sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Enligt både CSN och fungerar nuvarande ordning gällande bedömningar av om utländska utbildningar uppfyller kraven på godtagbar standard på det stora hela taget bra. Ett förhållande av mer allmän karaktär som CSN och uppmärksam- mat utredningen på och som försvårar bedömningen av utländska utbildningar, är att utländska utbildningsanordnare förändrar utbild- ningarna som de erbjuder i takt med exempelvis förändrade regler för studiemedel. Detta som en konsekvens av att studenter i många länder, i högre utsträckning än i , snarare ses som kunder som köper en utbildningstjänst, än som studenter som tar del av en ut- bildning. Utbildningsanordnarna är då lyhörda för vilken utbildning kunderna – studenterna – efterfrågar och har möjlighet att få studie- medel för. Det kan exempelvis då vara problematiskt att avgöra om den utländska utbildningen är på gymnasial eller eftergymnasial nivå, eller om utbildningen bytt nivå från tid till annan. Det finns också andra brister med nuvarande ordning gällande bedömningar av om utländska utbildningar uppfyller kraven på god- tagbar standard. Både CSN och har på utredningens begäran beskrivit hur prövningen av godtagbar standard går till , som redovisats ovan, och också ombetts beskriva upplevda brister. Båda myndigheterna anser att det kan vara problematiskt att av- göra om den utländska utbildningen är gymnasial eller eftergymna- sial. Enligt är orsaken bland annat att läroanstalter i andra länder ofta erbjuder särskilda program för internationella studenter. Programmen kan ha olika karaktär eller syfte: en ren repetition av gymnasiekunskaper repetition av gymnasiekunskaper kombinerat med direkttillträde till attraktiva program repetition av gymnasiekunskaper kombinerad med språkstudier repetition av gymnasiekunskaper kombinerat med t.ex. medi- cinsk engelska eller andra grundstudier inom medicin. bedömer att dessa kurser är förberedelser för ordi- narie universitetsprogram och därmed ska betraktas som kurser på gymnasial nivå. gäller dessa kurser konstnärliga studier. Kur- serna är då förberedande studier (preparation), men eftersom det inte ingår någon repetition av några gymnasieämnen är det svårare att se dem som gymnasiala. Dessa kurser är därmed allmänt sett mer svårbedömda. kan den utländska utbildningen avse studier för t.ex. ett tvåårigt Diploma där är på gymnasial nivå och det andra på eftergymnasial nivå. Det är uppfattning att merparten av studenterna inte bryr sig om vilken nivå studierna är på. En del studenter ändrar sin ansökan när de inser vilken nivå bedömer det till men flertalet vill fullfölja. CSN framhåller liksom att nuvarande system för prövning av godtagbar standard är väl inarbetat och fungerar bra och rättvist i de allra flesta fall, men att det finns en del brister: Det är svårt att kontrollera kvalitet och nivå på studierna. Att utöka administrationen kring detta skulle förmodligen leda till en hög arbetsbelastning. gäller delvis olika regelverk inom respektive utanför EES och (bl.a. för språkstudier) och även olika regelverk inom och utanför (gymnasial utbildning). Detta kan i vissa fall ifrågasättas. Regelverket kring distansstudier skapar situationer som är svåra för CSN att utreda och tolka, bl.a. bosättningskrav, studietakt m.m. Nedan beskrivs de av CSN uppgivna bristerna mer ingående. Svårt att bedöma kvalitet och nivå på utbildningen Eftersom utbildningssystemen i andra länder ofta ser annorlunda ut än i , och eftersom CSN:s kännedom om utländska utbild- ningar är begränsad, är det svårt att göra en exakt eller i alla situatio- ner likvärdig bedömning av utbildningsnivån. väg skulle vara att utgå från hur utbildningslandet självt klassificerar in en viss utbildning enligt International Standard Classification of Education (ISCED)27. Information om klassificering för enskilda ut- ländska utbildningar är dock, såvitt både CSN och utredningen erfar, inte allmänt tillgänglig. Vid bedömningen av vad