sou · GZB358 · 2011-09-27 00:00:00 — Ett genomförande av förslag bör inte föranleda någon ändrad reglering beträffande sekretessen för de dokument som grundar betygssättningen. Tvärtom torde öppenhet och insyn i dessa dokument bidra till en ökad rättssäkerhet för eleverna vid betygssättningen. Utredningen har i anledning av vad som kommit fram i andra utredningar särskilt övervägt behovet av en möjlighet till sekretess för uppsatser och andra elevarbeten. När det gäller behovet av skydd för uppgifter i elevarbeten kan följande konstateras. Elevarbeten ingår i underlaget för betygssättningen. I de samrådskontakter som utredningen haft har det inte framkommit att avsaknaden av ett sekretesskydd för elevarbeten är ett praktiskt problem. lämnas elevarbeten ofta tillbaka till eleverna efter en bedömning (SOU 2010:96 s. 173). Kvar står dock att elevarbeten bör hanteras i enlighet med de krav som ställs för hantering av allmänna handlingar. har föreslagit att handlingar som ingår i lärarens betygsunderlag ska sparas från den dag då betyget sattes. I den mån portfoliometodiken används för att visa och kommunicera elevens lärande och utveckling samlas också dokumentation om elever i större omfattning. I skollagen slås fast att utbildningen inom skolväsendet syftar till att elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Med värden avses förskolans och skolans värdegrund som ska utgå från Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. Enligt läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr 11, ska skolan vara öppen för skilda uppfattningar och uppmuntra att de förs fram. Skolan ska vidare framhålla betydelsen av personliga ställningstaganden och ge möjlighet till sådana. I beskrivningen av skolans uppdrag framhålls också det etiska perspektivets betydelse för många av de frågor som tas upp i skolan. Under övergripande mål och riktlinjer återfinns inte endast kunskaper utan också normer och värden samt elevernas ansvar och inflytande. Från de senare hämtas vägledning när det gäller skriftliga omdömen om elevers utveckling i övrigt till de individuella utvecklingsplanerna. I individuella utvecklingsplaner har dessa uppgifter ansetts omfattas av sekretessen i den särskilda elevstödjande verksamheten. Utredningen konstaterar att det kan vara svårt att skilja på vad som är kunskapsbedömning och vad som hör till värdegrundsarbetet. I de naturorienterade ämnena ingår t.ex. frågor om människans sexualitet och reproduktion samt identitet, jämställdhet, relationer, kärlek och ansvar. I religionskunskap återfinns under centralt innehåll i undervisningen identitet, livsfrågor och etik. I samhällskunskap återfinns frågor om beslutsfattande och politiska idéer. I de samhällsorienterade ämnena återfinns i undervisningen i årskurs 1– 3 bl.a. under centralt innehåll Att leva tillsammans, i vilket ingår livsfrågor med betydelse för eleven, t.ex. gott och ont, rätt och orätt, kamratskap, könsroller, jämställdhet och relationer. Som ett syfte för svenska som ämne anges att eleverna genom undervisningen ska ges möjlighet att utveckla kunskaper om hur man formulera egna åsikter och tankar i olika slags texter och genom skilda medier. Med gällande reglering är uppgifter i en uppsats eller ett elevarbete av annat slag normalt sett offentliga. Undantagsvis kan de omfattas av sekretessen i den särskilda elevstödjande verksamheten. Så kan vara fallet om uppgifterna föranleder åtgärder som faller inom den särskilda elevstödjande verksamheten. Uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv som finns i elevarbeten kan omfattas av sekretess enligt 21 kap. 1 § OSL. Enligt utredningens mening är insynsintresset beträffande utbildningsväsendets sätt att fungera betydande. Ett minimikrav som ställts har varit att uppgifter som uteslutande rör elevernas studieresultat alltid ska vara offentliga. De frågor som ingår i skolans värdegrundsuppdrag kan i andra sammanhang anses falla inom den privata sfären. Att de finns i ett utbildningssammanhang skiljer det dock från dessa andra situationer. Intresset av insyn får anses stort också i den del Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL av skolans uppdrag som avser värdegrundsarbetet. Elevarbeten ingår i det underlag på vilket betygs ska sättas och rättssäkerhetsskäl talar därför också för en öppenhet. Bedrivandet av värdegrundsarbete får anses ställa särskilda krav. Lärares ansvar för val av uppsatsämnen när frågor av det här slaget berörs bör framhållas. Det kan i undervisningen finnas anledning att ta upp frågor om just personlig integritet. Uppfattningen om vad som hör eller bör höra till den privata sfären förändras med tiden och den allmänna samhällsutvecklingen. I undervisningen i samhällskunskap anges som centralt innehåll i årskurs 7–9 ingå möjligheter och risker förknippade med Internet och kommunikation via elektroniska medier, där frågor av detta slag skulle kunna tas upp. Sammanfattningsvis finns det enligt utredningens mening inte tillräckliga skäl att genom ny eller ändrad lagstiftning utöka sekretessen beträffande uppgifter i elevarbeten. 10.9Antagning till gymnasieskolan, mottagande i annan kommun, skolskjuts m.m. Uppgifter i ärenden om antagning till gymnasieskolan, mottagande av elev från annan kommun, skolskjuts och undantag från obligatoriska inslag i undervisningen faller utanför sekretesskyddet i den särskilda elevstödjande verksamheten. Något skydd finns inte heller för uppgifter i ärenden rörande kommunens prövning av s.k. tilläggsbelopp för elever vid en fristående skola som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Även om det i dessa sammanhang förekommer uppgifter om personliga förhållanden av känsligare slag är enligt utredningens mening omfattningen inte så stor att det motiverar en utökad sekretess. 10.10Klagomålshantering och utökade överklagandemöjligheter Enligt utredningens mening kan en mer utvecklad och formaliserad klagomålshantering (4 kap. 8 § SkolL) medföra en ökad dokumentation som inte omfattas av sekretess enligt den reglering som finns. Detsamma kan sägas generellt beträffande de utökade överklagandemöjligheterna. När det gäller det senare har det särskild betydelse att det i skollagen införts bestämmelser enligt vilka åldern för tale- Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL En elev har en självständig rätt att överklaga domar och beslut. I några fall har åldern för när talerätt föreligger sänkts ytterligare enligt bestämmelserna, så är fallet t.ex. för ansökan till gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och överklagande av beslut i fråga om sådan utbildning. Ett behov av sekretess till följd av de nämnda förhållandena skulle kunna tillgodoses med en regel om generell sekretess enligt vad utredningen redogjort för i avsnitt 10.5. Av där anförda skäl avstår utredningen från att lämna förslag på nya sekretessbestämmelser på området. 10.11Ärenden om disciplinära och andra särskilda åtgärder Förslag: Utredningen föreslår att en ändring görs av bestämmelserna om sekretess i 23 kap. 2 § andra stycket OSL på så sätt att sekretess ska gälla för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om disciplinära och andra särskilda åtgärder enligt 5 kap. SkolL i stället för till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Regleringen av disciplinära åtgärder före skiljer sig åt mellan de obligatoriska och de frivilliga skolformerna. För de obligatoriska skolformerna finns regler om tillsägelse, kontakt med vårdnadshavare, utvisning från klassrummet och kvarsittning. För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns bestämmelser om tillsägelse, utvisning från undervisningspass och skriftlig varning. För ungdomsskolans frivilliga skolformer och vuxenutbildning finns dessutom avstängning och förvisning. Regleringen i skollagen innebär en mer enhetlig reglering av disciplinära åtgärder och utökade befogenheter för huvudmän, rektorer och lärare att vidta sådana åtgärder för att säkerställa en god studiemiljö. Bestämmelserna om disciplinära åtgärder är gemensamma för skolformerna. Med hänsyn till barnens låga ålder gäller bestämmelserna dock inte förskolan. För eleverna i förskoleklassen har på grund av elevernas låga ålder inte heller samtliga bestämmelser gjorts tillämpliga. I skollagen används terminologin disciplinära åtgärder och andra särskilda åtgärder och inte tillrättaförande åtgärder och skiljande från vidare studier. Utredningen föreslår därför att en ändring görs av bestämmelserna om sekretess i 23 kap. 2 § andra stycket OSL på Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL så sätt att sekretess ska gälla för uppgift som hänför sig till ärende om disciplinära och andra särskilda åtgärder enligt 5 kap. SkolL i stället för till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av elev från vidare studier. 11Regleringen av sekretess för psykologer i skolan Den sekretessreglering som trätt i kraft för sådan elevhälsa som avser psykologisk insats, psykosocial insats och specialpedagogisk insats aktualiserar frågor om det uppgiftsutbyte som förutsätts ske inom elevhälsan mellan psykolog, kurator och personal med specialpedagogisk kompetens samt mellan sådan elevhälsa och rektor eller annan skolpersonal. Att den hälso- och sjukvårdsverksamhet som bedrivs av psykologer omfattas av skolsekretess och inte av hälso- och sjukvårdssekretess föranleder också vissa överväganden beträffande hur integritetsskyddet för eleverna ska tillgodoses. 11.2Sekretessregleringen av den hälso- och sjukvård som bedrivs av psykologer i skolan Vid utredningens samrådskontakter med har förbundet framhållit att regleringen av sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos psykolog inom skolan är otydlig och svår att tolka. Sekretesskyddet behöver också stärkas för sådana uppgifter. Av patientsäkerhets- och integritetsskäl bör uppgifterna skyddas av en stark sekretess. De bör inte utan samtycke kunna lämnas vidare till övrig personal inom skolan. Psykologer inom skolan tillhör, liksom skolläkare och skolsköterskor, hälso- och sjukvårdspersonalen. De ska i hälso- och sjukvårdsverksamheten följa hälso- och sjukvårdslagstiftningen och föra patientjournal. Uppgifter som lämnas till psykologer inom skolan om enskildas personliga förhållanden skyddas dock inte av hälso- och sjukvårdssekretessen. Inte heller anses psykologernas hälso- och sjukvårdsverksamhet ut- Regleringen av sekretess för psykologer i skolan göra en självständig verksamhetsgren i förhållande till skolan i övrigt. Psykologerna arbetar framför allt med utredningar av enskilda elever. Utredningarna genomförs innan behandlingsinsatser sätts in, före remittering till barn- och ungdomsmottagningar eller barn- och ungdomspsykiatrisk klinik och när en särskoleplacering är aktuell. Psykologerna arbetar också förebyggande mot eleverna och handleder annan skolpersonal. I psykologutredningar och i patientjournaler finns anamnes, uppgifter om ärftlighet, graviditeter, förlossningar, förhållanden vid uppväxt och sociala förhållanden. Patientjournalerna är mer omfattande än patientjournaler som förs av skolläkare och skolsköterskor. Sakkunniguppdrag bör enligt kunna lämnas till psykologer inom skolan under samma förutsättningar som när de lämnas till skolläkare och skolsjuksköterskor. Förbundet hänvisar i denna del till följande uttalande i prop. 1979/80:2 Del A s. 169. En särskild fråga är vad som bör gälla i fråga om sådana uppgifter som läkare begär för att fullgöra uppdrag som han har erhållit från annan än patienten, t.ex. att gå myndighet till handa med utlåtande. Enligt min mening måste en läkare som har åtagit sig att som sakkunnig yttra sig i fråga om viss person i princip vara berättigad att redovisa sina rön till uppdragsgivaren; han röjer då inte några uppgifter utanför denna sin särskilda verksamhet för det allmänna. Undersöker han den enskilde, måste han klargöra situationen för denne. Det kan emellertid tänkas