sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Den nya PBL, som träder i kraft , betonar översiktsplanens strategiska funktion och lägger särskild vikt vid sambanden med den regionala utvecklingsplaneringen. I den nya PBL ställs tydliga krav på att sambanden med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen ska redovisas i översiktsplanen. Över- siktsplanens viktigaste funktion är att ge vägledning för kommu- nens och andra myndigheters beslut om hur mark- och vatten- områden och bebyggelsen ska utvecklas och användas. Nyheterna lägger grunden för en mer strategisk översiktsplan, som inte bara ger vägledning och handlingsberedskap för beslut om mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling, utan som också kan SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna utgöra ett led i kommunens utvecklingsstrategi. Många plane- ringsfrågor är regionala och behandlas över kommungränserna. Översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning. En sådan innebär en mer detaljerad redovisning av ställningstaganden inom ett visst geografiskt område. Skälet är att översiktsplanen ska kunna fungera som en tydlig vägledning inför efterföljande beslut om mark- och vattenanvändningen i kommunen, till exempel för bygglov. Områden där det kan vara lämpligt att arbeta med fördjupningar av översiktsplanen är stadsdelar, tätorter, kustom- råden och externhandel/verksamhetsområden, turistanläggningar och komplexa kulturlandskap. Översiktsplanen kan även ändras genom ett tematiskt tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Det innebär att plane- ringsfrågor som inte har tagits upp i översiktsplanen ska behandlas över hela kommunens yta. Genom att arbeta med tillägg till översiktsplanen kan planen hållas aktuell i väntan på en omarbetning. Frågor som kan behandlas genom tillägg till över- siktsplanen är till exempel vindkraft, förorenade områden, farligt gods, tysta områden och översvämningsområden. Den fråga som behandlas genom tillägg till översiktsplanen är vindkraft. Även infrastruktur skulle kunna behandlas som ett tematiskt tillägg. Detaljplanen är kommunens genomförandeinstrument och ger tydliga rättigheter och skyldigheter för både kommunen och enskilda. För kommunen handlar det om att utnyttja de resurser och möjligheter som finns och detaljplanerna ger för att få kommunens ambitioner verkställda. Kommunen får anta områdesbestämmelser för att i vissa avseenden reglera begränsade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan. Det generella kravet på stöd i översikts- planen för att använda områdesbestämmelser tas bort, men behålls i det fall kommunen vill reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden. tillsattes en parlamentariskt sammansatt kom- mitté med uppdrag att effektivisera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur. Transportinfrastrukturkom- mitténs uppdrag var att effektivisera planeringsprocessen för transportinfrastruktur. I uppdraget ingick att analysera plane- Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna ringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur och föreslå sådana ändringar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen) som bl.a. skulle innebära att ledtiderna fram till färdig anläggning förkortas. Utredningsarbetet omfattade även frågor om miljökonsekvensbeskrivning och tillåtlighetsprövning enligt samt frågor om samordning med övrig fysisk planering enligt (1987:10, PBL). Kommittén lämnade sitt betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57) . Betänkandet har remissbehandlats. Utgångspunkterna för kommittén förslag har varit att det samlade regelkomplexet är mycket svåröverskådligt. Det finns också ibland svårförklariga skillnader mellan systemen. Kritikerna menar också att det finns för många möjligheter att överklaga beslut i flera omgångar och i olika lagsystem. Många menar också att det kan bli en dubbelprövning, som kan leda till osäkerhet om vad som gäller. Den parallella hanteringen och överklagandemöjligheterna i olika lagsystem innebär att planeringsprocessen blir oförutsägbar. Det problem som brukar nämnas allra först när det gäller planeringsprocessen handlar om tid och pengar. För ett komplicerat projekt kan processen ta 10–. har det kostat att genomföra den fysiska planeringen för väg- och järnvägsprojekt. Med dessa utgångspunkter lämnar kommittén förslag till en effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess. Det går enligt kommitténs uppfattning inte att inleda en meningsfull lagreglerad fysisk planeringsprocess innan det är klarlagt dels att en åtgärd ska vidtas, dels att den lämpligaste åtgärden är att bygga om eller bygga en ny väg eller järnväg. Enligt kommitténs bedömning ska det inom ramen för den ekonomiska planeringen, innan den fysiska planeringen kan starta, göras en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämp- ning av fyrstegsprincipen. Kommittén vill framhålla vikten av att regeringen ställer tydliga krav på att genomföra en sådan förberedande planering som innefattar analys enligt fyr- stegsprincipen och samråd. Kommittén föreslår att den fysiska planeringen av vägar och järnvägar inte längre ska innehålla tre skeden, utan utformas som en sammanhållen process. Det får till effekt att planeringsprocessen blir kortare, bl.a. till följd av att antalet moment som ger ställtider SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Det ger också helt andra möjligheter än att anpassa planeringsinsatsen till behovet i det enskilda fallet. Planeringsarbetet bör inledningsvis precisera förutsättningar och hinder som kan påverka möjligheterna att dra fram vägen eller järnvägen. Samrådet kan då inledas utan någon redovisning av alternativa terrängkorridorer, sträckningar eller liknande. Allmän- heten, myndigheter och organisationer kan därmed lättare bidra med sin kunskap om förhållanden som är viktiga att känna till och ta hänsyn till i planeringsarbetet, i stället för att alltför tidigt diskutera fysiska och miljömässiga konsekvenser av olika alternativ. Samrådets olika aktiviteter kommer att pågå under hela planerings- processen, vilken successivt leder fram till att detaljerna avseende väg- eller järnvägsanläggningen utformas och regleras. Detta ska göras i den vägplan eller järnvägsplan som avslutar processen. Denna nya planeringsprocess underlättar för en kommun, som aktivt använder sig av översiktsplaneinstrumentet, att åstadkomma en planering och utbyggnad av vägar och järnvägar som är väl samordnad med kommunens fysiska planering. Små och okompli- cerade åtgärder på befintlig väg eller järnväg som medför endast marginell påverkan på omgivningen ska kunna genomföras utan formell planering. Det gäller dock bara om mark inte behöver tas i anspråk med stöd av tvångsreglerna i väglagen eller banlagen. Kommittén föreslår nya bestämmelser för att vid planering av vägar och järnvägar ska sträva efter att samordna sitt arbete med prövning enligt andra lagar. Det gör det möjligt att undvika dubbelarbete och att effektivisera beslutsprocesserna. En ökad samordning underlättar också för allmänheten att förstå och medverka i planeringen. bör ta ansvar för att möjlig- heterna till samordning utnyttjas i de fall det är lämpligt. Tidiga samråd och ökad samverkan mellan kommunen och samt ökad tydlighet från statens sida ska förebygga att det uppstår konflikter mellan stat och kommun. Om det ändå sker går det oftast att hitta en lösning genom förhandlingar. Om och en kommun slutligen inte kan komma överens om lokaliseringen och utformningen av en väg eller järnväg, föreslår kommittén att verket ska överlämna frågan om att fastställa väg- eller järnvägsplanen till regeringen. Om regeringen fastställer planen ska det innebära en skyldighet för kommunen att anpassa detaljplaner eller områdesbestämmelser så att väg- eller järnvägsplanen kan genomföras. Ett separat regeringsbeslut om planföreläggande behövs därmed inte. Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL. Bygglovplikten ska kunna tas bort (eller minskas) genom bestämmelser i fastställd vägplan eller järnvägsplan. För väg- och järnvägstunnlar ska bygglovplikten slopas. Kommittén föreslår också att förbuden inom generellt skyddade biotopskyddsområden ska slopas för byggande av väg eller järnväg enligt fastställd plan. Inte heller ska samråd enligt 12 kap. 6 § behövas för de typer av åtgärder som anges i fastställd vägplan eller järnvägsplan. 3.2.3Några remissynpunkter på ny lagstiftning som berör den långsiktiga planeringen Majoriteten av instanserna instämmer i kommitténs bedömning i fråga om kopplingen mellan ekonomisk och fysisk planering. Det motiveras med att kommitténs förslag tydliggör den ekonomiska planeringens betydelse för åtgärdsvalet, att det kommer utveckla planeringssystemet och att det är en självklar och nödvändig för- bättring av såväl den fysiska som den ekonomiska planeringspro- cessen för åtgärder i transportsystemet. Flera instanser anser att dock att det behöver klargöras hur den förberedande studien i praktiken ska gå till. Ett stort antal instanser anser att kopplingen till den ekonomiska planeringen för transport- infrastruktur är svagt utvecklat i betänkandet. Ett par instanser anser att det hade varit önskvärt att hanteringen av ekonomiska och fysiska planeringen koordinerats i samma utredning. Ett relativt stort antal instanser anser att åtgärdsvalet bör samordnas med den regionala