sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Och givetvis ligger det också i deras uppdrag att möta olika grupper ur det civila samhället, inte minst media, och att kommunicera svenska officiella budskap till en bredare mottagarkrets. Men dialogen med ett lands offentliga företrädare tar ofta överhanden i arbetet. Arbete pågår inom UD med att stärka arbetet med offentlig diplomati. En förbättrad styrning av utlandsorganisationens arbete eftersträvas, kompetensutvecklingsinsatser görs och den digitala kommunikationen är under utveckling (dock främst på svenska). Stöd ges till ambassader och konsulat för uppgradering av hemsidor och ett utvecklat användande av sociala medier. Den generella utvecklingen i samhället inom digital kom- munikation är explosionsartad. Sociala mediers växande roll inom t.ex. den politiska och samhälleliga debatten och opinions- bildningen är likaledes slående. På UD har två av tre statsråd egna bloggar. Departementet har också en bloggportal, där ett antal tjänste- män i departementet eller på post i utlandet deltar. Ett knappt tiotal ambassader återfinns därtill på Facebook. UD:s hemsida står sig jämfört med övriga departements hemsidor väl. Den innehåller lättillgänglig, informativ och uppdaterad informa- tion om politiken och om konsulär service och reseråd. På kan man prenumerera på nyhetsbrev, länka till UD:s bloggar och ladda ner telefonnummer till ambassader och konsulat i sin mobil. UD:s hemsida står för cirka hälften av alla besök på , vilket delvis förklaras av att reseinformation återfinns där. UD finns också på Twitter, Flickr och Facebook. förefaller UD ligga långt framme med den digitala kommunikationen, men jämfört med många andra utrikesför- valtningar är det annorlunda. måste bedömas vilket mer- värdet är av att vara aktiv digitalt. Handlar det om att förmedla budskap, tillhandahålla service on-line eller öppna upp för debatt? Det vore önskvärt att UD, möjligen även , skaffar sig en policy för hur man vill arbeta med sociala medier och i vilket syfte. För delar av offentlig förvaltning, däribland UD, kan ett av syftena vara att allmänt visa på öppenhet och att motverka bilden av en sluten och svårbegriplig organisation.4 3.2.4Hur kan verksamheten bli mer ändamålsenlig? I dagens värld där den politiska agendan i hög grad sätts av andra än statliga aktörer räcker traditionell diplomati inte som verktyg. Enskilda individer eller grupperingar av skilda slag styr utveck- lingen, genom val de gör och åsikter de uttrycker. 4 UD har i det avseendet fått positiva omnämnanden i e-delegationens arbete. utmaningar som klimatförändringar, fattigdom, terrorism, förtryck osv. kan inte framgångsrikt hanteras utan att det civila samhället, företag, media och en bred global allmänhet, är engagerade. Offent- lig diplomati bör därför integreras mer med traditionell diplomati för att uppnå internationella mål. Utredningen stöder slutsats att detta pekar på behov av en aktiv strategisk offentlig diplomati och marknads- föring av Sverigebilden. För svensk del visar undersökningar som SI har gjort att bilden av i utlandet till övervägande del är mycket positiv, vilket också lyftes fram i . Det ger en god plattform att stå på för att arbeta med offentlig diplomati. och det svenska samhället uppfattas som nytänkande, öppet, utvecklingsinriktat, respektfullt, demokratiskt, okorrumperat, tolerant, jämställt, miljötänkande m.m. Mindre positivt är att är mer okänt i , och att och flera andra länder i rankats något sämre mät- ning för mätning i det s.k. Nation Branding Index . Konkurrensen hårdnar om global uppmärksamhet och ett litet land som måste ligga på framkant. Det är viktigt att utrikesförvaltningens arbete med Sverigebilden och offentlig diplomati integreras i samtliga politikområden, och inte enbart knyts till det handelsfrämjande uppdraget. I många andra med jämförbara utrikesförvaltningar har man löst det genom att ansvaret för s.k. Nation Branding och offentlig diplom- ati är samlat och horisontellt placerat i organisationen. Utred- ningen anser så en liknande lösning bör prövas också i den svenska utrikesförvaltningen. En omorganisation kan erbjuda en lösning. Alternativet bör vara ett mer formaliserat samarbete mellan berörda enheter som underställs samtliga huvudmän. Den protokollära verksamhetens koppling till offentlig diplomati bör också nyttjas. Att det på UD saknas ett enhetligt ansvar för Sverigefrämjande och offentlig diplomati kan försvåra en sammanhållen strategisk planering för arbetet med offentlig diplomati. Ansvaret för verk- samhet och resurstilldelning är också splittrat (jämför ovan), vilket komplicerar ett helhetsgrepp i instruktionsgivning till och dialog med utlandsorganisationen. Styrningen av SI kan bli otydlig och eventuellt kan uppdelningen skapa oklarheter även för andra departe- ment i deras kontakter med UD. En strategisk inriktning och en handlingsplan för arbetet med offentlig diplomati föreslås utarbetas och integreras i utrikesför- valtningens verksamheter. Handlingsplanen bör också omfatta kompetenshöjande insatser så att offentlig diplomati blir ett natur- ligt arbetsverktyg och komplement till traditionell diplomati för utrikesförvaltningens personal. Kommunikation med andra grupper än ett lands officiella företrädarna måste i varje situation ses som ett kompletterande eller alternativt verktyg för att uppnå de svenska målen.5 Utgångspunkten måste vara vad som ger bäst effekt i en viss situation. Personal vid svenska ambassader och konsulat har ofta många och goda relationer med svenska medborgare, företag och organisa- tioner i landet. Bara gruppen utlandssvenskar uppgår t.ex. till närm- are 500 000 personer. Dessa lokala nätverk kan vara viktiga partners i att föra ut en intresseväckande bild av och ge svensk offentlig diplomati ökat genomslag. Eftersom många departement bedriver internationell verk- samhet berör Sverigebilden och arbetet med offentlig diplomat flera delar av . Möjlighet till ökat samråd och kunskapsutbyte inom myndigheten bör eftersträvas. UD kan ta ini- tiativ till att initiera eller stärka detta. Utredningen konstaterar också att en aktiv offentlig diplomati ställer krav på en modern och kommunikationsutrustning. Att utvecklingen av kommunikationsarbetets metoder ställer ökade krav på organisationers, t.ex. , IT-standard och mobilitet gäller generellt. Det är vad gäller offentlig diplomati särskilt olyckligt att utrikesrepresentationens IT-uppdateringar är eftersatta. Installation av videokonferensutrustning i utrikesrepresentationen skulle utgöra ett utmärkt verktyg i kommunikationsarbete allmänt, så också inom den offentliga diplomatin. 3.2.5Utrikesförvaltningens kommunikation med det svenska samhället Kommunikation och budskap från offentliga företrädare till det egna samhället är egentligen inte att betrakta som offentlig diplomati. Men det är svårt att helt utelämna resonemang om den nationella kom- munikationen, som ju är nära knuten till budskap som förs ut över gränserna. 5 Som exempel kan nämnas en avvägning mellan att gå på EU-briefingar inför Ekofin och rapportera hem, gentemot att ambassaden ordnar en seminarieserie tillsammans med en väl- etablerad ekonomisk tankesmedja om svensk finanspolitik. Eller att ambassadören och hans/hennes medarbetare erbjuder sig att besöka universitet/tankesmedjor runt om i ett land och tala om internationella relationer och folkrätt istället för att lägga tid på att framföra svenska MR-bedömningar till ansvarig minister. Vilken roll har då utrikesförvaltningen i att synliggöra inter- nationella förhållanden nationellt och delta i den svenska utrikes- politiska debatten? Finns det fördelar för verksamheten med att departementet är öppet mot samhället? Varje departement och statlig förvaltning har kommunikationsverksamhet och vanligen en skyldighet att informera allmänhet och andra intressenter om sitt uppdrag och ansvar (utöver de skyldigheter som offentlighets- principen medför). En bra kommunikation med intressenter bidrar ofta till ökad tydlighet och en bättre verksamhet. Den digitala kommunikationen kan möjliggöra betydande verksamhetseffektivi- seringar (för utrikesförvaltningen, jämför delbetänkandet SOU 2010:32, samt detta betänkande avsnitt 5.3) Utredningen anser att utrikesförvaltningen för att kunna bedriva en bra och välförankrad verksamhet gynnas av att ha en stor öppenhet mot det svenska samhället och av att delta i debatten. Många inom organisationen vittnar om att den verksamheten nedprioriteras, bl.a. till följd av tidspress i det dagliga arbetet. Motsvarande reflek- tioner görs för övrigt inom andra departement. Kommunikations- enheterna inom departementen har då en viktig roll i att strategiskt verka för att departementens roller och verksamheter är kända och inte upplevs som slutna. Det finns skäl som talar för att UD har en särskilt viktig uppgift i att kommunicera med det svenska samhället. Till att börja med har UD både politiska uppgifter och verksuppdrag, och är dess- utom inom delar av den politiska verksamheten både ansvarig för policyformulering och genomförande (utan underliggande myndig- heter). Inom vissa områden måste därför huvudansvaret för att för- klara regeringens politik och förvaltningens verksamhet gentemot samhället åvila UD. Det gäller t.ex. säkerhetspolitik, främjande av respekt för mänskliga rättigheter, nedrustning, konsulär verksam- het, multilateralt bistånd och viss handelspolitik. Ett annat skäl är att många av och verksamheter bedrivs på lång sikt, utanför gränser och ibland upplevs som abstrakta. De kan då komma att betraktas som mindre angelägna än andra politik- områden. Att gränsen mellan utrikes- och inrikespolitik alltmer suddas ut och att det blir mer synligt att utrikespolitiska för- hållanden påverkar svenskens vardag borde krympa problemet. Men UD:s företrädare har möjlighet att i sin verksamhet och sam- hällskommunikation ytterligare förtydliga utrikespolitikens inrikes- politiska mervärde och verka för ökad förståelse för internationella förhållanden. Vidare är av befolkning i åldrarna 25–födda utomlands (SCB 2010). Således utgör vår egna befolkning en bro mellan och utlandet, vilket öppnar upp för nya möjligheter till dialog. Dessutom är det avslutningsvis viktigt att skapa en trovärdig bild av och förtroende för UD och dess verksamheter i det svenska samhället. Uppfattningar om UD varierar. Departementet är t.ex. en mycket eftertraktad arbetsgivare bland unga akademiker. Men andra uppfattningar bygger på miss- nöje med hanteringen av tsunamikatastrofen 2004 eller på missupp- fattningar om att diplomati är ett lyxyrke. Det är viktigt att utrikes- förvaltningen och dess verksamhet åtnjuter förtroende och har en god förankring i det svenska samhället. Även av detta skäl bör UD ha en aktiv kommunikation också med den nationella opinionen. 4Beredning av utrikespolitik i Utredningen bedömer att styrningen av utrikespolitik och internationella verksamhet kan effektiviseras, göras mer strategisk och proaktiv.1 Förändringar kan var motiverade på flera nivåer i förvaltningen. Både kapitel 4, 5 och 6 hanterar styrningsfrågor, men av olika slag. Detta kapitel tar allmänt upp styrning av internationell politik och av utrikesrepresentationen. Nyttjandet av specialattachéer i utlandsorganisationen samt hur en effektiv styr- ning av EU-representationen i kan åstadkommas är också föremål för förslag. Kapitlet ger därtill rekommendationer om för- bättrat samarbete på tjänstemannanivå inom kring utrikespolitiskt arbete, liksom om hur informationsspridning inom myndigheten bör effektiviseras. Förslag presenteras för varje avsnitt i detta kapitel. I kapitel 5 behandlas /UD:s styrning av olika utrikespolitiska verksamheter som genomförs huvudsakligen utan- för . Kapitel 6 ägnas åt utrikesförvaltningens interna styrning, verksamhetsuppföljning och effektivitet. 1 Styrning är här att jämföra med resultatstyrning, eller mål- och resultatstyrning. Ekonomi- styrningsverkets beskrivning är generell och innebär att mål anges för en verksamhet, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål. Beredning av utrikespolitik i 4.1Bred formulering av regeringens internationella politik En interdepartemental beredningsgrupp på statssekreterar- nivå för internationella initiativ och policyutveckling bör inrättas under ledning av UD:s kabinettssekreterare. Statssekreterargruppen bör formaliseras genom ändring i förordning 1996:1515 med instruktion för . Gruppen bör vara öppen för deltagande av samtliga departe- ment och Statsrådsberedningen. Ett grupp bestående av tjänstemän från berörda departement etableras för att bereda och hålla samman statssekreterar- gruppens arbete. Gruppen ges inte ett beslutande mandat. Beslut som bör fattas som resultat av statssekreterargruppens arbete bereds enligt gällande ordning. Statssekreterargruppen har en årlig uppgift i att bereda beslut om prioritering av utlandsorganisationens verksamhet. (jämför avsnitt 4.2). En relevant policyformulering ställer stora krav på dagens politiker. Ökat ömsesidigt beroende mellan politikområden, fler aktörer i de politiska miljöerna (som det politiska intresset i sam- hället tycks minska), ett mediasamhälle statt i omvandling, samt ett EU-samarbete och ökad internationalisering som krymper det politiska manöverutrymmet är några faktorer som förändrat politikens var- dag. utgör inget undantag. Villkoren ändras också för den förvaltning regeringen har till sitt förfogande för att formulera och genomföra politiken. ställer det ömsesidiga beroendet mellan olika politikområden bl.a. krav på ökad samverkan i beredningar och samstämmig styrning av underliggande myndigheter. För att skapa enhetlighet i regeringens politik finns ett antal etablerade samrådsformer mellan departement, mellan tjänstemän och mellan politiker. En avsikt med sammanslagningen av departe- menten till en myndighet 1997 och med inrättandet av ett gemen- Beredning av utrikespolitik i samt förvaltningsanlag 2002 var möjligheterna att skapa en ökad enhetlighet i regeringens politik – och ökad effektivitet i Reger- ingskansliets arbete. Den avsikten har enligt utredningens mening inte förverkligats. 4.1.1Omvärldsförändringar motiverar ett utvecklat tvärsektoriellt arbete i Dagens samrådsformer inom fungerar i många avseenden väl, men utredningen ser liksom flera tidigare utred- ningar, brister och förbättringsmöjligheter. Samrådformerna inom regleras i Promemoria, PM, 1997:4 från Statsrådsberedningen. 2 De syftar till att säkerställa att regeringens kollektiva beslutsfattande får ett reellt innehåll och att statsråden får möjlighet att utöva inflytande i för dem relevanta regeringsärenden. De bottnar med andra ord i regeringsformen. Gemensam beredning och delning3 i är samrådsformer som i själva hanteringen omfattar hela organisationen, både tjänstemän och politiker. De utgör ryggraden i en horisontellt väl sammanhållen och avstämd ärendeberedning mellan departementen, och bidrar till att avlasta Statsrådsberedningen ett ansvar att centralt koordinera och döma av en stor mängd departementsöverskridande frågor. I många andra länder har det som motsvarar Statsrådsberedningen som huvuduppgift att samordna såväl stora som små ärenden av den typen. Så är det inte i det svenska . Den svenska ordningen med till departementen delegerat ansvar för politisk samordning bör enligt utredningens mening bevaras. I det internationella arbetet, inte minst i förhandlingar, är den gemensamma ärendeberedningen av stor vikt för att politiker och tjänstemän utåt och i olika förhandlingar ska kunna arbeta utifrån en enad svensk position. I bl.a. EU-arbetet har den enigheten varit avgörande. Många andra länder, med en starkare beslutsrätt för 2Promemorian har uppdaterats vid fyra tillfällen och är () före- mål för en ny revidering. 3Gemensam beredning inom innebär att ärenden som berör flera departe- ments huvudområden ska handläggas av det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas med övriga berörda statsråd. Delning sker inför regeringsbeslut om propositioner, lagrådsremisser, förordningar och kommittédirektiv eller inför utfärdande av lag. Övriga departement ges tillfälle att lämna synpunkter på upprättat utkast. Delning är en kortform av delgivning. Beredning av utrikespolitik i enskilda ministrar, är mer splittrade i förhandlingsarbetet, vilket kan ge ett försprång. Utöver samrådsformer i ovan nämnda PM finns interdeparte- mentala samråd av många andra slag inom , mer eller mindre formella. SB-EU-kansliets samordnande roll är ett tydligt exempel på att löpande, bred, integrerad och komplicerad samordning i ett internationellt sammanhang kräver en mer formell struktur med central placering. På politisk nivå finns ett antal statssekreterargrupper, formella och informella, bl.a. för krisbered- skapsfrågor, en Digital agenda, regelförenkling, miljöteknik och internationella klimatfrågor. På tjänstemannanivå förekommer projektarbeten av mer formell karaktär, tvärsektoriella nätverk och arbetsgrupper av olika slag. Samråd och avstämningar mellan departementen över mail och telefon är otaliga. Behovet att planera och styra statlig verksamhet horisontellt, utifrån processer och verkliga kundbehov snarare än utifrån budget- stuprör och myndighetsgränser, har lyfts fram i olika arbeten och diskuterats . Det bedrivs försök för att skapa mer av samman- hållen styrning av förvaltningsmyndigheter med uppdrag inom samma närliggande verksamhetsområden. T.ex. samarbetar , och i gemensamma servicekontor på vissa platser. , som tidigare ansvarade för frågor om statlig förvaltning (numera placerade på ), har också försökt att införa mer av horison- tell styrning inom . Det finns flera utredningar som pekar på behovet av en förstärkt sammanhållen styrning och politikformulering inom . betänkande (SOU 2007:10, s. 241– 243) lyfte t.ex. fram bristen på tvärsektoriellt arbete i som en starkt bidragande orsak till den statliga sektoriser- ingen generellt, och pekade på att svagheterna allvarligt hämmar förmågan att skapa nya systemlösningar för samhällsfrågor som griper över flera områden. Helhetsperspektiven brister, menade m.fl. Ett ökat utrymme för tvärsektoriell beredning efter- lystes.4 4 Olika arbeten pågår inom för att skapa en mer enhetlig myndighets- styrning. Kraven ökar på den offentliga sektorn generellt att planera och styra verksamhet mer horisontellt, snarare utifrån hur processer ser ut och från verkliga kundbehov än utifrån budgetansvar och myndighetsgränser. ansvariga enhet sam- ordnar reformer för enhetlig myndighetsstyrning och driver också arbeten kring andra frågor om tvärsektoriell beredning och styrning. Beredning av utrikespolitik i Förfarandet med den gemensamma beredningen och andra samrådsformer som tillämpas inom diskuteras bl.a. i rapport . Där konstateras att de inte är helt problemfria. Exempelvis brister kunskapen om gemensam beredning inom myndigheten. pekar också på att fråge- ställningarnas ökande komplexitet i kombination med tilltagande krav på snabbhet i beredningar gör instrumentet mindre relevant. Många som intervjuats för rapporten pekar på att den revir- bevakande inställningen mellan departementen försvårar gemensam- beredningen (, 2003 s. 49–56). I en av underlagsrapporterna för beskrivs gemensam beredning t.o.m. som alltför konfrontatorisk. En bidragande orsak kan, enligt rapporten, vara att i grunden opolitiska tjänstemän ofta förhandlar om sådant som i grunden är politiska ställningstagande (m.fl., 2009). De olika samtal och diskussioner som förts av utredningen med bl.a. olika beslutsfattare inom bekräftar delvis dessa bedömningar. Det konstateras att samrådsformerna, i synner- het den så viktiga gemensamberedningen, tenderar att vara väldigt ärendeorienterade. Överenskommelser nås, men risken är att de i alltför stor utsträckning motsvarar en minsta gemensam nämnare. Resultaten blir för reaktivt hållna, för mycket av tjänstemanna- produkter. I det internationella arbetet, inte minst i förhandlingsarbetet, behövs en framtidsinriktad och sammanhållen politik inom viktiga områden. En sådan kan inte formuleras endast med hjälp av gemen- sam beredning. Enmyndighetsreformen 1997, som skapade ett Regeringskansli, syftade bl.a. till att skapa ytterligare helhetssyn i beredningen av regeringens politik. Den interna analys av reformen som gjordes av Förvaltningsavdelningen (Ds 2003:44) pekade på flera positiva resultat av förändringen. Verksamhetsplaneringen blev mer enhet- lig, arbetsgivar- och chefsutvecklingsfrågornas hantering likaså. Arbetet i gemensamma projekt över departementsgränserna ansågs öka och rapporten understryker att bildandet av en gemensam myndighet är en viktig del i att markera att helhetsperspektivet, inom ramen för budgetarbetet eller annat arbete i , ska vara utgångspunkten. Andra rapporter pekar dock på att de skarpa gränserna mellan departementen kvarstår efter enmyndighetsreformen (bl.a. 2003, m.fl. 2009). Vissa bedömare menar t.o.m. att reviren i det löpande arbetet har förstärkts sedan blev en Beredning av utrikespolitik i myndighet och att interna förhandlingar om resurser och uppgifter tar mer tid , med en gemensam anslagspost, . Hanter- ingen av s.k. tvärfrågor har inte förbättrats eller förenklats på det sett som avsågs. Utredningen ser detta som oroande. En effektiv beredning är avhängig av att samrådsformer för beredning av tvär- frågor sker konstruktivt och smidigt. Dagens ökande inter- dependens mellan politikområden kräver att utvecklingen går mot mer tvärsektoriell policyformulering genererad i mer av sam- departementala arbetsformer. Det gäller i hög grad internationella frågor. Sammanfattningsvis kan konstateras att dagens globala politik kräver ett målmedvetet samarbete över departementsgränser inte saknar förmåga till kraftsamlig när det behövs, men att revirtänkande i det löpande interdepartementala samarbetet ofta kan vara hämmande den gemensamma ärendeberedningen är ett ovärderligt instru- ment för att nå fram till gemensamma nämnare i svenska för- handlingspositioner, men relativt obrukbar när det gäller att formulera ny, bred och framåtsyftande politik enmyndighetsreformen 1997 inte i något väsentligt avseende har förändrat denna bild. Dessa konstateranden har lett utredningen till övertygelsen att den gemensamma beredningen behöver kompletteras med ett instru- ment som kan initiera en proaktiv policyformulering i departements- överskridande internationella frågor. Utredningen föreslår inrättandet av en departementsöverskridande statssekreterargrupp för inter- nationella frågor. Förslaget beskrivs närmare i avsnitt 4.1.3. 4.1.2Samstämmighet i den internationella politiken – exempel från några andra länder Olika länders regeringar har olika format för interdepartementalt samråd och beslutsfattande i frågor som rör flera politikområden. Skillnader i statskick, lagstiftning och förvaltningstradition mellan länder gör att systemen varierar. Flera länder har formaliserad tvär- Beredning av utrikespolitik i sektoriell policyformulering, initierad på politisk nivå, och vissa har ett starkt premiärministerkansli som initierar och samordnar. Flera länder med brittiskt arv tillämpar system som omfattar s.k. cabinet committees, interministeriella kommittéer där regerings- arbetet till stor del sköts av de främst berörda statsråden. Ett kollektivt beslutsfattande i regeringen är något som är ganska ensamt om. För utrikes- och säkerhetspolitiska frågor har t.ex. fem olika cabinet committees, inklusive en . Premiärministerns kontor har en central roll i att samordna i departementsöverskridande frågor. Kontoret har cirka 5 000 anställda som bl.a. medlar och dömer av mellan olika departements intressen. För interministeriellt samarbete på lägre nivå än mellan ministrar finns det för internationella frågor flera intressanta exempel i .