sou · GYB323 · 2011-01-01 00:00:00 — Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutredningsdirektivet, IMO:s olycksutredningskod Slutbetänkande av Tredje sjösäkerhetspaketet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur följande direktiv bör genomföras i svensk rätt: 2009/15/EG om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed (klassdirektivet), 2009/16/EG om hamnstatskontroll (hamnstatskontrolldirektivet), 2009/17/EG om ändring av direktiv /59/EG om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen (övervakningsdirektivet), 2009/18/EG om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn (olycksutredningsdirektivet), 2009/21/EG om flaggstatsförpliktelser (flaggstatsdirektivet). förordnades direktören som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades departementssekreteraren , Försvarsdepartementet, rättssakkunnige , , samt kanslirådet Per , . Som experter förordnades från och med samhällsekonomen , , ställföreträdande generaldirektören , , internationella samordnaren , Transportstyrelsen, chefsjuristen , samt tullspecialisten , . Som sekreterare anställdes kammarrättsassessorn och hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Tredje Sjösäkerhetspaketet (N 2009:5). Regeringen beslutade att utredningen skulle, i fråga om direktiv /16/EG och direktiv /17/EG samt därtill relaterade frågor, lämna ett delbetänkande och att övriga delar i utredningens uppdrag skulle redovisas . överlämnade utredningen delbetänkandet Tredje sjösäkerhetspaketet – Hamnstatskontrolldirektivet, Övervakningsdirektivet, Flaggstatsdirektivet (SOU 2009:90). Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Tredje sjösäkerhetspaketet – Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutredningsdirektivet och IMO:s olycksutredningskod (SOU 2010:23). Uppdraget är härmed slutfört. Författningsförslag – klassdirektivet och klassförordningen..... Förslag till lag om ändring i lag (2003:367) om lastning och lossning av bulkfartyg....................................................... Förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364) ................................................................................ Förslag till förordning om ändring av fartygssäkerhetsförordningen (2003:438).............................. Författningsförslag – olycksutredningsdirektivet och IMO:s lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... lag om ändring i sjölagen (1994:1009)............... lag om ändring i lag (1990:712) om undersökning av olyckor ........................................................ förordning om ändring i förordning (1990:717) om undersökning av olyckor .............................. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Klassdirektivet och klassförordningen ........................... En kort historik........................................................................ 3.3Diskussion kring klassificeringssällskapens olika Bakgrund klassdirektivet och klassförordningen 4.3Jämförelse mellan direktivet, IMO:s kod och gällande Gällande svensk rätt ................................................... Utformningen av utredningens förslag..................... Direktivets syfte (artikel 1)................................................... Direktivets tillämpningsområde (artikel 2).......................... Definitioner (artikel 3).......................................................... och IMO-koden m.m. ................................................ Definitioner enligt lagen (1990:712) om undersökning av olyckor............................................ status (artikel 4) .............................. Utredningsskyldighet (artikel 5) .......................................... Underrättelseskyldighet (artikel 6) ...................................... Ledning av och deltagande i säkerhetsutredningar (artikel 7)................................................................................ 4.11.2 Samarbete med medlemsstat i den Europeiska unionen enligt olycksutredningsdirektivet ............... 4.11.3 Samarbete med annan stat enligt IMO-koden.......... 4.11.4 Samarbete med stat som inte är medlem i den 4.11.5 Närmare jämförelse mellan olycksutredningsdirektivet och IMO-koden............ Utredningsorgan (artikel 8.1–8.3 och 8.5–8.6) .................... 4.12.1 Artikelns innehåll ....................................................... 4.12.2 Svensk rätt................................................................... 4.12.3 Begreppet oberoende utredningsorgan i 4.12.4 Svensk historisk tillbakablick angående oberoende organ inom sjöfartens område................. 