sou · GYB34 · 2011-01-01 00:00:00 — Om vidareutnyttjande tillåts ska dock minimireglerna i direktivet vara uppfyllda. För en mer omfattande beskrivning av PSI-direktivet, se avsnitt 2.8. Förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter, den s.k. PSI-förordningen, innehåller inga regler om avgifternas storlek eller grunder för avgiftssättning. Däremot innehåller förordningen regler om villkor som är tillämpliga även på avgifter (8, 9 och 11 §§). Artikel 6 i PSI-direktivet anger vissa principer för avgifter för vidareutnyttjande av allmänt tillgänglig information. Artikeln har följande lydelse. Om avgifter tas ut får de samlade inkomsterna från leverans och tillåtelse till vidareutnyttjande av sådana handlingar inte överstiga kostnaden för insamling, framställning, reproduktion och spridning av dem, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Avgifterna bör vara kostnadsorienterade över en lämplig redovisningsperiod och beräknas i enlighet med redovisningsprinciper som gäller för de berörda offentliga myndigheterna. Enligt PSI-direktivet får alltså avgifter tas ut för myndigheters tillhandahållande av information för vidareutnyttjande. Avgifterna får dock inte överstiga kostnaden för insamling, framställning, reproduktion och spridning av informationen, inklusive en rimlig avkastning på investeringar – ett s.k. avgiftstak. PSI-direktivet gäller endast avgifter som härrör från myndighetens offentliga verksamhet. Avgifterna i den kommersiella delen berörs inte av direktivets bestämmelser. Det bör noteras att avgiftsstaket i artikel 6 alltid är tillämpligt, dvs. även om de kostnader som räknas upp i artikeln täcks av anslag. Direktivet ställer inte upp något krav på ett faktiskt, finansiellt samband mellan avgifterna och kostnaderna. Avgifter får alltså tas ut även när de kostnader som anges i artikeln i praktiken täcks av anslag och det sålunda inte finns något faktiskt, finansiellt behov av avgifter (jfr slutsats i SOU 2007:96 s. 183–185). PSI-direktivet innebär i sig inget hinder för avgiftsfinansiering av myndighetens verksamhet. Av skäl 14 i ingressen framgår att Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. myndigheter vid beräkning av avgifternas storlek ska ta hänsyn till eventuella krav på självfinansiering. Utöver avgiftstaket i artikel 6 omfattas avgifter av PSI-direktivets övriga regler om villkor för vidareutnyttjande, t.ex. regler om ickediskriminering och offentliggörande. 4.7.2Genomförandet i svensk rätt När det gäller den del av PSI-direktivet som behandlar avgiftsnivåer har den svenska utgångspunkten varit att beslut med anledning av proposition 1997/98:136 (avgiftssättningen vid uttag av elektronisk information) och föreskrifterna i avgiftsförordningen ligger väl i linje med direktivets krav. I betänkandet Avgifter (SOU 2007:96) påpekade emellertid att i vissa fall har dock andra principer för avgiftssättning kommit att beslutas.13 Europeiska kommissionens kritik mot genomförandet av artikel 6 i svensk rätt Enligt kommissionen föreligger det en viss osäkerhet rörande vilka avgiftsbestämmelser som gäller i för informationsuttag för vidareutnyttjande (se kommissionens kompletterande formella underrättelse av ). De förordningar som reglerar avgifter saknar enligt kommissionen den obestridligt bindande verkan och tydlighet som krävs för att uppfylla kraven på ett entydigt rättsläge vid införlivandet av PSI-direktivet. Kommissionen har noterat att den inte känner till några bestämmelser som ger fullständiga garantier för att den övre avgiftsgränsen i artikel 6 – dvs. kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning, inklusive en rimlig avkastning på investeringar – inte överskrids. Därtill har kommissionen påpekat att det även har visat sig finnas särskilda avgiftsbestämmelser för vissa offentliga myndigheter som inte verkar vara förenliga med bestämmelserna i 13 Inför medlemsländernas rapportering om införlivandet av PSI-direktivet i de nationella bestämmelserna uppmanade samtliga departement att gå igenom sina respektive regleringsbrev och genomföra erforderliga förändringar beträffande de undantag från kostnadsräckningsprinciperna som fanns så att inte några undantag från PSI-direktivets principer skulle finnas (SOU 2007:96 s. 177). Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. Exempelvis riktade man kritik mot prissättningen vid försäljning av tjänster från register och från Spar.14 hade i uppdrag att kartlägga om det fanns beslut om finansiering av myndigheters verksamhet rörande informationstjänster som står i strid med PSI-direktivet. I syfte att kartlägga avgiftssättningar som görs med undantag från de av uttalade principerna – och som dessutom skulle kunna anses stå i konflikt med den högsta tillåtna avgiftsnivån enligt PSI-direktivet – genomförde en enkätundersökning där man kartlade 143 statliga myndigheter under regeringen vilka redovisade avgiftsintäkter från annat än endast belastande avgifter och där myndigheten medgetts undantag från kostnadstäckningsprinciperna (SOU 2007:96 s. 180 ff.). Efter en sållning i materialet gav enkäten anledning att närmare studera avgiftssättningen vid tre myndigheter; , och . Frågan var om principerna för avgiftssättning vid någon av dessa myndigheter stod i strid med avgiftsprincipen i PSI-direktivet. I betänkandet Avgifter (SOU 2007:96) konstaterade att avgiftsprincipen i PSI-direktivet framstår som tämligen generös. Vidare anmärktes att jämförbarheten med prissättningen hos myndigheterna förutsätter att denna är kostnadsbaserad och att kostnaderna kan hänföras till posterna insamling, framställning, reproduktion eller spridning. Slutsatsen var, med undantag för det påslag som görs vid prissättning vid försäljning av informationsuttag från vägtrafikregistret, att de undersökta prissättningarna ansågs som kostnadsorienterade. Vidare kunde de kostnader som ska täckas med uttagna avgifter huvudsakligen hänföras till de poster som finns angivna i PSI-direktivet. ifrågasatte dock om dels det bidrag till framställandet av produkter som kommersiella användare får betala till , dels bidraget till Lantmäteriets kostnader för utveckling av informationssystemen, är kostnader av den typ som enligt PSI- 14 Enligt regleringsbrevet för verksamhet för gällde att för försäljning av informationsuttag från gäller självkostnadsbaserad prissättning med pålägg upp till en nivå som bedöms som marknadsmässig i förhållande till jämförbara konkurrenter. Även beträffande sattes priserna för Spar-tjänster enligt marknadsmässiga bedömningar. Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. direktivet får täckas med avgifter. I båda fallen, konstaterade , föreföll det vara fråga om bidrag för att täcka utvecklingskostnader. Det påpekades att det inte är helt tydligt om täckandet av sådana kostnader är förenliga med PSI-direktivet, men att det ändå låg närmast till hands att anse att så var fallet eftersom utvecklingen är en del i arbetet med att få fram informationen. Beträffande prissättningen vid försäljning av information från vägtrafikregistret konstaterades i betänkandet att en del av priset är kostnadsorienterat, medan återstående del är utgörs av ett påslag upp till ett hypotetiskt marknadsmässigt pris. Vissa betänkligheter beträffande förenligheten med PSI-direktivets avgiftsprinciper kunde därför, enligt utredningen, konstateras. I betänkandet anmärkte följande (SOU 2007:96 s. 183). Det är dock viktigt att ha klart för sig till vilka delar verksamheten är anslagsfinansierad. Om insamling, produktion och utvecklingskostnader finansieras med anslag ska avgifterna inte täcka detta. Avgiften ska då motsvara kostnaderna för det extra informationsuttaget. Om däremot hela verksamheten, dvs. även arbetsprocessen före försäljning, är avgiftsfinansierad bör avgiften motsvara samtliga kostnader. I annat fall skulle en