sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av de uppgifter som anges i Parisprinciperna anser delegationen att den svenska särskilt bör ha till uppgift att: -undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i samt lämna förslag om hur situationen kan förbättras, -föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls, -ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de mänskliga rättigheterna, samt -främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, infor- mation och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i . Parisprincipernas lista över uppgifter är inte uttömmande, utan endast exemplifierande. Principerna bör ses som minimirekom- mendationer som inte utesluter att en nationell institution ges en vidare befogenhet än den som beskrivs i principerna.22 22 CRC/GC/2002/2, , p. 4, Burdekin, National Human Rights Institutions in the Asia-Pacific Region, s. 119, Pohjolainen, Human Rights Nedan beskrivs delegationens överväganden och förslag om vilka uppgifter den svenska bör ha utifrån Parisprinciperna. Rubrikerna överensstämmer med de uppgifter som beskrivs i 2 § i det förslag till instruktion för institutionen som lämnas bland författningsförslagen. I enlighet med Parisprinciperna bör beskrivningen av den svenska institutio- nens uppgifter inte ses en uttömmande lista. Institutionen bör ha frihet att, utöver de uppgifter som anges nedan, utföra även andra liknande uppgifter inom verksamhetsområdet, i enlighet med sina egna prioriteringar. Undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen Enligt Parisprinciperna, artikel 3 a, bör en nationell rättigheter kunna lämna yttranden, rekommendationer, förslag och rapporter om alla frågor om de mänskliga rättigheterna till regeringen, eller annat behörigt organ. Dessa yttran- den, rapporter m.m. kan behandla situationen för de mänskliga rättigheterna generellt eller i specifika frågor. Institutionen bör också kunna uppmärksamma regeringen på situationer där de mänskliga rättigheterna kränks och lägga fram förslag om hur situationen kan förbättras. Institutionen bör även vara fri att publi- cera sådana yttranden och rapporter när den finner detta lämpligt. Av EU:s kartläggning av nationella institutioner för mänskliga rättigheter i medlemsstaterna framgår att de flesta nationella insti- tutionerna i publicerar både årsrapporter och tematiska rapporter. Den danska institutionens årsrapport behandlar t.ex. även situationen för de mänskliga rättigheterna med redogörelser för bl.a. lagförslag och synpunkter från FN:s övervakningskom- mittéer. Institutionerna publicerar också vanligen yttranden, handböcker artiklar m.m.23 De europeiska institutionerna använder sig av olika metoder för att undersöka situationen för de mänskliga rättigheterna. Vissa institutioner genomför undersökningar av mer systematisk karaktär Institutions – The Role of the United Nations, s. 6, for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010, s. 11. 23 for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010, s. 39 f. och några gör även undersökningar i enskilda fall. Några institutioner samlar själva in information genom t.ex. intervjuer och besök, medan andra förlitar sig till extern information, bl.a. officiell statistik. Ytterligare en metod som flera institutioner använder för att samla in information om situationen för de mänsk- liga rättigheterna är att anordna möten med organisationer inom det civila samhället som representerar olika grupper samt även med enskilda. Det tyska institutet genomför uppföljningskonferenser på grundval av övervakningskommittéernas synpunkter. Vissa institu- tioner bedriver också egen forskning som kan visa på kränkningar av eller brister rörande de mänskliga rättigheterna. Enligt delegationens mening bör det vara en central uppgift för den svenska institutionen att undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i samt lämna förslag om hur situationen kan förbättras. Sådana undersökningar och rap- porter bör kunna gälla alla samhällssektorer, såsom offentlig sektor, näringslivet, det civila samhället och allmänheten. Institu- tionen bör också kunna publicera sina rapporter, yttranden m.m. Det är genom att uttala sig om kartläggningar, granskningar och undersökningar som den kan ha en inverkan på säkerställandet av de mänskliga rättigheterna. Även granskningar av lagstiftning och författningsförslag bör ingå här, som beskrivs närmare nedan. Vad gäller metoder för insamling av information bör alla de metoder som nämnts ovan kunna användas, med undantag för prövning av klagomål om kränkningar av de mänskliga