sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — Stora intäktsförändringar mellan åren för enskilda kommuner och landsting kan uppfattas som försämringar av planeringsförutsättningarna. Krav på enkelhet och förutsäg- barhet måste dock ställas mot att utjämningssystemet så långt som möjligt ska spegla strukturella kostnadsskillnader och förändringar mellan åren av dessa skillnader. Större intäktsförändringar till följd av regeländringar i utjäm- ningssystemet kan behöva mildras . Tillägg ges till vissa kommuner i form av ett strukturbidrag. Att utan tidsbegränsning betala ut sådana tillägg medför emellertid att utjämningssystemet inte får fullt genomslag. Det kan även ifrågasättas om ersättning för delmodeller som utgått ska betalas ut utan tidsbegränsning. I betänkandet Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen (SOU 2007:61) har vissa brister i främst sysselsättnings- och inkomststatistiken uppmärksammats. Personer som är folk- bokförda i ett land och arbetar i ett annat land ingår inte i den registerbaserade statistiken i vare sig det land personerna är folkbokförda eller det land där de arbetar. I den registerbaserade statistiken från det land där personerna är folkbokförda ingår inte heller dessa personers inkomster. För enskilda kommuner kan arbetspendlingen över landsgränsen vara betydande. Det gäller t.ex. vissa kommuner i län, och . Detta får konskvenser för utfallet i såväl inkomstutjämningen som vissa delmodeller i kostnadsutjämningen för samtliga kommuner och landsting. I detta sammanhang kan nämnas att mellan och finns en utjämningsordning för skatteintäkter avseende arbetspendlare över . De netto- belopp som erhållit från tillförs samtliga kommuner och landsting via anslaget för kommunal- ekonomisk utjämning. I vissa fall kan kommuner och landsting få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggningar av kommuner eller av landsting. I slutbetänkande Hållbar samhälls- organisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) föreslås att en översyn görs av det kommunala utjämningssystemet med avseende på utfall i systemet vid kommunsammanläggningar, i syfte att identifiera och komma till rätta med eventuella övergångsproblem. Specialdestinerade statsbidrag har ökat såväl antalsmässigt som beloppsmässigt sedan statsbidragsreformen 1993. Det finns därför anledning att överväga om det finns specialdestinerade statsbidrag som bör inordnas i det generella statsbidraget. En parlamentarisk kommitté ska utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning, inklusive de förändringar som föreslogs ekonomiska vårproposition och som trädde i kraft . Ökade incitament för tillväxt och sysselsättning Alternativa metoder för inkomstutjämning med ett långsiktigt perspektiv ska utredas. Inkomstutjämningen ska utredas i syfte att identifiera om det finns tillväxthämmande faktorer i det nuvarande systemet. Förslag ska i sådant fall lämnas till hur dessa kan undanröjas. Därutöver ska det även utredas om incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning på annat sätt kan stärkas inom ramen för utjämningssystemet. Det är viktigt att förändringar av utjämningssystemet i syfte att öka incitamenten beaktar relevant forskning vad avser positiv effekt på tillväxt och sysselsättning. Ett alternativ till att via bidrag och avgifter utjämna skillnader i skattekraft mellan kommuner respektive landsting är att åstad- komma en jämnare fördelning av den kommunala skattebasen. Det minskar behovet av utjämning. Kommittén ska därför utreda om det genom förändringar av den kommunala skattebasen går att minska behovet av utjämning. Länsvisa skattesatser och skatteväxlingar mellan kommuner och landsting Kommittén ska ta ställning till om och i sådant fall hur skatte- växlingar ska beaktas inom ramen för utjämningen. Kommittén ska även bedöma om det är rimligt att ha olika länsvisa skattesatser i systemet för inkomstutjämning. Det kan ifrågasättas om tidigare gjorda skatteväxlingar speglar dagens skillnader i uppgiftsfördelning mellan kommunerna och i respektive län. Förenkling av kostnadsutjämningen och ökad förutsägbarhet Kommittén ska se över möjligheterna och vid behov lämna förslag i syfte att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka stabiliteten. Därutöver ska kommittén utvärdera de förändringar i kostnads- utjämningen som efter förslag ekonomiska vår- proposition genomförs 2008. Kommittén ska utreda om det strukturbidrag som infördes bör förändras eller avvecklas och i så fall föreslå hur detta ska hanteras. Effekter av arbetspendling över landsgränsen Kommittén ska analysera