sou · GZB333 · 2011-04-15 00:00:00 — Det är först när en rapport enligt 3 eller 6 kap. inte har haft avsedd effekt som ett missförhållande uppstår och den nu föreslagna rapporteringsskyldigheten träder in. Det kan i dessa fall vara svårt för de som omfattas av rapporteringsskyldigheten att avgöra när de ska rapportera missförhållandet. Enligt utredningens bedömning i avsnitt 4.3.1 bör tröskeln för att rapportera inte vara för hög. Det bör istället vara den som tar emot rapporten som gör bedömningen av hur allvarligt missförhållandet är. 4.6.2Anmälningsskyldighet enligt annan lagstiftning När det gäller anmälningsskyldighet som regleras i annan lagstiftning än i skollagen anser utredningen att anmälningsskyldigheterna generellt sett ska uppfattas som oberoende av varandra. I 14 kap. 1 § socialtjänstlagen anges att personal i verksamheter som berör barn och ungdom är skyldiga att anmäla till socialnämnden när de tror att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Utredningen uppfattar den anmälningsskyldigheten som fristående från den rapporteringsskyldighet som föreslås införas i skollagen. Båda skyldigheterna ska fullgöras. Att rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande i den egna verksamheten som berör barn eller elever fråntar inte personalen skyldigheten att också anmäla till socialnämnden om det finns behov av att ingripa till barnets skydd. Som sagts inledningsvis finns det inte något lagstadgat krav för utbildningar enligt skollagen att göra en polisanmälan vid brottsliga handlingar. Brottsliga handlingar inom utbildningens verksamhet kan ge upphov till ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande. Utredningen vill dock framhålla att även en fråga om en eventuell polisanmälan ska behandlas fristående från skyldigheten att rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande. 5 Hantering av rapporter 5.1Rapporter – vad händer? Utredningens förslag: Huvudmannen för utbildningen eller verksamheten ska ha skriftliga rutiner för hur rapporteringen av ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande fullgörs. Ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, ska utredas, dokumenteras och avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål av den som har tagit emot rapporten. Enskilda huvudmän ska bevara rapporter, utredning och övrig dokumentation från det utredningen avslutades. Därefter får handlingarna gallras. bör få i uppdrag att utarbeta allmänna råd för utformning och innehåll i rapporter, utredningar och dokumentation. 5.1.1Utgångspunkter för hanteringen av en rapport Som sagts i avsnitt 4.3 bör tröskeln för att rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande inte vara för hög. Den person som uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande ska på ett enkelt sätt kunna fullgöra sin rapporteringsskyldighet. Utredningens utgångspunkt är att skapa ett förfarande som kan ses som ett naturligt led i utbildningarnas och verksamheternas kvalitetsarbete och som upplevs som odramatiskt av de som ska rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande. Huvudmännen, såväl offentliga som enskilda, har varierande organisation för sina utbildningar och verksamheter. Det finns också specifika förhållanden som behöver beaktas i olika utbildningar eller Utredningen bedömer därför att det inte är möjligt att införa detaljerade regler för hur en rapportering ska utformas och hur den sedan ska tas omhand. Utredningen anser dock att varje huvudman måste ha rutiner för arbetet och att bör få i uppdrag att utfärda allmänna råd för att stödja huvudmännen i arbetet. Det finns vissa grundläggande moment; utredning, dokumentation och avhjälpande, som bör framgå av skollagen och förtydligas i de allmänna råden. I skollagen finns ett flertal krav på rektorer, förskolechefer och huvudmän att utreda, dokumentera och vidta åtgärder. I de olika bestämmelserna görs ingen skillnad mellan offentliga och enskilda huvudmän. Utredningen bedömer att också kraven på att utreda, dokumentera och avhjälpa missförhållanden kan gälla generellt oavsett om det är en offentlig eller en enskild huvudman för utbildningen eller verksamheten. För att förenkla för personal att fullgöra sin rapporteringsskyldighet måste det finnas rutiner för fullgörandet. Utredningen anser att det är angeläget att förfaringssättet är så likt som möjligt inom en huvudmans utbildnings- eller verksamhetsområde. Det underlättar för personal som flyttar eller tjänstgör inom fler enheter och det ger huvudmannen ett enhetligt underlag för kvalitetsarbetet. Därför bör huvudmannen ansvara för att upprätta rutiner för hur rapporten ska utformas och tas omhand, även om det är rektorn eller annan ansvarig chef som är mottagare av rapporten. Är huvudmannen en kommun kan man i arbetet ta vara på sina erfarenheter och rutiner från område. Rapporten från den som omfattas av rapporteringsskyldigheten ska vara skriftlig. Huvudmannen bör i de skriftliga rutinerna ange vilka uppgifter som behövs i en rapport. Underlaget kan behöva se olika ut för olika skolformer. Av rapporten bör framgå vad som bedöms som ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande. Det bör också framgå när och på vilket sätt rapportören uppmärksammade eller fick kännedom om missförhållandet. För att värna om enskildas rätt till integritet bör dock en rapport i så liten utsträckning som möjligt innehålla uppgifter om enskilda personers förhållanden. Rektorn, förskolechefen eller annan ansvarig chef, som har tagit emot en rapport, ska genast starta en utredning för att ta reda på om det föreligger ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande. 2009/10:131 och – förslag om vissa förändringar (s. 46) framgår följande. Det är viktigt att missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden utreds, dels för att så långt som möjligt klarlägga händelseförloppet och påverkande faktorer, dels för att ge tillsynsmyndigheten underlag i de fall det rör sig om ett allvarligt missförhållande. Hur långt utredningsskyldigheten sträcker sig är beroende av sakförhållandenas beskaffenhet. Den utredning som företas ska kunna leda fram till ett beslut, t.ex. till ett konstaterande av att missförhållandet är allvarligt och därför ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Kan det snabbt konstateras att det inte är fråga om ett missförhållande eller att den rapporterade risken är oklar eller avlägsen kan utredningen stanna vid detta. Utredningen anser att dessa förarbetsuttalanden kan ligga till grund också för en skyldighet att utreda en rapport om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande inom skollagens område. Utredningen ska syfta till att klargöra vad som har inträffat och vilka åtgärder som behöver vidtas för att komma till rätta med missförhållandet. Utredningen vill återigen framhålla att syftet med utredningen inte är att klargöra vem som har gjort fel utan vad som har lett till att missförhållandet har uppstått. I 29 kap. 10 § skollagen anges vilka av förvaltningslagens bestämmelser som ska tillämpas vid handläggning av ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild i såväl kommunala som fristående skolor. I en utredning av en rapport om missförhållanden finns inte någon enskild part utan det är verksamhetens innehåll som utreds. Bestämmelsen är därmed inte tillämplig på en utredning av en rapport om missförhållanden. Utredningen anser att det ändå finns anledning att beakta handläggningsreglerna vid en utredning av en rapport. Uppgifter som tas in i utredningen bör antecknas, om utredningen berör en situation för ett enskilt barn eller elev bör de få komma till tals i utredningen (utredningen behandlar denna fråga särskilt i avsnitt 7.1) och utredningen bör mynna ut i ett beslut med skäl angivna för beslutet. Beslutet bör ange vilka åtgärder som vidtas för att avhjälpa ett missförhållande eller varför man bedömer att åtgärder inte behövs. Under utredningen och när den avslutas kommer förskolechefen, rektorn eller ansvarig verksamhetschef att ha behov av avstämningar dels med huvudmannen, dels med den som har rapporterat. Den som har rapporterat kan ha information för utredningen som inte framgår av rapporten. Huvudmannen kan behöva bistå förskolechefen, rektorn eller annan verksamhetschef som utreder en rapport med resurser i olika former. Utredningen bedömer att utredningen av en rapport ska dokumenteras. Det underlättar för huvudmannen och tillsynsmyndigheten som genom dokumentationen kan följa upp en rapportering och se vilka åtgärder som har vidtagits. Med kravet på information till huvudmannen om mottagna rapporter, en skyndsam utredning av rapporten och dokumentation av utredningen kan huvudmannen också snabbt göra en bedömning av om det är ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande som ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Den dokumentation som finns följer då med anmälan. Dokumentationen kommer också att vara ett underlag i enhetens och huvudmannens kvalitetsarbete. Den dokumentation som upprättas kommer i offentlig verksamhet att utgöra allmänna handlingar. Den som utreder en rapport bör därför, med beaktande av enskilda personers integritet, noga överväga vilka uppgifter som behöver dokumenteras. Utredningen ska som framgår av föregående avsnitt klarlägga vad som har inträffat och vilka åtgärder som behövs för att rätta till missförhållandet. Om missförhållandet berör ett enskilt barn eller en enskild elev bör dokumentationen inte omfatta den individspecifika dokumentationen, t.ex. ett åtgärdsprogram, utan det bör vara tillräckligt att utredningen hänvisar till att det finns sådan dokumentation. I kapitel 11 redogörs närmare för vilka regler om sekretess och tystnadsplikt som gäller när någon fullgör sin rapporteringsskyldighet och vad som gäller för den dokumentation som upprättas. Utredningen anser att bör få i uppdrag att utfärda allmänna råd avseende hur rapporter, utredningar och dokumentation kan utformas och vad de bör innehålla. 