sou · GYB34d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Eftersom en stor del av de personuppgifter som myndigheter behandlar finns samlade i färdiga elektroniska handlingar kan det därför sättas ifråga om de nuvarande begränsningarna är tillräckliga för att skydda den enskildes integritet gentemot elektroniska massuttag. Till detta kommer att de begränsningar som gäller för myndigheter genom registerförfattningarna är svåra att överblicka. Det förekommer som har påpekats ovan t.ex. att ändamålsbestämmelser blandas med sökbegränsningar. Problem sammanhängande med registerförfattningarnas utlämnandebestämmelser Nästa fråga är vilken inverkan registerförfattningarnas utlämnandereglering – i de relativt fåtal fall det alls finns en sådan reglering – kan tänkas ha. För det fall ett förbud mot att lämna ut en handling i elektronisk form i en registerförfattning ska anses ha företräde framför en tänkt generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar elektroniskt, kommer myndigheternas skyldighet att ombesörja elektroniska utlämnanden i praktiken inskränkas till områden där det saknas registerförfattningsbestämmelser som begränsar utlämnandeformerna. Vissa egendomliga effekter skulle därmed kunna uppkomma, något kommittén återkommer till nedan. Om å andra sidan en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektroniskt form inte görs subsidiär till regler om utlämnandeform i registerförfattningar inställer sig frågan hur skyddet för den personliga integriteten som åstadkoms genom registerförfattningarnas bestämmelser ska tillgodoses. Kommittén bedömer det för sin del som uteslutet att skapa en ordning där allmänna handlingar ska lämnas ut i elektronisk form och registerförfattningarnas utlämnandereglering inte alls ska tillåtas inverka. En sådan ordning skulle innebära att den befintliga integritetsskyddsregleringen i form av utlämnanderegler i registerförfattningarna helt skulle sättas ur spel. Kommittén kan konstatera att det saknas en kartläggning av och överblick över samtliga nu gällande registerförfattningar. Därmed möter det också svårigheter att närmare beskriva i vilken utsträck- Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar ning registerförfattningarna faktiskt medför begränsningar i rätten att få ut elektroniska kopior av allmänna handlingar. Visserligen går det att identifiera sådana bestämmelser som uttryckligen reglerar utlämnandeform men det förefaller också finnas bestämmelser vars betydelse i detta hänseende är mera oklar. En analys av vilken skyddseffekt registerförfattningarna får vid införandet av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form där denna skyldighet görs subsidiär till registerförfattningarnas reglering låter sig således inte göras fullt ut. Av väsentlig betydelse i sammanhanget är emellertid att registerförfattningar av äldre datum skapades vid då det inte var aktuellt att tänka sig ett generellt elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. Behovet av en reglering beträffande elektroniskt utlämnande torde därför över huvud taget inte ha övervägts i vissa fall. Det kan även vara på det sättet att det saknas regler även i registerförfattningar av senare datum då de tillkommit mot bakgrund av förutsättningen att utskriftsundantaget faktiskt gäller. Ytterligare ett problem är att om registerförfattningarnas utlämnandereglering ges företräde framför en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form finns det risk att offentlighetsprincipen skiktas på ett olämpligt sätt. Rätten till papperskopior kan bara inskränkas med stöd av någon av grunderna i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Rätten till elektroniska kopior skulle däremot kunna inskränkas av bestämmelser om utlämnandeform i registerförfattningar. En sådan ordning framstår enligt kommitténs mening som mindre tillfredsställande. En genomgång av de nuvarande registerförfattningarna visar också att vissa märkliga författningstekniska effekter skulle uppstå i vissa fall om registerförfattningarnas bestämmelser görs subsidiära till en lagstadgad skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I 10 § lagen (2000:224) om fastighetsregister anges i första stycket som huvudregel att personuppgifter som avser inteckningar inte får lämnas ut på upptagning för automatiserad behandling. Av andra stycket följer dock att bestämmelserna i första stycket inte gäller om annat följer av lag eller annan författning. Vidare föreskrivs i tredje stycket att åtgärder som enligt första stycket inte är tillåtna ändå får vidtas, om den statliga lantmäterimyndigheten i enskilda fall finner att det finns särskilda skäl för det. Lagstiftaren har, förutom att medge undantag för det fall annat följer av lag eller annan författning, bedömt att en viss flexibilitet vad gäller formen för utlämnande är befogad. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar det fall en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar införs kommer dock denna normgivningsteknik inte få avsedd effekt. Närmast till hands ligger att den ifrågavarande förbudsbestämmelsen kommer att behöva stramas upp och möjligen göras ovillkorlig. Ytterligare ett exempel är 25 § lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, där det föreskrivs att enstaka uppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling och att regeringen får meddela föreskrifter om att utlämnande på sådant medium får ske även i andra fall. I motiven anförs bl.a. följande (prop. 2004/05:164 s. 125 och 126). Syftet med begränsningen till enstaka uppgifter är att ett mer omfattande eller systematiskt uppgiftsutlämnande skall vara förbehållet regeringen att besluta om. Ett helt register eller delar av ett register får således inte lämnas ut, t.ex. i form av en fil på diskett, med stöd av bestämmelsen om enstaka uppgifter. Däremot kan med stöd av den bestämmelsen några enstaka handlingar och uppgifter lämnas ut via e- post som svar på en förfrågan. Det kan finnas anledning att fundera över hur en bestämmelse som denna skulle förhålla sig till en skyldighet att lämna ut handlingen elektroniskt. Kommittén kan konstatera att detta framstår som oklart. Enligt kommitténs bedömning förhåller det sig således så, att registerförfattningarnas befintliga utlämnandebestämmelser sannolikt inte ger ett tillräckligt integritetsskydd vid införandet av en rätt till allmänna handlingar i elektronisk form. Endast ett fåtal registerförfattningar har uttryckliga förbud mot att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Det finns troligen många fall där ett motsvarande förbud inte har ansetts motiverat, eller helt enkelt förbisetts, men där det i mer specifika fall faktiskt inte borde ske utlämnande i elektronisk form. Redogörelsen ovan visar sammanfattningsvis att det befintliga regelverket till skydd för den personliga integriteten inte säkerställer en godtagbar skyddsnivå i fråga om intrång i enskildas personliga integritet vid införandet av en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Avsaknaden av ett tillräckligt skydd för den personliga integriteten är starkt kopplat Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar till de brister som också enligt kommitténs uppfattning finns inbyggda i registerförfattningarnas reglering. Skapandet av vissa registerförfattningar har inte föregåtts av en tillräcklig analys av förhållandet till 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Motivuttalandena är i somliga fall kortfattade och vid en jämförelse mellan olika lagstiftningsärenden delvis motsägelsefulla. Effekterna av begränsningsregeln har också visat sig svåra att överblicka, dels mot bakgrund av de varierande utformningarna av sökbegränsningsreglerna, dels mot bakgrund av senare ändringar av de i sammanhanget aktuella grundlagsreglerna. Ett skydd för enskildas personliga integritet vid en övergång till elektroniskt utlämnande kan därmed enligt kommitténs uppfattning inte heller byggas på begränsningsregeln och registerförfattningar. Begränsningar av detta slag kan dessutom delvis kringgås genom massuttag av färdiga handlingar i förening med avancerad databehandling. Kommitténs bedömning är att inte heller sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen erbjuder ett tillräckligt skydd för den personliga integriteten för att väga upp effekterna av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Kommittén återkommer med en närmare beskrivning av de brister som sekretessbestämmelsen uppvisar i avsnitt 9.2. Frågan om elektroniskt utlämnande har utretts i flera sammanhang (se t.ex. prop. 2001/02:70 s. 27 ff.). Skyddet för den personliga integriteten har i samtliga fall stått i centrum för övervägandena. Att en generell skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte redan införts beror väsentligen på att det har varit svårt att överblicka konsekvenserna i integritetsskyddshänseende. Det har inte varit möjligt att tillfredsställande bedöma hur en sådan skyldighet skulle påverka integritetsskyddet. När frågan övervägdes senast – i samband med grundlagsändringar – påpekade regeringen att flera remissinstanser ansåg att det krävdes en översyn av registerförfattningarna (prop. 2001/02:70 s. 28 f.). Kommittén kan konstatera att ett införande av en lagstadgad skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, med den bristande registerförfattningsreglering som finns , närmast skulle riskera att motverka sitt syfte. En följd skulle i stället kunna bli att berättigade krav på att uppgifter ska omfattas av sekretess ökar. Därmed skulle man riskera att få en formellt sett starkare offentlighetsprincip men som i gengäld häm- Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar mas av omfattande sekretess. Kommitténs uppfattning är därför att det inte med nuvarande utformning av registerlagar och förordningar finns förutsättningar för att föreslå en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Riskerna är alltför stora att ett elektroniskt utlämnande skulle medföra oacceptabla intrång i enskildas personliga integritet. Det står klart att registerförfattningarna är utformade för dagens eller gårdagens situation – inte för att balansera en huvudregel om elektroniskt utlämnande vid offentlighetsuttag. Kommitténs bedömning är alltså att de befintliga möjligheterna att förhindra intrång i den personliga integriteten inte är tillräckliga för att på ett väl avvägt sätt balansera en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Kommittén har därför ställt sig frågan om det finns möjlighet att anpassa detta regelverk för att uppnå ett fullgott integritetsskydd vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. Registerförfattningarna utgör dock som påpekats tidigare en snårig samling lagar och förordningar skapade och utan gemensam begreppsapparat. Det finns registerförfattningar där frågan om behovet av reglering av ett elektroniskt utlämnande av information inte alls har övervägts. Endast ett fåtal registerförfattningar utrycker förbud för myndighet att lämna ut allmän handling i elektronisk form. Införs en generell skyldighet att lämna ut allmän handling i elektronisk form, där erforderliga begränsningar avses följa av registerförfattningar, torde därför en omfattande översyn behöva göras av registerförfattningarna för att bereda ett genomtänkt skydd för den personliga integriteten. En skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form som skulle bygga på en uppdatering av registerförfattningsbeståndet skulle därför kräva en omfattande översyn av det nuvarande regelverket. En sådan översyn vore ett synnerligen omfattande projekt som är helt omöjligt för kommittén att genomföra inom sitt utredningsuppdrag. Sammantaget bedömer alltså kommittén att det nuvarande skyddet för den personliga integriteten i form av framför allt sökbegränsningar och utlämnandebestämmelser i registerförfattningar inte är tillräckligt vid införandet av en generell rätt till allmänna handlingar Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form och att det saknas förutsättningar att nu föreslå sådana förändringar som skulle kunna åtgärda de rådande bristerna. Frågan blir då vilka alternativa former av reglering som står eller skulle kunna stå till buds för att åstadkomma ett utökat elektroniskt utlämnande med ett bibehållet skydd för den personliga integriteten. Nedan lämnas en redogörelse för de tänkbara alternativa vägar att balansera ett elektroniskt utlämnande som kommittén – utifrån de riktlinjer som anges i kommittédirektiven – anser sig ha haft anledning att närmare överväga. Kommittén har på ett tidigt stadium avfärdat alternativet att kräva att mottagaren av en elektronisk allmän handling inte ska få lov att sprida handlingen vidare – ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar med förbehåll. Anledningen är att en sådan ordning skulle gå stick i stäv med det som är utgångspunkten, nämligen att mottagaren av uppgifterna ska få använda dessa som han eller hon vill utan att myndigheten ska tillåtas påverka detta. Dessutom skulle ett utlämnande med förbehåll inkräkta på rätten för sökanden att vara anonym vid kontakter med myndigheten.4 8.7.1Införandet av ett notifieringsförfarande Bedömning: Enligt kommitténs mening är nackdelarna med ett notifieringsförfarande betydande. Kommittén förordar således inte införandet av ett notifieringsförfarande. En tanke kommittén har prövat är om det går att kombinera en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form med ett notifieringsförfarande i vissa fall för den som fått ut en allmän handling i elektronisk form. Mottagaren av den elektroniska kopian skulle med ett notifieringsförfarande t.ex. vara skyldig att underrätta dem vars personuppgifter berörs genom att han eller hon samkör eller på annat sätt bearbetar utlämnade personuppgifter på ett sätt som skulle kunna innebära intrång i den personliga integriteten. Man kan knappast tänka sig en generell notifieringsskyldighet utan ett sådant system skulle i första hand vara tänkt att träffa ageranden i en gråzon där man kan tänka sig att sökanden t.ex. 4 Vid utlämnanden av information på sätt som faller utanför området för offentlighetsprincipen, t.ex. till följd av uppdragsverksamhet, så kan myndigheten dock föreskriva villkor för hur uppgifterna får användas. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar samkör elektroniskt utlämnade uppgifter. Kommitténs bedömning är emellertid att det torde vara omöjligt att i författningstext precisera i vilka situationer sökanden i så fall skulle ha en skyldighet att underrätta de vars personuppgifter behandlas. Dessutom bör det vid massuttag av information bli både arbetskrävande och kostsamt att upprätthålla ett krav på att notifiera de enskilda som berörs. Därtill kommer att ett notifieringsförfarande förutsätter att det finns adresser att tillgå till dem vars personuppgifter berörs. Kommittén bedömer även att det skulle möta problem att kontrollera att ett notifieringssystem verkligen efterlevs. Sammantaget anser således kommittén att införandet av ett notifieringsförfarande inte är en framkomlig väg. 8.7.2En sektoriell skyldighet att lämna ut elektroniska kopior Bedömning: Enligt kommitténs åsikt överväger nackdelarna med införandet av en sektoriell skyldighet att lämna ut elektroniska kopior av allmänna handlingar fördelarna med en sådan ordning. Kommittén förordar därför inte införandet av en sektoriell skyldighet att lämna ut elektroniska kopior av allmänna handlingar. Ett annat tänkbart alternativ för att reglera ett utökat elektroniskt utlämnande med ett bibehållet skydd för den personliga integriteten skulle kunna vara att identifiera vissa ärendekategorier eller myndighetsområden där en skyldighet bör införas att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. En generell rätt att få ut elektroniska kopior skulle t.ex. kunna införas, förutsatt att den efterfrågade handlingen inte innehåller personuppgifter. Även i andra fall där det står klart att det inte finns några som helst risker för den personliga integriteten med ett elektroniskt utlämnande skulle det kunna införas en sådan skyldighet. Som ett exempel kan tas uppgifter ur den val- och folkomröstningsdatabas som förs av . I databasen får uppgifter behandlas om bl.a. personer som är kandidater i val, uppgifter om personnummer, namn, adress, folkbokföringsort, medborgarskap och partibeteckning får förekomma. Det är alltså i och för sig fråga om personuppgifter och dessutom sådana som i andra sammanhang skulle Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar betraktas som känsliga. Måhända skulle uppgifter ur detta register ändå kunna lämnas ut elektroniskt eftersom de ifrågavarande personuppgifterna – sedda i sitt sammanhang – kan betraktas som tämligen harmlösa. På samma sätt skulle kanske de myndigheter kunna identifieras som inte alls hanterar personuppgifter och där en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form således inte skulle innebära ökade risker för integritetsintrång. Mot något av de ovan angivna alternativen med en partiell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektroniskt form talar dock de inte obetydliga svårigheterna med att identifiera vad som utgör en personuppgift, vilka myndigheter som hanterar och inte hanterar personuppgifter, när hanteringen av personuppgifter inte medför risker för integritetsintrång m.m. Därtill kommer att en ordning knuten till en given myndighetsorganisation kan komma att behöva ändras så snart en myndighets uppdrag förändras, då nya myndigheter skapas osv. Enligt kommitténs bedömning finns det sammantaget inga lämpliga sätt att i författning dra sådana gränser som skulle behövas för införandet av en ordning av aktuellt slag. Kommitténs förordar således inte en ordning där myndigheter ska vara skyldig att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form endast inom vissa ärendekategorier eller myndighetsområden. 8.7.3En avgränsning av skyldigheten att lämna ut elektroniska kopior till uttag under en viss storlek Bedömning: Enligt kommitténs mening finns det tydliga nackdelar med en avgränsning genom storleken på uttaget. Kommittén förordar därför inte införandet av ett sådant alternativ. Ett av problemen med en lagfäst rätt till elektroniska kopior av allmänna handlingar är att andelen massuttag av personuppgifter kan antas komma att öka och därmed riskerna för att uppgifterna behandlas och sprids på ett integritetskränkande vis. Om massuttag av personuppgifter i elektronisk form kunde förhindras genom att endast enstaka personuppgifter fick lämnas ut i sådan form skulle detta måhända utgöra ett tillräckligt skydd för enskildas personliga integritet. Uttrycket enstaka personuppgifter skulle dock med en Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar sådan lösning behöva identifieras så att regeln blev