sou · GZB337 · 2011-04-20 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utvärdera de långsiktiga målen för rovdjursstammarna. Som särskild utredare förordnades . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. kanslirådet och departementssekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. professorn , biologen , docenten , professorn , generalsekreteraren , biologen , jägmästaren , jaktvårdskonsulenten , landstingsrådet , seniorrådgivaren , biologen , styrelseordföranden , miljöåklagaren , professorn , näringshandläggaren , ordföranden , styrelseledamoten , fäbodbrukaren , forskaren , forskaren , experten , miljövårdsdirektören , lammproducenten , forskaren och jakt- och viltexperten . Näringshandläggaren entledigades från sitt uppdrag fr.o.m. . Från och med förordnades förbundsjuristen som expert. Som huvudsekreterare förordnades fr.o.m. och som sekreterare fr.o.m. . Som sekreterare förordnades fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Rovdjurens bevarandestatus (SOU 2011:37). Utredningens utgångspunkter för detta delbetänkande........ 1.4Utredningens genomförande i de delar som redovisas i 2 Gynnsam bevarandestatus enligt art- och 2.1Riktlinjer för bedömning och rapportering enligt Bedömning av trender .................................................. Påverkan och hot .......................................................... 2.1.4 Redovisning för varje art.............................................. 2.2 Särskilda riktlinjer förvaltning av stora rovdjur ..................... 2.2.2 Rovdjursriktlinjernas tolkning av referensvärde 2.2.3 Rovdjursriktlinjernas slutsatser om gynnsam bevarandestatus för stora rovdjur................................ 2.3 Utredningens slutsatser........................................................... Utbredning och förekomst...................................................... Referensvärde för utbredningsområdet....................... Referensvärde för populationen................................... Påverkan och hot...................................................................... Bedömning av bevarandestatusen............................................ Utbredning och förekomst...................................................... Referensvärde för utbredningsområdet....................... Referensvärde för populationen................................... Påverkan och hot...................................................................... Bedömning av bevarandestatusen............................................ Utbredning och förekomst...................................................... Referensvärde för utbredningsområdet....................... 5.2.1 Säkra och sannolika föryngringar................................. Referensvärde för populationen................................... Påverkan och hot...................................................................... Bedömning av bevarandestatusen ........................................... Utbredning och förekomst ..................................................... Referensvärde för utbredningsområdet....................... Referensvärde för populationen .................................. Påverkan och hot...................................................................... Bedömning av bevarandestatusen ........................................... Inventering och internationell samverkan ...................... Inventering av lodjur .................................................... Inventering av järv ........................................................ Inventering av björn ..................................................... Kvalitetssäkring av inventeringarna............................. 7.1.5 Stamträd för det skandinaviska vargbeståndet............ Samverkan med andra länder................................................... 7.2.1 Samverkan om genetisk förstärkning av det Bilaga 3 Evaluation of the conservation genetic basis of management of grey wolves in ........................ redovisar i detta delbetänkande bedömningar om populationerna av varg, björn, järv och lodjur har uppnått gynnsam bevarandestatus i enlighet med vad som anges i art- och habitatdirektivet. Utredningen har utgått från EU:s riktlinjer för förvaltning av stora rovdjur på populationsnivå och EU:s riktlinjer för bedömning och rapportering enligt art- och habitatdirektivets artikel 17. Utredningens bedömningar av bevarandestatusen är biologiskt och vetenskapligt grundade. Utredningen har lagt tonvikt på behovet av genetisk variation för långsiktig livskraftighet. För att bedöma vargens bevarandestatus har en grupp av internationella forskare på utredningens uppdrag utvärderat och prövat de olika bedömningar som svenska forskare tidigare gjort av vargens genetiska status. Utredningen har tagit hänsyn till att de fyra rovdjursarterna förekommer i gränsöverskridande populationer som sträcker sig åtminstone över . Enligt riktlinjerna ska referensvärden anges för populationsstorlek och utbredningsområde. Referensvärdet för populationsstorlek är det minsta antal individer som på lång sikt garanterar populationens livskraftighet. Referensvärdet för utbredningsområde är det område som krävs för att arten ska kunna uppnå gynnsam bevarandestatus. Vargens bevarandestatus är inte gynnsam i , trots att antalet vargar stadigt ökat de senaste tre decennierna. Baserat på inventeringar i fält uppskattades det skandinaviska vargbeståndet /10 bestå av mellan 252 och 291 individer. Siffrorna anger beståndets storlek före licensjakten 2010. Det avgörande skälet till att vargen inte har en gynnsam bevarandestatus är den mycket höga inavelsgraden i det nästan helt isolerade skandinaviska beståndet. Detta behöver åtgärdas i ett första steg. Läget bedöms vara allvarligt men möjligt att förbättra. Målsättningen bör vara att minska inavelsgraden från dagens cirka Det skandinaviska vargbeståndets genetiska utbyte med östliga vargbestånd måste förbättras för att en gynnsam bevarandestatus ska kunna uppnås. I ett andra steg, när inavelsgraden har sänkts, bör det skandinaviska vargbeståndet öka i storlek. Det är nödvändigt för att sänkningen av inavelsgraden ska bli bestående och inte alltför mycket genetisk variation ska förloras. Ett provisoriskt referensvärde för den svenska delen av det skandinaviska vargbeståndet bör anges till 450 vargar. Med erfarenheter av de åtgärder som planeras för att öka genflödet och med ökad kunskap finns det anledning att göra en ny bedömning inför nästa rapporteringstillfälle . Björnens bevarandestatus i är gynnsam. Tillväxttakten var –2007, men ligger troligen lägre nu på grund av ett större jaktuttag. Enligt de senaste beräkningarna finns det cirka 3 300 björnar i . Referensvärdet för den svenska delen av den skandinaviska björnpopulationen bör anges till 1 800 individer. Det finns uppgifter om invandrande hanar till den skandinaviska populationen österifrån, men det är inte känt i vilken omfattning detta sker och om det har någon effekt. Med dagens populationsstorlek gör utredningen bedömningen att förbindelsen med andra populationer är av mindre betydelse. Järvens bevarandestatus i är inte gynnsam eftersom populationsstorleken inte når upp till referensvärdet. Beståndet visar dock på god tillväxt och utbredningen ökar. Förutsättningar finns för järven att nå gynnsam bevarandestatus inom en relativt snar framtid. Det har registrerats i genomsnitt 104 föryngringar , vilket motsvarar cirka 650 individer. Referensvärdet för den svenska delen av den skandinaviska järvpopulationen bör anges till 850 individer. På lång sikt kan förbindelsen med östliga populationer vara viktig för att säkerställa tillförsel av ny genetisk variation. Lodjurets bevarandestatus i är gynnsam. Populationen visar en stabil trend över . visar lodjurspopulationen på en stabil ökning med vissa regionala variationer, främst på grund av jakt. har 250 lodjursfamiljegrupper, motsvarande 1 500 individer. Referensvärdet för den svenska delen av populationen bör anges till 1 200 individer. Genetiskt sett har lodjuret en god status, med mycket få tecken på inavel. Genflödet underlättas av att lodjuren kan röra sig fritt inom hela och . Tillförlitliga inventeringar och övervakningsprogram behövs för att kunna följa rovdjurens utveckling och bedöma deras bevarandestatus samt för beslut om jakt och andra förvaltningsåtgärder. Generellt håller de svenska inventeringarna av rovdjuren hög kvalitet, men det finns brister i kvalitetssäkringen på nationell nivå. Tillsynen av att rovdjursinventeringarna sker enligt utfärdade föreskrifter och allmänna råd måste stärkas. Regeringen bör ta initiativ till regelbundna möten mellan rovdjursansvariga statssekreterare i , och . Samverkan bör stödjas av en övergripande politisk överenskommelse mellan länderna och innefatta både inventerings- och förvaltningsfrågor. Ambitionen bör vara att även inkludera i samverkan. uppdrag är enligt regeringens direktiv för utredningen (bilaga 1) att utvärdera målen för rovdjursstammarnas utveckling. Uppdraget ska slutredovisas . Enligt samma direktiv ska utredningen i ett delbetänkande redovisa en bedömning av om populationerna av björn, järv, lodjur och varg har uppnått gynnsam bevarandestatus i enlighet med vad som anges i art- och habitatdirektivet. I tilläggsdirektiv till utredningen (bilaga 2) har regeringen senarelagt redovisningen till . Regeringen anger i direktiven att utredningen ska samråda med berörda myndigheter, organisationer och andra intressen. Erfarenheter från och ska inhämtas. Utredningen ska utgå från internationella åtaganden samt de riktlinjer för förvaltning av stora rovdjur på populationsnivå som Europeiska kommissionen tagit fram. Frågan om livskraftiga rovdjursbestånd och vilka miniminivåer som bör gälla har behandlats av två tidigare statliga utredningar. Regeringen tillsatte 1998 en utredning för att utarbeta förslag till en sammanhållen rovdjurspolitik. Som en del av denna rovdjurspolitik redovisade utredningen förslag till miniminivåer för rovdjursarterna.1 Utredningens förslag utgjorde grunden för regeringens proposition Sammanhållen rovdjurspolitik.2 Baserat på förslagen i denna proposition 2000/01:57. antog 2001 de mål för rovdjurspolitiken som i huvudsak fortfarande gäller.3 Det övergripande målet med politiken är att ska ta ansvar för att björn, varg, järv, lodjur och kungsörn finns i ett så stort antal att de långsiktigt finns kvar i den svenska faunan och att arterna kan sprida sig till sina naturliga utbredningsområden. Liksom för de 16 nationella miljökvalitetsmålen ska målet nås inom en generation. I propositionen föreslogs miniminivåer för de arter som hade uppnått sådana individantal att de bedömdes som åtminstone kortsiktigt livskraftiga. Detta gällde björn och lodjur. För björn angavs miniminivån till 100 föryngringar (dvs. antal kullar) , motsvarande 1 000 individer, och för lodjur 300 föryngringar, motsvarande 1 500 individer. För arter som inte hade nått sådana nivåer att deras överlevnad kunde anses säkrad i ett längre perspektiv, dvs. varg och järv, angavs etappmål i stället för miniminivåer. Etappmålet för varg sattes till 20 föryngringar , motsvarande 200 individer, och för järv 90 föryngringar, motsvarande 400 individer. När etappmålet är nått ska enligt propositionen en förnyad bedömning göras av utveckling och den framtida förvaltningen av arten. tillsatte regeringen en ny utredning om rovdjuren med uppdrag att bl.a. analysera utvecklingen av rovdjursstammarna och ange innebörden av en gynnsam bevarandestatus för rovdjursarterna. Utredningen presenterade i sitt betänkande bedömningar av bevarandestatusen för var och en av rovdjursarterna.4 Slutsatsen var att björn och lodjur hade gynnsam bevarandestatus, järv var på gränsen till gynnsam bevarandestatus och att varg inte hade gynnsam bevarandestatus. Utredningens betänkande är omfattande och innehåller bl.a. utförliga beskrivningar av de fyra rovdjursarternas historik och biologi. Dessa artbeskrivningar står sig fortfarande och har därför inte upprepats i föreliggande delbetänkande. I propositionen En ny rovdjursförvaltning5 föreslogs samma övergripande mål för rovdjursstammarnas utveckling som fastställde 2001. Den nationella miniminivån föreslogs ändras beträffande antalet årliga föryngringar av lodjur, där antalet kan tillåtas variera ned till 250. Vidare föreslogs att etappmålet om 20 föryngringar av varg förlängs som antalet individer inte ska överstiga 210. Dessa målnivåer för lodjur och varg angavs gälla för den nuvarande Rovdjurs- 2000/01:MJU9, rskr. 2000/01:174. 2008/09:210. Målen för björn och järv föreslogs inte ändras. De förändrade målnivåerna fastställdes av riksdagen.6 Art- och habitatdirektivet anger ramarna för EU:s naturvårdspolitik. Direktivet trädde för vidkommande i kraft vid inträdet i EU 1995. Syftet med direktivet är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. ska medlemsländerna rapportera om bl.a. bevarandestatusen för de livsmiljöer och arter som finns listade i bilagor till direktivet. De fyra stora rovdjuren finns med i dessa bilagor. lämnade inte någon statusbedömning för de fyra rovdjursarterna vid det förra rapporteringstillfället . Enligt vad utredningen erfarit berodde det på oklarheter om hur bedömningen skulle göras. 1.3Utredningens utgångspunkter för detta delbetänkande Utredningens uppdrag vad gäller detta delbetänkande har varit att bedöma bevarandestatusen för varg, björn, järv och lo. Bedömningen huruvida bevarandestatusen är gynnsam eller inte har gjorts utifrån art- och habitatdirektivets kriterier och de riktlinjer som tagits fram inom EU för bedömning och rapportering och för förvaltning av stora rovdjur på populationsnivå. Under utredningens gång har det framförts synpunkter på att gynnsam bevarandestatus skulle vara ett politiskt begrepp och att kriterierna är mer politiska än rent vetenskapliga. Utredningen delar inte denna uppfattning fullt ut. Visserligen är alla EG-direktiv resultat av förhandlingar, men många av de mer specifika kriterierna, som har en vägledande karaktär, är resultatet av arbete i olika expertgrupper. Alla kriterier för att bedöma populationers livskraft eller bevarandestatus, även de som används inomvetenskapligt, är definierade av någon. Det är utredningens bestämda uppfattning att det inte i något sammanhang finns helt objektiva kriterier. En utgångspunkt för utredningen har varit att bedömningarna av bevarandestatusen ska vara vetenskapligt grundade och bygga på biologisk kunskap om arterna och populationerna i fråga. Det finns stöd för det synsättet i riktlinjerna till direktivet. 2009/10:MJU8, rskr. 2009/10:7. andra arter som upptas i art- och habitatdirektivets bilagor finns det mycket kunskap och data om de stora rovdjuren som kan och bör användas i bedömningen. Förutom information om de specifika arterna och populationerna är generell bevarandebiologisk kunskap en viktig grund för bedömningarna. Även om direktivet är nästan bör bedömningarna bygga på den kunskap som finns tillgänglig och inkludera de senaste vetenskapliga slutsatserna. För att leva upp till direktivets ambitioner bör bedömningen göras så allsidigt som möjligt och inkludera olika faktorer som kan påverka populationen. Exempelvis bör populationsekologins demografiska modeller kombineras med populationsgenetiska analyser för att få en helhetsbild. Slutsatser om bevarandestatusen beror dels på tidsperspektivet, dels på vilka risker som kan anses vara acceptabla. Utredningens utgångspunkt har varit att populationerna ska klara sig på lång sikt, vilket överensstämmer med definitionen av gynnsam bevarandestatus i art- och habitatdirektivet. Det innebär att utredningen noga bedömt den genetiska statusen. En genetiskt utarmad population har generellt sett sämre förutsättningar i det långa loppet än en population som kan behålla variationsrikedomen. Med utredningens vetenskapliga utgångspunkt har det inte varit möjligt att göra bedömningarna annat än för verkliga, biologiska populationer, oberoende av nations- och EU-gränser. Det finns stöd för detta synsätt i EU:s riktlinjer för förvaltning av stora rovdjur på populationsnivå. Vetenskapligt underbyggda bedömningar måste ta hänsyn till att alla fyra rovdjursarterna förekommer i gränsöverskridande populationer som sträcker sig åtminstone över . Kunskap om hur stort utbyte det finns med populationer öster om är viktig för att bedöma bevarandestatusen. För ett begränsat geografiskt område som och med stora rovdjur som kräver mycket utrymme och föda måste bedömningen av populationernas bevarandestatus ta hänsyn till den ekologiska bärförmågan. I det ingår att se på relationer och konkurrens med andra arter i ekosystemet. Det gäller inte minst de fyra rovdjursarternas eventuella utnyttjande av samma födoresurs. Avvägningar kan behöva göras mellan vad som är önskvärt ur ett demografiskt och genetiskt perspektiv och vad som är möjligt för att inte överskrida bärförmågan. Det är viktigt att hålla isär vad som är naturgivna begränsningar och vad som är samhällets tolerans. Så har det t.ex. framförts synpunkter på att det samlade predationstrycket från rovdjur borde beaktas i ett regionalt perspektiv. Utredningen delar denna uppfattning men menar att detta är en annan fråga än att bedöma bevarandestatusen. Hänsyn till olika intressen i samhället är mycket viktig och måste tas när nationella mål och förvaltningsplaner ska fastställas. På lång sikt ska alla arter som listas i art- och habitatdirektivets bilagor kunna uppnå gynnsam bevarandestatus. I det kortare och därmed mer överskådliga tidsperspektivet behöver inte nödvändigtvis målen sättas på samma nivå som gynnsam bevarandestatus. Det måste vara möjligt att göra nationella och regionala avvägningar där andra hänsyn tas, även om handlingsfriheten i viss utsträckning kan begränsas för arter som inte har en gynnsam bevarandestatus. Utredningen kommer att återkomma till dessa frågor i sitt slutbetänkande. Enligt jaktförordningen (1987:905) får skyddsjakt och licensjakt efter björn, varg, järv och lo endast tillåtas om det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus. Bestämmelserna motsvarar art- och habitatdirektivets artikel 16 som anger i vilka fall undantag får göras från det generella skydd som medlemsländerna är ålagda att ge arterna. Bedömningen av hur stora populationer som krävs för att uppnå gynnsam bevarandestatus kan därmed ha konsekvenser för förvaltningen av rovdjuren och för den vars egendom skadas av rovdjuren. Det bör dock påpekas att jaktförordningens bestämmelser är tillämpliga oavsett om bevarandestatusen bedöms vara gynnsam eller inte. Så länge arterna är skyddskrävande enligt art- och habitatdirektivet kommer bestämmelserna att åberopas i beslut som rör jakt eller andra begränsningar för arterna. Utredningens uppfattning är att bedömningarna av rovdjurens bevarandestatus i första hand är en del av rapporteringen enligt art- och habitatdirektivet. Syftet är att ur ett europeiskt perspektiv få en god uppfattning om statusen för de arter som listas i direktivets bilagor. Bedömningen är i allt väsentligt en biologiskt grundad bedömning. För bedömningar av målnivåer och förvaltningsbeslut öppnar direktivet för att även väga in socioekonomiska hänsyn. 1.4Utredningens genomförande i de delar som redovisas i detta delbetänkande Utredningen har sammanställt rapporter och annat underlag om rovdjurens status. En viktig informationskälla har varit de skandinaviska forskningsprojekt som kontinuerligt sammanställer inventeringsdata och gör beräkningar av tillväxt och andra parametrar för de fyra rovdjursarterna. Utredningen har även tagit del av vetenskapliga artiklar av relevans för utredningens frågeställningar. En grupp av internationella forskare med bevarandebiologisk och främst genetisk inriktning har på utredningens uppdrag utvärderat och prövat de olika bedömningar som svenska forskare tidigare gjort av den svenska vargens status. Gruppen bestod av professor från i , från miljøundersøgelser, från i och från , . Forskarna träffades i den 11–. Gruppens slutsatser och rekommendationer redovisas i bilaga 3. Utredningen har – haft tre möten med de experter och sakkunniga som regeringen utsett. Utredaren och sekreterarna träffade företrädare för statliga rovdjursförvaltning (Miljøverndepartementet och Direktoratet for naturforvaltning) och företrädare för statliga rovdjursförvaltning (Jord- och skogsbruksministeriet). Eftersom utredningens uppdrag enbart varit att lägga fram bedömningar av bevarandestatusen i detta delbetänkande och inte att förslå mål eller åtgärder redovisas inte några samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Utredningen kommer att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet. 2Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet Gynnsam bevarandestatus är ett begrepp som återfinns i art- och habitatdirektivet.1 Det definieras i artikel 1 i) på följande sätt: En arts bevarandestatus: summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer inom det territorium som anges i artikel 2.2 Bevarandestatusen anses gynnsam när –uppgifter om den berörda populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, och –naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och –det finns, och sannolikt kommer att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att populationer skall behållas på lång sikt. Begreppet är infört i flera svenska författningar: jaktförordningen (1987:905), förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m., förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador och artskyddsförordningen (2007:845). Enligt direktivets artikel 17 ska medlemsstaterna rapportera till om genomförandet av de åtgärder som vidtagits till följd av detta direktiv. Enligt samma artikel ska rapporten ha den utformning som fastställs av ,3 i vilken alla medlemsländer är representerade. Kraven på rapporteringen har efterhand ökats och innefattar bl.a. bedömning av bevarandestatusen för samtliga arter förtecknade i bilagorna II, IV och V till direktivet. , varg och lo är upptagna i bilaga 1Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda växter och djur. 2Enligt artikel 2 är det medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. 3Enligt artikel 20 ska kommissionen biträdas av en kommitté. Gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet IV som förtecknar arter som kräver strikt skydd. Järv finns tillsammans med varg och lo upptagna i bilaga II som anger djur- och växtarter vilkas bevarande kräver att särskilda bevarandeområden, s.k. Natura 2000-områden, ska utses. har inför nästa rapporteringstillfälle (för perioden –2012) tagit fram ett utkast till mallar för hur medlemsländernas rapporter ska utformas.4 Dessa mallar ska fastställas av . En av mallarna är en generell utvärderingsmatris för gynnsam bevarandestatus som anger vilka parametrar som ska rapporteras, vilka klasser bevarandestatusen ska delas in i och grunderna för hur gränserna mellan klasserna ska dras. Utvärderingsmatrisen utgår från direktivets definitioner och sätter ramarna för bedömningen av gynnsam bevarandestatus.