sou · GZB348 · 2011-06-01 00:00:00 — Däremot finns i systemet en ordning för att övervaka att länderna lever upp till det som överenskommits när det gäller att förverkliga ambitionerna även på nationell nivå (se vidare avsnitt 3.2.3). De stater som ansluter sig till en konvention kan sägas ha ett tre- delat ansvar. För det första ska de avstå från vissa handlingar som skulle begränsa eller kränka individens rättigheter. För det andra ska de skydda människor från att utsättas för övergrepp från andra aktörer. Slutligen ska de ge förutsättningar för enskilda att åtnjuta och utkräva sina rättigheter.5 3Regeringen skrivelse Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik s. 9; Skr. 2007/08/109. 4Wienkonventionen om traktaträtten (Convention on the of Treaties), 1969, artikel 27. 5SOU 2010:70 s. 113. Det finns, något förenklat, två olika sätt för stater att se på för- hållandet mellan internationell och nationell rätt, det monistiska och det dualistiska synsättet. Monism innebär att ingångna konventioner automatiskt blir gällande nationell rätt och som sådan en del av den interna rätten. Dualism innebär att det krävs att konventionen görs om till nationell lag för att dess bestämmelser ska bli en del av den nationella rättsordningen. I dualistiska länder kan olika metoder användas för att se till att den nationella rätten motsvarar konven- tionernas krav. Begreppen inkorporering, transformering och konsta- terande av normharmoni används i dessa sammanhang. har använt sig av samtliga metoder inom ramen för ett dualistiskt sys- tem. har en särställning i förhållande till den svenska rätts- ordningen på så sätt att vissa typer av unionsrättsliga bestämmelser blir direkt tillämpliga i när de har antagits på EU-nivå. De mänskliga rättigheterna, demokratin och rättsstatsprincipen är grund- läggande värderingar i EU. De finns inskrivna i det fördrag som ligger till grund för unionen.6 I och med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har de förankrats ytterligare. Länder som vill bli medlemmar i måste respektera de mänskliga rättig- heterna. Det gäller även för länder som har slutit handelsavtal och andra avtal med unionen. EU betraktar de mänskliga rättigheterna som allmänna och odelbara. Därför främjas och försvaras de aktivt, både inom och utanför EU:s gränser. Det innebär dock inte att EU försöker inkräkta på de omfattande befogenheter som medlems- ländernas nationella regeringar har på detta område. EU:s politik för de mänskliga rättigheterna inriktas på medborgerliga, politiska, eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter. främjas kvinnors och barns rättigheter, liksom minoriteters och fördrivna personers rättigheter.7 6Fördraget om Europeiska unionen, undertecknades i , trädde i kraft 1november 1993, Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, undertecknat i , trädde i kraft . I artikel 2 i Lissabonfördraget om Europeiska unionen (den konsoliderade versionen som ännu inte har ratificerats) fördjupas detta åtagande genom att det fastställs att unionen ska bygga på värdena respekt för män- niskans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättig- heterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter (se vidare Europa- parlamentets hemsida article_7232_sv.htm). Efter att Lissabonfördraget trätt i kraft under 20098, är bundet av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna. Frågan om konventioner om mänskliga rättigheter ska inkorpo- reras eller införlivas i nationell rätt på annat sätt aktualiserades i sam- band med att regeringsformens kapitel om fri- och rättigheter skulle utformas. I den proposition som lades fram med förslag till ny regeringsform uttalade departementschefen följande:9 Att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rätt stöter emellertid på praktiska och tekniska svårigheter. Sär- skilt bör pekas på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta utmärker konventionstexterna. Härtill kommer att den teknik som har använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik. Konventionerna lämpar sig därför inte för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och myn- digheter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet om vad som gäller i detalj på olika områden. har som nämnts ett dualistiskt system enligt vilket konven- tioner som har ratificerat inte automatiskt blir en del av den interna rätten. Det finns två huvudsakliga metoder för att ge laga kraft till internationella konventioner i svensk lag: införlivande och omvandling (transformation). Internationella konventioner omvandlas vanligen till svensk lag genom antagande av motsvarande bestämmelser i en befintlig eller ny svensk lag. I vissa fall kan en konvention införlivas i en allmän lag, som anger att konventionen ska gälla i som svensk lag och vara direkt tillämplig. Ett exempel på den senare metoden är den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (), som införlivades i svensk lag 1995 genom lag (1994:1219) om den euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna.10 Rättigheterna i denna kon- vention motsvarar i stort sett de medborgerliga och politiska rättig- heter som återfinns i om de medborgerliga och politiska rättigheterna. Ett viktigt argument för inkorporering var också att ingick i EG-rätten.11 Inför inkorpo- 2007/08:168. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 195. 1993/94:117. 11SOU 1993:40, Fri- och rättighetsfrågor, s. 123 ff. reringen gjorde regeringen bedömningen att inkorporeringen endast skulle avse och inte andra konventioner om mänskliga rättigheter.12 Som skäl angavs att har en särställning. Tillämpningen av konventionen bygger på en utpräglad juridisk grund, med prövning i på talan av enskilda. Konventionens bestämmelser har också preciserats genom domstolens praxis på ett sätt som skiljer sig från andra konven- tioner. Genom ratifikation förklarar sig ett land bundet av en konven- tions regler. Detta görs i de flesta stater av landets lagstiftande för- samling (i görs detta av ). har rege- ringens representanter undertecknat konventionen. Undertecknan- det kan ses som en viljeförklaring samt en signal att landet ifråga förbereder ratifikation av en viss konvention. En allmän folkrättslig princip är att en traktat, en konvention eller ett protokoll förbinder de anslutna staterna att lojalt (bona fide) fullgöra de åtagande som gjorts genom anslutningen.13 I förarbetena till inkorporeringen av i svensk rätt uttalade regeringen bl.a. att är folkrättsligt förpliktat att lojalt fullgöra de åtaganden som följer av en konvention som tillträtt även om konventionen i fråga inte är internt gällande rätt.14 Det räcker dock inte med lagar som klargör statens skyldigheter eller som förbjuder vissa handlingar. Det måste också finnas ett fun- gerande rättssystem som förverkligar lagarna. Därutöver krävs kom- pletterande åtgärder såsom främjande – genom information och på annat sätt – av de mänskliga rättigheterna. Huvudregeln är att endast de stater som anslutit sig till trak- taten, konventionen eller protokollet är bundna av den. Dessa be- traktas således som en för berörd stat juridiskt bindande överens- kommelse. Ett exempel på detta är just . Konventioner och protokoll blir således juridiskt bindande genom att staterna uttryckligen förklarar sig bundna av dem medan för- klaringar och deklarationer utgör politiska förpliktelser. En förklaring eller en deklaration är inte juridiskt bindande på samma sätt men är likväl ett folkrättsligt dokument som ska ge uttryck åt de politiska förpliktelser som anses angelägna inom det område som avses. 1948 proklamerade den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna as a common standard of achieve- 1993/94:117, s. 34. 13Hilding Eek, Folkrätten s. 250 (3:e upplagan 1980). 1993/94:117 s. 11 och 40. ment for all peoples and nations stod det klart, att förklaringen inte var en konvention och att dess grundsatser inte skulle vara bindan- de för staterna så som en konvention är bindande.15 Tanken var ändå – vilket också framgår av inledningen (preambeln) – att staterna skulle respektera dessa regler och rättigheter oavsett en persons bak- grund eller status. En annan allmän folkrättslig princip är att varje individ som be- finner sig inom en stats territorium är underkastad dess legislativa, judiciella, administrativa och exekutiva makt. En stats geografiska område utgör också som huvudregel det territorium inom vilket olika rättigheter och skyldigheter kan göras gällande.16 I några fall har syftet med internationella överenskommelser varit att begränsa de enskilda staternas maktutövning inom territorierna gentemot en- skilda individer. Både FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och är exempel på överenskom- melser med denna effekt. Det förhållandet att t.ex. inte utgjorde en del av den svenska rättsordningen har emellertid inte inneburit att den saknat betydelse i lagstiftningsarbete och i rätts- tillämpning. Tvärtom hade konventionen redan innan den inkorpo- rerades i svensk rätt betydelse även internrättsligt. I flera fall yttrade sig t.ex. Lagrådet över tilltänkt lagstiftning utifrån både vad som uppfattades vara konventionens krav och de uttolkningar som gjorts av Europadomstolen.17 Lagrådets normkontroll omfattar svenska bestämmelsers förenlighet med och . Regeringen har framfört till för de mänskliga rättigheterna att det är självklart att Lagrådet även ska reagera om det skulle finna att föreslagen lagstiftning inte överensstämmer med något av övriga internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna, såsom om medborgerliga och politiska rättigheter.18 Som nämnts har de internationella konventionerna – med undan- tag av som uttryckligen omnämns i 2 kap. 19 § regeringsformen – inte synliggjorts i svensk lagstiftning genom t.ex. konkreta hänvisningar. Frågan om behovet och önskemålet att ändra denna ordning har senast behandlats av den av regeringen inrättade Delegationen för mänskliga rättigheter i . 