sou · GZB323 · 2011-03-11 00:00:00 — Härtill kommer att till skillnad från många andra medlemsländer har två centrala behöriga myndigheter med uppdelade kompetensområden, och . Förändringar i ett så stort och komplext system kan ta att genomföra och se effekterna av. Hänsyn behöver också tas till vilka resurser som finns tillgängliga. Kostnader måste ställas mot faktisk nytta. Utgångspunkter för ett svenskt system Avvägningarna mellan olika krav blir tydligare om man analyserar några modeller för organisering av ett revisionssystem. I det följande redovisas några alternativa modeller för organiseringen av revisionerna och för samordningen av revisionsarbetet. För- och nackdelar analyseras. Revision inom varje kontrollmyndighet Innebär ett fortsatt arbete med utgångspunkt i nuvarande struktur. Utvecklingsåtgärder kan behövas för att stärka stöd och vägledning, kompetens och metodutveckling för att få en större enhetlighet i revisionernas genomförande. Lösningen är enkel och medför sannolikt relativt låga kostnader, bortsett från vissa utvecklingssatsningar. Den kräver inga egentliga förändringar i nuvarande ansvars- eller strukturförhållanden. Varje kontrollmyndighets ansvar för att utföra revision av sin egen verksamhet följer av kontrollförordningen. Ansvaret för verksamhetens kvalitet ligger också väl i linje med andra krav på intern kontroll och styrning som myndigheter har . Nackdelen med denna lösning är att det kan ta innan förbättring i revisionsarbetet kan uppvisas. Många av de problem som finns , dvs. brister i revisionernas omfattning, vidare resursproblem, och svårigheten att generera en helhetsbild i planering och övervakning nationellt skulle sannolikt också kvarstå. Revision utförs centralt i kontrollorganisationen I detta alternativ skulle ett särskilt revisionsorgan inrättas centralt i kontrollorganisationen, till exempel i en befintlig central kontrollmyndighet. Revisionsorganets uppgift skulle vara att leda, planera och genomföra revisioner i hela livsmedelskedjan, omfattande samtliga myndigheter och sakområden. Revisionsorganet skulle styras och organisatoriskt placeras på ett sätt som säkrar ett tillräckligt oberoende i det granskande Utgångspunkter för ett svenskt system För utförandet av revisioner bildas en särskild revisionsgrupp med kompetens i revision och systemgranskning samt inom centrala sakområden. Modellen med ett centralt revisionsorgan skulle väl svara mot krav och kriterier på en kompetent och oberoende revision med heltäckande ansvar för att granska hela livsmedelskedjan. Förutsättningarna skulle öka för att få en samlad bild av styrkor och svagheter i kontrollsystemet som helhet. I revisionsarbetet skulle enhetlighet och likvärdighet säkras. Problemet med ett centralt revisionsorgan är att en sådan organisation sannolikt medför höga kostnader att bygga upp i ett kontrollsystemet med nuvarande utformning. Kostnadspåverkande faktorer är det stora antalet kontrollmyndigheter, den geografiska spridningen över landet liksom de sannolikt stora skillnaderna i förvaltningssystem och rutiner för kontrollarbetet mellan myndigheterna. En faktor att beakta är vidare att en fullt fungerande central revisionsorganisation tar tid att bygga upp. Revision utförs av en ny myndighet Att inrätta en helt ny myndighet inom ramen för kontrollsystemet med ansvar för revision i livsmedelskedjan är teoretiskt ett alternativ och en variant av alternativet ovan. En fristående revisionsmyndighet skulle ha samma fördelar i revisionsarbetet som redovisats i alternativet ovan, men med den ytterligare fördelen att oberoende i ledning och revisioner ytterligare skulle stärkas. Att skilja ut en myndighets utvärderande eller granskande uppgifter och bilda särskilda utvärderingsmyndigheter genomförs inom flera områden inom statsförvaltningen. En lösning med en fristående myndighet ligger dock inte helt i linje med utredningens direktiv, som föreskriver en lösning i första hand inom en befintlig myndighet. Det kan också sättas i fråga om samarbetet inom den redan komplicerade myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan skulle främjas genom ett tillskott av ännu en central myndighet. Risken finns att en fristående myndighet gör att revisionsuppgiften hamnar för långt från den aktiva kontrollverksamheten och att verksamhetsnyttan därför blir lägre. Utgångspunkter för ett svenskt system Revisioner utförs av ESV Ett alternativ till en central revisionsorganisation i kontrollsystemet är att låta revisionerna utföras av , . ESV utför revisioner av olika EU-finansierade stöd och program, bland annat jordbruksstöden och landsbygdsprogrammet. ESV:s revisioner omfattar dels en granskning av förvaltnings- och kontrollsystemen hos myndigheterna men också en granskning av projekt- och stödutbetalningar. De grundläggande principerna för revisionsarbetet liknar dem som gäller för revisioner av kontrollen i livsmedelskedjan. Likheter finns också i själva revisionsförfarandet genom att revisionerna omfattar såväl granskning av dokumentation som besök på myndigheterna. ESV har för uppgiften med EU-revisioner byggt upp en ny enhet bestående av cirka 30 medarbetare uppdelade i olika revisionslag. För exempelvis jordbruksstöden omfattar revisionsgruppen cirka sju medarbetare. Kompetensen i ett revisionslag är bred och omfattar förutom revisionskunskap, ekonomisk och statsvetenskaplig kompetens samt kompetens inom aktuella sakområden. ESV ansvarar för såväl planering som utförande av revisionerna och rapporterar till , regeringen och till den granskade myndigheten. Fördelar med denna lösning är att revisionen skulle få ett tydligt oberoende. Vidare skulle kompetens och likvärdighet i själva revisionsarbetet väl kunna uppfyllas. Ur resurssynpunkt kan det anses effektivt att utnyttja den revisionskunskap och de resurser som redan finns i statsförvaltningen, i jämförelse med att bygga upp en särskild revisionsorganisation inom en sektorsmyndighet eller en helt ny myndighet. Nackdelen skulle kunna vara att revisionsarbetet får för starkt fokus på systemgranskning. Revisionen av kontrollen inom livsmedelskedjan har inte samma bas av fasta och detaljerade regler som exempelvis jordbruksstöden som utgångspunkt för granskningen, varför högre krav ställs på sakkunskap och kännedom om kontrollsystemet. Även detta alternativ med ESV som revisionsutförare kan antas medföra relativt höga kostnader om hela kontrollsystemet med ett stort antal myndigheter på olika nivåer i förvaltningen skulle omfattas. Utgångspunkter för ett svenskt system Revisioner utförs av externt revisionsbolag En variant på alternativet ovan är att revisionerna upphandlas och läggs ut på ett externt revisionsbolag. Denna lösning har liknande för- och nackdelar som ovan, men sannolikt med en större risk för brister i kontinuitet och kompetens. erfarenheter med privata utförare av revision av jordbruksfonden har visat på sådana nackdelar. Lösningen är dock kompatibel med EU-riktlinjerna och prövas i . 6.2.2Former för ledning och samordning Som framgår av problembilden saknas en samlad ledning eller samordning av revisionsarbetet på nationellt nivå i . Frågan om hur en sådan samordning ska komma till stånd kräver därför särskilda överväganden. För svenskt vidkommande handlar det om att hitta effektiva former för samordning som tar hänsyn till det förhållande att har två centrala myndigheter med uppdelade ansvarsförhållanden inom livsmedelskedjan. Av stor vikt är också att inkludera länsstyrelserna som också är statliga myndigheter med både samordnande och operativa kontrolluppgifter. Kommunerna, som utför mycket av den operativa livsmedelskontrollen, måste också delta i en övergripande samordning. måste samordningsfunktionen ha beslutskraft. Uppgiften för en central samordning av revisionsarbetet skulle omfatta att övergripande och med utgångspunkt i ett nationellt helhetsperspektiv planera, leda och samordna revisionsarbetet. En central uppgift skulle vara att utarbeta en flerårig nationell revisionsplan för hela kontrollsystemet. Med denna planering som grund skulle samordning omfatta att följa revisionsarbetet som utförs och regelbundet samlas för bedömningar och analys av granskningsresultat. Inom ramen för en samordningsfunktion skulle vidare gemensamma insatser och åtgärder kunna genomföras, t.ex. gemensamma revisioner, utvecklingsinsatser i form av kurser, utbildningar och metodstöd. Flera former av organisering av ett samråd kan undersökas. Utgångspunkter för ett svenskt system En samordningsgrupp mellan berörda myndigheter skulle likna den form av samråd som förekommer inom ramen för samordningen av den nationella kontrollplanen. Fördelen med denna form av samarbete och koordinering är att den möjliggör ett samarbete med utgångspunkt i varje kontrollmyndighets ansvar och uppgifter. Det krävs heller inga särskilda arrangemang eller organisatorisk uppbyggnad. Problemet är emellertid att denna form av mjuk samordning inte har givit de konkreta resultat i form av en strukturerad process för planering, övervakning, analys och rapportering av revisionsarbetet som faktiskt krävs. Att döma av problembilden och den kritik som fått av FVO behövs fastare samarbetsformer. Ansvaret för revisionsfrågorna läggs på en statlig myndighet Regeringen skulle kunna styra upp den nuvarande situation genom att lägga ansvaret för revisionsfrågan på en av de centrala myndigheterna. Denna myndighet skulle sedan kunna åläggas uppgiften att inrätta ett samrådsforum med de övriga kontrollmyndigheterna som stöd och råd i uppgiften att leda och samordna det nationella revisionsarbetet. Fördelen med denna lösning är att regeringen tydliggör ansvaret för en uppgift där samordningen mellan myndigheterna inte fungerat optimalt. Möjligheten ges för en bättre styrning av uppdraget som samarbetet kan ske inom ramen frö normal myndighetssamverkan. Problemet med denna lösning är förhållandet med två likställda centrala myndigheter. Ett ställningstagande måste ske i fråga om vilken av myndigheterna som är lämpligast att handha samordningsansvaret. Här finns dock redan en förebild i hanteringen av den nationella kontrollplanen, där har den samordnande rollen och har skyldighet att bistå med underlag. Vidare gäller för detta alternativ att det kan behöver övervägas vilka särskilda åtgärder som krävs för att kraven på oberoende i ledning och styrning av revisionsarbetet kan tillgodoses inom den myndighet som har samordningsansvaret. Graden av självständighet kan stärkas om regeringen utser ord- Utgångspunkter för ett svenskt system förande och ledamöter i samrådsgruppen eller om regeringen ställer krav på regelbunden rapportering av resultaten av verksamheten. Ett särskilt beslutsorgan är en fastare form för organisering av ett samarbete på myndighetsnivå. Ett särskilt beslutsorgan placeras organisatoriskt i en myndighet, här i fråga, en av de centrala myndigheterna. Dess ledning, uppgifter och verksamhet hålls dock vanligen skild från den övriga verksamheten vid myndighen. Graden av självständighet stärks om beslutsorganets ordförande och ledamöter utses av regeringen eller om besluts- och rapporteringsvägar hålls skilt från övrig verksamhet i myndigheten. Ett särskilt beslutsorgan är en organisationsform som brukar användas för frågor som kräver att beslut fattas genom särskilda samrådsformer och där frågorna är tydligt avgränsade. Vanligen regleras beslutsorganets sammansättning, uppgifter och mandat i värdmyndighetens instruktion. För allmänna kostnader för lokaler och administration står värdmyndigheten efter särskilda överenskommelser. Ett beslutsorgan har vanligen ingen egen personal. Fördelarna med ett särskilt beslutsorgan i detta sammanhang skulle vara att organisationsformen skapar förutsättningar för en bred medverkan och samråd från flera medverkande myndigheter och organisationer under ledning en ordförande som kan utses i särskild ordning. Organisatoriskt och ledningsmässigt får ett beslutsorgan också tillräckligt avgränsad ställning för att tillgodose krav på oberoende. är ett särskilt beslutsorgan en samrådsform med oklar status i statsförvaltningen. Generellt har inriktningen i förvaltningspolitiken varit att minska förekomsten av särskilda beslutsorgan i myndigheterna och att vara restriktiv i inrättandet av nya beslutsorgan. För att motivera införandet av ett beslutsorgan fordras också att frågorna ska vara väl avgränsade och kräver faktiska formella beslut. När det gäller placeringen av beslutsorganet måste även här en bedömning göras av vilken av de två centrala behöriga myndigheterna som ska vara värdmyndighet. Utgångspunkter för ett svenskt system Kommitté för samordning av revisionsarbetet Ett alternativ till särskilt beslutsorgan är att inrätta en särskild kommitté med uppgift att leda, samordna och utveckla revisionsarbetet nationellt. Eftersom kommittéer har ett tidsbegränsat mandat kan denna organisationsform vara lämplig i fall där en kraftsamling behöver göras inom något område . Exempel på en sådan lösning är E-delegationen, en kommitté under regeringen med uppgift att stärka utvecklingen och samordning av de statliga myndigheternas e-förvaltning. E-delegationens uppdrag beslutades med plan att utvärdera verksamheten 2014. Delegation ska enligt direktiven rapportera till regeringen . Ett annat exempel på ett utvecklingsarbete i kommittéform är , med uppgift att vara rådgivande till regeringen och myndigheterna i regelförenklingsfrågor. Fördelarna med en kommitté är att det på ett tydligt sätt går att styra uppdraget och uppgifter och att reglera arbetsformer, sammansättning och rapportering genom direktiven. Kommitté- formen förordas i allt högre grad som verksamhetsform för uppdrag med avgränsat uppdrag som alternativ till särskilda beslutsorgan eller nya myndigheter. Kommittémodellen innebär dock ingen varaktig lösning. Detta kan vara både en fördel och nackdel. Fördelen är att ingen permanent överbyggnad byggs upp i en redan tung organisation. Myndigheterna och regeringen ges i stället möjligheten att vinna erfarenheter av samarbetet innan beslut tas om en mer permanent ordning. En nackdel kan vara att kommittén formellt är en egen myndighet uppdraget pågår. Vissa kansliresurser måste också finnas. Kostnaderna för en kommitté kan dock begränsas i förhållande till alternativet att inrätta en ny myndighet. Ett system kan definieras som en helhet med delar som står i relation till varandra. De ovanstående exemplen syftar till att åskådliggöra några handlingsalternativ och överväganden, men i praktiken kan dock ett revisionssystem behöva byggas upp genom en kombination av olika komponenter. Utgångspunkter för ett svenskt system Anläggs ett tidsperspektiv på utvecklingsarbetet kan flera åtgärder för att behöva kombineras för att stärka revisionsarbetet. En annan avvägning gäller å ena sidan ansvaret för ledningen och styrningen av revisionsarbetet och, å andra sidan, ansvaret för utförandet av själva revisionerna. Här kan flera alternativ finnas. En stärkt central planering, ledning och samordning kan exempelvis kombineras med ett lokalt utförande. 7 Överväganden och förslag Bedömning: Det svenska revisionssystemet behöver utvecklas så att samordning och helhetssyn stärks och goda förutsättningar skapas för att utveckla revisionsarbetet hos kontrollmyndigheterna. Problembilden när det gäller den svenska tillämpningen av kravet på revision i kontrollsystemet är i korthet följande: Avsaknaden av en heltäckande och nationellt övergripande planering, ledning och övervakning av revisionsarbetet. Brister i omfattning och kvalitet av revisioner samt i dokumentation och information om revisionsresultat. Oklarheter och otydligheter i ansvar och uppgifter i kontrollorganisationen. Svag samordning mellan myndigheter på central nivå. Brister i stöd och vägledning till kontrollmyndigheterna och begränsade insatser för utveckling i metod- och kompetensfrågor. kontor för livsmedels- och veterinära frågor, FVO, har framfört liknande kritik i sina granskningar av det svenska kontrollarbetet. Utgångsläget och utmaningarna är flera. För det första har en mycket stor och geografiskt spridd kontrollorganisation med över 280 kontrollmyndigheter och en relativt komplex uppgifts- och rollfördelning. Vidare finns två centrala myndigheter med uppdelade kompetensområden i livsmedelskedjan. har här en annan utgångspunkt än många andra europeiska länder , där förändringar i myndighetsstrukturen genomförts i syfte att effektivisera och koncentrera kontrollorganisationen. Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att genomföra förändringar som ytterligare komplicerar struktur- och ansvarsförhållanden inom kontrollorganisationen. Det har också förefallit angeläget att göra realistiska avvägningar mellan formella krav, verksamhetsnytta och kostnader. Sammantaget inriktas förslagen på åtgärder som syftar till att stärka samordningen av revisionsarbetet på nationell nivå samt på att skapa goda förutsättningar för en utveckling av revisionsarbetet hos kontrollmyndigheterna. Bedömningen är att en kombination av olika åtgärder och insatser kommer att behövas för att bygga upp ett fungerande och heltäckande revisionssystem. Förslag: Varje behörig myndighets skyldighet enligt kontrollförordningen att utföra revision måste fortsatt utgöra grunden i revisionsarbetet. Stödet till myndigheterna behöver dock stärkas på flera områden. Varje behörig myndighet, i svensk författning kallad kontrollmyndighet, har enligt EU:s kontrollförordning ett grundläggande ansvar för att säkerställa kontrollens kvalitet genom att utföra intern eller externa revision av verksamheten. Med revision avses en systematiskt genomförd granskning av kontrollverksamheten som syftar till att bedöma om kontrollverksamheten fungerar och är effektiv. Revision kan därför ses som en granskning av kontrollarbetets kvalitet. Ett sådant löpande kvalitetssäkringsarbete kan jämföras med andra system som offentliga myndigheter tillämpar för intern styrning och kontroll. Utredningens bedömning är att detta ansvar för varje myndighet att utföra revisioner av sin verksamhet fortsatt måste utgöra grunden i ett revisionssystem i . Den nuvarande ordningen behöver dock utvecklas och stärkas på flera områden. För det första behövs ett stärkt stöd och vägledning i revisionsarbetet på myndigheterna. De centrala myndigheterna har ett grundläggande ansvar att öka tydligheten i styrningen av verksamheten så att varje kontrollmyndighets ledning blir informerade om det krav på revision som finns. Inom varje kontrollmyndighet behöver därefter ett strukturerat arbete med att göra en riskanalys av kontrollverksamheten och lägga fast en plan för revisionsarbetet. En process behöver etableras för att behandla resultaten av revisionerna och för att övervaka att korrigerande åtgärder genomförs i kontrollverksamheten. När det gäller utförandet av revisioner behövs gemensamma utvecklingsinsatser för utveckla metodik och kompetens i revisionsarbetet. Hänsyn behöver tas till de begränsningar i resurser som kan finnas regionalt och lokalt. Det är därför angeläget att centralt stödja utvecklingen av ett ökat samarbete mellan myndigheterna i revisionsarbetet. Det behöver utvecklas lämpliga former för rapportering och uppföljning av resultaten av revisionsarbetet för att möjliggöra en samlad bedömning och analys av revisionsresultat på nationell nivå. Den närmare inriktningen av dessa åtgärder beskrivs i de följande avsnitten. 