5.1.4.1Krav på enskilda huvudmän att bevara dokumentationen Utredningen har gjort bedömningen att kravet på utredning, dokumentation och avhjälpande kan ställas lika oavsett om det är en offentlig huvudman eller en enskild huvudman. Så är också fallet i ett flertal bestämmelser i skollagen om t.ex. kvalitetsarbete, särskilt stöd, åtgärder för trygghet och studiero m.m. Handläggningsreglerna som nämnts tidigare likställer också offentlig och enskild huvudman. Det som alltjämt skiljer en offentlig huvudman från en enskild huvudman är kravet på att bevara handlingar och möjligheten för allmänheten att ta del av handlingar från verksamheten. För offentliga huvudmän gäller tryckfrihetsförordningen, arkivlagen (1990:782) samt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som bl.a. reglerar offentlighetsprincipen, bevarande av handlingar och rätten att ta del av handlingar. Dessa lagar gäller inte för enskilda huvudmän. I förarbetena till nya skollagen förs ett resonemang om handlingars offentlighet och bevarande hos enskilda huvudmän (prop. 2009/10:165 s. 606, Ds 2009:25 s. 725 f.). Regeringen ansåg att det behövs en reglering av enskilda skolors bevarande av handlingar. Det finns i princip två huvudmodeller för att åstadkomma detta. Den första huvudmodellen innebär att vissa handlingar hos fristående skolor jämställs med handlingar hos kommunala myndigheter. Därigenom skulle handlingarna bli allmänna och de kommunala arkivmyndigheterna skulle få tillsyn över dem. Regleringen skulle kunna innebära att vissa angivna handlingar i fristående skolor omfattas av tryckfrihetsförordningens, sekretesslagens och arkivlagens bestämmelser. Regeringen menade att handlingsoffentlighet i princip bör gälla när offentlig förvaltning anförtros fristående skolor, i vart fall i ärenden som har karaktär av myndighetsutövning. Den föreslagna modellen skulle dock innebära stora förändringar för de fristående skolorna i form av ett helt nytt system och ökad administration. Den andra huvudmodellen är att huvudmannen för en fristående skola ska vara skyldig att lämna in vissa handlingar till kommunen där den fristående skolan är belägen. Enligt regeringens uppfattning var det inte lämpligt att lagstifta om handlingsoffentlighet även för privatägda företag. Utifrån bl.a. detta resonemang valde regeringen modellen att huvudmannen för en fristående skola ska vara skyldig att lämna vissa handlingar till kommunen där den fristående skolan är belägen i stället för modellen att vissa handlingar hos enskilda huvudmän jämställs med handlingar hos kommunala myndigheter. det enligt vald modell införts ett krav på att enskilda huvudmän ska lämna över elevernas slutbetyg eller de betygsdokument som eleven får efter fullföljd gymnasieutbildning till den kommun där skolan är belägen (29 kap. 18 § skollagen). Bestämmelsen har införts för att garantera elevernas rättsäkerhet och deras möjlighet att få ett nytt betygsdokument om det ursprungliga förstörts eller försvunnit. När betygsdokumenten har överlämnats till kommunen omfattas de av ovan nämnda lagstiftning. har också övervägt frågan om bevarande av dokumentation, i detta fall betygsunderlag, i sitt förslag (SOU 2010:96 Riktiga betyg är bättre än höga betyg – Förslag till omprövning av betyg). Enligt förslaget ska betygsunderlaget sparas från den dag betyget sattes för att möjliggöra en omprövning av betyget. Bestämmelsen avser betygsunderlag hos såväl offentliga som enskilda huvudmän. Bevarande av handlingar hos myndigheter styrs av tryckfrihetsförordningens och arkivlagens bestämmelser. har utfärdat allmänna råd om bevarande och gallring av handlingar rörande kommunernas och landstingens utbildningsväsende (RA-FS 2002:2). Av de allmänna råden framgår vilka handlingar som bör bevaras och vilka som kan gallras samt handlingar bör bevaras. Inom kommer yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet att ha en skyldighet att bevara rapporter, utredningar och dokumentation om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande efter det att den sista anteckningen gjordes. Därefter får handlingarna gallras. Den socialnämnd som har beslutat om en insats som genomförs i en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet får träffa avtal med utövaren om att handlingarna överlämnas till nämnden när gallringsskyldigheten inträder (7 kap. 6 § socialtjänstlagen som träder i kraft ). Av förarbetena (prop. 2009/10:131 s. 47) framgår bl.a. att är det angeläget att tillsynsmyndigheten ges rimlig möjlighet att följa upp, utvärdera och kontrollera rapporter om missförhållanden i verksamhet och inom LSS-området. Tiden för bevarande av handlingar sattes till för att tillsynsmyndigheten ska ha en rimlig möjlighet att ta del av handlingarna i sin tillsyn. Någon särskild bestämmelse om bevarande av dokumentation inom den kommunalt bedrivna verksamheten ansågs inte nödvändig med hänsyn till att arkivlagens bestämmelser är tillämpliga. Det saknas en motsvarande bestämmelse för avvikelserapportering i enskilt bedriven hälso- och sjukvård. Den valda lösningen inom innebär att tillsynsmyndigheten har möjlighet att följa upp och kontrollera rapporter om missförhållanden men att de bevarade handlingarna inte omfattas av tryckfrihetsförordningens, arkivlagens eller offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser, om inte handlingarna överlämnas till en socialnämnd enligt avtal. Någon annan än tillsynsmyndigheten kan inte ta del av handlingarna. får dock information om att en rapport har mottagits och vad det rapporterade missförhållandet avser. Utredningen anser att man i övervägandet av en bestämmelse om att enskilda huvudmän ska bevara eller överlämna rapporter och dokumentation måste göra en bedömning dels av tillsynsmyndighetens intresse, dels av allmänhetens eller i vart fall de som deltar i utbildningens intresse, av att kunna ta del av rapporter och dokumentation om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande i verksamheten. kan få direkt information om ett allvarligt missförhållande och en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande om en anmälningsskyldighet införs, vilket behandlas i kapitel 6. Det måste dock anses ligga i en tillsynsmyndighets intresse, för att kunna utöva en effektiv tillsyn, att kunna ta del av de rapporter och utredningar av missförhållanden som kan förekomma i en verksamhet. Det finns säkert också ett intresse hos elever och föräldrar att kunna få information om rapporterade missförhållanden i den utbildning man deltar i. Utredningen anser dock att det är för betungande, både för mottagande kommun och för den enskilda huvudmannen, att införa en regel om överlämnande av handlingar liknande den som införts avseende betyg när det gäller rapporter och dokumentation om missförhållanden. Det är i och för sig inte troligt att antalet rapporter per enhet kommer att vara stort men etableringen av fristående förskolor och skolor ser mycket olika ut i kommunerna. Där det finns många fristående förskolor och skolor kan belastningen för kommunen sammantaget bli hög. Utredningen är medveten om att skollagen blir svårare att tillämpa för huvudmännen om det finns flera olika bestämmelser om bevarande eller överlämnande av handlingar men väljer ändå att lämna förslag baserat på den modell som införts i socialtjänstlagen. Enskilda huvudmän ska bevara rapporter och dokumentation om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande . Genom detta förslag har tillsynsmyndigheten en möjlighet att följa upp och kon- trollera enhetens och huvudmannens arbete med rapporterna. Efter att har gått sedan utredningen avslutades kan handlingarna gallras. Till skillnad från förslag anser utredningen att bevarande och gallring av handlingar hos en offentlig huvudman kan tillgodoses genom arkivlagens bestämmelser och de allmänna råd utfärdar. Med utredningens förslag kan det dock finnas anledning för att göra en översyn av de allmänna råden rörande kommuners och landstings utbildningsväsende. Utredningens förslag innebär att elever och föräldrar inte kommer att ha en lagstadgad rätt att ta del av rapporterade missförhållanden i enskilt bedriven verksamhet. Utredningen kommer därför att föreslå en rätt till information för dem som berörs av rapporterade missförhållanden. Detta kommer att behandlas i avsnitt 7.2. Ett alternativ till den föreslagna regeln om bevarande av handlingar är att enskilda huvudmän åläggs att informera tillsynsmyndigheten om en rapport om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande. kan då välja att öppna ett tillsynsärende och begära in rapporten tillsammans med övrig dokumentation och det behöver inte ställas krav på verksamheten att bevara handlingar . Utredningen anser dock att detta förfarande kan utgöra en onödig belastning för tillsynsmyndigheten. Det kan också innebära att fokus flyttas från syftet med rapporteringsskyldigheten, att snabbt och effektivt åtgärda ett missförhållande, till