sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — ska informera myndigheterna om nämnden erhåller eller inhämtar information som kan ha betydelse för strål- säkerheten i anläggningen eller beredskapen mot kärnenergi- olyckor. 5 § Den lokala insynsnämnden får i mån av tillgång på medel låta utföra sådana utredningar som behövs för att nämnden ska kunna bedöma betydelsen av vidtagna eller planerade strålsäkerhets- åtgärder vid anläggningen. 6 § Den lokala insynsnämnden ska redovisa hur de medel som utbetalats till nämnden har använts. Nämnden ska lämna en årsredovisning om verksamheten under det senaste budgetåret till regeringen. 7 § Den lokala insynsnämnden är en nämndmyndighet. 8 § Nämnden består av högst 9 ledamöter. 9 § Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. När ärenden av större vikt handläggs ska alla ledamöter vara närvarande, om det är möjligt. 10 § Ärendena avgörs efter föredragning. 11 § Ordföranden och övriga ledamöter i den lokala insyns- nämnden nämnden utses av regeringen. 12 § Den lokala insynsnämnden har en sekreterare. 13 § De lokala insynsnämnderna omfattas inte av de bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) som avser 1.medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete (7 §), 2.beslutförhet (15 och 16 §§), 3.föredragning (20 §), 4.anställning eller uppdrag som ledamot eller ordförande (22 §), 5.myndighetens rätt att företräda staten inför domstol (27 §), 6.ärendeförteckning (29 §). 14 § Bestämmelser om hur man får överklaga nämndens beslut om begäran enligt 3 § lagen om offentlig insyn på strålsäkerhets- området finns i 4 § samma lag. När ett annat beslut av nämnden ska överklagas, ska skrivelsen med överklagandet ställas till den myndighet som ska pröva överklagandet och ska ha kommit in dit från den dag klagande fick del av beslutet. Om skrivelsen kommit in , ska myndigheten avvisa den. Skrivelsen ska dock inte avvisas, om förseningen beror på att nämnden har gett klaganden en felaktig upplysning om hur man överklagar. Skrivelsen ska inte heller avvisas, om den har kommit in till den lokala säkerhets- nämnden inom överklagandetiden. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Genom denna förordning upphävs förordningen (2007:1054) med instruktion för lokala säkerhetsnämnder vid kärntekniska anläggningar. 1.1Utredningens direktiv (Dir. 2008:151) Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Genom tilläggsdirektiv vidgades uppdraget till att också ta fram förslag till ny lagstiftning som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet samt ta fram förslag som innebär att lagen om kärnkraftens avveckling kan avskaffas och förbudet i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) mot uppförande av nya kärnkraftsreaktorer tas bort. Genom ytterligare tilläggsdirektiv utökades uppdraget till att även omfatta frågor om anläggningsinnehavarnas skadeståndsansvar i händelse av en radiologisk olycka. I enlighet med de båda tilläggsdirektiven överlämnade utredningen till regeringen delbetänkandet KÄRNKRAFT – nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar (SOU 2009:88). I det fortsatta arbetet enligt det ursprungliga direktivet 2008:151 har utredningen övervägt förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt den offentliga insyn som regleras i bestämmelserna om lokala säkerhetsnämnder enligt 19–21 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Utredningen har även övervägt behovet av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle. En annan fråga som överlämnat till utredningen för övervägande gäller behovet av regeländring inom området nukleär icke-spridning. Utredaren ska enligt direktivet utreda förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område. Möjligheterna att föra samman bestämmelserna i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220) till en enda lag bör särskilt studeras. Syftet ska vara att förenkla och effektivisera bestämmelsernas struktur