sou · GZB342 · 2011-05-04 00:00:00 — Även inom en organisatorisk enhet kan tingsrätten välja att först lägga ansvaret för samtliga mål på en domare som har hand om beredningen av målen. Sedan beredningen avslutats kan ansvaret överföras på den domare som skall avgöra målet. Liknande uttalanden kan också utläsas av riksdagsskrivelsen 1999/2000:109 Reformeringen av domstolsväsendet – en handlings- plan. Frågan om fördelning av mål i domstolar utan rotlar var redan då aktuell. När handlingsplanen skrevs bedrevs på flera av landets tingsrätter försöksverksamheter där olika former av beredningsorga- nisationer prövades. Såvitt avser frågan om fördelning av mål, kom- menterades försöksverksamheterna enligt följande (s. 19–20): Vid olika tingsrätter pågår () olika försök med stärkt be- redningsorganisation. Bland annat prövas ett system med s.k. storrotlar eller storavdelningar. Detta innebär i praktiken att två eller flera leda- möter delas in på samma rotel. Detta har på sina håll visat sig innebära att antalet avgjorda mål har ökat jämfört med en traditionell rotel . innebär förändringen att domarrollen ytter- ligare kan renodlas och att de olika personalkategoriernas kompetens och erfarenhet kan tillgodogöras domstolen på ännu bättre sätt. När dessa försök görs är det också oavsett vilka organisatoriska storheter som väljs viktigt att man inte avlägsnar sig från de principer som ligger bakom valet av former för fördelningen av mål i domstol. Denna ord- ning motiveras nämligen inte bara av domstolsinterna skäl. Väl så vik- tigt är att systemet för målens fördelning grundade på slumpvis för- delning eller på tydliga och objektiva kriterier eller detta i förening ut- åt sett, från ett medborgarperspektiv, kan försvaras som en sakligt grundad och från effektivitetssynpunkt motiverad ordning för arbetets fördelning i domstolen. Man måste beakta att fördelningen av mål också är ett sätt att ange vilken domare som bär ansvaret för målet som så- dant eller i dess olika handläggningsfaser. En tydlig ansvarsfördelning möjliggör också för domstolschefen att disponera domstolens resurser så att mål och ärenden avgörs inom rimlig tid. Fördelning och omfördelning av mål Frågan om fördelning och omfördelning av mål avhandlas i en rad internationella dokument, där frågan ses som en aspekt av domstol- arnas och domarnas självständighet. I FN:s Grundprinciper om rättsväsendets oberoende föreskrivs (art. 14) att fördelningen av mål är en intern angelägenhet för dom- stolsväsendet. Principerna berör inte frågan på vilket sätt denna fördelning ska ske inom domstolen, vilket är en direkt följd av att principerna endast avhandlar domstolarnas relation till andra stats- makter. Den domstolsinterna aspekten av självständigheten åter- speglas inte alls i principerna. I rekommendation om domares självständighet, effektivitet och ansvar behandlas frågan utförligare, och där berörs också den domstolsinterna aspekten. Frågan om fördelning av mål regleras i punkt 24, under rubriken självständighet enligt följ- ande: Fördelningen av mål inom en domstol ska vara baserad på objektiva, i förväg uppsatta kriterier för att garantera rätten till en självständig och opartisk domare. Fördelningen ska inte påverkas av någon berörd parts önskemål eller någon annan person som är berörd av utgången i saken. Frågan om omfördelning är särskilt reglerad, i punkt 9: En domare får inte fråntas ett mål utan giltig anledning. Ett beslut att frånta en domare ett mål ska vara baserad på objektiva, i förväg upp- satta, kriterier och följa ett transparent förfarande hos ett organ inom domstolsväsendet. I den till rekommendationen knutna förklarande bakgrundsprome- anges följande (punkterna 16 och 32). 