sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Beträffande risken för att sökanden, genom att lägga samman de offentliga uppgifterna i materialet, erhöll icke önskvärd information påpekade att ett utlämnande av ett stort antal uppgifter om likartade förhållanden sammantaget kan medföra skada, även om uppgifterna sedda var för sig är harmlösa. Möjligheten att ta del av upptagningar för automatiserad behandling I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser avsedda att förbättra allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar bl.a. i formen av upptagningar för automatiserad behandling. Enligt 6 kap. 6 § första stycket ska myndigheten på begäran av enskild ge den enskilde tillfälle att själv använda tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över för att ta del av upptagning för automatiserad behandling. Undantag från rätten att själv få använda tekniskt hjälpmedel görs dock i vissa fall. Om den enskilde genom att söka själv kan få tillgång till upptagningar som inte är allmänna handlingar hos myndigheten, om det finns risk för förvanskning eller förstöring eller om hinder möter på grund av bestämmelser om sekretess eller arbetets behöriga gång, föreligger ingen sådan skyldighet för myndigheten. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Myndigheten ska vidare på begäran av enskild lämna de särskilda upplysningar som denne behöver för att kunna ta del av upptagningar för automatiserad behandling som är allmänna handlingar hos myndigheten (6 kap. 6 § andra stycket). Myndigheten har även en skyldighet att för allmänheten hålla tillgängligt en beskrivning av register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens handlingar (4 kap. 2 §). Sökanden har rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av en allmän handling, till den del handlingen får lämnas ut (2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Statliga myndigheter ska normalt i sådana fall tillämpa avgiftsförordningens (1992:191) bestämmelser. En begäran om att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska enligt andra stycket behandlas skyndsamt. I princip har myndigheten en ovillkorlig skyldighet att efterkomma en begäran om att få en avskrift eller kopia, eftersom det alltså saknas en sådan begränsning om betydande hinder som finns beträffande tillhandahållande av handling på stället. Sökanden har rätt att återkomma med samma begäran att få ut en avskrift eller kopia, så länge han är villig att betala för kopian eller avskriften. OSEK påpekade i betänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) att det dock inte torde föreligga någon rätt för sökanden att själv bestämma på vilket slags material och i vilken form avskriften eller kopian ska göras (s. 186). Från rätten att få avskrift eller kopia görs dock två undantag. Myndigheten är inte skyldig att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan upptagning än som har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället (2 kap. 13 § första stycket sista meningen tryckfrihetsförordningen). Därtill stadgas i samma stycke andra meningen det s.k. utskriftsundantaget, vilket behandlas närmare nedan. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Från rätten att få en avskrift eller kopia av en allmän handling finns det alltså ett undantag i form av det s.k. utskriftsundantaget. Syftet med utskriftsundantaget är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.). Beträffande upptagningar för automatiserad behandling gäller således att myndigheten inte är skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut dessa i annan form än utskrift (2 kap. 13 § första stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen). En sökande har alltså ingen rätt att mot avgift få ut en kopia i elektronisk form, t.ex. genom e-post eller i en fil som lagras på en dvd-skiva eller ett usb-minne. Det bör noteras att enligt gällande rätt utgör utskrift av upptagning i elektronisk form en form av avskrift (prop. 1975/76:160 s. 189). Angående terminologin på området påpekade OSEK att det förefaller lämpligast att se utlämnande av elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form som en form underordnad i första hand begreppet kopia (SOU 2001:3 s. 225). Dock, framhöll OSEK, har begreppet kopia ansetts kontroversiellt när man talar om elektroniskt lagrad information och att det därför inte bör uteslutas att en viss elektronisk form kanske snarare är att se som en avskrift av en elektroniskt lagrad upptagning. Utskriftsundantaget infördes i tryckfrihetsförordningen i samband med att begreppet upptagning introducerades. I proposition 1973:33 uttalade departementschefen att han för egen del inte fann det erforderligt för att tillgodose de intressen som bär upp offentlighetsprincipen att den enskilde ges rätt att få ut kopia av datamedium (s. 85 f.). Givetvis var det i många fall mest praktiskt både för myndigheten och för den enskilde om ADB-upptagningar tillhandahålls på så sätt att en kopia av datamediet lämnas ut. ansåg han att det emellertid var angeläget att så långt möjligt förhindra att utlämnade uppgifter användes för ADB på ett sätt som kunde medföra otillbörligt integritetsintrång. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén () hade föreslagit en förbudsregel, som gick ut på att förhindra utlämnande av personuppgifter ur dataregister om uppgiften kunde befaras komma att användas för ADB i strid med den föreslagna personregisterlagstiftningen eller i utlandet. Enligt departementschefens mening hade den föreslagna regeln ett visst värde för att förebygga otill- Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Han påpekade att det emellertid var uppenbart att det i många fall måste bli mycket svårt för en myndighet att avgöra om det föreligger risk för att en uppgift som begärs utlämnad ska användas på ett otillbörligt sätt. Det kunde därför förutses att myndigheterna ofta inte ansåg sig kunna vägra ett utlämnande. Enligt departementschefen förelåg därför uppenbarligen en särskilt stor risk för otillbörligt integritetsintrång genom ADB om en uppgift lämnas ut i form av en kopia av datamedium. När det gällde vad som framförts under remissbehandlingen om möjligheten att bygga upp dataregister genom s.k. optisk läsning med hjälp av utskrifter, anförde han att denna metod ännu var tämligen dyrbar och hade ett begränsat användningsområde. Han konstaterade att i viss utsträckning kommer därför obehörig dataregistrering att förhindras, om myndigheterna hade en generell rätt att vägra att lämna ut en kopia av ett datamedium. Det var därför en fördel om denna rätt lagfästes. Utskriftsundantaget är emellertid inte absolut. En myndighet kan trots utskriftsundantaget välja att tillhandahålla allmänna handlingar i elektronisk form. Vid införandet av undantaget för upptagningar för automatiserad behandling i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen påpekades att det givetvis finns fall då det står klart för myndigheten att det inte föreligger någon risk för ett otillbörligt integritetsintrång om kopia av datamedium lämnas ut (prop. 1973:33 s. 86). Det kan i stället vara både effektivt och ändamålsenligt för både myndigheten och den enskilde om en handling lämnas ut i elektronisk form. Det finns dock andra bestämmelser i t.ex. registerförfattningarna som kan förhindra ett elektroniskt utlämnande. Syftet med utskriftsundantaget är alltså att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång. Bedömer en myndighet att det inte finns några integritetsrisker med ett elektroniskt utlämnande, och det inte finns några andra hinder på grund av bestämmelser i registerförfattningar, står det myndigheten fritt att lämna ut en handling i elektronisk form. Att utskriftsundantaget har ett nära samband med bestämmelser om utlämnandeform i registerförfattningar illustrerades bl.a. i följande fall. Inför valet ville studera den grupp människor som kandiderade till en post i lokala, regionala eller nationella församlingar. Det rörde sig sammanlagt om cirka 68 000 personer. Uppgiften om vem som kandiderar till ett val är offentlig. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form För att kunna behandla materialet bad journalisterna på att få ut materialet om kandidaterna i elektronisk form. , som administrerade allmänna val, vägrade med stöd av 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen att lämna ut de efterfrågade uppgifterna med motiveringen att det inte fanns någon skyldighet för myndigheter att lämna ut materialet annat än på papper. överklagade beslutet utan framgång till kammarrätten (Kammarrätten i , mål 5684-98). Även inför valet begärde att få ut ett liknande material i elektronisk form, samt återigen listan kandidater. Begäran framställdes till den nyinrättade . Förutsättningarna för den rättsliga prövningen hade dock förändrats sedan valet . Framför allt hade en särskild registerförfattning stiftats som reglerade hantering av den information som man samlade in – lag (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstning. avslog begäran från med stöd av sin registerförfattning, av vilken det följde att uppgifter ur val- och folkomröstningsdatabasen endast får lämnas ut till enskild på medium för automatiserad behandling om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Eftersom regeringen inte hade meddelat några sådana föreskrifter beslutade att inte lämna ut uppgifterna i elektronisk form. Utskriftsundantaget har aktualiserats i samband med reformer på det processrättsliga området. En ny ordning har införts som innebär att förhör med parter och vittnen m.m. ska spelas in digitalt med både bild och ljud vid tingsrätt. har i betänkandet Partsinsyn och ny teknik i domstol, m.m. (SOU 2008:93) diskuterat situationen att någon begär ut ljud- och bildupptagningarna med stöd av tryckfrihetsförordningen. Utredningen noterade att utgångspunkten är att ljud- och bildupptagningar kommer att bli allmänna handlingar på motsvarande sätt som de ljudinspelningar på band av förhör som skett i landets allmänna domstolar (6 kap. 6 § ). Den som begär att få ta del av en sådan upptagning har med stöd av 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen som regel rätt att ta del av upptagningen och att få en avskrift eller kopia av den. gällde enligt 19 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol att om någon begärde det skulle domstolen tillhandahålla en kopia av en ljudinspelning på band av Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form förhör, om inte domstolen ansåg att det fanns särskilda skäl att göra en utskrift. Kopior av ljudinspelningar har därför som regel varit tillgängliga för envar, förutsatt att inte uppgifterna har omfattats av sekretess. Enligt 43 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess hos domstol för uppgift i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som hållits i domstol, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men. Bestämmelsen är alltså utformad så att sekretessen endast träffar bilduppgifterna i ljud- och bildupptagningen. Om uppgifterna i bilderna inte kan lämnas ut kan rätten på begäran i stället lämna ut en ljudupptagning av förhöret (prop. 2004/05:131 s. 287). Tanken är således att en ljud- och bildupptagning rent tekniskt ska separeras så att ljudupptagningen – men inte bildupptagningen för vilken gäller sekretess – liksom ska kunna lämnas ut i en kopia. uppfattning beträffande förhållandet mellan utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen och digitala bildupptagningar var att gällande rätt inte är helt klar (SOU 2008:93 s. 38–39). Utredningen påpekade att det visserligen är klart att det inte finns någon sådan skyldighet i lag för domstolar att lämna ut en digital ljud- och bildupptagning elektroniskt som slår undan utskriftsundantaget (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). Å andra sidan framhöll utredningen att det också står klart att utskrifter av en rörlig bildupptagning rimligen inte kan göras på ett sätt som ger sökanden möjlighet att begripa och tillgodogöra sig den efterfrågade och digitalt lagrade informationen. Man konstaterade vidare att det inte finns något förbud mot att lämna ut en elektronisk kopia samt att det över huvud taget inte finns någon särreglering av allmänna domstolars möjligheter att behandla personuppgifter som är inriktade på att begränsa just elektroniskt utlämnande. Domstolarna kan knappast heller, påpekade , åberopa att det skulle möta några svårigheter i och för sig att framställa en elektronisk kopia av en ljud- och bildupptagning. I stället, framhöll man, följer det av 10 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. att domstolar och andra statliga förvaltningsmyndigheter får tillhandahålla handlingar i elektronisk form, om det är lämpligt. slutsats av ovanstående resonemang blev därför att, med beaktande av att införandet av den nya digitala upptagningstekniken i domstolarna alls inte åsyftat att medföra någon inskränkning i och för sig i handlingsoffentligheten, det Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form mesta talar för att de rörliga bildupptagningarna – om de alls ska lämnas ut – liksom ljudupptagningarna måste lämnas ut i elektronisk form som en elektronisk kopia när de begärs ut med stöd av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet (SOU 2008:93 s. 38). Sammantaget menade alltså att utskriftsundantaget rimligen inte är tillämpligt på ljud- och bildupptagningar.8 Datainspektionen konstaterade i sitt remissvar över utredningens betänkande att utredningens bedömning att utskriftsundantaget inte är tillämpligt på en domstols digitala ljud- och bildupptagning kan få konsekvenser även på andra områden. Enligt Datainspektionen kan en sådan tolkning av gällande rätt, med hänsyn till riskerna för enskildas personliga integritet, kunna komma att kräva överväganden om ändringar i tryckfrihetsförordningen. Datainspektionen noterade att det inte torde ha varit lagstiftarens utgångspunkt för nyordningen med ljud- och bildupptagningar i allmän domstol att hörd person, part eller envar som begär det har rätt att få ut en elektronisk kopia av domstols ljud- och bildupptagning med stöd av 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. Om en sådan rätt skulle anses föreligga torde enligt Datainspektionen lagstiftaren behöva göra en förnyad bedömning av om reformens effektivitetsåtgärder står i proportion till riskerna för enskildas personliga integritet. 2.5.4Ytterligare undantag från rätten att få en kopia av en allmän handling Utöver de begränsningar i rätten att få en kopia av en allmän handling som följer av utskriftsundantaget finns ytterligare exempel på inskränkningar i kopierätten. När det gäller brott om barnpornografi och olaga våldsskildring finns i 18 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen (tidigare 5 kap. 6 § sekretesslagen) en sekretessbestämmelse vars syfte och innebörd i praktiken är att begränsa rätten enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen att få en avskrift eller kopia av en allmän handling. Bestämmelsens syfte är att förebygga olaglig vidarespridning av beslagtaget eller konfiskerat material i mål om barnpornografibrott 8 återkom till frågan om utskriftsundantagets innebörd i delbetänkandet Insyn och integritet i brottsbekämpningen – några frågor (SOU 2009:72) s. 78–81. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form och olaga våldsskildring. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att skildringen sprids vidare i strid mot , tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Syftet med bestämmelsen är alltså att förhindra en olaglig spridning av bilder till skydd för det allmänna intresset av att förebygga brott, inte att skydda enskilda (jfr 35 kap. 12 § offentlighets- och sekretesslagen). Skaderekvisitets konstruktion utformades således för att förhindra att allmänheten kan utnyttja sin rätt enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen att få en avskrift eller kopia av en allmän handling som sedan kan spridas olagligen, medan det däremot normalt inte skulle finnas något sekretesshinder mot att allmänheten med stöd av offentlighetsprincipen tar del av skildringarna på stället (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Enligt förarbetena skulle det inte heller finnas några hinder mot att seriösa forskare och journalister kan få förfoga över lånade kopior, eventuellt med förbehåll enligt 10 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen. Konstruktionen med ett undantag i sekretessregleringen från den grundlagsstadgade rätten till kopior blev föremål för särskilda överväganden i en översyn av bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen (nuvarande 18 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen). Vid denna översyn konstaterades att tryckfrihetsförordningen mycket väl tillåter att inskränkningar i handlingsoffentligheten som enbart gäller sättet att få del av en allmän handling görs i vanlig lag i stället för i grundlag, något som tidigare hade satts i fråga i samband med införandet av 5 kap. 6 § sekretesslagen. Enligt regeringen innebar konstruktionen minsta möjliga inskränkning i offentlighetsprincipen (prop. 1997/98:43 s. 143). 2.5.5Hur prövas en begäran om att få ta del av en allmän handling? Den som önskar ta del av en allmän handling ska som regel vända sig med sin begäran till den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen). I allmänhet är det även denna myndighet som prövar om handlingen ska lämnas ut (2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Undantag från regeln att den förvarande myndigheten ska pröva en begäran om att få ta del av en allmän handling kan föreskrivas i sekretessbestämmelser. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Att en allmän handling, som en enskild begärt att få ta del av hos en myndighet, lämnats ut till honom från en annan myndighet som förvarar samma handling, innebär inte att frågan om utlämnande av handlingen från den förstnämnda myndigheten har förfallit (RÅ 2006 ref. 2). Sökanden måste med en viss tydlighet ange vilken handling som han eller hon vill ta del av. Myndigheterna är nämligen inte skyldiga att bedriva mer omfattande efterforskningar om viss eller vissa handlingar motsvarar en av sökanden lämnad allmän hållen beskrivning (RÅ 1979 Ab 6, se även NJA 1985 s. 537). Dock ställs det krav också på myndigheten. Även om den efterfrågade handlingen är vagt beskriven har myndigheten viss skyldighet att efterforska om handlingen finns hos denna. Myndigheten ska därför med hjälp av sina diarier och register bistå en enskild som inte tillräckligt noga kunnat precisera sin begäran (JO 1994/95 s. 571). De större myndigheterna har ofta en registrator som har hand om myndighetens handlingar. Registratorn – eller den handläggare som annars har handlingen i sin vård – har att i första hand pröva frågan om en handlings utlämnande (6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen). Den befattningshavare som har handlingen i sin vård kan i tveksamma fall hänskjuta frågan om utlämnande till myndigheten, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. För att ett avgörande ska kunna överklagas krävs beslut av myndigheten. En närmare beskrivning av möjligheterna att överklaga ett beslut att vägra att lämna ut en handling ges i delbetänkande Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5) s. 165–167. En myndighet får inte kräva att den som vill ta del av en allmän handling ska tala om vem han eller hon är eller vad handlingen ska användas till (2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen). Bakgrunden är att sökanden ska kunna förbli anonym och att offentlighetsprincipen därmed mer effektivt ska kunna upprätthållas. Inte heller ska sökandens anonymitet tillåtas förhindra myndigheten från att fatta ett överklagbart beslut med anledning av en begäran om att få ut en allmän handling – ett avslagsbeslut måste meddelas även om sökanden begär ut handlingen anonymt (se Kammarrätten i avgörande i mål nr 7164-09). Däremot kan sekretessreglernas konstruktion i bland innebära att myndigheten måste få veta vem som vill ha handlingen och i vissa fall vad den ska användas till. Annars kan myndigheten inte ta ställning till om handlingen får lämnas ut. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form fall får den som begär att få ut handlingen antingen berätta vem han eller hon är och vad handlingen ska användas till eller avstå från att få del av handlingen. Sökandens anonymitet upprätthålls inte heller i de fall sökanden överklagar ett utlämnandebeslut eftersom han eller hon då måste uppge namn m.m. (3 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). 2.6Myndigheternas upplysnings- och serviceskyldighet Det har ovan konstaterats att 2 kap. tryckfrihetsförordningen inte föreskriver någon generell skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar som utgör upptagningar för automatiserad behandling i annan form än utskrift. I andra författningar än tryckfrihetsförordningen finns dock bestämmelser som ger allmänheten möjlighet att få offentlig information från myndigheterna också i fall som inte omfattas av den grundlagsfästa offentlighetsinsynen. 2.6.1Upplysningsskyldigheten enligt 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen En myndighet har enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen ingen skyldighet att muntligen lämna upplysningar ur allmänna handlingar. En sådan skyldighet följer dock av 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse åläggs myndigheter att på begäran av enskild lämna uppgifter ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten. Uppgiften behöver inte lämnas om sekretessreglerna eller ett hänsynstagande till arbetets behöriga gång lägger hinder i vägen. Myndigheten är alltså endast skyldig att lämna en uppgift ur en handling om detta inte alltför mycket stör myndighetens arbete. Någon skyldighet för myndigheten att lämna skriftliga upplysningar finns inte. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form 2.6.2Serviceskyldigheten enligt 4–5 §§ förvaltningslagen Även i 4–5 §§ förvaltningslagen finns det allmänna bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. I den mån dessa bestämmelser tar sikte på upplysningar till allmänheten är de alltså inte begränsade till uppgifter i allmänna handlingar. Enligt 4 § första stycket ska en myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Denna bestämmelse ger uttryck för att myndigheterna i möjligaste mån ska tillgodose enskildas behov av hjälp och söka tillmötesgå deras önskemål om information. I 5 § förvaltningslagen finns vidare bestämmelser som tar sikte på myndigheternas tillgänglighet för allmänheten. Där sägs bl.a. att myndigheten ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda samt i vilken utsträckning en myndighet ska hålla öppet. En uttrycklig skyldighet för myndigheter att se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post, och att svar kan lämna på samma sätt, finns också stipulerad här. Det finns även en skyldighet för myndigheter att på begäran ge enskild tillfälle att själv använda tekniska hjälpmedel för automatiserad behandling som myndigheten förfogar över (jfr 6 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen). När det gäller myndigheters utlämnande av upptagningar för automatiserad behandling i annan form än vad som omfattas av skyldigheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, dvs. i annan form än utskrift, konstaterades redan i proposition 1973:33 att det givetvis måste inträffa fall då det står klart för en myndighet att det inte föreligger risk för otillbörligt integritetsintrång, om kopia av datamedium lämnas ut (s. 86).