sou · GZB317 · 2011-02-15 00:00:00 — infördes undantagsbestämmelser när det gäller verkställighet av vissa beslut om avvisning eller utvisning. Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL får enligt 12 kap. 8 a § första stycket UtlL ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan har prövats och därvid Processuella regler om förvar och uppsikt avslagits genom ett beslut som vunnit laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § UtlL har vunnit laga kraft. Av andra stycket i 12 kap. 8 a § UtlL framgår att undantag från huvudregeln i första stycket får göras bland annat om har förordnat om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § UtlL. I det fallet får beslutet om avvisning verkställas när ansökan om uppehållstillstånd prövats i en instans. De beslut som gäller är således främst en polis- myndighets avvisningsbeslut, avvisningsbeslut när det gäller en utlänning som inte ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och verkets avvisnings- beslut med förordnanden om omedelbar verkställighet. Om efter ett överklagande prövar en polismyndighets beslut om avvisning och beslut i det ärendet i sin tur överklagas till en migrationsdomstol är verket alltså hand- läggande myndighet även efter överklagandet, dock endast tills dess domstolen meddelar ett eventuellt beslut om inhibition. Samma sak gäller om egna avvisningsbeslut som gäller överklagas. I övriga fall, bland annat vid överklagande av beslut om avvisning av en utlänning som ansökt om uppehålls- tillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande eller vid över- klagande av ett beslut om utvisning, är alltså domstolen hand- läggande myndighet från det att den tar emot ärendet. De nya verkställighetsreglerna innebär att en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen blir handläggande myndighet vid över- klaganden i större utsträckning än enligt de gamla reglerna. För att en domstol ska bli handläggande myndighet krävs dock enligt praxis att vissa andra förutsättningar är uppfyllda. För Migrationsöverdomstolens del krävs t.ex. att domstolen meddelat prövningstillstånd i frågan om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning (se MIG 2007:23 och 2007:44). Ingen domstol är heller enligt praxis handläggande myndighet efter att en migrationsdomstol skiljt ett mål ifrån sig och Migrationsöverdomstolen meddelat ett prövningstillstånd. Under den tiden är i stället handläggande myndighet (MIG 2008:35). Under ett ärendes gång flyttas alltså ansvaret som handläggande myndighet fram och tillbaka mellan inblandade myndigheter och domstolar. Vad som ytterligare gäller för domstolarna återkommer vi till i avsnitt 6.1.2. Processuella regler om förvar och uppsikt 6.1.1Handläggande myndighet i verkställighetsärenden Om det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft gäller andra regler om vilken myndighet eller domstol som är handläggande myndighet. Normalt är det den myndighet som ska verkställa beslutet som är handläggande myndighet, men . Av 12 kap. 14 § UtlL framgår vilka myndigheter som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. verkställer som huvudregel dessa beslut. En polismyndighet verkställer dock sina egna beslut om avvisning och allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. kan även lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till en polismyndighet, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens med- verkan. Ett överlämnande kan även ske om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. Säkerhetspolisen ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning i ett säkerhetsärende. eller den domstol som avgör säkerhetsärendet får dock i beslutet om avvisning eller utvisning bestämma att en annan myndighet ska sköta verkställigheten. Enligt 10 kap. 13 § punkt 2 UtlL är en polismyndighet i ett verkställighetsärende handläggande myndighet från det att myndigheten tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att verkställighet har skett, även om ärendet är föremål för prövning enligt 12 kap. 18–20 §§ UtlL, dock inte beslutet inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller ny prövning. är enligt 10 kap. 14 § punkt 2 UtlL hand- läggande myndighet i ett verkställighetsärende från det att verket tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att beslutet har verkställts eller ärendet lämnas över till en polismyndighet. Bestämmelsen i andra stycket samma bestäm- melse är tillämplig även när det gäller verkställighetsärendena. I fråga om beslut som gäller är alltså handläggande myndighet även om beslutet överklagas, dock endast till dess en migrationsdomstol