sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — Komponenten uppvärmningskostnader syftar till att utjämna för skillnader i kostnader för uppvärmning av kommunala fastigheter mellan olika delar av landet. Komponenten beräknas utifrån tre faktorer: den riksgenom- snittliga lokalytan per invånare i kommunerna, den genomsnittliga uppvärmningskostnaden per kvadratmeter i riket och ett riks- täckande energiindex. Kommuner med ett gynnsamt klimat får innevarande år ett avdrag på som högst per invånare medan kommuner med ett strängt klimat får ett tillägg på som högst per invånare. Totalt får 182 kommuner tillägg och 108 kommuner ett avdrag. Högst tillägg på per invånare utgår till kommun. Högst avdrag med per invånare får sam- manlagt 57 kommuner huvudsakligen belägna i , samt utmed . Utjämningen för uppvärmningskostnader infördes efter förslag från (1993:53) och var en egen delmodell t.o.m. utgången av 2004, då den blev en del av delmodellen bebyggelsestruktur. Varken den genomsnittliga lokalytan, den genomsnittliga uppvärmningskostnaden eller energiindexet har uppdaterats sedan modellen infördes. Tillägg respektive avdrag räknas dock upp med NPI. Administration, lokala resor och räddningstjänst Kommuner med liten folkmängd, ytstora kommuner med ett litet befolkningsunderlag och kommuner där en liten andel av befolk- ningen bor i tätorter anses ha högre kostnader per invånare för administration, lokala resor och räddningstjänst. Kommuner som uppfyller två eller fler av kriterierna för gleshet får tillägg för beräknade merkostnader i delkomponenten. I nuvarande delkomponent delas kommunerna in efter invånare per kvadratkilometer, folkmängd och tätortsgrad. Tillägget är störst för administration. Den kommun som erhåller det största tillägget (per invånare) har både liten folkmängd och ett litet antal invånare per kvadratkilometer. För resor och räddningstjänst varierar tilläggen mellan 50–200 respektive 0–per invå- nare. Delkomponenten omfördelar mellan landets kommuner. Utfallet i dagens modell Delmodellen för bebyggelsestruktur omfördelar totalt 2011. 77 kommuner erhåller ett tillägg medan 213 kom- muner får ett avdrag. Det största tillägget erhåller kommun med per invånare. Störst avdrag har tre kommuner i med per invånare. På kommungruppsnivå är det framför allt glesbygdskommunerna som erhåller tillägg, per invånare. Standardkostnadsberäkningen påverkas inte av gränspendlingen till , och . 5.10.2Resultatet av kommitténs uppföljning I betänkandet Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen (SOU 2007:61) föreslog uppföljning av utjämnings- systemet att komponenten administration, resor och räddnings- tjänst skulle ersättas av två komponenter – administration respek- tive räddningstjänst – och att utjämningen för lokala resor skulle upphöra. Motivet för att ta bort resorna från modellen var att utred- ningen fann det osäkert om lokala resor innebär strukturella mer- kostnader av en storleksordning som gör det motiverat att särskilt beakta dessa kostnader i kostnadsutjämningen. Beträffande kostnaderna för administration knuten till den politiska verksamheten konstaterade uppföljning av utjäm- ningssystemet att kostnaderna tenderar att öka med fallande folkmängd för kommuner med färre än 20 000 invånare. För de riktigt små kommunerna med en folkmängd under 8 000 var sam- bandet än tydligare, speciellt i glesbygden. Som nämnts i avsnitt 5.10.1 ligger antalet invånare per kvadratkilometer till grund för beräkningen av merkostnader för administration. uppföljning av utjämningssystemet konstaterade att måttet invånardistans10 har en betydligt bättre förklaringsgrad när det gäller att fånga upp strukturella mer- kostnader för administration. Mot den bakgrunden föreslogs att måttet invånare per kvadratkilometer skulle bytas ut mot invånardistans. I nuvarande delkomponent för räddningstjänst ges ersättning till kommuner med indelning efter