sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — Det andra avser att fånga upp skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn. bör ges i uppdrag att uppdatera underlaget och närmare studera frågan om de kostnadsmässiga konsekvenser som följer av olika vistelsetider i förskolan. I uppdraget bör vidare ingå att närmare studera skillnader i vistelsetider mellan olika kommuner inom respektive kommungrupp enligt kommungruppsindelning. Skälen för kommitténs förslag: I kommitténs uppdrag ingår att se över möjligheterna och vid behov lämna förslag i syfte att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka stabiliteten. Som redovisats i avsnitt 5.4.2 har skillnaderna i inskrivningsgrad i förskola och pedagogisk omsorg för 1–5 åringar mellan olika kommungrupper i stort sett eliminerats som en följd av de reformer som genomfördes . många kommuner med tidigare låg inskrivningsgrad är miss- gynnade i dagens modell. De variabler som används för att fånga skillnader i behov speglar inte dagens verklighet. Kommuner med en omfattande gränspendling är särskilt missgynnade. Mot den bakgrunden anser kommittén att nuvarande utjäm- ningsmodell bör ersättas med en betydligt mer förenklad modell med större tonvikt på åldersstrukturen. Kommitténs förslag innebär att dagens åldersersättning ersätts med en förenklad åldersersättning som baseras på den redovisade nettokostnaden per barn från räkenskapssammandraget för ålders- grupperna 1–respektive 6–. Nuvarande Kvolymindex som avser att fånga skillnader i behov mellan olika kommuner bör ersättas av två nya index varav det ena avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan. Det andra avser att fånga skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för 6–12 åringar. Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnads- nivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av nettoprisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret. Formeln för att beräkna standardkostnaden för förskola, fritids- hem och annan pedagogisk verksamhet ser enligt kommitténs förslag ut som följer: Standardkostnad förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet = Andel barn 1–* kostnad per 1–5 åring * Kostnadsindex som korrigerar för skillnader i vistelsetid + Andel barn 6–* kostnad per 6–12 åring * volymindex som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad * förändring av NPI. Enligt räkenskapssammandrag (RS) uppgick genomsnittskostnaden per 1–5 åring till 2009. Mot- svarande kostnad per 6–12 åring uppgick till . Det är dessa belopp som hade legat till grund för den förenklade ålders- ersättningen om den av kommittén föreslagna delmodellen redan hade varit införd. Kommitténs förslag innebär att andelen barn och den genom- snittliga kostnaden per barn för de aktuella åldersgrupperna upp- dateras med aktuella data. Index som avser att fånga upp kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan Det index som avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan bör enligt kommitténs förslag bygga på kommungruppernas genomsnittliga vistelsetider 2005, enligt kommungruppsindelning eftersom motsvarande beräkning saknas för den senaste kommungruppsindelningen, se tabell 5.4.4. Kommitténs bedömning är att verksamhetens kost- nader inte ökar i samma grad som vistelsetiden. Därför begränsas genomslaget av det index som följer om man enbart ser till vistelsetidens längd . Det gäller både de kommun- grupper som har en vistelsetid som överstiger riksgenomsnittet och de som har en kortare vistelsetid än genomsnittet för riket. Vidare anser kommittén att bör ges i uppdrag att uppdatera underlaget och närmare studera frågan om de kost- nadsmässiga konsekvenser som följer av olika vistelsetider eftersom uppgifter börjar bli föråldrade. I uppdraget bör vidare ingå att närmare studera skillnader i vistelsetider mellan olika kommuner inom respektive kommungrupp enligt kom- mungruppsindelning. När uppdaterat underlag föreligger bör före- slaget index justeras inom ramen för den löpande uppföljningen av kostnadsutjämningen. Det bör också övervägas om det finns lämpligare indelning än kommungrupper att basera beräkningen på. Tabell 5.4.4 Genomsnittliga vistelsetider i den kommunala förskolan 2005 (timmar enligt indelning) samt korrigerat index Övriga kommuner över 25 000 inv. kommuner, 12 500 –25 000 inv. kommuner mindre än 12 500 inv. 1 Skillnad i vistelsetid reducerad (31,2/29.0 =1,08; 1,08-1=0,08/2=0,04: 1+0,04=1,04) Källa: och egna beräkningar. Volymindex som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad i fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn För fritidshem