sou · GZB39 · 2011-02-10 00:00:00 — Enligt utredningens mening har staten också ett moraliskt ansvar att erbjuda någon form av gottgörelse till de medborgare som i samhällets vård blivit behandlade på ett sådant sätt att deras mänskliga rättigheter blivit kränkta. Slutligen har en ersättning även betydelse för statens och ansvariga myndigheters legitimitet gentemot medborgarna och i synnerhet gentemot dem som och behöver den sociala barn- och ungdomsvårdens tjänster. Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen -att det bör införas en särskild möjlighet till ekonomisk ersätt- ning åt dem som utsatts för vanvård i samhällsvården av barn och unga. Förslag till ekonomisk ersättning åt tidigare vanvårdade En grundläggande utgångspunkt för utredningens förslag till utfor- mning av ersättningen är att den ska stå i överensstämmelse med svensk rättspraxis samt vara rättssäker. Utredningen har gått igenom ersättningssystemen i och , främst vad gäller förut- sättningarna för att beviljas ersättning, ersättningsbelopp och bevis- krav. Utredningen har slutligen från enskilda och organisationer fått många olika förslag till utformning av ersättningen och till ersätt- ningsnivåer. Utredningen har övervägt olika principiella modeller för ersättningen. Den första modellen innebär att den ekonomiska ersättningen betraktas som en kompensation för den kränkning som vanvården innebar när den inträffade. Ersättningens storlek skulle här bli be- roende av hur allvarlig kränkningen bedöms vara. Utredningen bedömer emellertid att det är i det närmaste omöjligt att långt i efterhand på ett rättvist sätt gradera olika människors upplevelser av vanvården eller att jämföra olika sorters vanvård. Den andra modellen är en ersättning för skador, som vanvården har orsakat. Även här skulle ersättningen komma att variera, bero- ende på hur stora skadorna bedöms vara. Även om vanvården själv- fallet har påverkat barns möjligheter till utveckling, bedömer utred- ningen att det i många fall skulle vara svårt att avgöra vilka skador som kan hänföras till vanvården och vilka som kan ha andra orsaker. Den tredje modellen är en ersättning som grundar sig på den enskildes aktuella behov av rehabilitering m.m., oavsett hur svår vanvården varit. Det skulle innebära att den som utsatts för svåra övergrepp, men som trots detta klarat sig bra i livet inte skulle få någon ersättning. Den fjärde modellen är en ersättning som lämnas som ett erkännande av samhällets svek mot den enskilde och alltså inte som ett försök att kompensera för den skada som uppstått genom van- vården. Ersättningen utgår då med ett och samma belopp utan inbördes gradering. Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte är möjligt att på ett rättvist sätt kompensera de vanvårdade för den individuella kränkning och den specifika skada som var och en av de drabbade utsatts för. Alltför stor vikt skulle i sådant fall också läggas vid den enskildes förmåga att så här långt efteråt presentera sina upp- levelser och känslor. -att ekonomisk ersättning ska lämnas med ett enhetligt belopp till alla ersättningsberättigade och -att ersättningen ska betraktas som ett erkännande av samhällets svek mot dem som drabbats och som en bekräftelse av deras lidande. Vilka förhållanden bör ge rätt till ersättning? Den föreslagna ekonomiska ersättningen motiveras av samhällets särskilda ansvar för barn som omhändertagits och placerats i sam- hällets vård. Förslaget innebär betydande avsteg från gällande skade- rättsliga principer och en extraordinär möjlighet för berörda jämfört med andra skadedrabbade grupper. Det finns därför skäl att inte låta möjligheten till ersättning omfatta alltför många situationer. Den ekonomiska ersättningen bör utformas så att den endast om- fattar de allvarligaste fallen av vanvård. -att ersättning ska beviljas för övergrepp eller försummelse av allvarlig art, -att frågan om övergreppet eller försummelsen varit av allvarlig art ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter för händelsen och -att särskild vikt ska läggas vid om övergreppet eller försummelsen medfört en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling allvarligt skadas. Vem har möjlighet att få ersättning? I regeringens direktiv anges att utredningens förslag ska gälla människor som –1980 varit omhändertagna för samhällsvård enligt de lagar som då gällde. Detta utgör en första avgränsning av möjligheterna att få ersättning. Med hänsyn till skä- len för en ekonomisk ersättning måste det också krävas att över- greppen eller försummelsen kan kopplas till samhällsvården. Ersätt- ningen bör dessutom vara ett bidrag till en personlig upprättelse. Utredningen föreslår mot bakgrund av detta -att rätten till ersättning ska avse övergrepp och försummelser som inträffat –1980, -att det ska röra sig om händelser som inträffat som den drabbade varit omhändertagen för samhällsvård, -att övergreppet eller försummelsen ska ha skett i samband med vården och -att rätten inte ska kunna överlåtas till någon annan. I utredningens direktiv anges att en eventuell ersättning ska stämma överens med svensk rättspraxis. Även om utredningen föreslår en ersättning som bygger på andra principer, är ersättningen vid kränk- ning med anledning av brott av betydelse för beloppets storlek. Gällande praxis innebär bland annat att riktigt grova våldsbrott, däribland mordförsök, och våldtäkt mot barn vanligtvis ger ett ersättningsbelopp om . Utredningens förslag innebär att det bara är övergrepp och för- summelse av allvarlig art som ska ersättas. Det är således enbart de förhållandevis svåra fallen av vanvård som kommer att ge möjlighet Ersättningsbeloppet ska vara rimligt för alla som omfattas av rätten till ersättning. Dels för dem som utsatts för sådan behandling som precis når upp till gränsen för vad som kan utgöra grund för ersättning. Dels för dem som blivit synnerligen svårt drabbade och som kanske och blivit utsatta för grovt våld i fosterhemmet eller utsatts för upprepade sexuella övergrepp. Mot denna bakgrund bör beloppet vara högt jämfört med den ersättning som normalt utgår vid kränkning på grund av brott. Vid en bedömning av samtliga dessa omständigheter anser utredningen att ett belopp som uppgår till är väl avvägt. -att ersättningen för var och en av de ersättningsberättigade ska uppgå till , -att från detta belopp ska avräknas vad den ersättningsberättigade eventuellt tidigare kan ha erhållit för samma händelser och -att ersättningen ska undantas vid beräkningen av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner eller kommunala bidrag och avgifter. De händelser som ska prövas inför beslut om ersättning har inträffat långt tillbaka i tiden, vilket kan göra det svårt att styrka det inträffade. Det bör dock i allmänhet gå att visa att den sökande har varit omhändertagen som vanvården ska ha ägt rum. Det finns därför ingen anledning att på den punkten tillämpa något annat beviskrav än det som normalt tillämpas i skade- ståndsmål. När det däremot gäller själva vanvården anser utredningen att kraven på bevisning måste vara jämförelsevis låga. Uppgifter som uttryckligen styrker intervjupersoners berättelser om vanvård före- kommer, av naturliga skäl, mycket sällan i aktmaterialet. Indirekt stöd bör ibland kunna ges genom anteckningar i olika handlingar, t.ex. att sjukvården noterat förekomst av skador med oklart ursprung, att barnets föräldrar uttryck oro för missförhållanden eller att en fosterförälder haft kända alkoholproblem. Det kan också finnas viss annan stödbevisning, t.ex. vittnesmål från grannar, skolpersonal och andra som haft kontakt med barnet. I de fall det helt saknas stödbevisning bör enbart en skriftlig berättelse från sökanden inte räcka för att uppfylla beviskraven. Den sökande kan dock begära muntlig förhandling och i ett sådant fall får det göras en sedvanlig prövning av tilltron till uppgifterna. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en rätt till ersätt- ning förutsätter -att den som söker ersättning kan visa att han eller hon varit omhändertagen för den aktuella händelsen och -att den sökande presenterar så mycket bevisning att det kan antas att övergrepp eller försummelser av allvarlig art har inträffat. En särskild lag, handläggning och beslut -att rätten till ersättning ska regleras genom en särskild lag, -att en av regeringen utsedd nämnd ska pröva ansökan om ersätt- ning, -att en ny särskilt inrättad myndighet ska handlägga ärendena, -att denna myndighet ska ha långtgående service- och under- sökningsskyldighet i syfte att hjälpa den sökande och -att ansökan om ersättning bör göras efter det att lagen trätt i kraft. Överväganden och förslag kring andra åtgärder i upprättelseprocessen Enligt regeringens direktiv ska utredningen överväga om ytterligare åtgärder behövs som en del av upprättelseprocessen. Syftet med nedanstående förslag är att bidra till upprättelse för alla dem som utsattes för vanvård, men berör även andra som varit omhänder- tagna. Förslagen handlar dels om samhällsvårdade barns rätt att som vuxna rekonstruera och så långt möjligt kunna förstå sin barndomshistoria, dels om insatser för att lära av kunskapen om vanvården och hålla den levande. Många av dem som intervjuats av har framhållit det värdefulla i att få del av sitt aktmaterial. har lett till smärtsamma insikter så har det bidragit till att man bättre lärt känna sin egen barndomshistoria. Man kan även ha ett behov av att samtala kring det som varit, för att bättre kunna förstå skeenden och varför olika beslut fattades. -att kommunerna bör underlätta för människor som tillbringat viktiga delar av sin barndom i samhällsvård att hitta sitt akt- material och -att kommunerna bör erbjuda människor möjlighet att berätta och samtala om sina erfarenheter. Utredningen anser att det är av stor vikt att frågan om vanvård i samhällsvården av barn inte faller i glömska. Den kunskap som kommit fram bör spridas, diskuteras och fördjupas bland allmänhet, politiker, människor med erfarenhet av samhällsvård, familjehems- föräldrar och professionellt verksamma. På många håll i landet finns det också en lokal historia, till exempel i form av en tradition med ett stort antal fosterhem eller en institution som varit en inte- grerad del av orten. -att regeringen tar initiativ till en utställning i syfte att sprida kunskap om samhällsvården i ett historiskt perspektiv och om den vanvård som förevarit. En lämplig utförare kan vara Stiftelsen , eventuellt i samarbete med . Frivilliga organisationer bör kunna ha en betydelsefull roll i att stödja barn och unga i samhällsvård och vuxna som har samhälls- vården bakom sig. Ungdomar och unga vuxna kan t.ex. behöva möta andra med samma bakgrund. Vuxna som utsatts för vanvård kan vara i stort behov av psykosocialt stöd. Utredningen bedömer att flera organisationer kan och vill göra en insats på området. -att Allmänna Arvsfonden bör överväga att, inom ramen för sina stadgar, ta initiativ till en särskild satsning på stöd till barn och vuxna som finns i eller har erfarenhet av samhällsvård. Utredningens uppdrag är även att, som en del av upprättelse- processen, föreslå åtgärder för att det som hänt inte ska upprepas. Säkerheten i samhällsvården kan inte ses isolerad från kvaliteten i familjehems- och institutionsvården. I betänkandet ges därför en kort beskrivning av samhällsvårdens utveckling under . Utredningens slutsats är att samhällsvården utan tve- kan har förbättrats om man t.ex. ser till kunskapsutvecklingen, den ökade förståelsen för barns och ungas situation, arbetssättet samt betydelsen av att underlätta kontakten med de biologiska föräldrarna. är skillnaderna i ambitionsnivå mellan kommunerna orim- ligt stora och det finns generella brister när det t.ex. gäller organi- sation, kompetens, planering och uppföljning av vården. Hälso- och sjukvårdens och skolans insatser för de samhällsvårdade barnen är inte heller tillräckliga. Bristerna har uppmärksammats gång efter annan, bland andra av revisorer, utan att det har lett till påtagliga förbättringar. Risker, övergrepp och allvarliga försummelser i dagens samhällsvård Frågan om övergrepp och andra allvarliga missförhållanden i familje- hem och på institutioner i har inte undersökts syste- matiskt. Emellanåt har enskilda fall uppdagats, men har då betrak- tats och hanterats som isolerade händelser. Enstaka studier har också genomförts. kartlade t.ex. i början av 1990- talet förekomsten av sexuella övergrepp i familjehem. –1993 fick kännedom om 86 fall. En nationell undersökning visade att avbrutna placeringar i vissa fall berodde på uppenbara missförhållanden. Även en natio- nell tillsyn –2008 av institutioner för barn och unga visade att det förekommer misshandel och sexuella övergrepp från andra ungdomars sida.2 Utredningen har genomfört en egen kartläggning av social- tjänstens kännedom om misstänkta fall av övergrepp eller annan 2 De statliga ungdomshemmen omfattades inte av denna tillsyn. vanvård riktad till landets kommuner.3 Sammanlagt 246 barn och unga misstänks ha utsatts för övergrepp eller allvarliga försum- melser , varav var placerade i familjehem. Relaterat till totala antalet barn och unga, som varit placerade , motsvarar det nära en procent. Resultatet säger dock ingenting om det faktiska antalet som utsatts. Mörkertalet är sannolikt stort. När det gäller de miss- tänkta fallen bedömde att misstankarna i huvudsak var välgrundade. I flertalet fall är det fråga om mycket allvarliga övergrepp och missförhållanden. Psykisk misshandel i form av hårda och olämpliga bestraffningar, brist på omvårdnad, negativ särbehandling och kränkningar förekommer . En dryg tredjedel av samtliga fall rörde fysisk misshandel, varav nära en tredjedel var grovt våld såsom slag med tillhygge, sparkar och strypgrepp. En fjärdedel av samtliga fall rörde sexuella övergrepp, varav en tredje- del var våldtäkt eller annan form av grova sexuella övergrepp. Familjehemsföräldrarna hade i vissa fall allvarliga problem som t.ex. missbruk, kriminalitet eller sexualiserat beteende, vilket drabbade de placerade barnen. Missförhållandenas karaktär och allvarlighets- grad har anmärkningsvärda likheter med vad som har framkommit i intervjuer. Internationell forskning tyder på att barn och unga i samhällsvård löper större risk att utsättas för övergrepp än andra barn och unga. Vissa av de samhällsvårdade barnen löper i sin tur större risk än andra samhällsvårdade, exempelvis barn och unga med funktions- nedsättningar eller beteende- och känslomässiga svårigheter samt barn som placeras långt från hemmet. Ungdomar i vissa insti- tutionsmiljöer riskerar inte bara att utsättas för övergrepp av perso- nal utan även av andra placerade ungdomar. Andra riskfaktorer som har nämnts i samband med utredningens kartläggning är familjehem med rigida uppfostringsmetoder, familjehem som drar sig undan kontakt och familjehem som tillåts ta emot många barn med stora behov. Riskfaktorer i institutions- vård kan vara dysfunktionalitet i personalgruppen, integritetskrän- 3 Kartläggningen genomfördes genom enkäter och telefonintervjuer med en svarsfrekvens på av landets kommuner. kande ordningsregler och för låg personaltäthet. Riskerna kan ha stora likheter med tidigare identifierade risker men ta sig andra uttryck. -att övergrepp och allvarliga försummelser förekommer i en oaccep- tabel omfattning även i dagens samhällsvård av barn och unga och -att kunskapen och medvetenheten om risk för allvarliga miss- förhållanden behöver öka. Åtgärder för att öka säkerheten i samhällsvården I betänkandet redogörs för pågående och planerat arbete på den nationella nivån i syfte att förbättra samhällsvården av barn och unga. Redogörelsen visar att värdefullt arbete pågår. Utredningen anser dock att arbetet för ökad säkerhet inom samhällsvården inte har den omfattning och långsiktighet som krävs för att man ska kunna säga att samhället på övergripande nivå har gjort det som behövs för att förhindra en upprepning av vanvården. Utredningen har, genom den ovan nämnda kartläggningen, även funnit att det är sällsynt med dokumenterade och väl kända rutiner inom kommuner- nas socialtjänst och på institutioner för att förebygga, upptäcka och åtgärda missförhållanden i samhällsvården av barn och unga. Utred- ningen har inte heller kunnat finna några exempel på systematiskt arbete med att samla in och analysera allvarliga händelser som inträffat eller fel som begåtts. -att regeringen initierar ett nationellt långsiktigt program för ökad säkerhet inom samhällsvården av barn och unga, -att förslag om att det av lagen ska framgå att socialnämnden har ansvar för att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom den sociala barn- och ungdomsvården genomförs samt -att regeringen uppdrar åt att kontinuerligt följa omfattningen av övergrepp och allvarliga försummelser samt analysera och sprida de erfarenheter som görs. Säkerheten för barn och unga i samhällsvård är nära kopplad till bar- nets rättigheter. Barnets rättskydd är i dagens lagstiftning reglerat fram till beslut eller dom, men är svagt tillgodosett under själva samhällsvården. Att få ta del av dokumentationen av vården och få sina synpunkter antecknade är en viktig del av barnets möjlighet att påverka vården. -att huvudmän och arbetsledning måste ta ett aktivt ansvar för att de arbetssätt och metoder som tillämpas respekterar de placerade barnens rättigheter och är etiskt genomtänkta och försvarbara, -att bör stödja huvudmännen i utvecklingen av etiskt och rättsligt grundade arbetssätt inom institutionerna samt redovisa både vilken vetenskaplig och etisk prövning en metod har genomgått innan den introduceras i praktiken samt -att barnet, i takt med ålder och mognad, måste få insyn i sin per- sonakt och få sina synpunkter dokumenterade. -att en översyn av lagstiftningen i syfte att stärka placerade barns och ungas rättigheter under genomförandet av vården bör över- vägas. uppföljning av det placerade barnets situation är den allra viktigaste åtgärden för att förhindra och upptäcka miss- förhållanden i ett tidigt skede. finns stora och väl kända bris- ter i uppföljningen, både när det gäller personkontinuitet och hur ofta barnet besöks liksom hur barnet ges möjlighet att komma till tals. Utredningen föreslår att förslag genom- förs i fråga om -att det ska finnas en av nämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet och -att den särskilt utsedda socialsekreteraren ska besöka barnet i den omfattning som är lämplig utifrån barnets behov, dock minst . Familjehemsvården är av strategisk betydelse genom sin unika karaktär och potential. befinner sig de barn som placeras i familjehem i en särskilt utsatt situation. Många kommuner är alltför små för att på egen hand ha tillräcklig specialistkompetens och för att kunna tillgodose behovet av kompletterande stöd till familjehemmen. Det regionala samarbetet kring rekrytering, utbild- ning, stöd, säkerhet och metodutveckling bör därför förstärkas. -att det regionala samarbetet kring familjehemsvården bör få ekonomiskt och kunskapsmässigt stöd och -att en långsiktig satsning för att utveckla familjehemsvården bör göras, baserad på regionalt samarbete och inom ramen för avtal mellan regeringen och Kommuner och Landsting. måste försäkra sig om att de familjehem och jour- hem som man anlitar är lämpliga och väl förberedda för uppgiften. Vissa hem intar en särställning genom att de som huvudsaklig sysselsättning och inkomstkälla tar emot flera barn och ungdomar med stora behov från olika kommuner. Jourhemsverksamheten har ökat kraftigt och till stor del ersatt kortare institutions- vård. Det är rimligt att det ställs större krav på dessa familjehem och jourhem, jämfört med vanliga familjehem, och att kontrollen förbättras. Utredningen bedömer även att dagens otydliga ansvars- fördelning mellan de privata konsulentstödda verksamheterna och kan innebära att det placerade barnet får sämre sam- hälleligt skydd. Utredningen anser att det är rimligt att kraven på och kontrollen av dessa verksamheter skärps. -att det bör regleras vad en utredning av familjehem och jourhem ska omfatta, -att utbildning inför en placering bör vara ett krav, -att det bör krävas ett särskilt tillstånd för ett enskilt hem som tar emot fler än två barn, som inte är syskon, för stadigvarande eller tillfällig vård och fostran och -att den konsulentstödda verksamheten i sin helhet bör omfattas av det särskilda tillstånd som föreslagit. Ekonomisk ersättning vid framtida fall av vanvård Barn i samhällsvård är generellt sett mer skyddade mot miss- förhållanden . Men övergrepp och försummelser före- kommer fortfarande och insatser för att förhindra och åtgärda missförhållanden är ännu outvecklade. Det finns därför skäl att överväga ett system med ekonomisk ersättning vid framtida fall av övergrepp och allvarlig försummelse, där kommunen inte fullgjort sina skyldigheter. finns möjligheter för barn som utsatts för brott att få viss ersättning enligt skadeståndslagen om barnet kan visa att förutsättningarna för skadestånd föreligger. Därutöver finns sär- skilda former för kompensation till den enskilde i verksamheter där höga krav måste kunna ställas på den som bedriver verksamheten. Om exempelvis en skola inte uppfyller sina lagliga skyldigheter gentemot en elev som utsätts för kränkningar kan skolan bli skade- ståndsskyldig gentemot eleven. För att underlätta för eleven att bevisa att han eller hon blivit utsatt för kränkande behandling gäller i dessa fall ett beviskrav som är lägre än det som normalt tillämpas för ersättning enligt skadeståndslagen. Dessutom har det så kallade Barn- och elevombudet rätt att föra elevens talan. Kommunerna har också fått befogenhet att kompensera enskilda som drabbats av bristfällig hantering av bistånd. Det går inte att helt undvika att barn kommer att fara illa i samhällsvården även . -att förutsättningarna för att införa en framtida skyldighet för kommunen att betala skadestånd till barn och unga som utsätts för övergrepp eller allvarlig försummelse i samhällsvården utreds. Konsekvenser av utredningens förslag Kostnaderna för den föreslagna ersättningen kommer att bero på hur många människor som söker och beviljas sådan ersättning. Det är inte möjligt att på förhand fastställa antalet. Utredningens upp- skattningar av antalet bygger på offentlig statistik, svensk och internationell forskning samt erfarenheter från liknande ersättnings- system i och andra länder. Uppskattningarna är osäkra. Utredningen bedömer sammantaget att det mest sannolika är att mellan 2 000 och 5 000 personer kommer att söka och beviljas ersättning. Med en ersättning på kommer de totala kostnaderna att ligga mellan 500 miljoner och , fördelade på två eller . De totala kostnaderna för hanteringen beräknas uppgå till , fördelade på två eller . Utredningen anser att staten i egenskap av lagstiftare och ansvarig på nationell nivå bör svara för finansieringen av den ekonomiska ersättningen. När det gäller kostnaderna för de framåtsyftande åtgärder som föreslås i kap 11 och 12, så anser utredningen att det är rimligt att kommuner och andra berörda huvudmän och vårdgivare ansvarar för finansieringen. Det vore orimligt om staten skulle behöva finansiera framtida insatser för att förhindra att barn och ungdomar utsätts för vanvård i samhällsvården. Utredningen anser slutligen att de åtgärder som vidtas inom ramen för upprättelseprocessen bör följas upp. Det är viktigt att de insatser som vidtas är långsiktiga och inte har karaktären av engångsmanifestation. En uppföljning ger också möjlighet att rätta till en insats som inte genomförs på avsett vis och att dra viktiga erfarenheter av den nu pågående upprättelseprocessen inför han- teringen av svåra situationer . lag (2012:000) om ersättning på grund av övergrepp eller försummelse i samhällsvården av barn och unga Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om -lagens tillämpningsområde i 2 §, -rätt till ersättning i 3–5 §§, -inkomstprövade förmåner i 6 §,