sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Förutsättningarna för en sammanhållen utlysning av alla befatt- ningar utanför chefsavtalet, såväl i utlandsorganisationen som vid UD, bör undersökas. Den ökade rörlighet som förutses inom myndigheten, med t.ex. tidsbegränsade placeringar, skulle kunna knytas till denna utlysningsprocess. UD-P skulle kunna komplettera principen om att utlysa tjänster med mer uppsökande kontakter för att matcha passande kompetens med relevanta tjänster. Det förut- sätter att man på enheten har en god uppfattning om vilka kompe- tenser som finns tillgängliga inom organisationen. Insatser behövs för att göra svårbemannade poster mer attrak- tiva. Förflyttningsplikten måste respekteras och riktlinjerna för den En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav interna rotationen ska så långt möjligt styra bemanningsarbetet. Om gällande regler och beslutsordningar följs vinner systemet respekt och rotationerna förenklas. Det finns anledning att pre- miera medarbetare som axlar svårare och farligare uppdrag. Att höja de ekonomiska incitamenten är ett sätt, ett annat att skapa en ordning där en svårare post följs av en mer familjevänlig. I många länders utrikesförvaltningar motiverar man organisationens topp- krafter att ta de tuffaste posteringarna med hjälp av direkt match- ningsarbete, ekonomiska incitament och karriärplanering. Man vill höja statusen för dessa poster/orter. Verksamhetsmässigt förefaller detta rätt tänkt. Mer erfarna och bevisat kompetenta medarbetare bör sitta på mer komplicerade orter, med svårare uppgifter. Man bör motverka att huvudsakligen juniora medarbetare lockas till sådana orter med ekonomiska incitament och löften om en snabbare karriär, av verksamhets- och arbetsgivarskäl. En plan för hur UD-P bör arbeta mer proaktivt med bemanning av svåra orter bör ingå i den operativa kompetensförsörjningsplanen. För att skapa ett smidigare rotationssystem bör längden på huvuddelen av placeringarna inom UD harmoniseras med för- ordnanden i utlandsorganisationen. Även befattningar/förord- nanden i andra departement lämpade att bli föremål för personal- rotation mellan departement, t.ex. med utrikesförvaltningen, bör med fördel tidsbegränsas. Undantag från denna princip bör göras för befattningar då längre tjänstgöringsperioder är verksamhets- mässigt motiverade. 7.4.2Formaliserad chefsberedning och tydliga karriärkriterier För utrikesförvaltningen gäller att regeringen beslutar om anställ- ning i av kabinettssekreterare, statssekreterare, expeditionschef, rättschef, utrikesråd, inspektör, protokollchef, ambassadör och departementsråd samt om generalkonsul, minister, ambassadråd, konsul om det i anställningen ingår att vara chef för en utlandsmyndighet.29 Utlysning av chefstjänsterna sker i regel före det normala tillträdet påföljande år. Utnämningar till chef i utlandsorganisationen har till stor del, men inte uteslutande, skett internt, med utgångspunkt från erfarenhet av diplomatisk verksamhet och av drift av en ambassad. 29 Förordning 2009:923 om ändring i förordningen (1996:1515) med instruktion för , utfärdad . En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav förvaltningens chefskriterier utgör grunden för utnämningar och återfinns i UD:s vägledning Chef i utrikesförvaltningen. Beredningen av chefsutnämningar fungerar väl på tjänste- mannanivå. Däremot tenderar regeringsbesluten att dra ut , vilket fördröjer övrig bemanning i organisationen. Beredningen sker i en särskild beredningsgrupp30, som dock inte är formaliserad. Det är inte heller reglerat vilka typer av chefutnämningar som ska beredas av gruppen. Beredningsgruppens mandat och uppdrag vid chefstillsättningar behöver formaliseras i UD:s arbetsordning. En konsekvent tillämpning av UD:s chefskriterier måste eftersträvas vid utnämningar, i synnerhet kunskap om verksamheten och förmåga att leda. En verksamhetsanpassad chefsberedning ställer krav på bra underlag om kandidaters kompetens och kunskaper (jämför nedan). Vid statlig anställning skall avseende fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (Lag 1994:260 om offentlig anställning, ). Utvärderingar av personalens kompe- tens genomförs av de flesta andra jämförbara länders utrikes- förvaltningar och internationella organisationer som FN och EU. införde UD ett arbete med s.k. kompetens- profiler. Det lades dock ner p.g.a. oklarheter kring syftet och en alltför tungrodd hantering. sker den formella utvärderingen av medarbetarna i samband med medarbetarsamtal och lönesättning. Medarbetare har även möjlighet att göra en självuppskattning av kunskaper och kompetenser, uppgifter som läggs in i en CV-databas (). Detta system räcker inte för att UD-P ska kunna optimera sina verktyg för kompetens- försörjning. Den kvalitativa överblicken över och möjligheten att effektivt nyttja tillgänglig kompetens måste förbättras. behöver inom ramen för arbetet med att stärka kompetensförsörjningsplanen sträva efter transparenta karriärkriterier. Tydligare och efterlevda riktlinjer och en stark koppling mellan kompetens/prestation och utnämningar bör bidra till effektivitetsvinster och en ändamålsenlig personalpolitik inom utrikesförvaltningen. Kriterier att tillämpa kan vara utlandserfaren- het, tjänstgöring vid hardshippost, deltagande i utbildning för handläggare eller chefer, tjänstgöring utanför 30 UD:s expeditionschef är ordförande i gruppen och personalchefen föredragande. Övriga tre ledamöter är utrikesråden för politiska frågor, internationellt utvecklingssamarbete och handelsfrågor. I gruppen deltar också ansvarig tjänsteman för chefsförsörjningsfrågor i UD- P som föredragande. Gruppen lämnar förslag till chefstillsättningar i utlandsorganisationen och för UD:s enheter till kabinettssekreteraren, som har att bereda regeringens beslut. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav utrikesförvaltningen samt fullföljande av placeringar i hemma- organisationen enligt bemanningsriktlinjerna. UD-P måste ha resurser att överblicka varje anställds utveck- ling, bl.a. genom regelbundna strategiska utvecklingssamtal med samtliga medarbetare (t.ex. i anslutning till förflyttning).31 En långsiktig karriärdialog bör föras proaktivt. Många utrikesförvaltningar och andra organisationer bryter ner övergripande verksamhetsmål på individnivå och skapar på så sätt handlingsplaner för varje medarbetare. Utifrån planen kan sedan medarbetarnas prestationer bedömas. Detta bör kunna prövas inom utrikesförvaltningen. Ramar för ett sådant sätt att knyta samman övergripande mål med medarbetares insatser finns redan i verksamhetsplaneringen, i synnerhet i det nya format som kommer att gälla –2014. I den förtydligas kopplingen mellan utrikesförvaltningens övergripande mål till hur departe- mentets enheter och utrikesrepresentationen ska bidra för att uppnå dem. En årlig utvärdering bör ske vid medarbetarsamtal och ligga till grund för ett skriftligt omdöme. Bedömningen skulle kunna ingå som underlag inför lönesättning. Ett underlag av detta slag ska givetvis utgöra ett stöd, inte en börda, varför dess detaljgrad måste anpassas till behoven. Därför bör lösningar sökas som innebär att bygga på och komplettera processer som redan finns och fungerar. 7.4.3Hänsyn till familjesituation för utsända personal Enligt personalstatistik hade cirka 600 utsända, 328 medföljande make/maka/sambo och 421 med- följande barn. Problemen för medföljande vuxna att upprätthålla sin yrkes- karriär har successivt försvårat beman- ningen av utrikesrepresentationen. Återkommande flyttar innebär avbrott i karriären och gör det allt mindre intressant för medföljare att följa med utsända. Det är svårt för många att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden efter en längre utlandsvistelse, inte minst för utlandsfödda som utgör cirka en tredjedel av medföljarna. Detta är en växande utmaning att hantera i såväl andra utrikesförvalt- 31 För lokalt anställd personal ansvarar beskickningschefen för samtalet, oavsett myndighets- statusens framtid. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav ningar som svenska organisationer och företag med utsänd personal. Med de senare konkurrerar om kompetens. En lösning vore att medarbetare enbart åker ut någon enstaka gång för att undvika återkommande med- följarproblem. För den internationella verksamhetens behov, utrikesförvaltningens och sammantaget, är det dock inte en ändamålsenlig väg att gå. Fördjupad internationell kompetens och bibehållande av uppbyggda nätverk gynnas av kontinuitet i den grupp som sänder ut. kan ökad rörlighet mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av skapa en önskvärd tillväxt av denna grupp. Och tjänstemän som inte önskar växelvis tjänstgöring hemma och ute bör uppmuntras att bredda sin kompetens i andra verksamheter, t.ex. inom andra departement. Medföljarnas villkor vid utlandsstationering är en viktig fråga för långsiktiga personalförsörjning. En central åtgärd behöver vidta är att medföljare omfattas av normala svenska pensionslösningar i samband med utlands- stationering samt överhoppningsbar tid i socialförsäkringssystemet. Medföljarnas möjligheter till eget arbete, såväl under utlands- stationering som hemmaperioder, har stor betydelse. Stöd och nät- verk som kan underlätta för medföljarna och barn vid hemma- stationering vore önskvärda. Det finns nu erfarenhet av de förändrade skatteregler för statligt utsända som har sin bas i regeringens proposi- tioner 2001/02:1832 och 2005/06:1933 som antagits av . Det senare beslutet föranleddes av en utredning (SOU 2004:2434). De förändrade skattereglerna ledde till att de centrala parterna slöt ett nytt kollektivavtal , Avtal om utlandstjänst- (UVA). Förändringen har emellertid försvårat bemanningen av många beskickningar. Flera regler med utgångspunkt från den reviderade skattelagstiftningen är administrativt tungrodda, vilket ökar arbetsinsatsen i utlandsorganisationen och försvårar att få ut 32Beskattning av kostnadsersättningar till statligt anställda stationerade utomlands, m.m. (anställda i utrikesförvaltningen och i biståndsverksamhet undantagna). 33Beskattning av statligt anställda under utlandsstationering mm. 34Utlandstjänstens villkor – Arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler för statligt anställda under utlandsstationering, betänkande av . En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav Skattelagstiftningen har inte heller varit anpassad till eller praktiskt genomförbar för de förhållanden som råder för vissa grupper statligt utsända som har andra inter- nationella uppdragsgivare utomlands.35 Mot bakgrund av tillämpningsproblemen behöver praktiskt betingade förändringar i skattelagstiftningen övervägas. Hur andra jämförbara länder, särskilt nordiska länder, löser bemannings- och administrativa utmaningar behöver beaktas i detta sammanhang. Hänsyn måste även tas till hur dessa frågor behandlas inom EEAS. 7.4.5Utveckling i omvärlden kräver skärpt säkerhet i utrikesrepresentationen Av direktiven framgår att de säkerhetsrisker som följer av terrorism och etablering i högriskländer ska ägnas särskild uppmärksamhet utifrån behovet av att utrikesförvaltningen ska uppfattas som en attraktiv arbetsplats som lockar kompetenta medarbetare. Hot- och riskbedömningar med internationell utblick görs inom av flera enheter. Kansliet för krishantering i Statsrådsberedningen har inom ramen för sitt samordnande upp- drag ansvar för omvärldsbevakning, analys och beredskap för nationella kriser där internationella kriser kan bli en nationell kris. En beredskapsgrupp inom UD:s konsulära enhet gör en risk- bedömning med fokus på konsulär beredskap. Sekretariatet för säkerhet, sekretess och beredskap inom departementet (UD-SSSB) gör även riskbedömningar genom sitt ansvar för utlandsmyndig- heternas säkerhet och dess personal. Förvaltningsavdelningen har ett övergripande ansvar för bl.a. beredskap, säkerhet och IT- säkerhet i . Ambassader och ambassadpersonal har i ökad utsträckning blivit allt attraktivare mål för olika typer av angrepp. engage- mang och diplomatiska närvaro ökar på orter med sämre säkerhet, bl.a. i konfliktmiljöer. Hotbilden mot FN:s personal har enligt 35 Statligt utsänd personal vid Europaskolor fick en särregel i och med att proposi- tion 2008/09:136 antogs av (beskattning av ersättningar till ledamöter av Europa- parlamentet och viss personal vid Europaskolorna). Statligt anställda som får förmåner från andra internationella uppdragsgivare beskattas annorlunda (t.ex. vid twinning, sekonderingar och nationella experter för anställda vid , m.fl.). Vissa statligt anställda i utlandet som varit skrivna i värdlandet har även rätt att omfattas av sinkskatt. Tjänstemän som omfattas av tjänsteexportdirektivet, som bl.a. om- fattar biståndsfinansierad personal och anställda vid (privaträttsligt subjekt), kan undantas beskattning med stöd av 6-månaders och 1-årsregeln. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav många rapporter ökat . Av närvaro i världen framgår att det globala säkerhetsläget generellt har förändrats och att våld och konflikter delvis har ändrat karaktär. Staternas våldsmonopol ersätts av terrornätverk och organiserad brottslighet med ökade risker för spridning av massförstörelsevapen till dessa grupper och en ökning sker av inomstatliga konflikter och asymmetriska konflikter utanför staters och statsmakters kontroll. har många utsända, många med familjer, har konstaterats. Även om utrikerepresentationen sorterar admi- nistrativt under UD måste givetvis arbetsgivaren, , anses ha ett ansvar för sina anställda med placering i den utrikesrepresentation som lyder under myndigheten, inte minst vad gäller resurser till säkerheten. En intern UD-utredning om hur säkerheten kan bedömas och förstärkas i utrikesrepresentationen togs fram . Den förändrade hotbilden på många orter ställer nya och högre krav på säkerhet. Säkerhetssatsningar på vissa orter är också ibland nödvändiga för att personalförsörjningen ska fungera. UD behöver arbeta systematiskt med att proaktivt bedöma och möta dessa krav.36 Som en uppföljning till den nämnda rapporten har därför utkast till direktiv tagits fram, vilka fokuserar på hur bristerna i UD:s samlade riskhanteringsarbete ska kunna åtgärdas. I Reger- ingskansliets direktiv för verksamhetsplanering förskrivs att endast extraordinära händelser som inte kunnat förutses kan ge tillfälliga resurstillskott. Det är för många verksamheter en högst rimlig princip för fördelning av medel, men en sådan reaktiv resurstilldelningsprincip kan inte tillämpas i arbetet med att skapa god säkerhet för personal. När svensk personal ska leva och verka i högriskområden är det ett rimligt grundkrav att säkerhet prioriteras av arbetsgivaren. Det kan gälla mer permanenta åtgärder som olika nivåer av skalskydd, men också förstärkta fordon, personlig skyddsutrustning, mobil sambandsutrustning och högt kvalificerade vaktstyrkor, för att ta 36 Många faktorer talar för ett generellt förstärkt skydd på vissa beskickningar som ligger under den högsta säkerhetsklassen, i den s.k. mellanriskgruppen. bör arbeta efter en strukturerad och sammanhållen hot- och riskbedömningsmetod vad avser utlandsmyndigheterna och dess personal. Jämförelser och samarbetet med andra nordiska länder på säkerhetsklassade utlandsorter kan fördjupas. För utlandsmyndigeter på orter med en hög eller förhöjd hotnivå för terrorism respektive kriminalitet bör ett påbyggnadspaket avpassat för det specifika hotet tillkomma. Utbildningsinsatser kan genomföras på ett antal utlandsmyndigheter, t.ex. i samarbete med Försvarsmakten och MSB, men även . En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav I samtliga fall torde situationer kunna uppstå, vilka man inte enkelt har kunnat planera för eller förutse, som leder till snabbt förändrade behov. Vid sådana tillfällen måste omedelbara åtgärder kunna vidtas. Arbetsmiljöarbetet i UD styrs av arbetsmiljölagstiftning och olika föreskrifter. Arbetsmiljölagen gäller formellt inte i utlandsorganisa- tionen utan regleras genom föreskrifter om arbetsmiljö vid utlandsmyndigheter (UF 2004:7). Arbetsmiljölagen bör dock följas så långt möjligt i utlandet, med hänsyn till de lokala förutsättningarna. I UD finns fastställda rutiner för det syste- matiska arbetsmiljöarbetet, en delegeringsordning för arbetsmiljö- ansvaret samt en tvåårig handlingsplan. Handlingsplanen revideras i den lokala arbetsmiljökommittén och fastställs av UD:s expeditionschef. De senaste årens handlingsplaner har särskilt noterat behovet av anpassning mellan resurser och uppdrag p.g.a. det trängda resursläget, återföring från ledning som kvitto på utfört arbete samt behov av ökad samordning av beställningar från ledningen för att minska stressen. Det gäller även beställningar från hela till utrikesrepresentationen. Vidare noteras att vissa medarbetare har höga flexsaldon och övertidssiffror samt ett stort antal outtagna semesterdagar. Arbetstidsavtal gäller i men inte på beskick- ningar utomlands. En lösning av arbetstidsfrågan för Regerings- kansliets utsända är önskvärd av arbetsmiljöskäl. I nästa med- arbetarundersökning som genomför är det av största vikt att även personalen vid utrikesrepresentationen deltar. Arbetet med att genomföra för arbetsmiljö- arbetet bör fortsätta. Utöver de verktyg som bör finnas i en kompetensförsörjningsplan (se avsnitt 7.3 och 7.4) är utvecklingen av den befintliga personalen i utrikesförvaltningen ett centralt instrument för att skapa en effektiv verksamhet. Att kunna erbjuda goda utvecklingsmöjlig- heter är viktigt också för att behålla viktig kompetens och för att En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav leva upp till målet att vara en attraktiv arbetsgivare. Kompe- tensutveckling kan i en kunskapsorganisation ses som en form av garanti för verksamhetsutveckling. Detta avsnitt diskuterar olika åtgärder som bör vidtas för att skapa en ännu mer ändamålsenlig kompetensutveckling inom utrikesförvaltningen. Arbetet bör ske inom ramen för kompetensförsörjningsplanen. Utgångspunkten måste vara verksamhetens behov samt medarbetarnas kunskaper, utvecklingspotential och önskemål. Kompetensutveckling för tjänstemän i utrikesförvaltningen till- handahålls av ett antal externa instanser. Utöver ett antal inter- nationella organisationer kan nämnas för utveck- ling i staten (), , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Försvarshögskolan och . RK Kompetens, som servar hela , erbjuder flera relevanta utbildningar för utrikesför- valtningens personal (t.ex. om budget, systemadministration, skriv- kurser, gemensamma chefsutbildningar samt utbildningar om regelverk). RK Kompetens erbjuder dock inte utbildningar som täcker utrikesförvaltningens samtliga behov. UD:s utbildningar administreras av UD-P:s grupp för kompetensutvecklingsfrågor. Beskickningarna finansierar för det mesta kostnader för resor och logi via delegerade medel. UD:s centrala budget avser främst mer strategiska utbildningsinsatser (chefsutbildningar, diplomatpro- grammet, konsulära kurser, kurser i ekonomiadministration inför utlandstjänstgöring, utresekurser osv.). Den används också för finansiering av anställda i övergångar mellan posteringar. Eftersom UD har en stor andel utlandsstationerad samt lokalanställd perso- nal går medlen i hög grad till rese- och övernattningskostnader. kan man hålla nere konsultkostnader, eftersom kun- skapen ofta finns inom organisationen. För individuell kompetensutveckling hamnar ansvaret i första hand på medarbetaren i nära samråd med närmaste chef och UD-P. Prioriteringar kan läggas i samband med äskanden i verksamhets- planeringen. Som ett viktigt verktyg behöver en elektronisk utbildningsplattform utarbetas i . UD bör även ha en god bild av de totala utgifterna för kompetensutveckling och på vad de satsas, i syfte att kunna följa upp och vid behov prioritera om i enlighet med verksamhetens strategiska inriktning och behov. I avsnitt 7.1.2 diskuteras vilka kompetensbehov som föreligger. Mer långsiktiga och definitiva bedömningar bör göras återkom- mande inom ramen för arbetet med kompetensförsörjningsplanen. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav Allmänt kan dock åter konstateras att fördjupningar behövs löp- ande i frågor som kan betraktas som . Kompe- tenstillskott kommer att behövas inom de administrativa och rättsutövande specialiseringarna. Analyskapacitet inom vissa områden ska värnas (eller rekryteras). Internationell ekonomi, modern handelspolitik, miljö, energi, livsmedelsförsörjning, myn- dighetsstyrning och kommunikation är exempel på frågeområden där kompetensen i utrikesförvaltningen kan behöva stärkas. Riktade utbildningar för utlandsstationerade chefer behövs m.a.a. utlandstjänstgöringens karaktär. Det bör även övervägas att införa generalistprogram för nyblivna eller återvändande anställda med specialistinriktning. Även riktade utbildningar för UD-chefer om beredningsprocesser i är av vikt (t.ex. lagstiftning och budget). Särskilt viktigt är att UD:s personal, inte minst chefer, har god kunskap om och följer riktlinjer för gemensam beredning. Kraven på EU-kompetens ökar och förvaltningen kommer att i ökande utsträckning behöva förhålla sig till och effektivt använda EEAS (utvecklas i avsnitt 7.3.4). En multipolär verklighet ställer därtill ökade krav på multilateral kompetens. Det är oroande att många medarbetare i utrikesförvaltningen anser sig ha svårt att få tid att delta i kompetensutvecklingsinsatser. Detta problem bör UD:s expeditionschef tillsammans med departementets övriga chefstjänstemän diskutera utifrån de behov som bör läggas fast i en mer operativ kompetensförsörjningsplan. Det är även illavarslande att andelen UD-tjänstemän som deltar i UD:s språkenhets utbildningar krymper . Goda språkkunskaper är grundläggande för utrikesförvaltningens verk- samhet. Utöver kunskaper i engelska för samtliga krävs franska och därtill måste större grupper behärska tyska, spanska eller ryska, i ökande utsträckning arabiska, kinesiska m.fl. språk. Språkkun- skaper ökar möjligheterna att lokalt bedriva en effektiv verksamhet, att förstå och bygga kontakter i värdlandet. I beredskapssituationer är språkkunskaper särskilt viktiga. I är språkkunskaper viktiga för att kunna hantera relevant information och förstå inter- nationella skeenden. Beredskapssituationer uppstår även här. Ett exempel är den kris som orsakades av Mohammedkarikatyrerna eller rondellhundshanteringen. Att UD:s personalstyrka studerar språk i allt lägre utsträckning kan också minska möjlig- heter att få in tjänstemän i EEAS och andra internationella institutioner. En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav UD-P måste ha en god bild av vilka språkkompetenser som finns i departementet. Personalens språkkunskaper måste under- hållas genom språkstudier under tjänstgöring i och i samband med utlandstjänstgöring. Även språkstudier som inte är direkt kopplade till nuvarande eller förestående befattning behöver uppmuntras. Riktad rekrytering och särskilda utbildningsinsatser får löpande prövas. UD skulle t.ex. kunna överväga möjligheten att finansiera en längre språkutbildning i utlandet för ett antal tjänste- män i språk som upplevs som bristvara. Avslutningsvis konstateras att frågor som rör kompetensutveck- lingsbehov måste hanteras kopplat till rekryterings- och beman- ningsarbetet. Att ansvaret för medarbetarnas språkutbildning hanteras av en separat enhet inom UD är inte optimalt ur ett samlat kompetensförsörjningsperspektiv. 7.6Avveckling eller förflyttning av personal? har dragit in över 100 befattningar. Utifrån nuvarande verksamhetsomfatt- ning anser inte utredningen att personalminskningar därutöver är möjliga. Som pekats på tidigare är det utifrån omvärldsförändringar snarare befogat att stärka utrikesförvaltningen och svensk utlands- närvaro.