sou · GZB329 · 2011-04-11 00:00:00 — Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 4.1 Frågornas hantering inom Rekommendationer: Ett arbete bör inledas i med sikte på att åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess. åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell nivå bör ges större betydelse i ordinarie beredningsprocesser. En särskild MR-enhet bör inrättas med uppgift att samordna och utveckla arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå. Ett obligatoriskt beredningskrav med en sådan MR-enhet bör införas. Det övergripande arbetet i med planering, samordning och utveckling av frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som har det som sin huvudsakliga uppgift. Väsentligt större utbildningsinsatser än bör göras för både chefer och handläggare inom för att säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter på nationell nivå. I den första handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna slogs fast att regeringen skulle verka för bättre samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna. Med den nu aktuella handlingsplanen avsåg regeringen att ytterligare stärka organisationen och samordningen av arbetet för att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.1 Regeringen har särskilt understrukit vikten av att mänskliga rättigheter inte betraktas som ett eget område, utan att respekten för och medvetenheten om mänskliga rättigheter i stället genomsyrar den ordinarie verksamheten.2 Här ska den frågan först beröras med särskilt fokus på budgetprocessens roll. En bättre samordning och 1 Handlingsplanen, s. 102 f. 2 Handlingsplanen, s. 113. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet samverkan, ett brett politiskt ägarskap, tydliga strukturer och dokument för styrning samt kunskap och analys är alla nödvändiga komponenter i ett verkligt systematiskt arbete för mänskliga rättigheter på nationell nivå i Sverige.3 Dessa frågor kommer därefter också att behandlas i det följande. 4.1.1 Budgetprocessens roll En grundläggande förutsättning för att lyckas med regeringens i handlingsplanen uttalade föresats att integrera arbetet för full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i ordinarie verksamhet, är att frågorna beaktas i alla de viktigare beredningsprocesserna och styrdokumenten. I det sammanhanget framstår budgetprocessen som den mest centrala. Den pågår året runt och involverar alla delar av . Den utgör så att säga navet i den övergripande planeringen av statens verksamhet. Mål sätts med utgångspunkt i en bedömning av nuläget. Målen följs upp, resultat redovisas, vissa mål revideras och nya mål sätts upp. Att budgetbeslut är av central betydelse för förverkligandet av ett lands MR-åtaganden är också uppenbart. Exempelvis åligger det konventionsstaterna enligt artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter att till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa att de rättigheter som omfattas av konventionen förverkligas i sin helhet. Även för sådana åtaganden som gäller t.ex. rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid enligt artikel 6 i är beslut som fattas inom ramen för budgetprocessen av grundläggande betydelse. Dessa frågor har också behandlats av olika internationella övervakningsorgan inom MR-systemet.4 I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen behandlas, förutom de rent finansiella frågorna, också grundläggande samhällsfrågor som på ett eller annat sätt utgör utmaningar för svensk samhällsutveckling, som sysselsättning och utanförskap, välfärd, skol- och andra utbildningsfrågor, struktur3 Jfr politik för global utveckling, skr. 2007/08:89. 4 Se t.ex. för avskaffande av diskriminering av kvinnor, General . 24 (article 12: Women and health), 1999; för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General 3. The nature of States parties obligations (Art. 2, para. 1 of the Covenant), . Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 politik, globalisering och konkurrenskraft, den demografiska utvecklingen, jämställdhet, miljö och klimatfrågor. I sin skrivelse till om uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en strategi framåt5 redovisar regeringen att den avser att utforma en strategi för genomförandet av handikappolitiken som sträcker sig . Resultaten i strategin ska rapporteras i budgetpropositionen. Enligt min uppfattning bör även en redovisning av utvecklingen när det gäller MR-situationen i landet ha en naturlig plats i dessa sammanhang. På så vis kan de mänskliga rättigheternas betydelse för utvecklingen inom olika samhällsområden tydliggöras, övergripande mål för förändring sättas upp, prioriteringar redovisas och en kontinuerlig uppföljning säkerställas. Jag har under utvärderingsarbetet rent allmänt tagit upp den här frågan i mina samråd med olika delar av . Reaktionerna, i den mån jag fått sådana, har varit försiktigt positiva. Hur en sådan MR-integrering i budgetprocessen närmare skulle kunna utformas behöver naturligtvis övervägas på ett mycket grundligare sätt än vad mitt utvärderingsuppdrag medgett. Jag föreslår därför att ett sådant arbete inleds i , med siktet inställt på att åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess som tydligt kommer till uttryck också i de redovisningar som lämnas till i de två budgetpropositionerna. 