sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — Staten och kommunerna delar också på ersättningen till de arbetslösa och uppdelningen är gjord så att staten står för ersättningen i början av arbetslöshetsperioderna, men kommunerna tar över en allt större del ju längre arbetslöshetsperioden fortskrider. Staten tar också ett större betalningsansvar för aktiverade arbetslösa än för ej aktive- rade.34 I har Arbetsförmedlingen och slagits samman till en ny statlig organisation som består av två kompo- 33Reformen innebar bland annat att antal kommuner sjönk från 275 till 100. 34Se SKL (2010) för en närmare beskrivning av det danska systemet. Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd nenter: Arbets- och näringsbyrån som arbetssökande (både arbets- lösa och arbetande) med ringa behov av stöd och insatser och Servicecentren för arbetskraften (LAFOS) för arbetslösa med om- fattande behov. De senare är gemensamma servicepunkter för arbetsförvaltningen, kommunerna och . 5.2Vad lär oss befintlig forskning om effekterna av olika organisationsformer? Våra tre nordiska grannländer har alltså valt tre olika sätt att orga- nisera arbetet kring oförsäkrade arbetslösa; medan satsar på samverkan har decentraliserat och centraliserat. Bland svenska utredare verkar fokus främst vara på förbättrad sam- verkan mellan olika aktörer. Vad kan vi lära oss från befintlig forskning om vilken lösning som är den bästa? Detta ska vi försöka reda ut i detta avsnitt. Den höga tron på samarbetets framgångssaga hos svenska utre- dare kan tyckas lite väl optimistisk med tanke på att vi vet väldigt lite om vilka effekter olika former av samarbete verkligen har. (2008) drar slutsatsen att det är troligare att samarbete kommer till stånd om parterna har ömsesidigt resursberoende, lik- nande mål och förtroende. Med tanke på att målen för den kom- munala i vissa fall skiljer sig från statliga mål så gör detta naturligtvis samarbete svårare att uppnå. Det är också så att det är troligare att samarbete kommer att leda till förbättringar i mer komplicerade frågor. (2007) jämför ungdomsåtgärder med åtgärder inom aktivitetsgarantin, där den senare riktas till en mer problematisk klientgrupp. Han finner att samverkan mellan kommunerna och lokala arbetsförmedlingskontor bidrar till att aktivitetsgarantin implementeras mer enligt riktlinjerna men inte påverkar ungdomsåtgärderna. Så vitt jag känner till så finns ännu inga effektutvärderingar av de lösningar som tillämpats i våra nordiska granländer. Det finns ett väldigt ambitiöst forskningsprogram knutet till den norska NAV-reformen, där forskare från olika discipliner deltar.36 Ingen effektutvärdering är ännu gjord, däremot finns implementerings- 35För en beskrivning av liknande organisationer i , och , se bilaga 6 till SOU 2009:92. 36Forskningsprojektets hemsida är . Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd studier såväl som brukarstudier.37 Dessa visar att organisationen hade flera barnsjukdomar. Bland annat så uppger handläggarna på de lokala NAV-kontoren att de inte fick tillräcklig vidareutbildning för att klara sina delvis nya och bredare arbetsuppgifter. Problemen verkar vara mindre på de kontor som hållit på ett tag.38 Handläg- garna verkar vara överens om att reformen kommer att innebära bättre service till brukarna när den väl har landat. Brukarna å sin sida verkar inte vara mer nöjda . Om det är så att samverkan är svår att åstadkomma, särskilt i de fall de olika nivåerna har delvis olika mål, så skulle alltså ett alter- nativ vara att följa i eller fotspår och föra över ansvaret till en enskild nivå. Bör det i så fall vara staten eller kom- munerna som sköter detta? Det som talar för att lägga ansvaret på den kommunala nivån är närheten till, och därmed kunskapen om, dels den lokala arbetsmarknaden, dels till den arbetslöse. Men även av en statlig myndighet med lokal representation borde kunna dra denna fördel, och Arbetsförmedlingen har ju just en lokal struktur med