sou · GZB32 · 2011-01-18 00:00:00 — Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete Bilaga 8–12 till SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. utarbetas av en arbetsgrupp under Finans- departementets strukturenhet. Utredningens fokus ligger på att analysera den svenska arbetsmarknadens funktionssätt med särskild tonvikt på åtgärder för att öka den varaktiga syssel- sättningen och minska jämviktsarbetslösheten. I samband med utred- ningen genomförs ett antal specialstudier på uppdrag av utred- ningen. Dessa presenteras som självständiga bilagor till Långtids- utredningen. Syftet med bilagorna är dels att de ska bidra till att sprida ny forskning och bidra till debatt om angelägna ekonomisk- politiska frågor, dels utgöra underlag för huvud- betänkande Denna volym innehåller bilaga 8 till 12. Bilagorna behandlar frå- gor om hur man kan utforma system som syftar till att skapa inkomst- trygghet eller till att omfördela inkomster utan att dessa system sned- vrider incitamenten till arbete. Bilaga 8 analyserar olika strategier för att utforma socialförsäk- ringar så att de får så små snedvridande effekter på de försäkrades arbetsutbud som möjligt. Författare är professor och professor båda verksamma vid Vrije i . Bilaga 9 beskriver den internationella forskningen kring arbets- löshetsförsäkringens utformning och kontrasterar insikterna från denna forskning mot den svenska arbetslöshetsförsäkringens ut- formning. Författare är vid i och professor vid . Bilaga 10 beskriver den svenska deltidsarbetslösheten i ett antal dimensioner och diskuterar hur arbetslöshetsförsäkringen bör ut- formas för dem som är deltidsarbetslösa. Författare är och professor båda verksamma vid uni- versitet. Bilaga 11 analyserar det svenska systemet för ekonomiskt bi- stånd för arbetslösa och diskuterar olika strategier för att förbättra systemets utformning. Författare är professor vid finans- departementet. Bilaga 12 analyserar det svenska skattesystemets utformning med fokus på hur detta påverkar incitamenten till arbete. Författare är vid och vid . Arbetet med långtidsutredningen följs av en rådgivande grupp () bestående av professorerna (ord- förande) vid () på , vid Centre de Recherche en Économie et Statistique (CREST) i , Per Krusell vid IIES, vid och vid . Arbetet med leds av docent tillsammans med , , , och professor , samtliga verksamma vid . Särskilt tack riktas till och för hjälp med redigering av manus. Ansvaret för innehåll och bedömningar i bilagor vilar helt på bilagornas författare. Att kombinera socialförsäkringar med Från försörjningsstöd till arbete – Hur kan Skattepolitik och sysselsättning: Hur väl fungerar det svenska systemet? Bilaga 8 till LU2011 Att kombinera socialförsäkringar med incitament till arbete* * Vi tackar deltagare på konferensen om aktiv arbetsmarknadspolitik i , och särskilt vår kommentator , för värdefulla kommentarer. Texten är översatt från engelska av Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden ................................................ Åtgärder för att motverka problem med moral hazard Åtgärder för att förhindra moral hazard i Slutsatser om politikåtgärder .................................................. Moral hazard in benefits schemes: models and policy .... Evidence on policy interventions reducing moral hazard for unemployed workers.................................... search monitoring and sanctions...................................... 3.1.2 Practical implementation of job search monitoring and sanctions............................................. 3.1.3 Empirical evidence on job search monitoring............. 3.1.4 Empirical evidence on sanctions.................................. Sickness and disability insurance ................................ Bilaga 8 till LU2011 Generosity of benefits.............................................................. Potential effects of policy instruments................................... Legitimacy of Sickness Absenteeism ...................................... Experience rating of insurance premiums............................... Extending the waiting period of sickness absenteeism.......... Empirical evidence on screening ............................................. Interaction between benefit programs.................................... Macro effects and spillover effects.......................................... Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Bilagan innehåller även en längre fördjupad text på engelska i vilken det finns referenser till internationell forskning. Det finns övertygande empiriska forskningsresultat från såväl som andra länder att generösa socialförsäkringssystem ökar bidragsberoende. Detta gäller de flesta socialförsäkringar, inklusive ersättningssystemen för arbetslösa och sjuka. Det ökade bidrags- beroendet när ersättningen är generös (antingen i termer av nivå eller av längd) kan förklaras av problem med moral hazard. I socialförsäkringar innebär moral hazard att individer förändrar sitt beteende när de vet att de är försäkrade mot de negativa konse- kvenserna av exempelvis arbetslöshet eller sjukdom; incitamenten att undvika att gå in i eller att lämna ersättningssystemen minskar. Moral hazard kan skapa stora problem, men kan också ha vissa positiva effekter. Om de personer som får generösa ersättningar är mer selektiva när de väljer vilka jobberbjudanden de ska acceptera kan detta leda till en ökad matchningskvalitet. Att utforma social- försäkringssystem när det finns problem med moral hazard är ofta mycket svårt. Vår rapport fokuserar på politikåtgärder som syftar till att minska problemen med moral hazard i ersättningssystemen för arbetslösa och sjuka som inte bara innebär att ersättningen görs mindre generös. Vi redogör för hur olika åtgärder kan utformas och diskuterar hur effektiva de är på att förhindra bidragsberoende. Exempel på åtgärder vi tar upp är kontroll av de arbetslösas jobb- Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknadenBilaga 8 till LU2011 sökande, sanktioner för bristande jobbsökande, bonusutbetalningar till dem som hittar jobb, aktiveringsåtgärder för arbetslösa (work- fare), granskning av bidragsansökningar, rehabiliteringsåtgärder och försäkringsavgifter för arbetsgivare som är kopplade till om- fattningen på sjukfrånvaron. I rapporten förlitar vi oss ofta på resultat från . Detta beror inte bara på vår goda kännedom om situationen i , utan också på att och i många avseenden är ganska lika. har dessutom genomfört några institutionella reformer som kan bidra med värde- fulla lärdomar för . I rapporten diskuterar vi framförallt resultat från studier som på ett övertygande sätt hanterar de metodologiska problem som uppstår i och med att deltagarna i åtgärderna kan skilja sig från icke-deltagarna (s.k. selektions- problem). Vi eftersträvar också att upprätthålla en tydlig koppling mellan den teoretiska litteraturen och de empiriska studierna. 2Åtgärder för att motverka problem med moral hazard för arbetslösa I arbetslöshetsförsäkringssystemen handlar åtgärder för att för- hindra moral hazard vanligen om att stimulera utflödet från systemen. Den mest direkta åtgärden är att stimulera arbetslösas jobbsökande. Detta kan ske genom att kontrollera hur de arbets- lösa söker arbete och bestraffa dem som inte följer reglerna för hur jobbsökandet ska bedrivas. Kontroll av jobbsökande är en av de äldsta arbetsmarknadsåtgärderna. Åtgärden innebär att de arbets- lösas faktiska jobbsökande kontrolleras, vilket vanligen sker i sam- band med rådgivning om hur jobbsökandet bör bedrivas. I ett antal länder har (randomiserade) experiment genomförts för att utvärd- era effekterna av sådana insatser. Resultaten visar att effekterna är blandade. Hur kan vi förklara detta? Det visar sig att effekterna i hög grad beror på vilken målgrupp kontrollen har och vilka krav som ställs. Effekterna är störst om kraven på jobbsökande är höga, men höga krav visar sig också reducera den genomsnittliga kvaliteten på de jobb de sökande får. Kontrollen innebär nämligen att de arbetslösa ersätter sökande med informella sökmetoder (som inte kan kontrolleras) med sökande med formella metoder (som kontrolleras). Kontroll av jobbsökande är därför en ineffektiv metod för de arbetslösa som använder sig av mycket informellt Bilaga 8 till LU2011 Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden jobbsökande, vilket ofta är arbetslösa som har goda möjligheter att hitta ett arbete. Det betyder att kontroll av jobbsökande troligen är en mer effektiv metod för att stimulera arbetssökande om den riktas mot dem som står långt ifrån arbetsmarknaden, som till exempel långtidsarbetslösa. Kontroll av jobbsökande sker vanligen vid regelbundna möten mellan arbetsförmedlare och de arbetslösa. Under dessa möten utvärderas de arbetslösas jobbsökande (kontroll) och de arbetslösa får råd om sitt framtida jobbsökande (rådgivning). Om arbetsför- medlaren upptäcker brister i hur arbeten söks bör detta givetvis bestraffas med en temporär nedsättning av arbetslöshetsersätt- ningen. Förekomsten av sanktioner medför alltid en ökning av utflödet från ersättningssystemet, men kan också ha negativa effekter på kvaliteten på de jobb som de arbetslösa får. Använd- ningen av sanktioner varierar mellan olika länder, men i utfärdas få sanktioner. I de