4.1.2 En förstärkt i organisatoriska aspekterna av arbete med de mänskliga rättigheterna har behandlats i båda de nationella handlingsplanerna. I båda fallen har handlingsplanens huvudsakliga åtgärd i denna del bestått i tillsättandet av en interdepartemental arbetsgrupp för mänskliga rättigheter. Samtliga departement i har varit representerade i arbetsgruppen, och dess medlemmar har utgjort kontaktpersoner på respektive departement i frågor som rör mänskliga rättigheter. Regeringen har i samband härmed, som nämnts, understrukit att det är angeläget att mänskliga rättigheter inte betraktas som ett eget område, och att respekten för och medvetenheten om mänskliga rättigheter istället ska genomsyra den ordinarie verksamheten. 2009/10:166, s. 73 f. 132 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet Arbetsgruppen har således inte avsetts ta över det ansvar för frågor om mänskliga rättigheter som ligger på fackdepartementen i deras ordinarie verksamhet, utan dess roll har varit att på ett mer övergripande plan samordna arbetet inom området. I handlingsplanen för 2006-2009 angavs i åtgärd 114 att arbetsgruppen skulle få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna kunde fördjupas och förbättras inom . Under mina samråd med företrädare för olika delar av har det från många håll framförts att den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet varit värdefull. Ett tecken på det sägs också ha varit att dess möten varit mycket välbesökta – något som enligt vad som sagts mig inte alltid är fallet med andra tvärdepartementala arbetsgrupper av liknande slag. Arbetsgruppens möten har varit en källa till informationsutbyte om vad som varit på gång på andra departement när det gäller frågor om mänskliga rättigheter, samt bidragit till att skapa personliga kontakter som kunnat fungera som ingångar till andra departement. Det har också framhållits att den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet, tillsammans med arbetet kring handlingsplanen och det faktum att ansvaret för rapportering till internationella övervakningsorgan för mänskliga rättigheter överfördes från till respektive sakansvarigt departement, bidragit till att det inom i högre grad än tidigare finns en medvetenhet om på vilket sätt internationella åtaganden om skydd för de mänskliga rättigheterna är av betydelse för den egna verksamheten. Den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet har alltså till stor del bestått av ett utbyte av information, i den bemärkelsen att dess medlemmar vid arbetsgruppens möten redogjort för de MR-relaterade aktiviteter som pågått eller planerades inom respektive departement. På så sätt och genom att underlätta personliga kontakter mellan ansvariga handläggare på de olika departementen, tycks arbetsgruppen alltså ha fullgjort sitt syfte som detta beskrivits i handlingsplanen. Enligt vad som framhållits under samråden genomfördes i ett tidigare skede också utbildningsinsatser, t.ex. i form av inbjudningar av externa föreläsare, för gruppens medlemmar med fokus på de mänskliga rättigheterna. tycks dock den typen av aktiviteter alltmer ha avtagit. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 Enligt handlingsplanens åtgärd 114 skulle emellertid arbetsgruppen också få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna kan fördjupas och förbättras inom . Någon sådan roll tycks emellertid arbetsgruppen inte ha spelat. I vart fall har arbetet där, såvitt kunnat utrönas, inte lett till några förslag eller rekommendationer i det avseendet. Det praktiskt taget samstämmiga besked som lämnats under utvärderingen är vidare att arbetsgruppen inte heller annat än i helt obetydlig omfattning fungerat som ett forum för att behandla substansfrågor med koppling till de mänskliga rättigheterna. I den mån arbetsgruppen varit avsedd att utgöra ett komplement till ordinarie gemensamberedningsprocess genom att skapa möjligheter till diskussion, kunskapsutbyte, samarbete och samordning kring materiella frågor om genomförandet av internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna, alternativt