sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — vara mer eller mindre samstämmiga, ibland är de motsatta. Men, utöver dessa preferenser finns ytterligare en viktig skillnad. Par- terna lägger skild vikt vid de olika delfrågor som ingår i projektet. En fråga som för en av parterna är den i särklass viktigaste, kan för en annan part vara av relativt sett mindre betydelse, och vice versa. Likaså har parterna ett intresse i att förhandlingsfrågor adderas eller omformuleras i syfte att skapa kreativa lösningar som möjliggör ytterligare värdeskapande i förhandlingen. Detta öppnar enligt för- handlingsteorin upp möjligheter för integrativa förhandlingslös- ningar, dvs. överenskommelser som innebär att parterna företrädes- vis gör eftergifter i frågor de själva ser som relativt mindre betydelsefulla men som är av hög prioritet för motparten. På motsvarande sätt markeras ovilligheten att göra eftergifter i frågor man själv bedömer som de viktigaste, här förväntas mot- parten vara villig att göra eftergifter. Förhandlingen kommer att liknas vid ett trade-off spel, ett givande och tagande där parterna i samspel med varandra söker lösningar som är ömsesidigt fördel- aktiga, givet de olika värderingar de har av olika delfrågor som inkluderas i projektet. Om parterna spelar detta spel skickligt finns möjligheter till vinna-vinna-lösningar, dvs. överenskommelser där parterna genom att systematiskt utnyttja intresseskillnader kan skapa värden. Förhandlingars roll i infrastrukturplaneringen Oavsett medfinansiering eller ej, så är förhandlingar en ingrediens i planeringsprocessen för infrastruktur. Förhandlingarna avser exempel- vis trafikala lösningar, stationslägen, trafikplatser, tidplaner, finansiering, lokal stadsbyggandsutveckling samt samordning av väg- och järnvägs- planer med den kommunala planeringen. En jämförelse mellan situationer där medfinansiering förekommer respektive inte före- kommer visar att förhandlingen kommer att genomföras under helt olika villkor i de två situationerna. Schematiskt karaktäriseras förhandlingen utan medfinansiering av att vara en positionsförhandling vilken utmärks av fördelning av värden snarare än skapande. Relationen mellan parterna kan liknas vid ett skyttegravskrig där det handlar om att agera kraftfullt mot motparten för att vinna fördelar för egen del, vilket måste ske på den andra partens bekostnad. Grunden för denna förhandlings- situation ligger i en asymmetrisk maktrelation mellan parterna. finns förvisso några frågor där partnerna har gemensamma intres- sen och resurser för att finna lösningar, exempelvis frågor rörande tidplaner, trafikala lösningar och samordning av olika plandokument. finns dock två frågor av central betydelse som parterna inte ömsesidigt anser bör inkluderas i förhandlingen. Det gäller frågor om finansiering av infrastrukturinvesteringen samt möjlig- heter till stads- och bebyggelseutveckling med anledning av denna. För är finansieringsfrågan central, medan den från kommunen ses som en icke-fråga i förhandlingen, eftersom den anses vara ett ansvar exklusivt för . På motsvarande sätt kan det förhålla sig med frågor rörande möjlig stads- eller bebyggelseutveckling. För kommunen är denna typ av frågor ofta av högsta prioritet som anser att de ligger utanför verkets ansvarsområde och istället är en uppgift. I ett projekt där medfinansiering tillämpas får förhandlingarna en helt annan roll. blir också frågan om finansiering av inve- steringen en gemensam angelägenhet. Kommunens acceptans att medverka i finansieringen sker dock inte villkorslöst. I och med att man tar ett medansvar för ekonomin får kommunen ett direkt intresse av att påverka kostnaderna för projektet och naturligtvis därmed också dess påverkan på bebyggelse- och stadsutvecklings- möjligheter. Som en konsekvens av medfinansiering kommer såle- des de två frågor som stod utanför förhandlingen, i de situationer medfinansiering inte tillämpas, att bli inkluderade i förhandlingen. Detta påverkar i