sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — kontraktet skulle vara långsiktigt i den meningen att hyresgäs- ten kan förlänga kontraktet och att samma hyressättningsprin- ciper som tidigare då ska gälla som hyresgästen också är skyldig att kompensera fastighetsägaren om man vill lämna fastigheten innan hela investeringen är betald hyran utformas som en komponenthyra, dvs. att hyran är upp- delad i kapitalkostnader, driftskostnader och underhållskostna- der, i syfte att ge hyresgästen full insyn i hyressättningen samt att hyresvärden inte har rätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning på framtida insatser på fastigheten Kapitalkostnadsdelen bestäms av en s.k. nominell modell, där tanken är att hyran faller över tiden hyresgästen ska få ersättning om den lämnar fastigheten då den har ett högre värde i en alternativ användning än den del av inve- steringen som inte är betald. Myndigheten ska få huvuddelen av denna skillnad i ersättning. Vidare föreslog utredaren ett annat sätt att styra myndigheternas lokalanvändning än att begränsa längden på de kontrakt myndig- heterna har rätt att ingå. Kontrakten kan innehålla klausuler som Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning innebär att staten binds upp. Regeln riskerar att skapa ett stort antal ärenden för regeringen som i princip innebär att man granskar enskilda kontrakt. Myndigheten får antas ha bäst kunskap om verk- samheten. Dessutom kan korta kontrakt leda till alltför snabb avskrivning med höga hyreskostnader som följd och oklarheter vad som ska följa när kontrakten löper ut. Tonvikten borde i stället ligga på att bevara flexibiliteten i den totala lokalanvändningen genom att myndigheterna ska ha en portföljsammansättning av sina förhyrningar som ger dem möjlig- het att lämna en del av sina kontrakt snabbt utan stora kostnader. Bevakningen av denna flexibilitet borde ske som en del av budget- processen. Utredaren föreslog också att lokalförsörjningsplanerna borde avskaffas och att i stället allmänna regler integreras i budget- processen som innebär att myndigheterna ska minska sin lokal- åtgång och kostnad med ett visst antal procent och att myndigheterna inte får ingå kontrakt som innebär att lokalkostna- der ökar med ett visst antal procentenheter. Utredaren konstaterade att det föreligger olika skäl att äga ända- målsfastigheter och generella fastigheter. Staten kan tillgodogöra sig värdet av de generella fastigheterna genom att sälja beståndet eller behålla det för att för att löpande ta del av den ekonomiska avkastningen. Ändamålsfastigheterna är annorlunda till sin karaktär genom att de kräver större öppenhet mot hyresgästen och att de kräver en annan hyressättning. Utredaren föreslog att staten delade upp i två bolag i syfte att separera generella fastigheter och ändamålsfastigheter. I bolaget som förvaltar ändamålsfastig- heter, under arbetsnamnet , borde föras det bestånd som ligger i dotterbolaget , men även andra ändamålsfastigheter, t.ex. tingshus. Till detta bolag borde också föras de fastigheter som nyttjades av och som vid det tillfället förvaltades av . Det bolag som förvaltade de generella fastigheterna borde börsintrodu- ceras och aktierna därefter avyttras. konstaterades ha ett mycket blandat be- stånd och en heterogen verksamhet. Utredaren föreslog därför att regeringen för skulle ställa särskilda, separata avkastningskrav på de olika verksamheterna. Detta skulle också minska risken för klagomål att vissa delar subventionerar andra delar på ett sätt som det inte var tänkt. När det gällde ansåg utredaren också att bidragsfastigheterna inte var tydligt separerade från det övriga be- Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Man var också skeptisk till finansieringen av bidragsfastig- heterna som skedde indirekt genom att verket disponerade en del av överskottet för att täcka kostnaderna för bidragsfastigheterna. Utredaren menade att anslag till den kulturminnesvårdande verk- samheten borde läggas fast separat