sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Det kan tilläggas att utredningen inledningsvis övervägde en annan lösning på detta problem. Utredningen övervägde att föreslå att en domstol, som prövar en begäran om prövning eller förlängning domstolen är behörig när det gäller frågor om förvar, skulle kunna besluta att utlänningen får hållas kvar i förvar till dess domstolen avgjorde målet. Domstolen skulle med en sådan regel inte behöva ompröva ett fortfarande gällande Förändrade processuella regler om förvar beslut om förvar när domstolen avgör ett ärende. Eftersom behörigheten när det gäller frågor om förvar kan hoppa mellan olika myndigheter och domstolar kan situationen dock uppstå att en domstol inte är behörig när det gäller frågor om förvar ända till dess ett mål avgörs. Så kan t.ex. vara fallet om domstolen upphäver ett beslut om inhibition avseende ett överklagat avvisningsbeslut innan domstolen avgör målet. En sådan regel skulle således kunna leda till tillämpningsproblem och utredningen har därför valt att föreslå den lösning vi beskrivit tidigare. Skyldigheten att ompröva ett förvarsbeslut bör gälla även när ett mål avgörs på ett annat sätt än genom att ett uppehållstillstånd eller ett beslut om avvisning eller utvisning meddelas. Om en domstol återförvisar ett mål och bestämmer att en utlänning ska vara kvar i förvar ska domstolen t.ex. i återförvisningsbeslutet ange hur länge det får ske. På så sätt kommer de tillämpningsproblem som vi redogjort för i avsnitt 5.3.2 inte längre att kunna uppstå. På samma sätt som tidigare bör domstolen dock inte ompröva förvarsbeslutet om målet avskrivs för att utlänningen återkallat sitt överklagande i målet (Se Utlänningslagen – Vägledande avgöranden UN 380–99). I de fallen prövas inte avvisnings- eller utvisnings- beslutet i sak och inte heller förvarsbeslutet bör därför prövas i sak. För att det inte ska råda någon tvekan om vad som gäller bör detta undantag uttryckligen framgå av lagtexten. När det gäller handläggningen i domstol bör omprövningen av förvarsbeslutet även i detta fall föregås av en muntlig förhandling om det inte är uppenbart att det inte behövs. Om domstolen upphäver beslutet om förvar eller om domstolen prövat en begäran om förlängning vid en muntlig förhandling bör en förhandling t.ex. inte hållas. Parternas inställning till behovet av förhandling bör dock beaktas. Vi har tidigare föreslagit att en domstol endast bör få fatta ett beslut om att hålla kvar en utlänning i förvar på yrkande av och det är meningen att detta ska gälla även när en domstol omprövar ett förvarsbeslut när ett mål avgörs. Innan domstolen avgör ett mål ska den därför alltid ta upp förvarsfrågan med parterna för att veta deras inställning. Förändrade processuella regler om förvar 7.14Att upphäva ett beslut om förvar I avsnitt 7.2.1 har vi tidigare föreslagit att det även fortsättningsvis bör vara den myndighet eller domstol som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning avseende en utlänning, eller som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning avseende utlänningen, som bör vara behörig att upphäva ett beslut om förvar. I detta avsnitt kommer vi att presentera våra övriga överväganden när det gäller frågor som rör upphävande av beslut om förvar. 7.14.1Vad som gäller när en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar Utredningens förslag: ska få upphäva ett beslut om förvar även en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar. En domstol ska även fortsättningsvis få upphäva ett beslut om förvar självmant domstolen är behörig när det gäller frågor om förvar. Det tvåpartsförfarande som vi föreslagit i avsnitt 7.11.1 kommer, om det genomförs, att innebära att blir utlän- ningens motpart inte bara i frågan om att ta utlänningen i förvar, utan även i frågan om att upphäva ett beslut om förvar. Om en utlänning yrkar att bli försatt på fri fot en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar bör Migrations- verket således vara utlänningens