sou · GYB370 · 2011-01-01 00:00:00 — Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter Slutbetänkande av Delegationen för mänskliga rättigheter i 2010_SOU försätts S-format_sv.indd 1 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice 2010_SOU register S-format.indd 1 Regeringen beslutade att inrätta Delegationen för mänskliga rättigheter i för att med utgångspunkt i rege- ringens skrivelse En nationell handlingsplan för de mänskliga rättig- heterna 2006–2009 (skr. 2005/06:95) stödja det långsiktiga arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i . Delegationen har även haft i uppdrag att lämna förslag på hur det fortsatta stödet till detta arbete kan erbjudas efter det att delegationen har avslutat sitt uppdrag. förordnades universitetslektor till ordförande för delegationen. förordnades som ledamöter professor , borgarrådssekrete- raren , vice ordföranden i Svenska Röda Korset Bahare Haghshenas, ordföranden i Kommuner och Lands- ting , civilekonomen , regeringsrådet , läraren , journalisten och pr- konsulten och kommunalrådet . förordnades ordföranden i Svenska Röda Korset som ledamot. förordnades som ledamot generaldirektören . Som sakkunnig förordnades departementsrådet . förordnades departe- mentssekreteraren som sakkunnig. förordnades som sakkunnig kanslirådet . förordnades som experter kanslirådet , projektledaren , chefen , dåvarande jämställdhetsombudsmannen , juristen , utvecklingsstrategen , kanslirådet , biträdande avdelningschefen , enhetschefen , utvecklings- direktören , stabschefen , dåvarande handikappombudsmannen , ambassadören och ämnesrådet . förordnades som expert projektledaren . förordnades som expert dåvarande t.f. förordnades som expert ämnesrådet . förordnades som expert departementssekre- teraren . förordnades som expert juristen . förordnades som expert juristen . entledigades , och . förordnades som expert handläggaren . entledigades , och . förordnades som expert departementssekreteraren . förordnades som expert kanslirådet . anställdes projektledaren som huvudsekreterare. entledigades på egen begäran . anställdes ämnesrådet som huvudsekreterare. Departementssekreteraren var anställd som sekreterare fr.o.m. t.o.m. . var anställd som sekre- terare fr.o.m. t.o.m. . var anställd som biträdande sekreterare fr.o.m. t.o.m. och som sekreterare fr.o.m. t.o.m. . var anställd som sekreterare fr.o.m. t.o.m. . Juristen var anställd som sekreterare fr.o.m. t.o.m. . var anställd som sekreterare fr.o.m. t.o.m. . anställdes utredaren som sekreterare. anställdes hovrättsassessorn som sekreterare. Delegationens assistent för arbetet med slut- betänkandet har varit . Delegationen har tidigare överlämnat delbetänkandena Rapporter från en MR-verkstad (SOU 2008:45), Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning (SOU 2009:36) och rapporten och mänskliga rättigheter i – En översikt (SOU 2007:102). Delegationen överlämnar härmed sitt slutbetänkande. Uppdraget är slutfört. Delegationens uppdrag och arbete .............................. 1.3.1 Stöd till statliga myndigheter, kommuner 1.3.2 Strategier för information och ökad kunskap om mänskliga rättigheter.............................................. 1.3.3 Stimulera det offentliga samtalet om mänskliga 1.3.4 Lämna förslag på hur fortsatt stöd kan erbjudas ...... 1.3.5 Internationell kunskap och erfarenhet...................... 1.3.6 Möten, samråd och samverkan .................................. Introduktion till de mänskliga rättigheterna........................ 2.1.1 De mänskliga rättigheterna – juridik, etik 2.1.2 Från politisk viljeyttring till juridiskt bindande 2.1.3 Centrala konventioner om de mänskliga 2.1.4 Begränsningar av de mänskliga rättigheterna 2.1.5 Hur begreppet mänskliga rättigheter ska förstås 2.2De mänskliga rättigheterna i relation till angränsande 2.2.1 Relationen rättigheter – skyldigheter ........................ Relationen mänskliga rättigheter – demokrati .......... Relationen mänskliga rättigheter – diskriminering... Det rättsliga .....skyddet för mänskliga rättigheter i 3.2.2 ............Hur införlivas konventioner i nationell rätt? 3.2.3 Frågor om inkorporering av konventioner om 3.2.4 ...Användning av normharmoni och transformering 3.2.5 ......De mänskliga rättigheterna i svensk lagstiftning 3.2.6 Kontroll av författningars förenlighet 3.2.8 Synpunkter från FN:s övervakningskommittéer om konventionernas ställning i svensk rätt 3.3En myndighetsstruktur som systematiskt främjar de mänskliga rättigheterna i ...................................... 3.3.3 Synpunkter från internationella organisationer ........ 