sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Som forskaren visat i sin doktorsavhandling 2010 () har en del av dessa inte alltid haft en offensiv karaktär. Många beslut har kommit till för att stödja SJ i olika finansiella krissituationer. Som ett resultat har man dock mer eller mindre omedvetet satt igång en process vars logiska konsekvens blivit den fullständiga avregleringen. Det finns även exempel där man missat goda möjligheter att fatta beslut som skulle ha kunnat påskynda en önskvärd utveckling, men där den åtgärd man vidtagit haft delvis motsatt effekt. Ett sådant exempel är försäljningen av EuroMaint där en statsägd marknadsdominant förvandlades till en privatägd marknadsdominant. Det hade funnits möjligheter att förfara på ett annat sätt med den försäljningen och i stället skapa en struktur som hade gynnat konkurrensen inom fordonsunderhållet. 6.4.4Finansiering av byggande och underhåll Staten finansierar byggande och underhåll av det nationella järnvägsnätet genom anslag till . Medelstilldelningen är beroende av det statsfinansiella läget och den politiska viljan hos regering och riksdag. Tillskotten av medel förs dock in längre ned i systemet än den nivå där transporttjänsterna produceras och levereras. Denna finansiering är en form av kollektivbiljett för vilken köparen staten förväntar sig någonting tillbaka. Och förväntningarna riktar sig inte bara mot utan mot hela järnvägssystemet. Det kan handla om att sträva efter självklara mål Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret som en effektiv och väl fungerande järnvägstrafik som når hela landet men det kan också avse särskilda önskemål om t ex anpassningar för funktionshindrade, bättre resenärsinformation eller biljettsamordning mellan persontrafikföretag. Till kraven hör även en trygg, säker och miljövänlig drift. Bland förväntningarna eller önskemålen kan ibland även finnas saker som snabbare utveckling av marknaden, eliminering av tillträdeshinder för nytillträdande företag eller förenklingar för små och medelstora företag. Det är förväntningar och önskemål som ibland kan vara mycket allmänt hållna men som ibland kan vara ganska specifika och bli föremål för särskilda insatser. För vissa åtgärder lämnar staten ibland särskilda bidrag, men huvuddelen av de finansiella tillskotten till järnvägsverksamheten sker ändå via ordinarie medelstilldelning. Normalt distribueras även särskilda bidrag via . 6.4.5Betydelsen av avknoppning av delfunktioner Som redovisats ovan har icke obetydliga delar av den verksamhet som 1988 ingick i det då nybildade knoppats av och organiserats i självständiga företag. Det gäller projekteringsverksamheten och det operativa underhållet av spår, kontaktledning, signalanläggningar samt teleanläggningar. För betyder detta att man inte längre har dessa funktioner in house utan är hänvisad till att upphandla sådana tjänster på marknaden. Avsikten med avknoppningarna har från ägaren statens sida varit att sänka kostnaderna för projektering och underhåll men också att ge dessa verksamheter möjlighet att utvecklas fritt på marknaden i stärkande konkurrens med andra företag. får med dessa avknoppningar möjlighet att ytterligare koncentrera sig på den del av kärnverksamheten som avser förvaltning av statens spåranläggningar. Förvaltningsuppgiften innebär att både fungera som det redskap för statens vilja på järnvägsområdet om vilket det talats ovan, och att långsiktigt se till att värdet på anläggningen bevaras som den hålls i ett funktionsdugligt skick för det ändamål den är skapad, dvs för järnvägsdriften. behöver inte och ska inte binda resurser för att uppehålla kunskap om hur anläggningen underhålls. Det är kompetens och resurser som man i den nya ordningen upphandlar. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Däremot blir upphandlarkompetensen en central fråga. Upphandlingsfunktionen får en kanske viktigare roll . Den omfattar två huvudsakliga kompetensområden; att kunna formulera korrekta kravspecifikationer inför upphandlingar av underhåll och att kunna kontrollera att den leverans man får uppfyller de ställda kraven. Upphandlarkompetensen förutsätter att det även finns kompetens att bedöma spåranläggningens tillstånd och besluta om vad som behöver göras samt när åtgärder behöver sättas in. Kravet på upphandlarkompetens gäller för övrigt även beträffande andra huvudaktivitet vid sidan av vidmakthållande av spåranläggningen nämligen ny- och utbyggnad av den. Den andra delen av kärnverksamhet, vid sidan av förvaltningen av statens spåranläggning, är att tillhandahålla spårkapacitet. Om man för lämnar det funktionella betraktelsesätt vi tillämpar i den här analysen och i stället ser på verksamhet i ett kund-leverantörsperspektiv så skulle man kunna säga att produkt, som man levererar till trafikoperatörerna, är spårkapacitet. Man underhåller spåret för att det ska vara farbart och man fördelar tåglägen och leder trafik så att så mycket transporttjänster som möjligt ska kunna produceras på ett säkert och tillförlitligt sätt, dvs. utan att olyckor, tåginställningar eller förseningar uppstår. uppgifter när det gäller kapacitetstilldelning är väl definierade i järnvägslagen. Vid sidan av tilldelning av tåglägen ska även teckna trafikeringsavtal, TRAV, med de järnvägsföretag som fått sig tåglägen tilldelade. Utan trafikeringsavtal med är det inte tillåtet för ett järnvägsföretag att bedriva trafik på det nationella nätet. Som klargjordes redan i inledningen till detta kapitel finns i förutom omkring 480 andra infrastrukturförvaltare av varierande storlek och med mycket olika inriktning och struktur. Det kan vara industriföretag som äger sin egen spåranläggning Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret innanför grindarna och det kan vara lokaltrafikbanor i . Många kommuner är förvaltare av kommunala industristamspår eller hamnspår. Matarbanor, turistbanor och museibanor kan vara infrastrukturförvaltare. Vi vill återkoppla till de uttalanden från kommuner och landsting, SKL som vi redogjorde för tidigare. Där klargjorde man att många kommunala spårinnehavare inte hade kunskaper och kompetens att förvalta sina spåranläggningar. Andra menade att spårunderhållet var för dyrt och att man därför medvetet underlät att underhålla anläggningarna. Vi tror att kompetensbrister inte bara gäller för kommunala infrastrukturförvaltare. Det finns brister även på andra håll. ska dock klargöras att det också finns många goda exempel där infrastrukturförvaltningen bedrivs på ett både kompetent och i övrigt helt professionellt sätt. Vid våra diskussioner med representanter för tillsynsmyndigheten i , framkom att man även där noterat kunskapsbrister hos små infrastrukturförvaltare. Man försökte komma tillrätta med problemen genom att i första hand anstränga sig att informera och hjälpa till rätta snarare än att gå fram med hårda metoder som förelägganden och viten. Liknande synpunkter både när det gäller kompetensnivån hos vissa små infrastrukturförvaltare och sättet att komma tillrätta med problemen har vi fått från den svenska tillsynsmyndigheten . Problemet hänger ofta samman med att uppgiften att vara infrastrukturförvaltare sällan är en huvuduppgift för den som har den. Det är i regel en tillikauppgift någon tjänsteman eller logistikansvarig vid ett industriföretag har att hantera vid sidan av andra uppgifter som vederbörande kanske uppfattar som viktigare. Den ekonomiska aspekten måste också vägas in. Spårunderhåll kostar pengar och prioriteras de kostnaderna bort i konkurrensen med andra mera angelägna utgifter. Men i de delar detta är ett problem är det ett problem på både kort och lång sikt. Kortsiktigt därför att skyldigheter enligt järnvägslagen inte fullgörs och därför att konsekvensen kan bli sänkt säkerhetsnivå med olyckor och kanske personskador eller materiella skador som följd. Långsiktigt därför att anläggningar körs ner och till slut blir obrukbara. Återställande blir då i regel så dyrt att godset upphör att transporteras på tåg och i stället hamnar på vägarna. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Vi har övervägt vilka åtgärder som lämpligen kan vidtas för att komma tillrätta med dessa problem. SKL har pekat på finansieringen av det kapillära nätet och menat att staten bör ta ett större ansvar. Vi har, som redan sagts, fått synpunkter från tillsynsmyndigheterna i och på att mera information och vägledning till små infrastrukturförvaltare kan hjälpa dem att bättre förstå sitt säkerhetsansvar och att vidta lämpliga åtgärder. Det kan säkert vara riktiga och viktiga åtgärder. I sammanhanget ska nämnas att Transportstyrelsen på uppdrag av har startat upp en projektgrupp för att se över om det finns ytterligare möjligheter att förenkla för små infrastrukturförvaltare. Möjligheter att köpa infrastrukturförvaltning Det blir allt vanligare att infrastrukturförvaltaren begränsar sin verksamhet till ekonomisk förvaltning av infrastrukturanläggningen och trafikledning. Projektering, utförande, besiktning och underhåll upphandlas i allt större utsträckning. Utvecklingen är densamma i övriga delar av EES-området och då främst i , och i de övriga skandinaviska länderna. Det stora flertalet infrastrukturförvaltare, inräknat, utför inte själva underhåll på de spåranläggningar man förvaltar. De uppgifterna överlåts på någon annan. I det fall underhållet upphandlas på traditionellt sätt kvarstår den övergripande förvaltningsfunktionen, ledning och styrning av upphandlingen och leveranskontroll hos infrastrukturförvaltaren. Det finns emellertid en intressant möjlighet att gå vidare med dessa frågor. Om man separerar funktionen ägande av infrastruktur från funktionen förvaltning öppnas nya möjligheter. Den kommun som äger en industrispårsanläggning skulle kunna stanna vid att vara infrastrukturägare och upphandla hela förvaltningsuppgiften inklusive det operativa underhållet. Lagstiftningen medger att infrastrukturförvaltare överlåter åt annan att ikläda sig rollen som förvaltare och därmed ta ansvaret för infrastrukturen. Ifrågavarande aktör måste emellertid ha Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret tillstånd för sin verksamhet. Situationen är för övrigt formellt sett densamma när det gäller det nationella järnvägsnätet. Staten är ägare men är ägarens professionella infrastrukturförvaltare. En fråga som infinner sig är varför denna möjlighet inte utnyttjas. Ett svar kan vara att okunskapen är stor både bland infrastrukturägare och bland företag som skulle kunna uppträda i rollen som leverantörer av infrastrukturförvaltning, t.ex. de stora infrastrukturunderhållsbolagen. Det innebär att det inte finns någon fungerande marknad för köp och försäljning av tjänsten infrastrukturförvaltarskap. Jag anser att framväxten av en marknad för försäljning av infrastrukturförvaltarskap bör uppmuntras. Detta kan ske genom att ett funktionellt synsätt anläggs på infrastrukturen och aktörerna inom denna del av järnvägen. Om Transportstyrelsen fortsätter sina ansträngningar att på ett stödjande sätt informera små infrastrukturförvaltare om deras ansvar och skyldigheter kanske detta skulle kunna vara en viktig del av en sådan information. har så kallade totalentreprenader på infrastruktursidan blivit vanliga. En totalentreprenad innebär att ett underhållsföretag mot avtalad ersättning omfattande ett flertal år utför allt underhåll på en viss järnvägssträcka och inför infrastrukturförvaltaren svarar för att sträckan är säker och att den kan trafikeras med angivna prestanda. Av information som inhämtats, framgår att det sker en besiktning av infrastrukturen dels då underhållsentreprenaden börjar, dels då den avslutas. Däremellan styr underhållsbolaget själva över verksamheten. Totalentreprenaderna innebär med andra ord att underhållsföretaget i realiteten övertagit stora delar av det ansvar lagstiftaren lagt på infrastrukturförvaltaren. I allt väsentligt är denna lösning en parallell till situationen där