motpart i frågan. Som en konsekvens av de förslag om initiativrätt för som vi lämnat i avsnitt 7.11.1 bör däremot inte vara skyldigt att framställa ett yrkande om att domstolen ska upphäva ett förvarsbeslut om verket inte längre anser att en utlänning ska hållas kvar i förvar. bör i stället ges en rätt att upphäva förvarsbeslutet även om det är domstolen och inte verket som är behörig när det gäller frågor om förvar. En domstol bör nämligen inte kunna hålla kvar en utlänning i förvar om anser att utlänningen bör släppas, lika lite som domstolen inte bör kunna fattat ett beslut om att ta en utlänning i förvar mot vilja. Förändrade processuella regler om förvar Att föreslås kunna upphäva ett beslut om förvar även en domstol är behörig när det gäller frågor om förvar bör inte förändra domstolens möjlighet att fatta sådana beslut. Både och domstolen bör således vara behöriga i dessa fall. Det finns inte heller någon anledning att föreslå att domstolens möjlighet att fatta dessa beslut självmant ska tas bort. Tvärtom finns det ett starkt skyddsintresse i dessa fall och domstolen bör därför vara oförhindrad att upphäva ett beslut om förvar om domstolen anser att det inte längre finns skäl för det. Om domstolen anser att det är nödvändigt bör den alltså kunna upphäva ett beslut om förvar trots att har en annan åsikt och, om domstolen anser att det bör ske omedel- bart, utan att hörts. Utredningen bedömer dock att en domstol i ytterst få fall kommer att anse att ett beslut om förvar ska upphävas innan parternas inställning i frågan inhämtas. Även om både och domstolen kan upphäva förvarsbeslutet bör ansvaret för att upphäva beslutet inte anses som delat, utan snarare som dubbelt. bör således ha ett självständigt ansvar för att upphäva beslutet när verket får vetskap om något som gör att beslutet ska hävas. På samma sätt bör domstolen ha ett självständigt ansvar för att upphäva beslutet när domstolen gör bedömningen att utlänningen inte ska vara kvar i förvar. Ingen av myndigheterna bör således avvakta den andra myndighetens beslut om myndigheten bedömer att ett beslut om upphävande bör fattas. Tilläggas kan att liknande regler om dubbel behörighet att häva att beslut om ett frihetsberövande finns i RB. Enligt 24 kap. 20 § RB får både rätten och en åklagare häva ett häktningsbeslut innan ett åtal har väckts. Denna dubbla behörighet torde inte ha vållat några tillämpningsproblem och utredningen bedömer alltså att en liknande ordning även bör fungera väl i migrationsmålen. Förändrade processuella regler om förvar 7.14.2Att upphäva ett beslut om förvar när ett uppehållstillstånd beviljas Utredningens förslag: En myndighet eller en domstol som beviljar ett uppehållstillstånd eller en ny prövning ska få upp- häva ett beslut om förvar, även om myndigheten eller domstolen inte är behörig när det gäller frågor om förvar. En myndighet eller en domstol kan i vissa fall inte kan upphäva ett beslut om förvar som den beviljar ett uppehållstillstånd eller en ny prövning om den inte har meddelat ett beslut om inhibition. Detta hänger samman med att en myndighet eller domstol inte blir handläggande myndighet i en del fall förrän de meddelat ett beslut om inhibition. Situationen uppstår när en myndighet eller en domstol handlägger ett ärende om uppehålls- tillstånd avseende en utlänning som en annan myndighet ska verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut avseende utlänningen. Att dessa situationer uppkommer är förstås inte rimligt och därför bör en förändring ske. Ett alternativ för att lösa detta problem vore att förändra reglerna om när en myndighet eller en domstol blir behörig när det gäller frågor om förvar (handläggande myndighet enligt nuvarande regler). Att vara behörig när det gäller frågor om förvar innebär dock att en myndighet eller en domstol får göra fler saker än att enbart upphäva ett beslut om förvar. En sådan förändrig skulle således inte bara förända vilken myndighet eller domstol som kan upphäva ett beslut om förvar, utan även