sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — UD-IH ansvarar för samråd och koordinering av svenska positioner inför EU:s han- delspolitiska kommitté liksom en rad andra handelspolitiskt relate- rade arbetsgrupper och kommittéer i EU. UD-IH svarar också för WTO- och OECD-samordningen i . Enheten är också sammankallande för referensgrupp för frågor om företagens sociala ansvar, liksom referensgruppen för handelspolitiska frågor. Båda grupperna har ett brett deltagande från näringsliv, civilt samhälle och myndigheter. UD-IH är därut- över sammankallande för den Nationella kontaktpunkten – ett forum för diskussioner i frågor med koppling till riktlin- jer för multinationella företag. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter ansvarar för samordningen av Sverige-, handels- och investeringsfrämjandet. På inremarknadsområdet innebär det nära samråd med övriga inför rådsmöten och . samlar regelbundet tjänstemän med främjar- uppgifter i övriga UD och på olika departement. Nätverken syftar till informations- och erfarenhetsutbyte, planering och samverkan, t.ex. delegationsresor och inkommande besök. Chefen leder även i utlandet (NSU) som är ett forum för informationsutbyte, samordning och gemensamt agerande inom Sverigeprofilering. I nämnden ingår cheferna för och , generaldirektörerna för Invest och samt VD-arna för och VisitSweden. Utgångspunkten för verksamheten är den gemensamma kommunikativa plattform, som har utarbetats av NSU.9 Nämndens uppdrag har i praktiken begräns- ats till ett samarbete om Sverigebilden och fördelning av begräns- ade medel för projekt som involverar minst två NSU-aktörer. De flesta departementen i har med tiden blivit alltmer engagerade i handels- och främjandearbetet. Näringsdepar- tementet ansvarar för entreprenörskap, innovation, regional tillväxt och IT – frågor som skär in i handels- och främjandeverksamheten i vidare mening. Dessutom ansvarar departementet för inhemsk reglering inom vissa områden som får allt större betydelse i internationella handelsavtal. har bl.a. ansvar för frågor som rör immaterialrätt, vilket är en viktig aspekt av den moderna handelspolitiken. På vissa områden förekommer ett nära samarbete mellan departementen, t.ex. i främjande av miljöteknik- export (UD, Närings- och ), livsmedelsexport och utländsk matturism (UD, Landsbygds- och Näringsdeparte- mentet), reformer av jordbruks- och fiskeripolitiken och dess han- delspolitiska konsekvenser (UD och Landsbygdsdepartementet), hälso- och sjukvård (UD och ), ekonomisk infra- struktur som skatteavtal och investeringsavtal (UD och Finans- departementet) samt inom försvarsmaterielexport (UD och För- svarsdepartementet). utser kulturråden på sju beskickningar10 medan ansvarar för inriktning av de offentliga medel som ska finansiera kulturrådens verksamhet. Bred- den av uppgifter och kompetenser i inom främja- 9Information om den kommunikativa plattformen finns på 10I fanns kulturråd i , , , , (huvudman), , och EU-representationen i . Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter ndeområdet skapar ett ömsesidigt förstärkande men leder också till överlappning och suboptimering. I den s.k. (SOU 2008:90) föreslås att en utvecklad internationaliseringsstrategi bör utgöra den viktigaste komponenten i främjandearbete som integrerar näringspolitik, handelspolitik och investeringsfrämjandet. Export- utredningen föreslår också att ett permanent Globaliseringsråd pla- cerat vid Statsrådsberedningen bör ta fram strategin för hur bäst ska ta tillvara möjligheterna att möta utmaningarna i den internationella ekonomin. Utöver strategisk planering bör ansvara för resursallokering, samordning och utvärde- ring. Det omfattar även kapacitet att formulera tydliga uppdrag för de myndigheter och organisationer som genomför främjandet. rekommenderar att genom- för de organisatoriska förändringar som är nödvändiga för att upp- fylla dessa funktioner. Utredningen föreslår också ett antal element som denna internationaliseringsstrategi bör innefatta (s. 283–285). Vidare menar att organisa- tion bör förändras för att bryta uppdelningen mellan inhemsk näringspolitik och politiken för att främja utländsk expansion (s. 267). Insatserna skulle därmed bättre möta de utmaningar som dagens företag möter. Även är inne på samma linje i sin slutrapport 2009:21 Bortom krisen (s. 95–96). menar att många av Export- utredningens förslag är relevanta. uppgift att effektivt samordna och styra det svenska främjandet har blivit allt- mer komplex. Bristande samverkan mellan offentliga främjande- aktörer riskerar att göra svenska insatser mindre verkningsfulla. Om resursfördelningen mellan dessa aktörer blir styrande framför företagens behov finns risk för suboptimeringar och mistade synergivinster. Utredningen anser därför att samordningen och styrningen av de offentliga insatserna för främjande behöver stär- kas mellan berörda aktörer, såväl i som i utlandsorganisa- tionen. behöver stärka sin överblick. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Till- växtanalys) samt ersatte de nedlagda myndigheterna , Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter (ITPS) och Verket för näringslivsutveckling (). Reger- ingen ville därigenom skapa ett mer sammanhållet arbete inom politikområden med strategisk betydelse för nationell och regional konkurrenskraft. Tillväxtanalys har regeringens uppdrag att belysa de områden som har störst betydelse för tillväxt. Det övergripande målet är att stärka den svenska konkurrenskraften och att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag i alla delar av landet. Myndigheten arbetar med utvärderingar, analyser och statistik i ett brett svenskt och internationellt perspektiv. Arbetet vilar på vetenskap och beprövad erfarenhet och kunskapsunderlag ska ligga till grund för politiska ställningstaganden i regering och riksdag. Myndigheten lyder under och har utlandsbaserad omvärldsbevakning vid självständiga kontor i , , /, , och . Ett kontor planeras att öppnas i . Utlandskontoren ska samverka med andra svenska främjandeorganisationer på orten. benämndes denna del av verksamheten för () som ITPS tog över ansvaret . Utredningen anser att Tillväxtanalys uppdrag att stärka den svenska konkurrenskraften och utlandsverksamhet har tydliga beröringspunkter med utrikesförvaltningens uppdrag att främja svenskt näringsliv och uppdrag att stödja svenska företags internationalisering. Tillväxtanalys analysverksamhet har stor betydelse för regeringens näringslivsfrämjande verksamhet, både den direkta och den mer långsiktiga. Analyser måste därför göras tillgängliga och nyttjas på ett mer systematiskt sätt och integ- reras i regeringens samlade främjandeverksamhet. En av denna utrednings huvudpunkter rör behovet av att nyttja verksamhets- synergier och undvika dubbelarbete, såväl mellan huvudmän (t.ex. inom ) som i utlandsorganisationen. Det gäller också Tillväxtanalys. Det finns därför skäl att aktualisera att Till- växtanalys utlandskontor särskiljs och förs till annan myndighet. Se resonemang ovan under rubriken om utrikesrepresentationens verk- samhet. En modell för effektivare styrning och samordning av främjandet Den nuvarande främjandestrukturen har växt fram och varje enskild komponent har tillkommit av goda skäl. Men frå- gan är hur ändamålsenliga de är för att förverkliga regeringens Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter För företagen riskerar komplexiteten att göra systemet alltmer oöverskådligt och svårgenomträngligt. Ur regeringens per- spektiv handlar det om hur de samlade anslagen för främjandepoli- tik bäst används och om hur det komplexa systemet av aktörer och olika stödformer bäst kan formeras för att göra störst nytta för näringslivet och . Att arbeta för en effektivare, mer strategisk och enhetlig styr- ning är en del i regeringens arbete för att utveckla styrningen. Denna ansats kommer till uttryck i den problembeskrivning av nuvarande styrning som ges i styrutredningens betänkande SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvalt- ning. En central tanke i denna utredning är att fokus i styrningen bör ligga på verksamheterna snarare än på myndigheterna (s. 11). Utredningen menar att myndighetsstyrningen i i alltför hög grad domineras av ett inifrånperspektiv. Utrikesförvalt- ningsutredningen menar att detta perspektiv även dominerar i styrning av främjandeverksamheten. Styrningen är i många avseenden splittrad när det gäller uppdrag och finansier- ing samt för mål och mätsystem som fokuserar på enskilda myn- digheters/aktörers prestationer snarare än effektivitet och kvalitet i mötet med företagen. styrning måste i högre grad utgå från att många myndigheter tillsammans utgör kompletterande delar av ett system som företagen möter och att det är systemet som ska sty- ras. Utredningen menar att främjandepolitiken bör utvecklas från styrning av enskilda myndigheter med ett produktionsperspektiv (inifrån och ut) till styrning av ett system med ett företagsper- spektiv (utifrån och in). Det ställer nya krav på samverkan av flera processer inom och krav på en samlad styrning av de myndigheter som behöver samverka för att möta företagarna på bästa sätt. Givet denna helhetssyn bör den enskilda myndig- heten betraktas och styras som delsystem där mål och mätsystem ska utformas så att de stödjer syftet med regeringens samlade främjandepolitik och säkerställer att den slår igenom i det operativa arbetet. Ett strategiarbete kräver bl.a. att ledningsprocessen i utvecklas och samord- nas så att regeringens främjandepolitik får ett tydligare genom- slag i styrningen av olika myndigheter och berörda organ, att behovet av samverkan mellan olika aktörer beaktas bättre i styrningen, samt Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter att en samlad bild tas fram över alla insatser som förändrar det system företagaren möter, dvs. aktörsstrukturer, stödformer, regelförenklingsarbete, lagstiftningsinitiativ, m.m. Att styra verksamheter som system innebär ett delvis annat sätt att tänka kring styrning. I har tänkandet anammats inom sjuk- vården, men också inom vissa kommuner. För att röra sig i den önskade riktningen behöver regeringen skapa en ordning som garanterar en enhetlig styrning av främjandepolitiken och de genomförande aktörerna. Näringslivet måste få en tydlig bild av vem som har ansvaret för handels- och investeringsfrämjandet och möjlighet till uppföljning. Utredningen menar att regeringen behö- ver inrätta en huvudmannagrupp för berörda departement under ledning av statssekreteraren med ansvar för handels- och främjan- defrågor. Huvudmannagruppen bör särskilt ansvara för de främjan- demedel som står till regeringens disposition. En främjarsamord- nare från bör utses för att tillsammans med berörda departement i ansvara för det löpande arbetet. I anslutning till huvudmannagruppen bör också en arbetsgrupp sam- mankallas vid behov. Den bör bestå av representanter för centrala främjandeaktörer som , , Invest , (tekniska handelshinder och importfrämjande), SI, , Tillväxtanalys och VisitSweden. Huvudmannagruppen ska verka för bättre måluppfyllelse av regeringens ambition att genom statliga medel öka det svenska välståndet och göra det möjligt för fler svenska företag att växa internationellt. Verksamheten ska leda till en starkare ekonomisk utveckling och sysselsättning i . Med en tydlig målsättning är det möjligt att prioritera och därmed styra samordningen. Uppgifterna bör i huvudsak skötas av tjänstemän från berörda departement och bl.a. innehålla följande: värna företagarperspektivet och en helhetssyn, ta fram en samlad strategi för främjande utifrån politiska mål och operationalisera strategin i en handlingsplan i vilken ansvariga enheter i , myndigheter och andra berörda organ tydliggörs. En huvudmannagrupp måste tydligt eftersträva att undvika subop- timeringar i främjandeverksamheten. För att skapa en verkligt Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter sammanhållen