en godsvagnsägare anlitar en underhållsleverantör, en ECM, som åtar sig det totala underhållsansvaret för godsvagnen. En fara med det är att alla infrastrukturförvaltare inte nödvändigtvis har den kunskap och kompetens som krävs för att Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret kunna teckna avtal med underhållsbolag som säkerställer att arbetet utförs på ett säkert sätt. Det finns således en risk att exempelvis en traktorägare som kontrakteras för viss snöröjning inte kan göra riskbedömningar och annat som krävs för att upprätthålla säkerhetsnivån. har, enligt uppgift från Transportstyrelsen, olycksfrekvensen i samband med banarbeten ökat som olycksfrekvensen i tågtrafiken minskat. Orsaken till ökningen kan diskuteras, men det går inte att bortse från att det kan vara på det sättet att underhållsföretag som agerar som entreprenörer eller underentreprenörer inte alltid är lämpliga för uppdraget. Det noteras i sammanhanget att det i stor utsträckning saknas formella behörighetskrav på personal som utför säkerhetsviktiga arbetsuppgifter på banan såsom exempelvis spårjustering, arbeten i signalsäkerhetsanläggningar med mera. Det får till följd att mindre seriösa underhållsbolag genom priskonkurrens fått möjligheten att slå ut mer seriösa underhållsbolag. Det finns också en risk att priskonkurrensen innebär att standarden på och tillgängligheten till infrastrukturen försämras genom att underhållet skärs ned. (Uppsatsen av bristande kompetens inom Järnvägen Säkerhetsmässigt och ekonomiskt, examensarbete av , 2009). Två exempel på denna risk är den undermåliga snöröjningen på delar av infrastrukturen –2010 eller den urspårning med ett persontåg som inträffade mellan och till följd av alltför slitet spår, spårviddsfel och lös räls. Jag anser att det kan vara rimligt att de formella behörighetskraven på den som utför en trafiksäkerhetsviktig arbetsuppgift som till exempel att justera en spårväxel eller att göra ett ingrepp i en signalsäkerhetsanläggning formaliseras på samma sätt som för exempelvis förare eller växlingspersonal. I en förlängning skulle man kunna tänka sig ett körkort liknande lokförarkörkortet inrättas för grupper med vissa specificerade arbetsuppgifter eftersom banunderhållsföretagens verksamhet blir mer och mer internationell varvid deras anställda i allt högre grad kan förväntas arbeta i flera länder. Svenska underhållsbolag har redan underhållsuppdrag utomlands och utländska underhållsbolag har motsvarande uppdrag i . Ett exempel på detta är att totalentreprenaden för underhållet av Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret mellan och drivs av ett finländskt underhållsföretag. En möjlighet att skapa en utveckling i riktning mot mera kraftfull och professionell infrastrukturförvaltning skulle kunna vara att införa ett ECM-system även för underhåll av infrastrukturanläggningar. Det skulle i så fall innebära att man från ett visst datum inför ett krav att alla infrastrukturförvaltare som innehar tillstånd att driva en viss anläggning måste identifiera och till tillsynsmyndigheten rapportera den enhet som ansvarar för underhållet, dvs. är ECM för anläggningen. En sådan åtgärd skulle sannolikt fungera som en väckarklocka och tvinga många infrastrukturinnehavare att ställa sig frågor om hur man ska hantera förvaltaransvaret. En uppstramning över hela linjen med förstärkt säkerhet som resultat skulle bli en välkommen konsekvens. En del infrastrukturinnehavare skulle förmodligen, liksom på fordonssidan, bestämma sig för att bli sin egen ECM och själva utföra ECM-uppgifterna. Många skulle med stor sannolikhet aktivt börja efterfråga ECM-tjänster externt, kanske hos de underhållsföretag man normalt brukar anlita för det operativa underhållet av den anläggning man förvaltar. För underhållsföretagen skulle, liksom på fordonssidan, ett nytt marknadssegment skapas som skulle göra det möjligt för dem att bredda sitt utbud och åta sig uppdrag av större omfattning än vad som är normalt