sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Av detta följer att varaktiga utgiftsökningar ska finansieras med varaktiga utgiftsminskningar. Detta innebär att tillfälliga besparingar inte kan användas för att finansiera fleråriga utgiftsökningar. Vidare ska finansieringen av en reform kunna härledas till en föreslagen regeländring eller annan konkret åtgärd. Eventuella s.k. dynamiska effekter bör inte utgöra grund för finansiering. En dynamisk analys bör dock ingå som en del av ett beslutsunderlag. Finansieringen av statlig transportinfrastruktur ska ske med anslag över statsbudgeten. kan medge undantag från den regeln. De möjligheter som därvid står till buds är en tillfällig finansiering med lån i och återbetalning med intäkter från brukaravgifter eller återbetalning med intäkter från trängselskatter eller återbetalning med anslag. Vidare kan lån från kommuner eller enskild – s.k. förskotteringar - tillfälligt finansiera investeringar i transportinfrastruktur. Återbetalning av lånet sker när anslag beviljas för den tidigarelagda investeringen. Slutligen kan staten låta utomstående direkt medverka i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. finns alla dessa finansieringsformer represen- terade. hade tagit upp lån enligt då gällande 23 § i lagen (1996:1959) om statsbudgeten om och lån i form av s.k. förskotteringar om drygt 2 miljarder kronor7. Det finns ingen samlad redovisning om stor- leken på direkta bidrag för finansiering av statlig transportinfra- struktur. Det förslag som utredningen lägger rörande finansieringen av investeringar i transportinfrastruktur innebär förändringar jämfört med dagens ordning. Investeringar i tele- och elanläggningar i järn- vägsinfrastrukturen finansieras normalt med lån i Riksgälds- kontoret för att sedan återbetalas med anslagsmedel. Den ord- ningen bör upphöra i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. Däremot finns det skäl att låta finansiera sådana investeringar som sänker kostnaderna för den framtida förvalt- ningen så mycket att de resurser som frigörs kan finansiera fram- tida amorteringar och räntor på upptagna lån. 6Regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken. 7Trafikverkets årsredovisning 2010. har funnits för att ersätta färjor med broar. Denna lånemöjlighet bör utsträckas och gälla generellt för investeringar som har till direkt syfte att sänka framtida förvaltningskostnader. Därigenom kan effektiviseringsarbetet stimuleras som bl.a. skulle innebära en snabbare övergång från lokal till fjärrstyrd tågklarering, utvecklade driftcentraler och effektivare kraftförsörjning inom järnvägen. bör därvid göra framställningar till rege- ringen om att få ta upp lån i riksgälden för investeringar som har en påtagligt rationaliserande effekt på förvaltningen av infrastruk- turen. Varje sådan framställning ska bestyckas med en genomförd och dokumenterad kostnads- och intäktskalkyl och de handlingar i övrigt som ligger till grund för framställningen. Som tidigare nämnts är huvudregeln att statlig infrastruktur ska finansieras med anslag över statsbudgeten. Bakom den regeln ligger att ska ha full kontroll över de utgifter som går till transportinfrastruktur och vilken belastning som därmed sker på statsbudgeten. I vårt delbetänkande (SOU 2011:12) lyfte vi fram följande citat för att beskriva grundvalen för nämnda huvudregel: Genom att i budgetregleringen utgifter och inkomster ställs mot varandra sker en avvägning dem emellan och mellan skilda utgifts- ändamål. Därigenom får man en översyn och prövning av stats- verksamheten i ett sammanhang, en helhetsbedömning. Med hänsyn härtill är fullständighetsprincipen (dvs. all statlig verk- samhet bör ingå i budgeten) och bruttoprincipen (dvs. för varje sektor ska samtliga inkomster och utgifter medtagas) väsentliga. Genom att budgeten innehåller all statlig verksamhet så kan budgeten ge en god och rättvisande bild av statens verksamhet och budgetläge för . Ett korrekt och tydligt underlag är en förutsättning för de prioriteringar som kan göra vid fastställandet av budgeten gällande till exempel finans-, välfärds- eller regionalpolitik. Resurserna kan därmed fördelas genom prio- riteringar mellan olika sektorer i samhället. Denna gällande huvudprincip innebär att annan form av finansiering av statlig transportinfrastruktur utgör undantag. För sådana undantag beslutar i särskild ordning och kräver därvid en särskild motivering och redovisning. 