sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — För att åstadkomma en balans i regelverket föreslog att det kunde vara tillräckligt med en författningsregel som angav att allmänna handlingar ska expedieras per post, eller om det lämpligen kan ske, i elektronisk form. , som i och för sig inte hade något att erinra mot förslaget att det införs en rätt att få ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form anförde bl.a. att utlämnande av handlingar i elektronisk form (t.ex. i form av en fil i Word-format) medför stora möjligheter för mottagaren att förvanska innehållet. Det borde därför enligt övervägas i vilken mån myndigheter ska vara skyldiga att se till att autenticiteten i det material man lämnar ut upprätthålls. Sistnämnda synpunkt framfördes även av . Det påpekades av att ett elektroniskt utlämnande kan befaras öka riskerna för missbruk av de uppgifter som finns i handlingen. Som exempel nämnde att det blir lättare att tillverka ett falskt körkort med tillgång till en kopia av den digitala originalhandlingen. tillstyrkte förslaget men menade att man borde gå ytterligare ett steg genom att tillerkänna enskilda en rätt att alltid få välja på vilket medium han eller hon vill ha informationen, detta för att underlätta för den synskadade att ta del av informationen. Därutöver menade man att sökanden ska ha rätt till en elektronisk handling oavsett om handlingen finns i elektronisk form eller inte då den begärs ut. Närmare om synpunkter beträffande inverkan av registerförfattningar Ett flertal remissintanser lyfte fram farhågor med att den utökade kopierätten kunde komma att omintetgöras genom omfattande undantagsslagstiftning i registerförfattningar. framhöll att OSEK genom sitt förslag om att rätten att få ut en allmän handling i elektronisk form ska kunna begränsas genom lag eller förordning, riskerar att beröva den nya rättigheten allt värde genom att det elektroniska utlämnandet kan begränsas genom ett enkelt regeringsbeslut. Tidningsutgivarna instämde i dessa synpunkter. Kammarrätten i delade uppfattningen att den nuvarande begränsningen av rätten att få elektroniska kopior av upptagningar för automatiserad behandling bör tas bort. Frågan var dock enligt kammarrätten om det behövs några undantag från denna kopierätt. Genom att föreskriva att regler i lag eller förordning ska kunna begränsa kopierätten kommer den utvidgade kopierätten enligt kammarrätten att ges en svagare ställning än offentlighetsprincipen i övrigt, vilken endast kan inskränkas i enlighet med 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen (de s.k. sekretessgrunderna). Följden blir, uppgav kammarrätten, att offentlighetsprincipen skiktas och att förutsättningen för inskränkningar blir olika för papperskopior å ena sidan och elektroniska kopior å andra sidan. Mot denna bakgrund ifrågasatte kammarrätten om det inte var bättre att se den utvidgade kopierätten som en sådan komplettering av den egentliga offentlighetsprincipen som bör regleras i 15 kap. sekretesslagen. Kammarrätten i noterade att det saknades en analys och kartläggning av vilka bestämmelser i registerförfattningar som skulle begränsa en utökad kopierätt. Utan en sådan kartlägg- ning var det enligt kammarrätten omöjligt att uttala sig om vilken skyddseffekt bestämmelser i registerförfattningar faktiskt skulle få. Även Datainspektionen påpekade att det är nödvändigt med en översyn av registerförfattningarna innan utskriftsundantaget tas bort. Datainspektionen noterade att om utskriftsundantaget tas bort kommer en del i det regelverk som utgör ett skydd för otillbörliga integritetsintrång att försvinna. Kvar, framhöll Datainspektionen, för att skydda den personliga integriteten kommer finnas den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, registerförfattningarna, samt skyddet i sekretesslagen och då främst bestämmelsen i 7 kap. 16 §. Enligt Datainspektionen var det alltså nödvändigt att skyddet för enskildas personliga integritet säkerställdes före ett genomförande av OSEK:s förslag att allmänna handlingar ska lämnas ut i elektronisk form. Datainspektionen betonade att det skulle komma att krävas en mycket omfattande genomgång av vilka begränsningar som är nödvändiga i registerförfattningar för att säkerställa enskildas personliga integritet. En sådan översyn borde även innefatta behovet av begränsningar för verksamheter som har en omfattande behandlig av personuppgifter, men som inte omfattas av någon särskild registerförfattning. Enligt JO talade principiella skäl för att undantag från en i grundlag fastslagen rättighet endast bör kunna beslutas av . Alltså fanns det enligt JO anledning att ifrågasätta förslaget i den del det innebar att kompetens att besluta om undantag från den i grundlag fastslagna rättigheten