sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — De allmänna farlederna som huvudsakligen är inrättade för handelssjöfartens behov ansvarar staten för. Hamnar, flygplatser, terminaler för gods och resecentra ansvarar kommuner och/eller kommersiella aktörer för. Staten är ägare till aktiebolaget , som driver flygplatser. Staten kan medfinan- siera byggande av resecentra och kan lämna bidrag till driften av icke statliga flygplatser. Staten har inga uppgifter i fråga om att bedriva kollektivtrafik. Denna uppgift har överlåtits till kommunerna och kommersiella aktörer, som visserligen kan vara helt eller delvis statligt ägda, såsom SJ resp. SAS. Kommunerna har stora uppgifter som rör kollektivtrafiken lokalt och regionalt (både i form av väg- och järnvägstrafik) genom sina länstrafikbolag/motsvarande. För finansiering av statlig transportinfrastruktur tar staten ut avgifter och skatter och beslutar i övrigt om regler för nyttjandet. I icke obetydlig utsträckning omfattar lagstiftningen också nytt- jandet av transportinfrastruktur som förvaltas av annan en staten. När det gäller planeringen av transportinfrastruktur har staten överlåtit denna uppgift till landsting/regionkommuner (, , och ) och till regionala sam- verkansorgan i de län sådana etablerats såvitt avser investeringar på det statliga vägnätet som inte ingår i stamvägnätet och för den statliga bidragsgivningen till regionala kollektivtrafikanläggningar. I den regionala planen kan rymmas åtgärder som påverkar transportefterfrågan och val av transportsätt samt åtgärder som ger effektivare användning av befintlig infrastruktur jämte åtgärder i andra icke statligt finansierade anläggningar av betydelse för det regionala transportsystemet. får även driftbidrag till icke-statliga flygplatser som bedöms vara strategiskt viktiga för regionen prioriteras inom den åtgärdsram som regeringen fastställt. Den regionala planen får dessutom avse investeringar och förbättringsåtgärder för vilka har ansvaret enligt förordningen (2009:236) om en nationell plan för transportinfra- struktur. Planen får även avse byggande och drift av enskilda vägar. Det finns samband mellan infrastrukturen för transporter, trafikering och bebyggelse. Sambanden mellan infrastrukturen och trafikering är särskilt starka inom järnvägssektorn inte enbart i teknisk eller teknologisk mening utan även när det gäller kapacitet och logistikupplägg. Investeringar i utökad trafik ställer krav på infrastrukturen och vice versa. Det gör att kopplingen mellan trafikhuvudmän, transportköpare och infrastrukturförvaltare bör vara och är mycket stark. Bevekelsegrunderna för avtalet om medfinansiering av är ett illustrativt exempel på detta. Kopplingen till bebyggelsen ligger vid stationerna. Sambanden mellan transportinfrastrukturen och bebyggelsen, för vilken kommunen bär ansvar, är särskilt starka när det gäller investeringar i gator och vägar. Nya områden för bebyggelse påverkar direkt vägtrafiken. På motsvarande sätt får nya vägar och gator effekter på bebyggelsen. Av- och påfarter kan fritt etableras, vilket skapar möjligheter och många alternativ. Avtalet om medfinansiering av förbifart är ett illustrativt exempel härpå. Värdet på marken förändras vilket påverkar sam- hällsutvecklingen. Kommunerna blir en för staten viktig intressent och vice versa. Staten å ena sidan och kommunerna och kommersiella intres- sena å den andra möts framförallt i noderna i transportsystemet och i tätbebyggda områden. Potentialen för värdeskapande förhandlingar mellan dessa intressenter finns företrädesvis där och inte i länkarna och framförallt inte i länkar som domineras av interregional och internationell trafik och kan sägas utgöra nationella stråk och därmed ingå i det nationella väg- respektive Därmed utkristalliseras transportinfrastrukturen i tre olika kategorier: En kategori där staten har ett fullständigt ansvar för finan- sieringen av