sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — Att en domare fungerat som chef över personalen vid exempelvis domstolens konkurs-, ärende- eller, tidigare, bouppteckningsenhet synes ha ansetts naturligt och har såvitt känt inte föranlett några uttalade tveksamheter med avseende på domarens oberoende och självständighet i förhållande till sin chef eller andra. En skillnad mellan att vara chef över t.ex. en konkursenhet och de fall som åsyftas med det återgivna uttalandet i våra direktiv kan kanske sägas vara att verksamheten vid en konkursenhet av några ses mest som en bifunktion och inte som en del av den direkta kärnverksamheten. Ofta torde det också röra sig om färre medar- betare vid enheten. Den mest väsentliga skillnaden synes emellertid vara att enhetschefen i de sistnämnda fallen inte bara fått uppdraget att vara chef över domstolssekreterare och notarier, utan även över i övrigt jämställda ordinarie domare. En sådan funktion uppfattas sannolikt typiskt sett som mera prestigefylld. Möjligen kan det vara uppfattningar av sådant eller liknande slag som återspeglas i att man, enligt enkätsvaren, från enhetschefernas mandat i flera fall un- dantagit uppgiften att hålla medarbetar- och utvecklingssamtal med övriga ordinarie domare på enheten och låtit denna uppgift ligga kvar på domstolschefen. Man kan mot den angivna bakgrunden ställa frågan om det bör ställas upp någon gräns för vilka chefsbefogenheter som domstols- chefen bör ha möjlighet att tilldela en i övrigt obefordrad domare. Finns det någon kritisk gräns för vad som är acceptabelt i detta av- seende? Man kan överväga om det finns anledning att begränsa chefsfunktionen till vissa slag av uppgifter. En annan tänkbar av- gränsning kan vara att begränsa chefsfunktionen till att vara chef endast över vissa personalkategorier. En chefsbefattning kan, som vi redan varit inne på, innehålla flera olika slag av befogenheter. Av central betydelse är förstås uppgiften att leda och fördela det dagliga arbetet på enheten. Enhetschefens roll kan därvid tänkas vara begränsad till samordnande uppgifter, utan förening med någon egentlig ordergivningsfunktion. Ett sådant arrangemang motsvarar emellertid inte den gängse bilden av chef- skap och kan för övrigt dessutom förefalla påfallande otydligt. Termen enhetschef framstår som adekvat först i de fall han eller hon också getts rätt att beordra övrig personal på enheten att ut- föra arbetsuppgifter m.m. En ytterligare del i chefskapet kan, som Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen vi också tidigare tangerat, vara uppgiften att hålla medarbetarsamtal av olika slag och i förekommande fall lönesamtal med medarbetarna. I några underrätter har även ansvaret för arbetsmiljön inom enheten delegerats till enhetscheferna. Som framgått tidigare finns det inte någon egentlig motsättning mellan domstolschefens befogenhet att utse enhetschefer och en- skilda domares grundlagsskyddade självständighet att avgöra mål och ärenden utan inblandning från någon annan. I detta avseende finns heller ingen anledning att ha skilda synsätt på vilka av de ovan nämnda ingredienserna chefskapet har. Någon generell gräns för vad som kan anses acceptabelt finns knappast. Hur legitimt ett arrangemang uppfattas bland medarbetarna i domstolen är, som vi ser det, inte i första hand någon juridisk fråga utan i stället en fråga om hur domstolschefen förmår att förankra sin modell hos medar- betarna i den egna domstolen. På motsvarande sätt finns det inte heller underlag för någon generellt giltig slutsats om att man bör begränsa enhetschefens chefsbefogenheter till vissa personalkate- gorier. Regeringsformens bestämmelser om domarens oberoende och självständighet innebär som vi sett inte något hinder mot att dom- stolar även i fortsättningen använder modellen med enhetschefer. En genomgång av olika förhållanden som kan påverka modellens legitimitet leder sammanfattningsvis inte till att den i sig skulle kunna tänkas