meddelar ett beslut om inhibition. I 10 kap. 13 § punkt 2 och 14 § punkt 2 UtlL anges att en polis- myndighet eller blir handläggande myndighet först om myndigheterna tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet. Dessa bestämmelser omfattar således inte situationen att myndigheterna verkställer sina egna beslut om Processuella regler om förvar och uppsikt avvisning eller utvisning. Att myndigheterna i de fallen är handläggande myndighet kan möjligen i stället utläsas i 10 kap. 13 § punkt 1 och 14 § punkt 1 UtlL, eftersom en polismyndighet och enligt de bestämmelserna är handläggande myndighet till dess en utlänning lämnat landet. Någon uttrycklig skrivning om denna situation finns dock inte i bestämmelserna. I doktrin har det ansetts ligga i sakens natur att myndigheterna i dessa ärenden är behöriga att fatta beslut om förvar och uppsikt (se Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 9 uppl. s. 497). När det gäller säkerhetsärenden är det inte tillräckligt att en polismyndighet tagit emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet för att polismyndigheten ska bli handläggande myndighet. Enligt praxis krävs även att polismyndigheten enligt 12 kap. 14 § andra stycket UtlL förordnats att ombesörja verk- ställigheten för att myndigheten ska bli behörig att fatta ett beslut om förvar och uppsikt (se MIG 2006:6). Om ett verkställighetsärende prövas enligt 12 kap. 18–20 §§ UtlL påverkar det i hög utsträckning vilken myndighet eller domstol som är handläggande myndighet. Om det är Migrations- verket som är den myndighet som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och verket prövar ärendet enligt 12 kap. 18–19 §§ UtlL uppstår dock inte något problem, utan verket är handläggande myndighet. Om det däremot är en polismyndighet som är den myndighet som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och ärendet blir föremål för prövning enligt 12 kap. 18–20 §§ UtlL förändras situationen. kvarstår då inte som handläggande myndighet om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av inhibition eller ny prövning. För att veta vilken myndighet eller domstol som är handläggande myndighet måste man således tillämpa reglerna om verkställighet och ny prövning. Omfattande förändringar av bestämmelserna i 12 kap. 19–20 §§ UtlL trädde i kraft , vilket även förändrade reglerna om handläggande myndighet. Dessa nya regler har beaktats nedan. När migrationsdomstolarna i det följande nämns har vi dock inte beaktat de ytterligare förutsättningar som gäller enligt praxis för att en domstol ska bli handläggande myndighet. Vi återkommer i stället till det i avsnitt 6.1.2. Om prövar ett ärende enligt 12 kap. 18 § UtlL kan verket enligt tredje stycket i bestämmelsen meddela inhibition. Processuella regler om förvar och uppsikt Om ett sådant beslut fattas blir verket enligt 10 kap. 13 § UtlL handläggande myndighet när beslutet meddelas. Om en utlänning åberopar nya omständigheter och 12 kap. 19 § UtlL är tillämplig får beslutet om avvisning eller utvisning inte verkställas innan har avgjort frågan om en ny prövning ska ske, eller om en ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft. Om en polismyndighet är handläggande myndighet i ett verkställighetsärende bör således ansvaret som handläggande myndighet gå över till om en utlänning ansöker om en ny prövning, se 10 kap. 13 § punkt 2 UtlL. Viss osäkerhet råder dock i denna fråga. Problemet är att det i 10 kap. 13 § punkt 2 inte klart framgår om ansvaret ska gå över när en ansökan om ny prövning görs eller när en ny prövning beviljas. och har ansett att blir handläggande myndighet först om en ny prövning beviljats av verket. Det innebär att polismyndigheterna i praktiken kvarstår som handläggande myndighet även om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verksställas på grund av en ansökan om ny prövning. Detta torde dock inte ha varit lagstiftarens avsikt. När orden eller ny prövning lades till i 10 kap. 13 § UtlL angavs nämligen följande i förarbetena (se prop. 2009/10:31 s. 276). Andra punkten ändras till följd av att bestämmelser införs som innebär att beslut om avvisning eller utvisning i vissa fall inte får verkställas innan har avgjort frågan om ny prövning ska beviljas (12 kap. 19 § tredje stycket och 12 kap. 19 a § tredje stycket). I dessa fall kan inte längre besluta om inhibition. Om beviljar en ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL men sedan avslår ansökan om uppehållstillstånd och beslutet överklagas torde en migrationsdomstol och därefter Migrations- överdomstolen bli handläggande myndighet eftersom avvisnings- eller