sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — har även ifrågasatt om det kan anses vara bättre för ett barn att leva gömt i kanske , än att barnet hålls i förvar för att möjliggöra en verkställighet. Utredningens bedömning: Reglerna om förvar av barn bör inte ändras. I våra direktiv anges att utredningen ska beakta behovet av att effektivisera verkställighetsprocessen i avvisnings- och utvisnings- De materiella reglerna om förvar och uppsikt Detta mot bakgrund av det stora antal utlänningar som avviker efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats. När det gäller förvarsbeslut anges dock att förslag om förvarstagande av utlänningar i andra situationer än de som är möjliga får lämnas endast om det är särskilt påkallat. Sådana förslag ska föregås av noggranna överväganden vad avser proportionalitet och rättssäkerhet samt integritet för den enskilde, som kan befinna sig i en utsatt situation. När det gäller barn anges det att förslag som kan komma att innebära förvarstagande i andra situationer än de som är möjliga inte ska lämnas annat än om förvars- tagandet otvetydigt är för barnets bästa och att alla andra möjliga åtgärder i sammanhanget framstår som otillräckliga. Utredningen ska enligt direktiven i sitt arbete även utgå från principen om barnets bästa, i enlighet med FN:s konvention om barns rättigheter (barn- konventionen). Det finns enligt utredningens mening flera skäl som talar för att ett barn i större utsträckning än ska kunna tas i förvar. Dessa skäl är framförallt att verkställighetsprocessen skulle effektiviseras och sannolikt kosta väsentligt mindre för samhället. Som Riks- polisstyrelsen påpekat kan det även ifrågasättas om ett system som möjliggör att barn och deras familjer lever gömda är utformat till barnens bästa. Det finns dock också starka skäl som talar mot ändrade regler. De nackdelar med nuvarande bestämmelser som polismyndigheter- na beskrivit beror till viss del på hur reglerna tillämpas. Det gäller särskilt problemen med att polisen hämtar barnfamiljer i omedelbar anslutning till att en verkställighetsresa ska ske, vilket leder till olägenheter för familjerna. Lagstiftaren får genom bestämmelserna om förvar av barn i 10 kap. UtlL och om verkställighet i 12 kap. UtlL anses ha förutsatt att förfarandet i ett verkställighetsärende rörande en barnfamilj bör vara att en familj som huvudregel först ska ges en viss på sig att återvända frivilligt. Detta följer även av återvändandedirektivet och i vårt delbetänkande har vi föreslagit att regler införs om att det i ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska fastställas en tidsfrist för frivillig avresa (se SOU 2009:60 s. 75–78). Om ett frivilligt återvändande inte sker ska familjen ställas under uppsikt, eventuellt kan en eller flera vuxna i familjen tas i förvar. Därefter ska ett verkställighetsförsök göras och endast om det misslyckas kan hela familjen tas i förvar. Som framgår ovan tillämpas reglerna dock sällan på det sättet. De materiella reglerna om förvar och uppsikt avstår polismyndigheterna från att fatta beslut om uppsikt för att därefter göra ett försök att verkställa besluten. För att kunna genomföra en verkställighetsresa hämtas inte sällan en familj mycket . Om reglerna tillämpades på det sätt som lagstiftaren får anses ha avsett skulle man dock inte hamna i den problematik som polismyndigheterna har beskrivit. Detta är i och för sig ett kostsamt förfarande men har tillkommit bland annat för att skydda barn från att frihetsberövas. Det bör också framhållas att ett frihetsberövande av ett barn enligt och artikel 17.1 i återvändandedirektivet endast får ske som en sista utväg. Reglerna i 10 kap. 2 § andra stycket UtlL ger tydligt uttryck för den principen. Det är därför tveksamt om det är lämpligt att ändra 10 kap. 2 § andra stycket UtlL, särskilt som artikel 17.1 i återvändandedirektivet är en tvingande bestämmelse. Sammanfattningsvis anser utredningen att ekonomiska över- väganden i detta sammanhang inte kan tillmätas avgörande betydelse, framförallt inte mot bakgrund av vad som följer av utredningens direktiv. Inte heller i övrigt anser utredningen att de situationer som berörts ovan är sådana att det otvetydigt skulle vara till ett barns bästa att han eller hon togs i förvar. Utredningen lämnar därför inte något förslag till ändring när det gäller reglerna om förvar av barn. 4.4.1Innebörden av begreppet uppsikt Utredningens förslag: Bestämmelsen om uppsikt ska för- tydligas så att det framgår att uppsikt kan innebära att en utlänning antingen åläggs en anmälningsskyldighet eller en skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass eller en annan identitets- handling. Av bestämmelsen ska också framgå att de två åtgärderna även fortsättningsvis får förenas med varandra. Uppsikt innebär enligt 10 kap. 8 § UtlL att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten på orten eller hos . I ett beslut om uppsikt får en utlänning enligt samma bestämmelse också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller en annan legitimationshandling. De materiella reglerna om förvar och uppsikt Av bestämmelsen framgår att ett beslut om uppsikt kan innebära att en utlänning i samma beslut åläggs såväl en anmälningsskyldighet som en skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling (se prop. 2004/05:170 s. 293). Däremot är det tveksamt om lagtextens utformning gör det möjligt att fatta ett beslut om uppsikt som enbart innebär att en utlänning är skyldig att lämna ifrån sig t.ex. sitt pass. Av 6 kap. 5 § utlänningslag, som föregick nuvarande 10 kap. 8 § UtlL, framgick tydligt att det fanns två former av uppsikt. Den ena var anmälningsskyldighet och den andra var omhändertagande av en utlännings pass eller annan legitimationshandling. Uppsikt innebar enlig den tidigare bestämmelsen att en utlänning var skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling. När den nuvarande bestämmelsen infördes föranleddes omformule- ringen i bestämmelsen av att föreslagit att båda formerna av uppsikt skulle få användas . Regeringen delade uppfattning att det i vissa lägen kunde vara praktiskt att kunna ålägga en utlänning såväl en anmälnings- skyldighet som en skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling (se samma prop. s. 260). Någon närmare kommentar till om åtgärderna fortfarande skulle få användas var och en för sig lämnades dock inte i förarbetena. Trots formuleringen i 10 kap. 8 § UtlL torde det i praktiken alltjämt förekomma uppsiktsbeslut som enbart ålägger en utlänning att lämna ifrån sig t.ex. sitt pass. Utgångspunkten i kommentaren till UtlL är även att sådana beslut kan fattas. Där hänvisas t.ex. till tidigare förarbeten i frågan om muntlig förhandling vid en ny prövning av ett beslut om uppsikt. Det anges att om ett uppsikts- beslut inte kan anses medföra några allvarligare restriktioner, t.ex. om utlänningen endast har ålagts att lämna ifrån sig sitt pass, torde enligt motiven förhandling inte behöva hållas, om det inte förhåller sig så att utlänningen begär det för att få tillbaka passet och anför några skäl varför omhändertagandet av passet har föranlett problem (se prop. 1988/89:86 s. 180 och Wikrén och Sandesjö, Utlännings- lagen med kommentarer, 9 uppl. s. 492). Däremot är det klart att man inte med stöd av 10 kap. 8 § UtlL kan ålägga en utlänning att uppehålla sig på en viss ort eller i en viss kommun. fanns en möjlighet att förordna att en utlänning skulle vara skyldig att uppfylla andra särskilda villkor men den De materiella reglerna om förvar och uppsikt möjligheten togs bort 2006 som de övriga förändringarna skedde (se prop. 2004/05:170 s. 259–260 och 293). För att det inte ska råda någon tvekan om att uppsikt kan innebära antingen att en utlänning åläggs en anmälningsskyldighet eller en skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass eller en annan legitimations- handling bör bestämmelsen om uppsikt förtydligas. Av bestäm- melsen bör även alltjämt framgå att de båda åtgärderna får användas . 4.4.2Vad ett beslut om uppsikt ska innehålla Utredningens förslag: I ett beslut om uppsikt ska anges hur ofta och när en utlänning är skyldig att anmäla sig hos polis- myndigheten på orten eller hos eller, i före- kommande fall, till vilken av dessa myndigheter utlänningen ska lämna sitt pass eller sin identitetshandling. Den myndighet som en utlänning ska anmäla sig hos enligt ett uppsiktsbeslut ska få besluta att anmälningsskyldigheten får fullgöras hos en polismyndighet eller på annan ort än den som anges i uppsiktsbeslutet samt besluta om en tillfällig lättnad från uppsikten. Även den myndighet som utlänningen ska lämna sitt pass eller en annan legitimations- handling till ska få besluta om en tillfällig lättnad från uppsikten. Bestämmelserna om uppsikt har orsakat vissa problem för migrationsdomstolarna. Det beror till stor del på att reglerna om uppsikt inte anpassades till att även migrationsdomstolarna blev behöriga att fatta dessa beslut när den nya instans- och process- ordningen infördes . Vid samtal med domare har bland annat framkommit att bestämmelserna om uppsikt inte tydligt talar om vad ett beslut om uppsikt ska innehålla. Det är t.ex. oklart om en domstol alltid i ett beslut om uppsikt ska precisera hur ofta och när en utlänning ska anmäla sig hos en myndighet eller om domstolen kan överlåta till den aktuella myndigheten att bestämma detta. Det har vidare framkommit att det i vissa fall är oklart vilket ansvar en domstol har för att kontrollera att ett beslut om uppsikt efterlevs De materiella reglerna om förvar och uppsikt eller för att pröva tillfälliga undantag från uppsikten. Om domstolen inte delegerat rätten att besluta om de närmare villkoren för anmälningsskyldigheten till en myndighet, torde det endast vara domstolen som kan fatta beslut om ett tillfälligt undantag så länge domstolen är den handläggande myndigheten (angående begreppet handläggande myndighet se avsnitt 6.1). I övriga fall torde det i stället vara den myndighet hos vilken en utlänning ska anmäla sig som kan bevilja ett tillfälligt undantag, i vart fall om myndigheten har blivit handläggande myndighet. Eftersom det är oklart vad ett beslut om uppsikt ska innehålla, bör en uttrycklig bestämmelse om vad som ska anges i ett uppsikts- beslut införas. Frågan är dock om det i ett uppsiktsbeslut alltid ska anges t.ex. när och hur ofta en utlänning ska anmäla sig hos en myndighet eller om det bör införas en möjlighet att i beslutet överlåta till någon annan att bestämma de närmare villkoren för uppsikten. Ett beslut om uppsikt kan vara mer eller mindre betungande. En daglig anmälningsskyldighet kan t.ex. vara ett lika effektivt sätt att avhålla en utlänning från att lämna en viss ort som ett reseförbud, och därmed också lika ingripande som en sådan åtgärd. Som framgår ovan är det inte tillåtet att ålägga en utlänning att uppehålla sig på en viss ort eller i en viss kommun. Var anmälningsskyldigheten ska fullgöras har också betydelse. Att vid upprepande tillfällen vara skyldig att göra långa resor enbart för att anmäla sig hos en myndighet är t.ex. mer ingripande än att kunna anmäla sig hos en myndighet på den ort där man bor. Detta gör att det är viktigt att villkoren för en anmälningsskyldighet är rimligt avvägda men även att det finns en möjlighet att överklaga villkoren. Oavsett vem som får fatta ett beslut om de närmare villkoren för en uppsikt bör beslutet alltså vara överklagbart. Om det förs in en möjlighet för t.ex. en domstol att i ett beslut om uppsikt överlåta till en myndighet att besluta om de närmare villkoren för uppsikten bör det alltså även införas en möjlighet för en utlänning att överklaga myndighetens beslut. Detta skulle dock enligt utredningens uppfattning leda till ett onödigt krångling förfarande. Den