sou · GZB359 · 2011-09-15 00:00:00 — Skälen för mitt förslag: Garantinivån bör läggas på en sådan nivå att den kommunala konsumtionen och sysselsättningen kan upp- rätthållas vid en samhällsekonomisk kris alternativt vid djup låg- konjunktur. Det vore naturligt att konstruera en sådan garanti så att den kopplar till vad som är realt oförändrade intäkter i kommun- sektorn. Som visas i kapitel 7 är det av olika skäl komplicerat att bygga in en sådan värdesäkring. Jag förordar därför att garantin baseras på en nominell förändring av skatteunderlaget som så nära som möjligt knyter an till realt oförändrade intäkter. Med en nomi- nell garanti för tillväxt i skatteunderlag blir träffsäkerheten i pris- nivå sämre men förutsägbarheten blir bättre. Med de förslag som jag lägger om förändringar i regelverket för balanskravet kan ett ökat lokalt konjunktursparande stimuleras, vilket kan vara ett argu- ment för att nivån kan sättas något lägre än realt oförändrat. Utredningens analyser indikerar att realt oförändrade skatteintäkter motsvarar en skatteunderlagstillväxt som ligger någon procent under den långsiktiga trenden för skatteunderlagets utveckling över en konjunkturcykel. Vid större konjunkturnedgångar är pris- och löneutvecklingen vanligtvis något svagare. Att fastställa nivån på garantin är givetvis en avvägning mellan olika aspekter. En rimlig nivå på garantin kan mot den bakgrunden vara . Mitt förslag: Stabiliseringssystemet finansieras med avgifter från kommuner och landsting. Avgifterna ska betalas . Avgiftens storlek ska uppgå till av det totala kommunala skatteunderlaget. Stabiliseringsavgiften fördelas med två tredjedelar på kommuner och en tredjedel på landsting och tas ut utifrån antalet invånare i kommunen respektive . Avgiftens storlek ska ökas eller minskas för att upprätthålla en behållning i kommunstabiliseringsfonden inom intervallet +/-1,av skatteunderlaget (motsvarar cirka +/-nivå). Skälen för mitt förslag: Finansieringen av ett stabiliseringsbidrag föreslås ske genom en årlig stabiliseringsavgift för alla kommuner respektive landsting vilken tas ut i relation till antalet invånare. Finansieringen kan, som tidigare poängterats, också ske genom en minskning av det generella statsbidraget. En sådan lösning har, som redan påpekats, klara fördelar ur ett legitimitetsperspektiv. Den är också något enklare att administrera, eftersom det inte kräver några löpande inkomstöverföringar mellan staten och kommunsektorn och inte heller någon fond. Finansieringsbehovet för det stöd som jag föreslår kan beräknas utifrån olika konjunkturprognoser. Utredningens beräkningar (se kapitel 7), som har tjänat som utgångspunkt för förslagen, bygger på scenarier som tagits fram av (). KI:s scenarier har konstruerats för att kunna illustrera effekter av olika konjunkturförlopp och är således inga prognoser. Utredningen har inte heller gjort några egna prognoser för utvecklingen av det kommunala skatteunderlaget. Förslag om bl.a. avgiftens nivå måste därför utformas utifrån en rimlighetsbedömning som bygger på scenarioberäkningarna. I kapitel 7 har redovisats vissa beräkningar av hur ett krisstöd skulle kunna falla ut vid olika krisscenarier, och vilka avgifter som skulle krävas för att systemet ska balansera . Denna typ av beräkningar behöver självfallet uppdateras inför ett eventuellt införande av ett garantisystem. En viktig fråga är i vilket konjunk- turläge som systemet införs och hur balansen mellan utbetalningar och inbetalningar av avgifter/minskade bidrag kan komma att utvecklas över . Det är rimligt att avgifterna/minskade stats- bidragen ses över för att kalibrera beräk- ningarna av utbetalningar och inbetalningar för att hålla systemet i balans. Det är dock viktigt att nivån på avgift/minskat bidrag inte ändras eftersom det försämrar planeringsförutsättningarna. Det skulle dessutom innebära att själva syftet med ett regelbaserat system delvis omintetgörs. Avgifter respektive statsbidragsminsk- ningar bör så långt möjligt