32 Det finns olika möjliga sätt att fördela mål baserat på objektiva, i förväg uppsatta kriterier. Dessa är, bland andra, lottning, fördelning i bokstavsordning efter domarnas namn, fördelning mellan domstolens olika avdelningar i en i förväg bestämd ordningsföljd (s.k. automatisk fördelning) eller fördelning mellan domarna enligt beslut av domstols- presidenten. Det viktiga är att den faktiska fördelningen inte påverkas av yttre eller interna påtryckningar eller utformad för att gynna någon av parterna. Lämpliga regler för utbyte av domare skulle kunna ges inom ramen för reglerna för fördelning av mål. Målbalanser och överbelast- ning är giltiga skäl för fördelning eller fråntagande av mål under förut- sättning att sådana beslut baseras på objektiva kriterier. Fördelning och omfördelning av mål 16 Ett mål får inte fråntas en domare annat än om det finns giltiga skäl att göra det och sådana beslut fattats av behörigt organ. Domstols- chefen kan vara ett sådant organ. Begreppet giltiga skäl inbegriper alla grunder för fråntagande som inte undergräver domarnas självstän- dighet. Effektivitet kan också konstituera giltiga skäl. När en domare exempelvis har en försening i sina mål på grund av sjukdom, är det möjligt att mål överförs från honom till andra domare. Det kan lika- ledes visa sig vara nödvändigt att frånta en domare mål om domaren har tilldelats ett tidskrävande mål som skulle kunna hindra honom från att handlägga andra mål som han redan har tilldelats. Denna bestäm- melse ska inte på något sätt påverka parternas rätt att återta ett mål eller domarnas skyldighet att underlåta att handlägga ett mål när det före- ligger jäv. Betydelsen av att fördelningen av mål ska vara baserad på objektiva och transparenta kriterier har också understrukits av Venedigkom- missionen. I en rapport om domstolsväsendets oberoende som antog (CDL-AD(2010)004) konsta- terar kommissionen att många europeiska grundlagar innehåller bestämmelser om att utseendet av de domare som ska avgöra ett mål ska ske utifrån i förväg fastslagna kriterier. I kontinental- europeiska rättssystem kallas denna princip ofta principen om the lawful judge eller the natural judge. ut- trycker sitt principiella gillande för en sådan ordning, och noterar att en ordning där domstolschefen tillåts fördela målen mellan domarna inte är önskvärd, eftersom det öppnar för möjlig- heten att ett visst mål styrs till en viss domare för att påverka ut- gången. förespråkar en detaljerad reglering av hur domare indelas på de mål de ska avgöra, även när målet ska avgöras av mer än en domare. Denna reglering kan enligt Venedig- kommissionen ske i lag, men också genom domstolarnas arbetsord- ningar. håller öppet för att det även med en ingående reglering kan finnas behov av särskilda hänsyn i vissa fall. Som exempel på sådana situationer anges skillnader i domarnas ar- betsbörda och specialisering, men också att domstolen i särskilt viktiga mål kan bestå av sina mest erfarna domarna. I vilka fall dom- stolschefen ska kunna fatta beslut om sådana undantag bör framgå av det i förväg fastlagda regelverket. Helst bör denna typ av över- väganden kunna granskas i efterhand. Fördelning och omfördelning av mål I betänkandet Domaren i (SOU 1994:99) berörde domarutredning frågan om fördelning och omför- delning av mål. Utredningen konstaterade att principerna om hur dessa frågor ska hanteras bör uttryckas i lag. Utredningen presen- terade skissartade förslag på hur sådana bestämmelser skulle kunna se ut. För tingsrätternas del hade förslaget exempelvis följande lydelse. Målen och andra domargöromål fördelas på rotlar som innehas av lag- farna domare enligt domstolens bestämmande. Grunderna för fördel- ningen av målen ska anges i en arbetsordning för tingsrätten. Enligt utredningens bedömning borde huvudregeln vara ett slump- system (lottning) kombinerat med ett utrymme för specialdesti- nering enligt vissa kriterier. Ordningen borde enligt utredningen också inrymma en möjlighet att omfördela mål, införa lottnings- stopp etc. enligt vissa angivna sakliga förutsättningar. Utredningen berörde också förhållandet att det på vissa dom- stolar förekom en ordning där åklagarna var knutna till domstolens rotlar på så sätt att en viss åklagares mål alltid hamnade på en viss rotel. Utredningen konstaterade att en ordning där ett brottmål skulle komma att styras till en viss domare inte genom lottnings- förfarandet vid domstolen utan genom ett administrativt beslut fattat av chefen för en åklagarmyndighet med rätta skulle kunna klandras. framhöll utredningen att det gällde att finna en rationell ordning som inte leder till effektivitetsförluster i domstol- arna. Större delen av de remissinstanser som yttrade sig i frågan om för- delning av mål instämde i utredningens överväganden. framhöll att det var viktigt att den möjlighet för domstolschefen att omfördela mål, som brukar finnas inskriven i domstolarnas arbetsordningar, inte tas bort. Kammarrätten i ifrågasatte om det från praktiska ut- gångspunkter verkligen är lämpligt att lagreglera sådana frågor som måltilldelning, omfördelning av mål etc. Ett lagbundet system kunde Fördelning och omfördelning av mål enligt kammarrätten visserligen upplevas som stabilt men kan ock- så bli onödigt stelt. anförde att det inte är möjligt att utan stora svårigheter och risk för omfattande byråkrati slå fast sådana prin- ciper i lag eller förordning. Det måste alltid finnas ett utrymme för ett kraftfullt administrativt ledarskap. Inom ramen för detta ledar- skap måste det finnas utrymme för smidig hantering. En sådan får enligt tingsrätten inte hindras av alltför stela regler i en författning. anförde att ett målfördelningssystem måste förses med möjligheter för domstolschefen att omfördela mål inom ramen för sin befogenhet att leda och fördela arbetet i domstolen. Normalfallet är att chefen tillfälligt stoppar tilldelningen av mål till en särskilt hårt belastad domare. Chefen måste också kunna stoppa tilldelningen av mål till en domare som tillfälligt inte fungerar väl, även i strid mot denne domares vilja. En svårare fråga är om chefen på grund av klagomål eller liknande kan ta ifrån en domare ett mål som han redan har tilldelats. Frågan måste enligt tingsrätten be- svaras nekande. anförde i sitt remissvar följande. Fördelningen av mål bland domarna vid en domstol kan ses som en väsentligen administrativ uppgift men har också viktiga rättssäkerhetsaspekter. I andra länder, där man till följd av historiska erfarenheter ansett sig böra skapa särskilda garantier för domstolarnas oavhängighet och opartiskhet, fäster man ofta stor vikt vid att mål fördelas bland domarna enligt fasta, i förväg fastslagna principer och att diskre- tionära in casu-beslut undviks. En ordning, enligt vilken det är möj- ligt att fatta ett administrativt beslut om att en viss domare ska döma i ett visst redan anhängigt mål, anser man i dessa länder skapa risker för en styrning av den dömande verksamheten som är oför- enlig med rättsstatliga principer. I har risker av här angivet slag tillmätts mindre vikt, låt vara att kritik ibland har framförts mot det sätt på vilket domare utsetts att döma i vissa uppmärk- sammade mål. Emellertid finns även hos oss anledning – inte minst för att stärka förtroendet för rättskipningen – att ha så fasta regler som möjligt för fördelning av målen och att undvika att ett redan anhängigt mål genom administrativt beslut överlämnas till en viss domare, eftersom misstankar kan uppkomma om att ovidkommande hänsyn ligger bakom beslutet. Fördelning och omfördelning av mål 7.4.2Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare Som framgått i det föregående behandlade kommittén om dom- stolschefens roll och utnämning av högre domare i sitt betänkande Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99) bl.a. frågor gränsen för domarens självständighet i den dömande verksamheten. Angående frågan om fördelning av arbetsuppgifter anförde kom- mittén följande. Oavsett hur principerna för fördelning av mål ser ut i detalj är det viktigt att fördelningen i grunden sker slumpmässigt med möjlighet till justering i efterhand på sakliga och på förhand bestämda grunder. Ur ett