som är studier på gymnasial nivå är vilken nivå utbildningen har i vägledande. En utbildning som är eftergymnasial i studielandet kan bedömas vara på gymnasial nivå om utbildningen är gymnasial i Sverige28. Detta gäller inte sällan utbildningar inom exempelvis skönhets- och friskvårdsområdet. Om bedömningarna är olika i och utomlands ska en samman- vägning göras av samtliga faktorer som har betydelse för bedöm- ningen. Enligt interna riktlinjer vid CSN ska faktorer som t.ex. antagningskrav, studielängd, kursmoment och fördelning mellan teori och praktik vägas in i bedömningen. Även när det gäller bedömningen av om en utbildning i är på gymnasial eller eftergymnasial nivå ska CSN i första hand utgå ifrån den nivåbedömning som görs för motsvarande utbildning i . För vissa utbildningar har CSN särskilt föreskrivit om hur nivån ska bestämmas29. För studier vid Community Colleges i och bedöms studierna som eftergymnasiala endast om läro- anstalten har ett avtal med ett eller ett universitet som gör det möjligt för den studerande att studier flytta över till årskurs tre inom ramen för en fyraårig Bachelors degree. I praktiken innebär det att studierna bedöms som eftergymnasiala en- dast om kurserna är transfererbara, dvs. överflyttbara till en degree- utbildning vid ett universitet. För språkkurser på icke akademisk nivå har CSN särskilt före- skrivit att de anses ligga på eftergymnasial nivå30, trots att kurserna kanske oftast är att jämställa med kurser på gymnasialnivå. kan kurserna jämställas med rena språkkurser av den typ som t.ex. kan läsas vid eller annat bildningsförbund. Noter- bart är att () i ett ärende gällande rätt till studiehjälp för studier utomlands konstaterat att icke-akademiska språkstudier vid en viss språkskola överhuvudtaget inte kunde anses svara mot eller vara jämförbara med studier vid 27ISCED är ett internationellt klassificeringssystem av utbildning som bl.a. utnyttjar så att liknande utbildningsnivåer kan jämföras mellan länder. 2812 kap. 9 § CSNFS 2001:1. 2912 kap. 10 § CSNFS 2001:1. 3012 kap. 12 § CSNFS 2001:1. någon utbildning som anges i bilaga A i bilagan till studie- stödsförordningen (Dnr 2010-00678.120.01, beslut ). Det framstår som märkligt att en utbildning som i studiemedelshänseende av CSN och av klassificerats som eftergymnasial, i studiehjälpshänseende inte kan anses motsvara en grundskole- eller gymnasieutbildning enligt ÖKS. Om nämnden hade ansett att utbild- ningen förvisso inte svarade mot en utbildning i avdelning A, men väl mot en utbildning i avdelning B, hade detta sannolikt uttryckts i be- slutet. Som går att utläsa av ovanstående finns en mängd gränsdrag- ningsproblem. I de fall CSN inte direkt kan avgöra huruvida en utbildning bör bedömas vara på gymnasial eller eftergymnasial nivå översänder CSN ärendet till för bedömning som eftergymnasial utbildning. För den händelse å sin sida anser att utbildningen inte är eftergymnasial fattar man inget beslut i frågan om utbildningen har godtagbar standard med moti- veringen att man inte anser att utbildningen är eftergymnasial. Varken CSN:s eller beslut om godtagbar stan- dard får överklagas. Av 6 kap. 14 § studiestödsförordningen framgår att CSN:s och beslut enligt 3 kap. 23 § i frågan om en utbildning kan anses ha godtagbar standard inte får överkla- gas. Om en utbildning bedömts vara på gymnasial nivå och en an- sökan om studiemedel behandlats enligt det regelverket kan en stude- rande invända att utbildningen ska bedömas vara på eftergymnasial nivå och överklaga den delen av beslutet till ÖKS enligt 6 kap. 11 § studiestödslagen. Om inte bedömer utbildningen med hänvisning till att utbildningen inte kan ses som eftergymnasial saknar dock CSN:s och, för den delen även ÖKS, uppfattning bety- delse. I realiteten kan man därför hävda att det är som avgör vilken nivå en utbildning ligger på. Olika regelverk för studier i olika delar av världen gäller olika regelverk för studier i olika delar av världen. Det är CSN:s uppfattning