sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Grunden i stabiliseringssystemet är den tillväxt i skatteunderlaget som utlöser utbetalningar av bidrag eller, i förekommande fall, inbetalning av avgifter. För enkelhets skull avser den fortsatta framställningen i detta avsnitt enbart stabiliseringen vid låg tillväxt I avsnitt 3 redovisas räkneexempel där även höga tillväxttal stabiliseras genom att en avgift tas ut då tillväxten av skatteunderlaget överstiger en viss nivå. Stabiliseringsbidraget beräknas som skillnaden mellan ett garanterat skatteunderlag och det faktiska skatteunderlaget multiplicerat med en genomsnittlig skattesats. Graden av stabilise- ring bestäms dels av gränsen för när bidraget betalas ut, dels av om garantin avser skatteunderlagets utveckling från föregående års faktiska skatteunderlag (svag stabilisering) eller om den avser utvecklingen från föregående års skatteunderlag inklusive effekten av det bidrag som betalades ut (stark stabilisering). Skillnaden mellan den starka och svaga stabiliseringen illustreras i tabell 1 och diagram 1–2. Rad 1 i tabellen visar skatteunderlagets faktiska utveckling från nivån 1 0. Den nedre gränsen i stabilise- ringen utgörs av en garanterad tillväxt i skatteunderlaget på 3 pro- cent . Exemplet har utformats så att tillväxten i skatteunder- laget understiger den garanterade nivån i början av perioden och överstiger den garanterade nivån . För att beräkna hur stort stabiliseringsbidrag som ska betalas ut till kom- munsektorn måste den garanterade lägsta nivån på skatteunderlaget beräknas. I den svaga stabiliseringen utgår uppräkningen från före- gående års faktiska skatteunderlag (rad 3). Om detta räknas upp med den garanterade tillväxten erhålls en garanterat lägsta nivå på skatteunderlag (rad 4). Så länge den garanterade nivån på skatteun- derlaget överstiger den faktiska kommer ett stabiliseringsbidrag att betalas ut till kommunsektorn. Bidraget utgörs av skillnaden mellan garanterat och faktiskt skatteunderlag multiplicerat med en genom- snittlig skattesats (rad 5). Det skatteunderlag som kommer kom- munsektorn tillgodo genom den svaga stabiliseringen framgår av raderna 6 och 7 i tabellen. Särskilt viktig att notera är att med en svag stabilisering kan det garanterade skatteunderlaget vissa år utvecklas svagare än den fastställda garantin. De låga tillväxttalen skjuts endast framåt en period ända till dess att nivån på det fak- tiska skatteunderlaget överstiger den garanterade nivån. SOU 2011:59 Bilaga 5 Svag och stark stabilisering av skatteunderlaget med en nedre 1 000 1 026 1 Bas för uppräkning av underlag Raderna 8–12 beskriver den starka stabiliseringen. Skillnaden är att basen för uppräkningen i detta fall utgörs av föregående års garan- terade nivå på skatteunderlaget (rad 8). Det innebär att tidigare års bidrag, omräknade till skatteunderlag, följer med när årets bidrag beräknas. Stabiliseringsmekanismen minns hur stora bidrag som betalats ut . Den garanterade nivån på skatteun- derlaget blir därför väsentligt högre än motsvarande skatteunderlag i den svaga stabiliseringen. Följaktligen blir även bidragen väsent- ligt högre i detta fall. Av rad 10 framgår också att bidragen kommer att utbetalas . Utbetalningen av bidrag upphör, liksom i den svaga stabilise- ringen, när det faktiska skatteunderlaget överstiger det garanterade. I detta fall inträffar det först år 6. Som framgår av rad 12 i tabellen innebär den starka stabiliseringen att det utjämnade skatteunderla- get inte kommer att växa långsammare än den garanterade tillväxten. Det ska också noteras att den starka stabili- seringen innebär att bidraget inte nödvändigtvis upphör om till- växten i det faktiska skatteunderlaget överstiger den garanterade En högre tillväxt i det faktiska skatteunderlaget medför visserligen att bidraget trappas av, men bidragsnivån kan vara så pass hög att avdraget till följd av den högre tillväxten ett visst år är lägre än föregående års bidrag. Avtrappningen är precis så stor som krävs för att det utjämnade skatteunderlaget (dvs. inkl. bidraget) ska växa med den garanterade tillväxten på . I exemplet med den starka stabiliseringen inträffar detta både år 5 och 6, se raderna 2 och 12 i tabellen. Skatteunderlaget växer år 5 . Bidraget reduceras med skillnaden mellan den faktiska och den garanterade tillväxten, dvs. i exemplet med (4,4– 3,0)/100*1081*0,3=4,5 där 0,3 är den antagna genomsnittliga skattesatsen.1 Men fortfarande utgår ett bidrag på 9 miljarder kro- nor detta år, se rad 10. Först år 6 kommer avtrappningen av bidra- get att överstiga föregående års bidragsnivå, vilket innebär att inget bidrag betalas ut. Det faktiska skatteunderlaget har då uppnått samma nivå som det garanterade. Att bidraget i den starka stabiliseringen gradvis trappas av är väsentligt eftersom det återför det garanterade skatteunderlaget (inkl garantibidrag) till den bidragsfria nivån på skatteunderlaget. innebär stabiliseringsmekanismen att det skatteunderlag som kommuner och landsting kan tillgodogöra sig växer långsam- mare än det faktiska skatteunderlaget när stabiliseringsbidraget trappas av. I diagram 1–3 illustreras stabiliseringsmekanismen grafiskt. Diagram 1 visar det faktiska och det garanterade skatteunderlagets nivå med olika styrka i stabiliseringsmekanismen. Det framgår att såväl tillväxten som nivån för det garanterade skatteunderlaget skiljer sig mellan de båda alternativen. 1 Avtrappningen av bidraget reduceras något av att föregående års bidrag skrivs upp med den garanterade tillväxten, vilket förklara skillnaden mot det värde som anges i tabellen. Den exakta formuleringen av utjämningsmekanismen redovisas nedan i avsnittet om beräknings- modellen. Diagram 1 Skatteunderlagets nivå. Diagram 2 visar de årliga bidragsbeloppen i respektive system. Av diagrammet framgår att en stark garanti kräver betydligt större utbetalningar av bidrag till kommunsektorn än en svag garanti. Såväl de årliga utbetalningarna som längden på perioden med utbe- talningar är större. Det innebär att en eventuell fond med motsva- rande betalningsförmåga måste vara betydligt större med en stark stabilisering än med en svag. Om fondens intäkter på motsvarande sätt bestäms av en övre gräns för skatteunderlagets tillväxt blir även fondens maximala behållning större. Variationerna i fondens stor- lek blir således väsentligt större om stabiliseringen sker med den starka utjämningen av tillväxten än med den svaga. visar diagram 3 att utjämningen av tillväxtvariationerna blir betydligt större med en stark garanti än med en svag. Diagram 2 Stabiliseringsbidragets storlek. Av diagram 3 framgår också att den starka stabiliseringen innebär att tillväxten i det garanterade skatteunderlaget understiger tillväx- ten i faktiska skatteunderlaget , eftersom stabili- seringsbidraget trappas av i takt med att nivån på det faktiska skat- teunderlaget närmar sig det garanterade skatteunderlagets nivå. Diagram 3 Skatteunderlagets tillväxt. Den starka och svaga stabiliseringen kan kombineras för att nå en lämplig avvägning mellan å ena sidan garantisystemets omslutning, det vill säga bidragens omfattning och fondens storlek, och å andra sidan graden av stabilisering. Ambitionen i tillväxtutjämningen hänger givetvis också samman med vilka gränser som sätts för varia- tionerna i tillväxttalen och för stabiliseringsfondens maximala stor- lek. Konsekvenserna av olika kombinationer exemplifieras i avsnitt 1.2. För den praktiska tillämpningen måste stabiliseringsmekanismen formaliseras till en beräkningsmodell. Detta har gjorts på följande sätt: bidrag(t)=skattesats(t-1)*(a-d(t))/100*skatteunderlag(t-1)+λ*(1+a/100)*bidrag(t-1) d = procentuell tillväxt av faktiskt skatteunderlag a = nedre gräns för tillväxt av skatteunderlaget λ = stabiliseringsregelns styrka (minne) Bidraget betalas ut så länge dess värde beräknat på detta sätt är positivt. Parametern λ, som kan kallas garantins minne, visar avvägningen mellan den starka och