sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — Under planeringsomgången 2010–2021 har ett antal avsiktsförklaringar avseende medfinansiering i form av särskilda banavgifter tecknats. Utredaren ska klargöra lagenligheten i de föreslagna finansieringslösningarna. I sammanhanget bör det uppmärksammas att och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur är under översyn. Utredaren ska även lämna förslag till alternativa medfinansieringsupplägg för järnvägsinvesteringar där totalfinansiering genom anslag och banavgifter inte är möjlig. För att finansiera de beslutade investeringar i infrastruktur som täcks av framtida skatte- eller avgiftsintäkter har medgivit att lån får tas upp i . Utredaren ska lämna förslag för hur enhetlighet kan säkras vad gäller när lån får tas upp och de villkor som gäller för lånen. Exempelvis bör enhetlighet i avskrivningstiderna på lån eftersträvas. Utredaren bör även överväga om särskilda villkor för lån bör gälla under vissa omständigheter där staten tar en stor risk. En jämförelse bör göras med vad som gäller vid statlig utlåning till externa parter samt vid utfärdandet av statliga garantier. Utredaren ska beakta bestämmelsen om anslagsfinansiering av tillgångar, bl.a. infrastrukturella investeringar, i 22 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Utredaren ska till regeringen redovisa utvärderingen av medfinansiering under åtgärdsplaneringen för perioden –2021 samt sina överväganden avseende införande och utformning av brukaravgifter respektive villkor för lån. Uppdraget ska slutredovisas . Kommitténs uppdrag och arbete Utredningsarbetet har bedrivits som en enmansutredning och påbörjades . En expertgrupp har bistått utredningen med underlag och synpunkter. För utvärderingen av förhandlingsarbetet har vi anlitat utomstående konsult som baserat analysen av överenskommelserna på såväl avtalsdokumentation som intervjuer med personer som aktivt deltagit i förhandlingsarbetet. Utvärderingen av förhandlingsarbetet har omfattat samtliga processer där avtal har slutits jämte ett antal förhandlingar som inte resulterat i avtal om medfinansiering. I vårt arbete med brukaravgifter och lånevillkor har vi haft kontakter med bl.a. . I vårt huvudbetänkande, som ska redovisas , kommer vi att närmare redovisa utredningens analys och förslag avseende riktlinjer och processer för medfinansiering jämte förslag till hur ett nytt planeringssystem ska kunna tillgodose krav på effektivitet i transportsystemet och samhällsbyggandet jämte transparens och möjligheter till ett tydligt ansvarsutkrävande. Frågan om medfinansiering av transportinfrastruktur rör centrala förvaltningspolitiska aspekter. Den rör ansvars-, uppgifts- och maktfördelningen mellan stat och kommun, mellan riksdag, regering och myndigheter. Den rör också respekten för viktiga procedurer och regelverk som syftar till transparens och öppenhet i planerings-, prioriterings- och beslutsprocesserna i och i valda kommunala församlingar. Slutligen handlar den om att hålla samman och balansera viktiga mål för bl.a. den ekonomiska politiken, samhällsbyggandet och trafikpolitiken. 2.1Statsskickets grunder – Regeringsformen, m.m. Ett lands författning, konstitution, består av varaktiga procedurregler och restriktioner som anger vilka metoder ett lagligt styre får använda och som sätter gränser för dess verksamhet. Det är det konstitutionella ramverket som är den grundläggande utgångspunkten för kommittén. Medfinansiering rör ytterst frågor om offentlig makt och ansvar och hur de ska hanteras och utkrävas. Regeringsformen föreskriver att all offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. granskar rikets styrelse och förvaltning. Den offentliga makten utövas under lagarna. Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför . Om rätten att besluta om skatter och avgifter till staten finns bestämmelser i regeringsformen. Enligt regeringsformen ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Exempel på detta är bland annat föreskrifter om skatt till staten och om belastande avgifter, tvångsavgifter. Regeringen kan efter bemyndigande i lag meddela bestämmelser. Regeringen utfärdar sådana bestämmelser i förordning. Det delegeringsbara området omfattar inte bestämmelser om skatt, men väl avgifter. Regeringen kan också om sådant bemyndigande inhämtats från låta myndighet underställd regeringen att utfärda närmare bestämmelser. Detta sker i myndighetens föreskrifter. Enligt