sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — har till syfte att möjliggöra och underlätta internationellt polissamarbete och att bekämpa gränsöverskridande och annan internationell brotts- lighet. stödjer organisationer, myndigheter och aktiviteter som har till uppgift att förebygga och bekämpa internationell kri- minalitet. stödjer också poliskontakter mellan länder som inte har diplomatiska förbindelser. Samarbetet sker inom ramen för respektive medlemslands natio- nella lagstiftning och i enlighet med andan i FN:s allmänna för- om de mänskliga rättigheterna. leds av en generalförsamling som består av delegater från alla medlemsländer. finns i , . Vid sekretariatet arbetar poliser och experter från cirka 80 länder. Därtill finns regionala kontor i , , , , , och samt sambandskontor i och . Verksamheten grundas på tre huvudfunktioner: 1.Ett globalt kommunikationsnät som möjliggör för poliser världen över att dela information om misstänkta brottslingar och krimi- nalitet. 2.Operativ information och databaser med information om miss- tänkta brottslingar och om stulen egendom. 3.Operativt stöd till poliser och andra myndighetspersoner i fält. Narkotika och organiserad brottslighet är en av prio- riterade brottskategorier. När det gäller olaglig hantering av nar- kotika är uppgiften att upptäcka nya trender och kriminella nätverk som opererar på internationell nivå samt att bistå nationella och internationella brottsbekämpande myndigheter. Detta görs bland annat genom att samlar in och analyserar data från med- lemsländerna för strategiska underrättelser, ger stöd åt internatio- nella brottsutredningar och hjälper till att samordna utredningar som inbegriper minst två medlemsländer. I takt med att polissamarbetet inom EU har utökats har betydelse minskat inom unionen. Dess betydelse kvarstår dock i förhållande till länder utanför EU. är medlem i . I är Riks- kriminalpolisen ansvarig för det dagliga samarbetet med . Även andra myndigheter, som åklagare, tull, kriminalvård och kust- bevakning, deltar i Interpolarbetet. WCO155 är en mellanstatlig organisation för tullfrågor med 177 medlemmar. Organisationen syftar till att utveckla effektiviteten i tullens verksamhet. Bland annat verkar WCO för globala standards, förenklade och harmoniserade tullhanteringsrutiner, bättre efterlevnaden av tullbestämmelser och effektiv bekämpning av gränsöverskridande organiserad brottslighet. Samarbetet inom WCO omfattar ett brett nätverk av partners, till exempel och . WCO har ett program för tekniskt bistånd och utbildning samt elva regionala underrättelsekontor156 knutna till en global databas för utbyte av information, bland annat information om narkotika- beslag samt om vilka medel smugglare använder sig av för att dölja olagliga transporter. WCO har också ett brottsbekämpande forum på global nivå som inkluderar narkotikafrågor (Enforcement Com- mittee). Narkotikasmuggling är en stående dagordningspunkt vid de årliga mötena. Till grund för verksamheten ligger en rad konventioner och andra internationella instrument. Genom Nairobikonventionen157 godkänner parterna att deras tullmyndighet lämnar var- andra ömsesidigt bistånd i syfte att förhindra, utreda och beivra tull- 156Regional Intelligence Liaison Offices. 157Internationell konvention om ömsesidigt administrativt bistånd för att förebygga, utreda och stoppa tullbrott. Konventionen innehåller elva bilagor, varav enrör bistånd i aktioner mot smuggling av narkotika och psykotropa ämnen och är ägnad att komplettera allmänna narkotikakonvention och psykotropkonvention. WCO är indelad i sex regioner, som i sin tur är indelade i under- grupper. Organisationen har sitt säte i , där sekretariatet finns, och styrs av ett råd där alla medlemsorganisationer ingår. har varit medlem i WCO sedan organisationen bildades och tillhör Europaregionen. handelspolitik har organisationsansvaret för WCO. deltar för räkning i det praktiska arbetet, såväl i arbetsgrupper som i kommittéer. 