sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Kommissionen har framhållit att det inte finns några specifika riktlinjer eller andra regler som är tillämpliga på statligt stöd inom området för byggande och drift av väginfrastruktur.83 Man har istället bedömt sådant stöd under artikel 107.3 c FEUF och har då ofta tillämpat de kriterier som angivits i riktlinjerna för finansiering av flygplatser,84 som man menar är generellt tillämpliga på statligt stöd till infrastrukturprojekt – och som i princip är identiska med de ovan angivna kriterierna:85 byggandet och nyttjandet av infrastrukturen uppfyller ett klart formulerat mål av allmänekonomiskt intresse (regional utveck- ling, tillfredsställande kommunikationer, etc.), 82Kommissionens beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande i enlighet med artikel 108.2 FEUF mot , ärende State Aid C17/2010 (ex N 315/2009) – , 20.07. 2010, C (2010) 4919, punkterna 44-45, 72 och 75. Se också för ett angivande av de nödvändiga kriterierna under artikel 93 FEUF, kommissionens beslut /879/EG, av , om det statliga stöd som planerar att genomföra till förmån för NV Huisvuilcentrale (HVC) (EUT 2003 L 327, s. 39), punkterna 35-46, och under artikel 107.3 c FEUF, kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – , Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Southern Ring Road Phase II, , 16.V.2006, C (2006) 1840 final, punkterna 45-46. 83Kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – , Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Southern Ring Road Phase II, , 16.V.2006, C (2006) 1840 final, punkt 44. 84Meddelande från kommissionen: Riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (EUT 2005 C 312, s. 1). 85Kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – , Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Southern Ring Road Phase II, , 16.V.2006, C (2006) 1840 final, punkt 46. infrastrukturen är nödvändig och proportionerlig i förhållande till det uppsatta målet, infrastrukturen har tillfredsställande framtidsutsikter i fråga om nyttjande på medellång sikt, särskilt av den redan befintliga infrastrukturen, alla potentiella användare har likvärdigt och icke-diskrimine- rande tillträde till infrastrukturen, handeln påverkas inte i en omfattning som strider mot EU:s intresse. 5.10.9Möjliga statsstödsinslag vid medfinansiering av statlig transportinfrastruktur Investeringar i transportinfrastruktur har traditionellt ansetts utgöra en allmän ekonomisk-politisk åtgärd som inte faller in under statsstödsreglerna. Anledningen är att så länge som infrastrukturen direkt finansieras av offentliga myndigheter och är öppen för alla användare, såväl faktiska som potentiella, på lika och icke-diskri- minerande villkor, så kan inte vissa företag eller viss produktion anses gynnas framför andra på ett sätt som snedvrider konkur- rensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.86 , i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, anses omfatta varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet. Enligt avses med ekonomisk verksamhet, all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en viss marknad.87 Kommissionen har härav dragit slutsatsen att offentliga myndigheters byggande av transportinfrastruktur inte utgör en ekonomisk aktivitet, under förutsättning att infrastrukturen är öppen för alla användare på lika och icke-diskriminerande villkor.88 Eftersom finansiering av sådan verksamhet därmed inte utgör stöd 86Application of Articles 92 and 03 of the and Article 61 of the EEA Agreement to state aids in the sector (OJ 1994 C 350/5), punkt 12, och , Fair Payment for infrastructure Use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU, COM(1998) 466 final, s. 26. 87Se t.ex. mål C-35/96, Kommissionen mot , 1998, s. I-3851, punkt 36, och mål C-222/04, Cassa di Risparmio du , 2006, s. I-289, punkterna 107-108. 88Se t.ex. kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – , Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Southern Ring Road Phase II, , 16.V.2006, C (2006) 1840 final, punkt 31, och i ärende State aid No N 478/2004 – , State guarantee for capital borrowings by Coràs Iompair Eirann (CIÉ) for infra- structure investment, , 07.VI.2006, C(2006) 2095 final, punkterna 25-26. till vissa företag, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, omfattas den inte heller av denna artikel. Offentlig finansiering av statlig transportinfrastruktur anses således inte utgöra statligt stöd om infrastrukturen byggs av offentliga myndigheter och om alla potentiella användare har likvärdigt och icke-diskriminerande tillträde. Det gör ingen skillnad om den statliga infrastrukturen finansieras enbart av statliga medel eller om den medfinansieras av en eller flera kommuner eller om staten finansierar den med brukaravgifter eller trängselskatt. Med avseende på kravet på likvärdigt och icke-diskriminerande tillträde, torde detta vara uppfyllt vad gäller det allmänna vägnätet i , eftersom detta är öppet för alla. Vad avser järnvägsinfrastruktur, framgår det av kommissionens beslutspraxis att man menar att kravet på tillträde på likvärdiga och icke-diskriminerande villkor är uppfyllt om tillämpliga EU-regler respekteras,89 såsom direktiven /440, om utvecklingen av gemenskapens järnvägar,90 och 2001/14, om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur91. Brukaravgifter torde kunna tas ut och tillträdet till infrastrukturen även på annat sätt begränsas, exempelvis genom lokala trafikföreskrifter, så länge som detta sker på lika och icke-diskriminerande villkor.92 Om transportinfrastrukturen istället byggs av privata aktörer utgör detta enligt kommissionen en ekonomisk verksamhet och kan ge upphov till statsstödsfrågor. Så länge som infrastrukturen är öppen för alla potentiella användare på lika och icke-diskrimine- rande villkor, och det inte föreligger någon överkompensation till de företag som utför byggandet, anses emellertid inte heller i denna situation den offentliga finansieringen utgöra statligt stöd.93 Skulle en offentligt finansierad transportinfrastruktur däremot endast vara till nytta för ett visst företag, och inte gynna samhället 89Se kommissionens beslut i ärende State aid No N 478/2004 – , State guarantee for capital borrowings by Coràs Iompair Eirann (CIÉ) for infrastructure investment, , 07.VI.2006, C(2006) 2095 final, punkt 32, och i ärende State aid N 429/2008 – , Restructuring of () Limited, , 13.05.2009, C (2009)3571 final. 90Rådets direktiv /440/EEG,av , om utvecklingen av gemenskapens järnvägar (EGT 1991 L 237, s. 25). 91Europaparlamentets och rådets direktiv /14/EG, av om tilldel- ning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur (EGT 2001 L 75, s. 29). 92Se t.ex. kommissionens beslut i ärende State aid No C17/2010 (ex N 315/2009) – , , 20.07.2010, C (2010) 4919, punkt 70. 93Kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – , Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Southern Ring Road Phase II, , 16.V.2006, C(2006) 1840 final, punkt 32. som helhet, anser kommissionen att det rör sig om en investering som bör finansieras av det företag som gynnas. Om en sådan infrastruktur finansieras med offentliga medel, anses det berörda företaget ha kommit i åtnjutande av en selektiv fördel och det kan därför röra sig om statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF,94 förutsatt att de övriga kriterierna härför är uppfyllda.95 Statsstödsfrågor aktualiseras också om offentliga medel används för att finansiera infrastruktur som inte ägs av offentliga myndig- heter (t.ex. järnvägssidospår).96 Finansiering av statlig infrastruktur som anses utgöra statsstöd i enlighet med artikel 107.1 FEUF, måste förhandsanmälas till Europeiska kommissionen för godkän- nande. Kommissionen kan förklara stödet förenligt med den inre marknaden om det uppfyller de villkor som angivits ovan i avsnitt X.6, såsom att det bidrar till ett mål av gemensamt intresse, är nödvändigt och, framförallt, skapar en stimulanseffekt, är propor- tionellt, inte ger upphov till en snedvridning av konkurrensen eller påverkar handeln i en omfattning som strider mot det gemen- samma intresset samt om tillträdet till den berörda transport- infrastrukturen är öppen för alla potentiella användare på icke- diskriminerande villkor.97 Med avseende på det senare villkoret, förefaller kommissionen vara av uppfattningen att det är uppfyllt även om den berörda transportinfrastrukturen framförallt är till nytta för vissa användare, så länge som det säkerställs att tillträdet är icke-diskriminerande.98 Vad gäller frågan om överkompensation för byggandet av tran- sportinfrastruktur, förefaller kommissionen vara av uppfattningen 94Se t.ex. kommissionens beslut /228/EG, av , om olika åtgärder och statligt stöd som har genomfört till förmån för , () (EUT 2003 L 91, s. 23), och i ärende dÈtat n N 355/2004 – , Partenariat public-privé pour la mise sous tunnel de la Krijgsbaan à Deurne et la mise en de terrains industriels et lexpoitation de laéroport dAnvers (projet de PPP – aéroport dAnvers), .le 20.IV.2005, C(2005)1157 fin, punkterna 34 och 40. 95Se avsnitt X.2.1. 96Se t.ex. kommissionens beslut /164/EG, av , om det statliga stöd som planerar att genomföra till förmån för Langerbrugge (EUT 2005 L 53, s. 66), som rörde byggandet av en järnvägsinfrastruktur för anslutning till det allmänna järnvägsnätet. Se också kommissionens beslut i ärende State aid No C17/2010 (ex N 315/2009) – , , 20.07.2010, C (2010) 4919, som rörde byggandet av en kombiterminal och i ärende dEtat N 651/2008 – , Financement dun terminal intermodal pour conteneurs continentaux, , , C(2009) 690 final, som rörde byggandet av en kombiterminal för kontinentala containrar. 