folkmängd, tätortsgrad och invånare per kvadratkilometer. Ersättningsbeloppen och gränserna ligger fast . uppföljning av utjämningssystemet föreslog att räddningstjänsten skulle utgöra en enskild delkompo- nent i utjämningsmodellen för bebyggelsestruktur samt att kom- munerna skulle indelas efter invånardistans och lokalt befolknings- underlag11 i stället för efter dagens indelning. Beträffande komponenterna gator och vägar samt uppvärm- ningskostnader föreslog uppföljning av utjämnings- systemet inga direkta förändringar men bedömde att det fanns 10Anger genomsnittligt avstånd i meter till närmaste granne om kommunens befolkning skulle spridas ut jämnt över hela dess yta. 11Med lokalt befolkningsunderla avses i detta sammanhang antalet personer som bor inom en radie av från kommunens centralort. anledning för Statskontoret att inom ramen för verkets löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av kompo- nenterna i fråga. De förslag som uppföljning av utjämningssystemet redovisade i sitt slutbetänkande (SOU 2007:61) har ännu inte lett till några förändringar i utjämningssystemet. Regeringen har dock överlämnat betänkandet till Utjämningskommittén.08 för att det ska ingå som en del i underlaget för kommitténs arbete. På uppdrag av kommittén har konsulten uppdaterat det underlag som togs fram inom ramen uppföljning av utjämningssystemet. Det är denna uppdatering som i allt väsentligt ligger till grund för kommitténs överväganden och förslag i avsnitt 5.10.3. Kommitténs bedömning: Den justering som gjordes för del- komponenten byggkostnader bör behållas. Detsamma gäller delkomponenterna gator och vägar samt uppvärmnings- kostnader. Kommitténs förslag: Komponenten administration, resor och räddningstjänst ersätts av två komponenter: administration respektive räddningstjänst. I komponenten administration beräknas kommunernas merkostnad med variablerna invånar- distans respektive folkmängd. I komponenten räddningstjänst beräknas kommunernas merkostnad med variablerna invånar- distans respektive lokalt befolkningsunderlag. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén delar den bedömning som uppföljning av utjämningssystemet gjorde i betänkandet SOU 2007:51 angående reskostnaderna. Det är svårt att hitta kostnadsdata som styrker att det finns strukturella merkostnader av en storleksordning som gör det motiverat att särskilt beakta reskostnaderna i kostnadsutjämningen. Mycket tyder på att utvecklingen inom informationstekniken har skapat ett mindre behov av personliga möten och därmed minskat reskostna- derna. Vidare har den kommunala administrationen vad gäller centralt placerad personal (myndighetsutövning och gemensam administration) lite gemensamt med räddningstjänsten. Mot den bakgrunden anser kommittén att delkomponenten administration, resor och räddningstjänst bör ersättas av två komponenter: administration respektive räddningstjänst. Underlaget till nuvarande delkomponent bygger på uppgifter , vilket talar för att det finns ett starkt behov av att uppdatera komponenten. När det gäller lönekostnaden för den administrativa personalen finns ett starkt samband mellan kommunernas kostnadsnivå och folkmängden. Kostnadsnivån kan inte anpassas fullt ut efter kommunens storlek. Skalnackdelarna är påtagliga. För kommuner med fler än 8 000 invånare finns inget entydigt samband mellan kommunstorlek och kostnader för administration. Men för kommuner med färre än 8 000 invånare stiger kostnaderna med fallande kommunstorlek. För de riktigt små kommunerna med färre än 5 000 invånare förstärks sambandet ytterligare. Det är dock inte bara kommunstorleken som påverkar de admi- nistrativa kostnaderna. För små och avlägset belägna kommuner försvåras möjligheterna till interkommunalt samarbete. För att ta hänsyn till de geografiska förutsättningarna använder sig nuvarande modell av måttet invånare per kvadratkilometer. De analyser som genomfördes inom ramen