medborgarperspektiv får det inte finnas minsta misstanke om att fördelningen inte sker på sakliga grunder. Ordningen ska vara förutsebar och det ska i förväg kunna gå att se vilka principer som gäller. Kravet på sakliga grunder medför att en domare inte utan godtagbara skäl kan bli fråntagen eller på eget ini- tiativ bli av med mål som denne fått sig tilldelat. Kommittén konstaterade vidare att det är domstolschefens ansvar att se till att domstolen är så organiserad att resurserna tas till vara på bästa sätt kan leda till att mål behöver omfördelas eller att nya mål inte bör tilldelas en viss domare . Så- dana åtgärder och ingripanden har domstolchefen inte endast be- fogenhet utan även i vissa fall skyldighet att göra. Kommittén anförde därtill att en domstolchef som har objektivt godtagbara skäl således bör ha möjlighet att omfördela mål även mot en domares vilja. Det är emellertid en känslig fråga och dom- stolschefen bör ha mycket goda skäl för ett sådant beslut som givetvis också bör ha föregåtts av förutsättningslösa och öppna dis- kussioner med vederbörande domare om hur problemen kan lösas. Det synes emellertid inte lämpligt att domstolchefen griper in i handläggningen genom att t.ex. sätta ut målet till förhandling och sedan tvinga domaren att hålla förhandlingen och avgöra målet. En domare får givetvis aldrig avgöra ett mål som denne inte anser vara tillräckligt förberett för avgörande. Dessutom kan domaren ha andra uppfattningar om prioriteringar än vad domstolschefen har. Lämpligare är att målet omfördelas till annan domare för fortsatt handläggning. Fördelning och omfördelning av mål Flertalet remissinstanser instämde i kommitténs bedömningar. Kammarrätten i anförde att en domstolschef måste kunna agera för en ökad satsning på vissa speciella måltyper och att en avdelningschef måste ha rätt att genomföra olika omdisponeringar mellan avdelningens rotlar. Det väsentliga var enligt kammarrätten att åtgärderna vilar på objektiva grunder såsom att förbättra balans- läget i domstolen eller att åstadkomma en jämnare arbetsbelastning mellan avdelningens rotlar. Kammarrätten föreställde sig att det för den rättssökande allmänheten är av mindre intresse vem eller vilka som avgör det egna målet. Bortsett från att en klagande naturligtvis vill ha bifall till sin talan torde önskemålet om en rimlig snabbhet ligga högt upp på önskelistan. Man kunde således enligt kammar- rätten med fullt fog hävda att hänsynen till de enskilda med tyngd talar för en effektivitetsbefrämjande styrning, alltifrån domstolens chef till vederbörande domares närmaste chef. Kammarrätten kunde inte påminna sig något fall där sakligt sett omotiverade ingripanden skett från vare sig domstols- eller avdelningschef. Kammarrätten i framhöll att inte endast grunderna för fördelning av mål, utan också reglerna för omfördelning av mål, borde framgå av lag. På så sätt skulle enligt kammarrätten kravet på förutsebarhet tillgodoses och medborgarnas möjlighet till insyn i verksamheten öka. Kammarrätten i ifrågasatte om en domstolschef ska kunna flytta ett mål, som lottats på en domare, utan dennes sam- tycke. Om vederbörande inte vill överlämna målet utan hävdar att hans självständighet som domare kräver att han avgör målet bör situationen kunna lösas på annat sätt än genom tvångsvis omfördel- ning, förslagsvis så att domaren bereds lättnad i arbetsbördan genom begränsad inlottning av nya mål eller tillförande av ytter- ligare resurser till roteln. och anförde att det endast i mycket speciella undantagsfall bör förekomma att ett mål omfördelas, och ifrågasatte starkt om det kan ske utan samtycke från vederbörande domare. Självständigheten krävde nämligen enligt dessa remissinstanser att den domare som inlett handläggningen av ett mål också slutför denna. Fördelning och omfördelning av mål Utredningen om förtursförklaring hade i uppdrag att bl.a. kartlägga domstolschefens skyldighet respektive möjlighet att agera vid lång- sam handläggning