sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Detta gör både att långtidsarbetslösheten ökar och att de sysselsatta stannar på sina arbetsplatser. Ett striktare anställningsskydd för tillsvidareanställda gör att mer av arbetslösheten bärs av inträdande grupper, till exempel de unga. Ett striktare anställningsskydd för tillsvidareanställda gör att fler av de sysselsatta har tidsbegränsade anställningar. En större skillnad i regelverk mellan tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda gör att mer av rörligheten på arbetsmarknaden koncentreras till de anställda. Eftersom anställningsskyddet har både samhällsekonomiska för- och nackdelar är det viktigt att regelverket utformas på ett sätt som i största möjliga mån tar fasta på fördelarna som nackdelarna minimeras. Detta innebär att man bör eftersträva att skydda de anställda mot godtyckliga uppsägningar och skapa incitament för arbetsgivarna att beakta de samhällsekonomiska vinsterna av fortsatta Ett bra anställningsskydd bör, som nämndes ovan, också vara sammanhängande i avseendet att det inte skapar skillnader mellan anställda beroende på vilken typ av anställning de har. 5.3Ett alternativ till det nuvarande regelverket: uppsägningsavgifter i stället för turordningsregler I bilaga 6 presenteras ett alternativ till det nuvarande regelverket. Förslaget innebär att turordningsreglerna, omplaceringskravet och återanställningsrätten avskaffas. I stället införs ett system med uppsägningsavgifter vars storlek ökar med den uppsagdes anställningstid. Den del av finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen som sker via arbetsgivaravgifterna ersätts således av uppsägningsavgiften som arbetsgivarna betalar till försäkringen för varje uppsägning. På så sätt gynnas de arbetsgivare som säger upp få anställda, medan de som säger upp många anställda missgynnas. Denna aspekt av den nya avgiften skapar incitament för arbetsgivare att ta hänsyn till de samhällsekonomiska konsekvenserna av uppsägningar. Det är viktigt att notera att förslaget totalt sett inte innebär högre avgifter för arbetsgivarna, bara att avgifterna skiljer sig åt mellan olika arbetsgivare beroende på antalet uppsägningar. Det bör även noteras att själva betalningen av avgifterna inte nödvändigtvis måste ske direkt vid uppsägningstillfället utan kan ske efter uppsägningarna. Förslaget inkorporerar på ett tydligt sätt de insikter som gjorts inom den arbetsrättsligt fokuserade arbetsmarknadsforskningen under det senaste decenniet.29 Forskningen visar att anställningsskyddet har en tydlig koppling till arbetslöshetsförsäkringen eftersom båda fungerar som försäkringar mot effekterna av omstrukturering. Arbetslöshetsförsäkringen och anställningsskyddet är dock komplementära, det vill säga båda behövs, eftersom uppsägningar genererar kostnader för försäkringen. En ytterligare insikt från forskningen är att de senaste decenniernas reformvåg med ökade skillnader mellan tidsbegränsade anställningar och tillsvidareanställningar har skapat betydande ineffektiviteter. 29 Se till exempel och (2008), Cockx och (2009), Cahuc och Kramarz (2004) samt Fedea (2009). Det finns goda skäl att koppla storleken på uppsägningsavgiften till anställningstiden eftersom värdet av förlusten av ett arbete är större för den som har arbetat längre på samma arbetsplats. En lång anställningstid innebär i allmänhet att en större del av de arbetsmarknadsrelevanta kunskaperna (humankapitalet) är direkt kopplade till den tidigare arbetsplatsen. Det gör att anställda med lång anställningstid oftare har ett behov av omskolningsinsatser om de blir uppsagda och de upplever också oftare riktigt långa arbetslöshetstider. Mycket av den kritik som riktas mot turordningsreglerna gäller situationen för mindre företag. Därför har dessa företag fått möjlighet att undanta två personer från turordningsreglerna. Undantaget löser dock inte de problem med ineffektiviteter som det nuvarande regelverket skapar. Vår bedömning är dessutom att regler i största möjliga mån bör vara neutrala mellan företag av olika storlek och produktionsinriktning. Det kan dock finnas skäl att låta uppsägningsavgifterna vara något lägre för de mindre arbetsgivarna.30 Ett skäl till detta är att uppsägningsavgifterna ska skydda de anställda mot godtyckliga uppsägningar och det kan kräva högre avgifter för större företag för att fungera i praktiken. Ett annat skäl är att små företag har högre personalomsättning, vilket bland annat följer av att möjligheterna till flexibilitet inom organisationen vanligen är mindre i ett litet företag. En stor fördel med uppsägningsavgifter i jämförelse med nuvarande system är att kostnaden för uppsägningar kan utformas så att den växer steglöst med anställningstiden. Detta är viktigt eftersom det gör att skillnaderna mellan olika former av anställningskontrakt kan minimeras. Med en steglöst växande uppsägningsavgift blir kostnaderna för att säga upp personal högre ju längre någon varit anställd utan att arbetsgivaren får incitament att avsluta anställningar . I exemplet som nämndes ovan såg vi att det nuvarande systemet gynnar arbetsgivare (i termer av flexibilitet) som kan fördela en anställningstid över tre personer med vardera elva månaders anställning i stället för att behålla en person anställd . En steglöst växande uppsägningsavgift kan skapa kostnadsneutralitet mellan dessa fall. En invändning mot ett system med uppsägningsavgifter är att de måste bestämmas på något vis, vilket riskerar att öka det politiska 30 Av detta följer dock också att de fasta arbetsgivaravgifterna inte bör reduceras lika mycket för små arbetsgivare. inflytandet över arbetsmarknaden. Detta är inte önskvärt om vi vill bevara den nuvarande arbetsmarknadsmodellen med i huvudsak avtalsbaserade regleringar. Vår bedömning är dock att ett sådant system mycket väl kan integreras i den svenska modellen. Det går att hitta lösningar där parterna i kollektivavtal ges möjlighet att själva bestämma avgiftens storlek. Exempelvis kan uppsägningsavgiften bestämmas tillsammans med ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen om finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen kopplas tydligare till olika avtalsområden enligt den modell som diskuteras i kapitel 8. Med detta vill vi betona att vår bedömning är att frågan om hur uppsägningsavgifterna ska bestämmas är möjlig att lösa utan allt för stor politisk inblandning i arbetsmarknaden, och att detta därmed inte bör ses som en avgörande invändning mot förslaget. Den exakta formen för hur lösningen ska se ut beror dock på hur arbetslöshetsförsäkringen utformas. Ett alternativt förslag som ibland diskuteras internationellt, och som förespråkas av olika internationella instanser (se Cockx och ), är en modell där man delvis ersätter arbetslöshetsförsäkringen med individuella sparkonton till vilka både arbetsgivare och arbetstagare bidrar. Systemet liknar därmed till sin natur i viss mån de avtalade försäkringar som erbjuds av trygghetsråden utöver arbetslöshetsförsäkringen. Som ett alternativ till en arbetslöshetsförsäkring och ett anställningsskydd är detta system dock ineffektivt av två skäl (se Cockx och ). För det första påverkar det inte arbetsgivarnas incitament för uppsägningar eftersom inbetalningarna redan är gjorda vid uppsägningstillfället. Det finns alltså inga effektivitetsvinster motsvarande de som uppstår som ett resultat av uppsägningsavgifterna. För det andra fylls denna typ av fonder på så långsamt att arbetstagarna inte försäkras speciellt väl om de inte har mycket lång arbetslivserfarenhet bakom sig. En av fördelarna med det förslag som lanseras i bilaga 6 är att det minskar skillnaden mellan tidsbegränsade anställningar och tillsvidareanställningar. Farhågan för en uppdelad arbetsmarknad är också något som har noterats i tidigare utredningar. I Ds 2002:56 föreslogs att de arbetsgivare som låter en tillfällig anställning pågå skulle få betala ett särskilt vederlag till den anställde med en tredjedels månadslön för gränsen överskrids, dock minst tre månadslöner. Beloppet skulle betalas när anställningen upphörde, men rätten till ersättningen skulle bortfalla om anställningen omvandlas till en tillsvidareanställning. Förslaget mottogs dock svalt, enligt remissammanställningen . En fördel med förslaget är dock att det genom ganska blygsamma ingrepp (i jämförelse med det förslag som lanseras i bilaga 6) kan balansera en del av de snedvridande incitament som är inbyggda i det nuvarande systemet. En nackdel är att ersättningen inte skulle behöva betalas av arbetsgivare som använder sig av upprepade tidsbegränsade anställningar med olika anställda, om var och en av dessa anställningar varar högst . Dessutom tänks avgiften betalas till individen, vilket möjligen gör att den kan komma att kompenseras genom lägre löner på ett sätt som gör att incitamentseffekterna delvis neutraliseras (se och 2008). Ett ytterligare problem är att lösningen balanserar de snedvridningar som uppstår av svårligen kvantifierbara fördelar för arbetsgivarna (värdet av flexibilitet) med finansiella kostnader, och denna balans kan vara svår att uppnå i praktiken. Detta gör att man riskerar att skapa för stora incitament att omvandla tillfälliga anställningar till fasta anställningar för vissa arbetsgivare (de med ett lågt värde för flexibilitet) och för små incitament för andra arbetsgivare (de med ett högt värde för flexibilitet). Tröskelvärdena kommer därmed att kvarstå för båda typerna av arbetsgivare. En sådan problematik uppstår aldrig i ett system med en sammanhållen kontraktsform. En invändning mot förslaget i bilaga 6 är att det riskerar att öka risken för godtyckliga uppsägningar eftersom arbetsgivaren ges full frihet att definiera om det förekommer arbetsbrist (precis som ) och dessutom kan välja vilka anställda de ska säga upp. Visserligen påverkas arbetsgivarens val av att uppsägningsavgiften ökar med anställningstiden, men om storleken på uppsägningsavgiften är mindre än dagens kostnad för att säga upp en person i strid med regelverket i LAS ökar risken för godtyckliga uppsägningar. I en sådan situation skulle en förfördelad arbetstagare bara kunna driva sitt fall till Arbetsdomstolen om hon kan visa att uppsägningen inte skett på grund av arbetsbrist, men givet nuvarande regelverk har arbetsgivaren suverän rätt att hävda arbetsbrist. Vi delar i princip bilagans bedömning att turordningsreglerna är ett alltför indirekt sätt att åstadkomma ett skydd mot godtyckliga uppsägningar, ett skydd som dessutom bara hjälper en del av de anställda. Men vi anser att det kan det finnas skäl att söka efter ett regelverk som gör det möjligt att bevara en del av det skydd mot godtyckliga uppsägningar som ges av dagens turordningsregler, men till en mindre kostnad i termer av bristande flexibilitet. Ett sätt att göra detta är att låta turordningsreglerna vara kvar, men att göra dem mer flexibla genom att införa kompetens som ett explicit kriterium för turordningslistorna och införa uppsägningsavgifter enligt den modell som beskrivits ovan. Reglerna bör dessutom (idealt sett) omfatta alla anställda, oavsett anställningsform. För att genomföra detta kan ändrad lagstiftning kombineras med en överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter där: (i) en regel om uppsägningsavgifter som är oberoende av anställningsformen men växer med anställningstiden ersätter en del av de nuvarande arbetsgivaravgifterna och (ii) arbetsmarknadens parter sluter kollektivavtal om att turordningsreglerna bara ska gälla inom givna kompetensramar. En fördel med en sådan lösning är att den nyttjar en av den svenska modellens stora fördelar, nämligen att parterna har unika möjligheter att specificera regler på ett sätt som tar hänsyn till de realiteter som råder inom varje bransch. Definitionen av kompetens kan med fördel bestämmas inom varje avtalsområde. Precis som kan lokala förhandlingar få avgöra hur turordningslistorna ska se ur i varje enskilt fall, men det viktiga är att förhandlingarna i högre grad än ska utgå från de anställdas kompetens och i mindre grad från deras anställningstid.31 Ett sådant hybridförslag uppnår flera fördelar. För det första minskas skillnaderna mellan olika anställningsformer precis som i förslaget som lanseras i bilaga 6. För det andra läggs en större vikt vid hur väl en person passar på en arbetsplats (matchningskvalitet) när det ska bestämmas vem som ska sägas upp vid arbetsbrist, vilket ökar effektiviteten. För det tredje skyddas arbetstagare mot godtyckliga uppsägningar via både avgifter och ett regelsystem. En fjärde fördel med förslaget är att det bevarar incitamenten att teckna kollektivavtal för att kunna få använda kompetens som ett 31 Som diskuteras i avsnitt 5.2.2 kan uppsägningsavgiften kopplas till företagsstorleken på ett sätt som gör att små företag har mindre uppsägningsavgifter men en högre fast arbetsgivaravgift. Ett sådant undantag kan i princip göras valbart för företagen (som en frivillig försäkring). underlag för turordningen. Eftersom så mycket av de nödvändiga arbetsmarknadsregleringarna, till exempel minimilöner, som i andra länder regleras i lag regleras via avtal i ser vi det som en fördel att det finns incitament för arbetsgivare att teckna kollektivavtal. Ytterligare en fördel är att skyddet som ges av uppsägningsavgifterna är ett skydd för individen, snarare än för kollektivet, till skillnad från vad som är fallet i det nuvarande regelverket. Vår övergripande bedömning är därmed att en modell med kompetensbaserade turordningsregler i kombination med anställningstidsberoende uppsägningsavgifter (i stället för en del av arbetsgivaravgifterna) som finansieringsform för arbetslöshetsersättningen kan tillvarata både arbetsgivares och arbetstagares intressen på ett bättre sätt än nuvarande system. 5.3.3Mindre reformer av dagens regelverk I frånvaro av en större reform ser vi positivt på att genomföra tre mindre förändringar av dagens regelverk. För det första kan det vara rimligt att begränsa arbetsgivares möjligheter, eller incitament, att använda sig av upprepade tidsbegränsade anställningar. Det kan man göra genom en begränsningsregel av antalet på varandra följande kontrakt, vilket är vanligt i många andra länder. Mest effektivt bör dock vara att låta arbetsgivaravgifterna bli högre för arbetsgivare som använder upprepade tidsbegränsade anställningar. För det andra kan det vara rimligt att förändra reglerna för vilka arbetsgivare som får undanta två nyckelpersoner från turordningsreglerna, vilket är tillåtet endast för arbetsgivare med högst tio anställda. Vi ser egentligen inte att detta undantag i någon större utsträckning löser de problem som anställningsskyddet genererar, men eftersom det kan vara motiverat att i någon mån ha ett mindre strikt anställningsskydd för arbetsgivare med få anställda ser vi heller ingen anledning att ta bort det. Det bör dock noteras att systemet har en onödig snedvridande effekt i sin övre storleksbegränsning. Så länge undantaget gäller ett bestämt antal personer (två i detta fall) finns det ingen anledning att begränsa undantaget till verksamheter av en viss storlek. För att undvika att skapa tröskeleffekter för verksamheter som vill växa är det bättre att låta undantaget gälla oberoende av antalet anställda, vilket överensstämmer med det ursprungliga förslag som föregick denna reform Noterbart är också att ingen av arbetsmarknadens parter protesterade mot denna aspekt av förslaget i sina remissvar (se Regeringens proposition 1999/2000:144). För det tredje kan det vara rimligt att minska kostnaderna för en arbetsgivare som hamnar i en tvist med en tidigare anställd om huruvida en uppsägning av personliga skäl är korrekt. Kostnaderna för en arbetsgivare vid en sådan tvist kan bli mycket höga eftersom arbetsgivaren måste stå för lönekostnaderna medan tvisten avgörs. Det kan vara mycket betungande för ett mindre företag. Detta riskerar att ytterligare minska viljan att anställa på tillsvidarekontrakt och förstärker därför skillnaderna mellan tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda. Vi förespråkar därför en lösning där tiden för löneansvar under tvister begränsas , åtminstone för små företag. 5.4Konkurrensens effekter på arbetsmarknaden Arbetsmarknaden påverkas i hög grad av hur marknaden för varor och tjänster fungerar. En mycket påtaglig anledning är att enskilda företag kan föra över kostnadsökningar till sina konsumenter till små kostnader i termer av förlorad produktion om det finns få konkurrenter. Ökad konkurrens kan i detta avseende tänkas vara disciplinerande för lönesättarna och därmed leda till en varaktigt lägre arbetslöshet. Denna mekanism lyfts ofta fram som ett argument för att de relativt omfattande avregleringarna kan ha varit en delförklaring till återhämtningen på den svenska arbetsmarknaden (se t.ex. 2003). Det direkta empiriska stödet för denna utsaga har dock varit relativt begränsat. I bilaga 7 analyseras effekterna av avregleringen av den svenska taximarknaden som i viss mån stödjer denna hypotes. index över konkurrens på olika produktmarknader antyder att hade avreglerat sina marknader i betydligt större utsträckning än många andra länder. tycks dock i stort sett vara ett genomsnittligt land vad gäller graden av konkurrens på produktmarknaden. Det som speciellt utmärker i dessa rangordningar är den stora omfattningen av offentligt ägd verksamhet på marknader som i andra länder domineras av privata aktörer. I stor utsträckning handlar detta om produktion av välfärdstjänster i kommuner och sker det stora förändringar på detta område, med betydande ökningar i graden av konkurrens på marknaderna för många välfärdstjänster inte minst inom vård och skola. Bilaga 7 analyserar hur denna utveckling kan förväntas påverka arbetsmarknaden. Resultaten av analysen tyder på att en ökad konkurrens på marknaderna för välfärdstjänster i stora drag har haft positiva effekter på de därtill kopplade arbetsmarknaderna. Efterfrågan på arbetskraft har ökat och effekten verkar vara som störst för de grupper som ofta har problem med sitt inträde på den svenska arbetsmarknaden, inte minst ungdomar och utrikes födda. Konkurrensutsättningen av tidigare offentliga monopol tycks också ha bidragit till högre löner för många grupper. En tolkning av detta är att konkurrensen har brutit upp de lokala monopsoniförhållanden som annars ofta råder på yrkesmässigt väldefinierade arbetsmarknader med få arbetsgivare. Ett bra exempel är skolor där en kommun, framförallt på landsbygden, ofta kan vara den enda köparen av lärartjänster på en lokal arbetsmarknad. Det kan göra att både löner och sysselsättning hålls nere. I och med etableringen av friskolor uppstår konkurrens, vilket kan leda till mer marknadsanpassade och därmed högre löner som sysselsättningen kan öka. Resultat från Hensvik (2010) tyder dessutom på att lärarlönerna i högre grad anpassas efter individuell produktivitet när graden av konkurrens ökar. En viktig aspekt i detta sammanhang är att lönesättningen för vissa offentliganställda yrkesgrupper är väldigt decentraliserad med ett stort inslag av individuella förhandlingar. Det är antagligen en institutionell ram där vinsten av ökad konkurrens är extra påtaglig. Individuella förhandlingar med lokalt dominerande arbetsgivare kan ge för låga löner och för låg sysselsättning. Bilagan diskuterar även effekterna av konkurrensutsättning på sjukskrivningsrisken för de anställda. Frågan är intressant eftersom privatanställda i allmänhet har betydligt lägre sjukskrivningstal än offentliganställda även inom snäva yrkesgrupper. Det skulle kunna tyda på att privatiseringar kan vara ett sätt att minska sjukskrivningstalen. Å andra sidan kan en ökad konkurrensutsättning, och därpå följande omstruktureringar, leda till ökad stress och därmed i stället högre sjukskrivningstal. Resultaten i bilagan ger