sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Myndigheten har valt att inta en reaktiv roll vid möten och går inte i polemik med kraftföretagen vid sittande nämnder. Däremot kan myndighetens presentation balansera kraftbolagens presentation. Då är det vanligt att nämndledamöterna ställer frågor av klarläggande karaktär. Informationen som myndigheten lämnar har alltid mottagits väl och uppfattats som tillförlitlig. Några av de intervjuade med erfarenhet från både och Forsmark uppfattar att nämnden vid intog en något mer oberoende ställning gentemot bolaget jämfört med nämnden vid Forsmark. Synpunkter på nämndernas uppdrag En av de intervjuade betonar att de lokala säkerhetsnämnderna har ett svårt uppdrag och tycker att det är svårt att se hur de ska kunna klara det med så lite resurser som de har. En annan framhåller att det finns ett värde i sig att det finns en lokalt förankrad grupp som kontinuerligt följer säkerhetsfrågorna i kärnkraftskommunerna och informerar allmänheten om detta. Om inte lokala säkerhets- nämnden fanns skulle behöva en annan kanal för att nå ut till befolkningen som bor runt anläggningarna. Ledamöternas kunskaper i säkerhetsfrågor uppfattas inte gene- rellt som ett problem av alla. Ledamöterna kan bli tillräckligt insatta om de är engagerade. Det viktiga är att svaren som nämnden får av kraftföretaget och myndigheten förstås och kan göras begripliga för allmänheten. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden e) Slutsatser och rekommendationer 1.De lokala säkerhetsnämnderna har inte fungerat väl som allmän- hetens ombud och har inte gett allmänheten tillräcklig insyn i kärnkraftverkens säkerhets- och beredskapsarbete. 2.Nämndernas samlade kunskap i säkerhetsfrågor varierar och många nämndledamöter har otillräcklig kunskap för att kunna ställa relevanta frågor och följdfrågor till bolaget och Strålsäker- hetsmyndigheten. 3.Nämndens information är otillräcklig för att medborgaren ska få en rättvisande bild av bolagets säkerhetsarbete, eventuella brister, problem och om och hur brister har åtgärdats. 1.De lokala säkerhetsnämnderna bör behållas men reformeras. 2.Nämndernas sammansättning och kompetensbehov behöver ses över och förstärkas. 3.Nämndens informationsuppdrag behöver prioriteras bättre och utvidgas till att omfatta hur nämnden själv arbetar med insyn i bolaget och information om resultat av myndigheternas tillsyn. 4.Nämnderna behöver bli mer tillgängliga, aktivare och utveckla sin insyn och information för att kunna fungera som allmänhetens ombud i frågor om företagets säkerhetsarbete och myndigheternas tillsyn. Rekommendationerna gäller alla nämnder utom den vid . Det finns ett behov av att ha kvar den lokala säker- hetsnämnden i efter det att har lagts ner. 16.3Utredningens överväganden och förslag Utredningen kan konstatera att utvärderingsrapporten på ett gedi- get sätt har behandlat relevanta frågeställningar som aktualiseras i samband med en granskning av de lokala säkerhetsnämndernas Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Rapportens slutsatser och rekommendationer ligger till stor del till grund för de överväganden utredningen gör. 16.3.1De lokala säkerhetsnämnderna bör behållas men reformeras Enligt utvärderingsrapporten har nämnderna främst varit en insynskanal för kommunpolitiker och nämnderna har inte i till- räcklig utsträckning verkat i enlighet med lagstiftarens intentioner. Nämnderna har inte visat att insynen i bolagen skett på ett obe- roende sätt. Bindningarna till anläggningarna framträder på olika sätt, bl.a. i att nämnden inte ställer kritiska frågor och följdfrågor till bolagen om säkerhetsarbetet och vidtagna åtgärder efter att brister har upptäckts eller för att upptäcka brister. Likaså har informationen till allmänheten varit otillräcklig, främst redovisande och oftast har bolagets beskrivning av säkerhets- och beredskaps- arbetet och eventuella brister förmedlats utan kommentarer. Även om utvärderingen