sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — (1–6 a §§ tingsrättsinstruktionen, 1–5 a §§ förvaltningsrättsinstruk- tionen, 1–8 a §§ hovrättsinstruktionen, 1–8 a §§ kammarrättsinstruk- tionen, 1–4 a §§ instruktionen för och 1–4 a §§ instruktionen för ) I inledningen av domstolsinstruktionerna räknas de anställningar som finns vid domstolen upp och det stadgas också vilken befattnings- havare som är administrativ chef för domstolen. Vidare framgår i samtliga instruktioner att domstolen beslutar om den ska vara indelad i avdelningar, varvid det anmärks vem som i förekommande fall är chef för sådan avdelning. Såvitt avser tings- rätter anges motsvarade också för andra enheter än avdelningar. Denna fråga återkommer vi till i kapitel 11). I instruktionerna anges att respektive domstol i en arbetsord- ning ska meddela de föreskrifter som behövs om domstolens organisation och formerna för domstolens verksamhet. Slutligen framgår av de inledande bestämmelserna att den admi- nistrativa chefen bär det yttersta ansvaret i vissa administrativa hän- seenden. (7 § tingsrättsinstruktionen, 6 § förvaltningsrättsinstruktionen, 9 § hov- rättsinstruktionen, 9 § kammarrättsinstruktionen, 5 § instruktionen för och 5 § instruktionen för Högsta förvaltnings- domstolen) Av likalydande bestämmelser framgår att 6, 8, 19 och 21 §§ myn- dighetsförordningen ska tillämpas på domstolarna, varvid de två sist- nämnda bestämmelserna endast ska tillämpas i administrativa ären- den. Bör några bestämmelser som finns i förordning Fördelning av mål och ärenden (8–14 §§ tingsrättsinstruktionen, 7–13 §§ förvaltningsrättsinstruktionen, 10 och 14 §§ hovrättsinstruktionen, 10 och 14 §§ kammarrättsinstruk- tionen, 6 § instruktionen för och 6 § instruktionen för ) Domstolsinstruktionerna innehåller regler om att fördelningen av mål och ärenden ska regleras i respektive domstols arbetsordning. Såvitt avser tingsrätt, förvaltningsrätt, hovrätt och kammarrätt finns dessutom vissa föreskrifter om på vilket sätt fördelningen ska ske. Denna fråga behandlar vi ingående i kapitel 7. Handläggningen av mål och ärenden (15–24 §§ tingsrättsinstruktionen, 14–24 §§ förvaltningsrättsinstruk- tionen, 15–24 §§ hovrättsinstruktionen, 15–24 §§ kammarrättsinstruk- tionen, 7–14 §§ instruktionen för och 7–10 §§ instruktionen för ) I samtliga instruktioner föreskrivs att det för varje mål och ärende, ska finnas en ansvarig befattningshavare. Därtill innehåller instruktionerna i dessa delar företrädesvis be- stämmelser om medarbetares behörighet att fatta olika beslut. Här- under finns dels bestämmelser om möjligheten att exempelvis för- ordna notarier eller domstolssekreterare att utföra vissa sysslor, dels bestämmelser om vilka åtgärder som i överrätt kan vidtas av en ensam domare. I vissa instruktioner föreskrivs dessutom bl.a. i vilken ordning målen ska avgöras, att mål ska avgöras så snart det kan ske och att beslut respektive dom som huvudregel meddelas efter avslutad föredragning. Tingsrättsinstruktionen, hovrättsinstruktionen och kammarrätts- instruktionen innehåller vidare bestämmelser om hur rätten får vara sammansatt när mer än en lagfaren domare ingår i rätten. Inom ramen för denna reglering föreskriver tingsrättsinstruk- tionen en möjlighet att i visst mål adjungera utomstående till lag- farna ledamöter i rätten om det behövs för att kunskaper om ett särskilt rättsområde ska finnas i rätten. Också för hovrätter och kammarrätter finns möjlighet till s.k. extern adjunktion, men där är Bör några bestämmelser som finns i förordning möjligheten betydligt vidare och behandlas i anslutning till frågorna om anställningar (se nedan). Slutligen innehåller instruktionerna för domstolarna i första och andra instans föreskrifter om att domstolschefen eller chefsrådman bör delta när ett mål eller ärende avgörs, om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets eller ärendets art. Kammarrättsinstruktionen innehåller dessutom en bestämmelse (24 §) om att chefen för avdelningen