sou · GZB382 · 2011-12-07 00:00:00 — Av 10 kap. 3 § sjölagen framgår att en oljeskada ska ersättas av fartygets ägare, även om varken ägaren eller någon som han svarar för är vållande till skadan. Fartygets ägare har rätt att för varje olycka begränsa sitt ansvar enligt 10 kap. 5 § sjölagen till ett belopp som bestäms av fartygets dräktighet. I 10 kap. 12–13 §§ sjölagen finns bestämmelser om försäkringsplikt avseende fartyg som transporterar olja som Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare Försäkringen eller annan säkerhet ska täcka det belopp som fartygets ägare har rätt att för varje olycka begränsa sitt ansvar till enligt 10 kap. 5 § sjölagen. Enligt förordningen (1996:12) med verkställighetsföreskrifter till 10 kap. sjölagen är det som godkänner försäkringen och utfärdar certifikat för försäkring eller annan ekonomisk säkerhet om ansvar för skada orsakad av förorening genom olja. Redan i samband med att man inom IMO inledde arbetet för att utarbeta ansvarighets- och fondkonventionerna stod det klart att arbetet inte skulle begränsas till oljeskador. Målsättningen var att regelverket också skulle omfatta skador i samband med transport av andra HNS-ämnen (Hazardous and Noxious Substances). Arbetet på detta område gick emellertid av olika orsaker trögt och det dröjde års internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen () antogs. Konventionen är uppbyggd efter ansvarighets- och fondkonventionerna men HNS- konventionen är tillämplig på en skada som har orsakats vid sjötransport av HNS-ämnen. Omkring 6 000 olika ämnen är HNS- ämnen i konventionens mening. Det rör sig huvudsakligen om kemikalier av olika slag samt olja, kondenserad naturgas (LNG) och petroleumgas (LPG). För att konventionen ska vara tillämplig måste ämnena transporteras som last på fartyget, men det saknar betydelse om de transporteras i bulk eller i paketerad form. HNS- konventionen har inte trätt i kraft och den har inte tillträtts av . Då få länder tillträdde utarbetades ett tilläggsprotokoll för att komma till rätta med de praktiska problem som hindrat många stater från att tillträda konventionen. Protokollet som resulterade antogs vid en diplomatisk konferens . innebär att ersättning för skador som orsakas av HNS-ämnen som fraktats som bulklast i första hand ska ersättas av fartygsägaren upp till ett belopp om 100 miljoner SDR (). När skadan orsakas av förpackade HNS-ämnen eller förpackade HNS- ämnen och HNS-ämnen i bulk är ersättningsansvaret för fartygets ägare begränsat till 115 miljoner SDR (). Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare För skador därutöver täcker en internationell fond skador upp till 250 miljoner SDR (). avlämnade sitt betänkande Skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods (SOU 2006:92). Utredningen förordade i korthet en svensk anslutning till . Frågan om tillträde till konventionen bereds inom . Bunkerkonventionen antogs vid en diplomatkonferens anordnad av IMO. Genom konventionen ville man försäkra sig om att personer, som lider skada orsakad genom oljeutsläpp från fartyg som använder beständiga oljor för egen framdrift, utan dröjsmål får tillgång till tillräcklig skadeersättning. Konventionen är tillämplig på skador som uppstått på de avtalsslutande parternas territorium, inklusive deras territorialhav, och i deras exklusiva ekonomiska zoner. Genom att konventionen omfattar samtliga fartyg kompletterar den ansvarighetskonventionen och . Bunkerkonventionen fyller därför en betydande lucka i det internationella regelverket om ansvarighet för förorening till sjöss. Enligt bunkerkonventionen är ägaren till ett registrerat fartyg med en bruttodräktighet överstigande skyldig att hålla det försäkrat. Anspråk på ersättning för föroreningsskada får enligt konventionen riktas direkt mot försäkringsgivaren. Den övre beloppsgränsen för den vållande parten fastställs i enlighet med tillämpliga nationella och internationella