sou · GZB326 · 2011-04-07 00:00:00 — Förut- sättningarna för att få studiemedel för studier utomlands reglerades i studiestödsförordningen. Genom en lagändring som trädde i kraft fick 3 kap. 23 § studiestödslagen sin nuvarande utformning. Bakgrunden till ändringen var enligt regeringen i huvud- sak att regleringen i lag bättre överensstämde med det nya råds- direktivet som skulle införas. Vissa ändringar gjordes också för att bättre anpassa bestämmelsen till . När det gäller bosätt- ningskravet sade regeringen att det i svensk rätt inte finns något en- hetligt bosättningsvillkor. Avsikten med ändringarna var dock inte att införa en ny definition av bosättning i studiestödsbestämmelser- na utan att använda ett vedertaget begrepp. Det bosättningsbegrepp som används i socialförsäkringslagstiftningen borde lämpligen an- vändas enligt regeringen. Det innebär att en person anses bosatt i om han eller hon har sin egentliga hemvist här i landet. I likhet med de nordiska regelverken borde enligt regeringen bosättnings- tiden vara sammanhängande för att vara kvalificerande. Av studiestödsförordningen framgår att studiemedel får lämnas för studier i ett land inom EES eller i , om studierna bedrivs på av heltid och pågår . Vid studier i ett land utanför EES eller får studiemedel lämnas om studierna bedrivs på heltid och pågår . Om det finns särskilda skäl, får studiemedel för studier i ett land utanför EES eller lämnas även om studierna inte bedrivs på heltid. Kravet på studieomfattning och studietakt skiljer sig alltså åt be- roende på om utlandsstudierna bedrivs inom EES eller i eller utanför detta område. För länderna inom EES och i gäller samma regler som för studier i . Denna bestämmelse i studiestödsförordningen ändrades efter förslag från (se prop. 2009/10:141 s. 47 ff.). Bakgrun- den till förslaget, och till ändringen, var att () i beslut hade kommit fram till att delar av studiemedelssystemet för studier utomlands stred mot grundläggan- de unionsrättsliga principer. 3 kap. 21 § studiestödsförordningen var den bestämmelse som då bedömdes oförenlig med unionsrätten. Efter ändringen ska bestämmelsen i detta avseende vara förenlig med EU- rätten. För en redogörelse av ÖKS beslut, se avsnitt 7.3.1. Rätten till studiemedel för utlandsstudier ser annorlunda ut för stu- derande som inte är svenska medborgare (3 kap. 21 § andra stycket studiestödsförordningen). Här ska dock nämnas att det finns bestäm- melser i studiestödslagen som innebär att vissa utländska medborgare ska behandlas som svenska vid bedömningen av om de har rätt till studiestöd (1 kap. 4–7 §§ studiestödslagen). För studenter som inte är svenska medborgare, eller ska likställas med sådana, gäller i stället följande. Studiemedel för studier utomlands får endast lämnas om den studerande har påbörjat en högskoleutbildning vid en svensk läroanstalt och studierna utomlands kan tillgodoräknas helt som en del av den svenska utbildningen inom ramen för ett utbytesprogram. Eller om studierna utomlands är en del av en utbildning som anord- nas inom ett utbildningssamarbete och utbildningen kan leda till en examen vid en svensk läroanstalt. För studier inom ramen av ett utbytesprogram gäller dessutom att studiemedel endast får lämnas under högst . Dock ställs vissa krav för att studierna ska betraktas som ett utbytesprogram. Det krävs att den högskola eller det universitet där den studerande be- driver sina studier har träffat ett avtal med en utländsk skola om ut- byte av studerande. Högskolan eller måste dessutom på förhand intyga att utbytesstudierna i sin helhet kan tillgodoräk- nas som en del av utbildningen vid skolan. Poängen ska med andra ord motsvara de som den studerande skulle ha fått om han eller hon i stället hade läst vid högskolan eller i . För studerande som inte är svenska medborgare är följaktligen möjligheten att få studiemedel för utlandsstudier begränsad till att de ska ses som utbytesstudier. Om en studerande har kvalificerat