sou · GZB319 · 2011-03-09 00:00:00 — I integrationspolitiken poängteras vikten av åtgärder i och att det är särskilt viktigt att erbjuda nyanlända invandrare utbildning i svenska . Utgångspunkten är att ge alla nyanlända en bra start i , vilket innebär att man både ska erbjudas och ta del av språkundervisning , oavsett på vilken grund man fått sitt uppehållstillstånd. har det funnits särskilda stöd och åtgärder riktade till dem som fått stanna av flyktingskäl och vissa nära anhöriga till dessa. När det gäller den gruppen, den s.k. flyktinggruppen, genomfördes en ny reform . Denna reform kallas etableringsreformen och den syftar till att underlätta och påskynda nyanlända flyktingars etablering i arbets- och samhällslivet. (Mer om etableringsreformen, se kap. 5). Vi har av flera skäl valt att utgå från etableringsreformen vid utformandet av vårt förslag till tidsbegränsning av sfi, trots att målgruppen för sfi är betydligt större än den som omfattas av etableringsreformen. Det huvudsakliga skälet är att sfi ingår som en del i den etableringsplan som den nyanlända har rätt att få, enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Vi menar att det är viktigt att inte konstruera ytterligare ett system Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning som komplicerar intentionerna med den nya etableringsreformen och som dessutom skulle kunna medföra ett administrativt merarbete. De ambitioner om att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbetsliv och samhällsliv, som kommer till uttryck i den proposition som ligger till grund för etableringsreformen (prop. 2009/10:60), bedömer vi dessutom ligga väl i linje med vad som gäller för samtliga sfi-deltagare. Integrationspolitiken är på flera sätt viktig för utveckling. Den pågående globaliseringen ökar ständigt samarbetet över gränserna och kontaktytor med omvärlden är av stor betydelse, inte minst ur ett tillväxtperspektiv. Språkutbildning handlar alltså inte enbart om att ge utbildningsmöjligheter för den som behöver kunna svenska för att integrera sig i det svenska samhället och hitta vägar till sin egen försörjning, utan kan också ses som en långsiktig satsning för att stärka internationella konkurrenskraft. För att kunna ta tillvara potentialen i den arbetskraft som kommer med invandringen är det viktigt att så många som möjligt så snabbt som möjligt lär sig svenska. Till skillnad från vad som gäller i flera andra europeiska länder är språkkunskaper inte kopplade till invandringsreglerna i . I har vi exempelvis inga bestämmelser som säger att man måste klara av ett språktest för att få medborgarskap eller uppehållstillstånd, vilket är fallet i ett antal europeiska länder. I dessa länder skapas tydliga incitament för nyanlända invandrare att lära sig det nya språket så snabbt som möjligt. Eftersom reglerna för uppehållstillstånd och medborgarskap ser annorlunda ut i måste vår utgångspunkt för en tidsbegränsning vara av ett annat slag. Sfi, eller utbildning i svenska för invandrare som det kallas i den nya skollagen, är en egen skolform som kännetecknas av speciella förutsättningar. Jämfört med andra utbildningar utgör kursdeltagarna en mycket heterogen grupp när det gäller såväl utbildningsbakgrund, inlärningsförutsättningar som kulturella referensramar. Vid första anblicken kan det se ut som om de speciella förutsättningar som gäller för sfi inte skulle kunna medge någon tidsbegränsning över huvud taget. Vår slutsats är emellertid att fördelarna med en tidsbegränsning överväger. Under arbetets gång har vi blivit övertygade om att en tidsbegränsning kan skapa incitament för en effektivare utbildning och bidra till en ökad genomströmning. Detta kräver emellertid flera förändringar både av sfi och inom områden som ligger utanför sfi, t.ex. inom den övriga vuxenutbildningen och inom Arbetsförmed- Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Vidare behöver undervisningen göras mer flexibel så att det