och vägas mot andra anslag. Styrelsesammansättningen i Akademiska Hus förslogs ändras så att universitet och högskolor inte är direkt representerade i Aka- demiska Hus styrelser. Detta i syfte att renodla den affärsmässiga representationen mellan fastighetsägare och hyresgäst. Ordningen att lärosätena hade en stark roll i bolagets styrelser stred mot grundtanken att separera förvaltande och nyttjande och skapade en oklar roll för styrelseledamöterna som formellt ska agera utifrån bolagets intressen, men som är utsedda av lärosätena för att bevaka deras intressen. Utredaren anser att ändamålsfastigheter inom försvaret ur eko- nomisk synvinkel inte skiljer sig från ändamålsfastigheter inom t.ex. kriminalvården eller universitet och högskolor. Det finns därför inget skäl att ska sortera under För- svarsdepartementet utan bör sortera under . Detta vore ett sätt att renodla uppdelningen mellan ägare och bru- kare av fastigheter. Att det fastighetsägande verket sorterar under ett fackdepartement är inte förenligt med tanken att de fastighets- ägande enheterna bör vara helt fristående från myndigheter som nyttjar lokalerna. Utredningen menar att de befästningar som nyttjas inom För- svarsmakten kan överföras till Försvarsmakten. De motiv som finns för att skilja ägande från brukande väger inte särskilt tungt när det gäller dessa mycket speciella anläggningar. Det finns egent- ligen ingen fastighet skild från den utrustning i form av vapen- installation eller liknande som finns i dessa byggnadsverk. Värdet i alternativ användning är dessutom mycket begränsat och anlägg- ningarnas karaktär gör att det krävs speciell kompetens i förvalt- ningen. På försvarets område avsåg utredarens tilläggsuppdrag framför- allt frågorna huruvida bestånd borde samord- nas med Statens fastighetsverks eller hanteras i annan ordning, redo- visa rationaliseringsvinster av olika förslag samt belysa hur drift och underhåll bör organiseras samt beakta behovet av en långsiktigt hållbar förvaltning av kulturhistoriskt värdefulla försvarsfastigheter. Utredaren undersökte flera olika alternativ till samordning mel- lan verken och konstaterade att nackdelarna överväger eventuella Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning fördelar i samtliga alternativ och att en samordning inte skulle leda till effektivisering. En minskning av försvarets lokalkostnader handlar enligt utredarens bedömning om att få det rådande syste- met att fungera bättre. När det gäller de kulturhistoriskt intres- santa försvarsfastigheterna ansåg utredaren att ett antal precise- ringar behövde göras: Eventuella merkostnader för objekt med skyddsföreskrifter som Försvarsmakten förhyr bör bäras av För- svarsmakten. För objekt som Försvarsmakten avvecklar, men som ska bevaras av kulturhistoriska skäl, ska Försvarsmakten enbart bära kostnaderna för normal avveckling. Merkostnader som inte ska bäras av Försvarsmakten bör belasta statsbudgetens utgifts- område 17, Kultur m.m. Vad genomfördes av utredarens förslag? Utredarens förslag att införa en gemensam sammanhållen modell för hyressättning av ändamålsfastigheter i staten genomfördes inte. Regeringen gjorde i proposition 1997/98:137 bedömningen att en sådan modell inte är lämplig att införa. Regeringen konstaterar att gränsen mellan vad som är en generell fastighet och en ändamåls- fastighet är mycket svår att dra och att staten förvaltar en mängd fastigheter som är mycket olika slag. Det är därför viktigt att par- terna har möjlighet att fritt förhandla avtalsvillkor i varje enskild situation. Förslagen gällande myndigheternas lokalförsörjning genomför- des i huvudsak inte. infördes dock en regel i förord- ningen om myndigheternas lokalförsörjning innebärande att den ekonomiska bindningen i ett avtal ska beräknas på ett sätt som tar hänsyn till även andra ekonomiska åtaganden som i realiteten inne- bär att kostnadsåtagandena i hyresavtalen överstiger hyra (se avsnitt 4.2). Detta ligger i linje med utredarens tankar om avtalstidens betydelse och hur klausuler i avtalen kan innebära en mer omfattande ekonomisk bindning än den formella avtalsläng- den. Uppdelningen av , utifrån generella fastigheter och ändamålsfastigheter, genomfördes kort efter utredningen i linje med vad som föreslagits. och andra ändamålsfas- tigheter i bildade stommen i det nya dotterbolaget som senare skiljdes ut från koncernen och bildade ett separat statligt bolag. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning även Statens fastighetsverks bestånd av fastigheter som nyttjades av . Förslaget att ha separata avkastningskrav på de olika verksam- heterna i genomfördes inte, däremot har senare den ekonomiska redovisningen av bidrags- fastigheter och finansiering via anslag på statbudgeten genomförts. Utredarens förslag om representation i Akademiska genomfördes, liksom förslaget att borde sortera under . Dock har inte ansvaret för befästningar förts över till Försvarsmakten utan förvaltas fortsatt av Fortifika- tionsverket. 3.5Utredningar och beslut på försvarets område utvärderingen lämnade sitt förslag lämnade Utred- ningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur () 1996 sitt betänkande Effektivare försvarsfastigheter! I betänkandet konstaterade utredningen att drift- och underhåll av försvarsbyggnader låg kvar i Försvarsmakten, vilket man betraktade som en olämplig särlösning. Man föreslog att driftansvaret och driftresurserna skulle flyttas över till . Regeringen föreslog (prop. 1996/97:4) och beslutade (rskr 1996/97:109) i enlighet med förslaget: Dessutom lades ett besparingsbeting på drift- och underhållskostnader om 150 mil- joner kronor fast. Driftsresurserna flyttades över till . efter den utredningen framhöll ytterligare en utre- dare på försvarsområdet () att fastighetsreformen inte effektuerats fullt ut: I betänkandet En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96) konstaterade att Försvarsmakten utövar inflytande och utför upp- gifter utöver vad rollen som hyresgäst förpliktigar. Försvarsmakten hade utöver en central enhet i Högkvarteret fyra fastighetskontor (tre regionala och en rikstäckande för anläggningar). Utredningen pekade på de dubbla organisationer som fanns för att förvalta för- svarsfastigheterna. Man konstaterade också att Försvarsmakten vid nyinvesteringar driver projekt längre än vad som är brukligt och tar t.ex. fram skisser, tidplaner mm och deltar aktivt i byggskedet. Utredningen föreslog att Försvarsmakten och skulle renodla sina roller som hyresvärd och hyresgäst för att Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning effektivisera gemensamma processer och skapa förutsättningar för rationaliseringar. I en skrivelse till (2005/06:131) redogjorde regeringen för sin syn på hur försvaret borde styras och hur förvaltningen borde förändras. Regeringen lämnade uppdrag till myndigheterna att genomföra utredningens förslag och fastställde ett rationaliseringsbeting6. I budgetpropositionen (2009/10:1, UO6) redovisade reger- ingen att de rationaliseringar som förutsattes också uppnåtts. Inom fastighetsförvaltningen bedömdes kostnadsreduktionerna ha uppgått till . I () som löpte parallellt med behandlades intern- hyressättningen inom Försvarsmakten och hyresmodellen som till- lämpas av , bl.a. gav man Statskontoret i upp- drag att beskriva, analysera och utvärdera hyresmodellen (Stats- kontoret 2004/433). En skrivelse, Hyresmodell för försvarets fastig- heter (Dnr 48/B1) lämnades till Försvarsdepartementet där utreda- ren föreslog att man skulle övergå från den dåvarande hyresmodel- len till en balanshyresmodell med långa avtalstider. Man föreslog också att regeringen ska kunna lösa Försvarsmakten från avtalsför- pliktelsen med i de fall statsmakterna beslutat om nedläggningar eller omlokaliseringar. Utredaren läm- nade i sitt slutliga betänkande Styrningen av insatsförsvaret (SOU 2005:902) inga förslag till förändringar rörande lokalförsörjning eller fastighetsförvaltning. Innan lämnat sitt slutbetänkande hade regeringen i regleringsbreven gett Försvarsmakten och i uppdrag att utarbeta och införa en ny hyresmodell med ändrade löptider för hyresavtalen och som bygger på principen att hyresavtalens löptid ska motsvara det investerade kapitalet så att det efter respektive hyresavtals utgång återstår ett restvärde som motsvarar objektets bedömda marknadsvärde. Befint- liga hyresavtal skulle omförhandlas enligt denna princip. Detta resulterade i den nuvarande hyresmodellen, Hyresmodell . revisorer hade 2002 lämnat en skrivelse till Riks- dagen (2002/03:RR7) där man anförde att en granskning visat på stora svårigheter att få avgiftsfinansiering att fungera inom försva- ret och på omfattande brister i , Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning vilket har inneburit att Försvarsmakten haft svårt att sätta press på . Vad gäller fastighetsområdet föreslår reviso- rerna därför att regeringen borde undersöka försvarets möjligheter att i större utsträckning använda sig av andra förvaltare än Fortifi- kationsverket, se till att Försvarsmakten har god insyn i Fortifika- tionsverkets förvaltning, se till att har rätt resurser och kompetens att möta Försvarsmaktens behov, se till att budgeterade kostnader för el, vatten mm regleras mot faktisk för- brukning, jämföra , kostnader och service med andra statliga fastighetsförvaltare. Regeringen borde vidare se till att inte har återkommande eko- nomiska överskott (eftersom hyrorna inte ska vara högre än att de täcker kostnaderna ), att brister i fastighetsregister åtgärdas, att problem med planerat underhåll löses. Dessutom borde regeringen bli tydligare i sin redovisning av fastighets- och anläggningsfrågor till och ställa krav på Försvarsmakten att vara mer effektiv i sin lokalförsörjning. Revisorerna ansåg också att regeringen borde utse en parlamentarisk kommitté i uppdrag att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Detta resulte- rade i den ovan nämnda . Utgående från revisorers granskning tillsatte reger- ingen också en utredare () för att lämna för- slag på hur regeringens rapportering till i dessa frågor kan förbättras, på ett system där riksdag och regering ges en bättre överblick över verksamhet, resurser och finan- siering och på eventuella förbättringar i lokalförsörjningsfrågorna. Utredaren antog namnet och lämnade 2005 sitt betänkande (SOU 2005:7) där man föreslog ett antal nyckeltal som bör redovisa i sin årsredovisning, att Fortifi- kationsverket ska tillämpa samma redovisningsregler som de stat- liga bolagen och att Försvarsmakten i sin årsredovisning ska redo- visa nyckeltal för nyttjandet av kontorslokaler. Vidare föreslog man att regeringen i budgetpropositionen lämnar information om For- tifikationsverkets pågående och planerade investeringar och att lämnar en särskild skrivelse som beskriver verkets målsättning och verksamhetens utveckling över tiden och som även ska innehålla en investeringsplan och under- hållsplan. Utredningen föreslår också att Försvarsmakten redovisar en skrivelse med uppgifter om sin nuvarande och fram- tida lokalförsörjning och de förändringar som skett samt en lokal- försörjningsplan där planerade åtgärder och förväntade resultat av Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning ökad effektivisering framgår. RIFA ansåg att det krävdes incita- ment för att stimulera hyresgäster till lokaleffektivisering och kostnadsbesparingar och föreslog därför också att Försvarsmakten utvecklar en tydligt mätbar målstyrning som leder till effektivare lokalutnyttjande. Med anledning av förslag gjordes vissa för- ändringar i regleringsbreven till avseende åter- redovisning av pågående och planerade investeringar. I Försvars- maktens regleringsbrev har senare lämnats uppdrag om att analy- sera lokalbeståndet i syfte att möjliggöra effektivare lokalutnytt- jande för att minska myndighetens hyreskostnader. Försvarsmak- ten redovisade i årsredovisningen ett arbete som påbörjats om effektivt lokalutnyttjande som syftar till att identifiera över- och underutnyttjande