sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Exempel på färdiga elektroniska handlingar är e-postmed- delanden, promemorior, protokoll och beslut i elektronisk form (prop. 2001/02:70 s. 22). Den omständigheten att en sammanställning av uppgifter inte behöver existera på förhand för att kunna tillhandahållas som allmän handling, har gett upphov till begreppet potentiell handling. har det enligt praxis förelegat en skyldighet för myndigheter att använda det befintliga datasystemet för att ta fram begärda uppgifter, oavsett om framtagningen av efterfrågade uppgifter innefattar en bearbetning eller en särskild sammanställning av information.3 En sammanställning av uppgifter kan således utgöra en allmän handling, trots att den för sökandens begäran inte existerar i sammanställd form. För skyldigheten att lämna ut informationen saknar det betydelse om myndigheten faktiskt själv har tagit fram uppgifterna eller inte. Inte heller spelar det någon roll om myndigheten har anledning att ta fram den begärda sammanställningen av uppgifter för att använda i sin egen verksamhet. Dock gäller den begränsningen att sammanställningen ska kunna göras genom rutinbetonade åtgärder för att myndigheten ska anses förvara den efterfrågade sammanställningen. Krävs mer omfattande åtgärder än så, t.ex. nyskrivning av datorprogram, är det således inte fråga om en för myndigheten tillgänglig handling. Efter en ändring i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen framgår det numera direkt av lagtexten att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (andra stycket, andra meningen). Att även potentiella handlingar kan utgöra allmänna handlingar följer av den s.k. likställighetsprincipen. Principen innebär att allmänheten ska ha tillgång till datalagrad information i samma RÅ 1974 ref. 8, RÅ 1977 Ab 310, RÅ 1985 Ab 183 och RÅ 1988 ref. 84. Denna praxis baseras på vissa förarbetsuttalanden (bl.a. prop. 1973:33 s. 83 f. och prop. 1975/76:160 s. 89 ff.) av vilka följer att myndigheten under vissa förhållanden anses skyldig att göra sammanställningar av datalagrad information. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form utsträckning som informationen är tillgänglig för myndigheten (prop. 2001/02:70 s. 16 f.). Men möjligheten för allmänheten att ta del av potentiella handlingar har kritiserats . Kritiken har bl.a. bestått i att en sådan innebörd av handlingsbegreppet medför att myndigheter inte kan uppge vilka handlingar de har i sina datasystem, som en enskild som lämnar uppgifter till en myndighet inte kan vara säker på hur uppgifterna kommer att användas (se bl.a. SOU 1988:64 s. 89). 2.2.2Krav för att en handling ska vara allmän Förutsättningarna för att en handling ska vara allmän anges i 2 kap. 3–11 §§ tryckfrihetsförordningen. För det första krävs det att handlingen förvaras hos myndigheten. Därtill uppställs ett krav på att handlingen har nått ett sådant stadium i handläggningen att den kan betraktas som allmän. En handling måste i linje härmed antingen vara inkommen till eller upprättad hos myndigheten för att en rätt till insyn ska föreligga. En första förutsättning för att en handling ska vara allmän är att handlingen är knuten till myndigheten genom förvaring. Handlingen ska i princip förvaras hos myndigheten för sökandens begäran om att få ut den. Det går därför inte att pröva en begäran om att få ut en handling som förväntas inkomma till myndigheten (se bl.a. RÅ 1982 Ab 118 och RÅ 1991 ref. 50). I de fall handlingen består av ett pappersdokument möter det normalt inga svårigheter att konstatera om handlingen rent faktiskt förvaras hos myndigheten. Enligt praxis anses myndigheten också förvara handlingen även om den tillfälligt befinner sig hos annan, undantagsvis även om handlingen aldrig ens har befunnit sig hos myndigheten (se bl.a. RÅ 1984 2:49, RÅ 1989 ref. 29 och RÅ 1996 ref. 25). En handling som en myndighet förvarar endast som led i teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning anses inte som allmän handling hos den förvarande myndigheten (2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Närmare om förvaring av konventionella handlingar Konventionella handlingar kan förvaras hos flera myndigheter genom att t.ex. en kopia av originalhandlingen skickas över från en myndighet till en annan. I en sådan situation är det således inte bara originalhandlingen som ska anses förvarad hos en viss myndighet, även kopior och avskrifter anses i princip förvarade hos den myndighet där sådana finns. Samtliga myndigheter som förvarar