beräknas försäkringsmässigt, men måste till stor del bygga på prognoser och antaganden. Det är ur såväl statligt som kommunalt perspektiv mindre önskvärt att syste- met blir kraftigt överbalanserat eller underbalanserat. Det bör där- för sättas gränser för både fondbehållning och skulder i systemet. Mot denna bakgrund föreslår jag att avgiften fastställs på total nivå som en procentuell andel av det kommunala skatteunderlaget för att finansieringen ska värdesäkras. fördelas på kommuner och landsting med två tredjedelar respektive en tredjedel och därefter utifrån antalet invånare i varje kommun respektive landsting. För att få en stabil finansiering bör avgifter tas ut , oav- sett om systemet ger bidrag eller ej. En avgift som görs beroende av huruvida bidrag betalas ut eller ej kan försämra den stabiliserande effekten när konjunkturen vänder från uppgång till nedgång eller vice versa. Avgiften ska minskas eller ökas om systemet över- eller underskrider en fastställd fondgräns (se nedan). Utifrån de beräkningar som utredningen har redovisat föreslår jag att avgiften sätts till av skatteunderlaget, vilket motsvarar . Med en sådan avgift beräknas systemet kunna klara kriser med liknande frekvens och omfattning som . I den kommunala redovisningen ska stabiliseringsavgiften redo- visas som en kostnad på det år den avser, dvs. Mitt förslag: Inbetalda stabiliseringsavgifter ska föras till ett räntebärande konto i . Kontots behållning och avkastning ska utgöra kommunstabilisteringsfonden. Fonderade medel ska täcka kostnaderna för stabiliserings- bidrag och förvaltning av fonden. Om brist skulle uppkomma ska medel få lånas upp till högst i . Skälen för mitt förslag: För att placera de avgiftsmedel som sålunda tas in till staten bör det skapas ett konto i Riksgälds- kontoret. Medlen som tillförs kontot utgör kommunstabiliserings- fonden. Fonden bör förses med en kredit för att stabiliserings- bidrag ska kunna betalas ut även om behållningen inte täcker utbetalningar av garanterat stöd. Utredningens beräkningar visar att systemet kan behöva gå med underskott vissa år för att få avsedd effekt och för att klara balans över en eller flera konjunkturcykler. Med den konstruktion som jag föreslår beräknas systemet, även i ett krisscenario, kunna med marginal om ett underskott medges ner till maximalt -1,av skatteunderlaget, vilket motsvarar cirka 25 miljarder Jag föreslår därför att kontot får en kredit på detta belopp. Beloppet bör bli föremål för omprövning i takt med skatte- underlagets tillväxt. I enlighet med vad som beskrivits i föregående avsnitt bör avgifterna, när denna gräns underskrids, öka för att återställa underskottet till den fastställda gränsen. För att inte undanhålla kommunsektorn stora summor som annars kan använ- das till konsumtion och sysselsättning bör fonden på motsvarande sätt också begränsas uppåt till samma summa. När fonden nått denna storlek bör avgifterna till systemet begränsas på motsvarande sätt, vilket också kan innebära att de inte alls tas ut vissa år. För kommunernas och landstingens egen planering är det önsk- värt att få veta vilka förutsättningar som gäller . Det innebär att eventuella förändringar av avgifter, eller statsbidragsminskningar, för att finansiera ett kris- stöd bör aviseras redan i samband med den ekonomiska vårproposi- tionen året innan förändringen ska ske. Mitt förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska fastställa den uppräkningsfaktor som utgör underlag för att fastställa förändring i bidragsgrundande skatteunderlag för kommunsektorn för det aktuella året. ska besluta om stabiliseringsbidrag och stabiliserings- avgifter. beslut ska få överklagas hos regeringen. Betalning av avgifter och utbetalning av bidrag ska samordnas med systemet för utbetalning av preliminära kommunalskatte- medel. Mitt förslag: Inom ramen för systemet med utbetalning av kom- munalskattemedel fastställer regeringen senast två uppräkningsfaktorer som ska svara mot den uppskattade pro- centuella