av lokaler. Försvarsbesluten , 2000 och 2004 innebar stora föränd- ringar för försvarets fastighetsförvaltning, med stora lokalavveck- lingsbehov som följd, men även stora nyinvesteringsbehov. Reger- ingen föreslog 1997 att Vasallen skulle bildas (tilläggsbudget i prop. 1996/97:150) för att vidareutveckla och avyttra stora sammanhållna fastighetsbestånd på förbandsorter som avvecklats. Bolaget tillska- pades först som ett dotterbolag inom men avskiljdes sedan som eget bolag. Avvecklingen i samband med försvarsbeslu- ten innebar stora omställningar för Försvarsmakten och för Forti- fikationsverket, men med undantag från tillskapandet av Vasallen och hur nedskrivning av avvecklingsfastigheter genomfördes (se avsnitt 6.1.2) ändrades inget i strukturen på den statliga fastig- hetsförvaltningen. Inom ramen för det senaste arbetet med försvarets framtida inriktning lämnade Försvarsberedningen 2008 betänkandet Försvar i användning (Ds 2008:48) där man föreslår att fastighetsfrågorna ses över och ger sin syn på tänkbara förändringar på området: Försvarsberedningen föreslår att den statliga fastighetsförsörjningen ses över med syfte att skapa en bättre samordning och – inte minst för Försvarsmakten – en minskning av hyreskostnader. Målet bör vara att minska antalet aktörer och därmed skapa lägre overheadkostnader för samtliga statliga hyresgäster. Inom ramen för detta bör det prövas att överföra öppna fastighetsbestånd till en annan statlig eller privat fastighetsförvaltare. Det slutna beståndet bör över- föras till Försvarsmakten, vilket därmed reducerar ett led i beställ- ningskedjan. Detta ger en kostnadseffektivare verksamhet då Försvars- makten redan har kompetens inom området. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning handla drift, underhåll, simulatorer, lärare och utbildning. Mot bak- grund av detta bör även en nedläggning av prövas. 2008 tillsatte regeringen också en utredning () i syfte att effektivisera materielanskaffnings-, logistik- och andra stödprocesser inom försvaret och därmed frigöra resurser för andra behov. I betänkandet Ett användbart och tillgängligt försvar (FÖ 2009:A) konstaterade att vår utredning tillsatts samma månad och att man av den anledningen inte utrett fastighetsfrågorna. Man understryker dock att detta inte beror på att fastighetsområdet inte skulle kvalificera sig för möjliga rationa- liseringar och andra förändringar. tillsatte regeringen ytterligare en utredning () som utgående från ska konkretisera hur resurser om två mdkr ska frigöras från försvarets logistik och stödverksamheter. Vår utredning har under arbetets gång sam- rått med denna utredning. 3.6Övriga utredningar och beslut revisorer anmälde till en gransk- ning man genomfört avseende framförallt myndigheternas lokal- försörjning (1995/96:RR11). Revisorerna granskade hur myndig- heterna hade hanterat sin lokalförsörjning sedan reformen; vilka överväganden man gjort vid flyttningar, vilka incitament som fanns för att välja lokaler i mindre centrala lägen och att minska sina hyreskostnader. Man granskade också hur statsmakternas ambitio- ner om myndigheternas lokalisering fungerade med de nya lokal- försörjningsreglerna, hur samråden med hade fungerat och hur tomma lokaler hanterades. Revisorerna kon- staterade att det var oklart vilka incitament myndigheterna hade att lokalisera sig utanför storstädernas innerstadsområden, att det för myndigheterna, givet den hantering av ramanslagen regeringen till- lämpat, inte föreföll attraktivt att flytta till lokaler med lägre hyra, att regeringen inte haft överblick över lokalförsörjningen eller vilja att styra den mot effektivt utnyttjande, att reformen lett till ett ökat antal tomma lokaler i det statliga beståndet och att Lokalför- sörjningsverket hade dubbla och oförenliga roller. Man föreslog i granskningsrapporten att regeringen i kommande budgetproposi- tion skulle redovisa om myndigheterna skulle ha full frihet att välja Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning lokaler eller om regeringen avsåg att styra lokalförsörjningen och frågade, vilka principer som skulle gälla för anslagsberäkningarna. Regeringen borde till lämna förslag till principer om lokalisering av nya myndigheter och borde se över och hela lokalförsörjningsorganisationen. beredde revisorernas rapport (1996/97:FiU8) men ansåg att , med hänvisning till regeringens pågående utredningsarbete (utvärderingen av ombild- ning), inte behövde ta ställning till förslagen. Utskottet förutsatte dock att rapporten skulle utgöra en del av regeringens fortsatta beredningsarbete. utbildningsutskott lät 1995 göra en uppföljning av beslut om den nya organisationen för högskolans lokalförsörjning. I rapporten Den nya organisationen för universite- tens och högskolornas lokalförsörjning – en uppföljning (1996/97:URD2) konstaterades, på basis av en enkätundersökning bland universitet och högskolor, att lokalkostnaderna tagit en allt större andel av de totala resurserna i anspråk /91 till 1994/95, att lärosäten som hyrde av Akademiska Hus betalade en något högre hyra per kvadratmeter än de som hyrde av andra fastighetsägare, att deras förhandlingsposition gentemot Akademiska Hus var svag och att man hade dålig insyn i på vilka grunder bolaget fastställde hyran. Lärosätena ansåg dock generellt att lokal- försörjningsreformen bidragit till ökad kostnadsmedvetenhet och mer rationell lokalförsörjning. föreslog Stabsmyndighetsöversynen () i sitt betänkande Reformerad stabsorganisation att Statens lokalför- sörjningsverk läggs ned och att kvarvarande stabsuppgifter överförs till Statskontoret. Skälet var att stabsuppgifterna, givet efterfrågan, kan begränsas kraftigt och att serviceuppgifterna riktade mot myn- digheterna gått med ekonomisk förlust och att det dessutom finns en privat konsultmarknad som kan fylla behovet. Utredaren konstaterade efter att ha genomfört en rad intervjuer med företrädare för att behov av verkets tjänster var begränsat. Behovet inskränkte sig vid tid- punkten till att ta fram underlag för regeringens prisomräkning av lokalkostnaderna i anslagsbaserna. När det gällde verkets service- uppgifter att tillhandahålla konsulttjänster, utbildning och projekt- ledning till myndigheterna i lokalfrågor gjorde utredaren bedöm- ningen att efterfrågan på verkets tjänster var otillräcklig och ifråga- satte också om detta över huvudtaget var en statlig angelägenhet. Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning Regeringen beslutade i enlighet med förslaget och myndigheten upphörde med utgången av 1997. Regeringen lämnade en proposition (prop. 1997/98:137) om förvaltning av statens fastigheter och statliga myndig- heters lokalförsörjning. I propositionen, som tog sin utgångspunkt i utvärderingen av ombildning och revisorers utvärdering av myndigheternas lokalförsörjning, gjorde regeringen bedömningen att riktlinjerna för den statliga fastighets- förvaltningen och lokalförsörjningen ska ligga fast. Regeringen konstaterade att den genomförda reformen var bra, men att man ville verka för effektiviseringar inom lokalförsörjningsområdet. Regeringen gjorde bedömningen att det inte var lämpligt att införa en sådan kontraktsmodell som föreslagits av utredningen om utvärderingen av ombildning. Regeringens upp- fattning var att gränsen mellan vad som är en ändamålsfastighet och en kommersiell lokal ofta är mycket svår att dra. Man konstaterade att staten äger en stor mängd fastigheter av ändamålskaraktär men också många fastigheter som inte är att betrakta som ändamåls- fastigheter. Ändamålsfastigheterna är förbundna med en viss statlig verksamhet och kan inte förvaltas på renodlat kommersiella grunder och ett motiv för långsiktigt statligt ägande är att erbjuda statlig verksamhet som bedrivs i lokalerna långsiktiga och stabila förutsättningar. Fastighetsrörelsen bedrivs i ett ömsesidigt bero- endeförhållande med primärverksamheten. Ett självklart mål för dessa fastighetsförvaltande bolag och verk borde vara att optimera kundnyttan, dvs.