sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — För de övriga delarna, verksuppdrag och administrativa verksamhet, kan effektiviseringar möjligen initieras eller förankras i en process av detta slag. För inriktningen av EU-arbetet för utlandsorganisa- tionen har SB-EU-kansliet en särskilt viktig roll i samrådet. Processen måste naturligen inbegripa frågor om resurser, vilket ställer krav på UD att förbättra kostnadsuppföljningen av olika verksamheter (jämför kapitel 6). Den kan även inkludera frågor om kompetensbehov i utlandsorganisationen (jämför kapitel 7). Huvud- resultatet av en planeringsprocess av detta slag bör vara en gemen- samberedd årlig plan för utrikesrepresentationens verksamhet, där övriga har möjlighet att påverka inriktningen av det departementala uppdraget. 9 De delmål som ska vara vägledande –2014 är att stärka EU som global aktör, att säkra goda förbindelser med strategiska partners, att fördjupa de goda relationerna i vårt närområde, att säkra det multilaterala samarbetet, att stödja internationell krishantering, att öka öppenheten och effektiviteten i utvecklingssamarbetet, att värna frihandel och verka för ökad konkurrenskraft, att fokusera på miljö och klimat, internationell finansiell stabilitet, energisäkerhet, cybersäkerhet och livsmedelssäkerhet. att underlätta rörlighet och migration, att säkra en god service till svenska medborgare, samt att stärka och effektivisera verksam- hetsstödet. Beredning av utrikespolitik i Ett samråd som initieras i statssekreteraregruppen bör därtill t.ex. , eller vid behov, omfatta var i världen svensk närvaro bör finnas för att bäst främja svenska internationella intressen. Beslut fattas av utrikesministern. 4.2.3Fördelar och utmaningar med en bred beredningsprocess Det i föregående avsnitt beskrivna samrådet öppnar för att skapa en bred och välförankrad strategisk planering av närvaro och inrikt- ning av utlandsorganisationen. Kunskapen inom om utlandsorganisationens möjligheter och begränsningar i att bistå i arbetet varierar , men kan förbättras genom en breddad planeringsprocess. Varje departement bör prioritera sina inter- nationella intressen och behov, och lägga fast dem i en samlad internationell inriktning. I samrådet kommer då olika internationella intressen och prioriteringar att kunna ställas mot varandra på en mer strategisk nivå, tidigt i planeringen. De kommer också att ställas mot tillgängliga resurser. Ett bredare ansvar inom för resursfrågor och effektiviser- ingar inom utlandsorganisationen är välkommet. För utlandsmyn- digheterna kan en process av detta slag förhoppningsvis skapa tydlig, långsiktig och mer koordinerad vägledning från departe- menten om inriktningen av det departementala uppdraget för beskickningen. Det bör bidra till ett mer effektivt genomförande. Eventuella risker med en breddad samrådsprocess finns också. En är att processen upplevs som alltför tidskrävande och ofokuse- rad. Processen måste vara smidig och knytas till andra planer- ingsprocesser inom . Här vilar ett tydligt ansvar på UD att hålla ihop arbetet, att skapa relevanta och tydliga under- lag/förutsättningar och att få i gång rutiner. Det ställer även krav på övriga att göra behovsbedömningar och att se till helheter i det internationella arbetet. Generellt måste en hel- hetssyn av, inte särintressen inom, regeringens internationella politik styra samråden. För att inte överbelasta och ärendefiera processen i statssekreterargruppen bör man undvika att inleda arbetet med samråd om utkast till beslut. Denna grupp bör, utifrån presentation av förutsättningar (jämför ovan), gå igenom olika strategiska intressen och behov. Beredning av utrikespolitik i En annan risk är att samrådsprocessen inte klarar av att lösa resursfrågor. Det kan i sig vara lärorikt. Hur hanterar man en situation i vilken behoven av stöd från utrikesrepresentationen är betydligt större än vad förmågan att prioritera eller viljan att finansiera verksamheten är? Frågor om resurser diskuteras i avsnitt 6.3, men någon generell lösning på just denna situation ges inte. Sådana måste växa fram under arbetets gång. Med detta sagt bedömer utredningen det ändå angeläget och önskvärt att skapa en bred och strategisk process för samråd inom om utrikesrepresentationens placering och inrikt- ning av det departementala uppdraget. Fördelarna överväger starkt, och de utmaningar som finns kan hanteras med tydlighet och god politisk förankring i processen. En planeringsprocess av detta slag syftar självfallet inte till att lyfta bort ansvaret för utrikesrepresentationens bemanning och dagliga ledning från UD. Den uppgiften hanteras rimligen mest effektivt och samlat där. Syftet med förslaget är att tydligt göra utrikes- representationen till hela regeringens verktyg. De flesta svenska ambassader/konsulat är små eller medelstora. Där- för måste de bemannas av tjänstemän med bred utrikespolitisk kompetens som kan fullgöra olika vanligt förekommande ambassad- uppgifter. Det är välkommet och angeläget att tjänstemän från andra departement tjänstgör i utlandsorganisationen. Det bidrar till utrikesförvaltningens kompetens och också till internationella kompetens. Det är emellertid alltid verksamhetens behov som måste avgöra vilka kompetenser som behövs. Personal från , och även från andra statliga myndigheter, som tjänstgör i utrikesrepresentationen måste kunna arbeta integrerat i enlighet med det uppdrag ambassaden har för att skapa maximal effektivitet och flexibilitet inom verksamheten. Överväganden/förslag: Verksamhetens behov av effektivitet och flexibilitet i utlands- organisationen talar för att specialattachéer, utsedda av ett visst departement och utsända för en särskild uppgift, ska utses bara när särskilda behov föreligger. Beredning av utrikespolitik i inom den statssekreterarledda samrådsprocess som föreslås i avsnitt 4.2. Chefen vid en liten utlandsenhet måste flexibelt kunna nyttja sin personal. En ökad andel specialattachéer kan försvåra sam- ordning av och helhetssyn på verksamheten. Samtliga tjänstemän utsända från måste integreras i den verksamhetsinriktning som är fastlagd för beskickningen. EU-arbetets speciella karaktär kräver en särskild ordning för EU-representationen i , jämför avsnitt 4.4 nedan. Avskaffande av specialattachéförordningen bör efter hand aktualiseras. Som nämnts tidigare tjänstgör inom utrikesrepresentationen utöver UD:s cirka 520 utsända, cirka 310 statligt anställda tjänstemän, exklusive lokalanställda. Därav kommer drygt 70 från andra departe- ment, cirka 140 från Sida och resterande grupp från andra statliga myndigheter. Detta avsnitt handlar huvudsakligen om de cirka 70 utlands- stationerade tjänstemännen från andra delar av än UD. Deras status regleras genom den s.k. specialattaché- förordningen (1990:1108). För försvarsattachéer gäller en särskild förordning (1985:20). Den senare föreslås i en utredning avskaffas och försvarsattachéerna överföras till , och inkluderas i specialattachéförordningen (Anderman, 2010). Av specialattachéförordningen framgår att en specialattaché förordnas av regeringen och att ansvarsområden och arbetsupp- gifter fastställs i förordnandet. Arbetsbeskrivningen i förordnandet är i allmänhet kortfattad, men kompletteras ofta på olika sätt. I övrigt ska en specialattaché fullgöra de uppgifter som faller inom huvudmannens ansvarsområde och som denne bestämmer. fastslås att chefen för utlandsmyndigheten där attachén är stationerad är dennes chef. Enligt förordningen ska special- attachén hålla beskickningschefen underrättad om sin verksamhet och vara dennes rådgivare. I frågor av utrikespolitisk natur ska specialattachén följa beskickningschefens direktiv. Generellt gäller att chefen för utlandsmyndigheten företräder i landet och har ett helhetsansvar för relationer till värd- landet/organisationen. Det innebär att kontakter med myndigheter Beredning av utrikespolitik i eller motsvarande ska vara förankrade hos myndighetschefen. För att dessa, något tvetydiga, ansvarsförhållanden ska fungera krävs en fungerande dialog mellan specialattachén, ambassadören och huvudmannen i (Anderman, 2010). Merkostnader som uppstår lokalt för en specialattaché i form av andel i kanslihyra och s.k. administrativt abonnemang tas ut centralt mellan UD och huvudmannen i enlighet med en principöverens- kommelse. Övriga direkta kostnader som lön, bostad etc. belastar också huvudmannen. Tjänstemän som sänds ut för andra departement eller myn- digheter med separat finansiering har oftast diplomatstatus. De är dock specialiserade och har inga krav på sig att ta sig an den bredd av uppgifter som UD:s utsända eller lokalanställda har. De utför i huvudsak de uppgifter som ingår i uppdraget från sändande departe- ment/annan myndigheter. I lägen av särskild karaktär och kris kan detta dock åsidosättas. Dessa tjänstemän ingår ändå i en diplomatisk helhet. De utgör en del av ansikte utåt och en del av den svenska utrikes- politiska kåren. Med diplomatstatus följer krav på uppförande enligt internationella regelverk, visst protokoll. I den diplo- matiska relationen är chefen för utlandsmyndigheten i värdlandets ögon ytterst ansvarig för samtliga svenska diplomater vid beskick- ningen. En diplomatisk beskickning betraktas enligt internationellt protokoll som odelbarhet, dvs. utifrån sett är chefens roll entydig. En ordning där andra departement/myndigheter placerar tjänste- män i utlandsorganisationen förekommer i samtliga länder som utredningen har varit i kontakt med. Hur det är organiserat och finansierat varierar. I tider av budgetnedskärningar hårdnar diskus- sionerna om specialattachéer i många länder. Vissa länder, t.ex. , har försökt skapa en känsla av ansvar för utrikespolitiken och dess förvaltning inom hela regeringen. Det bidrog också till ett ökat gemensamt kostnadsansvar för utrikesrepresentationen hos andra departement. har ett femtiotal utsända från andra departement än UD. Andra länder, t.ex. , ställer ökade krav på andra ministerier att sända ut personal för tjänstgöring i utlandsorganisa- tionen. är av de utsända från andra 10 UD gjorde 1997 en översyn av specialattachéfrågan (Attachéer m.fl. i – en översyn, UD 1997). Den låg till grund för reglering av förhållanden vid EU-representa- tionen i , respektive för den beräkningsgrund för kostnadsersättning som gäller för övriga attachéer. De har reviderats, men lever i stort kvar än . Beredning av utrikespolitik i ministerier, under ungefär motsvarande den svenska specialattaché- förordningen. De handlägger enbart uppgifter från sina respektive departement. Den kanadensiska utrikesförvaltningen har kanske gått längst vad gäller att tydliggöra personalens tillhörighet och finansiering. Samtliga ministerier med personal på en beskickning, inklusive utrikesministeriet, betalar för sin närvaro till ett av utrikes- ministeriet särskilt hanterat förvaltningsanslag. Uttaget är helt kostnadstäckande för den service, inklusive stödpersonal, lokaler m.m. som utlandsplattformen omfattar. Samtliga länder vittnar om att diskussion återkommer om hur ett effektivt huvudmannaskap och en tydlig verksamhetsstyrning av specialattachéer ska skötas. Intrycket är att länder med en mer omfattande och välbemannad utrikesrepresentation väljer att ha ett omfattande specialattachéinstrument. Det är naturligt, eftersom möjligheter och behov av att ha tjänstemän med olika specialinrikt- ning då är större vid ett större antal beskickningar. 4.3.1En koordinerad planering av specialattachéers placering Som utredningen anfört är det angeläget att utrikesrepresenta- tionen ses som en tillgång för hela och att beskickningar och delegationer utomlands, som ofta är små, arbetar för hela myndigheten. Med den ambitionen bör ordningen med specialattachéer som huvudsakligen arbetar för ett departement, användas med restriktivitet. Många effektivitets- och synergiskäl kan anföras som stöd för detta. Flera av de samtal som utredningen har fört med berörda svenska parter pekar på att samordningen inom beskickningen ofta fungerar rimligt väl mellan utsända från olika departement, men att det också finns exempel på motsatsen. Det föreligger inte sällan svårigheter med att skapa samsyn eller samordnad styrning mellan departementen i . Departementen, som finansierar special- attachéerna, har naturligt nog en önskan om att knyta dem nära till sig, vilket kan hamna i konflikt med beskickningschefens styrning av den löpande verksamheten på plats. Behovet av en koordinerad verksamhetsplan för vad som ska göras, samt därefter tydlig dele- gering av utförandeansvaret, är uppenbart. Beredning av utrikespolitik i Utredningen anser därför inte att en ökning av specialattaché- instrumentet är rätt väg att gå. En ökad andel specialister i utlandsorganisationen med enbart en uppdragsgivare skulle inte vara anpassat till de verksamhetsbehov som finns i utlandet. har en hög andel små beskickningar där ett fåtal tjänstemän behöver kunna behärska en stor variation av uppgifter. Flertalet beskickningarna bör därför bemannas med tjänstemän med bred kompetens. En chef vid en liten myndighet måste kunna nyttja sin personal efter verksamhetens behov, vilka kan variera från månad till månad. Dessutom skulle en ökad andel specialattachéer ytterligare försvåra samordning och helhetssyn av verksamheten. Därmed är det dock inte sagt att tjänstemän från andra departement inte ska arbeta i utlandsorganisationen. Utredningen förordar i kapitel 7 olika sätt att öka möjligheterna för övriga personal att tjänstgöra bl.a. i utrikesrepresenta- tionen. Exempelvis föreslås i avsnitt 7.3.3 en modell för ökad växeltjänstgöring mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av . Vid vissa beskickningar finns behov av kompe- tens som bör sökas i övriga . Men de tjänste- männen måste då integreras i den verksamhetsinriktning som är fastlagd för beskickningen och inte särfinansieras och enkom ta uppdrag av enskilda departement. Det är ytterst få beskickningar som avsätter en hel årsarbetskraft för uppdrag för endast ett departe- ment, inte ens inom UD:s verksamhet. Det vill säga behovet av specialattachéer är begränsat om syftet är en effektiv och flexibel utrikesrepresentation. På kort sikt bör, enligt utredningen, frågor om behov för olika departement att placera ut specialattachéer hanteras inom ramen för den statssekreterarinitierade samrådsprocess om utrikesrepre- sentationens placering och inriktning som föreslås i avsnitt 4.2. Detta bör möjliggöra flera olika departements samfinansiering av en utsänd attaché. En särskild ordning krävs för EU-representa- tionen i , jämför nedan. Men den fråga som väcks är det egentliga verksamhetsbehovet av att särreglera förhållanden för personal som sänds ut av andra delar av än UD. Regleringskansliet är trots allt en myndighet. På ter det sig som en anomali att det krävs en specialattachéförordning för att skicka ut vissa tjänstemän, men inte andra, från en och samma myndighet. När/om en väl funger- ande planeringsprocess kan etableras som tar hänsyn till resurser och som främjar personalrörlighet inom (jämför Beredning av utrikespolitik i kapitel 7) bör aktualisera ett avskaffande av denna förordning. har avgivit ett yttrande över Översyn av vissa aspekter på försvarsattachéorganisationen (Anderman, 2010). Däri anförs att en överföring av ansvaret för försvars- attachéorganisationen från Försvarsmakten till bör bedömas i ljuset av förslagen från utrikesförvaltnings- utredningen. Avslutningsvis noteras att UD f.n. genomför en välkommen översyn av rutiner för utplacering av specialattachéer och utsända med annan huvudman än . 4.4Styrning av EU-representationen i EU-representationen i bör av effektivitetsskäl ligga kvar organisatoriskt under UD. Den verksamhetsmässiga styrningen bör tydligt hållas samman av Statsrådsberedningen med ansvar hos SB-EU-kansliet. Av effektivitetsskäl ska EU-representationens ledning ha befogenhet att om så behövs omfördela uppgifter vid arbets- toppar/dalar. Tjänstemännen bör i högre grad arbeta i grupper och kunna täcka upp för varandra. Bemanning av befattningar bör av effektivitetsskäl samordnas i tiden. Som ett första steg kan en ordning formaliseras där chefen för ges rätt att vid behov omfördela förslagsvis av tjänstemännens arbetstid till uppdrag inom närliggande arbetsområde . EU-representationen i är största utlandsmyndighet. SOU 2011:21 Beredning av utrikespolitik i -varav handläggare/chefer Källa: , 2003, respektive EU-representationens uppskattningar (). Representationen intar en särställning i utrikesrepresentationen eftersom hela här har ett verksamhetsmässigt omfattande intresse och personal på plats under specialattaché- förordningen (1990:1108). Ett särskilt regelverk för kostnads- reglering mellan UD och övriga departement finns och EU- representationen lyder administrativt under UD, på samma sätt som övriga delar av utlandsorganisationen. Den verksamhets- mässiga styrningen har de facto varit oklar sedan EU-samord- ningen övergick från UD till Statsrådsberedningen 2005. Rapporten effektivare regeringskansli (, 2003) gick igenom beredningen av EU-ärenden och EU-arbetet allmänt i . Den föreslog bl.a. placering av i Statsrådsberedningen. Beträffande EU-representa- tionen i konstaterades att det visat sig svårt att få repre- sentationen att fungera som en helt integrerad myndighet. Det faktum att departementen har sin egen utsända personal på plats, som tar instruktioner hemifrån och även ses som en del av departementet, skapar en otydlig utlandsmyndighetstillhörighet och en oklar roll för chefen vid representationen. Det bidrar till en sektorisering i arbetet vid representationen och minskar möjlig- heten för regeringen att nyttja representationen i för en svensk helhetssyn på EU. Därtill kommer att frågor om anställ- ning, karriär, lön och villkor i huvudsak hanteras av utsändande departement, vilket också bidrar till att enhetligheten brister. pekar på att ledningen för representationen saknar viktiga styrinstrument för att skapa en effektiv verksamhet. Utred- ningen konstaterar därtill att flexibiliteten, dvs. möjlighet att anpassa arbetet efter varierande krav/arbetsbörda inom olika verksamheter, Beredning av utrikespolitik i hämmas när de har olika huvudmän. Behovet av flexibilitet måste dock balanseras mot behovet av specialistkompetens för att svara mot verksamheten krav. Utredningen ser organisatoriska fördelar med att EU-repre- sentationen i ligger kvar under UD. Effektivitetsskäl och säkerställande av enhetlig administrativ styrning av utlands- organisationen talar för att inte splittra upp den. I samtliga övriga EU-medlemsstater utgör EU-representationen en del av den samlade utrikesrepresentationen och har sin organisatoriska och administrativa hemvist under utrikesministeriet. Så ser det ut oav- sett var i regeringsadministrationen som samordning av EU- politiken sker, vanligen i motsvarande Statsrådsberedningen eller UD. Det är också tveksamt om Statsrådsberedningen, stats- ministerns kansli, ska ägna resurser åt att organisera, administrera, bemanna, följa upp m.m. en utlandsmyndighet/-enhet. Den svenska modellen med en förhållandevis liten Statsrådsberedning och en tydlig delegering till departementen talar mot detta. Det gör också att en överföring riskerar medföra dubblering och splittring av administrativa uppgifter som med fördel kan hållas samman på ett och samma ställe i , rimligen på UD. Ett ytter- ligare skäl är att den sammantagna verksamheten, inklusive den som inte berör övriga , vid de svenska ambassad- erna i EU:s medlemsländer leds från UD. Däremot bör den verksamhetsmässiga styrningen av EU-repre- sentationen i tydligt hållas samman av Statsrådsbered- ningen, förslagsvis med beredningsansvar hos SB-EU-kansliet. Sedan EU-samordningen fördes från UD till Statsrådsberedningen 2005 har de facto ansvaret för verksamhetsstyrningen varit oklar. UD har konstaterat att man saknar reellt mandat att hålla ihop arbetet, och det årliga verksamhetsplaneringsbeslut som gällt