sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — När det gäller skadeprodukter finns utsikt att premierna kan komma att höjas om en mindre del av premieintäkterna får placeras i aktier. kan den historiska volatiliteten i premiesätt- ningen komma att minska. Införandet av mer tydliga krav på styrning och riskhantering i kombination med en förändrad tillsyn minskar risken för att ett försäkringsföretag drabbas av förluster som i en slutända kan komma att drabba försäkringstagare och andra ersättningsberätti- gade. Genom att införa kopplingar mellan kraven i regelverket och den egentliga affärsverksamheten – t.ex. via interna modeller och den egna risk och solvensbedömningen – kommer det att finnas bättre förutsättningar för en god dialog mellan berörda aktörer. De ökade kraven på riskhantering och rapportering kommer att öka den administrativa bördan för försäkringsföretagen, vilket i förlängningen kan leda till ökade för försäkringstagarna. Genom kraven på mer omfattande rapportering kommer försäk- ringstagare, investerare och andra intressenter att få bättre möjlig- heter att bedöma bl.a. den ekonomiska situation i ett enskilt för- säkringsföretag, vilket skapar ökade incitament för företagen att bedriva verksamheten på bästa sätt utifrån ett riskperspektiv. Starkt förenklat kommer det att ställas högre krav på försäkringsföretag som erbjuder produkter som resulterar i en hög risknivå för företaget, jämfört med företag som erbjuder produkter med låg risknivå. Detta innebär t.ex. att företag som till följd av sitt produktutbud investerar en stor del av kapitalet i tillgångsslag med hög risk, t.ex. aktier, eller som ställer ut avkastningsgarantier som sträcker sig över eller som erbjuder för försäkringstagaren förmånliga valmöjligheter , kommer att få ett kapitalkrav som är högre än företag som valt en affärsstrategi där inslaget av olika risker är lägre. Företag med relativt sett hög risknivå kan komma att ställas inför alternativet att antingen öka solvenskapitalet eller dra ned risken. På tillgångssidan kan risknivån minskas genom att t.ex. aktieexponeringen minskas, eller genom en bättre matchning mellan tillgångssidan och skuldsidan. På skuldsi- dan kan risknivån minskas genom t.ex. återförsäkring, förändringar av försäkringsprodukten genom att minska inslaget av långa garan- tier eller olika typer av valmöjligheter. Incitamenten för s.k. matchande investeringsstrategier kan komma att öka, vilket i sin tur minskar efterfrågan på aktier och ökar efterfrågan på långa obligationer eller på olika typer av derivat som kan användas för olika typer av hedgingstrategier. Marknaden för återförsäkrng, obligationer med försäkringsinnehåll (t.ex. kata- strofobligationer eller longevity bonds) kan komma att öka. I den allmänna diskussionen har framkommit farhågor om att Solvens II regelverket skulle orsaka ökad procyklikalitet, i den meningen att aktieprisfall kan förstärkas ifall försäkringsföretag tvingas sälja av aktier för att ta ned risken när kapitalbufferten krymper. Det är emellertid inte en effekt av det nya regelverket. Samma sak gäller under nuvarande regelverk. Effekten bygger på att tillgångssidan är marknadsvärderad och inte fullt ut matchad med skuldsidan. Regelverksförändringarna kan komma att påverka marknads- strukturen i stort. Exempelvis kan den komma att snabba på den utveckling som pågått de senaste 15–20 åren från förmånsbestämda till avgiftsbestämda pensionsprodukter. Försäkringsbolag kan komma att stänga gamla produkter och öppna nya, alternativt dra ned garanterad avkastning för befintliga produkter. Det innebär i sin tur att försäkringstagarna får bära större risker på individuell basis. Till del kan det innebära att riskerna sammantaget ökar i och med att risker som tidigare kunnat diversifieras bort nu får bäras av individen. Förändringarna kan möjligen också bidra till en mer likvid marknad för långa obligationer genom den ökade efterfrågan på långa obligationer. Utredningen föreslår en förenklad reglering för de mindre för- säkringsföretagen som är undantagna från Solvens II-direktivet. Utredningen gör bedömningen att ett 70-tal försäkringsbolag skulle kunna utnyttja detta regelverk. Utredningen gör bedöm- ningen att reglerna ska ge försäkringstagarna ett likvärdigt skydd med dem som är kunder i ett större bolag, även om regleringen naturligtvis inte kommer att vara exakt avpassad till risken i det enskilda bolaget som för Solvens II-bolagen. Det faktum att bola- gen ges möjlighet att tillämpa enklare regler som är bättre avpas- sade för en mindre verksamhet kan dock innebära att fler bolag bedriver försäkringsverksamhet på marknaden med positiva effek- ter på konkurrensen. Utredningen föreslår att de allra minsta, mikroförsäkringsbola- gen helt ska undantas från reglering. Det innebär att ett hundratal s.k. kreatursbolag skulle falla utanför regleringen. Utredningen föreslår också ett explicit undantag som träffar ett tjugotal begrav- ningskassor. Utredningen gör bedömningen att skyddsbehovet för dessa företag är begränsat till följd av verksamhetens art och omfattning och att förslaget inte får någon praktiskt betydelse för den faktiska skyddsnivån för försäkringstagarna. En närmare beskrivning av effekterna av reformen återfinns i kapitel 24. Solvens II-direktivet är det första direktivet på försäkringsområdet som har arbetats fram med utgångspunkt i den s.k. Lamfallussy- modellen. I avsnitt 5.1.2–5.1.4 ges därför en översiktlig beskrivning av , Lamfallussymodellen och förutsättningarna för svensk normgivning. Efter det att direktivet antogs har det dels skapats en ny tillsynsordning på det finansiella området, dels skett förändringar i till följd av Lissabonfördraget. Det är ännu inte i alla delar klart hur dessa förändringar kommer att påverka Solvens II- regelverket och Lamfallussymodellen. Förändringarna och deras påverkan på Solvens II-direktivet behandlas i avsnitt 5.1.5–5.1.8. Avslutningsvis ges en kort beskrivning av hur några tidigare direktiv på bank- och värdepappersområdena har genomförts i svensk rätt. I (på franska lacquis communautaire) ingår bl.a. lagstiftningsakter i form av EU-förordningar och EU-direktiv. I regelverket ingår även praxis. En av de principer som har lagt fast innebär att nationella regler inte får strida mot . Skulle detta ändå inträffa, har gemen- skapsrätten företräde. EU-direktiv riktar sig till medlemsstaterna och anger ett resultat som ska uppnås inom en bestämd tid, men överlåter åt medlemsstaterna att själva bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. För att ett direktiv ska bli gällande i måste det alltså genomföras i svensk rätt, dvs. införlivas i den svenska rättsordningen. Direktiv kan beslutas av , rådet, och rådet, eller av kommissionen. Solvens II- direktivet är ett direktiv som har antagits av och rådet. EU-direktiv brukar ibland delas in i minimiharmoniseringsdi- rektiv respektive fullharmoniseringsdirektiv, där de förra ger utrymme för nationella regler som går längre än bestämmelserna i direktivet. I praktiken innehåller ett direktiv ofta bestämmelser som är av såväl minimi- som fullharmoniseringskaraktär. Generellt kan sägas att ett av syftena med Solvens II-direktivet är att undan- röja de största skillnaderna mellan de lagregler som gäller för för- säkringsföretag i de olika medlemsstaterna, jfr. skäl 2 och 11 i Solvens II-direktivet. Mot denna bakgrund kan det konstateras att flera av de nya bestämmelser som införs har karaktär av full- harmonisering. Behovet av harmonisering nämns särskilt när det bl.a. gäller beräkning av försäkringstekniska avsättningar. I skäl 53 anges det att de principer och försäkringsmatematiska och statis- tiska metoder som ligger till grund för beräkningen av försäk- ringstekniska avsättningar bör harmoniseras inom hela gemenska- pen i syfte att skapa ökad jämförbarhet och överblickbarhet, jfr. även skäl 15. Av skäl 60 framgår det att även kapitalkraven bör harmoniseras inom hela gemenskapen, så att en enhetlig skyddsnivå för försäkringstagarna kan uppnås. Av skäl 40 framgår att det är nödvändigt att främja enhetlighet i tillsynen, inte bara i fråga om dess redskap utan också när det gäller dess praxis. EU-förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Förordningar kan beslutas av Europaparla- mentet, rådet, och rådet, eller av kommissio- nen. Enligt praxis får EU-förordningar inte inför- livas genom nationell normgivning, eftersom det kan skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Generellt kan sägas att merparten av den s.k. genomförandereglering på EU-nivå som är avsedd att fylla ut bestämmelserna i och som ska antas av kommissionen, kommer att få formen av EU-förord- ning. I EU-regelverket1 finns även beslut, rekommendationer och yttranden. Direktiv, förordningar och beslut är bindande, medan rekommendationer och yttranden inte är bindande. Enligt lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet med den ver- kan som följer av de grundläggande fördragen. Som framgått riktar sig EU-direktiv till medlemsstaterna, och syftet med direktiven är att få till stånd samordnade regler. För att ett EU-direktiv ska bli gällande här i måste, som konstate- rats ovan, det genomföras i den svenska rättsordningen. Ett genomförande kan göras på olika sätt, men det är vanligt att direk- tivets bestämmelser tas in i svenska föreskrifter. Av 8 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår det att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förord- ning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller för- ordning. I författningssamlingsförordningen (1976:725) görs en skillnad mellan författningar (lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. RF betecknas som föreskrifter) respektive allmänna råd (så- dana generella rekommendationer om tillämpningen av en författ- ning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende). presenterade kommissionen en handlingsplan för finan- siella tjänster2, som syftade till att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster i EU. Handlingsplanen innehöll 42 förslag till åtgärder som skulle vara genomförda . Mot bakgrund av de korta tidsfristerna som gällde för att genomföra handlings- planen togs en ny modell för lagstiftning fram. 1Här bortses från ändringarna till följd av Lissabonfördraget, dvs. delegerade akter respek- tive genomförandeakter. Dessa behandlas i avsnitt 5.1.5. 2Kommissionens meddelande Att genomföra handlingsplanen för finansmarknaderna: En handlingsplan, KOM (1999) 232. har kommit att kallas för Lamfalussymodellen3 . Modellen syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfarande och en mer flexibel lagstiftning. Den särskilda lagstiftningsmodellen tillämpa- des ursprungligen på värdepappersområdet, men utvidgades tillämpningsområdet till att omfatta även lagstiftning inom bank-, försäkrings- och fondområdena. Lamfallussymodellen delar in regelgivningen och uppföljningen i fyra nivåer. På nivå 1 fastställs allmänna principer enligt det nor- mala lagstiftningsförfarandet inom EG-rätten, dvs. genom direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och . I dessa rättsakter ges kommissionen man- dat att utfärda genomförandebestämmelser (på engelska implemen- ting measures) i vissa hänseenden. På nivå 2 antar kommissionen genomförandebestämmelser för att fylla ut eller anpassa de all- männa principer som beslutats på nivå ett. Dessa genomförandebe- stämmelser kan vara i form av såväl direktiv som förordningar. Nivå 3 omfattar ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas till- synsmyndigheter. På nivå 3 kan det utfärdas rekommendationer, riktlinjer (på engelska guidelines) och standarder. Slutligen ska kommissionen på nivå 4 ta ett ökat ansvar för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemsstaterna på ett lik- artat sätt. Lamfallussy-modellen bygger på särskilda s.k. kommittologi- regler4. Enligt dessa finns det dels s.k. föreskrivande kommittér på nivå 2, dels s.k. rådgivande kommittér på nivå 3. På försäkringsom- rådet utgörs nivå 2-kommittén av pational Pensions Committe (EIOPC). I EIOPC arbete deltar bl.a. företrädare från det svenska . Nivå 3-kommit- tén utgörs av Committe of Pensions Supervisors (CEIOPS).5 I CEIOPS arbete deltar bl.a. företrädare från . Som redan nämnts har Solvens II-direktivet tagits fram med utgångspunkt i Lamfallussy-modellen. Detta innebär bl.a. att 3Efter namnet på ordföranden i den s.k. visemannakommittén, . En översiktlig beskrivning av Lamfallussymodellen på försäkringsområdet finns i kommis- sionens Impact assessment Report SEC(2007)871, . 42006/512/EC och Rådets beslut /468/EG av om de förfaranden som ska tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter, EGT L 184, , s. 23 (Celex 31999D0468). 5Till följd av den nya tillsynsordningen har CEIOPS upphört med sin verksamhet. Verk- samheten kan sägas ha övertagits av den nybildade Europeiska försäkrings- och tjänste- pensionsmyndigheten (på engelska Pensions Authority (EIOPA). Solvens II-direktivet endast innehåller s.k. nivå 1-reglering, som förutsätts bli kompletterad genom såväl nivå 2- som nivå 3-reglering. När det gäller nivå 2-regleringen innehåller det redan antagna Solvens II-direktivet uttryckliga bestämmelser om att kommissio- nen på vissa särskilt angivna områden ska respektive får anta genomförandeåtgärder, och i enlighet med kommittologiförfaran- det har CEIOPS och 2010 på kommissionens upp- drag tagit fram ett stort antal s.k. tekniska råd rörande regleringen på nivå 2. Med utgångspunkt i dessa tekniska råd har kommissio- nen och EIOPC sedan arbetat fram utkast till en nivå 2-reglering. Såvitt nu är känt kommer nivå 2-bestämmelserna att samlas i en förordning som beslutas av kommissionen, dvs. ges en legal form som innebär att bestämmelserna blir direkt gällande i utan att behöver – eller ens får – vidta några särskilda införlivan- deåtgärder. Arbetet med att ta fram nivå 3-regleringen påbörjades av CEIOPS . Detta arbete har tagits över av Pensions Authority (EIOPA). Nivå 3- reglering kommer att ges i form av riktlinjer och rekom- mendationer. Såvitt nu är känt kommer kommissionens fastställande av nivå 2-regleringen inte att kunna göras förrän tidigast . Fast- ställandet av nivå 3-regleringen kan inte ske förrän efter det att nivå 2-regleringen är fastställd. Det ska särskilt framhållas att regleringen på nivå 2 och 3 alltså inte är fastställd när utredningen lämnar sitt betänkande. Som framgått är tanken i Lamfallussymodellen att nivå 1- regleringen endast ska innehålla de allmänna principerna i regler- ingen (på engelska key framework principles). Detta brukar ibland beskrivas på det sättet att Solvens II-direktivet endast är ett ramdirektiv, eller att Solvens II-direktivet endast innehåller de övergripande principerna. Det kan dock konstateras att många av bestämmelserna i är mycket detaljerade. När det gäller sådana mycket detaljerade bestämmelser är det enligt utredningen tveksamt att tala om en principbaserad reglering. I de fall då bestämmelserna i är mycket detaljerade borde utrymmet för kompletterande reglering vara begränsat. Det kan konstateras att de utkast till nivå 2- respektive nivå 3- reglering som utredningen kunnat ta del av är mycket omfattande, och av naturliga skäl är på en än mer detaljerad nivå. Den samlade nivå 2-regleringen torde uppskattningsvis vara minst dubbelt så omfattande som nivå 1-regleringen. Omfattningen av nivå 3- regleringen är svårare att uppskatta, men mycket talar för att den minst kommer att motsvara nivå 2-regleringen. Sammanfattnings- vis kan det konstateras att den samlade Solvens II-regleringen är mycket omfattande, och väldigt detaljerad. Den bakgrundsbeskrivning som lämnats ovan avser förhållan- dena som gällde när Solvens II-direktivet antogs och som i allt väsentligt fortfarande gäller. Som redan nämnts har det dock, efter det att Solvens II-direktivet antogs, skett viktiga förändringar när det gäller såväl tillsynsordningen inom EU som den legala ramen för normgivningen på EU-nivå. De faktiska och slutliga konse- kvenserna av dessa förändringar, som behandlas nedan i avsnitt 5.1.5 och 5.1.6, är delvis oklara. Med anledning av den finanskris som drabbade världen och 2008 fick en expertgrupp under ledning av i uppdrag att lämna förslag som skulle stärka den euro- peiska tillsynsordningen på det finansiella området. lämnade gruppen sina förslag i en särskild rapport6. Baserat på denna rapport presenterade kommissionen sina förslag kring innehållet i en ny tillsynsordning i en s.k. kommunikation. presenterades mer detaljerade förslag, och ställde sig rådet bakom kommissionens förslag. Den nya ordningen föreslogs bestå av två delar. I den ena delen skulle de dåvarande s.k. nivå 3-kommitteérna (CEIOPS på försäk- ringsområdet) ombildas till nya självständiga myndigheter (EIOPA på försäkringsområdet) som skulle samverka med de nationella till- synsmyndigheterna i ett europeiskt nätverk – Supervisors (ESFS). I den andra delen skulle det etableras en () med uppgift att över- vaka och bedöma potentiella hot mot den finansiella stabiliteten som har sin grund i den makroekonomiska utvecklingen eller utvecklingen i det finansiella systemet som helhet. För att ESFS skulle kunna fungera effektivt ansågs det bl.a. att de nya myndig- heterna skulle ges rätt att ta fram förslag på s.k. tekniska standarder, i syfte att säkerställa en mer harmoniserad reglering. 6 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by , Report, Kommissionens formella förslag till ny lagstiftning på området lämnades , och och rådets beslut togs genom bl.a. och rådets förordning 1094/2010 av om inrättande av EIOPA (EIOPA-förordningen). Parallellt med framtagandet av en ny tillsynsordning på det finansi- ella området har det s.k. Lissabon-fördraget trätt i kraft. Lissabon- fördraget innebär bl.a. att EU:s institutioner genom artikel 290 respektive 291 i fördraget givits rätt att utfärda s.k. delegerade akter (på engelska delegated acts) respektive genomförandeakter (på eng- elska implementing acts). Enligt artikel 290 kan det genom en lagstiftningsakt till kom- missionen delegeras befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Enligt artikeln ska mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befo- genhet uttryckligen framgå av lagstiftningsakten. De väsentliga delarna av ett område ska förbehållas lagstiftningsakterna och får inte bli föremål för delegering av befogenhet, och de villkor som ska gälla för delegeringen ska fastställas i lagstiftningsakterna. De akter som kommissionen kan anta med stöd av sådan delegation är delegerade akter. Av artikel 290 framgår det inte i vilken legal form en sådan delegerad akt ska meddelas. Av artikel 296 framgår det dock att institutionerna i ett sådant fall kan välja typ av akt, med beaktande av tillämpliga förfaranden och proportionalitetsprinci- pen. Utredningen har tolkat bestämmelserna på det sättet att en delegerad akt t.ex. kan meddelas i form av förordning eller direktiv. Om enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs framgår det av artikel 291 att kommissionen – eller i vissa fall rådet – ska tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter. Vid sådan tilldelning av genomförandebefogen- heter ska och rådet, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, i förväg fast- ställa allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. De akter som kommissionen antar med stöd av dessa genomföran- debefogenheter är genomförandeakter. Av artikel 291 framgår det inte i vilken legal form en sådan genomförandeakt ska meddelas. I likhet med vad som anförts ovan torde detta innebär att en genomförandeakt t.ex. kan meddelas i form av förordning eller direktiv. 5.1.7Omnibus II och EIOPA-förordningen Eftersom Solvens II-direktivet antogs måste direktivet anpassas till såväl den nya tillsynsordningen som till Lissabonför- draget. lämnade kommissionen därför förslag till ett direktiv med bl.a. sådana ändringar, det s.k. Omnibus II- direktivet7. Direktivförslaget är nu föremål för förhandling i rådet och i . Rådets och beslut förväntas komma . Nedan lämnas en kort beskrivning av kommissionens förslag. En del av kommissionens förslag handlar om utrymmet för Tekniska standarder som ett ytterligare verktyg för harmonisering av tillsynen och tillskapandet av en mer harmoniserad reglering. För att förstå förslaget när det gäller Tekniska standarder bör det, som framgått ovan, noteras att EIOPA, enligt EIOPA-förord- ningen8 som redan har trätt i kraft, har rätt att bl.a. ta fram förslag till Tekniska standarder för tillsyn (på engelska regulatory technical standards)och förslag till Tekniska standarder för genomförande (på engelska implementing technical standards). EIOPA har även rätt att utfärda Riktlinjer och Rekommendationer (på engelska gui- and recommendations). Riktlinjer och Rekommendationer ska vara riktade till behöriga myndigheter (t.ex. ) eller till finansiella företag. Riktlinjer och rekommendationer är inte rättsligt bindande i tradi- tionell mening, men nationella tillsynsmyndigheter och försäk- ringsföretag som träffas av dessa riktlinjer och rekommendationer ska med alla tillgängliga medel söka följa dessa riktlinjer och rekommendationer (på engelska every effort to comply). Myndig- heter, och i vissa fall företag, kommer att vara skyldiga att bekräfta 7Kommissionens förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiv /71/EG och 2009/138/EG med avseende på befogenheter för Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten, den , KOM (2011) 8 slutlig, 2011/0006 (COD) 8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings-och tjänste- pensionsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /79/EG. EUT L 331, 15.12.2010 s. 1-11 Celex 32010R1094 efterlevnaden eller förklara varför riktlinjer och rekommendationer inte efterlevs. Denna typ av bestämmelser kallas ibland för följ eller förklara-regler (engelska comply or explain). EIOPA:s rätt att föreslå Tekniska standarder, som ska beslutas av kommissionen, är kopplad till kommissionens befogenheter enligt artikel 290 respektive 291, och enligt dessa artiklar måste kommissionens befogenheter framgå uttryckligen av lagstiftnings- akten, dvs. I förslaget till Omnibus II-direk- tiv definieras alltså indirekt på vilka områden EIOPA ska ha rätt att ta fram förslag till olika former av tekniska standarder. Av förord- ningen framgår även att dessa standarder – båda typerna – ska ges form av EU-förordning eller EU-beslut. Regleringen i form av tek- niska standarder kommer alltså att vara direkt tillämplig i . Av skäl 6 i förslaget till Omnibus II-direktiv framgår att det som ska regleras genom technical standards ska vara genuinly technical, och att framtagandet av standarden ska kräva tillsynsex- pertis. Tekniska standarder i form av Delegerade akter ska utveckla, precisera och bestämma villkoren för en konsistent harmonisering av reglerna i den grundläggande lagstiftningsakten, och kan därige- nom komplettera eller ändra icke-väsentliga delar av lagstiftnings- akten. Tekniska standarder i form av Genomförandeakter ska bestämma villkoren för en enhetlig tillämpning av rättsligt bin- dande Unions-akter. Tekniska standarder ska inte innehålla poli- tiska val. I skäl 8 konstateras det att bindande tekniska standarder bidrar till en mer harmoniserad reglering av finansiella tjänster, som rådet ställt sig bakom.