sou · GZB330 · 2011-03-30 00:00:00 — Utred- ningen föreslår visserligen att kommunala huvudmän ska kunna köpa teckenspråkskompetens från annan huvudman 7Regleringsbrev för avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten, U2011/390/S, , s. 3. 8Underlag från Specialpedagogiska skolmyndigheten, . 9Skolinspektionen (2011), Riktad tillsyn av specialskolan. Se respektive skolbeslut. Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet eller från staten, se avsnitt 8.3, men detta bedöms inte vara tillräckligt för att säkerställa tillgången. En fortbildningssatsning på akademisk nivå bör riktas till pedagoger med grundläggande kunskaper i teckenspråk. Satsningen bör vända sig till kommunala, enskilda eller statliga skolhuvudmän och omfatta minst 15 högskolepoäng. I genomfördes en liknande satsning i samband med att det infördes en stärkt rättighet att läsa teckenspråk i . Den finansierade då utbildning i teckenspråk motsvarande 15 högskolepoäng för cirka 100 lärare. Finansieringen avsåg högskolans kostnader, kommunens merkost- nader för vikarier samt deltagarnas resa och uppehälle.10 Utred- ningen bedömer att denna omfattning är rimlig även i . Fortbildningen bör genomföras som en uppdragsutbild- ning i samarbete med de universitet och högskolor som erbjuder utbildning i teckenspråk. Staten bör stå för utbildningskostnader, deltagarnas eventuella resor och uppehälle samt halva kostnaden för vikarier. En medfinansiering av vikariekostnaden är motiverad för att stärka huvudmännens delaktighet i insatsen. Statsbidrag för att stimulera nya verksamheter De särskilda undervisningsmiljöer, i form av specialskola eller hörselklass, som finns att tillgå för elever som är döva eller hörselskadade är starkt knutna till vissa regioner i landet. Som det har visats tidigare tar de statliga, kommunala och enskilda alternativen huvudsakligen upp elever från sina respektive närområden. Det finns vita fläckar i landet där det enligt utred- ningen borde finnas möjligheter att starta hörselklassverksamhet. Utredningen anser därför att kommunala och enskilda huvudmäns intresse för att starta ny eller utöka befintlig verksamhet bör stimuleras. Syftet är att stimulera ett större utbud av skolalternativ för elever som är döva eller hörselskadade. Bidraget kan ge kommunala och enskilda huvudmän möjlighet att exempelvis starta skolor med språkprofil med svenska och svenskt teckenspråk som inriktning och med mindre klasser och anpassade lokaler. Skolorna kan också vara öppna för hörande syskon eller barn som har döva föräldrar. Sådana initiativ är naturligtvis beroende av respektive 10 Det kongelige kirke-, utdannings og forskningsdepartement (1997), Nasjonalt kompetanse- hevingsprogram i tegnspråk – 1997, dnr. 94/6209. Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet Bidraget kan dock skapa möjligheter för detta. Den nationella samordnaren, som utredningen föreslår, bör få till stånd samtal med kommunala och enskilda skolhuvudmän om att påbörja eller utöka den här typen av verksamhet. Samordnaren bör utifrån tydliga kriterier kunna fördela det särskilda stimulans- bidraget. Kriterierna bör omfatta krav på tillgänglighet, personalens kompetens, tillgång till undervisning i teckenspråk och stöd för talspråksutveckling. Utredningen har övervägt att förändra det befintliga bidraget för särskilda undervisningsinsatser11 i stället för att införa en tidsbegränsad lösning. Det huvudsakliga skälet för att inte ändra i befintligt bidrag är att det riktar sig till en mycket bredare målgrupp än elever som är döva eller hörselskadade. En förändring i villkoren för den senare målgruppen skulle således också kunna påverka andra regionala undervisningsinsatser negativt, exempelvis insatser för elever med autism. Vidare anser utredningen att det uttalade syftet att stimulera nya verksamheter är en tillfällig insats som inte lämpar sig i form av ett årligt statsbidrag. Det är inte heller syftet med statsbidraget för särskilda insatser på skolområdet. Utredningen väljer därför att inte lämna förslag om förändringar i det befintliga bidraget. Utredningen bedömer att staten för den särskilda satsningen kan avsätta för och därefter och 2014. 