den svaga stabiliseringen. Med λ=0 säkerställs att tillväxten av skatteunderlaget från föregående år inte understiger den garanterade tillväxttakten. Med λ=1 kommer bidraget, som visades i föregående avsnitt, att öka så länge tillväxten av det faktiska skatteunderlaget understiger den garanterade till- växttakten. Ökningen av bidraget blir precis så stor som krävs för att förhindra att tillväxten av skatteunderlaget understiger den garanterade tillväxttakten. Bidraget trappas ner när det faktiska skatteunderlaget växer snabbare än garantin och i en sådan takt att det utjämnade skatteunderlaget fortsätter att växa med den garan- terade tillväxttakten även sedan det faktiska skatteunderlaget börjat öka snabbare. Först när det faktiska skatteunderlaget når samma nivå som det garanterade underlaget upphör bidraget. Om stabiliseringsregeln utformas symmetriskt med även en övre gräns för tillväxten av skatteunderlaget får denna följande form: avgift(t)=skattesats(t-1)*(d(t)-β)/100*skatteunderlag(t-1)+λ*(1+β/100)*avgift(t-1) β = högsta möjliga ökning av skatteunderlaget innan avgift tas ut Genom den övre gränsen skapas en korridor inom vilken bidrag och avgifter begränsar tillväxtvariationerna i det kommunala skat- teunderlaget. Avgifterna kan bidra till att finansiera de bidrag som följer av den garanterade lägsta tillväxttakten. Huruvida avgifterna räcker till för att finansiera bidragen beror på symmetrin i tillväxt- variationerna och var gränserna sätts. Ett stabiliseringssystem enligt de principer som redovisats ovan förutsätter att ett antal parametrar siffersätts. Det gäller i första hand nedre (a) och övre (β) gränsen för tillväxten i skatteunderla- get. Det gäller också avvägningen mellan den starka och svaga sta- biliseringen (λ). Sammantaget avspeglar dessa parametrar ambitio- nen i stabiliseringen. Ett regelstyrt stabiliseringssystem behöver även omges med gränser för såväl statens som kommunsektorns ekonomiska åta- gande inom ramen för systemet. Eftersom systemet måste fungera i perspektivet av en konjunkturcykel bör en sådan begränsning inte utformas som gränser för årliga bidrag eller avgifter, utan som gränser för nettot av bidrag och avgifter . En konkret utformning av en begränsning kan vara att in- och utbetalningar bokförs i en fond. Begränsningen kan innebära att fondens behållning (eller skuld) inte får överstiga förutbestämda nivåer. Om fondstyrkan överstiger den övre gränsen tas inga avgifter ut och om den undre gränsen underskrids måste extra avgifter betalas in. Det innebär att ytterligare parametrar måste specificeras: övre och undre gräns för fondstyrkan, villkor för åter- betalning respektive extra inbetalning samt räntesättning på fond- medel. 1.2Beräkningsexempel på en stabiliseringsmodell 1.2.1Effekter av olika parameter-kombinationer i en korridor För att illustrera effekterna på stabilisering och fondstorlek av olika parameterkombinationer och konjunkturförlopp redovisas nedan ett antal simuleringar med den beskrivna stabiliseringsmodellen. För att renodla illustrationerna av stabiliseringssystemets egenska- per bygger beräkningarna på starkt stiliserade förlopp för skatteun- derlagets utveckling. Utgångspunkten är en symmetrisk och regel- bunden variation av skatteunderlagets tillväxt kring en tillväxt- trend. I simuleringarna antas att stabiliseringssystemet gäller från period 1. Det krävs således ingen fonduppbyggnad innan bidrag börjar betalas ut. Detta är enbart en beräkningsteknisk förutsätt- ning. I de flesta simuleringarna innebär det att eventuella gränser för fonden läggs symmetriskt kring startvärdet noll. En praktisk implementering av stabiliseringssystemet förutsätter beslut om fondens uppbyggnad och eventuella kreditutrymme. Diagram 4 visar en stiliserad bild av tillväxtvariationen i skat- teunderlaget. Med en cykellängd , en trendtillväxt på och en maximal trendavvikelse på erhålls en variation i den årsvisa tillväxten av skatteunderlaget på mellan drygt 1 och över