sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — Någon uttrycklig förklaring till vad som avses med behålla (retain) finns inte i den förklarande rapporten till konventionen. Det övergripande ändamålet med bestämmelserna torde dock vara att datalagrad information i brottsutredningar ska kunna säkras på samma sätt som fysiska föremål och skriftliga handlingar. Den omständigheten att informationen enbart finns tillgänglig i elektronisk form ska alltså i bl.a. beslagssammanhang vara ovidkommande. Av konventionen och rapporten framgår också att den kopierade informationen ska kunna behållas i oförändrat skick . Det finns emellertid inget som tyder på en avsikt att ålägga konventionsstaterna en skyldighet att behålla kopierad datainformation även efter att förundersökningen avslutats. Utredningen är därför av upp- fattningen att konventionen inte utgör hinder mot att införa Överväganden och förslag angående beslagsfrågor bestämmelser om förstörande av kopierat material när utredningen har avslutats. I föregående avsnitt om domstolsprövning har principen om den fria bevisföringen berörts. Utredningen konstaterar där att denna princip medför att ett domstolsutslag om förstörande av kopior i praktiken kan vara utan verkan, eftersom åklagaren ändå är fri att använda själva informationen som bevisning. Om kopiorna däremot gallras först när förundersökningen avslutats eller målet slutligt har avgjorts, är detta förhållande inte lika framträdande. Informationen har då kunnat användas inom ramen för den aktuella brottsutredningen och det blir då inte lika aktuellt att använda den i andra utredningar. Myndigheternas möjlighet att använda överskottsinformation skulle ändå indirekt påverkas av en reglering som innebär att kopior ska förstöras när brottsutredningen avslutats. Avsikten med en sådan reglering skulle visserligen inte vara att förbjuda de brottsutredande myndigheterna att använda uppgifterna. Syftet skulle i stället vara att ge en signal till den som drabbats av beslag och kopiering att eventuellt integritetskänsliga uppgifter inte utan begränsningar kan bevaras hos myndigheter. De misstankar om missbruk av sådana uppgifter som kan finnas hos enskilda kan härigenom i vart fall delvis undanröjas. Begränsningar av möjligheten att faktiskt använda överskotts- information – t.ex. en motsvarighet till vad som gäller för uppgifter som framkommer vid hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. 23 a § RB – bör föregås av en fullständig översyn av frågan om överskotts- information som framkommer inte bara i samband med beslag utan också vid användning av andra öppna tvångsmedel, t.ex. kropps- visitation och husrannsakan. En sådan omfattande översyn faller utanför utredningens uppdrag. I 27 kap. 24 § andra stycket RB finns särskilda bestämmelser om bevarande av upptagningar och uppteckningar som gjorts vid hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. I den mån materialet innehåller något av betydelse från brottsutrednings- synpunkt ska det sparas till dess förundersökningen lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna och uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De ska därefter förstöras. I paragrafens tredje stycke finns liknande regler om bevarande av upptagningar från hemlig kameraövervakning. Överväganden och förslag angående beslagsfrågor Frågan är om en motsvarighet till dessa regler kan aktualiseras när det gäller bevarande av beslagskopior. Utredningen anser dock att det är stor skillnad på hur man bör hantera uppgifter som har åtkommits genom hemliga tvångsmedel och material som har åtkommits genom öppna tvångsmedel. En anledning till detta är att den som utsätts för ett hemligt tvångsmedel saknar kännedom om åtgärden, även om det numera finns särskilda regler om underrättelse i efterhand (27 kap. 31-33 §§ RB). Vidare är hemliga tvångsmedel generellt sett av mer ingripande och integritetskänslig natur än exempelvis husrannsakan och beslag. Det finns därför anledning