att utgöra ett forum för en pågående dialog mellan företrädare för olika departement kring hur regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter bör vara utformat, så förefaller detta syfte alltså inte ha uppnåtts. Frågan är då om det finns ett behov av att förändra det sätt på vilket frågor om genomförandet av åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell nivå hanteras inom . Jag anser det. En återkommande synpunkt vid mina konsultationer med olika delar av har varit att frågor om mänskliga rättigheter, trots en förbättrad medvetenhet , fortfarande inte är integrerade i den ordinarie beredningsprocessen. De är således inte i tillräckligt hög grad närvarande som en grundläggande utgångspunkt vid utarbetande och beredning av lagförslag, förordningar, myndighetsuppdrag och andra åtgärder inom de många olika områden som verksamhet omfattar. I den mån sådana frågor aktualiseras sker det ofta på ett sent stadium i beredningsprocessen, när det finns begränsade möjligheter att i något mera grundläggande avseende påverka det aktuella förslagets innehåll. internationella åtaganden om mänskliga rättigheter uppfattas i stor utsträckning alltjämt som något perifert och som ett område för sig. Det har vidare framhållits från flera olika håll att det inte är något tungt argument om någon försöker framhålla betydelsen av något av internationella MRåtaganden i beredningsprocessen. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet Den politiska nivåns roll i MR-arbetet inom har också från flera håll pekats ut som en svaghet. Det engagemang som företrädare för den politiska ledningen visar när man t.ex. lämnar någon särskild beställning som berör frågor om de mänskliga rättigheterna uppfattas visserligen som uppriktigt menat. Men det åtföljs, enligt dessa kritiker, mera sällan av tillräckliga verktyg för att insatserna ska få effekt i praktiken eller för att de i realiteten ska kunna prioriteras i konkurrens med andra mera politiskt intressanta eller vardagsnära uppgifter inom som tenderar att alltid tränga sig före. Mot bakgrund av vad som redovisats gör jag den bedömningen att frågor om åtaganden när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå behöver få en mer framträdande plats i organisation. De goda erfarenheter som gjorts när det gäller arbetet i den interdepartementala arbetsgruppen för mänskliga rättigheter bör tas till vara och utvecklas vidare. Härutöver krävs dock i en central aktör med uppgift, och verkliga förutsättningar för, att från mer övergripande utgångspunkter kraftfullt kunna bevaka, driva och samordna frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå. Någon sådan aktör finns i realiteten inte . Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att varje fackdepartement inom sitt ansvarsområde bär ansvaret för att internationella åtaganden om mänskliga rättigheter respekteras. Enligt gällande arbetsordningar torde härutöver sådana frågor mera allmänt också aktualiseras t.ex. vid grundlagsenhet (L6). Även granskningsenheten (GRANSK) torde ha en särskild roll genom dess uppgift avseende granskning utifrån lagenlighet, åtminstone när det gäller som ju gäller som direkt tillämplig svensk lag. , mänskliga rättigheter och traktaträtt (FMR) söker, enligt vad som framkommit under samråden, i viss utsträckning uppmärksamma MR-perspektivet också när det gäller nationell lagstiftning. Det övergripande ansvaret för samordning och utveckling av frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement, ligger på enheten för diskrimineringsfrågor (DISK) i . Denna enhet ansvarar också för förvaltningsärenden som gäller diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt135 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 ning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, främlingsfientlighet, rasism, homofobi och andra former av intolerans, frågor på nationell nivå om situationen för homo-, bi- och transsexuella och personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, samt nationella minoriteter i , i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement, samt samordning och utveckling av sådana frågor. Dessutom ligger här också ansvaret för lagstiftningsärenden som gäller diskriminering eller nationella minoriteter i , i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement. Enheten har också myndighetsansvar för och . Den aktuella enheten hade , förutom enhetschef och assistent, 11 medarbetare. Av dessa arbetar motsvarande mindre än 3 årsarbetskrafter specifikt med den del av enhetens ansvarsområde som gäller frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, varav en också ansvarar för rent informationsarbete