sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — Fortum Värme hade, när inledde sin granskning, ett fjärrvärmepris gentemot slutkunder i som enligt den årliga s.k. låg bland de allra högsta i . 17Se t.ex. (2009). 18Dnr 521/2007. 192 kap. 7 §. med representanter för , , , och Fastighetsägarna har Prisökningarna på fjärrvärme i hade också varit avsevärt högre än för genomsnittsföretaget i . hade därutöver mottagit ett klagomål på Fortum Värme från Fastighetsägarna som bl.a. rörde prissättningen av fjärrvärme i . Sammantaget fann emellertid i sitt beslut, som meddelades , att det inte förelåg skäl att fortsätta granskningen, särskilt mot bakgrund av de åtgärder som Fortum Värme redan vidtagit och de ytterligare åtgärder som bolaget hade för avsikt att vidta. Åtgärderna bedömdes komma att stärka kundernas ställning. är den myndighet som har ansvar för konsu- mentfrågor. Myndigheten ansvarar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. Myndig- heten ska se till att konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften, och stärka konsumenternas ställning på mark- naden genom kontakter med privata aktörer och i det arbetet genom- föra branschöverenskommelser och insatser på standardiserings- området. Inom energiområdet har myndigheten gjort överenskom- melser med olika branscher, enligt avtalsvillkorslagen (1994:1512). På området för fjärrvärme har en överenskommelse träffats som gäller leverans av fjärrvärme som används för enskilt bruk och där konsumenten äger fjärrvärmecentralen. Dessa avtalsvillkor, som i sin senaste version gäller från innebär i korthet att, om det är möjligt för fjärrvärmeleverantören, bör kunden faktureras efter sin faktiska förbrukning. Leverantören måste läsa av kundens mätare minst en gång och ska kunden också få en avstämningsfaktura. Om fjärrvärmeleverantören inte läst av mätaren och det i efterhand visar sig att kunden betalat för lite har denne rätt till en sänkning av priset på mellanskillnaden mellan det faktiskt förbrukade och det betalade. Kunden betalar alltid för sin förbrukade fjärrvärme i efterskott. I normala fall ska kunden ha på sig att betala men om fjärrvärmen faktureras på avlästa mätvärden eller tillsam- mans med elräkningen gäller 15 dagars betalningsfrist. presenterat avgiftsrapporten genom . I rapporten jäm- förs avgifter för el, VA, renhållning och fjärrvärme i kommuner. dagen för när räkningen ska vara betald bör infalla efter den 27:e i . Kunden har rätt att begära månadsfakturering. Ett tidsbundet avtal med särskilda villkor får inte ändras under bindnings- tiden. Prisändringar får normalt sett bara göras en gång . Myndigheten får meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna prisinformation och om beräkningen av pris och jämförpris enligt prisinformationslagen. prövar tvister mellan konsumen- ter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som näringsidkaren har tillhandahållit konsumenten (konsument- tvister). Vidare ingår i myndighetens uppgifter att pröva tvister om skadestånd mellan fysiska personer och juridiska personer eller enskilda näringsidkare, om den fysiska personens anspråk på skade- stånd helt eller delvis kan komma att omfattas av motpartens ansvars- försäkring och skadan inte uppkommit i samband med den fysiska personens näringsverksamhet. Myndigheten rekommenderar också lösning av tvister. Myndigheten får pröva konsumenttvister mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare, s.k. grupptalan. En grupptalan innebär att nämnden prövar en tvist mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare, om det finns flera konsumenter som kan antas ha anspråk mot näringsidkaren på väsentligen lik- artade grunder. Prövningen måste vara motiverad från allmän syn- punkt. En grupptalan prövas vanligtvis efter anmälan av Konsum- entombudsmannen (KO). Nämndens beslut i ett sådant ärende anses omfatta alla de konsumenter som har väsentligen likartade anspråk mot näringsidkaren. Varje enskild konsument behöver därför inte göra någon egen anmälan till nämnden. Nämnden fick in en grupptalan rörande fjärrvärmeleverans. Anmälan gjordes av KO och riktade sig mot . KO gjorde gällande att bolaget inte har rätt att ta ut en avgift för admi- nistrationskostnader för vissa av sina fjärrvärmekunder, eftersom detta inte reglerats i parternas avtal. Nämnden fattade beslut den 14 mars 2011.21 I sitt beslut konstaterar nämnden att , i strid med vad som avtalats, tagit betalt för bolagets ökade administrationskostnader. Nämnden uttalar att bolaget borde ha kunnat förutse de ökade kostnaderna redan då avtalen ingicks. 21 Dnr 2010-4253. Nämnden rekommenderar bolaget att betala tillbaka respektive avstå från att kräva in betalning för dessa administrationskostnader. är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen och för boendefrågor. Verket ansvarar också för den centrala administrationen av statliga stöd inom sitt verksamhetsområde. verksamhet styrs av flera regelverk, till exempel och . I de energipolitiska mål som gäller för myndigheten ingår bl.a. att en god hushållning med energi i bebyggelsen och särskilt minskad användning av el för uppvärmning av bostäder och lokaler ska främjas, liksom användningen av solvärmeteknik för uppvärmning av bostäder och lokaler. har en viktig funktion på energiområdet genom att man ansvarar för att ta fram och kontinuerligt uppdatera de natio- nella byggreglerna för att de ska anpassas till ändrade krav. Bygg- reglerna omfattar bl.a. regler för energihushållning i byggnader. De gällande byggreglerna ställer krav på en specifika energi- användning, som fås fram genom att dividera energianvändningen med byggnadens golvarea (kWh per kvadratmeter och år). Kravet på byggnadens specifika energianvändning varierar beroende på om det är bostad eller lokal, om elvärme används eller inte och i vilken klimatzon byggnaden är belägen. Avsikten är att energikraven ska skärpas successivt för att nå energieffektiviseringsdirektivets besparings- mål. myndighetsutövning får härigenom ett genomslag på det framtida uppvärmningsbehovet. Som ett resultat av fjärrvärmeutredningens arbete trädde fjärrvär- melagen ikraft . Därmed infördes en skyldighet för fjärrvärmeföretag att förhandla med en enskild fjärrvärmekund om vissa avtalsvillkor för fjärrvärme. Fjärrvärmelagen innehåller bestämmelser som syftar till att stärka fjärrvärmekundernas ställning och öka insynen i fjärrvärme- verksamheterna. Bestämmelser av offentligrättslig karaktär, såsom uppgiftsskyldighet avseende drifts- och affärsförhållande i fjärr- värmeverksamhet finns också. I fjärrvärmelagen görs också ett undan- tag med vissa begränsningar från den i kommunallagen stadgade lokaliseringsprincipen, vilket medför att ett kommunalt företag får bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Det ställs även krav på att ett kommunalt bolag som bedriver fjärrvärme- verksamhet tillämpar affärsmässiga principer.22 Självkostnadsprinci- pen får således inte tillämpas. Fjärrvärmelagen syftar, enligt förarbetena,23 till att stärka fjärr- värmekundernas ställning och att öka insynen i en fjärrvärmeverk- samhet. Bestämmelserna i lagen avser främst förhållandet mellan ett fjärrvärmeföretag och en fjärrvärmekund. Det finns dock i lagen en särskild bestämmelse som tar sikte på möjligheten att få tillträde till fjärrvärmenät för annan än nätägaren. Om ett fjärrvärmeföretag får en begäran om tillträde till rörledning- arna från någon som vill sälja värme till fjärrvärmeverksamheten eller använda ledningarna för distribution av värme, ska fjärrvärmeföreta- get förhandla om tillträde med den som gjort begäran. Skyldigheten att förhandla innebär att fjärrvärmeföretaget ska försöka komma överens om ett tillträde med den som begärt det. Om någon överenskommelse inte kan träffas om tillträde, ska fjärrvärmeföretaget ange skälen för att tillträde inte medges. Om någon vill få tillträde till fjärrvärmeledningar för att distribuera värme till en kund eller för att sälja värme till fjärrvärmeverksamhet kan denne vända sig till det fjärrvärmeföretag som förfogar över ledningarna och be om tillträde. Härvid gäller således en förhand- lingsskyldighet för fjärrvärmeföretaget. Ett tillträde som tillkom- mit genom ett sådant förfarande är vad man brukar kalla för ett förhandlat tredjepartstillträde. I förarbetena till bestämmelsen angavs att en sådan förhandlingsskyldighet i kombination med skyldig- heten att ange skälen till nekat tillträde, medför att en fjärrvärme- leverantör inte slentrianmässigt kan säga nej till en begäran om till- träde. Vidare angavs att fjärrvärmeföretaget under en förhandling 22Fjärrvärmelagen 38–39 §§. 2007/08:60. får tillfälle att göra en ordentlig analys av de ekonomiska och tekniska förutsättningarna samt lämpligheten av att medge tillträde. Detta bedömdes öka möjligheterna för parterna att nå en överens- kommelse om tillträde. De skäl som angavs motivera en förhand- lingsskyldighet om tillträde för distribution av värme ansågs även gälla ifråga om en skyldighet för ett fjärrvärmeföretag att förhandla om tillträde för att sälja värme till fjärrvärmeverksamheten. Det betonas dock att förhandlingsskyldigheten inte innebär någon skyldighet att komma överens. Om överenskommelse inte kan nås åligger det däremot fjärrvärmeföretaget att ange skälen till varför tillträde inte medges. Den lagstadgade rätt till medling vid strand- ade förhandlingar som ges i förhållandet fjärrvärmeföretaget och fjärrvärmekunden omfattar emellertid inte strandade förhandlingar om tillträde. I stället ges en sådan möjlighet i fjärrvärmeförord- ningen(2008:526). Målet med regeringens värmemarknadspolitik är att genom ökad genomlysning stimulera till konkurrens och högre effektivitet. ska bidra till detta mål genom att bl.a. analysera utvecklingen på fjärrvärmemarknaden i relation till kon- kurrerande uppvärmningsalternativ. Detta arbete har redovisats till regeringen i publikationen Uppvärmning i Sverige.24 Energimarknadsinspektionen följer utvecklingen på fjärr- värmemarknaden och lämnar förslag på hur marknaderna och dess regelverk kan utvecklas. Myndighetens huvudsakliga uppgifter rörande fjärrvärmemark- naderna är att utöva tillsyn över fjärrvärmeföretagen. Tillsynen innebär bl.a. granskning av fjärrvärmeföretagens ekonomiska sär- redovisning. Myndigheten redovisar också företagens priser vilket gör att kunderna kan jämföra vad fjärrvärmen kostar i hela landet. följer fjärrvärmesektorns prisutveck- ling och konkurrenssituation i jämförelse med andra alternativ på värmemarknaden. tillsynsområden enligt fjärrvärmelagen omfattar prisinformation, redovisning av affärs- och driftförhållanden, avtal, underrättelse- och förhandlingsskyl- 24 Uppdraget utfördes –2007 av och redovisades i den årliga publika- tionen Värme i . utförs uppdraget av Energimarknadsinspek- tionen i samarbete med och redovisas i publikationen Uppvärm- ning i . dighet, uppsägning, förhandling om tillträde till rörledningar, undan- tag från lokaliseringsprincipen för kommunala fjärrvärmeföretag, samt avbrytande av distributionen vid avtalsbrott och av säkerhets- skäl. Tillsynen avseende förhandlingsskyldigheten omfattar förhand- ling med en kund om villkor för fjärrvärmeleverans. Ett fjärrvärme- företag är skyldigt att förhandla med en fjärrvärmekund om viktiga villkor för fjärrvärmeleveransen. Det kan gälla t.ex. pris, kapacitet eller ändring av avtalsvillkor. En förhandling ger möjlighet till in- formationsutbyte och kan motverka obalansen i styrkeförhållandet mellan leverantör och kund. För det fall en förhandling inte mynnar ut i en överenskommelse finns en möjlighet till medling av . Fjärrvärmeföretagen har därför även en skyldighet att underrätta kunderna om möjligheten att begära förhandling och om att ansöka om medling. Likaså omfattar tillsynen förhandling om tillträde