sou · GZB312 · 2011-02-04 00:00:00 — påtalade i en skrivelse till regeringen att den kollektiva regionaltrafiken som kommer att nyttja den fasta förbindelsen över inte fick belastas med extraordinära infrastrukturavgifter. Mot bakgrund av dessa skrivelser och önskemål från dansk sida om att göra vissa förändringar i betalningsprinciperna till följd av att DSB hade uppdelats i en operatörsdel (DSB) och en infrastrukturförvaltare (Banestyrelsen) initierade företrädare för de två regeringarna förhandlingar om bl.a. infrastrukturavgifterna för järnvägstrafiken på Öresundsförbindelsen. Förhandlingarna resulterade i två avtal, dels ett om betalnings- och avgiftsvillkor för järnvägstrafiken över , dels ett om villkoren för taxitrafik mellan och . Även i hade det skett stora förändringar av järnvägspolitikens inriktning . beslutade att trafikhuvudmännen skulle ha trafikeringsrätt för regional tågtrafik på stomjärnvägsnätet. beslutade att banavgifterna på statens spåranläggningar skulle baseras på samhällsekonomiska marginalkostnader samt att alla som har sitt säte inom EES-området, och uppfyller de krav som ställs i järnvägssäkerhetslagen, skulle ha möjlighet att få trafikeringsrätt i för godstrafik på de europeiska järnvägskorridorerna. slog fast att SJ skulle drivas affärsmässigt och att SJ måste ha en långsiktigt hållbar ställning för att kunna vara framgångsrikt på en konkurrensutsatt marknad. De omvärldsförändringar som hade skett sedan avtalet om Öresundsförbindelsen ingicks innebar enligt regeringens bedömning att det inte fanns möjlighet att ta betalt från järnvägsföretagen på det sätt som tidigare planerats. och regeringar var överens om att det beslutade avgiftssystemet för tågföretagen vid nyttjandet av Öresundsförbindelsen inte längre var möjligt att tillämpa. För att trygga att Öresundsbrokonsortiet ändå skulle få de intäkter som förutsattes skulle och Banestyrelsen sköta betalningen för järnvägssektorn till Öresundsbrokonsortiet. De två länderna skulle sedan få överväga på vilket sätt som järnvägsföretagen skulle betala för nyttjandet av förbindelsen. Regeringen redovisade redan i budgetpropositionen för att det mest ändamålsenliga var att skulle sköta betalningarna till Öresundsbrokonsortiet och att för detta skulle kompenseras genom höjda banavgifter och höjda anslag. Regeringen undertecknade 2002 ett avtal med den norska regeringen om byggandet av Svinesundsförbindelsen. Ambitionen var att förbindelsen skulle vara klar och öppnad för trafik 2005. tog upp lån i . Lånen ska återbetalas under med intäkter från framtida vägavgifter. Av trafiktekniska skäl måste även biltrafiken på den gamla betala en avgift. Betalning för färd över den äldre bron bedömdes dock i statsrättsligt utgöra ett skatteuttag. Vägavgiftsupptagningen på den gamla bron som täcker båda riktningarna sker därför på den norska sidan. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att undersöka förutsättningarna för att införa avgifter för trafikanter på planerade och nya sträckor av väg E6 i . Utredningen överlämnade sitt betänkande (SOU 2006:33) Andra vägar att finansiera nya vägar . Utredaren konstaterar att traditionellt finansieras vägarna till största delen via statsbudgeten. Det gäller inte bara i utan i de flesta länder. Alternativa sätt att finansiera väginfrastruktur, konstaterade han vidare, är en angelägen och i högsta grad aktuell fråga. Internationellt pågår också ett intensivt sökande efter sådan finansiering. finns en insikt om att en hållbar utveckling och ett effektivt nyttjande av transportsystemet kräver verktyg som kan styra trafiken. förslag om alternativ till anslagsfinansiering hade visat sig vara svåra att genomföra. Ett problem är att vägavgifter och vägtullar, även om syftet är att finansiera infrastruktur, får styrande effekter på trafiken. I stället för att använda den avgiftsbelagda vägen väljer en del av trafikanterna kostnadsfria vägar där miljöbelastningen blir större och trafiksäkerheten sämre. Det innebär att den avgiftsbelagda vägen utnyttjas i mindre omfattning än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Acceptans från trafikanterna är av avgörande betydelse för om avgiftssystem skall kunna genomföras på ett bra sätt. Eventuella ingrepp i den personliga integriteten som följer av avgiftsupptagningen är en viktig faktor som påverkar acceptansen. Särskilt om ett avgiftssystem skulle omfatta även privatbilister ansåg utredaren att en viktig utgångspunkt borde vara att respekten för den personliga integriteten upprätthölls. Utredaren ansåg det svårt att få acceptans för ett förslag som endast pekar ut ett specifikt projekt om det inte finns en bakomliggande generell strategi för hur avgiftsfinansiering bör hanteras. Mot den bakgrunden valde utredaren att inte enbart ha fokus på i norra utan att vidga perspektivet till väginfrastrukturen generellt. Det finns, ansåg utredaren, två tungt vägande skäl för direktprissättning av trafiken. Det ena är att direktprissättning medverkar till att trafiken styrs mot ett effektivare nyttjande av infrastrukturen. Utan en förbättrad styrning av trafiken kan vi inte uppnå de nationella miljömålen och skapa ett hållbart transportsystem. Det andra skälet är att en sådan prissättning kan bidra till finansieringen av väginfrastrukturen. En finansiering närmare de som skulle använda vägen möjliggjorde ett tydligt samband mellan valet av projekt och finansieringen. Det gav i sin tur goda förutsättningar för att avgiften skulle accepteras av trafikanterna. Utredarens slutsats var att det saknades förutsättningar för att införa vägtullar på sträckan i norra . I betänkandet finns omfattande överväganden om hur en framtida kilometerskatt kan användas för finansiering av vägar. I utrednings uppdrag ingår inte att överväga frågor om införande och utformning av trängselskatter utan enbart göra överväganden rörande brukaravgifter. Det finns dock skäl för att närmare beskriva syftet och bevekelsegrunderna för införande av och utformningen av de trängselskatter som införts och är under införande eftersom dessa i grunden också har finansierande eller styrande effekter som en renodlad brukaravgift. I princip bör också samma krav ställas på ett avgiftssystem för styrning och/eller finansiering av transportinfrastruktur som på ett skattesystem för uppbörd av trängselskatter. I budgetpropositionen för framhölls att om kommuner eller regioner efter beslut av en betydande majoritet skulle göra framställan om att införa trängselavgifter som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem, kommer regeringen att bereda frågan. Socialdemokraterna, tecknade den s.k. 121-punktsöverenskommelsen. Överenskommelsen omfattade mandatperioden fram till riksdagsvalet . En av punkterna i överenskommelsen innebar att partierna var beredda att pröva möjligheten att låta de kommuner eller regioner som så önskar införa trängselskatter. I dessa fall skulle regeringen således komma att medverka till en överenskommelse mellan staten och den berörda kommunen/regionen. I överenskommelsen angavs vidare att ett flerårigt fullskaligt försök med trängselskatter skulle införas i och att en kontrollstation skulle hållas /06. Sedan trafikutskottet redovisat sitt ställningstagande om att något krav på betydande majoritet i kommunerna inte var nödvändig, ställde sig bakom utskottets förslag i betänkandet I propositionen 2003/04:145 lämnades förslag till en lag om trängselskatt. Lagen är utformad så att den kan tillämpas i olika tätorter, men skulle inledningsvis endast tillämpas vid passage av vissa angivna betalstationer i . I propositionen konstaterades att huvudsyftet med att ta ut pålagor i vägtrafiken är i regel antingen att finansiera infrastrukturåtgärder eller att styra trafiken. Styrande pålagor kan användas för att