sou · GZB37 · 2011-02-09 00:00:00 — Med hälso- och sjukvård avses enligt 1 § HSL inte endast åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador, utan även bl.a. sjuktransporter. svarar enligt 6 § HSL för att det inom finns en ändamålsenlig organisa- tion för att till och från sjukhus eller läkare transportera personer vilkas tillstånd kräver att transporten utförs med transportmedel som är särskilt inrättade för ändamålet. Enligt säkerhetsansvariga inom psykiatrin är emellertid psykiatrins fordon vanligen personbilar utan särskild säkerhetsutrustning. Vårdgivaren ska säkerställa att det finns rutiner så att hälso- och sjukvårdspersonalen får genomgå regelbunden säkerhetsutbildning.7 Vilken säkerhetsutbildning personalen genomgått varierar dock mellan landsting, olika personalgrupper och utifrån vilka patientgrupper som arbetet omfattar. När personalen vid institutionerna själv ge- nomför en transport har den enligt 24 kap. viss möj- lighet att straffritt tillgripa våld, men saknar i övrigt tvångsbefogen- heter. Av 47 § andra stycket LPT och 27 § LRV följer att polismyn- digheterna i vissa situationer ska lämna biträde med transporter en- ligt dessa lagar. I första hand ska institutionerna emellertid använda egen personal för att ombesörja transporter, se avsnitt 17.2.2. är enligt flera författningar rörande internationellt samarbete ansvarig för transporter av personer som vårdas enligt LPT eller LRV. I vissa sådana fall kan Polisen lämna biträde, se av- snitt 15.2. Myndigheten har inga praktiska möjligheter att själv gen- omföra transporter. Även åklagare pekas i en viss situation ut som ansvarig för att en person förflyttas till , se 2–4 och 13 §§ förordningen om över- lämnande till enligt en europeisk arresteringsorder, och kan därvid begära Polisens biträde, se avsnitt 15.2. Försvarsmaktens personal kan enligt särskilda bestämmelser komma att hantera personer som är frihetsberövade eller på andra sätt har 7 3 kap. 3 § föreskrifter (SOSFS 2006:9) om säkerhet vid sjukvårdsinrätt- ningar som ger psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård samt vid enheter för rätts- psykiatrisk undersökning. Uppgifter som avser upprätthållande av ord- ningen, däribland omhändertagande, finns i 41–45 §§ lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret samt 10 och 12 §§ förord- ningen (1982:756) om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. Militär per- sonal, s.k. skyddsvakter, som utför bevakningsuppgifter har också befogenhet att enligt 12 och 13 §§ skyddslagen (2010:305) under vissa omständigheter avvisa, avlägsna, tillfälligt omhändertaga eller gripa personer. Militärpoliser har inom ramen för sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet inom Försvarsmakten i stort sett fullständiga polisiära befogenheter, se förordningen (1980:123) om reglemente för militärpolisen. Regler om möjligheter att i vissa situationer använda våld finns i 29 § polislagen samt i de generella reglerna om straffrihet i 24 kap. . Redogörelsen ovan visar att många myndigheter i större eller mindre utsträckning kan komma att hantera frihetsberövade personer. Dessa myndigheter hör till flera olika politikområden som sorterar under olika departement, nämligen , Finansdeparte- mentet, Försvarsdepartementet och . Även utgångspunkterna för verksamheten skiljer sig åt; Polisens, , och Försvarsmaktens verksamhet är till de delar de rör frihetsberövade personer i huvudsak ordnings- uppehållande och/eller brottsbekämpande. Även hantering av frihetsberövade personer har att göra med efterlev- naden av regler och beslut. Statens institutionsstyrelses och lands- tingens verksamhet utgår däremot främst från den enskildes vård- behov. Dessa utgångspunkter och synsätt påverkar i sin tur respek- tive myndighets prioriteringar. 6 Särskilt om utrikestransporter Som framgått ovan utför Kriminalvården ett stort antal utrikes- transporter. Flertalet av dessa har sin grund i utlänningslagen (2005:716), nämligen transporter i samband med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. Ett exempel härpå är transporter som avser ärenden som överlämnat till polismyn- digheten enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen. I utred- ningens uppdrag ingår att granska hur verkställighet av dessa trans- porter sker och att överväga ytterligare lagreglering. Andra typer av transporter som Kriminalvården utför i utlännings- ärenden sker i samband med verkställighet av polismyndighets be- slut om avvisning samt allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. En ytterligare kategori är transporter vid verk- ställighet av Säkerhetspolisens beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden. Med hänsyn till