utvisningsbeslutet fortfarande inte kan verkställas på grund av den nya prövningen. Vid ett överklagande av beslut att inte bevilja en ny prövning torde en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen bli handläggande myndighet om någon av domstolarna meddelar inhibition. Bestämmelsen om ny prövning i 12 kap. 19 § UtlL är inte tillämplig om en utlänning som avvisats eller utvisats ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande Processuella regler om förvar och uppsikt och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. I ett sådant fall ska enligt 12 kap. 19 § sista stycket UtlL pröva ansökan om uppehållstillstånd och besluta om inhibition i verkställighetsärendet. Oavsett om något beslut om inhibition meddelas framgår dock av 12 kap. 8 a § UtlL att beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ansökan har prövats och därvid avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § UtlL har vunnit laga kraft. Även om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas är bestämmelsen i 10 kap. 13 § 2 UtlL inte tillämplig eftersom ärendet inte är föremål för prövning enligt 12 kap. 18–20 §§ UtlL. Asylansökan ska i stället prövas som en ursprunglig ansökan om uppehållstillstånd (se prop. 2009/10:31 s. 209–212). Både den polismyndighet som ska verkställa beslutet om avvisning eller utvisning och , som ska pröva ansökan om asyl, blir därför handläggande myndigheter i lagens mening. Om beslut överklagas kan domstolarna med polismyndigheten bli handläggande myndigheter. Vi återkommer till frågan om att två myndigheter kan vara handläggande myndigheter, se avsnitt 6.1.3. Bestämmelserna om ny prövning i 12 kap. 19 § UtlL är inte heller tillämplig om en utlänning utvisats på grund av brott. Om utlänningen har fått en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande prövad tidigare, och ansökan avslagits genom ett beslut som vunnit laga kraft, kan ärendet dock bli föremål för ny prövning enligt den nya bestämmelsen 12 kap. 19 a § UtlL. Sådan ny prövning beviljas endast om vissa specifika förutsättningar är uppfyllda. Utvisningsbeslutet får inte verkställas innan har avgjort frågan om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans. Det är alltid en polismyndighet som verkställer ett beslut om utvisning på grund av brott. Om utlänningen åberopar nya omständigheter och ärendet blir föremål för prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL bör dock bli handläggande myndighet enligt 10 kap. 13 § punkt 2 UtlL även i dessa fall (se resonemang ovan om denna situation). Vid ett överklagande av att inte bevilja ny prövning torde en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen bli handläggande myndighet om någon av domstolarna meddelar inhibition. Om beviljar en ny prövning ska Processuella regler om förvar och uppsikt ansökan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 20 § andra stycket UtlL prövas enligt 5 kap. 20 § andra stycket UtlL, se vidare nedan. Om en utlänning som utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande och en sådan ansökan inte tidigare prövats är varken 12 kap. 19 eller 19 a § UtlL tillämplig. I stället ska ansökan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 20 § andra stycket UtlL prövas enligt 5 kap. 20 § andra stycket UtlL. ska enligt den bestämmelsen, om verket anser att utlänningen ska beviljas uppehållstillstånd, lämna över ärendet med ett eget yttrande till en migrationsdomstol. Även i detta fallet uppstår situationen att två myndigheter blir handläggande myndigheter; den polismyndighet som ska verkställa beslutet om utvisning och eller den migrationsdomstol som handlägger ansökan om uppehållstillstånd. Om anser att utlänningen inte bör få uppehålls- tillstånd ska verket avslå ansökan. Om avslagsbeslutet överklagas till en migrationsdomstol kan domstolen dock enligt 12 kap. 11 § första stycket UtlL besluta om inhibition. I det fallet finns en uttrycklig regel i 10 kap. 16 § UtlL om vilken myndighet eller domstol som blir handläggande myndighet. Av den framgår att domstolen blir handläggande myndighet från det att den meddelar ett beslut om inhibition. Om domstolens beslut överklagas blir enligt samma bestämmelse Migrationsöverdomstolen handläggande myndighet från det att den meddelar ett beslut om inhibition. Om det i ett ärende som avser allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, och varken bestämmelsen i 12 kap. 19 a § eller 20 § andra stycket UtlL är tillämpliga, ska som tidigare enligt 12 kap. 20 § första stycket UtlL inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta till regeringen för prövning. för- bereder sitt