utvecklingsplaneringen. Några fram- håller också att samverkan med kommunerna är viktigt. Flera instanser menar att det inte bara är som genomför förberedande studier utan även eller regionorgan. Det anses därför märkligt att bara namnges i detta sammanhang. Några instanser anser att det bör ske en växelverkan mellan ekonomisk och fysisk planering. Det anses inte entydigt att den ekonomiska planeringen ska ligga till grund för den fysiska plane- ringen utan ibland är det nödvändigt att den fysiska planerings- processen verkar som grund för att lösa finansieringsfrågan. SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Någon anser att om man tar fram den fysiska planeringspro- cessen parallellt med den ekonomiska prioriteringen kan man spara tid och inte riskera att pengarna gått till andra projekt när plan- läggningen väl är klar. Ett par instanser samtycker inte till förslaget. Någon anser att det vore ändamålsenligt om förstudieinstitutet fanns kvar och någon anser att analysen bör ske utifrån en samordnad syn på transportinfrastrukturen (även för gående och cyklister), bebyggel- sen, verksamheterna och markanvändningen i övrigt. Genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken vilar huvud- sakligen på regionala organ – regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan, där sådana finns, och i övriga län på länsstyrelserna. I fokus för den regionala utvecklingsplaneringen står följande program: Regionala utvecklingsprogram (RUP) är det övergripande planeringsinstrumentet i respektive län och är tänkt att fungera som en kappa för de mer avgränsade och operativt inriktade tillväxt- och strukturfondsprogrammen liksom för den regionala infrastrukturplaneringen. Regionala tillväxtprogram (RTP), operativa program för näringslivsutveckling, som arbetas fram i regionala partnerskap. Strukturfondsprogram för perioden –2013 omfattar för del ett nationellt och åtta regionala program för målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning samt ett stort antal program för målet Territoriellt samarbete. Länsplaner för regional transportinfrastruktur. I Förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete stadgas således att det regionala självstyrelseorganet, det kommunala samverkansorganet eller – i län där sådana saknas – ska utarbeta ett tidsbundet regionalt utvecklingsprogram (RUP) som ska ligga till grund för det regionala utvecklingsarbetet. Det ska utarbetas i samråd med kommuner, landsting, näringsliv, organisationer och berörda statliga myndigheter. Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna Det ska innehålla: en analys av utvecklingsförutsättningarna och beakta de lokala arbetsmarknadsregionerna och andra relevanta funktionella regioner, mål som beaktar såväl mål för den regionala utveck- lingspolitiken som övriga nationella mål, inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling, samt en plan för uppföljning och utvärdering av programmet. Programmet ska också utgöra ett underlag för samverkan mellan och inom statlig och verksamhet och beakta möjlig- heterna till samverkan med andra län och regioner. Också i län med regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan ska länsstyrelserna samordna de statliga myndigheternas insatser. Rent allmänt är formkraven på RUP:en mindre än på de regionala tillväxtprogrammen (RTP). Det gör den också bättre avpassad för kommunala självstyrelseorgan, i det att den lämnar ett betydande utrymme för regional anpassning. I princip skulle arbetet med RUP:n föregå utformningen av de mer åtgärdsinriktade programmen. Den nationella politiska dag- ordningen innebar dock att turordningen i praktiken blev den omvända: –2003 lades fokus på programarbete för RTP, som 2004 började genomföras, för att sedan flyttas till RUP. 3.4Påtalade och identifierade brister i dagens planeringssystem har granskat de förslag till länstransportplaner som lämnades till regeringen . grans- kade under förra planomgången de förslag till länsplaner som lämnades till regeringen . Då bedömde Riksrevi- sionen att länen i vissa viktiga avseenden inte hade följt de krav som ställts i regeringens direktiv. Syftet med den granskning som genomförts har varit att genom en genomgång av länens planförslag följa upp de huvudsakliga iakttagelserna från den tidi- gare granskningen och bedöma om länen i denna planomgång 2 RiR 2009:23. SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna klarat av att leva upp till kraven i regeringens direktiv. I granskningen har även följts upp vilka åtgärder regeringen vidtagit. Granskningen visar att länen i några viktiga hänseenden inte har levt upp till de krav som ställts i regeringens direktiv. Planförslagen är inte tillräckligt transparenta och