sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — Enligt utredningens mening finns det sammanfattningsvis inte skäl att undanta sådana förmåner som syftar till att garantera en skälig levnadsnivå från tillämpningsområdet för sanktionssystemet. I de föregående avsnitten har utredningen redovisat sina bedömningar avseende några enskilda förmåner. Enligt utredningens mening bör samtliga de ekonomiska förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen – således sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna – omfattas av sanktionssystemet. En sådan ordning är också bäst ägnad att bidra till att syftet med sanktionsavgiften uppnås, dvs. att motverka att bidrag och ersättningar utbetalas felaktigt eller med ett för högt belopp. Dessutom blir regelverket mer överskådligt med en sådan ordning. Slutligen ska det framhållas att detta bidrar till att lagöverträdelser behandlas lika inom hela trygghetsområdet. I kapitel 4 har utredningen redovisat sina överväganden beträffande behovet av och lämpligheten i att införa en sanktionsavgift inom trygghetssystemen. Utredningens slutsats är att en sådan sanktionsavgift bör införas. I kapitel 5 har utredningen funnit att samtliga de ekonomiska förmåner för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , (), , Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna ska omfattas av avgiftssystemet. I detta kapitel behandlar utredningen frågan om hur det nya sanktionssystemet ska utformas. I avsnitt 6.1 redovisas utredningens utgångspunkter för systemets utformning. Avsnitt 6.2-6.4 innehåller utredningens överväganden i frågor som rör grundläggande förutsättningar för påförande av sanktionsavgift. I avsnitt 6.5 behandlas frågan om vem som ska kunna påföras sanktionsavgift. Avsnitt 6.6–6.8 innehåller utredningens överväganden i frågor som gäller gränsdragningen mellan sanktionsavgiften och det straffrättsliga systemet. I avsnitt 6.9–6.11 övervägs frågor som rör sanktionsavgiftens storlek. Avsnitt 6.12 behandlar vissa situationer då sanktionsavgift inte ska påföras och i avsnitt 6.13 tar utredningen upp frågan om befrielse från sanktionsavgift. Utredningens bedömning: Utformningen av sanktionsavgiftssystemet bör ske med följande utgångspunkter: -regelverket ska bygga på enkla och schabloniserade regler, -förutsättningarna för avgiften bör utformas så att de i så hög grad som möjligt överensstämmer med vad som rent objektivt gäller i fråga om straffansvar enligt bidragsbrottslagen, -samma felaktighet ska inte föranleda både avgift och straffrättslig påföljd, -avgiften ska vara så hög att den kan fylla en preventiv funktion, -reglerna om sanktionsavgift bör samlas i en lag som omfattar samtliga ekonomiska förmåner för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Det grundläggande syftet med en sanktionsavgift är att minska de felaktiga utbetalningarna genom att förmå enskilda att lämna riktiga uppgifter i samband med att de begär en förmån samt att i förekommande fall fullgöra föreskriven anmälningsskyldighet. En förutsättning för att syftet med avgiften ska kunna uppnås är att de som ska rätta sig efter reglerna känner till innehållet i dem. Detta kräver informationsinsatser från de berörda statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Lika viktigt är dock att reglerna är så tydliga att det klart framgår av dem i vilka fall en avgift blir aktuell. En utgångspunkt för utformningen av det administrativa sanktionssystemet måste därför enligt utredningens mening vara att det ska bygga på enkla och schabloniserade regler. Detta talar för att avgiften i princip bör aktualiseras i samtliga fall av brister i uppgiftslämnandet och att undantagsreglerna bör vara så få som möjligt. En annan utgångspunkt för utformningen av sanktionsavgiftssystemet har att göra med att avgiften i vissa fall kommer att ersätta straffrättsligt ansvar. För att säkerställa att avgift kan åläggas i de fall där straffansvar hade kunnat komma