sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — att göra det även om det bara kommer ett mindre antal kommun- medlemmar18 till godo. Den omständigheten att en verksamhet till- godoser ett behov hos flertalet kommuninnevånare kan givetvis ses som en indikation på att den fyller en allmän, samhällsviktig funk- tion, men det avgörande är att ett sådant kvantitativt behov inte utgör någon nödvändig förutsättning för att den ska anses kompe- tensenlig. I kommunallagen formuleras kravet på allmänintresse i 2 kap. 1 §; Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Med ledning främst av denna bestämmelse avgörs om en kommun över huvud taget är behörig att syssla med viss typ av verksamhet. Därutöver finns ett antal begränsande principer för kommunens kompetens. En sådan princip är lokaliseringsprincipen som också inryms i 2 kap. 1 §. Hur långt lokaliseringsprincipen sträcker sig är inte givet. Det måste avgöras från fall till fall. Tillämpningen och upprätthållandet av lokaliseringsprincipen hänger samman med befolkningens rörlighet, ofullkomligheter i kommunindelningen, samhällsutvecklingen i stort och synen på det allmännas angelägen- heter. Lokaliseringsprincipen är försedd med viktiga modifikatio- ner och inte ens riksområdet representerar någon undantagslös geografisk begränsning för kommunala insatser.19 Enligt rättspraxis finns utrymme för kommuner att agera på ett sätt som är förenligt med lokaliseringsprincipen, då insatser bedöms ligga inom ramen för allmänintresset hos kommunmedlemmarna även om insatserna går utanför kommunens geografiska gränser. Lokaliseringsprinci- pen har exempelvis inte ansetts utgöra hinder för en kommun att engagera sig i markinnehav eller anläggningar inom en annan kom- muns område. Vid domstolsprövningar, där tillämpning av lokalise- ringsprincipen varit aktuell, har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förvän- tade nyttan för kommunen eller dess medlemmar. De intressen som kommunen vill tillgodose ska alltså vara loka- liserade till kommunen. Det är dock varken nödvändigt eller till- 18Medlem av en kommun är enligt 1 kap. 4 § kommunallagen den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. 1990/91:117 s. 149. räckligt att den verksamhet som man vill främja bedrivs inom kommunens gränser; intresset av verksamheten ska vara knutet till kommunen. Ett annat sätt att lösa behovet av att bedriva verksamhet utanför den egna kommunen är genom samverkan. De utgör exempel på att kommuner och landsting i sina insatser agerar utan- för det egna geografiska området, då de trots att insatserna saknar den geografiska anknytningen tillgodoser en allmän nytta för kom- munen och medlemmarna. Olika former av samverkan finns reglerad i kommunallagen. Befogenhetsutvidgning för kommunala bolag Utöver de allmänna befogenheterna i kommunallagen och lagen om vissa kommunala befogenheter finns även i speciallagstiftning bestämmelser som utvidgar den kommunala kompetensen. En sådan är 39 § fjärrvärmelagen. Där stadgas följande. Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, får ett kommunalt företag som avses i 3 kap. 16–18 §§ samma lag bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till fjärrvärme- verksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Fjärrvärmeverksamhet som bedrivs i ett kommunalt bolag är här- igenom undantagen den annars gällande lokaliseringsprincipen. Bak- grunden till bestämmelsen är att kommunalt samarbete och bedriv- ande av fjärrvärmeverksamhet utanför den egna kommunen skapar förutsättningar för kommuner att bygga upp effektiva fjärrvärme- verksamheter. Rörledningssystem i två eller flera kommuner kan byggas ihop och leda till ett effektivt fungerande värmeförsörj- ningssystem. får därför bedriva fjärr- värmeverksamhet utanför den egna kommunen. Undantaget från lokaliseringsprincipen begränsas dock av att verksamheten utanför kommunen ska bedrivas i geografisk närhet till