3.3.4 Nationella institutioner för mänskliga rättigheter i andra länder ............................................................... 3.3.5 Befintliga myndigheters arbete för mänskliga 3.3.6 Undersökning om behovet av stöd i arbetet för de mänskliga rättigheterna ................................... 3.3.7 Delegationens erfarenheter och slutsatser ................ 3.4Styrning och tillsyn av arbetet med de mänskliga 3.4.3 Styrning av de statliga myndigheterna ...................... 3.4.4 Kommunernas och landstingens ansvar för de mänskliga rättigheterna ......................................... 3.4.5 Delegationens erfarenheter och slutsatser ................ 3.5Utbildning och kompetensutveckling om de mänskliga Det allmänna skolväsendet......................................... 3.5.4 Utbildning och kompetensutveckling inom den 3.5.5 Delegationens erfarenheter och slutsatser ................ 3.6Forskning och kunskapsutveckling om mänskliga Statistiska undersökningar, databaser 3.6.4 Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter...... 3.7 Civilsamhälle, näringsliv och massmedier ............................ 3.7.1 Mänskliga rättigheter och privata aktörer................. Det civila samhället..................................................... 3.8Behovet av en ny struktur för skydd av de mänskliga Det rättsliga skyddet ................................................. 4.3Inkorporering av konventioner om mänskliga 4.4Bör hänvisning till fler konventioner om de mänskliga rättigheterna göras i grundlag? Tydliggörande i lag................................................................. 4.5.1 Uttryckliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i befintliga lagar .................................... 4.5.2 Vad innebär bestämmelser om det offentligas ansvar för att respektera de mänskliga 4.5.3 Vilken effekt får bestämmelserna?............................. 4.5.4 Hänvisningar till de mänskliga rättigheterna införs i ett urval lagar.................................................. En nationell rättigheter.......... 5.1.2 En nationell rättigheter 5.1.3 Institutionen inrättas under ...................... 5.1.4 En ny myndighet inrättas ........................................... 5.2 Institutionens mandat och arbetsuppgifter .......................... 5.2.3 Institutionens arbetsmetoder och rättsliga 5.2.4 Institutionens framställningar till Institutionens ledning, organisation och resurser 5.3.1 Kommissionen för mänskliga rättigheter.................. 5.3.2 Kommissionens råd och personal.............................. Formerna för kommissionens inrättande............................. Styrning och tillsyn................................................... 6.2De mänskliga rättigheterna i statliga myndigheters regelverk och styrdokument ................................................. Förvaltningsmyndigheternas regelgivning m.m. ...... Regeringsuppdrag och regleringsbrev ....................... 6.2.7 Nationella handlingsplaner och andra 6.3Tydliggörande av kommunernas och landstingens ansvar för de mänskliga rättigheterna................................... 6.3.3 Tillsyn av verksamhet.............................. Samordning, samverkan och dialog ...................................... Utbildning och kompetensutveckling om de mänskliga Det allmänna skolväsendet.................................................... 7.4Utbildning och kompetensutveckling inom den offentliga sektorn............................................................ Forskning och kunskapsutveckling om mänskliga Ett forskningsprogram om mänskliga rättigheter................ 8.3Nationella mål och indikatorer för de mänskliga 8.4Vidareutveckla statistiken om de mänskliga Civilsamhälle och näringsliv....................................... Samverkan mellan olika samhällsaktörer .............................. Det civila samhället ................................................................ Konsekvenser av delegationens förslag....................... 10.1.1 Kommissionen för mänskliga rättigheter.................. 10.1.2 Styrning, tillsyn och utbildning inom den 10.1.3 Bidrag till organisationer inom det civila 10.1.4 Forskning och kunskapsutveckling ........................... 10.1.5 Övriga förslag.............................................................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................. 10.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att nå de handikappolitiska Bilaga 1 Kommittédirektiv Dir. 2006:27.................................... Bilaga 2 Tilläggsdirektiv Dir. 2007:14 ........................................ Bilaga 3 Tilläggsdirektiv Dir. 2008:92 ........................................ Tilläggsdirektiv Dir. 2009:125 ...................................... Alternativ lösning till lagreglering - Kommissionen för mänskliga rättigheter................ Bilaga 7-13 i separat volym Bilaga 7 Kommuners, landstings och statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, , 2006 Bilaga 8 Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter – en kartläggning av 16 kommuner i , , Bilaga 9 Kartläggning – Fem ombudsmän och Handisams utåtriktade arbete gentemot kommuner och landsting, , , 2008 Bilaga 10 Förtroendevaldas och chefstjänstemäns introduktion – En studie bland kommuner, landsting och regioner avseende mänskliga rättigheter vid introduktionsutbildningar, , , , Teologiska högskolan i , 2009 Bilaga 11 Utvärdering av pilotutbildningen Laga lika. En utbildning i mänskliga rättigheter för rättsväsendet i , , 2008 Bilaga 12 Utvärdering av en utbildning i mänskliga rättigheter för ett kommunalt tjänstemannanätverk, , 2008 Bilaga 13 Utvärdering av en pilotutbildning i mänskliga rättigheter, Ledningsgruppen på i kommun, , 2009 Delegationen för mänskliga rättigheter i lämnar i detta slutbetänkande en redovisning av hur den genomfört de uppgifter av främjande natur som ingått i delegationens uppdrag. I betänkandet lämnas också förslag med avseende på rättsligt skydd för de mänskliga rättigheterna, inrättandet av en nationell mänskliga rättigheterna, styrning och tillsyn, utbildning och kompetensutveckling, forskning och kunskaps- utveckling samt, slutligen, det civila samhällets och näringslivets roll med avseende på de mänskliga rättigheterna. Syftet är att dessa förslag tillsammans ska bilda en ny struktur för skydd av de mänsk- liga rättigheterna, där varje del förutsätter och stärker utvecklingen inom de övriga delarna. Syftet är också att förslagen ska bidra till att tydliggöra de mänskliga rättigheternas roll som en gemensam internationell och nationell värdegrund för samhället. har fastställt målet att de mänskliga rättigheterna ska respekteras i . Regeringens strategi för hur arbetet mot detta långsiktiga mål ska bedrivas har förtydligats i två nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter. Delegationen inrättades som ett led i genomförandet av regeringens andra hand- lingsplan på området, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009. Delegationens uppdrag (dir. 2006:27) har varit att: -stödja statliga myndigheter, kommuner och landsting i arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i verksamheten, -utarbeta och genomföra strategier för ökad information och kunskap om mänskliga rättigheter hos olika målgrupper i samhället, bland annat genom att samordna EU-initiativet Europeiska året för lika möjligheter för alla, och kampanj Alla olika – Alla lika i , -stimulera det offentliga samtalet om mänskliga rättigheter samt -lämna förslag på hur det fortsatta stödet till arbetet för full respekt för de mänskliga rättigheterna i kan erbjudas efter det att delegationen avslutat sitt uppdrag. Genom tilläggsdirektiv fick delegationen i uppdrag att också genomföra kommunikationsinsatser och kunskapshöjande aktiviteter med anledning av 200-årsminnet av den transatlantiska slavhandelns avskaffande (dir 2007:114). Uppdraget har redovisats i delbetänkandet Rapporter från en MR-verkstad (SOU 2008:45). I delbetänkandet redovisar delegationen också genomförandet av Europeiska året för lika möjligheter för alla och kampanj Alla olika – Alla lika. fick delegationen genom tilläggsdirektiv även i uppdrag att utreda om Handisam, () eller något annat samhällsorgan borde anförtros uppgiften att i enlighet med kravet i artikel 33 av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen (dir. 2008:92). Detta uppdrag har redovisats i delbetänkandet Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning (SOU 2009:36). Delegationen har dessutom överlämnat rapporten och mänskliga rättigheter i – En översikt (SOU 2007:102) till regeringen. I budgetpropositionen förtydligade regeringen att det i delegationens uppdrag ingår att se över hur frågan om nationella institutioner som inrättas enligt Parisprinciperna med uppgift att bevaka frågor om de mänskliga rättigheterna ska lösas. Genomförandet av den främjande delen av uppdraget Inom ramen för den främjande delen av sitt uppdrag har delega- tionen lämnat stöd till ett flertal statliga myndigheter, kommuner och landsting i deras arbete med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i verksamheten. Detta stöd har i regel lämnats i form av att delegationen medverkat i utformningen och genomförandet av kompetensutvecklingsinsatser om de mänskliga rättigheterna. Syftet har varit