i fråga bör förutsätt- ningarna för avgiften utformas så att de i så hög grad som möjligt överensstämmer med vad som rent objektivt gäller i fråga om straffansvar enligt bidragsbrottslagen. Härtill kommer att det följer av direktiven att en utgångspunkt för arbetet är att samma felaktighet inte ska föranleda både avgift och straffrättslig påföljd. Detta innebär att det måste finnas tydliga regler för när avgift aktualiseras och när straffrättslig lagföring ska komma i fråga. Ytterligare en utgångspunkt är att om avgiften ska kunna få en preventiv effekt måste den vara så hög att den blir kännbar. I avsnitt 4.4 har utredningen kommit fram till att sanktionsavgiftssystemet bör utformas som en gemensam reglering där förutsättningarna för avgift är desamma oavsett vilken förmån som är aktuell. Det betyder att reglerna bör samlas i en lag som omfattar samtliga ekonomiska förmåner för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska kunna påföras om en oriktig uppgift har lämnats till ledning för ett beslut om en förmån. En uppgift ska anses vara oriktig om det klart framgår att uppgiften är osann eller ofullständig. En uppgift ska inte anses oriktig om övriga lämnade uppgifter utgör ett tillräckligt underlag för ett riktigt beslut. En uppgift ska inte heller anses vara oriktig om uppgiften är uppenbart orimlig. Sanktionsavgift får inte påföras om den oriktiga uppgiften upptäckts vid en sådan kontroll som normalt sett sker före utbetalning av en förmån. Vad är en oriktig uppgift? Syftet med sanktionsavgiften är att påverka enskilda så att de lämnar riktiga uppgifter. Utredningens utgångspunkt är därför att sanktionsavgift ska kunna påföras den som lämnar oriktiga uppgifter. Frågan blir då vad som ska anses vara en oriktig uppgift. Det straffrättsliga ansvaret enligt bidragsbrottslagen är knutet till att det lämnats en oriktig uppgift. Med oriktig uppgift avses i det sammanhanget inte endast en osann uppgift utan även en ofullständig uppgift, dvs. ett partiellt förtigande av sanningen. Vilka uppgifter som ska lämnas och vad som är en oriktig uppgift avgörs med ledning av den författning som reglerar varje förmån (se prop. 2006/07:80 s. 95). Enligt utredningens mening är det lämpligt att begreppet oriktig uppgift ges samma innebörd inom det administrativa sanktionssystemet som i bidragsbrottslagen. Om begreppet skulle ges en annan innebörd inom sanktionsavgiftssystemet skulle det i praktiken betyda att den enskilde måste rätta sig efter två olika regelverk, ett som avser de fall där avgift kan aktualiseras och ett som gäller i de fall där straffansvar är huvudregel. En sådan ordning skulle ställa onödigt höga krav på den enskilde som det inte finns något behov av en sådan ordning. I det nya sanktionssystemet bör alltså dels osanna, dvs. felaktiga, uppgifter och dels ofullständiga uppgifter anses vara oriktiga uppgifter. Ytterligare förutsättningar för sanktionsavgift? Enligt utredningens direktiv ska särskilt övervägas i vad mån det bör krävas mer än endast den konstaterade oriktigheten för att avgiftsskyldighet ska inträda. Man skulle i och för sig kunna argumentera för att det är det oriktiga uppgiftslämnandet som sådant som sanktionen ska riktas mot och att det därför bör vara tillräckligt med att någon lämnat en oriktig uppgift för att avgiften ska påföras. Enligt utredningens mening skulle dock en sådan ordning, där hänsyn inte tas till omständigheter utöver den oriktiga uppgiften, inte vara förenlig med de krav på proportionalitet som måste ställas på ett sanktionssystem. Frågan är då hur en sådan ytterligare förutsättning bör utformas för att avgiftsskyldigheten ska begränsas till de fall där det är sakligt motiverat med en avgift. Straffansvaret i bidragsbrottslagen förutsätter – utöver att det lämnats en oriktig uppgift eller att den enskilde underlåtit att göra en anmälan – att ett s.k. farerekvisit är uppfyllt. Det ska ha uppkommit en fara för felaktig eller för hög