sou · GZB346 · 2011-05-18 00:00:00 — regelverk och ansvarsförhållanden på naturgasmarknaden i Framtida regelverk och ansvarsförhållanden på naturgasmarknaden i Betänkande av Utredningen om framtida hantering av systemansvaret för gas m.m. SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utforma förslag till den framtida hanteringen av systemansvaret för gas m.m. (dir. 2010/60). förordnades jag, , som särskild utredare. Utredningen om framtida hantering av systemansvaret för gas m.m. (N 2010:05) antog förkortningen . Arbetet med denna utredning har utgått från utrednings- direktivet som bas och visionen att bidra till en väl fungerande och effektiv gasmarknad som underlättar verksamheten för marknadens samtliga aktörer, inklusive kunderna. Vidare har min ambition varit att skapa en stor delaktighet hos branschen och alla andra berörda parter för att i möjligaste mån få fram ett förslag baserat på stor delaktighet och förutsättningar till acceptans hos berörda parter. Med anledning av detta har jag tillsammans med utrednings- sekretariatet drivit utredningsarbetet med stöd av två grupper. Den ena gruppen har bestått av sakkunniga och adjungerade experter och den andra gruppen av specialister. Betänkandet har utformats i samarbete mellan utredare, sakkunniga, specialister och utredningens sekretariat. Arbetet har varit mötesintensivt och präglats av ett mycket givande och väl fungerande samarbete. Skriftliga och muntliga framkomna syn- punkter har vidarebefordrats och delgivits alla ledamöter i båda grupperna samt bemötts och behandlats under processens gång. Alla deltagare har dock av naturliga skäl inte deltagit i utform- ningen av betänkandets samtliga delar. Det är i detta avseende viktigt att beakta att det är jag som särskild utredare som ensam är ansvarig för betänkandets överväganden och förslag. Genom betänkandet – framtida regelverk och ansvars- förhållanden på naturgasmarknaden i som härmed presenteras, är uppdraget slutfört. Jag vill rikta ett varmt tack till samtliga deltagare för deras stora engagemang i . Deltagare i (N 2010:05) Civilingenjören , huvudsekreterare , utredningssekreterare Marknadschefen , Avdelningsdirektör , Kanslirådet , Verkställande direktören , Rättssakkunnige , Ansvarig för näringspolitik , Plast- & kemiföretagen Verkställande direktören , Civilingenjören , Koncernchefen , , Naturgasexperten, ter Bruggen, Produktansvarig för naturgas , Energigas Verksjuristen , Analytikern , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Contract Manager , Utredaren , Verkställande direktören , Juridiskt stöd till sekretariatet Utredningsuppdrag och tillvägagångssätt ...................... Systemansvaret för gas ................................................. Marknadsmodellen för gas........................................... Försörjningstryggheten för gas ................................... 1.2.1 Utredningens vision och övergripande mål ................ Utgångspunkter och begrepp.................................................. Utgångspunkter för utredningsarbetet ....................... Frekvent refererade EU-rättsakter.............................. 1.4.3 Frekvent refererade organisationer, organ och Systemansvaret för gas – gällande regelverk och Naturgaslag (2005:403)............................................................ Naturgasförordning (2006:1043) ............................................ 2.5Nuvarande systemansvarsverksamhet för gas hos 2.5.1 Skillnaden mellan systemansvar och 2.5.3 Organisation och ekonomi med koppling till systemansvarsverksamheten för gas............................. 2.5.4 Exempel på verksamhet inom enheten 2.5.5 Exempel på verksamhet inom enheten 2.5.6 Exempel på verksamhet inom enheten Marknadsmodellen för gas – gällande regelverk och Naturgaslag (2005:403)............................................................ Naturgasförordning (2006:1043) ............................................ Marknadsmodellen ur ett internationellt perspektiv ............. 3.5.1 Pågående harmoniseringsarbete inom EU .................. Mekanismer för kapacitetstilldelning ........................ 3.5.3 En jämförelse av marknadsmodeller inom olika Försörjningstryggheten för gas – gällande regelverk Naturgaslag (2005:403).......................................................... Naturgasförordning (2006:1043) .......................................... Överväganden och förslag.......................................... Avsnitt 3 i bilaga I till förordning (EG) 715/2009 .............. 5.1.1 Punkten 3.1 Fastställande av de tekniska uppgifter som nätanvändare måste ha för att kunna få effektivt tillträde till systemet .................... 5.1.2 Punkten 3.2 Fastställande av alla punkter som är relevanta för uppfyllandet av kraven på 5.1.3 Punkten 3.3 Uppgifter som ska offentliggöras för alla relevanta punkter och tidsplanen för 5.1.4 Punkten 3.4 Uppgifter som ska offentliggöras om överföringssystemet och tidsplanen för Den framtida hanteringen av systemansvaret för gas .......... Avgränsning av gasnätsverksamhet ........................... Skyldigheter för transmissionsnätsoperatör ............. (systembalansansvar) hos till en ny aktör................................ 5.2.6 Former för överföring av systembalansansvaret....... Tillsyn över naturgaslagen.......................................... Den svenska marknadsmodellen för gas............................... 5.3.1 Eftersträvade egenskaper hos en marknadsmodell... Elmodellen kontra shippermodellen ......................... 5.3.3 Potentiella problem av legal natur ............................. 5.3.4 Potentiella problem av kommersiell natur ................ 5.4Alternativ justering av den svenska marknadsmodellen 5.4.1 Erforderliga författningsändringar vid ett införande av adapterlösningen ................................... 5.4.2 Nya förutsättningar med adapterlösningen .............. 5.4.3 Ytterligare övervägt men ej framkomligt 5.5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG .............................................................. Artikel 1 – Syfte .......................................................... Överväganden och bedömning artikel 1.................... Artikel 2 – Definitioner.............................................. Överväganden och förslag artikel 2 ........................... Artikel 3 – Ansvar för att trygga gasförsörjningen... Överväganden och förslag artikel 3 ........................... Artikel 4 – Upprättande av en förebyggande åtgärdsplan och en krisplan ........................................ Överväganden och förslag artikel 4 ........................... 5.5.10 Artikel 5 – Innehållet i de nationella och gemensamma förebyggande åtgärdsplanerna ............ 5.5.11 Överväganden och bedömning artikel 5.................... 5.5.12 Artikel 6 – Normer för infrastruktur ........................ 5.5.13 Överväganden och förslag artikel 6 ........................... 5.5.14 Artikel 7 – Förfaranden för att möjliggöra kapacitet för flöden i båda riktningarna eller 5.5.15 Överväganden och bedömning artikel 7.................... 5.5.16 Artikel 8 – Normer för försörjning ........................... 5.5.17 Överväganden och förslag artikel 8 ........................... 5.5.18 Artikel 9 – Riskbedömning ........................................ 5.5.19 Överväganden och bedömning artikel 9.................... 5.5.20 Artikel 10 – Krisplaner och krisnivåer....................... 5.5.21 Överväganden och förslag artikel 10 ......................... 5.5.22 Artikel 11 – Krishantering på unionsnivå och 5.5.23 Överväganden och bedömning artikel 11.................. 5.5.24 Artikel 12 – Grupp för samordning av gasförsörjningen ()........... 5.5.25 Övervägande och bedömning artikel 12.................... 5.5.26 Artikel 13 – Informationsutbyte................................ 5.5.27 Överväganden och bedömning artikel 13.................. 5.5.28 Artikel 14 – Kommissionens övervakning ................ 5.5.29 Övervägande och bedömning artikel 14.................... 5.5.30 Artikel 15 – Upphävande............................................ 5.5.31 Överväganden och bedömning artikel 15 ................. 5.5.32 Artikel 16 – Undantag................................................ 5.5.33 Överväganden och bedömning artikel 16 ................. 5.5.34 Artikel 17 – Ikraftträdande ........................................ 5.5.35 Överväganden och bedömning artikel 17 ................. 5.5.36 Bilaga I – Beräkning av N-1-formeln ........................ 5.5.37 Överväganden och bedömning bilaga I..................... 5.5.38 Bilaga II – Marknadsbaserade åtgärder för ökad 5.5.39 Överväganden och bedömning artikel II .................. 5.5.40 Bilaga III – Icke-marknadsbaserade åtgärder för 5.5.41 Överväganden och bedömning bilaga III.................. 5.5.42 Bilaga IV – Regionalt samarbete................................ 5.5.43 Överväganden och bedömning bilaga IV.................. Följdändringar i författningar ............................................... 5.6.1 Överväganden och förslag om tillsyn........................ 5.6.2 Överväganden och förslag överklagande................... 6.1Utredningsuppdrag och sammanfattning av Sammanfattning av konsekvenser.............................. Systemansvaret för gas........................................................... 6.2.1 Konsekvenser för ........................... 6.2.3 Konsekvenser för den svenska försörjningstryggheten för gas .................................. 6.2.4 Konsekvenser för den svenska gasmarknaden.......... Konsekvenser för slutförbrukare............................... Marknadsmodellen för gas .................................................... 6.3.1 Konsekvenser av att bibehålla nuvarande 6.3.2 Konsekvenser av en justering av 6.4 Försörjningstryggheten för gas............................................. 6.4.1 Konsekvenser för den långsiktiga försörjningstryggheten för gas................................... 6.4.2 Konsekvenser för den kortsiktiga försörjningstryggheten för gas................................... 6.5Konsekvenser för små och stora företag samt 6.5.1 Konsekvenser för små företag med anledning av 6.5.2 Konsekvenser för stora företag med anledning av 6.5.3 Konsekvenser för konsumenter med anledning av Förslag till ny lag om trygg naturgasförsörjning.................. Förslag till förordning om trygg naturgasförsörjning ......... Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403)........ 7.4Förslag till förordning om ändring i naturgasförordning (2006:1043)............................................................................. 7.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1118) med instruktion för 7.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1119) med instruktion för svenska Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1153) med instruktion för Statens Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1330) om vissa avgifter på naturgasområdet.............. Bilaga 2: Förordning (EG) nr 715/2009 av ...... Bilaga 3: Rättelse till och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av ...... Bilaga 4: Rättelse till och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av ...... Bilaga 5: Kommissionens beslut av om ändring av avsnitt 3 i bilaga I till (EG) nr 715/2009.......................................................... Bilaga 6: Förordning (EU) nr 994/2010 av den Bilaga 7: Direktiv (EG) nr 73/2009 av .............. Bilaga 10: Konsultrapport ... 461 Regeringen beslutade att utse en särskild utredare med uppgift att hantera frågorna gällande systemansvar, marknads- modell och och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv /67/EG (gasförsörjningsförordningen). Uppdraget för Utred- ningen om framtida hantering av systemansvaret för gas m.m. (N 2010:05) preciseras i kommittédirektiv 2010:60 och innebär i korthet att: Lämna förslag till hur en överföring av dagens systemansvars- verksamhet vid till en ny aktör bör genom- föras. Utreda om den svenska marknadsmodellen för gas behöver anpassas för att uppfylla EU:s formella krav, och om utredaren så finner lämpligt lämna ett förslag till anpassning av det svenska regelverket. I förekommande fall föreslå anpassningar i lagstiftning och regelverk för att ska kunna uppfylla kraven enligt gas- försörjningsförordningen. Utredningen om framtida hantering av systemansvaret för gas m.m. har antagit förkortningen och lämnar i detta betänkande förslag rörande systemansvar, marknadsmodell och gasförsörjningstrygghet i enlighet med utredningsuppdraget. Utredningen föreslår att den del av dagens systemansvarsverksamhet för gas hos som avser den kortsiktiga balanseringen av det svenska naturgassystemet (systembalansansvaret) överförs till . Överföringen bör ske efter det att har certifierats som transmissionsnätsoperatör (TSO). Nuvarande myndig- hetsuppgifter inom ramen för Svenska kraftnäts systemansvarsverksam- het för gas föreslås överföras till . Genom att formellt skilja på rollen som transmissionsnätsoperatör och rollen som systembalansansvarig möjliggör utredningens förslag ett flexibelt regelverk som tillåter förekomst av fler än en transmissionsnätsopera- tör på den svenska gasmarknaden. Med utredningens förslag kommer således att bli såväl transmissionsnätsoperatör som systembalansansvarig, som ytterligare transmissionsnäts- operatörer kan etablera sig vid sidan av . Utredningen utgår vidare från att i samband med kommande certifieringsförfarande av transmissionsnätsoperatörer fast- ställer avgränsningen mellan transmission och distribution på den svenska gasmarknaden. Avgränsningen är direkt avhängig tolkningen av regeringens föreslagna definition av begreppet transmissionsnäts- operatör (prop. 2010/11:70). Avgränsningen kan få stor inverkan på marknadens aktörer. I fråga om systemansvaret för gas finns det ett antal förutsättningar och förhållanden som haft speciell inverkan på utredningsarbetet och dess resultat. Överföringen av dagens systemansvarsverk- samhet för gas hos till en ny aktör ska enligt kommittédirektivet ske inom ramen för en s.k. TSO-lösning, som förvaltningen av transmissionssystemet även fort- sättningsvis ska ske i icke-statlig regi. Vidare hanterar den kortsiktiga balan- seringen av det svenska gassystemet i sin helhet, i egenskap av systemansvarig myndighet. En överföring av dagens systemansvars- verksamhet för gas hos till en privat aktör kräver således speciell eftertanke vad gäller den framtida hanteringen av Svenska kraftnäts nuvarande myndighetsuppgifter. I regeringens proposition 2010/11:70 Tredje inremarknads- paketet för el och naturgas föreslås att en transmissionsnäts- operatör ska avse den som bedriver överföring av naturgas i en högtrycksledning eller nät som i huvudsak består av högtrycks- ledningar med undantag för högtrycksledning som huvudsakligen används i samband med lokal distribution av naturgas. ägs det svenska transmissionsnätet av och i olika delar. Ett förslag som till stor del bygger på ändrade ägarförhållanden i transmissionssystemet torde inte vara särskilt konstruktivt så länge det inte finns några incita- ment för ändrade ägarförhållanden hos berörda aktörer. Utred- ningen har därför utformat sina förslag på ett sätt som gör dem tillämpbara i ett flera olika scenarier. Utredningen föreslår att dagens systemansvarsverksamhet för gas hos överförs till . Vid sidan av bedömer utredningen att är den enda aktör på den svenska gasmarknaden som väntas uppfylla och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (gasmarknads- direktivets) krav på ägarmässig åtskillnad. I syfte att undvika eventuella problem till följd av att den privata aktören övertar uppgifter som tidigare utförts av en myndighet, har utredningen valt att göra en uppdelning av den systemansvariga myndighetens nuvarande uppgifter. Utredningen föreslår att de uppgifter hos den systemansvariga myndigheten som tillsammans utgör den löpande och kortsiktiga balanseringen av naturgassystemet överförs till i egenskap av system- balansansvarig. Nuvarande myndighetsuppgifter hos Svenska kraft- nät föreslås emellertid överföras till . Förslaget innebär flera fördelar. Genom att ersätta den system- ansvariga myndigheten med en systembalansansvarig aktör, kan systembalansansvaret i praktiken utövas av vilken aktör som helst så länge regeringen anser att aktören ifråga är lämplig. Regelverket blir på detta sätt mer flexibelt än vad som är fallet som åtskillnaden mellan myndighetsuppgifter och löpande systembalansansvar bidrar till en tydlig roll- och ansvars- fördelning på marknaden. Utredningens förslag bygger vidare på att rollen som system- balansansvarig formellt skiljs från rollen som TSO. Detta skapar ytterligare flexibilitet genom att det ger möjlighet för fler TSO:er att etablera sig på en och samma marknad. En TSO behöver således inte nödvändigtvis vara systembalansansvarig eftersom det endast kan finnas en aktör som ansvarar för systembalansen i det svenska gassystemet som helhet. Med utredningens förslag till hantering av systemansvaret för gas erhålls härigenom ett regelverk som kan tillämpas vid flera olika scenarier. Det faktum att transmissionssystemet ägs av två aktörer utgör därmed inte något hinder för tillämpningen av utredningens förslag. Nuvarande ägarförhållanden i det svenska transmissionsnätet för gas kan däremot leda till problem vid kommande certifiering av transmissionsnätsoperatörer i . Detta i fall någon ägare av transmissionsnät inte visar sig kunna uppfylla kraven för att bli certifierad. Utredningen föreslår därför att i samband med kommande certifiering av transmissionsnäts- operatörer fastställer avgränsningen mellan transmission och distri- bution på den svenska gasmarknaden. Avgränsningen är direkt avhängig tolkningen av regeringens föreslagna definition av begreppet transmissionsnätsoperatör, enligt proposition 2010/11:70. Avgränsningen kan få stor inverkan på marknadens aktörer. I syfte att skapa en referens till hur gränsdragning mellan transmission och distribution sker på andra håll, har konsult- företaget på uppdrag av utredningen kartlagt och jämfört gränsdragning mellan transmission och distribution i fem av EU:s medlemsstater. Resultatet visar att det inte tycks finnas någon fullständigt gemensam praxis inom EU. Mätning och/eller tryckreglering tycks emellertid återfinnas i gränsen mellan transmissionsnät och distributionsnät i fyra av de fem jämförda medlemsstaterna. Då gränsdragningen mellan transmission och distribution kan få inverkan på tariffnivåerna i det svenska naturgassystemet har utredningen även anlitat konsultföretaget