sou · GYB3106d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Ett grundläggande drag i expropriationsbegreppet är att en egendoms värde förs från en enskild till det allmänna eller annan enskild, värdeöverföring. En sådan värdeöverföring förekommer inte vid ingrepp för att hindra spridning av smittsamma djursjukdomar. Bland annat på grund av detta har grundlagens egendomsskydd inte ansetts omfatta de fall då det allmänna vidtar åtgärder mot farlig Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur egendom t.ex. smittsamma djur (jfr , Ersättning vid offentliga ingrepp 2, s. 132 ff.). I motiven till epizootilagen delar också Lagrådet regeringens uppfattning att ersättningsbestämmelserna i epizootilagen inte innebär ett tvångsövertagande som faller under 2 kap 18 § regeringsformen (i dess äldre lydelse), det var annan tvångsavhändelse, t.ex. förstörelse av egendom på grund av smitta (prop. 1998/99:88 s 69 f.). I propositionen 2009/10:80 anger regeringen att enligt gällande svensk rätt gäller principen att ingripanden från det allmänna som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl inte medför rätt till ersättning (prop. s. 168 f, se även s. 132 ff.). Regeringen tar också upp principen om förorenarens betalnings- ansvar (Polluter Pays Principle, PPP) som bland annat återfinns i artikel 191 i Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt. Regeringen framhåller emellertid att det finns situationer där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar som sker av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Frågan aktualiseras vid ingripanden som beror på omständigheter helt utanför den enskildes kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I en sådan situation anger utredningen att en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen skulle kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning. Regeringen anger att en grundläggande förutsättning för ersättning bör vara att den enskilde ska vara utan skuld till att ingripandet görs. Ersättning bör inte vara aktuell om inskränkningen sker med anledning av att verksamheten bedrivits i strid med lagar eller andra föreskrifter eller tillståndsvillkor. En ytterligare förutsättning bör vara att det vid avvägningen mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska bördan som ingreppet orsakar. I vilka fall ersättning ska lämnas ska anges i lag när den nya lagen medför rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhets- skäl. Regeringen framhåller att begreppen hälsoskydds-, miljö- skydds- eller säkerhetsskäl också omfattar djurskyddshänsyn (jfr SOU 2003:86 s. 123). Regeringen anger i propositionen att en utredning ska ges i upp- drag att gå igenom den lagstiftning som möjliggör rådighetsin- skränkningar rörande fast egendom av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur 3.8.1Utredningens bedömning om principer för ersättning Epizootilagstiftningen uppges ibland vila på skadeståndsrättsliga prin- ciper. Utredningen anser att ersättningsprinciperna i praktiken för nu gällande epizootilagstiftningen närmast kan liknas vid de som tillämpas vid expropriation. Zoonoslagstiftningen grundar sig där- emot på att det ska lämnas en skälig eller rättmätig ersättning, s.k. billighet. , s. 132 ff., lämnar en utförlig beskrivning av olika grunder som ersättning har lämnats på. I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anges att ersättning för ingrepp bör vara rättmätiga, dvs. grunda sig på vad som är skäligt. Smittsamma djursjukdomar föranleder också bestäm- melser som kan innebära en inskränkning i användning av mark och byggnader. Ersättning för sådana inskränkningar kan ske enligt regeringsformen 2 kap. 15 §. Utredningen har, i enlighet med regeringens uttalande i propositionen, att överväga ersättningsmöj- ligheten. Utredningen bedömer att det kan förekomma situationer där beslut kan innebära annat än tillfälliga inskränkningar i använd- ning av mark eller byggnad där det inte är rimligt att den enskilde ska bära hela den ekonomiska bördan som beslutet medför. De situationer där detta kan uppstå torde dock vara sällan förekom- mande och föranledda av speciella förutsättningar i det enskilda fallet. Utredningen föreslår därför i del A, avsnitt 3.12.1 att möjligheten till ersättning tas in i en bestämmelse om ersättning vid särskilda skäl i lagen. Beträffande ersättning i övrigt anser utredningen att den ersätt- ning som kan bli aktuell ska vara rättmätig och skälig för de smittor och sjukdomar som ska omfattas av regelverket. Frågan om vad som är rättmätig och skälig ersättning måste vila på några grund- principer. Utredningen vill framhålla att sjukdomar och smittor är en bland alla risker som en företagare som ägnar sig åt djurhållning har att beakta i sin verksamhet. Risker kan hanteras i utformningen av verk- samheten, genom de rutiner för skötsel och hygien som används i verksamheten och genom löpande affärskontakter. I de fall de kostnader som uppstår till följd av en sjukdom eller smitta hade kunnat omfattas av försäkring, men den drabbade avstått från att teckna en sådan, så ska ersättningen sättas ned eller helt bortfalla. Det samma gäller de fall där den enskilde inte har iakttagit vad som föreskrivits för verksamheten eller genom vårdslöshet, försum- melse eller passivitet medverkat till skadan. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur Frågan om vad som är en rättmätig ersättning beror också på sjukdomen eller smittan. Indelningen av sjukdomar och smittor i kategorier är ett led i att bedöma vad som är rättmätig, skälig, ersättning för en sjukdom eller smitta. 3.9Ersättningsformer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar I det följande redovisas dagens svenska regler för ersättning till djurhållare för kostnader och förluster som uppstår till följd av att en djursmitta bekämpas. Vidare ges en kort översikt över inter- nationella regler och för statsstöd. Avslutningsvis redovisas också översiktligt dagens marknad för djurförsäkringar. 3.9.1Ersättning vid sjukdomar hos djur i Frågan om statens ersättning vid bekämpning av epizootiska utbrott har diskuterats . Om statens åtgärder medförde stora kostnader för enskilda djurägare var risken stor att denne skulle undvika att anmäla misstänkta sjukdomsfall och i övrigt vara mindre benägen att följa myndigheternas råd och föreskrifter vid en bekämpning. Det har varit ett av de viktigare motiven för staten att betala ersättning till djurägaren för kostnader som denne för- orsakas av statens beslut. Ersättning lämnas enligt allmänna skadeståndsrättsliga prin- ciper. Den nuvarande lagstiftningen innehåller samma principiella inställning som tidigare lagstiftning nämligen att ersättning lämnas enbart för kostnader och förluster som uppstår till följd av en myn- dighets beslut enligt lagen. Kostnader till följd av att ett djur dör eller produktionsförluster som uppstår på grund av sjukdomen ersätts inte. Endast den som direkt och primärt drabbas av en myndighets beslut har rätt till ersättning. Följdskador som kan uppstå för tredje man ersätts inte. Ersättning till djurägare när staten griper in och bekämpar en smittsam djursjukdom har förekommit – se del C, bilaga 6. Successivt har statens åtagande blivit alltmer omfattande. Tidigt var det möjligt för djurägaren att ansöka om ersättning för avlivade djur. Därefter tog staten på sig kostnaderna för den vet- erinära förrättningen. Frågan om ersättning för smittrening blev Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur föremål för en femtioårig diskussion innan staten slutligen tog på sig det fulla kostnadsansvaret 1941. Djurägare som var föremål för utredning avseende epizootiska sjukdomar kunde tvingas till långa isoleringstider utan ersättning. Det aktualiserade frågan om ersätt- ning för produktionsförluster som diskuterades fram tills frågan fick en lösning 1980. Enligt epizootilag skulle ersättning lämnas för: 1.kostnad eller förlust genom intrång i näringsverksamhet, 2.kostnad eller förlust i annat fall genom att husdjur avlivas eller dör till följd av skyddsympning eller annan behandling och Därmed hade ersättningen till djurägaren vid sjukdomsbekämpning nått sin maximala nivå. Samtliga smittämnen uppsatta på epizooti- listan omfattades också av identiska ersättningsregler. Som tidigare bar staten vidare alla kostnader för veterinärer, provtagning, analys av prover m.m. i anslutning till utbrottsbekämpning. Enligt epizootilag ska ersättning vid epizootiutbrott lämnas till djurägare för: 1.förlust på grund av att husdjur eller andra än vilt levande djur avlivas eller dör till följd av biverkningar av vaccination eller annan behandling, 2.kostnader på grund av sanering, 4.annan inkomstförlust än produktionsbortfall. Förändringen i förhållande till texten epizootilag innebar inga praktiska konsekvenser för vad som skulle vara ersättnings- berättigat. Förändringen är i princip endast en fråga om modern- isering av språkbruket. Ersättning för intrång i näringsverksamhet ersätts med ersättning för kostnader på grund av sanering. I pro- position 