11 Förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. SOU 2011:30 Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet Tabell 11.1 Föreslagen budget för nationell satsning 2012–2014 Verksamhet (mnkr) Statsbidrag – kvalitetshöjande åtgärder Stimulansbidrag – anpassade miljöer Utredningen föreslår att verksamheten finansieras med delar av de ökade intäkter som staten får genom höjd ersättning för elever i specialskolan. Denna lösning innebär att resurser om- fördelas från kommuner med elever i specialskolan till kommuner med integrerade elever eller elever i hörselklasser, det vill säga resurser förs från specialskolan till kommunala och enskilda skol- huvudmän. För att säkerställa denna satsning behövs ett särskilt finansiellt villkor i Specialpedagogiska skolmyndighetens regle- ringsbrev. Av villkoret bör framgå att medel ska utbetalas till den nationella samordnaren efter rekvisition. Utredningen föreslår att en nationell samordnare tillsätts i form av en statlig kommitté. Kostnaden beräknas till för och därefter , vilket totalt omfattar –2014. I dessa kostnader ingår lönekostnader för en samordnare samt ett kansli med två heltidsanställda. I beräkningen ingår även kostnader för resor, konferenser, informationsinsatser samt utvärdering. Kostna- den är högre under de två senare åren eftersom det då bl.a. tillkommer högre kostnader för utvärdering. är också ett startår då verksamheten ska byggas upp. Statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder Bidraget bör administreras av den nationella samordnaren. Enligt utredningens beräkningar bör kunna avsättas för ändamålet –2014. Givet att alla drygt 5 000 elever som är döva eller hörselskadade i grundskola eller grundsär- Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet skola berörs av satsningen motsvarar det per elev. Det faktiska beloppet per elev kommer troligtvis bli högre eftersom det inte är troligt att alla huvudmän med elever i mål- gruppen kommer att ansöka om bidrag och eftersom bidraget ska fördelas efter huvudmännens behov. En så pass stor satsning bör på ett genomgripande sätt kunna leda till förbättrade resultat. Fortbildning i svenskt teckenspråk Enligt utredningens beräkningar bör avsättas för ändamålet –2014, det vill säga totalt . Beräkningen är baserad på antagandet att en utbildningsplats omfattande 15 högskolepoäng kostar inklusive overheadkostnader. Givet detta antagande kan medlen finansiera totalt cirka 300 utbildningsplatser . Den totala kostnaden för utbildning beräknas bli . Utöver utbildningskostnader tillkommer vikariekostnader i den totala summan. De är beräknade på en medellön för en grundskollärare på inklusive lönekostnadspålägg.12 Vidare utgår beräkningen från att en deltagare i utbildningen är frånvarande samt att huvudmannen står för av denna kostnad. Medfinansieringen är motiverad för att säkerställa huvudmännens aktiva deltagande. Givet antagan- dena blir de totala vikariekostnaderna för 300 deltagare . Statsbidrag för att stimulera nya verksamheter Enligt utredningens beräkningar kan staten avsätta till detta bidrag. Medlen bör täcka huvudmännens initiala investeringskostnader för exempelvis anpassningar av den fysiska miljön med hörselteknik och akustikåtgärder. Utgångspunkten för beräkningarna är att cirka fem nya verksamheter bör kunna stimuleras. 12 SCB (2010), Lön för grundskollärare 2009 – Lönedatabasen . Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet 11.2Det statliga stödet på lång sikt En tidsbegränsad statlig insats är motiverad utifrån dels de nya skyldigheter för kommunala och enskilda huvudmän som utred- ningen föreslår, dels utifrån den problembild som har beskrivits vad gäller skolsituationen för elever som är döva eller hörselskadade. Utredningen föreslår att staten endast under en begränsad tids- period kraftfullt ska utöka stödjande insatser till kommunala, enskilda och statliga huvudmän. Det finns också behov av att på lång sikt förändra inriktningen på statens specialpedagogiska stöd. De bör ske genom Specialpedagogiska skolmyndigheten och lärar- utbildningen. 