sou · GZB345 · 2011-05-18 00:00:00 — Vidare torde systemet innebära en viss svårighet för avsändaren att finna den rätta kanalen för återkopplingen. När det gäller polisledda utredningar samt små och medelstora åklagarledda ärenden skulle ett system som bygger på individuali- serad återkoppling i varje enskilt fall inte vara hanterbart med hänsyn till ärendemängden. Detta hindrar dock inte att det som ett komplement till andra åtgärder sker återkoppling direkt från t.ex. Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring åklagare till utredare eller ordningspoliser. I större brotts- utredningar framstår det däremot som ändamålsenligt att tillämpa en mer informell modell, där åklagaren som förundersöknings- ledare kontaktar de olika befattningshavare som arbetat med förundersökningen för att ge positiv och negativ kritik i den mån det är påkallat. Återkopplingen kan ske genom e-post eller telefon eller vid personliga möten. Det finns också möjlighet för åklagare att lämna synpunkter via ärendehanterings- system Cåbra. Ett gott exempel på en mer ärendespecifik kvalitetssäkring är de projektavstämningar som bl.a. förekommer i samband med förundersökningar som drivs i samarbete mellan och . Förslag: Regeringen bör uppdra åt , Åklagar- myndigheten och att utforma riktlinjer för ett systematiskt kvalitetsarbete gällande vilka metoder som ska användas för bl.a. återkoppling. Den externa återkopplingen till polismyndigheterna från åklagare, i vart fall inom större enheter/kammare, synes ske bäst genom att åklagarna samlar in och sammanställer de synpunkter som i olika avseenden framkommit vid åklagarkammaren avseende för- undersökningarnas kvalitet. Detta kan ske på olika sätt. Vad som är viktigt är att det vid åklagarkammaren finns en rutin för att hantera och vidarebefordra underlaget. På motsvarande sätt bör det vid polismyndigheten finnas någon som är ansvarig för analys, vidarebefordran och uppföljning av det inkomna underlaget. Enligt utredningens uppfattning bör denna hantering väsentligt under- lättas om det finns särskilt utsedda nyckelpersoner för uppgiften. Den beskrivna metoden bör kunna tillämpas inte endast när det gäller polisledda mängdbrottsutredningar utan även i t.ex. relationsvålds- och ungdomsärenden. Vid återkoppling i större och mer särpräglade utredningar framstår metoden däremot inte som lika ändamålsenlig. Skälen för detta är som tidigare anförts främst att det kvantitativa underlaget är begränsat och att det därför kan vara svårt att på det lokala planet finna tendenser och mönster. Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring Utredningen förordar därför en mer informell återkoppling i dessa ärenden från i första hand åklagaren direkt till den eller de berörda utredarna. Om det rör sig om utredningar som drivits i projekt- form mellan och bör återkoppling också kunna ske i samband med projektavstämningar. Det datoriserade system för återkoppling som Åklagar- myndigheten och avser att införa framstår som ett bra alternativ till att manuellt sammanställa och vidarebefordra synpunkter från åklagare till polis. Administra- tionen skulle på detta sätt underlättas. Systemet är tänkt att användas vid återkoppling av polisledda förundersökningar i fall då avskrivnings- eller kompletteringsbeslut fattas av åklagaren. Det planerade datoriserade återkopplingssystemet är således inte heltäckande. Om det faller väl ut torde det dock kunna utvidgas till att omfatta även annat än polisledda utredningar och kunna användas inte bara vid de nämnda typerna av beslut. Någon form av fastlagd rutin bör användas även i den rent interna kvalitetssäkringsprocessen vid polismyndigheterna. Det får anses särskilt viktigt med tidig kvalitetssäkring och återkoppling till yttre personal. Funktionen med jourhavande förundersöknings- ledare bör i stor utsträckning kunna täcka detta behov när det gäller avrapporterade ärenden. Polismannen får då en omedelbar och personlig återkoppling på de åtgärder som