sou · GZB318 · 2011-03-02 00:00:00 — Det innebär också att myndigheten aldrig på egen hand besöker en leverantör eller tillverkare utan besök äger alltid rum i sällskap med tillstånds- havaren eller den som ansöker om tillstånd. Kommunikationen sker heller aldrig direkt med leverantören eller tillverkaren annat än för att få information om hur tillståndshavarens kvalitetssäkrings- åtgärder har omsatts i deras verksamhet. Skulle myndigheten ha synpunkter på det arbete som leverantören eller tillverkaren utför ska dessa följaktligen framföras uteslutande till tillståndshavaren. Det viktiga är således att myndigheten ska ges möjlighet att följa hur tillståndshavaren har gjort leverantörsbedömningar och hur uppföljning och styrning av leverantörskedjan sker. Genom att inte öppna upp för möjligheten att etablera någon direktkontakt mellan och leverantören eller tillverkaren anser utredningen att de juridiska svårigheter som enligt utredningens bedömning i princip omöjliggjorde en regelrätt leverantörstillsyn till stora delar har försvunnit. Att ansvaret för att upphandling och kvalitetskontroll sker på ett korrekt sätt åvilar tillståndshavaren, vilket också utredningen anser bör speglas i hur en granskning av dessa frågor ska ske. tillsynsinsatser på området ska enbart riktas gentemot tillstånds- havarens kvalitetsgranskning och myndigheten är under alla omständigheter förhindrad att ställa krav direkt gentemot leveran- tören eller tillverkaren. På så sätt bedömer utredningen att förut- sättningar för tillsynen är så ensidigt inriktade på tillståndshavarens kvalitetssäkring att det föreslagna upplägget inte bör kunna ses som en svensk myndighetsutövning gentemot en leverantör eller tillverkare som inte sällan bedriver sin verksamhet utanför gränser. I syfte att kunna garantera tillträde till leverantörers eller tillverkares anläggning – även om det alltid sker i sällskap av tillståndshavaren – skulle det krävas någon form Granskning av tillståndshavarnas kvalitetssäkring vid tillverkning av civilrättslig konstruktion mellan tillståndshavaren och leveran- tören. Utredningen har ovan bedömt att ett sådant tillvägagångs- sätt knappast kan anses vara i enlighet med regeringsformens krav på lagbundenhet eller normmässighet. Förutsättningen var då att skulle utföra regelrätta inspektioner direkt gentemot leverantören eller tillverkaren. Eftersom tillsyn riktad gentemot leverantören inte är aktuellt i utredningens skis- serade modell för granskning av tillståndshavarens kvalitetssäkring bedömer utredningen att en sådan civilrättslig konstruktion får anses vara juridiskt acceptabel. Ett avtal mellan tillståndshavaren och leverantören ger inte myndigheten något tillsynsmandat utan är enbart en förutsättning för att myndigheten ska kunna fullfölja sitt tillsynsuppdrag gentemot tillståndshavaren. Ytterligare en aspekt som kan bli bekymmersam vid granskning av tillståndshavarens kvalitetssäkring är hur de granskade företagen ska garanteras att deras affärs- eller driftförhållanden som de granskande inspektörerna eventuellt tar del av inte får spridning. Den leverantörstillsyn som sker runt om i världen, även på svenska företag, visar på att de besökande myndigheterna ägnar uppmärk- samhet åt bl.a. företagens tillverkningsprocesser. Även om på kanske goda grunder skulle kunna hävdas att det inte skulle vara fråga om regelrätt företagsspioneri på uppdrag av främmande makt är situationen inte oproblematisk ur ett konkurrensperspektiv. Företaget – som är angeläget om att få försälja sin produkt – öppnar upp verksamheten och visar tillverkningsprocessen och annat som kan intressera den besökande myndigheten. Inte sällan ligger företaget i framkant vad gäller teknisk utveckling och kvalitetsarbete och är kanske till och med världsledande inom sitt område. I ett sådant läge kan även små detaljer vara intressanta för konkurrenter på marknaden. Det går inte att utesluta att det kan finnas kopplingar mellan tillsynsmyndigheten