i syfte att utreda konsekvenserna av en samman- slagning av dagens två tariffer i det svenska transmissionssystemet till en. Resultatet visar att en sammanslagning av transmissions- tarifferna kan, men inte nödvändigtvis behöver, leda till höjda tariffnivåer i det svenska naturgassystemets norra del och till sänkt tariffnivå i den södra delen. Med som utgångspunkt för en sammanslagning av de nuvarande bägge transmissionstarifferna kan enligt konsultrapporten, allt annat oförändrat, den sammanlagda överföringskostnaden för det norra kundkollektivet komma att öka med , vilket motsvarar en ökning av tariffen med . Omfördelningen kan komma att innebära att den sammanlagda överföringskostnaden för slutförbrukarna i det södra kundkollektivet sänks med knappt 64 , vilket motsvarar en sänkning om . Skillnaden i procentandelar beror på att det södra kundkollektivet står för en större andel av naturgasförbrukningen än det norra kundkollektivet. Konsultrapporten visar även att det finns olika vägar att möjliggöra en förändring av ägandet i transmissions- systemet utan att erhålla den omfördelning av kostnaderna som beskrivits ovan. Det är möjligt att tillämpa utredningens förslagna regelverk oberoende av hur ägandet av transmissionssystemet kommer att se ut . En TSO kan t.ex. komma att äga hela det svenska transmissionsnätet för gas och vara systembalansansvarig. Detta scenario skulle kunna bli en realitet om förvärvar de delar av transmissionssystemet som ägs av . Det kan också bli en realitet om föreslagen definition av transmissionsnätsoperatör tolkas som att E.ON Gas Sverige AB:s delar av transmissionsnätet i själva verket är att betrakta som distributionsnät. blir då ensam ägare till återstoden av det svenska transmissionssystemet. Det föreslagna regelverket tillåter vidare ett scenario där en TSO och tillika systembalansansvarig äger en del av det svenska transmissionssystemet, medan en eller fler TSO:er äger övriga delar av transmissionssystemet. Detta scenario kan bli en realitet i det fall avyttrar sina nuvarande delar av trans- missionsnätet till någon annan aktör än . Slutligen tillåter det föreslagna regelverket ett scenario där dagens ordning kan bibehållas. kan då även fortsättningsvis hantera den kortsiktiga balansen, men i egenskap av systembalansansvarig istället för systemansvarig myndighet. Det sista alternativet är dock inte något som utredningen förespråkar, utan är snarare att betrakta som en konsekvens av det föreslagna regelverkets flexibilitet. Trots att utredningens förslag således gör det möjligt att hantera systembalansansvaret under varierande förutsättningar är det viktigt för marknadens fortsatta funktion att snabbt få klarhet i vilka aktörer som uppfyller kraven för att bli certifierade som TSO liksom konsekvenserna av att äga transmissionsnät för gas utan att uppfylla de krav som ställs på en TSO. Den svenska marknadsmodellen för gas Utredningen bedömer att den svenska marknadsmodellen för gas kan anses uppfylla de formella kraven enligt EU:s rättsakter, varför någon förändring av nuvarande marknadsmodell inte bedöms vara nödvändig. Vid jämförelser med andra medlemsstater inom EU visar sig den svenska marknadsmodellen för gas uppvisa tydliga likheter. I syfte att tillgodose ett eventuellt framtida behov av anpassning av den svenska marknadsmodellen för gas, har utredningen utformat en lösning som kan tillämpas med små förändringar av det svenska regel- verket. Ett framtida behov av anpassning är en tänkbar konsekvens av det nu pågående harmoniseringsarbetet kring nätföreskrifter inom EU, vars effekter ännu inte är kända. Behovet torde därför kunna uppstå vid t.ex. investeringar i nya gränsöverskridande tillförselledningar till den svenska gasmarknaden. De kriterier som ligger till grund för hur en marknadsmodell ska utformas är relativt vagt formulerade i EU:s rättsakter. Den svenska regleringen med direkt koppling till marknadsmodellen är dessutom begränsad till 6 kap. 3 § naturgaslagen (2005:403). Den knapphändiga informationen om vad som faktiskt kan anses vara utmärkande för en lämpligt utformad marknadsmodell skulle kunna tolkas som ett stort mått av frihet. ställer EU:s rättsakter ett antal krav på bl.a. tillhandahållande av tjänster, produkter och publicering av information, som indirekt ger vägledning om hur en typisk marknadsmodell inom EU är tänkt att vara utformad. I syfte att skapa en bild av hur den svenska marknadsmodellen för gas förhåller sig till marknadsmodeller inom andra medlemsstater inom EU, har utredningen låtit konsultföretaget kartlägga och jämföra ett antal signifikanta parametrar hos olika marknadsmodeller.