sou · GZB378 · 2011-12-01 00:00:00 — Utredningen är medveten om de starka beroenden som finns mellan olika delar av den finansiella verksamheten. Om det skulle visa sig att den föreslagna ansvarsfördelningen medför dubbelarbete och kompetenstvister mellan myndigheterna eller om det blir svårt att klargöra ansvarsfördelningen mellan myndigheterna för sektorns privata aktörer får principen prövas på nytt. Utredningens bedömning är ändå att dubbelarbete och kompetenstvister ska kunna undvikas genom den föreslagna ansvarsfördelningen mellan och . En väsentlig förutsättning för att ansvarsfördelningen mellan och i krisberedskapsfrågor ska kunna klargöras är att ansvar strikt begränsas till att avse det centrala betalningssystemet och att en tydlig definition för vad som avses med detta system tas fram. Hur en sådan definition bör utformas framgår av utredningens författningsförslag. ska fortsatt ha krisberedskapsansvaret för den finansiella sektorn i övrigt. Sammanfattningsvis bör följande principer gälla för ansvarsfördelningen mellan och om den förra myndigheten tilldelas ett nationellt samordningsansvar avseende krisberedskapsåtgärder inom det centrala betalningssystemet: 1.Riksbankens samordningsansvar för krisberedskap ska avse det centrala betalningssystemet. 2.Finansinspektionen ska fortsatt ha krisberedskapsansvar för den finansiella sektorn i övrigt. 3.Riksbankens nationella samordningsansvar för det centrala betalningssystemet ska inte omfatta uppgifter som ingår i tillsynsansvar. 8 Behovet av lagreglering I kapitel 5 klargörs att grundläggande säkerhetskrav (mål) för krisberedskapen i det centrala betalningssystemet bör upprättas, och i kapitel 7 anges att det nationella samordningsansvaret för krisberedskapen bör läggas på . I detta kapitel redogörs för i vilken form de grundläggande kraven och samordningsansvaret bör läggas fast. Inledningsvis kan konstateras att de privata aktörer som kan förväntas komma att ingå i det centrala betalningssystemet redan genom befintlig lagstiftning är skyldiga att säkerställa en god riskhantering i den egna verksamheten. En clearingorganisation ska t.ex. tillgodose de säkerhetskrav som är förenade med verksamheten och en deltagare i en clearingorganisation ska ha nödvändiga riskhanteringsrutiner och säkra tekniska system.1 För banker finns ett övergripande krav på att identifiera, mäta, styra, internt rapportera och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.2 Detta innebär att en bank bl.a. ska säkerställa att de operativa riskerna inte medför att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras.3 I vissa fall ställs krav på bankerna att upprätta kontinuitetsplaner.4 Dessa regler bedöms inte vara tillräckligt enhetliga och tydliga för att en effektiv styrning och uppföljning av krisberedskapen i det centrala betalningssystemet ska kunna ske. 120 kap. 1 § samt 21 kap. 1 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. 26 kap. 2 § första stycket lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 36 kap. 2 § andra stycket lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 430 kap. 2 § 3 föreskrifter och allmänna råd om kapitaltäckning och stora exponeringar (FFFS 2007:1). Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. av de grundläggande säkerhetskraven som är tillämplig på samtliga aktörer i det centrala betalningssystemet bedöms därför motiverad. I kapitel 5 anges att de grundläggande säkerhetskrav som ska gälla bör formuleras som en kombination av funktionskrav på det centrala betalningssystemet och krav på de tekniska system som det centrala betalningssystemet är beroende av. Ett syfte med att formulera funktionskrav är att dessa är kvantifierbara, vilket skapar förutsättningar för en förbättrad möjlighet till uppföljning och styrning. pekade i sin revisionsrapport på bristen på möjlighet till uppföljning och styrning av aktörerna i det centrala betalningssystemet som en brist i den nuvarande ordningen. För att i praktiken förbättra denna uppföljning och styrning och därmed uppnå en förhöjd krisberedskap på området är det nödvändigt att regleringen sker genom föreskrifter. Att förlita sig på att en förstärkt krisberedskap uppnås genom civilrättsliga avtal mellan det centrala betalningssystemets aktörer är inte lämpligt. För det fall inga åtgärder vidtas på området skulle dagens otydliga ansvarsfördelning bestå och statens förmåga att hantera en allvarlig kris i det centrala betalningssystemet riskera att vara otillfredsställande. I händelse av en sådan allvarlig kris skulle en otillfredsställande krisberedskap kunna medföra stora samhällsekonomiska kostnader. I kapitel 7 görs bedömningen att det nationella samordningsansvaret för krisberedskap inom det centrala betalningssystemet bör ligga på . Mot bakgrund av att är en myndighet direkt under saknas möjlighet för regeringen att genom förordning reglera det nya ansvar som föreslås läggas på . Av 9 kap. 13 § fjärde stycket regeringsformen följer att bestämmelser om verksamhet meddelas i lag. Av konstitutionella ställning samt vad som ovan redovisats avseende syftet med de grundläggande säkerhetskraven följer således att den i utredningen föreslagna ordningen bör regleras i lag. Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. Med hänsyn till slutsatsen att det nya samordningsansvaret bör regleras i lag, blir en första fråga att ta ställning till i vilken utsträckning en sådan ordning skulle kunna inrymmas inom den befintliga lagstiftning som reglerar uppgifter. Av lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) följer att har ansvar för penningpolitiken och att målet för verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penningvärde. ska också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.5 Den närmare innebörden av begreppet betalningsväsende är inte beskriven i lagtexten. Klart är dock att har ett ansvar för kontantförsörjningen.6 får även tillhandahålla ett system för avveckling av betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling.7 har givit uttrycket främja ett säkert och effektivt betalningsväsende en vid innebörd och anser att härigenom har fått ett ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet.8 Ett samordningsansvar för krisberedskapen inom det centrala betalningssystemet kan mot bakgrund av denna tolkning anses rymmas inom befintliga uppdrag enligt riksbankslagen. arbete är dock i praktiken till stor del inriktat på att säkra bankernas och infrastrukturens finansiella stabilitet. Ett tillägg i riksbankslagen, med syfte att uttryckligen ange att ansvaret för den nationella samordningen av krisberedskapen för det centrala betalningssystemet tillkommer , bör därför göras. Utöver det ovan föreslagna tillägget i riksbankslagen avseende nya uppgift, finns ett behov av att mer utförligt reglera innehållet i den föreslagna ordningen. Denna reglering skulle kunna göras i anslutning till befintlig lagstiftning, t.ex. i form av ett nytt 51 kap. 2 § riksbankslagen. 69 kap. 14 § regeringsformen och 5 kap. 3 § riksbankslagen. 76 kap. 7 § riksbankslagen. 8Se t.ex. och finansiell stabilitet 2010, s. 3. Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. kapitel i riksbankslagen. Med hänsyn bl.a. till att regleringen i stora delar riktar sig till samtliga aktörer i det centrala betalningssystemet och inte uteslutande till föreslås dock att den nya regleringen anges i en ny, fristående lag. Den föreslagna lagen bör innehålla de grundläggande principerna för samordningsansvar samt principerna för de grundläggande krav som är rimliga att sätta upp för krisberedskapen i det centrala betalningssystemet. Lagen bör även innehålla bemyndiganden för att meddela närmare föreskrifter för vissa delar av lagens tillämpning. 8.3Närmare om innehållet i författningsförslaget 8.3.1Definitionen av det centrala betalningssystemet I definierades det centrala betalningssystemet som den del av betalningssystemet som måste fungera för att de grundläggande finansiella tjänsterna i samhället ska kunna tillhandahållas. författningsförslag innehöll dock ingen definition av begreppet, vilket kritiserades av ett antal remissinstanser. Av genomgången i kapitel 4 följer att det centrala betalningssystemet kan beskrivas som ett antal delsystem. För respektive delsystem finns alltid en huvudman, som således blir den aktör som omfattas av den här föreslagna lagens tillämpningsområde. Att i lagen ange vilka dessa aktörer är bedöms inte lämpligt mot bakgrund av att dessa kan förväntas förändras . Avgörande för gränserna för det centrala betalningssystemet är den funktion det centrala betalningssystemet har att fullgöra. I utredningens författningsförslag har därför införts en definition av begreppet som tar sikte på det centrala betalningssystemets samhällsviktighet. Denna definition syftar till att förtydliga vilka kriterier som ska gälla vid bedömning av vilka aktörer som ska anses ingå i det centrala betalningssystemet. Avgörande för bedömningen är således den funktion i ett samhällsperspektiv i det nationella betalningssystemet som den aktuella verksamheten kan anses ha. Inom den finansiella krishanteringen är kriteriet systemviktig ett vanligt förekommande begrepp, dvs. en aktör vars verksamhet riskerar att allvarligt påverka funktionen i hela det finansiella Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. systemet.9 På liknande sätt kan en störning i verksamheten hos en aktör i det centrala betalningssystemet förväntas leda till att systemet i dess helhet påverkas. Den föreslagna definitionen av det centrala betalningssystemet knyter an till det förslag till definition av samhällsviktig verksamhet som tagits fram av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.10 Den bedöms mot denna bakgrund vara väl förenlig med krisberedskapsarbetet i samhället i övrigt. har i sitt remissyttrande över SKRIB- rapporten kritiserat avsaknaden av en legal definition av begreppet det centrala betalningssystemet och föreslagit att det bör övervägas om det i lagtext i andra sammanhang tidigare använda begreppet generellt betalsystem skulle kunna tjäna som utgångspunkt i detta sammanhang. Avgörande för hur begreppet det centrala betalningssystemet ska definieras är i denna utredning den samhällsfunktion som respektive aktör fyller. Det befintliga begreppet generellt betalsystem, som har preciserats genom tolkning av , har en delvis annan betydelse och bedöms inte vara lämpligt att använda som utgångspunkt för en definition i denna utrednings författningsförslag. Den föreslagna lagen syftar i första hand till att förebygga uppkomsten av allvarliga fel, störningar eller avbrott i det centrala betalningssystemet. Vad som avses med allvarliga fel, störningar eller avbrott definieras inte i lagen, utan är ett begrepp vars närmare innehåll får tolkas av i dess roll som samordnande myndighet och i sin tillsyn över aktörerna. För det fall en krissituation trots förebyggande åtgärder ändå uppstår syftar lagen i andra hand till att en tillfredsställande funktion i det centrala betalningssystemet ska kunna upprätthållas och att följderna av den uppkomna situationen elimineras eller begränsas. Lagtexten innehåller även en precisering vad gäller clearing och avveckling av transaktionerna i det centrala betalningssystemet, i 9Se t.ex. prop. 2008/09:61, s. 48. 10Ett fungerande samhälle i en föränderlig värld – Nationell strategi för skydd av samhällsviktig verksamhet, från . Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. syfte att särskilt betona kärnfunktionen i det centrala betalningssystemet. 8.3.3Lagens krav på aktörerna i det centrala betalningssystemet I lagen anges att aktörerna i det centrala betalningssystemet ska vidta tillräckliga åtgärder för att förebygga och hantera allvarliga störningar. Detta grundläggande krav förtydligas sedan i lagen till att omfatta ett krav på förmåga att kunna fullgöra uppgifterna i det centrala betalningssystemet även vid väsentlig påverkan på externa faktorer som t.ex. elförsörjning, elektronisk kommunikation och annan teknisk infrastruktur. Härigenom säkerställs att det i princip inte råder någon möjlighet för aktörerna i det centrala betalningssystemet att undvika ansvar genom att peka på brister i någon annans verksamhet. En särskild roll här utgörs av Society for () som är ett system som finansiella institut använder för att skicka betalningsmeddelanden mellan varandra och till och från betalningssystemets infrastruktur. Vidare innehåller lagen ett krav på att samtliga aktörer i det centrala betalningssystemet ska bistå varandra när en kris uppstår hos någon av dem. Ett sådant ansvar att samarbeta följer för myndigheterna redan bl.a. av förvaltningslagens bestämmelser, men för de privata aktörer som omfattas av lagen är bestämmelsen nödvändig.11 För att uttryckligen betona betydelsen av tekniska lösningar och system har en särskild bestämmelse med krav på utformning och handhavande tagits in i lagen. Krisberedskapen hos den enskilde aktören kan i praktiken i mycket hög utsträckning förväntas vara avhängig t.ex. fungerande IT-infrastruktur. Utöver bemyndigandet för att meddela föreskrifter om vilka aktörer som ska anses ingå i det centrala betalningssystemet har i lagen även införts ett bemyndigande för att meddela föreskrifter om vilka förebyggande och förberedande åtgärder som ska vidtas av aktörerna i det centrala betalningssystemet. ges därtill en möjlighet att besluta i enskilda fall om att sådana åtgärder ska vidtas av en enskild aktör i det centrala 11 6 § förvaltningslagen (1986:223). Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. Sådana beslut förväntas dock endast meddelas undantagsvis, när andra åtgärder bedöms otillräckliga. Ett antal olika åtgärder kan komma att bli aktuella för att åstadkomma en hög säkerhet inom det centrala betalningssystemet. Det är dock mindre lämpligt att i lagstiftningen närmare precisera vilka förberedande och förebyggande åtgärder som ska vidtas. Behoven kan förändras över tiden och det är en uppgift för att genom föreskrifter precisera vilka förberedande och förebyggande åtgärder som bedöms nödvändiga. I avsnitt 7.5 anges att det nya ansvar som föreslås placeras på inte ska påverka tillsynsansvar över de företag som myndigheten utövar tillsyn över. I och med att föreslås ges ett bemyndigande att utfärda föreskrifter, vars efterlevnad blir en fråga för att hantera i tillsynsarbetet kommer dock inspektionen indirekt att påverkas av den föreslagna ordningen.12 Inte heller ansvar för krisberedskapen i det finansiella systemet påverkas direkt av föreslagna krisberedskapsansvar för det centrala betalningssystemet. Som anges i kapitel 5 kommer den föreslagna ordningen emellertid medföra ett behov av ett nära samarbete mellan och . finns ett väl utvecklat samarbete mellan dessa myndigheter i olika frågor. Vad avser finansiella kriser finns också en överenskommelse mellan myndigheterna om bl.a. samråd, informationsutbyte och informationsinhämtning.13 I överenskommelsen anges att myndigheterna ska ha rutiner som möjliggör för den andra parten att på ett enkelt sätt få uppgift om vilken information som myndigheten besitter. Myndigheterna åtar sig att samarbeta för att samordna insamlandet av data av snarlikt innehåll. Ett liknande samarbete torde kunna förutses även vid ickefinansiella kriser och den nya ordning som föreslås i denna 12Finansinspektionens tillsynsansvar följer av 13 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse samt 23 kap. 1 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. 13Överenskommelse mellan (), riksbank, och för samarbete om finansiell stabilitet och krishantering, del II Särskilt om samarbete och informationsutbyte mellan och , . Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. utredning bedöms därför inte innebära något behov av ytterligare lagstiftning i detta avseende. Det kan i detta sammanhang pekas på att riksbankslagen ger en rätt att från de företag som står under tillsyn begära in uppgifter som anser nödvändiga för att bl.a. övervaka betalningssystemets stabilitet.14 I utredningen föreslås att inom ramen för sitt samordningsansvar ska upprätta en risk- och sårbarhetsanalys för krisberedskapen i det centrala betalningssystemet. Som påtalas i kapitel 5 kommer detta innebära att två risk- och sårbarhetsanalyser kommer att upprättas för olika delar av det finansiella systemet. kommer även fortsättningsvis, med utgångspunkt i tillsynen över de individuella aktörerna, täcka in hela det finansiella systemets krisberedskap medan enbart tar sikte på krisberedskapen i det centrala betalningssystemet. Myndigheternas krisberedskapsorganisation regleras i krisberedskapsförordningen. Förordningen gäller, med vissa undantag, för statliga myndigheter under regeringen och således inte . Ett utpekat krisberedskapsansvar för avseende det centrala betalningssystemet skulle därmed riskera att krisberedskapen inom detta område skulle komma att regleras på ett sätt som avviker från övriga delar av samhällets krisberedskap. En sådan ordning skulle riskera att leda till att krisberedskapsorganisationen i samhället blir splittrad. I syfte att motverka en sådan splittring och istället integrera krisberedskapsansvar i det övriga krisberedskapsarbetets struktur gör utredningen bedömningen att vissa centrala delar av innehållet i krisberedskapsförordningen ska komma till uttryck i författningsförslaget. Den föreslagna ordningen innebär inte att ansvaret för de myndigheter som omfattas av krisberedskapsförordningen påverkas. Det kan i detta sammanhang noteras att är en myndighet under regeringen som kan förväntas komma att ingå i det centrala betalningssystemet. Tillsynen över verksamhet sker i enlighet med vad som gäller för myndigheter under regeringen. Myndighetens efterlevnad av föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av utredningens 14 6 kap. 9 § första stycket riksbankslagen. Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. författningsförslag kommer därför inte bli föremål för tillsyn. Enligt förslaget ska således , med beaktande av ansvarsprincipens tillämpning hos de berörda aktörerna, kunna upprätta en krisledningsfunktion avseende samordning och information. krisledning ska således inte innefatta ett övertagande av ansvar från en annan aktör i det centrala betalningssystemet för det fall en krissituation uppstår. Däremot får ett ansvar att leda samordningen mellan aktörerna i en sådan situation. I avsnitt 7.4 förtydligas innehållet i denna krisledningsfunktion ytterligare. föreslås i lagen även ges ett särskilt ansvar för krisberedskapen i princip i enlighet med 11 § i krisberedskapsförordningen. Denna ordning syftar till att säkerställa att får ett heltäckande ansvar för krisberedskapen, inklusive t.ex. krav på samverkan med berörda intressenter och beaktande av samarbete inom Europeiska unionen och övriga internationella forum på området. Vidare har från krisberedskapsförordningen utelämnats uttryckliga krav på genomförande av utbildning och övning av personal samt funktionen med tjänsteman i beredskap. genomför övningar av egen personal och i samverkan med övriga berörda aktörer inom det centrala betalningssystemet. Att ska ha en funktion motsvarande tjänsteman i beredskap för det aktuella ansvarsområdet samt bedriva utbildning och övningsverksamhet är naturligt med hänsyn till de höga säkerhetskrav som gäller för området. En sådan organisation finns också på plats. Att i författningsförslaget föra in dessa bestämmelser med tämligen hög detaljeringsgrad har inte bedömts motiverat, även om det finns goda skäl för att tillse att man även fortsättningsvis lever upp till dessa krav. Det författningsförslag som presenteras inom denna utredning innehåller inte några bestämmelser om påföljder för de aktörer som inte rättar sig efter de föreskrifter eller beslut på området som bemyndigas att meddela. Statskontoret påtalade i sitt remissyttrande över att sådana bestämmelser borde övervägas. Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. Eftersom samtliga aktörer som kan komma att bli aktuella att pekas ut av att omfattas av lagen, med undantag av och , har ett generellt krav på lagenlighet i den befintliga rörelseregleringen har det inte bedömts motiverat att i författningsförslaget ta in uttryckliga bestämmelser rörande sanktioner.15 Ett sådant alternativ skulle vara att ge möjlighet att utfärda t.ex. förelägganden i kombination med vite, som riksbankslagen i och för sig ger utrymme för.16 Eventuella brister i de privata aktörernas efterlevnad av lagens bestämmelser eller de föreskrifter som meddelar med stöd härav kan på ett tillfredsställande sätt omhändertas genom tillsyn och sanktionsmöjligheter. Som tidigare angivits kommer den föreslagna ordningen förutsätta ett nära samarbete mellan och . Ansvaret för de statliga myndigheter som kan förväntas ingå i det centrala betalningssystemet regleras i annan ordning. För att finansiera det samordningsansvar som beskrivits i utredningen föreslås ges möjlighet att avgiftsbelägga aktörerna i det centrala betalningssystemet. har i sitt remissyttrande över angivit att banken normalt finansierar verksamheten genom de vinster den egna verksamheten genererar, men att det bör finnas en möjlighet att avgiftsfinansiera arbetet som nationell samordnare av krisberedskapen. Uttag av avgifter i någon större skala bedöms som mindre sannolikt. För överklagande av beslut av gäller, om inte annat särskilt reglerats, vad som följer av lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter. Lagen saknar bestämmelser som skulle ge rätt att överklaga för den som blivit föremål för ett beslut av enligt det författningsförslag som utredningen presenterar. 1525 kap. 1 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och 15 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 1611 kap. 2 a § riksbankslagen. Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m. Med hänsyn till att de beslut i enskilda fall som kan komma att bli aktuella inte kan anses obetydligt ingripande talar rättsäkerhetsskäl för att dessa beslut ska kunna bli föremål för överprövning. Författningsförslaget innehåller därför en möjlighet att överklaga beslut om förebyggande och förberedande åtgärder till förvaltningsrätten. Eftersom det kan vara avgörande ur krisberedskapsperspektiv att besluten kan verkställas omgående ska beslut som huvudregel gälla , dvs. oavsett om de överklagas eller ej. Den kan förväntas att aktörerna i det centrala betalningssystemet kan komma att behöva lämna information om sina ekonomiska förhållanden till såväl som med anledning av den föreslagna lagen. För att dessa uppgifter ska kunna omfattas av sekretess i myndigheternas verksamhet krävs att ett tillägg görs i 30 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det nära samarbetet mellan och som kommer att krävas för att det nya ansvaret för ska kunna få effekt i praktiken är till stora delar uppfyllt. Det finns för en uppgiftsskyldighet gentemot för uppgifter i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör tillsynsverksamhet.17 Ett förtydligande i denna del med anledning av den ordning som föreslås i utredningen bedöms inte nödvändig. För del regleras motsvarande gentemot i instruktion.18 Ett effektivt utbyte av uppgifter bedöms kunna uppnås med stöd av den befintliga regleringen i detta avseende. Vidare ger författningsförslaget en skyldighet att förse Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt med den information som behövs för att beskriva beredskapsläget och möjliggöra samlade lägesbilder. Dessa uppgifter kan förväntas vara känsliga och som beskrivits ovan möjliggörs genom ändringen i offentlighets- och sekretesslagen att uppgifterna kan omfattas av sekretess i . Uppgifterna måste även kunna ges ett erforderligt skydd hos MSB och . 174 kap. 3 § riksbankslagen. 187 § förordningen (2009:93) med instruktion för . Behovet av lagreglering av samordningsansvar m.m.