sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Även i den ekonometriska analysen används trendavvikelser och gap, men de är baserade på mer avancerade beräkningsmetoder än för trendavvikelserna baserade på 7-åriga medelvärden (se bilaga 6). Graden av konjunkturkänslighet mäts med elasticiteter, som anger hur mycket den beroende variabeln förändras i procentenheter om den oberoende variabeln ökar med en procentenhet. I den ekonometriska studien har ingått att ta fram ett lämpligt mått på konjunkturläget i form av ett BNP-gap. I vissa fall slår BNP-gapets effekter igenom gradvis . Även dessa eftersläpningar är beaktade i analysen. De statistiska beräkningarna har kompletterats med erfarenhets- baserade analyser av hur kommunsektorn har reagerat på tidigare konjunktursvängningar.4 I den följande redovisningen definieras konjunktursvängningar som variationer i BNP-gapet.5 Skillnaden mellan den underliggande ekonomiska utvecklingen och den konjunkturella utvecklingen är av betydelse för stabilise- ringspolitiken. Även om tillväxttakten varierar och emellanåt till och med kan vara negativ antas den underliggande trenden vara positiv. Förenklat uttryckt kan konjunkturläget beskrivas som 3En korrelation på 0,5 med 17 observationer, , är signifikant skilt från noll med 95 procents säkerhet. 4Se effekt på kommunsektorns ekonomi och sysselsättning, 2011. 5Avvikelse från trend för BNP i fasta priser. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet avvikelsen mellan den trendmässiga, eller underliggande, nivån och den observerade nivån för en variabel, vanligtvis BNP eller syssel- sättning. Denna skillnad, uttryckt i procent, benämns ofta gap. Den trendmässiga nivån ses som den normala nivå som den faktiska nivån relateras till för att bedöma om läget är bättre eller sämre än normalt. Syftet med beräkningen av ett gap är att det ska visa just de kortsiktiga, konjunkturmässiga variationerna. Diagram 5.1 BNP och BNP-gap, procentuell förändring respektive avvikelse från trend i procent av trend (7-årsgenomsnitt). -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 BNP, procentuell förändring Källa: och egna beräkningar Om konjunktursvängningar definieras som variationer i BNP- gapet enlig ett 7-årigt medelvärde så har ekonomin –2010 genomlöpt fem till sex konjunkturcykler. visar dock i sin rapport att konjunkturcyklernas längd varierar avsevärt från cykel till cykel. De visar även att till viss del beror cykelns längd på valet av metod och teoretisk ansats. Den i särklass djupaste konjunktursvackan, mätt med BNP-gapet, är den som inträffade i spåren av finanskrisen . Beräkningarna av de ovan nämnda trendavvikelserna i BNP står sig väl mot det gap, ett s.k. UC-gap6, som används i den ekonome- triska analysen. De båda måtten samvarierar i hög grad, framförallt De kommunala finansernas konjunkturkänslighet efter 1994, vilket innebär att den enklare beräkningen av trendav- vikelserna ger en god bild av konjunkturen. Ett annat sätt att mäta konjunktur är med det s.k. syssel- sättningsgapet. Jämfört med BNP-gapet ligger sysselsättningsgapet i konjunkturcykeln. Dessutom kan de båda gapen reagera olika på olika kriser. Ett tydligt exempel är den senaste krisen som slog hårt mot BNP, men betydligt måttligare mot sysselsättningen. I direktivet sägs att en procyklisk verksamhet kan för- stärka konjunktursvängningarna, vilket kan vara ett problem för stabiliseringspolitiken. En minskad konjunkturell effekt på sam- hällsekonomin från den kommunala sektorn kan således uppnås genom en stabilare verksamhet. En stabilare utveckling av verksamhet bör således leda till en minskad effekt på samhällsekonomin. Därmed kan en stabilisering av den kommunala sektorn dels ses som ett mål i sig och dels som ett medel för att minska sektorns effekter på samhällsekonomin. I det följande görs en redovisning av hur en variabel bedöms som stabiliserande eller destabiliserande. Viktigt att klargöra är att bedömningen här görs i absoluta termer. Det innebär att det är