sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — I 2 § i vår föreslagna nya lag (2012:000) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslig- het anges de olika myndigheter som har rätt att byta information enligt lagen. Dessa myndigheter är , , , , , , , Säkerhets- polisen, polismyndigheter, , och Åklagar- myndigheten. Enbart antalet myndigheter kan leda till ett utökat intrång i den enskildes integritet. Föreslagna åtgärder för att skydda integriteten I 2 § i vår ovan nämnda föreslagna nya lag namnger vi uttryckligen vilka myndigheter som deltar i informationsutbytet. Argument har förts fram att även låta andra myndigheter – såsom länsstyrelser och – delta i verksamheten. Vi har dock funnit anledning att, av integritetsskäl, begränsa antalet myndigheter. Av samma skäl har vi valt bort att låta regeringen ha möjlighet att utöka antalet myndigheter som ska kunna utbyta information i enlighet med vår föreslagna nya lag. Att minska antalet myndigheter ännu mer skulle motverka effektiviteten i informationsutbytet. De myndigheter som är aktuella är de som är centrala i samarbetet vid regionala under- rättelsecenter, RUC, (se vidare avsnitt 9.1.3 ovan). Effekter för den personliga integriteten 12.3.2Arten av de personuppgifter som samlas in och registreras Som anförts ovan (se avsnitt 7.1.2) är svaret på frågeställningen, vilken typ av uppgifter som omfattas av informationsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet inte lätt att ange. Det är snarare så, som vi konstaterar i nämnda avsnitt, att den typ av underrättelseinformation som aktualiseras vid informationsutbytet i princip kan utgöra vad som helst. Uppgifterna kan alltså utgöra såväl personuppgifter som andra typer av uppgifter och vara både ordinära och känsliga. Denna breda typ av uppgifter skiljer sig från vad som ofta brukar vara fallet i andra sammanhang. Vanligtvis brukar en viss typ av uppgifter efterfrågas och utbytas mellan myndigheter och intrånget i den enskildes personliga integritet kan då bedömas därefter. Uppgifternas bredd i vårt förslag om informationsutbyte innebär i sig en ökad integritetskänslighet. Föreslagna åtgärder för att skydda integriteten Såvitt nu är ifråga finns inte några direkta åtgärder som kan vidtas. Skäl att begränsa utbytet till enbart vissa typer av uppgifter låter sig inte göras, eftersom vi har att göra med ett informationsutbyte mellan en rad olika myndigheter, som i sin tur har helt olika önskemål om vilka typer av uppgifter som de vill ta del av vid samarbetet mot grov organiserad brottlighet. Vi har dock tagit fasta på att uppgifterna är av skiftande karaktär och låtit detta finnas med vid våra övriga integritetsskyddande bedömningar. Effekter för den personliga integriteten 12.3.3För vilka ändamål samlas personuppgifterna in m.m. Myndigheternas registerförfattningar innehåller regler om för vilka ändamål olika uppgifter får behandlas (samlas in m.m.). Om det inte är klarlagt för vilka ändamål som personuppgifter får samlas in innebär detta – på grund av den ovisshet detta för med sig – ett integritetsintrång. Klargörande ändamålsbestämmelser (se vidare avsnitt 11.2 ovan) är en viktig del vid informationsutbytet, inte bara för att myndigheternas behandling av dessa uppgifter legitimeras, utan även för att det ska stå klart för enskilda vad uppgifterna – som utbyts mellan ett antal myndigheter – kan komma att användas till. Oklara eller bristande ändamålsbestämmelser innebär således i sig ett intrång i den enskildes integritet. Föreslagna åtgärder för att skydda integriteten Vi har gjort en kartläggning och en genomgång av ändamåls- bestämmelserna i respektive myndighets registerförfattning. Föreligger oklarheter har vi föreslagit att nya eller komplet- terande ändamålsbestämmelser ska införas. Bestämmelserna införs av tydlighetsskäl bl.a. för att skydda den personliga integriteten (se vidare avsnitt 11.2 ovan). 12.3.4Mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar Ytterligare en faktor, som medför ökad effektivitet men som i sin tur innebär ett större integritetsintrång, är mängden av uppgifter som lagras på ett och samma ställe eller görs tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar. Detta hänger naturligtvis samman med det som anförts ovan, nämligen antalet myndigheter som utbyter uppgifter och arten av uppgifter som är aktuella. Effekter för den personliga integriteten Sammantaget kan på nytt konstateras att samarbetet mellan berörda myndigheter torde omfatta en stor mängd uppgifter som är aktuella för informationsutbytet. Att observera i sammanhanget är dock att en begränsning av mängden uppgifter sker genom att utbyte enbart får äga rum inom den ring/bubbla som avser informationsutbyte i ett visst fall (se avsnitt 8.3.4 ovan). Föreslagna åtgärder för att skydda integriteten En grundläggande tanke med vår idé med Spår 2 är, som anförts ovan, att skapa en ring/bubbla kring de myndigheter som byter information vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. För att inte myndigheternas alla uppgifter ska bli aktuella för utbyte har vi i 3 § i vår föreslagna nya lag (2012:000) om informa- tionsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet föreslagit att myndigheterna ska ha rätt att byta information vid nämnda samarbete endast i ett visst fall. Detta innebär att utbytet av information inskränks till det som är aktuellt inom ringen/bubblan, dvs. i ett visst fall. Utbytet av uppgifter omfattar alltså inte myndigheternas alla uppgifter. Härigenom skyddas den enskildes personliga integritet. Bestämmelsen är av mycket stor vikt i våra författningsförslag. Skulle inte begränsningen i 3 § ske, skulle integritetsintrånget för den enskilde bli betydande. 12.3.5Stora informationsmängder, som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg och som används i en myndighets verksamhet Hur uppgifterna hanteras inom ringen/bubblan – om det finns tillgång till en gemensam uppgiftssamling alternativt om utbyte av uppgifter sker genom direktåtkomst (se vidare 11.3 ovan) – avgör hur stort intrånget i den enskildes integritet blir. Effekter för den personliga integriteten Föreslagna åtgärder för att skydda integriteten Direktåtkomst är efterfrågad av ett antal myndigheter av effektivitetsskäl. Mot bakgrund härav har vi, trots det härigenom ökade integritetsintrånget, inte funnit skäl avstå från att föreslå särskilda bestämmelser härom. Vi har – för att komma till rätta med riskerna för integritets- intrång – gått igenom myndigheternas registerförfattningar och föreslagit att bestämmelser om direktåtkomst ska införas(se kap. 11.3 ovan). För att skydda den personliga integriteten föreslår vi dock att direktåtkomsten enbart ska omfatta de uppgifter som förekommer i ett visst fall – inom ringen/bubblan. Vi har alltså inte föreslagit någon direktåtkomst till berörda myndigheters databaser m.m. Det sistnämnda skulle ha inneburit en mycket omfattande integritets- kränkning. 12.3.6Hur och av vem används uppgifterna? Som redogjorts för ovan är det i detta sammanhang fråga om en stor mängd uppgifter som utbyts mellan ett större antal myndig- heter. I sammanhanget ska vidare uppmärksammas att det inte enbart förekommer ett uppgiftsutbyte mellan samma typ av myndig- heter, utan att de aktuella myndigheterna är både brotts- bekämpande och icke brottsbekämpande sådana. Olikheterna mellan de olika typerna av myndigheter är en omständighet som bl.a. har pekats på i våra kommittédirektiv (dir. 2010:112). Däri anges att skillnader föreligger mellan de brottsbekämpande och de icke brottsbekämpande myndigheterna vad gäller förutsättningar att hantera underrättelseinformation och uppgifter om brottsmisstankar och krav på insyn i myndigheternas verksamhet (se vidare avsnitt 6.1.2 ovan). De författningar som reglerar de ovan nämnda myndigheternas verksamhet innehåller en rad olikheter, eftersom vi har att göra med ett sådant brett spektra av myndigheter som t.ex. Försäkrings- kassan och å ena sidan och t.ex. polisen och å andra sidan. Effekter för den personliga integriteten Härvid kan nämnas skillnader i sekretessbestämmelser (se kap. 4 ovan) och registerförfattningar (se kap. 5 ovan). Redan detta konstaterande leder till ett krav på ett ökat integritetsskydd. Skulle alla eller flertalet anställda personer inom en myndighet dessutom behandla aktuella uppgifter skulle spridningen av uppgifterna bli mycket stor och i sin tur leda till ett mycket stort integritetsintrång för den enskilde. Föreslagna åtgärder för att skydda integriteten Som ovan nämnts minskas integritetsintrånget genom att informationsutbytet begränsas till ett visst fall (jfr vad som anförts i avsnitt 12.3.4 och 12.3.5). Bl.a. på grund av att det är fråga om informationsutbyte av olika typer av uppgifter som i sig kan ha olika skydd hos de berörda myndigheterna har vi ansett att en central faktor vid utformandet av integritetsskyddet enligt Spår 2 är att skapa en så stark sekretess som möjligt – absolut sekretess – kring