2.5.5Internationella finansiella aktionsgruppen mot penningtvätt FATFF158 är ett mellanstatligt organ som bildades av G7- länderna med syftet att utveckla och främja nationella och inter- nationella standards för bekämpning av penningtvätt relaterad till narkotikahandeln. 1996 utvidgades uppdraget till att gälla penning- tvätt av intäkter från alla typer av grov brottslighet. ingår även bekämpning av finansiering av terrorism i uppdraget. FATF har 36 medlemmar – däribland 14 EU-länder och EU- kommissionen – och ett stort antal associerade medlemmar och observatörer159. FATF har antagit 40 politiskt bindande rekom- mendationer avseende penningtvätt och nio rekommendationer avseende terrorismfinansiering. Fler än 180 länder har förbundit sig att implementera rekommendationerna och underkasta sig utvärdering. har deltagit i arbetet sedan starten . Utredningen lägger inga förslag rörande , Världstullorgani- sationen och Internationella finansiella aktionsgruppen mot penning- tvätt. Såvitt utredningen kan bedöma fungerar verksamheterna bra. 158Financial Action Task Force, 159UNODC är observatör. Globala fonden för bekämpning av aids, tuberkulos och malaria Globala fonden är en mycket stor aktör när det gäller att ställa medel till förfogande för myndigheter och organisationer som verkar för att minska spridningen av hiv bland narkotikamiss- brukare. Till de verksamheter som får bidrag hör sprututbytes- program, uppsökande verksamhet, läkemedelsassisterad behandling med metadon och buprenorfin m.m. Det finns ingen möjlighet att få en samlad bild av kvaliteten i dessa verksamheter eller om de lever upp till de riktlinjer som WHO, UNODC och har enats om i den tekniska guiden till vägledning i arbetet med att förhindra spridning av hiv bland narkotikamiss- brukare.160 Den svenska inställningen till hiv-prevention för injektionsmiss- brukare är att riktade insatser såsom sprututbyten inte får stå i motsättning till eller ersätta långsiktiga rehabiliteringsinsatser som i förlängningen ska leda till drogfrihet. Denna principiella inställning har fått ett tydligt uttryck i förarbetena till lagen (2006:323) om utbyte av sprutor och kanyler, där det betonas att sprututbytes- program får inrättas endast där förutsättningar finns för en väl fungerande vårdkedja.161 Regeringens policy för internationella hiv- och aids- arbete är tydlig med att riktade insatser vad gäller injektionsmiss- brukare ska utvärderas för att säkerställa att oönskade effekter inte uppstår. Utredningen föreslår att verkar för en utvärdering av de harm reduction-verksamheter som Globala fonden har finansie- rat i syfte att undersöka huruvida de är i överensstämmelse med riktlinjerna i den tekniska guiden och i övrigt står i överensstäm- melse med vetenskap och beprövad erfarenhet på området. Detta kan lämpligen ske genom att TERG får i uppdrag att granska denna programmatiska aspekt. Förutom att titta närmare på de för- hållanden under vilka rena sprutor tillhandahålls och om läke- medelsassisterad behandling ges i enlighet med vedertagna riktlinjer m.m. bör utvärderingen också undersöka i vilken mån oönskade effekter såsom läckage av metadon från underhållsprogram till den illegala markanden förekommer bland de verksamheter som fått stöd genom fonden. 160WHO, UNODC, Technical Guide for countries to set targets for access to HIV prevention, treatment and care for injecting drug users, WHO 2009. 