sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — För elkunder finns exempelvis möjlighet till allt från timvis debitering till långa kon- trakt medan det typiska fjärrvärmeavtalet motsvarar ett tillsvidareavtal på elmarknaden, dvs. ett avtal som gäller tillsvidare men vars villkor kan förändras av leverantören.1 Vid en diskussion om olika kontraktsformer återkommer utredningen dock till bety- delsen som haft på elmarknaden; flexibiliteten för slut- kunden vad gäller kontraktslängd underlättas av olika marknader där elhandlare har möjlighet att köpa allt från timkon- trakt (med fysisk leverans) till prissäkring (med finansiell avräkning). En handlare som erbjuder olika kon- traktstyper är beroende av att kunna säkra leveransen finansiellt för att undvika alltför stora ekonomiska risker. På en fjärrvärmemark- nad, med begränsade möjligheter till ekonomisk säkring, är det därför sannolikt att det är de koncerner som har egen produktion, som i sig utgör en säkring, som har de bästa förutsättningarna att erbjuda kunderna kontraktsformer med olika längd. Så är sannolikt fallet även om produktions- och handelsverksamheten sker i olika juridiska personer och där varje verksamhetsdel ska bedriva sin verksamhet affärsmässigt. Detta eftersom ägaren till ett sådant företag, allt annat lika, har möjlighet att ta större risker i handels- verksamheten än en ägare av ett handelsföretag utan produktion inom koncernen. Längre fastprisavtal kan således komma att bli ett vapen att konkurrera med främst för handlare som tillhör en energikoncern som dessutom bedriver produktionsverksamhet. 1 Det bör dock nämnas att det finns integrerade fjärrvärmeföretag som erbjuder fast pris för längre avtal. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag En annan förutsättning för en fungerande konkurrensutsatt kundmarknad är att fjärrvärmehandlarna har likvärdiga förutsätt- ningar att agera affärsmässigt. I avsnitt 7.5.1 konstateras att kom- munala bolag, likväl som privata och statliga, för en fungerande marknad måste ha förutsättningar att, om man finner det kommer- siellt motiverat, agera också utanför kommungränsen. Detta blir än viktigare på en kundmarknad där fysisk sammankoppling mellan aktören ifråga (fjärrvärmehandlaren) och den aktuella marknaden inte nödvändigtvis är en förutsättning för ett marknadsinträde. För att uppnå en väl fungerande kundmarknad med många aktörer och en god dynamik krävs att de kommunala bolagen, som sannolikt kommer att vara många till antalet, har möjlighet att teckna avtal med kunder inte enbart i den egna kommunen eller i geografisk närhet till den egna kommunen. Aktiva kunder är en förutsättning för en fungerande kundmark- nad. Om inte kunden känner till att man kan byta leverantör spelar det ingen roll hur attraktiva villkor som erbjuds på marknaden. För en fungerande lokal kundmarknad är det därför avgörande att samtliga fjärrvärmekunder som har möjlighet att välja mellan flera fjärrvärmehandlare tydligt och kontinuerligt informeras om denna möjlighet. Utöver informationsproblemet får inte kostnaden att byta vara orimligt hög. En sådan byteskostnad består främst av den tid och det engagemang som ett byte kräver. På elmarknaden är denna byteskostnad numera att beteckna som låg; det räcker nor- malt med ett telefonsamtal eller ett ifyllt formulär på internet för att bytet ska vara avklarat. För att samla information och därmed underlätta att jämföra olika leverantörers villkor på el- och tele- marknaden har respektive låtit upprätta jämförelseverktygen Elpriskollen respektive Telepriskollen. Utredningen bedömer att vid en konkurrens- utsättning av handeln med fjärrvärme bör liknande insatser som gjorts på el- och telemarknaden genomföras också på fjärrvärme- marknaden. För en väl fungerande kundmarknad och utifrån ett kundperspektiv är det essentiellt att sök- och byteskostnaderna som ett byte är förenat med minimeras. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag 7.6Tredjepartstillträde ger fler aktörer möjlighet att investera i fjärrvärme Genom tredjepartstillträde blir det möjligt för fler aktörer att inve- stera i fjärrvärme. Därmed öppnas nya investeringsmöjligheter upp. är det endast företag som äger ett fjärrvärmesystem som har möjlighet att investera i fjärrvärme. I viss mån kan också rest- värmeleverantörer och andra aktörer ges möjlighet att medverka vid investeringarna. Alla andra aktörer är utestängda från att inve- stera i fjärrvärme om aktören i fråga inte får möjlighet, och sam- tidigt är beredd, att själv köpa ett helt fjärrvärmesystem. Genom införande av ett generellt tredjepartstillträde förändras den situa- tionen avsevärt eftersom samtliga aktörer – befintliga fjärrvärme- bolag, restvärmeleverantörer och potentiella nya producenter som önskar gå in på fjärrvärmemarknaden – ges möjlighet att investera i fjärrvärmeanläggningar. Tredjepartstillträde ger möjligheter till värmedistribution för andra producenter än det lokala fjärrvärmeföretaget, t.ex. industrier med restvärme. är en sådan investering helt beroende av att företaget i fråga kan komma överens, och ingå avtal, med det lokala fjärrvärmeföretaget. Genom tredjepartstillträde stärks ställningen för ett sådant företag och så länge företaget ifråga bedömer det som företagsekonomiskt lönsamt att ansluta sin anläggning till det befintliga nätet och börja tillföra fjärrvärme så har det möjlighet att så göra. Genom detta förbättras möjligheterna för alla andra aktö- rer än det lokala fjärrvärmeföretaget att genomföra investeringar på den lokala fjärrvärmemarknaden. Detta gäller både på produktions- och distributionssidan även om det starkaste investeringsincita- mentet också fortsättningsvis kommer att ligga i lönsamhet i pro- duktionen av fjärrvärme. Detta talar för förbättrade förutsättningar för att samhällsekonomiskt effektiva investeringar genomförs. En annan effekt av tredjepartstillträde är att förutsättningarna för sammankopplingar av fjärrvärmenät med olika ägare underlättas regleringsmässigt. är en förutsättning för varje sam- manlänkning att fjärrvärmeföretagen på båda sidor om förbindelsen har intresse av att förbindelsen byggs. Genom införandet av tredje- partstillträde räcker det med att ett av företagen bedömer förbin- delsen som lönsam för att en realisering ska vara möjlig. Eftersom en transmissionsledning är en stor investering, behäftad med hög risk, kommer det dock sannolikt också främst att vara de ledningar som är lönsamma utifrån flera aktörers perspektiv som Sammanfattande analys, slutsatser och förslag kommer att byggas. Men genom tredjepartstillträde ges bättre för- utsättningar för projekt där endast en aktör är villig att investera och bygga. En viktig aspekt i detta sammanhang är dock att införande av tredjepartstillträde innebär en ökad risk för befintliga fjärrvärme- företag. Denna ökade risk innebär ett minskat incitament för fjärr- värmeföretagen att genomföra investeringar. Incitamentet för inve- steringar i fjärrvärme ligger normalt i förväntad intäktsökning här- ledd till produktionen snarare än överföringen. Ökad överförings- kapacitet innebär med dagens system ett ökat antal kunder och en större efterfrågan på den fjärrvärme som fjärrvärmeföretaget har möjlighet att producera. ledig produk- tionskapacitet kan utbyggnad av distributionen ske utan att inve- steringar också måste till på produktionssidan. Om konkurrens införs på produktion och handel är det inte längre givet att ett nyanslutet område kommer att innebära en väsentligt ökad kund- stock eftersom de nyanslutna kunderna, omgående eller i fram- tiden, kan komma att välja handelsföretag som inte ingår i den egna koncernen. Även om nätverksamheten bekostar denna utbyggnad, och har möjlighet att ta ut investeringen av kunderna, bedöms incitamentet att genomföra investeringen således vara svagare än vad som är fallet . Denna effekt föreligger också i en situation där fjärrvärmeföretaget vid den aktuella tidpunkten är ensam aktör på den lokala marknaden, dvs. då reell konkurrens