sou · GZB351 · 2011-06-13 00:00:00 — Många instanser påpekade dock att det finns ett behov av en myndighet som kan bistå föräldrarna med information och hjälp i frågor som rör barns försörjning, framför allt informa- tion om underhållsbidrag och underhållsstöd. Vissa uteslöt inte att det låga antalet mål om underhållsbidrag vid domstolarna delvis har sin förklaring i att boföräldern inte känner till att barnet har möj- lighet att få underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets be- lopp. Vissa av remissinstanserna som var negativa eller tveksamma till förslag menade att det skulle innebära ökade kostnader för kommunerna. avvi- sade i sitt remissvar att resurser skulle användas för att tillförsäkra barn ett underhåll som låg över nivån för underhålls- stöd. ansåg att det fanns mera prioriterade områden för resurser. påpekade också att upp- draget att skriva avtal skulle innebära en ny och personalkrävande uppgift som kräver omfattande utbildningsinsatser. Några remissinstanser ifrågasatte om det verkligen är till barnets bästa att koppla ihop barnets försörjning och barnets behov av och rätt till umgänge med båda föräldrarna; det finns då en risk att eko- nomiska frågor om barns försörjning tar över frågor om barns bo- ende eller umgänge. Statskontoret menade att kommunerna skulle komma att ge sig in och konkurrera med den privata juridiska när- ingen, vilket skulle resa frågan om konkurrensneutralitet. Några instanser hävdade att boföräldern ofta befinner sig i en beroende- 82SOU 2001:24, Ur fattigdomsfällan, s. 163 ff och SOU 2003:42, Ett reformerat underhålls- stöd, s. 394 f. 83Se dnr S2003/4201/SF. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn ställning gentemot den andra föräldern och därför kan backa i sina ekonomiska krav för att den bidragsskyldige ska ha ett kontinuer- ligt och fungerande umgänge med barnet. Dåvarande delade Underhållsstödsutred- ningens uppfattning men föreslog också ett annat alternativ, näm- ligen att de (då) allmänna försäkringskassorna skulle få ansvaret att bistå föräldrarna med att göra överenskommelser om barnets för- sörjning. Även dåvarande ansåg att det var försäkringskassorna som borde beräkna om underhållsbidrag enligt regler vore mer förmånligt för barnet än underhållsstöd. Så skulle ske om det var till en försäkringskassa som föräldrarna först vände sig. vårdnadskommitté lämnade inga lagförslag vad avser stöd till föräldrar i fråga om att någon myndighet ska bistå dem vid fastställande av underhållsbidrag. I betänkandet Barnets bästa, för- äldrarnas ansvar (SOU 2005:43), framfördes dock olika uppfatt- ningar om att vid samarbetssamtal i fråga om vårdnad, boende och umgänge, borde även kunna tas upp ekonomiska frågor som t.ex. storleken av ett underhållsbidrag.84 vårdnadskommitté anförde att lagstiftningen kring vårdnad, boende och umgänge präglas av en strävan efter samförståndslösningar. En allmän utgångspunkt är att samförståndslösningar kan antas vara bäst för barnet. Kommittén konstaterade att det finns både för- och nack- delar med en ordning där kommunerna är skyldiga att erbjuda för- äldrar samarbetssamtal om barnets försörjning samt att hjälpa för- äldrar att träffa avtal om underhåll. Kommittén framhöll att det för barnets skull givetvis är önskvärt att föräldrarna ingår mer heltäck- ande överenskommelser i frågor som rör barnet och att det är vik- tigt att enighet nås även i fråga om hur barnets försörjning ska delas mellan föräldrarna. fann också att det från såväl familjerätts- handläggare som advokater framfördes positiva omdömen om en sådan ordning. De flesta familjerättssekreterare som kommittén sam- talade med avvisade dock tanken med hänvisning till både bristande resurser och bristande kompetens hos kommunerna. En annan invändning var att de ekonomiska frågorna skulle kunna komma i fokus och att det kunde medföra en risk för att barnperspektivet tappades. Efter att ha diskuterat med familjerättssekreterare och advokater framförde att det är de ekonomiska 84 SOU 2005:43, Barnets bästa, föräldrarnas ansvar, s. 231 ff. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn frågorna som utgör grunden till tvist mellan för- äldrarna. Det är därför viktigt att även denna del ut. Det finns därmed ett behov av en instans som kan hjälpa föräldrarna att komma överens rörande barns försörjning. Kommittén konsta- terade att det finns både positiva och negativa synpunkter på frågan med framförde för sin del att det är angeläget att föräldrar får hjälp att i samförstånd lösa frågan om barnets försörjning. För utredningen är det således en nyckelfråga hur föräldrar i större utsträckning än ska kunna ta sitt gemensamma försörj- ningsansvar för barnet och själva komma överens om ett under- hållsbidrag som kan tillgodose barnets behov. Det finns några möj- liga alternativ (se ovan avsnitt 11.2.2 samt överväganden i avsnitt 13.4.1–3 och 13.7–10). Det är angeläget att föräldrar i betydligt större utsträckning än kommer överens om ett underhålls- bidrag för barnet eftersom det möjliggör att bättre hänsyn tas till föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga i förhållande till det en- skilda barnets behov. Detta torde i de flesta fall bättre gagna sam- arbetet om barnets försörjning, samt tydliggöra att det är föräld- rarna som är primärt ansvariga för barnets försörjning – inte staten. Regelsystemet behöver därför utformas så att det finns tydliga incitament för föräldrarna att inte i första hand vända sig till För- säkringskassan för underhållsstöd. Innan en förälder vänder sig till i detta syfte bör samhället i stället ha erbjudit ett antal stödjande insatser och ställt ett antal villkor för att under- hållsstöd överhuvudtaget ska komma ifråga. Angående utredning- ens förslag i detta hänseende, se avsnitt 13.4.1–2 och 13.4.4 nedan. 11.9Underhållsstödet som fördelningspolitiskt instrument eller förskott för uteblivet underhåll? Statens stöd för att förskottera ett uteblivet underhåll till barn med särlevande föräldrar bör fungera som ett komplement till de civil- rättsliga underhållsreglerna i , och inte som ett stöd för att förbättra levnadsstandarden för den ensamstående föräldern. Underhållsstödets uttalade syfte är att garantera barnet en rimlig försörjning när föräldrarna – som har det primära ansvaret för bar- net – inte har förutsättningar att reglera underhållet med stöd av de civilrättsliga reglerna.85 Underhållsstödet garanterar barnet en rim- 1995/96:208, Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar m.m., s. 31. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn lig försörjning både när den underhållsskyldige föräldern inte har någon ekonomisk förmåga eller bara en begränsad sådan, samt när föräldern visserligen har ekonomisk förmåga men inte betalar i rätt tid eller av olika orsaker helt enkelt inte vill medverka till att betala underhåll. När underhållsstödet höjdes med motiverades dock höjningen med att många av de ekonomiskt utsatta barnen lever i hushåll som mottar underhållsstöd.86 Lagstif- taren gav därmed underhållsstödet även en fördelningspolitisk roll. För att inte återbetalningsbeloppet för den bidragsskyldige skulle innebära mer att återbetala i och med höjningen, kom- penserades visserligen de bidragsskyldiga föräldrarna till viss del med ett högre s.k. grundavdrag (förbehållsbelopp för egna levnads- kostnader) för de hushåll som hade de lägsta inkomsterna.87 För av de bidragsskyldiga föräldrarna innebar dock höjningen ett större återbetalningsbelopp.88 Utredningen anser att det är olyckligt att lagstiftaren använder underhållsstödssystemet som ett fördelningspolitiskt instrument. Om en höjning av stödet inte är motiverat utifrån barnets behov, utan i stället lämnas för att stärka en ensamstående förälders eko- nomi finns en risk att den bidragsskyldige föräldern har starka invändningar mot ett högre återbetalningsbelopp. Detta kan inne- bära en konfliktfaktor för föräldrarna som i slutändan riskera drabba barnet. Det finns enligt utredningen därför starka skäl att på ett tydligare sätt än särskilja å ena sidan samhällets stöd till barn och deras familjer som lämnas av fördelningspolitiska skäl, och å andra sidan stöd som förskotterar ett uteblivet underhåll. Att blanda samman dessa båda aspekter i ett och samma stöd riskerar att försvåra föräldrarnas möjligheter till ett bra samarbete om bar- nets försörjning. Hushåll med låg ekonomisk standard är visser- ligen ofta mottagare av underhållsstöd men det finns andra ersätt- ningar som är avsedda att kompensera för låga inkomster. 2004/05:116, Ett reformerat underhållsstöd, s. 28. 2004/05:116, s. 28 och 32 ff. 2004/05:116, s. 73. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn 11.10Växelvisstödet – en diskrepans i underhållssammanhang Underhållsstöd vid växelvis boende infördes . Syftet var att stödja föräldrar som efter en separation önskar ta ett gemensamt ansvar för sina barn. Grunden för detta ställningstagande var att barnets bästa skulle sättas i centrum samt att barn i en allt större utsträckning hade börjat bo växelvis hos båda sina föräldrar. Genom stödet har särlevande föräldrar fått ekonomiska möjligheter att låta barnet bo lika mycket hos båda föräldrarna. har det tidigare () i en utvärdering av underhållsstöd vid växelvis boende, gjort bedömningen att stödets inverkan på valet av barns boende anses vara i det närmaste obefintligt.89 Det finns enligt SCB cirka 494 000 barn vars föräldrar är särlevande. Hur stor andel som bor växelvis varierar mellan olika studier, men som framkommit tidigare tycks siffran variera mellan 30–av alla barn med särlevande föräldrar (se avsnitt 7.1.2). undersökningar visar dessutom att över hälften av de som separerat har valt väx- elvis boende för sina barn.90 Inom underhållsstödet fanns det cirka 20 250 barn som det lämnades växelvisstöd för.91 Det innebär att stödet utges för omkring 11–13,av samtliga barn som bor växelvis. RFV har tidigare framfört att frågan om växelvis boende ofta skapade konflikter mellan föräldrarna och att antalet konflikter ökade när stödet infördes.92 I de fall det finns djupa konflikter mel- lan föräldrarna kunde de ekonomiska frågorna enligt RFV efter hand komma att bli det konfliktämne som överskuggade allt annat. Såväl utredningens som nyare studier har dock snarare visat på att det omvända gäller. Det är de föräldrar vars barn bor växelvis som samarbetar bättre och som har färre konflikter, se mer ovan i avsnitt 9.2. Underhållsstödet har till uppgift att täcka eller förskottera ett uteblivet underhållsbidrag. Underhållsstödets särskilda växelvisstöd bryter därför mot den rådande principen i att ingen 89RFV Analyserar 2003:1, Underhållsstöd vid växelvis boende – utvärdering av reformen, s. 58. 90Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2011:4 s. 29. 91Anslagsbelastning och prognos för anslag inom ansvarsområden budgetåren 2010–2015, dnr 152/2011. 92RFV Anser 1998:2, Underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar – redovisning vad avser systemets tillämpning. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn förälder normalt är skyldig att betala underhåll när barnet bor väx- elvis. Varje förälder anses då fullgöra sin underhållsskyldighet genom att svara för de direkta kostnaderna för barnet barnet vistas hos honom eller henne. Växelvisstödet kan således betraktas som ett inkomstprövat stöd till en grupp särlevande för- äldrar som valt en specifik boendeform för barnen. Genom bidra- get särbehandlas således denna grupp föräldrar. Växelvisstödet kan t.o.m. ha lett till att föräldrar som tidigare klarade av själva att hantera de ekonomiska frågorna i stället har kunnat komma in i det statliga stödsystemet. Föräldrar som tidigare delade på ansvaret för barnets försörjning, kan i ökad utsträckning ha fått kännedom om möjligheten att söka underhållsstöd vid växelvis boende. Underhållsstödets belopp ska baseras på barnets behov och är avsett att tillsammans med barnbidraget täcka hälften av normal- kostnaden för barnet. Det kan därför ifrågasättas att det inom ramen för underhållsstödsreglerna finns ett inkomstprövat stöd enbart för dem som valt växelvis boende för sitt barn. Denna inkomstprövning är dessutom individuell och tar inte sikte på hus- hållets levnadsstandard eller hur mycket den andra föräldern (eller en styvförälder) eventuellt bidrar till barnet. Växelvisstödet innebär också att man premierar en viss boendetyp framför andra och det kan enligt utredningen ifrågasättas om detta är motiverat. Utredningens analyser har dessutom visat att i vissa fall får en förälder med barnet boende hos sig halva tiden, sammanlagt mer i bidrag än en förälder med samma ekonomi som har barnet boende hos sig . Orsaken till detta resultat är avsaknaden av sam- ordning mellan underhållsstödets växelvisstöd och bostadsbidraget. Se mer om detta i avsnitt 10.3.1 ovan. Att avskaffa underhållsstöd vid växelvis boende skulle under- stryka att det i första hand är föräldrarna som ska försörja sina barn. Regeringen lade fram ett sådant förslag 2004 som remiss- behandlades.93 En majoritet av remissinstanserna var positiva men förslaget har inte lett till lagstiftning. Utredningen lämnar i betänkandet även förslag om att en ny nivå införs i det nuvarande bostadsbidragssystemet för de föräldrar med låga inkomster vars barn bor växelvis (se nedan avsnitt13.3). På så sätt kan växelvisstödet inom underhållsstödet sägas ersättas av denna nivå och bli ett renodlat stöd för hushåll med låga inkomster, (se mer om detta i avsnitt 13.4.5 nedan). 93 Departementspromemoria, Slopat underhållsstöd vid växelvis boende, dnr S2004/4656/SF. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn viktigt i en sådan övergång att föräldrar som uppbär under- hållsstödets växelvisstöd får information om en sådan förändring. Det bör också nämnas, och som också framkommit tidigare i be- tänkandet, att kostnaderna för ett barn som bor växelvis är större jämfört med andra barn. Främst för att barnet behöver utrymme i båda föräldrarnas bostäder men även pga. behov av dubbel uppsättning av olika basutrustning i respektive hushåll. Effektivitetsvinster inom underhållsstödets växelvisstöd och bostadsbidraget Underhållsstöd vid växelvis boende skiljer sig som framkommit ovan från de andra delarna i underhållsstödet genom att det inte är en kompensation för uteblivet underhåll från den andre parten, utan ett ekonomiskt stöd till barn med särlevande föräldrar, där den sökande har en svag ekonomi. Av granskning av underhållsstödet framgår att ungefär hälften av de föräldrar som får underhållsstöd vid växelvis boende, också får bostadsbidrag.94 När en förälder ansöker om både bostadsbidrag och underhållsstö- dets växelvisstöd fattas två beslut som båda avser stöd för boendet men som vilar på två helt olika grunder. Beslut om bostadsbidrag baseras på de uppgifter den sökande lämnar om en framtida för- väntad inkomst. Beslut om underhållsstöd vid växelvis boende ut- går i stället från sökandes senaste taxerade inkomst, vilket kan vara en upp till uppgift. Inkomstuppgifterna ligger sedan till grund för beslut om stöd och bidrag för en och samma ekono- miska situation inom samma hushåll. har i sin granskning varit kritisk till detta och anser att det innebär onödigt merarbete. Den sökande behöver skriva två ansökningar och fattar två olika be- slut, baserade på två olika inkomstuppgifter. Genom att föra sam- man dessa två stöd borde arbetsbördan därmed minska för såväl sökanden som . Sannolikt skulle sådana beslut också upplevas som mer rättvisa och rättsäkra av de sökande. Utredningen kan dock konstatera att överföra underhållsstödets växelvisstöd till bostadsbidraget inte är en okomplicerad fråga eftersom de båda ersättningarna har olika konstruktion, såväl mål- grupperna som inkomstprövningen är olika. Ett sådant förslag innebär en omfördelning av resurser mellan berörda hushåll. 