sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — Några återrapporteringsblanketter motsvarande de som används inom vissa polismyndigheter finns alltså inte. I aktomslagen som används i utredningarna finns, i vart fall vid Kompetenscenter , emellertid en checklista för säker- ställande av att relevanta uppgifter har hämtats in och väsentliga åtgärder vidtagits. Återkoppling inom verket, exempelvis mellan tullåklagare och ingripande tulltjänsteman vid gränsskyddet eller utredare vid tullkriminalen, sker i huvudsak informellt via telefon eller e-post. Vid gemensamma möten mellan olika befattningshavare inom tullen förekommer också vid behov återkoppling. Tullkriminalavdelningarna driver många ärenden i projektform. Utredningsgruppen kan bestå av analytiker, spanare och utredare och leds internt av en projektledare. Projektärendena är av sådan beskaffenhet att allmän åklagare är förundersökningsledare. Eftersom den aktuella brottsligheten i princip uteslutande har internationell anknytning, handläggs ärendena vid någon av de tre internationella åklagarkamrarna. Beträffande återkoppling i sådana utredningar sker den i huvudsak löpande genom de kontakter i form av möten m.m. som förekommer inom ramen för projektet. Sedan utredningen avslutats görs en projektavstämning där projektledaren upprättar en rapport som enligt uppgift bl.a. används i kvalitetsuppföljningssyfte. Det förekommer även att sammanträden med åklagare hålls efter utredningens genom- förande, varvid återkoppling kan se. I sammanhanget har utbildning framhållits som ett viktigt led för att säkra kvaliteten i utredningsarbetet. Förutom intern utbild- ning förekommer lokalt rättsliga informationsmöten under ledning av åklagare från någon av de internationella åklagarkamrarna. finns befogenheter för tjänstemän vid och att vidta åtgärder för att förhindra, upptäcka och utreda rattfylleribrott enligt lagen (2008:322) om och befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. I anledning av den nya lagstiftningen och de utökade befogenheterna ska tullåklagare i kvalitetssäkrande syfte granska ett urval av de förundersökningar som verket har lett efter ikraftträdandet. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar operativa verksamhet bedrivs vid sju åklagarkammare, tre polisoperativa enheter och tre operativa serviceenheter. Verksamheten är huvudsakligen koncentrerad till , och , men det finns också ett antal mindre utredningsenheter som organisatoriskt sorterar under stor- stadskontoren. Utredningsenheter finns bl.a. i , , och . Vid ekobrottskamrarna arbetar åklagare, poliser, ekorevisorer och ekoadministratörer tillsammans i utredningsgrupper under hela brottsutredningsförfarandet. Arbetssättet skiljer sig således från hur utredningsarbetet sker vid andra brottsutredande myndigheter. skattebrottsenheter biträder Ekobrottsmyndig- heten i utredningar som gäller främst skattebrott och bokförings- brott. Samtliga förundersökningar som bedrivs vid skattebrotts- enheterna leds av en åklagare. samarbetar också med i samband med förundersökningar rörande vissa tullbrott. I syfte att effektivisera hanteringen av mängdbrott har inrättat särskilda mängdbrottsenheter i , och . Med mängdbrott avses i detta sammanhang ärenden som kräver få utredningsåtgärder och kan hanteras enligt standardiserade utredningsrutiner. Vidare ska den effektiva utredningstiden beräknas uppgå till högst (, EBM 2007:1, s. 4). Vid mängdbrottsenheterna samarbetar särskilt utsedda mängdbrotts- åklagare, ekorevisorer och ekoadministratörer. När åklagaren i ett mängdärende beslutat att inleda förundersökning – i före- kommande fall efter granskning av en ekorevisor – sker den vidare utredningen antingen vid en ekobrottskammare eller vid en skattebrottsenhet. Den vanligaste åtgärden som vidtas utanför mängdbrottsenheterna är att hålla förhör. Arbetssättet skiljer sig dock något mellan de olika enheterna. Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar 2.10.2Åtgärder för kvalitetssäkring av brottsutredningar Vid genomfördes –2006 en kvalitets- uppföljning av skattebrottsenheternas brottsutredande verksamhet. Uppföljningen, som gick ut på att åklagaren lämnade synpunkter på brottsutredningarnas kvalitet till skattebrottsenheterna, upp- hörde på grund av låg svarsfrekvens från åklagarnas sida. Några relevanta slutsatser gick därför inte att dra enligt Ekobrotts- myndigheten. tillsattes en arbetsgrupp för att ta fram en ny modell för uppföljning av kvaliteten i skattebrottsenheternas brottsutredande verksamhet. Arbetsgruppen genomförde inter- vjuer med ett antal utvalda åklagare för att bilda sig en uppfattning om kvaliteten i utredningsarbetet och vad som kan göras bättre eller annorlunda. Vid sammanställningen av intervjuerna utkristalliserades fyra förbättringsområden, varav tre var hänförliga till den brottsutredande verksamheten och ett till området för styrning och ledning. Arbetsgruppen lämnade i en rapport förslag på generella åtgärder som kan vidtas för att skapa förbättringar och förändringar på de olika områdena. Det ingick inte arbetsgruppens arbete att närmare precisera hur åtgärderna i praktiken ska genomföras (se Kvalitetsuppföljning av den brottsutredande verksamheten vid skattebrottsenheterna, 2008- 11-26, dnr 131-674965/08-1211). Beträffande andra brottsutredningar än de som bedrivs i samverkan med skattebrottsenheterna har det inte genomförts något kvalitetsarbete motsvarande det som beskrivits. 3Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring Utredningens uppdrag är att utvärdera de metoder för kvalitets- säkring som tillämpas av de brottsutredande myndigheterna samt vid behov lämna förslag till hur dessa metoder kan utvecklas och förbättras. Som anges i inledningen av avsnitt 2.2 avses med kvalitetsarbete och kvalitetssäkring verksamhet som syftar till att tillförsäkra att en vara eller tjänst uppfyller de krav och önskemål som brukare och andra intressenter har på varan eller tjänsten. Inom de brottsutredande myndigheterna vidtas många åtgärder som i ett vidare perspektiv har ett sådant syfte. Inom Åklagar- myndigheten bedrivs t.ex. ett mer generellt arbete mot att uppnå en ökad kvalitet på flera plan, inte minst genom utvecklings- centrumens försorg. Till arbetet hör även satsningar på utbildning och specialisering, vilket för övrigt gäller för alla brottsutredande myndigheter. Organisatoriska förändringar såsom att koncentrera verksamheten inom vissa brottsbekämpande områden har också gjorts, vilket gynnar kvaliteten i stort och förkortar handläggnings- tiderna. Utredningens uppdrag är alltså inriktat på de metoder som de brottsutredande myndigheterna tillämpar för kvalitetssäkring. Det handlar således inte om någon total och övergripande utvärdering av all verksamhet vid de brottsutredande myndigheterna som kan antas påverka kvaliteten i allmänhet. I stället har utredningen i denna del inriktat arbetet på en översyn och eventuell förbättring av de befintliga metoder som är direkt inriktade på kvalitetssäkring av brottsutredningar. Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring Rent formaliserade metoder för kvalitetssäkring förekommer endast i mycket begränsad utsträckning hos polis och åklagare och inskränker sig egentligen till det tidigare beskrivna blankett- förfarandet för återkoppling. Dessutom saknas det ett enhetligt nationellt system för denna metod. Variationerna mellan polis- myndigheterna ifråga om t.ex. tillämpning och utformning av blankettförfarandet är inte helt obetydliga. Vid några myndigheter används inte någon formaliserad kanal alls för återkoppling. Vid andra finns vissa rutiner som dock uppges fungera bristfälligt, medan i vissa fall systemet anges vara väl fungerande och ändamålsenligt. Problematiken kring återrapportering synes i första hand röra polisledda förundersökningar, dvs. huvudsakligen mängdbrotts- utredningar. Genomgående tendenser vad gäller brister och goda exempel i sådana ärenden borde kunna urskiljas, sammanställas och