sou · GZB358 · 2011-09-27 00:00:00 — Prövningen av frågor om avskiljande från yrkeshögskoleutbildning sker enligt i princip samma bestämmelser som i ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning. Be- hovet av utredning i de båda typerna av ärenden är detsamma. Sekretessregleringen som finns för ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning bör därför utökas till att också omfatta ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning. De sekretessbrytande bestämmelserna som finns i 6 kap. 15 § 5 patientsäkerhetslagen och 12 kap. 10 § andra stycket 2 socialtjänstlagen bör ändras så att de också omfattar uppgifter om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja denne från yrkeshögskoleutbildning. I 11 § första stycket 2 förordningen om belastningsregister bör föras in en hänvisning till lagen om för att uppgifter ur belastningsregistret ska kunna lämnas ut till också i ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning. 17Förslag i anslutning till Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. I avsnitt 3.5 har redogjorts för de förslag som lämnats av Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m., här kallad . bedömde det som tveksamt om sekretessbestämmelserna i 23 kap. 2 och 5 §§ OSL kunde tillämpas på uppgifter som finns i en rapport eller utredning om ett missförhållande. Det ansågs lämpligt att frågan övervägdes närmare i den pågående översynen av sekretesslagstiftningen inom skolväsendet och andra utbildningsformer och verksamheter. Enligt borde sekretesskyddet enligt 23 kap. 2 och 5 §§ OSL också omfatta uppgifter som finns intagna i en rapport eller utredning om ett missförhållande. 17.2Missförhållandeutredningens bedömning beträffande sekretesskyddet för uppgifter i en rapport eller utredning om ett missförhållande När det gäller sekretesskyddet för uppgifter i en rapport eller utredning om ett missförhållande anför följande (SOU 2011:33 s. 132 f.). Som sagts inledningsvis i det här kapitlet utgör en rapport och därpå följande utredning allmänna handlingar i offentlig verksamhet. Det är därmed möjligt för enskilda att begära att ta del av handlingarna. Förslag i anslutning till Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden rapport om ett missförhållande utgör ett självständigt ärende inom myndigheten. () har i ett fall uttalat sig om att anmälningar om missförhållanden inom i allmänhet inte är handlingar som är hänförliga till enskildas personakter (JO 2000/01 s. 522). De sekretessregler som finns ger barn och elever ett skydd mot att vissa uppgifter som finns inom särskilt angivna verksamheter, som t.ex. förskola, skolhälsovård och elevhälsa, lämnas ut. Utredningen bedömer det som tveksamt att detta sekretesskydd även omfattar uppgifter som har tagits in i en rapport eller en utredning om ett missförhållande. Är det en rapport om ett missförhållande inom förskolan eller i sådan pedagogisk verksamhet som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola torde regeln om sekretess i 23 kap. 1 § OSL kunna tillämpas. Detsamma torde gälla för rapporter inom fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som erbjuds i stället för fritidshem enligt 23 kap. 3 § OSL. När det gäller övriga utbildningsformer inom skolväsendet är sekretesskyddet mer begränsat. Vissa uppgifter som finns i elevhälsan eller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt och i ärende om tillrättaförande av elev är sekretessreglerade (prop. 2009/10:165 s. 612). Enligt utredningens uppfattning är en rapport och en utredning om ett missförhållande inte ett moment inom elevhälsan eller något av de nämnda områdena. Det är därför tveksamt om sekretessbestämmelserna i 23 kap. 2 och 5 §§ OSL kan tillämpas på uppgifter som finns i en rapport eller i en utredning om ett missförhållande. Enligt utredningens bedömning är det lämpligt att närmare överväganden i denna fråga görs inom den pågående översynen av sekretess inom skolväsendet (U 2010:02, dir. 2010:25). Enligt utredningens tidigare ställningstaganden ska rapporten och utredningen om ett missförhållande fokusera på utbildningens eller verksamhetens förhållanden och vad som kan behöva åtgärdas i verksamheten för att avhjälpa ett missförhållande. Intresset av att kunna ta del av och ha insyn i hanteringen av ett missförhållande behöver inte, enligt utredningens bedömning, innebära att man också tar del av uppgifter om enskilda personers förhållanden som kan finnas i en rapport eller en utredning. Utredningens uppfattning är att de uppgifter som skyddas av sekretess enligt 23 kap. 2 och 5 §§ OSL bör omfattas av samma sekretesskydd när de finns intagna i en rapport eller en utredning om ett missförhållande. Offentlighetsprincipen och reglerna om allmänna handlingar gäller inte i enskilt bedriven utbildning eller verksamhet vilket, som utredningen har påtalat, innebär att rätten att ta del av och få insyn i hanteringen av ett missförhållande inom en enskilt bedriven verksamhet är begränsad. SOU 2011:58 Förslag i anslutning till Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden Förslag: Sekretessområdet i 23 kap. 2 § andra stycket OSL utökas att omfatta också uppgift om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende enligt det av föreslagna 6 a kap. SkolL. Sekretessen ska inte gälla beslut i ärende. En särskild sekretessbestämmelse, 23 kap. 5 a § OSL, föreslås för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende enligt 6 a kap. SkolL i vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, utbildning i svenska för invandrare och särskilda utbildningsformer. Sekretessen ska avgränsas med ett rakt skaderekvisit och inte gälla beslut i ärende. Bestämmelsen om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i 23 kap. 8 § OSL ändras på det sättet att också den tystnadsplikt som följer av den föreslagna nya sekretessbestämmelsen i 23 kap. 5 a § OSL läggs till som en tystnadsplikt som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. För det fall förslag genomförs ska även 29 kap. 14 § SkolL ändras på det sättet att tystnadsplikten i andra stycket utökas att omfatta också uppgifter i ärende enligt 6 a kap. SkolL. anmärker att för det fall ett missförhållande berör ett enskilt barn eller en enskild elev bör dokumentationen inte omfatta vad som benämns den individspecifika dokumentationen som t.ex. åtgärdsprogram. Om så sker gäller sekretess för uppgifter i åtgärdsprogrammet enligt det förslag som utredningen lämnat i förevarande betänkande även om det tagits in i en rapport eller utredning om ett missförhållande. För sekretesskydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden enligt 6 a kap. SkolL behövs det i övrigt en ny reglering. En särskild sekretessbestämmelse för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärende enligt 6 a kap. SkolL bör införas i offentlighets- och sekretesslagen, förslagsvis i en ny punkt i 23 kap. 2 § andra stycket. Med utgångspunkt i uppfattning att uppgifter som skyddas av sekretess enligt 23 kap. 2 § OSL bör omfattas av samma sekretesskydd när de finns intagna i en rapport eller utredning om ett missförhållande, bör sekretessen avgränsas med ett rakt skaderekvisit. Förslag i anslutning till Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden En utredning enligt 6 a kap. SkolL bör enligt mynna ut i ett beslut. Härom anför följande (s. 89). I 29 kap. 10 § skollagen anges vilka av förvaltningslagens bestämmelser som ska tillämpas vid handläggning av ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild i såväl kommunala som fristående skolor. I en utredning av en rapport om missförhållanden finns inte någon enskild part utan det är verksamhetens innehåll som utreds. Bestämmelsen är därmed inte tillämplig på en utredning av en rapport om missförhållanden. Utredningen anser att det ändå finns anledning att beakta handläggningsreglerna vid en utredning av en rapport. Uppgifter som tas in i utredningen bör antecknas, om utredningen berör en situation för ett enskilt barn eller elev bör de få komma till tals i utredningen och utredningen bör mynna ut i ett beslut med skäl angivna för beslutet. Beslutet bör ange vilka åtgärder som vidtas för att avhjälpa ett missförhållande eller varför man bedömer att åtgärder inte behövs. Sekretessen som föreslås bör inte omfatta beslut i ett ärende enligt 6 a kap. SkolL. Sekretessregleringen i 23 kap. 5 § OSL avser inte endast utbildningsverksamhet som regleras i skollagen. Vad som föreskrivs där kan därför inte göras generellt tillämpligt i ärenden enligt 6 a kap. SkolL. I stället bör det i en särskild bestämmelse föreskrivas att sekretess gäller i vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, i svenska för invandrare och särskilda utbildningsformer för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende enligt 6 a kap. SkolL. Liksom för vad som föreslås för de verksamhetsområden som regleras i 23 kap. 2 § OSL, bör sekretessen avgränsas med ett rakt skaderekvisit och inte gälla beslut i ärende. Bestämmelsen om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt 23 kap. 8 § OSL bör ändras på det sättet att den tystnadsplikt som följer av föreslagen ny sekretessbestämmelse i 23 kap. 5 a § OSL läggs till som en tystnadsplikt som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utredningen ska enligt direktiven föreslå bestämmelser om tystnadsplikt i verksamheter med enskild huvudman som så långt möjligt motsvarar den sekretess som föreslås för motsvarande verksamhet med offentlig huvudman. För det fall förslag genomförs bör 29 kap. 14 § SkolL ändras på det sättet att tystnadsplikten i andra stycket utökas att omfatta också uppgifter i ärende enligt 6 a kap. SkolL. 18Ikraftträdande och konsekvenser av förslagen För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Av 15 a § framgår att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 18.2Problemet och vad man vill uppnå Dokumentationen av elevers och andra enskildas personliga förhållanden inom skolväsendet har ökat. De nya sekretessbestämmelserna med omvänt skaderekvisit för uppgifter om enskildas Ikraftträdande och konsekvenser av förslagen personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner samt i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt förstärker integritetsskyddet. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram omfattas normalt av det svagare sekretesskydd som gäller i den särskilda elevstödjande verksamheten. Med ett omvänt skaderekvisit kommer presumtionen vara att uppgifterna är hemliga. Individuella utvecklingsplaner kan med gällande reglering innehålla känsliga uppgifter som faller utanför det sekretessreglerade området för den särskilda elevstödjande verksamheten. Avsikten är att den individuella utvecklingsplanen ska vara ett viktigt instrument för att stödja en elevs utveckling och ge information om elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling samt om eventuellt behov av särskilt stöd eller andra insatser. Det är viktigt att det inte råder någon osäkerhet om huruvida känsliga uppgifter i planen omfattas av sekretess eller inte. Sekretessen för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner ska inte vara begränsad till viss verksamhet eller typ av ärenden. Sekretessen för sådana uppgifter föreslås därför regleras i en särskild bestämmelse. Beslut om mottagande i grundsärskolan och om en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan ska enligt skollagen föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Det nu i lag reglerade kravet på utredning kommer att innebära en ökad dokumentation av enskildas personliga förhållanden. Med hänsyn till hur sekretessområdet för den särskilda elevstödjande verksamheten är avgränsat saknas i många fall ett sekretesskydd för sådana uppgifter. För att åstadkomma ett tillfredsställande sekretesskydd inom skolväsendet i övrigt för känsliga uppgifter föreslås därför nya sekretessbestämmelser för uppgifter som hänför sig till ärenden om mottagande i grundsärskolan och om en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan. I skollagen integreras verksamheterna i fritidshemmet och skolan ytterligare. Fritidshemmet ingår i skolväsendet och begreppet undervisning har anpassats för att användas också i denna verksamhet. I fritidshemmet gäller de gemensamma bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. SkolL, men däremot inte bestämmelserna om elevhälsa. För att harmonisera sekretessregleringen för fritidshemmet med skolväsendet i övrigt föreslås att sekretessen för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt ska gälla med ett omvänt skaderekvisit också i fritidshem- Ikraftträdande och konsekvenser av förslagen Vidare föreslås en särskild sekretessbestämmelse med omvänt skaderekvisit på samma område för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram. Det finns f.n. ingen sekretessbestämmelse för känsliga uppgifter om elevers personliga förhållanden hos i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten. Ett beslut om mottagande i specialskolan ska liksom beslut om mottagande i grundsärskolan och om en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan enligt skollagen föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Också i ärenden om antagning till Rh-anpassad utbildning förekommer känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden i större omfattning. För ett tillfredsställande sekretesskydd föreslås därför nya sekretessbestämmelser för uppgifter i dessa ärenden i nämnden. I syfte att tydliggöra vilken sekretess och tystnadsplikt som gäller för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i verksamhet i form av boende i elevhem i anslutning till gymnasieskola med Rh- anpassad utbildning och omvårdnad i sådant boende föreslås nya sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser. För att stärka integritetsskyddet och säkerställa att kan inhämta ett tillräckligt beslutsunderlag i ärenden om avskiljande av en studerande från yrkeshögskoleutbildning föreslås att sekretessregleringen i ärende om avskiljande av studerande från högskoleutbildning utökas att omfatta också denna typ av ärenden. Det finns problem med att innehållet i nationella prov både före och efter föreskrivna provdatum sprids utanför provverksamheten. Att nationella prov inte kan återanvändas får ekonomiska konsekvenser och leder till att problem att kalibrera provens svårighetsgrad och att följa kunskapsutvecklingen . En ändring av bestämmelserna om provsekretess föreslås för att markera vikten av att hänsyn tas till att proven återanvänds. Reglerna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen om allmänna handlingars offentlighet och sekretess gäller inte för fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet. Bestämmelser om tystnadsplikt föreslås därför som så långt som möjligt motsvarar den sekretess som föreslås för motsvarande verksamhet med offentlig huvudman. Ikraftträdande och konsekvenser av förslagen 18.3Alternativa lösningar eller inte någon reglering alls I de delar den av utredningen föreslagna regleringen anknyter till särskilda delar i utredningens direktiv har de i direktiven angivna utgångspunkterna följts. Detta har enligt utredningen bedömts kunna ske genom lagändringar av det slag som utredningen har föreslagit. Några alternativa lösningar har inte lagts fram. I skolväsendet bör så långt möjligt gälla lika villkor för offentliga och enskilda huvudmän. Förslag och bedömning: Lagändringarna kan träda i kraft . Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Utredningen bedömer att de föreslagna lagändringarna kan träda i kraft . Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Den inom skolväsendet berörda personalen kan behöva information och utbildning beträffande ändringarna av sekretessen och tystnadsplikten. Kostnaderna för eventuella informationsinsatser ryms inom befintliga budgetramar. 18.5Vilka som berörs av regleringen Staten berörs av regleringen som huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola. Utbildningen i specialskolan anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten. Utbildningen i sameskolan anordnas av Sameskolstyrelsen. Vidare berörs Specialpedagogiska skolmyndigheten som värdmyndighet för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning, liksom som värdmyndighet för . Kommunerna berörs av regleringen som huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem, liksom landstingen som huvudmän för gymnasieskola och gymnasiesärskola. Enskilda berörs av regleringen som huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- Ikraftträdande och konsekvenser av förslagen skola, gymnasiesärskola och fritidshem. Regleringen berör naturligtvis också direkt elever, föräldrar, lärare och annan personal inom skolväsendet 18.6Konsekvenser för barn och ungdomar har förbundit sig att följa FN:s konvention om barnets rättigheter, . Syftet med föreslagna ändringar i 23 kap. OSL är att tillgodose skyddet för den personliga integriteten hos barn och ungdomar i verksamhet enligt skollagen. Bestämmelser om tystnadsplikt har föreslagits i verksamheter med enskild huvudman, dvs. fritidshem med enskild huvudman, enskild förskoleklass samt fristående skolor, som så långt som möjligt motsvarar den sekretess som föreslås för motsvarande verksamhet med offentlig huvudman. Enligt utredningens mening tas genom de föreslagna ändringarna på ett godtagbart sätt hänsyn till kraven enligt . 18.7Sveriges medlemskap i unionen Regleringen går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. fanns det 2 646 förskolor med enskild huvudman. Av totalt 370 290 inskrivna barn vid förskola var 87 706 inskrivna vid en förskola med enskild huvudman. fanns 640 fritidshem med enskild huvudman. Av totalt 378 488 inskrivna barn vid fritidshem var 38 451 inskrivna i ett fritidshem med enskild huvudman. /11 fanns det totalt 3 780 skolor med förskoleklass, varav 531 fristående. Vid de senare fanns 9 363 elever inskrivna, vilket motsvarar av samtliga inskrivna elever. Samma läsår gick 105 136 elever i fristående grundskola, vilket motsvarar av landets grundskoleelever. Det fanns 4 626 grundskolor, av vilka 741 var fristående. I fristående gymnasieskolor fanns 91 975 elever, vilket motsvarar av landets gymnasieelever. Det fanns 1 015 gymnasieskolor, varav 489 var fristående. Ikraftträdande och konsekvenser av förslagen Det fanns 499 elever i fristående obligatorisk särskola, vilket motsvarar av eleverna i denna skolform. Det fanns 702 obligatoriska särskolor, varav 41 fristående. Det fanns 532 elever i fristående gymnasiesärskola, vilket motsvarar av eleverna i denna skolform. Det fanns 272 gymnasiesärskolor, av vilka 34 var fristående. (Barn, elever och personal – Riksnivå, Del 2 2011, Rapport 357, .) Storleken på de företag som driver fristående skolor varierar stort. En huvudman kan äga och bedriva flera skolor inom en eller flera verksamhets- eller skolformer. Bedömning och förslag: I specialskolan och sameskolan kan en utökad registreringsskyldighet, främst beträffande individuella utvecklingsplaner, medföra ökade administrativa kostnader. Det finns enligt utredningens mening förutsättningar för ett regeringsbeslut om undantag från registreringsskyldigheten för de individuella utvecklingsplanerna i offentlighets- och sekretessförordningen. En utökad registreringsskyldighet för handlingar i ärenden om antagning till gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning och om mottagande i specialskolan enligt 7 kap. 6 § SkolL hos i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten kommer också att medföra vissa ökade administrativa kostnader. I den mån de ökade kostnaderna som förslagen medför inte ryms inom myndigheternas befintliga anslagsramar, får de finansieras genom omdisponeringar inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. De föreslagna nya sekretessbestämmelserna för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i skriftlig individuell utvecklingsplan innebär en utökad sekretess. En sådan får vissa följder för den administrativa hanteringen av handlingar i skolverksamheten. Myndigheterna ska se till att rätten att ta del av allmänna handlingar säkerställs som sekretesskyddet upprätthålls. Offentliga uppgifter och uppgifter som kan omfattas av sekretess bör så långt möjligt inte blandas. För handlingar för vilka sekretess gäller finns det en ovillkorlig registreringsskyldighet. Även med gällande lagstift- Ikraftträdande och konsekvenser av förslagen ning kan uppgifter i individuella utvecklingsplaner omfattas av sekretess. De föreslagna ändringarna med en presumtion för sekretess kommer att förenkla sekretessprövningen. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan och kommer genom den utökade registreringsskyldigheten att orsakas vissa ökade administrativa kostnader. Antalet elever i sameskolan och specialskolan uppgick /11 till 141 respektive 501. (Barn, elever och personal – Riksnivå, Del 2 2011, Rapport 357, .) Under ett läsår skulle det således röra sig om ca 1 300 planer. Med en uppskattad tidsåtgång per elev (två planer) och en timkostnad om skulle kostnadsökningen uppgå till ca . övrigt, i vilken ingår kostnader för administration, för specialskola uppgick till eller per elev. I kostnadsposten ingår också kostnader avseende elevassistenter. Motsvarande kostnadspost för sameskolan uppgick till eller per elev. I kostnadsposten ingår också kostnader för inköp av verksamhet från kommuner. (Kostnader Riksnivå, Del 3 2010, Rapport 348, .) Enligt utredningens mening finns det förutsättningar för ett regeringsbeslut om undantag från registreringsskyldigheten beträffande de individuella utvecklingsplanerna (se avsnitt 8.4). Ett sådant beslut påverkar naturligtvis kostnaderna enligt ovan. Också när det gäller ändringsförslaget beträffande sekretessen i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt kan de administrativa kostnaderna antas komma att öka något. Redan med gällande lagstiftning omfattas dock uppgifter i de flesta åtgärdsprogram av sekretess. Ändringsförslagen i denna del medför därför enligt utredningen inte några noterbart ökade kostnader. Utredningens förslag till ändring av innehållet i bestämmelserna om provsekretess i 17 kap. 4 § OSL innebär endast ett förtydligande av gällande rätt.