infrastrukturen (landsbygdsvägar, nationella och regionala stråk inom väg- och järnvägssystemet). En annan kategori där kommunen eller kommersiellt intresse har det fulla finansiella ansvaret (användningen av mark och vatten, kommunala gator och vägar, kommersiella anlägg- ningar). En tredje kategori där intressen korsar eller griper in i varandra och ett gemensamt finansiellt ansvar kan komma ifråga (vid genomfartsleder, vid terminaler för gods och personer i vissa fall). Det är i den tredje kategorin som förhandlingar, med möjligheter till medfinansiering, kan leda fram till ett högre sammantaget värde än om förhandlingar sker på mer traditionellt sätt i syfte att enbart fördela kostnader. Det finns således möjlighet att ta tillvara fördelar som kan ligga i en integrering av planerings- och finansieringsprocessen. De stat- liga infrastruktursatsningarna har betydelse för såväl regioner, kommuner som näringsliv. Det omvända gäller också. Genom en samverkan mellan olika parter i tidiga skeden av en process ges en ytterligare möjlighet att inte bara tidsmässigt samordna investe- ringar och andra åtgärder utan också påverka dess innehåll, utform- ning och lokalisering vilket sammantaget kan ge möjligheter att få ut ett högre värde. Parterna är jämställda och förhandlingarna kommer att handla om söka finna lösningar som gynnar båda parter i stället för att handla enbart om att fördela en given kostnadsmassa. Det finns goda skäl för att olika intressenter ska komma tidigt in i en process som handlar om olika sätt på vilket ett problem ska lösas eller ett behov ska tillgodoses. Åtgärdernas rationalitet och legitimitet kan stärkas om diskussioner inleds innan uppfattningar och ställningstaganden har utkristalliserats eller i värsta fall cementerats. Det är emellertid också så att representanterna för de intressen som finns - i vart fall på den offentliga sidan i form av staten och kommunerna - är beroende av beslut hos församlingar som har bredare intressen att hantera och förhålla sig till än de som enbart är knutna till transportinfrastrukturen och till den kopplade andra intressen. Statens och kommunernas representanter måste därför alltid agera med den begränsning som ligger i deras mandat. En myndighet eller en kan inte i avtal binda sina folkvalda församlingar. Investeringar i statlig transportinfrastruktur har långsiktiga återverkningar. De binder den framtida handlingsfriheten. Det är därför logiskt att beslut om lokalisering, utformning och standard i fråga om transportinfrastrukturen kräver långa förberedelse- perioder. Såväl frågor som intressenter är många. Förhandlingar kring medfinansiering ingår som en del. Slutliga ställningstaganden om finansieringen i de folkvalda församlingarna kan inte tas förrän planeringen såväl den ekonomiska som den fysiska drivits fram till den punkt där osäkerheterna i projekten är så pass små att beslut kan tas. Detta förhållande måste respekteras i hanteringen av medfinansiering i ett system för långsiktig planering av transport- infrastruktur. Vi har i utredningen listat de situationer där det kan vara aktuellt med diskussioner om medfinansiering. Dessa är enligt följande: 1.Staten bygger och den andra parten passar då på tillfället att göra investeringar som faller på dennes ansvar. 2.Staten bygger och den andra parten vill ha en tidsmässig samordning med investeringar som denne har planerat. 3.Staten bygger och den andra parten vill ha en högre standard hos den aktuella statliga anläggningen (väg eller bana med högre hastighet och/eller kapacitet). 4.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan utformning (t ex överdäckning, planskild korsning). 5.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan lokalisering för anläggningen som bättre överensstämmer med dennes planeringen. 6.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan principiell lösning (Pågatåg Nordost). 