på handlingsoffentlighetens område föreslås delegeras till regeringen. Även bl.a. Länsrätten i instämde i denna synpunkt. JO påpekade vidare att det blir angeläget att den föreslagna utvidgningen av handlingsoffentligheten inte omintetgörs genom en omfattande undantagslagstiftning. Enligt JO fanns en risk för att lagstiftaren åstadkommer en sådan undantagslagstiftning med hänvisning till diffusa farhågor för integritetskränkningar på grund av att den moderna tekniken underlättar sammanställningar respektive vid spridning av odiskutabelt offentliga personuppgifter. JK poängterade att OSEK:s förslag innefattade en principiell förstärkning av offentlighetsprincipen, även om förslaget försetts med flera begränsningar som i viss mån urholkar betydelsen av den föreslagna huvudregeln. Den viktigaste av dessa begränsningar var enligt JK att myndigheter inte ska vara skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om det i lag eller förordning finns en bestämmelse som förbjuder det. JK framhöll att denna undantagsregel aktualiserar hela problemkomplexet med registerförfattningarna, vilka innebär begränsningar i rätten att ta del av personuppgifter. Möjligheten att inskränka handlingsoffentligheten beträffande elektroniska upptagningar, anmärkte JK, genom föreskrifter på förordningsnivå ter sig inte invändningsfri eftersom det innebär ett sämre konstitutionellt skydd än motsvarande rätt att få ut kopior i pappersform. JK framhöll att inskränkningar i rätten att ta del av innehållet i ett sådant medium lägst ska meddelas på lagnivå (jfr 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, dvs. i princip i sekretesslagen). Sammantaget menade JK att förslagets syfte att förstärka offentlighetsprincipen riskerar att bli en chimär och att det finns anledning att avvakta med ett genomförande till dess en översyn skett av både registerlagstiftningen och 7 kap. 16 § sekretesslagen. Efter en sådan översyn, anmärkte JK, kan det visa sig möjligt att nå fram till en annan lösning t.ex. genom att rätten att få kopior av elektroniska upptagningar regleras i lagform och då närmast i dåvarande 15 kap. sekretesslagen. noterade att det kan tänkas att många registerförfattningar inte innehåller förbud mot att lämna ut uppgifter i elektronisk form, eftersom det inte föreligger någon skyldighet till detta enligt tryckfrihetsförordningen. Statskontoret menade att det kunde finnas ett behov av att införa spärrar i registerförfattningar mot att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form för att skydda bl.a. databaser som tillhandahålls på kommersiella villkor, för att skydda stat och kommuner från inkomstförluster. Närmare om synpunkter i anslutning till sekretessbestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen Flera remissinstanser påpekade att det fanns problem med att OSEK i sitt förslag utgår från att sekretessbestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör kunna erbjuda ett fullgott skydd mot otillbörliga integritetsintrång vid ett avskaffat utskriftsundantag. Man poängterade att den ifrågavarande sekretessbestämmelsen har en oklar tillämpning enligt praxis och att den därtill är svår för myndigheter att tillämpa. påpekade t.ex. att myndigheterna genom 7 kap. 16 § sekretesslagen har anförtrotts den nästan omöjliga upp- giften att avgöra om personuppgifter som begärs utlämnande kan komma att användas i strid med personuppgiftslagen. Kammarrätten i anförde att en vidsträckt tillämpning av 7 kap. 16 § sekretesslagen skulle kunna innebära att ett avskaffande av utskriftsundantaget endast blir en pappersprodukt. Det framstod därför som centralt enligt kammarrätten att följa praxisutvecklingen kring 7 kap. 16 § sekretesslagen. Också detta förhållande kunde enligt kammarrätten tala för en reglering i sekretesslagen av rätten att få elektroniska kopior. Enligt Kammarrätten i fanns det anledning att ifrågasätta OSEK:s slutsats att sekretessbestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen utgör ett effektivt skydd för den personliga integriteten vid utlämnande av personuppgifter. Kammarrättens uppfattning var att den rättsliga utvecklingen beträffande 7 kap. 16 § sekretesslagen bör avvaktas för att ställning ska kunna tas till om bestämmelsen innebär ett reellt skydd mot otillbörliga integritetsintrång. kritiserade i allmänna ordalag bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen och poängterade att den bryter mot systematiken i sekretesslagen genom myndighetens rätt att bryta anonymitetsskyddet (jfr 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen) och rätten för myndigheten att göra en syftesprövning av sökandens begäran om att få ut vissa uppgifter ur en allmän handling. anmärkte att med OSEK:s förslag riskerade respekten för anonymitetsskyddet