sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — Avslutningsvis kan det konstateras att överprövningar leder till extraarbete för de upphandlande organisationerna och förseningar avseende tillhandahållandet av vissa varor och tjänster, vilket inte ska försummas och det är vidare oroande att antalet överprövningar tycks ha ökat kraftigt (se ibid.).31 är den totala tid som förbrukas i dessa processer ännu så länge tämligen begränsad och inte svår att motivera ur ett rättssäkerhetsperspektiv. En fråga som undvikits är hur olika former av upphandling påverkar försäljningssidans kostnader. Det är rimligt att anta att försäljarsidans transaktionskostnader är inbegripet i varans eller tjänstens jämviktspris. Frågan är då i vilken grad olika upp- handlingsformer påverkar dessa priser. Det finns skäl att tro att den reglerade offentliga upphandlingen inom EU leder till fler anbud och därmed till ökad konkurrens (se , 2011). Allt annat lika, torde detta leda till att fler företag har kostnader för att förbereda bud m.m., vilket ökar jämviktspriserna jämfört med 31 Det skall också nämnas att överprövningar kräver resurser av anbudsgivarna samt av rättsystemet (i Förvaltningsrätterna, Kammarrätterna samt i Regeringsrätten). Det är möjligt att resursförbrukningen i form av tid är större här, men denna fråga ligger utanför uppdraget och lämnas därför obesvarad. ett oreglerat förfarande där den upphandlade sidan direkt vänder sig till en eller ett fåtal leverantörer. är antagandet att allt annat är lika inte realistiskt då ett oreglerat förfarande sannolikt via den mindre konkurrensen skulle leda till högre jämviktspriser på grund av att företagen då får ökad marknadsmakt. Detta resonemang illustrerar att man i en heltäckande effektivitetsanalys inte bara kan studera upphandlingslagstiftningens konsekvenser på transaktionskostnaderna, effekterna på jämviktspriserna av förändringar i konkurrens måste också inbegripas. Olika upphandlingsregler kan också ha andra effekter. Exempel- vis torde risken för korruption vara lägre vid reglerade upp- handlingsförfaranden, vilket ger lägre priser och högre kvalitet. kan man inte bortse från möjligheten att leverantörerna hade valt en annan form av marknadsföringsstrategi om beställarna inte varit bundna av upphandlingslagstiftningen. Exempelvis är det inte omöjligt att leverantörerna på ett annat sätt försökt klarlägga köparnas behov och även i större utsträckning använt standardi- serade kontrakt som i mindre utsträckning exponerade leveran- törerna för olika former av risker. Det skulle kunna ligga vissa kostnadsbesparingar både på köpar- och säljarsidan här. När det gäller behovsidentifiering kan man tänka sig att en kommun som ska göra en upphandling av en tjänst som sällan upphandlas, måste spendera relativt mycket resurser på att utröna vilka behov som föreligger. Om denna del istället hanterades av en leverantör som kanske redan hade levererat samma tjänst till ett hundratal kommuner, kan man förvänta sig att leverantören har bättre information om vilka behov som kommunen har. Med en reglerad upphandling under /LUF är det vidare inte omöjligt att säljaren måste anpassa sig till olika former av irrationella egenheter hos den upphandlande parten som kan bero på oerfarenhet. Man kan även tänka sig att skulle en friare upphandlingsform kunna påverka leverantörerna produktutvecklingsstrategi. Ovanstående resonemang har försökt tydliggöra att upp- handlingslagstiftningen sannolikt har en mängd konsekvenser för företagen på säljarsidan och att bena ut dessa är en omfattande uppgift. Det finns emellertid vissa intressanta uppgifter i PWC (2011) om företagens kostnader som kort bör nämnas. I denna rapport framkommer att den genomsnittliga tid som företagen på försäljningssidan lägger ner på en upphandling är uppskattad , vilket kan jämföras med de som de upphandlande organisationerna behöver per upphandling (se PWC, 2011, figur 2.9, p.83). Denna siffra är