2005/06:60 Nationellstrategi mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar. Dublingruppen befinner sig vid ett vägskäl. Förutsättningarna för gruppens arbete har förändrats i och med att EU har fått fler medlemsländer och att dialogen mellan EU och länder och regioner utanför unionen har utvecklats. Likafullt erbjuder Dublingruppen ett väl fungerande system för omfattande och upp- daterade lägesrapporter från länder och regioner utanför EU. Likaså tycks den roll som mini-Dublingrupperna spelar på landnivå i dialogen med värdlandet om narkotikapolitik och bistånd vara uppskattad. EU:s nya utrikestjänst har en samordnande roll och ska sam- ordna unionen och medlemsstaterna, inklusive EU-biståndsgivare, i tredjeländer. Mot denna bakgrund kan man förvänta sig att EU- delegationerna kan komma att spela en roll i Dublingruppens verk- samhet på landnivå och avlasta enskilda EU-länders ambassader. Utredningen bedömer att det inte finns något större möjlighet för del att med de begränsade resurser som står till buds delta i Dublingruppens verksamhet på central och regional nivå. Behovet av deltagande på central nivå är inte heller särdeles stort eftersom alla lägesrapporter samt referat från tematiska diskus- sioner finns tillgängliga på rådets extranät.162 Utredningen inser dock att kännedomen om dessa dokument är begränsad. Det bör ligga på HNG-representanterna att sprida den informationen till relevanta delar av Utrikes- och Justitiedepartementen samt även till polis och tull och andra myndigheter när så är relevant. Här redovisas EU-samarbetets roll för det internationella engage- manget inom narkotikaområdet. är en organisation som kan anses vara ensam i sitt slag. Detta i och med att medlemsstaterna har upprättat gemensamma institutioner till vilka de har delegerat delar av sin suveränitet så att vissa frågor av gemensamt intresse kan avgöras på europeisk nivå. 162 Under akronymen CORDROGUE. EU-arbetet mot narkotika pågår bland annat inom unionens tre viktigaste beslutsfattande institutioner: som företräder medborgarna i EU och väljs direkt av dem Europeiska kommissionen som företräder unionen som helhet Europeiska unionens råd som företräder de enskilda medlems- staterna (ofta kallat ministerrådet). Därtill har det inrättats EU:s myndigheter, ofta kallade EU-byråer. EU-byråerna är EU-rättsligt styrda organ, särskilda från EU:s insti- tutioner (ministerrådet, parlamentet, kommissionen, osv.). Dessa strävar efter att tillgodose behovet av geografisk spridning och ny juridisk, teknisk och vetenskaplig sakkunskap på olika områden. De EU-byråer163 som är särskilt relevanta för EU-samarbete mot narkotika är Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN), Europeiska polisbyrån (Europol) och Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens yttre gränser (Frontex). Av stor betydelse är också EU:s enhet för rättsligt samarbete (Eurojust) som är ett mellan- statligt organ för straffrättsligt samarbete mellan åklagare i EU- länderna. Även Europeiska läkemedelsmyndigheten och Europeiska polisakademin (Cepol) är av viss relevans. Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamiss- bruk (ECNN)164 har till uppgift att bistå unionen och medlems- staterna med översiktlig information om narkotika och narkotika- missbruk. ECNN ägnar sig därför bland annat åt insamling och 163http://europa.eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/policy_agencies/index_sv.htm Den engelska benämningen på myndigheten är European Moni- toring (). Översättningen av den engelska termen monitoring till den svenska termen kontroll kan anses missvisande. ECNN ägnar sig snarare åt övervakning för att följa utvecklingen, varmed en sådan översättning skulle förmedla en bättre beskrivning av verksamheten. analys av data, förbättring av metoder för jämförelse av data, sam- manställning av bästa praxis, samarbete med organisationer och informationsspridning. All statistik finns tillgänglig via ECNN:s hemsida, där det också finns en databas för medlemsstaternas lagar och förordningar. ECNN ger även ut en årlig rapport om narko- tikasituationen inom EU. Till ECNN:s förfogande finns det Europeiska nätverket för information om narkotika och narkotikamissbruk (Reitox). Nät- verket består av en kontaktpunkt för varje medlemsstat och för varje land som har ingått ett avtal med ECNN. I är det som är kontaktpunkt. Kontaktpunkternas huvud- uppgifter är reglerade i ECNN:s förordning.165 De ska vara en länk mellan