sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — I kommer kommunernas intäkter hämtade från egna skat- tebaser från kommunalskatt (40,), bolagsskatt (4,3 pro- cent) och fastighetsskatt (2,). Staten beslutar om bolags- skattens (samfundsskattens) grunder. Kommunerna erhåller van- ligtvis av inkomsterna från bolagsskatten. Beträffande fastighetsskatten bestämmer kommunerna själva skattenivån inom ramen för en övre och nedre gräns fastställd i lag. Kommunerna äger rätt att beskatta sex olika typer av fastigheter: allmän fastighet, stadigvarande bostad, annan bostad, kraftverk, allmännyttiga sam- fund och obebyggd fastighet. I har kommunerna beskattningsrätt på privatpersoners inkomst och förmögenhet samt på fastigheter. fastställer en maximal skattesats för inkomster som i praktiken alla kommuner tillämpar. Kommunalskatten finansierar av kommunernas utgifter. Kommunerna får själva bestämma om de vill utnyttja rätten att ta ut fastighetsskatt som ska vara mellan 2–av taxeringsvärdet. Det finns också en särskild naturresursskatt för kraftföretag. Denna skatt utgår med 1,1, öre per KWh till den kommun där kraftverket är beläget och med per KWh till fylkeskommunen. Dessutom får kraftkommunerna koncessionsavgifter från kraftverken som ger dem rätt att köpa el till självkostnadspris för eget bruk. Staten bestämmer nivån på statsbidragen. Bidragen kan antingen vara generella eller specialdestinerade. De generella bidragen kan t.ex. delas ut lika i kronor per invå- nare, vilket gjordes 1996–2004, eller genom att garantera kommu- nerna och landstingen en högre skattekraft för beskattning, vilket gjorts och tidigare 1993–1995. Skillnaden mellan de båda modellerna kan illustreras med föl- jande exempel. Om kommunerna beskattar den uppräknade medel- skattekraften (/inv.) blir skatteintäkten per invånare. Om man till detta lägger ett statsbidrag på per invånare blir den totala intäkten per invånare. Men lika mycket intäkter får kommunerna om man direkt får beskatta . Genom att slopa de invånarba- serade bidragen och i stället använda statsbidragen för inkomstut- jämning kan staten bestämma en garantinivå som är högre än medelskattekraften. Nuvarande garantinivåer – för kommunerna och 110 för landstingen – är ett resultat av en sådan åtgärd. 4.3.3Kompensationsgrad och länsvisa skattesatser Som tidigare redovisats varierar kommuninvånarnas inkomster betydligt mellan kommunerna, något som inte går att utjämna eftersom inkomsten per invånare är vad den är. Det går dock att utjämna för de intäktsskillnader som olika inkomster per invånare ger upphov till i kommunerna. En utgångspunkt kan vara att bestämma en skattesats (alternativt olika skattesatser) på vilken utjämningen ska grunda sig på. I dagens system föreskrivs att bidragen till de bidragsberättigade kommunerna ska beräknas utifrån av medelskattesatsen i landet 2003 (exklusive ). De kallas i utjäm- ningssammanhang för kompensationsgrad och ska inte förväxlas med utjämningsgrad. Kompensationsgraden för bidragsberättigade landsting är satt till av medelskattesatsen . För avgiftsskyldiga kommuner och landsting beräknas avgiften utifrån av medelskattesatsen 2003, vilket således innebär att det råder en asymmetri mellan bidrags- respektive avgifts- grundande skattesatser. Vid en fullständig inkomstutjämning skulle kompensationsgra- den ha satts till . Detta skulle innebära att många kommuner med en hög skattekraft – och en egen skattesats som är betydligt lägre än riksgenomsnittet – skulle få avstå mer till andra kommuner på skatteunderlaget över garantinivån än vad man tar ut av sina egna invånare i skatt. Därför har den avgiftsgrundande skattesatsen reducerats. De avgifts- respektive bidragsgrundande skattesatserna kallas för länsvisa skattesatser eftersom det fastställs olika skattesatser för kommunerna respektive i varje län. Summan av de läns- visa skattesatserna för kommunerna och i ett län är dock densamma i samtliga län. Men fördelningen mellan kommun- kollektivet och i