och annan pedagogisk verksamhet för skolbarn efter skoltid föreslås ett index som utan korrigering bygger på andelen inskrivna 6–12 åringar i fritidshem för respektive kommungrupp, enligt kommungruppsindelning, i relation till genom- snittet för riket (se tabell 5.4.2). Värdena för respektive kommun- grupp bör, liksom den genomsnittliga inskrivningsgraden för riket, inte viktas efter befolkningens storlek. Enligt kommitténs bedöm- ning bör det index som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad för 6–12 åringar uppdateras löpande. Även beträffande detta index bör det inom ramen för den löpande uppföljningen övervägas om det finns lämpligare indelning av kommungrupper som grund för beräkningen. 5.4.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen De av kommittén föreslagna förändringarna innebär att förorts- kommuner till större städer som grupp får den största positiva förändringen jämfört med nuvarande standardkostnad, plus per invånare. Storstäder och förortskommuner till stor- städerna får den största negativa förändringen, minus 275 respek- tive minus per invånare, se tabell 5.4.5. Tabell 5.4.5 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar. Trots att förortskommunerna till storstäderna förlorar per invånare på den föreslagna modellen är det fortfarande den kommungrupp som har den största positiva avvikelsen i relation till redovisad nettokostnad, plus per invånare. Glesbygdskommunerna, som får en betydligt högre ersättning i den av kommittén föreslagna modellen jämfört med , blir dock fortfarande den kommungrupp som får den största negativa avvik- elsen jämfört med redovisad nettokostnad: minus per invånare. I den av kommittén föreslagna modellen elimineras de negativa effekter som f.n. drabbar kommuner med omfattande gränspendling eftersom de variabler som påverkas av gräns- pendlingen inte kommer att användas i den föreslagna modellen. Delmodellen för förskoleklass och grundskola har varit i stort sett oförändrad sedan den infördes . Största förändringen skedde 2005 efter förslag från (SOU 2003:88) då underlaget för att beräkna merkostnader för modersmåls- undervisning och svenska som andraspråk ändrades från finska och utomnordiskt medborgarskap till utländsk bakgrund2. anpassades modellen för att ta hänsyn till att förskoleklass infördes som en egen skolform för 6-åringar. Basen för standardkostnads- beräkningen är kommunens åldersstruktur. Till de åldersbaserade kostnaderna läggs kostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt kostnader för små skolor och skolskjutsar. Nuvarande modell har en förklaringsgrad på . Standardkostnad förskoleklass och grundskola = andelen barn 7–* genomsnittlig kostnad per 7–15 åring + andelen 6- åringar * genomsnittlig kostnad per 6-åring + tillägg/avdrag för modersmålsundervisning och svenska 2 + tillägg/avdrag för små skolor och skolskjutsar * förändring av NPI. Den genomsnittliga kostnaden per barn, som uppdateras , baseras på räkenskapssammandragets (RS) uppgifter om nettokost- naden för förskoleklass och grundskola. Tillägget eller avdraget för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk bygger på kommunens andel 7–15 åringar med utländsk bakgrund. Därefter beräknas ett grundbelopp genom att kommunens andel av 7–15 åringar med utländsk bakgrund multi- pliceras med en fastställd ersättning. Huruvida kommunens grund- belopp är högre eller lägre än rikets genomsnittliga grundbelopp bestämmer om kommunen får tillägg eller avdrag. För att beräkna merkostnader för små skolor och skolskjutsar används dåvarande modeller som gör en fiktiv utplacering av skolor efter vissa kriterier och som givet elevunder- laget och dess geografiska spridning ska spegla kommunens strukturellt betingade merkostnader. Modellen utmynnar i en teoretisk optimal skolstruktur som anger antal skolenheter, antal elever per enhet och skolskjutskostnader. Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kost- nadsnivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av netto- prisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret. Den genomsnittliga standardkostnaden för riket (vägd efter befolkningen och uppräknad med NPI) är per invånare 2 Födda utanför , och eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder. Standardkostnaden varierar mellan 5 258 () och 12 069 () kronor per invånare. 