sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — Det är huvudsakligen EU- delegationerna som kommer att sköta denna uppgift. Till detta har delegationschefen fått mandat att representera EU, men bara efter att uttalandet godkänts av medlemsstaterna. Utrikestjänstens be- fogenhet fortsätter dock att vara av samordnande karaktär. Det är därmed fortfarande medlemsstaterna som beslutar om sina egna uppdrag i tredjeländer. Lissabonfördraget ändrar också förutsättningarna för EU-sam- ordningen i multilaterala sammanhang. Utrikestjänsten ska som tidigare nämnt bistå Höga representanten i uppgiften att leda den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och säkerställa sam- stämmighet i EU:s yttre åtgärder. EU:s FN-delegation i ingår i utrikestjänsten. har det roterande ordförandeskapet sam- ordnat EU-ländernas verksamhet och representerat EU i samband med FN:s (), med undantag för frågor där EU har exklusiv kompetens såsom prekursorer. I de frågorna har tagit ledningen. Om Lissabonfördraget ändrar på detta förhållande och i så fall hur är föremål för diskussion inom EU. Med hänvisning till bland annat att EU har blivit en juridisk person har representanter för 22 11665/1/10 REV 1. unionen argumenterat för att EU skulle få högre status i FN. har antagit en resolution om EU:s deltagande i FN:s arbete (A/RES/65/276). Resolutionen bekräftar EU:s observatörs- status och avser arbetet i generalförsamlingen, dess utskott/kom- mittéer och arbetsgrupper. EU får bland annat rätten att inom denna ram muntligen lämna förslag och föreslå ändringar som EU:s medlemsländer har kommit överens om. I en not har FN:s general- sekreterare tolkat resolutionen så att den inte gäller FN:s andra huvudorgan och inte heller dessas underorgan (A/65/865, utfärdad ). har fått en permanent ordförande, även kallad president, som väljs av rådet med kvalificerad majoritet . Europeiska rådets ordförande har en viktig post som kräver diplomatiska färdigheter, men har dock begränsad formell makt. I slutändan kommer det även i fortsättningen att vara Euro- som tar besluten. Sedan Lissabonfördragets ikraft- trädande är en officiell EU-institution, vilket dock inte medförde några ytterligare befogenheter. Den fasta presidenten har tagit över rollen som ordförande för från det roterande ordförandeskapet. Samarbetet mellan tre på varandra följande ordförandeskap har formaliserats. Detta med avsikt att främja samstämmighet och kontinuitet i såväl rådets prioriteringar som övergripande strategi och riktning. Då rollen som ordförande tidigare var statsministerns från det land som innehade det roterade ordförandeskapet sköttes ordförande- skapsrollen av stadsministern vid sidan av skyldigheter på det natio- nella planet. Permanenta ordföranden är däremot på sitt uppdrag på heltid. Ordförandeskapet stödjer Permanenta ordföranden. I och med att ordföranden är permanent, istället för att vara en del av den ord- förandeskapets nationella hierarki, introduceras i och med Lissabon- fördraget en ny svarsordning. På ett liknande sätt är det inte längre statsöverhuvudena utan den permanente presidenten som står mot ordföranden i kommissionen då det finns meningsskiljaktigeter mellan rådet och kommissionen. 3.4Konsekvenser för mot narkotika Lissabonfördraget får konsekvenser för genomförandet av . Detta i och med att förändringarna inom områdena för rättsliga och inrikes frågor, folkhälsa och yttre åtgärder som beskrivits ovan påverkar de åtgärder handlingsplanen föreskriver. mot narkotika 2009–2012 innehåller fem priori- teringar, att: 1.förbättra samordningen och samarbetet samt höja medveten- heten hos allmänheten, 2.minska efterfrågan på narkotika, 4.förbättra det internationella samarbetet, och 5.förbättra förståelsen av problemet. Inom vart och ett av dessa områden formuleras även en huvud- prioritering. Handlingsplanen är avsedd som en ram för att genom- föra dessa prioriteringar och, när så är lämpligt, tillföra ett europeiskt mervärde. Handlingsplanen föreslår