konjunkturcykeln.2 Värdena avser nominella tillväxttal. Diagrammet visar även ett stabiliserat skatteunderlag, där till- växtvariationerna reducerats enligt den utjämningsregel som redo- visats ovan. I detta fall bygger stabiliseringen på en tillväxtkorridor med övre gräns på och undre gräns på . Kor- ridoren inom vilken tillväxten ska stabiliseras är således symmetrisk kring den underliggande trendtillväxten i skatteunderlaget på . För såväl den övre som den undre gränsen antas i detta exempel en stark stabilisering, dvs. Såväl bidrag som avgifter kommer att som mest motsvara av skatteunderlaget, motsvarande på kommunalskatten, när tillväxten är som lägst respektive som högst, se diagram 5. I exemplet finns ingen begränsning av fondens/skuldens storlek. Fondstyrkan kommer att variera inom intervallet +/- av skatteunderlaget (på kommunalskatten). 2 Frågan om konjunkturcykelns längd kan diskuteras. I detta syntetiska konjunkturförlopp är det mest väsentliga att den till skillnad från verkligheten är regelbunden och symmetrisk. Diagram 4 Stabilisering av skatteunderlag med korridor och stark stabilisering (K1). Diagram 5 In- och utbetalningar samt fondstyrka. Procent av skatteunderlaget (K1) Som ett grovt mått på graden av stabiliseringen kan man använda kvoten mellan variansen för tillväxttalen i det stabiliserade och det faktiska skatteunderlaget.3 I detta fall (K 1) minskar variansen i det stabiliserade skatteunderlagets tillväxt till 1/3 av variansen i det faktiska skatteunderlaget. Resultaten av simuleringen sammanfattas i tabell 2. Tabellen illustrerar några av de parametrar i stabiliserings- regeln som behöver siffersättas. I de redovisade räkneexemplen antas genomgående att systemets minne är detsamma i korridorens övre och undre gräns. I samtliga simuleringar antas även att fondens startvärde är noll och att gränserna för fondens tillgångar respektive skuldsättning är lika stora. Inga av dess förutsättningar behöver givetvis gälla i en praktisk tillämpning av stabiliseringsmekanismen. Under tabellrubriken fondreglering anges det antal år under vilka eventuella återbetalningar från eller extra inbetalningar till fonden får spridas ut när fondgränserna överskrids. I det ovan redovisade exemplet fall sattes inga gränser för fonden, varför sådana betal- ningsregler inte behövs. Beräkningsresultaten för de olika exemplen i det följande sammanfattas i tabell 3 i det följande. Diagram 6 visar effekterna av en svagare stabilisering, där styrkan i stabiliseringsregeln minskats från 1 till 0,5. Tillväxtvariationerna reduceras även i detta fall, men inte lika kraftigt som om minnet i stabiliseringsregeln sätts lika med 1. Variansen i tillväxttalen redu- ceras endast med cirka 1/3 av variansen i det faktiska skatteunder- laget och spännvidden mellan högsta och lägsta tillväxttal är unge- fär lika stor i det stabiliserade skatteunderlaget som i det faktiska. Såväl bidrag som avgifter blir lägre och uppgår något enstaka år till endast i kommunskatt. Ackumulerade in- och utbetal- ningar, dvs. fondens storlek, når maximalt ungefär hälften av nivå- 3 Variansen baseras på avvikelser från ett medelvärde. Avvikelser kvadreras och medelvärdet av dessa kvadrerade avvikelser utgör variansen. Varianskvoten är kvoten mellan variansen i det utjämnade skatteunderlaget och variansen i det faktiska skatteunderlaget. Varians- reduktionen mäts över hela konjunkturcykler. erna jämfört med alternativet med stark stabilisering (se exempel K2 i tabell 3). Diagram 6 Stabilisering av skatteunderlag med korridor och svagare stabilisering (K2). En mer begränsad ambition att utjämna skatteunderlaget kan även ta sig uttryck i en bredare korridor. I exempel K3 (se tabell 3) vidgas korridoren till +/- symmetriskt kring tillväxttrenden och minnet sätts till 1. Detta resulterar i en lika stor minskning av utjämningen som om minnet reduceras till 0,5 även om den utjämnade tillväxtprofilen blir något annorlunda. Den svagaste formen av utjämning, med minnet