att de särnordiska reglerna bör avskaffas omgående. CSN anser också att samma regler bör gälla för studier inom EES och i Vi kommer i kapitel 7 att analysera de svenska reglernas förenlig- het med unionsrätten. Redan här kan dock sägas att en utgångs- punkt bör vara att samma regler bör gälla inom EES och . Detta är också i led med vår strävan att studiemedelssystemet för utlandsstudier ska vara enhetligt. Det är därför vår uppfattning att kriterierna för vilka utbildningar utomlands som ska anses ge rätt till studiemedel bör så långt möjligt utgå från de kriterier som gäller för utbildningar i . Detta är dock svårt eftersom kriterierna är ytterst skiftande. T.ex. kan utbildningar ge rätt till studiemedel på grundval av enskilda regeringsbeslut, beslut av Myndigheten för yrkeshögskolan31, beslut av enskilda kommuner32 eller på grundval av tillhörigheten till en viss utbildningsform33. CSN anser vidare att bestämmelserna i förordning och föreskrift gäller bedömningar av gymnasiala utbildningar borde ses över och förenklas. En fråga som CSN anser sig inte kunna besvara är huruvida de är rätt myndighet att besluta om godtagbar standard för vissa utbildningar. Regeringen förde t.ex. vid den nya studiestöds- lagens tillkomst ett utförligt resonemang om att beslut om vilka utbildningar som ska ge rätt till studiemedel har stor ekonomisk betydelse34. Tvetydigt regelverk kring studiemedel för distansstudier utomlands Enligt en vedertagen definition35 av distansutbildning innefattar det utbildningsprogram: där den studerande kan genomföra hela eller delar av utbildnings- programmet på en annan geografisk plats än den institution som tillhandahåller programmet, som använder teknisk media för interaktionen mellan den stude- rande och den som undervisar samt för förmedlingen av kursens innehåll, som står under inflytande av en utbildningsorganisation både när det gäller planerandet och förberedandet av kursplanen samt att ge stöd och service till studenterna, 31Kvalificerad yrkesutbildning enligt lagen (2001:139) om kvalificerad yrkesutbildning, yrkes- högskola enligt lagen (2009:128) om och kompletterande utbildning enligt förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildning. 32Eftersom studier vid vuxenutbildning ger rätt till studiemedel, även om inne- hållet i sådan utbildning regleras särskilt. 33Folkhögskolor, se bilagan till studiestödsförordningen. 1999/2000:10, sid. 100 f. 35Foundations of Distance Education, (1990). som med hjälp av tvåvägskommunikation gör att den studeran- de kan ta del av och även initiera en dialog med sin lärare, där frånvaron av en klass innebär att studerande undervisas som individer och inte i grupp, dock med möjlighet till vissa sam- mankomster, och där den examen som ges i regel är likvärdig som vid ett program som läses vid campus. CSN har med utgångspunkt i ovanstående genom interna riktlinjer definierat distansstudier som en utbildning eller kurs som bedrivs på distans och där studierna i sin helhet sker på distans, huvudsakligen on-line med hjälp av IT-stöd. Den studerandes närvaro krävs inte eller bara vid något enstaka tillfälle på campus, exempelvis vid tentamen. En utbildning ska enligt CSN:s interna riktlinjer anses vara en distansutbildning om: 1.skolan anger att det rör sig om en distansutbildning, eller om 2.utbildningen huvudsakligen innehåller moment som kan klassi- ficeras som distansutbildning. om veckorna på distans minst överstiger hälften av det totala antalet veckor. Bedömning enligt punkten 2 ovan ska göras för varje studieperiod för sig. Nätstudier måste utifrån ovanstående konstateras utgöra en form av distansstudier. Det finns därför inget speciellt regelverk för nät- studier. Studiemedel lämnas för distansutbildningar vid läroanstalter i . Fram till förelåg dock ett förbud mot att överhuvudtaget lämna studiemedel vid distansutbildning vid en ut- ländsk läroanstalt. –lämnades studiemedel för distansstudier utomlands, men endast om det fanns synnerliga skäl36. De