mest praktiska lösningen i det här fallet är därför att det i ett beslut om uppsikt alltid ska anges när och hur ofta en De materiella reglerna om förvar och uppsikt utlänning ska anmäla sig hos polismyndigheten på orten eller hos . I förekommande fall ska det även anges till vilken av dessa myndigheter utlänningen ska lämna sitt pass eller legitimationshandling. Någon möjlighet att i ett uppsiktsbeslut överlåta till någon annan att bestämma de närmare villkoren för uppsikten bör alltså inte införas. Däremot anser utredningen att det vore praktiskt om den myndighet som pekas ut i ett uppsiktsbeslut kunde ändra var en utlänning ska fullgöra sin anmälningsskyldighet, utan att uppsikts- beslutet i sig måste ändras av den myndighet eller domstol som är behörig när det gäller frågor om uppsikt. Om utlänningen t.ex. ska flytta eller göra ett längre besök hos någon bör utlänningen kunna anmäla sig hos en myndighet på en annan ort. På samma sätt vore det praktiskt om den myndighet som pekas ut i ett uppsiktsbeslut kan medge en tillfällig lättnad från uppsiktsbeslutet. Det bör gälla både om utlänningen ålagts en anmälningsskyldighet och om utlänningen ålagts en skyldighet att lämna ifrån sig t.ex. sitt pass. Behörigheten att ändra var en utlänning ska fullgöra sin anmälningsskyldighet eller att besluta om en tillfällig lättnad bör framgå av lag. Utredningen föreslår därför att det ska föras in en bestämmelse om detta i UtlL. Ett beslut att inte medge en tillfällig lättnad bör inte kunna överklagas. Ett beslut om uppsikt får enligt 14 kap. 9 § UtlL överklagas utan begränsning till tid. I de fall en utlänning vill ha en tillfällig lättnad men inte beviljas det bör han eller hon därför vara hänvisad till att överklaga uppsiktsbeslutet. 4.4.3Förutsättningarna för att ställa en utlänning under uppsikt Utredningens förslag: Bestämmelsen om att ett barn får ställas under uppsikt när ett beslut om avvisning, som inte förenats med ett förordnande om omedelbar verkställighet, eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 7 § eller 8 § UtlL fattats ska ändras. Av bestämmelsen ska framgå att det utöver att ett av de nämnda besluten har fattats även krävs att andra förutsättningar är uppfyllda för att ett barn ska få ställas under uppsikt. Dessa förutsättningar ska vara att det ska finnas en risk för att ett barn De materiella reglerna om förvar och uppsikt avviker eller annars håller sig undan eller på annat sätt förhindrar förberedelserna inför en verkställighet. Förutsättningarna för att ställa en utlänning under uppsikt anges i 10 kap. 6 och 7 §§ UtlL. En utlänning som har fyllt får, under de förutsättningar som anges i 10 kap. 1 § UtlL, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt (se 10 kap. 6 § UtlL). Det innebär att förut- sättningarna för att ett beslut om uppsikt ska få fattas är de samma som för ett beslut om förvar. Dessa regler har vi redogjort för i avsnitt 4.1. I förarbetena påpekas att utrymmet för att använda uppsikt i stället för förvar i fråga om den vars identitet är oklar eller den som behöver utredas i praktiken är mycket begränsat (se prop. 1988/89:86 s. 178). Enligt och används uppsikt i praktiken enbart när det är sannolikt att en utlänning ska avvisas eller utvisas eller när det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Av 10 kap. 7 § första stycket UtlL följer att ett barn får ställas under uppsikt när det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § UtlL eller det är fråga om att verkställa ett sådant beslut. Som en ytterligare förutsättning enligt bestämmelsen krävs att risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas. Regeln innebär att förut- sättningarna för att ställa ett barn under uppsikt i de angivna situationerna är betydligt strängare än för att ställa en vuxen utlänning under uppsikt i samma situationer. Ett barn får dessutom ställas under uppsikt när ett beslut om avvisning har meddelats i