sou · GZB348 · 2011-06-01 00:00:00 — Migrationsverksamheten kostade för drygt 6,5 miljarder kronor.49 Av detta belopp hänförde sig till er- sättning till , till ersättningar och bostadskostnader, och resterande till migrationspolitiska åtgärder (), domstolsprövning i utlänningsärenden (), kostnader vid domstolsprövning i utlännings- ärenden (), offentligt biträde i utlänningsären- den (), utresor för avvisade och utvisade () och från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar (). Kostnaderna för asylmottagandet minskade med jämfört med . Den totala dygnskost- naden ökade däremot från till . Ökningen berodde framför allt på ökade utgifter för ensam- kommande barns boende. Enligt regeringens budgetproposition för /1150 beräknas kostnaden för prövningen av ett asylärende till /ärende. Den prognosticerade kostnaden för hela utgifts- området Migration för , vilket omfattar kostnader för Migra- tionsverket, ersättningar och bostadskostnader, migrationspolitiska åtgärder, domstolsprövning i utlänningsärenden, kostnader vid dom- stolsprövning i utlänningsärenden, offentligt biträde i utlännings- ärenden, utresor för avvisade och utvisade samt från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar, uppgavs vara . föreslås beloppet uppgå till 7 157 mil- joner kr. 2010/11:1 utgiftsområde 8, s. 11. 50a.a., s. 14. Den personkrets som är av intresse för utredningens uppdrag be- står som tidigare nämnts av två grupper: asylsökande och pappers- lösa personer. Den senare gruppen beskrivs i utredningens direktiv dels som personer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, dels personer som befinner sig i utan att ha ansökt om nödvändiga tillstånd för att vistas här (om definitionen se vidare 2.1 och kapitel 8). I detta avsnitt görs en allmän och översiktlig beskrivning av situa- tionen för papperslösa personer i och då främst med utgångs- punkt i deras hälsa. En viktigt källa till kunskap är i detta samman- hang Sociala rapport 2010.51 En annan viktig källa är den kunskap och den erfarenhet som olika frivilligorganisationer m.fl. har bidragit med och annat material som utredningen tagit del av. 2.3.2Vem är papperslös? Olika termer används för att beteckna människor som befinner sig i landet utan nödvändigt tillstånd att vistas här. Några av dessa termer är illegala invandrare, illegala utlänningar, irreguljära migranter/immi- granter, overstayers och gömda flyktingar. konstaterar i Social rapport att termen pap- perslös, som ursprungligen är en översättning av franskans sans papier, används allt oftare och att den också stämmer med det numera vanligaste internationellt använda språkbruket. I används papier som beteckning för sådana identitetshandlingar som ger innehavaren rätt att vistas i landet. Att en person är sans papier betyder emellertid inte att vederbörande helt saknar identitets- handlingar, dvs. Att vara papperslös kan i stället sägas vara en beteckning på en person som befinner sig olovligt i ett be- stämt land. Begreppet papperslös ska inte blandas ihop med begreppet stats- lös som innebär att en person inte har medborgarskap i något land. pekar också på risken att använda begreppen illegala 51 Social rapport , kapitel 8 (Social rapport): invandrare och illegala utlänningar eftersom de kan ge upphov till felaktiga associationer mellan migration och kriminalitet. Med be- greppet utlänning avser personer utan svenskt med- borgarskap. Utredningen har också valt detta språkbruk, som synes vara gängse, i betänkandet. Beteckningen overstayers har inte fått någon svensk översättning men avser de utlänningar som stannar kvar i landet antingen efter att giltighetstiden för deras visum eller uppehållstillstånd har gått ut, eller trots att de inte längre uppfyller villkoren för uppehålls- rätt.52 Termen gömda flyktingar syftar enbart på personer som fått av- slag på sin ansökan om asyl och som håller sig undan