5.5.2 Resultatet av kommitténs uppföljning Utvecklingen inom inklusive förskoleklasser uppgick genomsnittskostnaden per elev i till medan eleverna i förskoleklass kostade . Genomsnittskostnaden per elev i förskoleklass och grundskola tillsammans uppgick till , vilket innebär en ökning . Högst kostnader per elev i förskoleklass och grundskola har glesbygdskommunerna med per elev medan förortskommunerna till storstäderna har de lägsta kostnaderna, per elev. Det som främst förklarar glesbygdskommunernas höga kost- nadsnivå är merkostnader för skolmåltider, lokaler och under- visning, vilket beror på få elever per klass. Höga kostnader för undervisning och lokaler har även storstäderna, vilket beror på höga löner, höga hyror och höga kostnader för modersmåls- undervisning. Utfallet i dagens modell I dagens modell erhåller förortskommunerna till storstäderna en standardkostnad som är högre per invånare än redo- visad nettokostnad. Den största negativa avvikelsen i förhållande till redovisad nettokostnad har glesbygdskommunerna – minus per invånare, se tabell 5.5.1. Tabell 5.5.1 Jämförelse mellan standardkostnad och redovisad nettokostnad (oviktade värden, kr/inv) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar. Beräkningen av standardkostnader för påverkas inte av gränspendlingen till , och . Kommitténs bedömning och förslag: Nuvarande utjämnings- modell bör behållas men uppdateras med avseende på den fasta ersättningen för merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén gör bedömningen att det finns acceptans för den åldersbaserade ersättningen i dagens utjämningsmodell men att modellen bör uppdateras i två avseenden. Det ena avser underlaget för att beräkna kostnaderna för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk och det andra de merkostnader som följer av en gles bebyggelsestruktur. Uppdaterat fast ersättningsbelopp för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk Det fasta ersättningsbeloppet för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk per elev i den aktuella målgruppen bör uppdateras utifrån hur många elever som deltog i undervisningen /2010, antalet heltidstjänster3 för modersmålsunder- visning och svenska som andraspråk samt den genomsnittliga grundskollärarlönen 2009. Den föreslagna uppdateringen innebär att ersättningen för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk stiger från nuvarande till per 7–15 åring som är födda utanför , och eller där båda för- äldrarna är födda utanför dessa länder. Förslaget innebär att stor- städerna som grupp får en ökad ersättning med per invånare medan turism- och besöksnäringskommunerna med få skolbarn med modersmålsundervisning får den största negativa förändringen – minus per invånare. Små skolor och skolskjutsar Nuvarande ersättning för små skolor och skolskjutsar baseras, som nämnts i avsnitt 5.5.1, på en modell som utveck- lade tillsammans med . Mindre justeringar gjordes 2000 utifrån Kommunala utjämningsutred- ningens förslag (SOU 1998:151). gjordes en uppdatering efter förslag från (SOU 2003:88). I samråd med Tillväxtanalys har kommittén bedömt att nuvarande modell behöver uppdateras och utvecklas. I den utveck- lade modell som Tillväxtanalys har tagit fram är befolkningen uppdaterad till nivå. Det har även gjorts en ny fiktiv utplacering av grundskolor. Vid utplaceringen antas en optimal skolstorlek vara 200 elever för årskurs 1–5 och 400 elever för årskurs 6–9. Merkostnader antas uppstå vid ett elevantal som är mindre än 100 elever för årskurs 1–5 och mindre än 150 elever för årskurs 6–9. I den uppdaterade modellen har årskurs 6 flyttats från årskurs 1–6 till årskurs 7–9 eftersom många skolor numera är organiserade som 6–9-skolor. Vidare har villkoren för ersättningen 3 På grund av brist på statistik används samma värden som i SOU 2007:61 för att räkna fram heltidstjänster. beträffande skolskjutskostnaderna förändrats. Det gäller med avse- ende på hur antalet skolskjutskilometrar har tagits fram samt ersättningen per kilometer. Ersättningen har höjts från per kilometer till per kilometer för årskurs 1–5 och till per kilometer för årskurs 6–9. Storstäderna och större städer får den största negativa förändr- ingen i den uppdaterade modellen för små skolor och skolskjutsar, minus 54 respektive minus per invånare. Största positiva förändringen får pendlingskommuner och kommuner i tätbefolkad region, plus per invånare. Glesbygdskommunerna får i genomsnitt bara mer per invånare i den föreslagna modellen. Skälet är att antalet elever i glesbygd har minskat, vilket innebär att det bildas färre små skolor . Det innebär förvisso att antalet skolskjutskilometrar ökar i glesbygden, men den ökade kompensation som fler skolskjutskilometrar genererar går i stort sett jämnt upp med den ersättning som faller bort på grund av att antalet elever har minskat kraftigt sedan den senaste uppdateringen. 5.5.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen Den föreslagna modellen resulterar i relativt små förändringar jäm- fört med utfallet i dagens modell. Storstäder och större städer får den största negativa förändringen, minus 37 respektive minus per invånare, medan förortskommuner till större städer, pendlingskommuner och kommuner i tätbefolkade regioner får en förbättring med per invånare, se tabell 5.5.2. Tabell 5.5.2 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar. Den kommun som får den största positiva förändringen av standardkostnaden erhåller nästan mer per invånare medan den kommun som får den största negativa förändringen får mindre per invånare. Standardkostnaden för gymnasieskolan beräknas utifrån andelen ungdomar 16–, bebyggelsestruktur samt elevernas programval . Standardkostnad gymnasieskola = Andelen ungdomar 16–* genomsnittskostnaden per 16–18-åring i riket + tillägg/avdrag för bebyggelsestruktur + tillägg/avdrag för elevernas programval (genomsnitt ) * förändring av NPI. Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnads- nivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av nettoprisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret. Åldersersättningen baseras på andelen 16–18-åringar av befolk- ningen per före utjämningsåret. Genom- snittskostnaden per 16–18 åring fås från SCB:s räkenskaps- sammandrag (RS). Anledningen till att elevernas programval beaktas vid beräk- ningen är att kostnaderna varierar mellan olika gymnasieprogram. Uppgifter angående gymnasieprogrammens genomsnittskostnader hämtas från , medan uppgifter om antalet elever per program hämtas från SCB:s skolstatistik. Delkomponenten bebyggelsestruktur avser att utjämna för kommunernas strukturellt betingade kostnadsskillnader för elever- nas dagliga resor och inackorderingstillägg för de elever som inte har möjlighet att bo i hemkommunen. Beräknade merkostnader för bebyggelsestruktur har inte förändrats , då modellen justerades efter förslag från i betänkandet SOU 2003:88. Den genomsnittliga standardkostnaden för riket (vägd efter befolkningen och NPI-uppräknad) är per invånare 2011. Standardkostnaden varierar mellan 2 069 () och 5 720 () kronor per invånare. 5.6.2 Resultatet av kommitténs uppföljning Utvecklingen inom gymnasieskolan har andelen ungdomar i de för gymnasieskolan aktuella åldersgrupperna som går på gymnasiet (gymnasie- frekvensen) i stort sett varit oförändrad; . Gymnasiefrekvensen är högst i storstäderna (76,) och lägst i större städer (74,). ökade kostnaden för den genomsnittlige gymnasieeleven eller . Kostnadsökningen var störst i förortskommunerna till storstäderna () och lägst i pendlingskommunerna (). En starkt bidragande orsak till att kostnaderna ökat mest i förortskommunerna till storstäderna är att undervis- ningskostnaderna där ökat betydligt mer än i andra kommuner, jämfört i genomsnittskommunen –2008. Utfallet i dagens modell omfördelar modellen , varav 248 kommuner får tillägg och 42 avdrag. På kommungruppsnivå får storstäder och större städer en standardkostnad som är högre än redovisad nettokostnad. För övriga kommungrupper är förhållandet omvänt. Trots att gles- bygdskommunerna i genomsnitt får det högsta tillägget i gymnasie- modellen, per invånare, underskattar dagens modell glesbygdskommunernas redovisade kostnader med per invånare, se tabell 5.6.1. Tabell 5.6.1 Jämförelse mellan standardkostnad och redovisad nettokostnad (oviktade värden, kr/inv) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa:SCB och egna beräkningar. Beräkningen av standardkostnader för gymnasieskolan påverkas inte av gränspendlingen till , och . Kommitténs bedömning och förslag: Nuvarande utjämnings- modell bör uppdateras med avseende på delkomponenten för bebyggelsestruktur. En ny komponent införs i gymnasie- modellen som delvis tar hänsyn till merkostnader för små gymnasieskolor. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén har prövat alternativa modeller för att beräkna åldersersättningen i utjämningsmodellen. Det gäller bl.a. en modell som bygger på medelfolkmängden 16–18 åringar i stället för som folkmängden . Kommitténs bedömning är att det inte är lämpligt att införa ett nytt statistiskt mått, medelfolkmängd, för att beräkna standardkostnader. Nuvarande metod för att beräkna åldersersättningen i modellen bör därför behållas. Kommittén har även prövat alternativa möjligheter att förenkla beräkningen av programvalsfaktorn i gymnasiemodellen. Det visade sig att tänkbara förenklingar allt som oftast medförde att kvaliteten på programvalsfaktorn försämrades. Kommitténs bedöm- ning är därför att utjämning för skillnader i programval bör kvarstå och att dagens beräkningsmodell bör lämnas oförändrad. Sedan modellen justerades 2005 efter förslag från i betänkandet SOU 2003:88 har antalet gymnasieelever minskat i många kommuner. Vidare har det skett en icke obetydlig befolkningsomflyttning i flera glesbygdskommuner. Myndigheten Tillväxtanalys har tillsammans med kommitténs sekretariat utvecklat en ny modell för beräkning av merkostnader för gles bebyggelsestruktur. Kommunala merkostnader för gymna- sieskolor bedöms uppstå för elevernas dagliga resor (månadskort) samt vid behov för boende (inackorderingsbidrag). Kommittén föreslår även att en ny komponent införs i gymnasiemodellen som delvis tar hänsyn till merkostnader för små gymnasieskolor. I den föreslagna modellen görs utplaceringen av gymnasieskolor per län i stället för som tidigare per kommun. Skälet till detta är att gymnasieutbildningen allt mer planeras utifrån ett regionalt perspektiv, eller i vart fall genom samarbete mellan ett flertal kom- muner. Det blir också allt vanligare att kommuner bildar gymnasie- förbund. En utplacering på länsnivå bedöms även bli mer stabil jämfört med dagens modell. För att en fiktiv gymnasieskola ska bildas krävs att vissa kriterier är uppfyllda. En kostnadsmässigt optimal storlek på en gymnasie- skola antas vara 1 200 elever. Modellen strävar efter att samla ihop 1 200 elever inom en radie av . För att en skola ska bildas över huvud taget i modellen krävs minst 400 elever. Merkostnader uppstår för gymnasieskolor med färre än 900 elever. Modellen skapar 87 små gymnasieskolor i 75 kommuner. Omslutningen i delkomponenten för små gymnasieskolor uppgår till vilket ger en omfördelning på Beräkningen av dagliga resor och inackorderingstillägg görs i tre steg: 1.Elever som har mer än men mindre än till närmaste fiktiva skola ges en ersättning som uppgår till /läsår, vilket motsvarar ett månadskort à /månad . av eleverna med mer än till närmaste fiktiva skola antas bo inackorderade och ges ersättning motsvarande 1/30 av prisbasbeloppet . Den ersättning som kom- munerna enligt skollagen är skyldig att utbetala till elev som bor inackorderad är /läsår (42 800/30 x 9 månader). 3.De återstående av eleverna som har mer än resväg till närmaste gymnasieskola antas pendla mellan hemmet och skolan . För dessa elever beräknas en särskild ersättning som svarar mot ett månadskort . Den föreslagna delkomponenten för dagliga resor och inackor- deringstillägg omsluter , vilket resulterar i en omfördelning på . 5.6.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen Den föreslagna modellen resulterar i relativt små förändringar jämfört med dagens modell. Storstäder får den största negativa förändringen, minus per invånare, medan glesbygds- kommunerna får en förbättring med per invånare, se tabell 5.6.2. Tabell 5.6.2 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar. Om man jämför de uppdaterade standardkostnaderna med redovisade nettokostnader 2009 finner man att storstäderna som grupp får något högre standardkostnader än redovisade netto- kostnader trots den negativa förändring som den uppdaterade modellen innebär för denna kommungrupp. För övriga kommun- grupper, större städer undantagna, blir standardkostnaderna lägre än nettokostnaderna. Trots förbättringen i modellförslaget är det fortfarande glesbygdskommunerna som har den största negativa avvikelsen i fråga om skillnaden mellan standardkostnad och redovisad kostnad, minus per invånare. Delmodellen för individ- och familjeomsorg (IFO) består av två delar som tillsammans summeras till en standardkostnad. Standardkostnad IFO = Standardkostnad barn- och ungdoms- vård + standardkostnad övrig IFO (ekonomiskt bistånd, miss- brukarvård samt övrig vuxenvård och familjerätt). Båda delarna beräknas med hjälp av regressionsanalys. Kommunernas behov av barn- och ungdomsvård beräknas utifrån följande strukturvariabler: Andel barn 0–som bor med ensamstående föräldrar. Antal lagförda ungdomar 15–per hemkommun i genom- snitt . Därefter beräknas den andel av befolkningen per som dessa ungdomar utgör. Antal barn 16–som är födda utanför och EU (medlemsländer) eller barn 16–som är födda inom och EU med minst en förälder som inte är född där. Roten ur kommunens folkmängd upp till 75 000 invånare (den maximala folkmängd som beräkningen grundar sig på). Kommunernas behov av övrig individ- och familjeomsorg beräknas utifrån följande strukturvariabler: Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–samt övriga utrikes födda från länder utanför och EU som vistats i i högst . Arbetssökande utan ersättning. Ensamstående kvinnor i åldern 18–med barn 0–. Roten ur tätortsbefolkningen 2005. Män 25–med årsinkomst .