sou · GZB330 · 2011-03-30 00:00:00 — Därtill bör beaktas att kommunala huvudmän med utredningens förslag får nya möjligheter att erbjuda utbildning för elever som är döva eller hörselskadade och således ett annat ansvar för elevgruppen än . Styrande principer för ersättningssystemet bör vara enkelhet och tydlighet samt ett fokus på likvärdighet och elevens bästa. 20 Underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten, samt Statskontoret (2010), Kommunernas ersättning för elever i specialskolan, rapport 2010:01, s. 43. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner Specialskolan bör utmärkas av spetskompetens och en anpassad undervisningsmiljö och inte av låga kostnader för hem- kommunerna. Utredningen anser att förändringen av kommunernas finansiella ansvar bör ske i två steg. I ett första steg bör Statskontorets förslag om höjda ersättningsnivåer genomföras.21 Det kommer att innebära att skillnaderna mellan kommuners ersättning för elever i specialskolan och för elever i kommunala eller fristående hörselklasser till viss del utjämnas. I ett andra steg föreslår utredningen att staten bör förändra principen för ersättningssystemet så att kommunernas ersättning baseras på den faktiska kostnaden för elever i regionala specialskolor.22 Den ersättningsnivå utredningen föreslår ska gälla för innebär att kommunsektorns andel av den totala kostnaden för elever i specialskolan ökar till . Med ett nytt ersättningssystem ökar kommunsektorns andel till cirka två tredjedelar av de totala kostnaderna. Staten tar med förslaget fortfarande en stor del av kostnaden för de tre riksskolorna samt kostnader för resor och boende. Med utredningens förslag kommer ingen kommun att få en lägre kost- nad för en elev i specialskolan än om den hade gått i hemkom- munens skola. Motivet till att genomföra denna förändring i två steg är att kommunala huvudmän ska få tid att anpassa sina verksamheter i takt med att utredningens samtliga förslag om en flexibel utbild- ning för elever som tillhör specialskolans målgrupp införs och möjligheterna för dessa elever att gå i skola nära hemmet ökar. Utredningen menar dock att det skulle kunna vara möjligt att genomföra det andra steget, det vill säga ersättning baserad på faktiska kostnader, direkt, men väljer ändå ett införande i två steg. 10.2.1Principen för ersättningssystemet bör förändras Den ersättning som hemkommuner är skyldiga att betala till specialskolan är en offentligrättslig avgift, det vill säga en avgift som styrs av bestämmelser i lag och förordning och som tas ut för en verksamhet som en myndighet bedriver med ensamrätt och 21Statskontoret (2010), Kommunernas ersättning för elever i specialskolan, rapport 2010:1. 22Med faktiska kostnader menas alla kostnader för utbildning förutom boende, resor och särskilda kostnader för assistans enligt avtal. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner inbegriper någon form av myndighetsutövning. Det är vårdnads- havarna som väljer att ansöka om en plats i specialskolan och hemkommunerna kan inte påverka ett beslut om intagning. Hemkommunen kan således inte heller påverka ersättningen till specialskolan. Eftersom denna ersättning är tvingande för kommunerna är det särskilt viktigt att principerna för fastställandet av den är tydliga. Anledningen till att staten tar ut en avgift för elever i special- skolan är att kommunerna har ett grundläggande ansvar för dessa elevers utbildning. Statens finansiella ansvar för eleverna utgör skillnaden mellan den faktiska kostnaden för specialskolan och kommunernas finansiering. Det finns två olika principer som kan utgöra grunden för fastställandet av hemkommunernas finansiella ansvar. Den första principen bestämmer kommunernas finansiella ansvar utifrån en jämförelse med alternativkostnaden för elever vid kommunala eller fristående hörselklasser. Staten har utgått ifrån denna princip, vilket framgår av tidigare utredningar och förslag.23 Enligt denna princip bör en kommuns kostnad för en elev i specialskolan inte understiga kostnaden för en elev i en regional hörselklass. Ersättningen för en elev i specialskolan bestäms således av en verksamhet som inte är direkt beroende av specialskolan och de kommuner som har elever i denna. Kommunernas ansvar för elever i specialskolan blir inte tydligt med ett sådant system eftersom deras finansiella ansvar inte relaterar till den verksamhet där eleverna finns. Hemkommunerna blir med nuvarande ersättningsnivåer inte heller medvetna om den faktiska kostnaden för en anpassad utbildning. Systemet ger således inte incitament för kommunerna att utveckla sin verksamhet för elever som motsvarar specialskolans målgrupp. En nackdel med den nuvarande principen är också att de kommunala och fristående hörselklasserna är mycket få och rättvisa jämförelser med deras kostnader kräver regelbundna och nog- granna undersökningar. Det kommer också att finnas kommuner som fortfarande har betydligt högre kostnader för elever i kommu- nala och fristående alternativ än för en elev i specialskolan. Med denna princip kommer hemkommunernas andel av specialskolans kostnader också vara fortsatt låg. Kommunala avgifter stod för 1998/99:105 Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd; SOU 2007:87 Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder; Statskontoret (2010), Kommunernas ersättning för elever i specialskolan, rapport 2010:1. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner enbart av de totala kostnaderna för de regionala specialskolorna . Den andra principen utgår från att kommunernas kostnader för en elev i specialskolan i stället bör bestämmas i relation till den faktiska kostnaden för en elev i specialskolan. Med detta alternativ blir statens och kommuners del av ansvaret för elever i special- skolan tydligare än . Kommunerna bör, genom att stå för en betydligt större del av elevens kostnader i specialskolan, ges bättre incitament att utveckla den egna verksamheten så att den blir ett reellt valalternativ för elever i målgruppen. En princip baserad på specialskolans faktiska kostnader blir också mer lik principen för interkommunal ersättning mellan kommuner, det vill säga ersätt- ningsnivån baseras på den anordnande huvudmannens kostnader. En nackdel med principen är att specialskolans kostnader blir direkt styrande för ersättningsnivåerna. Den anordnande huvud- mannen skulle med detta system direkt kunna påverka intäkterna till verksamheten. Utredningen anser att ett ersättningssystem baserat på special- skolans faktiska kostnader bör införas i syfte att öka hemkommu- nernas finansiella ansvar och för att skapa ekonomiska incitament som främjar att hemkommunerna utvecklar sin verksamhet för elever i målgruppen. Att ersättningen bestäms utifrån special- skolans faktiska kostnader kan bidra till att kostnaderna synliggörs för hemkommunerna. Detta kan också leda till viktiga diskussioner om statens kostnader för utbildning för elever som motsvarar de regionala specialskolornas målgrupper. Utredningens förslag innebär att ersättningsnivåerna för elever i specialskolan höjs till beloppen enligt tabell 10.2. Beloppen är baserade på nuvarande kostnader för de regionala specialskolorna och när förslagen genomförs kan därför beloppen bli annorlunda. SOU 2011:30 Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner Tabell 10.2 Ersättning för elever i specialskolan Belopp (tkr) Nuvarande – värdkommun (2011) Nuvarande – övrig kommun (2011) Utredningens förslag – steg 1, enl. Statskontoret (2012) Utredningens förslag – steg 2, faktisk kostnad (2013) Källa: SKOLFS 2010:54, Statskontoret (rapport 2010:01) och utredningens beräkning. Utredningens föreslagna ersättningsnivå i steg ett är samma nivå som föreslogs av Statskontoret 2010.24 Med utredningens förslag ska alla kommuner betala samma ersättning till specialskolan. Den bedömda ersättningsnivån i steg 2 är beräknat utifrån de regionala specialskolornas genomsnittliga kostnader för åren 2007–2009, se beräkning i avsnitt 10.2.4.25 10.2.3Kostnader som ska ingå i ett nytt system Utredningens förslag: I beräkningen av ersättningen ska samtliga kostnader för utbildning för en elev i en regionskola, förutom kostnader för boende, resor och assistans enligt särskilda avtal, ingå. Specialpedagogiska skolmyndigheten får i uppdrag att ta fram underlag för beräkningen av hemkommuners ersättning för en elev i specialskolan. De kostnader som ska ingå i beräkningen av ersättningen är kostnader för undervisning, lokaler och inventarier, skolmåltider, läromedel, utrustning och skolbibliotek, elevvård samt delar av övriga kostnader. De delar av de övriga kostnaderna som kan hänföras till utbildningen och som inte ska inkluderas är kostnader för assistans enligt avtal och för deltidselever. Beräkningen ska baseras på de kostnadsslag som Specialpedagogiska skolmyndighet- en redovisar till officiella statistik och som baseras på anvisningar för kostnadsredovisning i räkenskapssammandraget. Det ska således finnas en samstäm- 24Statskontoret (2010), Kommunernas ersättning för elever i specialskolan, rapport 2010:1. 25Exklusive kostnader för boende, resor och assistans enligt avtal. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner mighet mellan den officiella statistiken och den beräknade ersätt- ningen. Vissa av specialskolans kostnader bör inte ingå i beräkningen. Staten bör även fortsättningsvis stå för kostnader för resor och boende. Att staten står för dessa kostnader är motiverat eftersom det är särskilda kostnader som uppstår på grund av skolornas geografiska läge. Variationer i dessa kostnader ska inte belasta hemkommunerna. Specialpedagogiska skolmyndigheten får efter avtal med en kommun ta ut avgift för assistans till elever i behov av särskilt stöd.26 Inkomsterna disponeras av myndigheten och ska särredo- visas i årsredovisningen. Rätten att ta ut en sådan avgift infördes i regleringsbrevet för den skolansvariga myndigheten från och med budgetåret 2006.27 Dessa kostnader ska inte ingå i beräkningen av ersättningen eftersom de kan variera mycket beroende på enskilda elevers behov. Att fördela dem på samtliga hemkommuner är därför inte motiverat. I Specialpedagogiska skolmyndighetens nuvarande kostnads- redovisning ingår förutom ovanstående kostnader för assistans för elever i behov av särskilt stöd även kostnader för deltidselever. Med utredningens förslag kommer rätten till deltidsutbildning att bli reglerad. Kostnaden för deltidseleverna bör särredovisas och inte utgöra en grund för beräkning av ersättningen för en elev i specialskolan. Specialpedagogiska skolmyndigheten har inte särredovisat kostnaden för deltidselever i den officiella statistiken. De beräknade ersättningsnivåer som utredningen redovisar är därför marginellt högre än det belopp som kommer att gälla. Utredningen beräknar att deltidsverksamheten har kostat totalt 2–för Specialpedagogiska skol- myndigheten.28 I beräkningen inkluderas kostnader för kontakt- lärare och deras resor till hemkommuner, elevernas resor, lokaler, undervisning, skollunch och övriga kostnader. Det finns således kostnader i Specialpedagogiska skolmyndig- hetens årliga redovisning av kostnader för specialskolan som ska exkluderas vid beräkningen av nya ersättningsnivåer. Eftersom underlaget för beräkning av ersättningsnivån inte direkt kan utgå 26Regleringsbrev för avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten, U2011/390/S, . 27Regleringsbrev för avseende , U2006/8140/S, . 28Utredningens beräkning efter samtal med Specialpedagogiska skolmyndigheten, Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner från uppgifter i den officiella statistiken föreslår utredningen att Specialpedagogiska skolmyndigheten får i uppdrag att ta fram underlag till regeringen inför fastställandet av ersättningen. 10.2.4Beräkningen av den nya ersättningen Utredningens förslag: Ersättningen ska baseras på ett medel- värde av de tre närmast avslutade budgetårens genomsnittliga kostnad för utbildning för en elev i en regionskola. Kostnaderna ska uppräknas med skolindex till det aktuella budgetårets prisnivå. Ett system baserat på ovanstående kostnader ska vara hållbart och förutsägbart. Alltför stora kostnadsvariationer mellan åren är inte önskvärt varken för Specialpedagogiska skolmyndigheten eller för kommunerna. Därför ska den genomsnittliga kostnaden inte enbart baseras på kostnader . Utredningen föreslår att ett system införs som baseras på de tre närmast avslutade budgetårens genomsnittliga utbildningskostnad för en elev i en regionskola. De tre årens kostnader ska vart och ett uppräknas med skolindex till det aktuella budgetårets prisnivå för att möjliggöra en rättvis beräkning. Med det aktuella budgetåret menas det år ersättningen ska tillämpas. Att de tre närmast avslutade budgetåren används ger en viss eftersläpning i kostnaderna. Lösningen bedöms ändå vara den bästa givet att ersättningen ska baseras på faktiska kostnader. Medelvärdet av de tre årens genomsnittliga kostnader i det aktuella budgetårets prisnivå blir den fastställda ersättningen. Beräkningen visas nedan med ett exempel på hur ersättningen för ska fastställas. För att det ska vara möjligt att beräkna ersättningen under det år som föregår det aktuella budgetåret, i detta fall , måste beräkningen baseras på kostnader för de som föregår året då beräkningen görs. Det innebär i detta exempel att kostnader för åren 2007–2009 används. I tabell 10.3 framgår det underlag som utredningens beräknade ersättningsnivå för är baserad på. Som nämnts i avsnitt 10.2.3 är kostnader för deltidselever inkluderade. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner SOU 2011:30 Tabell 10.3 Kostnader för en elev i en regional specialskola 2007–2009 Kostnad per elev (samtliga kostnader) Kostnad per elev (exkl. elevhem, skolskjuts, assistans) Kostnad per elev uppräknad med skolindex Beräknad ersättning (medelvärde) Källa: Officiell statistik, , underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten och utredningens beräkning. Den genomsnittliga utbildningskostnaden, exklusive de tidigare nämnda kostnaderna, har beräknats för vart och ett av de tre åren. Varje enskilt år har därefter uppräknats med skolindex till prisnivå. Slutligen har medelvärdet av de tre årens uppräknade genomsnittliga kostnader beräknats. Detta medelvärde blir den ersättning som ska fastställas; i detta exempel blir det per elev. Det är denna ersättning som utredningen föreslår och använder i beräkningar av konsekvenser. Det elevantal som ska användas i beräkningen av varje års kostnader är det medeltal av antalet elever i regionskolorna som Specialpedagogiska skolmyndigheten rapporterar till officiella statistik. Det vill säga ett medeltal av antalet elever eller närliggande vardag kostnader- na avser och antalet elever året innan. Ett medeltal ska användas eftersom det bättre återspeglar antalet elever än om ett elevantal skulle ha använts. 10.2.5Riksskolorna har särskilda förutsättningar De genomsnittliga kostnaderna för elever vid någon av de tre statliga specialskolorna med riksintag, Åsbackaskolan, och , är betydligt högre än för de regionala special- skolorna. Den genomsnittliga totala kostnaden var cirka 2,1 mil- joner kronor per elev och år för år 2009.29 Utredningen bedömer att det inte är rimligt att övergå till ett ersättningssystem 29 , Specialskolan – Kostnader – Riksnivå – 2009, , sidan hämtad: . Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner baserat på de faktiska kostnaderna för dessa elever. Staten bör därför fortsatt ta ett särskilt finansiellt ansvar för denna elevgrupp. Det är en mycket liten grupp med särskilda behov. Den lägsta ersättningsnivån för en elev i specialskolan föreslås därför bestäm- mas av den genomsnittliga faktiska kostnaden för en elev i en regionskola. En övergång till en ny princip för beräkningen av ersättningen kommer att innebära en ekonomisk omställning för kommuner med elever i specialskolan. Utredningens förslag om att förändra principen för hemkommunernas ersättning för elever i specialskolan bör därför införas i två steg. Det första steget, en höjning av ersättningsnivån till