och ett inhemskt – ibland statsägt – konkurrerande företag. Dessutom är kärnkrafts- industrin rent generellt en tämligen liten och homogen bransch vilket innebär att det inte är ovanligt att personer arbetar för tillsynsmyndigheten för att därefter byta till ett arbete på industrisidan. Information som en inspektör kan ha fått vid granskning av ett utländskt leverantörsföretag skulle kunna komma till nytta i det egna landets konkurrerande företag. Om ett företag av olika skäl skulle vägra att underkasta sig myndighetsinsyn kan företaget komma att stängas ute från marknaden. Granskning av tillståndshavarnas kvalitetssäkring vid tillverkning Sekretessregler till skydd för enskilds affärs och driftförhål- landen återfinns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) med tillhörande förordning. Dessa skulle i viss mån kunna skydda företagshemligheter. 18 Säkerhetsprövning av personal Utredningens bedömning: Säkerhetsprövning är ett sätt för arbetsgivaren att skaffa sig kännedom om en persons lämplighet för en tjänst eller ett uppdrag, såväl före som under anställ- ningen eller uppdraget. Det är av yttersta vikt att endast lämplig och pålitlig personal ges tillträde till en anläggning med bety- delse för landets elförsörjning och eventuellt den känsliga information som finns om bl.a. olika säkerhetssystem. är ansvarig myndighet för säkerhetsskyddet inom elförsörjningen. Strålsäkerhetsmyndig- heten kräver att personer som anställs eller på annat sätt deltar i verksamheten vid en kärnteknisk anläggning ska vara pålitliga och lämpliga från säkerhetssynpunkt. Ansvaret för att säker- hetsprövning av dessa personer genomförs åvilar tillstånds- havaren. En mer ändamålsenlig och rationell handläggning i samband med säkerhetsprövning av personal kan innefatta såväl en samordning mellan såväl ansvariga myndigheter som en strävan efter att förenkla processen för tillståndshavarna till kärntekniska anläggningar. Mot bakgrund av det arbete som pågår mellan berörda myndigheter samt den kommande över- synen av säkerhetsskyddslagstiftningen saknas det skäl att nu överväga de aktuella frågorna inom ramen för utredningen. Enligt 1 § säkerhetsskyddslagen(1996:627) gäller lagen vid verk- samhet hos staten, kommunerna och landstingen, vissa aktiebolag som staten har inflytande över samt även vissa enskilda företag om verksamheten vid dessa är av betydelse för rikets säkerhet eller annars särskilt behöver skyddas mot terrorism. om verksamhet inom sådana från säkerhetssynpunkt känsliga områden som produktion och distribution av elkraft, telekommu- nikation och vattenförsörjning. Av 5 § säkerhetsskyddslagen framgår att med säkerhetsskydd avses 1.skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, 2.skydd av hemliga uppgifter som rör rikets säkerhet, 3.skydd mot terrorism. Syftet med säkerhetsskyddet är enligt 7 § säkerhetsskyddslagen -att det ska förebygga att sekretessbelagda uppgifter som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informa- tionssäkerhet) -att obehöriga får tillgång till platser där de kan få tillgång till sekretessbelagda uppgifter som rör rikets säkerhet eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) och -att enbart personer som är pålitliga från säkerhetssynpunkt del- tar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säker- hetsprövning). Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga terrorism. Säkerhetsprövningen omfattar alla de åtgärder som en organisation bör göra för att skaffa sig så mycket information som möjligt om den som ska prövas. Informationen ska utgöra ett underlag för organisationens bedömning och beslut om en person kan bedömas lojal och pålitlig från säkerhetssynpunkt så att han eller hon kan anställas eller anlitas i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller som är viktig för skyddet mot terrorism. Säkerhetsprövning ska göras innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism. Säkerhetsprövning får göras även