begränsningsregler, men ersättningen får inte överskrida det belopp som beräknats enligt begränsningskonventionen i dess senast ändrade lydelse. Konventionen är liksom uppbyggd efter ansvarighetskonventionerna. Bunkerkonventionen träder i kraft . Konventionen har inte ratificerats av . Regeringen uttalade i prop. 2005/06:160 s. 111 att i syfte att förbättra det ersättningsrättsliga skyddet kommer regeringen att under det närmaste året inleda arbete med ett svenskt tillträde till internationella konvention om ansvarighet och ersättning för skada orsakad av förorening genom bunkerolja (bunkerkonventionen). Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare Frågan om tillträde till konventionen bereds inom . I och rådets direktiv /20/EG av om fartygsägares försäkring för sjörättsliga skadeståndsanspråk (försäkringsdirektivet) regleras vissa aspekter av redares skyldigheter i fråga om försäkring för sjörättsliga skadeståndsanspråk. Genom direktivet införs en skyldighet för varje medlemsstat att kräva att en ägare till fartyg som för dess flagg eller anländer till hamn under dess jurisdiktion har en försäkring som täcker fartyget (artikel 4.1 och 4.2). Försäkringen ska omfatta sjörättsliga skadeståndsanspråk med begränsningar i enlighet med begränsningskonventionen, ändrad genom protokoll. Medlemsstaterna får dessutom kräva att fartyg med en annan stats flagg har en försäkring så snart sådana fartyg är verksamma inom medlemsstatens territorialvatten. Vidare innehåller direktivet bestämmelser om bl.a. inspektion och efterlevnad, utvisning från hamn och nekat tillträde till hamn, försäkringsbevis samt sanktioner. Direktivet påverkar inte de system som inrättats genom de instrument som är i kraft i den berörda medlemsstaten och som är förtecknade i bilagan till direktivet (artikel 2.3). Bland de förtecknade instrumenten finns t.ex. internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja. Regeringen har tillsatt en utredning (Dir 2010:116) som ska lämna förslag till de författningsändringar som behövs för att genomföra försäkringsdirektivet. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter, överlämnade en promemoria innehållande förslag på hur försäkringsdirektivet ska gemomföras i svensk rätt. Promemorian, som remissbehandlats, bereds inom . Det är fartygets ägare eller redare som ska stå kostnaden för att vidta de åtgärder som följer av lagen. Bara för att Transportstyrelsen tillförsäkras tillräckliga medel för att på ett effektivt sätt kunna Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare vidta åtgärder för att undvika eller begränsa förorening från fartyg minskar inte en redares eller ägares ansvar. När Transportstyrelsen tvingas vidta åtgärder på ägares eller redares bekostnad ska fartygets ägare eller redare i första hand krävas på betalning för utfört arbete med stöd av 7 kap. 9 § lagen. Om ägare eller redare inte är villig att betala är Transportstyrelsen hänvisad till att driva saken i allmän domstol och de möjligheter som inom ramen för sådan process erbjuds för att säkerställa att man erhåller betalning. Saknar ägare eller redare ekonomiska resurser eller är denne okänd kan Transportstyrelsen i andra hand använda sig av den ordning som det internationella samfundet anvisat för säkerställa att redare och ägare tar ansvar för skador som fartygen orsakar. Det allmänna kan genom denna ordning få ersättning för sina kostnader för nödvändiga åtgärder för att förhindra eller begränsa förorening av skadliga ämnen oavsett om åtgärderna har vidtagits med stöd av lagen om åtgärder mot förorening från fartyg eller annan lagstiftning. Genom de ovan nämnda konventionerna har det internationella samfundet skapat en ordning där fartygets ägare eller redare i många fall har strikt ansvar för skador som uppkommer men får begränsa ansvaret till vissa belopp. Ordningen förutsätter vidare i princip alltid att fartygets ägare eller redare försäkrar sig eller