sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — (dir. 2010:92) har till uppgift att före- slå processer och riktlinjer för medfinansiering av transportinfra- struktur, t.ex. i form av bidrag eller brukaravgifter. Som ett under- lag för utredarens bedömningar har erfarenheter från användningen av alternativa finansieringsformer, vid sidan av traditionell statlig finansiering, i ett antal andra länder samlats in. Erfarenheterna redovisas här dels från den överstatliga nivån, vilken representeras av EU och den federala nivån i . Dels redo- visas erfarenheter från nationell nivå i , samt från delstatlig nivå i . Finansiering av transportinfrastruktur står i fokus för redovis- ningen. Det kan både avse arrangemang för att finansiera grund- investeringar i infrastrukturen och principer och arrangemang för hur brukarna betalar för utnyttjande av infrastrukturen. Beskriv- ningen i promemorian omfattar främst väg och järnväg. Erfarenheterna har samlats in under ett antal besök i de olika länderna – . 1.2Transportinfrastrukturen som ett s.k. naturligt monopol Transportinfrastrukturen anses vanligen vara ett område i ekono- min som omfattas av stordriftsfördelar, dvs. att systemeffekter ger fallande styckkostnader om systemen hålls samman i stora organi- satoriska enheter samt att s.k. ställkostnader t.ex. för underhåll, investeringar och planering kan minskas om ett större antal projekt och aktiviteter samordnas i en organisatorisk enhet. Transportinfrastrukturen, och transporterna som utförs via denna struktur, ger upphov till s.k. externa effekter som påverkar andra aktörer än de som är direkt berörda av den fysiska anlägg- ningen eller av transporterna. I allmänhet brukar de s.k. negativa externa effekterna behandlas, som t.ex. buller, emissioner och olycksrisker som kan drabba kringboende. I det nu aktuella sam- manhanget är det väsentligt att även väga in positiva externa effek- ter, som förbättrad tillgänglighet till följd av att t.ex. en ny väg eller järnväg anläggs, vilket kan ge upphov till stegrade markvärden lokalt, t.ex. i en stationsmiljö. Ofta ingår förbättrad tillgänglighet och därmed värdestegringar i de trafikekonomiska beräkningar som görs för nya investeringsobjekt, men det är rimligt att anta att det finns ytterligare positiva effekter som dessa kalkyler inte fångar. Svårigheten för privata aktörer att finansiera de stora invester- ingar som ofta är nödvändiga för att anlägga transportinfrastruktur sammanhänger bl.a. med att stordriftsfördelar inte alltid uppstår i delar av systemen, att de externa effekterna kan vara svåra att väga in i brukaravgifter eftersom det kan leda till att trafik styrs undan på ett sätt som försämrar en företagsekonomisk kalkyl, samt det förhållandet att tekniken för ett smidigt betalsystem (tidigare) saknats för väg och järnväg. De betydande risker som anläggnings- fasen medför, både finansiella risker i byggnationen och projekt- risker direkt förknippade med byggnationen samt marknads- risken, dvs. svårigheten att prognostisera den trafikvolym som kommer att uppstå på en ny väg eller järnväg, hämmar samman- taget privata aktörers intresse för att finansiera transportinfra- struktur. Sammantaget har detta gjort att transportinfrastruktur i allmän- het har behandlats som s.k. naturliga monopol eller kollektiva varor, där staten, eller andra offentliga organ haft det avgörande ansvaret för finansiering, ägande, reglering och drift av systemen. Det fenomen som här studeras, alternativ finansiering, består i princip av två olika delar: Andra parter än staten (eller övrig offentlig sektor) medverkar med finansiering av enskilda investeringsobjekt genom bidrag av olika slag. Investeringsobjekten (eller driften) finansieras med avgifter som brukarna erlägger, i allmänhet för sådana objekt som inte varit avgiftsbelagda. Transportinfrastruktursystemen har en funktion och verksam- hetslogik på tre olika geografiska eller organisatoriska nivåer som går igen i de flesta länder. Redovisningen