yttrande är polismyndigheten handläggande myndighet enligt 10 kap. 13 § 2 UtlL. Även därefter kvarstår polismyndighet- en som handläggande myndighet, dock endast till dess ett eventuellt beslut om inhibition meddelas av regeringen, se 10 kap. 15 § och 12 kap. 11 § första stycket UtlL. Processuella regler om förvar och uppsikt Som nämndes inledningsvis finns det inte någon uttömmande bestämmelse om i vilka situationer en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet. Migrations- överdomstolen har dock meddelat flera vägledande avgöranden när det gäller detta. Domstolen har i dessa uttalat att en migrations- domstols behörighet att fatta beslut om förvar och uppsikt som handläggande myndighet begränsas av rekvisitet handlägger ärendet i 10 kap. 12 § första stycket UtlL. Med det får förstås att domstolen är ansvarig som handläggande myndighet endast den har möjlighet att fatta beslut som direkt påverkar en utlännings avlägsnande ur . Det innebär att en migrations- domstol i ett mål rörande uppehållstillstånd endast är ansvarig som handläggande myndighet till och med den tidpunkt då domstolen slutligen avgör frågan om uppehållstillstånd och den därmed sammanhängande frågan om avvisning eller utvisning, samt att Migrationsöverdomstolen i motsvarande fall inte är handläggande myndighet innan domstolen meddelat ett prövningstillstånd (se MIG 2007:23 och MIG 2007:44). Av rättsfallen följer att en migrationsdomstol inte är hand- läggande myndighet under överklagandefristen efter att domstolen meddelat en dom eller ett slutligt beslut eller när domstolen endast prövar ett överklagat beslut om förvar. Inte heller Migrations- överdomstolen är handläggande myndighet när den endast prövar ett överklagat beslut om förvar. Det gäller även när domstolen prövar de beslut om förvar som inte kräver prövningstillstånd. Sådant tillstånd krävs inte om förvarsbeslutet meddelats av en migrationsdomstol i egenskap av handläggande myndighet. Även om Migrationsöverdomstolen gör en materiell prövning av dessa förvarsbeslut blir domstolen inte handläggande myndighet eftersom domstolen vid den prövningen inte har möjlighet att fatta beslut som direkt påverkar en utlännings avlägsnande ur . Av detta följer att Migrationsöverdomstolen vid ett överklagande av både ett beslut om avvisning eller utvisning och ett beslut om förvar endast blir handläggande myndighet om prövningstillstånd meddelas för överklagandet av beslutet om avvisning eller utvisning (se MIG 2007:44). Särskilda regler gäller dock vid överklagande av beslut om avvisning eller utvisning som gäller . För att Migrations- överdomstolen ska bli handläggande myndighet vid överklagande Processuella regler om förvar och uppsikt av de besluten krävs, utöver att prövningstillstånd meddelas, att ett beslut om inhibition fattas. Efter den tidpunkt då en migrationsdomstol slutligt avgjort en fråga om uppehållstillstånd och därmed skiljt ett mål ifrån sig och innan Migrationsöverdomstolen tagit upp frågan genom att meddela prövningstillstånd går ansvaret som handläggande myndighet tillbaka till (se MIG 2008:35). Enligt Migrationsöverdomstolen är alltid handläggande myndighet, utom i vissa uttryckliga i 10 kap. 13, 15 och 16 §§ UtlL undantagna situationer, och är alltså alltid behörig att besluta om förvar när inte någon av de undantagna situationerna är för handen. I avsnitt 6.1.1 har vi redogjort för att två myndigheter eller domstolar kan bli handläggande myndigheter i flera fall enligt de bestämmelser som trätt i kraft . Även enligt de tidigare bestämmelserna kunde situationen uppstå, nämligen när en utlänning som utvisats på grund av brott ansökte om asyl. Den polismyndighet som skulle verkställa beslutet om utvisning och eller den migrationsdomstol som handlade ansökan om asyl blev då handläggande myndigheter. Migrationsöverdomstolen meddelade dock ett vägledande avgörande om vilken myndighet eller domstol som i det aktuella fallet skulle anses vara handläggande myndighet. Domstolen ansåg att rättssäkerhetsskäl talade för att förvarsfrågor, där det finns mer än en handläggande myndighet och den ena myndigheten har ansvar för verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, ska handläggas av sistnämnda myndighet (se MIG 2007:22). Detta avgörande torde vara tillämplig även på de nytillträdda lagreglerna. En skillnad som uppstått är dock att i de nya fall där två myndigheter eller domstolar kan vara handläggande myndigheter så innebär prövningen hos den ena myndigheten eller domstolen ofta att beslutet om avvisning eller utvisning inte kan verkställas. Så var inte fallet i det ovan beskrivna avgörandet. Att den