sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Några exempel på narkotikaprojekt som fått stöd via hälsopro- grammet är narkotikaprevention bland unga romer, ett forsknings- projekt för att utveckla preventionsprogram som använder sig av informations- och kommunikationsteknologi för att förebygga rekreationsmissbruk och en konferens om klinisk och socialveten- skaplig forskning om aids och narkotika. Av de 42 projekt med svenskt deltagande som beviljades med- finansiering handlade inget om narkotika.183 Svensk kontaktpunkt är . 181Collaborative Harmonised Amphetamine Initiative. 182http://ec.europa.eu/health/programme/policy/index_en.htm 183Rapportering av regeringsuppdrag, EU:s Hälsoprogram 2008–2013, Hur kan det bidra till genomförandet av den svenska folkhälsopolitiken; kartläggning, analys och förslag till prioriterade områden, , A 2009:05. Sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling –2013184 Under det svenska ordförandeskapet 2009 antog rådet slutsatser om förstärkning av EU:s forskningskapacitet vad gäller olaglig nar- kotika. Bland annat erkände rådet vikten av att införa en hållbar långsiktig ram för forskning på området för olaglig narkotika. Med- lemsstaterna uppmanades att aktivt bidra till samråden om fram- tidens europeiska forskningspolitik och till de framtida målen för narkotikarelaterad forskning. Svensk kontaktpunkt för sjunde ramprogrammet (FP7) är som har till uppgift att främja, samordna och utvärdera svenskt del- tagande i programmet. I uppdraget ingår också att sprida informa- tion och vara rådgivande. Det finns visserligen ingen särskild rubrik för narkotikaforsk- ning, men enligt kommissionen finns det flera ingångar för narko- tikarelaterat forskningssamarbete under följande rubriker inom huvud- området Samarbete: , material och produktion. En inbjudan att lämna projektförslag till omfattande samarbets- projekt (6–) på området sjukdomar orsakade av narkotikaberoende offentliggjordes 2010 under rubriken . Därutöver omfattade Säkerhetsprogrammet 2010 en inbjudan att lämna projektförslag om ouppsåtliga konsekvenser av narkotika- politiken och dess effekter på EU:s säkerhet. För att stödja gemen- sam forskning mellan medlemsstaterna satsar därtill kommissionen för att upprätta ett nätverk avseende narkotika inom det europeiska forskningsområdet (Era-Net)185. två nationella kontaktpunkter för Era-Net finns på och . 184http://ec.europa.eu/research/fp7/index_en.cfm 185Nätverket för europeiska området för forskningssamverkan (Area EU-program för tekniskt bistånd till kandidatländer och grannländer Det finns flera biståndsprogram inriktade på kandidatländer, potentiella kandidatländer och grannländer. Programmen är för- hållandevis allmänt hållna och syftar bland annat till att bistå med utformning av lagstiftning, institutionell uppbyggnad och kapaci- tetsuppbyggnad. Flera av de områden som omfattas är narkotika- politiskt relevanta, även om endast ett program specificerar insatser mot narkotika som sådana. Inom ramen för två av biståndsinstrumenten, Instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) och Europeiska partnerskaps- och grannskapsinstrumentet (ENPI), inbjuds myndigheter och aktörer från medlemsstaterna att delta i institutionsutveckling av olika för- valtningar genom så kallad Twinning som syftar till kunskaps- överföring och/eller implementering av . Det tredje instrumentet, Programmet för tekniskt bistånd och informations- utbyte (TAIEX), innebär en likartad form av samarbete som dock är av mer teknisk karaktär och som pågår under avsevärt . Svensk kontaktpunkt för de tre programmen är Sida. Instrumentet för stöd inför anslutningen Instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA)186 har till syfte att förbättra effektiviteten och samordningen, bland annat för upp- byggnad av institutioner och gränsöverskridande samarbete. Dit hör reformering av rättsväsendet, insatser för att stärka det civila samhällets kapacitet, folkhälsa, förebyggande av organiserad brotts- lighet och säkerställande av effektiva och säkra gränser. Europeiska partnerskaps- och grannskapsinstrumentet Genom Europeiska partnerskaps- och grannskapsinstrumentet (ENPI)187 kan grannskapspolitikens partnerländer188. och få stöd för egna åtgärder, bland annat för att bekämpa korruption och organi- serad brottslighet och till samarbete inom hälsovården. 