flesta länder finns det en separat avdel- ning inom den ansvariga myndigheten som ansvarar för utfärdandet av sanktioner, medan det i är arbetsförmedlaren som anmäler brott mot reglerna för hur jobbsökandet ska bedrivas. Detta kan skapa problem då arbetsförmedlare ibland kan vara ovilliga att bidra till att sanktioner ges till de personer som de ska hjälpa. Två andra åtgärder för att reducera moral hazard är bonus- utbetalningar (reemployment bonuses) eller löneutfyllnad (in- work cash transfers) till dem som får ett arbete. Tanken bakom detta är att göra förvärvsarbete mer attraktivt, och att den arbets- sökande därför ökar sina ansträngningar att hitta ett jobb. Om den arbetssökande blir mindre selektiv när det handlar om att acceptera jobberbjudanden, ökar sannolikheten att han eller hon får ett arbete. En nackdel med en sådan åtgärd är att den gör ersättnings- systemet mer attraktivt och därmed kan ha oönskade effekter på inflödet. De empiriska beläggen för att bonusutbetalningar har effekter är blandade, men det finns inga indikationer på att effekterna skulle vara stora. En möjlig förklaring är att det är få som har erhållit ersättning i de länder som infört sådana program. Löneutfyllnad är en åtgärd som är mycket snarlik bonusutbetal- ningar. Tanken bakom löneutfyllnaden är att arbetslösa som får ett lågavlönat jobb får ett tillskott till sin lön. Detta har prövats i , där socialbidragsmottagare som accepterade ett heltidsjobb kunde få ett tillskott till sin lön . Åtgärden visade sig ha en positiv effekt till och med för Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknadenBilaga 8 till LU2011 dem som levt på bidrag , men effekterna var inte permanenta. En annan åtgärd för att reducera moral hazard är syssel- sättningsåtgärder, som aktiveringsinsatser (workfare) och sub- ventionerad sysselsättning. Aktiveringsåtgärder innebär att bidrags- mottagare är tvungna att acceptera jobb med en mycket låg produktivitet. Det senare kravet ställs för att förhindra att åtgärden tränger undan reguljära jobb på arbetsmarknaden. På grund av karaktären på de arbetsuppgifter deltagarna utför, syftar inte akti- veringsprogram till att öka deltagarnas humankapital eller färdig- heter. Istället är syftet framförallt att begränsa deltagarnas fritid. Den bakomliggande tanken är att bidragsmottagare uppskattar fritid och att om man begränsar deras fritid minskar värdet av att vara arbetslös. Aktiveringsinsatser bör därför öka deltagarnas benägenhet att acceptera jobberbjudanden och stimulera dem att intensifiera sitt sökande efter arbete. Risken är dock att insatserna inte bara begränsar deltagarnas fritid utan också den tid de kan ägna åt jobbsökande. Aktiveringsinsatser är vanligt före- kommande i socialbidragssystem. Till exempel används de i stor omfattning i , och . De empiriska resultaten om aktiveringsinsatsernas effekter är inte helt entydiga, men vissa studier tyder på att bidragstagare är mer benägna att lämna ersättningssystemen precis innan de måste delta i aktiver- ingsåtgärder. En annan typ av sysselsättningsåtgärd är subven- tionerad sysselsättning. Empiriska studier visar att subventionerad sysselsättning i den privata sektorn kan förbättra deltagarnas arbetsmarknadsutsikter, men att motsvarande åtgärder i den offent- liga sektorn ofta har negativa effekter för deltagarna. 3Åtgärder för att förhindra moral hazard i sjukförsäkringssystemen Sjukförsäkringssystem karaktäriseras av samma problem med moral hazard som arbetslöshetsförsäkringssystem, men det är svårare att stimulera utflödet i sådana system. Därför fokuserar de flesta existerande åtgärder istället på att reducera inflödet. Det finns stora skillnader mellan sjukförsäkringssystemen i olika länder. Medan arbetsgivare i exempelvis möter en betydande finansiell risk om deras anställda är (långvarigt) frånvarande från sina arbeten, står staten för den största delen av risken i . Bilaga 8 till LU2011 Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Skillnaderna visar sig bland annat i längden på den tidsperiod som den sjukes arbetsgivare betalar sjuklönen. I är denna tids- period , medan i är . En stimulerar arbetsgivarna att vidta preven- tiva åtgärder för att minska sjukfrånvaron och att satsa på reha- biliteringsåtgärder under sjukfrånvaron. Olika länder skiljer sig också åt vad gäller kraven på läkarintyg. I krävs ett läkar- intyg efter sju dagars sjukfrånvaro och i efter sex veckors sjukfrånvaro. Empiriska studier visar att krav på läkarintyg minskar sjukfrånvaron. Speciellt stora effekter ses dagen innan ett läkarintyg krävs. Det kan dock finnas en motsättning mellan en doktors läkarroll och kontrollfunktion. Detta