sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet, statsrådet , att tillkalla en särskild utredare med uppgift att dels lämna förslag till en lag om domstolar och domare, dels genomföra en översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen i de allmänna domstolsslagen. Med stöd av detta förordnades hovrättspresidenten den 4 febru- ari 2010 till särskild utredare. förordnades som experter i utredningen chefsjuristen och advokaten , lagmannen , lagmannen , lagmannen , numera chefsjuristen , numera chefsråd- mannen , hovrättsrådet , chefs- rådmannen , professorn , hov- rättsrådet , kanslirådet , lagmannen och byråchefen . Sekreterare i utredningen har varit hovrättsassessorn . Regeringen beslutade i tilläggsdirektiv om för- längd tid för uppdraget. I tilläggsdirektiven gavs utredningen också i uppgift att analysera behovet av dels lagändringar till följd av de i regeringsformen ändrade behörighetsreglerna i de högsta domstol- arna, dels lagbestämmelser om krav på svenskt medborgarskap för den som, utan att vara ordinarie domare, utövar rättskipningsupp- gifter. Utredningen har antagit namnet (Ju 2010:01). Utredningen får härmed överlämna betänkandet En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42). Formellt är utredningen ett uppdrag för som särskild utredare, men arbetet har bedrivits i nära samråd med ex- perterna. En majoritet av experterna står också bakom de förslag och bedömningar som redovisas i betänkandet. Betänkandet är for- mulerat i vi-form, vilket inte innebär att alla experter står bakom samtliga förslag och bedömningar. Experterna och har avgett ett gemensamt sär- skilt yttrande. Utredningsuppdraget är med detta slutfört. Förslag till lag (2011:000) om domstolar och domare ..... Förslag till lag (2011:000) om nämndemän....................... Förslag till lag om ändring i .................. Förslag till lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled ................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1933:269) om Förslag till lag om ändring i lagen (1970:417) om Förslag till lag om upphävande av lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar .................................. Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ........................................................................... Förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) ........................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder .................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister .................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1977:729) om Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).......................................................................... Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)............................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1994:261) om Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)............ Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)............................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2007:73) om tingsrätts behörighet i vissa fall.......................................... Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)............................................................................ Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579)............................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2009:966) om Förslag till lag om upphävande av lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare ................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt.................. Uppdraget och utredningsarbetet ............................. Domstol och domare............................................... 2.3Regeringsformens bestämmelser om domstolar och Domstolarnas och domarnas oberoende ställning....... 3.3Den domstolsinterna självständigheten belyst i 3.3.2 Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare................................. Utredningen om förtursförklaring .................... Internationella dokument rörande självständigheten..... 3.5Sammanfattande anmärkningar om förhållandet mellan arbetsrätten och domarens självständighet Domstolarnas funktion och organisation ................. De allmänna domstolarna................................................. De allmänna förvaltningsdomstolarna............................. 4.5Enkätundersökning om de nuvarande förhållandena i En sammanhållen lagstiftning om domstolar och Kort översikt över bestämmelser som berörs ................. 