186Instrument for Pre-accession Assistance. 188EU:s grannskapspolitik berör 16 länder: , , , , , , , , , , , De palestinska områdena, , , och . Programmet för tekniskt bistånd och informationsutbyte Genom Programmet för tekniskt bistånd och informationsutbyte (TAIEX)189 kan kandidatländer och potentiella kandidatländer få stöd till narkotikapolitisk samordning, polis- och tullsamarbete, brottsförebyggande verksamhet och bekämpning av organiserad brotts- lighet för att nämna några områden av narkotikapolitisk relevans. 2.6.2Narkotikapolitiska överenskommelser och rättsakter –2012190 antogs enhälligt av Europeiska rådet191 . Strategin bygger på FN:s narkotikakon- ventioner och ett antal gemensamma principer: balans mellan efter- fråge- och utbudsdämpande åtgärder, respekt för människan värdig- het, frihet, demokrati, jämlikhet, solidaritet, rättsstatens principer och mänskliga rättigheter. Strategin bygger på den tidigare narkotika- strategin –2004 och dess handlingsplan . är en politisk överenskommelse och inte en rättsakt. Narkotikapolitik är i stor utsträckning medlemsstater- nas ansvar. Syftet med EU-strategin är att ge mervärde åt nationella strategier. Den betonar att varje medlemsstat ska beakta vilka följder som dess nationella narkotikastrategi kan få för övriga med- lemsstater och hur den egna strategin kan bidra till att uppnå målen för : en mätbar minskning av droganvändningen, av narkotikabero- endet och av narkotikarelaterade hälsomässiga och sociala risker, bland annat genom kunskaps- och erfarenhetsöverföring, och en mätbar förbättring av brottsbekämpningens effektivitet, ver- kan och kunskapsbas, vilket ska ske till exempel genom ett utökat samarbete inom EU med sikte på de typer av brott som påverkar EU som helhet och som därför ger ett mervärde åt medlemsstaterna, till exempel olaglig narkotikatillverkning och gränsöverskridande smuggling av narkotika. 189Technical Assistance and . 19015074/04. består av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer samt kommis- sionens ordförande. Narkotikastrategin utgör ramen för två på varandra följande hand- lingsplaner för strategins genomförande. Den nuvarande handlings- planen gäller för perioden –2012. Den har utformats av Europeiska kommissionen192 och godkänts av ministerrådet. Inte heller hand- lingsplanen som sådan är rättsligt bindande, men den innehåller åtgärder som kan vara bindande eller icke bindande, beroende på vilken rättsakt som gäller för åtgärden ifråga. Handlingsplanen innehåller 72 åtgärder och anger ansvariga parter, ett slutdatum för varje åtgärd och indikatorer för att mäta genom- förandet. De 72 åtgärderna är grupperade under fem prioriteringar: 1.Förbättra samordningen och samarbetet samt höja medveten- heten hos allmänheten. 4.Förbättra det internationella samarbetet. 5.Bättre förståelsen av narkotikamissbrukets alla aspekter. De flesta åtgärderna vilar på medlemsstaterna, men kommissionen spelar en aktiv roll för att underlätta, bland annat genom att ställa ekonomiska medel och expertis till förfogande. Den har också en ledande roll när nya narkotiska preparat ska kontrolleras193. En del av EU:s myndigheter har också ansvar för vissa åtgärder i hand- lingsplanen. Det är kommissionens uppgift att utvärdera arbetet och att övervaka lagstiftningen mot narkotika. Den har gjort en första översyn av handlingsplanens genomförande. Översynen om- fattar 2009 och första halvan av 2010. Den slutliga utvärderingen har påbörjats. Genom Stockholmsprogrammet194 tar kommissionen ansvaret för att utarbeta efter 2012. 