att minska. Man framhöll att för att en myndighet ska ha möjlighet att avgöra om det kan antas att uppgifter vid ett massuttag kan komma att behandlas i strid med personuppgiftslagen, krävs det omfattande efterforskningar av myndigheten med följd att anonymitetsskyddet inte kommer kunna upprätthållas. Även framhöll problemen med att upprätthålla anonymitetsskyddet. Närmare om synpunkter på avgiftsfrågorna Vikten av att avgiftsförordningen ses över innan förslaget om utlämnande av elektroniska kopior genomförs framhölls av bl.a. Länsrätten i , och . Länsrätten i noterade vidare att det kan finnas anledning att överväga i vilken utsträckning det ska vara möjligt att ta ut den faktiska kostnad utlämnandet innebär. Statskontoret framhöll att ett elektroniskt utlämnande normalt sett innebär mindre besvär och kostnader för myndigheterna och att allmänna handlingar borde kunna tillhandahållas elektroniskt utan att någon avgift tas ut. Dock, påpekade , bör en viss avgift troligen tas ut för att stävja okynnesmassuttag av uppgifter. menade att en allvarlig brist med OSEK:s förslag var bristen på analys av vilka förutsättningar som finns för att myndigheterna ska få en rimlig kostnadstäckning. Enligt myndigheten fanns det anledning att tro att ett elektroniskt utlämnande av uppgifter inte kommer kunna beläggas med avgifter som motsvarar vad som kan tas ut för utskrifter på papper. 6.2.3Proposition 2001/02:70 Offentlighetsprincipen och informationstekniken OSEK:s förslag att införa en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kom inte att genomföras (prop. 2001/02:70 s. 28 ff.). Regeringen anförde att i och för sig borde allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar effektiviseras i samma utsträckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet och att regleringen av handlingsoffentligheten, såvitt avser elektroniskt lagrade handlingar, i största möjliga mån borde korrespondera med den som gäller för pappershandlingar. I propositionen påpekades i anslutning härtill följande (a. prop. s. 29). IT-utvecklingen inom förvaltningen har, som konstaterats tidigare, gått starkt framåt. sker i princip all framställning av handlingar hos myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar också i allt större utsträckning emot handlingar i elektronisk form av såväl enskilda som andra myndigheter. Inom vissa myndighetsområden, t.ex. skatteförvaltningen och tullen, har man i stor utsträckning lämnat den pappersbaserade ärendehanteringen och övergått till elektronisk handläggning med elektroniska akter. Informationstekniken har alltså fått ett mycket starkt genomslag. Strävan har varit att ta till vara de möjligheter som den nya tekniken erbjuder i fråga om lättillgänglighet, effektivitet och låga handläggningskostnader. Det kan därför på goda grunder hävdas att det är otillfredsställande att det i gällande svensk lagstiftning saknas en generell rätt för enskilda att få ut allmänna handlingar, som lagrats elektroniskt, i annan form än utskrift. Regeringen ansåg emellertid att intresset av att underlätta insyn i myndigheternas verksamhet måste vägas mot behovet av att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsingrepp. Det var enligt regeringen svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kunde få för skyddet av den personliga integriteten. Denna synpunkt gjorde sig särskilt starkt gällande i fråga om massuttag av personuppgifter ur stora databaser hos myndigheter. I denna del anförde regeringen följande (a. prop. s. 30). I och för sig är det korrekt som kommittén konstaterar att det finns teknik (skanning) som på ett helt annat sätt än tidigare medger att information överförs från papper till elektroniskt medium. Denna teknik har emellertid sina givna praktiska begränsningar och kan inte tas till intäkt för att utskriftsundantaget har spelat ut sin roll. Att få del av allmänna handlingar direkt i elektronisk form innebär utan tvekan avsevärda praktiska fördelar för den som vill samla in stora mängder uppgifter, särskilt om avsikten inte endast är att lagra dem utan också att bearbeta dem automatiserat och sprida dem vidare. Möjligheten att i elektronisk form få del av exempelvis sammanställningar av personuppgifter från olika myndigheter underlättar naturligtvis sammanställning och bearbetning av uppgifterna i syfte att otillbörligen kartlägga enskilda individer. Riskerna för sådan otillbörlig behandling av uppgifter bör enligt regeringens mening inte underskattas. IT-utvecklingen innebär bl.a. att möjligheten att sammanställa, bearbeta och sprida uppgifter har ökat enormt och även kommit var man till del. Det torde därmed kunna hävdas att det nu finns ett ännu större behov än tidigare av bestämmelser som minskar risken för otillbörliga integritetsintrång