sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Större pågående och planerade investerings- projekt är om- och tillbyggnader av flera av regeringsbyggnaderna, ombyggnader av gamla och regeringsrättens lokaler på , om- och tillbyggnad av och ombyggnad av . Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Avyttringar genomförs i mindre utsträckning. Kulturbyggnader avyttras i regel inte, men omstruktureringar i det utrikes beståndet innebär vissa avyttringar. Dessutom har verket avyttrat ett antal försäkringskassefastigheter. Verkets avyttringar uppgick till och till . Överskottet från försäljnings- verksamheten får inte disponeras av myndigheten utan levereras in till statskassan. Vakansgraden, mätt som icke uthyrd yta av totalt uthyrbar yta, är låg i samtliga verksamhetsgrenar. Relativt stora ytor, särskilt i bidragsfastigheterna, klassificeras som inte uthyrningsbar. Förordningen om förvaltning av statliga fastigheter säger i 12 § att en fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör då tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd. strävar efter att tillämpa marknadsmässig hyra för hela beståndet. För bidragsfastigheterna som är speciella till sin karaktär, både genom sin utformning och att de inte enkelt kan anpassas och därigenom är svåra att hitta hyresgäster till, är detta särskilt svårt. Utöver förordningen regleras hyressättning för fem byggnader enligt särskilt beslut; hyran för , , , Operan och ska vara en kostnadshyra. tillämpar i huvudsak marknadshyror eller marknadsliknande hyror för den del av beståndet som är hyresfastigheter, såväl inrikes som utrikes hyresfastigheter. Jäm- förelser görs med liknande lokaler i jämförbara lägen när bedöm- ning görs av vad som kan anses vara en marknadsmässig hyresnivå. Kostnaderna för förvaltningen har ingen direkt koppling till Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur ska dock uppnå det av regeringen angivna avkastningskravet. Även bidragsfastigheter upplåts helt eller delvis i den mån det är möjligt. Vanligtvis är hyresgästerna aktörer inom besöksnäringen, med uppgift att i olika former göra kulturarvet tillgängligt för allmänheten. Intäkterna från dessa hyresavtal täcker inte kost- naderna för förvaltningen av fastigheterna varför underskottet täcks med anslag direkt över statsbudgeten. Finansiering / kapitalstruktur och avkastningskrav Statens fastighetsverks verksamhet finansieras huvudsakligen med hyresintäkter. Som nämndes ovan finansierar investeringar genom lån i . För dessa betalar man statslåneräntan som avspeglar den riskfria, långa marknadsräntan. De totala lånen i riksgälden uppgick i årsredovisningen till 10,7 mdkr. Genomsnittsräntan på lånen var och den genomsnittliga bindningstiden var . Vid lönsamhetsbedömningar i samband med investeringar till- lämpar en kalkylränta som fastställs . Kalkylräntan består av tre parametrar; avkastningskrav på myndig- hetskapital, genomsnittlig låneränta och en riskkomponent. Kalkylräntan är Statens fastighetsverks långsiktiga räntekrav. Vid uträkning av kapitalkostnaderna för de objekt där kostnadshyra tillämpas använder ett kortsiktigt räntekrav. Räntekravet består av samma parametrar som kalkylräntan, men riskkomponenten är lägre på grund av det kortare tidsperspektivet. Även räntekravet fastställs . Myndighetens egna kapital, myndighetskapitalet, utgörs av statskapital, balanserad kapitalförändring och periodens kapital- förändring. Myndighetskapitalet uppgick i årsbokslutet till 2 , varav statskapitalet utgjorde 2 . Soliditeten uppgick till . Regeringen ställer ett avkastningskrav på av genomsnittligt avkastningspliktigt myndighetskapital. Detta tal är bestämt som statens avkastningsränta på och en riskpremie på för inrikes- och utrikes hyresfastigheter. Myndighets- kapitalet som avkastningen beräknas på uppgår till 1 och exkluderar viss mark som saknar avkastningsförmåga och som uppgick till . Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Statskapitalet förändras löpande allteftersom avskriv- ningar på invärderat fastighetsbestånd levereras in till statskassan (amorteringar på statskapitalet) och allteftersom invärderade fastigheter avyttras, därav skrivningen om genomsnittligt myndig- hetskapital. Belopp motsvarande avkastningskravet ska inbetalas till stats- kassan. Betalning sker dels under löpande år och dels med ett avräkningsbelopp i början på nästkommande år då årsbokslutet fastställts. Avkastningskravet kan ses som statskassans krav på ersättning för det egna kapitalet, motsvarande ränta på det upplå- nade kapitalet. Följande belopp har levererats in som avkastning på myndighetskapitalet: Som nämndes ovan amorterar statskapitalet successivt till statskassan. Belopp motsvarande avskrivningarna på det invärderade beståndet betalas, i enlighet med regleringsbrevet, in till statens centralkonto och redovisas som amortering av stats- kapital och dras ifrån statskapitalet. Detta innebär att statskapitalet minskar i takt med att det invärderade fastighetsbeståndet skrivs av. När det invärderade fastighetsbeståndet är avskrivet kommer, allt annat lika, inget statskapital att återstå. Detta innebär att statskapitalet betraktas och hanteras som ett lån. Samtliga avskrivningar är kostnader i verksamheten som påverkar resultatet som i sin tur påverkar myndighetskapitalet i balansräkningen genom periodens kapitalförändring. Sammanlagt har minskningarna uppgått till 4 . har denna minskning av statskapitalet uppgått till följande belopp: 1995/96 6 288 (räkenskapsår 18 månader) SOU 2011:31 Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Framöver beräknas av samma anledning följande belopp minska statskapitalet: Förutom avkastningskravet och amorteringar på statskapitalet levererar myndigheten också in överskott av fastighetsförsäljningar, bokförda värden på sålda fastigheter och vid ett antal tillfällen medel för att finansiera utökat anslag. Nedskrivningar av statskapitalet, med åtföljande kostnad i resultat- räkningen, har genomförts när förvärvat fastigheter som klassificerats som bidragsfastigheter (och som därför inte ska ha ett bokfört värde) t.ex. då man köpte in den byggnad som gjordes om till besökscentrum vid eller när tagit över kulturfastigheter från andra myndigheter. Nedskrivningar sker också när fastigheter som tidigare klassificerats som hyresfastigheter förs över till bidragsfastigheter. Nedskrivning av statskapitalet med , utan att motsvar- ande kostnad tagits upp i resultaträkningen, helt i enlighet med regeringsbeslut2, skedde i samband med att kostnadshyra infördes för fem kulturfastigheter. Detta förfarande är i princip detsamma som tillämpats vid nedskrivningar av stats- kapital i samband med försvarsbesluten (se nedan avsnitt 6.1.2). 2 Regeringsbeslut daterat . Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur förvaltar merparten av de fastigheter som nyttjas av försvaret. Till myndigheten fördes framför allt de fastig- heter som förvaltades av som var en del av försvaret. Beståndet är spritt över hela landet och består av byggnader för materieluppställning och -underhåll, förråd, kaserner, utbildnings- och kontorsbyggnader, militär- restauranger, försvarsanläggningar m.m. Försvarsmakten är den dominerande hyresgästen och står för av hyres- och arrendeintäkterna. Myndigheten hyr även ut lokaler åt andra för- svarsmyndigheter såsom , och . Till en mindre del hyr man också ut till andra statliga myndigheter och bolag m.m. Myndighetens uppdrag enligt instruktionen är att förvalta en viss del av statens fasta egendom, såsom fastigheter avsedda för försvarsändamål (1 §). Dessutom ska myndigheten på uppdrag av regeringen genomföra nybyggnation och ombyggnation av fast egendom samt genomföra förvärv av fast egendom (2 §). Forti- fikationsverket har också i uppgift att bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor (3 §) och anskaffa mark, etablera, förvalta och avyttra byggnader och anläggningar för försvarets behov i samband med internationella insatser (4 §) och bedriva fortifika- toriskt utvecklingsarbete (5 §). Vidare ska på uppdrag av Försvarsmakten lämna underlag för inriktningen av och genomföra utvecklingsprojekt avseende skydds- och anläggnings- teknik (6 §). Myndigheten har rätt att bedriva uppdragsverksamhet (7 §). ska utbyta information med andra myndigheter i syfte att öka civila och militära synergieffekter inom myndighetens verksamhetsområde (8 §). Det förvaltade beståndet har sedan myndighetens bildande genomgått stora förändringar till följd av de omfattande struktur- förändringar som genomförts inom försvaret. Förändringarna har huvudsakligen skett i samband med de försvarsbeslut som fattats av 1996, 2000 och 2004. Fastighetsbestånd på en mängd orter har avvecklats mer eller mindre i sin helhet och stora nyinvesteringar har genomförts i samband med att verksamheter flyttats till nya orter. Genom beslut om försvarets inriktning och lokalisering av verk- samheten har statsmakterna styrt hur fastighetsbeståndet utveck- lats. Reglerna i förordningarna att investeringar över , Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur vilken genom direktiv för höjts till , och avyttringar överstigande ska godkännas av regeringen utgör vidare en direkt styrning av fastighets- bestånd eftersom regeringen genom besluten direkt styr hur beståndet av fastigheter utökas eller minskar. Byggnadsbeståndet präglas av stora ytor i relativt enkla bygg- nader, såsom garage, förråd och uppställningsplatser för materiel. En stor del byggnader är av generell karaktär, såsom kontors- byggnader, kaserner, verkstäder och restauranger, normalt kon- centrerade till garnisonerna. Vissa byggnader är till sin utformning mycket speciella och särskilt anpassade till verksamheten såsom hangarer, flygledartorn, vissa utbildningsanläggningar, fartygsan- läggningar, underjordiska fortifikatoriska försvarsanläggningar m.m. förvaltar också stora markområden som av försvaret används eller har använts som övnings- och skjutfält. Vid sidan om den övergripande målsättningen i instruktionen ges i regleringsbrevet ytterligare mål och förutsättningar för myndighetens uppdrag: fastigheterna ska förvaltas så att god resurshushållning och ekonomisk effektivitet uppnås, fastigheternas värden ska bevaras, vårdas och utvecklas på en lämplig nivå och neddragningar ska inte ske för att frigöra medel för hyresgästen, det ekonomiska resultatet efter finansiella poster ska motsvara en avkastning på på genomsnittligt myndighetskapital ska anpassa sin verksamhet till stats- makternas beslut om förändringar rörande försvaret ska tillhandahålla ändamålsenliga och kon- kurrenskraftiga lokaler, mark och anläggningar åt hyresgästen och ska uppfattas som serviceinriktad verket ska bidra till att samhällets behov av anläggningsteknisk kompetens säkerställs hänsyn till miljö- och kulturvärden ska motsvara vad som gäller för andra fastighetsförvaltare ska medverka för att de statliga målen för arkitektur, design och formgivning uppnås Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur ska verka för att de nationella miljö- kvalitetsmålen uppnås. redovisar sin verksamhet enligt reglerings- brevet i tre områden: Förvaltning, Uppdrag och Avyttring. avser hela den fastighetsförvaltande verksamheten både av det öppna beståndet och av det slutna beståndet dvs. Verksamheten inkluderar förvaltningen av både ett stort fastighetsbestånd och förvaltning av stora markområden. I Förvaltning ingår också att bistå Försvars- makten i lokalförsörjningsfrågor. Uppdragsverksamheten innefattar bland annat att anskaffa, förvalta och avyttra byggnader och anläggningar för internationella insatser och att bedriva fortifikatorisk utvecklingsverksamhet. I denna verksamhetsgren faller också verkets hantering av Försvars- maktens externa förhyrningar. Förutom att förvalta statens egna byggnader hanterar Forti- fikationsverket också Försvarsmaktens externa förhyrningar. De lokaler åt Försvarsmakten hyr från andra hyresvärdar än 2009 motsvarar av Försvarsmaktens totala hyreskostnader och uppgick till . Dessa förhyrningar avser till stor del kontorslokaler åt hög- kvarteret i . Denna verksamhet redovisas också som en del av verksamheten Uppdrag. Verksamheten Avyttringar avser försäljning av fastigheter som inte längre behövs för försvarsändamål samt avveckling och åter- ställande av försvarsanläggningar. Framförallt omfattar verk- samheten försäljning av mark, anläggningar och lokaler som ska avyttras med anledning av försvarsbesluten , 2000 och 2004. Omfattningen på de olika verksamhetsgrenarna såg 2009 ut på följande sätt: Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Direktavkastning på bokfört värde* Finansiella nyckeltal på BFV Avkastning på totalt kapital % Avkastning på eget kapital % Definitioner för denna tabell redovisas i bilaga 4. Förordningen om förvaltning av statliga fastigheter säger i 12 § att en fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör då tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd. Utöver denna förordning sker den formella styrningen av Forti- fikationsverkets hyressättning gentemot Försvarsmakten från regeringen i myndighetens regleringsbrev. löpte hyresavtalen tills vidare med ettåriga avstäm- ningar. I regleringsbreven till Försvarsmakten och Fortifika- tionsverket avseende 2005 gavs ett uppdrag att utforma en ny hyressättningsmodell. Modellen togs fram av i samarbete med Försvarsmakten och anger självkostnadsbaserad hyressättning som en grundläggande utgångspunkt. Uppdraget i regleringsbreven 2005 säger att hyresavtalens löptid ska motsvara det investerade kapitalet så att det efter varje hyresavtals utgång återstår ett restvärde som motsvarar objektets bedömda marknadsvärde. Befintliga hyresavtal ska omförhandlas enligt denna princip. Vidare konstaterades i regleringsbreven att Specialfastigheter tillämpar denna princip vid hyressättning. Uppdraget fokuserade alltså på upplåtelseavtalens löptid och på hur kapitalkostnaderna ska finansieras över löptiden och egentligen inte något annat om hur hyressättningen ska utformas. Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Specialfastigheter, som uppdraget drar paralleller till, träffar ofta långa hyresavtal, i flera fall upp till . När man kalkylerar hyran för ett nytt sådant avtal anpassar man avtalslängden och hyresnivån på så sätt att det återstående kapitalåtervinningsvärdet på fastig- heten vid utgången av avtalsperioden motsvarar det bedömda marknadsmässiga restvärdet på fastigheten. På så sätt tas avskriv- ningarna på hela investeringen normalt ut som hyra under hyres- perioden. Detta tillämpas t.ex. på nyinvesteringar i fastigheter som i praktiken saknar alternativ användning, t.ex. nya kriminal- vårdsanstalter. tillämpar diversifierad avskrivningstid bero- ende på åtgärd och dess bedömda avskrivningstid. Den ekonomiska livslängden på försvarsfastigheter uppgår i normalfallet , men Försvarsmakten har i huvudsak 3- och 6-åriga avtal med Fortifika- tionsverket. För att kunna tillämpa principen enligt uppdraget måste man ha en uppfattning om objektets bedömda marknads- värde vid avtalets utgång. marknadsvärderar inte sitt bestånd vilket innebär att man inte känner till värdet för en enskild fastighet vid avtalets utgång. Det värde som finns upptagna för fastigheterna i redovisning är bokförda värden. I Hyresmodell har man istället för marknadsvärde utgått från bokförda värden. Det restvärde man tillämpar är det återstående bokförda värdet (kapitalvärdet). Om man antar att det återstående kapitalvärdet vid avtalens slut borde vara ett lågt värde (för en specialbyggnad utan altenativ användning kan kapitalvärdet i vissa fall vara