sou · GYB393 · 2011-01-01 00:00:00 — studie där vi förutom att studera ger en mer heltäckande bild av förändringarna i sysselsättning, sjukskrivningar och löner efter avregleringen. Eftersom avregleringen infördes i hela branschen är det svårt att isolera effekten av förändringen på utfall genom att enbart studera förändringar inom taxibranschen. För att ta hänsyn till att andra förändringar kan ha ägt rum som avregleringen och som kan ha påverkat arbetsmarknaden för taxiförare jämförs därför utvecklingen av sysselsättning, löner och sjukfrånvaro inom taxibranschen med utvecklingen inom två jämförelsegrupper. Dels används hela tjänstesektorn som jämförelsegrupp, dels sysselsatta inom godstrafiksektorn. Den senare jämförelsegruppen har valts ut utifrån att det är en yrkes- grupp som kan anses vara mer lik taxibranschen i termer av sammansättningen av anställda och yrkeskrav. Dock är jämförelsen mot en mindre yrkesgrupp mer känslig för att förändringar på den marknaden påverkar resultatet och därför har analysen kompletterats med hela tjänstesektorn som referens. I analysen redovisas jämförbarheten mellan dessa grupper men det ska ändå påpekas att det även här kan vara svårt att särskilja effekten från generella trender i inkomstutvecklingen, som kan vara specifika för vissa delar av ekonomin där taxibranschen ingår. sågs stora förändringar inom välfärdstjänsternas område, skola, vård och omsorg. Konkurrensutsättning och privatisering fick störst genomslag efter regeringsskiftet , vilket följdes av en rad lagändringar för att införa mer marknads- influerade modeller inom den offentliga verksamheten. Trots en intensiv ideologisk debatt finns relativt lite evidens när det gäller omfattningen och framförallt effekterna av konkurrensutsättning inom den offentliga verksamheten. Ett undantag utgörs av utredningen i omvandling (SOU 2001:52) som belyser utvecklingen av konkurrensutsättningen –2000. I rapporten beskrivs omfattningen av alternativ drift inom bland annat barnomsorg, skola och äldre- och handikappsomsorg. Resultatet visar på en omfattande expansion av alternativ drift inom välfärds- tjänstesektorn, men också stor variation mellan branscherna när det Bilaga 7 till LU2011 gäller omfattningen av privata alternativ. Av ovannämnda branscher hade skolan minst privata alternativ () medan en större omfattning kunde ses inom barnomsorgen och äldre- omsorgen. Man visade också på en stor variation i privatiseringsgraden, något som vi använder oss av i våra analyser. Gemensamt för samtliga branscher var tendenserna till en kraftig ökning i privata alternativ i form av vinstsyftande företag mot studieperiodens slut. Som vi visar nedan har ökningen av privata alternativ fortsatt i än högre takt . För att mäta effekterna av konkurrensutsättning på syssel- sättning, löner och sjukfrånvaro i den offentliga sektorn utnyttjas det faktum att ökningen av privata alternativ har sett olika ut i olika kommuner. Detta gör det möjligt att relatera den kommun- specifika förändringen i privatiseringsgraden till förändringen i våra tre utfall inom kommunen. Metoden tillåter att kommuner med olika förändringar i privatiseringsgrad har olika sysselsättnings-, löne- och sjukskrivningsnivåer. Antagandet som måste vara uppfyllt för att skattningarna ska kunna tolkas som orsakssamband är att utvecklingen i löner, sysselsättning och sjukfrånvaro i kom- muner med liten förändring i privatiseringsgrad ger en bra bild av vad som hade hänt i kommunerna med stora förändringar om reformerna inte hade genomförts där. För att göra detta antagande mer trovärdigt kontrollerar modellerna även för ett antal andra faktorer som kan ha betydelse för utfallen. I kommande avsnitt ges en beskrivning av konkurrens- utsättningen inom förskolan, skolan och äldrevården. Som mått på omfattningen av alternativ drift används andelen brukare (barn, skolelever och äldrevårdstagare) av de olika välfärdstjänsterna i privat regi. Vi redovisar också andelen anställda i