styrning, möjliggöra synergier och samordna främ- jandeverksamheter måste steg tas i riktning mot att fördelning av resurser till olika myndigheter koordineras och ställs mot varandra. En helhetssyn på främjandeverksamheten och vilka mål den ska uppnå måste här vara styrande. Harmonisering av regleringsbrev utifrån satta mål bör vara en central uppgift för gruppen. Det kan även finnas anledning att i huvudmannagruppen föreslå att insatser koncentreras gentemot ett särskilt land eller en särskild region för att uppnå maximal effekt, såsom genom t.ex. Sverigeåret i . Detta resonemang om helhetssyn på verksamheter och om sammanhållen styrning återknyter till utredningens förslag i kapitel 4 om en statssekreterargrupp för formulering av policy i vissa inter- nationella frågor. I kapitel 6, som handlar om utrikesförvaltningens interna styrning, görs liknande bedömningar. Se även resonemang ovan under rubriken om utrikesrepresentationens verksamhet. Konsekvenser för i utlandet? Nämndens för Sverigefrämjande i utlandet (NSU:s) roll är betydel- sefull för den samlade Sverigebilden i utlandet och ett viktigt forum för samordning mellan berörda aktörer. Den kommunikativa platt- formen har varit och är ett verkningsfullt stöd för Sverigefrämjande insatser. NSU:s roll och mandat behöver anpassas till den föreslagna nya strukturen. En mekanism bör inrättas så att huvudmannagruppen och NSU löpande informerar varandra om respektive verksam- heter. Det bör även övervägas att ge NSU ett nytt och bredare mandat för samordning av Sverigebilden i utlandet, inklusive orga- nisatoriska frågor och administrativ samverkan med utrikesrepre- sentationen. Kriterium för deltagande i NSU måste vara utlands- verksamhet och att resurser avsätts för gemensamma Sverigefräm- jande insatser på basis av den kommunikativa plattformen. Utred- ningen vill i sammanhanget understryka vikten av att näringslivs- främjande aktörer tar en aktiv del i NSU:s arbete. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter 5.1.3Samarbete och rollfördelning mellan utrikesförvaltningen och Enligt direktiven ska utredningen särskilt analysera och ge förslag till åtgärder angående samarbete och rollfördelning mellan utri- kesförvaltningen och i och utomlands. Han- delssekreterarnas roll och mandat i ljuset av ska belysas och jämförelser med hur andra europeiska länder, såsom , och , hanterar dessa frågor ska också göras. Jämförelsen med andra länder återfinns i bilaga 7 under inter- nationella jämförelser. Avtalet mellan staten och näringslivet exportråd bildades efter förhandlingar mellan staten och näringslivet. Motiven återfinns i proposition 1972:31 om inrättande av exportråd m.m. där det poängte- ras att det borde ske en samordning av den exportfrämjande verk- samheten av myndigheter och organisationer. gavs vid bildandet ingen associationsrättslig status, ett förhållande som gällt . Rådet är ett fristående privaträttsligt juridiskt subjekt avskilt från staten med näringslivet och staten som huvudmän. Överenskommelsen har beskrivits som handslag mellan staten och näringslivet om den exportfrämjande verksamheten. Upplägget präglades av den dåvarande ekonomiska och politiska omvärlden. Det var naturligt att exportrepresentation hade en gemensam privat och statlig förankring. tog över administrationen av handelssek- reterarverksamheten från dåvarande . Då lades också grunden för s.k. funktionella direktivrätt genom rätten att planera och leda handelssekreterarens verksamhet samt den exportfrämjande verksamheten inom utrikesrepresenta- tionen. Detta skedde genom en särskild lag (1975:490) om beslut- anderätt för exportråd beträffande handelssekreterare m.m. och den antagna förordningen (1975:491) om beslut- anderätt för exportråd beträffande handelssekreterare m.m. preciserades den s.k. funktionella direktivrätten ytterligare i proposition 1979/80:16 om riktlinjer för den statliga export- främjande organisationen. Den administrativa ledningen och budget- Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter ansvaret för främjandet i utrikesrepresentationen har dock legat kvar i UD. Avtalet mellan staten och näringslivet (genom All- männa – SAU) har ändrats ett flertal gånger, . Avtalet är godkänt av riks- dagen, men smärre ändringar kan fastställas av regeringen efter god- kännande av SAU. finansierades verksamhet till en mindre del via medlemsavgifter. har medlemsavgiften ersatts av ett årligt bidrag från SAU om , vilket utgör näringslivets del av den grundläggande finansieringen. En hög andel statlig finansiering speglade verk- samhet . /92 finansierades rådets verksamhet med i statligt uppdrag, i abonnemangsavgifter och i intäkter från företag för uppdrag och deltagande i aktio- ner. Den offentliga andelen utgjorde således av totala omsättning. Med de förändringar av det statliga uppdraget som följde på proposition 1991/92:108 Statens roll vid främjande av export minskade det statliga uppdraget. Under 1990- talet varierade årliga anslag till , vilket motsvarade mellan av den samlade omsättningen. Det offentliga anslagets utbetalningar har i regel varierat mellan cirka 215 och (utgjorde ett undantag).11 utvecklades stra- tegi- och konsultverksamhet och de affärsmässigt uppdragsbase- rade intäkterna ökade i ett gott konjunkturläge. har regeringens totala anslag till legat , dvs. av totala om- sättning. Om konjunkturutvecklingen förbättras och konsultverk- samheten fortsätter att vara framgångsrik är det inte otänkbart att den offentliga andelen minskar ytterligare . 11 Fördelning statliga intäkter/total omsättning i enligt uppgift från Export- rådet; 2001: 247/482 (51,), 2002: 241/423 (56,), 2003: 227/394 (57,), 2004: 216/417 (51,), 2005: 224/458 (48,), 2006: 291/538 (54,), 2007: 247/566 (43,), 2008: 241/629 (38,), 2009: 247/590 (41,), 2010: 224/517 (43,). Vissa uppdrag sträcker sig varför en fördelning har gjorts som intäkterna upptogs. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter har m.a.o. genomgått förändringar till följd av framgångsrik konsultverksamhet och en relativ minskning av det statliga anslaget. De förutsättningar som förelåg när senast utreddes har förändrats. affärsmässiga och framgångsrika konsultverksamhet bygger på att pragmatiskt anpassa verksamhetens innehåll och utformning till efterfrågan och förutsättningar lokalt. I över- gripande termer beskriver målet för sin verksamhet som att göra det enklare för svenska företag att växa internationellt. Uppgiften kan vara traditionell export, men lika gärna en etablering utomlands, för tillverkning och försäljning lokalt och för export till . Rådets tjänster till företagen sträcker sig från förberedande exportinformation och rådgivning till strategiska analyser och hand- fast hjälp på plats. Det offentliga uppdraget sker i samverkan med den regionala främjarorganisationen i . Det har två huvud- inriktningar: allmän exportinformation och stöd till små och medel- stora företag. Det innefattar såväl uppgifter i såsom webbaserade tjänster, rådgivning och regionala exportrådgivare som insatser genom det omfattande kontorsnätet utomlands. Andra tjänster avseende internationell affärsutveckling är samfinansierade med deltagande företag eller helt företagsfinansierade. I bedrivs verksamhet vid huvudkontoret i och av regionala exportrådgivare i varje län. har drygt 60 utlandskontor i över femtio länder. Huvudsakligen är kontoren handelssekreterarkontor, men det förekommer också representationskontor och verksamhet i bolagsform (dotterbolag). Antalet kontor har ökat . Vissa kontors verksamhet domineras helt av konsultverksamheten och denna trend förstärks genom att delar av det statliga uppdraget utförs i . har genom den ovan beskrivna s.k. funktionella direktivrätten rätt att planera och leda handelssekreterarens verk- samhet. Enligt samma lag ska Förvaltningslagen (1986:223) tilläm- pas vid handläggningen av ärenden hos . utgör handelssekreterarkontoren i praktiken utlands/filialkontor för den kommersiella delen av verksamhet