skäl som enligt CSN kunde be- aktas var om en studerande på grund av sjukdom eller funktions- hinder inte kunde bedriva sina studier på plats i det land där läro- anstalten låg, om utbildningen var av mycket stor vikt för den stude- randes examen, om den studerande av skäl han eller hon inte kunde 36 Föreskrifter om ändring (CSNFS 2007:6) i Centrala föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel. råda över var förhindrad att bedriva studierna på plats i landet eller om det fanns andra mycket speciella omständigheter37. CSN motiverade den fortsatt restriktiva tillämpningen med de större riskerna för fusk vid distansstudier utomlands och med de begränsade möjligheterna att återkräva studiemedel vid studier utom- lands. CSN anförde också att genomströmningen vid distansutbild- ningar är lägre och att antalet studieavbrott är större. ÖKS konsta- terade i ett avgörande (Dnr 2009-01016.310.01) att dessa skäl inte stod i proportion till den inskränkning i rätten till fri rörlighet bestämmelserna innebär. ÖKS menade att det därför fanns hinder mot att tillämpa bestämmelsen38 för en unionsmedborgare som utnyttjar rätten till fri rörlighet för studier inom unionen (för en redogörelse av beslutet se avsnitt 7.3.1). Den aktuella föreskiften ändrades därför39. Studiemedel för dis- tansstudier vid läroanstalter utanför Europeiska unionen (EU) och Europeiska samarbetsområdet (EES) lämnas numera endast om det finns synnerliga skäl40. För distansstudier vid en läroanstalt utanför gäller vidare att studielån lämnas med de belopp som gäller för det land där den studerande är bosatt41. Det bör påpekas att CSN inte menar att det är bosättningsbegreppet i folkbokföringslagen (1991:481) som ska tillämpas. CSN värderar helt enkelt med ledning i uppgifter om folk- bokföring, intyg om bosättning, kopior på hyres- eller köpekontrakt och liknande var en person måste anses vara bosatt vid tillämpning av den aktuella föreskriften. Tanken är att det land där den studerande har sina faktiska levnadsomkostnader ska vara styrande då beloppet bestäms. Ett uppenbart problem med denna ordning är att det givetvis är svårt att fastställa var den studerande kan anses vara bosatt. I vissa fall tillbringar den studerande dessutom delar av utbildningstiden i och andra delar på plats vid läroanstalten utomlands. Den studerande kan vidare befinna sig på resande fot under utbildnings- tiden. Det finns exempel på studerande som tågluffat genom som de bedrev distansstudier vid en läroanstalt utomlands. Ytterligare ett dilemma är att principen för att bestämma lånebelop- 37Konsekvensanalys med anledning av Centrala förslag om distans- studier utomlands och avskaffande av möjlighet till valutakompensation, CSN 2007. 38Bestämmelsen i 12 kap. 8 § CSNFS 2001:1. 39Föreskrifter om ändring (CSNFS 2009:11) i Centrala föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel. 4012 kap. 8 § CSNFS 2001:1. 4112 kap. 22 § andra stycket CSNFS 2001:1. pet är annorlunda än jämfört med om den studerande studerar på distans vid en läroanstalt i . I sådana fall lämnas studiemedel med ledning av var läroanstalten befinner sig, dvs. med belopp av- sedda för studier i Sverige42. Detta oavsett var i världen den stude- rande befinner sig. Det sistnämnda förhållandet har för övrigt gett upphov till en liten turismindustri som specialiserar sig på att till- handahålla faciliteter som möjliggör distansstudier mot svenska läroanstalter på plats utomlands43. Sammanfattning av problem med nuvarande ordning Det finns vissa brister i nuvarande ordning gällande bedömning av om utländska utbildningar uppfyller kraven på godtagbar standard. Bland annat härrör bristerna från otydligheter i regelverken. Dessa medför att det kan vara problematiskt att bedöma kvalitet och nivå på den utländska utbildningen och att det kan vara problematiskt att handlägga ansökningar om studiemedel för distansstudier utom- lands. Till handläggningsproblemen kan läggas att olika regelverk gäller för studier