sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Det är alltså de direkta kostnader som föranletts av det individuella uttaget som ska täckas av avgifterna. Enligt 21 § är staten generellt befriad från sådana avgifter som avses i 15 §. Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. Av 25 § andra stycket framgår att myndigheten får disponera sådana avgiftsinkomster som avses i 15 §. 4.3.6Närmare om försäljning av information Det förekommer att myndigheter mot avgift tillhandahåller uppgifter i större omfattning än vad som följer av skyldigheten enligt offentlighetsprincipen. Det kan t.ex. vara fråga om att myndigheten utvecklar rutiner för att tillgodose särskilda önskemål från externa intressenter genom att göra sammanställningar på kundens begäran eller att t.ex. tillhandahålla adressetiketter. Vissa myndigheter har fått till uppgift att förse samhället med viss information. För andra myndigheter är informationen till allmänheten en biprodukt från myndighetens ärendehandläggning. Exempel på myndigheter som har informationsförsörjning som huvuduppgift är Lantmäteriet, och . I dessa fall är det alltså myndighetens centrala uppgift att se till att viss information finns tillgänglig i samhället därför att statsmakterna har bedömt att det är ett offentligt åtagande att förse samhället med denna information. Beträffande myndigheter som har informationsförsörjning som huvudsaklig uppgift regleras tillhandahållandet av information i allmänhet i instruktioner, regleringsbrev, eller i särskilda författningar som ålägger en viss myndighet att utföra en viss uppgift. Författningsstödet kan vara utformat antingen som ett direkt medgivande till att försäljning får ske, eller som ett angivande av att myndigheten inom sina respektive verksamhetsområden mot ersättning får åta sig vissa uppdrag. Det kan även förkomma specifika regler om både utformning av försäljning och prissättning samt villkors utformning. Myndigheternas försäljning av information innebär inte sällan att de mot avgift tillhandahåller informationssammanställningar i elektronisk form. Utgångspunkten enligt avgiftsförordningen är att avgiftsuttag ska ske så att full kostnadstäckning uppnås. Någon mer detaljerad reglering beträffande avgifternas storlek då information lämnat ut i elektronisk form finns emellertid inte, varför prissättningen ibland kan vara svårt att förutse. Huvudregeln är alltså att en statlig myndighet inte utan stöd av beslut av regeringen eller får skaffa sig egna inkomster och disponera över dem. Detta har kommit till uttryck i 3 § Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. avgiftsförordningen där det erinras om att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av lag eller förordning eller av särskilt beslut av regeringen. Om ett sådant bemyndigande saknas kan myndigheten i princip inte bedriva någon avgiftsbelagd verksamhet (jfr dock 4 § avgiftsförordningen). har i rapporten styrning av avgiftsbelagd uppdragsverksamhet – utformning av bemyndiganden (ESV 2008:23) lämnat olika rekommendationer för hur bemyndigandena kan bli tydligare genom att de innehåller någon form av avgränsning för den avgiftsbelagda verksamheten. Som påpekats tidigare ges ett generellt bemyndigande i 4 § avgiftsförordningen för myndigheter att själva besluta om att ta ut avgifter för vissa varor och tjänster, under förutsättning att det är förenligt med myndighetens uppgifter enligt lag, instruktioner eller annan förordning och verksamheten är av tillfällig natur eller mindre omfattning. I sådana fall behövs alltså inget särskilt bemyndigande utan myndigheten kan själv besluta om att ta betalt för en vara eller en tjänst. För en myndighet som ägnar sig åt mer omfattande försäljning är det dock inte tillräckligt att hämta stöd i 4 § första stycket 9 avgiftsförordningen. Det anses vidare att försäljning av personuppgifter ur register inte får göras med stöd av 4 § första stycket 9, utan kräver ett särskilt bemyndigande (ESV 2002:7, Alla myndigheter får ta betalt men s. 13). Försäljningsverksamheten måste också vara förenlig med gällande bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. I den tidigare datalagen (1973:289) fanns en bestämmelse i 7 § första stycket 3 som särskilt tog sikte på försäljning av personuppgifter. När ett personregister inrättades och fördes skulle enligt denna bestämmelse särskilt iakttas att personuppgifter inte utan medgivande av den registrerade såldes av myndigheter annat än i enlighet med lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen definierade departementschefen försäljning av personuppgifter som de fall när en myndighet lämnar ut uppgifter mot ersättning för myndighetens arbete för uttaget av uppgifterna och övriga kostnader och det sker på ett