underordnad Export- rådets huvudkontor i . Av förordning (1988:1093) med Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter instruktion för handelssekreterare framgår att handelssekreteraren betraktas som en egen myndighet. Till myndigheten sekreteraren hör dennes verksamhet samt, då verksamheten bedrivs vid ett särskilt handelssekreterarkontor, kontoret och de personer som finns anställda av handelssekreteraren. Samrådsformer mellan utrikesförvaltningen och Regeringen beslutar om det statliga uppdraget till Export- rådet. Löpande samråd mellan UD och om verksam- hets- och resursfrågor sker , under ledning av statssekreteraren för handels- och främjandefrågor. I sitter av hävd en ledamot från UD. Arbetsmöten på tjäns- temannanivå sker en gång . Den vägledning för utlands- myndigheternas främjandeverksamhet som fastställdes av UD omfattar också en vägledning för samverkan mellan utrikes- representationen och i utlandet: har en övergripande roll i planering och ledning av han- delssekreterarnas verksamhet och exportfrämjandeverksamhet inom utrikesrepresentationen. Den rollen ska utövas inom de ramar och riktlinjer som regeringen beslutar för verksamhet. I praktiken utövas denna övergripande roll genom nära samspel mellan exportrådskontor och utlandsmyndighet i partnerskap för ett gemen- samt nationellt intresse. beslutar, inom givna formella ramar, om handelssekreterares anställnings- och arbetsvillkor och leder deras verksamhet. Regeringen utser handelssekreterare på förslag av och efter samråd med berörd regionenhet inom UD och utlandsmyndigheten. Handelssekreteraren är en från utlandsmyndig- heten fristående juridisk enhet men är, enligt den generella instruktio- nen för handelssekreterare, underställd den svenska beskickningsche- fen när det gäller förbindelser med stationeringslandets myndigheter. Utredningen 2000:102 Expert på export beskriver ansvarsför- delningen för handelsfrämjande insatser utanför som i grunden oproblematisk. Den framhåller att bistår små och medelstora företag med information och konsultstöd vid eta- blering och expansion på den utländska marknaden. Ambassaden är tillgänglig som problemlösare och dörröppnare. På de platser där handelskammare finns fyller dessa en kompletterande funktion genom att agera som en naturlig företrädare för de etablerade svenska företagens intressen gentemot lokala myndigheter. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter noterar att ambassadernas och generalkonsulatens samverkan i allmänhet är mer frekventa med de redan etablerade företagen i verksamhetslandet. Ambassadens ställ- ning, kontakter och nätverk är av särskild betydelse där den offent- liga sektorn spelar en avgörande roll för planering och upphandling, som t.ex. vid internationellt finansierade projekt, projektexport och vid export av försvarsmateriel. inriktar sig på alla typer av företag. En betydande del av verksamheten tas upp av tjänster för små och medelstora företag, för etablering och nya kontakter. Ju avlägsnare och mindre en marknad blir, desto vanligare är det att utför tjänster för större företag. framgångsrika verksamhet och anpassning till utvecklingen har lett till vissa oklarheter i förhållande till invester- ings- och importfrämjandet som i grunden har samma globalise- rings- och internationaliseringsmål som det moderna exportfräm- jandet. Ett svenskt företags etablering utomlands kan innehålla element av både export och import, och i samverkan med interna- samarbetspartners kan den utländska partnerns invester- ingar i vara en del av bilden. Arbetsfördelning och organisatorisk rågång mellan utrikesrepre- sentationen och är inte tydlig i alla lägen. Handelssekreterarkontoret är både en del av och inte en del av utlandsmyndigheten, beroende på om det är och utländsk rätt som tillämpas eller svensk syn och lagstiftning. Det förekommer att lokalt anställda gentemot lokala myndigheter formellt förs upp som anställda av utlandsmyndigheten, medan de i realiteten arbetar för .