grunden förutsättningen för förhandlingen. Den kanske mest slående förändring som möjliggörs i och med medfinansiering är att relationen mellan parterna förändras. Med- finansieringen innebär att maktrelationerna blir mer jämbördiga, kommunen blir en förhandlingspart i och med att man axlar ett ansvar, den för centrala frågan om finansiering inklu- deras i förhandlingen. Detta leder i sin tur till avgörande föränd- ringar av förhandlingen och det sätt på vilken förhandlingen förs. Förhandlingen ändrar karaktär från att ha varit distributiv (för- delande) till att bli integrativ (värdeskapande). Det handlar nu ytterst om att hitta lösningar som är ekonomiskt effektiva, sam- tidigt som de tillgodoser såväl trafikala behov som önskemål om möjligheter till bebyggelse- och stadsutveckling. En insikt som uppenbaras för de deltagande parterna är att nu handlar det inte längre om att vinna-förlora, utan snarare om möjligheterna att skapa vinna-vinna-lösningar. Den andra parten blir inte enbart en motpart utan i lika hög grad en medspelare, med vilken samarbete är nödvändigt för att skapa mervärden och för att kunna utveckla gemensamt önskvärda lösningar. Detta innebär i sin tur att ett antal begrepp blir centrala i förhandlingen; problemlösning, gemensamt kunskapssökande och lärande, alternativgenererande samt kreativitet. Makt och intressen i förhandlingen Också frågan om maktresurser spelar en avgörande roll för utfallet av förhandlingen. Den värdeskapande förhandlingen förutsätter att parterna är beroende av varandra och nyckeln till värdeskapande handlar ytterst om att parterna kan göra ömsesidiga vinster genom att samarbeta och gemensamt bidra till en önskvärd lösning. Ju mer asymmetriskt maktresurserna är fördelade, ju svårare blir det att skapa gemensamt önskvärda lösningar. På motsvarande sätt för- sämras förutsättningarna för förhandling om en av partnerna intro- ducerar frågor som den andra parten inte har intresse i eller upp- fattar inte ligger inom det egna ansvarsområdet. I sådana situationer, där en part saknar maktresurser eller upplever att frågan inte ryms inom det egna mandatet, finns inget skäl för den andra parten att förhandla. För den part som besitter maktresurserna är det ofta rationellare att fatta beslut på egen hand än att ge sig in i en för- handling som inte kan tillföra ytterligare värde eftersom motparten saknar intresse eller maktresurser för att skapa värden. Också denna aspekt är relevant i diskussionen om medfinansiering. I ett infrastrukturprojekt utan medfinansiering är relationerna mellan parterna asymmetriska. Den makt som finansiella resurser ger finns hos vilket innebär att stadsutvecklingsaspekter som förs fram av kommunen inte sällan upplevs som irrelevanta, efter- som de inte ryms i verkets primära ansvarsområde. I detta läge är det svårt att undvika att förhandlingen blir en distributiv positions- förhandling med två separata frågor, infrastrukturprojektet som sådant samt stadsutvecklingsmöjligheter. I det typiska fallet önskar kommunen att infrastrukturprojektet ges en högre kvalitet, exempel- vis vad gäller antalet körfält eller standarden på trafikplatser, än vad trafikverket finner samhällsekonomiskt motiverat. På motsvarande sätt förhåller det sig vad gäller stadsutvecklingsmöjligheter. För- handlingen mellan parterna blir distributiv, vinna-förlora. Varje anspråk kommunen ställer innebär en uppoffring utan kompensa- tion med annan nytta och omvänt. Med medfinansiering förändras relationerna mellan parterna. Asymmetrin ersätts med symmetri. När frågan om medfinansiering inkluderas så innebär det att såväl frågor om infrastrukturprojektet som sådant som stadsutvecklingsmöjligheter kommer att hamna på den gemensamma agendan. Istället för de positioner som utmärkt den distributiva förhandlingen får parterna nu en dagordning med frågor som de ömsesidigt har intresse av att lösa. I detta avsnitt redovisas två fallstudier i syfte att tydliggöra med- finansieringens värdeskapande potential utifrån faktisk verklighet. Fallen är dels i kommun, med fokus på skillnader i karaktär mellan två parallella förhandlingar kring med- finansiering av ny trafikplats respektive pendeltågsstation. Dels , med större fokus på aktörernas värderingar och upplevelse av förhandlingsprocessen. 3.1Station och trafikplats – parallella medfinansieringsprocesser med olika karaktär Planeringsprocessen kring anläggandet av ny trafikplats och pendel- tågsstation i , utanför , skiljer ut sig som medfinansieringsobjekt genom att redan från början ha baserats på ett ömsesidigt beroende mellan stat och kommun. En överens- kommelse om statlig utbyggnad av pendeltågsstation och trafikplats samt planering för 3 000 lägenheter slöts inom ramen för det så kallade Bostadsuppdraget som landshövdingen i förhandlade fram 2003. Överenskommelsen utgick från att respektive part finansierade och genomförde sin del av överens- kommelsen. Som en del av överenskommelsen fick kommunen också statligt investeringsstöd för byggande av hyresrätter. Frågan om medfinansiering var inte aktuell, utan överenskommelsen grundades på ömsesidigt beroende och nytta: landshövdingen fick kommunen att genomföra ett bostadsbyggande om staten genomförde erforder- liga investeringar i transportinfrastruktur. Till följd av överens- kommelsen inledde kommunen, , och Stor- lokaltrafik (SL) parallella planeringsprocesser. 5 Avsnittet utgör en omarbetning av två fallstudier i , (2011). Inom ramen för Stockholmsförhandlingen erbjöds länets kom- muner att inlämna intresseanmälan om medfinansiering, vilka sades eventuellt kunna bidra till tidigareläggning av genomförandet6. kommun, liksom flera andra kommuner, anmälde intresse. Intresseanmälningarna fick dock inte någon påverkan på Stockholms- förhandlingen, men kom att läggas till grund för initiering av med- finansieringsdiskussioner under den senare åtgärdsplaneringen för åren 2010–2021. Kommunen kom 2008 – efter Stockholmsförhandlingen, men innan åtgärdsplaneringen – att ingå ett ramavtal med fastighets- ägarna i området, i vilket den grundläggande kostnadsfördelningen mellan parterna reglerades inför efterföljande exploateringsavtal. Fastighetsägarna åtog sig att finansiera nödvändig lokal infra- struktur inom respektive detaljplan, inklusive anläggandet av en huvud- gata genom området. När diskussionen om medfinansiering initierades från sida förelåg således ett övergripande avtal med fastighetsägarna kring erläggande av exploateringskostnader, liksom en intresseanmälan om medfinansiering från kommunens sida. Där- till hade de inblandade parterna – kommunen, SL, och – bedrivit planering för utbyggnad av bebyggelsen, trafik- platsen och stationen. Förhandlingsinitiativet togs av förhandlingsman, men efter önskemål från kommunen inkluderades även . Exp- loateringsnytta beräknades från sida i form av en mark- värdesutredning, vilken dock kom att ifrågasättas av kommunen, som ansåg att utredningen generellt anlade för höga värderingstal, tog dålig hänsyn till rådande marknadssituation liksom kostnads- påverkande faktorer såsom dåliga grundläggningsförhållanden i området. Diskussionerna mellan och kommunen inriktade sig på att finna en rimlig medfinansieringsnivå, ur båda parters perspektiv. Vid ett möte då ej var närvarande träffade kommunstyrelsens ordförande och förhandlingsman en överenskommelse om ett totalt medfinansieringsbelopp för såväl trafikplatsen som stationen på . Någon fördel- ning av medlen mellan de två objekten diskuterades inte, utan sågs 6 Inom Stockholmsförhandlingen angavs alltså explicit att medfinansiering skulle kunna leda till tidigareläggning av genomförandet, vilket strider mot formuleringar i den senare infra- strukturpropositionen (prop. 2008/09:35), där det istället anges att medfinansiering inte ska förändra den grundläggande ansvarsfördelningen för samhällets infrastruktur. Förskottering har förekommit i stor omfattning även tidigare, men har till skillnad från under Stockholms- förhandlingen rört