4.12.5 Nuvarande svenska förhållanden angående oberoende organ m.m. inom sjöfartens område....... 4.12.6 Jämförelse med utredningsverksamhet inom 4.12.7 Internationell jämförelse ............................................ 4.12.8 Oberoende utredningsorgan ................... 4.12.9 Närmare om Transportsstyrelsens 4.12.10 Närmare om artiklarna 8.2, 8.3, 8.5 och 8.6 ........ Undersökningens genomförande (artikel 8.4) ..................... 4.13.2 Svensk rätt ................................................................... 4.13.3 Närmare jämförelse mellan direktivet och svensk 4.13.4 Genomförande av preliminär bedömning vid Sekretess (artikel 9)................................................................ Permanent samarbetsstruktur (artikel 10)............................ Kostnader (artikel 11)............................................................ Samarbete med tredjeländer med väsentligt intresse (artikel 12) .............................................................................. Bevarande av bevis (artikel 13).............................................. Olycksrapporter (artikel 14) ................................................. Säkerhetsrekommendationer (artikel 15) ............................. Förvarning (artikel 16)........................................................... Emcip – Europeiska databasen för sjöolycksutredningar (artikel 17) .............................................................................. Rättvis behandling av sjöfolk (artikel 18)............................. Ytterligare åtgärder (artikel 21)............................................. Sanktioner (artikel 22) ........................................................... Övrigt (artiklarna 19–20, 23–27)........................................... Bilagor till direktivet .............................................................. Behov av översyn av lagen om undersökning av olyckor .... Sekretessfrågor i IMO-koden och 5.1IMO-kodens och direktivets regler om sekretess och 5.2 Gällande svensk rätt – aktuella sekretessregler .................... 5.2.2 Sekretess i den brottsbekämpande verksamheten .... 5.2.3Sekretess för räddningsinsatser och undersökningar av olyckor enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor............................ 5.2.4 Sekretess i sjöförklaringar m.m.................................. 5.2.5 Uppgifter till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden i 30 kap. 23 § OSL och 9 § OSF .......... 5.2.7 Sekretess i internationellt samarbete avseende civil sjöfart – förslag i SOU 2009:90 ......................... Överföring av sekretess.............................................. 5.3Tillämpning av sekretessreglerna vid undersökning av sjöolyckor och tillbud till sjöss ............................................. 5.4Sekretessreglering för olycksundersökningar i , 5.5.1 Behov av nya sekretessbestämmelser ........................ 5.5.2 Uppgifter som bör omfattas av sekretess.................. 5.5.4 Förslag till ny bestämmelse om sekretess till skydd för undersökningar av sjöolycka m.m. ........... 5.5.5Förslag till ny bestämmelse om sekretess till skydd för uppgift om enskild i undersökning av 5.5.6 Förslag till ny bestämmelse om skydd för uppgiftslämnares identitet i undersökning av 5.5.7 Frågan om överföring av sekretess ............................ 5.5.8Förslag till ny bestämmelse om innehåll i rapport enligt 13 § förordning (1990:717) om undersökning av olyckor ............................................ Frågan om meddelarfrihet .......................................... Sekretess i Transportstyrelsens analysverksamhet ... 5.5.11 Förslag till ny regel om sekretess vid internationellt samarbete i undersökningar av sjöolyckor och tillbud till sjöss .................................. 5.5.12 Konkurrens mellan sekretessbestämmelser............... 5.5.13 En fråga om sekretess vid undersökning av luftfartsolyckor och tillbud till sådana olyckor......... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. 8.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:367) om lastning och lossning av bulkfartyg....................................... 8.3Förslaget till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364)............................................................................... 8.4 Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)............ 8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor ....................................................... 