5.9.3Brukaravgifter – enhetlighet och effektivitet Direktprissättning med brukaravgifter kan medverka till ett effektivare utnyttjande av transportinfrastrukturen. Sådana brukaravgifter kan ge betydande bidrag till finansieringen av transportinfrastrukturen. Likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturförvaltare bör avgiftssättas på likvärdigt sätt. Avgifter i styrande syfte bör sättas så att användningen av transportinfrastrukturen blir effektiv. Vid införande av avgifter i finansierande syfte bör hänsyn tas till avgifternas trafikekonomiska konsekvenser. Det bör efterstävas enhetlighet i tekniskt avseende vid uttag av avgifter och skatter inom transportinfrastrukturområdet i syfte att få hög effektivitet i uppbörden. Enligt direktiven ska vi göra överväganden rörande utformning och införande av brukaravgifter. Utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängselskatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. I vårt delbetänkande (SOU 2011:12) redovisade vi våra överväganden rörande brukaravgifter. För framtida planeringsperioder bör frågan om ett brett uttag av brukaravgifter prövas som en långsiktig stabil intäktskälla. är huvudprincipen att trafikinfrastruktur finansieras med anslag över statsbudgeten. Därtill kommer i begränsad utsträckning finan- siering av trafikinfrastruktur (för väg och järnväg) via brukar- avgifter (broavgifter, trängselskatter, banavgifter). Därtill betalar brukarna avgifter för innehav av bil (bilskatt) och skatt för drivmedel (bensin och dieselskatt). Över en längre tidsperiod kan det antas att fossila bränsle i minskande omfattning kommer att användas. I ett sådant sammanhang aktualiseras frågan om andra skattebaser. Inför överväganden om ett framtida finansierings- och uppbördssystem bör frågan om generella brukaravgifter kan och bör införas utredas med ett brett perspektiv. Sådana avgifter kan vara av olika karaktär, t.ex.: utbyggt och omfattande system med bompengar, avståndsbaserade avgifter som debiteras med elektroniska hjälp- medel, avgifter kopplade till drivmedel, avgifter kopplade till innehav av fordon, Vid en översyn om möjligheterna att införa generella brukaravgifter i ett brett perspektiv bör frågor om styrning av trafik, hållbarhet över tiden, klimataspekter, påverkan på samhällsekonomiska för- hållanden, fördelningsaspekter, regionalpolitisk påverkan, tillväxt- frågor, konkurrenseffekter i ett EU-perspektiv samt möjligheterna till en bred acceptans av generella brukaravgifter i grunden analy- seras. Vi konstaterade i vårt delbetänkande att brukaravgifter som tas ut eller kan tas ut på vid användning eller finansiering av statlig transportinfrastruktur beslutas av regeringen eller av myndighet med stöd av lag. Staten är således ensamrådande om avgifter ska införas eller ej. Frågan om riktlinjer för och när brukaravgifter ska komma ifråga i finansierande och/eller styrande syfte är därför i första hand en statlig angelägenhet. Vi fann anledning att skilja på generellt och partiellt införda pålagor och på styrande respektive finansierande pålagor. Det påpe- kades att styrande pålagor ger intäkter som kan användas för finansiering av transportinfrastruktur och att finansierande avgifter har styrande effekter. Av nedanstående tabell gavs exempel på olika typer av pålagor på trafiken för nyttjande av transportinfra- strukturen. Exempel på styrande, finansierande, generella