sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Inte heller dokumenteras någon uppföljning med anledning av de årliga rapporter som pro- grammen lämnar. Den utvärdering och uppföljning som görs är den som sker när kommande års kontrollmedel ska fördelas bland de årliga ansökningarna om medel till programmen. Normalt finansieras de frivilliga kontrollprogramen av de orga- nisationer som är huvudmän för programmen, av enskilda djurägare och av . Fördelningen mellan , organisationen och den enskilde djurägaren varierar. För vissa hälso- program är staten en huvudfinansiär, för andra är det statliga bi- draget litet eller inget alls. När bedömer behovet av offentlig finansiering görs en bedömning av i vilken grad programmet kan väntas ge eko- nomiska fördelar för den enskilde djurägaren. När det finns eko- nomiska fördelar för djurägaren finns det ett mindre behov av statlig finansiering. Djurägarna kan i dessa fall förväntas vara beredda att stå för en större del av kostnaderna jämfört med om vinsten görs av samhället. Det borde innebära att hälsoprogram som riktas mot Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. djursmittor av betydelse för folkhälsan men med liten betydelse för produktionen ska prioriteras. Utredningens genomgång visar att så inte är fallet. Man kan fråga sig vad det är som motiverar en djurägare att an- sluta sig till ett frivilligt kontrollprogram och varför visa djurägare väljer att inte ansluta sig. Som framgått varierar anslutningsgraden högst väsentligt mellan olika hälsoprogram. Den höga anslutnings- graden till t.ex. det frivilliga BVD-programmet kan möjligtvis förklaras med att BVD är en sjukdom som orsakar djurägaren för- luster i verksamheten. Den höga statliga subventionen kan också haft betydelse men enligt SVA:s beräkning skulle programmet även utan subvention vara lönsamt för djurägaren. Utanför fjäderfäsektorn är anslutningsgraden låg för de frivilliga salmonellaprogrammen. Anslutning till programmen ställer krav på djurägaren att vidta olika åtgärder och upparbeta vissa rutiner. Programmet innehåller emellertid ingen statlig subvention. För- delen för djurägaren är, förutom bättre hygienförhållanden, att er- sättningen vid ett salmonellautbrott blir högre vid anslutning till ett frivilligt program. Ersättning erhålls vid ett utbrott oavsett om man är ansluten till ett kontrollprogram eller inte och den skillnad som föreligger på tycks inte motivera en djur- hållare att ansluta sin besättning till kontrollprogrammet. Anslut- ning till salmonellaprogrammet har följaktligen inget annat motiv än att vid ett utbrott få en något högre ersättning. Många nötkötts- producenter kan på goda grunder bedöma risken för ett salmonella- utbrott som låg och beslutet att ställa sig utanför kontrollen skulle, sett till ersättningen, vara ett rationellt beslut. För staten som står för en stor del av utgifterna vid ett salmonellautbrott är det ange- läget att djurägarna gör vad de kan för att förebygga salmonella. Större svinproducenter är undantagna från ersättning vid salmo- nellautbrott. Är besättningen ansluten till ett frivilligt kontroll- program utgår dock full ersättning, dvs. av kostnader och förluster. Enligt uppgift från Svenska Djurhälsovården, det finns ingen framtagen statistik, är i det närmaste alla större svin- producenter med i det frivilliga kontrollprogrammet. Det är möj- ligt att skillnaden mellan ersättning vid anslutning till ett frivilligt program och för övriga är för liten för att motivera det merarbete som en anslutning till det frivilliga pro- grammet innebär. Till vissa frivilliga kontrollprogram tillskjuter staten medel. Det gäller generellt för program som riktar sig mot djursmittor som i Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. huvudsak har negativ effekt för animalieproduktionen. För det fri- villiga salmonellaprogrammet är fördelen för djurägaren högre er- sättning vid salmonella utbrott. En annan djursmitta med betydelse för folkhälsan är campylo- bakter. Det är emellertid svårt att se de ekonomiska fördelarna för slaktkycklingproducenter att ansluta sig till det frivilliga kontroll- programmet. Det statliga stödet är mycket liten och ersättning vid utbrott förekommer inte. Enligt uppgift från Svensk Fågel är det endast två slakterier som ger ett högre avräkningspris för anslut- ning till programmet. Utredningens genomgång visar att statliga subventioner för att förebygga och motverka smittämnen i första hand riktas mot smitt- ämnen som har produktionsnedsättande effekter. Stödet har i vissa fall motiverats av att stödja försäljning av levande djur på den inre marknaden trots att någon sådan handel inte förekommer. I andra fall har subventionen riktats mot smittämnen där fördelarna för djurägaren av att det minskar eller försvinner ur besättningen är så uppenbara att det inte skulle krävas statliga subventioner för han- tera smittämnet. Den möjlighet för näringen och branschen själva att hantera olika smittämnen som lagstiftningen öppnar är sanno- likt i många fall tillräcklig för att förebygga och motverka smitt- spridning. Det kan förutsätta att de marknadsfördelar som friska djur bör ge, ges en större vikt vid handeln med djur och vid leve- ranser till slakt. Det är dock främst en uppgift för djurägaren och organisationer inom djurområdet att hantera. Det statliga stödet för att motverka spridning av salmonella ut- går främst vid utbrott. De förebyggande hälsoprogrammen har låg anslutning och i allmänhet inget statligt stöd. Generellt har andra motiv än folkhälsan haft betydelse när olika kontrollprogram tagits fram och de statliga medlen prioriterats. För svin och nötkreatur anger föreskrifter att kontrollsektionen ska vägra att ansluta besättningar som inte upp- fyller villkoren i föreskrifterna eller där kontrollsektionen finner uppenbara brister ur smittskydds- och djurskyddssynpunkt26. Före- skrifterna är här inte i överensstämmelse med lagstiftningen. Enligt föreskrifterna för den frivilliga salmonellakontrollen ska den som får i uppdrag att ordna kontroll stänga ute den som inte uppfyller kraven i föreskriften eller som annars har en hög risk för smitta. 26 13 § i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:20) om frivillig och förebyggande hälsokontroll avseende salmonella hos nötkreatur, respektive 13 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:21) om frivillig och förebyggande hälsokontroll avseende svin. Verksamheter för djurhälsokontroll samt .. det praktiska arbetet innebär det att den besättning som av kon- trollorganet vid ansökan om anslutningen inte uppfyller föreskiftens krav stängs ute. Utredningen konstaterar att lagens innebörd är att den organi- serade hälsokontrollen ska vara öppen för alla som har djur som omfattas av kontrollen. Att aktivt utestänga besättningar med större risker för salmo- nella strider inte bara mot lagen utan den innebär också en paradox. I den grupp där staten har stora utgifter för salmonellabekämpning, förhindras medvetet riskbesättningar från att ta del av det före- byggande arbetet. Detta till skillnad från fjäderfäbesättningarna som stängts ute från ersättningsmöjligheten men där det förekommer omfattande förebyggande verksamhet i obligatorisk form. Som framgått av redovisningen är ett ställningstagande att få landet eller ett djurslag fritt från en viss sjukdom eller smitta inne- bär ett åtagande för flera decennier framöver. Inte minst gäller detta för de kostnader som måste läggas ned innan vinsten av den minskade sjukdomsfrekvensen inträffar. Oavsett om det är staten eller näringen som ska stå för kostnaderna för ett eventuellt fram- tida beslut att utrota ett smittämne så måste detta beslut vara väl grundat och väl förankrat. Oavsett anslutningsgrader till olika program eller överväganden kring finansiering framgår det att djurhälsoorganisationerna be- driver verksamhet som varken omfattas av lagstiftningen eller som får statsbidrag. Utredningens bedömning är att Djurhälsoorganisa- tionerna tar ett stort ansvar inom sina respektive område och att de bedriver verksamheter som är värdefulla för svensk djurhållning och som bidrar till landets livsmedelssäkerhet. Djurhälsoorganisa- tionerna har förutsättningar att fortsatt och i ökad utsträckning bedriva sjukdomsförebyggande verksamhet. Den tidigare ganska ad hoc-artade lagstiftningen på livsmedelsområdet inom EU kom under slagordet, från jord till bord, att samlas i en genomarbetad livsmedelslagstiftning. Bakgrun- den var ett antal kris- och skandalartade händelser inom livsmedels- området som tvingade medlemsländerna och kommissionen till en rad åtgärder för att återvinna konsumenternas förtroende för den europeiska livsmedelsproduktionen. Framför allt var det BSE-krisen som drev fram en ny politik men också rena skandaler som använd- ning av dioxinfyllda transfetter i livsmedelsproduktionen bidrog till att politiken ändrades. Flera åtgärder vidtogs. Djurhälsofrågorna flyttades från direktoratet för jordbruksfrågor till direkto- ratet för folkhälsa och konsumentfrågor, användningen av kött och benmjöl i foder förbjöds och en helt ny lagstiftning om säkra livs- medel antogs arbete . Det regelverk som finns ska grunda sig på bättre analyser av risker och bättre spårbarhet av produkter med animaliskt ursprung och ett tydligt ansvar för livsmedelsföretagarna. Syftet är att garan- tera livsmedelssäkerheten. Alla viktiga led i livsmedlens produk- tionskedja ska ha system för att kontrollera att strikta hygienkrav uppfylls. Det finns också bestämmelser för handel med djur och ani- maliska produkter mellan medlemsstaterna och med tredjeländer. För att kunna genomföra regelverket på rätt sätt förfogar EU och medlemsstaterna över flera olika instrument, t.ex. Europeiska myn- digheten för livsmedelssäkerhet (EFSA) samt veterinärdatasystemet Traces (Trade Control and ). Livsmedelsföretagaren är den som ansvarar för att smittor inte kommer in i produktionen som kan äventyra livsmedelssäkerheten. I anslutning till att djur ska lämnas till slakt inleds en omfattande rad av åtgärder som kan komma att vidtas av livsmedelsföretag. Åtgärderna kan vara avsedda att fastställa en viss kvalitet och därmed ett pris på det levererade djuret, kontroller av att leveran- tören uppfyller krav i leveransavtal och kontroller av slakterier så att de inte får in djur som kan skada produktionen genom olika smittor samt åtgärder för att säkerställa att verksamheten lever upp till livs- medelslagstiftningens krav. Det fanns cirka 70 700 livsmedelsanläggningar1 samt upp- skattningsvis 80 000 primärproducenter2 som räknas som livsmedelsföretagare i . rapporterade att det fanns cirka 65 700 anläggningar och den rapporterade siffran för var cirka 53 900 livsmedelsanläggningar. Förklaringen till ökningen med runt 12 000 livsmedelsanläggningar förklaras i års- redovisning 2008 att Anledning till ökningen kan vara att anlägg- ningar, som inte behövde godkännas, nu har tillkommit på grund av ny lagstiftning. Detta medför att verksamheter som funnits tidigare nu kommer med i rapporteringen. Dit hör till exempel små barnstugor.3 Uppgifter från branschen är att 21 slakterier representerar av grisslakten, av storboskapsslakten och av får-/lammslakten. Som har redovisats finns det internationella regler för djur- sjukdomar och deras hantering. Regler som har tagits fram av OIE. Inom livsmedelsområdet finns ett omfattande gemensamt regelverk, . Kommissionen för skapades av FAO och WHO för att utveckla standarder för livsmedel, riktlinjer och liknande texter för god standard i livsmedelsframställning m.m. (codes of practice). Arbetet bedrivs i enlighet med FAO/Standards Programme. Huvudmålet för programmet är att skydda 1Rapportering av livsmedelskontrollen 2008, rapportserie nr 7/2009, s. 7. 2Livsmedelsverkets Årsredovisning 2008, s. 14. 3Livsmedelsverkets Årsredovisning 2008, s. 20. konsumenternas hälsa och att säkerställa redlighet i handeln med livsmedel samt att förespråka samordning av framtagande av livs- medelsstandarder i internationella organisationer, både statliga och icke-statliga. Det finns standarder och riktlinjer för några hundra olika produk- ter och produktionsprocesser, t.ex. apelsiner, edamerost och , men också för mikrobiologiska kriterier i livsmedel, antimikrobiell resistens. EU är fullvärdig medlem av kommissionen för . I ett rådsbeslut har gränserna dragits upp mellan EU:s ansvarsområde och medlemsländernas ansvarsområde i Codex4. EU:s åtagande mot Codex påverkar också innehållet i den nästan fullständiga harmonisering av lagstiftningen på livsmedelsområdet som gemenskapen har beslutat. På nationell nivå består således nästan hela regelverket av EG-förordningar eller nationella föreskrifter som införlivar EG-direktiv. EU-reglerna på området utgår ifrån och rådets förordning 178/2002 om allmänna principer och krav för livsme- delslagstiftningen5. I beaktandesats 30 till förordningen formuleras en bärande tanke i lagstiftningen. Det anges där att en livsmedels- företagare är mest lämpad att utforma ett säkert system för att till- handahålla livsmedel och garantera att de livsmedel som tillhandahålls är säkra. Företagaren bör därför ha det primära juridiska ansvaret för att garantera livsmedelssäkerhet. I förordningstexten (artikel 17) om skyldigheter anges följande. 1.Livsmedels- och foderföretagare på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan skall i de företag de har ansvar för se till att livsmedel och foder uppfyller de krav i livs- medelslagstiftningen som är tillämpliga för deras verksamhet och skall kontrollera att dessa krav uppfylls. 2.Medlemsstaterna skall införa livsmedelslagstiftning samt övervaka och kontrollera att livsmedels- och foderföretagare uppfyller de relevanta kraven i livsmedelslagstiftningen på alla stadier i pro- duktions-, bearbetnings- och distributionskedjan. De skall i detta syfte upprätthålla ett system för officiella kontroller och andra åtgärder med hänsyn till omständigheterna, däribland information 4Rådets beslut /822/EG om Europeiska gemenskapens anslutning till Codex Alimentarius- kommissionen. 5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myn- digheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. till allmänheten om livsmedels- och fodersäkerhet och riskerna med livsmedel, foder, övervakning av livsmedels- och fodersäker- heten och annan övervakning på alla stadier i produktions-, be- arbetnings- och distributionskedjan. Medlemsstaterna skall också fastställa bestämmelser om vilka åtgärder och påföljder som gäller för överträdelser av livsmedels- och foderlagstiftningen. De åtgär- der och påföljder som föreskrivs skall vara effektiva, proportio- nella och avskräckande. definieras i artikel 3 som varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produk- tions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel. Begrep- pet stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan definieras som alla stadier, inbegripet import, från och med primär- produktion av ett livsmedel till och med dess lagring, transport, försäljning eller tillhandahållande till slutkonsumenten och, när det är relevant, import, produktion, framställning, lagring, transport, distribution, försäljning och tillhandahållande av foder. Begreppet primärproduktion innebär produktion, uppfödning eller odling av primärprodukter inklusive skörd, mjölkning och produktion av livs- medelsproducerande djur före slakt. Jakt, fiske och insamling av vilda produkter omfattas också. Begreppet företagare avser de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livsmedels- eller foderlagstiftningen uppfylls i det företag de driver. De allmänna principer som kommer till uttryck i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 utvecklas och kon- kretiseras i ett flertal EU-rättsakter rörande skilda delar av livsmedels- och foderområdet. och rådets förordning (EG) nr 178/2002 kompletteras av och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien som inne- håller regler om livsmedelsföretagares skyldigheter och regler om rikt- linjer och god praxis. Den sistnämnda förordningen innehåller krav på livsmedelsföretagaren att vidta särskilda hygienåtgärder för att uppfylla mikrobiologiska kriterier för livsmedel m.m.6 Dessa kriterier har fastställts i kommissionens förordning 2073/2005 om mikro- biologiska kriterier för livsmedel. 6 Se vidare artikel 4.3 ff i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 om livs- medelshygien. Dessa förordningars regler kompletteras av och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ur- sprung där det finns ytterligare bestämmelser om livsmedelsföre- tagares skyldigheter rörande animaliska livsmedel. Den nu nämnda förordningen innehåller också vissa handelskrav, däribland och salmonellagarantier för kött och konsumtionsägg. Salmonellagarantierna innebär att sändningar från ett annat EU- land av kött eller malet kött av nöt, svin och fjäderfä samt konsum- tionsägg som är avsedda för ska åtföljas av dokument och handlingar från laboratorium som visar att godkänd salmonella- kontroll har utförts7. Salmonellagarantierna omfattar inte alla for- mer av kött, t.ex. inte de fall där livsmedel, smakämnen eller andra tillsatser har tillförts färskt kött. Sådant kött definieras som köttbe- redning, vilket inte omfattas av salmonellagarantierna. Mer praktiskt innebär detta kött som är färdigkryddat eller marinerat inte omfattas av kravet på salmonellakontroll. Förste mottagaren är den som är ansvarig för att kontrollera doku- menten som visar att salmonellakontroller har utförts8. En kontroll- myndighet får stickprovsmässigt kontrollera sådana sändningar. Sändningar från anläggningar i och som fritt får omsätta animaliska livsmedel inom EU omfattas inte av kravet på dokumentation om genomförd salmonellakontroll. Ytterligare två förordningar är av central betydelse. Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda för livsmedel9 som innehåller regler för hantering av hela eller delar av djur som inte är avsedda att användas som livsmedel. Animaliska biprodukter uppkommer främst vid slakt av djur för livs- medelsändamål, vid produktion av produkter av animaliskt ursprung såsom mejeriprodukter samt i samband med bortskaffande av döda djur och åtgärder för sjukdomsbekämpning. Den andra förordningen är och rådets förordning (EG) nr av 183/2005 om fastställande av krav för foderhygien. 7Enligt och rådets förordning (EG) nr 853/2004. 8Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:22)om kontroll vid handel med animaliska livsmedel inom den Europeiska unionen. 9Förordningen ersätts från av och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av om hälsobestämmelser för animaliska biproduk- ter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om animaliska biprodukter). Som nämnts innebär regelverket att myndigheterna ska över- vaka och kontrollera att syftena med lagstiftningen inte äventyras. I och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll (kontrollförordningen)10 anges syftena med kon- troller och medlemsstaternas allmänna skyldigheter kring de offent- liga kontroller som ska genomföras. Kontrollförordningen innehåller också regler för laboratorier som anlitas av gemenskapen eller med- lemsstaterna samt bestämmelser om kontrollplaner, gemenskapsverk- samhet och andra övergripande frågor. Det anges i beaktandesats 13 till kontrollförordningen att de offentliga kontrollerna bör utföras regelbundet, och kontrollfrekvensen bör stå i proportion till risken, med hänsyn till resultatet av företagens egenkontroller enligt kontroll- program som grundar sig på HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points) eller kvalitetssäkringsprogram, när sådana program är utformade för att uppfylla de krav som foder- och livsmedelslag- stiftningen samt föreskrifterna om djurhälsa och djurskydd ställer. Den offentliga kontrollen ska alltså vara riskbaserad. När det gäller produkter av animaliskt ursprung som ska användas för livsmedel har det i förordningen 853/2004 lagts fast särskilda hygienregler för livsmedelsföretagare. I och rådets förordning (EG) nr 854/200411 fastställs särskilda bestämmelser för genomföran- de av offentlig kontroll av verksamhet med animaliska livsmedel. Förordningen medger också att det kan beslutas om särskilda regler, undersökningar, gränsvärden etc. Som exempel kan nämnas att kom- missionen har fastställt särskilda bestämmelser för offentlig kontroll av trikiner i kött12. Generellt sett går det att säga att reglerna inom området ofta är utformade så att det finnas utrymme för flexibilitet i tillämpningen av reglerna under förutsättning att livsmedelssäkerheten inte även- tyras. Flexibiliteten ökar i de fall det inte har beslutats om precisa krav, då riktlinjer och nationella regler kan få större betydelse13. Statens roll är – i allt väsentligt – begränsad till tillståndsgivning, och offentlig kontroll. 10Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offent- lig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstift- ningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. 11Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel. 12Kommissionens förordning (EG) nr 2075/2005 av om fastställande av särskilda bestämmelser för offentlig kontroll av trikiner i kött. 13Artikel 4.5–6 i och rådets förordning (EG) 852/2004 jfr med arti- kel 14.9 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002. De ovan nämnda EU-förordningarna kompletteras av bestäm- melser i livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. Regelverket för livsmedelssäkerhet innebär att vissa livsmedelsföre- tagare ska ha system för egenkontroll som beskriver de rutiner som livsmedelsföretagaren har infört för att uppfylla regelverkets krav. Framtagandet av en rutin ska bygga på en bedömning av riskerna i produktionen. Detta system ska sedan kontrolleras. Livsmedelsföretagaren ska göra kontroller i verksamheten för att undvika eller begränsa att livsmedel framställs som kan innebära att människor blir sjuka. Kon- trollerna ska också bidra till att livsmedel som framställs håller en viss kvalitet. Livsmedelsföretagaren ska också provta produkter för att kontrollera att de inte innehåller för höga halter av vissa angivna ämnen. Det har tagits fram två modeller för riskklassificering av livsmedels- företag. Den ena av avseende livsmedelsföretagare som inte är primärproducenter. Den andra av och gemensamt avseende livsmedelsföretag och foder- företag i primärproduktionen. Modellerna ska vara till hjälp för kontrollmyndigheterna att kontrollera rätt anläggningar samt att bestämma resursåtgången för kontrollerna. De modeller som kontrollmyndigheterna kan använda består båda av vardera två moduler. Den ena bedömer verksamhetens art, den andra bedömer hur väl företagets egenkontroll uppfyller lagstift- ningens krav. Resultatet från tillämpning av modulerna ger tillsam- mans en riskklassificering av företaget. Klassificeringen ska sedan utgöra underlag för omfattning och frekvens av kontroller. Modellen beskrivs i en vägledning till kontrollmyndigheterna. 12.3.3Riktlinjer för god praxis I kapitel III i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 om anges att medlemsstaterna ska uppmuntra utarbe- tandet av nationella riktlinjer för god hygienpraxis och tillämpning av HACCP-principerna. Riktlinjerna ska utarbetas i samråd med särskilt berörda parter, t.ex. behöriga myndigheter och konsument- grupper.