att tydliggöra hur interna- åtaganden på detta område kan tolkas och användas mer konkret inom olika typer av offentlig verksamhet, på både statlig och nivå. Kartläggningar och utvärderingar som delegationen låtit genom- föra, liksom delegationens egna erfarenheter, tyder på att det finns ett växande intresse bland statliga myndigheter, kommuner och landsting för att på ett tydligare sätt än arbeta utifrån de internationellt erkända mänskliga rättigheterna. Myndigheterna ser t.ex. ofta en fördel med att utgå från de mänskliga rättigheterna som en förenande bas för och ett sätt att förtydliga innebörden av flera tvärsektoriella perspektiv som myndigheterna har i uppdrag att beakta. Det finns också ett intresse på nivå för att använda de mänskliga rättigheterna som utgångspunkter och vägledande principer i arbetet med kommunala styrdokument och strategier. Kartläggningarna, utvärderingarna och delegationens erfarenheter visar även att efterfrågan på verksamhetsanpassade kompetensutvecklingsinsatser är stor, liksom på vägledningar och liknande metodmaterial. Delegationen har också genomfört flera kampanjer och andra kommunikationsinsatser om de mänskliga rättigheterna. Enligt direktiven har delegationen bl.a. haft i uppdrag att samordna två europeiska kampanjer om lika rättigheter. Delegationen har även, i samarbete med de tidigare ombudsmännen mot diskriminering, samt Barn- och Elevombudet genomfört ett projekt mot diskriminering i skolan. Vidare har delegationen enligt tilläggsdirektiv haft i uppdrag att genomföra kommunikations- insatser och kunskapshöjande aktiviteter med anledning av 200- årsminnet av den transatlantiska slavhandelns avskaffande. Ytter- ligare en kommunikationsinsats som delegationen har genomfört är projektet (Equality in Reality). Inom ramen för dessa insatser har informations- och utbildningsmaterial samt lärar- handledningar utarbetats och spridits och en interaktiv utställ- ningsmonter om dilemman rörande de mänskliga rättigheterna tagits fram och ställts ut på flera platser i landet. De informations- och kommunikationsinsatser som delegatio- nen har genomfört har i hög grad riktats till ungdomar. Genom- gående för insatserna har varit ett syfte att öka förståelsen för de mänskliga rättigheterna som relevanta för den svenska vardagen och för ungdomars och andra människors förhållningssätt både till varandra och till samhället i stort. Ett annat genomgående syfte för dessa insatser har varit att stimulera till reflektion och diskussion. Delegationen har också haft en webbplats där betänkanden, rapporter och annat material har publicerats. Dessa rapporter m.m. överförs till regeringens webbplats för mänskliga rättigheter, , när delegationen har avslutat sitt arbete. Delegationens överväganden och förslag En utgångspunkt för delegationens arbete, överväganden och förslag har varit att de mänskliga rättigheterna, såsom de kommer till uttryck i internationella överenskommelser, är bindande åta- ganden för hela den offentliga sektorn. De mänskliga rättigheterna utgör den enskildes värn mot överträdelser och övergrepp från det allmännas sida. De utgör också grundläggande normer för hur enskilda får bete sig mot varandra; alla har rätt att åtnjuta sina mänskliga rättigheter men ingen får använda dem på ett sätt som kränker en annan människas rättigheter. Förutom att utgöra rättsregler uttrycker de mänskliga rättigheterna också etiska och politiska ställningstaganden av ett slag som är centrala för varje samhälle. Skyddet av de mänskliga rättigheterna är utformat för att vara hållbart och under skilda förhållanden, oavsett maktskiften, tider av oro, motsättningar inom landet och andra svårigheter. Därför är skyddet grundat i internationella överenskommelser, vilka ingen stat ensam förfogar över eller ensidigt kan ändra sedan den tillträtt överenskommelsen. Det är viktigt att också det nationella systemet för skydd av de mänskliga rättigheterna är utformat på ett sätt som är långsiktigt hållbart och som kan stå emot prövningar av olika slag. har, i likhet med övriga skandinaviska länder, ett dualistiskt förhållningssätt till relationen mellan nationell och internationell rätt. Det innebär att det krävs att de internationella överenskommelser som tillträder införlivas i nationell rätt för att bestämmelserna ska bli gällande i den nationella rättsord- ningen. Införlivande kan ske genom inkorporering eller genom transformering. Att en internationell överenskommelse inkorpo- reras innebär att konventionen som sådan blir del av den nationella rättsordningen. Transformering däremot sker genom att konven- tioner helt eller delvis görs om till nationell