rättig- heterna i enskilda fall (se vidare nedan). Det innebär att institutio- nens undersökande verksamhet rör respekten för de mänskliga rättigheterna på en övergripande nivå. Institutionen bör både kunna genomföra egna studier och undersökningar och kunna uppdra åt andra, t.ex. forskare, att genomföra sådana undersökningar. Undersökningarna bör kunna avse såväl situationen för de mänskliga rättigheterna generellt, som mer avgränsade rättighetsområden eller -frågor, samt både frågor av materiellt slag och frågor om t.ex. kunskap, attityder och rutiner. Frågan om institutionens framställningar till och regeringen behandlas i avsnitt 5.2.4. Institutionens skyldighet att lämna årsrapport behandlas i avsnitt 5.2.5. 24 for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010, s. 36 f. Föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls Av Parisprinciperna, artikel 3 a, framgår att nationella institutioner för mänskliga rättigheter bör ha till uppgift att yttra sig om författningar och administrativa bestämmelser, såväl sådana som är i kraft som författningsförslag och andra förslag. Den bör kunna föreslå nya författningar, ändringar i författningar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att landets internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls. Vidare anges i artikel 3 b att nationella institutioner bör ha till uppgift att främja säkerställandet av att nationell lagstiftning, bestämmelser och praxis står i överensstämmelse med de konventioner om mänskliga rättigheter som staten har tillträtt, samt att rättigheterna respek- teras. Enligt vad som framgår av kartläggningen av nationella institu- tioner i EU:s medlemsstater har många av dessa institutioner funktionen att medverka i lagstiftningsprocessen och annan offent- lig verksamhet med rekommendationer och förslag, t.ex. om nya eller ändrade författningar eller rutiner. Kontakterna sker på olika stadier av lagstiftningsprocessen i olika länder. I vissa stater har den nationella kontakt med den exekutiva makten och i andra länder med den lagstiftande. Det förekommer både att den nationella institutionen tar initiativet till att granska författningsförslag och att initiativet kommer från den exekutiva eller lagstiftande makten. Den danska institutionen ger råd till både regeringen och och konsulteras systematiskt inom ramen för lagstiftningsprocessen och kan också medverka med råd till expertgrupper och utredningar.25 Enligt delegationens mening bör den svenska ges en bred befogenhet att verka för att svensk lagstiftning överensstämmer med internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna och att de mänskliga rättigheterna respekteras i samhället. I denna uppgift bör ingå som en viktig uppgift att granska om författningsförslag och andra förslag står i överensstämmelse med dessa konventioner. Den bör kunna lämna förslag på vilka förändringar som bör vidtas för att respekten för de mänskliga rättigheterna ska säkerställas. 25 for Fundamental Rights, National Human Rights Institutions in the EU Member States, 2010, s. 40 f. sökningar, rådgivning och annan verksamhet bör kunna bedrivas både på institutionens eget initiativ och efter förfrågningar från andra myndigheter och aktörer. Institutionens uppgift att granska författningsförslag och andra förslag omfattar flera delfrågor. En grundläggande fråga är vilken typ av förslag som institutionen ska ha befogenhet att granska. Därutöver bör även frågor om i vilken mån myndigheter ska vara skyldiga att aktivt bjuda in institutionen att lämna synpunkter, samt om institutionen ska ha skyldighet att svara på en sådan inbjudan, behandlas. Vad först gäller området för förhandsgranskning är det klart att Parisprincipernas rekommendation innebär att den nationella institutionen bör ges befogenhet att granska alla typer av författ- ningsförslag, såväl lagar som förordningar och administrativa föreskrifter. För svenskt vidkommande bör därutöver även andra förslag kunna bli aktuella, främst förslag från kommittéväsendet och övriga delar av , dvs. statens offentliga utred- ningar samt departementspromemorior. Det är, enligt delegatio- nens mening, uppenbart att förhandsgranskning av författningsför- slag och andra förslag bör vara en central uppgift för den svenska denna ska kunna motverka att det uppstår diskrepanser mellan nationell lagstiftning och praxis och internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Brister i rättighetsskyddet som kan leda till kränkningar av enskildas rättigheter måste så långt det är möjligt avvärjas innan de uppstår. Delegationen anser därför att institutionen ska