sou · GZB324 · 2011-03-17 00:00:00 — Förutsatt att det är önskvärt med en omfördelning från höginkomsttill låginkomstgrupper kommer man att uppnå en så stor omfördelning som möjligt genom att lägga höga skatter på objekt som höginkomsttagare konsumerar en relativt hög andel av, och lägga låga skatter på eller subsidiera objekt som låginkomsttagare konsumerar en relativt hög andel av. Om till exempel höginkomstgruppen konsumerar en 80- procentig andel av en vara och en 60-procentig andel av en annan har höginkomsttagarna relativt sett en högre konsumtionsandel av den förstnämnda varan, som därmed är lämpligast att beskatta utifrån en fördelningssynvinkel. En sådan differentiering skulle emellertid ge upphov till snedvridningar, och därför skulle en hög priselasticitet (i absolutvärde) och medföljande kraftiga snedvridningar moderera fördelningsmotiverade skatter och bidrag. På så sätt samverkar fördelningsmål och effektivitetsmål för att fastställa skattesatserna. En begränsning till ett rent indirekt skattesystem är inte realistiskt i en högt utvecklad ekonomi som den svenska, där tillgängliga redskap är progressiv inkomstskatt och en rad transfereringar. Inom modern skatteteori råder en utbredd uppfattning om att man huvudsakligen bör använda inkomstskatt och transfereringar i fördelningssyfte. En implikation är, för att citera m.fl. (2009), that the case for using preferential rates of VAT to help the less well-off is weak (att motiveringen för att använda skattelättnader för mervärdesskatt till att hjälpa personer som har det sämre ställt är svag). Indirekta skatter styrs följaktligen i högre grad av effektivitetsintresse. Vi är likväl inte helt oberoende av fördelningssyften, eftersom de snedvridningar som skapas av en omfördelande inkomstskatt påverkar de effektivitetssyften som man står inför. Samspelet mellan inkomstskatt och indirekt skatt utvecklas teoretiskt bäst inom Mirrleestraditionen, som i hög grad har övertagit den ledande ställningen efter Ramseytraditionen. Enligt min uppfattning är detta den mest relevanta teoriramen i den svenska kontexten (och för motsvarande ekonomier). Denna teori går i stort ut på att befolkningen består av individer med olika produktivitet och 4 Se t.ex. and Stiglitz (1980): Lectures on Public Economics. inkomst, och att det är politiskt önskvärt att omfördela medel från höginkomstgrupper till låginkomstgrupper med hjälp av inkomstskatt. Det kan antas att myndigheterna känner till den statistiska fördelningen av lönen men inte kan identifiera den individuella produktiviteten, som enbart den enskilda individen kan känna till. Det föreligger alltså asymmetrisk information. Den omfördelning som är möjlig att uppnå begränsas följaktligen av att höginkomsttagare kan välja att uppträda som låginkomsttagare för att kunna betala mindre skatt. Den skattefunktion och tillhörande inkomstfördelning man vill realisera måste därmed uppfylla kravet att ingen väljer en inkomst som ska realiseras för en mindre produktiv person när valet av intäkt blir föremål för självselektion. Detta självselektionsvillkor, eller krav på incitamentskompatibilitet, kommer att medföra restriktioner för skatteutformningen. Frågan är då om indirekta skatter kan fungera som komplement till inkomstskatten. Man skulle kunna tänka sig att indirekta skatter skulle kunna ge ytterligare inkomstfördelning baserat på olika konsumentandelar, som i Ramseymodellen. Detta skulle utifrån ett rent fördelningsmässigt perspektiv vara ett annat sätt att öka skatteprogressiviteten på, som skulle kunna uppnås genom att direkt göra systemet med inkomstskatt och överföringar mer progressivt. Då skulle man dessutom kunna undvika de snedvridningar av konsumtionssammansättningen som varuskatter leder till, och på så sätt skulle detta alternativ vara effektivare. Det är dock möjligt och troligt att lämpliga indirekta skatter kan öka den samhällsekonomiska effektiviteten för skattesystemet inom ramen för Mirrleesmodellen på ett sätt som gör