av mål och ärenden. Utredningen redovisade sitt uppdrag genom betänkandet Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16). Utredningens slutsats var att det redan enligt gällande rätt fanns förhållandevis stora möjligheter för en domstolschef att ingripa vid långsam handläggning. Enligt utredningens slutsatser innefattade domstolschefens arbetsledningsrätt i normalfallet en möjlighet att vid långsam handläggning besluta om en tillfällig avvikelse från de principer som annars följer av arbetsordningen (s. 105). Som exem- pel på konkreta åtgärder nämnde utredningen beslut om tillfälligt lottningsstopp eller om omfördelning av mål. Rörande frågan om omfördelning av mål resonerade utredningen enligt följande (s. 106 ff.). I domstolschefens befogenheter ingår även att fatta beslut om omför- delning av mål. Att omfördela ett mål och därmed ta ifrån en domare ett mål som han eller hon är ansvarig för, är inte alltid lika oproble- matiskt som att införa ett tillfälligt lottningsstopp. En omfördelning innebär ett ingrepp i den slumpmässighetsprincip som lottningen bygger på och kan komma i konflikt med principen om domarens självstän- dighet. Huvudregeln för fördelning av mål och ärenden är lottning. Den grundläggande tanken bakom lottningen är att fördelningen ska bygga på en förutbestämd ordning där inga skönsmässiga beslut fattas i varje enskilt fall. Lottningsförfarandet är ägnat att upprätthålla tilliten till att fördelningen sker på objektiva grunder. En utgångspunkt är att förtro- endet för domarens opartiskhet är störst om fördelningen sker helt slumpmässigt. Vid fördelningen finns dock relativt stora möjligheter att frångå lottningsprincipen. Det finns t.ex. möjlighet att destinera mål av en viss typ till en viss enhet. Härigenom uppnås en specialisering som för- modas leda till högre kvalitet på avgörandena och högre effektivitet. Det finns vidare möjlighet att avvika från lottningsprincipen för att samla mål som har samband med varandra till en viss enhet eller för att åstadkomma en rimlig arbetsfördelning på domstolen. Dessutom sker efter lottningen omfördelning av mål i viss omfattning. De samman- tagna undantagen från lottningsprincipen får därmed anses vara relativt omfattande, låt vara att undantagen vilar på objektiva grunder. Effek- tivitetshänsyn talar också mot att lägga alltför stor vikt vid principen om slumpmässig fördelning av mål och ärenden. Det viktigaste är att fördelningen sker på objektiva och transparenta grunder. Fördelning och omfördelning av mål En omfördelning kan enligt utredningens mening användas som ett sätt att uppnå ett effektivt resursutnyttjande och avhjälpa dröjsmål i handläggningen. Ett antal omständigheter måste dock beaktas vid om- fördelning. Framför allt måste målen fördelas så att inte principen om domarens oavhängighet kränks. Det innebär att parterna eller någon annan som har ett intresse i saken inte ska tillåtas ha något inflytande på vem som blir ansvarig domare. Valet av domare får inte heller på- verkas av hur han eller hon kan förväntas döma i målet. Att ta sådana hänsyn skulle utgöra ett klart missbruk av domstolschefens befogen- heter. En omfördelning får naturligtvis inte heller ske som en repressalie eller på grund av misstroende mot någon enskild domare. Det är flera faktorer som är viktiga för att i största möjliga utsträck- ning undvika misstankar om otillbörlig hänsyn vid omfördelning. Vilket eller vilka mål som blir föremål för åtgärden är naturligtvis av avgör- ande betydelse. Urvalet måste således kunna motiveras. Utredningen ser det dock inte som nödvändigt att just det mål som handlagts lång- samt omfördelas. Det kan i vissa fall finnas skäl att låta den ansvarige domaren fortsätta att handlägga det målet, men att omfördela andra mål för att bereda domaren tid att vidta nödvändiga åtgärder. I ett så- dant fall kan det finnas skäl att omfördela ett antal slumpvis utvalda mål. En annan situation kan föranleda omfördelning