inte finns. Detta eftersom tredjepartstillträdet innebär att nya aktörer kan komma att äntra marknaden , dvs. det finns utifrån fjärrvärme- företagets perspektiv risk för potentiell framtida konkurrens. Samma resonemang kring risk är tillämpbart också när en ny överföringsledning övervägs mellan två marknader; en samman- koppling kommer att innebära ökad konkurrens för samtliga pro- ducenter och leverantörer på båda dessa marknader. Denna effekt utgör ett minskat incitament för befintliga fjärrvärmeföretag att investera i ny transmission. Trots att möjligheterna för befintliga fjärrvärmeföretag att koppla samman sitt nät med ett annat nät för- bättras rent regleringsmässigt är det, mot bakgrund av detta risk- resonemang, inte säkert att ett tredjepartstillträde kommer att innebära ett starkare incitament att investera för dessa bolag. Den ökade risk som konkurrensutsättning innebär kompenseras sanno- likt inte av möjligheten att koppla samman det egna nätet med ett annat företags nät. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag Sammanfattningsvis kan sägas att konkurrenssituationen, reell eller framtida potentiell, alltid ökar risken vid investeringar jämfört med dagens situation. Detta leder till ett minskat incitament att investera för de befintliga fjärrvärmeföretagen. Hur mycket detta kompenseras av att tredjepartstillträde innebär förbättrade möjlig- heter att investera i fjärrvärme för andra aktörer än de etablerade fjärrvärmebolagen är svårt att bedöma. Det är dock utredningens uppfattning att ett tredjepartstillträde inte kommer att innebära avsevärda försämringar avseende investeringarna i fjärrvärme. Men det föreligger en viss osäkerhet kring hur de sammantagna inve- steringsincitamenten påverkas av konkurrensutsättning i produk- tions- och handelsledet. 7.7Effektiv drift och tillförlitlighet garanteras av en systemoperatör Dagens svenska fjärrvärmesystem är effektiva tekniska system med hög tillförlitlighet. Driftsförutsättningarna baseras i hög grad på systemtänkande och en vertikalt integrerad värdekedja. Utredning- ens förslag till omreglering av fjärrvärmemarknaden, genom infö- rande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, innebär en åtskill- nad av nätverksamheten från den affärsdrivande verksamheten inom produktion och handel. Det är av avgörande betydelse att de ändrade marknadsförutsättningarna inte leder till att förutsättning- arna för effektiv drift och hög tillförlitlighet äventyras. Utredningen har funnit att det krävs ett tydligt definierat ansvar för systemets funktion och drift vid införande av tredjepartstill- träde till fjärrvärmenäten. I varje fjärrvärmenät där fler än en pro- ducent agerar på marknaden krävs att systemansvarsfunktionen beaktas särskilt, genom inrättande av en systemoperatör med över- gripande ansvar för att optimera den sammanlagda nyttan i syste- met. Systemoperatörsrollen behöver särskilt formaliseras för stora fjärrvärmesystem med flera fjärrvärmenät med olika ägare. När det gäller mindre och medelstora fjärrvärmesystem som omfattar endast ett fjärrvärmenät med en ägare är systemoperatörsrollen en naturlig del i nätägarens ansvar. Det är å ena sidan viktigt att systemoperatörens roll och relation till andra aktörer på den lokala marknaden är tydligt definierad. Å andra sidan kan onödigt tvingande och ingripande regler för Sammanfattande analys, slutsatser och förslag systemoperatörens verksamhet riskera dels att verka hämmande på fjärrvärmeverksamheten i stort, dels komma att bidra till ökade kostnader för nätägarna, vilket i slutändan kommer att drabba kun- derna och minska fjärrvärmens konkurrenskraft gentemot andra uppvärmningsformer. Systemoperatörsrollen och hur nätägarna väljer att organisera systemoperatören bör därför i viss mån kunna styras utifrån de lokala förhållandena i de fjärrvärmesystem som berörs av införandet av tredjepartstillträde med åtskillnad mellan den reglerade nätverksamheten och den affärsdrivande verksam- heten inom produktion