sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — Huruvida detta är tillåtet fick sin belysning när JK:s granskade hur hanterat målet rörande mordet på statsminister (se avsnitt 7.6). Som framgått av det föregående för- klarade presidenten att urvalet av ordinarie ledamöter hade skett Fördelning och omfördelning av mål med hänvisning till organisatoriska skäl och med beaktande av att det föreföll naturligt att hovrättspresidenten själv skulle ingå i sam- mansättningen tillsammans med en hovrättslagman och en vice ordförande. Att JK ansåg sådana bevekelsegrunder vara godtagbara torde inte vara särskilt kontroversiellt. JK hade inte heller något att invända emot att den fjärde ledamoten hade utsetts bland hov- rättens adjungerande ledamöter utifrån skicklighetskriterier. JK:s be- slut torde sålunda kunna tolkas som stöd för att det i princip är tillåtet för en domstolsledning att i visst fall besluta om en särskilt stark sammansättning. Frågan om vilka grunder som anses acceptabla för ett beslut att flytta ett mål från en domare till en annan utreddes ingående av Utredningen om förtursförklaring. Vi har ingen annan uppfattning om innehållet i gällande rätt än den som där kom till uttryck (se avsnitt 7.4.3). Vilka överväganden är inte acceptabla vid fördelning och omfördelning av mål? Nyss behandlades vilka överväganden som det anses acceptabelt att göra vid fördelning respektive omfördelning av mål. Den motstående, än mer intressanta frågan är vilka sådana över- väganden som inte bör anses vara acceptabla. Enligt vår mening kan den frågan endast besvaras genom en direkt koppling till det som vi i det föregående benämnt självständighetens kärna, dvs. hur en- skilda mål ska bedömas. Det råder inget tvivel om att det är och ska vara otillåtet är att styra ett visst mål till (eller från) en viss domare för att försöka påverka målets utgång. Den mest typiska, otillåtna styrningen är ett rent korruptions- fall, där den med inflytande över fördelningen försöker styra ett mål till viss domare för att försöka påverka utgången. Av större praktisk betydelse är att också andra bedömnings- inriktade överväganden är förbjudna, även om de görs utan onda avsikter. Ett exempel på detta kan vara om en hovrättslagman väljer att inte dela in en viss ledamot på en föredragning rörande åter- förvisning, eftersom lagmannen anser att ledamoten återförvisar mål onödigt ofta. Även om övervägandena alltså är baserade på en vilja att målet ska få sin rätta bedömning är de otillåtna, eftersom de är inriktade på just domarens rättsliga bedömning. Skillnaden kan synas vara hårfin mot en situation där en stark samman- Fördelning och omfördelning av mål sättning tillskapas i ett uppmärksammat mål. En avgörande skillnad ligger dock i att den starka sammansättningen inte tillskapas för att främja eller förhindra en viss utgång, utan för att målet ska få en så kompetent och sakkunnig bedömning som möjligt. Det vi nu anfört om fördelning av mål gäller enligt vår mening även i fråga om omfördelning av mål. Det är således inte tillåtet att omfördela ett mål för att försöka påverka målets utgång. Så länge beslutet om omfördelning är motiverat av andra skäl är det ur rätts- säkerhetssynpunkt principiellt oproblematiskt. Reglerna kring fördelning och omfördelning av mål kan utformas på flera olika sätt. Inledningsvis bör de grova dragen i olika lös- ningar diskuteras. Först därefter är det meningsfullt att analysera detaljfrågor. Redan här bör dock åter framhållas att fördelningen och omfördelning av mål i sig inte har någon omedelbar betydelse för rättssäkerheten, något som också kommer till tydligt uttryck i de internationella dokument som berör frågan. Som redan fram- hållits är det principiellt viktiga att fördelningen respektive even- tuell omfördelning sker utan avsikt att påverka bedömningen av målet. Som utgångspunkt bör i lag fastslagna bestämmelser om fördel- ning och omfördelning av mål vara utformade så att de kan tillämpas i samtliga