sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Det kompletterade underlaget omfattar 3691 byggnader samlade i 487 förvaltningsenheter. Av dessa föreslås 3 392 i 398 förvaltningsenheter ingå i den kul- turhistoriskt värdefulla portföljen och således föreslås endast 299 3 ingår och fastigheter i den nya myndigheten . byggnader i 89 förvaltningsenheter inte ingå. Således föreslås 92 pro- cent av de bedömda byggnaderna ingå i portföljen och av byggnaderna i av förvaltningsenheterna uppfyller inte kriterierna. De byggnader som föreslås ingå omfattar 2 320 000 kvm (BTA) och har ett bokfört värde på nästan . Kostnaderna 2008 för förvaltningen av de fastigheter som föreslogs ingå i portföljen uppgick till följande belopp: 1 293 560 749 1 276 252 793 -17 307 956 -135 045 507 -139 333 624 -6 059 057 -12 958 000 -8 649 148 -1 189 300 1 852 907 086 1 532 364 494 -320 542 592 Kostnaderna för förvaltningen av fastigheterna och intäkterna avser det faktiska utfallet för 20084. Det bör noteras att och i första hand använder eller har använt fastigheterna som en del av sin huvudsakliga verksamhet och normalt inte har intäkter av uthyrning. När det gäller så har 4 Vilket, vid tiden för kompletteringen , var det senaste helåret med känt utfall i alla delar. myndigheten inte ur redovisningen kunnat identifiera kostnader och intäkter separat utan antagit att kostnaderna är lika stora som intäkterna (eftersom man tillämpar kostnadshyra)5. Kostnaderna för kulturfastigheterna i finansieras genom hyresintäkter från Försvarsmakten. I vissa fall används byggna- derna i verksamheten och i vissa fall används de inte men ingår i större områden som förhyrs och där man inte avskiljt kulturfastig- heterna från det övriga området. Utöver kostnaderna som finansie- ras med hyresintäkter har man lagt kostnader som finansieras av det särskilda anslag på som man i myndigheten avsätter för vård av SBM. Givet att intäkterna kan bibehållas skulle förvaltningen av fas- tigheterna i den samlade portföljen med nivå ha en årlig nettokostnad på . Möjligen kommer inte intäkterna av kulturfastigheterna som förvaltar och som huvudsakligen förhyrs av Försvarsmakten kunna bibe- hållas om kulturfastigheterna avskiljs från kringliggande bestånd och kan sägas upp av hyresgästen. kalkylerade och redovisade också de fram- tida årliga behoven för den förvaltning som kan förväntas om fastigheterna ska ingå i en kulturhistoriskt värdefull portfölj. För hyresfastigheterna i Statens fastighetsverks bestånd antogs att de kostnader som man har motsvarar de årliga behoven. För bidragsfastigheterna och för kulturfastigheterna hos de övriga myndigheterna uppskattades årliga kostnader enligt en kalkyl base- rad på nyckeltal som tagits fram för olika kategorier av objekt. Statens fastighetsverks kalkyl visar på stora kostnader jämfört med de faktiska kostnader man har för kulturfastigheterna. 5 Dessutom avser beloppen för FortV budgetbelopp , eftersom man ur redovisnings- systemet inte kan få kostnadsutfall per byggnad. I redovisningen antogs kostnaderna 2010 vara detsamma som 2008. Följande kalkylerade årliga belopp, prisnivå, redovisa- des för de fastigheter som föreslogs ingå i portföljen: 1 293 560 749 1 276 252 793 -17 307 956 -216 426 398 -212 838 407 -25 037 520 -250 408 442 -22 241 138 -9 432 047 2 286 056 402 1 532 364 494 -753 691 908 Som framgår av tabellen skulle nettokostnaden för samtliga i port- följen ingående fastigheter uppgå till . Kalkylen ger följande merkostnader i förhållande till utfall : Som framgår ovan innebär kalkylen för Statens fastighetsverks bidrags- fastigheter högre kostnader och för de övriga myndigheternas kulturfastigheter mer än en fördubbling av kostna- derna jämfört med det som läggs ner på samma fastigheter. I rapporten konstaterar : De tillgängliga ekonomiska resurser som de berörda myndigheterna har är inte tillräckliga sett ur ett myndighetsuppdrag som inne- fattar att fastigheten ska leva upp till det lagstadgade skyddet, bevaran- det som