sou · GZB33 · 2011-01-26 00:00:00 — Slutligen ska det framhållas att även om grundtanken i utredningsarbetet har varit att konstruera en sanktion som ska träffa flera fall än det straffrättsliga ansvaret så kvarstår att det måste klarläggas att det lämnats en oriktig uppgift eller att anmälningsplikt har försummats. Det betyder att det också inom ramen för detta system kan förekomma situationer där det är svårt att bevisa att förutsättningarna för avgiftsskyldighet är uppfyllda. I brist på andra hållpunkter anser utredningen att antalet återkrav får anses ge en relativt god vägledning vid uppskattningen av antalet ärenden om sanktionsavgift. I sammanhanget ska det påpekas att antalet återkrav kan variera beroende på vilka kontrollinsatser som görs. Satsningar på kontroller i fråga om en viss förmån leder sannolikt till fler återkrav och därmed också till fler beslut om sanktionsavgift. Inom ramen för de överväganden som görs går det dock inte att beakta sådana framtida förändringar. Med dessa utgångspunkter kan följande uppskattningar göras. räknar med att antalet återkrav där felet orsakats av den enskilde uppgår till cirka 50 000 per år.2 Till detta ska läggas återkraven från arbetslöshetskassorna. Med hänsyn till att det i fråga om dem inte går att särskilja fall där återkravet beror på ett fel från den enskilde räknar utredningen endast med cirka två tredjedelar av återkraven, dvs. återkrav mot omkring 15 000 personer. När det gäller återkraven hos CSN beaktar utredningen endast de återkrav som grundas på studieavbrott och minskad studieomfattning samt en mindre del av övriga återkrav, totalt cirka 25 000 . Den stora skillnaden i förhållande till det totala antalet återkrav beror bl.a. på att återkrav grundade på efterkontrol- 2 Även återkrav ingår i beräkningar för . I uppskattningen ingår inte återkravsärenden kopplade till avstämningen inom bostadsbidrag. hade cirka 65 000 sådana återkrav. Endast en mindre andel av dessa kan enligt skattningar förväntas vara aktuella för sanktionsavgift. lerade inkomstuppgifter endast i ringa utsträckning kan förväntas leda till sanktionsavgift. I kommunsektorn finns inga samlade uppgifter. Med ledning av statistiken för skulle antalet återkrav för hela landet kunna uppskattas till drygt 2 000. Antalet ärenden om sanktionsavgift kan dock uppskattas bli fler, främst på grund av att kommunerna inte är skyldiga att fatta beslut om återkrav av ekonomiskt bistånd, till skillnad från vad som föreslås gälla i fråga om beslut om sanktionsavgift. Dessutom handlägger kommunerna även andra förmåner än ekonomiskt bistånd. Antalet ärenden om sanktionsavgift kan därför uppskattas till omkring 5 000 . Härtill bör läggas ett fåtal ärenden från samt drygt 600 ärenden hos Arbetsförmedlingen. Från dessa siffror måste man dock räkna av de fall där polisanmälan görs. polisanmäldes 5 083 bidragsbrott av normalgraden och 824 grova bidragsbrott. Det som sagts nu skulle betyda att antalet ärenden om sanktionsavgift kan uppskattas uppgå till cirka 90 000 . Det ska understrykas att detta är en mycket grov uppskattning. Kostnader för statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor De beräkningar som redovisas i detta avsnitt avser dels kostnader som avser själva ärendehandläggningen, dels andra kostnader såsom kostnader för utbildning och IT-stöd. Beräkningarna bygger delvis på uppgifter som lämnats av experter som biträtt utredningen. När det gäller och kan kostnaden för ett ärende om sanktionsavgift – som handläggs helt separat – uppskattas till 0,00145 årsarbetare, vilket motsvarar . I kostnaden ingår handläggning av själva avgiftsärendet och den efterföljande fordringshanteringen. Med utgångspunkten att det blir fråga om 50 000 ärenden skulle kostnaden kunna uppskattas till . Till denna summa kommer kostnader för delgivning samt kostnader för utbildning. Kostnaden för utbildning kan – med ledning av uppgifter från – uppskattas till . Kostnaden innefattar nyproduktion av webbutbildning, , samt utbildning av 300 personer (à ). Kostnaden för delgivning uppskattar utredningen till . Denna summa är beräknad på att av besluten kommer att behöva delges med stämningsman och det till en kostnad av per ärende. Delgivningskostnaden är i övrigt är beräknad på per ärende. Vidare tillkommer kostnader för IT–stöd. har uppgett att kostnaden för IT-stöd vid en mycket grov skattning kan beräknas till mellan 10,2 och . Beträffande kostnaderna för det allmänna ombudet tyder lämnade uppgifter på att dessa blir begränsade. I fråga om CSN kan kostnaden för handläggning av ärenden om sanktionsavgifter uppskattas till mellan 2,5 och . Härtill kommer kostnader för utbildning. Utredningen uppskattar dessa kostnader till , baserat på en beräkning av att 30 medarbetare behöver utbildas till en kostnad av per person. När det gäller kostnader för överklagande och indrivning av fordringar kan kostnaden bedömas bli begränsad. Kostnaden för delgivning uppskattar utredningen till och den har beräknats efter samma grunder som i fråga om och . Det faktum att återkravsbesluten överklagas till den särskilda överklagandenämnden och sanktionsavgiften till allmän förvaltningsdomstol kan vidare i sig ge administrativa konsekvenser. Kostnaderna för utveckling av IT-stödet uppskattas till . För CSN gäller vidare att myndighetens verksamhet finansieras delvis genom avgiftsintäkter. CSN tar ut en avgift om för varje kalenderår som återbetalning av ett återkrav pågår. Om antalet återkrav minskar till följd av den preventiva effekten av en sanktionsavgift, så kommer således även CSN:s avgiftsintäkter att minska. Om antalet återkrav skulle minska skulle avgiftsinkomsterna minska med . Såvitt gäller kan kostnaden för ett ärende om sanktionsavgift enligt uppgifter från myndigheten uppskattas till . Totalt rör det sig om mindre än 100 ärenden . Beräkningen är baserad på ett möte med den enskilde för underrättelse och delgivning () i närvaro av tolk. Även om därtill läggs vissa kostnader för utbildning blir den sammanlagda kostnaden för sanktionsavgiftsärenden vid således försumbar i sammanhanget. När det gäller Arbetsförmedlingen har utredningen inte kunnat göra beräkningar motsvarande dem som gjorts ovan för . Utredningen utgår därför från den kostnad per ärende som kunnat räknas fram för , dvs. Här måste dock beaktas att med omkring 600 avgiftsärenden kan det antas att genomsnittskostnaden blir högre. Under antagande av den skulle bli drygt dubbelt så hög som hos stannar kostnaden på . Härtill kommer kostnader för indrivning och utbildning. Utifrån den beräkningsgrund som använts ovan uppskattar utredningen dessa kostnader till respektive , vilket baseras på utbildning för 10 medarbetare. Vidare kommer det att krävas en anpassning av IT-stödet så att det kan omfatta även ärenden om sanktionsavgifter. Om antalet ärenden blir lågt bör det vara möjligt att handlägga dessa med utnyttjande av de befintliga administrativa systemen. Det kommer dessutom inledningsvis att tillkomma vissa kostnader för handläggning (se kapitel 12). Utredningen uppskattar kostnaderna för handläggning till , beräknat på fem extra årsarbetskrafter3. När det gäller den kommunala sektorn har utredningen inte kunnat få fram andra uppgifter än vad ett återkravsärende kostar. Eftersom sådana uppgifter inte kan läggas till grund för bedömningen av vad merkostnaden blir för ett sanktionsavgiftsärende utgår utredningen från dubbla den genomsnittskostnad som redovisas i fråga om , dvs. per ärende med tillägg för utbildning och indrivning. Med hänsyn till att det – sett utifrån antalet återkrav inom kommunsektorn – sannolikt inte blir fråga om mer än ett begränsat antal ärenden om sanktionsavgift i varje kommun framstår det inte som meningsfullt att göra några särskilda kostnadsberäkningar i fråga om dessa ärenden för varje kommun. Av samma skäl bör det inte uppkomma några särskilda kostnader för IT-stöd. Om man utgår från att det blir fråga om 5 000 avgiftsbeslut blir den sammanlagda kostnaden . Till denna siffra kommer alltså utbildningskostnader och kostnader för indrivning. Kostnaderna för utbildning uppskattar utredningen till , baserat på att 500 personer behöver utbildning till en kostnad om per person. Kostnaden för delgivning kan, utifrån samma beräkning som använts ovan, uppskattas till . Inte heller för arbetslöshetskassorna har någon kostnad för själva ärendehanteringen kunnat beräknas. Totalt sett får man räkna med att arbetslöshetskassorna kommer att hantera cirka 15 000 ärenden . Det betyder att varje arbetslöshetskassa kommer att 3 Den expert från Arbetsförmedlingen som biträtt utredningen har uppskattat att det kan komma att röra sig om upp till 10 årsarbetskrafter. handlägga ett betydande antal ärenden . Totalt sett bör kostnaden för dessa ärenden kunna beräknas utifrån den genomsnittskostnad som redovisats ovan för sanktionsavgiftsärenden hos , dvs. Med 15 000 ärenden blir det alltså . Härtill kommer kostnader för framtagande av ett ärendehanteringssystem, som ska fungera dels för hanteringen av ärenden, dels för transferering och redovisning av sanktionsavgiften till staten. Vidare kommer arbetslöshetskassorna att orsakas kostnader för utbildning, överklaganden samt för verkställighetsåtgärder. Utifrån den beräkning som använts ovan uppskattas arbetslöshetskassornas kostnader för utbildning till . Här räknar utredningen med utbildning för 60 personer. Den årliga kostnaden för delgivning uppskattas till . Utredningen har i denna beräkning utgått från att arbetslöshetskassorna – som inte har samma möjlighet som myndigheterna att använda förenklad delgivning – använder stämningsmannadelgivning i av ärendena. Vad slutligen gäller IAF kan kostnaden för att föra det allmännas talan i ärenden om sanktionsavgift beräknas till . Antalet ärenden uppskattas till maximalt 10 och den genomsnittliga kostnaden per ärende till . Utredningen kan sammantaget konstatera att den nu gjorda genomgången visar att vissa kostnader kan beräknas nu medan andra inte kan det. De årliga kostnader som kan beräknas uppgår till för och . Vid denna beräkning har hänsyn inte tagits till samordningsvinster. Redan genomförs ett stort antal kontrollutredningar, och i dessa ärenden förekommer redan utredningskostnader. Härtill kommer som mest i årlig kostnad för CSN och för arbetslöshetskassorna. , , kommunerna och IAF kan den sammanlagda årliga kostnaden för ärendehandläggningen uppskattas till . Totalt skulle det alltså röra sig om . Till detta kommer de ovan redovisade uppskattade engångskostnaderna för utbildning, samt kostnader för IT-stöd. För CSN kan kostnaderna uppskattas till och för till mellan 10,2 och . En fråga som är av stor betydelse i detta sammanhang är i vilken utsträckning sanktionsavgiftsärendena kan handläggas gemensamt med ärenden om återkrav. I många fall bör det bli fråga om liknande handläggningsåtgärder. Det kan inte gärna vara någon skillnad mellan de utredningsåtgärder som krävs för att kontrollera om en uppgift är oriktig för att kunna bedöma om återkrav ska ske jämfört med att vidta samma åtgärd för att kunna göra den bedömningen i ett ärende om sanktionsavgift. Enligt utredningens mening är en sådan samordning eftersträvansvärd. Samordning bör också kunna förväntas av myndigheterna och arbetslöshetskassorna. Kostnaderna bör alltså kunna bli lägre än de redovisade beräkningarna. Det måste också framhållas att det vid beräkningarna inte har tagits hänsyn till att det i många fall är frågan om ärenden som utreds för att avgöra om en anmälan enligt bidragsbrottslagen ska ske, och som myndigheterna och arbetslöshetskassorna alltså har utredningskostnader för. Det kan här exempelvis noteras att inledde – och hade kostnader för - drygt 24 000 kontrollutredningar om misstänkt avsiktligt fel från enskild. Detta kan antas innebära att den tillkommande kostnaden för sanktionsavgiftsärendena blir lägre än den kostnadsuppskattning som redovisats beträffande . Kostnader hos de allmänna förvaltningsdomstolarna I en del fall kommer besluten om sanktionsavgift att överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Hur många beslut som kommer att överklagas är det dock inte möjligt att förutse med någon större grad av säkerhet. I det följande bedömer utredningen benägenheten att överklaga avgiftsbesluten i ljuset av benägenheten att överklaga beslut om återkrav av ersättning. Av uppgifter från framgår att överklagades omkring 400 beslut om återkrav till domstol. Här ska dock betonas att beslut inte kan överklagas direkt till domstol utan att först ha omprövats, se närmare avsnitt 7.5. Under beslutade om drygt 159 000 återkrav. Det betyder att mindre än en halv procent av alla återkravsbeslut ledde till en prövning i domstol. Av uppgifter från CSN framgår att överklagades 2 100 återkrav av studiemedel, samt 284 återkrav av studiehjälp. I fråga om återkrav från Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna, kommunerna och saknar utredningen underlag för liknande beräkningar. Det är rimligt att utgå från att benägenheten att överklaga ett beslut om sanktionsavgift är högre än benägenheten att överklaga ett beslut om återkrav, kanske till och med dubbelt så hög. Det är dessutom rimligt att anta att benägenheten att överklaga kan variera mellan de olika förmånsslagen. I genomsnitt bör man kunna räkna med att mellan av besluten överklagas. Som framgått ovan gör utredningen bedömningen att det kan bli fråga om cirka 90 000 ärenden där frågan om sanktionsavgift aktualiseras. Med utgångspunkt i antagandet att mellan av besluten överklagas leder det till mellan 5 400 och 7 200 nya mål i förvaltningsrätterna . Om man vidare antar att kostnaden för ett sådant mål är densamma som för ett genomsnittligt socialförsäkringsmål (se årsredovisning ) blir kostanden för förvaltningsrätterna mellan och (5 400 x 17 500–7 200 x 17 500). För kammarrätternas del blir det – med en överklagandefrekvens på – fråga om mellan och (540 x 28 000–720 x 28 000). Till detta kommer vissa begränsade kostnader hos . Kostnadsökningen skulle alltså kunna uppskattas till mellan och . I denna del måste det dock beaktas att beslut om avgiften i många fall kommer att fattas som beslut om återkrav. Det innebär att man kan förutse att överklaganden i många fall kommer att ske . Vissa samordningsvinster bör då kunna göras i förvaltningsdomstolarna. Men även om det är samma grund för överklagandet i fråga om båda besluten – exempelvis att det inte lämnats någon oriktig uppgift – kan det förutses uppkomma merkostnader. Besparingar för polis och åklagare samt för allmänna domstolar Utredningens förslag innebär att de allra flesta fall där det finns misstanke om ringa bidragsbrott eller vårdslöst bidragsbrott inte längre ska anmälas till polis och åklagare. Några uppgifter om vad en misstanke om bidragsbrott genomsnittligt kostar hos polisen har det inte varit möjligt för utred- ningen att få fram. Däremot har för utredningen redovisat att den genomsnittliga kostnaden för ett bedrägeriärende var . Den genomsnittliga kostnaden för bedrägeriärenden där förundersökning inletts var . Ett ärende kan omfatta flera brott. Av statistik från Brå framgår att det anmäldes 385 ringa och vårdslösa bidragsbrott. Under förutsättning att samtliga dessa handläggs som ett separat ärende uppgår kostnaden för dem – utifrån genomsnittskostnaden för ett bedrägeriärende – till mellan och . Motsvarande årliga besparingar skulle därför kunna uppskattas för polisen, om utredningens förslag genomförs. Med tanke på att vissa ärenden alltjämt kommer att överlämnas till polisen, och med beaktande av att vissa ärenden måste antas omfatta flera brottsmisstankar, stannar utredningen vid att beräkna den årliga besparingen för polisen till . När det gäller kan en marginell besparing göras. Den genomsnittliga kostnaden för en brottsmisstanke avseende ett förmögenhetsbrott – ekobrott undantagna – var (se årsredovisning , s. 56). Men eftersom det vanligen inte väcks åtal för ringa bidragsbrott och vårdslöst bidragsbrott blir kostnadsbesparingen sannolikt ännu mindre räknat per brottsmisstanke. Antalet inkomna brottsmisstankar avseende ringa och vårdslöst bidragsbrott uppgick enligt statistik från till 244. Åtal för ringa och vårdslöst bidragsbrott väcktes under i 42 fall. Sammantaget kan alltså kostnadsminskningen för inte uppskattas till mer än . Hos domstolsväsendet (se årsredovisning ) var den genomsnittliga kostnaden för ett brottmål , exklusive förtursmål, i tingsrätt (varav hälften fasta kostnader), och i hovrätt (varav knappt hälften fasta kostnader). Under väcktes åtal i 42 fall för sådana brottsmisstankar som avses leda till sanktionsavgift. Eftersom påföljden i praktiken blir böter och det i hovrätt gäller ett krav på prövningstillstånd kan de kostnadsminskningar som reformen medför begränsas till kostnader för tingsrättsförfarandet. Den sammanlagda besparingen skulle med detta resonemang kunna uppskattas till som mest för de allmänna domstolarna. De beräkningar som gjorts i fråga om hanteringen av brottmål utgår från en strikt uppdelning av fall som avser ringa brott och andra brott. I praktiken anmäls dock inte sällan såväl ringa bidragsbrott som bidragsbrott av normalgraden . Om åtal väcks för dessa brott kommer alla sådana åtalspunkter att behandlas i ett och samma mål. Mot den bakgrunden framstår det som tveksamt om det över huvud taget kan antas att det uppkommer någon besparing hos de allmänna domstolarna. Grundtanken med förslaget om en sanktionsavgift är att fler oriktiga uppgifter och underlåtenheter att fullgöra anmälningsplikt ska leda till en sanktion utöver återkrav. Risken att drabbas av en sanktion bör alltså öka med en sanktionsavgift. Dessutom kommer sanktionsavgiften att kunna påföras snabbare än en straffrättslig påföljd. Som utredningen funnit i kapitel 4 kan detta förväntas få en preventiv effekt och minska de felaktiga utbetalningarna. Belastningen på de berörda sakanslagen bör alltså kunna minska. Hur mycket de felaktiga utbetalningarna kommer att minska till följd av ett administrativt sanktionssystem är det mycket svårt att göra en uppskattning av. Den preventiva effekten blir beroende av många faktorer, bl.a. av hur synliga kontrollsystemen är. Den preventiva effekten kan också antas variera mellan olika grupper av personer. Även med en tämligen liten preventiv effekt får dock ett sanktionssystem stora, positiva ekonomiska konsekvenser. Om man utgår från FUT-delegationens skattningar kommer även en minskning av de felaktiga utbetalningarna att innebära besparingar om . Intäkter från en sanktionsavgift Hur stora intäkterna från en sanktionsavgift kommer att bli är svårt att uttala sig om med någon grad av säkerhet. I fråga om studiestödet kan antalet sanktionsavgifter uppskattas till 25 000 . Det genomsnittliga återkravsbeloppet i dessa fall är enligt uppgift som utredningen inhämtat från CSN . Utifrån dessa uppgifter skulle sanktionsavgifterna på det området kunna uppgå till . Härtill ska läggas avgifter från Ett genomsnittligt återkrav hos uppgick enligt uppgift från myndigheten till (här ingår återkrav avseende avstämning av bostadsbidrag). Om man räknar med att det fattas 50 000 beslut om sanktionsavgift skulle intäkterna uppgå till (6 000x50 000 x 0,2 = 60 000 000). Detta är dock en mycket grov kalkyl. Till de siffror som redovisats ska läggas uppskattningar av avgifterna från kommunerna, Arbetsförmedlingen, och arbetslöshetskassorna. Sammantaget skulle avgiftsintäkterna kunna uppskattas till . Med tanke på att det föreslås en maximigräns för sanktionsavgiften – som alltså inte kan uppgå till av stora felaktiga utbetalningar – bör dock avgiftsintäkterna i stället försiktigtvis skattas till . Utredningen har konstaterat att sanktionssystemet kan förväntas leda till inte obetydliga kostnadsökningar för berörda statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner, arbetslöshetskassor och de allmänna förvaltningsdomstolarna. bör förslaget kunna leda till vissa, begränsade, besparingar hos polis och åklagare eftersom ringa bidragsbrott och vårdslösa bidragsbrott endast sällan ska polisanmälas. Anslagen till dessa verksamheter bör kunna minskas. I ett kortare perspektiv uppkommer alltså administrativa kostnader för sanktionssystemet. Med hänsyn till den preventiva effekten bör sanktionssystemet på innebära att de totala kostnaderna blir lägre än . Arbetslöshetskassorna, som är delvis medlemsfinansierade, bör kompenseras på ett sådant sätt att inte sanktionsavgiften leder till högre medlemsavgifter. Formerna för kompensation till arbetslöshetskassorna bör övervägas inom ramen för budgetprocessen. En sanktionsavgift kommer att leda till att enskilda som lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att fullgöra anmälningsplikt kommer att drabbas av en sanktion i fler fall än vad som varit fallet. Att på det sättet öka benägenheten hos enskilda att lämna korrekta uppgifter är ju också avgiftens huvudsyfte. Sanktionsavgiften har utformats så att den ska ha en preventiv effekt som befrielsegrunder ska säkerställa att avgift inte åläggs när förhållandena i det enskilda fallet talar emot det. , , , , , kommunerna och arbetslöshetskassorna fyller olika servicefunktioner gentemot medborgarna. De beslutar om och betalar ut olika slags förmåner som är av central betydelse för välfärden. Genom sanktionsavgiften kommer de förmånsutbetalande organisationerna att påföras en ny uppgift. De får en delvis repressiv funktion, i praktiken kommer de att överta vissa funktioner som utförs inom rättsväsendet. Det skulle kunna hävdas att detta riskerar att skada enskildas förtroende för de aktuella statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Vikten av att allmänheten känner förtroende för och tillit till myndigheterna har särskilt framhållits i prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (se bl.a. s. 38). Utredningen vill dock peka på att åtgärder som syftar till att minska de felaktiga utbetalningarna från trygghetssystemen också medverkar till att systemens legitimitet upprätthålls. Enligt utredningens mening bör således en ökad fokusering på att endast den som har rätt till en förmån ska få den, inte skada allmänhetens förtroende för eller tillit till statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner eller arbetslöshetskassor. I tidigare lagstiftningsärenden har anförts att det generellt sett är fler kvinnor än män som får del av utbetalningar från välfärdssystemen, och att kvinnor är mer beroende än män av ett väl fungerande trygghetssystem. Kvinnor skulle således drabbas hårdare av framtvingade sänkningar av ersättningsnivåer till följd av utbredd brottslighet. I samband med att bidragsbrottslagen infördes ansåg regeringen därför att värnandet av välfärdssystemen genom skärpt lagstiftning innebär att kvinnors möjligheter till ekonomisk självständighet främjas (se prop. 2006/07:80 s. 93). Även förslagen i detta betänkande har som övergripande syfte att värna trygghetssystemen. Den slutsats som drogs av regeringen i fråga om bidragsbrottslagens betydelse för jämställdheten gör sig enligt utredningens mening gällande även i fråga om förslaget om ett administrativt sanktionssystem. En annan fråga i detta sammanhang är om fler kvinnor än män, eller fler män än kvinnor, kommer att påföras sanktionsavgift. Några säkra slutsatser i den frågan kan dock inte dras av den statistik som finns tillgänglig. Detta är dock utan betydelse för utredningens ställningstaganden. Om en handling är sådan att sanktionsavgift ska påföras, är det utan betydelse om en man eller en kvinna har begått den. 13.4Konsekvenser för det kommunala självstyret Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i och utgör en viktig del av vårt demokratiska system. Av regeringsformens portalparagraf framgår bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Någon allmänt accepterad definition av vad som avses med självstyrelse finns inte.