sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Utredningen har inte kunnat göra någon kostnadsberäkning för detta men bedömer att en sådan portal inte kräver omfattande resurser utöver de som redan läggs ner på att annonsera programmen. Att föra ut svenska erfarenheter av narkotikabekämpning hand- lar också om att utnyttja de EU-biståndsprogram för kandidatlän- der, potentiella kandidatländer och grannländer som Sida är natio- nell kontaktpunkt för. Programmen rör flera områden av narkotika- politisk relevans, bland annat narkotikapolitisk samordning, bekämp- ning av organiserad brottslighet, hälsofrågor och kapacitetsupp- Konsekvenser av utredningens förslag byggnad för civilsamhället. Utredningen bedömer att ett målmed- vetet och systematiskt påverkansarbete skulle kunna leda till att svenska myndigheter och experter får möjlighet att bidra till erfarenhetsutbyte och kapacitets- och institutionsutbyggnad i linje med andan i FN:s narkotikakonventioner och andra policydoku- ment. Detta kräver dock att dedikerade resurser avsätts för ända- målet. Det är svårt att beräkna kostnaderna, eftersom dessa beror på ambitionerna. Det finns ett intresse bland svenska frivilligorganisationer för ett ökat internationellt engagemang. Ofta stupar det dock på att medel saknas för resor och uppehälle. Utredningen föreslår att regeringen överväger att införa bidrag till frivilligorganisationer för deras deltagande i internationella möten och konferenser. Utred- ningen föreslår vidare att Sida får i uppdrag att se över möjlig- heterna att öronmärka medel för en försöksverksamhet där svenska frivilligorganisationer ges möjlighet att bistå liknande organisatio- ner i utvecklingsländer att utveckla sin verksamhet. Frågan om sär- skilda medel för deltagande i internationella möten kan lämpligen ses över i det sammanhanget. Det ingick också i utredningens uppdrag att se över hur kan främja ett ökat deltagande av svenska experter i olika interna- verksamheter på narkotikaområdet, inte minst inom EU- institutionerna. Utredningen har i föregående kapitel redovisat en rad olika vägar in i FN och EU för den som är intresserad av en internationell karriär på området. De allra flesta av de åtgärder som redovisas medför inga extra kostnader alls. Om däremot svenska myndigheter vill använda sig av de möjligheter till utbytestjänst- och praktik som finns i EU liksom möjligheten att placera nationella experter i kommissionen eller EU-byråerna, så medför det kostnader som får vägas mot den nytta som sådana placeringar innebär för myndigheten ifråga. Detsamma gäller om svenska myn- digheter lånar ut svenska experter till UNODC för särskilda insatser. Sammantaget medför de förslag som utredningen framför inga eller små extra kostnader, beroende på vilken ambitionsnivå som man väljer. Däremot kräver omfokuseringen från bevakning till främjande av svenska narkotikapolitiska intressen en del arbete ini- tialt för att åstadkomma tydligare styrning och arbetsfördelning mellan berörda departement och myndigheter. Detta extra arbete bedöms gott och väl vägas upp av de samordningsvinster som en tydligare styrning och ansvarsfördelning skulle medföra. En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga internationella engagemang på narkotikaområdet och lämna förslag till hur kan främja att respekten för FN:s narkotika- konventioner upprätthålls samt beskriva möjligheter till bättre resursutnyttjande och samordning. Förslaget ska utgå från den svenska narkotikapolitiken såsom den fastslagits i propositionen Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplanen (prop. 2005/06:30) och det av godkända betänkandet Svensk narkotika- politik (2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218). De svenska narkotikapolitiska insatserna var föremål för en sam- manhållen översyn och utvärdering av en narkotika- kommission (dir. 1998:18), som tillsattes och som över- lämnade sitt slutbetänkande (SOU 2000:126) . Över- synen omfattade lagstiftning och insatser för