5.3.2Vilka regler i 1–4 kap. och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör tas in i lagen om domstolar och domare?....147 5.3.3Bestämmelser om särskilda ledamöter i mål om laglighetsprövning enligt 5.3.4 Bestämmelser om nämndemän........................... 5.3.5Bestämmelser om ekonomiska och 5.3.6Vissa lagbestämmelser i rättegångbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som bör upphävas................................................ 5.3.8 Den arbetsrättsliga regleringen........................... Bör några bestämmelser som finns i förordning föras in i den nya lagen eller ändras i sak?.............. Innehållet i domstolsinstruktionerna ................ Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare............................... 1992/93:213 om delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid Lagrådsremissen Kollegial handläggning i domstol – en justering av Domarbehörighet ska kunna härledas ur lag..... Endast domarbehörigheten som sådan behöver regleras i lag........................................... Dagens knytning till begreppen vikarie och ersättare tas inte in i lagen .................................. Befattningarna assessor, fiskal och notarie samt beredningsjurist och föredragande............ Före detta lagfarna domare................................. Adjungerade lagfarna ledamöter ........................ Lagfarna tjänstemän (sekreterare) i Andra tillfälligt förordnade domare................... Regler om rättens sammansättning.................... Frågan om vem som ska vara ordförande i 6.4.11 Vem som är chef för domstolen samt vilka mellanchefer som kan finnas .............................. Fördelning och omfördelning av mål....................... 7.4.2 Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare ............................... Utredningen om förtursförklaring..................... Uttalanden av JO .............................................................. Uttalanden av JK............................................................... 7.7.1 Bestämmelserna om fördelning och omfördelning av mål bör framgå av lag.............. 7.7.2 Dagens fördelning av mål i domstolar utan 7.7.3 Fördelning av mål och rättssäkerhet .................. Tänkbara huvudsakliga inriktningar................... 7.7.5 Omfördelning av mål bör inte 7.7.6 Den närmare utformningen av vårt förslag ....... Behörighet för justitieråd i och att tjänstgöra i den 9Behörighetskrav för den som, utan att vara ordinarie domare, utövar rättskipningsuppgifter; särskilt om medborgarskap.................................... 9.2.1 Krav på svenskt medborgarskap......................... 9.2.2 Krav på att domare inte får vara underårig, i konkurstillstånd eller ha förvaltare .................... Kommittén om medborgarskapskrav ................ 9.4.1 Vilka befattningar bör förutsätta svenskt Utformning av förslaget ..................................... 10.2.1 Bör det alls finnas en domared och när ska den i så fall avläggas?........................................... 10.2.2 Edens framtida innehåll ...................................... Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen i de allmänna domstolsslagen ........ chefsstruktur i de allmänna domstolsslagen...... utvecklingsmöjligheterna för de ordinarie 11.3.1 Bör chefsstrukturen i domstolarna 11.3.2 Inrättande av nya befordrade domaranställningar utan chefskap...................... Konsekvenser av förslagen..................................... 12.2.2 Frågan om befordrade anställningar utan Betydelsen för jämställdheten .......................................... Förslaget till lag om domstolar och domare.................... Förslaget till lag om nämndemän..................................... Förslaget till lag om ändring i ............. 13.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled.................................................. 13.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1933:269) om 13.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:417) om 13.7Förslaget till lag om upphävande av lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ................................ Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ............................... 13.9Förslaget till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207).......................................................................... 13.10Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder................................. 13.11Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister ................................................ 