sou · GZB341 · 2011-04-29 00:00:00 — Slutbetänkande av Utredningen om vissa alkoholfrågor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om möjligheten att tillåta servering av alkoholdrycker på särskilda boenden. I uppdraget ingår också att ta fram förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan (dir. 2010:21). Uppdraget ska enligt tilläggsdirektiv (2010:85) redovisas i den del det rör gårdsförsäljning. I övrigt ska det redovisas . förordnades f.d. ordföranden och chefen för att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesrådet , , rättssakkunnige , , kanslirådet , , kanslirådet , Landsbygdsdepartementet och kanslirådet , . Som experter i utredningen förordnandes samma datum chefsjuristen , , juris doktorn i europeisk integrationsrätt , för europapolitiska studier (Sieps), experten , , avdelningschefen , , utredaren , , handläggaren , Kommuner och Landsting, verkställande direktören , Vingården i , samt rådmannen vid och docenten i europeisk integrationsrätt . entledigades rättssakkunnige , kanslirådet , chefsjuristen , juris doktorn i europeisk integrationsrätt , experten , verkställande direktören , och rådmannen och docenten i europeisk integrationsrätt från uppdraget. förordnades avdelningschefen , Hotell- och Restaurangföretagare och verksamhetschefen , , som experter i utredningen. entledigades kanslirådet från uppdraget. Till sekreterare förordnandes kanslirådet . I den del av utredningens arbete som har avsett alkoholservering på särskilda boenden har deltagit de sakkunniga och samt experterna . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om vissa alkoholfrågor, överlämnade delbetänkandet Gårdsförsäljning(SOU 2010:98). Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Alkoholservering på särskilda boenden (SOU 2011:41). Uppdraget är därmed avslutat. Uppdraget och arbetets bedrivande .............................. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade........ Servering av alkoholdrycker ......................................... 3.1Servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa Servering av folköl ................................................................... Alkoholservering på särskilda boenden .................. Kan man tillåta servering på särskilda boenden?.................... Reglering av alkoholservering på särskilda boenden.............. 7.2Ekonomiska konsekvenser för kommuner och statliga Förslag till lag om ändring i alkohollagen............................... Bilaga 1 Kommittédirektiv och Tilläggsdirektiv........................... Utredningens uppdrag har varit att utreda frågan om möjligheten att tillåta alkoholservering på särskilda boenden och att analysera och belysa de problemställningar som finns i denna fråga. I uppdraget har också legat att lämna fullständiga författningsförslag, för den händelse utredningen bedömer att det finns ett behov av en särskild reglering. I utredningens direktiv (dir. 2010:21) anges inte vad som avses med särskilda boenden. Begreppet särskilda boenden är emellertid definierat i termbank. Enligt denna avses med särskilt boende individuellt behovsprövat boende som ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Utredningen har i sina överväganden utgått från den innebörd som begreppet ges i termbanken.1 I kapitel 2 redogörs närmare för särskilda boenden. I kapitel 3 redovisas relevanta bestämmelser i alkohollagen (2010:1622). Huvudregeln är att servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker kräver tillstånd (8 kap. 1 § första stycket). Tillstånd krävs dock enligt tredje stycket i samma paragraf inte om serveringen avser ett enstaka tillfälle för i förväg bestämda personer, det sker utan vinstintresse och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna och äger rum i lokaler där det inte bedrivs yrkesmässig försäljning av alkohol- och lättdrycker. Tillstånd krävs inte heller för servering av folköl. Däremot krävs i dessa fall en anmälan till kommunen och att man utövar egenkontroll (8 kap. 8 §). Någon samlad bild finns inte i vilken utsträckning och på vilket sätt alkoholservering på särskilda boenden förekommer eller anord- 1 Termbanken innehåller begrepp och termer som tillsammans med Kommuner och Landsting och privata vårdgivare beslutat att rekommendera för användning inom vård och omsorg. För