och partiella avgifter och skatter Banavgifter enligt kap. 7 § 2 Banavgifter enligt kap. 7 I de fall finansierande avgifter införs bör de enligt vår uppfattning huvudsakligen vara av generell karaktär. Vi konstaterade vidare att regeringen i sina beslut och överväganden bedömt att det inom järnvägssektorn finns ett utrymme att öka avgiftsuttaget från dess brukare. intäkter från banavgifter ska höjas väsentligt från dagens nivå om till och till 2021 enligt de förutsättningar som regeringen angivit i den senaste budgetpropositionen och i sitt beslut om den nationella åtgärds- planen för perioden –2021. har fått regeringens uppdrag att åstadkomma en avgiftsstruktur och avgiftsnivå så att kraven på samlade intäkterna från avgifterna uppnås. Reglering av avgifter för att nyttja järnvägsinfrastruktur finns i 7 kap. järnvägslagen. Dessa regler baseras på direktiv /14/EG. Infrastrukturförvaltarna ska enligt direktivet säkerställa att det avgiftssystem som används är baserat på samma principer över hela deras järnvägsnät. Det är infrastrukturförvaltaren, dvs. för det järnvägsnät som staten förvaltar, som fastställer avgifterna med stöd av järnvägslagen. Enligt Järnvägslagen kan särskilda avgifter tas ut under vissa villkor, nämligen: a)avgifter för bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kost- nader. Avgiften ska vara förenlig med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägen. Det innebär att avgiften inte får vara så hög att de marknadssegment som kan betala åtminstone den marginalkostnadsbaserade avgiften hindras från att använda infrastrukturen (Järnvägslagen kap. 7 § 4). b)avgift som tas ut för infrastruktur som tillkommit som särskilt projekt med finansieringsvillkor och andra villkor som innebär krav på att avgifterna täcker hela eller delar av kostnaderna för drift, underhåll och kapitalkostnader för anläggningen. Avgiften får till skillnad mot fallet i alternativ a) sättas högre än vad som är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägen. (Järnvägslagen kap 7 § 5). Grundprincipen är att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturförvaltare ska avgiftssättas på likvärdigt sätt. nya inriktning för utveckling av tjänster och prissättning innebär att de avgiftskomponenter som ingår i sär- skilda avgifter i större utsträckning kommer att differentieras utifrån den kapacitetssituation som råder i järnvägsnätet. Betal- ningsviljan får därmed på ett tydligare sätt komma till uttryck i prissättningen. Attraktiva tåglägen kan prissättas högre. Denna utveckling har redan påbörjats, då till exempel en differentiering av tåglägesavgiften har införts för att bland annat bättre anpassa avgiften till kapacitetssituationen. Som ytterligare ett led i strävan mot mera differentierade särskilda avgifter, debi- teras passageavgifter på vissa sträckor i de tre storstäderna , och vid vissa mer attraktiva tider. Vägledande för dessa avgifter har bland annat varit en översiktlig bedömning av kapacitetssituationen. Genom att differentiera avgifterna och höja dem för till exempel tågläge hög och passageavgifterna i de tre storstadsområdena avser man att uppnå en styrande effekt från tider och platser som har begränsad kapacitet. Genom att på så sätt sprida användandet uppnår man en mera effektiv användning av järnvägsinfra- strukturen och därmed en ökning av den totala kapaciteten i systemet. Man kan alltså delvis säga att åtminstone några av de särskilda avgifterna avser att uppnå en styrande effekt i linje med vad som eftersträvas via de skattade marginalkostnaderna. I avsaknad av marginalkostnader för till exempel trängsel, kan passageavgifter och kilometerbaserade tåglägesavgifter tjäna som ett betydelsefullt styrinstrument för att använda järnvägsinfra- strukturens kapacitet på bästa sätt. När det gäller partiellt införda avgifter i finansierande syfte för väginvesteringar bör sådana föregås av trafikekonomiska