belyser ett antal brister med verk- samheten i de lokala säkerhetsnämnderna gör utredningen bedöm- ningen att mycket talar för att nämnderna alltjämt bör behållas. Nämndernas roll som allmänhetens ombud i säkerhets- och bered- skapsfrågor är viktig och när nämnderna fungerar som avsett ska deras arbete skapa en öppenhet kring insynen i dessa frågor. Ett alternativ till lokala säkerhetsnämnder är att Strålsäkerhetsmyndig- heten övertar nämndernas arbete med att informera allmänheten. Utredningen bedömer dock att det är värdefullt att ha en utpekad grupp med lokal förankring som följer arbetet vid respektive anläggning och informerar allmänheten. Om myndigheten istället skulle åläggas informationsansvaret skulle det krävas en annan kanal för att nå ut till befolkningen runt anläggningarna samt rent allmänt en viss resursförstärkning till myndigheten. Enligt utred- ningens mening är den lokala förankringen viktig för att snabbt kunna fånga upp vilka frågor som närboende kan ha om den pågående verksamheten. Enligt utredningens uppfattning bör lokala statliga säkerhets- nämnder således finnas kvar vid anläggningar som på olika sätt hanterar kärnämne och där det kan finnas en risk att verksamheten genom utsläpp kan medföra olägenheter för människors hälsa och miljön. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Vad däremot gäller lokala säkerhetsnämnden vid kärnkraftverk kommer utredningen till samma slutsats som utvärderingsrapporten. Allt kärnämne i form av använt kärnbränsle har avlägsnats från anläggningsplatsen. Det finns således inte kvar några betydande strålningskällor och påtagliga risker för utsläpp som motiverar en säkerhetsnämnd i . Det kvarvarande kontaminerade materialet utgör främst en risk för de arbetstagare som ska riva anläggningen. Däremot utgör inte materialet någon potentiell fara för närboende som utgör skäl för att bevara säkerhetsnämnden i . Utredningen föreslår således att den lokala säkerhetsnämnden vid kärnkraft- verk avvecklas. 16.3.2Nämndernas upptagningsområde bör breddas Utredningens bedömning är nämndernas upptagningsområde bör breddas. Strålsäkerhets- och beredskapsinformation är inte enbart en angelägenhet för boende i den kommun inom vars kommun- gräns den aktuella anläggningen är belägen, utan även omkringlig- gande kommuner berörs av dessa frågor. Utredningen har även beaktat frågan om nämnden även fortsättningsvis bör ha en statlig anknytning eller om det finns fördelar med att överföra nämnden i regi. Vad som talar emot en nämnd är att den statliga styrningen över verksamheten går förlorad. Likaså är inte heller partipolitisk tillhörighet en förutsättning för deltagande i nämndens arbete om den fortsätter att vara ett statligt organ. Eftersom utredningen bedömer att rekryteringsunderlag till nämnderna bör breddas (se nedan) och att det i övrigt finns klara fördelar med en statlig styrning över verksamheten anser utredningen att nämnderna även fortsättningsvis bör vara statliga nämndmyndigheter. 16.3.3Nämndernas sammansättning och kompetensbehov behöver ses över och förstärkas Utvärderingsrapporten bedömer att det finns ett trovärdighets- och kompetensproblem med att nämnden enbart består av lokalpolitiker och att nämnderna behöver öppnas upp för andra aktörer, t.ex. en eller ett par representanter för allmänheten ges en Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden observatörs- och/eller frågeställarroll i nämnden. Den nuvarande ordningen som innebär att ledamöterna i nämnderna ska utses efter förslag av berörda kommuner och att ledamöterna bör vara bosatta i den kommun som föreslagit dem bör därför slopas. Utredningens bedömning är nämndernas upptagningsområde bör breddas. Säkerhets- och beredskapsinformation är inte enbart en angelägenhet för boende i den kommun inom vars kommun- gräns den aktuella anläggningen är belägen, utan även omkring- liggande kommuner berörs av dessa frågor. Vidare delar utredningen universitets bedömning att nämnderna