att få en uppfattning om hur frågan hanteras i praktiken har utredningen varit i kontakt med sammanlagt nio kommuner. I avsnitt 4 ges en kort beskrivning av vad som har kommit fram vid dessa kontakter. Servering av alkoholdrycker förekommer på särskilda boenden. Det förefaller ske i begränsad utsträckning och antingen inom ramen för ett serveringstillstånd (8 kap. 1 § första stycket alkohollagen) eller med stöd av bestämmelserna om icke tillståndspliktig servering vid enstaka tillfällen (8 kap. 1 § tredje stycket). Utöver detta förekommer det att de boende enskilt eller gemensamt köper in alkoholdrycker som de förtär vid gemensamma måltider eller andra tillfällen. Det är då emellertid inte fråga om servering i alkohollagens mening. Den slutsats utredningen drar är att man med de regler som gäller behöver tillstånd enligt alkohollagen för servering av alkoholdrycker på särskilda boenden, om en sådan servering förekommer med någon form av regelbundenhet, t.ex. till de boende och deras anhöriga och andra närstående vid och födelsedagsfiranden. Utredningen har ställt sig frågan om det är nödvändigt att kräva tillstånd till servering av alkoholdrycker på särskilda boenden i varje enskilt fall. Vid bedömningen av denna fråga har utredningen utgått från de regler som gäller för alkoholservering och de alkoholpolitiska skyddsintressen som bär upp dessa regler. För att få serveringstillstånd ställs enligt alkohollagen särskilda krav på tillståndshavaren och på den personal som är anställd i verksamheten liksom på kök, matutbud och lokaler. Utredningen har gått igenom alla de krav som en sökande enligt alkohollagen måste uppfylla för att få serveringstillstånd. Denna genomgång har lett utredningen till slutsatsen att någon särskild prövning i varje enskilt fall inte behövs för att tillåta alkoholservering på särskilda boenden. Utredningen bedömer att särskilda boenden i allt väsentligt redan uppfyller de krav som från alkoholpolitiska och ordningssynpunkter kan ställas på en sådan servering. Utredningen bedömer således att alkoholservering på särskilda boenden bör kunna tillåtas utan tillståndsprövning i varje enskilt fall. Utredningen föreslår därför att servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker till de boende och deras närstående ska tillåtas på sådana särskilda boenden som tillhandahåller måltidsservice och att en särskild bestämmelse om detta förs in i alkohollagen. Servering av alkoholdrycker till de boende och deras närstående på sådana särskilda boenden som tillhandahåller måltidsservice är till sin karaktär sådan att man som regel inte behöver befara överservering, servering till minderåriga eller några andra nykterhets- eller ordningsproblem. kan man emellertid inte helt utesluta några sådana olägenheter. Med hänsyn till det, men framför allt med hänsyn till den ansvarsfulla uppgift som det trots allt är att servera alkohol finns det enligt utredningens mening anledning att ställa krav på någon form av kontroll i likhet med vad som gäller vid servering av folköl . Utredningen föreslår därför att den som bedriver alkoholservering på ett särskilt boende ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över serveringen och att det för egenkontrollen ska finnas ett för verksamheten lämpligt program. Vidare föreslår utredningen, i likhet med vad som gäller för servering av folköl, att den som bedriver alkoholservering på ett särskilt boende ska kunna förbjudas att fortsätta med alkoholserveringen eller meddelas varning, om han eller hon inte följer bestämmelserna i alkohollagen. Utredningen bedömer att utredningens förslag inte kommer att leda till några alkoholpolitiska olägenheter och inte heller till några negativa konsekvenser för folkhälsan. Utredningen bedömer att utredningens förslag inte heller leder till några ökade kostnader för kommunerna och berörda statliga myndigheter. För kommunerna innebär förslagen administrativa förenklingar både i deras egenskap av tillståndsmyndighet och i deras egenskap av huvudmän för särskilda boenden. Utredningen bedömer vidare att förslagen inte leder till några ökade kostnader för näringslivet. För de företag som bedriver alkoholservering på särskilda boenden innebär förslagen administrativa förenklingar. Utredningens bedömning är också att förslagen inte heller påverkar