sou · GZB334 · 2011-04-04 00:00:00 — -Kunskapskraven i relevant lagstiftning gällande kemikalier och varor är tillräckliga för att bedöma och ställa krav på minimering av hälso- och miljöeffekter av nanopartiklar/nanomaterial, . -Alla relevanta regelverk beaktar kombinationseffekter vid exponering för kemikalier. Verktyg och kunskap tillräcklig för att hantera dessa effekter i respektive regelverk har utvecklats, . -Regelverken beaktar att barn är särskilt känsliga för påverkan från kemikalier, . Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper är en viktig förutsättning för att kunna arbeta förebyggande med att minimera riskerna med farliga ämnen. Det behövs därför etappmål som ger bättre förutsättningar för att öka kunskapen om farliga ämnen. Eftersom barn är mer känsliga för kemikalier än vuxna behöver kunskapskraven särskilt beakta hur barn påverkas. Den övergripande regleringen om information kring farliga ämnen i EU sker genom kemikalieförordningen Reach och förordningen om Förslag till etappmål – Farliga ämnen märkning och klassificering (CLP). Etappmålet tar därmed sikte framförallt på att utveckla dessa förordningar. Även andra regelverk inom EU, som t.ex. produktspecifika direktiv, kan dock behöva uppmärksammas beroende på vilka frågor som behandlas. Informationskraven för s.k. lågvolymämnen ska ses över i samband med översynen av Reach 2018. Det vore önskvärt men är långt ifrån klart att frågan kommer att kunna behandlas tidigare. Vi bedömer därför att 2018 bör sättas som målår. När det gäller kunskapskraven för nanomaterial finns utrymme att ta upp dessa inför och i samband med översynen av Reach 2012, vilket betyder att ett sådant beslut kan komma eller 2014. Vi bedömer därför att 2015 är ett lämpligt målår med hänsyn till formuleringen att riskbedömning ska kunna göras för samtliga användningsområden. Kombinationseffekter bör också kunna hanteras i åtminstone de viktigaste regelverken till 2015. Ett arbete pågår inom kommissionen. När det gäller barns sårbarhet är det svårt att överblicka hur detta kan omsättas i relevant lagstiftning. Handlingsplanen för en giftfri vardag 2011–2014 innebär dock en början till en sådan strategi.29 De frågor kring kombinationseffekter och hormonstörande ämnen som är under bearbetning hos kommissionen kommer sannolikt också ge resultat som särskilt beaktar barn. bör ta som en strategisk uppgift att systematiskt verka för att barnens särskilda känslighet vinner ökat stöd inom EU och internationellt som en utgångspunkt för kemikalieregleringen. De nuvarande bestämmelserna i och CLP innebär att det är tillverkaren eller importören som är skyldig att se till att det finns relevanta kunskaper om de ämnen som saluförs. Kraven på information i Reach varierar med vilken kvantitet ämnet tillverkas eller importeras i. Informationskraven gäller sådant som ämnenas olika egenskaper, användning och hantering. Kunskapskraven när det gäller ämnen som tillverkas eller importeras i mindre kvantiteter (> per tillverkare/importör och år) bedöms som otillräckliga av Kemikalieinspektionen.30 Ett skäl är att många 29Kemikalieinspektionen (2011), Handlingsplan för en giftfri vardag 2011–2014. Skydda barnen bättre. 30Kemikalieinspektionen (2008), Underlag till den andra fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Förslag till etappmål – Farliga ämnen ämnen kan vara skadliga redan i små volymer. Den volymgräns som finns för att de högre kraven ska gälla avser volymen hos den enskilde tillverkaren/importören. Farliga ämnen kan därför produceras eller importeras i stora mängder genom flera aktörer utan att omfattas av de högre kunskapskraven i kemikalielagstiftningen. Reach bör därför kompletteras så att kraven på information om dessa ämnen stärks. De nuvarande bestämmelserna i och CLP omfattar i princip nanomaterial/-partiklar om de släpps ut på marknaden för sådana användningsområden som omfattas av Reach. Kunskaperna om hälso- och miljöeffekter av sådana ämnen är dock bristfälliga. Framför