sou · GYB3100 · 2011-01-01 00:00:00 — Jag menar dock att de uppgifter en ECM eller en infrastrukturförvaltare tar på sig är så viktiga och har så stor betydelse för säkerheten att vissa grundläggande krav måste vara Alltför små företag kan förmodligen inte bli certifierade. Det är en konsekvens av den balansakt mellan marknadsdriven utveckling och bibehållen eller höjd säkerhetsnivå som måste hanteras på en avreglerad järnvägsmarknad. I detta avsnitt redovisas de konsekvenser som ett genomförande av mina förslag kan komma att få för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare m.fl. De konsekvenser som åsyftas är främst av ekonomisk art. Järnvägsbranschen är en lågmarginalbransch och ska sannolikt också så vara. Transporter är ett medel att nå andra mål och bör därför inte vara för dyra. Likväl måste det vara möjligt att driva verksamheten med utsikt att nå ett tillräckligt ekonomiskt överskott. Stigande kostnader är ett problem för alla företag som är verksamma inom järnvägsbranschen och det finns allvarliga farhågor för att detta kan leda till att branschens ställning i förhållande till andra transportslag försvagas. En källa till kostnadsökningar är nya bestämmelser och regelverk som införs utan att tillräckliga hänsyn tas till hur de kan drabba företagen ekonomiskt. Inte minst järnvägstrafikföretagens branschorganisation har påpekat detta. Man har t.ex. påtalat problemen med beslutet att utan att lösa finansieringsfrågan införa det nya europeiska signal- och trafikstyrningssystemet ERTMS, beslutet om höjda banavgifter samt beslutet att avgiftsbelägga delar av tillsynsmyndighetens, Transportstyrelsen verksamhet. Innan järnvägsbranschen når ett läge med fungerande konkurrens och mogna marknadsförhållanden i övrigt kommer det förmodligen att ta avsevärd tid. Det är då väsentligt att det finns en klar målbild för framtidens järnväg som inspirerar företag och andra organisationer att fortsätta framåt även om det i det korta perspektivet kan kännas besvärligt. Vi behöver en vision om framtidens järnväg och som en del av visionen också en idé om hur vägen dit ser ut. Det är en viktig uppgift för politiker och järnvägsforskare att förse företagare som är villiga att satsa på järnvägsbranschen liksom järnvägsverklighetens folk i övrigt med en sådan. 14.2.1Ökade kostnader som resultat av fler köp-säljrelationer En ny uppdelning av säkerhetsansvaret kan bidra till ett skapa nya marknadssegment inom järnvägssektorn. Det i sin tur innebär att tidigare interna, icke-kommersiella gränssnitt ersätts av kommersiella relationer där kunder och leverantörer möts för att göra affärer. Tjänster, som tidigare utfördes inom ramen för stora, mer eller mindre monopolliknande organisationer, produceras nu för en marknad. På marknaden avgör i slutändan pris och kvalitet vem som blir framgångsrik. Det är en önskad utveckling och är till syvende och sidst vad avregleringen av järnvägsmarknaden syftar till. Genom att underlätta för marknadskrafterna att verka och låta konkurrerande företag i frihet utveckla produkter och tjänster är tanken att hela branschen ska utvecklas och bli mera konkurrenskraftig, till gagn för transportkunderna och för samhället i stort. På en avreglerad marknad hanteras relationerna mellan kunder och leverantörer genom avtal där bl. a. priser och leveransvillkor fastställs. Detta kommer också att bli fallet i relationen mellan järnvägsföretag och ECM och i det fall ECM införs på infrastrukturområdet även mellan infrastrukturägare eller infrastrukturförvaltare och ECM. ECM-företagen måste emellertid, liksom alla kommersiellt verksamma företag, täcka sina kostnader för verksamheten samt dessutom skapa en vinst för att säkra en långsiktig överlevnad på marknaden och för att tillgodose ägarnas avkastningskrav. Då ECM etableras och kommersiella relationer mellan köpare och leverantörer av ECM-tjänster uppstår finns stora risker att kundföretagen, åtminstone inledningsvis, drabbas av ökade kostnader. Men om ECM-tjänsterna och förvaltningstjänsterna blir efterfrågade kommer fler företag att etablera sig på marknaden. Det blir konkurrens mellan olika leverantörer och konkurrensen kommer att pressa priserna och tvinga fram effektiviseringar. Konkurrensen är den kraft som i det långa loppet motverkar kostnadsökningar. Föreställningen om att kostnaderna för företagen ökar som resultat av avregleringen inom branschen genom att fler köpsäljrelationer uppstår utgår från ett antagande att intern hantering av ärenden hos järnvägsföretag och infrastrukturägare skulle vara mindre kostnadskrävande än köp av externa tjänster. Det kan förvisso vara så. Men den specialisering och interna effektivisering ett ECM-företag kan skapa inom sin kärnverksamhet torde sannolikt göra dem till en effektivare hanterare av underhållsfrågor än järnvägsföretagen och infrastrukturägarna. Detta i förening med konkurrensen företagen emellan torde innebära att marknadslösningar i flertalet fall, åtminstone på medellång sikt är effektivare än in house-lösningar. Men ytterst är det kalkylen varje järnvägsföretag och varje infrastrukturägare måste göra som ger svaret. Möjligheten att vara sin egen ECM kommer alltid att finnas kvar. De ekonomiska konsekvenserna för järnvägsföretag eller infrastrukturägare som väljer att köpa ECM-tjänster externt är emellertid med stor sannolikhet positiva. De merkostnader som uppstår kompenseras av motsvarande eller högre mindrekostnader. 14.2.2 Konsekvenser av införande av ECM för infrastrukturunderhåll Jag har föreslagit att ECM-funktionen ska införas även för infrastrukturunderhåll. I likhet med ECM för fordonsunderhåll bör det ställas vissa allmänna krav på den som vill vara ECM för infrastrukturunderhåll. Alla ECM bör uppfylla vissa grundkrav. De krav jag avser är dels att en ECM ska ha ett ledningssystem som säkerställer att det underhåll man ansvarar för hanteras på ett betryggande sätt, dels att den fysiska eller juridiska person som ansvarar för underhåll ska ha kompetens och resurser för uppgiften och i övrigt anses vara lämplig. Kravet på innehav av ett ledningssystem är helt grundläggande för att kunna fylla uppgiften. Kraven på kompetens, resurser och lämplighet är krav som ställs i andra liknande sammanhang och som jag menar är självklara. 14.2.3Konsekvenser av kravet på certifiering eller tillstånd Jag föreslår att för alla företag som vill bli ECM oavsett om det gäller fordons- eller infrastrukturunderhåll ska det finnas krav på obligatorisk certifiering eller tillstånd från Transportstyrelsen eller ackrediterade organ. De ekonomiska konsekvenserna för företag som väljer att ECM-certifiera sig genom ett ackrediterat ECM-organ blir en marknadsbestämd kostnad, dvs. det pris som ECM-organet begär för att utföra certifieringen. Storleken på den marknadsbestämda kostnaden är svår att uppskatta. Vi har dock gjort ett försök genom en jämförelse med vad det kostar att genomföra en normal ISO-certifiering. Priset för en ISO-certifiering ligger för ett mellanstort företag med en omsättning på . Den årliga revisionen av verksamheten kostar . Uppskattningsvis skulle en ECM- certifiering komma att hamna i ungefär samma kostnadsläge. Beräkningen omfattar dock endast de externa kostnader som sammanhänger med certifieringsföretagets granskning. Kostnader som uppkommer för att införa och upprätthålla ett ledningssystem för kvalitet och säkerhet är inte medtagna, men uppgår med visshet till ett betydligt högre belopp, sannolikt eller mera. Om man i enlighet med mitt förslag att som en konsekvens av att man lägger ett säkerhetsansvar på ECM, istället för certifiering av ackrediterat organ väljer att ställa ECM inför tillståndskrav på samma sätt som redan gäller för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare blir konsekvenserna annorlunda. Tillstånd utfärdas av Transportstyrelsen. kommer tillståndshantering vid Transportstyrelsen att successivt avgiftsbeläggas. Transportstyrelsen har som en del i förberedelserna för avgiftsfinansiering tagit fram en promemoria med förslag till avgifter för olika delar av verksamheten (dnr TSG 2010-394). Enligt förslaget kommer ett säkerhetstillstånd för infrastrukturförvaltare beroende på anläggningsmassans storlek att kosta . För tillsyn föreslås en årlig debitering på . För järnvägsföretag föreslås licens samt säkerhetsintyg A och B att tillsammans kosta . För årlig tillsyn föreslås en debitering på . Det är svårt att gissa vad ett tillstånd för en ECM skulle kunna kosta, men de avgifter som föreslagits för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ger en fingervisning om vilka storleksordningar det skulle kunna röra sig. 14.2.4Konsekvenser för företag som väljer att köpa ECM-tjänster externt Företag som inte önskar vara sin egen ECM har möjlighet att välja att köpa ECM-tjänster av en extern leverantör. Köpet regleras genom ett kommersiellt avtal med leverantören. Avtalet kan omfatta hela eller delar av ECM-funktionen. Det är svårt att uppskatta vilket pris som kommer att tas ut. Det beror av konkurrensen, avtalets omfattning, vilka övriga kommersiella relationer köpare och leverantör har osv. Generellt torde dock gälla att den som väljer att köpa tjänsten gör det därför att det skulle vara dyrare att vara sin egen ECM. De ekonomiska konsekvenserna för de företag som väljer att köpa ECM-tjänster externt är således med stor sannolikhet positiva och de merkostnader som uppstår kompenseras av motsvarande eller högre mindrekostnader. 14.2.5Konsekvenser för offentlig sektor Ansökan om ECM-tillstånd kommer att belasta Transportstyrelsens resurser. Då hanteringen av tillståndsärenden emellertid är på väg att bli avgiftsfinansierade innebär det att inga ekonomiska konsekvenser uppstår för offentlig sektor. 14.2.6Konsekvenser för små företag Mina förslag till inrättande av obligatoriska ECM och ECM för infrastrukturförvaltning kommer enligt min bedömning att skapa möjligheter för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att på ett enklare sätt kunna ta sitt säkerhetsansvar. Detta gynnar särskilt små företag med begränsade administrativa och tekniska resurser. Möjligen kan de generella krav på en ECM som jag föreslår innebära att små företag som saknar ledningssystem för underhåll och som i övrigt har för små resurser inte kan etablera sig som ECM. Jag menar dock att den uppgift en ECM tar på sig är så viktig och har så stor betydelse för säkerheten att vissa grundläggande krav måste vara uppfyllda. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Mina förslag har inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Mina förslag har inga konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Mina förslag kan innebära ett ökat personalbehov vid Transportstyrelsen med 2–3 tjänster. I övrigt har de inga konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för de integrationspolitiska målen samt för personlig integritet. Mina förslag har inga konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för de integrationspolitiska målen eller för den personliga integriteten. I betänkandet finns ett kapitel som handlar om Trafikledning. Jag anser att resonemang som bedrivs i kapitel Trafikledningen är otydligt. Utredaren snuddar vid tankarna om en fristående trafikledning baserad på affärsmässiga principer funktion i . Utredaren vill påvisa att om operativ trafikledning ligger närmare trafikutövningen (Järnvägsföretagens driftledning) kan den brytas ur och utföras av ett privat bolag enligt marknadsmässiga principer. Under kapitel Trafikplanering, trafikeringsavtal och operativ trafikledning skriver utredaren, hur trafikledningen på statens järnvägsinfrastruktur organiseras föreligger målkonflikter mellan järnvägslagen och samhällets krav om bästa möjliga utnyttjande av infrastrukturen. Varför kan inte en statlig infrastrukturförvaltare göra samma prioriteringar som en privat? I järnvägsnätsbeskrivningen finns infrastrukturförvaltarens behov av att genomföra större planerade arbeten. Detta måste järnvägsföretagen ta hänsyn till i sin planering. Övriga arbeten ansöks vid samma tillfälle som järnvägsföretagen ansöker för kapacitet för tågdrift. Behovet för den kapaciteten bedöms ur samma villkor på samhällsekonomiska grunder i förhållande till tågen som också bedöms ur samhällsekonomisk grund. Detta avgör hur planerar sitt arbete. I samma kapitel finns en bild som ska illustrera hur fler tåg kan köras och att kapaciteten inte nyttjas till fullo. Så som bilden illustrerar är det inte möjligt att köra tåg. Det går inte att köra tåg i full fart som illustreras enligt bilden. Det finns heller inte någonstans i där det ligger stationer med exakt mellanrum. Resonemanget håller alltså inte. Utredaren skriver Används istället företagsekonomiskt mindre gynnsamma arbetsmetoder för spårbytet, reduceras störningarna i tågtrafiken varvid den samhällsekonomiska effektiviteten ökar. anser att utredaren inte tillräckligt förklarar resonemangen och hur han kommer fram till detta? Utredaren jämför statens spåranläggning med tunnelbana. Detta är felaktigt då sektorsansvaret ej längre finns och endast är infrastrukturförvaltare för statens spåranläggning. Utredaren pekar på ökad konkurrens med fler operatörer på spåren och använder det som ett skäl att bryta ut trafikledningen. Men jag anser att om Trafikledningen finns hos infrastrukturförvaltaren som är neutral och icke diskriminerande gynnar det operatörerna. Utredaren skriver (sidan 6).Kapacitetsilldelningen och den operativa trafikledningen måste med andra ord vara väl synkroniserade. Detta är jag helt enig om. Genomförande av EU:s nya En särskild utredare ska föreslå hur det nya driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG), direktiv om ändring i detta direktiv (2009/131/EG) och direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet (2008/110/EG) bör genomföras i svensk rätt. I ett andra steg ska den särskilda utredaren bedöma om strukturen i dagens reglering av ansvar för järnvägssäkerheten är ändamålsenlig sett i ett längre tidsperspektiv. Utredaren ska bedöma om ansvaret bör utvecklas för att på mest ändamålsenliga sätt stödja och främja en effektiv marknadsutveckling. Utredaren ska i fråga om genomförandet av det nya driftskompatibilitetsdirektivet, direktivet om ändring i detta direktiv och direktivet om ändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet lämna ett delbetänkande . I övrigt ska utredningens uppdrag redovisas . antogs det av Europeiska kommission föreslagna järnvägspaketet Underlätta rörligheten för lokomotiv i gemenskapen som innehåller tre rättsakter; och rådets direktiv /57/EG av om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (EUT L 191, , s. 1, CELEX 32008L0057) och och rådets direktiv /110/EG av om ändring av direktiv /49/EG om säkerhet på gemenskapens järnvägar (EUT L 345, 23.12.2008, s. 62, CELEX 32008L0110) och och rådets förordning (EG) nr 1335/2008 av om ändring av förordning (EG) nr 881/2004 om inrättande av den Europeiska järnvägsbyrån (EUT L 354, 31.12.2008, s. 51) (järnvägsbyråförordningen). Järnvägsbyråförordningen innehåller endast bemyndiganden till Europeiska järnvägsbyrån (ERA) och föranleder därför inte några särskilda åtgärder i nationell rätt och innefattas således inte i uppdraget. Övriga rättsakter innehåller bestämmelser som föranleder ändringar av gällande svensk lagstiftning. Det nya driftskompatibilitetsdirektivet och direktivet om ändring i detta ska vara genomfört i medlemsstaterna och direktivet om ändring i järnvägssäkerhetsdirektivet . Driftskompatibilitetsdirektivet ersätter de tidigare två driftskompatibilitetsdirektiven för dels höghastighetståg, dels konventionella tåg. Detta syftar till att skapa tydlighet och förenkling. I direktivet anges att ett delsystem får tas i bruk endast efter godkännande av tillsynsmyndigheten, såvida inte något annat är särskilt föreskrivet. Med delsystem avses olika delar av järnvägssystemet, t.ex. fordon och järnvägsinfrastruktur. Ett delsystem ska uppfylla de väsentliga krav om bland annat teknisk kompatibilitet som anges i direktivet. Varje delsystem ska dessutom överensstämma med tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD) som föreskrivs av kommissionen och som konkretiserar de väsentliga kraven. Det pågår ett ständigt arbete med att uppdatera och förbättra dessa inom ramen för kommittéförfarandet. De är med stöd av bemyndigande i järnvägslagen genomförda i Transportstyrelsens föreskrifter. Vidare syftar ändringarna i driftskompatibilitetsdirektivet i huvudsak till att klargöra och förenkla gällande bestämmelser om godkännande att ta i bruk järnvägsfordon. Direktivets bestämmelser om godkännandeförfarandet för fordon är uppdelade beroende bland annat på i vilken utsträckning fordonet överensstämmer med relevanta TSD. En utgångspunkt för driftskompatibilitetsdirektivet är att principen om ömsesidigt erkännande ska tillämpas, det vill säga ett godkännande ska vara tillräckligt för hela gemenskapens järnvägar. Denna princip kan dock endast tillämpas på fordon för vilka TSD är tillämpliga och som helt och hållet uppfyller kraven i dessa samt ska användas på helt TSD-konform infrastruktur. För övriga fordon krävs i stället ett godkännande i enlighet med nationella bestämmelser ett för varje stat där fordonen ska användas. Bestämmelserna för dessa fordon är utformade i syfte att möjliggöra att varje medlemsstat endast kontrollerar sådana egenskaper hos fordonen som inte redan kontrollerats i en annan medlemsstat. I gäller det t.ex. framförande i arktiskt vinterklimat. Vidare införs helt nya bestämmelser om godkännande av fordonstyper. När en fordonstyp är godkänd kan ett förenklat godkännandeförfarande tillämpas nationellt för godkännande av enstaka fordon som överensstämmer med den godkända typen. Det innebär ett förfarande för godkännande av fordon som överensstämmer med en typ som redan godkänts i en medlemsstat. Driftskompatibilitetsdirektivet syftar även till att effektivisera arbetet med att införa gemensamma tekniska normer. Det införs således mer ingående regler för framtagandet och hanteringen av dessa. Ändringen i det nya driftskompatibilitetsdirektivet genom kommissionens direktiv /131/EG av om ändring av bilaga VII till och rådets direktiv /57/EG om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (EUT L 273, 17.10.2009, s. 12, CELEX 32009L0131) innebär att förteckningen av parametrar har justerats. Dessa avser egenskaper hos fordon som inte omfattas av de väsentliga kraven i driftskompatibilitetsdirektivet. Järnvägssäkerhetsdirektivet syftar till att utveckla och förbättra säkerheten för EU:s järnvägar. Ändringarna i direktivet har framförallt antagits för att underlätta för mindre järnvägsföretag att leva upp till det säkerhetsansvar de är ålagda enligt järnvägslagstiftningen utan att för den skull äventyra säkerheten på järnvägarna. För att åstadkomma detta införs bland annat bestämmelser om certifiering av viss verksamhet som består i underhåll av järnvägsfordon. Innebörden av dessa bestämmelser är att en enhet som ansvarar för underhåll ska utses innan ett järnvägsfordon tas i bruk eller används i järnvägsnätet. En sådan enhet kan vara en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag men enheten kan också utgöras av en annan aktör. Om enheten är ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare krävs ingen certifiering i särskild ordning, även om en sådan ordning också är tillåten. Den nationella säkerhetsmyndigheten godkänner i stället dessa aktörers verksamhetsstyrningssystem, som måste omfatta en redogörelse för kvalitetssäkring av fordonsunderhåll baserad på andra bestämmelser i järnvägssäkerhetsdirektivet. Om enheten är en annan aktör än ett järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare, ska den dock vara certifierad i enlighet med bestämmelserna i direktiv /110/EG. Kravet på att en sådan aktör är certifierad motiveras av att en sådan ordning medger en minskning av kostnaderna för järnvägsföretag som inte själva underhåller sina fordon att kontrollera att den anlitade underhållsentreprenören utfört sitt arbete på ett korrekt sätt. Dessa ändringar påverkar dock inte ansvaret för att verksamheten bedrivs på ett säkert sätt. Enligt gällande EU-rätt är infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ansvariga för att verksamheten bedrivs på ett säkert sätt och att skador till följd av verksamheten förebyggs. Detta förhållande ändras inte av ändringarna i järnvägssäkerhetsdirektivet. Om någon annan än dessa aktörer väljer att agera på järnvägsmarknaden, exempelvis med underhåll av järnvägsfordon, ändrar det inte vem som enligt lag ytterst bär hela ansvaret för att järnvägsverksamheten bedrivs på ett säkert sätt. I vissa av EU:s medlemsstater som t.ex. , och har avregleringen på järnvägssidan lett till en allt större organisatorisk separation av olika funktioner i järnvägssystemet. Detta har öppnat för aktörer med mer eller mindre självständig ställning i förhållande till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att bedriva verksamhet i flera olika led av värdekedjan. Det finns skäl att anta att utvecklingen kommer att gå i motsvarande riktning i övriga medlemsländer. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om den nuvarande ordningen där ansvaret för att järnvägsverksamheten bedrivs på ett säkert sätt uteslutande är placerat på järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, är den mest ändamålsenliga för att säkerställa en fortsatt utveckling av järnvägens konkurrenskraft med beaktande av en bibehållen eller förstärkt säkerhetsnivå. I ett första steg ska den särskilda utredaren föreslå hur det nya driftskompatibilitetsdirektivet, direktiv om ändring i detta direktiv och direktivet om ändring i järnvägssäkerhetsdirektivet kan genomföras i svensk rätt. Utredaren ska redovisa i vilken mån svensk rätt redan överensstämmer med direktivens innehåll och i förekommande fall lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga för genomförande i svensk rätt. Utredaren ska göra en bedömning av vilka av direktivens regler som kräver reglering i lag, förordning, myndighetsföreskrift eller annan åtgärd. I fråga om genomförandet av direktivet om ändring i järnvägssäkerhetsdirektivet ska utredaren särskilt bedöma vilka organ som kan utgöra enheter som ansvarar för underhåll. Utredaren ska bedöma om enbart järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare eller innehavare kan utgöra ifrågavarande enheter eller om även fler aktörer kan agera som sådana. Vidare ska utredaren bedöma vilket eller vilka organ som bör få ansvaret för att ackreditera eller utse sådana enheter. Mot bakgrund av regeringens arbete med att skapa bättre förutsättningar för företagande är det angeläget att främja konkurrensen och underlätta etableringen av nya aktörer på järnvägsmarknaden. En säker, driftskompatibel och konkurrenskraftig järnväg är vidare av hög prioritet både nationellt och inom EU. För att kunna påverka utvecklingen av EU:s transport- och järnvägspolitik i syfte att med bibehållen säkerhet öka järnvägens effektivitet och konkurrenskraft behöver regeringen bl.a. ett kunskapsunderlag som belyser effekterna av nuvarande struktur på järnvägssäkerhetsreglering. Av särskilt intresse att få belyst är om denna reglerings grundstruktur – att ansvaret för att järnvägsverksamheten bedrivs säkert endast kan bäras av infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag – är nödvändig för att bibehålla och utveckla järnvägssäkerheten, eller om den utgör ett onödigt hinder för tillskapande av effektiva marknadslösningar i olika led i järnvägens värdekedja. Utredaren ska därför mot bakgrund av vunna erfarenheter och med jämförelser av hur säkerhetsregleringen inom luftfarten och andra relevanta trafikslag är uppbyggd bedöma om strukturen i dagens reglering av ansvar för järnvägssäkerheten är ändamålsenlig sett i ett längre tidsperspektiv.