tydliga för att det ska gå att avgöra om valet av åtgärder är de mest effektiva och de långsiktigt mest socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbara. Resultaten visar att den problembild som redovisades i granskning till stora delar kvarstår. Länen har inte levt upp till direktivens krav på tydliga prioriteringar och samlade effektbedöm- ningar I regeringens direktiv finns krav på att prioriteringarna ska motiveras och att den inbördes prioriteringsordningen ska framgå. Det ska även framgå vilka förslag till alternativa åtgärder som prioriterats bort. Effektbedömningar ska tas fram i planförslaget. En effektbedömning bör ge en rättvisande av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till och möjliggöra sakliga jämförelser mellan olika alternativ. Det finns generellt sett inte någon tydlig koppling mellan de övergripande prioriteringsgrunderna och de utvalda åtgärderna. Detta, tillsammans med att få län har beskrivit sina faktiska avvägningar, gör det svårt att bilda sig en uppfattning om hur eller varför åtgärderna har rangordnats på det sätt som gjorts. Det är dessutom få län som har redovisat bortprioriterade åtgärder. Plan- dokumenten saknar i flera fall effektbeskrivningar eller har mycket förenklade effektbeskrivningar. Dessutom är det endast ett fåtal län som tar upp alla effekter som ska beskrivas i en effektbedömning. I flera fall är effektbedömningen inte en samlad bedömning av planförslaget som helhet. Ofta redovisas snarare hur enskilda åtgärder påverkar måluppfyllelsen än hur det samlade planförslaget påverkar måluppfyllelsen av nationella och regionala mål. Det är svårt att se om, och i så fall hur, effektbedömningarna har påverkat prioriteringar av åtgärder och fördelningen mellan åtgärdskate- gorier. I planförslagen redovisas negativa effekter och mål- konflikter endast i undantagsfall. Konsekvensen är att det blir svårt att avgöra om valet av åtgärder är det mest effektiva. En konsekvens av bristerna i plandokumenten är att det är svårt att avgöra om valet av åtgärder är det mest effektiva och det långsiktigt mest socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbara. Bristande motivering av prioriteringar och otillräckliga effektbedömningar försvårar sakliga jämförelser mellan olika nya alternativ. Det kan även hämma en omprövning av Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna alternativ i takt med att förutsättningarna i samhället ändras. Det kan i sin tur innebära att beslut fattas utifrån en föråldrad syn på vilka problem som ska lösas och vilken potential som kan tas tillvara genom infrastrukturinvesteringar. Otydliga förutsättningar en orsak till bristerna. Efter förra planomgången tonade regeringen ned kritiken mot länsplanernas brister. Regeringen har inte ändrat de grundläggande förutsättningarna för länens planer, utan ställer i stort samma krav i direktiven . Resultatet av granskning av länsplanerna denna planomgång indikerar att flertalet av de problem och brister som lyftes fram 2004 fortfarande kvarstår. Regeringen har styrt både mot ett ökat regionalt inflytande i planprocessen och mot att satsningarna ska vara samhällsekonomiskt lönsamma. I en del fall har det inneburit oklarheter i hur det praktiska planarbetet ska bedrivas och ibland även en osäkerhet om den faktiska ansvars- fördelningen mellan länen och trafikverken. Ett ökat regionalt inflytande innebär ett ökat politiskt inslag i processen. Det regionalekonomiskt lönsamma och regionalpolitiskt önskvärda är inte alltid det samhällsekonomiskt mest lönsamma alternativet. Det finns därmed en motsättning mellan en skarp styrning med direktiv som syftar till att ensa planförslagens innehåll och kvalitet i hela landet och viljan att utöka det regionala inflytandet. Hur detta ska påverka det praktiska arbetet har regeringen till stor del skjutit över på länen och trafikverken. rekommenderar att regeringen tillser att plane- ring och prioritering av infrastrukturåtgärder baseras på tydliga och fullständiga effektbedömningar för enskilda objekt och för plan- förslagen som helhet. rekommenderar vidare att regeringen inför kommande planarbete betonar vikten av att plan- upprättarna redovisar sina prioriteringar och tydliggör de mål- konflikter som kan uppstå i avvägningen mellan nationella och regionala mål. är transportpolitikens övergripande mål att säker- ställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar tran- sportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Den samhällsekonomiska metod som används inom transport- området är i grunden välbeprövad och har av oberoende parter bedömts ha de egenskaper som krävs för att ge beslutsfattare ett relevant beslutsunderlag. För att kunna utgöra ett