och handel. Att genom reglering styra hur ömsesidiga åtaganden mellan aktörer på en konkurrensutsatt mindre eller medelstor lokal fjärr- värmemarknad riskerar att leda till suboptimering och ineffektivi- tet, eftersom förutsättningarna skiljer sig i betydande grad mellan respektive marknad. Utredningen föreslår därför att en viss flexibi- litet i utformningen av dessa nödvändiga åtaganden tillåts. Den systemansvarige nätägaren torde ha tillräckligt starkt intresse av att adekvata avtal upprättas. Utredningens förslag är att i det fall att den konkurrensutsatta fjärrvärmemarknaden omfattar ett fjärr- värmesystem som omfattar enbart ett fjärrvärmenät med en nät- innehavare är nätinnehavaren även fortsättningsvis systemoperatör i fjärrvärmenätet. I det fall att den konkurrensutsatta fjärrvärme- marknaden omfattar flera fjärrvärmenät med olika nätinnehavare är dessa nätinnehavare skyldiga att gemensamt inrätta en systemope- ratör samt meddela tillsynsmyndigheten om detta. Det som anges som förslag avseende rättigheter och skyldigheter för en system- operatör i det följande gäller såväl då systemoperatören är identisk med nätägaren i ett fjärrvärmesystem som består av ett fjärrvärme- nät med en ägare som då systemoperatören är representant för flera nätägare gemensamt i ett fjärrvärmesystem som består av flera fjärrvärmenät med olika nätägare på en konkurrensutsatt fjärr- värmemarknad. De funktioner som är primära och som därför bör klarläggas i alla konkurrensutsatta fjärrvärmenät är ansvar för att balans upp- rätthålls mellan produktion och förbrukning inom hela fjärrvärme- systemet. Det bör även vara systemoperatörens ansvar att tillse att det kortsiktigt finns tillräcklig reserveffekt och topplastproduk- tionskapacitet. Ansvaret kan bestå i att med producenter avtala om att tillräckliga resurser ställs till förfogande mot ersättning men bör även innefatta en rätt att begära att producenter, mot ersättning, ökar eller minskar produktionen. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag För att kunna utöva detta övergripande ansvar krävs åtaganden avseende balansansvar från de som idkar handel med fjärrvärme gentemot systemoperatören. Utredningens förslag är att fjärr- värmehandelsföretag endast tillåts sälja och leverera fjärrvärme till fjärrvärmekunder där någon har åtagit sig det ekonomiska ansvaret för att fjärrvärmenätet tillförs lika stor värmeeffekt som i varje situation tas ut av fjärrvärmekunden. Ett sådant åtagande ska göras genom ett balansavtal med systemoperatören. Detta förfarande motsvaras av bestämmelserna för balansansvar i ellagen. Jämfört med dessa bestämmelser i ellagen kan det i ett fjärrvärmesystem finnas behov av att fjärrvärmeleveransens tekniska kvalitet påvisas, särskilt med avseende på absolut temperaturnivå och leveranstid- punkter eller leveransintervall. Likaså i analogi med ellagen föreslås att en systemoperatör/nät- ägare ska ha som ansvar att anvisa ett fjärrvärmehandelsföretag om fjärrvärmekunden inte gör ett aktivt val av fjärrvärmehandlare. Detta för att säkerställa att alla anslutna fjärrvärmekunder faktiskt får en fysisk värmeleverans oavsett om kunden ifråga gjort ett aktivt val eller inte. När det gäller ansvar för reserveffekt och topplasteffekt torde generellt gälla att detta ansvar blir mer komplext och kraven på systemoperatören mer tyngande i större och mer komplexa fjärr- värmesystem. Systemoperatören har att beräkna behovet av till- gängliga resurser och avtala med producenter om tillgång till dessa. De krav som bör ställas är att det i varje driftsituation finns reserv- effekt som täcker behovet vid bortfall av den största värmeprodu- cerande enheten och att det finns topplasteffektresurser som täcker skillnaden mellan tillgänglig effekt i baslastproduktionsresurser och maximalt sammanlagt värmeeffektbehov. Enligt utredningens förslag kommer inte systemoperatören att ha någon operativ funktion förrän den berörda fjärrvärmemarkna- den har konkurrensutsatts och åtskillnad av fjärrvärmeföretagets verksamhet har genomförts. Systemoperatören måste emellertid utses innan en åtskillnad av fjärrvärmeföretagets verksamheter kan genomföras, eftersom systemoperatören i samband med konkur- rensutsättningen av marknaden har en uppgift att värdera konse- kvenser och ta ställning till tillträdesansökningar för anslutning av nya producenter till fjärrvärmenätet. Detta förhållande innebär störst konsekvenser för nätägare i fjärrvärmesystem som består av flera fjärrvärmenät med olika ägare. Dessa bör ha en beredskap och framförhållning för detta ändamål. Sammanfattande analys, slutsatser och förslag värmesystem som omfattar endast ett fjärrvärmenät med en ägare hanteras av fjärrvärmeföretaget i fråga. Dock har alla fjärrvärme- företag, enligt utredningens förslag, en uppgiftsskyldighet att med- dela tillsynsmyndigheten hur systemoperatörsansvaret avses ut- formas och organiseras vid konkurrensutsättning av marknaden. I denna situation, innan konkurrensutsättningen är genomförd och åtskillnad mellan fjärrvärmeföretagets verksamheter genom- förts, är fjärrvärmeföretaget fortfarande ett vertikalt integrerat företag som kan ha incitament att försvåra eller fördröja en anslut- ning av en ny producent. Detta eftersom inträdet av en ny produ- cent innebär att det integrerade fjärrvärmeföretaget i de flesta fall torde komma att åläggas krav på åtskillnad mellan verksamheter för produktion, distribution respektive handel. För att hantera denna situation ingår i utredningens förslag att det finns en möjlighet till skälighetsprövning hos tillsynsmyndigheten av de villkor som kan ställas upp vid en tillträdesansökan. Beträffande organisationsfor- mer för systemoperatör i större sammankopplade fjärrvärmesystem har principer och möjligheter belysts och analyserats i avsnitt 6.3 och utredningen utgår i denna fråga ifrån att nätägarna i ett sam- mankopplat fjärrvärmesystem organiserar en systemoperatörsfunk- tion i den form som bedöms lämplig med en ägarstyrning som främjar helhetssyn och motverkar suboptimering. 7.8Aktiv tillsyn och marknadsövervakning krävs på en omreglerad marknad Särskild tillsyn och aktiv marknadsövervakning är viktigt på omreglerade och ej fullt fungerande marknader. Generellt innebär tillsyn granskning av att en viss verksamhet uppfyller de krav som framgår av lagar, förordningar och föreskrifter. Tillsynen ska även omfatta de målbestämmelser som finns i dessa lagar och villkor som meddelats i beslut i enlighet med lag, förordning eller före- skrift. Att lämna råd och rekommendationer i samband med tillsyn kan vara en del av tillsynsuppdraget. I tillsynsrollen kan vidare ligga att sprida de erfarenheter som fås genom tillsynen, vilket är av ännu större vikt då regleringen på området är ny. Tydliga mål och man- dat samt resurser och kompetens hos myndigheterna är avgörande för tillsynens effektivitet och dess effekter. Målet med regeringens värmemarknadspolitik är att genom ökad genomlysning stimulera till konkurrens och högre effektivitet. För att denna målsättning Sammanfattande analys, slutsatser och förslag ska kunna uppnås och för att en tillsyn ska kunna fungera effektivt, på så sätt att berörda parter hellre ser sig nödgade att följa tillsyns- myndighetens direktiv än att agera oberoende därav, krävs ofta även sanktionsmöjligheter. Sanktionsmöjligheter kan vara av olika slag och av olika ingripande karaktär. En effektiv tillsyn och kon- troll över lagstiftningens efterlevnad bidrar även till att skapa ett förtroende för att de i lagen stipulerade villkoren blir en realitet. Vid fjärrvärmelagens tillkomst pekade regeringen ut Energimark- nadsinspektionen som tillsynsmyndighet, då denna myndighet genom sin erfarenhet av fjärrvärmeverksamhet ansågs vara mest lämpad. En sådan bedömning låter sig även göras med beaktande av de för- slag utredningen presenterar. Myndighetens erfarenheter är dess- utom än mer omfattande sedan fjärrvärmelagens tillkomst. I de nu gällande tillsynsuppgifterna ligger att utöva tillsyn