sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Enligt vad utredningen erfor är det sålunda inte ovanligt att restriktioner hävs eller lättas upp genom att försvarare, häktespersonal eller personal vid rättspsykiatriska undersökningsenheter ingriper med en sådan begäran till åklagaren. Däremot utnyttjas ytterst sällan den nuvarande möjligheten för häktade att efter ansökan få frågan om enskilda restriktioner prövade av tingsrätten.64 En sådan ordning riskerar enligt min mening att inbjuda till godtycke och rimmar illa med grundläggande rättssäkerhetskrav, liksom med den skyldighet som åvilar åklagare att självmant och kontinuerligt pröva om restriktionerna verkligen måste kvarstå oförändrade. Den nya häkteslagen bör följas upp och utvärderas Mot bakgrund av de indikationer på alltjämt existerande och kontinuerliga problem med användningen av restriktioner för häktade som redovisats här, ligger det naturligtvis nära till hands att nu rekommendera att frågorna utreds på nytt. Den nya häkteslagen har emellertid precis hunnit träda i kraft i samband med att det här betänkandet överlämnas. Den nya lagen ger, till skillnad från vad som varit fallet förut, möjlighet för en häktad person att överklaga tingsrättens beslut i ett ärende om prövning av enskilda restriktioner. Det framstår därför inte som vare sig rimligt eller realistiskt att nu lämna en sådan rekommendation. I stället föreslår jag att regeringen planerar för en noggrann uppföljning och utvärdering av effekterna av den nya häkteslagen. En sådan bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a. följande. I vilken utsträckning och på vilket sätt motiverar åklagare sina framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från framställan om häktning? Hur ser den faktiska användningen och utformningen av olika typer av restriktioner ut? Hur lever åklagarna upp till sin skyldighet att självmant och kontinuerligt ompröva de restriktioner som ålagts en häktad? I vilken utsträckning förekommer sådana informella framställningar om lättnader i restriktionerna som beskrivits i t.ex. betänkande och hur ser effekterna av dessa framställningar ut? Är utformningen av enskilda restriktioner tillräckligt individualiserad för att upprätthålla en balans mellan nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga frihet och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter? Har förekomsten av domstolsprövning av enskilda restriktioner förändrats 64 SOU 2006:17, s. 128. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden jämfört med före häkteslagens ikraftträdande? Vilken rättspraxis har utvecklats i domstolarna på det här området? Är tingsrätternas beslut tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten ska kunna leda till ett meningsfull överprövning? Om utvärderingen av den nya häkteslagen skulle visa på få eller inga förbättringar i de avseenden som varit föremål för diskussion mellan den och de internationella övervakningsorganen till skydd för de mänskliga rättigheterna och som diskuterats här, bör regeringen vidta lagstiftnings- och andra konkreta åtgärder i syfte att åstadkomma sådana förbättringar. Särskilt bör i så fall på nytt övervägas att lagstifta om en skyldighet för åklagaren att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner också precisera vilka restriktioner som avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för dessa, liksom om en tydligare skyldighet för domstolarna att motivera sina beslut om häktning och tillstånd till restriktioner. Ett betydande problem när det gäller att följa upp och utvärdera hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner används, har varit att det tycks vara svårt att få fram statistik över hur dessa tvångsmedel används, både centralt från Kriminalvården och från de enskilda häktena. Enligt stod det däremot tämligen klart att användandet av restriktioner som ett instrument i åklagarnas brottsutredningar varierar inom landet.65 Att vissa åklagarkammare beslutar om restriktioner oftare än andra visar sig bl.a. genom att andelen häktade med restriktioner regelmässigt varierar avsevärt mellan olika häkten. Självfallet skiljer sig brottsligheten åt mellan olika delar av landet, men detta kunde, enligt utredningen, inte fullt ut förklara variationerna. Sannolikt förekommer det också, vilket hade antytts vid utredningens häktesbesök, skillnader mellan hur enskilda åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutar om restriktioner, utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet. I propositionen med förslag till ny häkteslag66 redovisade regeringen att den avsåg att noga följa utvecklingen på det här området och att den i regleringsbrev gett i uppdrag att redovisa bl.a. hur många personer som har häktats samt i hur många fall av dessa som 65 SOU 2006:17, s. 124 f. 66 Prop. 2009/10:135, s. 115. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader mellan olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras. I årsredovisning för lämnades en redogörelse med avseende på antalet häktade personer och användningen av restriktioner . Uppgifterna är emellertid mycket knapphändiga; hela avsnittet upptar inte mer än en sida i årsredovisningen. Här redovisas att av dem som misstänkts för brott häktades och att tillstånd att meddela restriktioner getts i av häktningsfallen men att åklagaren inte alltid beslutar om restriktioner även om det finns ett tillstånd från domstol att göra detta. Några uppgifter om i hur många fall som restriktioner faktiskt beslutats fanns däremot inte med och inte heller vilken typ av enskilda restriktioner det varit frågan om eller restriktionerna bibehållits. När det gäller de stora variationerna mellan olika delar av landet gjordes en synnerligen kortfattad analys. Det konstaterades också att det är svårt att dra några säkra slutsatser om vad dessa skillnader beror på. årsredovisning för innehöll en lika kortfattad redogörelse för frågorna, som i huvudsak är identisk med den som lämnades för . Även nu konstaterades att det är svårt att dra några säkra slutsatser om vad skillnaderna i användning av restriktioner mellan olika åklagarkammare beror på. Intressant är dock att härutöver också konstaterade att det statistiska underlag som finns när det gäller om de häktade faktiskt varit ålagda restriktioner och hur länge detta i så fall skett är i behov av omfattande kvalitetsförbättringar. Riksåklagaren uppgavs ha beslutat om ett omfattande projekt med syfte att utvärdera användningen av restriktioner vid åklagarkamrarna inom vilket bl.a. efterfrågad statistik ska tas fram. I årsredovisning för konstateras att det för att kunna redovisa uppgifter om längden på häktningstiderna och restriktionerna samt åldern på de häktade krävs vad som betecknas som uppföljning. Enligt de uppgifter som redovisas skiljer sig inte den tid som häktade har restriktioner nämnvärt mellan de olika åklagarkamrarna. De skillnader som ändå kan observeras mellan kamrarna uppges bl.a. ha sin grund i brottstrukturen inom kammarens verksamhetsområde. Kammare som handlägger förhållandevis många ärenden med misstänkta som saknar adress i använder också relativt sett restriktioner i mindre omfattning än andra kammare, vilket antyds bero på att dessa misstänkta i större utsträckning är häktade på 324 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden grund av flyktfara. I sådana fall är det inte tillåtet att ålägga den häktade restriktioner. Även i årsredovisningen för är emellertid redogörelsen i de här delarna mycket kortfattad, vilket försvårar möjligheterna för en läsare att dra några slutsatser av den information som lämnas. Mycket få bakgrundsdata redovisas; t.ex. ges inte någon information uppdelad på olika geografiska områden eller åklagarkammare. Det lämnas ingen närmare information om de skillnader i brottsstruktur som sägs förklara variationen mellan åklagarkamrarna när det gäller användningen av tvångsmedel. Inte heller förs något resonemang i förhållande till de uppgifter om de stora geografiska och andra variationer som tidigare diskuterats av häktesutredningen och även i de egna tidigare årsredovisningarna . Tillförlitlig statistik över i vilken utsträckning häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom den faktiska användningen av sådana restriktioner – allt nedbrutet på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av restriktioner och hur länge de är i kraft – är en nödvändig förutsättning för att användningen av dessa ingripande tvångsmedel ska kunna följas upp och analyseras. Att det kan göras har i sin tur avgörande betydelse för att kunna säkerställa en enhetlig rättstillämpning och ytterst för att kunna upprätthålla rättssäkerheten för de enskilda. Regeringen bör därför vidta åtgärder för att säkerställa att sådan statistik regelbundet samlas in, liksom att den blir föremål för återkommande och grundliga analyser, i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition att sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga restriktivitet. 7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716) Rekommendationer: Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna om möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen (2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut endast får fattas om det är nödvändigt. Regeringen bör skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas domstolsprövning. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 I samband med en sådan ändring bör också övervägas om en absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon kan hållas i förvar och hur den då bör vara utformad. Regeringen bör skyndsamt vidta åtgärder för att säkerställa att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra och inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas. Bestämmelser om frihetsberövande av utlänningar genom förvar finns i utlänningslagen (2005:716). Enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen får en utlänning som fyllt under vissa närmare angivna förutsättningar tas i förvar om hans eller hennes identitet är oklar och utlänningens rätt att resa in i eller vistas i inte kan bedömas ändå (identitetsförvar). En utlänning som fyllt får även tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras (utredningsförvar), liksom om det är sannolikt att utlänningen på viss grund kommer att avvisas eller utvisas, eller om det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning (verkställighetsförvar). Beslut om utrednings- eller verkställighetsförvar får, enligt 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, endast meddelas om det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . Av 11 kap. 2 § utlänningslagen framgår att en utlänning som tagits i förvar som huvudregel ska vistas i lokaler som ordnats särskilt för detta ändamål. ansvarar för dessa lokaler. Enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen får dock i vissa fall besluta att någon som hålls i förvar i stället ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen i dessa fall gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. För nu relevanta situationer gäller som förutsättning för en sådan placering, att det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen att den som är tagen i förvar hålls avskild, alternativt att han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Dessutom fordras för en sådan placering att det inte är möjligt av säkerhetsskäl att personen i fråga vistas avskild i vanliga förvarslokaler. Ett beslut om placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest 326 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden kan även fattas om det föreligger synnerliga skäl för en sådan placering. Beslut om att någon ska tas i förvar eller placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, får, enligt 14 kap. 9–10 §§ utlänningslagen , överklagas till migrationsdomstol. Av 11 kap. 1 § utlänningslagen framgår att en utlänning som hålls i förvar ska behandlas humant och att hans eller hennes värdighet ska respekteras. Verksamhet som rör förvar ska också utformas på ett sätts om innebär minsta möjliga intrång i utlänningens integritet och rättigheter. Bestämmelsen gäller samtliga utlänningar som hålls i förvar, oberoende av var de placerats. Därutöver gäller olika regler för behandlingen av utlänningar som tagits i förvarar beroende på var de vistas. Beträffande behandlingen av förvarstagna som placerats vid en av tillhandahållen förvarslokal finns vissa särskilda bestämmelser i 11 kap. utlänningslagen. För behandlingen av en utlänning som i placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. En sådan utlänning ska, enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen, utöver vad som följer av häkteslagen, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. har i samband med sin granskning av hur lever upp till sina skyldigheter enligt mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut om förvar är vanligt förekommande och kritiserat att det inte finns någon absolut tidsgräns för hur länge en person kan hållas kvar i sådant förvar.67 En stat har i och för sig och även med beaktande av konventionsbaserade regler om mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person frihetsberövad som ett led i ett förfarande för att utvisa eller avvisa henne eller honom efter vederbörlig prövning av rätten att uppehålla sig på statens territorium.68 Den folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande rätten till frihet, personlig säkerhet och skydd mot godtyckliga frihetsberövanden, gäller emellertid till förmån för alla personer som befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess juris67 Concluding observations of the Committee Against Torture, , CAT/C/SWE/CO/5, . 