att behandla upptagningar och uppteckningar som har gjorts vid hemliga tvångsmedel med särskild försiktighet i förhållande till den enskilde. Detta kan också ha varit ett skäl för att införa de särskilda reglerna om bevarande av sådana upptagning- ar och uppteckningar. Utredningens uppfattning är att förekomst- en av dessa regler inte i sig utgör ett tillräckligt skäl för att införa motsvarande bestämmelser för kopior som härrör från beslag. Om en särskild gallringsreglering beträffande kopior ska införas är frågan om kopiornas status av betydelse. Det finns olika uppfattningar om beslagtagna handlingar och kopior av dessa är att betrakta som allmänna eller inte. ansåg att en beslagtagen handling är allmän i tryckfrihetsförordningens bemärkelse då den anses inkommen till polismyndigheten (2 kap. 6 § första stycket TF). Den utredningen ansåg att även kopior som regel bör betraktas som allmänna handlingar, även om beslaget därefter hävs och originalet återställs till den ursprunglige ägaren. Enligt mening talar mycket för att en kopia anses som allmän redan av det skälet att den bara utgör ytterligare ett exemplar av den beslagtagna handling som redan är allmän (SOU 1995:47 s. 199 ff.). I doktrinen har mot Polisrätts- utredningens synsätt anförts flera argument av både principiell och praktisk natur (se t.ex. , Straffprocessuella tvångsmedel, 2009, s. 396 ff.). Utredningen anser, liksom , att det ligger närmast till hands att betrakta beslagtagna handlingar som allmänna. Det huvudsakliga skälet för detta är att det i TF inte görs något undantag för sådana handlingar. Det framgår inte heller av förarbetena att skulle finnas någon sådan avsikt. Vid grundlags- tolkning bör också generellt sett en viss försiktighet iakttas. Utgångspunkten får därvid vara en tolkning enligt ordalydelsen (se m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 35 ff.). Överväganden och förslag angående beslagsfrågor En annan sak är att beslagtagna handlingar intar en särställning – bl.a. genom att materialet har säkrats genom en tvångsåtgärd samt endast tillfälligt innehas av beslagsmyndigheten – och att regler om bl.a. arkivering av allmänna handlingar därför inte är anpassade för beslag. Även kopior av beslagtagna handlingar är enligt utredning- ens uppfattning – särskilt i de fall beslaget hävts och originalet återställts till den drabbade – att betrakta som allmänna handlingar. Det skulle te sig märkligt om innehållet i en handling är allmänt efter att beslaget hävts om det finns en kopia med samma innehåll kvar. Vad som sagts gäller inte bara skriftliga handlingar utan även elektroniska handlingar och annan datalagrad informa- tion. Detta följer av att det i sammanhanget är informations- innehållet som är av betydelse, inte informationsbäraren (se t.ex. prop. 1975/76:160 s. 90 och JO 1988/89 s. 250). Allmänna handlingar ska bevaras enligt bestämmelserna i arkiv- lagen (1990:782). Gallring får dock ske under vissa förutsättningar. Därvid ska bl.a. behovet av information för rättsskipningen beaktas (10 och 3 §§). Statliga myndigheter får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller särskilda beslut av , om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning (14 § arkivförordningen [1991:446]). För kopior av beslagtagna skriftliga handlingar finns inga sådana föreskrifter. När det däremot gäller digitala kopior som tagits fram med hjälp av forensiska analysprogram, dvs. spegelkopior, har utfärdat föreskrifter om gallring hos polismyndigheterna, och (RA-MS 2006:01). Av föreskrifterna framgår att digitala kopior i avslutade förundersökningar får gallras efter att ärendet är slutligt handlagt hos polis, åklagare eller domstol. I nedlagda förundersökningar får gallringen ske först . Några motsvarande gallringsföreskrifter finns inte för andra brottsutredande myndigheter. Förutom genom gallring eller överlämnade till arkivmyndighet får statliga myndigheter avhända sig allmänna handlingar endast med stöd av författning eller efter särskilt beslut av regeringen. Kopior av beslagtagna handlingar som tagits in i förundersök- ningsprotokoll bevaras på samma sätt som andra handlingar som ingår i protokollet. Övriga kopior bör betraktas som sidomaterial, såvida det inte rör sig om rent övertaliga exemplar av sådant som tagits in förundersökningsprotokollet och som därför inte behöver arkiveras. Sidomaterial bevaras i sin tur på samma sätt som annat Överväganden och förslag angående beslagsfrågor utredningsmaterial och detta ska gälla även enligt utredningens förslag (se avsnitt 10.3). Utredningens uppfattning är att förstörande av kopior, liksom hävande av beslag, är att jämställa med gallring i arkivlagens mening. Av detta följer att i den mån kopierade handlingar är att anse som allmänna så får de inte förstöras av de brottsutredande myndigheterna utan uttryckligt författningsstöd. Frågan är alltså nu om det bör införas en särskild gallringsregel för kopior av beslag. Det kan självklart finnas ett intresse hos de brottsutredande myndigheterna att behålla kopior av beslagtagna handlingar för att använda dem i sitt arbete även efter att den utredning som beslaget gjorts i har lagts ned eller avslutats och beslaget hävts. Inte minst gäller detta för spegelkopior, som innehåller stora mängder material utöver det som den aktuella utredningen avsett. Framför allt är det i nedlagda förundersök- ningar som det är av stort värde att kunna behålla kopiorna, eftersom en nedlagd förundersökning när som helst kan återupptas om nya omständigheter tillkommer. Som exempel kan nämnas att en kopia av en övervakningsfilm från ett bankrån kan komma att bli betydelsefull även om förundersökningen i ett visst skede läggs ned i brist på spaningsuppslag. I utredningar om ekonomisk brottslighet kopieras t.ex. bokföringsmaterial för att originaldokumenten ska kunna lämnas tillbaka till den som beslaget har gjorts hos. Om kopiorna förstörs i samband med att förundersökningen läggs ned, är risken uppenbar att stora delar av förundersökningsmaterialet inte kan återskapas om det blir aktuellt att återuppta förundersökningen. En annan aspekt är att Åklagar- myndighetens överprövningsverksamhet riskerar att bli lidande om kopior förstörs. innebär att den som är missnöjd med en åklagares beslut att t.ex. lägga ned en förundersökning kan begära att högre åklagare överprövar detta beslut. För att kunna göra en sådan prövning är det i många fall nödvändigt att den högre åklagaren har tillgång till en fullständig akt. I exemplet med bokföringshandlingarna skulle detta inte vara möjligt om kopiorna förstörts i samband med att förundersök- ningen lades ned. Om det i en beslagskopia finns information som kan antas ha betydelse i en annan förundersökning, finns det inget som hindrar att kopian tas i beslag inom ramen för den utredningen. På så vis kan informationen föras över även om det införs en gallrings- bestämmelse. Det kan dock vara så att den ursprungliga Överväganden och förslag angående beslagsfrågor förundersökningen hunnit läggas ned innan behovet av att använda materialet i en annan förundersökning uppkommit. Det kan vidare finnas skäl för de brottsutredande myndigheterna att använda informationen från kopian i brottsförebyggande syfte eller i ren spaningsverksamhet. I dessa fall kan inte kopian tas i beslag eftersom det inte pågår någon förundersökning. Det primära syftet med en gallringsregel för kopior skulle visserligen inte vara att begränsa myndigheternas möjligheter att använda informationen, men som nämnts ovan skulle detta i praktiken kunna bli följden av en sådan reglering. Om myndigheterna tvingades att förstöra en kopia när förundersökningen lagts ned eller avslutats, skulle det inte finnas möjlighet att vid behov gå tillbaka till kopian för att exempelvis kontrollera en uppgift som tillkommit efter gallringstidpunkten. En icke önskvärd effekt av en tvingande gallringsbestämmelse med den utformningen skulle kunna bli att förundersökningar hålls öppna än vad