sou · GYB323 · 2011-01-01 00:00:00 — 8) handlingar som gäller beredskap för olyckor eller undantagsförhållanden, befolkningsskydd eller utredning av olyckor, om utlämnandet av uppgifter ur en sådan handling skulle skada eller äventyra säkerheten, befolkningsskyddet eller beredskapen inför undantagsförhållanden, orsaka olägenhet för utredningen av en olycka eller kränka olycksoffers rättigheter, minnet av olycksoffer eller olycksoffers närstående, förutsatt att utlämnandet av uppgifter inte är nödvändigt för utförande av ett myndighetsuppdrag, I lagen om säkerhetsundersökning avses också en lagändring om sekretess införas, i 39 §: Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet Utlämnande av sekretessbelagd information Centralen för säkerhetsundersökning kan utöver det som föreskrivs i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) och oberoende av bestämmelserna om sekretess lämna ut uppgifter som har erhållits i en säkerhetsundersökning till myndigheter eller enskilda som med stöd av lag utför en säkerhetsundersökning, om det är nödvändigt för att utföra undersökningen i fråga. [Sådana uppgifter som Centralen för säkerhetsundersökning med stöd av 20 § 1 mom. 3 punkten eller 20 § 3 mom. har erhållit med en inspelningsapparat kan centralen dessutom lämna ut för säkerhetsfrämjande arbete till säkerhetsövervakande myndigheter eller inrättningar. En myndighet får dock inte vidta rättsliga åtgärder för ouppsåtliga förseelser som den får kännedom om enbart genom de uppgifter den får av centralen [, utom om det är fråga om att någon av grov oaktsamhet har försummat sina förpliktelser eller fråga om ett förfarande som enligt strafflagen (39A/1889) är straffbart.]] Centralen för säkerhetsundersökning får inte till förundersöknings- och åklagarmyndigheten lämna ut andra uppgifter som den har erhållit i en säkerhetsundersökning än tekniska fakta om olyckan, om det inte är nödvändigt att lämna ut uppgifterna för utredning av ett allvarligt brott mot liv eller hälsa. Sekretessbelagda uppgifter som Centralen för säkerhetsundersökning har erhållit av en främmande stats myndighet som svarar för säkerhetsundersökningar eller som erhållits vid en säkerhetsundersökning i en annan stat får centralen inte lämna vidare, om inte den myndighet som har gett uppgifterna eller någon annan behörig myndighet i staten i fråga uttryckligen har samtyckt till detta. 5.5.1Behov av nya sekretessbestämmelser Utredningens bedömning: Mot bakgrund av de krav på sekretessreglering som ställs i olycksutredningsdirektivet och IMO-koden, samt föreliggande behov av sekretess i den svenska undersökningsverksamheten avseende sjöolyckor, bör nya sekretessregler införas i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Ovan i avsnitt 5.2 har kortfattat redogjorts för vilken typ av sekretessregler som kan bli tillämpliga på uppgifter i olycksundersökningar till sjöss. I 30 kap. 23 § OSL jämte 9 § OSF och Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet punkt 100 i bilagan till OSF finns en bestämmelse om att viss sekretess ska gälla i undersökning av olycka enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) och förordningen (1990:717) om undersökning av olycka (FUO). Det rör sig i övrigt inte om någon sekretess specifikt avsedd för sådana undersökningar, utan om sekretessbestämmelser som i första hand har annat skyddsintresse. Bestämmelserna kan dock i vissa fall, närmast att betrakta som undantagssituationer, bli tillämpliga även i olycksundersökningar. Direktivets regler om sekretess är bindande för . De överensstämmer till stor del med sekretessreglerna i IMO-koden. Kodens regler om sekretess är endast rekommenderande, med undantag för regeln om sekretessförbehåll för rapportutkast (kodens kapitel 13). Däremot är kapitel 7–10 i koden, som reglerar samarbete vid olycksundersökningar, tvingande. Bestämmelserna får betydelse även i sekretessfrågor, eftersom samarbetet förutsätter utbyte av information i olycksundersökningen, av rapportutkast m.m. bör enligt utredningens uppfattning sträva efter att uppfylla även de rekommenderande delarna av koden. Enligt utredningens mening ställer både IMO-koden och olycksutredningsdirektivet krav på införande av nya sekretessregler i svensk rätt. Vid övervägande av nya sekretessbestämmelser ska de intressen som talar för att uppgifterna ska kunna hållas hemliga vägas mot de intressen som allmänheten och media har av insyn i verksamheten (se prop. 1979/80:2 Del A, Förslag till sekretesslag m.m., s. 75 f.). 