att förebygga miss- bruk och rehabilitera narkotikamissbrukare och insatser för att begränsa tillgången på narkotika. Kommissionen, vars huvuduppgift var att lägga fram förslag för att på lång sikt skapa bättre förutsättningar för samordnade och intensifierade insatser mot narkotikamissbruk, konstaterade att den svenska narkotikasituationen i hög grad var beroende av synen på och arbetet mot narkotika i andra länder, och vice versa. stod som mer eller mindre omöjligt att åstadkomma mer än en begränsad förändring av narkotikaproblemen i om inte sam- tidigt den globala situationen förbättrades. Därför föreslog kom- missionen att borde intensifiera arbetet med att tillsam- mans med andra länder utveckla strategier för att minska narkotika- problemen. Enligt kommissionens bedömning var det i första hand sam- arbete för att effektivisera kontrollen av den illegala narkotikahan- deln som borde prioriteras. En annan fråga som ansågs vara av central betydelse gällde europeiskt samarbete kring det förebyg- gande arbetet. I det sammanhanget ansågs det angeläget att driva linjen att all icke-medicinsk konsumtion av narkotika måste mini- meras. Slutligen lyfte kommissionen fram behovet av att begränsa produktionen i traditionella narkotikaproducerande länder och vikten av att den aspekten tas med i biståndet. Fungerande inter- nationella narkotikaorgan var en förutsättning för detta. Därför ansåg kommissionen att borde prioritera frågor som rör styrning och arbetsformer i dessa organ. När det gällde nationell ledning och samordning landade kom- missionen i bedömningen att måste intensifiera sina insatser och mer aktivt driva svenska frågor i det internatio- nella samarbetet mot narkotika. Ärendemängden i kombination med det begränsade antalet ansvariga personer gjorde arbetet mycket personberoende och känsligt för störningar. I propositionen Nationell narkotikahandlingsplan (prop. 2001/02:91) redovisade regeringen sin bedömning. Det övergripande målet för narkotikapolitiken – ett narkotikafritt samhälle – skulle ligga fast. Vidare förklarade regeringen avsikten att intensifiera arbetet med att, tillsammans med andra länder, utveckla strategier för att minska narkotikaproblemen. De prioriterade områden som pekades ut var att förstärka den internationella kontrollen av den illegala narkotikan, fokusera på narkotikafrågan i svenskt bistånd, effektivisera inter- nationella narkotikaorgan samt verka för att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls. Inom EU skulle även fortsättningsvis prioritera frågor som rör illegal europeisk produktion av narkotika, förebyggande insatser samt narkotikaproblemen i kandidatländerna. Samordningen när det gällde svenskt agerande skulle förstärkas genom regelbundet samråd med myndigheter och andra som före- träder svenska intressen i internationella sammanhang. Svenska experters och ideella sektorns medverkan i internationella projekt och internationellt utbyte borde öka, liksom möjligheterna för svenska tjänstemän att få tillgång till tjänster i internationella orga- nisationer. I propositionen Nationella alkohol- och narkotikahandlings- planer (prop. 2005/06:30) slog regeringen åter fast att politiken skulle syfta till ett narkotikafritt samhälle. Det var viktigt att balan- sen mellan olika insatser för att minska efterfrågan och tillgången på narkotika upprätthölls och att narkotikapolitiken hade en fort- satt tydlig socialpolitisk och folkhälsopolitisk profil. Regeringen konstaterade att huvuddelen av all narkotika kom- mer från utlandet och det var regeringens målsättning att även fort- sättningsvis försöka stoppa narkotikan redan innan den når . Ett utvecklat internationellt samarbete var avgörande för en effek- tiv narkotikabekämpning. Det var därför viktigt att det internatio- nella samarbetet fortsatte att utvecklas såväl regionalt inom och som inom EU och i ett bredare inter- nationellt perspektiv. Det var också viktigt att skapa förutsättningar för att fullt ut använda internationella samarbetsformer i narkotika- bekämpningen och att möjligheter till internationellt samarbete blev en del av de brottsbekämpande myndigheternas löpande verk- samhet. har godkänt denna inriktning (betänkande 2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218). Politik för global utveckling I regeringens skrivelse om politik för global utveckling (skr. 2007/08:89) redogör regeringen för hur på ett effek- tivt sätt ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Ut- vecklingspolitiken inbegriper både ett effektivt bistånd och en sam- stämmighetspolitik som omfattar samtliga politikområden, vilket innebär att tackla globala utmaningar som utgör hinder för rättvis och hållbar utveckling. Ett sådant hinder är gränsöverskridande organiserad brottslighet. Narkotikahandel, vapenhandel, korrup- tion, penningtvätt, smuggling och människohandel är uttryck för hur den gränsöverskridande brottsligheten undergräver grundlägg- ande samhällsfunktioner och bidrar till socialt, ekonomiskt och politiskt förtryck. Den illegala drogtrafiken uppskattas generera stora vinster som tvättas och/eller återinvesteras i illegal Bilaga 1 SOU 2011:66 verksamhet för att finansiera bl.a. väpnade konflikter och terrorism. Samstämmighetspolitiken, dvs. den del av utvecklingspolitiken som syftar till att främja utvecklingshänsyn i den samlade politiken genom ett samstämmigt agerande mellan politikområden, har redo- visats i Att möta globala utmaningar – skrivelse om samstämmighet för utveckling (skr. 2009/10:129). Bland de fokusområden som gäller –2012 finns organiserad brottslighet (med fokus på människohandel) och hälsofrämjande åtgärder. Båda dessa områden har kopplingar till arbetet mot narkotika. Narkotikaproblemen hör till de utmaningar som kräver insatser på alla nivåer: lokalt, nationellt, regionalt och globalt. Det regionala samarbetet sker dels inom EU, dels genom Pompidou- grupp och genom den informella tjänstemannagruppen Nordiskt narkotikaforum. Globalt är det främst FN-systemet som utgör platt- form för samarbetet, huvudsakligen via FN:s narkotikakommis- sion, () och mot brott och narkotika (UNODC). Även inom WHO och sker samarbete i narkotikafrågor. Omfattande tekniska biståndsinsatser sker bl.a. genom UNODC och UNDP. Det är mer än sedan genomförde en specialsession om narkotika (UNGASS 1998). Den politiska förklaring som då antogs tillsammans med en rad hand- lingsplaner har fått en efterföljare i form av en ny politisk förklar- ing med vidhängande handlingsplan som båda antogs av ett hög- nivåmöte inom ramen för FN:s () 2009. Nya former för uppföljning är under diskussion. Även på angränsande områden har förändringar skett . har antagit två politiska förklaringar om hiv/aids, 2001 och 2006, där insatser för att för- hindra spridning av hiv bland narkotikamissbrukare behandlas. antog regeringen en policy för internatio- nella hiv- och aidsarbete. Ett förbättrat internationellt samarbete är ett prioriterat område i mot narkotika –2012 (EGT 2008/C 326/09). EU är världens största bidragsgivare i strävan efter håll- bara lösningar på det globala narkotikaproblemet. I handlingspla- nen konstateras att arbetet skulle bli mer effektivt om medlems- staterna och gemenskapens politik samordnades bättre i förhål- lande till tredjeländer och internationella organisationer. har samarbetet ägt rum inom olika ramar såsom samarbets- och samordningsmekanismen mellan EU och länderna i och , genom s.k. narkotikatrojkor mellan länder och regio- ner utanför EU och genom handlingsplaner mot narkotika med ett antal regioner och länder, bl.a. västra och de centralasiatiska republikerna. Förutsättningarna för samarbetet inom EU:s ram har förändrats i och med Lissabonfördraget. Det straffrättsliga samarbetet och de brottsbekämpande myndigheternas samarbete förstärks genom ändrade beslutsformer för antagande av rättsliga instrument där Europa- parlamentet ges ett större inflytande. När det gäller utrikes frågor har det genom Lissabonfördraget blivit möjligt att slå fast övergripande mål för unionens yttre age- rande i alla dess delar: utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik, han- delspolitik, utvecklingspolitik, humanitära insatser, restriktiva åt- gärder, internationella avtal och yttre representation. Detta möjlig- gör samordning och samstämmighet mellan politikområdena samt en tydligare representation gentemot omvärlden. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik har en central roll när det gäller att samordna och genomföra unionens yttre politik. Bestämmelserna om samordning vid internationella organi- sationer ger den höga representanten mandat att leda samord- ningen. Vad detta kommer att innebära i praktiken är ännu inte klarlagt. Det tidigare samordningsorganet inom för nar- kotikapolitik, SAMNARK, som opererade på två nivåer – berörda statssekreterare respektive tjänstemän – ersattes 2008 med en sam- ordningsfunktion för regeringens alkohol-, narkotika-, dopnings- Funktionen består dels av en interdepartemental arbetsgrupp (SAMANT), dels av ett sekretariat (ANDT-sekretari- atet). SAMANT ska utgöra ett forum för att utbyta erfarenheter och information samt utveckla samarbetet mellan politikområdena. Dessutom finns regeringens råd för alkohol-, narkotika-, dop- nings- och tobaksfrågor. Rådet, som består av berörda myndighets- chefer, en representant från Kommuner och Landsting, forskare samt representanter för idéburna organisationer, fungerar som rådgivare till regeringen i ANDT-frågor. Det sammanhang som kommissionen verkade i har förändrats, både när det gäller den globala narkotikasituationen och de poli- tiska och organisatoriska förutsättningarna för arbetet. Nya miss- bruksmönster växer fram. Narkotikan tar delvis nya vägar in i och . Dagens unga påverkas inte bara av sin lokala miljö och sina uppväxtvillkor utan också av en större omvärld och av den ökade tillgänglighet som Internet medför. Den svenska nar- kotikasituationen är därför i hög grad beroende av synen på och arbetet mot narkotika i andra länder, och vice versa. Det är därför viktigt, också ur ett nationellt perspektiv, att ha kunskap om de internationella förutsättningarna och förhållandena. Efter en dramatisk ökning i av unga som hade använt cannabis pekar det mesta nu mot en stabilisering och till och med minskning. Däremot ses ingen minsk- ning av antalet personer som missbrukar cannabis. En liknande bild finns i andra utvecklade delar av världen, däremot inte i utvecklingsländerna där cannabismissbruket rapporteras öka. När det gäller heroin och kokain finns det inga tecken på minsk- ning, vare sig i eller i världen i stort. Den minskning av heroinmissbruk som observerades i verkar inte ha hållit i sig. Bilden är komplex, men flera länder rap- porterar en ökad efterfrågan på behandling för heroinberoende och heroinet svarar fortfarande för den största andelen narkotikarelate- rade dödsfall. Inom EU är kokainmissbruket huvudsakligen kon- centrerat till länderna i västra , men det finns uppgifter om att det sprids till andra länder. Dessutom ökar efterfrågan på behand- ling. Missbruk av syntetiska droger som amfetamin och metamfeta- min ökar i och liksom i vissa EU-länder. Inom EU finns ett förvarningssystem för nya droger som inte står under internationell kontroll (2005/387/RIF). Sedan systemet för informationsutbyte, riskbedömning och kontroll av nya psyko- aktiva ämnen infördes har över 110 ämnen upptäckts och rapporte- rats. Dessa s.k. designer drug marknadsförs ofta som laglig på- tändning och är framtagna för att kringgå systemet för kontroll av narkotika. Hur många av de rapporterade ämnena som har ställts under kontroll av enskilda medlemsstater varierar. För del handlar det om drygt hälften, antingen som hälsofarliga varor eller som narkotika. Utvecklingen av nya rökbara örtprodukter som spetsats med syntetiska cannabinoider (Spice) och den växande populariteten hos olika sorters syntetisk katinon är viktiga nya företeelser när det gäller s.k. designer drugs. I ändrar insatserna