sou · GZB373 · 2011-11-21 00:00:00 — Företagen är också kritiska mot den som regel begränsade dialogen mellan dem och de upphandlande myndigheterna (se avsnitt 4.8). Det har också påpekats att kompetensfrågorna är svåra att komma åt om man inte tar ett samlat grepp om upphandlingens position i organisationerna samt behovet av uppföljning och utvär- dering. Även företagens kompetens att delta i upphandlingar och utforma anbud har varit föremål för kritik. Inte sällan anser upp- handlarna att företagen inte tar sig tid att tillräckligt noggrant läsa förfrågningsunderlagen eller leva upp till ställda krav. Resultatet blir att dessa företag riskerar att uteslutas från upphandlingen vil- ket i sin tur kan få en försämrad konkurrens till följd. Från företagshåll har det påtalats att statens satsningar på upp- handlingsstöd framför allt gynnat upphandlande myndigheter och inte i någon större utsträckning kommit företagen till godo. Det har också framförts önskemål om mer vägledning till samtliga par- ter och kritik mot att rådgivningen från olika statliga upphand- lingsstödjande organisationer går isär, i så måtto att man lämnar olika svar på samma frågeställningar. Rådet för arkitektur, form och design pekar på att intresset för forskning om och metodutveckling av anskaffningsprocessen i den offentliga sektorn är låg. Rådet menar att det är bekymmersamt att det i princip saknas vetenskapliga analyser, bearbetad kunskap och forskning som kan bidra till att kvaliteten i den offentliga upp- handlingen kan stärkas.187 har i dialog med utredningen också påtalat behovet av ytterligare forskning på upphandlingsområdet. 187 Rådet för arkitektur, form och design, Kvalitet i offentlig upphandling – när medborgarnas behov styr och staten handlar, rapport 2008:3, s. 38. Forskning behövs för att allmänt öka kunskapen på området, men också mer specifikt för rensa i den flora av myter som anses omge den offentliga upphandlingen. har tagit del av SOIs pågående arbete i syfte att utveckla ett certifieringsprogram för upphandlare/ inköpare. För att bli certifierad kommer att det att krävas upphandlingspraktik samt kunskaper inom områdena affärs- mannaskap, juridik, organisationskunskap, ekonomi/kalkyler samt analytiska och kommunikativa färdigheter. planerar att ansvara för certifieringsprocessen som väntas komma i gång . I sammanhanget bör nämnas att SIPU189, numera tillsammans med , under flertalet år tillhandahållit en akade- misk utbildning på temat offentlig upphandling motsvarande 30 poäng. Vidare finns på som yrkes- högskoleutbildning en flerårig kurs om strategiska inköp.190 Därtill bedriver företaget en särskild certifieringsut- bildning för inköpare med inriktning mot framför allt privat sektor, men utbildningen är även tillgänglig för offentliga upphandlare. Utredningen har också kontaktats av bl.a. i som överväger att tillhandahålla kurser på mastersnivå om offentlig upphandling. Under utredningsarbetets gång har det framkommit flera intres- santa exempel på hur ledningen vid olika myndigheter gett upp- handlingsfrågorna stark prioritet i syfte att optimera verksamheten eller öka genomslaget för exempelvis en kommuns miljöpolitik. Goda exempel på upphandlande myndigheter och enheter som inom olika områden åstadkommit detta eller arbetar för att åstad- komma detta är Försvarsmakten (avsnitt 6.15), Kommunalförbun- det Inköp (avsnitt 6.14), , , Linkö- pings, , och kommuner samt . Olika förslag har rests om lämpliga åtgärder för att stärka både självkänslan och kvalitén i upphandlingsarbetet. Som till exempel att upphandlingsorganisationer som kontinuerligt arbetar med 188Upphandlingsutredningens dialogmöte med , . 