respektive län varierar mellan länen beroende på storleken på de länsvisa skatteväxlingar som skett . I dagens modell är den länsvisa skattesatsen för bidrag , fördelad på till kommunerna och 9,48 pro- cent till landstingen, bortsett från de länsvisa justeringar som följer av hur skatteväxlingarna har gjorts inom respektive län. Motsva- rande skattesats för avgifter är fördelad på 17,54 pro- cent till kommunerna och till landstingen. I tabell 4.3 redovisas det ekonomiska utfallet för olika typkom- muner i dagens system vid olika kompensationsgrader baserad länsvisa skattesatser samt genomsnittlig utdebitering . Tabell 4.3 Intäkter efter utjämning vid olika kompensationsgrader 2010 Bidr./avg. Bidr./avg. Bidr./avg. (kr/inv. (kr/inv.) (kr/inv.) Skillnad E–A * Anledningen till att intäkterna i tabellen skiljer sig åt vid 100-procentig kompensationsgrad är att skattesats, dvs. den som ligger till grund för utjämningen, är lägre än genomsnitt- liga utdebitering. Källa: SCB och egna beräkningar. Skillnaden mellan typkommunerna med dagens kompensationsgra- der, dvs. per invånare, motsvarar kostnaden för för- skoleverksamhet per invånare i genomsnittskommunen. Om kom- pensationsgraden skulle sänkas till motsvarar skillnaden kostnaden för grundskoleverksamheten per invånare i många kommuner. En konsekvens av redovisade skillnader är att typkommun A måste ta ut en högre skatt än typkommun E för att finansiera intäktsskillnaden på per invånare. Skillnaden motsvarar på skatten i typkommun A. Redovisade skillnader bidrar till att förklara varför avgiftskom- munerna i dagens system kan nöja sig med en betydligt lägre skat- tesats än genomsnittskommunen, vilket är en starkt bidragande orsak till att inkomstutjämningen har haft problem med marginal- effekter. Medelskattesatsen liksom kompensationsgraden har förändrats ökade medelskattesatsen med 0,38 procent- enheter, varav för landstingen och 0,03 pro- centenheter för kommunerna. I takt med ökade skattesatser har den faktiska kompensationsgraden sjunkit. är den faktiska kompensationsgraden för bidragslandstingen och för avgiftslandstinget () . Motsvarande siffra för bidragskommunerna är och för avgiftskommu- nerna . Om kompensationsgraden skulle baseras på utjämningsårets faktiska skattesatser skulle således både bidrag och avgifter öka, framför allt för landstingen. Normerad eller faktisk skattesats? När man utformar inkomstutjämningen finns två alternativ att välja mellan beträffande skattesatserna, antingen att använda en norme- rad skattesats fastställd av staten eller att använda faktisk skattesats. Internationellt går trenden i riktning mot utjämning baserad på normerade skattesatser, ett alternativ som tillämpats i . Fördelen med normerade skattesatser är att varken bidrag eller avgifter är kopplade till den enskilda kommunens valda skattenivå. Frågan om nivån på den kommunala skattesatsen blir följaktligen en ren lokal avvägning mellan nytta och kostnad. De länsvisa skattesatserna och uppgiftsfördelningen En annan fråga som förtjänar uppmärksamhet i samband med inkomstutjämningen är om tidigare gjorda skatteväxlingar fortfa- rande speglar skillnaderna i uppgiftsfördelning mellan kommu- nerna och i respektive län. De strukturella kostnads- skillnader som skatteväxlingarna ersatte för, t.ex. med avseende på demografin (åldersstrukturen), omfattas dess- utom numera av kostnadsutjämningen för kommunerna. Beroende på historiska skatteväxlingar kan således två landsting med exakt samma åtagande och skattekraft erhålla olika mycket bidrag i inkomstutjämningen. Detsamma gäller kommunerna. Problematiken ifråga berör inte omfördelningen mellan kom- munerna respektive landstingen på det nationella planet eftersom den länsvisa skattesatsen för kommuner och landsting sammanta- get är lika över landet, men väl relationen mellan kommunerna och i respektive län. Om man önskar justera de länsvisa skattesatserna för att bättre spegla det faktiska åtagandet för kommuner och landsting i respektive län