sou · GZB380 · 2011-12-07 00:00:00 — Syftet med bestämmelsen är inte att hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut bör ha företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut. Paragrafen ger särskilt utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 Del A s. 326–327). Vid intresseavvägningen ska hänsyn bl.a. tas till i vilken utsträckning uppgiften skyddas hos den mottagande myndigheten. Andra omständigheter som kan ha betydelse är vilka värden som står på spel. Har det i en lag eller förordning föreskrivits att uppgifter bör eller får lämnas från en myndighet till en annan, finns det givetvis särskild anledning att anse att generalklausulen är tillämplig (se m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – en kommentar, s. 14:27). Generalklausulen hindrar inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter eller mellan verksamhetsgrenar inom en myndighet sker rutinmässigt även utan en särskild författningsreglering, men det framgår dock av förarbetena att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel ska vara författningsreglerat (prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Om ett rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författnings- reglerat måste den intresseavvägning som ska göras enligt general- klausulen ske på förhand. I den situationen behöver det således inte vara en prövning av individuella fall. Generalklausulen är subsidiär i förhållande till särbestämmelser om begångna brott. I förarbetena till sekretesslagen framhålls dock att generalklausulen är tillämplig i fråga om lämnande av sekretess- belagda uppgifter till polis eller åklagare under förundersökning i brottmål. 4.4.410 kap. 28 § OSL Ytterligare sekretessbrytande bestämmelser och undantag från sekretess finns i 10 kap. 28 § OSL, som har följande lydelse. 28 § Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndig- het, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Ytterligare sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess finns i anslutning till berörda sekretess- bestämmelser i avdelning IV–VI. 4.4.56 kap. 5 § OSL I detta sammanhang finns det vidare skäl att även framhålla att det finns en bestämmelse om uppgiftsskyldighet i 6 kap. 5 § OSL med följande lydelse. 5 § En myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Informationsskyldigheten mellan myndigheter regleras inte i 2 kap. tryckfrihetsförordningen utan bl.a. i denna bestämmelse. En längre gående uppgiftsskyldighet gentemot andra myndigheter kan följa av särskilda föreskrifter. 4.4.610 kap. 2 § OSL 2 § Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Paragrafen motsvarar 1 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). Paragrafen om nödvändigt utlämnande anvisar en möjlighet för myndigheter att under särskilda förutsättningar lämna uppgifter till andra myndigheter utan hinder av sekretess. Den kan således vara tillämplig i fall där någon av de övriga undantagsreglerna inte gäller. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt (se prop. 1970/80 Del A s.465 och 494). Avsikten är inte att man av rena effektivitetsskäl ska tillämpa en sekretessbrytande bestämmelse (prop. 1979/80:2 del A s 465). Enbart i sådana fall då ett utlämnande av sekretess- belagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att en myndig- het ska kunna fullgöra ett visst åliggande får sekretessen efterges. En bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande sätts ned genom en myndighets sekretess får inte leda till att sekretessen sätts åt sidan. 4.5Tidigare förslag till sekretessbrytande regler vid uppgiftsutbyte i samband med brott Vid genomgången av gällande rätt vad avser bestämmelserna för sekretess är det vidare av stort intresse att redogöra för de bedöm- ningar som tidigare utredningar har gjort inom det nu aktuella området. Frågeställningar som berör sekretessregler mellan t.ex. olika brottsbekämpande myndigheter har avhandlats tidigare i flera betänkanden. Nedan (se avsnitt 4.5.1–4.5.2) redogör vi närmare för två utred- ningar som bl.a. har behandlat frågor om sekretessbrytande regler vid uppgiftsutbyte i samband med brott. och Beredningen för rättsväsendets utveck- ling (BRU) har utrett frågor som delvis överlappar, delvis kan ligga till grund för de frågor som vi enligt kommittédirektiven har att bedöma. Det är därför väsentligt att närmare redogöra för dessa utredningars slutsatser och bedömningar. Det bör dock på nytt nämnas att det även i andra sammanhang förts liknande resonemang som i nämnda utredningar. Bl.a. har i sitt betänkande, SOU 2002:113 brottsbekämpning, Integritet – Effektivitet, s. 168, anfört att utredningen