att alla individer gynnas, det vill säga att man uppnår en förbättring i paretosammanhang. De idealiska indirekta skatterna skulle då tillföra paretoeffektivitet till de sidovillkor som gäller i modellen, bland annat förekomsten av asymmetrisk information. Vi anser därmed att de indirekta skatterna huvudsakligen kommer att vara effektivitetsmotiverade. Det hävdas ofta att en sådan användning av skatter skulle möjliggöra en större omfördelning. Det är tänkbart i den meningen att effektivitetskostnaderna vid omförhandling blir mindre, men en effektivitetsvinst kommer att vara önskvärd oberoende av hur den fördelas. Val av fördelning är en separat fråga. Låt oss nu närmare diskutera villkoren för att indirekta skatter ska ge en effektivitetsvinst. Den centrala utgångspunkten är då att man har ett skattesystem som skapar snedvridningar av arbetsutbudet. Enkelt uttryckt är det då frågan om indirekta skatter (eller bidrag) kan minska dessa snedvridningar utan att man måste ge avkall på de totala kraven på intäkter och fördelning inom skattesystemet. (Om dessa begränsningar inte existerade kunde man naturligtvis lätt dämpa snedvridningarna genom att reducera alla marginalskatter.) I viss bemärkelse kan det därför vara önskvärt med en avgiftsstruktur som stimulerar arbetsutbudet. För att mer exakt kunna identifiera vilka avgifter detta är så är det bra att utgå ifrån det självselektionsvillkor som nämndes ovan. Det kräver att en högproduktiv person inte väljer en inkomst som man vill realisera för en person med lägre produktivitet (lön). Om den högproduktiva personen valde den lågproduktiva personens inkomst skulle alltså båda få samma inkomst före och efter skatt, men den högproduktiva skulle ha mer fritid, eftersom samma inkomst kan tjänas in vid ett lägre arbetsutbud om man har högre lön. En avgift skulle vara gynnsam om den gjorde det mindre attraktivt för den högproduktiva personen att utge sig för att vara lågproduktiv. I motsatt fall kommer den att få en ogynnsam verkan. Därför bör den drabba den som utger sig för att vara lågproduktiv hårdare än den som verkligen är lågproduktiv, det vill säga att den för en given inkomst bör drabba personer med mer fritid (lägre arbetsutbud) hårdare. Vi kan alltså dra den principiellt enkla slutsatsen att man bör söka skatteobjekt som efterfrågas i högre grad (lägre arbetsutbud) för en given inkomst.5 Det är dessvärre inte lika lätt att avgöra vilka objekt detta är i praktiken, vilket vi återkommer till nedan. För att det ska finnas objekt som lämpar sig för avgifter i det syfte vi undersöker måste det finnas objekt med efterfrågan som är beroende av arbetsutbud (fritid). Om efterfrågan är beroende av arbetsutbud (preferensen för objekten är i någon mån åtskiljbar från fritiden) finns det inget att vinna på avgifter. Detta är ett välkänt resultat som etablerades av och (1976). Det utgör emellertid inget empiriskt underlag för att anta oberoende. och (1991) förkastade hypotesen att det generellt råder oberoende. Detta resultat bekräftades av m.fl. (2009). Därför måste vi utgå ifrån att det finns objekt som lämpar sig för avgifter och objekt som det snarare är önskvärt att subsidiera. 5 Ett annat sätt att se på detta är att tänka sig en ändring av en avgift som inkomstskatten justeras på ett sätt som gör att alla individer kompenseras. En paretoförbättring uppstår då om de inducerade, kompenserade arbetsutbudseffekterna ger ökade skatteintäkter som därmed kan användas till att öka fördelarna för någon. Detta kommer att ske om de beskattade objekten efterfrågas i högre grad . Ovan utgick vi från ren inkomstskatt. Men om vi diskuterar skatt på arbetsinkomst kan en enhetlig konsumtionsskatt (t.ex. mervärdesskatt) betraktas som ekvivalent med inkomstskatt. Det som vi ovan kallar potentiellt effektivitetsfrämjande avgifter och bidrag kommer därför snarare att vara positiva eller negativa avvikelser från en enhetlig varubeskattning, eller med andra ord en form av differentierad varubeskattning där fritidsrelaterade objekt beskattas relativt högt medan arbetsrelaterade objekt beskattas relativt lågt. Detta kan uppnås genom att antingen använda olika punktskatter eller genom differentierade mervärdesskattesatser.6 Ett ofta citerat påstående inom samhällsekonomin är att gratis lunch inte existerar. Detta gäller också för differentierad indirekt beskattning. Även om det finns effektivitetsargument för differentiering på det sätt som förklaras ovan kommer en differentiering att skapa snedvridningar av konsumtionssammansättningen när konsumenterna substituerar sig i riktning mot relativt lågbeskattade objekt utan att detta motiveras av reella kostnadsskillnader. Allteftersom differentieringen ökar kommer den inledande effektivitetsvinsten att ätas upp av de nya snedvridningar som skapas, och en optimal nivå kommer att uppnås på differentieringen. Kompenserad priselasticitet kommer därför att utgöra viktig information vid bedömningen av i hur hög grad man ska tillåta avvikande avgiftssatser i den ena eller andra riktningen. I detta avseende kommer det också att vara önskvärt att ta hänsyn till korsverkan hos efterfrågan av de olika objekten med avvikande satser. Substitution mot lågbeskattade objekt är i sig själv skadlig, medan substitution är mindre skadlig om den sker i riktning från andra objekt som också är lågbeskattade. I delar av undersökningar om indirekta skatter ägnas särskild uppmärksamhet åt beskattningen av objekt som är nära substitut för objekt, i synnerhet tjänster, som man kan producera själv i hushållet. Det finns många exempel på detta. Man kan underhålla, renovera och reparera hus, sommarstugor, båtar etc. Man kan skotta snö, ägna sig åt trädgårdsarbete, odla frukt och grönsaker, plocka bär, hugga ved, laga mat, städa hus och tvätta kläder, köra egen bil osv. Alternativt kan man köpa tjänster från hantverkare, restauranger, offentlig transport eller taxi, och andra som erbjuder de tjänster som det är fråga om. Det är upplagt för flera förhållanden som avgör hur relevant det är att substituera mellan egenakti- 6 Några referenser till relevant litteratur är (1984), m.fl. (1994), Salanié (2003) och Kaplow (2008). vitet (do it yourself) och inköp på marknaden. har det skett stora förändringar i fråga om vad som uträttas i hemmet i form av reparationer, lagning av egna saker och produktion av kläder och mat. Detta har skett i takt med förändringar inom utbildning, deltagande i yrkeslivet, inkomst, relativa priser, teknik och urbanisering. En del nära substitut har i hög grad försvunnit medan några har tillkommit (t.ex. inom användning av datateknik). I och med urbaniseringen har produktion av egen mat (potatis- och grönsaksodling, egen djurhållning) i hög grad försvunnit. Tekniska förändringar är otvivelaktigt viktiga. Medan det tidigare var många som kunde reparera sin egen bil har detta troligen blivit mycket ovanligare efter att bilarna blivit mycket mer elektronikbaserade. Ett annat centralt förhållande är huruvida en aktivitet huvudsakligen betraktas som hobby och rekreationsaktivitet eller som arbete (som man helst skulle vilja att någon annan gjorde åt en). Det är i det senare fallet som substitutionsfrågan är relevant. En aktivitet kan emellertid falla inom ramen för båda dessa kategorier. Man kan till exempel tycka om att uträtta lite trädgårdsarbete, men inte så mycket som man tycker behövs. Föräldrar vill tillbringa tid med sina barn, men inte all sin tid. Det kan också variera hur man värderar den tid som man använder till egenarbete. Betraktar man det som förlorad fritid och egentligen i linje med betalt arbete? Eller är egenarbete mer eller mindre ansträngande och olustbetonat än ens avlönade arbete? Det är lätt att inse att både inkomstskatt och mervärdesskatt kommer att styra anpassningen i riktning mot egenarbete. Om man ska köpa tjänster på marknaden måste man betala mervärdesskatt (på den vita marknaden), och man måste tjäna pengar och därmed betala inkomstskatt för att kunna