praktiskt möjlig att tillämpa. Frågan om att begränsa rätten att få ut uppgifter i elektronisk form till uttag under en viss storlek var uppe för diskussion i Data- och offentlighetskommitténs betänkande (SOU 1988:64 s. 108 f.). Data- och offentlighetskommittén föreslog att en myndighet skulle vara skyldig att lämna ut en stor mängd upptagningar för ADB i form av utskrift bara om ett sådant uttag ändå skulle ske för eller var förberett för myndighetens egen verksamhet. Departementschefen framhöll dock att det fanns anledning att tro att många myndigheter redan i den egna verksamheten använder sina register för vissa massuttag, dvs. de kan göras med rutinbetonade åtgärder. Departementschefen pekade även på problemet med att avgöra vad som är en stor mängd upptagningar (prop. 1990/91:60 s. 45). påpekade även att den av Data- och offentlighetskommittén föreslagna metoden att utesluta uttag av en viss storlek från offentlighetsprincipen inte synes framkomlig för att komma åt de ovan beskrivna problemen. Enligt var det nästintill omöjligt att göra en avgränsning utifrån storleken på uttaget. Vidare anmärkte att det inte endast är mängden uppgifter som är det intressanta i sammanhanget, utan även vilken typ av uppgifter som efterfrågas. slutsats var att det var ogörligt att utifrån storleken på offentlighetsuttaget särbehandla massuttagen med en bibehållen offentlighetsprincip (SOU 1997:39 s. 545). Kommittén instämmer i de synpunkter som förts fram av . Ytterligare ett skäl mot att sätta en begränsning på storleken av offentlighetsuttaget är att detta skulle försvåra spridningen av samhällsnyttig information. Sammantaget anser kommittén därför att det inte är lämpligt att skapa en reglering som utesluter uttag av allmänna handlingar över en viss storlek. 8.7.4Ett särskilt sekretesskydd vid utlämnande av personuppgifter Bedömning: Enligt kommitténs uppfattning är nackdelarna med ett sekretessalternativ betydande. Kommittén förordar därför inte en sekretesslösning. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Ytterligare ett alternativ för att uppnå ett adekvat skydd för den personliga integriteten vid införandet av en generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle kunna vara att införa ett särskilt sekretesskydd vid utlämnande av personuppgifter – dvs. att genom sekretess garantera integritetsskyddet vid en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. Ett sådant system skulle då behöva bygga på tanken att uppgifter (förutsatt att de är lagrade i elektronisk form) som annars är offentliga – och som alltså vid begäran ska lämnas ut på papperskopia – ändå, i sin helhet eller delvis, skulle omfattas av sekretess om de begärs ut i elektronisk form. Detta skulle rimma påfallande illa med hur sekretessreglerna annars är uppbyggda och starka invändningar kan resas mot en sådan lösning från principiella utgångspunkter. Den prövning som normalt sker handlar om risken för skada om en viss uppgift lämnas ut eller inte, inte om det sätt på vilket detta ser. Det kan vidare inte uteslutas att ett utökat sekretesskydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som skulle förebygga sådana intrång i enskildas personliga integritet som kan förväntas följa av ett elektroniskt utlämnande riskerar att indirekt komma att förhindra utlämnanden av personuppgifter i form av utskrifter m.m. Det finns alltid en beaktansvärd risk för smittoeffekter vid inskränkningar av handlingsoffentligheten. Till detta ska läggas betydande praktiska svårigheter. Sekretessbestämmelsen skulle för det första få utformas så att den träffade samtliga de uppgifter som inte bör lämnas ut elektroniskt – en sekretess för alla sådana uppgifter som kan sägas bli känsliga just därför att de riskerar att lämnas ut i elektronisk form. För att åstadkomma detta skulle för det första en genomgång behöva göras av alla de slag av uppgifter som kan tänkas bli föremål för elektroniskt utlämnande men där sekretess ändå skulle hindra detta. Frågan är om det låter sig göra att konstruera en regel som täcker in detta område på ett adekvat vis. Därtill kommer att bestämmelsen rimligen skulle behöva ges en ytterst vid tillämpning, betydligt vidare än nuvarande sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen. Att reglera frågan sektorsvis genom ändringar i alla olika befintliga sekretessregler är knappast görligt. Enligt kommitténs bedömning skulle en sekretessbestämmelse av den art som skulle krävas vara principvidrig och bli svårtillämpad. Bestämmelsen skulle behöva ges ett ytterst omfattande tillämpningsområde och därmed riskera att medföra smittoeffekter. Överväganden och förslag – elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar