sou · GZB333 · 2011-04-15 00:00:00 — och kursplanerna ställer tydliga krav på innehållet i undervisningen, individanpassning, att eleverna ska få pröva olika arbetssätt och arbetsformer, inflytande m.m. Av läroplanerna framgår bl.a. att den dagliga pedagogiska ledningen av skolan och lärarnas professionella ansvar är förutsättningar för att skolan ska utvecklas kvalitativt. Detta kräver att verksamheten ständigt prövas, resultaten följs upp och utvärderas och att nya metoder prövas och utvecklas. Utredningen anser att det, med stöd i läroplaner och kursplaner, går att pröva om en viss undervisning utgör ett missförhållande. Att följa upp och utvärdera undervisningen är centralt i en huvudmans kvalitetsarbete. Att anmäla ett missförhållande gagnar då såväl barn och elever som det egna kvalitetsarbetet. Ett annat område som behöver uppmärksammas är eventuella missförhållanden som förekommer på arbetsplatser när elever vistas där antingen i praktik i , grundsärskolan och utbildning i svenska för invandrare eller i arbetsplatsförlagt lärande i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, den kommunala vuxenutbildningen och särskild utbildning för vuxna. Huvudmannen för utbildningen har ett ansvar för att ordna en lämplig arbetsplats för eleven. har arbetsplatsen arbetsgivaransvar för eleven i fråga om arbetsmiljön. Det kan mycket väl tänkas att det kan förekomma sådana missförhållanden som riskerar elevens hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål även under den arbetsplatsförlagda utbildningen. Avser missförhållandena arbetsmiljön är det arbetsgivarens ansvar att vidta åtgärder men det kan också vara sådana missförhållanden att huvudmannen för utbildningen har anledning att överväga lämpligheten av valet av arbetsplats. Detta talar för att det saknas anledning att undanta praktik och arbetsplatsförlagt lärande från definitionen av missförhållanden som ska anmälas. 3.2.6Enskilda barn och elever eller grupp av barn och elever Andra lagstadgade anmälningsskyldigheter, anmälan till om ett barn behöver skydd samt skollagens bestämmelser om anmälningsskyldighet när en elev riskerar att inte nå kunskapskraven eller anser sig utsatt för kränkande behandling, avser förhållanden som berör ett enskilt barn eller en enskild elev. Genomgången av rapporter och beslut visar emellertid att missförhållanden likaväl kan avse en grupp barn eller elever som enskilda individer. kan ett missförhållande t.o.m. avse en hel verksamhet. Som sagts tidigare så deltar barn och elever i utbildning utan en individuell behovsprövning. Det är en rättighet, och för skolpliktiga elever också en skyldighet, att delta i utbildning. Utredningen anser att missförhållanden inte bör begränsas till att avse ett enskilt barns eller en enskild elevs situation utan det kan avse förhållanden som omfattar såväl enskilda som grupper av barn eller elever och i vissa fall en hel verksamhet. 3.2.7Barn eller elever som söker till utbildning eller verksamhet Utredningen har inte i förslaget till definition av vad som är ett missförhållande tagit ställning till om även barn eller elever som söker till en utbildning eller verksamhet kan omfattas av missförhållanden. I lex anges att ett missförhållande eller en påtaglig risk för missförhållande kan röra både den som får och den som kan komma ifråga för insatser inom verksamheten. Med den här föreslagna definitionen, att ett missförhållande är något som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål är det tveksamt om missförhållanden kan röra redan barn eller elever som söker till en utbildning. Det finns exempel på avvikelser från lagstiftningen när det gäller att bli mottagen till en utbildning, t.ex. felaktiga urvalsförfarande genom otillåtna tester eller att huvudmannen anser att man inte kan tillgodose en elevs stödbehov eller behov av anpassning för funktionsnedsättningar. En vanligt avvikelse är också att barn inte får plats i förskolan inom skälig tid. Det är i sig allvarliga avvikelser från skollagens bestämmelser men utredningen vill återigen betona att syftet med att införa en anmälningsskyldighet är att värna om barns och elevers rättigheter när det förekommer reella missförhållanden i en utbildning eller verksamhet där barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål äventyras. De avvikelser som gäller barn och elever som söker till en utbildning eller verksamhet kan tas om hand på annat sätt. Det finns inget som hindrar att någon uppmärksammar huvudmannen eller tillsynsmyndigheten på felaktigheter men allt ska inte definieras som sådana missförhållanden som omfattas av anmälningsskyldighet. Utredningen bedömer att definitionen av missförhållande inte bör omfatta barn eller elever som söker sig till utbildning eller verksamhet. 3.2.8Offentlig respektive enskild huvudman Ytterligare en viktig princip i den nya skollagen är att kommunala och fristående skolor i så stor utsträckning som möjligt ska ha en gemensam reglering. Det har i utredningen inte framkommit att det finns anledning att frångå principen och ha olika definitioner av vad som kan vara ett missförhållande beroende på om huvudmannen är offentlig eller enskild. och lex omfattar verksamhet som bedrivs både av offentlig och enskild huvudman. Utredningen bedömer att det inte finns grund för att låta anmälningsskyldigheten enbart omfatta offentligt bedriven utbildning. Utredningens förslag: Begreppet anmälningsskyldighet förbehålls den anmälan som görs till tillsynsmyndigheten och begreppet rapporteringsskyldighet används när de som kommer att omfattas av skyldigheten påtalar missförhållanden i sin verksamhet. I 3 kap. 8 § och 6 kap. 10 § skollagen ändras begreppet anmälningsskyldighet till rapporteringsskyldighet. Inom hälso- och sjukvården samt inom uppmärksammas missförhållanden i två steg. Inom hälso- och sjukvården ska personalen rapportera risker för vårdskador samt händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada till vårdgivaren. Vårdgivaren ska utreda en rapport och har händelsen medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada ska vårdgivaren anmäla det till . Det är vårdgivarens anmälan till som är en lex Maria-anmälan. Inom ska, fr.o.m. , den som fullgör uppgifter inom genast rapportera om han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande som rör den som får, eller som kan komma ifråga för, insatser inom verksamheten. Rapporteringsskyldigheten fullgörs till bl.a. socialnämnden. ska anmäla ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande till . Det är socialnämndens anmälan till som är en lex Sarah-anmälan. Av förarbetena till förändringarna i lex (prop. 2009/10:131 s. 43) framgår bl.a. att förslaget att gå från en anmälningsskyldighet till en rapporteringsskyldighet utan ett allvarlighetsrekvisit för personalen i verksamheten innebär en normalisering och avdramatisering av skyldigheten att rapportera missförhållanden. För utbildningar och verksamheter som regleras i skollagen finns som sagts tidigare vissa former av anmälningsskyldighet. Genomgående används för dessa skyldigheter begreppet anmälan. T.ex. ska en lärare anmäla till rektorn om en elev befaras inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås och personal ska anmäla till om ett barn kan behöva skydd, se vidare avsnitt 1.3.5. Enligt direktiven för utredningen är det viktigt att beakta hur regleringen av lex har utformats och de förändringar som görs i lex Sarah-bestämmelserna. Utredningen ser fördelar med att ha ett system för anmälningar inom skolväsendet som är så likt lex och lex som möjligt. Det bidrar till en ökad kvalitet i utbildningar och andra verksamheter och att man också kan ta tillvara erfarenheter från och hälso- och sjukvården. Kommunerna är huvudmän både för utbildning enligt skollagen och för . Det är antagligt att likartade system för en lagstadgad rapporterings- och anmälningsskyldighet inom båda områdena kommer att gynna kommunernas kvalitetsarbete generellt. Det kan också leda till vissa effektivitetsvinster. Liknande resonemang kan anföras för de särskilda utbildningsformer som förutom utbildning har en verksamhet som omfattas av lex Sarah-bestämmelserna, t.ex. hem för vård och boende som bedriver undervisning. Utredningen föreslår att, i likhet med lex och lex , begreppet anmälningsskyldighet ska avse den anmälan som görs till tillsynsmyndigheten och att begreppet rapporteringsskyldighet används när de som kommer att omfattas av skyldigheten påtalar missförhållanden i sin verksamhet. Förslaget innebär att skollagen kommer att innehålla båda begreppen; rapporteringsrespektive anmälningsskyldighet, för dem som arbetar inom de olika utbildningarna och verksamheterna. Detta kan vara olyckligt och leda till att begreppen ges olika tyngd och innebörd. Utredningen anser att när det gäller skollagens utbildningar och verksamheter är det möjligt att reservera begreppet anmälningsskyldighet för de anmälningar som ska göras till andra myndigheter om man i 3 kap. 8 § och 6 kap. 10 § skollagen använder begreppet rapporteringsskyldighet för de anmälningar som görs till rektor, förskolechef eller den egna huvudmannen. Utredningen bedömer att en sådan förändring skulle underlätta och förenkla tillämpningen av lagstiftningen. Begreppet anmälningsskyldighet används då för anmälan till om barn som far illa (14 kap. 1 § socialtjänstlagen), an- mälan till om allvarliga tillbud (2 § arbetsmiljöförordningen) samt den anmälningsskyldighet till en tillsynsmyndighet som föreslås avseende missförhållanden. Begreppet rapporteringsskyldighet kommer i sin tur att omfatta följande. Personalens skyldighet att rapportera till rektorn om en elev befaras inte nå upp till de kunskapskrav som minst ska uppnås, personalens skyldighet att rapportera till förskolechefen eller rektorn om barn eller elever anser sig utsatta för kränkande behandling, förskolechefens respektive rektorns skyldighet att rapportera till huvudmannen om barn eller elever anser sig utsatta för kränkande behandling samt skyldigheten att rapportera missförhållanden i verksamheten enligt utredningens förslag. I de följande kapitlen kommer först rapporteringsskyldigheten att behandlas, bl.a. vem som ska rapportera, hur det ska göras och vad som händer med en rapport, därefter behandlas anmälningsskyldigheten. 4.2Vem ska omfattas av en rapporteringsskyldighet? Utredningens förslag: Den som fullgör uppgifter i utbildning inom skolväsendet och i särskilda utbildningsformer, förutom annat sätt att fullgöra skolplikten enligt 24 kap. 23–25 §§ skollagen, samt annan pedagogisk verksamhet ska omfattas av skyldigheten att rapportera. Från rapporteringsskyldigheten undantas rektorer och förskolechefer. Inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet finns en mängd olika funktioner och yrkesgrupper. Det finns lärare och förskollärare för undervisningen (2 kap. 13 § skollagen). I fritidshem och förskola finns även annan personal för undervisningen med sådan utbildning och erfarenhet att elevernas och barnens utveckling och lärande främjas (2 kap. 14 §). Det finns skolläkare, skolsköterska, skolpsykolog, kurator och specialpedagog/- lärare inom elevhälsan (2 kap. 25 §). Det finns också studie- och yrkesvägledare (2 kap. 29 §), elevassistenter, skolmåltidspersonal, administrativ personal i enhetens kansli, vaktmästare och lokalvårdare. Det finns chaufförer för skolskjutsarna. Förutom de som arbetar i en förskoleenhet eller skolenhet finns det personal som arbetar i den kommunala förvaltningen eller vid en motsvarande funktion hos enskild huvudman. De som arbetar inom skolväsendet, i särskilda utbildningsformer eller i annan pedagogisk verksamhet har olika former av anställning eller är uppdragstagare. En del gör olika former av praktik, t.ex. verksamhetsförlagd praktik inom lärarutbildningen eller deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I patientsäkerhetslagen (2010:659) anges att den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas av rapporteringsskyldigheten. Hälso- och sjukvårdspersonal definieras i 1 kap. 4 § patientsäkerhetslagen. Definitionen omfattar de yrkeskategorier som kommer i direkt kontakt med patienter men inte t.ex. administrativ personal eller lokalvårdare som arbetar på enheten. I socialtjänstlagen anges, , att den som fullgör uppgifter inom eller vid omfattas av rapporteringsskyldigheten. Det framgår av förarbetena att med den som fullgör uppgifter avses yrkesverksamma. Med yrkesverksamma avses anställda, uppdragstagare, praktikanter, deltagare i arbetsmarknadspolitiskt program och andra som får ersättning utöver kostnadstäckning för sina insatser. Även personal som handlägger ärenden omfattas av rapporteringsskyldigheten. I skollagen finns vissa bestämmelser som berör vem som har skyldighet eller befogenhet att göra vissa saker. Utredningen anser att dessa bestämmelser bör beaktas i frågan om vem som ska omfattas av en rapporteringsskyldighet. I 4 kap. 4 § skollagen anges att kvalitetsarbetet på enhetsnivå ska genomföras under medverkan av lärare, förskollärare, övrig personal och elever. Enligt 3 kap. 8 § och 6 kap. 10 § skollagen samt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen omfattas i princip alla som arbetar i en verksamhet eller i en skola av de anmälningsskyldigheter som bestämmelserna avser. I 2 kap. 31 § skollagen anges att den som erbjuds en anställning inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, skolformerna för skolpliktiga samt inom annan pedagogisk verksamhet ska lämna ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Det gäller även den som är uppdragstagare, anställd hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten eller anställd inom annan verksamhet och som arbetar inom ovan nämnda verksamheter, den som gör sin verksamhetsförlagda praktik under utbildning till lärare eller förskollärare eller i yrkesutbildning enligt vuxenutbildning samt den som deltar i ett arbetsmark- nadspolitiskt program och utför arbetspraktik i nämnda verksamheter. 4.2.2Personal i förskole- och skolenhet 4.2.2.1Huvudprincip – all personal omfattas Enligt ovan angivna bestämmelser omfattas i huvudsak alla som arbetar inom skolväsendet av olika former av kontroll eller anmälningsplikt. När det gäller en rapporteringsskyldighet om missförhållanden är det viktigt att framhålla att rapporteringen är en angelägenhet som angår alla som arbetar inom skolväsendet, i särskilda utbildningsformer och i annan pedagogisk verksamhet. Syftet med att införa en lagstadgad skyldighet är att värna om barns och elevers hälsa, säkerhet och möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål samt att bidra till ett ökat kvalitetsarbete. Utredningen anser att begreppet den som fullgör uppgifter i socialtjänstlagen också kan användas inom skollagstiftningen för att visa vem som ska omfattas av rapporteringsskyldigheten. Begreppet visar att rapporteringsskyldigheten omfattar alla delar i utbildningen och olika personalkategorier. I det följande preciseras vilka som avses med den som fullgör uppgifter. Utredningen vill först klargöra att från begreppet att fullgöra uppgifter undantas förskolechefer och rektorer. De har ansvar för att leda och samordna det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet. De har också arbetsgivaransvar och arbetsmiljöansvar. Enligt utredningens förslag kommer de också att ansvara för att ta emot och utreda en rapport om ett missförhållande, se avsnitt 4.4. Enligt utredningens bedömning ska de därför inte omfattas av skyldigheten att rapportera. Enligt skollagen ska lärare, förskollärare och övrig personal på förskole- och skolenheter medverka i enhetens kvalitetsarbete. Utredningen anser att samma personkrets som ska medverka i kvalitetsarbetet också bör omfattas av rapporteringsskyldigheten. Därmed tydliggörs sambandet mellan en rapporteringsskyldighet och ett bra kvalitetsarbete. Personal, som utför uppgifter vid en förskole- eller skolenhet men som är anställd av en annan , är uppdragstagare eller anställd hos någon som ingått avtal med den som bedriver utbildningen, omfattas också. gör som regel uppgifter som skulle kunna fullgöras av en anställd och arbetar inom de berörda verksamheterna på i huvudsak samma villkor som en där anställd person (jfr prop. 2007/08:28 Utvidgad registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg). Regeringen föreslår i prop. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare att lärare och förskollärare ska göra en introduktionsperiod innan de kan ansöka om lärarlegitimation. Reglerna om rapporteringsskyldighet bör omfatta även dem. I utbildningarna och verksamheterna finns också praktikanter av olika slag. Förskollärar- och lärarstudenter som i sin utbildning ska genomgå verksamhetsförlagd praktik, elever i t.ex. vuxenutbildning eller gymnasieskolan som genomgår arbetsplatsförlagt lärande vid en förskole- eller skolenhet eller personer i arbetsmarknadspolitiska program som genomgår praktik. Utredningen anser att det finns en viss skillnad mellan studenter som genomgår verksamhetsförlagd praktik i sin förskollärar- eller lärarutbildning och övriga praktikanter. Studenter i lärarutbildning ska inom en relativt nära framtid arbeta som förskollärare eller lärare. De bör därför omfattas av rapporteringsskyldigheten som en förberedelse för förskollärar- och läraryrket. De fullgör också i regel uppgifter som skulle kunna fullgöras av en anställd lärare eller förskollärare. Det kan ses som en del i utbildningen att utveckla sin kunskap om vilka regler som styr utbildningen eller verksamheten. När det gäller övriga praktikformer är det mer tveksamt om elever i skollagsreglerade utbildningar och personer i arbetsmarknadspolitiska program ska omfattas av rapporteringsskyldigheten. Det är tveksamt om dessa praktikanter fullgör uppgifter på ett sätt som kan jämställas med en anställd och de arbetar inte på i huvudsak samma villkor som en i verksamheten anställd person. Utredningen bedömer att dessa praktikanter inte kan anses fullgöra uppgifter i utbildningen eller verksamheten i den mening att de ska omfattas av rapporteringsskyldigheten. Skulle en praktikant uppmärksamma eller få kännedom om ett missförhållande kan han eller hon påtala det för någon i verksamheten som omfattas av skyldigheten att rapportera. Reglerna om vem som ska omfattas av en rapporteringsskyldighet bör, enligt utredningens bedömning, vara enhetliga för offentliga och fristående förskole- och skolenheter. Det finns både offentliga och fristående fritidshem som inte tillhör en skolenhet. De offentliga kan ibland tillhöra en annan nämnd än den som ansvarar för skolan. till skollagen omfattas fritidshemmen av skollagens bestämmelser, bl.a. avseende ledning och kvalitetsarbete. Personal i dessa fritidshem ska enligt utredningens uppfattning jämställas med personal i en skolenhet och också omfattas av rapporteringsskyldighet. 