bestämmer när särskilda leda- möter vid handläggning av mål om fastighetstaxering ska kallas in. Bestämmelsen innehåller också materiella föreskrifter om att sär- skilda ledamöter inte ska kallas in i vissa situationer. Information om muntliga förhandlingar (25 § tingsrättsinstruktionen och 25 § förvaltningsrättsinstruktionen) Instruktionerna för tingsrätt och förvaltningsrätt innehåller före- skrifter om att domstolen för ska anslå uppropslistor över de mål som satts ut till förhandling. Handläggning av administrativa ärenden (28–37 §§ tingsrättsinstruktionen, 26–34 §§ förvaltningsrättsinstruk- tionen, 25–35 §§ hovrättsinstruktionen, 25–35 §§ kammarrättsinstruk- tionen, 15–24 §§ instruktionen för och 13–23 §§ instruktionen för ) Instruktionerna innehåller också föreskrifter om handläggningen av administrativa ärenden. Gemensamt för domstolarna i första och andra instans är att administrativa ärenden som utgångspunkt av- görs av den administrative chefen. Kollegium respektive plenum har visst inflytande över bl.a. fastställande av arbetsordning. Instruk- tionerna för dessa domstolar innehåller en särskild erinran om att de administrativa ärendena ska avgöras med iakttagande av den en- skilde domarens självständighet i dömande och rättstillämpande frågor. I de högsta domstolarna är beslutsordningen inte lika starkt knuten till den administrative chefen, utan beslutskompetensen ligger i större utsträckning hos kollegium och plenum. Bör några bestämmelser som finns i förordning (38–50 a §§ tingsrättsinstruktionen, 35–43 a §§ förvaltningsrättsinstruk- tionen, 36–44 §§ hovrättsinstruktionen och 36–44 § kammarrättsinstruk- tionen) I dessa delar anger domstolsinstruktionerna hur olika anställningar i domstolarna tillsätts. Vad beträffar de ordinarie domarna över- lappar reglerna i viss mån bestämmelserna i 11 kap. 6 § regerings- formens och lagen om utnämning av ordinarie domare. Såvitt avser tillsättningen av vikarier för ordinarie domare inne- bär dock reglerna inte någon överlappning. Att sådana vikarier som huvudregel ska anställas genom beslut av regeringen, efter förslag av , framgår endast här. I tingsrättsinstruktionen och förvaltningsrättsinstruktionen före- skrivs också viss möjlighet för domstolen att fatta beslut om att anställa vikarie för rådman för viss . Av bestämmelserna framgår vilka kvalifikationer som dessa personer måste ha. I hovrättsinstruktionen och kammarrättsinstruktionen finns be- stämmelser om förutsättningarna att bli anställd som överrättsfiskal respektive assessor. Instruktionerna för tingsrätt, förvaltningsrätt, hovrätt och kam- marrätt innehåller vidare bestämmelser om vem som ska träda i dom- stolschefens ställe när denne är förhindrad att utöva sin anställning. I hovrättsinstruktionen och kammarrättsinstruktionen anges att denna vikariesyssla ska utövas av den främste av de tjänstgörande ordinarie ledamöterna, medan det i tingsrättsinstruktionen och förvaltningsrättsinstruktionen endast anges att lagmannens ställföre- trädare ska utses av domstolen. För de två högsta domstolarna be- handlas dessa frågor under rubriken ledigheter (se nedan). Vad som framgår i dessa avseenden är vilka myndigheter som fattar beslut om anställningarna, men inte vilken befogenhet som följer med anställningen. I hovrättsinstruktionen och kammarrättsinstruktionen finns i detta sammanhang intaget bestämmelser om extern adjunktion. Med stöd av dessa regler kan exempelvis en advokat eller en lagfaren pro- fessor förordnas till adjungerad ledamot av rätten. För vissa av anställningarna föreskrivs i dessa delar av instruk- tionerna krav på svenskt medborgarskap. Denna fråga behandlar vi i kapitel 9. Bör några bestämmelser som finns i förordning (51–52 a §§ tingsrättsinstruktionen, 45–48 §§ hovrättsinstruktionen, 45–47 §§ kammarrättsinstruktionen) Under rubriken tjänstgöringsskyldighet framgår i tingsrättsinstruk- tionen, hovrättsinstruktionen och kammarrättsinstruktionen bestäm- melser om domares och notariers skyldighet att