verkställig- heten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Denna term är något missledande eftersom ordet flykting i juridiskt språkbruk i endast används om personer som har beviljats asyl eller uppehålls- tillstånd med flyktingstatus. I internationell litteratur och i statistik syftar dock beteckningen flykting på en person som har tvingats lämna sitt land.53 2.3.3Vad vet vi om de papperslösa personernas situation rent allmänt? skriver i Social rapport bl.a. att kunskapen om de papperslösa personernas situation i i huvudsak bygger på den information som förmedlas av de papperslösa själva och de rap- porter, undersökningar och fallbeskrivningar som kommer från pro- fessionella och frivilliga enskilda och organisationer som arbetar med och möter de papperslösa personerna. Bristen på kunskap beror delvis på att de papperslösa är män- niskor som håller sig undan och som inte vill vara synliga i sam- hället eftersom de är rädda att upptäckas av myndighetspersoner som kan se till att de blir utvisade ur landet. Papperslösa personer finns inte registrerade, har inget person-, samordnings- eller annat registreringsnummer och saknar därmed en erkänd identitet i landet. Till följd därav är det också svårt att studera och följa upp deras sociala förhållanden och hälsa med de metoder man använder för befolkningen i övrigt. Sådana studier utgår ju ofta från personnum- mer. 52Detta gäller enligt också ESS-medborgare m.fl. 53Social rapport , referens 3. Frivilligorganisationerna har för utredningen beskrivit att de pap- perslösa – liksom många hemlösa personer – oftast har en bostads- eller postadress här i landet. Det är vanligt att de bor hos anhöriga eller använder postbox eller kyrkan som postadress. En annan orsak till bristen på kunskap är att situationen för grup- pen papperslösa personer förändras kontinuerligt och snabbt både sett till gruppens sammansättning och geografiska vistelse. Internatio- nella och svenska ekonomiska och politiska förändringar och beslut påverkar antalet papperslösa personer, vilka grupper av papperslösa personer som dominerar, vilka länder de kommer ifrån, ålders- struktur etc. Det innebär att slutsatserna från den forskning som ändå bedrivs ofta bara är relevanta för ett begränsat geografiskt område och . Resultatet av den internatio- nella forskning som ändå finns om de papperslösa personernas situa- tion går därför kanske inte att utan vidare använda för att belysa den svenska situationen mer än på ett generellt plan. fanns en mycket begränsad forskning om irreguljär migration och om papperslösa personer. Den var ofta be- ställd av beslutsfattare.54 har intresset för frågan ökat bland samhällsvetare, framför allt i men också i viss utsträck- ning i . har forskningen inom detta om- råde intensifierats.55 En del studier fokuserar på det irreguljära till- stånd som papperslösa personer befinner sig i. har det kommit rapporter med mer fokus på specifika områden, t.ex. om papperslösa barn i , de papperslösa personernas till- gång till hälsovård och deras möjlighet att nyttja sina rättigheter.56 I fanns det länge inga studier på detta område förutom offi- ciella rapporter och polisens undersökningar, men har ett antal publikationer kommit ut.57 har också flera reportageböcker publicerats som berör detta ämne.58 54Social rapport , kapitel 8 (Social rapport), referens 8: Portes A. Toward a structural analysis of illegal (undocumented) immigration. 1978;12:469–84. 55Social rapport, referens 9: Düvell F. Illegal Immigration in Europe: Beyond Control? : Palgrave ; 2006 och Düvell F. Clandestine migration in Europe. Social Science Information. 2008;47(4):479–97. 56Social rapport, referens 11: Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants (PICUM). Undocumented Children in Europe: Invisible Victims of Immigration Restrictions. : 2007, Platform for International Cooperation on Undocumented Mi- grants (PICUM). Access to Health Care for Undocumented Migrants in Europe. : 200t och Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants (PICUM). Undocumented Migrants : an Overview of the International Human Rights Framework. 