fjärrvärmeverksam- heten i kommunen och ha till syfte att uppnå en ändamålsenlig verksamhet. Området utanför kommunen måste inte gränsa till kommunen, men det är inte tillåtet för kommunala fjärrvärmeföretag att bedriva verksamhet i skilda delar av landet. Undantaget motiverades i förarbetena med att ett sådant undantag medför ekonomiska fördelar i form av ökad rationalitet i produk- tion och distribution, men också miljöfördelar i form av energi- effektiviseringar. En ökad möjlighet till kommunalt samarbete och bedrivande av fjärrvärmeverksamhet utanför kommungränserna ansågs även skapa fördelar för kommunerna att bygga upp rationella fjärr- värmeverksamheter till främjande av utvecklingen av fjärrvärme och därmed även av kraftvärme20. Att undantaget begränsades till att avse geografisk närhet och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet motiverades med att ett sådant begränsat undantag låg i linje med vad Värme- och gasmarknadsutredningen föreslog i delbetänkandet Effektivare värme- och miljölösningar21. I delbetänkandet föreslogs ett begränsat undantag i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Utredningen påtalade att det inte fanns några grundläggande energipolitiska motiv för att ett kommunalt fjärrvärmeföretag skall bedriva verksamhet eller äga företag i skilda delar av landet. Ett kommunalt fjärrvärmeföretags verksamhet utanför den egna kommunen bör därför bedrivas i geo- grafisk närhet till dess verksamhet inom kommunen.22 De förslag utredningen presenterar har inte till syfte att bibehålla fjärrvärmebolagen som sammanhållna verksamheter. Därvid aktua- liseras också frågan om det nu begränsade undantaget kan utgöra en begränsning av möjligheterna att införa ett fungerande tredje- partstillträde till fjärrvärmenät inom en kommun. När man från lagstiftarens sida i andra sammanhang valt att göra undantag från lokaliseringsprincipen har i förarbetena hänvisats till olika motiv för lagstiftningen. Dessa kan sammanfattas enligt följande. Nya behov att frångå de territoriella kompetensbegränsningarna inom kommunernas och landstingens verksamheter till följd av samhällsutvecklingen, bl.a. den ökade betydelsen av internatio- nellt samarbete. Sådana motiv framhölls vid införandet av lagen om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Intentioner att skapa stordriftsfördelar och samordningsvinster. Detta framfördes som skäl vid införandet av lagen om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik och lagen om vissa kommunala befogenheter i fråga om sjuktransporter. Avsikt att ge kommunala företag och övriga aktörer likvärdiga konkurrensvillkor på konkurrensutsatta marknader. Denna avsikt kommer exempelvis till uttryck i förarbetena till ellagen. Den del av fjärrvärmebolagets verksamhet som vid ett tredjeparts- tillträde övergår till att bli handelsverksamhet har för sin funktion inte något behov av geografisk anknytning eftersom det inte krävs någon fysisk koppling till en sådan verksamhet utan denne handlare kan faktiskt befinna sig långt utanför kommunens gränser men ändå sluta avtal om försäljning till kommunens invånare, men även till sådana kunder som befinner sig utanför kommunen. Vid kom- munal verksamhet är allmänintresset för kommunen viktig och i många fall betraktas lokalkännedomen som avgörande för en aktörs agerande i kommunens intresse. En sådan lokalkännedom gör sig emellertid inte gällande för den verksamhet som avser handel med fjärrvärmeleveranser. Kunderna inom kommunen kommer alltjämt att tillförsäkras leveranssäkerhet genom distributionsavtalet mellan nätinnehavaren och kunden där bl.a. åtagandet gentemot kunden regleras. För de kunder som är konsumenter kommer ingen för- ändring av de bestämmelser som rör distributionen och dess till- förlitlighet att ske. Då kan en begränsning av det geografiska området för verksamheten snarare verka i hindrande riktning för ett kommunalt bolag. För en