sou · GZB370 · 2011-10-28 00:00:00 — Sänkt moms på vissa tjänster? Slutbetänkande av Utredningen om sänkt moms på vissa tjänster SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att utse en särskild utredare med uppdrag att ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster och att analysera om sänkt nivå på mervärdesskattesatsen inom vissa andra delar av tjänstesektorn är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. Regeringen förordnade kammarrättsrådet att vara särskild utredare från . Som experter förordnades avdelningschefen för branschekonomi , och Restaurangföretagare, kanslirådet , , numera departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , skatteexperten , Företagarna, rättslige experten , , stf. generaldirektören , , projektledaren , och skatteexperten , . Som sekreterare förordnades från dåvarande departementssekreteraren, ekonomie doktor , departementssekreteraren och kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om sänkt moms på vissa tjänster. överlämnade utredningen delbetänkandet Sänkt restaurang- och cateringmoms (SOU 2011:24) till chefen för . Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Sänkt moms på vissa tjänster? (SOU 2011:70). Arbetet med slutbetänkandet.................................................. EU:s och regler om mervärdesskattesatser........ 2.2EU:s försök med lägre skattesats på vissa arbetsintensiva tjänster (lågmomsförsöket)........................... Gällande svenska regler ........................................................... svenska regler om beskattning av tjänster ............... Skälen bakom HUS-avdraget.................................................. Hur är HUS-avdragssystemet utformat?............................... Renovering och reparation av privata bostäder...................... 4.1.1 Hur ska begreppet Renovering och reparation av privata bostäder i mervärdesskattedirektivet 4.1.2 Vad innebär exkluderingen av material som utgör en betydande del av den tillhandahållna tjänstens 4.1.3 Omfattar HUS-avdraget Renovering och reparation av privata bostäder?................................... 4.1.4 Bör någon kompletterande skattesatssänkning 4.2 Fönsterputsning och städning i privata hushåll...................... 4.2.1Omfattar HUS-avdraget fönsterputsning och städning i privata hushåll och bör någon kompletterande skattesatssänkning göras? 4.3Mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne........................................................... 4.3.1 Hur ska skrivningen mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och 4.3.2 Omfattar HUS-avdraget mindre reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne? 4.4.1 Hur ska begreppet hemtjänster tolkas?....................... 4.4.2 Omfattar HUS-avdraget hemtjänster och bör någon kompletterande skattesatssänkning göras?...... 4.5.1 Hur ska begreppet frisörverksamhet tolkas? Omfattar HUS-avdraget frisörverksamhet? Marknaderna för frisörtjänster och mindre Situationen på arbetsmarknaden ............................................. Marknaden för den hushållsnära tjänsten ............................... Den vita marknaden...................................................... Den svarta marknaden.................................................. Marknaden för hemarbete............................................ Teori och empiri......................................................... Marknaden för tjänsten ................................................ Effekter på den varaktiga sysselsättningen........................... 6.2.2 Övervältring på pris på lång sikt................................ 6.2.3 Minskat hemarbete – en effekt på arbetsutbudet ..... 6.2.4 Minskat svartarbete – en effekt på arbetsutbudet .... 6.2.5 Ökad efterfrågan på arbetskraft................................. Det totala konsumtionsutrymmet............................. Effekter för företag och myndigheter .................................. Erfarenheter från andra länder .............................................. 6.4.1 Reducerad skattesats för frisörtjänster...................... 6.4.2 Reducerad skattesats på mindre reparationer ........... Economics (2007)............................................ Effekter på varaktig sysselsättning ....................................... Effekter på arbetsutbudet .......................................... Effekt på arbetskraftsefterfrågan............................... Effekter för företag och myndigheter .................................. 7.6Jämförelse mellan sänkt skattesats på frisörverksamhet respektive restaurang- och cateringtjänster.......................... Sammanfattning av konsekvenser ......................................... Effekter på varaktig sysselsättning........................................ Effekter på arbetsutbudet........................................... Effekt på arbetskraftsefterfrågan ............................... Effekter för företag och myndigheter................................... Beskrivning av gränsdragningsproblem..................... 8.6Jämförelse mellan sänkt skattesats på mindre reparationstjänster respektive restaurang- och 8.7 Sammanfattning av konsekvenser ......................................... Bilaga III till rådets direktiv /112/EG av den 29 om ett gemensamt system för Beräkning av ökad varaktig sysselsättning inom Utredningens uppdrag består av två delar. För det första ska utredningen ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från till samma nivå som livsmedel () samt redovisa vad detta förväntas ha för effekter på bl.a. den samhällsekonomiska effektiviteten och den varaktiga sysselsättningen. Denna del av uppdraget redovisas i utredningens delbetänkande, Sänkt restaurang- och cateringmoms (SOU 2011:24), som överlämnades till . För det andra ska utredningen analysera om sänkt nivå på mervärdesskattesatsen på följande tjänster är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen (de tjänster som omfattas av HUS-avdragssystemet ska inte även omfattas av en eventuell skattesatssänkning). -Renovering och reparation av privata bostäder, -fönsterputsning och städning i privata hushåll, -mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne, -hemtjänster såsom hemhjälp och vård av barn, gamla, sjuka eller personer med funktionshinder, samt För det fall utredningens slutsats, även med beaktande av bl.a. företagens administrativa börda, blir att skattesatsen bör sänkas på någon eller några av dessa tjänster, ska utredningen utarbeta lagförslag även i denna del. Denna del av uppdraget redovisas i detta betänkande. Renovering och reparation av privata bostäder Renovering och reparation av privata bostäder omfattas av HUS- avdraget (skattereduktion medges för utgifter för s.k. ROT-arbete). HUS-avdraget omfattar dock inte hyrda eller arrenderade bostäder och inte heller småhus som är . Vidare omfattar HUS-avdraget inte installation av maskiner och andra inventarier, materialkostnader eller kostnader för arbete för vilket försäkringsersättning lämnats eller bidrag eller annat stöd lämnats från det allmänna Eftersom lagstiftaren har valt att begränsa möjligheten till skattereduktion på visst sätt förefaller en komplettering i form av reducerad skattesats på det som till följd av begränsningen ligger utanför systemet med skattereduktion i och för sig som mindre lämplig. Vidare anser utredningen att de tjänster som ligger utanför HUS- avdragssystemet endast i begränsad utsträckning kan ersätta hemarbete och att därför inga betydande varaktiga sysselsättningseffekter kan förväntas. Utredningen ser även stora svårigheter i att rent lagtekniskt utforma ett kompletterande regelsystem på ett sätt som blir tillräckligt tydligt för de skattskyldiga och för . Ett införande av ett kompletterande regelsystem skulle vidare enligt utredningens uppfattning sannolikt leda till stora tillämpningsproblem. Ett regelsystem som innebär att reducerad skattesats ska tillämpas på renovering och reparation men inte på nybyggnation, om- eller tillbyggnad blir svårt att tillämpa och kommer föra med sig gränsdragningsproblem. Mot denna bakgrund är utredningens bedömning att någon komplettering av systemet med skattereduktion för s.k. ROT- arbete med en begränsad möjlighet till reducerad skattesats på renovering och reparation av privata bostäder inte bör göras. Något lagförslag lämnas inte i denna del. Fönsterputsning och städning i privata hushåll Fönsterputsning och städning i privata hushåll omfattas av HUS- avdraget (skattereduktion medges för utgifter för städarbete och annat rengöringsarbete som utförs i bostaden). HUS-avdraget omfattar dock inte arbete för vilket försäkringsersättning lämnats eller bidrag eller annat ekonomiskt stöd lämnats från det allmänna. Eftersom lagstiftaren valt att begränsa möjligheten till skattereduk- tion på detta sätt förefaller en komplettering i form av reducerad skattesats på det som till följd av begränsningen ligger utanför systemet med skattereduktion i och för sig som mindre lämplig. Vidare bedömer utredningen att det område som ligger utanför systemet med skattereduktion är så begränsat att några betydande varaktiga sysselsättningseffekter av en mervärdesskattesänkning inte kan förväntas. Något lagförslag lämnas inte i denna del. Hemtjänster såsom hemhjälp och vård av barn, gamla, sjuka eller personer med funktionshinder omfattas av HUS-avdraget (skattereduktion medges bl.a. för utgifter för omsorg och tillsyn som en fysisk person behöver och som utförs i eller i nära anslutning till bostaden). HUS-avdraget omfattar dock inte arbete för vilket försäkringsersättning lämnats eller bidrag eller annat ekonomiskt stöd lämnats från det allmänna. De tjänster som omfattas av HUS- avdraget och som det är möjligt att införa reducerad skattesats på är tjänster som i många fall subventioneras av det allmänna. Eftersom lagstiftaren valt att begränsa möjligheten till skattereduktion på detta sätt förefaller en komplettering i form av reducerad skattesats på det som till följd av begränsningen ligger utanför systemet med skattereduktion i och för sig som mindre lämplig. Vidare torde tjänsterna i fråga, i de fall de inte omfattas av HUS- avdraget, i mycket stor utsträckning omfattas av undantaget från skatteplikt för social omsorg som finns i mervärdesskattelagen (1994:200). Det egentliga tillämpningsområdet för reducerad skattesats på hemtjänster torde följaktligen vara mycket begränsat. Eftersom hushållen inte lägger någon betydande del av sin fritid på aktiviteter som skulle kunna ersättas av köpta tjänster inom detta område bedömer utredningen att en skattesatssänkning inte kan ge några betydande varaktiga sysselsättningseffekter. Något lagförslag lämnas inte i denna del. Den varaktiga sysselsättningen kan inte förväntas öka genom en arbetsutbudseffekt till följd av minskat hemarbete eller svartarbete vid sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster. mer arbetslöshet bland frisörer till följd av ojämvikter på arbetsmarknaden kan efterfrågestimulerande åtgärder däremot förväntas öka den varaktiga sysselsättningen inom frisörbranschen. Denna varaktigt ökade sysselsättning inom frisörbranschen motverkas dock av varaktigt minskad sysselsättning i andra branscher till följd av att efterfrågan på varor och tjänster i andra branscher minskar då efterfrågan på frisörtjänster ökar. Hur mycket sysselsättningen minskar i andra delar av ekonomin är mycket svårt att bedöma men utredningens samlade bedömning är att inga betydande varaktiga sysselsättningseffekter i hela ekonomin kan förväntas till följd av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster. Den omallokering av arbetskraft som sker på arbetsmarknaden kan inte förväntas vara välfärdshöjande utan förväntas snarare minska välfärden genom att den ökar befintliga snedvridningar. Detta eftersom det finns tecken på att det används för mycket produktionsresurser till att producera frisörtjänster och en ökning av antalet anställda i branschen skulle leda till att välfärdsförlusterna ökar. Den långsiktiga offentligfinansiella effekten av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster förväntas inte bli nämnvärt lägre än den kortsiktiga offentligfinansiella effekten vilket innebär att självfinansieringsgraden inte kan förväntas bli gynnsam. Att den långsiktiga offentligfinansiella effekten inte förväntas bli nämnvärt lägre än den kortsiktiga beror framförallt på att de varaktiga sysselsättningseffekterna inte bedöms bli betydande. Ytterligare en aspekt som talar för att den långsiktiga offentligfinansiella effekten inte förväntas bli gynnsam är att omfördelningen av konsumtion till frisörtjänster leder till totalt lägre mervärdesskatteintäkter för staten då mervärdesskattesatsen skulle bli lägre för frisörtjänster än för en genomsnittlig vara eller tjänst. Frisörverksamhet omfattas inte av HUS-avdraget. hanterar den som tillhandahåller frisörtjänster typiskt sett endast en mervärdesskattesats (normalskattesatsen ). En sänkning av skattesatsen på frisörverksamhet skulle leda till att den som tillhandahåller frisörtjänster skulle behöva hantera två skattesatser i stället för en. Den lägre skattesatsen skulle då gälla för de tjänster som ryms inom begreppet frisörverksamhet (hårklippning, hårfärgning etc.). På tjänster som eventuellt tillhandahålls på en frisörsalong, men som faller utanför begreppet frisörverksamhet (exempelvis behandling av ögonfransar och ögonbryn) och på försäljning av hårvårdsprodukter (schampo, balsam etc.) skulle normalskatte- Detta leder till merarbete, inte bara för de berörda företagen, utan även för . Den ökade administrativa bördan för företag och av sänkt mervärdesskatt på frisörtjänster har beräknats till i storleksordningen . Vid en sammanvägning av dessa konsekvenser gör utredningen bedömningen att mervärdesskatten på frisörtjänster inte bör sänkas. Något lagförslag lämnas inte i denna del. Den varaktiga sysselsättningen förväntas inte öka genom en arbetsutbudseffekt till följd av minskat hemarbete eller svartarbete vid sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster. Mervärdesskattesänkningen kan inte heller förväntas leda till några varaktiga sysselsättningseffekter på grund av ökad arbetskraftsefterfrågan, eftersom det inte finns någon arbetslöshet till följd av ojämvikter på arbetsmarknaden för mindre reparationstjänster. Effekten på samhällsekonomisk effektivitet vid sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster bedöms sammantaget bli negativ. Mindre reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne omfattas inte av som sysslar med denna typ av reparationer hanterar typiskt sett endast en mervärdesskattesats (normalskattesatsen ). En sänkning av skattesatsen skulle medföra att dessa företag skulle behöva hantera två skattesatser i stället för en. Den lägre skattesatsen skulle då gälla för reparation av cyklar, skor och lädervaror (t.ex. lagning av punktering och klackar på skor) och normalskattesatsen för sådant som är att betrakta som underhåll (exempelvis inoljning av växlar). I de fall andra tjänster tillhandahålls (exempelvis av ett företag som bedriver sko- och nyckelservice) omfattas dessa andra tjänster (i exemplet tjänster avseende nycklar) av normalskattesatsen. Lagning och ändring av kläder och hushållslinne skulle komma att omfattas av den lägre skattesatsen, men inte nysömnad. Detta leder till merarbete, inte bara för de berörda företagen, utan även för . Den administrativa bördan för företag av sänkt mervärdesskatt på mindre reparationstjänster ökar med i storleksordningen . 1 HUS-avdraget omfattar reparation av kläder och hushållslinne när reparationen utförs i bostaden. Utredningen bedömer att mervärdesskatten på mindre reparationstjänster inte bör sänkas eftersom inga positiva effekter på den varaktiga sysselsättningen, den samhällsekonomiska effektiviteten eller den administrativa bördan kan förväntas. Något lagförslag lämnas inte i denna del. Remit of the Inquiry The Inquirys remit consists of two parts. Firstly, the Inquiry is to come up with legislative proposals for the reduction of value added tax on restaurant and catering services (excluding alcohol) from 25 per cent to the same level as for food (currently 12 per cent) and to report what the effects are expected to be for areas such as economic efficiency and long-term employment. The results of this part of the remit are reported in the Inquirys interim report, Reduced VAT on restaurant and catering services (SOU 2011:24), which was submitted to 2011. Secondly, the Inquiry is to analyse whether a reduced level of VAT on the following services would be an economically efficient measure to increase long-term employment (the services included in the system of tax credits for household services are not to be included in a reduction of the tax rate as well). -Renovation and repairs of private dwellings; -window-cleaning and cleaning in private households; -minor repairs of bicycles, shoes and leather goods, clothing and household linen; -domestic care services, such as home help and care of children, the elderly, sick or disabled; and If the Inquiry comes to the conclusion – even after considering factors such as the administrative burden for companies – that the tax rate should be reduced for one or more of these services, the Inquiry is to draw up legislative proposals for this part of the remit as well. The findings on this part of the remit are the subject of this report. Renovation and repairs of private dwellings Renovation and repairs of private dwellings are included in the system of tax credits for household services (the tax reduction is permitted for expenses for repair, maintenance and improvement work – RMI). However, the system of tax credits for household services does not cover rented or leased dwellings, nor does it cover single-family homes built less than five years ago. Further, the tax credit system for household services does not cover the installation of and other equipment, material costs or costs of labour for which insurance compensation has been paid or for which state grants or other state support have been provided. As the legislator has chosen to limit the possibilities of tax reduction in a certain way, a supplement in the form of a reduced tax rate for areas that, as a result of the limitations, are not included in the tax reduction system does not seem appropriate. Moreover, the Inquiry considers that the services not included in the tax credit system for household services are only able to replace work in the home to a limited extent, and that no significant lasting employment effects can thus be expected. The Inquiry also sees major difficulties in the pure legal technicalities of designing a supplementary system of rules in a way that is sufficiently clear for taxpayers and the . In addition, the introduction of a supplementary system of rules would, in the Inquirys view, probably result in major application problems. A system of rules stating that a reduced tax rate is to apply to renovation and repairs, but not new-builds, rebuilds or extensions will be difficult to apply and result in demarcation problems. In light of this, the Inquirys assessment is that there should be no supplement to the system of tax reduction for RMI work with a limited possibility of a reduced tax rate for the renovation and repair of private dwellings. No legislative proposal is made in this respect. Window-cleaning and cleaning in private households Window-cleaning and cleaning in private households are included in the tax credit system for household services (the tax reduction is permitted for expenses associated with house-cleaning and other cleaning work carried out in the home). However, the tax credit system for household services does not include work for which insurance compensation has been received or for which state grants or other financial state support have been provided. As the legislator has chosen to limit the possibilities of tax reduction in this way, a supplement in the form of a reduced tax rate for areas that, as a result of the limitations, are not included in the tax reduction system does not seem appropriate. Moreover, the Inquiry considers that the area not included in the tax reduction system is so limited that a reduction in VAT would have no significant lasting employment effects. No legislative proposal is made in this respect. Domestic care services, such as home help and care of children, the elderly, sick or disabled are included in the tax credit system for household services (the tax reduction is permitted for expenses for care and supervision that a natural person needs and that is conducted in, or in close proximity to, the home). However, the tax credit system for household services does not include work for which insurance compensation has been received or for which state grants or other financial state support have been provided. The services that are included in the tax credit system for household services and for which it would be possible to introduce a reduced tax rate are services that, in many cases, are subsidised by the state. As the legislator has chosen to limit the possibilities of tax reduction in this way, a supplement in the form of a reduced tax rate for areas that, as a result of the limitations, are not included in the tax reduction system does not seem appropriate. Moreover, the services in question – where they are not included in the tax credit system for household services – are likely to be largely covered by the exemption from tax liability for social care contained in the Value Added Tax Act (1994:200). The actual scope of application for the reduced tax rate for domestic care services is therefore likely to be very limited. As households do not spend any significant proportion of their leisure time on activities that could be replaced by commercial services in this area, the Inquiry considers that a reduction in the tax rate cannot have any significant lasting employment effects. No legislative proposal is made in this respect. Employment cannot be expected to increase to a persistently higher level due to labour supply effects resulting from reduced work in the home or undeclared work in connection with reduced VAT on hairdressing services. However, as unemployment occurs among hairdressers due to disequilibrium in the labour market, measures that stimulate demand could be expected to increase employment in the hairdressing sector. This lasting increase in employment in the hairdressing sector would, however, be counterbalanced by a decrease in employment in other sectors as a result of the demand for goods and services in other services dropping when demand for hairdressing services increases. It is very difficult to assess to what extent employment would decrease in other sectors of the economy, but the Inquirys overall assessment is that we cannot expect any significant lasting employment effects throughout the entire economy as a result of reduced VAT on hairdressing services. The redistribution of labour that would occur in the labour market cannot be expected to increase welfare; instead, it is likely to reduce welfare as it would increase existing distortions.