15Hilding Eek, Folkrätten. 16Se regeringens Skrivelse Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik /08:109 s. 8. 1993/94:117 s. 11 f. 18CCPR/CO/74/SWE/Add.1, , p. 8 och SOU 2010:70 s. 158. gångspunkt i regeringens skrivelse En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009 (skr. 2005/06:95) var delega- tionens uppgift att stödja det långsiktiga arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.19 I sitt slut- betänkande Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) föreslog delegationen att uttryckliga bestämmelser som hänvisar till de överenskommelser om mänskliga rättigheter som har åtagit sig att följa ska föras in, i ett förtydligande syfte, i flera befintliga författningar. Detta arbete borde ta sin början bl.a. i några särskilda lagar som reglerar offentlig verksamhet i situationer där människor är särskilt utsatta i förhållande till eller beroende av det allmänna, t.ex. för att de är frihetsberövade, sjuka, befinner sig i flyktingskap eller på annat sätt i behov av samhällets stöd. Syftet med de föreslagna författningsbestämmelserna skulle vara att tydlig- göra och erinra om vad som i och för sig redan gäller , näm- ligen att konventionerna om mänskliga rättigheter ska användas som tolkningsmaterial vid tillämpning av nationell lagstiftning. I författ- ningsförslagen användes uttrycket respekt för den enskildes mänsk- liga rättigheter enligt de internationella överenskommelser som har åtagit sig att följa. De lagar som delegationen tog upp – och som är av särskilt intresse för denna utredning – är utlänningslagen (2005:716; UtlL), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763; HSL), kom- munallagen (1991:900) och socialtjänstlagen (2001:453).20 3.2.3Tolkningen av traktater och andra internationella överenskommelser Trots att de mänskliga rättigheterna är universella, har dess kon- ventioner formulerats olika, varför det ibland uppstått svårigheter att tolka innebörden av dem. För tolkningen av en traktats avsedda innebörd och gränserna för de åtaganden som en stat förbundit sig att följa finns flera vägar att gå. En allmän folkrättslig princip är att en traktat, en konvention eller ett protokoll förbinder de anslutna staterna att lojalt (bona fide) fullgöra de åtagande som gjorts genom anslutningen.21 I förarbetena till inkorporeringen av i svensk rätt uttalade 2006:27 och Dir. 2009:125. 20SOU 2010:70 s. 21. 21Hilding Eek, Folkrätten s. 250 (3:e upplagan 1980). regeringen bl.a. att är folkrättsligt förpliktat att lojalt full- göra de åtaganden som följer av en konvention som tillträtt även om konventionen i fråga inte är internt gällande rätt.22 I rege- ringens skrivelse Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik ut- talar regeringen sin syn på de mänskliga rättigheterna ur flera aspekter; bl.a. att FN är det enda världsomspännande mellanstatliga forumet för utveckling och översyn av de mänskliga rättigheterna.23 Som den enda legitima uttolkaren av statssamfundets gemensamma ställ- ningstaganden är FN därmed också den främsta källan till allmän- giltig normbildning på området24. Vidare uttalar regeringen att ambi- tionerna ska höjas för att de mänskliga rättigheterna ska implemen- teras och efterlevas fullt ut i alla världens länder.25 En allmän tolkningsprincip som används vid tolkningen av inter- nationella fördrag kallas fördragskonform tolkning. Den innebär att t.ex. svensk lag så långt möjligt ska tolkas så att tolkningen över- ensstämmer med de internationella fördragen och så att den svenska lagstiftningen överensstämmer med internationella åtaganden och den praxis om åtagandenas närmare innebörd som kan ha ut- vecklats av behöriga konventionsorgan. Grunden för detta är att en stat är folkrättsligt förpliktigad att följa de konventioner som staten anslutit sig till.26 I dessa sammanhang utgör naturligen både konventionen och de eventuella uttalanden t.ex. General som gjorts av ansvarigt internationellt organ relevant tolknings- material. Det är ytterst lagstiftarens ansvar att se till att den in- hemska rätten överensstämmer med de internationella åtagandena.27 När det gäller frågan om vidden av de nationella åtaganden som en stat gjort inom ramen för internationella avtal eller andra överens- kommelser, blir detta en hanterbar fråga först när någon form av internationell kontroll eller övervakning etablerats över staternas fullgörande av sina åtaganden. Inom ramen för denna kontroll av internationella organ, eller t.o.m. av dömande instanser, kan en aukto- ritativ tolkning av olika stadganden åstadkommas genom att dessa preciserar och utfyller stadgandena i den mån oklarheter om tolk- ningen uppstår. Konventioner om t.ex. mänskliga rättigheter ut- vecklas också genom konventionsorganens tolkning och sådana tolk- 1993/94:117 s. 11 och 40. 2007/08:109 s. 5. 25a.a s. 5, 40. 26SOU 2010 s. 322. 1993/94:17 s. 38. ningar kan inte alltid förutses vid ratificeringstillfället.28 Dessa ut- talanden är inte minst viktiga som hjälp vid tolkningen när det handlar om t.ex. internationella konventioner som inte inkorpo- rerats i nationell rätt utan där implementeringen gjorts genom trans- formering. 3.2.3.2Uttolkare av ingångna internationella överenskommelser Traktater som utgör mellanstatliga organisationers konstitutioner reser särskilda tolkningsproblem. Tolkningen sker ofta kollektivt, dvs. genom beslut och förhållningssätt inom organisationernas organ. Härigenom uppnås viss enhetlighet såvitt avser tolkningsresultaten, medan tolkningsmetoderna inte nödvändigtvis är desamma som an- litas genom ett judiciellt organ. Inom organisationerna finns också särskilda mekanismer för avgörande av tolkningstvister.29 I de fall det finns tillgång till internationella dömande instan- sers ställningstaganden är dessa av största vikt vid tolkningen.30 Utöver själva traktatens olika delar som inledning (preambeln), annex och eventuella sidoavtal är också eventuella förarbeten till traktaten av värde när det gäller att fastställa syftet med överenskommelsen. Till vissa traktater har det också tagits fram förklarande protokoll. När har tillträtt FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter har normharmoni vanligen ansetts föreligga mellan svensk rätt och konventionernas bestämmelser. Lagstiftaren har alltså i regel ansett att den svenska lagstiftningen redan uppfyller konventionens krav och att inga särskilda åtgärder varit behövliga inför ratificering av dessa konventioner. Svensk lagstiftning bedömdes t.ex. överensstämma med FN:s konventioner om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och om medborgerliga och politiska rättig- heter inför ratificeringen av dessa.31 Även i fall där svensk lagstiftning ansetts uppfylla kraven i en konvention i samband med att den ratificerats förekommer det dock att lagstiftning efter hand behövt anpassas till kraven i en konvention. Behov av förändrad lagstiftning kan t.ex. framkomma 28SOU 2010:70 s. 144. 29Hilding Eek, Folkrätten s. 254 (3:e upplagan 1980). inom FN-systemet och kommissionen för de mänskliga rättig- heterna, ministerrådet och Europeiska domstolen inom system. 31SOU 2010:70 s. 140. när en översyn görs av lagstiftningen eller genom att internationella organ som övervakar att staterna följer konventionen kommer fram till att det finns brister i genomförandet på nationell nivå. Konven- tioner om mänskliga rättigheter utvecklas också genom de behöriga konventionsorganens tolkning och sådana tolkningar kan inte alltid förutses vid ratificeringstillfället.32 är part till och de flesta av dess proto- koll, samt ett antal av övriga konventioner om mänsk- liga rättigheter. En person, en icke-statlig organisation eller en grupp enskilda personer som anser sig vara utsatt för en kränkning från sida av de rättigheter som anges i Europakonven- tionen eller dess protokoll kan vända sig med ett klagomål till . Som part till konventionen åligger det att rätta sig efter domstolens slutgiltiga dom i mål där är part. mot har i ett antal fall föranlett utbetalning av skälig ersättning till klaganden och i vissa fall föranlett ändringar i svensk lagstiftning, bland annat beträffande ökad tillgång till dom- stolsprövning. Under överinseende av ministerkom- mitté kommer regeringen att fortsätta att vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa domstolens domar. tar således inte upp påstådda kränkningar av FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter utan av . Denna konvention innehåller emellertid inte bestämmelser om rätten till hälsa och frågan har aldrig prövats33 på det sätt som vore av intresse och till ledning för denna utredning, nämligen om det kan anses förenligt med mänskliga rättigheter att begränsa tillgängligheten till hälso- och sjukvården för andra länders medborgare. Under i 1993 uppenbarades de all- männa tolkningsolikheterna när det gäller de mänskliga rättigheterna 32SOU 2010:70 s. 144. 