sou · GZB383 · 2011-12-14 00:00:00 — – från särlösning till lösning, om försöksverksamhet att erbjuda ett komplement till landstingens utbud av utrustning för elektronisk kommunikation, vilket ska slutredovisas (se kapitel 3). Utredningens allmänna bedömning är att den tekniska utvecklingen på området kommer innebära att det kommer att vara möjligt att med fullgod bildkvalitet och driftssäkerhet förmedla teckenspråkstolkning, skrivtolkning och TSS-tolkning via mobil- telefoner, surfplattor och bärbara datorer. Behovet av särskilt anpassade stationära bildtelefoner hemma hos användare och på arbetsplatser kommer sannolikt att minska. Behoven kommer framöver i många fall att kunna tillgodoses genom vanliga produkter och tjänster på den kommersiella marknaden. 5.4Ett tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt regelverk Utredningen ska enligt kommittédirektiven belysa för och nackdelar med att reglera tolkverksamheten på annat sätt jämfört med nuvarande bestämmelse i HSL. Utredningen ska även se över hur nuvarande lagstiftning fungerar i relation till andra bestämmelser och vilka preciseringar som behövs för att tydliggöra ansvarsför- delningen. 5.4.1Behovet av att reglera avvägning mellan särskild resurs och sektorsansvar Tolktjänst är en verksamhet som direkt påverkar människors vardag. Att som primär tolkanvändare känna sig trygg i att tolkar finns på plats när detta beställts eller att tekniken fungerar i en situation där distanstolkning behövs, är i den meningen en form av samhällsstöd som på ett mycket påtagligt sätt är en förutsättning för enskilda medborgares livskvalitet. En av förklaringarna till att dagens system är svåröverblickbart är enligt utredningens uppfattning den historiska utvecklingen där samhället, dels vidareutvecklat och permanentat en försöksverk- samhet till en särskild resurs, vardagstolkning, dels i enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen stimulerat respektive samhälls- sektor att ta ett ansvar för verksamhetens tillgänglighet för målgruppen döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Landstingens försöksverksamhet som inleddes har successivt och i flera steg utvecklats till en lagreglerad skyldighet att erbjuda vardagstolkning. När det gäller fritids- och föreningsliv eller privata arrangemang och situationer är detta väl motiverat och en förut- sättning för målgruppens möjlighet att leva ett fullvärdigt liv och vara delaktiga i samhället. I dessa situationer finns i regel ingen ansvarig myndighet eller annan huvudman. Dock finns det ett antal andra tolksituationer som i vissa landsting/regioner definieras som vardagstolkning, trots att det bör åligga ansvarig huvudman att anlita och bekosta tolk. Det har utvecklats en praxis på vissa håll att /regionen står för dessa kostnader. I sådana situationer bör den ansvarige huvudmannen, enligt utred- ningen, anlita och bekosta tolk. Bestämmelserna om vardags- tolkning och dess faktiska tillämpning, innebär i den meningen en särlösning och ett avsteg från ansvars- och finansieringsprincipen. Parallellt med etablerandet av den särskilda resursen för vardags- tolkning, har resurser för tolktjänst avsatts inom andra samhälls- områden. Detta innebär sammanfattningsvis att samhällets nuvarande system och reglering bygger på två principer – särlösning respektive sektorsansvar – vilket får till följd att resurser och ansvar upplevs som splittrat och svåröverblickbart. Flera av landstingens/regionernas tolkcentraler har till utredningen framfört att i allt högre utsträckning börjat debitera andra huvudmän kostnaden för utförda tolkuppdrag inom deras respektive områden. Det har i dessa fall i regel handlat om att redan beviljade och utförda tolkuppdrag i efterhand fakturerats annan huvudman. Därigenom har /regionen frigjort resurser som kunnat nyttjas för att bevilja fler tolkuppdrag i lägre prioritetskategorier av vardagstolkning. har det från bl.a. intresseorganisationer framförts en oro för att en skärpning och ett tydliggörande av ansvars- och finansieringsprincipen riskerar att försämra möjligheterna att få tolk, i takt med att huvudmän blir medvetna om att de har betalningsansvaret. Inom arbetslivet är riskerna stora för indirekt eller direkt diskriminering av målgrupperna om enskilda arbetsgivare skulle åläggas fullt ansvar för tolkkostnaderna. Intresseorganisationerna vittnar om att det förekommer att anställda missgynnas vid lönesättning eller på annat sätt p.g.a. arbetsgivarens tolk- kostnader. Inträdet och etableringen på arbetsmarknaden är särskilt kritiskt. Hur många döva, hörselskadade eller personer med döv- blindhet som p.g.a. ett tolkbehov inte erbjuds anställningar är mycket svårbedömt. Klart är emellertid att arbetslivet är ett område där särskilda resurser som kan komplettera det ansvar arbetsgivare har är väl motiverade. Nuvarande bestämmelser om vardags- tolkning omfattar endast ett antal särskilt definierade situationer i arbetslivet, såsom exempelvis introduktion, utbildning eller arbets- platsträffar. Tolk för det reguljära utövandet av ett yrke omfattas inte. Hälso- och sjukvårdsområdet är ett annat område där det kan vara motiverat med kompletterande resurser som säkerställer tolktillgången – främst med hänsyn till att det rör liv och hälsa och att en fungerande kommunikation mellan hälso- och sjukvårdens företrädare och patienterna är synnerligen viktigt. Även på andra områden, exempelvis kulturområdet, kan det enligt utredningen vara motiverat att komplettera offentliga huvudmäns allmänna ansvar för tillgänglighet med särskilda resurser för tolktjänst. Utredningen anser att de primära tolkanvändarnas behov av överblickbarhet, enhetlighet och nationell likvärdighet talar för att samordna resurser och ansvar till en gemensam huvudman och ett gemensamt anslag. är det viktigt att varje sektor i samhället tar sitt ansvar och säkerställer att verksamheten är öppen och tillgänglig för alla medborgare. Som konstaterats tidigare finns det flera lagbestämmelser som tydligt pekar på myndigheters ansvar i detta avseende, däribland förvaltningslagen, förvaltnings- processlagen och . Därutöver finns, som tidigare nämnts, den för funktionshinderspolitiken grundläggande ansvars- och finansieringsprincipen. Det är enligt utredningens bedömning angeläget att samhället analyserar de primära tolkanvändarnas behov inom olika områden i samhället och inför bestämmelser som innebär en rimlig avvägning mellan en särlösning i form av en samordnad resurs för tolktjänst och ett skärpt sektorsansvar. Ett tydligt regelverk i kombination med informationsinsatser syftande till ökad kunskap bland myndigheter om deras ansvar för tolktjänst kan enligt utredningen tydliggöra betalningsansvaret i sådana situationer där ansvaret upplevs otydligt. Långsiktigt bör målsättningen vara ett ökat ansvars- tagande från respektive sektor så att samhällets särskilda öron- märkta resurser för tolktjänst i högre grad kan frigöras och nyttjas för tolk i situationer där ansvarig huvudman saknas, såsom exempelvis i privata sammanhang eller i föreningslivet. 5.4.2Är det motiverat med en särskild lag om tolktjänst? I följande avsnitt diskuterar utredningen om en särskild lag för tolktjänst skulle kunna motsvara målsättningen om ett tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt regelverk Den första frågan utredningen ska ta ställning till enligt kommittédirektiven är om bestämmelsen om vardagstolkning ska finnas kvar i HSL. Perspektivet på teckenspråket som ett språk bland andra och språkets betydelse har blivit alltmer uppmärk- sammat i samhället . Genom införandet av språklagen har det svenska teckenspråket fått en särskild ställning som på många sätt motsvarar de nationella minoritets- språken. Teckenspråket är för många döva och hörselskadade deras modersmål. Svenska och andra språk kan sådana personer lära sig som skriftspråk. Genom denna förskjutning av perspektivet på tecken- språket ändras även perspektivet på språkanvändarna – från objekt för språkträning till medborgare med teckenspråk som förstaspråk. Som nämnts tidigare talar detta för att tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet inte bör ses som en hälso- och sjukvårdsfråga och inte regleras i HSL, utan i en lag som reglerar samhällets skyldighet att erbjuda tolktjänst. Ett annat skäl till att tolktjänst inte bör regleras i HSL är om ansvaret för tolktjänst överförs till staten, vilket utredningen har diskuterat tidigare i detta kapitel. finns det ett flertal olika regelverk som styr samhällets tillhandahållande av tolktjänst. Vissa former av tolktjänst är inte reglerade i lag utan styrs av regeringens regleringsbrev. I vissa fall reglerar flera regelverk samma form av tolktjänst. Både de primära och sekundära tolkanvändarna har till utredningen uppgivit att de är osäkra på vilka möjligheter det finns att få tolktjänst. Utredningen gör därför den bedömningen att nuvarande system för tolktjänst är inte överblickbart och tydligt. Denna bedömning delas av de aktörer som på olika sätt berörs av frågor om tolktjänst, dvs. representanter för tolkcentraler, tolkar, tolkföretagen och företrädare för berörda myndigheter och organisationer. Även tidigare utredningar och dess remissinstanser pekar på problemen med olika regelverk, gränsdragningsproblem m.m. Med en enda lag som reglerar tolktjänst inom flera olika samhällsområden skulle regelverket bli mer överblickbart, tydligare och mer förutsägbart än dagens regelsystem. Att samla bestäm- melserna om tolktjänst inom dessa samhällsområden i en lag skulle tydliggöra samhällets ansvar för tolktjänst. En enda lag som reglerar tolktjänst inom olika samhällsområden medför att de primära tolkanvändarna blir mer medvetna om deras möjligheter att få tolktjänst inom sådana samhällsområden. Även för de sekundära tolkanvändarna blir systemet tydligare och mer överblickbart. En eventuell gemensam huvudmans möjligheter att erbjuda en övergripande och tillgänglig rådgivning förbättras genom att en lag om tolktjänst införs. En gemensam huvudman och en gemensam lag om tolktjänst innebär således att förutsättningarna för att förbättra kunskapen om tolksystemet ökar hos samhället. Utredningens förslag: En ny statlig tolktjänstmyndighet ska bildas med 4–6 regionala enheter. huvuduppgift ska vara att förmedla och utföra tolktjänst. I uppdraget att för- medla tolktjänst ska ingå att nationellt och regionalt samordna och koordinera tolkuppdrag utifrån aktuella behov och efterfrågan i olika delar av landet. Myndigheten ska även ansvara för tillhandahållande av för- medlingstjänsterna , och Teletal samt för distanstolkning. Vidare ska myndigheten genom informa- tionsinsatser riktade till statliga och kommunala myndigheter bidra till ökad kunskap om offentliga verksamheters ansvar att vid behov anlita tolk. Myndigheten ska även säkerställa nationell kunskaps- och statistikförsörjning samt bedriva ett långsiktigt kvalitetsutvecklingsarbete på tolktjänstområdet. Myndigheten ska bedriva verksamheten i samverkan med bl.a. Kommuner och Landsting, Arbetsförmedlingen, , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Handisam, , Kammarkollegiet, Socialstyrel- sen, , , för språk och folkminnen och . Samverkan ska ske genom ett särskilt samverkansråd. Till myndig- heten ska även knytas ett tolktjänstråd med representanter för organisationer som företräder primära tolkanvändare. Tolk- tjänstrådet ska ledas av myndighetens chef. Skälen för förslaget: Utredningen ska enligt kommittédirektiven belysa för- och nackdelar med en gemensam huvudman för tolktjänst jämfört med dagens system. Utredningen redovisade i det föregående kapitlet vissa överväganden avseende denna fråga. Utredningen redovisade argument för att en gemensam huvudman bör vara en ny statlig myndighet. I följande avsnitt konkretiseras och utvecklas skälen till utredningens uppfattning och förslag. Utredningen redovisar även vilka huvudsakliga uppgifter en ny tolktjänstmyndighet bör ha. När utredningen i fortsättningen skriver teckenspråk avses svenskt teckenspråk. Med döva avses barndomsdöva och vuxendöva om inte annat anges. 6.1.1Från vårdperspektiv till språkperspektiv Utredningen har tidigare berört frågan om hur tolktjänstens organisatoriska hemvist påverkat synen på svenskt teckenspråk och de primära tolkanvändarnas roll och identitet i mötet med tolktjänsten. Tolktjänst har historiskt sett betraktats som ett hjälpmedel på vård- och omsorgsområdet och har i konsekvens med detta hanterats av sjukvårdshuvudmännen, dvs. landstingen/regionerna. Språklagen innebär att svenskt teckenspråk ges samma skydd som de övriga nationella minoritetsspråken, vilket talar för att det språkpolitiska perspektivet bör få ett tydligare genomslag i organiseringen av tolk- tjänst. Rätten att få använda det egna språket är en grundläggande mänsklig rättighet och även tecknade språk bör omfattas av en sådan rätt. lämnade i sitt betänkande ett antal förslag i syfte att stärka det svenska teckenspråkets ställning. Förslagen innebar att regeringen bör vidta åtgärder för att komma till rätta med olika former av strukturell diskriminering p.g.a. språk samt att bör verka för att stärka teckenspråkets ställning bl.a. inom ramen för det nordiska samarbetet och arbetet inom . En väl utbyggd och väl fungerande tolktjänst är ett av de viktigaste instrumenten för ett långsiktigt arbete med att stärka teckenspråkets ställning. Utredningen anser att ett samlat statligt ansvar för tolktjänst underlättar och skapar bättre förutsättningar för ett långsiktigt och strategiskt arbete för att stärka det svenska teckenspråkets ställning. Det innebär att samhället markerar ett perspektivskifte från ett historiskt vård- och omsorgsperspektiv på tolkfrågorna till ett språkpolitiskt perspektiv. När det gäller skrivtolkning, TSS-tolkning och dövblindtolkning är inte språk- perspektivet relevant på samma sätt. Dock är den förändring som beskrivs från ett vård- och omsorgsperspektiv till ett bredare tillgänglighetsperspektiv väl motiverat även när det gäller dessa tolkformer. 6.1.2Bättre förutsättningar att uppnå nationell likvärdighet Att primära tolkanvändare ska ha tillgång till tolktjänst i samma utsträckning och av lika hög kvalitet oavsett var i landet de är bosatta är en viktig princip. Bristerna när det gäller nationell likvärdighet har av såväl intresseorganisationer som av lands- tingens/regionernas tolkcentraler lyfts fram som ett av det nuvarande systemets främsta problem. Det finns påtagliga variationer när det gäller landstingens/regionernas egenfinansiering. Vissa landsting/regio- ner bidrar med 45–själva, medan motsvarande siffra för andra landsting/regioner är . Teckenspråksutred- ningen föreslog ett successivt införande av en ny fördel- ningsmodell som innebär att större hänsyn tas till de faktiska tolkkostnaderna. Utredningen föreslog att förändringarna skulle följas upp av samt att den nya fördelningsmodellen skulle utvärderas . Regeringen gav i uppdrag att genomföra en sådan uppföljning och myndigheten redovisade resultatet i rapporten stats- bidragsmodell för tolktjänsten i landstingen.1 Utredningen anser att de förändringar som gjorts i fördelningsmodellen för stats- bidraget har bidragit till en fördelning som bättre än tidigare återspeglar och beaktar de olika behov som finns i olika län. En indikation på detta är att tolkbristen minskat i landet som helhet, med något eller några undantag. Den genomsnittliga tolkbristen var 4,6 procent.2 Dock varierar alltjämt landstingens/region- ernas egenfinansiering, vilket påverkar tolktjänstens ekonomiska förutsättningar och därmed prioritering och behovsbedömning i enskilda situationer. Det är fortfarande ett faktum att primära tolk- användare kan nekas tolk i ett landsting/region och beviljas tolk i en annan för samma tolksituation. Utredningen anser att den förändrade fördelningsmodellen inneburit steg i rätt riktning, men att grundproblemet med risken för olika tillgång och kvalitet kvar- står så länge varje landsting ansvarar för finansieringen av tolk- tjänst. Utredningen bedömer att ett samlat statligt ansvar för 1Förändrad statsbidragsmodell för tolktjänsten i landstingen – en studie av hur finansier- ingen och tolkbristen har påverkats, (2011). 2Helseplan Rapport (2011), kompletterande uppgifter. tolktjänst ger bättre förutsättningar än att erbjuda tolktjänst som är likvärdig i hela landet. 6.1.3Bättre förutsättningar att möta behov av specialistkompetens Samhällsutvecklingen har präglats av ständigt ökande krav på kunskap. Den högre utbildningen har successivt expanderat. Det har aldrig varit så många studenter inskrivna i högskolan som och efterfrågan på högre utbildning är fortsatt stor. Kompetenskraven i arbetslivet förändras kontinuerligt. Yrken försvinner och nya uppstår som kraven inom befintliga yrkesområden förändras och ökar. Nya yrken som växer fram kräver nya kompetenser. Detta är förändringar som omfattar alla människor, även tolkanvändare. Även primära tolkanvändare utbildar sig i högre utsträckning . Detta är en utveckling som ställer nya krav på tolktjänsten och tolkarnas ämneskunskaper. Det ställs också nya krav på tolkarnas ämneskompetens inom en rad andra områden i takt med att nya generationer av tolkanvändare med andra livsmönster och värderingar växer fram. Utredningen har inte haft i uppdrag att belysa tolkutbildningen och hur den kan utformas för att säkerställa kvalitet och möta framtida krav från tolkanvändarna. Dock kan utredningen konstatera att förväntas teckenspråkstolkar, skrivtolkar, TSS-tolkar och dövblindtolkar efter genomförd utbildning ha tillräcklig generell kompetens för att hantera vilket tolkuppdrag som helst inom vilka ämnen eller situationer som helst med fullgod kvalitet. Även om det finns en ambition och en vilja från exempelvis tolkcentralernas sida att skicka tolkar med tidigare erfarenhet, förtrogenhet och kunskap i ett specifikt ämne, är tolkarnas ämneskompetens ibland ett problem – såväl för dem själva som för de parter vars samtal ska tolkas. Det har framförts till utredningen att behovet av specialist- kompetens och särskilda ämneskunskaper är särskilt stort inom den högre utbildningen samt situationer i arbetslivet där det ställs krav på viss akademisk terminologi eller fackspråk. Specialistkompetens kan också handla om att besitta den särskilda kompetens som krävs för att kunna tolka till barn och ungdomar. När det gäller förmed- lingstjänster som nyttjas av målgrupperna samt distanstolkning finns också goda förutsättningar att utveckla specialiseringen. Genom bildtelefoni- och texttelefonitekniken skulle det exempelvis vara möjligt att erbjuda tolkanvändare tolkar med specialistkompetens var som helst i landet via bildtelefon, texttelefon, dator eller mobiltelefon. Detta är ett utvecklingsområde, inte minst när det gäller att möta de sekundära tolkanvändarnas behov och öka deras beställarkompetens. exempelvis anlitar tolk för att tillsammans med en primär tolkanvändare diskutera olika tänkbara yrkesutbildningar, är det mycket värdefullt för samtliga inblandade att tolken besitter ämneskompetens inom de ämnen som yrkesutbildningarna omfattar. En viktig förutsättning för att kunna bedriva ett långsiktigt utvecklingsarbete för ökad specialistkompetens hos tolkarna, är enligt utredningen att resurser och ansvar samlas hos en huvudman. En statlig myndighet har goda förutsättningar att genom utveckling av distanstolkning, sam- ordning och koordinering möta de önskemål som tolkanvändarna har på tolkars ämneskompetens. En gemensam huvudman skulle exempelvis ha goda förutsättningar att utveckla nationella förteck- ningar över verksamma tolkar med specifika kompetenser och därigenom bättre än kunna möta tolkanvändarnas behov, såväl i enskilda situationer som i samband med längre utbildningar. Utredningen anser att en ny tolktjänstmyndighet bör ges i uppdrag att samverka med såväl Arbetsförmedlingen som med statliga, kommunala och enskilda utbildningsanordnare i syfte att kartlägga tillgången till tolkar med specifika ämneskompetenser. Målsätt- ningen bör vara att genom samverkan och samordning kunna erbjuda de primära tolkanvändarna tolkar med kompetenser som motsvarar deras aktuella behov. 