ett original eller en kopia av handlingen är att betrakta som förvaringsmyndighet i tryckfrihetsförordningens mening. De är därför också var för sig skyldiga att pröva en begäran om att handlingen ska lämnas ut (/Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 392). Närmare om förvaring av upptagningar I fråga om upptagningar har begreppet förvaring getts en särskild i lagtexten uttryckt innebörd (2 kap. 3 § andra och tredje stycket tryckfrihetsförordningen). En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Frågan om kravet på förvaring av en upptagning är uppfyllt ska alltså bedömas bl.a. med hänsyn till om myndigheten faktiskt disponerar över möjligheten att överföra upptagningen till läsbar eller annan uppfattbar form. Utgångspunkten är att det saknar betydelse var den begärda elektroniska handlingen rent fysiskt befinner sig. I stället ska frågan om förvaring avgöras utifrån ett tillgänglighetsrekvisit. Tillgänglighetsrekvisitet (och därmed kravet på förvaring) kan vara Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form uppfyllt i diverse olika situationer. En upptagning är t.ex. förvarad då den lagras i anslutning till myndighetens egen datorutrustning. Även för det fall myndigheten kan ta del av upptagningen via en terminalförbindelse med dator hos annat organ, är tillgänglighetsrekvisitet uppfyllt. För att närmare kunna avgöra om en upptagning för automatiserad behandling är tillgänglig för myndigheten (och därmed förvarad hos denna) måste emellertid en uppdelning göras mellan färdiga elektroniska handlingar och potentiella (elektroniska) handlingar. En färdig elektronisk handling, vilken är tillgänglig för myndigheten i uppfattbar form med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar, anses förvarad hos myndigheten trots att det kan krävas mer än rutinbetonade åtgärder för att göra handlingen tillgänglig (prop. 2001/02:70 s. 20 f.). I lagstiftningsärendet bakom ändringar av 2 kap. tryckfrihetsförordningen anmärktes att det inte är tillfredsställande att en färdig elektronisk handling ska anses förvarad hos en myndighet endast om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder (prop. 2001/02:70 s. 18 ff.). En sådan ordning skulle enligt regeringen i praktiken innebära att det kan finnas färdiga elektroniska handlingar hos myndigheten som inte anses förvarade hos denna på grund av att myndigheten har organiserat sitt datasystem på sådant sätt att det inte går att finna handlingen med rutinbetonade åtgärder. Om en färdig elektronisk handling ska anses förvarad hos en myndighet eller inte bör enligt ovan nämnda förarbetsuttalanden i stället avgöras utifrån om handlingen rent faktiskt är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar – oavsett om det krävs endast rutinbetonade åtgärder eller mer omfattande insatser för att ta fram handlingen. Den potentiella handlingen är förvarad hos myndigheten om denna kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (2 kap. 3 § andra stycket sista meningen tryckfrihetsförordningen). Kravet på rutinbetonade åtgärder infördes genom ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Motsvarande krav hade emellertid funnits i praxis . Kravet på att en myndighet efter begäran ska sammanställa uppgifter ur upptagningar om det kan ske med rutinbetonade åtgärder har övervägts av både och . Till skillnad från ansåg OSEK att rekvisitet inte borde bytas ut mot något annat då det medger en följsamhet i rättstillämpningen i förhållande till den tekniska utvecklingen (SOU 2001:3 s. 138). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Av rättspraxis och förarbetsuttalanden framgår att rekvisitet rutinbetonade åtgärder tar sikte på en prövning av såväl nödvändiga arbetsinsatser och kostnader för en myndighet som de komplikationer i övrigt som en viss åtgärd kan föranleda. Frågan om en åtgärd är rutinbetonad ska avgöras utifrån dels den allmänna tekniska utvecklingen, dels den tekniska nivån och kompetensen hos den aktuella myndigheten (prop. 1975/76:160 s. 90). Myndigheternas skyldighet att använda det befintliga datasystemet för att göra en framtagning av uppgifter följer av likställighetsprincipen. Krävs det däremot specialskrivna program för att göra sammanställningen tillgänglig, är inte den efterfrågade potentiella handlingen att anse som tillgänglig för myndigheten och därmed inte heller förvarad hos denna (prop. 1975/76:160 s. 90). Enligt praxis har myndigheter en viss skyldighet att anpassa tillgängliga standardprogram på ett sådant sätt att sökandens önskemål om att ta del av en potentiell handling kan tillgodoses. Det förutsätts dock att det inte blir frågan om en större arbetsinsats för myndigheten (jfr RÅ 1976 ref. 122). För det fall myndigheten av praktiska skäl har valt att dela upp information på skilda register måste den även göra nödvändiga bearbetningar och sammanställningar för att ta fram en begärd potentiell handling (RÅ 1977 Ab 310). En potentiell handling är dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig – den s.k. begränsningsregeln (2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen, se vidare avsnitt 3.7). Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Om myndigheten sålunda saknar befogenhet att ta fram vissa upplysningar ur ett personregister är dessa upplysningar inte allmänna handlingar hos myndigheten. Syftet med begränsningsregeln är att hindra allmänheten från att kunna göra anspråk på att få ta del av information hos myndigheten som myndigheten själv, av hänsyn till enskildas personliga integritet, är förhindrad att använda sig av. Begränsningsregeln gäller alltså även om sammanställningen kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Färdiga elektroniska handlingar omfattas inte av någon av ovan nämnda undantagsregler. Sådana handlingar är alltid att anse som förvarade hos en myndighet även om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att göra dem tillgängliga och även om de Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form innehåller personuppgifter och det i lag eller förordning finns förbud för myndigheten att använda vissa sökbegrepp vid sökning efter handlingarna (prop. 2001/02:70 s. 38). Det kan ibland vara en svår uppgift att fastställa gränsen mellan en färdig elektronisk handling och en potentiell handling. Mot bakgrund av bl.a. kravet på rutinbetonade åtgärder i samband med frågan om förvaring av potentiella handlingar får denna gränsdragning dock stor betydelse för om en handling betraktas som allmän eller inte. Det har inte ansetts lämpligt att i grundlagen förtydliga var gränsen mellan färdiga och potentiella handlingar går. Ledning får i stället hämtas i detaljerade arkivregler om hur allmänna handlingar i elektronisk form ska bevaras (SOU 2001:3 s. 139 f. och prop. 2001/02:70 s. 21 f.).4 En hos myndigheten förvarad handling blir allmän om den är att betrakta som inkommen till myndigheten. Inkommen är en handling som har anlänt till myndigheten eller tagits emot av behörig befattningshavare (2 kap. 6 § första stycket första meningen tryckfrihetsförordningen). Behörig befattningshavare kan t.ex. vara registrator eller en för ett visst ärende ansvarig handläggare. En upptagning anses som inkommen till myndigheten när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv nyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § första stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen). Bestämmelsen innebär att en upptagning för automatiserad behandling som tillförts ett informationssystem av en myndighet blir att betrakta som inkommen hos övriga myndigheter som har tillgång till systemet. I samband med s.k. direktåtkomst till uppgifter myndigheter emellan aktualiseras frågan om vilken information som anses som inkommen till den mottagande myndigheten. De färdiga elektroniska handlingar som i samband med direktåtkomst görs tekniskt tillgängliga för den mottagande myndigheten utgör i enlighet med 2 kap. 6 § första stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen alltid inkomna och därmed allmänna handlingar hos den myndig- 4 Från bevarandesynpunkt kan man i grova drag skilja mellan (1) färdiga handlingar av dokumenttyp, (2) färdiga handlingar som utgörs av förberedda sammanställningar i ett system samt (3) handlingar som inte är färdiga (2006:1, Elektroniskt underskrivna handlingar, s. 11 f.). Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Ofta kommer den mottagande myndigheten att tekniskt sett få tillgång till fler uppgifter hos den utlämnande myndigheten än vad som i konkreta fall kommer att användas i visst ärende eller viss verksamhet hos den mottagande myndigheten (prop. 2007/08:160 s. 67). Bestämmelser om direktåtkomst stipulerar därför i regel för vilka ändamål den mottagande myndigheten får använda de uppgifter som myndigheten rent tekniskt har tillgång till. I förarbetsuttalanden har framhållits att sådana s.k. ändamålsbegränsningar inte utgör sådana rättsliga begränsningar som avses i begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (a. prop. s. 69 f.). Följden härav blir att sammanställningar av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling, vilka i samband med direktåtkomst görs tekniskt tillgängliga för den mottagande myndigheten, som huvudregel utgör allmänna handlingar hos den myndigheten. Kravet är dock att sammanställningen kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Handlingar kan anlända till en myndighet via post, telefax, e- post etc. Huvudregeln är att handlingen är inkommen oavsett om den från ingivarens synvinkel är en färdig produkt eller endast ett utkast (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 68). Undantag görs när ett utkast skickas till en annan myndighet för synpunkter. Utkastet anses då inte som inkommet till den mottagande myndigheten och således inte som en allmän handling. Den myndighet som vidtar åtgärder med en handling som en annan myndighet har tillhandahållit endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handlingen, anses inte ha fått en inkommen handling (2 kap. 6 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen). Inte heller då materialet i bearbetat eller oförändrat skick återkommer till den myndighet som tillhandahållit materialet ska det anses ha kommit in till den myndigheten. Enligt den s.k. politikerregeln i 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen betraktas ett brev eller annat meddelande som inkommen och allmän handling även om brevet eller meddelandet är ställt personligen till en befattningshavare vid myndigheten. Detta förutsätter dock att handlingen gäller ett ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och att handlingen inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. Av bestämmelsen följer att privata brev eller meddelanden inte utgör allmänna handlingar. I 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen anges vad som gäller beträffande utväxlande av handlingar inom en myndighetsorganisa- Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form Om ett organ i en myndighetsorganisation har överlämnat en handling till ett annat organ inom samma organisation, ska handlingen enligt denna bestämmelse inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Utgångspunkten är således att utväxlande av en handling mellan olika enheter eller avdelningar hos en myndighetsorganisation är rent myndighetsinterna angelägenheter. Handlingsoffentlighet uppkommer som regel först då det ärende som handlingen hör till har avslutats. Utväxlas handlingar mellan inbördes självständiga organ är situationen annorlunda. Som ett exempel kan nämnas att med dess departement uppfattades som en enhet när det gäller handlingar i regeringsärenden (se bl.a. JO 1967 s. 162) även då departementen fortfarande var olika myndigheter. En handling i ett regeringsärende som korsar en departementsgräns förblir alltså rent myndighetsintern. För handlingar i ärenden där departementschefen har egen beslutanderätt gäller motsatsen och departementet i fråga är då att se som ett självständigt organ i förhållande till . Upprättade handlingar är handlingar som utarbetats eller framställts inom en myndighet. Eftersom ingen särreglering finns för upptagningar gäller samma regler för dem som för konventionella handlingar. Genom ordet upprättad har markerats att handlingar ska bli allmänna, och därmed i princip tillgängliga för envar, först då de föreligger i sitt definitiva skick. utgör handlingarna arbetsmaterial. Myndigheten anses enligt lagstiftaren ha rätt att själv bilda sig en uppfattning innan den måste ställa de handlingar som återspeglar myndighetens överväganden till allmänhetens förfogande (prop. 1975/76:160 s. 72). En handling betraktas enligt 2 kap. 7 § första stycket tryckfrihetsförordningen som upprättad hos myndigheten när: - handlingen har expedierats, Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form -(för handling som inte har expedierats) det ärende till vilket handlingen hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten, eller -(om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende och inte har expedierats) handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Med expediering åsyftas att handlingen skickas till enskild eller till annan myndighet. Vid expediering av en handling utgör det original eller den kopia som myndigheten behåller en upprättad och därmed allmän handling. En upptagning för automatiserad behandling anses expedierad antingen när myndigheten vidtagit sådana tekniska åtgärder att utomstående kan få tillgång till informationen i läsbart skick, eller då det tekniska mediet har översänts till annan. Handlingar som inte expedierats eller hänför sig till något visst ärende är upprättade då de justerats eller på annat sätt färdigställts. Att konstatera om en handling justerats, och därmed upprättats, innebär sällan problem. Däremot kan det vara svårare att fastställa om en handling på annat sätt färdigställts. Krav på något särskilt formellt förfarande uppställs inte för att en handling ska betraktas som färdigställd (prop. 1975/76:160 s. 143). Det bör t.ex. vara tillräckligt att handlingen godkänts (sanktionerats) av därtill behörig befattningshavare eller omhändertagits för förvaring för att den ska betraktas som upprättad och allmän. I vissa fall kan det också räcka att handlingen fått ett slags slutlig form (, Offentlighetsprincipen, 2007, s. 89). Av 2 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen följer att en handling i vissa fall kan anses upprättad i andra situationer än vad som angetts ovan. -diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som föres fortlöpande, -dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling i vad den hänför sig till sådant beslut, samt -annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar, dock inte protokoll hos utskott, kommuns Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form revisorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärenden som denna endast bereder till avgörande. Utöver de undantag från huvudregeln om upprättandetidpunkt som anges i 2 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, görs ytterligare undantag för bl.a. minnesanteckningar. Enligt 2 kap. 9 § första stycket tryckfrihetsförordningen är en hos myndigheten tillkommen minnesanteckning (som inte har expedierats) endast att betrakta som allmän handling om den tas om hand för arkivering. Bestämmelsen omfattar både konventionella handlingar och upptagningar. Enligt 3 § arkivlagen (1990:782) hör till myndighetens arkiv sådana minnesanteckningar som myndigheten beslutar ska tas omhand för förvaring.5 Det finns dock ingen reglering i vare sig tryckfrihetsförordningen eller arkivlagen om vilka åtgärder myndigheten måste ha vidtagit för att den ska anses ha beslutat om ett omhändertagande av ett material för förvaring och arkivering (jfr dock RÅ 1999 ref. 36). Minnesanteckningar är bl.a. promemorior, anteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende. För att en handling ska betraktas som en minnesanteckning krävs dessutom att den inte tillför ärendet sakuppgift som inte finns i annan handling. Undantaget för minnesanteckningar gäller endast vid den myndighet där minnesanteckningen framställs. Lämnas anteckningen över till en annan myndighet är den där att anse som inkommen och således också allmän. Även beträffande s.k. mellanprodukter gäller undantag från huvudregeln beträffande upprättandetidpunkten. Mellanprodukter i form av utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse som inte har expedierats, blir på samma sätt som minnesanteckningar 5 Enligt 3 § första stycket arkivförordningen (1991:446) ska – sedan ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats – de allmänna handlingarna i ärendet arkiveras. I samband därmed ska myndigheten pröva i vilken omfattning en ärendeanknuten minnesanteckning ska tas om hand för arkivering. Bakgrund – allmänna handlingar i elektronisk form allmänna handlingar endast om de tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Bestämmelsen omfattar både konventionella handlingar och upptagningar. Principen om mellanprodukter gäller vid alla myndigheter, dvs. det går att konsultera andra myndigheter utan att utkastet eller konceptet blir allmän handling hos någon av dessa (det s.k. delningsundantaget). Har syftet med att skicka utkastet eller konceptet däremot inte varit att inhämta synpunkter utan att informera mottagaren, blir de vanliga reglerna om inkommen respektive upprättad handling gällande (/Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 401). Det har i doktrinen hävdats att synpunkter på ett utkast eller koncept dock utgör en allmän handling (se bl.a. , Offentlighetsprincipen, 2007, s. 107; jfr även rättsfallet RÅ 1999 ref. 36 om uppgifter som utväxlats mellan en skattemyndighet och ). För en utförligare beskrivning av när en handling anses som upprättad, se delbetänkande Säkerhetskopiors rättsliga status (SOU 2009:5) s. 40–45. 2.2.3Generella undantag från begreppet allmän handling Det finns tillfällen då en handling – trots att den kan vara både förvarad hos myndigheten samt inkommen eller upprättad – ändå inte är att anse som en allmän handling.