privat sektor, vilket är andelen arbetstagare i branschen som har sin huvudsakliga anställning hos en privat arbetsgivare. Det ska poängteras att vi med konkurrensutsättning menar att den offentliga verksamheten fått konkurrens från privata aktörer. I praktiken är det också möjligt att offentliga aktörer kan konkurrera med varandra, en effekt som vi bortser från i denna rapport. Våra resultat mäter därmed effekterna av ökningar i andelen verksamhet som utförs av privata huvudmän på de olika delmarknaderna, vilket inte nödvändigtvis kan likställas med att antalet aktörer ökar totalt (för ett utökat resonemang kring detta se Jordahl, 2008). Liksom tidigare används SNI-indelningen för att definiera individernas tjänstetillhörighet. Detta innebär att vi t.ex. beräknar Bilaga 7 till LU2011 andelen privatanställda förskolelärare genom att summera antalet anställda från arbetsställen som tillhör SNI-koden för förskola (SNI=85321) i privat regi vilket sedan delas med det totala antalet anställda på arbetsställen inom denna SNI-kod inom respektive kommun. har kommunerna varit skyldiga att tillhanda- hålla barnomsorg som till största delen finansieras av skattemedel. Syftet med barnomsorg är dels att underlätta föräldrarnas förvärvsarbete, dels att erbjuda pedagogisk verksamhet för barn under skolåldern. 1970 var så gott som all barnomsorg i offentlig regi () mot 1941 (, 2006). har de privata alternativen åter ökat sin marknadsandel, med skillnaden att även privata förskolor finansieras genom offentliga medel. blev det möjligt för vissa former av privata daghem att bedriva verksamhet med offentlig finansiering. Kravet för att kvalificera sig för statsbidrag var att daghemmet inte drevs i uppenbart vinstsyfte. Utöver detta krävdes att kommunen (länsstyrelserna) godkänt verksamheten, att avgifterna inte var högre än i kommunerna och att daghemmet tog emot barn från den kommunala kön. Ersättning utgick främst till föräldrakooperativ, daghem som bedrev verk- samhet enligt en speciell form av pedagogik eller daghem i ideell regi. –1994 introducerades lagen om etableringsfrihet vilken skulle ge även vinstsyftande företag möjligheten att bedriva offentligt finansierade daghem . Denna lag upp- hävdes sedan den socialdemokratiska regeringen tillträtt 1994 och bestämmanderätten över etableringsfriheten överfördes istället till kommunerna. 2006 återinfördes den fria etableringsrätten på nationell nivå sedan och den borgerliga alliansen bildat majoritet i frågan i . Detta innebär att kommunerna är skyldiga att finansiera alla privata förskolor som uppfyller kraven på offentligt finansierade förskolor. har det skett en kraftig expansion av andelen barn i privata förskolor. ökade andelen barn i åldrarna 1–i privat förskola från till . 2008 har siffran stigit till . Figur 2 beskriver utvecklingen av privatiseringen i förskolan 1989–2007. Bilaga 7 till LU2011 barn i privata förskolor har ökat , liksom andelen anställda inom privat sektor. De privata driftsformerna domineras av icke-vinstsyftande företag, främst ekonomiska föreningar men privatägda aktiebolag står också för en del av ökningen (SOU 2001:54). Förändring i privatiseringsgrad 1994–2007 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Andel barn i privat regi Källa: Strukturlönestatistiken. Skolan är kanske den bransch inom välfärdstjänstesektorn som genomgått de största förändringarna under de senaste 10–15 åren: 1989 överfördes ansvaret för lärarnas anställningar på kommunnivå även om förhandlingarna om lärarnas löner fortfarande skedde på central nivå. infördes fritt skolval. Detta innebar att föräldrar och elever fick utökade möjligheter att välja skola, under vissa platsrestriktioner. Den mest dramatiska förändringen var kanske friskolereformen. Denna reform, vilken genomfördes på grundskolenivå och 1994 på gymnasienivå, innebar att privata aktörer tilläts driva fristående skolor med offentlig finansiering. Privata skolor följer samma regelverk som offentliga