direktrymning skedde från häkte. Däremot skedde fyra rymningar från tingsrättsförhand- lingar. Det innebar en viss ökning jämfört med . Rymnings- frekvensen inom häktesverksamheten anses trots det ligga på en låg nivå. Inom transporttjänstens verksamhet genomfördes en rymning . Denna inträffade i utrikesverksamheten i sam- band med en utvisning. Under skedde sex rymningsförsök. Av dessa inträffade ett i utrikesverksamheten. Av övriga rymnings- försök inträffade tre i samband med förhandling, ett vid inpassering till häkte och ett vid avfärd från rättspsykiatrisk avdelning. Nämnda siffror ligger i nivå med de närmast föregående åren. rapporterade tranporttjänsten nio allvarligare inci- denter, flertalet från utrikesverksamheten i samband med avvisningar och utvisningar. Incidenterna innebar att klienter använde hot, våld eller självskadande handlingar som ett sista försök att avbryta verk- ställigheten.1 Enligt har av kriminal- vårdarna i anstalt, häkte och transporttjänst drabbats av våld, hot eller trakasserier.2 1Kriminalvårdens årsredovisning 2009, s. 9, 14, 17, 27 och 39. 2Brottsförebyggande rådet, Rapport 2006:5, s. 33 f. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter 16.3Gällande rätt och tillämpningen därav Allmänt om möjlighet att använda våld och annat tvång mot frihetsberövade personer Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp. I 2 kap. 12 § regeringsformen stadgas att begränsning av detta skydd som regel endast får ske genom lag och under vissa närmare angivna förutsätt- ningar. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle och inte heller sträcka sig längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett be- gränsningen. Det finns inte några generella bestämmelser i kriminalvårdslag- stiftningen som behandlar kriminalvårdspersonalens rätt att använda våld. Däremot omfattar bestämmelsen om laga befogenhet i 24 kap. 2 § bl.a. Enligt den bestäm- melsen får våld, under vissa förutsättningar, brukas mot den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten. Bestämmelsen omfattar inte bara personer som är intagna i kriminalvårdsanstalt, häktade och anhållna utan också andra frihetsberövade, t.ex. personer som är föremål för olika typer av tvångsvård. Som regel torde även transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete omfattas. Våldet får brukas om personen rymmer eller sätter sig till motvärn med våld eller hot om våld eller på något annat sätt gör motstånd mot någon under vars uppsikt personen står. Tillämpningsområdet för 24 kap. 2 § brotts- balken utvidgas genom bestämmelsen i 24 kap. 5 § . Enligt denna bestämmelse har var och en som hjälper någon som, enligt bl.a. bestämmelsen om laga befogenhet, har rätt att bruka våld samma rätt. Stöd för att använda tvång finns även i särskilda lagar om tvångs- vård. Exempelvis anges i 34 § lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM) att en person som enligt lagen vistas i ett LVM-hem för särskilt noggrann tillsyn får hindras att lämna hem- met och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras. Vidare får rörel- sefriheten inskränkas när det behövs med hänsyn till andra intagnas eller personalens säkerhet. Motsvarande gäller för en person som vårdas enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter av unga (LVU) och enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU). En person som vårdas enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) får enligt denna lag hindras att lämna vårdinrättningen och om andra åtgärder är otillräckliga får det tvång användas som är nödvändigt. Vidare får patienten kortvarigt hållas fastspänd om det finns en omedelbar fara för att han eller hon allvarligt skadar sig själv eller någon annan. Dessa bestämmelser gäller också en person som genomgår rättspsykiatrisk vård enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV). En utlänning som är tagen i förvar får enligt 11 kap. 6 § utlän- ningslagen (2005:716) hindras från att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Särskilt om Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter De transporter som Kriminalvården utför inom den egna verksam- heten omfattas av de författningar som reglerar kriminalvården i stort, dvs. lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL), förordning- en (1974:248) om kriminalvård i anstalt (KvaF), lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häkteslagen) och förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häktesförordningen). Även bestämmelsen om laga befogenhet i 24 kap. 2 § är tillämplig under och i samband med transport. Bortsett från de bestämmelser som finns i fråga om använd- ning av fängsel saknas däremot särskilda regler för Kriminalvårdens möjligheter att använda våld och annat tvång vid transporter. Som framgått saknas direkt lagstöd för de transporter som Kri- minalvården utför åt andra myndigheter. I konsekvens härmed finns det inte heller någon reglering i lag av kriminalvårdspersonalens möjligheter att använda tvång vid sådana transporter. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Kroppsvisitation i samband med transport Med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Med kroppsbesiktning avses däremot undersökning av människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från män- niskokroppen och undersökning av sådana prov, se 28 kap. 11 § tredje stycket och 12 § andra stycket . Allmänna regler om kroppsvisitation finns i 52 a § och 52 c §§ KvaL och i 2 och 2 b §§ häkteslagen. I den nya kriminalvårdslag- stiftningen finns de i 8 kap. 3–5 och 7 §§ fängelselagen (2010:610) och 4 kap. 2–4 och 7 §§ häkteslagen (2010:611). Regler om kroppsvisitation inför transport finns i 15 § Kriminal- vårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11) samt i de allmänna råden till denna bestämmelse. Transporttjänstens personal bör regelmässigt underkasta en person som avhämtas hos verksamhetsställe ytlig kroppsvisitation oberoende av att sådan visitation normalt ska ske av verksamhetsstället som för- beredelse inför transporten. Vid avhämtning hos annan huvudman än ett verksamhetsställe ska transportledaren söka underrätta sig om huruvida kroppsvisita- tion eller kroppsbesiktning företagits inför transporten. I dessa fall ankommer det på denna institution och/eller på den polismyn- dighet som beslutat om handräckning att ta ställning till eventuell kroppsvisitation eller kroppsbesiktning inför transporten. Transport- tjänsten bör därför samråda med institutionen och/eller polismyn- digheten i frågan. Med fängsel menas ett tekniskt hjälpmedel som binder samman hän- der och fötter. Begreppet har emellertid inte definierats i lag, efter- som det har ansetts att utvecklingen på det tekniska området sannolikt skulle medföra att en sådan definition snabbt blev föråldrad.3 Fängsel kan ibland användas för att genomföra en tjänsteåtgärd med våld. Beläggande med fängsel är således inte ett självständigt tvångsmedel utan en särskild form av våldsanvändning mot en person. Fängsel används främst för att förhindra att en person avviker. 1996/97:175 s. 79. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter kan också användas för att förhindra personskador i samband med ett frihetsberövande. Användandet av fängsel är, liksom våldsanvändningen i sig, en sådan begränsning i medborgarnas skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp som förutsätter stöd i lag. Får våld inte användas, får inte heller fängsel tillgripas. Vidare gäller att våld får användas endast i de fall mindre stränga åtgärder inte bedöms kunna leda till avsett resultat. Användande av handfängsel är i regel förbehållet Polisen. Det förekommer emellertid också inom vissa andra delar av den offentliga verksamheten. Föreskrifter om beläggande med fängsel finns i olika författning- ar. Enligt 23 § andra stycket KvaL får en intagen, om andra medel visar sig otillräckliga för att betvinga våldsamt uppträdande, hållas belagd med fängsel, om det är oundgängligen nödvändigt med hän- syn till hans egen eller annans säkerhet till liv eller hälsa. I 42 § andra stycket KvaL anges att den intagne, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, får beläggas med fängsel vid förflyttning inom an- stalten samt vid transport eller annan vistelse utanför anstalten. På motsvarande sätt gäller enligt 15 § häkteslagen att den häktade får beläggas med fängsel under transport och annars under vistelse utanför förvaringslokalen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl (punkten 1), och i övrigt för att betvinga våldsamt uppträdande av den häktade, om andra medel visar sig otillräckliga och det är ound- gängligen nödvändigt med hänsyn till den häktades egen eller annans säkerhet till liv eller hälsa (punkten 2). En läkare ska så snart det är möjligt undersöka den som är föremål för åtgärd enligt första stycket punkten 2. Även den nya fängelselagen och den nya häkteslagen innehåller bestämmelser om fängselanvändning (8 kap. 10 § respektive 4 kap. 10 §). Dessa är i allt väsentligt utformade i enlighet med 15 § i den nuvarande häkteslagen. Bestämmelserna tar sin utgångspunkt i att fängsel är en så ingripande åtgärd att det endast bör användas när starka skäl talar för det. Såväl den nya fängelselagen som den nya häkteslagen innehåller därutöver en kodifiering av den grundläg- gande principen om proportionalitet. I 1 kap. 6 § respektive lag slås således fast att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av lagen i fråga eller som är nöd- vändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Vidare anges att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.4 När det gäller de transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter saknas direkt stöd i lag för fängselanvändning. Enligt 17 