sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Kommittén har kunnat konstatera att myndigheterna i viss mån upplever det som en brist att den nuvarande avgiftsregleringen rörande utlämnande av papperskopior att den inte medger ett sådant avgiftsuttag. Ytterligare en frågeställning av generell art som kommittén har noterat vid en genomgång av avgiftsförordningen är behovet av att allmänt se över de nuvarande bestämmelserna i 15–22 §§ avgiftsförordningen. Exempelvis finns det anledning att närmare överväga om det är korrekt att i 15 § första stycket första meningen ange att en myndighet skall ta ut avgifter enligt de följande bestäm- Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form melserna bl.a. då myndigheten lämnar ut en kopia av en allmän handling. Enligt vad kommittén har erfarit förehåller det sig i praktiken så att många myndigheter i realiteten inte bryr sig om att ta betalt för de kopior av allmänna handlingar som man lämnar ut. Det förefaller inte heller vara på det sättet att myndigheterna i samtliga dessa fall kan åberopa att det finns skäl att tillämpa den undantagsmöjlighet som följer av 16 § tredje stycket avgiftsförordningen. Därutöver kan t.ex. korrektheten av att 15 § avgiftsförordningen endast föreskriver att det ska tas ut avgift för kopia av video- eller ljudbandsupptagning sättas ifråga. Det finns exempelvis anledning att fundera över möjligheten för myndigheten att ta ut en avgift om sökanden t.ex. vill ha en kopia av en cdskiva eller en kopia av en bildupptagning. Dessutom förefaller avgiftssättningen i 17 § avgiftsförordningen för ljud- och videoband inte vara förenlig med de verkliga kostnader som myndigheten kan ha. Kommittén noterar vidare att frågan om överklagandemöjligheterna av beslut om avgiftsuttag är ytterligare en fråga av generell natur som behöver övervägas i ett vidare sammanhang. Som har framgått föreslog i betänkandet Avgifter (SOU 2007:96) att 14 § och 24 § avgiftsförordningen skulle upphöra att gälla och att en ny paragraf om överklagande i stället borde införas (se avsnitt 4.3.3). Av den föreslagna bestämmelsen skulle bl.a. framgå att det finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) samt att andra beslut än beslut enligt 9–13 §§ om att ta ut ansökningsavgift inte får överklagas och att beslut enligt 15 § om avgift för bl.a. kopior av allmänna handlingar får överklagas hos – dvs. Kommittén noterar att avsikten med införandet av 22 a § var att det ska framgå att om en materiell författning saknar överklagandebestämmelse blir 22 a § tillämplig, under förutsättning att beslutet ifråga kan överklagas. Som har påpekats tidigare skulle det genom den av föreslagna ändringen tydliggöras att bl.a. beslut som en myndighet fattar med stöd av 4 § avgiftsförordningen om att ta ut avgifter inte skulle gå att överklaga (jfr 3 § förvaltningslagen). betänkande är föremål för beredning i . finns det alltså inget utryckligt överklagandeförbud beträffande beslut om avgiftsuttag fattade med stöd av 4 § avgiftsförordningen. I den mån ett beslut om avgift enligt 4 § kan Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form betraktas som separerat från frågan om utlämnande av allmän handling – som överklagas i den ordning som föreskrivs i 6 kap. 7– 9 §§ offentlighets- och sekretesslagen – skulle det kunna innebära att ett beslut om avgift enligt 4 § kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. finns det ingen regel motsvarande den i 23 § avgiftsförordningen som säger att den som vill överklaga ett beslut om avgift enligt 15 § har att från det han betalade avgiften begära ett särskilt skriftligt beslut om avgiften. Om det av föreslagna överklagandeförbudet inte införs kan det därför finnas skäl att anpassa 23 § så att även avgiftsbeslut avseende elektroniskt utlämnande som har fattats med stöd av 4 § omfattas. Bedömning: Kommitténs förslag om att införa en regel om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar om detta inte är olämpligt medför inte i sig något behov av att ändra den nuvarande regleringen i avgiftsförordningen. Kommittén konstaterar att den nuvarande regleringen av frågan om avgiftsuttag i samband med utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form är otydlig, liksom delar av avgiftsförordningen i övrigt. En tydligare reglering väcker dock ett antal frågor om avgiftssättning generellt sett som kommittén inte anser sig ha underlag för att bedöma. Mot den bakgrunden lägger inte kommittén fram några förslag beträffande avgiftsuttag vid utlämnande av allmänna handlingar. Kommittén har alltså ställt sig frågan om den föreslagna bestämmelsen om elektroniskt utlämnande bör kompletteras med ett bemyndigande i avgiftsförordningen för myndigheten att mot avgift tillhandahålla elektroniska kopior. Vad som möjligen talar för att detta bör göras är att med en uttrycklig reglering av avgiftsfrågan uppnås en ökad tydlighet ifråga om vilka möjligheter eller skyldigheter myndigheten har att ta betalt. I kommitténs direktiv framhålls att eftersom det inte finns någon mer detaljerad reglering beträffande avgifternas storlek, prissättningen inte alltid är lätt att förutse. Kommittén kan instämma i att detta är ett problem. En tydligare reglering beträffande prissättningen vore mot den bak- Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form Dessutom skulle det för allmänheten då tydligt framgå i vilka situationer myndigheten har rätt att ta betalt för en elektronisk kopia av en allmän handling. Å andra sidan finns det klara nackdelar med en ordning där myndigheten som huvudregel är ålagd att ta ut en avgift för en kopia av en allmän handling. Allt tyder alltså på att det ofta är samhällsekonomiskt kontraproduktivt att ta betalt för enstaka, normalstora uttag av allmänna handlingar i elektronisk form. Mot den bakgrunden är den flexibilitet som den befintliga regleringen ger värdefull. Dessutom torde det möta svårigheter att på ett mer detaljerat sätt reglera avgiftsuttaget vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. Handlingens storlek har ju i digital miljö inget direkt samband med eventuella kostnader för utlämnandet utan det som i realiteten ska prissättas är sådan arbetstid som måste läggas ned vid mer omfattande beställningar. Kommittén är tveksam till om detta låter sig regleras på ett sätt som verkligen skulle ge en större tydlighet och förutsebarhet. Mot att behålla den nuvarande utformningen av avgiftsregleringen talar följande. Sökanden kommer i regel att tvingas betala för ett uttag av en papperskopia, medan ett motsvarande uttag i elektronisk form ofta kan tänkas komma tillhandahållas avgiftsfritt. Om en sökande önskar få ut en handling i elektronisk form men myndigheten nekar mot bakgrund av att det är olämpligt av integritetsskyddsskäl kan följden bli att sökanden – förutom att han eller hon inte får ut handlingen i den önskade formen – dessutom får betala en avgift för papperskopiorna. Kommittén förutsätter dock att myndigheterna i stor omfattning kommer att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Därtill bör det möjligen finnas ett utrymme för myndigheten att i de troligtvis fåtal fall där den ovan angivna situationen riskerar att uppkomma, utnyttja möjligheten enligt 16 § tredje stycket avgiftsförordningen att åberopa särskilda skäl och besluta om undantag från den i avgiftsförordningen fastlagda skyldigheten att ta betalt för kopiorna. Det finns också anledning att betona vikten av att myndigheten noga beaktar om sökandens begäran om att få ut en viss handling i elektronisk form grundar sig på ett åberopande av offentlighetsprincipen eller inte. Många myndigheter har genom t.ex. regleringsbrev en rätt att ta betalt om de lämnar ut information i elektronisk form. Förutsatt att sökanden åberopar att få ta del av informationen med stöd av offentlighetsprincipen finns det dock skäl för Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form myndigheten att fråga sig om det är korrekt att ta ut en avgift med stöd av ett sådant bemyndigande. Det torde kunna förhålla sig så, att bemyndigandet endast avser tillhandahållande av information inom det som utgör myndighetens uppdragsverksamhet och att den avgift som tas ut därmed kommer att vara relativt hög. Med kommitténs betraktelsesätt bör myndigheterna alltså även i fortsättningen kunna stödja sig på det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen då de tar ut avgifter i samband med utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. Utgångspunkten blir därmed att myndigheten själv – inom ramen för full kostnadstäckning – får besluta om grunderna för avgiftssättningen samt att myndigheten också får besluta om avgiftens storlek (5 § andra stycket och 6 § andra stycket). Kommittén vill betona att det bör vara en utgångspunkt för myndigheterna att de vid avgiftssättningen för elektroniska kopior av allmänna handlingar följer de principer som har angetts av regering och riksdag för avgifter vid tillhandahållande av elektronisk information (prop. 1997/98:136 s. 64, se vidare avsnitt 4.4.3). Den av fastlagda principen för avgiftssättning av elektronisk information utgår från full kostnadstäckning för att framställa och distribuera själva uttaget (uttagskostnad). Eventuella farhågor om att effekterna av kommitténs förslag om ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar skulle riskera att urholkas genom myndigheternas fortsatta möjlighet att ta betalt upp till vad som motsvarar full kostnadstäckning bör inte överdrivas. Kommitténs bedömning är i stället att i de flesta fall kommer myndigheterna även fortsatt att välja att inte ta betalt då de lämnar ut allmänna handlingar i elektronisk form. Inte heller är kommittén av uppfattningen att det vore lämpligt att helt avskaffa avgiftsuttaget i samband med utlämnanden av kopior eller avskrifter av allmänna handlingar. Den främsta orsaken till att myndigheterna även fortsatt bör ha en möjlighet att ta ut avgifter för kopior av allmänna handlingar är att i annat fall skulle risken för okynnesuttag troligen framstå som överhängande. Kommittén är dock av uppfattningen att det är väsentligt för myndighetens möjligheter att leva upp till ambitionen att öka inslaget av elektroniskt informationsutbyte i samhället, att myndigheterna ges en möjlighet att genom avgiftssättningen dels hålla nere sina egna kostnader, dels styra allmänheten till att ytterligare öka användandet av elektronisk kommunikation. Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form Som kommittén ser det finns det därmed goda skäl att hävda att redan med den nuvarande regleringen i avgiftsförordningen kan man erbjuda en ordning där det råder en rimlig balans mellan möjligheterna för allmänheten att förutse den ungefärliga kostnaden för ett uttag av en allmän handling i elektronisk form och behovet av kunna tillgodose en flexibilitet i avgiftsuttaget. Kommittén har sammantaget kommit till slutsatsen att övervägande skäl talar mot att föreslå några förändringar i avgiftsregleringen till följd av kommitténs förslag om en regel om utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. Vidare anser kommittén att de otydligheter och oklarheter som kommittén har identifierat bl.a. beträffande rätten att överklaga avgiftsbeslut bör övervägas samlat i samband med att avgiftsförordningens generella utformning övervägs. Mot den angivna bakgrunden lägger inte kommittén fram några förslag beträffande avgiftsuttag vid utlämnande av allmänna handlingar. Några överväganden i övrigt i fråga om behovet av att förändra regleringen i avgiftsförordningen har kommittén inte sett som sin uppgift att utreda. 10.4Behov av att samordna avgiftsuttagen inom en myndighetsorganisation Bedömning: Myndigheter som ingår i en myndighetsorganisation bör verka för att avgiftssättningen för elektroniskt tillhandahållande av allmänna handlingar sker utifrån likvärdiga överväganden. Härigenom förbättras möjligheterna för allmänheten att förutse kostnaderna i samband med en begäran om att få ut information, som myndigheternas tillämpning underlättas. Kommittén har observerat att det förekommer att olika myndigheter eller avdelningar inom en och samma myndighetsorganisation eller myndighet tar ut olika avgifter för elektroniskt tillhandahållande av allmänna handlingar. Detta torde i regel hänga samman med de möjligheter som myndigheten har med stöd av 4 § avgiftsförordningen att helt avstå från att ta ut en avgift eller att ta betalt upp till vad som utgör full kostnadstäckning ta betalt för utlämnandet av elektroniska kopior. I allmänhetens ögon är det Överväganden – avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form emellertid inte ovanligt att dessa i och för sig separata myndigheter uppfattas som en sammanhängande enhet och att det därför ger upphov till en viss irritation att avgiftsuttagen mellan myndigheterna kan variera starkt. Mot bakgrund härav menar kommittén att det är angeläget att myndigheterna i samråd med förslagsvis verkar för att avgiftssättningen inom myndighetsorganisationen sker utifrån likvärdiga överväganden. En tänkbar möjlighet för att komma tillrätta med det nu beskrivna problemet är även att utfärdar rekommendationer till de berörda myndighetsorganisationerna om hur avgifterna bör sättas. Förutsatt att det går att uppnå en ökad samstämmighet beträffande avgiftsuttaget för elektroniska kopior av allmänna handlingar inom de berörda myndighetsorganisationerna förbättras möjligheterna för allmänheten att förutse kostnaderna i samband med en begäran om att få ut information, något som givetvis är eftersträvansvärt. skulle även myndigheternas tillämpning underlättas.2 2 Genom försorg pågår ett arbete med att ta fram rekommendationer för hur myndigheterna inom Domstolar bör ta betalt för kopior av allmänna handlingar i den mån detta inte direkt framgår av avgiftsförordningens reglering. 11.1Begreppsbildningen på handlingsoffentlighetens område Redan under arbetet med delbetänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5) noterade kommittén att begreppsbildningen på handlingsoffentlighetens område inte alltid är lätt att förena med den elektroniska miljö som modern informationsteknologi innebär. Visserligen kan detta sägas bero på ett medvetet val från lagstiftarens sida men det vållar inte desto mindre problem. Kommittén har kunnat konstatera att det kan vara förknippat med avsevärda svårigheter att applicera termer som handling, upptagning, gallring, kopia osv. på verksamhet i elektronisk miljö. Kommittén har vidare noterat att svårigheter t.ex. kan uppkomma i samband med frågan om hur utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § första stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen ska tillämpas i förhållande till modern teknik. Som har framgått av avsnitt 2.5.3 har i betänkandet Partsinsyn och ny teknik i domstol, m.m. (SOU 2008:93) kommit till slutsatsen att utskriftsundantaget rimligen inte är tillämpligt på ljud- och bildupptagningar. Utredningen, som påpekade att det är klart att det inte finns någon sådan skyldighet i lag för domstolar att lämna ut en digital ljud- och bildupptagning elektroniskt som slår undan utskriftsundantaget, framhöll att utskrifter av en rörlig bildupptagning rimligen inte kan göras på ett sätt som ger sökanden möjlighet att begripa och tillgodogöra sig den efterfrågade och digitalt lagrade informationen. Kommittén noterar att detta exempel väl illustrerar de komplikationer som uppkommer då bestämmelser och begrepp på handlingsoffentlighetsområde ska förenas med modern informationsteknologi. Vidare gör kommittén den allmänna reflektionen att det i dagens digitala miljö kan möta vissa svårigheter att tala om exempelvis rörliga bildupptagningar som ett särskilt slag av information som kan avgränsas från t.ex. text. Som påpekats tidigare tar handlingsbegreppet sikte på själva informationsinnehållet och inte på det sätt som informationen presenteras eller förpackas. Den tekniska utvecklingen har inneburit att det inte är givet vad som från den ena dagen till den andra kan kategoriseras som t.ex. en bild- eller ljudupptagning. Det handlar om digital information som kan presenteras på olika sätt. Möjligheterna att distribuera och lagra information i digital form exempelvis genom att vid behov momentant koppla samman olika separata informationsmängder medför också att det kan möta svårigheter att i rättslig mening skilja en upptagning från en annan. 11.1.1Begreppen elektronisk handling och elektronisk kopia Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Med handling avses framställningar i skrift eller bild, s.k. konventionella handlingar, som kan uppfattas visuellt utan tekniskt hjälpmedel. Det kan röra sig om skrivelser, tabeller, blanketter och protokoll men även om kartor, ritningar och bilder. Tryckfrihetsförordningens handlingsbegrepp omfattar även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En speciell sorts upptagning är vad som i lagtexten benämns som upptagning för automatiserad behandling. Språkligt sett är det inte alldeles givet vad som ska förstås med detta. Redan Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) konstaterade i betänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) att under de senaste årens diskussioner om informationshantering i IT-miljö har den gängse tekniska termen varit elektronisk för att beskriva en viss lagringsform för information, t.ex. elektroniska dokument eller elektroniska handlingar (s. 225). Begreppet elektronisk handling förekommer i lagtext (se t.ex. 21 kap. 1 a § försäkringsrörelselagen [1982:713], 29 a § lagen [1992:160] om utländska filialer m.m., 9 kap. 12 § stiftelselagen [1994:1220] och 30 kap. 2 § aktiebolagslagen [2005:551] samt 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). I förarbeten till diverse registerlagar förekommer även begrepp som färdig elektronisk handling (se t.ex. prop. 2007/08:126 och prop. 2007/08:160). Termen elektroniska dokument används också på flera ställen i svensk lagstiftning (se t.ex. 4 kap. 4 § lagen [2001:1227] om självdeklarationer och kontrolluppgifter, 2 kap. 2 § tullagen [2000:1281] och 19 kap. 10 § jordabalken).1 OSEK – som bl.a. utredde frågan om det s.k. utskriftsundantaget borde avskaffas – stannade för att i sitt förslag till ny utformning av 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen använda formuleringen en elektroniskt lagrad upptagning i elektronisk form då man diskuterade utlämnandeformerna för allmänna handlingar. OSEK anmärkte följande (SOU 2001:3 s. 225). Enligt vår uppfattning är det en fördel om vi i detta sammanhang kan anknyta till den begreppsbildning som redan har utbildats. Vidare kan det antas att termen elektronisk har en sådan varaktighet att den är lämplig att använda sig av i grundlagssammanhang. Vi har därför valt att använda oss av denna tekniska term. I den nu aktuella lagtexten bör därför återfinnas begrepp som elektroniskt lagrade upptagningar samt handlingar i elektronisk form. har behandlat begreppet elektronisk handling i en rapport (dnr RA 22-2007/3552). remitterade myndigheten förslag till föreskrifter och allmänna råd om tekniska krav för elektroniska handlingar till ett 60-tal myndigheter och organisationer. I remissen ombads remissinstanserna att kommentera användningen av termen elektronisk handling i stället för det tidigare använda begreppet ADB-upptagning. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte att termen elektronisk handling användes i föreskrifter. har därefter utfärdat föreskrifter om elektroniska handlingar. Två nya föreskrifter (RA-FS 2009:1 och RA-FS 2009:2) vilka trädde i kraft ska styra och hjälpa myndigheterna i deras arbete med e-förvaltningsfrågor och e-arkiv- lösningar och i dialogen med systemleverantörer (se vidare avsnitt 2.4.4).2 De nämnda föreskrifterna behandlar också informationssäkerhet och processen att lämna över handlingar till arkivmyndighet samt går i detalj in och föreskriver om filformat. RA-FS 2009:1 är den generella författningen som styr hur myndigheterna hanterar elektroniska handlingar. 1Elektroniska dokument används ofta för att beteckna elektroniska handlingar med en elektronisk underskrift som kan kontrolleras med ett visst tekniskt förfarande. 2RA-FS 2009:1-2 ersätter de tidigare gällande föreskrifterna RA-FS 2003:1-3. Avslutande synpunkter SOU 2010:4 definieras i föreskrifterna som upptagning för automatiserad behandling i enlighet med 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (2 kap. 1 § RA-FS 2009:1). Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att det framstår som tämligen okontroversiellt att hävda att begreppet elektronisk handling numera får anses rymmas i handlingsoffentlighetens begreppssfär. Utgångspunkten är att det finns handlingar som under vissa förhållanden kan bedömas som allmänna enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att en form av handling är den elektroniska handlingen. En elektronisk handling motsvarar rimligen det som i tryckfrihetsförordningen benämns som upptagning för automatiserad behandling (jfr prop. 2007/08:160 s. 68). Paradoxen är förstås att modern informations- och ordbehandlingsteknik innebär att i princip alla handlingar numera har elektronisk form innan de skrivs ut på papper. Vad som i tryckfrihetsförordningen beskrivs som ett särfall är alltså i praktiken huvudregeln numera. Ytterligare en fråga är hur begreppet elektronisk handling ska ställas i relation till begreppen avskrift och kopia i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. såg elektronisk form som en utlämnandeform vid sidan av avskrift och kopia (SOU 1997:39 s. 625 f.). Enligt OSEK:s uppfattning borde man dock i möjligaste mån anknyta till gällande reglering (SOU 2001:3 s. 225 f.). Det framstod därför enligt OSEK:s uppfattning som lämpligare att se elektronisk form som en form underordnad i första hand kopia. OSEK anmärkte emellertid att eftersom begreppet kopia dock har ansetts kontroversiellt när man talar om elektroniskt lagrad information, ansåg man att man i lagtexten inte borde utesluta att en viss elektronisk form kanske snarare är att se som en avskrift av en elektroniskt lagrad upptagning. Kommittén konstaterar att det uppenbarligen kan diskuteras hur utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form förhåller sig till de i tryckfrihetsförordningen använda begreppen avskrift och kopia. Så mycket står dock klart att även här har den tekniska utvecklingen inneburit att verkligheten kommit längre och längre ifrån grundlagens ordalydelse. Några regelrätta avskrifter torde t.ex. knappast förekomma . Avslutningsvis vill kommittén lyfta fram betydelsen av att elektroniska handlingar bevaras på ett ändamålsenligt sätt, detta för att garantera allmänhetens möjlighet till insyn i handlingarna över tiden. Kommittén har i avsnitt 2.4.4 lämnat en redogörelse för de föreskrifter som har utfärdat på området. 11.1.2Begreppen färdig elektronisk handling och potentiell handling Det i 2 kap. 3 § andra och tredje styckena tryckfrihetsförordningen använda uttrycket sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling bygger på att det finns två former av upptagningar för automatiserad behandling, dels färdiga elektroniska handlingar, dels sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling. Med färdiga elektroniska handlingar avses sådana upptagningar där utställaren – myndigheten eller den som lämnat in handlingen till myndigheten – har gett dem ett bestämt, fixerat, innehåll som går att återskapa gång på gång. Övriga upptagningar, dvs. det som närmast kan beskrivas som potentiella handlingar eller möjliga sammanställningar av uppgifter, hänförs till sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling. Genom ändringar i tryckfrihetsförordningen har det i förvaringshänseende gjorts en åtskillnad mellan färdiga elektroniska handlingar och potentiella handlingar.