sou · GZB370 · 2011-10-28 00:00:00 — Den offentligfinansiella effekten är beräknad utifrån den privata konsumtionen, som redovisas i tabell 5.3, för ett antal tjänster som i det stora hela motsvarar de mindre reparationstjänsterna. Detta innebär att de offentligfinansiella nettokostnaderna som redovisas i tabell 8.1 sannolikt är överskattade då det inte går att skilja ut vissa tjänster från den privata konsumtionen såsom hyra av skor och tvätt av kläder, se vidare avsnitt 5.3.1. Tabell 8.1 Offentligfinansiell nettokostnad av sänkt mervärdesskatt från till på mindre reparationstjänster 2012, miljarder kronor Om det finns skäl att tro att en åtgärds offentligfinansiella effekt på lång sikt skiljer sig från den offentligfinansiella effekten på kort sikt kan även en långsiktig offentligfinansiell effekt beräknas. Utifrån den kortsiktiga och långsiktiga offentligfinansiella effekten kan sedan åtgärdens självfinansieringsgrad beräknas. För att den långsiktiga offentligfinansiella effekten ska bli lägre än den kortsiktiga offentligfinansiella effekten vid selektiva mervärdesskattesänkningar krävs framförallt att åtgärden leder till positiva varaktiga sysselsättningseffekter. Dessutom krävs det att omallokeringen av konsumtionen inte leder till lägre mervärdesskatteintäkter på lång sikt. Sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster förväntas inte leda till positiva sysselsättningseffekter. Dessutom kan sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster förväntas leda till en förändring av konsumtionssammansättningen vilket innebär lägre mervärdesskatteintäkter på lång sikt då mindre reparationstjänster kommer att beskattas lägre än genomsnittet av varor och tjänster. Den offentligfinansiella effekten av en mervärdesskattesänkning på mindre reparationstjänster förväntas inte bli lägre på lång sikt och därmed kan inte självfinansieringsgraden förväntas bli gynnsam. Självfinansieringsgraden kan därför inte ge stöd för att sänka mervärdesskatten på mindre reparationstjänster och utredningen bedömer att det inte är meningsfullt att beräkna den långsiktiga offentligfinansiella effekten. 1 Beräkningskonventioner, (2011), Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, , . En eventuell arbetsutbudseffekt till följd av reducerad mervärdesskattesats på mindre reparationstjänster skulle uppkomma bland relativt högavlönade/högutbildade individer. När arbetsutbudet ökar för en viss kategori arbetskraft kan det resultera i sänkta löner för den kategorin arbetskraft. För de grupper på arbetsmarknaden som utför mindre reparationstjänster, dvs. relativt lågutbildade yrkesgrupper, kan effekten på lönen bli den motsatta. När efterfrågan på tjänsterna ökar blir det ett tryck uppåt på lönerna. Om den totala efterfrågan på lågutbildad arbetskraft ökar och utbudet av högutbildad arbetskraft ökar skulle det kunna leda till en utjämning av löneskillnaderna. Både de som konsumerar mindre reparationstjänster och de som producerar dem skulle få det något bättre om mervärdesskatten sänktes. Om sänkningen av mervärdesskatten är självfinansierande skulle ingen i samhället behöva få det sämre när dessa grupper får det bättre. Det är dock inte särskilt troligt att en sänkning skulle vara självfinansierande, det är snarare rimligt att tänka sig att sänkningen skulle ta reformutrymme i anspråk. Resultatet av att sänka skattesatsen för mindre reparationstjänster och därmed höja andra skatter är att de som konsumerar och/eller producerar mindre reparationstjänster får det bättre medan andra individer i samhället får det sämre. Nedan figurer redovisar fördelningseffekter av sänkt mervärdesskatt från på mindre reparationstjänster under antagandet att åtgärden inte behöver finansieras. Syftet med fördelningsanalysen är att se hur olika grupper i samhället påverkas av en åtgärd utan hänsyn tagen till alternativkostnaden. I den privata konsumtionen som fördelningsanalyserarna baseras på ingår även tvätt av kläder då det inte varit möjligt att skilja ut denna tjänst. Den privata konsumtionen av mindre reparationstjänster utgör men mycket liten andel av disponibel inkomst varför effekterna blir mycket låga procentuellt sett. I figur 8.1 redovisas fördelningseffekter för olika inkomstgrupper uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst (disponibel inkomst med hänsyn till antal personer i hushållet). Figur 8.1 Fördelningseffekter för olika inkomstgrupper. Ökning av justerad disponibel inkomst, procent Samtliga inkomstgrupper påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster. Effekten är något större för inkomstgrupp 1 och 10 vilket är de med de högsta respektive de lägsta inkomsterna. Mindre reparationstjänster utgör därmed en större andel av den konsumtionen för inkomstgrupp 1 och 10 relativt andra inkomstgrupper. I figur 8.2 redovisas fördelningseffekterna för olika hushållstyper uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst. Figur 8.2 Fördelningseffekter för olika hushållstyper. Ökning av justerad disponibel inkomst, procent Ensam 20-64 u barn Sambo 20-64 u barn 0 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 Samtliga hushållstyper påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster. Effekten är något större för äldre sambohushåll och något mindre för sambohushåll med två barn. Med andra ord utgör mindre reparationstjänster en större andel den disponibla inkomsten för äldre sambohushåll än för övriga hushållstyper. I figur 8.3 redovisas fördelningseffekter för olika regioner i uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst. Figur 8.3 Fördelningseffekter för olika regioner i . Ökning av justerad disponibel inkomst, procent Samtliga regioner påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster. Effekten är något större för övre och . 8.5Effekter för företag och myndigheter Vid ett införande av en lägre mervärdesskattesats för mindre reparationstjänster kommer många företag att få två skattesatser att hantera istället för en. Detta leder till ökade löpande administrativa kostnader då det kan vara svårt för företag och att avgöra vilken skattesats som ska tillämpas och gränsdragningsproblem uppstår. Ökade kostnader uppstår även vid införandet av ett nytt regelverk då de berörda måste införa nya redovisningssystem och lära sig den nya lagstiftningen. I detta avsnitt beskrivs inledningsvis gränsdragningsproblem som uppstår. Därefter presenteras resultaten av de beräkningar som utredningen gjort avseende företagens ökade löpande kostnader till följd av differentierade mervärdesskattesatser. Slutligen diskuteras effekten av en mervärdesskattesänkning på företagens likviditetssituation. Ett företag som sysslar med cykelreparationer hanterar typiskt sett endast en mervärdesskattesats (normalskattesatsen ). En sänkning av skattesatsen på cykelreparationer skulle medföra att ett sådant företag skulle behöva hantera två skattesatser i stället för en. Den lägre skattesatsen skulle då gälla för reparationstjänster och normalskattesatsen för sådant som är att betrakta som underhåll. Gränsdragningsproblem kan uppstå (är den tjänst som tillhandahålls en reparationstjänst eller är det fråga om underhåll? Kategorin mindre reparationer omfattar vidare reparationer av skor och lädervaror. Alla slags reparationer av dessa varor omfattas. Det kan exempelvis vara fråga om lagning av trasiga klackar eller sulor på skor och stövlar (men exempelvis inte om att lägga en extra sula på en ny sko eller stövel, något som inte ryms i begreppet reparation). Vidare kan fråga vara om lagning av väskor, plånböcker, portmonnäer och bälten i läder. Reparation av väskor och plånböcker etc. i andra material än läder, t.ex. konstläder eller textil, omfattas inte av möjligheten till reducerad skattesats. Jfr avsnitt 4.3.1. Ett företag som sysslar med reparation av skor och lädervaror hanterar typiskt sett endast en mervärdesskattesats (normalskattesatsen ). En sänkning av skattesatsen på reparation av skor och lädervaror skulle medföra att ett sådant företag skulle behöva hantera två skattesatser i stället för en. Den lägre skattesatsen skulle då gälla vid reparation av skor och lädervaror och normalskattesatsen för sådant som är att betrakta som underhåll. I de fall andra tjänster tillhandahålls (exempelvis av ett företag som bedriver sko- och nyckelservice) omfattas dessa andra tjänster (i exemplet tjänster avseende nycklar) av normalskattesatsen. Gränsdragningsproblem kan uppstå: Är den tjänst som tillhandahålls en reparationstjänst eller är det fråga om underhåll? Är detta en vara i läder eller inte? Vad gäller om väskan till hälften är gjord av textil? Den sista gruppen tjänster som omfattas av kategorin mindre reparationer är reparation av kläder och hushållslinne. Till skillnad från övriga tjänster i kategorin omfattas även ändring av kläder och hushållslinne. Som exempel på lagning och ändring av kläder och hushållslinne kan nämnas lagning och lappning av revor och hål, byte av dragkedjor samt uppläggning av byxben och kavajärmar. Ett företag som sysslar med sömnad hanterar typiskt sett endast en mervärdesskattesats (normalskattesatsen ). sänkning av skattesatsen på reparation av kläder och hushållslinne skulle medföra att ett sådant företag skulle behöva hantera två skattesatser i stället för en. Den lägre skattesatsen skulle då gälla vid lagning och ändring av kläder och hushållslinne. För nysömnad skulle, precis som , normalskattesatsen gälla. Normalskattesatsen skulle även gälla för exempelvis tvätt och strykning/pressning. Gränsdragningsproblem torde kunna uppkomma endast i begränsad omfattning vid en eventuell sänkning av skattesatsen på reparationer av kläder och hushållslinne. Skillnaden mellan å ena sidan nysömnad och å andra sidan lagning och ändring torde vara tämligen klar. Sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster från skulle innebära ökade löpande administrativa kostnader eftersom många företag som säljer tjänsterna som framgått skulle få två skattesatser att hantera. De gränsdragningsproblem som en reducerad skattesats på mindre reparationstjänster skulle ge upphov till skulle göra det svårt för företagen att bestämma vilken skattesats de ska tillämpa vid själva försäljningstillfället. Företagens sammanställning av information avseende mervärdesskatt skulle också försvåras vilket leder till ökade administrativa kostnader. I finns 524 företag som arbetar med lagning av skor och lädervaror och 779 företag som arbetar med reparationer av andra hushållsartiklar och personliga artiklar inom vilka verksamheterna skräddare och cykelreparatörer ingår. Totalt arbetade därmed drygt 1 300 företag med verksamheterna reparationer av cyklar, skor, lädervaror kläder och hushållslinne 2010. De flesta av dessa företag säljer även andra varor och tjänster som det inte är tillåtet att tillämpa reducerad mervärdesskattesats på. Utredningen gör bedömningen att de gränsdragningsproblem som i genomsnitt skulle uppkomma för företag som säljer mindre reparationstjänster är svårare än de gränsdragningsproblem som i genomsnitt uppkommer för företag som hanterar två skattesatser. För att kvantifiera vad dessa gränsdragningsproblem innebär i termer av ökade administrativa kostnader används uppgifter från Malin-databasen. För en beskrivning av Malin-databasen, se avsnitt 6.3.1. Ett genomsnittligt företag som hanterar två mervärdesskattesatser lägger enligt Malin-databasen ned till en handläggningskostnad på för att hantera två mervärdesskattesatser. Uppgiften att företaget hanterar två skattesatser är inte kopplad till hur som företaget faktiskt redovisar mervärdesskatt i deklaration. I utredningens beräkning av de ökade administrativa kostnaderna antas att de företag som säljer mindre reparationstjänster igenomsnitt lägger ner på handläggning av två skattesatser, dvs. lika mycket som är ett genomsnittligt företag i I