regeringsformen kan ge bemyndigande till regeringen att meddela sådana föreskrifter om avgifter, som annars ska meddelas av . kan också ge kommun ett sådant bemyndigande om avgifter. Vidare kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter avseende skatt, som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen. I propositionen Införande av trängselskatt i (prop. 2009/10:189, s. 8 ff) och budgetpropositionen (se prop.2010/11:1, volym 1, s. 145) har regeringen uttalat att man avser att närmare utreda förutsättningarna för en sådan delegation till kommunerna. har bifallit regeringens förslag. Frågan om utredning bereds i . När det gäller avgifter som inte har belastande karaktär har regeringen en direkt grundad rätt att meddela föreskrifter, den s.k. restkompetensen. Föreskrifter om skatt faller däremot inom det s.k. obligatoriska lagområdet. Detta innebär att regeringen endast kan meddela verkställighetsföreskrifter. Med föreskrifter om verkställighet av lag förstås i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. Det torde emellertid vara ofrånkomligt att i viss utsträckning tillåta att regeringen med stöd av sin behörighet beslutar verkställighetsregler som i materiellt hänseende fyller ut en lag även om lagen skulle tillhöra det obligatoriska lagområdet. Den lagbestämmelse som kompletteras måste dock vara så detaljerad att den inte tillförs något väsentligt nytt genom tillämpningsföreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Till föreskrifter om skatt hör inte bara materiella bestämmelser om vem som är skattskyldig, på vad skatten ska utgå, skattesats och liknande som direkt reglerar skattens storlek och fördelning, utan även de regler som gäller grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet. Kravet på lagform gäller även föreskrifter om skatt som på något sätt begränsar omfattningen av ingreppet i de enskildas förhållanden, t.ex. en sänkning av skatteuttaget eller undantag från skatteplikt. Om användningen av statsmedel för skilda behov bestämmer genom budgetreglering. får dock bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning. företar budgetreglering för närmast följande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. bestämmer därvid till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten härom upptages i en statsbudget. kan besluta att särskilt anslag på statsbudgeten ska utgå för annan tid än budgetperioden. Regeringen får icke utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Medlemskapet i Europeiska Unionen (EU) har inte på något genomgripande sätt förändrat förhållandena mellan regering och myndighet. roll har däremot förändrats mycket påtagligt genom medlemskapet. Genom medlemskapet i EU har kompetensen att lagstifta och fatta beslut på många områden förts över från till EU. EU utfärdar regelverk i form av bl.a. förordningar och direktiv. EU-förordningar är direkt bindande och tillämpliga i unionens medlemsstater och kan åberopas på nationell nivå. De används för att få enhetliga och direkt verkande regelverk. EU-direktiv skiljer sig från EU-förordningar på så sätt att de ska omsättas i nationell lag. Medlemsstaterna kan därigenom bestämma hur bestämmelserna ska se ut mer i detalj. har generellt rätt att tolka och döma i frågor som omfattas av . Kommissionen, och medlemsländerna kontrollerar att följs. Regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till reglering av statsbudgeten. Om har fattat beslut om att hänföra stats- utgifterna till utgiftsområden, ska förslaget till statsbudget innehålla en fördelning av anslagen på dessa utgiftsområden. Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomiska och/eller politiska skäl, får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. En proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt regeringsformen för en viss statsverksamhet än anslaget till verksamheten avser bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. Bestämmelser om budgetprocessen finns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Syftet med lagen var att få en stärkt budgetdisciplin och en sammanhållen reglering på finansmaktens område. Regeringen har i prop. 2010/11:40 En reformerad budgetlag lagt fram vissa förslag som syftar till en skärpning av gällande principer. Finansieringen av statliga infrastrukturinvesteringar ska enligt budgetlagen finansieras med anslag över statsbudgeten. kan genom särskilda beslut tillåta annan