subventionering mellan olika grupper av betalande uppstå. Detta ligger i linje med vad som anges såväl i PSI-direktivet som i beslut angående information i elektronisk form. drog sammantaget följande slutsatser av sin kartläggning av om det fanns avgiftssättningar som skulle kunna stå i konflikt med den högsta tillåtna avgiftsnivån enligt PSI-direktivet (SOU 2007:96 s. 184). Avgiftsprincipen enligt PSI-direktivet bygger på en kostnadsorienterad prissättning. Frågan om svensk prissättning strider mot avgiftsprincipen i det fall där prissättningen inte är kostnadsorienterad är som påpekats i föregående avsnitt inte möjlig att besvara utan närmare beräkningar. En annan oklarhet som framkommit vid kartläggningen är en otydlighet rörande vilka kostnader som kan ingå för att prissättningen ska vara förenlig med PSI-direktivet. Kartläggningen visar att det förekommer att utvecklingskostnader i några fall ingår i kostnadsorienterade prissättningar. Det framgår även av tidigare undersökningar att kostnader för ajourhållning, förvaltning och uppdatering av databaser i några fall ligger till grund för prissättning. Som har framgått innebär avgiftsprincipen enligt PSI-direktivet att vid prissättning beaktas sådana kostnader som uppstått för bl.a. insamling och sammanställning av information och därutöver en rimlig avkastning på Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. En rimlig tolkning är att alla kostnader för att få fram informationen ska kunna täckas av avgifter med beaktande av om verksamheten också är anslagsfinansierad. Av ingressen till PSI-direktivet (14) framgår också att vederbörlig hänsyn tas till kraven på den berörda offentliga myndigheten om självfinansiering. Detta torde innebära att i den mån myndighetens verksamhet ska vara självfinansierad, dvs. avgiftsfinansierad, måste även exempelvis förvaltnings- och utvecklingskostnader tillåtas ingå i underlaget för prissättningen. I annat fall skulle PSI-direktivet medföra att medlemsstaterna tvingades avstå från avgiftsfinansiering av myndigheternas verksamhet. sammantagna bedömning var att det är lämpligt att genom särskilda föreskrifter tydliggöra vilka kostnader som kan ingå som underlag för prissättningen av informationsuttag, både utifrån PSI-direktivet och beslut om prissättning av elektronisk information (SOU 2007:96 s. 185). 4.7.4PSI-gruppens kartläggning och bedömning Genom beslut tillsatte regeringen en arbetsgrupp med uppgift att utreda hur ett korrekt genomförande av PSI- direktivet kan säkerställas bl.a. genom nödvändig författningsreglering i särskild lag (dnr Fi2008:7364), se vidare avsnitt 2.8.6. Enligt direktiven till arbetsgruppen krävs att en omfattande genomgång sker av nationella lagar, förordningar, föreskrifter, regleringsbrev och avtal i syfte att kontrollera att dessa är förenliga med direktivets bestämmelser. Den av regeringen tillsatta arbetsgruppen för översyn av genomförandet av PSI-direktivet skulle se över bl.a. frågan om genomförandet av artikel 6 i svensk rätt. Arbetsgruppen hade i uppdrag att föreslå hur PSI-direktivets övre gräns för avgiftsuttaget kan regleras med särskilda bestämmelser i lag. Dessutom hade arbetsgruppen att kartlägga de ekonomiska konsekvenserna av PSI-direktivets bestämmelser om avgifter, och särskilt konsekvenserna för statsbudgeten och för kommunernas ekonomi. presenterade PSI-arbetsgruppen rapporten konsekvenser av genomförandet av PSI-direktivets avgiftsregler (dnr Fi2009/3196/SF). I rapporten redovisas en första bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av PSI-direktivets bestämmelser om avgifter och särskilt konsekvenserna för statsbudgeten och för kommunernas ekonomi. Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. På det statliga området omfattade kartläggningen samtliga myndigheter under regeringen. Syftet med kartläggningen var att identifiera bemyndiganden att bedriva avgiftsbelagd verksamhet som berörs av PSI-direktivet och som medger avvikelser uppåt från PSI-direktivets avgiftstak. Arbetsgruppens kartläggning i denna del visade att ett genomförande av direktivets avgiftsbestämmelser inte i något fall leder till bortfall av avgifter. Ingen av de granskade myndigheterna hade något bemyndigande att avvika från kostnadstäckningsprincipen i PSI-direktivet vid uttag av avgifter för vidareutnyttjande av information. I rapporten framhålls att fann en myndighet, , som haft ett sådant bemyndigande. Dock konstaterar man i rapporten att detta bemyndigande inte finns för Transportstyrelsen som övertagit de nu aktuella uppgifterna (se regleringsbrev för Transportstyrelsen avseende 2009, avsnitt 6.4. Villkor för avgiftsbelagd verksamhet).15 Beträffande kommunerna och landstingen redovisade arbetsgruppen att dess kontakter med företrädare för den kommunala sektorn gett vid handen att kommunerna och landstingen endast i begränsad omfattning tillhandahåller handlingar för vidareutnyttjande inom PSI-direktivets tillämpningsområde. Dessutom konstaterades att den kommunala självkostnadsprincipen inte medger uttag av avgifter över direktivets avgiftstak. 4.7.5Förslaget till avgiftsreglering i den lag som föreslås i Ds 2009:44 I departementspromemorian Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet (Ds 2009:44) föreslogs att det av den s.k. PSI-lagen ska framgå att om en myndighet får ta ut avgifter för vidareutnyttjande av handlingar, får de samlade avgiftsintäkterna inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar (s. 66 och 67). I promemorians överväganden konstaterades att direktivets krav avseende avgiftstaket är materiellt väl tillgodosedda i svensk rätt. 15 Även Spar-nämndens verksamhet har ifrågasatts i förhållande till PSI-direktivet. Dock har de förändringar som vidtagits beträffande Spar i samband med verksamhetens övergång till inneburit att de avgifter som tas ut ryms inom kostnadstäckningsprincipen i artikel 6 (se regleringsbrev för , avsnitt 6. Avgifter och bidrag). Bakgrund – avgifter för allmänna handlingar m.m. dock att för att uppfylla direktivets krav med tillräcklig tydlighet på ett sätt som binder både statliga och kommunala myndigheter behövs en lagfäst princip om de högsta tillåtna totala avgiftsintäkterna i en verksamhet i förhållande till kostnaderna i samma verksamhet för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive rimlig avkastning på investeringar. Sålunda föreslås att det i lagens 4 § införs en bestämmelse enligt vilken en myndighet om man tar ut avgifter för vidareutnyttjande av handlingar så får de samlade avgiftsintäkterna inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom . 5 En internationell utblick 5.1Öppenhetsfrågor inom Europeiska unionen Historiskt sett har Europeiska unionen (EU) intagit en restriktiv hållning till allmänhetens tillgång till handlingar och sekretess har varit huvudregel. Alltsedan tillkomst har det dock funnits tendenser till ökad öppenhet. Institutionerna har mer och mer kommit att lämna ut information spontant. Därutöver finns det ett regelverk om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar, den s.k. öppenhetsförordningen (och rådets förordning [EG] nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar). Öppenhetsförordningen har sin grund i ett principstadgande om handlingsoffentlighet hos , rådet och kommissionen som infördes genom Amsterdamfördraget . Öppenhetsförordningen föreskriver en principiell rätt för varje unionsmedborgare att ta del av de handlingar som finns hos , rådet och kommissionen, såvida inte sekretess gäller. Öppenhetsförordningen kan sägas vara influerad av den svenska offentlighetsprincipen. Dock är förordningen en kompromiss mellan främst de skandinaviska ländernas system med offentlighet som huvudregel och de mellan- och sydeuropeiska ländernas system med sekretess som huvudregel. Enligt öppenhetsförordningen åligger det varje institution att visa