att vederbörande har vänt sig till samme läkare och anförtrott honom vissa uppgifter. Den verksamhet i vilken dessa uppgifter har inhämtats får anses skild från verksamheten som sakkunnig. Läkaren får därför i princip inte utan den undersöktes samtycke utnyttja eller yppa uppgifterna när han fullgör sakkunniguppdraget. På liknande sätt får bedömas t.ex. skolläkares eller skolsköterskas möjlighet att lämna uppgifter till skolledningen om en elev. Uppgift som eleven har anförtrott läkaren eller sköterskan får i princip inte utan elevens samtycke ens yppas inom ramen för elevvården. Detta torde inte hindra läkaren eller sköterskan att ge råd om lämplig elevvårdande åtgärd. I samrådskontakter med har framförts att även om all verksamhet inom elevhälsan omfattas av ett omvänt skaderekvisit, bör inte alla yrkeskategorier inom elevhälsan och rektor få tillgång till all dokumentation som finns i verksamheten. Ett närliggande problem är hur skolor hanterar och förvarar patientjournaler som förs av psykologer. Enligt 1 kap. 2 § patientdatalagen (2008:355), PDL, ska dokumenterade personuppgifter hanteras och förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem. Kravet gäller också obehörig personal inom verksamheten. Det råder stor oklarhet kring vem eller vilka Regleringen av sekretess för psykologer i skolan som är behöriga att ta del av patientjournaler som förs av psykologer i skolan. I takt med att datoriserade journaler införs blir frågan allt mer aktuell. Samma farhågor har framförts beträffande patientjournalerna i skolhälsovården. Det behöver klarläggas vad som gäller beträffande den s.k. inre sekretessen. Den gällande regleringen utgår från att psykologverksamheten i skolan ingår i skolans elevvårdande verksamhet och således inte utgör en självständig verksamhetsgren utanför skolhälsovården. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos en psykolog kan därför lämnas till annan personal inom skolan. De nämnda förhållandena har övervägts tidigare. Propositionen om sekretessfrågor inom undervisningsväsendet m.m. 1988/89:67 I propositionen (s. 8 ff.) gjorde regeringen bedömningen att det inte fanns anledning att ändra sekretessregleringen i fråga om uppgifter inom den särskilda elevvård som bedrivs av skolpsykologer och skolkuratorer. I propositionen togs bl.a. upp skillnaden mellan sekretessen i den särskilda elevvården och skolhälsovården, exempelvis att generalklausulen inte är tillämplig i fråga om skolhälsovården. Denna skillnad ansågs dock med hänsyn till de sekretessbrytande bestämmelserna inte vara av avgörande betydelse. Det ansågs också inte sällan vara klart att det inte är till men för den enskilde om uppgifter lämnas ut i syfte att hjälpa den unge. Den mest påtagliga skillnaden gällde i stället möjligheten att inom skolväsendet lämna uppgifter från en personalkategori till en annan. Det hänvisades till vad som tidigare uttalats om sekretess inom myndigheterna på skolans område (prop. 1981/82:186 s. 38). Den naturliga utgångspunkten var att se den elevvårdande verksamheten och undervisningssidan som en integrerad del av skolverksamheten. hade anfört att psykologer inom skolan för att kunna upprätthålla en förtroendefull relation till den enskilde måste kunna garantera samma sekretesskydd som i hälso- och sjukvården. Ett starkt sekretesskydd var viktigt för att psykologer inom skolan skulle kunna skapa en för- Regleringen av sekretess för psykologer i skolan troendefull relation till eleven, men fick inte skolans elevvårdsarbete försvåras. Eftersom kuratorers verksamhet hade stora likheter med psykologernas när det gällde förtrolighet och känslighet hos uppgifter om enskilda, borde också den verksamheten ingå när behovet av ett förstärkt sekretesskydd diskuterades. Det konstaterades att några sådana organisatoriska förändringar inte torde ha gjorts inom skolan efter uttalandena i tidigare lagstiftningsärende så att det av den anledningen fanns skäl att betrakta den särskilda