och uppbyggnad utan att samhällets krav på kärnsäkerhet och strålskydd eftersätts. Direktivet anger vidare att -vissa grundläggande begrepp i lagen om kärnteknisk verksamhet och i strålskyddslagen som i olika avseenden styr tillämpningen av reglerna samt hur dessa påverkar annan lagstiftning bör närmare analyseras, -reglerna för prövning av tillstånd till kärnteknisk verksamhet respektive verksamhet med strålning, -tillsynen av att kärntekniklagen och strålskyddslagen följs bör ägnas särskild uppmärksamhet, inklusive tillsynen av användningen av olika strålkällor inom sjukvården samt industrin, -den offentliga insynen som regleras i bestämmelserna om lokala säkerhetsnämnder bör övervägas, -sanktionsreglerna på respektive lagområde ska ses över, varvid möjligheterna att använda sanktionsavgifter i stället för straffbestämmelser särskilt ska beaktas, -utvecklingen av lagstiftningsarbetet på detta område inom Europeiska unionen, särskilt gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar – 2009/71/EURATOM – samt övriga internationella åtaganden bör beaktas i sammanhanget. Enligt utredningens tilläggsdirektiv ska vidare behovet och den eventuella utformningen av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle övervägas. En ytterligare fråga som överlämnat till utredningen för övervägande gäller myndighetssamverkan och behov av regeländring inom området nukleär icke-spridning särskilt när det gäller frågor om in- och utförsel av kärnämnen och starka strålkällor. Utredaren ska lämna förslag till de ändringar i lagar och förordningar som behövs. Förslagen ska säkerställa att tillsynen på kärnteknik- och strålskyddsområdet uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. 1.2Övriga frågeställningar som utredningen har identifierat Enligt utredningens direktiv ska av lagstiftningen på strålsäkerhetsområdet beaktas under utredningsarbetet. I kontakterna med har framhållits att följande frågeställningar särskilt bör beaktas. -begreppen kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning bör övervägas, -begreppet kärnavfall bör om möjligt slopas och begreppet radioaktivt avfall införas som ett enhetligt begrepp för alla slag av restprodukter som innehåller radioaktiva ämnen, -innebörden av begreppen bästa möjliga teknik (BAT) respektive de grundläggande strålskyddsprinciperna berättigande, optimering (även benämnt ALARA1) och dosbegränsning samt kärnsäkerhetsprincipen om beprövade eller utprovade konstruktionslösningar bör samordnas i en ny sammanhållen lagstiftning, -det internationella atomenergiorganet, , grundläggande säkerhetsprinciper bör vara vägledande i lagstiftningsarbetet, -principerna för barriärer och djupförsvar bör utgöra en central utgångspunkt i en ny och sammanhållen lag, -undantagsreglerna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen (friklassning) bör samordnas och ges en tydligare utformning än vad som är fallet enligt gällande lagstiftning, - reglerna för uppdragstagare enligt 5 § andra stycket kärntekniklagen bör övervägas, 1 As Low As Reasonable Achievable. -en 18-års gräns för användning av solarier bör övervägas, -användningen av kosmetisk laser omfattas av en tydligare reglering än vad som är fallet enligt gällande lagstiftning liksom tillsynsfrågorna i det sammanhanget, -regleringen kring användning av laserpekare och annan sådan apparatur. 1.3Reformbehov – några identifierade problemområden Behovet av regelförenkling och effektivisering när det gäller kärnteknisk verksamhet och övrig verksamhet med strålning har varit en återkommande fråga2. Mot bakgrund av att , kärntekniklagen och strålskyddslagen ska tillämpas parallellt innebär det att tillståndsvillkor som beslutas av miljödomstolen i ett tillståndsärende enligt kan komma att omfatta sådana åtgärder som redan krävs enligt de föreskrifter som beslutats enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Det är inte enbart frågan om den dubbla tillståndsprövningen, den