påverka vilken myndighet som kan ge in en begäran om prövning eller förlängning eller vilken myndighet eller domstol som kan fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar. Av de skäl som anförts i avsnitt 7.3 anser utredningen även att grundtanken bakom de nuvarande reglerna om när en myndighet eller domstol blir handläggande myndighet inte bör ändras. I stället för att förändra grundtanken bakom reglerna anser utredningen att detta problem bör lösas genom en särskild reglering. Utredningen föreslår därför att det införs en bestäm- melse om att en myndighet eller en domstol alltid får upphäva ett beslut om förvar om den beviljar ett uppehållstillstånd eller ny prövning, även om myndigheten eller domstolen inte är behörig när det gäller frågor om förvar. En sådan regel förändrar inte Förändrade processuella regler om förvar grundtanken bakom reglerna om handläggande myndighet och löser ändå ovannämnda problem. 7.14.3Skyldigheten att upphäva ett beslut om förvar Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse i UtlL om att den myndighet eller domstol som får upphäva ett beslut om förvar är skyldig att göra det om det inte längre finns skäl för beslutet. Den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 9 § sista stycket UtlL – om att ett beslut om förvar ska upphävas om det inte längre finns skäl för det – och reglerna om handläggande myndig- het har orsakat en del tillämpningsproblem. Detta har framförallt gällt frågan om vad en handläggande myndighets skyldighet att upphäva ett beslut om förvar egentligen innebär. Domstolarna har haft det svårt att ta till sig att de genom den nya instans- och processordningen i vissa mål har fått ett löpande ansvar för ett frihetsberövande. Flertalet domare som utredningen talat med har uttryckt att de anser att det är märkligt att en domstol har detta ansvar och att det bör tas bort. Polismyndigheterna har tvärtom haft en inställning som gjort att de varit övernitiska när det gäller tillämpningen av bestäm- melserna. De har ansett att reglerna innebär att de i vissa fall ska fatta formella omprövningsbeslut även om de ansett att ett beslut om förvar ska bestå. Sådana omprövningsbeslut har bland annat fattats när en polismyndighet tagit över ansvaret för ett förvars- beslut från en annan polismyndighet eller från . 2006 meddelade Migrationsöverdomstolen ett vägledande avgörande som talade om att bestämmelserna inte ska tillämpas på detta sätt (se MIG 2006:6). Enligt uppgifter från migrations- domstolarna är det dock fortfarande förhållandevis vanligt att polismyndigheterna fattar sådana omprövningsbeslut som sedan överklagas till domstolarna. Det kan i och för sig anses harmlöst att ompröva ett beslut om förvar en gång för mycket än en gång för lite, men dessa beslut har i sin tur föranlett en del andra problem. I vissa fall har tidsfristen för när en ny prövning av ett förvarsbeslut ska ske börjat räknas från omprövningsbeslutet trots att Migrationsöverdomstolen i det nämnda rättsfallet uttalat att fristen Förändrade processuella regler om förvar inte ska beräknas på det sättet. Detta har ytterligare bidragit till den oreda som gäller för beräkningen av denna tidsfrist (se avsnitt 5.3.2 om beräkningen av tidsfristen för ny prövning). I rättsfallet uttalade även Migrationsöverdomstolen att omprövningsbesluten inte är bärare av tvångsåtgärden och som sådana inte överklag- bara. För den utlänning som fått ett skriftligt beslut om att han eller hon ska vara kvar i förvar måste det dock vara svårt att förstå att beslutet inte är bärare av tvångsåtgärden och att beslutet av den anledningen inte kan överklagas. Dessa problem kan dock endast delvis lösas genom förändringar i lagtexten. De bör i stället lösas genom utbildningsinsatser och genom mer utförliga förarbeten om hur myndigheterna och domstolarna bör agera. Den nuvarande regeln om att ett beslut om förvar ska upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet bör även finnas kvar. Att en sådan bestämmelse bör finnas följer bland annat av tvingande bestämmelser i återvändande- direktivet (se artikel 15.2 sista stycket och 15.4). Det bör dock tydligt av lagtexten framgå att den myndighet eller domstol som får upphäva ett beslut om förvar – dvs. den myndighet eller domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar och därutöver i vissa fall – också är skyldig att upphäva beslutet om det inte längre finns skäl för beslutet. 7.15Interimistiska beslut om förvar Utredningens förslag: En polismyndighet ska alltjämt kunna fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar, även om myndigheten inte är behörig när det gäller frågor om förvar. Det ska även fortsättningsvis kunna ske i de fall det inte finns tid att avvakta en behörig myndighets beslut. ska dock endast ha behörighet att fatta ett interimistiskt beslut om förvar som ska gälla för tiden till dess behörig myndighet eller domstol fattat beslut i frågan. En polismyndighet ska även alltjämt vara skyldig att skynd- samt anmäla beslutet till den polismyndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar eller, om är behörigt, till . Om en domstol är behörig när Förändrade processuella regler om förvar det gäller frågor om förvar ska anmälan dock inte längre ske till domstolen utan till . Efter att en anmälan kommit in till en myndighet ska muntlig handläggning ske hos myndigheten och därefter ska myndigheten fatta ett beslut i förvarsfrågan. I de fall det är en domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar ska dock inte fatta ett beslut i förvarsfrågan om verket anser att utlänningen bör tas i förvar. Verket ska i stället framställa ett yrkande hos domstolen om att utlänningen ska tas i förvar. I fråga om en domstols prövning av ett sådant yrkande ska samma regler gälla som när i andra fall framställt ett yrkande om att en utlänning ska tas i förvar. Domstolen ska alltså och senast efter att yrkandet kommit in till domstolen hålla en muntlig förhandling i frågan. Om det finns synnerliga skäl ska domstolen få förlänga tiden. Vid förhandlingen ska dock den som yrkar att utlänningen ska tas i förvar och, om det inte finns synnerligt hinder, utlänningen närvara. Om domstolen beslutar att utlänningen ska tas i förvar ska den även bestämma hur länge det får ske. En polismyndighet bör alltjämt kunna fatta ett beslut om förvar i vissa situationer, även om polismyndigheten inte är behörig när det gäller frågor om förvar (handläggande myndighet enligt nuvarande regler). Det bör även fortsättningsvis kunna ske i de fall det inte finns tid att avvakta en behörig myndighets beslut. Ett sådant beslut kan t.ex. vara nödvändigt om en polismyndighet påträffar en utlänning som avvikit efter att han eller hon avvisats eller utvisats men där avlägsnandebeslutet ska verkställas av eller av en annan polismyndighet. Vissa förändringar bör dock ske i förhållande till den nuvarande bestämmelsen om detta i 10 kap. 17 § UtlL. För det första anser utredningen att en polismyndighet i de här situationerna endast bör vara behörig att fatta ett interimistiskt beslut om förvar, vilket inte är fallet enligt den nuvarande regeln. Eftersom polismyndigheten inte ska avgöra frågan om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning, och inte heller ska verkställa ett avlägsnandebeslut när det gäller utlänningen, kan myndigheten endast göra en preliminär bedömning av om det finns grund för att ta utlänningen i förvar. Det är därför rimligt att det beslut om förvar som polismyndig- Förändrade processuella regler om förvar heten får fatta är ett provisoriskt beslut som bara bör gälla i avvaktan på den fullständiga prövning som en behörig myndighet eller domstol kan göra. Av lagtexten bör därför framgå att polis- myndigheternas beslut i dessa fall endast ska gälla för tiden till dess den myndighet eller domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar fattar beslut i frågan. För det andra bör det, på samma sätt som när det gäller förfarandet i övrigt när en myndighet eller en domstol fattar ett beslut