sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — Detta är dock något som kan lösas utan att ges ett huvud- mannaskap för sjukvården på förvarsenheterna. Jag anser dock att sjukvården ska hanteras av en oberoende part utifrån den förvarstagnes situation. Då ett förvarstagande oftast är ett led i ett avvisnings- eller utvisningsförfarande så kan en del av sjukdomsbilden var knuten till den stress som man känner i och med denna situation. Det måste betecknas som olämpligt att den myndighet som också ska ansvara för verkställigheten av ett av- eller utvisningsbeslut också är samma myndighet som den förvarstagne ska vända sig till för att diskutera sitt välmående. Även om strukturen för sjukvården varierar mellan förvaren så får generellt sett de förvarstagna tillgång till den vanliga sjukvård som de behöver. Är det en förvarstagen som mår dåligt löser personalen detta, antingen genom sjukvårdspersonal som är knuten till förvarsenheten, eller genom nödvändiga kontakter med lands- tingen. Problemet är snarare knutet till förekomsten av psykisk ohälsa bland förvarstagna och att detta kan leda till placeringar hos . För det fall dessa personer hade fått adekvat behandling är det sannolikt att behovet av placeringar också minskat. Detta är dock ett förhållande som kräver ett ökat inslag av psykologkompetens, framförallt initialt vid ett förvarstagande, vilket kan lösas genom en utökning av resurser för att tillgodose en ökad närvaro av exempelvis psykolog vid förvarsenheterna. Genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt frågor om förvar En särskild utredare ska ta ställning till hur och rådets direktiv av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelands- medborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 24.12.2008, s. 98) ska genomföras i . Uppdraget innefattar att undersöka hur utlänningslagstiftningen och övrig för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Utredaren ska ta ställning till behovet av författningsändringar och andra åtgärder och lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Utredaren ska även ta ställning till behovet av att genomföra bestämmelserna om tvångsmedel i rådets direktiv /110/EG av om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg (EUT L 321, 06.12.2003, s. 26) och hur dessa bestämmelser i så fall ska genomföras i . Utredaren ska vidare med anledning av ovan nämnda direktiv och mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner, särskilt över- väga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen är ändamålsenligt utformade. Om det är påkallat, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder med anledning av dessa överväganden. De för uppdraget relevanta bestämmelserna som rör avvisning och utvisning samt bestämmelser om förvar och tvångsåtgärder finns huvudsakligen i utlänningslagen (2005:716). antogs och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden i medlems- staterna för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Direktivet syftar till att fastställa gemensamma regler och tillvägagångssätt som ska tillämpas i medlemsstaterna vid återsändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen. Direktivet omfattar bland annat bestäm- melser om avvisning och utvisning, återreseförbud och förvar. antog Europeiska unionens råd direktivet om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. Direktivet genomfördes i svensk rätt i lagen om transitering av tredjelandsmedborgare (2005:754). Direktivet syftar till att underlätta transitering av tredjelandsmedborgare som ska återsändas till hemlandet via en flygplats som ligger i en annan medlemsstat än den som har fattat beslutet om avvisning. Direktivet innehåller fakultativa bestämmelser om användning av tvångsmedel i samband med transitering. I artikel 5.3(a) anges att en medlemsstat i enlighet med sin nationella lagstiftning får placera och inkvartera en tredjelandsmedborgare i säkert förvar. I artikel 5.3(b) anges att en medlemsstat får utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta en tredjelandsmedborgares eventuella försök att motsätta sig transiteringen. Återvändandedirektivet ska vara genomfört i nationell rätt senast efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Direktivet träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i EUT. Det ankommer på medlemsstaterna att införa lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Svensk rätt överen- sstämmer i stora drag med direktivets bestämmelser. Det finns dock skillnader i vissa avseenden, bland annat när det gäller bestämmelserna om återreseförbud och förvar. Direktivet om bistånd vid transitering Transiteringsdirektivet föreskriver möjligheten att använda vissa tvångsmedel i samband med transitering, bland annat förvars- tagande. Den möjlighet till förvarstagande som finns i svensk rätt begränsas dock till de situationer som anges i 10 kap. utlänningslagen och omfattar inte de tredjelandsmedborgare som transiterar i enlighet med direktivet (jfr prop. 2004/05:168, s. 24). En utlänning som befinner sig i kan enligt utlänningslagen under vissa förutsättningar tas i förvar, t.ex. om utlänningens identitet är oklar, om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras, om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning och det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i (jfr 10 kap. 1 § utlänningslagen). Mot bakgrund av att ett förvarstagande innebär ett stort ingrepp i den personliga integriteten och i den enskildes rörelsefrihet ska institutet endast användas om andra mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga. Den tid en utlänning är förvarstagen ska vara så kort som möjligt. som förvarsinstitutet ska användas med försiktighet är möjligheterna till förvarstagande ett viktigt instrument för att en välordnad verkställighetsprocess i avvisnings- och utvisningsärenden ska kunna upprätthållas. verkställde cirka 2 000 beslut om förvar. De flesta förvarsbeslut omfattade personer som hade meddelats lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning. Den genomsnittliga vistelsetiden i förvar uppgick . registrerade cirka 15 000 nya ärenden för vilka verkställbara beslut om avvisning eller utvisning förelåg. Omkring 5 000 utlänningar avvek efter det att lagakraftvunna avlägsnandebeslut hade meddelats och innan ärendena överlämnades till polisen. Utöver dessa avvek ett stort antal personer innan ett beslut om avvisning eller utvisning hade meddelats. Redovisningen ovan väcker frågor kring hur ett välavvägt regel- system bör vara utformat samt hur en god tillämpning av regelsystemet ska säkerställas. Det bör vara möjligt att finna en balans mellan de sinsemellan konkurrerande intressena att förvars- institutet ska användas med stor försiktighet och att avvisnings- och utvisningsbeslut ska kunna verkställas. Vid tillämpningen av den processordning som infördes genom utlänningslagen (2005:716) har frågan uppkommit vilken myndig- het som under olika skeden i processen är ansvarig för förvars- frågan. Ansvarsförhållandet kan behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har överklagats (jfr 10 kap. 13–16 §§ utlänningslagen). Det har även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kravet på muntlig förhandling (jfr 10 kap. 12 § utlänningslagen), beräkningen av frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande (jfr 10 kap. 9 § utlänningslagen), möjligheten att överklaga beslut om uppsikt (jfr 14 kap. 1 § utlänningslagen) samt vilken myndighet som är klagandens motpart efter överklagande av förvarsfrågan i vissa fall (jfr 10 kap. 12§ utlänningslagen). Förvarstagna utlänningar som utgör en säkerhetsrisk kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Bestäm- melserna tillkom genom en reform som trädde i kraft . placerades förvarstagna utlänningar regelmässigt i häkten och arrestlokaler. Tanken bakom reformen var att placeringar i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt skulle minska avsevärt och endast användas i undantagsfall (prop. 1996/97:25 s. 142 f. och prop. 1996/97:147 s. 21). Det är först efter det att en incident har inträffat som kan genomföra en utredning för att utröna om en säkerhetsrisk föreligger som grund för avskiljande eller placering i häkte (jfr 11 kap. 7 § utlänningslagen). De inrättningar som finns tillgängliga för att verkställa beslut om förvar är inte optimala placeringsalternativ för förvars- tagna utlänningar som på grund av sitt psykiska hälsotillstånd har behov av vård och stöd, men som inte är så sjuka att det kräver tvångsomhändertagande inom ramen för lagen om psykiatrisk tvångsvård (1991:1128). Det är dock möjligt att det kan finnas alternativa former för placering som bättre tillgodoser dessa personers behov. En utlänning som döms till fängelse och utvisning avtjänar normalt straffet på kriminalvårdanstalt i . För det fall utvisningen inte verkställs i omedelbar anslutning till avtjänat straff, placeras en förvarstagen utlänning fortsättningsvis i anstalt, i eller i häkte, ibland efter det att straffet avtjänats. I en överenskommelse mellan fastslår myndigheterna att det i många fall är lämpligare att en utlänning som utvisats på grund av brott och som hålls i förvar i avvaktan på utresa stannar kvar i kriminalvårdsanstalt till dess verkställighet av utvisningen kan ske. Sammanfattningsvis behövs det en övergripande analys av nuvarande lagstiftning och praxis för att utröna det samlade behovet av författningsändringar och andra åtgärder. Utredaren ska ta ställning till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. I samtliga frågor som avser genomförandet av direktivet ska utredaren redogöra för svensk rätt på området och bedöma om denna står i överensstämmelse med direktivets bestäm- melser. Utredningsuppdraget omfattar direktivets konsekvenser och behovet av eventuella regeländringar, inte bara med avseende på utlänningslagen och utlänningsförordningen utan också avseende andra relevanta författningar. Utredaren ska ta ställning till om det fordras författningsändringar eller andra åtgärder för direktivets genomförande i svensk rätt. Utredaren ska lägga fram Bilaga 1 SOU 2011:17 förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som direktivet ger anledning till. Direktivet om bistånd vid transitering Utredaren ska undersöka behovet av att i svensk rätt införa den möjlighet till bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel i samband med transitering vid återsändande med flyg som medges av direktivet om bistånd vid transitering. Utredaren ska i de fall det bedöms nödvändigt lägga fram förslag till författningsändringar. Utredaren ska genomföra en övergripande analys av utlännings- lagens bestämmelser om förvar. I uppdraget ingår bland annat att undersöka om den nuvarande ordningen i fråga om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut om förvar är den mest effektiva och ändamålsenliga. I detta sammanhang ska utredaren även se över vilka uppgifter som bör åligga myndigheterna inom ramen för deras behörighet. Utredaren ska analysera de oklarheter, avseende bland annat vilken myndighet som är ansvarig för förvarsfrågan efter ett över- klagande (jfr 10 kap. 13–16 §§ utlänningslagen), som har noterats i samband med tillämpningen av den nya processordningen. I syfte att stärka rättssäkerheten för den enskilde samt skyddet för den enskildes integritet och mot bakgrund av bestämmelserna i återvändandedirektivet ska utredaren även bedöma vilken längsta tidsgräns för hållande i förvar som bör införas i lag (jfr artikel 15 i återvändandedirektivet). Utredaren ska även undersöka om den nuvarande regleringen, avseende i vilka fall beslut om avskiljande och placering i häkte kan meddelas, är ändamålsenlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler. I detta sammanhang ska utredaren även bedöma om det är ändamålsenligt och förenligt med skyddet för den personliga integriteten att förvarstagna utlänningar, som dömts till fängelse och utvisning och har avtjänat sitt straff på anstalt i , i den omfattning som sker ska vara placerade på anstalt till dess att utvisningsbeslutet verkställs. Utredaren ska vidare se över behovet av särskilda placerings- alternativ, både inom befintliga förvarslokaler eller i andra inrättningar, för förvarstagna utlänningar med behov av vård och stöd samt, om det bedöms nödvändigt, föreslå formerna för dessa alternativ. Utredaren ska i detta sammanhang beakta de interna- konventioner som reglerar behandling av personer med psykisk sjukdom. Om det under utredningens gång framkommer andra behov av åtgärder för att förbättra och effektivisera förvarsverksamheten ska sådana ändringar också föreslås. Förslag om förvarstagande av utlänningar i andra situationer än dem som är möjliga får lämnas endast om det är särskilt påkallat. Sådana förslag ska föregås av noggranna överväganden vad avser proportionalitet och rätts- säkerhet samt integritet för den enskilde, som kan befinna sig i en utsatt situation. Förslag som kan komma att innebära förvars- tagande av barn i andra situationer än dem som är möjliga ska inte lämnas annat än om förvarstagandet otvetydigt är för barnets bästa och att alla andra möjliga åtgärder i sammanhanget framstår som otillräckliga. Mot bakgrund av den stora andelen utlänningar som avviker efter det att beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, ska utredaren, med utgångspunkt i ett fortsatt starkt skydd för den enskildes rättssäkerhet och integritet, beakta behovet av att effektivisera verkställighetsprocessen i avvisnings- och utvisnings- ärenden. Utredaren ska i sitt arbete utgå från principen om barnets bästa, i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter och analysera vilka konsekvenser förslagen får för barn. Uppräkningen ovan är inte uttömmande, utan endast en exemplifiering av områden där det finns ett utredningsbehov. Det behövs en övergripande analys av nuvarande lagstiftning och praxis för att utröna vilka författningsändringar och andra åtgärder som är nödvändiga. Utredaren ska lägga fram förslag på de författnings- ändringar och andra ytterligare åtgärder som analysen ger upphov till. Konsekvenser av utredningens förslag Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska göras enligt bestämmelserna 14–15a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Om utredarens förslag medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering redovisas. Samråd med andra utredningar Regeringen beslutade om direktiv för en utred- ning (dir. 2007:119, Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden). beslutade regeringen om direktiv för en utredning (dir. 2007:172, Översyn av mottagandet av asylsökande). Regeringen avser även att besluta om kommittédirektiv för en utredning om transporter av frihetsberövade personer. Utredaren ska samråda med ovannämnda utredningar. Uppdraget ska redovisas . I en del- redovisning ska utredaren lägga fram förslag på de författnings- ändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för genom- förande av återvändandedirektivet. Delbetänkandet ska lämnas till regeringen . (Ju 2009:03) Förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att bl.a. ta ställning till hur och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 24.12.2008, s. 98) ska genomföras i (dir. 2009:1). Utredningen har lämnat ett delbetänkande och ska i enlighet med direktivet lämna ett slutbetänkande . Uppdraget ska i stället redovisas . (Ju 2009:03) Med stöd av regeringens bemyndigande gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att bl.a. genomföra en övergripande analys av utlänningslagens bestämmelser om förvar samt lägga fram nödvändiga förslag till författningsändringar eller andra åtgärder (dir. 2009:1). Utredningen har antagit namnet . Utredningen har lämnat ett delbetänkande (SOU 2009:60). Regeringen har beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2009:83). Enligt 12 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716) finns det hinder mot att avvisa eller utvisa en utlänning om antingen utlänningen dömts till ett fängelsestraff eller om utlänningen står under åtal. I övrigt får utlänningar som är dömda eller misstänkta för brott utan hinder avvisas eller utvisas. Bestämmelsen om verkställighetshinder tillkom . I för- arbetena uttalade regeringen bl.a. att det avgörande måste vara att det skulle te sig stötande om en utlänning skulle kunna begå brott här i landet utan att i realiteten riskera någon form av påföljd. Regeringen uttalade att det i vissa fall kan te sig onödigt att en utlänning ska avtjäna ett kortare fängelsestraff när det ändå föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning (prop. 1994/95:179, s. 69). Någon diskussion om hur man bör se på situationen att den som ska avlägsnas är brottsmisstänkt men inte vare sig dömd eller åtalad förekom inte i förarbetena. I ett avgörande från Justitie- ombudsmannen (JO) (dnr. 4064-2007) konstate- rade JO att två tydligt reglerade intressen står mot varandra i denna situation; nämligen å ena sidan den processrättsliga legalitets- principen enligt vilken brottsmisstankar ska rapporteras, utredas och läggas till grund för åtal och å andra sidan utlänningslag- stiftningen där det förutsätts att beslut om avvisning eller utvisning leder till att den det berör lämnar landet. JO noterade i sitt avgörande att det vid tillämpningen av lagen i praktiken har lagts ett tredje verkställighetshinder till de två reglerade, nämligen att avlägsnande av en utlänning som är brottsmisstänkt i princip inte sker utan hörande av den åklagare som leder förundersökningen. Något lagstöd för detta förfarande finns inte. Det kan, enligt JO, diskuteras om en från rättssäkerhetssynpunkt så principiellt viktig avvägning som den beskrivna bör ske utan anvisningar i lag. JO påpekade i sammanhanget att det ibland kan te sig lika fel att inte genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning som att genomföra det. Mot bakgrund av att det alltså endast är delvis reglerat hur man ska förfara när de två beskrivna intressena ställs mot varandra, anser JO att ytterligare lagreglering kan behöva övervägas. Utredaren ska, mot bakgrund av ovan redovisade avgörande från JO, se över behovet av lagreglering eller andra åtgärder när det gäller avlägsnande av utlänning som är misstänkt för brott men för vilken verkställighetshinder enligt gällande reglering inte föreligger. Utredaren ska göra en avvägning mellan intresset av å ena sidan en effektiv verkställighet av ut- och avvisningsbeslut och å andra sidan intresset