som är lämpligt. Det finns också en risk för att det inte framstår som meningsfullt att återuppta förundersökningar om väsentligt utredningsmaterial inte längre finns tillgängligt. En reglering om förstörande kan vidare orsaka vissa särskilda praktiska problem, framförallt när det gäller att radera kopierade elektroniska uppgifter. Om flera personer vid t.ex. en polisenhet arbetar med samma förundersökning eller behöver använda samma kopierade material, kan uppgifterna finnas utspridda i skilda lagringsutrymmen som inte är sammankopplade. När uppgifterna sedan ska raderas kan detta innebära att alla kopior inte utan stor resursåtgång kan spåras. I viss mån torde denna svårighet kunna uppstå också när kopior av skriftliga handlingar ska förstöras. Även i dessa fall är det nämligen vanligt förekommande att flera kopior av samma handling skapas för att kunna användas som arbets- material. Det skulle därför vara svårt att garantera att uppgifter från en kopia inte längre existerar även om gallring skett. För övrigt kan redan den omständigheten att en eller flera personer tagit del av känsligt utredningsmaterial – och därmed lagrat det i minnet - göra att det inte är meningsfullt att försöka förhindra spridning genom lagstiftning. Frågan om förstöring eller gallring av kopior kan emellertid också besvaras mot bakgrund av hur myndigheten kommit i besittning av originalet. Genom att detta skett genom en tvångs- åtgärd kan det från principiella utgångspunkter betraktas som diskutabelt att myndigheterna skulle ha rätt att behålla kopiorna Överväganden och förslag angående beslagsfrågor utöver den tid som beslaget kan bestå. Eftersom det handlar om kopior av beslagtagna föremål, kan alltså anföras att samma regler bör gälla för kopiorna som för originalet och ett beslag ska alltid hävas så snart det inte längre finns skäl för det. Det innebär bl.a. att beslag alltid ska hävas om en förundersökning läggs ned, eftersom straffprocessuella tvångsmedel i princip endast får förekomma inom ramen för en pågående förundersökning eller rättegång. Detta talar för att kopior av beslagtagna föremål inte bör få bevaras efter det att förundersökningen lagts ned eller avslutats eller en lagakraftvunnen dom föreligger. Enligt utredningens mening är emellertid en sådan parallell inte relevant i alla avseenden. Det huvudsakliga syftet med att beslag alltid ska hävas när det inte längre finns skäl för beslaget, torde vara att besittningsrubbningen av det föremål eller den handling som tagits i beslag ska återställas. Det handlar alltså egentligen inte om att myndigheterna ska begränsas i sina möjligheter att använda den information som det beslagtagna föremålet eller handlingen kan bära. Å andra sidan är det just informationen som är av intresse när t.ex. en dator tas i beslag i utredningssyfte. Trots att reglerna om hävande av beslag primärt tar sikte på ett återställande av besittningsrubbningen av föremålet, finns det därför starka skäl för att kopior och annat utflöde av beslaget ska återgå när detta syfte har uppnåtts, dvs. i de flesta fall när utredningen har lagts ned eller avslutats. Ett särskilt skäl för en gallringsbestämmelse är hanteringen av kopior i de fall beslutet om beslag visar sig sakna laglig grund och av den anledningen upphävs av rätten, förundersökningsledaren eller åklagaren. Kopiorna kan då finnas kvar trots att beslaget överhuvudtaget inte borde ha gjorts. Principen om den fria bevisföringen innebär att det inte finns något formellt hinder för åklagaren att, trots att beslaget hävts, använda kopiorna som bevisning i en kommande process. Framförallt skulle det vara stötande om beslaget hävts för att det innehåller uppgifter som skyddas av beslagsförbudet i 27 kap. 2 § RB och kopiorna därefter används i förundersökningen, domstolsprocessen eller på något annat sätt. I avsnitt 12.4.3 har redogjorts för de åklagaretiska principer som riksåklagaren anser bör gälla om det i exempelvis en beslagtagen dator anträffas uppgifter som avses i 27 kap. 2 § RB (se ÅM-A 2006/1152). I korthet innebär riksåklagarens uttalanden att åklagare inte i något avseende bör använda sådana uppgifter. Överväganden och förslag angående beslagsfrågor om principerna tar sikte på elektroniskt lagrade uppgifter, gäller de självfallet också om informationen skulle påträffas i en traditionell handling. Enligt utredningens mening utgör de åklagaretiska rikt- linjerna en tillräcklig garanti för att innehållet i en kopia inte ska användas av de brottsutredande myndigheterna i strid mot beslags- förbudsreglerna. En omedelbar gallring innebär för övrigt inte heller något absolut skydd mot spridning eller användning, eftersom informationen redan kan ha lagrats i minnet hos den som hanterat materialet. Utredningen anser således att det främst från principiella synpunkter finns starka skäl för en särskild gallringregel, framför allt när det gäller spegelkopior och andra kopior med ett stort informationsöverskott. Å andra sidan finns en påtaglig risk för att en sådan regel, på det sätt som beskrivits tidigare, väsentligt skulle minska effektiviteten i den brottsutredande verksamheten. Detta gäller framför allt i de fall en förundersökning läggs ned. Om det ska införas en gallringsregel måste därför, enligt utredningens mening, kopior i nedlagda förundersökningar undantas från denna. Detsamma gäller om en förundersökning avslutas genom att åklagaren beslutar att inte väcka åtal, dvs. fattar ett s.k. negativt åtalsbeslut. Även i ett sådant fall kan förundersökningen återupptas om det framkommer nya omständigheter. Precis som i fallet med en nedlagd förundersökning kan kopiorna då komma att få framtida betydelse. Om brottsutredningen däremot mynnar ut i ett godkänt ordningsföreläggande eller strafföreläggande eller en lagakraft- vunnen dom är inte behovet av att kunna bevara kopior lika starkt. I huvudsak är det då endast om en förundersökning återupptas i resningssyfte – eller om t.ex. ett strafföreläggande undanröjts enligt reglerna i 59 kap. RB – som det ibland kan finnas ett behov av att använda kopior av beslag. Ett alternativ till en reglering som undantagslöst föreskriver gallring av beslagskopior efter avslutad utredning skulle därför kunna vara en bestämmelse om att kopior får sparas i nedlagda förundersökningar medan kopior ska gallras i utredningar som lett till en lagakraftvunnen dom eller motsvarande. En nackdel med en sådan bestämmelse är att den skulle bli komplicerad att tillämpa. Som nämnts ovan är det nämligen inte enbart vid nedlagda förundersökningar som kopior kan behöva sparas. Detsamma gäller vid negativa åtalsbeslut. En annan situation, om än ovanlig, är att ett väckt åtal läggs ned och det därefter inte meddelas någon friande dom. Saken är då inte rätts- Överväganden och förslag angående beslagsfrågor kraftigt avgjord vilket, i vart fall i teorin, öppnar för en möjlighet att ta upp förundersökningen på nytt. Vidare är det inte enbart när en dom vunnit laga kraft som kopiorna med en sådan reglering borde förstöras. Samma sak borde gälla även vid godkända straff- eller ordningsförelägganden. Ytterligare en fråga som måste besvaras i ett sådant system är hur kopior i avslutade utredningar som lett till åtalsunderlåtelse ska hanteras. Det framstår inte som självklart att kopiorna i ett sådant fall ska gallras, som det inte heller är uppenbart att de bör sparas. Till detta kommer att barnpornografiskt material under alla förhållanden bör undantas från en gallringsbestämmelse. Av 16 § före- skrifter och allmänna råd om förfarande med egendom som tagits i beslag, förverkats eller tagits i förvar (RPSFS 2009:12, FAP 102-2) framgår nämligen att beslag av digitala handlingar som innehåller bedömt barnpornografiskt material ska kopieras och överlämnas till för inläggning i det nationella referens- över barnpornografi. För att dessa föreskrifter ska gälla även efter att en lagreglering om gallring av beslagskopior införts, måste regeringen i förordning utfärda ett