sou · GZB358 · 2011-09-27 00:00:00 — De sekretessreglerade områdena är således såväl enligt gällande rätt från som enligt utredningens nämnda förslag begränsade till elevhälsan och den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt samt de två ärendetyper som anges särskilt. Beträffande gränserna för sekretessen i den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt kan följande sägas. Med särskild elevstödjande verksamhet avses sådant särskilt stöd till enskilda elever som går utöver det stöd som varje elev ska få inom ramen för den gemensamma undervisningen och sociala samvaron i skolan. Utanför området faller uppgifter som hänför sig till elevernas studiesituation i mer begränsad bemärkelse. Uppgifter om studieresultat eller om frånvaro har ansetts vara av sådant slag att de inte omfattas av sekretesskyddet. De kan dock omfattas av sekretess i ärenden om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Uppgifter om elevers sociala förmåga har inte ansetts uteslutande röra elevernas studiesituation och har därför ansetts ligga inom det sekretesskyddade området (jfr Kammarrätten i dom i mål nr 3942-2001). Uppgifter i handlingar som kan hänföras till verksamhet som syftade till att avhjälpa svårigheter för en elev som påstods ha utsatts för mobbning har ansetts ligga inom det sekretesskyddade området. Uppgifter har ansetts kunna hänföras till ett ärende om tillrättaförande av en elev (se RÅ 1997 ref. 26). Antagning av en elev till utbildning och mottagande i specialskolan eller i särskolan faller utanför sekretesskyddet i den särskilda elevstödjande verksamheten. Ansökan om intagning till gymnasieskolan för s.k. fri-kvot-elever och till ansökan bilagt utlåtande har således ansetts sakna skydd (se Kammarrätten i dom 1996-08- 07 i mål nr 4461-1996). Beträffande avgränsningen i övrigt se avsnitt 6.5.1 med redogörelsen för uttalandena i prop. 1979/80:2 om den elevvårdande verksamheten. Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL I tredje stycket finns en bestämmelse om sekretess vid befarad personförföljelse och andra former av trakasserier. Sekretessen är i detta fall inte begränsad till en viss del av verksamheten eller till någon ärendetyp, och den gäller för uppgift om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden. Sekretessen gäller om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Föremålet för sekretessen i 23 kap. 2 § OSL är framför allt uppgifter om eleverna, men sekretess kan också omfatta uppgifter av personlig natur som rör andra personer – föräldrar, syskon, kamrater m.fl. Skolpersonalen anses däremot inte skyddad av dessa sekretessbestämmelser. Sekretessbestämmelserna är tillämpliga både i skolan och hos den kommunala nämnd inom vars förvaltning skolan hör. 10.3Behovet av ytterligare sekretess inom skolväsendet Förslag: Sekretessområdet i 23 kap. 2 § andra stycket § OSL utökas att omfatta också uppgift om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om mottagande i grundsärskolan enligt 7 kap. 5 § SkolL eller en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan enligt 18 kap. 8 § andra stycket SkolL. Sekretessen ska inte gälla beslut i ärende. Bedömning: Inom skolväsendet förekommer uppgifter utanför de områden som är sekretessreglerade som kan behöva ett sekretesskydd. Ett generellt skydd för uppgifter av det aktuella slaget skulle kunna uppnås genom en regel om generell sekretess inom skolväsendet utanför den särskilda elevstödjande verksamheten med ett rakt skaderekvisit för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Vid en samlad bedömning av lämpligheten av en sådan reglering har utredningen emellertid funnit att den skulle gå längre än vad som kan accepteras med hänsyn till intresset av offentlighet och insyn inom skolväsendet. Utredningen har inte heller utöver vad som har nämnts under förslag funnit anledning att föreslå sekretess för något område utanför dem som regleras i 23 kap. 2 § OSL. Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL Offentlighetsprincipen är avsedd att garantera rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltningen samt effektiviteten i folkstyret (Offentlighetsprincipen, , 2007, s. 23). Skola och förskola är den enskilt största kommunala verksamheten och vid utredningens samrådskontakter har man från många håll betonat vikten av insyn och öppenhet inom skolväsendet. kan det konstateras att dokumentationen om enskilda elever liksom tillgängligheten till denna dokumentation kan innebära allvarliga ingrepp i enskilda elevers integritet. Barn har principiellt och enligt lika stor rätt till skydd för sin personliga integritet som vuxna. Det är också detta synsätt som motiverat utredningens uppdrag att utarbeta nya