utbetalning och den faran måste vara konkret. Konkret fara får enligt vad som anförts i motiven normalt anses föreligga om den oriktiga uppgiften alternativt avsaknaden av en uppgift om ändrade förhållanden sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutinmässiga kontroll som myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan utför. Det finns alltså i allmänhet inte någon konkret fara om felaktigheten avser en uppgift som regelmässigt kontrolleras (se prop. 2006/07:80 s. 96). Bör då ett farerekvisit gälla som en förutsättning för en administrativ sanktionsavgift? För att införa ett sådant rekvisit talar främst intresset av proportionalitet. Med ett sådant rekvisit skulle – i linje med de nämnda motivuttalandena – en sanktionsavgift kunna uteslutas i fall då korrekta uppgifter regelmässigt inhämtas från olika register. är ett farerekvisit inte det enda sättet att tillgodose proportionalitetskravet. I stället kan som framgår nedan andra begränsningar i möjligheterna att påföra sanktionsavgift införas. Ett starkt argument emot att införa ett farerekvisit är att sådana rekvisit i huvudsak förekommer inom straffrätten. Bestämmelser som innehåller ett sådant rekvisit tillämpas alltså i brottmål av allmänna domstolar. Ärenden rörande den avgift som utredningen föreslår kommer i stället enligt förslaget att handläggas av de statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som beslutar om förmånen i fråga (se avsnitt 7.1). Hos dessa organisationer finns vanligtvis inte någon mer betydande erfarenhet av tillämpning av farerekvisit. Det finns en risk att ett farerekvisit skulle orsaka inte obetydliga tillämpningssvårigheter. Utredningens bedömning blir att argumentet mot att införa ett farerekvisit har sådan tyngd att en sådan ordning framstår som mindre lämplig. Utredningen är medveten om att detta ställningstagande medför att de objektiva rekvisiten för bidragsbrott och förutsättningarna för sanktionsavgift kommer att skilja sig åt. Med hänsyn till de begränsningar som utredningen föreslår nedan när det gäller vilka oriktiga uppgifter som ska kunna läggas till grund för beslut om avgift måste denna skillnad bedömas som acceptabel. Till ledning för beslut? En möjlighet att avgränsa de fall där det bör påföras en sanktionsavgift skulle kunna vara att utgå från den reglering som finns i fråga om skattetillägg. Det skulle således kunna föreskrivas att den som till ledning för ett beslut om en förmån lämnat en oriktig uppgift ska påföras en sanktionsavgift. Härigenom skulle uppgifter som lämnats till den statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan för annat ändamål uteslutas från sanktionsavgiftens område. Detsamma skulle gälla för uppgifter som den enskilde lämnat i ett helt annat ärende men som den beslutande organisationen tagit del av genom informationsutbyte. En sådan konstruktion skulle vara mer lättillgänglig för de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna, än det mer straffrättsligt präglade farerekvisitet. Utredningen förordar alltså en sådan lösning. I ett ärende om en förmån kan den enskilde lämna flera olika uppgifter. Någon eller några av dem kan vara oriktiga som andra är korrekta. Man kan tänka sig den situationen att en enskild underlåtit att fylla i ett inkomstbelopp i en förtryckt ansökningsblankett om en förmån. Ansökningsblanketten i sig innehåller då en ofullständig uppgift. bifogar den enskilde ett lönebesked där den felande uppgiften finns. Också i andra fall kan situationen vara den att andra uppgifter i ärendet ger ett tillräckligt underlag för ett beslut. Härtill kommer att en del uppgifter kan vara felaktiga men ta sikte på förhållanden som saknar betydelse i ärendet. Enligt utredningens mening är det inte rimligt att en sanktionsavgift ska kunna påföras i sådana fall. För att undvika oklarheter och för att öka förutsebarheten och underlätta handläggningen bör det införas en bestämmelse om att en uppgift inte