189SIPU är ett utbildnings- och konsultföretag som arbetar med utveckling av myndigheter, företag och organisationer i och internationellt. verksamhetsutveckling – och uppfyller vissa ställda krav – skulle kunna ges kraftfulla regellättnader vid upphandling under tröskel- värdena. Det finns i sammanhanget även lärdomar att dra från den privata sektorn.191 Det finns en allmän efterfrågan på kunskapshöjande satsningar inom myndighetsledningar, upphandlare och företag. I syfte att öka kunskapsbildningen på upphandlingsområdet föreslår Rådet för arkitektur, form och design att ett nytt forsk- ningsfält etableras genom att en professur i offentlig upphandling inrättas, Vidare föreslås att en grundutbildning på högskolenivå etableras. Ekonomi, beteendevetenskap, historia, statistik, etik, sociologi, antropologi, estetik, juridik och design är några av de ämnen som anges vara aktuella för en tvärsektoriell upphandlings- utbildning.192 Slutligen föreslås att det statliga upphandlingsstödet ges väsent- ligt ökade resurser – för att kunna utveckla upphandlingsverktyg, metodstöd och annan vägledning till de upphandlande myndighe- terna och enheterna samt, inte minst, de företag som önskar delta i offentliga upphandlingar. Det har också påtalats att det är viktigt att ny kunskap, nya forskningsresultat samt rättsutvecklingen inom EU och i kommer till uttryck i det metodstöd och de vägledningar som läm- nas inom upphandlingsstödet. 4.14.4Utvärdering och översyn av upphandlingsdirektiven remissvar till regeringen i anledning av kommissionens grönbok innehåller inga förslag på allmänna och övergripande kompetenshöjande åtgärder från EU:s håll. Däremot uppmanas kommissionen att ta fram bättre vägledning kring frågor som ökat utnyttjande av förhandling och dialog, uteslutningsgrun- derna i artikel 45, upphandling med hållbara förtecken och funk- tionsupphandling – allt i syfte att höja kunskapen om upphand- lingsregelverket och därmed underlätta dess implementering. 191Copenhagen Economics, Vad kan offentliga beställare lära sig av privata, på uppdrag av , . 192Rådet för arkitektur, form och design, Kvalitet i offentlig upphandling – när medborgarnas behov styr och staten handlar, rapport 2008:3, s. 44. Kommissionen har inte särskilt adresserat frågan om behovet av kompetens- och statushöjande åtgärder i sin utvärderingsrapport. Kommissionen konstaterar dock att skillnaderna mellan medlems- staterna beträffande den tid det tar att genomföra en upphandling - och de kostnader det medför – tyder på att det inom ramen för nuvarande direktiv finns ett stort utrymme inom flera medlems- stater att minska transaktionskostnaderna och effektivisera verk- samheten genom att lära av erfarenheterna i de mest effektiva medlemsstaterna.193 Den ansvarige kommissionären har berört behovet av kompe- tenssatsningar i samband med ett tal om den fortsatta översynen av upphandlingsdirektiven.194 konstaterar inledningsvis att flera av de uppmärksammade problemen inom den offentliga upphandlingen, t.ex. bristande kunskaper om upphandlingens omfattning, kritik mot upphandlande varor och tjänsters kvalitet samt brister i upp- följning och utvärdering har ett tydligt samband med att många myndighetsledningar inte axlat rollen som strategiska köpare. överväger att närmare utreda de offentliga upphandlingsfunktionernas strategiska ställning. Syftet är att bl.a. närmare analysera värdet av ett strategiskt upphandlings- arbete, belysa goda exempel, analysera framgångsfaktorer och hur sådana skulle kunna inspirera andra upphandlande myndigheter och enheter. I sammanhanget finns det anledning att analysera vilka lärdomar från privat sektor som offentliga upphandlingsverksam- heter skulle kunna dra nytta av. har också för avsikt att närmare överväga de förslag som lämnats av Rådet för arkitektur, form och design om att etablera ett nytt forskningsfält genom att inrätta en professur i offentlig upphandling och etablera en ny grundutbild- ning på högskolenivå. 193Commission staff working paper, Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, del 1, , SEC(2011)853 final, s. 154. 194Barnier, , Kommissionärens tal vid högnivåmöte om kommissionens utvärdering av upphandlingsdirektiven, , språk: franska, Action.do?reference=SPEECH/11/490&format=HTML&aged=0&language=FR&guiLan guage=fr. Slutligen kommer utredningen att överväga behovet av att för- stärka den statliga upphandlingsstödjande verksamheten. I både detta och nästa kapitel har föreslagits att det statliga upp- handlingsstödet ges ansvar för ytterligare vägledning och andra stödåtgärder. Utredningen kommer i denna del av arbetet att sam- råda med den utredare som fått i uppdrag att se över det statliga upphandlingsstödets organisering.195 4.15.1Definition av begreppen uppföljning och utvärdering Med uppföljning avses i detta sammanhang att den upphandlande myndigheten eller enheten följer upp kontrakt och kontrakterade leverantörer . Med utvärdering avses en systematisk efterhandsbedömning av utfallet av en genomförd upphandling (se bilaga 4). Uppföljningen avser således det aktuella upphandlingskontraktet medan utvärde- ringen tar sikte på att förbättra framtida upphandlingar/kontrakt både vad gäller förfarandet och det som upphandlas. Upphandlingslagstiftningen reglerar inte uppföljning av kon- trakt och leverantörer . Inte heller regleras hur utförda upphandlingar och kontrakt ska utvärderas. Likabe- handlingsprincipen utövar dock ett visst inflytande på frågan om upphandlande myndigheters och enheters skyldighet att åtmin- stone kunna följa upp de krav som ställts i upphandlingen som sedan fått genomslag i kontraktet.196 4.15.2Intressenternas synpunkter och erfarenheter Uppföljning av kontrakt och leverantörer Under utredningsarbetet har leverantörer och näringslivsorganisa- tioner ofta framfört att kontrakt och genomförda upphandlingar alltför sällan följs upp eller utvärderas. Det har påtalats av många intressenter att kontraktsuppföljning måste ske för att offentlig sektor ska kunna försäkra sig om att få de varor och tjänster till det 195Dir 2011:78, Utredningen om ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd (S 2011:09). 196EU-domstolens avgörande C-448/01 och , punkt 72. pris och kvalitet som kontraktet stipulerar. understryker i en rapport till utredningen vikten av att följa upp krav och kriterier som avser miljö, sociala och etiska hänsyn. Syftet är naturligtvis att säkerställa att de ställda kraven har avsedd effekt.197 Avvikelser från kraven kan vara svåra att notera för dem som använder de upphandlade varorna och tjänsterna, varför en systematisk uppföljning krävs. understryker vikten av att följa upp kontrakterade leverantörer och deras underleverantörer i syfte att komma åt överträdelser av bl.a. skattelagstiftningen.198 Många företag framhåller betydelsen av uppföljning och utvär- dering. Om uppföljning inte sker finns det risk för att mindre nog- räknade företag anger att de lever upp till ställda krav trots att så inte är fallet. Uppföljning är en förutsättning för att företag ska våga satsa offensivt på miljöförbättrande åtgärder samt sociala och etiska åtaganden. Många leverantörer har framhållit att de vill bli föremål för uppföljning för att få bekräftelse på att levererade varor och tjänster möter de upphandlande myndigheternas och enheter- nas behov. Mot den redovisade bakgrunden är det inte svårt att inse att den offentliga upphandlingen utsätts för allvarlig kritik på grund av att uppföljningen är så dålig. Den rapport som professor tagit fram på uppdrag av utredningen ger stöd till de beskrivna erfarenheterna. Rapporten innehåller bl.a. en analys av utredningens enkät (se avsnitt 1.7). Enkätsvaren visar att en bred majoritet av de upphandlande myn- digheterna och enheterna anger att de inte har noterat några brister vid utförande av de kontrakt som ingicks . Bilden är skenbart positiv eftersom den huvudsakliga anledningen till att inga brister uppmärksammats torde vara att kontrakten inte följts upp. Endast i av enkätsvaren anges att kontrakten kontinu- erligt följs upp. Det är också hos dessa upphandlande myndigheter och enheter som bristerna identifierats. Av enkätsvaren framkom- mer också att av myndigheterna och enheterna uttrycker en önskan att följa upp kontrakten, men anser sig sakna resurser till detta. Denna situation torde, enligt , lämna utrymme för opportunistiskt beteende bland leverantörerna vilket 197Ryding, , Miljö, ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphandling, uppdrag åt del 1, , s.45. 198Skatteverket, Remissvar till regeringen med anledning av kommissionens grönbok om offentlig upphandling. , dnr Fi2010:06/2011/11, fråga 77 och 104. innebär risk för att leverantörerna avviker från utlovad kvalitet i syfte att tjäna mer pengar.199 I sammanhanget bör några goda exempel som, bl.a. Inköp (se avsnitt 6.14) och kommun, lyftas fram. Det har i sammanhanget påtalats att en seriös uppföljning kräver att den upphandlande myndigheten eller enheten vidtar konkreta åtgärder om den upptäcker brister hos leverantören eller den leve- rerade varan eller tjänsten. Det innebär i klartext en beredskap att tillämpa viten och andra sanktioner som normalt reglerats i kon- traktet (eller i relevant köprättslig lagstiftning). har det understrukits att sanktioner kan medföra problem för den verk- samhet som är beroende av den aktuella varan eller tjänsten. Enligt vad utredningen erfar håller Kammarkollegiets upphandlingsstöd på att ta fram en vägledning för uppföljningen av kontrakt. Utvärdering av kontrakt och upphandling En utvärdering kan avse exempelvis i vilken utsträckning upphand- lingen har uppfyllt verksamhetens behov och om eventuella kvali- tetsbrister uppmärksammats . Verksamhe- terna eller brukarna av den upphandlade tjänsten eller varan kan vara missnöjda med kvalitet och utförande trots att kontraktet genomförts till punkt och pricka. Flera aktörer har särskilt påtalat vikten av att utvärdera ställda miljö, sociala och etiska krav samt åtgärder för att främja innova- tion och små och medelstora företags medverkan i offentliga upp- handlingar. Utvärderingen bör analysera om kraven eller kriterierna lett till önskvärda effekter, dvs. uppnår samhällsmålen, likaså om de har utformats på ett optimalt sätt i den enskilda upphandlingen. Utvärderingen kan således också avse själva upphandlingsförfaran- det. , och Företagarna har efterlyst ökad dialog mellan upphandlande myndigheter/enheter och företag om hur enskilda upphandlingar genomförts. 199 , , En analys av transaktionskostnader vid offentlig upphandling, , dnr Fi2010:06/2011/1113, avsnitt 5.3. 4.15.3Utvärdering och översyn av upphandlingsdirektiven Såvitt utredningen kan bedöma har frågor om uppföljning och utvärdering inte behandlats särskilt i kommissionens utvärdering och översyn av upphandlingsdirektiven. Kommissionären har dock betonat behovet av kompetenshöjande och upphandlings- stödjande åtgärder.200 I regeringens grönbokssvar understryks vikten av uppföljning. Vidare behandlas frågan och svårigheterna att följa upp särskilt ställda miljökrav och sociala krav (se avsnitt 5.8). konstaterar att det finns stora behov av ökad vägledning och förbättrade verktyg som hjälper de upphand- lande myndigheterna och enheterna i genomförandet av regelmäs- siga, kvalitetsmedvetna och strukturerade uppföljningar och utvär- deringar. En förbättrad uppföljnings- och utvärderingsverksamhet är en resursfråga och hänger nära samman med den bristande för- ståelsen för den offentliga upphandlingens strategiska betydelse för de offentliga verksamheterna. Utredningen har för avsikt att noga överväga förslag som kan bidra till att uppföljningen och utvärderingen förbättras. I sam- manhanget är det angeläget att visa på den nytta som bättre upp- följning och utvärdering kan bidra till. Den förbättrade vägled- ningen bör även omfatta kontraktets roll när det gäller olika tillvä- gagångssätt för att hantera felaktiga leveranser, dröjsmål och underlåtenhet att leva upp till andra villkor. Vidare är det nödvän- digt att den upphandlande myndigheten eller enheten har funge- rande system som gör det möjligt att följa upp kontrakten. Utred- ningen ser med tillförsikt fram emot Kammarkollegiets vägledning om uppföljning (som publiceras efter att betänkandet gått i tryck). Som nämnts i avsnitt 