sou · GZB339 · 2011-04-27 00:00:00 — Bl.a. togs ersättningen för vatten och avlopp för kom- muner bort. Dessutom togs kallortstillägget bort, för vilket ersättning utgått till vissa kommuner och landsting. Större negativa bidragsförändringar till följd av förändringar som för kommunerna motsvarande av det egna uppräknade skatteunderlaget överfördes till ett nytt strukturbidrag. För landstingen var motsvarande gräns . Ersättningen för vatten och avlopp I merparten av kommunerna finansieras kostnaderna för vatten och avlopp till med avgifter. I vissa kommuner finns det dock ett större inslag av skattefinansiering. noterade att de kommuner som har den högsta ersättningen i kostnadsutjämningen finansierar denna verk- samhet helt med avgifter som dessa avgifter inte överstiger genomsnittet i riket. Regeringen ansåg att kostnads- utjämningen inte ska omfatta vatten och avlopp, eftersom kostna- derna för denna verksamhet bör kunna täckas med anslutnings- och brukaravgifter (prop. 2003/04:155). Standardkostnaderna hade beräknats utifrån andelen boende i tätorter och geotekniska förhållanden och var mellan 50 och motsvarade de sammanlagda standardkostnaderna för de drygt 130 kommunerna Skälet till att kallortstillägget ursprungligen infördes i kostnads- utjämningen var att rätten till kallortstillägg för arbetstagare stationerade i norra fanns reglerad i centrala avtal fram . Denna merkostnad betraktades därför som opåverkbar för den enskilda kommunen och . Avtalet om kallortstillägg upphörde . Kommunernas och landstingens merkostnad för kallortstillägget försvann emellertid inte direkt eftersom tilläggen omvandlades till normal lön. I de utredningar som legat till grund för nuvarande utjämningssystem betraktades därför denna merkostnad som opåverkbar på kort sikt för berörda kommuner och landsting. Det underlag som redo- visades 2003 av antydde att det tidigare kallortstillägget endast i begränsad omfattning återspeglades i löne- nivåerna . Regeringen ansåg därför att kallorts- tillägget bör utgå ur kostnadsutjämningen (prop. 2003/04:155). I kostnadsutjämningen erhöll 37 kommuner i norra 188– per invånare 2004, totalt . För de fyra nordligaste landstingen utgick 17–per invånare, totalt . Avvecklingen av de fasta införandetilläggen För att dämpa effekterna av det nya utjämningssystem som infördes tillämpades dels rörliga, dels fasta införanderegler. De rörliga införandereglerna trappades ner . De kommuner och landsting som fick större bidragsminskningar över en viss nivå erhöll fasta införandetillägg, vilka låg kvar oförändrade . De fasta införandetilläggen uppdaterades 2000 för att även dämpa effekterna av de förändringar i kostnadsutjämningen som då genomfördes efter förslag från Kommunala utjämningsutredningen (SOU 1998:155, prop. 1998/99:89). I den efterföljande uppdrag ingick att också föreslå hur intäktsförändringarna till följd av de fasta införandetilläggens upphörande efter 2004 skulle hanteras. I de fasta införandetilläggen fanns i vissa fall kvar effekter av förändringar vid införandet av statsbidrags- och utjämningssystem. De fasta införandetilläggen, som införts och reviderats 2000, utgick till 49 kommuner och 5 landsting. Av kom- munerna fanns 8 i och 39 i Bergslagen och norrlandslänen. kommun hade det största fasta införandetillägget, per invånare. och de fyra nordligaste landstingen omfattades och erhöll högst bidrag i förhållande till befolkningen med per invånare. Kostnaderna för de fasta införandetilläggen var för kom- munerna och för landstingen. Beräkningen av nuvarande strukturbidrag När strukturbidraget infördes fick berörda kommuner ett bidrag motsvarande standardkostnaden i dåvarande kostnads- utjämning för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder samt för svagt befolkningsunderlag. Berörda landsting fick ett bidrag motsvarande standardkostnaden i nuvarande kostnads- utjämning för små landsting. Kommuner som fick en bidragsminskning till följd av de före- slagna ändringarna i statsbidrags- och