sou · GYB376d2 · 2011-01-01 00:00:00 — Det resonemang som fördes i förarbetena till denna lagstiftning var att det för myndig- heter vanligtvis finns särskilda författningar som reglerar vilka automatiserade register eller andra personuppgiftssamlingar som får föras av myndigheten eller på vilket sätt personuppgifter annars får behandlas. I dessa författningar regleras även ändamålen med behandlingen. En myndighet som tar emot uppgifter från andra myndigheter har vanligen inte rättsligt stöd för att behandla uppgifterna annat än i enlighet med de för myndigheten gällande författningarna. Regeringen framhöll att det inte torde finnas någon risk för att mottagande myndigheter skulle behandla personuppgifter som hämtas in på medium för automatiserad behandling på ett sätt som inte är avsett. Under förutsättning att den utlämnande myndigheten hade möjlighet att avgöra vilka uppgifter som skulle lämnas ut ansågs det därför saknas anledning att reglera när uppgifter får lämnas ut till myndighet på medium för automatiserad behandling. Enligt regeringen fanns det inte några bärande skäl för att i informationsutbytet mellan myndigheter skilja på utlämnande som görs på papper och utlämnande som sker elektroniskt. Om en myndighet får eller ska lämna ut uppgifter till annan myndighet, t.ex. med stöd av den då gällande sekretesslagen (1980:100) eller andra författningar, ansågs det vara upp till myndigheterna att avgöra på vilket sätt det ska göras. 2000/01:33 s. 112 f. och SOU 1999:105 s. Bestämmelser som begränsar möjligheterna att lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling till myndig- heter finns däremot i socialförsäkringsdatalagen (lagen [2003:763] om behandling av personuppgifter i socialförsäkringens administra- tion). Av 21 § denna lag följer nämligen att utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling från Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter socialförsäkringsdatabasen, utöver utlämnande till den registrerade själv, endast får ske om det görs i enlighet med de sekundära ändamål som anges i samma lag. Bestämmelsen gavs nämnda innehåll trots att regeringen även i detta lagstiftningsärende ansåg att risken måste anses liten för att en mottagande myndighet skulle behandla personuppgifter som mottogs på ett annat sätt än i enlighet med de särskilda författningar som gäller för myndigheten och som reglerar vilka behandlingar av personuppgifter som får förekomma hos denna. angav regeringen att det fanns skäl att i sammanhanget erinra om den s.k. finalitetsprincipen i PUL, som innebär att uppgifter som samlats in för ett visst ändamål därefter inte får behandlas för något annat ändamål som är oförenligt med det ursprungliga ändamålet. Om uppgifter som inhämtas för socialförsäkringens behov utan begränsning fick spridas till andra myndigheter fanns det, enligt regeringen, alltid en risk för att efterkommande behandlingar kunde komma att strida mot finalitetsprincipen. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att även utlämnande till myndigheter på medium för automatiserad behandling skulle regleras (prop. 2002/03:135 s. 98 ff.). En tredje variant finns i lagarna som gäller den arbets- marknadspolitiska verksamheten (lagen [2002:546] om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten) och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet (lagen [2006:469] om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen). Där har lagstiftaren, på samma sätt och av samma skäl som redovisats vad gäller behandling av personuppgifter, ansett att det inte behövs några föreskrifter om huruvida personuppgifter överhuvudtaget får lämnas ut till myndigheter på medium för automatiserad behandling. Några sådana föreskrifter finns således inte. Däremot finns i 13 § andra stycket respektive 12 § sista stycket i dessa lagar bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om vilka person- uppgifter som får lämnas ut på medium för automatiserad behandling till myndigheter. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter Reglering av utlämnande på medium för automatiserad behandling till enskilda För utlämnande på medium för automatiserad behandling till privatpersoner, företag eller andra privaträttsliga subjekt gäller ett delvis annat synsätt. Med hänsyn till de integritetsrisker som ett utlämnande i elektronisk form kan medföra krävs enligt många registerlagar en särskild prövning och utlämnande av uppgifter får endast ske om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Så är fallet i de bestämmelser som reglerar behandling av personuppgifter inom beskattningsverksamheten. Enligt 2 kap. 6 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet får uppgifter lämnas ut på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har föreskrivit det. I förordning har regeringen förskrivit att utlämnande av vissa uppgifter i beskattningsdatabasen får lämnas ut på medium för automatiserad behandling, om det inte finns hinder mot det i någon författning (9 § förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet) I socialförsäkringsdatalagen, där strängare krav har ställts för utlämnande mellan myndigheter på medium för automatiserad behandling, har lägre krav ställts på utlämnande till enskilda på ett sådant medium.52 När det inte finns någon registerlag på området eller om det inte är särskilt reglerat i registerlagen gäller PUL och OSL för utlämnandet. 3.7PSI-direktivet och lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen Det s.k. PSI-direktivet53 reglerar frågor om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Den övergripande intentionen med PSI-direktivet är att myndigheter ska främja vidareutnyttjande av offentlig information och därigenom bidra till utvecklingen av den europeiska informationsmarknaden. 52Samsetrapport 2006:1 Elektroniskt informationsutbyte – myndighetsgemensamma rättsfrågor s. 84. 53Europaparlamentets och rådets direktiv /98/EG av om vidare- utnyttjande av information från den offentliga sektorn. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter Syftet med PSI-direktivet är att fastställa en minimiuppsättning av gemensamma regler för att säkerställa att icke-diskriminerande grundvillkor gäller för alla aktörer på den europeiska informations- marknaden när det gäller vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Med offentlig information avses handlingar som tillhandahålls inom myndighetens offentliga verksamhet, med all sorts innehåll oberoende av medium (med undantag för dator- program). Direktivets handlingsbegrepp omfattar såväl pappers- handlingar som elektronisk information. Tanken är att myndigheterna ska främja vidareutnyttjande av informationen och till så låga priser som möjligt. har, efter kritik från kommissionen54, genomfört PSI- direktivet genom en ny lag. Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) trädde i kraft (se prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt). Syftet med lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndig- heter. Lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar få användas som begränsar konkurrensen (1 §). Den reglerar inte tillhandahållande av handlingar eller om vidareutnyttjande är tillåtet. Detta regleras i annan författning, t.ex. TF och OSL. Med vidareutnyttjande avses användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet (6 § andra stycket). Lagen gäller, med vissa undantag, handlingar som finns hos statliga och kommunala myndigheter (2 § första stycket). Lagen är också tillämplig på vissa statliga, kommunala och enskilda organ som trots att de inte är myndigheter omfattas av om allmänna handlingars offentlighet (2 § andra stycket). Lagen är inte tillämplig på handlingar hos utbildnings-, forsknings eller kulturinstitutioner (3 §). Av 4 § första stycket framgår att handlingar, delar av handlingar eller uppgifter i handlingar som enligt lag eller annan författning inte får tillhandahållas inte ska omfattas av lagen. Lagen kan alltså aldrig åberopas som grund för att få tillgång till handlingar. Om Transportstyrelsen med stöd av LVTR inte ger en enskild åtkomst till vägtrafikregistret med direktåtkomst, så är det ett beslut som 54 Se närmare om detta i SOU 2010:4 Allmänna handlingar i elektronisk form s. 80 ff. Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter inte i någon del ska påverkas av lagen. Lagen ska heller inte påverka tillämpningen av sekretessbestämmelser. Vidare framgår att begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av lag eller annan författning inte ska omfattas av lagen. Detta innebär att t.ex. sekretessförbehåll som en myndighet beslutar om inte ska omfattas eller påverkas av lagens materiella bestämmelser. Myndigheten får alltså inte ta hänsyn till PSI-lagens bestämmelser om icke-diskriminering m.m. när den tillämpar exempelvis sekretessbestämmelser. Undantaget omfattar alla begränsningar i rätten att förfoga över en handling, som följer av lag eller författning, oavsett om en myndighet har beslutat om begränsningarna. Detta innebär att t.ex. bestämmelser i ska tillämpas utan påverkan av lagen (se prop. 2009/10:175 s. 197 f.) Lagen omfattar inte myndigheters informationsutbyte, utom i de fall då det av sammanhanget framgår att myndigheten ska använda handlingarna i sin affärsverksamhet (4 § andra