allt krävs en utveckling av metoderna för att testa miljö- och hälsofarliga egenskaper hos de nanotekniska produkterna.31 Informationskraven i Reach gäller enskilda ämnens egenskaper och användning. Det betyder att kunskapen om t.ex. hur exponering sker av olika ämnen och s.k. kombinationseffekter i många fall är bristfällig. ställer bestämmelserna i och CLP inga krav på tillverkare och importörer att ta fram kunskap om kombinationseffekter eller om effekter av samlad exponering för farliga ämnen. Här behöver både verktyg och regelverk utvecklas för att öka kunskapsuppbyggnaden. Detsamma gäller kunskapen om hur barn och ungdomar påverkas av kemikalier. När det gäller nanotekniska ämnen överväger EU-kommis- sionen en särskild reglering av nanomaterial i samband med den översyn av Reach som ska ske 2012. initierade under sitt senast ordförandeskap i EU ett arbete avseende kombinationseffekter av kemikalier. Till viss del finns mekanismer som hanterar sådana effekter i t.ex. biocidreglerna men kunskap och verktyg för att använda de möjligheter som finns saknas. Förändringar med avseende på informationskraven för s.k. lågvolymämnen kan vara svåra att vinna gehör för förrän diskussioner inleds om hur Reach-förordningen kan utvecklas . bör aktivt bidra till att frågorna förs upp på dagordningen i dessa diskussioner . I Kemikalieinspektionens uppdrag om en handlingsplan för giftfri vardag ingår arbete för att ta fram ytterligare kunskap som ett prioriterat område. I uppdraget ingår att intensifiera arbetet 31 Kemikalieinspektionen och arbetar utifrån en nationell strategi för nanoteknik för att bl.a. öka kunskapen om hälso- och miljöriskerna för att uppnå en säker användning. Den nationella strategin redovisades till regeringen (dnr N2009/10093/FIN). Förslag till etappmål – Farliga ämnen med att öka kunskapen bl.a. kring risker för växande individer i allmänhet samt risker med hormonstörande ämnen, kombinationseffekter och nanomaterial i synnerhet. Kemikalieinspektionen ska även på andra sätt öka kunskapen om farliga ämnen, bl.a. genom ökad tillsyn av farliga ämnen i varor och genom att initiera och stödja branschens arbete med att identifiera och minska riskerna med farliga kemiska ämnen. I handlingsplanen föreslår Kemikalieinspektionen bl.a. att särskilda medel tillsätts för en satsning på forskning inom området. Angelägna områden som pekas ut är forskning om hormonstörande ämnen, samverkanseffekter mellan olika kemikalier samt hälso- och miljörisker med nanomaterial. Barn uppmärksammas också särskilt i handlingsplanen.32 Många av de insatser som kommer att genomföras inom ramen för uppdraget om en giftfri vardag kommer därmed att generera ny kunskap om farliga ämnen. Det finns även andra områden utanför Reach som gäller farliga ämnen där det finns kunskapsbrister. Vi föreslog i vårt förra betänkande (SOU 2010:101) att beredningen bör få i uppgift att ta fram en strategi för internationella arbete för giftfri miljö, inklusive läkemedel och miljö. Dessa frågor bör ingå i en sådan strategi. Betydelsen för miljökvalitetsmålen och generationsmålet Bristen på kunskap om kemiska ämnens egenskaper innebär ett genomgående hinder i arbete som syftar till att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Utan kunskap om egenskaper är det svårt att minska riskerna med farliga ämnen, t.ex. i samband med användning och exponering. Exponeringen sker på många sätt och i olika miljöer, t.ex. genom livsmedel, i bostäder, arbetsmiljöer, stadsmiljöer och i samband med avfallshantering. Många av de kända riskerna med kemiska ämnen har minskat och fortsätter att minska. tillkommer dock hundratals nya ämnen. Tekniker och användningsområden förnyas ständigt. Det betyder att det uppstår nya risker som behöver hanteras. Erfarenheterna visar att när ett problem väl uppmärksammas kan allvarliga skador ofta redan ha uppstått på hälsa och miljö. Det kan också ta att fasa ut ett ämne och de samhälleliga 32 Kemikalieinspektionen (2011), Handlingsplan för en giftfri vardag 2011–2014. Skydda barnen bättre. Förslag till etappmål – Farliga ämnen kostnaderna för sanering m.m. blir ofta omfattande. Försiktighetsprincipen bör därför vara vägledande i arbetet att minska riskerna med farliga ämnen. Med ett etappmål om ökad kunskap förbättras förutsättningarna för att minska riskerna för exponering för farliga ämnen till befolkningen och för utsläpp av farliga ämnen i miljön. Se avsnitt 8.4.1 om rådighet. Åtgärder, styrmedel och konsekvensbedömning Se avsnitt 8.4.1 om åtgärder, styrmedel och konsekvensbedömning. 