överlappande prövningsprocessen med två separata tillstånd med lika rättsverkan som angetts utgöra ett problem. Även andra frågor som har sin grund i en bristande samordning i lagstiftningen har tagits upp. Utredningen har sammanfattat de problemområden som förts fram på följande sätt: -, kärntekniklagen och strålskyddslagen är mer överlappande än parallell; bestämmelserna reglerar likartade materiella sakfrågor från delvis olika utgångspunkter, -tillståndsprövningen enligt , kärntekniklagen och strålskyddslagen är exempel på en överlappande reglering, -den bristande samordningen mellan de tre lagarna leder till onödig dubbelprövning samt till att resurserna inte används på bästa sätt, 2 för strålsäkerhet (M 2007:05) skrivelse till regeringen samt av lagstiftningen på strålsäkerhetsområdet . -tillståndsprövningen av små och från miljösynpunkt mindre och relativt harmlösa ärenden går onödigt högt upp i instanskedjan; jämfört med mer omfattande tillståndsärenden kan det förefalla onödigt att sådana ärenden ska prövas av regeringen respektive av miljödomstolen, -regelverken bör samordnas så att det blir möjligt att på ett tydligt sätt anpassa tillstånds- och tillsynsförfarandet till verksamhetens farlighet och behovet av särskild kompetens hos verksamhetsutövaren, -begreppen kärnteknisk verksamhet respektive verksamhet med strålning är överlappande och otydliga samt har olika utgångspunkter – kärnteknisk verksamhet konstituerar i sig tillståndsplikt vilket inte är fallet med verksamhet med strålning, -begreppen radioaktivt avfall och kärnavfall är överlappande; – distinktionerna svåra att upprätthålla och fyller inget syfte, -reglerna i kärntekniklagen om godkännande av uppdragstagare och entreprenörer bör förenklas, -utövar tillsyn över tillämpningen av kärntekniklagen, strålskyddslagen samt enligt i de avseenden som gäller joniserande eller icke-joniserande verksamhet; myndigheten har således formella möjligheter att i samma sakfråga/ärende att välja om ett visst krav ska ställas enligt kärntekniklagen, strålskyddslagen eller ; tillsynsreglerna bör med hänsyn till rättsäkerheten samordnas, -överklagande av beslut om förlägganden måste samordnas – samma sakfråga/ärende kan komma att prövas av antingen regeringen, förvaltningsdomstolen eller miljödomstolen beroende på om myndigheten väljer att tillämpa , kärntekniklagen och strålskyddslagen som grund för sitt beslut, -sanktionsbestämmelserna enligt kärntekniklagen, strålskyddslagen och överlappar varandra och bör därför samordnas; straffbestämmelserna enligt 29 kap. liksom reglerna om miljösanktionsavgifter enligt 30 kap. gäller även för verksamheter enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen; en förseelse kan vara straffbar enligt såväl som kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Utredningen har mot bakgrund av det behov av regelförenkling och effektivisering av lagstiftningen på kärnteknik och strålskyddsområdet, som utredningen kunnat konstatera, studerat dels olika möjligheter att samordna de materiella reglerna i kärntekniklagen och strålskyddslagen i ett gemensamt regelverk dels möjligheterna att i nästa steg integrera dessa i . En utgångspunkt för utredningens överväganden har varit de tidigare diskussioner som förts beträffande möjligheterna att samordna lagstiftningen på kärnsäkerhets och strålskyddsområdet. En strävan har varit att försöka nå en ökad rättsäkerhet vid tillämpningen av reglerna. Utredningen har också systematiskt gått igenom de regler i som har relevans för verksamhet med strålning – se bilaga X till betänkandet. Vissa grundläggande begrepp i kärntekniklagen respektive strålskyddslagen som i vissa avseenden styrt tillämpningen av reglerna, har också närmare analyserats. Särskild uppmärksamhet har ägnats begreppen kärnavfall och radioaktivt avfall. Utredningen har också analyserat reglerna för prövning av tillstånd av kärnteknisk verksamhet respektive verksamhet med strålning. Tillsynen av efterlevnaden av kärntekniklagen och strålskyddslagen samt sanktionsreglerna på respektive lagområde har ägnats särskild uppmärksamhet. 