resurs och kunskapskälla för framtida generationer, och till- gängliggöras (levandegöras) för samhällets invånare . De olika myn- digheterna har skilda uppdrag, vilket medför skillnader i kostnader. I kostnadskalkylen har utgått från det upp- drag myndigheten har och som det formulerats i instruktion och regleringsbrev. En stor del av de totala kalkylerade kostnaderna, , avser s.k. iståndsättningar. Iståndsättningar är större vårdinsatser då mycket omfattande renoveringar eller utbyte av viktiga byggnadssystem utförs. Iståndsättningar uppkommer efter- som byggnaden ska bibehållas bortom den ekonomiska livslängden och skulle i kommersiell fastighetsförvaltning kunna jämställas med totalrenovering. uppskattar att en istånd- sättning för ett enskilt objekt återkommer vart 30–, vilket innebär att de svårligen låter sig budgeteras löpande och är svåra att hantera inom normala planeringsramar. Kostnaderna för en istånd- sättning varierar naturligtvis beroende på vilken typ av objekt det är frågan om, men kostnaden för en åtgärd är betydande i förhållande till den normala nivån på årliga underhållskostnader. En åtgärd löper normalt . Exempel på iståndsättningar som kan vara eller bli aktuella är t.ex. renovering av fasaderna på (uppskattad till en kostnad på ), konservatorsarbeten på (), byte av betonghjässa över (), utbyte av tornspira i (), strandskoning vid (). har utifrån sina kalkyler sett definierat iståndsättningar och gjort en fördelning enligt följande: 250–275 st. 80–100 st. 40–50 st. 40–50 st. 15–20 st. Flertalet iståndsättningar kommer att vara och iståndsättningar är relativt ovanliga. 10.5Berättelsemodellen och resultatet av kulturfastighetsutredningen Utredningens förslag: förslag bör i princip tillämpas. Modellens tillämpning som en grund för urval av statens innehav bör formaliseras och ansvaret för dess olika delar bestämmas. Utredningen ser regeringens initiativ med uppdraget till Riksantik- varieämbetet och som resulterade i Kultur- fastighetsutredningen som en ambition att definiera statens offent- liga åtagande när det gäller ägande och förvaltning av kulturfastig- heter. Detta är viktigt både av resursskäl dvs. att få en hållbar avvägning mellan målsättningen och finansieringen och i syfte att åstadkomma en medvetenhet kring syftet med ägandet och en ändamålsenlig hantering i staten. Resursskälet är uppenbart; att förvalta kulturfastigheter är kost- nadskrävande och det möjliga beståndet är mycket stort. Sker ingen medveten begränsning av innehavet riskerar kostnaderna för beva- randet bli höga och uppdraget kan bli svårt att motivera i förhål- lande till andra utgiftskrav. Att uppnå en medveten prioritering av innehavet samt ändamålsenlig och rationell hantering skulle inne- bära att staten bedriver en målinriktad politik på området och får ut mer för resurserna som allokeras för ändamålet. ansats är bra eftersom den ser det statliga innehavet av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter samlat. Det blir därmed möjligt att avväga innehavet av enskilda objekt mot de mål man vill uppnå som innehavet kan ställas i relation till kostnaderna för förvaltningen. Resultatet av Kulturfas- tighetsutredningen tydliggör att prioritering bör ske. förslag bör i princip tillämpas. Beslutar staten att tillämpa idén med en kulturfastighetsportfölj utgå- ende från berättelsemodellen bör man genomföra en mer detaljerad prövning av resultatet på fastighetsnivå. Detta skulle kunna göras genom att låta kvalitetsgranska resultatet, komplettera med plats- besök och eventuellt ytterligare inventeringar. Det bör också tyd- liggöras vilka ytterligare bedömningsgrunder som kan tillämpas. Eventuellt bör krav ställas på en redovisning av konsekvenserna av ett mer begränsat utfall av antal kulturfastigheter i portföljen. Modellens tillämpning som en grund för urval av statens innehav bör också formaliseras och ansvaret för dess olika delar bestämmas. Den genomgång och analys som genomförts inom ramen för innebär att relativt få objekt faller utanför portföljen. Eftersom det urval fastigheter som prövats är omfattande och mot bakgrund av vad som ovan sagts om höga kostnader och ett stort och växande bestånd, hade en prövning som ytterligare minskat det prioriterade innehavet varit värdefull. Inte minst den kalkyl över kostnader som redo- visat i kompletteringen av kan moti- vera en striktare prövning av innehavet. Vår utredning omprövar dock inte det arbete som utförts av den forskargrupp som använt i . Vid den detalj- erade prövningen bör frågan ytterligare analyseras om det finns byggnader i det bestånd som bedömts ingå i portföljen som inte direkt har någon väsentlig roll i statens historia. Kulturfastighets- utredningen redovisar på ett bra sätt skälen till de fastigheter som inte föreslås ingå i portföljen. För en del av fastigheterna som före- slås ingå i portföljen hade en motsvarande specificerad redovisning av skälen varit värdefull. har tillämpat berättelsemodellen som en teoretisk ansats och visat vad den kan betyda för att defini- era innehavet. För att modellen ska kunna tillämpas bör arbetspro- cess och beslutsordning läggas fast. Staten bör ta ställning till hur modellen förvaltas t.ex. hur slutligt beslut fattas om portföljens innehåll och vilket ansvar olika myndigheter har. Riksantikvarie- ämbetet rekommenderade i sin redovisning att ämbetet ska uttrycka det kulturhistoriska motivet och prioriteringen av fastigheterna och motiverar detta med det ansvar man har enligt förordningen om statliga byggnadsminnen. kommer den praktiska förvalt- ningen huvudsakligen att skötas av som också kommer att ha ett finansieringsansvar. Beslutsordningen bör utformas så att i beredningen såväl Riksantikvariets perspektiv, Statens fastighetsverks fastighetsförvaltningsperspektiv samt den ekonomiska ambitionsnivå som statsmakterna lägger fast vägs in i beslutet om innehavet. Ett problem med att införa kulturfastighetsutredningens förslag är att förordningen om statliga byggnadsminnen utgör en metod att uttrycka det kulturhistoriska motivet och en prioritering av vad som är värdefullt att bevara. Detta innebär att staten kan komma att tillämpa dubbla prioriteringsmetoder. Det kan finnas en kon- flikt i att tillämpa två metoder som syftar till att peka ut vad som är värdefulla statliga kulturfastigheter. Redan det resultat som redo- visas i innebär att ett antal kulturfas- tigheter faller utanför portföljen och därmed inte anses lika centrala eller värdefulla för att illustrera kulturarvet, men som likväl är klas- sificerade som SBM. Den situationen bör framöver undvikas. Det innebär att ett ställningstagande för berättelsemodellen även bör medföra en omprövning av hur instrumentet med statliga bygg- nadsminnen ska användas . Utredningens förslag: Statens kulturfastigheter bör sammanföras och förvaltas av . Vår utredning fick i direktiven uppdraget att väga för- och nack- delar med att samla viss typ av kompetens inom det fastighetsför- valtande området på en enskild fastighetsförvaltande myndighet och i förekommande fall föreslå lämpliga myndigheter och vilka uppgifter dessa bör få ansvar för. hade inte i uppdrag att behandla frågan om kulturfastigheterna borde förvaltas samlat i en myndig- het. Eftersom modellen har till syfte att sammanföra kulturfastig- heter i en samlad portfölj där utgångspunkter för bevarandet är detsamma framstår det dock som rimligt att förvaltningen av kul- turfastigheterna också samlas i en och samma myndighet. När Sta- tens fastighetsverk redovisade uppdraget till regeringen framförde man också att man ansåg att förvaltningen kunde ske mer effektivt om fastigheterna samlas i en organisation och att Statens fastig- hetsverk ansåg sig kunna hantera ett sådant utökat fastighets- bestånd. Det finns flera skäl till att en ordning där uppgiften att förvalta statens kulturfastigheter ligger på en myndighet är att föredra. Det som ovan nämnts om de speciella krav på kompetens som förvalt- ningen kräver är ett skäl. Att samla kompetensen i en myndighet skulle göra det möjligt att bättre utnyttja denna resurs och priori- tera hur kompetensen används. Ett annat skäl är att staten skulle ges bättre möjlighet att väga av målen med kulturfastigheterna och den faktiska ambitionsnivån mot storleken på det totala innehavet och de samlade resurser som allokeras till ändamålet. Dessutom skulle den praktiska förvalt- ningen kunna ske mer enhetligt och effektivt genom att fastigheter som bedömts värdefulla förvaltas på samma villkor. Skälen till att kommer fram till en så stor skillnad mellan vad myndigheterna lägger ner på kultur- fastigheterna och det behov kalkylerat är dels att myndigheterna har olika uppdrag vad gäller kulturfastig- heterna, dels att de har olika ekonomiska förutsättningar. När det gäller Statens fastighetsverks uppdrag att vårda kultur- arvet sägs i regleringsbrevet: Fastigheternas värden, inklusive kultur- och naturmiljövärden, ska bevaras, vårdas och utvecklas på en för ägaren och brukaren långsiktigt lämplig nivå. Vidare sägs att ska bidra till att allmänheten får tillgång till kulturarvet i form av såväl fysiska miljöer som immateriella värden. Myndigheten ska bedöma i vilken omfattning kulturmiljöerna bör levandegöras. I instruktionen för sägs att myndigheten ska vårda och visa de kulturmiljöer som står under myndighetens förvaltning vilket innebär att de i likhet med har i uppdrag att tillgängliggöra kulturarvet för allmänheten. Upp- draget är dock inte lika tydligt uttalat som i Statens fastighetsverks fall. De övriga myndigheterna har inte sådana uppdrag. I regleringsbrev står att fastigheternas värden ska bevaras på en för ägaren och brukaren lämplig nivå men det är inte uttalat om detta även gäller kulturvärden. Samma regler- ingsbrev säger vidare: hänsyn till miljö- och kulturvärden ska i tillämpliga delar motsvara vad som gäller för andra stora fastighets- förvaltare. I och instruktioner och reglerings- brev nämns inte något särskilt ansvar för att bevara kulturarvet eller att göra det tillgängligt för allmänheten. Detta innebär att för , och del är de enda föreskrifter som finns vad gäller omvård- nad av kulturarvet är de skyddsföreskrifter som finns i besluten om varje enskilt SBM. När det gäller tillgängliggörande av kulturfastig- heterna för allmänheten finns inget uppdrag alls och för t.ex. de fastigheter hyr ut gäller omvända förhållanden – fastigheterna ska i de flesta fall skyddas från tillgänglighet. Skillnaderna i myndigheternas uppdrag tillsammans med det faktum att fastigheten (i , och fall) anskaffats för att användas i verksamheten innebär att kulturfastighetsaspekten inte är tongivande i fastighetsförvalt- ningen. De ekonomiska förutsättningarna skiljer sig också åt mellan myndigheterna. Myndigheterna som inte har till uppgift att levan- degöra och tillgängliggöra sina kulturfastigheter kan ha lägre kost- nader och kan begränsa sina insatser till bevarande. Vidare kan i praktiken skillnader i tolkningen och tillämpningen av skyddsföre- skrifterna för SBM innebära att man har olika ambitionsnivå och därmed kostnader för kulturobjekten. Statens fastighetsverks verksamhet är helt inriktad på fastighets- förvaltning och när det gäller merparten av de kulturfastigheter som klassificerats som hyresfastigheter täcks kostnaderna av de hyresintäkter fastigheterna generar. För bidragsfastigheterna, som alla är kulturfastigheter, finansieras underskotten över statsbud- geten, vilket innebär att statsmakterna direkt finansierar denna del av kulturarvet. har till regeringen framfört att bidragsanslagets nivå inte varit tillräckligt dimensionerat för att förvalta beståndet av bidragsfastigheter enligt det uppdrag man har. Kalkylen i kulturfastighetsutredningen visar även för Statens fastighetsverks fastigheter på betydligt större behov än det faktiska kostnadsutfallet. har ett likartat uppdrag som Statens fas- tighetsverk har för bidragsfastigheter och förvaltar fastigheter som genererar små hyresintäkter. fastighetsför- valtning omfattar 77 förvaltningsenheter med 145 byggnader och disponerade för . Tillgängliga medel som ämbetet har möjlighet att avsätta för fastigheterna är alltså mycket begränsade, vilket får effekter för den ambitionsnivå man kan hålla när det gäller underhåll och levandegörande av fastig- heterna. finansierar förvaltningen av sina kulturfas- tigheter med hyresintäkter, framförallt från Försvarsmakten. Ambi- tionsnivån när det gäller underhållet av kulturfastigheterna är bero- ende av de hyresintäkter Försvarsmakten betalar. Verket har dess- utom avsatt ett specialanslag för finansiering av SBM på (uppgick beloppet till ). För fastigheter som brukas av hyresgästen kan sannolikt underhållet genomföras på en rimlig nivå, men för kul- turfastigheter som inte brukas (p.g.a. att de är föråldrade och omo- derna för den nutida verksamheten eller att de aldrig varit avsedda för verksamheten utan råkar finnas inom större områden som man nyttjar) är underhållet lägre prioriterat. och kulturfastigheter är sådana som använts eller i vissa fall fortfarande används i verksamheten. På grund av teknisk utveckling, omstruktureringar och andra verk- samhetsförändringar har merparten av byggnaderna blivit överflö- diga i den nutida verksamheten. Huvuddelen av fastigheterna är i myndigheternas verksamhet att betrakta som avvecklingsobjekt och de kostnader man har möjlighet att lägga ned på bevarande är därför begränsade. Olika uppdrag och olika ekonomiska möjligheter leder alltså till olika förvaltning av statens kulturfastigheter. Detta får till följd att olika delar av kulturarvet som förvaltas av staten förvaltas med olika ambition och hanteras på olika sätt vilket är olyckligt. Till och med förvaltningen av fastigheter hos och som har liknande uppdrag genomförs på olika sätt. Särskilt tydligt blir detta när myndigheterna förvaltar fastigheter i samma kulturmiljö eller förvaltar fastigheter som lig- ger intill varann. Ett exempel på detta är , där Riksantikva- rieämbetet förvaltar borgruinen och Statens fastig- hetsverk förvaltar övriga delar av samt ekskogen. Att två statliga myndigheter förvaltar olika kulturfastigheter i samma miljö ger inte bara ett splittrat och okoordinerat intryck utan får också konsekvenser för den samlade ambitionsnivån och skapar oklarheter hos lokala samarbetspartners och ger sämre förutsätt- ningar för besöksnäringen. En samlad förvaltning under en och samma myndighet skulle innebära att man skulle tillgodogöra sig de fulla fördelarna av portföljmodellen där de värdefullaste kulturfastigheterna ses som ett samlat innehav och vägs mot de resurser statsmakterna allokerar för ändamålet. Utredningen menar att kulturfastigheterna som ska ingå i kul- turfastighetsportföljen samlat bör förvaltas av Statens fastighets- verk. I bör de överförda bestån- den hanteras på samma sätt som Statens fastighetsverks nuvarande bestånd i den meningen att de kulturfastigheter som långsiktigt kan generera ett överskott klassificeras som hyresfastigheter, medan kulturfastigheter som går med permanenta underskott klassificeras som bidragsfastigheter. Det är sannolikt att flertalet av de fastig- heter som överförs till från andra myndig- heter blir bidragsfastigheter. I flera fall finns i de kulturfastigheter som förvaltas av andra myndigheter hyresgäster, framförallt gäller detta Fortifikations- verkets fastigheter. Målet bör vara att låta hyresgästens verksamhet fortgå i lokalerna. Vidare bör utgångspunkten när statens kulturfastigheter samlas i vara att även de prövade kulturfastigheterna som inte bedöms uppfylla berättelsemodellens kriterier och därmed inte ska ingå i portföljen förs över till Statens fastighetsverks för- valtning. Skälet är att samtliga kulturfastigheter då hanteras utifrån samma principer. Möjligheterna för dessa fastigheter diskuteras i avsnitt 9.7 nedan. Ett mindre antal fastigheter, eller snarare anläggningar, bör undantas från principen om att kulturfastigheterna förs över till . Det gäller tre broar som är SBM och som förvaltas av (, och Årsta- bron) samt Trollhättekanal- och slussområde som förvaltas av Sjö- fartsverket. Möjligen kan det i det bedömda urvalet finnas ytter- ligare ett mindre antal objekt av detta slag som inte är lämpliga att föra över till förvaltning i . Detta får avgöras i den mer detaljerade prövning av objekt som måste ske inför en överföring. Att föra över dessa objekt till bedöms inte kunna medföra någon effektivitetsvinst. Det är anlägg- ningar som visserligen är kulturhistoriskt värdefulla och uppfyller kriterierna för berättelsemodellen men som används aktivt i verk- samheten i den myndighet som förvaltar dem och som dess- utom kräver speciell förvaltning som inte naturligt finns i . En fortsatt förvaltning i dagens myndighet är därför det som är mest rationellt. Som ovan nämndes bör inför ett genomförande av förslagen en mer detaljerad prövning på fastighetsnivå genomföras av resultatet av berättelsemodellen. Inom ramen för en sådan prövning bör också möjligheten och lämpligheten att föra över objekten till analyseras. Utgångspunkten bör dock vara att kulturfastigheter som kvarstår i myndighetsförvaltning samlas i . har framfört att förvaltningen av försvars- fastigheter som förhyrs av Försvarsmakten inte bör föras över till annan myndighet utan bör fortsatt förvaltas av den myndighet som är Försvarsmaktens hyresvärd. Skälet är att de SBM Försvarsmak- ten förhyr ofta ligger integrerade i områden som är uppbyggda för militär verksamhet. Att separera ut dessa objekt och överföra till annan förvaltare skulle förutsätta en ny fastighetsbildning, dess- utom skulle hyresgästen få olika hyresvärdar inom ett område beroende på om byggnaden är ett SBM eller inte. Utredningen bedömer att detta inte är ett generellt problem. Sådana förändringar har varit en naturlig del av det statliga fastighetsbeståndet och kan inte bedömas vara ett hinder för en överföring till annan myndig- het. I vissa specifika fall är inslaget av kulturfastigheter så omfattande att särskilda överväganden bör göras. Marinbasen i förvaltas av och är en miljö med stort inslag av SBM som uppfyller berättelsemodellens kriterier och bör ingå i en kulturhistorisk portfölj (dessutom ingår Marinbasen i världsarvet Örlogsstaden ). Kulturbyggnaderna ligger blandat med annan bebyggelse och hela området förhyrs av Försvarsmakten som även framöver kommer att ha behov av området. Det vore här olämpligt att separera ut en mängd SBM och överlåta till annan förvaltare än den som förvaltar övriga byggnader. Inom ramen för den bolagsbildning som senare föreslås avseende försvarsfastig- heterna bör, från fall till fall, övervägas om det är möjligt att låta sådana områden överlåtas till ett bolag med bibehållen skyddsstatus (dvs. som kulturminne) trots att kulturfastigheterna bedömts ingå i statens långsiktiga innehav eller om området i sin helhet ska föras över till . Motsvarande förhållanden gäller för . För kulturfastigheter som inte uppfyller kriterierna att ingå i portföljen och som på samma sätt ingår i ett större område (t.ex. P4:s kasernetablissement) behöver inte motsvarande över- vägande ske utan området med samtliga fastigheter kan överlåtas till bolaget. Vid en överföring av fastigheter till från de andra myndigheterna bör en reglering ske så att överföringen är budgetneutral för alla berörda parter. Det innebär att ett ekono- miskt utrymme eller underskott inte får uppstå hos den myndighet som överlåter fastigheten eller hos den statliga hyresgästen till följd av överföringen. Även om i sin kalkyl konstaterar att det framtida behovet är större än de belopp som myndigheterna lägger ner på fastigheterna får en eventuell ökning av medlen som avsätts till kulturfastighetsportföljen ses som en ambitionshöjning i förhållande till dagens nivå. En sådan bedömning av ambitionsnivån bör göras av statsmakterna som en avvägning mellan kulturpolitiska överväganden och tillgängligt ekonomiskt utrymme. 10.7Fastigheter som inte föreslås ingå i portföljen