sou · GZB370 · 2011-10-28 00:00:00 — I fallet då intjänandekravet blir drygt 7 innebär det att det räcker att privatpersonen har av marknadens effektivitet vid utförande av tjänsten för att ändå tjäna på att utföra tjänsten själv. Följden av detta höga intjänandekrav blir att det är svårt för branscher med låg produktivitet att överleva på marknaden. Ett exempel på en hushållsnära tjänster med låg produktivitet är måleritjänster. Företrädare för måleribranschen beskriver i ett delbetänkande till att måleriarbeten riktade mot privatkonsumenter i princip upphörde till följd av skattetrycket och den svarta sektorn.17 Ett annat exempel på hushållsnära tjänster med låg produktivitet är städtjänster. Det tar ungefär lika och blir ungefär lika bra städat när man städar själv som när någon annan gör det åt en. Städning är ett typiskt exempel på en hushållsnära tjänst med definitionen; tjänster som är nära substitut till egenproducerade tjänster. Hushållsnära tjänster, såsom städning, där hushållens eget arbete är ett bra substitut till att köpa tjänsten på marknaden leder till ett lågt svart pris och därför behövs en mycket hög subvention för att svart arbete i större omfattning ska kunna omvandlas till vitt arbete. Ofta har två marknader vuxit fram inom dessa branscher, en svart marknad och en 15För en genomgång av skatteregler se Beräkningskonventioner, (2011), Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, , . 16I alla beräkningar antas både köpare och säljare betala genomsnittlig kommunalskatt, vilken för uppgår till . 17SOU 1996:172, Delbetänkande av ; Licensavgift – en principskiss. Marknaderna för frisörtjänster och mindre reparationstjänster Omfattningen av svartarbete påverkas av skattetryck, upptäcksrisk och straffskala.18 De tjänster som utredningen studerar närmare vad gäller effekten på svartarbete vid sänkt mervärdesskattesats är frisörtjänster samt mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne. Dessa tjänster tillhör de s.k. kontantbranscherna. har i ett betänkande definierat begreppet kontantbransch.19 Av betänkandet framgår att det som karaktäriserar kontantbranscher är att de domineras av företag som säljer varor eller tjänster till privatkonsumenter där transaktionerna som ofta sker med kontant betalning, är många och avser små belopp. Konsumenterna saknar ofta intresse av att få kvitto. Företagen är i regel små och har inte behov av internkontroll eftersom företagaren kontrollerar kassaflödet. Dessutom är dessa branscher svåra att kontrollera då de i huvudsak tillhandahåller tjänster med ett obetydligt varuinnehåll. Det går därför inte att beräkna företagets intäkter utifrån deras inköp. konstaterar vidare att denna struktur kan utgöra en grund för skatteundandraganden. Om konkurrensen dessutom är hård till följd av exempelvis överetablering ökar benägenheten att inte redovisa alla intäkter. behandlar särskilt taxi-, restaurang- och frisörbranscherna samt den tillfälliga handeln och bedömer att dessa branscher är särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. Men den framhåller att det finns skäl att tro att även andra kontantbranscher har liknande problem. Utöver det stora inslaget av små företag i tjänstesektorn kan begränsade möjligheter till produktivitetshöjningar i produktionen öka benägenheten att dölja arbetsinkomster. Om produktiviteten inte går att höja och konkurrensen dessutom är hård är det svårt att hålla jämna steg med inkomstutvecklingen i andra delar av ekonomin. Det finns en gräns för hur mycket priserna på de producerade tjänsterna kan höjas och kostnadsbesparingar har också en gräns. Det kan då vara lockande att sänka företagets kostnader genom att dölja arbetsinkomster så att man slipper kostnaderna för framförallt inkomstskatt och arbetsgivaravgifter.20 18SOU 1997:17, Betänkande av ; Skatter, tjänster och sysselsättning. 19SOU 1997:111, Betänkande av ; Branschsanering och andra metoder mot ekobrott. 