de deltagande länderna och centrumet. De ska samla in och analysera all relevant information om narkotika och narkotikamiss- bruk och om den politik och de lösningar som valts. Vidare ska de bidra till utvecklingen av nyckelindikatorer och tillhandahålla data för de fem fastställda nyckelindikatorerna166: drogrelaterad dödlig- het, drogrelaterade infektionssjukdomar, populationsundersökningar, efterfrågan på missbruksbehandling och problematisk narkotika- användning. upprättas ett kontrakt mellan ECNN och de enskilda kontaktpunkterna, där de ömsesidiga åtagandena specificeras. För- utom ovan nämnda huvuduppgifter ingår bland andra följande upp- gifter vanligen i kontrakten: rapportera data i form av standardtabeller och strukturerade fråge- formulär samt en nationell rapport (se avsnitt 2.10.2 Rapporter- ing till EU), delta i möten och aktiviteter som organiseras av ECNN, inklu- sive arbetsgrupper, undersökningar och pilotprojekt, att vara ECNN:s ambassadör i det enskilda landet, och delta i arbetet med informationsutbyte, riskbedömning och kon- troll av nya psykoaktiva ämnen.167 165Rådets förordning (EG) nr 1920/2006 av om ECNN, vilken bör ses i kombination med ECNN:s treåriga (nu gällande 2010-2012) och årliga arbetsprogram. 166I enlighet med rådets resolution om genomförande av de fem viktigaste epide- miologiska indikatorerna. 167I enlighet med rådets beslut /387/RIF ska ECNN:s vetenskapliga kommitté över- lämna en riskbedömningsrapport till kommissionen och rådet. Tillsammans med nationella enhet inom Europol tillhanda- håller information om framställning av, handel med och användning av nya psykoaktiva ämnen. Om det mot bakgrund av de upplysningar som medlemsländerna lämnar visar sig nödvändigt kan Europol och ECNN lägga fram en gemensam rapport till rådet. Därefter kan rådet begära en riskbedömning. En sådan kan göras under förutsättning att det finns en gemensam rapport från ECNN och Europol som motiverar en riskbedöm- ning. Det är sedan Europeiska kommissionens uppgift att lämna förslag till rådet om kontrollåtgärder, i de fall det anses befogat. Se även avsnitt 2.10.2 Rapportering till EU. Europols168 behörighet omfattar organiserad brottslighet, terrorism och andra former av specificerad allvarlig brottslighet som berör två eller flera medlemsstater på ett sådant sätt att det krävs en gemensam åtgärd från medlemsstaternas sida på grund av brottslighetens om- fattning, betydelse och följder. Till de specificerade formerna av grov brottslighet hör olaglig narkotikahandel och penningtvätt. Europol har inga egna operativa befogenheter och kan inte heller bedriva förundersökningar eller andra formella brottsutred- ningar. Myndigheten ägnar sig åt att samla in och analysera infor- mation och underrättelser, underrätta behöriga myndigheter om information som berör dem och om eventuella samband mellan brottsliga gärningar, anmoda myndigheter i berörda medlemsstater att inleda, genomföra och samordna utredningar, underlätta utred- ningar i medlemsstaterna samt utarbeta hotbildsbedömningar. Varje medlemsstat utser en nationell enhet med ansvar för att utföra de uppgifter som anges i Europolbeslutet.169 natio- nella enhet finns på . De nationella enheterna ska på eget initiativ förse Europol med den information och de under- rättelser som är nödvändiga för att Europol ska kunna utföra sina uppgifter. Enheterna ska också besvara framställningar från Europol om information, underrättelser och råd. 168https:/// 169Rådets beslut av om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol) (2009/371/RIF). Europol deltar också i arbetet med informationsutbyte, risk- bedömning och kontroll av nya psykoaktiva ämnen som beskrivs under ECNN. Syftet med Frontex170 är att underlätta genomförandet av gemen- samma bestämmelser för arbetet kring EU:s yttre gränser och öka samordningen av medlemsländernas operativa arbete. Det ingår därför i Frontex uppgifter att samordna medlemsstaternas opera- tiva samarbete i frågan, bistå i utbildningen av nationell gränsbevak- ningspersonal, genomföra riskanalyser, följa upp forskning inom området samt att bistå medlemsstaterna på teknisk och operativ nivå. Medlemsstaterna bidrar med personal och utrustning. I är polisen huvudmyndighet för Frontex. Eurojust172 ska bistå medlemsländernas rättsliga myndigheter genom att underlätta samarbete och utbyte av information. Eurojust sam- ordnar förundersökningar, åtal eller andra rättsliga åtgärder som gäller allvarlig brottslighet då två eller fler länder berörs. Eurojusts befogenheter täcker samma brottskategorier som Europol.173 Varje EU-land har en nationell medlem stationerad vid Eurojust, vanligen en åklagare. Huvudansvaret för den svenska delen av Eurojust ligger på . Den svenska nationella medlemmen är utsänd av Riksåklagaren och har rätt att agera åklagare i . Europeiska läkemedelsmyndigheten174 ansvarar för den vetenskap- liga utvärderingen av läkemedel som utvecklats av läkemedelsföretag för bruk inom EU. Byrån deltar i arbetet med informationsutbyte, 170http:/// 171Rådets förordning (EG) nr 2007/2004. 172http:/// 173Rådets beslut /187/RIF och 5347/3/09 REV 3. 174European , Europeiska läkemedelsmyndigheten. Både förkortningen och förekommer. riskbedömning och kontroll av nya psykoaktiva ämnen genom att lämna uppgifter till ECNN och Europol, bland annat om de gran- skade ämnenas eventuella godkännande för försäljning i EU. representeras i styrelsen av . Europeiska polisakademins syfte är att bidra till utbildningen av medlemsstaternas högre polistjänstemän.175 Cepol ska stödja och utveckla ett europeiskt tillvägagångssätt när det gäller medlems- staternas viktigaste problem med brottsbekämpning, brottsföre- byggande verksamhet och upprätthållande av den allmänna ordningen och säkerheten.176 Särskild fokus läggs på gränsöverskridande frågor med anknytning till dessa problem. Det är vanligt att narkotika- frågor behandlas inom ramen för Cepols verksamhet, dock oftast som en del av en vidare fråga, till exempel organiserad brottslighet eller kriminalteknik. Rådets beslut bereds i rådsarbetsgrupper som består av regerings- tjänstemän och företrädare för kommissionen samt i förekom- mande fall även av företrädare för EU-byråer. Narkotikafrågor behandlas i den horisontella narkotikagruppen (HNG) – även kallad den övergripande arbetsgruppen för narkotikafrågor – men även andra arbetsgrupper behandlar narkotikafrågor som en av många frågor inom det egna sakområdet. Det gäller exempelvis rådsarbetsgrupperna för tull- och polissamarbete och rådsarbets- grupper för yttre förbindelser. Dessa beskrivs närmare i bilaga 4. Horisontella narkotikagruppen (HNG)177 sammanträder en gång och har till uppgift att leda och styra narkotikaarbetet i rådet och på ett proaktivt sätt samordna EU:s narkotikapolitik. HNG bereder alla typer av narkotikafrågor och andra rådsarbets- 175http:/// 176Rådets beslut /681/RIF. 177Kallas också rådets övergripande arbetsgrupp för narkotikafrågor. grupper rapporterar till HNG i de fall de bereder frågor som är av betydelse för narkotikapolitiken. För att underlätta medlemsstaternas bemanning av HNG- delegationerna är dagordningen alltid konstruerad så att inrikes frågor diskuteras och utrikes frågor . Ett axplock av frågor som har har diskuterats på inrikessidan innehåller så vitt skilda ämnen som narkotikamissbruk bland unga, tullsamarbete, narkotikaforskning, forensisk profiler- ing och prioriteringar i kampen mot organiserad brottslighet. På utrikesområdet förbereder HNG EU:s deltagande i internationella fora, främst FN:s . Resolutionsförslag för- handlas så långt det går i HNG, innan de läggs fram i . När så är påkallat kan HNG förbereda gemensamma positioner. HNG förbereder också EU:s möten om narkotika med länder och regioner utanför EU. Sådana möten – tidigare kallade drog- trojkor – äger rum regelbundet, både med länder och regioner som EU har ingått samarbetsavtal med och med andra. Som regel träffar EU både och minst en gång per ordförandeskap. Vilka övriga länder man träffar varierar från ordförandeskap till ord- förandeskap och beror både på vad som står på EU:s narkotika- dagordning och vad det roterande ordförandeskapet prioriterar. Mötena äger rum i anslutning till HNG. I HNG företräds de flesta EU-länder av representanter för flera olika departement, beroende på vilka politikområden som avhand- las. Så är inte fallet för del. Normalt deltar vare sig Justitie- departementet eller i HNG:s möten, men de deltar i den gemensamma beredningen av det som tas upp på dag- ordningen. , som ansvarar för den narkotika- politiska samordningen i , sköter förhandlingarna inom alla politikområden, även rättsliga frågor och utrikes frågor. EU-program för anslag till organisationer, projekt och forskning på narkotikaområdet178 Europeiska kommissionen administrerar flera olika program som ger bidrag till projekt, undersökningar och forskning som rör narkotika. EU:s program för drogprevention och information 2007–2013179 Programmet bygger på och handlingsplan och har tre allmänna mål: att förebygga och minska användningen av narkotika, narkotika- beroende och skador till följd av narkotikaanvändning, att bidra till att förbättra informationen om användning av narkotika, och att stödja genomförandet av . Programmet medfinansierar dels projektverksamhet (action grants) som omfattar minst två organisationer i minst två EU-länder, dels driftsbidrag (operation grants) till ideella organisationer, frivilliga sammanslutningar, stiftelser och andra icke-statliga organisationer, vars verksamhet bidrar till de allmänna målen för drogpreventions- programmet. Dessutom finansierar programmet uppdrag som kom- missionen tar initiativ till och som faller inom ramen för program- mets allmänna mål. En genomgång av 26 projekt som har finansiering via EU:s nar- kotikaprogram visar att inget projekt med svenskt deltagande har fått bidrag –2010 Vad gäller driftsbidrag ingår inte heller någon svensk organisation i de 13 projekt som fått medel . Svensk kontaktpunkt är . EU:s program för brottsprevention och brottsbekämpning 2007– 2013180 Programmet omfattar medfinansiering av insatser mot alla typer av brott. På narkotikaområdet kan medel sökas för projekt och för långsiktig myndighetssamverkan som gäller polisiärt samarbete, internationellt samarbete, insatser mot avledning av kemiska pre- kursorer och inrättande av underrättelseplattformar. På narkotika- området har medel beviljats för erfarenhetsutbyte, under- sökningar, utbildning och operativt samarbete. 179http://ec.europa.eu//anti-drugs/programme/drug-prevention- information/index_en.htm 180http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/isec/funding_isec_en.htm Bland de ämnen som avhandlats kan nämnas bästa praxis i för- hållande till återfallsprevention och återanpassning för kvinnliga narkotikamissbrukare i europeiska fängelser, en jämförande under- sökning av vilka tjänster som tillhandahålls för problematiska nar- kotika- och alkoholmissbrukare i polisförvar, ett integrerat förhåll- ningssätt till narkotikamissbruk och småbrottslighet. Även gemen- samma operationer har genomförts, bland annat rörande heroin- smuggling i containrar. har tidigare fått medel för deltagande i Chain181 som syftade till att med kemisk profilering som verktyg tillsammans med traditionellt polis- arbete, kartlägga och ge underlag för bekämpningen av amfetamin inom EU. Svensk kontaktpunkt är . EU:s hälsoprogram2008–2013182 Programmet syftar till att förbättra EU-medborgarnas hälsa och att minska ojämlikheter i hälsa i . Fokus ligger på sundare levnadsvanor och hälsans bestämningsfaktorer såsom nutrition, alkohol, tobak och narkotika. Programmet stöder projekt och andra initiativ som ska förbättra och skydda människors hälsa, inklusive hiv-prevention och illegala droger. Medel kan sökas för gemen- samma åtgärder, nätverk, projekt och konferenser.