sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — Här finns också skäl att återigen understryka att om sanktionsavgiften inte kan komma i fråga för studiemedel skulle det innebära att ett betydelsefullt inslag i trygghetssystemen kom att falla utanför avgiftens tillämpningsområde. Syftet med sanktionssystemet skulle därmed inte kunna uppnås på detta område. Under utredningsarbetet har den åsikten framförts att det skulle kunna bli krångligt för den enskilde att förstå skillnaden mellan de olika avgifter som är förenade med studiemedlet, såsom expeditionsavgift, påminnelseavgift och även en sanktionsavgift. Enligt utredningens mening är dock inte detta något tungt vägande argument mot en sanktionsavgift. Sådana eventuella svårigheter måste kunna lösas inom ramen för CSN:s handläggning av ett ärende om sanktionsavgift. Exempelvis framgår av 4 § förvaltningslagen (1986:223) att en myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde, samt att frågor från enskilda ska besvaras så fort som möjligt. Utredningen finner således att det inte finns något bärande argument för att inte låta sanktionsavgiften omfatta studiemedel. Av direktiven framgår särskilt att utredningen ska överväga om det är lämpligt att arbetslöshetsförsäkringen, inklusive utvecklingsersättning och aktivitetsstöd, omfattas av en sanktionsavgift. Bakgrunden till det är bl.a. att det inom arbetslöshetsförsäkringen redan finns särskilda sanktioner i form av uteslutning och frånkännande av ersättning, när en medlem medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat en oriktig eller vilseledande uppgift om Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? något förhållande av betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning. Arbetslöshetsförsäkringen administreras av 32 självständiga arbetslöshetskassor som beslutar om och betalar ut försäkringen. Arbetslöshetskassorna är inga myndigheter. De är i stället privata organ, åt vilka förvaltningsuppgifter överlämnats enligt 12 kap. 4 § regeringsformen. Bestämmelser om arbetslöshetsersättning finns främst i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring samt i föreskrifter som meddelas av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Arbetslöshetskassornas verksamhet regleras främst i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Enligt 37 § andra punkten ska styrelsen för en arbetslöshetskassa bl.a. utesluta en medlem som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om något förhållande av betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning. Om det finns särskilda skäl ska styrelsen, i stället för att utesluta medlemmen, frånkänna honom eller henne rätten till arbetslöshetsersättning. Närmare bestämmelser om frånkännande av ersättning finns i 66 § lagen om arbetslöshetsförsäkring. Även i fråga om frånkännande är det en förutsättning för sanktionen att den sökande medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållande av betydelse för rätten till ersättning. Frånkännandet ska enligt huvudregeln gälla under minst . Om det finns särskilda skäl kan dock frånkännandet gälla under färre dagar. För den som inte är medlem i någon arbetslöshetskassa men erhållit ersättning enligt grundförsäkringen från Alfa-kassan, kan Alfa-kassan besluta om frånkännande av ersättning. Två sanktioner för samma oriktiga uppgift Ett skäl som skulle kunna anföras för att undanta arbetslöshetsförsäkringen från tillämpningsområdet för sanktionssystemet är att en sanktionsavgift skulle innebära att den som lämnat oriktiga uppgifter till arbetslöshetskassan skulle riskera två sanktioner, dels uteslutning eller frånkännande, dels avgift. Även om det kan hävdas att en sådan sanktionskumulation bör undvikas måste det konstateras att de aktuella sanktionerna fyller skilda funktioner. Uteslutning och frånkännande tillgodoser intresset att skydda de för- Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? säkrades ekonomiska intressen genom att förhindra att ersättning betalas ut till den som inte är lojal mot övriga som omfattas av försäkringen. Sanktionsavgiften har i förlängningen samma syfte men verkar avskräckande. Utredningen kan alltså inte se något problem med att det blir fråga om dubbla sanktioner. I sammanhanget ska också framhållas att redan det nu gällande regelverket innebär att en enskild – som en följd av en och samma oriktiga uppgift – kan drabbas av dels en straffrättslig påföljd för bidragsbrott, dels uteslutning ur arbetslöshetskassan eller frånkännande av ersättning. Att en och samma lagöverträdelse kan få flera olika konsekvenser är dessutom vanligt förekommande på andra områden. Det skulle också kunna invändas att en ordning