sekretessbestämmelser för vissa i direktiven särskilt nämnda uppgifter inom skolväsendet. Mot den angivna bakgrunden har utredningen undersökt i vad mån den gällande lagregleringen också när det gäller andra uppgifter inom skolväsendet är avpassade för att på ett tydligt och rättssäkert sätt ge uttryck för en lämplig avvägning mellan insynsintresset och skyddet av den enskildes integritet. Vid utredningens samrådskontakter har det kommit fram att en sekretessreglering med olika skaderekvisit för olika verksamheter och ärenden samt en inte alltid tydlig gräns mot det oreglerade området kan medföra problem vid tillämpningen. Utredningen om utsatta barn i skolan (SOU 2010:95 s. 280 ff.) har pekat på att det i den utredningens kontakter med förskola, skola och elevhälsa uttryckts en misstro mot hur andra verksamheter tillämpar sekretesslagstiftningen. Det konstateras att uppfattningen i många fall kan grunda sig på missförstånd om t.ex. ansvarsområden samt vilka gränser sekretesslagstiftningen sätter för möjligheterna att samverka och lämna ut uppgifter. Bristande kunskaper om sekretessbestämmelserna och tillämpningsproblem kan leda till snäva tolkningar av möjligheterna att lämna ut uppgifter. Utbildning i sekretessfrågor, stöd i råd m.m. som är konkreta och anpassade för varje verksamhet, upparbetade kontakter med kommunjurister för stöd i dessa frågor och rutiner för inhämtande av samtycke kan förbättra förutsättningarna för samverkan. När det gäller utlämnandet av uppgifter mellan skolan och och hälso- och sjukvården kan följande konstateras. Det omvända skaderekvisitet inom och hälso- och sjukvården och avsaknaden av en möjlighet att tillämpa generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL kan vara ett hinder för uppgiftsutbyte. Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL också leda till en envägskommunikation mellan skolan och , eftersom skolan med en mer begränsad sekretess har möjlighet och under vissa förutsättningar enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen en skyldighet att lämna uppgifter till . 10.4Andra ställningstaganden beträffande behovet av ytterligare sekretess Som framgår av kapitel 3 har frågan om det finns behov av att förstärka sekretesskyddet inom skolväsendet med anledning av den utökade dokumentationsskyldigheten behandlats också av andra utredningar. Utredningen om offentlighet och sekretess i skolan (SOU 2003:103 s. 120 ff.) konstaterade att nya arbetsformer inom skolan, som bl.a. innebar ökade dokumentationskrav för uppföljning och utvärdering av arbetet och insatserna inom elevhälsan, sannolikt medförde att allt fler känsliga uppgifter om elever skulle komma att hanteras av personalen. Man beaktade också att införandet av arbetsmetoder med mer individualiserad undervisning skulle leda till ökad dokumentation om elever. Utredningens kartläggning av dokumentationen i skolorna och analysen av dokumentens offentligrättsliga status, visade emellertid inte på sådana problem eller brister i sekretessregleringen att det borde föranleda nya eller ändrade bestämmelser. Behovet av ett sekretesskydd för elevarbeten behandlades särskilt. Det ansågs att uppgifter som inte omfattades av sekretess eftersom de var direkt hänförliga till undervisningen även fortsättningsvis borde vara offentliga. Det kunde finnas behov av att i undantagsfall sekretessbelägga annars offentliga uppgifter, t.ex. när uppgifterna avslöjade känsliga personliga förhållanden eller när det av annan orsak kunde förväntas att en enskild elev skulle ta mycket illa vid sig om uppgifterna spreds. Då stor restriktivitet borde iakttas när man övervägde att införa nya sekretessbestämmelser som begränsade offentligheten i myndigheternas verksamhet och avsaknaden av en sådan bestämmelse inte heller påtalats som ett praktiskt problem föreslogs ingen ändring. (SOU 2007:22 s. 34) ansåg att det från integritetsskyddssynpunkt var en riskfaktor att dokumentationen om enskilda elever liksom tillgängligheten till denna dokumentation ökade i den ordinarie undervisningen. Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL mot denna bakgrund om skolsekretessens avgränsning till uppgifter i den elevvårdande verksamheten var ändamålsenlig. förslag till en bestämmelse i skollagen som förtydligar lärares skyldighet att dokumentera elevers kunskaper kan leda till att uppgifter om elever i högre grad dokumenteras (SOU 2010:96 s. 124). Det har därför ansetts önskvärt att pröva om även denna dokumentationsskyldighet kan medföra ett behov av utökad sekretess. De förslag som Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. (SOU 2011:33 s. 132) har lämnat om rapportering, hantering och anmälan av missförhållanden innebär en utökad dokumentationsskyldighet. Det har ansetts tvivelaktigt om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden enligt 23 kap. 2 och 5 §§ OSL kan komma att gälla för uppgifter i en rapport eller i en utredning om ett missförhållande. Enligt de ställningstaganden som utredningen gjort ska rapporten och utredningen om ett missförhållande ta sikte på utbildningens eller verksamhetens förhållanden och vad som kan behöva åtgärdas i verksamheten för att avhjälpa ett missförhållande. Intresset av att ta del av och ha insyn i hanteringen av ett missförhållande behöver enligt utredningen inte innebära att man tar del av uppgifter om enskilda personers förhållanden i en rapport eller en utredning om ett missförhållande. Sådana uppgifter bör därför falla inom det sekretessreglerade området. Närmare överväganden i frågan bör dock enligt utredningen göras vid den nu pågående översynen av lagstiftningen om sekretess inom skolväsendet. Förslag i anslutning till denna utredning behandlas i kapitel 17. 10.5En generell sekretess? Av den lämnade redogörelsen, liksom av utredningens samrådskontakter framgår att det inom skolväsendet förekommer uppgifter utanför de sekretessreglerade områdena beträffande vilka det, främst med hänsyns elevernas integritetsskydd, kan finnas anledning att överväga någon form av sekretesskydd. Utredningen vill i detta hänseende särskilt peka på uppgifter i ärenden om mottagande i grundsärskolan och om en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan. Av intresse i sammanhanget är också dokumentationen för betygssättningen samt uppgifter i elevarbeten liksom uppgifter i samband med antagning till gymnasieskolan eller motta- Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL gande av en elev från en annan kommun m.m. Det gäller också uppgifter i samband med klagomålsprövning. Ett generellt skydd för uppgifter av det aktuella slaget skulle kunna uppnås genom en regel om generell sekretess inom skolväsendet utanför den särskilda elevstödjande verksamheten med ett rakt skaderekvisit för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Vid en samlad bedömning av lämpligheten av en sådan reglering har utredningen emellertid funnit att den skulle gå längre än vad som kan accepteras med hänsyn till intresset av offentlighet och insyn inom skolväsendet. I det följande behandlar utredningen frågan om behovet av ändrade sekretessregler inom vissa delar av skolväsendet. 10.6Mottagande i grundsärskolan och elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan 10.6.1En reglerad utredningsskyldighet i skollagen Enligt 7 kap. 5 § första stycket SkolL ska barn som bedöms inte kunna nå upp till kunskapskrav därför att de har en utvecklingsstörning tas emot i grundsärskolan. Av 29 kap. 8 § SkolL framgår att vad som gäller barn och ungdomar med utvecklingsstörning också ska gälla barn och ungdomar som har fått en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Frågan om mottagande prövas enligt 7 kap. 5 § andra stycket SkolL av barnets hemkommun. Bestämmelsen gäller såväl när ett barn ska börja fullgöra sin skolplikt som när ett byte av skolform övervägs för en elev som redan har påbörjat sin utbildning. Enligt samma stycke ska ett beslut om mottagande i grundsärskolan föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. I 7 kap. 5 § tredje stycket SkolL regleras vårdnadshavares inflytande över valet av skolform. Som huvudregel har vårdnadshavare möjlighet att välja att ett barn som har rätt till grundsärskolan i stället ska tas emot i . Ett barn får dock tas emot i grundsärskolan utan vårdnadshavarens medgivande, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till barnets bästa. Enligt 18 kap. 8 § första stycket SkolL har en elev som har gått ut grundsärskolan alltid rätt att tas emot i gymnasiesärskolan. Frågan om en elev tillhör målgruppen för gymnasiesärskolan ska enligt andra stycket i annat fall prövas av elevens hemkommun. Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL beslut ska liksom när det gäller beslut om mottagande i grundsärskolan föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Fråga om mottagande i grundsärskolan eller en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan får enligt 28 kap. 12 § första stycket 1 och 8 SkolL överklagas till . skollag fanns ingen motsvarighet till 7 kap. 5 § andra stycket och 18 kap. 8 § andra stycket SkolL. har dock utfärdat allmänna råd om rutiner för utredning och beslut om mottagande i den obligatoriska särskolan (SKOLFS 2001:23). Av de allmänna råden framgår att det för ett ställningstagande om ett barn ska tas emot i grundsärskolan förutsätts en helhetsbedömning av barnet och att en sådan bör grunda sig på tidigare kunskap som finns om barnet, hemmets och förskolans eller skolans iakttagelser av barnet, utvärdering av de stödåtgärder som prövats samt de nödvändiga utredningar en helhetsbedömning förutsätter. Vidare framgår att det för bedömningen av om ett barn ska erbjudas plats i grundsärskolan normalt krävs såväl pedagogisk, psykologisk, medicinsk som social sakkunskap. Hur utredningen ska genomföras är inte närmare reglerat i skollagen. allmänna råd (SKOLFS 2001:23) ska användas i tillämpliga delar till dess att nya allmänna råd beslutats. När det gäller utredningens genomförande ger råden följande vägledning. Den pedagogiska utredningen ska ge svar på frågan om barnet har förutsättningar att nå kunskapsmålen i och vilka insatser som förskoleverksamheten, förskoleklassen, skolbarnsomsorgen och skolan har gjort för att anpassa verksamheten till barnets behov samt vilka resultat som följt av dessa insatser. Det är nödvändigt att den pedagogiska utredningen tydliggör om alla adekvata pedagogiska insatser och anpassningar, som kan krävas i , verkligen är prövade och om barnets förmåga att nå kunskapsmål är otillräckliga. Det kan vara av värde att redovisa resultat från diagnostiska material och tester. Utredningen bör utföras av de pedagoger som bäst känner barnet och dess pedagogiska situation. Personal med specialpedagogisk kompetens ut- Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL gör en viktig resurs för kartläggning av vilka svårigheter barnet har och orsakerna till dessa. syftar till att beskriva barnets kognitiva förmåga. Utredningen bör innefatta en redogörelse av barnets utveckling fram till den aktuella tidpunkten, bedömningen av barnets kognitiva förmåga via begåvningstext och andra professionella vedertagna bedömningsinstrument samt psykologens slutsatser utifrån en analys av bedömningsunderlaget. Den medicinska utredningen syftar till att ge en bild av barnets hälsa och att så långt som möjligt klargöra medicinska orsaker till barnets svårigheter och vad dessa kan innebära för barnets fortsatta utveckling. Utredningen bör också i förekommande fall ge besked om alternativa diagnoser som kan förklara barnets svårigheter. Om ytterligare funktionshinder förekommer i förening med utvecklingsstörning eller något som enligt lag jämställs med en sådan störning bör detta belysas i utredningen. Den sociala utredningen syftar till att komplettera underlaget genom att visa i vad mån situationen i hemmet eller i övrigt utanför skolan kan ge ytterligare förklaring av betydelse när det gäller barnets förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Vikten av att utredningar görs av kompetent personal med goda kunskaper om elever med utvecklingsstörning betonas, men i övrigt lämnas inga riktlinjer kring hur utredningarna ska genomföras. Det får antas att utredningen i den del den avser pedagogisk bedömning i normala fall kommer att göras i den verksamhet där barnet eller eleven är. För det fall eleven går i förskoleklassen eller i kan utredningen också antas göras av skolpersonal med specialpedagogisk kompetens som är verksam inom elevhälsan. Den del av utredningen som avser psykologisk bedömning kommer för en elev i förskoleklassen eller i att göras av en psykolog som är verksam inom elevhälsan. Den medicinska bedömningen kommer när det gäller elever i förskoleklassen eller i att göras av en skolläkare som är verksam inom elevhälsan. För barn i förskolan skulle den psykologiska och medicinska bedömningen däremot göras i annan hälso- och sjukvård. Samma sak gäller beträffande elever i förskoleklasser eller grundskolor som saknar nödvändig kompetens inom elevhälsan. I en rapport föreslår Skolinspektionen att kommunerna ska vara skyldiga att remittera till när det gäller utredningar i de delar som avser psykologiska och medicinska bedömningar. Delar av den kompetens som behövs för att ställa den komplexa diagnosen lindrig utvecklingsstörning finns enligt inspektionen hos . Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL talar komplexiteten i bedömningarna och ställningstagandena i både de psykologiska och medicinska utredningarna för att kommunen ska ha en sådan skyldighet. När det gäller de pedagogiska och sociala utredningarna ska kommunen även fortsättningsvis svara för att dessa genomförs. Inspektionen föreslår också att det ska finnas en i lag reglerad skyldighet att samråda med elevhälsan innan ett beslut om mottagande i särskolan fattas (Rapport Särskolan Granskning av handläggning och utredning inför beslut om mottagande). 10.6.3Sekretessen för uppgifter i utredningen Den i skollagen föreskrivna utredningsskyldigheten inför beslut om mottagande i grundsärskolan och elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan kommer att innebära en ökad dokumentation. Med hänsyn till hur sekretessområdet för den särskilda elevstödjande verksamheten är avgränsat, har utredningen övervägt behovet av ett utökat skydd för uppgifter som kan hänföras till ärenden av dessa slag. När sekretessbestämmelserna för utbildningsverksamhet infördes gällde lagen (1967:940) om vissa psykiskt sjuka utvecklingsstörda, omsorgslag. Särskolan var fram till att lagen ersattes av lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl., omsorgslag, en del av hälso- och sjukvården. Den grundläggande regeln om sekretess inom särskolan var således 7 kap. 1 § sekretesslag (se prop. 1979/80:2 s. 195). I och med den nya omsorgslagen skildes skola och omsorg åt och skollag kom därmed att omfatta även särskolan. Nödvändiga följdändringar gjordes sekretesslag, men det redovisades då inga överväganden i sekretessfrågan. En successiv kommunalisering av särskolan var genomförd 1995. När det gäller sekretesskyddet för uppgifter i utredningar som ska genomföras inför beslut om mottagande i grundsärskolan eller en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan kan följande sägas. Med den vida tolkning som begreppet elevvårdande verksamhet haft finns det fall där uppgifter i pedagogiska utlåtanden ansetts omfattas av sekretess (jfr Kammarrätten i dom i mål 2152-08 i vilken bedömningen görs att psykolog- och pedagogiska utlåtanden om särskoleelever omfattas av sekretess, men däremot inte inskrivningsbesluten.). Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL finns det med de förarbetsuttalanden beträffande intagning till särskolan som redovisats skäl att ifrågasätta en sådan vid tolkning av begreppet. Med den i lag reglerade utredningsskyldigheten är det enligt utredningen än mer tveksamt om uppgifter i de utredningar som inhämtas i ärendena faller inom det sekretessreglerade området elevhälsan eller för särskild elevstödjande verksamhet. Uppgifter i utredningen i den del den avser psykologbedömning torde enligt utredningen omfattas av sekretesskyddet för sådan elevhälsa som avser psykologisk insats om bedömningen gjorts av psykolog i skolan. I fall där psykologbedömningen gjorts utanför skolan skulle däremot enligt utredningen inte något skydd finnas. Uppgifter i utredningen i den del den avser medicinsk bedömning skulle sakna sekretesskydd eftersom uppgifterna inte längre när ärendet handläggs finns i den medicinska delen av elevhälsan. Uppgifter i utredningen i den del den avser pedagogisk bedömning torde enligt utredningen omfattas av sekretesskyddet för elevhälsan eller den särskilda elevstödjande verksamheten i de delar de inhämtats i sådan verksamhet. Sekretesskyddet torde dock inte bestå när uppgifterna används utanför sådan verksamhet. I den mån inhämtandet skett i ett senare skede i syfte att användas i ärendet om mottagande i grundsärskolan eller en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan skulle något sekretesskydd inte finnas. I det fall då frågan om en placering i grundsärskola uppkommer när barnet går i förskolan och utredningen genomförs i förskolans verksamhet omfattas uppgifterna av den generella sekretess som gäller i förskolans verksamhet. Det är dock tveksamt om sekretesskyddet består i den vidare handläggningen av ärendet om mottagandet i grundsärskolan. För uppgifter i intyg eller andra utredningar med bedömningar som skett inom hälso- och sjukvården på barnets eller elevens vårdnadshavares initiativ och som lämnas in till kommunen i ärendet finns inte heller något sekretesskydd men undantag för det skydd som ges enligt 21 kap. 1 § OSL. Mot bakgrund av de nu redovisade förhållandena bör det enligt utredningens mening införas en särskild sekretessbestämmelse för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till ärenden om mottagande i grundsärskolan enligt 7 kap. 5 § SkolL eller en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan enligt 18 kap. 8 § andra stycket SkolL. Sekretessen ska inte gälla beslut i ärende. Förslag som lämnas av i betänkandet Den framtida gymnasiesärskolan – en likvärdig utbildning Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL för ungdomar med utvecklingsstörning (SOU 2011:8) behöver beaktas när utredningens förslag i denna del bereds. 10.7Lärares dokumentation för betygssättning förslag till en bestämmelse i skollagen som förtydligar lärares skyldighet att dokumentera elevers kunskaper kan leda till att uppgifter om elever i högre grad dokumenteras. Lärares bedömning och betygssättning ska grunda sig på en allsidig och saklig granskning av elevens visade kunskaper. förslag om en omprövningsmöjlighet av lärarens betygssättning i kombination med krav på tydligare dokumentation syftar till att öka sakligheten i bedömningen av elevens prestationer.