11.2.1Förstärk statens specialpedagogiska stöd Utredningens bedömning: Specialpedagogiska skolmyndig- heten bör förstärka sitt specialpedagogiska stöd riktat till kommunala eller enskilda huvudmän som bedriver utbildning för elever som motsvarar specialskolans målgrupp. Utredningen har konstaterat ett behov av att både stat och kommun förstärker sina insatser som syftar till att den berörda elevgruppen ska få en utbildning av hög kvalitet. har utredningen dragit slutsatsen att specialskolorna måste prioritera sina egna elever och sin egen kvalitetsutveckling. Det finns enligt utredningen inte utrymme för specialskolorna att arbeta utåtriktat med insatser till barn och elever som är döva eller hörselskadade som får sin utbildning i grundskola eller grundsär- skola. Statens stöd till huvudmän som bedriver utbildning för elever som motsvarar specialskolans målgrupp bör därför enligt utredningen ges genom det specialpedagogiska stöd som Special- pedagogiska skolmyndigheten ger via råd och stöd, bidrag för särskilda insatser på skolområdet, nationella resurscenter m.m. Det finns enligt utredningen anledning att på lång sikt förstärka denna verksamhet. Den nuvarande myndigheten har endast verkat och den har en regional stödorganisation med både bred och djup kompetens. Specialpedagogiska skolmyndighetens nuvarande organisation består av regionala resurscenter i form av de regionala avdelningarna. Myndigheten har också nationella resurscenter med Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet spetskompetens inom specifika funktionsnedsättningar för vilka kommuner inte kan förväntas inneha kompetensen. De regionala avdelningarna har bred kompetens inom ett flertal funktions- nedsättningar vilket möjliggör ett flexibelt och behovsanpassat stöd till kommunala och enskilda skolhuvudmän. Myndigheten har också uttryckt att det finns en trend att kommuner alltmer efter- frågar rådgivningsinsatser som berör flerfunktionsnedsättningar. Enligt utredningens bedömning pågår ett aktivt arbete inom myndigheten som syftar till att systematisera och förstärka den strategiska samverkan med skolhuvudmännen. Detta arbete har kommit olika långt i olika regioner, men det bör enligt utredningen på lång sikt leda till bättre förutsättningar för myndigheten att genomföra sitt uppdrag.13 Denna verksamhet bör förstärkas. Det bör dock ske inom de nuvarande ekonomiska ramarna. Specialpedagogiska skolmyndighetens undervisningsverksamhet utgör av myndighetens årliga totala kostnader. Myndighetens specialpedagogiska stöd till huvudmännen genom resurscenter och råd och stöd fördelat på alla funktionsnedsätt- ningar utgör av verksamhetens kostnader.14 Råd och stödverksamheten som är inriktad på elever som är döva eller hörselskadade utgör en andel som är betydligt lägre än . Utredningen bedömer att myndigheten vid en för- väntad effektivisering av verksamheten15 och i takt med en fortsatt elevminskning bör kunna omfördela resurser från de regionala specialskolornas verksamhet till den utåtriktade stödverksamheten. De omfördelade resurserna bör främst användas till kompetens- utvecklande insatser och ett tydligt fokus bör ligga på sådana insatser som främjar elevernas måluppfyllelse. Delar av denna omfördelning av resurser bör kunna vara genom- förd i anslutning till att den av utredningen tillfälligt föreslagna satsningen avslutas. 13Utredningen samtal med regionchefer, , september– . 14Specialpedagogiska skolmyndigheten, Årsredovisning 2010, s. 109. 15Se avsnitt 10.4. Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet 11.2.2Säkerställ tillgången till utbildad personal Undersökningar har visat att det finns en brist på lärare och annan personal med specialpedagogisk utbildning inom området dövhet eller hörselskada.16 Ett av statens långsiktiga verktyg för att garantera kommunala och enskilda huvudmäns tillgång till personal med rätt kompetens är den statliga lärarutbildningen. Utredningen är medveten om att lärarutbildningen inte ligger inom uppdraget. Däremot är det ändå i sammanhanget av vikt att peka på att staten bör säkerställa tillgången på lärare som har goda kunskaper om elevernas funktionsnedsättningar. Regeringen har aviserat att speciallärarexamen ska utökas med specialiseringar mot dövhet eller hörselskada, synskada, grav språkstörning och utvecklings- störning för att tillgodose specialskolans och grundsärskolans behov av speciallärare med specifika kunskaper om de elevgrupper skolformerna vänder sig till.17 En viktig utgångspunkt är att speciallärarna med dessa inriktningar kan undervisa i olika skolformer, oberoende av var elever med de olika funktionsnedsättningarna får sin undervisning. 16Se exempelvis Skolinspektionen (2009), Skolsituationen för elever med funktionsnedsättning i , rapport 2009:6 och Specialpedagogiska skolmyndigheten och (2011), Slutrapport i , projektrapport, . 2010/11:1 Budgetpropositionen , Utgiftsområde 16, s. 73. 12Ekonomiska konsekvenser och finansiering m.m. Utredningens förslag: Delar av de ökade statliga intäkterna från de höjda ersättningarna för elever i specialskolan ska användas för att finansiera den föreslagna nationella samordnaren och dennes verksamhet. Övriga ökade intäkter ska återföras till kommunsektor via det generella statsbidraget. ska alla ökade intäkter återföras till kommunsektorn via det generella statsbidraget. Förslagen blir således kostnads- neutrala för både stat och kommun. Övriga förslag ska finansieras genom de förväntade resurser som frigörs vid införandet av en nioårig specialskola och vid en effektivisering av Specialpedagogiska skolmyndighetens skol- verksamhet. I detta kapitel redovisas de ekonomiska konsekvenser som framgår av utredningens direktiv och av kommittéförordningen (1998:1474) och som inte redovisas i andra delar av betänkandet. I avsnittet redovisas även utredningens förslag till finansiering. Det bör påpekas att en relativt sett mycket liten andel av samtliga elever i grundskoleålder, , blir direkt eller indirekt berörda av alla eller delar av utredningens förslag. Detta motsvarar cirka 5 000 elever. Vissa förslag kommer exempelvis att beröra färre än 100 elever. De direkta effekterna av utredningens förslag är på nationell nivå mycket begränsade. I tabell 12.1 redovisar utredningen samlat i vilken grad förslagen förväntas ge ekonomiska konsekvenser för stat, kommun eller enskilda huvudmän. Ekonomiska konsekvenser och finansiering m.m. SOU 2011:30 Tabell 12.1 Bedömning av konsekvenser av utredningens förslag ( - = påverkar ej, 0 = försumbar, Δ= påverkar) Målgruppen – i förändring Anpassningar av styrdokument efter en förändrad målgrupp 4.Deltidsutbildning – utbildning i två skolformer Tillämpning av grundsärskolans kursplaner i specialskolan Teckenspråk i och grundsärskolan Specialskolans kursplaner i och grundsärskolan 8.Ett ökat finansiellt ansvar för hemkommuner 9.Förstärkt statligt stöd för bättre resultat och ökad kvalitet Förslagen om rätt till teckenspråk och deltidsutbildning innebär nya uppgifter och även ökade kostnader för kommunsektorn. Övriga förslag påverkar inte den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. De kan däremot påverka huvudmännens kostnader. En mer utförlig redovisning av de förslag som bedöms påverka huvudmännens ekonomi redovisas nedan. De förslag som bedöms leda till försumbara ekonomiska konsekvenser kommen- teras i avsnitt 12.6. Utredningens bedömning: Införandet av en nioårig special- skola kan innebära minskade kostnader för staten med upp till . Hemkommuner med elever i specialskolan kan få minskade kostnader för ersättning till staten med upp till . Eventuella ekonomiska konsekvenser ska ses på lång sikt eftersom förändringarna kommer att ske successivt. Det