1922008/C 326/09. 193Rådets beslut /387/RIF. 19417024/09. Rättsakter195 av betydelse för narkotikahandlingsplanen – 2012 EU skiljer sig från andra internationella organisationer genom att vara en rättslig gemenskap med betydande inslag av överstatligt beslutsfattande. För genomförandet av narkotikahandlingsplanen finns, som nämnts ovan, ett stort antal åtgärder som i vissa fall bygger på bindande rättsakter (förordningar, direktiv och beslut) och i andra fall på icke bindande rättsakter (rekommendationer, resolutioner och yttranden). Här redovisas de viktigaste rättsakt- erna för handlingsplanens genomförande. När det gäller efterfrågeminskning är samtliga beslut som har tagits icke-bindande. Det narkotikapolitiskt viktigaste beslutet är sanno- likt rådets rekommendation196 (2003/488/EG) om förebyggande och begränsning av hälsorelaterade skador i samband med narkotikamiss- bruk197. Rekommendationen använder inte begreppet harm reduction, men väl health-related harm. Tre viktiga principer slås fast: Den viktigaste åtgärden för att begränsa riskerna i samband med narkotikamissbruk är att förebygga själva missbruket. Förebyggande och begränsning av risker kopplade till narko- tikamissbruk ska betraktas som folkhälsomål. Åtgärder som särskilt syftar till att minska skadlig inverkan på hälsan (såsom hiv, hepatit B och C samt tuberkulos) kopplad till narkotikamissbruk och antalet dödsfall som orsakas av narko- tikamissbruk bör vara en integrerande del av politiken för före- byggande av narkotikamissbruk och vård av missbrukare.198 Bland de konkreta åtgärder som rekommenderas kan nämnas infor- mation, rådgivning, uppsökande verksamhet, drogfri behandling 195Rättsakterna är delar av EU:s sekundärrätt, dvs. antagna av de europeiska institutionerna och baserade på de grundläggande fördragen. De består av förordningar, direktiv, beslut och rambeslut. Det senare ersätts dock i och med Lissabonfördragets ikraftträdande av direktiv. 196En rekommendation är en icke-bindande rättsakt som lämnas av och rådet gemensamt, av rådet eller av kommissionen. 197På engelska: prevention and reduction of health-related harm associated with drug dependence. 198Rekommendation 2, sid. 5. liksom även lämplig substitutionsbehandling, distribution av kon- domer och injiceringsverktyg när så är lämpligt.199 Därutöver har rådet antagit ett antal slutsatser som behandlar olika frågor inom ramen för narkotikahandlingsplanen, exempelvis om främjande av EU-medlemsstaternas universella förebyggande program och insatser för att förhindra eller skjuta upp narkotika- debuten, inbegripet blandmissbruk.200 Förordning201 (EG) nr 273/2004 om narkotikaprekursorer harmoni- serar åtgärder för kontroll och övervakning av ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen i enlighet med artikel 12 i . Syftet är att förhindra att dessa ämnen kommer på avvägar. Rådets direktiv202 91/308/EEGom åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar bygger på FATF:s203 internationella rekommendationer. Definitionen av pen- ningtvätt har hämtats från . Rådets beslut nr 2003/170/RIF om gemensamt utnyttjande av sam- bandsmän som är utsända av medlemsstaternas brottsbekämpande organ i versionen av (2006/560/RIF). Beslutet innebär bland annat att medlemsstaterna ska informera varandra om avsikten att placera ut sambandsmän i tredjeländer eller internationella orga- nisationer, att sambandsmän på en och samma plats ska träffas regelbundet och att den som inte har en sambandsman på plats får vända sig till en annan medlemsstat som har sambandsman för utbyte av relevant information. Tillägget 2006 innebär att medlems- staterna kan få utnyttja Europolsambandsmän som är utsända till tredjeländer eller internationella organisationer. 199Rekommendation 2.10, sid. 6. 20013405/09. 201Förordningar är allmänt giltiga, bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. 