om att ta en utlänning i förvar, finnas uttryckliga lagregler för hur prövningen ska gå till. Enligt nuvarande regler ska den polismyndighet som fattat beslutet om förvar skyndsamt anmäla beslutet till den myndighet som handlägger ärendet, och den myndigheten ska därefter pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Utöver den bestämmelsen saknas helt eller delvis regler om t.ex. kommunikation och muntlighet. Även i dessa situa- tioner är det dock viktigt att reglerna garanterar att utlänningen får komma till tals innan ett beslut i förvarsfrågan fattas. I avsnitten 7.5.1 och 7.11.2 har vi föreslagit förfaranderegler för hur myndigheterna och domstolarna ska gå tillväga när de fattar ett beslut om att ta en utlänning i förvar. Enligt våra förslag är det meningen att de reglerna ska bli tillämpliga också i dessa situationer. En polismyndighet ska t.ex. som huvudregel endast få fatta ett interimistiskt beslut om förvar om muntlig handläggning förekommit i ärendet. Eftersom det inte bör vara möjligt att fatta ett interimistiskt beslut om förvar i en utlännings frånvaro bör detta inte vålla några praktiska problem. Särskilda regler om hur förfarandet hos den myndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar och som tagit emot en anmälan om ett interimistiskt beslut behövs dock. De reglerna måste även anpassas till de bestämmelser om ett tvåpartsförfarande som vi tidigare föreslagit när det gäller migrationsdomstolarna. Efter att en polismyndighet fattat ett interimistiskt beslut om förvar bör polismyndigheten även fortsättningsvis vara skyldig att skyndsamt anmäla beslutet till den polismyndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar eller, om är behörigt, till verket. Även innan det slutliga beslutet i frågan om förvar fattas av polismyndigheten eller är det dock viktigt att utlänningen får komma till tals. Det bör därför införas en uttrycklig lagregel om att muntlig handläggning ska genomföras av den myndighet som är behörig när det gäller frågor om förvar efter att en anmälan om ett Förändrade processuella regler om förvar interimistiskt beslut kommit in. Av regeln bör även framgå att det slutliga beslutet i frågan ska meddelas efter att den muntliga handläggningen skett. Det bör vidare införas särskilda regler för de fall det är en domstol som är behörig när det gäller frågor om förvar när ett interimistiskt beslut om förvar fattas. I avsnitt 7.11.1 har vi föreslagit att en domstol endast ska få fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar på yrkande av och som en konsekvens av de förslagen bör det inte vara möjligt för en domstol att enbart efter en anmälan från en polismyndighet fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar. Det bör i stället vara Migrations- verket som även i den angivna situationen får avgöra om utlänningen bör vara kvar i förvar och polismyndigheterna bör således i dessa fall inte längre anmäla det interimistiska beslutet till domstolen, utan till . efter att en anmälan kommit in ska även muntlig handläggning ske. Om verket därefter anser att utlänningen bör hållas kvar i förvar ska verket framställa ett yrkande hos domstolen om att utlänningen ska tas i förvar. Om verket däremot anser att utlänningen inte bör vara kvar i förvar bör ha rätt att upphäva förvarsbeslutet. Om framställer ett yrkande om att utlänningen ska tas i förvar bör de handläggningsregler vi föreslagit tidigare för prövningen av ett sådant yrkande bli tillämpliga (se avsnitt 7.11.2). Domstolen ska t.ex. hålla en muntlig förhandling och senast efter att yrkandet kommit in till domstolen. I vissa hänseenden bör dock särskilda regler gälla. Det ske t.ex. endast vara möjligt att hålla förhandlingen i utlän- ningens utevaro om det finns ett synnerligt hinder för hans eller hennes inställelse. Om domstolen beslutar att utlänningen ska tas i förvar ska domstolen även alltid bestämma hur länge utlänningen får hållas kvar i förvar. Det kan tilläggas att utredningen i stället för att föreslå begrepp som