motsvarande de som Statskontoret föreslog, bör införas från och med . Det innebär att regeringen kan fatta beslut om en höjning av ersättningsnivåer för alla hemkommuner i sam- band med den årliga ändringen av förordningen (SKOLFS 1997:1) om ersättning för elever i specialskolan. Den nya ersättningsnivån kommer då att gälla . Det andra steget, det vill säga en övergång till principen om full kostnadstäckning för kostnader som inte avser boende, resor eller assistans enligt avtal, bör införas . Hemkommunerna får då en period att anpassa sig till de högre kostnaderna. Det ger också staten tid till förberedelser för en övergång till de nya principerna och för en grundlig genomgång av specialskolans kostnader. 10.3Alla kommuner ska betala samma ersättning Utredningens förslag: Alla kommuner ska betala samma ersätt- ning för en elev i specialskolan. I syfte att skapa likvärdiga villkor mellan huvudmännen anser utredningen att ersättningen för en elev i specialskolan ska vara densamma, oavsett om eleven kommer från en kommun där en specialskola är belägen eller inte. Den nedsatta ersättningen för de så kallade värdkommunerna bör därför avskaffas. Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner rimligt att en värdkommun betalar en ersättning som motsvarar av övriga kommuners, eller av den faktiska kostnaden för utbildningen. Utredningen menar att frågan om värdkommunernas nedsatta ersättning motverkar principen om likvärdiga förutsättningar mellan olika huvudmän. Ingen kommun ska kunna ha en lägre kostnad för en elev i specialskolan än om eleven hade gått i hemkommunen. Lösningen för specialskolans värdkommuner är unik och utredningen kan inte finna liknande kostnadsreduktion för andra statliga verksamheter som är belägna i en viss kommun. Den nedsatta ersättningen bedöms också vara negativ för värdkommunernas vilja att ta sitt utbildningsansvar för elever som är döva eller hörselskadade. Utredningen är medveten om att Statskontoret har lagt förslag om att värdkommunernas ersättning bör ses över. Utred- ningen väljer att också belysa denna fråga eftersom den är princi- piellt viktig för kommuners likvärdiga förutsättningar att anordna utbildning för elever som motsvarar specialskolans målgrupp. Utredningen vill här också påpeka att det rör sig om ett mycket litet antal elever för värdkommunerna. I kommun är det cirka 90 av kommunens cirka 11 000 elever i /11 och i kommun är det ett tiotal av kommunens cirka 9 000 elever samma läsår.30 Utredningen kan också konstatera utifrån remissvar på Statskontorets utredning att det enbart är och kommun samt Specialpedagogiska skol- myndigheten som har stora invändningar mot ett system med lika ersättning för alla hemkommuner. 10.3.1Elevantalet i specialskolan minskar Utvecklingen av elevantalet i specialskolan och det faktum att allt fler elever som är döva eller hörselskadade väljer att gå i hemskolan gör att koncentrationen av elever till vissa värdkommuner troligtvis kommer att minska . Denna bild bekräftas också av värdkommuner som i samtal med utredningen uppgett att inflytt- ningen inte längre sker i samma utsträckning som tidigare.31 Kon- sekvenserna av utredningens förslag om deltidsutbildning kan 30Skolverket, – Elever – Kommunnivå – /10, , sidan hämtad: . 31Utredningens samtal med , , , , och kommun , . Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner också bli att allt färre elever och vårdnadshavare kommer att välja att flytta till kommuner med specialskolor i framtiden.32 10.3.2Få kommunala alternativ där staten bedriver utbildning Utredningen kan också konstatera att endast en hörselklass med regionalt upptagningsområde finns i en kommun där en specialskola är belägen. Varken , , eller har någon motsvarande verksamhet. Det har dock tidigare funnits kommunala hörselklasser i både och Härnösand.33 Utredningen bedömer att antalet elever i framförallt de statliga specialskolorna i och skulle vara betydligt lägre om kommunernas hörselklasser hade funnits kvar. I bedrev kommunen hörselklasser tillsammans med den statliga specialskolan fram till och med . Under var den kommunala verksamheten helt integrerad med den statliga verksamheten.34 I den kommunala verksamheten gick elever med hörselnedsättning från andra kommuner. När kommunen upphörde med denna verksamhet sökte och antogs eleverna i stället till specialskolan.35 kommun har också haft hörselklasser vars elever har övergått till den statliga specialskolan. I skedde detta , , genom en överenskommelse mellan regionens länskonsulenter om att det behövdes en gemensam organisation för hörselklasserna samlad inom specialskolans ram.36 Kommunen har således inte haft en egen hörselklassverksamhet . Det bör påpekas att kommunen har utrett frågan om att starta egna hörselklasser . Inget beslut om att starta har tagits bl.a. med anledning av att de inväntat följderna av tidigare statliga utredningar.37 32Se kapitel 6. 33Utredningens samtal med , , och kommun, . 34Se exempelvis, kommun (2005), kommuns arbete med hörselklasser i samarbete med Kristinaskolan /05. 35Utredningens samtal med kommun, . 36Ahlström, M och . (1998), En studie om hörselklasser som flyttar in i dövskolan, , , s. 14. 37Utredningens samtal med kommun, . Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner 10.3.3Kommuner med regionala hörselklasser har andra förutsättningar Värdkommunernas nedsatta ersättning bör jämföras med förut- sättningarna för de huvudmän som har regionala hörselklasser. De kommuner som anordnar hörselklasser med regionalt upptagnings- område har samma kostnader för sina egna elever som för de som kommer från andra kommuner. Dessa kommuner har, som visats, betydligt högre kostnader per elev än en värdkommun för en specialskola. får de endast begränsad statlig subven- tionering, per elev, via bidraget för att anordna regionala undervisningsinsatser.38 Huvudmän som tar ansvar för regionala hörselklasser får således statlig subventionering för att de utför en motprestation, det vill säga anordnar utbildning. Någon motsvarande utbildningsprestation utförs inte av värdkommunerna för statliga specialskolor och trots det får de en betydligt större subvention. 10.3.4Tidigare motiv till nedsatt ersättning Det historiska motivet till att värdkommunerna ska betala en lägre ersättning är att de bedöms ha en oproportionerligt stor andel elever med hörselnedsättning bosatta i kommunen och därmed oproportionerligt höga kostnader för dessa familjer.39 De extra kostnader som har beskrivits av företrädare för värdkommuner40 är ökade kostnader för tolktjänster, modersmålslärare i teckenspråk, extra stödundervisning till barn med hörselnedsättning, ökade kostnader för förskoleverksamhet samt ökade kostnader för interkommunal ersättning för de elever som väljer att läsa vidare på Riksgymnasiet för döva och hörselskadade i . En värdkommun får inte enbart ökade kostnader på grund av att en specialskola är belägen i kommunen utan även ökade intäkter. Antalet arbetstillfällen ökar och med det skatteintäkterna. Kommunen får också ett inflöde av kompetens. Enligt vad utredningen har erfarit i samtal med värdkommuner41 sker sam- arbete på pedagognivå mellan kommunala skolor och specialskolan. 38Underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten, . 1998/99:105 Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd, s. 55. 40Remissvar på Statskontorets rapport 2010:1 från , , och . kommun, , samt utredningens samtal med kommun, . 41Utredningens samtal med , , och kommun, . Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner Det förekommer exempelvis att kommunens pedagoger deltar i utbildningar som anordnas av specialskolans personal och vice versa. Värdkommunerna får således i mer eller mindre utvecklade former direkt ta del av specialskolans kompetens. Värd- kommunerna är inte heller de enda kommuner som har en oproportionerligt stor andel elever som är döva eller hörselskadade. Exempel på andra kommuner som har en oproportionerligt hög andel elever i specialskolan är , , och . Kommuner som alla ligger i närheten av specialskolor.