sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Praktiskt bör t.ex. samlokalisering kunna nyttjas när det är lämpligt, och för konsulärt arbete och beredskapsfrågor öppnar fördraget för en viss vidareutveckling som man från svensk sida bör bevaka. Detta diskuterades i utredningens delbetänkande (SOU 2010:32). har all anledning att bidra till att skapa ett välfungerande och balanserat EEAS. Först då kan effektiviseringar och synergier i den svenska utrikespolitiska verksamheten prövas. Få länder står varandra närmare än de fem nordiska. Länge hölls utrikespolitiken som enda område helt borta från det nordiska samarbetet, men sker nära samarbete både på politisk och mer praktisk nivå. De nordiska länderna har emellertid inte strävat efter att bli en egen utrikespolitisk aktör och det har inte bedömts att länderna nödvändigtvis skulle få större styrka om de formellt uppträdde under gemensam flagg. Det finns icke desto mindre ännu en stor outnyttjad potential för ett utrikespolitiskt samarbete mellan de nordiska länderna. De uppfattas ofta som en grupp som förväntas arbeta gemensamt, vilket är en fördel som enligt utredningens mening kan utnyttjas mer. I utredningens delbetänkande om utlandsorganisationen ges exempel på möjligheterna till ett fördjupat samarbete mellan de nordiska länderna i våra relationer till andra länder. Gemensamma beskickningar var en av möjligheterna som diskuterades. Utredningen välkomnar också andra processer som pågår för att skapa ett närmare samarbete inom utrikespolitiken och mellan utrikesförvaltningarna, utifrån bl.a. vad som föreslogs i den s.k. . När internationell politik bedrivs allt mer i multilaterala miljöer – vissa stadda i förändring – finns det all anledning för mindre länder att knyta band med likasinnade länder för att öka synlighet, påverkansmöjligheter och effektivitet. 3.1.6Dagens och morgondagens multilaterala samarbete För ett litet och starkt utrikesberoende land som är det naturligt att fästa särskild vikt vid det multilaterala samarbetet. Det finns en lång tradition av aktiv svensk diplomati inom FN-systemet, EU, och m.fl. multilaterala samarbetsorgan. Fördelen med dessa organ är att de styrs av överenskomna regler och kon- ventioner, vilket ger stadga och förutsägbarhet åt arbetet, ibland nödvändig återhållsamhet i agerandet och en åtminstone i princip lika rätt för alla deltagare. har ibland också uttalat stöd för multilaterala organisationer i vilka vi själva inte velat delta, såsom Europeiska Gemenskapen (EG) och Nato, eftersom vi har sett ett egenvärde och för oss gynnsamma faktorer i dessa organisationers existens. Det är uppenbart att de stora internationella ödesfrågorna inte kan lösas utan multilateralt samarbete. Det multilaterala arbetet, särskilt det i FN, skänker också global legitimitet åt besluten på ett annat sätt än bilaterala överenskommelser eller beslut av mindre och geografiskt begränsade grupper som t.ex. G7/G8, G20. Lika sant är att multilateralt samarbete förutsätter kunskap om och för- ståelse för enskilda länders och regeringars villkor och bevekelse- grunder. Ett multilateralt samarbete som saknar den förståelsen blir oftast inte framgångsrikt. På detta finns många exempel. Därför är det viktigt att de frågor driver i multilaterala fora har sin grund i bilateralt arbete och väldefinierade nationella intressen. Allt internationellt arbete har ju sist och slutligen länder och folk som objekt och bör värderas utifrån den utgångspunkten. Frågan om det multilaterala systemet befinner sig i kris har länge ställts. Det multilaterala maskineriet är tungrott och långsamt. Där finns brister i effektivitet. Tydligast är detta inom FN-systemet där medlemstillväxten från ett 50-tal stater 1945 till nästan 200 stater har inneburit en alltmer komplex situation. Medlemsstater vill därför inte alltid utnyttja de multilaterala organisationerna för de uppgifter de själva tilldelat dem. Förklaringarna kan vara många. Det multilaterala system som