det organisatoriska och rättsliga behovet av en enhetlig reglering, omfattar framställningen nedan även en översiktlig granskning av transporter som rör dessa ärendekate- gorier. Kriminalvården utför även utrikestransporter inom ramen för internationellt straffrättsligt samarbete samt av tvångsvårdade per- soner. Nedan följer en beskrivning av transporter i samband med verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (avsnitt 6.2) samt inter- nationellt straffrättsligt samarbete, m.m. (avsnitt 6.3). Det bör påpekas att det kan förekomma variationer när det gäller hur landets polismyndigheter praktiskt hanterar verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Redogörelsen nedan baserar sig till stor del på den ordning som tillämpas av de större polismyndig- heterna, främst gränspolisavdelningen vid i och gränspolisen vid i län. En redogörelse för de författningar som ligger till grund för trans- porter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete, m.m. finns i avsnitt 15.2. Möjligheten att vid behov använda våld och annat tvång vid utrikestransporter behandlas i avsnitt 16.3.2. 6.2Transporter i samband med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut Polisen har traditionellt sett haft huvudansvaret för verkställighet av beslut om att utlänningar ska lämna . Även enligt utlänningslag vilade huvudansvaret för att verkställa beslut om avvis- ning eller utvisning på landets polismyndigheter. lade Utredningen om verkställighet av beslut om avvis- ning och utvisning fram delbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden.1 I betänkandet föreslogs bl.a. att ansvaret för verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut skulle föras över från polismyndigheterna till . Behovet av polisiär kompetens borde kunna tillgodoses genom handräckning. I syfte att renodla ansvarsförhållandena för verkställighetsarbetet föreslog utredningen att skulle ta över den del av Kriminal- vårdens transporttjänst som rörde transporter ut ur landet av avvisade och utvisade. Betänkandet var emellertid av principkaraktär och inne- höll inte närmare överväganden om utformningen av den föreslagna ansvarsövergången. lämnade Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden betänkandet Verkställighet och kontroll i utlännings- ärenden.2 Utredningen hade i uppdrag att föreslå hur ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, eller skulle kunna föras över från polismyndigheterna till för förbättrad effektivitet. Efter en sammantagen bedömning borde, enligt utred- ningen, beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om utvisning på grund av brott även fortsättningsvis verk- ställas av polismyndigheten, medan verkställighetsansvaret i övrigt borde överföras till . Utredningen föreslog att be- hovet av tillgång till polisiär kompetens skulle tillgodoses genom att fick möjlighet att begära biträde av Polisen när sådant biträde var nödvändigt på grund av att utlänningen höll sig undan och inte kunde anträffas utan hjälp av Polisen eller om det på goda grunder kunde antas att tillgång till tvångsmedel erford- rades. Utredningen hade även i uppdrag att belysa förutsättningarna för att flytta över verksamheten med utrikestransporter från Krimi- nalvårdens Transporttjänst till . Enligt utredningen fungerade emellertid transportverksamheten väl. Den ansågs vidare kräva en viss volym och transporttekniska kunskaper för att kunna bedrivas effektivt. Slutligen framhölls att kriminalvårdens personal hade såväl utbildning som erfarenhet av att arbeta med människor i tvångssituationer. Mot bakgrund härav fann utredningen att det före- låg tillräckliga skäl för att inte flytta över verksamheten med utrikes- transporter till . Utredningens förslag kom i stora drag att ligga till grund för lag- ändringar men modifierades bl.a. genom att den föreslagna rätten för att begära biträde av polismyndighet ersattes med en möjlighet för att överlämna ärenden till polis- myndighet (8 kap. 11 och 17 §§ utlänningslagen [1989:529]). Bestäm- melserna kom, efter smärre ändringar, att föras samman i 12 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716). lade Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut fram betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m.3 Utredningen behandlade bl.a. ansvarsfördelningen mellan polismyndigheterna och Kriminalvårdens transporttjänst samt frågan hur effektiviteten i verkställighetsarbetet skulle kunna öka. har frågor om återvändande och förvar behand- lats av (Ju 2009:03) i delbetänkandet Återvänd- andedirektivet i svensk rätt.4 I betänkandet redovisas frågor om hur och rådets direktiv /115/EG av den 16 dec- ember 2008 om gemensamma normer och förfaranden för