tillsynsmyndighetens hantering av informationen. Syftet med att införa en skyldighet att rapportera ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande är bl.a. att åtgärder ska kunna vidtas snabbt och effektivt för att avhjälpa missförhållandet eller undanröja den påtagliga risken. Utredningen anser att kravet på att avhjälpa ett missförhållande eller att undanröja risken för ett missförhållande bör framgå av lagen och att det ska ställas krav på att avhjälpandet ska ske utan dröjsmål. Vissa missförhållanden kan och ska åtgärdas omgående medan andra kanske behöver analyseras och utredas innan de kan avhjälpas. Det är svårt att ange någon exakt tidsgräns för när missförhållandet ska ha avhjälpts eller risken ha undanröjts, men det ska alltid ske med den skyndsamhet som situationen kräver (jfr prop. 2009/10:131). Det är mottagaren av rapporten, dvs. rektorn, förskolechefen eller annan ansvarig chef, som ansvarar för att avhjälpa ett missförhållande. Åtgärder som vidtas ska dokumenteras. Huvudmannen har enligt skollagen det yttersta ansvaret för utbildningen vilket också, enligt utredningen, innebär ett ansvar för att följa upp den information som mottagaren av rapporten har lämnat och se till att missförhållandet avhjälps. 6.1Allvarligt missförhållande eller påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande Utredningens förslag: Ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet innebär ett allvarligt hot mot eller medför allvarliga konsekvenser för barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Av direktiven framgår att frågan om det finns ett behov av att införa en skyldighet att anmäla allvarliga missförhållanden till tillsynsmyndigheten, i likhet med vad som föreslås gälla för del i propositionen och – förslag om vissa förändringar, också bör belysas. I det fall allvarliga missförhållanden ska hanteras på ett särskilt sätt i förhållande till övriga missförhållanden uppstår frågan vad som bör vara att anse som ett allvarligt missförhållande. Utredningen anser att en viss ledning för att definiera ett allvarligt missförhållande kan hämtas från förarbetena till skollagens bestämmelser om vilka sanktioner tillsynsmyndigheten kan använda när en huvudman inte vidtar åtgärder för att avhjälpa ett påtalat fel. I regleringen av tillsynen i 26 kap. skollagen och krav på rättelse talas bl.a. om allvarliga missförhållanden och allvarlig risk för barns eller elevers hälsa. Enligt förarbetsuttalanden (prop. 2009/10:165 s. 553–555, 902–903) menas bl.a. med allvarliga missförhållanden att förhållandena i utbildningen eller verksamheten framstår som direkt undermåliga eller att barnen eller eleverna far illa. Det kan också handla om att huvudmannen åsidosätter sina skyldigheter att fortbilda lärare, tillhandahålla skolmåltider, skolskjuts eller läromedel. När det gäller en allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet avses t.ex. hälsovådligt inomhusklimat, farliga byggnader med eftersatt underhåll eller att den psykosociala miljön är hälsofarlig, t.ex. om verksamheten i hög grad präglas av kränkningar. Förarbetsuttalandena behandlar i huvudsak allvarliga missförhållanden i en verksamhet som berör en hel grupp barn eller elever eller hela verksamheten. Utredningen vill framhålla att ett allvarligt missförhållande, i nu aktuell utredning, också kan beröra ett enskilt barn eller en enskild elev. Precis som när det gäller begreppet missförhållande anser utredningen att det inte går att ange exakta kriterier för vad som är ett allvarligt missförhållande. Det finns dock ett flertal exempel från tillsynsbeslut och massmedialt uppmärksammade händelser som kan bedömas som ett allvarligt missförhållande och som har fått allvarliga konsekvenser för de barn eller elever som har berörts. Det handlar bl.a. om elever som utsatts för allvarliga kränkningar genom t.ex. fasttejpning eller inlåsning, barn i förskolor som skadas när tillsynen inte är tillräcklig, elever som skrivs in i grundsärskolan trots bristande utredning, elever i hem för vård och boende som inte får en fullgod utbildning eller elever som utsätts för våld eller hot om våld i skolan. har i de nuvarande s.k. lex , föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av 14 kap. 2 § socialtjänstlagen (SOSFS 2008:10) respektive 24 a § lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funktionshindrade (SOSFS 2008:11), beskrivit allvarliga missförhållanden. Med allvarliga missförhållanden som ska anmälas enligt 14 kap. 2 § SoL ska avses såväl aktiva handlingar som försummelser som innebär eller har inneburit ett allvarligt hot mot eller har medfört allvarliga konsekvenser för enskilds liv, personliga säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa.