sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Regeringen har dock valt att reformera hanteringen av polisens internutredningar inom ramen för den gällande ordningen. En viss nyordning har emellertid trätt i kraft som innebär att det, i förhållande till vad som gällt tidigare, åstadkommits en mer markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet och övrig polisverksamhet. Verksamheten bedrivs organisatoriskt vid i stället för som tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Den ska dessutom vara inhyst i särskilda lokaler. Det utgör utan tvekan en förbättring i förhållande till den tidigare rådande ordningen. Jag föreslår att regeringen när det gått grundligt följer upp och utvärderar effekterna av reformen. Utvärderingen bör framförallt bygga på en empirisk studie, det vill säga en närmare granskning av hur internutredningar faktiskt har genomförts i praktiken. Såväl JO och JK som flera utredningar har föreslagit att ett obligatoriskt utredningsförfarande bör införas för att säkerställa en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning i samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. Förslagen har dock inte lett till någon ny lagstiftning på området. Jag delar den uppfattning som dessa instanser har redovisat och rekommenderar att regeringen vidtar åtgärder för att tillskapa en ordning som innebär att samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller som annars varit omhändertagen av polisen, oberoende av om misstanke om brott föreligger, blir föremål för ett obligatoriskt och skyndsamt utredningsförfarande. SOU 2011:29 Sammanfattning Restriktioner för häktade Situationen för personer som är häktade har återkommande kritiserats av internationella övervakningsorgan, främst när det gäller användandet av restriktioner för deras kontakter med andra intagna och omvärlden i övrigt. Vissa förbättringar har gjorts genom införandet av den nya häkteslagen (2010:611). Regeringen bör dock planera för en noggrann uppföljning och utvärdering av effekterna av denna med avseende på tillämpningen av reglerna om inskränkningar i häktades möjligheter till kontakter med omvärlden. Beroende på resultatet av utvärderingen bör regeringen överväga om ytterligare lagstiftnings- eller andra åtgärder bör vidtas, t.ex. när det gäller åklagarnas skyldighet att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner också precisera vilka restriktioner som avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för domstolarna att motivera sina beslut om häktning och tillstånd till restriktioner. Regeringen bör vidare vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom över den faktiska användningen av sådana restriktioner – allt nedbrutet på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av restriktioner och hur länge de är i kraft – liksom att denna statistik blir föremål för återkommande och grundliga analyser, allt i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition att sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga restriktivitet. Förvar enligt utlänningslagen Även användningen av möjligheterna att ta utlänningar i förvar, bl.a. i avvaktan på att ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas, har kritiserats av internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna. Detsamma gäller placeringen av sådana personer i häkte, kriminalvårdsanstalt eller i polisarrest. Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna om möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen (2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut endast får fattas om det verkligen är nödvändigt. Sammanfattning SOU 2011:29 Regeringen bör också skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas domstolsprövning. I samband med en sådan ändring bör också övervägas om en absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon kan behållas i förvar och hur en sådan då bör vara utformad. Vidare föreslår jag att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder för att säkerställa att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra och därför inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas. Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna I sådana situationer där användandet av statens s.k. våldsmonopol tar sig uttryck i att människor frihetsberövas, t.ex. genom att placeras i kriminalvårdsanstalt med stöd av en dom i brottmål, vilar ansvaret också tungt på det allmänna för att skydda de intagna från övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett effektivt skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av olika slag från Kriminalvårdens sida. Jag har dragit slutsatsen att det funnits brister i Kriminalvårdens arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig säkerhet, liksom att det finns behov av en tydlig styrning och uppföljning från regeringens sida när det gäller det arbetet. Regeringen bör därför ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en uttalad säkerhetsstrategi innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet när det gäller incidenter i form av hot och våld mot intagna från andra intagnas sida, och ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering och uppföljning av hur de målen uppnås. En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att komma till rätta med våld eller hot mellan intagna ska ta sikte primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant övergrepp. SOU 2011:29 Sammanfattning Tillgång till rättsligt biträde och information om rättigheter, m.m. Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång. Den rätten liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer den som berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan emellertid bara utnyttjas effektivt om den som berövas sin frihet också känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och även svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats av internationella övervakningsorgan. Jag har dragit den slutsatsen att regeringen bör ta initiativ till en lagändring som klargör att även den som utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under en förundersökning, har en laglig rätt att biträdas av försvarare. Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ bör vidare övervägas om också möjligheterna att förordna offentlig försvarare bör utvidgas på liknande sätt. En lagstadgad skyldighet bör vidare införas att lämna information om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst av misstanke om brott. I samband med en sådan författningsändring bör även övervägas om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen, en allmän skyldighet att lämna viss annan information bör införas , främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan få i en senare rättegång. Regeringen bör också på nytt överväga bl.a. om det behövs ett förtydligande direkt i lagtext av att informationen till bl.a. gripna och anhållna om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas direkt vid frihetsberövandet. Jag föreslår också att regeringen överväger frågan om att i rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att ska uppfylla sina åtaganden enligt . Sammanfattning SOU 2011:29 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer, m.m. Regeringen bör, enligt vad jag föreslår här, vidta åtgärder för att säkerställa att det finns organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka den tillsyn som redan finns. Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av ett eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent allmänt överväga sådana samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får in särskilt många klagomål, eller där JO och JK genom sin granskning på eget initiativ uppmärksammat särskilt frekventa eller allvarliga problem. Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet, åklagarväsendet och kriminalvården, över användningen av beslut om förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen av förvarstagna personer, inklusive placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest, över den psykiatriska vård som bedrivs med tvång, liksom över verksamheten vid Statens institutionsstyrelses institutioner. Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen, bör inrättas inom den myndighet som har ansvar för tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet att företräda enskilda barn som är intagna där och vars rättigheter trätts för när. Diskriminering gäller en ny samlad diskrimineringslag (2008:567) i . Härutöver gäller diskrimineringsförbud också som lag i . Härtill kommer att folkrättsligt är bundet av sitt åtagande enligt FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter att upprätthålla ett diskrimineringsförbud som är mera generellt utformat. Någon svensk rättsregel som till sitt innehåll motsvarar det diskrimineringsförbudet finns inte . Ett sådant ingår i ett tilläggsprotokoll, nr 12, till , vilket dock 34 SOU 2011:29 Sammanfattning inte har vare sig undertecknat eller ratificerat. Allt detta får, enligt min mening, vissa negativa konsekvenser för enskilda människors möjligheter att använda sig av skyddet mot diskriminering i svensk rätt. Regeringen bör enligt mitt förslag inleda ett arbete med sikte på att ska tillträda protokoll 12 till . Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen bör dessutom ges en utformning som motsvarar den icke uttömmande förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel 14 i . Jag föreslår vidare i den här delen att regeringen, när det gått någon tid, genomför en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna tillämpar diskrimineringslagens nya regel om diskrimineringsersättning som huvudsaklig sanktion mot diskriminering, i stället för skadestånd. Syftet med den regeln har varit att ersättningsnivåerna i diskrimineringsfall ska vara klart högre än skadestånden enligt skadeståndslagen för kränkning på grund av brott. Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning bör också införas i diskrimineringslagen. Romernas situation i Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om mänskliga rättigheter är att sätta fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Det kan inte råda någon tvekan om att den romska minoriteten i är just en sådan grupp. Romerna i har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida. Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning på de flesta samhällsområden. Oavsett regeringens ställningstagande till de olika enskilda förslag som lämnats av Delegationen för romska frågor i dess betänkande Romers rätt – en strategi för romer i (SOU 2010:55), måste vad som redovisas där om romernas livsvillkor i bli utgångspunkt för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad ansträngning för att göra det möjligt för romer, både kvin35 Sammanfattning SOU 2011:29 nor och män, flickor och pojkar, att delta på lika villkor som andra på alla områden i det svenska samhället. En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan, en nationell kraftsamling, ett handslag eller något annat – måste planeras och genomföras i nära och kontinuerlig konsultation med och med ett aktivt deltagande från romerna själva. Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation i måste innehålla tydliga effektmål i olika frågor, det vill säga en nulägesanalys och en precisering av vilken förbättring som regeringen åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt. Den överenskommelse som jag i det här betänkandet föreslår att regeringen bör söka få till stånd med Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller det systematiska MR-arbetet i , bör inkludera ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning. Urfolket samerna Samerna är enda urfolk. Den svenska nationalstatens främsta representanter – och regeringen – har sedan i vart fall officiellt erkänt att samerna mot den bakgrunden också har rätt till en särställning, inte minst i förhållande till majoritetsbefolkningen. Detta förhållande måste då också, naturligtvis, få konsekvenser, både för hur statens representanter förhåller sig till samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder som vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken. Regeringen bör därför göra förnyade och utökade ansträngningar i syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik till en betydelsefull del av det framtida systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i . Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i nära konsultation med och med aktivt deltagande från företrädare för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter och rekommendationer som regeringen får från internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter. En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse med företrädare för det samiska folket om en formaliserad ordning 36 SOU 2011:29 Sammanfattning 37 för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör deras livsbetingelser. Regeringen bör, enligt min mening, som en del av en sådan urfolkspolitik redovisa en tydlig plan med angivna delmål för hur eventuella hinder mot en ratifikation av nr 169 om bl.a. urfolks rättigheter, ska kunna undanröjas. Här ingår bl.a. frågan om att få till stånd gränsdragningar som tydliggör samernas traditionella renskötselområden. Regeringen bör vidare göra särskilda ansträngningar för att säkerställa att förhandlingarna om en nordisk samekonvention genomförs på ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande för samerna själva, och att den tidsplan som uppställts verkligen hålls. Summary I have had the task of evaluating the Action Plan for Human Rights 2006-2009 which was submitted to the Swedish Parliament, the Riksdag, in 2006 as 2005/06:95. The task has included submitting recommendations aimed at providing the Government with a basis for its future systematic work on human rights in . This report, which is the result of extensive consultations, presents my views on several aspects of the national action plan, including the process by which it came into existence, its design and content, its implementation and, to the extent that has been possible, its results. Based on the conclusions I have been able to draw from the human rights work done up until now, I put forward a number of recommendations and proposals in the report for how the Governments future systematic work on human rights should be designed. I have chosen to focus on two main areas. The first concerns fundamental issues of a process nature such as the use of action plans as a method for systematic human rights work, better governance and coordination of such work, and support to and coordination of work for human rights at the local and regional level. The second concerns what I have chosen to call a better infrastructure for human rights and covers aspects such as an indicatorbased system for monitoring the situation for human rights in , the issue of incorporating more human rights treaties into Swedish law and the creation in of a national institution for human rights. In addition, I have chosen to discuss some specific areas, including certain rights issues, namely some particular rule of law mat39 Summary SOU 2011:29 ters, discrimination, the situation for and the indigenous people. Action plans as a tool for systematic human rights work Today, the countries of the world are bound by extensive, mostly treaty-based, international obligations to maintain respect for human rights. Together, these rights make up a complex system of norms that are of immediate significance not just for concrete decisions and measures that affect one ore more individuals directly, but also for far-reaching, policy decisions of an essentially political nature, for example the design of social institutions, the distribution of resources and the balancing of the rights and interests of different groups. It is nevertheless a fact that all states, to a greater or lesser degree, betray flaws regarding the way rights are respected or safeguarded in practice. The question of how best to design work on human rights at the national level has therefore been the subject of ever-greater interest. The need to implement measures more systematically in order to tackle both specific rights problems as well as more general conditions that may lead to human rights being disregarded has received particular attention. National human rights action plans as a way of working systematically with human rights have received the most attention and have been the most widely spread method used. Thirty or so states, including , have already adopted some form of such a plan. A fundamental question during my investigation has also been whether an action plan is in itself a good tool for systematic work on human rights, or whether there are reasons to suggest letting such work take an entirely different course in . My conclusion is that a national action plan, or some similar type of coherent document, does indeed have the potential to be a successful tool for systematic work for human rights implementation. SOU 2011:29 Summary The process of designing and implementing the action plan A more in-depth consultation Designing a national action plan through an open, inclusive and transparent process with the broadest possible participation of all the relevant stakeholders in society has a significant effect on its chances of obtaining widespread support and emphatic impact. The broad and open consultation used when creating the latest action plan should therefore continue. It should however be supplemented with special consultations that deal specifically with subjects that are deemed to be of particular significance. The aim of these consultations should be to provide scope for a more in-depth discussion on these issues. During the consultation process, the Government should further allocate special priority to enabling particularly vulnerable groups to have their say and be heard. Clearer ownership In the course of my evaluation, I have reached the conclusion that the very concept of a national action plan for human rights can give rise to confusion regarding the issue of who owns the plan and hence in what way it is intended to be used. To reduce both uncertainty regarding the Governments intentions as well as the risk of false expectations, the Government should aim to make the basis for the participation of the various stakeholders clearer both as regards the consultation process and when actually designing the plan. It should also clarify the purpose of the action plan and the way it is intended to be used. A more role for the political level During my consultations within the Government Offices, a somewhat fragmented picture has emerged of the role played by actors at the political level (primarily cabinet ministers and state secretaries) in the action plans development. Some have pointed out the unusually high level of participation by the political level. The measures in the action plan seem however to have been selected and designed mainly by civil servants, and ministers and state secretaries have not been seen to be closely involved in the process. Summary SOU 2011:29 Regardless of these somewhat conflicting reports, I have come to the conclusion that a higher degree of direct and visible political participation in and commitment to the design, implementation and monitoring of a new national action plan for human rights is necessary. This would create a more dynamic process with higher demands on the various members of the Government and all parts of the Government Offices to take responsibility for the plans success. This would, in turn, increase the chances of the plan having a forceful impact. The development of any future action plan should therefore be led by a group of persons at the state secretary level. A more dynamic action plan and better monitoring The clear impression I have gained as a result of my consultations is that, although the action plan was the subject of much attention and interest while it was being designed and adopted, its implementation has not to any greater degree been seen as relevant to the day-to-day work in the Government Offices, at central agencies or at the local or regional level. In order to create a more dynamic action plan, it should in my opinion be made the subject of regularly recurring consultations with representatives of both government agencies and especially relevant sections of civil society. A continuous dialogue of this nature on the action plans implementation would not only help to reinforce a broader feeling of participation in the systematic work for human rights but also increase its legitimacy outside the Government Offices. Furthermore, amendments must continually be made to the action plan in order to maintain its topicality. New significant initiatives in the human rights field during the action plans period of implementation should also be clearly linked to the plan. This would help achieve better coordination between different initiatives and clarify the role of such measures in relation to international obligations as regards safeguarding human rights at the national level. To ensure that such regularly recurring updates contribute to a more dynamic action plan, the Government should monitor its implementation on an annual basis. This annual followup should contain a clearly evaluative element. SOU 2011:29 Summary A clearer role for the Swedish Parliament, the Riksdag Once a year, the Government should submit a communication to the Riksdag, in which it provides an account of the work done over the previous 12 months regarding the action plans implementation, the results achieved and what possible new or modified measures the Government intends to take in the future. Such a communication would provide the opportunity for an annual parliamentary debate on the human rights situation in . Increasing political involvement in the implementation of the plan in this way would make a crucial contribution to the creation of a more dynamic action plan and encourage a more public discussion about the human rights situation in .