sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Det svenska avgiftssystemet stödjer etableringen av parallella pro- fessionella Betalningsförmedlare som är specialiserade på att han- tera utrustning (fordonsenheter) och kundkontrakt i vägavgifts- system. Svenska betalstationer för vägavgifter accepterar EasyGo och EETS kunder med anslutna DSRC fordonsenheter utfärdade av Betalningsförmedlare i . Kunder i svenska vägavgifts- system kan ansluta sig till valfri Betalningsförmedlare inom ramen för EasyGo och EETS utifrån deras kommersiella erbjudanden, och välja att betala sina avgifter genom den kanalen. Utveckling av EETS genom regionala samarbeten EasyGo är ett regionalt samarbete mellan Betalningsförmedlare och Avgiftsupptagare som erbjuder interoperabel betalning av väg- avgifter till ett stort antal kunder i de nordiska länderna. Etable- ringen och den förväntade utvecklingen av EasyGo ses som en modell för hur EETS kan etableras och utvecklas i . Regio- nala samarbeten som täcker huvuddelen av väganvändarnas behov etableras runt om i . Successivt ingår dessa bi- eller multila- terala överenskommelser om samarbete som vidgar räckvidden för giltigheten hos berörda fordonsenheter och kontrakt tills är täckt. En sådan process, samarbeten mellan regioner snarare än mellan individuella parter, fokuserar på väganvändarnas behov och är dokumenterat framgångsrikt genom EasyGo tjänsten. Strategiska frågor och förutsättningar för att realisera förslaget Det här presenterade förslaget bygger på ett antal strategiska ställ- ningstaganden, och några specifika åtgärder som krävs för att för- slaget ska realiseras. Dessutom kräver förslaget att lagstiftningen och uppdraget åt offentliga organisationer utvecklas. Det senare diskuteras i avslutande avsnitt. Hur uppstår EETS? Som EFC-direktivet är skrivet ger det en bild av en införande- process för EETS enligt principen big bang: så fungerar allting. I beslutet som definierar EETS finns det däremot mer flexi- bilitet inbyggt, EETS Betalningsförmedlare har på sig att ingå nödvändiga kontrakt för att uppfylla en fullständig täckning. Det svenska avgiftssystemet enligt ovan utgår från att verkligheten är än mer dynamisk. Regionala samarbeten (som EasyGo) etableras runt i och växer samman genom att i sin tur upprätta bi- eller multilaterala samarbetsavtal. Förslaget öppnar dessutom för Betalningsförmedlare som inte fullt ut uppfyller kraven enligt EETS: I praktiken är inte det svenska systemet beroende av att berörda Betalningsförmedlare har avtal med alla europeiska Avgiftsupptagare, vilket är en förutsätt- ning för att nå EETS status. I regel är det så att den som inrättar ett vägavgiftssystem bestäm- mer sig för att hantera samtliga systemdelar och agera i rollerna som Betalningsförmedlare och Avgiftsupptagare (exem- pel ). I det redovisade förslaget förväntas markna- den försörja systemet med abonnenter och fordonsutrustning. Förslaget bygger på erfarenheten från som var det första exemplet på etableringen av endast funktionen Avgiftsupp- tagare, där de kunder som vill använda automatisk betalning () ombeds vända sig till existerande Betalningsförmedlare (inom EasyGo). En bidragande orsak till den valda strategin var avsaknaden av en lokal kundkrets kring . Erfarenheten är att lösningen fungerar alldeles utmärkt, och har EasyGo utvidgats med att ytterligare tjänster anslutits genom att ytterligare Avgiftsupptagare anslutit sig till samarbetet. Avgiftsplikt för utländska fordon Förslaget utgår från en konsekvent avgiftsplikt för utländska for- don. Detta leder till behov av utvecklad lagstiftning (se nedan), och kan (framförallt) motiveras med att svenska fordonsägare ska känna sig rättvist behandlade. Ett generellt betalningsansvar stärker också argumentationen bakom principen att de som använder väg- transportsystemet ska bidra till att betala de kostnader som upp- står. Detta bidrar till att stärka acceptansen för vägavgifter och då sannolikt till mindre försök till fusk och större betalningsvilja vil- ket medför sänkta kostnader för systemdriften. Öresunds- och Svinesundsbroarna står utanför förslaget Av olika anledningar kommer avgiftssystemen på våra gränsbroar mot och att undantas från det presenterade för- slaget. har bommar och har full betalningsskyldig- het för utländska fordon. drivs i praktiken som ett norskt Autopass-system, och har också implementerat betalnings- skyldighet för utländska fordon. Både och omfattas av EasyGo-samarbetet. Det är inte orimligt att det upp- står liknande öar också innanför gränser, men det påver- kar inte det föreslagna systemupplägget. Legala och organisatoriska förutsättningar Den föreslagna lösningen ställer krav på utveckling av den svenska lagstiftningen. I första hand är det beslutet att även utländska for- don som princip ska omfattas av vägavgiftssystem samt inrättande av en ställföreträdande betalningsansvarig (Betalningsförmedlaren) som förväntas medföra ett sådant behov. I nuvarande lagstiftning för trängselskatt är utländska fordon undan- tagna avgift. Avgiftsplikt föreligger på Öresunds- och Svinesunds- broarna, och vi kan också förväntas oss att utländska fordon för- väntas betala i planerade tullsystem som och . Avgiftsplikt för utländska fordon kommer att medföra att krav på betalning (tex. av trängselskatt) kommer att riktas mot okänd ägare av ett fordon, t.ex. när det saknas möjlighet att få register- uppgift från fordonets ursprungsland. Om utländska fordon ska kunna utsättas för sanktion, t.ex. vid upprepad utebliven betalning, måste det byggas någon form av register (se avsnittet En Avgiftsupptagare ovan) som kontinuerligt uppdateras med saldon för registrerade fordon, dvs. även de som ej betalat och ej är fullt identifierade. Registret uppdateras kontinuer- ligt med den information som tillförs genom t.ex. kontrollverk- samheten. i EasyGo är en viktig byggsten i ett natio- nellt avgiftssystem eftersom det har god täckning avseende danska och norska fordon. Möjligheter med registrering av fordon vid gränspassage Ett nationellt system för färdvägsbaserad vägavgift förutsätter regi- strering av fordon i samband med gränspassage, dvs. i samband med att betalningsplikten uppstår eller upphör. I praktiken sker det genom att fordonen passerar genom en station för registrering med video/DSRC. Vid sådan passage är det lämpligt att signalera till fordonet i de fall det är behäftat med gamla obetalda avgifter, samt att flagga för kontrollmyndigheter att fordonet är i trafik i med obetalda avgifter och därmed ska utsättas för sanktion på plats om det är möjligt. Utveckla lagstiftningen för trängselskatt Lagstiftningen om trängselskatt för anger att det är for- donsägaren som är betalningspliktig. Utifrån de krav som ställs bl.a. genom EETS, bör lagstiftningen utvecklas så att om ett fordon har en DSRC transponder som definierar ett giltigt konto enligt EETS så bör fordran i första hand riktas mot detta konto. Om betalning genom associerad Betalningsförmedlare uteblir, är det fortfarande fordonsägaren som ansvarar för betalning. Ställföreträdande betalningsansvar genom EETS Fordon som betalar genom EETS Betalningsförmedlare kommer att betala i den valuta som används i samband med Betalningsför- medlarens fakturering. Även om krav riktade mot Betalningsför- medlaren är ställda i svenska kronor så kan betalning komma att ske i annan valuta. En svensk skattesats blir därmed inte absolut bestämd om betalning sker genom EETS. Det svenska avgiftssystemet är utformat för friflödespassager samt med obemannade betalstationer, det finns således inget alternativ för kontantbetalning i anslutning till betalstationerna. Utländska fordon som är behäftade med gammal skuld måste kunna utsättas för sanktion på plats när de observeras i vägnätet i samband med kontroll e.d. Den myndighet som svarar för vägsides kontroller behöver således realtids-information om fordons status i fordonsregistret, och ha rätt att besluta om sanktion på plats. En ytterligare utgångspunkt i förslaget är att alla vägavgifter associ- erade till ett visst fordon samlas och administreras av Transport- styrelsen som svarar för inkrävning av avgift och beivrande av icke- betalande. Transportstyrelsen förutsätts också ingå bi- och multi- laterala avtal med andra registerhållande myndigheter, Betalnings- förmedlare m.fl. i syfte att utveckla formerna för informations- utbyte för att effektivisera avgiftsupptagningen. Ansluta oss till och etablera internationella överenskommelser Om utländska fordon ska omfattas av vägavgifter i enlighet med Arenas förslag, så måste det finnas tillräckligt solida förutsättningar för att utöva sanktion mot icke-betalande utländska fordon. Det finns två huvudspår i att skapa sådana förutsättningar: I första hand ska , i enlighet med EasyGo-samarbetet, sluta bilaterala avtal med utländska fordonsregister som ger tillgång till registerdata för sanktionsändamål. Med har ett fungerande utbyte av registerinformation, och EasyGo-samarbetet skapar förutsättningar för lösningar med . Bilaterala avtal behöver i första hand slutas med och , men avtal med ytterligare en hand- full näraliggande länder ger oss tillgång till registerdata för av de utländska fordon som trafikerar . Dessutom ska ansluta sig till viktiga europeiska initiativ som EUCARIS, eNFORCE etc. som är under uppbyggnad. Det är sannolikt inte så att registersamarbete i enlighet med cross-border enforcement direktivet (kopplat till eNFORCE) som är under utveckling är tillämpbart på obetalda vägavgifter, men frågan bör drivas vidare. Ytterliggare källor redovisade I fotnot på föregående sidor. Skadsheim , An overview of NORITS, version 1.2, Document 801 (2006). D2.1 (v5.1), (2006). ARENA REPORT 2008:01 Kilometerskatt för lastbilar i – ett konceptförslag (2008). ARENA REPORT 2008:02 A kilometre tax for heavy goods vehicles – a conceptual design part 1 (2008). ARENA REPORT 2010:03 ARENA Trials – final Report (2010). ARENA REPORT 2011:01 PM distansbaserade vägavgifter (2011). ARENA REPORT 2011:02 ARENA 2 Concept – final report (2011). ARENA REPORT 2011:03 Test Site NetPort – ett försöksområde för ITS (2011). ARENA REPORT 2011:04 Sammanfattning av pågående forsk- ning inom ARENA (2011). ARENA RAPPORT 2011:06 Vägavgifter i praktiken (2011). Delbetänkande från Stockholmsberedningen, SOU 2003:61, Trängsel- avgifter. (2003). och rådets direktiv /52/EG av om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen (2004). Infrastrukturpropositionen, 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt. (2008). Proposition, 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infra- struktur för hållbar tillväxt, (2008). Rapport 2008:22 Utländska lastbilstransporter i –2006. (2008). Slutbetänkande av 2004:63, Skatt på väg. (2004). Medfinansierings påverkan på planeringssystemet – diskussion om tänkbara förändringar (CTS/KTH), (CTS/VTI) och (CTS/WSP) Uppläggning av rapporten.......................................... För- och nackdelar med medfinansiering.................. Källor som förekommer ..................................... Källor som kan bli aktuella......................................... För- och nackdelar med olika finansieringskällor .... Aktörer i nuvarande planeringssystem...................... Roller i ett nytt planeringssystem.............................. Drivkrafter för olika aktörer...................................... Medfinansiering i nytt planeringssystem.............................. Konsekvenser för planeringsunderlag och process... Konsekvenser för planeringens innehåll ................... Kriterier för medfinansiering ................................................ Behov av kriterier........................................................ Exempel på konsekvenser .......................................... Sammanfattning och slutsatser ............................................. Regeringen har tillsatt (dir. 2010:92) som bl.a. ska föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering i det framtida planeringssystemet för transportsystemet. Som ett led i detta arbete har uppdragit åt CTS () att ta fram ett underlag som belyser förändringar av den långsiktiga infrastrukturplaneringen som kan behövas för att hantera ett ökat inslag av medfinansiering. Underlaget har fokus på hur (SOU 2009:31) principiella utgångspunkter för ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen påverkas av olika former av medfinan- siering. En ytterligare utgångspunkt är det Förslag till nytt plane- ringssystem för transportsystemet (N2010/1684/TE) som överläm- nades av trafikverken till regeringen . Planeringssystemet är relativt kortfattat beskrivet i både och trafikverkens förslag. Vi kan därför ha misstolkat eller missförstått hur det är tänkt att gå till i olika planeringsfaser. Medfinansiering är ett relativt vitt begrepp som kan avgränsas på olika sätt. Exempelvis diskuteras i trafikverkens förslag motprestationer från kommuner och andra som blir en slags medfinansiering in natura. Vi har valt att definiera även detta som medfinansiering. Det är svårt att på förhand sätta sig in i alla konsekvenser av ett planeringssystem som är skissartat och en medfinansie- ring som kan ta sig många skiftande former. Därför blir de resone- mang vi för om de renodlade effekterna av medfinansieringen med nödvändighet preliminära och något oprecisa. Vi har alltså inte nu kunnat göra en fullständig och uttömmande konsekvensbeskriv- ning utan den handlar mer om att ge exempel på möjliga effekter. Olika uppläggningar av planeringssystemet har sina för- och nackdelar och detsamma gäller olika finansieringslösningar. I praktiken är det därför inte realistiskt att söka efter alternativ som är optimala i den meningen att de bara leder till vinster och inte ger några risker. Snarare handlar det om att hitta lösningar som man tror ger den bästa balansen mellan möjligheter och risker. vår uppgift varit att analysera ett tänkt planerings- och med- finansieringssystem har det känts naturligt att fokusera på de risker som kan ligga i olika lösningar. Fördelarna med dessa lösningar är ofta mera uppenbara och förklarar varför förslagen till planerings- system och medfinansieringslösningar ser ut som de gör. Vi är alltså medvetna om att det kan finnas en brist på balans i vår beskrivning, men vi ser det inte som något stort problem. När effekterna av att införa ett nytt system ska analyseras kan det trots allt vara klokt att först försöka ringa in de risker detta innebär. Det ligger därför också i sakens natur att beskrivningen av ökad medfinansiering i hög grad handlar om risken att utlösa missriktade drivkrafter som kan leda till snedvridningar i resursanvändningen och i förhållande till planeringsmålen. Vi inser att våra beskriv- ningar av sådana risker kan uppfattas som att olika planerings- aktörers motiv misstänkliggörs. Vi ifrågasätter dock inte att olika planeringsaktörer som statliga, regionala och lokala myndigheter, liksom de folkvalda församlingar som deltar i planeringen, har medborgarnas och samhällets bästa som mål för sin verksamhet. Däremot tror vi med stöd av forskningen på området att olika planeringsaktörers hållning påverkas av hur man uppfattar sin uppgift och roll i den konkreta planeringssituationen. Ett plane- ringssystem har som funktion att arrangera spelplanen för olika planeringsaktörer och kommer därmed också att definiera aktö- rernas roller och avgränsa deras perspektiv på ett mer eller mindre snävt sätt. Detta kan utlösa både positiva och negativa drivkrafter i förhållande till vad som är planeringens övergripande mål. Det är den som arrangerar spelplanen – i första hand och regeringen – som har ansvaret för att försöka kanalisera dessa drivkrafter så att de ger ett så positivt utfall som möjligt i för- hållande till allmänintresset. I kapitel 2 redovisar vi några viktiga utgångspunkter för vår analys. Eftersom uppdrag primärt handlar om hur processer och riktlinjer för medfinansiering bör utformas i ett tänkt framtida planeringssystem är självfallet också bilden av detta framtida planeringssystem en central utgångspunkt för analysen. I beskrivningen av våra utgångspunkter försöker vi därför även sammanfatta hur vi uppfattar att planeringen är tänkt att bli organiserad och upplagd dels i förslag om ett nytt planeringssystem, dels i trafikverkens vidareutveckling av detta förslag. Vi lägger särskilt vikt vid att försöka klarlägga even- tuella principiella skillnader mellan förslagen samt att identifiera planeringsmoment och planeringsfaser som vi bedömer bör kunna hantera frågor om medfinansiering. Överväganden om hur plane- ringen av statliga åtgärder i transportsystemet bör anpassas till olika former av medfinansiering bör enligt vår mening först och främst styras av vad som önskas uppnå med medfinansieringen och vilka risker som önskas undvika. En central utgångspunkt är därför tänkbara fördelar och nackdelar som förknippas med medfinansie- ring, vilket redovisas i slutet av kapitel 2. I kapitel 3 beskriver vi översiktligt vilka olika finansieringskällor som förekommer och vilka ytterligare finansieringskällor som kan bli aktuella . I kapitel 4 analyserar vi närmare vilka olika aktörer som kommer att medverka i utformningen och besluten om nya planer i det framtida planeringssystemet och vilka roller och drivkrafter dessa aktörer kommer att ha. Med utgångspunkt i forskningen på om- rådet diskuteras vilka drivkrafter och incitament olika planerings- aktörer kan antas ha och hur dessa drivkrafter kan påverkas genom de institutionella formerna för planeringssystemet. Utgångs- punkten är att söka sådana institutionella arrangemang som främjar allmänintresset och minskar omotiverade genomslag för särintres- sen utan att för den skull minska intresset att medverka hos sådana aktörer som kan tänkas vilja påverka planeringsutfallet genom med- finansieringslösningar. I kapitel 5 belyser vi vilka krav som kan eller bör ställas på planeringssystemet mot bakgrund av de utgångspunkter och slutsatser som redovisas i kapitel 2 till 4. Vi har utgått från att ett nytt planeringssystem ska vara utformat så att det är öppet för en omfattande medfinansiering – denna utgångspunkt behöver dock inte tas för given med tanke på hur regeringen formulerat direktiven för . Vi analyserar vilka mål som olika aktörer i planeringssystemet kan tänkas ha och vilka drivkrafter detta kan ge i samband med diskussioner om med- finansiering i olika faser av den ekonomiska planeringen. På grundval av slutsatserna i kapitel 5 om vilka funktionella och tekniska krav som ett framtida planeringssystem bör upp- fylla för att medge en betydande medfinansiering, försöker vi i kapitel 6 formulera några tänkbara kriterier för medfinansiering. Det är för tidigt att nu ha någon bestämd uppfattning om hur dessa kriterier kan vara utformade. Rent principiellt är det dock tänkbart med kriterier av olika slag. Vi har valt att sortera dem efter tre huvudsyften; ökad total investeringsvolym, ökad nytta av statliga medel samt ökad standard i projektutformningen. De tre huvud- syftena överlappar delvis varandra. De två första kan dock främst bli aktuella om kriterierna ska användas i den ekonomiska plane- ringen, medan den sista gruppen av kriterier är mer relevanta i den fysiska planeringen. I ett avslutande kapitel redovisas en sammanfattning av de slutsatser som den genomförda analysen har resulterat i. Regeringen konstaterar i direktiven för Medfinansieringsutred- ningen att intresset för att medverka med medfinansiering har varit stort under den åtgärdsplanering som genomförts för perioden –2021. I beslutet om fastställelse av nationell trafikslags- övergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2021 ingår således ett antal objekt där avtal om medfinan- siering har undertecknats. Den statliga ramen på utökas genom dessa avtal med ca i form av medfinansiering genom trängselskatter, vägavgifter, EU-medel, kommunala bidrag och i några fall företag. Om åtgärderna genom- förs enligt planen skulle medfinansieringen motsvara ett tillskott på till de statliga infrastrukturanslagen. I detta avsnitt sammanfattas hur vi uppfattar att planeringen är tänkt att bli organiserad och upplagd dels i Trafikverksutred- ningens förslag om ett nytt planeringssystem, dels i trafikverkens vidareutveckling av detta förslag. Fokus ligger på att diskutera principiella skillnader mellan förslagen och på att identifiera plane- ringsmoment och planeringsfaser som vi bedömer bör kunna hantera frågor om medfinansiering. överväganden om ett nytt planerings- och beslutssystem är ganska övergripande och principiellt hållna. Utredningen redovisar olika faser i ett tänkt nytt planeringssystem. Nedan redovisas dessa faser med vår bedömning av vilka plane- ringsaktörer som primärt berörs: , regioner, regionala Regeringen, regioner, , (parlamentarisk beredning) Regeringen, Trafikanalys, regioner, Regeringen, , (parlamentarisk Regeringen, Trafikanalys, (?) behandlar inte närmare de möjliga mål- eller intressekonflikter som kan finnas mellan olika aktörer eller till och med hos en och samma aktör när denne uppträder i olika roller i planeringsprocessens olika faser. Utredningen nämner dock att den beredande rollen kräver objektivitet och måste utövas utan hänsyn till den verkställighetsuppgift som kan vila på samma aktör i en senare planeringsfas. Jämfört med dagens planeringssystem innebär Trafikverksutred- ningens förslag en mer kontinuerlig, rullande planering. Planerings- processen innehåller också fler faser som genomförs under en kortare tidsrymd. Tiden från förberedelse till beslut omfattar mindre än och om man inkluderar genomförande-, uppfölj- nings- och utvärderingsfaserna löper olika planeringsaktiviteter i stor utsträckning parallellt. Antalet planeringsaktörer som om- nämns är ganska begränsat och består primärt av riksdag, regering, regionala myndigheter och Trafikverket1, vilket inte innebär någon principiell förändring mot . Även Trafikanalys (om det är det utvärderingsorgan som avses) och vissa andra trafikmyndigheter kan få en viss roll. Inte heller i detta avseende är skillnaden mot nuvarande system särskilt stor. Medfinansiering viktig utgångspunkt i trafikverkens förslag förslag till nytt planeringssystem för transport- systemet2 tar sin utgångspunkt i förslag. Det finns dock också betydande skillnader i ansatserna. Exempelvis har behoven av ekonomisk planering stått i fokus för Trafik- verksutredningen medan det verkar ha varit en central ambition i trafikverkens förslag att integrera den ekonomiska planeringen med den fysiska planeringen. Det kan också vara värt att notera att trafikverkens förslag har som en uttalad utgångspunkt att det är en brist i nuvarande planeringssystem att medfinansiering passar dåligt in – en fråga som inte verkar ha varit lika central för Trafik- verksutredningen. Även i trafikverkens förslag har man identifierat sju planerings- faser som dock inte överensstämmer helt med Trafikverksutred- ningens. Planeringsstegen och berörda planeringsaktörer enligt trafikverkens förslag är: Regeringen, , regioner , regioner, berörd Regionfullmäktige/länsstyrelse, trafikmyndighet, kommuner, m.fl. (parlamentarisk beredning) 1Vi har då bortsett från att anser att trafikanternas preferenser ska ha stor betydelse inom ramen för en generell styrning av transportsystemet. 2Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, Slutrapport . Det planeringssteg som i trafikverkens förslag benämns policybeslut motsvarar närmast förberedelse- och dialogfaser. Policybeslutet ska innehålla mål och riktlinjer på kort, medellång och lång sikt. Det beslutas av regeringen och bereds inom med stöd av . Underlaget tas fram av (nationellt underlag) och regionerna (System- analyser). I denna fas ges preliminära planeringsramar fördelade på åtgärdsslag och län. Det är inte enkelt att avgöra hur trafikverkens planeringssteg åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen (steg 2) förhåller sig till planeringsfaser.