under pågående anställning eller annat pågående deltagande i verksamheten. Prövningen ska klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i säkerhetsskyddslagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Säkerhetsprövningen ska omfatta registerkontroll och särskild personutredning. Med registerkontroll avses att uppgifter hämtas från ett register som omfattas av lagen (1998:620) om belastnings- register, lagen (1998:621) om misstankeregister eller polisdata- lagen (1998:622). Enligt 14 § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) ska säker- hetsprövningen grundas på: 1.Den personliga kännedom som finns om den som ska prövas, 2.Uppgifter som framgår av betyg, intyg och referenser med mera, 3.I förekommande fall, uppgifter som har kommit fram vid regis- terkontroll och särskild personutredning. är ansvarig myndighet för säkerhetsskyddet inom elförsörjningen och har i svenska kraftnäts föreskrif- ter (SvKFS 2005:1) och allmänna råd om säkerhetsskydd reglerat den registerkontroll som ska ske för att begränsa risken för spio- neri och sabotage och gäller bl.a. för verksamhet vid kärntekniska anläggningar. Anställning eller uppdrag som är av betydelse för rikets säkerhet ska placeras i säkerhetsklass. Det är anställningen eller uppdraget som har en viss säkerhetsklass, inte individen. Säkerhetsklasserna är tre. Skillnaden beror på i vilken utsträckning den anställde/upp- dragstagaren får ta del av hemliga uppgifter. Den som anställs i säkerhetsklass ska vara svensk medborgare. Den som har dubbelt medborgarskap varav det ena är svenskt är att anse som svensk medborgare. Anställningar ska placeras i säkerhetsklass enligt följande: Säkerhetsklass 1 om den anställde i stor omfattning får del av uppgifter som omfattas av sekretess som är av synnerlig bety- delse för rikets säkerhet. Säkerhetsklass 2 om den anställde i en omfattning som inte är obetydlig får del av sådana uppgifter som avses i säkerhets- klass 1. Säkerhetsklass 3 om den anställde i övrigt får del av hemliga uppgifter som är av betydelse för rikets säkerhet, om röjandet av uppgifterna kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa. Regeringen har i ett särskilt beslut angivit vilka anställningar inom elförsörjningen som ska ingå i säkerhetsklass 1.1 För övrig inplace- ring i säkerhetsklasser eller uppdrag, gäller vad som anges i bilagor till Svenska kraftnäts föreskrifter enligt följande: Inplacering i säkerhetsklass 2 inom elförsörjningen Nedanstående anställningar inom delfunktionen Elförsörjning ska placeras i säkerhetsklass 2. Säkerhetsskyddschef som i sin tjänsteutövning får del av sekretess av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Kryptogruppchefer och signalskyddschefer i elförsörjningens beredskapsorganisation. Personer vid säkerhetsskyddad upphandling jämlikt 8 § säker- hetsskyddslagen som får del av sekretess av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Till anställningar i säkerhetsklass 2 hänförs också vikariat på befatt- ningen om vikarien får ta del av uppgifter i samma omfattning som den ordinarie innehavaren av befattningen. Inplacering i säkerhetsklass 3 inom elförsörjningen Nedanstående anställningar eller annat deltagande inom delfunk- tionen Elförsörjning ska inplaceras i säkerhetsklass 3. Personer som regelmässigt handhar hemliga uppgifter, t.ex. beredskapsplanläggning. Personer som ingår i elförsörjningens regionala eller centrala krigsorganisation. 