den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller jämställdheten mellan män och kvinnor och inte heller leder till någon miljöpåverkan. lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (2010:1622) dels att 8 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 1 a § och 9 kap. 20 §, av följande lydelse. För servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker krävs tillstånd av den kommun där serveringsstället är beläget (serveringstillstånd). Serveringstillstånd som avser servering i inrikes trafik på fartyg, luftfartyg eller järnvägståg (trafikservering), meddelas dock av den kommun där det företag som vill bedriva serveringen har sitt säte, eller där den person som vill bedriva serveringen har sitt hemvist. inte säte inom landet eller personen inte hemvist inom landet, meddelas tillstånd av . Serveringstillstånd krävs dock inte om serveringen 1.avser ett enstaka tillfälle för iförväg bestämda personer, 2.sker utan vinstintresse och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna, och 3.äger rum i lokaler där det inte bedrivs yrkesmässig försälj- ning av alkohol- eller lättdrycker. Detaljhandelsbolaget får utan hinder av bestämmelserna i första stycket anordna provning av alkoholdrycker för allmänheten enligt riktlinjer i avtalet mellan staten och bolaget. Serveringstillstånd enligt 1 § krävs inte om serveringen 1. avser ett enstaka tillfälle för i förväg bestämda personer, 2. sker utan vinstintresse och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna, och 3. äger rum i lokaler där det inte bedrivs yrkesmässig försäljning av alkohol- eller lättdrycker. Serveringstillstånd enligt 1 § krävs inte heller för servering till de boende och deras närstående på sådana särskilda boenden 1. som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) och 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, och 2. som tillhandahåller måltidsservice. Den som bedriver alkoholservering enligt andra stycket ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över serveringen. För egenkontrollen ska det finnas ett för verksamheten lämpligt program. Kommunen får förbjuda den som bedriver servering av alkoholdrycker på särskilda boenden enligt 8 kap. 1 a § att fortsätta med serveringen eller, om förbud är en alltför ingripande åtgärd, meddela en varning, om den som bedriver serveringen inte följer bestämmelserna i denna lag. Förbud meddelas för av räknat från det att den som bedriver serveringen har fått del av beslutet. Den kommun där serveringsstället är beläget beslutar om ingripande enligt första stycket. Denna lag träder i kraft . 1Uppdraget och arbetets bedrivande Utredningen har enligt sina direktiv (dir. 2010:21) haft i uppdrag dels att ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan dels att utreda frågan om möjligheten att tillåta servering av alkoholdrycker på särskilda boenden. Utredningens direktiv fogas till detta betänkande som bilaga 1. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om vissa alkoholfrågor, har redovisat sitt uppdrag när det gäller gårdsförsäljning i delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98). Utredningen höll sitt första sammanträde i den del som rör alkoholservering på särskilda boenden . när det gäller denna fråga har utredningen därutöver hållit tre protokollförda sammanträden. I utredningens direktiv (dir. 2010:21) anges inte vad som avses med särskilda boenden. Någon definition i lag av begreppet finns inte. Däremot återfinns begreppet särskilt boende i 8 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453). Denna bestämmelse, som handlar om avgifter, hänvisar i sin tur till 5 kap. 5 och 7 §§ socialtjänstlagen. I 5 kap. 5 §, som handlar om bostäder för äldre människor, används begreppet särskilda boendeformer för service och omvårdnad och i 5 kap. 7 §, som handlar om människor med funktionshinder, används begreppet bostäder med särskild service. I 9 § punkt 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, som handlar om bostäder för vuxna människor med funktionshinder, används bland annat begreppet bostad med särskild service för vuxna. En definition av begreppet särskilt boende finns i termbank.1 Där anges att med särskilt boende avses individuellt behovsprövat boende som ges med stöd av socialtjänstlagen eller lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Utredningen utgår från den innebörd av begreppet som anges i den nyssnämnda termbanken. I det följande redogörs kort för innehållet i socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade i de delar som är relevanta i detta sammanhang (avsnitt 2.2 och 2.3). I avsnitt 2.4 redovisas vad som gäller för tillsyn av särskilda boenden. 