till följd av automatiserad behandling av personuppgifter. Utskriftsundantaget kan mot bakgrund av det anförda inte anses ha förlorat sin betydelse som integritetsskydd, i vart fall inte när det gäller massuttag av personuppgifter. Beträffande frågan om sekretessen i 7 kap. 16 § sekretesslagen och dess förhållande till personuppgiftslagen anmärktes följande i propositionen (a. prop. s. 30 f.). Kommittén menar att de ökade integritetsproblem som kan bli resultatet av att utskriftsundantaget upphävs får lösas dels genom en tillämpning av 7 kap. 16 § sekretesslagen och personuppgiftslagen, dels genom att undantag från skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form införs i s.k. registerförfattningar. Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för personuppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Bestämmelsen, som i sin nuvarande lydelse trädde i kraft , som personuppgiftslagen, innebär att myndigheterna vid utlämnande av allmänna handlingar vari ingår personuppgifter måste pröva om det kan antas att mottagaren kommer att behandla personuppgifterna i strid med personuppgiftslagen. Om så är fallet skall utlämnande vägras. Ännu har inte någon fast rättspraxis utvecklats i anslutning till bestämmelsen och regeringen har, inte minst genom remissförfarandet i detta ärende, erfarit att tillämpningen av bestämmelsen vållar stora bedömningssvårigheter för myndigheterna. Hittillsvarande erfarenhet kan mot den bakgrunden inte sägas ge vid handen att 7 kap. 16 § sekretesslagen utgör ett effektivt skydd mot otillbörliga integritetsintrång. Därutöver måste följande beaktas. Visserligen gäller personuppgiftslagen bl.a. för all automatiserad behandling av personuppgifter, medan datalagen enbart reglerade behandling av personuppgifter i regelrätta register, låt vara att begreppet register hade en ganska vid innebörd. Det är därför korrekt som kommittén noterar att personuppgiftslagen, jämförd med datalagen, ger ett högre skydd för den personliga integriteten vid automatiserad behandling av personuppgifter. Personuppgiftslagen är emellertid inte tillämplig på behandling av personuppgifter som utförs som ett led i en verksamhet av rent privat natur (6 §). Den är heller inte tillämplig på behandling av personuppgifter som faller under TF:s och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden eller som i övrigt sker uteslutande för journalistiska, konstnärliga eller litterära ändamål (7 §). På dessa områden saknas således generella regler till skydd för den personliga integriteten när personuppgifter behandlas på automatiserad väg. Ett viktigt skäl till att utskriftsundantaget en gång infördes var just att man ansåg att det förelåg behov av att förhindra, eller i vart fall försvåra, uppkomsten av privata personregister. Om utskriftsundantaget upphävs finns det, mot bakgrund av att personuppgiftslagen inte gäller för bl.a. privat behandling av personuppgifter, ingen reglering som försvårar för dem som i otillbörligt syfte exempelvis önskar kartlägga enskilda individer genom sammanställning och bearbetning av uppgifter från myndigheternas register. Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att personuppgiftslagen och 7 kap. 16 § sekretesslagen inte erbjuder ett fullgott integritetsskydd inom alla områden. Regeringen ansåg emellertid att det fanns anledning att göra det möjligt att i vanlig lag införa en skyldighet att lämna ut åtminstone vissa kategorier av allmänna handlingar. Därför ändrades bestämmelsen i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen på så sätt att det numera framgår att det i lag kan finnas bestämmelser som ålägger en myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I propositionen uttalade regeringen att den hade för avsikt att återkomma till frågan om hur en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form borde regleras. Efter beslut av regeringen tillkallades en särskild utredare med uppgift att se över personuppgiftslagen (1998:204) i syfte att, inom ramen för EG-direktivet om personuppgifter, åstadkomma ett regelverk som i större utsträckning än tidigare tar sikte på att reglera missbruk av personuppgifter. I den utsträckning det med hänsyn till EG-direktivet var möjligt med lättnader i hanteringsreglerna skulle utredaren föreslå de bestämmelser som är nödvändiga för att förhindra missbruk av personuppgifter och andra obefogade intrång i den personliga integriteten. I uppdraget ingick även att se över sekretessbestämmelsen i dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen i syfte att förtydliga bestämmelsen (Dir. 2002:31). Utredningen, som antog namnet , presenterade betänkandet Översyn av personuppgiftslagen (SOU 2004:6). I betänkandet föreslog vissa ändringar av personuppgiftslagen. Beträffande