sou · GZB344 · 2011-04-29 00:00:00 — 24 § En nätinnehavare ska ersätta skada som en konsument orsakas genom att distributionen av fjärrvärme avbryts på grund av konsu- mentens försummelse, om inte distributionen av fjärrvärme får avbrytas enligt 19 eller 20 §. 25 § En nätinnehavare ska ersätta skada som en konsument orsakas genom att distributionen av fjärrvärme avbryts utan att det beror på konsumentens försummelse och utan att nätinnehavare har rätt att avbryta distributionen enligt 23 § första stycket. Detsamma gäller skada som en konsument orsakas genom att 1.ett avbrott som avses i 23 § första stycket pågår längre än vad som är nödvändigt för att genomföra åtgärden, eller 2.konsumenten inte underrättats enligt 23 § tredje stycket om ett kommande avbrott som avses i 23 § första stycket. Ersättningsskyldighet för skada föreligger dock inte om nät- innehavaren visar att avbrottet i distributionen av fjärrvärme beror på ett hinder utanför dennes kontroll som denne inte skäligen kunde förväntas ha räknat med och vars följder det inte heller skä- ligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Beror avbrottet på någon som nätinnehavaren har anlitat för underhåll, reparation eller liknande arbete, är nätinnehavaren fri från skadeståndsskyldighet endast om den som anlitats skulle vara fri från skadeståndsskyldighet enligt tredje stycket. 26 § Skadestånd enligt 24 och 25 §§ omfattar ersättning för utgif- ter, inkomstbortfall och annan förlust. 27 § Om skyldigheten att betala skadestånd till en konsument enligt 24 och 25 §§ är oskäligt betungande med hänsyn till de eko- nomiska förhållandena hos nätinnehavaren får skadeståndet jämkas efter vad som är skäligt. Vid bedömningen om skadeståndsskyldigheten är oskäligt betungande för ska hänsyn även tas till befintliga försäkringar och försäkringsmöjligheter, förutsättningarna att förutse och hindra skadan samt andra särskilda omständigheter. 28 § En rätt till ersättning är förlorad om inte konsumenten under- rättar nätinnehavaren om anspråket på ersättning från det att skadan inträffade. Har ett meddelande om anspråk på ersättning lämnats in för befordran med post eller avsänts på annat ändamålsenligt sätt, anses en underrättelse om anspråket ha skett när detta gjordes. 4 Tillsyn, överklagande m.m. 1 § ska utöva tillsyn över lagens efterlevnad. får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av bestämmelserna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. 2 § har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En sådan be- gäran får förenas med vite. 3 § beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd. 4 § beslut enligt 1 kap. 4 § och 8 § gäller utan hinder av att det överklagas. 1 Förslaget i korthet Utredningens förslag innebär att ett i lag reglerat tredjepartstill- träde införs på alla fjärrvärmemarknader i , dvs. såväl pro- duktion av som handel med fjärrvärme konkurrensutsätts. Syftet med förslaget är att skapa förutsättningar för ytterligare fjärr- värmeproducenter att få avsättning för sin produktion och därige- nom öka resurseffektiviteten och bidra till en bättre fungerande konkurrensutsatt värmemarknad. Förslaget möjliggör också att lokala kundmarknader kan etableras, dvs. marknader där fjärrvärmekund- erna aktivt kan välja vem de önskar köpa fjärrvärme av. För att skapa förutsättningar för konkurrens föreslår utred- ningen att krav på juridisk åtskillnad införs såväl mellan produktion och distribution av fjärrvärme som mellan produktion av och han- del med fjärrvärme. Men för att åtskillnaden inte ska utgöra en kostnad som inte är till nytta för fjärrvärmekunderna och fjärrvärme- marknadernas funktion bör dessa krav inte träda ikraft förrän det lokala fjärrvärmemonopolet är utmanat också i praktiken, dvs. när en ny producent äntrat den lokala marknaden. Undantag avseende krav om åtskillnad mellan produktion, dis- tribution och handel kan, trots att en konkurrenssituation förelig- ger, under vissa förutsättningar