sammanlagt 72 åtgärder och 24 specifika mål i detta syfte. Nedan diskuteras följderna av Lissabon- fördraget för dessa prioriteringar, mål och åtgärder. Kommentar- erna återknyter till den mer tematiska presentationen av det Lissabon- fördragets konsekvenser behandlade i del ett ovan. Den första prioriteringen i mot narkotika är att förbättra samordningen och samarbetet samt höja medvetenheten hos allmänheten. Ett effektivare utarbetande och genomförande av politiken är särskilt prioriterat. Fyra mål specificeras i relation till denna prioritering. Det första målet är att se till att ett balanserat och integrerat angreppssätt avspeglas i medlemsstaternas politik och i EU:s kontakter med tredjeländer samt i internationella forum. Detta mål kan främjas av: att pelarstrukturen har avskaffats, att EU-delegationernas23 befogenheter har stärkts, att rådet numera har en permanent rådsordförande, Höga representanten, och det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Att pelarstrukturen inom utformningen av EU:s politik avskaffats i teorin och börjar försvinna i praktiken ger möjlighet att bättre integrera de olika politikområden som är relevanta för narkotika- problemen. Då kommissionen utarbetar ett förslag till EU:s narkotika- strategi för perioden kan insatser för allmänhetens hälsa, socialpolitik, brottsbekämpning och externt stöd sammanfogas i en sammanhållen politik.24 I och med Lissabonfördraget stärks EU-delegationernas befogen- het, vilket kan förväntas främja samordningen mellan medlems- staterna i tredjeländer och internationella organisationer. Rådsord- föranden och Höga representanten kan genom ledarskap främja samordningen, Permanenta rådsordföranden i synnerhet genom att skapa kontinuitet i rådets arbete och Höga representanten genom sina så kallade dubbla roller (vilka som tidigare nämnts i själva verket är multipla). EU-samordningen kan också främjas av att fler huvudområden övergår till omröstning med kvalificerad majoritet och medbeslutande, det vill säga det som kallas det ordi- narie lagstiftningsförfarandet. Det andra specifika målet är att garantera effektiv samordning på EU-nivå. Även detta mål kan främjas av de nya strukturerna för ledarskap inom och mellan EU:s institutioner. Höga representanten, med ett ben i rådet och ett i kommissionen, kan främja samstäm- mighet mellan dessa två EU-institutioner. Höga representanten har även särskilt ansvar för att samordna kommissionens olika general- direktorat för yttre förbindelser. Den grad till vilken denna poten- tial till större samordning förverkligas påverkas dock av de indi- vider som väljs till dessa två ledande poster. Ordförandeskapets ansvar begränsas då Höga representanten leder rådet för utrikesfrågor och leds av en vald 23EU:s beskickningar, eller ambassader, i länder utanför EU och i internationella organisa- tioner. 24Se Rapport från kommissionen, lägesrapport om mot narko- tika, 2009–2012. I alla fall i teorin ger det ordförandeskapet mer tid till dess uppgifter inom områden andra än yttre förbindelser, såsom att regelbundet sammankalla möten med de nationella narkotikasam- ordnarna eller deras motsvarigheter för att förbättra samordningen av särskilt brådskande frågor där åtgärder fordras. I genomförandet av dessa uppgifter har ordförandeskapstrion fått större möjlighet att välja hur de vill dela upp arbetet mellan sig. Situationen påminner om den före Lissabonfördraget, men med större kontinuitet och flexibilitet. Det kvarstår dock oklarheter vad gäller EU-arbetet på narkotikaområdet i internationella organisationer såsom FN då organisationen efter Lissabonfördraget ännu inte är satt. Lissabonfördraget förtydligar EU:s befogenhet inom folkhälso- området, vilket kan få positiv inverkan på effektiviteten av samord- ningen inom detta område. Det förtydligas att unionens insatser för att främja, och vid behov stödja, samarbetet mellan medlems- staterna inom folkhälsa särskilt ska främja sådant samarbete med- lemsstaterna emellan som syftar till att förbättra komplementa- riteten hos deras hälso- och sjukvård i gränsregionerna (artikel 168.7 FEUF). Därtill förtydligas EU:s roll inom folkhälsoområdet vad gäller övervakning och tidig varning. EU:s arbete inom området kan stärkas något i och med att det blir tydligare vad EU ska ägna sig åt, vilket kan förenkla samordningen mellan EU och medlems- staterna. Enligt den nya artikeln om folkhälsa, kan Europeiska kommis- sionen ta initiativ, i nära kontakt med medlemsstaterna, att fast- ställa riktlinjer och indikatorer, organisera utbyte av bästa praxis och planera periodisk övervakning och utvärdering (artikel 168.2 FEUF). Detta fördragsfäster det arbete som kommissionen och ECNN har utfört inom området. Därtill har unionen fått uttrycklig möjlighet att anta stimulans- åtgärder för att bekämpa allvarliga gränsöverskridande hot på hälso- området (168.5 FEUF). Detta stärker EU:s befogenhet inom området, men betoningen ligger på utökad samordning och sam- verkan. EUF-fördraget understryker att när unionen vidtar åtgärder ska den respektera medlemsstaternas ansvar för att besluta om sin hälso- och sjukvårdspolitik samt för att organisera och ge hälso- och sjukvård. Medlemsstaternas ansvarsområden inbegriper hälso- och sjukvårdsförvaltning och fördelning av de resurser som tilldelas denna (artikel 168.7 FEUF). EU:s myndigheter, däribland EU:s byråer såsom ECNN, Europol liksom även EU:s enhet för rättsligt samarbete, Eurojust, låg före Lissabonfördraget inom olika pelare. ECNN låg i EG-pelaren och kallades därmed för en gemenskapsbyrå, medan Europol och Eurojust låg i tredje pelaren och var enheter för polisiärt och straffrättsligt samarbete. I och med att det nya fördraget avskaffade pelar- systemet finns det större möjlighet att integrera dessa olika EU- enheters verksamheter. Lissabonfördraget stärker och förtydligar även bland annat Europols och Eurojusts mandat. Detta kan främja deras arbete, däribland arbetet med de rapporter som rådet har som underlag i sin årliga undersökning av narkotikaproblemet. Med det nya för- draget övergår beslut om Europol och Eurojust till att fattas med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket ger parlamentet med- beslutande. Detta kan göra beslutfattandet mer effektivt, genom att minska risken för blockader i rådet, och stärker också beslutens demokratiska förankring. Handlingsplanens tredje mål är att garantera effektiv samord- ning på nationell nivå. Ansvaret ligger hos medlemsstaterna att samordna mellan myndigheterna i narkotikafrågor. Medlemsstaterna bör i detta arbete vara uppmärksamma på ECNN:s arbete. Det fjärde målet är att se till att det civila samhället deltar i narkotikapolitiken. Detta mål kan främjas av att Lissabonfördraget inför att EU ska samråda med det civila samhället om lagförslag. Civilsamhällets roll har generellt gjorts mer centralt inom EU, så även inom arbetet mot narkotika. Detta innebär att civilsamhället konsulteras, men det förblir EU:s beslutfattande organ som har sista ordet. Det återstår därmed att se vilken inflytande civilsam- hället får i praktiken över de beslut som tas. Generellt kan Lissabonfördraget därmed ge EU och dess med- lemsstater ökad förmåga att nå de specifika mål som syftar till att förbättra samordningen och samarbetet på narkotikaområdet. Den andra prioriteringen inom ramen för är att åstadkomma en minskning av efterfrågan. Särskilt vikt läggs vid att minska efterfrågan på narkotika samt narkotikaanvändningens hälso- konsekvenser och sociala konsekvenser genom att öka omfatt- ningen av och höja kvaliteten på och effektiviteten hos tjänsterna för förebyggande, behandling och skademinskning. Inom ramen för denna prioritering specificeras sex stycken mål.25 För de flesta av åtgärderna som ska genomföra dessa mål är medlemsstaterna ansvarig part, därmed har förändringarna av EU- fördragen mindre betydelse. Medlemsstaterna ska i samverkan med kommissionen inbördes samordna sin politik och sina program för att förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och sjukdomar hos människor och undanröja faror för den fysiska och mentala hälsan. Som tidigare nämnts specificerar Lissabonfördraget att unionens åtgärder ska syfta till att fastställa riktlinjer och indikatorer, organisera utbyte av bästa praxis och utforma de delar som behövs för periodisk övervakning och utvärdering. Kommissionen har för avsikt att 2012 förelägga standarder när det gäller efterfrågeminskning i enlighet med åtgärd 19 i handlingsplanen. Lissabonfördragets betoning av riktlinjer kan få inverkan på följande två mål rörande minskning av efterfrågan: Höja kvaliteten på och öka effektiviteten hos åtgärderna för att minska narkotikaefterfrågan med beaktande av narkotikamiss- brukarnas särskilda behov beroende på kön, kulturell bakgrund, ålder etc. (mål 8) Ge tillgång till hälsovård för narkotikamissbrukare som sitter i fängelse för att förebygga och minska hälsorelaterade skador i samband med narkotikamissbruk (mål 9). De åtgärder som rekommenderas i handlingsplanen vars utförande skulle kunna förbättras något är de följande: Utveckla, genomföra och utbyta riktlinjer för god praxis och kvalitetsstandarder för förebyggande åtgärder, behandling, skade- minskning samt insatser och tjänster för rehabilitering. (åtgärd 17) Medlemsstaterna ska undersöka tillgången till och effektiviteten hos tjänster för förebyggande, behandling, skademinskning och rehabilitering som svar på särskilda behov, på grundval av de metodramar som kommissionen – med stöd av ECNN – ska fastställa och som överensstämmer med befintliga metoder. (åtgärd 18) Utveckla ett samförstånd i EU om minimikvalitetsstandarder och riktmärken för insatser och tjänster på området för före- 25 Mål nummer fem till och med nummer tio i handlingsplanen. byggande åtgärder, behandling, skademinskning och rehabili- tering med hänsyn till särskilda gruppers behov och det arbete som utförs på nationell och internationell nivå. (åtgärd 19) Medlemsstaterna ska godkänna och genomföra indikatorer i fängelserna för övervakning av narkotikamissbruk, narkotika- relaterade hälsoproblem och tillhandahållande av behandling i enlighet med befintliga metoder på grundval av de av kommis- sionen utarbetade metoderna och med stöd av ECNN samt med beaktande av det arbete som utförs av UNODC (inom projekt- området HIV/AIDS och ) och av WHO (hälsa i fängelser). (åtgärd 22) Dessa är de åtgärder för vilka ansvaret inte enbart ligger på med- lemsstaterna, utan är delat med kommissionen, rådet och/eller ECNN. Förändringarna till följd av Lissabonfördraget för den andra prioriteringen, att minska efterfrågan på narkotika, är liten jämfört med förändringarna för de övriga prioriteringarna. Den tredje prioriteringen i mot narkotika är att åstadkomma en minskning av tillgången. Huvudprioriteringen inom detta område är att få till stånd: en mätbar förbättring av brottsbekämpningens effektivitet på narkotika- området på EU-nivå. Europol, Eurojust och andra EU-strukturer ska till fullo utföra sina uppgifter för att uppnå effektivitet, i överens- stämmelse med nationella initiativ, samordning inom EU och stor- driftsfördelar. EU:s kapacitet att vidta de åtgärder som föreskrivs inom ramen för denna prioritering kan generellt anses öka till följd av Lissabon- fördraget. Detta i och med att EU:s befogenhet vad gäller straff- rättsligt samarbete, Eurojust, Europol och icke-operativt polissam- arbete har stärkts. Inom dessa områden övergår omröstning i rådet till att ske med kvalificerad majoritet och har medbeslutanderätt. I och med denna övergång till det så kallade ordinarie lagstiftningsförfarandet blir behörig att rättsligt pröva vidtagna EU-åtgärder inom dessa områden. Denna utvidgning av EU:s befogenhet balanseras av den ovan- nämnda så kallade nödbromsen och de nationella parlamentens starkare ställning att granska huruvida arbetet på EU-nivå respekterar subsidiaritetsprincipen, det vill säga principen att beslut inte ska fattas på högre nivå än nödvändigt. Inom administrativt samarbete och operationellt polissamarbete ges EU inte utökad befogenhet. Därmed gäller fortfarande det, numera kallade, särskilda lagstift- ningsförfarandet. Att det straffrättsliga samarbetet övergår till det ordinarie lag- stiftningsförfarandet påverkar i första hand mål nummer 12 i hand- lingsplanen, det vill säga att förbättra det faktiska rättsligt sam- arbetet på området för narkotikahandelsbekämpning och brott- bekämpning avseende framställning, olaglig handel med narkotika och/eller prekursorer och penningtvätt i samband med denna olag- liga handel. För de åtgärder kopplade till detta mål som EU har fått utökad befogenhet för får besluten starkare demokratisk för- ankring. I dessa fall, då det ordinarie lagstiftningsförfarandet gäller, minskar också sannolikheten att medlemsstater blockerar beslut och att avtal bygger på minsta gemensamma nämnare i rådet. De rättsliga förändringar som följer av Lissabonfördraget inom RIF-området begränsas av särskilda bestämmelser som gäller . Dels börjar vissa förändringar inte att gälla förrän vid ett senare datum, dels finns möjligheten att i vissa frågor återgå till beslutsordningen före Lissabonfördraget. Den effektivi- sering som den nya beslutsordningen syftar till kan därmed begränsas något . Förutom förändringar i den rättsliga ramen och de lagstiftnings- förfaranden som är tillämpliga stärks både Eurojust och Europol. Att EU:s befogenhet stärks angående Eurojust, det mellanstatliga organet för straffrättsligt samarbete mellan åklagare i medlems- länderna, påverkar samtliga specificerade mål26 inom handlings- planens tredje prioritering, att minska tillgången på narkotika. Till detta kan möjligheten att inrätta en europeisk åklagar- myndighet baserad på Eurojust förväntas gynna de specificerade 26 Det vill säga målen att: förbättra samarbetet mellan brottsbekämpande organ i EU för att bekämpa framställ- ning av och handel med narkotika, förbättra det faktiska rättsliga samarbetet på området för narkotikahandelsbekämpning och brottsbekämpning avseende framställning, olaglig handel med narkotika och/eller prekursorer och penningtvätt i samband med denna olagliga handel, reagera snabbt och effektivt på operativ nivå, policynivå och politisk nivå på nya hot (till exempel nya narkotikapreparat, nya rutter), minska framställningen av och tillgången på syntetisk narkotika, minska avledningen av och den olagliga handeln i/genom EU med narkotikaprekur- sorer för olaglig framställning av narkotika. målen för att minska tillgången på narkotika om rådet beslutar med enhällighet att upprätta en sådan efter godkän- nande. Dess befogenhet kan utökas till att omfatta grov brotts- lighet med gränsöverskridande inslag (artikel 86 FEUF), vilket kan leda till att vissa brott relaterade till olaglig narkotikahandel åtalas på EU-nivå. Att EU:s befogenhet stärkts angående Europol påverkar även det samtliga mål för handlingsplanens tredje prioritering. I och med möjligheterna att utveckla Eurojust och Europol samt att inrätta en europeisk åklagarmyndighet är det värt att hålla i åtanke att hand- lingsplanen mot narkotika betonar att nya plattformar för sam- arbete bör inrättas utan överlappning med befintliga strukturer. Den stärkta EU-kompetensen inom RIF-området kan generellt främja EU:s förmåga att effektivisera brottsbekämpning på EU-nivå. Genom den nya beslutsformen vidgas möjligheten att utveckla straffrättsligt- och icke-operativt samarbete inom EU. Även möj- ligheten att till fullo utnyttja Europol, Eurojust och andra EU- strukturer kan förbättras. Detta kan främja den tredje priorite- ringen i handlingsplanen, minskning av tillgången. Det kan också den nya ständiga kommittén i rådet, Cosi. Cosi, en ständig kommitté för inre säkerhet i rådet, inrättades genom Lissabonfördraget med mandat att förenkla och stärka sam- ordningen av operativt samarbete mellan medlemsstater. Detta har potential att främja flera specifika mål inom ramen för prioritering