lika med noll, innebär i praktiken endast att tillväxtprofilen för skatteunderlaget förskjuts utan att tillväxtvariationerna i skatte- underlaget reduceras nämnvärt (exempel K4). Såväl bidrag som avgifter blir begränsade och stabiliseringsfondens behållning varie- rar mellan +/- av skatteunderlaget. Ambitionen att öka utjämningen jämfört med exempel K1 kan avspeglas i snävare gränser för de tillåtna tillväxttalen (smalare kor- ridor) som minnet sätts lika med 1 (exempel K5 i tabell 3). Samma variation i tillväxten för det faktiska skatteunderlaget som tidigare ger upphov till den bild av det stabiliserade skatteun- derlaget som visas i diagram 7. Visserligen reduceras variansen i förhållande till det faktiska skatteunderlaget till , men vissa år uppkommer kraftiga kast i tillväxttalen. Orsaken till i det stabiliserade skatteunderlaget är att med en smal korri- dor blir omslagen mellan bidrag och avgift tvära. Detta förstärks av den starka stabiliseringen med minne lika med 1, vilket medför att spannet mellan maximalt bidrag och maximal avgift blir stort. Omslaget kan uppgå av skatteunderlaget såväl uppåt som nedåt, vilket motsvarar ett skatteuttag på +/- . Diagram 7 Korridor med snävare gränser för stabiliseringen (K5). Eftersom lågkonjunkturen i exemplen antas inträffa endast efter det att systemet trätt i kraft hinner inte fonden byggas upp. Stora utbetalningar i början av perioden leder till en skuld i fonden motsvarande cirka 2,50 skattekronor. Om skulden begränsas till (i dagens nivå) genom krav på extra inbetalningar från kommunsektorn förstärks spretigheten i tillväxttalen. Varianskvoten ökar till 0,75. Med en utjämning av de extra inbetalningarna sänks varianskvoten med ett par tiondelar (se exempel K6 och K7 i tabell 3). Detta illustrerar att en ambitiös utjämning kan omintetgöras av behovet att begränsa stabiliseringsfondens maximala omslutning både vad gäller till- gångar och skulder genom extra avgifter och bidrag. Problemet kan begränsas något genom att sprida ut regleringen . visar exemplet att stabiliseringsregeln tenderar att för- skjuta variationerna i skatteunderlaget i motcyklisk riktning.4 En svagare stabiliseringsregel med minnet 0,5 dämpar omslagen i bidrag och avgifter, vilket jämnar ut tillväxtkurvorna. medför en sådan försvagning av stabiliseringsregeln att variansen endast minskar till 2/3 jämfört med det faktiska skatteunderlaget (exempel K8). Värdet av en smalare korridor blir sammantaget relativt begränsat. Exemplen visar att den beskrivna stabiliseringsregeln är relativt känslig för valet av parametrar. Till synes begränsade parameter- förändringar kan få relativt stora konsekvenser för stabiliseringen även i en så pass harmonisk tillväxtvariation som den som ligger till grund för beräkningarna. Exemplet visar också att stabiliserings- regeln har tillräckligt många parametrar för att stabiliseringen ska kunna skräddarsys för en bestämd grad av stabilisering. En viss parameteruppsättning kan emellertid visa sig vara mindre adekvat om konjunkturmönstret skiftar, vilket illustreras i nästa avsnitt. 1.2.2Effekter av olika konjunkturmönster i en korridor En viktig egenskap för en bra stabiliseringsregel är att den är robust mot förändringar av tillväxtmönstret i skatteunderlaget. Det kan gälla såväl storleken på trendavvikelserna som den underliggande tillväxttrenden. Det kan också gälla djupet och varaktigheten i en lågkonjunktur. Om parametrarna i stabiliseringsregeln måste ändras ofta för att få önskade effekter så har regeln ett begränsat värde jämfört med aktiva beslut om bidrag och avgifter i varje enskild situation. I några ytterligare exempel ska effekterna av ett annorlunda konjunkturmönster belysas. Utgångspunkten är att parameteruppsättningen i exempel K1 förefaller fungera väl med det antagna konjunkturmönstret. Dia- gram 8 visar effekten på stabiliseringen om konjunkturvariatio- nerna skulle bli starkare. Tillväxten i skatteunderlaget antas i detta 4 Ett extremfall uppkommer