94 , Underhållsstödet – för barnets bästa?, s. 31 och 70. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn om utredningens förslag i dessa delar i avsnitt 13.3 Bostadsbidrag vid växelvis boende, respektive avsnitt 13.4.5 Avskaffat växelvisstöd inom underhållsstödet, samt dess konsekvenser i avsnitt 15.4.3. 11.11 Umgängesavdrag och nettoberäkning SCB:s enkätundersökningar om levnadsförhållanden () har visat att umgänget mellan ett barn och den frånlevande föräldern har ökat kontinuerligt under de senaste 10–15 åren. Denna utveck- ling hänger också nära samman med ökningen barn som bor växel- vis. Andelen barn som träffar föräldern minst en gång har ökat från till till början av 2000-talet.95 Tendensen är således att barnet och den för- älder som barnet inte bor stadigvarande med umgås mer och mer. (artikel 9) tar fasta på barnens rätt till båda sina föräldrar: Konventionsstaterna skall respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. Artikel 9 innehåller i och för sig ingen annan skyldighet än att sta- terna ska respektera barnets rätt till regelbunden kontakt med för- äldrarna. Men av allmänna principer bör man lägga till att staterna också har en skyldighet att underlätta kontak- ten.96 Möjligheten för en umgängesförälder att göra avdrag på underhållet för umgänget med sitt barn kan sägas ligga i linje med artikel 9 i . Rätten till umgängesavdrag är reglerat i och gäller såväl när en förälder betalar underhålls- bidrag direkt till den andre föräldern eller det vuxna barnet (dvs. när barnet är över 18 år97), som när underhållsstöd lämnas från . Rätten för en bidragsskyldig förälder att göra umgängesavdrag har funnits . En förälder som inte bor tillsammans med sitt barn kan, förutom att betala underhåll, bidra direkt till barnets försörjning genom att ha barnet hos sig under kortare eller längre 95Försäkringskassan Analyserar 2005:1, Råd att umgås, s. 7. Siffran inkluderar barn som bor växelvis. 96SOU 1997:116, Barnets bästa i främsta rummet, s. 230 f. 97Se mer ovan under avsnitt 3.4.1 och 3.6.3 om vad som gäller om barnets rätt till under- hållsbidrag eller förlängt underhållsstöd när barnet studerar. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn När barnet vistas hos en bidragsskyldig förälder har den föräldern vissa kostnader för barnet som boföräldern har minskade kostnader för barnet. En förälder som har haft barnet hos sig av minst fem hela dygn eller i minst sex hela dygn under en kalendermånad får göra umgänges- avdrag. För varje helt dygn av barnets vistelse är avdraget 1/40 av det månatliga underhållsbidraget eller återbetalningsbeloppet.98 Vid dygnsberäkningen räknas enbart hela dygn med undantag då barnets vistelse avslutas som räknas som . Det senare har motiverats med att även tiden för hämtning och lämning bör beaktas inom ramen för umgängesavdragen och beräknings- mässigt görs detta genom att dagen då umgänget avslutas räknas som (jfr 19 kap. 22–23 §§ SFB). 11.11.1 Nettoberäkning av underhåll Föräldrarna har även möjlighet att beakta umgänget redan vid fast- ställandet av underhållsbidragsbeloppets storlek genom ett s.k. netto- avtal. Om föräldrarna kommit överens om ett sådant avtal finns det ingen rätt för den bidragsskyldige föräldern att göra umgänges- avdrag. Möjlighet till nettoberäkning finns även av underhållsstödets storlek, se 18 kap. 23 § SFB. När såväl underhållsbidrag som under- hållsstöd ska fastställas eller beslutas, kan hänsyn tas till att den bidragsskyldige föräldern delvis fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig. Underhållet får då fastställas till ett lägre belopp än som annars skulle ha utgetts. En sådan metod; s.k. nettoberäkning kan vara lämplig när föräldrarna i förväg med ganska stor säkerhet kan avgöra i vilken utsträckning barnet kommer vistas hos den bidragsskyldige föräldern. I de fall då underhålls- bidrag inte har bestämts enligt denna metod ger lagstiftningen den bidragsskylige möjlighet att tillgodoräkna sig umgängesavdrag på såväl underhållsbidraget som underhållstödet för kostnader som upp- kommer medan han eller hon ansvarat för barnet.99 För underhålls- stödets del finns således en möjlighet att beakta individuella behov och förutsättningar vid bestämmande av underhållsbeloppets stor- lek som vanligtvis endast är möjligt vid beräkning av ett underhålls- bidrag (eftersom det är civilrättsligt avtal där parterna själva äger avtalsinnehållet). 987 kap. 4 § första stycket och 18 kap. 22–23 §§ SFB. 99Se mer om umgängesavdragen nedan i avsnitt 10.11.2. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn När underhållsstödets storlek beräknas med en sådan netto- beräkning krävs det att ett umgänge om minst 30 hela dygn per kalenderår har beslutats i dom eller genom ett avtal som godkänts av socialnämnden. Domen eller avtalet kan då läggas till grund vid bestämmande av såväl återbetalningsskyldigheten som underhålls- stödets belopp. Den bidragsskyldige ska anmäla eventuella änd- ringar i umgänget som görs av domstol eller i avtal, och Försäk- ringskassan har rätt att upphäva beslut om nettoberäkning om den bidragsskyldige begär det eller om beslutet av annan anledning inte längre bör bestå. Om ett beslut om nettoberäkning har upphävts måste det gå innan en ny begäran om nettoberäkning kan prövas. Enligt är det mycket få föräldrar som tillämpar möjligheten till nettoberäkning. Inkomna ansökningar om nettoberäkning varierar i genomsnitt mellan 20–30 , antal beslutade är ännu färre.100 11.11.2 Förutsättningar för umgängesavdrag När möjligheten till umgängesavdrag infördes var avsikten att und- vika att kontakten med barnet och den bidragsskyldige föräldern skulle försvåras av att föräldern inte hade råd att bekosta barnets vistelse hos sig. Lagstiftaren såg det som ett rättvisekrav att en bidragsskyldig förälder som hade barnet hos sig vissa perioder kunde få en rimlig lättnad av sin bidragsskyldighet. Skälet till att nivån på avdraget blev 1/40 av det månatliga underhållsbeloppet var att den andre föräldern har vissa kostnader som inte minskar därför att barnet inte bor hos honom eller henne under umgängesperio- derna.101 För att kunna göra ett umgängesavdrag inom underhållsstödet måste den bidragsskyldige ha ett av fastställt återbetalningsbelopp. Bidragsskyldiga med så låga inkomster att de inte kan betala något till har inte möjlighet att göra avdrag för umgänge. Om en bidragsskyldig har fått ett åter- betalningsbelopp som är lägre än per barn och månad bortfaller återbetalningsskyldigheten (jfr 19 kap. 27 § SFB). Det inne- bär att dessa bidragsskyldiga heller inte kan göra några umgänges- avdrag. De föräldrar vars barn bor växelvis kan heller inte göra um- gängesavdrag inom underhållsstödssystemet eftersom ingen av för- 100Opublicerad uppgift från till utredningen . 1978/79:12, Underhåll till barn och frånskilda m.m. Inventering av konfliktfaktorer och problem i regler om underhåll till barn äldrarna då är bidragsskyldig. Dessa anses i stället fullgöra sin underhållsskyldighet genom att ha barnet boende hos sig ungefär halva tiden. Ett umgängesavdrag inom underhållsstödssystemet innebär att den bidragsskyldiges skuld eller kommande återbetal- ningsbelopp till för underhållsstöd minskar med avdragsbeloppet. Boförälderns kommande underhållsstöd reduceras sedan med motsvarande belopp. kunde en bidragsskyldig förälder bara göra um- gängesavdrag om umgänget varat i sträck. Genom vårdnadsreformen 1998 utökades rätten till umgängesavdrag till att gälla även då umgänget varat minst sex hela dygn under en kalen- dermånad.102 Lagstiftaren motiverade den utökade rätten med att ett mer flexibelt system bättre skulle gå ihop med den grundlägg- ande principen om barnets bästa.