sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Det relevanta vid avgörandet av om en studerande bedriver utlandsstudier, och därmed är berättigad till t.ex. merkostnadslån för utlandsstudier, är var den studerande rent faktiskt är bosatt, inte var han eller hon kan anses bosatt. Var den studerande är bosatt är mer relevant än vilket ursprungsland en aktuell utbildning bedöms ha, i vart fall så länge det inte rör sig om distansstudier. Vi har därför in- fört begreppet faktiskt boende för att beskriva var en studerande ska vara bosatt för att anses bedriva utlandsstudier. Ansvaret för att visa faktiskt boende ligger på den studerande. Det är i dennes intresse att visa för CSN att han eller hon är bosatt utomlands. Detta kan ske genom att ge in intyg om bosättning, kopior på hyres- eller köpe- kontrakt och liknande. CSN bör meddela föreskrifter om hur en studerande kan visa faktisk bosättning utanför . Med begreppet vill vi förtydliga att den stude- rande ska vara faktiskt bosatt utanför som han eller hon bedriver studier vid den utländska läroanstalten. Ett upp- lägg som innebär att en studerande tillbringar halva tiden på plats i det land där läroanstalten vid vilken studierna bedrivs är beläget, och andra halvan i bedrivandes studier på distans vid samma ut- ländska läroanstalt, bedriver endast utlandsstudier under den första delen av studietiden. Paragrafen har behandlats i avsnitt 10.1. 23 § Studiemedel får lämnas för utlandsstudier om den studerande har varit bosatt i i en sammanhängande period om . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om 1.undantag från bosättningskravet i första stycket och 2.övriga förutsättningar för studiemedel vid utlandsstudier. Bestämmelser om studiemedel under sjukdom och ledighet finns i I andra stycket, andra punkten har och med vilka belopp studiemedel för sådana studier får lämnas tagits bort. Det är inte längre relevant eftersom utredningen föreslår att studiemedel för utlandsstudier ska utgå med ett enhetligt belopp som är detsamma som för studier i . Motsvarande förslag har lämnats av Studiesociala kom- mittén i SOU 2009:28. Terminologin har anpassats till det begrepp som används i den nya definitionsparagrafen. Därför har begreppet studier utanför i första stycket samt i andra stycket, andra punkten, ersatts med utlandsstudier. Begreppet utlandsstudier ska ha samma bety- delse i denna paragraf som i definitionsparagrafen, 3 kap. 22 a §. Bortsett från de ovan beskrivna ändringarna är paragrafen oför- ändrad. Paragrafen har behandlats i avsnitt 10.2. Ett rättvisare och enklare i en globaliserad värld En särskild utredare ska lämna förslag till hur systemet för studie- medel för studier utomlands kan förenklas, förbättras och effektivi- seras. föreslå hur systemet för studiemedel för studier utomlands ska utformas för att man ska kunna hantera komplexa situationer på ett rättvist sätt och i större utsträckning främja studerandes rör- lighet, utreda de nuvarande reglerna och tillämpningen för rätten till studiemedel för gymnasiala studier utomlands, analysera de krav som ställs på utländska utbildningar för att studiemedel ska kunna lämnas mot bakgrund av att utlands- studierna ska hålla hög kvalitet samt beakta unionsrättsliga prin- ciper om fri rörlighet och likabehandling, analysera och vid behov föreslå alternativa modeller och metoder för fastställande av studiemedelsbeloppen, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Utredaren ska vidare föreslå förändringar i de regelverk som styr Centrala (CSN:s) fordringshantering. Uppdraget ska redovisas . Ett del- betänkande med förslag till förändringar i de regelverk som styr CSN:s fordringshantering ska lämnas . Utlandsstudier och studerandes rörlighet ska främjas Regeringen har i olika sammanhang slagit fast att ökad internationell rörlighet av studerande, lärare och forskare stärker kvaliteten vid svenska universitet och högskolor. Studerandes utlandserfarenheter gör dem mer förberedda för ett