medges beroende på bl.a. de eko- nomiska konsekvenserna för det berörda fjärrvärmeföretaget eller den kommunala förvaltningen. Distribution av fjärrvärme är, likt exempelvis distributionen av el och gas, ett naturligt monopol. För att möjliggöra konkurrens mellan producenter och fjärrvärmehandlare bör denna del, som nämnts ovan, separeras från handeln och produktionen. För att skydda kunderna från oskälig prissättning av denna monopoltjänst bör distributionsverksamheten också regleras. Priset på distribu- tionstjänsten måste vidare vara transparent och tydligt för kunder och andra aktörer, etablerade och potentiella nya. inte minst för att underlätta för aktörer som överväger inträde på den aktuella marknaden att bedöma den egna konkurrenskraften. Utredningens förslag innefattar vidare ett utvidgat undantag från lokaliseringsprincipen för de kommunala företagen som är aktiva på fjärrvärmemarknaden. Genom förslaget gäller undantaget utan begränsning till den geografiska närheten till kommunen. Utredningen bedömer att detta förbättrar de kommunala företa- gens möjligheter att agera affärsmässigt, vilket förbättrar förutsätt- ningarna för konkurrens på de lokala fjärrvärmemarknaderna och är därmed till gagn för en fungerande värmemarknad. I syfte att säkerställa en fungerande konkurrensutsättning till förmån för fjärrvärmekunderna bör systemet med tredjepartstill- träde följas upp och utvärderas. En utvärdering är nödvändig för att värdera om reformens genomförande har uppfyllt de ställda målen och vilka effekterna är, bl.a. som underlag för korrigerande åtgärder. Genom det förslag utredningen presenterar kommer Fjärr- värmenämndens uppgifter att upphöra. Utredningen föreslår att en ny fjärrvärmelag ersätter den nu gällande fjärrvärmelagen. Många av de bestämmelser som finns i nu gällande fjärrvärmelag kommer att bli oförändrade till sitt innehåll. Detta gäller särskilt de bestämmelser som gäller till förmån för fjärrvärmekunderna och de särskilda konsumentskyddande reg- lerna. I de fall där ett fjärrvärmeföretag inte kommer att bli föremål för åtskillnad, utan fortsatt vara integrerat, föreslås endast mindre ändringar i förhållande till vad som är fallet . På grund av att ett antal nya bestämmelser krävs för att genomföra en reform med ett fungerande tredjepartstillträde, för framförallt företag som blir föremål för åtskillnad, har utredningen funnit det lämpligare att föreslå en ny lag istället för att inarbeta dessa bestämmelser i den nu gällande lagen. Enligt förslaget delas lagen upp i fyra kapitel, där det första kapitlet innehåller gemensamma bestämmelser om fjärr- värmeverksamhet. Det andra kapitlet avser bestämmelser som är tillämpliga på fjärrvärmeföretag som kommer att vara fortsatt integrerade. I det tredje kapitlet ges bestämmelser som omfattar fjärr- värmeverksamhet som bedrivs i åtskilda juridiska personer. I den fjärde kapitlet ges bestämmelser om tillsyn och överklagande. Vid regeringssammanträde beslutades kom- mittédirektiv för en utredning om tredjepartstillträde till fjärr- värmenäten (2009:5). I direktivet angavs sammanfattningsvis att en utredare närmare ska analysera förutsättningarna för att införa ett lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i syfte att därigenom skapa förutsättningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna. Syftet med att närmare utreda frågor om en lagstadgad sådan rätt är att ytterligare stärka fjärrvärmekundernas ställning samt att åstad- komma en effektivare värmemarknad med lägre fjärrvärmepriser och en förbättrad miljö. Utredaren ska vidare belysa för- och nack- delar samt göra en bedömning av förutsättningarna för ett lagstad- gat tredjepartstillträde, och lämna förslag till ett regelverk för tredjepartstillträde samt vid behov förslag till finansiering. Utreda- ren ska bl.a. beakta vad som har framkommit i Fjärrvärmeutred- ningens (N 2003:03) arbete och betänkanden samt propositionen Fjärrvärmelag m.m. (prop. 2007/08:60). Utredaren ska likaså be- akta pågående arbete med regelreformeringar som gäller el- och gas- marknaderna. Vidare ska arbete (SOU 2008:110) uppmärksammas. Utredaren ska också uppmärk- samma eventuella EG-rättsliga krav och arbetet inom EU med rele- vanta lagstiftningsförslag inom i första hand energi- och klimat- området. Utredaren skulle enligt direktivet redovisa sina överväganden och lämna förslag till lagstiftning (dir. 2009:5). Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2010:10 och dir. 2010:126) ska utredningen i stället redovisa sitt arbete . Utredningen har, i enlighet med vad som föreskrivits i direktiven, arbetat i nära kontakt med externa intressenter. Utredningens direktiv anger att arbetssättet ska vara detta, men det förefaller också som ett helt naturligt sätt att bedriva en utredning som till mycket stor del berör såväl branschens aktörer och myndigheter som slutanvändare. Utöver det kompetenstillskott som utredning- ens expertgrupp har stått för har utredningen tacksamt tagit emot förslag, synpunkter och diskussioner genom olika möten. En stor del av arbetet har gått ut på att kontakta berörda aktörer för att lyssna, föra en konstruktiv dialog och identifiera möjliga förslag till åtgärder. Utredningen har genomfört studiebesök hos företag inom industrin som är eller har en önskan om att bli leverantörer av restvärme till fjärrvärmenäten. Utredningen har även besökt fjärr- värmeföretag såväl med som utan existerande samarbete med externa värmeleverantörer. Vidare har utredningen haft flertalet bilaterala kontakter och möten med representanter för olika intressen inom fjärrvärmesektorn. Utredningen har också uppdragit åt fristående konsultbolag att utreda vissa delfrågor. Utredningen har haft 14 möten samt ett internat med utredningens expertgrupp. Utredningen ska enligt direktiven beakta vad som har fram- kommit i arbete och betänkanden samt propositionen Fjärrvärmelag m.m. Utredningen har härvid tagit hänsyn till att direktiven för arbete skiljer sig åt från de nu gällande direktiven. Syftet med Fjärrvärmeutred- ningens arbete var i stort inriktat på att i första hand tillgodose konsumentskyddet inom fjärrvärmebranschen varför den utred- ningen också utmynnade i förslag som skulle åstadkomma ett sådant skydd. Som en del i utredningens uppdrag ingick att se på frågan om tredjepartstillträde. fann emel- lertid att fördelarna med ett införande av tredjepartstillträde inte uppvägde de nackdelar som kunde befaras och presenterade därför inte något förslag om reglerat tredjepartstillträde. Fjärrvärme- utredningen lämnade endast ett förslag med regler om att innehava- ren av ett fjärrvärmenät skulle åläggas en skyldighet att förhandla med en potentiell leverantör av värme. Utgångspunkten för utred- ningen är att tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten ska införas. Lämpligheten härav är inte en fråga för utredningen att ta ställning till, även om utredningen på flera sätt diskuterat frågan om lämplig- heten av tredjepartstillträde som medel att uppnå utredningens mål och i utformningen av utredningens förslag. Utredningen har tolkat sitt uppdrag som att det nu inte är fråga om i första hand åstad- komma ett utökat kundskydd, dvs. kund- och konsumentfrågorna har inte varit i fokus för arbetet, snarare hur fjärrvärmemarknaden bör fungera för att leda till såväl ökad konkurrens som ökad effektivitet, vilket indirekt kan få en positiv verkan även ur ett kundperspektiv. Utredningen har valt att föreslå en lösning baserad på en marknadsmässig utgångspunkt för att åstadkomma ett funge- rande tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. Betänkandet innehåller 12 kapitel samt 4 bilagor. I betänkandets tredje kapitel redovisas de utgångspunkter utredningen har haft. I fjärde kapitlet görs en beskrivning av fjärrvärme och fjärrvärme- marknaderna såsom de fungerar . Kapitlet beaktar såväl de tekniska aspekterna som de marknadsteoretiska förutsättningarna. Betänkandets