8.6 Förslaget till förordning om ändring i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) ............................ 8.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor.............................. Direktiv /15/EG om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för förbindelse därmed (klassdirektivet)............................. Förordning(EG) nr 391/2009 om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg (klassförordningen)........................................................ Direktiv /18/EG om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn och om ändring av rådets direktiv /35/EG och 2002/59/EG (olycksutredningsdirektivet) ................... IMO:s resolution MSC, 255(84) , angående IMO:s kod avseende internationella standarder och rekommendationer för olycks- utredningar (IMO:s olycksutredningskod) .................. Parallelluppställning – klassdirektivet och och IMO:s olycksutredningskod) ................................. (databas inom EMSA) Fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) Fartygssäkerhetslagen (2003:364) Förordningen (1990:712) om undersökning av Förordningen (1980:789) om åtgärder mot (databas inom IMO) The Commission – Baltic IMO:s kod – MSC 255(84) – internationella standarder och rekommendationer för Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Lagen (1990:712) om undersökning av olyckor Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från International Convention for the Prevention of Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Sjölagen (1994:1009) International Convention for the Safety of Life at Sea (sjösäkerhetskonventionen) Tryckfrihetsförordningen (1949:105) United Nations Convention on the of the Sea Voyage Data Recorder (färdskrivarsystem) Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) Några allmänna utgångspunkter för uppdraget För att stärka sjösäkerheten i europeiska farvatten presenterade kommissionen det s.k. tredje sjösäkerhetspaket innehållande förslag till sju olika rättsakter; flaggstatsdirektivet, klassdirektivet, övervakningsdirektivet, hamnstatskontrolldirektivet, olycksutredningsdirektivet, förordningen om transportörens ansvar i samband med olyckor vid passagerarbefordran till sjöss och på inre vattenvägar (passagerarförordningen) samt direktivet om redares skadeståndsansvar och finansiella säkerheter (ansvarsdirektivet). Klassdirektivet delades under förhandlingarna upp i ett direktiv och en förordning, medan ansvarsdirektivet reducerades till ett direktiv som enbart behandlar försäkring av redareansvaret (försäkringsdirektivet). Fyra av rättsakterna innehåller ny reglering, medan tre av akterna innehåller ändringar i gällande lagstiftning om klassificeringssällskap, hamnstatskontroll, och sjötrafikövervakning. I kommittédirektivet Genomförande av tredje sjösäkerhetspaketet (dir. 2009:42) gavs utredningen i uppdrag att föreslå hur följande direktiv bör genomföras i svensk rätt: 2009/15/EG om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed (klassdirektivet), 2009/16/EG om hamnstatskontroll (hamnstatskontrolldirektivet), 2009/17/EG om ändring av direktiv /59/EG om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen (övervakningsdirektivet), 2009/18/EG om grundläggande principer för utredning av olyckor i sjötransportsektorn (olycksutredningsdirektivet), 2009/21/EG om flaggstatsförpliktelser (flaggstatsdirektivet). I tilläggsdirektiv (dir. 2009:78) beslutade regeringen att utredningen skulle, angående de två förstnämnda direktiven samt därtill relaterade frågor, lämna ett delbetänkande och att övriga delar i utredningens uppdrag skulle redovisas . Utredningen valde dock att i delbetänkande även behandla flaggstatsdirektivet. överlämnade utredningen delbetänkandet Tredje sjösäkerhetspaketet –Hamnstatskontrolldirektivet, Övervakningsdirektivet, Flagg- (SOU 2009:90) Utredningen har mot bakgrund härav i detta slutbetänkande redovisat förslag på hur klassdirektivet (2009/15/EG) och klassförordningen (391/2009), olycksutredningsdirektivet (2009/18/EG), samt ska genomföras i svensk rätt och vilka konsekvenser som uppstår till följd härav. Nedan redogörs kortfattat för innehållet i betänkandet angående rättsakterna. Genom de omarbetningar som gjorts av det ursprungliga klassdirektivet (rådets direktiv /57/EG av , med ändringar), har direktivets regler stöpts om i två gemenskapsrättsakter, ett direktiv och en förordning. Bestämmelserna i klassdirektivet riktar sig till medlemsstaterna och klassförordningen riktar sig till klassificeringssällskapen. Målet för direktivet, enligt preambeln (skäl 24) är att fastställa åtgärder som medlemsstaterna ska följa i sina förbindelser med de organisationer som inom gemenskapen ombesörjer inspektion, besiktning och certifiering av fartyg. Enligt förordningens preambel (skäl 23) är målet för förordningen att fastställa åtgärder som ska följas av organisationer som ansvarar för inspektion, besiktning och certifiering av fartyg i trafik i gemenskapen. Klassificeringssällskapen och deras uppgifter Det finns ca 50 klassificeringssällskap. Många är nationella sällskap och kvaliteten på deras arbete varierar avsevärt. De tio största sällskapen, som är internationellt verksamma, samarbetar i en organisation, som heter Societies (IACS). När ett fartyg får klass innebär det att det uppfyller klassificeringssällskapets regler när det gäller skrovstyrka, motorinstallationer, drivlina och elinstallationer. Det är inte ovanligt att flaggstater i praktiken delegerar hela sitt tillsynsansvar av sina fartyg till klassificeringssällskap. Dessa har då tillsyn över dels efterlevnaden av sällskapets egna regler för konstruktion av fartyget med dess maskin- och elinstallationer, dels de i nationell lagstiftning omsatta IMO-regelverken. Den senare tillsynen utförs genom s.k. statutory surveys, vilket kan översättas med lagstadgade besiktningar, som, om fartyget går igenom tillsynen, resulterar i föreskrivna certifikat (statutory certificates). Den tillsyn sällskapen utövar uppfattas ofta som sällskapens tillsyn men formellt är den enbart det när det gäller skrov, maskin och elinstallationer; den övriga tillsynen sker på uppdrag av flaggstaten enligt dess i nationell lagstiftning omsatta IMO-bestämmelser. Certifikaten efter denna tillsyn utfärdas av klassificeringssällskapen på flaggstatens uppdrag medan sällskapen utfärdar sina egna klasscertificat (class certificates) efter tillsyn av efterlevnaden av sina egna regler. Utredningen gör bedömningen att för medlemsstaternas del reglerar direktivet och förordningen klassificeringssällskapens arbete med att på en flaggstats vägnar kontrollera att fartyg uppfyller de internationella konventionernas regler och att på flaggstatens vägnar utfärda certifikat. Utredningens förslag angående klassdirektivet I förhållande till det tidigare klassdirektivet innehåller det nya direktivet inte många ändringar i sak. Utredningens bedömning är därför att nu gällande svensk lag och förordning i huvudsak kan kvarstå oförändrad. I vissa avseenden har utredningen dock föreslagit ändringar. Flertalet av utredningens förslag avser justeringar i hänvisningar till reglering i det nya direktivet, antingen i lag- eller förordningstext eller i föreskrifter och aktuella avtal på området, dvs. de s.k. klassavtalen mellan Transportstyrelsen och erkända organisationer om utförande av vissa uppgifter. Klassavtalen bör justeras så att de hänvisningar som görs till det tidigare klassdirektivet i stället avser det nya direktivet, eller, i förekommande fall, den nya klassförordningen. Utredningens förslag angående klassförordningen Som ovan nämnts riktar sig bestämmelserna i klassförordningen till klassificeringssällskapen. Det finns emellertid ett fåtal artiklar i förordningen som riktar sig mot medlemsstaterna, som sammanfattningsvis innebär att medlemsstaterna åläggs att utföra vissa uppgifter samt att ta emot information i olika avseenden. Enligt utredningens mening är det lämpligt att i författning slå fast att Transportstyrelsen ska utföra aktuella uppgifter och ta emot information. Detta genomförs lämpligen genom att en ny paragraf 1 a införs i 9 kap. fartygssäkerhetsförordningen (2003:438, FSF), i vilken det anges att Transportstyrelsen ska fullgöra de uppgifter som åligger som medlemsstat enligt klassförordningen samt ta emot viss information som avses i klassförordningen. Olycksutredningsdirektivet och IMO:s olycksutredningskod och Rådets direktiv /18/EG (olycksutredningsdirektivet) syftar till att förbättra sjösäkerheten och att förhindra förorening från fartyg, samt att minska risken för framtida sjöolyckor genom underlättande av ett snabbt genomförande av olycksutredningar och en ordentlig analys av sjöolyckor och tillbud till sjöss, i syfte att fastställa deras orsaker och därmed att minska riskerna för framtida sjöolyckor. Genom olycksutredningsdirektivet införs bl.a. en skyldighet för medlemsstaterna att genomföra säkerhetsutredningar efter sjöolyckor och tillbud. Vidare säkerställs genom direktivet de utredande organens oberoende samt samarbete mellan medlemsstaterna