undantag från lagregeln, vilket kräver ett särskilt bemyndigande i lag. Sammantaget gör utredningen bedömningen att en gallrings- regel med det nu beskrivna innehållet skulle bli komplicerad att tillämpa med hänsyn till de olika varianter och undantag som regeln skulle behöva täcka. Det kan vidare antas att regeln skulle leda till att det skulle krävas en uppföljning av utfallet i varje enskild brottsutredning för att bedöma hur eventuella kopior ska hanteras. beskrivna komplikationer måste ställas mot vad som i praktiken står att vinna med en sådan gallringsbestämmelse. Det är då viktigt att beakta att allt förundersökningsmaterial som har bedömts vara relevant i utredningen ska ha tagits in i förunder- sökningsprotokollet, som bevaras enligt särskilda regler. Det skulle innebära att endast kopior som finns i sidomaterialet i brottsutred- ningar som lett till ett slutligt avgörande, t.ex. en lagakraftvunnen dom, skulle träffas av den särskilda gallringsbestämmelsen. Den praktiska betydelsen av regleringen skulle alltså bli högst begränsad. Med anledning av detta och med beaktande av svårigheterna att utforma en praktiskt tillämpbar och heltäckande reglering, anser utredningen att det är mindre lämpligt att införa en gallringsbestämmelse med den utformning som beskrivits. Det finns en alternativ lösning som delvis skulle kunna tillgodose både det principiella intresset av att kopior bör förstöras Överväganden och förslag angående beslagsfrågor efter avslutad utredning och intresset av att utredningsmaterial som alltjämt kan antas vara av betydelse för utredningen om brottet i största möjliga utsträckning bör kunna sparas. Denna lösning skulle innehålla en bestämmelse som innebär att beslagskopior som huvudregel ska förstöras när utredningen lagts ned eller avslutats men får sparas om det kan antas att materialet behövs om förundersökningen tas upp på nytt. Som förutsättning för att kopiorna skulle få sparas kunde då gälla att de alltjämt skulle ha betydelse för utredningen av det brott som den nedlagda eller avslutade förundersökningen avsett. En nackdel med en sådan bestämmelse skulle dock vara att det skulle krävas att en befattningshavare, rimligen förundersöknings- ledaren eller åklagaren, då genom ett särskilt beslut, fattat i samband med att förundersökningen läggs ned eller avslutas, skulle behöva göra en bedömning av om kopiorna kan förväntas vara relevanta . I fall där det finns få kopior och dessa är av uppenbar betydelse, alternativt helt saknar betydelse, kan bedömningen förväntas bli enkel. Betydligt mer komplicerat skulle ställningstagandet kunna bli i omfattande förundersökningar, där det kan finnas många kopior av olika slag, särskilt om det skulle krävas separata bedömningar för varje enskild kopia. skulle de övergripande bedömningarna av kopiornas framtida betydelse med nödvändighet bli svepande och oprecisa. Med hänsyn till svårigheten att överblicka vilken betydelse kopiorna skulle kunna få om förundersökningen återupptas, finns det också en risk för att prövningarna regelmässigt skulle mynna ut i ett beslut om att kopiorna ska sparas. Regleringen blir då inte meningsfull. Till detta kommer att förundersökningsledaren i större utredningar inte rimligen kan förväntas ha fullständig kännedom om vilka kopior som finns och vad dessa innehåller. Utredningen anser således att inte heller denna lösning är något lämpligt alternativ. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen således att en gallrings- eller förstörandereglering inte skulle omfatta beslags- kopior som tagits in i förundersökningsprotokoll. Av hänsyn till effektiviteten i den brottsutredande verksamheten bör den inte heller omfatta kopior i nedlagda förundersökningar och i förundersökningar som avslutas med ett negativt åtalsbeslut. Vad en gallringsbestämmelse då skulle omfatta är endast sådana kopior av bevisbeslag som ingår i sidomaterialet i utredningar som lett till en lagakraftvunnen dom eller motsvarande. Den fråga man då har