noll eller till och med negativt eftersom vissa återställningskostnader kan finnas eller enbart motsvara markvärdet) borde avtalen vara betydligt längre än nuvarande avtalslängd. Om investeringen vid dessa korta avtals utgång skulle finansieras över hyran skulle det innebära en orimligt hög hyreskostnad. är det inte så hyresavtalen är utformade: Kapitalkostnadsdelen i hyran är bestämd utifrån objektets eko- nomiska livslängd (i normalfallet ), vilket innebär att ett bety- dande restvärde kvarstår vid de 3- eller 6-åriga avtalens utgång. Detta hanteras i modellen så att man tagit in en regel om att Försvarsmakten ska betala det kvarstående kapitalvärdet om avtalet inte nytecknas. Eftersom avtalen i princip undantagslöst förlängs så betalar Försvarsmakten normalt inte kvarvarande kapitalvärden. Avtalen förlängs automatiskt med i taget om de inte omförhandlas. Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Det ovanstående innebär att utformningen avviker från det uppdrag som lämnades i regleringsbreven till och Försvarsmakten om hyresavtalens löptid. Konse- kvensen av hyresmodellen så som den kom att utformas blir dock i teorin densamma dvs. att Försvarsmakten är bunden till att betala hela kostnaden för en investering. I praktiken erlägger dock Försvarsmakten inte återstående kapitalvärde ens när man säger upp ett avtal, vilket sätter principen ur spel (mer om detta nedan). Trots att intentionerna i uppdraget inte genomfördes i Hyresmodell anger regleringsbrevet för att upplåtelser av mark och lokaler till Försvarsmakten ska ske enligt överenskommelsen Hyresmodell . tillämpar samma modell även för övriga försvarsmyndigheter och i princip också för övriga statliga hyres- gäster. Såvida hyran för dessa lokaler inte kan fastställas på marknadsmässig grund är den tillämpningen i linje med För- ordningen om förvaltning av statliga fastigheter (12 §). Fortifika- tionsverket har således bedömt att hyran för dessa förhyrningar inte kan fastställas på marknadsmässig grund. Utgångspunkten i hyressättningen i Hyresmodell är att Försvarsmakten inte ska betala mer än de kostnader Fortifikations- verket har för fastigheterna. Enligt Hyresmodell upprättas upplåtelseavtal som avser en byggnad, del av byggnad, anläggning, befästning eller markområde för en angiven tid och angiven ersättning. Det är hyresgästen som i dialog med avgör för vilken fysisk omfattning avtalet ska tecknas. Normalt avser ett upplåtelseavtal med Försvarsmakten en hel garnison eller stora delar av en garnison, vilket innebär att varje upplåtelseavtal avser stora markområden med en mycket stor mängd byggnader (utgår i regel i avtalen inte från fastighetsindelningen utan använder i avtalen begreppet objekt och i sin förvaltning begreppen styrobjekt och samlingsstyrobjekt). Modellen anger vidare att uppsägning enbart får ske av hela upplåtelseavtal, inte av delar av avtal. I praktiken kan dock på förfrågan från Försvarsmakten pröva om ett objekt är avskiljningsbart, i vilket fall hyresförhållandet för det kan sägas upp. Med den konstruktion Hyresmodell har så ikläder sig Försvarsmakten ett åtagande som motsvarar en förhyrning på i normalfallet . Regeringen förtydligade 2007 reglerna för när en myndighet ska inhämta regeringens godkännande för att ingå Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur hyresavtal som är längre än (se avsnitt 4.2). Regeln är utformad i syfte att undvika att sexårsregeln kringgås av myndig- heter genom att i avtalen ta in klausuler med åtaganden om förlängning av avtal. Därför borde i princip samtliga hyresavtal som tecknats av Försvarsmakten ha prövats av regeringen vilket inte skett. Hyresmodellen är en komponenthyra där man delat upp hyran i ett antal kostnadskomponenter. Ersättningen exklusive kapitalkostnaden kallas bashyra. Hyres- ersättningen för avtal med löptid upp till anges med ett fast årligt belopp per objekt. För avtal med löptid överstigande sker en årlig indexuppräkning av bashyran för hela avtalets löptid. Drift och planerat underhåll uppskattas för varje styrobjekt eller samlingsstyrobjekt i den fastighetsförvaltande organisationen vid avtalsperiodens början. Administrationskomponenten bygger på totala kostnader 2007 för central och lokal administration och fördelas ut på samtliga styrobjekt eller samlingsstyrobjekt med den summan av s.k. förvaltningsmödan (drift, planerat underhåll och mediaförsörjning) som fördelningsgrund. Ersättningen för administration, planerat underhåll och för drift avräknas inte i efterhand mot faktiska kostnader. Ersättningen för mediaförsörjning beräknas utifrån en normal- årsförbrukning. redovisar debiterad ersättning mot faktiskt mediakostnadsutfall och reglerar över- och under- debitering. Detta är den enda hyreskomponent som i efterhand regleras mot faktiska kostnader. Kapitalkomponenten i hyran utgörs av ränta på bokfört värde samt årliga avskrivningar. Avskrivningarna baseras på objektets avskrivningsplan som bygger på respektive objekts anskaffnings- värde och ekonomiska livslängd. Ersättningen för räntekostnader beräknas utifrån kalkylränta . Kalkylräntan bestäms av statens avkastningskrav på Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur myndighetskapitalet och utlåningsräntor. Inte heller kapitalkostnadskomponenten regleras mot faktiska kostna- der. Som nämndes ovan ska eventuell återstående kapitalskuld regleras när avtalet upphör. Om avtalet nytecknas (vilket är normalfallet) beräknas kapitalkostnaden utifrån objektets åter- stående bokförda värden. Löptiden för de hyresavtal som tillämpas överensstämmer inte med objektens ekonomiska livslängd. Hyresavtalen är betydligt kortare än objektens bedömda livslängd vilket innebär att ett betydande kapitalvärde återstår när hyresavtalet löper ut (restvärdet är inte noll). Enligt modellen ska Försvarsmakten då betala ett belopp motsvarande kapitalvärdet för objektet . Denna del av hyresmodellen, att en återstående restskuld ska regleras vid upplåtelseavtalets utgång om det inte överförs i ett nytt upplåtelseavtal, är av central betydelse. Den är en förutsättning för att man ska kunna tillämpa korta hyreskontrakt utan att ta ut orimliga kapitalkostnader i hyran och ändå uppfylla regeringens direktiv att kapitalkostnaden ska täckas genom hyresavtalet. I praktiken sker det väldigt sällan att återstående kapitalskuld (restvärde) ersätts eftersom de flesta upplåtelseavtal som har sagts upp har sagts upp i samband med försvarsbeslut. För dessa avtal har Försvarsmakten genom en undantagsregel inte behövt reglera den återstående kapitalskulden (se nedan om undantaget). Men även i fall då en uppsägning sker som inte har samband med ett försvars- beslut och där objektet har en kvarstående kapitalskuld sker inte alltid en reglering. tillämpar reglering av återstående kapitalskuld framförallt när fastigheten ska rivas. Kan fastigheten avskiljas och försäljas sker inte någon reglering gent- emot Försvarsmakten, oavsett om försäljningen ger ett överskott eller ett underskott. ersatte Försvarsmakten bokförda värden till ett belopp på 1 619 tkr (däribland 6 objekt som skulle rivas). Ersätt- ning lämnades inte av Försvarsmakten för övriga objekt som avyttrades. Av dessa var det 19 objekt (med bokförda värden på sammanlagt 4 636 tkr) som avyttrades med överskott (dvs. försälj- ningsintäkterna översteg summan av försäljningsomkostnader och bokförda värden) och 15 objekt (med bokförda värden på samman- lagt 1 982 tkr) som avyttrades med underskott. Hyresmodell säger att Försvarsmakten och Fortifikations- verket i särskild ordning reglerar kostnaden för att lösa restvärden om upplåtelseavtalet sägs upp till följd av åtgärd utanför hyres- Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur gästens kontroll t.ex. vid försvarsbeslut. Vad denna särskilda ordning skulle innebära förklaras inte närmare.