författningstext. Införlivande sker i som huvudregel genom transformering. Trots att internationella åtaganden om de mänskliga rättig- heterna är bindande för det allmänna är de sällan tydliga i lagstiftningen som just åtaganden om mänskliga rättigheter. Till följd av bl.a. inträde i den Europeiska unionen (EU), inkorporeringen av i svensk rätt 1995 och internationaliseringen har frågor om de mänskliga rättig- heterna allt oftare kommit att aktualiseras i rättstillämpning, övrig offentlig verksamhet och samhället i stort. Det internationella regelverket om de mänskliga rättigheterna utvecklas ständigt och griper på ett tydligare sätt in i den svenska rättsordningen och förvaltningen. Därmed uppstår också ett ökat behov för personer som är verksamma där att förhålla sig till konventionerna om de mänskliga rättigheterna och till konventionsorganens praxis och yttranden. Regeringen har återkommande, bl.a. i de två nationella hand- lingsplanerna för mänskliga rättigheter, uttalat målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna samt sin avsikt att öka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna i . Enligt delegationens bedömning skulle det innebära en viktig förstärkning av skyddet för, och kunskapen och medveten- heten om, de mänskliga rättigheterna om rättigheterna på olika sätt lyftes fram i den offentliga förvaltningen med utgångspunkt direkt i det internationella regelverket. De mänskliga rättigheterna utgör också en värdegrund för samhället i stort. Det är viktigt att enskilda, inklusive barn och ungdomar, förstår de mänskliga rättigheternas innebörd, både som egna och andras rättigheter. Därför bör insatser genomföras även för att öka allmänhetens kunskap och medvetenhet om de mänsk- liga rättigheterna som den enskildes rättigheter och det allmännas skyldigheter. Mot denna bakgrund föreslår delegationen insatser inom flera områden. Rättslig reglering, styrning och tillsyn av arbetet för de mänskliga rättigheterna Att transformering är den vanliga metoden för att införliva konventioner om mänskliga rättigheter i svensk lagstiftning inne- bär att rättigheterna kan komma till uttryck i en rad bestämmelser i olika författningar utan att nödvändigtvis bli synliga såsom just mänskliga rättigheter. Enligt principen om fördragskonform tolkning ska dock svensk intern rätt tolkas på ett sätt som överensstämmer med internationella åtaganden, så långt detta är möjligt inom ramen för den svenska bestämmelsens ordalydelse. I händelse av en tydlig motsättning mellan en konven- tionsrättighet som inte har inkorporerats och en bestämmelse i svensk intern rätt har den sistnämnda företräde. Sedan inträde i EU har det allt oftare blivit nödvändigt att tillämpa rättsregler av en internationell karaktär. Det finns dock ännu inte någon klar tradition av att använda andra internationella regler eller dokument, trots principen om fördragskonform tolkning. Delegationen anser att det är viktigt att medvetenheten om de mänskliga rättigheterna, och vanan att använda konven- tionerna som vägledning inom svensk förvaltning och rättsskip- ning, ökar. Det kan t.ex. handla om att använda konventionerna och yttranden från konventionsorganen för att tolka nationell rätt på områden där återkommande fått ta emot synpunkter från dessa organ. De internationella åtaganden som gjort inom ramen för EU, FN, m.fl. mellanstatliga organisa- tioner hänger ihop och påverkar varandra. Genom att EU:s stadga för grundläggande rättigheter nu blivit rättsligt bindande ökar behovet av kunskap om de mänskliga rättigheterna ytterligare. Enligt delegationens bedömning finns det således anledning att nu tydligare lyfta fram de mänskliga rättigheterna under lagstift- ningsprocessen liksom för rättstillämpningen. För att full respekt för de mänskliga rättigheterna ska säkerställas och kränkningar av rättigheterna förebyggas behöver arbetet med att skydda de mänskliga rättigheterna pågå kontinuerligt och genomföras på varje stadium av lagstiftnings- och rättstillämpningsprocessen. Delegationen föreslår att en utredning ska ges i uppdrag att utreda lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt. Det har gått frågan om inkorporering av utreddes och en utredning övervägde om FN:s konvention om barnets rättigheter borde inkorporeras. har arbetet för de mänskliga rättigheterna intensifierats på nationell nivå, bl.a. genom de nationella handlingsplanerna, och har fått erfarenhet av att tillämpa som svensk lag. I har flera om mänskliga rättigheter inkorporerats. Enligt delegationens uppfattning kan det anföras argument både för och emot inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter.