sou · GZB366 · 2011-10-19 00:00:00 — En sådan raminstruk- tion skulle – tillsammans med den uppdatering som rapporter- ingarna till EU och FN utgör – underlätta berörda departements och myndigheters deltagande i internationella förhandlingar och arbete med att föra ut svensk narkotikapolitik. Utredningen har funnit att det visserligen råder ordning och reda inom när det gäller beredningen av ärenden, men att gemensamma diskussioner i narkotikapolitiska frågor förekommer endast i begränsad utsträckning. Den regel som säger att en fråga ska handläggas av det departement som frågan huvud- sakligen tillhör har i praktiken kommit att innebära att Social- departementet som samordnande departement har fått ett opro- portionerligt stort ansvar för narkotikapolitiken. Exempelvis bär hela ansvaret för EU:s horisontella narkotika- grupp. Likaså ligger en mycket stor del av ansvaret för FN:s och hela ansvaret för Pompidougruppens permanenta korrespondentmöten och Nordiskt narkotikaforum på , trots att alla dessa samarbeten berör flera departement. Med undantag av rent operativt samarbete berör det interna- samarbetet på narkotikaområdet som nämnts oftast flera departement. Ett enhetligt och konsekvent internationellt agerade underlättar förhandlingsarbetet. Det omvända gäller också. Om svenska företrädare inte håller en enhetlig linje i narkotikapolitiken skapar det förvirring hos våra samarbetspartners och våra möjlig- heter att påverka politiken i önskad riktning försvagas. Därför är det centralt att de regeringstjänstemän som representerar i olika internationella sammanhang där narkotikapolitiska frågor av- handlas, antingen som huvudfokus eller som en del, träffas regel- bundet för att diskutera frågor av principiell betydelse och för att förbereda det svenska deltagandet i möten och konferenser. Det behövs inga formella beslut för att sammankalla en sådan grupp, men det kräver att berörda departement pekar ut en ansvarig för narkotikafrågor och att som samordnings- ansvarigt departement tar på sig att sammankalla gruppen. Ett konsekvent agerade i , , och och samstämmighet mellan politikområdena narkotika, hiv/aids och mänskliga rättigheter är av största vikt för ett framgångsrikt förhandlingsarbete som främjar intressen. Narkotika- politik diskuteras fortlöpande i och och mer sällan i och . En samsyn inom när det gäller centrala narkotikapolitiska frågor skapar gynnsammare förut- sättningar för instruktionsgivning inför förhandlingar. Sammantaget är det internationella narkotikapolitiska läget be- kymmersamt. De som verkar för en radikal förändring av politiken i mer tillåtande riktning är välformulerade, ofta välrenommerade och hörs och syns i fler sammanhang än de som likt värnar om en balanserad, folkhälsobaserad och human restriktiv politik. I avsnitt 2.1 Ansvar att agera har utredningen argumenterat för att det svenska internationella engagemanget kräver en omfokusering från bevakning till främjande av svenska narkotikapolitiska intressen. En bit på vägen kan man komma genom att höja kunskapsnivån, klargöra narkotikapolitiska ställningstaganden och samordna berörda departement och myndigheter i linje med de förslag som utred- ningen presenterar. Det krävs dock mer för att vända utvecklingen. Utredningen före- slår att regeringen överväger att tillsätta en senior företrädare för narkotikafrågor till Utrikes-, Social-, Justitie- och eventuellt även Finansdepartementen. Liknande befattningar finns redan på andra områden. Företrädaren bör som chefsförhand- lare och delegationsledare företräda i internationella för- handlingar som rör narkotikafrågor, främst inom FN och EU. Även bilateralt samarbete och bilaterala kontakter bör ingå i ansvars- området. Funktionen bör utvärderas . 