över- vägande för att utreda de styrande konsekvenserna. Vidare bör vid ett mer omfattande inslag av sådana partiella vägavgifter de system- mässiga konsekvenserna analyseras. Partiellt införda avgifter i finansierande syfte har nämligen nackdelar i två mycket viktiga avseenden – uppbördskostnaderna är regelmässigt högre för den typen av finansiering än en finansiering genom att öka befintliga skatter eller generellt verkande avgifter samt att avgifterna har en styrande effekt som kan motverka ett samhällsekonomiskt effek- tivt utnyttjande av den transportinfrastruktur som ska finansieras. Det finns emellertid en allmän tendens att föra in avgifter på flera områden i samhället i stället för eller parallellt med en finan- siering med skatteintäkter. Motivet är att den som använder en anläggning eller konsumerar en tjänst och därmed tillägnar sig nyttan också ska betala för sig. I den meningen finns det skäl att föra in avgifter eller höja redan befintliga. Hänsyn bör dock tas till den grad av internalisering av externa kostnader som gäller för olika trafikslag och för olika fordonstyper i beslut om avgiftsstrukturen. Vidare bör hänsyn tas till i vilken grad som respektive trafikslag svarar för sina egna kostnader. Enligt 29 § Väglagen (1971:948) kan regeringen bestämma att avgift får tas ut för begagnande av väg. Avgifter kan endast tas ut för att finansiera nya väganläggningar. Vidare finns begränsningar såvitt avser tung trafik. Möjligheterna att ta pålagor inom väg- systemet styrs av det regelverk som ställs upp i och rådets direktiv /62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användning av vissa infrastrukturer, det så kallade Eurovinjett- direktivet. Direktivet är tillämpligt på fordonsskatter samt tid- och distansbaserade vägavgifter som tas ut av godsfordon/fordons- kombinationer med en högsta tillåten bruttovikt på . Direktivets vägavgiftsregler är utformade som maximinivåer. Grundprincipen är att vägavgifter maximalt får motsvara kostnaden för investering i och drift av den avgiftsbelagda infrastrukturen. Regler för avgiftsutformningen finns, bland annat måste distans- baserade vägavgifter differentieras efter EURO-klass. Vägavgifter som tas ut på det transeuropeiska vägnätet, eller på delar av detta vägnät, måste uppfylla direktivets villkor. För del ingår väg E4 mellan och , väg E6 mellan och , samt väg E18 mellan och Töckfors i det transeuropeiska vägnätet, enligt och rådets beslut nr 1692/96/EG av om gemen- skapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transport- nätet. För det vägnät som omfattas av direktivet gäller att tid- baserad och distansbaserad avgift inte får tas ut på någon given fordonskategori för användandet av ett och samma vägavsnitt. Medlemsstaterna får dock ta ut både distans- och tidbaserade avgifter för användandet av broar, tunnlar och bergspass. Ett särskilt undantag från direktivets regler finns för avgifter som är särskilt utformade för att motverka tid- och platsrelaterad trafik- överbelastning i stadsområden. Kommissionen presenterade ett förslag till ändring av Eurovinjettdirektivet. Förslaget går ut på att möjliggöra för medlemsstaterna att utöver infrastrukturfinansierande vägavgifter införa en särskild vägavgift för att internalisera lastbilstrafikens externa kostnader. Förslaget förhandlas av rådet och . Ändringarna av direktivet kommer troligen i viss mån att beröra reglerna för infrastrukturfinansierande väg- avgifter. Bland annat kan det geografiska tillämpningsområdet för reglerna om vägavgifter komma att utökas. tar ut en tidbaserad vägavgift för tunga lastbilar inom ramen för ett samarbete med , , och . I regleras denna avgift i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. Som framgår av det ovan sagda finns möjlighet för att ta ut avgift av tung trafik för finansiering av nya broar och tunnlar och för bergpass. Det är den möjligheten som nyttjats för att ta ut avgifter för finansieringen av broar vid och . Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukaravgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafikslag, inklusive nationellt och EU-gemensamt regel- verk, ska beaktas. På uppdrag av , och har Arena-projektet8 arbetat med att utveckla kunskap kring och lösningar för avgifter inom vägtrafiken. Projektet omfattar därvid alla former av brukaravgifter, befintliga och tänk- bara framtida, och arbetar med målsättningen att skapa en enhetlig nationell lösning som verkar inom ramen för regelverket inom EU. Ett förslag till en sådan lösning har utarbetats inom ramen för andra etapp (avslutats ) och redovisas i bilaga till slutbetänkande. Det förslag som redovisas i bilaga till detta betänkande tar upp frågan om enhetlighet och effektivitet i tekniskt och uppbörds- mässigt hänseende. Det är uppenbart att det krävs en enhetlighet i dessa avseenden. Det förslag som läggs fram i bilagan till detta betänkande av bör kunna utgöra en konstruktiv grund för den fortsatta utvecklingen av systemet. Även enhetlighet i avgiftsmässigt hänseende bör eftersträvas. Enhetligheten bör avse lika avgifter per fordonsklass oberoende vilken avgiftsbelagd bro man passerar. I det sammanhanget finns 8 Referens till Arena: principer fastställda i det s.k. eurovinjettdirektivet, vilket förbundit sig att efterleva. När det gäller avgifter på broarna i respektive har inte enhetlighet i avgiftsmässig bemärkelse uppnåtts. Av avtalen framgår att vid färd med personbil över bron i ska avgift erläggas medan personbilar inte behöver betala någon avgift vid passage av bron i . En sådan skillnad måste kunna motiveras utifrån trafikekonomiska överväganden, nämligen att avledningseffekten är mycket större i än i . Om så inte är fallet bör det ur den synvinkeln inte förekomma några skillnader. Det finns alltid en större acceptans för ekonomiska ingripanden eller interventioner om pålagorna delas lika av alla. Det skulle tala för en enhetlighet i avgiftssättningen oberoende av vil- ken nybyggd avgiftsfinansierad bro eller tunnel man råkar passera. Med en tillämpning av förespråkat enhetlighetskrav vid avgiftssätt- ningen så bör avgiftsfinansierade broar och tunnlar utgöra en resultatmässig enhet där de samlade intäkterna från avgiftsupp- börden och de samlade utbetalningarna för räntor och amorteringar jämte uppbördskostnaderna samlas upp och redovisas. Vi har låtit göra en översiktlig studie hur finansieringen av transportinfrastrukturen är utformad i olika länder, se bilaga 5. Genomgången visar att transportinfrastrukturen i de studerade länderna alltjämt är ett område där staterna har en mycket aktiv roll både som ägare, operatörer och finansiärer av verksamheten. En förklaring kan vara att man genom sådana arrangemang velat försäkra sig om att stordriftsfördelar i verksamheterna tas tillvara och att resurser inte splittras på flera olika operatörer. En annan orsak har varit att det varit administrativt omständligt och tekniskt komplicerat samla in brukaravgifter av olika slag. På vägsidan har det också varit möjligt att finansiera de direkta kostnaderna för vägnätet under en uppbyggnadsfas med bränsle- och fordons- skatter av olika slag. Genomgående sker dock en förändring i många länder när det gäller finansieringen. Dels finns en ökande insikt att de externa effekterna av tran- sporterna, som emissioner, trängsel och buller behöver prissättas i högre utsträckning . Dels är investeringsbehoven mycket stora i åldrande system där kapacitetstaken ofta nåtts i många storstadsområden. I en situation där många regeringar är ovilliga att höja skatter av politiska skäl, eller är förhindrade att ta på sig nya åtaganden av statsfinansiella skäl blir avgiftsfinansiering i olika former alltmer intressant i många länder. På järnvägssidan är den avgiftsfinansierande andelen mycket låg i jämfört med många andra länder. Huvudsyftet med trängselskatter ska vara att styra