mot missbruket karaktär i riktning mot en starkare roll för åtgärder som går i en annan riktning än det svenska narkotikapolitiska målet, bl.a. i form av s.k. injektionsrum, också i våra närområden. Vissa av EU:s medlemsstater har inte samma bild av vinsterna med de förebyggande insatser på befolkningsnivå som är en viktig del i den svenska narkotikapolitiken. Sammantaget gör dessa förändringar i den nationella narkotika- politiken i andra medlemsländer att måste anpassa sitt agerande på den internationella arenan för att få gehör för en fort- satt restriktiv narkotikapolitik. Det informationsteknologiska framsteg har inverkan också när det gäller narkotika och andra droger. Internet utgör inte bara en informationskälla utan också en marknad för försäljning av varor och tjänster, även mediciner och droger. De traditionella kontrollsystemen blir lättare att kringgå och en mängd nya droger, som inte står under internationell kontroll, bjuds ut till försäljning. Kreativa och aggressiva marknadsföringsmetoder har blivit vanliga. Både tillverkare och försäljare kan befinna sig utanför EU:s jurisdiktion. Enligt Europol domineras den europeiska kriminella marknaden av ett antal internationella nav. Den teknologiska utvecklingen underlättar den illegala hanteringen. Anonym kommunikation via Internet, elektronisk överföring av pengar och on-line handel hör till de utmaningar som den internationella och nationella brotts- bekämpningen möter. Afghanska opiater dominerar världsmarknaden och heroin fort- sätter att smugglas in i via eller områdena norr om . Kokain tillverkas i den andinska regionen i Sydame- rika och smugglingen till sker i ökad utsträckning via Väst- . håller sin ställning som den främsta leverantören av cannabis till , men har flera av EU:s medlemsstater noterat en ökning av inomhusodling för kommersi- ellt bruk. Billig produktion, höga vinster och låg specialiseringsgrad kännetecknar handeln med syntetiska droger. Produktionen ökar i östra , men holländska och belgiska organiserade kriminella grupper dominerar fortfarande. Amfetamintillverkningen är på upp- gång i och , även med siktet inställt på Mellan- östern. Tillverkningen av metamfetamin ökar, liksom tillverk- ningen av s.k. designer drugs. Nya politiska överenskommelser har slutits, med direkt eller indirekt bäring på narkotikapolitiken. De främsta exemplen är den politiska förklaring som antogs av högnivåmötet vid FN:s 2009 och den åtföl- jande handlingsplanen som omfattar efterfrågeminskning, utbuds- minskning, kontroll av prekursorer och stimulantia, internationellt samarbete mot olaglig odling av narkotika och för alternativ ut- veckling, insatser mot penningtvätt samt rättsligt samarbete. Andra överenskommelser innefattas i de förklaringar som generalförsam- lingen antagit om hiv/aids. När det gäller EU har som nämnts ett antal narkotikahandlingsplaner avtalats med viktiga producent- eller transitländer. De organisatoriska förutsättningarna för det internationella nar- kotikapolitiska engagemanget har också förändrats. En ny EU-stra- tegi antogs 2005 och den andra handlingsplanen för strategins genomförande började gälla 2009. Den innehåller omfattande åt- gärder med avseende på internationellt samarbete. Vad de senaste förändringarna som följer av Lissabonfördraget kommer att inne- bära är fortfarande oklart. internationella narkotikapolitiska engagemang berör många olika politikområden och därmed flera olika departement och myn- digheter. Det handlar dels om organisatoriskt och operativt sam- arbete, dels om samordningen av det svenska agerandet i inter- nationella samarbetssammanhang på en mer övergripande normativ eller strategisk nivå. Vissa delar av samarbetet är tvingande i be- märkelsen att de följer av anslutning till konventioner och avtal. Andra delar är frivilliga. En allt viktigare del av det globala samarbetet sker numera bilateralt, mellan EU och ett antal viktiga tredjeländer. Den särskilda utredaren ska kartlägga internationella engagemang på narkotikaområdet och beskriva möjligheter till bättre resursutnyttjande och samordning. Förslaget ska utgå från den svenska narkotikapolitiken såsom den slagits fast i regeringens proposition Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplanen (prop. 2005/06:30) och det av godkända betänkandet Svensk narkotikapolitik (2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218). Ut- redningen ska inte ha någon styrverkan vad gäller biståndsalloke- ringar. I uppdraget ingår: -att kartlägga existerade organ och sammanhang för internatio- nell samverkan på narkotikaområdet och att redovisa svenska kontakter och samarbeten, -att identifiera aktuella frågor i respektive internationell organisa- tion, -att redovisa den aktuella narkotikapolitiska debatten inom EU och globalt, -att identifiera hur svensk narkotikapolitik kan föras ut på ett mer samordnat sätt inom EU och internationellt, -att se över de kontakter och det samarbete som sker direkt mellan och olika länder och organisationer å ena sidan och de kontakter och det samarbete som sker via EU å andra sidan, -att göra en genomgång av den nationella ansvarsfördelningen, -att presentera förslag till hur kan främja att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls, -att presentera förslag som gäller ansvarsfördelning och samord- ning, både inom och på myndighetsnivå. Vidare ingår i uppdraget att se över hur kan främja ett ökat deltagande av svenska experter i olika internationella verksamheter på narkotikaområdet, inte minst inom EU-institutionerna. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska samråda med berörda departement och myndigheter samt med frivilligorganisationer som är narkotikapolitiskt engage- rade. Det är särskilt viktigt att experter inom områdena rättsligt samarbete och utvecklingsfrågor knyts till utredningen. Uppdraget ska redovisas . Barn och äldreministern förordnade nedanstående personer att ingå som experter i utredningen . , strategisk analytiker, , rättssakkunnig, , rättsråd, , departementssekreterare, , utredare, , departementssekreterare, , enhetschef, , utredare, , förordnades som ny expert . Förändringar till följd av Lissabonfördraget ........................ 13.3.1 Rättsliga och inrikes frågor ........................................ 13.3.3 Unionens yttre åtgärder ............................................. Konsekvenser för mot narkotika ........ 13.4.1 Handlingsplanens fem prioriteringar ........................ Lissabonfördraget1 undertecknades i den portugisiska huvudstaden . Fördraget trädde i kraft efter att ha ratificerats av alla medlemsstater. Lissabonfördra- get reviderade två av , Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget eller FEG)2 och Fördraget om Europeiska unionen (eller FEU)3. De uppdate- rade fördragen kallas för de konsoliderade versionerna av fördragen. I och med Lissabonfördraget bytte EG-fördraget titel till För- draget om Europeiska unionens funktionssätt4 (EUF-fördraget eller FEUF). Detta är dock bara en av många förändringar som Lissabonfördraget förde mer sig och varav flera har betydelse för EU:s arbete inom narkotikaområdet. före Lissabonfördraget och den beslutsordning som rådde för mot narkotika gäller även fortsättningsvis. Det är därmed fortfarande kommissionen som lägger fram förslag som därefter diskuteras i rådets horisontella narkotikagrupp (HNG) och rådfrågas. Därefter presenteras förslaget för de ständiga representanternas kommitté (Coreper) och rådet för antagande och, i fallet med strategin, för för godkännande. Trots detta kan EU:s narkotikapolitik ses som klart förstärkt då EU:s möjlighet att genomföra de åtgärder som hand- lingsplanen rekommenderar har utökats till följd av Lissabonför- draget. De olika områden inom vilka arbetet mot narkotika behandlas, såsom rättsliga och inrikes frågor (RIF-området), folkhälsa och yttre åtgärder, påverkas på olika vis. Lissabonfördraget medför flera substantiella förändringar inom RIF-området, vilket påverkar EU:s narkotikapolitik.