i olika delar av världen. Sammantaget rör det sig främst om handläggningsproblem för myndigheterna i fråga, snarare än om problem för de enskilda studerande. Nämnda problem tillhör dock enligt vår bedömning mer undantag än regel när det gäller ärendehanteringen i stort. Vi ska enligt våra direktiv kartlägga de krav på godtagbar standard som ställs på utländska utbildningar för att studiemedel ska lämnas enligt det svenska studiestödssystemet och analysera om dessa krav är tillräckliga. Om vi skulle komma fram till att det behövs ska vi dessutom föreslå hur dagens krav på godtagbar standard kan för- tydligas alternativt föreslå hur dessa krav kan ändras eller komplet- teras med nya kvalitetskrav. Vi ska också föreslå hur kraven ska regleras och utreda hur de bör utformas vid studier i länder som inte omfattas av unionsrätten. Ovan har dagens krav på godtagbar standard kartlagts, men ingen bedömning har gjorts av om kraven är tillräckliga. 42I enlighet med 3 kap. 11–12 §§ studiestödslagen. dömningen kan göras behövs en diskussion kring förutsättningarna för att förtydliga, ändra eller komplettera nuvarande krav på god- tagbar standard, men också en diskussion kring vad eventuella förslag ska syfta till. Utbildning och studiestöd är en investering för både samhället och individen. I ett internationellt perspektiv satsar mycket pengar på utbildning och studiestöd. De samlade utbildnings- och studie- stödskostnaderna uppgår till . Där- för är det rimligt att ställa krav på att den utbildning som ges, och som studiestöd lämnas för, håller en viss standard eller kvalitet. Denna utgångspunkt är giltig oavsett om utbildningen sker i eller utomlands. Syftet med kvalitetskrav är då ytterst att garantera både samhälle och individ att den utbildning som stöds av samhället och som individen deltar i har en god kvalitet, att den utbildningsvara eller utbildningstjänst som köps eller används är värd investeringen och inte är bortkastad. Kvalitetskraven kan då betraktas som ett sätt att säkerställa en god hushållning med såväl samhällets som individens resurser. Förutsättningar för ändrade kvalitetskrav förlitar sig både CSN och i sina prövningar av om utbildningar utomlands har godtagbar standard på de be- dömningar och prövningar som utländska utbildningsmyndigheter har gjort av sina nationella utbildningar. Är utbildningen godkänd i det land där den ges, enligt det landets nationella måttstock för ut- bildningskvalitet, berättigar den i regel också till svenskt studieme- del. Bakgrunden till nuvarande ordning är att mätning och gradering av utbildningskvalitet är en komplex och inte alltid helt okontrover- siell verksamhet, inte bara i utan även internationellt. Bedöm- ning av utbildningskvalitet är något som görs i många länder, och det sker främst i en nationell kontext, eftersom utbildningssystemen liksom de nationella regelverken och målen för utbildning skiljer sig åt mellan länder. Det finns således ingen globalt entydig upp- fattning om vad som är god utbildningskvalitet, eller ännu hellre hög utbildningskvalitet, vilket är det som eftersträvas. Härav följer att det inte heller finns någon entydig global måttstock för utbild- ningskvalitet, måttstocken skiljer sig helt enkelt åt mellan länder. Av direktiven framgår att utlandsstudierna ska hålla hög kvalitet. Att ta ställning till är då om nuvarande ordning innebär att så är fallet. Eller behöver ordningen ändras, och i så fall på vilket sätt? Att bedöma om nuvarande ordning med godtagbar standard inne- bär att utbildningarna håller hög kvalitet är egentligen en semantisk fråga, som är subjektiv. Å ena sidan kan utbildning som bedöms ha godtagbar standard anses vara liktydigt med utbildning med hög kvalitet, om ett villkor för bedömningen är att utbildningen ska hålla hög kvalitet. Å andra sidan kan hög kvalitet anses vara en gradering av kvalitet som är högre än godtagbar standard, som kan anses vara liktydig med godkänd kvalitet. Om förstnämnda tolkning gäller finns det