om såväl den undre som den övre gränsen sätts lika med trendtillväxten. I detta fall blir varianskvoten lika med 1, det vill säga stabiliseringsregeln dämpar inte variationerna i tillväxttalen. Däremot kommer bidrag och avgifter att skapa ett fullständigt motcykliskt mönster så att det utjämnade skatteunderlaget ökar snabbast i en lågkonjunktur och vice versa. fall variera mellan över den 8 perioder långa konjunkturcykeln – en historiskt sett relativt stark variation. Stabiliseringsregeln med en korridor på +/- kring trendtillväxten på fungerar fortfarande väl. Den högre variansen i det faktiska skatteunderlaget innebär att variansen i det utjämnade skatteunderlaget begränsas till av vari- ansen i det faktiska skatteunderlaget, se tabell 3. Fondstyrkan kommer att variera inom intervallet +/- av skatteun- derlaget, dvs. något mer än i exempel K1. Det beror på att storle- ken på bidrag och avgifter i detta exempel är större till följd av de kraftigare variationerna i tillväxttalen. Diagram 8 Korridor med kraftigare variationer i skatteunderlaget (K10). Om i stället den underliggande tillväxttrenden förändras uppkom- mer besvärliga problem med stabiliseringsregeln. Skälet är att kor- ridorens gränser satts symmetriskt kring en bestämd trendtillväxt, varvid bidrag och avgifter tar ut varandra över tiden. Om denna symmetri går förlorad genom att trendtillväxten ändras kommer de fastlagda tillväxtgränserna att leda till ett växande överuttag av avgifter om trendtillväxten underskattades när korridorgränserna fastställdes. Omvänt kommer alltför höga bidrag att betalas ut om den underliggande tillväxten överskattades. Diagram 9 illustrerar konsekvenserna av en tillväxttrend på i ett korridorsystem med parametrar som bygger på en tillväxttrend på (exempel K11). Tillväxtstabiliseringen fungerar i sig fortfarande väl med en varianskvot på cirka 0,4. Diagram 9 Asymmetriska korridorgränser (K11). Problemet är att utbetalningarna av bidrag blir systematiskt större än de avgifter som systemet genererar eftersom tillväxtkorridoren ligger snett i förhållande till trenden. Systemet kommer att acku- mulera växande skulder, vilket framgår av diagram 10. Diagram 10 Nettobidrag och fondstyrka vid asymmetriska korridorgränser (K11). Procent av skatteunderlaget. Att fastställa förändringar av tillväxttrender är svårt och kan sällan göras förrän med många års eftersläpning. Det finns således en betydande risk att stabiliseringssystemet kommer att uppleva en bristande matchning mellan inkomster och utgifter. För att mildra matchningsproblemet kan stabiliseringssystemet innehålla gränser för hur stora tillgångar och skulder som får ackumuleras i fonden (exempel K12). Om gränserna sätts till +/- av skatteunderlaget (motsvarande i kommunal- skatt eller nivåer), så kommer kommunsektorn att med jämna mellanrum tvingas till stora inbe- talningar till fonden. Dessa inbetalningar påverkar stabiliseringen. I exemplet stiger till och med varianskvoten till över 1, det vill säga. systemet tenderar att öka variansen i tillväxttalen, se diagram 11. Diagram 11 Asymmetriska korridorgränser och skuldbegränsning (K12). Ett sätt att begränsa de stora variationerna är att ge kommunerna möjlighet att sprida ut den extra avgiften över till exempel (exempel K13 i tabell 3). Detta skulle reducera varianskvoten till 0,8, men systemet skulle fortfarande ha en mycket begränsad effektivitet vad gäller stabiliseringen av tillväxttakterna. Ytterligare en möjlighet är att dämpa systemets minne, vilket höjer varians- kvoten med någon tiondel (exempel K14 i tabell 3). Den samlade bilden är att stabiliseringen är mycket begränsad även efter det att regelverket försetts med ett antal kompletteringar som begränsar effekten av den asymmetriska korridoren, se diagram 12. Exemplet visar också att det sannolikt kommer att krävas en regelbunden översyn av parametrarna i stabiliseringsregeln. Diagram 12 Asymmetriska gränser, skuldbegränsning och svagare stabilisering (K14).