sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — Det finns också bestämmelser som reglerar att grupper av leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, och lämna anbud i upphandlingar utan krav på någon juridisk form när anbudsansökan eller anbudet ges in. Sådana krav kan dock ställas på en grupp som blivit tilldelad kontrakt.193 5.18.5Kartläggning av erfarenheter – rapport från Redogörelsen är baserad på kan upp- handlande myndigheter/enheter öka företagens deltagande i offent- liga upphandlingar som tagits fram på uppdrag av utredningen.194 2009/10:180, s. 273 ff. angående förändringar i 15 kap. 2 – 23 §§. 19211 kap. 12 § respektive 11 kap. 5 § LUF. 1931 kap. 11 § och 1 kap. 30 § LUF. 194Uppdrag till dnr 2010:06/2011:7. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel Rapporten redogör för små och medelstora företags vanligaste erfarenheter av upphandlingsregelverket och dess tillämpning. har i rapporten använt sig av den årliga enkätstudien och verklighet, som 2011 utökades med frågor som är särskilt relevanta för utredningen. Studien påbörjades och pågick till , och avser den före- gående . Enkäten sändes ut till ett repre- sentativt urval om 30 000 små och medelstora företag i med upp till 249 anställda. Svarsfrekvensen uppgick till . Resultatet från enkäten har kompletterats med tidigare gjorda studier, både inom och andra organisationer. har också genomfört särskilda intervjuer med små och medelstora företag. Företagen som deltog i intervjuerna valdes ut för att få en storleks- och branschmässig variation. Varför deltar inte företag i offentliga upphandlingar? Enligt enkätundersökningen har av de små företagen lämnat ett anbud . Kontrakt har erhållits i ungefär samma omfattning. Undersökningen visar också att medelstora företag erhåller fler kontrakt än små företag.195 Det finns enligt också tydliga skillnader mellan hur frekvent företag inom olika branscher deltar i offentliga upphandlingar, se tabell 5.3. 195 Se vidare avsnitt 4.2 samt bilaga 5. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel SOU 2011:73 SME deltagande fördelat per bransch Andel SME som deltagit i en upphandling under de senaste 12 månaderna, procent Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra Verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik Försörjning av el, gas, värme, kyla, vatten, avloppsrening, Utvinning av material, tillverkning Handel, rep av bil och mc Kultur, nöje och fritid Av tabellen framgår att det är företag som sysslar med utbildning som står för högst andel deltagande, tätt följt av företag inom byggbranschen De branscher som deltar i lägst utsträckning är enligt tabellen kultur, nöjen och fritid samt hotell och restaurang- verksamhet. Det finns också olikheter vad beträffar deltagandet i olika delar av landet. Följande tabell visar en sådan uppdelning. SOU 2011:73 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel Andel SME som deltagit i en upphandling under de fördelat länsvis, andel i procent Andel deltagande SME, procent Slutsatsen är att andelen små och medelstora företag som deltar i offentliga upphandlingar är större i norra än i . I är andelen högst, medan den är lägst i När det gäller orsakerna till varför små och medelstora företag inte deltar i offentliga upphandlingar fördelar sig enkätsvaren enligt följande: det är inte aktuellt att delta – av de små, respektive av de medelstora företagen, Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel det är för komplicerat – av de små, respektive av de medelstora företagen, det tar – av de små, respektive av de medelstora företagen, kontrakten är för stora – av de små, respektive av de medelstora företagen samt annat – av de små, respektive av de medelstora företagen. Det är för komplicerat Företagens uppfattning är att hindren mot deras deltagande bl.a. består av omfattningen på de krav som ställs på dem i upp- handlingar samt att olika upphandlande myndigheter och enheter använder sig av olika utvärderingsmodeller.196 Företagen upplever ofta upphandlingsprocessen som krånglig och svårförståelig och har svårt att se nyttan av att lära sig hur processen fungerar.197 Företagen upplever vidare att upphandlingarna är alltför styrda av förfrågningsunderlaget. Av en grupp företagare, som tidigare lämnat anbud och som anser att offentlig upphandling är ett tillväxthinder, menar att det är företags tid och kostnader för framtagande av anbud som utgör hinder för att delta i offentliga upphandlingar.198 Kontrakten är för stora Enligt undersökningen som genomförde 2005 uppgav av företagen, som såg offentlig upphandling som ett tillväxthinder, att företaget saknade kapacitet att leverera efter- frågade volymer. I samma rapport redogörs för en telefon- 196Nutek, Småföretag och offentlig upphandling – Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, (R 2005:21), 2005. 