2.1.1Joniserande och icke-joniserande strålning Utredningens uppdrag är bland annat att samordna lagstiftningen på strålskyddets område. anger att med miljöfarlig verksamhet avses olägenheter för omgivningen genom joniserande eller icke-joniserande strålning. Syftet med strålskyddslagen är att skydda människor, djur eller miljö mot skadlig verkan av strålning. Även om formuleringarna inte sammanfaller beträffande omfatt- ningen av respektive lag på strålningsområdet tycks övergripande syftet med och strålskyddslagen ändå sammanfalla. Strålning är ett mycket vitt begrepp. För att bättre förstå de frågeställningar som regleras är det väsentligt att ha en åtminstone övergripande uppfattning om vad strålning är. Mot den bakgrunden redogör utredningen nedan mycket översiktligt för begreppet strålning. Strålning betecknas som transport av energi med hjälp av vågor eller partiklar utan medverkan av något medium. I strålskyddssam- manhang kan strålning delas in i joniserande strålning och icke- joniserande strålning. Joniserande strålning är så energirik att den kan rycka loss elektroner från atomer och på så vis förvandla dem till positivt laddade joner. Icke-joniserande strålning har å andra sidan så låg energi att den inte kan jonisera material. 1 Underlaget för detta avsnitt är huvudsakligen hämtade från dåvarande Statens strålskydds- instituts rapporter Strålmiljön i (SSI rapport 2007:02) och Utvärdering av miljökva- litetsmålet Säker strålmiljö (SSI rapport 2007:14). Texten har granskats av utredningens expert professor . Radioaktivitet utgör en egenskap hos vissa atomkärnor som spontant omvandlas till andra typer av kärnor under utsändning av joniserande strålning med en för sönderfallet karakteristisk halve- ringstid. Man brukar skilja mellan naturlig radioaktivitet och sådan som produceras genom människans aktivitet. En viktig kate- gori av de naturligt radioaktiva nukliderna är de som sönderfaller så långsamt att deras halveringstider är av samma storleksordning som den tid som förflutit sedan jorden skapades. Till dessa hör ämnen i vår närmaste omgivning, också i vår egen kropp, som t.ex. kalium- 40, vilket har en halveringstid på 1,3 miljarder år. Dit hör också de tunga moderkärnorna i de långa sönderfalls- serier som efter omväxlande alfasönderfall respektive betastrålning (se nedan) leder till en stabil nuklid. Endast nuklider från tre av fyra möjliga serier finns kvar i naturen . Den fjärde, neptunium- serien, har en moderkärna med alltför kort halveringstid (2,1 miljo- ner år). Denna serie har sedan jorden skapades för länge sedan avklingat, men man har lyckats framställa seriens olika medlemmar i laboratoriet. De tre övriga serierna innehåller bl.a. isotoper av uran, torium, radium och radon. Alla tre serierna slutar i var sin stabil blyisotop. Genom att mäta halterna av bly-206 och bly-207 i uranhaltiga mineraler har man bl.a. kunnat bestämma den undre gränsen för jordens ålder till fyra och en halv miljarder år. Denna radioaktivitet utgör huvuddelen av människans naturliga radioaktiva miljö och är sannolikt också ansvarig för alstringen av värmen i jordens inre. En annan källa till naturlig radioaktivitet är den kosmiska strålningen. Denna har sitt ursprung både i vår egen sol och i den yttre rymden. Genom kärnreaktioner med gaserna i atmosfären producerar den kosmiska strålningen bl.a. tritium, som är beta- strålande väteisotop, och kol-14, som är betydelsefull för datering av arkeologiska föremål. är ett annat begrepp som används i samband med bestrålning med joniserande strålning. i detta sammanhang är den energi som absorberats av det bestrålade objektet. är gray (Gy)2. Dosrat anger absorberad dos per tidsenhet, t.ex. Gy/timme. Strålningens biologiska effekt är emellertid inte enbart beroende av den absorberade dosens