femte kapitel består av en genomgång av de faktiska förutsättningarna för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. Det sjätte kapitlet behandlar frågor om förutsättningarna för tredje- partstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken. Av det sjunde kapitlet framgår utredningens sammanfattande analys, slutsatser samt för- slag. De särskilda juridiska frågorna som utredningen har haft att ta ställning till återfinns i det åttonde kapitlet. En konsekvensbeskriv- ning av hur utredningens förslag bedöms komma att påverka de aktörer som berörs av förslaget görs i kapitel nio. Ett alternativt sätt att genomföra införandet av tredjepartstillträde på fjärrvärme- marknaderna redovisas i kapitel tio och förslag till finansiering finns i kapitel elva. Slutligen redovisas i det tolfte kapitlet kommentarer till det lagförslag som utredningen lämnar i detta betänkande. 3 Utgångspunkter – bakgrund Före elmarknadsreformen 1996 omfattades fjärrvärmeverksamhet av kommunallagens självkostnads- och likställighetsprinciper. Pris- sättningen var således reglerad på så sätt att verksamheten inte fick bedrivas i vinstsyfte. I samband med elmarknadsreformen infördes dock en bestämmelse som innebär att kommunala företag som bedriver produktion av och handel med el inte får tillämpa själv- kostnadsprincipen, vilket är huvudprincipen vid verk- samhet i övrigt. Verksamheten ska istället bedrivas på affärsmässig grund. infördes en motsvarande bestämmelse för kom- munala företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Bestämmelsen har som syfte att vidmakthålla konkurrensneutraliteten mellan el och fjärrvärme. Reformeringen av el- och gasmarknaderna har syftat till att möjliggöra konkurrens i produktionen av och handeln med el och naturgas och därigenom skapa förutsättningar för mer effektiva energimarknader. Konsumenterna har fått möjlighet att fritt välja el- respektive naturgasleverantör. Genom liberaliseringen har det införts regler om åtskillnad mellan distributionsverksamheter som utgör naturliga monopol och de konkurrensutsatta produktions- och handelsverksamheterna. Nät- och överföringstarifferna för distribution av el och naturgas har reglerats och ska vara skäliga och omfattas av tillsyn av enligt ellagen (1997:857) respektive naturgaslagen (2005:403). När det gäller fjärrvärme utgör distributionen av fjärrvärme ett naturligt monopol, vilket innebär att det normalt saknas ekono- miska förutsättningar för att bygga parallella fjärrvärmenät. Fjärr- värmenäten kan i detta avseende likställas med näten för överföring av el och naturgas. De skiljer sig dock i andra avseenden, t.ex. genom att de är lokala och inte skyddas av några koncessioner eller liknande regleringar. Dagens regelverk innebär således att det inte finns någon rätt till tillträde, s.k. tredjepartstillträde, till ett fjärrvärmenät för någon annan än ägaren till fjärrvärmenätet. Det finns inte heller några regler med krav på åtskillnad av produktion och handel respektive distribution av fjärrvärme. I flera olika sammanhang har emellertid framförts att ett liknande regelverk som gäller för el och naturgas, som bygger på tredjepartstillträde på icke-diskriminer- ande villkor, även borde införas för fjärrvärmeverksamhet. Utred- ningen har som en utgångspunkt analyserat regelverken på bl.a. el- respektive gasmarknaden och funnit att det finns skäl att använda framförallt ellagens bestämmelser som förebild till utformningen av lagtexten i förslaget. Begreppet tredjepartstillträde figurerar i skilda sammanhang och ibland med skilda betydelser. Utredningen har valt att definiera tredje- partstillträde som en rättighet för en producent eller annan nät- ägare av fjärrvärme att få tillträde till fjärrvärmenätet på icke-diskri- minerande villkor och därigenom få avsättning för värme. Tredje- partstillträde medför ingen automatisk anslutningsrätt för en kund. Kunder kan däremot komma att få fördel av ett tredjepartstillträde