sou · GZB331 · 2011-04-06 00:00:00 — Utredningens föreslår att en fastighetsförvaltande myndighet får förvärva eller göra en investering i en fastighet om köpe- skillingen för en fastighet inte överstiger . För och föreslås mot- svarande belopp sättas till . De nu gällande beloppsgränserna för delegering av befogenheten att överlåta statens fasta egendom föreslås föras över till den nya förordningen. För och bör dock beloppsgränsen höjas till . För Trafik- verket, och bör en uppjustering ske till . För övriga myndigheter som har rätt att besluta om försäljning föreslås beloppsgränsen höjas till . Utredningen bedömer att regeringen i regleringsbreven till de fastighetsförvaltande myndigheterna bör ge direkta uppdrag att förbereda vissa större investeringar i mark och fastigheter. I mycket omfattande investeringsprojekt bör regeringen fatta över- gripande beslut om projektens omfattning och inriktning samt delegera till den fastighetsförvaltande myndigheten att fatta beslut om igångsättning av de olika etapperna i projektet. Utredningen föreslår att ett beslut om en investering av en fastighetsförvaltande myndighet endast får fattas om: 1.det har klarlagts att det behov som investeringen avser inte kan tillgodoses genom förhyrning, 2.det har beaktats att fastigheten så långt möjligt också ska kunna användas för andra ändamål än de som investeringen avser, 3.en analys har gjorts av kostnaderna för en förväntade livslängd samt 4.den verksamhet som investeringen avser kan förväntas pågå att det står i rimlig proportion till investeringens storlek. En enklare och tydligare försäljningsprocess bedöms kunna bidra till att förkorta försäljningstiden och skapa förutsättningar för en Regelverken rörande statens fastighetsförvaltning Den ansvariga myndigheten ska fortlöpande informera om planerna för kommande försäljningar. Så snart en försäljning ska inledas ska myndigheten överväga om det kan finns skäl för förtur för t.ex. en kommun, bostadsrättsförening eller liknande. I så fall ska myndigheten ge kommunen eller mot- svarande möjlighet att anmäla intresse för att köpa fastigheten. Om myndigheten sedan bedömer att rätt till förtur finns ska förhandlingar om försäljningen inledas. Dessa ska avslutas . Om parterna inte träffar avtal om överlåtelse av fastigheten ska fastigheten bjudas ut till försäljning. Inom kan parterna tillsammans utse en förlikningsman som värderar fastigheten samt lämnar förslag om pris och övriga villkor för försäljningen. För att säkerställa att en fastighetsförsäljning sker affärsmässigt bör den myndighet som handhar försäljningen säkerställa att köparen i avtal åtar sig att betala ett tillägg till köpeskillingen om fastigheten säljs vidare med en betydande vinst. Detsamma bör gälla om kommunen i grunden ändrar förut- sättningarna för den marknadsvärdering som gjordes innan försälj- ningen till kommunen. Parterna bör i avtal komma överens om tidsperiodens längd samt principerna för hur storleken på tillägget till köpeskillingen ska bestämmas. 5.1Stor självständighet att teckna avtal Den nuvarande ordningen som gäller för statliga myndigheter att lösa sin lokalförsörjning har gällt oförändrad . Myndig- heterna har en stor frihet att själv bestämma över sin lokal- försörjning så länge den sker inom ramen för de ekonomiska resurser myndigheten tilldelats. Ordningen innebär också att myndigheterna har ett eget ansvar att lösa sin lokalförsörjning, det finns ingen annan myndighet som anvisar lämpliga lokaler, inte heller ger regeringen direktiv om vilka lokaler en myndighet ska utnyttja. Utgångspunkten för ordningen är att den ska leda till större effektivitet och kostnadsmedvetenhet eftersom myndighetens ledning, som har bäst kännedom om verksamhetens behov, får avgöra hur de knappa ekonomiska resurserna ska användas. Lokalnyttjandet betraktas som vilken annan insatsvara som helst som används för produktionen av myndighetens resultat. Medels- tilldelningen är inte kopplad till vilka resurser myndigheten förbrukar i verksamheten. Kan myndigheten använda en mindre del av tillgängliga resurser för lokaler kan man utnyttja det frigjorda utrymmet för att täcka andra kostnader. Målet med lokalförsörjningen är att den ska vara så effektiv som möjligt. Myndigheterna ska till så låg kostnad som möjligt hålla sig med lokaler som är ändamålsenliga för verksamheten. Eftersom en betydande del av den statliga konsumtionen avser lokalkostnader är det motiverat att myndigheterna inte håller sig med lokaler som är kostsammare än nödvändigt för att uppnå målet med verksam- heten. Många statliga myndigheter nyttjar huvudsakligen relativt generella lokaler, normalt kontorslokaler, för vilka det finns en etablerad och välfungerande marknad. myndigheter innebär friheten att lösa lokalförsörjningen en reell möjlighet. En myndighet kan, välja hyresperiod, lokalstandard, storlek på lokalerna och, inom ramen för vad regeringen beslutat om lokalisering, läge utifrån verksamhetens behov och ekonomiska prioriteringar. Andra myndigheter nyttjar i större utsträckning, vid sidan om mer generella lokaler, byggnader som utformats för verksamheten. De är, när valet av lokal gjorts, för en bundna att nyttja den valda lokalen. Även dessa myndigheter har dock för val av lokal möjlighet att göra sitt val utifrån olika parametrar, precis som vid hyra av en mer generell lokal. Detta kan till exempel gälla vid nyuppförande av en viss typ av byggnad för vilken hyresvärden kräver ett hyreskontrakt med lång löptid. För ett antal myndig- heter är byggnaden nära förknippad med den bedrivna verk- samheten och för dem finns inte någon egentlig möjlighet att välja lokal. Byggnaden är i dessa fall inte enbart en lokal att bedriva verksamhet i utan är också en symbol för verksamheten. Ofta gäller detta verksamheter som bedrivs i kulturfastigheter, till exempel huvudbyggnaderna för de kulturinstitutioner som utredningen behandlar i kapitel 10. För sådana myndigheter innebär ordningen för myndigheternas lokalförsörjning ingen egentlig möjlighet när det gäller val av lokal. 5.2Anslagshantering, pris- och löneomräkning Myndigheternas ramanslag ska täcka alla förvaltningskostnader inklusive lokalkostnader. Vid budgeteringen av ramanslagen prisomräknas en lokalkostnadsdel av anslaget för att kompensera för prisförändringar på hyresmarknaden. Avsikten är inte att kompensera för myndighetens faktiska förändringar av lokal- kostnaderna utan för den allmänna prisutvecklingen i syfte att bevara köpkraften i denna del. Prisomräkningen avser till exempel inte förändringar i förhyrd yta mellan åren eller ombyggnads- kostnader. tar, utifrån en metod given i ett särskilt regeringsbeslut1, fram underlag för prisomräkningen av anslagens lokalkostnadsdel. Huvudregeln för den årliga omräkningen är att avtal som inte kan omtecknas under beräkningsåret räknas om av 1 Daterat och ställt till Statskontoret som då ansvarade för uppgiften. förändringen i KPI. För avtal som omtecknas under beräkningsåret anpassas beloppet till marknadshyrornas utveckling. Marknadshyrornas utveckling skattas i sin tur genom att rikt- hyror beräknas för ett begränsat antal grupper av kommuner i . Rikthyrorna är medelvärde av bedömda marknadshyror i de ingående kommunerna. De sex rikthyresgrupperna som för när- varande används är: Vissa kommuner nära och vissa storstäder För avtal som kan omtecknas under beräkningsåret används förändringen av rikthyran för den kommun där lokalen är belägen från det att avtalet senast kunde omtecknas och med hänsyn tagen till omräkning med index . För omräkning av Regeringsansliets förhyrningar i utlandet (utlandsmyndigheterna) tillämpas rikthyran för innnanför tullarna. För ett antal förhyrningar gäller undantagsregler. Dessa undan- tag är dels donerade och av institutionerna ägda byggnader, dels de fem kulturinstitutionernas huvudbyggnader med kostnadshyra som förhyrs från SFV (och som behandlas i kapitel 15 i detta betänk- ande). För donerade och av institutionerna ägda byggnader