riktningen på en variabels variationer i förhållande till konjunktur- variationerna som är avgörande och inte storleken. Följer varia- tionerna med konjunkturen blir effekten på ett sätt och går de emot konjunkturen blir effekten den omvända. Utöver riktning har också snabbheten med vilken variationerna i konjunkturen sprider sig betydelse. Sker genomslaget i en variabel direkt ger det en motsatt effekt på samhällsekonomin mot om variationerna slår igenom med en halv konjunkturcykels för- dröjning, dvs. att effekten är maximalt ur fas med konjunkturen. sker dock genomslaget antingen direkt eller gradvis . I det senare fallet blir bedömningen av den stabiliserande effekten svår i och med att den förändras . Vidare är det avgörande vilken typ av variabel det rör sig om. Finansiellt sparande respektive sysselsättning har t.ex. motsatta effekter på samhällsekonomin. Om den kommunala sysselsättningen varierar med och i samma riktning som konjunkturen blir sysselsättningen destabiliserande, dvs. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Varierar det finansiella sparandet med konjunkturen på motsvarande sätt blir effekten omvänd. Konjunk- turvariationerna når sektorn via skatteinkomsterna och fångas dessa upp av sparandet/det ekonomiska resultatet så minskar effek- ten på konsumtionen och sysselsättningen. I diagrammet nedan illustreras förändringar i konjunkturen till- sammans med två variabler. Den blåa linjen visar en variabel som varierar med konjunkturen och den röda linjen en variabel som varierar mot konjunkturen. En stabiliserande effekt på konjunk- turen uppnås om den blåa linjen är finansiellt sparande eller om den röda linjen är konsumtion eller sysselsättning. Diagrammet säger inget om i vilken riktning konjunkturen påverkar respektive variabel. Antag att en konjunkturuppgång i båda fallen leder till en uppgång i respektive variabel. Den blåa linjen representerar då en variabel där konjunktureffekten slår igenom direkt och den röda linjen en variabel där effekten slår igenom med eftersläpning (en halv konjunkturcykel). Diagram 5.2 Stiliserade konjunkturvariationer samt exempel på med- respektive motkonjunkturella variabler -0,5 -1,0 -1,5 Källa: Egna bearbetningar När konjunkturvariationerna slår igenom i andra variabler, som t.ex. sysselsättning och konsumtion, kan dessa variabler i sin tur ge återeffekter på konjunkturen och antingen stabilisera eller De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Till följd av att den stabiliserande effekten bedöms i absoluta termer spelar det i diagrammet ovan ingen roll att varia- blerna 1 och 2 varierar mindre än konjunkturen vid bedömningen av om de är stabiliserande eller destabiliserande. 5.4En struktur för analysen av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet Variationerna i BNP påverkar den kommunala sektorns finanser, men variationer i den kommunala sektorns finanser kan även påverka BNP. Utredningens analyser avser främst det första ledet även om effekterna i detta första steg även bedöms utifrån möjliga återeffekter på samhällsekonomin.7 För att illustrera kopplingarna mellan ekonomin i stort och den kommunala sektorn beskrivs i två figurerna nedan de viktigaste länkarna mellan BNP och den kommunala sysselsättningen. Effek- ten på den kommunalt finansierade sysselsättning av en konjunk- turmässig förändring av BNP modifieras av ett antal faktorer. Från BNP till skatteunderlag 7Analyser av det andra ledet är mer komplicerat och kräver avancerade analysmetoder i form av makroekonomiska beräkningsmodeller. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet En konjunkturmässig förändring av BNP består antingen av en ändrad arbetsproduktivitet, en ändrad arbetsinsats eller en kombi- nation av båda. Möts den ändrade efterfrågan med förändringar i arbetade timmar, är det i första hand medelarbetstiden som påver- kas. Om förändringen av efterfrågan är betydande påverkas även antalet sysselsatta. En förändring i sysselsättningen (antal arbetade timmar) påver- kar i sin tur lönesumman. Lönesumman påverkas med viss fördröj- ning även av timlönerna vilket komplicerar sambandet mellan arbetade timmar och lönesumman. Förändringarna på arbetsmarknaden slår även igenom i arbets- marknadsrelaterade ersättningar, vilket motverkar effekten på löne- summan. Vid en minskad sysselsättning ökar denna typ av ersätt- ning som lönesumman minskar. Förändringen på arbets- marknaden slår därmed inte igenom fullt ut i skatteunderlaget. De arbetsmarknadsrelaterade ersättningarnas dämpande effekt har dock avtagit . Skatteunderlaget är utgångspunkten för beräkningen av kom- munsektorns skatteinkomster, som utgör av sek- torns inkomster. Skatteinkomsterna påverkas, förutom av skatte- underlaget, även av skattesatsen. Skattesatsen är dock en mer trög- rörlig variabel som kommuner och landsting är mindre benägna att ändra på kort sikt.8 Figur 5.2 Från skatteunderlag till kommunalt finansierad sysselsättning 8 Se effekt på kommunsektorns ekonomi och sysselsättning, 2011 7. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Utöver skatteinkomster består kommunernas inkomster av stats- bidrag och avgifter. Medan avgifterna har en begränsad betydelse för kommunsektorns inkomster spelar statsbidragen en större roll dels då de uppgår till mer betydande belopp och dels då de i större utsträckning kan variera . Såväl storleken som riktningen på variationerna är därför intressanta i ett konjunkturellt perspektiv. Utgiftssidan domineras av löpande utgifter för tillhandahållandet av s.k. välfärdstjänster, vilket i nationalräkenskaperna benämns kom- munal konsumtion. Övriga utgifter består av investeringar, transfe- reringar och räntor. Konsumtionsutgifterna består i sin tur till största delen av löner för kommunalt anställda. Andelen har dock sjunkit stadigt , vilket bl.a. beror på att verksamheten i ökad utsträckning bedrivs av alternativa utförare, men är fortfarande dominerande. Den stora löneandelen innebär också att den kommunala lönebildningen har betydelse för de konjunkturella sambanden. Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna. Variationerna i finansiellt sparandet motsvarar i stort sett variationerna i ekonomiskt resultat enligt den kommunala redovisningen. En inkomstökning som inte används till utgifter innebär per definition ett ökat sparande och omvänt vid en inkomstminskning. Sambanden mellan konjunkturen och den kommunala sektorns finanser tycks ha förändrats över tiden. Detta är tydligt vid jäm- förelser mellan perioderna 1980–1993 och 1994–2009. Inte bara sambandens styrka förändras utan sambanden får även i vissa fall omvänt tecken. Att sambanden ändrar karaktär mellan den tidiga och den sena perioden kan ha flera förklaringar; bland annat tilläts kronan flyta och gick över till ett inflationsmål . Dessutom skedde systemändringar som direkt påverkade den kommunala sektorn. Både systemet för skatte- utbetalning till kommunsektorn och systemet för statsbidrag lades om . De kommunala finansernas konjunkturkänslighet En annan förklaring till varför konjunkturkänsligheten varierar mellan olika perioder kan vara att effekterna från en störning beror på typen av störning och mot vilken del av ekonomin den slår. Effekterna kan variera beroende på om det är en utbuds- eller efterfrågestörning, om störningen är inhemsk eller importerad och om den i första hand slår mot exporten och så vidare. Detta är tydligt vid en jämförelse mellan 1990-talskrisen och den s.k. IT- krisen . I det förra fallet reagerade den kom- munala sysselsättningen på samma sätt som BNP-gapet om än med en viss fördröjning, men i det senare fallet toppade den kommunala sysselsättningskonjunkturen som BNP-gapet bottnade. Kvaliteten på dataunderlaget blir sämre ju längre tillbaka i tiden man sträcker sig. En tydlig skiljelinje går 1993, då stora omlägg- ningar gjordes i nationalräkenskaperna. Mot den redovisade bakgrunden kommenteras perioden i det följande endast där det bedöms relevant. Aviserandet och införandet av det kommunala balanskravet under den senare delen av kan ha påverkat konjunktur- känsligheten. Den kommunala verksamheten fick då en mera direkt koppling till utvecklingen av de kommunala intäkterna och kost- naderna eftersom de i princip som minst måste balansera varje enskilt år såvida inte synnerliga skäl åberopas. Bedömningen av effekten från balanskravets införande störs dock av att den slog igenom gradvis under . 