talar för att man bör separera dessa roller, som i där patientens egen läkare ansvarar för behandlingen medan andra läkare ansvarar för bedömningen av sjukfrånvaron. Empiriska studier visar att finansiella incitament och ökat ansvar för arbetsgivare minskar den långvariga sjukfrånvaron betydligt. Finansiella incitament kan innebära en förlängning av den tid som arbetsgivarna betalar sjuklönen eller att arbetsgivarnas avgifter för sjukförsäkringen kopplas till antalet sjukfall (experience rating). Det senare alternativet innebär att den avgift som arbetsgivaren betalar för att försäkra sina anställda mot sjukdom kopplas till arbetsgivarens historik av sjukfrånvaro. För arbetsgivaren ökar avgiften om en anställd blir långtidssjukskriven, medan avgiften minskar om han anställer en person som varit långtidssjukskriven. En förlängning av den tidsperiod då arbetsgivaren betalar sjuklönen ger liknande finansiella incitament för arbetsgivaren, men har inte samma positiva effekt på utflödet. Empiriska studier visar dock att båda alternativen är effektiva för att motverka inflödet i långtids- sjukskrivning. Även ett ökat ansvar för arbetsgivaren att få tillbaka sjuka anställda i arbete verkar minska omfattningen av långvarig sjukfrån- varo. För att vara effektiva måste dock sådana åtgärder åtföljas av möjligheten att bestraffa de arbetsgivare som inte följer reglerna. I kan den tidsperiod som arbetsgivaren betalar den anställdes sjukersättning förlängas om arbetsgivaren inte satsar till- räckligt mycket på prevention och rehabilitering. Empiriska studier visar att noggrann granskning av om arbetsgivaren uppfyllt sitt ansvar i kombination med hot om en förlängning av den tid som arbetsgivaren svarar för sjukersättningen är en mycket effektiv metod för att minska långvarig sjukfrånvaro. Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknadenBilaga 8 till LU2011 sådan granskning visar sig dessutom vara obetydliga jämfört med minskningen i bidragsutbetalningar. Det är sannolikt att olika socialförsäkringssystem påverkar var- andra. Men de empiriska beläggen för spillovereffekter mellan olika ersättningssystem är inte helt klara. Det finns vissa tecken på att sjukförsäkringssystemen innehåller en del dold arbetslöshet och att generösa ersättningar medför substitution mellan systemen. Den institutionella utformningen av försäkringarna kan således ha betydelse. Det existerar dock mindre belägg för att policyinter- ventioner inom ett visst ersättningssystem orsakar någon större substitution mellan olika ersättningssystem. I har man i empiriska studier funnit substitution mellan sjukförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringssystemen. De arbetslösa som kan få en högre ersättning från sjukförsäkringen tenderar att ansöka om sjuk- ersättning. Detta skapar en viss dold arbetslöshet i sjukförsäkrings- systemet och kan också vara en källa till moral hazard. Slutligen är det viktigt att beakta allmänna jämviktseffekter. Allmänna jämviktseffekter uppstår när policyinterventioner riktad mot en viss grupp också påverkar utfallet för andra grupper. Ett exempel är när åtgärder som syftar till att uppmuntra vissa arbets- lösas jobbsökande reducerar andra arbetssökandes möjligheter att få jobb eller medför att företagen öppnar fler vakanser. Allmänna jämviktseffekter kan således vara både positiva och negativa, och är troligen mer betydelsefulla vid stora policyinterventioner. 5 Slutsatser om politikåtgärder I vår rapport har vi redovisat empiriska resultat som visar att det finns en stor risk för att allvarliga problem med moral hazard kan uppstå i arbetslöshets- och sjukförsäkringssystemen. Moral hazard innebär att generösa ersättningar ger ett ökat utnyttjande av ersätt- ningssystemen. Vi har även diskuterat ett antal åtgärder som kan användas för att motverka effekterna av moral hazard. Empiriska studier visar att många av dessa åtgärder har varit framgångsrika. Sådana åtgärder kan således användas för att kombinera generösa socialförsäkringssystem med ett högt arbetskraftsdeltagande. Bilaga 8 till LU2011 Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknaden Medan många länder använder åtgärder som kontroll av jobb- sökande och utfärdande av sanktioner för att stimulera arbetslösa att söka arbete, så förlitar sig mer på utbildningsinsatser och hjälp med jobbsökandet. För unga arbetslösa kan dock kontroll av jobbsökandet kombinerat med trovärdiga hot om sanktioner vara mer effektivt. För att införa ett sådant system i de svenska institutionerna, kan det vara lämpligt att skapa en separat enhet som har ansvar för att övervaka om de arbetslösa följer reglerna. I fokuserar kontrollen mest på om de arbetslösa accepterar jobberbjudanden. Detta verkar inte vara optimalt eftersom det inte motiverar arbetslösa att söka mer intensivt. Istället medför det att arbetslösa som söker många jobb, men får dåliga jobberbjudanden, bestraffas hårdare än de som inte söker några jobb alls. Därför är det bättre om kontrollen först inriktas på att se till att de arbetslösa söker arbete tillräckligt intensivt och först därefter kontrollerar om de accepterar lämpliga jobberbjudanden. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen skiljer sig från motsvar- ande system i många andra länder genom att medlemskapet är frivilligt. Medlemsantalet har av tradition varit högt, men har fallit . Detta kan ge upphov till problem med snedvriden selektion, dvs. att personer med en hög risk för arbetslöshet väljer att bli medlemmar, medan personer med en låg risk för arbetslöshet väljer att inte bli medlemmar. Detta kan resultera i stigande med- lemsavgifter, vilket kan leda till ännu större fall i medlemskap. Det finns klara fördelar med att arbetslösa har rätt till arbetslöshets- ersättning. Därför kan det, om minskningen i medlemskap fort- sätter, vara lämpligt att införa en nationell obligatorisk arbetslös- hetsförsäkring. har även inlett en privatisering av marknaden för arbets- marknadspolitiska program. Den exakta utformningen av denna marknad är mycket viktig; om man exempelvis avsätter en fast summa pengar för sådana åtgärder så skapar det inte incitament att bara satsa på de mest effektiva åtgärderna. Av detta följer att en analys av kostnad och nytta alltid bör föregå satsningar på arbets- marknadspolitiska åtgärder för arbetslösa. har en hög sjukfrånvaro, vilket i stor utsträckning förklaras av en hög långtidssjukfrånvaro. Speciellt högt är inflödet av unga personer. Jämfört med andra länder inne- håller det svenska sjukförsäkringssystemet få inslag av incitament och ansvar för arbetsgivarna. Erfarenheterna från andra länder visar att det är svårt att stimulera utflödet från långtidssjukfrånvaro och Effektiva åtgärder för att förhindra problem med moral hazard på arbetsmarknadenBilaga 8 till LU2011 att det därför är bättre att satsa på att minska inflödet. Finansiella incitament kan vara väldigt användbara för att reducera inflödet. Speciellt skulle kunna överväga att förlänga den tidsperiod som arbetsgivaren ansvarar för sjuklönen, koppla sjukförsäkrings- avgifterna till antalet sjukfall för arbetsgivare med hög sjukfrånvaro eller införa sanktioner riktade mot arbetsgivare som inte vidtar tillräckliga åtgärder för att förhindra långtidssjukskrivingar. In most European countries both unemployment insu- rance (UI) and sickness and disability insurance (SI/DI) benefits are high and the entitlement periods are relatively long. The general motivation for governments to provide UI and SI/DI benefits is that workers have a to insure themselves against the risk of losing income due to unemployment, sickness or disability, but that potential adverse selection (only high risk individuals will insure themselves) and correlated risks prevent the market from providing UI and SI/DI. Mandatory insurances provided by the government overcome these obstacles. A problem with providing benefits to the unemployed and disabled is that it causes moral hazard problems. An example of moral hazard in the labor market is when unemployed workers provide too job search effort and become too choosy in which job to accept, resulting in unemployed spells that are too long. Many countries have, therefore, introduced additional (labor market) policies to reduce potential moral hazard problems. In this paper, we mainly focus on policies intended to reduce moral hazard. We provide details on the implementation of the different policies and discuss their effectiveness in reducing benefit dependency. Although the focus is mainly on policy, we cannot ignore the institutions. The organization of the UI and SI/DI schemes determines how important moral hazard will be. It should be stressed that workers becoming choosier in response to UI benefits is not always bad. Benefits can act as search subsidy, i.e. individuals can financially survive without work and are thus not forced to immediately start working in the first available job, which might be ill suited for them. Therefore, in a system with generous benefits the quality of matches between workers and jobs is typi- cally better, which might improve the overall productivity of the economy. Bilaga 8 till LU2011 Both theoretically and empirically, there are still a number of unsolved issues in developing efficient policy interventions under moral hazard.