sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — De höga krav på rättssäkerhet som måste ställas på en lagstiftning av detta slag ska särskilt beaktas. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Personal inom transporterar personer som är placerade hos den egna myndigheten. Kriminalvården utför också transporter av personer åt andra myndigheter. Det kan exempelvis gälla personer som är placerade på olika vårdinrättningar eller per- soner som ska transporteras till eller från . En transport som Kriminalvården utför för en annan myndighets räkning föregås ofta av att den myndighet som har ansvaret för personen ansöker om handräckning hos polisen. För det ändamålet finns i olika författ- ningar bestämmelser som innebär att en polismyndighet i en sådan situation har skyldighet att lämna biträde åt myndigheten när en begäran om handräckning görs. Det förekommer att den aktuella polismyndigheten i ett sådant fall överlämnar verkställigheten av handräckningsbeslutet till Kriminalvården, som genomför transporten. Kriminalvården transporterar även personer från eller till polisarrester. Transporter inom kriminalvården utförs antingen av de enskilda verksamhetsställena, dvs. enskilda anstalter och häkten, eller av trans- porttjänsten. Transporttjänsten är en del av Kriminalvården. Administrationen och ledningen är placerad vid i och planeringsfunktionen finns i . genomför transporttjänstens drygt 300 anställda transportförare ca 45 000 transporter. Arbetet med transporter inom kriminalvården är i praktiken oftast uppdelat så att de enskilda verksamhetsställena utför de kortare in- rikestransporterna, t.ex. för inställelse till domstol eller sjukhusbesök för personer som är inskrivna vid anstalter eller häkten. Transport- tjänsten planerar och utför längre inrikestransporter och utrikes- transporter. Någon särskild lag eller förordning om transporter av personer som är föremål för kriminalvård finns inte. Däremot är de bestäm- melser som generellt reglerar kriminalvården och behandlingen av intagna inom kriminalvården, åtminstone i vissa delar, tillämpliga på de transporter som utförs. Det rör sig framför allt om lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt, lagen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. I dessa författningar finns också några bestäm- melser som direkt tar sikte på transporter. Enligt 6 § första stycket förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården får Kriminalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikes- transporter av personer som är berövade friheten. Transportverksamheten är förhållandevis detaljerat reglerad i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverk- samhet m.m. (KVFS 2006:11). När det gäller inrikestransporter framgår det av 2 och 3 §§ i dessa föreskrifter vilka transporter som transporttjänsten utför. Uppdraget att se över transportverksamhetens organisation Är transportverksamheten ändamålsenligt organiserad? fick () i uppdrag av regeringen att göra en översyn av kriminalvårdens transportorganisation. RRV fann i sin granskning problem bl.a. i fråga om ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter. Detta hängde samman med att verksamhets- och kostnadsansvaret var delat, vilket medförde bristande kostnadseffektivitet. Detta gällde enligt RRV bl.a. transporter som skedde med stöd av den dåvarande utlänningslagen (1989:529). RRV ansåg att det borde övervägas om kriminalvården fortsättningsvis skulle utföra transporter åt andra myndigheter. Regeringen uppdrog åt Statskontoret att granska delar av kriminalvårdens verksamhet samt lämna förslag till effektivi- sering av verksamheten. De delar som omfattades av Statskontorets granskning var fängelserna samt den dåvarande myndigheten . I rapporten av kriminal- vården (2003:20) skrev Statskontoret att den analys som genom- förts av myndigheten visar att den dåvarande ord- ningen i allt väsentligt var ändamålsenlig. Transporttjänsten borde, enligt Statskontorets bedömning, fortsättningsvis vara en egen myn- dighet under . Som skäl för detta anförde Statskontoret att det förhållandet att Transporttjänsten har externa uppdragsgivare motiverar en särställning. Statskontoret fann inte motiv för att ompröva eller i väsentlig grad ifrågasätta den uppgifts- och ansvarsfördelning som då gällde för Transporttjänsten i för- hållande till övriga myndigheter inom kriminalvården samt till externa myndigheter. Transporttjänsten borde, enligt Statskontoret, hållas samman inom en och samma organisation, under förutsättning att ett lagstöd för verksamheten skapades. är Kriminalvården dock en myndighet och transporttjänsten är en del av