7.3Centrala kontrollmyndigheter har ett löpande ledningsansvar Bedömning: De centrala kontrollmyndigheterna och har ett löpande ansvar för ledning, samordning och uppföljning av kontrollarbetet som även bör omfatta de regionala och lokala myndigheternas utförande av revisioner. Ansvaret bör förtydligas i myndigheternas instruktioner. De centrala myndigheterna och har ett grundläggande ansvar för att inom ramen för sitt samordningsansvar vägleda, stödja och följa upp kontrollarbetet inom sina respektive sakområden. Länsstyrelserna har inom livsmedelskontrollen ett motsvarande samordningsansvar regionalt. Innebörden av samordningsansvaret har behandlats i tidigare propositioner som rört kontrollfrågorna. I en proposition om förbättrat djurskydds- och livsmedelstillsyn redovisas bedömningen att de centrala myndigheterna genom sitt samordningsroll har ett ansvar för att stödja de lokala myndigheternas arbete genom information, rådgivning och vägledning, utbildningsinsatser, tillsynsmetodik m.m. Som ett annat viktigt inslag i samordningsfunktionen nämns en regelbunden uppföljning och initiativ till utvärderingar inom olika delar av verksamheten. Även länsstyrelsernas samordnande och stödjande roll i det regionala arbetet behandlas i detta sammanhang. De centrala myndigheternas samordnande och stödjande roll behandlas även i den senare proposition som lades fram med anledning av de nya reglerna för kontroll i EU. I fråga om revision redovisas bedömningen att kravet på revision skulle kunna tillgodoses genom de redan gällande ordningarna för revision, bl.a. granskningar av statliga myndigheter, och genom de centrala myndigheternas arbete med att övervaka och fortlöpande granska den lokala kontrollen. När det gäller de centrala myndigheternas ansvar för att granska den offentliga kontrollen nämns normerande inspektioner, kommunbesök och andra aktiviteter för en fortlöpande granskning. Vidare sägs att det i denna granskning ingår att följa upp och utvärdera den lokala kontrollen.2 Sammantaget innebär detta att de centrala myndigheterna, och regionalt länsstyrelserna, förutsätts ha ett omfattande lednings- och samordningsansvar som även innefattar en uppföljning, övervakning och utvärdering av kontrollmyndigheternas verksamhet. Eftersom revisionerna är en metod för kvalitetssäkring av kontrollarbetet, och har likheter med en utvärdering, är det enligt utredningens bedömning naturligt att de centrala myndigheternas samordningsansvar också omfattar revisionerna. En sådan ordning komplicerar inte heller nuvarande lednings- och rapporteringsstrukturer och tillvaratar bäst den sakkunskap som finns hos respektive myndighet. Innebörden av detta är i förstone inte att de centrala myndigheterna ska ansvara för själva utförandet av revisioner hos övriga kontrollmyndigheter utan att de ska ge aktivt stöd och vägledning i arbetet med revisioner och följa upp och övervaka myndigheternas verksamhet. I samordningsansvaret bör även ingå att främja och söka utveckla samarbete och erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna i genomförandet av revisioner. När det gäller de centrala myndigheternas kontakter med kontrollmyndigheterna på regional och lokal nivå bör inom 2004/05:72, Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn (avsn. 2005/06:128 Anpassning till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m. (avsn. myndigheterna övervägas hur kommunikationen och kontakterna i högre grad kan ske på beslutande nivå så att en effektiv dialog kan etableras kring frågor om planering och resurser för revisionsarbetet. Utredningen bedömer att innebörden av de centrala myndigheternas samordningsansvar kan behöva förtydligas. Förslag lämnas därför till en ändring i myndigheternas instruktioner som beskriver deras uppgift som att leda, samordna och följa upp kontrollarbetet och kontrollmyndigheternas verksamhet inom sina respektive områden. 7.4Nationell samordning av revisionsarbetet Förslag: En samordningsfunktion behöver inrättas för att stärka den övergripande planeringen, ledningen och uppföljningen av revisionsarbetet på nationell nivå. Regeringen bör utse en av de centrala myndigheterna som ansvarig för samordningen och för att inrätta ett råd för samverkan med övriga myndigheter. Ett grundläggande problem i det svenska kontrollsystemet och tillämpningen av revisionskravet är avsaknaden av en övergripande planering, ledning och övervakning av revisionsarbetet utifrån ett sammanhållet nationellt perspektiv. är detta ett krav från EU för de länder som tillämpar flera kontroll- och revisionssystem.