sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — I praktiken kan detta också leda till att de fysiska överväganden som gjorts ger bindningar för länen och redan innan de tagit definitiv ställning till ekonomiskt utrymme och fördelning. Den process för åtgärdsval som skisseras i trafikverkens förslag kan kanske ses som ett exempel på en sådan samverkans- och dialogprocess som förespråkas i en del av planeringslitteraturen. Processen ger enligt trafikverken ökade möjligheter för fler aktörer att etablera kontakt, bygga tillit, upptäcka möjliga synergier och att utforma gemensamma lösningar. Detta kan sägas svara upp mot den kommunikativt inriktade planeringsfilosofins fokus på deltagande, lärande och medlande med inriktning på att olika intressenter ska fås att dela verklighetsbeskrivning och planerings- mål. Som vi tidigare konstaterat med utgångspunkt i vår genom- gång av organisationsteoretisk litteratur är fördelen med en sådan samverkan att den kan utnyttja skillnader i drivkrafter mellan olika organisationer och planeringsaktörer. Privata aktörer kan då främst tillföra erfarenheter om hur en åtgärd bör utformas för att vara kostnadseffektiv medan de offent- liga aktörernas huvuduppgift måste vara att avgöra vilka sam- hällseffekter åtgärderna bör leda till. En intressant fråga blir då vad olika offentliga aktörer kan tillföra planeringsprocessen och vilket mervärde som uppstår när ett nationellt perspektiv kombineras 46En erfarenhet från den senaste åtgärdsplaneringen är att flertalet medfinansiärer gjort kompletterande nyttobedömningar. Se Delbetänkande av , SOU 2011:12. med regionala eller lokala perspektiv. En utgångspunkt kan då vara att som nationell aktör har som främsta uppgift att säkerställa att planeringen svarar mot ett nationellt allmänintresse. Regionala och lokala offentliga aktörer kan väntas bidra med information om hur regionala och lokala intressen och hänsyn kan tas tillvara inom ramen för detta allmänintresse – eller möjligen med synpunkter på hur ett nationellt allmänintresse kan eller bör balanseras mot dessa regionala och lokala intressen. Utgångs- punkterna för samspelet med aktörer som representerar en del- sektor, t.ex. en kollektivtrafikansvarig myndighet, kan antas vara i princip likartat. Vår hypotes är att denna typ av nära samverkan mellan intres- senter kan vara särskilt viktig i ett fysiskt planeringsskede men att den kan leda till en del oönskade effekter om planeringen främst avser att precisera vilket ekonomiskt utrymme som ska avsättas för transportsystemets utveckling. Detta eftersom vi bedömer att risken i det senare fallet är särskilt stor för att ett starkt genomslag för lokala, regionala eller sektoriella aspekter på utformningen av åtgärder leder till stora förluster för allmän- intresset. I ett ekonomiskt planeringsskede är också behovet av anpassning till speciella behov och förutsättningar inte lika stort som när åtgärderna ska infogas i ett fysiskt sammanhang. Eftersom de flesta transportåtgärder – även stora nationella projekt – har stora regionala och lokala effekter är det dock viktigt att dessa perspektiv kommer till uttryck även i den ekonomiska planeringen. Hur man ska uppnå rätt balans mellan nationella allmänintressen och lokala och regionala särintressen är därför en mycket svår avvägningsfråga. Åtgärdsplan: Regionala paketlösningar är sannolika En i den ekonomiska åtgärdsplaneringen oönskad drivkraft kan exempelvis vara att en samverkan med många inblandade parter leder till en förhandlingsplanering som innebär att olika starka intressenter i en region gör upp om en kompromisslösning. En jämn fördelning av nyttor i geografin eller mellan de tongivande aktörerna kan då bli viktigare än att nyttorna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Vid en omfattande medfinansiering kan det ligga nära till hands att sådana incitament leder till att åtgärds- planerna utvecklas till regionala paketlösningar där alla delar blir beroende av varandra och besluten