2008/09:150, Offentlighets- och sekretesslag, s. 272 anges bl.a: Rätten att ta del av allmänna handlingar är ett viktigt medel för kontroll av offentliga organs verksamhet. Myndigheternas vetskap om att deras handlingar kan komma att granskas medför att de anstränger sig för att handlägga mål och ärenden korrekt. Handlingsoffentligheten har således bl.a. till syfte att garantera rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Handlingsoffentligheten har emellertid även ett vidare syfte. Enligt 2 kap. 1 § TF ska varje medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör således en del av den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och anses utgöra en av förutsättningarna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. Insamling av information som skett på det allmännas bekostnad kan vidare användas av exempelvis forskare, företag m.fl. t.ex. i kommersiellt syfte. Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet Handlingsoffentligheten fyller således ett syfte som informationsförsörjare i vid mening. Statens verksamhet rör svåra olyckor som i regel väcker stor uppmärksamhet hos allmänhet och media. Intresset kan avse bl.a. vad som orsakat en viss olycka, hur utredningsverksamheten fungerar och att kunna få del av tydliga utredningsresultat. Insyn är enligt utredningens mening av stor vikt för att allmänheten ska kunna känna tilltro till Statens verksamhet. Det är också viktigt att sprida information om omständigheterna kring svåra olyckor för att liknande händelser ska kunna undvikas . Utgångspunkten är därför att en sekretessreglering för sjöolycksundersökningar bör utformas så att det allmännas befogade intresse av att ta del av uppgifter och av att granska Statens verksamhet inte inskränks mer än nödvändigt. är det av stor vikt att direktivets och IMO-kodens bestämmelser nu lagfästs, så att uppgifter i en olycksundersökning till sjöss kan hemlighållas om så krävs – både för att olycksundersökningen ska bli framgångsrik och för att känsliga uppgifter om enskilda som berörs av utredningen ska kunna skyddas. Behovet av ny reglering understryks av de praktiska problem som uppstår i olycksundersökningssammanhang på grund av avsaknad av sekretesskydd och som beskrivits av både och Transportstyrelsen i avsnitt 5.3. Det är inte acceptabelt att man överväger att underlåta att inhämta vissa känsliga uppgifter i undersökningen på grund av att de inte kan sekretessbeläggas och att myndigheten därmed inte kan garantera att de inte lämnas ut. En annan följd kan bli att personer som varit berörda av en olycka inte vågar tala om allt som hänt. Det kan inte heller uteslutas att t.ex. besättningsmedlemmar överväger att undanhålla vissa uppgifter, av rädsla att detta ska bli undersökningsmaterial som kan komma att lämnas ut på begäran under olycksundersökningen. Personal kan också komma att uppträda mer försiktigt på sin arbetsplats. En risk är då att automatisk inspelningsapparatur såsom mikrofoner och kameror inte används på det sätt som är tänkt. Det svaga sekretesskyddet för uppgifter i olycksundersökningar kan därför befaras leda till sämre kvalitet i undersökningarna än vad som annars kunde blivit fallet. Bristen på sekretesskydd kan också, som påpekat, leda till stort lidande för berörda personer i de fall känsliga Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet uppgifter lämnas ut samt skada förtroendet