sou · GZB358 · 2011-09-27 00:00:00 — – insyn och sekretess Betänkande av Utredningen om sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildningsformer SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om sekretess inom skolväsendet med anledning av den utökade dokumentationsskyldigheten när det gäller uppgifter om elevers och andra enskildas personliga förhållanden. Behovet och konsekvenserna av en harmoniserad sekretessreglering för förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och skolväsendet skulle analyseras samt, om det var motiverat, sekretessregler för de olika verksamheterna föreslås som var så likartade som möjligt. Utredaren skulle föreslå bestämmelser om tystnadsplikt i verksamheter med enskild huvudman, dvs. enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, enskild förskoleklass samt fristående skolor, som så långt som möjligt motsvarade den sekretess som föreslogs för motsvarande verksamhet med offentlig huvudman. I uppdraget ingick också att överväga och föreslå nödvändiga ändringar i sekretessregleringen för uppgifter i nationella prov, inom den omvårdnadsverksamhet som bedrivs i anslutning till utbildning som är speciellt anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh- anpassad utbildning) och hos i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten. Slutligen ingick i uppdraget att också ta ställning till om sekretessregleringen för ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning skulle utökas att också omfatta ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning. Som särskild utredare förordnades f.d. justitieombudsmannen . Som experter att biträda utredningen förordnades kanslirådet , kanslirådet , rättssakkunniga , samtliga från , ämnessakkunnige , , chefsjuristen , och förbunds- juristen , Kommuner och Landsting. entledigades och i hennes ställe förordnades kanslirådet , . Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn . Utredningen överlämnar härmed betänkandet SKOLANS DOKUMENT – insyn och sekretess (SOU 2011:58). Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................... Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)............ Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ........................................................................... Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ........................................................................... Författningsförslag i anslutning till Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................... Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)............ Offentlighet och sekretess.................................................. 2.1.2 När får allmänna handlingar hållas hemliga? 2.1.4 Mot vem gäller sekretess?..................................... 2.1.6 Rätten att meddela och offentliggöra Brott mot tystnadsplikt ........................................ 2.2.2 Förbud att lämna ut personuppgifter enligt 21 kap. 7 § OSL ..................................................... 2.2.3 Förhållandet mellan personuppgiftslagen och 2.2.5 Datainspektionens kartläggning av hur personuppgifter hanteras i skolorna..................... 2.2.6 Samråd om webbaserat verksamhetsstöd till Andra utredningar som rör bl.a. sekretess i skolan ..... Utredningen om offentlighet och sekretess i skolan........ Utredningen om utsatta barn i skolan ............................... 3.5Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m......................... Utredningen om flexibel specialskola................................ Allmänt om skriftlig dokumentation i skolan ............. 4.3.2 allmänna råd för arbetet med åtgärdsprogram, SKOLFS 2008:25 ...................... 4.4Skolverkets rapport av åtgärdsprogram och särskilt stöd i .......................................... 4.5Särskilt stöd i , En sammanställning av senares års forskning och utvärdering av ........ 4.6.2 allmänna råd och kommentarer, Den individuella utvecklingsplanen med skriftliga omdömen, SKOLFS 2009:16 ............... 4.7Rapporten från Hur används individuella utvecklingsplaner? En studie efter införandet av nya 4.8Individuella utvecklingsplaner med skriftliga omdömen i – En uppföljning och utvärdering av skolornas arbete av .................. Individuella utvecklingsplaner, åtgärdsprogram och annan dokumentation i skolan......................... 5.2Dokumentation i anmälningsärenden hos Dokumentation från kommunerna.................................. 5.4Ett webbaserat systemstöd för dokumentation med kommentarsbank i utbildningsförvaltningen 6.1Allmänt om sekretess i offentlig verksamhet, särskilt 6.2Minimiskydd för känsliga personuppgifter inom den offentliga sektorn m.m. .................................................... Allmänt om sekretess inom skolväsendet ....................... Sekretess i förskoleverksamheten .................................... Sekretess i skolan............................................................... 6.5.2 Reglering närmast före .............. Sekretess i skolbarnsomsorgen......................................... 6.6.2 Reglering närmast före .............. Sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet ................ Sekretess i hälso- och sjukvården..................................... Regleringen av åtgärder mot kränkande behandling....... Barn- och elevombudet..................................................... Sekretess i ärenden enligt 6 kap. SkolL............................ i Skolinspektionens tillsynsverksamhet........................... 7Sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella Överväganden och förslag................................................ Sekretess med omvänt skaderekvisit i skolans särskilda elevstödjande verksamhet........................ 8.2En sekretessbestämmelse för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt ........................................................... 8.3Konsekvenser av ett omvänt skaderekvisit för särskild elevstödjande verksamhet i övrigt...................... 8.4Skillnaden i tillämpningen av ett rakt och ett omvänt 8.5Konsekvenser för sekretessen med tillämpningen av ett omvänt skaderekvisit................................................... 8.6Konsekvenser för arbetet i skolan med ett omvänt 8.7Konsekvenser av ett omvänt skaderekvisit för utlämnande av uppgifter................................................... Konsekvenser för skolans hantering av handlingar ........ En harmoniserad sekretessreglering?...................... 9.2Skillnaderna i sekretessregleringen för förskolan, fritidshemmet och skolan................................................. Närmare om verksamheternas förutsättningar ............... Överväganden och förslag ................................................ Sekretess utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § OSL................................................... Behovet av ytterligare sekretess inom skolväsendet ....... 10.3.1 Överväganden och förslag .................................. 10.4Andra ställningstaganden beträffande behovet av En generell sekretess? 10.6Mottagande i grundsärskolan och elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan ............................ 10.6.1 En reglerad utredningsskyldighet i skollagen.... 10.6.2 Närmare om utredningen ................................... 10.6.3 Sekretessen för uppgifter i utredningen............. Lärares dokumentation för betygssättning ..................... 10.9Antagning till gymnasieskolan, mottagande i annan kommun, skolskjuts m.m. ................................................ 10.11 Ärenden om disciplinära och andra särskilda åtgärder ...187 Regleringen av sekretess för psykologer i skolan ...... 11.2Sekretessregleringen av den hälso- och sjukvård som bedrivs av psykologer i skolan.......................................... 11.4Sekretess mellan olika verksamhetsområden på Den särskilda undervisningen på sjukhus................ 12.2Skolverkets översyn av särskild undervisning på 12.3Regleringen av den särskilda undervisningen på Sekretess ......i den särskilda undervisningen på sjukhus Brister i ...........................................informationsutbytet Tystnadsplikt .........................i enskild verksamhet Bakgrund, .....................................................gällande rätt Överväganden ................................................och förslag Sekretess och tystnadsplikt avseende nationella ................................skrivelse till regeringen Hur hanteras ..........................................nationella prov? 14.4.1 .............................Beställning av nationella prov 14.4.3 .............Viss central rättning av nationella prov 14.4.5 Upplysningar om sekretess på 14.6Regleringen av nationella prov och syftet Prövning av begäran om utlämnande............................... Överväganden och förslag ................................................ 15Sekretess och tystnadsplikt i omvårdnadsverksamhet i anslutning till Rh-anpassad utbildning samt sekretess i Nämnden för mottagande till specialskolan och Rh-anpassad 15.2Skrivelse till regeringen från dåvarande Nämnden för 15.3Skrivelse till regeringen från dåvarande för särskilt utbildningsstöd ...... Utredningen om flexibel specialskola.............................. i specialskolan och för Sekretess i specialpedagogisk stödverksamhet ................ Överväganden och förslag ................................................ Sekretess i ärenden om avskiljande av studerande 16.1Högskolans avskiljandenämnds skrivelse till 16.4Avskiljande av studerande från högskoleutbildning 16.5Sekretess i ärenden om avskiljande från Överväganden och förslag................................................ 17Förslag i anslutning till Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet 17.2Missförhållandeutredningens bedömning beträffande sekretesskyddet för uppgifter i en rapport eller utredning om ett missförhållande.................................... Överväganden och förslag................................................ Ikraftträdande och konsekvenser av förslagen.......... Problemet och vad man vill uppnå................................... Alternativa lösningar eller inte någon reglering alls ....... Vilka som berörs av regleringen....................................... Konsekvenser för barn och ungdomar ............................ medlemskap i unionen.................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för landsting och kommuner ................... Konsekvenser för enskilda huvudmän ............................. 19.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).......... 19.3Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453).......................................................................... 19.4Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659).......................................................................... Författningskommentar i anslutning till Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. .............. 20.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).......... a. prop. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade förordningen (2009:641) patientdatalagen (2008:355) personuppgiftslagen (1998:204) – En kommentar, Lenberg, skollagen (2010:800) Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, skollagen (1985:1100) högskolelagen (1977:218) lagen (1967:940) om vissa psykiskt lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utveck- Utredningens övergripande uppdrag har varit att göra en översyn av lagstiftningen om sekretess inom skolväsendet med anledning av den utökade dokumentationsskyldigheten när det gäller uppgifter om elevers och andra enskildas personliga förhållanden. I direktiven nämns särskilt individuella utvecklingsplaner och åtgärdsprogram. I uppdraget har också ingått att se över behovet av skydd för känsliga uppgifter i annan dokumentation inom skolväsendet. Uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i åtgärdsprogram omfattas normalt av det svagare sekretesskyddet som gäller i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Den individuella utvecklingsplanen ska vara ett viktigt instrument för att stödja en elevs utveckling och ge information om elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling samt om eventuellt behov av särskilt stöd eller andra insatser. Planen kan innehålla känsliga uppgifter som f.n. faller utanför det sekretessreglerade området för den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt. Det är viktigt att det inte råder någon osäkerhet i frågan om känsliga uppgifter i planen omfattas av sekretess eller inte. Utredningen har haft i uppdrag att föreslå nya sekretessbestämmelser för uppgifter i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner. Förslagen ska bygga på att uppgifterna skyddas med ett omvänt skaderekvisit, dvs. att en presumtion finns för sekretess. I utredningens uppdrag har också ingått att föreslå och analysera konsekvenserna av att sekretessen till skydd för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i skolans särskilda elevstödjande verksamhet i övrigt ändras till att gälla med ett omvänt skaderekvisit. Utredningen har vidare haft att föreslå de ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, som behövs för att ett tillfredsställande sekretesskydd ska åstadkommas inom skolväsen- det i övrigt för känsliga uppgifter utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § samma lag. Behovet och konsekvenserna av en harmoniserad sekretessreglering för förskolan, fritidshemmet och skolan har analyserats. Ut- redningen har i de fall utredningen finner det motiverat haft att föreslå sekretessregler för de olika verksamheterna som är så likartade som möjligt. När det gäller verksamheter med enskild huvudman, dvs. fristående förskolor, fritidshem och skolor, har utredningen haft att föreslå bestämmelser om tystnadsplikt som så långt som möjligt motsvarar den sekretess som föreslås för motsvarande verksamhet med offentlig huvudman. I utredningens uppdrag har också ingått att se över hanteringen och genomförandet av de kunskapsprov som ingår i det nationella provsystemet ur sekretessynpunkt samt överväga om en tystnadsplikt som motsvarar den provsekretess som finns bör införas för dem som är eller har varit verksamma i en fristående skola och arbetat med kunskapsproven. En annan uppgift som ingått i utredningens uppdrag har varit att analysera behovet av en sekretessreglering för uppgifter som förekommer inom den omvårdnadsverksamhet som bedrivs i anslutning till utbildning som är speciellt anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh-anpassad utbildning) och för uppgifter i i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten. Vidare har utredningen haft i uppdrag att undersöka om sekretessregleringen när det gäller ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning bör utökas till att omfatta också ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning. Sekretess och tystnadsplikt avseende nationella prov Det finns problem med att innehållet i nationella prov både före och efter föreskrivna provdatum sprids utanför provverksamheten. Att nationella prov inte kan återanvändas får ekonomiska konsekvenser och leder till problem att kalibrera provens svårighetsgrad och att följa kunskapsutvecklingen . Brister i hanteringen av de nationella proven som redogjort för och som utredningen i övrigt har informerats om synes inte i första hand ha sin grund i tillämpningen eller tolkningen av bestämmelsen om provsekretess. Bristerna gäller mera otillåtna och kanske avsiktliga förfaranden som motverkar eller försvårar en användning av proven. För att komma till rätta med dessa förfaranden vidtas vad utredningen erfarit redan en mängd säkerhetsåtgärder vid provens framtagande och användning. I denna del kan utredningen bara understryka vikten av att sådana åtgärder genomförs. Åtgärderna måste också med hänsyn till teknikutvecklingen återkommande följas upp när det gäller sättet för framtagande, distribution och användning av proven. Av skrivelse till regeringen framgår emellertid också att det hos skolmyndigheterna förekommit bedömningar i renodlade utlämnandefrågor som varit tveksamma. I den mån det haft sin grund i bristande förståelse för hur proven används finns det anledning att med en justering av skaderekvisitet i bestämmelsen om provsekretess markera vikten av att prövningen sker med särskilt beaktande av detta. En bestämmelse om tystnadsplikt bör också kunna bidra till att säkerställa att innehållet i nationella prov inte sprids proven återanvänds. Enligt utredningens bedömning finns det inte särskilda skäl att låta , i stället för respektive skola, pröva en begäran om utlämnande