när det gäller regeringens webbplats för mänskliga rättigheter. Enligt min mening är dessa resurser helt otillräckliga, även med beaktande av det stöd som till viss del kan fås från departementets rättssekretariat. Det finns alltså som jag ser det ett behov av en enhet inom som i mycket högre grad än vad som har varit möjligt, kan fungera som motor och väktare i regeringens samordnande och utvecklande arbete för mänskliga rättigheter på nationell nivå, i det följande för enkelhetens skull kallad en MRenhet. För att en sådan enhet ska ha förutsättningar att bli effektiv krävs givetvis att den tilldelas resurser i en omfattning som gör det möjligt för den att följa och aktivt delta i den mycket mångfasetterade verksamhet som pågår inom . Personella resurser i sig är dock inte tillräckligt. Det är också nödvändigt med ett obligatoriskt beredningskrav med MR-enheten och att enheten från den centrala politiska ledningens sida ges ett tydligt uppdrag att inte endast bistå med information, stöd och allmänna synpunkter, utan även att vid behov ställa tydliga krav baserade på innehållet i internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. På så sätt kan rutiner utvecklas för att säkerställa att sakansvariga departement i samråd med MR-enheten på ett så tidigt stadium som möjligt av ett ärendes beredning gör en analys av ärendet utifrån MR-synpunkt. Viktigast för en MR-enhets förmåga att spela en betydelsefull roll för att stärka MR-frågornas ställning inom är sålunda vilka resurser den tilldelas och vilken formell ställning den 136 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet ges i beredningsprocessen. Härutöver kan det dock inte uteslutas att även dess placering inom skulle kunna påverka med vilken kraft den har möjlighet att fullgöra sitt uppdrag. Under mina samråd med företrädare för de olika delarna av har den frågan kommit upp , och den uppfattningen har då framförts att det i praktiken, om än inte formellt, kan ha stor betydelse om en fråga hör till någon av de delar av som uppfattas som tunga eller inte, och att en MR-enhet därför helst bör placeras antingen i Statsrådsberedningen eller i . Dessa två alternativ förtjänar enligt min uppfattning att allvarligt övervägas, också för att det rent sakligt sett ligger nära till hands att samordningen av arbetet med grundläggande åtaganden om de mänskliga rättigheterna hanteras där. Oavsett var i ansvaret för en förstärkt samordning och utveckling av frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå placeras rent organisatoriskt, är det av avgörande betydelse för att dessa frågor ska få en mer framskjuten plats att också den politiska nivåns roll blir tydligare. Det bör ske genom att det, förutom ett statsråd med uttryckligt ansvar för bl.a. frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå, också utses en statssekreterare som får till huvudsaklig arbetsuppgift att leda arbetet med samordning och utveckling av dessa frågor i . 4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i Enligt åtgärd 120 i handlingsplanen avsåg regeringen att under planens giltighetstid återkommande låta genomföra utbildningar om de mänskliga rättigheterna för handläggare och chefer inom . Regeringen anförde i det sammanhanget6 att personal utgör en central målgrupp för att en tydlig styrning av statlig verksamhet på området mänskliga rättigheter ska bli möjlig, liksom för att främja en ökad medvetenhet mer allmänt om dessa frågor inom olika politikområden. Regeringen bedömde det som angeläget att utbildningsinsatser genomförs regelbundet för personal på olika nivåer i organisation, men framhöll att sådana utbildningar dittills främst riktat sig till nya handläggare. Under den aktuella handlingsplanens löptid borde 6 Handlingsplanen, s. 119. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 därför, enligt regeringen, nya sådana insatser särskilt göras för chefer och erfarna handläggare. I egen uppföljning av handlingsplanen redovisas endast kortfattat att utbildningar genomförts vad avser både nya handläggare och chefer i samt inom ramen för det s.k. diplomat- och aspirantprogrammet. Sammanlagt sägs att över 1 000 personer genomgått utbildningar som innehållit arbetspass om mänskliga rättigheter . Vilket utrymme som konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter haft i dessa utbildningar framgår inte, liksom inte heller i vilken utsträckning sådana inslag varit anpassade till deltagarnas ansvar och arbetsuppgifter inom . Den bild som jag fått under mina samråd är dessutom till stor del en annan än den som ges i uppföljningen. Här har framhållits att den i handlingsplanen aviserade ambitionen om en ökad satsning på MR-utbildningar för chefer