fjärrvärmeproducent eller nätägare kommer sannolikt den geografiska närheten inte att vara något svåruppnåeligt krav då dessa aktörer redan befinner sig inom det geografiska närområdet till kommunen. En nätinne- havare kan även ha intresse att avtala om fjärrvärmeleveranser med fjärrvärmeproducent som inte befinner sig i geografiskt närhet om det ekonomiska förutsättningarna är fördelaktiga. På samma sätt kan den kommunala fjärrvärmeproducenten ha intresse av att sälja sin produktion till någon annan utanför kommunen. Genom att tillåta att produktion, distribution och handel sker över kommun- gränserna utan geografiska begränsning så öppnas möjligheter till nya dynamiska lösningar och incitament till en handel som i slut- ändan kommer de egna kommunmedlemmarna tillgodo. Nätverk- samheten kommer sannolikt fortfarande främst att bedrivas inom den kommunala gränsen även om inget, vid ett utvidgat undantag från av lokaliseringsprincipen, hindrar ett kommunalt bolag från att äga nät i andra kommuner eller i andra delar av landet. Produktio- nen kan härröra från verksamheter utanför det geografiska området om nytillkommande producenter av fjärrvärme vill ansluta sig till det befintliga fjärrvärmenätet. Även denna verksamhet torde i de flesta fall att bedrivas i det geografiska området för kommunens gränser. Den tidigare gjorda bedömningen, att några grundläggande energi- politiska motiv för att ett kommunalt fjärrvärmeföretag ska bedriva verksamhet eller äga företag i skilda delar av landet inte finns, saknar bäring med beaktande av det förslag som utredningen presenterar i detta betänkande. Likaså ter sig ställningstagandet om att ett kommunalt fjärrvärmeföretags verksamhet utanför den egna kommunen bör bedrivas i geografisk närhet till dess verksamhet inom kommunen inte heller motiverat när kommunala fjärrvärme- bolaget är vertikalt integrerat med samtliga i verksam- heten ingående delar. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att skälet till att låta det geografiska närområdet utgöra gränsen för bolagets verksamhet inte längre har samma relevans som vid fjärrvärmelagens tillkomst. Tvärtom ser utredningen att verksamheterna kommer att leda till en geografiskt större spridning framförallt vad avser handeln med fjärrvärme och att det finns ett behov att frångå den geografiska begränsningen inom kommunerna till följd av samhällsutveck- lingen och önskemålet om främjande av fjärrvärme. Det finns även skäl att ge kommunala företag och övriga aktörer likvärdiga kon- kurrensvillkor på en marknad där fjärrvärmen utsätts för konkur- rens. Detta är till gagn såväl för de kommunala bolagen som för fjärrvärmekunderna samt utifrån konkurrens- och effektivitets- synpunkt. Vad avser övriga förutsättningar för kommuners möjligheter att bedriva fjärrvärmeverksamhet, antingen i förvaltningsform eller i bolag har utredningen inte funnit skäl att göra några juridiska ställ- ningstaganden utöver de som ovan redovisas avseende lokaliserings- principen. Enligt utredningens direktiv ska konsekvenserna av ett reglerat tredjepartstillträde analyseras med avseende på påverkan på energi- och klimatpolitiska mål samt de långsiktiga förutsättningarna för investeringar i fjärrvärme och kraftvärme samt konsekvenserna för miljö, kunder, fjärrvärmeföretag, konkurrens och leveranssäkerhet. Vidare ska effekterna av att fjärrvärmenät ytterligare integreras mellan närbelägna tätorter analyseras när det gäller möjligheterna att utnyttja spillvärme eller öka värmeunderlaget för kraftvärme- produktion. De ekonomiska konsekvenserna för kommuner och kommunala företag ska särskilt belysas. I detta sammanhang ska också de krav som följer av det s.k. kraftvärmedirektivet beaktas. förekommer ingen konkurrens inom ett fjärrvärmenät. Den konkurrens som fjärrvärmen möter är konkurrensen på värme- marknaden i stort, dvs. konkurrensen från alternativa uppvärmnings- former. Genom tredjepartstillträde öppnas möjligheterna för kon- kurrens avseende produktion av och handel med fjärrvärme på lokala fjärrvärmemarknader. 