sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Mot den bakgrund som redovisats här menar jag att det ligger mycket i den av Fitger redovisade uppfattningen att även den som utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under en förundersökning måste ha rätt att biträdas av försvarare som vederbörande själv bekostar. Fitgers uppfattning, som möjligen ska tolkas som att en sådan rätt också föreligger, kommer dock inte direkt till uttryck i någon nu gällande författningstext. Regeringen bör därför, enligt min mening, ta initiativ till sådana författningsändringar som behövs för att denna rätt ska framgå direkt i lag. Huruvida, som för förebyggande av tortyr rekommenderat, den rätten bör tillförsäkras också för den som inte själv kan bekosta en försvarare, bör övervägas närmare inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ. Rätten till information om rättigheter Som nämnts finns numera en rätt för alla som förhörs under en förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhör, under förutsättning att detta kan ske utan men för utredningen. Den rätten regleras i 23 kap. 10 § tredje stycket . SOU 2011:29 Några särskilda sakområden e. melsen gäller såväl den som är skäligen misstänkt för brottet som den mot vilken endast föreligger en svagare grad av misstanke eller ingen misstanke alls, t.ex. ett vittne eller den som är målsägande. Däremot finns inte någon författningsreglerad skyldighet att informera om denna generella rätt till juridiskt biträde vid förhör. Frågan om att införa en sådan informationsskyldighet övervägdes av den utredning som föreslog den nu aktuella bestämmelsens införande, men det förslaget kommenterades inte vidare av regeringen i propositionen som låg till grund för lagändringen.101 Utredningen uttalade i denna del följand Det skulle enligt vår mening föra för långt att föreslå att alla personer som skall höras av t.ex. polis formellt ska informeras om sin möjlighet att ha juridiskt biträde vid förhöret. Det skulle då skapas en ordning där varje polisman i början av varje förhör, alltså även sådana förhör som hålls i ett mer akut skede i anslutning till ett brott eller en brottsplats, skulle behöva inleda detta med att erinra t.ex. ett vittne till ett rån eller en målsägande vid en grov misshandel om möjligheten att anlita biträde innan polisen börjar att tala med dem för att exempelvis få signalement på gärningsmän eller liknande. [] Det framstår för oss som fullt tillräckligt att den formella informationsskyldigheten gäller just personer som har underrättats om att de är skäligen misstänkta för brott.102 Jag menar att utredningens ställningstagande i den här frågan kan ifrågasättas. Även om utredningens uppfattning godtas såtillvida, att det skulle föra för långt att lagstifta om krav på att information om rätten att ha juridiskt biträde alltid ska lämnas även till personer som polisen snabbt kan behöva ställa en fråga till direkt på en eventuell brottplats, t.ex. om signalementet på en person som setts springa därifrån, så finns det andra situationer där en sådan informationsskyldighet framstår som mycket rimlig. Som framgått får, ibland under vissa ytterligare förutsättningar, var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för en utredning kallas till förhör, tas med till förhör eller hämtas till förhör hos polisen, alltså oberoende av om förhörspersonen är misstänkt, målsägande, vittne eller någon annan. Och den som ska höras är skyldig att stanna kvar hos polisen för ett sådant förhör, som huvudregel i högst . Den som utan att skälig misstanke föreligger ändå kan misstänkas för ett brott, kan dessutom tvingas att stanna kvar i ytterligare högst . För samtliga dessa 101 Prop. 2007/08:47. 102 SOU 2003:74, s. 231 f. 343 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 fall finns det, enligt min mening, goda skäl att kräva att den som ska höras under sådana omständigheter också får information om sin rätt att ha juridiskt biträde med vid förhöret. Regeringen bör därför ta initiativ till att den rätten blir tydligt lagreglerad. I samband med en sådan författningsändring bör även särskilt övervägas om det finns skäl att, med förebild i den s.k. Mirandaprincipen , lagstifta om en skyldighet att lämna även viss annan information.103 Jag tänker då närmast på rätten att inte uttala sig eller anklaga sig själv. Men hit hör även de möjliga rättsliga konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan få i en senare rättegång, till följd av den fria bevisprövningens princip. Ytterligare en fråga som aktualiserats av internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna och som, enligt min mening, kan ha stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt, är den om när information om grundläggande rättigheter lämnas till personer som berövats friheten. I det sammanhanget bör först och främst understrykas att begreppet frihetsberövad i de här sammanhanget används i en vidare mening än den som gäller enligt t.ex. lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen). Där avses med frihetsberövanden ingrepp som innebär att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt starkt begränsat område. Medtagande och hämtning till förhör betraktas enligt förarbetena till den bestämmelsen inte som ett frihetsberövande.104 Denna snävare definition av rätten till frihet må vara rimlig när det gäller en specialreglering om rätten till ersättning på grund av vissa frihetsberövanden. Men den som har en lagstadgad skyldighet att följa med polisen för förhör eller att på kallelse inställa sig hos polisen för förhör, liksom att också stanna kvar där, är naturligtvis i en mera allmän mening berövad sin rätt till frihet. Det synes också vara det synsätt som både FN:s och tortyrkommittéer anlägger när det gäller rätten för personer som berövats sin frihet att få information om sina grundläggande rättigheter. Det är också, enligt min mening, den utgångspunkt som bör gälla för den svenska lagstiftningen på området. När någon grips eller anhålls ska, enligt 24 kap. 9 § , den frihetsberövade få besked om det brott som han eller 103 v. 384 U.S. 436 (1966). 1997/98:105, s. 12, 17–18. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden hon är misstänkt för samt grunden för frihetsberövandet. Därmed synes följa av 12 § förundersökningskungörelsen även en skyldighet att informera den frihetsberövade om rätten att biträdas av en försvarare och om villkoren för att få en offentlig försvarare förordnad .105 Av bestämmelsens ordalydelse framgår att informationen ska lämnas när frihetsberövandet sker. Att informationen lämnas med själva frihetsberövandet bidrar till att effektivt upprätthålla den folkrättsligt erkända rätten att försvara sig med hjälp av ett rättegångsbiträde och att hinna förbereda sitt försvar. Dessutom vinner knappast utredningen som sådan något i effektivitet på om informationen lämnas först vid det formliga förhör som, enligt 24 kap. 8 § , ska följa på ett gripande eller på det att ett anhållande verkställts – det s.k. 24:8-förhöret – med konsekvensen att kanske ett påbörjat sådant förhör måste ställas in därför att den misstänkte då begär att få anlita en försvarare innan han eller hon är beredd att delta vidare i förhöret. I samband med en omarbetning av bestämmelsen i 24 kap. 9 § föreslogs det också under utredningsarbetet att det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att informationen skulle lämnas . I propositionen uttalade emellertid föredragande departementschefen att detta fick anses vara överflödigt.106 Det bör alltså inte anses tillåtet att avvakta med att ge information om den frihetsberövades rättigheter till det s.k. 24:8-förhöret. I ljuset av vad framfört i sin rapport till den , om att informationen till frihetsberövade om deras rättigheter likväl i stor utsträckning lämnas först i samband med ett första formellt förhör, finns det, enligt min mening, skäl att på nytt pröva om den närmare tidpunkten för när informationsskyldigheten ska fullgöras bör förtydligas i lagtexten. I det sammanhanget bör även övervägas att föra över kravet på information om rätten att biträdas av försvarare under förundersökningen och om förutsättningarna för förordnande av en offentlig försvarare från förundersökningskungörelsen till . Även i förhållande till den som inte är gripen eller anhållen men som har tillsagts att följa med polisen för förhör, har kallats till polisen för förhör eller har ålagts att stanna kvar hos 105 Fitger, (, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 9 §. 1980/81:201, s. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 polisen för förhör, bör informationsskyldigheten inträda då den som ska höras berövats sin frihet på detta sätt. Rättshjälpslagen och Regeringen gav i uppdrag att utvärdera rättshjälpslagen (1996:1619).107 I uppdraget ingick också att undersöka och analysera hur tillämpningen av rättshjälpslagen förhöll sig till internationella konventionsåtaganden. lämnade sin rapport av rättshjälpslagen – ett regeringsuppdrag till regeringen i mars 2009.108 I sin rapport redovisar bl.a. sin bedömning att det inte finns något i lagen som uppenbart står i strid med regler om en rättvis rättegång. I denna del anger verket att det även inhämtat ett expertutlåtande från professor vid . Av dennes yttrande framgår sammanfattningsvis att det är möjligt att tolka rättshjälpslagen på så sätt att den i förhållande till bestämmelser erbjuder nödvändig rättshjälp, men att man likväl undantagsvis i ett enskilt fall kan behöva tillämpa konventionen direkt för att nå ett sådant resultat. ställde sig därför frågan om det vore av värde att i rättshjälpslagen införa en bestämmelse om att alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigeter enligt konventionens artikel 6.1. Med hänvisning till att konventionens bestämmelser, genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, är gällande lag i bedömde emellertid att det inte var nödvändigt med en sådan ändring av rättshjälpslagen. Jag menar för min del, till skillnad från , att det vore värdefullt om det tydligt framgick av rättshjälpslagen att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att ska uppfylla sina åtaganden om tillgång till en rättvis rättegång enligt . En bestämmelse av det slaget finns för övrigt numera i 3 § förvaltningslagen (1986:223) i fråga om rätten att överklaga beslut. 107 Regeringsbeslut Ju2007/5942/DOM. 108 rapportserie 2009:2. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden överlämnade Utredningen om det allmännas ansvar enligt Europakonventionen109 sitt betänkande, med förslag till en uttrycklig lagreglering av de fall där det enligt krävs att skadestånd ska kunna lämnas till den som drabbats av en konventionsöverträdelse, men där det inte finns någon intern svensk rättsregel som medger att sådant skadestånd döms ut.110 Jag föreslår att regeringen i samband med den fortsatta beredningen av det betänkandet överväger också frågan om att i rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att ska uppfylla sina åtaganden enligt . 7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer, m.m. Rekommendationer: Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att det finns organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka den tillsyn som redan finns. Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av ett eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent allmänt överväga sådana samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får in särskilt många klagomål, eller där JO och JK i sin granskning uppmärksammat särskilt frekventa eller allvarliga problem. Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet, åklagarväsendet och kriminalvården, över användningen av beslut om förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen av förvarstagna personer, inklusive placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest, över den psykiatriska vård som bedrivs med tvång, liksom över verksamheten vid Statens institutionsstyrelses institutioner. 109 Dir. 2009:40. 110 SOU 2010:87. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Regeringen bör, såvitt avser en oberoende tillsyn över polisväsendet, överväga att ge utredningen om en översyn av polisens framtida organisation tilläggsdirektiv att ta med den frågan i sina överväganden. När det gäller Kriminalvården bör tillsynsansvaret omfatta också hur allvarliga incidenter i form av t.ex. hot eller våld mot intagna hanteras inom myndigheten. Regeringen bör, sedan det gått , utvärdera om den tillsyn som utövar över Statens institutionsstyrelses institutioner, i tillräckligt hög grad är inriktad på rättssäkerheten för de personer som är intagna där. Den utvärderingen bör, från samma utgångspunkt, även omfatta tillsyn över den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården. Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen, bör inrättas inom den myndighet som har ansvar för den på rättssäkerhetsfrågor inriktade tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet att företräda enskilda barn vars rättigheter trätts för när. De författningar som reglerar tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner, den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården bör förtydligas så att det klart framgår att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter utgör en central del av denna tillsyn. Som jag inledningsvis i detta avsnitt konstaterat är en för skyddet av de mänskliga rättigheterna grundläggande frågeställning det spänningsförhållande som råder mellan skyddet för enskildas fysiska och psykiska integritet, å ena sidan, och det allmännas legitima användning av tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden och fysiskt våld, å den andra. Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är, som regeringen understrukit i handlingsplanens åtgärd 102, absolut. Ett effektivt upprätthållande av detta skydd, liksom i övrigt av rätten till frihet och personlig säkerhet, förutsätter att gränserna för statens våldsmonopol tydligt regleras i lag, liksom att det nationella 348 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden rättssystemet tillhandahåller verkningsfulla mekanismer för att säkerställa att de på detta sätt uppställda begränsningarna efterlevs. Mot den här bakgrunden har jag under arbetet med utvärderingen av handlingsplanen haft anledning att också reflektera över den roll som en effektiv ordinär rättslig tillsyn har för upprätthållandet av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Den frågan har också aktualiserats på olika sätt under de dialogmöten som jag genomfört som en del av utvärderingsprocessen. Inom vissa samhällsområden där dessa grundläggande rättigheter aktualiseras i särskilt hög grad saknas organisatoriskt fristående ordinära tillsynsorgan. Inom andra kan det ifrågasättas om den rättsligt inriktade granskningen spelar en tillräckligt framträdande roll. Några sådana områden, liksom vissa andra närliggande frågor, ska därför diskuteras i det följande. Myndighetsbeslut inom dessa områden kan i betydande omfattning göras till föremål för rättslig prövning genom överklagande till domstol. Förekomsten av en sådan rätt till domstolsprövning utgör visserligen i sig en rättssäkerhetsgaranti och det skulle därför i och för sig kunna ifrågasättas om det föreligger något behov av ytterligare tillsyn. För att det ändå gör det talar emellertid med styrka bl.a. att många av de individer mot vilka tvångsåtgärder tillämpas, t.ex. inom psykiatrin eller missbruksvården, befinner sig i ett mycket utsatt läge och inte alltid kan förväntas ha förmågan själva vidta de åtgärder som krävs för att ett överklagande ska komma till stånd. En person kan också de facto betas sin rätt att överklaga genom att en myndighet underlåter att i vederbörlig ordning fatta ett formligt, överklagbart, beslut. Att detta är ett problem också i praktiken har framhållits av JO, som t.ex. i sin ämbetsberättelse för perioden – konstaterar att det i samband med inspektioner vid institutioner för psykiatrisk tvångsvård inte sällan framkommer att patienter som nekats permission inte fått ett beslut i saken.111 Härtill kommer att en rättslig granskning efter överklagande uteslutande är reaktiv till sin karaktär och inriktad på varje enskilt fall för sig. En aktiv tillsyn, genomförd av ett oberoende organ, ger på ett helt annat sätt en möjlighet både att upptäcka fel och brister som annars förblivit dolda, och att sammanställa resultaten från granskningar av flera enskilda fall till en mer sammanhängande bild. 111 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Som jag närmare redovisar nedan finns det sammanfattningsvis enligt min mening anledning för regeringen att inom ramen för sitt fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter, vidta åtgärder som syftar till att inom vissa områden tillskapa eller förstärka en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad tillsyn. Tillsynsbegreppet Vad som inryms i begreppet tillsyn är oklart. Ett förslag till närmare definition lämnades av ,112 som bl.a. hade i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. I sitt slutbetänkande113 konstaterade utredningen att statlig tillsyn borde avgränsas till avse i lag angivna uppdrag till offentliga organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden så att dessa uppfyller författningsreglerade krav, samt att vid behov verka för rättelse. Den av utredningen föreslagna definitionen förutsatte vidare att tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt uppdrag oberoende och självständigt. Detta krav innebar enligt utredningen bl.a. att tillsynsorganet inte ska vara en del av den organisation som är föremål för tillsyn, och inte heller ska ha möjlighet att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel, t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultatmål för verksamheten.114 Regeringen har i en skrivelse till riksdagen115 redovisat sina generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad. I skrivelsen konstaterar regeringen bl.a. att tillsynen för att bli mer effektiv och rättssäker bör vara tydligare och mer enhetlig. Begreppet tillsyn bör enligt regeringen vidare främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. 112 Dir. 2000:62. 113 SOU 2004:100. 114 SOU 2004:100, s. 51-52, 55. 2009/10:79. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden Enligt regeringen bör dock det av föreslagna kravet på oberoende granskning inte uppställas, eftersom detta kan ställa alltför höga krav på åtskillnad mellan verksamhet och granskare. I de fall det bedöms finnas skäl för att statliga myndigheter eller kommuner ska ansvara för både drift och tillsyn av en verksamhet, bör enligt regeringen tillsynsorganets självständighet garanteras genom en tydlig åtskillnad av ansvaret för drift och tillsyn inom organisationen.116 För min del anser jag det angeläget att framhålla att en inte oväsentlig del av det som traditionellt betecknats som tillsyn består av en kontroll av om de fastlagda målen för den granskade verksamheten uppnås och om anvisade medel används på ett tillfredsställande sätt. Här rör det sig således om en granskning som i första hand är inriktad på att kontrollera verkställigheten av statsmakternas beslut och på att tillgodose intresset av en effektivt fungerande förvaltning. Denna granskning skiljer sig sålunda från en rättsligt inriktad granskning som i första hand avser frågan om en viss verksamhet bedrivs rättsenligt och i överensstämmelse med krav på rättssäkerhet för den enskilde.117 Denna senare form av tillsyn – som otvivelaktigt ryms inom den anvisning för hur begreppet tillsyn bör användas, som regeringen redovisat i den nämnda skrivelsen till – kan ytterst sägas syfta till att upprätthålla den i en rättsstat grundläggande legalitetsprincipen. För att fylla sin funktion måste den väsentligen inriktas på en granskning av hur enskilda ärenden hanteras. I det följande är det denna typ av tillsyn som ska behandlas. Tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer Behovet av en självständig, rättsligt inriktad och regelbunden tillsyn är givetvis särskilt stor inom verksamhetsområden där myndigheter tilldelats långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga förhållanden genom frihetsberövanden eller andra former av tvångsanvändning. Den enskilda människans situation i förhållande till staten präglas här av en påtaglig utsatthet, och det finns därför från rättssäkerhetssynpunkt särskilt starka skäl att vidta åtgärder för att säkerställa att gällande lagstiftning tillämpas korrekt och att gränserna för samhällets maktbefogenheter inte överskrids. 116 Skr 2009/10:79, s. 1, 16 f. 117 Om denna distinktion, se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 211. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Exempel på sådana områden är bl.a.: polisens och åklagarnas verksamhet, kriminalvårdens verksamhet, förvar av utlänningar i enlighet med utlänningslagens bestämmelser, omhändertagande av unga och missbrukare för vård i enlighet med lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) respektive lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), samt psykiatrisk tvångsvård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) respektive lagen om rättspsykiatrisk vård (LRV). I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för i vilken mån det finns oberoende, ordinära tillsynsorgan inom dessa områden. Polisen Polisväsendet är indelat i en central och en lokal nivå. Enligt 4 § polislagen (1984:387) utgör på lokal nivå varje län ett polisdistrikt och i varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. Enligt 7 § polislagen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har i denna egenskap till uppgift att utöva tillsyn över polisen. Härutöver ska verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisen. Tillsynen över det lokala polisväsendet utövas således av en myndighet som, åtminstone formellt organisatoriskt, är skild från den verksamheten. Någon fristående ordinär tillsyn över verksamhet finns däremot inte. Av 2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion för framgår att styrelsen i sin tillsynsverksamhet särskilt ska beakta att polisverksamheten bedrivs i enlighet med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättsäkerhetens krav samt att förvaltningen inom polisen fungerar väl. Om verksamheten inte når upp till de på detta sätt angivna målen ska genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. ska också vid behov anmäla förhållandet till regeringen. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden Åklagarväsendet gäller att den centrala förvaltningsmyndigheten och de tidigare sex regionala åklagarmyndigheterna har avvecklats och bildat en enda ny myndighet, . Någon organisatoriskt fristående ordinär tillsyn över åklagarväsendet finns inte. Däremot utövas en intern kontroll över verksamheten inom .