och andra handläggare än dem som genomgår introduktionsprogrammet för nyanställda i , Ny i RK, inte kommit att förverkligas. Från flera olika håll har jag fått uppgiften att endast ett utbildningstillfälle anordnats för chefer under handlingsplanens löptid. När det gäller utbildningen för nya handläggare i , Ny i , synes också de MR-relaterade delarna successivt ha getts mindre utrymme, för att i den senaste omgången enligt uppgift endast ha planerats för att omfatta omkring . Utbildningsinsatser med en så pass låg ambitionsnivå är enligt min mening inte förenliga med MR-åtaganden. Det är uppenbart att avsevärt större utbildningsinsatser måste göras för att säkerställa att personal har den kompetens som krävs för att det samlade arbetet för att skydda och främja mänskliga rättigheter på nationell nivå ska kunna bli effektivt. Viktigt är vidare att sådana insatser inte reduceras till endast en generell redogörelse för det internationella regelverket. Utbildningen måste i stället därutöver verksamhetsanpassas så att den kan skapa förståelse för hur olika konventionsförpliktelser när det gäller de mänskliga rättigheterna påverkar medarbetarnas egna arbetsuppgifter. Av särskild betydelse är, som regeringen särskilt framhöll i handlingsplanen, att sådana kompetenshöjande insatser nu också riktas mot chefer och erfarna handläggare. SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet 4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter med MR-arbetet Rekommendationer: Regeringen bör tydligare kommunicera vad den vill uppnå med sin styrning och samordning av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna i . Regeringen bör tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet ska uppmärksamma konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning. 4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Men regeringen har för denna sin uppgift ett begränsat antal verktyg till sitt förfogande. Allmänt gäller att varken regeringen eller någon annan myndighet och inte heller eller kommunernas beslutande organ får bestämma hur domstolar ska döma i enskilda fall, hur de i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall,7 eller hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i enskilda fall som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag.8 I övrigt varierar regeringens styrningsmöjligheter beroende på vem som är adressaten. Domstolarnas oberoende är av grundläggande betydelse i en rättsstat och regeringens möjligheter att styra dessa är därför, och måste vara, mycket mer begränsad än när det gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna. Till de styrmedel som finns i förhållande till alla samhällets olika nivåer hör dock författningar av olika slag, främst lagar men också i viss utsträckning av regeringen beslutade förordningar. Under regeringen lyder, förutom Justitiekanslern, andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.9 Bortsett från den nämnda begränsningen när det gäller 7 11 kap. 3 § regeringsformen (RF). 8 12 kap. 2 § RF. 9 12 kap. 1 § RF. Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 enskilda fall, gäller alltså att statliga förvaltningsmyndigheter har lydnadsplikt mot regeringen. När det gäller dessa myndigheter finns, förutom utfärdande av förordning med myndighetsinstruktion, också möjligheten för regeringen att besluta om särskilda myndighetsuppdrag. Härtill kommer den s.k. informella styrning som sker i form av uppföljning genom den årliga myndighetsdialogen mellan regeringen och dess myndighetschefer, liksom övriga löpande kontakter mellan och förvaltningsmyndigheterna. En särställning intas i detta sammanhang av kommunerna, i förhållande till vilka regeringen saknar den typ av kommandorätt som den åtnjuter över statliga förvaltningsmyndigheter. Utöver de möjligheter som erbjuds i form av författningsreglering av och statlig tillsyn över sådana uppgifter som kommunerna ansvarar för, är regeringens förmåga att styra hur den kommunala verksamheten bedrivs således starkt begränsad. Frågan om stöd och samordning för MR-arbetet på lokal och regional nivå behandlas särskilt i kapitel 5. Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen i ett flertal olika myndigheters regleringsbrev lämnat olika uppdrag med koppling till de mänskliga rättigheterna. Exempel på sådana uppdrag har varit att höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive myndighet och återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter integrerats i myndighetens relevanta utbildningar. Regeringen har vidare beslutat att i vissa myndigheters instruktioner införa en skyldighet för myndigheten att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet.