sou · GYB393 · 2011-01-01 00:00:00 — Det är dock inte med nödvändighet så att avreglerade marknader alltid fungerar perfekt. I resonemanget ovan förutsattes till exempel att marginalkostnaden ökar med producerad kvantitet. På marknader med betydande stordriftsfördelar (t.ex. järnväg och telefoni) kan en avreglerad marknad resultera i privata monopol och då kan det vara mer effektivt att organisera verksamheten i offentligt prisreglerade monopol för att undvika efterfråge- överskott och överprissättning. Produktmarknadsregleringar kan även vara motiverade om kunderna har bristande möjligheter att få information om en viss tjänst eller vara, vilket kan öka risken för att kunderna ska hamna i ett underläge gentemot producenten. Detta resonemang har till exempel varit en av anledningarna till de tidigare regleringarna på taximarknaden och är även ett av skälen bakom den offentliga sektorns dominans inom välfärdssektorn. Andra vanliga orsaker till att reglera marknader är att produktionen medför externaliteter (t.ex. miljöföroreningar) eller att produk- tionen avser så kallade kollektiva varor som konsumeras av alla och där det därför inte finns någon fungerande prissättning (t.ex. polisväsendet). 2.1.2Produktmarknadskonkurrens och efterfrågan på arbetskraft Diskussionen har handlat om hur konkurrens och regleringar kan påverka produktmarknadens funktionssätt. Fokus för denna rapport är dock hur arbetsmarknaden påverkas av konkurrens och regleringar. En viktig anledning till att produkt- marknadskonkurrensen kan påverka efterfrågan på arbetskraft är att dominerande aktörer, genom att producera mindre än vid fri konkurrens, kan ta ut priser som är högre än kostnaderna och på så sätt göra övervinster. Eftersom dessa vinster skapas till priset av lägre produktion blir resultatet en lägre efterfrågan på arbetskraft. Ett något annorlunda resonemang men med liknande slutsatser förs av och (2003). De betonar att regleringar av produktmarknaden fungerar på samma sätt som etablerings- kostnader för företagen. Höga etableringskostnader leder till lägre försäljning och därmed lägre sysselsättning. Minskade etablerings- hinder i sig kan alltså leda till ökad sysselsättning. Bilaga 7 till LU2011 Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt När konkurrensen ökar finns det även ett antal mekanismer som kan göra att sysselsättningen minskar. Till exempel kan ökad konkurrens leda till ökade friktioner genom att företagen försöker locka till sig arbetskraft som stärker deras position på produkt- marknaden. Exempelvis kan en skola som utsätts för konkurrens bli mer benägen anställa den personal som föräldrar och elever värderar mest (Hoxby, 2002). Arbetsgivarna kan därmed bli mer noggranna vid anställningsförfarandet, vilket medför friktioner på arbetsmarknaden. Ökade investeringar för att höja effektiviteten kan också medföra att företagen behöver färre anställda för att producera en given kvantitet vilket kan dämpa de positiva syssel- sättningseffekter som ökad produktion medför (SOU 2005:4). 2.1.3Produktmarknadskonkurrens, lönebildning och jämviktsarbetslöshet Som noterades ovan kan företag som har marknadsmakt göra större vinster än företag som verkar under fullständig konkurrens. Företagen kan därmed välja att ge de anställda högre löner än vad de skulle ha fått under fri konkurrens. Det finns olika teorier om varför företagen skulle vilja dela med sig av vinsten till de anställda (s.k. rent-sharing). Monopolföretag kan välja att betala ut högre löner än nödvändigt för att hålla nere vinsterna då alltför stora vinster kan hota monopolistens marknadsdominans. Överdrivet stora vinster kan dra till sig statens intresse och därmed leda till åtgärder för att minska marknadsmakten eller tvinga företaget att sänka priserna (Alchian och Kessel 1962). En annan teori som framförts är att fackföreningar tvingar företagen att betala högre löner ju högre vinsten är (Salinger, 1984). Begränsad konkurrens på en marknad kan även påverka lönesättningen