är Specialpedagogiska skolmyndigheten och kommunala skolhuvudmän med elever i eller med framtida elever i specialskolan som berörs av utredningens förslag om en nioårig specialskola. Förslaget berör primärt de cirka 130 Ekonomiska konsekvenser och finansiering m.m. kommunerna med elever i specialskolan och de cirka 5401 anställda i skolorna. En förändring i skolplikten kan leda till att fler elever fullgör den vilket medför att antalet elever i specialskolan kommer att minska. Ett minskat antal elever leder till en minskning av skolornas personalstyrka och således lägre kostnader för specialskolan. Fler elever som slutför specialskolan medför också lägre intäkter från kommuner jämfört med . Det bör påpekas att de eventuella konsekvenser som utredningen beskriver förväntas ske successivt . De schablonise- rade beräkningar som redovisas bör ses som ögonblicksbilder när förändringarna har genomförts och påverkat verksamheten. De extra för undervisning i teckenspråk m.m. som utredningen föreslår innebär vissa ökade undervisningskostnader. De per dag i utökad garanterad undervisningstid motsvarar totalt och en beräknad ökad kostnad på , givet följande förutsättningar.2 Det är cirka 450 elever i special- skolan som läser teckenspråk /11. Givet att en genom- snittlig elevgrupp i specialskolan består av sex elever undervisas de 450 eleverna i totalt 75 grupper. Med nuvarande personaltäthet innebär det att cirka två lärare per elevgrupp får mer arbetstid. Den totala extra arbetstiden för lärarna blir således den extra tiden för det totala antalet grupper och lärare, dvs. Till detta läggs också kostnader för för- och efterarbete. Garanterade undervisningstimmar vid förlängd skolgång Utredningen bedömer att de garanterade 800 undervisnings- timmarna efter den nionde årskursen inte blir en ökad kostnad för de elever som utnyttjar rätten jämfört med den nuvarande kostnaden för elever i det tionde skolåret. Både stat och kommun 1Specialpedagogiska skolmyndigheten (2010), SPSM kvalitetsredovisning för skolor 2009, dnr. STÅ2009/749, s. 2 f. 2Beräkningen baseras på medellönen för en grundskollärare inkl. lönekostnadspåslag (/månad). , Lönedatabasen – Grundskollärare – 2009. Ekonomiska konsekvenser och finansiering m.m. kan däremot få lägre kostnader om elever inte väljer att utnyttja rätten. Behov av översyn av specialskolans läroplan m.m. De anpassningar av kursplanerna som blir en konsekvens av införandet av en nioårig specialskola innebär en arbetsuppgift för . Även om uppgiften medför kostnader bör den finansieras inom ramen för myndighetens förvaltningsanslag. Att kontinuerligt se över kursplaner är ett av myndighetens huvud- uppdrag och det är inte motiverat att särskilda resurser ska till- skjutas vid varje enskild översyn. De organisatoriska och ekonomiska konsekvenserna kan enligt utredningen betraktas utifrån tre tänkbara scenarier om hur förslaget kan påverka antalet elever i specialskolan. Scenarierna är baserade på elevantal eftersom denna faktor har stor betydelse för utbildningens kostnader. Syftet med att åskådliggöra dessa tre scenarier är att ge en bild av tänkbara ekonomiska konsekvenser vid införandet av en nioårig skolplikt i specialskolan. Se bilaga 7 för beräkningar. Scenario 1 – alla elever i de regionala specialskolorna fullföljer på nio år Det första scenariot utgår ifrån att alla elever i de regionala specialskolorna kommer att klara av att fullfölja specialskolan . Eleverna i de nationella skolorna bedöms ha andra förutsättningar att klara av detta och förväntas i scenariot läsa ytterligare ett eller i vissa fall . I detta scenario skulle antalet elever i specialskolan minska betydligt och det skulle således innebära ett minskat behov av personal. De statliga intäkterna från hemkommuner skulle också minska. Vissa ökade kostnader för rätten till utökad garanterad undervisningstid tillkommer. De ekonomiska konsekvenserna av detta scenario är att statens nettokostnader för specialskolan kan bli Ekonomiska konsekvenser och finansiering m.m. Hemkommuners ersättning till staten för elever i specialskolan skulle minska med . Scenario 2 - av eleverna i de regionala specialskolorna fullföljer på nio år Det andra scenariot utgår ifrån att de elever som påbörjar de regionala specialskolorna i årskurs 1 också kommer att fullfölja den . De elever som kommer till specialskolan i senare års- kurser förväntas utnyttja sin rätt att läsa ytterligare tid i specialskolan. Läsåren 2009/10 och 2010/11 påbörjade cirka 60 pro- cent av eleverna sin utbildning i specialskolan i årskurs 1.3 Att av eleverna kommer att sluta kan därför vara ett rimligt antagande. I detta scenario minskar antalet elever och personalbehovet i specialskolan i mindre omfattning än i det förra. De statliga intäkterna från hemkommuner kommer också i detta fall att minska. Ökade kostnader för rätten till utökad garanterad undervisningstid tillkommer. De ekonomiska konsekvenserna av detta scenario är att statens nettokostnader för specialskolan kan bli lägre än . Hemkommuners ersättning till staten för elever i specialskolan skulle minska med . Beräkningen baseras på antagandet att kostnaderna för de elever som läser längre än är samma som för elever i det tionde året i den nuvarande specialskolan. Scenario 3 – alla fullföljer eller mer Det tredje scenariot utgår ifrån antagandet att alla elever kommer att utnyttja sin rätt att läsa längre än i specialskolan. Det skulle innebära ett nästintill oförändrat läge jämfört med . Det blir vissa ökade undervisningskostnader med anledning av rätten till utökad garanterad undervisningstid även i detta fall. I likhet med övriga förslag skulle en sådan rättighet innebära ökade kostnader för undervisning med . Även i detta scenario baseras beräkningen på antagandet att kostnaderna för de elever som utnyttjar sin rätt till garanterade 3 Specialpedagogiska skolmyndigheten, Kvalitetsredovisning för skolor, 2007–2009, och utredningens bearbetning. Ekonomiska konsekvenser och finansiering m.m. undervisningstimmar vid förlängd skolgång är samma som för elever i det tionde året i den nuvarande specialskolan. 12.2Deltidsutbildning - utbildning i två skolformer Utredningens bedömning: En rätt till deltidsutbildning kan innebära ökade kostnader för kommunsektorn på cirka 1,5 till . Staten kan även få minskade intäkter för elever i special- skolan med . En rätt till deltidsutbildning kommer att påverka elever i specialskolans målgrupp och berörda skolhuvudmän. Efterfrågan på denna verksamhet är helt beroende av information om att det finns en rätt att välja att vara deltidselev inom en annan skolform. Behovet samverkar även med om möjligheten att delta i distans- undervisning i ämnet teckenspråk kommer att finnas och den möjlighet, som utredningen föreslår, att inom och grundsärskolan följa specialskolans kursplaner. Utredningen har frågat specialskolorna hur de bedömer att utvecklingen av deltidselever kommer att se ut , se bilaga 5. I princip samtliga skolor bedömer att det kommer att ske en ökning av efterfrågan när verksamheten med deltidselever permanentas och erbjudandet får författningsstöd. Detta gäller främst regionskolorna samt riksskolorna Åsbackaskolan och Hälls- boskolan. , som inte tar emot deltidselever, uppskattar att 10–av skolans nuvarande elever, det vill säga 3–9 elever, kommer att välja deltid i stället för heltid i specialskolan om det blir möjligt att välja. Det bör påpekas att det handlar om en mycket liten grupp elever som troligtvis kommer att utnyttja sin rätt att vara deltidselever. Här är det viktigt att ta hänsyn till att tre specialskolor, Kristinaskolan, Vänerskolan och Åsbackaskolan, infor- merar om deltidsverksamhet via Specialpedagogiska skolmyndig- hetens hemsida. Denna information har dock ingen framskjuten placering, men det är möjligt att ta del av den. Det är också dessa tre skolor som huvudsakligen har redovisat att de har deltidselever, tillsammans har de 26 av de 27 redovisade deltidseleverna vår- terminen .