i högre grad går att kombinera sfi med t.ex. förvärvsarbete och föräldraledighet. Undervisningen måste dessutom i högre grad anpassas för personer med funktionsnedsättning och även för analfabeter. En tidsbegränsning ställer också krav på en fungerande samverkan mellan olika aktörer. Mer om vad som krävs för att en tidsbegränsning ska fungera tar vi upp i kap. 3. Som sagts är utredningens uppdrag inte att föreslå om utan hur rätten till sfi kan tidsbegränsas. I detta kapitel presenterar vi våra förslag till utformning av en tidsbegränsning. I korthet innebär förslagen att det införs en tidsbegränsning, både för rätten att påbörja utbildningen och för hur länge en person ska ha rätt att delta. Vi har kommit fram till att samma tidsbegränsning ska gälla för alla som har rätt att delta i utbildningen. Det innebär att tidsbegränsningen föreslås vara densamma oavsett på vilka grunder en person fått uppehållstillstånd och bosatt sig i och oavsett personens livssituation och utbildningsbakgrund. Detta innebär att undervisningen måste anpassas till såväl familjesituation som arbetsförhållanden. Man måste även beakta att vissa deltagare kan vara påverkade av olika former av migrationsrelaterad ohälsa. Eftersom utbildningen i svenska för invandrare är tänkt som ett första steg in i det svenska språket och det svenska samhället är det självklart att det steget ska tas . Utformningen av vårt förslag till tidsbegränsning innebär därför att man ska påbörja sfi senast efter att man har blivit folkbokförd första gången. När det gäller den tid man får ha till förfogande att läsa sfi har vår utgångspunkt varit att hitta en tidsgräns som kan vara rimlig för att flertalet nyanlända invandrare ska kunna förvärva grundläggande svenskkunskaper. Vi har funnit att är en rimlig tid. Denna tidsgräns stämmer även med de tidsgränser som finns i bestämmelserna för etableringsreformen. För att få en ökad genomströmning i utbildningen måste avbrotten minska. Vi anser emellertid att avbrott bör kunna göras, men endast i begränsad omfattning. Även här utgår vi, bland annat av praktiska och administrativa skäl, från hur etableringsreformen är utformad. De som omfattas av etableringsreformen kan göra avbrott på maxi- Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Vi menar att det är en bra utgångspunkt för i vilken omfattning man ska kunna göra avbrott. Till skillnad från vad som gäller för etableringsreformen ser vi däremot inget behov av att skälen till avbrott behöver vara av visst slag för att godkännas. Men vi anser att lärare måste få veta och hållas väl informerade om de frivilliga avbrott som kursdeltagarna gör. Med bättre kunskaper om längden på och skälen till avbrotten kan lärare på flera sätt medverka till att kursdeltagaren inte förlorar sina möjligheter att nå de fastlagda målen för sina studier. Vi lägger även förslag som syftar till att göra undervisningen mer flexibel. Dessa förslag kommer sannolikt också att öka möjligheterna att upprätthålla och utveckla förvärvade kunskaper under ett uppehåll. Sammantaget innebär vårt förslag till tidsbegränsning att en nyanländ invandrare måste börja läsa sfi från den dag han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun, att den sammanlagda utbildningstiden inte får överstiga och att det ska finnas utrymme för att göra uppehåll . Rätten att delta i utbildningen föreslås dock upphöra helt efter den dag då personen första gången folkbokfördes i en kommun. Det betyder att det kan gå maximalt från första folkbokföringsdatum till dess att tiden för sfi är förbrukad. Den som påbörjar sfi tidigare än och som når uppsatta utbildningsmål än , kan med vårt förslag få möjlighet till lite längre uppehåll än så länge som man håller sig inom den fastslagna fyraårsperioden. Utbildning i svenska för invandrare får påbörjas senast från det att en person första gången folkbokfördes i en kommun. Enligt skollagen (2010:800) ska utbildningen i svenska för invandrare finnas att tillgå efter det att rätten inträtt. Om det inte finns särskilda skäl, ska utbildningen kunna påbörjas . För dem som omfattas av etableringslagen ingår sfi som en central del i etableringsinsatserna. Enligt förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning nyanlända invandrare ska Arbetsförmedlingen upprätta en etableringsplan för den nyanlände . Etableringsplanen ska med andra ord upprättas . Om det finns särskilda skäl får etableringsplanen upprättas senare, men senast efter det att den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun. I samband med införandet av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare infördes en ny bestämmelse i skollagen som säger att varje kommun aktivt ska verka för att en nyanländ invandrare som omfattas av etableringslagen kan påbörja undervisningen en månad från det att den nyanlände anmält sig till en sfi-kurs hos kommunen. Här understryks således att både språkinlärningen och övriga etableringsinsatser bör påbörjas i ett tidigt skede för denna målgrupp. Det finns även en bortre gräns för när en etableringsplan senast kan upprättas. En förutsättning för att en nyanländ invandrare ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden är att han eller hon förvärvar nödvändiga språkkunskaper. Att som invandrare lära sig ett nytt språk måste därför anses vara en etableringsinsats, oavsett om man omfattas av etableringslagen eller inte. Utbildning i svenska för invandrare bör alltså påbörjas i ett tidigt skede oavsett på vilka grunder man har beviljats uppehållstillstånd. Det bör med andra ord finnas en gräns för det ska vara möjligt att skjuta upp starten för sin utbildning. De flesta kommunföreträdare som vi har träffat delar denna uppfattning och det är också något som vi fått stöd för i vår enkät till länsstyrelserna. Flera personer har påpekat att den som varit länge i bör bli erbjuden undervisning inom den ordinarie vuxenutbildningen i stället för sfi. Många har också ansett att studieförbunden skulle kunna få en tydligare roll för dem som efter i vill förbättra sina svenskkunskaper. Det verkar således finnas en allmän uppfattning om att det inte är rimligt att man ska kunna få avgiftsfri sfi om man har vistats i . Vi har vid våra studiebesök sett exempel på äldre personer som återkommit till sfi efter 20–yrkesarbete, vilket reser frågan om vem utbildningen egentligen ska rikta sig till. Det finns således mycket som talar för att det bör finnas en bortre gräns för man ska kunna vänta med att påbörja utbildningen. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning är en rimlig tidsgräns för starten på utbildningen Statistik från visar att de allra flesta deltagare som påbörjat sfi har gjort det från det att de första gången folkbokfördes i en kommun. I genomsnitt hade av männen och av kvinnorna som påbörjat sfi –2009 gjort det från första folkbokföringsdatum. Tabell 2.1 Andel deltagare som påbörjat sfi åren 2000-20091 Andel män resp. kvinnor som påbörjat sfi från det att de folkbokfördes första gången i en kommun Såväl statistik på området som vår ambition att tydliggöra att sfi är en etableringsinsats talar för att är en rimlig tidsgräns för hur det ska vara möjligt att skjuta upp starten, räknat från första folkbokföringsdagen. Detta är också väl förenligt med bestämmelsen i 22 kap 11 § skollagen (2010:800), som säger att utbildningen ska finnas tillgänglig . Förslaget är också i överensstämmelse med det övergripande målet för sfi, nämligen att bidra till att stärka individens ställning i arbets- och samhällslivet. Detta är också vad utredningens förslag enligt direktiven ska syfta till, nämligen gynnsammare förutsättningar för en snabbare etablering på arbetsmarknaden. 1År 2009 ingår endast studerande som påbörjade sin utbildning , dvs. 2Endast studerande med uppgift om första folkbokföringsdagen. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Det faktum att en person av olika anledningar kan ha missat eller avstått från ett erbjudandet om att läsa svenska inom sfi behöver inte innebära att möjligheterna att lära sig svenska har gått förlorade. Det är möjligt att lära sig svenska både inom vuxenutbildningen och genom studieförbund. En person som är intresserad av att lära sig svenska efter att har förflutit har således möjligheter att göra det på andra sätt. Det är ytterst angeläget att en kommun inte erbjuder sfi när en persons rätt att antas till utbildningen har upphört. Annars skulle en tidsbegränsning av sfi bli helt verkningslös. Som tidigare nämnts finns det olika alternativ för en person som inte har kunnat påbörja utbildningen . En kommun kan också upphandla utbildningar som på olika sätt ger kunskaper i svenska språket. Vi har även fört diskussioner om hur man bör se på familjebildning och barnafödande i kombination med intentionerna att sfi bör påbörjas och senast . Här går meningarna lite isär, men merparten anser att man inte bör kunna få skjuta upp utbildningen under ett flertal år för att sedan återkomma och göra anspråk på att få läsa sfi. Vi delar denna uppfattning. Att regelmässigt ge möjligheter att uppskjuta utbildningen för att kvinnor inte förväntas kunna delta på grund av föräldraledighet rimmar även illa med de ambitioner som finns på jämställdhetsområdet. Utgångspunkten bör i stället vara att båda föräldrarna på olika sätt delar på föräldraledigheten. Några undantag i detta avseende har inte heller gjorts inom det som gäller enligt etableringsreformen. Utmaningen måste i stället ligga i att så långt som möjligt anpassa undervisningen så att det kan fungera att läsa sfi även i livet när man bildar familj och har små barn. I och med att vårt förslag till tidsbegränsning även ger möjligheter till avbrott (se kap. 2) innebär inte heller en tidig kursstart att den som påbörjar utbildningen måste fullfölja den i ett svep utan avbrott. Det kommer att finnas möjligheter att göra avbrott , bland annat för att vara föräldraledig. Man kan emellertid inte utesluta att en tidigare start inledningsvis kan komma att innebära att vissa kvinnor helt enkelt inte hinner påbörja utbildningen. Det finns därför anledning att vid uppföljningen av den föreslagna reformen särskilt följa utvecklingen för föräldralediga kvinnor. Detsamma gäller för personer som på grund av sjukdom inte hinner börja sfi . (Mer om uppföljningen i kap. 4). Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning 2.2En sammanlagd utbildningstid på högst två år En person har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare under sammanlagt högst . Förutom att utbildningen bör starta bör även den tid som står till förfogande för att delta i utbildningen begränsas. Det finns anledning att anta att tydliga bestämmelser om både start- och slutpunkt skapar incitament hos nyanlända invandrare att i möjligaste mån försöka organisera sitt liv på ett sådant sätt att det blir möjligt att prioritera utbildningen som står till buds. En tidsbegränsad undervisning bör också kunna leda till ökad motivation hos deltagarna, eftersom det blir viktigt för dem att få ut så mycket som möjligt av undervisningen . För en utbildningsanordnare kan en tidsbegränsning vara bra på så sätt att den tydliggör hur den tillgängliga tiden bör disponeras på bästa sätt för att de uppsatta utbildningsmålen ska kunna nås. Det kan i sin tur leda till ökad effektivitet. Därutöver kan ökade krav från deltagarnas sida leda till kvalitetsförbättringar. En på förhand fastslagen undervisningsperiod kan på detta sätt skapa incitament för både deltagare och utbildningsanordnare att effektivisera undervisningen. Ett problem som tagits upp under våra studiebesök är att vissa deltagare tenderar att bli kvar i utbildningen trots att de inte gör några framsteg. En del av dessa utgörs av deltagare som primärt läser sfi för att få sin försörjning. I en enkätundersökning som () gjorde 2008 framkom att det vanligaste skälet till att studera på sfi var att lära sig svenska.3 Åtta av tio deltagare instämde helt i detta påstående. Sex av tio instämde helt med påståendet att man läser sfi för att lättare kunna få arbete. En av fyra instämde dock helt med att skälet var att få ersättning/försörjning. En person som ansöker om försörjningsstöd är i regel hänvisad till att läsa svenska för att i ett senare skede kunna stå till arbetsmarknadens förfogande. Om individen inte själv är motiverad att lära sig svenska riskerar undervisningen att reduceras till ett måste för att få tillvaron att gå ihop rent ekonomiskt. En sådan inställning underminerar drivkrafterna för framsteg. Vi har även noterat att motiven att komma till undervisningen ibland kan vara mångbottnade. 3 SCB, Temablad 2009:1. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning Skolan utvecklas ofta till en viktig social samlingspunkt där man umgås och utbyter tankar och erfarenheter. Enligt den ovan beskrivna enkätundersökningen ansåg att skälet till att man läste sfi var att få träffa vänner och få sociala kontakter. I etniskt segregerade bostadsområden kan kontakten med skolan vara särskild betydelsefull, då den i vissa fall representerar den enda kontakten med det svenska samhället. väljer man från kommunens sida att förstärka den sociala dimensionen på skolan genom att förlägga olika typer av sociala aktiviteter i anslutning till undervisningen. Skolan i form av social mötesplats tenderar då att öka motivationen hos deltagarna att komma till skolan. En hög närvaro återspeglas dock inte alltid av motsvarande framsteg inom sfi-under- visningen. I de fall drivkrafterna att komma till skolan är mer av social natur finns risken att studieresultaten i stället nedprioriteras. En tidsbegränsning kan i dessa fall sannolikt leda till en effektivare utbildning. När det gäller korttidsutbildade personer har vi övervägt att göra ett undantag från tidsbegränsningen, eftersom denna grupp i regel behöver längre utbildningstid än . Men vi har kommit fram till att inbegripa även denna grupp i vårt förslag till tidsbegränsning. Vi anser att det är viktigt att utbildningen inom det ordinarie utbildningssystemet tar vid på ett bra sätt efter avslutad sfi även för denna grupp, så att korttidsutbildade deltagare inte blir föremål för en i tiden utsträckt säråtgärd. På samma sätt har vi kommit fram till att även analfabeter som behöver läs- och skrivträning på sitt eget språk och som inte har någon tidigare utbildning bör inbegripas i denna undervisningstid. Mer om detta längre fram i detta kapitel. Mot denna bakgrund föreslår vi att det i skollagen (2010:800) införs en ny bestämmelse med innebörden att en person har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare under sammanlagt högst . I och med att utbildningstiden på detta sätt begränsas är det viktigt att den utbildning som individen får inte understiger dagens riktvärde . Utbildningen bör också bedrivas . Hur ska då den sammanlagda utbildningstiden räknas? Man kan tänka sig att räkna tiden från den dag en person anmäler intresse av att delta i utbildningen eller från den dag som man blivit erbjuden att delta eller från den dag man påbörjar utbildningen. Kommunen har en skyldighet att erbjuda sfi och den enskilde har ett ansvar att utnyttja detta erbjudande utan onödigt dröjsmål. Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning vissa fall kan den enskilde dock inte påverka när sfi-starten sker och i vissa fall kan det ta olika från det att man blivit erbjuden plats tills man de facto kan påbörja utbildningen. Vi menar att det blir mer rättvist att räkna tiden från det att utbildningen påbörjats. Vi föreslår därför att den sammanlagda utbildningstiden ska börja räknas från och med den tidpunkt då en deltagare som har rätt att läsa sfi påbörjade utbildningen. Vi har också ställt oss frågan om en tidsgräns i praktiken kan komma att förlänga sfi-tiden för vissa, eftersom många sfi-del- tagare avslutar sfi med godkänt betyg på på betydligt . Men vi har inte kunna finna några skäl till att personer som är snabba med att lära sig svenska skulle bli mindre motiverade vid en tidsbegränsning. Även om den s.k. sfi-bonusen kanske skulle behöva ha en annan utformning för att fungera som incitament vid en tidsbegränsning av sfi, kan den säkert i sin nuvarande form medverka till att tiden inte förlängs för dem som blir färdiga . När tiden är förbrukad anser vi att kommunen inte längre ska kunna erbjuda fortsatt sfi, eftersom en tidsbegränsning då inte skulle få de önskade effekterna. För att kunna veta när tiden är förbrukad måste huvudmannen noga följa och dokumentera hur mycket undervisningstid som varje deltagare har förbrukat. För dem som förbrukat sina utan att nå sina mål måste det finnas fortsatta möjligheter att studera svenska. Ett alternativ kan vara att fortsätta läsa svenska inom den kommunala vuxenutbildningen. Ett annat alternativ kan vara att ta del av yrkesinriktade kurser i Arbetsförmedlingens regi, där språkinlärning ingår som en del av utbildningen. Ett ökat utbud av varierande kurser skulle kunna hjälpa fler att få fotfäste på arbetsmarknaden. Det kan ge en större utdelning både för individ och samhälle jämfört med att vara kvar i sfi långa tider. Som nämnts har en av våra utgångspunkter varit att harmoniera våra förslag med de tidsgränser som är fastställda för dem som omfattas av etableringsreformen. Utöver att det inte finns någon anledning att skapa omotiverade skillnader mellan olika gruppers rätt till samma utbildning skulle olikheter i detta avseende även riskera att upplevas som krångliga av skolhuvudmän och andra aktörer. Ambitionen för etableringsreformens målgrupp är att sfistarten ska ske inom en månad från det att man anmält sig till sfi och senast i anslutning till att etableringsplanen upprättas, dvs. Vårt förslag om att räkna tiden från första gången en deltagare påbörjade undervisningen torde stämma Förslag till tidsbegränsning – utgångspunkter och utformning ganska väl med den tidpunkt då etableringsplanen upprättas och påbörjas. Vi kan inte heller se att en person som omfattas av etableringsreformen och som hinner påbörja sfi innan etableringsplanen upprättas på något sätt skulle missgynnas av en tidsgräns . Tvärtom bör det kunna vara till fördel för den personen eftersom utrymmet då blir större för andra, kompletterande aktiviteter i etableringsplanen. 2.2.1Utbildningsmålen ska fastställas i en individuell studieplan Det övergripande syftet med sfi är att ge invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket. Vad som anses vara grundläggande kunskaper framgår av kursplanen för sfi (SKOLFS 2009:2). Där finns även beskrivet vilka mål som den studerande ska ha uppnått efter varje avslutad kurs. Utbildningen består av tre olika studievägar, Sfi 1, Sfi 2 och Sfi 3, som riktar sig till personer med olika bakgrund, förutsättningar och mål. Sfi 1 utgörs av kurserna A och B, Sfi 2 av kurserna B och C samt Sfi 3 av kurserna C och D. De fyra kurserna tydliggör progressionen inom utbildningen. Sfi 1 vänder sig i första hand till personer med mycket kort studiebakgrund och Sfi 3 till dem som är vana att studera. De olika studievägarna är ett sätt att strukturera undervisningen för att säkerställa att den undervisning som erbjuds överensstämmer med den studerandes utbildningsbakgrund och inlärningsförmåga. De som inte har fått möjligheter att lära sig läsa eller skriva får läs- och skrivträning parallellt med övrig undervisning. Två av kurserna finns i mer än en studieväg. Beroende på studieväg kan var och en av dessa två kurser, kurs B och C, vara antingen nybörjarkurs eller fortsättningskurs. Oavsett vilket, är målen för respektive kurs desamma, men kursen kan få olika utformning beroende på den studerandes studievana, utbildningsbakgrund och kunskaper i svenska vid kursstarten samt vald studieväg.