4.2.2.2Personal på arbetsplatser som tar emot elever på arbetsplatsförlagd utbildning, annan praktik eller lärlingsutbildning I avsnittet om definition av missförhållande har utredningen påtalat att det kan förekomma missförhållanden som riskerar elevens hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål även under arbetsplatsförlagd utbildning eller vid praktik på en arbetsplats och att det inte finns skäl att undanta dessa områden från definitionen. Oavsett vem som har ansvar för att rätta till det uppmärksammade missförhållandet är det av vikt för huvudmannen för utbildningen, som ytterst har ansvar för eleven, att få kännedom om ett missförhållande. Utredningen anser dock att det inte ligger inom ramen för en rapporteringsskyldighet enligt skollagen att låta all personal som arbetar på en arbetsplats omfattas av skyldigheten. Det bör i första hand vara den personal, t.ex. lärare eller studie- och yrkesvägledare, inom skolenheten som ansvarar för att ha kontakt med arbetsplatsen och eleven som rapporterar missförhållanden på arbetsplatsen som riskerar en elevs hälsa, säkerhet eller möjlighet att utvecklas enligt utbildningens mål. I SOU 2010:19 Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv föreslås att ett utbildningskontrakt upprättas mellan skolan, arbetsplatsen och eleven. Av kontraktet ska det bl.a. framgå vilken representant från skolan och handledare på arbetsplatsen som ansvarar för den arbetsplatsförlagda delen av utbildningen. En bestämmelse om utbildningskontrakt finns i den försöksverksamhet som pågår med gymnasial lärlingsutbildning (2007:1349) och en bestämmelse om handledare på arbetsplatsen har också införts i 4 kap. 14 § gymnasieförordningen (2010:2039) som träder i kraft och ska tillämpas på utbildning som startar efter . Utredningen anser, mot denna bakgrund, att det finns anledning att också låta den utsedda handledaren för en elev omfattas av rapporteringsskyldigheten. 4.2.2.3Undantag för vissa tillfälliga arbetsinsatser Föräldrar som tillfälligt deltar i en verksamhet, t.ex. i en förskola som bedrivs av föräldrakooperativ bör, enligt utredningens bedömning, inte omfattas av skyldigheten att rapportera missförhållanden. De fullgör inte uppgifter i verksamheten på samma sätt som anställda. Föräldrar som uppmärksammar missförhållanden kan ändå påtala det genom huvudmannens klagomålshantering eller till någon i verksamheten som omfattas av rapporteringsskyldigheten. Inte heller bör tillfälligt inhyrd personal utanför verksamhetens egentliga kärnområden omfattas av skyldigheten, exempelvis en elektriker som tillfälligt, , anlitas för att utföra arbeten i verksamhetens lokaler. Utredningen har redan föreslagit att personal som är anställd hos annan arbetsgivare som enligt avtal fullgör uppgifter inom skolväsendet ska omfattas av rapporteringsskyldigheten. Utredningen vill ändå samlat behandla entreprenad. Med entreprenad avses att kommuner, landsting och enskilda huvudmän med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen (23 kap. 1 § skollagen). Entreprenad kan dels avse uppgifter som inte är hänförliga till undervisning i grundskola m.fl. skolformer, dels undervisning i karaktärsämnen med en yrkesinriktad eller estetisk profil i gymnasieskolan, utbildning inom vuxenutbildningarna och modersmålsundervisning i fristående skolor. Enligt 23 kap. 9 § skollagen får en kommun också överlåta ansvaret för medicinska insatser inom elevhälsan till ett landsting men det är inte en fråga om entreprenad. Enligt bestämmelserna om entreprenad gäller de bestämmelser för en utbildning eller annan verksamhet som finns i skollagen om inte annat särskilt anges. Utredningen bedömer att när en entreprenad avser uppgifter som utförs nära barn och elever, framförallt undervisning, men också t.ex. skolskjuts, lokalvård och skolmåltider ska personalen som utför uppgifterna omfattas av skyldigheten att rapportera missförhållanden som de uppmärksammar eller får kännedom om och som finns i den verksamhet som berör barn och elever. Detsamma ska gälla för personal inom som utför medicinska insatser inom elevhälsan efter överenskommelse med kommunen. Det är inte ovanligt att personal inom elevhälsan vid möten med elever får kännedom om eventuella missförhållanden som berör eleverna. 4.2.4Personal i elevhälsa och studie- och yrkesvägledning Enligt skollagen är huvudmannen ansvarig för att utbildningen genomförs i enlighet med skollagen m.fl. författningar.