sattes upp efter första och efter byggde på suveräna nationalstater, med tradition tillbaka till Westfaliska freden. Många av dagens regeringar brister både i suveränitet och demokratisk legitimitet, och då försvagas det multilaterala samarbetets fasthet och trovärdighet. Tydligast har detta kanske varit när det gäller det internationella FN-ledda arbetet om mänskliga rättigheter samt i klimatfrågan. Men även om både etablerade multilaterala organisationer och nya grupperingar på många sätt är ifrågasatta, finns det en allt större övertygelse om att världens stora ödesfrågor, ekonomiska, politiska eller sådana som inbegriper båda komponenterna, t.ex. miljö- och klimatfrågor, inte kan lösas utan multilateralt samarbete. Den finansiella kris, som vi nu börjar se slutet på gav många exempel på behovet av multilateralt samarbete. Därför pågår det ansträngningar att reformera och stärka det multilaterala systemet och göra organisationerna mera anpassade till en ny global situation. Det handlar om beslutsformer och effektivitet men också om representativitet och legitimitet. En allmän slutsats är att glo- baliseringen på en gång har stärkt behovet av multilateralt sam- arbete och multilaterala lösningar och ifrågasatt de etablerade multilaterala institutionerna. tradition och faktiska intressen som litet och internationellt starkt beroende land gör att vi har många skäl för att vilja hålla fast vid men samtidigt reformera och effektivisera det multilaterala samarbetet. På så sätt kan vi slå vakt om den legi- timitet, representativitet och förutsägbarhet som bara de universella och regelstyrda organisationerna kan tillhandahålla. Det är därför stöd för FN och FN-familjens organ är starkt, liksom för organisationer som , , och . Om de etablerade multilaterala organisationerna inte klarar det som förväntas av dem eller själva brister i demokratisk legitimitet, öppnas vägen till andra och lösare samarbetsformer mellan länder. Bilaterala uppgörelser får större utrymme. Utanför de etablerade strukturerna växer nya nätverk fram, mellan länder och mellan grupper, kanske utan representativitet och utan demokratisk legi- timitet i ordets vanliga bemärkelse, men ibland med stort stöd av opinioner och med stort politiskt inflytande. Inte sällan är det de starkaste globala aktörerna som blir tongivande. Även inom etablerade strukturer finns exempel på att ett mindre antal länder bildar ad hoc grupper tillsammans med andra. Som exempel på den utrikespolitiska sidan kan nämnas EU3 + 3/P5 + 11 i Iran-frågan och den s.k. kvintetten i Kosovo.2 Enskilda organisationer som arbetar för mänskliga rättigheter kan uppfattas vara mer repre- sentativa för opinionen och därmed få större legitimitet än FN:s motsvarande organ, där principer om den enskilda statens okränk- barhet och icke-inblandning i inre angelägenheter givit möjlighet för diktaturer att spela en ledande roll. om förbud mot landminor hade sin upprinnelse i påtryckningar från en gräsrotskampanj som startade som en internetrörelse. Fler exempel finns. Förhandlingar och beslut i mindre grupper, med repre- sentanter enbart från de viktigaste aktörerna i världen, har blivit vanligare. G-20 gruppen är det tydligaste exemplet , men det finns fler. Därtill kommer att icke-statliga aktörer fått ett ökat inflytande över världshändelserna, både på gott och på ont, vilket de regeringsstyrda internationella organen kan ha svårt att förhålla sig till. Det gäller t.ex. i frågan om internationell terrorism och sjöröveri på världshaven där reella motparter ibland saknas helt. Detta måste och andra länder förhålla sig till. Det kommer att uppstå nya former för samarbeten mellan länder, mer informella, mindre regelstyrda kanske mindre varaktiga och ibland mindre transparenta. kan inte stå utanför sådana samarbets- former utan bör medverka till att de får legitimitet och repre- sentativitet genom förankring i det bredare internationella samar- betet. Här är den internationella närvaron, kunskapen