sou · GYB355 · 2011-01-01 00:00:00 — En grundläggande princip i ramkonvention är att alla stater ska vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet för att främja fullständig och effektiv jämlikhet 2Artikel 2 i deklarationen om minoriteters rättigheter. 3Artikel 4 i ramkonventionen. Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter mellan personer som tillhör en minoritet och de som tillhör majoriteten. Särskild hänsyn ska tas till de omständigheter som de nationella minoriteterna lever under. Det betonas särskilt att det inte är diskriminering att vidta sådana åtgärder. Staten ska utöver detta främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna behålla och utveckla sin kultur och för att de ska bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen sin religion, sitt språk, sina traditioner och sitt kulturarv. Artikel 27 i FN:s internationella konvention om civila och politiska rättigheter har också tolkats på detta sätt.4 Kommittén har konstaterat att även minoritetsgrupperna som sådana kan behöva stöd för att enskilda i gruppen ska kunna ta tillvara sina individuella rättigheter. Accordingly, positive measures by States may also be necessary to protect the identity of a minority and the rights of the members to enjoy and develop their culture and language and to practise their religion, in community with the other members of the group.5 I stödet till gruppen är det dock, enligt rekommendationen, viktigt att principerna om icke-diskriminering i förhållande till personer inom gruppen och i förhållande till personer som tillhör majoriteten tas i beaktande. However, as long as those measures are aimed at correcting conditions which prevent or impair the enjoyment of the rights guaranteed under article 27, they may constitute a legitimate differentiation under the Covenant, provided that they are based on reasonable and objective criteria.6 Precis som artikel 27 innehåller FN:s deklaration om minoriteters rättigheter bestämmelser som ålägger staterna att vidta åtgärder så att minoriteters rättigheter verkligen kan realiseras. Staten är skyldig att vidta åtgärder så att minoriteten kan utveckla sin kultur och ska dessutom se till att där det är möjligt främja utbildning i och på minoritetens modersmål. Därtill ska staten överväga åtgärder för att minoriteterna fullt ut ska kunna delta i landets ekonomiska tillväxt och utveckling. 23: The rights of minorities (Art. 27) : . 08/04/94. CCPR/C/Rev.1/Add.5, paragraf 5.3 och 6.1. 23: The rights of minorities (Art. 27) : . 08/04/94. CCPR/C/Rev.1/Add.5, paragraf 6.2. 23: The rights of minorities (Art. 27) : . 08/04/94. CCPR/C/Rev.1/Add.5, paragraf 6.3 Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter Det betydelsefulla i att i vissa lägen korrigera sociala, ekonomiska eller kulturella orättvisor visar sig också i att diskrimineringsförbuden i konventionen för civila och politiska rättigheter tillåter detta som medel för att mänskliga rättigheter ska bli verklighet för alla. Det är inte, enligt konventionen, diskriminering när staten gör rimliga och sakliga åtskillnader mellan människor, som till exempel genom att tillgodose behovet av att tala det officiella språket under vissa omständigheter, eller minoritetsspråket under andra. Det som är förbjudet är den osakliga åtskillnaden. Även och rasdiskrimineringskonvention innehåller bestämmelser som ger uttryck för att det är nödvändigt att vidta åtgärder emellanåt för att människor verkligen ska kunna tillvarata sina rättigheter på samma villkor som andra. säger uttryckligen att positiva åtgärder som syftar till att sätta män och kvinnor i en position där de har lika tillgång till sina rättigheter inte är diskriminering, så länge de är tillfälliga. På samma sätt formuleras det i : Det kan under vissa omständigheter vara nödvändigt med speciella och konkreta åtgärder i sociala, ekonomiska, kulturella eller andra frågor, för att garantera mänskliga rättigheter för vissa etniska grupper och personer som tillhör dessa. Sådana åtgärder får aldrig bli permanenta utan måste upphöra när syftet (mänskliga rättigheter) är uppnått. Ett annat sätt att garantera lika rättigheter och som går utöver diskrimineringsförbuden, som dessutom berörs i korthet i separata sammanhang senare, är att de mänskliga rättigheterna kan tolkas minoritetssensitivt. Så ska exempelvis alla rättigheter i FN:s internationella konvention om civila och politiska rättigheter tolkas i ljuset av minoritetsrättigheterna i artikel 27, även om artikel 27 inte är direkt tillämplig i fallet. Yttrandefriheten ger exempelvis alla en rätt att yttra sig – på vilket språk man vill. På samma sätt ger de allmänna rättigheterna en rätt att få tolkning vid häktning och rättegång eller att få leva enligt sina traditioner