1998/99:88 sidan 49 framhåller föredraganden att någon ändring i sak är inte avsedd. Även om den principiella grunden för vad som ska ersättas vid ett sjukdomsutbrott liksom rätten till ersättning behölls ograverad epizootilag ändrades nivå på det ersättningsberättigade beloppet. För huvuddelen av epizootilistans sjukdomar sänktes ersätt- ningen från till , för den del som avser produk- tionsförluster medan övriga poster fortsatt ersattes med 100 pro- cent. För vissa epizootiska sjukdomar, som fastställs av regeringen i Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur förordning, kan fortsatta ersättning utgå för produk- tionsförlust. Regeringen har beslutat att full ersättning ska utgå för sjukdomarna mul- och klövsjuka, klassisk svinpest, afrikansk svin- pest, vesikulär svinsjuka (SVD) och TSE-sjukdomarna (BSE/galna ko-sjukan, scrapie och 98). har mycket få fall påvisats av dessa djursmittor; ett fall av BSE (ett djur) och 19 fall av 98 hos får. Sänkningen av ersättningen vid produktionsförlust har således fått ett reellt genomslag då nästan samtliga utbrott av epizootier avser andra än de ovan nämnda sjukdom- arna. Vid utbrottet av salmonella i fanns ingen lagstift- ning avseende salmonella hos djur. Veterinärstyrelsen begärde och fick Kungl. Maj:t förordande att tillämpa epizootilagen. Det visade sig dock att epizootilagens regelverk inte gav den rörlighet och anpassning av bekämpandet som erfordrades vid salmonella- infektion och 1962 kom förordningen om bekämpande av salmon- ellainfektion hos djur. förordning omfattade samtliga djurslag. Ersättning skulle utgå för djurvärde, smittrening och laboratorieundersökning. Djur- värdet skulle ersättas och övriga poster till 100 pro- cent. Att ersättningen för djurvärde sattes lägre än epizootilagens förklarades med att det skulle kunna uppmuntra djur- ägarna att själva vara verksamma med att hindra smittspridning. Annan ersättning kunde lämnas om det förelåg särskilda skäl. Bedömningen att salmonellaförordningen inte skulle medföra några större utgifter för statskassan visade sig vara förhastad. Sär- skilt slaktkycklingar kom att förorsaka stora utgifter . kom det första frivilliga kontrollprogrammet för slakt- fjäderfä med veterinärstyrelsen som huvudman. Ersättnings- systemet ändrades också 1970 då ersättningen för djurvärden vid ett utbrott höjdes till av djurvärdet för dem som anslöt sig till det frivilliga kontrollprogrammet medan för andra sänktes ersättningen till av djurvärdet. med- förde ett stort antal salmonellautbrott en ökning i de statliga utgift- erna. Ersättningsreglerna kom att ändras genom Lantbruksstyrelsens tillämpning av förordningen. Med stöd av bestämmelserna om sär- skilda skäl ersatte Lantbruksstyrelsen regelmässigt produktions- förluster i samband med spärrförklaring. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur styrelsen en egen modell med graderad ersättning vid reglering av ersättning av produktionsförluster för slaktnötbesättningar. Reglerna hade därmed blivit relativt komplicerade men en form- ell ändring kom först . De nya reglerna innebar att alla ersätt- ningsberättigade kostnader skulle ersättas med en gemensam pro- centsats. Den nya nivån var av kostnaderna vilket inne- bar en sänkning från tidigare . För två typer av djurhållning, slaktfjäderfä och specialiserad nötköttsproduktion, avskaffades möjligheten till ersättning från staten. Dessa produk- tionsformer ansågs vara mer riskfyllda och ersättningsutbetalningar hade orsakat stora kostnader. Dessa kategorier av djurhållning hän- visades till försäkringslösningar. I samband med att lagen om salmonella avvecklades och ersattes av zoonoslag kom ersättningsreglerna återigen att ändras. En ändring hade skett tidigare då större grisbesättningar helt undan- togs från möjligheten till ersättning i samband med ett salmonellautbrott såvida de inte var anslutna till det frivilliga kontrollprogrammet. Regeringen gick vidare på modellen att differentiera ersättningen beroende på anslutning till ett frivilligt kontrollprogram. Ersättningsnivåerna kan utgå från 0 till maximalt av de ersättningsgilla kostnaderna och förlusterna. Enligt zoonosförordningen kan ersättning av statsmedel lämnas till den som på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av zoonoslagen drabbas av: 1.kostnad eller förlust genom att djur avlivas eller att djur och djurprodukter samt avfall och annat material oskadliggörs, 2.kostnader på grund av smittrening utöver normal rengöring, 3.kostnader för särskilda åtgärder i samband med slakt, 5.kostnad eller förlust i annat fall om finner att det finns särskilda skäl. Som framgår är reglerna inte exakt lika utformade för epizootiska sjukdomar som för sjukdomar som ska bekämpas enligt zoonos- lagen. Särskilt kan noteras att epizootilagens regel att ersättning ska lämnas för annan inkomst än produktionsbortfall har ersatts med att kan lämna sådan ersättning om det finns sär- skilda skäl. Det har inte varit möjligt att konstatera i vilken utsträck- ning denna skillnad återspeglas i den praktiska tillämpningen. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur Vid utbrott av salmonella i en djurbesättning lämnas ersättning enligt huvudregeln med högst av djurägarens kostnader. Om djurhållaren är ansluten till ett frivilligt salmonellakontroll- program enligt lagen om kontroll av husdjur, m.m. lämnas ersättning med högst . Enligt förordningen lämnas inte ersättning: 1.vid produktion av fler än 5 000 slaktkycklingar eller vid avel i olika led för produktion av slaktkycklingar, 2.vid produktion som bygger på inköp av sammanlagt fler än 150 nötkreatur från fler än fem besättningar före den tidpunkt då sjukdom konstaterats eller smitta påvisats, 3.vid annan produktion än som avses under 1 av fler än 50 000 daggamla fjäderfän eller vid avel i olika led för produktion av fjäderfä, 4.vid produktion som bygger på inköp av sammanlagt fler än 150 gyltor eller gyltämnen eller sammanlagt fler än 1 500 smågrisar eller tillväxtgrisar, allt från fler än fem besättningar, före den tidpunkt då sjukdom konstaterats eller smitta påvisats, 5.vid produktion av smågrisar i suggpoolsystem med fler än fem satellitbesättningar. Om en besättning som avses i 3–5 är ansluten till ett frivilligt kontrollprogram lämnas ersättning med högst . Det innebär t.ex. att slaktkycklinguppfödning hanteras annorlunda än uppfödning av värphöns. Vid utbrott i besättningar som inte omfattas av de statliga ersätt- ningsreglerna är djurägarna hänvisade till privata försäkrings- lösningar. Bekämpning av djursmittor sker också med stöd av provtagningslagen. Provtagningslagen har inte några bestämmelser om ersättning till djurägare. Av förordningen (2006:815) om prov- tagning på djur, m.m. framgår dock att ersättning av statsmedel kan lämnas för kostnad eller förlust som föranletts av beslut enligt provtagningslagen om det finns särskilda skäl. prövar frågor om sådan ersättning. Ersättning för åtgärder som staten vidtar i förhållande till enskild djurägare som provtagning, avlivning av djur m.m. ersätts normalt inte. Enligt bisjukdomslagen kan tvingande åtgärder riktas mot enskilda innehavare av Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur bisamhällen för bekämpning av vissa bisjukdomar. Som framgår av del B, avsnitt 3.4.5 beslutar regeringen om vilka bisjukdomar som omfattas av lagen. Innehavare av bisamhälle kan få ersättning från staten för de kostnader eller förluster som bekämpningen kan medföra. Det gäller för kostnader eller förluster till följd av beslut av myndighet eller tillsynsman om att förinta bisamhällen. Ersättningen kan lämnas med för varje bisamhälle om minst fyra bisam- hällen har förintats. En självrisk på ska räknas av från den utgående ersättningen. I övrigt kan ersättning också utgå till den som på grund av beslut av myndighet eller tillsynsman får kost- nader eller förlust till följd av att vildbisamhälle förintas. Om ett beslut att förinta ett bisamhälle genomförs för att bekämpa eller förhindra spridning av varroakvalster kan ersättning lämnas med för varje bisamhälle. I övrigt gäller att undersökning och behandling av bisamhälle utförs utan kostnad för innehavaren. 3.9.2WTO:s regler för statstöd WTO har ett särskilt avtalsområde som reglerar handeln med jord- bruksprodukter. En viktig del i avtalet är villkoren för medlems- ländernas stöd till jordbruksproduktionen. WTO-reglerna anger två ersättningsformer som kan tillämpas vid utbetalning av ersätt- ning till djurägare vid djursjukdom. De finns i en bilaga till The Agreement on Agriculture63 Den första medger att stöd lämnas för olika åtgärder vid kontroll, övervakning och utrotning av djursjukdomar. De stöd som kan lämnas här får inte betalas direkt till jordbrukaren utan stöden ska innebära att jordbrukaren inte behöver betala för olika kostnader i anslutning till att djursjukdomar bekämpas, t.ex. kostnader för analys av prover. Vidare ska stödet komma via a publicly-funded government programme. EU rapporterar till WTO stöd som utgår enligt rådets beslut /470/EG (den s.k. veterinärfonden) under rubriken disease contol. Den andra möjligheten att ge stöd rör Payments for relief from natural disasters. Här tillåts stöd direkt till djurägaren men bara om produktionsförlusten överstiger av den 63 WTO, The Agreement on Agriculture, 2, point 2, (b) och point 8. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur genomsnittliga produktionen under en närmare angiven period64. Här kan staten ersätta kostnaden för att skaffa nya djur men också ersättning intill dess de återanskaffade djuren faktiskt är på plats. EU rapporterar stöd enligt Gemenskapsriktlinjerna för statligt stöd till jordbruket under denna rubrik. 3.9.3EU:s regler för statsstöd och för ersättning vid djursjukdomar För att hindra snedvridning av konkurrensen på den gemensamma marknaden finns bestämmelser om statsstöd i Fördraget om EU:s funktionssätt. Medlemsstaterna är skyldiga att anmäla nya stöd liksom för- ändringar av villkoren för befintliga stöd.65 I kommissionens förordning (EG) nr 1857/2006 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag som är verksamma inom produktion av jordbruksprodukter och om ändring av förordning (EG) nr 70/2001 anger vilka kostnader som staten får ersätta i samband med bekämpning av djursjukdomar. Det framgår att staten under vissa förutsättningar får kompensera jordbrukare för förluster orsakade av djursjukdomar i form av ersättning för marknadsvärdet för djur som har dött av sjukdomen eller som har avlivats enligt myndighetsbeslut som en del av ett obligatoriskt program. Förordningen innehåller även regler om vilka kostnader som får ersättas i samband med förebyggande eller utrotning av en viss sjuk- dom. Statsstöd får endast ges för bekämpning av sjukdomar som finns upptagna på den lista över anmälningspliktiga djursjukdomar som har tagits fram av för djurhälsa (OIE). De begränsningar som finns inom unionen att utforma eller tillåta stöd kommer i till uttryck på i princip tre olika sätt. I EUF-fördraget artiklarna 107–10966 finns de grundläggande 64Det finns ett förslag till ändring i 2 som innebär at i de fall djur avlivas eller växter förstörs för att kontrollera eller förhindra smittspridning så kan ersättning vara tillåten även om den genomsnittliga produktionsförlusten är lägre än (WTO dok TN/AG/W/4/rev.4). 65I kommissionens förordning (EG) nr 1857/2006 av om tillämp- ningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag som är verksamma inom produktion av jordbruksprodukter och om ändring av förordning (EG) nr 70/2001 anges undantag från anmälningsskyldighet för stöd som uppfyller vissa villkor. 66Bestämmelserna fanns i artiklarna 87–89 i EG-fördraget. Regler kring sjukdomar, smittämnen och andra ämnen hos djur bestämmelserna om statsstöd. Utgångspunkten för statsstöd uttrycks i artikel 107 punkten 1 på följande sätt: Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en med- lemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna. Det anges i artikel 42 i fördraget att de nämnda artiklarna bara ska tillämpas på jordbruksområdet om rådet beslutar detta. Och rådet har genom ett nätverk av regler genererat de mer detaljerade statsstödsregler som gäller för produktion av jordbruksprodukter. Detta kommer till uttryck på de två kvarvarande principiella sätten. I EU-rättsakter på jordbruksområdet anges numera normalt att stöd enligt en viss artikel är förenliga med reglerna om statsstöd i EUF-fördraget. Som exempel kan nämnas förordningen (EG) nr 73/2009 som reglerar EU-stödet till lantbrukare (direktstöd), där det i artikel 139 anges att reglerna för statligt stöd inte ska tillämpas på olika stöd som regleras i den förordningen. För de fall en medlemsstat i övrigt avser att besluta om sub- ventioner inom jordbruksområdet anges i kommissionens förord- ning (EG) nr 1857/2006 de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att vissa nationella stöd ska vara godtagbara. Det finns därutöver Gemenskapens riktlinjer för andra statliga stöd till jordbruket som medlemsstaterna ska iaktta67. Förordningen och riktlinjerna är tidsbegränsade och de gäller för åren 2007–2013. I EU regleras de ersättningsformer som WTO-reglerna medger i kommissionens förordning 1857/2006 om tillämpning av artiklarna 87 och 88 i fördraget på statligt stöd till små och medelstora före- tag som är verksamma inom produktion av jordbruksprodukter och i Gemenskapsriktlinjerna. I förordningen regleras stödet i artikel 10 med rubriken bekämpning av djur- och växtsjukdomar samt skadedjursangrepp. Artikeln beskriver två stödformer. Den första beskrivs i punkt 1.