sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Utredaren ska i förekommande fall också översiktligt ange hur regleringen av ansvaret för järnvägssäkerheten bör struktureras för att på ett bättre sätt förena målsättningarna att bibehålla och utveckla järnvägssäkerheten respektive att åstadkomma effektivisering av järnvägen som trafikslag genom marknadsdrivna förändringar. Målsättningen för utredaren är i denna del av uppdraget att förse regeringen och med ett underlag som kan användas för utformning av ståndpunkter och handlingslinjer som kan driva inom ramen för EU-arbetet. Särskild vikt ska läggas vid regelförenkling. Utredaren ska när förslagen tas fram sträva efter att företagens administrativa kostnader inte ska öka till följd av de nya reglerna. Ambitionen ska vara att utnyttja befintliga administrativa system i så stor utsträckning som möjligt och om möjligt förenkla dessa. Utredaren ska lämna en konsekvensbedömning av föreslagna åtgärder. Om de föreslagna åtgärderna innebär kostnader för stat eller kommuner, ska finansieringsförslag lämnas. Om de föreslagna åtgärderna innebär kostnader för privata företag, ska samråd ske med . Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med Transportstyrelsen, , , SWEDAC och övriga berörda myndigheter och organisationer. Utredningen ska i fråga om genomförandet av direktiv /57/EG, 2009/131/EG och 2008/110/EG lämna ett delbetänkande inklusive konsekvensbedömning . Utredarens uppdrag i övrigt ska inklusive konsekvensbedömning redovisas . I vitboken om en strategi för revitalisering av järnvägarna inom gemenskapen () introduceras marknadskrafterna som ett centralt verktyg för framgång. Med fritt tillträde avses inte bara tillträde till infrastrukturen utan också tillämpning av principen om frihet att erbjuda olika tjänster till järnvägssektorn. Det innebär en vision om att alla aktörer på marknaden ska ha rätt att utveckla, lansera och i fri konkurrens leverera varor och tjänster som är attraktiva för kunderna. I verkligheten kämpar man fortfarande om tillträde till infrastrukturen. Underhållssektorns aktörer, vars anläggningar per definition inte ens tillhör infrastrukturen, får vackert vänta på ett mer flexibelt marknadstillträde. Den västeuropeiska marknaden för underhåll är värd vilket utgör en signifikant del av de rörliga kostnaderna för att operera tåg. Här finns en potential för innovativa lösningar och nya grepp men de dominerande operatörerna verkar föredra de lösningar som finns att få . har ambitionen att vara ett föregångsland när det gäller öppning av marknaden för internationella tåg för alla järnvägsföretag. Regeringen avser att noggrant följa utvecklingen av järnvägens servicefunktioner i och återkomma med förslag till strukturella eller andra åtgärder som kan behöva vidtas för att åstadkomma förutsättningar för en väl fungerande konkurrens också inom denna del av järnvägsmarknaden. Denna ambition måste höjas till initiativ när så behövs för att aktivt påverka utvecklingen inom gemenskapen. Frågor kring driftskompatibiliteten intar en särställning då de primärt syftar till att möjliggöra för aktörerna inom gemenskapen att i full utsträckning utnyttja de fördelar som följer av en sammanlänkning av de nationella järnvägsnäten som en hög säkerhetsnivå garanteras och den berörda personalens utbildning och kompetens vidmakthålls. Det primära målet för aktörerna inom järnvägssystemet är sammantaget att transportera människor och gods från en plats till en annan på ett säkert och ordnat sätt och att transporttjänsterna kan etableras och utvecklas på lika villkor och opereras på ett sunt och ekonomiskt godtagbart sätt. har järnvägssystemet indelats i strukturella och funktionella delsystem. Den här uppdelningen, som är reglerad i driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG) är gjord av praktiska skäl för att kunna specificera väsentliga krav och tillhörande TSD för införlivande av kraven på driftskompatibilitet inom järnvägssystemet. För att ytterligare