skolor. Bilaga 7 till LU2011 innebär att de inte får ta ut elevavgifter och att de måste följa läroplanen. För att få öppna en friskola krävs godkännande från . Sedan införandet av friskolereformen har antalet privata skolor ökat dramatiskt i . Från att /93 ha varit , har andelen elever i som går i en friskola ökat till . På gymnasienivå är ökningen ännu större, där har andelen ökat från till . De privata skolorna utgörs av en blandning av skolor som drivs i vinstdrivande och icke-vinstdrivande syfte (t.ex. kooperativ). Den största delen av de fristående skolorna har allmän inriktning. Det finns dessutom ett antal skolor med konfessionell inriktning, särskild pedagogik (Waldorf) eller internationell inriktning. I takt med inträdet av nya, privata, skolor på marknaden, har andelen lärare som arbetar i privat regi ökat. Figur 3 och 4 redovisar ökningen i andelen privatanställda lärare och elever i respektive gymnasieskolan. Av figurerna framgår att friskole- expansionen startade tidigare på grundskolenivå än gymnasienivå vilket förklaras av att friskolereformen trädde i kraft tidigare här. Bilaga 7 till LU2011 Figur 3 Friskoleandelen i 1992–2007 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Källa: Strukturlönestatistiken. Figur 4 Friskoleandelen i gymnasieskolan 1992–2007 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Källa: Strukturlönestatistiken. Bilaga 7 till LU2011 var det ovanligt med äldreomsorg i privat regi. har andelen ökat, framförallt när det gäller boende i särskilda boendeformer för äldre och handikappade. 1999 befann sig av och av de särskilda boendena i enskild regi. Det var främst de vinstsyftande företaget som ökade sin marknadsandel, även om en mindre ökning även märktes bland icke vinstsyftande aktörer (Trydegård 2001). Privatiseringarna inom äldreomsorgen har främst skett genom att kommuner överlåter verksamheter till privata företag genom entre- prenader. Parallellt med denna utveckling har vissa kommuner infört olika former av valfrihetssystem inom äldreomsorgen. infördes Lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Lagen sätter upp regler för vad som ska gälla då en kommun eller ett landsting över- låter valet av utförare till brukaren eller patienten när det gäller till exempel hemtjänst och hälso- och sjukvård. Valfrihetssystemen innebär i allmänhet att kommunen ackrediterar eller upphandlar enskilda utförare och ger brukarna möjlighet att med en check eller liknande köpa sig tjänster från någon av dessa aktörer. Till skillnad från entreprenader är inte någon utförare garanterad att få kunder under ett valfrihetssystem. Analysen nedan begränsas till att endast omfatta personal inom . Detta beror på att vissa av dem som arbetar i särskilda boenden tillhör yrkeskoden för slutenvård istället för koden för särskilda boenden, vilket gör det svårt att uppskatta antalet anställda i denna sektor. Detta problem är dessutom vanligare för dem som arbetar inom den privata sektorn, vilket gör att analysen riskerar att snedvridas. I Figur 5 illustreras utvecklingen av andelen hjälptimmar i hem- tjänsten som sker i privat regi samt andelen som arbetat inom som varit verksamma i privat hemtjänst. Bilaga 7 till LU2011 Andel privatanställda inom 1999–2007 Källa: Strukturlönestatistiken. 4.3Införandet av personalliggare i restaurangbranschen infördes lagen om särskild skattekontroll i vissa branscher (2006:575). Lagen innebar att man ställde krav på att arbetsgivare skulle föra närvaroliggare över samtliga anställda på arbetsstället i syfte att minska möjligheterna för företag att undan- hålla intäkter från beskattning. De branscher som omfattas av lagen om personalliggare är restauranger och frisörer, men det pågår diskussioner om att utöka lagen till att omfatta bland annat tvätterier, byggföretag och taxiverksamhet. Gemensamt för de flesta av dessa branscher är att de hanterar stora mängder kontanter, vilket medför en ökad risk för fusk (Proposition 2005/06:169). Genom att tvinga företagen att föra ett register över de anställda som befinner sig på arbetsplatsen kan förekomsten av svart arbetskraft antas minska. Kravet kompletteras med att kan göra oannonserade kontrollbesök för att kontrollera om fusk före- kommer. Genom att öka kostnaderna för företag att anställa svart arbetskraft främjas en rättvis konkurrens, både mellan arbetstagare och arbetsgivare. Man kan därmed förvänta sig en mekanisk effekt av att svarta jobb blir vita men sysselsättningen kan även Bilaga 7 till LU2011 påverkas av ett ökat eller minskat konkurrenstryck genom att antalet aktörer i branschen förändras. ökar systemet administrationen för företagen, vilket i sig kan ses som en kostnad för att anställa som kan tendera att minska efterfrågan på arbetskraft. I (Ds 2009:43) gjordes en effekt- utvärdering av införandet av personalliggare på sysselsättningen inom restaurang- och frisörbranschen. Man kom fram till att lagen medförde betydande positiva effekter på den vita sysselsättningen. De redovisade lönerna i restaurangbranschen ökade –2008 med vilket motsvarar mellan 4 000 och 6 000 årsarbetskrafter. Däremot gjordes ingen djupare analys med avseende på effekterna för olika grupper av arbetstagare. I den här bilagan ges en kompletterande bild av effekterna av personalliggarnas införande med en större fokus på vilka grupper av arbetstagare som gynnats av regeländringen. För att kunna särskilja vad som beror på införandet av personal- liggare och vad som beror på externa faktorer t.ex. konjunkturella förändringar jämförs utvecklingen i restaurangbranschen med för- ändringar inom hotellverksamhet med restaurangrörelse. Denna jämförelse är möjlig eftersom restauranger inom hotellverksamhet inte omfattas av lagen om personalliggare. Liksom för taxi- branschen jämför vi också med tjänstesektorn som helhet. I detta kapitel redovisar vi resultaten från analyserna av respektive delmarknad. Avsnitt 5.1 handlar om arbetsmarknadseffekterna av avregleringen av taximarknaden, avsnitt 5.2 om effekterna av kon- kurrensutsättning för respektive bransch inom välfärdssektorn (förskola, skola och äldreomsorg) och avsnitt 5.3 om effekterna av personalliggare inom restaurangbranschen. För respektive del- marknad redovisas effekter på sysselsättning, löner och sjukfrånvaro. Figur 6 visar utvecklingen av sysselsättningen inom taxibranschen , året innan avregleringen. Sysselsättningen mäts på två sätt. Det första måttet som används är antalet sysselsatta individer som hade positiv inkomst från taxibranschen . Detta mått skiljer inte på hel- och deltidsanställda. För att ge en mer heltäckande bild redovisas därför även antal sysselsatta timmar mätt i heltidsekvivalenter. Detta är ett uppskattat mått som bygger på individens totala löneinkomst delat med hennes predicerade månadslön (Se Appendix A för en mer detaljerad beskrivning). I figuren framgår det att sysselsättningen föll dramatiskt både i taxibranschen och i övriga branscher inom tjänstesektorn . Detta sysselsättningsfall speglas dock i ekonomin i stort då gick in i en låg- konjunktur . Den lägsta sysselsättningsnivån nåddes 1993 och efter det har branschen återhämtat sig i takt med den övriga ekonomin. Bilaga 7 till LU2011 Figur 6 Antalet sysselsatta i taxibranschen 1989–2007 Antal timmar (1000-tal) Källa: Strukturlönestatistiken. Figur 7 visar fördelningen av de sysselsatta inom taxibranschen med avseende på antal arbetade heltidssysselsatta månader . Här framgår att en stor del av de sysselsatta i taxibranschen har en sysselsättning som är lägre än 12 månader, vilket tyder på en omfattande grad av deltidsarbete i branschen. Eftersom taxi- branschen domineras av enmansföretag med endast en bil kommer skattningarna som används för att beräkna sysselsättningseffekter i termer av heltidsekvivalenter baseras på ett relativt litet urval av individer.7 Detta mått bör därför tolkas med försiktighet och av denna anledning kommer analysen i huvudsak att fokusera på förändringar i det totala antalet personer som sysselsätts i taxi- branschen. Det kan dock vara intressant att notera att tyngd- punkten i fördelningen ligger mer åt vänster än 1989, vilket tyder på att den genomsnittliga arbetstiden har sjunkit i branschen och att omfattningen av visstidsarbete har ökat. 7 Skattningarna baseras på lönedata från Strukturlönestatistiken, vilken endast täcker ett urval om av företagen i privat sektor med mindre än 10 anställda (se Appendix A för mer information). Bilaga 7 till LU2011 Figur 7 Fördelningen av antalet sysselsatta månader i heltidsekvivalenter Källa: Strukturlönestatistiken. Också sammansättningen av de sysselsatta inom taxibranschen har förändrats avsevärt sedan avregleringen (figur 8). efter avregleringen sysselsatte taxibranschen något högre andel hög- utbildade och utlandsfödda. Tendensen är ännu tydligare : medan andelen kvinnor och unga i branschen har minskat har andelen utlandsfödda, högutbildade och äldre ökat kraftigt. Bilaga 7 till LU2011 Figur 8 Sammansättningen av de sysselsatta inom taxibranschen före och efter avregleringen Källa: Strukturlönestatistiken. För att skilja ut effekterna av avregleringen från andra faktorer som kan ha påverkat sysselsättningen jämförs utvecklingen inom taxibranschen med utvecklingen inom godstrafik samt tjänste- sektorn som helhet (exklusive taxibranschen). Figur 9 redovisar sammansättningen av de sysselsatta i taxibranschen samt i de två kontrollgrupperna året innan avregleringen. I jämförelse med såväl godstrafik som övriga tjänstesektorn sysselsatte taxibranschen en större andel yngre individer. I termer av könssammansättning är taxibranschen mer lik godstrafik även om den genomsnittliga utbildningsnivån är högre inom taxibranschen. För att jämförelsen mellan taxibranschen och kontroll- branscherna ska mäta effekterna av avregleringen krävs att kontrollgrupperna hade samma utveckling av sysselsättning och löner som taxibranschen perioden före reformen samt att inget annat hände som kan påverka jämförelsen. På grund av att vi endast har data som sträcker sig tillbaka före reformen är det svårt att avgöra om det förstnämnda är ett rimligt antagande. Dessutom öppnades godstransportmarknaden upp för konkurrens även om det statligt ägda företaget Bilaga 7 till LU2011 Cargo har stark marknadsdominans (rapport- serie 2008:5). På grund av dessa problem bör sambanden tolkas med för- siktighet och resultaten ses som beskrivande snarare än som orsak- samband. Även om det är svårt att särskilja sambandet mellan avregleringen och övergripande sysselsättningseffekter inom taxi- branschen från andra externa faktorer, är det dock intressant att närmare belysa hur den demografiska sammansättningen bland de sysselsatta har förändrats. Figur 9 Sammansättningen av de sysselsatta inom taxibranschen innan avregleringen Källa: Strukturlönestatistiken. Figur 10 beskriver utvecklingen av den relativa skillnaden i sysselsättningsnivå i taxibranschen jämfört med kontrollgrupperna (godstrafik/hela tjänstesektorn). Av figuren framgår att taxi- branschen sysselsätter ungefär hälften så många som godstrafik medan andelen i förhållande till hela tjänstesektorn av naturliga skäl är mycket liten. Sysselsättningen inom taxibranschen föll –1993 jämfört de andra branscherna, vilket tyder på att branschen drabbades hårt av krisen. Detta visar också att det är viktigt att se till hur utvecklingen har sett ut på då mycket av effekterna kort efter avregleringen kan drivas av att den Bilaga 7 till LU2011 allmänna konjunkturnedgången drabbade taxibranschen extra hårt. har sysselsättningen i taxibranschen ökat något i jämförelse med sysselsättningen inom godstrafik. I jämförelse med hela tjänstesektorn har den däremot legat relativt . Sysselsättningen i taxibranschen jämfört med kontrollgrupperna sysselsatta i taxi relativt Taxi/Övriga servicebranscher Källa: Strukturlönestatistiken. Vi har tidigare visat att andelen äldre, utlandsfödda och hög- utbildade som är anställda i taxibranschen