finns i princip två sätt att gå tillväga på. Det ena är att göra en nationell översyn av hur uppgiftsfördelningen ser ut i olika län för att därefter ensa de finansiella gränssnitten. Det andra är att låta kommuner och landsting i respektive län på frivillig grund komma överens om hur de länsvisa skattesatserna ska justeras. I sammanhanget bör dock påpekas att vad som ingår i det kom- munala åtagandet för en viss verksamhet kan variera i olika delar av landet. I många län har ansvaret för hemsjukvård växlats över från landstingen till kommunerna. Men vad som växlats skiljer sig åt från län till län. En liknade problematik föreligger beträffande de flesta verksamheter som skatteväxlats. 4.3.4Skatteväxlingar mellan kommuner och landsting Ett problem som påtalats i samband med inkomstutjämningen är som tidigare nämnts att garantinivåerna i kommun- respektive landstingssystemet skiljer sig åt – – vil- ket innebär att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudman- naskapsförändringar mellan kommuner och landsting inte blir neutralt. Problemet elimineras i huvudsak om garantinivåerna i kommun- respektive landstingssystemet görs enhetliga, vilket utjämningskommitté föreslog i betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Om garantinivåerna i inkomstutjämningen justeras händer två saker: 1.Nettobidraget i inkomstutjämningen ökar eller minskar bero- ende på om garantinivån höjs eller sänks. 2.Regleringsposten förändras om statens anslag till kommunalekonomisk utjämning hålls oförändrad. Om nettobi- draget till inkomstutjämningen ökar (vid höjning av garantini- vån) sänks regleringsbidraget (eller ökar regleringsavgiften). Om nettobidraget minskar (vid sänkning av garantinivån) ökar regleringsbidraget (eller minskar regleringsavgiften). Hur det ekonomiska utfallet förändras för enskilda kommuner respektive landsting beror slutligen på hur hög den länsvisa skattesatsen är i förhållande till övriga kommuner och landsting. Den länsvisa skattesatsen har en viss brytpunktsnivå som medför att kommunerna och landstingen antingen vinner eller förlorar på om garantinivån förändras. I landstingsutjämningen ligger bryt- punkten på en skattesats . För kommunerna ligger brytpunkten på . Är den länsvisa skattesatsen högre än brytpunkten gynnas man av en höjning av garantinivån medan man missgynnas om den länsvisa skattesatsen är lägre. I bilaga 2 ges en mer fyllig beskrivning av den problematik som har med skatteväxlingar mellan kommuner och landsting att göra. Behov av mellankommunal utjämning De flesta skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i ett län resulterar i att några kommuner överkompenseras ekonomiskt på växlingen medan andra underkompenseras. Det beror på att kom- munernas kostnader för den överförda verksamheten skiljer sig åt medan intäktsförändringarna blir lika mätt i kronor per invånare. Landstingen kan inte skatteväxla mot enskilda kommuner utan endast mot kommunkollektivet i respektive län. En vanlig metod att mildra de omfördelningseffekter som följer av en skatteväxling är s.k. mellankommunal utjämning, som inne- bär att de kommuner som har överkompenserats i en skatteväxling i samband med huvudmannaskapsförändringar (övergångsvis) ska lämna bidrag till de kommuner som underkompenserats som en följd av förändringen. Men mellankommunal utjämning kräver sär- skilt lagstöd. Särskilda lagstöd har tidigare tagits fram, bl.a. i sam- band med huvudmannaskapsförändringarna avseende äldreomsor- gen och psykiatrin och senast beträffande hemsjukvården. Av bilaga 2 framgår att kommittén har föreslagit att kommu- nerna i ett län övergångsvis ska få lämna bidrag till varandra om överenskommelse har träffats om att ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet. bidrag lämnas under högst om det behövs för kostnadsut- jämning mellan kommunerna. 