7.Staten och den andra parten vill ta ett större samlat grepp om flera komponenter av transportförsörjningen i ett område (Stockholmsöverenskommelsen, Västsvenska Infrastrukturpake- tet). Punkterna 1 och 2 är renodlade sett i ett medfinansierings- perspektiv. Varje part tar sin del av kostnaderna enligt den gängse ansvarsfördelningen. Under punkten 2 kan fråga om förskottering vara aktuell. Punkterna 3–7 rymmer mera komplexa frågeställ- ningar. Komplexiteten kan bestå i svårigheter att i det enskilda fallet avgöra ansvarsfördelningen eller att finna den kombination av åtgärder som kan accepteras av olika berättigade intressen. Punkt 7 illustrerar också varför det inte sällan utan nästan regelmässigt finns ett behov att tillkalla en särskild förhandlingsman för att hantera frågeställningarna, samordna alla aktörer och komma fram till gemensamma lösningar. Den andra parten är ofta en eller flera kommuner/regioner, men kan också representera ett privat bolag eller annan kommersiell aktör. 5.5Statens ansvar och mandat Utredningens utgångspunkter och förslag: Rollfördelningen mellan riksdag, regering och myndighet utgår från regeringsformen. Beslut som medför åtagande för staten ska följa den ordning som föreskrivs i regeringsformen och budgetlagen. I regeringsformen regleras förhållandet mellan regering och myndighet. Myndigheter lyder – med ett par undantag – under regeringen. Riksdag och regering har delegerat betydande makt- befogenheter till myndigheterna. Myndigheterna har ofta ett betydande handlingsutrymme inom de ramar statsmakterna beslu- tat. Till detta kan läggas maktresurser hos myndigheterna i form av kunskap, kapacitet och kontinuitet, vilka ytterligare stärker deras inflytande och påverkan. Den styrning i form av mål- och resultatstyrning som allmänt tillämpas innebär att politikerna ställer upp mål för verksamheten och anger vilka resultat som ska uppnås, medan myndig- heterna/förvaltningarna ges betydande frihet att välja medel för att uppfylla intensionerna. Den förhandskontroll som låg i den tidigare formen av detaljstyrning har ersatts med en efterhandskontroll. I vårt förslag till system för den långsiktiga planeringen av tran- sportinfrastruktur ska och regeringens beslut vad avser transportinfrastrukturen vara bredare och mer detaljerade än vad som gällt. Parallellt med den traditionella mål- och resultatstyrningen sker styrning enligt andra modeller som enligt den nomenklatur som lanseras av forskaren i bilaga till detta betänkande och som refereras i avsnitt 4.2 kan beskrivas med begreppen real- politisk, kommunikativ och ekonomistisk planering. Regeringsformen, budgetlagen och därtill knutna ekonomi- administrativa förordningar ger myndigheterna ett ramverk som bestämmer handlingsutrymmet för agerandet i finansiella och ekonomiska frågor och i åtaganden som har ekonomiska åter- verkningar. Till detta kommer de särskilda föreskrifter och allmänna riktlinjer som reglerar verksamhetens innehåll och form och de grunder på vilken verksamheten ska bedrivas och utgå från. En grundläggande princip är att regering och myndigheterna ska ha bemyndigande för att fatta beslut om åtaganden . Om ett sådant bemyndigande inte finns kan avtal med staten utomstående inte träffas. En myndighet kan inte göra inskränkningar i beslutanderätt. har omfattande uppgifter i planeringen, förvalt- ningen och utvecklingen av den statliga transportinfrastrukturen. Verket har också getts betydande maktbefogenheter för att genomföra sitt uppdrag. och regeringen har därvid gett verket ett omfattande bemyndigande att ikläda staten åtaganden . I regleringsbrevet för uppgår beställ- ningsbemyndigandet till . I den senaste åtgärdsplaneringen för transportinfra- strukturinvesteringar ingick i uppdraget att som en permanent åtgärd pröva möjligheterna till medfinansiering. Resultatet blev att det har träffats drygt 50 avtal som rör åtgärder på det statliga nationella väg- och järnvägsnätet. Som