utjämningssystemet, inklu- sive effekterna av att de fasta införandetilläggen upphörde, erhöll ett belopp motsvarande den bidragsminskning som översteg 0,56 kommunens uppräknade skatteunderlag 2005 (ca per invånare vid genomsnittlig skattekraft). ningskommittén hade föreslagit som gräns. Landsting som fick en bidragsminskning till följd av de före- slagna ändringarna i statsbidrags- och utjämningssystemet, inklu- sive effekterna av att de fasta införandetilläggen upphörde, erhöll ett belopp motsvarande den bidragsminskning som översteg av uppräknade skatteunderlag 2005 (ca per invånare vid genomsnittlig skattekraft). Bidragsminskningar understigande för kommuner respektive för landstingen kompenserades temporärt med införandebidrag som trappades ned för kommuner respektive för landsting. får ingen kommun eller landsting införandebidrag. Summan av de ovan uppräknade delarna blir respektive kommuns och landstings strukturbidrag och bidraget utgår med lika många kronor per invånare i berörda kommuner respektive landsting 2011 som 2005 eftersom någon förändring eller uppdatering inte gjorts. Kostnaderna för strukturbidraget har sedan det infördes minskat något för kommunerna eftersom folkmängden i berörda kommuner minskat sammantaget. Värdet av strukturbidraget har successivt minskat då det ligger kvar nominellt oförändrat per invånare över tiden. har det kommunala skatteunderlaget ökat med . Strukturbidraget för kommunerna varierar mellan per invånare i och per invånare i . Figur 7.1 Antal kommuner och landsting efter storleken på strukturbidraget 2011 i kronor per invånare Anm. redovisas här både som kommun och landsting Källa: SCB och egna beräkningar Samtliga 5 kommuner med strukturbidrag överstigande per invånare ligger i . Utanför har endast kommun i per invånare i bidrag. I har endast kommun över 2 000 och per invånare i bidrag. I har för sin kommunverksamhet 1 316, 783 och per invånare i struktur- bidrag. I övrigt har ingen kommun i per invånare. Av landstingen har lägst och högst bidrag, 230 respektive per invånare. får för sin landstingsverksamhet per invånare. Av figur 7.2 framgår det genomsnittliga strukturbidraget till kommunerna per län med fördelning på vilka orsaker som ligger bakom bidragen. Figur 7.2 Strukturbidrag till kommuner 2011 länsvis fördelat efter orsak. Oviktat genomsnitt per län i kronor per invånare Källa: SCB, Ds 2004:26 och egna beräkningar I svarar kompensationen för bidragsminskning för den största delen av strukturbidraget. I , och svarar svagt befolkningsunderlag för den största delen. Figur 7.3 Strukturbidrag till landsting efter orsak i kronor per invånare Källa: SCB, Ds 2004:26 och egna beräkningar För landstingen i samt för svarar den tidigare delmodellen för små landsting för hela eller den största delen av strukturbidraget. För de två nordligaste landstingen svarar kompensationen för bidragsminskning för hela strukturbidraget. Kommitténs bedömning och förslag: Den del av kom- munernas strukturbidrag som utgörs av standard- kostnad för svagt befolkningsunderlag bör kvarstå oförändrad. Resterande del av strukturbidraget reduceras så att den totala minskningen av strukturbidraget begränsas till högst av det uppräknade skatteunderlaget 2013. Den del av landstingens strukturbidrag som utgörs av standardkostnad för små landsting bör kvarstå oförändrad. Resterande del av strukturbidraget reduceras så att den totala minskningen av strukturbidraget begränsas till högst av det uppräknade skatteunderlaget 2013. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Enligt direktiven ska kommittén utreda om det strukturbidrag som infördes bör förändras eller avvecklas och i så fall föreslå hur detta ska hanteras. Strukturbidraget utgår till 94 kommuner med 1 521 miljo- ner kronor och till 6 landsting med . Flera kommuner, främst i inland, får höga ersättningar genom strukturbidraget och för dessa skulle konsekvenserna bli stora om strukturbidraget avvecklades. En stor del av strukturbidraget är tidigare regionalpolitiskt betingade ersättningar som tagits bort från kostnadsutjämningen och som utgör en egen del vid sidan av kostnadsutjämningen i anslaget för kommunal- ekonomisk utjämning. Den tidigare delmodellen, svagt befolkningsunderlag, avsåg att kompensera främst kommuner med låg folkmängd i mycket glesa områden för skalnackdelar. Alla kommuner är skyldiga enligt lag att upprätthålla olika funktioner oavsett det låga folkmängds- underlaget. Detta påverkar kostnadsnivån för att upprätthålla vissa obligatoriska funktioner. När delmodellen infördes åberopades bl.a. att kommuner i glesa områden även måste upprätthålla vissa funktioner som har svårt att klara sig på kommersiella grunder. I glesa områden med stora avstånd är även förutsättningarna att samverka med andra kommuner sämre. Den tidigare delmodellen för näringslivs- och sysselsättnings- främjande åtgärder syftade till att kompensera kommuner med höga kostnader för sådana insatser. Behovet av sådana insatser beräknades med uppgifter om öppet arbetslösa och personer i arbetsmarknadsåtgärder. Med det sätt som andelen arbetslösa och i program med aktivitetsstöd mäts är skillnaderna i andelen arbetslösa mellan kommunerna betydligt mindre . Även om kostnaderna för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder skiljer sig åt mellan kommuner i olika delar av landet anser kommittén att en särskild och uppdaterad ersättning för sådana åtgärder inte längre bör ingå i strukturbidraget. Effekterna av att ta bort den tidigare ersättningen för näringslivs- och sysselsättnings- främjande åtgärder bör i stället fångas upp av att kommittén föreslår att den maximala minskningen av strukturbidraget begränsas. Den del av landstingens strukturbidrag som utgår till små landsting bör kvarstå tills vidare men kan avvecklas i samband med eventuella sammanläggningar av landsting på det sätt som kom- mittén föreslår i avsnitt 10 om indelningsändringar. Den del av strukturbidraget som härrör från bidragsminskningar av kommunens egna uppräknade skatteunderlag och för landstingen vid systemomläggning beror främst på att de fasta införandetilläggen avvecklades, att kallortstillägget togs bort från kostnadsutjämningen och att en del andra förändringar och uppdateringar har gjorts. Det fasta infö- randetillägget är en följd av att större bidragsminskningar vid olika systemförändringar efter 1992 fortfarande inte tillåtits slå igenom fullt ut. Kommittén anser att denna del av strukturbidraget bör redu- ceras av det egna uppräknade skatteunderlaget för kommuner respektive för landsting. Mot bakgrund av de bidragsförändringar som följer av de olika förslag till förändringar i inkomst- och kostnadsutjämningen anser kommittén att det är rimligt att reduktionen av strukturbidraget begränsas så att minskningen av en kommuns totala strukturbidrag kan bli högst av det uppräknade egna skatteunder- laget. För en kommun med genomsnittlig skattekraft motsvarar det per invånare. För landstingen bör motsvarande reduktion begränsas till av det uppräknade egna skatteunderlaget. För ett landsting med genomsnittlig skattekraft motsvarar det per invånare. 7.2.1Utfallet av kommitténs förslag Den föreslagna förändringen innebär att kostnaderna för kom- munernas strukturbidrag minskar med till och att antalet bidragskommuner minskar från 94 till 65. Kostnaderna för samtliga kommuner minskar med per invånare vilket påverkar regler- ingsposten positivt med lika stort belopp. Nuvarande och föreslaget strukturbidrag för kommuner. Oviktade genomsnitt per kommungrupp i kronor per invånare Kommuner i tätbefolkad region Kommuner i glesbefolkad region Källa: SCB och egna beräkningar kommun får den största bidragsminskningen, per invånare. Den största bidragsminskningen sker i gruppen kommuner i glesbefolkade regioner med i genomsnitt per invånare. För gruppen glesbygdskommuner sänks strukturbidraget med igenomsnitt per invånare. För kommunerna i minskar strukturbidraget med per invånare, i några kommuner med per invånare. I