stycket). Normalt behöver en myndighet när den lämnar ut handlingar till en annan myndighet endast göra en sekretessprövning och eventuellt en bedömning enligt en registerförfattning om handlingar kan lämnas ut i elektronisk form. Bestämmelsen i 4 § innebär ingen ändring i detta avseende. Det är alltså endast när det av samman- hanget framgår att handlingarna ska användas i affärsverksamhet, som den myndighet som tillhandahåller handlingarna behöver tillämpa lagens bestämmelser. Syftet med denna bestämmelse är att säkerställa att myndigheternas informationsutbyte inom ramen för fullgörande av deras offentliga åtagande ska kunna ske utan att lagens krav ska gälla. Som nämns ovan ska inte handlingar som tillhandahålls i en myndighets affärsverksamhet omfattas av lagen. Termen affärs- verksamhet har samma innebörd som i 26 a § tredje stycket 9 lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen). Detta innebär att verksamheten bedrivs i former och på villkor som liknar privat företagsamhet. Bestäm- melsen gäller de handlingar eller informationsprodukter som tillhandahålls i en myndighets affärsverksamhet, dvs. normalt mot ersättning. Andra handlingar med anknytning till affärs- verksamheten, som enskilda kan få tillgång till och som får vidareutnyttjas, är inte undantagna från den föreslagna lagens bestämmelser. De handlingar som omfattas av undantaget avses därför vara desamma som de handlingar som omfattas av Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter bestämmelsen i 26 a § tredje stycket 9 upphovsrättslagen (prop. 2009/10:175 s. 198). Lagen anger ett tak för intäkter från avgifter som en myndighet tar ut för vidareutnyttjande av handlingar (7 §). Avgiftstaket bygger på en kostnadstäckningsprincip. Om en myndighet ställer upp villkor för vidareutnyttjande, ska villkoren vara relevanta för den typ av vidareutnyttjande som är aktuell. De ska vara icke- diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande och får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande (8 §). Myndigheten ska informera om vilka avgifter och andra villkor som gäller för vidareutnyttjandet (11 §). En myndighet får bevilja någon en exklusiv rätt att vidare- utnyttja handlingar endast om det är nödvändigt för att tillhanda- hålla en tjänst av allmänt intresse (10 §). En begäran om vidareutnyttjande av handlingar ska behandlas skyndsamt (13 §). En myndighets beslut om villkor för vidare- utnyttjande enligt den nya lagen ska som huvudregel överklagas till förvaltningsrätten (15 §). Transportstyrelsen har att följa PSI-lagen när styrelsen utser informationsföremedlare (se avsnitt 4.5.1) och vid Transport- styrelsens försäljning av uppgifter till myndigheter och enskilda ur den del av vägtrafikregistret som avser fordonsregistrering och som styrelsen för enligt förordningen FVTR (se 9 § förordningen [2008:1300] med instruktion för Transportstyrelsen). Genom LVTR, som trädde i kraft , infördes en registerramlag för hela vägtrafikregisterområdet. Lagen innehåller de från integritetssynpunkt viktiga gränserna för person- registreringen. Eftersom fordonsregistreringen utgör grunden för uttaget av fordonsskatt och föreskrifter om skatt enligt RF ska meddelas i lag innehåller lagen även de grundläggande kriterierna för fordonsregistreringen. Lagen kompletteras med en särskild registerförordning, FVTR, som trädde i kraft vid samma tillfälle som lagen. 4.2Bakgrunden till gällande rätt I och med införandet av LVTR samlades den rättsliga regleringen av de olika registren som Vägverket1 då var registerhållande myndighet för ihop i en lag. Dessa register var bil-, körkorts- och yrkestrafikregistren. Även vissa andra av förda register, som beskrivs nedan, kom att omfattas av den nya regleringen. Bil-, körkorts- och yrkestrafikregistren var s.k. statsmakts- register, dvs. de var inrättade med stöd av författning och fördes i enlighet med författningsreglering. Regleringen var uppdelad på olika författningar för respektive register.2 För registerföringen gällde även särskilda föreskrifter som Datainspektionen meddelat med stöd av den nu upphävda datalagen (1973:289). Utöver de nu behandlade registren förde också ett antal andra register eller s.k. delregister med stöd av tillstånd från Datainspektionen. 1Vägverkets registerverksamhet överfördes till Transportstyrelsen, se avsnitt 2.2.2. 