bör öppnas upp för andra aktörer än politiska före- trädare. Genom att nämndernas upptagningsområde föreslås utökas rent geografiskt breddas även rekryteringsunderlaget. Kompetenser som kan vara värdefulla för nämnderna avser bl.a. det arbete som bedrivs i kommunerna i andra säkerhetsrelaterade frågor genom t.ex. . Dessutom bör representanter för lokala eller regionala intresseorganisationer, såsom t.ex. miljöorganisa- tioner men även andra organisationer, kunna utses som ledamöter i nämnden på samma premisser som övriga ledamöter. består nämnden av högst tretton ledamöter. Utred- ningen bedömer att ett så stort antal ledamöter är svårt att moti- vera med hänsyn till uppdragets omfattning. Mot den bakgrunder ser utredningen inte heller något reellt behov av ersättare i nämn- den. Med tanke på uppdragets karaktär är det viktigt att ledamöterna inte är för få. Vid en sammantagen bedömning ser utredningen att ett lämpligt antal ledamöter kan vara nio stycken. Nämndledamöterna bör också få mer kunskap om säkerhets- och beredskapsfrågor vid anläggningarna och också information om hur nämnden ska kunna uppträda som en oberoende insyns- kanal, hur informationen bearbetas och kommuniceras med allmän- heten. Utredningen har inte någon detaljkunskap om innehållet i den utbildning som anordnas i början av varje mandatperiod men det kan finnas anledning till revidering av utbildningsunderlaget. Det kan också behövas fler utbildningstillfällen och forum för en fortlöpande och reflekterande diskussion om hur nämnderna ska utföra sitt uppdrag. Rent principiellt kan utredningen konstatera att det kan finnas anledning att se över om det finns behov av säkerhetsnämnder för att få medborgerlig insyn även i andra verksamheter än sådana som är förknippade med strålning och hantering av kärnämne. T.ex. kan haverier i stora oljeraffinaderier eller kemikaliefabriker få långt- Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden gående konsekvenser för människors hälsa och miljön. Ett sådant förslag ligger dock utanför utredningens uppdrag. I likhet med de slutsatser som presenteras i utvärderingsrapporten anser utredningen att nämndens informationsuppdrag behöver prioriteras bättre och utvidgas till att omfatta hur nämnden själv arbetar med insyn i kraftbolaget och information om resultatet av myndigheternas granskning. Utredningen vill särskilt understryka att nämndens insyns- uppdrag är mer omfattande än att enbart föra vidare information från strålsäkerhetsanläggningen. Nämndens roll som informations- behandlare bör därför förstärkas. För att uppfattas som trovärdig är utredningens bedömning att nämnden behöver bearbeta mottagen information innan den förmedlas till medborgarna. Likaså bör uppdraget omfatta att informera om vilka frågor som nämnden har ställt till kraftbolaget och de svar som bolaget redovisat. Genom att välkomna och synliggöra frågor från allmänheten kan intresset för nämnden och strålsäkerhets- och beredskapsfrågor i berörda kom- muner tänkas öka. Nämnden bör också bättre informera allmänheten om Strål- säkerhetsmyndighetens tillsyn och eventuella krav som ställts på anläggningen, samt om och när beslutade åtgärder ska vara genom- förda och om uppföljning av åtgärderna har gjorts. Likaså bör det finnas information om beredskapsövningar. Infor- mationen bör vara informativ och inte enbart redovisande. Rent allmänt behöver nämndens informationsplikt gentemot medborgarna lyftas fram, inte minst i händelse av en allvarlig incident eller olycka. I ett skarpt läge är naturligt behovet av aktivt insynsarbete och snabb och tillförlitlig information som störst. Även om det inte har inträffat någon exceptionell händelse ska informationsarbetet prioriteras. Samtliga lokala säkerhetsnämnder informerar om nämndens verksamhet via respektive kommuns webbsida. Nämnderna har också tagit fram informationsbroschyrer och nyhetsblad. Enligt utvärderingsrapporten varierar informationen stort i tillgänglighet, innehåll och aktualitet.8 En av rapportens slutsatser är att nämn- derna behöver bli mer tillgängliga, aktivare och utveckla sin insyn 8 , , , s. 16. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden och information för att kunna fungera som allmänhetens ombud i fråga om kraftbolagens strålsäkerhetsarbete och myndigheternas tillsyn. Utvärderingen har visat att vissa nämnder aldrig har hållit informationsmöten för allmänheten. Utredningen bedömer att öppna möten är ett sätt att bli mer tillgänglig för medborgarna. Nämndernas webbsidor bör också bli mer tillgängliga och hållas aktuella. Som utvärderingen visat är det framför allt genom lokala medier som allmänheten fått information om lokala säkerhets- nämnden. Det intresse som lokaltidningar visar nämnderna påverkar i hög grad allmänhetens kännedom om och bild av verksamheten. Nämnderna kan behöva utveckla någon form av mediestrategi för informationen till allmänheten och för att hålla lokaltidningar bättre informerade. Nämndens betydelse och tyngd kan också stärkas genom att ordföranden i nämnden ges ett tydligt mandat och att det finns klara instruktioner för vilka uppgifter som åvilar denne och hur verksamheten i stort ska bedrivas. Representanter för medverkar i nämn- dernas möten när det blir kallade. Myndighetens ambition är att träffa nämnderna minst en gång och då i första hand när myndigheten kan informera om och kommentera den samlade säkerhetsvärderingen av kraftbolagen. Om nämnderna kallar till extrainsatta möten med anledning av någon extraordinär händelse medverkar myndigheten. Utredningens bedömning är att bör få en tydligare och starkare roll i nämnderna. Representanter från myndigheten, liksom från , bör närvara vid nämndens möte för att informera om kraftbolagets strålsäkerhetsarbete, resultat av olika tillsynsåtgärder och uppföljningar av dessa. Myndigheterna bör bistå säkerhetsnämnderna med lokalt anpassad information om genomförda tillsynsåtgärder samt försäkra sig om att nämndens information om kraftbolagets strålsäkerhets- och beredskapsarbete, eventuella brister och åtgärder beskrivs på ett rättvisande sätt. Som ett led i att roll stärks i nämnderna bedömer utredningen att nämnden ska åläggas en Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden informations- och upplysningsplikt gentemot Strålsäkerhetsmyn- digheten om nämnden upptäcker eller erhåller information som tyder på brister i strålsäkerheten i den aktuella anläggningen. På motsvarande sätt bör åläggas en skyl- dighet att informera nämnden om myndigheten i sin tillsyn upptäcker förhållanden som skulle kunna ha en negativ inverkan på strålsäkerheten i anläggningen. 16.3.6Krav på ekonomisk uppföljning De lokala säkerhetsnämnderna är enligt förordningen (2007:1054) med instruktion för lokala säkerhetsnämnder vid kärntekniska anläggningar befriade från kravet på årsredovisning. Istället ska nämnderna till regeringen lämna in en berättelse om verksamheten. Det har rests frågor om den ekonomiska uppföljningen för nämnderna. Det har även konstaterats att Riks- revisionen har det formella revisionsansvaret, men nämnderna omfattas inte av den årliga revisionen eftersom beloppen är så små.9 Även om det tilldelade beloppet per nämnd är förhållandevis litet anser utredningen att det är viktigt med en ekonomisk styr- ning och uppföljning av den verksamhet som bedrivs i nämnderna. Enligt utredningens bedömning finns det inte någon anledning att även fortsättningsvis undanta nämnderna från extern revision. I likhet med andra statliga funktioner bör därför lokala säkerhets- nämnden åläggas krav på årsredovisning och verksamhetsredo- Det årliga beloppet om per nämnd som finansierar respektive verksamhet tas från anslags- post för forskning. Utredningen bedömer att det förefaller mer logiskt att verk- samheterna fortsättningsvis finansieras genom avgifter från kraft- bolagen via avgiftsförordning än via myndighetens forskningsanslag. 