9.1.1Effekter på konkurrensen på fjärrvärmemarknaden Införandet av ett reglerat tredjepartstillträde innebär att fjärrvärme- verksamhet kan konkurrensutsättas lokalt – ett fjärrvärmeföretag blir då inte endast konkurrensutsatt av andra uppvärmnings- alternativ på värmemarknaden. Detta förväntas leda till en bättre fungerande och mer effektiv fjärrvärme- och värmemarknad. De konkurrensmässiga förutsättningarna skiljer sig dock åt mellan de olika fjärrvärmemarknaderna. Följaktligen är olika konkurrens- mässiga utfall att räkna med på olika marknader. I detta avseende ser utredningen tre huvudsakliga utfall avseende hur konkurrensen på den lokala fjärrvärmemarknaden förändras vid införandet av tredjepartstillträde. 1.Det finns fjärrvärmemarknader som är att beteckna som natur- liga monopol i produktionen och där produktionsverksamheten sker på ett effektivt sätt, givet de förutsättningar som råder. På dessa marknader är det inte sannolikt att konkurrens kommer att etableras. Det bakomliggande hotet om konkurrens kan emellertid ha en återhållande effekt på framtida prishöjningar. På kan även konkurrensförutsättningarna komma att förändras t.ex. genom framtida teknikutveckling. Också på dessa marknader kan således konkurrens komma att uppstå . 2.Det finns fjärrvärmemarknader som, precis som i (1), är att beteckna som naturliga monopol i produktionen men med skillnaden att det finns effektiviseringsmöjligheter i produktions- verksamheten. Ett bra exempel på en sådan situation är när det finns tillgänglig restvärme som inte utnyttjas och där restvärme- leverantören förväntas kunna möta hela marknadens behov av fjärrvärme. Genomför restvärmeleverantören i ett sådant fall de investeringar som krävs för att denne ska kunna börja leverera värme till fjärrvärmenätet kommer konkurrens att uppstå. Efter- som marknaden ifråga är att beteckna som ett naturligt mono- pol är det dock inte sannolikt att konkurrenssituationen blir bestående. I detta fall blir utfallet troligen istället att en ny monopolist (restvärmeleverantören i detta exempel) ersätter den tidigare monopolisten (fjärrvärmeföretaget). Konkurrensmässigt blir situationen i nästa steg då likt på marknaden i utfall (1), dvs. att det föreligger latent ett hot om konkurrens vilket ur konkur- renssynpunkt principiellt är bättre än dagens situation. 3.Det finns också fjärrvärmemarknader där två eller flera produ- center kommer att kunna konkurrera med varandra på mer per- manent basis än vad som beskrivs i utfall (2). Förutsättningarna för sådan konkurrens finns främst på de större fjärrvärme- marknaderna. Också på mindre marknader där restvärme finns ansluten, eller kommer att anslutas, och där restvärme- leverantören inte har kapacitet att tillgodose hela marknadens efterfrågan på fjärrvärme kan det emellertid förväntas att konkur- rensen förblir bestående. I detta utfall förbättras konkurrens- situationen jämfört med . I utfall (1) förändras inte situationen avsevärt jämfört med , varken för kunder eller fjärrvärmeföretag. Utredningen bedömer att detta utfall sannolikt kommer att vara det vanligaste i antal räk- nat. I utfall (3) ersätts dagens situation med en konkurrenssitua- tion avseende produktion av och handel med fjärrvärme. Inget av dessa utfall bedömer utredningen bör få effekter som det finns ett behov av att analysera vidare. Utfall (2) kan dock få effekter som kräver vidare analys. Konkurrens i utfall (2) till följd av tillträde av produktion För det första kan försörjningstryggheten på den lokala fjärrvärme- marknaden komma att försämras i händelse av att ett fjärrvärme- företag ersätts med en restvärmeleverantör på produktionssidan. Denna risk analyseras vidare i ett kommande avsnitt om försörj- ningstrygghet (avsnitt 9.2.2). För det andra kan det uppkomma en situation där ett befintligt fjärrvärmeföretag får avsättningsmöjlig- heterna för sin produktionen starkt begränsad eller helt raderad. En sådan situation bedömer utredningen endast kan komma att uppstå när en restvärmeleverantör tar över en lokal fjärrvärmemarknad; det är osannolikt att en annan aktör investerar i ett nytt värme- eller kraftvärmeverk för att konkurrera sig in på en sådan marknad. Utredningen bedömer det vidare som osannolikt att en sådan situ- ation skulle kunna uppstå i de fall kraftvärme finns etablerad efter- som biobränslebaserad kraftvärmeproduktion ofta (beroende på elpriset och priset på elcertifikat) är konkurrenskraftig gentemot restvärme. Marknader där en dylik situation kan komma att uppstå är således på relativt små orter och där värmeproduktionen sker i värmeverk utan elproduktion. I detta sammanhang bör det klargöras att utifrån ett resurseffektivitetsperspektiv är en sådan utveckling inte oönskad; en effektivare produktionsanläggning ersätter en relativt ineffektiv produktionsanläggning. Men utifrån fjärrvärmeföretagets perspektiv kan det naturligtvis vara mindre önskvärt. I en sådan situation består den ekonomiska konsekven- sen för fjärrvärmeföretaget ifråga av uteblivna framtida intäkter från fjärrvärmeproduktionen. I det fall att produktionsanlägg- ningen ifråga är avskriven belastas företaget inte med några fram- tida kapitalkostnader till följd av en nedläggning. Men om produk- tionsanläggningen ifråga inte är avskriven belastas företaget, med kapitalkostnader som är att hänföra till produktionsanläggningen. I slutänden belastas kommunens skattebetalare med denna kostnad i händelse av att det rör sig om ett kommunalt energibolag eller en . Det bör avslutningsvis också nämnas att ett fjärrvärmeföretag på en marknad som beskrivs i exemplet ovan kan ha incitament att fortsätta bedriva verksamhet på marknaden också i en situation där företaget, till följd av uppkommen konkurrens, inte kan erhålla en långsiktigt hållbar intäkt från produktionen. Detta beror på att eventuella kapitalkostnader för företagets produktionsanläggning kommer att kvarstå oavsett om företaget ifråga drar sig ur pro- duktionsmarknaden eller inte. Så länge företaget ifråga erhåller en intäkt som överstiger de rörliga produktionskostnaderna är det därför företagsekonomiskt motiverat att inte dra sig ur marknaden. Konkurrens i utfall (2) till följd av tillträde genom ökad integration Konkurrenssituationen kan också komma att förändras genom en ökad integration mellan fjärrvärmenät. I de flesta fall torde detta innebära att konkurrensförutsättningarna förbättras och att mark- nader som initialt är naturliga monopol i fjärrvärmeproduktionen kommer att utgöra en del av en större, regional, fjärrvärmemark- nad. I en sådan situation bidrar den ökade integrationen till att konkurrens kan uppstå på flera marknader, dvs. en situation likt den i utfall (3). Ett konkret exempel där så skulle kunna ske är i och västra (se avsnitt 5.6.1). Det kan dock också tänkas att en ökad integration mellan två orter, en relativt stor ort och en mindre ort, sker på initiativ av aktören eller aktö- rerna på den större orten och med syftet att ta över hela marknaden på den mindre orten. Detta förutsätter dock att en överföringsled- ning byggs som har tillräcklig kapacitet för att överföra nog med värme för att tillgodose hela den mindre marknadens behov, så att frekventa och omfattande överföringsbegränsningar inte uppstår. Dessutom förutsätts att produktion kan ske till en avsevärt lägre kostnad på den större orten. I ett sådant fall blir situationen likvär- dig den situation som beskrevs i föregående avsnitt, dvs. ett lokalt mindre fjärrvärmeföretag får avsättningsmöjligheterna för sin pro- duktion starkt begränsade eller helt raderade till följd av konkur- rensen. Också i en sådan situation kan företaget dock ha incitament att fortsätta bedriva produktionsverksamhet även om man inte erhåller långsiktigt hållbara intäkter (dvs. får ersättning också för genomförda investeringar). 