storlek utan också av det aktuella strålslaget. Olika slag av strålning har nämligen olika stor biologisk effekt. En absorberad dos av 1 Gy alfastrålning är t.ex. 20 gånger farligare än 1 Gy av röntgen- eller gammastrålning. För de olika strålslagen har man beräknat en viktningsfaktor som anger hur mycket skadligare den aktuella strålkvaliteten är jämfört med gamma- eller röngenstrålning som har viktningsfaktor 1. Om den absorberade dosen multipliceras med viktningsfaktorn erhålls den ekvivalenta dosen, som mäts i (Sv). Med kännedom om dosekvivalenten kan man för ett organ beräkna t.ex. risken för cancer. För att beräkna risken för en individ efter en helkroppsbestrålning måste man ta hänsyn till de olika organens strålkänslighet. Detta gör man med att vikta dosekviva- lenter för de bestrålade organen med en viktningsfaktor som anger den relativa risken för cancer. Summan av de viktade ekvivalenta doserna kallas effektiv dos. Den effektiva dosen anges också i enheten . Joniserande strålning är ett samlande namn på strålning som kan orsaka att elektroner slits loss från de atomer och molekyler som all materia är uppbyggd av. Man säger då att atomerna eller molekylerna joniseras. Joniserande strålning utsänds av radioaktiva ämnen men den kan också alstras på annat sätt, t.ex. i röntgenrör. 2.2.1Olika typer av joniserande strålning Den joniserande strålningen kan delas in i elektromagnetisk strålning och partikelstrålning. Elektromagnetisk strålning kan beskrivas som en elektro- magnetisk våg som transporterar energi från elektriska laddningar i rörelse. Exempel på elektromagnetisk strålning är radiovågor, värmestrålningen som vi känner på huden, den ultravioletta strålningen som gör oss solbrända och röntgenstrålningen som 2 1 Gy = 1 J/kg. sjukhusen och tandläkarna använder. Alla former av elektromagne- tisk strålning hänger således samman i ett enda spektrum men med olika energi. Energin hos alla dessa slag av elektromagnetisk strålning bestäms av våglängd och frekvens men kan också beskrivas som energipaket som benämns fotoner. Ju kortare våglängd ju mer energi har fotonen. Har fotonen tillräckligt med energi kan den jonisera atomer eller molekyler i ett ämne. Den energi som krävs hos fotonen beror på ämnet som bestrålas men internationell standard på strålsäkerhetsområdet har en gräns motsvarande en våglängd på 10-7 m. I partikelstrålning överförs rörelseenergin från atomkärnor eller delar av atomkärnor till det bestrålade objektet. Följande uppdelning av joniserande strålning är av intresse i med mycket kort våglängd – tusentals till miljonen gånger kortare än t.ex. hos synligt ljus. vid kärnreaktioner och radioaktiva de elementarpartiklar som är bärare av den negativa elektriska ingår bl.a. i ytterhöljet på de atomer och molekyler varav all materia är uppbyggd. alfapartiklar, dvs. av grundämnet helium med hög är positivt elektriskt laddade. vid sönderfall av isotoper men kan också produceras med t.ex. Denna består av neutroner med hög rörelseenergi, dvs. elementarpartiklar med i stort sett samma massa som väteatomens kärna men utan men också i kärnreaktioner. Biologiska effekter av joniserande strålning är beroende av dos och strålningens art. En dos av alfapartiklar orsakar mer skada än samma dos av protoner3, vilken i sin tur skadar mer än samma dos av elektroner eller gammastrålning. För att kunna ta hänsyn till detta inför man en viktningsfaktor WR som ett mått på den relativa biologiska effekten (RBE). Genomträngningsförmågan för alfa-, beta- och gammastrålning Då joniserande strålning, alfa-, beta-, röntgen- eller gammastrål- ning absorberas i materia, slås elektroner ut från atomer och molekyler så att dessa blir joniserade. Även neutronstrålning är joniserande, där joniseringen sker genom kollisioner med atomer i det bestrålade objektet eller genom kärnreaktioner. Högst jonisa- tionstäthet har alfastrålningen, men den stoppas av ett relativt tunt lager materia. För den mer penetrerande betastrålningen fordras kraftigare strålningsskydd och än mer genomträngande är gamma- strålningen. 