förändringen av skatteunderlaget i riket. En av dessa upp- räkningsfaktorer ska avse förändringen mellan året före beskatt- ningsåret och beskattningsåret. Systemet med utbetalning av kom- munalskattemedel förutsätter på motsvarande sätt som det stabi- liseringssystem som jag föreslår att en prognos görs för utveck- lingen av skatteunderlaget i riket. På motsvarande sätt bör därför regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fast- ställa en uppräkningsfaktor i stabiliseringssystemet för beräkningen av förändring av bidragsgrundande skatteunderlaget för bidragsåret. För största möjliga träffsäkerhet i prognosen bör uppräknings- faktorn fastställas . är den myndighet som administrerar systemet med utbetalning av kommunalskattemedel och är den myndighet som beslutar om utjämningsbidrag och utjämningsavgifter enligt systemen för kommunalekonomisk utjämning. Betalningsströmmarna mellan staten och kommunsektorn enligt dessa system är samordnade. Mot denna bakgrund bör även besluta om bidrag och avgifter inom ramen för stabiliseringssystemet. Betalningsströmmarna i stabiliseringssystemet bör samordnas med de andra nämnda systemen. beslut inom ramen för systemen för utbetalning av kommunalskattemedel och kommunalekonomisk utjämning får över- klagas hos regeringen. Motsvarande bör gälla beslut om stabiliseringsbidrag och stabiliseringsavgifter. 10Konsekvenser av utredningens förslag Enligt kommittéförordningen ska utredningen redovisa kostnads- beräkningar och andra konsekvensbeskrivningar för sina förslag. Vidare ska konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen redo- visas. Övriga konsekvensbeskrivningar som ska göras enligt kommitté- förordningen (jämställdhet, brottslighet, små företag etc.) bedöms inte relevanta för denna utredning. Enligt utredningens direktiv ska utredaren redogöra dels för hur förslagen bidrar till att stabilisera den kommunala verksamheten över konjunkturcykeln, dels om förslagen är förenliga med de budget- politiska målen och bidrar till hållbarheten i de offentliga finanserna på lång sikt. 10.2Sammanfattning av utredningens förslag De förslag som jag presenterar i kapitel 9 syftar till att förbättra förutsättningarna för en verksamhet som är stabil över konjunkturcykeln. Förslagen innebär i korthet följande: En möjlighet tillskapas för kommuner och landsting att under vissa förutsättningar bygga upp en lokal resultatutjämnings- reserv som kan tas i anspråk för att klara balanskravet när intäkts- utvecklingen är svag. Ett krav införs på kommuner och landsting att besluta om före- skrifter för god ekonomisk hushållning och resultatutjämnings- reserv samt att utveckla den ekonomiska analysen i årsredovis- ningen, bl.a. genom en utvärdering av den ekonomiska ställningen. Konsekvenser av utredningens förslag Ett stabiliseringssystem för intäkterna i kommuner och lands- ting införs, vilket innefattar en kommunstabiliseringsfond (KSF) samt stabiliseringsbidrag och stabiliseringsavgifter. Förslagen beräknas kunna träda i kraft . Mina förslag påverkar både den kommunala och den statliga ekono- min och får effekter för den offentliga sektorns finanser och statens lånebehov. Det handlar i första hand om effekter som fördelas mellan olika år. Över tid ska förslagen i princip vara finansiellt neu- trala mellan staten och kommunsektorn och mellan kommuner respektive landsting. Utredningens förslag ska bl.a. ses mot bakgrund av finanskrisen . Förslagen ska förebygga en upprepning av de problem som då uppstod – främst ett kraftigt fall i prognostiserade och faktiska skatteintäkter samt i sysselsättningen i kommunsektorn – i en ny, liknande situation. Kriser kan inte förutsägas eller prognostiseras. I det följande redo- visas vissa konsekvens- och riskbedömningar av mina förslag utifrån olika, tänkbara förlopp när det gäller den samhällsekonomiska utveck- lingen framöver. Vissa av utredningens förslag syftar också till att förstärka utveck- lingen av god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting. Mina bedömningar handlar främst om effekternas riktning och inte om takten och styrkan i de förändringar som förslagen kan för- väntas leda till. Förutsättningarna för kommuner och landsting att leva upp till förslagens intentioner kan också påverkas av andra fak- torer i omvärlden än just utvecklingen av skatteintäkterna. Min samlade bedömning är att förslagen är förenliga med de budget- politiska målen och bidrar till hållbara offentliga finanser genom att skapa bättre förutsättningar för ett ökat konjunktursparande och därmed en mer hållbar ekonomi i kommuner och landsting. 