inte har ansett att det är rimligt att den brottsbekämpande verksamheten försvåras av att statsmakterna valt att fördela verksamheten mellan olika myndigheter och att det inte borde råda sekretess mellan de brottsbekämpande myndigheterna, utan att dessa i stället kunde omgärdas av en gemensam yttre sekretess. Att utarbeta ett sådant förslag låg emellertid utanför utred- ningens uppdrag. föreslog i sitt betänkande SOU 1999:53, Ekonomisk brottslighet och sekretess, bl.a. att det skulle införas en ny sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter om planerad brottslighet. Förslaget gällde inte uppgifter som angår misstankar om straffbara försöks- eller förberedelsebrott, eftersom sådana uppgifter omfattas av 14 kap. 2 § fjärde stycket i dåvarande sekretesslag. I stället avsågs enbart uppgifter om planering av brott som ännu inte nått så långt att straffansvar inträtt. Enligt förslaget skulle sekretess inte hindra att uppgifter lämnades till polismyndig- het, tullmyndighet eller polisman vid om uppgiften rörde en konkret brottsplan och kunde antas ha betydelse för möjligheten att avvärja brottet. Samma krav som enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket ställs beträffande brottets svårhetsgrad och förväntad påföljd skulle gälla även beträffande den planerade brottslighetens förväntade straffvärde om den skulle fullbordas. Utredningen föreslog också att sekretess inte skulle hindra att uppgifter, som kunde antas ha betydelse för en särskild undersökning enligt bestämmelserna i polisdatalagen eller lagen (1997:1058) om register i brottsbekämpande verksam- het, lämnades till den myndighet som bedrev undersökningen. Förutsättningen för sekretessbrott skulle vara att undersökningen avsåg brottslighet som innefattade brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. I den efterföljande propositionen (prop. 2001/02:191 Ekono- misk brottslighet – sekretessfrågor m.m., s. 51–52) ansåg regeringen, när det gällde förslaget till sekretessbrytande bestäm- melse vad gäller planerad brottslighet, att den gällande regleringen erbjöd myndigheterna relativt stora möjligheter att lämna uppgifter om misstänkt brottslighet när så ansågs befogat och att det inte hade anförts tillräckligt starka skäl för att ändra befintlig reglering på det sätt utredningen föreslog. Vad gäller frågan om sekretessgenombrott till förmån för särskilda undersökningar (SUR) hos polisen anförde regeringen att det skulle innebära att den myndighet som bedriver den särskilda undersökningen skulle kunna bedriva undersökningen mer effektivt (a.prop. 52–53) men att den ökade effektivitet dock borde vägas mot det integritetsintrång som uppgiftslämnandet skulle innebära. Regeringen fann därefter, att vid den avvägningen borde beaktas att kravet på att den särskilda undersökningen ska avse brott för vilket fängelse ingår i straffskalan, inte utgjorde en särskilt hög tröskel. Med hänsyn till att både den brottskatalog som skulle komma ifråga och de syften för vilka en särskild undersökning kan inledas hade en vid omfattning, fann regeringen att bestämmelsen kunde leda till ett informationsflöde mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra myndigheter som inte var godtagbart från integritetssynpunkt. Regeringen ansåg att den invändningen ensam vägde så tungt att förslaget inte borde genomföras, i vart fall inte i sin nuvarande utformning. Regeringen diskuterade även en frågeställning som uppkom i sammanhanget om principen om fair trial i om de mänskliga rättigheterna (se vidare avsnitt 4.5.2 nedan). 4.5.2Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) föreslog i sitt slutbetänkande Ett effektivare brottsmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117), vad gäller uppgiftsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna, en ändring i 9 kap. 17 § sekretesslagen, 1980:100 (motsvarande 35 kap. OSL) angående sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomiskt natur, med följande lydelse (kursiverad text nedan). Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur 17 § Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga och ekono- miska förhållanden, om inte annat följer av 18 § 1.i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, 2.i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, 3.i angelägenhet som avser registerkontroll och särskild person- utredning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627), 4.i åklagarmyndighets, polismyndighets, , , eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, 5.i Statens biografbyrås verksamhet att biträda Justitiekanslern, allmän åklagare eller polismyndighet i brottmål, 6.i register som förs av enligt polisdatalagen (1998:622) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, 7.i register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister, 8.i register som förs av enligt lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brotts- utredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, 9.i särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagar- myndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 10.i register som förs av enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet eller som annars behandlas med stöd av samma lag, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas från en åklagarmyndighet, en polismyndighet, , eller till någon annan av dessa myndigheter i sådan verksamhet som avses i första stycket. I betänkandet har utredningen bl.a. anfört följande (s.17 f). En effektiv brottsbekämpning är beroende av att stora mängder information kan inhämtas och bearbetas på ett bra sätt. Det gäller oavsett om verksamheten bedrivs inom en eller flera myndigheter. Brottslig verksamhet följer normalt inte myndighetsgränserna. Information som inhämtas i den brottsbekämpande verksamheten hos en myndighet kan således ha stor betydelse för den brottsbekämpande verksamheten även hos andra myndigheter. Flera synpunkter från de brottsbekämpande myndigheterna visar att reglerna om sekretess mellan myndigheter försvårar användningen av tillgänglig information i brottsbekämpningen. måste skyddet för enskildas integritet vara tillräcklig. Det är i första hand sekretessen till skydd för enskilda, 9 kap. 17 § sekretesslagen, som kommer i konflikt med de brottsbekämpande myndigheternas behov av information. Det finns bestäm- melser i sekretesslagen som innebär att sekretess inte hindrar att en myndighet lämnar en uppgift till en annan myndighet. Dessa bestämmelser innebär dock att det uppstår oklarhet och osäkerhet kring uppgiftsutbytet. Det kan leda till att myndigheterna avstår från angeläget uppgiftsutbyte. Det är också svårt för enskilda att avgöra i vilken omfattning myndigheterna i praktiken kan utbyta uppgifter. En generell sekretessbrytande bestämmelse för den brottsbekäm- pande verksamheten tar bort den osäkerhet och bristande effektivitet som finns i utbytet av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Därmed förbättras förutsättningarna för att förhindra och beivra brott, vilket är ett starkt medborgerligt intresse i ett Mot bakgrund av det omfattande uppgiftsutbyte som är tillåtet blir effekten för enskildas integritet acceptabel. Förslaget innebär inte att det kommer att saknas regler för hur uppgifter om enskilda skall behandlas i den brottsbekämpande verk- samheten. Dessa förhållanden kommer dock i fortsättningen att regleras enbart av registerförfattningar, t.ex. polisdatalagen (1998:622). Utbytet av personuppgifter mellan myndigheter påverkas inte bara av sekretesslagen utan även av personuppgiftslagen (1998:204) och myndighetsspecifika registerförfattningar. Personuppgiftslagen och de registerförfattningar som gäller för de brottsbekämpande myndig- heterna innebär dock inget hinder för uppgiftsutbytet enligt vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse. När det gäller förhållandet mellan sekretesslagen och de brotts- bekämpande myndigheternas registerförfattningar bör utgångs- punkten vara att frågan om möjligheten att lämna uppgifter mellan myndigheterna uttömmande regleras i sekretesslagen. Vidare skulle skyddet för integriteten och effektiviteten i brottsbekämpningen främjas om behandlingen av personuppgifter reglerades gemensamt för de brottsbekämpande myndigheterna eller i vart fall med likartade regler. I betänkandet har diskuterades tre olika modeller att utbyta uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten enligt följande (s. 160 ff.). En sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter i de brotts- bekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet Denna lösning innebär en ganska inskränkt förändring. I 9 kap. 17 § sekretesslagen införs en sekretessbrytande bestämmelse avseende underrättelseinformation. Bestämmelsens räckvidd begränsas så att den endast gäller för underrättelseinformation som lämnas från en brottsbekämpande myndighet till en annan sådan myndighet. Om en helt generell bestämmelse skulle anses gå för långt, är det möjligt att begränsa uppgiftslämnandet till vissa brott. [Det har] --- tidigare lagstiftningsärenden diskuterats om det är möjligt att knyta en sådan begränsning till vissa typer av brott, t.ex. ekonomiska brott eller organiserad brottslighet. Detta innebär dock flera praktiska problem. I stället är det enklare att knyta en sådan begränsning till straffskalan för det aktuella brottet. Den tekniken används redan i 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen. I fjärde stycket anges att fängelse skall finnas i straffskalan och i femte stycket att det lägsta straffet skall vara fängelse . Ett annat alternativ är att anknyta till den begränsning som finns i viss registerlagstiftning när det gäller möjligheterna att behandla personuppgifter i underrättelseverksamhet. Det får ske för brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller därutöver. Lagtexten skulle kunna se ut så här: Sekretess hindrar inte att en uppgift som rör verksamhet som består i att upptäcka och förhindra brott [för vilken är föreskrivet fängelse eller därutöver/fängelse] lämnas från en åklagarmyndighet, en polismyndighet, , eller till någon annan av dessa myndigheter. En generell sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter som rör underrättelseverksamhet --- [föreslog] en sekretessbrytande bestäm- melse som skulle gälla alla myndigheters möjligheter att i vissa situationer lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter även om det inte rör sig om en konkret brottsmisstanke. --- Vid våra kontakter med de brottsbekämpande myndigheterna har framkommit att de alltjämt anser att det finns behov av en liknande bestämmelse. Genom en sådan bestämmelse skulle andra myndigheter kunna lämna underrättelseinformation till brottsbekämpande myndigheter enligt klarare regler än vad tillämpningen av 14 kap. 3 § sekretesslagen inne- bär. En sådan bestämmelse skulle i så fall stå i 14 kap. 2 § sekretesslagen och kunna se ut så här: Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till , en polismyndighet, , eller , om upp- giften kan antas ha betydelse för den myndighetens verksamhet med att upptäcka och förhindra brott för vilket är föreskrivet fängelse i två/xx år eller därutöver. Gemensam sekretessgräns för den brottsbekämpande verksamheten Denna lösning har varit aktuell bl.a. i förslag från de brotts- bekämpande myndigheterna --- och från [SOU 2002:113 brottsbekämpning Integritet – Effektivitet] --- En gemensam sekretessgräns skulle kort sagt innebära att all verksamhet som omfattas av 9 kap. 17 § sekretesslagen skall betraktas som ett sekretessområde där uppgifter kan utbytas utan att sekretesslagen berörs oavsett inom vilken myndighet verksamheten bedrivs. Hur uppgifter används inom sekretessområdet regleras då endast av registerförfattningar och etiska regler. Den lagtekniska lösningen skulle komma att se olika ut beroende på om förslaget utgår från ett resonemang om en gemensam sekretessgräns eller konstrueras som en sekretessbrytande bestämmelse. Båda dessa lösningar innebär dock att de berörda myndigheterna inte längre kommer att tillämpa 14 kap. 2 § fjärde stycket eller 3 § sekretesslagen när de skall utbyta uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 §. I det första fallet skulle den lagtekniska lösningen vara att vi föreslår ett undantag från regeln i 1 kap. 3 § första stycket om att sekretess gäller mellan myndigheter. En sådan bestämmelse skulle kunna se ut så här och borde återfinnas i 1 kap. 3 §: Uppgifter i sådan verksamhet som avses i 9 kap. 17 § hos en åklagar- myndighet, en polismyndighet, , och Kust- bevakningen får dock röjas för någon annan av dessa myndigheter. Om bestämmelsen i stället formuleras som en sekretessbrytande bestämmelse bör den införas i 9 kap. 17 § sekretesslagen och skulle kunna se ut så här: Sekretess hindrar inte att en uppgift (som avses i 9 kap. 17 § sekretess- lagen) lämnas från en åklagarmyndighet, en polismyndighet, , eller till någon annan av dessa myndigheter i sådan verksamhet som avses i första stycket. I betänkandet har därefter utredningen framhållit bl.a. följande som motivering till sitt förslag i denna del (s. 162 ff). Enligt vår uppfattning bör sekretess inte vara ett hinder för utbytet av uppgifter inom den brottsbekämpande verksamheten. Den brotts- bekämpande verksamheten bör uppfattas som ett sekretessområde. Det finns inget stöd för tanken att en uppdelning av verksamheten på flera myndigheter delvis skulle ha motiverats av att åstadkomma sekretessgränser i den brottsbekämpande verksamheten. Det är i stället andra skäl, bl.a. effektivitet och historiska omständigheter, som är grunden för den organisatoriska strukturen. Rent teoretiskt skulle staten kunna åstadkomma ett utbyte av uppgifter som inte berörs av sekretesslagen genom att lägga ansvaret för den brotts- bekämpande verksamheten hos en enda myndighet. När det gäller sekretessbrytande bestämmelser måste man diskutera invändningen att sekretessområdet blir för stort och att bestämmelsen därmed innebär ett för stort ingrepp i den personliga integriteten. --- Det är en viktig avvägning som måste ske mellan å ena sidan myndigheternas informationsbehov och å andra sidan den enskildes intresse av sekretess. I den brottsbekämpande verksamheten, särskilt under- rättelseverksamheten, behandlas information där misstankegraden aldrig blir så stark att det leder till några vidare åtgärder. Det är viktigt att den typen av uppgifter inte sprids i onödan. --- Vårt förslag innebär att den brottsbekämpande verksamheten betraktas som ett sekretessområde oberoende av myndighetsgränser. Det innebär dock inte automatiskt att flera enskilda tjänstemän får del av uppgifterna. --- Av naturliga skäl förekommer det i den brotts- bekämpande verksamheten ett omfattande utbyte av information med stöd av generalklausulen (14 kap. 3 § sekretesslagen). Av motiven till den bestämmelsen framgår att den särskilt är avsedd att tillämpas av myndigheter som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 del A s. 326–327). Vidare är den avsedd för myndigheter med samma sakliga behörighet men skilda lokala kompetensområden (ibid.). --- En generell sekretessbrytande bestämmelse för den brotts- bekämpande verksamheten tar bort den osäkerhet och bristande effektivitet som finns i utbytet av uppgifter i den brotts- bekämpande verksamheten. Därmed förbättras förutsättningarna för att förhindra och beivra brott, vilket är ett starkt medborgerligt intresse i ett rättssamhälle. Mot bakgrund av det omfattande uppgiftsutbyte som sker blir effekten för enskildas integritet acceptabel. Denna bedömning stärks av att uppgifterna omfattas av samma starka sekretess, nämligen 9 kap. 17 § sekretess- lagen, hos alla de brottsbekämpande myndigheterna. Enligt vår uppfattning kan det vara en fördel att det blir tydligt vilka omfattande möjligheter som faktiskt finns för de brottsbekämpande myndig- heterna att utbyta uppgifter. Vårt förslag till sekretessbrytande bestämmelse innebär inte att det kommer att saknas regler för hur uppgifter om enskilda skall behandlas i verksamheten. Dessa för- hållanden kommer dock i fortsättningen enbart att regleras av register- författningarna. --- Vi föreslår således att sekretessen för uppgifter om enskilda i den brottsbekämpande verksamheten bör bedömas utifrån verksamheten som sådan och inte utifrån de olika myndigheter som bedriver denna verksamhet. Den lagtekniska lösning som vi föreslår är en generell sekretessbrytande bestämmelse. Anledningen till detta är att en sådan lösning enligt vår uppfattning passar bättre i sekretesslagens systematik än en som direkt riktar in sig på huvud- regeln om sekretess mellan myndigheter. Vårt förslag innebär således att det införs en generell sekretess- brytande bestämmelse för uppgifter om enskilda i den brotts- bekämpande verksamheten. Vår bedömning är att det inte är till- räckligt att införa en begränsad bestämmelse som enbart omfattar underrättelseverksamheten. En sådan bestämmelse skulle innebära att uppgiftsutbytet i underrättelseverksamheten reglerades i den nya bestämmelsen medan det i utredningsverksamheten reglerades i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen. Enligt vår uppfattning är en sådan lösning opedagogisk, eftersom det fortfarande inte skulle finnas en enhetlig reglering för de brottsbekämpande myndigheterna. En sådan lösning skulle också kunna innebära att reglerna delvis blev annorlunda för underrättelseverksamhet och utredande verksamhet. När 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen infördes gjordes avvägningen att rena bagatellbrott inte skulle omfattas av den sekretessbrytande bestämmelsen. Den avvägningen framstår som rimlig när det gäller myndigheter vars huvudsakliga verksamhet rör annat än brottsbekämpning. Enligt vår uppfattning är det dock inte rimligt att detsamma skall gälla för de myndigheter som har till uttrycklig uppgift att bekämpa brott. Vårt förslag innebär således att den generella bestämmelsen omfattar uppgifter som angår misstankar om alla brott, dvs. även sådana på vilka endast böter kan följa. Vi vill inte heller lägga fram något förslag som innebär att sekretess inte skall hindra att myndigheter lämnar underrättelseinformation till de brottsbekämpande myndigheterna. I ett avseende går en sådan bestämmelse längre än vårt förslag, eftersom den kan tillämpas av alla myndigheter, inte bara de brottsbekämpande. I ett annat avseende är den dock mera inskränkt, eftersom den endast rör underrättelse- information. När regeringen behandlade förslag fram- fördes vissa invändningar mot en liknande bestämmelse (prop. 2001/02:191 s. 52–54).