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transport- verksamhet m.m. – som är tillämplig vid såväl transporter inom eget verksamhetsområde som vid transporter som utförs åt andra myndigheter – får emellertid transportledaren be- sluta att använda fängsel endast i de fall anledning uppkommer under pågående transport. Åtgärden får inte bestå längre än som bedöms erforderligt i varje enskilt fall. Av de personer som Kriminalvårdens transporttjänst transporte- rade inom belades strax under hälften, 46 pro- cent, med fängsel. Andelen var betydligt högre inom eget verksamhetsområde än vid de transporter som myndigheten utförde åt andra myndigheter. I fråga om fängelsedömda samt häktade personer användes fängsel vid av trans- porterna. Motsvarande andel var i fråga om transporter enligt LPT och LRV , enligt LVM och enligt LVU . Vid inrikestransporter enligt utlänningslagen upp- gick motsvarande siffra till ca två procent.5 Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång i vissa särskilda situationer I några fall begränsas kriminalvårdspersonalens möjligheter att använ- da våld och annat tvång under och i samband med transport av andra befattningshavares yrkesutövning. Så är fallet under flygtransport samt vid domstolsförhandling. Kriminalvårdens transporter sker i många fall med flyg. När det gäller utrikestransporter är flyg det vanligaste transportsättet. Om- bord på planet är enligt luftfartslagen (1957:297) flygkaptenen an- svarig för alla beslut som fattas ombord på planet. Den eskorterande transportpersonalens kan därför normalt endast utöva våld och annat tvång efter delegation. Ansvarsfördelningen under flygtransport be- skrivs närmare i avsnitt 16.3.2. En stor del av de transporter som Kriminalvården utför avser trans- porter till domstolsförhandlingar. 2009/10:135 s. 16, 29 f. och 155. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter normalt för bevakning av den transporterade under förhandlingen. Enligt 5 kap. 9 § första stycket ankommer det däremot på rättens ordförande att upprätthålla ordningen vid rät- tens sammanträden och att meddela de ordningsregler som behövs. Ordföranden får utvisa den som stör förhandlingen eller på annat sätt uppträder otillbörligt. Motsvarande gäller enligt 16 § förvaltnings- processlagen (1971:291) även i förvaltningsdomstol. Vid vissa förhandlingar uppkommer frågor av betydelse såväl för bevakningen av den enskilde som för ordningen under förhandling- en i stort. Exempel på sådana frågor är användning av fängsel samt placering i förhandlingssalen. I enlighet med ovan nämnda princip beslutar rättens ordförande i sådana frågor. I fråga om fängsel har () i flera ärenden framhållit att det är högst otillfredsställande om en part, som i processuellt hänseende är jäm- ställd andra parter, hålls fängslad under en rättegång. Ett sådant för- hållande bör, enligt JO, därför förekomma endast undantagsvis när säkerhetsfrågan inte kan lösas på annat sätt och fängsel bedöms ound- gängligen nödvändigt.6 Skälet mot användande av fängsel i förhand- lingssalen ligger i den s.k. oskuldspresumtionen och att en tilltalad inte i domstolen på grund av fängsel ska känna sig dömd på förhand.7 Ordföranden ska avgöra frågan om fängsel ex officio, dvs. självmant, men med stort beaktande av bevakningspersonalens säkerhetsbedömning.8 Denna prövning ska, om rätten då är närvarande, göras redan då den tilltalade kommer in i förhandlingssalen. Ur den tilltalades synvinkel anses det särskilt viktigt att det är just rättens ordförande som fattar beslut om att fängslet ska tas av.9 Beträffande samverkan mellan domstols- och kriminalvårdsper- sonal i dessa frågor, se avsnitt 12.4.1. Kriminalvårdens möjlighet att begära handräckning av Polisen Det saknas en reglering i lag som gör det möjligt för Kriminalvården att begära polishandräckning för transporter från och mellan lokaler som Kriminalvården svarar för. finns så- dana bestämmelser däremot i förordning. Enligt 33 § KvaF och 10 § 6JO 1958 s. 54, JO 1973 s. 200 och JO dnr 2244-1993. 7Gullnäs m.fl., I, s. 5:16 b f. 8Justitiekanslern () dnr . 9Gullnäs m.fl. a.a., s. 5:17. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter tredje stycket häktesförordningen får Kriminalvården begära hjälp av polismyndigheten, om det på grund av risk för fritagning eller av någon annan särskild anledning behövs för att en transport ska kunna genomföras på ett betryggande sätt. Transporten ska planeras i samråd med polismyndigheten. Enligt 2 § första stycket punkten a Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. ska transporttjänsten på uppdrag planera och utföra transporter mellan verksamhetsstäl- lena. I 6 § anges att transportledaren är arbetsledare under transporten och därmed ansvarig för genomförandet av uppdraget. Enligt 9 § andra stycket samma föreskrifter ska verksamhetsstället samråda med transporttjänsten och vid behov med