myndigheten. I propositionen som föregick enmyndighets- reformen ansåg regeringen att det kan finnas anledning att i fram- tiden överväga hur transporttjänsten bör vara organiserad för att uppnå optimal effektivitet (prop. 2004/05:176 s. 54). Det finns alltså ett behov av att överväga om transportverksamheten är ändamåls- enligt organiserad. studera och beskriva vilka lösningar andra med jämför- bara länder har valt när det gäller transporter av frihetsberövade personer, ta ställning till om transportverksamheten bör vara organiserad på ett annat sätt, lämna förslag som medför att transportverksamheten kan bedrivas mer effektivt, lämna förslag till de organisationsförändringar som bedöms som nödvändiga, och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Ska Kriminalvården utföra transporter åt andra myndigheter? Kriminalvården transporterar personer åt andra myndigheter, efter överlämnande av handräckningsbeslut från polismyndigheten. Riks- dagens ombudsmän () har, i ett ärende angående handläggningen av ett handräckningsuppdrag enligt då gällande lagen om beredande av psykiatrisk vård i vissa fall (JO 1988/89 s. 194) ifrågasatt om trans- port av sjuka människor överhuvudtaget hör hemma inom den nu- varande ordningen med transporter genom kriminalvårdens trans- portorganisation. överväga om Kriminalvården ska utföra transporter åt andra myndigheter på det sätt som sker eller om någon annan myndighet bör utföra dessa transporter, analysera vilka konsekvenser en förändring skulle föra med sig för de myndigheter som anlitar Kriminalvården för transporter, och utarbeta nödvändiga författningsförlag. Kriminalvården har kostnadsansvaret för både transporter inom kri- minalvårdens egentliga verksamhetsområde och i fråga om de trans- porter som utförs åt andra samhällsorgan. torisk lösning som väljs bör det övervägas om den som beställer en transport också ska få betala kostnaden för genomförandet av trans- porten. Därmed skulle det finnas ett egenintresse hos beställaren att inte överutnyttja denna service. analysera kostnadsutvecklingen och kostnadseffektiviteten i dagens transportverksamhet, föreslå hur kostnadseffektiviteten kan öka samt vilka finan- sieringsprinciper som ska tillämpas, väga för- och nackdelar ur ett verksamhets- och ekonomi- styrningsperspektiv, och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att reformera den rättsliga regleringen Polisens möjlighet att överlämna verkställighet av handräckningsbeslut till Kriminalvården Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Av 2 kap. 12 § RF fram- går att en begränsning av detta skydd får göras endast genom lag och under vissa närmare angivna förutsättningar. Enligt artikel 5 i måste varje frihetsberövande ha stöd i lag och falla inom någon av de kategorier som uppräknas i artikel 5:1. I art- ikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till finns bestämmelser om den personliga rörelsefriheten och under vilka förutsättningar inskränkningar i rörelsefriheten är tillåtna. Inskränk- ningarna måste vara föreskrivna i lag och uppfylla vissa andra när- mare angivna förutsättningar. I olika författningar som reglerar skilda former av tvångsvård finns bestämmelser som ger en polismyndighet rättsligt stöd för att be- sluta om handräckning och att verkställa denna. Det gäller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (43 §), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (45 §), lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (47 § andra stycket), lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (27 §) och lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (20 §). Bestämmelserna ger polismyndig- heten, i vissa angivna situationer, rätt att verkställa handräckningen och därmed också befogenhet att använda tvång. Även i andra för- fattningar finns det rättsligt stöd för polishandräckning, t.ex. i ut- länningslagen (2005:716) och i lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt. Det är relativt vanligt att en polismyndighet överlämnar verk- ställigheten av ett handräckningsbeslut, som innefattar transport av en person, till Kriminalvården. JO har i ett beslut ifrågasatt rätten för en polismyndighet att överlämna verkställigheten av ett hand- räckningsbeslut till Kriminalvårdens Transporttjänst och därmed också rätten för kriminalvårdspersonal att utöva våld och tvång efter ett sådant överlämnande (JO 2000/01 s. 95). JO anför att frågan om rätten för en polismyndighet att till Kriminalvårdens Trans- porttjänst överlämna verkställigheten av ett handräckningsbeslut avseende transport av en frihetsberövad person bör bli föremål för särskild reglering i lag. utför Kriminalvården transport av en person som är be- rövad friheten och förvaras i en lokal som polisen har ansvaret för. Det kan gälla en person som är gripen eller anhållen och som för- varas i en polisarrest. Som huvudregel gäller att den myndighet som ansvarar för den lokal där den gripne, anhållne eller häktade be- finner sig också ansvarar för transporterna av denne (jfr 16 § för- ordningen [1976:376] om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.). Om polisen har ansvaret för lokalen torde det som JO har anfört även gälla en situation då Kriminalvården ska verkställa en transport av en person från eller till en sådan lokal. analysera behovet av ett utökat lagstöd för överlämnande av transporter mellan polisen och Kriminalvården och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Kriminalvårdens möjlighet att begära handräckning av polisen I ett annat beslut (dnr 2345-2005) har JO behandlat den situa- tionen att Kriminalvården helt har överlämnat ett uppdrag att trans- portera en person som Kriminalvården ansvarar för till polisen. I beslutet påpekar JO att det torde krävas en särskild reglering i lag som möjliggör polishandräckning för att Kriminalvårdens Trans- porttjänst ska ha möjlighet att helt överlämna uppdrag om genom- förande av transporter till polisen. överväga ett utökat lagstöd för Kriminalvårdens möjlighet att begära handräckning av polisen och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Överlämnande av avvisnings- eller utvisningsärenden Enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen (2005:716) får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polis- myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. fattade fler än 6 000 beslut om att lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndig- heten enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen. 3 261 beslut fattades på grund av att personen i fråga avvikit och 2 770 på grund av att det kunde antas att tvång skulle komma att behövas. fattades 3079 beslut i förvarsärenden. Det fattas alltså många beslut om överlämnande till polismyndigheten enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen utan att personen i fråga är tagen i förvar. Enligt är det transporttjänsten inom Krimi- nalvården som utför en stor del av transporterna i dessa ärenden. Överlämnande av en transport från en polismyndighet till Krimi- nalvården får ske om det är fråga om en redan frihetsberövad per- son (jfr 6 § förordningen [2007:1172] med instruktion för Krimi- nalvården). Att det bör vara en förutsättning beror på att trans- porttjänsten inom inte bör ha befogenhet att genom- föra ett frihetsberövande av en person som inte redan är frihets- berövad. Frågan om rätten för Kriminalvårdens personal att under trans- porter av avvisade och utvisade personer använda tvång har inte upp- märksammats i förarbetena till den aktuella bestämmelsen i utlän- ningslagen (jfr prop. 1997/98:173 s. 58 f.). Det finns således ett behov av att analysera frågan om transporter som sker med stöd av 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen. granska hur verkställighet av transporter sker då Migrations- verket lämnat över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verk- ställighet till polismyndigheten och överväga ytterligare lagreg- lering av dessa transporter samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. Transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete Ett flertal olika författningar ligger till grund för polisens och Kriminalvårdens olika transporter till och från . Verkställig- heten av sådana transporter innehåller ofta moment av både inrikes- och utrikestransporter. I de olika författningarna anges ibland att det är polismyndigheten som har ansvaret för verkställigheten av transporterna (jfr 20 § tredje stycket lagen [1957:668] om utlämning för brott). I andra fall har Kriminalvården det ansvaret (jfr 8 § lagen [1963:193] om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m.). För vissa situationer är frågan oreglerad, antingen på så sätt att en reglering om vilken myndighet som ansvarar för verkställigheten saknas i författningen eller att den reglering som finns endast avser särskilda men inte samtliga situationer (jfr lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål och förordningen [1982:306] med vissa bestämmelser om utlämning för brott). I vissa av de aktuella författningarna finns bestämmelser om transitering genom . Det finns ett behov av att se över regleringen av transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete och överväga en heltäckande samt mer enhetlig och tydlig reglering. göra en översyn av de författningar som reglerar tvångsvisa transporter till och från och ta ställning till om reglerna för transporter i samband med internationellt straffrättsligt sam- arbete bör förändras i syfte att åstadkomma ett mer heltäckande och enhetligt regelverk, och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp. Av 2 kap. 12 § RF framgår att begränsning av detta skydd som regel endast får ske genom lag och under vissa närmare angivna förutsättningar. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt i ett demo- kratiskt samhälle och inte heller sträcka sig längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett begränsningen. Det ligger i sakens natur att den personal som ansvarar för en per- son som är frihetsberövad måste ha rätt att utöva visst tvång och i vissa fall även våld för att hindra den frihetsberövade från att t.ex. avvika. Det finns inte några generella bestämmelser i kriminalvårdslag- stiftningen som behandlar kriminalvårdspersonalens rätt att använda våld. Däremot omfattar bestämmelsen om laga befogenhet i 24 kap. 2 § bl.a. Enligt den bestäm- melsen får våld, under vissa förutsättningar, brukas mot den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten. Bestämmelsen omfattar inte bara personer som är intagna i kriminalvårdsanstalt, häktade och anhållna utan också andra frihetsberövade, t.ex. personer som är föremål för olika typer av tvångsvård. Som regel torde även transporter i samband med inter- nationellt straffrättsligt samarbete omfattas. Våldet får brukas om personen rymmer eller sätter sig till motvärn med våld eller hot om våld eller på något annat sätt gör motstånd mot någon under vars uppsikt personen står. Tillämpningsområdet för 24 kap. 2 § brotts- balken utvidgas genom bestämmelsen i 24 kap. 5 § . Av denna paragraf följer att var och en som hjälper någon som, enligt bl.a. bestämmelsen om laga befogenhet har rätt att bruka våld, har samma rätt. En polisman har vidare enligt 10 § polislagen (1984:387) befogenhet att i vissa fall använda våld för att genomföra en tjänste- åtgärd. Stöd för att använda tvång finns i de ovan nämnda särskilda lagarna om tvångsvård. Exempelvis anges i 15 § lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga att en person som vistas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nöd- vändig för att vården ska kunna genomföras. Vidare får rörelsefri- heten inskränkas när det behövs med hänsyn till andra intagnas eller personalens säkerhet. Motsvarande gäller för en person som vårdas enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdoms- vård. En person som vårdas enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård får enligt denna lag hindras att lämna vårdinrättningen och om andra åtgärder är otillräckliga får det tvång användas som är nödvändigt. Vidare får patienten kortvarigt hållas fastspänd om det finns en omedelbar fara för att han eller hon allvarligt skadar sig själv eller någon annan. Dessa bestämmelser gäller också för en per- son som genomgår rättspsykiatrisk vård, enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. En utlänning som är tagen i förvar får enligt 11 kap. 6 § utlän- ningslagen (2005:716) hindras från att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. En polismyndighets befogenhet att använda tvång mot en person som är föremål för handräckning enligt ovan nämnda lagar följer, enligt JO, av den bestämmelse i respektive lag som reglerar polis- myndighetens skyldighet att lämna biträde. Dessa bestämmelser öppnar enligt sin ordalydelse inte någon möjlighet för någon annan myndighet än polismyndighet att lämna biträde. Det finns inte heller andra lagregler som uttryckligen ger Kriminalvården sådana befogen- heter (jfr JO 2000/01 s. 95 angående handräckning enligt lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård). Kriminalvårdens personal, bl.a. personal inom transporttjänsten, har en viss rätt att använda tvång och våld inom den egna verk- samheten. Det finns dock, bl.a. mot bakgrund av vad JO har ut- talat, ett behov av att göra en översyn av kriminalvårdens rätt att använda tvång och våld i samband med transporter. klarlägga befogenheten att använda våld och annat tvång under olika typer av transporter och bedöma om det finns ett behov av, och även lämpligheten av, att förändra dessa befogenheter och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utöver de frågor som nämns kan det finnas andra närliggande frågor som aktualiseras under utredningsarbetets gång. Utredaren är fri att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som kan anses be- hövas. Utredaren ska redovisa förslag till finansiering i de delar utred- ningens förslag innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna och redovisa förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt för jämställdhet mellan kvinnor och män. Om utredaren kommer med förslag rörande kost- nadsansvaret för transporterna ska de kostnadsmässiga konsekvens- erna för berörda myndigheter analyseras. Överväganden och förslag som rör barn ska ta sin utgångspunkt i konventionen om barnets rättigheter. Där det är relevant ska utredaren göra en analys av vilka konsekvenser förslagen får för barn. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska vid genomförandet av uppdraget samråda med be- rörda myndigheter och organisationer samt med Utredningen nalvårdens effektivitet (Ju 2008:02) och utredningen om genom- förande av EG:s direktiv om återvändande samt frågor om förvar (dir. 2009:1). Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om transporter av frihetsberövade personer (Ju 2009:04) Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande gav chefen för en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av verksamheten med transporter av frihetsberövade per- soner. Syftet är att åstadkomma en tydlig och heltäckande reglering som skapar förutsättningar för en rättssäker och effektiv transport- verksamhet. Myndigheternas behov av information i samband med handräckning Polisen är enligt ett antal författningar skyldig att i skilda samman- hang lämna biträde åt andra myndigheter, s.k. handräckning. En stor del av handräckningsfallen innebär att en person tvångsvis ska föras till en viss plats, t.ex. en vårdinrättning. Det är vanligt att polisen överlämnar verkställigheten av handräckningsbeslutet till Kriminal- vårdens transporttjänst som ombesörjer själva transporten. har i en framställning till Justitiedeparte- mentet anfört att den myndighet som ska verkställa en handräck- ningsåtgärd inte alltid får del av de uppgifter som behövs för att bedöma riskerna i samband med åtgärden (dnr Ju2008/10683/L4). De uppgifter det är fråga om är enligt styrelsen dels uppgifter som den begärande myndigheten förfogar över, dels uppgifter ur polisens egna register, framförallt belastnings-, misstanke- och vapenregistren. När det gäller uppgifter om den person som handräckningen av- ser och som den begärande myndigheten förfogar över, t.ex. upp- gifter om eventuell våldsbenägenhet, är det enligt nuvarande regler den myndighet som begär handräckning som efter en sekretess- prövning avgör vilka uppgifter som kan lämnas ut till den myndig- het som ska verkställa åtgärden. Den verkställande myndigheten kan alltså inte själv påverka informationsinnehållet. När det gäller registeruppgifter, kan handräckning inte hänföras till något av de ändamål för vilka belastnings-, misstanke- och vapen- registren förs, vilket innebär att den myndighet som ska verkställa en handräckningsåtgärd inte har tillgång till uppgifter i dessa register. Enligt regeringen är det angeläget att genomförandet av en hand- räckningsåtgärd, som är en form av tvångsingripande mot en enskild, sker på ett ändamålsenligt sätt som bl.a. minimerar risken för att personer kommer till skada. Eftersom tillgången till information är av stor betydelse för att kunna genomföra handräckningsåtgärder på ett ändamålsenligt och säkert sätt finns det anledning att över- väga hur behovet av information bättre kan tillgodoses. klargöra vilken information den myndighet som ska verkställa en handräckningsåtgärd har behov av för att planera och för- bereda åtgärden så att riskerna vid genomförandet kan minimeras och åtgärden även i övrigt kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt, analysera hur detta behov ser ut för olika handräckningsåtgärder, ta ställning till i vilken omfattning den verkställande myndig- heten ska ges tillgång till personuppgifter som behandlas i polisens verksamhet avseende den person som är föremål för åtgärden, överväga om och, i så fall, i vilken utsträckning den myndighet som begär handräckning bör åläggas en uppgiftsskyldighet i för- hållande till den verkställande myndigheten när det gäller infor- mation som myndigheten har om personen i fråga och som kan vara relevant för planeringen och genomförandet av handräck- ningen, bedöma de rättsliga förutsättningarna för att behandla uppgift- erna hos den myndighet som verkställer handräckningen, redovisa vilka konsekvenser ett eventuellt ändrat regelverk inne- bär i sekretessrättsligt hänseende, överväga vilka konsekvenser förslagen kan få för den personliga integriteten och göra en avvägning av behovet av skydd för den personliga integriteten och vad som står att vinna med förslagen, utarbeta fullständiga författningsförslag.