andra fall än de som avses i 10 kap. 7 § första stycket UtlL eller när ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 7 eller 8 § UtlL har meddelats (se 10 kap. 7 § andra stycket). Med andra ord får ett barn ställas under uppsikt om barnet avvisats utan ett förordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § UtlL eller om barnet utvisats på grund av brott eller för att han eller hon saknar tillstånd att vistas i . Någon ytterligare förutsättning för att ett barn ska få ställas under uppsikt enligt 10 kap. 7 § andra stycket anges dock inte. De förutsättningar som enligt 10 kap. 1 § tredje stycket och 6 § UtlL gäller för att för få ställa en vuxen utlänning under uppsikt – dvs. att det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning De materiella reglerna om förvar och uppsikt att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i – anges alltså inte paragrafen. I detta fall innebär regeln att förutsättningarna för att ställa ett barn under uppsikt är betydligt mindre stränga än för att ställa en vuxen utlänning under uppsikt i samma situation. Det är olämpligt att det är möjligt att i vissa fall ställa ett barn under uppsikt enbart för att ett beslut om avvisning eller utvisning fattats. Det är inte heller rimligt att det i de fallen är lättare att ställa ett barn under uppsikt än en vuxen. Bestämmelserna om uppsikt bör harmoniseras så att samma förutsättningar för att ställa ett barn under uppsikt i de situationer som anges i 10 kap. 7 § andra stycket UtlL ska gälla som för en vuxen. Bestämmelsen om att ett barn får ställas under uppsikt när ett beslut om avvisning, som inte förenats med ett förordnande om omedelbar verkställighet, eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 7 § eller 8 § UtlL fattats bör alltså ändras. Av bestämmelsen bör framgå att det utöver att ett av de nämnda besluten har fattats även krävas att andra förutsättningar är uppfyllda för att ett barn ska få ställas under uppsikt. Dessa förutsättningar bör vara att det ska finnas en risk för att ett barn avviker eller annars håller sig undan eller på annat sätt förhindrar förberedelserna inför en verkställighet. Förslaget har anpassats till det tidigare förslag om ändring i nuvarande 10 kap. 1 § tredje stycket UtlL som utredningen lämnat i vårt delbetänkande (se SOU 2009:60 s. 158– 159). 5Hur länge får en utlänning hållas i förvar eller vara ställd under uppsikt? Reglerna i 10 kap. 4–5 och 9–11 §§ UtlL om hur länge en utlänning får hållas i förvar, när en ny prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt ska ske och när ett beslut om förvar eller uppsikt ska upphävas eller upphör att gälla är nära sammanknutna med varandra. De begränsar samtliga hur länge en utlänning får hållas i förvar och tidsfristerna i reglerna sammanfaller. Bestämmelserna anger både materiella förutsättningar för förvar och uppsikt men innehåller även processuella regler. 5.1Bakgrund till nuvarande lagstiftning om synnerliga skäl och ny prövning De nuvarande bestämmelserna om hur länge en utlänning får hållas i förvar har övertagits från tidigare lagstiftning på området. Från början gällde att en utlänning inte fick hållas i förvar än , om det inte fanns synnerliga skäl, och att ett beslut om kvarhållande för varje gång inte gällde än från beslutets dag. 1975/76:18 infördes de tidsfrister som fortfarande gäller. Det ansågs under lagstiftningsarbetet att det i fråga om förvarstagande fanns anledning att knyta an till om häktning, att förvarstiden därför borde begränsas och att nytt beslut skulle fattas före 14-dagarsperiodens utgång om fortsatt förvar bedömdes nödvändigt. Regeringen ansåg dock inte att det fanns skäl att ändra den tidigare ordningen för tiden efter det att beslut om utvisning etc. hade meddelats och att någon tidsbegränsning därför i den delen inte borde införas (se prop. Hur länge får en utlänning hållas i förvar eller vara ställd under uppsikt? 