inte någon helt entydig bild av hur konkurrensutsättning påverkar sjukskrivningarna – på några av de marknader som studeras finns inga säkerställda effekter alls. Den sektor där resultaten är tydligast Sjukskrivningarna inom är lägre i kommuner som har haft en större expansion av privata aktörer. I huvudsak tyder dock resultaten på att privatiseringar och konkurrensutsättning varken leder till någon systematisk ökning eller minskning av sjukskrivningarna. Trots de i huvudsak positiva effekter som bilagan finner på arbetsmarknaden av en ökad konkurrensutsättning kan resultaten dock knappast tolkas som stöd för att avregleringar och konkurrensutsättning alltid är välfärdshöjande. Valet av vad som är en önskvärd marknadsform påverkas också av en mängd andra faktorer som inte är direkt kopplade till situationen på arbetsmarknaden. Det som framförallt talar för att en ökad konkurrensutsättning kan vara en viktig arbetsmarknadsreform är att konkurrensen tycks gynna de grupper som har svårast att ta sig in på arbetsmarknaden. Vi vet exempelvis att det både i och i andra länder förekommer en tämligen omfattande diskriminering gentemot etniska minoriteter i anställningsprocessen. saknas tydliga exempel på effektiva åtgärder för att motverka diskriminering (se bilaga 4). Det lyfts ofta fram att ökad konkurrens borde leda till att diskrimineringen minskar. De resultat som visas i bilaga 7, tillsammans med resultat från ett antal nyare internationella studier som redovisas i bilagan, stödjer denna hypotes. Resultaten visar därmed att arbetsmarknadseffekterna är viktiga att ta i beaktande vid en bedömning av om tjänsteproduktion ska konkurrensutsättas eller inte. Lönebildningen tycks fungera bättre på en konkurrensutsatt marknad som marknaderna öppnas upp för fler anställda som tillhör svaga grupper. Farhågor om ökade sjukskrivningar vid en ökad konkurrens tycks vara obefogade. En annan aspekt på konkurrens är förekomsten och omfattningen av en svart marknad. Bilaga 7 analyserar hur arbetsmarknaden påverkats av införandet av personalliggare i vissa branscher. Detta var en reform som genomfördes i syfte att göra svarta jobb vita och reformen kan ses som en form av ökad kontroll. Precis som i andra fall med kontroll innebär det extra administrativa kostnader – i detta fall för både företagen och . Kostnaden kommer av att resurser läggs på verksamheter som endast är kontrollerande och därmed inte produktiva i grunden. Utfallen för arbetsmarknaden av reformen verkar dock vara positiva: sysselsättningen tycks ha ökat, framförallt bland ungdomar och utrikes födda. Dessa två grupper är överrepresenterade i de aktuella branscherna. Det bör dock vägas in i sammanhanget att dessa jobb troligen ändå existerade, men att inkomsterna i och med den ökade kontrollen numera registreras hos . Resultaten är därmed framförallt positiva genom att det jämnar ut konkurrenssituationen mellan olika aktörer (företag och anställda) på de marknader som täcks av regelverket. I förlängningen innebär även en ökad vit del av marknaden en möjlighet till ett sänkt skatteuttag med bibehållen välfärd. Sammantaget tycks effekterna av reformen vara stora medan kostnaderna är relativt begränsade. Därmed bör det vara samhällsekonomiskt effektivt att följa det ursprungliga förslaget och expandera regelverket till närliggande sektorer.32 Arbetsmarknaden behöver ett regelverk för att fungera väl. I formuleras många av dessa regler i kollektivavtal snarare än i lagar. Vår bedömning är att detta är en bra modell. Modellen förutsätter dock en fortsatt hög täckningsgrad för kollektivavtalen och ett representativt medlemskap i fackförbunden. Urholkas någon av dessa förutsättningar ökar behovet av lagstiftning. Ett viktigt regelverk är anställningsskyddet. Det svenska anställningsskyddet karaktäriseras av en stor skillnad mellan tillsvidareanställningar och tidsbegränsade anställningar, vilket skapar samhällsekonomiskt ineffektiva incitament för arbetsgivare.