återkopplas på det lokala planet. Brister i åklagarledda och mer omfattande utredningar är svårare att på ett systematiskt sätt identifiera och sammanställa, eftersom de är mer ärendespecifika och det kvantitativa underlaget mer begränsat. Inte sällan torde å andra sidan tillkortakommanden i sådana utredningar kunna avhjälpas redan inom ramen för utredningen genom att det regel- mässigt förekommer löpande kontakter och avstämningar mellan polis och åklagare. Därtill kommer att den offentliga försvararen, som i sådana ärenden ofta är förordnad, kan begära kompletteringar. Såsom nämnts finns det dock ett tämligen stort antal små och medelstora åklagarledda förundersökningar i t.ex. ungdoms- och relationsvåldsärenden som hamnar i ett slags mellanskikt. Mot bakgrund av att åklagaren i dessa fall leder förundersökningen och därmed förutsätts ha regelbunden kontakt med utredaren, bör återkoppling – när det finns anledning till det – kunna ske löpande under utredningens gång. En mer formaliserad och rutinmässig återkoppling borde dock också kunna vara av värde, bl.a. eftersom det förhållandevis stora antalet ärenden ger ett bra underlag för att kunna urskilja tendenser. Sammantaget har utredningen av dessa skäl i första hand valt att fokusera på metoder för uppföljning av polisledda brotts- utredningar och små och medelstora förundersökningar som leds av åklagare. Det bör betonas att detta inte innebär att t.ex. de polisledda utredningar som redovisas till åklagare generellt skulle vara av sämre kvalitet än andra utredningar. Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring andelen mycket hög i denna ärendetyp; uppemot 85–är inte ovanligt. Begränsningen ska inte heller tolkas så att omfattande förundersökningar generellt har så hög kvalitet att det saknas behov av återkoppling. Fel och brister förekommer även i sådana utredningar, vilket naturligtvis är särskilt allvarligt om det rör sig om grova brott. Avgränsningen har gjorts endast med beaktande av om den aktuella ärendetypen lämpar sig för formaliserade metoder för återkoppling och kvalitetssäkring. I större och komplexa ärenden torde det nämligen vara mer ändamålsenligt att i stället använda sig av andra mer informella tillvägagångssätt vid åter- kopplingen (se mer om detta i nästa avsnitt). Som konstaterats är det beskrivna blankettförfarandet i princip det enda formaliserade system som används för åter- koppling eller kvalitetssäkring inom polismyndigheterna och i förhållande till . Nationella riktlinjer eller föreskrifter för hur metoden bör fungera eller hur blanketten ska vara utformad saknas. Många polismyndigheter använder som berörts dessutom inte någon formell rutin alls. De skäl som anförs för detta är tidsbrist, stort ärendeflöde, begränsad användning etc. Metoden synes främst tillämpas och komma till sin rätt vid mindre polismyndigheter i polisledda utredningar gällande mängd- och trafikbrottslighet. Problematiken med ett alltför stort ärendeflöde och begränsade resurser att upprätthålla systemet är mer påtagligt i storstads- områdena. I den tidigare nämnda rapporten från riksåklagaren, Samarbetet mellan polis och åklagare i storstäderna, beskrivs också att det i storstäderna föreligger väsentliga brister i kvalitets- säkringen av polisledda förundersökningar, vilket i rapporten hänförs till att det saknas tillräckligt antal kompetenta för- undersökningsledare. Detta leder bl.a. till längre genom- strömningstider. Ett av skälen till bristen på förundersöknings- ledare anges vara stor personalrörlighet och bemanningsproblem i storstadsområdena. Om det inom en myndighet eller ett polisområde/distrikt ska tillämpas en rutin med blankettförfarande, så måste hanteringen dels vara effektiv, dels uppföljning och analys ske kontinuerligt. Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring Vad som tydligt framkommit är att det är den polisiäre förundersökningsledaren som har den viktigaste rollen när det gäller kvalitetssäkringen av polisledda förundersökningar. Under- sökningsledaren har det yttersta ansvaret för kvalitetssäkringen av dessa både på så vis att de färdigställda utredningarna håller god kvalitet, men också så att ärendena i ett så tidigt skede som möjligt skrivs av om det är påkallat. Det är genom förundersöknings- ledaren som alla utredningar ska passera och det är genom denne som en kvalitativ produkt i slutändan ska kunna säkras. Funktionen innebär att förundersökningsledaren måste ha en god överblick över allt utredningsarbete inom enheten. När det gäller återkopplingen från åklagaren bör därför för- undersökningsledaren, eller någon med motsvarande befattning eller kompetens, hantera det inkomna underlaget i syfte att sammanställa, utvärdera och föra väsentlig information vidare till berörda handläggare. Inom ett större polisområde eller distrikt i framförallt storstadsområdena skulle det dock innebära en mycket betungande arbetsuppgift om inte det återkopplande materialet sammanställdes. Ett första sätt att enkelt begränsa materialet bör vara att rutinen inte används i de fall det inte finns något att påtala. Vid polisledda förundersökningar får utredningen anses vara fullgod när ett beslut om lagföring kan fattas på det underlag som redovisas från polisen utan att kompletterande åtgärder behöver vidtas. På vissa åklagarkammare har införts en metod som innebär att åklagarna i enkelt utformade formulär noterar framförallt brister och sammanställer dessa för att först därefter vidarebefordra ett koncentrerat underlag till ansvarig polisiär befattningshavare. Det har vid kontakterna med dessa åklagarkammare inte framförts att systemet skulle vara särskilt belastande eller resurskrävande. En förutsättning är dock att förfarandet på åklagarkammaren görs rationellt med enkla formulär och rutiner. I en situation med generellt sett stadigt ökande arbetsbelastning är risken annars uppenbar att rapporteringen får stå tillbaka för mer prioriterat och verksamhetsinriktat arbete. Genom denna första gallring blir underlaget mer överskådligt och lättbearbetat när det väl kommer polisen tillhanda. Det är också en klar fördel i uppföljningen och dialogen myndigheterna emellan att tendenser och genomgående brister, samt goda exempel, upptäcks och noteras redan på åklagarkammaren. Förfaringssättet utesluter naturligtvis inte att Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring det även förekommer direktkontakter mellan åklagare och t.ex. handläggande brottsutredare. Det bör dock understrykas att det primära ansvaret för kvaliteten av polisledda förundersökningar ligger på polis- myndigheten. Att polisen leder förundersökningen innebär att den ska ta ansvar för utredningen i alla delar. Ett återkopplingssystem begränsar inte detta ansvar. Den nu beskrivna metoden torde främst, om än inte alltid, komma bäst till sin rätt vid större polisiära utredningsenheter samt åklagarkammare med teamindelning, dvs. kammare med grupper av åklagare som handlägger en specifik typ av ärenden. Det kan dock även vara så att de åklagare som på en större kammare handlägger den aktuella ärendetypen är så få till antalet att det inte är behövligt med en formell rutin för att sammanställa synpunkterna. Kunskapen hos de handläggande åklagarna om vari bristerna och felen i regel består kan finnas ändå. Metoden bör betraktas som ett exempel på hur synpunkter på ett rationellt sätt kan behandlas. Med hänsyn till skillnaderna främst mellan polismyndigheterna när det gäller storlek och organisatorisk struktur måste det finnas utrymme för lokala variationer i återkopplingsarbetet. Även om rutinen i första hand kanske är anpassad för polisledda förundersökningar bör den, som nämnts ovan, kunna användas även i mindre och medelstora åklagarledda ärenden. I praktiken skulle detta i och för sig innebära att åklagaren i efterhand dels recenserar en utredning som han eller hon själv ansvarat för, dels påtalar brister som rimligen skulle ha åtgärdats innan utredningen slutförts. Trots detta kan det även i dessa fall finnas behov av ett enkelt förfarande för att notera, sammanställa och återkoppla upprepade brister eller förtjänster till polisen. och har , inom ramen för det mängdbrottsuppdrag som redovisades till regeringen , enats om ett centralt, enhetligt och datoriserat åter- kopplingssystem för polisledda förundersökningar. Tanken är att rutinen ska vara integrerad i datoriserade ärendehanteringssystem Cåbra. Rutinen bygger på att den åklagare som fattar ett avskrivnings- eller kompletteringsbeslut i en polisledd utredning ska vara skyldig att svara på några i förhand bestämda frågor om utredningens kvalitet. Resultatet av åklagarnas svar ska sedan sammanställas automatiskt och redovisas till de polisiära förundersökningsledarna. mängd- brottsspecialister ska också få del av resultatet. Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring Oavsett om och i så fall hur återkopplingsunderlaget samman- ställs och koncentreras är det av central vikt att synpunkterna noteras och följs upp av en ansvarig polisiär befattningshavare. Vem eller vilka som vid respektive enhet ska ansvara för uppföljningen måste vara förutbestämt. I många fall, främst vid mindre myndigheter, framstår det som naturligt att uppgiften ankommer på förundersökningsledaren. Utvecklingen går dock mot att renodla dennes roll till att i första hand leda brotts- utredningar. Vidare kan hanteringen av det återkopplande materialet i enskilda fall bli ganska omfattande och tidskrävande. Ett alternativ är därför att utse en annan befattningshavare att särskilt handlägga frågor om återkoppling och kvalitetssäkring. Vid uppföljningen är det viktigt att trender och framförallt återkommande brister fångas upp och åtgärdas . Om regelbundna anmärkningar förekommer om att t.ex. dagsbots- uppgifterna är ofullständiga eller att delgivningar är bristfälligt dokumenterade, måste informationen spridas nedåt i leden på ett snabbt och effektivt sätt. Hur detta kan ske är beroende av den aktuella enhetens organisation och struktur, men det bör finnas någon form av grundrutin för ändamålet, t.ex. regelbundna möten. En sådan rutin är särskilt viktig i en större organisation där frekvensen av personliga kontakter mellan olika befattningshavare kan förväntas vara lägre än vid en mindre enhet. Det resonemang som förts kring uppföljningsrutiner bör även tillämpas i den rent interna återkopplingen mellan förunder- sökningsledare och t.ex. utredare. Många brottsutredningar redovisas aldrig till åklagare och den polisiäre förundersökningsledaren blir då den sista utposten i internt kvalitetssäkringshänseende. Synpunkter angående felaktigheter och brister som noterats av undersökningsledaren är därför minst lika relevanta som de som vidarebefordrats från åklagaren. I vissa fall kan ett avskrivnings- beslut vara en direkt följd av ett bristfälligt utredningsarbete, vilket bör uppmärksammas. Vid polismyndigheterna förekommer olika former av interna checklistor, i en del fall integrerade i de blanketter som följer utredningen till åklagare, som uppges fungera som ett stöd i uppföljningen. (Se även nedan om generella utredningsdirektiv.) Det står klart att s.k. förstahandsåtgärder kan vara av central betydelse för kvaliteten och utfallet av en brottsutredning (jfr t.ex. slutrapporten och ). Kraven på personal i yttre tjänst är därför höga och denna Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring personal förväntas ha kunskaper i t.ex. kriminalteknik för att kunna säkra relevant bevisning. Återkoppling till ordningspoliser i kvalitets- säkrande syfte är således också av väsentlig betydelse. Vid de kontakter som utredningen haft med polismyndigheterna har det framkommit att synpunkter ofta framförs på informell väg, t.ex. vid personliga sammanträffanden, via e-post etc. Ett undantag avser i , där en formell blankett tillämpas för återkoppling från förundersökningsledare och utredare till personal i yttre tjänst. Utrymme finns där även för avrapporterande polisman att ställa frågor m.m. Enligt uppgifter från denna polismyndighet fungerar systemet väl och uppskattas av personalen i yttre tjänst. Metoden torde dock kräva en relativt god samordning och administration för att kunna upprätthållas inom en större myndighet med stort ärendeflöde. I storstadsdistrikten kan det därför vara svårare att få en sådan modell att fungera i praktiken. Med hänsyn till den betydelse initiala åtgärder har för utredningens slutprodukt är det emellertid angeläget att det finns någon form av rutin för återrapportering till ingripande poliser. Jourhavande förundersökningsledare med stor dygnstäckning och renodlat operativa arbetsuppgifter har en viktig roll att fylla för tidig kvalitetssäkring och direkt återrapportering. Vid de polismyndigheter som ingått i tidigare nämnda studie Framgångsfaktorer i den brottsbekämpande processen har denna funktion särskilt lyfts fram som en framgångsfaktor i utredningsprocessen. Kriminaltekniker och lokala brottsplatsundersökare är andra personalkategorier som vid sidan av ordningspoliser spelar en betydelsefull roll i en brottsutredning. Kvaliteten på en brottsplats- undersökning kan vara helt avgörande för den fortsatta utredningen. Det finns därför starka skäl för att även personal som arbetar med kriminalteknik ska omfattas av åtgärder för åter- koppling och kvalitetssäkring. Vid i stort sett samtliga polismyndigheter och åklagarkammare förekommer regelbundna sammanträden mellan åklagare och polisiära befattningshavare på olika nivåer. Mötena blir ett naturligt forum för utbyte av synpunkter och återkoppling. I avsaknad av någon form av formaliserat förfarande kan de personliga samman- träffandena, utöver informella kontakter, i princip utgöra den enda kanalen för återkoppling. I andra fall fungerar mötena som ett komplement till eller en del av återkopplingssystemet genom att de på åklagarkammaren noterade synpunkterna framförs där. Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring samma sätt ges på mötena tillfälle för polisen att vidarebefordra sådant som uppmärksammats angående åklagarnas arbete. Åter- kommande sammanträden mellan myndigheterna får därför generellt sett anses vara av stor vikt i nu aktuellt avseende. Inom brottsutredande verksamhet vid kompetens- centrumen tillämpas i huvudsak inte några formaliserade åter- kopplingsrutiner, t.ex. blankettsystem. Större utredningar bedrivs inom ramen för projekt med löpande kontakter och samarbete mellan grupperna och med åklagare. Uppföljning sker i före- kommande fall genom projektavstämningar och möte med åklagaren. I mindre omfattande och rutinmässiga ärenden sker återkopplingen vid behov informellt mellan t.ex. tullåklagare och gränsskyddspersonal eller utredare vid kriminalavdelningen. Det har med hänsyn härtill inte framkommit samma behov av ett formaliserat återkopplingssystem i brottsutredande arbete. Det är som sagts väsentligt att identifiera, kanalisera och följa upp återkommande och trendmässiga synpunkter. Ett alternativ till en sådan ordning kan vara att i större utsträckning individualisera återkopplingsförfarandet, dvs. tyngdpunkten läggs på att rikta synpunkter direkt till den berörde befattningshavaren. Fördelen med ett sådant system är att det inte skulle råda någon tvekan om vem som var mottagare och vad som mer precist avsågs. Utrymmet för mottagaren att inte låta sig beröras blir därmed begränsat. Vägen mellan avsändare och mottagare skulle också bli kortare om mellanhänder togs bort, vilket i sin tur kunde förväntas leda till tidsvinster. En nackdel med ett individualiserat förfarande, i vart fall i renodlad form, är att mönster och trender blir svårare att identifiera och följa upp. Det finns också risk för att ett sådant system skulle bli alltför slutet på så sätt att endast avsändare och berörd befattningshavare skulle få del av och beredas möjlighet att bearbeta innehållet. Det är av vikt att vad som framkommer genom uppföljningar blir allmänt känt, oavsett om det rör sig om negativ eller positiv kritik.