yrkes- och samhällsliv. Det är bra såväl för de studerande själva som för om fler studerande skaffar sig erfarenhet av studier utomlands. Svenska studerandes inter- nationella erfarenhet kan hjälpa att hävda sig som kunskaps- nation i en allt mer globaliserad värld. Regeringen har också kon- staterat att ytterligare insatser behövs för att öka rörligheten bland studerande och stimulera fler att delta i utbyten med andra länder samt att det är angeläget att bryta den negativa utveckling som funnits gällande antalet svenska studerande som studerar utomlands. Reger- ingen har även som mål att deltagandet i EU:s utbildningsprogram ska öka. Ett enkelt, rättvist och effektivt studiestöd vid studier utomlands är ett viktigt verktyg och en viktig förutsättning för dessa syften. Det är därför av stor betydelse att studiestödssystemet fungerar smidigt vid utlandsstudier och att utlandsstudier underlättas. jämförelsevis generösa system för finansiering av studier utomlands bidrar till att en ur ett internationellt perspektiv sett hög andel studerande förlägger delar av eller hela sin utbildning utom- lands. Antalet utlandsstuderande på eftergymnasial nivå 2008 var det lägsta . Statistik från /2009 visar dock en ökning av antalet utlandsstuderande med studiemedel med 600 per- soner jämfört med föregående läsår. De utlandsstuderande på eftergymnasial nivå kan delas in i tre grupper: studerande i utbytesstudier där utlandsstudierna är en del i en svensk utbildning, studerande på språkkurser som inte är aka- demiska men som ändå räknas som studier på eftergymnasial nivå och personer som på eget initiativ ordnar en utbildningsplats på en högskoleutbildning utomlands (s.k. freemover-studenter). Det sker förändringar inom gruppen utlands- studerande på eftergymnasial nivå. Antalet freemover-studenter har ökat och utgör nu den största gruppen av samtliga utlandsstuderande. Ökningen kan bl.a. kopplas till det ökade intresset för läkarstudier i utlandet. Parallellt har en minskning inom s.k. språkkurser på icke-akademisk nivå skett, vilket sannolikt hör samman med den minskade låne- benägenheten som generellt kan noteras inom studiemedelsområdet och det faktum att de studerande mer noggrant överväger hur veckorna med studiemedel ska användas. Andelen som läste en icke akademisk språkkurs utgjorde av alla utlands- studerande . Antalet utbytesstuderande befinner sig på en jämn nivå och har legat mellan 6 000 och 7 000 studerande. När det gäller utlandsstudier på gymnasial nivå lämnas studie- medel endast i begränsad omfattning, t.ex. för utbildning vars mot- svarighet saknas i . Geografiskt sett tenderar utlandsstuderande på eftergymnasial nivå med studiemedel att minska i och till förmån för framför allt , främst . Majoriteten () studerade 2008 dock inom och av dessa läste i ett nordiskt land. Inom finns en östlig trend. Antalet studerande i , , och har ökat kraftigt medan antalet studerande i , , och har minskat. I fråga om studier utomlands på gymnasial nivå med studiemedel utgör de nordiska länderna de över- lägset största studieländerna. Underlaget för utredningsuppdraget, i fråga om nationella initiativ, är framför allt den studiesociala kommitténs (U 2007:13) betänkande Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28), som har remissbehandlats, propositionen Gränslös kunskap – hög- skolan i globaliseringens tid (prop. 2008/09:175), och den högre utbildningen (under- lagsrapport 10, 2008) samt trygghetssystem utomlands – och utbetal- ningar och fordringshantering (RiR 2008:31). Den studiesociala kommittén hade i uppdrag att bl.a. föreslå åt- gärder när det gäller studerandes ekonomiska och sociala situation (dir. 2007:153). Av direktiven framgick även att kommittén särskilt skulle överväga om regelverket kring studiemedel för studier utom- lands behövde förenklas. Kommittén överlämnade sitt betänkande till regeringen . I betänkandet lämnar kommittén vissa förslag till förändringar av utlandsstudiemedlen. Vidare fram- håller