sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Staten som fatighetsägare och hyresgäst Staten som fastighetsägare och hyresgäst Betänkande av Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade (dir. 2009:45) att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av den statliga fastighets- förvaltningen i syfte att analysera grunderna för och organisationen av den nuvarande fastighetsförvaltningen samt lämna förslag till en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen inom staten. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2010:119). Tilläggsuppdraget avsåg att belysa kostnader för- knippade med kulturbyggnader, att se över modellen för hyres- sättning för huvudbyggnaderna för , Kungliga Dramatiska Teatern, , och och att se över underhållsnivån för dessa. Som särskild utredare förordnades . Som sakkunniga i utredningen förordnades , och och förordnades som experter . entledigades och entledigades . entledigades och från förordnades som sakkunnig. Sekreterare åt utredningen har varit . Utredningen som antagit namnet Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning överlämnar härmed betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Direktiven för utredningen ..................................................... Översikt över statens fastighetsförvaltning och Staten som fastighetsägare....................................................... Staten som hyresgäst ............................................................... Bakgrund till dagens statliga fastighetsförvaltning ......... 3.1De statliga myndigheternas lokalförsörjning delegeras som en del av effektiviseringen av statsförvaltningen ........... 3.2Reformen av den statliga fastighetsförvaltningen 1993– Regeringens proposition 1991/92:44........................... 3.2.3 Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO)..... 1992/93:37 ..................................... Reformens innebörd och situationen 1993–1994 Utvärdering av ombildning .................... Utredningar och beslut på försvarets område ........................ Övriga utredningar och beslut................................................. Statliga fastigheter på transportinfrastrukturområdet........... 3.7.1 Statliga fastigheter på järnvägsområdet ....................... 3.7.2 Statliga fastigheter inom luftfarten .............................. 3.7.3 Statliga fastigheter på vägtrafikområdet ...................... 3.7.4 Statliga fastigheter i .............................. 3.8Sammanfattning av utvecklingen sedan Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning i bolag och myndigheter och myndigheternas Budgetlagen (2011:203) ........................................................... 4.2Förordning (1993:528) om statliga myndigheters 4.3Förordning (2000:605) om årsredovisning och 4.4Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga 4.5Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen........ Regelverk som styr de statligt ägda bolagen......................... 4.8.1 Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning ................................ Stor självständighet att teckna avtal...................................... Anslagshantering, pris- och löneomräkning ........................ Nyinvesteringar i ändamålsfastigheter ................................. Stöd för att hantera lokalförsörjningen................................ Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur ............. 6.1.3 Övriga myndigheter som förvaltar fastigheter ......... Fastighetsförvaltande statliga bolag...................................... 6.2.5 Övriga statliga bolag som förvaltar fastigheter......... Hyreskontrakten ur ett redovisningsperspektiv.................. Statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning i Riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen ......... Vilka fastigheter ska staten äga?............................................ Förvaltning i myndighet eller i bolag?.................................. Omfattningen – stort och ständigt växande......................... Kriterier för ägande ................................................................ Berättelsemodellen och resultatet av Fastigheter som inte föreslås ingå i portföljen ..................... Levandegörande/tillgängliggörande ...................................... Målsättning med bevarandet.................................................. Försvarsanläggningar och camper ......................................... Försvarsmaktens ansvar för sin lokalförsörjning ................. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen ........ Behov av en samlad fastighetsstrategi för staten.................. Verksamhetsform och antal aktörer...................................... Effektivitet i fastighetsförvaltningen .................................... Utveckling och avyttring av fastigheter................................ Styrningen av de statliga fastighetsförvaltande Styrningen av de statliga fastighetsbolagen.......................... Statsmakternas styrning av hyressättningen i myndigheter och bolag .......................................................... Marknadshyra och kostnadshyra .......................................... Kostnadshyra som koncept................................................... Brister i kostnadseffektivitet................................................. Uppföljning och redovisning av effektiviteten i Nyinvesteringar och behovsbedömning............................... behandling av frågan ............................................... Kulturinstitutionerna och de fastigheter som omfattas Förvaltningskostnader och hyresnivåer i Effekterna av nuvarande hyresmodell – Principer för tillämpning av kostnadsbaserad Bilaga 1 –2 Kommittedirektiv......................................................... Bilaga 3 Utredningens möten med företrädare och experter Flerårsanalys för statliga fastighetsbolag Statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning Utredningen har fått i uppdrag att göra en översyn av den statliga fastighetsförvaltningen. Uppdraget kan sammanfattas i tre huvud- sakliga områden: Förtydligande av principer för vad staten ska äga. Förvaltningen och finansieringen av kulturfastigheter. Effektivare struktur på den statliga fastighetsförvaltningen. Utredningen har haft i uppdrag att ta fram en helhetsbild och tydligare kriterier för när staten ska äga fast egendom vilket innefattar en inventering av fastigheter som förvaltas av statliga myndigheter och bolag. Utredningen ska lämna förslag till vägledande principer för när staten ska äga och förvalta fastigheter i myndighetsform och analysera om det finns skäl för att de fastig- heter staten äger även fortsättningsvis skall ägas av staten. Utredningen skall också ange vilka fastigheter eller grupper av fastigheter som bör avyttras till privata aktörer, överlåtas till annan fastighetsförvaltande myndighet eller till ett statligt bolag. Utifrån de redovisningar och utfört inom ramen för ska utredningen lämna förslag till vilka fastigheter staten ur ett kulturhistoriskt perspektiv bör förvalta. Regeringen finner det även angeläget att den nuvarande orga- nisationen för statlig fastighetsförvaltning utvärderas och att den framtida organisationen för förvaltningen är ändamålsenlig. I det sammanhanget ska beaktas att ansvarsfördelningen mellan myndig- heter och statliga bolag ska vara ändamålsenlig. Utredningen har vidare haft i uppdrag att analysera effektivi- teten i förvaltningen och lämna förslag till en effektivare struktur och till åtgärder för hur denna kan uppnås. utredaren föreslå vilka myndigheter som fortsättningsvis ska ha ett fastighetsförvaltande uppdrag och hur det ska formuleras och föreslå hur myndigheternas fastighetsförvaltningsansvar bör förtydligas, avgränsas eller avvecklas. Uppdraget omfattar även att föreslå förändringar i fördelningen mellan myndigheter och statliga bolag. Utredningen har i uppdrag att utifrån Försvarsmaktens framtida fastighetsbehov göra en översyn av försvarets fastighetsförvaltning och föreslå nödvändiga förändringar. Genom tilläggsdirektiv fick utredningen i uppdrag att belysa underhållskostnader och antikvariska merkostnader för- knippade med kulturbyggnader i allmänhet och jämföra dessa med andra typer av byggnader, se över modell och tillämpning av hyressättningen som används för huvudbyggnaderna för , Kungliga Dramatiska Teatern, , och , föreslå nya eller ändrade principer för hyressättningen, se över underhållsnivån för dessa byggnader och bedöma hur en rimlig nivå kan upprätthållas. De riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen som beslutades av 1991 bedömer regeringen som alltjämt rimliga och bör utgöra utgångspunkten för översynen. Reformeringen av statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjning Utredningen anlägger ett långt tidsperspektiv på frågorna och tar sin utgångspunkt i de förändringar som för 18–genom- fördes både vad gäller statliga myndigheters lokalförsörjning och förvaltningen av de statligt ägda fastigheterna. infördes i statsförvaltningen en ny form av styrning där en detaljerad budgetstyrning ersattes av mål- och resultatstyrning. Ansvar och befogenheter att hantera resurser delegerades till myndigheterna. Det övergripande syftet var att effektivisera statsförvaltningen genom att fokusera