nummer tre, såsom målen att: förbättra samarbetet mellan brottsbekämpande organ i EU för att bekämpa framställningen av och handeln med narkotika, förbättra det faktiska rättsliga arbetet inom området, reagera snabbt och effektivt på operativ nivå, minska framställningen av och tillgången på syntetisk narkotika, samt minska avledningen av och olagliga handeln med narkotikapre- kursorer i eller genom EU. I de nu gällande fördragen nämns narkotika uttryckligen på två ställen. Det ena är i artikel 83 i EUF-fördraget (under straffrättsligt samarbete) och den andra är i artikel 168 EUF-fördraget (under folkhälsa). Referensen till narkotika i den första av dessa artiklar är ny och rör narkotikahandel. Artikeln föreskriver att EU kan bestämma minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och på- följder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag såsom olaglig narkotikahandel. Denna typ av åtgärder fanns redan före Lissabonfördraget. Det som är nytt är att narkotikahandel uttryckligen omnämns. På detta vis under- stryks vikten av att bekämpa gränsöverskridande olaglig handel med narkotika inom det straffrättsliga samarbetet. Sammantaget kan Lissabonfördraget ge EU och dess medlems- stater utökad handlingsförmåga för att minska narkotikatillgången. Den fjärde prioriteringen inom mot narkotika är att förbättra det internationella samarbetet i strävan efter håll- bara lösningar på det globala narkotikaproblemet. Det fastställs vara särskilt prioriterat att förbättra effektiviteten i EU:s sam- arbete med tredjeländer och internationella organisationer på narko- tikaområdet genom närmare samordning av politiken i EU. Främja en konsekvent spridning av EU:s balanserade angreppssätt på narkotikaproblemen i hela världen. Lissabonfördraget medför sig- nifikanta ändringar för unionens yttre åtgärder, inklusive yttre för- bindelser. Som nämnts introducerar det nya fördraget en ny post, Höga representanten, och den nya utrikestjänsten i syfte att få unionen att tala med en enad röst. Höga representanten sköter EU:s rela- tioner med tredjeländer och för EU:s talan i internationella fora när det gäller frågor inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhets- politik. Detta i syfte att främja effektiviteten i EU:s samarbete med omvärlden. Inom övriga områden är det även fortsättningsvis ansvarig kom- missionär som sköter externa relationer och uttalanden, till exempel då det är fråga om externa dimensioner av rättsliga och inrikes frågor såsom straffrättsligt samarbete och icke-operativt polissam- arbete. Enligt samma princip, då ett planerat avtal uteslutande eller huvudsakligen gäller den gemensamma utrikes- och säkerhets- politiken ska Höga representant lägga fram rekommendationer för rådet som ska anta ett beslut om bemyndigande att inleda förhand- lingar (artikel 218.3 FEUF). Initiativrätten att sluta internationella avtal i övriga frågor ligger fortfarande hos kommissionen. Narkotikafrågor ligger främst inom RIF-området och hälsoområdet, men narkotikafrågor kan även tas upp inom utrikes- och säkerhets- politiken, utvecklingssamarbetet med mera och påverkas i dessa fall av de ändringar som Lissabonfördraget fört med sig. Det är Höga representantens uppgift att samordna kommissionens generaldirektorat för yttre förbindelser. Därmed, då narkotikapolitiken rör frågor som är kopplade till dessa avdelningars arbete kan Höga representanten spela en roll. Detta gäller i synner- het frågor som tidigare rörde Generaldirektoraten Yttre förbindelser, Humanitärt bistånd (Echo), Utveckling och samarbete – EuropeAid (DevCo), Utvidgning (Elarg) och Tjänsten för utrikespolitiska instrument (FPI), samt i viss mån Generaldirektoratet för Handel (Trade). Lissabonfördraget skriver in i fördragen att unionens och med- lemsstaternas politik ska komplettera och förstärka varandra. Uni- onen ska också ta hänsyn till målen för utvecklingssamarbetet vid genomförande av politik som kan påverka utvecklingsländerna (artikel 208 FEUF).