13.12Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:729) om 13.13 Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) .............................. 13.14Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) ......................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:261) om Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)....... 13.17Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om 13.18Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ......................................................................... 13.19Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:73) om tingsrätts behörighet i vissa fall........................................ 13.20Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) ......................................................................... 13.21Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579) ......................................................................... 13.22Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:966) om 13.23 Förslaget till lag om upphävande av lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare ........... 13.24Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt................ Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till en lag om dom- stolar och domare. Vi har haft att överväga vilka bestämmelser som bör ingå i en sådan lag. En utgångspunkt har varit att de bestäm- melser om domstolar och domare som finns i bl.a. och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör samlas i lagen. En annan utgångspunkt har varit att bestämmelser som enbart rör rättegången inte bör ingå i den nya lagen. I sammanhanget har en särskild fråga varit vilka bestämmelser om domstolar och domare som bör finnas i lag och vilka som bör föreskrivas i förordning. Vi har vidare haft i uppdrag att genomföra en översyn av de be- fintliga domaranställningarna och chefsstrukturen i de allmänna dom- stolsslagen. I uppdraget har ingått att överväga behovet av att dels förändra den befintliga chefsstrukturen i domstolarna, dels skapa nya befordrade befattningar som inte innebär chefskap. Därutöver har vi i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att analysera behovet av lagändringar till följd av vissa ändringar i regerings- formen som trädde i kraft . Dessa delar av upp- draget har avsett dels frågan om justitieråd i ska kunna förordnas att tjänstgöra i och vice versa, dels frågan om krav på svenskt medborgarskap för den som, utan att vara ordinarie domare, utövar rättskipningsuppgifter. I uppdraget har ingått att lägga fram de författningsförslag som övervägandena föranleder och även lämna förslag i andra avseenden som uppdraget kan ge anledning till. Det har stått oss fritt att före- slå sakliga ändringar i de nuvarande bestämmelserna om domstolar och domare i lag och förordning. Betydelsen av självständiga domare En grundläggande utgångspunkt för vårt arbete har varit vikten av att domstolarnas självständighet garanteras. Enligt regeringsformen får ingen myndighet, inte heller , bestämma hur en dom- stol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Denna självständighet är fundamental för att domstolarna ska kunna fylla sina funktioner i samhället. Självständighetsfrågan har flera sidor. En sådan är att domstol- arna och domarna ska vara skyddade mot otillbörlig påverkan från omvärlden. Detta har föranlett bl.a. att ordinarie domare har ett förstärkt anställningsskydd enligt regeringsformen. Regeringsformen föreskriver vidare att bestämmelser om domstolarnas rättskip- ningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rätte- gången ska meddelas i lag. Vi har sett över den nuvarande reg- leringen och föreslår att vissa bestämmelser som finns före- skrivna i förordning i stället ska föreskrivas i lag. Hit hör bland annat regler om rättens sammansättning. En annan sida är den enskilde domarens självständighet i för- hållande till domstolschefen och andra anställda. Denna domstols- interna självständighet har åberopats i diskussioner kring domstolschefers tillsättande av mellanchefer och kring indi- viduella domarlöner. Vi har haft att överväga den förra frågan, men däremot inte frågan om hur domarnas löner ska bestämmas. När vi övervägt vilken påverkan den domstolsinterna självstän- digheten bör ha på regelsystemet har vi konstaterat att bestämmel- serna ska vara utformade på ett sådant sätt en objektiv iakttagare ska kunna fästa tilltro till rättskipningens oförvitlighet. Viktiga ut- gångspunkter har i det sammanhanget varit att det är i dömandet och vid utförandet av rättstillämpande