med nuvarande system. Införande av ett ECM-system för infrastrukturunderhåll skulle även kunna skapa ett intresse hos andra företag än de som redan är etablerade på infrastrukturunderhållsmarknaden. Företag inom angränsande sektorer som projektering, bygg- och anläggning, el- och telebyggnad, teknikkonsulter och andra skulle kanske komma att intressera sig för ECM-uppgifter. Detta skulle bli än mera sannolikt om ECM-funktionen för infrastrukturunderhåll byggdes upp på liknande sätt som den för fordonsunderhåll med en lednings- och styrningsfunktion i centrum samt ett antal underställda eller associerade funktioner för utförande av olika slag av operativa uppgifter. ERA har tagit fram en beskrivning av de funktioner en ECM för fordonsunderhåll måste omfatta för att kunna uppfylla kraven, sköta sin uppgift och ta det ansvar som hänger samman med Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret Ett funktionellt tillvägagångssätt är centralt både i ERA:s analys och den därpå följande beskrivningen av upplägget. Man har lagt stor vikt vid att identifiera och beskriva de ingående funktionerna, deras respektive uppgifter samt hur de hänger ihop och samverkar med varandra. På liknande sätt bör man kunna göra en analys av vilka funktioner en ECM för infrastrukturunderhåll kan tänkas omfatta. Grundstrukturen bör kunna vara densamma med en ledningsfunktion i centrum som samordnar och styr ett antal operativa delfunktioner med uppgift att hantera olika aspekter av det operativa underhållet. En sådan ECM för infrastrukturunderhåll skulle kunna tänkas omfatta följande delfunktioner: En ledningsfunktion som styr och samordnar de operativa funktionerna för projekterings-, ombyggnads- och underhållsuppgifter samt kontroll och föreskriftsfunktionen. En kontroll- och föreskriftsfunktion som utför kontrolluppgifter, tar fram testnings- och provningsförfaranden samt utformar underhållsföreskrifter. En funktion för projektering av underhåll och ombyggnad. Funktionen kan vara samlad och omfatta alla de teknikområden som är aktuella vid järnvägsinfrastrukturunderhåll, dvs. bana, el, signal och tele. Funktionen kan också bestå av underfunktioner, uppdelade efter teknikområde. Hos denna eller dessa funktioner ligger också uppgiften att framställa, bevara, uppdatera och tillgänglighålla projekteringsunderlag, ritningar, inmätningsdata m.m. En funktion för utförande av underhåll och ombyggnader med ansvar för operativt underhåll och ombyggnad av spåranläggningar, kraftförsörjningsanläggningar, signal- och säkerhetsanläggningar, teleanläggningar samt för utfärdande av redovisande dokument och intyg. Ledningsfunktionen bör i detta fall precis som i fallet med ECM för fordonsunderhåll vara styrande och överordnad de tre mera operativa funktionerna. En ECM måste själv, i egen organisation alltid ha erforderlig kompetens, struktur, system och resurser för att utöva ledningsfunktionen. De operativa funktionerna kan helt eller delvis vara upphandlade och utföras som uppdrag av underleverantörer. måste dock alltid kunna Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret visa att underleverantörerna utför de upphandlade uppgifterna på ett tillfredställande sätt och att det finns ett fungerande system för processtyrning av deras verksamhet. Det innebär också att den som är ECM under alla omständigheter alltid själv ansvarar för samtliga funktioner oavsett om någon eller några utförs av underleverantörer. Beroende på vilken typ av anläggning respektive ECM ansvarar för kan de operativa delfunktionerna vara olika stora och omfatta olika många teknikområden. En ECM som ansvarar för underhåll av en oelektrifierad bana behöver således inte omfatta delfunktioner för projektering eller underhåll av strömförsörjningsanläggningar eftersom sådana inte förekommer. Kraven på ledningsfunktionen bör liksom i fallet med ECM för fordonsunderhåll omfatta följande områden: -Riskbedömning/Riskanalys -Uppföljning och återkoppling -Befogenhetsfördelning