sou · GZB381 · 2011-12-13 00:00:00 — Kännetecknande för offentliga organisationer är den höga graden av målkomplexitet. Se Premfors och , s. 184 f. 2.2Regeringskansliet; uppdrag och organisation uppdrag är att stödja regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sin politik. Kansliet fungerar som regeringens stab och biträder regeringen framför allt genom att planera, förbereda och bereda regeringsärenden. Verksamheten i kansliet styrs av förordningen (1996:1515) med instruktion för . består av statsrådsberedningen (dvs. statsministerns kansli), de olika fackdepartementen och förvaltningsavdelningen.2 Det är statsministern som är chef för myndigheten , se 5 § nämnda förordning. Många statsråd är, förutom ledamöter i regeringen, också departementschefer. Närmast under departementschefen finns i regel tre typer av chefstjänstemän: statssekreterare, expeditionschef och rättschef. Förvaltningsavdelningen ansvarar för administrativa frågor som rör flera departement. Den funktion inom som på ett övergripande sätt ska ha kunskap om myndighetschefernas anställningsförhållanden är arbetsgivarpolitik () som finns i . Vad gäller budget- och styrfrågor ser departementens organisation och arbetsformer i många delar lika ut. Ofta har sakenheter det operativa ansvaret för löpande budget- och styrningsfrågor inom sitt sakområde och direktkontakter med myndigheterna. På en sådan enhet finns i regel en budgetsamordnare och en eller flera myndighetshandläggare. De handläggare som har ansvar för den löpande styrningen av en myndighet är viktiga operativa koordinatörer och har ett relativt stort eget ansvar att bedöma information och underlag, att föra frågor vidare i organisationen och att återkoppla till myndigheterna. Flera departement har också stärkt eller inrättat en särskild samordningsfunktion för styrnings- och förvaltningsfrågor. 2.3Ansvarskedjan, styrning m.m. RF bygger på principen om folksuveränitet och föreskriver att all offentlig makt i utgår från folket. För att realisera denna princip binder RF samman statsförvaltningen med folket genom en 2 hör även ambassader, konsulat, representationer och delegationer vid bl.a. () och Europeiska unionen (EU). uppdrags- och ansvarskedja.3 Folket väljer en riksdag som väljer en statsminister som utser en regering. Regeringen styr riket och ansvarar inför . Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna som inte, enligt RF eller annan lag, är myndigheter under (se 12 kap. 1 § RF). Det råder således ett vertikalt förhållande mellan regeringen och myndigheterna. med dess myndigheter är regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik. Det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, i det följande benämnd verksledningspropositionen, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) är fortfarande centralt för hur regeringen ska styra myndigheterna och utgör en brytningspunkt för regeringens styrning av sina myndigheter. I beslutet fastslogs att styrningen skulle ändra karaktär, och det framhölls att regeringen borde styra myndigheterna tydligare, som myndigheterna skulle få större friheter. Myndigheter är fristående i förhållande regeringen, men varken oberoende eller självständiga. har lydnadsplikt gentemot regeringen. Trots att alla myndigheter formellt sett är likställda, ges dock olika myndigheter olika frihetsgrader av regeringen. Förvaltningen ska alltså förverkliga regeringens politik, den har en lydnadsrelation till regeringen men inte till eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd.4 Det är också regeringen som lämnar uppdragen till förvaltningen. I förklarades uppdragsförhållandet på följande sätt. Annorlunda uttryckt kan man säga att regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna.5 Det är således regeringen som inför är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, förutom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller. Förvaltningens myndighetsutövning är inte delegerad från regeringen eller ett enskilt statsråd utan decentraliserad genom bestämmelserna i . Det är en viktig och avgörande utgångspunkt för vem som har ansvaret för besluten som tas i statsförvaltningen och för hur ansvar kan krävas ut. De statliga myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter är viktiga och utmärkande drag hos den svenska förvaltningen. 3Se betänkande Politisk styrning – administrativ självständighet, SOU 1983:39 s. 16 och betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75 s. 39–40. 