kommer att handla om att anta eller förkasta helheten snarare än att ta ställning till olika delar var för sig. I storstadsområdena har planeringen redan i hög grad drivits dithän på grund av de starka systemsamband som finns i trafiksystemen. Trafikverkens förslag till hur åtgärdsplaneringen i fortsättningen ska gå till kan komma att leda till att detta blir en standardlösning för hela landet, fastän systemsambanden knappast är så starka att det är en nödvändighet överallt. Åtgärdsplan: Löften om medfinansiering kan ge bindningar En risk måste också vara att redan i detta tidiga planeringssteg tvingas bilda allianser och ingå överenskommelser som binder upp myndigheten i den fortsatta planeringen och påverkar trovärdigheten i senare planeringssteg. Om å andra sidan försöker hålla sig fritt från sådana bindningar kan det undergräva statens trovärdighet i de regionala och lokala plane- ringsprocesser som den nya planeringsprocessen utgår från. Inte minst i samband med medfinansieringsdiskussioner måste dessa avvägningsproblem och trovärdighetsrisker vara uppenbara. Vår genomgång av forskningen visar också att tillgången till nationella infrastrukturanslag ger lokala och regionala aktörer starka incitament att överdriva nyttan med infrastrukturinsatserna. Om det är statliga anslag som bekostar åtgärderna har lokala och regionala aktörer ingen större anledning att bekymra sig om kostnadssidan. Men det hindrar ju inte att man kan uppfatta önskemål om medfinansiering från statens sida som en signal om att tillgång till sådan medfinansiering kan komma att underlätta ett genomförande. I tidiga planeringsskeden – då man befinner sig långt ifrån att upprätta ett bindande genomförandeavtal – skulle detta kunna tänkas uppmuntra en viss lättsinnighet när det gäller att avisera en vilja att ordna medfinansiering. Om man inte skapar någorlunda säkra garantier för att tidiga löften verkligen infrias kan detta leda till problem i senare planeringsfaser, exempelvis i över- gången från åtgärdsplanerna till genomförandeprogrammen. När infrastrukturprojekt med stor regional eller lokal nytta finansieras nationellt visar forskningen att det finns en stor risk för överinvesteringar totalt sett, men också en stor risk för att enskilda projekt blir överdimensionerade. En sådan effekt anses finnas och den blir sannolikt inte mindre när ansvaret för en större del av åtgärdsplaneringen flyttas till regional nivå. Medfinansie- ringslösningar kan tänkas driva på detta ytterligare genom att en högre standard på infrastrukturen kan ses som en del i en kompensation för att ställa upp med regional eller lokal till- skottsfinansiering. Vidare kan medfinansiering försvåra att projekt bantas till en nivå som bedöms vara försvarbar från nationella utgångspunkter eftersom detta nog i allmänhet också kräver en omförhandling av finansieringslösningen. Planeringsprogram: Oklart hur det reella inflytandet fördelas Enligt trafikverkens förslag är det regeringen (beslutande) och (beredande) som är huvudaktörerna när planeringspro- grammet ska fastställas och riksdag (beslutande) respektive regering och (beredande) i beslut om att åtgärder ska föras till genomförandeprogrammet. Vid ett första påseende kan ett regionalt ansvar för åtgärds- planen synas medföra en förstärkning av den regionala nivåns inflytande över planeringen av transportsystemet. Det är dock inte helt enkelt att bedöma hur detta inflytande blir i praktiken. Enligt trafikverkens förslag kan formellt sett styra hela utfallet genom att påverka vad som ska gå vidare i processen till planerings- och genomförandeprogrammen. Liksom är länens planering styrande enbart för den fortsatta planeringen av viss regional infrastruktur. Vad som är formella befogenheter behöver dock inte alltid vara liktydigt med hur det reella inflytandet ser ut. En relevant fråga är därför hur tungt tjänstemannabedömningar kan komma att väga i förhållande till de politiska bedömningar som görs på lokal, regional och nationell nivå. Eftersom