20Skatteverket, Rapport 2006:4 utgåva 1, Svartköp och svartjobb i (del 1). Marknaderna för frisörtjänster och mindre reparationstjänster har i en rapport, Svartköp och svartjobb i , kartlagt svartarbetet i Sverige.21 I figur 5.2 nedan presenteras de kalkylerade dolda inkomsterna i olika branscher uttryckt som påslag på redovisad arbetsinkomst. Även om de dolda inkomsterna är höga i termer av påslag på redovisad arbetsinkomst i vissa branscher innebär det inte att de svarar för merparten av arbetsinkomsterna. I absoluta tal är de dolda inkomsterna störst i stora branscher som uthyrnings- och företagsservicefirmor (13,), detaljhandel (8,) och byggindustri (6,). Något oväntat är kanske att påslagsprocenten är betydligt lägre för hårvård () än för jordbruk (). I förklaras detta med att det som studerats är de dolda kalkylerade inkomsterna. I en bransch som jordbruk finns det betydligt mer ledtrådar vid en revision än vid revision av frisörer. Detta till följd av att varuinnehållet i jordbruket är större än inom hårvård. Frisörbranschen kännetecknas även av att produktion och konsumtion sker och i efterhand är det svårt att påvisa dolda inkomster. Tjänsterna mindre reparationer av skor och cyklar ligger under övrig parti- och detaljhandel tillsammans med en mängd andra tjänster. Den kalkylerade dolda inkomsten för mindre reparationer går därför inte att utläsa utifrån figur 5.2. 21 , Rapport 2006:4 utgåva 1, Svartköp och svartjobb i (del 1). Marknaderna för frisörtjänster och mindre reparationstjänster Figur 5.2 Kalkylerade dolda inkomster i olika branscher uttryckt som påslag på vit redovisad arbetsinkomst Källa: 2006:4, Svartköp och svartjobb i , 2006. I om svartköp i beskrivs ytterligare ett tillvägagångssätt för att beräkna försäljningen av svarta tjänster. Genom att fråga hushållen hur mycket de spenderar på vissa tjänster, såsom frisörtjänster, skoreparationer eller cykelreparationer, går det att uppskatta vad branschen omsätter totalt, dvs. de vita och de svarta tjänsterna sammantaget. Nationalräkenskapernas produktionsberäkningar utgår från vad hushållen uppger att de betalat för dessa tjänster. Jämför man dessa produktionsberäkningar med frisörföretagens bokföring så saknas i storleksordningen 2,5 miljarder kronor.22 Nationalräkenskapernas produktionsberäkningar för tjänster inom Hår- och skönhetsvård, med COICOP-koden23 1211, vari frisörtjänster utgör den allra största produktionen uppgick till ca inklusive mervärdesskatt. Utav dessa (dock exklusive skönhetsvård) kan med andra ord i storleksordningen antas utgöra svart försäljning. 22Skatteverket, Rapport 2006:4 utgåva 1, Svartköp och svartjobb i (del 1). 23COICOP: Classification of individual consumption by purpose. Hushållens konsumtionsutgiftsindelning uppdelas enligt den internationella COICOP-klassifikationen av individuella konsumtionsutgifter. Marknaderna för frisörtjänster och mindre reparationstjänster Osäkerheten i båda dessa skattningar är stor men visar ändå att när det gäller hår- och skönhetsvård utgör svarta inkomster en stor andel av de totala inkomsterna. Om beräkningen görs med utgångspunkt från nationalräkenskaperna (den sist nämnda metoden ovan) uppskattas den svarta försäljningen till en tredjedel av den totala försäljningen. Om beräkningen istället görs med utgångspunkt från dolda kalkylerade inkomster (den först nämnda metoden ovan) uppskattas den svarta försäljningen uppgå till av den totala försäljningen. Olika beräkningsmetoder kan ge bättre eller sämre precision av storleken på den svarta sektorn för olika branscher. För frisörtjänster är den sistnämnda metoden troligen mest träffsäker då varuinnehållet i en frisörtjänst är väldigt litet. En ny lag, Lag (2006:575) om särskild skattekontroll i vissa branscher, trädde i kraft . Genom lagen infördes det ett krav på att föra personalliggare för näringsidkare inom restaurang- och frisörbranscherna. fick rätt att företa oannonserade kontrollbesök och i samband med dessa utföra en oannonserad begränsad revision samt