4Emellertid kan använda regeringen för att indirekt ge direktiv till förvaltningen. En statlig myndighet ska också lämna upplysningar och avge yttranden då ett utskott begär det i enlighet med 4 kap. 11 § första stycket kungörelse (1974:153) om beslutad ny riksdagsordning. Se vidare SOU 2007:75 s. 40 f. 5Se SOU 2007:75 s. 40. Skillnaderna mellan myndigheterna är emellertid stora, och dessa skillnader kan beskrivas på olika sätt. pekade i sitt betänkande på några avgörande skillnader. Verksamheternas art skiljer sig åt (t.ex. avseende kontroll och tillsyn samt kunskapsproduktion). Det finns skillnader i hur repetitiva verksamheterna är (om samma prestationer återkommer). Det finns skillnader i hur den faktiska verksamheten direkt eller indirekt påverkar olika aktörer och skeenden i samhället. Resultaten av olika verksamheter kan vara mer eller mindre lätta att observera och mäta. Vissa verksamheter utförs av en profession, och det är olika inre förhållanden i myndigheterna.6 Hur myndigheterna styrs påverkas således av en mängd olika faktorer som har att göra bl.a. med vad det är för typ av verksamhet myndigheterna bedriver. Regeringen har ett antal instrument till sitt förfogande för att påverka myndigheterna att handla på ett visst sätt, och styrningens beståndsdelar är både formella och informella. Själva ärendehandläggningen kan t.ex. vara reglerad i lag eller förordning, och en rad författningar ställer också mer generella krav på myndigheterna. Myndigheterna styrs också genom bl.a. instruktion, regleringsbrev och andra regeringsbeslut, mål, resultatkrav, regler, resurser, val av styrformer, organisering, informella kontakter, chefstillsättningar (utnämningsmakten) och granskning. För en mer utförlig genomgång av regeringens möjligheter att styra sin förvaltning hänvisar vi till betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75. De två viktigaste dokumenten för den direkta styrningen av myndigheterna är instruktionen och regleringsbrevet. Dessa båda dokument har ett interaktivt förhållande till varandra. Instruktionen ska styra myndigheten långsiktigt, och regleringsbrevet är inriktat på styrning ett visst år. 6 Se SOU 2007:75 (avsnitt 2.1.5). Gränsen är dock flytande. Dessa dokument tillkommer i regel i dialog mellan regeringen och myndigheten. Genom instruktionen fastläggs myndighetens uppgifter och de grundläggande institutionella förhållandena, t.ex. myndighetens ledningsform. Instruktionen kan också reglera t.ex. hur verksamheten ska organiseras och genomföras. I regleringsbrevet anges för det kommande budgetåret bl.a. finansiella villkor. kan också innehålla bl.a. särskilda uppdrag. Myndigheterna får genom regleringsbrevet information om vilka resurser som står till deras förfogande och vilken verksamhet dessa resurser ska användas till. och instruktionen har påfallande likheter.7 Båda används för att ange uppgifter, mål och krav på redovisningar och rapporteringar. Tanken är emellertid att dokumenten ska ha skilda funktioner. Synen på och innebörden av de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna har diskuterats . Kontakterna syftar dels till ett informationsutbyte mellan departementet och myndigheten, dels till en styrning av myndigheten. Kontakterna är av olika slag, och det har också utvecklats olika typer av institutionaliserade arrangemang för dessa. De informella kontakterna förutsätter, för att fungera väl, att de anställda har god kunskap om vad både lydnadsplikten mot regeringen och myndighetsutövning mot enskilda innebär (se 12 kap. 1 och 2 §§ RF). De informella kontakterna måste således användas med omdöme. I frågor som omfattas av 12 kap. 2 § RF ska kontakterna, i den mån de alls förekommer, enkom avse information. Med stöd av 12 kap. 2 § RF ägnar sig myndigheter åt rättstillämpning bl.a. mot enskilda, och besluten kan i regel överklagas till förvaltningsdomstol. Myndigheterna har i sådana ärenden också i princip samma självständighet som domstolarna. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna är nödvändiga för att den styrning som kommer till uttryck genom t.ex. instruktion och regleringsbrev ska fungera i praktiken. Regeringen har också pekat på att behovet av att utveckla kontakterna 7 Se SOU 2007:75 s. 122. till såväl form som innehåll bör prövas.8 I propositionen om Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt pekade regeringen ånyo på att det finns ett stort behov av kontakter mellan och myndigheterna.9 Informella kontakter bygger på ett visst mått av förtrolighet. Kontakterna måste användas både med kunskap och sunt förnuft. Formerna för de informella samtalen skiljer sig dock åt i många avseenden. I praktiken är det i regel så att myndigheter som har stora budgetramar och/eller stor politisk betydelse har mer intensiva kontakter med än vad myndigheter med mindre anslag eller politiskt fokus har. De informella kontakterna kan också i olika grad vara institutionaliserade, dvs. i förväg planerade, regelbundna och på något sätt dokumenterade. Vid våra samtal med myndighetschefer har vi också fått bekräftat att kontaktytorna mellan departement och myndigheter i praktiken ser väldigt olika ut för olika myndigheter. 