ha någon menlig inverkan på verksamheten och den bör så- ledes inte heller förkastas av ett sådant skäl. I linje med vad vi tidigare uttalat i fråga om att domstolen inom givna resursramar bör få ha ett avgörande inflytande över om man ska organisera sig i rotlar eller enheter ligger att det även bör vara upp till varje domstol att bestämma hur chefsstrukturen i dom- stolen ska vara utformad. Vid avgörandet om man ska ha enhetschefer och vilka befogen- heter dessa i så fall ska ges måste domstolschefen naturligen även överväga förutsättningarna för att den modell man väljer ska nå acceptans i domstolen. Vikten av att nå acceptans i domstolen gäller förstås i hög grad också valet av vilka personer som ska vara enhetschefer. I enstaka domstolar finns det säkert självklara kandi- dater till uppdraget som enhetschef, men oftare torde det bland domstolens domare finnas flera personer som skulle vara lämpliga att anförtros dessa uppgifter. Betydelsen av att urvalet dem emellan sker öppet och transparent kan knappast överskattas. Av svaren på vår enkät verkar det som många domstolar tagit denna fråga på Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen vederbörligt stort allvar. Domstolschefens beslut har då föregåtts av regelrätta intervjuer och referenstagningar. I vissa fall har ett breddat perspektiv uppnåtts genom att en rekryteringskonsult eller en dom- stolschef från annan domstol deltagit vid intervjuerna. Den dom- stolschef som fattar sitt beslut med ett sådant underlag torde typiskt sett ha större möjligheter att nå acceptans i domstolen för sina val än den domstolschef som utan omsvep frågat den domare som veder- börande ansett lämplig. Systemet med enhetschefer har i allt väsentligt fungerat väl i de domstolar som valt en sådan organisationsform. Det saknas samman- fattningsvis skäl till annat ställningstagande än att det kommer att kunna fungera ändamålsenligt även . Slutsatsen måste därför bli att domstolarna även i fortsättningen bör ges möjlighet att, om man så önskar, organisera sin verksamhet på ett sådant sätt. Som framgått anser vi inte att bör finnas någon generellt an- given gräns för vilka chefsbefogenheter som bör kunna anförtros en enhetschef. Huvudregeln bör, som , vara att en domstols- chef själv kan avgöra i vilka situationer det är lämpligt att uppdra åt någon annan anställd att hantera administrativa frågor (jfr 35 § första stycket tingsrättsinstruktionen, 32 § första stycket förvaltningsrätts- instruktionen, 33 § hovrättsinstruktionen och 33 § kammarrätts- instruktionen). Det bör i sammanhanget noteras att inte ens en chefsrådman har några givna uppgifter enligt domstolsinstruktion- erna. Också för en chefsrådman är det genom lokala beslut – regel- mässigt intagna i arbetsordningen – som anställningen får sitt egent- liga innehåll. Om det ändå skulle finnas en önskan att föreskriva att vissa beslut får fattas endast av domstolschefen eller chefsråd- man respektive överrättslagman kan en sådan distinktion göras genom föreskrifter i domstolarnas instruktioner. görs en sådan åtskillnad genom bestämmelserna i 35 § andra stycket tings- rättsinstruktionen respektive 32 § andra stycket förvaltningsrätts- instruktionen. Av de bestämmelserna följer att uppgiften att lämna förordnanden till exempelvis notarier normalt sett endast kan dele- geras till en chefsrådman. föreskrivs såvitt avser tings- rätterna att i de tingsrätter som har flera kansliorter får lagmannen i stället utse en rådman på varje kansliort där någon chefsrådman inte tjänstgör att meddela sådana förordnanden. De nu nämnda bestäm- melserna är en illustration av att distinktioner mellan chefsrådmän och enhetschefer kan göras genom föreskrifter i instruktioner. Sam- tidigt visar bestämmelsen i tingsrättsinstruktionen hur svårt det är Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen att med logiska argument dra en gräns för vilka beslut som endast bör kunna fattas av domstolschef eller avdelningschef. Om det är