sou · GZB311 · 2011-02-02 00:00:00 — Ett sätt att balansera dessa snedvridande effekter är att erbjuda kraftiga subventioner . I subventioneras både själva studierna och delar av uppehället . Därför blir både kostnaden och osäkerheten som är förknippad med utbildning mindre. Ett problem som kvarstår är emellertid att betydelsen av den ekonomiska avkastningen för andra typer av utbildningsval, framförallt val av vad och när man studerar och hur mycket energi man väljer att lägga på sina studier, också minskar som ett resultat av omfördelningen. Dessa snedvridande effekter korrigeras dock inte av att man subventionerar studier i sig eftersom subventionerna i sig är enhetliga. En väl fungerande arbetsmarknad Arbete har en kostnad i termer av försakad ledig tid. Fler arbetade timmar är därför inte alltid självklart bättre, utan avvägningen mellan hur mycket man vill arbeta och hur mycket man vill vara ledig bör vara ett individuellt val. Vissa personer, som värderar ledig tid högt och som har annan inkomst än inkomst från arbete, kommer att välja att inte arbeta alls. De sysselsatta väljer hur många timmar de arbetar utifrån bland annat den lön som de får när de jobbar. Incitamenten att arbeta kommer att påverkas av bland annat skatter på arbete, socialförsäkringssystemet och den ekonomiska omfördelningen via skatte- och transfereringssystemen. Skatter på arbete har effekter på hur mycket personer vill arbeta längs två marginaler: För det första innebär skatter att vissa personer som annars skulle ha jobbat väljer att inte göra det eftersom ersättningen blir lägre. För det andra så kommer skatter att påverka hur mycket de sysselsatta väljer att arbeta. Den mesta forskningen finner att ökade skatter leder till färre arbetade timmar. Viktiga parametrar att ta hänsyn till när man utformar ett skattesystem är därför dels tröskeleffekterna som talar om hur mycket det lönar sig att börja arbeta, dels marginalskatten som talar om hur mycket av en ytterligare tjänad krona som den sysselsatta måste betala i skatt. Socialförsäkringssystemet erbjuder finansiell ersättning till de försäkrade när de inte kan arbeta på grund av arbetslöshet, sjukdom eller liknande. Det finns starka välfärdsargument för att det offentliga ska tillhandahålla socialförsäkringar. Förekomsten av socialförsäkringar kan dock påverka personers beteende på så sätt att de väljer att arbeta mindre. Dessutom kan arbetsgivarna påverkas av möjligheten till ersättning från tredje part. Det är därför viktigt att komplettera en generös socialförsäkring med element av självrisk, kontroll och sanktioner. Slutligen innebär den finansiella omfördelningen via skatte- och transfereringssystemen att det lönar sig mindre att arbeta och utbilda sig. Ett sätt att försöka minimera dessa beteendeeffekter är att försöka skilja på de som verkligen behöver hjälp och de som skulle klara sig själva genom att villkora transfereringar på till exempel deltagande i olika obligatoriska aktiviteter. 3 Den svenska arbetsmarknaden I det här kapitlet presenterar vi översiktligt den svenska arbetsmarknaden. Vi börjar med att beskriva de viktigaste institutionerna för arbetsmarknadens funktionssätt. Därefter redogör vi för hur sysselsättningen och arbetslösheten i landet ser ut. I kapitlet jämför vi svenska förhållanden med situationen i andra länder. På så sätt kan vi se likheter och skillnader, och belysa de områden där vi uppfattar att det finns problem i . Vi avslutar med en sammanfattande diskussion om problem och utmaningar. Kapitlet utgör en grund för resterande kapitel där vi diskuterar hur arbetsmarknadens funktionssätt faktiskt kan förbättras. Hur är då de viktigaste svenska arbetsmarknadsinstitutionerna utformade? Nedan går vi översiktligt igenom tolv centrala områden och fokuserar på hur svenska förhållanden skiljer sig från situationen i andra länder och i vilka avseenden institutionerna har förändrats . Den svenska finans- och penningpolitiken har förändrats kraftigt sedan den djupa ekonomiska krisen . Efter krisåren ansågs det nödvändigt att genomföra reformer av finanspolitiken för att möjliggöra en långsiktigt hållbar ekonomisk politik. Detta föranledde ett omfattande arbete med att utveckla budgetprocessen. Utvecklingsarbetet har skett successivt och pågår till viss del fortfarande. Dagens finanspolitiska ramverk består av tre byggstenar: (i) Ett överskottsmål för hela den offentliga sektorn, vilket innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska motsvara en procent av BNP över en konjunkturcykel. (ii) Ett utgiftstak för staten, vilket innebär att ett utgiftstak fastställs . (iii) Krav på kommuner och landsting att ha en god ekonomisk hushållning och budgetar i balans, vilket innebär att de inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna samt att eventuella negativa resultat måste kompenseras med överskott . Därutöver finns regler för hur finanspolitiska frågor bereds och beslutas. Syftet med ramverket är att det ska bidra till att göra finanspolitiken hållbar på lång sikt så att inte tillfälliga underskott permanentas och leder till att statsskulden växer okontrollerat. ska också hindra finanspolitiken från att förstärka svängningarna i konjunkturen. Dagens finanspolitiska struktur får anses som framgångsrik i den meningen att har haft väl balanserade budgetar och en stabil statsskuldsutveckling, vilket står i kontrast till utvecklingen i många andra länder. Förutsättningarna för den svenska penningpolitiken förändrades fundamentalt i och med övergivandet av den fasta växelkursen . Efter kronans fall ansågs det nödvändigt att utveckla en ny penningpolitik för att uppnå en låg och stabil inflation. har därför penningpolitiken inriktats mot att uppnå prisstabilitet. formaliserades uppgifter i riksbankslagen till att upprätthålla ett fast penningvärde samt att främja ett säkert och effektivt penningväsende. I förarbetena till lagen anges även att , utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, ska stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Målet för penningpolitiken innebär att den årliga ökningen av konsumentprisindex (KPI) ska vara med en avvikelse uppåt eller nedåt med en procentenhet. Med dessa beslut skapades en ny norm för penningpolitiken och blev ett av de första länderna i världen att bedriva en penningpolitik med rörlig växelkurs och ett explicit inflationsmål. fick en ökad självständighet; direktionsledamöterna är uttryckligen förbjudna att söka eller ta emot instruktioner för hur de ska bedriva penningpolitiken. Den svenska modellen för penningpolitiken är i princip samma som de som används av de flesta andra centralbanker, till exempel den (). Det penningpolitiska ramverket får anses framgångsrikt så till vida att den svenska inflationen har varit låg och stabil. Den svenska lönebildningen bygger på en blandning av olika typer av förhandlingslösningar. I princip har lönerna satts genom koordinerade löneförhandlingar där parterna inom industrin varit först ut med att teckna kollektivavtal. Detta avtal har sedan fungerat som en norm, eller ett märke, som övriga avtal förväntats utgå ifrån. Konstruktionen innebär en central samordning av lönerna. Syftet är att de enskilda förbundsavtalen ska skrivas så att den samlade löneökningstakten blir rimlig för att skapa bättre förutsättningar för en balanserad tillväxt med stabil reallöneutveckling.11 Konstruktionen uppstod 1997 som en reaktion på kraftiga okontrollerade nominella löneökningar då arbetslösheten fortfarande var hög men både produktivitetsutvecklingen och vinsterna inom delar av industrin var mycket goda. Förbundsavtalen anger i normalfallet både en löneökningstakt och en lägsta lön inom avtalsområdet. Till skillnad från de flesta andra länder, där lagreglerade minimilöner förekommer i stället för eller vid sidan av avtalen, bestäms minimilöner bara enligt avtal i . Minimilönerna är i vissa avtalsområden differentierade efter erfarenhet. Inom andra områden är de lägsta lönerna