en följd av dessa avtal har planeringsramen utökats med för vissa särskilt utpekade projekt (paket av projekt). Totalt beräknas att har tillförts för . De avtal som träffats är utformade på olika sätt och rymmer bl.a. villkor som på olika sätt avser att begränsa och styra/påverka avtalsparternas framtida agerande. Avtalen har - där kommuner är avtalspart - till alldeles övervägande del baserats på beslut i fullmäktigeförsamlingar och styrelser samt skrivits under av behö- rig person. På den statliga sidan finns olika exempel på vem som underskrivit avtalen, allt ifrån av regeringen utsedd förhand- lingsman till enskilda tjänstemän hos myndighet. har tjänstemän från flera myndigheter skrivit under samma avtal för staten. 5.5.2Avtal som medför utgifter för staten på För att få teckna avtal som medför utgifter för staten på ska finnas bemyndigande från . Av bemyndigandet ska framgå perioden för, ändamålet med och storleken på det framtida åtagandet. Enligt budgetlagen får regeringen för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Regeringen får vidare göra sådana ekonomiska åtaganden för staten som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande. Exempel på sådana åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning och anställning av personal. Enligt 9 kap. 8 § andra stycket RF får regeringen inte ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten utan att har medgett det. Regeringens befogenheter på detta område preciseras närmare i 12–14 §§ budgetlagen. De befogenheter som regeringen får i 12 § budgetlagen benämns vanligen beställningsbemyndiganden. Omfattningen av sådana ekonomiska åtaganden som regeringen ingått med stöd av bemyndiganden har ökat kraftigt sedan budgetlagen infördes. I budgetpropositionen begärde regeringen bemyndiganden inom 18 utgiftsområden för totalt . Ökningen av antalet beställningsbemyndiganden och omfattningen av dessa beror på att rutinerna kring ekonomiska åtaganden har stramats upp så att bemyndiganden verkligen begärs när så erfordras.2 2010/11:40 En reformerad budgetlag. har haft synpunkter på de bemyndi- ganden som regeringen har begärt (se bl.a. bet. 2007/08:FiU11 och bet. 2008/209:FiU11). har bl.a. ansett att ändamålet med de begärda bemyndigandena varit oklart, att det har saknats upplysningar om sluttidpunkter för de åtaganden som ingåtts med stöd av bemyndigandena och att det har saknats uppgifter om vilka årliga beloppsgränser som gäller för infriandena av åtagandena, dvs. den framtida årliga anslagsbelastningen. Vidare har framfört kritik i de fall regeringen begärt bemyndiganden i efterskott för ekonomiska åtaganden som myndigheter redan har ingått. Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter upp- fyller regeringsformens krav på medgivande innan rege- ringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias . Ett bemyndigande att göra ett ekonomiskt åtagande lämnas för ett budgetår och en outnyttjad bemyndiganderam kan alltså inte sparas och utnyttjas följande år. har anfört att enskilda bemyndiganden bör vara tidsbestämda, dvs. att det bör anges det kommer att finnas behov av framtida anslag för att finansiera de ekonomiska åtaganden som görs med stöd av bemyndigandet (bet. 2005/06:FiU1). Huvuddelen av de begärda bemyndigandena i budgetpropositionen har också en sluttidpunkt för de ekonomiska åtagandena Bland de bemyndiganden som inte är tidsbegränsade återfinns bl.a. de mycket omfattande bemyndi- gandena för respektive infrastruktur- investeringar under utgiftsområde 22 Kommunikationer. Det framgår inte i budgetpropositionen vilken tidsperiod dessa beställningar avser men planeringshorisonten kan sträcka sig uppåt 10–framåt för infrastrukturinvesteringar. Även om de eko- nomiska åtagandena har ett så långt tidsperspektiv är det möjligt att ange en tidsbegränsning för dessa. Om de årliga utgifterna inte beräknas finns det en risk att bemyndigandet blir