sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — I de av utredningen föreslagna bestämmelserna angavs att omför- delning av mål och ärenden kunde ske för att utjämna arbetsbördan, för att säkerställa ett avgörande inom rimlig tid, om den ansvarige domaren är jävig eller om det föreligger andra sakliga skäl för åt- gärden. Utredningen erinrade i sammanhanget om att det i domstol- arnas instruktioner anges att administrativa ärenden ska avgöras Fördelning och omfördelning av mål med iakttagande av den enskilde domarens självständighet i dömande och rättstillämpande uppgifter, varav det följer att beslut om om- fördelning inte får fattas på ett sådant sätt att åtgärden kränker domarens självständighet. Därtill konstaterade utredningen att om JK eller JO i efterhand ska kunna granska ett administrativt beslut utifrån ett självständig- hetsperspektiv så måste beslutsskälen kunna fastställas. Med tanke på att de flesta administrativa beslut är helt okontroversiella så an- såg inte utredningen det vara rimligt att uppställa ett generellt krav på att alla beslut om omfördelning av mål skulle motiveras. I stället borde enligt utredningen en riskbedömning göras på så sätt att skälen för ett beslut dokumenteras om det finns anledning att tro att be- slutet kommer att bli ifrågasatt. Som exempel på en sådan situation nämnde utredningen att den domare som blir fråntagen ett mål har motsatt sig den beslutade åtgärden. Ingen av remissinstanserna invände mot utredningens bedömning att domstolschefens befogenheter inte behöver utvidgas. Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrkte utredningens förslag till be- stämmelser om omfördelning av mål, varvid flera pekade på värdet av att de redan tillämpade principerna kodifierades och tydliggjordes. Flera remissinstanser, bl.a. JO, Hovrätten över och , Hovrätten för , Kammarrätten i och , ansåg att reglerna borde tas in i lag i stället för i förordning. 2008/2009:213 – Förtursförklaring i domstol Utredningen om förtursförklaring lämnade inte endast förslag om införande av bestämmelser om omfördelning av mål, utan även om införande av en lag om förtursförklaring i domstol. Utredningens förslag om en ny lag har lett fram till lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol, vilken trädde 2010. I propositionen till den lagen konstaterade regeringen att flera remissinstanser ifrågasatt bl.a. om regler om omfördelning av mål inte rätteligen borde införas i lag i stället för i förordning. Re- geringen konstaterade vidare att i sitt be- Fördelning och omfördelning av mål tänkande lämnat förslag som behandlar frågan om hur dömande upp- gifter ska fördelas inom domstolen. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att utredningens förslag till bestämmelse om omfördel- ning av mål bör övervägas inom ramen för beredningen av Grund- lagsutredningens betänkande (prop. 2008/09:213 s. 14 f.). Så kom inte att ske, utan frågan överlämnades i stället till oss att överväga. JO har i flera avgöranden diskuterat möjligheten för en domstols- chef att i vissa situationer omfördela ett mål från en domare till en annan. har prövningen närmast avsett domstolschefens an- svar för att enskilda mål inte avgjorts inom rimlig tid. Att en dom- stolschef ytterst kan behöva besluta om en sådan omfördelning har kommit till uttryck i flera beslut av JO, men kanske allra tydligast i JO 2008/09 s. 42. I beslutet anförde JO bl.a. följande. Kravet på oavhängiga och opartiska domstolar är avsett att tjäna den enskilde medborgare vars sak skall prövas av domstol. Det syftar till att säkerställa att saken prövas i enlighet med gällande lag, utan på- verkan av andra intressen av vad slag det vara må. Ett administrativt fördelningsbeslut, som uteslutande motiveras av intresset av att den sak som den enskilde begärt att domstolen skall pröva förs fram mot ett avgörande, medför inte att den domare som har att handlägga målet inte skulle stå fri och obunden i sin prövning av rätts- och bevisfrågor. Inte heller bör ett sådant beslut ge upphov till tvivel på domstolens opartiskhet. Ett sådant beslut kan tvärtom vara nödvändigt för att till- godose den enskildes berättigade intresse av att hans sak, på sätt som väl sammanfattas i artikel 6 EKMR, handläggs såväl oavhängigt och opartiskt som inom skälig tid. I beslutet gav JO också uttryck för den bestämda uppfattningen att bestämmelser om lottning och om möjliga undantag från en slump- vis fördelning, med hänsyn till deras centrala betydelse för tilltron till en opartisk rättskipning, borde ha sin utgångspunkt i bestäm- melser i lag. I ett initiativärende mot Attunda tingsrätt (Dnr 2700- 2010) gick JO in i en närmare diskussion kring den större frågan om fördelning av mål. Tingsrätten var organiserad i fem dömande enheter, med flera domare i varje enhet. Nya mål och ärenden för- delades i huvudsak jämnt mellan enheterna, vilket innebar att varje enhet fick vart femte nytt mål eller ärende av varje mål- eller ären- dekategori. Den närmare ansvarsfördelningen för ett mål eller ärende Fördelning och omfördelning av mål styrdes inledningsvis genom att det vid varje enhet fanns domare som enligt arbetsordningen ansvarade för mål och ärenden inom olika kategorier. Vilken eller vilka domare som skulle avgöra ett visst mål i samband med huvudförhandling, dvs. den slutliga ansvarsför- delningen, bestämdes i samråd mellan domarna vid den aktuella enheten i slutet av den vecka som föregick den vecka då förhand- lingarna skulle hållas. Även ordförandeskap vid sammanträden för muntlig föreberedelse fördelades på detta sätt. Tingsrätten hade i sitt yttrande till JO anfört att endast arbetsrelaterade hänsyn togs vid fördelningen. JO konstaterade att den inledande fördelningen av ansvaret för ett mål eller ärende skedde genom renodlad lottning, men att den ordning som tillämpades vid fördelningen av ordförandeskap vid förhandlingar och sammanträden däremot inte kunde sägas ske genom lottning i ordets egentliga bemärkelse. Den omfördelning av an- svaret för ett mål som således kunde komma till stånd inför en för- handling eller ett sammanträde kunde inte på samma sätt som den inledande fördelningen sägas vara styrd av ett i förväg bestämt system. JO noterade att varje omfördelning av ett mål eller ärende innebär att resultatet av det slumpvisa systemet för fördelning av mål och ärenden ändras. Vidare anförde JO att endast objektivt godtagbara skäl får ligga till grund för ett beslut att omfördela ett mål eller ärende och det är av yttersta vikt att inte ens en misstanke kan uppstå om att omfördelningen skett efter annat än sakliga kri- terier. Enligt JO skulle principen om en slumpvis fördelning av mål och ärenden därför så långt möjligt upprätthållas även inom ramen för domstolarnas strävan efter effektivitet, flexibilitet och rationalitet i verksamheten. Vid sin slutliga bedömning ansåg dock JO att det vid tingsrätten tillämpade systemet borde kunna godtas. JO fäste därvidlag avgörande vikt vid att den inledande fördelningen skedde helt slumpvis, att en eventuell omfördelning normalt skedde inom den grupp av domare på vilka målet initialt lottats samt att fördel- ningen av ordförandeskap skedde öppet vid ett gemensamt möte och uteslutande på grundval av sådana arbetsrelaterade hänsyn som t.ex. intresset av en jämn arbetsbelastning. Fördelning och omfördelning av mål Frågan om rätten för en domstolschef att styra ett visst mål till viss enhet och indela vissa ledamöter för tjänstgöring har prövats i JK 1989 s. 70. I det ärendet prövades frågan om en påstådd handplockning av domare till ett särskilt mål. Ärendet gällde en hovrättspresidents beslut rörande ett synnerligen uppmärksammat brottmål, åtalet för mord av statsminister . Presidenten hade fattat beslut om att målet skulle tilldelas viss rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i avgörandet. Detta hade slagits upp i en tidningsartikel, vilket föranledde JK att skyndsamt utreda saken så att frågan var utredd innan hovrättens förhandling började. JK anförde i sitt beslut att det inte rådde något tvivel om att presidenten hade befogenhet att fatta beslut i frågor som rör för- delning av mål. Även om dessa frågor normalt handlades av hov- rättens aktuarie med hjälp av det dataprogram som utarbetats på grundval av arbetsordningens bestämmelser om fördelning av mål, kunde presidenten enligt JK träda in och avgöra dessa administra- tiva frågor. Så länge besluten i fördelningsfrågorna vilade på objek- tiva grunder i syfte att tillvarata domstolens samlade resurser på ett effektivt sätt kunde inte, enligt JK:s mening, kritik riktas mot att också faktorer som inte särskilt framhållits i hovrättsinstruktionen eller arbetsordningen tillmätts betydelse. JK:s utredning utmynnade i slutsatsen att det hade förelegat skäl av objektiv natur hänförliga till tjänstgöringsförhållanden, arbets- situation och målbelastning att tilldela den aktuella roteln målet. När det gällde frågan om vilka ledamöter som skulle delta ansåg JK att det var självklart att hovrättspresidenten deltog i avgörandet av ett så uppmärksammat mål. Det var vidare enligt JK naturligt att lagmannen och viceordföranden på den aktuella avdelningen deltog i avgörandet. Som fjärde lagfaren ledamot och referent i målet hade presiden- ten utsett en av hovrättens adjungerande ledamöter. Eftersom det inte tjänstgjorde någon adjungerad ledamot på den aktuella avdel- ningen valdes denne bland hovrättens adjungerade ledamöter efter skicklighetskriterier. Även detta fann JK acceptabelt. Sammanfattningsvis uttalade JK att det i hans bedömning låg att påståenden om att en handplockning av domare skulle ha före- kommit och antydningar om att ovidkommande hänsyn skulle ha kunnat främjas saknade varje grund. Fördelning och omfördelning av mål Vårt förslag: En grundläggande bestämmelse om fördelning av mål mellan enskilda domare ska finnas i lag. Varje domstol ska själv besluta hur mål ska fördelas. Fördelningen ska vara baserad på i förväg fastställda objektiva kriterier som är ägnade att med- föra en rimlig arbetsfördelning samt ett effektivt utnyttjande av såväl domstolens resurser som domarnas särskilda kunskaper. Det ska uttryckligen framgå att fördelningen av mål inte får vara ägnad att påverka målets utgång. Ett visst mål ska kunna fördelas på annat sätt än vad som följer av de i förväg fastlagda fördelningskriterierna. Det ska dock förutsätta särskilda skäl. Den som är jävig att handlägga ett mål ska inte heller få på- verka hur målet fördelas. Om samtliga domare vid domstolen är jäviga ska domstolschefen dock få förordna en domare vid annan domstol att handlägga målet. 7.7.1Bestämmelserna om fördelning och omfördelning av mål bör framgå av lag Som framhållits i flera sammanhang har bestämmelserna om hur mål fördelas inom en domstol en så central betydelse för rättskip- ningen att bestämmelserna – oavsett innehåll – bör ha sin utgångs- punkt i lag. Av samma anledning bör också bestämmelser om om- fördelning av mål ha sin utgångspunkt lag. 7.7.2Dagens fördelning av mål i domstolar utan rotlar I det rotelsystem som var norm vid tingsrätterna och förvaltnings- rätterna samt i hovrätterna och kammarrätterna fram fördelades varje inkommande mål på en rotel som innehades av en domare. Såvida det inte följde av arbetsordningen att målet skulle handläggas på en viss rotel skedde en slumpmässig fördelning. När målet väl lottats till en rotel handlades det under rotelinnehavarens insyn och yttersta ansvar fram till dess att det avgjordes. I regel del- tog rotelinnehavaren i målets avgörande. I den mån målet skulle av- göras av mer än en domare var rotelinnehavaren i regel referent i målet. Det fanns inga författningsbestämmelser som reglerade hur Fördelning och omfördelning av mål de övriga ledamöterna skulle utses. Den frågan beslutade varje dom- stol om. Som framgått av det föregående innehöll instruktionerna för hov- rätterna och kammarrätterna fram också föreskrifter om omfördelning av mål. En sådan åtgärd förutsatte särskilda skäl. I instruktionerna för tingsrätt och länsrätt/förvaltningsrätt fanns det inte heller tidigare några föreskrifter rörande omfördelning av mål. Föreskrifter med sådant innehåll fanns dock i många domstolars arbetsordningar. I praktiken var det inte alls ovanligt att mål flyttades från en rotel till en annan. I det dagliga arbetet fattades sådana be- slut som regel helt formlöst och utan någon som helst dramatik. Även om den organisation som beskrivs i de föregående styckena alltså inte länge är obligatorisk för domstolarna i de allmänna dom- stolsslagen är ett antal sådana domstolar fortfarande organiserade på det sättet. Vår enkätundersökning visar dock att en absolut majoritet av underrätterna har utnyttjat möjligheten att organisera sin verk- samhet på något annat sätt än genom traditionella rotlar. Visser- ligen knyts i ett tidigt skede en ansvarig domare till varje mål, men det är oftast underförstått att det inte är den inledningsvis hand- läggningsansvarige domaren som slutligen ska avgöra målet. På vissa tingsrätter är exempelvis en domare formellt ansvarig för den huvud- sakliga handläggningen av domstolens samtliga brottmål. När målet är färdigt att avgöras övertas ansvaret av den domare som ska fatta det slutliga avgörandet, eller i förekommande fall vara referent. På sådana domstolar bygger med andra ord organisationen på att den för målet ansvarige domaren nästintill alltid har bytts ut innan det slutligen avgjorts. Även om hovrätterna och kammarrätterna inte infört enheter i samma utsträckning som underrätterna, har rotelsystemet i den tradi- bemärkelsen i mångt och mycket övergetts även där. Rotel- indelningen har ofta ersatts av andra typer av beredningsorgani- sationer och i den mån det formellt sett finns kvar rotlar har den starka kopplingen mellan rotelinnehavaren, om sådan finns, och det enskilda målet markant försvagats. Det är ofta så att indel- ningen av ledamöter sker utan hänsyn till att rotelinnehavaren ska ingå i rätten som referent när målet avgörs. På åtskilliga – antagligen flertalet – domstolar sker en egentlig lottning av de inkommande målen endast en gång, i anslutning till att målet kommer in till domstolen. Genom lottningen avgörs vilken beredningsenhet som ska handlägga målet. När målet senare knyts Fördelning och omfördelning av mål till den domare som ska avgöra det så sker det inte genom någon formaliserad lottning. På en typisk tingsrätt alltså ett inkommande brottmål vanligen mellan de enheter som enligt arbetsordningen handlägger sådana. Därefter handläggs målet av en beredningsorganisation. En av domstolens domare bär under den tiden ansvaret enligt 15 § tings- rättsinstruktionen för målet. När målet ska avgöras knyts det, till- sammans med andra mål, till enhetens enskilda domare. Denna ut- delning av arbetsuppgifter styrs skönsmässigt av den som har till uppgift att sätta ut förhandlingar på olika domares förhandlings- dagar (ting) eller som ansvarar för att fördela veckans ting mellan enhetens domare. Detta kan vara chefsrådmannen eller enhets- chefen, men beroende på organisationen också en domstolssekre- terare, beredningsjurist eller notarie. På en typisk förvaltningsrätt på motsvarande sätt ett mål in till en beredningsenhet av något slag. Efter att beredningsorgani- sationen berett målet fram till den punkt där det är klart för av- görande läggs målet tillsammans med andra sådana mål. Ur denna balans av mål som är klara för avgörande tar notarier, föredragande eller domare på enheten mål och förbereder deras avgörande. Dessa personers agerande bestämmer i förlängningen vilken domare som avgör målet. Såväl tingsrättsexemplet som förvaltningsrättsexemplet visar att den formaliserade slumpmässighet som lottningen innebär i praktiken har överförts från att avse vilken domare som ska avgöra målet till att avse vilken beredningsenhet som ska bereda målet. I organisa- tioner av skisserat slag är det för övrigt inte självklart hur man begreppsmässigt ska dra gränsen mellan fördelning och omfördel- ning av mål. Utgör den senare åtgärden – när den slutlige domaren väljs ut – en fördelning eller en omfördelning av målet? För stånd- punkten att åtgärden är den första egentliga fördelningen talar att det inte utsetts någon slutlig domare. fanns det ju även tidigare en för handläggningen ansvarig domare, vilket kan tala för att åtgärden är en omfördelning. Olika situationer kan förekomma. Om t.ex. ansvaret går över från den beredningsansvarige domaren därför att denne är jävig torde det vara fråga om en om- fördelning. I det alldeles övervägande antalet fall är det emellertid endast fråga om att beslutet om vem som slutligt ska avgöra målet senarelagts. Någon särskild problematik med avseende på att någon domare fråntas ansvaret för målet uppkommer då inte. Fördelning och omfördelning av mål 7.7.3Fördelning av mål och rättssäkerhet Det framhålls i många sammanhang att frågan hur domstolarna för- delar mål mellan sina domare är av central betydelse för tilltron till en opartisk rättskipning. har utomordentligt stor vikt knutits till den s.k. lottningen, vilket begrepp är avsett att betyda slumpmässig fördelning av mål och ärenden. har begreppet lottning ofta kommit att användas som synonym till all slags fördelning av mål, dvs. även de åtskilliga fall som fördelas utan inslag av slumpmässighet. Exempelvis används ofta beteckningen speciallottning för fördelning som sker på annat sätt än genom slumpmässighet. Att domstolarnas mål ska har ansetts vara fundamentalt, som det inte varit särskilt kontroversiellt att åtskilliga mål speciallottats. Traditionellt har det också gjorts en begreppsmässig åtskillnad mellan å ena sidan fördelning av mål och å andra sidan omfördel- ning av mål. Ofta har frågor om omfördelning av mål ansetts vara ännu känsligare än frågor om fördelning av mål. Att frågorna om fördelning och omfördelning av mål är viktiga konstateras regelmässigt utan att det explicit uttrycks varför så är fallet. Inte heller brukar det uttryckligen diskuteras vad slump- mässigheten egentligen har för värde. En anledning härtill är säker- ligen att man ofta ansett att dessa frågor varit så självklara att de inte ens behövt diskuteras. Enligt vår mening måste emellertid frågorna formuleras och be- lysas innan det är möjligt att i detalj överväga hur reglerna kring fördelning och omfördelning av mål bör utformas . Vi måste kunna sätta ord på de konkreta, potentiella problem och faror för rättssäkerheten som ligger i frågorna om fördelning och omför- delning innan vi kan ge ett förslag till lösning på problemen. Det skulle möjligen kunna tyckas att vi gör analysen utifrån fel utgångspunkt eftersom det viktiga är att reglerna säkrar medborg- arnas tilltro till att rättskipningen sker opartiskt. Att analysera vilka konkreta situationer som reglerna ska skydda emot kan med det synsättet verka onödigt. Den engelska sentensen must not only be done; it must also be seen to be done kan åberopas. Vi vill understryka att vi instämmer i att det viktigaste är att medborgarnas tilltro säkras. Det förmodade utifrånperspektivet kan emellertid inte tillåtas få fritt spelrum utan konkret förankring. När samma grundläggande förtroendefråga hanteras i andra samman- hang, såsom vid påståenden om domarjäv, framhålls att prövningen Fördelning och omfördelning av mål måste ske utifrån en objektiv iakttagares perspektiv. Att en före- teelse rubbar vissa medborgares förtroende för rättssystemet är i sig inte tillräckligt för att jäv ska föreligga. Det måste också före- ligga rimlig grund för åsikten (se exempelvis Högsta domstolens beslut i mål Ö 5095-09, angående påstått domarjäv i den s.k. Pirate ). Det är mot denna bakgrund som vi dragit slutsatsen att ana- lysens första steg måste vara att försöka identifiera konkreta, poten- tiella problem. I någon bemärkelse måste problemen också kvanti- fieras och värderas. I det sammanhanget måste dock de potentiella farorna tillmätas något större vikt än de rationellt förtjänar, för att tillgodose allmänhetens krav på att rättvisa inte endast skipas utan också förefaller att skipas. När en sådan analys gjorts kan resultatet vägas mot de andra värden som bör beaktas när ett förslag till regler utarbetas. Som exempel på sådana värden kan nämnas medborgarnas krav på snabb handläggning och effektivt resursutnyttjande. Vilka överväganden är acceptabla vid fördelning och omfördelning av mål? Inledningsvis bör framhållas att det enligt gällande rätt är accep- terat att vissa omständigheter kan föranleda att enskilda mål sär- behandlas i fördelningshänseende. Rättsläget har kommit till tyd- ligast uttryck såvitt avser tingsrätterna, hovrätterna, förvaltnings- rätterna och kammarrätterna. För dessa domstolar slår instruktionerna fast att grunderna för fördelningen ska framgå av arbetsordningen. Där anges vidare att fördelningen av mål som huvudregel ska ske genom lottning, men att det från kravet på lottning finns vissa god- tagbara undantag. Det mest frekvent använda undantaget är för mål av särskild art. En domstol kan i sin arbetsordning föreskriva att mål av särskild art ska handläggas på en eller flera organisatorisk enheter. Som typ- exempel på mål som i tingsrätter särbehandlats med hänvisning till denna regel kan nämnas konkurser. På större tingsrätter är det för- hållandevis vanligt att sådan speciallottning görs också för andra speciella måltyper såsom arbetsrättsliga eller immaterialrättsliga mål. Också på förvaltningsrätterna förekommer speciallottning med hän- visning till målens särskilda art. har i sitt betänk- ande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) gjort bedömningen att behovet av särskild kom- Fördelning och omfördelning av mål petens i domstolsförfarandet i stor utsträckning kan och bör mötas genom sådan domstolsintern specialisering. Enligt bör sådan specialisering kunna leda till att handläggningen blir snabbare och effektivare samt till att kvaliteten i dömandet ökar. Enligt instruktionerna finns vidare möjlighet att göra undantag från kravet på lottning för mål från viss del av domkretsen och för mål med inbördes samband som bör kunna handläggas av samma organisatoriska enhet. Därtill föreskriver instruktionerna att undan- tag får ske för att uppnå en rimlig fördelning av arbetsbördan mellan domarna. Domstolsinstruktionerna innehåller två ytterligare särskilda fördel- ningsgrunder, för vilka det svårligen kan dras några exakta gränser i en arbetsordning. För det första föreskriver instruktionerna för tings- rätt respektive förvaltningsrätt att en fiskal inte får tilldelas för svåra eller för arbetskrävande mål. För det andra föreskriver alla de nämnda instruktionerna att domstolschefen (eller chefsrådman) bör delta när domstolen avgör mål om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets art. Med hänvisning till dessa bestämmelser till- delas ofta särskilt uppmärksammade eller allvarliga mål domstols- chefen alternativt chefsrådman. De uppräknade möjligheterna till särreglering av målför- delningen har stöd i domstolsinstruktionerna. Vid sidan härav finns krav på en domstolsintern specialisering såvitt avser mål med åtal mot personer som inte har fyllt . Regeln, som finns i 25 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, gäller rätte- gången i tingsrätt och hovrätt. Bestämmelsen föreskriver av dessa mål ska handläggas av domare som särskilt har utsetts av domstolen att handlägga sådana mål. Som framgått av det föregående finns i instruktionerna uttryck- ligt stöd för att en domstolschef eller en chefsrådman bör delta när domstolen ska avgöra särskilt uppmärksammade mål. En närligg- ande fråga är om det är i motsvarande situationer är tillåtet för en domstol att även på annat sätt i visst fall besluta om en särskilt stark sammansättning. Det förekommer under alla förhållanden i praktiken att en domstolsledning beslutar att ett enskilt uppmärk- sammat mål ska avgöras av domare som anses skickligast, trots att denne inte har någon befordrad tjänst.