ringen/bubblan (se avsnitt 8.3.4 och kap. 10 ovan). För att skydda unga personer, under – se 8 § i vår föreslagna nya lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet – har vi dock funnit skäl att bryta sekretessen(se vidare avsnitt 9.3.4). De av oss vidtagna kompletteringarna i myndigheternas registerförfattningar (se bl.a. 12.3.3 och 12.3.5 ovan) leder också till ett ökat skydd vad gäller den personliga integriteten, inte minst genom ändamålsbestämmelserna som tydliggör för vilka ändamål uppgifterna får behandlas. Det är vidare av vikt att betona att det är väsentligt att myndigheterna själva strävar efter att begränsa det antal personer som ska arbeta i respektive myndighet med informationsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Några författningsförslag vad gäller det sistnämnda har vi dock inte funnit möjligt att föreslå. Effekter för den personliga integriteten 12.3.7Möjligheterna att lagra informationen Finns uppgifter kvar hos myndigheter under en icke överskådlig tid innebär detta, enligt vår bedömning, intrång i enskildas personliga integritet. Motsatt bedömning kan i vissa fall göras (se avsnitt 9.4.2 ovan). Finns tydliga bestämmelser om gallring av uppgifter i för- fattningarna brukar detta anses leda till ett stärkt integritetsskydd. Vid ett informationsutbyte där flera myndigheter är involverade är det vidare ur en enskilds perspektiv av vikt att veta att upp- gifterna gallras hos samtliga myndigheter. En myndighet ska vidare enligt vårt förslag – i ett eget annat ärende, som måste vara upprättat senast efter det att informationsutbytet vid samarbete mot grov organiserad brottslighet i ett visst fall har avslutats – ha möjlighet att använda sig av uppgifterna. Det sistnämnda kan i sig innebära ett utökat integritetsintrång för den enskilde. Föreslagna åtgärder för att skydda integriteten I 10 § i vår ovan nämnda föreslagna nya lag har vi infört särskilda regler om gallring av uppgifter för att därigenom förstärka integritetsskyddet för de enskilda. Som nämnts ovan (se avsnitt 9.4.2) har vi funnit att en kortare gallringsfrist bäst skyddar integriteten. Härigenom har bl.a. beaktats att en kort gallringsfrist förhindrar myndigheterna att spara bra-att-ha-uppgifter för framtiden. Alla uppgifter bör inte gallras. I andra stycket i den aktuella paragrafen anger vi att bestämmelser om gallring inte gäller beslut om informationsutbyte och myndigheternas diarium i ett ärende. Dessa undantag är av vikt för att den av oss i lagen föreslagna tillsynsmyndigheten – – ska kunna vidta och utföra sin tillsyn på ett effektivt sätt. Tillsynen är i sig ett viktigt redskap i skyddet för den enskildes integritet (se vidare avsnitt 12.3.8 nedan). Att en myndighet i ett annat ärende, på sätt som beskrivs ovan, ska ha möjlighet att använda uppgifterna, får anses vara av vikt av effektivitetsskäl. får det, enligt vår mening, förutsättas att myndigheterna endast om det är nödvändigt ska föra över uppgifter Effekter för den personliga integriteten och använda dessa i ett eget ärende. Några specifika integritets- skyddsåtgärder i denna del har vi inte föreslagit. 12.3.8Utökad upptäcktsrisk för personer som är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet Som ovan nämnts kan informationsutbytet leda till en ökad effektivitet för att motverka grov organiserad brottslighet, och därmed också till en ökad upptäcktsrisk för de enskilda personer som är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet. Föreslagna åtgärder för att skydda integriteten Som redogjorts för tidigare (se avsnitt 3.3 ovan) tog regeringen initiativ till en nationell satsning mot den grova organiserade brottsligheten. Det nuvarande samarbetet mellan myndigheter innebär bl.a. att olika typer av åtgärder – allt från lagföring till andra myndighets- åtgärder såsom t.ex. återkrav av felaktigt utbetalade bidrag – ska kunna vidtas från samhällets sida mot enskilda som är eller har varit föremål för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet. Som ett led i denna satsning har vi, i enlighet med våra kommittédirektiv (s. 4), fått i uppdrag att kartlägga behovet av förbättrade möjligheter för myndigheterna att utbyta uppgifter och tillgodose myndigheternas behov på ett effektivt sätt, som den enskildes personliga integritet värnas. Vi har mot bakgrund härav föreslagit nya lagbestämmelser som bl.a. medför ett helt fritt utbyte av uppgifter inom ringen/bubblan, varvid den nu tillämpade generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) och sekretessbestämmelser i övrigt i OSL som innebär begränsningar i berörda myndigheters uppgiftsutlämnande (se vidare avsnitt 4.3 ovan) inte ska vara tillämpliga (se vidare avsnitt 9.3.1). Den ökade upptäcktsrisken som anförts ovan är enligt vår mening en direkt effekt av en ökad effektivitet vid myndigheternas Effekter för den personliga integriteten informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslig- het. Att enskilda som gjort sig skyldiga till brott eller t.ex. utnyttjat samhällets bidragssystem på ett felaktig sätt – genom bättre möjligheter till informationsutbyte myndigheterna emellan – drabbas genom en större upptäcktsrisk innebär visserligen ett större integritetsintrång för dessa jämfört med tidigare. Enligt vår mening väger dock – mot bakgrund av regeringens nämnda nationella satsning inom området – samhällets önskemål att i detta sammanhang kunna lagföra eller vidta andra typer av myndighetsåtgärder mot enskilda tyngre än det därigenom uppkomna integritetsintrånget för dessa personer. Detta är fallet även om samarbetet mot grov organiserad brottslighet i slutändan enbart leder till ett återkrav av t.ex. ett felaktigt utbetalt bidrag. Vi har dock – som framhållits ovan – föreslagit ett antal övergripande bestämmelser för att trots allt värna den personliga integriteten. Vi föreslår bl.a. att bubblan/ringen omgärdas av absolut sekretess (se avsnitt 10.2), att Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden ska utöva en särskild tillsyn vad gäller myndigheternas beslut etc. inom det aktuella området (se vidare avsnitt 9.2.3. ovan), samt att – bl.a. från ett integritetsskydds- perspektiv – justeringar i myndigheternas registerförfattningar ska vidtas. 12.3.9Ökad upptäcktsrisk för övriga personer Integritetsintrånget vad gäller enskilda som inte är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet kan , som nämnts ovan, komma att öka om myndigheterna upptäcker dessa personer på köpet vid sin satsning att gemensamt motverka grov organiserad brottslighet. Det kan t.ex. vara fråga om personer som missbrukar bidragssystem eller som tillskapat sig av brott. Vidare är det ofrånkomligt att informationsutbytet också kommer att omfatta personer som i slutändan inte kommer att bli föremål för någon åtgärd. Effekter för den personliga integriteten Föreslagna åtgärder för att skydda integriteten I 9 § i vår föreslagna nya lag om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet har vi infört en användar- begränsning vad gäller uppgifter som en myndighet har fått genom det aktuella informationsutbytet och som avser en enskild som inte är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet – dvs. som egentligen inte omfattas av myndigheternas beslut (se vidare avsnitt 9.4.1). Myndigheternas möjlighet att använda denna typ av över- skottsinformation (jfr avsnitt 7.2.3) måste begränsas. Användar- begränsningen i nämnda paragraf omfattar dessa situationer. Vi har formulerat denna användarbegränsning i paragrafen på så sätt att en myndighet inte får använda en uppgift som den fått genom informationsutbyte och som avser en enskild som inte är av intresse för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet, om inte särskilda skäl föreligger. Myndigheterna måste här bedöma om det föreligger särskilda skäl för att kunna använda denna överskottsinformation och vidta åtgärder även mot personer som inte direkt har varit föremål för myndigheternas samarbete mot grov organiserad brottslighet. Vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl för att en myndighet ska kunna använda sig av informationen även i sådana fall, ska myndigheten göra en avvägning av det nämnda integritetsintrånget mot behovet av att komma till rätta med bidrags- och skattefusk, utreda brott, verkställa utmätningar och liknande åtgärder. Därvid är det av största vikt att beakta sådana omständigheter som fuskets omfattning samt brottets art och svårighetsgrad. Det är, enligt vår bedömning, mindre motiverat – dvs. ej att anse som särskilda skäl – att använda sig av överskottsinformation om det handlar om bagatellartade brott eller fusk i mindre omfattning. Vår bedömning: Den s.k. passivitetsrätten enligt Europa- konventionen påverkas inte i större omfattning av våra författningsförslag än vad som är fallet vid en tillämpning av 10 kap. 27 § OSL. Effekter för den personliga integriteten I våra kommittédirektiv anges att det finns risker med att en icke brottsbekämpande myndighet