utgiftsdrivande på ett icke önskvärt sätt. Detta gäller särskilt om bemyndigandet är stort i förhållande till anslaget. Det kan dock vara svårt att med precision ange årliga belopps- gränser för de utgifter som en beställning medför. Beställningen kan innehålla osäkerheter bl.a. om leveranstidpunkter som gör det svårt att ange utgiftsnivåerna och därmed blir det en för hård restriktion att binda dem med . Svårigheterna torde öka med det antal år som beställningen omfattar. En beräk- ning av det framtida anslagsbehovet bör dock ske. Beräkningen av det framtida anslagsbehovet kan redovisas samlat. Det är dock viktigt att det framgår om infriandena ryms inom anslagets nivå eller om nivåhöjningar kan förutses till följd av de ekonomiska åtagandena. De avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur som staten kan komma att ingå med kommuner eller enskilda skiljer sig från beställningsbemyndiganden som avser framtida utgifter för varor eller tjänster för vilka avtal träffas om framtida leveranser på så sätt att medfinansieringsavtalen inte förpliktigar till utbetalningar till medfinansiären. Däremot innebär medfinansie- ringsavtalen en förpliktelse att genomföra en viss åtgärd i fram- tiden. I den meningen är medfinansieringsavtalen ett framtida åtagande för vilket det bör finnas ett bemyndigande från sida att ingå. 5.5.3Hur ska bemyndigande att ingå avtal om medfinansiering hanteras i ska i sitt budgetunderlag till regeringen göra framställning om bemyndigande att få teckna avtal om utgifter och andra åtaganden som beräknas uppkomma för staten utöver aktuellt budgetår. Av framställningen ska framgå när utgifterna/åtagandena beräknas falla ut, deras ändamål och deras storlek till följd av tecknade och av föreslagna framtida avtal. Av budgetunderlaget ska också framgå motsvarande upp- gifter såvitt avser avsiktsförklaringar. I instruktionen för ska införas en bestämmelse som innebär att verket får träffa uppgörelser med staten utomstående om medfinansiering av statlig transportinfra- struktur enligt av regeringen fastställda riktlinjer. ska i sin arbetsordning tydligt ange vem som får teckna avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. Med stöd av riksdagsbeslut har regeringen i regleringsbrev för för medgett att verket avseende väghållning och banhållning får ikläda sig framtida förpliktelser som, inklusive tidigare åtaganden, innebär utgifter om högst 121 . I praktiken måste hantera sin beställningar av drift- underhålls- och byggandeentreprenader både med hänsyn till beställningsbemyndigandets ram och till den årliga anslagsnivån. Starter av objekt måste för att få företagsekonomiskt effektiva byggtakter ske på sådant sätt att det finns flexibilitet. Detta sker med hjälp av anslagskrediten inom året. Över måste objektstrukturen anpassas så att det finns ett finansiellt utrymme att bedriva en effektiv verksamhet. Dessa överväganden ligger till grund för beslut om att få starta nya objekt. Vid dessa överväganden görs prognoser över den framtida anslagstilldelningen och övriga finansieringskällor. Prognoserna över det framtida finansieringsutrymmet är normalt försiktiga för att inte riskera drastiska eller drakoniska åtgärder som kan påverka effektiviteten i verksamheten. I rapporten om förvaltning av avtal om medfinansie- ring av statliga infrastruktur-investeringar (TRV 2010/82994 A) från redovisas hur verket hanterar genomförande- och finansieringsavtal. Följande citat är hämtat ur nämnda rapport: fattade regeringen beslut om delar av Nationell plan för transportsystemet 2010–2021 samt definitiva ekonomiska ramar för länsplanerna. I planen anger regeringen beträffande medfinansie- ringsavtal att ansvarar för att åtgärder genomförs i enlighet med ingångna avtal (i form av avsiktsförklaringar eller villkorade avtal) för ett antal utpekade objekt och enligt de villkor för respektive objekt som redovisats. I genomförande- och/eller