sou · GZB349 · 2011-06-13 00:00:00 — Även s.k. förskottering från kommuner påverkar den offentliga sektorns totala utgiftsnivå och finansiella sparande. Utredaren ska föreslå hur en medfinansieringsprocess som säkerställer regeringens och kontroll över utgifter (såväl årliga verksamhetsbundna utgifter som räntor och amorteringar) och skuldsättning bör utformas. Hur kan spelregler och rollfördelning mellan staten å ena sidan och och privat sektor å den andra tydliggöras? Vid medfinansiering sker en uppluckring av gränsen mellan natio- nella, regionala, kommunala och enskilda parters åtaganden. Det kan vara positivt genom att stimulera effektivitet, frigöra kreativa idéer, underlätta samordning och skapa nya synergier, men ansvars- förhållandena blir mindre tydliga. Staten blir både en part och den som har ansvaret att fastställa regler. Medfinansiering är en frivillig uppgift för företag, kommuner och landsting. Det är därmed också viktigt att beslut om medfinan- siering kommer fram genom lokala och regionala diskussioner och överenskommelser. Förekomsten av medfinansiering förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga och kom- munala aktörer för samhällets infrastruktur. Den intressent som lämnar direkt kontant medfinansiering har stort inflytande över hur pengarna ska användas och villkoren för detta. Rådigheten över brukaravgifter och trängselskatt som finan- sieringsinstrument är mer osäker, då riksdag och regering har mandat att på avgörande sätt påverka spelreglerna efter att avtalen har tecknats. Utredaren ska föreslå hur förhandlingsprocessen mellan staten och medfinansierande parter bör regleras. De olika aktörernas beslutsprocesser bör beaktas. Spelregler för förhandlingar om och undertecknande av avsiktsförklaringar respektive genomförande- avtal bör definieras. Även förhandlingar i tidiga skeden bör beröras. Rådigheten över olika processer för gemensamma beslut bör tydliggöras. Kopplingar finns till frågor om hur likabehandling av aktörer med olika förutsättningar bör och kan säkerställas. Utre- daren ska särskilt belysa vilken påverkan som stats- stödsregler kan ha med avseende på beslut om medfinansiering av transportinfrastruktur. Hur kan ansvarsfördelning och mandat inom staten tydliggöras? Staten har många olika roller och uppträder i många olika former och situationer. Samspelet inom staten behöver bli tydligare. Detta gäller inte minst i fråga om vilket mandat regering och myndigheter har att företräda staten i olika skeden av förhandlingsprocessen. Utredaren ska föreslå vilket mandat och vilka befogenheter myndigheter, i första hand , bör ha att förhandla om och teckna medfinansieringsavtal. Centralt är att de utfästelser som görs av myndigheten måste ha täckning genom nödvändiga beslut av riksdag och regering. Det gäller t.ex. beslut om de ekonomiska ramarna för medfinansiering. Vad gäller medfinansiering i form av brukaravgifter och trängselskatt behövs riktlinjer för under vilka förutsättningar kan förhandla om detta, trots att det är regering respektive riksdag som beslutar om avgifts- respektive skatteuttag. Arbetsformer och processer inom staten som främjar förtroende och tillit till staten som part och som underlättar matchning mellan statens och andra berörda parters processer bör eftersträvas. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt processernas förenlighet med den statliga budgetprocessen. Vad gäller trängselskatt bör det uppmärksammas att regeringen i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80, s. 225 ff.) har föreslagit att de konstitutionella hindren för kommunerna att meddela föreskrifter om trängselskatt ska tas bort samt att rege- ringen avser att närmare utreda förutsättningarna för en sådan delegation till kommunerna. Hur kan enhetlighet och effektivitet i utformning av brukaravgifter och trängselskatt säkerställas? Utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängselskatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. Detta måste beaktas vid utformning av avgifts- och skatteuttag. Mot bakgrund av den särskilda komplexitet detta innebär för investeringar och drift- och underhållskostnader som helt eller delvis finansieras med dessa finansieringsinstrument ska utredaren särredovisa processer och riktlinjer för dessa fall. Utredaren ska även se över finansieringen av den statliga färje- verksamheten. Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukaravgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafikslag, inklusive nationellt och EU-gemensamt regelverk, ska beaktas. Under planeringsomgången 2010-2021 har ett antal avsiktsför- klaringar avseende medfinansiering i form av särskilda banavgifter tecknats. Utredaren ska klargöra lagenligheten i de föreslagna finansieringslösningarna. I sammanhanget bör det uppmärksammas att och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur är under översyn. Utredaren ska även lämna förslag till alternativa medfinansierings- upplägg för järnvägsinvesteringar där totalfinansiering genom anslag och banavgifter inte är möjlig. Hur kan enhetliga villkor för lån säkerställas? För att finansiera de beslutade investeringar i infrastruktur som täcks av framtida skatte- eller avgiftsintäkter har med- givit att lån får tas upp i . Utredaren ska lämna förslag för hur enhetlighet kan säkras vad gäller när lån får tas upp och de villkor som gäller för lånen. Exempelvis bör enhetlighet i avskrivningstiderna på lån efter- strävas. Utredaren bör även överväga om särskilda villkor för lån bör gälla under vissa omständigheter där staten tar en stor risk. En jämförelse bör göras med vad som gäller vid statlig utlåning till externa parter samt vid utfärdandet av statliga garantier. Utredaren ska beakta bestämmelsen om anslagsfinansiering av tillgångar, bl.a. infrastrukturella investeringar, i 22 § lagen (1996:1059) om stats- budgeten. Uppdraget att analysera trafikverkens förslag till nytt planeringssystem och anpassa förslaget till utredarens förslag om medfinansiering Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksam- heter inom transportsektorn (dir. 2008:90). I utredarens uppdrag låg att se över och föreslå former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transport- infrastruktur på lång och medellång sikt. Utredaren överlämnade sitt slutbetänkande Effektiva transporter - En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31). I betänkan- det pekar utredaren på brister i nuvarande planeringssystem, bl.a. att det är svåröverskådligt, utdraget i tiden och kostsamt. Utre- daren lämnar i betänkandet förslag på en ny process som är mindre omfattande och knuten till en effektiv kontroll av den rådande och framtida funktionaliteten i transportsystemet. I ett nästa steg gav regeringen trafikverken (, , och Transportstyrelsen) i uppdrag att gemensamt, med utgångspunkt i förslagen i ovan nämnda betänkande, lämna förslag till ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen. Trafikverken överlämnade slutrapporten till nytt planeringssystem för transport- systemet (N2010/1684/TE). Vidare beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att effektivisera planerings- processen för byggande av transportinfrastruktur (dir. 2009:16). Kommittén överlämnade sitt betänkande Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). I betänkandet lämnar kommittén förslag på ändringar i den lag- stiftning som reglerar den fysiska planeringen av transportinfra- struktur. Nya former för den långsiktiga planeringen av transport- infrastruktur ska utformas så att de bidrar till att de transport- politiska målen uppnås och till att det förhållningssätt som den så kallade fyrstegsprincipen representerar stöds. Vidare ska nya planeringsformer främja en förbättrad samordning med de andra planeringsprocesserna för transportsystemets utveckling och för övrigt samhällsbyggande. Utifrån bl.a. dessa utgångspunkter ska utredaren analysera trafikverkens förslag till nytt planeringssystem och anpassa för- slaget till utredarens förslag avseende frågor om medfinansiering. Utredaren ska även beakta de förslag som presenteras i slut- betänkandet från (SOU 2010:57). Vid behov ska utredaren lämna förslag på justeringar och komplet- teringar som kan utveckla och förtydliga trafikverkens förslag. Utredaren ska samlat beskriva sitt anpassade och utvecklade förslag med utgångspunkt från ett regeringsperspektiv och särskilt beakta regeringens kontakter med myndigheter och inflytande över planeringen samt behovet av regional förankring och dialog med användarna. Om utredarens förslag föranleder författningsändringar ska utre- daren lämna förslag på sådana. Utredaren ska samråda med , Kommuner och Landsting samt den planerade utredningen om förutsätt- ningarna för att till kommuner delegera rätten att föreskriva om trängselskatt. Dialog bör föras med övriga berörda myndigheter, organisationer samt med regionala och lokala aktörer. Kommittén ska löpande informera () om sitt arbete. Utredaren ska till regeringen redovisa utvärderingen av medfinansiering under åtgärdsplaneringen för samt sina överväganden avseende införande och utformning av brukaravgifter respektive villkor för lån. Uppdraget ska slutredovisas . – från teknokrati till realpolitik PM till Utredningen avseende medfinansiering i samband med den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur (N2010:09) PM:et beskriver hur planeringssystemet för investeringar i väg- och järnvägsinfrastruktur utvecklats utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv och med fokus på de planeringsinstrument som lyfts fram för att styra processen. Analysen utgår från att olika synsätt kan urskiljas på vad aktörerna anser att investeringsprocessen är, bör och kan och vara. Detta synsätt delas in i fyra idealtyper; den teknokratiska, den kommu- nikativa, den ekonomistiska och realpolitiska. Idealtyperna har haft olika genomslag under olika perioder. Utvecklingen har känne- tecknats av att nya idéer och nya planeringsinstrument har lagts till processen utan att gamla för den sakens skull har tagits bort. har processen kommit att bli allt mer komplex då olika värderingar ska tillgodoses . Planeringsprocessen dras med problem då tilltron urholkats till de teknokratiska metoder som traditionellt legitimerat processen. Den särskilda beslutsprocess i vilken investeringar i vägar och järnvägar bedöms och prioriteras brukar gå under benämningen långsiktig planering eller långsiktig investeringsplanering. Med långsiktighet har traditionellt ansetts tidsperioder , att jämföra med den ettåriga budgetplaneringen eller myndigheternas treåriga verksamhetsplanering. Grundläggande är föreställningen om planeringen som en rationell verksamhet och en tro på möjligheten att kunna förutse konsekvenserna av de åtgärder som föreslås (Campell och Fainstein 2003). Syftet i detta papper är att analysera hur den långsiktiga plane- ringen har utvecklats utifrån ett stats- vetenskapligt perspektiv och med fokus på de planeringsinstrument som lyfts fram för att styra processen. Planeringsinstrumenten har tillkommit och är präglade av de övergripande samhällstrender och idéer som utgjort dominerande tankefigurer under olika perioder. Investeringsplanering av väg- och järnvägsinfrastruktur är en omfattande verksamhet som involverar åtskilliga organisationer och individer. Bland dessa aktörer finns olika förståelse av investeringsplaneringen som beslutsprocess och olika sätt att se på hur man vill att processen ska fungera och tror att processen kan fungera (jfr 1992). Utifrån olika kombinationer av förstå, vill och kan lyfter jag i detta PM fram fyra huvudsakliga synsätt som har präglat och fortfarande präglar aktörer involverade i den långsiktiga planeringen. Jag väljer att presentera dessa som fyra idealtyper. Idealtyper ska inte ses som empiriska beskrivningar av verkligheten utan som analytiska hjälpmedel som tydliggör kontraster och möjliggör jämförelser (och 2007). Det i planeringssammanhang mest traditionella synsättet är det teknokratiska. Idealtypen bottnar i utgångspunkter som präglade framväxten av moderna byråkratiska organisationer . Investeringsplaneringen bör enligt detta synätt präglas av en tydlig uppdelning mellan politiker, som fattar beslut om vad som ska göras, och administrationen eller förvaltningen, som ansvarar för själva genomförandet. Den hierarkiska styrkedjan är en viktig utgångspunkt i denna tankefigur. Administrationen består av professionella tjänstemän som antas agera opartiskt, objektivt och utan andra intressen än de som beslutats politiskt (2001). Planeringen vilar på vetenskaplig grund och det finns en stark tilltro till att man med objektiva vetenskapliga metoder kan defi- niera såväl problemen, som komma fram till vilka lösningar som behövs för att lösa dem. Det teknokratiska synsättet har inom planeringslitteraturen utmanats av postmoderna influenser. Dessa utgör grunden för den kommunikativa idealtypen som i likhet med den teknokratiska utgår från att planeringen i grunden är en rationell och analytisk verksamhet som bedrivs med ett allmänintresse för ögonen. Den stora skillnaden ligger i synen på vetenskapen och möjligheten att med vetenskapliga metoder kunna komma fram till en objektiv sanning. Enligt det kommunikativa synsättet är vetenskapliga resultat alltid subjektiva och kontextuella. En central uppgift för rationell planering bör därför handla om att genom kommu- nikation och dialog mellan relevanta aktörer skapa konsensus kring såväl problembilder som vilka åtgärder som behöver vidtas. Om det inte går att skapa konsensus bör målet istället vara att klargöra och bidra till ömsesidig förståelse av olika aktörers inställning (2007). Eftersom planeringen alltid är subjektiv präglas den ound- vikligen av värderingar och även professionella planerare och analy- tiker måste betraktas som politiska aktörer (ibid.). Uppdelningen mellan politiker och tjänstemän är därför inte lika tydlig som i det teknokratiska synsättet. Den ekonomistiska idealtypen präglas av de idéer som kommit att förknippas med och som förespråkar att ekonomiska normer och värderingar ska genomsyra offentlig verksamhet. Den privata sektorns strukturer, procedurer och arbetssätt