domstolar. Samma lagregel ska kunna gälla oavsett dom- stolstyp och organisationsform. Detta behöver inte betyda att för- delningen ska gå till på samma sätt i alla domstolar, men de prin- cipiella utgångspunkterna bör vara desamma. Att som kräva att målen ska fördelas genom lottning i vissa, men inte i alla dom- stolar är inte logiskt försvarbart. Lagbestämmelserna måste också vara utformade så att de kan fungera oavsett skillnader i domstol- arnas inre organisation. Bör det finnas krav på en normbunden fördelning? En första fråga som bör övervägas är om fördelning respektive omfördelning alls behöver vara normbunden. Det skulle kunna överlämnas till domstolen att fritt bestämma över dessa frågor, så- väl i principiella avseenden som i särskilda fall. Vid en sådan ord- Fördelning och omfördelning av mål ning skulle en lagregel kunna inskränka sig till att ange att dom- stolen inte får ta ovidkommande hänsyn när sådana beslut fattas. Om det i författning inte uppställdes några krav på att fördel- ningen skulle vara normbunden skulle beslutanderätten ligga hos domstolens ledning, vilket i praktiken ytterst innebär domstols- chefen. Denne fick välja mellan att fördela varje mål för sig eller att delegera frågan till annan tjänsteman med eller utan instruktioner för hur fördelningen ska gå till. På samma sätt fick domstolschefen – eller den domstolschefen utsett – besluta när och hur mål skulle omfördelas. En sådan ordning kan vid en första anblick förefalla fullständigt otänkbar. Det bör dock noteras att vid såväl som Försvarsunderrättelsedomstolen är det upp till domstolschefen att avgöra om han själv ska vara ordförande i ett enskilt mål eller om han ska överlämna ordförandeskapet till vice ordföranden. Som skäl för en reglering av det nu skisserade slaget kan anföras att frågan om hur målen fördelas respektive omfördelas i praktiken inte är särskilt problematisk i . Vid en pragmatisk be- traktelse kan det därför förefalla onödigt att det av författningar ska framgå krav på att domstolarnas fördelning av mål ska vara norm- bunden. Enligt vår mening bör dock frågan inte avgöras utifrån ett så renodlat pragmatiskt synsätt. Det är viktigt att reglerna är ut- formade på ett sådant sätt att de främjar allmänhetens förtroende för rättsskipningens oförvitlighet. När det ifrågasätts varför en viss domare tilldelats ett visst mål är det för detta förtroende värdefullt om det går att förklara att fördelningen följt i förväg beslutade normer. En sådan ordning är ägnad att avsevärt minska risken att allmänheten tror att fördelningens skett på tvivelaktiga grunder. Fördelning och omfördelning av mål bör alltså även vara normbunden. Bör det krävas att fördelningen som huvudregel styrs av slumpen? I åtskilliga sammanhang framhålls den slumpmässiga fördelningen som fundamental för rättssäkerheten. En slumpmässig fördelning är tänkt att försvåra för den med- arbetare som av otillbörliga skäl önskar styra ett mål till eller från en viss domare för att på detta sätt försöka påverka utgången. För att slumpmässigheten ska vara meningsfull ur det perspektivet bör slumpmässigheten avse vilken domare som ska avgöra målet och inte Fördelning och omfördelning av mål vilken beredningsorganisation som ska bereda det. Om det krävs att mål ska fördelas slumpmässigt mellan de enskilda domarna bör alltså en slumpmässig fördelning ske i alla de led där det finns mer än en domare som slutlig adressat. För att vara verkningsfull fullt ut måste regeln om slumpmässig fördelning också kombineras med förhållandevis detaljerade föreskrifter om vilka undantag från slump- mässigheten som är tillåtna och om när det är tillåtet att omfördela ett mål. Ett sätt att åstadkomma en strikt slumpmässighet är att åter- införa kravet på att domstolarna ska vara indelade i rotlar, där varje domare som huvudregel ska döma i målen på den egna roteln. Med en sådan ordning kan en strikt slumpmässighet vid den ursprung- liga fördelningen fungera förhållandevis okomplicerat. Alla frågor får dock inte sin lösning genom ett tvingande rotelsystem. En viktig fråga som inte löses är i vilka situationer som det ska vara tillåtet att omfördela mål från en rotel till en annan. Till detta kommer frågan hur kollegiala sammansättningar ska sättas samman. Om rättsäker- hetskravet ska dras till sin spets borde samtliga ledamöter väljas ut slumpmässigt och inte endast referenten. En särskild fråga är om det är praktiskt möjligt att genomföra ett krav på strikt slumpmässighet vid urvalet av domare, utan att återinföra ett krav på rotelindelade domstolar. I vissa fall borde det vara fullt möjligt att kombinera en för flera domare gemensam beredningsorganisation med en strikt slump- mässighet. Såvitt avser de mål som vid tingsrätt och förvaltnings- rätt avgörs utan förhandling skulle det exempelvis vara möjligt att lotta målen mellan domarna på enheten, efter det att målen be- retts för avgörande. Mer problematiskt skulle det enligt vår bedömning vara med de mål där sammanträde ska hållas, vilket vid tingsrätt är det absoluta flertalet. Som framgått av det föregående sker utsättning av sådana mål ofta gemensamt för flera domare, utan att målen i det skedet knutits till den domare som slutligen ska avgöra det. För- delen med denna ordning är att den underlättar planeringen och ökar sannolikheten att det går att hitta förhandlingstider som passar såväl domstolen som aktörerna i målen. Med ett större urval av mål är det också möjligt att sätta samman väl avvägda förhandlingsdagar i fråga om målens antal och omfattning. Den gemensamma pla- neringen av förhandlingsdagar ökar således effektiviteten och bidrar till att mål kan avgöras inom rimlig tid. Fördelning och omfördelning av mål En tanke skulle kunna vara att de utsatta förhandlingsdagarna lottades mellan enhetens domare, för att på så sätt uppnå en slump- mässighet. Enligt vår bedömning skulle dock en sådan ordning inte vara praktiskt genomförbar. När en veckas förhandlingsdagar för- delas mellan domarna tas i första hand hänsyn till den övriga arbetsbördan, men också till en mängd andra faktorer som del- tagande i flerdagarsmål, deltidstjänstgöring, olika administrativa sysslor samt inplanerad frånvaro för ledighet, utbildning och andra liknande vardagshändelser. Dessa faktorer måste kunna beaktas, varför det knappast skulle fungera att lotta fram vilken domare som ska avgöra målen under en viss förhandlingsdag. Mot bakgrund av det nu anförda gör vi bedömningen att ett krav på slumpmässigt urval av domare i praktiken skulle innebära ett krav på att domstolarna återgick till ett renodlat rotelsystem. Det skulle för övrigt inte vara tillräckligt att återgå till den ordning som var rådande , eftersom det inte heller då fanns någon fullständig slumpmässighet vid beslutandet av kollegiala sam- mansättningar och inte heller någon täckande reglering av frågan om omfördelning. Önskan att för rättssäkerhetens skull införa krav på att dom- stolarna ska vara rotelindelade måste vägas mot övriga för med- borgarna väsentliga intressen, såsom kraven på snabb handläggning och effektivt resursutnyttjande. har den absoluta majoriteten av landets domstolar aktivt valt att lämna den ren- odlade rotelorganisationen bakom sig för att i stället organisera sitt arbete på andra sätt. Att genom lagstiftning tvinga dem att åter in- föra rotlar bör inte komma ifråga annat än om tungt vägande skulle tala för en sådan åtgärd. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 11. Enligt vår mening är de i det föregående nämnda riskerna inte så tungt vägande att de uppväger de problem som från effektivitets- synpunkt skulle följa av ett strikt krav på slumpmässighet när domare väljs ut. Mot den bakgrunden har vi kommit till slutsatsen att det inte skulle vara lämpligt att införa något sådant krav. Kan rättssäkerheten garanteras på andra sätt än genom slumpmässighet? Att vi inte föreslår ett i lag fastslaget krav på en slumpmässig för- delning av målen innebär inte en slutpunkt för diskussionen om hur en rättssäker fördelning kan säkras. Det bör övervägas om rätts- Fördelning och omfördelning av mål säkerhetsaspekten kan lyftas fram genom andra, mindre ingripande bestämmelser. Enligt vår mening bör fördelningssystemets transparens fram- hållas i detta sammanhang. Som tjänsteman vid domstolen, som part eller som utomstående betraktare bör det vara möjligt att kunna få veta på vilket sätt en viss domare tilldelas ett visst mål. Detta för- utsätter att domstolarna utformar sina arbetsordningar mer konkret än vad som är fallet vid många domstolar. De i arbetsord- ningen upptagna fördelningsbestämmelserna måste ha ett reellt inne- håll så att fördelningen verkligen styrs av i förväg uppsatta objek- tiva kriterier. som fördelningen så långt möjligt bör vara regelstyrd kommer det även att finnas fördelningsmoment som i detalj inte kan regleras genom i förväg fastlagda bestämmelser. I vissa situationer finns det ofrånkomligen ett behov av att fylla ut de principiella reglerna med individuella ställningstaganden. Som exem- pel kan åter nämnas när en chefsrådman fördelar den kommande veckans förhandlingar mellan domarna på avdelningen. Alla de över- väganden som chefsrådmannen behöver göra kan omöjligen komma till uttryck i generella, i förväg fastlagda, principer. Ett visst inslag av skönsmässighet är ofrånkomligt. Dessa inslag av skön är de känsligaste länkarna i kedjan av åt- gärder som till slut knyter ett visst mål till en viss domare. Med tanke på hur potentiellt känsliga dessa beslut och åtgärder är, bör det enligt vår mening övervägas om de personer som ska göra de skönsmässiga övervägandena ska omfattas av bestämmelserna om jäv. Det kan med fog hävdas att den som endast fördelar en veckas förhandlingar inte därigenom handlägger eller bereder de mål som det ska hållas förhandling i. En sådan analys innebär att medarbet- aren enligt gällande rätt inte träffas av bestämmelsen om domarjäv. Eftersom fördelning av mål är en del av domstolarnas admini- stration skulle det kunna hävdas att fördelningen träffas av förvalt- ningslagen, med dess mer begränsade bestämmelse om jäv. Argu- mentationen är enligt vår mening inte helt övertygande då själva fördelningen knappast kan anses vara ett förvaltningsärende (jfr 1 § förvaltningslagen). Domstolarna förefaller inte heller ha tillämpat förvaltningslagen på dessa frågor. Rent faktiskt är det inte helt ovan- ligt att fördelningen av enskilda mål påverkas av medarbetare som själva är jäviga att handlägga eller bereda målen. Den medarbetare som på grund av jäv inte har rätt att handlägga eller bereda ett mål bör inte heller ha rätt att vidta åtgärder eller Fördelning och omfördelning av mål fatta beslut som påverkar hur det målet fördelas. Detta bör ut- tryckligen framgå av lag. För att en sådan bestämmelse ska vara verkningsfull förutsätts att domstolens fördelningsbestämmelser är utformade så tydligt och konkret att det av dem framgår vilka moment av skönsmässighet som ingår vid fördelningen. Som en naturlig följd härav pekas då också ut vem som är behörig att göra de skönsmässiga övervägan- dena, vilket också ökar transparensen. Lagtekniskt kan en bestämmelse av antytt slag införas på flera sätt. Ett sätt är att till nuvarande 4 kap. 13 § till- föra ett stycke av innebörd att den som är jävig att handlägga ett mål inte heller får vidta andra åtgärder som påverkar hur målet för- delas mellan enskilda domare. Ett annat sätt är att ge denna före- skrift i ett eget lagrum i direkt anslutning till nuvarande 4 kap. 13 § . Ytterligare ett sätt skulle vara att integrera be- stämmelsen i nuvarande 4 kap. 15 §, som primärt behandlar han- teringen av en jävsinvändning. Enligt vår mening skulle den första av de föreslagna metoderna medföra en risk att det föreföll som att bestämmelsen endast avser domare. Då fördelningen lika ofta styrs av andra medarbetare än domare, bör risken för en sådan tolkning undvikas. Vi har stannat för att utforma vårt förslag på så sätt föreskriften lämnas i ett eget lagrum i anslutning till bestäm- melser om jäv. Ett särskilt problem i sammanhanget är hur en domstol ska agera när samtliga domstolens domare är jäviga. Sådana situationer upp- står från tid till annan, exempelvis när en domstolsanställd är part i mål vid den egna domstolen. Lösningen är regelmässigt att domare från annan domstol förordnas att handlägga målet i den aktuella domstolens namn. Det problematiska är att någon måste förordna denna utomstående domare. För tingsrätternas och förvaltningsrätternas del löses detta med stöd av bestämmelser i domstolarnas instruktioner som före- skriver att om en är förhindrad att utöva sin anställning och om någon ersättare eller vikarie inte har utsetts eller anställts av regeringen eller domstolen, ska hovrätten respektive kammarrätten förordna en ersättare (48 § tingsrättsinstruktionen och 42 § förvalt- ningsrättsinstruktionen). I motsvarande bestämmelser i instruk- tionerna för hovrätt respektive kammarrätt föreskrivs endast att presidenten ersätts av dem främste av de tjänstgörande ordinarie ledamöterna, om inte regeringen anställt en annan vikarie. Fördelning och omfördelning av mål ande reglerna erbjuder således inte någon lösning för hovrätterna och kammarrätterna. Inte heller för de högsta domstolarna eller för specialdomstolarna finns bestämmelser som löser frågan. Om det, som vi föreslår, införs en lagregel om att den som skulle vara jävig att handlägga ett mål inte heller ska få vidta åtgärder eller fatta beslut som påverkar hur det målet fördelas, bör domstolarna ges en anvisning hur de ska agera om samtliga domare är jäviga. Eftersom det inte alltid finns en överinstans att hänskjuta be- slutet till, bör bestämmelsen ha som utgångspunkt att även dessa frågor bör hitta sin formella lösning inom domstolen. Den lämp- ligaste lösningen torde vara att det uttryckligen föreskrivs att i en situation då domstolens samtliga domare är jäviga, får domstols- chefen ändå förordna den utomstående domare som ska handlägga målet. 7.7.5Omfördelning av mål bör inte författningsregleras särskilt Som framgått av det föregående har frågorna om fördelning och omfördelning av mål traditionellt sett behandlats fristående från varandra. Så länge riksdag och regering gör anspråk på att dra upp riktlinjer för hur den ursprungliga fördelningen ska gå till är en sådan uppdelning naturlig. Reglerna kring fördelning av mål kommer under sådana förhållanden att handla om vilka fördelningsgrunder som är acceptabla, som diskussionen kring omfördelning av mål väsentligen kommer att behandla vilka omständigheter som ska få föranleda en ny fördelning. Även om frågorna rörande fördelning och omfördelning traditio- nellt sett formulerats olika har de haft en rad beröringspunkter med varandra. Diskussionen kring omfördelning av mål har väsentligen kommit att riktas in på att definiera i vilka situationer en domstolschef bör få frånta en domare ett mål mot dennes vilja. Det har ofta framstått som om det intressanta har varit att väga domarens rätt att få döma i de mål som tilldelats denne mot domstolschefens rätt att leda och fördela arbetet. Inriktningen har enligt vår mening varit olycklig eftersom frågan därigenom kommit att framstå som i huvudsak ar- betsrättslig, när den i allt väsentligt är konstitutionell. Att dom- stolschefens möjlighet att omfördela mål bör vara begränsad beror Fördelning och omfördelning av mål på att parterna i målet ska skyddas mot otillbörliga omfördelnings- beslut. Det är inte i första hand domaren som ska skyddas. En konsekvens av att frågan fått en arbetsrättslig inriktning har varit att ett alltför stort värde tillmätts inställningen hos den domare som blir fråntagen målet. Att den domaren är välvilligt inställd till omfördelningen, vilket domare som blir avlastade mål i allmänhet är, kan inte tas till intäkt för att omfördelningen är oklanderlig. I förlängningen härav kan vi inte ansluta oss till Utredningens om förtursförklaring slutsats att en gränsdragning för vilka omfördel- ningsbeslut som bör dokumenteras kan göras utifrån inställningen hos den domare som fråntas ett mål. Av våra tidigare resonemang följer att riksdag och regering inte bör uppställa andra riktlinjer kring fördelningen av mål än att för- delningen ska följa av i förväg fastställda objektiva kriterier samt att fördelningen inte får vara ägnad att påverka målens utgång. Som vi också framhållit tidigare är det ibland svårt att dra någon tydlig gräns mellan fördelning och omfördelning av mål. Gräns- dragningen saknar dock omedelbar betydelse. De synpunkter vi redovisat kring fördelning av mål är lika aktuella vad beträffar omfördelning av mål. Ur konstitutionell synvinkel är ett omfördel- ningsbeslut inte mer känsligt än fördelningsbeslut. I båda situation- erna är det väsentliga att åtgärderna inte får grunda sig på en önskan att försöka påverka utgången av målet. På grund av dessa förhållanden har vi kommit till slutsatsen att det inte finns skäl att i författning göra en distinktion mellan för- delning och omfördelning av mål. Några särskilda regler om omför- delning av mål bör således inte införas i författning, även om frågan bör få sin särskilda reglering i domstolarnas arbetsordningar. Såvitt avser utformningen av författningstexten bör frågan om omfördel- ning fortsättningsvis behandlas som en integrerad del av frågan om fördelning av mål. Det finns inte något behov av att särskilt mar- kera detta i lagtexten. 7.7.6Den närmare utformningen av vårt förslag Hur målen fördelas i en viss domstol hänger direkt samman med hur domstolen är organiserad. Som tidigare anförts bör lagtexten vara organisationsneutral. Med hänsyn härtill måste de konkreta detaljerna kring fördelningen även komma till uttryck Fördelning och omfördelning av mål genom lokalt utarbetade detaljföreskrifter. Dessa bör lämpligen fram- gå av domstolens arbetsordning eller något annat dokument. Att domstolar ska ha en arbetsordning följer inte av lag, utan har sin grund i myndighetsförordningen. Regeringen kan därför, genom en ändring i den förordningen, ta bort kravet på att dom- stolar ska ha en arbetsordning. Med hänsyn härtill och med be- aktande av den formella lagkraftens princip (jfr 8 kap. 18 § rege- ringsformen) skulle det vara olämpligt att i lag införa en hänvisning till domstolarnas arbetsordning. Lagtexten bör således utformas utan användande av termen arbetsordning. I den mån det bedöms lämpligt kan det dock av domstolsinstruktionerna framgå att målens fördelning ska beskrivas i respektive domstols arbetsordning. I dom- stolsinstruktionerna kan det också föreskrivas att det av arbetsord- ningen ska framgå vilka tjänstemän som är behöriga att vidta åt- gärder som påverkar hur enskilda mål och ärenden fördelas mellan enskilda domare. Som vi angett i det föregående anser vi att fördelningen av mål så långt som möjligt ska vara baserad på objektiva kriterier, vilka lagts fast i förväg. På samma sätt ska det i förväg ha lagts fast under vilka förutsättningar som ett mål får omfördelas från en domare till en annan. Att fördelningen inte får vara ägnad att påverka målens utgång bör för tydlighetens skull framgå redan av den för målför- delningen grundläggande lagbestämmelsen. Utifrån våra utgångspunkter finns det inte skäl att som räkna upp eller på annat sätt i detalj reglera några principiellt tillåtna undantag från en tänkt huvudregel. Domstolen får införa de särregler som domstolen önskar, förutsatt att de uttrycks i förväg, som ob- jektiva kriterier. Som ledning bör dock lagregeln föreskriva att för- delningskriterierna ska vara ägnade att medföra en rimlig arbetsför- delning samt ett effektivt utnyttjande av såväl domstolens resurser som domarnas särskilda kunskaper. Även utan särskilda föreskrifter kommer dagens undantag om särskild behandling av mål av särskild art, för mål från viss del av domkretsen och mål med inbördes samband sannolikt att få mot- svarigheter i många domstolars arbetsordningar.