4.3.5Gränspendlingens effekter på inkomstutjämningen På uppdrag av kommittén har Statskontoret analyserat effekterna för kommunerna respektive landstingen av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat. Uppdraget, som redovisats i en fristående rapport från Statskontoret, avser konsekvenserna av arbetspendlingen mellan , , och . 6 I det följande redovisas gränspendlingens effekter på inkomstutjäm- ningen. I avsnitt 5 redovisas motsvarande effekter på kostnadsut- jämningen. arbetspendlade 44 000 nordbor till ett annat nordiskt land. Det klart största utpendlingslandet är . ökade utpendling från 26 000 personer till över 40 000. är det land som har flest svenska inpendlare, drygt 20 2007. Men pendlingen till ökar mest. var den nästan på samma nivå som pendlingen till . uppgifter från indikerar att pendlarnas totala löneinkomster i nära nog fördubblats . Pendlingen till ligger stabilt på drygt 2 000 personer. SCB har på uppdrag av Statskontoret tagit fram lönesummorna för arbetspendlare från (2006). Uppgifterna redovisas i tabell 4.4. Tabell 4.4 Lönesummor (kr) för arbetspendlare från 6 660 688 028 5 697 476 437 12 541 366 449 Källa: SCB och Statskontoret. 6 Statskontoret 2009/95-5; Gränspendlingens effekter på det kommunala utjämnings- systemet. , , , , och har kommit överens om ett gemensamt skatteavtal.7 Huvudsyftet med avtalet är att undvika dubbelbeskattning och att fördela beskattningsrätten mellan länderna. Grundregeln är att beskatt- ningen ska ske i det land där arbetet utförs. I avtalet (artikel 19) fastställs att ersättning till personer med anställning inom den offentliga sektorn endast ska beskattas i det land där ersättningen betalas. Med offentlig arbetsgivare avses staten, kommuner och offentligrättsliga institutioner (t.ex. statliga universitet och högskolor). Det så kallade gränsgångaravtalet är ett tillägg till huvudavtalet som i vissa fall ger bostadskommunen beskattningsrätten. Det gäller även inkomster av offentlig tjänst. Socialförsäkringsavgifter betalas dock i det land där arbetet utförs. Gränsgångarbestämmelser finns i det nordiska dubbelbeskatt- ningsavtalet och gäller mellan , och . I finns 24 kommuner med gränsgångarstatus mot och . Bestämmelserna gäller enbart kommuner som gränsar mot det andra landet som kommunen i arbetslandet också gränsar mot samma landgräns. Ett av villkoren för att bestämmel- serna ska vara tillämpliga är att arbetstagaren normalt vistas i sin fasta bostad minst och med en övernattning. saknas gränsgångaravtal mellan och . Endast personer som var gränsgångare – och som fortfa- rande arbetspendlar till – beskattas i bostadslandet. undertecknades ett kompletterande skatteavtal mellan och som bland annat reglerar följande. 1.Fördelning av skatteinkomsten från gränspendlare i Öresunds- regionen. 7 Lagen (1996:1512) om dubbelbeskattningsavtal mellan de nordiska länderna. 2.Beskattning av hela löneinkomsten i arbetslandet om av arbetet utförs som arbete i hemvistlandet eller som tjänsteresor. 3.Personer med hemvist i och arbete i och som tidigare omfattades av gränsgångarregeln . Dessa per- soner kommer framöver att beskattas för löneinkomsten i . När det gäller punkten 1, angående fördelningen av skatteinkoms- ten, ska länderna i princip kompensera varandras merkostnader med ett belopp som motsvarar kommunalskatten. Landstingsskat- ten ingår således inte i utjämningsordningen. För att kompensera för att hemvistlandet och hemvistkommunen står för merparten av de skattefinansierade offentliga utgifterna finns det i skatteavtalet regler för att räkna ut hur mycket skattemedel som ska betalas till det land där pendlarna bor. Endast personer med en årsinkomst med privat anställning ska ingå i beräkningen. Av den totala lönesumman drar skattemyndigheten den genomsnittliga primär- kommunala skatten i . Därefter reduceras för personliga avdrag (grundavdrag) på 40 000 eller , där det högre beloppet gäller för personer som är gifta. Motsvarande beräkning görs för personer som bor i och arbetar i . En viktig skillnad är dock att beräknar utjämningsbeloppen direkt på källskatten. Det görs således ingen justering för