8.4.3Etappmål om information om farliga ämnen i varor Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: har insatser bidragit till att regelverk eller överenskommelser tillämpas inom EU eller internationellt för att göra information om miljö- och hälsofarliga ämnen i varor tillgänglig för alla berörda. Reglerna införs stegvis för olika varugrupper. De beslutade åtgärderna innebär bl.a. följande: - Information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i material och varor görs tillgänglig genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper. Informationen ska finnas tillgänglig under varans hela livscykel. Beredningen bedömer att mer specifika etappmål för denna stegvisa utveckling kan behöva utarbetas inom ramen för den strategi för internationella arbete för giftfri miljö, inkl. läkemedel och miljö, som beredningen föreslagit ska tas fram. Tillgång till information om hälso- och miljöfarliga ämnen i varor är en viktig förutsättning för att minska riskerna vid hantering i samband med tillverkning, användning och i avfallsledet. Förslag till etappmål – Farliga ämnen information finns tillgänglig är det möjligt att ställa krav t.ex. i samband med upphandling. Den möjliggör också för konsumenter att göra ett aktivt val. Vi föreslår därför ett etappmål som syftar till att förbättra informationen om farliga ämnen i varor och material. Att informationen finns tillgänglig innebär inte att den måste följa med varan (märkning) utan det räcker att den finns lätt åtkomlig, t.ex. via en hemsida. Genom att omfatta alla berörda innefattas inte bara producenter, konsumenter och den som hanterar en vara när den blivit avfall, utan även myndigheter, organisationer och forskare som kan behöva få tillgång till informationen. Viss övergripande reglering om information kring farliga ämnen i varor finns i Reach. Även andra regelverk inom EU och internationellt kan behöva uppmärksammas när det gäller information i varor. Ett exempel är ekodesigndirektivet som kommer bli föremål för en översyn . Kraven bör införas stegvis för olika varugrupper, men ska omfatta samtliga varugrupper . Beredningen anser att etappmål för dessa olika steg bör utarbetas inom ramen för den strategi för internationella arbete för giftfri miljö, inkl. läkemedel och miljö, som beredningen föreslagit ska tas fram. De krav som finns inom Reach innebär att information om förekomst av särskilt farliga ämnen ska finnas tillgänglig för den som yrkesmässigt använder en vara där halten överstiger 0,1 viktprocent av varan. Konsumenter har rätt att ta del av samma information efter förfrågan. För att alla som hanterar en vara ska få tillgång till den information de behöver krävs dock ytterligare åtgärder. Utöver att verka för förändringar i Reach kan andra regelverk behöva användas för att uppnå målet, främst EU:s olika produktdirektiv och ekodesigndirektivet. Risker med ämnen i varor varierar mellan olika varugrupper. Riskerna beror bl.a. hur bred spridningen i samhället är, förekomsten av farliga ämnen, användningsområden och risken för exponering. Varugrupper som kan prioriteras när det gäller tillgången på information skulle t.ex. kunna vara elektronik, byggvaror, leksaker, textilier och skor. Förslag till etappmål – Farliga ämnen Etappmålet anknyter till det övergripande målet om information om farliga ämnen i varor i Strategic Approach to (). Ett mål inom SAICM är att alla aktörer ska ha tillgång till den information om farliga ämnen som de behöver och att informationen ska vara användarvänlig, relevant och passande för aktörernas olika behov. Målet gäller för kemikalier och för kemikalier i produkter.33 Ett globalt projekt pågår för att analysera aktörernas behov av information om ämnen som ingår i varor och föreslå rekommendationer till nästa högnivåmöte om fortsatta insatser för att kunna nå målet i SAICM. SAICM är en frivillig överenskommelse som kan påverka utvecklingen av konventioner och regler såväl internationellt som inom EU. Eftersom regleringen sker genom en rad olika direktiv och förordningar bör kraven kunna införas stegvis för olika varugrupper. bör t.ex. aktivt bidra till fortsatta insatser inom SAICM efter 2012 som inledningsvis syftar till att utveckla informationssystem för en eller ett par prioriterade produktgrupper.34 bör även aktivt bidra till att frågan förs upp på dagordningen inom EU i samband med kommande översyner av olika produktdirektiv och den översyn av ekodesigndirektivet som ska ske . Betydelsen för miljökvalitetsmålen och generationsmålet Information om farliga ämnens egenskaper och förekomst i varor är en viktig förutsättning för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Tillsynen och regelefterlevnaden underlättas också med bättre information om hälso- och miljöskadliga ämnen i varor. Informationen ger dessutom möjlighet till säkrare återvinning av material. Risken är annars att farliga ämnen följer med till nya produkter och sprids. Kunskap och information om hälso- och miljöfarliga egenskaper hos ämnen behövs också för att hanteringen av särskilt farliga ämnen ska kunna ske utan risk för skada. Detsamma gäller information om farliga ämnen i varor vilket är en förutsättning för 33United Nations Environment Programme (2006), Strategic Approach to : SAICM texts and resolutions of the International Conference on . 34Troligen kommer fortsatta insatser i SAICM inriktas på en eller ett par prioriterade produktgrupper för att utveckla informationssystem genom produktkedjorna. Förslag till etappmål – Farliga ämnen att konsumenter ska kunna göra medvetna val och välja bort varor som innehåller sådana ämnen och därmed tillämpa substitutionsprincipen. I samband med privat eller offentlig upphandling ger tillgång till information också möjlighet att ställa krav kring innehåll av farliga ämnen i varor och material. Inte minst i samband med avfallshantering och återvinning är tillgången på information avgörande för att t.ex. minska risken för föroreningar i kretsloppet. Se avsnitt 8.4.1 om rådighet. Åtgärder, styrmedel och konsekvensbedömning Se avsnitt 8.4.1 om åtgärder, styrmedel och konsekvensbedömning. Förslag till etappmål – Farliga ämnen 8.5Sverige går före nationellt 8.5.1Nationellt arbete kring farliga ämnen När EU saknar regelverk för farliga ämnen eller deras användning och det föreligger allvarliga hälso- eller miljörisker är det angeläget att går före med nationell reglering. Bedömningen av i vilka fall ska gå före bör bygga på en strategisk analys som bl.a. omfattar graden av risk och nyttan av nationella insatser som en hävstång för att även få till stånd åtgärder på EU-nivå eller internationellt. En viktig utgångspunkt för det nationella arbetet är att ny kunskap kan visa på risker som varit okända. Nya ämnen eller nya användningsområden kan även visa sig medföra stora risker för miljö och hälsa som inte fångas upp med gällande regelverk. Att vidta åtgärder på nationell nivå kan i dessa fall vara den effektivaste vägen för att förhindra att skador uppkommer. Det finns flera exempel på ämnen och användningsområden där har infört egna förbud eller andra typer av regleringar. har exempelvis ett nationellt förbud mot kvicksilver som bl.a. innebär att varor som innehåller kvicksilver inte får släppas ut på den svenska marknaden. EU har till viss del följt exempel och beslutat om ett förbud mot export av kvicksilver fr.o.m. . Parallellt pågår internationella