som innebär att en och samma oriktiga uppgift kan leda både till uteslutning eller frånkännande och till sanktionsavgift riskerar att komma i konflikt med det s.k. dubbelbestraffningsförbudet i . Dubbelbestraffningsförbudet kommer till uttryck i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till . Förbudet innebär att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Av betydelse för bedömningen i denna fråga blir alltså vad som ska anses som brott respektive brottmålsrättegång. Vad som är ett brott i konventionens mening bestäms av tre alternativa kriterier (se m.fl. mot , dom ), nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens art samt den påföljd som en person riskerar att ådömas. Det räcker att ett av dessa kriterier är uppfyllt för att artikel 6 ska vara tillämplig. Om en överträdelse klassificeras som brott i den nationella lagstiftningen betraktas den även som brott i konventionens mening. Visserligen är inte bunden av den nationella klassificeringen, men konventionsstaterna anses ha rätt att själva välja att rättssäkerhetsgarantierna i artikeln ska gälla genom att klassificera ett förfarande som en brottslig anklagelse. Att en överträdelse inte klassificeras som brott i nationell rätt innebär emellertid inte nödvändigtvis att den faller utanför begreppet brott i konventionens mening. Om ett av de övriga kriterierna är uppfyllda blir artikel 6 Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? Av betydelse för kriteriet gärningens art är bestämmelsens räckvidd och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp med särskild ställning och särskilda skyldigheter talar det för att fråga är om brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada, är handlingen till sin natur straffrättslig. Bedömningen av kriteriet riskerad påföljd görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. Det som avses är vad påföljden består i, såsom om den går ut på frihetsberövande eller innebär en ekonomisk skada eller annan sanktion. Se för det anförda framställning av praxis som utvecklats av och som beskrivits i Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, samt SOU 2001:25 s. 133 ff. I fallet Zolothukin mot (dom ) har ansett att uttrycket brottmålsrättegång som används i artikeln om dubbelbestraffningsförbudet måste tolkas i ljuset av de nämnda allmänna principerna för bedömning av om ett handlande utgör ett brott. Den sanktionsavgift som övervägs kommer sannolikt att bli betraktad som ett straff i konventionens mening eftersom den bör fylla funktionen att verka avskräckande. I många fall kommer den också att bygga på bedömningen att ett brott – ringa bidragsbrott eller vårdslöst bidragsbrott – har begåtts. För att dubbelbestraffningsförbudet ska utgöra ett hinder mot att införa en ordning där sanktionsavgift åläggs den som tidigare uteslutits ur en arbetslöshetskassa eller blivit föremål för ett beslut om frånkännande av ersättning krävs att de senare sanktionerna kan anses utgöra en bestraffning i en brottmålsrättegång. Enligt utredningens mening talar övervägande skäl för att så inte är fallet. Sett utifrån de ovan angivna kriterierna kan utredningen konstatera att beslutet om uteslutning eller frånkännande enligt nationell rätt inte fattas i ett brottmålsförfarande. Besluten fattas av privata rättssubjekt även om den privaträttsliga prägeln framstår som otydlig eftersom arbetslöshetsförsäkringen delvis finansieras av allmänna medel, ersättningsvillkoren är lagreglerade och arbetslöshetskassorna står under IAF:s tillsyn. När det gäller lagöverträdelsens art noterar utredningen att dessa sanktioner endast i begränsad utsträckning riktar sig till alla medborgare. Uteslutning kan bara komma i fråga för den som beviljats medlemskap i en Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? Frånkännande kan i viss utsträckning drabba också den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa men som har rätt till grundersättning. Vad slutligen gäller den påföljd som riskeras kan det konstateras att dessa sanktioner i praktiken innebär att det blir svårare att få en försäkringsförmån om ett försäkringsfall i form av arbetslöshet skulle inträffa. Den som har ett arbete när den oriktiga uppgiften upptäcks drabbas alltså inte av sanktionerna i fråga. Innebörden av sanktionerna är alltså inte att den drabbade åläggs att göra eller underlåta något. Det ska också framhållas att uteslutning och frånkännande kan sägas fylla funktionen att skydda de övriga försäkringstagarna mot de skador som kan vållas av ett illojalt agerande från en försäkrad. Mot den nu angivna bakgrunden anser utredningen att det skulle föra för långt att anse att sanktionerna uteslutning och