1 H 96/3558. Personer som får del av hemliga uppgifter vid utredning, utbild- ning eller övning. Personer som utför ej enbart tillfälliga arbeten vid sådana anläggningar som förklarats som skyddsobjekt enligt 4 § 3 p lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar och som därvid kan få del av hemliga uppgifter. Detta gäller dock normalt inte personer som utför arbeten vid sådan anläggning där få hemliga uppgifter förekommer. Personer med sådan övergripande insyn i överföringssystem av el som vid utförande av sina arbetsuppgifter kan få del av hemliga uppgifter. Personer med anställning hos enskilda eller juridiska personer som har träffat säkerhetsskyddsavtal med staten, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner och som kan få del av hemliga uppgifter. Personer i lednings-, styrelse- och myndighetsfunktion eller motsvarande som i sin utövning kan få del av hemliga uppgifter. Personer som i utbildning vid högskolor eller motsvarande vid special- eller tentamensarbete kan få del av hemliga uppgifter. Personal ingående i driftvärnet. Till anställningar i säkerhetsklass 3 hänförs också vikariat på befattningen om vikarien får ta del av uppgifter i samma omfattning som den ordinarie innehavaren av befattningen. Av 7 § föreskrifter (SSMFS 2008:12) om fysiskt skydd vid kärntekniska anläggningar följer att personer som anställs eller på annat sätt deltar i verksamheten vid en anlägg- ning ska vara pålitliga och lämpliga från säkerhetssynpunkt. Till- ståndshavaren ansvarar för att säkerhetsprövning av dessa personer genomförs. Om det är uppenbart orimlig, t.ex. av tidsskäl, att genomföra tillräcklig säkerhetsprövning, får i undantagsfall en person delta i verksamheten vid anläggningen förutsatt att åtgärder vidtas exempelvis i form av eskort eller annan motsvarande över- vakning. Många av de kärntekniska anläggningarna anlitar utomstående entreprenörer och konsulter, särskilt under det årliga revisions- arbetet – den avställning som görs på samtliga kärn- kraftverk för bränslebyte och underhållsarbete. I samband med en revisionsperiod är det inte ovanligt att antalet sysselsatta i verksam- heten ökar med flera hundra personer per verk. Antalet företag som anlitas av kärnkraftsindustrin för diverse underhållsarbete är begränsat vilket gör att många bolag och deras anställda arbetar tillfälligt på flera olika kärntekniska anläggningar med likartade arbetsuppgifter under en och . Respek- tive tillståndshavare säkerhetsprövar samtliga entreprenörer vilket innebär att vissa personer kan ha blivit säkerhetsprövade av olika tillståndshavare till kärntekniska anlägg- ningar. Regeringen har uppdragit åt att i samråd med , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap genomföra en översyn av tillståndshavarnas och samhällets förmåga att skydda kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne mot antagonistiska hot.2 Översynen ska bl.a. innefatta en redogörelse för befintliga ansvars- och samverkansstrukturer på området och överväga om det finns behov av förändringar i gällande regelverk. har bl.a. även identifierat behov av att säkerställa en mer ändamålsenlig fördelning av tillsynsansvaret av det fysiska skyddet av kärnkraftverken och övriga kärntekniska anläggningar som utgör skyddsobjekt.3 Genom ett regeringsbeslut4 fick Säkerhetspolisen i uppdrag att göra en förstudie av de frågeställningar som myn- digheten bedömer behöver behandlas i en allmän översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen och det behov av säkerhetsskydd som kan finnas i olika slags verksamheter. Rapporten överlämnades den 29 oktober 2009.5 Som ett resultat av översynen planerar regeringen nu en allmän översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen. 2M2010/3091/Mk. 3Strålsäkerhetsmyndigheten – Uppdrag att genomföra en översyn av förmågan att skydda kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämnen mot antagonistiska hot, dnr 2632/2010. 4Ju2009/5174/Po. Samordningseffekter vid säkerhetsprövning av personal kan innefatta samordning mellan såväl ansvariga myndigheter som en strävan efter att förenkla processen för tillståndshavarna till kärn- tekniska anläggningar. Mot bakgrund av det arbete som pågår mellan berörda myndigheter samt den kommande översynen av säkerhetsskyddslagstiftningen saknas det skäl att separat överväga de aktuella frågorna inom ramen för utredningen. 