grundavdragen. Offentliganställda är som tidigare nämnts undantagna i avtalet och berättigar därmed inte till någon kompensation överhuvud taget. Här har emellertid uppstått en skevhet mellan länderna efter- som rensar för offentliganställda i enlighet med avtalet, något som det svenska inte har gjort. Enligt en beräkning gjord lönesumma är kompensa- tionen från till betydligt lägre än kompensationen från till ; av Öresundspendlarnas löne- summor respektive . Den svenska kompensationsgra- den svarar mot den genomsnittliga kommunalskatten i medan den danska kompensationsgraden bara uppgår till en dryg tredjedel av den danska kommunalskatten på tidigare (). Utjämningsbeloppen betalas ut året efter beskattningsåret. För har nettobeloppet varit posi- tivt och har tillförts kommunerna och landstingen via anslaget för kommunalekonomisk utjämning (det generella statsbidraget). Inkomsterna tillfördes således anslaget först . Sammanfattningsvis konstaterar att kompensatio- nen från till är lägre per intjänad krona än Sveri- ges ersättning till . Enligt skatteavtalet skulle de avtals- slutande staterna utvärdera systemet , särskilt beträf- fande nivån på utjämningen och det faktum att utjämningen endast avser den del av kommunalskatten som kan hänföras till primärkommunerna och inte till landstingen. Avsikten i avtalet var att en utvärdering skulle ske eller vid väsentliga förändringar av skattesystemen. I regleringsbrevet fick i uppdrag att utvärdera utjämningsordningen utifrån den avsiktsförklaring som staterna kommit överens om. konstaterade8 att utjämningsordningen omfattar relativt få arbetspendlare. Beloppsgränsen på och det faktum att endast löneinkomster från privat anställda ingår medförde att av pendlarna omfattades av utjämningsord- ningen 2005. Det har dock inte skett några ändringar i avtalet till följd av synpunkter. Som tidigare redovisats ingår inte personer som arbetar i ett annat land i skatteunderlaget, såvida de inte omfattas av det särskilda gränsgångaravtalet. Det avräkningsbelopp som netto överförs från till i enlighet med skatteavtalet (2011) tillförs det generella statsbidraget och fördelas mellan kommunerna respektive landstingen via regleringsposten. En kommun i norra delen av landet får således samma tillskott per invånare som en kommun i . Det valda sättet att fördela avräkningsbeloppet motiveras med att den långtgående inkomstut- jämningen mellan kommunerna respektive landstingen minimerar problemet med bortfallet av skattekraft i vissa delar av landet. 8 , dnr 131176924-07/113; Redovisning av uppdrag att utvärdera den utjäm- ningsordning som avses i artikel 6 i det avtal mellan och om vissa skattefrågor som undertecknades . Inom ramen för sitt uppdrag från kommittén har Statskontoret gjort en alternativ fördelning av det aktuella avräkningsbeloppet från . I stället för att fördela avräkningsbeloppet per invå- nare har beloppet fördelats efter kommunernas andel av pendlarnas inkomster i enligt uppgifter från SCB. För flertalet kommuner har den alternativa fördelningen av avräkningsbeloppet mycket liten betydelse. För 119 kommuner blir det ingen förändr- ing alls jämfört med nuvarande metod att fördela beloppet. Mest påverkas kommuner med en omfattande arbetspendling till . Men endast fem kommuner i skulle få ett tillskott på mer än per invånare med den alternativa fördel- ningsmetoden. Den kommun som påverkas mest är som enligt Statskontoret skulle få ett tillskott på per invånare. läns landsting skulle få ett tillskott på per invånare. Övriga landsting påverkas endast marginellt. Statskontorets analyser bygger på gränspendlingsstatistik som SCB har tagit fram i samarbete med statistikmyndigheterna i , och . redovisas delar av denna statistik i den av finansierade . Ytterligare uppgifter om befolkning och arbets- marknad i gränsregioner finns att tillgå i Nordisk gränsregional sta- tistikdatabas (). StatNord är en regionalt profilerad databas med gränsöverskri- dande statistik som byggts upp gemensamt av