sätt som innebär att myndigheten går utöver sina skyldigheter enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser om utlämnande av allmänna handlingar (prop. 1990/91:60 s. 47). I förordningsmotiven (1992:3) till avgiftsförordningen hänvisades till nämnda bestämmelse om rätten att försälja personuppgifter i då Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. gällande datalagen och underströks att bestämmelsen i 4 § första stycket 9 avgiftsförordningen inte medger försäljning av personuppgifter, vilket således kräver särskilt bemyndigande. Det är väsentligt att skilja mellan de avgifter för kopior av allmänna handlingar som myndigheter tar ut med stöd av avgiftsförordningen och avgifter för de prestationer som en myndighet utför inom ramen för det som ofta benämns myndighetens uppdragsverksamhet och som ska inbringa avgifter enligt särskilda regler. Den uppdrags- och försäljningsverksamhet som myndigheten ägnar sig åt kan dock resultera i handlingar som omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet. En handling som framställs inom ramen för denna verksamhet blir ju tillgänglig även hos myndigheten i övrigt. Konsekvensen blir att möjlighet finns att med stöd av offentlighetsprincipen begära t.ex. en utskrift av en upptagning för automatiserad behandling som i myndighetens uppdragsverksamhet säljs för ett belopp som kanske betydligt överstiger den gängse avgiften för offentlighetsuttag (se t.ex. JO 1991/92 s. 423 och JO 2003/04 s. 450). I ärendet JO 1991/92 s. 412 hade överlantmätarmyndigheten (ÖLM) med stöd av en särskild avgiftstaxa tagit ut en avgift om för en kopia av en handling som förvarades i myndighetens arkiv. JO slog fast att klaganden inte hade lämnat ÖLM något uppdrag hänförligt till lantmäteriverksamheten utan endast önskat utnyttja sin rätt att med stöd av tryckfrihetsförordningen få ut en viss handling. Sammantaget slog JO fast att myndigheten hade handlat felaktigt när den för den framställda kopian debiterade avgifter enligt myndighetens uppdragstaxa. Avslutningsvis ska nämnas att förvaltningskommitté, som hade i uppdrag att särskilt granska och ompröva omfattningen av myndigheternas konkurrensutsatta verksamheter, konstaterade att myndigheter i alltför hög grad fått verka i konkurrens på den privata marknaden. Med konkurrensutsatt verksamhet avsåg kommittén de fall då statliga myndigheter säljer avgiftsfinansierade varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Enligt en undersökning som förvaltningskommittén låtit göra uppgick omfattningen av denna verksamhet till fördelat på 109 statliga myndigheter (SOU 2008:118 s. 114). förslag innebär att det i lag ska införas en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad. Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. ska regeringen kunna besluta om undantag från huvudregeln i enskilda fall och utifrån vissa kriterier. Vidare föreslår förvaltningskommittén att de myndigheter som bemyndigas att sälja en vara eller en tjänst på en konkurrensutsatt marknad ska särredovisa intäkter och kostnader för denna verksamhet. 4.4Principer för prissättning av informationstjänster 4.4.1Avgiftsförordningens huvudprincip om full kostnadstäckning Principen för prissättning av myndigheters tillhandahållande av varor och tjänster är, enligt beslut av (prop. 1989/90:138, bet. 1989/90:FiU38), full kostnadstäckning. I 5 § avgiftsförordningen anges att, om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutas, avgifterna ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Det råder en viss oklarhet i fråga om principen om full kostnadstäckning ska gälla som ekonomiskt mål även i verksamhet där belastande avgifter tas ut (jfr SOU 2007:96 s. 59). Enligt föreskrifter (ESV Cirkulär 1999:6) ska myndigheten för att uppnå full kostnadstäckning beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Detta innebär att avgifterna ska sättas så att intäkterna på ett eller täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Verksamheten kan således vissa år ge överskott och andra år gå med underskott. När myndigheterna disponerar avgiftsintäkterna och den avgiftsbelagda verksamheten ger överskott stannar detta hos myndigheten. Överskottet får dock inte användas för något annat än avsett ändamål. På motsvarande sätt måste myndigheten själv ta igen ett uppkommet underkott (SOU 2007:96 s. 60). har i rapporten mål för konkurrensutsatt verksamhet (ESV 2003:21) och i handledningen Sätt rätt pris! (ESV 2001:11) behandlat frågan om vilka kostnader som ska inkluderas vid avgiftssättningen. Det framhålls från sida att full kostnadstäckning exempelvis ska inkludera avkastningskrav men däremot inte lönsamhetskrav. Här avses avkastningskrav som ska bidra till statens kostnader för t.ex. anslagsfinansierad basverksamhet som har bäring på den avgiftsbelagda verksamheten eller ska täcka statens kapitalkostnad Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. för invärderade, ursprungligen anslagsfinansierade tillgångar som används i verksamheten. Vid behov ska säkerhetsmarginaler eller riskpåslag också räknas in i underlaget för full kostnadstäckning, liksom kostnader för anbudsgivning. Från principen om full kostnadstäckning finns emellertid ett stort antal undantag som riksdag och regering har beslutat för diverse myndigheter. Beträffande möjligheten för myndigheter att ta ut avgifter för varor och tjänster med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen har myndigheten givits möjlighet att besluta om grunderna för avgiftssättningen inom ramen för full kostnadstäckning (5 § andra stycket avgiftsförordningen, se vidare avsnitt 4.3.2). Det är normalt myndigheten själv som får bedöma vad som är en lämplig avgiftsnivå inom ramen för full kostnadstäckning. Regeringen har, med undantag för området för tjänsteexport, inte preciserat något ekonomiskt mål, dvs. inte bestämt hur stor andel av kostnaderna för en verksamhet som avgifterna ska täcka. Enligt är det därför upp till varje myndighet att bestämma ett så rimligt pris som möjligt med tanke på att syftet med verksamheten inte ska motverkas som priset kanske ändå bör ge en så bra kostnadstäckning som möjligt (ESV 2002:7, Alla myndigheter får ta betalt, men s. 15). rekommenderade att det i normalfallet ska vara regeringen som beslutar om avgiftsnivåerna på belastande avgifter (SOU 2007:96 s. 124–125). Utredningen påpekade att en myndighets möjlighet att själv besluta om en avgifts storlek kan medföra risk för mindre effektivitet eftersom myndigheten alltid kan kompensera sina kostnader genom att ta ut högre avgifter. Vidare framhölls att incitamenten att hålla tillbaka kostnaderna blir särskilt svaga när det gäller de belastande avgifterna eftersom enskilda i dessa fall inte har någon valmöjlighet. 4.4.2Avgiftsunderlaget – avgift för kopia av allmän handling De avgifter för kopia av allmän handling som föreskrivs i avgiftsförordningen är beräknade med utgångspunkt i en genomsnittlig timkostnad i statsförvaltningen och förväntad tidsåtgång för framställning och distribution (se handledningen Avgift för kopia av allmän handling, ESV 2005:27). Kostnaden för kopiering, material och expediering ska täckas, däremot inte kostnader för handlingens Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. framtagande och återställande (RÅ 1985 2:9). Myndigheten får alltså inte ta ut särskild ersättning för programmering, bearbetning m.m. i samband med utskrift av elektroniskt lagrad information som begärs ut med stöd av offentlighetsprincipen. Det bör även noteras att kostnaden för eventuell sekretessprövning inte ingår i avgiftsunderlaget. 4.4.3Avgiftsprinciper för elektronisk information föreslog i betänkandet Grunddata – i samhällets tjänst (SOU 1997:146) att en generell prissättningsprincip borde införas som kan tillämpas på alla typer av avgiftsbelagda informationsuttag som görs från en statlig myndighet (s. 121 ff.). Den princip som föreslog innebar att avgiften för uttag skulle bestämmas så att endast kostnaderna för att framställa och distribuera uttagen täcktes. Utredningen fann även att uttagskostnaden för elektroniska uttag av enskilda i normalfallet understiger myndighetens kostnader för en fakturering, något som enligt utredningen kunde komma att leda till att standarduttag i stor utsträckning blir avgiftsfria. För att förbättra tillgängligheten till svenska myndigheters information i elektronisk form har beslutat att en enhetlig princip ska gälla för myndigheternas uttag av avgifter för att i elektronisk form tillhandahålla begärda uppgifter (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31).9 Principen innebär att avgiften endast ska grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera informationen, och inte på tidigare led i insamlandet och lagringen av informationen.10 I dessa kostnader ingår samtliga kostnader för att hantera beställningen, dvs. materialkostnader, kostnader för programmering, bearbetning m.m. Utgångspunkten ska vara att underlätta för medborgare och företag att utnyttja den information som förvaltningen förfogar över. 9 Regeringen har i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) lagt fram riktlinjer för arbetet med informationsförsörjningen i förvaltningen. Enligt regeringens bedömning är en enkel, säker och kostnadseffektiv tillgång till samhällets grundläggande information ett offentligt åtagande av väsentlig betydelse för den offentliga förvaltningen, för medborgarna och för företagen. Ett av skälen som anges för denna bedömning är att IT-anpassningen av myndigheternas informationssystem och de möjligheter som därmed tillkommit att enkelt ta del av informationen måste tas tillvara. 10 Principen är densamma som tidigare hade föreslagits i RRV:s rapport för prissättning av informationstjänster (RRV 1995:64). Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) konstaterade regeringen att slagit fast full kostnadstäckning som princip för avgiftssättningen för tillhandahållande av olika varor och tjänster, vilket kommit till uttryck i avgiftsförordningen, men att det där saknas uttrycklig reglering av tillhandahållande av uppgifter i elektronisk form. Detta hade lett till olikartad tillämpning. Regeringen uttalade att det borde komma till klart uttryck i avgiftsförordningen att dessa avgifter ska grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera informationen, men däremot inte på kostnaden för insamling och lagring och aviserade ett uppdrag att ta fram ett underlag för beräkning av vilka kostnader som borde täckas (a. prop. s. 64). Dock framhöll regeringen att det i vissa fall kan finnas skäl att ta ut en avgift som också bidrar till att täcka kostnaderna för t.ex. insamling och registrering av informationen. För sådana fall förespråkades att det skulle behövas särskild författningsreglering. Genom denna möjlighet skulle förutsättningarna inte ändras nämnvärt för myndigheter med stor del avgiftsfinansierad verksamhet. För dessa har regeringen eller redan tagit ställning till finansieringen enligt vissa bestämda principer (a. prop. s. 64 f.). Uppdraget att ta fram ett underlag för vilka kostnader som borde täckas vid tillhandahållande av elektronisk information gavs till . I rapporten beräkna kostnader m.m. för information i elektronisk form (ESV 1999:6) gavs preciseringar och anvisningar rörande avgiftssättning och beräkning av kostnader för tillhandahållande av elektronisk information. Det betonades i rapporten att avgifterna normalt inte ska täcka någon del av kostnaderna för insamling, bearbetning m.m. som ingår i myndighetens anslagsfinansierade verksamhet. konstaterade vidare att det egentligen är fråga om samma överväganden oavsett om det gäller att beräkna kostnaderna för informationsuttag eller för någon annan avgiftsbelagd verksamhet. Resonemanget var att principen om full kostnadstäckning fungerar även för den del av verksamheten som gäller tillhandahållande av elektronisk information. Principen om full kostnadstäckning kan nämligen appliceras på själva uttaget av information ur en databas. Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. 4.5.1Vilka myndigheter redovisar intäkter från avgifter? Av betänkande Avgifter (SOU 2007:96) fram- går att av statens cirka 200 intäkter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster (s. 74). Det påpekades i betänkandet att för många myndigheter är avgiftsintäkterna mycket begränsade. Intäkterna av belastande avgifter var störst hos och . , , och hade störst avgiftsintäkter från frivilligt efterfrågade varor och tjänster.11 Av en redovisning i betänkande av statens avgiftsintäkter som behandlar de avgifter som erläggs till staten, inte s.k. inomstatliga betalningar vilka består av avgifter mellan myndigheter, framkommer att omfattningen på de belastande avgifterna har legat relativt (2007:96 s. 75–76). Avgiftsintäkterna från frivilligt efterfrågade varor och tjänster har däremot mer än fördubblats . 4.5.2Hur disponeras avgiftsintäkterna? I 25 § första stycket avgiftsförordningen föreskrivs att en myndighet endast får disponera avgiftsinkomster efter ett särskilt bemyndigande. Regeringen ger i förordningen myndigheter generell rätt att disponera vissa specificerade avgiftsintäkter (för publikationer, konferenser m.m. i verksamhet av tillfällig natur eller av mindre omfattning och för kopior, registerutdrag m.m., se andra stycket). Andelen av de sammanlagda intäkter som härrör från offentligrättsliga avgifter och som disponeras av myndigheterna har –2004 ökat från av de totala offentligrättsliga avgiftsintäkterna i staten (ESV:s rapporter 1999:12 och 2005:17 om avgiftsbelagd verksamhet i staten). 11 påpekade att klassificeringen mellan belastande avgifter och frivilligt efterfrågade varor och tjänster inte alltid är självklar (SOU 2007:96 s. 76). Gränsdragningsfrågan har beträffande affärsverken tagits upp av (RiR 2004:17). Huruvida en avgift är belastande eller inte kan få betydelse för affärsverken i mervärdesskattesammanhang. Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. myndigheterna kommit att få disponera allt större del av de totala avgiftsintäkterna är att intäkterna av frivilligt efterfrågade varor och tjänster har ökat kraftigt och att dessa avgifter i stort sett alltid disponeras av myndigheterna. Tendensen är även att myndigheterna i allt större utsträckning också får disponera intäkter av belastande avgifter (SOU 2007:96 s. 77 f.). Kommuner och landsting får enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900) ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller (första stycket). För tjänster eller nyttigheter som kommuner eller landsting är skyldiga att tillhandahålla, får avgifter tas ut bara om det är särskilt föreskrivet (andra stycket). Varje kommun får själv fastställa de avgifter som ska tas ut. Enligt 8 kap. 3 c § får kommunerna och landstingen inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för tjänsterna eller nyttigheterna, den s.k. självkostnadsprincipen. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommunerna och landstingen bedriver och oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi, genom egna företag eller genom anlitande av utomstående entreprenörer. Beträffande självkostnadsprincipen och kommunala avgifter för avskrifter och kopior av allmänna handlingar gäller att vid fastställandet av avgiften får hänsyn inte tas till kostnaden för handlingens framtagande eller återställande. I fallet RÅ 1985 2:9 hade kommunfullmäktige fastställt av avskrifts- och kopieringstaxa som dels bestod av en fast avgift och dels en rörlig avgift per sida. Den fasta avgiften var avsedd att täcka kostnaden för att ta fram och återställa den handling som skulle kopieras. Regeringsrätten konstaterade att med hänsyn till att en allmän handling, som får lämnas ut, enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen ska tillhandahållas utan avgift måste medgivandet i 13 § att ta ut fastställd avgift för avskrift eller kopia av en handling förstås så att vid fastställandet av avgiften hänsyn inte får tas till kostnaden för handlingens framtagande eller återställande.12 12 konstaterar att i konsekvens med Regeringsrättens resonemang bör i avgiftsunderlaget inte heller kunna upptas kostnaden för den tid som går åt för en eventuell sekretessprövning. En sådan bedömning måste ju alltid göras oavsett om handlingen begärs utlämnad på stället eller i form av avskrift eller kopia (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 147 f.). Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. Självkostnadsprincipen har vissa undantag. I några fall ställs krav på att kommuner ska ta ut ersättningar på affärsmässiga grunder (t.ex. elföretag och vissa trafikföretag). Det finns även undantag som inskränker självkostnadsprincipen (t.ex. maxtaxan inom barnomsorgen och högkostnadsskyddet inom äldreomsorgen). Förutom av självkostnadsprincipen begränsas kommunernas handlingsfrihet vid utövandet av avgiftsmakten av den s.k. likställighetsprincipen. Denna princip kommer att bli normerande för hur avgiftsuttaget ska fördelas mellan nyttjarna. Av likställighetsprincipen följer bl.a. att avgifter för avskrifter och kopior måste vara enhetliga i så mån att samtliga handlingar ska avgiftsbeläggas (RÅ 1979 Ab 221). Om endast vissa avskrifter eller kopior belagts med avgift medan andra tillhandahålls avgiftsfritt strider taxan mot lagen (jfr 2 kap. 2 § kommunallagen). Inom det kommunala området får avgift tas ut för tillhandahållande av kopior m.m. endast om fullmäktige har fattat beslut om det och fastställt vilka taxor som i sådana fall ska gälla. Det råder emellertid inget avgiftsfinansieringstvång inom svensk kommunalrätt. Huvudregeln är i stället att kommunens medelsbehov ska täckas genom skatt. Följden blir att kommunfullmäktige kan underlåta att fastställa taxa avseende t.ex. avgifter för avskrifter och kopior av allmänna handlingar. I och med att det är fullmäktige som avgör om en viss prestation ska finansieras med avgifter kommer förekomsten av avgiftstaxa att utgöra en nödvändig förutsättning för uttag av avgifter (se t.ex. JO 977-1996). Väljer en kommun dock att ta ut avgifter är den vid avgiftssättningen bunden av de kommunalrättsliga principerna om självkostnad och likställighet (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 119 f.). Det är inte ovanligt att avgiftsförordningens regler fungerar som vägledning vid den kommunala avgiftssättningen. 4.7Betydelsen av det s.k. PSI-direktivet Det s.k. PSI-direktivet syftar till att europeiska företag ska ges större möjligheter att vidareutnyttja information från den offentliga sektorn för att på så sätt bidra till ekonomisk tillväxt och skapandet av arbetstillfällen. PSI-direktivet anger därför vissa tvingande minimiregler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter. Det gäller bl.a. vilka principer för uttag av avgifter som kan accepteras. Det är emellertid den natio- Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. nella rätten i medlemsstaterna som avgör om vidareutnyttjande över huvud taget ska tillåtas.