blir skyldig att lämna uppgifter till en brottsbekämpande myndighet och att – på grund av den s.k. passivitetsrätten som enligt gäller för enskilda – den icke brottsbekämpande myndigheten riskerar att i sin egen verksamhet inte kunna begära in information från enskilda och förena denna begäran med vite (jfr prop. 2001/02:191 s. 52 f. och 2004/05:164 s. 101 f.). Våra författningsförslag innebär endast en möjlighet för myndigheter att delta i ett fördjupat och förenklat informations- utbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet och utgör således inte ett tvång för myndigheterna att lämna några uppgifter. Den s.k. passivitetsrätten enligt påverkas således enligt vår mening inte i större omfattning av våra författningsförslag än vad som är fallet vid en tillämpning av 10 kap. 27 § OSL. Våra förslag och bedömning: Den nya lag – lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet – som vi föreslår ska införas, samt de ändringar och tillägg som vi föreslår i andra författningar, ska träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Den nya lag – lagen (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet – som vi föreslår ska införas, samt de ändringar och tillägg för att bl.a. underlätta myndigheters informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet som vi föreslår i polisdatalagen (2010:361), socialförsäkringsbalken (2010:110), offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), lagen (2007:980) om tillsyn över viss brotts- bekämpande verksamhet, lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminal- vården, lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet, lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Krono- fogdemyndighetens verksamhet, lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar, förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet, förordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet, förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom och förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, bör kunna träda i kraft . Vi gör härutöver bedömningen att föreslagna ändringar och tillägg i gällande lagar och förordningar, samt i föreslagen ny lag, kan träda i kraft utan övergångsbestämmelser. 14 Konsekvenser av våra förslag Förslagen kan totalt sett inte väntas leda till kostnadsökningar för det allmänna. En ökning av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens (SIN) tillsynskapacitet måste genomföras på grund av det nya tillsynsområde som aktualiseras genom vår föreslagna nya lag (2012:00) om informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet. Förslagen i denna del leder därför till viss kostnadsökning för det allmänna. Vi uppskattar behovet av nyanställningar till som mest en halv årsarbetskraft. Förslagen kan även väntas leda till vissa ytterligare kostnads- ökningar för det allmänna vad gäller främst behov av märkning av uppgifter och att berörda myndigheter kommer att få vissa nya rutiner vad gäller frågor om beslut om informationsutbyte, tidsfrister och gallring. Dessa kostnadsökningar bör finansieras inom befintliga budgetramar. bör – enligt vår mening – ovan nämnda kostnads- ökningar vägas mot det faktum att våra författningsförslag, som bl.a. innebär ett fritt utbyte av uppgifter inom ringen/bub- blan, leder till effektivitetsvinster i samarbetet mellan myndig- heterna mot grov organiserad brottslighet, främst genom att de svårigheter som myndigheterna har beskrivit vid tillämpningen av generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) numera kan undvikas. Dessa effektivitetsvinster bör helt uppväga kostnadsökningen för SIN. Förslagen har stor betydelse för bekämpning av brottslighet och för det brottsförebyggande arbetet. I övrigt torde förslagen inte medföra några nämnvärt ökade kostnader eller andra konsekvenser. Konsekvenser av våra förslag Vi förutsätter att en uppföljning sker av förslagets konsekvenser från det att den föreslagna lagstiftningen trätt i kraft. Kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag ska enligt 14 och 15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i skilda hänseenden beträffande de förslag som framställs. Vad som sägs i förordningen om kommittéer gäller också särskilda utredare. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén eller utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna också i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhåll- ande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.