ställer säkerhet för de anspråk som kan uppkomma. I de fall skador uppgår till belopp som överstiger de som ägare eller redare ansvarar för träder en internationell fond in och ersätter belopp därutöver med vissa begränsningar. I svensk rätt har endast reglerna om oljeskador införts i sjölagen, dvs. ansvarighetskonventionen respektive fondkonventionerna. Detta innebär att i de fall Transportstyrelsen fattat beslut om förelägganden med stöd av nu gällande 7 kap. 5 § lagen och föreläggandet därefter har genomförts på redare eller ägares bekostnad så omfattas åtgärderna i den mån de är nödvändiga för förhindra eller begränsa en oljeskada genom förorening av beständig mineralolja av konventionerna och ersätts av den försäkring som fartyget är skyldig att ha. Bunkerkonventionen och har ännu inte undertecknats eller ratificerats av . Regeringen har dock uttalat att man avsett att ska tillträda även dessa. Bunkerkonventionen har redan genomförts i våra grannländer. Genom antagandet av kan det antas att även de internationella reglerna om skadeståndsansvar vid sjötransport av Åtgärder på bekostnad av fartygets redare eller ägare farligt gods kommer att träda i kraft. har t.ex. redan undertecknat . Genomförs även bunker- och HNS konvention i svensk rätt – som är regeringens uttalade ambition – förbättras det allmännas möjlighet att erhålla ersättning för åtgärder som vidtas för att förhindra eller begränsa förorening av miljön av bunkerolja eller andra farliga och skadliga ämnen. Därutöver pågår ett arbete med att genomföra försäkringsdirektivet i svensk rätt som innebär att medlemsstaterna ska kräva att en ägare till fartyg som för dess flagg eller anländer till hamn under dess jurisdiktion ska ha en försäkring som omfattar sjörättsliga skadeståndsanspråk. Medlemsstaterna får dessutom enligt direktivet kräva att fartyg med en annan stats flagg har en försäkring så snart sådana fartyg är verksamma inom medlemsstatens territorialvatten. Försäkringsdirektivet innehåller även bestämmelser om inspektion och efterlevnad, utvisning från hamn och nekat tillträde till hamn, försäkringsbevis samt sanktioner som när de genomföras ger näringen en kraftigt drivkraft att leva upp till ställda krav. Sammantaget leder detta till att antalet oförsäkrade fartyg i svenska farvatten kommer att minska. Även om direktivet inte säger något om hur ansvaret för inträffade sjöolyckor ska bedömas, finns det alltså skäl att tro att det allmänna i de allra flesta fall kommer ha möjlighet att kräva åter kostnader från ägare eller redare för nödvändiga åtgärder för att förhindra eller begränsa förorening av skadliga ämnen inom ramen för sjörättens ansvarssystem. Utredningen är väl medveten om komplexiteten i de rättsliga frågor, som kan uppstå, när Transsportstyrelsen har vidtagit åtgärder på en redares eller ägares bekostnad. Det ingår inte direkt i utredningens uppdrag att utreda komplexiteten. Vi har dock velat visa att det finns möjligheter att i många fall – och troligen fler fall – för staten att inte i slutändan behöva stå för kostnaderna för åtgärderna. Det är därmed inte sagt att det gäller i alla fall. Förslag: Handlingsregler som har föreskrivits på lägre normgivningsnivå än regeringen ska inte längre vara förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan. Överträdelse av förbudet mot att använda fartyg som inte uppfyller kraven på konstruktion, utrustning och drift till sjöfart som är obetydlig i förhållande till det intresse som är avsett att skyddas genom bestämmelsen bör betraktas som ringa och undgå ansvar. Bedömning: Utredningen har inte haft möjlighet att närmare gå igenom de myndighetsföreskrifter som stöder sig på lagen och bedöma om det i dessa finns handlingsregler som bör vara straffsanktionerade med fängelse i straffskalan. Berörda myndigheter får i det föreskriftsarbete som blir följden av vårt förslag gå igenom de handlingsregler som finns i föreskrifterna och bedöma om de behöver vara straffsanktionerade med fängelse i straffskalan och föreslå att de handlingsreglerna meddelas av regeringen. Vi har uttryckt ambitionen att vid omarbetning av lagen ska övergripande handlingsregler återfinnas i lagen. Regelkomplexet är emellertid till sin natur mycket tekniskt. Strävan har även varit att inte i onödan belasta lagtexten med mycket detaljerade tekniska bestämmelser som bättre lämpar sig för förordning eller föreskrift. Det är kan dock vara nödvändigt att i lagen tydligt försöka ange de yttre gränserna för vad som är tillåtet eller förbjudet. I Högsta domstolens dom (NJA 2005 s. 33) prövades frågan om s.k. blankettstraffstadgandens överensstämmelse med regeringsformen i vissa fall. Domstolen fann att det inte kunde anses vara förenligt med regeringsformen att tillämpa ett blankettstraffbud i skogsvårdslagen (1979:429) på ett sådant sätt att fängelse ådöms för åsidosättande av en av meddelad föreskrift. I det aktuella fallet kunde därför fängelse inte anses ingå i straffskalan. Högsta domstolens avgörande får anses innebära att annan rättsverkan för brott än böter inte får föreskrivas för överträdelser av föreskrifter som beslutats på lägre nivå än regeringens. När lagen tillkom (prop. 1979/80:167 s. 39 ff) diskuterades utförligt skälen till skärpningen av påföljden för brott mot förbudet att släppa ut olja eller andra skadliga ämnen till böter eller fängelse. Ingen uppmärksamhet ägandes åt straffvärdet på övriga brott i lagen. Lagens konstruktion som ramlag innebär att reglerna om ansvar i 10 kap. lagen inte har kunnat tillämpas fullt ut efter Högsta domstolens dom. Det lagförslag som vi lämnar innebär att det i 2–5 kapitlet har skett en omfattande omdisponering av regelverket. I det stora hela har vi eftersträvat att de övergripande handlingsreglerna ska återfinnas i lagen vilket inneburit att vi lyft upp ett antal bestämmelser från förordningen och föreskrifter till lagen. Vi har även bedömt att vissa bestämmelser i förordningen istället kan ges i myndighets föreskrifter. Vid denna bedömning har vi varit medvetna om konsekvensen av flytta en handlingsregel till föreskrift och straffsanktionen för överträdelser i sådant fall bara kan innehålla böter. Förslagen i detta betänkande innebär att handlingsregler som har föreskrivits på lägre normgivningsnivå än regeringen är förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan. När den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges av en förvaltningsmyndighet, innebär förslagen att straffbestämmelserna endast har böter i straffskalan. Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare gå igenom de myndighetsföreskrifter som stöder sig på lagen och bedöma om det i dessa finns handlingsregler som bör vara straffsanktionerade med fängelse i straffskalan. Det får antas att berörda myndigheter i det föreskriftsarbete som blir följden av vårt förslag går igenom de handlingsregler som finns i föreskrifterna som behöver vara straffsanktionerade med fängelse i straffskalan, göra reglerna tydligt avgränsade och föreslå att de handlingsreglerna meddelas av regeringen. Bestämmelserna i 10 kap. lagen får därför en utformning som möjliggör detta. Som vi ofta påpekat är regelverket för att förhindra förorening mycket teknisk och detaljerat. Utformningen av förbudet mot att använda fartyg till sjöfart som inte uppfyller kraven gör i ansvarshänseende inte skillnad på små relativt betydelselösa överträdelser och grova överträdelser. Det är orimligt att mindre överträdelser av regelverket alltid ska rendera ansvar. En överträdelse som är obetydlig i förhållande till det intresse som är avsett att skyddas genom bestämmelsen bör betraktas som ringa och undgå ansvar. Det kan t.ex. vara fråga om att lampor i kontrollpaneler slutat fungera innan en inspektion och behöver bytas. Bestämmelsen underlättar även tillsynsmyndighetens arbete eftersom mindre avvikelser som upptäcks vid tillsyn inte längre behöver anmälas till polismyndigheten eller åklagare. Enligt 8 kap. 1 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg ska en särskild avgift (vattenföroreningsavgift) tas ut om ett förbud mot utsläpp av olja från fartyg har överträtts och utsläppet inte är obetydligt. Av 2 kap. 2 § lagen och 2 kap. 5 § förordningen följer att avgiften bara tas ut för otillåtna utsläpp av olja av fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt . Avgift ska också påföras vid utsläpp av olja från svenska fartyg inom specialområden. Vattenföroreningsavgift ska även tas ut om olja släppts ut, i strid med ett förbud, till följd av en olyckshändelse och utsläppet inte har begränsats så långt det är möjligt. Avgiften tas ut enligt principen om strikt ansvar. Avgiftens syfte är huvudsakligen att verka preventivt. Avgiften ska tas ut av den som var fartygets ägare eller redare vid överträdelsen. I första hand ska avgiften tas ut av den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare eller den som i redarens ställe utövade ett avgörande inflytande över fartygets drift (8 kap. 2 § och 1 kap. 6 §). I sista hand ska avgiften tas ut av fartygets ägare. Om ägaren visar att hon eller han saknade inflytande över fartyget för överträdelsen får avgiften dock inte tas ut av henne eller honom (8 kap. 2 §). Vattenföroreningsavgiftens storlek bestäms med hänsyn till utsläppets omfattning och fartygets storlek (bruttodräktighet) enligt en särskild tabell (8 kap. 3 § första stycket). Om en avgift framstår som uppenbart oskälig får den sättas ned eller efterges (8 kap. 4 §). Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av . Beslut i frågor om vattenföroreningsavgift meddelas av centrala ledning eller någon av regionala ledningar enligt 8 kap. 3 § förordningen. Inom har uppgiften att fatta beslut om vattenföroreningsavgift delegerats till regioncheferna, dvs. cheferna för regionala ledningar. beslut i ärenden om vattenföroreningsavgift får överklagas hos den tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort där den regionala ledning som har meddelat det överklagade beslutet har sitt säte enligt 9 kap. 3 § förordningen. Det är normalt inte nödvändigt att avvakta brottsutredningens utfall innan ett beslut om vattenförorening kan fattas. En brottsutredning tar ofta och en avsikt med vattenföroreningsavgift är just att handläggningen ska vara snabb, enkel och rättssäker. För att påföra en vattenföroreningsavgift behövs dock alltid tillräckliga bevis som binder fartyget till utsläppet och som visar att utsläppet avser mineralolja. Det finns inget som hindrar att uppgifter i en brottsutredning som inte omfattas av sekretess används som utredningsmaterial och bevisning även i ärenden om vattenföroreningsavgift. –2010 har påfört 30 vattenföroreningsavgifter om sammanlagt . påfördes 10 avgifter om sammanlagt . Företagsbot är en ekonomisk sanktion som under vissa förutsättningar kan åläggas näringsidkare. Med näringsidkare avses fysiska eller juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art, oavsett om verksamheten är inriktad på vinst eller inte. Företagsboten är inte en brottspåföljd utan en särskild rättsverkan av brott, och utgöra ett komplement till det individuella straffansvaret. Det räcker att åklagaren kan visa att ett brott har begåtts som det för är föreskrivet strängare straff än penningböter Det krävs inte för att företagsbot ska kunna åläggas näringsidkaren att åtal har väckts för brottsligheten eller att en gärningsman är identifierad. Företagsbot kan åläggas genom strafföreläggande. Förutsättningarna för att döma ut företagsbot regleras i 36 kap. 7 § . En grundläggande förutsättning för att kunna ålägga företagsbot är att det brott som ligger till grund för talan om företagsbot har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Det krävs vidare att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Om det utövats en rimlig kontroll av att verksamheten bedrivits på ett lagenligt sätt är inte förutsättningarna för företagsbot uppfyllda. De är inte heller uppfyllda om en anställds brott har begåtts i strid mot uttryckliga och allvarligt menade order eller instruktioner. Företagsbot kan också dömas ut om brottet har begåtts av en person i ledande ställning som kan företräda näringsidkaren eller som kan fatta beslut på näringsidkarens vägnar. Med begreppet person i ledande ställning avses framförallt en person som, på grund av att han eller hon ingår i företagets ledning eller under självständigt ansvar rapporterar direkt till ledningen. Det är personer som kan sägas ha ett särskilt ansvar för att verksamheten bedrivs på ett lagenligt sätt. Företagsbot kan slutligen även dömas ut om brottet begåtts av en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Reglerna om företagsbot har en obligatorisk utformning. Åklagaren ska alltså föra talan om företagsbot om rekvisiten är uppfyllda. har det förekommit att det i några fall har beslutats om företagsbot i samband med oljeutsläpp från fartyg. Vilka områden ska omfattas av vattenföroreningsavgiften Bedömning: Vattenföroreningsavgiften ska följa det grundläggande förbudet mot utsläpp av olja. Förslag: Vattenföroreningsavgift ska påföras vid otillåtet utsläpp av olja; -från fartyg inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon och -från svenska fartyg inom andra vattenområden Av 2 kap. 2 § lagen och 2 kap. 5 § förordningen följer att vattenföroreningsavgift bara tas ut för otillåtna utsläpp av olja av fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt . Avgift ska också påföras vid utsläpp av olja från svenska fartyg inom specialområden. Avgiften används således inte vid alla otillåtna utsläpp av olja. Utsläpp från svenska fartyg på det fria havet beivras inte med vattenföroreningsavgift och inte heller utsläpp från fartyg inom inre vatten, territorialhav eller ekonomisk zon som tillhör en annan medlemsstat i Europeiska unionen. Vi har föreslagit att dagens förbud mot utsläpp av olja som återfinns i 2 kap. 2 § lagen och 2 kap. 5 § förordningen ska ersättas med ett övergripande förbud som anger att fartyg inte får släppa olja inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon samt att svenska fartyg inom andra vattenområden inte får släppa ut olja. Bestämmelsen kompletteras med ett förbud – som följer av direktiv /35 om föroreningar förorsakade av fartyg och om införande av sanktioner, inbegripet straffrättsliga sanktioner, för föroreningsbrott – mot utsläpp från utländska fartyg inom inre vatten, territorialhav eller ekonomisk zon, som tillhör en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller på det fria havet. Regeringen har i 2 kap. 5 § femte stycket förordningen angett att utsläpp inom andra EU länders inre vatten, territorialhav och ekonomiska zon inte ska beivras genom påförande av vattenföroreningsavgift. har upplyst om att vattenföroreningsavgift endast har påförts vid utsläpp av olja inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon. Det kan därför övervägas om inte tillämpningsområdet för vattenföroreningsavgiften bör förändras så att bestämmelsernas utformning stämmer bättre överens med den praktiska tillämpningen. Det geografiska området där vattenföroreningsavgift kan komma att påföras bör enligt vår mening följa det grundläggande förbudet mot utsläpp av olja som vi föreslår. Det innebär att tillämpningsområdet för vattenföroreningsavgiften kommer att ändras. Svenska fartyg kan komma att påföras vattenföroreningsavgift för utsläpp varthelst det sker. Fartyg oavsett nationalitet påförs vattenföroreningsavgift för utsläpp inom svenskt sjöterritorium och ekonomisk zon. faller bort med detta förslag. Eftersom det är folkrättsligt tveksamt att inkludera hela och ännu bara påfört vattenföroreningsavgift för utsläpp olja inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon är det av begränsad praktisk betydelse.