197Synpunkterna har lämnats i projekt marknader. 198Nutek, Småföretag och offentlig upphandling – Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, (R 2005:21), 2005, s. 25. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel Av denna framgår att av de intervjuade företagsledarna uppgav att företaget saknade kapacitet att leverera de volymer som efterfrågades.199 Enligt en rapport framtagen av organisationen har företagen skilda uppfattningar beroende på var i landet de har sin verksamhet. Nästan hälften, , av småföretagen på menar att kontrakten är för omfattande och andelen av småföretagen i som har samma åsikt uppgår till . I , och anser av företagen att kontrakten är för omfattande.200 Flera företag som deltagit i intervjuer påpekar att det blivit vanligare med uppdelade kontrakt och att företagen får lämna anbud på delar. Företagen välkomnar också att det oftare framgår av förfrågningsunderlagen att företag kan gå samman och lämna gemensamma anbud. Utöver ovanstående svar som varit alternativ i enkäten har Till- växtverket identifierat några ytterligare orsaker till att små och medelstora företag inte deltar i offentliga upphandlingar genom intervjuer med företagare. förekomsten av irrelevanta krav i upphandlingarna, avsaknad av dialog. Det ställs irrelevanta krav i upphandlingarna Företagarna konstaterar i en undersökning att av företagen som tillfrågades i undersökningen har erfarenheter av att det ställs krav som inte är relevanta för den vara 199Nutek, Småföretag och offentlig upphandling – Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, (R 2005:21), 2005. 200Företagarna, Stora upphandlingar och små företag, . Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel eller tjänst som upphandlas.201 Siffran hade ökat till i en motsvarande undersökning som genomfördes 2011.202 Det har också framkommit att företag anser att det är vanligt att det ställs krav som syftar till att uppnå olika samhälleliga mål i upphandlingen – som t.ex. miljö- eller sociala hänsyn – där sådana krav inte kommer att leda till några effekter. Företagen upplever vidare att det kan vara svårt att förstå vad som avses med vissa miljökrav eller med sociala hänsyn. Det är således utformningen av kraven som företagen anser vara problematiska. Andra problem som företagen lyft är att för stort fokus på förfrågningsunderlaget och formaliteter kan leda till problem. Myndigheten riskerar att inte få det bästa anbudet eftersom det kan komma att uteslutas p.g.a. någon smärre formell brist som egentligen inte påverkar anbudets reella innebörd.203 Företagen anser att det är svårt att få genomslag för skillnader i kvalitet eller för miljöanpassade produktionsvillkor. I förfrågnings- underlaget kan det exempelvis anges att vissa miljökrav är särskilt viktiga för upphandlingen, men i slutändan leder utvärderings- modellen ändå till att priset ensamt blir avgörande. Upplevelsen är ofta att utvärderingen av anbuden inte går till på så sätt som anges i förfrågningsunderlaget. Flera företag har under intervjuerna för påpekat att många upphandlare numera undviker att tillmäta s.k. mjuka värden betydelse. Kunskap och kvalitet borde enligt många företag värderas högre. Företagen menar att priset får orimligt stor vikt på grund av bristande beställarkompetens. Denna tar sig i uttryck i svårigheter att definiera och värdera kvalitet. Ett företag i textilbranschen menar t.ex. att många upphandlare verkar vilja ha något mer, eller till och med något annat än det som finns beskrivet i förfrågningsunderlaget. Företagen uppger att skillnaderna är stora mellan olika upphandlingar både vad gäller innehåll och hur kvalitet definieras. uppfattning är att de små företagen ofta ser kvalitet som sitt främsta konkurrensmedel. Vid intervjuer framkom också att det utrymme som finns att förhandla vid upphandlingar av vård och omsorg sällan utnyttjas. 201 Företagarna, företag och offentlig upphandling, . Undersökningen genomfördes av SIFO-Research och var stratifierat med avseende på bransch, storlek och region. 7 427 företag ingick och svarsfrekvensen uppgick till . 202Företagarna, upphandling – något för små företag, . 203Nutek och , Offentlig upphandling – vad tycker företagen är krångligt?, R 2008:06. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel Ställda krav följs inte upp Flera företag påpekar att de upphandlande myndigheterna kräver att företagen ska följa upp sina underleverantörer i flera led, trots att någon uppföljning av detta inte sker från myndighetens sida. Detta kan innebära att mindre seriösa företag deltar i upp- handlingar väl medvetna om att någon uppföljning inte kommer att ske som seriösa företag avstår. Företag som deltagit i program Miljödrivna marknader har uttryckt att de har svårt att erbjuda nya lösningar till det allmänna. Ett minskat beroende av det skriftliga materialet i anbudsprocessen och ökade möjligheter till dialog med upphandlande myndigheter och enheter skulle enligt dessa företag kunna bereda vägen för mer innovativa lösningar. Innovations- kraften som finns hos många små företag skulle bättre tas till vara vilket företagen önskar. Företagen anser också att det ofta kan vara svårt för upphandlarna att värdera skillnader mellan olika produkter med utgångspunkt enbart i en teknisk beskrivning. I de flesta fall förekommer det inte någon dialog mellan företag och upp- handlande myndigheter eller enheter inför och under ett upphandlingsförfarande. Ett tjänsteföretag inom IT-branschen uppger att det är svårt att få en bra relation med kunder inom offentlig sektor. Jämfört med en affärsrelation mellan två privata företag framstår det som besvärligare med parter inom det offentliga. Exempelvis gäller detta när problem behöver lösas under ett pågående kontrakt. Inte något av de intervjuade företagen har uttryckt oro för att ökade kontakter mellan det privata näringslivet och det offentliga skulle leda till förhöjd risk att upphandlingarna genomförs felaktigt. menar att de intervjuer som har genomförts inom ramen för uppdraget bekräftar att företagen inte anser att upp- handlingsreglerna i sig är krångliga eller hindrar deltagande. Före- tagen anser snarare att reglerna är tydliga.204 upp- fattning är att synen på offentlig upphandling domineras av ett 204 Se också , Småföretag och offentlig upphandling – Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, R 2005:21. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel juridiskt förhållningssätt med fokus på att upphandlingen ska följa förfarandereglerna i och en rädsla för att göra fel. 5.18.6Intressenternas erfarenheter och förslag Under de möten och hearingar som utredningen arrangerat i olika delar av landet har rader av synpunkter framförts från företrädare för små och medelstora företag på den offentliga upphandlingen. Till stor del sammanfaller synpunkterna med vad som rapporteras i ovan redovisade rapport. En ståndpunkt som ofta lyfts fram är det enligt många små och medelstora företags mening alltför låga gränsvärdet för direktupphandling. Många röster har höjts för en höjd gräns som en metod att positivt påverka möjligheterna för små och medelstora företags möjligheter att få kontrakt. Se även avsnitt 4.6. Organisationen Företagarna menar t.ex. att de små företagen inte är så aktiva inom offentlig upphandling som de skulle kunna vara. De viktigaste orsakerna är enligt organisationen att upp- handlingarna ofta är alldeles för omfattande, att det tar och är för krångligt att sätta sig in i förfrågningsunderlagen och lämna anbud. Det ställs ofta krav i upphandlingar som inte är relevanta, och det är också enligt Företagarna vanligt med oproportionella krav. Krav på exempelvis hög omsättning eller bankgarantier, omfattande referensuppdrag, ISO-certifieringar eller krav på villkor enligt kollektivavtal kan vara försvårande för små företag. menar att införandet av ramavtalsreglerna 2008 har lett till att förbundets medlemmar har fått svårare att få kontrakt med det allmänna. uppfattning är också att det är krångligt och tidskrävande för företagen att vara med och tävla i offentliga upphandlingar. Upphandlingarna tenderar också att blir större. Kommuner upphandlar oftare tillsammans vilket ställer högre krav på leveran- törerna. Inom vissa branscher, för t.ex. sjukvårdsartiklar, har detta lett till att antalet företag som konkurrerar om kontrakten sjunkit pga. uppköp och att företag går samman. Företagen har blivit större och det påverkar konkurrensgraden. menar att införandet av s.k. småföretagarkvot leder till att de små företagens potential tas till vara. Ett annat förslag som för fram är att det ska tas fram fler standarder inom Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel området och att fler upphandlande myndigheter använder sig av e- upphandlingssystem. Utökad användning av e-lösningar är ett önskemål som de allra flesta intressenter framfört till utredningen (se också avsnitt 4.9). Organisationen Företagarna delar inte önskemål om införandet av en kvot för småföretag. Inställningen är istället att regler och vägledningar ska formuleras med utgångs- punkt i att de ska vara bra för små företag. Eftersom av alla företag i är små och medelstora leder en sådan inställning till att reglerna blir bra för alla. Företagarna önskar därför inte några särregler Föreningen menar också att förfrågningsunderlagen ofta är alltför omfattande vilket ställer höga krav på de små företagen vid författandet av anbud. SmåKom tillägger att kravet på långa anbudstider medför