97Se kommissionens beslut i ärende State aid No C17/2010 (ex N 315/2009) – , , 20.07.2010, C (2010) 4919, punkt 45. 98Se kommissionens beslut i ärende Staatliche Beihilfe N 184/2009 –, Ricthlinie zur Förderung des Neu- und Ausbaus sowie der Reaktivierung von privaten Gleisanschlüssen, , den 10.9.2009, K(2009) 6869, punkterna 8 och 15. att risken för sådan i normalfallet undviks om det eller de företag som bygger den statliga infrastrukturen väljs ut genom ett öppet, transparent och icke-diskriminerande upphandlingsförfarande.99 Vad avser en eventuell värdeökning av de fastigheter som ligger intill ny eller förbättrad statlig transportinfrastruktur, kan det inte uteslutas att denna värdeökning utgör en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. För att ett statligt stöd ska anses föreligga, krävs det emellertid att fördelen finansieras med hjälp av offentliga medel.100 Såsom tribunalen uttryckt det, ska fördelen följa av en överföring av statliga medel: Det förutsätts i princip, för att detta krav på samband mellan den konstaterade fördelen och ianspråktagandet av statliga medel ska vara uppfyllt, att fördelen har ett nära samband med en motsvarande kostnad som belastar statens budget eller att det på grundval av rättsligt bindande åtaganden av staten uppkommer en tillräckligt konkret ekonomisk risk som belastar denna budget.101 Värdeökningen skulle visser- ligen kunna hävdas härröra från statliga medel eller i vart fall ha ett ekonomiskt samband med beslutet att bygga den berörda transportinfrastrukturen, genom att offentliga medel finansierar den infrastruktur som får till effekt att de intilliggande fastigheterna eventuellt ökar i värde. Värdeökningen finansieras emellertid vare sig direkt eller indirekt av statliga medel. Den har inget nära samband med en motsvarande kostnad som belastar statens budget. Den statliga investeringen är direkt kopplad till finansieringen av transportinfrastrukturen och kan inte i någon del anses överföras på den eller de fastighetsägare vars fastigheter ökar i värde. Ovanstående slutsatser påverkas inte av att privata aktörer ges möjlighet att medfinansiera ett statligt transportinfrastruktur- projekt, t.ex. genom att stå för hela eller delar av de kostnader av det statligt transportinfrastrukturprojektet som en kommun åtagit 99Kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – , Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Southern Ring Road Phase II, , 16.V.2006, C(2006) 1840 final, punkterna 33 och 38. Kommissionen uttalade att man i allmänhet anser att ett anbudsförfarande kan vara ett lämpligt sätt att fastställa marknads- värdet på en vara eller en tjänst, eftersom sådana förfaranden tenderar att minimera potentiella fördelar för de anlitade företagen och därmed även förekomsten av statligt stöd. Man menar dock att det trots detta inte alltid helt går att utesluta förekomsten av inslag av statsstöd. 100Mål C-379/98, PreussenElektra, 2001, s. I-2099, punkt 58. 101Mål T-425/04, T-444/04, T-450/04 och T-456/04, m.fl. mot Kommissionen, dom av , ännu ej publicerad i REU, punkt 262. Det bör dock noteras att tribunalens dom har överklagats till . sig att medfinansiera, så länge som det inte sker någon överföring av offentliga medel till dessa aktörer. Finansiering av statlig transportinfrastruktur torde med utgångspunkt i de finansieringsmodeller som är relevanta för denna utredning således inte anses innefatta något statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, under förutsättning att infrastrukturen är öppen för alla potentiella användare på lika och icke-diskriminerande villkor. När byggandet av infrastrukturen utförs av ett privat företag, måste dock säkerställas att det inte föreligger någon överkompensation, vilket bäst görs genom att uppdraget tilldelas i enlighet med . Skulle infrastrukturen endast vara till nytta för ett visst företag, kan den offentliga finansiering emellertid anses utgöra statsstöd om de övriga kriterierna i artikel 107.1 FEUF är uppfyllda. Den offentliga finansieringen måste då förhandsanmälas till Europeiska kommis- sionen och får inte genomföras innan den godkänts av denna. 6Konsekvenser av våra förslag om nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur och riktlinjer och processer för medfinansiering Vårt uppdrag innebär att komma med förslag om en nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt att föreslå riktlinjer och processer för medfinansiering. Vi ska redovisa konsekvenserna av de förslag som utredningen lägger fram. Förslaget till nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen tar bl.a. sikte på stark koppling till den statliga budgetprocessen och de statliga budgetinstrumenten ett breddat och fördjupat inflytande från snabbare genomslag av varje ny regerings politik tydliggöra rollfördelningen inom staten samt möjliggöra stort engagemang från regionala företrädare i pro- cessen. Den process som vi föreslår får konsekvenser för det sätt på vilket planeringen genomförs. Vår bedömning är att processen blir konti- nuerlig och förutsebar för samtliga aktörer och kan därför effektiviseras över tiden på motsvarande sätt som skett med den årliga budgetprocessen. Genom kopplingen till denna förutser vi också att ytterligare besparingar kan ske. Dessa effektiviseringar och besparingar kan frigöra resurser, exempelvis till att stärka Konsekvenser av våra förslag om nytt system för den långsiktiga... kvaliteten i de underlag som riksdag, regering och regionala företrädare behöver för att fatta sina beslut. Förslaget till processer och riktlinjer för medfinansiering av statlig transportinfrastruktur tar bl.a. sikte på tydlig rollfördelning inom staten mellan riksdag, regering och myndighet, en stark koppling till ordinarie budgetpolitiska instrument för att hantera utgifter och åtaganden på både kort och lång sikt samt tydlighet i aktörernas mandat. De processer och riktlinjer vi föreslår innebär att statsmakterna får en effektiv styrning och kontroll över framtida åtaganden som kan följa av möjligheten till medfinansiering av statlig transportinfra- struktur. Den koppling som görs till den statliga budgetprocessen innebär att berättigade krav på transparens och tydlighet i ansvars- tagande uppfylls. SKL anser att det är väsentligt att en större andel av medlen för att utveckla transportsystemet fördelas regionalt. Utredningen konsta- terar att förutsättningarna för infrastrukturplanering är mycket olika i landets expansiva storstadsregioner jämfört med de mer glest befolkade. Slutsatsen som dras i betänkandet är att de ekonomiska planeringsramarna bör delas med en del som reserveras för storstadslänen. SKL:s bedömning är emellertid att huvuddelen av planeringsutrymmet bör fördelas regionalt för att stärka det regionala inflytandet och samverkan mellan kommunerna, regio- ner/landsting och . En sådan förskjutning av tyngdpunkten vad avser objekt och medel till de regionala transportplanerna skulle medföra en högre effektivitet i planering och genomförande av transportsystemet och förenkla samordningen med övrig samhällsplanering. Den natio- nella planen bör fokusera på de större objekten, t.ex. som utredningen föreslår , och viktigare sammanhängande stråk, även kopplade till de gränsöverskridande transportsystemen. Detta skulle medföra att de flesta medfinansieringsavtal och avsiktsförklaringar kommer att slutas regionalt, utan att påverka det anslag som regionen har tilldelats. Detta kommer att minska risken att enskilda kommuner tvingas medfinansiera för att påverka prioriteringarna i planen. Utredaren har därutöver inte tillräckligt utvecklat några förslag kring kopplingar mellan den ekonomiska infrastrukturplaneringen och kommunernas fysiska planering. kvarstår en risk att den statliga och regionala ekonomiska planeringen respektive den kommunala fysiska planeringen inte koordineras tillräckligt. De kommuner och regioner som i ökad utsträckning valt att medfinansiera statlig infrastruktur har olika skäl för detta. De viktigaste skälen är, dels att kunna påverka utformningen av objek- ten så att största möjliga nytta för det lokala samhället uppnås, dels att påverka prioriteringarna mellan olika aktuella investerings- objekt. Det finns flera exempel på att medfinansiering kan leda till bättre utformning av objekt och snabbare genomförande. Dessutom kan de samhällsnyttor som inte direkt berör trafikanterna få en ökad tyngd, detta gäller framförallt stadsutveckling. Utredningen berör inte tillräckligt behovet av att utveckla modeller för att värdera och åstadkomma dessa tillkommande nyttor. Om medfinansieringen, som i den senaste åtgärdsplaneringen, får en påverkan på statens prioriteringar mellan olika objekt finns risk att de expansiva regionerna i landet tar en alltför stor del av utrymmet. Risk att bidrag till infrastruktur tränger undan annan verksamhet finns naturligtvis också liksom att staten tar allt mindre del av investeringsutgifterna. Införandet av trängselskatter i och har haft som villkor att berörda kommuner eller regioner ska acceptera denna pålaga och att intäkterna ska reserveras för åtgärder som genomförs i respektive regions trafiksystem. Dessa beslut ska enligt SKL ske regionalt och intäkterna ska därmed med automatik stanna i regionen. Medfinansiering i samband med En särskild utredare ska föreslå processer och riktlinjer för med- finansiering av transportinfrastruktur, t.ex. i form av bidrag eller brukaravgifter, i det framtida planeringssystemet för transport- systemet. Som en grund för förslaget ska utredaren genomföra en utvärdering av förhandlingsarbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för . Utredaren ska även analysera trafikverkens förslag till nytt planeringssystem och anpassa förslaget till utredarens förslag rörande medfinan- siering. Vid behov ska utredaren vidare lämna andra förslag på justeringar och kompletteringar som kan utveckla och förtydliga trafikverkens förslag. Väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en ange- lägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer. Medfinansiering, som t.ex. bidrag från och privat sektor eller inkomster från trängselskatt eller brukaravgifter, kan bidra till ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen. Medfinansiering kan även bidra till att en större volym åtgärder kan genomföras än vad som skulle varit möjligt med enbart statliga medel. De offentliga finanserna belastas dock av en ökad volym åtgärder på infrastrukturområdet i de delar den finansieras av staten eller av den kommunala sektorn. De offentliga finanserna påverkas också i de fall investeringarna finansieras med lån i , som sedan betalas av med avgifts- och skatteintäkter från brukarna. Under åtgärdsplaneringen för har intresset för att medverka med medfinansiering varit stort. I beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för ingår ett antal objekt där avtal om medfinansiering har undertecknats. Det ökade inslaget av medfinansiering väcker frågor om hur medfinansiering framöver bör hanteras i infrastrukturplaneringen. Därtill kommer att processerna för såväl den ekonomiska som den fysiska planeringen är under översyn. Trafikverken överlämnade slutrapporten till nytt planerings- system för transportsystemet (N2010/1684/TE) och den 2 septem- ber 2010 överlämnade sitt betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). Uppdraget att utvärdera medfinansiering under åtgärdsplaneringen för Regeringen fastställde genom beslut den natio- nella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transport- systemet samt de definitiva ekonomiska ramarna för trafikslags- övergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för . Den statliga ramen utökades genom ett 50-tal avtal om medfinansiering med . Medfinansieringen består av bidrag från och privat sektor samt inkomster från trängselskatt och brukar- avgifter. Utredaren ska utvärdera förhandlingsarbetet kring medfinansie- ringsavtal under åtgärdsplaneringen för . Utvärderingen ska utgöra en grund för utredarens överväganden. Uppdraget att föreslå hur medfinansiering av transportinfrastruktur ska gå till i det framtida planeringssystemet Hur kan medfinansiering bidra till ändamålsenliga och regionalt förankrade investeringsbeslut? Medfinansiering innebär att den aktör som drar nytta av en investering i högre grad är med och betalar investeringen i fråga. Medfinansiären kan därmed även få ett visst inflytande över investeringens utformning och storlek. Det finns skäl att tro att ökade drivkrafter därmed kan skapas för att prioritera rätt, som incitament att underskatta kostnader och överdriva nyttor minskar. Medfinansiering är också ett bra sätt att skapa bättre samspel mellan utveckling på regional och lokal nivå och transportrelaterade utvecklingsfrågor. finns farhågor om att medfinansiering kan bli ett sätt att köpa sig förbi kön och leder till att samhällsekonomiska värderingar inte blir tillräckligt styrande vid prioriteringen av statliga investeringar. Mot bakgrund av detta ska utredaren analysera under vilka omständigheter medfinansiering kan bidra till val av infrastruktur- investeringar som är effektiva ur ett bredare samhällsperspektiv. Principer för medfinansiering bör utvecklas. Hur kan det säker- ställas att lokal medfinansiering inte leder till suboptimerade lös- ningar sett i ett systemperspektiv? Hur kan balansen i utbyggnad över landet bibehållas? En särskild fråga i detta sammanhang är om medfinansiering bör kunna påverka prioriteringen mellan och utformningen av objekt, och i så fall på vilket sätt. Särskild upp- märksamhet bör ägnas paketöverenskommelser. Hur bör kopplingen till den statliga budgetprocessen regleras? Den offentliga sektorns finansiella sparande påverkas av en ökad investeringsvolym oavsett om medlen kommer från statlig eller sektor. Upptagande av lån och medfinansiering från kommunerna påverkar därmed, liksom rena statliga utgifter, utrymmet för konjunkturpolitik och stimulansåtgärder.