sou · GZB368 · 2011-10-21 00:00:00 — Se kapitel 8. Eftersom regler om tillräckligt buffertkapital inte är det enda – eller ens det bästa – sättet att skydda försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal innehåller Solvens II-reglerna också mer kvalitativa krav på företagen. I Solvens II-direktivet ställs högre krav på företagen när det gäller deras system och processer för att identifiera, mäta och hantera alla sina risker. Företagen åläggs bl.a. att regelbundet göra en egen bedömning av företagets risker och behov av buffertkapital. Se kapitel 12. Brister i styrning och riskhantering kan, som en sista utväg när andra tillsynsåtgärder visat sig verkningslösa, medföra att beslutar om höjningar av kapitalkraven och därmed ökar kapitalkostnaden för företagen. Se avsnitt 13.3.3. Genom Solvens II-direktivet introduceras en delvis ny och mer harmoniserad tillsynsprocess för försäkringsföretagen inom EU. Syftet är att tillsynsmyndigheterna på ett bättre sätt, och framför- allt på ett tidigare stadium, ska kunna identifiera problemföretag. Tillsynen kan förväntas bli mer proaktiv och inriktad på bedöm- ningar av företagens interna system och regler för kapitalberäkning, styrning och riskhantering. Se kapitel 13. Genom Solvens II-direktivet förbättras även möjligheten att utöva en mer effektiv tillsyn över försäkringsgrupper som har verk- samhet i flera olika medlemsländer. Se kapitel 15 och 16. I Solvens II-direktivet åläggs företagen en betydligt mer omfat- tande skyldighet att lämna rapporter av olika slag, såväl offentliga som icke-offentliga. Genom rapporterna ges tillsynen, långivare, investerare, försäkringstagare och andra intressenter bättre möjlig- heter att kunna bedöma företagets verkliga situation. Tanken är också att ökad öppenhet ska bidra till en marknadsdisciplin där företagen får ytterligare incitament att hantera sina risker på bästa sätt. Se kapitel 14. Vid framtagandet av Solvens II-direktivet har det funnits en ambition att överge detaljstyrningen i regleringen till förmån för ett mer principbaserat regelverk. Det har även funnits en uttalad ambition att i möjligaste mån undvika onödig komplexitet. Vid utformningen av reglerna ska hänsyn tas till arten av, komplexite- ten och omfattningen av riskerna i verksamheten. Små och medel- stora företag samt företag med enkla produkter ska kunna följa regelverket utan att det ska vara alltför betungande. Mot bl.a. denna bakgrund innehåller Solvens II-direktivet en proportionalitetsprin- cip, som förenklat kan sägas innebära att såväl krav som tillsynsåt- gärder ska vara proportionerliga i förhållande till arten, omfatt- ningen och komplexiteten av riskerna i det enskilda försäkringsfö- retaget. Det nya solvensregelverket för försäkringsföretag har vissa likheter med motsvarande reglerna för banker och värdepappersföretag, de s.k. Baselreglerna, men det finns också stora skillnader. Solvensre- gelverket kan i likhet med bankregleringen sägas bestå av tre pelare. Den första pelaren innehåller kvantitativa regler, den andra pelaren kvalitativa regler som bl.a. inkluderar tillsynsreglerna och den tredje pelaren handlar om företagens rapportering. En viktig skillnad mellan Solvens II och II är att de har de olika mål. Baselreglerna fokuserar på finansiell stabilitet, medan Solvens II-reglerna främst handlar om att skydda försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. För det andra fokuserar Baselreglerna på riskerna på tillgångssidan och har separata modeller för kreditrisk, marknadsrisk och operativ risk. Solvens bygger däremot på en helhetssyn, där hänsyn tas till hela balansräkningen men även till beroenden mellan olika riskområden. Solvens ger därmed en uppfatt- ning om den totala fallissemangsrisken i bolaget. En annan viktig skillnad är att Solvens innehåller mer utförliga krav när det gäller företagens styrning och riskkontroll. Skillnader finns också när det gäller värderingsreglerna. 