polismyndigheten om genom- förandet, om transporten kräver särskilt hög säkerhet. () har i ett par beslut behandlat den situationen att Kriminalvården helt har överlämnat uppdrag att transportera personer som Kriminalvården ansvarar för till Polisen. I ett beslut hade Kriminalvårdsmyndigheterna och överlåtit ansvaret för att transportera en intagen mellan anstalter till Polisen utan att personal från kriminalvården medföljde.10 För att Kriminalvårdens Transporttjänst skulle ha haft möjlighet att helt överlämna uppdrag avseende transport av nu aktuellt slag till Polisen torde det, enligt JO, ha krävts en särskild reglering i lag som möjlig- gjorde polishandräckning i dessa situationer. Vidare skulle det, vilket framgick av Kriminalvårdens föreskrifter, vid varje transport ha med- följt en ansvarig transportledare från Kriminalvårdens Transporttjänst. JO uttryckte dock förståelse för Kriminalvårdens uppfattning att vissa transporter, på grund av de säkerhetsarrangemang som krävs, lämpligen bör ombesörjas av Polisen och inte av Kriminalvården. I ett annat beslut transporterades en intagen från häktet till anstalten av polis, utan att kriminalvårdspersonal var närva- rande. JO fann inte skäl att göra någon annan bedömning än i ovan nämnda ärende.11 Nämnas kan att Kriminalvårdens rätt till polishandräckning är reglerad i vissa speciella situationer. Enligt 38 kap. 12 § ska polismyndigheten lämna bl.a. Kriminalvården handräckning för den dömdes inställelse i mål eller ärende enligt nämnda balk eller för hans omhändertagande enligt 26 kap. 22 § eller 28 kap. 6 b § eller 11 §. Bestämmelser som ger Kriminalvården rätt att begära polis- handräckning finns även i 8 § andra stycket lagen (1963:193) om 10JO dnr 2345-2005. 11JO dnr 5377-2005. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter samarbete med , , och angående verk- ställighet av straff m.m. En liknande handräckningsbestämmelse finns i 22 § första stycket förordningen (1977:178) med vissa bestämmel- ser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brott- målsdom. Transporter av frihetsberövade personer förutsätter att det finns en fungerande ordning som ger polismyndigheterna och Kriminalvården möjlighet att vid behov använda våld och annat tvång vid utrikes- transporter. föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (RPSFS 2005:3, FAP 638-1) reglerar verkställighetsförfarandet före och under transport. Enligt 19 § nämnda föreskrifter gäller dessa i tillämpliga delar även i de fall verkställighet sker med annat kommunikations- medel än flyg. I 1 § stadgas att en utlänning som ska avvisas eller utvisas ska behandlas med humanitet och värdighet. Verkställighets- förfarandet ska präglas av hänsyn till utlänningens rättssäkerhet och grundläggande rättigheter. Vidare anges i 2 § att utlänningens frihet inte får begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Om en utlänning av utländska myndigheter under ett verkställighets- förfarande behandlas på ett sätt som uppenbarligen strider mot vad som enligt svensk rättsuppfattning uppfattas som acceptabelt, ska den befattningshavare vid polismyndigheten som ansvarar för verk- ställigheten ingripa. Enligt 3 § ska polismyndigheten i sådant fall överväga om verkställigheten ska avbrytas. Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverk- samhet m.m. innehåller flera bestämmelser som reglerar utrikes- transporter (23–38 §§). Dessa är av praktisk natur men tar inte huvudsakligen sikte på tvångsåtgärder. Ansvarsfördelning och befogenheter är relativt väl reglerade när det gäller transporter som sker med flyg. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Ombord på flygplan är flygkaptenen ansvarig för alla beslut som fattas. Enligt 5 kap. 4 § luftfartslagen får kaptenen vidta de åtgärder som behövs mot en person som utgör en omedelbar fara för flyg- planets säkerhet eller för säkerheten ombord. Strängare medel än förhållandena kräver får inte användas och våld får endast tillgripas när andra medel inte hjälper. Våld får inte brukas längre än vad som är absolut nödvändigt. Passagerare får efter anmaning av flygkap- tenen lämna denne hjälp och har då rätt att bruka våld. Om en åtgärd med hänsyn till den föreliggande faran måste vidtas får passagerare utföra denna även utan anmaning. föreskrifter och allmänna råd om verkställig- het av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan an- knyter i 2 § till nämnda bestämmelse i luftfartslagen. Vidare förtyd- ligas att en befattningshavare vid polismyndigheten i egenskap av passagerare under verkställighetsresan och under de omständigheter som anges i luftfartslagen har möjlighet att betvinga den utlänning som verkställigheten avser, t.ex. genom fängselbeläggning. Detta kan, beroende på hur situationen ter sig, ske antingen på direkt uppmaning av befälhavaren eller vid omedelbar fara, på eget initiativ (allmänna råd till 9 §).