4.8 om förbättrad dialog mellan upphand- lande myndigheter/enheter och företag finns det uttalade önskemål om att dialogen mellan myndigheter/enheter och företag inte minst efter upphandlingen bör öka. Dialogen anses vara en förutsättning för att kunna utvärdera upphandlingsförfarandet, exempelvis om 200 Barnier, , Kommissionärens tal vid högnivåmöte om kommissionens utvärdering av upphandlingsdirektiven, , språk: franska, Action.do?reference=SPEECH/11/490&format=HTML&aged=0&language=FR&guiLan guage=fr. förfrågningsunderlaget varit tydligt och förståeligt för leverantö- rerna liksom hur den valda utvärderingsmodellen har fungerat, i syfte att utveckla och förbättra kommande upphandlingar. I sam- band med utvärderingen huruvida den upphandlade varan eller tjänsten uppfyller det allmännas behov kan det vara lämpligt att lyfta fram befintliga metoder för att analysera kvalitetsbristkostna- der som syftar till att förbättra kvaliteten i framtida upphand- lingar.201 4.16.1Bestämmelser om valfrihetssystem i LOV Svenska upphandlande myndigheter, företag och privatpersoner har goda erfarenheter av ett koncessionsförfarande enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) som omfattar bl.a. hälso- och sjukvårdstjänster samt sociala tjänster. Den enskilde ges i ett valfrihetssystem möjlighet att, bland kvalificerade utförare, själv bestämma vem eller vilket företag han eller hon vill ska tillhanda- hålla en viss tjänst. Vid upphandling av valfrihetssystem enligt LOV gäller de grundläggande unionsrättsliga principerna. När en upphandlande myndighet har beslutat att införa ett s.k. valfrihetssystem upprättar den ett förfrågningsunderlag som bland annat anger vilken slags tjänst som avses, kraven på leverantören och tjänsten samt det pris till vilket tjänsten ska utföras. Att priset fastställs på förhand inne- bär att fokus flyttas från pris- till kvalitetskonkurrens. LOV sti- mulerar således till kvalitetskonkurrens utan att, i normalfallet, skapa budgetmässiga överraskningar. Förfrågningsunderlaget anger de grundläggande krav på den avsedda tjänsten som leverantören måste uppfylla. Därutöver kan leverantören erbjuda högre kvalitet för att attrahera den enskilde (t.ex. större tillgänglighet, olika specialistkompetenser, särskilda språkkunskaper etc.). Valfrihetssystemet annonseras löpande i en nationell databas som handhas av Kammarkollegiet. Företag, som är intresserade av att tillhandahålla tjänsterna, kan – oberoende av anbudstider – under valfrihetssystemets livslängd lämna in sina ansökningar om att delta. Det åligger de upphandlande myndighe- 201 , Brister i kvaliteten – kostar det? Metoder och erfarenheter i kvalitetsarbetet, nr 11, 2004. ten att skyndsamt behandla företagets ansökan. Någon övre gräns för hur många företag som får ingå i valfrihetssystem enligt LOV får inte finnas. Ett företag som anser att en upphandlande myndighet brutit mot bestämmelserna exempelvis om utformningen av förfråg- ningsunderlag eller godkännande av ansökan att delta i systemet, har möjlighet att ansöka om rättelse. För att ett valfrihetssystem ska stimulera till kvalitetskonkur- rens krävs att den enskilde har ett tydligt incitament att välja utfö- rare av den tjänst som han eller hon har rätt till. Vidare måste det finnas en mångfald av utförare och en möjlighet för den enskilde att göra informerade val mellan dessa. I valfrihetssystem enligt LOV ersätts tjänsteutföraren först i samband med att denne levere- rar tjänster till den enskilde. Det har påtalats att valfrihetssystem inom ramen för LOV mar- kant underlättar för små företag att konkurrera om offentliga kon- trakt. Vidare öppnar valfrihetssystemen för produkt- och kvalitets- utveckling på ett sätt som visat sig svårt att uppnå inom ramen för upphandlingar enligt LOU.202 Även icke-vinstdrivande företag inom den sociala sektorn har ställt sig positiva till valfrihetssyste- men. Dessa kan utgöra en lösning på de problem som de ickevinst- drivande företagen upplever i fråga om brutna vårdkedjor och allt- för detaljerade kravspecifikationer som emellanåt leder till att dessa organisationers koncept för vård och rehabilitering förfelas.203 4.16.2Intressenternas synpunkter och önskemål Det bör inledningsvis nämnas att LOV inte är föremål för Upp- handlingsutredningens arbete. Det finns emellertid önskemål från upphandlande myndigheter, företag, näringslivsorganisationer m.fl. att, inom ramen för upphandlingslagstiftningen, införa en möjlig- het för den enskilde att välja utförare av tjänster men också av varor som används av den enskilde (valfrihetsförfarande). Ett valfrihets- förfarande skulle kunna bidra till att underlätta tillhandahållandet av välfärdstjänster där medborgarens behov står i fokus. Enligt vad erfarit finns önskemål om att tillämpa valfrihetsförfarande på både A- och B-tjänster. 202 Svensk Hörsel, Skrivelse till , , dnr Fi2010:06/2011/16. 203 Famna, Skrivelse till , , dnr Fi2010:06/2010/15. tjänster, hälso- och sjukvårdstjänster skulle förfarandet också kunna användas för exempelvis platser i särskilda boenden, färd- och hemtjänst för äldre och handikappade, tolktjänster samt skol- skjutstjänster. Det finns också önskemål om att tillämpa ett valfrihetsförfa- rande på varor som ska användas av enskilda personer och kräver ett visst mått av anpassning till hans eller hennes behov och öns- kemål. Exempel på sådana varor är portionsmat till äldre personer och patienter på sjukhus, hjälpmedel i form av exempelvis hörsel- apparater, rullstolar och proteser, eller hygienartiklar, exempelvis inkontinensskydd, vid vård i särskilda boenden eller på sjukhus. De upphandlande myndigheternas möjligheter att ställa krav på kvalitet som avspeglar varje individs behov har visat sig svåra att tillgodose inom ramen för upphandlingsregelverket. Att överlämna valet till den enskilde skulle ge, om inte en fullständig lösning på problemet, åtminstone en möjlighet för den enskilde att göra ett val som bättre matchar hans eller hennes behov. Famna – branschorganisationen för vård och social omsorg utan vinstsyfte – har uppmärksammat på att offentliga upphandlingar riskerar att splittra beprövade och funge- rande vårdkedjor. Vissa insatser anses ofta svåra att ta med i tradi- upphandlingsförfaranden, de kan exempelvis vara svåra att avropa i enlighet med (se avsnitt 4.10). En del av den ideella sektorns särart är enligt Famna, att den arbetar med en kontinuerlig relation med den enskilde vårdtagaren. Relationen riskerar att gå förlorad om upphandlingen inte omfattar hela vård- kedjan. Ett valfrihetsförfarande anges kunna underlätta tillhanda- hållandet av mer sammanhängande vårdtjänster till enskilda.204 Syftet med ett valfrihetsförfarande är att den upphandlandemyn- digheten ska kunna ge enskilda personer möjlighet att påverka vem som tillhandahåller honom eller henne exempelvis hemtjänst, äldreomsorg, missbruksvård, skolskjuts eller färdtjänst. Om man hamnar på sjukhus ska man kunna ges möjlighet att välja bland olika leverantörers maträtter till lunch eller middag. Det ska också vara möjligt att få hjälp med hörselhjälpmedel hos valfri audionom. 204 Famna, Skrivelse till , , dnr Fi2010:06/2010/15. Ett valfrihetsförfarande i ska möjliggöra för den enskilde att avropa från ramavtalet. Det är således naturligt att utforma ett valfrihetsförfarande kring varor och tjänster som riktar sig direkt till individer. Den upphandlande myndigheten bör få ett tydligt ansvar för att upprätta informationssystem som möjliggör för den enskilde att faktiskt välja och – vid behov – även välja en annan vara eller tjänsteutförare. anser att ett valfrihetsförfarande i övrigt skulle kunna utformas som ett s.k. öppet ramavtal. Bestäm- melserna om sådana ramavtal i UNCITRAL:s modellag för offentlig upphandling205 kan enligt tjäna som en förebild. Ett öppet ramavtal tillåter att leverantörer succes- sivt ansluter sig till avtalet. Ramavtalen bör annonseras löpande för att åstadkomma verklig valfrihet och en väl fungerande konkurrens.