principiellt godtagbart att en rådman under vissa förhållanden kan anförtros uppgiften att lämna förordnanden till notarier är det svårt att se varför det inte borde vara generellt möjligt. I förlängningen av att det inte föreskrivs någon generell gräns för vilka chefsbefogenheter som kan anförtros en enhetschef kan dennes uppdrag innehållsmässigt komma att likna det som brukar följa med en chefsrådmans anställning. Det kan då framstå som mer naturligt att sysslan att vara enhetschef också borde vara en anställ- ning som skulle tillsättas av regeringen. Om den tanken ska fullföljas skulle det vara mest naturligt att avskaffa enhetscheferna som sådana och i stället tillåta att domstol- arna tillsätter chefsrådmän i större utsträckning än . Den lös- ningen skulle inte kräva några författningsändringar. I stället kunde regeringen och på ett mindre formellt sätt än genom författning låta förstå att det för framtiden inte skulle behövas mer än t.ex. åtta–tio ordinarie domare för att en domstol i första instans ska tillåtas att bli indelad i två avdelningar. Ett problem med lös- ningen är dock att den inte tillgodoser de stora domstolarnas önske- mål att ha mer än en nivå av mellanchefer. En annan tänkbar lösning är att det inrättas nya anställningar som enhetschef vid domstol, utan att de existerande anställningarna som chefsrådman förändras. Mot en sådan ordning talar framför allt två omständigheter. Det skulle som framgått knappast vara möjligt att med rationella skäl peka ut vilken syssla som skulle utgöra gränsen mellan en sådan anställning och en anställning som obefordrad ordi- narie domare, även om det förefaller troligt att gränsen i så fall skulle få knytas till uppgiften att ha ledningsfunktioner i förhåll- ande till andra ordinarie domare. Vidare skulle i så fall den avgör- ande skillnaden mellan en chefsrådman och en enhetschef suddas ut. Två domstolar skulle efter en sådan reform kunna ha en identisk inre struktur, med den enda skillnaden att mellancheferna på den ena domstolen var anställda som chefsrådmän och på den andra anställda som enhetschefer. Enligt den rådande ordningen föreligger i motsvarande situation den skillnaden att chefsrådmannen är anställd att vara mellanchef, medan enhetschefen är förordnad att vara det. Det har ett betydande organisatoriskt värde att en domstolschef kan förordna vissa domare att inom ramen för sin anställning vara enhetschefer. Systemet möjliggör flexibla organisationer som Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen kan anpassas allteftersom domstolens behov förändras. Om sysslan att vara enhetschef utformas som särskilda anställningar är det ofrån- komligt att en del av flexibiliteten förloras. Exempelvis skulle en ny indelning i två enheter inte kunna genomföras på en domstol såvida det inte fanns två anställningar som ordinarie domare att lysa ut. En förlust av dagens möjlighet att med rimlig snabbhet genomföra organisatoriska förändringar skulle enligt vår mening vara beklaglig. Vi anser mot denna bakgrund att sysslan att vara enhetschef inte bör utformas som en särskild anställning, utan som vara ett förordnande inom ramen för den befintliga, obefordrade anställ- ningen. Som framgått av det föregående anser vi inte att domstol- arnas särskilda ställning innebär något hinder mot en sådan lösning. En särskild fråga är emellertid om några arbetsrättsliga eller förvalt- ningsrättsliga principer medför sådant hinder. Av arbetsrätten följer att det inte utan vidare är tillåtet för en arbetsgivare att ensidigt förändra en arbetstagares anställning i grunden. Således har det i andra sammanhang konstaterats att en arbetsgivare inte haft rätt att frånta en anställd arbetsledande och administrativa uppgifter, när sådana ingått i anställningen. En ordinarie domare är skyldig att utföra arbetsuppgifterna i en motsvarande eller högre anställning som domare vid den domstol där han är anställd (14 § lagen om fullmaktsanställning). Samtliga de administrativa arbetsuppgifter som kan läggas på en enhetschef ryms med andra ord inom den anställning som en obefordrad ordi- narie domare har. Det förhållandet att en domare tilldelas uppgiften att vara enhetschef innebär inte typiskt sett att någon ny anställ- ning uppstår. Inte heller torde förordnandet vara något sådant gynnande förvalt- ningsrättsligt beslut som vinner negativ rättskraft i förhållande till arbetsgivaren. I förlängningen härav bör en enhetschef varken med arbetsrätts- liga eller förvaltningsrättsliga argument kunna göra anspråk på att ha dessa arbetsuppgifter även . För att tydligt markera att en enhetschef inte är anställd i den funktionen bör dock dessa förordnanden vara tidsbegränsade. Detta kan säkerställas genom före- skrifter i domstolsinstruktionerna. I sammanhanget kan givetvis ställas den spegelvända frågan om det finns anledning att bibehålla möjligheten till avdelningsindel- ning med därmed förenade anställningar som överrättslagman respek- tive chefsrådman, eller om det systemet bör överges. Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen Enligt vår mening finns det ingen anledning att det ena systemet behöver utesluta det andra. Även om det inte bör göras någon skill- nad i fråga om vilka administrativa frågor som kan delegeras till en chefsrådman respektive en enhetschef, så finns det i andra av- seenden naturliga skillnader mellan de två. Som vi redan nämnt är en viktig skillnad att det förhållande att viss anställd utsetts till enhetschef inte har några judiciella effekter, vilket en anställning som chefsrådman medför. I en domstol där det finns behov av att också annan än domstolschefen ska kunna ta sig an de mest uppmärksammade målen kan det således finnas fördelar med en avdelningsindelning. Likaså har en avdelningsindel- ning den fördelen att avdelningarna i sin tur kan indelas i enheter, vilket innebär att mer än en nivå av mellanchefer kan uppnås. De nu nämnda omständigheterna leder fram till den allmänna iakttagelsen att det typiskt sett är vid de största domstolarna som det finns ett särskilt behov av en avdelningsindelning med chefsrådmän som mellanchefer. Därtill kommer att det har ett egenvärde att en domstol kan locka till sig externa sökande genom att lysa ut en anställning som överrättslagman eller chefsrådman. I sammanhanget bör också noteras att behovet av flexibilitet typiskt sett inte är lika stort när det gäller indelningen i avdelningar som när det gäller indelningen i enheter. En domstols beslut att dela in verksamheten i avdelningar är till sin karaktär mer lång- siktigt än ett beslut att dela in verksamheten i enheter. Denna skill- nad i permanens bör kunna återspeglas inte endast i organisationen som sådan, utan också i mellanchefens anställningsform. Vår slutsats är således att systemen med avdelningsindelning respektive enhetsindelning snarare kompletterar än konkurrerar med varandra. Det bör därför, som , vara möjligt för den enskilda domstolen att besluta hur den ska vara organiserad. Om den lämp- ligen bör indelas i avdelningar eller i andra enheter faller det på domstolens ledning att avgöra. Ordningen bör dock innehålla en regulator som säkerställer att en domstol inte delar in sig i opro- portionerligt många avdelningar för att på så sätt få anställa orim- ligt många chefsrådmän. Denna regulator bör vara att en avdelningsindelning förutsätter godkännande från regeringen eller den myndighet som regeringens bestämmer. Såvitt vi kunnat utläsa av våra enkätsvar har ingen hovrätt och endast en kammarrätt infört en egentlig enhetsorganisation. I det fall enhetsindelning skett har uppgiften att leda arbetet på en sådan Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen enhet lämnats till viceordförandena. Att mellaninstanserna inte infört enhetsorganisationer i någon större utsträckning hänger tro- ligen delvis samman med att den typiska storleken på en avdelning i en hovrätt eller kammarrätt ofta anses vara en lagom stor arbets- grupp (jfr avsnitt 4.5.2). Även om det inte verkar finnas något starkt önskemål hos hovrätterna och kammarrätterna att organisera sig i enheter finns det enligt vår mening ingen anledning att göra skillnad mellan dom- stolarna i första respektive andra instans. Också för domstolarna i andra instans bör det således finnas en möjlighet att organisera sig i andra enheter än avdelningar och därvid utse enhetschefer på samma sätt som i underrätterna. Som vi diskuterat i avsnitt 6.4.11 bör det av lagen om domstolar och domare framgå vem som är chef för respektive domstol samt att det även fortsättningsvis ska vara möjligt att utse enhetschefer bland i övrigt jämställda domare. I det sammanhanget bör för de aktuella domstolarna också lagfästas bestämmelser motsvarande be- stämmelsen i 2 § tingsrättsinstruktionen. Dessa bestämmelser bör lämpligen ange att arbetet på annan dömande enhet än avdelning leds av den ordinarie domare som domstolen utser. 11.3.2Inrättande av nya befordrade domaranställningar utan chefskap Vår bedömning: Anställningarna som hovrätts- och kammar- rättsråd bör inte heller ses som befordrade anställ- ningar. Om det ska inrättas nya befordrade anställningar bör dessa kunna knytas till domare med särskilda specialistkunskaper eller domare som allmänt sett anses särskilt skickliga. De bör utformas som särskilda anställningar, knutna till viss domstol. Sådana an- ställningar bör i så fall finnas vid var och en av landets tings- rätter, förvaltningsrätter, hovrätter och kammarrätter. Nya befordrade anställningar skulle kräva ytterligare ekono- miska resurser. Annars skulle lönesättningen av dem ske på be- kostnad av andra anställda och menligt påverka attraktionskraften hos övriga domaranställningar. Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen Fördelarna med befordrade anställningar utan chefskap upp- väger inte nackdelarna. Sådana anställningar bör därför inte in- föras. De befordrade domaranställningar som tillsätts av regeringen är i regel förknippade med chefskap. Detta gäller dock inte generellt beträffande viceordförandena i hovrätt och kammarrätt. De tradi- uppgifterna för en viceordförande – att vara ordförande vid sammanträden och att verka för enhetlig praxis – har emellertid i flera fall kompletterats med uppgiften att vara avdelningschefens ställföreträdare. Den rådande ordningen med av regeringen utsedda mellanchefer, dvs. lagmän och viceordförande i hovrätter och kammarrätter samt chefsrådmän i större tingsrätter och förvaltningsrätter, är fast för- ankrad i det svenska rättssystemet och ses av många som en viktig del av domstolsorganisationen. Det torde vara en utbredd uppfatt- ning att möjligheterna till en sådan befordran verkar stimulerande på verksamheten och domarnas individuella utveckling. I våra direktiv har betonats vikten av att domaryrket är attrak- tivt och att det handlar om att kunna rekrytera personal och att kunna behålla dem som rekryterats. Det uttalas att domstolarna för det ändamålet bl.a. måste kunna erbjuda goda utvecklingsmöjlig- heter. Även om en anställning som ordinarie domare är en av de mer prestigefyllda och välbetalda som finns att få inom den statliga sektorn har kampen om kvalificerad arbetskraft ökat . Alla prognoser ger vid handen att denna utveckling kommer att fortgå och accentueras ytterligare . Som tidigare fram- hållits i åtskilliga sammanhang är det viktigt att domstolarna även kan rekrytera domare som tillhör de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna i landet. Det finns därför anledning att lägga stor kraft på åtgärder för att ytterligare öka attraktions- kraften av att arbeta inom våra domstolar. Som framgått av det tidigare anförda har det totala antalet be- fordrade domaranställningar reducerats till följd av de organisa- tionsförändringar som skett sedan det senaste . Från att ha varit tämligen –2000 har antalet därefter gått ned från nästan 300 till cirka 210. Vi har ovan sett att Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen det tillkommit ett hundratal befattningar som enhetschefer. Dessa innebär, bl.a. med hänsyn till därmed förenad högre lön, också en slags befordran. Som framhållits i våra direktiv har även domare som inte är intresserade av eller lämpliga för chefsuppgifter behov av utveck- lingsmöjligheter. En del av behovet av sådana möjligheter kan till- godoses genom att domarna på olika sätt stimuleras till att vidare- utveckla och vidareutbilda sig. Detta är ett av syftena bakom verk- samheten i . Den enskilde domarens vidareutbild- ning kan avse grundläggande kunskaper för att kunna motsvara de förväntningar som i skilda hänseenden ställs på varje domare. Det kan också handla om särskilda satsningar för att skapa möjligheter för enskilda domare att bli specialister inom något särskilt ämnes- område. Flera domstolar har bland domarna i dom- stolen utsett specialister och ambitionen är i flera domstolar att varje sådan domare ska ges ekonomiska och utrymmesmässiga förut- sättningar i övrigt att fördjupa sitt kunnande i det valda ämnet. Sådana åtaganden från enskilda domare har också i några fall föran- lett högre lön. Det är för rättsväsendet centralt att domaryrkets attraktionskraft är och förblir högt. Eftersom möjligheterna till personlig utveck- ling och befordran anses vara viktiga faktorer är det fullt naturligt att det från tid till annan uppstår en diskussion kring frågan om det skulle vara lämpligt att det inrättas särskilda, befordrade anställ- ningar som inte är förenade med chefskap (se exempelvis SOU 1994:99 s. 342 ff. och SOU 2003:102 s. 250 ff.). I ett generellt perspektiv kan ett sådant system framstå som till- talande. Många domare uttrycker också ett spontant stöd för att så- dana anställningar inrättas. När man gör en närmare analys av hur anställningarna kan ut- formas och vilka konsekvenser de kan få för domstolsväsendets framtida utveckling utkristalliserar sig emellertid ett antal omstän- digheter som visar på att man bör närmare överväga om fördelarna verkligen är fler än nackdelarna med en sådan ordning. Innan vi redovisar någon slutlig inställning i frågan om sådana anställningar bör inrättas avser vi att belysa några av dessa omständigheter. Vid genomgången bör hållas i minne att det i våra direktiv an- getts att om vi föreslår att det skapas nya befattningar så bör ut- gångspunkten vara att anställning ska ske efter ett ansökningsför- farande som huvudsakligen motsvarar vad som gäller för ordinarie domare i övrigt. Befordran genom beslut av domstolschefen ska så- Översyn av de befintliga domaranställningarna och chefsstrukturen ledes inte vara tillräckligt utan det ska som utgångspunkt handla om utnämningar av regeringen efter förslag av . Där- till anges i direktiven att de nya befattningarna bör svara mot dom- stolarnas verksamhetsbehov och mot behovet av att på ett flexibelt sätt kunna utforma organisation och arbetsformer. Som en inledande anmärkning vill vi framhålla att frågan om in- rättande av de diskuterade anställningarna inte har något egentligt samband med frågan om domares löner ska bestämmas individuellt eller inte. Om det införs befordrade anställningar av diskuterat slag följer det av dagens kollektivavtal att lönen för de personer som får sådan anställning ska bestämmas individuellt. Likaså kommer, en- ligt de gällande kollektivavtalen, den stora gruppen av obefordrade ordinarie domare att lönesättas individuellt. Att överväga förändringar av detta ingår som vi tidigare konstaterat inte i vårt uppdrag. När det gäller frågan om vilka slags anställningar det skulle kunna röra sig om har i våra direktiv nämnts att det finns ett intresse av att belöna och uppmuntra yrkesskicklighet och specialisering. Att inrätta särskilda specialistbefattningar i vissa utvalda ämnen skulle alltså kunna vara ett alternativ. Ett annat alternativ kan vara att pre- miera särskilt skickliga domare utan nödvändig anknytning till någon särskild ämnesspecialitet.