ska anses oriktig om övriga i ärendet lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut. En liknande bestämmelse gäller beträffande skattetillägg. Det kan vidare tänkas att den enskilde lämnar en sifferuppgift som är totalt orimlig. Det kan antas att detta vanligen är ett resultat av ett skrivfel eller räknefel. En sådan uppgift är naturligtvis inte riktig. står det klart att en uppgift inte bör föranleda en sanktionsavgift om den är så orimlig att den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut. I likhet med vad som gäller beträffande skattetillägg bör det därför införas en bestämmelse om att en uppgift inte ska anses oriktig om den är uppenbart orimlig och alltså inte kan läggas till grund för ett beslut. Sättet för uppgiftens lämnande Frågan blir då om alla slags oriktiga uppgifter – med de inskränkningar som föreslagits – ska leda till ett beslut om en sanktionsavgift eller om avgiftsskyldigheten ska begränsas på något sätt, t.ex. på det sätt som gäller inom skattetilläggets område. Skattetillägg kan enbart komma i fråga för uppgifter som lämnas på annat sätt än muntligen. Sättet för uppgiftslämnandet har ingen betydelse för bidragsbrottslagens tillämplighet. Lagen omfattar således såväl skriftliga som muntliga uppgifter. Även felaktiga uppgifter som lämnas elektroniskt över exempelvis Internet eller genom servicetelefon kan medföra straffansvar. Det främsta skälet för att begränsa möjligheten att ålägga en sanktionsavgift till de fall där uppgifter lämnats på annat sätt än muntligen är att bevisprövningen och därmed myndigheternas och arbetslöshetskassornas handläggning blir enklare. Denna fördel accentueras av att sanktionsavgift kan komma att aktualiseras i ett mycket stort antal ärenden, se vidare kapitel 13. Enligt utredningens mening finns det dock beaktansvärda skäl som talar för att låta alla uppgifter, oberoende av sätt för uppgiftslämnandet, omfattas av sanktionssystemet. Eftersom sanktionsavgiften i vissa fall ska ersätta det straffrättsliga ansvaret – som alltså avser såväl muntliga som skriftliga uppgifter – skulle en begränsning av avgiftsskyldigheten till de skriftliga fallen behöva leda till att polisanmälan ska göras om det varit fråga om muntliga uppgifter. Att en sådan ordning bör undvikas är självklart. Ett annat skäl som talar emot att begränsa sanktionssystemet till oriktiga uppgifter som lämnats skriftligen är att en sådan ordning kan uppmuntra till att lämna felaktiga uppgifter muntligt. Om sättet att lämna uppgifter blir betydelselöst undviks dessutom de tolkningssvårigheter som enligt uppgifter till utredningen riskerar att uppstå när det gäller att bedöma om en uppgift är muntlig eller skriftlig. Som ett exempel kan nämnas den situationen att en handläggare på en myndighet gör en tjänsteanteckning som sedan skickas till den enskilde för godkännande. Enligt utredningens mening väger skälen för en reglering som omfattar alla typer av uppgiftslämnande tyngre än de skäl som talar för en begränsning. Sanktionssystemet bör alltså vara tillämpligt på uppgiftslämnande i alla former. Beviskrav för oriktig uppgift I kapitel 4 har utredningen konstaterat att det är svårt att bevisa att de subjektiva förutsättningarna för straffansvar – uppsåt eller grov oaktsamhet – är uppfyllda. Bevisningen måste nå upp till nivån att det är ställt bortom rimligt tvivel att uppsåt eller grov oaktsamhet förelegat. Utredningen har bl.a. mot den bakgrunden valt att utforma regelverket så att några sådana subjektiva förutsättningar som utgångspunkt inte ska behöva uppfyllas för att avgift ska kunna komma i fråga, se vidare avsnitt 4.3. Inom förvaltningsrätten gäller att beviskraven varierar beroende på vilken fråga det är som är aktuell. Ju viktigare eller ömtåligare sak, desto strängare är kraven. Kraven på bevisning är högre om beslutet medför kännbara verkningar för den enskilde och t.ex. påverkar hans möjligheter att kunna utöva sitt yrke (, Förvaltningsprocesslagen, Zeteo, kommentaren till 8 §, och och , Förvaltningsrättens grunder, 2007, s. 106 f.). Även om det inte bör ställas krav på att det ska vara ställt utom rimligt tvivel att en uppgift är oriktig bör det å andra sidan beaktas att sanktionsavgifter utgör ett allvarligt ingrepp gentemot den berörde och att sanktionen står straffrättskipningen nära. Det finns mot den bakgrunden skäl att ställa särskilda krav på bevisningens styrka. Ett sådant synsätt ligger också väl i linje med vad som gäller i fråga om skattillägg. Där uttrycks beviskravet på det sättet att det krävs att det klart framgår att en uppgift är oriktig. Enligt utredningens mening bör beviskravet för att påföra en sanktionsavgift således vara att det klart framgår att den enskilde har lämnat en oriktig uppgift. Ingen sanktionsavgift för fel upptäckta vid rutinmässig kontroll För att ett bidragsbrott ska föreligga måste en oriktig uppgift eller underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden ha orsakat fara för en felaktig utbetalning. Motsvarande begränsning föreslås inte gälla när det gäller påförande av sanktionsavgift. I stället föreslås andra regler som syftar till att åstadkomma proportionalitet i systemet, bl.a. att en uppgift inte ska anses vara oriktig om det finns ett tillräckligt beslutsunderlag. Syftet med sanktionsavgiften är att motverka felaktiga utbetalningar. Mot den bakgrunden finns det inget behov av att utforma regelverket så att avgift kan komma i fråga vid sådana fel som upptäckts vid en rutinmässig kontroll. För att säkerställa det föreslår utredningen att det även införs en bestämmelse om att sanktionsavgift inte ska tas ut om den oriktiga uppgiften har upptäckts vid en sådan rutinmässig kontroll som den statliga förvaltningsmyndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan genomför före utbetalning av en förmån. För en sådan ordning talar också intresset av proportionalitet. Om myndigheten eller arbetslöshetskassan i ett enskilt fall brister i den kontroll som normalt görs, och det leder till att den oriktiga uppgiften inte upptäcks och utbetalning sker, bör sanktionsavgift däremot kunna komma i fråga. 6.3Bristande fullgörelse av anmälningsplikt avseende ändrade förhållanden Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska påföras om det klart framgår att någon före utbetalning av en ekonomisk förmån har underlåtit att fullgöra anmälningsplikt avseende ändrade förhållanden. Endast åsidosättande av anmälningsplikt enligt lag eller förordning ska kunna leda till sanktionsavgift. Sanktionsavgift får inte påföras om underlåtenheten upptäckts vid en sådan kontroll som normalt sett sker innan utbetalning av förmånen. Underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt bör kunna leda till sanktionsavgift Enligt bidragsbrottslagen kan straffansvar följa även i de fall då någon underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet, dvs. när en förmånstagare underlåter att göra en anmälan om ändrade förhållanden som påverkar rätten till en förmån eller förmånens storlek. Enligt utredningens mening finns det inget skäl att undanta brister i fråga om att fullgöra anmälningsplikt från tillämpningsområdet för sanktionsavgiften. Tvärtom behövs en sådan reglering för att syftet med sanktionssystemet ska kunna tillgodoses. Med lämnande av oriktig uppgift bör alltså jämställas underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt. Beviskraven bör vara desamma som i fråga om oriktiga uppgifter. Liksom i fråga om oriktiga uppgifter bör sanktionsavgift inte heller få påföras om underlåtenheten upptäckts vid en sådan kontroll som normalt sett sker innan utbetalning av förmånen. Anmälningsplikt som följer av lag eller förordning En särskild fråga att ta ställning till är om tillämpningsområdet för sanktionsavgiften, i linje med vad som gäller inom bidragsbrottslagens område, bör begränsas till sådan anmälningsplikt som följer av lag eller förordning. Det skulle