9.1.2Långsiktiga effekter för förutsättningar för investeringar i fjärrvärme och kraftvärme är det primärt fjärrvärmeföretagen som har möjlighet att investera i fjärrvärmeverksamhet. En förutsättning för att andra aktörer såsom restvärmeleverantörer ska kunna investera i fjärr- värme är att de kommer överens med det lokala fjärrvärmeföreta- get. Och för att en aktör ska ha möjlighet att gå in på fjärrvärme- marknaden krävs att ett annat fjärrvärmeföretag antingen önskar att denne tar över t.ex. produktionsverksamheten på orten eller att företaget ifråga vill sälja hela sin infrastruktur och dra sig ur den lokala fjärrvärmemarknaden. Genom införande av ett generellt tredjepartstillträde ges alla aktörer möjlighet att investera i fjärrvärmeverksamhet, såväl i pro- duktion som i distributions- och handelsverksamhet. Att fler aktö- rer får möjlighet att investera i fjärrvärmeverksamhet torde för- bättra förutsättningarna för att effektiva investeringar kommer till stånd. För fjärrvärmeföretagen innebär dock tredjepartstillträde konkurrens, reell eller potentiell, en ökad risk. Fjärrvärmeföretagen får därigenom ett minskat incitament att investera jämfört med . Detta motverkar den positiva effekten att fler aktörer, genom tredjepartstillträde, får möjlighet att investera i fjärrvärmeverksam- het. Utredningen konstaterar således två motstridiga effekter avse- ende incitamentet att investera genom införandet av tredjeparts- tillträde. Vilken effekt som kommer att dominera över den andra är på förhand svårt att avgöra. De långsiktiga effekterna avseende investeringarna i fjärrvärme är således svåra att bedöma på förhand. Det finns en fara att den ökade risk som införandet av tredjeparts- tillträde innebär för de etablerade fjärrvärmeföretagen leder till att marknadens samlade investeringsvilja minskar vilket på lång sikt riskerar att innebära att nödvändiga investeringar inte genomförs. Om så sker kan fjärrvärmens betydelse på värmemarknaden komma att minska. Eftersom fjärrvärmen är en del av ett samhälle- ligt nyttosystem, där förändrade förutsättningar för fjärrvärme- verksamheten också kan få effekter avseende avfallshantering, fjärrkyla och elmarknaden (genom elproduktionen som sker i kraft- värmeverk), är konsekvenserna av ett sådant scenario svåröverskåd- liga. Å andra sidan är det tänkbart att de nya investeringsmöjlig- heter som uppstår vid införandet av tredjepartstillträde kommer att öka marknadens samlade investeringsvilja och därigenom bidra till en utvecklad fjärrvärmemarknad. 9.1.3Effekter av ytterligare integration mellan närbelägna fjärrvärmenät Införandet av tredjepartstillträde kan leda till ökad integration på fjärrvärmemarknaden genom att närbelägna fjärrvärmenät i högre utsträckning än kopplas samman. Ökad integration innebär en vidgad marknad vilket i nästa steg innebär förbättrade konkur- rensförutsättningar, allt annat lika (se avsnitt 5.5.4). Det är emel- lertid inte givet att införandet av tredjepartstillträde innebär en ökad integration. Effekterna på investeringarna i infrastruktur som följer av införandet av tredjepartstillträde är nämligen, precis som avseende investeringar i fjärrvärme generellt (se föregående avsnitt), motstridiga. Å ena sidan innebär tredjepartstillträde att fler aktörer ges möjlighet att investera. För att bygga en ledning mellan två nät krävs att fjärrvärmeföretagen i båda näten är välvilligt inställda till detta. Vid tredjepartstillträde kan en eller flera aktörer i det ena av näten ta initiativ till och bygga ledningen oavsett om aktören eller aktörerna i det andra nätet vill det eller inte. Möjlig- heterna till integration genom infrastrukturinvesteringar ökar därigenom. Exempelvis kan det tänkas att sannolikheten för en integrering mellan fjärrvärmenätet i och fjärrvärmenäten i västra ökar i och med införandet av tredjepartstillträde.