gott besluts- underlag behöver de samhällsekonomiska analyserna emellertid både hålla god kvalitet och vara sinsemellan jämförbara. SOU 2011:49 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna ställer höga krav på de processer i vilka analyserna tas fram. Exempelvis är det viktigt att analysresultaten redovisas på ett transparent och begripligt vis. På ett mera grundläggande plan krävs också en god förvaltning av de analysverktyg (datamodeller) som tillämpas och de data- uppgifter som matas in i modellerna, rutinbeskrivningar för genomförande och resultatredovisning etcetera. För att förvalt- ningen ska kunna utvecklas och fungera krävs även funge- rande kompetensförsörjning samt rutiner för informationsutbyte, uppföljning och utvärdering. Allt detta innefattas i denna granskning av begreppet förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna. ansvarade , och () för utveckling och genomförande av samhällsekonomiska analyser inom transport- området. Därmed delade dessa myndigheter även på ansvaret för förvaltningen av dessa metoder. För detta ändamål har data- insamling, kalkylvärden och beräkningsmodeller utvecklats succes- sivt . Förekomsten av specifikt utvecklade, avancerade prognos- och kalkylmodeller är utmärkande för området. genomfördes en myndighetsreform där , och upphörde medan och Trafik- analys inrättades. ska det nybildade förvalta de samhällsekonomiska metoderna inom transportområdet, medan Trafikanalys kontinuerligt ska följa arbete i dessa frågor. Syftet med granskning i denna del har varit att studera om trafikverken (ett samlingsbegrepp för de tidigare och samt det nuvarande ), och regeringen har sett till att förvaltningen av de samhälls- ekonomiska metoderna är effektiv och därmed ger förutsättningar för att de samhällsekonomiska analyserna ska kunna hålla god kvalitet och jämförbarhet3. Granskningen har i detta avseende fokuserat på metodförvaltningen för analyser av nyinvesteringar inom transportområdet på väg- och järnvägssidan. Den omfattar ingen bedömning av de teorier som analyserna baseras på, kvali- teten på de analyser som genomförs eller hur dessa värderas i olika beslutsprocesser, vilket givetvis också påverkar slutresultatet. Granskningen har inte heller studerat hur resultaten från de Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna SOU 2011:49 samhällsekonomiska analyserna vägs samman med övriga beslutsunderlag inom området. I rapporten redovisas ett antal kriterier som bör vara uppfyllda för att förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna ska kunna betraktas som effektiv inom transportområdet. De förvalt- ningsområden som omfattas av granskningen är hantering av data, statistik, beräkningsförutsättningar (nödvändiga antaganden för analysen) samt prognos- och kalkylmodeller, rutiner för tillämp- ning, redovisning och dokumentation samt kompetensförsörjning, utveckling, uppföljning och utvärdering. har konstaterat brister inom alla dessa områden. Det saknas exempelvis rutiner för hur de stora datamängder som försörjer prognos- och kalkylmodellerna ska kvalitetssäkras samt sparas respektive spridas till olika användare. Överlag saknas dessutom system för, och faktisk, förvaltning av dessa modeller samt forum för att fånga upp olika intressenters synpunkter och önskemål kring modellernas utvecklingsbehov. Det finns heller inga rutiner som garanterar transparens kring hur de beräk- ningsförutsättningar som ligger till grund för analyserna är framtagna. Det saknas också tydliga riktlinjer för hur analyserna ska dokumenteras och i viss mån för hur analysresultaten ska redovisas. Även riktlinjerna för genomförandet av analyserna brister. Sammantaget karakteriseras förvaltningen av bristande kontinuitet och helhetsgrepp. Förvaltningen försvåras också av att det enbart är ett fåtal personer som är insatta i hur modellverktygen fungerar i detalj. konstaterar vidare att konsult- beroende i förvaltningen av de samhällsekonomiska modellerna innebär en sårbarhet i planeringssystemet. Sårbarheten ökar till följd av bristande kompetensförsörjning och styrning av förvalt- ningsuppgifterna. Enligt bedömning medför de konstaterade bristerna en påtaglig osäkerhet avseende de samhälls- ekonomiska analysernas, och därmed även de politiska besluts- underlagens, kvalitet och jämförbarhet. Någon konsekvensanalys av dessa brister respektive hur analysresultaten de facto påverkas om bristerna reduceras har emellertid inte ingått i denna gransk- ning. Det finns sannolikt ett flertal skäl till att bristerna kvarstår, trots att de bör ha varit kända. Enligt bedömning går orsakerna att finna såväl i de tidigare myndigheternas organisering och agerande som i regeringens historiska passivitet.