statistikmyndighe- terna i , och . Det är emellertid inte säker- ställt att den gränsregionala statistiken kommer att finnas tillgäng- lig . Om statistiken inte kommer att finnas tillgänglig framöver kommer det att allvarligt försvåra möjligheterna att kor- rigera i utjämningssystemet för effekterna av gränspendlingen. Till detta ska läggas att inte lämnar ut inkomstuppgifter på kommunnivå för personer som är bosatta i men som arbe- tar i . I sammanhanget bör vidare noteras att redovisade beräkningar av gränspendlingens effekter på utjämningssystemet bygger på inkomstuppgifter från berörda länder som inte är tillgängliga då utjämningen för ett visst år fastställs. När man bedömer möjligheterna till att i utjämningssamman- hang ta hänsyn till effekterna av gränspendlingen är det viktigt att vara medveten om att man har att göra med två olika former av påverkan, varav den ena avser inkomstutjämningen och den andra kostnadsutjämningen, se vidare avsnitt 5. Det kan konstateras att enligt nu gällande skatteavtal går miste om skatteinkomster. Men att skatteinkomsterna uteblir drabbar endast i begränsad utsträckning pendlarens hemkommun respektive hemlandsting. Orsaken härtill är att när pendlarnas inkomster beskattas i ett annat land kommer skatteunderlaget och därmed medelskattekraften i hemkommunen respektive hemlands- tinget att minska i motsvarande mån. I förlängningen blir konse- kvensen att kommunen eller antingen får ett bidrag från inkomstutjämningen som i stort sett svarar mot de uteblivna skat- teinkomsterna, alternativt betalar en lägre avgift till systemet för inkomstutjämning. Av detta skäl kan man säga att det snarare är de svenska kommun- respektive landstingskollektiven som drabbas av att gränspendlaren beskattas i arbetslandet än enskilda kommuner och landsting. 4.3.6Alternativa metoder för inkomstutjämning En modell som till och från har diskuterats i utjämningssamman- hang är den s.k. brytpunktsmodellen,9 en modell som innebär att den kommunala beskattningen begränsas upp till den s.k. bryt- punkten (egentligen skiktgränsen) för statlig inkomstskatt. Inkomster över brytpunkten beskattas statligt, dvs. med 20–enligt nu gällande regler samt därutöver med ytterligare cirka 30–i statlig inkomstskatt. Som framgår av figurerna 4.5 och 4.6 blir skillnaden mellan en resursstark respektive en resurssvag kommun betydligt mindre om kommunsektorn bara får beskatta inkomster upp till bryt- punkten. Dessutom resulterar brytpunktsmodellen i en helt annorlunda fördelningsprofil beträffande skattekraften jämfört med dagens modell. kommun, som har den högsta 9 Se bl.a. i Ds 1993:68, inkomstutjämning – alternativa modeller. skattekraften i landet, skulle bli av med i stort sett halva skatteun- derlaget medan kommun bara skulle tappa . Kommunsektorns skattebortfall ersätts med ökade statsbidrag som antingen kan betalas ut lika i kronor per invånare eller kopplas till en kompletterande modell som avser att utjämna för återstå- ende skillnader i skattekraft (en s.k. garantimodell med eller utan utjämning för inkomster under brytpunkten). De invånare som främst kommer att beröras av en brytpunkts- modell är höginkomsttagarna eftersom staten kommer att beskatta inkomster över brytpunkten med 50–. Figur 4.5 Brytpunktsmodell med statligt finansiering eventuellt kompletterad med utjämning för inkomstskillnader under brytpunkten Källa: SCB och egna beräkningar. Figur 4.6 Brytpunktsmodell med statligt tillskott enligt garantimodell Källa: SCB och egna beräkningar. En brytpunktsmodell medför en långtgående men inte fullständig utjämning av skillnader i skattekraft. Modellen innebär att underla- get för kommunernas beskattningsrätt begränsas. Det finns heller inte några garantier för att de skatteintäkter som i stället går till staten återförs till kommunerna i den takt som skatteunderlaget ökar. Vidare riskerar höginkomsttagarna i de kommuner som har en skattesats som är lägre än den tänkta statliga skattesatsen på 30–att drabbas av skattehöjningar.