i det följande omfattar huvudsakligen de två översta nivåerna i tabell 1. Geografiska nivåer och aktörer i Transportinfrastruktursystemet Systen för att knyta samman nationella system mellan länder (broar, flygtrafikledningssystem, hamnar) System för att binda samman befolkningscentra, erbjuda Nationella aktörer i EU transporter för övriga delar av landet och för att förse näringslivet med godstransportkapacitet. överstatliga och regionala/lokala system System för lokala och regionala resor och transporter som är anknutna till de nationella och överstatliga systemen Nationerna har traditionellt varit de dominerande aktörerna i transportinfrastrukturen i enhetsstater som och . I takt med att transportmarknaderna utvecklas mot mer av transnationella flöden har dock de internationella anknytningarna av transportsystemen blivit alltmer centrala. Transportföretagen har också successivt fått en alltmer gränsöverskridande roll i många länder. Transportinfrastrukturen behöver anpassas till denna nya struktur i den utveckling som sker. Det kan uttryckas som att transportbehov och – utmaningar samt stordriftsfördelar numer i allt högre utsträckning uppstår och kan realiseras i en överstatlig struktur. Finansieringssystemen är dock i stora delar av världen, inklusive EU, alltjämt organiserade med nationerna som högsta nivå. I (samt andra federala statsbildningar) har den federala nivån en mer aktiv roll. Motsvarande utveckling mot mer av överstatlighet sker nu inom EU. 2 EU och – den överstatliga nivån När det gäller omfattar beskrivningen i första hand det natio- nella övergripande vägnätet, s.k. Interstate highways. Interstate highways-systemet började anläggas och var i stort sett utbyggt i enlighet med de ursprungliga planerna. En omfattande diskussion i samband med etableringen av Interstate-systemet var vilken finansieringsmodell som skulle användas. Ett ursprungligt förslag var att finansiera utbyggnaden genom att emittera särskilda federala obligationer, vars räntebetal- ningar och amorteringar skulle motsvaras av federala skatter och i viss mån vägtullar. Detta förslag kom aldrig att genomföras. Istället beslutade Kongressen , på förslag av president , att utbyggnaden skulle baseras helt på drivmedelsskatter. Skatte- medlen skulle bokföringsmässigt tillfalla en särskild fond, , som skulle användas enbart för detta ända- mål. En bärande tanke bakom finansieringssystemet var att den sär- skilda väginfrastrukturfonden skulle göra det möjligt att hålla dessa skattemedel separerade från övriga användningsområden. Avgif- ter/tullar skulle i princip inte tas ut på vägnätet, för att göra det så tillgängligt som möjligt och undvika tullstationer och andra betal- ningsformer som hindrade trafikflödena. En federal väghållningsmyndighet, Federal Highway Administ- ration (FHWA), svarar för strategisk planering och fördelning av medel mellan delstater och enskilda projekt. Merparten av väghåll- ningsansvaret och utvecklingen av vägnätet ligger dock på delstat- liga väghållningsmyndigheter, organiserade som delar av delstatliga Departments of Transportation (DOTs). De totala kostnaderna (nyinvesteringar och underhåll) för (huvud)vägnätet i var cirka 146 miljarder USD. av kostnaden betalas av delstatliga, regionala och lokala organ. De federala bidragen till vägnätet uppgick till cirka 41 mil- jarder USD , varav merparten (39 miljarder USD) avsåg bidrag till kapitalkostnader för nyinvesteringar. Merparten av med- len fördelas mellan delstaterna med hjälp av olika fördelnings- nycklar. Kongressen beslutar dock om fördelning till enskilda projekt och enskilda ändamål för av anslagen , en andel som ökat över tiden. De federala utgifterna betalas med skatter på drivmedel som uppgår till ett fast belopp om per gallon bensin och per gallon diesel. Till detta kommer acciser vid försäljning av tunga lastbilar och årliga fordonsskatt för tunga lastbilar. Utgif- terna har överstigit intäkterna till den federala vägfonden. Extra medel har därför tillförts från allmänna skatte- medel, vilket ursprungligen inte var avsikten. Det bedöms som ute- slutet att föra en politisk diskussion om att justera skattesatserna på drivmedel, som varit oförändrade . Den ursprungliga avsikten var att den federala vägfonden skulle användas enbart för väginvesteringar. har dock Kongressen vid ett flertal tillfällen gjort avsteg från denna princip. Federala bidrag kan numer ges till de flesta olika trafikslag från vägfonden, t.ex. till regional och lokal spårbunden trafik, cykelbanor och förbättrade trottoarer för gående. Ett antal beräkningar har presenterats över de bedömda inve- steringsbehoven i vägnätet . FHWA, har enligt redovisningar av Kongressens budgetkontor (Congressional Budget Office) beräknat att investeringsbehoven skulle motivera årliga totala anslag om cirka 208 miljarder USD , vilket skulle ge ett behov att närmast fördubbla de årliga federala anslagen till den federala vägfonden. Det bedöms som uteslutet att en sådan förändring skulle göras. Situationen pekar dock på behovet av att finna alternativa finansieringsformer till de nuvarande modellerna. Det finns redan i utgångsläget ett relativt stort antal sådana alternativa finansieringsformer. Federala och delstatliga myndig- heter har bl.a. möjlighet att ge olika typer av skattelättnader för obligationsprogram som delstater eller lokala organ som kommu- ner emitterar för finansiering av transportinfrastruktur. Den fede- rala nivån kan också ge subventionerade lån till infrastruktur- investeringar som genomförs antingen av offentliga organ eller pri- vata aktörer. President har därtill föreslagit inrättande av en federal Infrastructurebank, som med ett grundkapital på USD skall söka former att finna kompletterande finansiering från den privata sektorn i olika infrastrukturprojekt. Banken kommer orga- nisatoriskt att placeras inom det federala transportministeriet, . Det finns därtill ett stort intresse för alternativ finansiering i form av PPP-projekt, införande av kilometerskatt för vägtrafik och för andra former av vägavgifter. Det generellt svaga politiska stödet för olika typer av avgifter i vägtrafiken har dock gjort denna utveckling långsam. Diskussionen om införande av vägavgifter domineras också av farhågor att administrationskostnaden för systemet skall bli hög och att den personliga integriteten skulle hotas av de informationssystem om enskilda fordonsrörelser, som systemen varit baserade på. Enligt har unionen som ett av sina mål att utveckla den inre marknaden, som skall kännetecknas av fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Som ett medel i detta arbete anger att unionen har en transportpolitik, som bl.a. innehåller åtgärder för upprättande av ett Europeiskt nät för infra- struktur inom transportområdet (TEN-T). Den gemensamma transportpolitiken har utvecklats sedan EU:s tillkomst . EU:s infrastrukturpolitik ingår som en del i den vidare transportpolitiken, som huvudsakligen innefattar frågor kring teknisk standardisering, undanröjande av nationella hinder mot etableringen av en gemensam transportmarknad i EU samt en generell strävan mot avreglering och marknadsöppning av olika slag. EU arbetar inom transportpolitiken också med internationell reglering, som t.ex. den interkontinentala flygtrafiken. Ett väsent- ligt område har varit att verka för en harmonisering av skatter och avgifter som riktar sig mot vägtrafiken. Enhetliga regler för detta område har utarbetats. Ett gemensamt system för elektroniska väg- avgiftssystem håller också på att utvecklas inom EU med en gemensam modell för betalningshantering. En mer aktiv politik inom infrastrukturområdet växte fram , som en del av Kommissionens arbete med att eta- blera den inre marknaden. En första lista med prioriterade strate- giska väg-, järnvägs och flygplatsobjekt publicerades då. Detta arbete har vuxit till att EU/Kommissionen i det nuvarande arbetsprogrammet (2007–2013) arbetar med 288 projekt av vilka gäller