202Direktiven riktar sig till medlemsstaterna. Huvudsyftet är tillnärmning av de nationella lagstiftningarna. Direktiv är bindande för medlemsstaterna endast när det gäller de mål som ska uppnås, men det står medlemsstaterna fritt att välja i vilken form och på vilket sätt de ska uppnå målen inom ramen för den egna rättsordningen. 203Financial Action Task Force. Rådets beslut204 nr 2005/387/RIF om informationsutbyte, risk- bedömning och kontroll avseende nya psykoaktiva ämnen. Beslutet avser ämnen som inte finns upptagna i förteck- ningarna I, II eller IV allmänna om narkotika eller förteckningarna I, II, III eller IV FN- konvention om psykotropa ämnen, och som kan innebära ett jäm- förbart hot mot folkhälsan som de ämnen som finns upptagna i förteckningarna. Varje medlemsland svarar för att information lämnas till Europol och ECNN om framställning av, handel med och användning av nya psykoaktiva ämnen och preparat som innehåller nya psykoaktiva ämnen. Även Europeiska läkemedelsmyndigheten ska lämna uppgifter till ECNN och Europol. Den samlade infor- mationen ligger till grund för en riskbedömning som kan föranleda kommissionen att lämna förslag om kontrollåtgärder. Rådet beslutar med kvalificerad majoritet om huruvida det nya psykoaktiva ämnet ska underställas kontrollåtgärder inom EU. Rådets beslut nr 2007/845/RIF om samarbete mellan medlems- staternas kontor för återvinning av tillgångar när det gäller att spåra och identifiera eller annan egendom som härrör från brott föreskriver att varje medlemsstat ska inrätta eller utse ett nationellt kontor med uppgift att underlätta spårande och identifiering av sådan . Rådets beslut nr 2008/615/RIF om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet syftar till att fördjupa det gränsöverskridande samarbetet mellan de brottsbekämpande myndigheterna inom EU. Detta huvud- sakligen genom att förenkla utbyte av uppgifter om DNA-profiler, fingeravtryck och fordon. Rådets rambeslut205 2003/577/RIF om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial innehåller bestämmelser om verkställighet inom EU som syftar till att hindra att egendom som kan bli föremål för förverkande eller som kan utgöra bevismaterial förstörs eller försvinner. Bestämmelserna i rambeslutet ska kunna användas i ett första skede av förundersökningen när en åklagare eller domstol snabbt behöver hindra att sådan egendom förstörs 204Beslut är bindande rättsakter som kan ha allmän giltighet eller vara riktad mot en given adressat. De riktar sig till antingen individer, juridiska personer eller medlemsstater och rör ofta enskilda rättsfrågor. 205Rambeslut var en typ av rättsakt inom Tredje pelaren. Ett rambeslut hade inte omedelbar rättsverkan utan måste införlivas i nationell lagstiftning. De var bindande för medlems- staterna när det gäller de resultat som ska uppnås. eller försvinner (det vill säga när egendomen eller bevismaterialet behöver frysas). Rådets rambeslut /757/RIF om minimibestämmelser för brotts- rekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel innehåller bestäm- melser bland annat om vad som ska anses vara olaglig handel med narkotika och så kallade prekursorer. Det innehåller också regler om effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. Därtill före- skrivs om minsta gemensamma maximistraff för olika brott. Rådets rambeslut /960/RIF om förenklat informations- och under- rättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens medlemsstater. konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater206 innehåller bestämmelser om till exempel kontrollerade leveranser, och om inrättandet av gemen- samma utredningsgrupper. I de gemensamma utredningsgrupperna medverkar rättsliga myndigheter eller polismyndigheter från minst två medlemsländer. Mandatet omfattar ett avgränsat område och en begränsad period. Konventionen trädde i kraft . Förbättra det internationellt samarbete När det gäller internationellt samarbete på narkotikaområdet är hand- lingsplanens avsikt att införliva narkotikapolitiken i den bredare utvecklings- och