sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Således är kvaliteten i verksuppdraget och andra tjänster av politiskt intresse inte bara på grund av den direkta betydelsen för brukarna, utan även eftersom den bidrar till att uppfylla mer övergripande mål för svensk politik. och i synnerhet utrikesrepresentationens roll som utförare av verksuppdraget och tillhandahållare av andra tjänster är och förutses fortsätta att vara central. I synnerhet de för- fattningsreglerade tjänsterna utgör kärnverksamheter. För ambassad- erna och konsulaten, som ofta fungerar som det yttersta service- ledet, är vikten av att ge god och kvalitetssäker service betydande. I avsnitt 5.3.1 diskuteras allmänna frågor som gäller verks- uppdraget. Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag som kan bidra till en effektivare hantering av förvaltningsärenden och kan härvid överväga om en möjlig lösning är att inom utrikesför- valtningens ram inrätta en särskild organisation eller struktur för hantering av förvaltningsärenden, som i så fall kan bedrivas inom en avgränsad budgetram. I avsnitt 5.3.2 behandlas utrikesförvaltningens konsulära verksamhet. I avsnitt 5.3.3 granskas migrationsområdet. Enligt direktiven ska utredningen särskilt analysera och lämna förslag till åtgärder vad gäller samarbetet mellan utrikesförvaltningen och samt göra en jämförelse med hur andra europeiska länder med liknande migrationsströmmar har organiserat sin verk- samhet. 13 Se bl.a. kommittébetänkandet Cirkulär migration och utveckling (SOU 2010:40). Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter 5.3.1Generella principer för efterfrågestyrd verksamhet Finansieringen av den efterfrågestyrda verksamheten ska utvecklas så att den kan ske med större följsamhet mellan ärendemängder och resurser samt bättre långsiktighet. Vägledning eller riktlinjer och information gällande sociala aspekter av kundbemötandet vid ambassader och konsulat bör utvecklas. UD behöver vidareutveckla utbildningsinsatserna kring verks- uppdraget i allmänhet och i synnerhet vad gäller bemötandet av dem som vänder sig till ambassader och konsulat med olika behov. Utredningen anser att det inte bör skapas en ny struktur eller organisation för förvaltningsärenden inom utrikesförvalt- ningen. En tydligare budgetindelning samt system som möj- liggör kostnadsuppföljning per verksamhet fyller de behov som har motiverat skrivningen i direktiven. Det brukar sägas att särskilt den konsulära verksamheten och hanteringen av migrationsärenden är efterfrågestyrd. Det innebär att verksamhetens volym och karaktär är ett resultat av svenskars och andra nationaliteters resemönster, globala migrationsströmmar och andra omvärldsfaktorer. Hanteringen styrs genom lagar och förordningar, men det går inte att operativt kontrollera hur många personer som ska vända sig till ambassader och konsulat i dessa typer av ärenden. På detta sätt skiljer sig förvaltningsärendena från exempelvis utrikesförvaltningens rapporterings- och påverkans- arbete, vars inriktning och omfattning kan och ska styras helt av regeringens politiska prioriteringar, vilka ska kunna ändras med kort varsel. Om antalet ärenden ökar utan att nya resurser skjuts till medför detta en undanträngningseffekt. Ambassader och konsulat tvingas då kompensera genom att flytta över resurser till verksupp- draget från den departementala beredande verksamheten. Reger- ingens utrikespolitiska prioriteringar får stå tillbaka. Detta leder till frågan om det är möjligt att skapa en skarpare avgränsning kring det efterfrågestyrda verksuppdraget. En tydligare rågång mellan främst hanteringen av migrationsärenden och den konsulära verksamheten å ena sidan och det departementala upp- Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter draget å andra sidan kunde innebära att verksamheterna skyddas från varandra. Målet är att verksuppdraget ska kunna växa och krympa efter förändrade ärendevolymer utan att annat prioriterat arbete trängs undan. En särskild struktur för förvaltningsärenden Enligt direktiven kan överväga möjligheten att skapa en ny organisation eller struktur för förvalt- ningsärenden inom utrikesförvaltningens ram. Frågan har delvis redan behandlats i den interna utredningen regeringskansli- och förvaltningsmyndighetsuppgifter – förutsättningar för organisatorisk uppdelning och rättslig reglering (Taxell 2007). I utredningen konstateras att både internationella regelverk och verk- samhetens natur kräver att utrikesrepresentationens verksamheten på olika orter drivs inom ramen för en ambassad eller ett konsulat som leds av en chef. Således vore det olämpligt att lokalt bryta ut delar av verksamheten. Däremot föreslår utredningen att UD:s konsulära enhet i görs om till en fristående förvaltnings- myndighet. En alternativ lösning föreslås också där den konsulära enhetens roll och ansvar stärks men ingen ny myndighet skapas. Argumenten för en fristående konsulär förvaltningsmyndighet sägs bl.a. vara att man får en central processägare för den konsulära verksamheten i utrikesrepresentationen, samt att man renodlar förvaltningsmyndighetskaraktären inom den kon- sulära verksamheten. I rapporten listas även ett antal andra punkter. Vidare diskuteras också möjligheten att skapa ett nytt anslag för utrikesrepresentationen inom utgiftsområde 1 . Genom ett sådant kunde andra intressenter lättare delta i styrningen av utrikesrepresentationen. vänder sig emot förslaget om att skapa en ny myndighet för förvaltningsärenden. Utredningen har i sitt delbetänkande lagt förslag med syfte att bryta ner myn- dighetsgränserna inom utrikesförvaltningen och formellt inlemma verksamheten i myndigheten . Att gå i motsatt riktning och skapa nya myndighetsgränser inom organisationen förutses motverka effektivitet och flexibilitet i verksamheten och mellan verksamheter med synergier. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter En sådan förändring skulle därtill innebära ett antal andra nack- delar. En separat myndighet vore svårare att integrera i UD:s bered- nings- och planeringsprocesser så väl som med IT-system och kommunikation. Det finns risk för dubblering av funktioner, vilket ökar kost- naden. Personalförsörjningen skulle försämras eftersom en ny myn- dighet svårligen skulle kunna ingå i UD:s personalrotation och personal med erfarenhet av arbete i utrikesrepresentationen bör nyttjas även i denna del av verksamheten. Att skapa ett nytt anslag för utrikesrepresentationen riskerar också att leda till stelhet och minskad flexibilitet. En bättre avvägd finansiering kan i stället åstadkommas genom förbättrad uppfölj- ning av resurser och verksamhet, jmf avsnitt 6.3. De förbättringar som Taxell (2007) eftersträvar bör kunna upp- nås även utan att en ny förvaltningsmyndighet eller ett nytt anslag skapas. Taxell anger som ett alternativ att den konsulära enhetens roll också kan stärkas utan att verksamheten organiseras som en ny myndighet. Utredningen gör samma bedömning, jmf. En bakgrund till idén om en separat myndighet är också möjlig- heten att avgränsa resurserna till verksuppdraget, vilket avhandlas i avsnittet nedan. En mer följsam och långsiktig finansiering krävs Verksuppdraget har växt i volym . Enligt rapport /97:10 av revisorer upptog det konsulära arbetet, inkl. migrationsfrågor, då av den totala arbets- tiden i utrikesrepresentationen. Motsvarande siffra var (Taxell 2007). Vid båda mättillfällena svarade migrations- ärenden för mer än hälften av verksuppdraget. har ned- dragningar av personal i utlandsorganisationen gjort att den departe- mentala verksamheten krympt. Andelen författningsreglerad verksam- het, vilken man är ålagd att hantera, har därmed ytterligare ökat. För att kompensera för ökande mängder migrationsärenden har UD erhållit årliga engångsbelopp på för åren 2007–2011. De ökande ärendemängderna har emellertid inte lett till Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter uppräkning av anslaget14. Även till tjänster där prognoserna har förutspått stadigt ökande ärendemängder har UD därför ändå bara kunnat anställa för en säsong i taget, vilket har skapat onödig dis- kontinuitet och effektivitetstapp i verksamheten. Utöver de verk- samhetsmässiga aspekterna går det att ifrågasätta om det är god för- valtningspolitik att finansiera en enligt prognoserna ihållande efterfrågestyrd verksamhetsökning med tillfälliga medel. måste få till stånd en mer upplyst resurstilldelning som skapar bättre följsamhet mellan ärendemängder och resurser, samt ger UD bättre möjlighet att planera och rekrytera för verksupp- draget. Utredningen går nedan igenom några sätt att nå dit. Ökad grad av avgiftsfinansiering I promemorian Avgiftsbelagd verksamhet vid utlandsmyndigheterna (2009) utvärderar internrevision tre olika modeller för finansiering av den avgiftsbelagda verksamhet inom utrikes- representationen såsom intyg, pass, viseringar och konsulärt bistånd: Enbart anslagsfinansiering över statsbudgeten. får full dispositionsrätt till alla avgiftsintäkter. Dagens modell, dvs. både anslagsfinansiering och dispositions- rätt till en del av avgiftsintäkterna. Även finansieringen av den avgiftsbelagda verksamheten sker i dags- läget huvudsakligen genom förvaltningsanslag. Myndigheten fick dock disponera en viss del av avgiftsintäkterna t.o.m. . Denna del uppgick till , vilket 2009 var av de totala avgifts- intäkterna. Motsvarande summa fördes därefter över till förvalt- ningsanslaget. Den del som tidigare disponerades avsåg inte någon särskild del av den avgiftsbelagda verksamheten. Således var det svårt att härleda finansieringen till de olika ändamålen i den avgifts- belagda verksamheten. 14 Justeringar av anslaget har däremot gjorts för regelförändringar som innebär ökade kost- nader. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Internrevisionen rekommenderar alternativ 1, dvs. en modell som helt bygger på anslagsfinansiering via statsbudgeten. Några av de argument som presenteras för denna modell är att ingen hänsyn behöver tas till att avgiftssättningen i flertalet av fallen inte utgår från full kostnadstäckning eller att avgiften för viseringar fastställs på EU-nivå, förutsättningarna avseende finansieringen, vilka medel UD dispon- erar, är givna för , vilket möjliggör bättre planering, samt att transparens inför uppnås, eftersom avgiftsintäkterna och motsvarande anslag redovisas på statsbudgeten. Även modell 2 där ambassader och konsulat har full rätt att disponera hela avgifterna sägs emellertid ha fördelar, t.ex. att finansieringen blir lättare att hantera vid oplanerade föränd- ringar av efterfrågevolymer, eftersom resurstilldelningen per automatik följer efterfrågeförändringarna i större utsträckning, samt att modellen medför större incitament att budgetera och följa upp den avgiftsbelagd verksamhet och anpassa den efter ärende- volymen. Direkt dispositionsrätt har emellertid även nackdelar. Bland annat anses sambandet mellan avgifternas storlek och kostnaden för ärendehanteringen på respektive ort vara svagt. UD har svårt att följa upp den avgiftsbelagda verksamheten och det anses proble- matiskt att nivån på många av avgifterna beslutas av andra än UD. Alltså förordar internrevisionen en renodlad modell där verksam- heten helt finansieras via anslag. För denna utredning är det i sak inte avgörande om UD får disponera avgiftsintäkterna eller inte. Det viktiga är, som har sagts, att tilldelningen av resurser följer efterfrågan och att en möjlighet till mer långsiktig planering finns. En fördel som skulle följa med ökad dispositionsrätt framkommer inte tillräckligt tydligt i rapporten. Nuvarande ordning kan leda till att Regeringen av budget- skäl lägger ner ambassader eller konsulat som nära nog bär sina egna kostnader. Exempelvis kan konstateras att viseringsavgifterna från konsulatet i i princip kunde finansiera verksamheten, varför nerläggningen inte innebar någon besparing för statskassan. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Sannolikt har en del av de sökande i stället vänt sig till konsulatet i eller ambassaden i , men principen är ändå giltig. Om UD disponerar inkomsterna kan departementet vid ned- läggningar ta hänsyn även till intäkterna när utrikesrepresenta- tionens lokalisering övervägs av kostnadsskäl. Mer precis justering av anslaget Internrevisionen rekommenderar att hela verksamheten ska finansi- eras genom anslaget. Utredningen kan stödja detta alternativ, men om följsamhet mellan resurser och ärendemängder samt möjlighet till långsiktig planering ska kunna uppnås behövs vissa för- bättringar. Finansieringen måste för det första tydligt bygga på prognoser av den kommande periodens ärendevolymer och analyser av vad dessa får för konsekvenser för organisationen. Därtill måste beräkningarna bygga på detaljerade och väl avvägda nyckeltal som UD måste ta fram och som behöver förankras med relevanta delar av . Nyckeltalen kan utgöras av schabloner för vilka förändrade resursbehov som kommer av ett högre eller lägre antal inkomna ärenden av olika slag. För detta måste UD förbättra sin förmåga att följa upp kostnaderna för verksuppdraget, jmf. Det måste finnas enighet inom om vilka underlag som efterfrågas för justeringar av anslaget. Lärdomar kan dras från de prognoser och nyckeltal som används för för- ändringar av anslag. verksuppdrag och tillhandahållande av service utgör ett viktigt ansikte mot omvärlden och måste präglas av hög kompetens och gott bemötande. Begreppen hänger ihop, eftersom ett gott bemötande kräver att personalen känner sig trygg i sin uppgift. En större och mer komplex verksamhet innebär ökade behov av kompetensutveckling. För att åstadkomma detta krävs ett flexibelt och strategiskt användande av olika verktyg som hjälper personalen att hålla sig kunnig och uppdaterad. Kurser i och på regionmöten bör kompletteras med satsningar där utsända tränas Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter att utbilda övrig personal vid ambassaden eller konsulatet15. Mer kontinuerlig information och interaktiva utbildningar är också en viktig del av kompetensutvecklingen. UD måste utnyttja den fulla potentialen i det nya intranät som börjar införa för information och interaktiva utbildningar. Relevanta delar av materialet måste finnas tillgängligt även på engelska. Utred- ningen har i sitt delbetänkande föreslagit att utrustning för video- konferenser ska införskaffas för större delar av utrikesrepresentationen. Detta skulle möjliggöra fler och billigare utbildningsinsatser som i högre utsträckning även når de lokalt anställda. På mindre station- eringsorter kan i vissa fall billigare alternativ till fullvärdig video- konferensutrustning övervägas. Medveten användning av olika verk- tyg för kompetensutveckling leder till att större effekt kan uppnås med befintliga resurser. För detta krävs ett strategiskt samarbete mellan , den konsulära enheten och den centrala migrationsfunktion som utredningen föreslår i avsnitt 5.3.3. Samtal som utredningen har fört med chefer och handläggare pekar på att det material som finns tillgänglig via intranätet väl täcker den formella ärendehanteringen. Mer utbildning och vägled- ning behövs emellertid vad gäller sociala och psykiska aspekter. Sådan utbildning kan i många fall med fördel upphandlas lokalt. På några orter har detta redan skett, t.ex. har det förekommit sam- arbete med i utlandet. Departementet bör utarbeta information och riktlinjer för personalens förhållningssätt gente- mot de personer som söker sig till ambassader och konsulat med olika ärenden. Chefernas roll är central. De måste diskutera bemöt- andefrågor med sin personal. Tydligare information och riktlinjer kan utgöra ett stöd för cheferna i en sådan dialog. 5.3.2Konsulär och rättslig verksamhet Konsulära frågor har länge varit en av utrikesförvaltningens kärn- verksamheter. Utredningen har i delbetänkandet lagt förslag som kan skapa större flexibilitet i utrikesrepresentationens konsulära verksamhet. I slutbetänkandet görs här en bredare genomgång av verksamheten i hela utrikesförvaltningen. 15 Metoden används redan, bl.a. vad gäller utbildningar i krisberedskap, men bör kunna nytt- jas inom fler områden. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Samarbetet mellan utrikesförvaltningen och svenska myndig- heter som berörs av den konsulära verksamheten behöver förstärkas och myndigheternas ansvar förtydligas. UD:s konsulära enhets roll ska stärkas vad gäller styrning, uppföljning och tillsyn av utlandsorganisationens konsulära verksamhet. organisation för krisberedskap bör ses över för att undvika eventuella överlappningar och otydlig- heter. Detta kan ske inom ramen för den översyn av som förutses. Utvecklingen av IT-systemet för hantering av konsulära ärenden ska slutföras och systemet införas i hela utrikesrepresenta- tionen. UD:s konsulära enhet föreslås genomföra en översyn med efterföljande insatser för att effektivisera hanteringen av rättsliga ärenden inom utrikesrepresentationen. UD bör utfärda vägledning eller riktlinjer för omfattningen av de delar av utrikesförvaltningens tjänster som inte fast- ställs av andra regelverk. Svenska medborgares kännedom om den konsulära servicen ska regelbundet undersökas och nya informationsinsatser vid behov genomföras. Den konsulära och rättsliga verksamheten definieras och regleras i svensk lagstiftning inom en folkrättslig ram. Den viktigaste folk- rättsliga grunden är om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). Enligt konventionen består de konsulära uppgifterna i att skydda den sändande statens och dess medborgares – både fysiska och juridiska personers – intressen i den mottagande staten, att utfärda pass och resehandlingar samt lämna hjälp och bistånd åt den sändande statens medborgare, att verka som notarie och civil- registerförare samt anordna representation för medborgare i den sändande staten inför domstolar eller andra myndigheter. Konventionen nämner även ett antal andra konsulära uppgifter, varav några i brukar räknas till andra verksamhetsområden än det konsulära. En sådan uppgift är att utfärda viseringar och Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter andra motsvarande handlingar till personer som vill bege sig till den sändande staten. I definieras detta vanligtvis som migra- tionsärenden och utredningen hanterar området i avsnitt 5.3.3. Konventionen nämner också uppgiften att främja utvecklingen av kommersiella, ekonomiska, kulturella och vetenskapliga förbind- elser mellan den sändande och den mottagande staten. Främjandet behandlas i avsnitt 5.1. Nationellt regleras den konsulära verksamheten i en rad svenska lagar och förordningar16. Därtill finns ett antal föreskrifter för det konsulära området som har utfärdats av UD eller . Inom UD ligger ansvaret för den konsulära verksamheten samt bl.a. krisberedskap och andra rättsliga frågor på enheten för kon- sulära och civilrättsliga ärenden. Enheten hanterar också UD:s roll som centralmyndighet för bortförda barn och har drygt 40 med- arbetare. Den grupp inom enheten som hanterar frågor om konsulärt bistånd har genomgått en större förändring och är nu indelad i ett antal specialiserade sektioner. Förändringen var väl motiverad, eftersom konsulära ärenden har blivit mer komplicerade, vilket beskrivs mer utförligt nedan. Alla svenska ambassader och karriärkonsulat är skyldiga att ge konsulärt ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands enligt bestämmelserna i lag (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. uppgav ambassader och konsulat att man ägnade 62 utsända och 69 lokalt anställda årsarbetskrafter åt utrikes- representationens konsulära verksamhet. Detta innebar att av personalresurserna ägnades åt konsulära och rättsliga frågor. Kostnaden uppgick till (Taxell 2007). När det gäller bl.a. nödställda och frihetsberövade kan ett honorär- konsulat assistera i samråd med den ansvariga svenska ambassaden. Honorärkonsulaten behandlades mer utförligt i delbetänkandet. konsulära verksamhet utövas i samverkan med många olika aktörer och intressenter. Några av dessa är Euro- larm, , kommuner och landsting, EU-länders ambassader, nordiska ambassader, lokala nordiska myndigheter, polis- myndigheter, , , Socialförvalt- ningen, , i utlandet samt medborgare 16 Däribland kan nämnas lag (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd, förordning (1982:29) om avgifter för konsulärt bistånd, Medborgarskapsförordningen (2001:218), Pass- lag (1978:302), Passförordning (1979:664), Vallag (2005:837), förordning (1991:1379) om handläggning av sjöfartsärenden vid utlandsmyndigheterna och lag (2010:813) om konsulära katastrofinsatser m.fl. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter i , och EU. Bland intressenterna för den bredare gruppen av konsulära och rättsliga ärenden finns också advokater, domstolar, CSN, rederier, , , Trafik- verket, tingsrätter, kriminalvården/fängelser, lokala folkbokför- ingen, och åklagarmyndigheter. När det gäller krisberedskap berörs bl.a. reseföretag, media, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, Röda korset, Rädda barnen, och Social- styrelsen. Konsulära tjänster har länge utgjort en betydande del av verksam- heten i utrikesrepresentationen. Över tiden har verksamheten emellertid ändrat karaktär. Vissa ärendetyper har försvunnit och andra har tillkommit. utfördes exempelvis över 40 000 mönstringar av sjömän. Dessa och andra sjöfartsärenden har nästan försvunnit. Arvsärenden utgjorde länge en huvuduppgift för de svenska konsulaten i . inskränker sig utrikesrepresenta- tionens roll vad gäller arvsfrågan i stort sett till att ge uppgifter om sak- kunniga advokater. I stället växer ett antal andra ärendekategorier. Den konsulära arbetsbelastningen har ökat , vilket beror på svenskarnas ändrade resevanor. Antalet turister har ökat på det globala planet, vilket kan utläsas ur tabellen nedan. Tabell 5.2 Antalet turister globalt i miljoner Källa: Tourism Market Trends, 2006 Edition , . Siffran anger antalet anlända turister . Svenskars resande har också ökat, och i genomsnitt befinner sig cirka 200 000 svenskar på resa utomlands varje enskild dag. är antalet ofta över 400 000, varav vissa får problem av konsulär art och vänder sig till en ambassad eller ett konsulat. bodde mer än 250 000 personer födda i utom- lands. förväntas antalet öka till närmare Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter 400 000 (SCB 2009). Många av dessa kontaktar ambassader och konsulat med bl.a. passansökningar och i frågor om olika typer av intyg. Vidare är av befolkning i åldrarna 25– födda utomlands. Denna andel förutses öka och utgöra en knapp fjärdedel av befolkningen (SCB 2010). En mer och mer internationaliserad befolkning bidrar till att nya resmål ökar i betydelse. av svenskarnas resor går fort- farande till eller , men trenden är att de långväga destinationerna ökar relativt sett. Fler reser till och , bl.a. till och där många har sina rötter. Mot- svarande gäller för och där är det största resmålet. I många av dessa länder är det komplicerat att hjälpa en nödställd, särskilt i de fall personen har dubbla med- borgarskap och värdlandet inte erkänner rätt att ge kon- sulär assistans. Fallen har inte sällan sin grund i sociala problem. Ändrade förhållanden i påverkar också den konsulära verk- samheten utomlands. Förändringar i vården har t.ex. gjort att fler psykiskt sjuka personer nu har lättare att lämna vårt land. Det med- för att personal i utrikesrepresentationen hanterar allt fler komplic- erade fall med nödställda psykiskt sjuka. Sammantaget kan sägas att antalet komplexa och påfrestande fall av nödställda har stigit. har enklare rutinärenden i fråga om konsulärt bistånd minskat, tack vare mobiltelefoner och moderna metoder för penningöverföring. Förändringarna ställer nya krav på kompetens hos personalen. Den totala konsulära arbetsbelastningen för utrikesförvaltningen har ökat . Det sammanlagda antalet ärenden om dödsfall, brottsmål och nöd- ställda som inkom till UD:s konsulära enhet mer än tredubblades –200617. Det mesta tyder på att dessa förändringar kommer att fortsätta.