sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Att skälig anpassning tar sikte på åtgärder som behövs i ett enskilt fall kan tolkas som att brister i tillgänglighet som följer av den allmänna utformningen av t.ex. den fysiska miljön, inte skulle omfattas. Å andra sidan omfattas sådana åtgärder som behövs för att säkerställa lika villkor för personer med funktionsnedsättning, vilket antyder att även åtgärder för att rätta till allmänna brister i miljön omfattas av den här delen av diskrimineringsförbudet. Ett enskilt fall kan för övrigt ta sikte antingen på en viss lokal eller byggnad eller på en enskild person vid ett visst givet tillfälle, eller för den delen både och. I slutänden torde det avgörande för om brister i tillgänglighet som lett till missgynnande effekter för någon enskild person ska betraktas som diskriminering enligt konventionen eller inte, huvudsakligen bero på hur skälighetsbedömningen faller ut, det vill säga om den åtgärd som behöver vidtas för att undanröja otillgängligheten skulle innebära en oproportionerlig eller omotiverad börda eller inte. Jag har tidigare, som utredare inom dåvarande Integrations- och jämställdhetsdepartementet, i en promemoria föreslagit att det i 403 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 diskrimineringslagen införs ett nytt förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder mot bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.207 I skälen för förslaget har jag bl.a. hänvisat till om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess krav på förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för skälig anpassning. Jag får här ta tillfället i akt och upprepa det förslaget. Förutom de skäl som redovisats utförligt i den nämnda promemorian finns det anledning att också påminna om möjligheten för enskilda personer med funktionsnedsättning som anser sig ha drabbats av diskriminering genom bristande tillgänglighet, att vända sig till med sina klagomål mot i det avseendet. Ansvaret för att se till att de i konventionen garanterade rättigheterna säkerställs åvilar folkrättsligt den och i praktiken den svenska offentliga förvaltningen och rättskipningen. Det är mot bakgrund av det förhållandet som bestämmelsen i artikel 2.d i det fakultativa protokollet till konventionen ska förstås. Här stadgas att kommittén ska avvisa ett enskilt klagomål när alla tillgängliga nationella rättsmedel inte har uttömts. Konsekvensen av om det i svensk lagstiftning inte införs någon bestämmelse som ger enskilda personer med funktionsnedsättning ett effektivt skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet blir att det inte kan anses finnas något sådant effektivt nationellt rättsmedel som svenska klaganden först måste använda sig av innan de vänder sig till med sina klagomål. Därmed kan kommittén komma att tvingas pröva alla sådana enskilda klagomål mot . Det kan inte vara rimligt, vare sig utifrån det faktum att har en förpliktelse att lojalt genomföra konventionen i det nationella rättssystemet eller med hänsyn till möjligheter att bedriva ett effektivt övervakningsarbete. 207 Ds 2010:20 Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden 7.3 Romernas situation i Rekommendationer: Oavsett regeringens ställningstagande till de enskilda förslagen i Delegationen för romska frågors betänkande, måste vad som redovisas där om romernas livsvillkor i bli utgångspunkt för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad ansträngning för att göra det möjligt för romer, både kvinnor och män, flickor och pojkar, att delta på lika villkor som andra på alla områden i det svenska samhället. En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan, en nationell kraftsamling, ett handslag eller något annat – måste planeras och genomföras i nära och kontinuerlig konsultation med och med ett aktivt deltagande från romerna själva. Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation i måste innehålla tydliga effektmål i olika frågor, det vill säga en nulägesanalys och en precisering av vilken förbättring som regeringen åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt. Att den allra viktigaste faktorn för att långsiktigt åstadkomma förbättrade levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning, tycks det råda närmast total enighet om. Att sätta upp effektmål på det området och finna effektiva sätt att uppnå dem måste därför ges högsta prioritet i det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation. Den överenskommelse som jag i kapitel 5 föreslagit regeringen att söka få till stånd med Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i , bör inkludera ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning. Ansvars- och finansieringsprincipen bör inte hindra att staten, inom ramen för en sådan överenskommelse, ställer särskilda stimulansmedel till kommunernas förfogande om det på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta område nås och det går att utforma utdelningen av sådana 405 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 särskilda stimulansmedel så att medlen verkligen fungerar som en effektiv drivkraft för att nå de uppställda målen. Som nämnts inledningsvis i det här kapitlet är romerna, enligt 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, en av de officiellt erkända nationella minoriteterna i . De har därigenom också en särskild status som grupp i befolkningen. Den markeras även genom att det i regeringsformen stadgas att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.208 Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad som särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras.209 Det kan inte råda någon tvekan om att den romska minoriteten i är just en sådan grupp. Romerna i har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning på de flesta samhällsområden. I kartläggningsdelen av handlingsplanen redovisas att också internationella övervakningsorgan, som mot rasdiskriminering, kommission mot rasism och intolerans och kommissarie för mänskliga rättigheter, framfört rekommendationer till den för att förbättra romernas situation och deras skydd mot diskriminering.210 Det finns alltså goda skäl att i det här sammanhanget beröra romernas situation särskilt. är det uppenbart att det inte inom ramen för ett sådant brett och övergripande uppdrag som den här utvärderingen utgör, funnits möjlighet att gå på djupet med en 208 1 kap. 2 § regeringsformen. 209 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, (), s. 10 och 66. 210 Handlingsplanen, s. 153, 162 f., 169, 174, 182 f. 406 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden fråga av den omfattning och komplexitet som den om romernas situation i det svenska samhället. Att försöka ge intryck av att jag skulle kunna lämna väl underbyggda förslag till konkreta åtgärder för att komma till rätta med utestängningen av romer i på samhällslivets alla områden vore inte seriöst. Detta framstår än tydligare när man betänker att Delegationen för romska frågor – haft det specifika uppdraget att utreda romers situation i genom att inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och kunskaper som finns på området samt lämna förslag på hur romers livsvillkor i samhället ska kunna förbättras.211 Delegationen lämnade sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i till regeringen i juli 2010.212 7.3.1 Romerna i handlingsplanen Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter har innehållit ett fåtal åtgärder som visserligen inte specifikt tagit sikte bara på romernas situation men som tydligt berör den. På grundval av vad som redovisas i uppföljning av handlingsplanen tycks åtgärderna också i huvudsak ha genomförts. I enlighet med åtgärd 38 har samrådet med representanter för de nationella minoriteterna förstärkts i samband med att rapporterar till om efterlevnaden av rådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter213 och Europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk.214 Regeringen har, när det gäller åtgärd 39, tagit initiativ till att hos kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen om åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse för arbete som rör de nationella minoriteterna. Information om de nationella minoriteterna och åtaganden enligt konventionerna har spritts till kommunerna. Genom den nya lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk har också kommunala myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats. Vissa åtgärder har också, till följd av åtgärd 40, vidtagits för att förbättra bl.a. romernas utbildningssituation; t.ex. ska modersmålsundervisning i minoritetsspråken, däribland chib, er211 Dir. 2006:101, 2009:99. 212 SOU 2010:55. 213 SÖ 2000:2. 214 SÖ 2000:3. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 bjudas även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet. Kravet på att det ska vara minst fem elever som önskar undervisning i språket för att en kommun ska vara skyldig att anordna modersmålsundervisning har tagits bort för de nationella minoritetsspråken och detsamma gäller begränsningen av sådan undervisning till att omfatta högst sju läsår. Enligt åtgärd 63 avsåg regeringen att: [] följa upp vilka insatser som har vidtagits av skolmyndigheterna efter det att ett tydligare mål skrevs in i förskolans läroplan med avseende på barn med annat modersmål än svenska samt att utvärdera hur situationen har förändrats för dessa barn. Av uppföljning framgår dock inte vad åtgärden lett fram till när det gäller romska förskolebarns situation. Det kan, mot bakgrund av romernas särskilt påtagliga underläge när det gäller möjligheterna till ett jämlikt deltagande i det svenska samhället, tyckas märkligt att handlingsplanen inte haft ett tydligare fokus just på romernas situation och en högre ambitionsnivå för den frågan. Det intrycket motverkas dock i viss mån av den visserligen allmänt formulerade åtgärd 37, som ändå specifikt tar sikte på just romernas situation: Regeringen avser att initiera ett antal nya åtgärder för och med romer i . Åtgärderna syftar till att motverka diskriminering och skapa kunskap, såväl bland myndigheter och kommuner som hos romer, om livsvillkoren för romer i och hur dessa livsvillkor kan förbättras. Av handlingsplanens närmare beskrivning av syftet med denna åtgärd framgår att regeringen avsåg att: [] nu ta ett samlat grepp för att driva på utvecklingen och förbättra den romska befolkningens livsvillkor i . [] Bland åtgärderna ingår en probleminventering i samråd med romer, samordning, kunskapsinsamling och ett antal särskilda uppdrag till statliga myndigheter. Arbetet ska ske med aktiv och öppen medverkan från romer [] och med utgångspunkt i de åtaganden som har genom internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter.215 uppföljning av handlingsplanen visar att åtgärden genomförts främst genom Delegationen för romska frågors arbete. Som nämnts har delegationen slutfört sitt arbete och lämnat ett betänkande till regeringen med en omfattande be215 Handlingsplanen, s. 52. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden skrivning av romernas livsvillkor i , samt förslag om en långsiktig nationell strategi för att åstadkomma jämlika livsvillkor för romer jämfört med majoritetsbefolkningen. Härutöver har även andra generella minoritetsåtgärder vidtagits, t.ex. inom ramen för den strategi för de nationella minoriteterna som presenterades i regeringens proposition Från erkännande till egenmakt.216 Genom 5 § i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk har en lagstadgad skyldighet införts för alla förvaltningsmyndigheter att ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor. I uppföljning av handlingsplanen sägs också att sedvanliga samrådsmöten har hållits under handlingsplanens genomförandeperiod, liksom att statsbidraget har höjts för organisationer som företräder de nationella minoriteterna. Om detta avser även representanter för den romska befolkningen framgår dock inte uttryckligen. Slutsatser och rekommendationer Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har jag inhämtat synpunkter från företrädare för ett antal romska organisationer och verksamheter, huvudsakligen vid några olika dialogmöten. Den bild som på detta sätt framkommit är att möjligheterna att lämna synpunkter under handlingsplanens tillkomst av de flesta uppfattats som ganska goda och framförallt att tillkomsten av Delegationen för romska frågor utgjort ett viktigt steg framåt. har man, tämligen samstämmigt, gett uttryck för en stark frustration och besvikelse mera allmänt över att de samråds- och samverkanskontakter som återkommande förekommit mellan företrädare för den romska befolkningen och det allmänna, mest haft karaktären av spel för gallerierna och spelat så liten roll i praktiken för att förbättra romers livssituation i . Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare för de nationella minoriteterna som lämnas i handlingsplanens åtgärd 38 framkommer också en bild, som är av ett samråd som varit begränsat och inte särskilt samordnat eller systematiskt. Här be216 Prop. 2008/09:158. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 skrivs t.ex. hur regeringen bjudit in till ett årligt samrådsmöte med företrädare för alla de nationella minoriteterna. I handlingsplanen aviserades emellertid att detta årliga möte skulle kompletteras med en serie möten mellan företrädare för regeringen och respektive nationell minoritetsgrupp.217 Om något mera kontinuerligt och samordnat samråd mellan regeringen och företrädare för den romska befolkningen, vid sidan av Delegationen för romska frågors arbete, kommit att utvecklas går dock egentligen inte att utläsa av uppföljningen. Här sägs bara att sedvanliga samrådsmöten har hållits. En samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning för romers lika rättigheter och möjligheter Delegationen för romska frågor beskriver i sitt betänkande den romska befolkningens tydliga maktunderläge och klart sämre livsvillkor på alla samhällsområden, inte minst när det gäller sådana helt avgörande ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som utbildning, arbete, bostad och bästa uppnåeliga hälsa. Delegationen konstaterar sammanfattningsvis att romernas situation är ovärdig ett demokratiskt välfärdssamhälle men att det inte finns några genvägar till jämlika villkor för romer. Situationen kräver i stället en långsiktig, uthållig och målmedveten politik – vad delegationen kallar en nationell strategi – för romer baserat på romers rätt. Denna strategi ska, enligt delegationen, ha tre övergripande mål, att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra grupper, att häva romers maktunderläge och att reparera romers tillit till majoritetssamhället och överbrygga förtroendeklyftan.218 Det är inte svårt att instämma i dessa övergripande slutsatser. Oavsett hur regeringen kommer att ställa sig till de enskilda förslagen i Delegationen för romska frågors betänkande, vore det förödande om detta bara kom att ses som en rapport i raden av andra om romers marginaliserade situation. Det är enligt min mening i stället avgörande för den framtida utvecklingen av romernas livsvillkor i att vad som redovisas i betänkandet får bli utgångspunkt för något nytt – en samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning från framförallt det allmännas sida för att göra det möjligt för romer – både kvinnor 217 Handlingsplanen, s. 52–53. 218 SOU 2010:55, s. 17 ff. 410 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden och män, flickor och pojkar – att delta på lika villkor som andra på alla områden i det svenska samhället. En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan, nationell kraftsamling, ett handslag eller något annat – måste planeras och genomföras i nära konsultation med och med ett aktivt deltagande av personer som utsetts av romerna själva. är det viktigt att också personer som har särskilda kunskaper och erfarenheter av betydelse för att aktivt och målmedvetet driva utvecklingen framåt involveras i det arbetet, även om de inte representerar någon särskild grupp i befolkningen. Det är, som redan framgått, enligt min mening uppenbart att ansvaret för att få till stånd en samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning för romers lika rättigheter och möjligheter – inte minst när det gäller att överbrygga misstron mot skola och myndigheter, vilket är nödvändigt för att uppnå jämlikhet för romer när det gäller t.ex. rätten till utbildning – i första hand och i huvudsak ligger hos politiker och myndighetsföreträdare på både den statliga och kommunala nivån. Som framgått både i Delegationen för romska frågors betänkande och under mina samråd kan dock även djupt förankrade uppfattningar om tradition, status och om individens rättigheter och möjligheter i förhållande till kollektivets betydelse, påverka arbetet med att förverkliga ett jämlikt och självständigt romskt deltagande i det svenska samhället. En målinriktad samverkansprocess för ett sådant jämlikt deltagande måste rimligen handla också om sådant. Med bibehållen respekt för enskildas och olika gruppers mänskliga värdighet och rättigheter, bör det vara möjligt att tala om och agera utifrån vad som främst måste vara de offentliga samhällsorganens ansvar, men utan att väja för vad som också kan förväntas av de enskilda människorna, både som individer och som grupp. En problembeskrivning som återkommit i konsultationsprocessen under utvärderingsarbetet är den att romer i stor utsträckning befinner sig i en ond cirkel när det gäller ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Romer bor generellt sätt under sämre förhållanden än befolkningsmajoriteten i genomsnitt. Även om de särskilda svårigheter som råder för romer när de gäller rätten till utbildning hänger samman främst med flera andra viktiga faktorer, så får även bristande bostadsförhållanden ofta negativa konsekvenser för möjligheterna att uppnå bra resultat i skolan. Att avbrutna studier eller låga betygsnivåer i sin tur negativt påverkar möjligheterna till högre utbildning liksom chanserna att få ett arbete är uppen411 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 bart. Och den som inte kan försörja sig genom eget arbete har påtagligt sämre möjligheter att få tillgång till en bra bostad. Fokus på rätten till utbildning Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning tycks det också råda närmast total enighet om. Den frågan måste därför, som redan nämnts, prioriteras starkt i det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation. Romska barns och ungas särskilda svårigheter när det gäller rätten till utbildning hänger samman med flera olika saker. I såväl Delegationen för romska frågors betänkande som under de dialogmöten som jag haft med företrädare för romska grupper, nämns bl.a. avsaknaden av utbildningstradition och det faktum att en mycket stor del av vuxna romer inte har någon eller bara mycket begränsad egen utbildning. Även oron hos många romska föräldrar för att förlora barnen till majoritetssamhället har tagits upp som en orsak. Men här ges också en beskrivning av känslan av meningslöshet när det gäller att gå i skola, om det ändå inte kommer att leda till ett arbete på grund av den omfattande direkta eller indirekta diskrimineringen på arbetsmarknaden. Ett av de främsta hindren för att förbättra utbildningsnivån bland romer anges vara den stora förtroendeklyfta som många romer känner inför skolmyndigheter och företrädare för myndigheterna överhuvudtaget. Den beror i sin tur på de mycket negativa erfarenheter från sin egen skolgång som många vuxna romer bär med sig, men kanske än mer på de konkreta erfarenheter som många romska familjer har av att deras barn i skolan utsätts för etniska trakasserier och andra former av utestängning från skolgemenskapen. Även för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har uttryckt sin oro för den diskriminering som romska barn utsätts för när det gäller tillgång till utbildning, inklusive i form av mobbning och trakasserier i skolan.219 Kommittén rekommenderade i det sammanhanget den att fortsätta att vidta effektiva och verkningsfulla åtgärder för att öka romska barns deltagande i skolarbetet, bl.a. genom rekrytering 219 Concluding observations of , Social and Cultural Rights, , E/C.12/SWE/CO/5, , st. 25. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden av romsk personal i skolorna, liksom att vidta omedelbara åtgärder för att komma till rätta med mobbning och andra trakasserier av romska skolbarn. I avsnitt 3.3.2 har jag som en generell rekommendation framfört att en ny nationell MR-handlingsplan bör innehålla också effektmål. Det innebär i korthet att handlingsplanen med avseende på ett visst område bör innehålla en nulägesanalys och en precisering av vilken förbättring av situationen på detta område som regeringen åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt under handlingsplanens löptid. Ett område där behovet av att arbeta systematiskt på det viset framstår som en absolut nödvändighet är situationen för romer i , allra främst kanske när det gäller rätten till utbildning. Samverkan mellan staten och kommunerna Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna. Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner. Kommunerna har därför, som jag särskilt behandlat i kapitel 5, en avgörande roll när det gäller att förverkliga konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter på ett flertal områden. Jag har i det kapitlet föreslagit regeringen att söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i . En sådan överenskommelse bör inkludera ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning. Rätten också för romska barn och unga till en likvärdig tillgång till utbildning för alla är inte något nytt åliggande för kommunerna. Det ska naturligtvis inte heller, som princip, finansieras med några särskilda medel. Den principen bör likväl inte hindra att staten, inom ramen för en formaliserad överenskommelse med SKL om ett systematiskt arbete för att säkerställa romers rätt till utbildning, ställer särskilda stimulansmedel till kommunernas förfogande om det på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta område nås. Utdelningen av sådana särskilda stimulansmedel bör i så fall utformas så att dessa verkligen fungerar som en effektiv drivkraft för att nå de uppställda målen. Här kan finnas förebilder inom andra områden, t.ex. när det gäller statens bidrag till landstingen för att stimulera till en bättre vård för de mest sjuka äldre, där 413