ha en vid befogen- het att granska och kommentera alla typer av offentliggjorda för- slag från såväl som andra myndigheter som rör frågor om mänskliga rättigheter. Vad gäller frågan om i vilken mån statliga myndigheter ska vara skyldiga att aktivt inbjuda den nationella institutionen att lämna synpunkter kan följande anföras. Angående beredningen av regeringsärenden föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs ska också tillfälle lämnas för sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Det finns emellertid ingen författning eller bestämmelse som generellt reglerar vilka myndigheter och andra aktörer som ska vara remissinstanser. En ny remisslista tas fram av för varje remiss, även om vissa myndigheter, såsom JO, ofta utgör remissinstans. De mänskliga rättigheterna spänner över en rad samhälls- områden och frågor. Det är vanligt att förslag har relevans för de mänskliga rättigheterna utan att detta uttryckligen framgår. Då det är av stor vikt att eventuella brister i skyddet av de mänskliga rättigheterna kan förutses anser delegationen att den nationella institutionen som huvudregel aktivt bör inbjudas att lämna synpunkter på förslag av mer betydande slag. Det kan till- läggas att det alltid står myndigheter och andra aktörer fritt att lämna remissyttrande även när de inte uttryckligen inbjudits att lämna synpunkter. Vad gäller utredningar inom kommittéväsendet redogör delega- tionen i avsnitt 6.2.6 för sitt förslag om att det i kommittéförord- ningen (1998:1474) ska införas en bestämmelse om att de förslag som kommittéer och särskilda utredare lämnar ska vara utformade så att skyddet för den enskildes mänskliga rättigheter enligt internationella åtaganden respekteras och vid behov förstärks. Mot bakgrund av en sådan bestämmelse kan det bli aktuellt för kommittéer och särskilda utredare att under utred- ningsarbetet ta kontakt med den nationella institutionen. Delegationen lämnar vidare förslag om att en motsvarande bestämmelse ska föras in i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning (avsnitt 6.2.4). Förordningen tillämpas på förvaltningsmyndigheter under regeringen. Enligt förordningen ska en myndighet, innan den beslutar föreskrifter eller allmänna råd, utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Av kommittéförordningen följer också att kommittéer och särskilda utredare som lämnar förslag till nya eller ändrade regler ska ange förslagens konsekvenser på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. För att en kommitté, särskild utredare eller annan myndighet ska kunna bedöma ett förslags konsekvenser för de mänskliga rättigheterna kan det även i dessa fall bli aktuellt att den kontaktar den nationella institutionen eller använder vägledningar eller annat material som utarbetats av denna. Huvudansvaret för att utföra och redovisa analysen av förslagens konsekvenser för de mänskliga rättigheterna ligger dock naturligtvis på kommittéerna, de särskilda utredarna och myndigheterna själva. Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning anger också att myndigheter, innan de beslutar föreskrifter eller allmänna råd, ska ge bl.a. statliga myndigheter som på ett betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. Om delegationens förslag om ändring i denna förordning genom- förs blir således myndigheter skyldiga att inbjuda den nationella institutionen att yttra sig över förslag som på ett betydande sätt rör institutionens arbete för de mänskliga rättigheterna. Vad slutligen gäller institutionens skyldighet att svara på remiss kan noteras att myndigheter under regeringen är skyldiga att svara på remiss, medan remissen för andra aktörer, t.ex. myndigheter under , innebär en inbjudan att lämna synpunkter. Efter- som delegationen föreslår att institutionen ska inrättas under riks- dagen (avsnitt 5.1.3) blir institutionen inte skyldig att svara på remisser utan kan själv avgöra när detta är befogat. Därmed är risken liten för att arbetet med att svara på remisser blir alltför betungande, även om institutionen får inbjudan att lämna remiss- yttrande om alla förslag av mer betydande natur. Vid sidan om det ordinarie remissförfarandet och kommittéers och särskilda utredares skyldighet att göra konsekvensutredningar kan det även bli aktuellt för den nationella institutionen att lämna synpunkter under andra stadier av beredningsprocessen. Delega- tionen har i avsnitt 4.2 lämnat förslag om att Lagrådets förutsätt- ningar att utföra granskningar i förhållande till konventioner om de mänskliga rättigheterna ska förstärkas. Lagrådets yttrande inhämtas om vissa frågor som bl.a. kan avse mänskliga rättigheter (se när- mare avsnitt 3.2.6) och lämnas på begäran av regeringen eller riksdagsutskott. Genom lagrådsremisser offent- liggörs många lagförslag som kan vara av stor relevans för de mänskliga rättigheterna. Det finns inget hinder mot att den natio- nella yttrar sig om lag- rådsremisser, t.ex. i de fall där lagförslaget ändrats i förhållande till ett förslag som lämnats av en kommitté eller särskild utredare. Det framgår tydligt av Parisprinciperna att en nationell rättigheter bör kunna yttra sig och lämna rekommenda- tioner i alla frågor om de mänskliga rättigheterna. Vidare kan det bli aktuellt för och andra myn- digheter att konsultera den nationella institutionen vid beredningen av andra ärenden och frågor som tydligt berör de mänskliga rättigheterna. Institutionen får själv avgöra i vilken mån den har möjlighet, och om det är lämpligt för den, att lämna synpunkter och rekommendationer i sådana fall. I avsnitt 4.5.4 har delegationen föreslagit att det ska införas uttryckliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i ett urval lagar. Delegationen föreslår också i avsnitt 6.2.3 att ansvaret för de mänskliga rättigheterna ska tydliggöras i vissa myndigheters instruktioner. Mot bakgrund av dessa förslag är det troligt att myn- digheter, i högre grad än tidigare, kommer att analysera sin verk- samhet ur ett människorättsperspektiv och identifiera föreskrifter, myndighetspraxis och rutiner som kan påverka respekten för de mänskliga rättigheterna. Flera myndigheter kan också komma att ha ett ökat behov av att hålla sig informerade om den internatio- nella utvecklingen på människorättsområdet och om aktuella synpunkter och rekommendationer från internationella övervak- ningsorgan. , , Skolinspek- tionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och länsstyrelserna har instruktioner som uttryckligen hänvisar till de mänskliga rättigheterna. Institutionen bör kunna lämna rekom- mendationer såväl till dessa som till andra myndigheter om vad som krävs för att verksamhet och föreskrifter ska överensstämma med de mänskliga rättigheterna. Institutionen bör även kunna bedriva motsvarande verksamhet i förhållande till kommuner och lands- ting. Det finns också flera myndigheter som har tillsynsuppdrag som omfattar de mänskliga rättigheter som uttrycks i svensk lagstift- ning eller som rör ett avgränsat rättighetsområde. Det kan bl.a. nämnas att det ingår i JO:s uppdrag att tillse att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. JO ska också verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. JO får även göra framställning till om det vid tillsynsverksamheten uppkommer anledning att föreslå författ- ningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida. BO ska uppmärksamma att lagar och andra författningar samt tillämp- ningen av dessa stämmer överens med FN:s konvention om barnets rättigheter och hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses. DO ska hos regeringen föreslå författ- ningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskrimi- nering eller ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. Det är angeläget att , i den utsträckning den finner lämpligt, samråder och samverkar med andra myndigheter med sådana angränsande uppdrag. Kontakter med internationella organisationer och deltagande i internationellt samarbete om frågor som rör de mänskliga rättigheterna Enligt Parisprinciperna bör nationella institutioner för mänskliga rättigheter kunna samarbeta med alla organ inom FN-systemet, regionala organ och nationella institutioner i andra länder som arbetar med frågor om mänskliga rättigheter. Denna uppgift fram- hålls också av organisationen mittee of National Human Rights Institutions (ICC, se avsnitt 3.3.4). Enligt ICC:s riktlinjer är det särskilt viktigt att en nationell institution kan ha kontakter med för mänskliga rättigheter, dess specialrapportörer och arbetsgrupper (special pro- cedures mandate holders) samt med FN:s övervakningskom- mittéer.26 Frågan om nationella institutioners medverkan vid staternas rapportering till internationella och regionala organisa- tioner behandlas i en särskild rekommendation (se vidare nedan). DO ska enligt sin instruktion (2008:568) följa den interna- utvecklingen och ha kontakter med internationella organi- sationer inom sitt verksamhetsområde. I propositionen med förslag bl.a. till lag om anförde regeringen att även om det är regeringen som företräder riket finns det inget hinder för ombudsmännen att ta kontakt med berörda internatio- nella organ eller att olika internationella organ tar initiativ till