görs omräkningen alltid till av förändringen av KPI och beloppen marknadsanpassas inte. För de fem kulturinstitutionernas huvud- byggnader görs omräkningen av förändringen av KPI och beloppen marknadsanpassas inte vid omteckning. För lokalkostnadsdelen av Försvarsmaktens förbandsanslag görs prisomräkningen av förändringen i KPI. Eftersom man vid prisomräkningen justerar anslagen de år då hyresavtal inte kan tecknas om utifrån faktiska KPI-förändringen sker justeringen med eftersläpning. Prisomräkningen de år då hyresavtalen kan tecknas om däremot tar sin utgångspunkt i en prognos för hyresnivån det aktuella året. En begränsning i myndigheternas självständighet att hantera sin lokalförsörjning finns i de regler som avser längden på tecknade hyreskontrakt (se avsnitt 4.2). Statsmakterna har som en följd av sitt ansvar för den statliga verksamhetens inriktning och omfatt- ning ett behov av att ha kontroll över de bindningar myndigheterna å statens vägnar gör genom sin lokalförsörjning. Detta är viktigt inte minst för att ha möjlighet att göra förändringar i resurser som satsas på olika verksamhetsområden. Statliga myndigheter beviljas årsvis anslagsmedel över stats- budgeten. De hyresåtaganden som ingås och som normalt avser totala åtaganden utöver budgetårets beviljade anslagsmedel omfat- tas av ett generellt bemyndigande i 19§ i anslagsförordningen (1996:1189) som säger att myndigheten har rätt att ingå avtal som medför utgifter om detta är nödvändigt för att verksamheten ska fungera. Detta bemyndigande är utgångs- punkten för möjligheten att ingå hyreskontrakt. De regler i för- ordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning som gäller längden på hyreskontrakt syftar till att ge regeringen möjlighet att kontrollera i vilken utsträckning myndigheterna binder upp staten i ekonomiska åtaganden genom ingångna hyresavtal. Efter en ändring 2007 tas också hänsyn till kostnadsåtaganden utöver avtalets formella löptid. Myndigheter som använder ordinära kontorslokaler sluter hyreskontrakt av den typ som gäller generellt på marknaden. Normalt innebär det att man sluter hyreskontrakt . Ju mer speciella lokalerna är och ju mer begränsad alternativanvändningen är ju längre kontrakt vill hyresvärden sluta. Generellt finns en vilja hos hyresvärden att teckna långa hyresavtal eftersom det normalt innebär att hyresvärden inte behöver finna nya hyresgäster lika ofta och att hyresvärden tar en lägre risk att ha outhyrda lokaler. Detta innebär att det finns en premie inräknad i hyran för längre kontrakt, vilket skulle innebära att det finns en kostnadsfördel i att göra längre åtaganden. Detta gäller särskilt vid förhyrning av helt specialutformade byggnader där hyresvärden skulle stå en betydande risk vid tecknande av korta hyresavtal. För generella kontorslokaler på marknader med hög efterfrågan kan denna premie antas vara så liten att den flexibilitet som vinns genom att teckna korta hyresavtal är mer värdefull. Inom många statliga verksamheter krävs mer eller mindre special- byggda eller specialanpassade lokaler där kraven på byggnaderna som ställs av myndigheterna innebär att alternativanvändningar av byggnaden är begränsad utan mer omfattande ombyggnad. Detta kan gälla t.ex. kriminalvårdsanstalter, flyghangarer, speciella utbild- ningsanläggningar på försvarets område och laboratorier på universiteten. Andra byggnader är specialanpassade för verksam- heten men kan med viss ombyggnad konverteras till andra använd- ningsområden, t.ex. undervisningslokaler eller domstolsbyggnader med förhandlingssalar. Myndigheter som nyttjar specialutformade lokaler initierar ofta nybyggnationen och åtar sig att teckna långa hyresavtal med fastig- hetsägaren när byggnaden står färdig. Myndigheterna står för krav- ställandet vid sådana nyinvesteringar och deltar olika långt i projekteringen och genomförandet av byggnationen. Eftersom denna typ av nyinvesteringar förutsätter långa hyres- avtal som i sin tur förutsätter att myndigheten har regeringens medgivande att ingå sådana avtal spelar regelverkets tillämpning och kommunikationen mellan regeringen och myndigheten en stor roll. Inte minst spelar samstämmigheten i bedömningen av lokalbehovet och det ekonomiska utrymmet stor roll. I förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning sägs att en planerad lokalförändring, om den kräver ökad tilldelning av anslagsmedel, endast får beslutas av myndigheten efter medgivande av regeringen. Begäran om sådant medgivande lämnas av myndig- heten till regeringen i budgetunderlaget. 5.5Stöd för att hantera lokalförsörjningen Som tidigare beskrivits (kapitel 3) har stöd- och stabsfunktionerna på lokalförsörjningsområdet successivt minskat. Direkt efter fastighetsreformen 1993 skötte dessa upp- gifter (verket hade vid tiden för stabsöversynen 38 anställda). När avvecklades 1997 övertogs de uppgifter som fortsatt skulle utföras av Statskontoret för att senare överföras till som hanterar dem (funktionen omfattar tre anställda och motsvarar ca. två årsarbetskrafter). Enligt instruktionen2 ska när det gäller statlig lokalförsörjning (5§): 1.samla in och tillhandahålla uppgifter om den statliga lokalförsörjningen samt följa upp uppgifterna, 2.lämna yttrande om sådana hyresavtal som kräver regeringens medgivande och 3.svara för förvaltning och avveckling av lokaler efter beslut av regeringen i de fall där staten är hyresgäst men det inte finns någon myndighet som själv kan svara för avvecklingen. Verket ska också inom sitt verksamhetsområde ge stöd till andra statliga myndigheter genom metoder, riktlinjer, ubildning och rådgivning (11§). Vidare ska man till regeringen lämna underlag till pris- och lönomräkning (27§). I praktiken ligger fokus på att tillhandahålla regeringen med underlag avseende pris- och löneomräkning av lokalkostnadsdelen av myndigheternas anslag. Varje myndighet är enligt förordningen om statliga myndig- heters lokalförsörjning skyldiga att till lämna uppgifter om ingångna hyresavtal och ändringar i hyresavtalen3. föreskriver närmre vilka uppgifter som ska lämnas, samlar in kontrakt och relaterade uppgifter, skannar kontrakten och sammanställer uppgifterna i ett register som benämns Kontrakts- och AnvändarRegistret (). Ett utdrag för varje myndighet skickas till myndigheten en gång för kontroll. Uppgifterna som samlas in avser hyresvärd, hyresgäst, lokalbrukare, lokalens belägenhet och area, avtalstider, 3Skyldigheten gäller inte uppgifter som omfattas av sekretess. I övrigt ges inga undantag. hyra och eventuella indexeringar och hyrestillägg. Alla myndigheter utom Försvarsmakten och vad avser förhyr- ningar i utlandet (utlandsmyndigheterna) lämnar uppgifter till verket. Registret omfattar både tidigare och gällande kontrakt. Det omfattade 2010 ca 31 000 hyreskontrakt, varav 7 500 nu gäll- ande kontrakt avseende en sammanlagd area på 10 miljoner kvad- ratmeter och en årshyra på 14 mdkr. Ett relativt omfattande utdrag ur registret med nu gällande kontrakt publiceras på Ekonomi- styrningsverkets hemsida. Registret används av för alla uppgifter på lokalförsörjningsområdet, men framförallt som ett instrument för att ta fram underlaget för pris- och löneomräkning. Ekonomiska uppgifter om myndigheternas lokalförsörjning finns också i den ordinära ekonomiska redovisningen och lokal- kostnader ska redovisas i resultaträkningen i myndigheternas års- redovisningar4. I den ekonomiska redovisningen särredovisas lokal- kostnader, och i dessa ingår utöver direkta hyreskostnader även hyrestillägg för fastighetsskatt, olika driftskostnader som inte ingår i hyran och andra lokalrelaterade kostnader. I registreras endast hyreskostnaden och de driftskostnader som ingår i hyres- avtalet. Som framgått av beskrivningen tidigare fanns inget behov av en särskild myndighet för att förse myndigheter med stöd för sin lokalförsörjning, vilket var ett av skälen till att Lokalförsörjnings- verket avvecklades En del stöd lämnas av ESV till myndigheterna genom att publicera utdraget ur och viss allmän information på hemsidan samt genom att ge råd över telefon. ESV lämnar i enlighet med 9 § i förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning yttrande över hyresavtal som kräver regeringens medgivande. Yttrandet ställs till myndigheten. Antalet avtal där myndigheterna begär regeringens medgivande är relativt få: 2008 var antalet 18 st, 2009 var det 32 st och 2010 var det 26 st. 4 Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, bilaga 1 – Uppställnings- form för resultaträkning. 6Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur Syftet med detta avsnitt är att beskriva hur den statliga fastighets- förvaltningen ser ut och beskriva aktörerna, både myndigheter och bolag. Beskrivningen görs dels generellt för myndigheter respektive generellt för bolag, dels i huvudsak för Statens fastig- hetsverk och . Framförallt avser vi här redovisa olika basfakta såsom bestånd (typ, lägen, ytor, värden mm), hyres- gäster, finansiering, ekonomisk situation och hur ägarstyrningen från statsmakternas sida går till. Som grund för uppgifterna har utredningen utgått från informa- tion i årsredovisningar och andra publikationer, och till viss del bearbetat materialet, samt avseende myndigheterna inhämtat kompletterande information direkt. Utredningen har också initierat eller lagt ut uppdrag på externa parter, framförallt avseende översiktliga marknadsvärderingar av delar av fastighetsbestånden som förvaltas av och . Utredningen har också anlitat PWC för att göra en granskning av de statliga aktörernas olika hyresmodeller ur ett redovisnings- perspektiv. Genom redovisningen vill vi visa hur det statliga fastighets- beståndet är beskaffat, i vilka former det förvaltas och hur reger- ingens styrning är utformad. Genom redovisningen lyfts därmed också de olika förutsättningarna fram för förvaltning i myndighets- form respektive i bolagsform. I detta avsnitt beskrivs förutsättningarna för de statliga myndig- heterna som förvaltar fastigheter. I de följande avsnitten behandlas var för sig och och Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur därefter, mer kortfattat, övriga myndigheter som förvaltar fastig- heter men som inte har fastighetsförvaltning som sitt huvud- uppdrag. De fastigheter som efter fastighetsreformen kom att förvaltas av myndigheter är de som inte bedömdes kunna föras över till förvalt- ning i bolagsform utan behövde ägas och förvaltas direkt av staten. Framförallt handlade det om kulturfastigheter med stort symbol- värde, utrikes fastigheter som ambassader, fastigheter med särskilda säkerhetskrav, donationsfastigheter som staten mottagit med speciella villkor, men också försvarsfastigheter där bolagsformen inte bedömdes lämplig. Även fastigheter för järnvägens behov som är direkt kopplade till baninfrastrukturen och därmed myndighets- utövningen förblev i statens direkta ägo. Därtill kommer stora markområden som av framförallt naturskyddsändamål skulle förbli i statlig ägo. Det bestånd som förvaltas av myndigheterna är heterogent både avseende typer av byggnader och hyresgäster, geografisk spridning och speciella krav på förvaltningen. Många byggnader är unika. Stora delar ägs och förvaltas inte enbart i syfte att de med högsta lönsamhet ska hyras ut för att rymma produktiv verksam- het, utan snarare för att byggnaderna och miljöerna ska bevaras för framtiden i statlig ägo och i vissa fall göras tillgängliga för allmän- heten. Beståndet präglas därför i stora delar också av att det till sin omfattning är ganska givet, det är inte ett bestånd där förvaltaren köper eller säljer objekt i någon större utsträckning. När det gäller försvarsfastigheterna är beståndet spritt över landet och i princip kopplat till en enda hyresgäst, , som hyresgästens verksamhet och därmed lokalbehov, fortlöpande kraftigt förändrats. Den formella styrning av myndigheterna från regeringens sida sker genom myndighetens instruktion och andra förordningar, fram- förallt de som nämns i kapitel 4 ovan, och genom årliga reglerings- brev. Utgående från förordningarna fattas också enskilda regerings- Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur beslut som en viktig del av styrningen. Mer informell styrning sker inom ramen för myndighetsdialogen. Utgående från myndighets- förordningen (2007:515) utövar regeringen styrning bland annat genom att anställa myndighetschef och utse ordförande och andra styrelseledamöter. De myndigheter som utredningen fokuserar särskilt på, och , är båda styrelsemyndigheter vilket innebär att verket leds av en styrelse som är ansvarig inför regeringen. Styrelsen beslutar bl.a. om arbets- fördelning mellan styrelsen och myndighetschefen. Myndighets- chefen ska sköta den löpande verksamheten enligt direktiv från styrelsen och ansvarar inför styrelsen. Instruktionerna lägger fast myndigheternas uppdrag på en övergripande nivå och reglerar myndighetens ledningsform och i stora drag myndighetens organisation. anger mål för verksamheten, återrapporteringskrav, särskilda uppdrag, finansiella villkor och eventuella undantag från statens ekonomi- administrativa regelverk. Även om de fastighetsförvaltande myndigheterna finansieras genom avgifter i verksamheten (med undantag av Statens fastig- hetsverks bidragsfastigheter) lyder de under samma ekonomi- administrativa regelverk som övriga statliga myndigheter, som i huvudsak är till övervägande del anslagsfinansierade. Detta innebär att regeringen utöver eventuell anslagstilldelning beslutar om låneramar, krediter, bemyndiganden avseende hur stora framtida förpliktelser myndigheten får ikläda sig för statens räkning, hur försäljningsinkomster får disponeras, vilka garantier som kan ställas ut, villkor för den intäktsfinansierade verksamheten m.m. Reglerna i förordningarna om fastighetsförvaltning innebär också att investeringar och avyttringar över vissa belopp beslutas av regeringen. Myndigheterna ska finansiera nya anläggningstillgångar genom att ta upp lån i . Vid sidan av skulder består myndigheternas balansräkningar av myndighetskapital. Myndig- hetskapitalet delas in i statskapital och kapitalförändring (balan- serad och årets). Statskapitalet i de fastighetsförvaltande myndig- heterna har uppkommit genom att det befintliga fastighets- beståndet värderades och överfördes som tillgångar i de nybildade Statlig fastighetsförvaltning – dagens struktur myndigheterna (det invärderade fastighetsbeståndet) och motsvarades på balansräkningens passivsida av statskapitalet. Till- gångar som anskaffats efter myndigheternas tillkomst har i sin helhet lånefinansierats. Statskapitalet skiljer sig från eget kapital i ett aktiebolag genom att det successivt amorteras av till statskassan. Detta sker i den takt som de invärderade tillgångarna skrivs av (och ev. ned). Detta innebär att statskapitalet minskar, i takt med att de invärderade tillgångarna skrivs av, för att helt vara borta. På så sätt kan statskapitalet liknas vid ett lån som successivt betalas av. Avsikten är att alla myndighetens tillgångar ska vara helt lånefinansierade. Kapitalförändringen som är den andra delen av myndighetskapitalet motsvarar det överskott (eller under- skott) som uppstår i myndighetens verksamhet. I balansräkningen redovisas dels den balanserade kapitalförändringen som är tidigare års ackumulerade överskott (eller underskott), dels periodens kapitalförändring. Tillgångarna är hos myndigheterna redovisade till anskaffningskostnader med avdrag för av- och nedskrivningar, någon löpande marknadsvärdering av tillgångarna görs inte. Ekonomiska villkor för verksamheten Utgångspunkten är att myndigheter ska upplåta mark och lokaler på marknadsmässiga villkor. Om detta inte är möjligt får myndig- heten fastställa hyra utifrån vad som kan anses skäligt. Från denna princip finns en rad undantag. Myndigheterna ska lämna investeringsförslag i de fall kostnaden överstiger till regeringen för prövning. Investeringar understigande detta belopp beslutar myndigheten själv om.