tjänstgöra på annan position eller i annan domstol än normalt. För de ordinarie domarna kompletterar dessa bestämmelser 14 § lagen om fullmaktsanställning. (53 § tingsrättsinstruktionen, 44 § förvaltningsrättsinstruktionen, 49 § hovrättsinstruktionen, 48 § kammarrättsinstruktionen, 29–30 §§ instruk- tionen för och 28–29 §§ instruktionen för ) Samtliga instruktioner innehåller bestämmelser om hur ledigheter be- viljas. Instruktionerna för de högsta domstolarna behandlar vilken domare som ska ersätta domstolens ordförande eller avdelnings- ordförande som är förhindrad att utöva sin anställning eller är ledig. I instruktionerna för de lägre domstolarna behandlas, som ovan fram- gått, denna fråga i bestämmelserna om anställningar. Anställningars upphörande, m.m. (55–58 §§ tingsrättsinstruktionen, 46–48 §§ förvaltningsrättsinstruk- tionen, 52–56 §§ hovrättsinstruktionen, 51–54 §§ kammarrättsinstruk- tionen, 31–33 §§ instruktionen för och 30–32 §§ instruktionen för ) Instruktionerna innehåller vidare bestämmelser om hur beslut fattas om anställningars upphörande, disciplinansvar och åtalsanmälan. Bestämmelserna kompletterar i dessa avseenden regeringsformen, lagen om anställningsskydd, lagen om fullmaktsanställning och lagen om offentlig anställning. Även flera andra lagar och förordningar är Bör några bestämmelser som finns i förordning relevanta i dessa sammanhang, vilket gör att reglerna är tämligen svåra att överblicka. Domstolsinstruktionerna reglerar också möjligheten för ordinarie domare att kvarstå i anställningen efter uppnådd pensionsålder. Vidare lämnas föreskrifter om prövning av domstolschefers bisysslor. Som nämnts följer instruktionerna för specialdomstolarna inte helt den systematik som framgår av instruktionerna för domstolarna inom de allmänna domstolsslagen. I många avseenden är special- domstolarnas instruktioner mindre detaljerade än motsvarande in- struktioner för allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdom- stolar. Det saknas skäl att här redogöra för innehållet i dessa instruk- tioner. Det kan dock noteras att instruktionen för Arbetsdom- stolen innehåller förhållandevis ingående bestämmelser om hur balansen mellan olika intresseledamöter ska vara i olika situationer. Dessa bestämmelser är i jämförelse med andra domstolar speciella och ett direkt utflöde av att Arbetsdomstolen är partssammansatt. Instruktionen för Arbetsdomstolen anger också att om domstolen sammanträder med tre lagfarna domare får som en av dem ingå en sådan lagfaren tjänsteman som fått ett förordnande enligt 3 kap. 8 § andra stycket lagen om rättegången i arbetstvister. Den lagbestäm- melse som det hänvisas till anger att lagfaren tjänsteman vid Arbetsdomstolen som förordnats därtill av domstolen, enligt ord- förandes uppdrag kan utföra handläggning som inbegriper att hän- visa mål till behörig tingsrätt, meddela tredskodom, meddela dom över medgivna eller eftergivna yrkanden, stadfästa förlikningar samt utdöma vite i vissa fall. Med stöd av bestämmelsen i instruktionen kan således domarbehörigheten utvidgas högst väsentligt i förhåll- ande till vad som anges i lagbestämmelsen. Som antytts är den arbetsrättsliga regleringen av domarnas rättsliga ställning komplex. Rättsreglerna som styr dessa frågor finns i en rad författningar av olika rang, som delvis överlappar varandra. Detta är emellertid inte något unikt för domstolarna, utan snarare ut- Bör några bestämmelser som finns i förordning märkande för hela den statliga sektorn. I åtskilliga avseenden gäller samma regler för domare som för andra statsanställda. Det är inte ändamålsenligt att här redogöra för dessa arbetsrättsliga författningar. Såvitt avser domstolarna som sådana finns viss reglering också i andra förordningar än domstolsinstruktionerna. Skiljelinjen mellan domstolsslagen ska framgå av lag, men de lokala avgränsningarna mellan domstolar av samma slag, dvs. domkretsindelningen, har an- setts falla in under regeringens restkompetens (se , , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3 uppl., s. 96). I enlighet med detta sker som redan nämnts indelningen i domkretsar genom förordningar. Den i grundlagen fastslagna normgivningskompetensen måste givet- vis beaktas i alla normgivningssammanhang, såväl av riksdag och re- gering, som av därunder lydande myndigheter. Domstolarnas verk- samhet har varit föremål för en lång rad utredningar. Flera av dessa har rört sig i gränslandet av de frågor med anknytning till domstolsväsendet som enligt regeringsformen faller under det obligatoriska lagområdet. I samtliga dessa utredningar har överväganden behövt göras be- träffande gränserna för detta obligatoriska lagområde. I vissa fall har normgivningsfrågorna diskuterats ingående, medan de i andra fall förbigåtts med tystnad. Det är inte ändamålsenligt att här redogöra för samtliga de uttal- anden som finns i dessa frågor. Den för oss mest intressanta gräns- dragningen är den mellan å ena sidan rättegången respektive huvud- dragen i domstolarnas organisation och å andra sidan detaljer i domstolarnas inre organisation. Hur denna gränsdragning analyserats i tidigare lagstiftningssammanhang bör därför belysas. domarutredning ansåg att domstolarnas konstitutionella ställning borde stärkas. Utredningen föreslog att det till dåvarande 11 kap. 4 § regeringsformen skulle, som ett andra stycke, fogas en bestämmelse genom vilken domstolarna bemyndigades att meddela Bör några bestämmelser som finns i förordning föreskrifter om sin organisation. Vad som åsyftades med formu- leringen var domstolarnas arbetsordningar. Med en sådan grundlags- reglering skulle arbetsordningarnas ställning som norm härledas direkt från regeringsformen. Utredningen diskuterade därtill frågan om vissa av de bestäm- melser som finns i förordning borde föras upp på lagnivå och lämnade i vissa delar förslag till författningsändringar i skissform. Av de regler som enligt utredningens mening borde föras till lag framhölls i första rummet bestämmelser om domförhet samt om domstolarnas organisation och arbetssätt. Dessa bestämmelser hörde enligt utredningen naturligt hemma i respektive lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Dessutom framhölls sär- skilt de regler som ger utgångspunkterna för målfördelningen. De författningsändringar som presenterades i skissform var en- ligt utredningen avsedda att illustrera tankegångarna. Ändringarna presenterades som förslag till ändringar i och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Sammanfattningsvis ansåg ut- redningen att följande frågor borde föras upp till lagnivå, på grund av att de avser huvuddragen i domstolarnas organisation eller rätte- gången: Vem som är administrativ chef för respektive domstol. Att avdelningsordförande i förekommande fall leder och övervakar arbetet på avdelningen. Vilka anställningar som är ordinarie domare. Att regeringen får besluta att domstol får vara avdelnings- indelad. Att om mer än en lagfaren domare ingår i rätten ska ordför- anden vara ordinarie domare. Att mål och andra domargöromål fördelas på rotlar enligt dom- stolens bestämmande, att grunderna för fördelningen av målen ska anges i en arbetsordning för domstolen samt att beslut i dessa frågor fattas av plenum eller kollegium. Att rotlarna i de högsta domstolarna innehas av revisionssekre- terare och regeringsrättssekreterare samt av lagfarna domare i öv- riga domstolar inom de allmänna domstolsslagen. Att det för beredningen av vissa tjänstetillsättningsärenden finns en nämnd, vars flesta ledamöter ska vara eller ha varit ordinarie domare. Bör några bestämmelser som finns i förordning Att ordinarie domare har rätt att kvarstå i anställningen till och att regeringen kan medge fortsatt tjänstgöring, dock längst till domaren fyller . Hur beslut om ledighet för olika slags domare ska fattas. I kommentaren till de skisserade författningsförslagen angavs vidare att ytterligare domförhetsregler borde kunna föras över till lag. Som exempel härpå nämndes 21 § tingsrättsinstruktionen (22 §), om tingsrätters sammansättning vid s.k. tresitsar. Det stora flertalet av de remissinstanser som yttrade sig i dessa delar tillstyrkte utredningens förslag. JO anförde emellertid kritik mot förslaget att i regeringsformen ta in en bestämmelse som ger normgivningskompetens direkt till domstolarna. En sådan regel skulle innebära ett avsteg från den sys- tematik som bär upp regeringsformens regler om normgivnings- makten. Detta skulle i sig medföra risk för normkonflikter. Ett flertal remissinstanser, företrädesvis hovrätter och kammar- rätter, varnade för att i alltför stor utsträckning föra bestämmelser från domstolsinstruktioner till lag. Kritiken byggde genomgående på åsikten att onödig lagreglering riskerar att motverka önskvärd möjlighet till flexibilitet i frågor som främst rör den inre domstols- administration. 6.3.3Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare upprepade i delar de förslag som i denna del lämnats av domarutredning. Främst framhöll kommittén det som viktigt att lagreglera fördelningen av mål och ledningsansvaret i domstolarna. Också det ovan refererade förslaget till grundlagsförankring av domstolarnas arbetsordningar upprepades. Vad beträffar ledningsfunktionen ansåg kommittén att benäm- ningen administrativ chef är olycklig, eftersom begreppet felaktigt kan tolkas som att vederbörande endast är chef för myndighetens Bör några bestämmelser som finns i förordning Kommittén föreslog därför att lagtexten i stället skulle bygga på lokutionen som leder arbetet. 1992/93:213 om delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol Bestämmelser om delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol finns i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 § samt 12 och 18 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I förarbetena till dessa bestämmelser förde departementschefen en ingående dis- kussion i frågan om domförhetsreglerna är att hänföra till rätte- gången eller till den inre organisationen (prop. 1992/93:213 s. 17 f.). Diskussionen är i flera avseenden direkt relevant för oss, varför den här återges oavkortat: De processrättsliga lagarna kompletteras i relativt stor utsträckning av regeringsförordningar. Eftersom regeringsformen inte medger delega- tion av normgivningsmakten inom det processrättsliga området måste dessa förordningar således grundas antingen på regeringens restkom- petens eller regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. Regeringsformen lämnar inget besked i frågan om domförhetsreg- lerna är att hänföra till rättegången eller till domstolsorganisationen. En utgångspunkt för bedömningen av frågan bör vara att regerings- formen inte varit avsedd att rubba rådande ordning för uppdelningen av normgivning på olika konstitutionella nivåer. I förstone skulle det kunna synas naturligt att hänföra frågor om domförheten till rätte- gången, allra helst om det gäller uppgifter som tillhör det egentliga målarbetet. Frågan om vem som exempelvis skall få fatta beslut om personutredning i brottmål borde sålunda sorteras in under reglerna om rättegången och inte tillhöra de domstolsorganisatoriska frågorna. förefaller det som om alla frågor om domförhet an- setts vara att hänföra just till domstolsorganisationen. Ett tydligt exempel är den uppdelning mellan organisation och förfarande som finns i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar respektive förvalt- ningsprocesslagen, som båda tillkom strax före den nya regerings- formen; domförhetsreglerna finns i den förstnämnda lagen. Även kan sägas bygga på en sådan uppdelning. De organi- satoriska frågorna behandlas i första avdelningen (kapitel 1–9) och domförhetsreglerna finns i just denna avdelning. En sådan tolkning är också bäst förenlig med 2 kap. 4 § femte stycket RB. Föreskriften att regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärder som avser bered- andet av mål får vidtas av en lagfaren domare i hovrätten eller av någon annan tjänsteman vid denna kan i så fall ses som en erinran om rege- ringens restkompetens när det gäller detaljregleringen av de domstols- organisatoriska frågorna. Bör några bestämmelser som finns i förordning Det torde knappast råda något tvivel om att de frågor som har delegerats till kanslipersonal i bl.a. hovrätts- och tingsrättsinstruk- tionerna är sådana att de inte kräver lagform. Föreskrifter om vem som skall sköta delgivning och expediering osv. är sådana detaljregler om domstolarnas inre arbete som tveklöst faller utanför det obligatoriska lagområdet. Om man däremot överväger att till kanslipersonal lämna över också uppgifter som har betydelse för parterna eller som är väsent- liga från rättssäkerhetssynpunkt är man otvivelaktigt inne på frågor som man kan tycka bör tillhöra det obligatoriska lagområdet. Enligt min mening talar starka skäl för att en sådan lagreglering kommer till stånd. Huruvida regeringsformen strängt taget kräver en reglering eller inte kan lämnas därhän, inget hindrar ju att föreskrifter meddelas i lag utöver lagområdet där så anses befogat (8 kap. 14 § RF). Jag anser så- ledes att förutsättningarna för att delegera olika uppgifter till kansli- personal vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna bör regleras i lag och att och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar därför bör ändras. I promemorian gjordes samma ställningstagande. Remissinstanserna har inte anmält någon av- vikande uppfattning. 6.3.5Lagrådsremissen Kollegial handläggning i domstol – en justering av omröstningsreglerna I den i direktiven omtalade lagrådsremissen, Kollegial handläggning i domstol – en justering av omröstningsreglerna, föreslog regeringen vissa ändringar av de i intagna omröstningsreg- lerna. Vid sidan av det egentliga lagförslaget framgick av lagråds- remissen att regeringen avsåg att ändra instruktionerna för tings- och länsrätterna samt hov- och kammarrätterna så att dessa dom- stolar skulle ges möjlighet att välja vem av de ordinarie ledamöterna i rätten som ska vara ordförande när ingen ledamot har högre tjänsteställning än övriga. Lagrådet ansåg att frågan om utseende av ordförande med tanke på de befogenheter och skyldigheter som är förenade med ordför- andeskapet inte kan anses angå en domstols inre organisation. Lag- rådet ansåg att föreskrifter härom i stället hör till regleringen om rättegången och att de därför i princip ska ha lagform. Lagrådet ansåg vidare att föreskrifterna hade så vittgående följder att de inte heller kunde beslutas som verkställighetsföreskrifter (protokoll fört vid sammanträde , återgivet i FT 2008 s. 51). Lagrådets kritik mot det remitterade förslaget har diskuterats (jfr i SvJT 2007 s. 799 och Lavin, R., Lagrådet och den offent- liga rätten 2007–2009, s. 68). Bör några bestämmelser som finns i förordning 6.4.1Domarbehörighet ska kunna härledas ur lag Vår bedömning: Frågan om vem som i domstol har rätt att en- sam eller tillsammans med andra avgöra ett mål hör till det obli- gatoriska lagområdet. Domarbehörighet ska således kunna här- ledas ur lag. Det är tillräckligt att de grundläggande förutsättningarna för domarbehörigheten regleras i lag. Närmare bestämmelser bör även kunna framgå av förordning. Vilken sammansättning som domstol ska ha vid prövning av olika mål framgår genomgående av lag. För allmän domstol finns bestäm- melserna huvudsakligen i respektive lagen om dom- stolsärenden och för allmän förvaltningsdomstol främst i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Vad beträffar specialdomstolarna framgår dessa bestämmelser som regel av de lagar som konstituerar de olika domstolarna. Hur olika kategorier av domare utses i specialdomstolarna är huvudsakligen reglerat i lag. Vilka personer som får döma i dessa domstolar och hur de utses framgår, med några mindre undantag vilka vi återkommer till, av lag. Såvitt avser allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol är på samma sätt lagregleringen ingående såvitt avser ordinarie domare och andra ledamöter än de lagfarna.