effekterna för kommunerna och lands- tingen av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat land samt vid behov föreslå hur detta bör beaktas i utjämningssystemet och hur bristerna i främst sysselsättnings- och inkomststatistiken kan åtgärdas. Kommittén ska också överväga alternativa metoder att fördela det utjämningsbelopp som erhåller från till följd av utjämningsordningen mellan länderna. Därvid ska även beaktas motsvarande frågeställningar vad avser och . I vissa fall kan kommuner och landsting få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggningar av kommuner eller av landsting. Kommittén ska överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de kan lösas på annat sätt. Specialdestinerade eller generella statsbidrag Kommittén ska överväga om det finns specialdestinerade stats- bidrag som i stället bör ingå i det generella statsbidraget. Kommittén ska beakta eventuella konsekvenser för utjämnings- systemet av införandet av den kommunala fastighetsavgiften samt om så behövs lämna förslag till hur dessa bör beaktas. Kommittén ska vid behov lämna förslag till hur bidrags- och avgiftsförändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av övriga lämnade förslag ska hanteras. Kommittén är oförhindrad att göra andra analyser och lämna andra förslag rörande den kommunalekonomiska utjämningen som kan anses vara motiverade inom ramen för utredningsuppdraget. Kommittén ska även beakta eventuella konsekvenser för Bilaga 1 SOU 2011:39 utjämningssystemet av reformer i övrigt som påverkar den kommunala sektorn. Kommittén ska i den omfattning som bedöms nödvändigt för utredningens arbete följa det arbete som kommer att bedrivas av den permanenta uppföljningsorganisation som inrättats vid Statskontoret när det gäller behovet av uppdateringar av kostnadsutjämningen. Regeringen avser att överlämna betänkandet Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändr- ingar i kostnadsutjämningen (SOU 2007:61) till den parla- mentariska kommittén så att det kan ingå i underlaget för dess arbete. Betänkandet överlämnas mot bakgrund av att gällande införanderegler för den kommunalekonomiska utjämningen löper ut och att förslagen i betänkandet bör ses sammantaget med kommitténs uppdrag. Kommittén har möjlighet att få utredningshjälp av den permanenta uppföljningsorganisation som inrättats vid Stats- kontoret. Kommitténs arbete ska bedrivas i nära kontakt med andra utred- ningar som kan ha betydelse för uppdraget. Uppdraget ska redovisas . Förslag till höjd garantinivå i inkomstutjämningen för landstingen Utjämningskommittén.08 (Fi 2008:7) har i uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. I kom- mitténs direktiv anges att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar inte blir neutrala (dir 2008:110). Det föreligger ett behov av att genomföra förändringar som gör att skatteväxlingar mellan kommunerna och i ett län ska kunna göras så att inga oönskade omfördelningseffekter uppstår. Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik träder i kraft . Enligt 2 kap. 1 § ansvarar och kommunerna inom ett län, med undantag för och , gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. och kommunerna får dock komma överens om att antingen eller kommunerna ska bära ansvaret. Kommittén har erfarit att en huvudmannaskapsförändring avses göras i 10 län med åtföljande skatteväxling. Med olika garanti- nivåer för kommuner respektive landsting i inkomstutjämningen kommer omfördelningseffekter att uppstå. Kommitténs uppdrag ska slutredovisas . Ett lagförslag som överlämnas till regeringen torde inte hinna beredas för att kunna träda i kraft . Kommittén har därför beslutat att göra en framställan till regeringen med förslag till ändring i lagen om kommunal- ekonomisk utjämning i syfte att eliminera de oönskade omfördelningseffekter som uppstår vid skatteväxlingar till följd av att olika garantinivåer tillämpas i inkomstutjämningen för kom- muner respektive landsting. Kommittén har mot bakgrund av detta funnit det lämpligt att föreslå att garantinivån i inkomstutjämningen för landstingen höjs till . Förslaget föranleder en ändring i 4 § lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Enligt kommitténs mening går det inte att utesluta att det kan uppstå omfördelningseffekter mellan kommuner i ett län i det fall överenskommelser träffas om att låta bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet och därmed bli regional kollektivtrafikmyndighet. Kommunerna i ett län bör i sådant fall ges möjlighet att komma överens om att de får lämna bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning dem emellan, s.k. mellankommunal utjämning, på högst . En bestämmelse med denna innebörd föreslås införas i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunal- Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om 4.1Höjd garantinivå för landstingen 4.2Behov av mellankommunal utjämning 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2004:773) om kommunal- ekonomisk utjämning ska ha följande lydelse. Vid beräkning av skatte- Vid beräkning av skatte- en kommun och för en kommun och för Denna lag träder i kraft . 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik Härigenom föreskrivs att det i lagen (2010:1065) om kollektiv- trafik ska införas en ny paragraf, 2 kap. 1 a §, av följande lydelse. Om och kom- munerna i samma län har kommit överens om att lands- tinget ensamt ska bära ansvaret för den regionala kollektivtra- fiken, får kommunerna lämna ekonomiskt bidrag till varandra, om det behövs för kostnad mellan kommunerna. Sådana bidrag får lämnas intill utgången av de femte året från det att ansvaret överfördes. 2.1 Ett nytt utjämningssystem Ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning infördes (prop. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13). Målet är detsamma som för tidigare system, dvs. att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna respektive lands- tingen att erbjuda sina invånare likvärdig service oberoende av deras inkomster och andra strukturella förhållanden. Utjämningen ska bygga på opåverkbara faktorer. Skillnader i kommunalskatt ska spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Systemet består av flera delar: inkomstutjämning för utjämning av skillnader i skattekraft (beskattningsbar förvärvsinkomst per invånare) mellan kom- muner respektive mellan landsting, kostnadsutjämning för utjämning av s.k. strukturella kostnads- skillnader mellan kommuner respektive mellan landsting, ett strukturbidrag som motsvarar utfallet av vissa delar av tidigare kostnadsutjämning samt kompensation för en del av de intäktsminskningar som vissa kommuner och landsting fick till följd av regeländringarna, ett särskilt införandebidrag –2010 samt ett regleringsbidrag eller regleringsavgift som utgör skillnaden mellan av anvisat anslag och utfallet i ovan upp- räknade delar av utjämningssystemet. Regleringsbidraget och regleringsavgiften fördelas mellan kommuner respektive lands- ting med ett enhetligt belopp per invånare. I det följande behandlas endast inkomstutjämningen eftersom det är reglerna för hur inkomstutjämningsbidrag och inkomst- utjämningsavgift beräknas som skapar oönskade omfördelnings- effekter vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i samband med att ansvaret för en verksamhet flyttas från lands- tinget till kommunerna i ett län, eller vice versa. Några av de begrepp som används är: Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift ska betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt Skatte- verkets årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknat med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatte- underlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Summan av de beskattningsbara inkomster som motsvarar av den uppräknade medelskattekraften för en kommun, respektive av den uppräknade medelskattekraften för ett landsting, multi- plicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen året före utjämningsåret. Kommuner med ett uppräknat skatteunderlag som understiger skatteutjämningsunderlaget, dvs. av den uppräknade medelskattekraften (garantinivån), har rätt till ett statligt inkomstutjämningsbidrag som motsvarar skillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län, s.k. länsvisa skattesatser. Inkomstutjämningsbidrag för landsting ska beräknas på motsvarande sätt utifrån av den uppräknade medelskattekraften. Kommuner och landsting med ett uppräknat skatteunderlag som överstiger skatteutjämningsunderlaget ska betala en särskild inkomstutjämningsavgift till staten. Inkomstutjämningsavgiften ska motsvara skillnaden mellan skatteutjämningsunderlaget och det uppräknade skatteunderlaget multiplicerad med en enhetlig skattesats (länsvis skattesats). Vid beräkningen av bidrag och avgifter i inkomstutjämningen tillämpas s.k. länsvisa skattesatser. De länsvisa skattesatserna ska för bidragsberättigade kommuner fastställas utifrån av medelskattesatsen och för bidragsberättigade landsting utifrån av medelskattesatsen . För avgifts- skyldiga kommuner och landsting ska de länsvisa skattesatserna i stället fastställas utifrån av medelskattesatsen . Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna ska hänsyn tas till s.k. skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län . ändrades huvudmanna- skapet mellan kommuner och landsting i samband med att ansvaret för ett antal olika verksamheter överfördes från landstingen till kommunerna. Den ekonomiska regleringen vid dessa huvudmanna- skapsförändringar mellan kommuner och landsting har i stor utsträckning skett genom skatteväxlingar. Därigenom har ett ekonomiskt utrymme, motsvarande de överflyttade verksam- heternas kostnader, överförts från till kommunerna i länet. Skatteväxlingar har skett på olika nivåer i länen beroende på att omfattningen av den överförda verksamheten varierar mellan olika delar av landet. Det inkomstutjämningssystem som gällde –2004 var konstruerat så att det ekonomiska utfallet av en skatteväxling blev lika för och för alla kommunerna sammantaget i det län där skatteväxlingen skedde. Vid beräkning av inkomstutjämnings- bidrag och -avgift tillämpades samma garantinivå () för både kommuner och landsting. Dåvarande system gav därmed totalt sett ett neutralt utfall för och berörda kommuner vid en skatteväxling. Det nya inkomstutjämningssystemet som infördes skiljer sig i förhållande till det tidigare genom skilda garantinivåer för kommuner respektive landsting. I propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155) framhölls att detta kan innebära vissa praktiska problem vid framtida skatte- växlingar. Kommunerna i ett län får vid en skatteväxling med ett ökat inkomstutjämningsbidrag som baseras på skill- naden mellan en garantinivå på av den uppräknade medelskattekraften och det uppräknade skatteunderlaget. Vid skatteväxlingen minskas inkomstutjämningsbidrag motsvarande skillnaden mellan en garantinivå på av den uppräknade medelskattekraften och det uppräknade skatte- underlaget. Utfallet av en skatteväxling blir då inte neutralt. Det beror på att för kommunerna i länet minskar inkomstutjämnings- bidraget mer än vad inkomstutjämningsbidrag ökar. En skatteväxling i ett län medför därmed en omfördelning av statsbidrag till andra län. Regeringen avsåg att vid behov senare återkomma till frågan hur eventuella framtida skatteväxlingar skall hanteras i utjämnings- systemet. I direktivet till denna kommitté anges att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar inte blir neutrala. Det är därför viktigt att det klargörs hur skatteväxlingar bör hanteras i den inkomstutjämning som kommer att föreslås av kommittén. Vad som också bör beaktas är att även om en skatteväxling leder till ett neutralt utfall mellan och kommunerna samman- taget i ett län, kan omfördelningseffekter uppkomma mellan kommunerna. I samband med verksamhetsöverföringar inom vissa andra verksamheter har därför införts möjligheten för kom- munerna inom ett län komma överens om att ge bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning. 4.1 Höjd garantinivå för landstingen Kommitténs förslag: Skatteutjämningsunderlaget för landsting ska motsvara av den uppräknade medel- skattekraften multiplicerad med antalet invånare i året före utjämningsåret. Skälen för kommitténs förslag: Som framgår av propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155) som ligger till grund för nu gällande system för inkomstutjämning föreligger ett behov av att genomföra förändringar som gör att skatteväxlingar mellan kom- munerna och i ett län ska kunna göras så att inga oönskade omfördelningseffekter uppstår. Därtill kommer att har antagit en ny lag om kollektivtrafik (prop. 2009/10:200, bet. 2009/10:TU21, rskr. 2009/10:379). Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik träder i kraft . Enligt 2 kap. 1 § ansvarar och kom- munerna inom ett län, med undantag för och , gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. och kommunerna får dock komma överens om att antingen eller kommunerna ska bära ansvaret. Enligt 2 kap. 2 § ska det i varje län finnas en regional kollektivtrafikmyndighet. I de län där kommunerna och gemensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kom- munalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. De som ansvarar för den regionala kollektivtrafiken i länet kan även komma överens om att organisera den regionala kollektivtrafik- myndigheten som en gemensam nämnd i stället för som ett kommunalförbund. I de län där ensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken är regional kollektiv- trafikmyndighet. I är kommunen regional kollektiv- trafikmyndighet. Kommittén har genom en skrivelse från Kommuner och Landsting (SKL), daterad , erfarit att i 10 län är avsikten att i respektive län från och med den ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. Det innebär således att en huvudmannaskapsförändring avses göras i vart och ett av dessa län med åtföljande skatteväxling. Med olika garantinivåer kommer omfördelningseffekter att uppstå. SKL redovisar två alternativa lösningar. Det ena är att harmonisera garantinivåerna för kommunerna respektive landstingen i inkomst- utjämningen, det andra är att införa ett tillfälligt riktat statsbidrag för att kompensera berörda län för det inkomstbortfall som annars skulle uppstå. Statsbidraget skulle finansieras genom en minskning av anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Vidare förordar SKL att kommunerna i ett län ges möjlighet att komma överens om att ge varandra bidrag (s.k. mellankommunal utjämning) för att mildra de omfördelningseffekter mellan kommunerna i ett län som följer av en skatteväxling. Kommitténs uppdrag ska slutredovisas . Ett lagförslag som överlämnas till regeringen torde inte hinna beredas för att kunna träda i kraft . Kommittén har därför beslutat att göra en framställan till regeringen med förslag till ändring i lagen om kommunal- ekonomisk utjämning i syfte att eliminera de oönskade omfördel- ningseffekter som uppstår vid skatteväxlingar till följd av att olika garantinivåer tillämpas i inkomstutjämningen för kommuner respektive landsting. Tillfälliga övergångslösningar bör om möjligt undvikas. Kom- mitténs förordar därför alternativet att justera garantinivån för antingen kommunerna eller landstingen så att de överensstämmer, framför alternativet med ett riktat statsbidrag. Kommittén har mot bakgrund av detta funnit det lämpligt är att föreslå att garantinivån i inkomstutjämningen för landstingen höjs till . Förslaget föranleder en ändring i 4 § lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. 4.2 Behov av mellankommunal utjämning Kommitténs förslag: Om kommunerna och i ett län kommit överens om att ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kost- nadsutjämning mellan kommunerna. Bidrag får lämnas på högst . Skälen för kommitténs förslag: Även i det fall en skatteväxling mellan kommunerna och i ett län innebär att kommunerna lämnar ifrån sig intäkter som sammantaget motsvarar ökade intäkter, kan omfördelningseffekter mellan de berörda kommunerna uppstå. Vid en skatteväxling sänker kommunerna skatten med en skattesats som motsvarar den för länets kommuner genomsnittliga kostnaden för verksamheten. Om en kommuns kostnader är lägre än den genomsnittliga får kommunen netto ökade intäkter till följd av skatteväxlingen. Om kommunens kostnader är lägre gäller det motsatta. Enligt kommitténs mening går det inte att utesluta att det kan uppstå omfördelningseffekter mellan kommuner i ett län i det fall överenskommelser träffas om att låta bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet och därmed bli regional kollektivtrafikmyndighet. Kommunerna i ett län bör i sådant fall ges möjlighet att komma överens om att de får lämna bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning dem emellan, s.k. mellankommunal utjämning. Bidrag bör få lämnas på högst . Möjlighet till motsvarande mellankommunala utjämningssystem förekommer inom andra verksamheter. Som exempel kan nämnas att enligt 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, får ett landsting och en kom- mun som ingår i träffa avtal om att ansvar för en eller flera uppgifter enligt denna lag överlåts från till kom- munen eller från kommunen till . Har en överlåtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i lands- tinget, får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Bilaga 2 SOU 2011:39 En motsvarande bestämmelse föreslås införas i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Förslagen är statsfinansiellt neutrala. Regeländringar som påverkar omslutningen i inkomstutjämningen, såsom en höjning av garantinivån för landstingen till , påverkar inte anslags- nivån. I stället påverkas regleringsbidraget eller regleringsavgiften. Om exempelvis omslutningen i inkomstutjämningen ökar minskar regleringsbidraget alternativt ökar regleringsavgiften. Figur 1 Förändring av utfallet per landsting om garantinivån i inkomstutjämningen höjs från av den uppräknade medelskattekraften Utfallet för de enskilda landstingen förändras om garantinivån höjs från nuvarande (se figur 1). läns landsting får störst intäktsminskning med per invånare medan för störst intäktsökning med per invånare. Kommunerna påverkas inte, förutom , som även ingår i utjämningssystemet för Omfördelningseffekterna beräknas därmed bli små. Behov av införanderegler finns inte.