minska trängselproblem och därmed öka framkomligheten i vägsystemet. Ett annat syfte kan vara att minska trafikens miljöpåverkan. En god styrning av trafiken förutsätter att pålagorna differentieras t.ex. efter trafikbelastningen eller fordonens emissionsegenskaper. Sådana pålagor ger dessutom som regel ett betydande ekonomiskt överskott, vilket exempelvis skulle kunna användas till att förstärka kollektivtrafiken. När beslut skall fattas om pålagor i vägtrafiksystemet är det - vilket framhölls i propositionen - viktigt att sätta in denna åtgärd i en bredare strategi och se pålagorna som ett led i att komma till rätta med t.ex. trafikens trängsel- och miljöproblem. Det poängterades att det i endast sparsamt hade förekommit att avgifter eller skatt togs ut i direkt anslutning till användningen av en väg. Ett system med trängselskatt – som i likhet med t.ex. en vägavgift skall tas ut i direkt anslutning till nyttjandet av vägar inom ett visst område – var således något nytt. Detta innebar att det borde ställas höga krav på att skattesystemet var så enkelt och okomplicerat som möjligt, utan att de förväntade effekterna för den skull skulle utebli. I propositionen behandlades närmare de förutsättningar som borde vara uppfyllda för att en god acceptans av systemet skulle uppnås. Följande övergripande förutsättningar skulle enligt propositionen gälla för ett tillämpat uppbördssystem, -Huvudsyftet att minska trängsel bör återspeglas i systemet -Systemet bör vara lätt att förstå och använda -Systemet bör vara effektivt och pålitligt -Systemet bör i minsta möjliga mån inkräkta på den personliga integriteten -Hanteringskostnaderna för systemet bör vara rimliga -Systemet bör vara rättvist -Systemets fördelningspolitiska konsekvenser bör inte bli alltför negativa -Systemet bör bidra till en förbättrad trafiksäkerhet -Anläggningar som används i systemet bör vara estetiskt utformade -Systemet bör vara utvecklingsbart och flexibelt Efter ett långt försök med trängselskatter i mellan och och en rådgivande folkomröstning i föreslog regeringen i prop. 2006/07:109 att trängselskatt skulle tas ut i . Syftet med en trängselskatt var att förbättra framkomligheten och miljön i , men även att bidra till att finansiera investeringar i vägnätet i . I propositionen behandlades även åtgärder som kunde göra uppbördssystemet mer användarvänligt, underlätta administrationen och minska kostnaderna för skatteuttaget. 2009/10:189 om införande av trängselskatt i föreslås att trängselskatt ska införas i . Trängselskatt föreslås att tas ut i de centrala delarna av . Syftet med en trängselskatt är att förbättra framkomligheten och miljön i , men även att bidra till finansieringen av investeringar i kollektivtrafik, järnväg och väg, bland annat Västlänken samt en ny älvförbindelse vid . 4.3.1Skatter och avgifter, m.m. I regeringsformen görs en skillnad mellan skatter och avgifter. Endast får besluta om skatt till staten enligt 1 kap. 4 § RF. Föreskrifter om skatt får endast meddelas av , enligt 8 kap. 3 § 1 st. p. Gällande avgifter har en möjlighet att delegera rätten att besluta om uttag av dessa till regeringen. Gränserna mellan skatter och avgifter är emellertid inte helt tydliga. Därför krävs det att man från fall till fall gör en bedömning av en pålagas karaktär. Av förarbetena till RF framgår bl.a. att skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90 s. 213). Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Detta gäller t.ex. om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. En pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. Det kan diskuteras i vilken utsträckning en avgift skall vara enbart kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har påpekats att en viss schablonisering ofta är nödvändig. Avgifterna måste dock utformas så att de står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna, den s.k. självkostnadsprincipen (jfr prop. 1997/98:45 s. 288). Ingen generell praxis kring vad som är skatt och vad som är avgift inom infrastrukturområdet finns att tillgå. Regeringen har emellertid gjort överväganden vid pålagor gällande , samt gällande trängsel på vägnätet i . Gällande den gamla har bedömningar gjorts att en pålaga för begagnande av bron skulle vara att betrakta som skatt i . Ingen avgift tas därför ut på den svenska sidan. Regeringen gjorde i proposition 2003/04:145 överväganden kring pålagor för trängsel i . Regeringen angav att det kunde konstateras att det kännetecknande för den nu aktuella pålagan är följande. Det gatu- och vägnät som skall omfattas av pålagan har redan finansierats av skattemedel. Syftet med pålagan är inte att uppföra och underhålla gator och vägar utan att av miljöskäl och för att minska trängseln reglera trafiken med motorfordon. Det går inte att urskilja något direkt vederlag från det allmännas sida gentemot den som betalar pålagan. De motprestationer som skulle kunna komma i fråga har redan utförts i och med att de aktuella gatorna och vägarna uppförts och ställts till medborgarnas förfogande. Enligt regeringens mening finns det inte något utrymme för att bedöma den aktuella pålagan som annat än en skatt och då som en punktskatt. Se sid. 35 prop. 2003/04:145. En uppbörd som belastar ett kollektiv utan att en tydlig koppling finns till en definierad motprestation är att definiera som en skatt. En betalning som avkrävs en nyttjare av en befintlig väg är således sannolikt en skatt. Vägen är redan betald, om den betalats via skattemedel . En betalning för att färdas på en redan betald väg kan således inte vara en avgift där byggandet av vägen kan räknas som motprestationen för betalningen. Huruvida en pålaga för till exempel drift och underhåll av befintlig väg vore att betrakta som en skatt eller avgift förefaller vara oklart. I grundlagen saknas närmare reglering om för vilket syfte en skatt får tas upp. I förarbetena till lag (2004:629) om trängselskatt har regeringen gjort överväganden kring syftet med pålagor i vägsystemet, s. 23 ff. i prop. 2003/04:145. Styrande pålagor kan användas för att minska trängselproblem och därmed öka framkomligheten i vägsystemet. Ett annat syfte kan vara att minska trafikens miljöpåverkan. Regeringen framhåller att när beslut ska fattas om pålagor i vägtrafiksystemet är det viktigt att sätta in denna åtgärd i en bredare strategi och se pålagorna som ett led i att komma till rätta med t.ex. trafikens trängsel och miljöproblem. Regeringen hänvisar också till att bland annat Stockholmsberedningen framhöll just helhetssynen i sitt delbetänkande Långsiktig utvecklingsstrategi för transportsystemet i Stockholm-Mälardals- regionen (i SOU 2002:11, s. 8 f. s 28 f.). Skatt som kan tas ut på en del av vägnätet för att öka framkomligheten eller minska trafikens miljöpåverkan kan naturligtvis ge inkomster till staten även om det inte är det primära syftet med skatten. Att använda inkomsterna från en skatt till ett på förhand utpekat ändamål eller mer specificerat till ett visst infrastrukturprojekt vore att betrakta som ett undantag enligt gällande budgetprinciper. Frågan om gränsdragningen mellan avgift och skatt är komplicerad, och utredningen avser att återkomma i frågan i slutbetänkandet. Utredningen har inför delbetänkandet inte haft möjlighet att fördjupa sig i momsreglerna. Det är emellertid angeläget frågorna kring moms avseende väginfrastruktur och färjor klarläggs. Utredningen återkommer till frågan i slutbetänkandet. Frågor kring finansiering av infrastruktur i förhållande till regelverket gällande statsstöd bör tydliggöras. Utredningen avser att återkomma i frågan i slutbetänkandet. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad har bestämt enligt 9 kap. 7 § RF. Det framgår också av 1 kap. 4 § RF, att det är som bestämmer hur statens medel ska användas. Finansmakten ligger således hos . Genom att i budgetregleringen utgifter och inkomster ställs mot varandra sker en avvägning dem emellan och mellan skilda utgiftsändamål. Därigenom får man en översyn och prövning av statsverksamheten i ett sammanhang, en helhetsbedömning. Med hänsyn härtill är fullständighetsprincipen (dvs. all statlig verksamhet bör ingå i budgeten) och bruttoprincipen (dvs. för varje sektor ska samtliga inkomster och utgifter medtagas) väsentliga. (s. 148 /Stjernquist, 11:e upplagan). Genom att budgeten innehåller all statlig verksamhet så kan budgeten ge en god och rättvisande bild av statens verksamhet och budgetläge för . Ett korrekt och tydligt underlag är en förutsättning för de prioriteringar som kan göra vid fastställandet av budgeten gällande till exempel finans-, välfärds- eller regionalpolitik. Resurserna kan därmed fördelas genom prioriteringar mellan olika sektorer i samhället. beslutar om skatter och avgifter till staten och om statens budget, enligt 9 kap. 1 § RF. Huvudregeln är att budgetregleringen sker för närmast följande budgetår, det vill säga i taget. Budgetåret sammanfaller med kalenderåret. Varje riksdag har därmed, i vart fall teoretiskt, möjlighet att bestämma hur statens medel ska användas. Från till ett annat kan omprioriteringar göras inom och mellan samhällets sektorer beroende på bedömning. Enligt 9 kap. 2 § RF är det regeringens uppgift att lämna en budgetproposition till . Närmare reglering av hur statens budget ska skötas finns bland annat i lag (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Regeringens förslag till statsbudget ska omfatta alla inkomster, enligt 16 § budgetlagen. statens inkomster ska redovisas brutto på statsbudgeten, enligt 17 § 1 st. i samma lag. Bruttoredovisning möjliggör en överblick över statens inkomster och utgifter, där varje utgiftsområdes storlek och prioritering kan jämföras mot övriga utgiftsområden. Regeringen angav som sin uppfattning att huvudprincipen för den statliga budgeten ska vara att samtliga statens insatser och verksamheter på olika områden redovisas i statsbudgeten( prop. 1996/97:220). Undantag finns emellertid. På inkomsttitel bör endast medel beräknas och redovisas som inkomster för staten, som inte specialdestinerats för någon viss verksamhet. Alla statsbudgetens inkomster finansierar alla dess utgifter på detta sätt. Vid specialdestination däremot används intäkterna från en viss avgift för att helt eller delvis finansiera en viss verksamhet. Där verksamheten helt ska finansieras med avgiftsintäkter ska denna inte budgeteras eller redovisas på anslag eller inkomsttitel, enligt 18 § budgetlagen. Skälet bakom detta är att det i sådan verksamhet är nödvändigt att kunna överföra över- eller underskott till kommande år. Ska verksamheten istället endast delvis finansiera viss verksamhet, får utgifterna redovisas netto på anslag, enligt 17 § 2 st. budgetlagen. bestämmer vid budgetregleringen till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas, samt anvisar anslag till angivna ändamål, 9 kap 3 § 1 st. RF. beslut om anslag tillställs de berörda myndigheterna genom regleringsbrev. beslutas av regeringen, som i regleringsbreven får besluta om villkor i utnyttjandet av anslagen, enligt 7 § budgetlagen. Anslagen som tilldelats för utpekade ändamål av får således närmare villkoras av regeringen. Hur statens tillgångar eller verksamhet ska finansieras finns reglerat bland annat i budgetlagen. Huvudregeln är att statens tillgångar ska finansieras med anslag, enligt 22 § budgetlagen. Denna huvudregel stämmer väl med fullständighetsprincipen och bruttoprincipen. Regeringen framhöll att anslagsfinansiering av investeringar i till exempel vägar och järnvägar ger bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering, sid. 50 prop. 1996/97:220. Särskilt för stora infrastrukturinvesteringar skulle framtida anslagstilldelningar bindas om amorteringar och räntor lämnade på interna lån under en följd av år skulle finansieras med anslag. Anslagsfinansieringen ger en tydlighet i redovisningen av användningen av statens medel i statsbudgeten. Avvägningen mellan olika ändamål och behov som har att göra underlättas ju mer fullständig och enhetlig bilden av statens utgifter är. Anslagsposternas uppställning i statsbudgeten bör ge en rättvisande överblick över fördelningen mellan utgiftsområdena. Huvudreglerna gällande statens budget och finansiering av statens tillgångar med anslag bör tillämpas strikt för att statens budget ska ge ett tydligt underlag för över statens inkomster och utgifter. Undantag från huvudregeln om anslagsfinansiering finns emellertid. För infrastruktur är undantaget i 23 § budgetlagen av intresse. För viss myndighet eller viss anskaffning kan besluta att finansiering ska ske på annat sätt än t.ex. med anslagsfinansiering. Regeringen nämner som ett exempel det fallet att avgifter tas ut för utnyttjandet av en viss trafikanläggning. Investeringen skulle i ett sådant fall helt eller delvis kunna finansieras med ett internt lån, sid. 51 prop. 1996/97:220. Enligt 29 § Väglagen (1971:948) kan regeringen bestämma att avgift får tas ut för begagnande av väg. Regeringen får också meddela närmare föreskrifter om sådana avgifter enligt andra stycket i samma paragraf. Möjligheten för regeringen att bestämma om att ta ut avgifter infördes i väglagen . Bakgrunden var att det saknades finansiering till stora och angelägna väginvesteringar som ansågs nödvändiga, men inte rymdes i statsbudgeten inom vad som betraktades som rimlig tid. Möjligheten att ta ut avgifter som komplement till de traditionella finansieringsformerna infördes därför för regeringen. I förarbetena anges att regeringens tillstånd att genomföra vägbyggnadsobjekt som helt eller delvis finansieras med avgifter från trafikanterna bör beslutas i varje enskilt fall, s. 181 ff., prop. 1987/88:50 om trafikpolitik för 1990-talet. Även formerna för genomförandet av vägbyggnadsprojekt, finansieringen av dessa, samt hur vägen ska upplåtas för allmänheten bör i varje enskilt fall beslutas av regeringen, s. 181 ff. Departementschefen konstaterar att finansiering av ett vägbygge helt med intäkter från vägavgifter endast skulle kunna ske i ett fåtal fall i , på grund av att det endast finns ett fåtal vägar med så mycket trafik att det skulle vara en möjlighet. Däremot, fortsatte departementschefen, så finns det fall där finansiering i alla fall delvis borde kunna ske med vägavgifter. Som exempel nämns det fall att en färja ersätts med en bro. En bro vore att betrakta som en väsentlig standardhöjning för trafikanterna. Med detta uttalande får rimligen förstås att det därmed kan antas att det finns en ökad betalningsvilja hos trafikanterna i sådana fall. Utöver broförbindelser istället för befintliga färjor kan finansiering av vägbyggnadsprojekt främst bli aktuellt vid byggande av större broar eller tunnlar som en del av de högtrafikerade vägarna, eller i storstadsområden, s. 181 ff. Vidare bör möjligheten att ta ut avgift endast omfatta allmänna vägar. Bestämmelserna i väglagen omfattar endast allmän väg, enligt 1 § i väglagen. Med allmän väg avses väg som anläggs enligt väglagens bestämmelser, eller väg som enligt väglagen förändras till allmän, och också väg för allmän samfärdsel som av ålder ansetts som allmän och som vid väglagens ikraftträdande () hölls av stat eller kommun, enligt 1 § 1 st. väglagen. Staten är väghållare för allmän väg, enligt 5 § väglagen, och enligt 6 § är det som handhar väghållningen för statens räkning, som verket har tillsyn över kommunernas väghållning. Väghållning omfattar byggande och drift av väg, enligt 4 §. Bemyndigandet i 29 § väglagen skrevs års regeringsform trädde i kraft. Bemyndigandet har således gjorts med stöd i den äldre regeringsformen .