57Se exempelvis Khosravi S. Territorialiserad mänsklighet: irreguljära immigranter och det nakna livet. I: de los , red. Om välfärdens gränser och det villkorade medborgar- skapet. : 2006. s. 283–310. Rapport av Utredningen om makt, integration och De papperslösa personerna har olika skäl att vistas i . Några är i landet för att arbeta, medan andra flytt förhållanden i hemlandet och ytterligare några har kommit hit för att leva med anhöriga som antingen har eller inte har uppehållstillstånd.59 Upp- gifter från olika håll tyder på att de papperslösa personerna gärna söker sig till delar i landet där landsmän redan finns. I avsnitt 2.2.3.1 anges att omkring hälften av de asylsökande personerna finns i , Västa och i . Mycket tyder på att de papperslösa personerna också finns främst i dessa områden. konstaterade i Social rapport att de pappers- lösa personerna är en utsatt grupp i vårt samhälle med få samhälle- liga och sociala rättigheter – åtminstone synes de ha svårt att få tillgång till dessa. De löper exempelvis större risk att hamna i ett utanförskap och utsättas för våld. Det irreguljära tillståndet på- verkar livets alla aspekter från boende och arbete till deras möj- lighet till fri rörlighet. Många papperslösa personer lever under be- svärliga förhållanden som riskerar att leda till svåra sociala och hälso- mässiga problem.60 Vidare har beskrivit att pappers- lösa personer lever vid sidan om det reguljära samhället. SOU 2006:37, . Att ha rätt till vård att få tillgång till vård. Vård av asylsökande barn med uppgivenhetssymtom. I: Groglopo A, , red. Hälsa, vård och strukturell diskriminering. : ; 2006. s. 171–229. Rap- port av Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering. SOU 2006:78, Khosravi S. Detention and Deportation of Asylum Seekers in . Race & Class. 2009;50:38–56, . Irreguljära immigranter – osynliggjorda och diskriminerande inom sjukvården. I: Groglopo A, , red. Hälsa, vård och strukturell diskriminering. : ; 2006. s. 137–70. Rapport av Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering. SOU 2006:78, Elmhorn C. Migrerande arbeterskor: informellt arbete och papperslösa invandrare i . I: , red. Den kalla och varma staden, migration och stadsförändring i efter 1970. : Stockholmia förlag; 2008 och . Vinna eller försvinna – om flykt, asyl, och hjälpare. : ; 2009. 58Social rapport, referens 27: . De apatiska: om makt, myter och manipulation. : ; 2009, . De papperslösa och de aningslösa. : Leopard Förlag; 2008, . : ; 2006, Lodenius AL, Wingborg M. Migrantarbetare. : Premiss förlag; 2008 och . : ; 2008. Statistik från Läkare i Världens klinik för papperslösa – –och Vårdbehov hos papperslösa – Erfarenheter från för pap- perslösa 2008 (ST-uppsats av och : Korsets%20Sjukv%C3%A5rdsf%C3%B6rmedling%20f%C3%B6r%20pappersl%C3%B6sa. 60Samma uppgifter har förmedlats till utredning från bl.a. representanter från , , , Röda Korset, och Läkare i Världen, . 2.3.4Hur många är de papperslösa personerna och var kommer de ifrån? Enligt Social rapport saknas pålitlig statistik över antalet papperslösa personer. De siffror som tillhandahålls av polisen och andra myndigheter, journalister och forskare är giss- ningar eller i bästa fall uppskattningar och varierar mellan 10 000 och 35 000 personer. Utredningen har under arbetet gång inte funnit fakta som skulle motsäga denna uppskattning varför uppgiften får tas för god. För sitt arbete räknar utredningen således med att det finns som mest 35 000 papperslösa personer i landet. Det är också osäkert från vilka länder de papperslösa personerna ursprungligen kommer. Det framgår av frivilligorganisationernas un- dersökningar att stora grupper papperslösa personer i ursprungligen kommer från och . Bland övriga papperslösa personer så är det stor spridning av ursprungsländer. Det handlar om i övrigt, och . Flera per- soner kommer också från de forna . I uppger Röda Korset att man saknar helt till- förlitlig statistik beträffande de papperslösa personernas ursprungs- länder. Många har kommit från och länderna på samt från och var den största gruppen från Iran.61 I ett tidigt skede kom många personer från Bosnien, men efter den tillfälliga lagen har de varit personer från olika delar och från Kosovo.62 Röda Korset i förklarar att per- sonerna sökt sig till främst på grund av krig samt förföljelse till följd av religiös utövning och sexuell läggning. Under de 12–man arbetat med papperslösa personers hälso- och sjukvård har man 61Rosengrenska/Röda Korset i beskriver enligt följande (E-post till utredningen , Dnr S 2010:01/2011/28): Det handlar om personer med tillfälligt uppe- hållstillstånd samt asylsökande som fått avslag på sina ansökningar om uppehållstillstånd men som inte har kunnat återvända, etc. och ibland helt papperslösa, gömda, personer. De uppger själva att de kommer som politiska flyktingar eller har drabbats av heders- problematik. 62Den tillfälliga lagen, som tillkom på initiativ, beslutades (bet. 2005/06:SfU5, rskr 2005/06:10). Genom 2 kap 5 b § utlänningslagen (1989:529) i dess lydelse fr.o.m. , den s.k. tillfälliga lagen om verkställighetshinder, gavs möjlighet att ex officio eller efter ansökan bevilja uppehållstillstånd under vissa förutsättningar om det i ett ärende om verkställighet framkom nya omständigheter. angav i sin verksamhets- och utgiftsprognos att den särskilda prövningen av ärenden enligt den tillfälliga lagen avslutades . Den tillfälliga lagstiftningen gav upphov till 17 300 tillstånd. I gruppen barnfamiljer med längre vistelsetid och personer vars beslut om avlägsnande inte kunnat verkställas fick närmare Prövningen utmynnade också i ett antal tidsbegränsade tillstånd i ärenden, som kunde att tas upp på nytt när tillstånden löpte ut om ansökan om detta gjordes. bara stött på enstaka fall där personen migrerat på grund av hälso- skäl. i beskriver att i deras upptagningsområde har de papperslösa personerna framför allt kommit ifrån Bosnien och , men att det blivit mer varierat.63 Det finns relativt pålitlig statistik över de personer som har av- vikit efter att ha fått avslag på sin asylansökan och vars ärende Migra- tionsverket har överlämnat till polisen för verkställighet. var det 8 156 personer som avvikit. Uppgiften innehåller dock en osäkerhet eftersom några av dessa personer kan ha lämnat landet utan att myndigheterna känner till det. överlämnade ärenden angående 5 792 personer som avvikit till polisen och 4 796 ärenden överlämnades för tvångsverkställighet.64 Tvångsverkställighet är när polisen ska genomföra en hemresa, dvs. när försök till frivilligt återvändande är uttömda och det återstår för polisen att planerar och genomföra återvändan- det. Av rapport framgår det att Euro- peiska kommissionen har uppskattat antalet papperslösa personer inom EU till omkring åtta miljoner.65 Inom ramen för det s.k. gjordes uppskattningar som pekade på ett väsentligt lägre antal personer: nämligen 2,8–6 miljoner pap- perslösa.66 En delförklaring till de olika bedömningarna tros vara att antalet papperslösa personer minskade genom utvidgningen av EU när länder som och blev medlemmar.67 hade dessa länder ett betydande antal medborgare som levde som papperslösa personer inom EU.68 Även när det gäller frågan om åldersstrukturen bland de pappers- lösa personerna är det svårt att ange annat än mycket osäkra upp- 63E-post till utredningen , (Dnr S 2010:01/2011/29). 64E-post till utredningen , (Dnr S 2010:01/2011/30). 65Social rapport, referens 6: Commission of Communities. Communication from the Commission to parliament and the Council. An area of freedom, security and serving the citizen. COM (2009) 262 final. 66Clandestino-projektet är ett tvärvetenskapligt projekt, finansierat av , med syfte att tillhandahålla en förteckning över data och beräkningar om papperslös migra- tion i utvalda EU-länder, att analysera dessa data komparativt och att föreslå metoder för att utvärdera och klassificera data/uppskattningar om papperslös migration i EU. 67Social rapport, referens 6: , Kovacheva V. Classification report: Quality assessment of estimates on stocks of irregular migrants. : , Database on Irregular Migration; 2008. Working Paper No. 1/2008. 68Varje EES-medborgare har rätt att vistas i (2 kap. utlänningslagen [2005:716;UtlL]). Därefter måste han eller hon för att få stanna antingen uppfylla kraven i 2a kap. UtlL för uppehållsrätt eller ansöka om uppehållstillstånd enligt reglerna för det i samma lag. I andra EU-länder gäller liknande lagstiftning. Röda korset i har dock konstaterat att man kan se en stor spridning hos de papperslösa personer som sökt sig till deras verksamhet.69 sträcker sig ålderspannet från 1– . Majoriteten (nära tre fjärdedelar av patienterna) av de personer som söker sig till Röda korsets sjukvårdsförmedling var i åldern 18–. Röda Korset kunde också se att åldersgruppen personer markant har ökat under se- nare tid, även om de inte utgör så stor del av gruppen totalt sett. Dessa personer har ofta valt att leva som papperslösa i på grund av närheten till barn som lever här med uppehållstillstånd. Röda Korset i beskrev att kvinnor som kom- mer till kliniken är i majoritet. 2.3.5Hur ser de papperslösa personernas hälsa ut och vilka vårdbehov har de? gjorde en studie av 102 papperslösa personer i . De flesta i gruppen beskrev att deras hälsa hade försämrats som gömd (angående begreppet se bl.a. avsnitt 2.1) och av dem uppgav att de hade haft svårt att få tillgång till vård.70 En mindre undersökning av pappers- lösa personer som hade sökt medicinsk hjälp vid Röda Korsets sjuk- vårdsförmedling i visar att de flesta söker för behov som kan åtgärdas inom primärvården och/eller mödravården.71 publicerade Läkare i världen (Medicins du Monde) rapporten till vård för papperslösa i elva europeiska länder.72 Slutsatsen i rapporten är att hälsotillståndet bland de papperslösa personerna generellt sett är dåligt. En tredjedel av männen och en fjärdedel av kvinnorna uppgav detta i samband med intervjuer. Dess- utom hade kroniska hälsoproblem som krävde behand- ling och för bedömdes behandlingen vara oumbärlig. Av de senare angav att de hade migrerat av hälsoskäl. 69Röda för papperslösa migranter – (http://www. /PageFiles/233/R%c3%b6da%20Korsets%20v%c3%a5rdf%c3%b6rmedling2010. 70Läkare utan gränser. Utestängda från hälso- och sjukvård. Resultat från en studie av . 71Vårdbehov hos papperslösa. Erfarenheter från för pap- perslösa 2008. [STuppsats i allmänmedicin]; 2009 (se länk ovan). 72Rapporten kan hämtas ner på Läkare i världens webbplats files/Rapport.pdf Det är svårt att studera de asylsökande och papperslösa person- ernas hälsa eftersom de saknar ett svenskt identitetsnummer.73 Dess- utom brister det i dokumentationen av de sjukvårdsinsatser som görs. Det finns ingen samlad journalföring. Det försvårar naturligtvis möjligheterna att följa upp vården och att leva upp till de krav på patientsäkerhet som gäller generellt i vården (se vidare avsnitt 3.7)74. De undersökningar som har gjorts för att ta reda på de asyl- sökande och papperslösa personernas vårdbehov visar på att vården i huvudsak kan tillgodoses genom tidig behandling inom primär- vården.75 De flesta diagnoser kan handläggas med sådan rutin- mässighet som görs i samband med läkarbesök vid vårdcentral. Detta gäller undersökning, medicinering och blodprov. De insatser för utredning och behandling som bedömts nödvändiga rörde till typiska primärvårdsinsatser, röntgen, remiss till annan läkare och remiss till annan vårdgivare. Några av de papperslösa personerna är som befolkningen i övrigt kroniskt sjuka och några behöver emellanåt akutvård. Det har visat sig att vårdcentralerna ofta inte tar emot de papperslösa personerna vilket gör att de ofta i onödan väntar med vårdinsatsen tills behovet blir så akut att de måste uppsöka akutmottagning vid sjukhus (se vidare 2.3.5). Röda Korset i har i sin undersökning , som redovisas ovan (se avsnitt 2.3.4), konstaterat att för kvinnor blir bristen på sjukvård en ond cirkel. Att inte ha tillgång till preventivmedel leder ofta till oönskade graviditeter och som oönskat gravid har man svårt att få tillgång till abort eller mödravård. Man konstaterar också att papperslösa kvinnor i större grad än befolkningen i övrigt är utsatt för våld eller sexuella över- grepp, vilket leder till större behov av sjukvård. 73Social rapport, referens 53: . 74Det underlag som ändå finns när det gäller frågan om hälsostatus och hur hälsan ser ut hos de papperslösa är t.ex. och hos Papperslösa – Erfarenheter från för papperslösa 2008 (se länk ovan), Behov av tandvård bland asylsökande och gömda (med fokus på barn) 2007/2008 av Transkulturellt Centrum inom Stockholmsläns landsting (Transkulturellt%20Centrum/Kartl%C3%A4ggning%20av%20behov%20av%20tandv%C3 %A5rd%20hos%20asyls%C3%B6kande%20och%20g%C3%B6mda.2007.pdf) och för papperslösa migranter , gjord av Röda Korset i . Sammantaget bekräftar undersökningarna huvudsakligen det som kommer fram i Läkare i Världens undersökning i 11 Europeiska länder. 75Se bl.a. Fresks och Ganslandst ST-uppsats. 2.3.6Vilken tillgång har de papperslösa personerna till vård i ? Läkare i världens rapport (Tillgång till vård för pappers- lösa i elva europeiska länder) – som var en både kvalitativ och kvan- titativ undersökning – beskriver situationen för drygt 1 200 pappers- lösa personer i elva europeiska länder, däribland . Det huvud- sakliga resultatet av den kvalitativa undersökningen var bl.a. att inte ens barnen till de papperslösa personerna har faktisk tillgång till den vård de behöver, och som de också ska erbjudas, samt att föräldrars och barns hälsoproblem är sammanflätade. Föräldrarna betonar hur de försöker skydda barnen men att föräldrarnas oro och uppgiven- het ibland är sådan att deras egen psykiska hälsa påverkas, vilket i sin tur påverkar barnen. Om barnens hälsa är dålig kan detta också förvärra familjens situation, t.ex. genom att man får svårare att bo hos närstående, t.ex. släktingar och vänner. Det huvudsakliga resul- tatet av den kvantitativa undersökningen var bl.a. att allmän hälso- vård och tillgång till vård inte alltid ses som något som ska erbjudas var och en. av de intervjuade hade i praktiken inte någon möjlighet att själva betala för vårdkostnaderna vid det senaste sjukdomstillfället. uppgav att de stött på hinder i form av administrativa svårigheter med att få tillgång till vård. Den logiska följden blir att man väntar för länge eller helt enkelt avstår från att söka vård. Läkare i världens studie visar att av de till- frågade i har haft svårigheter att få vård. De vanligaste redo- visade hindren var: rädsla för att bli gripna eller nekas vård (), administrativa svårigheter (), kostnadshinder (). En fjärdedel av de undersökta papperslösa personerna i hade nekats vård vid det senaste sjukdomstillfället medan av de intervjuade hade upplevt rasism i vården och hade avstått från att söka vård under de senaste tolv månaderna.76 En uppgift som framkom i rapporten är att de papperslösa personerna ofta möter en sjukvård som inte respekterar dem fullt ut. Personalen kan i vissa fall ha brutit mot hälso- och sjukvårdens 76 Undersökningen gjordes . regler om sekretess genom att kontakta polisen.77 Diskriminerings- ombudsmannen har dessutom drivit olika ärenden i vilka patienter med utländsk bakgrund ansetts sig blivit kränkande bemötta inom vården.78 Det konstaterades också av Läkare i världen att tillhör de länder som inte ger bromsmediciner kostnadsfritt till pappers- lösa med HIV-AIDS.