på sätt som har inverkan på den långsiktiga arbets- löshetsnivån. Skälet till detta är att den bristande konkurrensen innebär att arbetsgivarna får större möjligheter att höja sina priser utan att förlora kunder. Detta lämnar större utrymme för arbets- tagarna att ställa högre lönekrav eftersom de vet att företagen kan föra över en del av lönekostnaderna på kunderna och att konse- kvenserna på sysselsättningen av ökade lönekrav därmed inte blir lika kraftiga. Detta kan göra att arbetstagarna i större utsträckning prioriterar löner framför arbetstillfällen, vilket kan generera en högre jämviktsarbetslöshet. Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt Bilaga 7 till LU2011 Resonemanget är nära kopplat till tesen om att lönekraven och därmed jämviktsarbetslösheten tenderar att vara högre vid för- handlingar på branschnivå än om förhandlingarna sker antingen på central nivå eller helt decentraliserat på företagsnivå (Calmfors och Driffill 1988). Anledningen är att förhandlingar på företagsnivå innebär att arbetstagarna måste ta hänsyn till löneökningstakten inom övriga företag i samma bransch för att inte riskera att driva igenom så höga löneökningar att företaget förlorar kunder till nära- liggande konkurrenter. Vid branschvisa förhandlingar blir istället lönekraven samordnade varpå lönekraven kan bli högre (och föras över till kunderna i form av högre priser).1 Detta ökade lönetryck leder till lägre sysselsättning och högre jämviktsarbetslöshet. Skillnaden mellan lokala och branschvisa förhandlingar är tillgången till alternativ för företagens kunder, om kunderna har fler alternativ kommer lönekraven att bli mer begränsade och sysselsättningen därmed öka. När konkurrensen är dålig sker även förhandlingar på företagsnivå i en situation med få alternativ för kunderna och därmed också med större lönetryck och högre arbets- löshet som resultat (för ett utförligare resonemang se , 2005).2 När konkurrensen ökar förväntas alltså sysselsättningen öka, inte bara för att produktionen ökar, utan även för att företagens möjligheter att föra över lönekostnadsökningar till prisökningar minskar. Detta kan leda till mer återhållsamma lönekrav från fack- föreningarnas sida och därmed en sänkning av jämviktsarbets- lösheten. 2.1.4Produktmarknadskonkurrens och dominerande arbetsgivare Ofullständig konkurrens på produktmarknaden kan innebära att enstaka arbetsgivare får en dominerande ställning som köpare av viss typ av arbetskraft. Denna situation uppstår om arbetskraften är nära knuten till produktionen av vissa varor eller tjänster, vilket till exempel gäller flera yrken inom vård och omsorg. I dessa fall kan 1Vid helt centraliserade förhandlingar tvingas dock fackföreningarna utvärdera lönekraven i ett större perspektiv och tar därför större hänsyn till kostnaden för stora löneökningar i form av ökad arbetslöshet och de utgifter den medför än vad man gör då varje bransch förhandlar för sig. 2I realiteten sker löneförhandlingarna i både branschvis och lokalt, och dessutom via den koordinering som ges av industriavtalet, vilket gör det svårt att a priori bedöma vilken förhandlingsnivå som är den mest betydelsefulla. Bilaga 7 till LU2011 Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt arbetsgivare utnyttja sin ställning som dominerande aktör och låta lönerna avvika från de nivåer som skulle råda under fullständig konkurrens. Hur stort utrymme arbetsgivarna har att hålla nere lönerna beror på hur rörlig arbetskraften är, man brukar tala om vilken lönekänslighet eller arbetsutbudselasticitet individen har. Om arbetsutbudselasticiteten är hög är arbetskraften rörlig och arbetstagarna kan då få lönepremier för att förhindras att avsluta anställningen eller för att vara mer produktiva (och , 1984). En låg arbetsutbudselasticitet innebär tvärtom att arbets- tagarens kostnader för att avbryta anställningen är höga. I synnerhet gäller detta om arbetskraften är starkt specialiserad så att ett branschbyte skulle innebära stora