att inhämta ombudsmannens synpunkter i frågor om diskriminering. Vidare framfördes att det i lagen om ombudsmannen uttryckligen borde anges att denne kan kommunicera direkt med för verksam- heten berörda internationella organisationer, som en följd av att ombudsmannens mandat så långt som möjligt bör framgå av lag. Som exempel på organisationer av intresse för ombudsmannen nämndes FN:s övervakningskommittéer.27 Delegationen anser att det är av stor vikt att den nationella institutionen kan ha självständiga kontakter med internationella 26Guidelines for Accreditation & Re-Accreditation of National Human Rights Institutions to , Version 4, , med bilaga ICC Sub-committee on Accreditation, General , rekom- mendation 1.4. 2007/08:95, s. 381. I likhet med vad som angavs beträffande DO bör det uttryckligen framgå av den författning som ligger till grund för institutionens inrättande att den kan ha sådana kontakter. Ett flertal internationella och regionala organ kan vara relevanta i detta avseende, t.ex. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, för mänskliga rättigheter med dess specialrapportörer och arbetsgrupper, övervakningskommittéer inom FN och Europa- rådet, kommissarie för mänskliga rättigheter, för grundläggande rättigheter samt ICC och dess europeiska grupp. Genom sådana kontakter kan institutionen t.ex. inhämta kunskaper och erfarenheter från arbetet för mänskliga rättigheter i andra länder samt bidra med egna erfarenheter. Institutionen behö- ver också egna internationella kontakter för att nära kunna följa utvecklingen av det internationella skyddet av mänskliga rättigheter och vilka diskussioner som förs i dessa frågor internationellt. Enligt Parisprinciperna, artikel 3 d, bör nationella institutioner för mänskliga rättigheter även kunna bidra till de rapporter som staten är skyldig att lämna till FN:s kommittéer och organ samt till regionala organisationer. Med hänsyn till institutionernas obe- roende bör de även kunna avge yttranden i dessa frågor, när så är nödvändigt. Denna princip syftar på de periodiska rapporter kon- ventionsstaterna ska avge om hur de genomför sina internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Sådana rapporter ska bl.a. lämnas till FN:s övervakningskommittéer om FN:s kärnkonventioner. Staterna avger också periodiska rapporter till för de mänskliga rättigheterna. Vidare lämnar periodiska rapporter som helt eller delvis behandlar frågor om mänskliga rättigheter till och . Ytterligare rap- porter och svar på frågor lämnas på begäran av t.ex. FN:s specialrapportörer och kommissarie för mänskliga rättigheter. för barnets rättigheter har behandlat frågan om institutionernas medverkan i rapporteringen om konventionen om barnets rättigheter i en allmän kommentar om nationella institu- tioner för mänskliga rättigheter.28 Kommittén framhåller bl.a. att institutionerna ska bidra självständigt till rapporteringsprocessen och att staterna måste respektera institutionernas självständighet och integritet när de lämnar information till kommittén. Vidare understryker kommittén att det inte är lämpligt att staten överlåter 28 CRC/GC/2002/2, . ansvaret för rapporteringen på den nationella institutionen eller att representanter för institutionen ingår i regeringens delegation vid kommitténs möte om rapporten i fråga. Det framgår av en rapport från FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna att ett vanligt sätt för institutionerna att medverka i rapporteringsprocessen är att de lämnar egna, alter- rapporter eller yttranden till övervakningskommittéerna.29 Delegationen bedömer att institutionens roll vid rapportering till övervakningskommittéer och andra nationella organ bör ses som en del av dess befogenhet att ha självständiga kontakter med sådana organ. I samband med att regeringen sam- manställer rapporter om genomförandet av konventioner om de mänskliga rättigheterna kan det vara aktuellt för den nationella institutionen att själv lämna information i någon fråga som aktua- liseras av rapporteringen. Sådana yttranden utgör inte en del av regeringens rapport och kontakter mellan den nationella institu- tionen och det internationella organet bör, med hänsyn till insti- tutionens oberoende ställning, ske vid sidan av regeringens kontak- ter med detta organ. Utöver att ha kontakter med internationella organisationer är det viktigt att den nationella institutionen även i övrigt kan delta i internationellt samarbete. De bör bl.a. kunna ha kontakter med nationella institutioner för mänskliga rättigheter, myndigheter och organisationer i andra länder, t.ex. för erfarenhetsutbyte.