sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Uppdraget redovisades 2008 i rapporten och mänskliga rättigheter: Svenska folkets kunskaper och värderingar.237 analys bygger på ett antal undersökningar som har genomförts –2007, nämligen European Social Survey, World Values Studies, International Social Survey Program, Valundersökningen, Comparative Study of , IEAs Civic Education Study och egen attityd- och värderingsstudie. menar att vissa delar av uppdraget har varit svårare att genomföra än andra. Detta beror på att de stora medborgarundersökningarna framför allt är inriktade på med- borgarnas attityder och värderingar med koppling till det demokra- tiska styrelseskicket och dess förutsättningar. Underlaget för beskrivningen av attityder och värderingar är därmed betydligt rikligare jämfört med underlaget vad gäller kunskaper, som underlaget för att beskriva värderingar om de politiska fri- och rättigheterna är bättre än underlaget för att beskriva värderingar om övriga mänskliga rättigheter. Underlaget är mest begränsat när det gäller kunskaper om de mänskliga rättigheternas innebörd. Rapporten understryker att möjligheterna att beskriva svenska folkets kunskaper är starkt begränsade av att de stora medborgarundersökningarna inte ställer frågor som tar upp det temat. Endast en av undersökningarna, IEAs Civic Education Study, ägnar tre av sammanlagt 43 kunskaps- frågor åt temat kunskaper om de mänskliga rättigheterna. Denna undersökning fokuserar enbart på 18-åringar, vilket gör underlaget ännu mer begränsat. 236European for Fundamental Rights, EU-MIDIS at a Glance, 2009. 237Ungdomsstyrelsens skrifter 2008:4. Det finns, enligt rapporten, ett något större underlag för kunskapsläget om demokrati som idé och beslutsprocedur, dels genom att flera frågor i ovan nämnda studie behandlar demokrati, dels genom att Valundersökningen inkluderar kunskapsfrågor om demokratins institutioner samt olika politikområden. IEA:s studie fokuserar på kunskapsfrågor om demokratin som styrelseform. 3.6.4Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter I finns inte något nationellt indikatorssystem för mänskliga rättigheter. I den nationella handlingsplanen för mänskliga rättig- heter 2006–2009 ingick som åtgärder att, för det första, identifiera uppföljningsbara nationella mål för ett urval av de mänskliga rättigheterna och, för det andra, utarbeta indikatorer i förhållande till dessa mål. Syftet var att kunna utvärdera och följa upp arbetet med nationella mål om mänskliga rättigheter.238 I regeringens slut- uppföljning av handlingsplanen framför regeringen dock att arbetet med att identifiera nationella mål och indikatorer för mänskliga rättigheter ännu pågår, att frågan är komplicerad och att resultatet inte kommer att kunna presenteras på ännu en tid.239 Uppföljningssystem med indikatorer finns redan inom en rad andra områden och frågor av tvärsektoriell karaktär. Som exempel kan nämnas att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1) redovisade 27 indikatorer för att följa upp utfallet av integrationspolitiken. Indikatorerna är indelade under rubriker, såsom arbete, språkkunskaper och diskriminering och är främst av kvantitativt slag.240 Inom ungdomspolitiken sker en uppföljning utifrån indikatorer i syfte att skapa en bred kontinuerlig uppfölj- ning av ungdomars levnadsvillkor inom samtliga de områden som identifierats som ungdomspolitikens huvudområden. Ett femtontal myndigheter har i uppdrag att redovisa totalt omkring 80 indikatorer.241 Ett uppföljningssystem med indikatorer eller motsvarande är också under utarbetande för politiken för det civila samhället.242 Det framgår av propositionen att en av avsikterna med att utarbeta detta system är att skapa underlag för att regelbundet 2005/06:95, s. 110–111. 239Uppföljning av den nationella handlingsplanen rättigheterna, , , s. 59. 2009/10:1, Utgiftsområde 13, Integration och jämställdhet, s. 27. 2009/10:53, En strategi för ungdomspolitiken, s. 7. 2009/10:55, s. 52 och 62 ff. kunna lämna en tydlig redovisning av politikens utveckling till , bl.a. mot bakgrund av att tidigare framfört att regeringen borde lämna förslag om konkreta delmål och result- atindikatorer inom utgiftsområde 17 (Kultur, medier, trossamfund och fritid). Ett annat syfte med uppföljningssystemet anges vara att öka förutsättningarna för att skapa en tvärsektoriell politik som är samstämmig mellan politikområden.243 I budgetpropositionen förklarar regeringen att den avser att ta fram indikatorer för att möjliggöra en uppföljning av jämställdhetspolitiken. Syftet anges vara att bidra till ökad kunskap inom området för att därmed kunna säkerställa träffsäkra insatser.244 Ytterligare ett indikatorssystem utarbetas inom barnpolitiken. En indikatorsmodell presenterades i form av en departementspro- memoria under 2007.245 Av regeringens strategi för att stärka barnets rättigheter i framgår att regeringen har uppdragit åt () att utveckla ett uppföljningssystem, bl.a. utifrån departementspromemorian, för att följa barns levnads- villkor inom olika områden utifrån . Regeringen avser även att ge SCB i uppdrag att utifrån målområdena beräkna indikatorer på statistiska underlag utifrån register hos flera myn- digheter.246 Indikators- och andra uppföljningssystem kräver ofta betydande resurser då relevanta data måste identifieras, samlas in, systema- tiseras, analyseras och redovisas regelbundet. Särskilda statistiska undersökningar kan ibland behöva utformas och genomföras för att komplettera redan befintliga uppgifter. En viktig fråga är därför om indikatorssystem verkligen ger något mervärde i form av relevant information som annars inte skulle ha tagits fram eller beaktats. Beträffande tvärsektoriella uppföljningssystem behöver frågan också ställas om den information som samlas in via indika- torer eller på annat sätt inte redan finns och analyseras i tillräcklig mån inom de olika sakområden som berörs av det tvärsektoriella perspektivet.247 Frågan är relevant även avseende ett möjligt indikatorssystem för mänskliga rättigheter, vilket skulle behöva omfatta information från en rad politikområden, av vilka flera 2009/10:55, s 52 ff. och bet. 2008/09:KrU1. 244Ds 2007:9, Ett uppföljningssystem för barnpolitiken. 2009/10:1, Utgiftsområde 13, Integration och jämställdhet, s. 52. 2009/10:232, s. 41. Statskontorets remissvar på Ds 2007:9, Ett uppföljningssystem för barnpolitiken, Statskontorets dnr 2007/92-4. redan har egna indikatorssystem. För att överväga frågan behöver en jämförelse göras mellan hur en modell för indikatorer för mänskliga rättigheter typiskt sett ser ut och andra, befintliga indi- kators- och uppföljningssystem. Det finns flera modeller för indikatorer för mänskliga rättig- heter som har utarbetats t.ex. av internationella organ och inom forskningen. Den mest etablerade får anses vara en modell som FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har utarbetat i samverkan med en expertgrupp på uppdrag av FN:s övervaknings- kommittéer. Modellen bygger på tre nivåer av indikatorer: strukturella indikatorer, processindikatorer och resultatindika- torer.248 Strukturella indikatorer visar på vilka rättsliga dokument (t.ex. nationell lagstiftning och konventioner) som antagits eller ratifice- rats av en stat samt vilka myndigheter och andra institutionella mekanismer som anses behövliga för att skydda och främja en specifik rättighet, t.ex. mekanismer för att rätta till eventuella brister i lagstiftningen. Processindikatorer belyser vilken verksamhet staten bedriver för att förverkliga mänskliga rättigheter. Dessa indikatorer inkluderar åtgärder och program som genomförs för att uppnå resultat som kan sättas i samband med förverkligandet av en särskild rättighet. Processindikatorer delas i sin tur in i två nivåer, dels indikatorer som visar på ansträngningar som görs för att skapa förutsättningar för förverkligandet av mänskliga rättigheter, dels indikatorer som mer specifikt visar hur de faktiska förutsättningarna ser ut. Resultatindikatorer visar på utfallet av de ansträngningar som gjorts och vad befintliga förutsättningar gett för resultat. Resultat- indikatorer skapar kunskap om i vilken grad en mänsklig rättighet förverkligats. Om en jämförelse görs mellan denna modell för indikatorer för mänskliga rättigheter och befintliga indikatorssystem av det slag som beskrivits ovan framträder tydliga skillnader. Information om de mänskliga rättigheternas faktiska genomslag för befolkningen, t.ex. vad avser utbildning, levnadsstandard inklusive bostad, politiskt deltagande m.m., kan visserligen delvis samlas in genom 248 HRI/MC/2008/3, Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation of Human Rights, . Indikatorer kan också bygga på tredelningen respect, protect, fulfil, se Office of the High Commissioner for Human Rights, HRI/MC/2006/7, Report on Indicators for Monitoring Compliance with : a Conceptual and Methodological Framework, . Ytterligare en modell är 4-A scheme, se Tomasevski, Human Rights Obligations in Education – The 4-A Scheme, 2006. befintlig statistik och andra uppföljningssystem. Indikatorer för mänskliga rättigheter avser dock att även belysa förhållanden som explicit utgår från de konventionsstadgade rättigheterna och som är unika för just mänskliga rättigheter. Det handlar dels om indika- torer som belyser själva systemet för skydd av de mänskliga rättigheterna i form av t.ex. ratificerade konventioner, nationella rättsregler och myndigheter (dvs. de strukturella indikatorerna), dels om indikatorer som avser att skildra hur den offentliga sektorn arbetar med att genomföra de mänskliga rättigheterna, t.ex. genom strategier och liknande (dvs. Dessa indika- torer avspeglar centrala aspekter av staternas skyldigheter enligt konventionerna, såsom att lagfästa rättigheterna, att aktivt främja rättigheterna m.m. En slutsats som kan dras är att om ett indikatorssystem ska användas för att följa utvecklingen för de mänskliga rättigheter, så är det nödvändigt att utarbeta ett eget indikatorssystem för detta ändamål. Ett sådant indikatorssystem tillhandahåller information om rättigheterna som inte tillhandahålls, systematiseras och analyseras på något annat sätt. Syftet får dock anses vara detsamma som med andra uppföljnings- och indikatorssystem, nämligen att kunna följa och redovisa utvecklingen i förhållande till ett mål, i detta fall det av fastställda målet om respekt för de mänskliga rättigheterna i . bör det beaktas att arbete med indikatorer för mänskliga rättigheter bedrivs av internationella och regionala organisationer. Förutom det arbete inom FN som beskrivits ovan ska även för grund- läggande rättigheter enligt förordningen om byråns inrättande utveckla metoder och normer för att förbättra jämförbarheten, objektiviteten och tillförlitligheten av data på europeisk nivå i samarbete med kommissionen och medlemsstaterna.249 fick Handisam i uppdrag av delegationen att utveckla nationella indikatorer för mänskliga rättigheter. Rap- porten om genomförandet av uppdraget koncentreras på ett urval mänskliga rättigheter och föreslår indikatorer som kan användas för att bygga upp kunskap om dessa rättighetsområden.250 Denna kunskap kan i sin tur ligga till grund för forskning, 249 Rådets förordning (EG) nr. 168/2007 av om inrättande av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, artikel 4.1.b. 250 Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter. Små fönster med en glimt av ett större sammanhang, A 2009:6 (dnr 2008/0212), Handisam, 2009. Rapporten fokuserar på fem mänskliga rättigheter: -rätten till politiskt deltagande, -rätten till bästa möjliga uppnåeliga hälsa, -rätten till arbete, -rätten till utbildning samt -rätten till bostad. Handisam delar i rapporten in indikatorer i tre övergripande kategorier i enlighet med FN:s modell; strukturella indikatorer samt process- och resultatindikatorer. En skillnad är dock att processindikatorer delas upp efter deras koppling till strukturella eller resultatindikatorer. För att tydliggöra förslaget om hur dessa olika indikatorer kan användas för att utveckla kunskap om olika rättigheter redovisas nedan hur rätten till bästa uppnåeliga hälsa, enligt rapporten, skulle kunna mätas genom strukturella indikatorer samt process- och resultatindikatorer. Som strukturella indikatorer för rätten till hälsa föreslås: -ratificerade konventioner som berör rätten till bästa uppnåeliga hälsa, -grundlagar och övrig nationell lagstiftning som omfattar rätten till hälsa, -nationella myndigheter och nationella oberoende institutioner som direkt och indirekt arbetar med rätten till hälsa, -klagomålsinstanser för rätten till hälsa samt -en övergripande nationell strategi eller handlingsplan som inkluderar rätten till hälsa. Som processindikatorer kopplade till strukturella indikatorer förordas: -policyer, strategier, planer och liknande som antagits av regering och ansvariga myndigheter som främjar rätten till bästa upp- nåeliga hälsa, -konkreta åtgärder av regering, ansvariga myndigheter och kommuner som främjar rätten till hälsa, -budget för hälsovård, sjukvård och social omsorg i förhållande till andra områden samt i förhållande till resultatindikatorer, -statliga åtgärder för att få kunskap om grupper som faller utanför statistiken t.ex. om människor som vistas i utan tillstånd, hemlösa och de grupper som omfattas av diskrimine- ringslagstiftningen. Som processindikatorer kopplade till resultatindikatorer föreslås: -antal patienter i relation till antal läkare inom primärvården, -antal sjukhus fördelat på antal invånare i ett län eller en region, -andel barn som gör regelbundna hälsokontroller , -andel grundskoleelever som fått utbildning i hälsa och närings- frågor, -andel personer med hälsoförsäkring fördelat på målgrupper. Rapporten föreslår även att dessa processindikatorer ska inkludera: -andel personer som anser sig känna till sina rättigheter inom hälsoområdet samt -andel anställda, förtroendevalda och tjänstemän inom hälso- området som anser sig känna till sina skyldigheter när det gäller att tillgodose människors rättigheter på hälsoområdet. Resultatindikatorer för rätten till bästa uppnåeliga hälsa delas i sin tur upp i fem delar: -översikt av hälsotillståndet i , -kvalitet i hälso- och sjukvård, -underliggande bestämningsfaktorer för en god hälsa, -beteenderelaterad hälsa samt -natur- och arbetsmiljö. Arbetet fokuserade främst på resultatindikatorer, bl.a. för att befintlig statistik som är uppföljningsbar ska kunna användas. framförs det i rapporten att det också finns ett behov av att synliggöra inom vilka områden det saknas statistik. Rapporten lyfter fram befintlig statistik som kan användas som resultatindikatorer. Som ett exempel kan nämnas Folkhälso- rapporten, Nationella folkhälsoenkäten, Brottsförebyggande rådets statistik, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnds årsredovisning, Vårdbarometern, Öppna jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och effektivitet, SCB:s undersökningar av levnadsförhål- landen, m.m. I rapporten nämns avslutningsvis ett antal önskvärda resultatindikatorer för rätten till hälsa som inte kan redovisas med hjälp av befintlig statistik, t.ex. regionala skillnader vad gäller ekonomiska resurser samt kvalitet och effektivitet i vården fördelat på grupper. I den övergripande analysen av de framtagna indikatorerna betonas att det finns en fara i att endast förlita sig på data som redan finns med argumentet att det inte finns statistik och/eller resurser. Risken finns då att man inte kan säkra en kunskaps- utveckling kring viktiga aspekter av mänskliga rättigheter. För att arbetet med mänskliga rättigheter ska utvecklas och föras framåt behövs därför ny statistik och data framtagna utifrån ett människorättsperspektiv. Slutligen lyfts också frågan om i vad mån statistiken speglar skillnader inom en befolkning och menar att det ur ett människo- rättsperspektiv är angeläget att kunna jämföra situationen för olika grupper med befolkningen i sin helhet. Det statistiska underlag som finns är endast tillräckligt för diskriminerings- grunden kön. I rapporten konstateras att det även är svårt att finna statistik för de diskrimineringsgrunder som berörs av personupp- giftslagen (1998:204), PUL. Enlig PUL är det förbjudet att behandla personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös övertygelse eller medlemskap i fack- förening. Det är även förbjudet att behandla sådana personupp- gifter som rör hälsa eller sexualliv. Det finns ändå möjlighet att behandla frågor kring känsliga ämnen, som t.ex. diskrimineringsgrunderna kan vara, om en registrerad lämnat sitt samtycke eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna. Det är dessutom tillåtet att behandla känsliga uppgifter för forskningsändamål samt statistikändamål om behandlingen är nödvändig för att en arbetsuppgift av allmänt intresse ska kunna utföras och om samhällsintresset av det statistikprojekt där behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet som behand- lingen kan innebära. Utifrån personuppgiftslagen är det således möjligt för myndigheter som arbetar med statistik inom olika områden att behandla statistik som omfattar känsliga personupp- gifter, som t.ex. etnicitet, hälsa och sexualliv. En svårighet med statistik nedbruten på diskrimineringsgrunder kan vara att det är svårt att mäta så små grupper eftersom det statistiska underlaget blir för litet. Detta innebär att utfallet blir osäkert och i princip omöjligt att dra några säkra slutsatser av. Om det ska vara möjligt att genomföra analyser på mindre befolknings- grupper måste undersökningar baseras på ett större urval, vilket innebär en större kostnad. SCB lyfter i sina urvalsundersökningar inte fram grupper där färre än 400 personer i den specifika gruppen svarat. Detta innebär att viss statistik finns men att den inte publiceras utan måste specialbeställas samt att den då bygger på ett alltför litet urval personer för att några säkra slutsatser ska kunna dras. Det bör även tilläggas att statistik som t.ex. visar etnisk tillhörighet är svår att ta fram och hantera på ett sätt som är förenligt med människors behov av integritet, säkerhet och trygghet. Handisams rapport med förslag på en modell för nationella indikatorer för de mänskliga rättigheterna presenterades 2009. Rapporten utarbetades som ett led i genomförandet av den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter 2006–2009.251 Av regeringens slutuppföljning av handlingsplanen framgår att resultatet av arbete med frågan om indikatorer inte kommer att presenteras på ännu en tid.252 Vidare framgår att ett särskilt arbete vad avser indikatorer för barnpolitiken har presenterats i form av en rapport under 2007.253 I regeringens proposition med strategi för barnets rättigheter sägs att regeringen har uppdragit åt BO att utveckla ett nytt uppföljningssystem för att följa barns levnadsvillkor inom olika områden utifrån . BO har 2009 tilldelats medel för att påbörja detta arbete. Uppföljningssystemet ska användas för att mäta och beskriva de aspekter av barns levnadsvillkor som regeringen bedömer är centrala ur ett barnrättsperspektiv. Det framgår också att regeringen kommer att ge SCB i uppdrag att utifrån målområdena beräkna indikatorer på statistiska underlag utifrån register hos flera myndigheter. Indikatorerna kommer att fortsätta utvecklas. I detta utvecklingsarbete är det viktigt att berörda myndigheter och forskare involveras.254 2005/06:95, s. 111. 252Uppföljning av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, , , s. 59. 2009/10:232, s. 41. visade att forskningen om de mänskliga rättigheterna ökat i omfattningen som den är tydligt begränsad inom vissa områden. Myndigheten förespråkar att mångvetenskaplig forskning ska främjas då sådan forskning saknas inom området. Rapporten identifierade också vissa områden där forskningen är obetydlig, bl.a. forskning om relationen mellan mänskliga rättigheter och det omgivande samhällets utveckling. En genomgång av databasen tyder på att den situation som beskrev i sin rapport kvarstår. De forsknings- ansökningar som , och Jubi- leumsfond har beviljat indikerar dock att en förändring tycks vara på väg. I regeringens forskningsproposition hänvisades det till kartläggningen och de brister inom området som myndigheten pekat ut. Någon särskild satsning på området har dock ännu inte gjorts. SCB samlar och tillgängliggör stora mängder officiell och annan statistik som kan användas för att följa utvecklingen vad avser vissa aspekter på förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Statistik och andra data samlas och redovisas även av ett flertal svenska och andra aktörer. Då statistikens ämnesindelning inte använder mänskliga rättigheter som begrepp, samt till följd av de mänskliga rättigheternas tvärsektoriella karaktär, saknas dock en systematisk genomgång av vilken statistik som finns respektive inte finns för att situationen avseende de mänskliga rättigheterna ska kunna belysas och följas . Den svenska offentliga statistiken och de universitetsbaserade databaserna kan inte heller användas som data för att belysa alla aspekter av de mänskliga rättigheterna. Situationen för de mänsk- liga rättigheterna kan inte åskådliggöras endast genom resultat eller effekter. Rättigheterna har även strukturella och processuella aspekter, bl.a. i form av regelverk och myndighetsstruktur respektive strategidokument, utbildningsinsatser m.m. Genom den befintliga statistiken kan det t.ex. inte utläsas på vilket sätt en viss rättighet skyddas i lagstiftningen eller vilken grad av kunskap och medvetenhet som finns om de mänskliga rättigheterna. Det saknas vidare statistik som kan ge en bild av situationen för de mänskliga rättigheterna nedbruten på olika grupper och delar av befolkningen. Internationella organ som övervakar efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna framför att det är angeläget att kunna följa situationen för grupper som löper särskild risk att utsättas för kränkningar eller problem rörande de mänskliga rättigheterna, t.ex. diskriminering. Nationella enkät- eller urvalsundersökningar fångar inte upp dessa grupper och det finns därför ingen möjlighet att se om de som svarar på enkäter och undersökningar på ett rättvisande sätt motsvarar en population. Det kan till exempel röra sig om nationella minoriteter, flyktingar, människor som vistas i utan tillstånd, hemlösa, de barn och ungdomar som av olika anledningar inte går i skolan och personer med vissa funktions- nedsättningar. Flera av diskrimineringsgrunderna fångas sällan i allmänna nationella undersökningar av till exempel SCB eller i förhållande till övrig befolkning. Överlag finns data och statistik endast i särskilda, enstaka och framförallt kvalitativa undersökningar. Dessa är inte uppföljningsbara och fokuserar endast på situationen för en specifik grupp vid ett specifikt tillfälle. Dagens brist på statistik fördelad på diskrimineringsgrunder gör det svårt att på ett effektivt sätt använda statistiken för att följa upp arbetet med mänskliga rättigheter. kan konstateras att statistik som speglar situationen för befolkningen uppdelad t.ex. enligt diskriminerings- grunderna inte kan tas fram, hanteras och analyseras utan bety- dande problem. Även om en stor statistisk undersökning genom- förs blir antalet personer litet när uppgifterna delas upp enligt diskrimineringsgrunderna, vilket innebär att det blir svårt att dra säkra slutsatser. Vidare är statistik som är uppdelad på etnisk till- hörighet och andra diskrimineringsgrunder svår att ta fram och hantera på ett sätt som är förenligt med människors behov av integritet, säkerhet och trygghet. När det gäller arbetet med nationella indikatorer för mänskliga rättigheter kan konstateras att regeringen ansett att det har förelegat ett behov av att bättre kunna följa utvecklingen vad avser de mänskliga rättigheterna och därför har påbörjat ett arbete med att utarbeta nationella mål och indikatorer på området.