sig för studiemedel för utbytesstudier utgår detta med samma belopp som gäller för övriga studier utomlands. Innan utbytesstudierna påbörjas finns möjlighet att få studiemedel för en kortare förberedande språkkurs. Som huvudregel gäller att det inte är möjligt att få studiemedel för en utbildning utomlands om samma utbildning inte ger rätt till stu- diemedel i (12 kap. 7 § CSNFS 2001:1). För att en utbildning utomlands ska ge rätt till studiemedel krävs att den är godkänd. De krav som ställs för att en utbildning ska vara godkänd varierar beroende på i vilket land den ges. Reglerna ser olika ut beroende på om utbildningen ges inom eller utan- för . En utbildning inom är godkänd om utbildningen står under statlig tillsyn i studielandet och är jämförbar med utbildning som ger rätt till studiemedel i (3 kap. 22 § studiestödsför- ordningen). Utanför gäller följande. En gymnasial utbildning kan be- rättiga till studiemedel om motsvarande studier inte med lika stor fördel kan bedrivas i , och CSN har beslutat att utbildningen kan anses ha godtagbar standard (3 kap. 23 § 1 p studiestödsförord- ningen). En utbildning på eftergymnasial nivå är godkänd om Hög- skoleverket har beslutat att utbildningen har godtagbar standard (3 kap. 23 § 2 p studiestödsförordningen). I sin prövning utgår Hög- skoleverket i första hand från om utbildningen är erkänd av utbild- ningsmyndigheten i studielandet eller inte. I före- skrifter finns bestämmelser om vilka utbildningar som kan anses ha godtagbar standard (se föreskrifter om vilka utbildningar som kan anses ha godtagbar standard på eftergymnasial nivå utanför 1996:8). För en beskrivning av kraven på godtagbar standard, se av- snitt 2.4. Relativt nytt är regleringen rörande distansstudier. gällde att dessa endast berättigande till studiemedel om de gavs i och att det annars krävdes särskilda skäl. Denna reglering ansågs inte förenlig med och CSN har därför ändrat sina föreskrif- ter. gäller i stället att studiemedel kan lämnas för distansstu- dier inom EU och EES (12 kap. 8 § CSNFS 2001:1). För studier utanför EU/EES kan studiemedel för distansstudier endast lämnas om det finns särskilda skäl. 4.5De differentierande lånebeloppen och tilläggslån för merkostnader Den kanske största skillnaden mellan studiemedel för studier i och för studier utomlands är nivån på lånebeloppet. Bidragsdelen är densamma oberoende av var studierna bedrivs. Lånebeloppet varierar däremot stort beroende på i vilket land den studerande väljer att be- driva sina studier. I 3 kap. 24 § andra stycket studiestödsförord- ningen stadgas att studiemedel i form av studielån får lämnas med högst det belopp som CSN fastställer med beaktande av lev- nadsomkostnader i varje land. Vilket belopp som ska utgå för respek- tive land bestäms alltså av CSN som uppdaterar sina bestäm- melser och justerar de belopp som behöver justeras (12 kap. 22 § CSNFS 2001:1). De landsspecifika beloppen finns i en bilaga till CSN:s föreskrifter om studiemedel. Studielån för distansstudier vid en läroanstalt utanför lämnas med de belopp som gäller för det land där den studerande är bosatt. Se vidare om lånebeloppens storlek i kapitel 8. Vid utlandsstudier får, förutom det särskilt för varje land fast- ställda lånebeloppet, studielån också lämnas i form av tilläggslån för vissa merkostnader (3 kap. 13 § studiestödsförordningen). I 3 kap. 14 § stadgas att CSN får meddela närmare föreskrifter om tilläggs- lån. Tilläggslån för merkostnader kan t.ex. utgå för undervisnings- avgifter, resor mellan och studielandet och i vissa fall för dubbel bosättning. Det finns ett maxbelopp för hur mycket den stu- derande kan låna. För undervisningsavgifter har maxbeloppet bestämts till (8 kap. 16 § CSNFS 2001:1). Detta belopp har varit detsamma och är inte indexreglerat vilket till viss del har lett till att det urholkats . Det vanliga tilläggslånet som regleras i 3 kap. 12 § studiestödsförordningen utgår endast för studier vid en läroanstalt