för . Det är vidare väsentligt med en verkningsfull sekretess om ska kunna fullgöra sitt utvidgade uppdrag som följer av direktivets artikel 8, bl.a. avseende att enligt punkten 8.4 e) ska få fri tillgång till resultaten från undersökningen av omkomnas kroppar eller från prover från omkomnas kroppar. Ändamålsenliga sekretessbestämmelser får också betydelse i det internationella samarbete i sjöolycksundersökningar som förutsätts finnas enligt IMO-koden och olycksutredningsdirektivet. I s.k. joint investigations, undersökning avseende olyckor på internationellt vatten där fartyg från olika länder är inblandade, utses ett land som leading state, med huvudansvar för undersökningen. Andra länder ska biträda och utföra vissa delar av undersökningen. Som beskrivit kan det då uppstå problem pga. skilda sekretessregler med olika skyddsnivå. Dessa problem kan också uppkomma vid delning av utkast till undersökningsrapporter. Samarbetet i olycksundersökningar bygger på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. Om uppgifter som är sekretessbelagda i utlandet blir offentliga i kan det finnas en risk att enskilda och andra medlemsstater blir ovilliga att lämna uppgifter i den utsträckning som krävs för att olycksundersökningen ska bli rättvisande och hålla hög kvalitet. Omvänt är det önskvärt att känsliga uppgifter i en svensk olycksundersökning inte offentliggörs i utlandet. I förlängningen är ett förtroendefullt samarbete inom IMO och EU en förutsättning för att på ett effektivt sätt nå målen att förbättra sjösäkerheten och att minska risken för framtida sjöolyckor. För som myndighet bör en sekretessreglering som specifikt tar sikte på olycksundersökningar vidare medföra att dess arbete kan bedrivas mer effektivt. Sammanfattningsvis föreslår därför utredningen att nya regler om sekretess för undersökningar av sjöolyckor och tillbud till sjöss nu införs. Vid utformningen av sekretessbestämmelserna har utredningen gjort en sådan avvägning mellan behovet av sekretess och allmänhetens intresse av insyn i verksamheten som förutsätts enligt prop. 1979/80:2 del A s. 75 f. Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet 5.5.2Uppgifter som bör omfattas av sekretess Utredningens bedömning: De uppgifter som bör omfattas av sekretess är i första hand de som avses i kapitel 23 jämfört med kapitel 2.15 i IMO-koden (definitionen av safety record, utredningsmaterial i en sjöolycksutredning). Huvudregleringen om sekretess i olycksutredningsdirektivet finns i artikel 9. Enligt artikeln ska följande uppgifter inte offentliggöras för andra ändamål än säkerhetsutredningssyften, om inte behörig myndighet i medlemsstaten i fråga beslutar att ett offentliggörande är av övervägande allmänintresse: a)Alla vittnesmål och andra uttalanden, redogörelser och anteckningar som utredningsorganet har inhämtat eller erhållit under säkerhetsutredningens gång. b)Uppgifter som avslöjar identiteten på personer som har bidragit till bevisningen inom ramen för säkerhetsutredningen. c)Sådan information om personer som är inblandade i sjöolyckan eller tillbudet vilken är av särskilt känslig och privat karaktär, inbegripet information om deras hälsa. Direktivets beskrivning av uppgifter som inte får offentliggöras är relativt knapphändig. För att ytterligare definiera vilka uppgifter som bör skyddas i sjöolycksundersökningen kan ledning hämtas i IMO-koden. Kapitel 23 reglerar sekretess för uppgifterna i safety record – vilket kan översättas med utredningsmaterial i en sjöolycksundersökning. Begreppet safety record definieras i kodens kapitel 2.15. I definitionen sägs att med sådant undersökningsmaterial ska avses följande: 1.alla utsagor som inhämtats för olycksundersökningens ändamål; 2.all kommunikation mellan personer rörande fartygets drift och framförande; 3.all medicinsk eller personlig information avseende personer berörda av sjöolyckan eller tillbudet till sjöss; 4.all redogörelse för analys av information eller bevismaterial som inhämtats under en sjöolycksundersökning; 5.information från Voyage Data Recorder (VDR). Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet Det finns skäl att här närmare beskriva vilka uppgifter som kan ingå i utredningsmaterialet utifrån ett svenskt perspektiv. Under punkten 1. nämns utsagor som inhämtats för olycksundersökningens ändamål. Med detta får huvudsakligen förstås utsagor från de personer som varit berörda av händelsen i olika avseenden, t.ex. vittnen, som hörs av under den faktainsamlande delen av olycksundersökningen. Dessa uppgifter spelas ofta in på band. I begreppet kommunikation, andra stycket punkten 2 i definitionen, får anses ingå sådan information som vanligen inhämtas från trafikinformationscentraler och Sjöräddningscentralen (MRCC). Det kan vara fråga om VHF- inspelningar (inspelningar av radiokommunikation), AIS-inspel- ningar (inspelningar från , som bl.a. möjliggör för andra fartyg och landstationer att avläsa ett fartygs position m.m.), telefonsamtal och loggar m.m. Foton från övervakningskameror inryms också här. Många av de här aktuella uppgifterna registreras av automatisk inspelningsapparatur. Detta undersökningsmaterial har samband med det som nämns under punkten 5, information från Voyage Data Recorder (VDR). I utredningen kommer det svenska begreppet färdskrivarsystem användas istället för VDR. Som redovisats ovan i avsnitt 5.3 har både och Transportstyrelsen särskilt påtalat behovet av sekretesskydd för uppgifter i färdskrivarsystemet. Det kan vara av värde att här närmare redovisa syftet med färdskrivarsystemet och vilka uppgifter denna s.k. svarta låda registrerar. Enligt V-20 ska alla passagerarfartyg och alla lastfartyg på internationell resa vara utrustade med färdskrivarsystem, som ska vara till hjälp vid en olycksundersökning. Färdskrivarsystemet finns i en intrångsskyddad enhet som kan stå emot bl.a. kollisioner, brand, explosioner och nedsänkande i vatten. De senaste tolv timmarnas inspelning kan återskapas och spelas upp av olycksutredare eller redare vid en olycksundersökning. Systemet är huvudsakligen avsett att användas vid olycksundersökning men informationen kan också användas för andra syften, t.ex. analys av fartygets prestanda i extremt väder eller liknande. De data som registreras är följande: Datum och tid, fartygets position, hastighet, kurs, ljudinspelning från bryggan, ljudinspelning av VHF-kommunikation, radarinformation, ekolod, status för Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet bryggans alarmfunktioner, rodermanövrar, maskinmanövrar, skrovöppningar, status för vattentäta dörrar och branddörrar, accelerationer och påfrestningar på skrovet samt vindstyrka och vindriktning. Begreppen kommunikation och information från VDR i IMO-kodens definition av vad som är utredningsmaterial är således mycket vida och det kan enligt utredningens mening inte bli fråga om att undantagslöst sekretessbelägga all information som nämnts här. Uppgifter som får anses särskilt känsliga är t.ex. sådana där inspelningar av samtal m.m. förekommer. Frågan om uppgiften ska bli offentlig eller inte måste, enligt utredningens mening, prövas i varje enskilt fall i förhållande till det skyddsintresse som är aktuellt. Punkten 3. avser medicinsk och personlig information om personer som berörts av olyckan. Detta kan avse läkarutlåtanden, obduktionsprotokoll, loggar från SOS Alarm och liknande men även ekonomiska uppgifter om enskilda, t.ex. passagerare och besättningspersonal, som ingår i undersökningsmaterialet. Det som anges under punkten 4, redogörelse för analys av information eller bevismaterial som inhämtats under en sjöolycksundersökning kan avse inhämtade expertutlåtanden eller liknande analyser av t.ex. tekniskt eller medicinskt slag, såsom resultat av simuleringar och MTO-analyser.3 De som uttalar sig i Statens utredningar kan både vara Statens egen personal eller externa uppdragstagare. Utredningens bedömning: Bestämmelser om sekretess vid undersökning av sjöolyckor bör dels skydda den pågående undersökningen och Statens verksamhet, dels skydda integriteten hos enskilda som berörs av undersökningen, innefattande deras identitet. Dessutom bör en bestämmelse införas om sekretess för att skydda internationellt samarbete i undersökningar av sjöolyckor. Mot bakgrund av genomgången av de uppgifter som ska skyddas enligt direktivet och IMO-koden konstaterar utredningen att de avser tre skilda skyddsintressen, s.k. föremål för sekretess. 