visserligen kunna hävdas att också brister i fullgörandet av sådan anmälningsplikt som kan följa av en myndighetsföreskrift bör kunna föranleda en sanktionsavgift. En sådan ordning är ägnad att inskärpa vikten av att den enskilde sätter sig in i vilka regler som gäller i fråga om en förmån. I sammanhanget ska dock nämnas att utredningen inte kunnat finna någon bestämmelse om anmälningsplikt vid ändrade förhållanden i någon myndighetsföreskrift. En ordning där sanktionsavgift åläggs på den grunden att den enskilde inte fullgjort anmälningsplikt som följer av en myndighetsföreskrift skulle dessutom innebära att myndigheten i fråga i praktiken kom att förfoga över sanktionsinstrumentets räckvidd. Även om myndigheten genom bemyndigande skulle ha fått rätt att meddela sådana föreskrifter framstår en sådan ordning som betänklig. Enligt utredningens mening bör därför förutsättningarna för en sanktionsavgift även i detta avseende överensstämma med vad som gäller enligt bidragsbrottslagen. ningsområdet bör således begränsas till anmälningsplikt som följer av lag eller förordning. När ska anmälningsplikten ha uppkommit? På studiestödsområdet kan den situationen uppkomma att anmälningsplikten uppstår först när samtliga utbetalningar har ägt rum. Mot den bakgrunden är det befogat att överväga vad som generellt sett bör gälla om anmälningsplikten har uppstått först sedan alla utbetalningar som följer av att en förmån beviljats har gjorts. Enligt utredningens mening bör sanktionsavgift inte kunna påföras i dessa fall. Avgiften syftar ju till att minska de felaktiga utbetalningarna genom att förmå enskilda att bl.a. fullgöra anmälningsplikt. Om alla utbetalningar redan skett och anmälningsplikten bara fyller funktionen att göra beslutsorganisationen uppmärksam på att det finns skäl för återkrav finns det inget motiv för en avgift. Samtliga utbetalningar har ju redan gjorts och kan inte förhindras genom att anmälningsplikten fullgörs. Utredningen anser därför att avgift bara bör kunna komma i fråga om det återstår någon utbetalning efter det att anmälningsplikt uppkommit. 6.4Bör en sanktionsavgift förutsätta utbetalning? Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska kunna påföras även om utbetalning inte har skett. Sanktionsavgift bör inte förutsätta utbetalning Under utredningsarbetets gång har det ifrågasatts om avgift ska kunna tas ut även om det inte skett någon felaktig utbetalning. Det kan anföras skäl för att begränsa tillämpningsområdet för sanktionssystemet till de fall där den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten att anmäla ändrade förhållanden har orsakat en felaktig utbetalning. En sådan ordning skulle möjligen kunna leda till att reglerna om avgiften blev lättare att tillämpa. Emot en sådan ordning talar dock att det skulle kunna leda till ett chanstagande från enskildas sida. Den som vet att sanktions- avgift inte kommer i fråga för felaktigheter som inte leder till utbetalning därför att de upptäcks, kan bli mer benägen att chansa på att inte bli upptäckt. Emot en sådan ordning talar även intresset av överensstämmelse med bidragsbrottslagen, och straffansvaret omfattar även fall där utbetalning inte skett. Utredningens samlade bedömning blir därför att sanktionssystemet bör omfatta även fall där utbetalning inte har skett. Sanktionsavgift bör kunna komma i fråga även om det inte blir något återkrav Eftersom sanktionsavgift alltså inte föreslås göras beroende av att en felaktig utbetalning skett, kan inte heller återkrav uppställas som en förutsättning för att en sanktionsavgift ska kunna påföras. Samspelet med återkrav ska dock enligt utredningens direktiv övervägas särskilt. Utredningen överväger därför ändå om avgiftsskyldigheten bör kopplas till att det beslutas om ett återkrav. Enligt utredningens mening är det av flera skäl inte lämpligt att såsom en förutsättning för sanktionsavgift ange att en felaktig utbetalning blir föremål för återkrav.