sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — Situationen skiljer sig från exemplet att ledningen av utredningen av ett eller annat skäl tillfälligt överlämnas från ordinarie förundersökningsledare till en biträdande åklagare, som då blir att anse som förundersöknings- ledare och ansvarar för undersökningen . kan den jämföras med hur upplägget var initialt i utredningen rörande mordet på , där två åklagare arbetade sida vid sida och fattade beslut var för sig. Mot bakgrund av förundersökningsledarens helhetsansvar enligt 1 a § andra stycket FUK och det principiella synsätt som uppbär regeln, ansåg JO att ett sådant arbetssätt inte var avsett. Enligt utredningens mening är slutsatsen i principiellt hänseende korrekt. För att helhetsansvaret fullt ut ska kunna upp- rätthållas är det en nödvändig förutsättning att endast en person leder förundersökningen och bär ansvaret för den. Ett starkt skäl för denna ordning är den enskildes rätts- säkerhet. Om inte förundersökningsledaren är insatt i och har en fullständig överblick över utredningen i dess helhet finns en risk att den enskildes rättssäkerhetsintressen inte tillvaratas i nödvändig utsträckning. Risken för ett åsidosättande av sådana intressen ökar Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar om förundersökningsledarfunktionen delas mellan två eller flera personer. I exemplen med massgripanden och större tillslag är dock huvudsyftet med flera handläggare just att rättssäkerheten ska kunna upprätthållas på så sätt att misstänkta personer inte ska behöva vara frihetsberövade oskäligt länge i avvaktan på prövning samt att frågor om beslag ska få en snabb prövning. En korrekt dokumentation av tvångsmedelsbesluten ingår också i rätts- säkerhetsaspekten. Från den enskildes rättssäkerhetssynpunkt finns det inte, enligt utredningens mening, i och för sig några större risker med att tillfälligtvis och under sådana speciella förhållanden som angetts låta två eller flera åklagare fatta beslut om t.ex. tvångsmedel. Även med beaktande av detta kan dock anföras att de kanske mest betydelsefulla och centrala tvångsmedels- besluten fattas under den förhållandevis korta period som det blir frågan om. Om åklagarna arbetar skilda från varandra och i sitt beslutsfattande saknar inbördes kontakt kan det vara till nackdel för utredningen. Å andra sidan är det inte gynnsamt vare sig för utredningens kvalitet eller för rättssäkerheten att en och samma åklagare fattar ingripande tvångsmedelsbeslut under pressade arbetsförhållanden. Invändningarna mot den beskrivna ordningen torde främst ha fog för sig i ett perspektiv där den egentliga ledningen av förundersökningen delas upp . De nu aktuella situationerna avser ett kort skede av utredningen. Det är inte heller alldeles självklart att de beskrivna exemplen med massgripanden och större tillslag verkligen måste betraktas som fall av delad förundersökningsledning. Ett alternativt synsätt skulle kunna vara att den utsedde förundersökningsledaren, som också är i tjänst och arbetar med ärendet, endast anlitar biträde av en annan åklagare. Den omständigheten att förundersöknings- ledaren själv är i tjänst och finns tillgänglig talar för detta. Tillgängligheten torde nämligen kunna innebära att denne i många fall har möjlighet att styra utredningen och ge de övergripande direktiven, även om en annan åklagare tillfälligt hjälper till. Samma resonemang skulle i och för sig kunna föras när det gäller de många vardagssituationer då t.ex. jouråklagare högst tillfälligt ingriper i andra åklagares ärenden för att fatta enstaka beslut som av olika skäl inte kan dröja. Skillnaden är dock att den ordinarie förundersökningsledaren då inte är anträffbar, vilket kan innebära att jouråklagaren förutom att fatta enstaka tvångs- Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar medelsbeslut även måste ge fortsatta direktiv om t.ex. utredningens inriktning. Om detta visar sig nödvändigt måste han eller hon under alla