utförts. Detta är ett av flera skäl för att polismyndigheterna, så som också sker, bör sträva efter att i ett tidigt skede av en utredning koppla in polisiära förundersökningsledare med en renodlad tjänstebefattning. I avsaknad av jourhavande förundersökningsledare kan ett blankettsystem motsvarande det som används vid Polismyndig- heten i vara ett sätt att höja kvaliteten på åtgärder i det kritiska inledande skedet. Ett sådant system framstår dock som svårt att använda vid större myndigheter och riskerar att leda till att syftet med åtgärden går förlorat. Om det inte finns förutsättningar för vare sig omedelbar återkoppling genom förundersökningsledare eller formell återkoppling via blanketter kan alternativen vara att antingen förmedla synpunkter av betydelse i samband med möten, t.ex. utsättningar, eller genom att på informell väg kontakta den enskilde polismannen via t.ex. e-post. Det är också viktigt att förundersökningsledaren och andra befattningshavare anstränger sig för att återkoppla även till kriminaltekniker och lokala brotts- platsundersökare. Denna personalkategoris arbete kan, liksom Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring ordningspolisernas tidiga insatser, spela en avgörande roll för det fortsatta utredningsarbetet. Till utredningen har återkommande framförts synpunkten att regelbundna möten och en personlig dialog mellan polis och åklagare är viktig i kvalitetssäkringshänseende. Utredningen har ingen annan uppfattning. Såvitt framkommit förekommer också i stor utsträckning sådana personliga sammanträffanden i olika former. Sammantaget är det utredningens uppfattning att återkoppling i form av en formaliserad metod, som det blankett- förfarandet, inte är generellt bäst. Ett alltför standardiserat tillväga- gångssätt kan t.ex. bli oflexibelt och hindra utvecklingen av lokalt anpassade modeller. Erfarenheten visar också att användnings- frekvensen klingar av med tiden och att systemet därmed begränsas till en tillfällig punktinsats. Med en datoriserad återkoppling bör det dock finnas betydligt större möjligheter att åstadkomma en mer bestående rutin. Det väsentliga är de övergripande principer eller riktlinjer som bör karaktärisera återkopplingsförfarandet. I med allt större ärendeflöden är det grundläggande att på ett rationellt sätt identifiera och fokusera på negativa tendenser och trender snarare än att direktåterkoppla enstaka förbiseenden och misstag. Samman- ställningar av vad som visar sig vara problematiskt eller förtjänstfullt måste därefter spridas till i första hand ansvarig befattningshavare på den polisiära enhet som berörs. Kanalen för återkopplingen måste vara förutbestämd. Det får med andra ord inte råda något tvivel om vem som är ansvarig för vidarebefordran respektive mottagandet av materialet. Likaså bör formerna för att sprida synpunkterna inom polis- myndigheten vara fastslagna. Någon form av samordningsfunktion med en eller flera särskilt ansvariga för uppgiften är att föredra. Om ansvaret läggs ut på alltför många händer ökar risken för brister i samordningen. Grundläggande är sedan att synpunkterna leder till konkreta ansträngningar för att komma tillrätta med identifierade brister. En rutin för återkoppling blir i annat fall överflödig. Slutligen bör det finnas uppföljning för att bedöma om de vidtagna åtgärderna gett avsedd effekt. Hanteringen måste i alla led genomsyras av enkelhet och rationalitet. Den hittillsvarande avsaknaden av en nationell modell för återrapportering/kvalitetssäkring gör att det förekommer betydliga variationer och brister i hur man lokalt arbetar med frågan. Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring Problemet kan delvis lösas genom det datoriserade system som avser att införa. Som nämnts gäller detta dock bara polisledda förundersökningar och vid vissa typer av beslut. Det bör därför enligt utredningens mening uppdras åt Rikspolis- styrelsen och att utarbeta riktlinjer för kvalitetsarbetet. Med enhetliga rutiner, möjligen med utrymme för lokala avvikelser för att uppnå ändamålsenlighet, skulle uppfölj- ning, analys och åtgärder på central nivå kunna avsevärt förbättras. Vid arbetar ofta olika yrkeskategorier tillsammans i en utredningsgrupp under ledning av åklagare. Detta arbetssätt används framförallt i särskilt krävande ärenden. Det mest naturliga är då att återkoppling sker på ett informellt sätt inom gruppen. När det bl.a. gäller mängdbrotts- ärenden, som handläggs vid särskilda enheter, kan det dock finnas anledning att överväga mer formella återkopplingsrutiner mellan exempelvis mängdbrottsåklagare och utredare vid skattebrotts- enheterna. I avsnitt 2.10.2 har redogjorts något för den kvalitets- uppföljning som gjort när det gäller utredningsverksamheten vid skattebrottsenheterna. Enligt utredningens uppfattning kan det finnas anledning att vidare- utveckla detta arbete, t.ex. bör man kunna överväga någon form av datoriserat återkopplingsförfarande liknande det som Åklagar- myndigheten avser att införa. Mot bakgrund av vad som sagts bör även ges i uppdrag att utarbeta riktlinjer för kvalitetsarbetet. Utredningen anser det inte motiverat att föreslå något särskilt uppdrag till . Däremot bör göras delaktigt i framförallt fortsatta arbete med kvalitets- frågor, i den mån det anses påkallat. I det allmänna inledande avsnittet 2.2 har utredningen redogjort för vissa principer för hur ett systematiskt kvalitetsarbete bör bedrivas. Ett viktigt inslag i sådant arbete är s.k. brukar- undersökningar. Det framstår därför som ett naturligt inslag i ett kvalitetsarbete rörande förundersökningar att försvarare och andra intressenter bereds möjlighet att lämna synpunkter på förunder- sökningars kvalitet. Detta kan vara en bra metod för att höja kvaliteten på brottsutredningar. Förutsättningarna för att genom- föra brukarundersökningar eller motsvarande även inom polis- och åklagarväsendet bör därför utgöra en del av de ovan föreslagna uppdragen till , och . Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring 3.3.2Generella utredningsdirektiv, handböcker och utbildning Förslag: Regeringen bör uppdra åt och att gemensamt ta fram nationella standardiserade utredningsdirektiv. De generella utredningsdirektiv som ursprungligen tagits fram av Åklagarkammaren i och som tillämpas av utrednings- personalen inom vissa polismyndigheter har som uttalat syfte att verka i bl.a. kvalitetshöjande riktning. Utredningen delar upp- fattningen att åtgärden bör ha sådana effekter. Liksom vad gäller metoder för återrapportering saknas dock enhetlighet på området och det bör därför uppdras åt och Rikspolis- styrelsen att gemensamt utforma standardiserade utrednings- direktiv. Förslaget ligger också i linje med vad som framkommit i rapporten med mängdbrotten från då- varande Utvecklingscentrum . Vid i har tagits fram en s.k. akut- handbok som ett stöd för personal i yttre tjänst. anges vara ett utflöde av PNU och målsättningen är att förstahands- åtgärderna ska vara kvalitativa. Liknande lathundar och check- listor förekommer även vid andra myndigheter. Utredningen är i huvudsak positiv till sådana åtgärder. Vad som möjligen kan anföras mot en alltför slentrianmässig tillämpning av standardiserade verk är att användaren riskerar att låsa sig vid de råd och instruktioner som där ges. När den bortre gränsen för användningsområdet nås är det därför viktigt att den enskilde tjänstemannens eget omdöme tar vid. Vissa paralleller kan för övrigt också dras mellan handböcker och generella utredningsdirektiv vad gäller syften och ändamål, där skillnaden i praktiken består av utformning och användarkategori (ordningspoliser resp. utredare). Åtgärden bör enligt utredningens mening kunna ingå som ett led i arbetet med att höja kvaliteten på förstahandsåtgärderna i en brottsutredning. Kvalificerad utbildning och kompetensutveckling för personal vid de brottsutredande myndigheterna är grundläggande för att säkra en hög kvalitet i brottsutredningar. Inom Åklagarmyndig- heten finns ett gediget grundutbildningsprogram samt ett utbud av högre utbildningar avseende exempelvis ungdomsbrottslighet, Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring kriminalteknik och hedersrelaterat våld. Vad gäller polisen har vid utredningens kontakter med företrädare för polismyndigheterna särskilt framhållits värdet av den högre förundersökningsledar- utbildning som administreras av . i har samtliga förundersökningsledare genomgått utbildningen. Denna myndighet är en av två myndigheter som granskats av och där förundersökningsledarfunktionen bedömts vara en viktig framgångsfaktor. Även företrädare för har uppgett att utbildnings- insatser i kompetenshöjande syfte har betydelse i den brotts- utredande verksamheten. Utredningen instämmer i myndigheternas uppfattning att kompetenshöjande utbildning är central för att kvalitetssäkra brottsutredningar. Detta gäller särskilt för de polisiära förundersökningsledarna, vars funktion återkommande framstår som betydelsefull i sammanhanget. 4Objektivitetskravet vid utredning av brott För all brottsutredande verksamhet som bedrivs av åklagare, polis eller andra myndigheter gäller ett antal grundläggande principer som ska trygga den enskildes rättssäkerhet. Flera av principerna syftar ytterst till att säkerställa att en oskyldig person inte ska kunna dömas för brott. Objektivitetsprincipen är en av dessa. I 23 kap. 4 § (RB) regleras objektivitets- principen under förundersökningen. Enligt bestämmelsen ska vid en förundersökning inte bara de omständigheter som talar emot den misstänkte, utan även de som är gynnsamma för honom eller henne beaktas. Vidare föreskrivs att bevis som är till den misstänktes förmån ska tas tillvara. Kortfattat kan bestämmelsens innebörd beskrivas så att den ställer krav på att en brottsutredning ska bedrivas brett, allsidigt och förutsättningslöst (se /Diesen, Förundersökning, 2009, s. 67). Objektivitetsprincipen utgör en hörnsten i den svenska straff- processordningen. Den innebär ett förpliktande ansvar, eftersom polis och åklagare är skyldiga att bedriva utredning även för försvarets räkning och eftersom det – till skillnad från i vissa andra länder som tillämpar systemet med undersökningsdomare – inte finns någon neutral part som övervakar brottsutredningens bedrivande (se a.a.). Bestämmelsen om objektivitet under förundersökningen riktar sig till samtliga som har till uppgift att agera under en förundersökning, dvs. till polis och åklagare samt till tjänstemän vid andra brottsutredande myndigheter, som t.ex. och , när de bedriver förundersökning. Regleringen i 23 kap. 4 § RB av objektivitetskravet gäller enligt sin ordalydelse bara vid förundersökningen. Objektivitetskravet vid utredning av brott reglering av objektivitetsprincipens tillämpning före eller efter en förundersökning finns inte. Som kommer att redogöras för nedan anses dock objektivitetsprincipen gälla även i skedet före en för- undersökning och under brottmålsrättegången. 4.2Närmare om objektivitetsprincipens innebörd och räckvidd I detta avsnitt redogörs närmare för i vilka skeden objektivitets- principen anses gälla och vad den torde innebära. Framställningen bygger huvudsakligen på vad som anförts om objektivitets- principen i doktrinen samt i beslut av () och Justitiekanslern (). För att en förundersökning ska inledas krävs att det finns anledning anta att ett brott har förövats (23 kap. 1 § RB). Gärningsmannen kan vara okänd, men det ska finnas en misstanke om ett konkret brott (se Fitger, , del 2, s. 23:6). Polisens arbete innan förundersökning inleds kan delas in på följande sätt. Allmän brottsspaning sker med stöd av de allmänna bestämmelserna i 2 § polislagen (1984:387) om polisens uppgifter. Till skillnad från spaning under förundersökning förutsätter sådan spaning inte någon konkret brottsmisstanke. Mellan vad som kallas allmän brottsspaning och ett formellt inledande av förundersök- ning kan vidtas en rad åtgärder som brukar