uppföljning av utjäm- ningssystemet, liksom den uppdatering av underlaget som genom- förts på uppdrag av kommittén, visar emellertid att måttet invånar- distans har ett starkare samband med kommunernas kostnader för administration än det nu använda måttet. Utifrån de härledda sambanden föreslår kommittén att del- komponenten för att fånga upp administrativa merkostnader uppdateras. Den av kommittén föreslagna komponenten delar in kommunerna efter gleshet (invånardistans) och folkmängd. De föreslagna ersättningsnivåerna, som bygger på uppgifter från kom- munernas räkenskapssammandrag och Kommuner och Landstings (SKL:s) personalstatistik, varierar per invånare, se tabell 5.10.1. Enligt förslaget är det totalt 72 kommuner som får tillägg, vilket är fler än i dagens delmodell (49 kommuner). Det totala tillägget för administrativa merkostnader uppgår till . Tabell 5.10.1 Förslag till ersättning för administration efter invånardistans och folkmängd Enligt lag är kommunerna skyldiga att ansvara för räddnings- tjänsten, antingen i egen eller annan regi. deltog 127 kommuner i 35 olika kommunalförbund avseende räddnings- tjänsten. Kommunernas kostnader för räddningstjänsten uppgick till totalt 2008. I nuvarande komponent för räddningstjänst ges ersättning efter folkmängd, tätortsgrad och invånare per kvadratkilometer. Ersättningsbeloppen och gränserna ligger fast . En översyn av komponenten gjordes av uppföljning av utjämningssystemet. Bland annat konstaterades att måttet invånardistans har en starkare samvariation med kommunernas kostnader än invånare per kvadratkilometer. Vidare konstaterades att måttet lokalt befolkningsunderlag kan förklara kostnads- skillnaderna för räddningstjänst mellan kommunerna på ett betyd- ligt bättre sätt än storleken på kommunerna, jämfört . Slutsatsen i betänkandet SOU 2007:61 är att det inte är den enskilda kommunens storlek som sådan som är avgö- rande för kostnaden för räddningstjänsten utan antalet personer som bor i den omgivande regionen. Mot den bakgrunden föreslog uppföljning av utjämningssystemet att kommunerna skulle delas in efter invånardistans och lokalt befolkningsunderlag i beräkningen av ersättningsbeloppen för räddningstjänst i stället för den nu använda indelningen. Konsulten har på uppdrag av kommittén uppdaterat det underlag som togs fram åt uppföljning av utjämningssystemet. Av uppdateringen framgår att det inte är kommunstorleken som är avgörande för kommunernas kostnader för räddningstjänsten. En liten kommun i de befolkningstäta regionerna har helt andra förutsättningar för interkommunal samverkan än kommunerna i skogslänen. Av uppdateringen fram- går vidare att invånardistans och lokalt befolkningsunderlag har ett betydligt starkare samband med kommunernas kostnader för räddningstjänsten än antalet invånare per kvadratkilometer och tätortsgrad. Utifrån det underlag som tagits fram föreslår kommittén att verksamheten räddningstjänst ska utgöra en enskild delkomponent i utjämningsmodellen för bebyggelsestruktur. Vidare föreslås att kommunerna indelas efter invånardistans och lokalt befolknings- underlag enligt de gränser som framgår av tabell 5.10.2. För de kommuner som uppfyller kriterierna för att komma i fråga för tillägg ska ersättningsbeloppen grunda sig på skillnaden mellan kostnaden för respektive grupp av kommuner och genomsnitts- kostnaden för riket. Tabell 5.10.2 Förslag till ersättning för räddningstjänst efter invånardistans och lokalt befolkningsunderlag Om den nya komponenten redan hade varit införd skulle den totalt omfördela till 75 kommuner. Dagens kompo- nent omfördelar till 40 kommuner. Utjämningen för strukturella kostnadsskillnader beträffande gator och vägar infördes efter förslag från Strukturkostnads- utredningen och var en egen delmodell i kostnadsutjämningen . Som ett led i valideringen av komponenten gjorde (SOU 2003:88) vissa jämförelser för enskilda kommuner beträffande