och förmågan centrala faktorer för framgång. För att kunna vara med och påverka förändringar av de multilaterala systemen och de kända eller nytill- komna frågekomplex som hanteras där krävs nytänkande och politisk drivkraft. Den statssekreterargrupp som föreslås i avsnitt 4.1 för utrikespolitisk policyformulering bör vara ett lämpligt forum för att initiera en sådan beredning. Ett nordiskt samarbete om framtid för och reformering av multilaterala strukturer kunde enligt utredningens mening vara ett sätt att formulera en gemensam ambition och försöka driva utvecklingen i önskad riktning. 1EU3 + 3/P5 + 1 = En grupp av länder som agerat för att bromsa utvecklingen av kärntekniska program bestående av , , , , och . 2Kvintetten = , , , , och som aktivt verkade för Kosovos självständighet 2008. 3.1.7Framgångsfaktorer i multilateralt arbete Kapitlets föregående avsnitt har redogjort övergripande för vad utrikespolitik innebär och för internationella samarbetsstrukturer för svensk utrikespolitik. I detta avslutande avsnitt listas några avgörande faktorer för att en medelstor/medelliten stat som ska kunna maximera sitt utrikespolitiska genomslag. Förslag i den riktningen genomsyrar betänkandet. och vissa förvaltningsmyndigheter har uppgifter inom utrikespolitiken, men UD är det enda departement som enbart har internationell verksamhet. Inom huvuduppdraget att främja och försvara politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen internationellt (jämför kapitel 2.3.2) utgör påverkansarbetet kärnan. För att framgångsrikt kunna bedriva utrikespolitik krävs förståelse för omvärlden, för andra länder och aktörer, och för deras bevekelsegrunder, intressen och allianser. Förslag till förbättringar och effektiviseringar som ges i betänkandet är därför i första hand riktade till utrikesförvalt- ningens internationella påverkansuppdrag. Men många resonemang kan vara giltiga även för Statsrådsberedningen, övriga departement eller andra svenska aktörer – som också arbetar med internationellt förhandlings- och påverkansarbete. Att bedriva ett effektivt påverkansarbete internationellt är inte bara komplext, utan det är också svårt att konkret bedöma hur effektivt arbetet är.3 Andra länders regeringar och andra aktörer har en större inverkan, mer eller mindre synlig, på olika skeenden eller förhandlingsprocesser än vad kanske har. Så det är svårt att vare sig ta åt sig ära eller konstatera nederlag för att t.ex. en internationell förhandling avslutas på ett för önskat eller oönskat sätt, eller att en konflikt som engagerat sig i löses eller på nytt blossar upp. Det är ändå rimligt att försöka identifiera några centrala faktorer för hur ska kunna maximera sitt genomslag i internationellt påverkansarbete. Utredningen har ingen ambition att presentera en komplett lista, men nedan pekas vissa förhållanden ut. Flera av dem utgör förutsättningar för att ska kunna bedriva ett effektivt multilateralt arbete. Att främja och försvara prioriterade svenska intressen multilateralt förutser utredningen blir en än mer viktig uppgift (jämför avsnitt 3.1). 3 En diskussionen om utrikesförvaltningens effektivitet återfinns i avsnitt xx. Kortfattat kan man beskriva vad som krävs för att maximera svenskt genomslag internationellt på följande sätt: Utgångspunkten för ett effektivt påverkansarbete är att det finns en politik, en tydlig viljeinriktning inom ett utrikespolitiskt område. Politik, policy, för större internationella utmaningar frågor och långsiktiga förhandlingsarbeten måste formuleras med stöd i omvärldsanalys i en bred, ofta över departementsgränserna utsträckt, beredning. Det gäller att sätta strategiska prioriteringar och att kunna agera än mer proaktivt och taktiskt i alliansbyggande med andra länder och i förhandlingsarbeten. Grunden måste ligga i att arbeta långsiktigt målmedvetet, uthålligt och vanligtvis på bred front för att främja och försvara de högst prioriterade svenska intressena. En stark samstämmighet mellan departementen, och ibland också med annan berörd myndighet, är en styrkefördel i ett sådant arbete. Det förutsätter, i en stor organisation, mer av horisontell styrning mot gemensamma mål, förtroliga samarbetsrelationer och bra internkommunikation och informationsspridning. De senare kräver i sin tur moderna, mobila och säkra IT-stöd. I det internationella påverkansarbetet är det också en styrke- fördel att kunna nyttja den positiva Sverigebild som många länder, organisationer, företag, opinionsbildare och andra aktörer har av . Den utgör en bra plattform att nyttja både strategiskt och taktiskt, inte minst i den del av påverkansarbetet som benämns offentlig diplomati, och som utredningen ser bör ges ökad uppmärk- samhet. Det finns också andra bra plattformar att arbeta utifrån, såsom den multilaterala och bilaterala goodwill som byggts upp genom decennier av biståndssamarbete. Inom detta område är en betydande aktör. En tredje plattform att stå på i påverkansarbete är självklart nät- verket av ambassader, konsulat och delegationer/representationer. En rimlig och effektiv utlandsnärvaro skapar internationell tro- värdighet och gör till en intressant partner. Genom bilateral närvaro kan ett strategiskt alliansbyggande med likasinnade länder bedrivas, förståelse för andra länders avvikande ståndpunkter och bevekelsegrunder öka, god information inhämtas och personliga nätverk byggas. I påverkansarbetet, inte minst för att nå resultat multilateralt, är dessa faktorer ofta kritiska för att nå framgång. Det går slutligen inte att nog understryka vikten av att ha skick- lig och kompetent personal inom för den inter- Kompetens i multilateralt arbete förutses bli allt viktigare, vilket pekar på behov i av att skapa personalrörlighet med multilaterala organisationer, bl.a. EU:s institutioner. Ett strategiskt arbete med att få in svenskar på högre multilaterala nyckelpositioner krävs också. Sammantaget skulle dessa faktorer bidra till att skapa en stark och slagskraftig utrikespolitik och genomförandekapacitet. Flera av dem är föremål för förbättringsförslag i detta betänkandes, från och med avsnitt 3.2 och framåt Hur offentlig diplomati kan nyttjas som ett strategiskt verktyg i det utrikespolitiska arbetet diskuteras nedan. Rekommendationer som rör sammanhållen policyformuler- ing och styrning, samt rollfördelning inom UD, mellan departe- menten, eller mellan departement och underliggande myndigheter återfinns i kapitel 4, 5 och 6. Kompetensförsörjning tas upp i kapitel 7. 3.2Offentlig diplomati kan öka politikens genomslag Av utredningens direktiv framgår att frågan om diplomati genom officiella uttalanden och främjande av svenska intressen genom del- tagande i den offentliga debatten – public diplomacy – ska behandlas. Strategisk användning av offentlig diplomati inom utrikesförvalt- ningen kan öka genomslaget för svensk utrikespolitik. Den utgör därför ett bra komplement till den traditionella stat-till-stat- diplomatin. Offentlig diplomati ska betraktas som ett naturligt komple- ment eller alternativ till stat-till-stat-diplomati. strategiska arbete med offentlig diplomati bör stärkas och integreras i samtliga politik- områden. En handlingsplan för arbetet med offentlig diplomati bör utarbetas av UD. Arbetet med offentlig diplomati och Sverigebilden föreslås styras och organiseras horisontellt i departementet. UD bör pröva fördelarna med att genomföra en omorganisa- tion i detta syfte. Alternativt bör samarbetet mellan berörda enheter, underställt samtliga huvudmän, formaliseras. För att få effekt i kommunikationsarbetet, däribland offent- lig diplomati, måste UD verka för tillgång till en modern och kommunikationsutrustning, inte minst för utrikes- representationen. UD bör verka för öppenhet och dialog med det svenska civila samhället om sitt uppdrag i syfte att stärka förankringen och öka kunskapen om världen i 3.2.1Vad är offentlig diplomati? Offentlig diplomati är en arbetsmetod som fått stark förankring i olika länders utrikesförvaltningar. Enkelt beskrivet rör det sig om en stats arbete med att kommunicera direkt med (och påverka) det civila samhället (befolkning, media, intresseorganisationer, universitet, företag, etc.) i andra länder. Det är lättare att vinna gehör för det som kommuniceras om goda relationer redan finns med civila samhällen, varför offentlig diplomati också handlar om att bygga sådana relationer och om att löpande för- medla en intresseväckande, modern och relevant bild av det egna landet. Offentlig diplomati kan, om den används strategiskt, utgöra ett viktigt komplement till vanlig diplomati. I en komplex värld, där fler aktörer utöver nationalstater skapar och påverkar den inter- nationella utvecklingen, är det därför naturligt att arbeta även med offentlig diplomati. När/om en diplomatisk eller medial kris upp- står är det viktigt att ha en strategiskt upparbetad positiv bild av sitt land att falla tillbaka på – och en bra beredskap att ta sig an att försvara den. Jämfört med stat-till-stat-diplomatin, som handlar om att föra dialog och bedriva påverkansarbete via officiella kanaler, har den offentliga diplomatin potentiellt bredare och mer svårdefinierbara målgrupper. Den kan också omfatta en mängd olika instrument. Den betecknar inte enbart publicering av debattartiklar i andra länders tongivande dagstidningar, utan handlar om hela interak- tionen med det civila samhället via de relationer och kanaler som står till buds. Det kan gälla seminarier, kulturella events, presenta- tioner, besök, möten med företrädare för nyckelorganisationer, intervjuer, debattdeltagande, användning av webbar och sociala medier, studentutbyten, svenskundervisning i utlandet, utbild- ningsinsatser via biståndet m.m. Det handlar både om att bygga upp goda relationer och om att förmedla viktiga strategiska bud- skap. Utrikesrepresentationen spelar här en mycket viktig roll. Den offentliga diplomati som ett land bedriver har samma mål som den utrikespolitik som bedrivs genom officiella kanaler. Vill en regering t.ex. arbeta för att i ett annat land vinna gehör för ett utrikespolitiskt budskap eller skapa en positiv bild av en svensk bransch, kan man för ett och samma mål nyttja olika former av diplomatiskt arbete. Omständigheter avgör vilken arbetsform som är mest lämpad och effektiv. Samma krav på effektivitet och upp- följning bör ställas på denna arbetsform som på andra utrikes- politiska metoder. Samtliga utrikesförvaltningar som utredningen har varit i kontakt med arbetar aktivt med offentlig diplomati. och ligger långt framme. Även , , , , , , och arbetar strategiskt med offentlig diplomati, och har program för att integrera den i mer traditionell diplomati. Kanaler, insatser, arbetssätt, organisation, syften och ambition varierar. Många använder sig i ökande utsträckning av ny teknik och sociala medier för att nå nya, inte minst yngre, målgrupper. Uppdraget att föra ut en positiv bild av det egna landet är ofta samorganiserat med ansvaret för att bedriva offentlig diplomati. I flera länder knyts också protokollenheten in i arbetet, dvs. den enhet som ansvarar för relationer med utländska beskickningar i landet. I bilaga 7 återfinns en redovisning av några länders verksamhet. Det internationella exempel som ofta refereras till är , och hur krisen med Mohammed-karikatyrerna ledde till ett upp- vaknande för den danska regeringen om vikten av offentlig diplomati. Omfattande åtgärder vidtogs och ligger långt framme. För svensk del var rondellhundsfrågan av liknande karaktär, dock ej lika dramatisk. Även här blev krisen något av en ögonöppnare och ett antal åtgärder vidtogs. Strategisk planering av olika aktiviteter (officiella uttalande, möten, besök m.m.) skedde fortlöpande i en grupp under kabinettssekreterarens ledning. UD:s och ambassaders hemsidor användes flitigt som kanaler för de budskap som skulle spridas. Omvärldsbevakning arrangerades bl.a. med hjälp av Stats- rådsberedningens krishanteringskansli, som bevakade arabisk- talande bloggar m.m. Erfarenheterna visade att hade ett för- troendekapital i . Man kunde hänvisa till ett historiskt engagemang i regionen, bl.a. genom de två instituten i och . Slutsatser som drogs av detta krisläge var att redan ha goda relationer och ett förtroendekapital att bygga på, att vara ute tidigt och ta kontakt med berörda grupper, att agera på hög nivå och att sprida ett samstämmigt budskap. Slutsatser med bäring på framtida arbete omsattes dock inte i strategiska handlings- dokument. 3.2.3Utrikesförvaltningens arbete med Sverige- främjande och offentlig diplomati För den svenska utrikesförvaltningen har frågan om offentlig diplomati kommit upp på dagordningen först . har främjandeverksamheten stått högt bland prioritering- arna, men framför allt har det handlat om näringslivs- och kultur- främjande. används dock termen ett inte- grerat Sverigefrämjande, som också omfattar främjande av Sverigebilden. UD definierar offentlig diplomati som att [dels] föra ut och vinna gehör för regeringens budskap och politik, dels mer allmänt främja bilden av . har () i uppdrag att arbeta med offentlig diplomati. SI lyder under UD, men tar uppdrag inom offentlig diplomati från flera andra departement och från t.ex. SI arbetar med en mer omfattande definition av offentlig diplomati: att förstå, informera, påverka och bygga upp relationer med kultur-, samhälls-, utbildnings- och näringsliv, samt med allmänheten i andra länder. Genom strategisk kommunikation och relationsskapande verk- samhet ska kännedomen om och förtroendet för öka, inter- nationella nätverk och samarbeten etableras, och en positiv miljö skapas för förverkligande av svenska internationella målsättningar. En förenklad men heltäckande definition kan se ut som följer: Offentlig diplomati består av strategisk kommunikation och relations- skapande verksamhet gentemot allmänhet, civilsamhälle, media, uni- versitet och företag i utlandet, i syfte att öka intresset och förtroendet för och därigenom bidra till att förverkliga svenska inter- nationella målsättningar. Offentlig diplomati och arbetet med att föra ut en positiv Sverigebild är inom UD uppdelat mellan enheten för press, information och kommunikation (UD-PIK) och enheten för främjande och EU:s inre marknad (). Organisatoriskt sett är UD-PIK en stabsfunktion som servar hela departementet, medan ligger under handelsministern. UD-PIK:s uppdrag är att öka kunskap, förståelse och intresse för svensk utrikespolitik bland svensk allmänhet och inter- nationellt. Hos UD-PIK ligger ansvaret för de kanaler som används i utrikesförvaltningens utåtriktade verksamhet (webbplatser, UD:s bloggar, pressmeddelanden, journalistkontakter, service till utländska journalister m.m.). UD-PIK arbetar också med utarbetande av språk- regler för organisationen och framtagande av allmänna underlag för offentliga presentationer av politik och annan verksamhet. Kort sagt ligger mycket av ansvaret för det politiska främjararbetet, dvs. vad står för i olika frågor, vilka ståndpunkter som drivs, vad den svenska politiken syftar till etc., på UD-PIK. ansvarar för arbetet med att främja Sverigebilden. Den kommunikativa plattform man utgår från omfattar fyra värden: öppenhet, äkthet, omtänksamhet och nytänkande. På enheten ligger såväl finansieringen av näringslivsfrämjande (UO 24) som informationsverksamheten (UO5) samlad. Det innebär bl.a. att det är som fördelar medel till UD:s pressrum (under UD- PIK) för service till utländska journalister m.m. och för den informationsverksamhet som bedrivs i utlandsorganisationen. UD- har myndighetsansvar för SI. Genom huvudmannaskapet för i utlandet (NSU) har ett övergripande ansvar för offentligt finansierad Sverigeprofilering. I utrikesrepresentationen arbetar personal ofta aktivt med offentlig diplomati. Möjligen gör man det utan att alltid sätta den etiketten på verksamheten. Främjandet av Sverigebilden är en central del av varje ambassads och konsulats uppdrag.