4.8Närmare om innehållet i de tre pelarna Reglerna om värdering av tillgångar och skulder inklusive de för- säkringstekniska avsättningarna, om hur kapitalkravet ska beräknas samt om hur kapitalet får placeras brukar hänföras till pelare I. (Se kapitel 7–111) I pelare II finns kraven på företagens styrning och riskhantering, samt en reglering av tillsynsprocessen. (Se kapitel 12–13) I pelare III finns reglerna om rapportering och offentliggö- rande. (Se kapitel 14) Nedan beskrivs översiktligt innehållet i regel- verket. Se figur 2. Figur 4.2 Solvens II-direktivets tre pelare Beräkningarna av kapitalkraven bygger på en solvensbalansräkning där skulder och tillgångar som huvudregel ska marknadsvärderas. Det bör understrykas att solvensbalansräkningen på flera sätt skil- jer sig från den balansräkning som ska upprättas enligt redovis- ningsreglerna. Bland skillnaderna kan nämnas att solvensbalansräk- ningen – till skillnad från balansräkningen enligt redovisningsreg- lerna – ska innehålla samtliga ekonomiska tillgångar och skulder. Vidare ska som huvudregel samtliga poster i solvensbalansräk- ningen värderas till verkligt värde, vilket inte gäller i den balansräk- ning som upprättas enligt redovisningsreglerna där vissa tillgångar får tas upp till anskaffningsvärdet. Värderingen av skulderna (åta- gandena till följd av försäkringsavtalen) i solvensbalansräkningen ska motsvara det belopp som försäkringsföretaget skulle få betala om det skulle föra över sina åtaganden till ett annat försäkringsfö- retag. Det betyder som påpekats ovan att de försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara summan av en bästa skattning med ett tillägg som motsvarar kapitalkostnaden för att ta över åtagandena. Värderingsreglerna diskuteras närmare i kapitel 7. I pelare I återfinns också reglerna om beräkning av de olika kapitalkraven, och reglerna om kvaliteten på det kapital och de finansiella resurser som företaget måste ha för att täcka kapitalkra- ven. Det finns två nivåer av kapitalkrav, dels ett solvenskapitalkrav som normalt ska vara uppfyllt, dels ett minimikapitalkrav som i princip alltid måste vara uppfyllt. Därutöver måste kapitalnivån all- tid uppgå till ett visst minimibelopp, de s.k. garantibeloppen. Syftet med solvenskapitalkravet är att företaget ska ha tillräck- ligt med kapital för att kunna absorbera riskerna i hela verksamhe- ten. Solvenskapitalkravet är kalibrerat så att sannolikheten för att företaget inte ska kunna uppfylla sina åtaganden6 under det när- maste året ska vara 1 på 200, dvs. att företaget ska kunna klara de fall som inträffar . Se figur 3. Solvenskapitalkravet kan beräknas enligt en standardmodell som finns beskriven i Solvens II-direktivet, men företagen har också möjlighet att helt eller delvis istället använda en egen intern modell, som dock måste godkännas av tillsynsmyndigheten. och försäkringsgrupper ges möjlighet att tillgodo- räkna sig diversifieringseffekter mellan olika delar inom företaget eller gruppen. 6 Tillgångarna ska vara större än skulderna . Alt 1: Figur 4.3 Value at risk (0,sannolikhet) Insolvens (0,5 procents sannolikhet) Minimikapitalkravet, som ska motsvara 25–av solvenskapital- kravet, är en solvensnivå under vilken det anses oacceptabelt att driva rörelsen vidare. Minimikapitalkravet är tänkt motsvara en nivå där bolaget i av alla tänkbara utfall kan svara för sina åtaganden. En tydlig ambition har varit att det ska vara enklare att beräkna minimikapitalkravet än att beräkna solvenska- pitalkravet. Solvenskapitalkraven ska finansieras/täckas med en s.k. kapital- bas, dvs. med kapital och finansiella resurser som är av viss kvalitet vad avser framförallt förmågan att täcka företagets förluster. Medel i kapitalbasen delas in i olika kvalitetsnivåer och det är endast medel av bästa kvalitet som får användas fullt ut för att täcka kapitalkraven. En mindre del får vara av lägre kvalitet. I kapitel 8 redogörs närmare för beräkningen av kapitalkraven, och i kapitel 11 redogörs för reglerna om kapitalbasen. Interna modeller behandlas i kapitel 10. När Solvens II-direktivet träder ikraft kommer de kvantitativa begränsningar som gäller för s.k. skuldtäckningstillgångar att försvinna. I det nya regelverket får försäkringsföretagen i princip investera i de tillgångar de önskar, men företaget måste kunna visa att de förstår de aktuella riskerna och att de har adekvata system och kontroller för att ta hand om dessa risker. I Solvens II- direktivet uttrycks detta genom ett krav på att investeringarna ska ske i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen. I kapitel 8 redo- görs närmare för kraven på investeringsverksamheten. Bland de kvalitativa reglerna som hänförs till Pelare II bör särskilt uppmärksammas kravet på att varje försäkringsföretag regelbundet ska göra en bedömning av den egna risken och solvensen. Bedöm- ningen ska dokumenteras. Genom kravet på en egen bedömning skapas en koppling mellan å ena sidan de regelmässiga kraven på buffertkapital och riskhantering och å den andra sidan företagens egna bedömning i dessa frågor. Genom bedömningen av den egna risken och solvensen ges företaget också vissa möjligheter att bedöma för- och nackdelar med att ta fram en intern modell för beräkningen av kapitalkraven. Bedömningen kan slutligen sägas utgöra en sammanfattning av riskhanteringssystemet och start- punkten för den nya tillsynsprocessen. Till Pelare II hänförs även reglerna om styrning och riskhanter- ing. I Solvens II-direktivet ställs det bl.a. krav på att förtaget ska ha olika system och funktioner. Kravet på ledning och styrelse tydlig- görs. Företagen ska ha adekvata företagsstyrningssystem som garanterar en sund och ansvarsfull företagsledning, men det ställs även krav på effektiva, välintegrerade riskhanteringssystem som fortlöpande ska kunna identifiera, mäta, övervaka, hantera och rap- portera de risker som företaget är, eller kan komma att bli, expone- rade för och det inbördes förhållandet mellan dessa risker. I varje företag ska det finnas funktioner för riskhantering, regelefterlevnad och internrevision samt en aktuariefunktion. Direktivet innehåller krav på att företagen ska ha interna regelverk för bl.a. riskhanter- ing, intern kontroll, reserveringar, placeringar (inklusive derivat), likviditetshantering samt återförsäkrings- och riskhanteringsteknik. Någon exakt föreskrift för vilken modell som ska användas i före- tagsstyrningsarbetet eller hur företaget ska vara organiserat finns inte. Regelverket är härvidlag flexibelt och möjliggör olika lös- ningar. Slutligen bör nämnas att direktivet även innehåller regler om särskild lämplighetsprövning av nyckelpersonal och regler om vilka krav som ställs vid utläggning av verksamhet (outsourcing). Frågor om företagens styrning och riskhantering återfinns i kapitel 12. Bland de kvalitativa reglerna i Pelare II ingår också de nya till- synsreglerna. Den nya tillsynen ska utgå från en proaktiv och risk- baserad metod. huvuduppgift kan sägas vara att bedöma om företagens förmåga att identifiera, bedöma och hantera sina risker är tillräcklig med hänsyn till de krav som ställs i Ett naturligt inslag i tillsynen är en granskning av företagens interna regelverk och hur detta regelverk efterlevs. Till- synsmyndigheten kommer att kunna tvinga företaget att ändra sina system och processer för styrning och riskhantering, om dessa inte lever upp till de krav som följer av Solvens . Inom ramen för Pelare II finns möjligheten för tillsynsmyndigheten att kvalitativt hantera risker som inte fångats upp av reglerna i Pelare I, och på basis av detta bl.a. besluta om högre och bättre individuellt anpassade kapitalkrav. I det fall företaget inte uppfyller solvenskapitalkravet ska till- synsåtgärder vidtas, i syfte att återställa den föreskrivna solvensni- vån. Tillsynsåtgärderna är tänkta att bli alltmer ingripande ju sämre solvenssituationen är – den s.k. tillsynstrappan – och i det fall företaget inte uppfyller minimikapitalkravet ska tillståndet att bedriva försäkringsrörelse återkallas, efter det att företaget getts möjlighet att åtgärda bristerna. I kapitel 13 redogörs närmare för tillsynsprocessen. I Solvens finns ambitionen att förbättra den s.k. grupptillsynen. Det gäller såväl försäkringsgrupper som verkar nationellt som grupper vilka bedriver gränsöverskridande verksam- het. När det gäller tillsynen över försäkringsgrupper kommer det att finnas en utpekad huvudansvarig tillsynsmyndighet som ska leda tillsynsarbetet i samverkan med berörda tillsynsmyndigheter i de övriga länder där gruppen bedriver sin verksamhet. Detta inne- bär att grupptillsynsarbetet för flera stora försäkringsgrupper i kommer att ledas av utländska tillsynsmyndigheter Regler om grupptillsyn diskuteras i kapitel 15 och 16. Inom pelare III finns regler om företagens rapportering till såväl tillsynsmyndigheten som till marknaden. Tanken är att en mer omfattande rapportering av olika uppgifter ska bidra till ökad disci- plin hos försäkringsföretagen. Genom att tillsynsmyndigheter och externa aktörer såsom försäkringstagare och finansiärer ges möjlig- het att få en mer samlad bild av företagets ekonomiska ställning och hanteringen av de risker som är förenade med verksamheten kommer det att finnas starka incitament för företaget att bedriva rörelsen på ett finansiellt sunt sätt. SOU 2011:68 Bakgrund och sammanfattning Regler om rapportering och offentliggörande återfinns i kapitel 14. Som påpekats ovan finns ett särskilt direktiv på EU-nivå som regle- rar tjänstepensionsverksamhet. I har detta direktiv tilläm- pats direkt av de s.k. tjänstepensionskassorna och indirekt genom en särskild option i tjänstepensionsdirektivet av de livförsäkrings- företag som bedriver tjänstepensionsverksamhet. I har – till skillnad från i det stora flertalet EU-länder – tjänstepensionsverk- samhet i huvudsak bedrivits i försäkringsbolagsform. I övriga länder bedrivs denna typ av verksamhet utanför försäkringssektorn, i pensionsfonder. Tjänstepensionskassorna står för av den svenska tjänstepensionsmarknaden. EU har i praktiken två parallella regelverk för livförsäkringspro- dukter som har anknytning till anställning; tjänstepensionsdirekti- vet och Solvens II-direktivet. Som ovan konstaterats har möjlighe- ten för svenska företag att bedriva tjänstepensionsverksamhet under det ena av dessa regelverk i praktiken avskaffats genom den nya Försäkringsrörelselagen som trädde ikraft , Tjäns- tepensionskassorna får emellertid under en viss övergångsperiod fram till utgången av 20147 fortsätta att använda sig av det äldre regelverket. När det gäller kapitalkravet har samtliga institut som bedriver tjänstepensionsverksamhet tillämpat samma regelverk, Solvens I. Solvens II-direktivet innebär emellertid att de försäk- ringsbolag som tillämpar tjänstepensionsdirektivets regler genom den s.k. optionen kommer att behöva anpassa sig till Solvens II- direktivets regler vad avser kapitalkraven, medan ingen förändring sker för de företag som tillämpar tjänstepensionsdirektivet direkt. De företag som tillämpar tjänstepensionsdirektivets regler direkt får således ett kapitalkrav (Solvens I), medan de som bedriver samma verksamhet i försäkringsbolagsform får ett annat kapital- krav (Solvens II). Detta faktum kan skapa olyckliga konkurrens- snedvridningar mellan svenska och utländska leverantörer. En översyn av tjänstepensionsdirektivet har påbörjats på EU- nivå och ett första utkast har aviserats till . 7 eller till dess en ansökan om tillstånd enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043) prövats slutligt, jfr. 7 § lagen (2010:2044) om ikraftträdande av försäkringsrörelselagen (2010:2043). ningen har därför ingen möjlighet att göra en bedömning av vilket regelverk som på kort sikt kommer att vara bäst anpassat till tjäns- tepensionsverksamhet. Det är emellertid utredningens starka tro att ett regelverk som är skräddarsytt för tjänstepension kommer att vara bäst avpassat till just denna specifika verksamhet. Utredningen anser därför att svenska företag även fortsättningsvis bör ha möjlighet att tillämpa tjänstepensionsdirektivets regler. Att återinföra tjänstepensionsdirektivet skulle innebära att instituten i praktiken kan välja vilket regelverk som de anser vara bäst avpassat till den egna verksamheten. Utredningen föreslår därför att en ny form av institut införs – tjänstepensionsföretag. Dessa institut ska få tillhandahålla pro- dukter – förmåner – med anknytning till anställning. Det gäller såväl pensionsprodukter (livförmåner) som andra försäkringslik- nande produkter som har anknytning till anställning (skadeförmå- ner). Det senare kan exempelvis motsvara sjuk- och olycksförsäk- ring, dödsfallsförsäkring och försäkring som faller ut vid upphö- rande av anställning. Möjligheten för försäkringsföretag att bedriva tjänstepensions- verksamhet under optionen i tjänstepensionsdirektivet föreslås upphöra.8 I praktiken blir reglerna för privat- och tjänstepension- sverksamhet under optionen, efter införandet av Solvens II, så lik- artade att det inte är meningsfullt att upprätthålla två regelverk i samma bolag. Dagens separationskrav mellan de olika verksamhe- terna har dessutom visat sig svårt att upprätthålla i praktiken. Att endast tillämpa ett regerverk per företag kommer att underlätta för så väl tillsynsmyndigheten som för företagen själva. föreslås inte – annat än i mycket begrän- sad omfattning och – få bedriva privat försäkringsverksamhet utan anknytning till anställning. ges dock möjligheten att bedriva såväl tjänstepen- sionsverksamhet som privat försäkringsverksamhet inom ramen för Solvens . Utredningen föreslår att försäkringsföretag som bedriver bägge typer av verksamhet – och som önskar använda det nya regelverket för sin befintliga tjänstepensionsverk- samhet – ges generösa möjligheter att flytta över tjänstepensions- verksamheten till ett separat tjänstepensionsföretag, t.ex. genom delning av företaget eller genom beståndsöverlåtelse. För de företag som enbart bedriver tjänstepensionsverksamhet och som vill bli 8 Utredningen föreslår dock ett fortsatt utnyttjande av optionen , se kapitel 23. tjänstepensionsinstitut föreslås ett enkelt förfarande för byte av tillstånd. Frågor om tjänstepension behandlas i avsnitt 6.1 och 17. Bestämmelserna för tjänstepensionsinstitut föreslås tas in i en ny lag med samma struktur som försäkringsrörelselagen. I syfte att möjliggöra för företagen att byta regelverk – och därmed så långt möjligt undvika att företagen först behöver anpassa sig till Solvens II för att därefter åter skifta regelverk – föreslås ett tidigare ikraft- trädande för den nya lagen om tjänstepensionsrörelse, , dvs. än ändringarna i försäkringsrörel- selagen till följd av det nya solvensregelverket. Möjligheterna att övergå mellan försäkrings- respektive tjänstepensionsregleringarna föreslås bli permanenta för att kunna möjliggöra övergångar . I samma syfte föreslås en särskild övergångs- bestämmelse som möjliggör för de företag som så vill att så långt möjligt tillämpa de nuvarande reglerna . Ikraftträdande och övergångsregler behandlas i avsnitt 23. Med mindre försäkringsföretag avses här försäkringsföretag som är uttryckligen undantagna från Solvens II-direktivets tillämpnings- område, därför att deras verksamhet är på visst sätt begränsad. Dagens svenska lagstiftning innehåller vissa möjligheter till undantag, efter beslut i enskilda fall. I praktiken har ett stort antal mindre bolag undantagits från delar av regelverket genom dispenser från . Dispenserna är oftast begränsade , t.ex. . En möjlighet vore att, med åberopande av proportionalitetsprin- cipen, fortsätta med dagens system med dispenser. Fördelen med detta förfarande är att det är flexibelt – regelverket kan i praktiken anpassas till det enskilda företaget. Systemet har dock uppenbara nackdelar. Flexibilitetens baksida är möjliga problem med likabe- handling, konkurrensneutralitet och rättsosäkerhet. En annan nackdel är osäkerheten för företagen om vilken regelmiljö man har att rätta