enligt vår bedömning inga skäl för att ändra nuvarande ordning gällande prövning av god- tagbar standard på utländska utbildningar. Om den andra tolkningen gäller skulle ordningen behöva ändras för att bättre överensstämma med regeringens målsättning. Ändringen skulle enligt vår bedömning kunna göras enligt två alternativ. Alternativ ett är att höja kvalitets- kraven generellt, på alla utländska utbildningar, alternativ två är att utforma särskilt gynnsamma studiemedelsvillkor för studerande på ett urval av utbildningar som bedöms ha särskilt hög utbildnings- kvalitet. För att höja kraven på utbildningskvalitet generellt på ett relativt enkelt och lättadministrerat sätt skulle en global och vedertagen måttstock på utbildningskvalitet vara ett stort stöd. En sådan mått- stock skulle behöva vara utformad på så sätt att nuvarande godtag- bar standard skulle få ett visst värde eller klassning, exempelvis godkänd (G), medan utbildningar som håller en högre kvalitet än så skulle få ett högre värde eller klassning, exempelvis väl godkänd (VG) eller mycket väl godkänd (MVG). För att höja kraven på kvalitet på de utbildningar som berättigar till studiemedel skulle då gränsen för lägsta accepterad kvalitetsnivå kunna höjas till VG. För att höja kraven på utbildningskvalitet genom särskilt gynn- samma studiemedelsvillkor för studerande på ett urval av utbild- ningar, som bedöms ha särskilt hög utbildningskvalitet, på ett rela- tivt enkelt och lättadministrerat sätt vore ett stort stöd ett underlag som objektivt pekar ut vilka utbildningar som kan komma ifråga. Ett sådant underlag skulle kunna vara de internationella rankningar av universitet och högskolor som finns att tillgå44. Det finns dock betydande problem med grundförutsättningarna för båda alternativen på att höja kraven på utbildningskvalitet. Som nämnts tidigare finns det helt enkelt inte någon globalt entydig och vedertagen definition av utbildningskvalitet, inte heller någon global och vedertagen måttstock på utbildningskvalitet som kan utgöra grund för att lägga kraven högre än . En generell höjning av kraven på utbildningskvalitet är då i praktiken inte möjlig att genom- föra. Det skulle kräva att någon svensk myndighet får ansvaret för att kvalitetsgradera all utbildning i världen på både gymnasial och eftergymnasial nivå, i syfte att avgöra om utbildningarna ska berät- tiga till studiemedel. uppskattas det finnas cirka 17 000 utbildningsanordnare av universitetsutbildning i världen. Dessa ger många olika utbildningar som var och en borde graderas. Till dessa ska också de mångdubbelt fler anordnarna av gymnasial ut- bildning i världen läggas, som i sin tur ger flera olika gymnasie- utbildningar som var och en ska graderas. En helt orimlig uppgift enligt vår mening. En generell höjning av kraven på utbildningskvaliteten skulle också riskera att leda till oönskade konsekvenser för vilka utbildningar inom som ska berättiga till studiemedel. Detta eftersom kraven på utbildningskvalitet bör överensstämma inom EES och i för att inte bryta mot . En generell höjning riskerar då att leda till att utbildningar inom som är studiemedelsberättigande inte längre skulle komma att vara det. Dessutom är en generell höjning på kraven på utbildningskvalitet tveksam ur ett EU-rättsligt perspektiv. kan enligt vår bedöm- ning inte inom EES eller i överpröva andra medlemsländers godkända utbildningar. Även de internationella samarbeten som in- letts kring gemensamma examina talar emot att en svensk myndighet skulle bedöma en utbildning som är godkänd i exempelvis ett EU- land som icke godkänd. En tänkbar lösning skulle vara att ha olika kvalitetskrav på ut- bildningar inom och utanför EES och . Emellertid kvarstår huvudinvändningen, dvs. att även denna ordning skulle innebära att 44 Exempelvis rankningar som presenteras av Times higher education world university rankings och ranking (ARWU). all utbildning utanför EES och skulle behöva graderas, en bedömningsuppgift som är helt orimlig.