kommer fem kommuner att få struktur- bidrag och i återstår 16 bidragskommuner i västra land, nordvästra samt Bergslagen. Tabell 7.2 Nuvarande och föreslaget strukturbidrag för kommuner. Oviktade genomsnitt i kronor per invånare länsvis Källa SCB och egna beräkningar För landstingen blir den maximala bidragsminskningen lägre. För de tre nordligaste landstingen reduceras strukturbidraget, för med per invånare, för och med 194 respektive per invånare. Tabell 7.3 Nuvarande och föreslaget strukturbidrag för landsting i kronor per invånare Källa: SCB och egna beräkningar För landstingen minskar strukturbidraget från närmare 660 till , men antalet landsting som erhåller bidraget blir oförändrat 6. Kostnaderna för samtliga landsting minskar således med , vilket påverkar regleringsposten positivt med per invånare. 8Samlade ekonomiska effekter av kommitténs förslag I detta avsnitt redovisas de samlade ekonomiska effekterna av kommitténs förslag beträffande inkomstutjämningen, kostnads- utjämningen och strukturbidragen. De föreslagna förändringarna kan tidigast träda i kraft , bortsett från de förändringar som följer om garantinivån i inkomstutjämningen för landstingen höjs från nuvarande , som kommittén har föreslagit i en skrivelse till . De utfall som redovisas omfattar inte de införanderegler som föreslås i anledning av kommitténs förslag. Utfallet inklusive de föreslagna införandebidragen redovisas i avsnitt 9. Den genomsnittliga förändringen för kommunerna till följd av kommitténs förslag i kostnadsutjämningen uppgår till cirka 450 kro- nor per invånare. Den största negativa förändringen för en enskild kommun uppgår till per invånare medan den största positiva förändringen uppgår till per invånare, se tabell 8.1. Samlade effekter av kommitténs förslag SOU 2011:39 Förändringar i kostnadsutjämningen av kommitténs förslag för kommunerna (kronor per invånare) Barn med utländsk bakgrund Totalt (bidrag/avgift) Som framgår av tabell 8.1 sker de största förändringarna för enskilda kommuner (max- och min kolumnerna) i delmodellerna för förskola och skolbarnsomsorg, äldreomsorg, individ- och familje- omsorg samt bebyggelsestruktur. Trots den negativa förändringen på per invånare i förskolemodellen kommer dock den kommun som förändringen berör att erhålla en standardkostnad som överstiger den netto- kostnad som kommunen redovisar för verksamheten. Detsamma gäller de kommuner som drabbas av de största negativa föränd- ringarna för både äldreomsorg och individ- och familjeomsorg. Beträffande inkomstutjämningen sker inga större utfalls- förändringar, vilket beror på att den enda förändring som kom- mittén föreslår är att den skattesats som ligger till grund för utjäm- ningen endast höjs . Som redovisas i avsnitt 7 föreslår kommittén att struktur- bidraget ska reduceras med som högst av det egna uppräknade skatteunderlaget för kommunerna, vilket får till följd att framför allt kommunerna i inland får en bidrags- minskning. I ligger bidragsminskningen i inter- vallet 330–per invånare för samtliga kommuner. Som en följd av ett minskat strukturbidrag skapas ett utrymme för ökade generella bidrag, via den s.k. regleringsposten, på per invånare. Samlade effekter av kommitténs förslag I tabell 8.2 redovisas det samlade utfallet av kommitténs förslag per kommungrupp. Som framgår av tabellen får åtta av tio kom- mungrupper en positiv förändring. Två kommungrupper, stor- städer och större städer får en negativ förändring på per invånare. Storstäderna negativa förändring beror framför allt på ett bidragsbortfall i kostnadsutjämningen för för- skola och skolbarnsomsorg, individ- och familjeomsorg, äldre- omsorg samt kommuns reducerade strukturbidrag. I sam- manhanget bör dock nämnas att den potentiella bidrags- minskningen för storstäderna reduceras väsentligt eftersom kom- mittén föreslår fullt genomslag i utjämningsmodellen för löner. Tabell 8.2 Förändringar per kommungrupp i utjämningssystemet av kommitténs förslag före införanderegler (kronor per invånare) I tabell 8.3 redovisas effekterna av kommitténs förslag länsvis. Som framgår av tabellen är det bara i två län, och , som förändringen blir negativ. Bidragsförlusten för kommunerna i beror i allt väsentligt på negativa förändringar i del- modellerna för förskola och skolbarnsomsorg respektive individ- och familjeomsorg. Kommunerna i får en negativ förändring beroende på dels ett försämrat utfall i kostnadsutjämning, dels ett reducerat Samlade effekter av kommitténs förslag Det försämrade utfallet i kostnadsutjämningen förklaras av att flera kommuner i länet inte längre klassificeras som typiska glesbygdskommuner med en geografiskt utspridd befolkning. Till de län där kommunerna erhåller den största positiva föränd- ringen hör bl.a. , , , och . Tabell 8.3 Förändringar för kommunerna per län i utjämningssystemet av kommitténs förslag före införanderegler (kronor per invånare) Samlade effekter av kommitténs förslag Den genomsnittliga förändringen för landstingen till följd av kommitténs förslag i kostnadsutjämningen uppgår till per invånare innan införandereglerna har beaktats. Den största negativa förändringen för ett enskilt landsting uppgår till per invånare medan den största positiva för- ändringen uppgår till per invånare, se tabell 8.4. Tabell 8.4 Förändringar i kostnadsutjämningen av kommitténs förslag för landstingen (kronor per invånare) Hälso- o sjukvård, totalt - därav hälso- och sjukv. Totalt (bidrag/avgifter) Som framgår av tabell 8.4 sker den största förändringen för ett enskilt landsting (max- och min kolumnerna) i delmodellen för hälso- och sjukvård. Samtliga sju landsting som får en negativ förändring i hälso- och sjukvårdsmodellen tillhör den grupp av åtta landsting där andelen bidiagnoser svarar för eller mer av den vårdtunga gruppen i dagens delmodell för hälso- och sjukvård. I de sju landsting som får den största positiva förändringen av kommitténs förslag uppgår andelen bidiagnoser till mellan av den vårdtunga gruppen. Sambandet mellan andelen bidiagnoser i den vårdtunga gruppen och bidragsförändringarna till följd av kommitténs förslag är starkt, . I tabell 8.5 redovisas omfördelningseffekterna i kostnadsutjäm- ningen för varje enskilt landsting till följd av kommitténs förslag. Samlade effekter av kommitténs förslag SOU 2011:39 Förändringar i kostnadsutjämningen av kommitténs förslag före införanderegler (kronor per invånare) Beträffande inkomstutjämningen för landstingen sker egentligen inga större utfallsförändringar om man bortser från de effekter som följer av att garantinivån höjs från , en höjning som finansieras via den s.k. regleringsposten, se tabell 8.6. Som redovisas i avsnitt 7 föreslår kommittén att struktur- bidraget för landsting ska reduceras med som högst av det egna uppräknade skatteunderlaget, vilket får till följd att de tre nordligaste landstingen får en bidragsminskning. SOU 2011:39 Samlade effekter av kommitténs förslag Förändringar per landsting i utjämningssystemet av kommitténs förslag före införanderegler (kronor per invånare) 8.4Kommuner och landsting sammantaget I tabell 8.7 redovisas de sammantagna effekterna av kommitténs förslag för både kommuner och landsting per län. I tre län blir de sammantagna effekterna negativa. Den största negativa förändr- ingen drabbar , vilket främst beror på att hälso- och sjukvårdsmodellen i kostnadsutjämningen förändras samt att strukturbidraget reduceras. Samlade effekter av kommitténs förslag Tabell 8.7 Effekter av kommitténs förslag för kommuner och landsting sammantaget per län före införanderegler (kronor per invånare) Förändringar i de kommunala utjämningssystemen leder alltid till omfördelningseffekter mellan kommunerna respektive landstingen. För vissa kommuner och landsting kan förändringarna bli relativt stora. För att undvika drastiska effekter för de kommuner och landsting som får större bidragsminskningar eller större avgifts- ökningar har det, när tidigare systemförändringar genomförts, ansetts nödvändigt att effekterna av förändringarna införs succes- sivt under . Särskilda införanderegler tillämpades således när utjämningssystem infördes. I samband med de för- ändringar som infördes förändrades och förlängdes införanderegler. Nya införanderegler tillämpades i samband med att den kom- munalekonomiska utjämningen infördes . Den del av bidrags- minskningen respektive avgiftsökningen till följd av systemför- ändringar 2005 som för kommunerna översteg av det uppräknade skatteunderlaget överfördes till ett nytt strukturbidrag. För landstingen var motsvarande gräns av det upp- räknade skatteunderlaget. Berörda kommuner och landsting fick ett införandebidrag på den del av förändringen som understeg av skatteunderlaget. Införandebidraget trappades därefter ner med 0,08 res- pektive av skatteunderlaget under, som längst, . utgår inte längre något införandebidrag. Den del av bidragsminskningen/avgiftshöjningen som överfördes till strukturbidraget ligger dock kvar oförändrad. För kommuner och landsting som fick bidragsökningar/ avgifts- minskningar tilläts dessa att slå igenom fullt ut som systemförändringarna infördes. De förändringar som föreslogs i betänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen (SOU 2006:84) och inför- des i kostnadsutjämningen föranledde inga förändringar i de då gällande införandereglerna, eftersom de maximala bidrags- förändringarna var relativt begränsade. I Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen (SOU 2007:61) föreslogs att både positiva och negativa bidrags- och avgiftsförändringar till följd av utredningens förslag, oavsett omfattningen, skulle fördelas med en tredjedel . Utredningens förslag har dock inte blivit genomförda. Kommitténs bedömning och förslag: De sammanlagda effek- terna av de förändringar i den kommunalekonomiska utjäm- ningen som kommittén föreslår införs successivt under högst för de kommuner och landsting som får bidrags- minskningar eller avgiftsökningar. Ett tidsbegränsat införande- bidrag införs och beräknas så att den årliga bidragsminskningen respektive avgiftshöjningen begränsas till högst per invånare och år för kommuner respektive för landsting. Kost- naderna för införandebidragen föreslås finansieras av samtliga kommuner och landsting. För kommuner och landsting med bidragsökningar eller avgiftsminskningar bör förändringarna få slå igenom fullt ut som förändringarna införs. Bidrags- och avgiftsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur bör som slå igenom utan begräns- ning vid de årliga uppdateringarna av utjämningssystemet. Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Enligt direktiven ska kommittén vid behov lämna förslag till hur bidrags- och avgiftsförändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av övriga lämnade förslag ska hanteras. Kommittén anser att de sammanlagda utfallseffekterna av kom- mitténs förslag för kommuner och landsting med positiva förändr- ingar bör få slå igenom fullt ut som förändringarna införs. Kommuner och landsting med minskade bidrag eller ökade avgifter bör ges att anpassa sina kostnader till de nya intäkterna om förändringen överstiger en viss nivå. Kommittén bedömer det som rimligt att klara omställningar motsvarande per invånare och år för både kommuner och landsting. Dessa belopp motsvarar en utdebitering på drygt 0,13 procent- enheter på ett riksgenomsnittligt skatteunderlag per invånare. Berörda kommuner och landsting föreslås erhålla ett införande- bidrag som motsvarar mellanskillnaden mellan bidragsminskningen /avgiftshöjningen och den högsta tillåtna förändringen , dvs. Kostnaderna för införandebidragen föreslås finansieras av samt- liga kommuner och landsting. Kostnaderna för införandereglerna har beräknats som om de föreslagna förändringarna i den kom- munalekonomiska utjämningen skulle ha införts . Genom att finansieringen av införandereglerna första året kostar kommunkollektivet motsvarande per invånare kommer samtliga kommuner med en bidragsminskning/avgiftsökning att få införandebidrag första året.