trafik. Beslut om att införa trängselskatt ska vara lokalt förankrade. Intäkter från trängselskatt bör återföras till regionen. Frågan om trängselskatt kan vara föremål för förhandling om medfinansiering. Det finns skäl att närmare beskriva syftet och bevekelsegrunderna för införande av och utformningen av trängselskatter eftersom dessa i grunden också har finansierande och styrande effekter som en renodlad brukaravgift. I princip bör också samma krav ställas på ett avgiftssystem för styrning och/eller finansiering av transport- infrastruktur som på ett skattesystem för uppbörd av trängsel- skatter. I budgetpropositionen för framhölls att om kommuner eller regioner efter beslut av en betydande majoritet skulle göra framställan om att införa trängselavgifter som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem, kommer regeringen att bereda frågan. Enligt utredningens mening bör det, såsom det uttrycktes i ovan nämnda proposition, vara ett nödvändigt villkor att det ska finnas en betydande majoritet i de kommuner eller regioner som står bakom en framställan om införande av trängselskatter som ett led att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem. I de fall trängselskatten även ges en uttalad finansierande roll bör läggas till att de lokala beslut som fattas är långsiktiga. Det bör dock betonas att det inte är tillräckligt med en framställan om trängsel- skatt. Det krävs att åtgärden är den mest effektiva för att nå åtgärdens primära syfte. Som vi tidigare framhållit är det som beslutar om skatter. Frågan om införande av trängselskatt kan ingå som en del i en medfinansiering. I propositionen 2003/04:145 lämnades förslag till en lag om trängselskatt. Lagen är utformad så att den kan tillämpas i olika tätorter, men skulle inledningsvis endast tillämpas vid passage av vissa angivna betalstationer i . I propositionen konstaterades att huvudsyftet med att ta ut pålagor i vägtrafiken är i regel antingen att finansiera infrastrukturåtgärder eller att styra trafiken. Styrande pålagor kan användas för att minska trängsel- problem och därmed öka framkomligheten i vägsystemet. Ett annat syfte kan vara att minska trafikens miljöpåverkan. En god styrning av trafiken förutsätter att pålagorna differentieras t.ex. efter trafik- belastningen eller fordonens emissionsegenskaper. Sådana pålagor ger dessutom som regel ett betydande ekonomiskt överskott, vilket exempelvis skulle kunna användas till att förstärka kollektiv- trafiken. Följande övergripande förutsättningar skulle enligt proposi- tionen gälla för ett tillämpat uppbördssystem: Huvudsyftet att minska trängsel bör återspeglas i systemet. Systemet bör vara lätt att förstå och använda. Systemet bör vara effektivt och pålitligt. Systemet bör i minsta möjliga mån inkräkta på den personliga integriteten. Hanteringskostnaderna för systemet bör vara rimliga. Systemet bör vara rättvist. Systemets fördelningspolitiska konsekvenser bör inte bli alltför negativa. Systemet bör bidra till en förbättrad trafiksäkerhet. Anläggningar som används i systemet bör vara estetiskt utformade. Systemet bör vara utvecklingsbart och flexibelt. När det gäller enhetlighet och effektivitet i tekniskt avseende i uppbörden av trängselskatter hänvisar vi till vad som anförts i frågan under föregående avsnitt om brukaravgifter. 5.9.5Bidrag från staten utomstående Utrednings bedömningar och förslag: Kommuner, landsting, privata företag och andra staten utomstående får medfinansiera statlig transportinfrastruktur. Avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering ska finnas förtecknade hos och redovisade i samman- dragen form i årsredovisningen för . får tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar under villkoret att åtgärden är direkt samordnad med och en förutsättning för genomförandet av den förskotterade aktörens investerings- åtgärd. Med stöd av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för.