utveckla den europeiska järnvägsmarknaden, är tiden mogen för att överväga ett kompletterande systematiskt angreppssätt på alla organisatoriska funktioner av betydelse för järnvägssystemet inom EU. En organisatorisk funktion kan i detta sammanhang beskrivas som en uppsättning av inbördes relaterade och samverkande processer som levererar definierade produkter inklusive tjänster enligt specificerade krav. En funktion måste ha sin hemvist i en organisation, som leds av en verksamhetsledare. Alla fysiska och juridiska personer som önskar omhänderta en funktion ska visa att man uppfyller gällande minimikrav på resurser och kompetens och i övrigt vara lämpliga. En central fråga blir: hur ska ett järnvägssystem avgränsas? Vilka funktioner räknas in? Det avgörande för att kunna skapa nya förutsättningar för en fungerande ansvarsfördelning inom järnvägssystemet, är att identifiera vilka funktioner som påverkar säkerheten. Det finns beskrivningsmässigt två huvudsnitt, som inom järnvägssystemet griper in i varandra och därför behöver beaktas som en helhet: det ena snittet är relaterat till att leverera attraktiva järnvägstjänster i , vilket har föranlett behov av lagstiftning och andra författningar av kommersiell natur inkluderande administration av trafikrättigheter och godkännande av tariffer, det andra snittet är relaterat till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik, inklusive driftskompatibilitet, som bygger på säkerhetskrav, som delvis är reglerade i annan lagstiftning och andra författningar av säkerhetsmässig natur. Effektiviteten i järnvägssystemet påverkas också av annan lagstiftning som kan beröra frågor som fri rörlighet på arbetsmarknaden, hälsovård, arbetsmiljö, miljöskydd, tullfrågor, frakt- och postbefordran, produktansvar, skadeståndsansvar, egendomsrätt, utredning av olyckor, etc. 1.2Kraftspelet som påverkar järnvägssystemet En kompletterande beskrivningsmodell kan utgöra grund för att sortera upp begreppen och funktionerna inom järnvägssystemet. Det förekommer tre grupperingar representerande tre krafter som utövar inflytande på järnvägssystemet. aktörer som tillför den normerande kraften aktörer som tillför den kommersiella kraften aktörer som tillför den tredje kraften En sådan bred indelning belyser det faktum att järnvägstrafik i första hand är en kommersiellt driven verksamhet. Inom gemenskapen förekommer även icke primärt kommersiella verksamheter, främst bestående av järnvägsinfrastruktur och fordon avsedda att användas uteslutande för lokala ändamål, historiska ändamål eller turiständamål. Dessa aktörer är i många fall beroende av varor och tjänster från organisationen som omfattas av den kommersiella kraften varför även de icke primärt kommersiella verksamheterna i denna beskrivningsmodell kan sorteras in under den kommersiella kraften. Den normerande kraftens aktörer (myndighetsfunktioner) inom järnvägssystemet definierar och levererar såväl den kommersiella som den säkerhetsmässiga ramen för järnvägssystemet. Den kommersiella kraftens aktörer tillför resurser och kompetens, själva mekanismen och utövar verksamheten. Den tredje kraftens aktörer representeras av grupper som inte ingår i järnvägssystemet, men som har ett direkt intresse av vad som försiggår inom systemet och är intresserade av järnvägssystemets produkter. are, godstransportörer, företrädare för det legala systemet, banker, försäkringsbolag, miljöföreträdare, politiska grupperingar, företrädare för näringslivet och fackliga organisationer, nyhetsmedia, aktieägare och andra ägare av organisationer som ingår i den kommersiella kraften samt samhällsföreträdare i allmänhet. Den tredje kraftens aktörer är intresserade av såväl ekonomin som den säkerhetsnivå som järnvägssystemet kan prestera. Dess företrädare vill ha tillgång till den trygghet, som järnvägssystemet erbjuder men vill bevara friheten att tillgodogöra sig systemets produkter efter eget gottfinnande. Den kommersiella kraften önskar friheten att agera på det sätt de anser vara bäst, men vill samtidig vara skyddade mot andra kommersiella krafter och från otillbörlig påverkan av den tredje kraften. Aktörerna accepterar behovet av regler förutsatt att de inte påverkar dem på ett orimligt sätt eller favoriserar konkurrenter eller nya aktörer som vill in på marknaden. De flesta aktörerna ser regelverket som ett medel för att hålla ute oseriösa företag från tillträde till järnvägssystemet. Framgång bland den kommersiella kraftens aktörer mäts i deras förmåga att generera vinst och materiella tillgångar. Det vill man åstadkomma genom att lösa uppgiften på det mest praktiska, ekonomiskt mest fördelaktiga och säkra sättet. Alla organisationer sätter inte säkerheten främst. Det blir den normerande kraftens uppgift att leverera den återställande kraft som behövs för att åstadkomma den rätta säkerhetsbalansen i förhållande till de kommersiella målen. Den normerande kraftens aktörer önskar klara och enkla regler och befogenheter och förmåga att hävda och upprätthålla respekten för att reglerna efterlevs. Lagstiftaren förväntas tillgodose fyra grundläggande krav: För det första, förväntas lagstiftningen innehålla ett ramverk för järnvägssystemet ur ett systemperspektiv och definiera aktörer och tillhörande funktioners uppgifter, ansvar och befogenheter samt tillgodose behovet av generella mål och inriktning som uttrycker samhällets förväntningar på järnvägssystemet. För det andra, förväntas lagstiftningen skapa förutsättningar för säkerhetsmyndighetens existens, dess myndighet med tillhörande ansvar och en beskrivning av de uppgifter i form av funktioner, som myndigheten äger rätt att delegera vidare till andra. För det tredje, förväntas lagstiftningen och tillhörande andra författningar, i breda men tydliga termer uttrycka de väsentliga krav på säkerhet som omsätter samhällets förväntningar i operationella krav. För det fjärde, förväntas lagstiftningen tillgodose säkerhetsmyndighetens behov av operativa verktyg inklusive sanktionsmedel för att hävda och upprätthålla respekten för att reglerna efterlevs. Beteendet hos de producerande systemen inom järnvägssystemet (dvs. aktörerna såsom infrastrukturhållare, järnvägsföretag, upphandlande enheter, tillverkare, tillhandahållare av vagnar, fordonsinnehavare, enheter som ansvarar för underhåll, underhållsleverantörer och tjänsteleverantörer) är avgörande för vilken säkerhetsnivå som produceras. Aktörerna inom det producerande systemet sätter i huvudsak sin egen struktur, ambitionsnivå och målsättning. Personalen har egna personliga mål och ambitioner. Det producerande systemet använder utrustning och arbetsmetoder som spänner mellan primitiva till mycket sofistikerade. 1.3Faktorer som påverkar säkerheten inom järnvägssystemet Omslutande det producerande systemet finns de tre krafterna, (den normerande, kommersiella och tredje kraften). Det finns dock inte någon direkt länk mellan den normerande kraften och utfallet i form av säker trafik. I praktiken är den normerande kraften i huvudsak reaktiv. Den teknologiska utvecklingen skapar nya möjligheter, som regelutvecklingen behöver anpassas till. Det är en långsiktig och oftast lågmäld process i synnerhet jämfört med den kortsiktiga påverkan som den tredje kraften kan åstadkomma. Genom rubriker i media som följd av en större olycka, gärna i kombination med miljöpåverkan, kan en lokal händelse transformeras till en internationell dito med en påverkan, som kan ge den tredje kraften ett inflytande som oftast inte står i proportion till den risk som är involverad. Regelverket måste vara utformat på ett sätt som tar hänsyn till att detta inträffar och kan hanteras med en strävan till att balansera de tre krafterna inom järnvägssystemet. Säkerhet handlar om att skydda liv och egendom samt miljön från olyckor som leder till förluster och skador. Ingenting är säkert i betydelsen att det inte förekommer risker. När man talar om ökad säkerhet avses egentligen reducerad risk. Frågan är hur stora resurser som ska avsättas till att minska risken? När ska vi upphöra med att sträva mot ständig förbättring? Svaret är att vi ska upphöra med att ständigt förbättra när värdet av en högre säkerhetsnivå uppvägs av kostnaden för att uppnå den. Grundregeln för att utröna hur långt man ska gå är att ständigt väga kostnaden mot nyttan. Ett kostnadsnyttoförfarande är ett sätt att tänka i en beslutsprocess. Alla beslut motiverar inte en fullständig numerisk analys men att ständigt beakta och väga in kostnader mot nyttan leder till bättre beslutsunderlag. Den centrala frågan är: vem har de bästa förutsättningarna att ta fram beslutsunderlaget och var och på vilken nivå ska de enskilda besluten fattas? Samhället har inte tilltro till att en fri marknad baserad på enbart den kommersiella och den tredje kraften, på egen hand skulle säkerställa en optimal säkerhetsnivå. Den normerande kraften behövs, speciellt med tanke på att nyttan av en ständig förbättring av säkerhetsnivån ofta innebär lägre kostnader för samhället medan de direkta kostnaderna för att genomföra förbättringsåtgärden på kort sikt ska hanteras av aktörerna inom den kommersiella kraften för att via anpassad prissättning involvera kunderna som tillhör den tredje kraften. Därför är frågan i denna studie: hur ska man i en situation där de kommersiella marknadskrafterna bedöms sakna förutsättningar att på egen hand uppnå den optimala säkerhetsnivån, fördela ansvaret inom järnvägssystemet på det mest kostnadseffektiva sättet? 1.3.1Den normerande kraftens aktörers ansvar för säkerheten Dagens fördelning av ansvaret för säkerheten inom järnvägssystemet, är beskriven i artikel 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet (2004/49/EG). Medlemsstaterna ska se till att järnvägssäkerheten upprätthålls generellt och att den, i den mån detta är rimligen genomförbart, kontinuerligt förbättras med beaktande av utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och tekniska och vetenskapliga framsteg, och att förebyggande av allvarliga olyckor prioriteras. Ordvalet: se till att = säkerställa (ensure) indikerar att säkerhets- myndigheten har det överinseende ansvaret, vilket betyder att andra aktörer har det verkställande ansvaret. Direktivet innehåller dock inga krav på staterna som på ett entydigt sätt reglerar vilka uppgifter, och därmed vilken verktygslåda, som står till säkerhetsmyndighetens förfogande för att utöva verksamheten och skapa möjligheter för att ta sin del av ansvaret. Så mycket är dock klart, att man insett att säkerhetsmyndigheten, som företräder den normerande kraften, saknar förutsättningar för att ta det fulla ansvaret för säkerheten inom järnvägssystemet inom respektive stats territorium. måste ha en dokumenterad förmåga att bedriva regelutveckling och tillsyn inom järnvägssystemet. Tillsynen måste inkludera förmågan att: genomföra avvecklingskontroll, samt genomföra analys och hantering av förändringar av järnvägssystemet. Funktionstillsynen inkluderar uppgifterna verksamhetsuppföljning samt genomförande av stödjande och korrektiva åtgärder. förväntas också se till att regelbundna översyner av järnvägssystemet genomförs för att främja den positiva utvecklingen av säkerhetsnivån. verktygslåda för verksamhetsuppföljning bör omfatta aktiviteter som revisioner (audits) inspektioner, stickprov, periodiska möten med ledningen för olika verksamhetsutövare, insamling och analys av verksamhets- och driftsdata, linjeinspektioner, kontroller av tågs framförande och samtal med personer på olika nivåer inom järnvägssystemet. Det gäller att utnyttja hela verktygslådan och inte förlita sig ensidigt på revisioner, styrda av säkerhetsindikatorer. kan, förutsatt att stöd finns inskrivet i lag, delegera olika tillsynsuppgifter med tillhörande befogenheter om det kan visas att dessa uppgifter kan utföras mer kostnadseffektivt av andra personer som är utvalda genom en passande upphandlingsprocess. Sådana delegeringar fråntar på intet sätt tillsynsmyndigheten från ansvaret för tillsynen som lagt ut på andra. måste, för att kunna delegera tillsynsuppgifter till andra: säkerställa kompetensen hos de personer som mottar delegerade tillsynsuppgifter, vidmakthålla egen kompetens för att kunna styra utfallet av den delegerade verksamheten, bygga upp processer och kritiska rutiner samt informationssystem för att bedriva styrning och uppföljning på en passande nivå, samt behålla förmågan att kunna återta delegerade uppgifter. 1.3.2Den kommersiella kraftens aktörers ansvar för säkerheten Artikel 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet identifierar två kategorier av huvudaktörer: infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen. ska medlemsstaterna se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på dessa två kategorier, varvid de ska vara skyldiga att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt. Vidare ska de tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med kraven i direktivet. Varje infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag förväntas enligt direktivet ansvara för sina respektive delar av systemet och för en säker drift av dessa, inklusive materielförsörjning och upphandling av tjänster, gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part. Det system som avses i direktivet, är järnvägssystemet såsom det är definierat i bilaga II i driftskompatibilitetsdirektivet. Det kan noteras att i förslaget till revidering av första järnvägspaketet, som är ute på remiss, har förslagsställarna i Bilaga I, Förteckning över järnvägsinfrastrukturanläggningar, även fortsättningsvis gjort undantag för spår inom underhålls- och reparationsverkstäder, förråd eller lokstallar samt privata anslutningslinjer eller sidospåren. Denna bilaga ser ut att bli det enda stället inom gemenskapens författningspaket, där järnvägsinfrastrukturanläggningar kommer att definieras. Detta undantag är oacceptabelt ur ett säkerhetsperspektiv. Det bör slås fast att samtliga spårinnehavare är infrastrukturförvaltare. Den normerande kraftens aktörer förväntas förlita sig på att de två kategorierna infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen tar ansvaret för säkerheten. Det är ett idealistiskt och orealistiskt antagande som har sitt ursprung i den tid då järnvägen var en nationell angelägenhet med i huvudsak en aktör, den statsägda järnvägen. Ansvaret kan också vara fördelat på en dominerande statskontrollerad infrastrukturförvaltare och ett dominerande järnvägsföretag. Effekten blir i båda fallen att dessa aktörer styr med hjälp av detaljerade leverantörsavtal som hänvisar till av kunden upprättade omfattande och detaljerade regelverk, som är tvingande för respektive underleverantör. 1.3.3Den tredje kraftens aktörers ansvar för säkerheten Bland den tredje kraftens aktörer, har passagerarnas förväntningar på säkerhet men framförallt på punktlighet och regularitet, ökat i takt med att järnvägssystemet har blivit mer sofistikerat. En tågresa eller tågtransport utgör inget självändamål utan är en delmängd i ett flöde för att uppnå andra mål. uppfattades järnvägen som det säkraste sättet att förflytta sig. Den tunga kommersiella luftfarten inom välutvecklade luftfartsnationer har hunnit ifatt och blivit säkrare. För båda transportslagen gäller att i segmentet masstransport förväntas resan vara säker. Den politiska nivån i samhället uttrycker denna strävan med en 0- vision, förhoppningsvis medvetna om att denna vision ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är ouppnåelig. Resenärerna är dock beredda att direkt och indirekt (via skattsedeln) betala sin andel för att säkerheten upprätthålls och uppfattar att man faktiskt har gjort detta och därför kan ställa krav på säkerhet. Om säkerheten skulle försämras på ett drastiskt sätt så att den upplevda säkerhetsnivån blir oacceptabel, så reagerar passagerarna och godstransportörerna genom att avstå från resan/transporten och på så sätt återförs ansvaret till marknadskrafterna som får ta hand om problemet. har troligen såväl media, fackföreningar som ägare hunnit reagera, vilket påskyndar processen men det är långt ifrån det mest effektiva sättet att driva ett förebyggande säkerhetsarbete. Eftersom sambandet mellan nyttan av en investering i säkerhet och kostnaden för densamma ofta är svårt att kvantifiera, påverkas viljan att betala. Samhället har därför inom områden som uppfattas vara farliga för medborgarna och hit hör järnvägen, beslutat införa såväl ett regelverk som en tillsynsmyndighet som ska se till att reglerna efterlevs. 1.4Distribution av uppgifter som påverkar säkerheten inom järnvägssystemet De flesta inser att det är uteslutet att en myndighetsfunktion såsom Transportstyrelsen självständigt skulle kunna hållas ansvarig för styrning och uppföljning av all verksamhet som påverkar säkerheten inom järnvägssystemet i . I nästa led i ansvarskedjan anser fortfarande lagstiftaren att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska ha förmåga att ta fullt ansvar för respektive verksamhet och kunna hantera de risker som kräver samverkan dem emellan. Frågan är om inte ansvaret på ett ordnat sätt måste kunna distribueras vidare bland aktörerna inom järnvägssystemet till dem som utövar verksamheten och som har reella förutsättningar att påverka densamma. När uppgifterna som påverkar säkerheten fördelas bland flera aktörer, måste spelreglerna för att hantera ansvarsfrågan tydliggöras och tas upp till omprövning. 1.4.1Befogenheter vid delegerad myndighetsutövning jämfört med certifikatinnehavares rättigheter Uppgifter, med tillhörande ansvar och befogenheter inom järnvägssystemet kan fördelas på olika sätt. Offentliga förvaltningsuppgifter kan överlämnas till bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enskilda individer. Om uppgifterna innefattar myndighetsutövning krävs stöd i lag. Den organisation eller individ, som delegerats en myndighetsuppgift (delegated authority) och agerar på uppdrag av myndigheten, måste uppfylla samma krav på kompetens, resurser och lämplighet, som gäller för myndigheten i samma situation. De befogenheter som följer av en delegering måste vara entydigt beskrivna och hållas åtskilda från andra uppgifter med tillhörande ansvar och befogenheter. Den myndighet som utfärdat delegeringen är fullt ut ansvarig för slutresultatet av den verksamhet som den som mottagit uppgiften utför. Därför måste myndigheten följa upp resultatet av den delegerade verksamheten. Det måste finnas lagliga förutsättningar för att återkalla uppdraget, utan möjlighet till överklagande, om det skulle visa sig nödvändigt. Lagstiftningen ger också möjlighet för tillsynsmyndigheten att utfärda tillstånd för vissa verksamhetsutövare inom järnvägssystemet. Den som innehar ett tillstånd äger rätt att bedriva den eller de typer av verksamhet, som är angiven i tillståndet (vested privileges) under specificerade förhållanden. Innehavaren av ett tillstånd är ansvarig för att genomföra verksamheten på ett säkert sätt. I detta ingår att följa de lagar och andra författningar samt standarder, som är gällande. Det är angeläget att understryka att med de rättigheter som framgår av tillståndet följer motsvarande ansvar. Detta verkställande ansvar får inte förväxlas med tillsynsmyndighetens överinseende ansvar, vilket innefattar att genom olika aktiviteter skapa tilltro till att tillståndsinnehavarna inom järnvägssystemet har accepterat det verkställande ansvaret och håller sig inom ramarna för vad som gäller inom järnvägssystemet. Samma person eller organisation kan både ansöka om och erhålla ett verksamhetstillstånd och inom sig ha mottagit en delegerad myndighetsuppgift. Det är två självständiga frågor. En examinator, som har till uppgift att utföra delegerade myndighetsuppgifter i samband med prövning av lokförares kompetens, får vara anställd av ett järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare, vilka är ansvariga för verksamheten i övrigt inom ramen för respektive tillstånd, så länge som verksamheten är organiserad så att intressekonflikt undviks.