förhandlingar om en global kvicksilverstrategi. har också infört ett nationellt förbud mot fosfater i tvättmedel och maskindiskmedel from . Flera av länderna kring har följt och infört liknande regler för tvättmedel med fosfater. har föreslagit harmoniserade regler för området. Syftet med regeringens uppdrag till Kemikalieinspektionen om en handlingsplan för en giftfri vardag är att myndigheten ska Förslag till etappmål – Farliga ämnen intensifiera arbetet med att identifiera och genomföra åtgärder för att minska riskerna med farliga ämnen och fasa ut eller begränsa användningen av de farligaste ämnena. Exempel på ämnen som ska prioriteras är redan kända problemämnen som t.ex. kvicksilver och kadmium men även andra ämnen som kan vara farliga som exempelvis allergi- eller cancerframkallande ämnen. Särskilt fokus ska även läggas på ämnen som är hormonstörande. I Kemikalieinspektionens uppdrag ingår att löpande analysera och lämna förslag till lagändringar och ändringar i konventioner. Analysen ska omfatta förslag på hur processer för identifiering av ämnen av globalt intresse, möjligheter till stärkt internationellt ramverk, överlappning mellan Reach och annan EU-lagstiftning, reglering av nanomaterial, kombinationseffekter, m.m. Kemikalieinspektionen ska även analysera behov och lämplighet av ekonomiska styrmedel. I uppdraget ingår också att göra konsekvensbeskrivningar av åtgärdernas effekter på miljö, hälsa, näringsliv och myndigheter. Vi bedömer att strategiska analyser av områden där möjligen skulle kunna välja att gå före om det kan anses motiverat ryms inom ramen för Kemikalieinspektionens uppdrag om en giftfri vardag. Bedömningen av i vilka fall ska gå före bör bygga på en strategisk analys som bl.a. omfattar graden av risk och nyttan av nationella insatser som en hävstång för att få till stånd åtgärder på EU-nivå eller internationellt. Det bör också göras en avvägning mellan resursåtgången för att agera nationellt och för motsvarande insats på EU-nivå och internationellt. En nationell åtgärd bör också ingå i en långsiktig strategi för hur frågan ska föras vidare på andra arenor. Regeringen bör ge , , och i uppdrag att föreslå ett etappmål för exponering för kadmium via livsmedel, inklusive förslag till åtgärder och styrmedel på nationell nivå. Förslag till etappmål – Farliga ämnen Kadmium är en giftig tungmetall som ger effekter på hälsa och miljö redan vid låg exponering. Delar av befolkningen har förhöjt upptag av kadmium och riskerar skador på njurar och skelett med dagens exponeringsnivå. Den generella exponeringen för kadmium behöver därför minska. Det saknas dock kunskap om vad som är en säker exponeringsnivå. Vi bedömer att det behövs ett etappmål om exponering för kadmium men att det krävs ytterligare utredning, bl.a. av riktvärden för tolerabelt dagligt intag för kadmium och för att ta fram förslag på lämpliga åtgärder och styrmedel. Vi föreslår därför att regeringen ger , , och i uppdrag att efter utredning föreslå ett etappmål för exponering för kadmium via livsmedel, inklusive förslag till åtgärder och styrmedel. Kadmium är ett metalliskt grundämne som finns naturligt i marken. Studier visar att kadmium kan ge skadliga effekter på människors hälsan redan vid låga nivåer av exponering. Kadmium orsakar skador på njurarna och på skelettet. Det finns t.ex. tydliga samband mellan kadmiumexponering och benskörhet. Medelupptaget i ligger under EU:s gemensamma gränsvärden. Det finns dock ingen fastställd säker exponeringsnivå för kadmium. En riskbedömning som Kemikalieinspektionen genomfört på uppdrag av regeringen visar att delar av befolkningen har förhöjt upptag av kadmium och riskerar skador på njurar och skelett med dagens exponeringsnivå. Dagens intag av kadmium är sannolikt för högt för grupper som är särskilt känsliga. Den generella exponeringen för kadmium behöver därför minska. Rökare får i sig höga halter av kadmium genom rökningen. Intaget av kadmium bland icke-rökare sker främst via