och kulturarv. Fallet Ballantyne et al mot (rätten till yttrandefrihet) och Hopu och Bessert mot (rätten till privat- och familjeliv, se nedan om rätten till kultur) visar exempel på hur en mänsklig rättighet också är relevant för skydd av minoriteters kulturella identitet, utan att för den skulle behöva knyta an till diskrimineringsfrågor. Även för de mänskliga rättigheterna, som annars inte innehåller några minoritetsspecifika rättigheter, ska tolkas Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter Konventionen har uttryckligen och tydligt tolkats på det viset.7 Minoriteters rättigheter är de som finns i traktater som antagits inom ramen för en internationell mellanstatlig organisation eller i en regional mellanstatlig organisation. Traktater kallas med andra ord bland annat dokument eller överenskommelser. Termen traktat är ett samlingsbegrepp för mer specifika dokument, såsom konventioner, stadgor och deklarationer. Dessa namn hänvisar till den politiska och rättsliga karaktären hos traktaten. Konventioner är till exempel rättsligt bindande. Med det menas att de länder som ratificerat den har skyldighet att följa konventionens bestämmelser.8 I annat fall gör de sig skyldiga till brott mot traktaträtten. Stadgor kan vara rättsligt bindande, men behöver inte vara det. För att avgöra en stadgas status behöver man ha mer information om organisationen som antagit den och dess intentioner. Deklarationer är i allmänhet enbart politiskt bindande, men FN:s allmänna förklaring för mänskliga rättigheter anses av många vara bindande för alla stater i världen, alltså även om de inte ratificerat deklarationen. Här kommer även internationell sedvanerätt in, regler som skapats av att stater handlar på ett visst sätt och skapar handlingsmönster som anses rättsligt bindande. Knutna till trakterna finns ofta en rad dokument som bidrar till tolkningen av bestämmelserna i dem. Vilka dessa källor är varierar beroende på om överenskommelsen är antagen av FN eller , till exempel, och beroende på hur övervakningssystemet över den individuella traktaten är utformat. För det finns ofta övervakningskommittéer eller till och med en domstol som kontrollerar hur traktaterna efterlevs. Övervakningskommittéerna tar emot rapporter från medlemsstaterna där staterna anger hur de följer traktaten. Kommittéerna kommenterar därefter rapporterna och levererar i förekommande fall kritik mot staten. De ger också generella rekommendationer till staterna om hur de ska rapportera. and E. v. . Decision of 3 October 1983 on the admissibility of the applications. 9278/9415/81. 8Med ratifikation menas att en stat, oftast regeringen, skriver under en traktat och därmed förpliktigar sig att följa den. Ratifikationen föregås av att ett land undertecknar eller signerar en konvention. Genom ratifikationen blir staten bundet att följa den innehållet i konventionen. Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter kommentarer innehåller också värdefull data om hur traktaterna ska tolkas. De är däremot inte rättslig bindande i sig. Till detta kommer att flera kommittéer kan ta emot individuella klagomål från enskilda personer i medlemsländerna; klagomål som riktar sig mot staten för att den har kränkt en eller flera mänskliga rättigheter. De beslut som kommittéerna tar kan vara rättsligt bindande för staterna och igen måste man ta reda på mer för att få reda på effekten av besluten. I ett fall, för de mänskliga rättigheterna, är domarna alltid rättsligt bindande. 2.2.2Minoritetsrelevanta traktater i internationell rätt Minoritetsrättigheter kan akademiskt sett delas in på många sätt. Ett är att skilja mellan allmänna mänskliga rättigheter som tolkas minoritetssensitivt och minoritetsspecifika rättigheter. Med det förra menas att de allmänna mänskliga rättigheterna tolkas i ljuset av en central minoritetsrättighet och därmed också får relevans för personer som tillhör minoriteter. Till exempel kan yttrandefriheten tolkas så att den inte enbart innehåller en rätt att yttra sig fritt utan också en rätt att yttra sig på sitt minoritetsspråk. Rätten att tala sitt minoritetsspråk finns också som en separat rättighet, men i de fall en traktat enbart innehåller en rätt till yttrandefrihet, kan den rättigheten också skydda minoriteters modersmålsansvändning genom minoritetssensitiv användning, tolkning eller realiserande. Därför är framställningen i huvudsak rättighetsbaserad. Det kräver några avgränsningar. De traktater som ingår i studien ska pekas ut och samma sak gäller för de rättigheter som ingår. De traktater eller bestämmelser i traktater som är aktuella och som innehåller minoritetsrättigheter, antingen specifika sådana eller allmänna mänskliga rättigheter som är relevanta eller ska tolkas minoritetssensitivt, är de följande. Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter Tabell 1 Minoritetsspecifika rättigheter Artikel 27 i FN:s Internationella konvention om civila och politiska rättigheter Deklarationen om rättigheter för personer som tillhör nationella eller etniska, religiösa och språkliga minoriteter Konventionen om skydd av nationella minoriteter (ramkonventionen) Konventionen om historiska minoritetsspråk (språkstadgan) om effektivt deltagande för nationella minoriteter Allmänna mänskliga rättigheter Den Allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter Internationella konventionen om civila och politiska rättigheter Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter Internationella konventionen mot alla former av rasdiskriminering Konventionen om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord Internationella konventionen om förebyggande av könsdiskriminering konvention om förbud mot diskriminering i utbildning om de mänskliga rättigheterna Den Europeiska sociala stadgan Dessa är de viktigaste traktaterna när det gäller minoriteters rättigheter. Inom ramen för den europeiska unionen finns också en rad rättsligt bindande texter som är relevanta, framför allt inom området för likabehandling och diskriminering. Dessa bestämmelser beskrivs dock framför allt i avsnittet om gällande svensk rätt och kommer enbart översiktligt beröras i samband med internationell och regional rätt. är till stor del direkt bindande i och EU är inte en internationell mellanstatlig organisation i samma bemärkelse som FN, och . Däremot finns det frågor som är väsentliga för minoriteter i EU-länderna som inte reglerats i EU- rätten eller som inte är direkt rättsligt bindande. De nämns i vissa fall i den följande framställningen. Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter Bakgrund – Svensk invandrar, integrations- och minoritetspolitik har fört en uttalad invandrarpolitik och också en integrationspolitik. Det är dock först i och med att ratificerar konvention om historiska minoritetsspråk (språkstadgan) och konventionen för skydd av nationella minoriteter (ramkonventionen) som det också etableras en minoritetspolitik. Det betyder inte att det saknats lagar, förordningar eller beslut som direkt eller indirekt erkänt rättigheter och förmåner. Men det har också förekommit kränkningar av de inneboende rättigheter som personer som tillhör minoriteter har. Fakta visar på handlingar både från statens sida, av statliga myndigheter och enskilda som tydligt skulle vara kränkningar av internationella bindande mänskliga rättigheter. Regeringen formulerar det på följande vis: Under århundraden har romers tillvaro i präglats av diskriminering och utanförskap. Övergrepp mot romer i forma av fördrivning, tvångsförflyttning, näringsförbud, invandringsförbud, tvångssterilisering och tvångsassimilering har förekommit. (Dir. 2006:101). Invandrarpolitiken har innehållit flera typer av åtgärder som i och för sig faller inom ramen för både generella mänskliga rättigheter för minoriteter och minoritetsspecifika rättigheter. Bland dessa kan nämnas att regeringsformen innehåller en bestämmelse om erkännande av invandrares kulturella och språkliga bakgrund, som något som både ska erkännas och främjas. Som främjande åtgärder för invandrade personers kultur kan nämnas modersmålsundervisning, stöd till kulturell verksamhet såsom bokinköp, radio- och TV- program och litterär produktion på invandrarspråk. I flera av de förslag som lagts fram inom ramen för invandrarpolitiken har det angetts att de tar sikte på invandrare och minoriteter. Av förarbetena till dessa förslag om åtgärder framgår dock att man använder begreppet minoritet om grupper av invandrare och inte om de nationella minoriteter som funnits i under hundratals år (Prop. 1985/86:98). En följd av detta synsätt är att tidigare, innan minoritetspolitiken infördes, inte ansåg att de internationella bestämmelserna om minoriteters rättigheter, företrädelsevis artikel 27 i FN:s Internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter gällde för några grupper i landet. I betänkandet som föregick minoritetspolitiken uttrycks det som följer: konstaterar i slutbetänkandet (SOU 1984:58) att minoritetsbegreppet internationellt används på ett annat sätt än i . Internationellt betecknar minoritetsbegreppet grupper som varit bofasta inom en stat. Invandrare omfattas således inte av minoritetsbegreppet. I däremot har begreppet minoritet ofta använts om invandrargrupper. Kommittén konstaterar vidare att de grupper den har att behandla är de grupper som kommit till de senaste 40–50 åren. Dessa grupper kan inte anses vara minoriteter i den bemärkelse som begreppet har internationellt. Som en följd av detta anser man att det är tveksamt om någon av de internationella konventioner som gäller minoriteter är tillämplig på svenska förhållanden, eftersom dessa konventioner avser bofasta minoriteter och inte invandrargrupper. tog ingen annan ställning i dessa avseenden än vad kommittén hade gjort i betänkandet (prop. 1997:193, s. 56). Detta uttalade visar tydligt på att de svenska myndigheterna och regeringen ansåg att den svenska rättsordningen stod helt självständig i förhållande till internationell rätt. Det faktum att det funnits en bestämmelse i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 27, som garanterar rättigheter för personer som tillhör en minoritet, är av uttalandet att döma inte av påtaglig relevans för svenska förhållanden. Minoritetsperspektivet som funnits länge i internationella och i de flesta konstitutionella sammanhang är helt frånvarande, i vart fall om slutbetänkande från kommittén illustrerade den politiska verkligheten. Enligt minoritetsspråkskommittén (SOU 1997:192) har det även saknats minoritetsperspektiv i den då relativt nyligt antagna integrationspolitiken. har således fört en invandrarpolitik som i många delar värnar om invandrares kultur, språk och traditioner på det sätt som ramkonventionen anger skall ske gentemot nationella minoriteter. Det har däremot inte förts någon uttrycklig politik med inriktning att värna om de nationella minoriteterna och deras kultur, språk, traditioner m.m. Flera av de åtgärder som vidtagits inom ramen för invandrarpolitiken har – trots att detta inte varit det syftet med reglerna – kommit de nationella minoriteterna och deras kultur och språk till godo särskilt i de fall det funnits nyinvandrade grupper inom dem. Som exempel på detta nämns reglerna om statligt stöd för olika typer av Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter kulturyttringar med bland annat ett särskilt stöd för kultur med anknytning till invandrare och minoriteter. Till detta kommer att flera av de nationella minoriteterna också omfattar personer som kommit till genom invandring. Exempel på detta är personer som tillhör den sverigefinska minoriteten, den romska och den judiska minoriteten. Enligt minoritetsspråkskommittén har därtill olika insatser med direkt inriktning på de nationella minoriteterna vidtagits inom ramen för den generella politiken inom olika sakområden. Exempel på sådana åtgärder är inom utbildningsområdet där det finns särskilt förmånliga regler för samiska, tornedalsfinska och romska barn samt för finska barn när det gäller rätt till modersmålsundervisning. Inom massmediaområdet finns villkor när det gäller sändningsrätten för programföretagen i allmänhetens tjänst som anger att särskilt utrymme ska ges för samiska, finska och tornedalsfinska i radio- och TV. Sedan romerna erkändes som minoritet har ett antal åtgärder som berör deras inflytande i politiken och samhällslivet vidtagits. Dessa har inte från början uttryckligen ingått i minoritetspolitiken, men ändå haft en viss betydelse. Efter det att erkänt romer som minoritet inrättades en form av deltagande för romer på central nivå: det Romska rådet. Rådet var verksamt . Det leddes av statsrådet vid det departement som då hade ansvar för nationella minoriteter, men hade ingen egentlig formell ställning. I rådet ingick företrädare för romska riksorganisationer och representanter för , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), , Forum för levande historia och Kommuner och Landsting. Ungefär fyra möten hölls , varav två möten avsattes för dialog och två för tematisk diskussion. Rådets arbete berörde i huvudsak frågor om hur den romska gruppen skulle synliggöras i (majoritets-)samhället, diskriminering och mänskliga rättigheter, utbildningsfrågor, kultur och massmedia, sociala frågor samt om internationellt samarbete. skapades även ökade möjligheter till föreningsbidrag till romska organisationer, i syfte att stärka deras möjligheter till deltagande i samhällslivet. Det Romska rådet var det första av sitt slag i och initiativet togs emot positivt av den rådgivande kommittén till ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter. Kommittén rekommenderade dock att arbetsformerna utvecklades ytterligare för att öka möjligheterna till effektivt deltagande för romerna (Resolution Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter ResCMN (2003)12). som Rådet var aktivt bildades även en arbetsgrupp av romska kvinnor som –2006 bland annat bedrev utåtriktad verksamhet på olika orter i med fokus på romska flickors och kvinnors situation i förhållande till utbildning och arbetsliv (andra rapport). Delegationen för romska frågor inledde sitt arbete 2007 (Dir 2006:101). Motiven till att delegationen inrättades och som anges i kommittédirektivet var att bidra till en förbättring av romers situation i . att motverka de mekanismer som styr diskrimineringen av romer och som hindrar dem att på lika villkor som den övriga befolkningen delta inom samhällslivets olika områden. I direktivet hänvisas också till ramkonvention samt till den internationella och inhemska kritik som riktats mot förhållningssätt till romer. Däremot hänvisas inte till andra internationella åtaganden. antogs proposition (2008/09:158) Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna. Där konstaterar regeringen att det finns anledning att konkretisera målen genom att bryta ner strategin i delområdena diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet samt språk och kulturell identitet. 2.3.1 Rättigheter i svensk rätt förhållande till internationella traktater om mänskliga rättigheter har ratificerat samtliga av de allmänna och minoritetsspecifika traktaterna som berörs i avsnittet om internationella och regionala minoritetsrättigheter: Konventionen om förbud mot folkmord, FN:s Internationella konvention om civila och politiska rättigheter, den Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, och rasdiskrimineringskonvention, , konvention mot diskriminering i utbildning, europakonvention för mänskliga rättigheter, ramkonventionen om nationella minoriteters rättigheter och språkstadgan är således samtliga traktater med konsekvenser för svensk rätt. Det innebär att är folkrättsligt Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter bundet av samtliga av dessa internationella traktater. Den folkrättsliga skyldigheten gäller dock enbart i förhållande till andra stater, de som är medlemmar inom exempelvis FN eller , men inte i relation till förvaltningsmyndigheterna eller människorna i . Vad detta i sin tur har för följd för förhållandena inom och de lagar och regler som finns här är dock mer oklart. Förhållandet mellan en stats rättsregler och internationella regler, inklusive traktater, brukar delas in i två kategorier, i de stater som har ett dualistiskt förhållningssätt till internationell rätt och de som har ett monistiskt. Monism och den synen på förhållande mellan internationell rätt och inhemsk rätt brukar beskrivas som att den internationella och den statliga rättsordningen helt eller delvis är densamma. Alla 32 internationella traktater som ingår blir helt eller delvis bindande för alla statliga och kommunala myndigheter, utan särskilt beslut från den lagstiftande församlingen. Motsatsen till monism är dualism. Med dualism menas att den statliga rättsordningen och den internationella ses som två olika system som är skilda från varandra. Det betyder att internationella (och regionala) traktater som ett land ratificerar inte blir direkt bindande för till exempel de statliga förvaltningsmyndigheterna i landet. För att en traktat ska bli rättsligt bindande krävs istället ett aktivt beslut, oftast av den lagstiftande församlingen. Utvecklingen inom konstitutionell rätt går mot att allt fler länder antar konstitutionella regler om monism blandad med inslag av dualism. Det finns en bred uppslutning bland svenska jurister, politiker och tjänstemän kring tanken på att svenska förvaltningsmyndigheter och kommuner inte är direkt bundna av internationella överenskommelser om de mänskliga rättigheterna. För att en internationell traktat ska bli bindande i svensk rätt krävs, menas det, ett aktivt införlivande av överenskommelsen från sida; har enligt detta synsätt ett så kallat dualistiskt förhållningssätt till internationella överenskommelser. En närmare granskning av rättskällorna på vilken denna dualistiska argumentation stödjer sig visar dock att principen om dualism inte alls är så självklar som många gör gällande. Frågor om förhållande till internationellt rättsligt bindande traktater är otvivelaktigt en konstitutionell fråga, men den svenska grundlagen, regeringsformen saknar uttryckligt stadgande om detta och lämnar på så vis fråga oreglerad. Det saknas också stöd i annan lag för att skulle vara dualistiskt. De enda rättskällor som stödjer dualismen är vissa förarbeten till lagar som antagits och som relaterat till internationell rätt, samt ett Minoritetsrättigheter är mänskliga rättigheter antal äldre rättsfall från . De senare har dock inte direkt eller inte alls berört traktater om de mänskliga rättigheterna. Frågan är dock om propositioner till lagar eller domar från kan ligga till grund för en konstitutionell praxis, särskilt i ett land där synen på sådan praxis är restriktiv. Rättsvetarna lämnar heller inte något entydigt svar på den frågan. Det är dessutom sannolikt att förhållningssätt till internationella traktater om de mänskliga rättigheterna har förändrats sedan dessa källor kom till i och med att rättigheterna av olika skäl vunnit insteg i det svensk rättsystemet det senaste årtiondet.