sou · GZB357 · 2011-07-01 00:00:00 — Det kan inte beträffande någon av de straffsanktionerade överträdelserna anses att en överträdelse är så allvarlig att straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. Det behöver också finnas en möjlighet till mer kännbara påföljder än de låga bötesstraff som blir påföljden när lagföring sker. Sanktionsavgifter kan sättas till högre belopp än bötesbeloppen och vitesbeloppet i ett föreläggande eller förbud kan anpassas så att det kan förväntas förmå adressaten att följa föreläggandet eller förbudet. Dessa omständigheter talar generellt sett för att straffsanktionen ska tas bort när det gäller de aktuella överträdelserna. Beträffande vissa överträdelser kan det finnas särskilda skäl som motiverar att överträdelsen är straffbelagd. Straffsanktion bör förbehållas de fall där straff framstår som naturligt och bedöms mer effektivt eller det annars finns starka behov av en sådan reglering. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Utredningens förslag: Straffsanktionen för överträdelser av minderårigbestämmelserna ska finnas kvar såvitt avser minderårigas arbetsuppgifter. Det är särskilt viktigt att minderåriga skyddas mot ekonomiskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara skadligt för deras hälsa eller fysiska eller psykiska utveckling. Skyddet för minderåriga var ämnet för landets första egentliga arbetarskyddsförfattning 1881 och har utgjort en viktig del av arbetarskyddslagstiftningen. Bestämmelsernas syfte är att motverka att ungdomar sysselsätts med göromål som inverkar negativt på deras hälsa och utveckling. Minderårigbestämmelserna omfattar frågorna om minimiålder för arbete, om farligt arbete, om läkarkontroll samt om arbetstidens längd och förläggning. Arbetarskyddsstyrelsens (numera ) föreskrifter rörande minderårigas arbete har sammanförts i en kungörelse om minderåriga (1996:1), som gäller och i vissa avseenden innebär en anpassning till rådets direktiv /33/EG av om skydd av minderåriga i arbetslivet. Minderårigkungörelsen innehåller allmänna bestämmelser som knyter an till lagens regel i 5 kap. 3 § om särskilda åligganden när minderåriga utför arbete. Som komplement till 5 kap. 3 § andra stycket finns särskilda föreskrifter om vissa arbeten som kan medföra påtagliga risker. Med hänsyn till 5 kap. 2 § andra stycket ges särskilda föreskrifter beträffande lätt arbete för vissa åldersgrupper av minderåriga. Med stöd av 5 kap. 2 § tredje stycket görs vissa undantag från förbudet mot arbete . Med stöd av 5 kap. 5 § har det meddelats arbetstids- och vilotidsföreskrifter för minderåriga som delvis ser olika ut för äldre resp. yngre åldersgrupper. Lagstiftning inom EU och internationella konventioner som anslutit sig till ställer krav på nationella materiella regler till skydd för minderåriga i arbetslivet. Kraven har genomförts genom bestämmelserna i 5 kap. arbetsmiljölagen och föreskrifterna i kungörelsen om minderåriga. I en del fall finns det bestämmelser som ställer krav på att åtgärder ska vidtas och sanktioner finnas mot den som inte följer reglerna som ska skydda minderåriga. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet I artikel 14 i rådets direktiv /33/EG om skydd av minderåriga i arbetslivet formuleras kravet så att varje medlemsstat ska fastställa de åtgärder som ska vidtas vid överträdelse av de bestämmelser som antas för att genomföra detta direktiv. Dessa åtgärder måste vara effektiva och rimliga. Enligt artikel 32 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna är barnarbete förbjudet. Minimiåldern för att ta anställning får inte vara lägre än den ålder vid vilken skolplikten upphör, utan att det påverkar tillämpningen av sådana regler som kan vara mer fördelaktiga för ungdomar och med förbehåll för begränsade undantag. De ungdomar som har anställning ska åtnjuta arbetsvillkor som är anpassade till deras ålder samt skyddas mot ekonomiskt utnyttjande och mot allt arbete som kan vara till skada för deras säkerhet, deras hälsa, deras fysiska, mentala, moraliska eller sociala utveckling eller äventyra deras utbildning. Enligt artikel 32 i FN:s konvention om barnets rättigheter, som anger att konventionsstaterna särskilt ska fastställa en minimiålder eller minimiåldrar som minderåriga ska ha uppnått för tillträde till arbete och föreskriva en lämplig reglering av arbetstid och arbetsvillkor för minderåriga, ska konventionsstaterna föreskriva lämpliga straff eller andra påföljder i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande av artikeln. I artikel 9 i konvention (nr 138) om minimiålder för tillträde till arbete stadgas att vederbörande myndighet ska vidta alla erforderliga åtgärder, inbegripet lämpliga sanktioner, för att säkerställa effektiv efterlevnad av bestämmelserna i konventionen. Dessa bestämmelser ställer krav på att det ska finnas sanktioner mot den som bryter mot bestämmelserna som ska skydda minderåriga i arbetslivet men innebär inte att överträdelser av bestämmelserna måste vara kriminaliserade. Mycket få fall av överträdelser av minderårigreglerna anmäls. –2009 var det endast fråga om 1 till 2 fall . En förklaring till det kan vara att bestämmelserna i stor utsträckning är kända och efterlevs och att det finns en allmänpreventiv effekt av att bestämmelserna är kriminaliserade. Det kan tala för att straffsanktionen ska finnas kvar på detta område. Hur många fall som anmäls sammanhänger å andra sidan med hur många fall som kommer till kännedom. har enligt 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen möjlighet att gentemot den som har skyddsansvar enligt 5 kap. 3 § första stycket samma lag meddela de förelägganden eller förbud som Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Med hänsyn till reglernas skyddskaraktär kan det inte anses tillräckligt att enbart skulle ha möjlighet att ingripa för att få till stånd en rättelse för framtiden. En sanktion bör finnas som reaktion mot den som har överträtt reglerna och för att avhålla från överträdelser. När det gäller överträdelser av minderårigreglerna skulle sanktionsavgift i och för sig kunna vara ett lämpligt alternativ till det låga bötesstraff som är aktuellt . Det finns emellertid skäl som enligt utredningens bedömning talar för att överträdelser av minderårigreglerna bör vara straffsanktionerade. Minderårigreglerna har en alldeles speciell skyddskaraktär. Att överträdelser av dessa regler är straffbelagda markerar allvaret i att reglerna överträds. Det skulle kunna uppfattas som en nedmontering av skyddet för minderåriga om straffsanktionen tas bort. Bestämmelser till skydd för minderåriga i arbetslivet har funnits och utgjort en viktigt del av lagstiftningen på arbetsmiljöområdet . Minderåriga har ofta begränsad kunskap och erfarenhet. De är därför speciellt sårbara och har en svag position på arbetsplatsen. Utredningen bedömer att det finns en medvetenhet om bestämmelserna som har en preventiv effekt. Det är således effektivt att bestämmelserna straffsanktionerade. En särskild fråga är om straffsanktionen bör behållas för alla överträdelser av minderårigreglerna som är straffsanktionerade. Även med beaktande av att alla minderårigbestämmelserna har skyddskaraktär finns det enligt utredningens bedömning starkare skäl att behålla straffsanktionen när det gäller överträdelser av bestämmelserna om minimiålder för arbete och bestämmelserna som syftar till att skydda minderåriga mot riskfyllt arbete än när det gäller bestämmelserna om arbetstiden. Föreskrifter om förande av register vid läkarundersökning enligt 4 § i kapitlet är också mer bestämmelser av ordningskaraktär. Sanktionsavgift är en lämplig alternativ sanktion när det gäller överträdelser av föreskrifter om minderårigas arbetstid och förande av register vid läkarundersökningar. En väl tilltagen sanktionsavgift kan ha en större preventiv effekt än de låga bötesstraff som döms ut . Det är lätt att konstatera om en överträdelse av bestämmelserna har skett och det bör inte innebära några svårigheter att fastställa ett avgiftsbelopp för överträdelser av bestämmelserna. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Enligt utredningens bedömning kan därför straffsanktionen för överträdelser av föreskrifter om minderårigas arbetstid och förande av register vid läkarundersökningar tas bort medan straffsanktionen bör behållas för överträdelser av bestämmelserna om minimiålder för arbete och föreskrifterna som syftar till att skydda minderåriga mot riskfyllt arbete. Utredningen föreslår därför att straffsanktionen för anlitande av en minderårig i strid mot bestämmelsen i 5 kap. 2 § första stycket arbetsmiljölagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av tredje eller fjärde stycket i den paragrafen och straffsanktionen för brott mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 3 § andra stycket samma lag behålls medan straffsanktionen för brott mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 4 och 5 §§ samma lag tas bort. 6.2.3Brott mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1–8 §§ arbetsmiljölagen Utredningens förslag: Överträdelser av föreskrifter som har meddelat med stöd av 4 kap. 1–8 §§ arbetsmiljölagen ska vara sanktionerade på annat sätt än genom straff. Föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 eller 2 § arbetsmiljölagen Med stöd av 4 kap. 1 § arbetsmiljölagen meddelas föreskrifter om produktkontroll, produktinformation och användning av tekniska anordningar och farliga ämnen. Med stöd av 4 kap. 2 § arbetsmiljölagen meddelas föreskrifter om tillståndsprövning beträffande arbetsprocesser, arbetsmetoder och anläggningar samt även beträffande användning eller överlåtelse av tekniska anordningar eller farliga ämnen. Istället för tillståndsprövning kan förfarande grundat på godkännande eller annat bevis om överensstämmelse med gällande krav föreskrivas. I 4 kap. 1 § 1 finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter om de villkor som ska gälla för hanteringen av en produkt i de olika skeden som bestämmer produktens säkerhet och utformning, från tillverkning till marknadsföring och användning. Tillverkning anses därvid inbegripa konstruktionsarbetet och tillverkningsprocessen. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Villkor kan meddelas både i samband med och utan samband med krav på tillstånd, godkännande eller annat bevis om överensstämmelse. Med stöd av denna punkt kan dessutom i föreskrifter anges villkor som måste vara uppfyllda för att bevis om överensstämmelse ska kunna ges i ett enskilt fall. Det kan också meddelas föreskrifter om sådana kvalitetssystem som behövs för att säkerställa beskaffenheten hos de tillverkade enskilda produktexemplaren. Beträffande tillverkningsledet kan krav ställas såväl på konstruktionsarbetet som på själva tillverkningsprocessen och övervakningen av denna. Villkor kan även ställas på kontroll som innebär att kvaliteten hos tillverkade produkter följs upp genom stickprov. Föreskrifter om provning och kontroll finns t.ex. i 27– 29 §§ AFS 1997:5 Smältning och gjutning av metall, 17 och 19 §§ AFS 2000:6 Mast- och stolparbete och 4 § AFS 2004:3 Stegar och arbetsbockar. AFS 1999:4 om tryckbärande anordningar innehåller en rad grundläggande säkerhetskrav och i 5 § finns en straffsanktionerad bestämmelse som anger att anordningarna ska uppfylla grundläggande krav enligt bilaga till föreskriften för att få släppas ut på marknaden, annars avlämnas för att tas i bruk eller tas i drift. Anordningarna får släppas ut på marknaden, avlämnas för att tas i bruk eller tas i drift endast om de genomgått förfarande för bedömning av överensstämmelse och försetts med CE-märkning. Den första punkten i paragrafen gäller också föreskrifter om skyldighet att lämna produktinformation. Information om en produkts egenskaper är avgörande för att användaren väljer rätt produkt och vidtar nödvändiga skyddsåtgärder. Förutom att en produkt ska vara provad och i förekommande fall godkänd kan det finnas