2Bilregisterkungörelsen (1972:599), förordningen om direktregistrering i bilregistret, körkortsförordningen (1998:980) och förordningen om yrkestrafikregister (1979:785). Identitetsuppgifter som behövde för övrig registerföring lades in i namn- och adressregistret. Uppgifter om utfärdade parkeringsanmärkningar m.m. fördes in i registret över fel- parkeringsavgifter. Uppgifter som hade relevans för förarprov i körkortshanteringen samt vissa andra prov som administrerade fördes in i förarprovsregistret. Bakgrunden till införandet av en registerramlag för vägtrafik- området var bl.a. att författningsregleringen på vägtrafikregister- området var mycket omfattande samt att författningsregleringen av verksamheten kommit att släpa efter alltmer i takt med att registren hade utvecklats i tekniskt avseende och mängden insamlade, registrerade och bearbetade uppgifter ökat. De bestämmelser som gällde för förandet av registren beskrev endast en del av uppbyggnaden av systemen och den faktiskt bedrivna registerverksamheten på området. I direktiven till Trafikregister- utredningens uppdrag (dir. 1996:117) konstaterade regeringen att en sammanhållen och moderniserad författningsreglering borde leda till enklare och mer enhetliga regler, vilket i sin tur kunde medföra högre effektivitet och minskade kostnader för registreringsförfarandet. ansåg att en sådan reglering skulle kunna ta sig uttryck i en särskild register- ramlag för hela trafikregisterområdet (SOU 1998:162 Vägtrafikregistrering, s. 219). 2000/01:95, Lag om vägtrafik- register, m.m., s. 55, uttalade regeringen följande. Vägtrafikregistreringen är till sin natur vittomfattande och detaljrik. Den kräver därför en tämligen komplex reglering. Genom en uppdelning av information på olika register kombinerad med olika begränsningar i möjligheterna till sambearbetning av uppgifter skulle man kunna förhindra från integritetssynpunkt oönskade samman- ställningar av information. En uppdelning skulle göra det möjligt att ange olika ändamål för olika register och därmed också begränsa användningen av de uppgifter som ingår i registret. Detta skulle dock endast innebära begränsade fördelar från integritetssynpunkt jämfört med en modell med ett enda register eftersom varje register, för en ändamålsenlig användning, skulle behöva innehålla för flera olika register gemensam information. Med ett gemensamt register omfattande all vägtrafikregistrering blir författningsmaterian mer överskådlig. En sammanhållen och moderni- serad författningsreglering leder till enklare och mer enhetliga regler, vilket i sin tur kan medföra högre effektivitet och minskade kostnader för registreringsförfarandet. Regleringen av vägtrafikregistreringen bör därför ske i en enda registerlag som avses kompletteras med en särskild registerförordning. Registerlagen bör i nu nämnda avseenden dra upp ramarna för regle- ring av personuppgifter. Härigenom tillgodoses behovet av lagform som den ger utrymme att komplettera lagen med nödvändiga föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Eftersom det finns en rad förhållanden beträffande registreringen av uppgifter rörande personer som kan komma att behöva prövas ur en integritetsaspekt ansåg regeringen att bestämmelserna skulle meddelas i form av lag. Regeringen konstaterade att svensk rätt i och för sig inte fordrar att regler av detta slag ges lagform (jfr 8 kap. 2–3 §§ RF), men stödde sitt ställningstagande på att regeringen i ett tidigare sammanhang uttalat att en målsättning bör vara att, i det fall ett register med särskilt känsligt innehåll inrättades, ska bestämmelserna meddelas i form av lag (prop. 2000/01:95, s. 55 med vidare hänvisning till prop. 1990/91:60 Om offentlighet, integritet och ADB, s. 58). Vidare konstaterade regeringen (prop. 2000/01:95, s. 55) att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, enligt RF endast kan meddelas genom lag. Beträffande vissa områden kan emellertid delegera normgivningsmakten. Detta gäller dock inte ifråga om t.ex. skatt (8 kap. 3 och 7 §§ RF). Grunden för skattskyldighet för ett fordon är knuten till fordonets registrering, vilken då reglerades genom den av regeringen beslutade bilregisterkungörelsen (1972:599). Regeringen konstaterade att detta fick till följd att skatt- skyldighetens omfattning kom att bestämmas av regeringsbeslut och hänvisade till att denna ordning i olika sammanhang ansetts som mindre lämplig och angav som exempel uttalanden av Lagrådet vid behandlingen av den lagrådsremiss som föregick prop. 1994/95:55 Försäljningsskatten på motorfordon. Där anförde Lagrådet att skattskyldigheten i lagen var anknuten till bilregistreringen på ett sådant sätt att det inte stod i överens- stämmelse med om normgivningsmakten. Denna brist borde, enligt Lagrådet, kunna avhjälpas genom att de grund- läggande reglerna om registreringen togs in i lag, så att den normgivning på området som regeringen kan behöva utfärda kunde få karaktären av verkställighetsföreskrifter (a. prop. s. 41). För att nå överensstämmelse mellan vad RF anvisar för beskattnings- funktionen och kriterierna för fordonsregistreringen och därmed för uttaget av fordonsskatt, ansåg regeringen att de grundläggande reglerna om registreringsplikten borde anges i lagform (prop. 2000/01:95, s. 59). Kriterierna för när ett fordon ska vara registrerat för att få brukas, liksom villkoren för undantag från registreringsplikten, angavs därför i lag. utgörs av olika delar, nämligen fordons- registreringen, körkortsregistreringen, yrkestrafikregistreringen, registreringen av yrkeskompetensbevis samt registreringen av felparkeringsavgifter och trängselskatt. har i hög grad samband med myndighets- utövning och återspeglar innehållet i olika myndighetsbeslut med anknytning till respektive registrering. Fordonsregistreringen inne- håller även en mängd tekniska data om fordonen. Uppgifterna i vägtrafikregistret är i stor utsträckning offentliga. Allmänheten har alltså enligt offentlighetsprincipen, i den mån inte hindrar detta, rätt att ta del av uppgifterna i vägtrafikregistret. Antalet användare av uppgifter i fordonsregistreringen, såväl uppgiftslämnare som användare av registrerade uppgifter, är mycket stort. Uppgifterna i körkorts- och yrkestrafikregistreringen samt registreringen av felparkeringsavgifter används däremot i huvudsak av Transportstyrelsen och polismyndigheterna, medan de delar av registreringen som avser trängselskatt i huvudsak används av Transportstyrelsen och . kontaktytor är bl.a. fordonsägare, körkorts- havare, allmänheten, fordonstillverkare/importörer, Tullen, polis- myndigheterna, försäkringsbolag, bilbesiktningsorgan, Skatte- verket, , bilhandeln/stora vagnparker, skylttillverkare och kommuner/parkeringskontor m.fl. Som exempel på den stora användningen av vägtrafikregistret kan nämnas att det görs ca 370 miljoner transaktioner mot vägtrafikregistret. skickades det ut drygt 42 miljoner blanketter, vilket genom samkuvertering innebar 35 miljoner försändelser. Transportstyrelsen svarade under på nästan 1,9 miljoner telefonsamtal och det utfördes mer än 60 miljoner ärenden via självservice3. Transportstyrelsens enhet hade en omsättning på . finansierades med avgifter (), statliga anslag () och uppdrag (). I lagrådsremissen Transportstyrelsens finansiering, m.m., daterad , föreslås att Transportstyrelsens verksamhet som avser tillstånd, tillsyn och registerhållning i huvudsak bör finansieras med avgifter. Transportstyrelsens verksamhet i form av regelgivning, stabsuppgifter, prövning av beslut som fattats av annan myndighet och prövning av tvist i avtalsliknande situationer bör enligt förslaget inte finansieras med avgifter. I 1 § LVTR anges att lagen innehåller bestämmelser om registrering av uppgifter om personer samt om motordrivna fordon och släpfordon i ett vägtrafikregister. Lagen gäller dock inte fordon som tillhör Försvarsmakten, eller . Regler för dessa fordon finns i militär- trafikförordningen (2009:212). Lagen gäller inte heller motordrivna fordon som är avsedda att föras av gående eller släpfordon som har kopplats till något sådant fordon eller mopeder klass II. I 7 § LVTR anges att Transportstyrelsen för vägtrafikregistret med hjälp av automatiserad behandling och är personuppgifts- ansvarig för registret enligt PUL. Direktåtkomst till uppgifter i vägtrafikregistret får medges endast för sådana ändamål som anges i 5 § punkterna 1–3 LVTR i enlighet med föreskrifter meddelade av regeringen. Transport- styrelsen får endast för de ändamål som anges i 5 § punkterna 1–3 LVTR hämta uppgifter till registret genom samkörning. För sökning får endast de sökbegrepp som regeringen beslutar om användas (10 § LVTR). 3 Av dessa 60 miljoner ärenden avsåg drygt 1,2 miljoner påställningar (webbtjänst 900 000 och telefonitjänst 300 000), drygt 1,1 miljoner avställningar (webbtjänst 800 000 och telefonitjänst 200 000), drygt 500 000 beställningar (webbtjänst 450 000 och telefonitjänst 50 000), drygt 1,5 miljoner registerutdrag (webbtjänst 1,3 miljoner och telefonitjänst 200 000), drygt 750 000 röstsvar, drygt 7,2 miljoner sms (short message service) och drygt 48,5 miljoner fråga på annat fordon på webben. Bestämmelserna i om rättelse och skadestånd gäller vid behandlingen av personuppgifter enligt LVTR eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (11 § LVTR). Beslut av Transportstyrelsen enligt LVTR eller FVTR eller ett beslut om rättelse eller information enligt PUL får enligt 34 § LVTR överklagas hos Förvaltningsrätten i , om inte något annat följer av andra föreskrifter. Vid överklagande till kammar- rätten krävs prövningstillstånd.