5.5.2Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör det finansiella spar- andet i nationalräkenskaperna. Motsvarande begrepp i kommunal- ekonomiska termer är årets resultat som i stället utgörs av skill- naden mellan intäkter och kostnader.9 Sparandet kan fungera som en stötdämpare mellan inkomster och utgifter genom att inkomster som ligger över den trendmässiga utvecklingen läggs på sparandet och vid svag inkomstutveckling minskas sparandet för att fylla på upp till trend. 9 Balanskravet gäller ekonomiskt resultat, men inte finansiellt sparande. Ekonomiskt resultat är det begrepp som används i den kommunala redovisningen medan finansiellt sparande är det begrepp som används i nationalräkenskaperna. I det följande resonemanget används därför begreppet sparande i det konjunkturella perspektivet medan ekonomiskt resultat används i det kommunala redovisningsperspektivet. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Målet med en stabilisering är att få en jämnare utveckling av utgifterna, främst konsumtionsutgifterna, och sysselsättningen. En utjämning av inkomsterna kan hindra konjunkturimpulser från att nå den kommunala utgiftssidan. Ett annat sätt att åstadkomma samma effekt är att låta det finansiella sparandet variera i högre utsträckning. Med detta följer dock en risk för urholkning av ekonomin om det inte skapas tydliga restriktioner för när under- balansering får ske. Frågan är emellertid i vilken utsträckning som det budgeterade ekonomiska resultatet (som är det begrepp som är relevant i kommunala budgetsammanhang) också blir det faktiska, dvs. om det är en variabel som budgeteras men som sedan för- ändras till följd av förändringar i de budgeterade intäk- terna och kostnaderna. Det är troligen en iterativ process med utgångspunkt i intäkter och kostnader, dvs. det budgeterade resultatet blir en styrande restriktion som, om det avviker från balanskravet eller de egna finansiella målen, i möjligaste mån leder till en justering av intäkts- och/eller kostnadssidan. Det kan emellertid också vara en form av restpost. I ett stabiliserings- politiskt perspektiv är det önskvärt att det ekonomiska resultatet budgeteras parallellt med kostnaderna för att motverka att variationer som uppstår i intäkterna slår igenom i kostnaderna. Resultaten av konjunkturanalysen visar tecken på att det finns ett samband mellan konjunkturen och den kommunala sektorns finansiella sparande. Sambandet är dock varken särskilt starkt eller signifikant. Det samband som antyds är dock i stort sett momen- tant dvs. utan någon nämnvärd fördröjning. Analysen visar även på en tendens till att sambandet var starkare . De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Diagram 5.3 BNP-gap i procent av trenden (7-årsgenomsnitt) samt finansiellt sparande i procent av BNP. Fasta respektive löpande priser -2,0 -1,0 -4,0 -2,0 -6,0 -3,0 -8,0 -4,0 BNP-gap (vä skala) Finansiellt sparande som andel av BNP (hö skala) Källa: SCB och egna beräkningar Förändringen för perioden kan ha en koppling till införandet av det kommunala balanskravet, även om balanskravet i praktiken fick effekt gradvis . Därefter gjordes även modifieringar i balanskravet 2005. Kopplingen indi- kerar att balanskravet begränsar kommunsektorns möjligheter att anpassa det ekonomiska resultatet, och därmed indirekt det finan- siella sparandet, till konjunkturen. Variationerna i sektorns inkomster förs därigenom i större utsträckning vidare till konsumtion och sysselsättning. Balanskravet innebär att det ekonomiska resultatet i princip som minst ska balansera för varje enskilt år, vilket får en begränsande effekt på hur mycket resultatet, och indirekt sparandet, normalt får variera. Synnerliga skäl kan dock göra att det är möjligt med negativt resultat . Om möjligheten begränsas när det gäller att använda tidigare överskott för att hålla uppe konsumtion och sysselsättning i dåliga tider uppstår en inlåsningseffekt som försämrar incitamenten att spara i goda tider. Om resultatet, och därmed sparandet, tillåts variera med konjunkturen för att möta De kommunala finansernas konjunkturkänslighet variationer i inkomsterna stärks de automatiska stabilisatorerna, vilket bidrar till stabiliseringen av ekonomin. Balanskravet medför dock, i sin nuvarande utformning, en begränsning av möjligheterna att variera det ekonomiska resultatet och därigenom även finansiellt sparande. Detta tangerar också frågan om kommunsektorns roll i stabiliseringspolitiken. Stabiliseringspolitiken sköts i första hand av via prisstabilitetsmålet och i andra hand av regeringen via finanspolitiken.10 Kommunsektorns roll är således inte att bedriva stabiliseringspolitik. Däremot kan det i ett stabiliserings- politiskt perspektiv vara önskvärt att de automatiska stabilisa- torerna, i form av finansiellt sparande, tillåts verka och inte begrän- sas av regelverk som balanskravet. Mot detta ska ställas de risker för försämrad budgetdisciplin till följd av en uppluckring av balanskravet, som bland annat pekar på. De kommunala skatteinkomsterna beräknas utifrån skatteunder- laget och skattesatsen. Skatteunderlaget utgörs av skattebasen minus avdrag. Skattebasen består till största delen av löner och till mindre delar av pensioner och andra transfereringar. Det som främst påverkar skatteinkomsternas utveckling är alltså skattebasens utveckling, eventuella regeländringar som påverkar avdragen samt skattesatsen. Regeländringar beaktas normalt vid fastställandet av statsbidragsnivån. Såväl skattebasen som skatteunderlaget och skatteinkomsterna är positivt korrelerade med konjunkturen, men med en eftersläpning på omkring . Konjunktureffekten på skatteinkomsterna är således fördröjd vilket sannolikt också medför att eventuella effek- ter på finansiellt sparande och konsumtionsutgifter kan vara för- dröjda. 2007/08:100. 11Svensk finanspolitik, 2011. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Diagram 5.4 BNP-gap samt trendavvikelser för skattebas/skatteunderlag brutto respektive skatteinkomster, procent av respektive trend (7-årsgenomsnitt). -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 Skatteunderlag, fp KPI Skatteinkomster, fp KPI Källa: SCB, samt egna beräkningar Den ekonometriska analysen, som har baserats på skatteunderlaget (dvs. skattebasen efter avdrag), visar liknande resultat som analysen av trendavvikelser. Skattningarna är inte signifikanta, men antyder att konjunktureffekten är stark. Skattningar av sambandet mellan skatteunderlaget och de totala inkomsterna, där även statsbidrag och avgifter ingår, är dock signifikanta och effekten här är mycket stark. Det är till och med så att variationer i skatteunderlaget leder till ännu större variationer i de totala inkomsterna. Effekten är dessutom mer eller mindre direkt. Möjligen förstärks effekten av att de totala inkomsterna också påverkas av statsbidragen som ten- derar att följa konjunkturvariationerna, dvs. öka mer i goda tider än i dåliga tider. De kommunala finansernas konjunkturkänslighet 5.5.4Generella och riktade statsbidrag Statsbidragen12 samvarierar i viss mån med konjunkturen. Under- laget för analysen av statsbidragen är dock begränsat och trend- avvikelser kan bara beräknas tillbaka till år 2000.13 Vändpunkterna i statsbidragens trendavvikelser sammanfaller någorlunda väl med vändpunkterna i BNP-gapet. Med andra ord tenderar statsbidragen att öka kraftigare i goda tider och svagare i dåliga tider. De höjda statsbidragen som har betalats ut i goda tider tycks dock, åtminstone delvis, fångas upp i form av ett ökat kommunalt finansiellt sparande. Överensstämmelsen mellan statsbidragen och sparandet är tydligare än den mellan de totala inkomsterna och sparandet vilket antyder att det är just effekterna från variationer i statsbidragen, och inte i de totala inkomsterna, som fångas upp. Därmed begränsas vidarespridningen av effekterna från stats- bidragen till utgifterna och sysselsättningen. En av förklaringarna till detta kan vara att sektorn agerar försiktigt om det råder osäkerhet kring huruvida bidragsökningar är permanenta eller ej. Benägenheten att använda ökade inkomster till utgifter som på något sätt är bindande, som nyanställningar etc., avtar om inkomstökningen uppfattas som tillfällig. Risken finns annars att utgiftsnivån inte kan sänkas när inkomsterna normaliseras. 12 Statsbidragen är i beräkningarna justerade genom att momsavgifter och läkemedels- förmånen har exkluderats, dessutom ingår inte bidragsförändringar som har skett till följd av ett ändrat ansvarförhållande mellan statlig och sektor. 13 Dataunderlag finns , men då trendberäkningarna kräver data före aktuell period sträcker sig trendavvikelseberäkningarna endast tillbaka . De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Diagram 5.5 Trendavvikelser för justerade statsbidrag i procent av trenden (7- årsgenomsnitt), samt finansiellt sparande som andel av BNP. Fasta respektive löpande priser -2,0 -0,5 -4,0 -1,0 -6,0 -1,5 Statsbidrag, justerade, fp KPI Finansiellt sparande som andel av BNP Källa: SCB, samt egna beräkningar Analyserna visar att den kommunala konsumtionen varierar med konjunkturen och att effekten är relativt stark men med en efter- släpning. Detta ligger någorlunda i linje med att även skatte- inkomster och statsbidrag varierar med konjunkturen och att det också för skatteinkomsterna finns en viss eftersläpning. Fördröj- ningen i konjunktureffekten tycks dock vara större för konsum- tionsutgifterna än för inkomsterna, vilket innebär att konjunktur- impulser från inkomstsidan tillåts slå igenom på utgiftssidan med viss fördröjning. I analysen har effekterna av statliga konjunktur- satsningar riktade mot den kommunala sektorn, som t.ex. det tillfälliga konjunkturstödet 2009–2010, inte studerats särskilt. En förklaring till att eftersläpningen är något större för kon- sumtionsutgifterna än för inkomsterna kan vara den kommunala budgetprocessen. I budgeten kan kostnader kopplade till konsum- tionsutgifterna inte utan vidare tillåtas avvika från budgeten. Even- tuella avvikelser måste hanteras enligt gällande berednings- och De kommunala finansernas konjunkturkänslighet Dessutom kan sektorn visa en försiktighet med att permanent öka kostnader om en intäktsökning kan antas vara tillfällig. Den kommunala konsumtionens koppling till konjunkturen kan dessutom vara beroende av vilken metod för att mäta konsum- tionen som används. För uppgifter används till största delen en metod som mäter vad som produceras (produk- tionsmetoden) i stället för som tidigare kostnaden för produk- tionen (kostnadsmetoden), dvs. insatsen.14 Skillnaden mellan metoderna är emellanåt betydande. Under bl.a. 2009, det år då BNP-gapet senast bottnade, visade den nuvarande metoden att konsumtionen låg över trend medan den tidigare metoden visade att den låg under trend (se diagram nedan). Används den gamla metoden uppvisar den kommunala konsumtionen ingen nämnvärd korrelation med konjunkturen även om eftersläpningar beaktas. Det senaste årets uppgifter, dvs. 2010, är dock fortfarande preliminära och stora revideringar är inte ovanliga när det gäller offentlig konsumtion. Exkluderas 2010 från beräkningarna enligt kostnadsmetoden så blir sambandet något tydligare. Eftersläpningen blir också något mindre än i beräkningarna enligt den nuvarande metoden, produktionsmetoden. Det kan dock tilläggas att den ekonometriska analysen visar på ett oförändrat samband mellan konjunktur och konsumtion mellan perioden –1993 och perioden . Detta trots att konsumtionsberäkningarna helt base- rades på kostnadsmetoden. 14 mäts produktionsvolymen främst via volymindikatorer kopplade till demografisk utveckling.