sou · GZB321 · 2011-03-08 00:00:00 — Det förekommer också att utlandsmyndigheterna genomför gratis och/eller avgiftsbelagda export- främjande tjänster till företag på samma marknad som handels- sekreterarens kontor. Handelssekreterarnas roll och mandat i förhållande till Den diplomatiska beskickningen (ambassaden) är enligt Wienkon- ventionen om diplomatiska förbindelser av odel- bar och har i konventionen angivna uppgifter och begränsningar. Dess chef leder och ansvarar för hela verksamheten och all anmäld personal. artikel 3 anger att en diplomatisk beskickning bl.a. har som uppgift att representera den sändande Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter staten i den mottagande staten, tillvarata den sändande statens och dess medborgares intressen. Den kan förhandla med den mot- tagande statens regering, med lagliga medel hålla sig underrättad om förhållandena och utvecklingen i den mottagande staten. Beskickningen har rätt att främja vänskapliga förbindelser mellan den sändande och den mottagande staten och utveckla deras ekonomiska, kulturella och vetenskapliga förbindelser. Av artikel 8 framgår att medlem av beskickningens diplomatiska personal i princip ska vara medborgare i den sändande staten. Det framgår också att diplomatisk personal inte får utses bland de som är medborgare i den mottagande staten annat än med denna stats medgivande, vilket när som helst kan återtas. Av konventionens artikel 41 framgår att beskickningslokal inte får brukas på ett med beskickningens verksamhet oförenligt sätt. Av artikel 42 framgår att en diplomatisk företrädare inte för egen får utöva yrkes- eller affärsverksamhet i den mottagande staten. Tolkningen av konventionen ligger på den mottagande staten, och det föreligger en relativt väl etablerad internationell praxis, i hög grad uppnådd genom reciprocitet mellan skilda länder. Praxis är relativt strikt, bl.a. för att förhållandena ska vara så tydliga att mottagande stater ska kunna leva upp till sina åtaganden enligt konventionen om skydd för beskickningar, diplomater, familje- medlemmar, m.m. Utländska beskickningar i och svenska beskickningar i utlandet, liksom andra länders beskickningar i utlandet, innefattar ofta skilda former av handels-, informations- kultur- och turist- avdelningar/kontor som är del av eller har anknytning till beskick- ningen. Chefer och andra anställda i sådan verksamhet kan vara utsända från hemlandet och kan också vara anmälda som diplom- atisk personal. Internationell praxis i synen på handels- och kulturverksamheter i egna avdelningar/kontor, under separata organ i den sändande staten, är att verksamheten ska vara ren beskickningsverksamhet i konventionens mening, dvs. inte syfta till att skapa vinst för konto- ret/verksamheten. Som exempel på verksamhet som inte har an- setts vara beskickningsverksamhet är försäljning av flygbiljetter och språkresor. Ett krav är att verksamheten ska vara direkt underställd ambassadören som företräder den sändande staten i enlighet med konventionens artikel 3. Vad gäller intäktsfinansiering accepteras normalt statligt reglerade avgifter enligt kommersiell prissättning Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter (Diplomatic , Commentary on the Convention on Diplomatic Relations, Denza 1998, s. Synen på vilken verksamhet som kan accepteras under konven- tionen, och i vilken mån diplomatisk anmälan av personer kan accepteras, blir en avvägning och en samlad bedömning av i vilken mån verksamheten uppfyller konventionens krav. har traditionellt hållit en tydlig linje gentemot beskickningar i i dessa frågor, bl.a. för att inte undergräva svensk skatte- rätt, men också för att ska kunna leva upp till sina för- pliktelser om skydd m.m. Enligt föreskrifter anmäls handelssekreteraren i värdlandet som ambassadråd eller ambassadsekreterare med funk- tionsangivelse vid beskickning, alternativt som konsul eller vice- konsul vid konsulat enligt vad beslutar i varje särskilt fall. Anställda vid som inte är handelssekre- terare ska normalt inte anmälas som beskicknings- eller konsulatsmed- lem. Undantag från denna princip kan göras för anställd vars arbetsuppgifter innefattar utförande av ett offentligt uppdrag om det finns särskilda skäl med hänsyn till den anställdes ställning vid myndigheten eller om extraordinära förhållanden motiverar det.12 I SOU 2000:102 Expert på export poängterades att utför lagstadgade uppgifter som är en kom- mersiell aktör. Utredningen välkomnade att näringslivet är aktivt engagerat i det statliga exportfrämjandet och att samverkan mellan staten och näringslivet borde behållas. De konkurrensrättsliga frågor som restes genom konstruktionen ansåg man inte förhindra en fortsatt lösning baserad överenskommelse. Utred- ningen rekommenderade därför att organisation skulle bibehållas, bl.a. med hänvisning till de synergieffekter som över- väger nackdelarna för konkurrensen. Utredningen poängterade även att rådets möjligheter att utföra myndighetsuppdrag inte fick urholkas och att handelssekreterarnas officiella status utomlands inte fick riskeras. Utredningen ansåg det dock vara problematiskt att saknade associationsrättslig status. En genomgång av fyra alternativa tillvägagångssätt diskuterades: 12 En ny föreskrift om anmälan av personal utomlands bereds i UD när utredningen skrivs. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter 1.Statusfrågan lämnas därhän. 2.Exportrådet omvandlas till aktiebolag. 3.Exportrådet omvandlas till ideell förening. 4.Exportrådet delas upp i en myndighetsdel och ett bolag. Utredningen på Export landade vid att en omvandling av till ett aktiebolag skulle ge störst fördelar. Utred- ningens förslag ledde inte till någon åtgärd av regeringen. pekade i sitt yttrande m.a.a. utredningen på export (Dnr 1002:2000) på de nackdelar från konkurrens- synpunkt som kan uppstå när kommersiell verksamhet och myn- dighetsuppgifter utövas av samma aktör. Det gällde risk för sub- ventionering, eventuella kostnadsfördelar, initial fördel gentemot konkurrenter eller genom det kontaktnät som redan har byggts upp i myndighetsrollen. menade att den effektivaste lösningen för att eliminera risken för bl.a. korssubventionering torde vara att orga- nisatoriskt helt skilja de konkurrensutsatta verksamheterna från myndighetsdelen i det statliga uppdraget. Om den organisatoriska åtskillnaden inte genomfördes, vore det enligt av största betydelse att det statliga uppdraget till blir tyd- ligare specificerat. olika roller och rågången mellan det statliga basuppdraget och övriga verksamheter måste enligt verkets mening klargöras tydligt och borde specificeras i det årliga regeringsbeslutet med riktlinjer för verksamheten. Med en tyd- ligare specificering skulle det också bli lättare att redovisa särkost- naderna för rådets olika verksamheter. Vad gällde statliga uppdrag utöver basuppdraget, där även andra än hade kompe- tens att utföra dem, anslöt sig till utredningens förslag att dessa uppdrag borde upphandlas under konkurrens. Denna utredning har identifierat fyra handlingsalternativ för Expor- trådets status med avseende på dess relation med utrikesförvalt- ningen: Nuvarande organisation och arbetsfördelning bibehålls. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter 2.Det näringslivsfrämjande uppdraget samlas som dotterbolag i ett helstatligt holdingbolag, handelssekreterarorganisationen bevaras och Sverigefrämjandet hanteras separat. 3.Det offentliga främjandeuppdraget samlas i en myndighet under UD och konsultverksamheten läggs i ett kommersiellt bolag. 4.Sverigefrämjandet samlas i utrikesförvaltningen och handels- och investeringsfrämjandet blir en pelare i UD på samma sätt som säkerhetspolitik, utvecklingspolitik etc. Det finns varianter på de fyra handlingsalternativen. Till exempel skulle alternativen 3 och 4 kunna bibehålla en del av det statliga uppdraget som ett handelsfrämjande anslag för uppdrag. En nack- del vore dock att den koncentration och kritiska massa som åstad- koms undergrävs. De ovan nämnda konkurrensaspekterna skulle få lösas, sannolikt genom upphandling. Samtliga alternativ skulle för- modligen kräva en särskild organisationsutredning. Alternativ 1 skulle inte kräva någon riksdagsbehandling. Nuvarande organisation och arbetsfördelning bibehålls Fördelar med detta alternativ är att den nuvarande organisationen har en lång tradition som är väl förankrad. EKN och SEK behöver inte förändras. får fortsatt en stark oberoende verk- samhet, nuvarande affärsmässighet försäkras och anslagsförhållandet till och myndigheter bibehålls. fram- gångsrika verksamhet kan fortsätta. Nackdelar är eventuella frågetecken kring uppfyllande av Wien- konventionen och konkurrensregler samt den oklara ansvarsför- delningen mellan och beskickningarna. Med denna lösning blir det nödvändigt att förtydliga det statliga uppdraget vilket kan kräva ökade statliga anslag för att upprätthålla nivån. Handelssekreterarkontorens verksamhet och myndighetsstatus behöver rätas ut liksom arbetsfördelning i förhållande till utrikes- representationen. Eventuella frågetecken kring den affärsmässiga avgifts- och prisstrukturen behöver lösas. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Det näringslivsfrämjande uppdraget samlas som dotterbolag i ett helstatligt holdingbolag, handelssekreterarorganisationen bevaras och Sverigefrämjandet hanteras separat Fördelar med detta alternativ är verksamhetens oberoende från regeringen och . Det kan leda till förbättrad affärs- mässighet, finansiell styrka och sänder signal om en nysatsning på handelsfrämjandet. och Invest kan lösas ut inom moderbolaget. Goda möjlig- heter ges till inflytande för näringslivet i styrelsen och anslags- förhållandet till regeringen, och myndigheter kan bibehållas. Det finns även nackdelar med ett förstärkt oberoende av reger- ingen och . Det blir en kontroversiell lösning givet rollfördelningen mellan intäktsfinansierad och offentligt finansi- erad verksamhet. De konkurrensrättsliga frågetecknen ökar och det kan leda till oklarheter i förhållande till EG-rätten. Frågetecken avse- ende i förhållande till affärsmässigt vinstdriv- ande och privaträttsliga verksamheter kvarstår. I en sådan konstruktion måste det klargöras vilka som blir dotter- bolag, dvs. , Invest , EKN, SEK samt möjligen Tillväxtanalys och VisitSweden. Med denna lösning blir det nöd- vändigt att förtydliga det statliga uppdraget till . Det kommer att krävas ett reguljärt statligt uppdrag vid alla handels- sekreterarkontor och eventuella krav på ökade statliga anslag. Frågorna kring den affärsmässiga avgifts- och prisstrukturen, handels- sekreterarkontorens verksamhet och dessas myndighetsstatus kvar- står. Konkurrensaspekter kvarstår liksom ansvarsförhållanden och sam- verkan med utrikesrepresentationen. Kopplingen till Sverigefrämjandet kan försvagas. Det offentliga främjandeuppdraget samlas i en myndighet under UD och konsultverksamheten läggs i ett kommersiellt bolag En fördel med detta alternativ är tydlighet, eftersom det samlar de statliga resurserna i Sverige- och näringslivsfrämjandeverksam- heten. Det gör det möjligt att koncentrera resurser, stärka den gemensamma administrationen och sänder signal om en nysatsning på handelsfrämjandet. EKN och SEK behöver inte förändras. Kon- kurrensförhållanden mellan bl.a. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter kan lösas ut. Lösningen skiljer på myndighetsuppgifter och affärs- mässig verksamhet och den löser frågetecknen kring Wienkonven- tionen och konkurrensrätten. Arbetsfördelning och samverkan med utrikesrepresentationen blir sannolikt lättreglerad. Nackdelar är risk för byråkratisering och ökat myndighets- tänkande. Det finns en risk för ökad politisk styrning av insatserna. Det är tveksamt om ett fristående Exportråd, utan officiell/diplom- atisk status, överhuvudtaget kan överleva. Synergieffekterna i det nuvarande skulle gå förlorade. Med detta alternativ blir det nödvändigt att lösa frågan om styr- else och insynsråd. En stark näringslivsrepresentation (jämför EKN) och en fungerande avgiftsstruktur blir nödvändig i myndigheten. Sverigefrämjandet samlas i utrikesförvaltningen och handels- och investeringsfrämjandet blir en pelare i UD på samma sätt som säker- hetsspolitik, utvecklingspolitik etc. En fördel med detta alternativ är tydlighet, eftersom det skiljer på myndighetsuppgifter och affärsmässig verksamhet. Den samlar hel- heten av det internationella näringslivsfrämjandet på ett ställe med en gemensam administration. Konkurrensförhållanden mellan Export- rådet och Invest kan lösas ut och EKN och SEK behöver inte förändras. Detta alternativ löser frågetecknen om Wien- konventionen och konkurrensrätt. Arbetsfördelning och sam- verkan med utrikesrepresentationen blir mer lättreglerad. Alterna- tivet förtydligar utrikesförvaltningens främjandeuppdrag samt ökar kunskap och förståelse för näringslivets villkor i utrikesförvalt- ningen. Det blir en förstärkt ställning för den ekonomiska diplo- matin i utrikesförvaltningen. Nackdelar är risk för byråkratisering och ökat myndighets- tänkande. Den politiska styrningen av insatserna riskerar att öka. Det är tveksamt om ett fristående Exportråd, utan officiell/diplom- atisk status, kan överleva. Synergieffekterna skulle gå förlorade. Effektiviteten skulle bli lidande. Det blir med detta alternativ nödvändigt att lösa frågan om en rådgivande styrelse och insynsråd i utrikesförvaltningen med stark näringslivsrepresentation och en fungerande avgiftsstruktur. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter En ny samverkan mellan utrikesförvaltningen och präglas av en framgångsrik konsultverksamhet som bedöms vara av stort värde för svenska företags internationaliser- ing. har denna verksamhets expansion förändrat de för- utsättningar som gällde vid det ursprungliga handslaget . Utvecklingen kan också sägas ha skapat ett oklart ansvarsför- hållande mellan ambassaden/generalkonsulatet (utrikesförvaltningen) och handelssekreterarkontoret () gentemot myndig- heterna i det mottagande landet. Avgränsningen mellan och utrikesförvaltningen innebär att har en konkurrensutsatt, näringslivsnära och kommersiellt orienterad exportfrämjande verksamhet. Förutsätt- ningarna för en professionell konsultverksamhet med hög kvalitet är stora. innebär denna lösning att har, med redo- visade jämförelser i bilaga 7, en utformning på verksamheten som bygger på en förhållandevis extensiv tolkning av Wienkonven- tionen. Den svenska modellen ställer också höga krav på Export- rådet för att inte det statliga inslaget ska fungera som en statlig sub- vention och konkurrensfördel gentemot privata aktörer i samma bransch. Vissa av exportservicetjänster får statligt stöd, vilket kan göra det svårare för svenska konsultföretag i samma bransch att slå sig in på marknaden. är det viktigt att har förmågan att stödja svenska företags international- isering, inte minst på svåra marknader. Trots de fördelar en eventuell omvandling av till ett aktiebolag skulle leda till är det utredningens bedömning att den skulle ge alltför negativa effekter för svenskt exportfrämjande. Statens direkta samhörighet och deltagande i verksamheten skulle minska. En genomgripande diskussion kring de organisatoriska formerna riskerar att ta tid och resurser i anspråk, vilket drar uppmärksamhet från själva innehållet i och genomförandet av den exportfrämjande verksamheten. Utlandskontorens officiella status kan komma att ifrågasättas av verksamhetslandets myndigheter. Det vore till nackdel för verksamheten om den diplomatiska statusen förloras på orter där den är betydelsefull (en förutsättning för en omvandling var enligt utredningen 2000:102 att handelssekreterarens status inte fick påverkas negativt). En omvandling kan leda till att handelssekreterarkontoren registreras som filial till moderbolaget och beskattas i värdlandet. I administrativt hänseende skulle förhållandet mellan och myndigheten komma att Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Handelssekreterarens ekonomiska redovisning skulle behöva särredovisas på annat sätt än i årsredovisning och inte vara en integrerad del i . status som ett privaträttsligt subjekt med ett gemensamt huvudmannaskap mellan staten och näringslivet är därför fortsatt ändamålsenlig. resursutveckling, minskade statliga anslag, den utvecklade arbetsfördelningen mellan UD och samt betoningen av främjande som en kärnuppgift i utrikesförvaltningen gör emellertid att s.k. funktionella direktivrätt inom utrikesrepresentationen exportfrämjande verksamhet (lag 1975:490 och förordning 1975:491) är obsolet. UD bör därför initiera en översyn och anpassning av samtliga berörda lagar, förordningar och instruktioner till de förhållanden som råder . Utrikesför- valtningsutredningen anser också att de statliga uppdragen till Export- rådet behöver preciseras tydligare, i linje med rekommendationer. olika roller och rågången mellan det statliga basuppdraget och övriga verksamheter behöver klar- göras. Ambitionen bör vara att hitta en rimlig balans mellan det statliga uppdraget och den kommersiella konsultverksamheten. Handelssekreterarens myndighetsfunktion utomlands behöver följa gällande lagar och regelverk för myndigheter. utlandsorganisation måste utformas efter verksamhetens krav och behov. Utgångspunkt bör vara att närvaro är privat- rättslig (bolag, representationskontor m.m.) där så är möjligt och lämpligt, dvs. på normalt konkurrensutsatta marknader. På dessa platser utser själv kontorschef utan krav på ett offent- ligt uppdrag. En sådan förändring kan leda till ökade kostnader för till följd av förändrade skattevillkor för kontoret och de utsända, vilket behöver beaktas i samband med beslut om det statliga uppdragets omfattning. I de fall där utlands- närvaro inte kan eller bör ske i privaträttslig form behöver ett regelverk göra det möjligt för att hos departementet begära upprättande av ett handelssekreterarkontor. I delbetänkandet SOU 2010:32 konstaterades att handelssekreter- arnas relation till utlandsmyndigheterna är av annan karaktär än attachéernas och därför inte kan inpassas i de resonemang som förs om specialattachéer och anställda med annan huvudman än . En följdändring av en enmyndighetsreform krävs därför inte i instruktionen för handelssekreterare (s. 176). Denna utredning anser att eventuella frågetecken avseende anmälan av Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter Exportrådspersonal som inte är handelssekreterare enligt Wienkon- ventionen om diplomatiska förbindelser behöver rätas ut, mot bak- grund av de förändringar som har genomgått . Utgångspunkt ska vara att endast handelssekreteraren, om kontoret leds av en sådan, ges diplomatstatus. Utredningen anser vidare att utgångspunkt för samverkan mellan /UD och bör vara tydligt åtskilda roller, enligt ett proceduravtal mellan UD och . Proce- duravtalet, samt ett preciserat statligt uppdrag till , bör avgöra rådets respektive utrikesrepresentationens arbetsfördelning utomlands avseende ej avgiftsbelagda tjänster, förfrågningar, marknads- information, m.m. På marknader där inte är repre- senterat, vare sig genom egna kontor eller genom personal knuten till ambassaden, bör utrikesförvaltningen och avgöra ingång för sådana förfrågningar genom proceduravtalet. Beskickningarnas uppgifter är att verka för samlade handels-, investerings- och välståndsintressen. Ambassadernas och konsulatens särskilda ställning som företrädare för staten gör att dessa har den naturliga rollen att i andra länder företräda och sam- ordna den allmänna handels- och främjandeverksamheten. Konsult- uppdrag, affärsutveckling och näringslivsfrämjande tjänster mot avgift till företagen, på en konkurrensutsatt marknad, liksom export- och importförfrågningar är med den svenska arbetsfördel- ningen inte en naturlig uppgift för en beskickning. Ambassader och konsulat bör därför i normalfallet hänvisa sådana