33Domen i målet N v. the (Application no. 26565/05) handlar exempelvis om utvisning av en AIDS-sjuk kvinna och huruvida detta var fråga om kränkning av artikel 3 vilken förbjuder tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. och konferensen enades om en deklaration som slog fast att världs- samfundet har en universell kontrollfunktion och ska se till att de mänskliga rättigheterna efterlevs. En Högkommissarie för mänsk- liga rättigheter inrättades av 1993. Enligt generalförsamlingens uppdrag har Högkommissarien det huvudsak- liga ansvaret för FN:s arbete för de mänskliga rättigheterna. Hög- kommissariens uppgift är att främja och skydda de mänskliga rättig- heterna genom dialog och rådgivning till FN:s medlemsländer samt har också mandat att integrera mänskliga rättigheter i arbetet som utförs av andra FN-organ. Högkommissarien är oberoende i för- hållande till de kommittéer och andra organisationer där mänskliga rättigheter diskuteras inom FN och har successivt fått ett stärkt och utvecklat mandat. Högkommissarien har ett eget kontor, OHCHR (på svenska kallat ), som organisatoriskt är en del av men i stort sett fungerar som ett fristående organ. har alltsedan Högkommissariens post inrättades varit en av Högkommissariens främsta stöd, både politiskt och finansiellt. är den sjätte största givaren till kontoret. Politiskt har verkat för ett starkt mandat för Högkommissarien med möjlighet att aktivt verka för att mänskliga rättigheter får ett större genomslag i FN:s arbete, både vad gäller bevarandet av internatio- nell fred och säkerhet och i utvecklingsarbetet.34 Råd för mänskliga rättigheter Vid beslöts att etablera för mänskliga rättigheter () och rådet grundades formellt av . är ett under- lydande organ till . Därmed rapporterar rådets medlemmar direkt till generalförsamlingen. främja universell respekt för de mänskliga rättigheterna, behandla situationer där de mänskliga rättigheterna kränks och avge rekommendationer om detta, främja utbildning om de mänskliga rättigheterna och tekniskt bistånd samt ge kapacitetsstöd på detta område, utgöra forum för dialog om tematiska MR-frågor, och genomföra en universell granskning av hur stater efterlever sina MR-förpliktelser. Rådets möten hålls i . Enligt generalförsamlingens beslut ska rådet hålla cirka tre sessioner om sammanlagt minst . Därutöver kan rådet sammankallas med kort varsel för att ta sig an kritiska MR-situationer om en av rådets medlemmar begär detta och minst en tredjedel av medlemmarna anser det nödvändigt. har oberoende specialrapportörer35 och arbetsgrupper för olika länder och tematiska MR-frågor. De 31 tematiska rapportörerna hanterar frågor som yttrandefrihet, religionsfrihet, tortyr, våld mot kvinnor36, rätten till utbildning och utomrättsliga avrättningar. Rådet granskar även regelbundet situationen för mänskliga rättigheter i alla stater, så kallad (UPR). granskas 48 länder. Detta innebär att rådet kommer att granska varje stat . Länder som är medlemmar i rådet kommer att granskas under sin mandatperiod och bidra till att förebygga MR-kränkningar och snabbt bemöta brådskande MR-situationer. FN har också utvecklat ett system för att underlätta för och kontrollera att de mänskliga rättigheterna följs. Till de sex stora konventionerna har särskilda övervakningskommittéer skapats. Kommittéerna träffas för att granska respekten för sin konvention. De flesta övervakningskommittéer som är knutna till FN:s olika konventioner om mänskliga rättigheter har fått sitt mandat från respektive konvention. När en stat tillträder en av konventionerna är dess regering skyldig att med regelbundna inter- på mellan två och rapportera till kommittén om genom- förandet av konventionsbestämmelserna på nationell nivå.37 , sociala och kulturella rättigheter () har inte sitt mandat från någon konvention utan bildades 1987 direkt av FN:s Ekonomiska och sociala råd (ECOSOC). Kommittén har att övervaka konventionen om de eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheterna som antogs av 1966 (). är den högsta uttolkaren av konventionens artiklar och deras innebörd. 35En sådan specialrapportör för hälsa var som efter en inspektionsresa till avgav Report of the Special Rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health, ; A/HRC/4/28/Add.2 28February 2007 – se avsnitt 6.3.2. 36En sådan specialrapportör var Yakin Ertürk som i en rapport granskat våldet mot kvinnor i – se avsnitt 6.3.2. 37www.manskligarattigheter.gov.se/FN:s konventionskommittéer Exempel på en rättighet som slås fast i och som är av särskilt intresse för denna utredning är rätten till bästa upp- nåeliga hälsa (artikel 12).