19.1Samordning av dagens reglering enligt tre lagar till reglering enligt en lag Huvuduppgiften för utredningen har enligt direktivet varit att utreda förutsättningarna för en samordnad reglering av verksam- heter på kärnteknikens och strålskyddets område och att särskilt studera möjligheterna att föra samman bestämmelserna i kärn- tekniklagen och strålskyddslagen till en enda lag. Syftet ska enligt direktivet vara att förenkla och effektivisera bestämmelsernas struktur och uppbyggnad, bl.a. för att uppnå en ökad samhällseko- nomisk effektivitet och regelförenkling, utan att efter- sätta samhällets krav på kärnsäkerhet och strålskydd. Behovet av regelförenkling och effektivisering när det gäller kärnteknisk verksamhet och övrig verksamhet med strålning har varit en återkommande fråga. Mot bakgrund av att , kärntekniklagen och strålskyddslagen ska tillämpas parallellt har det inneburit att tillståndsvillkor som beslutas av miljödomstolen i ett tillståndsärende enligt kan komma att omfatta sådana åtgärder som redan krävs enligt de föreskrifter som beslutats enligt kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Det förekommer också onödig dubbelprövning som innebär att resur- serna inte används på bästa sätt. Det finns vidare möjlighet för tillsynsmyndigheten att i samma sakfråga/ärende välja om ett visst krav ska ställas enligt kärntekniklagen, strålskyddslagen eller miljö- balken. På motsvarande sätt har en förseelse kunnat vara straffbar enligt såväl som kärntekniklagen eller strålskyddslagen. Det föreligger enligt utredningens bedömning ett behov av sam- ordning av säkerhets- och strålskyddsintressen i nästan samtliga led inom kärnbränslecykeln. Samordningsbehovet gör sig gällande såväl vid granskning och bearbetning av det underlag som ligger till grund för utformningen av en anläggning som vid åtgärder som måste vidtas vid anläggningens drift. Utredningen bedömer därför att det inte längre finns någon anledning att specialreglera den kärntekniska verksamheten i en särskild lag. Den verksamhet som regleras i kärntekniklagen och strålskyddslagen kan och bör ges en samordnad reglering i en gemensam lagstiftning på strålsäkerhets- området. Dagens grundläggande problem löses dock bara delvis om kärntekniklagen och strålskyddslagen samordnas i en särskild strål- säkerhetslag som den nuvarande regleringen i behålls. Även om det är tre parallella lagstiftningar är det fortfarande två parallella lagstiftningar som ska tillämpas på verksamheter med joniserande och icke-joniserande strålning. En tydlig och rättssäker lagstiftning bör därför antingen innebära att frågor om dessa verksamheter inte alls ska omfattas av eller att strålsäkerhetsfrågor ska integreras i sin helhet i miljö- balken. En nyhet när infördes , i förhållande till vad som gällde enligt tidigare miljölagstiftning, var att frågor om joniserande och icke-joniserande strålning kom att omfattas av bestämmelserna i balken. Att låta verksamhet med joniserande och icke-joniserande strålning utgå ur är således i sig möjligt eftersom det innebär att återgå till den ordning som gällde före . Utredningen bedömer emellertid att det är direkt olämpligt att lägga fram ett förslag som innebär att verksamhet med joniserande och icke-joniserande strålning skulle utgå ur . Den samlade prövning av störningskällor som medges genom miljö- balken skapar förutsättningar för en bättre helhetsbild av riskerna för miljön. Bestämmelserna i syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I balken anges också vad som ska gälla för att mål ska uppnås. Den domstolsprövning som gäller för tillståndsärenden enligt innebär dessutom att öppenheten och insynen vid tillståndsprövningar skulle försämras i ett sådant alternativ. Utredningen finner däremot att alternativet att strålsäkerhets- frågor integreras i sin helhet i kommer att lösa dagens grundläggande problem utan att skapa nya. bestäm- melser gäller såväl joniserande som icke-joniserande strålning. Det finns därför inte några formella hinder att med stöd av balkens regler ställa krav och föreskriva villkor