har ökat kraftigt . Detta behöver inte betyda att den ökat mer i taxibranschen än i andra sektorer, utan kan vara ett resultat av generella demografiska förändringar. För att undersöka detta jämförs i figur 11 sysselsättningen i taxibranschen i olika ålders- grupper med sysselsättningen för dessa grupper i övriga tjänste- sektorn. Andelen äldre har ökat , medan andelen yngre har minskat. I figur 12 görs samma sak uppdelat på kön, födelseland och utbildningsnivå. Här framgår att andelen utlandsfödda och högutbildade har ökat kraftigt jämfört med resten av tjänstesektorn. Figuren visar däremot inte på någon förändring i andelen sysselsatta kvinnor som ett resultat av avregleringen. Bilaga 7 till LU2011 Sysselsättningen i taxibranschen jämfört med övriga tjänstesektorn uppdelat på åldersgrupp Källa: Strukturlönestatistiken. Bilaga 7 till LU2011 Figur 12 Sysselsättningen i taxibranschen jämfört med övriga tjänstesektorn per demografisk grupp Källa: Strukturlönestatistiken. I nästa steg skattas effekterna av avregleringen med hjälp av regressionsanalys. Modellen jämför sysselsättningen 1989 med dels sysselsättningen efter avregleringen (1990–1995), dels sysselsättningen på (1996–2007). Avregleringens effekter fås genom att beräkna skillnaden i förändringen för behandlings- och kontrollgruppen. Appendix B ger en mer detaljerad beskrivning av metoden. Eftersom sysselsättnings- nivåerna skiljer sig avsevärt i taxibranschen och kontrollgrupperna används den logaritmerade sysselsättningen som utfallsvariabel. Skattningarna ska därmed tolkas som procentuella förändringar i sysselsättningen. Resultatet från regressionsanalysen, vilka visas i tabell 5.1, bekräftar i stort sett de mönster som framträtt tidigare. Oavsett om sysselsatta inom godstrafik eller övriga tjänstesektorn används som kontrollgrupp framgår att den totala sysselsättningen har ökat signifikant inom taxibranschen, såväl på kort som på lång sikt. Om antalet heltidssysselsatta timmar används som utfallsvariabel ses samma mönster och effekten är till och med starkare här. Detta innebär att det inte bara har kommit in fler sysselsatta personer i branschen utan att sysselsättningen också har ökat i termer av Bilaga 7 till LU2011 efter avregleringen ökade antalet personer i jämförelse med godstrafik (ca 3 700 individer). Då effekten skattas separat för olika grupper framgår att sysselsättningsökningen huvudsakligen drivs av att fler äldre och utlandsfödda har kommit in på taximarknaden (se Tabell C 1) . De yngre har däremot blivit färre på lång sikt.8 På samma sätt som för sysselsättningen skattas effekten på löner. Vi använder redovisade månadslöner från SCB:s lönes- trukturstatistik. Denna statistik omfattar samtliga anställda i privat sektor samt ett urval av privatanställda. För att få ett representativt urval av de anställda i privat sektor viktas observationerna med urvalssannolikheterna. Vid analysen används endast de individer som har sin huvudsakliga sysselsättning inom taxibranschen. Den sista panelen i tabell 2 redovisar dessa resultat. Resultaten tyder på att lönerna har minskat för de anställda inom taxibranschen jämfört med kontrollgrupperna. I jämförelse med anställda inom godstrafik sjönk lönerna i taxibranschen med . Om arbetstagarna fick del av vinsterna på marknaden innan avregleringen är resultatet konsistent med att vinsterna minskat då fler aktörer kommit in på marknaden, vilket har medfört att lönerna sjunkit relativt andra branscher. 8 Tabell med fullständiga resultat finns i Appendix C. Här kan man också notera att den långsiktiga sysselsättningen för kvinnor går åt olika håll beroende på vilken jämförelsegrupp som används. Detta kan bero på en generell uppåtgående trend i sysselsättningen bland kvinnor inom hela tjänstesektorn. När sysselsättningen i taxibranschen jämförs med syssel- sättningen i godstrafik, två branscher som före avregleringen hade ungefär lika stora andel kvinnor, har andelen kvinnor ökat mer inom taxibranschen.