att en handling omfattas av sekretess för att den ska kunna neka allmänheten att ta del av handlingen. Bestämmelserna om sekretess i förordningen är uttömmande. grunder än de som anges där får således inte åberopas för en vägran att lämna ut en handling. Om en handling bara till viss del skyddas av sekretess ska de övriga delarna lämnas ut (artikel 4.6). Rätt att få tillgång till institutionernas handlingar har unionsmedborgare och fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat (artikel 2). Institutionerna får även bevilja fysiska personer eller juridiska personer som inte är bosatta eller har sitt säte i en medlemsstat tillgång till sådana handlingar (artikel 2.2) Handling definieras i förordningens artikel 3 som allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form, ljud- och bildupptagningar samt audiovisuella upptagningar) som har samband med den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde. Förordningen ska tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution – dvs. handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen – inom samtliga (artikel 2.3). Någon definition av upprättad eller mottagen ges dock inte. Huvudregeln är att handlingar som omfattas av förordningen ska vara tillgängliga för allmänheten. Handlingarna ska i princip göras tillgängliga antingen efter en skriftlig ansökan eller direkt i elektronisk form eller genom ett register (artikel 2.4 och artikel 12). Undantag för när handlingar inte ska vara tillgängliga för allmänheten föreskrivs uttömmande i artikel 4. En handling ska inte lämnas ut av institutionerna om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för vissa uppräknade intressen (artikel 4.1–3). Dessa ändamålsbestämmelser motsvarar i stora delar de sekretessändamål som föreskrivs i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Öppenhetsförordningen saknar dock mer detaljerade sekretessbestämmelser motsvarande reglerna i den svenska offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I stället ska institutionerna direkt tillämpa de angivna sekretessändamålen vid prövningen av om en handling kan lämnas ut. Allmänhetens tillgång till institutionernas inkomna handlingar kan begränsas genom att en medlemsstat enligt förordningen får begära att en institution inte ska lämna ut en handling som härrör från denna medlemsstat utan att medlemsstaten har lämnat sitt medgivande (artikel 4.5). Bestämmelsen avser alltså sådana handlingar som en medlemsstat översänt till en institution. Räckvidden av artikel 4.5 har prövats av (mål C-64/05 mot Europeiska kommissionen m.fl., dom ). Domstolen konstaterade att bestämmelsen inte kan tolkas så att medlemsstaten ges en allmän och ovillkorlig vetorätt att skönsmässigt motsätta sig utlämnandet av handlingar som härrör från medlemsstaten och som en institution innehar. En medlemsstats invändning måste grunda sig på något av sekretessundantagen i artikel 4.1–3 i förordningen. I artikel 9 behandlas s.k. känsliga handlingar hos institutionerna. Härmed avses handlingar som i enlighet med den berörda institutionens bestämmelser har klassificerats som TRÈS SECRET/TOP SECRET, SECRET eller CONFIDENTIEL och som skyddar EU:s eller en eller flera av medlemsstaternas väsentliga intressen på områden som allmän säkerhet, försvar och militära frågor. Endast särskilt förordnad personal får handlägga ärenden om utlämnande av denna kategori av handlingar och registrering eller utlämnande får ske endast om den som handlingen härrör från har gett sitt samtycke. Enligt öppenhetsförordningen ska institutionerna föra ett offentligt register över sina handlingar (artikel 11). Det föreskrivs att allmänheten bör ges tillgång till registret i elektronisk form. Efter en ansökan ska sökanden få tillgång till en handling antingen genom att få ta del av handlingen på stället eller genom att erhålla en kopia, inklusive en kopia i elektronisk form om handlingen finns i sådan