lönesänkningar. Det mest extrema fallet inträffar när en arbetsgivare är ensam köpare av arbetskraften på en marknad. Denna arbetsgivare är då monopsonist och kan utnyttja marknadsmakten till att sätta lägre löner än på en kon- kurrensutsatt marknad utan att riskera att arbetstagarna slutar. På grund av att lönerna sätts på nivåer som är lägre än individernas produktivitet kommer färre individer att vilja arbeta till den givna lönen än under fullständig konkurrens, vilket medför att sysselsättningen och lönerna är lägre under monopsoni än på en konkurrensutsatt arbetsmarknad. I vissa fall kan det t.o.m. uppstå brist på arbetskraft. Exakt i hur stor utsträckning detta sker beror bland annat på i hur stor utsträckning arbetstagarna är beredda att söka sig till en annan arbetsmarknad om lönen inte motsvarar deras krav (dvs. hur elastiskt arbetsutbudet är) och fackföreningarnas förhandlingsstyrka. Monopsonteorin används ofta för att förklara lönesättningen inom offentlig sektor. Till skillnad från privat finansierade marknader är offentliga monopol inte vinst-maximerande, utan kan antas vara väl- färdsmaximerande. är den offentliga sektorn kostnadsmini- merande – beslutsfattarna försöker hålla sig inom sina budgetramar och tvingas ofta uppfylla besparingskrav. Som part i löne- förhandlingar har den offentliga sektorn därför incitament att utnyttja sin marknadsmakt som den dominerande parten på marknaden, vilket enligt resonemanget ovan innebär att löner och sysselsättning hålls under de nivåer som skulle råda under full- ständig konkurrens. Anledningen till att arbetsgivare inom välfärdssektorn ofta lyfts fram som potentiella monopsonister är att den offentliga sektorn har en dominerande ställning som arbetskraften består av starkt specialiserade yrkesgrupper (lärare, sjuksköterskor och läkare) som har få alternativa arbets- Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt Bilaga 7 till LU2011 givare på den övriga arbetsmarknaden, givet att de inte vill acceptera lägre lön i en annan bransch. Denna sektor domineras dessutom ofta av kvinnliga arbetstagare som i tidigare studier visat sig vara mindre rörliga på arbetsmarknaden än män (Altonji och Blank, 1999). Monopsoni på arbetsmarknaden anses ofta vara en förklaring till att det finns gott om lediga tjänster inom vissa sektorer (en översikt av monopsonilitteraturen ges i Boal och Ransom, 1997). Det är även viktigt att poängtera att det inom den svenska offentliga sektorn numera finns stort utrymme för lönesättning genom lokala och individuella löneförhandlingar. Inom utbild- ningsväsendet övergick man exempelvis till individuell lönesättning 1996, vilket gav arbetsgivare och arbetstagare rätt att bestämma lönen med den rådande konkurrenssituationen i åtanke. Detta är viktigt då en ökning i konkurrensen, t.ex. genom avregleringar eller privatiseringar därmed kan påverka hur lönerna sätts på lokal nivå. En viktig lärdom från dessa resonemang är också att ett inträde av privata aktörer på en marknad som tidigare dominerats av en ensam offentlig aktör kan förväntas ha betydelse för lönerna även för dem som fortsätter arbeta inom offentlig sektor givet att möjligheten att byta till en privat arbetsgivare skapar en bättre förhandlings- position. Det extra finansiella utrymmet som monopolvinsterna innebär gör att företagets överlevnad inte är lika beroende av verksamhetens effektivitet. En viktig följd av detta är att brister i konkurrensen kan ge utrymme åt diskriminering av vissa grupper på arbets- marknaden. Med diskriminering menas här att individer med lika produktivitet behandlas olika av arbetsgivaren på basis av t.ex. kön, etnicitet eller ålder vilket kan förekomma i såväl anställnings- förfarandet som i lönesättningen. Förekomsten av vinster kan t.ex. ge arbetsgivarna utrymme att lönediskriminera produktiva individer även om detta har negativa effekter på verksamhetens lönsamhet. Även monopsonimakt kan ge upphov till den typ av löne- diskriminering som beskrivs ovan. På