järnvägsområdet. Vägsidan svarar i det inne- varande programmet för endast cirka 7–. I tillägg till dessa projekt administrerar EU även ett 90-tal pågående projekt från det föregående arbetsprogrammet. EU har pekat ut ett 30 tal av TEN-T-projekten som särskilt pri- oriterade. Det är ett stort antal järnvägsprojekt och därtill några motorvägssektioner och sjöfartsprojekt. Projekten syftar samlat till att öka effektiviteten i det europeiska transportnätet med inrikt- ning på ett hållbart transportsystem . Kommissionen bildade en särskild myndighet inom Kommissionen, (TEN-T EA), som har till uppgift att administrera unionens transportinfrastrukturåtgär- der, vilket innefattar bidragsgivning och teknisk assistans, samt strategisk samordnad planering. EU:s andel av finansieringen till projekten uppgår i innevarande arbetsprogram till (för åren 2007–2013). Det svarar enligt TEN-T EA:s egna beräkningar för av den totala finansieringen, där medlemsstaterna står för resterande del av finansieringen. Liksom i är således den överstatliga nivån beroende av samverkan med EU:s medlemsländer som har den avgörande beslutanderätten och även finansierar merparten av systemet. I EU dominerar skattefinansierad transportinfrastruktur, men med större inslag av avgiftsfinansiering, PPP:s och olika konces- sionssystem (t.ex. i och ) än i . EU:s infra- strukturbank Europeiska Investeringsbanken (EIB) har också över tiden fått en alltmer inflytelserik roll när det gäller finansiering av transportinfrastruktur. EIB:s utlåning består numer till av transportinfrastrukturrelaterade krediter. Åren 2000– 2011 har detta område varit det enskilt största i EIB:s portfölj med i samlad utlåning av totalt cirka 552 mil- jarder EUR. Inriktningen i EIB:s arbete är att bl.a. att bistå vid utvecklingen av och finansieringen av PPP-projekt, men också andra finansie- ringsformer ingår i EIB:s arbetsfält, som stöd vid emittering av infrastrukturobligationer och bildande av särskilda fonder för infra- strukturobligationsfinansiering. En väsentlig del av EIB:s finansie- ring går till projekt med PPP-upplägg. Tillsammans med Kommis- sionen arbetar EIB aktivt för att öka kunskapen om PPP-formen och för att öka användningen av PPP:s. Banken arrangerar åter- kommande seminarier och informationsutbyten om PPP-projekt och alternativa finansieringsformer och har publicerat flera rap- porter på området med erfarenhetssammanställningar. Det ansträngda statsfinansiella läget i flera av EU medlemsstater i kombination med den stora betydelse som fästs vid transport- marknadernas fortsatta integration, dess betydelse för tillväxtförut- sättningarna och betydelsen av teknisk utveckling för att nedbringa emissioner och skapa ett hållbart transportsystem har satt fokus på möjligheten att finna alternativa finansieringsformer. Kommissionen publicerade ett förslag till projektobli- gationer för infrastrukturprojekt (även vid sidan av transportinfra- struktur). Initiativet är avsett att införa ett system med utvidgade kreditgarantier för infrastrukturrelaterad obligationsupplåning från privata företag för prioriterade projekt. Kommissionen och EIB skulle gemensamt stå för den nya kreditgarantin till sådana lån, som med hjälp av detta skulle öppna en ny delmarknad på kreditmark- naden. Förslaget är sänt på remiss från Kommissionen och kommer att behandlas . Det sammanlagda intrycket är att EU, i takt med att hållbar- hetsaspekter på transportsystemet och att behovet av att öka till- växtpotentialen i den europeiska ekonomin prioriteras alltmer, ökar ambitionsnivån inom transportinfrastrukturområdet. Det stats- finansiellt ansträngda läget i många medlemsländer gör att man söker efter finansieringsformer för projektfinansiering som ligger utanför statsbudgetarna. Inslaget av PPP-finansiering är också tyd- ligt, vilket i sig innebär att brukaravgifter av olika slag blir van- ligare. I har staten det övergripande ansvaret för trans- portinfrastrukturen i ett nära samarbete med regioner och kommu- ner. Det statliga vägnätet i är fördelat på väghåll- ningsmyndigheter i , och . Järnvägsnätet ägs och förvaltas i allt väsentligt av det statligt reglerade och finan- sierade bolaget , som drivs som ett brukar/intressent- kooperativ men i statlig regi. Därtill har en viss egen järnvägsverksamhet, vilken dock i huvudsak koordineras via . I har ett omfattande reformarbete skett inom transportsektorn med inledning . När det gäller väg- området har det främst gällt fördelning av ansvaret för det offent- ligt förvaltade vägnätet, som fördelats mellan de nya geografiska enheter som bildats som ett led i regionaliseringen av landet och de stärkta självstyrelseenheterna och . Därtill har ett stort antal PPP-projekt drivits, bl.a. inom vägområdet. Vägkonces- sioner förekommer också, med olika finansieringsformer; antingen s.k. skuggtullar som staten betalar till en privat operatör baserat på faktisk trafikvolym, eller direkt tullfinansiering. Enligt en rapport från svarade koncessioner av detta slag för av motorvägsnätet i . En sammanställning som EIB gjorde 2005 visade att under peri- oden till 2004 hade 677 PPP-kontrakt slutits i , inom samtliga sektorer. var då helt dominerande på detta område i EU. har övriga medlemsländer ökat sina andelar PPP-projekt och har dominerat över . Ser man till regeringens planer i kommer dock fortsatt PPP-projekt att svara för ett sort antal pro- jekt inom transportinfrastrukturen, såväl på nationell som på regi- onal och lokal nivå. Den upparbetade stocken av , som ofta löper på 30–, gör att de årliga betalningarna/ersätt- ningarna i enlighet med dessa avtal, från offentlig sektor till den privata operatören/partnern uppgår till cirka 4–10 miljarder GBP fram . Beloppet avser samtliga sektorer och ger en fingervisning om den väsentliga omfattningen på PPP-projekten i . En enhet under , Infrastructure UK, arbe- tar med att sammanställa erfarenheter och med att ge råd till stat- liga myndigheter och regionala/lokala myndigheter som avser att driva PPP-projekt. har också gjort en nationell plan för infrastrukturområdet för de kommande fem åren (Natio- nal Infrastructure Plan 2010). Totalt bedömer man att 200 mil- jarder GBP behöver investeras varav cirka 30 miljarder GBP pekas ut för särskilda transportinfrastrukturprojekt, som ett antal väg- projekt, etapp 2 i höghastighetsprojektet (HSR2), delfinansiering av den nya tunnelbanelinjen Crossrail i och generella bidrag till för upprustning av järnvägsnätet. Även under tidigare perioder har järnvägsprojekt hört till de stora PPP- projekten, med kanaltunnelprojektet och tunnelbanelinjer i som tydliga exempel. En erfarenhet från arbetet med PPP-avtalen inom vägområdet, som redovisas i infrastrukturplanen, är att man ofta fört över för stora risker på de privata aktörerna i PPP:s. En väsentlig risk som är svår att hantera för den privata aktören är i allmänhet marknads- eller efterfrågerisken, dvs. risken att trafikvolymen blir väsentligt lägre än vad som prognostiserats när handlades upp. Den privata operatören måste i allmänhet kompensera sig för denna risk med ett riskpåslag vilket också avspeglas i en högre upplåningskostnad, som man i infrastrukturplanen uppger kan uppgå till omkring en procent extra i finansieringskostnad i PPP- kontrakten. Regeringen har givit i uppgift att omförhandla dessa avtal genom att minska operatörens risk och därigenom kunna sänka ersättningen i avtalen. Ett annat område där aktörerna i hunnit långt i utvecklingen är diskussioner om medfinansiering av olika slag i anslutning till nya väganläggningar och järnvägsstationer. I dessa diskussioner har ofta den statliga aktören, som för stationer, varit aktiv i att initiera en diskussion om hur en järnvägs- station skall kunna omvandlas till en modern resecentrummiljö med förbättrad intermodalitet mellan trafikslag och tillkommande kommersiella miljöer. Ofta har ett nära samarbete bedrivits med kommuner, tågoperatörer och kommersiella intressenter för att få till