uppgifter som domaren är självständig samt att det är för medborgarnas skull som principen om domarens självständighet ska skyddas och upprätthållas. En ny lag om domstolar och domare Som anges i våra direktiv ska regelverket om domstolar och domare vara enkelt och tydligt och ge uttryck för domstolarnas och domarnas oberoende. Vår ambition har varit att skapa en lag som innehåller grund- läggande och gemensamma bestämmelser för samtliga domstolar och samtliga domare. En utgångspunkt har som nämnts varit att be- stämmelser om förfarandet inte ska tas in i lagen. I domstolsbegreppet ryms inte endast de allmänna domstolarna (tingsrätt, hovrätt och ), respektive de allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätt, kammarrätt och ), utan även specialdomstolarna (Marknads- domstolen, Arbetsdomstolen, Patentbesvärsrätten och Försvars- underrättelsedomstolen). Även domarbegreppet är mångfacetterat. I första hand inbegrips de juristutbildade domarna som antingen är anställda med fullmakt (ordinarie domare) eller enligt samma regler som gäller för andra statsanställda (icke ordinarie domare). Vid sidan av de juristutbildade domarna finns emellertid andra domare, såsom nämndemän och särskilda ledamöter som ska ingå i rätten vid prövningen av vissa måltyper. Alla dessa befattningar och uppdrag inbegrips i begreppet domare. Såvitt avser domstolarna föreslår vi att regler väsentligen mot- svarande dagens bestämmelser om instansordningarna och om dom- stolarnas inre organisation tas in i en ny lag om domstolar och domare. Lagen föreslås också innehålla bestämmelser om indelning i domkretsar och om i vilka orter som domstolarna finns. Den föreslagna lagen innehåller också grundläggande bestäm- melser om domarbehörighet. Dessa bestämmelser avser dels vilka befattningar som medför behörighet att döma i domstol, dels vilka krav på medborgarskap, kunskapsprov m.m. som utgör en förut- sättning för sådan befattning. Genom förslaget införs en grundläggande lagreglering för vissa domarbefattningar som enligt den nuvarande ordningen är reglerade endast i förordning. Bl.a. regleras befattningarna assessor, fiskal och notarie, varvid det också framgår vilka begränsningar som finns för domarbehörigheten. Likaså föreslås en lagreglering av möjligheten att tillfälligt anlita exempelvis pensionerade juristdomare. Vi föreslår att den nuvarande lagen om allmänna förvaltnings- domstolar upphävs i anslutning till att den nya lagen införs. Fler- talet av de regler som inte bedöms passa in i lagen om domstolar och domare ska enligt vårt förslag i stället flyttas till förvaltnings- processlagen. En ny lag om nämndemän Bestämmelser om nämndemän finns i rättegångs- balken och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt vårt förslag ska de bestämmelserna föras samman i en gemensam lag om nämndemän. I allt väsentligt motsvarar bestämmelserna i den föreslagna lagen de bestämmelser som gäller . Vi föreslår dock en ändring som innebär att varje domstol själv får besluta hur många nämndemän det ska finnas för tjänstgöring i domstolen. Enligt de nuvarande bestämmelserna fastställs det antalet för vissa tingsrätter och förvaltningsrätter av hovrätt eller kammarrätt. Fördelning av mål mellan enskilda domare Vårt förslag innebär att en grundläggande bestämmelse om fördel- ning av mål mellan enskilda domare ska finnas i lag. Varje domstol ska själv besluta hur målen fördelas. Fördelningen ska vara baserad på i förväg fastställda objektiva kriterier. Dessa kriterier ska vara ägnade att medföra en rimlig arbetsfördelning samt ett effektivt ut- nyttjande av såväl domstolens resurser som domarnas särskilda kun- skaper. Av den föreslagna lagbestämmelsen framgår uttryckligen att fördelningen av mål inte får vara ägnad att påverka målets ut- gång. Vi föreslår också en ny lagbestämmelse om att den som är jävig att handlägga ett mål inte heller ska få påverka hur målet fördelas. Om samtliga domare vid domstolen är jäviga föreslås dock dom- stolschefen få förordna en domare vid annan domstol att handlägga målet. Korsvis tjänstgöring i de högsta domstolarna Vi föreslår att ska kunna förordna justitieråd i att tjänstgöra i . På motsvarande sätt ska det vara möjligt att förordna justitieråd i att tjänstgöra i . I anslutning till detta föreslår vi också att det införs ett generellt krav på juristutbildning för att kunna utses till justitieråd i . Enligt de nuvarande bestämmelserna ska minst två tredjedelar av antalet justitieråd i ha sådan utbildning. Krav på svenskt medborgarskap för den som, utan att vara ordinarie domare, utövar rättskipningsuppgifter