sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Det är ett utmärkt förslag eftersom tillämpningarna av dessa i allt för stor utsträckning går stick i stäv med offentlighetsprincipen. Det är ett viktigt arbete som bör genomföras skyndsamt. Utredningens författningsförslag om att införa bestämmelsen om att ett elektroniskt utlämnande bara får ske om det inte är olämpligt, är en slags tillfällig lösning i avvaktan på en översyn av registerlagarna. Målet är enligt utredningen att myndigheterna ska ha en i lag reglerad skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form om det inte finns särskilda förbud mot detta i lag eller förordning. Om en sådan översyn verkställs, får vi förhoppningsvis en mer genomskinlig och funktionell lagstiftning, men som ändå kommer att innehålla författningar som förbjuder utlämnade av vissa uppgifter, för att det kan skada den personliga integriteten. Om en sådan översyn inte görs, förblir registerlagarna oförändrade. I båda dessa fall innebär utredningens förslag i realiteten att en begäran om elektroniskt utlämnande ska överleva fyra bedömningar innan uppgiften lämnas ut: Omfattas uppgiften av någon reglering i sekretesslagen? Finns det något förbud i någon registerlag att lämna ut uppgiften? Innehåller uppgiften personuppgifter som innebär att sekretesslagen 21:7 ska tillämpas? Är det olämpligt att lämna ut uppgiften i elektronisk form? De två sistnämnda kriterierna innebär också att enskild tjänsteman på myndigheten ska göra ett slags prognos eller bedömning hur uppgifterna ska användas. Här finns en uppenbar risk för inkonsekvenser i rättstillämpningen. Utredningen konstaterar att när det gäller att avgöra om ett utlämnande kan vara olämpligt eller ej, ska rätten att få ut handlingar (vara) frikopplad från frågan om vad mottagaren senare gör med handlingen.2 Vad mottagaren gör med den utlämnade uppgiften får alltså inte ligga till grund för om ett utlämnade är olämpligt eller ej. Istället ska tjänstemannen i förekommande fall iakttaga försiktighet och tänka på säkerhetsaspekter när lämpligheten prövas. Men sekretesslagen 21:7 innebär att myndigheten ska göra ett antagande om hur mottagaren av personuppgifterna kommer att behandla dem.3 Jag tror att detta kan bli en närmast omöjlig uppgift för anställda på statliga verk, kommuner och landsting, som ska ta ställning till att lämna ut en uppgift i elektronisk form, att få detta att gå ihop. Utredningen har för övrigt på ett utmärkt sätt listat den kritik som finns mot bestämmelsen och föreslår att den förtydligas så att det inte råder någon tvekan om att det bara är den prognos myndigheten kan göra beträffande sökandens efterföljande behandling som är relevant, inget annat.4 Kommittén konstaterar dessutom att bestämmelsen endast fyller en begränsad funktion. Jag föreslår att den upphävs. Såväl som JO har tidigare kritiserat regeln eftersom dess efterlevnad kräver att myndigheten efterfrågar syftet med ett utlämnande, vilket i sin tur strider mot efterfrågeförbudet i 2:14, 3 stycket TF.5 Jag delar denna uppfattning. Dessutom väger argumenten för att ta bort bestämmelsen, som också redovisas i utredningen, tyngre än att behålla den. 2Se avsnitt 8.8.2. 3Se avsnitt 9.2.2. 4Se avsnitt 9.5.1. 5Se avsnitt 9.2.1. Det kan i och för sig vara på sin plats att förena ett utlämnande av personuppgifter med en erinran till mottagaren att han eller hon förfogar över de utlämnade uppgifterna under ansvar och att de inte får behandlas i strid med personuppgiftslagens bestämmelser. Sammanfattningsvis föreslår jag att 6 kap. 3 a § ska lyda: En myndighet ska på begäran av en enskild lämna ut en handling som förvaras elektroniskt hos myndigheten i elektronisk form, om den inte innehåller sekretessbelagda uppgifter eller det i lag eller förordning finns bestämmelser som förbjuder det. Mitt förslag till författningstext får en generell innebörd och kan behöva förenas med övergångsbestämmelser. Hur sådana ska utformas bör bli en uppgift för regeringen som kan reglera övergången i en förordning. Jag föreslår vidare att sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) upphävs. Jag förordar att myndigheternas registerlagar och registerförordningar ses över och ansluter mig i denna del till utredningens förslag i kapitel 11, Avslutande synpunkter. I uppdraget för en sådan översyn bör ingå att det ska utformas mycket tydliga och för envar begripliga regler i de fall en myndighets registerförfattning förbjuder eller begränsar ett utlämnade av uppgift. Arbetet bör bedrivas skyndsamt. har varit en parlamentarisk utredning med expertmedverkan. Det är positivt med tanke på att alltfler utredningar består av ensamutredare, det vill säga ofta en departementstjänsteman. Detta inte sagt för att kritisera enskilda tjänstemän, utan mer för att betona att många frågor behöver utredas av folkvalda. Kommittén har dock arbetat under mycket stark tidspress. De frågor kommittén har haft att utreda har varit komplexa, inneburit grundlagsändring och i övrigt berört frågor som har inverkan på offentlighetsprincipens kärna. Att under dessa omständigheter ges så kort utredningstid anser jag tvivelaktigt. Man ska inte utreda i långbänk, men man ska heller inte lämna ifrån sig utredningsförslag som kunde ha analyserats, särskådats och utforskats ännu bättre. Inget skugga må falla över utredningens sekretariat som under rådande omständigheter gjort ett utmärkt arbete. Den korta utredningstiden är ett tecken i tiden. I egenskap av ansvarig för en del av Svenska Journalistförbundets remissyttranden mottar jag inte sällan utredningar med bristfälligt underlag och med lagförslag där konsekvenserna ibland är dåligt analyserade. Inte minst gäller det lagförslag som berör grundläggande mänskliga rättigheter och/eller förslag till ändringar i grundlagar och där förslag läggs fram där regeringsformens krav på att effektivitets-, legalitets- och proportionalitetsprinciperna inte alltid är uppfyllda. Till det kommer allt mer krympande remisstider, vilket i sin tur kan medföra att yttrandena från remissinstanserna inte är tillräckligt genomarbetade eller blir ofullständiga. Sammantaget innebär detta att den starka förarbetstraditionen i den svenska lagstiftningen håller på att gå förlorad. Jag vill i detta sammanhang kritisera denna negativa utveckling i en tidigare mycket välutvecklad svensk lagstiftningstradition och varna för dess konsekvenser. Säkerhetskopiors rättsliga status och utlämnande av allmänna handlingar i En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). -om säkerhetskopior av handlingar och de upptagningar – på t.ex. magnetband – som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling, -vilken betydelse en eventuell arkivering av en upptagning som innehåller säkerhetskopior av handlingar kan få för de kopior av icke allmänna handlingar som ingår i upptagningen, -om det – i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling – finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen (1980:100) till skydd för uppgifter på säkerhetskopior, -om eventuella förslag till lagändringar innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i bör ändras eller upphävas, -om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen. Kommittén ska vidare överväga -om det i sekretesslagen eller i annan lag ska införas en skyldighet för myndigheter, generellt eller i mer begränsad utsträckning, att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form, -vilka konsekvenser en sådan skyldighet skulle få för bl.a. enskildas personliga integritet samt -om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas. Om kommittén föreslår att det ska införas en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, ska den överväga om en sådan skyldighet bör leda till ändringar i avgiftsregleringen. Kommittén ska föreslå de grundlagsändringar och andra författningsändringar som den finner motiverade. Uppdraget ska, i den del det avser förslag till grundlagsändringar, redovisas och i övriga delar . Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF. Handlingsoffentlighetens främsta syfte är att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Av inledningsstadgandet i 2 kap. TF framgår emellertid att handlingsoffentligheten har ett vidare syfte. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Handlingsoffentligheten fyller därmed också ett syfte som informationsförsörjare i vid mening. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF framställningar i skrift eller bild, dvs. handlingar i traditionell form, som kan uppfattas utan tekniskt hjälpmedel. Med handling förstås där- utöver upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Som exempel på upptagningar kan nämnas uppgifter som finns på cd-skivor, dvd-skivor och bandupptagningar av olika slag. Handlingsoffentligheten gäller dock inte utan undantag. Hänsyn till andra intressen måste ibland ges företräde framför intresset av insyn. För att det ska finnas en rätt att ta del av en handling hos en myndighet krävs för det första – förutom att handlingen förvaras hos myndigheten – att handlingen har nått ett sådant stadium i handläggningen att den är att betrakta som allmän. En handling måste därför antingen vara inkommen till (2 kap. 6 § TF) eller upprättad hos (2 kap. 7 § TF) myndigheten för att en rätt till insyn ska föreligga. Rätten till insyn förutsätter dessutom att det är fråga om en allmän handling som inte helt eller delvis omfattas av sekretess, utan är offentlig. Rätten att ta del av en allmän handling får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF uppräknade intressen. I sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess som syftar till att skydda såväl allmänna som enskilda intressen. Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör också en av grunderna för det offentliga arkivväsendet. Arkivlagen (1990:782) innehåller grundläggande föreskrifter om arkiv hos såväl statliga som kommunala myndigheter. I lagen finns bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv samt om arkivvård och gallring av allmänna handlingar. Den som önskar ta del av en allmän handling (sökanden) har rätt att ta del av handlingen på två olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § TF). Sökanden kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). En upptagning för automatiserad behandling behöver dock aldrig lämnas ut i annan form än utskrift i större utsträckning än vad som följer av lag. Syftet med detta s.k. utskriftsundantag är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.). tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, , som bl.a. fick i uppdrag att föreslå de ändringar i tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som var motiverade för att grundlagsregleringen skulle vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. Avsikten var att kommittén skulle överväga hur offentlighetsprincipen skulle kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar och att lagstiftningen skulle göras så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer. En av utgångspunkterna för uppdraget var att allmänhetens tillgång till information skulle vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna valt att registrera informationen. I sitt betänkande Integritet, Offentlighet, Informationsteknik föreslog bl.a. att offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att även omfatta en rätt att få ut allmänna handlingar och andra uppgifter i elektronisk form (SOU 1997:39). Förslaget ledde dock inte till lagstiftning. Offentlighets- och sekretesskommittén avlämnade delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). Kommittén betonade vikten av att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen inte fick vara utformad så att den förhindrade myndigheternas möjligheter att utnyttja utvecklingen av ny teknik för sin informationsverksamhet. I betänkandet föreslogs bl.a. att det i tryckfrihetsförordningen skulle införas en skyldighet att under vissa förutsättningar lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. För att framhålla arkiverings- och gallringsreglernas betydelse för offentlighetsprincipen föreslog kommittén också att det skulle införas en hänvisning till dessa regler i tryckfrihetsförordningen. Det sistnämnda förslaget ledde till att det infördes en ny bestämmelse i 2 kap. 18 § TF i vilken det anges att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag. Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag om att i TF införa en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form fick ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget medan andra uttryckligen avstyrkte det. Förslaget kom bl.a. mot denna bakgrund inte att genomföras (prop. 2001/02:70 s. 29). lagstiftningsärendet att allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar borde effektiviseras i samma utsträckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet samt att regleringen av handlingsoffentligheten såvitt avser elektroniskt lagrade handlingar i största möjliga mån borde korrespondera med den som gäller för pappershandlingar. Regeringen ansåg emellertid att intresset av att underlätta insyn i myndigheternas verksamhet måste vägas mot behovet av att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsingrepp. Det var enligt regeringen svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kunde få för skyddet av den personliga integriteten. Denna synpunkt gjorde sig särskilt starkt gällande i fråga om s.k. massuttag av personuppgifter ur stora databaser hos myndigheter. Regeringen ansåg dock att det fanns anledning att göra det möjligt att i vanlig lag införa en skyldighet att lämna ut åtminstone vissa kategorier av allmänna handlingar. Därför ändrades bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF på så sätt att det numera framgår att det i lag kan finnas bestämmelser som ålägger en myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I propositionen uttalade regeringen att den hade för avsikt att återkomma till frågan om hur en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form borde regleras. Gemenskapsrättsliga krav på elektroniskt utlämnande Av och rådets direktiv /58/EG av om ändring av rådets direktiv /151/EEG när det gäller krav på offentlighet i vissa typer av bolag, följer en skyldighet för registreringsmyndigheten (i ) att på begäran tillhandahålla uppgifter och handlingar elektroniskt. Regeringen föreslog därför i propositionen Elektronisk ingivning för vissa finansiella företag, m.m. att en sådan skyldighet skulle tas in i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och i försäkringsrörelselagen (1982:713) beträffande uppgifter och handlingar som finns i elektronisk form i bankregistret respektive försäkringsregistret (prop. 2007/08:35). beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2007/08:FiU9, rskr. 2007/08:120). och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (det s.k. PSI-direktivet) innehåller en skyldighet att lämna ut begärd information elektroniskt om detta är möjligt och lämpligt. Direktivet har i denna del inte föranlett någon reglering i lag. I förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter anges dock att information som en myndighet i enlighet med direktivet tillhandahåller för vidareutnyttjande får lämnas ut elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt. pågår arbete med att i svensk rätt genomföra och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Direktivet innehåller bl.a. en skyldighet för myndigheter och vissa organ att göra rumslig information, dvs. sådan information som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt område, tillgänglig via nättjänster. Direktivets reglering tar således inte sikte på svenska myndigheters handläggning av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Skyldigheten enligt direktivet innebär dock att en omfattande mängd allmänna handlingar aktivt ska göras tillgängliga elektroniskt. Direktivet ska vara genomfört . hör till de mest datoriserade länderna i världen. Från att ha tagit sikte enbart på register- och databashantering har användningen av ny teknik kommit att få en spridning inom alla områden i förvaltningen. sker i princip all framställning av information hos myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar dessutom i allt större utsträckning emot information genom elektronisk kommunikation. Härtill kommer att handlingar också lagras elektroniskt. Inom förvaltningen har man alltså i stor utsträckning dragit nytta av de möjligheter till lättillgänglighet, effektivitet och billig handläggning som den nya informationstekniken ger. I propositionen Ett informationssamhälle för alla uttalade regeringen att en vägledande inriktning för IT-politiken ska vara att främja demokrati och rättvisa. Detta ska åstadkommas genom en ökning av allas möjlighet till information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska beslutsprocesser, både i och i övrigt inom EU (prop. 1999/2000:86). Vidare ska behovet av skydd mot otillbörliga ingrepp i enskildas integritet vid användningen av IT tillgodoses. Regeringen uttalade vidare att en effektiv offentlig förvaltning ska åstadkommas genom att man låter förvaltningen vara en föregångare i användningen av IT. I propositionen betonades också vikten av en hög informationssäkerhet. Regeringen framhöll i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap att den som ansvarar för ett informationsbehandlingssystem även ansvarar för att systemet har den säkerhet som krävs för att systemet ska fungera tillfredsställande (prop. 2001/02:158). I budgetpropositionen för framhöll regeringen bl.a. att utvecklingen av elektronisk förvaltning ska göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen (prop. 2006/07:1). Regeringen framhöll vidare att den avser att säkerställa dels att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas dels att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när så krävs. Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har fått regeringens uppdrag att förenkla tillgången till viss information ur statliga register och databaser samt att följa upp arbetet med att utveckla e-förvaltningen i syfte att skapa förutsättningar för en fortsatt utveckling av e-förvaltning och en effektiv informationshantering (dnr Fi2007/1399 och Fi2004/4657). Verva har även fått i uppdrag att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete avseende säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (dnr Fi2006/6773 och Fi2006/967). påträffades i ett flertal magnetband som härrörde från tiden för naturkatastrofen i . Banden innehöll säkerhetskopior av bl.a. e-postmeddelanden som utväxlats inom . Regeringen beslutade att ge ett särskilt uppdrag till den tidigare ordföranden katastrofkommission att inom granska bandens innehåll samt att bedöma om innehållet var av sådan betydelse års katastrofkommissions slutsatser att det fanns skäl för kommissionen att återuppta sitt arbete. Efter en inledande granskning av bandens innehåll lämnade den tidigare ordföranden i katastrofkommissionen in en framställan till regeringen enligt vilken kommissionen borde återinkallas för att återuppta sitt arbete. Regeringen beslutade att återinkalla katastrofkommissionen. Kommissionen redovisade sitt uppdrag i betänkandet Tsunamibanden (SOU 2007:44). När det gäller de rättsliga förhållandena kring banden visade kommissionens utredning på en rad problem i den rättsliga regleringen, både på grundlagsnivå och i övrigt. Kommissionen framhöll att offentlighetsprincipens tillämpning på elektroniska upptagningar inrymmer problem som inte har fått sin lösning och att lagstiftningen inte är anpassad till de nya tillämpningar som den snabba teknikutvecklingen för med sig. Med utgångspunkt i de rättsliga frågor som ärendet om tsunamibanden hade aktualiserat rekommenderade kommissionen en ny lagteknisk översyn på området (SOU 2007:44 s. 174). nåddes en bred politisk överenskommelse om att tills vidare bevara säkerhetskopiorna och att ett förslag till en bestämmelse om absolut sekretess för informationen på banden skulle behandlas i . Efter initiativ av beslutade om en tidsbegränsad bestämmelse om absolut sekretess för uppgifter på banden som gällde t.o.m. (bet. 2006/07:KU26, jfr 5 kap. 11 § sekretesslagen). I departementspromemorian Sekretess för uppgifter på tsunamibanden föreslogs att en sekretessbestämmelse av samma lydelse som den som beslutat skulle gälla fr.o.m. (Ds 2007:26). I propositionen Sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden föreslog regeringen vissa ändringar i och en viss förlängning av den tidsbegränsade bestämmelse om sekretess som hade beslutat om (prop. 2007/08:38). Regeringens förslag innebar att sekretess av säkerhetsskäl ska gälla för uppgifter i säkerhetskopior som har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i , om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan fara för att verksamhet skadas. Sekretessen ska dock inte gälla i förhållande till . Bestämmelsen föreslogs gälla till och med utgången av . Mot bakgrund av bl.a. det som framkommit i lagstiftningsärendet samt i katastrofkommissionens betänkande Tsunamibanden uttalade regeringen att den hade för avsikt att låta en utredning se över regleringen i 2 kap. TF. Regeringen påpekade vidare att det inte fanns utrymme att inom de givna tidsramarna för lagstiftningsärendet utreda förutsättningarna för och utformningen av en mer generell reglering – i tryckfrihetsförordningen eller i sekretesslagen – avseende skyddet för uppgifter på säkerhetskopior. Den utredning som skulle tillsättas med uppdrag att se över regleringen i 2 kap. TF borde därför också få i uppdrag att överväga behovet av en sådan generell sekretessreglering. beslutade att införa de av regeringen föreslagna ändringarna. Ändringarna trädde i kraft (prop. 2007/08:38, bet. 2007/08:KU5, rskr. 2007/08:84). Med säkerhetskopiering avses kopiering av information som vid en viss given tidpunkt finns i ett datasystem och som sker för att informationen ska kunna återskapas om den går förlorad på grund av tekniska fel, brand, översvämning eller liknande händelser.