stora problem för småföretagen. anser, liksom , att ramavtalsreglerna styr mot stora leverantörer på bekostnad av de mindre. menar också att inköpssamverkan kan ha negativ inverkan på de små och medelstora företagens deltagande i offentliga upphandlingar. Vidare framhåller organisationen att det är viktigt att upphandlarna får tillräcklig tid att genomföra upp- handlingar så att det finns möjligheter att beakta de små och medelstora företagens utsikter att vinna kontrakt. Kommunernas näringspolitiska program saknar ofta beskrivningar som rör hur upphandling kan användas som ett näringspolitiskt verktyg, och rekommenderar därför att kommunerna tar fram sådana styrverktyg. Tydliga styrdokument kan enligt orga- nisationen leda till ett ökad deltagande av små och medelstora företag. I samband med utredningen har särskilt frågan rests om situationen för mindre företag som är verksamma som konsulter av intellektuella tjänster. Därvid har framkommit att krav ofta ställs på omsättningsnivåer som gör att företagen slås ut på förhand. Ett annat problem kan vara att den upphandlande myndigheten ställer mycket breda krav på den kompetens som anses behövas vid upphandlingen, krav som ofta upplevs som onödigt höga och som gör det svårt för mindre konsultföretag att konkurrera. Vid dialogmöte med olika företag som drivs utan vinstsyfte, bl.a. sociala företag framfördes att det kan uppstå problem i samband med att upphandlingar delas upp. Dessa företag har erfarenheter av att de inte kunnat lämna anbud, eftersom den Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel verksamhetsidé de företräder inte går att genomföra därför att när upphandlingen är uppdelad. Ett mindre företag som är verksamt inom hotell och konferens menar att det finns en tendens att upphandlande myndigheter övergår till att upphandla bokningscentraler eller mäklartjänster i stället för hotell- och konferenstjänster. Det leder enligt företaget till flera negativa effekter. Det kan bl.a. finnas företag i mäklar- firmornas utbud som inte uppfyller de upphandlande myndig- heternas krav men som ändå finns med i utbudet. Företagen måste vidare betala en avgift till mäklaren eller centralen för att kunna vara med. Företaget menar att det kan uppfattas som ett kring- gående av och att det inte borde vara möjligt att upphandla konferenstjänster på detta sätt. En företagare, verksam inom tjänstesektorn, delar åsikt med Företagarna när det gäller de upphandlande myndigheternas finansiella krav och påpekar att det ibland ställs krav på minsta omsättning eller andra bevis på finansiell soliditet, krav på miljöledningssystem, jämställdhetsplan, säkerhetsledningssystem eller kvalitetsledningssystem som småföretagare har svårt, eller alls inte möjlighet, att svara mot. Företagaren i fråga anser att sådana krav är oproportionella till kontraktsföremålet. Vidare menar före- tagaren att det inte är ovanligt att upphandlande myndigheter anger att de inte kan garantera något uppdrag under gällande avtalstid. Detta är en anledning till att avstå från att lämna anbud. Det är också vanligt att det förväntas att leverantören ska stå för vissa kostnader som det är brukligt att beställaren står för. Här avses resekostnader och att inte kunna omförhandla ersättningen när t.ex. löner och övriga kostnader stiger. Företagaren tillägger att stora företag kan ha en heltidsanställd eller flera personer som bara arbetar med att skriva anbud, medan en småföretagare får utföra sådant arbete utanför ordinarie arbetstid. Det har vidare lämnats en del kommentarer på utredningens hemsida som rör SME. Kommentarerna har bl.a. handlat om SKL/Kommentus upphandlingar. Deras upphandlingar anses för stora och omfattande samt inte skapa god konkurrens. De förslag och önskemål som förts fram på hemsidan rör införandet av en kvot för småföretag, utökad användning av e-lösningar samt att myndigheterna i större utsträckning ska använda möjligheten att upphandla delkontrakt. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 5.18.7Utvärdering och översyn av upphandlingsdirektiven anser att nuvarande regelverk inte är småföretagarvänligt och förespråkar förenklingar. menar att det stora antal intyg som ofta krävs i urvalsprocessen utgör en tung administrativ börda för företagen och att det förekommer att urvalskriterier sätts på en så hög nivå att det kan vara svårt för små och medelstora företag att nå upp till dem. Upphandling av delkontrakt är ett förslag som förs fram. anser dock att det inte att ska vara obligatoriskt utan att varje upphandlande myndighet bör avgöra när sådan upphandling ska användas. Regeringen och utredningens svar i anledning av grönboken har i sitt remissvar till regeringen, med anledning av kommissionens grönbok angett att flera av utred- ningens förslag kan bidra