finansiera köpet. Vid egenarbete betalas ingen av skatteformerna. Eftersom de flesta är mindre produktiva i egenarbete än en yrkesutbildad person är har många uppmärksammat att skattesnedvridningen kommer att medföra en produktivitetsförlust i ekonomin. Låt oss anta att den som efterfrågar tjänsten och den potentiella leverantören har samma lön, och låt oss räkna med en mervärdesskattesats på och en marginalinkomstskatt på . Då skulle den som efterfrågar tjänsten behöva utföra avlönat arbete i för att kunna köpa en tjänstetimme på marknaden. Han eller hon kan vara hälften så produktiv som den professionella yrkesutövaren utan att förlora på att själv göra arbetet, eftersom den tid som används värderas som annan arbetstid. Med en högre mervärdesskattesats eller inkomst- skatt är det klart fördelaktigare att själv utföra arbetet, och det uppstår en produktivitetsförlust i samhället. Då är frågan om substitut för egenarbete ska betraktas som en kategori som kräver särskild uppmärksamhet och som skapar speciella snedvridningar som talar för en särbehandling inom skattesystemet. Svaret på detta är att substitut till egenarbete inte är principiellt säregna. Utifrån en samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt är det inte värre att köp av tjänster ersätts med egenarbete än att köp av varor och tjänster ersätts av ren fritid, som t.ex. att man i stället för att lyssna på en musik-cd lyssnar på fågelsången. Ett särskilt stort missförstånd är att skatterna skapar en ineffektiv styrning när det gäller utnyttjande av tiden, från rekreation och umgänge med andra till egenarbete inom hushållet. Ingen av aktiviteterna är beskattade, och avvägningen är effektiv. Oavsett vilka objekt som eventuellt ersätts med egentid (egenarbete eller rekreationstid) är det avgörande sambandet objektefterfrågan och tid som används till avlönat arbete. Alla objekt bör därför värderas principiellt lika, och de särskilda produktivitetsargumenten kräver inte någon egen uppmärksamhet utöver att vara en illustration av de effektivitetsproblem som uppstår på grund av skattesnedvridningar. Som vi såg i fråga om Mirrlesstraditionen är det av avgörande betydelse hur efterfrågan på förmåner varierar med arbetstiden (och därmed också – i motsatt riktning – med fritiden, i vid bemärkelse definierad som icke arbetstid). Det är möjligt och troligt att efterfrågan på många nära substitut till egenproduktion empiriskt sett varierar mycket med arbetstiden (fritiden) och därför är goda kandidater till avvikande skattesats. I analysen ovan förutsätts att högproduktiva och lågproduktiva individer har olika, men givna, lönesatser. Om lönesatserna är marknadsbestämda (endogena) tillkommer ett ytterligare moment. Då påverkar indirekta skatter priserna för konsumenten, vilket i sin tur påverkar efterfrågan och de lönesatser som fastställs på marknaden. För denna mekanism kommer det att vara avgörande hur intensiv produktionen av de olika förmånerna är i användningen av yrkesutbildad (skilled) respektive icke yrkesutbildad (unskilled) arbetskraft.7 Låt oss göra ett generellt antagande att man vill omfördela intäkter från den förstnämnda till den sistnämnda gruppen. Om man då i skattehänseende favoriserar produktion som i hög grad använder icke yrkesutbildad (lågproduktiv) arbetskraft så 7 H. Naito, , 1999. leder detta till en relativt mycket större efterfrågan på denna typ av arbetskraft, och dess relativa lönesats kommer att stiga medan de högproduktivas lönesats sjunker. Detta skulle upplösa självselektionsvillkoret och möjliggöra en paretoförbättring. Detta beror på att det nu kommer att krävas en större arbetsinsats av en imiterande högproduktiv person. Oberoende av styrkan i fördelningspreferenserna (men i enlighet med riktningen på omfördelningen) kommer det alltså att vara möjligt att uppnå en effektivare allokering i näst bästa bemärkelse genom att differentiera den indirekta beskattningen. Den lågproduktive får en högre levnadsstandard tack vare löneökningen och kommer att få det bättre också med en mindre omfördelning, som i sin tur mer än uppväger lönesänkningen för den högproduktive, så att båda gynnas. I nyare skatteteori ägnas stor uppmärksamhet åt samspelet mellan styrande skatter och externalitetskorrigerande skatter (t.ex. olika varianter av gröna skatter). Detta är inte något centralt tema som måste utvecklas närmare för problemställningarna i denna undersökning. Jag ska dock göra det viktiga antagandet att de flesta punktskatterna kan betraktas som (fullständigt) externalitetskorrigerande. Det gäller skatter på tobak, alkohol, bensin, olika miljöskatter osv. Därmed bortser jag ifrån att det uppstår effektivitetseffekter av inducerade förändringar i efterfrågan på de aktuella objekten på grund av ytterligare differentiering av mervärdesskatten. Det skulle i princip uppstå sådana effekter om punktskatterna (tillsammans med regleringar) inte internaliserades fullt ut, eller om de innehöll intäktsmässiga element. Det skulle emellertid bli alltför omfattande och knappast vara av väsentlig betydelse att gå in på dessa förhållanden. 3 Närmare värdering av effektivitetseffekter Mot bakgrund av den teori som presenterats är det tre förhållanden som är viktiga att kartlägga, nämligen hur efterfrågan varierar med arbetsutbudet, vilka skillnader det är i faktorintensiteten för yrkesutbildad och icke yrkesutbildad arbetskraft och vilka/hur stora snedvridningar som uppstår i konsumtionssammansättningen vid en differentiering av mervärdesskattesatsen. Både dessa och andra effekter kommer att vara beroende av hur en reducering av mervärdesskatten påverkar priserna. På kort sikt kommer effekterna att variera med olika egenskaper vid tillgång och efterfrågan – något som också återspeglas i empiriska undersökningar. (En mer detaljerad redogörelse står att finna i Economics.) Eftersom denna undersökning görs utifrån ett långsiktigt perspektiv gör jag det gängse antagandet att mervärdesskatten på lång sikt kommer att överföras helt på konsumenten via priset. På samma sätt kommer en reducering av mervärdesskatten på lång sikt att ge konsumenterna motsvarande prissänkning. På marknader med monopoltendenser kan antagandet vara något tvivelaktigt. På de flesta av de konkreta marknader som vi ska se på råder troligen en betydande konkurrens. Det skulle kunna vara annorlunda om man ser på marknaden för bilreparationer, där märkesverkstäder har en stor marknadsandel och man inte kan bortse från att en del av vinsten från en reducering av mervärdesskatten skulle kunna tillfalla leverantörer av bilar och bilreparationer, inklusive reservdelar. (Monopolmakten kan vara större här än för nya bilar, eftersom konsumenterna är knutna till ett visst märke efter köpet.) Det finns bara ett mycket begränsat empirisk material om sambandet mellan konsumtionssammansättning och arbetsutbud, och jag har inga uppgifter från som direkt belyser detta. m.fl. har i studerat det empiriska sambandet mellan konsumtion av olika objekt och arbetsutbud i . Till skatteobjekt på vilka efterfrågan stiger med arbetsutbudet hör att äta mat ute (food eaten out). Enligt beräkningen ökar budgetandelen för denna kategori med gott och väl en halv procentenhet per extra arbetad timme. I en färsk empirisk undersökning från finner också Pirttilä och Suoniemi (2010) ett positivt samband mellan arbetsutbud och efterfrågan på hotell- och restaurangtjänster. Det positiva sambandet med arbetsutbud kommer isolerat sett att vara ett argument för en reducerad skattesats.8 Man kan tänka sig en underliggande basmodell där konsumenten (simultant) väljer arbetsutbud och konsumtionssammansättning. Men för de frågor som vi ägnar oss åt är det ofta lämpligt att tänka sig att konsumenten gör en maximering i två steg. I det första steget tar konsumenten reda på vad som är en optimal konsumtionssammansättning för angiven inkomst och arbetsutbud. Därefter väljs arbetsutbud (och därmed inkomst) när det är underför- 8 Ett moment som skulle