på resultaten av verksamheten snarare än användningen resurser i produktionen av resultatet. En del i denna nya styrning utgjordes av att myndigheterna gavs ökade möjligheter att disponera resurser för lokaler och att självständigt ta ansvar för sin lokalförsörjning. uppgift att förse statliga myndigheter med lokaler avvecklades. Detta lade grunden för den ordning för myndigheternas lokalförsörjning som gäller . Som en konsekvens av dessa förändringar genomfördes genom- gripande förändringar av organisationen av statens förvaltning av fastigheter och lokaler. avvecklades och för förvaltningen av dess fastighetsbestånd bildades en ny myndighet, , och två helägda statliga aktie- bolag, och . ombildades inom försvaret till Forti- fikationsverket med ansvar att förvalta fastigheter inom försvarets område. för reformeringen av den statliga fastighets- förvaltningen var marknadsvärdet på det samlade statliga fastig- hetsinnehavet i dessa myndigheter och bolag . Parallellt med denna utveckling och även senare har förändr- ingar skett med fastighetsförvaltningen inom transportinfra- struktursektorn, framförallt vad gäller fastigheter inom järnvägs- sektorn. I samband med bolagiseringen av SJ bolagiserades även det fastighetsbestånd som förvaltar. har även bolagisering skett av flygplatsverksamhet i samband med att bildades. Jernhusens fastighetsbestånd värderades vid bildandet till . Trots att såldes för är det samlade marknadsvärdet 2009 av fastigheterna i de fyra statliga fastighetsbolagen, och . Statens fastighetsportfölj har således ökat kraftigt i värde sedan fastighetsreformen genomfördes. En del av värdeökningen beror på stigande marknadsvärden, men en betydande del av värdeförändr- ingen har skett genom omfattande investeringar. Störst har värdeförändringen varit i Akademiska Hus som utvecklats från 1993 och de 1996 ytterligare tillförda fastig- heterna värda till dagens . Även Specialfastigheter med ett marknadsvärde på har genomgått en omfattande expansion. Statens fastighetsförvaltning sker dels i ett antal myndigheter och dels i ett antal helägda aktiebolag. De fastigheter som staten äger direkt förvaltas av särskilt bestämda myndigheter. De större bestånden förvaltas av och Fortifika- tionsverket, som har fastighetsförvaltningen som sin huvuduppgift. Övriga fastighetsförvaltande myndigheter förvaltar framför allt fastigheter som de själva utnyttjar. Staten äger fyra bolag som har till uppgift att förvalta fastigheter. Dessa bolag är , , och . Förvaltningen sker utifrån samma regelverk som gäller för övriga aktiebolag. Staten äger alltså inte fastigheterna direkt utan äger samtliga aktier i bolagen. Även vissa andra statligt helägda bolag, t.ex. , och äger fastigheter, men har inte fastighetsförvaltning som sin huvuduppgift. Värdet på det statliga fastighetsinnehavet oavsett förvaltnings- form uppgår totalt till uppskattningsvis . Huvuddelen av värdet förvaltas i statligt helägda bolag, både de som har fastighetsförvaltning som huvuduppgift och andra bolag. Beståndet i de fastighetsförvaltande myndigheterna är inte full- ständigt marknadsvärderat men kan beräknas ha ett värde på . Statens fastighetsinnehav ökar i takt med att de förvaltande myndigheterna och bolagen löpande genomför nyinvesteringar och förvärv. Även avyttring av fastigheter sker, men netto ökar statens fastighetsinnehav relativt mycket. Räknat sammantaget är nyinvesteringstakten hos de statliga fastighetsförvaltarna hög, och uppgår till . De största nyinvester- ingarna har skett inom universitets- och högskolesektorn, kriminalvården och försvaret. Eftersom de statliga fastighets- förvaltarna huvudsakligen har statliga myndigheter som hyresgäster finansieras ökade hyreskostnader till följd av investeringarna huvudsakligen med anslagsmedel. De statliga myndigheternas totala lokalkostnader uppgick till . Den förhyrda ytan uppgår till . Lokalkostnaderna ökar stadigt och förklaras både av stigande hyror och ökning av förhyrd yta. har lokal- kostnader ökat , dvs. ökade KPI med . Nästan hälften av lokalerna hyrs av icke-statliga hyresvärdar och den andelen har ökat sedan fastighetsreformen genomfördes. En dryg tredjedel hyrs av de statliga fastighetsbolagen. Utgångspunkter för statens fastighetsinnehav Tydliga, enkelt tillämpbara kriterier för vilka fastigheter staten skall äga har inte formulerats och är svåra att fastställa. Däremot borde allmängiltiga principer kunna läggas fast mot vilka ägandet av enskilda fastigheter bör prövas. Utredningen menar att fastigheter som staten ska äga bör ta sin utgångspunkt i ett antal snäva kriterier och som har en annan innebörd än att lokalerna nyttjas för statlig verksamhet. Dessa utgångspunkten bör vara det är fråga om fastigheter som: är kulturhistoriskt särskilt betydelsefulla, har ett särskilt betydelsefullt symbolvärde, har central betydelse för rikets säkerhet. Att förse statliga myndigheter med lokaler för verksamheten i all- mänhet är inget starkt skäl för staten att äga fastigheter. En stor del av de fastigheter statliga myndigheter nyttjar ägs inte av staten. Detta gäller särskilt generella kontorslokaler, men även mer specialutformade byggnader. förvaltar statligt ägda bolag lokaler, framförallt Akademiska Hus och Specialfastigheter, lokaler som huvudsakligen förhyrs av statliga myndigheter. Ett fortsatt statligt ägande kan vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. Statens ägande av fastigheter bör utgå från att konkurrens genom en fungerande marknad är bästa sättet att pressa kostnader. Vad staten ska fortsätta äga av det befintliga fastighetsbeståndet bör utgå från vad som bäst gynnar utvecklingen av den samlade statliga förmögen- heten och effektiviteten i fastighetsförvaltningen. Huvudprincipen bör vara att statens fastighetsförvaltning sker i bolagsform i de verksamheter där fastighetsförvaltning är huvud- uppgiften. Regeringen bör fortlöpande pröva statens ägande. I detta syfte föreslår utredningen att en årlig samlad redovisning av statens fastighetsåtagande och investeringsplaner görs av Ekonomi- styrningsverket. Direktiv bör lämnas till myndigheter och bolag om prövning av beståndet i syfte att klargöra vilka fastigheter som uppfyller kriteri- erna för statligt ägande. En stor del av det statliga fastighetsbeståndet som förvaltas i myndighetsform, framförallt av , är kultur- historiskt intressanta byggnader. Det är byggnader som speglar den svenska historien och som utgör en del av det nationella kultur- arvet. Regeringen gav 2008 i uppdrag att utifrån ett kulturhistoriskt perspektiv se över kriterierna för vilka kultur- fastigheter som ska förvaltas av staten och redovisa en över- gripande inriktning för bevarandet av dessa fastigheter. fick i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter och utifrån kriterier föreslå vilka fastigheter som ur ett kulturhistoriskt perspektiv ska förvaltas långsiktigt av staten. Resultatet av detta uppdrag, Kulturfastig- hetsutredningen, har varit en viktig utgångspunkt för utredningens arbete. Utifrån översyn och SFV:s kultur- fastighetsutredning har vi haft att lämna förslag till vilka fastigheter som bör förvaltas av staten. Den samlade bilden som vår utredning redovisar är: att statens bestånd av kulturfastigheter är stort, att det växer i takt med att den statliga verksamheten förändras, att det kommer att fortsätta växa, att förvaltningen är spridd på olika myndigheter med olika förut- sättningar och möjligheter, att förvaltningen i regel inte inbringar hyresinkomster och att förvaltningen är kostsam. Det är därför viktigt att statsmakterna ges möjlighet att samlat bedöma det statliga beståndet av kulturfastigheter i syfte att upp- rätthålla ett välavvägt fastighetsbestånd och väga av ambi- tionerna mot ekonomiska prioriteringar. tar sin utgångspunkt i en berättelsemodell där ett antal breda nationella berättelser formu- leras till vilka man kopplar kulturfastigheterna som bäst materiali- serar berättelserna. En viktig utgångspunkt i skapandet av berättel- serna var att spegla viktiga skeenden och vändpunkter i den histo- riska och kulturhistoriska utvecklingen i . Med berättelsemodellen som utgångspunkt definieras en port- följ av särskilt värdefulla fastigheter som bedöms att staten långsiktigt bör äga. Utredningen anser att förslag i princip bör tillämpas. Modellens tillämpning som en grund för urval av statens innehav bör formaliseras och ansvaret för dess olika delar bestämmas. Kulturfastigheter som inte uppfyller berättelsemodellens kriterier behöver analyseras och hanteras utifrån sina individuella förutsättningar. I syfte att åstadkomma en rationell hantering av statens kultur- fastigheter föreslår utredningen att kulturfastigheter som förvaltas av andra myndigheter sammanförs och förvaltas av . bör arbeta mer aktivt med att utveckla besöksmål i samarbete med kommuner, landsting och besöks- näringen. Det är viktigt att myndigheten prioriterar utveckling av de besöksmål där man kan få till stånd långsiktiga avtal om lokal medfinansiering eller åtaganden från lokala parter. bör också i sin förvaltning av kultur- fastigheter klargöra målsättningen med bevarandet för respektive fastighet. Utredningens direktiv nämner särskilt uppdraget att utifrån Försvarsmaktens framtida fastighetsbehov göra en översyn av försvarets fastighetsförvaltning och föreslå nödvändiga förändr- ingar. Av direktiven framgår vidare att vi har i uppdrag att belysa effekterna av att statens fasta egendom förs samman i större områden och därmed färre myndigheter och att särskilt utvärdera, och i förekommande fall, föreslå förändringar i fördelningen mellan myndigheter och statliga bolag. Utredningens bedömningar och förslag skall ses mot dessa uppdrag. Utredningen föreslår att öppna bestånd och Specialfastigheter sammanförs i ett gemensamt bolag. Det finns likheter i öppna bestånd och de fastigheter Specialfastigheter förvaltar som borde tas tillvara i en mer rationell struktur. Specialfastigheters uppdrag är att långsiktigt äga, förvalta och utveckla ändamålsfastigheter för offentliga verk- samheter. Både och Specialfastigheter förvaltar ändamålsfastigheter åt statliga myndigheter som finns spridda över hela landet. Specialfastigheter har hyresgäster med höga krav på säkerhet och tekniska installationer, såsom polisen och kriminal- vården, vilket även har. Utredningen bedömer att det finns samordningsvinster med att sammanföra bestånden i ett gemensamt bolag. Efter sammanslagningen kommer dessa byggnader att vara kvar i statlig ägo. Kontraktsformer som baseras på marknadsmässiga grunder och standardavtal bör tillämpas för försvarets förhyrning av fastigheter. Utredningen föreslår också att ansvaret för försvarsanläggningar och Försvarsmaktens camper utomlands ska föras till Försvars- makten. Detta kommer att innebära en mer rationell hantering av dessa objekt, för vilka utredningen gör bedömningen att ett skiljande av ägande och nyttjande, som annars utgör en grund- läggande princip, inte innebär några fördelar. Utredningen föreslår att Försvarsmakten vid omlägg- ningstillfället engångsvis ges en möjlighet att avstå att fortsatt förhyra fastigheter man inte kommer att behöva och att dessa överförs till annan aktör för konvertering och avveckling av det statliga ägandet. Förslagen kommer att få som konsekvens att Fortifika- tionsverket som myndighet avvecklas. Fastighetsbeståndet som myndigheten förvaltar, och som utredningen uppskattar har ett värde på , övergår i huvudsak till det nya bolaget, men även till Försvarsmakten, och, vad avser fastigheter där det statliga ägandet ska avvecklas, till annan aktör med inriktning mot utveckling och avveckling. Förslagen ger Försvarsmakten möjligheter till en rationellare lokalförsörjning på samma villkor som andra myndigheter. Sam- tidigt innebär förslagen att Försvarsmakten måste ta ett samlat ansvar för sin lokalförsörjning, givet de ramar statsmakterna beslu- tat, i linje med vad som gäller för övriga myndigheter. Enligt utred- ningens bedömning behöver Försvarsmakten stärka sin kompetens i fastighetsfrågor och ge frågorna vederbörlig prioritet för att kunna rationalisera sin lokalanvändning och för att kunna vara en effektiv motpart i hyresförhandlingar. Vidare behöver myndig- hetens arbete med att analyserna konsekvenserna av nyinvest- eringar förbättras. Den samlade ekonomiska effekten är till stor del beroende på utfallet av det lokaleffektiviseringsarbete Försvarsmakten behöver genomföra. Styrningen av den statliga fastighetsförvaltningen Som konstateras ovan har värdetillväxten i det samlade statliga fastighetsbeståndet varit mycket stor sedan fastighetsreformen . När det gäller statsmakternas styrning av de fastighetsförvaltande aktörerna kan utredningen konstatera att den hittillsvarande utvecklingen inte har skett utifrån en beslutad eller uttalad strategi. Respektive myndighet och bolag har utvecklat egna strategier utifrån sina förutsättningar. föreslås få i uppdrag att redo- visa det samlade statliga fastighetsinnehavet i myndigheter och i helägda statliga fastighetsbolag och de av myndigheter och bolagen redovisade investeringsplanerna för . Verket bör också få i uppdrag att utveckla redovisningsdefinitioner för nyckel- tal om fastighetsförvaltningens effektivitet och redovisa de statliga fastighetsaktörernas resultat och göra jämförelser med utvecklingen i fastighetsmarknaden i övrigt. Regeringen bör utarbeta en samlad fastighetsstrategi med över- gripande riktlinjer för utvecklingen av statens fastighetsbestånd. I strategin bör bland annat frågor om statens samlade fastighets- exponering, investeringsnivån, önskvärd förändring av fastighets- portföljens sammansättning och upprätthållandet av en god konkurrens inom olika sektorer behandlas. Förändringar av den statliga verksamheten får ibland stora effekter på behovet av lokaler och användningen av mark. Vanligt- vis innebär det ett minskat behov av fastigheter antingen genom att verksamhetens omfattning minskar eller att den ska bedrivas på annan ort eller i andra lokaler.