beräkningen antas dessutom att samtliga företag som säljer mindre reparationstjänster endast hade en skattesats att hantera innan en mervärdesskattesänkning. Vid dessa antaganden skulle en sänkning av mervärdesskatten för mindre reparationer av cyklar, kläder, hushållslinne, skor och lädervaror ge ökade administrativa kostnader på i storleksordningen . Ökningen av de administrativa kostnaderna till följd av sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster innebär en ökning av de totala administrativa kostnaderna som mervärdesskatten ger upphov till med och en ökning av den totala kostnaden för att hantera två mervärdesskattsatser, som uppgår till , med . mätningar av företagens kostnader för att fullgöra olika regelverk, s.k. fullgörandekostnader, visar att dessa kostnader är kraftigt regressiva (se vidare avsnitt 6.3.2). Det innebär att de administrativa kostnaderna slår hårdare mot små företag än stora företag. Som framgår av kapitel 5 domineras branschen för mindre reparationstjänster av egenföretagare. Hanteringen av fler skattesatser leder till merarbete, inte bara för de berörda företagen, utan även för . De ökade administrativa kostnaderna för finns dock inte med i Malindatabasen. kontrollarbete skulle också försvåras av att olika skattesatser tillämpas. 2 Det kan dock finnas skäl att tro att gränsdragningsproblemens svåra karaktär gör att kostnaden för att hantera flera skattesatser är högre än genomsnittet i det här fallet. En reducerad skattesats skulle leda till en viss försvagning av företagens likviditetssituation. Eftersom det belopp för utgående mervärdesskatt som företagen får in vid försäljning skulle sjunka medan den ingående mervärdeskatten skulle bli oförändrad minkar det belopp som företaget förfogar över innan skatten ska betalas till , förutsatt att nettoskatten är positiv. Detta är en konsekvens av att företagets nettoinbetalning, den utgående mervärdesskatten minus den ingående mervärdesskatten, minskar. 8.6Jämförelse mellan sänkt skattesats på mindre reparationstjänster respektive restaurang- och cateringtjänster I detta avsnitt görs vissa jämförelser mellan konsekvenserna av sänkt mervärdesskattesats på mindre reparationstjänster respektive restaurang- och cateringtjänster. Den varaktiga sysselsättningen förväntas inte öka genom en arbetsutbudseffekt till följd av minskat hemarbete eller svartarbete vid sänkt mervärdesskatt på mindre reparationer. Utredningen gör, precis som i fallet med frisörtjänster, bedömningen att det inte finns potential för hushållen att omallokera tid mellan hemarbete och marknadsarbete. Vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster kan däremot ett ökat arbetsutbud till följd av minskat hemarbete och ökat marknadsarbete förväntas eftersom hushållen ägnar en betydande del av sin tid åt matlagning och inhandling av livsmedel. Inga varaktiga sysselsättningseffekter kan heller förväntas till följd av ökad arbetskraftsefterfrågan vid sänkt mervärdesskatt på mindre reparationer. Detta beror på att det inte finns ett utbudsöverskott på arbetsmarknaden för mindre reparationer. För att efterfrågestimulerande åtgärder ska kunna öka sysselsättningen varaktigt krävs någon typ av ojämvikter på arbetsmarknaden. Vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster gör utredningen däremot bedömningen att varaktiga sysselsättningseffekter kan förväntas till följd av ökad efterfrågan på arbetskraft eftersom löneregleringar leder till arbetslöshet inom branschen. Ett annat skäl till att utredningen inte tror på några varaktiga sysselsättningseffekter vid sänkt mervärdesskatt på mindre repara- tioner är att ingen utbudseffekt förväntas och därmed inget ökat konsumtionsutrymme. En sänkning av skattesatsen på mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne leder inte till någon förenkling för företagen och utan resulterar snarare i ett krångligare regelverk. Detta är en skillnad jämfört med vad som blir fallet vid en