genom möjligheten att välja vem de vill köpa sin fjärrvärme av. Ett införande av tredjepartstillträde i fjärrvärmenäten skulle t.ex. kunna innebära att restvärmeproducenter kan sälja överskottsvärme genom att få tillträde till ett distributionsnät för fjärrvärme. Överskotts- värme från industriella processer benämns i betänkandet indu- striell restvärme eller restvärme. vanligt använda benäm- ningar är industriell spillvärme eller spillvärme. Dessa senare benämningar används inte här då det handlar om en tillvaratagen resurs som därför inte kan anses utgöra spill. Industriell restvärme kan utgöras av överskottsvärme från en mängd olika industripro- cesser, inom flera industrigrenar. De största producenterna av industriell restvärme för fjärrvärmeproduktion finns inom pappers- och massaindustrin, kemisk industri och gruv- och stålindustri men det finns exempel även på bl.a. verkstads- och gjuteriindustrier som levererar överskottsvärme till fjärrvärmenät. beslutade den dåvarande regeringen att tillsätta en utredning för att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värme- marknaderna. hade bl.a. i uppdrag att analysera om det var lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärme- marknaden och, om det bedömdes lämpligt, föreslå regler för detta. I uppdraget ingick också att analysera konsekvenser för samhälle, företag och miljö av möjlighet till tredjepartstillträde. Utredaren skulle även bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. redovisade i sitt slutbetänkande Fjärr- värme och kraftvärme i framtiden1 bedömningen att ett lagstadgat tredjepartstillträde inte borde införas. Utredaren menade att varken konkurrensskäl, konsumentnytta eller miljöhänsyn talade för att införa en tvångsvis reglerad rätt till tredjepartstillträde. Däremot föreslogs regler där innehavaren av ett fjärrvärmenät skulle åläggas en skyldighet att förhandla med en potentiell leverantör av värme. Om de båda parterna skulle anse att de behövde hjälp för att enas föreslogs en möjlighet att ansöka om medling vid en nyinrättad fjärrvärmenämnd. Resultatet av en sådan förhandling som leder till tillträde kan benämnas förhandlat tredjepartstillträde. Beträffande lämpligheten av ett lagreglerat tredjepartstillträde konstaterade att det kunde ske i mer eller mindre ingripande form. I utredningen fastställdes att tredjeparts- tillträde oavsett form är tekniskt möjligt, men att det är komplice- rat. Den största tekniska utmaningen bedömdes ligga i att uppnå en lämplig ansvarsfördelning för att upprätthålla balans mellan efter- frågan och produktion i varje lokalt fjärrvärmenät. Utredningen pekade även på problemen med det juridiska skyddet för fjärrvär- meleverantörernas egendom och verksamhet. Ett reglerat tillträde till ett fjärrvärmenät måste anses som ett allmänt intresse för att vara lagligt. Vid utredningens bedömning av lämpligheten av att införa ett lagreglerat tredjepartstillträde framkom att de positiva effekt- erna inte var tillräckliga för ett sådant. I stället förordades en obli- gatorisk förhandlingsskyldighet om tillträde med möjlighet till medling. Målet med de förslag som utredningen lämnade i form av en ny lag, fjärrvärmelagen (2008:263), var huvudsakligen att förbättra kundernas situation så att de skulle kunna känna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjärrvärmeföretagen. 1 SOU 2005:33. 3.1.2Andra utredningar av betydelse Utöver har offentliga utredningar med be- tydelse för energimarknaderna inom EU och i genomförts inom ramen för den fortsatta reformeringen av el- och gasmarkna- derna och för ökade insatser för att minska energianvändningen. Regelreformeringar som gäller el- och gasmarknaderna Arbetet med reformering av el- och gasmarknaderna i har pågått . Utvecklingen mot en gemensam nordisk elmarknad präglade den första perioden efter omregler- ingen 1996. Målet för elmarknadspolitiken är att åstadkomma en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Målet innebär