Det framgår av regeringsformen att ordinarie domare ska vara svenska medborgare. Vi föreslår att det i lagen om domstolar och domare införs ett generellt krav på svenskt medborgarskap för domare. I bestämmelsen ska föreskrivas att en domare inte får vara underårig, i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt . Översyn av domaranställningarna och chefsstrukturen i de allmänna domstolsslagen En av utredningens uppgifter har varit att göra en översyn av domar- anställningarna och chefsstrukturen i de allmänna domstolsslagen. I uppdraget har ingått att överväga behovet av att dels förändra den befintliga chefsstrukturen i domstolarna, dels skapa nya befordrade befattningar som inte innebär chefskap. har det varit möjligt för en domstolschef att uppdra åt en domare vid domstolen att i administrativt hänseende vara chef över en enhet i vilken också andra domare ingår. Dessa s.k. enhetschefer har på vissa domstolar helt eller delvis ersatt chefs- rådmännen. Det har anförts att systemet med s.k. enhetschefer kan väcka frågor om sådana domares oberoende och självständighet. Vi har kommit fram till att regeringsformens bestämmelser om domares oberoende och självständighet inte innebär något hinder mot att domstolar även tillsätter enhetschefer. Det är i dömandet och vid utförandet av rättstillämpande uppgifter som domare är självständiga enligt regeringsformen. Det saknar i samman- hanget betydelse hur en domstolschef fördelar administrativt an- svar inom domstolen. Enligt vår bedömning påverkas inte heller domstolarnas legitimitet av att domstolens mellanchefer tillsätts av domstolschefen. Vi har därför kommit till slutsatsen att det saknas anledning att göra några förändringar i den ordning som gäller . Varje domstol bör således även ha ett avgörande inflytande över den egna organisatoriska strukturen och över hur det administrativa ansvaret är fördelat inom domstolen. En annan uppgift har varit att överväga om det bör inrättas nya befordrade anställningar som inte är förenade med något chefskap. Tanken är att sådana anställningar ska verka motiverande för domare som inte är intresserade av eller lämpliga för chefsuppgifter. Vi har gjort bedömningen att sådana anställningar i och för sig skulle kunna inrättas för domare med särskilda specialistkunskaper eller som av andra skäl anses särskilt skickliga. Ett system med befordrade anställningar utan chefskap kan i förstone förefalla tilltalande. En närmare undersökning av vilka kon- sekvenser en sådan ordning skulle kunna leda till visar emellertid att fördelarna med sådana anställningar inte uppväger nackdelarna. Vi avråder därför från att de införs. I stället förespråkar vi en ordning som medger att man anpassar framtidens domstolsorganisation så att den kan möta behov som inte kan förutses i detalj, men som den fortsatta samhällsutvecklingen ger upphov till. Detta förut- sätter ett flexibelt system som inte belastas av inlåsningseffekter. Det är angeläget att domare ges förutsättningar att förkovra och specialisera sig. Den gällande ordningen erbjuder avse- värda möjligheter för domstolarna att utveckla domarnas yrkesroll samt de befintliga anställningarnas villkor och innehåll. lag (2011:000) om domstolar och domare Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag kompletterar regeringsformens bestämmelser om domstolarnas organisation och om domares rättsliga ställning. 2 § Bestämmelser om domstolarnas handläggning av mål och ären- den finns i andra lagar. Bestämmelser om domare finns även i andra lagar. 2 kap. Allmänna bestämmelser om domstolarna 1 § Domstolarna indelas i allmänna domstolar, allmänna förvalt- ningsdomstolar och specialdomstolar. 2 § är högsta allmänna domstol. Hovrätterna är allmänna domstolar under . Hovrätterna är , , Hovrätten över och , Hovrätten för , Hovrätten för Nedre och Hovrätten för . Tingsrätterna är allmänna domstolar under hovrätterna. Ytterligare bestämmelser om de allmänna domstolarna finns i Bestämmelser om domare i allmänna domstolar finns i 6–9 och 17 kap. 3 § är högsta allmänna förvaltnings- domstol. Kammarrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar under . Kammarrätterna är Kammarrätten i , Kammarrätten i , Kammarrätten i och Kammarrätten i . Förvaltningsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar under kammarrätterna. Ytterligare bestämmelser om de allmänna förvaltningsdomstol- arna finns i 4 kap. Bestämmelser om domare i allmänna förvalt- ningsdomstolar finns i 6, 10–12 och 17 kap. 4 § Specialdomstolar är , Arbetsdomstolen, Patentbesvärsrätten och Försvarsunderrättelsedomstolen.