stånd en blandad finansiering och ett väl utformat förslag till omvandling. I den brittiska regeringens infrastrukturplan anges också att man kommer att införa en möjlighet för kommuner att arbeta med s.k. Tax Increment Financing. Det innebär att de får rätt att belåna prognostiserade framtida skatteintäktsökningar av infra- strukturprojekt, som stationer, där värdeökningar för kringliggande fastigheter och ökad ekonomisk aktivitet kan följa. En möjlighet finns till detta genom att kommuner har beskattningsrätt för fastigheter och omsättningsskatt. Staten svarar för det övergripande järnvägs- och vägnätet i . Staten svarar också för den övergripande finansieringen av trans- portinfrastrukturen, även om avgiftsinslaget har ökat påtagligt . En väsentlig förändring i systemet inträffade då de tidigare amten, som bl.a. arbetat med infrastrukturplanering avskaffades och ersattes med betydligt svagare regioner. Till kommunerna fördes en väsentlig del av det tidigare statliga vägnätet. Statens vägnät, som förvaltas av Vej- direktoratet, ökade i omfattning. Förändringen har inneburit att statens roll ökat i omfattning och innehåll inom vägområdet, med en mer aktiv planeringsfunk- tion i flera frågor . Bland annat märks det i Köpenhamns- regionen, där staten nu är engagerad i flera stora projekt som tidigare hanterades på regional nivå i större utsträckning. förvaltas av staten via Banedanmark, som är en ren- odlad infrastrukturorganisation. Banedanmark driver ett antal stora projekt som bl.a. omfattar elektrifiering och utbyte av signal- system. Ett projekt för uppgradering till höghastighetsjärnväg pågår också. Ett väsentligt inslag i transportinfrastrukturpolitik är att förbättra förbindelserna mellan öarna i landet men också att bygga en fast förbindelse till , bl.a. som en del av överens- kommelsen med om . Dessa stora projekt tar stor uppmärksamhet i statens verksamhet inom området. Man har valt att organisera arbetet i speciella aktiebolag som ägs av staten. Brukaravgifter på broarna, som omfattar både väg- och järnvägs- trafik, finansierar sedan långsiktigt projekten. Ett ytterligare sådant projekt diskuteras i , vilket innebär att man planerar att anlägga en östlig tunnelförlagd ringled, även den med brukarfinan- siering. I vägnätet i övrigt är man försiktig med avgiftsfinansiering. Vejdirektoratet överväger avgiftsfinansiering i något enstaka fall för ett broprojekt (), men det är ett undantag. En bred politisk överenskommelse träffades är 2009 om en s.k. grön transportpolitik. Ett huvudsakligt inslag i denna överens- kommelse var att bilda en Infrastrukturfond inom statsbudgeten. Den tillfördes medel om fram . Finan- sieringen sker i form försäljningsintäkter från försäljningen av , vissa ökade avgifter från Storebälts-förbindelsen m.m. Ett antal stora projekt pekades ut i överenskommelsen, som ökad järnvägskapacitet och motorväg på Vestfyn. I övrigt skall objekt prioriteras i den ordinarie planeringsprocessen. Det kan noteras att de olika bro/tunnelprojekten som drivs sido- ordnat från denna planering och finansiering omfattar omkring 70– under de kommande 10–15 åren, dvs. i stort sett lika mycket som finansieras över statsbudgeten. På lokal nivå förekommer ett antal projekt, t.ex. kring stations- utveckling där blandad finansiering tillämpas. projekt där medfinansiering betalade stora delar av projektets finansiering var anläggningen av den första etappen av tunnelbanan (Metroen) i . Där bidrog olika fastighetsägare med väsentlig del av finansieringen av projektet. Ett inslag i överenskommelsen om en grön transportpolitik var också att genomföra en övergång från det nuvarande systemet med hög accis på fordon, som beskattningsform för vägtrafiken, till kilometerskatt. Avsikten var att kopiera det system som avsågs införas i . Detta initiativ har dock fått senareläggas, efter- som projektet i kommit att förändras till sin karaktär. Det kan konstateras att det danska systemet, på gått igenom betydande förändringar.