9 betänkande 2009/10:FÖU4 Strålningsskydd och kärnteknisk säkerhet. Offentlig insyn på strålsäkerhetsområdet - lokala säkerhetsnämnden Utvärderingsrapporten har särskilt tagit upp att det finns ett generellt problem i att säkerhetsnämnden och kommunen är beroende av kraftbolaget som arbetsgivare, vilket påverkar nämn- dernas insyn och information till allmänheten samt nämndens tro- värdighet. Utvärderingens samlade bedömning är att nämndernas inte har uppträtt tillräckligt oberoende i förhållande till bolagen. Därför har inte heller den information som nämnden förmedlat till allmänheten uppfattats som obunden och informationen har i de flesta fall varit otillräcklig. Genom de åtgärderna som utredningen förslår vad gäller nämn- dens verksamhet bedömer utredningen att det finns förutsättningar att återskapa förtroendet för nämnden såsom allmänhetens ombud i strålsäkerhets- och beredskapsfrågor. Genom att bredda nämndens upptagningsområde och rekryte- ringsunderlag med bl.a. representanter från lokala intresseorganisa- tioner, stärka roll samt ålägga nämn- derna krav på extern revision är utredningens utgångspunkt att verksamheten i nämnden ska fungera tillfredsställande och att trovärdigheten förstärkas betydligt. I kombination med en tydlig styrning genom en ny instruktion för nämnderna bedömer utred- ningen att åtgärderna bör vara tillräckliga för att återskapa för- troendet för nämnderna och dess verksamhet. 16.3.9En ny organisation och ett nytt namn Utredningen föreslår sammanfattningsvis att verksamheten vid de nuvarande lokala säkerhetsnämnderna breddas i enlighet med vad som förordas ovan. För att understryka den delvis nya inriktningen på nämndernas verksamhet föreslår utredningen att nämnderna byter namn och benämns lokala insynsnämnder. Följande lokala insynsnämnder föreslås inrättas: -vid Studsviks anläggningar för verk- samhet med strålning, -vid Forsmarks kärnkraftverk, och -vid bränslefabriken i . 17Granskning av tillståndshavarnas kvalitetssäkring vid tillverkning och leverans av material, utrustning, komponenter och tjänster av betydelse för strålsäkerheten Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att det skulle vara värdefullt om – i likhet med andra motsvarande myndigheter runt om i världen – ges en möjlighet till insyn redan i tillverkningsskedet av en viktig anordning eller komponent som ska installeras i en stor och komplex anläggning på strålsäkerhetsområdet. De juridiska svårigheter som är förknippade med ett utökat tillsynsmandat till är dock omfat- tande. Utredningen har därför skisserat en tänkbar modell som innebär att förvisso inte ges ett till- synsmandat som omfattar även tillverkare och leverantörer men som ändå bör kunna möjliggöra att syftet med en regelrätt leverantörstillsyn i stora delar ändå tillgodoses. En viktig utgångspunkt är att det till fullo är tillstånds- havarens ansvar att en beställd produkt som ska installeras i en stor och komplex anläggning på strålsäkerhetsområdet håller tillräckligt hög kvalitet för sitt ändamål. Om denne inte är tillräckligt uppmärksam i sitt kvalitetssäkringsarbete kan det få till följd att den beställda produkten inte håller utlovad standard. Myndighetens tillsynsinsatser bör således ensidigt rikta in sig på tillståndshavarens förmåga att genomföra en gedigen upphand- ling och utföra erforderliga kvalitetskontroller. Om fel eller brister upptäcks vid en granskning hos en leverantör eller Granskning av tillståndshavarnas kvalitetssäkring vid tillverkning tillverkare har tillståndshavaren således inte varit tillräckligt omsorgsfull i sitt kvalitetsarbete. Någon tillsynsinsats direkt gentemot leverantören eller tillverkaren blir följaktligen inte aktuell, utan myndighetens tillsyn avser enbart granskning av tillståndshavarens kvalitetssäkring och hur detta har omsatts av leverantören. Det innebär också att myndigheten aldrig på egen hand besöker en leverantör eller tillverkare utan besök äger alltid rum i sällskap med tillståndshavaren eller den