baserad ett genom- snittligt företag säger sig lägga på en upphandling (över tröskel- värdet). Därefter har man multiplicerat med det antal bud som läggs fram i genomsnitt. I samma rapport presenteras även vad företagen i de olika medlemsländerna anser om den offentliga upphandlingsprocessen när denna jämförs med den privata. Det framkommer att de anser att privat upphandling är snabbare och mer effektiv, men också att den karaktäriseras av mindre konkurrens och lägre grad av transparens. Man kan använda ovanstående uppgifter tillsammans med de uppgifter som tagits fram i rapporten för att få fram en mycket grov uppskattning av de totala transaktionskostnaderna för företagen. Det antas att samtliga reglerade upphandlingar över tröskelvärdet (dvs. motsvarande öppet, selektivt och förhandlat) förbrukar , vilket antyder att företagen förbrukar och de upphandlande organisationerna av den totala tid som dessa upphandlingar kräver. Om det antas att detta förhållande är över upphandlingsförfarandena kan man från värdena i Tabell 5 få fram att företagen lägger ner knappt 11 760 heltids årsarbeten på de offentliga upphandlingarna.32 För att ta fram en siffra på hur mycket extra arbetstid företagen lägger ner under rådande reglering jämfört med att upphandlingarna gjorts som direktupphandling antas att tiden i det senare fallet skulle vara per upphandling.33 Detta oreglerade upphandlingssätt skulle då kräva drygt 5 100 årsarbete varför effektivitetsvinsten för leverantörerna stannar vid drygt 6 600 årsarbete, eller knappt 2 900 miljoner kronor.34 5.6Sammanvägning av olika effekter Regleringen av den offentliga upphandlingen enligt och påverkar med stor sannolikhet transaktionskostnaderna. Alterna- tivet med enbart direktupphandling skulle ge organisationerna en rejäl tidsbesparing som här uppskattats till drygt 1 170 heltids- arbeten . Dessutom skulle arbetet med överprövningar 32Om antalet arbetsdagar som företagen lägger ner betecknas med x kan det antagna procentförhållandet användas för att lösa ut x: 2 075/(2 075 + x) = 0,15. 33Om direktupphandling tar (vägt) för den upphandlande organisationen tar det 23/0,15=153 timmar för företagen och den upphandlande organisationen totalt. av 153 lika med 130. 34Denna siffra är baserad på att anbudslämnarnas tjänstemän har en lön på i måna- den, vilket avser avspegla att lönerna i den privata sektorn ligger något högre än i den offentliga sektorn. SOU 2011:73 Bilaga 6 motsvarande 87 heltidsarbeten kunna sparas in på organisationerna. I kronor motsvarar detta totalt . Det är vidare så att företagens arbete med reglerade offentliga upphandlingar blir större än det varit vid direkta inköp. Enligt ekonomisk teori måste denna kostnad täckas och inkluderas i det så kallade jämviktspriset. Kostnaden på försäljnings- sidans extra arbete har uppskattats till 2 900 miljoner, vilket alltså torde övervältras på de upphandlande organisationerna i form av högre priser. Den totala kostnaden för ökningen av arbetstid på grund av /LUF uppskattas därmed vara 3 550 miljoner. Detta är ett betydande belopp, men det måste ställas i relation till de övriga effekter som uppnås med offentlig upphandling. De är väsentligt fler upphandlare som anser att upphandling enligt /LUF leder till högre kvalitet och lägre priser än de som anser det motsatta. I fram- kommer vidare att man försökt skatta hur mycket lägre priserna blir med reglering av upphandlingen. De siffror som nämns ligger mellan av upp- handlingens värde (se , kapitel 8).35 Det totala värdet av den offentliga upphandlingen har skattats på olika vis (se , 2008) men de siffror som ofta nämns ligger runt 500 miljarder. Om vi försiktigt antar att priserna sjunker motsvarar det en kostnadsbesparing inom den offentliga sektorn på 12,5 miljarder. Denna siffra ska ställas mot de 650 miljoner som upphandlingslagstiftningen kostar extra.36 Även om omfattningen av den offentliga upphandlingen vore mindre och transaktionskostnaderna något