6.1.4Bättre förutsättningar för kvalitetsutveckling, uppföljning och statistikförsörjning Ett fjärde skäl till utredningens förslag om en statlig tolktjänst- myndighet är möjligheterna att ta ett långsiktigt ansvar för kvalitets- utveckling, uppföljning och statistikförsörjning på tolktjänstområdet. När det gäller kvalitetsutveckling är det enligt utredningen nödvändigt att följa upp och exempelvis genom kvalificerade brukarenkäter få kunskap om hur tolkanvändarna upplever kvaliteten i olika avseenden och i olika typer av tolkning. Det gäller såväl teckenspråkstolkning som skrivtolkning, TSS-tolkning och dövblindtolkning. Även när det gäller distanstolkning och förmedlingstjänsterna och samt Teletal, är kontinuerlig uppföljning av den upplevda kvaliteten viktig. I detta sammanhang bör resultaten av den forskning som bedrivs vid om interaktion vid förmedlade samtal via särskilt beaktas. Kvalitetsfrågorna har en direkt koppling till en rad andra frågor som utredningen inte har haft i uppdrag att beröra, exempelvis tolkutbildningarna, auktorisationsfrågor och arbetsmiljöfrågor kopplade till yrket teckenspråks-, dövblind-, TSS- eller skrivtolk. är endast av landets teckenspråkstolkar auktoriserade, trots att möjligheten att genomföra auktorisationsprov funnits . Det är förvisso ingen anmärkningsvärt låg siffra jämfört med andelen auktoriserade språktolkar, men likväl mindre än en tredjedel av yrkeskåren. Dessutom saknas möjlighet för skriv-, TSS-, och dövblindtolkar att avlägga auktorisationsprov. En statlig myndighet med ett helhetsansvar för kvalitetsfrågorna skulle ha goda förutsättningar att öka antalet auktoriserade tolkar, exempelvis genom att, om detta befinns lämpligt, införa auktorisa- tionsprov som ett obligatoriskt moment vid anställning eller som ett krav vid upphandling. En myndighet skulle också ha bättre för- utsättningar att arbeta strategiskt med fortbildning och kompetens- utveckling av tolkar, vilket är ett område som anses eftersatt av såväl tolkanvändarna som tolkarnas intresseorganisationer. När det gäller statistikförsörjningen är behovet av ett samlat perspektiv än mer tydligt. har ingen myndighet eller annan aktör en samlad kunskap om tolktjänstens omfattning – volymer, kostnader, användarmönster etc. Landstingens/regionernas tolk- centraler har först samordnat och kvalitetssäkrat statistikuppföljning inom sina respektive verksamheter. Fram till dess saknades nyckeltal och jämförbara uppgifter om även de mest grundläggande sambanden mellan tolkuppdrag, användare och kostnader. På flera andra områden saknas, såvitt utredningen erfar, helt statistik över teckenspråks-, skriv-, TSS- eller dövblindtolk- användning. har exempelvis ingen statistik över i vilken utsträckning landets domstolar anlitar sådana tolkar. När det gäller tolkanvändning i verksamhet finns heller ingen statistik. Tolkcentralernas redovisningar av tolkuppdrag kan ge viss vägledning, under förutsättning att kommunen eller den primäre tolkanvändaren valt att kontakta tolkcentralen i samband med beställningen. Hur många kommunala utbildningsanordnare som anlitar tolkar finns, såvitt utredningen kan bedöma, ingen kunskap om varken hos , SPSM eller SKL. Detsamma gäller utbildningar i olika former och på olika nivåer som anordnas av Tolkanvändning i utbildning, såväl offentlig som enskild är, enligt utredningen, ett särskilt angeläget område där kunskapsunderlaget behöver förbättras avsevärt.