inom den Europeiska unionen och mellan dessa medlemsstater och tredje land. Olycksutredningsdirektivet följer till stora delar det regelverk om harmonisering av tekniska utredningar som () har gjort, bl.a. genom IMO:s kod – MSC.255(84) – internationella standarder och rekommendationer för olycksutredningar (IMO-koden). Utredningen har i sitt arbete gjort en jämförelse mellan gällande svensk rätt och dels olycksutredningsdirektivet, dels IMO-koden. Vid arbetet har utredningen funnit att det skulle ha varit lämpligt att föreslå en separat lag och förordning för olyckor angående vart och ett av transportslagen – luftfart, sjöfart, järnväg samt vägtrafik och andra allvarliga olyckor. Ett sådant förfarande skulle dock enligt utredningen ha förutsatt ett utökat kommitté- direktiv där det angetts att utredningen haft som uppdrag att göra en översyn av hela lagen (1990:712) om undersökning av olyckor (LUO) och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor (FUO). Något sådant uppdrag anges inte i kommittédirektivet. I stället har utredningen föreslagit ändringar i gällande författningar, främst LUO och FUO. Utredningen betonar dock att behov av en översyn av lagstiftningen på området alltjämt föreligger. Utredningen har inte funnit skäl att föreslå ändringar i reglerna om sjöförklaringsinstitutet. Av artikel 8.1 i olycksutredningsdirektivet följer att utredningar ska genomföras under ett opartiskt och permanent utredningsorgans ansvar. Utredningen har funnit att övervägande skäl talar för att föreslå att det i endast ska finnas ett oberoende utredningsorgan som ska göra de aktuella utredningarna, dvs. undersökningarna av sjöolyckor och tillbud till sjöss. Skälen härför är främst att ett fristående organ, som t.ex. inte utgör tillsynsmyndighet på området, ökar undersökningens trovärdighet och minskar risken för intressekonflikter och jäv. Den historiska bakgrunden och det faktum att det är av vikt att ett och samma oberoende organ ska vara ansvarigt att utreda alla olyckor i samhället, medför – enligt utredningens mening – att utredningsorganet föreslås vara . För att tydliggöra detta föreslår utredningen dels att en ny bestämmelse, 2 b §, ska införas i FUO där det klargörs att inte får överlåta åt någon annan svensk myndighet att göra undersökningar av sjöolyckor eller tillbud till sådana olyckor, dels att det i nämnda förordning ska införas en justering i 3 § andra stycket 1, där regler som möjliggör för Transportstyrelsen att också utföra sådana undersökningar av olyckor inom sjöfartens område tas bort. Olycksutredningsdirektivets tillämpningsområde och nya definitioner Utformningen av artikel 2 i direktivet medför, ur svensk synvinkel, förslag till ändringar i LUO innebärande att en undersökning ska avse sådana sjöolyckor och tillbud till sjöss som, dels har inträffat inom Sveriges sjöterritorium – oavsett fartygets flagg, dels berör fartyg som för svensk flagg – oavsett var i världen olyckan eller tillbudet har inträffat, dels är av annat väsentligt intresse för . En definition av begreppet annat väsentligt intresse föreslås i lagen. Artikel 3 i olycksutredningsdirektivet föranleder införandet av en ny paragraf, 2 a §, i LUO med nya definitioner av olika typer av sjöolyckor, där –en mycket allvarlig sjöolycka definieras som en olycka som innebär att fartyget har försvunnit, att en eller flera människor har avlidit, eller att allvarlig skada har uppkommit på miljön, –en olycka som likställs med en mycket allvarlig sjöolycka definieras som att flera människor blivit allvarligt skadade, att fartyget eller egendom som inte transporterats med fartyget har fått omfattande skador, eller att fartyget har övergetts i sjön, –en allvarlig sjöolycka definieras som dels en olycka som inte utgör en mycket allvarlig sjöolycka eller en olycka som likställs härmed där händelser såsom brand, explosion, kollision, grundstötning, skada på grund hårt väder eller is, eller inträffad eller misstänkt skada på fartygets skrov, medför att –fartyget inte är i sådant skick att det uppfyller gällande säkerhetskrav, vilket medför fara för att fartyget eller personer ombord skadas, eller utgör ett oskäligt hot mot miljön, –skada har uppkommit på miljön, eller –fartyget råkat ut för ett maskinhaveri som medfört bogsering eller assistans från land, dels när en eller flera personer har försvunnit från fartyget. –annan sjöolycka definieras som en sjöolycka som varken utgör en mycket allvarlig sjöolycka, en olycka som likställs med en mycket allvarlig sjöolycka eller en allvarlig sjöolycka, och