lokala arbetsförmedlingskontor. En annan fördel med ett kommunalt ansvar är att medborgarna befinner sig närmare beslutsfattarna och att det därmed skulle kunna vara enklare att utkräva ansvar om de är missnöjda. Det som talar mot en kommu- nal organisation är att kommunen när de fattar beslut kan tänkas enbart se till sig själva och inte till hela landet. och (2006) finner till exempel att kommunala företrädare ser som ett mål med arbetsmarknadspolitiken att upprätthålla den egna befolkningen. Därigenom finns risken att mål som geografisk rör- lighet hamnar i skymundan. Dessutom så kommer olika kommuner ha olika strategier för hur arbetet ska bedrivas, vilket innebär att individer kommer att behandlas olika beroende på var de bor, vilket äventyrar rättssäkerheten. Slutligen spelar det naturligtvis roll om statliga eller kommunala program är effektivast för att få folk i arbete. Som framgick av avsnitt 4 ovan så vet vi tyvärr väldigt lite om det. 37Se t.ex. och Reichborn-Kjennerud (2009) och (2009), 38NAV implementerades först vid ett antal pilotkontor. Bilaga 11 till LU2011 Organisationen av insatser riktade till arbetslösa mottagare av ekonomiskt bistånd Det finns alltså ännu inga klara belägg för att utökad samverkan i sig skulle leda till förbättringar. Däremot är det tydligt från den norska NAV-reformen att stora omorganisationer tar tid innan de fungerar som det är tänkt, och att de kräver stora resurser. Ett alternativ till utökad samverkan är att föra över hela ansvaret till antingen stat eller kommun. har valt det tidigare alter- nativet medan har valt det senare (dock med viss statlig reglering samt medfinansiering av ersättningen till arbetslösa). Det finns ännu inga effektutvärderingar av dessa reformer. Tänkbara fördelar med att ha ansvaret på nivå är att man kan ta större hänsyn till lokala förhållanden och preferenser. En tänkbar nackdel är att kommunerna ser andra mål med arbetsmarknads- politiken än staten, och till exempel inte stödjer geografisk rörlig- het i den mån det kanske är önskvärt. Dessutom så riskeras rätt- säkerheten då olika kommuner förmodligen kommer att välja olika politik och individer därför riskerar att behandlas olika beroende på var de bor. Många av fördelarna med lokal förankring borde man också kunna uppnå med hjälp av lokala arbetsförmedlingskontor som fortfarande styrs och regleras centralt. Att ge huvudansvaret till Arbetsförmedlingen utesluter inte heller att kommunen funge- rar som utförare i de fall arbetsförmedlaren bedömer att kommu- nen har rätt kompetens. Vilka slutsatser kan vi då dra av genomgången i denna rapport? Generellt är det tydligt att den nuvarande ordningen är problema- tisk både för de berörda individerna och för samhället. För det för- sta är ansvaret för gruppen arbetslösa med försörjningsstöd delat mellan stat och kommun. Detta innebär dels oklarheter för indivi- den, dels dubbelarbete för samhället. För det andra så medför det faktum att försörjningsstödet är behovsprövat att det uppstår stora marginaleffekter för biståndstagare som påbörjar kortare arbeten, vilket minskar deras incitament att bli självförsörjande. För det tredje tillämpar många kommuner aktiveringskrav och sanktioner i form av indraget bistånd för mottagare av försörjningsstöd som det inte är uppenbart att det finns stöd för i Socialtjänstlagen. Det medför att det finns en risk för att personer blir helt utan samhäl- lets stöd och således inte garanteras en skälig levnadsstandard. Det finns alltså anledning att genomföra reformer. Att bedöma exakt vilka reformer som bör genomföras är naturligtvis svårare. Till viss del beror det på hur omfattande förändringar av det nuva- rande systemet man är beredd att göra och hur de omkringliggande institutionerna (som till exempel utbildningssystemet, arbetslös- hetsförsäkringen och mottagningssystem för flykting- och anhö- riginvandrare) förändras. Till viss del beror det också på värde- ringar och vilken grundtrygghet man vill garantera