3 Människa, teknik, organisation – analyser. Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet För det första är det motiverat att införa skydd för olycksundersökningen som sådan. Behovet av skydd för undersökningsverksamheten är tvådelat. En pågående undersökning bör kunna bedrivas utan insyn, för att ett enskilt undersökningsresultat inte ska påverkas. Undersökningen ska enligt utredningens mening kunna skyddas av sekretess på i huvudsak samma sätt som en pågående förundersökning enligt 18 kap. 1 § OSL. Att undersökningsverksamheten kan skyddas av sekretess är dessutom viktigt för att Statens framtida verksamhet ska kunna bedrivas framgångsrikt. En viktig aspekt som bör beaktas vid utformningen av en sekretessbestämmelse är att Statens möjligheter att klarlägga orsakerna till en olycka i stor omfattning beror på om kan få korrekta upplysningar från människor som med förtroende för vågar berätta allt som kan ha betydelse för att kasta ljus över ett händelseförlopp. Undersökningsresultaten blir med stor sannolikhet mer fullödiga – och därmed korrekta – om berörda personer kan upplysas om att uppgifterna som lämnas till skyddas enligt lag. För det andra behövs skydd för integriteten hos de enskilda personer som förekommer i undersökningen, på liknande sätt som det redan finns sådant skydd enligt 35 kap. 1 § OSL för förundersökningar och enligt 32 kap. 8 § OSL för undersökningar av olyckor enligt LSO. Samma slags uppgifter kan förekomma i de olika slags parallella utredningarna och undersökningarna. Skyddsintresset för uppgifterna i undersökningar enligt LUO är fullt jämförbart med det som finns för uppgifterna när de förekommer i en förundersökning eller en undersökning enligt LSO. Jämte skyddet för uppgift om enskild behövs också ett skydd för uppgiftslämnares identitet. Slutligen ska sekretessbestämmelser införas för att underlätta internationellt samarbete i olycksundersökningar. Enligt utredningens mening är det mest ändamålsenligt att införa skilda bestämmelser som tar hänsyn till dessa olika föremål för sekretess. En sådan uppdelning är också lämplig med tanke på hur OSL är disponerad. Bestämmelserna bör placeras i 17 kap. respektive 32 kap. OSL. Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet 5.5.4Förslag till ny bestämmelse om sekretess till skydd för undersökningar av sjöolycka m.m. Utredningens förslag: En bestämmelse om sekretess vid undersökning av sjöolycka införs i 17 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som en ny 7 §. Sekretess ska gälla i Statens verksamhet för uppgift i undersökning av sjöolycka eller tillbud till sådan olycka enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor eller i preliminär bedömning av sådan olycka enligt lagens 2 § 2. andra stycket, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att undersökningen skadas, eller utan fara för att Statens verksamhet skadas. Sekretessen gäller inte uppgifter som upptas i slutlig rapport om undersökningen enligt 13 § i förordning (1990:717) om undersökning av olyckor. Sekretessen ska även gälla i annan verksamhet hos myndighet för att biträda i undersökning av sjöolycka enligt vad som ovan angetts. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Statens uppgift är att undersöka allvarliga olyckor och tillbud till olyckor i syfte att förbättra säkerheten. Dödsfall och allvarliga personskador är vanligt förekommande i samband med händelser som utreds. Olyckorna leder ofta till svåra följder för de berörda. Även allmänheten i stort, som inte direkt berörs av en svår olycka, kan påverkas avsevärt av de händelser som utreds, ofta . Även om inte ska utreda straffrättsligt ansvar, förekommer det ofta att brott av något slag har orsakat den händelse som utreds. Det förekommer därför att förundersökning om brott bedrivs parallellt med olycksundersökningen. Utredningen konstaterar att de uppgifter som inhämtas i Statens olycksundersökningar vanligen är av mycket känslig karaktär, såväl avseende risken att äventyra undersökningen och Statens verksamhet om de avslöjas, som beträffande enskildas integritet. Dessa omständigheter talar enligt utredningens mening för att ett omvänt skaderekvisit i första hand bör användas i de aktuella Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet sekretessbestämmelserna, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna omfattas av sekretess. Uppgifterna får då bara lämnas ut om det står klart att det kan ske utan att viss skada uppstår. I sekretessregler som avser skydd för olika allmänna intressen har skadan i allmänhet beskrivits så konkret som möjligt. Ett exempel på detta är utrikessekretessen i 15 kap. 1 §, där det anges att sekretess föreligger t.ex. om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. I den aktuella bestämmelsen kan, som ovan nämnts, skadan som kan uppkomma både avse den aktuella utredningen som sådan och Statens verksamhet. Skaderekvisitet har utformats mot denna bakgrund. Konsekvensen blir att när det står klart att ett utlämnande inte innebär skada för undersökningen eller för verksamheten kommer en uppgift, en enstaka handling eller en sammanställning av uppgifter att lämnas ut, förutsatt att de inte omfattas av någon annan sekretessbestämmelse (Jfr Lenberg, , Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, uppl. 1:1, s. 18:14:2). De uppgifter som ska skyddas är i första hand de som anges i kapitel 23 jämfört med kapitel 2.15 i IMO-koden. Vilka uppgifter det kan vara fråga om har diskuterats i avsnitt 5.5.2 ovan. I kapitel 23.3 i IMO-koden anges att olycksundersökningsmaterialet bör inkluderas i slutrapporten, eller dess bilagor, endast när det är väsentligt för analysen av sjöolyckan eller tillbudet till sjöss. Delar av undersökningsmaterialet som inte är väsentligt, och som inte inkluderas i slutrapporten, bör inte röjas. Utredningen föreslår därför en regel i 13 § FUO om att vissa slags uppgifter ska upptas i slutrapporten endast om det är väsentligt för analysen av olyckan eller tillbudet till sjöss, se avsnitt 5.5.8 nedan. Följden av första stycket, sista meningen i den föreslagna 17 kap. 7 § OSL är att när undersökningen avslutats, upphör sekretessen för det utredningsmaterial som tas upp i den slutliga rapporten. Övrigt utredningsmaterial kan däremot även fortsatt omfattas av sekretess. Det torde dock endast i undantagsfall finnas något kvarvarande skyddsintresse enligt det föreslagna lagrummet när undersökningen är avslutad. I den mån det finns behov av att skydda Statens verksamhet kan sekretessbehov dock anses kvarstå. En annan sak är att det kan vara motiverat att skydda uppgifter om enskild som inhämtats i undersökningen även fortsättningsvis, om deras röjande kan medföra skada eller men, se Sekretessfrågor i IMO-koden och olycksutredningsdirektivet nedan 5.5.5 och 5.5.6. Dessa uppgifter kommer alltså i förekommande fall att skyddas av andra sekretessregler än den nu aktuella. Det är vanligt förekommande att andra myndigheter, exempelvis , lämnar känsliga uppgifter till i en undersökning av sjöolycka. Utredningen föreslår att överlämnade uppgifter ska kunna omfattas av sekretesskydd även hos den myndighet som uppgiften härrör från och som biträder i olycksundersökningen, detta under förutsättning att skaderekvisitet är uppfyllt. En liknande bestämmelse för biträdande myndighet finns i 18 kap. 3 § OSL avseende förundersökningar.