förfrågningar till , svensk bilateral handelskammare eller annan svensk företagssammanslutning. Endast i undantagsfall blir det aktuellt för en beskickning att utföra företagstjänster mot betalning. Investeringar är en motor för ekonomisk utveckling. Det är därför angeläget att förblir ett attraktivt land för utländskt före- tagande och utländska investeringar. Detta kräver ett politiskt engage- mang, ett konkurrenskraftigt investeringsklimat och ett effektivt investeringsfrämjande. I Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet? framgår att utländska investerare inte bara för in kapital och med- verkar till arbetstillfällen i utan också bidrar med kunskap och kompetens som är viktig för att stärka konkurrenskraften i den svenska ekonomin. De utlandsägda företagen har tillgångar i Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter till ett värde som motsvarar av BNP. hade dessa företag omkring 600 000 anställda i , dvs. omkring en fjärdedel av alla svenskar som är anställda i den privata sektorn (s. 35). Den centrala myndigheten för investeringsfrämjande åtgärder är Myndigheten för utländska investeringar i , i dagligt tal kallad Invest . Myndigheten lyder under UD och handels- ministern. Det grundläggande anslaget för verksamheten är för . Därtill kommer vissa särskilda medel samt del av den verksamhet som sker i samverkan med andra aktörer. Invest har i uppdrag att aktivt medverka till att utländska företag investerar i eller samverkar med svenska företag i syfte att stärka konkurrenskraften och tillväxten i . Det görs direkt genom kontakter och rådgivning med potentiella investerare och indirekt genom att öka intresset för som investerings- land. Investeringsfrämjandet ska bedrivas som en del av det samlade Sverigefrämjandet, i nära samverkan med andra aktörer som har i uppdrag att verka för en positiv och attraktiv bild av . Invest samverkar med en rad andra myndigheter och organisationer, bl.a. , , , och VisitSweden. Inom investeringsfrämjandet prioriteras ett antal affärsområden, som marknadsförs på utvalda marknader i nära sam- arbete med det regionala investeringsfrämjandet. En av Invest Sweden´s viktigaste resurser är dess samarbetsnätverk med invester- ingsfrämjande regionala organisationer runt om i . Invest har kontor i och samt utlandskontor i , , och . Utredningen menar att dubbelarbete inom offentliga invester- ingsfrämjande insatser ska undvikas. Synergier med den handels- och Sverigefrämjande verksamheten i övrigt måste nyttjas. Global- iserad handel, svenska företags etablering utomlands och utländska företags etablering i talar för en kraftsamling av begränsade resurser och närmare samverkan mellan handels- och investerings- främjandet. Administrativa synergier bör kunna utnyttjas bättre, inte minst i utlandsorganisationen. Som ett led i detta föreslår utred- ningen att Invest och stärker sin samverkan. Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter 5.1.5Synergier mellan utvecklingssamarbete, handel och främjande Det råder bred enighet om att friare handel leder till ökat välstånd och sysselsättning. Den svenska frihandels- och globaliserings- politiken utgår från att välståndsgivande handel grundas på både export och import. importbehov kan sägas utgöra ett grundläggande motiv för all export. Genom att främja import tar ansvar för att främja en internationell utveckling som omfattar både frihandel, internationellt samarbete och utvecklings- ländernas intressen. Dessutom har insatserna för företags etabler- ing utomlands utvecklats i riktning mot att stödja komponent- import, eftersom många exportföretag importerar en stor del av sina insatsvaror. I den s.k. konstateras att goda importförutsättningar är nödvändiga för att möjliggöra specia- lisering och att utveckla en stark konkurrenskraft (s. 293). Utvecklingsländer får stöd av det offentliga via Sida genom exportfrämjande biståndsprogram som utgör värdefulla komplement till övriga näringslivsfrämjande insatser.