kunna vara relevant i fråga om serveringstjänster är om det föreligger subventionerade kantinerbjudanden på många arbetsplatser, som redan ger en stimulans till arbetsutbudet. Det känner jag inte till. stått att den efterföljande konsumtionssammansättningen väljs på ett optimalt sätt. Med utgångspunkt i steg 1 kan man därför, när man kontrollerar disponibel inkomst, till exempel ställa frågan om det är så att personer med större arbetsutbud i högre grad efterfrågar restaurangtjänster. På så sätt kan man säga att kausaliteten går från arbetsutbud till efterfrågan, även om det strängt taget kan sägas att båda exemplen bestäms av underliggande förhållande i (den samtidiga) basmodellen. I den statistiska presentationen av Pirttilä och Suoniemi visas samband mellan arbetsutbud (som vänstervariabel) och efterfrågan (som högervariabel). Den idé som ligger till grund här är att ekonometrikern i egenskap av observatör vill knyta observationer av variation i arbetsutbudet till observationer av konsumentens efterfrågesammansättning. Man skulle kunna säga att man i statistisk bemärkelse förklarar den variation som observerats i arbetstid utifrån andra observationer. Observationen inkomst ger otillräcklig information om arbetstid, eftersom det kommer att råda betydande återstående variationer (residual variation), vilket observationer av konsumtionssammansättning indirekt informerar observatören om. Det innebär inte att det finns ett kausalt samband mellan konsumtionssammansättning och arbetsutbud i den meningen att det är konsumtionen som motiverar valet av arbetstid hos den enskilda individen. Jag känner inte till någon motsvarande empiri för . Skönsmässigt betraktat skulle man på grund av kulturella likheter kunna tro att det inte är så stor skillnad mellan och . I bilaga 1 har jag använt en mer indirekt metod för att försöka kartlägga sambandet mellan efterfrågan på restaurangtjänster och arbetsutbud i där jag använder kalkyler av Assarsson9. Resultatet av detta förfarande tyder inte på ett positivt samband mellan efterfrågan på restaurangtjänster och arbetsutbud i . Detta bygger dock på för många osäkra faktorer för att vi på denna grund ska kunna förkasta ett sådant samband för . När det gäller andra relevanta tjänster konstaterar m.fl. att hushållsartiklar och tjänster har ett positivt samband med arbetsutbud. Pirttilä och Suoniemi konstaterar att efterfrågan på andra tjänster och på konserter och idrottsevenemang har ett positivt samband med arbetsutbud. Dessa resultat talar alltså 9 De kalkyler jag har haft tillgång till är de som finns i : Consumer demand and labour supply in –2003 (Konsumenternas efterfrågan och arbetsutbud i –2003), 20040311. Jag har använt kalkyler för perioden –1998. (isolerat sett) för reducerade satser på de aktuella kategorierna. Däremot framgår det av båda undersökningarna att efterfrågan på livsmedel och offentlig transport har ett negativt samband med arbetsutbud. För övrigt arbetar m.fl. och Pirttilä och Suoniemi med olika objektkategorier, och därför kan det inte göras jämförelser fullt ut kategori för kategori. Köp av frisörtjänster kan i princip variera med arbetstiden av flera orsaker. Man kan ha ett arbete som kräver att man är välvårdad och noggrann med sitt yttre och som gör att man vill köpa frisörtjänster oftare. Men det kan också vara så att man på grund av tidsbrist går mer sällan till frisören, eller väljer att klippa sig själv. Jag känner inte till att det finns empiri på denna detaljnivå som kan ge den information som krävs. Liksom diskuterats i teoridelen kan det få gynnsamma effekter att gynna näringsgrenar med relativt stor del icke yrkesutbildad arbetskraft. Frågan är då om det finns näringsgrenar med hög faktorintensitet för icke yrkesutbildad (unskilled) arbetskraft. Economics innehåller vissa uppgifter som tyder på detta och som baseras på observationer inom EU (s. 25–28). (Siffrorna sätts visserligen inte in i sammanhanget ovan, men det har ingen betydelse för uppgifterna.)