anledning att kräva en redovisning av resultatet av provningen. Märkning kan avse tillverkarens namn eller annan uppgift om anordningen, t.ex. högsta tillåtna tryck eller last. Föreskrifter om certifiering av teknisk anordning kompletteras vanligen med föreskrifter om märkning som visar att anordningen uppfyller ställda krav. beträffande farliga ämnen kan avse dels tillverkarens eller importörens namn och hemort, dels varningstext med riskupplysning och de anvisningar om hanteringen som kan behövas till skydd mot skada, dels uppgifter om vilket eller vilka ämnen som ger produkten dess farliga egenskaper, dels innehållsuppgifter och mängduppgifter i övrigt. om tekniska anordningar finns i en rad AFS- kungörelser. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Det har utfärdats ett stort antal föreskrifter som gäller produktkontroll. Genom dessa föreskrifter har ett antal EG-produkt- direktiv införlivats i svensk rätt. Som exempel kan nämnas AFS 2008:3 Maskin (straffbelagd bestämmelse i 6 d) §) och AFS 1996:7 Utförande av personlig skyddsutrustning (straffbelagd bestämmelse i 4 §), AFS 1993:41 Enkla tryckkärl (straffbelagd bestämmelse i 4 §), AFS 1995:5 Utrustning för explosionsfarlig miljö (straffbelagd bestämmelse i 3 §) och AFS 2001:4 Gasflaskor (straffbelagd bestämmelse i 4 och 5 §§). Beträffande farliga ämnen finns krav på tillstånd för hantering av asbest eller asbesthaltiga material i AFS 2006:1. Den tredje punkten i 4 kap. 1 § arbetsmiljölagen innehåller en bemyndigandebestämmelse som ger möjlighet att meddela föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för eller annan begränsning av utsläppande på marknaden av tekniska anordningar eller farliga varor som kan orsaka ohälsa eller olycksfall. Den har föranletts av EG:s maskindirektiv /42/EG. Enligt artikel 23 i detta direktiv ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av de nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med detta direktiv och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de genomförs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Enligt 4 kap. 2 § arbetsmiljölagen kan meddela föreskrifter om tillståndsprövning beträffande arbetsprocesser, arbetsmetoder eller anläggningar, som är avsedda för verksamhet av visst slag. Krav på tillstånd kan också föreskrivas beträffande användning eller överlåtelse av tekniska anordningar eller farliga ämnen. Exempel på tillståndskrav när det gäller vissa ämnen finns i 23 § AFS 2005:17 Hygieniska gränsvärden och åtgärder mot luftföroreningar. Av de åtalsanmälningar som gjorde avsåg 18 att maskin/anordning inte besiktigats eller använts utan att vara kontrollerad, godkänd eller märkt enligt tillämpliga föreskrifter. 2008 avsåg något fler anmälningar denna typ av överträdelser. Frågan om straffsanktionen kan tas bort för föreskrifter som utfärdats med stöd av dessa paragrafer hänger samman med om lämpliga alternativa sanktioner står till buds. När det gäller föreskrifter som utfärdats med stöd av 4 kap. 1 eller 2 § arbetsmiljölagen finns möjligheten att meddela föreskrifter om sanktionsavgift som alternativ till straffsanktion för överträdel- Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet ser av föreskrifterna. Sanktionsavgift har således ansetts vara en lämplig alternativ sanktion till straff när det gäller föreskrifter som meddelats med stöd av dessa paragrafer. Sanktionsavgifter kan användas i fall där överträdelser är lätta att konstatera och några svårare bedömningar inte behöver göras. En del av föreskrifterna som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 eller 2 § är så utformade att det lätt kan konstateras om en överträdelse skett eller inte. I sådana fall kan ett system med sanktionsavgifter fungera väl. Utformningen av många av bestämmelserna som ligger bakom de straffbelagda föreskrifterna är emellertid sådan att det inte alltid är lätt att konstatera om en överträdelse har skett utan det kan krävas en del utredning för att konstatera om en överträdelse har skett. Alla föreskrifter som meddelats med stöd av dessa paragrafer torde därför enligt utredningens bedömning inte lämpa sig för att sanktioneras med sanktionsavgift. Däremot bör föreläggande eller förbud kunna vara ett ändamålsenligt och effektivt medel för att få till stånd efterlevnad av de föreskrifter som inte lämpar sig för att sanktioneras med sanktionsavgift. Enligt de nuvarande bestämmelserna ska sanktionsavgift betalas även om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. För att en sådan konstruktion ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det förutsättas att det finns en stark presumtion för att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Med det system med avgiftsföreläggande som tillämpas kan den som har invändningar mot föreläggandet och inte godkänner det inte påföras avgiften utan prövning av domstol. Härigenom finns det en rättssäkerhetsgaranti. Att inte behöva bevisa uppsåt eller oaktsamhet kan tala för att fler fall av brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av 4 kap. 1 och 2 §§ skulle kunna sanktioneras om fler föreskrifter om sanktionsavgift införs. Sammantaget är det utredningens uppfattning att straffsanktionen för överträdelser av föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 och 2 §§ kan tas bort. Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 3 § arbetsmiljölagen Föreskrifter som meddelas med stöd av 4 kap. 3 § arbetsmiljölagen är av tre olika slag. Enligt första punkten i första stycket får arbetsmiljöverket meddela föreskrifter med krav på att arbetsgivare för förteckningar över maskiner och teknisk utrustning eller farliga ämnen som används i verksamheten. Sådana föreskrifter finns i 6 § andra stycket AFS 2002:1 Användning av trycksatta anordningar. Det finns också i 38 § AFS 2000:4 Kemiska arbetsmiljörisker. I den sistnämnda föreskriften har det emellertid inte angivits att den utfärdats med stöd av 4 kap. 3 § första stycket 1. I artikel 10.4 i konvention (nr 170) om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet finns det ett krav på att arbetsgivare ska föra förteckning över farliga kemiska produkter som används på arbetsplatsen. Konventionen innehåller inte något krav på att medlemsstater inför lämpliga påföljder för överträdelser av bestämmelserna. Genom en förteckning kan , besiktningsorgan m.fl. snabbt och enkelt få uppgifter om farliga anordningar och ämnen som används på ett arbetsställe. Det skapar också överblick och kännedom om dessa bland arbetstagarna. Det är emellertid fråga om bestämmelser av ordningskaraktär. Möjligheten att meddela föreskrifter om sanktionsavgift som alternativ till straffsanktion för överträdelser av denna typ av föreskrifter finns . Sanktionsavgift är en lämplig alternativ sanktion till straff för överträdelser av denna typ av föreskrifter. Det är lätt att konstatera om en överträdelse har ägt rum och det bör inte innebära några svårigheter att fastställa ett avgiftsbelopp för överträdelser av bestämmelserna. Införandet av en konfliktlösningsregel som utredningen förordat i avsnitt 6.1.2 skulle vidare göra det möjligt för att istället använda föreläggande med vite för att få till stånd ett upprättande av den förteckning som krävs i de fall där det bedöms som mer ändamålsenligt. Enligt utredningens bedömning kan därför straffsanktionen för överträdelser av föreskrifter som meddelats med stöd av 4 kap. 3 § första stycket 1 arbetsmiljölagen tas bort. Enligt andra punkten får meddela föreskrifter med krav på att arbetsgivare ska föra ett s.k. expositionsregister, ett register över arbetstagare som utsätts för exposition som kan med- Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet Bestämmelser om förande av expositionsregister finns i 21 § AFS 2005:1 Mikrobiologiska arbetsmiljörisker, 27 § andra stycket AFS 2005:17 Hygieniska gränsvärden och åtgärder mot luftföroreningar och 49 § AFS 2006:1 Asbest. Flera av EG:s minimidirektiv till skydd för arbetstagare mot exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agens i arbetet ställer krav på förande av register över exponerade arbetstagare. Sådant krav finns t.ex. i artikel 12 c) i och rådet direktiv /37/EG av om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för carcinogener eller mutagena ämnen i arbetet, i artikel 11 i och rådets direktiv /54/EG av om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för biologiska agens i arbetslivet och i artikel 10 i rådets direktiv /24/EG av om skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet mot risker som har samband med kemiska agenser i arbetet. I direktiven ställs det inte något krav på att medlemsländerna ska fastställa lämpliga påföljder för överträdelser av nationell lagstiftning som antagits enligt direktivet. I artikel 19.2 i och rådets direktiv /148/EG av om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för asbest i arbetet finns det också ett krav på att arbetsgivare ska föra register över arbetstagare som är eller kan bli exponerade för damm från asbest eller asbesthaltiga material och i artikel 20 i detta direktiv finns det dessutom ett krav på att medlemsländerna ska fastställa lämpliga påföljder för överträdelser av nationell lagstiftning som antagits enligt direktivet. Där finns det således krav på att det finns en sanktion för överträdelse. Enligt artikel 3 i konvention (nr 139) om förebyggande och kontroll av yrkesrisker förorsakade av cancerframkallande ämnen och agenser ska de medlemmar som ratificerar konventionen föreskriva de åtgärder som ska vidtas för att skydda arbetstagarna mot riskerna för exponering för cancerframkallande ämnen eller agenser samt upprätta ett system för registrering av data. I artikel 11 i konvention (nr 148) om skydd för arbetstagare mot yrkesrisker i arbetsmiljön som förorsakas av luftföroreningar, buller och vibration ställs det krav på att hälsotillståndet hos arbetstagare som är eller kan förväntas bli utsatta för yrkesrisker förorsakade av luftföroreningar, buller eller vibration i arbetsmiljön ska övervakas med lämpliga mellanrum under förut- Utredningens överväganden och förslag på miljöområdet sättningar och förhållanden som bestäms av vederbörande myndighet. Övervakningen ska innefatta läkarundersökningar. Ingen av dessa två konventioner innehåller något uttryckligt krav när det gäller förande av expositionsregister. Enligt artikel 20 i konvention (nr 162) om säkerhet vid användning av asbest ska arbetsgivare mäta halten av luftburet asbestdamm på arbetsplatsen och periodiskt kontrollera arbetstagarnas exponering för asbest. Register över arbetstagarnas exponering för asbest ska bevaras under en av den behöriga myndigheten föreskriven period. Konventionen innehåller inte något krav på att medlemsstater inför lämpliga påföljder för överträdelser av bestämmelserna. I artikel 12 c) i den ovannämnda (nr 170) om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet finns det däremot ett krav på att arbetsgivare ska övervaka och registrera arbetstagares exposition för farliga kemiska produkter när detta är nödvändigt för att skydda deras hälsa eller föreskrivs av behörig myndighet. Konventionen innehåller som angivits inte något krav på att medlemsstater inför lämpliga påföljder för överträdelser av bestämmelserna. Bestämmelser om förande av expositionsregister är en del av skyddet för arbetstagare som är utsatta för risker i sitt arbete och det underlättar kontrollen av vilka arbetstagare som ska genomgå medicinsk kontroll. Det är emellertid fråga om bestämmelser av ordningskaraktär. De arbeten, där det ställs krav på förande av register över arbetstagare som exponeras för risker, är också omgärdade av andra skyddsföreskrifter som gäller t.ex. hur arbetet ska gå till för att minska riskerna med arbetet, utbildning, läkarundersökningar och tillstånd. Möjligheten att meddela föreskrifter om sanktionsavgift som alternativ till straffsanktion för överträdelser av denna typ av föreskrifter finns .