att ta ut en kontrollavgift vid överträdelser. trädde dessutom en lag om krav på kassaregister inom kontantbranscherna i kraft, med syfte att bekämpa den illojala konkurrensen och förbättra möjligheten till kontroll av omsättningen. Kravet på kassaregister gäller för företag med en omsättning . Denna lag började i praktiken inte att tillämpas förrän på grund av att näringsidkarna behövde en skälig tid för omställning till det nya kravet på kassaregister. I förarbetena framhålls att de föreslagna reglerna dels kommer göra det svårare att undanhålla skatt, dels förbättra kontrollmöjligheter.24 Det bedöms att de ökade kraven på kassaregister kommer att leda till att kontantbranscherna saneras och att den verksamhet som endast är ekonomiskt motiverad vid svarta inkomster upphör. Det konstateras dock att det är troligt att många företag kommer att fortsätta att undanhålla intäkter, även om det införs krav på kassaregister, särskilt om sanktionerna mot dem som fuskar med kassan upplevs som små. I förarbetena uppskattas att kravet på kassaregister kommer att ökar de redovisade arbetsinkomsterna (inklusive inkomst av näringsverksamhet) med , dvs. av de totala arbetsinkomsterna. 24 Proposition 2006/07:105 Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. Marknaderna för frisörtjänster och mindre reparationstjänster I samband med en utvärdering som genomför av kravet på kassaregister har Markör Marknad och fått i uppdrag att genomföra en opinionsundersökning kring hur vanligt det är att privatkonsumenter efterfrågar kvitto vid köp. Opinionsundersökningen baseras på 1 000 telefonintervjuer med ett representativt urval av befolkning, och uppåt. Resultatet av opinionsundersökningen presenteras i tabell 5.4. Undersökningen visar att vid inköp hos frisör, skomakare, skräddare, tvätteri, restaurang och kafé är benägenheten att begära kvitto betydligt lägre än vid inköp i matbutik eller övrig detaljhandel. Tabell 5.4 Hur ofta kvitto efterfrågas av privatkonsumenter vid handel inom olika branscher, i procent, 2011 Skomakare, skräddare och tvätteri Frisör, massör, fotvård och liknande tjänster Övrig detaljhandel (kläder, elektronik, böcker, byggvaror mm.) Det är dock troligt att kravet på kassaregister tillsammans med personalliggare bidrar till en minskning av svartarbetet inom kontantbranscherna. De företag som tidigare i stor utsträckning sålt svarta tjänster kan förväntas få det svårare att konkurrera nu när en större andel av deras försäljning blir vit. Konkurrenssituationen kan därför förväntas bli mer på lika villkor mellan företagen. Frisörbranschen tillhör de s.k. kontantbranscherna och domineras av små företag som säljer tjänster till privatkonsumenter. Vilken effekt kravet på kassaregister har haft på de undanhållna intäkterna Marknaderna för frisörtjänster och mindre reparationstjänster i branschen är svårt att bedöma. Av förarbetena framgår att regeringen anser att det är troligt att många företag kommer fortsätta att undanhålla intäkter trots kravet på kassaregister.25 Privatkonsumenternas behov av kvitto är litet eftersom priset är lågt och det saknas behov av verifikationer då kunden vid köp av en frisörtjänst direkt kan se resultatet av tjänsten och därigenom inte behöver kvitto för att eventuellt komma tillbaka och reklamera tjänsten. Eftersom konsumenterna är privatpersoner har de inte någon avdragsrätt och de behöver därför heller inga kvitton för att göra avdrag i sina deklarationer. Det som ytterligare talar för att svart försäljning även fortsättningsvis kommer att förekomma bland frisörföretagen är att branschen karaktäriseras av överetablering och därmed hård konkurrens. Det är dessutom relativt enkelt att starta ett frisörföretag, exempelvis krävs lite kapital, vilket leder till ökad konkurrens och lägre marknadspris. Ett lågt marknadspris i kombination med en relativ enkelhet att inte redovisa vissa intäkter bidrar till försäljning av svarta tjänster. För att få en uppfattning om hur strukturen på svartarbetet ser ut inom frisörbranschen är resultatet av en pilotstudie om svartarbete inom frisörbranschen i av intresse. genomförde studien i samarbete med flera andra myndigheter, på uppdrag av regeringen år 2001.26 Inom ramen för pilotstudien gjordes en jämförelse av den taxerade inkomsten på riksnivå för enskilda näringsidkare inom frisörbranschen med normalinkomsten för anställda enligt gällande kollektivavtal. Jämförelsen visade att av frisörföretagarna hade en taxerad inkomst som var mindre än hälften av en heltidsanställd frisörs årsinkomst. I rapporten beräknades den från beskattning undanhållna omsättningen inom frisörbranschen omräknat i skatter och avgifter uppgå till , vilket motsvarar . Detta indikerar att svartarbetet och försäljningen av svarta tjänster inom frisörbranschen är omfattande och att av frisörföretagarna ägnade sig åt svartarbete och försäljning av svarta tjänster. Även 2006:4 visar att en stor andel av frisörbranschens intäkter utgörs av svarta intäkter27. 25Proposition 2006/07:105 Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. 26Ekobrottsmyndigheten, , Frisörföretagare och , (2002). Erfarenheter från frisörprojektet i , Gotab, . 27Skatteverket, Rapport 2006:4 utgåva 1, Svartköp och svartjobb i (del 1). Marknaderna för frisörtjänster och mindre reparationstjänster verket gjorde sina mätningar 2006 utgjorde de svarta intäkterna mellan av de totala intäkterna. Det är dock viktigt att notera att har krav på kassaregister och personalliggare införts i frisörbranschen. Intjänandekravet inom frisörbranschen är högt. Ett intjänandekrav på drygt 7 är inte orimligt för frisörtjänster. Detta innebär att en privatperson (köparen) endast behöver ha av marknadens effektivitet vid utförande av tjänsten för att tjäna på att utföra tjänsten själv. Ett högt intjänandekrav är ytterligare en faktor som styr i riktning mot svart arbete. Hemarbete är att betrakta som en produktiv verksamhet och hushållen kan därmed betraktas som både konsumenter och producenter. 1934 var den första som delade in hushållens aktiviteter i produktiva och icke produktiva aktiviteter28. Argumentet för att beteckna en aktivitet som produktiv är att den uppfyller det s.k. tredjepartskriteriet. Kriteriet går ut på att allt vi gör men lika gärna skulle kunna betala någon annan att utföra åt oss är att betrakta som produktion. Att laga mat kan man göra själv eller överlåta till någon annan att göra mot betalning, t.ex. en restaurang. Därmed är matlagning en produktiv verksamhet och att betrakta som hemarbete enligt tredjepartskriteriet. Med hushållsnära tjänster menas tjänster som kan köpas på marknaden men som hushållet skulle kunna ersätta med hemproducerade tjänster. Frisörtjänster och mindre reparationstjänster är andra exempel på hushållsnära tjänster. SCB genomför tidsanvändningsundersökningar som visar hur befolkningen fördelar sin tid på olika aktiviteter. Den senaste tidsanvändningsundersökningen genomfördes och publicerades . 29 Undersökningsansatsen går ut på att respondenterna, , beskriver i en dagbok vad de gör, om de gör något och tillsammans med vem. Dagboksnoteringarna kompletteras med bakgrundsinformation som inhämtas via intervjuer och via befintlig registerdata. I tidsanvändningsundersökningen delas hushållens disponering av tid in i för- 28Se t.ex. , M.G. (1934), Economics of , , and Sons. 29Tidsanvändningundersökningen, 2010/ 2011, SCB. Marknaderna för frisörtjänster och mindre reparationstjänster värvsarbete, hemarbete, studier, personliga behov och fritid. Posten hemarbete i denna studie baseras på indelning i produktiva och icke produktiva aktiviteter. Enligt tidsanvändningsundersökningen /2011 ägnade svenska kvinnor i åldern 20–i genomsnitt och per dag åt hemarbete, vilket motsvarar nästan , se tabell 5.5 nedan. Männen ägnade mindre tid åt hemarbete än kvinnorna. Deras hemarbete uppgick och per dag eller drygt , se tabell 5.5 nedan. Tabell 5.5 Genomsnittlig arbetad tid per dag /2011 efter kön. För befolkningen i åldern i timmar och minuter Omsorg om egna barn Inköp av varor och tjänster Resor i samband med hemarbete Vad gäller hemarbete i form av hårvård i hemmet ingår denna aktivitet i posten Annat hemarbete i tabell 5.5. Kvinnor ägnar i genomsnitt per dag åt Annat hemarbete medan männen ägnar i genomsnitt per dag åt det. I denna post ingår även hemadministration där bl.a. bankärenden ingår. Exakt hur mycket tid som går till hårvård i hemmet är oklart men det är med säkerhet väldigt lite tid eftersom exempelvis bankärenden sannolikt är en betydligt större post. Tidsåtgången för mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, redovisas under rubriken i tabell 5.5. Kvinnor ägnar i genomsnitt per dag åt underhållsarbete medan män i genomsnitt lägger ner per dag på det. Under denna rubrik ingår även skötsel av trädgård och husdjur samt reparation och underhåll av bostad. Det framgår inte av undersökningen exakt hur stor del av tiden som läggs på Underhållsarbete som går till Marknaderna för frisörtjänster och mindre reparationstjänster mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror med det summerar till mindre än en halv minut per dag för både kvinnor och män. Mindre reparationer av kläder och hushållslinne ingår under rubriken i tabell 5.5 ovan. I Hushållsarbete ingår även exempelvis städning, tvätt och matlagning. Mindre reparationstjänster av kläder och hushållslinne ingår i en underrubrik till Hushållsarbete som heter Vård, tillverkning av kläder. Kvinnor ägnar i genomsnitt per dag åt Vård, tillverkning av kläder medan män inte lägger ner någon tid på det. Både kvinnor och män lägger alltså väldigt lite tid på mindre reparationer av kläder och hushållslinne. 6 Teori och empiri Utredningens uppdrag är att analysera om sänkt mervärdesskatt på de aktuella tjänsterna är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. Utredningen ska alltså analysera effekter av sänkt mervärdesskatt på både samhällsekonomisk effektivitet och varaktig sysselsättning. I detta kapitel presenteras den teori och empiri som används för att analysera de aktuella tjänsterna i kapitel 7 och 8. Hushållens val mellan att producera själva, köpa tjänster på marknaden eller köpa tjänster svart påverkas av skattesystemets utformning. Genom att förändra skattesatserna kan man påverka hushållens fördelning mellan att köpa tjänsten vitt, svart eller att själv utföra arbetet. När varor och tjänster som köps på en marknad är beskattade medan fritid och hemarbete är obeskattade kommer arbete att förskjutas från den vita, beskattade marknaden till hemmet. Detta leder även till att det uppstår ett utrymme för en svart marknad. Utan skatter skulle relationen mellan hemarbete, marknadsarbete och svart arbete se annorlunda ut. Traditionell ekonomisk teori, som t.ex. optimal beskattningsteori och arbetsmarknadsteori, kan vara användbar för att analysera effekter av marginella skatteförändringar. Dessa kan användas för att mäta effekter av marginella förändringar vid oförändrat aggregerat skattetryck. När det gäller mer långsiktiga effekter av olika beskattningspolicys ger den traditionella analysen mindre vägledning. Långsiktiga konsekvenser kan vara svåra att fånga i den typen av analyser, då dessa inte fångar t.ex. teknisk utveckling eller institutionella förändringar. För att analysera hur skatten långsiktigt påverkat framväxten och omfattningen av t.ex. den privata tjänstesektorn kan det vara intressant att även använda analysverktyg från hushållsproduktionsteorin och transaktionskostnadsteorin. Kapitlet inleds med en genomgång av ekonomisk teori om effektiviteten på marknaderna för de aktuella tjänsterna och hemarbete. Därefter förs en diskussion kring under vilka förutsättningar man kan förvänta sig effekter på den varaktiga sysselsättningen vid en sänkt mervärdesskatt. Slutligen presenteras resultaten från utvärderingar av reducerad mervärdesskatt på hushållsnära tjänster i några andra EU-länder samt en empirisk studie. Skattesystemets utformning påverkar hushållens val mellan att producera en tjänst själv eller att köpa den på marknaden. När man beskattar marknadsarbete men inte hemarbete kommer en del arbete att förskjutas bort från marknadsarbete och det uppstår därmed en snedvridning. Om man väljer att sänka skatten på det marknadsarbete som är nära substitut till hemarbete minskar denna snedvridning. Däremot uppstår då snedvridningar mot andra delar av den beskattade sektorn som kommer av att konsumtionen av den vara eller tjänst som fått lägre skattesats ökar på bekostnad av andra varor och tjänster. Denna nya snedvridning kan både öka och minska befintliga snedvridningar i skattesystemet. Skattesystemets utformning leder alltså både till snedvridningar på arbetsmarknaden och på marknaderna för varor och tjänster. För att analysera en åtgärds konsekvenser på den samhällsekonomiska effektiviteten kan de s.k. paretokriterierna användas. En allokering av resurser är paretooptimal om det inte finns någon åtgärd som kan förbättra situationen för någon individ utan att någon annan får det sämre. För att en allokering ska vara paretooptimal ska de tre paretokriterierna vara uppfyllda. De tre kriterierna är; effektiv konsumtion, effektiv produktion och effektiv produktionsmix. Kriterierna kan användas för att analysera om en åtgärd bidrar till att förbättra eller försämra resursallokeringen i ekonomin. För att en åtgärd inte ska uppfylla det första kriteriet, effektiv konsumtion, krävs att åtgärden diskriminerar mellan olika konsumenter. Om exempelvis en skatterabatt ges endast till vissa konsumentgrupper är den marginella betalningsviljan inte densamma för alla konsumenter, vilket resulterar i snedvridningar och välfärdsförluster. En sänkning av mervärdesskatten skulle inte innebära någon diskriminering mellan olika konsumenter och skulle därför inte bryta mot det första kriteriet. Det andra kriteriet, effektiv produktion, är uppfyllt när det inte förekommer någon diskriminering mellan olika producenter. Ett exempel på när detta kriterium inte är uppfyllt är när man ger favörer till en organisationsform och inte en annan trots att man producerar samma vara eller tjänst. Detta innebär att det inte är produktiviteten eller konkurrenskraften som avgör vem som producerar varan eller tjänsten. Vid en sänkning av mervärdesskatten skulle alla som producerar den aktuella varan eller tjänsten behandlas lika och en sänkning skulle därför inte bryta mot det andra paretokriteriet. När det tredje kriteriet, effektiv produktionsmix, är uppfyllt innebär det att samhällets produktionsresurser används på ett effektivt sätt. Det betyder att det som produceras också är det som konsumenterna helst konsumerar. Även om någon är väldigt duktig på att producera något är det inte säkert att det ska produceras. Om det saknas betalningsvilja för varan eller tjänsten är det bättre att använda produktionsresurserna till något annat. En selektiv sänkning av mervärdesskatten skulle innebära att produktionen av en vara eller tjänst premieras framför annan produktion och det tredje paretokriteriet skulle inte vara uppfyllt. Paretooptimalitet förutsätter att marknaden karaktäriseras av fullständig konkurrens och fullständig information om priser. En annan, kanske allvarligare begränsning, är att en åtgärd endast uppfyller paretokriterierna då den leder till att någon individ får det bättre utan att någon annan får det sämre. De allra flesta åtgärder innebär en förbättring för vissa grupper och en försämring för andra. Välfärdsteorins lösning på detta är det s.k. kriteriet, även kallat kompensationskriteriet eller potentiella paretokriteriet. Detta kriterium säger att om de som vinner på en åtgärd teoretiskt kan kompensera de som förlorar på åtgärden så har samhällets välfärd ökat. Om de som vinner på åtgärden är beredda att betala mer för åtgärden än vad förlorarna kräver för att gå med på åtgärden är kriteriet uppfyllt.