åter- vändande tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstat- erna (återvändandedirektivet) ska genomföras i svensk rätt.5 I regleringsbreven fick , Rikspolisstyr- elsen och Kriminalvården i uppdrag att i samråd genomföra en över- 5Utredningen förväntas redovisa ett slutbetänkande . Då kommer frågan om förvar att belysas ytterligare. syn av arbetet med att verkställa utvisnings- och avvisningsbeslut. Myndigheterna redovisade sitt uppdrag i rapporten av myndigheternas arbete med att verkställa utvisnings- och avvisnings- beslut.6 Även regleringsbreven innehåller ett samverkans- uppdrag. Myndigheterna ska samverka för att effektivisera arbetet med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut samt vidta de åtgärder som krävs för att öka andelen verkställda beslut. I detta ingår att vidta åtgärder för att uppnå skyndsamhetskravet i utlän- ningslagen. Inom ramen för samverkan har inletts ett projekt för att utveckla verkställighets- och återvändandeprocessen, Rättssäkert och effektivt verkställighetsarbete (). Arbetets första del syftar bl.a. till en översyn som ska identifiera och analysera faktorer som hindrar denna process. Ett externt konsultföretag har kontrakterats för detta uppdrag. Projektets andra del består bl.a. i bearbetning av de förslag som presenterats inom översynen. Arbetet förväntas slut- föras . Verkställighetsfrågor har också varit föremål för internt utred- ningsarbete inom berörda myndigheter, bl.a. inom . I utredningen och rättssäkrare verkställighet av avvis- nings- och utvisningsbeslut behandlades frågor rörande styrning, orga- nisation, utbildning, metodutveckling och samarbete.7 Polismyndig- heternas samverkan med varandra och andra myndigheter i frågor rörande gränskontroll diskuterades även i rapporten gräns- kontroll.8 6.2.2Gällande rätt och tillämpningen därav I 10 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om förvar och upp- sikt avseende utlänningar. Av 1 § följer att det finns tre typer av för- var, nämligen identitetsförvar (första stycket), utredningsförvar (andra stycket punkten 1) och verkställighetsförvar (andra stycket punkterna 2 och 3). För att ett barn ska tas i förvar uppställs i 2 § strängare krav. I 1 kap. 8 § utlänningslagen stadgas att lagen ska 6Dnr 112-2009-25747, A-638-991/09 och 19-2009-21577. 7Utredning, PoA-638-1487/07, , 2007. 8Slutrapport, PoA 243-3779/06, , 2008. tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.9 Grunder för avvisning och utvisning Avvisning av en utlänning avser fall då avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har eller har haft uppehållstillstånd i efter ankomsten hit. Utvisning däremot sker när en utlänning antingen stannar kvar i efter att ett uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats eller har dömts för brott av viss svårhetsgrad. Bestämmelser om under vilka förutsättningar en utlänning får avvisas eller utvisas finns i 8 kap. utlänningslagen. Beslut om överföring enligt Dublinförordningen EU:s medlemsländer samt , och tillämpar rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen). Enligt 1 kap. 9 § utlänningslagen gäller vad som föreskrivs om avvisning och utvisning i denna lag i tilllämpliga delar också för be- slut om överföring enligt Dublinförordningen. Även i detta betänk- ande avser vad som anges i fråga om avvisning och utvisning i tillämpliga delar också sådan överföring. Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning regleras i 12 kap. utlänningslagen. Enligt huvudregeln i 12 kap. 14 § första stycket utlänningslagen ska beslut om avvisning eller utvisning verkställas av . I paragrafen görs dock ett antal undantag från denna regel. Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om avvisning eller utvis- ning i säkerhetsärenden. Regeringen eller får dock 9 För en utförlig redogörelse för bestämmelser om förvar, se delbetänk- ande Återvändandedirektivet i svensk rätt. har föreslagit ett förtydligande och viss ändring av reglerna om förvar. Förslaget bereds f.n. inom . förordna att en annan myndighet ska ombesörja verkställigheten (andra stycket). ska verkställa en polismyndighets beslut om avvisning samt en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott (tredje stycket). får vidare under vissa omständigheter lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polis- myndigheten (fjärde stycket). öppnar ett återvändandeärende när ett beslut om avvisning eller utvisning vinner laga kraft eller blir verkställbart på grund av förordnande om omedelbar verkställighet, när en utlänning återtar en ansökan om asyl, nöjdförklarar sig eller när ett tillstånd återkallats. Inom ramen för återvändandeärendet kan det bli aktuellt att utreda identiteter samt att ta ställning till behov av uppsikt och för- var. Utlänningen informeras om beslutets innebörd och om val- möjligheten att avresa självmant eller med tvång. Målsättningen är att så många som möjligt ska återvända självmant. Det är bara vid självmant återvändande som en person kan ha rätt till åter- etableringsstöd och vissa andra stödinsatser. har en egen ambassad- och resesamordningsfunktion, den operativa stöd- enheten, som kan bistå med att anskaffa resehandlingar och att boka resor. Verket har också ett femtiotal utbildade eskortörer som kan följa med transporter. Eskort sker då till följd av andra behov än att tvång kan förväntas behövas, exempelvis för att mottagar- landet eller flygbolaget kräver eskort. Återvändandeärendet avslutas hos när personen avreser, ärendet överlämnas till polismyndigheten för verkställighet eller avskrivs. Enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen har Migrations- verket en möjlighet att lämna över ansvaret för att genomföra verk- ställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning till polismyn- dighet om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. Syftet med regeln, som innebar att verkställighetsansvaret över- fördes till (), var att med olika typer av insatser minska behovet av tvångsmedel vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.10 verkställighetsansvar omfattar därför åtgärder i syfte att motivera personer som ska avvisas eller utvisas att självmant lämna landet. Verket har däremot inte rätt att använda någon typ av tvångsmedel för att avlägsna en avvisad eller utvisad person från landet. Behovet av polisiär kompetens ska i stället tillgodoses genom att ansvaret för verkställighet av avlägsnandebesluten går över till polismyndigheten. Med uttrycket polisiär kompetens avses dels förmågan och behörigheten att bedriva polisiärt spanings- och eftersökningsarbete, dels förmågan och behörigheten att tillgripa tvångsmedel. Bestämmelsen ska användas i de fall har ut- tömt sina egna möjligheter att hitta utlänningen och det därför finns behov av polisiärt eftersöknings- eller spaningsarbete. Migrations- verket ska dessutom kunna lämna över ärenden i fall då det enligt verkets mening kan befaras bli nödvändigt att tillgripa tvång av det slag som Polisen har förmåga och behörighet att använda. Paragrafen är utformad så att det ankommer på Migrations- verket att besluta vilka ärenden som ska överlämnas. Anledningen till detta är såväl att ansvarsfördelningen mellan de båda myndig- heterna bör vara tydlig, som att verket är den enda myndighet som har underlag för att göra en reell bedömning. Syftet med ett över- lämnande ska vara att möjliggöra genomförandet av en verkställig- het. Ett ärende som överlämnats till en polismyndighet enligt denna bestämmelse förblir därefter den myndighetens ansvar även om ut- länningen senare förklarar sig beredd att lämna landet självmant. Några möjligheter för polismyndigheten att återlämna ärendet till finns alltså inte. tillämpar i fråga om överlämnanden enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket en tvåmånadersregel.11 Denna inne- bär att förutsättningarna för självmant återvändande i regel inte anses föreligga och att förutsättningarna för överläm- nande därmed är uppfyllda. 1997/98:173 s. 30 ff. 11Se bl.a. Regleringsbrev för avseende . avslutades över hälften av ärenden genom överlämnande till polismyndighet. svarar dock för utlänningens boendekostnader etc. så länge denne är in- skriven i mottagningssystemet, vilket motsvarar tiden fram till av- resa alternativt tills personen registreras som avviken. Sedan ett ärende överlämnats till polismyndigheten vidtar den olika åtgärder för att säkra verkställigheten, exempelvis identitets- utredning, eftersökning, efterlysning samt beslut om uppsikt eller förvar. Ärendena kategoriseras utifrån verkställbarhet, främst bero- ende på om personerna har klarlagd identitet och om de är förvars- tagna. Vissa ärenden bedöms inte vara verkställbara. En anledning härtill kan vara att situationen i hemlandet är sådan att verkställighet inte bör ske. I dessa fall efterlyses inte personerna. Polismyndig- heten letar inte heller aktivt efter dem. Detta innebär ofta att ären- dena preskriberas, vilket sker . I de fall polismyndigheten ska eftersöka den person som ska avvisas eller utvisas, tas veder- börande vanligen i förvar vid påträffandet. Flertalet personer som skickas hem sedan ärendet överlämnats till polismyndighet är dock inte förvarstagna. Säkerhetspolisen ska enligt 12 kap. 14 § andra stycket utlännings- lagen verkställa beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden. Säkerhetsärenden definieras i 1 kap. 7 § utlänningslagen som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning ska av- visas eller utvisas, att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd ska avslås, eller att en utlännings uppehållstillstånd ska återkallas. Endast ett fåtal säkerhetsärenden verkställs . Varje ärende är i sig unikt. Det är därför svårt att beskriva någon praxis vid verkställighetsförfarandet. Personerna kan vara tagna i förvar. Resorna bokas genom Kriminalvårdens transporttjänst. Personal från Säker- hetspolisen medföljer alltid transporterna och bär det säkerhets- mässiga ansvaret. Vanligen medföljer även personal från transport- tjänsten. ska enligt 12 kap. 14 § tredje stycket utlännings- lagen verkställa en polismyndighets beslut om avvisning. I 8 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen regleras i vilka fall polismyndigheten kan besluta om avvisning (jfr 8 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen). Många av de personer som omfattas av polisavvisningsbeslut är förvarstagna. Identitetsutredningarna är ofta särskilt krävande i dessa fall. Transporterna genomförs vanligen enligt samma rutiner som överlämnade verkställighetsärenden. Allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott ska enligt 12 kap. 14 § tredje stycket utlännings- lagen även verkställa allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Sådana beslut fattas av den domstol som handlägger brott- målet. I 8 kap. 8 § utlänningslagen regleras i vilka fall en allmän domstol kan besluta om utvisning på grund av brott. När en utlänning döms till en icke-frihetsberövande påföljd, kan rätten enligt 24 kap. 21 § andra stycket under vissa omständigheter förordna om häktning i de fall det finns risk för att denne undandrar sig utvisning. När en person som avtjänar fängelsestraff ska utvisas, meddelar Kriminalvården vanligen polismyndigheten före planerad frigivning. kan då påbörja förberedelserna för verkställigheten. Det förekommer dock att personen i fråga söker asyl i samband med frigivningen, vilket vanligen leder till att han eller hon i stället tas i förvar. Transporterna genomförs vanligen enligt samma rutiner som över- lämnade verkställighetsärenden. Vid svarar Centrala gränskontrollenheten bl.a. för information till polismyndigheterna och kanaliserar uppdrag till dessa. Enheten bevakar också frågor kring s.k. återtagandeavtal, dvs. avtal som reglerar procedurer och kriterier för att ett land ska återta personer som vistas utan tillstånd på ett annat lands territorium. Avtalen omfattar normalt återtagande av egna medborgare, tredje- landsmedborgare, statslösa samt transitering. Gränskontrollenheten är vidare nationell kontaktpunkt för Frontex, se nedan. Enheten deltar också, företrädd av en person från gränspolisavdelningen vid i , i den samverkansgrupp för verk- ställighet som också Kriminalvårdens transporttjänst deltar i. Samverkansgruppen har träffats regelbundet . Arbetet syftar till att effektivisera samarbetet mellan Polisen och Kriminal- vården i fråga om verkställighetsärenden. Gruppen verkar bl.a. för att landets polismyndigheter ska tillämpa enhetliga rutiner och har utarbetat en blankett som samtliga polismyndigheter ska använda sig av vid beställningar av resor hos transport- tjänst. Samverkansgruppen har även tydliggjort vilka prioriterings- rutiner som bör gälla för största möjliga genomströmning av verk- ställighetsärenden, liksom vilken ansvarsfördelning som bör råda i de fall såväl polis- som kriminalvårdspersonal medverkar vid verk- ställighetsresor. Närmare bestämmelser om verkställigheten finns i föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (RPSFS 2005:3, FAP 638-1). Dessa föreskrifter gäller i tillämpliga delar även i de fall verkställig- het sker med annat kommunikationsmedel än flyg. När ett ärende har färdigberetts gör polismyndigheten en beställ- ning av transporten hos . Beställ- ningen ska göras på en särskild blankett som är gemensam för alla polismyndigheter och som utformats i samråd med Kriminalvården. Säkerhetsbedömningen görs på en separat blankett. Denna bedöm- ning ska ligga till grund för ett beslut om hur verkställigheten ska genomföras och om den ska ske med eller utan bevakning (eskort) samt, i förekommande fall, antalet bevakare. I vissa fall ska verkställig- heten alltid ske med bevakning, bl.a. om utlänningen visar tydliga tecken på ovilja att medverka vid verkställigheten eller om denne bedöms utgöra en säkerhetsrisk under flygningen. Uppgifter om rym- ningsrisk och behov av fängsel anges särskilt. Om en verkställighet förväntas ge upphov till komplikationer rådgör polismyndigheten med Kriminalvården om färdsätt, tidpunkt, praktiska åtgärder och andra omständigheter. bestämmer resväg och ressätt.