finansiering. Finansiering av statlig transportinfrastruktur med intäkter från trängselskatter och partiella brukaravgifter har i den senaste åtgärdsplaneringen behandlats som medfinansiering. Gemensamt för dessa typer av skatter och avgifter är att de är rumsligt begränsade och knutna till visst område eller viss sträcka. Förutom att de ska vara förenliga med de lagar och regler som gäller krävs också en regional och lokal förankring för att få legitimitet. I de avtal som träffats i samband med åtgärdsplaneringen mellan statliga företrädare och lokala och regionala företrädare ingår finansiering av investeringar i transportinfrastruktur. En del av dessa finansieras med avgifter som tas ut lokalt. Regeringen styr riket, och har för detta ändamål möjlighet att inrätta myndigheter som regeringen anser behövs för att förverkliga och förvalta regeringens politik. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, enligt 12 kap. 1 § RF. Myndigheterna är skyldiga att följa gällande lagstiftning när de utför sina uppgifter. För att styra sina myndigheter beslutar regeringen om förordning med instruktion för respektive myndighet. Vidare styr regeringen myndigheterna med regleringsbrev för ett budgetår i taget. Regeringens fördelning av budgeten via regleringsbreven måste följa vad beslutat gällande statens budget, eftersom statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt, vilket framgår av såväl 1 kap. 4 § 2 st. som 9 kap. 7 § RF. Det är som granskar rikets styrelse och förvaltning. För det ändamålet har inrättat , som är direkt underställd . 2.3Det kommunala självstyret och den kommunala kompetensen Den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse. Den kommunala kompetensen meddelas i kommunallagen (1991:901). Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter trädde i kraft . Med stöd av 2 kap. 1 § i lagen får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bestämmelsen utvidgar således kommunernas och landstingens befogenheter i förhållande till kompetensbestämmelsen i kommunallagen om att uppgifter som ankommer på annan inte får hanteras av kommunen eller . Bestämmelsen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet för kommunen att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg. Någon motsvarande bestämmelse avseende farleder för vilka staten ansvarar finns inte. När det gäller bidrag till byggande av statlig väg ersätter bestämmelsen en tidigare bestämmelse i väglagen (1971:948). Vad avser bidrag till statliga järnvägar gjorde regeringen bedömningen att det var oklart om det fanns en befogenhet för kommuner och landsting att lämna bidrag. Paragrafen avser därför att förtydliga att det finns en möjlighet att bidra till statliga järnvägar. Den kommunala kompetensen vidgas också genom att kommuner och lands- ting får lämna bidrag utan att det finns en sådan anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar som anges i kommunallagen, under förutsättning att det finns särskilda skäl. Bestämmelsen i lagen om vissa kommunala befogenheter innebär en möjlighet, men inte skyldighet, till medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. 2008/09:228 om redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur konstaterade regeringen att det inte kunde uteslutas att de gällande redovisningsreglerna kunde verka hämmande för viljan att delta i finansieringen, oavsett att infrastruktursatsningen i övrigt ansågs angelägen att genomföra. Mot denna bakgrund fann regeringen det viktigt att finna en redovisningslösning som inte motverkade en önskvärd utveckling. Om kommuner eller landsting har beslutat att bidra till statlig infrastruktur med stöd av lagen om vissa kommunala befogenheter, får bidraget aktiveras i balansräkningen och ska då redovisas på en särskild rad i kommunens eller balansräkning. I en särskild not till balansräkningen ska det för varje enskilt projekt framgå vad bidraget avser, det sammanlagda bidraget, hur mycket av bidraget som upplösts av i balansräkningen upptaget belopp. Därigenom ger kommunen en upplysning om åtagandet. Aktiveringen ska ske i samband med beslutet om medfinansiering och upplösningen ska påbörjas. Bidraget ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst (2009/10: FiU15). Kommunen har ansvar för hur kommunens mark och vattenområden ska användas. Enligt ska varje kommun upprätta detaljplan och översiktsplan. Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Av översiktsplanen ska framgå inte bara hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras utan också hur den ska användas. Översiktsplanen har en strategisk funktion, vilket framgår av att den visar hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. 2.4Ansvars- och uppgiftsfördelning – teori och praktik En kollektiv nyttighet kännetecknas av att den enes konsumtion av nyttigheten inte påverkar den andres möjligheter att också konsumera nyttigheten. Det finns i princip ingen rivalitet i konsumtionen. Den andra egenskapen är att det är svårt att hindra eller exkludera någon från att nyttja den kollektiva nyttigheten. Produktion av kollektiva nyttigheter är därför så gott som alltid förknippad med ett par centrala problem- och frågeställningar, nämligen dels frågan om hur mycket som ska produceras dels frågan hur den ska finansieras, dvs. vem ska betala. Det är sällsynt att en enda person – fysisk eller juridisk – har en så hög betalningsvilja att den överstiger kostnaden för att producera den kollektiva nyttigheten. Det förekommer dock inte sällan att grupper av personer går samman och därigenom kan addera så mycket betalningsvilja att nyttigheten kommer till stånd och gruppen låter även andra som inte varit med och finansierat nyttigheten att tillgodogöra sig den. Skogsbilvägar som anlagts av en grupp skogsägare kan utgöra exempel härpå. Vägar brukar i allt väsentligt betecknas som en kollektiv nyttighet. Vägnätet är indelat i olika kategorier med avseende på vilka kollektiv de i huvudsak betjänar. Indelning görs i kategorierna enskilda vägar, kommunala vägar och statliga vägar. 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet konstaterade föredragande departementschef att den då gällande uppdelningen av väghållningsansvaret mellan stat, kommuner och enskilda byggde på de bestämmelser som infördes vid vägväsendets förstatligande . Därefter hade det inte skett några genomgripande förändringar. Med den kraftiga urbanisering som skett hade uppdelningen av väghållningsansvaret blivit alltmer otidsenlig. En viktig utgångspunkt i det trafikpolitiska arbetet och för de förslag som lämnades i propositionen med anledning därav var att få till stånd en bättre avgränsning mellan övergripande beslut och sådana beslut som borde fattas på lokal och regional nivå. En angelägen fråga var därför enligt föredragande departementschefs uppfattning att få till stånd en mer rättvis fördelning av väghållningsansvaret mellan staten och kommunerna. Staten, genom (numera ), skulle enligt förslaget i proposition 1987:88:50 liksom vara väghållare för de allmänna vägarna på landsbygden. I större tätorter skulle staten ha ansvaret för de övergripande allmänna vägarna (främst riksvägar och primära länsvägar). Den föreslagna ordningen syftade till att få till stånd en klarare avgränsning mellan statens och kommunernas ansvar för gator och vägar. Genom att staten skulle få huvudansvaret för ett riksomfattande övergripande statligt vägnät skulle bättre förutsättningar finnas att få en enhetlig standard i hela landet beträffande framkomlighet och säkerhet. Med det utökade ansvaret för staten för det övergripande vägnätet i tätorterna kunde (numera ) koncentrera sitt intresse till de riksomfattande vägfrågorna. Vidare skulle med en sådan ordning den orättvisa kostnadsfördelning som då ansågs föreligga mellan kommuner som var väghållare enligt väglagen (1971:948) och övriga kommuner i stor utsträckning kunna minskas. Investeringsåtgärderna på det övergripande vägnätet skulle inordnas i de statliga investeringsplanerna för byggande av riksvägar och länsvägar. I motsats till vad en del remissinstanser hyste för uppfattning kunde inte föredragande departementschef se att ett ökat statligt ansvar för det övergripande vägnätet skulle försämra möjligheterna att tillgodose lokala intressen. Genom var nämligen kommunerna garanterade inflytande och beslutanderätt även när det gällde övergripande frågor. I samma proposition föreslogs att kommunerna skulle ges ett ökat ansvar för väghållningen i de större tätorterna. Ytterligare omkring 80 kommuner skulle förordnas till väghållare enligt väglagen (1971: 948). Departementschefen delade de flesta remissinstansernas uppfattning att den nuvarande uppdelningen av väghållningsansvaret var orättvis. Vissa kommuner fick en betydande del av väghållningen betald av staten, medan andra kommuner själva fick betala en stor del av motsvarande väghållning. Denna orättvisa borde