2.3.3Myndighetsdialogen; institutionaliserad informell kontaktyta Den årliga myndighetsdialogen är ett fastslaget minimum av kontakt mellan departement och myndighet. Myndighetsdialogen (tidigare mål- och resultatdialogen) mellan respektive departementsledning och myndighetschef och, i förekommande fall, med styrelseordföranden är ett centralt styrinstrument för regeringen. Myndighetsdialogerna är som huvudregel institutionaliserade i form av årliga möten med dagordning och minnesanteckningar. Det grundläggande syftet är att följa upp myndighetens verksamhet , att ge myndighetschef och ordförande i styrelsemyndigheter en återkoppling av departementsledningens bedömning av verksamhetens resultat och att föra en diskussion om verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. Utöver detta är tanken att myndighetsdialogen ska innehålla ett enskilt samtal mellan myndighetschefen och statsrådet eller statssekreteraren.10 Samtalet ska vara personligt och inriktat på myndighetschefens förmåga att lösa sina uppgifter och på hans eller hennes behov av utvecklingsinsatser (den egna arbetssituationen). 2008/09:1 s. 294. 2009/10:175 s. 102–103. 10Se t.ex. Regeringens chefspolicy för myndighetschefer, statligt ledarskap och krav på mångsidighet s. 9. logen är således tänkt att fungera som ett underlag för t.ex. utvecklingsinsatser för myndighetscheferna. Det enskilda samtalet är den fastlagda plattformen för en diskussion om myndighetschefens anställningsvillkor. Vid detta samtal ska myndighetschefen ges möjlighet att diskutera villkoren för sin anställning. 2.3.4Kort om utvecklingen av resultatstyrningen Utvecklingen av resultatstyrningen har utmärkts av en betydande kontinuitet. De senaste tjugo årens utvecklingsarbete med att förändra och effektivisera den statliga styrningen av myndigheter och verksamheter har bidragit till att förbättra den ekonomiska styrningen i staten och att upprätthålla en effektiv förvaltning. I budgetpropositionen bedömde regeringen att styrning och uppföljning av statliga myndigheter och verksamheter kommer att behöva förändras med utgångspunkt från styrutredningens betänkande, SOU 2007:75. I propositionen betonade regeringen att det är viktigt att myndigheterna styrs utifrån de specifika förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. Genom att myndigheter styrs olika kan styrningen komma att i ökad grad präglas av långsiktighet och strategiskt tänkande. Regeringen uttryckte att den kommer att beakta att myndigheterna bedriver en verksamhet som över tiden står olika högt på den politiska dagordningen och att de därför över tiden kan styras med olika intensitet. Mer konkret angavs att resultatstyrningen kommer att behöva bli mer flexibel för att bättre svara mot regeringens styrbehov. I syfte att öka inslaget av långsiktighet i styrningen, och därmed skapa en mer ändamålsenlig årlig styrning, kommer myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Det årliga regleringsbrevet kommer därför i vissa fall att innehålla endast myndighetens finansiella förutsättningar. Utgångspunkten för regeringens arbete är att myndigheterna ska redovisa och bedömas utifrån resultat som de själva har inflytande över.11 11 Se prop. 2008/09:1 s. 292 f. trädde en ny förordning i kraft, myndighetsförordningen (2007:515). Där anges att myndigheten leds av myndighetens chef (enrådighetsverk), styrelse (styrelsemyndighet) eller nämnd (nämndmyndighet). Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning.12 De statliga universitetens och högskolornas organisation regleras i högskolelagen (1992:1434) och i förordningar som ansluter till den. I högskolelagen anges att styrelsen för en högskola har inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. För ledningen av verksamheten närmast under styrelsen ska varje högskola ha en rektor. I högskoleförordningen (1993:100) finns närmare bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan styrelse och rektor. Andra frågor än de som ankommer på styrelsen ska avgöras av rektor, om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning eller styrelsen har beslutat något annat. 12 Se 2 och 3 §§ myndighetsförordningen. 