fungerar som förebild. Offentliga aktörer bör inte ha inneboende motsägelsefulla mål. Aktörerna som är inblandade i investeringsplaneringen antas sträva efter att maximera den egna nyttan och den egna budgeten snarare än att värna ett diffust allmänintresse (jfr Niskanen 1971). Genom att ändra den organisa- toriska strukturen och skapa incitament kan planeringsprocessen påverkas. I likhet med den teknokratiska utgår den ekonomistiska idealtypen från en tydlig uppdelning mellan politik och administra- tion. Politiken bör bedrivas på armlängds avstånd från admi- nistrationen som bör få omfattande manöverutrymme att själva forma sitt agerande utifrån marknadsorienterade begrepp som kundnytta och brukarinflytande (se t.ex. och 2000). Det politiskt inflytande bör ske genom formulering av mål. Uppföljning och utvärdering är viktiga inslag i det ekonomistiska synsättet. Den realpolitiska idealtypen utgår från att investeringsplane- ringen i första hand är och bör vara en politisk beslutsprocess. Planeringsunderlag och konsensuspräglade dialoger kan öka kunskapen om en osäker framtid, men spelar en underordnad roll. Till syvende och sist handlar investeringsplaneringen om politiska bedömningar, visioner och om vem som har makten att driva igenom sina prioriteringar. Den viktigaste komponenten i makt är olika slags resurser. Makten ligger inte i att ha resurserna, utan i användandet av dem (1988). Även en till synes svagare aktör kan genom klok användning av resurser utöva inflytande. Utifrån den realpolitiska idealtypen bör investeringsplaneringen skapa förutsättningar och strukturer för förhandlingar mellan berörda aktörer. De fyra idealtyperna kan, som framgår av figuren ovan, jämföras med varandra utifrån två dimensioner. Den horisontella mäter i vilken utsträckning investeringsplaneringen ses som en politisk process. I de teknokratiska och ekonomistiska idealtyperna görs en tydlig åtskillnad mellan politik och administration. Tjänstemännen betraktas som opolitiska aktörer som agerar utifrån politiska mål. I de kommunikativa och realpolitiska idealtyperna görs ingen sådan tydlig åtskillnad. Investeringsplanering är enligt dessa idealtyper en på alla nivåer genuint politisk process som handlar om värderingar. Den vertikala dimensionen utgår från att synsätten präglas av olika antaganden om vad som motiverar aktörerna i planeringspro- cessen. De teknokratiska och kommunikativa idealtyperna har här en gemensam grund i att de som princip antar att aktörerna vill och kan agera utifrån hänsyn till ett allmänintresse. De ekonomistiska och realpolitiska idealtyperna däremot utgår från att aktörerna alltid agerar utifrån ett egenintresse, även om detta kan kamou- fleras i en språkdräkt som antyder något annat. Det är ofta lockande att beskriva förändring som en pendelrörelse. Synsätt och idéer som varit framträdande för- svinner med tiden för att likt en pendel komma tillbaka igen . Metaforen ger dock ingen rättvisande bild av vad som ofta inträffar i samband med förändringar inom förvaltnings- politiken. Trender som dominerat tenderar nämligen att finnas kvar även då nya tar över. På så sätt går det att spåra en utveckling där olika värden dominerat under olika perioder och som staplas på varandra i olika lager (och 2009). I PM försöker jag visa att investeringsplaneringen förändrats i takt med att övergripande förvalt- ningspolitiska trender kommit och gått.1 Verktygen som användes i planeringens barndom är fortfarande aktuella, men har komplet- terats med nya som tillkommit i en annan tidsanda och utifrån andra utgångspunkter. Investeringsplaneringen kan beskrivas i fyra sådana lager som vart och ett på olika sätt påverkats av de ideal- typer som presenterats ovan. Det första lagret etablerades och bar tydliga teknokratiska tecken. Under 70- talet och fick delvis nya perspektiv präglade av den kommunikativa idealtypen ett visst genomslag. delen av 80- talet och framför allt innebar på många sätt en nyorientering av offentlig sektor. En ny politisk kultur formades som avvek från den tidigare rationalistiska och instrumentella. Detta innebar inte att de tidigare lagren försvann, men de komplet- terades med tydliga inslag av framför allt den ekonomistiska ideal- typen och idéer hämtade ur den internationella trend som blivit känd som . innebar ett ökat inslag av realpolitiska synsätt, inte minst genom ökade inslag av förhandlingar i planeringsprocessen. Detta PM bygger i huvudsak på en genomgång av riksdagstryck i form av propositioner, utredningar och utskottsbetänkanden. Materialet i sig avspeglar inte nödvändigtvis hur investeringsplane- 1 Denna förändring är inte unik för . Banister (2002) beskriver t.ex. på liknande sätt hur transportplaneringen i förändrats. ringen verkligen gått till, utan snarare hur den har uppfattats och beskrivits gå till av politiker och tjänstemän och hur dessa har velat utveckla den. Det som studeras är således investeringsplaneringens diskurs snarare än dess praktik. Det är sättet på vilket investe- ringsplaneringen problematiserats och de instrument som före- slagits för att komma till rätta med dessa problem som står i fokus. Investeringsplanering sker i någon form inom alla trafikslag. Här intresserar jag mig dock enbart för den typ av investe- ringsplanering som genomförts som en av riksdag och regering särskild process – det som normalt brukar benämnas långsiktig planeringen eller långsiktig investeringsplanering. Ursprungligen genomfördes denna planering endast för väg. Sedan slutet av 80- talet, och i samband med tillkomst, har motsvarande planering skett för järnvägen. I den senaste planeringsomgången har även sjöfartens och luftfartens investeringar i viss mån inklu- derats. Planeringsprocessen behandlar numera såväl nyinvesteringar som drift och underhåll och andra typer av åtgärder. PM har dock en slagsida åt nyinvesteringarna då det oftast är dessa som varit föremål för diskussion. Investeringsplaneringens ursprung kan spåras och som kännetecknades av den starka staten som i bred konsensus lanserade stora reformprogram för att modernisera och göra sam- hället bättre. Staten uppfattades som en problemlösare (Parsons 1995). Den starka statens politiska kultur baserades på en tilltro till att den moderna vetenskapen kunde både förklara och åtgärda orsakerna till viktiga samhällsproblem och till den representativa demokratins möjlighet att legitimera beslut om i vilken omfattning samhällsproblemen skulle åtgärdas (och 2005). Massbilismens stora genombrott efter kom på många sätt att prägla samhällsbygget. var i början av 50- talet det biltätaste landet i (Kågesson 2007) och på bara , , trefaldigades antalet registrerade person- bilar i (ibid.). Med bilismens tillväxt följde krav på utbygg- nad och modernisering av vägnätet. Mot denna bakgrund pläderade för behovet av en mer över- siktlig och långsiktig vägplanering som skulle säkerställa att de investeringar som kom till utförande grundades på teknisk fakta avseende trafikens storlek och art (SOU 1958:1). Svenska vägföre- ningen lämnade 1953 ett förslag på hur en sådan planläggning skulle utformas och året efter beslöt regeringen att ett sådant arbete skulle initieras. För planeringens genomförande tillsatte Väg- och vattenbygg- nadsstyrelsen en särskild delegation med eget utredningskontor. Några egentliga direktiv för utredningen fanns inte och delega- tionen kunde därför i stort sett själva lägga upp riktlinjerna för arbetet. Den målsättning man företog sig var bl.a. att peka ut ett nät av stam- eller riksvägar som skulle utgöra stommen i det framtida vägnätet (SOU 1958:1)2. Delegationens arbete presente- rades 1957 och innehöll en investeringsplan för . Av betänkandet framgår att planeringen genomfördes utifrån det teknokratiskt präglade synsätt som var typiskt för tiden och som kommer till konkret uttryck i det sätt på vilket plane- ringen genomfördes. Planen var en utpräglad tjänstemannaprodukt som underbyggdes av en objektiv och teknisk argumentation grundad i en positivistisk vetenskapssyn typisk för den teknokra- tiska idealtypen. Planeringen som beslutsprocess kännetecknades under 50- och 60- talen av det maxim som brukar kallas predict-and-provide (Banister 2002). Infrastrukturen, och även städerna, skulle byggas ut och anpassas efter bilen. Planeringen syftade till att förutspå var trafiktillväxten skulle ske för att med det som grund besluta om prioriterade investeringar. Planeringsprocessen - från problemfor- mulering, förutsägelser om framtiden, bedömning av lösningar och genomförandet av dessa - sågs som en rent teknisk övning (ibid.). Prognostisering av den framtida trafikutvecklingen utgjorde ett helt centralt inslag i den analys som presenterades vägplan. Trafikprognoserna räknades fram genom antaganden om bilinnehavets utveckling . 2 Två förhållningssätt diskuterades. Den mer radikala varianten var att binda samman de större städerna utifrån fågelvägsprincipen. Utredningen landade dock i att pärlbands- principen var att föredra som innebar ett riksvägnät som band samman så många industri- och bebyggelsecentra som möjligt mellan de större städerna. grund gjordes extrapolering av trafikefterfrågan utifrån den histo- riska utvecklingen (SOU 1958:1). På hemställan av den utredning som förberedde trafikpolitiska beslut, den s.k. trafikutredning, togs en liknande prognos fram för järnvägen (ibid.). Prognosmetoderna utvecklades då förenklade extrapolationer byttes ut mot mer avancerade modeller.