säkerhetsagendan. Därutöver finns det ett antal narkotikapolitiska samordnings- och samarbetsmekanismer med länder och regioner utanför EU. Samordnings- och samarbetsmekanismen mellan EU och Latin- /utgör ramen för en fortlöpande dialog mellan regionerna för samordning och samarbete om narkotika- frågor. Förutom de årliga högnivåmöten, i och i eller , träffas företrädare för länderna i regionerna på teknisk nivå i . Handlingsplanen mot narkotika mellan EU och de centralasiatiska staterna (2009–2013)207 anger ramarna för samarbetet. Planen utgår från de internationella överenskommelserna på narkotikaområdet och bygger på EU:s principer om balans mellan efterfråge- och utbuds- dämpande åtgärder, partnerskap, samarbete med andra internationella 206Rådets akt av om att i enlighet med artikel 34 i Fördraget om europeiska unionen upprätta konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan europeiska unionens medlemsstater (2000/C/197/01). 2079961/09. aktörer, främst FN och , samt maximalt utnyttjande av existerande strukturer för att undvika dubbelarbete. Genomföran- det av handlingsplanen ska följas upp genom en fortlöpande dialog mellan EU och de centralasiatiska staterna. Handlingsplanen mot narkotika mellan EU och länderna i västra (2009–2013)208 anger likaså ramarna för samarbetet, som äger rum inom ramen för utvidgningsprocessen och stabiliserings- och associeringsprocessen. Målet är att intensifiera samarbetet och att få till stånd en bättre samordning av de olika EU-programmen och andra regionala initiativ. Rådet godkände en Europeisk pakt för kamp mot den inter- nationella olagliga narkotikahandeln – att störa kokain- och heroin- rutter.209 Genom pakten gör EU tre åtaganden: att störa kokainets smugglingsvägar, att störa heroinets smugglingsvägar, och att motverka av brott. Avsikten är att förbättra den politiska samordningen mellan med- lemsstaterna, EU:s institutioner och relevanta EU-organ, särskilt Europol och Eurojust, att utnyttja resurserna på bästa möjliga sätt och att dela på uppgifterna så att den som är bäst för en viss uppgift tar sig an den. Samordningen och uppföljningen kommer att skötas av Cosi, den ständiga kommittén för operativt samarbete i frågor som rör den inre säkerheten. EU har utarbetat ett förhållningssätt till alternativ utveckling.210 Det är inte fråga om en rättsakt utan ett policypaper som god- kändes av rådet . Det användes som EU:s position i fråga om alternativ utveckling inför UNGASS-uppföljningen. Det finns också en anvisning till det i mot narkotika som grunden för EU:s hållning till alternativ utveckling. Det bygger på den definition av alternativ utveckling som beslutades av UNGASS 1998.211 EU ser alternativ utveckling för de bönder som producerar opiumvallmo, kokabuskar och cannabisplantor i ett bredare sam- manhang som inbegriper alternativa ekonomiska inkomstkällor, marknadsutveckling, infrastruktur, mikrokrediter, m.m. Tvångs- förstöring av grödor är ett alternativ som får användas endast om 20812185/09. 2098821/10. 2109597/06. 211Action Plan on the International Cooperation on the Eradication of Illicit Crops and Alternative Development A/RES/S-20/4. småbönder som odlar dessa grödor har fått tillgång till alternativa försörjningsmöjligheter . Utöver de nämnda rättsakterna och överenskommelserna med länder utanför EU har rådet antagit ett antal resolutioner212 som behandlar ett stort antal frågor inom ramen för narkotikahand- lingsplanens samtliga prioriteringsområden. Exempelvis antog rådet ett åtgärdsinriktat dokument om stöd till bekämpningen av narkotikaproduktion och narkotikahandel i och från Afghanistan.213 Rådet har även antagit slutsatser om en förstärkning av kampen mot olaglig narkotikahandel i Västafrika.214 Slutsatserna, som antogs under det svenska ordförandeskapet, innehåller bland annat en rekom- mendation till medlemsstaterna att inrätta regionala underrättelse- plattformar,215 genomföra gemensamma operationer samt samordna