sou · GZB382 · 2011-12-07 00:00:00 — Det finns inga bestämmelser i lag som närmare anger hur bestämmelser i en internationell överenskommelse som ingått eller ett för bindande internationellt beslut ska genomföras i vår interna rätt. Berör den internationella överenskommelsen endast staten som sådan, dvs. förpliktelser och rättigheter gentemot annan stat krävs normalt inga särskilda åtgärder. Reglerar överenskommelsen myndigheters eller enskildas handlande krävs någon form av införlivning i svensk rätt. Härvid används två olika metoder, transformation eller inkorporering. Transformation innebär att de svenska bestämmelserna anpassas så att de motsvarar den internationella överenskommelsen. Inkorporering innebär att den internationella överenskommelsen i oförändrad utformning införs i svensk rätt, antingen genom en hänvisning till överenskommelsen En ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg eller genom att överenskommelsen läggs som en bilaga till lagtexten. De åtgärder som vidtas för att genomföra en internationell överenskommelse måste också följa bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen som anger normgivningsmakten dvs. rätten att besluta sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter. Till det område där normgivningskompetensen i första hand ligger hos (det primära lagområdet) hör bland annat grundlagarna, den civilrättsliga lagstiftningen (8 kap. 2 §), sådana offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda (8 kap. 3 §) och vissa föreskrifter om kommunernas ställning (8 kap. 5 §). kan i begränsad utsträckning delegera normgivningskompetens (8 kap. 7 §) inom det primära lagområdet. bemyndigande riktar sig alltid till regeringen (det finns vissa undantag enligt 8 kap. 9 § andra stycket). Till det område där normgivningskompetensen i första hand ligger hos regeringen (regeringens primärområde) hör föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av , den s.k. restkompetensen. har i NJA 2005 s. 33 slagit fast att det står i strid med 8 kap. 7 § regeringsformen att straffsanktionera föreskrifter på lägre nivå än i lag eller förordning om det ingår fängelse i straffskalan. anförde att regeringsformen inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärningen som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. I domen konstateras även att blankettstraffstadganden inte är grundlagsstridiga om bestämmelsen fylls ut av myndighetsföreskrifter så länge sanktionen stannar vid ett bötesstraff. 6.2Behov av att öka lagens tillgänglighet Lagen innehåller som ovan nämnts genom sin konstruktion som ramlag ett stort antal bemyndiganden. Bemyndigandena har i vissa fall nyttjats av regeringen som i förordningen utfärdat bestämmelser och i vissa fall bemyndigat Transportstyrelsen (tidigare ) att utfärda föreskrifter. Konstruktionen som ramlag innebär att lagen innehåller förbud mot att släppa ut olja men inte några andra förbud mot utsläpp av En ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg andra skadliga ämnen. I denna del finns bara i 2 kap. 3 § lagen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud mot utsläpp från fartyg av andra skadliga ämnen än olja. Detta har av regeringen nyttjats till att i förordningen utfärda bestämmelser om förbud mot utsläpp av skadliga flytande ämnen i bulk samt bemyndiga Transportstyrelsen att meddela förbud mot utsläpp av andra skadliga ämnen. Dagens ordning medför att det i lag finns förbud mot utsläpp av olja. I förordningen finns förbud mot utsläpp av skadliga flytande ämnen i bulk och att förbud mot t.ex. utsläpp av toalettavfall återfinns först i Transportstyrelsens föreskrifter. Förhållandet är i stort detsamma när det gäller bestämmelserna om mottagning av avfall från fartyg. I 3 kap. lagen finns relativt utförliga regler om mottagning av oljehaltigt avfall från fartyg medan det överlämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter beträffande övrigt avfall. Regeringen har därefter i förordningen meddelat bestämmelser om mottagning av visst avfall men även delegerat vidare viss föreskriftsrätt till Transportstyrelsen. När det gäller konstruktionskrav, certifiering och dagböcker saknar lagen helt materiella bestämmelser som riktar sig till enskilda utan lagen innehåller bara mycket generellt hållna bemyndiganden. Regeringen har i förordningen meddelat vissa bestämmelser om krav på certifiering och dagböcker men helt överlämnat till Transportstyrelsen att meddela bestämmelser om konstruktionskrav. Avsaknaden av grundläggande bestämmelser om bland annat förbud mot utsläpp av andra skadliga ämnen än olja och mottagning av annat avfall än oljeavfall i lagen gör det omöjligt att som enskild genom att bara läsa lagen få ens en grundläggande uppfattning om vad som gäller i stort. Det är vidare ägnat att skapa förvirring när förbud att släppa ut olika skadliga ämnen återfinns i lag, förordning och slutligen i myndighetsföreskrifter beroende på vilket ämne det är fråga om. Pedagogiska skäl talar naturligtvis för att det bör vara möjligt att genom att läsa lagen få en övergripande uppfattning om vad som gäller på området som lagen reglerar. I det fortsatta arbete måste också bestämmelserna om ansvar i lagen beaktas. 10 kap. 1 § lagen anger bland annat att överträdelser av föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 3 § lagen sanktioneras med upp till fängelse. Detta innefattar exempelvis förbudet mot att släppa ut toalettavfall. Förbudet finner inget annat En ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg stöd i lagen än genom just bemyndigandet. Bemyndigandet ger bara de yttre ramarna för regeringens och myndighetens föreskrifter inte den enskildes handlande. Den materiella bestämmelsen återfinns först i Transportstyrelsen föreskrifter. Det är samma förhållande för ett stort antal regler som sanktioneras genom 10 kap. 1– 4 §§. I den mån man bedömer att sanktionen vid överträdelser av regelverket ska innehålla fängelse i straffskalan bör det yttre ramarna för den enskildes handlande på ett bättre sätt framgå i lagen eller förordningen. För att göra lagen mer lättillgänglig och användarvänlig ska bestämmelserna i lagen, förordningen och föreskrifterna disponeras om i förhållande till . Övergripande handlingsregler bör återfinnas i lagen. Vidare bör bestämmelser som avser samma eller likartade åtgärder oavsett vilket skadligt ämne det är fråga om återfinnas på samma nivå i normhierarkin i så stor utsträckning som möjligt för att öka lagens läsbarhet. Genom att utforma lagen på det sätt som vi föreslår blir den, även om sakområdena är olika, i princip uppbyggd som fartygssäkerhetslagen. Regelkomplexet är emellertid till sin natur mycket tekniskt. Strävan bör naturligtvis vara att inte i onödan belasta lagtexten med mycket detaljerade tekniska bestämmelser som bättre lämpar sig för förordning eller föreskrift. Det är dock som framgått ovan lämpligt att i lagen tydligt försöka ange de yttre gränserna för vad som är tillåtet eller förbjudet. Av 1 kap. 1 § framgår att balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. ska tillämpas så att 1.människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2.värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3.den biologiska mångfalden bevaras, 4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. I finns i 2 kap. allmänna hänsynsregler som alla ska följa för att skydda människors hälsa och miljön. Hänsynsreglerna innebär till exempel att alla måste vidta nödvändiga skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Hänsynsreglerna gäller för all verksamhet som påverkar miljön och innebär bl.a. en skyldighet att vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga skador eller olägenheter för hälsa och miljö och att den som orsakat skada eller olägenhet ansvarar för att förebygga eller avhjälpa den. I samma syfta ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. bestämmelser i 3 kap. om hushållning med mark- och vattenområden ger skydd åt områden med höga natur- eller kulturvärden och områden som har särskild betydelse för olika ändamål som rennäring eller fiske och liknande. Riksintressanta områden har ett särskilt starkt skydd. Bestämmelser om miljökvalitetsnormer som sätter gränser för hur mycket naturen tål finns i 5 kap. . Genom miljökvalitetsnormerna bestäms t.ex. högsta eller lägsta tillåtna halt av ämnen i mark, vatten eller luft i ett område. Ansökningar om tillstånd för miljöfarliga verksamheter prövas av miljödomstol eller länsstyrelse. Regeringen prövar frågor om tillåtlighet för större infrastrukturprojekt liksom för kärntekniska anläggningar (17 kap. 1 § ). Regeringen kan även i vissa andra fall förbehålla sig tillåtlighetsprövning. Ett tillstånd kan förenas med villkor som innebär krav på skyddsåtgärder m.m. De krav som ställs ska vara miljömässigt motiverade och proportionerliga. Vid yrkesmässig verksamhet finns ett krav på användning av bästa möjliga teknik. En miljökonsekvensbeskrivning, MKB, måste göras innan miljöfarlig verksamhet kan tillåtas. En MKB ska identifiera, beskriva och bedöma verksamhetens effekter på människor, djur, mark, vatten, luft, landskap och kulturmiljö. 7.2Skälen till varför lagen inte arbetades in i I samband med tillkomst diskuterades vilka lagar som skulle arbetas in i balken. I fråga om lagen om åtgärder mot förorening från fartyg anfördes av (SOU 1996:103 s. 219) att: Det finns flera lagar, t.ex. lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och lagen om transport av farligt gods, som i likhet med kärntekniklagen reglerar verksamheter där stränga säkerhetskrav måste upprätthållas för att minimera risken för miljöstörningar. Det som gör kärntekniklagen speciell i sammanhanget är den osedvanliga räckvidden av skador på miljön som kan bli följden av en allvarlig olycka i en kärnteknisk anläggning. Ett av huvudsyftena med att skapa gemensam lagstiftning på miljöområdet är att den skall bli lättare att överblicka och tillämpa. Några sådana samordningsvinster torde inte stå att vinna med att foga in kärntekniklagen i balken. De flesta av lagens regler är så speciellt formade utifrån de särskilt stränga krav på säkerhet som ställs på kärn- teknisk verksamhet att de i endast ringa grad låter sig samordnas med regler i övriga lagar som bör ingå i balken. För dem som har att i första hand tillämpa reglerna för kärnteknik torde det snarare vara så att reglerna riskerar att bli otympligare att hantera och svårare att överblicka i en miljöbalk än vad som är fallet med nuvarande lagstiftning. En sammanvägning av de nu redovisade omständigheterna leder till slutsatsen att kärntekniklagen inte bör fogas in i . Av i huvudsak samma skäl bör lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och lagen om transport av farligt gods nu lämnas utanför . tog upp frågan om lag om åtgärder mot förorening från fartyg skulle arbetas in helt eller delvis i . Utredningen anförde att( SOU 1998:158 s. 374): I lagen om åtgärder mot förorening från fartyg finns bestämmelser om åtgärder för att förebygga, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg. I ett särskilt kapitel regleras straffet för olagliga utsläpp och andra överträdelser av lagstiftningen. lagen är en miljörättslig lagstiftningsprodukt, vars syfte är att minimera sådana föroreningar som är en följd av fartygs drift. är lagen specifikt utformad för att tilllämpas på sjörättsliga förhållanden. Regelverket skiljer sig därför i väsentliga avseenden från lagstiftningen då det gäller att förebygga, begränsa och kontrollera miljöstörningar från landbaserade anläggningar. Den samlade lagstiftningen om åtgärder mot förorening från fartyg är omfattande och bygger i mycket stor utsträckning på internationella konventioner. Att arbeta in ens det huvudsakliga regelverket i ser vi som mycket komplicerat, främst därför att merparten av balkens bestämmelser lämpar sig mindre väl för att tillämpas på sjörättsliga förhållanden och det därför ändock torde krävas en specialreglering. Att föra in lagen i balken leder således knappast till några samordningsvinster eller till att lagstiftningen blir lättare att överblicka och tillämpa. Som kommer att utvecklas i kapitlet om utredningsförfarandet medför Lagens sjörättsliga karaktär och behovet av specialistkompetens på detta område att utredningen av brott mot lagstiftningen inte med automatik bör följa samma mönster som annan miljöbrottslighet. Att särskilda regler bör gälla för utredningsförfarandet utgör ytterligare ett skäl mot att arbeta in hela eller delar av lagen i balken. Även om det skulle ha ett visst symbolvärde att lagens bestämmelser fanns i balken anser vi således att de åtgärder som kan bli aktuella vid förorening från fartyg bör regleras särskilt. Regeringen anförde i efterföljande lagstiftningsärende (prop. 2000/01:139 s. 71) att: Utredningen har framfört skäl som enligt regeringen starkt talar för att lagen om åtgärder mot förorening från fartyg alltjämt bör vara kvar som en särreglering. Regeringen delar således utredningens uppfattning att lagens bestämmelser inte bör arbetas in i . 7.3Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning Reglerna i gäller enligt huvudregeln för miljöpåverkande verksamheter även om dessa omfattas av annan lagstiftning. och andra lagar gäller alltså parallellt i den meningen att regler om vad som ska iakttas vid utövande av en verksamhet kan finnas både i och andra lagar. Vid tillkomst gjordes (prop. 1997/98:90) en genomgång av då gällande lagar med miljöanknytning. Utgångspunkten för genomgången var att om det direkt kunde konstateras att en regel i den andra lagen inte borde gälla så skulle regeln ändras eller upphävas. Detta ansågs vara fallet när en bestämmelse enbart berör frågor som regleras i och bestämmelsen inte ställer krav utöver . I de fall regeln omfattar annat än sådant som regleras i bör den stå kvar. Om en regel omfattar miljökrav utöver vad som anges i ska den också stå kvar. Om å andra sidan regleringen i den andra lagen bör gälla istället för motsvarande bestämmelse i ska en bestämmelse införas som begränsar möjligheten att ingripa med stöd av . Vid valet mellan metoderna är huvudprincipen att materiella krav ska vara miniminivå. Det innebär att alla verksamheter som riskerar att medföra likartad negativ påverkan på hälsa, miljö och hushållning med naturresurser omfattas av de grundläggande materiella kraven i . Regeringen anförde (prop. 1997/98:90 s. 148 f) att skillnad inte bör göras mellan verksamheter som enbart regleras i balken och verksamheter som även regleras i andra lagar. I den mån andra krav trots allt bör ställas ska detta vara sakligt motiverat, exempelvis på grund av verksamhetens art, miljöhänsynens betydelse i förhållande till andra skyddsvärda intressen som berörs eller att genom internationella åtaganden är förpliktat att ställa vissa krav. En bestämmelse om att ytterligare krav inte ska få ställas enligt kan inte vara abso- Vissa bestämmelser i är av en sådan art att de ska iakttas, oavsett vad som stadgas i den andra lagen. Detta gäller t.ex. föreskrifter för skyddade områden som är meddelade med stöd av 7 kap. . Vidare ska miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. iakttas vid all verksamhet som riskerar att överskrida . I de olika lagarna finns få bestämmelser där tillämpningen riskerar att bli en annan än enligt . Detta beror på att miljöfrågor normalt inte regleras i lagar utanför . När normkonflikter riskerar att uppkomma är det normalt i begränsade frågor. Luftfartslagen innehåller t.ex. regler om när luftfartyg ska anses vara miljövärdiga. Ytterligare miljövärdighetskrav på luftfartyg ska inte kunna ställas med stöd av bestämmelsen i 2 kap. 3 § om försiktighetsmått och bästa möjliga teknik eller med stöd av någon annan bestämmelse i . Vidare stadgas i lagen att luftfartyg inte får framföras med överljudsfart. Undantag kan dock medges från förbudet. Inte heller i denna fråga ska någon annan bedömning kunna göras med stöd av i fråga om ett luftfartygs framförande eller utrustning. Däremot ska gälla fullt ut i fråga om kraven på en flygplats när det gäller buller och andra olägenheter från flygverksamheten. gäller på andra lagars område, oavsett om detta anges eller inte anges i olika lagar. I samband med införande anpassades lagen om åtgärder mot förorening från fartyg på så sätt att hänvisningarna i lagens straffbestämmelser till miljöskyddslagen eller lagen om förbud mot dumpning ändrades till att avse då dessa lagar inarbetats i balken och upphört att gälla. 7.4Miljööverdomstolens dom i mål nr M 8471-03 i beslutade att vitesförelägga tre färjerederier att ha försett motorerna i sina fartyg i trafik mellan och med katalytisk avgasrening. Bolagen överklagade miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut varefter saken till slut prövades av . fann att den färjetrafik som färjebolagen bedriver inom hamnområde inte utgör miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i 9 kap. 1 § . nämnden har därmed inte i sin roll som tillsynsmyndighet över miljöfarliga verksamheter kunnat förelägga färjerederierna att vidta åtgärder på fartygen. har dock även ett ansvar för tillsyn av hälsoskyddet inom kommunen som inte är knutet till enbart miljöfarliga verksamheter. Om fartygen således påverkar hälsosituationen i kommunen, kan miljönämnden ha befogenhet att med stöd av tillsynsbestämmelser (26 kap. 9 §) och allmänna hänsynsregler (2 kap.) förelägga om skyddsåtgärder och begränsningar. En förutsättning för detta är att internationell rätt eller svensk lagstiftning utanför inte lägger hinder i vägen. bedömde att bestämmelserna i eller MARPOL inte förhindrar en svensk myndighet att som företrädare för hamnstaten ingripa mot ett utländskt fartyg med krav på att minska utsläppen av kväveoxider till luft till skydd för hälsan. Det finns enligt inget i MARPOL som hindrar att en hamnstat ställer längre gående krav på de fartyg som anlöper svenska hamnar än vad konventionen kräver om detta är motiverat enligt nationell miljölagstiftning. Detta kan göras då konventionen inte har någon regel som begränsar möjligheten för hamnstater att uppställa sådana krav i förhållande till utländska fartyg. Dylika krav får dock inte vara diskriminerande. I detta fall där det var fråga om krav som riktar sig mot rederier som har omfattande linjetrafik till och från hamn och där samma krav ställs oavsett vilken flagg fartygen seglar under kan kraven inte anses diskriminerande. Enligt bedömning strider föreläggandena således inte mot internationella förpliktelser. Domstolen konstaterade vidare att krav på införande av viss teknik på fartyg av hälso- och miljöskäl bör således i första hand ske genom att beslutar om generella föreskrifter med stöd av lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. I vissa enskilda fall när hälsan inom en kommun hotas kan det dock enligt vara motiverat att en nämnd såsom tillsynsmyndighet enligt ställer krav gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd även om kravet innefattar införande av viss teknik på fartyg. Ett tydligt exempel på när det är befogat med ett sådant ingripande är när en miljökvalitetsnorm som är satt till skydd för människors hälsa överskrids eller riskerar att överskridas. Bedömning: De skyddsregler för människors hälsa och miljön som finns i bör även i fortsättningen i tillämpliga delar gälla i förhållande till föroreningar från fartyg. Det är viktigt att motiverade miljökrav kan ställas i förhållande till störningar från fartyg på samma sätt som i förhållande till andra miljöstörande verksamheter, men det är inte lämpligt att man med stöd av ställer sådana krav på ett fartygs konstruktion eller tekniska utrustning som kan komma att inverka menligt på sjösäkerheten. Den rimlighetsavvägning som ska ske enligt 2 kap. 7 § är emellertid en tillräcklig garanti för att krav som äventyrar sjösäkerheten inte ställs. Transportstyrelsen har i detta sammanhang en central roll som expertmyndighet i samband med att frågor som rör fartyg prövas av miljömyndigheterna. Skäl för bedömning: Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg med tillhörande förordning och föreskrifter innehåller ett stort antal bestämmelser som syftar till att driften och framförandet av fartyg ska ge så liten miljöpåverkan som möjligt. Detta uppnås genom förutom bestämmelser om vad som är tillåtet i fråga om utsläpp även genom omfattande och mycket detaljerade tekniska bestämmelser om fartygs tekniska utrustning och konstruktion. Regelverket bygger på internationella konventioner, avtal och EU-rättsakter. Utöver ovan nämnda krav på fartygs konstruktion, utrustning och drift finns det omfattande regelverk för säkerställa att alla fartyg har tillräcklig styrka, täthet, stabilitet och styrförmåga med hänsyn till användningen av fartyget. Dessa regler bygger även de på ett stort antal internationella konventioner, avtal och EU rättsakter, varav den mest grundläggande är sjösäkerhetskonvention (SOLAS). SOLAS reglerar grundläggande frågor om konstruktion och drift av fartyg, livräddningsutrustning, brandskydd m.m. De regler om konstruktion, utrustning och drift som finns för att skydda miljön är naturligtvis utformade på sådant sätt att de kraven inte inverkar menligt på sjösäkerheten. och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg gäller parallellt. Det är således exempelvis möjligt – vilket illustreras av dom – för en kommun att om miljökvalitetsnormer inte uppfylls ingripa med stöd av tillsynsbestämmelser och allmänna hänsynsregler mot fartyg även om dessa redan uppfyller de krav som ställs på fartygen i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Det är däremot normalt sett inte möjligt att ingripa mot fartyg med stöd av bestämmelserna om miljöfarliga verksamhet i 9 kap. eftersom driften av fartyg inte är en sådan verksamhet som omfattas av det begreppet. Tänkbara normkonflikter mellan och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg uppmärksammades inte särskilt vid införande. Vi anser i princip att det saknas skäl att se annorlunda på förhållandet mellan och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg än det mellan balken och bestämmelserna i luftfartslagen. Att det internationella regelverket inte hindrar att man i vissa fall kan ställa högre eller andra krav än vad som följer av MARPOL ändrar inte denna bedömning. Det kan dock ändå finnas anledning att närmare överväga frågan om hur de olika lagstiftningarna förhåller sig till varandra. Tillsynen inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt utövas av kommunerna. Även om centrala myndigheter ger tillsynsvägledning och det finns andra mekanismer för att åstadkomma en enhetlig tillsyn över landet är det möjligt att det i olika delar av landet anvisas olika tekniska lösningar i ärenden enligt . Detta är i sig inte tillfredställande vare sig i förhållande till fartygsverksamhet eller andra typer av verksamhet. Det kan vidare ifrågasättas om kommunerna har den kunskap som krävs för att säkerställa att de krav som de kan komma att ställa med stöd av inte påverkar fartygssäkerheten. Detta kan, enligt vår mening, vara problematiskt och frågan om vilka krav som kan ställas på fartyg med stöd av behöver därför analyseras. För att åstadkomma en nationell samordning har Transportstyrelsen tidigare föreslagit att krav på fartygs miljövärdighet inte får ställas med stöd av .