som ansöker om tillstånd. Kommunikationen sker heller aldrig direkt med leverantören eller tillverkaren annat än för att få information om hur tillståndshavarens kvalitetssäkringsåtgärder har omsattas i deras verksamhet. Skulle myndigheten ha synpunkter på det arbete som leverantören eller tillverkaren utför ska dessa följ- aktligen framföras uteslutande till tillståndshavaren. På så sätt bedömer utredningen att förutsättningar för till- synen är så ensidigt inriktade på tillståndshavarens kvalitets- säkring att det föreslagna modellen inte bör kunna ses som en svensk myndighetsutövning gentemot en leverantör eller till- verkare som inte sällan bedriver sin verksamhet utanför gränser. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att det införs en bestämmelser i 12 kap. 27 § som säkerställer att tillsynsmyndigheten får möjlighet till insyn och granskning av tillståndshavarens kvalitetssäkring vid tillverkning och leverans av material, utrustning, komponenter och tjänster av betydelse för strålsäkerhet i anläggningar för kärnteknisk verksamhet. Från kommer att överta den operativa tillsynen enligt över frågor som rör verksamhet med joniserande och icke-joniserande strålning.1 Enligt nu gällande regler har myndigheten tillsynsansvaret för de frågorna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen. Verksamhet med strålning är bland annat -drift av kärnreaktorer, -drift av anläggningar för hantering eller bearbetning av kärnämne, 1 Se miljötillsynsförordningen (2011:13). Granskning av tillståndshavarnas kvalitetssäkring vid tillverkning -anläggning slutförvaring eller mellanlagring av kärnämne, radioaktivt avfall, använt kärnbränsle eller annat radioaktivt ämne. Utanför begreppet verksamhet med strålning hamnar projektering, konstruktion eller tillverkning av varor eller produkter som t.ex. pumpar, ventiler, rördelar, betong eller annat som är en förut- sättning för den kärntekniska verksamheten. Det är först i skedet då pumpen eller ventilen installeras i anläggningen eller då betongen hälls i sina former eller rördelar monteras som det blir fråga om verksamhet med strålning. Med stöd av den nuvarande lagstiftningen är det således inte möjligt att genomföra inspek- tioner eller annan tillsyn av tillverkare av material eller kompo- nenter som ska ingå i en anläggning eftersom sådan tillverkning eller leverans inte utgör verksamhet med strålning förrän vid instal- lation i anläggningen. Ansvaret för att anordningar och komponenter beställs, konst- rueras och fungerar som avsett åvilar helt och hållet tillstånds- havaren eller den som ansöker om tillstånd. Vid leverans av stora viktiga komponenter såsom t.ex. en ånggenerator till en kärnkrafts- reaktor, är det brukligt att tillståndshavaren uppdrar åt en huvud- leverantör att svara för inköp eller tillverkning av komponenten. Denne i sin tur anlitar olika uppdragstagare för att kunna fullfölja sitt åtagande. Även dessa kan vara i behov av att låta någon annan vidta vissa åtgärder. Kedjan av involverade leverantörer kan därmed bli lång och svår att överblicka. När komponenten eller anordningen är tillverkad och ska instal- leras i anläggningen – och därmed rent juridiskt kan blir föremål för granskning – är det förenat med vissa svårigheter att genomföra kompletta kvalitetssäkrings- kontroller av hur väl en komponent är tillverkad. Kontroller bör av praktiska skäl ske i ett tidigare skede av tillverkningsprocessen. Det är i vissa fall inte möjligt att göra en fullständig kontroll när komponenten eller anordningen är leveransklar. Mot denna bakgrund är det av central betydelse för strålsäker- heten att tillståndshavaren har gjort en gedigen upphandling och genomför en efterföljande kvalitetssäkring. Om en komponent eller anordning som inte fungerar såsom avsetts byggs in i anlägg- ningen kan det i värsta fall leda till att oväntade och svårlösta säkerhetsproblem uppstår. Granskning av tillståndshavarnas kvalitetssäkring vid tillverkning