3Myndighetschefens roll i statsförvaltningen Regeringens utnämningsmakt specificeras bl.a. i 12 kap. 5 § RF där det slås fast att arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. I 23 § myndighetsförordningen anges att myndighetens chef anställs av regeringen. En myndighetschef anställs således genom ett ensidigt beslut, och det finns inte någon skriftlig överenskommelse i form av ett anställningsavtal eller dylikt. Då och då uppkommer frågan om det är självklart att utnämningsmakten ska tillkomma regeringen. Mot bakgrund av vårt konstitutionella system är det dock svårt att tänka sig att någon annan än regeringen skulle utnämna myndighetschefer. Regeringen ska styra riket och ansvarar inför , ytterst medborgarna, för hur detta sköts. Förvaltningen är regeringens förlängda arm; regeringens verktyg för att regera. För att ska kunna kräva ut ansvar av regeringen – och ytterst genom en misstroendeförklaring kunna avsätta den – måste det vara regeringen som har rätt att fritt under lagarna och budgetbeslut bestämma hur förvaltningen ska ledas. Det är en nödvändig del av den ansvarskedja som vårt statsskick tillhandahåller. Rekryteringsförfarandet ska präglas av förutsebarhet, spårbarhet och öppenhet, och utnämningarna ska bygga endast på sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.1 Regeringen tar fram 1 Regeringen beslutade en skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43, bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150) i vilken det lämnas en redogörelse för den reformerade utnämningspolitiken. Skrivelsen innehåller också en beskrivning av den arbetsgivarpolitiska delegeringen, anställningsvillkoren för myndighetschefer, rollen som myndighetschef och regeringens samlade syn på rollen som arbetsgivare för myndighetscheferna. Skrivelsen låg till grund för den chefspolicy som regeringen aviserade i Myndighetschefens roll i statsförvaltningen kravprofiler för lediga myndighetschefsanställningar, och flertalet av de lediga anställningarna annonseras ut. En beskrivning av själva förfarandet finns i kapitel 4. I normalfallet anställs en myndighetschef för en period (se vidare kapitel 5) vilket statistiskt skulle leda till att rekryteringsbehovet skulle ligga på en nivå om cirka 35 rekryteringar . Eftersom vissa myndighetschefer anställs , och vissa lämnar anställningen , uppgår det reella rekryteringsbehovet till i genomsnitt cirka 50 per år.2 () granskar återkommande hur regeringen utövar utnämningsmakten (se t.ex. bet. 2003/04:KU10 s. 58 f., bet. 2005/06:KU10 s. 49 f., bet. 2007/08:KU10 s. 55 f., bet. 2007/ 08:KU10 s. 66–67 och bet. 2009/10:KU10 s. 117 f.). När en myndighetschef anställs blir regeringen myndighetschefens arbetsgivare, och myndighetschefen är i förhållande till regeringen arbetstagare. Myndighetschefen är chef för en verksamhet som lyder under regeringen (12 kap. 1 § RF). När regeringen tillsätter en chef är det ett led i att styra verksamheten. Myndighetschefskapet har följaktligen politiska dimensioner som påverkar arbetstagarrollen. En av de klassiska arbetsrättsliga frågeställningarna rör innebörden av det civilrättsliga arbetstagarbegreppet.3 En stor del av de arbetsrättsliga reglerna har ett tillämpningsområde som knyter an till begreppet arbetstagare. Myndighetschefernas anställningsförhållanden och arbetsuppgifter är speciella. Myndighetschefen har genom regeringens beslut fått förtroendet att vara chef för en del av statsförvaltningen, som det är en fristående verksamhet som han eller hon är satt att leda. Det finns både en förtroendeaspekt och ett fristående förhållande som påverkar arbetstagarens uppgifter. Ur strikt arbetsrättslig synvinkel kan dock myndighetschefen inte anses vara något annat än arbetstagare, även om han eller hon har en för myndigheten ledande ställning och själv företräder staten som arbetsgivare. budgetpropositionen (prop. 2009/10:1); regeringens chefspolicy för myndighetschefer, statligt ledarskap och krav på mångsidighet. 2Se betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer, 2009:4 s. 9. 3Se Toijer, Några reflexioner kring det statliga arbetsgivarbegreppet s. 367. Myndighetschefens roll i statsförvaltningen 3.3Grundläggande uppgift, olika uppdrag m.m. I verksledningspropositionen uttalades att den grundläggande uppgiften för en chef i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas intentioner.4 Myndighetschefen svarar inför regeringen.5 Statens särart sätter sin prägel på chefskapet. Myndighetschefen har en politisk dimension i sitt uppdrag att förhålla sig till. Oavsett politisk hemvist eller uppfattning, är en myndighetschef skyldig att vara lojal med den regering som fått förtroende att styra riket. En myndighetschef måste klara av att hantera ett chefskap som är präglat av att det finns en lydnadsplikt i förhållande till regeringen, som han eller hon måste ha en integritet i chefskapet. En del av att hitta rollen som myndighetschef är att förstå och förhålla sig till uppdraget från regeringen. För att kunna tolka uppdraget måste chefen ha förmåga att navigera i politikens landskap och dessutom förstå vilka krav han eller hon kan ställa på arbetsgivaren. Rollen i statsförvaltningen blir därför också vad myndighetschefen gör den till. Att myndighetschefer tolkar sina uppdrag olika, och att det påverkar deras roll i statsförvaltningen, har också kommit till uttryck vid våra samtal med myndighetschefer. Några har t.ex. varit tydliga med att chefsarbetet gör att de känner sig delaktiga i samhället som en del av staten, och att de arbetar som myndighetschefer för att få göra skillnad i det allmännas tjänst. Andra har snarare likställt sitt uppdrag med det för en VD i ett bolag. Variationerna i uppdragen är stora. Att vara chef för en stor myndighet som t.ex. eller är en helt annan sak än att vara chef för en mindre högskola eller ett museum. Vissa myndigheter står för t.ex. transfereringar till hushållen, medan skatter och avgifter tas ut av andra. Tillsynsuppgifter utförs av en rad myndigheter, och det förekommer produktionsverksamhet hos en del. Att vara chef i staten är ett annat uppdrag, med annan styrning, andra mål och annorlunda förutsättningar än vad som gäller för ett chefskap i näringslivet. 1986/87:99 s. 62. 5Myndighetschefers ansvar kan dock se lite olika ut beroende på myndigheternas ledningsformer. Myndighetschefens roll i statsförvaltningen Varje myndighetschefs uppdrag är unikt. Det är svårt att jämföra uppdragen som sådana, och det går inte heller att säga att två myndighetschefer som innehaft samma anställning fullt ut har haft samma roll i statsförvaltningen. Alla myndighetschefer är olika, de har olika uppdrag och de agerar olika. Detta följer bl.a. av att myndigheter har olika uppdrag, att regeringen har olika förväntningar på olika myndighetschefer och att cheferna tolkar sina uppdrag på olika sätt. Rollen som myndighetschef är som vi ser det verksamhetsanpassad, men också tidsanpassad, situationsanpassad, kontextanpassad och individberoende. Regeringens förväntningar på myndighetschefen Regeringen har förväntningar och krav på en myndighetschefs förmågor. I den senaste chefspolicyn för myndighetschefer uttrycker regeringen under rubriken som myndighetschef i statsförvaltningen –Kvalificerat statligt ledarskap detta på följande sätt. myndighetschefen ska kunna entusiasmera och motivera sina anställda och även vara initiativrik, analytisk samt ha en god samarbetsförmåga. Myndighetschefen behöver inte nödvändigtvis själv vara den främsta experten inom sitt verksamhetsområde, men ska ha förmågan att samla den personal som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och rättssäkert. Myndighetschefen behöver vidare ha förmåga och intresse av att arbeta strategiskt med kompetensförsörjningsfrågor. God ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga är andra viktiga egenskaper. Regeringen ställer krav på myndighetschefernas förmåga att leda verksamheten för att säkerställa att politiska prioriteringar förverkligas, skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser samt bidra till att resurserna används effektivt, företräda verksamheten internt och externt gentemot intressenter i omvärlden där medlemskapet i den Europeiska unionen och ett ökat massmedialt intresse är exempel på förhållanden som lett till ökade krav. Vikten av myndighetschefernas förmåga att kommunicera har också fått avsevärt ökad betydelse, chefen ska kunna ha förmåga att företräda arbetsgivarintresset på så sätt att statsförvaltningen uppfattas som en attraktiv arbetsgivare.6 I regeringens skrivelse om utnämningspolitiken betonade regeringen att statsförvaltningen behöver myndighetschefer som besitter en god ledarskapsförmåga. De ledarskapskrav som ställs på de statliga myndighetscheferna bör innebära krav på förmåga att strategiskt och med 6 Se regeringens chefspolicy för myndighetschefer, statligt ledarskap och krav på mångsidighet. Myndighetschefens roll i statsförvaltningen kraft kunna driva, leda och utveckla verksamheten, att med eftertryck kunna företräda myndigheten i olika externa sammanhang och att förstå vikten av att arbeta strategiskt med myndighetens interna kompetensförsörjningsfrågor, såsom rekrytering, jämställdhet, mångfald och ohälsa. Enligt regeringen kännetecknas rollen som myndighetschef av tre avgörande förmågor. Förmågan att leda verksamheten. Förmågan att företräda verksamheten. Förmågan att företräda arbetsgivarintresset.7 Myndighetschefer har en förhållandevis hög medelålder.