grund av att olika arbetstagare är olika rörliga kommer vissa individer att acceptera lägre löner innan man väljer att avsluta anställningen. Bilaga 7 till LU2011 Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt kan då utnyttja detta extra förhandlingsutrymme genom att erbjuda lägre lön till dem med högst kostnader för att avsluta anställningen. En ökning av konkurrensen förväntas eliminera diskriminerande beteende hos arbetsgivaren i takt med att kraven på företagens effektivitet ökar. Detta gäller däremot inte om grunden för diskriminering ligger i konsumenternas preferenser (, 1971). Även om arbetsgivaren inte har några fördomar, kan en arbetsgivare välja att inte anställa vissa grupper om kunderna föredrar att tjänster utförs av en viss typ av personer. Om detta är fallet kan ökad konkurrens göra att arbetsgivarna diskriminerar i större utsträckning för att inte riskera att förlora kunder. En ytterligare möjlighet är att arbetsgivare som verkar under bristande konkurrens kan vara mer benägna att ägna sig åt positiv sär- behandling, det vill säga att anställa personer ur marginaliserade grupper trots att det finns mer meriterade eller likvärdiga sökande. Detta skulle kunna vara fallet inom offentlig verksamhet där verksamheten drivs utan vinstkrav. Man kan exempelvis tänka sig att den offentliga sektorn tar på sig rollen som föregångare vad det gäller till exempel jämn könsfördelning eller en ökad andel invandrade. Sammantaget kan avregleringar få effekter inte bara på hur många som anställs utan också på vilka individer som anställs och på lönefördelningen på arbetsmarknaden. I den här bilagan läggs därför extra fokus på att belysa detta, genom att studera effekterna av konkurrens för olika gruppers chanser på arbetsmarknaden. En ökad konkurrens på produktmarknaden kan påverka sjukskrivningarna genom ett flertal mekanismer och riktningen på totaleffekterna är därför svårbedömd. Å ena sidan kan konkurrens- utsättningens krav på effektiviseringar innebära att man organiserar verksamheten på ett sätt som leder till hårdare arbetsvillkor och ökad ohälsa bland de anställda, vilket kan öka sjukskrivningarna. Å andra sidan kan konkurrensen om arbetskraften hårdna så att arbetsgivarna tvingas erbjuda bättre arbetsmiljö för att behålla arbetskraften (motsvarande löneeffekterna av minskad monopsoni- makt). Konkurrensutsatta arbetsgivare kan därför försöka attrahera arbetskraft genom att erbjuda bra arbetsmiljö (se t.ex. , Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt Bilaga 7 till LU2011 Men även konkurrens om arbetstagarna kan innebära ökade sjukskrivningar om en tillåtande attityd gentemot sjukskrivningar används som en löneförmån. (1981) visar till exempel att arbetsgivare som har en accepterande attityd till sjukskrivningar inte behöver betala ut lika höga löner, ett alternativ som kan vara mer attraktivt om sjukskrivningarna delvis finansieras av andra än arbetsgivaren. Eftersom det svenska sjukförsäkringssystemet är utformat så att arbetsgivaren medfinansierar korttidssjukskrivningar, men inte lång- tidssjukskrivningar, är de ekonomiska incitamenten för arbetsgivarna framförallt riktade mot att minska korttidssjukskrivningarna. Efter sjuklöneperiodens slut utgör rekryteringsprocessen för att hitta en ersättare den enda kostnaden för arbetsgivaren. Om det är lätt att hitta en vikarie (eller mer generellt, om rekryteringskostnaderna är små) blir därför de ekonomiska vinsterna av investeringar i för- bättrad arbetsmiljö för att minska långtidssjukskrivningarna också små, och risken finns därmed att arbetsgivare effektiviserar utan att beakta hur risken för långtidssjukskrivningar påverkas. Litteraturen om sjukskrivningar utgår ofta från att sjukfrånvaro kan ses som någonting delvis frivilligt och att den i viss mån kan jämställas med annan frånvaro. Utifrån detta synsätt påverkas sjuk- frånvaron av lönen (se t.ex. , 1985) och om lönerna påverkas av avregleringar kan detta i sin tur spilla över på mängden