frånkännande av ersättning skulle utgöra en bestraffning i ett brottmålsförfarande i den mening som avses i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet. Slutligen kan utredningen konstatera att det i vart fall under vissa förutsättningar anses vara förenligt med bestämmelser att dubbla sanktioner påförs av olika myndigheter eller domstolar. har i rättsfallet NJA 2010 s. 168 konstaterat att praxis när det gäller frågan om utrymmet för flera sanktioner beslutade av olika myndigheter för samma brott inte är omfattande och att den lämnar utrymme för olika tolkningar. ansåg dock att det stod klart att det finns ett utrymme för lagstiftaren i en stat att förbinda ett brott (eller en gärning) med två (eller flera) straff (i konventionens mening) som beslutas av olika domstolar eller myndigheter samt att den omständigheten att ett sådant förfarande avslutats med ett lagakraftvunnet avgörande inte i sig innebär att det föreligger hinder mot att fullfölja eller initiera ett annat förfarande inom detta utrymme. Som allmän förutsättning för att beakta olika sanktioner som beslutas i skilda förfaranden som delar av de i lag fastställda sanktionerna för ett visst brott (gärning) torde det enligt krävas att det dubbla förfarandet varit förutsebart och att det finns ett tillräckligt nära tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena. Som utredningen ser det kommer sanktionsavgiften att bli ett naturligt inslag bland de sanktioner som aktualiseras när det konstateras att en oriktig uppgift lämnats. För den enskilde kommer det att stå klart att den oriktiga uppgiften kommer att kunna föranleda såväl exempelvis frånkännande som sanktions- Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? Besluten om de nu nämnda sanktionerna kommer vanligtvis att fattas med ett nära tidsmässigt samband och av samma arbetslöshetskassa. Den enskildes berättigade intresse av att kunna känna sig säker på att en lagöverträdelse fått alla de konsekvenser den ska ha träds alltså inte för när med en sanktionsavgift som beslutas efter det att beslut om uteslutning eller frånkännande av ersättning fattats. Enligt utredningens mening bör det mot den nu angivna bakgrunden kunna vara förenligt med bestämmelser att påföra sanktioner i form av såväl frånkännande eller uteslutning som sanktionsavgift. Utredningens slutsats i denna del blir därför att det faktum att det inom arbetslöshetsförsäkringen redan finns ett sanktionssystem i de fall den arbetssökande medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om något förhållande av betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning inte utgör något hinder mot att låta även de förmåner som beslutas av arbetslöshetskassorna omfattas av ett sanktionssystem. Är det lämpligt att låta arbetslöshetskassor fatta beslut om en sanktionsavgift? En annan invändning som skulle kunna resas mot att låta arbetslöshetskassorna omfattas av tillämpningsområdet för sanktionsavgiften är att det inte är lämpligt att anförtro dem uppgiften att besluta om en sådan sanktion. Arbetslöshetskassorna är ju inte myndigheter utan i stället privata rättssubjekt. Det finns emellertid flera omständigheter som talar för att arbetslöshetskassorna skulle kunna anförtros uppgiften att fatta beslut om sanktionsavgiften. har till arbetslöshetskassorna överlämnats förvaltningsuppgifter enligt 12 kap. 4 § regeringsformen. Dessutom bör ett beslut av en arbetslöshetskassa i ett ärende om sanktionsavgift kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 7.5). Vidare bör bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) göras tillämpliga på ärenden om sanktionsavgift (se avsnitt 10.1). Enligt utredningens mening utgör inte arbetslöshetskassornas ställning som privata rättssubjekt något hinder mot att låta de förmåner som kassorna beslutar om omfattas av en sanktionsavgift, eller mot att låta arbetslöshetskassorna fatta sådana beslut. Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? Ett annat skäl som skulle kunna anföras för att det inte är lämpligt att låta arbetslöshetskassorna besluta om sanktionsavgift hänger samman med frågan om i vems intresse avgiften ska åläggas. Staten finansierar cirka två tredjedelar av arbetslöshetsförsäkringen. Den resterande tredjedelen finansieras genom medlemsavgifter. Det skulle mot den bakgrunden kunna hävdas att arbetslöshetskassorna ges en uppgift som borde ankomma på staten. Enligt utredningens mening är det dock rimligt att ålägga arbetslöshetskassorna denna uppgift. Att inte bara staten utan också medlemmarna i arbetslöshetskassorna kan dra nytta av avgiften i form av en bättre preventiv effekt talar snarare för att arbetslöshetsförsäkringen ska omfattas av systemet. I sammanhanget ska det erinras om att arbetslöshetskassorna tidigare ålagts att fatta beslut om uteslutning och frånkännande av ersättning. De kostnader som är förknippade med förfarandet bör arbetslöshetskassorna – som framgår i kapitel 13 – få kompensation för. Här ska också framhållas att det finns en fördel med att låta sanktionsavgiften komplettera de befintliga reglerna om uteslutning och frånkännande. Sanktionsavgiften kan träffa även den som har ett arbete när arbetslöshetskassan får kännedom om lagöverträdelsen. Uteslutning och frånkännande drabbar i huvudsak endast den som är arbetslös för arbetslöshetskassans sanktionsbeslut. Sammantaget kan utredningen konstatera att det inte föreligger några beaktansvärda skäl mot att låta de förmåner som beslutas av arbetslöshetskassorna omfattas av sanktionsavgiften. Eftersom det i stället finns starka skäl för att inkludera dessa förmåner bör enligt utredningens mening även arbetslöshetsförsäkringen omfattas av det nya sanktionssystemet. I förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd finns bestämmelser om aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Rätt till aktivitetsstöd kan den ha som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program som Arbetsförmedlingen anvisat. Den som är och Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? deltar i jobbgarantin för ungdomar, men inte uppfyller kraven för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, kan i stället för aktivitetsstöd få utvecklingsersättning. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning beräknas och utbetalas av (se vidare kapitel 2). En tänkbar invändning mot att låta aktivitetsstöd och utvecklingsersättning omfattas av systemet med en sanktionsavgift är att det visserligen är som beräknar och utbetalar ersättningen, men att detta sker utifrån underlag från en arbetslöshetskassa och efter anvisning från Arbetsförmedlingen. Särskilda överväganden om vem som i dessa fall ska besluta om en sanktionsavgift krävs därför. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 7.1. Redan här kan det dock konstateras att förmånernas konstruktion inte utgör skäl att undanta dem från sanktionssystemet. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning har visserligen ett nära samband med arbetslöshetsförsäkringen. Något befintligt sanktionssystem, motsvarande situationen inom arbetslöshetsförsäkringen, som skulle kunna motivera undantag finns dock inte. Den diskussion som i avsnittet ovan förts kring uteslutning och frånkännande kan således inte överföras på aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Skäl att överväga att av en sådan anledning inte inkludera dessa ersättningsslag föreligger således inte. Utredningen kommer alltså till slutsatsen att såväl aktivitetsstöd som utvecklingsersättning bör omfattas av sanktionssystemet. Ytterligare en fråga är om de förmåner som beslutas av kommunerna alls ska omfattas av ett system som i övrigt endast föreslås beröra statliga ersättningar. Någon principiell anledning att undanta kommunerna kan dock utredningen inte se. Enligt utredningens mening utgör även de kommunala förmånerna så centrala delar av trygghetssystemen att de bör skyddas genom den förbättrade reglering som åsyftas med utredningens förslag. De argument som framförts i kapitel 4 och som talar för införandet av ett sanktionssystem, är i samma utsträckning som för andra förmåner, giltiga även beträffande kommunala förmåner. Även dessa förmåner bör omfattas av sanktionssystemet. Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? Premiepensioner och andra förmåner där antalet felaktiga utbetalningar är litet Det skulle i och för sig kunna hävdas att sådana förmåner där problemen med felaktiga utbetalningar är ytterst begränsade, exempelvis premiepensionsutbetalningar, borde undantas från tilllämpningsområdet eftersom det ändå inte skulle fylla någon funktion att de omfattades. Med andra ord skulle syftet med sanktionsavgiften inte trädas för när om sådana förmåner uteslöts. I sammanhanget ska påpekas att det enligt (SOU 2009:6) – såvitt den utredningen kunde utröna – aldrig förekommit att en utbetald premiepension har återkrävts. Motsvarande frågeställning aktualiserades i samband med tillkomsten av bidragsbrottslagen. I sitt remissvar över betänkandet Bidragsbrott (SOU 2006:48) anförde att man visserligen tillstyrkte förslagen, men var tveksam till om de förmåner som myndigheten administrerade borde omfattas av lagen. Tveksamheten berodde på att risken för brott i samband med utbetalning av premiepension måste anses vara mycket begränsad. I propositionen konstaterade regeringen att det visserligen kan