3 Proton är en elektriskt laddad kärnpartikel, kärnan i väteatomen. Alfastrålningens räckvidd är i luft och någon hundradels till någon tiondels millimeter i kroppens vävnader. Betastrålningens räckvidd i luft är av storleksordningen meter och i kroppsvävnaderna upp mot , beroende av betapartiklarnas rörelseenergi. Gamma- och röntgenstrålningen samt neutronstrålningen har till skillnad mot alfa- och betastrålningen stor genomträngnings- förmåga. Se nedanstående bild. Källa: , , . 2.2.2Naturligt förekommande joniserande strålning Människan har alltid utsatts för naturligt förekommande strålning med tillräcklig energi för att lösgöra elektroner från atomer eller slå sönder molekyler, så kallad joniserande strålning. Allt omkring oss och även vår egen kropp innehåller naturligt radioaktiva ämnen som ständigt utsätter oss för joniserande strålning. Av de stråldoser vi på detta sätt får kommer i genomsnitt en femtedel från naturligt radioaktiva ämnen i kroppen. Omkring en tredjedel kommer från kosmisk strålning. Resten, dvs. omkring hälften av den årliga naturliga stråldosen, kommer från naturligt radioaktiva ämnen i mark och byggnader. utsätts befolkningen även för strålning som människan orsakat, men den genomsnittliga stråldosen till personer som bor i domineras av naturligt förekommande strålning. Stråldosen från mark och byggnader kan dock variera starkt beroende på var i landet man bor, vad husen där man vistas är byggda av och till och med var i husen man huvudsakligen vistas. Olika personer kan därför mycket väl uppvisa skillnader på eller i en del fall ändå mer vad gäller den totala årliga stråldosen från naturligt radio- aktiva ämnen. Den naturligt förekommande strålning som har störst betydelse är den som kommer från radioaktiva isotoper av grundämnena kalium, uran och torium med dess sönderfallsprodukter (bland annat radon), samt kosmisk strålning. Jorden träffas ständigt av partiklar från rymden. Partikelstrålningen har sitt ursprung i vårt eget solsystem, vår galax eller i andra galaxer. Av de partiklar som träffar det översta lagret av atmosfären är protoner (vätekärnor). Resten består av elektroner, alfapartiklar (heliumkärnor), och tyngre atomkärnor. Energierna hos de primärt infallande partiklarna sträcker sig över ett stort energiområde där partiklarna från solen har lägst energi och de från andra galaxer har högst energi. När en kosmisk partikel med hög energi, exempelvis en proton, kolliderar med en atomkärna i den övre atmosfären startar en kedja av händelser. Först bildas bland annat kortlivade elementarpartiklar som antingen sönderfaller eller växelverkar med nya kärnor. De partiklar som bildas vid dessa sönderfall eller kollisioner sönder- faller i sin tur eller växelverkar med nya kärnor. De här processerna ger tillsammans upphov till en kaskadreaktion som genererar en skur av olika elementarpartiklar som pi-mesoner, neutriner, neutroner, elektroner och myoner samt gammastrålning. Intensiteten i den kosmiska strålningen ökar med breddgrad och höjd över havet, vilket till exempel innebär att exponeringen ökar under en flygresa. När den kosmiska strålningen växelverkar med atmosfären kan dessutom ett antal radionuklider bildas. De fyra viktigaste är tritium, beryllium-7, kol-14 och natrium-22. Dessa så kallade kosmogena nuklider kan ge upphov till en intern stråldos genom maten eller genom att de andas in. Uran- och toriums sönderfallskedjor Exponeringen för joniserande strålning från uran, torium och deras sönderfallsprodukter varierar kraftigt. Denna joniserande strålning består mestadels av alfastrålning. Avgörande för hur stor expone- ringen är utomhus är i första hand halten i marken, men även till exempel snötäckets tjocklek och varaktighet har betydelse. Exponeringen inomhus beror på flera faktorer, till exempel byggnadsmaterial och hustyp.