sekretessbestämmelsen föreslogs att dess ordalydelse skulle ändras bl.a. för att klargöra att det är sökandens efterföljande behandling av uppgifterna som ska bedömas i förhållande till personuppgiftslagen och inte den behandling som myndigheternas utlämnande av uppgifterna utgör (a. bet. s. 255). Vidare föreslog utredningen att bestämmelsen skulle stramas upp genom att skaderekvisitet gavs lydelsen om det finns skäl att anta att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen. Utredningens skäl för förslaget att skärpa skaderekvisitet var att det genom den föreslagna formuleringen blir tydligare att myndigheten måste ha något skäl för att ställa frågor om den tilltänkta användningen av uppgifterna (a. bet. s. 258 f.). skulle kunna vara att uppgifter om väldigt många registrerade personer begärs utlämnade. Vidare skulle enligt förslag uppgifter i allmänt register som enligt lag eller förordning är avsett att ge allmänheten information – t.ex. fastighetsregistret – inte vara sekretessbelagda enligt den aktuella sekretessbestämmelsen. föreslog även att sekretess skulle gälla för personuppgift om myndighetens utlämnande av uppgiften står i strid med bestämmelsen i personuppgiftslagen om överföring av personuppgifter till tredje land. Den ändring i lydelsen av dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen som gjordes i samband med personuppgiftslagens införande innebar att ett tidigare andra stycke i paragrafen om sekretess vid överföring av uppgifter till tredje land upphävdes. I detta sedermera upphävda stycke angavs vad som gällde i fråga om sekretess vid utlämnande av personuppgifter i personregister till utlandet. Motivet för att upphäva stycket om utlandssekretessen var att det i 33–35 §§ personuppgiftslagen finns bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredje land som gäller även för myndigheter (se prop. 1997/98:44 s. 147). I förarbetena till personuppgiftslagen erinrades om att redan första stycket i 7 kap. 16 § sekretesslagen innebär att sekretess gäller om ett utlämnande av personuppgifter till tredje land skulle stå i strid med de nämnda bestämmelserna i personuppgiftslagen. Andra stycket i paragrafen ansågs därför obehövlig. framförde dock att lagstiftaren tycks ha blandat samman vilken behandling av personuppgifter det är som ska prövas mot bestämmelserna i personuppgiftslagen (a. bet. s. 251 ff.). Utredningen ställde sig frågan om det är den behandling som myndighetens utlämnande innebär som ska prövas, eller den behandling som kan antas ske efter ett utlämnande. framhöll att det numera anses klarlagt genom den rättspraxis som kommit till efter ändringen att det enbart är sökandens efterföljande behandling som avses (a. bet. s. 252). Utredningen noterade att frågan om hur 7 kap. 16 § sekretesslagen i sin ändrade lydelse ska tillämpas vid begäran om utlämnande till en sökande som befinner sig utanför personuppgiftslagens territoriella tillämpningsområde inte har prövats, åtminstone inte i de högre rättsinstanserna. Den av föreslagna lydelsen av 7 kap. 16 § sekretesslagen var följande. Sekretess gäller för personuppgift, om 1.det finns skäl att anta att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204), eller 2.myndighetens utlämnande av uppgiften står i strid med 33 § personuppgiftslagen. Att myndighetens utlämnande står i strid med 33 § personuppgiftslagen skall dock inte medföra sekretess för uppgifter i allmänt register som enligt lag eller förordning är avsett att ge allmänheten information. Andra stycket i paragrafen ansåg vara nödvändigt för att uppfylla kraven i artikel 26.1 f i dataskyddsdirektivet (a. bet. s. 261). Personuppgiftslagens betänkande remissbehandlades. Flertalet av de synpunkter som framkom vid remissbehandlingen hade samband med de föreslagna förändringarna av personuppgiftslagen. Några remissinstanser kommenterade dock förslaget till förtydligande av sekretessbestämmelsen i dåvarande 7 kap. 16 § sekretesslagen. De synpunkter som framfördes av remissinstanserna och som är av intresse för kommitténs uppdrag hade framför allt samband med förslag till omformulering av sekretessbestämmelsens skaderekvisit. menade att utredningen inte hade presenterat tillräckliga skäl för att formulera om skaderekvisitet från kan antas till finns skäl att anta. Hovrätten var av uppfattningen att omformuleringen inte innebar något förtydligande av hur sekretessprövningen bör ske. Även Hovrätten över och påpekade att det inte fanns skäl att omformulera sekretessbestämmelsens skaderekvisit. Hovrätten anmärkte att det raka skaderekvisitet normalt utformas som det kan antas, eller i vissa särskilda fall som att det av särskild anledning kan antas och ställde sig därför kritisk till införandet av en tredje (ny) variant av rakt skaderekvisit.