sjuk- skrivningar. Eftersom löneökningar i allmänhet bedöms öka arbetsutbudet kan detta göra att ökad konkurrens leder till minskade sjukskrivningar i de fall då lönerna ökar som ett resultat av avregleringar eller ökad konkurrens, medan sjukskrivningarna kan öka i de fall där lönerna pressas ner. Förutom att förändra arbetsvillkoren för de redan anställda kan arbetsgivarna även efterfråga annan typ av arbetskraft vid de ökade krav på effektivitet som ökad konkurrens medför. En konsekvens är att företagen kan bli mer selektiva vid anställningsprocessen vilket kan göra att de som bedöms ha en större sannolikhet att bli sjukskrivna (t.ex. äldre) riskerar att väljas bort i anställnings- processen. Detta kan skapa effekter på sjukskrivningstalen som har att göra med vilka som arbetar där, snarare än med arbetsmiljö eller löner. Precis som vid diskussionen om löner och monopsoni är det viktigt att notera att effekterna av fler privata aktörer inte bara påverkar personal som byter sektor. Visserligen är förutsättningarna för privata företag annorlunda, de är vinstmaximerande och anses Bilaga 7 till LU2011 Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt därför ofta ha starkare incitament att effektivisera verksamheten och de kan också ha andra rekryteringsmönster. Men den ökade konkurrens som avregleringar och privatiseringar medför förändrar också förutsättningarna för de offentliga arbetsgivarna till exempel genom att även dessa måste konkurrera om brukare, t.ex. via kund- valssystem. Detta kan medföra att offentliga arbetsgivarna som utsätts för konkurrens kan komma att agera mer som privata företag. Detta är exempelvis aktuellt när det gäller etableringar av friskolor i vissa kommuner där det uppstår konkurrens om eleverna. I de fall där det är köer till den offentliga servicen blir dock dessa effekter mindre påtagliga. Det är även viktigt att notera att sjukskrivningarna kan vara lägre i privat än offentlig sektor utan att detta innebär att privatiseringar behöver leda till färre sjukskrivningar. I diskussionen om privatiseringar förekommer ofta argumentet att de privata företagen väljer bort personal med hög sjukskrivnings- risk. Dessutom kan arbetsbelastningen skilja sig systematiskt åt mellan privata och offentliga aktörer. Man kan exempelvis tänka sig att barn vars föräldrar väljer privata skolor också har de bästa förutsättningarna att lyckas i skolan. får privata skolor, förskolor, sjukhus och så vidare ersättning per elev/patient utan hänsyn till att arbetsinsatsen kan skilja sig från fall till fall vilket kan göra att arbetsbelastningen blir högre hos offentliga än privata arbetsgivare (och , 1998). Inom nationalekonomin har man länge intresserat sig för hur graden av konkurrens påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. De huvudsakliga bidragen är dock baserade på enkla tvärsnitts- jämförelser mellan länder eller över tiden där man inte kunnat kontrollera för andra faktorer på ett tillfredsställande sätt. Som en konsekvens saknas riktigt tydliga empiriska belägg för betydelsen av konkurrens för olika arbetsmarknadsutfall. Ett antal studier bör dock nämnas i sammanhanget som på olika sätt belyser effekterna av konkurrens på olika marknader. I detta avsnitt beskriver vi litteraturen översiktligt. Det finns ett antal trovärdiga studier som undersöker effekterna av konkurrensutsättning på enskilda marknader. Överlag tyder dessa erfarenheter på betydande löne- och sysselsättningseffekter Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt Bilaga 7 till LU2011 och (2002) visar till exempel att sysselsättningen sjönk vid införandet av etablerings- hinder inom den franska detaljhandelsbranschen. Det finns också studier som pekar på att det finns ett samband mellan graden av konkurrens på en marknad och sammansättningen bland de anställda. Ashenfelter och (1986) visade att det finns ett negativt samband mellan marknadskoncentration och andelen kvinnor inom den amerikanska bankindustrin. I en studie av