objekt som ingått i gällande plan. från kommunens sida som en fråga för statens två myndigheter att klara ut. Kommunens förhandling med och kom sedan att utgöra skilda processer med stora olikheter, men överenskommelsen om i medfinansiering kom att utöva inflytande över båda processerna. En beskrivning av de två förhandlingsprocesserna belyser spänn- vidden i karaktär mellan olika förhandlingar om medfinansiering. Objekt skiljer i komplexitet och omfattning. Kaijser (1994) har beskrivit hur infrastruktursystem kan vara mer eller mindre kopp- lade, på så vis att ett starkt beroende föreligger mellan ingående komponenter för att upprätthålla funktionen i systemet. Så var fallet för stationen, med ett stort antal komponenter för vilka ansvar för byggande, ägande och drift behövde ut. Trafikplatsens anläggande innebar ett betydligt mindre antal komponenter att fördela mellan parterna, och därmed en lägre grad av komplexitet. Trafikplatsen – distributiv förhandling i syfte att fördela kostnader Förhandlingen om trafikplatsen kom att utmynna i ett finansierings- avtal, där kommunen medfinansierar utifrån alternativ markanvändning samt betalar utifrån kommunalt väghållaransvar. Kommunen accepterade alltså en skriv- ning om bidrag utifrån alternativ markanvändning trots att utred- ningen om exploateringsnytta lagts åt sidan redan tidigt i förhand- lingsprocessen. I avtalet anges kommunens medfinansiering till ett fast belopp. Den uppskattade projektkostnaden baserades på då föreliggande vägutredning, vilket innebar betydande kostnads- osäkerheter i och med att någon detaljprojektering ännu ej utförts. Skrivningar om hur eventuella ökningar i projektkostnader ska för- delas saknas, vilket innebär att kostnadsrisken ligger på . Stationen – integrativ förhandling, där utformning, ansvars- och kostnadsfördelning hanterades i ett sammanhang Från sida var man mån om att göra en ordentlig genom- lysning av stationens utformning och ansvarsfördelningen mellan de inblandade parterna , SL och kommunen. En sådan genomlysning krävdes för att parterna alls skulle kunna uppskatta sina respektive finansieringsåtaganden i stationen. överenskommelsen 1983 och senare uppdelning av på SJ, och Jernhusen råder ett oklart förvaltningsläge för vissa komponenter i SL:s pendeltågsstationer. I medförde det att ansvarsfrågan för vertikal förbindelse mellan biljetthall och plattform sparades till slutet av förhandlingen. Med- finansieringen för stationen inriktades på en förbättrad buss- terminal, vilken fordrade en längre järnvägsviadukt över områdets huvudgata. ansåg att merkostnaden för denna längre viadukt låg utanför dess finansieringsansvar. Efter framtagande av kompletterande beslutsunderlag och successiv kalkylering enades parterna om att vardera bekosta 1/3 av viadukten. I slutänden blev dock kostnadsfördelningen för , för SL och för kommunen, efter att kommunen kunnat tillgodoräkna sig en rabatt. Efter rabatten uppgick kommunens kostnadsandel till – alltså den summa som kvarstod av kommunens ursprungliga överenskommelse med om , efter att bidraget till trafik- platsen avräknats. SL gavs motsvarande rabatt, genom att åtog sig att bekosta den tidigare nämnda plattformsförbindelsen. Överenskommelsen reglerar kostnads- och ansvarsfördelning för byggande, ägande och drift för drygt 20 komponenter. Parternas totala finansieringsåtagande i stationen uppgår till för , för SL samt för kommunen. Osäkerhet kring fördelning av ökade kostnader för trafikplatsen Under den fortsatta projekteringen av trafikplatsen har det visat sig att anläggningskostnaden överskrider tidigare uppskattningar. har inlett dialog med kommunen kring kostnads- fördelning. Kommunen håller fast vid sitt finansieringsåtagande i form av ett fast belopp – ett belopp som fastställts genom beslut i kommunfullmäktige. Situationen belyser risken med snabba för- handlingsprocesser på osäkra underlag, liksom behovet av att redan i förhandlingsprocessen i största möjliga utsträckning täcka upp för risker, såsom kostnadsförändringar. I den mer komplexa förhand- lingssituationen för stationen kombinerades frågor om kostnads- fördelning med utformningsfrågor. Genom successiv kalkylering förbättrades kostnadsuppskattningen. Vidare angavs i avtalen hur kostnadsrisker skulle hanteras. Omförhandlat ramavtal med fastighetsägarna omförhandlades ramavtalet med fastighets- ägarna i området. Sedan det tidigare ramavtalet slöts 2008 hade detaljplanearbetet fortskridit, men planerna hade inte antagits i avvaktan på tecknande av exploateringsavtal. Utifrån sin med- finansiering initierade kommunen ytterligare förhandlingar, vilka till slut resulterade i en förnyad överenskommelse, i vilken fastig- hetsägarna, utöver tidigare åtaganden, även åtog sig att bidra med till kommunens kostnader för stationen och trafikplatsen. med kommunens antagande av den nya överenskommelsen beslutades att en av de ingående detaljplanerna skulle omarbetas, då exploateringsekonomin ansågs för dålig från fastighetsägarnas sida, dels på grund av dåliga grundläggnings- förhållanden, dels på grund av det utökade kostnadsansvaret. Aktörerna reagerar på förändrade finansieringsförutsättningar Fallet Vegastaden visar hur de inblandade aktörerna reagerar på, och anpassar sig till, förändrade förutsättningar. Den ursprungliga ansvarsfördelningen innebar att kommunen bidrog med bostäder och staten svarade för nödvändig infrastruktur. Inom ramen för Stockholmsförhandlingen inlämnade kommunen dock en intresse- anmälan om medfinansiering, i syfte att bättre kunna säkra genom- förandet , vilket antyddes som en möjlighet i det brev som tillsändes kommunstyrelsernas ordföranden. Intresseanmälan påverkade dock inte kommunens arbete med ramavtalet gentemot fastighets- ägarna i området. Avtalet reglerar endast finansiering av lokal infrastruktur inom kommunens ansvarsområde. Efter överens- kommelserna om medfinansiering mellan kommunen och respektive uppstod dock en situation där kommunen önskade få täckning för sin del av stationens och trafikplatsens finansiering, vilken direkt skulle komma att gynna fastighetsägarna i form av förbättrad tillgänglighet till området. Situationen visar på en fallande stege av resursberoende mellan parterna, där staten uttrycker önskemål om medfinansiering, vilket mer eller mindre explicit anges kunna säkra ett genomförande . Kommunen, med stöd i planmonopolet, håller antagandet av nödvändiga detaljplaner medan förhandlingar med fastighetsägarna om bidrag till kommunens omkostnader för stationen och trafik- platsen pågår. Att en av de ingående detaljplanerna arbetas om i syfte att för- bättra exploateringsekonomin visar också att medfinansieringen bidragit till materiella förändringar i utformningen. Huruvida dessa förändringar innebär ett ökat totalt värdeskapande till följd av infrastrukturinvesteringarna är för tidigt att bedöma. Planföränd- ringen innebär dock att den ekonomiska kopplingen mellan bebyggelse och infrastruktur stärks, där den tillkommande bebyggelsen finansierar en större andel av infrastrukturkostnaderna än vad som avsågs innan medfinansieringen aktualiserades. Det ekonomiska sambandet mellan markanvändning och infrastruktur gör sig gällande, om än med kommunen som mellanhand. Avsaknad av praxis ger behov av gemensamt kunskapsbyggande förhandlingsman har uttryckt att just avsaknaden av praxis i vissa ansvarsfrågor öppnade upp för värdeskapande. Kost- nadsfördelningen krävde beslutsunderlag som parterna gemensamt accepterade. Utredningar och kalkyler behandlades därför kvalita- tivt i vad som kan ses som ett gemensamt kunskapsbyggande. I den processen gavs också utrymme för att pröva utformningsfrågor, vilket gav förändringar i viadukten som parterna kom att finansiera gemensamt. I en situation med benhård praxis kring ansvars- fördelning är det inte säkert att ett sådant kunskapsbyggande hade kommit till stånd. Fallet visar på så vis värdeskapandets kopp- ling till förhandlingsteorins betoning på gemensam agenda, kun- skapsbyggande och tillit. 3.2Uppsala Resecentrum – förhandlingsprocesser för värdeskapande är ett av de största byggprojekten i genom tiderna. Det är ett gemensamt projekt för , kommun och . Resecentrum ska bli en modern knutpunkt för olika trafikslag, interregionaltåg, pendeltåg, bussar, bilar, taxi och cyklar. Omfattande kompletteringar planeras i stationsmiljön och i den närbelägna stadsmiljön. Det blir nya gator, torg, parker och hus. Ett helt nytt kvarter uppförs med hotell, butiker och kontor samt en parkering under jord öster om bangården. Därtill kommer ett område – tidigare bangård – som rymmer butiker och 200 bostäder. I projektet ingår också två passager under spårområdet. Vid sidan av projektet har ytterligare tre relaterade projekt initierats av kommun. Det handlar om två ytterligare passager under järnvägen och en helt ny entré till city genom ett tidigare slutet bostadskvarter. Projektets utveckling – en lång historia Projektet har en lång historia. initierades förhandlingar mellan kommun, (då SJ) och Jernhusen (då SJ-Fastigheter). träffades ett samarbetsavtal där parterna deklarerade sin gemen- samma ambition att utveckla ett högklassigt resecentrum. löpte samarbetet mellan parterna inte smärtfritt, snarare utmärktes det av låsta positioner och ställningskrig. Schematiskt kan man säga att upplevdes som alltför inriktat på effektiva trafikala lösningar som man inte visade till- räcklig insikt om samspelet mellan infrastruktur och stadsutveck- ling. upplevdes kommunen som orealistisk i sina värde- ringar av projektet. Många av kommunens förslag bedömdes ha en överstandard i förhållande till tillgängliga resurser och praxis, och i andra fall framstod de i SJ:s ögon som kommunala utvecklings- projekt snarare än som infrastrukturprojekt. Ett genombrott i förhandlingarna uppstår i den stund kommun förklarar sig villig att medverka i finansieringen av pro- jektet. Den tröghet som kännetecknat processen ersätts successivt av ett samarbete som parterna bedömer som målinriktat och effektivt. Parallellt och i samordnad form inleder nu och kommun detaljerad planering för stationsområdet, i form av en järnvägsplan och kommunen i form av först en för- djupad översiktsplan för hela området och därefter en detaljplan för projektet. Med utgångspunkt i detta arbete förs förhandlingarna i syfte att få till stånd ett bindande avtal för utvecklingen av området. resulterar detta arbete i ett ramavtal mellan de tre parterna. I ramavtalet definierades 10 särskilda objekt, vilka reglerades i separata avtal. För åtta av objekten gavs , kommun eller Jernhusen ett exklusivt ansvar för finansiering och genomförande. För två av objekten angavs ett gemensamt ansvar. Det gällde objektet Centralpassagen som är en under järn- vägen och (mitt i den nya stationsanläggningen) samt som byggs om och dels förses med en ny järnvägs- bro för Ostkustbanan samt plattformsförbindelser. För bägge dessa objekt föreskriver ramavtalet ett delat kostnadsansvar mellan och kommun. I objektsavtalen preciseras kostnads- fördelningen mellan parterna. Ett ramavtal som ger mersmak Parterna, och kommun, upplevde ömsesidigt ramavtalet och de kopplade objektsavtalen som viktiga steg i rikt- ning mot genomförande av en tillfredsställande lösning för utveck- ling av stationsområdet. Enligt intervjupersonerna är det påtagligt att relationerna parterna emellan och förhandlingsklimatet genomgått en radikal förbättring. För kommuns del innebar det att man ånyo valde att aktualisera två för staden angelägna projekt. De syftade till att ersätta två existerande plankorsningar med planskilda kors- ningar. Redan tidigare hade det från kommunens sida funnits en ambition att inkludera dessa korsningar i projektet resecentrum, något som starkt motsatt sig. Givet den förbättring som skett av förhandlingsklimatet upptas dessa frågor nu på agendan. Återigen gör parterna bedömningen att det faktum att kommun är villig att bidra till finansieringen är en nyckel till fram- gång.