verkställande myndigheten är ansvarig för frågan om förvar och uppsikt även när beslutet om avvisning eller utvisning inte kan verkställas strider mot övriga regler i 10 kap. 12– 16 §§ UtlL som genomgående stadgar att den myndighet som Processuella regler om förvar och uppsikt verkställer ett beslut om avvisning eller utvisning är handläggande myndighet om verkställigheten ställs in. 6.1.4Handläggande myndighet vid inhibition Av bestämmelsen i 10 kap. 14 § punkt 3 UtlL framgår att ansvaret för förvarsfrågorna övergår från till en migra- tionsdomstol först om domstolen meddelar inhibition. Det är inte lika klart vad som gäller om domstolen häver inhibitionsbeslutet innan målet har avgjorts slutligt. I den nämnda bestämmelsen sägs att är handläggande myndighet till dess domstolen meddelar beslut om inhibition. Det kan jämföras med motsvarande bestämmelse i 10 kap. 13 § UtlL, där det sägs att polismyndigheten är handläggande myndighet då beslutet inte får verkställas. I förarbetena till båda bestämmelserna (se prop. 2004/05:170 s. 294) sägs att ansvaret som handläggande myndighet i ett ärende om omedelbar verkställighet liksom tidigare övergår endast då ett beslut om inhibition meddelats. Ansvaret för ett beslut om förvar torde därför gå tillbaka till om domstolen häver beslutet. En uttrycklig reglering saknas dock och någon vägledande praxis finns inte heller. Liksom när det gäller en migrationsdomstol är det oklart vad som gäller om Migrationsöverdomstolen häver ett beslut om inhibition. Ordningen att en myndighet eller domstol i flera fall blir handläggande myndighet först om ett beslut om inhibition meddelas leder i vissa fall även till märkliga effekter. Reglerna innebär att en myndighet eller domstol inte kan upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt när den slutligt avgör ett ärende, om inte inhibition meddelas eller har meddelats under ärendets eller målets handläggning. I flera fall kan en myndighet eller domstol dock, utan att ett beslut om inhibition meddelats, bevilja ett tidsbegränsat eller permanent uppehålls- tillstånd när målet eller ärendet slutligt avgörs. Så kan ske t.ex. när prövar ett ärende enligt 12 kap. 18 § UtlL och när en domstol prövar ett överklagande av ett beslut om avvisning eller utvisning som gäller . Det kan även ske när en domstol prövar ett överklagat beslut att inte bevilja en ny prövning enligt 12 kap. 19 § (se prop. 2004/05:170 s. 301). Att inhibition meddelas i dessa ärenden är heller inte någon huvudregel. Processuella regler om förvar och uppsikt till t.ex. 12 kap. 18 § UtlL ska inhibition främst användas i ett inledande skede för att möjliggöra kontroll av nya fakta eller när verkställighetshindret bedöms vara så tillfälligt att anledning saknas att besluta om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (se prop. 2004/05:170 s. 300). Om man finner skäl att bevilja ett uppehålls- tillstånd kan man således avstå från att meddela ett beslut om inhibition. De nuvarande reglerna innebär att det är den myndighet som skulle ha verkställt beslutet om avvisning eller utvisning som får häva ett beslut om förvar eller uppsikt om en annan myndighet eller domstol meddelat ett uppehållstillstånd utan att meddela ett beslut om inhibition. 6.1.5Interimistiska beslut om förvar och uppsikt Enligt 10 kap. 17 § UtlL får en polismyndighet, även om den inte är handläggande myndighet, fatta ett beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt. Det får ske om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Ett sådant beslut ska skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet ska därefter pröva om beslutet om förvar eller uppsikt ska fortsätta att gälla. Hur denna prövning ska gå till är inte uttryckligen reglerat. Reglerna i FL och FLP om kommunikation och reglerna om muntlig handläggning eller förhandling i 13 kap. 2 § och 16 kap. 5 § UtlL är dock tillämpliga. Utlänningen torde alltså själv kunna begära att frågan prövas vid en muntlig förhandling i domstolen, men någon skyldighet att hålla en sådan förhandling finns inte. Om en utlänning inte själv begär förhandling i domstolen torde det vara ovanligt att domstolen håller en sådan. Hos myndigheterna finns inte heller någon skyldighet att hålla muntlig förhandling och prövningen torde kunna ske utan att muntlig handläggning förekommit. I 10 kap. 17 § andra och tredje stycket UtlL finns bestämmelser om en polismans, tulltjänstemän och vissa andra tjänstemäns rätt att omhänderta en utlänning i avvaktan på en polismyndighets beslut om förvar. Processuella regler om förvar och uppsikt 6.2En handläggande myndighets befogenheter och skyldigheter