till rörledningar. Den tillsyn som har utövat sedan fjärrvärmelagens tillkomst, omfattar ett tiotal ärenden. Energi- marknadsinspektionen har ännu inte meddelat något föreläggande enligt fjärrvärmelagen. Ärenden som har väckts vid myndigheten har lösts genom att företagen rättat sig efter lagen och ärendena har därför avskrivits. Ärendena har rört bl.a. skyldigheten att informera om ensidiga avtalsändringar minst i förväg, skyldigheten att underrätta om rätten till förhandling etc., förhandlingsskyldig- heten och rätten att säga upp ett avtal utan kostnader. När det gäller nämndens specifika uppgifter angavs i förarbetena bl.a. att om ett fjärrvärmeföretag och en fjärrvärmekund inte kan nå en överenskommelse så förutsattes detta bero på att det är svårt för en fjärrvärmekund att tillvarata sina intressen i en förhandling med fjärrvärmeföretaget, liksom det är en svårighet för kunden att bedöma rimligheten i de förhandlingsförslag som fjärrvärmeföreta- get presenterar. Det angavs även kunna bero på att fjärrvärmeföre- taget inte medverkar till förhandlingen. En medling skulle då hjälpa parterna att komma överens. Medlarens roll var inte tänkt att ta ställning till den tvistiga frågan utan att hjälpa till att lyfta fram relevant information för att ge ett bättre underlag för att bedöma bl.a. skäligheten i företagets villkor. Medlingen skulle på så sätt bidra till att överbrygga det kunskapsövertag som företaget har i för- hållande till kunden. Motivuttalandena tar således sikte på i första hand kundens svagare ställning i relationen. Vidare anges att fjärr- värmeföretagen genom förhandlingsskyldigheten förhindras att slen- trianmässigt säga nej till begäran om tillträde. Nämnden kan medla i följande fall: om en kund begär förhandling om priset för fjärrvärme eller om kapaciteten hos en anslutning till fjärrvärmeverksamheten, om företaget gjort en ensidig ändring av avtalsvillkoren till kun- dens nackdel, om någon begärt att få tillträde till rörledningarna för att sälja värme till fjärrvärmeverksamheten eller använda ledningarna för distribution av värme. Sökande kan vara såväl privatpersoner som bostadsrättsföreningar, ekonomiska föreningar, samfällighetsföreningar, fastighetsbolag och andra bolag. Nämnden får meddela de förelägganden som behövs för med- lingsuppgiften.25 Ett föreläggande får förenas med vite. Föreläggan- den kan avse, betalning av ansökningsavgift, komplettering av ansökan, frågor om prissättning m.m. Nämnden har sedan starten , utfärdat cirka 30 förelägganden, men inga förelägganden har förenats med vite. har inga förelägganden med- delats. har cirka 60 ärenden handlagts av nämnden. Nämnden har beviljat 27 ansökningar om medling. Dessa har huvudsakligen avsett prisvillkor och överenskommelse har upp- nåtts i 15 av medlingarna. Ingen ansökan om medling avseende tillträde till rörledningar har kommit till nämnden. Det anförs från parterna olika skäl för att ingen ännu lämnat någon ansökan om tillträde till rörledningar, till exempel att partsförhållandena är ojämna, att parterna inte vill visa sina kalkyler och att det är fruktlöst att ingå i en medling utan fastställda nättariffer. Det bedöms även finnas en rädsla för att störa pågående samarbeten och riskera att försvåra andra avtalsrelationer mellan parterna.26 25Fjärrvärmelagen, § 16. 26Presentation av sekreterare vid expertgruppsmöte i utredningen . 