finansieringsavtal anges de närmare villkor – inom ramen för regeringens planbeslut och eventuell avsikts- förklaring – som ska gälla för respektive objekt. Utgångspunkten för sådana avtal är den grundläggande ansvarsfördelningen för byggande och finansiering av statlig väganläggning som anges i VägL (1971:948), med de eventuella förändringar i detta avseende som regeringens planbeslut kan innehålla. Den grundläggande kostnadsfördelningen avseende kostnader för väganläggningar mellan staten och kommunen inom detaljplanelagt område återfinns i . I lagens 6 kap. 29 § anges att kostnader, som föranleds av att gatan enligt planen byggs till större bredd eller med dyrbarare utförande i övrigt än som behövs med hänsyn till trafiken, ska dock betalas av kommunen, om inte rege- ringen bestämmer annat. Regeringen har – som stadgandet får förstås - således mandat att besluta att staten även ska bära vissa kostnader som annars skulle betalas av kommunen. ges i Vägkungörelsen (1971:954) mandat att för sådana fall, innan arbetena påbörjas, träffa överenskommelse med kommunen om de kostnader kommunen ska betala. Vid förhandlingar om genomförande- och/eller finansieringsavtal avseende medfinansiering uppkommer frågan om ansvarsfördelning att behöva beslutas. Inte sällan handlar sådana gränsdragningar just om frågan om vilka anläggningar som behövs för den statliga anläggningen och vilka åtgärder som medför att en enligt planen byggs till större bredd eller med dyrbarare utförande i övrigt än som behövs med hänsyn till trafiken, en merkostnad som kommunen enligt den grundläggande ansvarsfördelningen ska svara för. En sådan gränsdragning är ofta svår att göra, vad behövs med hänsyn till trafiken och vad behövs för att tillgodose behovet av infrastruktur till ett exploateringsprojekt. Enligt vad som redovisats ovan äger dock regeringen mandat att besluta om att även kommunens kostnader ska bekostas av staten. I den omfattning ett objekt ingår i den av regeringen fastställda planen för vilket en avsiktsförklaring mellan företrädare för Trafik- verket och företrädare för kommuner och/eller landsting träffats utan att den ansvarsfördelning som redovisas i avsiktsförklaringen fullt ut motsvarar den grundprincip för kostnads- och ansvarsfördelning som anges i PBL enligt ovan, bör utgångspunkten vara att regeringens beslut att fastställa planen innebär ett beslut av regeringen enligt den möjlighet till annan kostnadsfördelning enligt PBL som redovisats ovan. Sedan ett genomförandeavtal träffats och samtliga villkor fallit in, är staten bunden av de utfästelser som gjorts i avtalet, förutsatt att samtliga formaliakrav i övrigt – såsom mandat för undertecknaren o dyl.– upprätthålls. De bemyndiganden som har enligt regleringsbrevet utgår från att omfattningen och ändamålet med de framtida åtagandena är kända och prövade av regering och riksdag. Därmed kan teckna avtal med entreprenörer och teknik- konsulter som sträcker sig bortom det aktuella budgetåret för vilka anslag disponeras. När det däremot gäller att inom ramen för åtgärdsplaneringen teckna bindande avtal finns inget bemyndigande givet från riksdag Anledningen är att statsmakterna inte har kännedom och tagit ställning till ändamålet med och omfattningen av de åtgärder som sedermera förs fram i ett förslag till plan. Det hör till bilden att ett vanligt villkor som skrivits in i de avtal som tecknats är just att åtgärden tas in i fastställd plan. De nationella planerna fastställs av regeringen3. De regionala planerna fastställs inte av regeringen. Såvitt kan bedömas har inte regeringen inhämtat ett särskilt bemyndigande från som omfattar den fastställda plan som sådan. Planen har således - vart fall - inte haft en sådan status utan får sannolikt betraktas som en viljeinriktning. Planen revideras dessutom vid relativt jämna tidpunkter och kan ibland bli föremål för snabba förändringar mellan de typiska revideringarna.