betecknas som förundersökningens förstadium. Till dessa hör dels sådan primär- utredning som polisman har rätt att göra enligt 23 kap. 3 § tredje stycket RB i de fall utredningsåtgärden inte kan uppskjutas utan olägenhet, dels sådana åtgärder som syftar till att skapa underlag för en närmare prövning av om förundersökning ska inledas eller inte. Sistnämnda åtgärder brukar delas in i och benämnas förutredning respektive förspaning. Med förutredning avses punktvisa utredningsåtgärder som en undersökningsledare behöver vidta för att få ett tillräckligt underlag för beslut om en formell förundersökning ska vidtas. Förspaning betecknar ett utrednings- arbete som är mer abstrakt än en förutredning och som inte i första hand är inriktat på frågan om förundersökning ska inledas eller Objektivitetskravet vid utredning av brott Såväl förutredning som förspaning är helt oreglerat. (Se SOU 1992:61 s. 271 f.) Kravet på objektivitet anses gälla för polisens arbete även innan förundersökning inleds. När det gäller åtgärder under förutredning och förspaning kan hänvisas till vad -90 anförde i övervägandena rörande frågan om dessa institut borde regleras (se a.a. s. 368 f.). Utredningen pekade på att de åtgärder som kan bli aktuella under förutredning och förspaning är av så skilda slag att en reglering av förutsättningarna för att få vidta dem måste bli mycket allmänt hållen och därför riskerade att inte ge någon direkt ledning för verksamheten. En reglering ansågs heller inte behövas med hänsyn till skyddet för den enskildes integritet. De allmänna regler som gäller för polis- och åklagarverksamheten, såsom kraven på objektivitet och proportionalitet, var enligt utredningens mening tillräckliga för att skydda den enskildes intresse. Fitger har i sin kommentar till RB vidare uttalat att objektivi- tetsprincipen bör iakttas också i fråga om sådana polisutredningar som äger rum innan det finns anledning anta att ett brott har förövats, t.ex. utredningar med anledning av att en person försvunnit eller en byggnad brunnit ner, och då på det sättet att inte endast sådana omständigheter och bevis tas till vara som pekar på att en viss person kan misstänkas (, del 2, s. 23:21 och 23:7). I bilaga 6 till ämbetsberättelse redovisas JO:s beslut i det s.k. Höglundsfallet. Bakgrunden var följande. Viss tid efter att anmält sin fru som försvunnen återfanns hon mördad. , som bestred att han var skyldig, häktades och åtal väcktes mot honom för mord. Sedan huvud- förhandling inletts i målet, beslutade riksåklagaren att lägga ned åtalet. JO inledde granskning av ärendet med anledning av den omfattande kritik som framfördes mot polisens och åklagarens utredningsverksamhet och som gick ut på att verksamheten brustit i objektivitet genom att ensidigt ha inriktat sig på med eftersättande av andra utredningsuppslag. Kritiken hänförde sig till hela utredningen från anmälan om fruns försvinnande. Av JO:s bedömning i ärendet framgår att enligt dennes uppfattning gäller ett krav på objektivitet även för skedet innan förundersök- ning inletts, i det aktuella fallet från anmälan om försvinnande tills kroppen återfanns (s. 34). Objektivitetskravet vid utredning av brott Ovanstående har enbart rört polisens verksamhet före förunder- sökningen. I den mån åklagaren är delaktig omfattas även denne av objektivitetsprincipen (se vad som anförs i avsnitt 4.2.3 om att objektivitetsprincipen anses grundläggande för all åklagarverksamhet samt det nedan redovisade JO-ärendet). Objektivitetsprincipen får också anses gälla för andra brottsutred- ande myndigheters verksamhet i skedet före en förundersökning. JO har påpekat att kravet på objektivitet före förundersökning- en gäller också vid ställningstagande till frågan om förundersökning ska inledas (beslut , dnr 2839-2008). Ärendet rörde en åklagares handläggning av en brottsanmälan avseende ett ingripande av poliser och åklagare. Åklagaren hade tagit under- handskontakter med flera av de befattningshavare som anmälan avsåg, en polis och två åklagare. Dessa kontakter dokumenterades inte och någon förundersökning inleddes inte. JO framhöll att det krav på objektivitet som gäller för all brottsutredande verksamhet, och som gör sig särskilt gällande i utredningar rörande poliser eller åklagare, innebär att handläggande åklagare i princip bör avhålla sig från att ta sådana kontakter under hand. Det gäller även om kontakten inte är avsedd att gälla de påståenden om brott som ärendet avser. Enligt JO är det nämligen, inte minst i denna typ av ärenden, av avgörande betydelse för tilltron till den brotts- utredande verksamheten att anmälningar om brott inte bara prövas noggrant och utan ovidkommande hänsynstaganden, utan också uppfattas bli föremål för en sådan prövning. Vidare framhöll JO att särskild försiktighet måste iakttas i ett så tidigt skede av utredning- en som i det aktuella fallet, eftersom då inga åtgärder för att utreda vad som faktiskt inträffat ännu vidtagits. Om en kontakt ändå undantagsvis måste tas, bör denna enligt JO dokumenteras, så att det i efterhand kan klargöras vad samtalet avsett. Kännetecknande för ett inkvisitoriskt förfarande är bl.a. att det saknas parter i egentlig mening och att berörda personer är under- sökningsobjekt i en utredning som bedrivs av en myndighet. Ett ackusatoriskt förfarande utmärks i stället av att två parter står mot varandra och att den ena av dessa parter har en anklagande ställning. Objektivitetskravet vid utredning av brott Förundersökningen är inledningsvis helt inkvisitorisk till sin karaktär, men det brukar sägas att den får vissa ackusatoriska inslag när utredningen har fortskridit så långt att skälig misstanke om brott uppnåtts beträffande en person. Vad som avses med ackusatoriska inslag är att den misstänkte i och med under- rättelsen får vissa rättigheter av det slag som kan vara förenade med partsställningen i en rättegång (se Fitger, , del 2, s. 23:62 f.). Bland dessa kan nämnas att den misstänkte och dennes försvarare enligt 23 kap. 18 § RB får rätt till insyn i utrednings- materialet (se närmare härom nedan) samt rätt att begära kompletteringar av utredningen. I ett förfarande som är helt eller delvis inkvisitoriskt framstår det som särskilt viktigt att de brottsutredande myndigheterna är underkastade grundläggande principer som säkerställer den enskildes rättssäkerhet. Objektivitetsprincipen, som är en av dessa grundläggande principer, kan sägas fungera som en motvikt till det inkvisitoriska draget i förundersökningen. Dess betydelse för verksamheten under förundersökningsstadiet framgår av att principen är lagfäst för detta skede. Principen är inte av betydelse enbart för den som misstänks ha begått ett brott. Även för den som har blivit utsatt för ett brott är det givetvis av stor vikt att det säkerställs att rätt person ställs till svars. Bestämmelsen i 23 kap. 4 § RB gäller, som angetts ovan, alla som har till uppgift att agera under förundersökningen. Naturligen är den dock främst riktad till den som är ansvarig för förundersökningen, dvs. Objektivitetsprincipen innebär att omständigheter och bevis ska tas till vara oavsett om de är till den misstänktes nackdel eller fördel. Förundersökningsledaren får således inte vara ensidigt inriktad på att säkra material som kan leda till en fällande dom. Tvärtom måste han eller hon under hela förundersökningen ha uppmärksamheten fäst på möjligheten att den misstänkte kan vara oskyldig och därför undersöka allt material som pekar i denna riktning. Detta gäller även för det fall den misstänkte erkänt brottet. I linje med vad som här sagts anses det att förunder- sökningsledaren bör vara generös med att vidta utredningsåtgärder som begärs av den misstänkte. (Se , Brottets beivrande, 1952, s. Överåklagaren har anfört att objektivitetskravet har lett till att åklagarna praktiskt taget alltid tillmötesgår en misstänkts begäran om utredning (se Advokaten 1989 s. 172, Objektivitetskravet vid utredning av brott s. 174).