sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten fjärrvärmeföretag att koppla samman sitt nät med ett annat nät för- bättras rent regelmässigt är det, mot bakgrund av ovanstående risk- resonemang, inte säkert att ett tredjepartstillträde kommer att innebära ett starkare incitament att investera för dessa bolag. Den ökade risk som konkurrensutsättning innebär kompenseras sanno- likt inte av möjligheten att koppla samman sitt nät med ett annat företags nät. Konkurrenssituationen, reell eller framtida potentiell, ökar risken vid investeringar vilket, allt annat lika, leder till ett minskat incitament att investera för de befintliga fjärrvärmeföreta- gen. I kapitel 6 följer en diskussion kring huruvida krav på åtskillnad mellan de olika verksamhetsgrenarna bör ställas vid införandet av tredjepartstillträde. Om krav på åtskillnad införs innebär detta en förändring jämfört med då fjärrvärmesystemen generellt hanteras integrerat. Detta gäller inte endast i den dagliga driften utan också i synen på investeringar. Incitamentet att investera lig- ger ofta på produktionssidan, oavsett om investeringen rör distri- bution eller produktion. Fjärrvärmeföretagets förväntade vinst av att t.ex. ansluta ett nytt bostadsområde till sitt system ligger i den ökade försäljningen av värmeenergi som anslutningen förväntas innebära. Trots att själva investeringen rör distributionsledningar är det således en ökad försäljning av producerad värme som ska generera intäkterna snarare än ökade intäkter från distribution. Detsamma gäller en ny transmissionsledning till t.ex. ett närlig- gande nät. I en sådan situation är det samordning av produktionen i de två systemen, och den effektivitetsvinst som detta beräknas ge, som utgör incitamentet för investeringen. Om distributions- verksamheten skiljs från den övriga fjärrvärmeverksamheten måste distributionsverksamheten skötas affärsmässigt utan samordning med produktion, det vill säga investeringarna i distributions- systemet ska för nätföretagets del ge skälig avkastning. Nätföre- taget kommer då inte att ha samma incitament till investeringar av den typ som exemplifierades ovan. För att effektiva investeringar ska realiseras också vid en åtskillnad är det därför viktigt att även producenter i systemet har möjlighet att, genom att bidra finansi- ellt till nätbolagets investeringar, medverka till utvecklingen av infrastrukturen. Om en producent inte kan komma överens med nätbolaget om villkoren för en sådan investering har producenten i fråga möjlighet att bilda ett eget nätbolag för att därigenom realisera investeringen, givet att det nya bolaget då lever upp till kraven om åtskillnad. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten Sammantaget bedöms tredjepartstillträde innebära förbättrade möjligheter för alla befintliga och potentiella aktörer utom de eta- blerade fjärrvärmeföretagen att investera i fjärrvärme. För fjärrvär- meföretagen finns dock en risk att investeringsincitamenten minskar vid införande av tredjepartstillträde till följd av den ökade risk som konkurrensutsättningen medför. 5.4Olika former av tredjepartstillträde till fjärrvärmenät Tredjepartstillträde till fjärrvärmenät har diskuterats på olika sätt i princip ända sedan liberaliseringen av elmarknaden. Begreppet tredjepartstillträde kan ha olika innebörd för olika intressenter och används inte på ett helt konsistent sätt i debatten. Begreppet defi- nieras på ett övergripande plan i som att det innebär att en tredje part, utöver kunden och fjärrvärmeleverantö- ren, får tillträde till fjärrvärmenätet på ickediskriminerande villkor och på ett eller annat sätt får avsättning för sin värme. Med utgångspunkt i denna definition lyfter fram ett stort antal former av tredjepartstillträde, som skiljer sig åt bero- ende på graden av ingripande insatser på marknaden.23 TPA-utred- ningen finner det meningsfullt att skilja på två huvudformer av tredjepartstillträde, reglerat tredjepartstillträde och förhandlat tredje- partstillträde. Vidare kan dessa former sedan väljas att appliceras för att konkurrensutsätta produktionen av och/eller handeln med fjärrvärme. nämns också olika former av single buyer-modeller som huvudalternativ.24 Utredningen menar att en single buyer- modell enbart innebär ett reglerat tredjepartstillträde avseende pro- ducentmarknaden. Handelsmarknaden är dock, vid en single buyer- modell, reglerad på så sätt att det endast är en aktör som har rätt att ingå avtal med kunderna. Med reglerat tredjepartstillträde avses ett fullständigt tillträde till fjärrvärmenäten genom att nätägaren har skyldighet att tillåta till- träde för olika producenter. Nätverksamheten förutsätts i ett regle- 24Se t.ex. Wårell, och (2009). Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten rat tredjepartstillträde vara reglerad och villkoren för tillträde till nätet är bestämda på förhand. Nätägaren är skyldig att ge tillträde till nätet om dessa villkor är uppfyllda och berättigad att ta ut en bestämd nätavgift från de värmeleverantörer som är intresserade av att utnyttja nätet för fjärrvärmeleveranser. Det är ett reglerat tredjepartstillträde, både på producentmark- naden som på kundmarknaden, som har införts på den nordiska elmarknaden och på den europeiska naturgasmarknaden. Genom att konkurrensutsätta både produktionen och handeln genom ett reglerat tredjepartstillträde kommer både en producent- och en kundmarknad att skapas. På en fjärrvärmemarknad med ett reglerat tredjepartstillträde för produktion och handel får kunden möjlighet att välja vem av de etablerade leverantörerna som denne ska köpa sin fjärvärme från. Det anses inte vara helt nödvändigt att genomföra en vertikal separation av produktion, nätverksamhet och handel vid införande av reglerat tredjepartstillträde, men i praktiken bör fjärrvärmeföre- tagen särskilja nätverksamheten från den affärsdrivande verksam- heten, produktion och handel, för att konkurrens på lika villkor ska kunna åstadkommas. Så har också skett på el- och naturgasmarkna- derna. Förhandlat tredjepartstillträde innebär att fjärrvärmeföretagen är skyldiga att förhandla med andra aktörer som begär tillträde. Det som främst skiljer ett förhandlat tredjepartstillträde från ett regle- rat tredjepartstillträde är att villkoren för tillträde förhandlas mel- lan nätägaren och producenten. Härigenom ges möjlighet att ta hänsyn till lokala förutsättningar för fjärrvärmeverksamheten. Även när det gäller förhandlat tredjepartstillträde är det inte nöd- vändigt att fjärrvärmeföretagen separerar produktion och handel från nätverksamheten. Men om så inte sker bedöms det innebära en betydande konkurrensnackdel för de producenter som begär till- träde till nätet. Generellt ger ett förhandlat tredjepartstillträde inte förutsättningar för marknadsöppning i samma grad som ett reglerat tredjepartstillträde. De reella möjligheterna för en utomstående aktör att etablera sig på marknaden i fråga beror på hur regelverket och förutsättningarna för det förhandlade tredjepartstillträdet ser ut. Men oavsett hur ett förhandlat tredjepartstillträde utformas ger Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten det nätägaren en större kontroll över villkoren för tillträde till nätet än vad som är fallet vid de andra modellerna för tredjepartstillträde. En annan avgörande faktor för konkurrensförutsättningarna är därför graden av åtskillnad mellan produktion/handel och nätverk- samhet – en starkare grad av åtskillnad ger bättre förutsättningar för en fungerande marknadsöppning än en svag åtskillnad. Därmed inte sagt att en så stark åtskillnad som möjligt är önskvärd utifrån ett helhetsperspektiv eftersom åtskillnad kan ha andra negativa effekter, t.ex. minskad systemoptimering och ökade administrativa kostnader. Eftersom dagens system innebär att en nätägare är skyldig att förhandla med en potentiell ny värmeleverantör finns ett inslag av förhandlat tredjepartstillträde på produktionsmarkna- den. Dagens utformning ger emellertid det befintliga fjärrvärme- företaget ett väsentligt starkare förhandlingsläge jämfört med mot- parten. Detta då det inte finns någon skyldighet från fjärrvärme- företagets sida att komma överens med den nye producenten. Detta i kombination med att fjärrvärmeverksamheten, så gott som alltid, är integrerad inom företaget, dvs. nätägaren är även produ- cent och är också den som sköter försäljningen. Vidare finns i dagens system ingen rätt för en ny producent att upprätta avtal direkt med kunder, dvs. handelsledet omfattas inte av det förhand- lade tredjepartstillträdet. Därmed finns inom dagens system mycket begränsade förutsättningar för en kundmarknad där fjärrvärme- kunderna kan välja mellan olika aktörer. Däremot skulle det vara möjligt att inom ramen för dagens system utöka det förhandlade tredjepartstillträdet på produktionssidan för att därigenom ge de båda parterna mer jämnstarka förhandlingsvillkor samt också att låta handelsverksamheten omfattas av ett förhandlat tredjeparts- tillträde. 5.4.3Jämförelse mellan olika former för tredjepartstillträde Vid en jämförelse mellan de två huvudformerna av tredjepartstill- träde förefaller ett reglerat tredjepartstillträde ha bättre förutsätt- ningar att skapa konkurrensvinster än ett förhandlat tredjeparts- tillträde. Detta eftersom det på förhand ger tydligare villkor för tillträde till potentiella nya aktörer och dessutom ger det redan eta- blerade företaget mindre inflytande över förutsättningarna för till- träde. För att konkurrensvinsterna ska kunna realiseras i en bety- Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten dande omfattning krävs det emellertid ett flertal olika aktörer. Som konstaterades i avsnitt 5.1 är dock en situation med få aktörer, ett oligopol, bättre än en monopolsituation såväl utifrån ett samhälls- ekonomiskt perspektiv som utifrån ett kundperspektiv. Ett generellt problem med uppdelning av den integrerade fjärrvärmeverksamheten är att bibehålla de systemoptimerings- vinster som erhålls i vertikalt integrerade företag. Det skulle kunna innebära vissa svårigheter med att i förväg reglera villkoren för till- träde till fjärrvärmenät. I jämförelse med situationen på el- och gasmarknaderna har fjärrvärme ett större antal driftparametrar och lägre grad av standardisering. Det kan vara svårt att finna en gene- rell modell som på ett effektivt sätt kan implementeras i alla fjärr- värmenät, inte minst på grund av de informationsasymmetrier som finns mellan den myndighet som åläggs ansvaret för regleringen och fjärrvärmeföretagen. Detta talar för att ett stärkt förhandlat tredjepartstillträde kan vara effektivare än ett reglerat tredjeparts- tillträde eftersom det ger möjlighet att beakta lokala förutsätt- ningar i högre grad. Det finns emellertid en risk för relativt höga transaktionskostnader vid ett sådant förfarande i och med att varje tillträde måste förhandlas. Ett förhandlat tredjepartstillträde ger heller inte potentiella nya aktörer möjlighet att på förhand i detalj känna till förutsättningarna för tredjepartstillträde på samma sätt som är fallet vid ett reglerat tredjepartstillträde. Detta innebär en ökad osäkerhet, och därmed en ökad risk, för potentiella nya aktö- rer, vilket kan ha en återhållande effekt på investeringar från tredje part jämfört med situationen vid ett reglerat tredjepartstillträde. Ett förhandlat tredjepartstillträde bör utifrån ett konkurrensperspek- tiv, likt de andra modellerna för tredjepartstillträde, innehålla krav på åtskillnad mellan nätverksamhet och övrig verksamhet för att aktörerna inte ska riskera att särbehandlas. Detta måste sedan vägas mot eventuella nackdelar som en åtskillnad innebär, främst det faktum att fjärrvärmesystemet som helhet kan bli svårare att opti- mera samt eventuella ökade administrativa kostnader, vilka blir relativt sett högst för de mindre företagen. En avgörande fråga vid en eventuell konkurrensutsättning av en fjärrvärmemarknad är huruvida både produktionen och handeln med värme ska omfattas av konkurrensutsättningen eller om det endast är någon av dessa delar som ska konkurrensutsättas. Med dagens svaga förhandlade tredjepartstillträde omfattas inte handeln med värme utan endast produktionen. Detta skulle kunna vara fal- let också vid en situation med ett starkare tredjepartstillträde. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten Motiveringen till en sådan ordning bör då vara att det utifrån ett kundperspektiv eller utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv finns fördelar med denna. Huruvida en kundmarknad bidrar till ökade konkurrensvinster beror på hur handel och distribution hanteras på denna marknad. Avgörande är att prissättningen inte är oskälig för distributionen och den administration som följer i handelsledet (t.ex. fakturering och kundtjänst) Ett skäl till att inte införa en kundmarknad skulle kunna vara om det, från de potentiella producenternas sida, upplevs som ett hinder att företaget direkt eller indirekt måste vara aktivt, inte bara på produktionsmarknaden, utan också på kundmarknaden. Det finns skäl att tro att inte alla aktörer som är potentiella producenter till fjärrvärmenät har för avsikt att sälja till slutkund eftersom den typen av verksamhet är olikartad i förhållande till företagets kärnverksamhet och innebär merkostnader och ökade administra- tiva åtaganden. Detta gäller framförallt restvärmeleverantörer. Å andra sidan kan en kundmarknad innebära ökad flexibilitet för dessa presumtiva producenter om de har möjlighet att välja mellan olika kanaler i handelsledet för att få möjlighet att leverera till kundmarknaden (avtal med befintlig marknadsaktör, avtal med aktör som avser etablera handelsverksamhet på den aktuella markna- den eller avtal direkt med kunder genom egen handelsverksamhet). Utifrån ett kundperspektiv blir utfallet olika beroende på om tredjepartstillträdet är reglerat eller förhandlat och om det endast är produktionen som omfattas av tredjepartstillträdet eller om det också omfattar handeln. Vid ett förhandlat tredjepartstillträde, likt det som finns på fjärrvärmemarknaden , är graden av konkurrens beroende av hur förhandlingsrätten ser ut samt inställningen från det aktuella fjärrvärmeföretagets sida. Dagens modell för förhandlat tredje- partstillträde måste betecknas som mycket svagt; om ett fjärr- värmeföretag inte vill etablera ett samarbete med en annan produ- cent är det tillräckligt om fjärrvärmeföretaget anger skälen till att tillträde inte medges. Med ett reglerat tredjepartstillträde ges bättre legala förutsättningar för en fungerande konkurrens på produk- tionssidan. För att förutsättningarna ska förbättras också i reali- teten krävs dock också att de marknadsmässiga förutsättningarna för nya aktörer att etablera sig skapas. För kunderna innebär konkurrens i produktionsledet i bästa fall att priserna hålls på en lägre nivå än vad som skulle varit fallet om produktionen inte var konkurrensutsatt. I en situation med icke- Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten konkurrensutsatt handel och en oreglerad distributions- och han- delsverksamhet finns det emellertid inga garantier för kunden att de samhällsekonomiska fördelarna som uppnås av konkurrens på produktionssidan kommer denne till del. Konkurrens också på handelssidan förutsätter ett upprättande av en kundmarknad. Upprättande av en kundmarknad är möjligt såväl med en modell med ett reglerat tredjepartstillträde som vid ett förhandlat dito. Genom en kundmarknad ges förutsättningar för konkurrens på själva handeln. Detta stärker kundens ställning såtillvida att denne är hänvisad till att avtala köp om fjärrvärme med endast en aktör. Detta kan innebära direkta väl- färdsvinster för kunderna. Också i de fall då kortsiktiga välfärds- vinster inte uppstår kan en kundmarknad vara positivt för kund- tryggheten; det lokala fjärrvärmebolaget har inte längre monopol på leverans av fjärrvärme utan möjligheten att välja en annan fjärr- värmehandlare finns. På så sätt kan den långsiktiga kundtryggheten förbättras. I förlängningen skulle en ökad valfrihet för kunderna också kunna komma att stärka förtroendet för fjärrvärme som pro- dukt och därmed bidra till en utveckling av fjärrvärmemarknaden. I avsnitt 4.5.2 konstateras att fjärrvärmen, för att kunna locka nya kunder samt för att inte tappa befintliga kunder, måste vara kon- kurrenskraftig gentemot andra uppvärmningsalternativ. I avsnitt 5.2.3 konstaterar vi vidare att konkurrenssituationen, vid införande av tredjepartstillträde, är problematisk såtillvida att konkurrensför- utsättningarna kommer att vara begränsade på produktionssidan, vilket riskerar att begränsa konkurrensen inte bara på producent- marknaden utan också på framtida kundmarknader. I avsnitt 5.2.3 analyseras också olika potentiella åtgärder som kan vidtas för att hantera denna konkurrensproblematik. Hur konkurrensmöjlighet- erna ser ut på produktionsmarknaden är avgörande för förutsätt- ningarna för konkurrens på kundmarkanden. Utöver de regler- mässiga åtgärder som diskuteras i 5.2.3 är det emellertid också viktigt att beakta de marknadsmässiga konkurrensförutsättningarna som kommer att råda vid införandet av tredjepartstillträde. I detta avsnitt görs därför en belysning av de parametrar som kan påverka den framtida konkurrenssituationen på lokala fjärrvärmemark- nader. Fokus i denna genomgång blir produktionsdelen av fjärr- Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten För att fungerande konkurrens ska kunna uppnås också avseende handeln med fjärrvärme krävs, som nämnts, att handlarna har möjlighet att på producentmarknaden ingå kon- kurrenskraftiga avtal också om produktion inte finns inom den egna koncernen. Ett sätt att öka konkurrensen på en fjärrvärmemarknad kan vara att öka andelen restvärme i systemet. Som noteras i avsnitt 4.7 gör utredningen bedömningen att det inte borde finnas några sakliga skäl för ett fjärrvärmeföretag att neka att ta emot restvärme, om parterna kan komma överens om ett fungerande avtal. Detta då det ligger i fjärrvärmeföretagets intresse att minimera kostnaderna för sina fjärrvärmeleveranser. Intresset för att använda industriell restvärme är därför stort bland fjärrvärmeföretagen och industriell restvärme används i drygt sjuttio fjärrvärmenät i landet. Den beskrivning av potentialen för ökat utnyttjande av industri- ell restvärme som görs i avsnitt 4.7 visar på potentialer som är i storleksordningen det dubbla mot vad som utnyttjas . Den bedömning som industrin själv gör visar på betydligt högre poten- tialer. visar potentialbedömningen att de stora fjärrvär- memarknader som torde ha de bästa förutsättningarna för en fun- gerande konkurrens endast har en liten eller ingen outnyttjad mängd industriell restvärme medan det är tydligt att fjärrvärme- systemen på de orter där industrierna är belägna i många fall inte har förmåga att ta emot så stora restvärmemängder som kan komma att göras tillgängliga, vare sig med relativt måttliga eller mer betydande investeringar. I de flesta fallen krävs därför omfat- tande ledningsutbyggnader för att kunna utnyttja stora mängder industriell restvärme i dagens fjärrvärmesystem. Genom införande av tredjepartstillträde skapas emellertid bättre förutsättningar för att effektiva investeringar ska komma till stånd. Detta eftersom en restvärmeleverantör i en situation med tredje- partstillträde får möjlighet att ansluta till det lokala fjärrvärmenätet också om intresset från fjärrvärmeföretagets sida är begränsat. Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten I avsnitt 5.3 konstateras att det finns en risk att införandet av tredjepartstillträde innebär ett minskat incitament för befintliga fjärrvärmeföretag att investera. Bakgrunden till detta minskade incitament är den riskökning som konkurrens, reell eller potentiell, medför för dessa företag. konstateras att tredjepartstill- träde innebär att andra aktörer än de redan etablerade fjärrvärme- företagen får förbättrade möjligheter att investera i fjärrvärme. Utifrån ett konkurrensperspektiv är det viktigt att förutsättning- arna för investeringar i fjärrvärmenät är goda – ökad överförings- kapacitet vidgar och integrerar den relevanta marknaden vilket ska- par bättre konkurrensförutsättningar. I de fall regionala samarbeten förekommer och där överförings- ledningar byggts har dessa samarbeten initierats genom att möjlig- heter till produktionsvinster har identifierats, till exempel genom att ett fjärrvärmeföretag på en ort har övervägt att bygga ut sin produktion och att disponibel produktionskapacitet har funnits tillgänglig på en närliggande ort. Investeringsbeslutet att bygga en distributionsledning har i dessa fall styrts av produktionen. Hur lång en överföringsledning kan byggas styrs av kostnaderna för att bygga och driva ledningen i förhållande till de potentiella vinsterna. Kostnaderna för att bygga ledningar utgörs främst av kapitalkostnader medan ledningens driftkostnader huvudsakligen utgörs av värmeförluster från ledningen till omgivande mark. Som beskrivs i avsnitt 4.8 är nätförlusterna för fjärrvärme inte som vid överföring av el, en funktion av överförd energimängd, utan enbart av temperaturskillnaden mellan fjärrvärmevattnet och omgivande mark samt ledningens omslutningsarea, det vill säga längden på ledningen. Konsekvenserna av detta blir att värmeförlusterna under den varma delen av året procentuellt sett är höga vilket utgör en begränsning för hur långa överföringsledningar som kan vara eko- nomiskt motiverade. Var denna gräns går beror av skillnaden mel- lan produktionskostnaderna för den värme som avges från led- ningen och kostnaden för den värme som ersätts genom att led- ningen byggs. Under antagande om att den värme som avges från ledningen produceras med restvärme eller avfallseldad kraftvärme och att den värme som ersätts är biobränsleeldad kraftvärme ligger begränsningen i ledningslängd kring tre–. Eftersom incitamentet att investera, som beskrivs ovan, främst ligger på produktionsdelen finns en risk att krav om åtskillnad Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten mellan distribution och övrig fjärrvärmeverksamhet minskar inci- tamentet att investera i nätutbyggnad. Detta till följd av att distri- butionsverksamheten då inte erhåller den ökade vinsten från pro- duktionen av fjärrvärme som är möjligt i ett integrerat distribu- tions- och produktionsföretag. För att distributionsföretag ska kunna göra en sådan investering krävs således att företaget har möjlighet att föra över kostnaden för investeringen till distribu- tionskunderna. Alternativt att produktionsföretagen som är anslutna till det aktuella fjärrvärmenätet bidrar till finansieringen. Det finns olika sätt för finansiering av en ledning i en situation där distribution är åtskilt från produktionen. Ett alternativ är att producenten bekostar ledningen själv och låter ledningen ingå i produktionsverksamheten. Detta förutsätter dock att ledningen går direkt från produktionsanläggningen till nätet dit leverans ska ske, dvs. inte att det rör sig om en sammankoppling av två nät (efter- som producenten inte får bedriva nätverksamhet). Införs tredje- partstillträde gäller detta också denna typ av ledningar så i händelse av att en annan aktör önskar ansluta sig till ledningen i fråga uppstår en ny situation där krav om åtskillnad bör kunna prövas. I en sådan situation är det naturligt att ägaren av ledningen och den lokala nätinnehavaren inleder en diskussion kring hur nätinne- havaren ska kunna överta ledningen. Om en överenskommelse med den lokala nätinnehavaren inte träffas kan ägaren av transmissions- ledningen istället välja att själv fortsätta bedriva verksamheten. I en sådan situation omfattas dock också denna aktör av de krav som ställs avseende åtskillnad. Alternativt kan producenten låta nät- ägaren i den ort som ledningen ansluts till bygga ledningen.