sänkning av skattesatsen på restaurang- och cateringtjänster till samma nivå som livsmedel. Olika skattesatsnivåer på restaurang- och cateringtjänster respektive livsmedel ger upphov till svåra avgränsningsproblem. Om skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster sänks till samma nivå som för livsmede uppnås en betydande förenkling för både företag och . Den varaktiga sysselsättningen förväntas inte öka genom en arbetsutbudseffekt till följd av minskat hemarbete eller svartarbete vid sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster. Mervärdesskattesänkningen kan inte heller förväntas leda till några varaktiga sysselsättningseffekter på grund av ökad arbetskraftsefterfrågan, eftersom det inte finns någon arbetslöshet till följd av en ojämvikter på arbetsmarknaden för mindre reparationstjänster. Efterfrågestimulerande åtgärder kan endast förväntas öka den varaktiga sysselsättningen när det finns ojämvikter på arbetsmarknaden. Effekten på samhällsekonomisk effektivitet vid sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster bedöms sammantaget bli negativ. Den administrativa bördan för företag av sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster ökar med i storleksordningen . Utredningen bedömer att mervärdesskatten på mindre reparationstjänster inte bör sänkas eftersom inga positiva effekter på den varaktiga sysselsättningen, den samhällsekonomiska effektiviteten eller den administrativa bördan kan förväntas. Eftersom lagförslag enligt utredningsdirektivet ska lämnas endast om utredningen bedömer att en skattesatssänkning bör göras, lämnas inte något lagförslag i denna del. (1997), Efterfrågan på tjänster i – Beräkning av efterfrågeelasticiteter och sysselsättningseffekter, Bilaga till SOU 1997:17. , G.S. (1965), A theory of the allocation of time, , 75, pp 493–517. Beräkningskonventioner, (2011), Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, , . och Perloff, J.M. (1999), , . Coase, R. (1937), The Nature of the Firm, Economica, vol 4, s. 386– 405. , V. (2010), Undersökning om reducerad mervärdesskatt på vissa tjänster med betoning på samhällsekonomiska intressen, Bilaga till SOU 2011:24. J. och M. Henrekson, (2004), Tax Effects on Work Activity, Industry Mix and Shadow Economy Size: Evidence from Rich-Country Comparisons, NBER Working Paper Series no 10509. , , Frisörföretagare och ., (2002), Erfarenheter från frisörprojektet i , Gotab, . Europeiska kommissionens sammanställning VAT Rates Applied in the Member States of Union, Situation at 1st 2011. (1985), Time Allocation in Market and Non-Market Activities in Swedish Households. Research Report 1983:7, , . , L. och , J. (1995), Efterfrågan på enkla tjänster, Ekonomisk Debatt, årg 23, nr 7, s. 527–536. Kleven, H.J. (2004), Optimum taxation and the allocation of time, , 88, pp 245–557. (2010), What was actually cut in the barbers VAT cut?, (). , och , (1994), Århundradets skattereform: Effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk, Uppföljning av skattereformen 1990– 1991, Del 1 s. 224. (2004), Institutions and Service Employment: A Panel Study for Countries, Working Paper Series, no 320. och , G.S. (1973), On the New Theory of Consumer Behavior, , vol 75. (1997), Reformerad beskattning av hushållstjänster, Bilaga till SOU 1997:17, Betänkande av , , tjänster och sysselsättning. Pollak, R. (1985), A Transaction Cost Approach to Families and Households, , vol 23, pp 581– 608. Proposition 1989/90:111, Reformerad mervärdeskatt m.m. Proposition 1993/94:99, Ny mervärdesskattelag. Proposition 2006/07:94, Skattelättnader för hushållstjänster, m.m. Proposition 2006/07:105, Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. Proposition 2008/09:178, Skattereduktion för reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av vissa bostäder. Proposition 2009/10:198, Några körkorts- och fordonsfrågor. (2004), Skattekilar på hushållsnära tjänster, , , och (eds.) Skatter och värdighet, s. 