1975/76:18 s. 132–133). Lagrådet anmärkte emellertid att förslaget att förvarsbeslut skulle gälla utan tidsbegränsning för det fall att avlägsnandebeslut hade meddelats var ägnat att väcka betänklig- heter ur rättssäkerhetssynpunkt och att viss tidsbegränsning, förslagsvis , var rimlig även i detta fall (se prop. 1975/76:18 s. 201). För att en utlänning skulle få hållas kvar borde det enligt Lagrådet fordras synnerliga skäl och beslutet om kvarhållande borde för varje gång inte gälla än från beslutets dag. Bestämmelserna utformades i enlighet med Lagrådets förslag. 1980 kom en ny utlänningslag enligt vilken samma tidsfrister som tidigare skulle gälla. Det angavs i 53 § att beslut att hålla en utlänning i förvar för varje gång inte skulle gälla än från beslutets dag eller, i de fall då beslut hade meddelats om avvisning eller utvisning, från beslutets dag. utlänningslag ersattes av en ny lag . De tidigare tidsfristerna behölls, men i stället för att ett nytt beslut om förvar skulle fattas skulle i fortsättningen en ny prövning göras. Utgångspunkten för fristberäkningen skulle inte längre vara dagen för beslutet, utan den dag då förvarsbeslutet verkställdes. Om utlänningen skulle hållas i förvar eller fortfarande stå under uppsikt skulle enligt 6 kap. 6 § tredje stycket en ny prövning ske inom samma tider. Enligt det föredragande statsrådet innebar detta att en ny prövning skulle ske eller från det föregående beslutet och att tiden i överklagade ärenden om avvisning eller utvisning skulle räknas från avlägsnandebeslutet, om myndigheten enligt 6 kap. 10 § (motsvarar nuvarande 10 kap. 12 §) hade förordnat att utlänningen fortfarande skulle hållas i förvar (se prop. 1988/89:86 s. 179). I propositionen till UtlL sägs inte annat än att de nuvarande bestämmelserna motsvarar de som gällde (se prop. 2004/05:170 s. 293). Hur länge får en utlänning hållas i förvar eller vara ställd under uppsikt? 5.2Synnerliga skäl för förlängning I 10 kap. 4–5 §§ UtlL finns bestämmelser om hur länge en utlänning får hållas i förvar. Någon motsvarande bestämmelse om uppsikt finns inte. En utlänning får enligt 4 § inte hållas i förvar för utredning än . I övrigt får en utlänning som fyllt enligt samma bestämmelse inte hållas i förvar , om det inte finns synnerliga skäl för . Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får utlänningen dock hållas i förvar , om det inte finns synnerliga skäl för . Ett barn får enligt 5 § inte hållas i förvar än eller, om det finns synnerliga skäl, . När det gäller förvar av utredningsskäl och förvar av barn är de i bestämmelserna angivna tiderna de maximalt tillåtna och de kan inte förlängas. I övriga fall kan en förlängning av förvarstiden ske endast i undantagsfall. När det gäller verkställighetsförvar finns tvingande bestämmelser om tidsgränser i återvändandedirektivet. Utredningen har därför föreslagit förändringar när det gäller verkställighetsförvar men även när det gäller förvar i de fall det är sannolikt att en utlänning kommer att avvisas eller utvisas (se SOU 2009:60 s. 167). Utredningen har bland annat förslagit att i de fall en utlänning hållits i förvar ska en förlängning endast kunna ske om det är sannolikt att verkställigheten kommer att dra ut på grund av att utlänningen inte samarbetar eller för att nödvändiga handlingar tar tid att få fram. En absolut gräns för hur länge en utlänning, som inte är utvisad på grund av brott, får hållas i förvar har även föreslagits. Den gränsen är arton månader. Så länge förvarstiden understiger eller om utlänningen är utvisad på grund av brott ska enligt förslaget dock bestämmelsen i 10 kap. 4 § andra stycket alltjämt tillämpas. Som innan krävs således synnerliga skäl för att ett beslut om förlängning ska kunna fattas. Förarbetena och praxis till de nuvarande reglerna om synnerliga skäl kommer alltså alltjämt att vara av intresse. Hur länge får en utlänning hållas i förvar eller vara ställd under uppsikt?