medborgarna. Nedan börjar jag med att fastställa ett par utgångspunkter för de policyförslag som jag kommer att lägga fram. Dessa utgångspunk- ter speglar delvis mina egna värderingar. Därefter sammanfattar jag några av slutsatserna från genomgången i denna rapport. Slutligen redogör jag för ett antal rekommendationer till hur politiken skulle kunna förändras för att bättre hjälpa biståndstagare att finna arbete, eventuella problem med dessa lösningar och, i vissa fall, alternativa förslag. Bilaga 11 till LU2011 Mina policyrekommendationer bygger delvis på ett antal utgångs- punkter vilka är följande: Det är mycket tveksamt att ekonomiskt bistånd, som är tänkt att utgöra det yttersta skyddsnätet i samhället, ska villkoras på motprestation, eftersom sanktioner innebär att någon förvägras en skälig levnadsnivå. Även om endast avser att dra in bidraget för individer som de bedömer skulle kunna bli självförsörjande om de ansträngde sig mer, så kommer en sådan bedömning aldrig att kunna vara felfri. Det är viktigt med en tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun så att biståndstagarna inte riskerar att hamna mellan stolarna eller få motstridiga besked. Arbetsmarknadspolitiska program bör erbjudas utifrån behov snarare än utifrån försörjningskälla. I rapporten har jag redovisat statistik som beskriver bistånds- tagarna, samt diskuterat såväl åtgärder för att hjälpa dem att finna arbete som hur arbetet med mottagarna kan organiseras. Utifrån denna diskussion anser jag att man kan dra ett par slutsatser. Dessa redovisas nedan. En stor andel av dagens biståndstagare behöver bistånd på grund av att de är arbetslösa som de inte uppfyller villkoren för att få ersättning från arbetslöshetsförsäkring. Enligt kom- munernas uppgift utgjorde denna grupp av bi- ståndstagarna av 2010. Nästan hälften av de med försörjningsstöd var också inskrivna vid Arbetsförmedlingen . Denna grupp av arbetslösa har en svagare anknytning till arbetsmarknaden än de som har a-kassa. Dagens behovsprövade försörjningsstöd har stora marginal- effekter för personer som erbjuds kortare arbeten/timanställ- ning. Bilaga 11 till LU2011 Även om det finns teoretiska argument för att undantagen inkomst och sänkta implicita skattesatser kan öka sannolikheten att biståndstagare tar ett arbete så är det empiriska stödet för detta svagt. Dessutom kan sådana åtgärder ha motverkande effekter på inflödet till bidragstagande. Detta beror antingen på att personer som inte var berättigade till ekonomiskt bistånd nu blir det (i fallet där man undantar viss inkomst när man beräknar behovet av bidrag) eller att individen försöker kvalificera sig till ekonomiskt bistånd innan de tar ett arbete. Aktiveringskrav verkar fungera avskräckande på framför allt ungdomar. Den lilla forskning som finns som jämför kommunala och stat- liga arbetsmarknadspolitiska insatser finner att de statliga insat- serna fungerar bättre vad avser att få arbetslösa i arbete. Det finns dessutom visst stöd för att kommunala beslutsfattare har delvis andra mål med politiken än statliga. Från den stora NAV-reformen i vet vi att stora omorga- nisationer är kostsamma och komplicerade. Det saknas dess- utom än så länge empiriska belägg för att ökat samarbete verkli- gen leder till bättre utfall för arbetslösa. Utifrån de utgångspunkter och slutsatserna som sammanfattas ovan tycker jag mig kunna ge följande policyrekommendation: Avvakta med större omorganisationer tills NAV är utvärderat Den nuvarande ordningen där ansvaret för arbetslösa bistånds- tagare delas mellan kommunernas socialtjänst och Arbetsförmed- lingen är inte lyckad. En möjlig lösning är att genomföra en om- fattande omorganisation mot en En-väg-in-struktur som för- ordas bland annat av SKL och som genomförts i . Även om en sådan organisation låter som en bra idé så vet vi väldigt lite om vad effekterna skulle bli. Erfarenheterna från visar dock att stora omorganisationer inte är oproblematiska och att infasningen är förknippad med stora kostnader. Jag anser därför att bör Bilaga 11 till LU2011 vänta med att genomföra större omorganisationer av detta slag tills erfarenheterna av den norska reformen har hunnit utvärderas ordentligt, vilket borde ske . Inför en generell statlig dagpenning till samtliga individer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och uppfyller Arbetsförmedlingens krav på aktivitet Jag anser att det är lämpligt att en aktör får huvudansvaret för de arbetslösa. Socialtjänstlagen gör tydligt att det bör vara Arbetsförmedlingen som sköter detta. Forskningen ger också visst stöd för att detta är bättre. Ett sätt att ytterligare förstärka Arbets- förmedlingens ansvar och incitament att hjälpa samtliga inskrivna oavsett försörjningskälla och minska behovet för indi- vider att söka hjälp från flera instanser är att införa en statlig dag- penning för samtliga individer som är inskrivna vid och som uppfyller arbetslöshetsersättningens krav på aktivitet. Denna dagpenning bör vara något högre än dagens social- bidragsnorm. En sådan konstruktion har flera fördelar. För det första så för- svinner de marginaleffekter som behovsprövningen medför. För det andra så får Arbetsförmedlingen möjligheter att utfärda sank- tioner mot individer som inte uppfyller förmedlingens krav på aktivt jobbsökande eller deltar i anvisade åtgärder. Det blir också naturligt att ha samma kvalificeringstider till program oberoende av vilken typ av ersättning den arbetslöse har, till skillnad från hur det fungerar för till exempel Jobb och utvecklingsgarantin.39 För det tredje kan kommunernas socialtjänst fokusera på att han- tera de sociala problem de är utbildade för att hantera medan Arbetsförmedlingen kan fokusera på arbetslöshetsproblematik och matchning. Det faktum att Arbetsförmedlingen är organiserad med en mängd lokala kontor gör det möjligt att behålla en lokal anknyt- ning, vilket är viktigt för kontakten med lokala arbetsgivare. För det fjärde så ökar sannolikheten att arbetslösa får likvär- dig hjälp och villkor oavsett var de bor, vilket inte är fallet med dagens system där kommunernas socialtjänst har stora möjligheter att själva utforma den kommunala arbetsmarknadspolitiken. Detta kan förväntas öka rättssäkerheten i systemet. 39 Se Förordning 2007:414, 5 §. Bilaga 11 till LU2011 En kostnadsmässig nackdel med en generell ersättning är att individer som inte är berättigade till försörjningsstöd, på grund av att de har andra försörjningskällor, med ett sådant system blir berättigade till grundersättningen. Utifrån siffrorna i tabell 3.7 skulle detta ha handlat om ungefär 24 000 perso- ner. De totala kostnaderna för ersättningarna kan därmed förväntas öka. Ett sätt att hålla nere kostnaderna är att göra denna statliga ersättning behovsprövad. För att undvika de marginaleffekter som dagens försörjningsstöd lider av är det viktigt att även den behovs- prövade ersättningen utgår i form av dagpenning snarare än ersättning. Man ska dock komma ihåg att behovspröv- ning har en administrativ kostnad och att detta inte är något som Arbetsförmedlingens personal är utbildad för. Jag anser därför att grundersättningen inte bör vara behovsprövad. Om man anser att kostnaderna med det system som förespråkas ovan är för stora så är ett alternativ till att införa en generell statlig dagpenning att göra det lättare för personer att kvalificera sig till dagens grundersättning i arbetslöshetsförsäkringen. Det kan göras genom att till exempel återinföra studerandevillkoret eller låta introduktionsprogrammet för flykting- och anhöriginvandrare ge rätt till grundersättning. Dessa åtgärder löser dock inte problemen för det stora antalet mottagare av försörjningsstöd. Därför skulle ett sådant system eventuellt behöva kombineras med en förvärvs- stimulans . Det innebär att de arbetslösa som har ekonomiskt bistånd och får en anställning får behålla delar av försörjningsstödet . Genomför försök med Resurscenter i vissa kommuner Även om uppdelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommu- nerna blir tydligare om fler individer blir berättigade till statlig ersättning så kommer det alltid var så att vissa individer kommer att behöva hjälp av såväl Arbetsförmedlingen som Försäkringskassa och socialtjänst. Jag anser därför att det kan vara en god idé att genomföra det förslag om att införa Resurscentra som SOU 2009:92 lägger fram. Detta bör dock ske först och främst genom en försöksverksamhet som kan utvärderas. Dessa Resurscentrum kan även användas för en diskussion mellan kommunens socialtjänst och Arbetsförmedlingen i de fall de är oense om individens arbets- förmåga Bilaga 11 till LU2011 Ta bort möjligheten för kommunerna att villkora försörjningsstöd på motprestationer för biståndstagaren enligt 4 kap 4 § i SoL Ett samhälle bör ha ett yttersta skyddsnät för individer som saknar annan ersättning och även ge dessa individer det sociala stöd som de behöver för att kunna bli självförsörjande. Det är därför olyck- ligt att vissa personer riskerar att mista detta skydd i de fall de inte lever upp till krav. Dagens system kan inte betraktas som rättsäkert, vilket illustreras av att kraven skiljer sig åt betydligt mellan olika kommuner. Jag anser därför att man bör ta bort den paragraf i socialtjänstlagen som ger kommunerna rätt att ställa krav på bidragsmottagare (4 kap 4 § i Socialtjänst- lagen). Dock bör man fortfarande tillåta kommunerna att kräva att arbetsföra personer står till arbetsmarknadens förfogande, i vilket deltagande i lämplig åtgärd från Arbetsförmedlingen ingår. A. och K. Reichborn-Kjennerud (2009), Utvikling og utfodringer i lokale NAV-kontor, AFI-notat 2/09. Bennmarker, H., E. och B. (2009), Är sänkta arbetsgivaravgifter ett effektivt sätt att öka sysselsättningen?, Ekonomisk Debatt 37, 5–18. Bloom, D. och C. Michalopoulos (2001), How welfare and work policies affect employment and income: A synthesis of rese- arch, , . , R., M. , C. Meghir och J. (2004), Evaluating the employment impact of a mandatory job search assistance program, nomic Association 2, 569–606. Burtless, G. (1986), The work response to a guaranteed income: A survey of experimental evidence i Lessons from the income maintenance experiments, A. H Munnell (red), Conference Series No 30, , . , K. och L. (2005), Does early intervention help the unemployed youth? Labour Economics 12, 301–319. , T. och P. Lægreid (2010), Reforming welfare administration, rapport, . (2003), Does workfare work? The Norweigan experi- ence, 12, 274–288. , E. och T. (2005), What works for whom? An analysis of labour market programmes in , 14, 86–98. , E. och T. (2007), Arbeidsrettede tiltak for soci- alhjeplsmottakere: Seleksjon, effekter og politiske impliksjo- ner, Søkelys på arbeidslivet 24, 149–158. Bilaga 11 till LU2011 , M., K. , J. och E. (2008a), Fattig- dom i folkhemmet. Från socialbidrag till självförsörjning, Väl- färdsrådets rapport , , . , M., K. och E. (2008b), On mandatory activation of welfare receivers, Working Paper 2008:24, IFAU, . de Girogi, G. (2005), Long-term effects of a mandatory multi- stage program: The New for in the UK, IFS Working Paper W05/08, IFS, . (2010), Utrikes födda på den svenska arbetsmarkna- den i Vägen till arbete. Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration. Bilaga 1–4 till . , A. och O. (2006), (Hur) hjälps ung- domar av arbetsmarknadspolitiska program för unga?, Rap- port 2006:5, IFAU, . , A. och J. (2010), Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt i Vägen till arbete. Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbets- marknadsintegration. Bilaga 1–4 till . , B., G. Lacroix och S Drolet (2004), Welfare benefits and the duration of welfare spells: Evidence from a natural experi- ment in , 20, 357–386. Förordning 2007:414 Om jobb- och utvecklingsgarantin, SFS. (2004), Making the Poor Work. Social Assistance and Activation Programs in ., PhD Thesis, , . Grogger, J. och L. A. (2005), Welfare Reform. Effects of a Decade of Change, , . , L., K. och H. (2002), – verksamhetsidéer, genomförande och syssel- sättningseffekter av ett projekt för långtidsarbetslösa invand- rare, Rapport 2002:10, IFAU, . Hanen, H.-T. (2009), NAV på rett vei? En surveybasert bruke- rundersøkelse, for Velferdsforskning 12, 207–227. Huttunen, K., J. Pirttilä och R. Uusitalo (2010), The Employment Effects of Low-Wage Subsidies, . 4931, , . Bilaga 11 till LU2011 , P., M. Rosholm och M. Svarer (2003), The response of youth employment to benefits, incentives, and sanctions 19, 301–316. (2006), Svensk aktiveringspolitik ur ett nordiskt per- spektiv, ESS 2006:3. Kluve, J. (2006), The effectiveness of European labor mar- ket policy, No. 2018, , . Korkeamäki, O. och R. Uusitalo (2006), Employment effects of a payroll-tax cut – evidence from a regional tax exemption experiment, IFAU Working Paper 2006:10. , T. och K. (2008), Incentive effects of social assistance: A regression discontinuity approach, 142, 807–828. Liljeberg, L. och M. (2010), Jobbnätet ger jobb: effekter av intensifierade arbetsförmedlingsinsatser för att bryta lång- tidsarbetslöshet, Rapport 2010:2, IFAU, . , T. och E. (2005), labour market pro- grammes in : are they helpful for social assistance recipients? 15, s. 27–45. (2007), The Conditions for Multi-Level Governance. Implementation, Politics, and Cooperation in Swedish Labor Market Policy, . (2008), Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken, Rapport 2008:13, IFAU, . , M. och P. Skedinger (2006), Decentralisation of labour market policy: The case of Swedish local employment service committees, 90, 775–798. , O. (2010), Revisionen reviderad – en rapport om en angelägenhet, rapport till Expertgruppen för stu- dier i offentlig ekonomi 2010:6, . Lødemel, I. (1997), Pisken i arbeidlinja. Om iverksetjinga av arbeid for socialhjelp, 226, Fafo, . Lødemel, I. (2000), National objectives and local implementation of workfare in i I Lødemel och H Trickery (red) An offer you can't refuse, The Policy Press, . Löfbom, E. (2007), Arbetslöshets och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomiskt bistånd i Från social- bidrag till arbete. Bilaga: Fördjupningsstudier SOU 2007:2. Bilaga 11 till LU2011 P. och D. (2001), What works and for whom: A review of countries' experience with labour market policies, 8, 9–56. , S. och K. Sibbmark (2010a), Vad gör de i utvecklings- garantin?, 2010:5, IFAU, . , S. och K. Sibbmark (2010b), Vad gör de i jobbgarantin för ungdomar?, 2010:22, IFAU, . Matsudairua, J. D. och R. Blank (2008), The impact of the earn- ings disregard on the behavior of low income families, NBER Working Paper 14038, NBER, . , K. och M. Stabile (2007), The integration of child tax credits and welfare: Evidence from the Child Benefit program 91, 305– 326. , P. och R. (1998), Uppsalamodellen och social- biståndstagarna. En effektutvärdering, 1998:1, . publicerad i , P. (2006) Arbete i stället för bidrag? Om aktiveringskra- ven i och effekten för de arbetslösa biståndstagarna, doktorsavhandling, . Moffitt, R. (2007), Welfare reform: The US experience, 14, 13–47. , A. och U. Vikman (2010), Dynamic effects of manda- tory activation of welfare participants Working Paper 2010:6, IFAU, . Rosholm, M. och R. Vejlin (2010), Reducing inomce transfers to refugee immigrants: Does start-help help you start?, Labour Economics 17, 258–275. , T. och R. Ulmestig (2004), Det nedersta trappsteget – En studie om aktivering, skap och socialt arbete, . SCB (2010), Statistik över försörjningshinder och ändamål med ekonomiskt bistånd. Redovisning av uppföljning 2010. Sibbmark, K. (2009), Arbetsmarknadspolitisk översikt 2008, Rapport 2009:21, IFAU, . SKL (2004), Arbetslösa med försörjningsstöd, Redovisning av en enkät till kommunerna, Kommuner och Landsting. SKL (2010), Internationella exempel på samordning, kommuner och landsting. Bilaga 11 till LU2011 (2004), Ekonomiskt bistånd – Stöd för rättstil- lämpning och handläggning av ärenden i den kommunala soci- altjänsten.