rättas till så att skillnaderna mellan olika kommuner så långt möjligt utjämnades. De kommuner som då inte var väghållare enligt väglagen borde därför i större utsträckning bli väghållare för sina tätortsvägar. Detta skulle medföra en klarare ansvarsfördelning i tätortsväghållningen. Vidare kunde den statliga och de kommunala väghållningsorganisationerna utnyttjas effektivare. Denna indelning och principiella fördelning av väghållningsansvaret för de allmänna vägarna gäller än . Den är också grunden för fördelningen av ansvaret för olika delar i samband med nybyggande och ombyggande av befintliga genomfarts- eller förbifartsleder i och vid tätorter. I genomförandeavtal som regelmässigt föregås av förhandlingar mellan den statliga och kommunala väghållaren läggs uppgifts- och ansvarsfördelningen fast och därmed också vem som ska betala olika delar av anläggningen. Den fördelningen har inte direkt med frågan om medfinansiering att göra, men utgör en grundläggande utgångspunkt i frågor som rör medfinansiering av transportinfrastruktur. Exemplet är från vägsidan. Motsvarande principer för uppgifts- och ansvarsfördelningen gäller även för annan transportinfrastruktur. verksamhet är huvudsakligen inriktad på handelssjöfarten och verket svarar för det statlig åtagandet för farleder inkl. sjömätning och utmärkning av farlederna, isbrytning och sjögeografisk information. Kommunerna ansvarar tillsammans med kommunägda och privata aktörer för hamnarna och hamnverksamhet. har ansvar för den statliga järnvägsinfrastrukturen. Terminaler i form av stationer, depåer, m.m. har i stor utsträckning skiljts ut från myndighetsvärlden och drivs i bolagsform. De statliga flygplatserna har bolagiserats. 2.5Den fysiska planeringen och medfinansiering Transportinfrastrukturen är av väsentlig betydelse för samhällsbyggandet. Kommunerna med sitt ansvar för användningen av mark och vatten och staten med ansvar för effektiva transportsystem möts när dessa intressen gör sig gällande vid förändringar i samhällsbyggandet eller i transportinfrastrukturen. Det finns ett stort behov av dialog, samverkan och förhandlingar för att finna optimala lösningar för att utveckla transportsystemet och samhällsbyggandet och lösa konflikter mellan olika intressen. Sådana dialoger och förhandlingar pågår ständigt och är inget nytt. Dessa dialoger syftar dels till att klargöra respektive parts ansvar i det enskilda fallet dels möjliggöra för de lokala intressena att med hjälp av medfinansiering säkerställa samhällsbyggnads- eller andra intressen som går utöver vad som ligger i statens åtagande. exempelvis kommuner går in och med egna medel finansierar utökningar av eller standardhöjningar i statliga anläggningar. Dessa förhandlingar dokumenteras i s.k. genomförandeavtal och är ett resultat i den fysiska planeringen. Dessa förhandlingar och denna form av medfinansiering syftar primärt till att öka värdet i den enskilda åtgärden. Till denna fråga återkommer vi i vårt slutbetänkande. I det beslut (N2008/8698/IR) i vilket regeringen uppdrog åt trafikverken att upprätta ett gemensamt förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2021 konstaterade regeringen i bilaga till beslutet att volymen åtgärder .. kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genomföra åtgärder av gemensamt intresse och nytta för staten och intressenterna. Medfinansiering kan enligt samma bilaga ske t.ex. genom direkta ekonomiska bidrag eller i form av brukaravgifter. Förutom att öka värdet av en åtgärd gavs begreppet medfinansiering en vidgad betydelse i den senaste åtgärdsplaneringen, nämligen att utöka volymen av åtgärder och därigenom skapa utrymme för att vidta ytterligare åtgärder. Vidare knöts medfinansieringen till åtgärdsplaneringen vilket innebär att förhandlingar och dialoger om medfinansiering i stor utsträckning kom att formaliseras, delvis vid andra planeringsskeden än vad som annars varit fallet i den fysiska planeringen. 2.7Begreppen och deras innebörd Det finns inte någon exakt eller vedertagen definition av begreppet medfinansiering. I direktiven till utredningen hänförs de uttag av brukaravgifter och trängselskatter som det finns avtal om i den senaste åtgärdsplaneringen till en form av medfinansiering. I dessa fall är det fråga om en skatt eller en offentligrättslig tvångsavgift som beslutats antingen av eller av regeringen med stöd av lag. Regeringen kan, under förutsättning av tillåtelse i lag, bemyndiga