kapacitetsuppbyggnad i regionen. Bättre förståelse av narkotikamissbrukets alla aspekter Till denna prioritering hör främjande av forskning för att utöka kunskapsbasen. Under det svenska ordförandeskapet antog rådet slutsatser om förstärkning av EU:s forskningskapacitet vad gäller olag- lig narkotika.216 Rådet erkänner vikten av att införa en hållbar lång- siktig ram för forskning på området för olaglig narkotika. För detta ändamål uppmanas och uppmuntras medlemsstaterna och forsknings- gemenskapen att aktivt bidra till samråden om framtidens europeiska forskningspolitik och till de framtida målen för narkotikarelaterad forskning. Dessutom innehåller slutsatserna uppmaningar till medlems- staterna att utforska möjligheter att förstärka sin forsknings- kapacitet och infrastruktur för att stödja forskning och främja tvär- vetenskapliga kontakter. Exempelvis uppmanas kommissionen att höja medvetenheten om möjligheter till EU-finansiering. 212EU:s institutioner kan utfärda uppmaningar och rekommendationer i form av resolu- tioner som inte är rättsligt bindande. 2139370/06 REV 1. 21415248/1/09 REV. 215Ibland kallade säkerhetsplattformar. 21617177/09. Narkotikapolitiken är i stor utsträckning ett nationellt ansvar. Likafullt innebär Lissabonfördraget stora förändringar när det gäller förutsättningarna för det narkotikapolitiska samarbetet på EU-nivå. Det beror på att flera områden övergår från mellanstatligt samarbete med krav på enhällighet i beslutsfattandet till det ordinarie lagstiftningsförfarandet med omröstning med kvalificerad majoritet och full medlagstiftande befogenhet för Europaparla- mentet. De största förändringarna gäller rättsliga och inrikes frågor, men även andra områden påverkas. En ingående analys av Lissabon- fördragets konsekvenser för EU:s narkotikapolitik finns i bilaga 3. Redogörelsen nedan följer narkotikahandlingsplanens struktur. Att förbättra samordningen och samarbetet samt att se till att det civila samhället deltar i narkotikapolitiken Några större och omedelbara förändringar när det gäller att se till att ett balanserat och integrerat angreppssätt avspeglas i medlems- staternas politik och i EU:s kontakter med tredjeländer och i internationella forum blir sannolikt inte följden av Lissabon- fördraget. Det förhållandet att pelarstrukturen i EU-lagstiftningen avskaffats ger dock – åtminstone teoretiskt – möjlighet att bättre integrera de olika politikområden som är relevanta för narkotika- problemen. EU:s myndigheter och enheter såsom ECNN, Europol och Eurojust låg före Lissabonfördraget inom olika pelare. ECNN låg i EG-pelaren och var således en gemenskapsbyrå/myndighet, medan Europol och Eurojust låg i pelaren för polisiärt och straffrättsligt samarbete och var i allt väsentligt ett mellanstatligt samarbete. Europol är en och Eurojust har fått utökade befogenheter. I och med att det nya fördraget avskaffade pelarsystemet finns det större möjlighet att integrera dessa olika EU-organs verksamheter. Den permanenta rådsordföranden och Höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik kan genom ledarskap främja samordningen, den permanenta rådsordföranden i synnerhet genom att skapa kontinuitet i rådets arbete och Höga representanten genom sina så kallade dubbla roller217, med ett ben i kommissionen och ett 217 I själva verket multipla roller. Det ger möjlighet att bättre integrera de olika politik- områden som är relevanta för narkotikaproblemen. Minska efterfrågan på narkotika För åtgärderna till denna prioritering är förändringarna till följd av Lissabonfördraget små jämfört med de prioriteringar som gäller minskad tillgång och internationellt samarbete. För det flesta av åtgärderna som föreskrivs för att genomföra denna prioritering är det medlemsstaterna som är ansvarig part. Därmed får förändringar av mindre betydelse. gäller att EU ska komplettera medlemsstaternas insatser för att minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive information och prevention.