förhålla sig på det sättet att risken för felaktiga utbetalningar på grund av brott mot premiepensionssystemet är mindre än risken för brott mot andra system. Dock fungerar premiepensionssystemet i sina huvuddrag på samma sätt som andra centrala välfärdssystem. Det fanns enligt regeringens mening därför inte tillräckliga skäl att låta premiepensionen ligga utanför bidragsbrottslagens tillämpningsområde (prop. 2006/07:80 s. 66 och 69). Enligt utredningens mening finns det inte skäl att göra någon annan bedömning i frågan om premiepensionsförmåner bör omfattas av en sanktionsavgift. Intresset av likabehandling talar starkt för att felaktiga utbetalningar från olika trygghetssystem ska behandlas på samma sätt. Den som lämnar oriktiga uppgifter inom ramen för de förmåner som beslutas av bör inte behandlas annorlunda än dem som lämnar oriktiga uppgifter på andra områden. Att en del av förmånerna är avgiftsfinansierade i stället för anslagsfinansierade saknar betydelse i detta sammanhang. Utredningen anser alltså att även de förmåner som beslutas av bör omfattas av sanktionssystemet. Detsamma bör gälla även i fråga om andra förmåner där risken för Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? felaktiga utbetalningar är liten. Det kan noteras att har föreslagit att premiepensioner inte ska omfattas av den särskilda lag om återkrav som den utredningen föreslog. Särskilda återkravsregler kan således komma att gälla för de förmåner som beslutas av , jämfört med förmåner som beslutas av flertalet övriga myndigheter inom trygghetssystemen. Detta utgör dock enligt utredningens mening inte skäl att undanta de aktuella förmånerna från sanktionsavgiften. Förmåner som utgör samhällets yttersta skyddsnät Ytterligare en fråga som bör ställas är om det finns skäl att undanta någon av de förmåner som utgör samhällets grundläggande och yttersta skyddsnät. Sådana överväganden har gjorts också i andra sammanhang. (SOU 2008:100) föreslog ett undantag från bidragsspärrens tillämpningsområde för just dessa förmåner. Bakgrunden till undantagsregel för de nu aktuella förmånerna var att en spärr skulle kunna leda till att vissa människor helt skulle komma att sakna försörjning. När det gäller en sanktionsavgift är situationen dock väsentligt annorlunda. En avgift innebär inte att vederbörande blir utan försörjning. Utredningen kan mot den bakgrunden inte se något bärande skäl för att undanta dessa förmåner från tillämpningsområdet för sanktionsavgiften. Frågan om i vilken utsträckning bistånd till asylsökande, introduktionsersättning och ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen borde kunna återkrävas övervägdes av (SOU 2009:6 s. 247 ff.). Sammanfattningsvis ansåg utredningen att svårigheter med att i praktiken få tillbaka utbetalda ersättningar talade emot en skyldighet för de utbetalande myndigheterna att återkräva dessa ersättningar. Utredningen föreslog i stället en möjlighet att återkräva sådana ersättningar. De skäl som anfört mot en skyldighet att återkräva förmåner av nu aktuellt slag skulle i och för sig kunna åberopas som skäl för att undanta dessa förmåner även från tilllämpningsområdet för sanktionssystemet. Det ska dock framhållas att förmånerna omfattas av bidragsbrottslagen. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar en oriktig uppgift kan alltså få en straffrättslig påföljd. Vilka ekonomiska förmåner bör omfattas av sanktionssystemet? systemet föreslås delvis ersätta den straffrättsliga lagföringen (se kapitel 4). Jämfört med den redan gällande ordningen blir sanktionsavgiften alltså inte någon ytterligare pålaga för den i och för sig typiskt sett socialt utsatta grupp som uppbär dess förmåner. Här ska det dock noteras att utredningens förslag också innebär att förfaranden som inte är straffbara kommer att kunna leda till en sanktionsavgift. Det skulle kunna hävdas att en sådan utvidgning av det sanktionerade området framstår som särskilt sträng mot de grupper som uppbär exempelvis ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. är det viktigt att komma ihåg att det är just strafflagstiftningens brister när det gäller att motverka lagöverträdelser som motiverar den nu aktuella reformen. Att sanktionstrycket så att säga ökar är en eftersträvansvärd effekt. Här ska också framhållas att lagöverträdelser i möjligaste mån bör behandlas lika oavsett på vilket rättsområde de sker. Utredningen ser alltså inte något skäl att undanta dessa förmåner från sanktionssystemets tillämpningsområde. I den mån det i rättstilllämpningen skulle uppkomma fall där det framstår som orimligt med en sanktionsavgift bör de befrielsegrunder som utredningen föreslår kunna tillämpas (se avsnitt 6.13).