form, i enlighet med sökandens önskemål (artikel 10.1). Om en handling redan har offentliggjorts av den berörda institutionen och handlingen är lätt tillgänglig för sökanden, får institutionen fullgöra sitt åliggande att ge tillgång till handlingen genom att upplysa sökanden om hur denne kan få tillgång till den begärda handlingen (artikel 10.2). Allmänheten kan i många fall ta del av handlingar direkt via institutionernas elektroniskt upplagda offentliga register över upprättade och mottagna handlingar. Denna möjlighet till direktåtkomst innebär att någon formell begäran om att få ta del av en handling inte behöver göras. En begäran att få ta del av en handling ska vara så preciserad att handlingen kan identifieras. Sökanden behöver dock inte ange några skäl för begäran att ta del av handlingen. Berörd institution ska handlägga en begäran om att ta del av en handling skyndsamt. Om en institution vägrar att lämna ut en handling kan sökanden begära att institutionen omprövar ansökan, dvs. det sker en omprövning på högre nivå inom institutionen. För det fall sökanden även efter en omprövning får avslag på sin begäran kan han eller hon framföra klagomål till den Europeiska Ombudsmannen eller väcka talan hos (tribunalen). Förslag om förändrade regler i öppenhetsförordningen presenterade kommissionen ett förslag till förändringar av vissa regler i öppenhetsförordningen. Syftet med de föreslagna ändringarna är, enligt kommissionen, att skapa större öppenhet, att förtydliga vissa bestämmelser och att anpassa förordningen till den utveckling som ägt rum genom rättspraxis. En av de föreslagna förändringarna i öppenhetsförordningen är att det ska tydliggöras att en medlemsstat inte ensidigt ska kunna bestämma om en handling som den medlemsstaten har gett in till en institution får lämnas ut eller inte (jfr dom i mål C-64/05). Förslaget innebär vidare att information i en handling som en institution själv har upprättat bara blir tillgänglig för allmänheten om informationen formellt har skickats iväg eller har registrerats. Därtill föreslås att vissa kategorier av handlingar, t.ex. handlingar i konkurrensärenden, undantas från förordningens tillämpningsområde. Beträffande utlämnande av personuppgifter innebär förslaget att bedömningen av om personuppgifter kan lämnas ut i vissa fall ska göras med tillämpning av EU-institutionernas regler om skydd för personuppgifter i stället för öppenhetsförordningen. undertecknades Lissabonfördraget av företrädare för EU:s regeringar. Därefter började processen med att godkänna Lissabonfördraget i de 27 medlemsländerna. Den svenska godkände Lissabonfördraget . Efter det att samtliga medlemsstater ratificerat fördraget trädde det i kraft . Lissabonfördraget innehåller en rad viktiga nyheter för att EU ska kunna arbeta effektivare och bli modernare, mer demokratiskt och tydligare för medborgarna. Öppenheten inom EU stärks på flera konkreta sätt genom ikraftträdandet av Lissabonfördraget. Offentlighet för handlingar ska gälla hos alla EU-institutioner, organ och myndigheter.1 Det skrivs även in i fördraget att EU ska samråda med det civila samhället om lagförslag. Kommissionen använder olika former av 1 Vissa begränsningar görs för , Europeiska investeringsbanken och . samråd och remissförfaranden, men med det nya fördraget skrivs kravet på samråd in i fördraget. Öppenhet ökar också i rådsarbetet genom att ministerrådets sammanträden ska vara offentliga när lagstiftningsförslag diskuteras och antas. En nyhet är också s.k. medborgarinitiativ. Genom att samla in minst en miljon underskrifter från flera medlemsländer kan man få att ta fram ny lagstiftning. 5.2Den rättsliga regleringen av elektroniskt utlämnande – några exempel I den finska grundlagen finns en grundläggande regel om handlingars offentlighet. reformerade sin offentlighets- och sekretesslagstiftning (lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet 21.5.1999/621).