som rör såväl kärnsäkerhet som strålskydd. Vissa förändringar är dock erforderliga i detta alternativ. Utred- ningen föreslår exempelvis att rättskraftsreglerna i ges en särskild utformning för verksamhet med joniserande och icke- joniserande strålning såtillvida att tillsynsmyndigheten måste kunna ändra eller utfärda nya villkor om det krävs med hänsyn till strålsäkerheten. Utredningen föreslår också vissa komp- letteringar i straff- och sanktionsbestämmelser (se avsnitt 15.6). Exempelvis ska den som orsakar otillåten expo- nering av joniserande eller icke-joniserande strålning kunna dömas för miljöbrott. Vidare föreslås en ny brottsrubricering Miljöfarlig verksamhet med strålning. Utredningen finner att bestämmelser som rör kärnämnes- kontroll inte bör föras in i utan föras in i en särskild lag (se avsnitt 12). Utredningens förslag innebär sammanfattningsvis att kärntekni- klagen och strålskyddslagen ska upphöra att gälla och att den verksamhet som regleras i dessa två lagar ska ges en samordnad reglering i . Nuvarande 12 kap. föreslås upphöra att gälla och i stället föreslås 12 kap. innefatta materiella regler som rör kärnsäkerhet och strålskydd under en ny rubrik Strålsäkerhet. Bestämmelserna föreslås gälla såväl joniserande som icke-joniserande strålning som ges den samordnande beteckningen verksamhet med strålning När dagens reglering enligt tre delvis överlappande lagar sam- ordnas till en reglering enligt en lag uppnås en stor förenkling och rättssäkerheten förbättras. Utredningen har vid sin samordning av regelverken strävat efter att anpassa tillstånds- och tillsynsförfarandet till verksamhetens farlighet och behovet av särskild kompetens hos verksamhets- utövaren. På så sätt har utredningen sökt förenkla och effektivisera bestämmelsernas struktur utan att samhällets krav på kärnsäkerhet och strålskydd eftersätts. Begrepp och definitioner har modernise- rats och gjorts enhetliga. En ökad tydlighet erhålls också genom utredningens förslag att lyfta bestämmelser om grundläggande strålsäkerhetsprinciper och undantag från tillämpningsområdet från föreskrifter till en särskild förordning om verksamhet med strålning (se avsnitt 6). Utredningen utgår vidare från att i samband med att den utformar myndighetens föreskrifter särskilt uppmärksammar i vilken utsträckning regelförenklingar är möjliga att genomföra i nu tillämpade tillstånds- och tillsynsförfaranden. 19.2Nya regler eller ändrade regler Utredningens förslag innefattar – förutom samordning av regle- ringen inom kärnteknik- och strålskyddsområdet – ett antal nya eller ändrade regler: Regeringens prövning av kärntekniska anläggningar begrän- sas till en prövning av tillåtligheten. Nuvarande lagstiftning innebär för en kärnteknisk verksamhet att regeringen prövar såväl tillåtlighet enligt som tillstånd enligt kärntek- niklagen. Utredningen föreslår att regeringens prövning begrän- sas till tillåtligheten av vissa nya anläggningar för kärnteknisk verksamhet och tillåtligheten av höjningar av högsta tillåten effekt i befintliga kärnkraftsreaktorer. Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § ger regeringen ett långtgående utrymme att utifrån ett nationellt perspektiv avgöra om en verksamhet ska få komma till stånd eller inte och att utifrån detta perspektiv besluta om eventuella särskilda villkor. Tillståndsprövning utöver denna tillåtlighetsprövning bör inte vara en uppgift för regeringen. Denna förändring bör innebära såväl en snabbare beslutsprocess som en effektivare resursanvändning. Tillståndsärenden av mindre komplicerad natur ska prövas av i stället för av miljödomstol eller av regeringen. En synpunkt som har förts fram under utred- ningsarbetet är att tillståndsprövningen enligt går onödigt högt upp i instanskedjan när det gäller små och från miljösynpunkt mindre och relativt harmlösa verksamheter med joniserande strålning. Nuvarande ordning är att miljö- domstol prövar i princip all verksamhet med joniserande strål- ning.