EU- representationen har därför enbart varit ett resursbeslut. upplever å sin sida att man inte har haft ett formellt ansvar för verksamhetsinriktning för representationen. Styrningen sker därför i stor utsträckning departementsvis, dvs. varje departement formulerar uppdrag för sin/-a utsändas verksamhet. De sexmånaders- program för EU-arbete som utarbetas styr givetvis det övergripande arbetet. Men de tjänar inte som stöd för chefen vid representationen att göra justeringar i enlighet med fluktuationer i arbetsintensitet inom olika sakpolitiska områden, justeringar som ligger inom ramen för den övergripande inrikt- ningen. Beredning av utrikespolitik i EU-representationens ledning har lämnat förslag till ett antal åtgärder som skulle möjliggöra tydligare verksamhets- styrning och en effektivare verksamhet vid EU-representationen. Det föreslås bl.a. att representationen utifrån regeringens priori- teringar för EU-arbetet bör lämna en samlad bedömning av representationens resursbehov och dimensionering till , naturligen SB-EU-kansliet. Att rekryteringar av hand- läggare till representationen bör ske i närmare samverkan och dia- log med representationen föreslås också. I samtal som utredningen har haft med bl.a. företrädare för olika delar av och med EU-representationen bekräftas den bild som ges i ovan nämnda rapport av , nämligen att det genom tydligare och mer sammanhållen verksamhetsstyrning samt minskad sakpolitisk sektorisering finns utrymme att effektivi- sera verksamheten vid EU-representationen.11 En sådan styrnings- process bör tydligt knytas till den strategiska planering för utrikesrepresentationen som föreslås ovan, men hållas samman av SB-EU-kansliet (med stöd av UD och förvaltningschefens kansli). Utgångspunkten för verksamheten vid representationen måste vara de politiska prioriteringar som beslutas för EU-arbetet och de verksamhetskrav som utifrån dessa ställs på representationen. Kraven och arbetsbelastningen i olika sakpolitiska frågor fluktuerar , ibland med kort varsel och för kortare tidsperioder. Mindre och mer kortvariga varierande behovsändringar måste kunna till- fredsställas med befintlig personalstyrka och dess kompetenser, oavsett departementstillhörighet. Representationens chef måste ha befogenhet att leda och fördela det löpande arbetet utifrån de kompetenser som finns tillgängliga. Tjänstemännen bör därför arbeta mer i grupper/kluster och på så sätt kunna stödja eller täcka upp för varandra . En flerårig kompetensplanering för representationen bör vara kopplad till verksamhetsplaneringen, vilket bör ge SB-EU-kansliet en tydligare roll även här. Rekryteringen/bemanningen bör i möj- ligaste mån harmoniseras () för att bl.a. förenkla budgetplanering och resursallokering vid representationen. Förslags- vis synkroniserar övriga departement sina tillsättningsprocesser med UD:s, vilket innebär tillträden med hänsyn till EU:s arbetskalender och praktiska familjeskäl. 11 Utredningen har även jämfört med hur andra länder styr sina EU-representationer. Beredning av utrikespolitik i Ett steg i riktning mot att tydliggöra chefens ansvar och bort från att låta departementstillhörighet ha primat över fluktuerande verksamhetsbehov vore att i arbetsordning eller verksamhetsplan för EU-representationen lägga fast att representationens chef vid behov har rätt att ta max av tjänstemännens arbetstid i anspråk för närliggande arbetsområde . Genomförandet av ovan nämnda förändringar bör ske genom revideringar av relevanta styrdokument, främst EU-representa- tionens arbetsordning, samt även departementens och Statsråds- beredningens arbetsordningar. Därtill krävs en anpassning av verk- samhetsplaneringen. Utredningen understryka att den svenska EU-representationen i , genom sin sammansättning och placering, bör ha unika möjligheter att bidra till formulering och genomförande av svensk politik i och gentemot EU. Det kräver emellertid att de olika arbets- enheterna tillämpar arbetsformer som möjliggör överblick och gemensam analys.