tillägg, avdrag och nettokostnader för drift och underhåll. fann att utfallet i utjäm- ningen stämde relativt väl för städer i norra , vissa utvalda förortskommuner till samt för och . För vissa andra kommuner stämde utfallet relativt dåligt men trots detta föreslog Utjämningskom- mittén inte någon förändring av delkomponenten. uppföljning av utjämningssystemet gjorde en validering av komponenten med hjälp av en enkät från Kommuner och Landsting (SKL) avseende kostnader. Analysen indikerade att komponenten som helhet gav en relativt god skatt- ning av kommunernas kostnader. Men påvisades ett antal svagheter som motiverar fortsatta analyser. Det som speciellt underströks i betänkandet SOU 2007:61 var behovet av att SKL arbetar för att förbättra kvaliteten och svarsfrekvensen i den enkät som ligger till grund för uppgifterna om drift- och under- hållskostnader för gator och vägar. Utredningen konstaterade att bättre statistik över kommunernas kostnader för drift och under- håll av gator och vägar skulle öka förutsättningarna att validera och vid behov förändra komponenten. Det bedömdes att det finns anledning för Statskontoret att inom ramen för verkets löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av kompo- nenten. Utjämningskommittén.08 har funnit att läget inte har förändrats nämnvärt då uppföljning av utjämnings- systemet redovisade sitt slutbetänkande. Mot den bakgrunden föreslår kommittén ingen förändring av komponenten men anser, liksom uppföljning av utjämningssystemet, att Stats- kontoret bör prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av komponenten inom ramen för verkets uppdrag att löpande följa upp utjämningssystemet. Utjämningen för skillnader i uppvärmningskostnader infördes efter förslag från och var en egen delmodell i kostnadsutjämningen då den blev en komponent i delmodellen för bebyggelsestruktur. I betänkandet SOU 2007:61 konstaterades att underlaget för att utvärdera de regionala skillnaderna i uppvärmningskostnader är bristfälligt varför det är svårt att avgöra om komponenten behöver förändras. Utjämningskommittén.08 gör samma bedömning som uppföljning av utjämningssystemet och anser mot den bakgrunden att det finns anledning för Statskontoret att inom ramen för verkets löpande uppföljning av utjämningssystemet prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av komponenten. Möjligheten att få fram bättre underlagsdata bör förbättras i takt med att uppgifter från den nya energideklarationen för byggnader växer fram. 5.10.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen Den av kommittén föreslagna modellen för bebyggelsestruktur resulterar i relativt stora förändringar jämfört med utfallet i dagens modell, främst beroende på att delmodellen har ett något vidare angreppssätt . I dagens modell är det 77 kommuner som får tillägg. I den föreslagna modellen ökar antalet till 100. Samtliga kommuner finansierar den ökade omslutningen med ett generellt avdrag på . För storstäderna och förortskommunerna till dessa sker ingen förändring över huvud taget. Den största positiva förändringen får kommuner i glesbygden och kommuner i glest befolkad region, se tabell 5.10.3. Tabell 5.10.3 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar. Den kommun som får det största tillägget i kommitténs förslag är liksom i dagens modell kommun, per invånare. Den största positiva förändringen jämfört med dagens modell får dock kommun, plus per invånare. Flera kommuner i , bl.a. Åre, och får kännas vid en negativ förändring, främst beroende på bytet av det mått som avser att spegla den faktiska bebyggelsestrukturen, dvs. invånardistans i stället för invånare per kvadratkilometer. Med måttet invånare per kvadratkilometer kan kommuner som är stora till ytan erhålla en ersättning som inte svarar mot de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna om kommunens befolkning är koncentrerad till en eller ett fåtal orter. 5.11Barn och ungdomar med utländsk bakgrund Kommunernas standardkostnader för barn- och ungdomar med utländsk bakgrund beräknas utifrån andelen barn och ungdomar i åldern 0–som är födda utom eller EU eller barn 0–som är födda inom eller EU och har minst en förälder som är född utom eller EU före utjämningsåret. Med EU avses den indelning som gällde före utvidgningen . Kommuner med högre andel barn och ungdomar än riks- genomsnittet får per invånare * (antal procentenheter för kommunen – genomsnittligt antal procentenheter i riket). Kommuner som har en lägre andel ungdomar än riks- genomsnittet får en standardkostnad på 0 (noll) kronor per invånare. Delmodellen, som inte har förändrats sedan den infördes , höjer den genomsnittliga strukturkostnaden i riket. Standard- kostnaden räknas inte upp till utjämningsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex. 5.11.2 Resultatet av kommitténs uppföljning I remissbehandlingen av Kommunala utjämningsutredningens förslag i betänkandet SOU 1998:151 påtalade ett antal remiss- instanser vikten av att uppmärksamma integrationsproblematiken i utjämningsmodellerna för barnomsorg, grundskola och gymnasie- skola. Baserat på remissinstansernas synpunkter föreslog reger- ingen att en ny delmodell, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, skulle ingå i kostnadsutjämningen (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253). Som skäl till att den nya modellen skulle införas angav regeringen att många barn med utländsk härkomst har behov av särskilt stöd både inom barnomsorgen och i skolan, vilket inte fångas in i de befintliga delmodellerna. Behovet av extra insatser sades vara särskilt stort i kommuner med invandrartäta stadsdelar. har andelen barn och ungdomar med utländsk bakgrund ökat från till av befolkningen, vilket motsvarar en ökning på närmare 200 000 personer. Utfallet i dagens modell omfördelar modellen varav 26 kommuner får tillägg och 264 avdrag. På kommungruppsnivå får endast storstäder tillägg medan övriga kommungrupper har avdrag, se tabell 5.11.1. Standardkostnadsberäkningen påverkas inte av gränspendlingen till , och . (oviktade värden, kr/inv) samt andel barn och ungdomar med utländsk bakgrund som andel av kommungruppen och totalt med utländsk bakgrund i rikets barn och ungdomar Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar. Kommitténs bedömning och förslag: Nuvarande utjämnings- modell bör behållas men beräkningen ska avse kommundelar (församlingar) i stället för hela kommuner. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Som framgår av tabell 5.11.1 är barn och ungdomar med utländsk bakgrund över- representerade i storstäderna, förortskommunerna till dessa och i någon mån också i större städer. Barn och ungdomar med utländsk bakgrund har i huvudsak varit koncentrerade till drygt 40 kommuner sedan modellens infördes. Vid utgången av 1998 bodde av barn och ungdomar med utländsk bakgrund i kom- muner med en högre andel med utländsk härkomst än riks- genomsnittet. var motsvarande andel . Vidare kan konstateras att barn och ungdomar med utländsk bakgrund sällan är jämnt fördelade över kommunernas hela bostadsbestånd. I de flesta kommuner är barn och ungdomar med utländsk bakgrund överrepresenterade i flerbostadshus byggda –1975 (miljonprogrammet). Redan när modellen infördes påtalades behovet av särskilda insatser i kommuner med invandrartäta stadsdelar. Som modellen är utformad blir endast kommuner med en högre andel barn och ungdomar med utländsk bakgrund än riksgenomsnittet kompenserade för merkostnader. Kommitténs bedömning är att modellen inte i tillräcklig utsträckning tar i hänsyn till kommuner som har en eller flera kommundelar med hög koncentration av barn och ungdomar med utländsk bakgrund. I församlingen i var 3 av 10 invånare i åldern 0–av utländsk härkomst vid utgången av 2009. I Troll- kommun finns åtta församlingar. I sju av dessa uppgick andelen barn och ungdomar med utländsk bakgrund till mellan av befolkningen. I den åttonde församlingen, Lex- torp, var däremot andelen av församlingens folkmängd. Kommitténs analyser visar att sju av tio församlingar med den högsta andelen barn och ungdomar med utländsk bakgrund finns i de tre storstadskommunerna . De resterande tre församlingarna ligger i , och . Det finns även kommuner där andelen barn och ungdomar med utländsk bakgrund generellt sett är förhållandevis låg som kan ha enstaka stadsdelar (församlingar) där andelen är hög. Som exempel kan nämnas i kommun (14,), Stafsinge i (11,) och i (10,). Mot den bakgrunden föreslår kommittén att den nuvarande utjämningsmodellen bör behållas men att beräkningen ska avse kommundelar (församlingar) i stället för hela kommuner enligt följande formel: Steg 1 Församlingar med högre andel barn och ungdomar än riksgenomsnittet får per invånare * (antal procent- enheter för församlingen - genomsnittligt antal procentenheter i riket). Församlingar som har en lägre andel ungdomar än riksgenomsnittet får ingen beräknad merkostnad. Steg 2 Kommunens standardkostnad = Summan av mer- kostnaderna för församlingarna enligt steg 1/kommunens folkmängd. 5.11.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen Den av kommittén föreslagna modellen resulterar i relativt små förändringar på kommungruppsnivå jämfört med dagens modell. Storstäder och större städer får den största ökningen av standard- kostnaden, per invånare. Turism- och besöks- näringskommuner, glesbygdskommuner och kommuner i gles- befolkad region får däremot oförändrad standardkostnad, se tabell 5.11.2. Tabell 5.11.2 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.) Förortskommuner till större städer Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar. I Hälso- och sjukvårdsmodellen beräknas kostnaderna dels för den del av befolkningen som behöver mest sjukvård, den s.k. vårdtunga gruppen, dels för den övriga befolkningen. I den vårdtunga gruppen ingår personer med någon av åtta definierade diagnosgrupper. Även HIV ingår bland de vårdtunga diagnoserna, men kostnaden för denna patientgrupp beräknas i särskild ordning. Därutöver beräk- nas tillägg för de landsting som har en gles bebyggelsestruktur, som finansieras med avdrag för de som har en mer gynnsam struktur. De beräknade kostnaderna per invånare för den vårdtunga gruppen, den övriga befolkningen och bebyggelsestrukturen utgör tillsammans respektive landstings standardkostnad. Det kostnadsunderlag som används, både för den vårdtunga gruppen och för den övriga befolkningen, baseras på faktiska kostnader på individnivå från läns landsting 2004. Kostnadsunderlaget uppdateras inte . Däremot uppdateras antalet personer i de olika grupperna. Den vårdtunga gruppen bygger på medelvärden som aktualiseras årligen12, 12 Uppgifterna hämtas från och avser personer vårdade i slutenvård. För diagnosgruppen tumör hämtas även uppgifter från cancerregistret. medan uppgifterna om antalet personer i den övriga befolkningen (dvs. den ej vårdtunga gruppen) bygger på statistik (utjämning befolkningen ) och uppdateras . Beräkningen av kostnaden för den vårdtunga gruppen respektive övrig befolkning görs med hjälp av två olika kostnadsmatriser. Vårdkostnaderna för respektive landsting beräknas genom att kostnadsmatrisens värden multipliceras med antalet personer i motsvarande grupp (antalsmatriserna). Matriserna med beräknad vårdkostnad per grupp är omfattande. För den vårdtunga gruppen omfattar matriserna 96 celler (del- grupper) indelade efter diagnos, kön och ålder. HIV-kostnaderna räknas separat utifrån ett enhetligt belopp per patient och fasta antaganden om hur många HIV-fall som finns per 10 000 invånare i de olika landstingen. I matrisen för den ej vårdtunga gruppen (dvs. övrig befolkning) delas befolkningen upp i delgrupper utifrån ålder, kön, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst och boendetyp.