över att fjärrvärmeföretag följer bestämmelserna i lagen. Tillsynen om- fattar emellertid inte lagens efterlevnad i dess helhet, utan är begränsad till vissa angivna bestämmelser; prisinformation, avtals- innehåll, förhandling, underrättelseskyldighet, uppsägning, avbry- tande av distribution, redovisning av affärs- och driftsförhållanden och granskning av årsrapport. Tillsynen omfattar även att kommu- nala fjärrvärmeföretag efterlever bestämmelserna om undantag från lokaliseringsprincipen. Därtill kommer att tillsynsmyndigheten har rätt att för tillsynen på begäran få tillgång till handlingar. Tillsyns- myndigheten får meddela de förelägganden som behövs för efter- levnaden av bestämmelserna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. För en effektiv efterlevnad av de förslag som presenteras i detta betänkande avseende tredjepartstillträde i fjärrvärmenäten krävs en aktiv tillsyn. Med det förslag som presenteras finner utredningen det nödvändigt med en utökad tillsyn i förhållande till den som gäller enligt fjärrvärmelagen. I fråga om anslutning, omfatt- ning av villkoren och dessas tillgänglighet enligt förslaget i 1 kap. 4 § i författningsförslaget så ska tillsynsmyndigheten kunna utfärda ett föreläggande för nätinnehavaren att omformulera sina villkor så att de enligt tillsynsmyndigheten kan anses skäliga. I ett sådant ställningstagande ligger ett visst mått av skönsmässig bedömning från myndighetens sida eftersom en skälighetsbedömning ska göras. En sådan bedömning måste rimligtvis göras i förhållande till Sammanfattande analys, slutsatser och förslag något, en referensram. Bestämmelsen innefattar en möjlighet för regeringen eller den regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om anslutningsvillkoren. Föreskrifter av detta slag kan därmed fungera som en referenspunkt vid skälighetsbedömningen. Om tillsynsmyndigheten utnyttjar sin möjlighet att förena ett föreläggande med vite måste givetvis viteslagens (1985:206) regler följas vilket innebär högt ställda krav på precisering av vad som för- väntas av adressaten. I dessa fall torde en tydlig och dokumenterad kommunikation mellan de berörda och tillsynsmyndigheten vara av stort värde. När det gäller uppgiftslämnande avseende energimängd och systemoperatörsansvar kan tillsynen gälla t.ex. uppgifternas omfattning eller inom vilken tidsram de ska lämnas eller med vilken exakthet uppgifterna bör anges. Om uppgift inte lämnats inom föreskriven tid ska ett föreläggande att efterfölja bestämmelsen därom kunna utfärdas. Vid tillsynsmyndighetens beslut om genom- förande av åtskillnad kan genom tillsynen kontrolleras om ett sådant åläggande följs och om så inte är fallet kan myndigheten förelägga fjärrvärmeföretaget att genomföra en sådan åtskillnad. Vidare är skyldigheterna att särredovisa nätverksam- heten (för de fjärrvärmeföretag som är fortsatt integrerade) och att lämna uppgifter till grund för revision grundläggande för den åsyf- tade ökade transparensen, varför möjligheten att med föreläggande förmå aktörerna till detta, är mycket viktiga verktyg för tillsynen. Samma resonemang kan föras för samtliga i lagen föreslagna skyl- digheter att lämna information, då transparensen är en förutsätt- ning för såväl konkurrens som motverkande av risker för oskälig prissättning i olika led. Tillsynen bör därmed omfatta alla de aktö- rer som träffas av något åtagande eller någon skyldighet i enlighet med lagens tillämpningsområde. På de områden där utredningen föreslår regler främst till skyddande av fjärrvärmekunder i allmän- het och konsumenter i synnerhet har tillsynen i första hand en pre- ventiv och skyddande funktion för dessa målgrupper. Härmed avses reglerna om bl.a. omfattning av avtalsvillkor, underrättelse om villkorsändring etc. Med uttrycket tvistlösning avses vanligen ett förfarande där en myndighet ska avgöra någon form av tvistigt rättsförhållande mel- lan enskilda parter. Myndighetens avgörande får då samma rätts- Sammanfattande analys, slutsatser och förslag