2.12Ökat internationellt deltagande av svenska experter Frågan om deltagande av svenska experter i internationella verk- samheter handlar både om utnyttjande av svensk kompetens i olika internationella sammanhang och om kompetensutveckling för del. Internationella organisationer behöver svenska experters kun- skap och erfarenhet och svenska myndigheter och organisationer behöver både kunskapen, erfarenheten och de kontaktnät som praktik eller tjänstgöring i internationella organisationer medför. är det mycket få svenskar som arbetar med narkotika- frågor i organisationer utanför . Sekretariatet för internationell rekrytering () vid UD arbetar tillsammans med Sida för att öka den svenska närvaron i inter- nationella organisationer. I detta arbete ingår att tillhandahålla en kandidatbank och information om internationella tjänster.300 koncentrerar sig främst på mellannivå och högre nivå. Fokus ligger på strategiska befattningar i sådana organisationer som är särskilt viktiga för . Det gäller framför allt organisationer inom FN- systemet. För tjänster på handläggarnivå har Sida samma uppdrag, inklusive bevakning av när uttagningsprov är öppna för svenska medborgare. Statsrådsberedningen har ett liknande ansvar för rekrytering till EU:s institutioner.301 Verksamheten syftar till att främja rekryter- ingen av svenska medborgare till EU:s institutioner. Det gäller såväl basrekrytering som till seniora tjänster. arbetar på uppdrag av UD med att rekrytera, utbilda och sända ut civil personal till freds-, säkerhetsfrämjande och konflikt- förebyggande insatser, bland annat inom FN, EU och OSSE.302 sekonderar personal till internationellt polisiärt arbete. 2.12.1FN och andra internationella organisationer Av 70 000 anställda inom och utvecklingsbankerna är endast omkring 400 svenskar.303 I förhållande till bidrag är underrepresenterat inom FN och i flertalet av dess 300http:///sb/d/10088 301http:///sb/d/8695 302http:// Detta trots att tilltron till FN allmänt sett är stark i och att över 80 000 svenskar har tjänstgjort i FN-operationer och flera svenskar har arbetat som FN-medlare. Chefstjänster, handläggartjänster och tillfälliga tjänster annonseras ut via och de olika FN-organisationerna.304 Vilka andra möjliga vägar in i systemet som finns varierar mellan sekre- tariatet och fackorganen men allmänt sett står följande möjligheter till buds:305 Uttagningsprov som är öppna för angivna nationaliteter bero- ende på hur landet ifråga ligger till när det gäller rättvis geogra- fisk fördelning av tjänster vid FN-sekretariatet.306 uttag- ningsprov är öppet för svenska medborgare. Associate Expert Programme, även kallat Junior Professional Officer . En JPO är anställd i en och betalas av hemlandet. I är det Sida som administrerar och fin- ansierar programmet som är öppet för unga akademiker med viss yrkeserfarenhet. UN Volunteers307 är öppet för personer som är och har högre utbildning. Runt 8 000 volontärer arbetar i 128 länder, oftast på gräsrotsnivå och vanligen . En UNV har olika förmåner, inklu- sive ersättning för levnadsomkostnader. Praktik för mastersstudenter och doktorander. Praktiktjänstgöring för tjänstemän i enlighet med överenskom- melser mellan regering och organisation.308 De flesta FN-organisationer upprätthåller register över lämpliga konsulter inom olika sakområden, inklusive utvärderings- experter. 304https://jobs.un.org 305https://careers.un.org/lbw/Home.aspx 306Young Professionals Programme. 307http:/// 308Denna väg är dock inte möjlig för UNODC som är en del av . I EU:s institutioner – Europeiska kommissionen, , , Revisionsrätten, Europeiska investeringsbanken m.fl. – arbetar drygt 38 000 personer från EU:s 27 medlemsländer. Av dessa är drygt 1 200 svenskar. Den största delen av nyrekrytering sker genom basrekrytering. , , är EU-institu- tionernas gemensamma rekryteringsbyrå.309 Byrån ansvarar framförallt för genomförande av uttagningsprov till fasta tjänster. Regeringen har givit myndigheten i uppdrag att förbereda och träna de som sökt till uttagningproven för att öka deras möjligheter att bli antagna till en handläggarkarriär inom unionens institutioner. Det finns också andra möjligheter till tjänstgöring inom EU:s institutioner: Tidsbegränsad anställning (Temporary Agent) för att utföra spe- cialiserade eller tillfälliga arbetsuppgifter, vanligen i kommis- sionen eller någon EU-byrå. Anställningsvillkoren är i stort sett desamma som för övriga EU-tjänstemän med undantag av en tidsbegränsning om högst . De tillfälliga anställningarna tillkännages på EPSO:s hemsida och genom förfrågan till med- lemsländernas permanenta representationer. annonseras sådan anställningar också ut på generaldirektoratens hemsidor. Programmet ger möjlighet för statsanställda att arbeta i EU under förutsättning att den svenska arbetsgivaren betalar lönen. EU-institutionen betalar dagtraktamente. Tjänst- göringsperioden är normalt med möjlighet till förläng- ning, dock maximalt . arbetar ett 50-tal svenskar som nationella experter. Europeiska kommissionens utbildningsprogram, NEPT,310 är en kortidsvariant av nationell expertprogrammet som erbjuder tjänste- män i de nationella förvaltningarna att tjänstgöra i kommissionen. Programmet hanteras av myndig- heten som på regeringens uppdrag även administrerar vissa utbytesprogram som kan vara intressanta även inom narkotika- bekämpningens område. Praktik vid EU:s institutioner. Praktikprogrammen är normalt och arrangeras . Det finns både avlönade och oavlönade praktikplatser. 309European Personnel Selection Office, 310National Experts in Professional Training. Ett annat sätt att skapa kontakter är att medverka i samarbets- projekt inom ramen för de program som kommissionen administrerar för bidrag till projekt och organisationer på narkotikaområdet.311 Såvitt utredningen har kunnat utröna finns det inga svenska narko- tikaprojekt som har deltagit i sådana samarbeten med undantag av ett projekt för narkotikaprofilering där medverkade tillsammans med motsvarande organisa- tioner i , , , , , , Europol samt och . Det är inte ovanligt att representanter från det civila samhället i har internationell kontakter och deltar vid möten eller i arbetet inom internationella organisationer. En organisation med huvudkontor i , ECAD,312 har internationellt samarbete som sin kärnverksamhet. ECAD bildades och har 270 medlemsstäder i 31 länder i . ECAD, som stödjer sig på FN:s narkotikakonventioner, är en plattform för kunskaps- och erfarenhetsutbyte för politiker, beslutsfattare och experter och har till syfte att sprida kunskap om evidensbaserade och framgångsrika metoder, ny forskning och beprövad erfarenhet. De internationella samarbetssammanhang som är vanligast före- kommande för svenskt vidkommande är: ICAA,313 en organisation som firade hundraårsjubileum och som verkar för att förebygga och minska skadlig använd- ning av alkohol, tobak och droger och dessas skadliga effekterna på individer, familjer och samhällen. Medlemskap är öppet för både frivilligorganisationer och enskilda individer. ICAA har råd- givande status i Ecosoc samt formell förbindelse med WHO. WFAD,314 som grundades med syftet att verka för en narkotikafri värld. Deltagande i WFAD är öppet för frivilligorganisationer och enskilda individer. 311EU:s program för drogprevention och information, EU:s program för brottsprevention och brottsbekämpning, EU:s hälsoprogram och Sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling. 312European Cities Against Drugs. 314World Federation against Drugs, on Drugs315 inrättades av Europeiska kommissionen 2007 som en plattform för informellt utbyte av synpunkter och information mellan kommissionen och det civila samhällets organisationer. Det övergripande syftet är att ge kommissionen möjlighet att ta del av civilsamhällets erfaren- heter inför utarbetandet av nya förslag på narkotikaområdet och i arbetet med att följa genomförandet av EU:s narkotikahand- lingsplan. om narkotika, EAD,316 som lanserades av kommis- sionen 2009, är en plattform för offentliga och privata organisa- tioner, aktörer, icke-statliga organisationer och medborgare i EU som verkar inom narkotikaområdet. Den som undertecknar åtar sig att göra något konkret åt narkotikaproblemen. NordAN317 bildades som ett nätverk av frivilligorganisa- tioner med en uttalat restriktiv alkohol- och narkotikapolitik. I nätverket finns ett nittiotal frivilligorganisationer från tio nordiska och baltiska länder. Ytterligare en stor aktör på området – men med få svenska del- tagare – är ,318 som verkar för att främja och utöka stödet till harm reduction. Organisationen som bildades arbetar för att minska narkotikarelaterade skador genom evidensbaserad folkhälsopolitik utifrån ett mänskliga rättig- hetsperspektiv. IHA har rådgivande status i Ecosoc. Flera enskilda organisationer i bedriver även viss verk- samhet i utlandet. har detta ibland skett med bidrag från Sida. internationella arbete och engagemang på narkotikaområdet är förhållandevis omfattande när det gäller del- tagande i möten och konferenser. På myndighetssidan deltar polisen – och i viss mån tullen – i ett omfattande strategiskt och operativt samarbete inom EU. 315http:///uploads/DCDenviroment/Definitivi/The%20EU%20Civi l%20Society%20Forum%20on%20Drugs.pdf 316European Action on Drugs, V.pdf 317Nordic Alcohol and . 318http:/// för ECNN och har ett omfattande samarbetsavtal med den EU- myndigheten. På motsvarande sätt är kontakt- myndighet för INCB. Även andra myndigheter har viss inter- nationell samverkan. Trots att det således förekommer en hel del samarbete, särskilt inom EU, bedömer utredningen att tjänstemän som arbetar med narkotikafrågor i våra myndigheter i liten utsträckning är expone- rade för internationellt samarbete, vilket möjligen kan förklara varför intresset för att söka internationella tjänster på området förefaller begränsat. Från svensk synpunkt vore det värdefullt att få in svenska perspektiv och erfarenheter i det internationella narko- tikaarbetet. Det främjar svenska intressen i ett längre perspektiv, inte minst därför att det ökar kontaktytorna och insynen i hur verksamheten bedrivs i olika organisationer. Frågan om svenska narkotikaexperters deltagande i internationell verksamhet kan inte ses isolerad från övriga internationella engagemang på området. Om narkotikafrågan är ett prioriterat samarbetsområde för vidkommande så bör det genomsyra en rad områden, inklusive internationella rekryteringar till de orga- nisationer som är av särskilt stor betydelse. Det innebär bland annat att resurser bör avsättas både för att sprida information om olika vägar in i systemen och för att bekosta nationella experter i EU och FN. Likaså är det angeläget att myndigheternas ledningar och personalavdelningar engageras. Svensk statsförvaltning har generösa regler för tjänstledighet vid utlandstjänstgöring, vilket signalerar en positiv inställning. Emeller- tid vittnar återvändande svenskar om att deras kunskaper och erfarenheter tas dåligt tillvara i de svenska hemmaorganisationerna. Inställningen till internationellt samarbete behöver förändras. Svenska myndigheter måste börjar tänka lika gränsöverskridande som de som bedriver olaglig narkotikahandel gör. Narkotikafrågan är inter- nationell. Den kräver samarbeta över gränserna. För detta behövs det kunskap om organisationer och verksamheter i andra länder och ofta även personliga kontakter, med andra ord sådant som man mer eller mindre får på köpet när man tar uppdrag utomlands. är den sjätte största givaren till UNODC, vilket speglar den vikt som regeringen lägger vid det internationella arbetet mot narkotika. Det borde därför ligga i intresse att ha svenska experter i organisationen. Både Sekretariatet för internationell rekrytering vid UD och Sida arbetar för att öka den svenska när- varon i internationella organisationer. För att underlätta deras arbete bör de enheter i som har organisations- respektive sakansvar, tillsammans med den svenska representa- tionen i , även bevaka utvecklingen när det gäller lediga tjänster vid UNODC:s huvudkontor i liksom vid fältkontoren som vanligen rekryterar projektanställda experter genom UNDP. Sida bör ställa sig positiv till att erbjuda UNODC så kallade JPOs via Expert Programme. Sådana förfrågningar kommer till givarländerna med jämna mellanrum. Utredningen anser också att information bör spridas om möj- ligheter för mastersstudenter vid svenska universitet att ansöka om praktikplats i UNODC. Intresserade svenska experter bör också uppmanas att skicka in sitt CV till UNODC, som upprätthåller register över lämpliga konsulter som organisationen kan kontakta vid behov. En annan möjlighet som kan vara värd att pröva är att låna ut svenska experter för särskilda insatser som UNODC uppdragits att utföra men saknar medel för.319 Det är också av stor vikt att öka exponeringen av svenska experter i internationella sammanhang. Utredningen har föreslagit att den svenska CND-delegationen utökas med myndighetsrepre- sentanter. Det är ett sätt att öka exponeringen av svenska experters kompetens. Det är också ett sätt att öka berörda myndigheters engagemang i internationella narkotikafrågor och därmed möjligen även intresset hos myndigheternas experter för att söka internationella tjänster. Därtill bör de ansvariga enheterna även se positivt på UNODC:s förfrågningar om expertmedverkan i olika möten och uppmuntra svenskt deltagande. 319 Provision of experts on non-reimbursable loan agreement. När det gäller EU är nationella experter ett viktigt instrument som ger möjlighet att stärka svensk närvaro i EU:s institutioner och få inflytande över kommissionens arbete samt skapa nätverk som hemmamyndigheten har stor nytta av. Förtrogenhet med kommis- sionens arbetssätt och breda kontaktytor inom dess organisation är oundgängliga för ett effektivt arbete på de områden som prioriterar. Vidare efterfrågar kommissionen inte sällan nationell expertis när den står inför ett nytt lagstiftningskomplex eller utveck- ling av ny policy inom ett specifikt område. En jämförelse med andra EU-länder visar att både och ser nationella experter som ett medel i ländernas ambitioner att utöva inflytande på kommissionen.320 Utredningen bedömer att det vore av stort värde att ha svenska nationella narkotikaexperter i kommissionen. är detta särskilt angeläget med tanke på att kommissionen har inlett arbetet med att utforma förslag till en ny narkotikastrategi och handlingsplan för EU, vilket sker i ett reformerat sammanhang med utökad EU-kompetens på flera områden. Narkotikapolitiken är ett i hög grad politiserat verksamhetsfält där det är av vikt att flera olika synsätt kommer till tals. Ett sätt att öka intresset hos svenska experter för att delta i kommissionens och EU-myndigheternas arbete kan vara att under- lätta deltagande i gränsöverskridande samarbetsprojekt och nätverk. Utredningen har i avsnitt 2.6 Europeiska unionen föreslagit att får i uppdrag att i samverkan med Justitie- departementet och upprätta en Sverigeanpassad webb- portal för EU-program som beviljar bidrag till narkotikarelaterade projekt och organisationer. Såväl myndigheter som organisationer vittnar både om ett krångligt ansökningsförfarande och svårigheter att få del av information om vilka möjligheter som finns för att söka bidrag. Om dessa program gjordes mer lättillgängliga skulle det sannolikt öka svenska myndigheters, organisationers och forsk- ares benägenhet att söka bidrag för samarbetsprojekt, vilket i sin tur ökar kontaktytorna och svenska experters, forskares och orga- nisationers exponering i narkotikasammanhang. 320 Svenska nationella experter i EU-tjänst. En utvärdering, Statskontoret 2001:17. Det finns ett intresse bland svenska frivilligorganisationer för ett ökat internationellt engagemang. Ofta stupar det dock på att medel saknas för resor och uppehälle. Utredningen föreslår att regeringen överväger att införa bidrag till frivilligorganisationer för deras del- tagande i internationella möten och konferenser. Utredningen föreslår vidare att Sida bör få i uppdrag att se över möjligheterna att öronmärka medel för en försöksverksamhet där svenska frivilligorganisationer ges möjlighet att bistå liknande orga- nisationer i utvecklingsländer att utveckla sin verksamhet. 3Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har i sin kartläggning av internationella enga- gemang på narkotikaområdet funnit ett flertal förbättringsområden som redovisas i föregående kapitel. Bedömningen är att skulle kunna återta sin position som en drivande kraft i det inter- nationella samarbetet. Det kräver dock en omfokusering av vårt internationella arbete, från i huvudsak bevakning av att de beslut som fattas inte är till förfång för vår nationella narkotikapolitik till ett aktivt främjande av den grundsyn som svensk narkotikapolitik vilar på och som de internationella narkotikakonventionerna ger uttryck för. Utredningens bedömning är att en sådan omfokuse- ring kan ske utan väsentliga kostnader. Det handlar snarare om tyd- ligare styrning, fokusering och organisering av arbete och resurser. Det finns ett mycket stort antal samarbetsmöjligheter inom det internationella narkotikaarbetet. I en ideal värld skulle vi använda oss av alla möjligheter. är vi med lite överallt och i vissa fall utan en genomtänkt strategi. Genom att bestämma sig för vilka samarbetsarenor och samarbetsfrågor som är viktigast att koncent- rera sig på kan man få ett bättre resultat än vad som är fallet. I utredningens uppdraget ingick att undersöka och beskriva vilka möjligheter som finns till bättre resursutnyttjande och sam- ordning. Slutsatserna är dels att bär ett opro- portionerligt stort ansvar för det internationella arbetet, i vissa fall utan nämnvärt bistånd från övriga departement som äger sakfrå- gorna, dels att de statliga myndigheternas expertis till stor del är underutnyttjad. Att övriga berörda departement tar sitt sakansvar också för den internationella aspekten av narkotikafrågan är rimligt och skulle frigöra resurser för samordnings- roll. Detta bedöms inte medföra extra kostnader. Det går att komma en bit på vägen genom att tydliggöra ansvar och roller och genom att helt enkelt samråda inför internationella Konsekvenser av utredningens förslag Det krävs dock mer om på allvar vill återta sin posi- tion i det internationella samarbetet. Utredningen föreslår således att regeringen överväger att tillsätta en senior företrädare för narkotikafrågor till Utrikes-, Social-, Justitie- och eventuellt även Finansdepartementen. Genom att tjänsten delas mellan flera departement bedöms kostnaderna för de enskilda departe- menten bli försumbara. När det gäller de statliga myndigheterna som dåligt utnyttjad resurs konstaterar utredningen att myndighetsexperter skulle kunna användas i betydande utsträckning, både i förberedelser inför inter- nationella möten och som deltagare i förekommande fall. Expertis i sakfrågan behöver dock kompletteras med förtrogenhet med de internationella samarbetssammanhangen liksom med inställ- ning i viktiga narkotikapolitiska frågor. Utredningen föreslår att detta tas om hand genom en raminstruktion och genom att årliga seminarier anordnas i samband med att rapporterar till FN och EU om narkotikaläget i landet. Detta bedöms inte medför några extra kostnader. Flera departement och myndigheter är ägare av statistik och information som ska rapporteras in till FN och EU, via regeringen eller annan myndighet. I den mån det inte redan framgår av myn- digheternas instruktioner föreslår utredningen att uppdraget att förse regering och andra myndigheter med statistik och annat kunskaps- underlag tydliggörs. Frågan om hur svensk narkotikapolitik kan föras ut på ett mer samordnat sätt inom EU och internationellt har flera aspekter. Bland annat handlar det om att utnyttja de möjligheter till samarbete som erbjuds inom ramen för de program som Europeiska kommissionen administrerar för bidrag till projekt, undersökningar och forskning som rör narkotika. Utredningen föreslår att får i uppdrag att tillsammans med och upprätta en gemensam webbportal för dessa.