den svenska arbetsmarknaden visar , Svaleryd och Vlachos (2008) att andelen kvinnor ökar när ett företag byter ägare, vilket de tolkar som att diskriminerande arbetsgivare konkurreras ut från marknaden. Vidare visar (2008) att avregleringen av taxi- marknaden medförde positiva sysselsättningseffekter som var större för utlandsfödda. När det gäller effekter av konkurrens på löner finns det ett flertal internationella studier som påvisar negativa löneeffekter av avregleringar av enskilda branscher i den privata sektorn. Man har t.ex. visat att lönerna föll vid avregleringen av åkerisektorn och flygindustrin i (Card, 1997, Peoples, 1998) vilket tyder på att lönepremier förekom under begränsad konkurrens. Det finns också resultat som kopplar samman bristande konkurrens och löne- diskriminering. I en studie av avregleringen av den amerikanska bankindustrin visar och (2003) att de vinster som gjordes under ofullständig konkurrens tillföll män i högre grad än kvinnor. Detta medförde att lönerna sjönk relativt mer för män än för kvinnor när konkurrens infördes på marknaden. Ett par studier undersöker effekterna av avregleringar inom taxi- branschen. and Balaker (2006) sammanfattar resultaten av denna forskning vilka sammantaget pekar på positiva erfarenheter av avregleringar, i form av fler taxibilar och lägre priser, även om litteraturen inte är helt entydig. När det gäller avregleringar av privata marknader i är existerande studier framförallt fokuserade på effekterna på priser och inte arbetsmarknaden specifikt. (SOU 2005:4) genomförde dock en systematisk genomgång av några av de avregleringar som ägde rum i . Tele-, el-, post- inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden analyserades med visst fokus på arbetsmarknadseffekterna. När det gäller syssel- sättningen fann man att denna hade minskat i samtliga fall utom för taxibranschen där sysselsättningen hade ökat. Däremot sågs inga tydliga effekter på lönerna, med undantag för de sysselsatta i flyg- Bilaga 7 till LU2011 Produktmarknadsregleringar och arbetsmarknadens funktionssätt sektorn för vilka lönerna hade utvecklats positivt. Inom taxi- branschen visade regelutredningen (SOU 2005:4) också på förändringar i sammansättningen av de sysselsatta, med en ökning av andelen män och äldre i branschen. Resultaten stöds av (2008) som visar att avregleringen av taximarknaden medförde positiva sysselsättningseffekter som var större för utlandsfödda. När det gäller den offentliga sektorn finns det forskning som visar att anställda i branscher som domineras av den offentliga sektorn (skola och vård) har låg rörlighet på arbetsmarknaden, vilket skulle kunna ge upphov till den typ av monopsonieffekter som beskrevs i avsnitt 2.1 (, 2010, Ransom och , 2010, m.fl., 2010). Det finns också viss evidens som stödjer ett positivt samband mellan graden av konkurrens på en marknad och lönenivån (och , 1995, Vedder och , 2000). En nackdel med dessa studier är att de sällan har någon bra jämförelsenorm, vilket gör att effekterna är svåra att tolka som orsakssamband. Hoxby (1994, 2002) samt och (2009) visar på ett mer trovärdigt sätt ett positivt samband mellan skolkonkurrens och lönerna för lärare i offentliga skolor. (2010) visar med hjälp av svenska data att löneutvecklingen är högre bland arbetstagare som byter sektor då verksamhet inom vård, skola och omsorg övergår från offentlig till privat drift. Även om studien inte kontrollerar för att de arbetstagare som väljer att följa med då en verksamhet privatiseras kan ha egenskaper som skiljer sig från egenskaperna hos dem som väljer att inte följa med, visar den att privatiseringar kan leda till förbättrad löneutveckling för en grupp individer. Att lönerna stiger kan förklaras av ökad konkurrens och högre effektivitet i privata företag. Hensvik (2010) studerar förekomsten av monopsonieffekter på den svenska arbetsmarknaden för lärare. I studien undersöks hur expansionen av fristående gymnasieskolor har påverkat gymnasie- lärarnas löner.