68 Se t.ex. , art. 5.1. f. 327 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 diktion.69 Redan härav följer att frihetsberövanden i form av verkställighetsförvar inte bör komma i fråga annat än om detta verkligen är nödvändigt. Även av den allmänt tillämpliga bestämmelsen i 1 kap. 8 § utlänningslagen framgår att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Det innebär i sin tur att möjligheterna att ta någon i förvar får användas bara om det inte är tillräckligt att han eller hon i stället, med stöd av 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen ställs under uppsikt. Beviskravet enligt utlänningslagen för att det verkligen är motiverat att beröva någon friheten t.ex. i avvaktan på avvisning eller utvisning, är däremot mycket lågt ställt. Sålunda krävs endast, enligt 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, att det på grund av personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottlig verksamhet i . Detta förhållande rimmar illa med både den redovisade folkrättsliga principen och bestämmelsen i 1 kap. 8 § utlänningslagen. Enligt min mening bör nödvändigheten av ett förvarstagande framgå som en rättslig förutsättning också i utlänningslagens bestämmelse om möjligheterna att besluta om förvar. Regeringen bör ta initiativ till en sådan författningsändring. I det sammanhanget bör även övervägas om en absolut tidsgräns för hur länge någon får hållas i förvar kan införas och hur den då bör vara utformad. I rapporten från sitt besök i noterade med oro att det alltjämt förekom att vissa personer som berövats friheten i enlighet med den svenska utlänningslagstiftningens regler om förvar placerades i häkte, ibland under långvariga tidsperioder. Kommittén, som konstaterade att man i samband med tidigare besök i tydligt redovisat sin syn på denna fråga, framhöll att ett fängelse per definition inte utgjorde en lämplig plats för att placera en person som varken var misstänkt eller dömd för någon brottslig gärning. I sådana fall där det ansågs nödvändigt att med stöd av utlänningslagstiftningen hålla en person frihetsberövad borde en person placeras i lokaler som specifikt utformats för detta syfte och som kunde erbjuda förhållanden som var lämpliga med hänsyn till de frihetsberövade personernas rättsliga status. Kommittén rekommenderade mot denna bakgrund att åtgärder skyndsamt skulle vidtas för att säkerställa att personer 69 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; , art. 1. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden som omhändertagits i enlighet med utlänningslagens regler om förvar inte hålls frihetsberövade i häkteslokaler.70 I sitt svar till kommittén redogjorde regeringen endast kortfattat och översiktligt för den svenska ordningen för placeringen av personer som berövats friheten genom att tas i förvar i enlighet med utlänningslagens bestämmelser. Regeringen konstaterade härutöver att en utredning tillsatts med uppdrag att genomföra en översyn av utlänningslagens regler om förvar och lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Regeringen framhöll att utredningen var oförhindrad att därutöver lämna förslag även på andra typer av åtgärder som syftar till att förbättra den nuvarande ordningen beträffande förvar.71 sålunda har framfört angående placeringen av förvarstagna personer i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest måste tas på största allvar. Det finns skäl att i detta sammanhang påminna om att de människor som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen, inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är misstänkta för brott. Även tortyrkommittén har funnit anledning att särskilt påpeka detta. I själva verket är det fråga om människor som, oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få tillstånd att stanna i , använt sig av en folkrättsligt skyddad mänsklig rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka asyl. särskilt iordningsställda lokaler har en helt annan karaktär än häkten. Dessa lokaler är utformade just utifrån att de inte är kriminalvårdsanstalter. De personer som hålls frihetsberövade i dessa lokaler åtnjuter en betydande rörelsefrihet och har goda möjligheter till kontakter med personer utanför lokalen. De har också tillgång till en rad olika aktiviteter. I de fall då vistelse i en sådan särskilt iordningsställd förvarslokal inte ansetts vara möjlig beror detta i stor utsträckning på allvarliga psykiska ohälsotillstånd. Det säger sig självt att personer som befinner sig i en sådan utsatt situation inte bör placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest. Regeringen bör skyndsamt vidta åtgärder för att komma till rätta med den situationen. 70 Report to the Swedish Government on the visit to carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18 2009, CPT/Inf (2009)34, s. 35. 71 Response of the Swedish Government to the report of or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to from 9 to 18 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 21 f. 329 Några särskilda sakområden SOU 2011:29 Ett beslut enligt utlänningslagen att ta någon i förvar eller att placera en person i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest, skiljer sig i ett fundamentalt hänseende från beslut om andra frihetsberövanden. En person som blir berövad friheten genom beslut av polis eller åklagare måste antingen friges , eller så måste åklagaren självmant vända sig till domstol med en begäran om häktning. Beslut om häktning prövas alltid av domstolen.72 Beslut om omhändertagande för tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1088:870) om vård av missbrukare i vissa fall, måste också på motsvarande sätt underställas en domstols prövning som, beroende på vilken lag det är fråga om, varierar från någon dag . Beslut enligt utlänningslagen i frågor om förvar fattas däremot, såvitt nu är av intresse, av en förvaltningsmyndighet utan någon skyldighet för myndigheten att självmant underställa ett sådant beslut någon prövning inför en oberoende domstol. Den ordningen utgör alltså ett undantag från de grundläggande rättssäkerhetsprinciper som annars gäller för frihetsberövanden i den svenska rättsordningen. Några godtagbara skäl för en sådan ordning finns inte enligt min mening. Att myndigheternas beslut i frågor om förvar i och för sig kan överklagas av den enskilde förändrar inte på något avgörande sätt den bedömningen. Regeringen bör skyndsamt påbörja ett lagstiftningsarbete med sikte på att beslut om förvar alltid måste underställas domstols prövning inom viss , exempelvis som gäller för häktning. slutbetänkande Reglerna för frihetsberövande av utlänningar genom förvar har gjorts till föremål för omfattande överväganden av . Denna utredning tillsattes av regeringen för att bl.a. ta ställning till hur och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemss72 24 kap. 12 § . 73 Dir. 2009:1. SOU 2011:29 Några särskilda sakområden taterna74 ska genomföras i . I uppdraget ingick också att särskilt överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen är ändamålsenligt utformade. överlämnade sitt slutbetänkande Förvar till regeringen den 15 februari 2011,75 det vill säga innan jag haft att lämna min betänkandetext till tryck. Jag har därför inte haft möjlighet att närmare sätta mig in i utredningens överväganden och förslag. Jag har dock kunnat konstatera att utredningen, om än från en annan utgångspunkt, behandlar också de principiella frågeställningar som jag tämligen kortfattat har berört här. Utredningen lämnar där flera förslag till förändringar av det gällande regelverket som tycks ligga i linje med de rekommendationer som jag lämnat här. Av nämnda tidsskäl har jag inte haft möjlighet att närmare analysera om innehållet i slutbetänkande borde föranleda några förändringar i mina rekommendationer. Jag har ändå valt att nu redovisa dessa, i syfte att de ska kunna bidra som underlag både för regeringens fortsatta systematiska MR-arbete och den fortsatta behandlingen av förslag. 7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna Rekommendationer: Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att utarbeta en säkerhetsstrategi, innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet mot hot och våld mot intagna från andra intagnas sida och ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering och uppföljning av hur de målen uppnås. En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att komma till rätta med våld eller hot mellan intagna tar sikte primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant övergrepp. I handlingsplanens kartläggningsdel konstaterades bl.a. att rekommenderat att genomföra mer 74 Direktiv /115/EG. 75 SOU 2011:17. Några särskilda sakområden SOU 2011:29 effektiva strategier för att motverka våld mellan intagna.76 Regeringen behandlade frågan i handlingsplanens åtgärd 85: Kriminalvården har i regleringsbrevet givits uppdraget att sammanställa omfattningen av våld eller hot om våld mellan intagna i anstalt eller häkte och redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att förebygga denna typ av händelser. Mot bakgrund av Kriminalvårdens redovisning kommer regeringen att överväga vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas. I uppföljning av handlingsplanens genomförande anges att Kriminalvården prioriterat att intagna ska placeras säkert och differentierat. Härutöver sägs endast att regeringen inte funnit det nödvändigt att ge ytterligare uppdrag till Kriminalvården som är inriktat på hot och våld mellan intagna.