av att den som begår brott i ska lagföras. Vid avvägningen ska det analyseras vilken vikt som ska tillmätas eventuella beslut om gripande, anhållande och häktning, förväntad tid till åtals väckande samt brottets allvar. Om det behövs, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder med anledning av dessa överväganden. Utredaren ska vid genomförande av uppdraget samråda med , och samt andra myndigheter i den utsträckning utredaren finner det lämpligt. Uppdraget ska redovisas tillsammans med huvud- uppdraget . (Ju 2009:03) Utvidgning av uppdraget och förlängd utredningstid Med stöd av regeringens bemyndigande har ansvarigt statsråd gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. genomföra en övergripande analys av utlänningslagens bestäm- melser om förvar samt lägga fram nödvändiga förslag till för- fattningsändringar eller andra åtgärder (dir. 2009:1). Utredningen, som har antagit namnet , har lämnat ett delbetänkande (SOU 2009:60). Regeringen har beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2009:83) och (dir. 2010:3). Regeringen utvidgar nu utredarens uppdrag och förlänger utredningstiden. Enligt 12 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716) får ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon har dömts till eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land. Vidare får verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning inte ske om utlänningen står under åtal här i landet. Dessa bestämmelser om verkställighetshinder tillkom . I förarbetena uttalade regeringen bl.a. att det skulle te sig stötande om en utlänning skulle kunna begå brott här i landet utan att i realiteten riskera någon form av påföljd. Någon diskussion om hur man bör se på situationen att den som ska avlägsnas är brotts- misstänkt men inte dömd eller åtalad förekom inte i förarbetena. Mot denna bakgrund fick utredaren genom tilläggsdirektiv den i uppdrag att se över behovet av lagreglering eller andra åtgärder när det gäller avlägsnande av utlänning som är misstänkt för brott men för vilken verkställighetshinder enligt gällande reglering inte föreligger. Finns det behov av ytterligare verkställighetshinder? Det saknas verkställighetshinder i utlänningslagen när det gäller begäran från annan stat om utlämnande eller överlämnande av en person som är föremål för brottsutredning alternativt redan är dömd för brott. Bestämmelser om utlämning för brott från finns i lagen (1997:668) om utlämning för brott och lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och . Lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder reglerar överlämnande av en person som eftersöks enligt en europeisk arresteringsorder till en medlemsstat i Europeiska unionen. I lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt, lagen (2002:329) om samarbete med och lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för finns dessutom bestämmelser om utlämning och överlämnande till dessa domstolar. I utlänningslagen finns bestämmelser som bl.a. möjliggör ett överlämnande, utlämning eller överförande inom ramen för internationellt straffrättsligt samarbete utan hinder av att en fråga om uppehållstillstånd är föremål för prövning (12 kap. 8 a §). Det finns skäl att överväga om den utländska lagföring eller straffverkställighet som omfattas av en begäran om utlämning eller överlämnande för brott i fråga om verkställighetshinder bör likställas med ett motsvarande svenskt förfarande. Verkställs avvisningen eller utvisningen kan lagföring eller verkställighet av straff omöjliggöras i ett tredje land som begärt utlämning eller överlämnande. Detta kan försvåra det internationella rättsliga samarbetet och vara svårförenligt med åtaganden enligt konventioner som reglerar utlämning eller överlämnande för brott. Om avvisning eller utvisning sker till en stat som även begärt utlämning eller överlämnande för brott, förlorar den av- eller utvisade det skydd mot lagföring eller frihetsberövande för tidigare brott som den så kallade specialitetsprincipen ger vid utlämning eller överlämnande för brott. Den som avvisas eller utvisas istället för att utlämnas kan därför försättas i en sämre situation och det kan även medföra andra skillnader för den enskilde. Förhållandet mellan migrationsrättsliga och straffrättsliga former för att överföra någon till en annan stat väcker frågor om iakttagande av mänskliga rättigheter i enlighet med internationella regler och praxis. Utredaren ska, mot ovanstående bakgrund, överväga om det finns behov av ytterligare verkställighetshinder i utlänningslagen då ett land begär en utlänning utlämnad eller överlämnad för brott.