högre så är det högst osannolikt att kostnadsbesparingen skulle vara mindre än de enstaka miljarder som /LUF uppskattas kosta i termer av ökade transak- tionskostnader.37 Lägger man där till att de flesta upphandlare anser 35Man hävdar vidare att denna prissänkning till största del består i att företagen ökar sin effektivitet på grund av den ökade konkurrensen. Prissänkningen skall alltså inte ses som en ren överföring från den privata sektorn till den offentliga. Det bör emellertid påpekas att skattningar av dessa effekter är metodmässigt utmanande och vilar på en rad olika anta- ganden. Detta framkommer inte minst i Europe Economics (2011) senaste rapport. 36Det bör noteras att företagens 2 900 miljoner utgör ett antaget prispålägg. Dessa skall inte räknas in när man väger transaktionskostnader mot prissänkningsvinster efter detta skulle leda till att företagens kostnader räknades dubbelt. Prissänkningar på grund av t.ex. ökad konkurrens vid reglerad upphandling sker ju trots att företagen kompenserar sig för de ökade transaktionskostnaderna. 37Enligt en preliminär rapport av professorerna för bedöms den undre gränsen för värdet av den offentliga upphandlingen vara . Även med ett så lågt värde på upphandlingen skulle kostnadsbesparingen (5,4 miljarder) klart överstiga ökningen i transaktionskostnaden. att /LUF leder till samma eller högre kvalitet och att företag inom EU anser att regleringen ökar transparensen blir bilden att upphandlingsregleringen är en tydlig vinst för såväl de offentliga finanserna som för samhället i stort. Informationen om de förväntade prissänkningarna och transak- tionskostnaderna kan även användas i en analys av de kontrakts- värdeströsklar som bestämmer inom vilka intervall vissa förfaranden är tillåtna. Mot förfarandenas tidskostnader (i Tabell 2) kan man nämligen ställa de besparingar som väntas bli följden av lägre priser genom att mer reglerade förfaranden tillämpas. Detta har implikationer för vilka tröskelvärden som är samhälls- ekonomiskt effektiva. Det är naturligtvis önskvärt att offentligt finansierade organisationer använder förfaranden som leder till låga upphandlingspriser men detta måste balanseras mot hur admini- strativt kostsamma förfarandena är. I detta avsnitt ska vi anta att övergången från ett mindre reglerat förfarande till ett mer reglerat ger en prissänkning om ett visst antal procentenheter. Vi låter prissänkningen variera och vi beräknar vid vilket kritiskt kontraktsvärde tidskostnaden hos den upp- handlande organisationen exakt motsvaras av prissänkningen. Vi studerar två kritiska kontraktsvärde, ett lägre (som motsvaras av 287 000kr och av det av EU reglerade tröskel- värdet, vilket gäller för de flesta upphandlande organisationer) och ett högre (motsvarande , motsvarande det så kallade tröskelvärdet).38 Vid det lägre tröskelvärdet är det relevant att jämföra direkt- upphandling mot de förfaranden som är tillåtna i detta intervall, nämligen det förenklade förfarandet samt urvalsförfarandet. Det vägda antalet timmar som en direktupphandling förbrukar är motsvarande en arbetskostnad på . Den vägda tiden av en kombination av det förenklade förfarandet och urvals- förfarandet blir , vilket motsvarar en kostnad om 38 Som antytts tidigare finns också ett tröskelvärde för statliga myndigheter. Detta är något lägre (drygt 1,2 miljoner) än för övriga myndigheter. För att förenkla framställningen utgår diskussionen främst från det tröskelvärde som gäller för övriga myndigheter (kommuner, landsting, allmännyttiga bolag och stiftelser) då dessa är flest. 