utgångspunkt ska vara vilka åtgärder som är samhällsekonomiskt effektiva eller på annat sätt svarar mot ett allmänintresse kan denna avvägning till stor del också komma att handla om vad som ter sig ekonomiskt-tekniskt rationellt respektive vad som ter sig politiskt rationellt. Jämför med vad som beskrivits i forskningsöver- sikten. Hur de reella maktrelationerna uppfattas av olika aktörer kom- mer sannolikt också att påverka hur planeringen läggs upp. Om uppfattas som den tongivande aktören, som i reali- teten avgör vilka åtgärder som förs vidare till planerings- och genomförandeprogrammen, kan man anta att olika lokala och regionala aktörer i högre grad anpassar sig till och utgår från det planeringsunderlag som ska ha i uppgift att ta fram. Alternativt kan de politiska kontaktnät som finns mellan de beslu- tande församlingarna i kommuner och regioner och beslutsfattarna på nationell nivå bedömas som viktigast för om åtgärderna ska avancera från åtgärdsplan till planerings- och genomförande- programmen. I så fall finns det anledning att tro att det kommer att finnas en stark strävan att låta de särskilda lokala och regionala utgångspunkter som kan finnas få sätta en stark prägel på beslutsunderlaget. Om det senare scenariot blir verklighet innebär det att sätts på svåra prov för att balansera politiska krav mot kraven på kvalitet i beslutsunderlagen och behovet av att upprätthålla en hög integritet genom planeringsprocessens olika faser. Denna balansgång blir inte enklare av att det ställs upp krav på ett kvalitetssäkrat underlag för att åtgärder ska kunna kvalificera sig för genomförandeprogrammet och att denna kvalitetssäkring av allt att döma ska innehålla en granskning från en oberoende part (second opinion), kanske Trafikanalys. Man kan alltså föreställa sig att särskilt steget från åtgärdsplan till planeringsprogram kan komma att påverkas av en komplicerad uppsättning drivkrafter som kan ge upphov till konflikter både mellan olika planeringsaktörer och internt inom enskilda planeringsaktörer. Genomförandeprogram: Det tar tid att skriva avtal När en åtgärd ska föras över från planeringsprogrammet till genomförandeprogrammet bedömer vi att åtgärderna kommer att vara så väl utredda och förberedda att utrymmet för olika typer av snedvridande påverkan på beslutsunderlaget är relativt litet. Det finns dock en möjlighet att den fördjupning av beslutsunderlaget som ska ske under planeringsprogrammet kommer att avslöja brister som har uppstått i tidigare planeringsfaser, exempelvis i form av kraftiga kostnadsökningar som ibland uppstår i sena planeringsskeden när ett objekt får sin slutliga utformning. Trafik- verken anger att ett objekt ska kunna ligga kvar längre än i planeringsprogrammet och också kunna omprövas helt om förut- sättningarna ändras. Erfarenheten från tidigare planeringsomgångar visar dock att det finns mycket starka drivkrafter att förverkliga ett projekt när det väl avancerat en bit i planeringsprocessen. Den typen av incitament kommer nog inte att minska i styrka när ett projekt passerat den sista uppsättningen kvalitetskriterier i det nya planeringssystemet och kvalificerat sig för det planeringsprogram som nog kommer att uppfattas som en stark utfästelse om genomförande. Om statsmakterna önskar att projekt ska kunna ifrågasättas också i denna sena planeringsfas kan det därför fordras en uppsättning mycket starka stupstockskriterier. När åtgärden har tagits in i planeringsprogrammet kan med- finansieringen enligt trafikverkets förslag konkretiseras i ett avtal. Själva villkoren i avtalen regleras dock först när åtgärden tas in i genomförandeprogrammet. Skillnaden mellan avsiktsförklaring, avtal och avtal med villkor framgår inte. Alla dessa överenskom- melser är olika former av avtal, men vi antar att det bara är den sistnämnda som är civilrättsligt bindande. Avsiktsförklaring – och i än högre grad avtal – kan däremot vara politiskt och moraliskt bindande. För staten kan ett avsteg från dessa tidiga överens- kommelser minska förtroendet för staten som avtalspart, medan det för exempelvis en kommun kan minska väljarnas förtroende för sina politiska företrädare. Det avtal som (kan) slutas i samband med planeringsprogram- met gäller åtgärder som ska börja genomföras om , medan det slutliga avtalet behövs innan genomförande. En farhåga kan vara att det kan bli svårt att sluta skarpa avtal när byggstart är först . Erfarenheten av den senaste åtgärdsplaneringen tyder dock på att det bör vara möjligt, genomförandetiden är nämligen väl spridd över planperioden i de överenskommelser som träffats.47 En svårighet kan däremot bli att hinna med att få fram skarpa avtal inför de årliga revideringarna av genomförande- programmet. I genomsnitt verkar förhandlingsarbetet i senaste åtgärdsplaneringen ha tagit cirka ett år.48 Även anses dock ibland ha varit otillräcklig vilket uppges ha lett till att nödvändiga underlag inte alltid har tagits fram eller inte varit tillräckligt faktabaserat. Ett annat arbetsmoment som kan komma att ta tid är steget mellan åtgärdsplan och planeringsprogram. Som vi tolkar det kommer en revidering av såväl länsobjekt som nationella objekt att behöva ske, eftersom ibland kan vilja ha en annan utformning än länen. Särskilt bör det gälla för 48Enligt delbetänkande av (SOU 2011:12), som dock säger att uppskattningen är osäker. nationella objekt där länen kan vilja ha dyra utformningar, men ha så kostnadseffektiva lösningar som möjligt. Om länen har träffat överenskommelser om medfinansiering kan denna potentiella motsättning bli svårare att hantera. Planeringsutrymme: Oklart vad regeringens beslut ska innehålla Enligt trafikverkens förslag till planeringssystem ska regeringen fatta beslut om åtgärdsplanerna och i samband med det också besluta om definitiv fördelning av planeringsramarna. Därefter ska regionerna anta åtgärdsplanerna. Vad regeringens beslut ska innefatta utöver planeringsramar är oklart. Kanske gäller det åtgärder som ligger utanför åtgärdsplanerna så som drift och underhåll m.m. Kanske gäller det också ett ställningstagande till om åtgärdsplanerna svarar mot nationella behov på ett tillfredsställande sätt. En fråga är också vad det innebär att regionerna antar planerna om regeringen har beslutat om dem. Det är oklart om dessa båda beslut exempelvis kan skilja sig åt i större eller mindre grad och hur skulle det i så fall tolkas i den fortsatta processen. En tänkbar lösning är att medfinansiering kan bli ett sätt att fylla ut eventuella diskrepanser mellan regeringens och regionernas beslut. Med hänsyn till att fastställelsen av åtgärdsplanerna ligger relativt tidigt i planeringsprocessen och i vissa avseenden nästan har karaktär av en inriktningsplanering som ska följas av flera steg av ytterligare prövning, är en annan osäkerhet om regeringen har tillräckliga incitament att i detta läge inta en restriktiv hållning till kostsamma utbyggnadsförslag. Detta eftersom systemet ger möjligheter att skjuta upp sådana impopulära ställningstaganden till senare planeringsfaser. I kombination med en omfattande med- finansiering på regional nivå kan detta dock vara en riskfylld strategi eftersom medfinansieringslösningar kan vara svåra att omförhandla och ibland kanske utgör delar av sammanhängande åtgärdspaket som måste accepteras eller förkastas i sin helhet. Uppföljnings- och utvärderingsfasen: Viktigt med oberoende Både och trafikverkens förslag till plane- ringssystem betonar vikten av en lärande planeringsprocess. Trafikverkens förslag till planeringsprocess innehåller således en uppföljnings- och utvärderingsfas även om innehållet främst är inrik- tat på en uppföljning av åtgärdernas effekter i trafiksystemet och mindre på hur effektiv och ändamålsenlig planeringen i sig har varit. Detta senare kan dock bli en fråga för Trafikanalys att studera genom egna initiativ eller genom uppdrag från regeringen. Om medfinansiering av statliga åtgärder i transportsystemet blir en omfattande företeelse är det givetvis angeläget att planeringen och planernas effekter följs upp och utvärderas även i detta avseende. Från statens sida är det bl.a. viktigt att ha kontroll över vilket anslagsutrymme som genom olika medfinansieringsavtal blir intecknat för framtiden. Men uppföljningen bör även avse andra aspekter som exempelvis hur medfinansieringen påverkar samhäl- lets totala utgifter för transportåtgärder, hur andra offentliga budgetar än statens påverkas och om medfinansieringslösningarna har effekter på hur transporterna utvecklas och fördelas inom trafiksystemet. För att planeringen verkligen ska kunna bli lärande är det viktigt att uppföljningen och utvärderingen kan ske oberoende från dem som varit direkt inblandade i att ta fram och besluta om planerna. Annars finns det en påtaglig risk att uppföljningen och utvärde- ringen får formen av en rationalisering av de vägval och avvägningar som gjorts.49 Förslaget till ny planeringsprocess ger särskilt en funktion med många roller, vilket nog i högre grad är en följd av ansvarsområde än av utformningen av planeringssystemet som sådant. många uppgifter och kompetenser gör det helt enkelt svårt att undvika att myndigheten blir inblandad i många olika planeringsskeden. Detta gör det dock särskilt angeläget att vara uppmärksam på risken för att olika roller sammanblandas och leder till en mindre kritisk syn på olika planeringsunderlag och planeringsinsatser. 5.2Konsekvenser för planeringens innehåll Det nya planeringssystemet innebär att infrastrukturplaneringen får en delvis annan roll, vilket har diskuterats i föregående kapitel. Mer konkret kan medfinansieringen tänkas påverka sådant som möjligheten att hitta kostnadseffektiva åtgärder, att ompröva en åtgärd och att få genomslag för nationella mål. B. Flyvbjergs slutsats att makt ofta förvandlar rationalitet till rationalisering i Rationality and , Democracy in Practice, , 1998. En konsekvens av ökad medfinansiering kan bli att trycket kommer att öka på att hitta nya finansieringskällor eftersom de källor som används sannolikt upplevs som alltför begränsade. I trafikverkens förslag uppmärksammas detta, då man skriver att För att skapa ännu bättre förutsättningar för effektiv och optimal utveckling av transportssystemet bör regeringen även överväga att se över möjligheterna att bredda finansieringsmöjligheterna för att underlätta i första hand regionala och lokala parters deltagande. Vi antar att det kan handla om sådana källor som beskrevs i kapitel 3.2, exempelvis exploateringsavgifter eller gatuavgifter. Från offentliga planeringsaktörers sida kan det här finnas starka incita- ment att få tillgång till finansieringskällor som inte belastar de offentliga budgeterna. En finansiering genom avgifter på trafikanter eller andra enskilda intressenter i trafiksystemet har ju fördelen att avgifterna inte direkt begränsar utrymmet för andra offentliga utgifter. Ovan pekade vi på en risk att det blir svårare att ompröva åtgärder när den ekonomiska och fysiska planeringen delvis går ihop. Detta kan gälla såväl själva urvalet av åtgärder (vilket är den ekonomiska planeringens huvudfokus) som utformningen av åtgärder (vilket delvis ingår i den ekonomiska planeringen). I trafikverkens förslag har det lagts in möjligheter till omprövning genom att åtgärderna kvalificerar sig successivt efter att de tar sig förbi ett antal grindar. Grindarna kan liknas vid kontrollsta- tioner. Den första grinden anger krav för att en åtgärd ska tas in i åtgärdsplanen. Nästa grind ser till att kraven för att tas in i planeringsprogrammet är uppfyllda. Vid den sista grinden, innan åtgärden tas in i genomförandeprogrammet, granskas beslutsunder- lagets kvalitet och åtgärdens genomförbarhet.50 Vi har svårt att bedöma om dessa kvalitetskontroller kommer att vara tillräckliga för att motverka de (formella och informella) låsningar som de avtal som successivt sluts innebär. Det är dock viktigt att påpeka att det ofta finns en ovilja hos såväl politiker och myndigheter som enskilda projektledare att ompröva beslut. Det är helt enkelt svårt att släppa projekt man argumenterat för, eller jobbat med, länge och därmed investerat såväl tid som 50 Exakt hur grindarna ska se ut är inte klarlagt, men redan i åtgärdsvalet (grind 0) ska nyttor och kostnader preliminärbedömas, vid åtgärdsplanen (grind 1) ska en samhällsekonomisk bedömning finnas, vid planeringsprogrammet (grind 2) ska en kalkyl med hög kvalitet finnas och vid genomförandeprogrammet (grind 3) ska underlaget kvalitetssäkras genom en second opinion. ska färdiga avtal om medfinansiering finnas. förtroende i.51 I det rullande planeringssystem som föreslås revi- deras planerings- och genomförandeprogrammen . Det innebär att det inte finns något tillfälle där alla åtgärder rangordnas och prövas mot varandra. På så sätt minskar alltså möjligheten till omprövning.52 finns en risk att åta- gandena om medfinansiering minskar ju närmare åtgärden kommer ett skarpt avtal. Systemet kan nämligen väntas ge incitament till att lova mycket medel i början (då ökar chansen att få med åtgärden i nästa planeringsfas) och sedan backa från detta. Sker detta så ökar behovet av att kunna ompröva åtgärden. Samma effekt kan uppstå om åtgärden fördyras. En tänkbar konsekvens av ett ökat inslag av medfinansiering är att det blir svårare att få genomslag för andra nationella mål än tillgänglighet, t.ex. miljö och trafiksäkerhet. Dessa mål är normalt inget som motiverar en privat medfinansiär att bidra och vår erfarenhet är att inte heller kommuner eller regionala organ i praktiken brukar prioritera satsningar på sådana mål lika högt som statsmakterna gör. I debatten är det oftast mål om regional tillväxt och liknande som lyfts fram. Trafikverkens förslag säger inte särskilt mycket om hur ett genomslag för nationella mål ska garanteras, utöver att man understryker att samhällsekonomiska kalkyler har en viktig roll. Det garanterar att åtgärdernas effekter på exempelvis trafiksäkerhet och miljö kommer att synas (åtminstone deras påverkan på nettonyttan), men garanterar inte att de kommer att påverka besluten. Genom att en del av makten över prioriteringarna i praktiken flyttas från den nationella nivån kan det också bli svårare att bedöma hur stor måluppfyllelse infrastrukturplaneringen kan bidra till, och därmed hur mycket av måluppfyllelsen som behöver nås genom andra åtgärder (såsom avgifter eller regleringar). Som vi påpekat tidigare kan också ett regionalt ansvar för beslutsunderlag i sig medföra risker för sämre kvalitet i beslutsunderlagen, vilka kan komma att accentueras av medfinansiering. I utvärderingen av förhandlingarna om medfinansiering i senaste åtgärdsplaneringen riktas kritik mot att har haft ett otydligt förhandlingsmandat.53 Flertalet anser också att staten är 51Se exempelvis Flyvbjerg et al. Underestimating Costs in Public Works Projects: or ? 68, No. 3, 2002. 52Redan i dag är det dock i praktiken svårt att prioritera bort en åtgärd som har legat i en tidigare plan. Vårt intryck är att lösningen ofta blir att sådana åtgärder läggs mot slutet av den nya planperioden i stället för att avancera närmare ett genomförande. 53Delbetänkande av (SOU 2011:12). den opålitliga parten i överenskommelserna. Förtroendet för staten som avtalspart är alltså lågt. Medfinansiärerna har ställt krav på staten, exempelvis om att åtgärderna ska realiseras inom , men både de och anser att det finns en risk att staten inte lever upp till sina åtaganden. Det råder också delade meningar om avtalens rättsliga status. Tjänstemän från anser att avtalen inte är civilrättsligt bindande, medan vissa av medfinansiärerna anser att avtalen är det. Det påpekas också att varken har rådighet över regeringens beslut om fastställande av planen eller årliga budgetbeslut. Som nämndes tidigare innebär den ökade medfinansieringen att planeringsramen kan komma att byta funktion – från att ange vilken åtgärdsvolym statsmakterna bedömer det vara meningsfullt att planera vidare för, till att uppfattas som ett löfte.