av nationella prov. Sekretess och tystnadsplikt i omvårdnadsverksamhet i anslutning till Rh-anpassad utbildning Speciellt anpassad utbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh-anpassad utbildning) anordnas av de kommunala gymnasieskolorna i , , och . I elevhem som en skolmyndighet driver för elever i olika skolformer är bestämmelserna om sekretess enligt 23 kap. 2 § OSL enligt förarbetena till sekretesslag tillämpliga. Vilken sekretess som gäller i den omvårdnadsverksamhet som bedrivs i elevhem i anslutning till gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning i fall där verksamheten inte bedrivs av en skolmyndighet är inte klart. De omvårdnadsinsatser som avses regleras enligt 11 kap. 5 § gymnasieförordningen (2010:2039) i avtal mellan staten och den kommun eller annan huvudman som ansvarar för omvårdnaden. Enligt utredningen bör det för sekretessfrågan inte ha någon betydelse att verksamheten drivs av någon annan än skolmyndigheten. En ny sekretessbestämmelse bör därför införas i 23 kap. OSL för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i verksamhet i form av boende i elevhem i anslutning till gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning och omvårdnad i sådant boende. Sekretessen ska avgränsas med ett omvänt skaderekvisit. En tystnadspliktsbestämmelse i 29 kap. skollagen (2010:800), SkolL, motsvarande den sekretess som föreslås bör införas för den som är eller har varit verksam i sådan enskilt bedriven verksamhet. Sekretess i till specialskolan och för Rh-anpassad utbildning Det finns ingen bestämmelse om sekretess för känsliga uppgifter om elevers personliga förhållanden i till specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten. Ett beslut om mottagande i specialskolan ska enligt den nya skollagen föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Något sådant krav föreskrevs inte skollag. Också i ärenden om antagning till Rh-anpassad utbildning förekommer känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden i större omfattning. För ett tillfredsställande sekretesskydd föreslås en ny sekretessbestämmelse med rakt skaderekvisit för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i ärenden om antagning till gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning och om mottagande i specialskolan hos nämnden. Sekretessen ska inte omfatta beslut i ärende. Sekretess i ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning För att stärka integritetsskyddet och säkerställa att kan inhämta ett tillräckligt beslutsunderlag i ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning föreslås att sekretessregleringen som finns för ärenden om avskiljande av studeranden från högskoleutbildning utökas till att omfatta också denna typ av ärenden. Förslag i anslutning till Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. hade i uppdrag att föreslå hur en skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet kunde utformas. I den utredningens betänkande Rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden – för barns och elevers bästa (SOU 2011:33) lämnas förslag till bestämmelser om rapportering, hantering och anmälan av missförhållanden i ett nytt kapitel, 6 a kap. SkolL. Bestämmelserna ska tillämpas på utbildning inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer, utom annat sätt att fullgöra skolplikten enligt 24 kap. 23–25 §§ SkolL, och annan pedagogisk verksamhet. Med ett missförhållande avses enligt förslaget en avvikelse från skollagen eller andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten och som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet, att efter sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Med ett allvarligt missförhållande avses en sådan avvikelse som nämnts och som innebär ett allvarligt hot mot eller som medför allvarliga konsekvenser för barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Det bedömdes som tveksamt om sekretessbestämmelserna i 23 kap. 2 och 5 §§ OSL kunde tillämpas på uppgifter som finns i en rapport eller i en utredning om ett missförhållande. Det ansågs lämpligt att närmare överväganden i frågan gjordes inom den översyn som pågick av sekretessen för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildningsformer och verksamheter. De uppgifter som skyddas av sekretessen enligt 23 kap. 2 och 5 §§ OSL borde enligt den bedömning som gjordes omfattas av samma sekretesskydd när de finns intagna i en rapport eller en utredning om ett missförhållande. Ut- redningens förslag till nya sekretessbestämmelser i denna del behandlas i kapitel 17. Dokumentationen av elevers och andra enskildas personliga förhållanden inom skolväsendet har ökat. Individuella utvecklingsplaner och åtgärdsprogram anges som nämnts särskilt I kapitel 4 och 5 redogörs för vilken typ av uppgifter som förekommer i individuella utvecklingsplaner, åtgärdsprogram och annan dokumentation inom skolväsendet. Uppgifter om elevers skolsituation i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner samt i rapportering av frånvaro hanteras inte sällan elektroniskt. I kapitel 2 redogörs för det integritetsskydd som bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) ger. Den utredningsskyldighet som föreskrivs i skollagen inför beslut om mottagande i specialskolan och grundsärskolan och om en elevs tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan innebär en utökad dokumentation. Med hänsyn till hur sekretessområdet för den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt är avgränsat, saknas för uppgifter i sådan dokumentation ofta tillräckligt skydd.