27 806 kr.39 Nettokostnaden för en övergång till dessa förfaranden blir då . Denna extra kostnad kan motiveras om prissänkningen som väntas bli följden av dessa något mer reglerade förfaranden är tillräckligt stor. Denna beror på kontraktsvärdets storlek samt den procentuella prissänkningen. För en given prissänkning om x % kan det kritiska kontraktsvärdet (b) beräknas som b=100c/x, där c är nettokostnaden. Exempelvis blir det kritiska beloppet om vi använder siffrorna ovan och antar att den procentuella prissänkningen blir . I Tabell 9 nedan finns beräkningar av dessa kritiska värden. Vid en övergång från direktupphandling till en kombination av de än mer reglerade förfarandena (dvs. öppet, selektivt, samt förhandlat) stiger tidskostnaden ytterligare. Man kan då göra liknande beräkningar avseende de kritiska kontraktsvärden som beskrivs ovan. Den vägda förbrukade tiden av en kombination av de mer reglerade förfaranden blir per upphandling, vilket motsvarar en kostnad om . En övergång från direktupphandling till dessa förfaranden kostar då i genomsnitt per upphandling. Följaktligen blir de kritiska kontrakts- värden där en viss procentuell minskning av upphandlingspriset balanserar den högre transaktionskostnaden högre detta fall, vilket framgår av tabellen nedan. Tabellen visar att de kritiska värdena i de flesta fall understiger de gränser eller trösklar som gäller för de olika för- farandena. I synnerhet är detta fallet för den lägre gränsen där direktupphandling blir otillåten. Vi ser här att även om pris- sänkningen blir så pass stor som så motsvarar denna prissänkning ändå inte de extra upphandlingskostnader som de mer arbetskrävande förfarandena ger upphov till. En slutsats är då att den övre beloppsgränsen för att tillåta direktupphandling (som är 287 000kr) är för låg och borde höjas. När det gäller den övre gränsen så är slutsatsen mindre uppenbar. Det nuvarande tröskelvärdet på drygt 1,9 miljoner balanserar upphandlings- kostnaderna om prissänkningen ligger på . Detta är inte en orealistisk siffra och ligger inte långt ifrån vissa skattningar av vilka prissänkningar som de mer reglerade förfarandena leder till.40 Möjligen kan man hävda att tröskelvärdet för statliga myndigheter 39Notera att det här vägs in att det förenklade förfarandet är mycket vanligare en urvals- förfarandet och därför får en större vikt. 40Europe Economics (2011) uppskattar att det vanligaste reglerade förfarandet över tröskel- värdena (dvs. öppet förfarande) leder till en prissänkning på . borde höjas något, då detta ligger så lågt som 1,2 miljoner och kräver 5 procents prissänkning för att motivera de extra kostna- derna. Baserat på dessa siffror finns det inte skäl att höja tröskelvärdet nämnvärt, däremot borde man överväga att höja gränsen för direktupphandlingar så att dessa tillåts upp till mellan 20–av tröskelvärdet. Förenkl/Urv. Öppet/Sel./Förh. vägd tid (tim) kostnad (kr) (2,) Jämförelse avseende olika förfaranden. Kritiska värden anger belopp där upphandlingskostnaden balanseras av prissänkningen. *Anger kritiskt värde vid övergång från direktupphandling till en kombination av förenklat förfarande och urvalsförfarande. **Anger kritiskt värde vid övergång från direktupphandling till en kombination av öppet, selektivt samt förhandlat förfarande. Denna rapport analyserar de transaktionskostnader som är för- knippade med offentlig upphandling. Vid en genomgång av den grundläggande teorin kring transaktionskostnader framkommer att begreppet inte har en självklar definition samt att det inbegriper kostnader som kan vara svåra att fånga och mäta. är det ett viktigt begrepp som framgångsrikt använts i ekonomisk analys av olika institutionella lösningar. Data om transaktionskostnader vid offentlig upphandling finns inte tillgänglig i den befintliga statistiken varför rapporten analy- serar dessa kostnader med hjälp av svar från en enkät. Dessa svar kommer från 324 organisationer som lyder under eller LUF. I enkäten finns uppgifter om antalet upphandlingar som de olika organisationerna gör och även tidsuppgifter avseende hur olika delmoment (som t.ex. behovsidentifiering, val av leverantör, ingående av avtal) tar för ett antal varor samt tjänster. uppgifter är dessutom uppdelade på olika upphandlingsförfaranden. Medan det inte föreligger några stora skillnader i upphandlings- tiden mellan