sig efter framöver. Försäkringsverksamhet är en långsiktig verksamhet. Tidsbegränsade dispenser torde därför hämma verk- samheten. är enskilda dispenser ett resurskrävande arbete för bolagen och för . Utredningen förordar därför ett system med permanenta dispenser i form av undantag i lagstiftningen. Solvens II-direktivet innebär vidare en kraftig skärpning av kra- ven på försäkringsföretagen, både när det gäller kraven på analys- kapacitet och företagsstyrning. Kraven är inte anpassade för mindre försäkringsföretag. Många av dem skulle tvingas att avsluta sin verksamhet om de skulle tvingas tillämpa hela det nya regelverket, trots att de är välskötta och har en i grunden sund verksamhet. Solvens införande skulle därför troligen kraftigt öka behovet av dispenser. Detta är något som tagits hänsyn till vid framtagandet av Solvens II- direktivet – företag under viss storlek är helt undan- tagna från direktivet regler. Det står medlemsstaterna fritt att utforma egna regler för dessa företag. Utredningen förordar att utnyttjar denna möjlighet. Utredningen har därför utfor- mat ett förslag till förenklat regelverk för mindre försäkringsföre- tag som faller utanför Solvens tillämpningsområde. Särreglerna föreslås omfatta bestämmelserna om beräkning av för- säkringstekniska avsättningar, kapitalkrav, investeringsregler, före- tagsstyrning och rapportering. De bolag som önskar att tillämpa dessa regler för mindre försäkringsbolag föreslås få ansöka hos om tillstånd för detta. De allra minsta bolagen har i praktiken undantagits helt från rapportering och tillsyn . Enligt utredningen är det olyckligt om reglering och tillsyn omfattar viss verksamhet, men att ingen kontroll sker. Den nuvarande ordningen riskerar att invagga försäkringstagarna och andra intressenter i en falsk trygg- het. Utredningen föreslår nu att de allra minsta bolagen, mikro- bolagen med en premieinkomst understigande , framöver också formellt undantas från reglering och tillsyn. Genom de nya solvensreglerna kommer försäkringsföretagen att få kapitalkrav som på ett bättre sätt än är anpassade efter de verkliga riskerna i det enskilda företaget. Risken för att ett försäk- ringsföretag inte kan infria sina åtaganden kommer att minska. Till detta kommer att kapitalallokeringen inom försäkringsbranschen blir mer effektiv, eftersom kapitalkravet blir mer träffsäkert (högst för de försäkringsföretag där kapitalet behövs som bäst, och om- vänt). Solvens II-regleringen innebär en mycket kraftig ökning av kapitalkravet jämfört med dagens reglering. Den enkätundersök- ning som , på uppdrag av EIOPA, genomfört på svenska försäkringsföretag indikerar att det samlade kapitalkra- vet för den svenska försäkringsbranschen kommer att bli 6–7 gånger så stort som under dagens Solvens I-reglering. Faktum är att redan minimikapitalkravet kommer att bli dubbelt så högt som det nuvarande kravet. Det betyder inte att det är det totala kapitalet som ska öka 6–7 gånger, utan den buffert som finns utöver de för- säkringstekniska avsättningarna. Det totala kapital som krävs i liv- bolagen ökar med en femtedel, medan det är i praktiken oförändrat för skadebolagen. Även kraven från trafikljustestet, som i praktiken styr hur mycket kapital som krävs, ligger väsentligt under Solvens II-nivån. Solvenskapitalkravet är ungefär en tredjedel högre än trafikljusets krav. Försäkringsbolagen uppvisar en stor spridning. Hälften av bola- gen har mer än dubbelt så mycket kapital som det nya regelverket kräver. Så mycket som var femte företag skulle inte klara kravet . Sju bolag klarar inte ens minimikapitalkravet. Införandet av ett mer harmoniserat regelverk innebär bättre förutsättningar för konkurrens på den europeiska försäkrings- marknaden, vilket kan leda till effektivare prissättning och nya pro- dukter. Priset på produkter som får ett ökat kapitalkrav, t.ex. till följd av långa avkastningsgarantier, kan komma att öka. I andra produktkategorier kan man däremot se fram emot sjunkande pri- ser.