3.5.3Särskild lagstiftning för kommunala bolag Fjärrvärmeverksamhet kan drivas i regi, antingen genom eller genom bolag. För verksam- het i allmänhet som bedrivs i bolagsform gäller i huvudsak kom- munallagens (1990:900) generella regler. En verksamhet som be- drivs av en kommun i företagsform konkurrerar med privata aktörer. Genom den begränsning som bl.a. lokaliserings- principen utgör kan de kommunala företagen inte bygga upp en sådan organisation och ställning på marknaden att man förmår konkurrera med de privata aktörerna. Omvänt kan verksamhet som kommuner bedriver i företagsform utgöra ett konkurrenshinder för den privata aktören, som i värsta fall kan hindras från att bedriva sin verksamhet. Orsaken är att verksamheten inte bedrivs på samma villkor. Den privata aktören är beroende av ett överskott, medan den kommunala verksamheten inte har samma krav på att generera överskott till sina ägare även om undantag från den s.k. självkostnadsprincipen medges. I fråga om fjärrvärmeverksamhet görs emellertid undantag från några av kommunallagens centrala bestämmelser; lokaliseringsprincipen respektive självkostnadsprincipen. Från lokaliseringsprincipen har i fjärrvärmelagen gjorts undantag som innebär en möjlighet att bedriva verksamheten utanför den kommunala gränsen under förutsättning att det sker i geografisk närhet till verksamheten och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrverksamhet. Från självkostnadsprincipen har i fjärrvärmelagen införts en skyldighet att bedriva verksamheten enligt affärsmässiga grunder. Till detta kommer också det faktum att all företagsverk- samhet – vare sig det rör sig om privata företag eller offentliga aktörers verksamhet – står under den kontroll som skapas av konkurrens- lagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan före- tag respektive mot missbruk av dominerande ställning. Det finns emellertid en viss motsättning mellan konkurrenslagen och kom- munallagen. Lagarna har olika syften och dessa är inte alltid för- enliga. Kommunallagens kompetensbestämmelser syftar till att till- godose allmänna nyttigheter utan inslag av vinstintresse, medan konkurrenslagstiftningen tar sikte på att reglera förhållanden inom näringslivet. Frågor om prissättning har också olika utgångspunkt; enligt kommunallagen ska priserna inte vara för höga, enligt kon- kurrenslagen kan det vara en lagöverträdelse att hålla för låga priser. Fjärrvärmeverksamhet som bedrivs i omfattas av den nu gällande fjärrvärmelagen eftersom lagen om- fattar fjärrvärmeföretag och med sådant avses juridisk person som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Däremot är en förvalt- ning inte sådant kommunalt bolag som avses i kommunallagen, varför fjärrvärmelagens bestämmelser om undantag från självkostnads- principen och lokaliseringsprincipen inte är tillämpliga på fjärrvärme- verksamhet som bedrivs i förvaltningsform. Dessa ska således tillämpa såväl självkostnadsprincipen som lokaliseringsprincipen. 3.6Klimat- och energipolitiska mål En övergripande målsättning för den svenska energipolitiken har länge varit att skapa villkor för en effektiv och hållbar energi- användning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. I regeringens proposi- tion En sammanhållen klimat- och energipolitik27 konstateras att klimatförändringarna är en av vår tids största utmaningar och att ska visa ledarskap för att möta utmaningen både internatio- nellt och genom de åtgärder som görs i , genom att driva en framsynt och kostnadseffektiv klimatpolitik som syftar till att minska utsläppen både nationellt och internationellt. Den svenska energipolitiken – och därmed även basen för kli- matpolitiken – ska bygga på samma tre grundpelare som energi- samarbetet i EU, som strävar efter att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. De mål som ställs upp för den svenska energipolitiken till 2020 är minskning av utsläppen av klimatgaser. Det klimatpolitiska målet innebär att de svenska utsläppen av växt- husgaser bör minska till 2020 jämfört med utsläpp. Målet avser utsläpp av klimatgaser inom den icke hand- lande sektorn och innebär en minskning av utsläppen med 20 mil- joner ton i förhållande till nivå. För de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bestäms minskningen av utsläppen gemensamt på EU-nivå inom ramen för handelssystemets regler. EU-länderna har enats om att minska ut- släppen i handelssystemet . 2008/2009:162–163. Detta mål gäller för hela den handlande sektorn i EU och fördelas inte på medlemsstaterna. EU:s mål för utsläppsminskningar utanför handelssystemet är en minskning jämfört med . Dessa utsläppsminskningar ska fördelas med utgångspunkt i respek- tive medlemsstats BNP per capita. Ansvarsfördelningen innebär att ska minska utsläppen från verksamheter utanför handels- systemet jämfört med , vilket motsvarar en minskning med jämfört med . Det svenska klimatpolitiska målet är således en skärpning utöver de krav som läggs på från EU. Beträffande de långsiktiga prioriteringarna för energipolitiken framhålls att användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas till 2020 genom betydande energieffektiviseringar inom hushåll och industri och genom att fjärrvärme och kraftvärme ger möjlighet till att ta tillvara energi som annars går förlorad och att utnyttja samhällets energiresurser så effektivt som möjligt. kraftvärme, vindkraft och övrig förnybar kraftproduktion till- sammans bör svara för en betydande del av elproduktionen, bland annat genom att certifikatsystemet för förnybar elpro- duktion ska vidareutvecklas. Elcertifikatsystemet beskrivs i avsnitt 3.7.3. 3.7Klimat- och energipolitiska styrmedel Beskattningen av bränslen för värmeproduktion är olika beroende på om produktionen sker i industrin, i fjärrvärmeverk eller i kraft- värmeverk. EU:s energiskattedirektiv lägger fast vissa ramar för hur med- lemsstaterna ska utforma sin nationella beskattning av bränslen och el. Huvudregeln för bränslen är att medlemsstaterna ska ta ut en skatt som minst uppgår till de minimiskattenivåer som finns fast- ställda. De svenska koldioxid- och energiskatterna är normalt betyd- ligt högre än direktivets minimiskattenivåer. Utöver koldioxidskatt och energiskatt tas i också ut svavelskatt på svavelhaltiga bränslen. Principerna för den svenska skattelagstiftningen på miljö- och energiområdet har varit att förorenaren ska betala för sin miljöpåverkan. Skatt på utsläpp av koldioxid och svavel infördes . Av konkurrensskäl är emellertid tillverkningsindustrin undantagen från energiskatt på bränslen och har även nedsatt kol- dioxidskatt. Fjärrvärmeföretag har också stora lättnader i den mån bränslet förbrukas för kraftvärmeproduktion. Vid annan värme- produktion betalar fjärrvärmeföretagen i princip full skatt. Nedsättningen av skatten för värmeproduktion i tillverknings- industrin och i kraftvärmeverk innebär att de är helt undantagna från energiskatt och har en nedsatt koldioxidskattenivå till 21 pro- cent av normalskattenivån (per kilogram) utanför EU:s handelssystem för utsläppsrätter och till inom handels- systemet. Bränslen som förbrukas för produktion av el beskattas inte i produktionsledet, utan en energiskatt på all el, oavsett ursprung, tas ut vid leverans till kund. utanför handelssystemet har möjlighet till ytterligare skattenedsättning genom den så kallade 0,8-pro- centsregeln. Den innebär att för företag där koldioxidskatten över- stiger av försäljningsvärdet sätts det överskjutande beloppet ned till av den skatt som annars skulle betalas. För att uppnå konkurrensneutralitet mellan leverans av fjärr- värme som produceras i hetvattenpannor och egen värmeproduk- tion i tillverkningsindustrin finns möjlighet till återbetalning av skatt för fjärrvärmens industrileveranser, som gör att fjärrvärme- leverantörer får tillbaka mellanskillnaden mellan full skatt och industrins skatt. Energiskatten på el, som tas ut vid förbrukningen av el, är väsent- ligt lägre för tillverkningsindustrin, per kWh, än för fjärr- värmeföretag, vilka betalar full energiskatt på per kWh28. 3.7.2Nytt system för energi- och koldioxidskatt på bränslen I klimatpropositionen aviserade regeringen åtgärder på miljö- och energiskatteområdet som syftar till att förbättra effektiviteten i den förda miljö- och energipolitiken. Dessa åtgärder är införda genom antagande av regeringens proposition Vissa punktskatte- 28 Skatt på elektrisk kraft för huvuddelen av landets kommuner.