och ansvar Utöver dessa krav finns ett antal minimikrav som dessutom måste vara uppfyllda. Varje fysisk och juridisk person som avser att utföra ECM-uppgifter ska ha kompetens och resurser för sina uppgifter och även i övrigt anses vara lämplig. En ECM vars personal har arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten bör vara vederbörligen kvalificerad och även i övrigt vara lämplig. Jag anser vidare att det bör ställas krav på viss ekonomisk soliditet hos en ECM. Ett rimligt krav att ställa är enligt vår bedömning att en ECM kan visa att denne enligt realistiska antaganden kan uppfylla sina ekonomiska åtaganden . Jag menar också att ett införande av ECM för infrastrukturunderhåll inte bara ska gälla de små infrastrukturförvaltarna utan även de stora nationella förvaltarna som . Regelverket måste vara generellt. För de stora förvaltarna torde ett införande av ECM inte komma att betyda några större förändringar. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret eller kontrollerar alla de funktioner som skulle ingå i en ECM för infrastrukturunderhåll. I analogi med mina resonemang i det föregående om möjligheterna att lägga ett offentligrättsligt säkerhetsansvar på ECM för fordon skulle motsvarande resonemang kunna föras om ECM för infrastrukturunderhåll. Ett motsvarande ansvar bör läggas på ECM för infrastrukturunderhåll. Det skulle placera ansvaret för infrastrukturunderhållet på de organisationer som har störst kompetens, resurser och möjligheter i övrigt att bära det. En sådan åtgärd skulle också befria många små infrastrukturförvaltare från ett ansvar de i många fall har svårt att axla. Förutsättningen är dock att man efter ett eventuellt införande kan konstatera att ECM-organisationer etablerats och fungerar på det sätt man tänkt sig. Ett ytterligare villkor är att alla ECM för infrastrukturunderhåll genomgått certifiering. Alla ECM måste ha samma status. Certifiering genom certifieringsorgan eller tillstånd från Transportstyrelsen i analogi med mina förslag i SOU 2010:61 måste i så fall bli obligatorisk. System för certifiering bör utarbetas på gemenskapsnivå på samma sätt som system för certifiering av ECM för fordonsunderhåll utarbetats. Certifiering av underhållsföretag som arbetar i signal- och säkerhetsanläggningar Jag vill här infoga vad som kan ses som en sidodiskussion. Ett alternativ till certifiering av infrastrukturförvaltare skulle nämligen kunna vara krav på certifiering av underhållsföretag som arbetar i signal- och säkerhetsanläggningar. Kravet behöver inte vara ett alternativ utan skulle även kunna vara en del av en ECM- certifiering av infrastrukturförvaltare. Ökade etableringsmöjligheter för små och medelstora underhållsföretag Jag tror att införande av ett ECM-system även inom infrastrukturområdet skulle kunna gynna en marknadsdriven utveckling inom detta område. Det skulle skapa möjligheter för små infrastrukturägare att upphandla professionell förvaltning av sina anläggningar. Erfarenheter av nuvarande fördelning av järnvägssäkerhetsansvaret skulle olika typer av ECM-företag kunna etablera sig på marknaden. Jag tror också, med tanke på det stora antalet små infrastrukturförvaltare och det stora antalet små anläggningar, att en sådan utveckling skulle stimulera en utveckling av små och medelstora ECM-företag. I överväger man, enligt uppgifter vi fått del av vid besök på det brittiska transportministeriet, möjligheterna att verka för att tillverkarna av fordon åläggs ett offentligrättsligt säkerhetsansvar. Några mera detaljerade förslag om hur detta ansvar skulle kunna vara utformat har man inte kommit fram till . Man vill dock se fordonstillverkarnas ansvar som ett ansvar kopplat till fordonets grundkonstruktion och ett ansvar som ska vara giltigt under fordonets hela livscykel. I tankegångarna kan även inläsas att tillverkarna skulle ta ansvar för uthålligheten i fordonens grundkonstruktion och även bedöma och ge godkännande till eventuella större omkonstruktioner.