201–237, Ratio. (1934), Economics of , , and Sons. , Rapport 2006:4 utgåva 1, Svartköp och svartjobb i (del 1). SOU 1989:35, Betänkande av kommittén för indirekta skatter, Reformerad mervärdeskatt m.m. SOU 1996:172, Delbetänkande av ; Licensavgiften principskiss. SOU 1997:17, Betänkande av , , tjänster och sysselsättning. SOU 1997:111, Betänkande av branschsaneringsutredningen; Branschsanering och andra metoder mot ekobrott. SOU 2007:18, Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. SOU 2011:24, Delbetänkande av utredningen om sänkt moms på vissa tjänster, Sänkt restaurang- och cateringmoms. Taxation papers, Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of Union, Working paper No 13, . , O. (1975), Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications, , Free Press. , O. (1979), Transaction Cost Economies: The Governance of Contractual Relations, , vol 22(2). , O. (1981), : Origins, Evolution and Attributes, , vol 19(4). Utredning om sänkt mervärdesskattesats för Utredaren ska ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från till samma nivå som livsmedel (). Utredaren ska också redovisa vilka effekter detta kan förväntas ha på den samhällsekonomiska effektiviteten, den varaktiga sysselsättningen och på företagande. Vidare ska utredaren analysera om sänkt nivå på mervärdesskattesatsen inom vissa andra delar av tjänstesektorn är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. Utredaren ska även analysera vad en sänkt skattesats på dessa tjänster betyder i övrigt för exempelvis företagens administrativa börda och belastningen för . Uppdraget ska redovisas i två etapper. Ett delbetänkande om restaurang- och cateringtjänster ska lämnas och ett slutbetänkande . Regeringens ekonomiska politik, de skattepolitiska riktlinjerna samt vissa ekonomiska överväganden Ett av de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik är en varaktigt högre sysselsättning. Enligt de riktlinjer för skattepolitiken som antog (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU420, rskr. 2007/08:259) ska skattereglerna bidra till att öka den varaktiga sysselsättningen (antalet arbetade timmar i ekonomin) genom ökat arbetsmarknadsdeltagande. Detta kan ske dels genom att personer som redan har arbete ökar sitt arbetsutbud, dels genom att fler kommer i arbete. Det svenska skattesystemet vilar på ett antal grundläggande principer, bl.a. principerna om likformighet och neutralitet. Utgångspunkten är att skattereglerna i så liten utsträckning som möjligt ska snedvrida hushållens och företagens val i olika avseenden. är det så att hushållens val mellan att producera själva, köpa tjänster på marknaden eller köpa svarta tjänster snedvrids av det nuvarande skattesystemets utformning. Likformighetsprincipen behöver därför inte vara självklar vid beskattning av exempelvis hushållsnära tjänster. Enligt teorin om optimal beskattning ska skattesatserna på olika varor och tjänster i stället differentieras så att snedvridningarna och därigenom effektivitetsförlusterna i samhället minimeras. I har vi en hög skattekil, vilket innebär en stor skillnad mellan det pris inklusive skatt som köparen betalar och det pris exklusive skatt som säljaren får. Höga skattekilar på hushållsnära tjänster snedvrider hushållens och företagens val genom att den ekonomiska aktiviteten förskjuts bort från marknadsproduktion i riktning mot egenproduktion och produktion på den svarta marknaden. Dessa snedvridningar av resurser innebär effektivitetsförluster och därigenom minskad produktivitet i samhället. När arbete förskjuts från marknadsarbete till hemarbete leder dessa snedvridningar dessutom till minskad varaktig sysselsättning. En sänkning av mervärdesskattesatsen på hushållsnära tjänster kan därigenom förväntas minska snedvridningen mellan hemarbete, svartarbete och marknadsarbete vilket ökar den varaktiga sysselsättningen och produktiviteten på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.