elevvården som en självständig verksamhetsgren. Sekretessbestämmelserna utgjorde inte något hinder mot att uppgifter lämnades mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som var normalt och behövligt för ett ärendes handläggning eller verksamhetens bedrivande i övrigt. Uppgifter kunde visserligen föras vidare till personal utanför den särskilda elevvården, men det kunde inte hävdas att skyddet för känsliga uppgifter egentligen försämrats. Att uppgifterna som lämnades ut typiskt sett var av mycket känsliga och ömtålig natur gjorde att en skadeprövning med det raka skaderekvisitet normalt skulle leda till samma resultat som enligt det omvända skaderekvisitet. Att ändra reglerna så att ett omvänt skaderekvisit skulle gälla för alla uppgifter inom elevvården ansågs alltför långtgående. Det skulle inte heller gagna elevvården om sekretesskyddet i högre grad skulle gälla gentemot den övriga personalen. För att ordna på bästa sätt för en elev som behövde hjälp behövdes en så fullständig bild som möjligt. Från elevvårdssynpunkt var det av stor betydelse att skolpsykologen samarbetade nära med alla som hade ett ansvar för elevvården. Det diskuterades om generalklausulen inte skulle gälla i fråga om den särskilda elevvården. Med hänvisning till att några olägenheter av den gällande regleringen inte kommit fram i det tidigare lagstiftningsärendet fanns det dock inte anledning att göra en annan bedömning. Tillräckliga skäl fanns inte för att stärka sekretesskyddet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom den särskilda elevvården. Underlag ansågs saknas för att ta ställning till den bredare frågan om behovet av sekretess inom en myndighet. Utredningen om sekretess i skolan, SOU 2003:103 Utredningen ansåg (s. 150 ff.) att sekretess inom den del av elevhälsan som motsvarade skolhälsovården borde regleras gemensamt med annan hälso- och sjukvård, medan skolverksamheten i övrigt borde regleras särskilt. Regleringen av sekretess för psykologer i skolan Utredningen konstaterade att regeringen tidigare tagit ställning i frågan, men att den fått ny aktualitet med anledning av att det klargjorts att psykologer omfattas av hälso- och sjukvårdslagstiftningen i den mån de vårdar, behandlar eller undersöker elever. Hälso- och sjukvårdspersonal hade visserligen i vissa avseenden en mer självständig ställning i förhållande till skolan än andra personalkategorier, men flera andra faktorer ansågs vara av stor betydelse för bedömningen. Lagstiftaren hade haft en klart uttalad inställning i frågan. Den verksamhet som psykologer och kuratorer bedrev var inte reglerad i skollagstiftningen på det sätt som gällde för skolhälsovården. Verksamheten var till skillnad från skolhälsovården inte heller organiserad på ett självständigt sätt. Enligt utredningens bedömning måste därför all elevvårdande verksamhet vid sidan av den särskilt organiserade skolhälsovården anses utgöra en och samma verksamhetsgren i sekretesshänseende. Från integritetssynpunkt och ur patientsäkerhetsperspektiv skulle det finnas fördelar med en psykologverksamhet som var en självständig verksamhetsgren. Det skulle också kunna leda till ett utökat och förbättrat samarbete mellan psykolog och skolhälsovården. Regeringens tidigare ställningstagande ansågs dock ha giltighet även efter införandet av den nya elevhälsan. Nya samverkansproblem skulle uppstå inom ramen för elevhälsan om psykologer inte hade de möjligheter som finns att diskutera frågor och problem rörande enskilda elever med rektor, specialpedagog eller annan berörd skolpersonal. Det skulle i sig direkt motverka ett av de grundläggande syftena med elevhälsan, nämligen att få till stånd ett effektivt samarbete mellan berörda personalkategorier för att kunna hjälpa elever i behov av stöd. Det faktum att psykologer inom skolan ofta bedrev hälso- och sjukvårdsverksamhet ansågs inte utgöra ett tillräckligt starkt skäl att göra en annan bedömning än den som tidigare gjorts. 11.4Sekretess mellan olika verksamhetsområden på skolans område Frågan om det föreligger en sekretessgräns mellan olika verksamheter inom en myndighet har behandlats i ett antal propositioner, bl.a. Anpassningar med anledning av en ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration (prop. 2003/04:152 s. 248 f.), Kriminalvården – en myndighet (prop. 2004/05:176 s. 55 f.), En kronofogdemyndighet i tiden (prop. 2005/06:200 s. 146 f.), Utredningen avseende Regleringen av sekretess för psykologer i skolan barn som har avlidit i anledning av brott m.m. (prop. 2006/07:108 s. 43 f.) och , m.m. (prop. 2007/08:126 s. 162 f. och 202). I propositionerna har, mot bakgrund av uttalanden i förarbetena till sekretesslag, slagits fast att om olika delar av en myndighets verksamhet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser får de anses utgöra olika verksamhetsgrenar i den mening som avses i lagen. I förarbetena till offentlighets- och sekretesslagen framhålls emellertid att en tillämpning av olika sekretessbestämmelser inte med automatik innebär att det är fråga om olika verksamhetsgrenar med hänsyn till lagens systematik och den uppdelning i regleringen som gjorts av redaktionella skäl. För att en sekretessgräns ska föreligga krävs därutöver att de olika verksamhetsgrenarna är självständiga i förhållande till varandra. 1981/82:186 gjordes vissa uttalanden beträffande sekretess mellan olika verksamhetsområden på skolans område. Efter att ha framhållit att skolhälsovården och skolans verksamhet i övrigt torde få hänföras till sådana olika verksamhetsgrenar inom skolan som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra uttalades följande. I övrigt är det svårt att mer generellt uttala sig om i vilken utsträckning det förekommer olika verksamhetsgrenar inom en och samma skolmyndighet. Det torde emellertid endast mer sällan förekomma en organisatorisk uppdelning på olika verksamhetsgrenar med skilda slag av verksamheter på skolans område, om man bortser från skolhälsovården. Den naturliga utgångspunkten är att se den elevvårdande verksamheten och undervisningssidan som en integrerad del av skolverksamheten. Normalt kan man därför säga att det i sekretesslagens mening finns endast en verksamhetsgren inom en skolmyndighet om man bortser från skolhälsovården. I Sekretesslagskommentaren s. 8:2:7 anges följande. När det gäller åtskillnaden mellan skolhälsovård och skolans övriga verksamhet kan konstateras att skolhälsovården omfattas av hälso- och sjukvårdsekretess enligt 25 kap. 1–14 §§ OSL och att sekretess inom utbildningsverksamhet regleras i 23 kap. 2–6 §§ OSL. Sistnämnda bestämmelser har samlats under samma fetstilsrubrik Utbildningsverksamhet, varför det nu får anses stå klart att det bara finns två olika verksamhetsgrenar inom skolans område, dvs. skolhälsovården respektive skolans övriga verksamhet. I skollagspropositionen uttalas beträffande sekretess mellan olika verksamhetsområden på skolans område att den del av elevhälsan som motsvarar den tidigare skolhälsovården även fortsättningsvis ska anses utgöra en självständig verksamhetsgren i förhållande till Regleringen av sekretess för psykologer i skolan den övriga elevhälsan och den särskilda elevstödjande verksamheten. När det gäller hur elevhälsan ska organiseras uttalas att förtydligandet av vilka olika delar som ingår i elevhälsan inte inskränker kommuners och andra huvudmäns möjlighet att organisera sin elevhälsa efter lokala behov och förutsättningar i övrigt. Av 23 kap. 9 § SkolL följer att ansvaret för de medicinska insatserna kan överlåtas av en offentlig eller enskild huvudman inom skolväsendet till en kommun eller ett landsting. Elevhälsan kan också enligt 23 kap. 2 och 3 §§ SkolL överlämnas på entreprenad. Begreppet elevhälsa i skollagen bygger på förslagen i propositionen 2001/02:14 Hälsa, lärande och trygghet (2001/02:UbU6). I arbetet med elevhälsa har förutsatts en hög grad av samverkan mellan elevhälsans personal och övriga personalgrupper.