sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Med joniserande strålning avsågs enligt strålskyddslag strålning från radioaktivt ämne, röntgenstrålning och till sin biologiska verkan likartad strålning. I begreppet radiologisk verk- samhet innefattades arbete med radioaktivt ämne och arbete vari brukas röntgenutrustning eller annan teknisk anordning, avsedd att utsända joniserande strålning, och arbete vid kärnteknisk anlägg- ning. Bestämningen av begreppet radiologiskt arbete angav också omfattningen av den tillståndsplikt och tillsyn som gällde enligt lagen. Utgångspunkten strålskyddslag var att bereda skydd mot strålningsskador för alla människor samt för alla djur, som underkastas radiologisk undersökning eller behandling i veterinärmedicinskt syfte. Lagen syftade således inte till att vidta åtgärder till skydd för djurliv utanför veterinärmedicinsk under- sökning och behandling. Lagen kompletterades 1977 med en regel som även beaktade frågor om icke-joniserande strålning. Regeln innebar att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde fick föreskriva, om det var påkallat från strålningssynpunkt, att vad som i lagen sägs om teknisk anordning avsedd att utsända joniserande strålning eller om radiologiskt arbete ska gälla helt eller delvis även teknisk anordning av visst slag som är avsedd att utsända icke-joniserande strålning respektive arbete vari användes sådan anordning. Den nu gällande strålskyddslagen breddades i förhållande till tidigare lagstiftning när det gäller lagens tillämpningsområde. Den nuvarande strålskyddslagen har till syfte att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Lagen omfattar såväl joniserande strålning som icke-joniserande strålning. Både naturlig strålning och av människan framställd eller förorsakad strålning faller under lagens tillämpningsområde. Lagen bygger dock på samma grundprinciper som den tidigare lagstiftningen, vilket innebär att strålningsverksamhet ska stå under samhällets kontroll genom en särskild strålskyddsmyndighet. tillsatte regeringen den så kallade som skulle studera kärnenergins möjligheter och konsekvenser. gav ÖB () uppdrag att bedriva forskning om kärnvapens användning. En översiktlig redogörelse för utvecklingen... Atomenergi som en slags joint venture mellan staten, de tekniska högskolorna och industrin. AB Atomenergi skulle syssla med forskning och utveckling av den fredliga användningen av kärn- kraften. FOA skulle svara för den militära användningen och utvecklingen av den militära användningen av kärnenergin. gick den tekniska utvecklingen av den fredliga användningen av kärnenergin mycket snabbt. Regeringen var starkt motiverad att satsa på användningen av atomenergin och där- igenom befria från behovet av import för att trygga den inhemska energiförsörjningen. För att komplettera koncessionsreglerna enligt strål- skyddslag, som då också gällde frågor om tillstånd på kärnenergi- området, antog lagen (1956:306) om rätt att utvinna atomenergi m.m. (atomenergilagen). I atomenergilagen gavs de grundläggande föreskrifterna om uppförande och drift av en kärnenergireaktor. Enligt lagen var det förbjudet att utan tillstånd förvärva, inneha, överlåta, bearbeta eller i övrigt ta befattning med uran, plutonium, torium eller annat som kan användas som bränsle i en kärnreaktor eller förening av sådant ämne. Det var vidare förbjudet att utan tillstånd uppföra, inneha och driva en kärnreaktor eller en anläggning för bearbetning av uran, plutonium, torium eller annat som kan användas som bränsle i en kärnreaktor. Vidare var det förbjudet att utan tillstånd föra ut sådana ämnen ur riket. Även om regeringen enligt lagen gavs en möjlighet att genom subdelegation överlåta prövningen av en ansökan om tillstånd till en myndighet så blev det inte så utan regeringen behöll rätten att pröva frågan om tillstånd. I atomenergilagen fanns det vidare regler som rörde tillsynen över verksamheten. hade rätt att efter anfordran få de upplysningar och handlingar som krävdes för tillsynen. Myndigheten fick också meddela de föreskrifter som behövdes för att trygga efterlevnaden av de villkor som meddelats med stöd av lagen. Det kan vara värt att uppmärksamma att inspektörerna enligt 11 § lagen belades med ett slags munkavle. De fick inte röja eller obehörigen utnyttja yrkeshemlighet som därigenom blivit känt för honom, och ej heller, där det ej kan anses påkallat i tjänstens intresse, yppa arbetsförhållanden eller affärsförhållanden, vilket sålunda blivit honom kunnigt. Regeln var straffsanktionerad och straffet var dagsböter eller fängelse. SOU 2011:18 En översiktlig redogörelse för