lägre för de allra yngsta (t.ex. de som inte fyllt 20 eller ). Andelen anställda som har den lägsta avtalade lönen varierar stort mellan olika avtalsområden. Inom vissa servicebranscher, som hotell och restaurang och detaljhandeln, befinner sig en mycket stor del av de anställda på minimilönenivån. Inom andra branscher, till exempel verkstadsindustrin, täcks väldigt få av de lägsta lönerna (se t.ex. ). Förhandlingar med rätt till stridsåtgärder sker på förbundsnivå men på stora delar av arbetsmarknaden finns det också ett betydande förhandlingsutrymme på lokal nivå. Även med centrala löneförhandlingar berodde en stor del av de faktiska löneökningarna på lokal lönedrift. Inslaget av lokal lönebildning har ökat över tiden och det förekommer numera en mängd olika avtalsmässiga lösningar, 10 För mer detaljer hänvisas till de årliga rapporterna från och . 11 uppstod 1997 med avtalsrörelsen som avskräckande exempel då avtalet för den mycket produktiva pappersindustrin startade en serie avtal med höga nominella löneökningar. I skrivande stund är framtid osäker eftersom Teknikarbetsgivarna sa upp avtalet . inklusive sådana som innebär individuella förhandlingar med sifferlösa avtal som utgångspunkt. Lönesättningen inom delar av den offentliga sektorn är helt decentraliserad. I detta avseende skiljer sig från många andra länder där centralt bestämda tarifflöner är vanliga inom den offentliga sektorn. Det svenska anställningsskyddet kännetecknas av en ovanligt stor skillnad mellan å ena sidan tillsvidareanställningar där individerna skyddas av ett relativt strikt regelverk, och å andra sidan tidsbegränsade anställningar och bemanningsföretag där arbetsgivarna kan agera relativt fritt. Enligt index för anställningsskydd är denna skillnad den största bland alla (se bilaga 6). Regelverket för tillsvidareanställda innebär att uppsägningar kan ske antingen av personliga skäl eller på grund av arbetsbrist. Regler och praxis innebär att uppsägningar av personliga skäl endast kan ske om den anställde grovt misskött sitt arbete. Det betyder att i stort sett alla uppsägningar av tillsvidareanställd personal sker med arbetsbrist som motiv. Till skillnad från vissa andra europeiska länder (exempelvis ) har arbetsgivarna oinskränkt rätt att hävda arbetsbrist oavsett de faktiska omständigheterna. Möjligheterna för arbetsgivarna att anpassa storleken på sin arbetsstyrka är med andra ord goda i detta avseende. Däremot är arbetsgivarna begränsade i sina möjligheter att välja vilka anställda som ska sägas upp vid arbetsbrist. Turordningsreglerna ger de anställda som har längst anställningstid inom en turordningskrets förtur till att stanna. Arbetsgivarna har även ett formellt ansvar att pröva möjligheterna till omplacering, och individerna har i princip företrädesrätt till de vakanser inom kompetensområdet som uppstår efter uppsägningen. I praktiken är turordningsreglerna flexiblare än vad lagtexten anger eftersom det finns möjligheter till undantag efter förhandlingar i de delar av ekonomin som täcks av kollektivavtal. Arbetsgivarna kan efter förhandlingar med facket komma överens om annan uppsägningsordning än den som skulle gälla vid en strikt tillämpning av turordningsreglerna.12 I ett internationellt perspektiv har relativt långa obligatoriska uppsägnings- och 12 Dessutom har företag med högst tio anställda rätt att undanta två personer från turordningsreglerna. Å andra sidan förekommer inte några lagstadgade avgångsvederlag vid uppsägningar, något som är vanligt i många andra länder. I likhet med ett antal andra europeiska länder som reformerat sitt anställningsskydd har de svenska reglerna framförallt förändrats i en riktning som gjort det lättare för arbetsgivare att använda sig av tidsbegränsade anställningar och bemanningsföretag, medan regelverket för tillsvidareanställningar i stort sett har varit oförändrat. Detta har gjort att reglerna för tidsbegränsade anställningar numera är extremt flexibla även i ett internationellt perspektiv. Arbetsgivarna ges möjlighet att ha hur många tidsbegränsade anställda de vill utan att ange specifika motiv, och detta får upprepas ett oinskränkt antal gånger. De enda restriktionerna är att anställda med tolv månaders anställningstid har förtur till nya vakanser inom kompetensområdet och att tidsbegränsat anställda ska betraktas som tillsvidareanställda om de varit anställda totalt . Även arbetsgivarnas möjligheter att använda bemanningsföretag är mycket stora jämfört med andra länder. 3.1.4Konkurrens och offentlig produktion Med början , och med tilltagande hastighet , har många svenska marknader avreglerats. Det innebär att få svenska marknader är skyddade från konkurrens. har flera andra länder genomfört betydande avregleringar. Enligt övergripande index för produktmarknadskonkurrens placerade sig 2008 på en genomsnittlig nivå. Om man i stället tittar på olika delar av index så är det framförallt mycket stora omfattning av offentligt ägda verksamheter som kan utföras i privat regi som begränsar konkurrensen i . Enligt samma index framstår dock som väldigt avreglerat när det gäller regler om entreprenörskap. I detta avseende har endast och mindre regleringar. Värt att nämna är också att det här är en relativt ny situation. hade hela tio av de 28 länderna färre regleringar för entreprenörskap än . Förutom avregleringarna bidrar det faktum att den svenska ekonomin i hög grad är integrerad med omvärlden via mycket stora handelsflöden till att de svenska företagen är extremt konkurrensutsatta. har visserligen varit en relativt öppen ekonomi, men handelsflödena har ökat kraftigt. omfattar exporten i storleksordningen av BNP (importen några procent mindre). Endast i ett avseende kan man säga att delar av den svenska arbetsmarknaden verkar på en marknad där det saknas konkurrens på producentsidan – den fortsatt relativt omfattande offentliga sektorn. (2009) är, enligt Arbetskraftsundersökningarna, av alla arbetade timmar och av alla sysselsatta förlagda till offentlig sektor. Könsskillnaderna är mycket stora: av kvinnornas arbetade tid är förlagd till offentlig sektor, framförallt kommuner och landsting. Motsvarande siffra för män är . Även här har det dock skett stora förändringar genom att allt mer av verksamheten bedrivs av privata aktörer som finansieras av offentliga medel. Det innebär att delar av den offentliga sektorn inom områden som vård, skola och omsorg numera verkar på en delvis konkurrensutsatt marknad. är ett land med höga omfördelningsambitioner där en stor del av välfärdstjänsterna finansieras med offentliga medel. Detta innebär också att skatteuttaget är högt som andel av BNP. Sedan 1991 års skattereform kännetecknas det svenska skattesystemet av att inkomst av tjänst beskattas separat från inkomst av kapital. En ovanligt stor del av skatteuttaget kan betecknas som skatt på arbete. Totalt består av det sammanlagda skatteuttaget av skatter på arbete, varav nästan hälften () i form av inkomstskatt och resten () i form av arbetsgivaravgifter som betalas in av arbetsgivaren. Upp till en viss nivå berättigar arbetsgivaravgifterna individen till exempelvis sjukförsäkring och pension, men huvuddelen av avgifterna är att betrakta som en ren skatt eftersom kopplingen till förmånerna är relativt svag. Kommunerna och landstingen står för den största delen av inkomstskatteuttaget. har beskattningen av arbetsinkomst förändrats väsentligt, framför allt genom det stegvisa införandet av jobbskatteavdraget som innebär att arbetsinkomster beskattas lägre än beskattningsbara bidragsinkomster. Jobbskatteavdraget har lett till sänkta marginalskatter för låg- och medelinkomsttagare samt sänkta genomsnittsskatter för samtliga. Dessutom har jobbskatteavdraget inneburit att en del av de besynnerligheter i marginalskattemönstret som tidigare fanns på grund av grundavdragets konstruktion har försvunnit. Beskattningen på arbete har också förändrats genom att arbetsgivaravgifterna har sänkts dels för unga och äldre, dels för personer med lång frånvaro från arbetsmarknaden (t.ex. genom de så kallade nystartsjobben). Dessutom har hushållen fått rätt till en skattereduktion för vissa servicetjänster (och ). Dessa förändringar utgör alla avsteg från principerna skattereform om att beskattningen ska karaktäriseras av neutralitet och likformighet. I ett internationellt perspektiv kännetecknas det svenska skattesystemet framförallt av att den högsta marginalskatten är relativt hög, och att det är en förhållandevis stor del av befolkningen som betalar den högsta skatten. Inklusive arbetsgivaravgiften är den högsta marginalskatten . Utformningen av det svenska jobbskatteavdraget skiljer sig dessutom från motsvarande avdrag i många andra länder genom att det inte fasas ut med inkomsten – även höginkomsttagare får ta del av den svenska skattereduktionen, något som sänker det totala skatteuttaget från denna grupp men inte påverkar marginalskatten. Om man jämför skatteuttagets olika komponenter med hur det ser ut i andra länder inom och EU så finner man att förlitar sig relativt sett mer på att beskatta arbetsinkomster än många andra länder (undantaget). Å andra sidan är socialavgifter och moms ungefär lika betydelsefulla som i andra länder, medan i mindre utsträckning använder egendoms- och bolagsskatter. Slutligen kan det vara värt att nämna att det svenska systemet bygger på särbeskattning av individer, till skillnad från till exempel det amerikanska eller engelska systemet där hushåll sambeskattas. Vidare är den svenska bolagsskatten källbaserad. Skatten tas alltså ut på kapital som investerats i oavsett var ägarna bor. Fram tills pensionsreformen bestod den allmänna pensionen i huvudsak av folkpensionen och den allmänna tilläggspensionen (ATP). Folkpensionen gav ungefär samma belopp för alla medan ATP var bestämd utifrån individens inkomsthistorik. ATP baserades på inkomsten under de 15 bästa åren av individens intjänandeperiod och full ATP krävde intjänandetid. Pensionerna var prisindexerade. blev det dock uppenbart att det rådande pensionssystemet inte var hållbart. Faktorer som låg ekonomisk tillväxt, ökad livslängd och stora födelsekohorter som närmade sig pensionsåldern väckte oro för systemets finansiella hållbarhet. infördes det nya pensionssystemet, vilket består av tre delar: inkomstpension, premiepension och garantipension. Syftet med reformen, som fem partier stod bakom, var att skapa ett pensionssystem som var mer följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Vidare eftersträvades ett starkare samband mellan avgift och förmån för den enskilde. Pensionssystemet är avgiftsdefinierat. Hela livsinkomsten ligger till grund för den framtida pensionen. Både inkomster från arbete och från socialförsäkringar ger pensionsrätt, men endast inkomster upp till 7,5 inkomstbasbelopp är pensionsgrundande. Den totala pensionsavgiften uppgår till av inkomsten. Av dessa används till att betala dagens pensioner medan sätts in på ett individuellt premiepensionskonto som man själv väljer kapitalförvaltare för. Systemet är följaktligen till största delen ett fördelningssystem där de inbetalda avgifterna betalar samma års utbetalningar. Inkomstpensionen är kopplad till den förväntade livslängden och reallöneutvecklingen. Vidare innehåller systemet en automatisk balansering (bromsen) som gör att pensionerna kan sänkas om pensionssystemets finansiella stabilitet hotas. Pensionsåldern är inte fixerad. Pension kan tas ut men inkomstpensionen justeras aktuariemässigt beroende på när den börjar tas ut. Garantipensionen utgör en grundtrygghet för den som inte arbetet ihop en tillräckligt hög pension. Den kan tidigast tas ut och är kopplad till prisutvecklingen. Det svenska pensionssystemet skiljer sig på individnivå från de system som används i de flesta andra länder genom sin tydliga aktuariemässighet. På samhällsnivå avviker systemet genom den tydliga kopplingen till den ekonomiska och demografiska utvecklingen samt genom de regler som förhindrar att systemets finansiella stabilitet urholkas. Noterbart är dock att systemet i huvudsak inte är fonderat. Det allmänna pensionssystemet kompletteras av tjänstepensioner och individuellt pensionssparande. grundar sig vanligen på kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och omfattas av arbetstagarna av kollektivavtal om tjänstepension. De anställda omfattas av olika pensionsplaner beroende på vilken sektor man arbetar inom. Villkor och förmåner skiljer sig åt beroende på vilket avtal man tillhör och pensionen kan vara såväl premiesom förmånsbestämd. Individuellt pensionssparande är skattemässigt gynnat genom att beskattningen skjuts upp tills utbetalningen sker. Avdragsrätten för privat pensionssparande är . Den svenska arbetslöshetsersättningen har en hög ersättningsgrad för tidigare låginkomsttagare (). Däremot är den högsta ersättningsnivån ganska låg (per dag). Det innebär att ersättningen är generös för en stor del av de som blir arbetslösa (eftersom låginkomsttagare är överrepresenterade bland de arbetslösa), men också att försäkringsskyddet är relativt svagt för många av de sysselsatta (som ofta har högre inkomster). Arbetslöshetsförsäkringen är frivillig, vilket är ovanligt i ett internationellt perspektiv. För att ha rätt till ersättning ska man ha varit medlem i en arbetslöshetskassa och fullgjort ett arbetsvillkor.14 Dessutom finns en grundförsäkring som innebär att per dag (heltid) betalas ut till de arbetslösa som uppfyller arbetsvillkoret, men inte medlemsvillkoret. Ersättningen trappas ned under arbetslöshetsperiodens gång från av den tidigare lönen , till under resten av ersättningsperioden. Detta gäller dock inte för personer som ligger ovanför taket. Ersättningsperiodens längd är begränsad till maximalt 300 dagar.15 Efter detta övergår de sökande till ett garantiprogram där de får en annan typ av ersättning (aktivitetsstöd) som uppgår till av den tidigare lönen. Aktivitetsstöd utbetalas av . För deltagare som inte tidigare haft ersättning från a-kassan är ersättningen under deltagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd (särregler finns för ungdomar). 13Bilaga 9 ger en detaljerad beskrivning av ersättningssystemen i och andra länder. 14För att fullgöra arbetsvillkoret ska man ha arbetat minst 80timmar , alternativt under sex sammanhängande månader och då minst . 15Föräldrar med hemmavarande barn kan få ersättning i . Få länder har den typ av explicit avtrappning av arbetslöshetsersättningen som har. I de flesta andra länder tar i stället arbetslöshetsersättningen slut efter ett visst antal dagar och i stället tar en ersättning med fast ersättningsbelopp vid (unemployment assistance). I många andra länder får de arbetslösa fler ersättningsdagar om de är äldre eller har arbetat länge, men så är alltså inte fallet i (). Arbetslöshetsförsäkringen administreras av olika arbetslöshetskassor. Var och en av kassorna täcker en del av arbetsmarknaden, men kassorna varierar betydligt i storlek. Ofta finns en koppling till enskilda fackföreningar även om det finns vissa möjligheter att välja kassa. Medlemsavgifterna beror på kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen inom varje arbetslöshetskassa. Försäkringen är dock i huvudsak skattefinansierad: av kostnaden bärs gemensamt genom skattesystemet (). Stora delar av arbetsmarknaden täcks dessutom av avtalade tilläggsförsäkringar. Dessa ser lite olika ut för olika delar av arbetsmarknaden. Ersättningarna fokuserar på de som är och har relativt långa anställningstider vid företaget de blir uppsagda från. för det privata arbetarkollektivet betalar till exempel ut en engångssumma (, högre för de som är ) för de som är och har anställningstid när de blir uppsagda. För privatanställda tjänstemän består ersättningen i stället av en kompensation över den högsta ersättningsnivån. Ersättningen garanterar av den tidigare lönen (med längre ersättning för de äldre) med ungefär samma kvalifikationskriterier som för uppsagda arbetare.