sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Om någon överenskommelse inte kan träffas om tillträde, ska fjärr- värmeföretaget ange skälen för att tillträde inte kan medges. Det finns också enligt fjärrvärmeförordningen (2008:526) en möjlighet att ansöka om medling vid vid Statens energi- myndighet om någon överenskommelse om tillträde inte kan träffas. Fjärrvärmelagen innehåller i övrigt bestämmelser som syftar till att stärka fjärrvärmekundernas ställning och öka insynen i fjärr- värmeverksamheterna. är ansvarig till- synsmyndighet enligt fjärrvärmelagen och ska bl.a. svara för tillsyn över att bestämmelserna om förhandling till tillträde för rörled- ningar för fjärrvärme efterlevs. ska även verka för att fjärrvärmemarknadernas funktion och effektivitet för- bättras samt följa och analysera utvecklingen på fjärrvärmemarkna- derna. I fjärrvärmelagen görs också ett undantag med vissa begräns- ningar från den s.k. lokaliseringsprincipen, vilket innebär att ett kom- munalt företag får bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kom- munen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksam- het. Den ovan nämnda bestämmelsen om att kommunala företag ska bedriva verksamheten på affärsmässig grund finns numera också i fjärrvärmelagen. Behov av en fördjupad utredning om tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten Regeringen aviserade i propositionen Fjärrvärmelag m.m. (prop. 2007/08:60) att man avser att närmare utreda frågan om tredje- partstillträde till fjärrvärmenäten och därefter överväga en reglering i syfte att stärka förutsättningarna för konkurrens på fjärrvärme- marknaderna. Syftet med att närmare utreda frågor om en lagstad- gad rätt till tillträde är att ytterligare stärka fjärrvärmekundernas ställning samt att åstadkomma en effektivare värmemarknad med lägre fjärrvärmepriser och en förbättrad miljö. Bakgrunden var bl.a. att flera remissinstanser framfört kritik mot att Fjärrvärmeutred- ningens förslag om skyldighet för innehavare av fjärrvärmenät att förhandla med potentiella leverantörer av värme inte var tillräckligt långtgående. Dessa remissinstanser menade att en lagstadgad rätt till tredjepartstillträde borde införas. Även har i olika sammanhang påtalat behovet av att ytterligare utreda frågor om tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, bl.a. i rapporten kurrensen i . Vidare har den s.k. Värmemarknadskom- mittén, där det ingår representanter från Fastighetsägarna , , , och Svensk Fjärrvärme i skrivelser till föreslagit att regeringen bör ta initiativ till en fördjupad utredning om sådant tredjepartstillträde. Också industrisammanslutningen Återvunnen energi, som representerar företag som i sina produktionsprocesser får industriell restvärme, har i skrivelser till begärt fördjupad utredning av dessa frågor. uttalade i samband med behandlingen av pro- positionen att man är positiv till att regeringen avser att utreda frå- gan om tredjepartstillträde (bet. 2007/08:NU11). Utskottet under- strök att det är viktigt att möjligheterna till ökad konkurrens på fjärrvärmemarknaden tas till vara. Fjärrvärmeföretagen har genom innehavet av rörledningarna en monopolliknande ställning. Det medför enligt utskottet att fjärrvärmekunderna står i en beroende- ställning till fjärrvärmeföretagen. Genom att införa en möjlighet för fjärrvärmekunderna att välja mellan olika leverantörer av värme skulle kundernas förhandlingsposition stärkas och priserna kunna hållas nere. Utskottet framhöll även sin uppfattning om att det är angeläget att utredningen får en skyndsam hantering. Analys av förutsättningarna för lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten Utredaren ska med utgångspunkt i arbete belysa för- och nackdelar samt närmare analysera och bedöma för- utsättningarna för att införa ett lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. Syftet med att införa ett sådant tredjepartstillträde är att skapa förutsättningar för konkurrens på icke-diskriminerande villkor mellan olika värmeleverantörer på de lokala fjärrvärme- marknaderna. Olika perspektiv såsom konkurrensfördelar, konsu- mentnytta och miljöaspekter ska tas med i analysen. Utredaren ska utvärdera olika alternativa former och regleringar för ett sådant lag- stadgat tredjepartstillträde på icke-diskriminerade villkor. Förutsättningarna för tredjepartstillträde i små och stora fjärr- värmesystem ska också belysas. Utredaren ska särskilt undersöka vilka möjligheter spillvärmeleverantörer har att få tillträde till fjärrvärmenäten i olika delar av landet. Utredaren ska även redovisa erfarenheter av den skyldighet för fjärrvärmeföretag att förhandla med den som vill sälja värme till fjärrvärmeverksamheten som gäller enligt fjärrvärmelagen (2008:263). Då beskattningen av värmepro- duktion beror på om den produceras inom industri, fjärrvärmeverk eller kraftvärmeverk skall energiskattesystemets utformning också uppmärksammas vid analysen. Utredaren ska även belysa erfarenheterna av tredjepartstillträde på marknaderna för el och gas och för andra infrastrukturer som en del av underlaget för att bedöma om det finns förutsättningar och är lämpligt att införa liknande regler för fjärrvärmenäten. Vidare ska utredaren undersöka hur andra länder reglerar fjärrvärmeverk- samhet och redovisa erfarenheter av olika slag av sådana regleringar. Reglering av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten på icke- diskriminerande villkor Utredaren ska lämna förslag till en reglering för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten på icke-diskriminerande villkor och nödvändiga författningsändringar. I uppdraget ingår att utreda om innehav av rörledningar för distribution av fjärrvärme juridiskt och funktio- nellt ska skiljas åt från produktion av fjärrvärme, dvs. att skilja monopolverksamhet från konkurrensutsatt verksamhet. Vidare ska utredaren lämna förslag till hur ansvaret för balans, system och effektreserver i fjärrvärmesystemen i sådant fall bör ordnas med beaktande av att fjärrvärmenäten utgör lokala och regionala infra- strukturer. Behoven av teknisk standardisering ska även redovisas. Behovet av särskilda marknadsplatser för handel med fjärrvärme och regelverk för sådana ska också analyseras. För- och nackdelar med att införa tillståndsförfarande för att bedriva distribution av fjärrvärme och nätägarens skyldigheter att ansluta nya fjärrvärmekunder ska analyseras. I detta sammanhang ska även förslag lämnas till utformning av en prisreglering av distri- butionen av fjärrvärme. Utredaren ska också utreda hur villkoren, administrationen och eventuell myndighetsorganisation för tredje- partstillträde närmare bör utformas. Utredaren ska även undersöka i vilken utsträckning befintliga regelverk kan behöva ändras för att underlätta tredjepartstillträde och vid behov lämna förslag till änd- ringar. Andra åtgärder som kan bidra till att öka konkurrensen på fjärrvärmemarknaderna ska också analyseras och om det bedöms lämpligt ska förslag till sådana åtgärder lämnas. Utredaren ska beakta behovet av ett enkelt regelverk som underlättar för nya aktörer. Utredaren ska analysera hur ett reglerat tredjepartstillträde påver- kar energi- och klimatpolitiska mål samt de långsiktiga förutsätt- ningarna för investeringar i fjärrvärme och kraftvärme samt konse- kvenserna för miljö, kunder, fjärrvärmeföretag, konkurrens och leveranssäkerhet. Utredaren ska analysera effekterna av att fjärr- värmenät ytterligare integreras mellan närbelägna tätorter när det gäller möjligheterna att utnyttja spillvärme eller öka värmeunder- laget för kraftvärmeproduktion. De ekonomiska konsekvenserna för kommuner och kommunala företag ska särskilt belysas. I detta sammanhang ska också de krav som följer av det s.k. kraftvärme- direktivet beaktas1. Arbetets genomförande, tidsplan m.m. Utredaren ska beakta vad som har framkommit i Fjärrvärmeutred- ningens (N 2003:03) arbete och betänkanden samt propositionen Fjärrvärmelag m.m. (prop. 2007/08:60). Utredaren ska även till- varata Statens energimyndighets arbete inom området, exempelvis rapporten för industriell spillvärme (ER 2008:15). Utre- daren ska även beakta pågående arbete med regelreformeringar som gäller el- och gasmarknaderna. Vidare ska Energieffektiviserings- utredningens arbete (SOU 2008:110) uppmärksammas. 1 och rådets direktiv /8/EG av om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EG (EUT L 52, 21.2.2004, s. 50, Celex 32004L0008). ska också uppmärksamma eventuella EG-rättsliga krav och arbetet inom EU med relevanta lagstiftningsförslag inom i första hand energi- och klimatområdet. Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering ska för- slag till sådan lämnas. Utredaren ska, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Närings- livets regelnämnd. Utredaren ska även i sitt arbete beakta regering- ens målsättning om regelförenkling och att minska företags admi- nistrativa kostnader för att följa olika regelverk. Utredarens upp- drag ska bedrivas utåtriktat och i kontakt med berörda intresse- organisationer, myndigheter, kommuner, näringslivet och övriga intressenter. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om (N 2009:02) Förlängd tid för utredningsuppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för gett en särskild utredare i upp- drag att analysera förutsättningarna för att införa ett lagstadgat tredje- partstillträde till fjärrvärmenäten och därigenom skapa förutsätt- ningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna. Utredaren skulle enligt direktiven slutredovisa uppdraget (dir. 2010:10). Uppdraget ska slut- redovisas . Erfarenheter från utländska fjärrvärmemarknader Erfarenheter från utländska fjärrvärmemarknader ................ 1.1.1 Lagstiftning inom värmesektorn i ............. Transmissionssystem för fjärrvärme ......................... Priser och prisspridning ............................................. Priser och prisspridning ............................................. 1.4Jämförelser mellan fjärrvärmemarknader i och 1.5Länder med lagstadgat tredjepartstillträde till 1.5.3 Jämförelser och bedömningar kring tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i 1Erfarenheter från utländska fjärrvärmemarknader Det ingår i utredningens uppdrag att undersöka hur fjärrvärme- verksamhet regleras i andra länder och redovisa erfarenheter av olika slag av regleringar. Utredningen väljer att i första hand redo- visa erfarenheter av regleringar som förekommer på fjärrvärme- marknaderna i grannländerna , och samt från de länder där det förekommer ett lagstadgat tredjeparts- tillträde till fjärrvärmenäten. De länder som infört lagstadgat tred- jepartstillträde till fjärrvärmenäten, vilka kommit till utredningens kännedom, är och de baltiska länderna, i första hand och , som infört regler om tredjepartstillträde i samband med lagstiftning om privatisering av energisektorn i respektive land. och har meterologiska och klimatmässiga för- hållanden som liknar som regleringen av respek- tive fjärrvärmemarknad och fjärrvärmeföretagens verksamhet i väsentliga delar är annorlunda. En särskild analys görs av fjärrvär- memarknaden i , där en handelsplats införts för att säkerställa en optimal lastfördelning mellan de producenter som levererar fjärrvärme till det sammankopplade fjärrvärmesystemet i . I delbetänkande Skäligt pris på fjärr- värme1 görs en mer allmän beskrivning av fjärrvärmemarknaderna i omvärlden, vilken även delvis berör regleringsfrågor. Här berörs förutom fjärrvärmemarknaderna i de nordiska länderna, även fjärr- värme i andra västeuropeiska länder som , och . Gemensamt för dessa länder är att priset på fjärr- värme inte regleras utan bestäms i förhandling mellan 1 SOU 2004:136, bilaga 4 fjärrvärmeföretaget och kunden samt att fjärrvärmens andel av den sammanlagda värmemarknaden är betydligt mindre än i , och . har uppdaterat informatio- nen vad gäller , som är den volymmässigt största markna- den i , i syfte att belysa aspekter som bedöms vara relevanta för utredningens uppdrag. De prisjämförelser som görs mellan och de studerade länderna avser generellt priser inklusive moms.2 har en lång fjärrvärmetradition. Den första förbrännings- anläggningen som levererade fjärrvärme till delar av startades , men den mer betydande utvecklingen drog igång i samband med modernisering av landets elproduktions- anläggningar. 1.1.1Lagstiftning inom värmesektorn i Fjärrvärme har en stark position på den danska värmemarknaden. Det finns en specifik värmelag som innehåller bestämmelser som har en särskild betydelse för fjärrvärmens position i , nämligen bestämmelserna om obligatorisk anslutningsplikt och förbud mot elvärme. Obligatorisk anslutningsskyldighet och förbud mot elvärme Som en följd av oljekriserna infördes en lag om värmeplanering i . De värmeplaner som lagen kräver att kommunerna upprättar ska bland annat ange inom vilka områden som olika uppvärmningsformer ska vara prioriterade och var fram- tida värmeproduktionsanläggningar och ledningar för distribution av olika energislag ska lokaliseras. Lagen ger även kommunerna rätt att föreskriva att nya och befintliga byggnader ska anslutas till all- 2 Det föreligger skillnader mellan normalskattesatser mellan länderna enligt följande; och (moms), (), (), (), (). Medlemsstaterna får tillämpa en reducerad skattesats på leverans av naturgas, el och fjärrvärme, förutsatt att ingen risk för snedvridning av konkurrensen föreligger. männa kollektiva uppvärmningssystem. Huvuddelen av värmekon- sumenterna har härigenom blivit skyldiga att ansluta sig antingen till naturgassystem eller till fjärrvärmesystem i de områden där respektive system är den prioriterade uppvärmningsformen. Samti- digt som lagen infördes granskades möjligheterna till kombinerad produktion av el och värme för att härigenom utnyttja överskotts- värmen från elproduktionen som fjärrvärme. Värmelagen innebär i praktiken att kommunerna kan säkerställa att fjärrvärmeföretagens ekonomi inte äventyras till följd av ett otillräckligt antal anslutna kunder. Tillämpningen av värmelagen varierar emellertid från en kom- mun till en annan beroende på de lokala förutsättningarna. Före den danska kommunreformen3 2007 använde 241 av de 270 kom- muner som då fanns i , möjligheten till reglerad anslut- ningsskyldighet. Om en kommun kräver anslutning till ett kollektivt uppvärm- ningssystem måste kommunen enligt lagen ange vilka byggnader som omfattas, tidsram inom vilken byggnaden omfattas av anslut- ningsskyldigheten samt övertyga fastighetsägaren om att anslut- ningen är ekonomiskt försvarbar. Undantag från anslutningsskyldigheten kan anges för vissa byggnader. Skäl för undantag är om anslutningen kräver omfat- tande renoveringar och installationer, om av byggnadens värmebehov täcks av förnybara energikällor eller om byggnaden ska rivas . Hus med mycket lågt energibehov, så kallade lågenergihus eller passivhus, omfattas inte heller av anslutningsskyldigheten. En fastighetsägare är alltid skyldig att tillåta leverantören av fjärrvärme att utföra de nödvändiga tekniska installationer som krävs. Därtill måste kunden betala en engångsavgift för installatio- nen och gå med på att betala normal taxa. Fastighetsägaren åtar sig emellertid inte att köpa fjärrvärme i och med att denne ansluter sig. Fastighetsägaren har fortfarande möjlighet att värma upp sitt hus på annat sätt även om fastigheten blivit ansluten till fjärrvärme. Anslutningsskyldigheten har till syfte att tillförsäkra att leverantö- rens investeringar i produktion och nät täcks. En fastighetsägare vars fastighet är ansluten till fjärrvärme, måste därutöver betala en avgift till fjärrvärmeleverantören för att dimensionerande kapacitet alltid finns tillgänglig. Kundens ansvar för dessa kostnader upphör 3 Kommunreformen i innebar att 13 amt (län) och 270 kommuner reducerades till fem regioner och 98 kommuner. inte om kunden skulle välja ett annat uppvärmningsalternativ än fjärrvärme, vilket naturligtvis innebär en betydande inlåsnings- effekt. Utöver anslutningsskyldighet är det förbjudet att installera elvärme i nya byggnader. Detta förbud utökades och inkluderar numera även förbud att installera elektriska värmesy- stem i befintliga byggnader med vattenburet uppvärmningssystem. Kunder, såväl konsumenter som näringsidkare, har möjlighet att överklaga kommunens beslut om anslutningsskyldighet eller undantag från skyldigheten till en överklagandenämnd, se avsnitt Tillsyn nedan. Den prisreglering som ingår i värmelagen föreskriver att fjärrvär- meföretagen inte får ersättning för aktieägarkapitalet utan endast ersättning för lånat kapital och övriga rörelsekostnader (den så kallade hvile i seg selv-principen). Hur stor ersättningen för lånat kapital får vara regleras av Energitilsynet, som närmast motsvarar i . Fjärrvärmeföretagen tillåts generellt inte att jämna ut vinster över åren och inte heller att göra avskrivning eller att få ersättning för uppskrivningar och övervär- den. En sådan utjämning måste föregås av ett beslut från Energitil- synet. För att säkra en kostnadseffektiv fjärrvärmeproduktion och förhindra att regleringen blir kostnadsdrivande finns även en möj- lighet att lägga fast intäktsramar. I praktiken har dock regleringen om intäktsramar inte använts . Energitilsynet använder sig istället av ett benchmarking-system för att fjärrvärmeföretagens verksamhet ska bedrivas effektivt och begränsa kostnads- ökningarna. Priserna varierar betänkligt mellan olika fjärrvärmesystem i . Enligt en sammanställning över fjärrvärmepriser varierar priset per MWh inklusive moms från till . Medelpriset vid samma tillfälle uppgick till per MWh. De högsta prisni- våerna går till stor del att hänföra till kraftvärmeverk som etablera- des i ett 100-tal mindre samhällen , s.k. barmarksprojekt. Projekten tillkom som en följd av ett produk- tionsstöd för att främja småskalig elproduktion, företrädesvis gas- 4 Energitilsynet () motorer med naturgas som bränsle, i samband med utbyggnad av fjärrvärme. Projekten syftade till att uppfylla både mål om småska- lig elproduktion och utbyggnad av naturgassystem och fjärrvärme- system. I vissa fall var dessa projekt inte företagsekonomiskt motiverade, vilket bl.a. resulterat i höga fjärrvärmepriser på de orter där dessa mindre fjärrvärmesystem byggts ut. En generell effekt i övrigt av prisregleringen av distributionen i kombination med anslutningsskyldigheten är att fjärrvärme- företaget kan få täckning även för företagsekonomiskt tveksamma utbyggnader. Fjärrvärme finns utbyggd i stor skala även inom mindre värmetäta småhusområden, vilket bl.a. bidrar till väsentligt högre värmeförluster i de danska fjärrvärmesystemen än i de svenska. Enligt den danska branschorganisationen varmes årsstatistik ligger värmeförlusterna i de danska fjärrvärme- näten i medeltal på per år5 medan de i i medeltal är 8–per år6. Energitilsynet är den oberoende myndighet som har till uppgift att övervaka monopolföretag inom den danska energisektorn. Energi- tilsynets systermyndighet, den danska energimyndigheten styrelsen, sköter bl.a. insamling av statistik. Utöver dessa två myndigheter finns ett organ7 som handhar kontraktsdispyter mellan kunder och energiföretag, att likna vid en kombination av och i . Nämnden är ett samarbete mellan kon- sumentorganisationer och branschföreningen vars bemanning lik- nar med en ordförande och fyra medlemmar, två från vardera part. Det finns en möjlighet att överklaga nämn- dens beslut vidare till den så kallade överklagandenämnden8. är placerad inom energi- och miljödepartemen- tet. är den högsta administrativa instansen inom energisektorn i . 5Dansk Fjernvarme () 7Ankenaevnet på energiområdet () Efterfrågan på värme i har varit tämligen stabil och uppgår till sammanlagt . Fjärrvärme har ökat från en marknadsandel 1980 på till 2009. Ökningen har till största delen skett genom en motsvarande minskning av andelen oljeuppvärmning. Fjärrvärmeproduktionen baserades 2007 till på fossila bränslen, främst kol och naturgas, som används i kraft- värmeverk. Andelen förnybara bränslen och avfall uppgår till medan resterande främst utgörs av icke biologiskt nedbrytbart avfall. Användningen av kol har minskat från 1980 till 20,5 pro- cent 2007.9 Kol har i första hand ersatts med naturgas men även till stor del med biobränslen. En skillnad mellan och är att en större andel av produktionen av både el och fjärrvärme i sker i kraftvär- meverk.10 producerades av fjärrvärmen i i kraftvärmeverk i större städer medan producerades i kraftvärmeverk på mindre och medelstora orter. av fjärrvärmen producerades i värmeverk utan samtidig elproduktion. Härigenom är det land som har högst andel fjärrvärmeproduktion från kraftvärme. Kraftvärmeproduktionen är en väsentlig del av den danska elbalansen. Behovet av inhemsk elproduktion utgör ett av motiven för anslutningsskyldigheten till fjärrvärme och förbudet mot elvärme som beskrivits i det föregående. I får cirka 2,5 miljoner hushåll sin uppvärmning från fjärrvärme. Utöver de största kraftvärmeverken, som länge var statligt ägda, ägs av tradition vanligtvis såväl produktionen som fjärrvärmenäten kooperativt av kunder och/eller kommuner. av fjärrvärmeföretagen har kooperativt infly- tande. Dock har ägarsituationen förändrats genom att och numera uppnått en dominans genom att de står för av all producerad värme i kraftvär- meverken. Båda dessa företag, som är statligt ägda, opererar i vinst- drivande syfte på elmarknaden och säljer fjärrvärme till fjärrvärme- nätet i och andra nät.11 10Vilket främst beror på att inte har någon kärnkraft och i princip heller ingen vattenkraft. I finns två stora producentmarknader, i och i det så kallade Trekantområdet, som omfattar städerna , , och . I båda fallen köps värmeproduktion in av transmissionsföretag som säljer fjärrvärme vidare till lokala distri- butionsföretag. Båda dessa system har inrättats med utgångspunkt i lagstiftningen när det bestämdes att värme från elproduktion ska användas som fjärrvärme och är resultat av ett samarbete mellan kommuner och kommunala och kooperativa fjärr- värmeföretag i syfte att utnyttja produktionsresurserna på ett så opti- malt sätt som möjligt. Till följd av att fjärrvärmesektorn är reglerad både vad det gäller anslutningsplikt och prissättning har inte konkur- rensskäl på något sätt varit vägledande för samarbetet. Så länge alla kraftvärmeverk i respektive område ägdes av enbart ett statligt företag fanns inga incitament för konkurrens i produktionsledet. Efter libera- liseringen av elmarknaden har av de statligt ägda kraftvärmeverken sålts ut till , däribland i . Härigenom finns två kommersiella aktörer, och , som konkurrerar på elmarknaden och som båda ska lämna bidrag till den reglerade fjärrvärmemarknaden i . Detta system och de förhållanden som råder beskrivs mer ingå- ende nedan. Transmissionssystemet för fjärrvärme i I det sammankopplade fjärrvärmesystemet i är tre olika transmissionsföretag verksamma, Centralkommunernes Trans- missionsselskab (CTR), Vestegnens Kraftvarmeselskab (VEKS) och Köbenhavns Energie (KE). Figur 1 Fjärrvärmeområden och produktionsanläggningar för fjärrvärme i Storköpenhamnsområdet Källa: Varmelast.dk. CTR-området (det röda området i figuren) omfattar fem kommuner i medan VEKS-området omfattar 11 kommuner belägna i de västra förorterna till och i (de blå områdena i figuren). De gröna områdena utgörs av fjärrvärmesystem som byggts ut i och kommuner kring Vestforbränd- nings avfallsvärmeverk i medan de gula områdena utgörs av fjärrvärmeområden i där fjärrvärme distribueras av , huvudsakligen i ett system med ånga som värme- bärare i . Både de kommuner som bildade CTR och VEKS var eniga om stordriftfördelarna med ett transmissions- nät för att ta vara på möjligheterna att utnyttja värmen från kraft- värmeverken i .