skyndsamt, och har övervägt att föreslå tidsfrister angivna . Utredningen anser dock att reglerna i denna del bör medge en viss flexibilitet. Detta särskilt som vi också anser att det inte är nödvändigt att domstolarna och myndigheterna ska införa jourtjänstgöring för domare och andra tjänstemän. Enligt den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 17 § UtlL ska en polismyndighet skyndsamt anmäla ett beslut om förvar fattat med stöd av bestämmelsen och den Förändrade processuella regler om förvar handläggande myndigheten ska pröva beslutet. Utredningen har inte fått några signaler om att dessa regler vållat tillämpningsproblem eller att de t.ex. lett till att polismyndighet- erna väntar med att anmäla ett beslut om förvar till en handläggande myndighet. Om man jämför med de regler i RB, som mest liknar situationen att en polismyndighet fattar ett interimistiskt beslut om förvar, är de reglerna även utformade utan tidsfrister angivna . Av RB 24 kap. 8 § andra stycket framgår att om någon gripits, ska han eller hon förhöras av en polisman eller en åklagare. Har åklagaren inte redan underrättats om frihetsberövandet, ska beslutet enligt samma bestämmelse skyndsamt anmälas till honom eller henne. Slutligen framgår av bestämmelsen att åklagaren efter förhöret ska besluta om den misstänkte ska anhållas och att beslutet om gripande ska hävas om den misstänkte inte anhålls. På grund av det anförda har utredningen inte föreslagit tidsfrister angivna , förutom när det gäller muntlig förhandling i domstol. För att skapa enhetliga regler har utredningen föreslagit att en domstol alltid ska pröva en fråga om förvar och senast , oavsett om frågan kommit på domstolens bord genom en begäran om prövning eller förlängning eller genom att yrkat att en utlänning ska tas i förvar. Utredningens förslag: Någon avräkning ska inte kunna ske vid beräkningen av tidsfristen för när en begäran om prövning eller förlängning ska ges in. Någon uttrycklig lagbestämmelse om detta behöver inte införas. Enligt våra förslag är det meningen att tidsfristen för när en myndighet senast ska ge in en begäran om prövning alltid ska räknas från den dag (det första) beslutet om förvar verkställdes. På så sätt blir tidsfristen för när en begäran om prövning senast ska ges in lätt att beräkna och berörda utlänningar garanteras en domstolsprövning inom rimlig tid. När det därefter gäller tidsfristen för när en begäran om förlängning senast ska lämnas in är det enligt våra förslag meningen Förändrade processuella regler om förvar att den domstol som förklarat att utlänningen får hållas kvar i förvar ska ha bestämt hur länge det får ske, dvs. genom att ange ett visst datum. Någon beräkning av tidsfristen ska således inte behöva ske eftersom domstolen redan kan sägas ha gjort den genom att bestämma ett viss datum. Den myndighet som tar över ansvaret som behörig myndighet från en annan myndighet behöver alltså inte beräkna tidsfristen utan kan endast läsa domstolens beslut. Tanken är att detta ska leda till en enhetlig rättstillämpning när det gäller beräkningen av tidsfristen för när en begäran om förlängning ska ges in, vilket kommer att underlätta för alla inblandade instanser och leda till ökad rättssäkerhet för de utlänningar som hålls i förvar. Utredningen har vidare övervägt att föreslå en uttrycklig kodifiering av den praxis som finns att i vissa fall avräkna tid vid beräkningen av tidsfristen för ny prövning. Avräkning sker t.ex. i de fall en utlänning avvikit från ett förvar och varit på fri fot , eller om han eller hon vårdats på sjukhus. Denna praxis är dock inte enhetlig och den bygger på en extensiv tolkning av bestämmelserna om ny prövning som varken har stöd i lagtexten eller i förarbetena. Av flera skäl har utredningen valt att inte föreslå en kodifiering av denna praxis. I stället förordar vi att avräkning inte ska ske vid tillämpningen av de bestämmelser vi föreslår. Som vi nämnt tidigare är det från början inte bestämt hur länge en utlänning ska hållas i förvar.