i och är avsett att göra det möjligt för något äldre studenter, , som tidigare haft inkomster att börja studera. Möjlighet till tilläggslån för vissa merkostnader fanns redan innan studiestödslagen trädde i kraft. De kallades då extra studiemedel och hade i princip samma innehåll som dagens merkostnadslån. Den utredning som låg till grund för nu gällande bestämmelse föreslog att tilläggslån för merkostnader skulle lämnas enligt i stort sätt sam- ma grunder som tidigare, men föreslog att reglerna skulle ändras beträffande lån för inköp av musikinstrument och för utbildnings- avgifter vid utlandsstudier. Flera remissinstanser invände mot detta förslag och menade att det skulle öka den sociala snedrekryteringen om lånemöjligheten för t.ex. avgifter skulle försämras. Regeringens förslag blev i stället att det skulle finnas möjlighet till tilläggslån för vissa angelägna merkostnader. Det skulle vidare ankomma på rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämde att utfärda före- skrifter om rätt till sådant lån. Som skäl för förslaget anförde rege- ringen följande. I dagens system kan extra studiemedel i form av lån beviljas om det finns särskilda skäl. Närmare bestämmelser om det har efter bemyn- digande av regeringen utformats av (). Extra studiemedel kan lämnas för utbildningsavgifter, kostnader för dubbel bosättning, obligatoriska studieresor, vissa andra reskostnader, inköp av dyrare studiematerial, såsom musikinstrument etc. Möjlighe- ter till extra lån bör finnas kvar också i det nya systemet. I stället för det nuvarande begreppet extra studiemedel, som inte tydliggör att det är fråga om lån, bör begreppet tilläggslån användas. Det bör även i fort- sättningen ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda de föreskrifter som behövs om rätt till tilläggs- lån. 1999/2000:10 s. 87) har i sitt betänkande föreslagit att det nu gällande tilläggslånet, som regleras i 3 kap. 12 § studiestödsförord- ningen, ska kunna utgå till alla studiemedelstagare, även till utlands- studerande, av prisbasbeloppet vid hel- tidsstudier. Enligt förslaget ska det inte längre vara begränsat av ålder eller tidigare inkomster. har vidare föreslagit att tilläggslån för merkostnader ska byta namn till mer- kostnadslån. Merkostnadslån ska dessutom enligt förlaget avskaffas vid studier i , utom vad gäller merkostnadslån för undervis- ningsavgifter. Merkostnadslån ska i stället kunna lämnas till utlands- studerande för att täcka kostnader för resor till studielandet, per- sonförsäkring och undervisningsavgifter. Det ska inte krävas synner- liga skäl och merkostnadslånet ska inte lämnas för studier som är kortare än . CSN har i sitt yttrande över Studiesociala kommitténs betänkande tillstyrkt kommitténs förslag om ett ut- ökat och generellt tilläggslån. De har också tillstyrkt att tilläggslån för merkostnader byter namn till merkostnadslån. Däremot anser de att skiljelinjen studier i och utomlands är olämplig och menar att skiljelinjen i stället bör vara mellan studier inom respektive utom EU/EES. CSN har vidare föreslagit att merkostnadslånet för undervisningsavgifter ska indexregleras. Studiesociala kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. För studier i betalas studiemedlet ut i förskott. Vid utlandsstudier betalas i stället studiemedel ut terminsvis i för- skott (CSNFS 2001:1 16 kap. 4 och 5 §§). Även här har lagt ett förslag om ändring. De föreslår att utbetalning i stället ska ske i efterskott såväl vid studier utomlands som i . CSN har i sitt yttrande sagt att de delar kommitténs uppfattning att studiemedel för utlands- studier ska betalas ut på samma sätt som för studerande i . Enligt CSN bör dock detta ske i förskott liksom är fallet för studiemedel för studier i . Inte heller detta förslag har lett till lagstiftning. 4.7Särskilt om studiemedel för utlandsstudier på gymnasial nivå Studiehjälp får lämnas längst till och med det första kalenderhalv- året då den studerande fyller . För studier på gymnasial nivå från och med höstterminen det år då den studerade fyller kan den studerande i stället ansöka om studiemedel. När det gäller utlandsstudier på gymnasial nivå lämnas, som fram- går av redogörelsen ovan, studiemedel endast i begränsad omfatt- ning. Utanför finns ett krav på att utbildningen inte med lika stor fördel ska kunna bedrivas i (3 kap. 23 § studiestöds- förordningen). I våra direktiv sägs att man för att komma runt den begränsning som råder har infört vissa särlösningar, vilka innebär att vissa gymnasiala studier utomlands i studiestödssammanhang be- traktas som eftergymnasiala. Som exempel nämns språkstudier och studier vid s.k. Enligt våra direktiv kan detta i praktiken innebära att vissa teoretiska kurser behandlas mera posi- tivt än yrkesutbildning. Parallellt med detta har det dock inom Köpenhamnsprocessen (som finns beskriven i avsnitt 5.3.1) utarbe- tats ett antal instrument för att underlätta mobiliteten för studerande i inom yrkesutbildningar. Mot bakgrund av detta och mot bakgrund av regeringens syn på vikten av internationalisering av utbildning och rörlighetsfrämjande åtgärder har vi fått i uppdrag att utreda om den nuvarande begränsningen av rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå är motiverad. Språkstudier utgör enligt gällande rätt en särart som inte kan jämställas med gymnasiala studier och inte heller är helt och hållet eftergymnasiala utbildningar. Vi har därför valt att beskriva dessa i ett eget avsnitt (4.8). En del av de studerande som studerar utomlands på gymnasial nivå gör det alltså med studiemedel och inte med studiehjälp. Som sagts ovan består studiemedel av studiebidrag och studielån. Studie- bidraget har två nivåer: generellt bidrag och högre bidrag. Det gene- rella bidraget, som regleras i 3 kap. 12 § studiestödslagen, kan ges till alla som har rätt till studiemedel. Det högre bidraget, som regleras i 3 kap. 13 § studiestödslagen, kan ges till studerande som är eller äldre, som har kort tidigare utbildning och som läser in grundskole- eller gymnasiekompetens. Det riktar sig främst till studerande på grundläggande och gymnasial nivå, som inte har sådan utbildning . En lägsta åldersgräns måste enligt förarbetena (prop. 1999/2000:10 s. 84) finnas dels för att undvika avhopp från gymna- sieskolan, dels mot bakgrund av att vissa ungdomar kompletterings- läser i komvux. I det bakomliggande utredningsförslaget angavs åldersgränsen . Regeringen konstaterade med hänvisning till vissa då föreliggande stöd att kommit att bli en åldersgräns som fått spela en avgörande roll vid val av studiestöd och ansåg att detta var en lämplig gräns även i denna situation. Alla studenter som uppfyller kraven får dock inte den högre nivån utan det rör sig om en summa som fördelas och där vissa studier ges företräde till den högre nivån. Den högre bidragsnivån är inte begränsad till stu- dier i . Dock innebär 3 kap. 9 § studiestödsförordningen, som hänvisar till uppräkningen av utbildningar och läroanstalter i bilagan till studiestödsförordningen, att det högre bidraget i prak- tiken är begränsat till studier i med något undantag. Studie- sociala kommittén har föreslagit ändringar vad gäller bidragsdelen av studiemedlet. Deras förslag går i huvudsak ut på att bidrags- delen ska vara på tre olika nivåer. En för grundskolestudier, en för gymnasiestudier och en för eftergymnasiala studier. Högsta nivån ska gälla för studerande på grundskolenivå och lägsta för stude- rande på eftergymnasial nivå. Studiesociala kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. Reglerna om längsta tid med studiemedel skiljer sig åt beroende på vilken tidigare utbildning den studerande har. Studiemedel för stu- dier på gymnasial nivå får lämnas under sammanlagt högst vid studier på heltid (3 kap. 8 § studiestödslagen). Till en studeran- de som redan har en treårig gymnasieutbildning eller motsvarande utbildning får dock studiemedel lämnas . Som framgår ovan gäller för studier på eftergymnasial nivå. Till 3 kap. 23 § 1 studiestödsförordningen har CSN meddelat ett allmänt råd innebärande att om en studerande söker studiemedel för att utan avbrott fortsätta en gymnasial utbildning som han eller hon har påbörjat med studiehjälp, bör motsvarande studier inte med lika stor fördel anses kunna bedrivas i . Detsamma gäller om den studerande skulle ha haft rätt till studiehjälp för utbild- ningen, om han eller hon hade sökt sådant stöd. (CSNFS 2008:2). Studiemedel för studier på gymnasial nivå utomlands utgår, när den studerande uppfyller kraven i övrigt, på samma sätt och med samma belopp som för studier på eftergymnasial nivå, dock . Däremot skiljer sig reglerna åt, som beskrivits ovan, när det gäller vilka utbildningar som berättigar till studiemedel. För de gymnasiala utbildningarna utanför krävs att de inte med lika stor fördel kan bedrivas i . Inom är reglerna desam- ma för gymnasiala och eftergymnasiala utbildningar. Redogörelsen för gällande rätt avseende studiehjälp ges som en all- män bakgrund i jämförelsesyfte eftersom flertalet av de som studerar utomlands på gymnasial nivå uppbär studiehjälp och inte studiemedel. Vårt uppdrag gäller dock endast att se över reglerna för studiemedel varför vi inte kommer att lämna några förslag som rör studiehjälpen. Som huvudregel gäller att studiehjälp för studier inom ges om; studierna bedrivs på heltid, , och utbildning- en är statlig eller ställd under statlig tillsyn. Som huvudregel gäller att studiehjälp för att studera utanför ges om den studerande är svensk medborgare, har varit folk- bokförd i innan utlandsstudierna börjar, studerar på heltid, studerar , en motsvaran- de eller liknande utbildning inte finns i (det finns därför ingen möjlighet att få studiehjälp för exempelvis high school i ), ut- bildningen är tydligt inriktad mot ett visst yrke eller en viss bransch, och utbildningen är på gymnasienivå och godkänd av CSN. Där- utöver finns vissa undantag. De särregler för studier på gymnasial nivå utanför som finns när det gäller rätten till studiemedel är följaktligen desamma när det gäller rätten till studiehjälp. Även när det gäller studiehjälpen har dock kritik framförts rörande reglernas förenlighet med EU- rätten. Språkstudier utomlands räknas i studiemedelshänseende som studier på eftergymnasial nivå. För språkstudier i europeiska språk lämnas normalt endast studiemedel för studier i . Det är alltså inte möjligt att få studiemedel för att enbart läsa engelska i . Undan- tag kan dock göras för en studerande som är antagen till en eftergym- nasial utbildning utanför och som behöver läsa en kortare förberedande kurs i undervisningsspråket i anslutning till denna ut- bildning. Studiemedel för en språkkurs lämnas endast för studier i ett land där språket har officiell status. Studiemedel för icke-akademiska språkkurser utanför lämnas dessutom endast till en studeran- de som har grundläggande behörighet enligt 7 kap. 5–7 §§ högskole- förordningen (1993:100) eller enligt punkterna 1–4 i övergångs- bestämmelserna till förordningen (1996:984) om ändring i högskole- förordningen, dvs. Undantag från kravet på grundläggande behörighet kan dock göras om det finns särskilda skäl. Språkkursen måste avslutas med tentamen, examen eller med ett kunskapsprov som leder till bevis där det framgår om studenten är godkänd eller ej. Om sådant inte finns kan man inte få studiemedel för språkkursen. (12 kap. 12 §, 12 kap. 12 a §, 12 kap. 14 § och 12 kap. 15 § CSNFS 2001:1) Språkstudier utgör enligt gällande rätt en särart då de ses som efter- gymnasiala i studiemedelshänseende trots att de inte alltid innehålls- mässigt håller en eftergymnasial nivå. Frågan är om denna särregle- ring ska bibehållas, eller om den ens är nödvändig om utredningen stannar vid att föreslå generell rätt till studiemedel för utbildningar på gymnasial nivå inom EES och . 4.8.1Analys av språkstudiernas särart Studiemedelssystemet tillkom 1965 och i samband med det infördes bestämmelser om rätt till studiestöd för studier utomlands. Vid stu- dier inom gällde i huvudsak samma villkor som för studier i medan studiemedel för studier utanför i princip endast beviljades om studierna inte med lika stor fördel kunde be- Utbildningen skulle motsvara eller vara jämförbar med utbildning i . Tillämpningen av bestämmelserna byggde sedan i huvudsak på ett uttalande av departementschefen i propo- sitionen (1964:138) om studiesocialt stöd till studerande ungdom. Där framgick att stödet i första hand var avsett för utbildningar utomlands som inte stod att få i . Men även utbildningar där antalet platser i inte svarade mot arbetsmarknadens behov, i tillämpningen t.ex. läkare och tandläkare, kunde komma i fråga lik- som studier där nyttan av en utlandsvistelse var påtaglig, t.ex. språk- studier. Reglerna för studiemedel reformerades . Då öppnades regelverket upp för utlandsstudier på eftergymnasial nivå så att det, lite förenklat, blev möjligt att studera på samma utbild- ningar utomlands som i . Precis som reglerades studie- medel för utlandsstudier endast översiktligt i lag och förordning. I stället gavs CSN omfattande föreskriftsrätt på området, vilket fort- farande gäller. CSN:s föreskrifter gällande språkkurser har ändrats . Generellt kan sägas att ändringarna sällan skett med anledning av lag- eller förordningsändringar. De har snarare oftast skett mot bakgrund av propositionsskrivningar kring internationali- seringsfrågor, eller efter utveckling i praxis. CSN:s redogörelse för bakgrunden till bestämmelserna om studiemedel för språkstudier gavs inte studiemedel för språkkurser utomlands. Då krävdes att den studerande hade erforderliga kun- skaper i undervisningsspråket för att kunna beviljas studiemedel. 1992 öppnades möjligheten att få studiemedel för förberedande språkkurser utomlands. Det angavs då att studiemedel kunde bevil- jas endast om kursen anordnas av eller i samarbete med ett universitet i studielandet samt om den studerande genomfört minst 2-årig gym- nasieutbildning (eller motsvarande). Föreskriftens krav på slutförd gymnasieutbildning innebar indirekt att utbildningen kunde ses som eftergymnasial. Öppningen för språkkurser kan bland annat ses mot bakgrund av den diskussion som fördes om behovet av språkkun- skaper inom framför allt högre utbildning och som exempelvis fram- fördes i dåvarande utbildningsminister utbildningsreform (92/93:1). Där anfördes bland annat att den ökande internationa- liseringen kommer att ställa ökade krav på såväl språkkunskaper som att utbildningen sätts in i sitt internationella sammanhang. 1994 ändrades begreppet till förberedande intensivkurser i språk. I CSN:s föreskrifter från detta år fanns skrivningen om kravet att kursen skulle anordnas av eller på uppdrag av ett universitet i studielandet. fanns också ett tillägg om att studiemedel kunde beviljas även om kravet ovan inte var uppfyllt om det fanns särskilda skäl. Fram till var det CSN som prövade godtagbar standard för samtliga utbildningar utanför . I och med en ändring i dåvarande studiestödsförordning fick Högskole- verket ansvar för att pröva om eftergymnasiala utbildningar utanför kan anses ha en godtagbar standard. be- slutade att utbildningar som före godkänts av CSN skulle fortsätta att vara godkända tills Hög- skoleverket beslutade om ändring. För utbildningar som inte prövats före detta datum gällde att eftergymnasiala utbildningar som var erkända av respektive lands myndigheter skulle anses vara god- kända såvida inte särskilda skäl i visst fall talade emot detta. Övriga utbildningar prövades av enligt en mellan verket och CSN överenskommen rutin. Beslutet innebar indirekt att den nivåbedömning som CSN gjort av språkkurser låg kvar, vilket också framgår av föreskrifter. beslutade om vilka föreskrifter som skulle gälla för bedöm- ningen av godtagbar standard (HSVFS 1996:8) och i 5 § angavs kraven för språkutbildningar.