av just det mål i vilket dröjsmålet förekommer. Domstolschefen måste ha ett tolknings- företräde beträffande vilken omfördelning som ger bäst förutsättningar för att påskynda handläggningen i det försenade målet. Ett andra, lika viktigt, moment är det sätt på vilket målet tilldelas en ny enhet. Det ligger i sakens natur att domstolschefen så långt som möjligt bör undvika att flytta ett eller flera särskilt utpekade mål till en särskilt utpekad domare. Även om det inte finns något formellt hinder mot en sådan åtgärd, kan det komma att orsaka misstankar om inslag av ovidkommande hänsynstagande. För att undvika sådana misstankar bör målet eller målen som huvudregel om. I vissa fall kan dock effektivitetshänsyn tala starkt för att ett mål tilldelas den enhet som har bäst förutsättningar för att avgöra det inom rimlig tid. När en omfördelning övervägs, är det av betydelse var i handlägg- ningskedjan målet befinner sig. En senare omfördelning bör kräva starkare skäl eftersom åtgärden innebär ökad risk för dels kränkning av domarens självständighet, dels effektivitetsförlust. Risken för kränkning av domarens självständighet ökar till följd av att målet är nära ett slut- ligt avgörande. Risken för effektivitetsförlust ökar till följd av att den nya domaren får ett allt mer omfattande material att sätta sig in i ju längre handläggningen pågått. Sent i handläggningen kan därför ofta andra åtgärder vara att föredra. Någon absolut tidsgräns för domstols- chefens möjlighet att omfördela ett mål finns enligt utredningens upp- fattning dock inte. som vissa omständigheter måste beaktas vid omfördel- ning, ska inte åtgärden överdramatiseras. Målen tillhör inte någon en- skild domare, låt vara att det finns en domare som är ansvarig för målet vid varje enskilt tillfälle. har det varit en huvudregel att samma Fördelning och omfördelning av mål domare handlade målet från anhängiggörandet till avgörandet. Efter- som nya organisationsformer införts i många domstolar, är undantagen från denna utgångspunkt omfattande. är det vanligt att en domare ansvarar för beredningen medan en annan domare ansvarar för avgörandet. Denna utveckling bör leda till en mindre dra- matisk syn på omfördelning av mål som är under handläggning. Varken den domare som får mål överflyttade från sig eller till sig kan motsätta sig en omfördelning. Sammanfattningsvis har domstolschefen enligt utredningens uppfatt- ning stora möjligheter att vid långsam handläggning omfördela mål och ärenden. Utredningen konstaterade vidare att fördelning och omfördelning av mål och ärenden är viktiga instrument för domstolschefen vid långsam handläggning. Därtill noterades att även om domstols- instruktionerna för tingsrätt, länsrätt, hovrätt och kammarrätt inne- höll bestämmelser för fördelning av mål, så saknades sådana rörande omfördelning av mål. Även om sådana bestämmelser ofta framgick av domstolarnas arbetsordningar ansåg utredningen att regler om omfördelning av tydlighetsskäl borde införas i författning. Utredningen övervägde därefter frågan om bestämmelser om omfördelning av mål och ärenden borde tas in i lag eller förordning. Utredningen noterade härvidlag att det i flera sammanhang uttalats att principerna för tilldelning och omfördelning av mål och ärenden borde framgå av lag, men att dessa uttalanden inte föranlett några ändring av författningarna. Eftersom bestämmelserna om fördel- ning av mål och ärenden alltjämt fanns i förordning, stannade ut- redningen för att följa den befintliga systematiken och föreslå att bestämmelser om omfördelning av mål och ärenden införs i dom- stolarnas instruktioner. Innehållsmässigt ansåg utredningen att bestämmelser om omför- delning måste bli relativt allmänt hållna, eftersom det är inte möj- ligt att förutse alla situationer där det är befogat med en omfördel- ning. Någon exemplifiering borde dock enligt utredningen intas i författningstexten till ledning för när det kan anses motiverat att vidta en sådan åtgärd.