kommittén att utbildningspolitiska överväganden saknas när det gäller utlandsstudiemedlen. I propositionen Gränslös kunskap – högskolan i globaliseringens tid redogör regeringen för hur internationaliseringen av den högre utbildningen bör främjas. Regeringen anser att framväxten av en globaliserad utbildningssektor är viktig och positiv. tionen framgår också att konkurrens med framgångsrika lärosäten utomlands och ökad internationell rörlighet av studenter, lärare och forskare bedöms stärka kvaliteten vid svenska universitet och hög- skolor. Vidare föreslogs i propositionen ett regelverk som tillåter universitet och högskolor att utfärda gemensamma examina till- sammans med ett eller flera svenska eller utländska lärosäten. Riks- dagen beslutade i enlighet med propositionens förslag (bet. 2008/09:UbU19, rskr. 2008/09:282). I propositionen refereras även till den nationella strategin för internationalisering av den högre ut- bildningen som lades fram i propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162). I strategin finns ett antal övergripande mål, bl.a. att universitet och högskolor ska bedriva ett aktivt inter- nationaliseringsarbete i syfte att främja utbildningens kvalitet, öka förståelsen för andra länder och internationella förhållanden samt att hinder för internationaliseringen ska undanröjas såväl nationellt som internationellt. har i sin rapport om globaliseringen och den högre utbildningen, gett sin bild av vad globaliseringen medför för utbildningssystemen och vilka möjligheter som erbjuds. Enligt rapporten ställer globaliseringen krav på anpassning och omställning av utbildningssystemen. redovisar i sin granskningsrapport om svenska trygghetssystem utomlands bl.a. att regeringen i högre grad borde ha uppmärksammat CSN:s fordringshantering i förhållande till per- soner som bor utomlands. Vidare redovisas att CSN:s möjligheter att driva in fordringar utomlands är begränsade till följd av att nu- varande regelverk i vissa delar försvårar myndighetens arbete. När det gäller internationella processer diskuteras mobilitets- frågan inom flera forum. Studerandes rörlighet är en central och aktuell fråga inom EU. Exempelvis är kommis- sionens s.k. grönbok om mobilitet – paper on Mobility – promoting the learning mobility of young people föremål för kon- sultation i medlemsländerna och hos andra berörda parter. Denna grönbok innehåller dessutom ett avsnitt om studiestöd. Även inom Bolognaprocessen, som är ett samarbete mellan 46 europeiska länder med målsättningen att skapa ett gemensamt europeiskt område för högre utbildning, är frågan om studerandes mobilitet central. Vid ett flertal av de ministermöten, som ägt rum inom ramen för Bologna- processen, har ministrarna betonat vikten av att studerande ska kunna ta med sig det nationella studiestödet vid studier utomlands. ningsministrarna inom samarbetet har även uttalat sin ambition att underlätta för möjligheten att uppbära studiestöd vid utlandsstudier. Inom EU ses inte rörlighet som ett mål i sig utan som ett sätt att stärka det europeiska medborgarskapet och den europeiska kon- kurrenskraften och att bredda och berika enskildas utbildning och erfarenhet. Rörligheten ska också stärka enskildas mångsidighet och anställningsbarhet och öka deras interkulturella förståelse genom språkkunskaper och kunskap om andra kulturer. antog EU:s utbildningsministrar en resolution om ett ökat europeiskt samarbete inom yrkesutbildningsområdet. I syfte att inkludera länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), EU:s kandidatländer och arbetsmarknadens parter i arbetet antogs kort därefter den s.k. Köpenhamnsdeklarationen med unge- fär samma innehåll. Även inom den därpå följande Köpenhamns- processen bedrivs ett fördjupat samarbete om yrkesutbildning med fokus på konkreta instrument som syftar till att underlätta mobiliteten i . Samarbetet har bl.a. resulterat i överenskommelser om kvalitet, vägledning, validering och (2004). Vidare har en europeisk referensram för kvalifikationer inrättats (2008) och ett europeiskt system för meritöverföring och en europeisk referens- ram för kvalitetssäkring utvecklats (2009). Uppdraget att föreslå ett enklare, bättre och effektivare system för studiestöd vid studier utomlands De nuvarande reglerna för studiemedel för studier utomlands in- fördes 1989. Reglerna kvarstår i allt väsentligt oförändrade . Den utveckling som har skett, t.ex. när det gäller antalet utlands- studerande och vilka länder de studerar i, har inte avspeglats i anpass- ningar av studiemedelssystemet. En stor del av regleringen av detta område ligger i CSN:s föreskrifter och inte i lag eller förordning. Som framgått tidigare anser den studiesociala kommittén att ut- bildningspolitiska överväganden saknas när det gäller utlandsstudie- medlen och att detta gäller såväl vilka utbildningar som ska be- rättiga till studiemedel och vilka studiemedelsbelopp som ska gälla, som vilken grad av skuldsättning som kan anses vara acceptabel. Det är angeläget att regeringens politik när det gäller utlands- studier, internationalisering, mobilitet och kvalitet tydligare kommer till uttryck i bestämmelser om studiemedel. Studiemedelssystemet bör så långt som möjligt vara enhetligt, enkelt och flexibelt. En grundläggande princip är att studielån, precis som andra lån, ska betalas tillbaka. Studiemedelssystemet ska vara långsiktigt ekonomiskt stabilt och ge en god effekt på samhälls- ekonomin över tiden. Normalt sett beviljas studiemedel mot bakgrund av om den studerande är antagen vid en utbildningsanstalt, i eller utom- lands. uppstår situationer som inom ramarna för dagens regel- verk inte är möjliga att hantera på ett rättvist sätt. Situationer när dagens system inte är tillräckligt flexibelt är t.ex. när svenska uni- versitet och högskolor förlägger delar av sin undervisning utom- lands, när studerande som är bosatta i gränsområden bedriver studier i två eller fler länder parallellt eller växelvis under en och samma studieperiod samt vid distansstudier i ett annat land. Liknande svårig- heter uppkommer även när universitet och högskolor nu ska få möjlighet att utfärda gemensamma examina tillsammans med ett eller flera svenska eller utländska lärosäten. Studierna på ett utbild- ningsprogram kommer också att kunna bedrivas vid två eller flera olika lärosäten även under en och samma termin. För att möta dessa och motsvarande situationer behöver systemet med studiemedel för studier utomlands förenklas, förbättras och effektiviseras. utreda och föreslå hur systemet för studiemedel för studier utom- lands ska utformas så att regeringens politik när det gäller stud- erandemobilitet, internationalisering och kvalitet tydligt kommer till uttryck, utreda och föreslå hur systemet för utlandsstudiemedel kan för- enklas, förbättras och effektiviseras för att man ska kunna hantera situationer som uppstår på ett rättvist sätt och i större utsträck- ning främja studerandes rörlighet, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Den studiesociala kommittén uppmärksammar i sitt betänkande att det i studiestödsförordningen (2000:655) finns särskilda bestämmelser om rätt till svenskt studiestöd inom respektive utanför Kommitténs bedömning är att det inte är möjligt att ha regler som innebär att studier i vissa länder inom EES ger rätt till studiestöd men inte i andra, eftersom det innebär en uttrycklig sär- behandling som enbart grundas på nationalitet. Dessa bestämmelser måste anpassas till unionsrätten. Regeringen anser därför att en unionsrättslig översyn behöver göras över vilka krav som ska gälla för att en utbildning utomlands ska ge rätt till studiemedel. Uppdraget att utreda och föreslå hur studiemedel för studier utomlands ska utformas ska mot denna bakgrund även innefatta en översyn av om reglerna är förenliga med unionsrätten. i alla delar av uppdraget utreda om nuvarande regler gällande utlandsstudier är förenliga med unionsrätten och vid behov före- slå hur dessa regler kan anpassas till unionsrätten, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Utlandsstudier på gymnasial nivå När det gäller utlandsstudier på gymnasial nivå lämnas studiemedel endast i begränsad omfattning, t.ex. för utbildning vars motsvarighet saknas i . För att komma runt den begränsning som råder har särlösningar uppkommit som innebär att vissa gymnasiala studier utomlands i studiestödssammanhang betraktas som eftergymnasiala. Det rör sig i dessa fall om språkstudier och studier vid s.k. Com- munity colleges. Det kan i praktiken innebära att vissa teoretiska kurser behandlas mer positivt än yrkesutbildningar. Parallellt med detta har det dock inom Köpenhamnsprocessen utarbetats ett antal instrument för att underlätta mobiliteten för studerande i inom yrkesutbildning. Mot bakgrund av detta och regeringens syn på vikten av internationalisering av utbildning och rörlighets- främjande åtgärder, bör det utredas om den nuvarande begräns- ningen av rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå utom- lands är motiverad. utreda de nuvarande reglerna och tillämpningen för rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå utomlands och ana- lysera för- och nackdelarna med dessa, om utredaren finner att rätten bör förändras, lämna förslag på hur denna rätt kan utformas samt särskilt analysera och redovisa administrativa och ekonomiska konsekvenser av dessa förslag, och föreslå nödvändiga författningsändringar. är det inte tydligt reglerat vilka krav en utländsk utbildning ska motsvara för att anses hålla hög kvalitet och därmed berättiga till studiemedel. Det finns alltså skäl att öka tydligheten i vilka kvalitetskrav som ska gälla för att en utländsk utbildning ska be- rättiga till studiestöd. Detta har även den studiesociala kommittén framhållit. Utlandsstudier och utlandsstudiestödet innebär en investering både för samhället och för individen. Den som studerar utomlands med studiemedel får generellt sett en högre studieskuld än den som studerar med studiemedel i . Den studerande har som regel extra kostnader för undervisningsavgifter, resor och försäkringar, som ofta finansieras genom ett merkostnadslån, vilket ökar skuld- sättningen relativt kraftigt. Regeringen anser därför att det är viktigt att hitta metoder för att säkerställa att de utländska utbildningar som studiemedel lämnas för håller hög kvalitet. Dessa metoder måste när det gäller studier inom EES och i utformas med beaktande av unionsrättsliga principer om fri rörlighet och lika- behandling. I sammanhanget bör dock nämnas att vid studier utom- lands inom ramen för ett utbytesprogram görs kvalitetsbedöm- ningen av utbildningen vid den utländska samarbetspartnern av det svenska lärosätet i och med att man beslutar sig för att inleda ett samarbete. Reglerna kring vilka utbildningar på gymnasial nivå utomlands som kan ge rätt till studiemedel behöver förenklas och bli mer över- skådliga för den studerande. Även här bör utgångspunkten vara att utlandsstudierna ska hålla hög kvalitet för att berättiga till studie- medel. kartlägga de krav på godtagbar standard som ställs på ut- ländska utbildningar för att studiemedel ska lämnas enligt det svenska studiestödssystemet och analysera om dessa krav är till- räckliga, vid behov föreslå hur dagens krav på godtagbar standard kan förtydligas alternativt föreslå hur dessa krav kan ändras eller kompletteras med nya kvalitetskrav, föreslå hur kraven ska regleras, även här med utgångspunkt i och redovisat för både gymnasiala och eftergymnasiala studier, utreda på vilket sätt kvalitetskrav bör utformas vid studier i länder som inte omfattas av unionsrätten, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Studiemedelsbelopp vid utlandsstudier och utbetalning Den studiesociala kommittén har konstaterat att de av CSN fast- ställda landsspecifika studiemedelsbeloppen stämmer dåligt överens med kostnadsstatistik för olika länder. Kommittén anser att det är svårt att fastställa landspecifika belopp som på ett korrekt sätt återspeglar kostnadsläget i olika länder och förordar i stället att studiemedel för studier utomlands ska lämnas med samma bidrags- och lånedel som för studier i . De studerande föreslås också kunna få tilläggslån för merkostnader såsom t.ex. undervisnings- avgifter. Detta skulle förenkla utlandsstudiemedlen och underlätta administrationen. Alternativt menar kommittén att en mer förfinad metod för att beräkna landsspecifika studiemedelsbelopp bör ut- vecklas. Regeringen anser att det bör utredas vidare hur studiemedels- belopp vid utlandsstudier bör fastställas. En utgångspunkt bör vara att systemet ska förenklas och vara flexibelt. Systemet som sådant bör inte styra den studerandes val att studera i eller utomlands eller att studera i ett visst land. med utgångspunkt i den studiesociala kommitténs betänkande göra en fördjupad analys av vilka brister som finns i dagens system för fastställande av studiemedelsbelopp vid utlandsstudier och ta ställning till om det finns behov av sådana särskilda belopp, analysera och vid behov föreslå alternativa modeller och metoder för fastställande av studiemedelsbelopp vid studier utomlands, utreda konsekvenser för staten och den enskilde av ovanstående modeller och metoder, föreslå vem som bör besluta om studiemedelsbelopp och även föreslå lämplig reglering av detta, analysera och föreslå hur studiemedlen ska betalas ut, föreslå hur de uppgifter som ligger till grund för utbetalningarna kan kontrolleras, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Svensk utbildning ska hålla hög kvalitet. Internationalisering är ett verktyg för att främja kvaliteten. Den studiesociala kommittén har framfört att uppföljningen av resultat och effekter av utlandsstudier och utlandsstudiemedel är bristfällig. De studier som har gjorts av effekter av utlandsstudier utifrån svenska förhållanden är relativt gamla och mycket har hänt på utlandsstudieområdet sedan dessa studier genomfördes. Kom- mittén har även framfört att det är problematiskt att målen för utlandsstudier och utlandsstudiestöd är vaga och att regelstyrningen av utlandsstudiemedlen är mycket begränsad. Regeringen anser i likhet med kommittén att effekterna av utlandsstudiemedlen regel- bundet bör följas upp och utvärderas. utifrån dagens system analysera och utvärdera effekter av utlands- studiemedlen, däribland samhällsekonomiska effekter såsom värdet av utlandsstudier för samhället, effekter på individnivå såsom den enskildes anställningsbarhet och lön samt effekter av skuld- sättningen, redovisa effekterna uppdelade på dels studier på eftergymnasial respektive gymnasial nivå, dels i vilken utsträckning utlands- studier har skett – studerande som har studerat hela sin utbild- ning respektive enstaka kurser utomlands, och dels utbytes- studenter, free mover-studenter och studerande på språkkurser utomlands, analysera om det finns någon skillnad i effekt vad gäller studier inom respektive utanför EES och i , föreslå mätbara mål och indikatorer för utlandsstudiemedlet, med utgångspunkt i utvärderingen av effekter och föreslagna mål föreslå hur utlandsstudiemedlen kontinuerligt bör följas upp och utvärderas, och föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget att föreslå förändringar i de regelverk som styr CSN:s fordringshantering /2009 var cirka 68 000 återbetalningsskyldiga lån- tagare bosatta utomlands. Av dessa har ungefär 30 000 obetalda årsbelopp till CSN. Dessa låntagare som missköter sin återbetal- ning har tillsammans en total studieskuld som uppgår till . CSN saknar dessutom uppgift om giltig adress till ett flertal av dessa låntagare. Den totala fordran för samtliga utlandsbosatta återbetalare uppgick vid slutet av 2008 till 12,5 mil- jarder kronor. Studieskulder till betydande belopp riskerar dess- utom att preskriberas . I sammanhanget är det värt att påpeka att en utlandsbosatt åter- betalare inte nödvändigtvis behöver ha en studieskuld från utlands- studier.