en strävan mot en väl fungerande elmarknad med effektivt utnyttjande av resurser och effektiv prisbildning som är till gagn för konsumenterna. Reformeringen av el- och gasmarknaderna i utgör en del av det arbete som syftar till att skapa en gemensam inre marknad för el och naturgas inom EU. antogs ett antal nya regelverk i syfte att vidare- utveckla de europeiska el- och gasmarknaderna. Nya el- och gas- marknadsutredningen har utrett genomförandet av det tredje inre marknadspaketet för el och naturgas i . Utredningen läm- nade förslag om de ändringar i svensk lagstift- ning som krävs för att genomföra EU:s tredje el- och gasmark- nadsdirektiv.2 Det är betydande ändringar som föreslås i både ellagen och i naturgaslagen. Förutom ett antal konsumentrelaterade bestämmelser i syfte att utöka konsumenternas rättsliga ställning och trygghet3 så föreslås bl.a. bestämmelser i el- och naturgaslagen om att de systemansvariga för överföringssystem ska certifieras av nätmyndigheten. Naturgaslagen ska kompletteras i syfte att fastställa att ett företag som bedriver överföring av naturgas inte får bedriva produktion och/eller handel med naturgas eller annan typ 3Utformning av avtal i konsumentrelationer, nya och utökade möjligheter till leverantörs- byte, skyldighet för leverantör att aktivt informera om elförbrukning, konsumentklagomåls- hantering m.m. SOU 2011:44 Utgångspunkter – bakgrund av gas som är tekniskt möjlig och säker att föra in i naturgassystemet4. Utredningen föreslår också att systemansvaret på naturgas- marknaden utreds mer ingående för att identifiera de regelföränd- ringar som krävs för att möjliggöra en hantering av systemansvaret i enlighet med gasmarknadsdirektivets5 lösning. Regeringen beslu- tade att tillsätta en utredning som bl.a. har i uppdrag att identifiera nödvändiga förändringar och i förekommande fall före- slå anpassningar i lagstiftning och regelverk för att möjliggöra ett sammanhållet systemansvar vid krav på ägarmässig åtskillnad. Utred- ningen (N 2010:05) ska redovisa sitt arbete . Energieffektiviseringsutredningen6 hade som huvuduppgift att före- slå hur EU:s direktiv om energitjänster och effektiv slutanvändning av energi7 skulle genomföras i . Utredaren hade även som uppgift att belysa en rad specifika frågor med anknytning till direk- tivets regler. Utredningen utgick från den principiella utgångspunkten att energieffektiviseringar bör ses i ett systemperspektiv, i meningen att beakta och värdera användningen av primärenergi, istället för att ha ett ensidigt fokus på slutanvänd energi. Det är användningen av primärenergi som avgör hur mycket av jordens resurser som tas i anspråk och därmed också hur stora utsläppen till mark, luft och vatten blir. Utredningen framhåller att styrmedel som införs i möj- ligaste mån bör utformas så att de stödjer systemperspektivet. I slutbetänkandet Vägen till ett energieffektivare Sverige8 redo- visas att med stor sannolikhet kommer att nå de mål om energieffektivisering som har ställts upp av EU. Utredningen framhåller dock att det kan finnas skäl att gå längre, då potentialen för lönsamma energieffektiviseringar är större än så. Utredningen föreslår bland annat att förstärkta insatser för energieffektivisering i byggnader och att den offentliga sektorn ska visa vägen genom 2010/11:70 Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /30/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas. 7Europaparlamentets och rådets direktiv (2006/32/EG) av om effektiv slut- användning av energi och om energitjänster. ambitiösa energieffektiviseringsprogram i första hand inom staten, kommuner och landsting. I utredningen framhålls fjärrvärmens roll för att bidra till energi- effektivisering. Det konstateras bland annat att fjärrvärme har stor möjlighet ta tillvara resurser, som annars skulle gå förlorade. Utredningen gör bedömningen att både restvärme från industriella processer och från elproduktion kan utnyttjas i större utsträckning än .