1 Termbanken innehåller begrepp och termer som tillsammans med Kommuner och Landsting och privata vårdgivare beslutat att rekommendera för användning inom vård och omsorg. I 1 kap.1 § socialtjänstlagen, den s.k. portalparagrafen, anges de övergripande målen och grundläggande värderingarna för samhällets socialtjänst – demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet. I portalparagrafen anges att samhällets socialtjänst ska främja människornas 1.ekonomiska och sociala trygghet 2.jämlikhet i levnadsvillkor, och 3.aktiva deltagande i samhällslivet. ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten ska vidare bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Genom den s.k. Ädelreformen, som genomfördes , har den sociala och medicinska kompetensen integrerats inom de särskilda boendeformerna för service och omvårdnad och bostäderna med särskild service. Enligt 18 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska varje kommun erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen. Socialtjänstlagen är en ramlag. Inom denna ramlagstiftning har kommunerna, som har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, stor frihet att anpassa sina insatser efter skiftande behov och önskemål. Detta utrymme för lokala prioriteringar inom ramen för lagstiftningen innebär att det finns lokala skillnader när det gäller utbud och organisation av omsorgsinsatser vilket också följer av skilda geografiska och demografiska förutsättningar. Kommunen har möjlighet att sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ (2 kap. 5 § socialtjänstlagen). Bestämmelser om bistånd finns i 4 kap. socialtjänstlagen. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (4 kap. 1 § ). Syftet med denna bestämmelse är att tillförsäkra den enskilde en rätt till stöd och hjälp från samhällets sida, när han eller hon på grund av bristande arbetsförmåga, ålder, funktionshinder eller av annan liknande omständighet befinner sig i en situation som gör insatser från samhällets sida nödvändiga. Med begreppet livsföring i övrig avses alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Ett sådant exempel är särskilda boenden för äldre personer eller för personer med funktionshinder. Biståndsbestämmelsen i 4 kap. 1 § preciserar dock inte vilka slags insatser man har rätt till och hur långt kommunens biståndsskyldighet sträcker sig. Dessutom förutsätter rätten till insatser att sökanden själv saknar möjlighet att skaffa sig vad han eller hon behöver. Beslut om biståndsinsatser kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I 5 kap. socialtjänstlagen finns särskilda bestämmelser för olika grupper, t.ex. äldre människor och människor med funktionshinder. var drygt 1 600 000 personer i eller äldre, vilket motsvarar av befolkningen. Drygt 250 000 av dessa hade beviljats hemtjänst i sin bostad eller bodde permanent i särskilt boende. Det motsvarar av befolkningen i denna åldersgrupp. bodde drygt 95 000 personer som var permanent i särskilda boendeformer. Det motsvarar av befolkningen i denna åldersgrupp. Av dessa var och kvinnor. Huvuddelen av kommunernas äldreomsorg utgörs av hemtjänst och särskilt boende. Särskilt boende inkluderar även korttidsvård. Därutöver har kommunerna dagverksamheter och insatser som trygghetslarm, måltidsservice, uppsökande verksamhet, anhörigstöd m.m. I många kommuner finns dagcentraler där äldre personer utan biståndsbedömning kan ta del av olika aktiviteter. Särskilda bestämmelser om äldre människor finns i 5 kap. 4–6 §§. Där anges att socialnämnden ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. har en nationell värdegrund för äldreomsorgen införts i socialtjänstlagen. Värdegrunden innebär att omsorg om äldre ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (5 kap. 4 § första stycket). Värdegrunden gäller för såväl offentligt som enskilt bedriven verksamhet inom äldreomsorgen. Värdegrunden omfattar såväl handläggning av ärenden som utförande av insatser (se prop. 2009/10:116, s. 97). Med värdighet i detta sammanhang avses att den äldre har rätt att leva sitt liv utifrån sin identitet och personlighet och att han eller hon bör få stöd att behålla sina intressen och vanor. Med välbefinnande i detta sammanhang avses upplevelsen av den egna livssituationen. Begreppet värdigt liv har en övergripande karaktär och kan innebära sådant som privatliv och kroppslig integritet, självbestämmande, delaktighet, individanpassning m.m. I värdegrunden ligger bland annat att äldreomsorgen behöver respektera och stödja den enskildes självbestämmande och autonoma livsföring (se prop. 2009/10:116, s. 26–30). Enligt 5 kap. 5 § första stycket ska socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Vidare ska kommunen enligt paragrafens andra stycke inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Paragrafens andra stycke föreskriver en skyldighet för kommunen att inrätta särskilda boendeformer för sådana ändamål. Kommunernas ansvar utesluter inte att verksamheter av detta slag kan bedrivas även i enskild regi. Det följer av 2 kap. 5 § socialtjänstlagen. Till de särskilda boendeformerna för service och omvårdnad hör inte bara ålderdomshem och andra utan även gruppboende för äldre och de sjukhem eller motsvarande som fördes över till kommunerna i samband med den s.k. Ädelreformen (prop. 1990/91:14, s. 146). En lägenhet i ett särskilt boende hyrs på samma sätt som andra bostäder och kan berättiga till bostadstillägg till pensionärer. Utöver hyra betalar den enskilde en avgift dels för service och omvårdnad dels för måltider. Ansökan om bostad i en särskild boendeform för service och omvårdnad prövas som bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Avslag på en sådan ansökan kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (16 kap. 4 § socialtjänstlagen). I 5 kap. 7–8 a §§ socialtjänstlagen finns särskilda bestämmelser om människor med funktionshinder. Enligt 7 § första stycket ska socialnämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Vidare ska socialnämnden medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd (andra stycket). Kommunen ska vidare inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av betydande svårigheter i sin livsföring behöver ett sådant boende (tredje stycket). Kommunen är således skyldig att inrätta bostäder med särskild service också för yngre personer, om de på grund av funktionshinder inte har möjlighet att bo i ordinärt boende. Bostad med särskild service hyrs på samma sätt som andra bostäder och kan berättiga till bostadstillägg. Utöver hyra betalar den enskilde avgift för dels service och omvårdnad dels för måltider enligt bestämmelser i socialtjänstlagen. Ansökan om bostad i en särskild boendeform med särskild service och omvårdnad prövas som bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Avslag på en sådan ansökan kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (16 kap. 4 § socialtjänstlagen). 2.3Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade är en rättighetslag med tio angivna insatser som den enskilde har rätt till under vissa förutsättningar. Genom lagen har personer med mer omfattande och varaktiga funktionshinder fått en starkare ställning i samhället och ökade möjligheter att själva styra över sin vardag. Kommunerna är huvudmän för merparten av den verksamhet som regleras i lagen. Kommunerna har också enligt socialtjänstlagen ansvar för insatser till personer med funktionshinder (se avsnitt 2.2). En kommun får med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen (se 17 § ). Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade är inte en lag som i detalj styr verksamheten, utan syftar till att definiera rättigheter med avsikt att ge den enskilde möjligheter att tillsammans med exempelvis kommunen utforma stödet och servicen på bästa möjliga sätt inom ramen för de specificerade insatserna. Viktiga utgångspunkter i lagstiftningen är valfrihet, integritet, delaktighet och jämlikhet, självbestämmande och kontinuitet. Lagens utformning som en rättighetslagstiftning och intentionerna i lagen innebär att det individuella stödet fått en central betydelse för att nå de funktionshinderspolitiska målen. Enligt lagen har den enskilde en ovillkorlig rätt till en specifik insats om villkoren för att erhålla en insats är uppfyllda.