förhållanden anses ha intagit en funktion som förundersökningsledare. Det är även mycket vanligt att ett ärende initieras under jourtid och därefter rullas vidare till olika jouråklagare innan den slutliga förundersökningsledaren kan utses under kontorstid. De handläggande åklagarna måste då var och en för sig vara att betrakta som förundersökningsledare och bära ansvaret för de åtgärder som vidtas under respektive tjänstgörings- period. Det nu beskrivna alternativa synsättet med en biträdande åklagare till förundersökningsledaren skulle således innebära gräns- dragningssvårigheter. Exempelvis skulle det vara svårt att avgöra när den biträdande åklagaren övergår till att själv bli förundersökningsledare. Även om tanken är att den biträdande åklagarens arbetsuppgift i t.ex. en massgripandesituation skulle vara begränsad till tvångsmedelsbeslut är det inte från praktisk synpunkt tilltalande att han eller hon inte skulle kunna ge direktiv eller besluta om andra åtgärder som typiskt sett ankommer på förundersökningsledaren. Det är nämligen inte alls säkert att det skulle vara möjligt för den utsedde förundersökningsledaren att i det initiala och kanske svåröverblickbara skedet vara tillgänglig för att besluta om åtgärder som vidarebefordrats från den biträdande åklagaren. Det bör också framhållas att den rådande uppfattningen får anses vara att åklagare som tillfälligt träder in i en för- undersökning för att fatta beslut av olika slag blir att betrakta som förundersökningsledare (se t.ex. JO 2006/07 s. 54). Sammantaget är det utredningens uppfattning att det i de beskrivna situationerna med massgripande och större tillslag av rättssäkerhetsskäl måste finnas utrymme för flera åklagare att tillfälligt dela på beslutsfattandet inom ramen för en och samma förundersökning. Åklagarna måste under sådana förhållanden samråda med varandra för att undvika motstridiga beslut och för att ge polisen entydiga direktiv om den fortsatta handläggningen. Det är också viktigt att de utredande poliserna hålls underrättade om vilken åklagare de har att vända sig till för ytterligare direktiv. Vid ställningstagandet till frågan hur principen om det odelbara förundersökningsledarskapet ska fungera i samband med mass- gripanden och liknande situationer måste man också återknyta till vad som sagts om vad som utgör en och vad som utgör Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar Det behöver nämligen inte nödvändigtvis vara så att det i nu beskrivna fall är fråga om endast en för- undersökning. I samband med t.ex. ett våldsamt upplopp kan det förekomma andra brottsliga gärningar, såsom våld mot tjänsteman eller skadegörelse. Nuvarande reglering hindrar inte att utredningen om dessa brott hanteras av annan åklagare än den som leder undersökningen avseende det våldsamma upploppet. Vid utredningar rörande t.ex. omfattande narkotikabrottslighet – som är ett exempel på när större tillslag kan bli aktuellt - torde ibland inrymmas flera från varandra skilda gärningar som inte behöver hanteras inom ramen för en och samma förundersökning. Exempelvis kan det vara fråga om skilda partier narkotika som hanterats i olika sammanhang. Principen om det odelbara förundersökningsledarskapet bör inte heller då hindra att utredningen, före eller efter tillslaget, bryts ned i flera separata förundersökningar som hanteras av olika åklagare. När situationen uppstår att flera åklagare måste fatta beslut i vad som endast kan utgöra en förundersökning, är åklagarna enligt utredningens uppfattning var och en för sig att betrakta som förundersökningsledare. Detta innebär att avsteg görs från principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. Detta strider mot gällande rätt och måste därför regleras. Den situationen att andra åklagare än den som i första hand utsetts att leda förundersökningen rent tillfälligt intar rollen som förundersökningsledare innebär däremot inte att det övergripande ansvaret för utredningen delas. En sådan ordning skulle inte vara rimlig. Även om dessa åklagare formellt kommer att inta ställning som förundersökningsledare – med alla de befogenheter som en sådan funktion för med sig – är det utredningens mening att deras insatser huvudsakligen bör begränsas till att fatta beslut som behövs för att tillvarata rättssäkerheten. De åtgärder som i första hand kommer i fråga är således tvångsmedelsbeslut och därtill knutna frågor. En del situationer fordrar också att utrednings- direktiv ges i enskildheter. Endast om det är nödvändigt bör dock som huvudregel andra åklagare än den ordinarie förundersöknings- ledaren ge övergripande direktiv om den fortsatta utredningen. I de fall där det behövs för att förundersökningen ska kunna bedrivas skyndsamt bör dock annan åklagare kunna ge sådana direktiv. Det har inte framkommit att det skulle finnas ett behov av att tillfälligt dela förundersökningsledningen mellan flera personer i andra förundersökningar än de som leds av åklagare. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar finner därför ingen anledning att föreslå en möjlighet att dela upp förundersökningsledarskapet på motsvarande sätt i t.ex. polisledda förundersökningar. Bedömning: I samband med ett resningsärende kan det uppstå situationer som kräver att ledningen av förundersökningen delas upp mellan riksåklagaren och annan åklagare. En speciell och mycket ovanlig situation - som blivit aktuell genom förslagen i utredningens delbetänkande och som berör det odelbara förundersökningsledarskapet - kan uppkomma i samband med ett resningsärende. När en förundersökning bedrivs mot två eller flera misstänkta personer och lagföringen sker vid olika tillfällen finns det en möjlighet att den först dömda personen, sedan domen mot honom eller henne vunnit laga kraft, begär att nya utrednings- åtgärder ska vidtas. Om förundersökningen fortfarande pågår beträffande någon av de andra misstänkta och den dömda personen har framgång med sin begäran, innebär utredningens tidigare förslag att åklagaren ska besluta att den pågående förundersök- ningen återigen ska omfatta även den tidigare dömdes delaktighet i brottet. Situationen kan naturligtvis också vara sådan att de nya utredningsåtgärderna syftar till att undersöka om det finns skäl att begära resning till men för en tidigare frikänd person. Om den ifrågasatta domen meddelats av en hovrätt, leder riksåklagaren förundersökningen i den del som avser utredningsåtgärderna i resningssyfte. pågår alltså fortfarande den ursprungliga förundersökningen mot andra misstänkta personer. Under- sökningen i denna del leds av en lokal åklagare. Riksåklagaren och den lokala åklagaren blir då förundersökningsledare i samma förundersökning, fast i olika delar. Det blir alltså fråga om ett delat förundersökningsledarskap. Även i detta sammanhang finns det inledningsvis anledning att återknyta till vad som sagts om vad som måste behandlas inom ramen för en förundersökning och vad som kan delas upp på flera förundersökningar. Om den del av utredningen som avser resningsfrågan kan utgöra en egen förundersökning, uppstår inget Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar problem eftersom riksåklagaren och den lokala åklagaren då leder olika förundersökningar. I andra fall kan däremot de olika frågorna inte särskiljas på det sättet. Enligt utredningens mening framstår det inte som lämpligt att riksåklagaren i sistnämnda situationer överlämnar den del av förundersökningen som avser den tidigare tilltalade personen till den lokala åklagaren. Förfarandet skulle inte överensstämma med reglerna i 7 kap. 5 § RB, som anger att riksåklagaren, överåklagare och vice överåklagare får överta uppgifter som ska utföras av lägre åklagare. Den nu aktuella situationen innebär visserligen inte att riksåklagaren skulle ta över den lägre åklagarens uppgifter, tvärtom, men bestämmelsen har sin bakgrund i principen om åklagarnas självständiga roll i ett särskilt åklagarärende. Principen innebär bl.a. att eventuella anvisningar till den lägre åklagaren om hur han eller hon ska besluta i ett enskilt fall inte är bindande för honom eller henne (se Fitger, , Del 1, 7:15). Översatt till det beskrivna resningsärendet kan alltså inte riksåklagaren ålägga den lägre åklagaren att ansvara för de utredningsåtgärder som riks- åklagaren beslutat om genom att tillfälligt överlämna förunder- sökningsledningen. Det huvudsakliga skälet för att överväga om det i resnings- situationen kan tillåtas ske ett avsteg från det odelbara förundersökningsledarskapet är alltså att undvika en kollision med åklagarens grundläggande självständighet. Vad som också talar för att i ett sådant fall låta två åklagare formellt ansvara för olika delar av samma utredning är att de utredningsgärder som kan komma ifråga inom ramen för resningsförfarandet ofta är tämligen begränsade. Vidare förutsätts att det finns en nära dialog mellan riksåklagaren och den lokale åklagaren i samband med hand- läggningen. Liksom i andra fall där utredningsåtgärder ska vidtas i resningssyfte torde nämligen riksåklagaren i regel uppdra åt den lokale åklagaren att få till stånd de nödvändiga åtgärderna, utan att för den sakens skull överlämna förundersökningsledarskapet. Han eller hon anlitar sedan i sin tur biträde av t.ex. den lokala polis- myndigheten för att rent faktiskt genomföra åtgärderna. Det får därmed förutsättas att den lokale åklagaren vid varje given tidpunkt är insatt i förundersökningen i dess helhet och att rättssäkerheten för den enskilde tas till vara. I slutändan handlar det således endast om vem som ska bära det formella ansvaret för förundersökningen i de delar som ska vidtas i resningssyfte. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar Utredningens uppfattning är att det i de mycket ovanliga undantagsfall som beskrivits är acceptabelt att riksåklagaren har ansvaret för de delar av förundersökningen som rör resningsfrågan, trots att det innebär ett avsteg från principen om det odelbara för- undersökningsledarskapet. Att en sådan ordning måste accepteras får anses följa av åklagarnas grundlagslagfästa självständighet (se 12 kap. 2 § regeringsformen) och den hierarki som åklagarväsendet bygger på. Situationen bör täckas in av den lagstiftning som är nödvändig för att reglera de tidigare nämnda undantagsfallen som ger upphov till ett delat förundersökningsledarskap. 7.5Utformningen av ansvarsbestämmelsen m.m. 7.5.1Regleringen av förundersökningsledarens övergripande ansvar Förslag: Av bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK ska uttryckligen framgå att förundersökningsledarskapet inte går att dela mellan flera personer, såvida inte vissa speciella undantags- situationer föreligger. Det ska också i förtydligande syfte göras ett tillägg i författningstexten som klargör att förunder- sökningsledarens ansvar för brottsutredningen är av över- gripande karaktär. Som framgått ovan är det utredningens uppfattning att bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK inte är avsedd att ålägga förundersökningsledaren ett ansvar i egentlig mening för alla åtgärder, oavsett vem som fattat beslutet, som vidtas inom ramen för en brottsutredning. Utredningens mening är att bestämmelsen ska förstås som ett uttryck för det odelbara förundersöknings- ledarskapet. Bestämmelsen kan dock uppfattas på det sätt som beskrivits. Det finns därför anledning att överväga om den av tydlighetsskäl bör omformuleras. Principen om det odelbara förundersökningsledarskapet är lagfäst genom de förtydliganden som gjordes i 23 kap. 3 § RB. Det framgår nu att åklagaren övertar förundersökningen avseende brottet. Enligt förarbetena markeras därigenom att åklagaren ansvarar för förundersökningen i sin helhet och således inte bara beträffande den misstänkte (prop. 1994/95:23 s. 82). Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar var i samband med förtydligandet av lagtexten som föreskriften i FUK infördes. Principen om det odelbara förundersökningsledarskapet bör enligt utredningens uppfattning framgå tydligare än vad den gör . Detta kan ske genom att det i 1 a § andra stycket FUK uttryckligen anges att förundersökningsledarskapet inte får delas upp på flera personer. Med bestämmelsen avses såväl delning mellan åklagare och polis eller annan brottsutredande myndighet som delning åklagare eller andra förundersökningsledare emellan. Eftersom det föreskrivna helhetsansvaret får anses vara en direkt följd av förundersökningsledarskapets odelbarhet, vilket i samman- hanget är av väsentlig betydelse, bör detta samband framgå av bestämmelsen. För att undvika att föreskriften för tankarna till att förundersökningsledaren har ett strikt ansvar för alla åtgärder som vidtas under en förundersökning kan det vidare finnas skäl att språkligt ändra författningstexten, utan att för den skull ändra dess innebörd. Bestämmelsen bör då kunna formuleras som att för- undersökningsledaren har ett övergripande ansvar för förundersök- ningen. Genom ett sådant tillägg klargörs att tyngdpunkten inte ligger på enskilda åtgärder eller detaljer utan snarare på förundersökningens bedrivande. Formuleringen ligger också i linje med vad JO gett uttryck för (JO 2006/07 s. 54). En bestämmelse som i viss mån kan anses motsvara bestäm- melsen i 1 a § andra stycket FUK så som utredningen uppfattar den finns i 15 § första stycket förordningen (1996:381) med tingsrätts- instruktion. Denna gäller för domare vid tingsrätt och reglerar ansvaret för mål och ärenden vid tingsrätten. Bestämmelsen har följande lydelse. För varje mål och ärende skall det finnas en ansvarig domare. JO har i flera ärenden behandlat innebörden av denna bestämmelse. I ett ärende (JO 2007/08:JO1 s. 43f), som gällde försummelse att sätta ut ett mål till förhandling inom rimlig tid, uttalade JO följande. Enligt 15 § första stycket förordningen (1996:381) med tings- rättsinstruktion ska det för varje mål och ärende finnas en ansvarig domare. I detta ansvar måste det anses ligga såväl att domaren själv vidtar erforderliga åtgärder i målet som att han eller hon bevakar att beslutade åtgärder vidtas inom rimlig tid. Jag anser att det Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar därvidlag saknar betydelse om domaren har beslutat att ett sammanträde ska hållas eller om det enligt arbetsordningen åligger kansliet att, sedan domaren lämnat målet för utsättning, bestämma dag för sammanträdet. I ett annat ärende (JO 2008/09:JO1 s. 52) uttalade JO följande angående bestämmelsen i tingsrättsinstruktionen. Det är angeläget att denna föreskrift iakttas, inte bara för att det straffrättsliga och disciplinära ansvar som vilar även på domare ska kunna utkrävas, utan också för att en ansvarig domare ska kunna fatta de beslut som inte enligt 16 och 18 §§ tingsrättsinstruktionen kan anförtros annan personal och bevaka att åtgärder vidtas för att driva mål och ärenden fram emot ett avgörande. Med hänsyn till bl.a. JO:s uttalanden synes vissa paralleller kunna dras mellan bestämmelsen i 15 § första stycket tingsrätts- instruktionen och ansvarbestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK. Utredningens uppfattning är dock att domarens ansvar för mål och ärenden enligt föreskriften i tingsrättsinstruktionen inte är helt jämförligt med det ansvar som åvilar förundersökningsledaren enligt bestämmelsen i FUK. Domarens huvudsakliga uppgift i det hänseende som avses i instruktionen förefaller vara att genom lämpliga administrativa åtgärder se till att målet drivs fram mot ett avgörande. I förundersökningsledarens uppgift är det visserligen också centralt att utredningen drivs framåt. En väsentlig skillnad är dock att förundersökningsledaren under handläggningen av en förundersökning självständigt gör löpande materiella prövningar av förundersökningsmaterialet, beslutar om tvångsåtgärder och avslutar utredningen när det finns skäl för det. Förundersöknings- ledarens sammantagna uppgift och ansvar får alltså anses vara mer omfattande och mångfacetterat än vad som gäller för domaren under beredningen av ett mål eller ärende. Mot denna bakgrund är det inte lämpligt att införa en ansvarsbestämmelse för förunder- sökningsledaren motsvarande den som gäller för domare enligt 15 § tingsrättsinstruktionen. I stället bör regeln utformas på det sätt som beskrivits ovan. Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar 7.5.2Ansvar m.m. när flera åklagare arbetar tillsammans i en förundersökning Förslag: Om det finns synnerliga skäl ska två eller flera åklagare tillfälligt kunna dela på förundersökningsledarskapet. Var och en ansvarar då för sina egna beslut och åtgärder. Synnerliga skäl kan anses föreligga vid t.ex. ett massgripande. regler är inte anpassade för den arbetsform som innebär att två eller flera åklagare tillsammans handlägger en förundersökning. Det saknas också särskild reglering som tar sikte på sådana situationer. Däremot är det genom ändringen av bestäm- melserna i 23 kap. 3 § RB klarlagt att förundersökningsledarskapet är odelbart. Enligt utredningens förslag förtydligas också denna princip genom den föreslagna lydelsen av 1 a § andra stycket FUK. Två eller flera åklagare kan således inte leda en förundersökning enligt nuvarande reglering. I de flesta exempel som beskrivits tidigare föranleder detta inte heller några praktiska problem. Utredningens utgångspunkt är nämligen att, när en annan åklagare än den som utsetts att leda förundersökningen tillfälligt eller för träder in i en pågående utredning, så ikläder sig han eller hon rollen som förundersökningsledare. En följd av detta blir att ersättaren också är ansvarig för förundersökningen . Utredningens slutsats är att den nuvarande regleringen om ledning av förundersökning och ansvar inte hindrar att två eller flera åklagare arbetar tillsammans med en förundersökning, så länge detta inte innebär att båda är att betrakta som förundersökningsledare. Enligt utredningens mening finns därför inget behov av att närmare författningsreglera arbetssättet såsom det i normalfallet bedrivs. När det av någon anledning krävs att två eller flera åklagare har rollen som förundersökningsledare är det däremot nödvändigt med en författningsreglering. Detta eftersom en sådan ordning innebär ett direkt avsteg från principen om det odelbara förundersökningsledarskapet, vilken det i sin tur finns mycket goda skäl att slå vakt om. I föregående avsnitt har redogjorts för i vilka lägen och av vilka skäl utredningen anser att andra intressen än denna princips upprätthållande överväger. De situationer som närmast är aktuella avser det initiala skedet i fall av massgripanden Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar och större tillslag, men även i den särpräglade resningssituationen. I brottsutredningar där det skett stora tillslag och många personer frihetsberövats, kan det av rättssäkerhetsskäl krävas att flera åklagare agerar i samma förundersökning även efter det inledande skedet. Ett exempel är att det hålls häktnings- förhandlingar på olika orter och att det i samband med detta uppkommer frågor som den lokale åklagaren måste hantera utan dröjsmål. En sådan fråga kan vara att ta ställning till om häktningsyrkandet ska återkallas. Denna exemplifiering är inte avsedd att vara uttömmande eftersom det bör finnas en viss flexibilitet. Dock bör det inte annat än i mycket speciella undantagsfall, liknande de nämnda, komma ifråga att göra avsteg från huvudregeln att endast en person kan vara undersökningsledare för en förundersökning. Enligt utredningens mening bör det krävas synnerliga skäl för ett sådant avsteg. 8Inspelning av förhör under förundersökningen Utredningsåtgärder som vidtas under en förundersökning kan vara av skiftande slag och att reglera dem alla har inte ansetts möjligt. Hållande av förhör, som normalt utgör en väsentlig och betydelsefull del av förundersökningsarbetet, hör dock till de utredningsåtgärder som är författningsreglerade.