utvecklingen... Bestämmelserna var även i övrigt straffsanktionerade med fängelse eller dagsböter i straffskalan. Ett av atomenergilagens ursprungliga syften var att i kontrol- lerade former främja införandet och användningen av kärnkraft. En mera restriktiv inställning till kärnkraftens utnyttjande växte fram . Riskerna i samband med hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall betonades starkt. Mot den bakgrunden infördes genom lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle m.m. (villkorslagen), vilken trädde i kraft , ett nytt slags tillstånd för drift av kärnkraftverk nämligen laddningstillstånd. Enligt lagen fick kärnkraftreaktorer inte tillföras kärnbränsle utan särskilt tillstånd av regeringen. Tillstånd fick meddelas om reaktorns innehavare före utgången av hade företett ett avtal, som på ett betryggande sätt tillgodoser behovet av upparbetning av använt kärnbränsle eller har visat att hante- ringen av använt, ej upparbetat kärnbränsle kan ske på ett helt säkert sätt. Om reaktorinnehavaren inte hann med att lämna in en ansökan till regeringen före detta datum, skulle denna för att få tillföra sin reaktor kärnbränsle, förutom ett upparbetningsavtal dessutom kunna visa hur och var en helt säker slutlig förvaring av det högaktiva avfallet efter upparbetningen eller använt kärnbränsle skulle kunna ske. De första besluten om laddningstillstånd som fattades enligt villkorslagen var helt inriktade på att det använda kärnbränslet skulle upparbetas. Laddningstillstånden grundades på tre avtal om upparbetning som hade ingåtts mellan Svensk Kärnbränsleför- sörjning AB, nuvarande SKB, och det franska företaget des Matières Nucléaires, Cogéma. Avtalen omfattade sammanlagt använt kärnbränsle. I anslutning till de kom- mersiella avtalen träffades mellan och en öve- renskommelse om fredlig användning av det upparbetade mate- rialet. Denna överenskommelse var en förutsättning för de kommersiella avtalens giltighet. Genom en ändring i atomenergilagen infördes ett krav på tillstånd för att få uppföra, inneha och driva en anläggning för bearbetning, lagring eller förvaring av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som uppkommer vid drift av kärnkraftsreaktorer. hade avfallsfrågorna inte berörts i atomenergilagen. Den energipolitiska diskussionen kom självfallet att prägla den nu gällande kärntekniklagen, som trädde i En översiktlig redogörelse för utvecklingen... Frågorna om slutförvaringen av använt kärnbränsle, kärnkraftolyckan i , folk- omröstningen och de energipolitiska beslut därefter fattade, som innebar att kärnkraften, som en målsättning skulle avvecklas som energikälla för framtiden, blev centrala vid utform- ningen av lagen. Slutförvaringsfrågorna fick en särskild reglering med bland annat krav på att reaktorinnehavarna skulle svara för att bedriva den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att kunna fullgöra en säker slutförvaring av kärnkraftens restpro- dukter. Begreppet kärnavfall infördes i den nya lagen, vilket innebar att avfall som genererats i samband med kärnteknisk verk- samhet fick en särskilt och strängare reglering än den reglering som gällde radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen. Kärntekniklagen fick vidare karaktären av en säkerhetslag med speciell inriktning på att ta tillvara säkerheten vid verksamheten på kärnenergiområdet samt på tillsyn över och insyn i sådan verksamhet. Efter förebild av strålskyddslagen infördes en regel som innebär att tillståndshavarna ska svara för att alla de åtgärder vidtas som krävs för att upprätthålla säkerheten. Reglerna i kärntekniklagen om kraven på tillstånd för verk- samheten samt skyldigheten för tillståndshavarna att lämna de upplysningar och handlingar som krävs för tillsynen kom i huvud- sak att överensstämma med regleringen enligt atomenergilagen. De bestämmelser om generella tillstånd som enligt regeringens kungörelse (1956:306) med vissa tillstånd enligt atomenergilagen, gällde för kärnämnen som användes för vetenskapligt bruk vid universitet, högskola etc. eller för uran som användes för tekniskt bruk i samband med färgning av glas, keramiska produkter etc. eller för torium i samband med framställning av glödnät etc. överens- stämmer med de undantagsregler som gäller enligt förord- ningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet. Kärntekniklagen kom även att innehålla ett tydligt krav på att kärnteknisk verksamhet ska bedrivas på sådant sätt att de förpliktelser uppfylls som följer av överenskommelser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen. Med dessa överens- kommelser avses främst Icke-spridningsfördraget (Non Prolife- ration Treaty, NPT) men även andra överenskommelser som ingåtts eller som kommer att ingås i detta syfte. För att leva upp till svenska åtagande inom icke-spridning innehåller lagen även krav på anmälningsskyldighet för verksamheter relaterade till En översiktlig redogörelse för utvecklingen... kärnteknisk verksamhet men som inte hanterar kärnämne. Det rör sig om viss forskning och utvecklingsverksamhet samt tillverkning av vissa kärntekniska produkter. I förarbetena konstateras2 att den typen av verksamheter visserligen inte är kärntekniska verksam- heter men mycket nära knutet till kärnteknisk verksamhet och därför lämpligt att införa dessa bestämmelser i kärntekniklagen. Kärntekniklagen ger internationella inspektörer från rätt att få tillgång till handlingar och tillträde till anläggningar. Detta gäller kärntekniska anläggningar och de anläggningar som är rapporteringsskyldiga. Ursprungligen innehöll kärntekniklagen även reglering av export av kärnämne och kärnteknisk utrustning. Detta har lyfts ut ur lagen och regleras nu av en gemensam rådsförordning3. 1999/2000:54. 3RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 428/2009 av om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden. 4Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet 4.1Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse Verksamhet med strålning och kärnteknisk verksamhet i styrs främst av följande lagar: lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), (1998:808), strålskyddslagen (1988:220), lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen), atomansvarighetslagen (1968:45). Även följande lagar är relevanta: lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen), lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen, lagen (2006:263) om transport av farligt gods, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, ellagen (1997:857), Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet elberedskapslagen (1997:288), säkerhetsskyddslagen (1996:627), lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. De generella principerna för säkerhet och strålskydd i den kärn- tekniska verksamheten läggs fast i kärntekniklagen, och strålskyddslagen. Bestämmelserna i dessa lagar kompletteras av förordningar och myndighetsföreskrifter som innehåller mer detal- jerade bestämmelser. En kärnteknisk anläggning får inte innehas eller drivas utan tillstånd utfärdade enligt kärntekniklagen och . Det krävs alltså två separata tillstånd, utfärdade enligt två olika lagar, för att få inneha och driva en kärnteknisk anlägg- ning. Kärntekniklagen är inriktad på att ta tillvara dels säkerheten vid den kärntekniska verksamheten, dels åtaganden på icke- spridningsområdet samt på tillsyn över och insyn i denna verksamhet. Kärntekniklagen innehåller också de centrala bestäm- melserna som rör omhändertagande och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle. Regeringen har bemyndigat Strålsäkerhets- myndigheten att utfärda föreskrifter enligt kärntekniklagen. syftar till att skydda miljön och människors hälsa mot miljöfarlig verksamhet. Kärnteknisk verksamhet är enligt balken definierad som miljöfarlig verksamhet. Bestämmelserna i balken omfattar bestämmelser om såväl anläggningssäkerhet som strål- skydd samt buller, ljus och annat som kan ha skadlig inverkan. Strålskyddslagen syftar till att skydda människor, djur och miljön från skadliga effekter till följd av strålning. Strålskyddslagen är därmed inte bara viktig när det gäller att skydda anställda som är sysselsatta i verksamhet med strålning utan även allmänheten i omgivande miljö och patienter i sjukvården. Regeringen har bemyndigat att utfärda föreskrifter enligt strålskyddslagen. Finansieringslagen innehåller bestämmelser som rör finansieringen av framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle, avveckling och rivning av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar. Tillståndshavarna ska betala avgifter till staten som fonderar medlen i en särskild fond, Kärnavfallsfonden, för att kunna användas när de behövs för tillgodose lagens syften. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet Atomansvarighetslagen reglerar den civilrättsliga ansvarigheten för skador som uppkommer till följd av en radiologisk olycka i kärntekniska anläggningar och under transport av kärnämne. Inne- havaren av en kärnteknisk anläggning har ett strikt ansvar för skador till följd av en radiologisk olycka, dvs. oberoende av vållande. Anläggningsinnehavarnas ansvar är begränsat till cirka 3,3 mil- jarder kronor. Genom lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor införs det.ett obegränsat ansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar och att innehavare av kärnkraftsreaktorer ska finansiera ansvaret . För andra kärntekniska anläggningar är huvudregeln att innehavaren ska finansiera ansvaret . Dessa belopp ska vara täckta av en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Den nya lagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Genom lagen upphävs atomansvarighets- lagen. Studsvikslagen reglerar skyldigheten för den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor att betala en särskild avgift till staten. Avgiften utgör ett kostnadsbidrag för slutlig hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett samband med framväxten av det svenska kärnkraftsprogrammet. Lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd reglerar utförsel och export av kärnämne och kärntekniska produkter. Lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen ger internationella IAEA- inspektörer rätt att genomföra inspektioner i utanför kärntekniska anläggningar. Lagen (2006:263) om transport av farligt gods innehåller regler som gäller tranport av kärnämne och kärnavfall. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, ger bland annat regler om beredskap mot olyckor. Ellagen reglerar bl.a. verksamheter inom produktion, överföring och användning av el. Elberedskapslagen innehåller bestämmelser om beredskap vid pro- duktion och överföring av el samt vid handel med el. Bestäm- melserna reglerar ansvaret för den planering och de övriga åtgärder Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet som behövs för att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd bered- skap. Säkerhetsskyddslagen trädde i kraft då den ersatte personalkontrollkungörelse. Lagen innehåller bestäm- melser om det säkerhetsskydd som ska finnas vid verksamhet hos framförallt staten, kommunerna och landstingen, men även hos statliga bolag och hos vissa enskilda, om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. Med säkerhetsskydd avses enligt lagen skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säkerhet, samt skydd mot terroristbrott. Lagen innehåller även bestämmelser om registerkontroll beträffande den som ska delta i säkerhetskänslig verksamhet i utlandet eller i sådan verksamhet i en mellanfolklig organisation där är medlem. Vattenverksamhet regleras i och i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. En fullständig definition av vattenverksamhet finns i 11 kap. 2 § . För vattenverk- samhet krävs tillstånd enligt , om inte något annat följer av de undantag från tillståndsplikten som anges i . Ansökan om tillstånd för vattenverksamhet prövas av miljödom- stolen. Bestämmelserna är tillämpliga på intag av kylvatten från kärnkraftsreaktorer. Utsläpp av kylvatten kan utgöra miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. . 4.2Euratomfördraget och andra EU-regler Fördraget om upprättandet av den europeiska atomenergigemen- skapen, Euratom, undertecknades som fördraget om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EG-för- draget) . Euratom är alltså en av de gemenskaper som utgör den Europeiska gemenskapen, EG. Euratoms centrala uppgift är enligt fördraget att skapa de förutsättningar som behövs för en snabb organisation och tillväxt av kärnenergiindustrierna och därigenom bidra till en höjning av levnadsstandarden i medlemsstaterna och till utvecklingen av Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet förbindelserna med övriga länder.1 Medlemsstaterna åtar sig genom fördraget en serie förpliktelser om utveckling och gemensam kontroll av kärnenergiproduktionen inom gemenskapen. Euratom har endast atomenergins fredliga användning som verksamhetsfält. Att avtalet inte direkt utsäger detta och förbjuder atomenergins militära bruk, vilket var den ursprungliga avsikten, beror på att beslutat sig för ett eget militärt atomprogram. Det väntades att den franska national- församlingen skulle vägra att ratificera Euratomfördraget om detta direkt vände sig mot atomenergins militära användning, varför avtalet modifierades och fick sin nuvarande lydelse2. Euratomfördraget utgör en del av medlemsstaternas rättsord- ningar och gäller i i enlighet med lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. De för- ordningar som beslutats under Euratom är direkt tillämpliga i med- lemsländerna. Det behövs alltså inte någon ytterligare lagstiftning för att Euratomfördraget och de förordningar som utfärdas med stöd av fördraget ska gälla i medlemsländerna. Däremot behövs kompletterande lagstiftning, t.ex. i de fall då fördraget ställer krav på att medlemsländerna ska vidta någon särskild åtgärd som inte regleras i detalj i fördraget. Vidare behövs givetvis regler för att genomföra bestämmelserna i direktiven under Euratom, som inte blir direkt tillämpliga i medlemsländerna. Euratomfördraget har betydelse för kärnteknik- och strål- skyddsområdet främst genom att det uppställer krav på enhetliga normer för strålskydd och genom att gemenskapen övervakar till- lämpningen av dessa. De grundläggande direktiven för strålskydd är direktivet för skydd av arbetstagare och allmänhetens hälsa, det s.k. BSS- direktivet, och direktivet om skydd för personers hälsa i samband med medicinsk bestrålning, det s.k. patientdirektivet.3 Direktiven ger därmed gemensamma normer för strålskyddet inom EU för alla berörda individer, arbetstagare, patienter och allmänheten. För- utom detaljerade strålskyddskrav ställs även krav på ansvarsför- 1Art 1 Euratomfördraget. 2Se J.G. Polach, Euratom, its Background, Issues and Economic Implications,1964, samt redogörelser utarbetade inom , , , – Euratom, 1962. Jfr även 2 § punkten h Euratomfördraget. 3Rådets direktiv /29/Euratom av om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning samt Rådets direktiv /43/Euratom av om skydd för personers hälsa mot faror vid joniserande strålning i samband med medicinsk bestrålning. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet hållanden, regelstyrning, administrativ kontroll och tillsyn. Dessa grundläggande direktiv har efterhand kompletteras med specifika strålskyddsdirektiv rörande externa arbetstagare, strålkällor med hög aktivitet och information till allmänheten i nödsituationer. Euratomfördraget har också betydelse när det gäller deponering av radioaktivt avfall, vilket innefattar slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Enligt fördragets artikel 37 är varje medlemsstat skyldig att underrätta kommissionen om sina planer för deponering av radioaktivt avfall. Informationen ska vara sådan att det blir möjligt för kommissionen att fastställa om planens genomförande kan medföra en radioaktiv kontamination av vatten, jord eller luft i en annan medlemsstat. Kommissionen ska, innan en medlemsstat beslutar om att uppföra en ny anläggning, ha haft möjlighet att yttra sig. finns också ett direktiv om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar4. Direktivet (kärnsäkerhetsdirektivet) har två uttalade syften nämligen dels att upprätthålla och främja en kontinuerlig förbättring av kärnsäkerheten och regleringen av denna, dels att säkerställa att medlemsstaterna tillhandahåller lämpliga nationella arrangemang för en hög kärnsäkerhetsnivå för att skydda arbetstagarna och allmänheten mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning från kärntekniska anläggningar. Euratomfördraget innehåller också regler som gäller transport av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Fördraget komplet- teras på detta område av Rådets förordning (EURATOM) nr 1493/93 av om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater. Vidare så utövar Euratomgemenskapen kontroll av att , råmaterial och speciella klyvbara material inom medlemsstaternas territorier inte används för andra ändamål än som uppgetts av förbrukarna samt att föreskrifterna om försörjning iakttas, liksom alla särskilda kontrollförpliktelser som gemenskapen har avtalat om med ett tredje land eller en internationell organisation. För upp- giften finns ett särskilt kontrollorgan inrättat inom kommissionen.5 När det gäller kärnämneskontrollen medför Euratomfördraget direkt verkande förpliktelser för den enskilde att 4RÅDETS DIREKTIV 2009/71/EURATOM av om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar. 5Jfr Artiklarna 77–85 Euratomfördraget. Lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet lämna vissa bestämda uppgifter till kommissionen.6 Reglerna innebär att det är verksamhetsutövaren i medlemslandet som ansvarar direkt mot Euratomgemenskapen i fråga om säkerhetskontrollen. 4.3Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) innehåller grundläggande bestämmelser om säkerheten i samband med kärnteknisk verksamhet och är speciellt inriktad på att ta tillvara säkerheten vid den kärntekniska verksamheten samt på tillsyn och insyn i sådan verksamhet. Lagen har karaktären av ramlag som får sitt konkreta innehåll genom myndighetsföre- skrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kärntekniklagen innehåller bestämmelser om tillstånd, definitioner, ansvar m.m. avseende kärnteknisk verksamhet. Kärntekniklagen använder begreppet kärnteknisk verksamhet som ett samlings- begrepp för vad lagen omfattar. Begreppet är av central betydelse för lagens systematik och avgränsning.