10.3Förslagens effekter på den kommunala konsumtionen och sysselsättningen Syftet med förslagen är att åstadkomma en större stabilitet i utvecklingen av den kommunala konsumtionen och sysselsättningen över konjunkturcykeln. Detta gagnar ytterst också en stabilitet i samhällsekonomin. En viktig utgångspunkt för förslagen är även Konsekvenser av utredningens förslag att skapa mer stabila planeringsförutsättningar för såväl staten som kommuner och landsting, vilket i sig torde ha en stabiliserande effekt på den kommunala verksamheten. Som visats i kapitel 5 finns det, utifrån ett historiskt perspektiv, samband mellan utvecklingen av konjunkturen å ena sidan och utveck- lingen av kommunala inkomster, konsumtion och sysselsättning å den andra, även om dessa samband inte är starka eller stabila. Det kan finnas olika förklaringar till detta. Exempelvis kan variationer i sparandet mildra eller fördröja besparingsåtgärder i ett svagt kon- junkturläge och ökade intäkter kanske inte omsätts i nya kostnader om de inte uppfattas som permanenta. Det nuvar- ande regelverket för ekonomisk förvaltning främjar inte ett sparande i goda tider och benägenheten att agera snabbt i en eko- nomisk nedgång kan ha ökat med balanskravets införande. Mina förslag tar sikte på att stabilisera den kommunala verksam- heten dels genom att kommuner och landsting ska ges bättre möjligheter att spara i goda tider för att täcka underskott i sämre tider, dels genom en utjämning av kommunsektorns intäkter via en kommunstabiliseringsfond (KSF). De finansiella konsekven- serna beskrivs i det följande. Min bedömning är att förslagen sam- mantaget kommer att skapa förutsättningar för en mer stabil utveck- ling av konsumtion och sysselsättning. Ett viktigt påpekande är att förslagen kan bidra till en stabil verksamhet genom att dämpa avvikelserna från den trend- mässiga utvecklingen av intäkterna och genom att underlätta över- gångar mellan olika konjunkturlägen. De kan dock av naturliga skäl inte förhindra varken konjunkturella eller strukturella nedgångar . 10.4Förslagens konsekvenser för de kommunala finanserna Syftet med förslaget om resultatutjämningsreserv är att skapa bättre möjligheter för kommuner och landsting att bygga upp ett spar- ande under goda år vilket kan tas i anspråk då intäkterna utvecklas svagt, varvid den kommunala verksamheten kan hållas mer stabil. Syftet med förslaget om ett stabiliseringssystem är att det ska förhindra ett kraftigt intäktsfall vid en ekonomisk kris och därigenom också förebygga en kraftig reaktion utifrån farhågor som sedan kanske inte besannas. Konsekvenser av utredningens förslag Den sammantagna effekten av dessa förslag är svår att bedöma. Det finns en uttalad vilja i många kommuner och landsting att få bättre förutsättningar och incitament att spara utan att behöva tillgripa i vissa fall tveksamma metoder för att sätta undan pengar. De föreslagna reglerna tillgodoser således ett manifesterat behov av att fördela om intäkter mellan goda och mindre goda år. Reglerna kan därför bidra till ett ökat sparande i goda tider om det också kan göras under mer legitima och kontrollerade former. Reglerna ger utifrån kommunalt självstyrelseperspektiv ett vidgat handlingsutrymme för kommuner och landsting. Införandet av en kommunstabiliserings- fond (KSF) skapar ett skyddsnät vid stora nedgångar och minskar därmed den osäkerhet som kan leda till kortsiktiga, panikartade åtgärder. Genom den årliga stabiliseringsavgiften minskar emeller- tid utrymmet i de kommunala budgetarna, vilket negativt påverkar förmågan att bygga upp ett eget sparande. 10.4.1Effekter av förslaget om resultatutjämningsreserv De regelförändringar jag föreslår innebär förbättrade möjligheter att spara lokalt men inte några påbud eller sanktioner. erfarenheter indikerar dock att denna typ av regler kan få ett stort genomslag även om det kan ta . Regelförändringarna tar framför allt sikte på långsiktigt hållbara åtgärder som ska stärka sektorns förmåga framöver att ta större ansvar för ekonomin i olika konjunkturlägen. Förslagen kan därigenom förebygga en situation då många kommuner och landsting får problem som kräver sär- skilda statliga insatser. Om enbart regelförändringarna genomförs kommer sannolikt ett stort antal kommuner och några landsting att på ganska kort sikt bygga upp reserver. Däremot finns en osäkerhet om förutsätt- ningarna att bygga reserver när det gäller dels ett antal kommuner som, trots det kommunala utjämningssystemet, har strukturella problem och dels ett antal landsting med bräckliga ekonomiska resultat och en svag ekonomisk ställning. Utifrån kommunala bokslutsuppgifter har utredningen gjort en mekanisk beräkning av hur stort sparande som de föreslagna reglerna skulle ha kunnat leda till ett visst år, givet att reglerna utnyttjats maximalt. Siffrorna bör givetvis tolkas med viss försik- tighet, men kan ändå indikera i vilken storleksordning som ett ökat sparande skulle kunna ligga. Konsekvenser av utredningens förslag Beräkningarna grundas på hur många kommuner resp. landsting som antingen har ett positivt eget kapital inklusive ansvarsförbin- delsen för pensionsförpliktelser och ett årets resultat respektive ett årets resultat efter balanskravsjusteringar som överstiger en pro- cent av skatter och statsbidrag ett visst år, eller ett negativt eget kapital och ett årets resultat respektive ett årets resultat efter balans- kravsjusteringar som överstiger av skatter och stats- bidrag . Den beräknade reserveringen antas uppgå till hela det belopp som överstiger det lägsta av en procent respektive av årets resultat och balanskravsresultat. En beräkning utifrån kommunernas bokslut visar att samman- lagt 91 kommuner () detta år skulle ha kunnat reservera totalt , varav avser de 73 kommuner som hade ett positivt eget kapital och ett resultat/resultat efter balanskravsjusteringar på mer än en procent av skatter och bidrag. En motsvarande beräkning utifrån lands- tingens bokslut visar att två landsting skulle ha kunnat reservera sammanlagt detta år. får betraktas som ett relativt bra år, med en underliggande skatteunder- lagsökning på , att jämföra med den genomsnittliga ökningen på . Den kommunala ekonomin detta år påverkades endast marginellt av finanskrisen. Motsvarande beräkningar visar att sammanlagt 196 kom- muner () skulle ha kunnat reservera totalt 7,3 mil- jarder kronor, varav avser de 148 kommuner som hade ett positivt eget kapital. Av landstingen, varav alla hade ett negativt eget kapital, var det elva som totalt skulle ha kunnat reservera detta år. Det är emellertid vanskligt att dra generella slutsatser om sparande utifrån uppgifter , eftersom årets resultat påverkades starkt i positiv riktning av det tillfälliga statliga konjunkturstödet, en bättre utveckling än för- väntat av skatteintäkterna samt effekterna av de neddragningar som påbörjades . Landstingen skulle t.ex. haft ett negativt resultat detta år om man räknar bort det tillfälliga, statliga kon- junkturstödet. Effekterna på det kommunala sparandet av mitt förslag bör enligt min bedömning bli att det leder till en märkbar ökning av sparandet, särskilt i många kommuner. Om mitt förslag rörande retroaktivitet genomförs kommer en betydande del av överskotten att kunna reserveras inför nästa ekonomiska nedgång. Sammantaget kan det dock vara svårt att bedöma i vilken stor- Konsekvenser av utredningens förslag leksordning ökningen av sparandet ligger. Jag återkommer till förslagets effekter i avsnitt 10.6, där jag också beskriver att det finns det vissa osäkerhetsfaktorer som handlar om såväl den all- männa ekonomiska utvecklingen som utvecklingen i synnerhet för landstingen. 10.4.2Effekter av förslaget om ett stabiliseringssystem Mitt förslag om ett stabiliseringssystem innebär att kommuner och landsting ska kunna få ett stabiliseringsbidrag från KSF om utveck- lingen av de kommunala skatteintäkterna understiger en viss garan- terad nivå. För att finansiera bidraget ska kommuner och landsting erlägga en årlig, invånarbaserad avgift till KSF. Om fonden inte räcker till för utbetalningarna så belastas en till fonden knuten, belopps- mässigt begränsad kredit. Om inga utbetalningar blir aktuella så finns en gräns för hur stor fonden får bli, varefter avgifter inte längre tas ut (se nedan). Den föreslagna stabiliseringsavgiften innebär att de årliga kostna- derna för kommuner och landsting kommer att öka med mot- svarande belopp. De kommunala intäkterna kommer i gengäld att bli högre under de år som stabiliseringsbidrag utgår. Över tid ska avgifter och bidrag balansera. Den kostnadsökning som avgiften innebär för kommuner och landsting kan betraktas som en form av försäkringspremie mot en kraftigt försvagad utveckling av skatte- intäkterna vid en ekonomisk kris. Den sammanlagda stabiliseringsavgiften fastställs som en procent- andel av det kommunala skatteunderlaget, vilket innebär att avgiften värdesäkras. Mitt förslag är att den initialt sätts till av skatteunderlaget för kommunsektorn som helhet, vilket motsvarar ett bedömt behov av utbetalning vid kriser utifrån den historiska utvecklingen. Denna procentsats bör omprövas med mellanrum utifrån aktuella, långsiktiga ekonomiska bedömningar, för att undvika obalans i systemet. Förslaget innebär att avgiften i dagens prisnivå kan uppskattas till sammanlagt /invånare och år, varav /invånare för kommuner och /invånare för landsting. Konsekvenser av utredningens förslag avgiften motsvarar av kommunsektorns totala utgifter . Avgiften tas ut från det år som systemet träder i kraft, vilket tidigast kan bli 2013. Stabiliseringsbidrag ska enligt förslaget betalas ut när utvecklingen av de kommunala skatteintäkterna understiger en viss garanterad nivå. Mitt förslag är att den garanterade, nominella ökningen mellan sätts till . Bidraget ska i princip motsvara skillnaden i skatteintäkter mellan garanterad och faktisk nivå. Därtill finns regler för avtrappning av bidraget (minnet). När ett stabiliseringsbidrag skulle komma att utbetalas är själv- fallet mycket svårt att bedöma, eftersom det är relativt sällan som utvecklingen av det kommunala skatteunderlaget understiger den föreslagna garanterade nivån. Bedömningarna måste göras utifrån hur ofta kriser har uppstått i ett historiskt perspektiv. En beräkning görs nedan. Kommunstabiliseringsfond(KSF) De inbetalade avgifterna utgör KSF, vilken ökar så länge inga bidrag utbetalas och som kan bli negativ om inbetalda avgifter inte räcker för de bidragsutbetalningar som systemet kan generera. Maxgränsen för fondens storlek respektive den till fonden knutna krediten föreslås fastställas till av skatteunderlaget, motsvarande nivå. Om fonden uppnår gränsen upphör debiteringen av avgifter, alternativt görs extra uttag av avgifter. Genom att gränsvärdet är knutet till skatteunderlagets tillväxt kommer beloppet successivt att öka. För att uppskatta de finansiella konsekvenserna av systemet, dvs. utvecklingen av avgiftsintäkter, bidrag och fondbehållning, har utredningen använt de ekonomiska scenarier som tagits fram av () och som sträcker sig fram Scenarierna beskrivs i bilaga 8. Utfallet av systemet med de före- slagna gränsvärdena och i de olika scenarierna framgår av följande tabell. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 10.1 Sammanlagda avgifter och bidrag 2013–2025 samt fondbehållning inkl. ränta 2025 i olika scenarier. Avgift 2013–25 Bidrag 2013–25 -2,7