livsmedel. Baslivsmedel som spannmålsprodukter, rotfrukter och grönsaker ger det största kadmiumintaget. De flesta livsmedel innehåller kadmium. Kadmiumnivån i livsmedlen bestäms av olika faktorer som bl.a. jordens naturliga kadmiuminnehåll, nedfall från luft- 35 Se t.ex. Kemikalieinspektionen (2011), Kadmiumhalten måste minska – för folkhälsans skull. En riskbedömning av kadmium med fokus på mineralgödsel, rapport nr 1/11. Förslag till etappmål – Farliga ämnen utsläpp, tillförseln av kadmium till jorden från gödselmedel och avloppsslam, jordens kemiska egenskaper, vilken gröda som odlas och vilken del av grödan som används som livsmedel. Kadmiumhalterna i marken har en naturlig variation. Generellt är halterna av kadmium i lägre i än i andra europeiska länder. är upptaget i grödor något högre här vilket tros bero på att svenska jordar generellt har lägre pH-värde. ökade halterna av kadmium i åkermarken med . Det största tillskottet kom från användningen av fosforgödselmedel. har tillförseln minskat kraftigt och råder generellt balans mellan tillskott och bortförsel i marken. Det betyder att kadmiumhalterna inte längre ökar. Nedfallet från luftföroreningar är den största källan till kadmium i åkermarken. Föroreningarna kommer främst via långväga lufttransporter från utsläpp i andra länder, men också från industriutsläpp i . Den näst största källan av kadmium är användningen av gödselmedel. Stallgödsel, avloppsslam och biogödsel ger mest kadmium per tillförd mängd fosfor, mineralgödsel ger minst. Mineralgödsel och stallgödsel används dock i betydligt större mängd än slam och biogödsel.36 Kadmiumhalterna i jord och mark har minskat , men halterna är fortsatt för höga. Sambanden mellan tillförsel av kadmium till miljön och upptaget från livsmedel är komplexa och det är oklart i vilket led som åtgärder för att minska exponeringen skulle göra mest nytta. Ytterligare utredning behövs därför för att kunna föreslå ett etappmål kopplat till konkreta åtgärder och styrmedel. Exempelvis kan ekonomiska styrmedel vara verksamma, vilket kräver ytterligare analys och konsekvensbedömningar. En sådan utredning bör utföras av , , och tillsammans. Utredningen bör bygga på de analyser som myndigheterna har genomfört av olika aspekter av frågan . Förslag till etappmål – Farliga ämnen 8.5.3Efterbehandling av förorenade områden Regeringen bör ge i uppdrag att föreslå etappmål om efterbehandling av förorenade områden, inklusive förslag till åtgärder och styrmedel. Föroreningar av farliga ämnen som finns i t.ex. mark och vatten innebär risker för människors hälsa eller miljön. Efterbehandling av förorenade områden kan därmed leda till förbättringar i miljön och mindre hälsorisker. Mot bakgrund av kartläggningar av läget är det viktigt att arbetet med att sanera prioriterade områden fortsätter i ökad takt, om en Giftfri miljö ska uppnås. Det behövs därför offensiva etappmål för efterbehandling av förorenade områden, inklusive information om förorenade områden. Eftersom problemet med förorenade områden är omfattande och då måluppfyllelsen med nuvarande effektivitet i efterbehandlingsprocessen kräver kraftigt ökade resurser bedömer vi att det krävs ytterligare utredning innan ett sådant etappmål kan formuleras. Det pågår också en rad åtgärder med syfte att effektivisera efterbehandlingsprocessen. Regeringen bör därför ge i uppdrag att, i dialog med övriga berörda myndigheter och berörda aktörer, omgående föreslå ett etappmål om efterbehandling av förorenade områden. Utredningen bör särskilt uppmärksamma hur arbetet ytterligare kan inriktas mot faktiska efterbehandlingsinsatser snarare än utredningsverksamhet, för att få så mycket sanering som möjligt för de offentliga resurserna inom området. Systematisk inventering och kartläggning av förorenade områden har pågått . Det finns totalt ca 80 000 områden i landet som kan vara förorenade. bedömer att den systematiska identifieringen av potentiellt Förslag till etappmål – Farliga ämnen förorenade områden är klar.