olika varor så är skillnaderna stora mellan de olika förfarandena. Direktupphandling utan krav på formell anbuds- givning tar i genomsnitt medan öppet förfarande, vilket är det mest tidskrävande, tar . Rapporten använder vidare dessa uppskattade tider för att beräkna den totala transak- tionskostnaden för de upphandlande organisationerna som lyder under eller LUF. Denna uppskattas till ungefär 1,1 miljard eller 2075 heltids årsarbeten. Dessa siffror bör tolkas med försiktighet då de vilar på en rad antaganden om att organisa- tionerna som svarat på enkäten utgör ett representativt urval samt att upphandlingsprocessen för de varor som valts ut inte avviker från organisationernas upphandling av andra varor. En analys av den arbetstid som de upphandlande organisationerna lägger ned på överprövningar görs också, och kostnaden utgör av de totala transaktionskostnaderna. Rapporten innehåller vidare en effektivitetsanalys där den föreliggande lagreglerade upphandlingen jämförs med direkt inköp av leverantör. Det senare alternativet förväntas bli väsentligt enklare och leda till lägre transaktionskostnader hos såväl upp- handlande organisationer som för de levererande företagen. Man kan vidare förvänta sig att företagen kompenserar sig för denna transaktionskostnad genom högre anbudspriser i jämvikt. Det ska betonas att transaktionskostnaderna även med direkta inköp av leverantör inte skulle vara försumbara. Dock kommer besparing- arna hos såväl de upphandlande organisationerna som de leve- rerande företagen att vara betydande. Upphandlingssidan förväntas spara 600 miljoner och anbudssidan 2900 miljoner. Om dessutom besparingar avseende avskaffande av överprövningar räknas in blir den totala besparingen 3550 miljoner. Denna siffra ska dock ställas i relation till de övriga konsekvenser som upphandlingsregleringen ger upphov till. De upphandlande organisationerna som anser att reglerad upphandling enligt /LUF leder till lägre priser och högre kvalitet är väsentligt fler än de som anser att regleringen ger högre priser och lägre kvalitet. Även undersökningar som refererats till av senaste rapport om upphandling inom EU gör gällande att regleringen leder till lägre priser. Med tanke på den offentliga upphandlingens stora omfattning räcker en högst marginell prissänkning på anbuden för att motivera de högre transaktionskostnaderna. Bedömningen blir därför att även om regleringen av den offentliga upphandlingen leder till betydande extra transaktionskostnader så kan dessa ses som en god investering för att erhålla billigare samt bättre varor och tjänster till den offentliga sektorn. Slutsatsen att regleringen av den offentliga upphandlingen kan motiveras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv får dock inte skymma att regleringen och rutinerna kring densamma kan förbättras. Exempelvis påpekas i rapporten att rutinerna kring uppföljning sannolikt kan förbättras i många av de upphandlande organisationerna. Beräkningar i denna rapport antyder vidare att det kan finnas skäl att höja beloppsgränsen för direkt- upphandlingar. , , 2008, Offentlig upphandling och offentliga inköp – Omfattning och sammansättning, Forskningsrapport: . The Nature of the Firm. Economica 4: 386– 405. Cooter Ulen, 1997, and Economics. Dalen, Dag, , och , , 2006, Dalen, Contract renewal and incentives in public procurement. 24: 269–285. , 2011, Evaluation Report, Impact and Effective- ness of EU Public Procurement Legislation, Commission staff working paper (utkast). Europe Economics, 2011, Estimating the Benefits from the Pro- curement Directives – A Report for DG Internal Market (). The History of the Concept of Transaction Costs: Neglected Aspects.Journal of the History of Economic Thought 22(2): 191–216. Gallick, , 1984, Exclusive Dealing and Vertical Integration: The Efficiency of Contracts in the . , och , , 2011, Bättre statistik om offentliga upphandlingar. SOU 2011:73 Bilaga 6 Joskow, , 1985, Vertical Integration and Long-Term Con- tracts: The Case of Generating Plants. , 1: 33–80. Monteverde, och , , 1982, Supplier Switching Cost and Vertical Integration in the , 13: 206–213. Mukhopadhyay, Bappaditya, 2011, Evaluating Public Procure- ment, Review of Market Integration 3: 21–68. , , 1977, Long-Term Contracting, Sticky Prices, and Monetary Policy: Comment. 3: 317–323. , , 2005, Restrictions on Competition in Municipal Competitive Procurement in . International Advances in 11(3): 353–366. Pirrong, , 1993, Contracting Practices in Markets: A Transactions Cost Explanation. 36: 937–76. PWC, 2011, Public Procurement in Europe Cost and Effective- ness – A study on procurement Rapport framställd av PricewaterhouseCoopers, Economics, Ecorys på uppdrag av . Shelanski och , , 1995, in Transaction Cost Economics: A Review and Assessment, , 11:335–361. Tullock, , 1980, Efficient Rent Seeking i . , och (red. Toward a Theory of the . : College Station: TX, 97–112. Uyarra, och , Kieron, 2010, Understanding the Innovation Impacts of Public Procurement. European Planning Studies 18: 123–143. , , 1976, Franchise Bidding for Natural Monopolies-in General and with Respect CATV, 7, 73–104. ------, 1979, Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations, , Economics & Economics 22: 233–261. -----, 1985, The Economic of Institutions of Capitalism. : , NY. 1.Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. 2.Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. 3.Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. 4.Genomförande av om inre vattenvägar i svensk rätt. 5.Bemanningsdirektivets genomförande i . 6.Missbruket, Kunskapen, Vården. 7.Transporter av frihetsberövade. – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. 9.Barnen som samhället svek. Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. En ny väg för arbetet mot dopning. – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. 13.Uppföljning av signalspaningslagen. 14.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2011 – geologin, barriärerna, alternativen. 16.Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? 18.Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. 19.Tid för snabb flexibel inlärning. 20.Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. 21.Utrikesförvaltning i världsklass. 22.Spirit of Innovation. 23.Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. 24.Sänkt restaurang- och cateringmoms. 25.Utökat polissamarbete i och EU. 26.Studiemedel för gränslös kunskap. 27.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. 28.Cirkulär migration och utveckling –förslag och framåtblick. 29.Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009. + Lättläst + + Punkt- skrift. 30.Med rätt att välja –flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. 31.Staten som fastighetsägare och hyresgäst. 32.En ny upphovsrättslag. 33.Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. 34.Etappmål i miljömålssystemet. 35.Bättre insatser vid missbruk och beroende –Individen, kunskapen och ansvaret. 36.Forskning och utveckling samt försvars- logistik – i det reformerade försvaret. 38.Ett myndighetsgemensamt servicecenter. 39.Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. 40.Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. 41.Alkoholservering på särskilda boenden. 42.En reformerad domstolslagstiftning. 43.Offentlig upphandling från eget företag? –och vissa andra frågor. 44.Fjärrvärme i konkurrens. –objektivitet, beslag, dokumentation m.m. Ju. Framtida regelverk och ansvars- förhållanden på naturgasmarknaden i . 47.En samlad ekobrottsbekämpning. 48.Vård efter behov och på lika villkor –en mänsklig rättighet. –Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för med- finansiering. 50.Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud-program 2010. 51.Fortsatt föräldrar - om ansvar, ekonomi, och samarbete för barnets skull. 52.Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäk- ringen.