till att öka de ekonomiska aktörernas nytta av den offentliga upphandlingen. Utredningen nämner särskilt förslaget om införandet av bestämmelser om valfrihets- förfarande i (avsnitt 4.16) och vägledning kring uteslutnings- grunderna (avsnitt 4.17). Att se över viktningsbestämmelserna i syfte att göra anbudsutvärderingen mer transparent kommer enligt utredningen att leda till att företagens arbete med anbuden förenklas (avsnitt 4.13). Vidare kommer förslaget om pre-kvalifi- ceringssystem i det klassiska direktivet att underlätta företagens hantering av bevis och intyg. anser också att ökade förhandlingsmöjligheter och vägledning om möjligheterna att föra dialog kommer att kunna bidra till att företagens möjligheter att delta i upphandlingar underlättas (avsnitten 4.7 och 4.8). Till skillnad från rapporterna från , /, Företagarna m.fl. som det redogörs respektive refereras till ovan, berör kommissionens utvärdering endast små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar över tröskelvärdena. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel Det är viktigt att ha i minnet vid läsningen av nedanstående redogörelse. Av kommissionens utvärdering och den underliggande konsult- rapporten framgår att små och medelstora företags andel av kontrakt över tröskelvärdena inte har förändrats under de senaste åren.205 får de små och medelstora företagen inte kontrakt med det allmänna i förhållande till sin betydelse i den totala ekonomin. I konsultrapporten framgår att de vanligaste hindren mot små och medelstora företags deltagande handlar om att företagen inte får eller kan skaffa sig tillräcklig information om kommande upphandlingar, att informationen kommer för sent eller är otillräcklig. Det finns ofta inte möjligheter att ställa frågor och underlagen är ofta svåra att förstå. Vidare är kontrakten alltför stora och det ställs alltför höga krav på tekniska kvalifikationer, certifikat och finansiell styrka. Vissa upphandlande myndigheter tillåter inte små företag att gå samman och lämna anbud och andra lämnar inte information om varför en viss leverantör blev vald. Företagen menar också att det är för stort fokus på pris i upphandlingarna till nackdel för kvalitet och flexibilitet. Dessutom menar många leverantörer att betalningsvillkoren är oförmånliga och att betalning regelmässigt sker . Av konsultrapporten framgår att det framför allt är kontrakt som omfattar lägre värden som ligger inom räckhåll för små företag och mikroföretag. Det är sålunda när upphandlande myndigheter ger möjligheter att lämna anbud på delkontrakt som dessa företag i större utsträckning erhåller kontrakt. Möjligheter för små företag att åberopa andra företags kapacitet har också visat sig ge effekt. Andra åtgärder som lett till resultat är mer och bättre information om kommande offentliga upphandlingar samt dialog och besva- rande av frågor . Att på olika sätt underlätta den administrativa bördan för företagen har också ökat möjligheterna för små och medelstora företag att vinna kontrakt. Enligt rapporten har ovanstående åtgärder vidtagits mer frekvent . Framförallt har det blivit mer vanligt att dela upp stora kontrakt. Enligt studien menar av de upphandlande myndig- heterna att de tror att de kan göra mer för att underlätta 205 , Evaluation of SMES access to Public Procurement markets in the EU, Final Report, . Utvärderingen grundar sig på statistik från för åren 2006 – 2008, som kompletterats med intervjuer av företag och organisationer. Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel för små och medelstora företag. är hindren mot ytterligare åtgärder framförallt att myndigheter saknar interna handlings- eller styrprogram, att det saknas resurser samt att det råder osäkerhet angående de juridiska ramarna. Utvärderingen visar också att det blivit mer vanligt med centrala eller samordnade inköp. Användning av ramavtal har vidare ökat markant. Det skiljer sig en hel del åt mellan medlemsstaterna även om det till stor del beror på hur upphandlande myndigheter är organiserade. I rapporten lämnas flera förslag inför det fortsatta arbetet att verka för att små och medelstora företag ökar sin medverkan i offentliga upphandlingar. När det gäller främjandet av innovationer handlar det bl.a. om bättre dialog och kommunikation med marknaden samt att funktionsupphandlingar används i stället för detaljerade tekniska specifikationer och att möjligheter finns att lämna alternativa anbud. Utbyte av erfarenheter mellan centrala aktörer och inrättande av nätverk på olika nivåer är andra åtgärder som nämns i rapporten. Att använda och utveckla e-upphandling är något som också förespråkas. Vidare behöver statistiken förbättras så att det blir möjligt att mäta de små och medelstora företagens tillträde till offentliga upphandlingar.